docHur kan en kemikalieskatt påkonsumentvaror se ut?
download 
Report Transcription
Hur kan en kemikalieskatt påkonsumentvaror se ut?
PM 7/13 Hur kan en kemikalieskatt på konsumentvaror se ut? – Med exemplet kläder och skor Kemikalieinspektionen – www.kemikalieinspektionen.se Hur kan en kemikalieskatt på konsumentvaror se ut? – Med exemplet kläder och skor Best.nr. 511 105 Sundbyberg, december 2013 Utgivare: Kemikalieinspektionen© Beställningsadress: CM Gruppen, Box 11063, 161 11 Bromma Tel: 08-5059 33 35, fax 08-5059 33 99, e-post: [email protected] Rapporten finns som nedladdningsbar pdf på www.kemikalieinspektionen.se Förord Kemikalier spelar en viktig roll i vårt samhälle och utvecklingen av kemikalier har bidragit till dagens materiella välstånd. Det finns dock en baksida med kemikalieanvändningen. Människor exponeras för ett mycket stort antal kemiska ämnen i vardagen varav en del har farliga egenskaper och kan skada miljön eller människors hälsa. Kemikalieinspektionen genomför på uppdrag av regeringen en handlingsplan för en giftfri vardag Handlingsplan för en giftfri vardag 2011- 2014 – Skydda barnen bättre. Insatser sker inom flera områden nationellt, inom EU och internationellt och ofta i samarbete med andra myndigheter. Inom ramen för handlingsplanen tar Kemikalieinspektionen även fram kunskapssammanställningar, förslag och beslutsunderlag. Att minska kemiska risker i vardagen är ett steg på vägen att nå riksdagens miljökvalitetsmål Giftfri miljö – det miljökvalitetsmål som Kemikalieinspektionen ansvarar för. I handlingsplanen för giftfri vardag ingår målsättningen att andra styrmedel än kemikalieregler och produktregler ska användas i ökad omfattning som ett komplement för att minska riskerna med farliga ämnen i varor. Kemikalieinspektionen tog därför fram När kan ekonomiska styrmedel komplettera regleringar inom kemikalieområdet? (rapport 1/13). I denna rapport har vi valt att gå vidare genom att utreda hur en punktskatt på konsumentvaror som innehåller vissa ”farliga ämnen som uppfyller kriterier för beskattning” skulle kunna utformas och vad konsekvenserna av en sådan skatt skulle bli om kläder och skor som innehåller sådana ämnen beskattades. Förhoppningen är att rapporten ska kunna användas som en referensrapport till den statliga utredning om en kemikalieskatt på kläder eller elektronik som regeringen har beslutat att tillsätta. Rapporten bör även kunna vara ett underlag i det fortsatta arbetet med ekonomiska styrmedel inom kemikalie- och miljöområdet i stort inom såväl Kemikalieinspektionen som andra berörda myndigheter. Även intressenter inom näringsliv, enskilda organisationer och forskning bör kunna ha nytta av rapporten. Rapporten har tagits fram av Jenny von Bahr (projektledare) på Kemikalieinspektionens enhet för Strategier och Uppdrag. I projektgruppen har ytterligare personer medverkat: Lars Drake, Urban Boije af Gennäs och Christophe Kellner. Ansvarig enhetschef har varit Petra Ekblom. Innehåll Sammanfattning ........................................................................................................ 7 Summary .................................................................................................................. 11 1 Syfte och genomförande ............................................................................. 15 1.1 1.2 Mål och syfte ............................................................................................................................15 Genomförande .........................................................................................................................15 2 Samhällskostnader för kemikalier i varor .................................................. 16 3 Miljömål och regler för kemikalier i konsumentvaror och behovet av ytterligare styrning ................................................................................ 18 3.1 3.2 3.3 Grundläggande principer i kemikaliekontrollen ........................................................................19 Mål för kemikaliepolitiken .........................................................................................................19 Sammanfattning – regleringen av konsumentvaror är otillräcklig ............................................22 4 Kan miljöskatter vara effektiva inom kemikalieområdet? ........................ 23 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 Miljöskatter minskar marknadsmisslyckanden .........................................................................23 Miljöskatter är innovationsdrivande ..........................................................................................24 Fiskala och styrande miljöskatter .............................................................................................25 Exempel på effekter av kemikalieskatter .................................................................................26 Lärdomar från dansk skatt på PVC-varor ................................................................................28 När kan miljöskatter förstärka rådande regleringar? ................................................................29 Bakgrund till varför en kemikalieskatt på konsumentvaror utreds ...........................................30 5 Ett ramverk för skatt på konsumentvaror som innehåller farliga ämnen - principförslag ............................................................................... 32 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11 5.12 5.13 Principer för en kemikalieskatt på konsumentvaror .................................................................33 Tillämpningsområden och skattebaser ....................................................................................33 Förslag på varugrupper ............................................................................................................34 Principer för vilka farliga ämnen som uppfyller kriterier för beskattning ..................................34 Obeskattade farliga ämnen som substitut................................................................................35 Uppdatering av varugrupper och listor på farliga ämnen .........................................................36 Vem blir skattskyldig? ..............................................................................................................36 Hur och när ska skatten betalas in? .........................................................................................36 Skattenivåer och beräkningsgrunder .......................................................................................37 Kontroll .....................................................................................................................................39 Krav på dokumentation ............................................................................................................39 Skattetillägg och skattebrott .....................................................................................................40 Ingen informationsplikt eller deklarationsplikt ..........................................................................40 6 Uppfyller en kemikalieskatt EU:s likabehandlingsprincip och statsstödsregler? ........................................................................................ 41 6.1 6.2 6.3 6.4 Miljöskatter och EU-rätt ............................................................................................................41 Medlemsstaterna beskattar, men viss EU-kontroll sker ...........................................................42 Regler i fördraget .....................................................................................................................43 Särskilda skatteregler i sekundärrätt ........................................................................................44 6.5 6.6 EU:s regler och det preliminära förslaget i denna rapport .......................................................44 Ekonomiska styrmedel och WTO .............................................................................................45 7 En kemikalieskatt på kläder och skor – principförslag ............................ 45 7.1 7.2 7.3 Tillämpningsområden och skattebaser ....................................................................................45 Skatteprinciper och skattenivåer ..............................................................................................45 Val av farliga beskattningsämnen ............................................................................................47 8 Konsekvensanalys av en kemikalieskatt på kläder och skor som innehåller farliga ämnen............................................................................. 48 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9 8.10 Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå ...................................................................48 Vilka miljö- och hälsoeffekter har dessa ämnen? ....................................................................49 Hur stora är de samhällsekonomiska kostnaderna för dessa ämnen? ....................................50 Beskrivning av alternativa styrmedel .......................................................................................51 Uppgifter om vilka som berörs av styrmedlen ..........................................................................53 Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser kemikalieskatten medför .......55 Ekonomiska konsekvenser ......................................................................................................55 Sociala konsekvenser ..............................................................................................................59 Konsekvenser för hälsan och miljön ........................................................................................59 Jämförelse av tre styrmedelsalternativ med hjälp av nettonuvärdesberäkning baserad på tre olika antagna miljö- och hälsokostnadsvärden ..............................................................61 Bedömning av om kemikalieskatten överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen ..................................65 Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser ...............................66 8.11 8.12 9 Konsekvensanalys - Effekter för företag ................................................... 66 9.1 9.2 9.3 9.4 9.7 Beskrivning av de företag som berörs .....................................................................................67 Administrativa kostnader för företag ........................................................................................67 Andra kostnader den föreslagna kemikalieskatten medför för företagen ................................68 Handelsanalys - Beskrivning av i vilken utsträckning kemikalieskatten kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen ......................................................................69 Beskrivning av hur kemikalieskatten i andra avseenden kan komma att påverka företagen ..................................................................................................................................70 Beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning ................................................................................................................................71 Inkomna synpunkter från branschen ........................................................................................71 10 Vad behöver utredas vidare?...................................................................... 72 11 Diskussion.................................................................................................... 73 9.5 9.6 Litteraturlista............................................................................................................ 74 Bilaga 1. Antaganden för administrativa kostnader ............................................. 76 Bilaga 2. Beräkning av förluster av konsument- och producentöverskott ......... 78 Bilaga 3. Synpunkter från branschen .................................................................... 81 Sammanfattning Kemikalieinspektionen genomför på uppdrag av regeringen en handlingsplan för en giftfri vardag 1. I handlingsplanen ingår målsättningen att andra styrmedel än kemikalieregler och produktregler ska användas i ökad omfattning som ett komplement för att minska riskerna med farliga ämnen i varor. I denna rapport presenteras förslag på principer som en punktskattelag om en kemikalieskatt på konsumentvaror som innehåller farliga ämnen skulle kunna bygga på. Den beskriver även hur en sådan skatt skulle kunna utformas för varugruppen kläder och skor, samt omfattar en preliminär konsekvensanalys av en sådan punktskatt. Detta är dock inget färdigt förslag utan om en sådan skatt på kläder och skor ska införas behövs fortsatt utredningsarbete bland annat vilka specifika ämnen som ska beskattas. Farliga ämnen i konsumentaror beror på marknadsmisslyckanden, bland annat brist på perfekt information 2. Konsumenten har små möjligheter att avgöra vilka varor som innehåller farliga ämnen vilket leder till att denne omedvetet kan utsättas för hälsorisker. Eftersom kemikaliepolitiken till största delen består av harmoniserade EU-bestämmelser har Sverige begränsade möjligheter att på egen hand förbjuda förekomsten av farliga ämnen i konsumentvaror. Däremot har vi nationell rådighet över vilka miljöskatter vi väljer att införa. Nationella miljöskatter gör det möjligt för Sverige att driva på substitution och innovation inom kemikalieområdet vilket på sikt även kan bana väg för begränsningar av fler ämnen på EU-nivå. Miljöskatter förbättrar prissignalerna på marknaden, genom att baka in kostnaderna för miljö- och hälsoeffekter i priset på varan, och gör det möjligt att uppnå miljömål på ett flexibelt sätt. Förslag på principer för kemikalieskatt: Kemikalieinspektionen bedömer att följande principer är lämpliga för en punktskatt på farliga ämnen i konsumentvaror: 1) Att kemikalieskatten regleras i en egen punktskattelag. Denna punktskattelag utgör ett gemensamt ramverk för kemikalieskatt på flera olika konsumentvarugrupper. 2) Att tillämpningsområdet successivt ska kunna utvidgas till fler konsumentvaruområden och fler farliga ämnen 3) Att konsumentvaror som innehåller ämnen från en ”lista på farliga ämnen som uppfyller kriterier för beskattning”, fortsättningsvis kallade farliga beskattningsämnen, blir skattepliktiga. Olika listor upprättas för respektive varugrupp. 4) Att de farliga beskattningsämnena har känd förekomst i den aktuella varugruppen. 5) Att farliga beskattningsämnen inte redan får vara förbjudna eller begränsade för den aktuella användningen. 6) De farliga beskattningsämnenas har hälso- eller miljöfarliga egenskaper enligt EUlagstiftningen, internationella konventioner eller kan innebära risk för betydande exponering för människor eller miljö. 1 Kemikalieinspektionen (2011). Handlingsplan för en giftfri vardag 2011- 2014 – Skydda barnen bättre. Perfekt information är en nationalekonomisk term som beskriver en ideal marknadssituation där köpare och säljare har fullständig kunskap om varans pris, kvalitet och egenskaper. 2 7 7) Att förekomsten av samtliga farliga beskattningsämnen ska gå att mäta i de aktuella varugrupperna med en standardiserad eller etablerad analysmetod. Det ska finnas en nedre haltgräns för varje farligt beskattningsämne. Varor som innehåller en lägre halt än den nedre haltgränsen ska inte vara skattepliktiga. 8) Att skatteskyldiga ska vara både de som importerar (från 3:e land), för in (från EU) eller tillverkar konsumentvaror för att sätta ut på den svenska marknaden. 9) Att skattenivåerna bör sättas tillräckligt högt för att ha en styrande effekt. 10) Att de som säljer konsumentvaror inte blir ålagda att informera konsumenterna om att de har betalat in skatt för varan i samband med köpet. 11) Att skatt tas ut per kilo vara eller utifrån mängd farligt beskattningsämne. Vad som är lämpligast bör utredas vidare. 12) Att de som är osäkra på varans innehåll kan, istället för att begära in uppgifter från leverantören eller göra en kemisk analys av varan, välja att betala en schablonskatt för varan. 13) Att skatten i övrigt ska administreras enligt samma principer som övriga punktskatter i Sverige. Kemikalieinspektionen föreslår preliminärt att farliga beskattningsämnen för kläder och skor hämtas från följande ämnesgrupper: Ftalater, allergi- eller cancerframkallande färgämnen samt antibakteriella ämnen. Utvalda ämnen ska inte vara förbjudna i kläder och skor och det ska finnas lämpliga mätmetoder för ämnena. Vilka enskilda ämnen som ska finnas på listan på farliga beskattningsämnen behöver utredas särskilt. Både förslaget på en kemikalieskatt på flera konsumentvarugrupper och förslaget på en punktskatt på kläder och skor som innehåller farliga ämnen bedöms vara förenligt med såväl EU:s likabehandlingsprincip som statsstödsregler. Ett färdigt förslag måste meddelas EUkommissionen innan det införs. EU-kommissionen ser generellt positivt på miljöskatter och ingen nationell miljöskatt har hittills prövats av EU-domstolen. Kemikalieinspektionens konsekvensutredning utifrån principförslaget (det vill säga utifrån ämnesgrupper och inte specifika ämnen) indikerar att en skatt på kläder och skor som innehåller farliga ämnen har följande effekter: - - Skatten bedöms leda till miljö- och hälsovinster. Skatten beräknas minska de årliga inköpen av kläder och skor som innehåller vissa farliga ämnesgrupper med cirka 60 procent. Då är hänsyn tagen till ökning av obeskattad e-handel. Minskningen beror till största delen på att skatten antas ge en ”signaleffekt” som leder till att många företag, särskilt de största, systematiskt kommer välja bort kläder och skor som innehåller de aktuella ämnena. För medelstora och mindre företag antas signaleffekten vara lägre. Skatteintäkterna beräknas uppgå till i storleksordningen 200 miljoner kronor per år. Skatten beräknas leda till administrativa kostnader för företag på cirka 30 miljoner kronor årligen. Då ingår kostnader för att ta reda på innehållet av vissa farliga ämnen i kläder och skor som företagen redan idag är skyldiga att känna till. Den genomsnittliga prisökningen på kläder och skor beräknas uppgå till 3 promille. Skatten beräknas leda till en minskad försäljning av kläder och skor motsvarande några tiondels procentenheter av den totala försäljningen. Skatten beräknas leda till att utlandsbaserade E-handelsföretag ökar sin marknadsandel med 0,04 procentenheter. Kemikalieinspektionen bedömer att begränsningsregler på EU-nivå skulle vara ett effektivt sätt att minska mängden kläder som innehåller farliga ämnen. Det är dock inte sannolikt att få 8 till stånd så omfattande regler ens på tio års sikt. Vi anser att alternativa styrmedel som en informationskampanj riktad till konsumenter eller en ökad satsning på miljömärkning inte är effektiva styrmedel i detta sammanhang, det vill säga för att kraftigt minska andelen kläder och skor som innehåller farliga ämnen. EU-begränsning bedöms som ett effektivt sätt att nå målet men ligger långt fram i tiden. Vi bedömer att branschdialog är en kostnadseffektiv åtgärd men har jämfört med kemikalieskatten en mer begränsad effekt. Inkomna reaktioner från branschrepresentanter och företag visar på en positiv inställning till att skatten leder till att mer likartade krav ställs på alla företag. Idag är det upp till de olika kläd- och skoföretagen att själva välja ambitionsnivå. Det upplevs som orättvist av de företag som har investerat i en god kontroll över innehållet i sina varor. Samtidigt finns hos branschrepresentanter och företag en oro för hur företagen ska klara av att identifiera alla klädesplagg som innehåller farliga ämnen eftersom leverantörskedjorna ofta är långa och oöverskådliga. Företagen är även oroliga för att Sverige ska ställa särkrav som inte ställs på företag i andra länder och att den utrikesbaserade e-handeln ska öka. Företagen har dock redan idag ansvar för att de varor som de sätter på marknaden är säkra för människor och miljön. För att kunna ta det ansvaret fullt ut behöver företagen utveckla sitt kvalitets- och kontrollarbete i leverantörskedjorna. Denna problematik kvarstår med eller utan en skatt. E-handeln bedöms öka med eller utan en kemikalieskatt. Ökningen på grund av en kemikalieskatt på kläder och skor bedöms vara marginell (+0,04 procentenheter). Innan en kemikalieskatt på konsumentvaror kan införas finns bland annat följande utredningsbehov: - En mer djupgående skattejuridisk utredning. En detaljerad genomgång av vilka specifika ämnen som skulle ingå på en lista över farliga beskattningsämnen med exakta haltgränser och analysmetoder för varje ämne. Ett förslag på hur en skatt på elektronik respektive byggprodukter och inredningar skulle kunna utformas samt konsekvensanalyser av dessa. Det går även att införa kemikalieskatt för endast en eller två varugrupper initialt. Kemikalieinspektionen bedömer att en kemikalieskatt på konsumentvaror kan bidra till att uppnå svenska miljömål inom kemikalieområdet. En kemikalieskatt står inte i motsatsställning till en framtida EU-begränsning utan kan tvärtom underlätta för införandet av en sådan genom att en skatt driver fram innovation och substitution. Vi anser att av de undersökta styrmedelsalternativen, kemikalieskatt, branschdialog, EU-begränsning, ökad satsning på miljömärkning och informationskampanj till konsumenter är en kemikalieskatt det alternativ som ger högst sammanvägd samhällsnytta. 9 Principskiss över vilka delar som denna rapport innehåller och vilka delar som bör utredas vidare. •Principförslag •Preliminärt förslag på ämnesgrupper för kläder och skor Ingår i denna rapport Ingår i denna rapport Bör utredas •Färdigt förslag •Lista på specifika ämnen •Preliminär konsekvensanalys av principförslaget för kläder och skor. Bör utredas 10 •Slutgiltig konsekvensanalys Summary The Swedish Chemicals Agency has been assigned by the Swedish Government to carry out an action plan for a toxic-free everyday environment. The action plan includes the objective of instruments other than chemical rules and product rules to be used to a greater extent as a supplement to reduce the risks of hazardous substances in products. This report presents proposals on principles for excise duties that could be the basis for a chemical tax on consumer products containing hazardous substances. The report also describes how such a tax could be designed for the product group clothing and shoes, and includes a preliminary impact assessment of such excise duty. However, this is not a complete proposal but if such a tax on clothes and shoes are to be implemented, further investigations are required, including the specific substances to be taxed. Hazardous substances in consumer products depend on market failures, for instance lack of perfect information. Consumers have little opportunity to determine which products contain hazardous substances, leading to unconscious exposure to health risks. Since the chemicals policy largely comprises harmonized EU rules, Sweden has on its own limited opportunities to prohibit the presence of hazardous substances in consumer products. However, Sweden has control over which environmental taxes we choose to impose. National environmental taxes will enable Sweden to push for substitution and innovation in the chemical field, which can stimulate restrictions on more substances at EU level. Environmental taxes improve price signals on the market by including the cost of environmental and health effects in the price of the product and make it possible to achieve environmental objectives in a flexible way. Proposed principles for a chemical tax: The Swedish Chemicals Agency estimates that the following principles are appropriate for an excise duty on hazardous substances in consumer products: 1) The chemical tax is governed by its own excise duty act. This act would offer a common framework for chemical taxes on various consumer product groups. 2) The scope will gradually be extended to more consumer product areas and more hazardous substances. 3) The consumer products containing substances from a "list of hazardous substances that meet the criteria for taxation," from now on called hazardous taxation substances, become taxable. Different lists are drawn up for each product group. 4) The hazardous taxation substances are known to occur in the product group in question. 5) The hazardous taxation substances shall not already be banned or restricted for the use in question. 6) The hazardous taxation substances have properties that are hazardous to health or the environment under EU law, international conventions, or may pose a risk of significant exposure to humans or the environment. 7) The existence of any hazardous taxation substances shall be measurable in the product groups in question with a standardized or established method of analysis. A lower concentration limit for each hazardous taxation substance shall be available. Products containing a lower concentration than the lower concentration limit shall not be taxable. 8) Those obliged to pay a tax shall be both those that import from third countries, import from the EU or manufacture consumer products to place on the Swedish market. 9) Tax levels should be set high enough to have a controlling effect. 11 10) Retailers of consumer products should not be required to inform consumers that they have paid taxes for the product in connection with the purchase. 11) The tax levied should be per kilogram or be based on amounts of hazardous taxation substance. What is appropriate should be investigated further. 12) Those who are unsure about what the product contains may, instead of requesting information from the supplier or making a chemical analysis of the product, choose to pay a flat tax for the product. 13) The tax shall otherwise be administered according to the same principles as other excise taxes in Sweden. The Swedish Chemicals Agency tentatively suggests that hazardous substances tax for clothing and shoes be derived from the following groups of substances: phthalates, allergenic or carcinogenic dyestuffs and antibacterial substances. Selected substances should not be prohibited in clothes and shoes and there should be appropriate methods to measure the substances. Which individual substances to be included on the list of hazardous taxation substances needs to be investigated separately. Both the proposal for a chemical tax on several consumer product groups and the proposal for an excise duty on clothing and shoes that contain hazardous substances are deemed to be compatible with both the EU's equal treatment principle and state aid rules. A complete proposal must be notified to the European Commission before it is implemented. The European Commission generally looks favorably on environmental taxes and no national environmental tax has so far been considered by the Court. The Swedish Chemicals Agency´s impact analysis based on a proposed principle (i.e. by groups of substances and not specific substances) indicates that a tax on clothing and shoes containing hazardous substances would have the following effects: · · · · · · The tax is expected to lead to environmental and health benefits. The tax is expected to reduce annual purchases of clothing and shoes that contain certain groups of hazardous substances by about 60 percent. This includes taking into account the increase in untaxed e-commerce. The decrease is due largely to the tax assumed to provide a "signal effect" that would lead to many businesses, particularly the largest ones, systematically opting out clothes and shoes that contain these substances. For medium and smaller companies the signal effect is assumed to be lower. Tax revenues are estimated at around 200 million SEK per year. The tax is expected to result in administrative costs for companies of about 30 million SEK annually. This includes costs to determine the content of hazardous substances in clothing and shoes that companies already are obliged to know about. The average price increase for clothing and shoes is estimated at 0.3 percent. The tax is estimated to lead to a reduction in sales of clothing and shoes equivalent of about 0.3 percent. The tax is estimated to lead to foreign-based e-commerce increasing its market share by 0.04 percentage points. The Swedish Chemicals Agency estimates that restriction rules at EU level would be an effective way to reduce the amount of clothing that contains hazardous substances. However, it is not likely to bring about such extensive rules even in ten years’ time. We consider alternative policy instruments such as a campaign to inform consumers or increased investment in eco-labelling not to be effective instruments in this context, i.e. to significantly reduce the proportion of clothing and shoes that contain hazardous substances. EU restrictions 12 are considered as an effective way to reach the target but lies far in the future. We estimate that industry dialogue is a cost effective measure but compared with chemical taxation it has a more limited effect. Responses from industry representatives and companies show a positive attitude to the chemical tax leading to more similar obligations on all businesses. Today, it is up to the various clothing and shoe companies to choose their level of ambition. That is perceived as unfair by those companies that have invested in good control over what their products contain. Meanwhile, representatives from industry and companies are concerned about how companies should manage to identify all items of clothing containing hazardous substances since supply chains are often long and difficult to monitor. Companies are also concerned that Sweden will set specific requirements that are not imposed on companies in other countries and that the foreign-based e-commerce will increase. However, companies are already now responsible for ensuring that the products they put on the market are safe for humans and the environment. To take this responsibility in full, companies need to develop their quality and inspection work in supply chains. This problem persists with or without a tax. E-commerce is expected to increase with or without a chemical tax. The increase due to a chemical tax on clothing and shoes are deemed to be marginal (+0.04 percentage points). Before a chemical tax on consumer products can be introduced the following investigation requirements can be identified: · · · A more in-depth legal investigation of taxes. A detailed review of the specific substances to be included on a list of hazardous taxation substances with precise concentration limits and methods of analysis for each substance. A proposal on how a tax on electronics and building products and furnishings could be designed and impact assessments of these. It is also possible to introduce a chemical tax for only one or two groups initially. The Swedish Chemicals Agency estimates that a chemical tax on consumer products can help to achieve the Swedish environmental objectives in the chemicals area. A chemical tax does not stand in opposition to a future EU restriction but may, on the contrary, facilitate the introduction of such a tax by driving forward innovation and substitution. We consider that of the examined alternative instruments, i.e. chemical tax, dialogue, EU restriction, increased focus on environmental labelling and information campaign for consumers, a chemical tax would be the alternative that gives the highest overall gain for society. 13 Outline of the parts of this report and which parts should be further investigated. •Proposed principles •Preliminary proposal on groups of substances for clothing and shoes Included in this report •Final proposal List of specific substances •Preliminary impact analysis of the proposed principles on clothing and shoes Included in this report To be investigated 14 To be investigated •Final impact analysis 1 Syfte och genomförande 1.1 Mål och syfte Det övergripande syftet med kemikalieskatten är att minska konsumenters exponering för hälsoskadliga ämnen i vardagen samt minska utsläppen av skadliga ämnen till miljön. Ett viktigt skäl till att utreda en kemikalieskatt är behovet av styrmedel som Sverige har nationell rådighet över som komplement till de regleringar som vi beslutar gemensamt med övriga EUländer. Denna utredning har genomförts inom ramen för Kemikalieinspektionens regeringsuppdrag en giftfri vardag. Målen för denna rapport har varit tre: – Att ta fram ett förslag på principer för en punktskattelag om kemikalieskatt för konsumentvaror som innehåller farliga ämnen som uppfyller kriterier för beskattning 3. – Att ta fram ett principförslag på kemikalieskatt för varugruppen kläder och skor. – Att göra en preliminär konsekvensanalys av principförslaget på en kemikalieskatt på kläder och skor. Denna rapport syftar inte till att ta fram ett färdigt förslag eller en konsekvensanalys av ett färdigt förslag. Utredningen kan utgöra ett underlag till den kommande statliga utredningen om Kemikalieskatt på kläder eller elektronik som meddelades av regeringen i budgetpropositionen för 2014 (prop. 2013/14:1). 1.2 Genomförande Arbetet har bedrivits av Kemikalieinspektionen med medverkan från en rad experter både inom och utom myndigheten. Ambitionen har varit att inhämta erfarenheter och kunskap från ett brett urval av experter, branschföreträdare och myndigheter. Konsekvensanalysen av förslaget följer Förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Konsultföretaget WSP Analys & Strategi 4 har tagit fram en underlagsrapport till konsekvensanalysen. I inledningsskedet hölls ett seminarium med representanter från Skatteverket, Ekonomistyrningsverket, Naturvårdsverket, Miljödepartementet, Naturvårdsverket, SCB, Kommerskollegium och Kemikalieinspektionen. Där fördes diskussioner om fördelar och nackdelar av en rad olika förslag, bland annat de som presenteras i denna rapport. Under utredningsarbetets gång har projektgruppen genomfört en studieresa till Danmark för att diskutera skatter på konsumentvaror med danska Skatteministeriet, danska Miljöstyrelsen samt med representanter för EEB, European Environmental Bureau. Svenska Skatteverket har bidragit med skattejuridisk expertis. Samtal har förts med Tullverket om hur de bedriver kontroll av dagens punktskatter samt allmän varukontroll. Diskussioner har förts med Kommerskollegium om hur skatten skulle påverkas av våra internationella handelsavtal. 3 4 Fortsättningsvis kallade ”farliga beskattningsämnen”. WSP Analys & Strategi, 2013. 15 Förslaget har presenterats och diskuterats på en Europeisk samhällsekonomisk konferens i Toulouse. Bland annat deltog representanter för EU:s kemikaliemyndighet ECHA. Dialog med textilbranschen har förts vid några tillfällen. Dels har sju företag intervjuats av WSP Analys & Strategi under våren 2013, dels har förslaget presenterats översiktligt under Kemikalieinspektionens branschdialogmöte med textilbranschen den 4 juni 2013 och slutligen ordnades ett möte där några representanter för Svenskt Näringsliv, Teknikföretagen och Svensk Handel fick tillfälle att framföra synpunkter den 8 oktober 2013. Till utredningen har Swereas expert på kemikalier i textilier, Stefan Posner, knutits. Han har framförallt bidragit med att genomföra en systematisk genomgång av vilka ämnesgrupper som uppfyller kriterierna för beskattning. En genomgång av EU:s databas OPIC dit alla EU-länder anmäler nya skatte- och avgiftsförslag har genomförts. Syftet var att studera eventuella invändningar mot andra EU-länders miljöskatter. En nettonuvärdesberäkning för att möjliggöra en jämförelse av olika regleringsalternativ har genomförts. 2 Samhällskostnader för kemikalier i varor Kemikalieinspektionen konstaterar: - - Att konsumentvaror innehåller en rad olika farliga ämnen som bland annat är allergiframkallande, cancerframkallande eller riskerar att påverka hormonsystemen. En del varor innehåller tillsatta antibakteriella ämnen som bland annat är giftiga för vattenlevande organismer. Att de sammanlagda samhällsekonomiska hälso- och miljökostnaderna för farliga ämnen i varor är stora. Användning av kemiska ämnen och exponering för människor och miljö Användningen av kemiska ämnen i dagens samhälle är mycket omfattande. Kemiska ämnen finns i allt materiellt som omger oss i vardagen – kläder, mat, hygienprodukter, möbler, elektronik och bilar. Kemiska ämnen används som utgångsämnen vid tillverkning av material, till exempel plaster. Vissa kemiska ämnen tillsätts för att ge material och varor särskilda funktioner eller egenskaper, till exempel ämnen som ger vattenavvisande ytor, ämnen som gör plast mjuk, flamskyddsmedel som försvårar antändning eller färgämnen som ger materialet ett önskvärt utseende. Varor kan också innehålla rester av ämnen som inte har någon funktion att fylla men som har använts i tillverkningsprocessen, exempelvis smörjoljor. Kemikalier finns således i alla varor och så småningom i avfallet när varorna är uttjänta. Den internationella handeln har tredubblats sedan 1970-talet 5. Till Sverige importeras i dag dubbelt så mycket elektriska och elektroniska produkter som för tio år sedan 6. Textilkonsumtionen ökade i Sverige mellan år 2000 och 2009 med 40 procent 7. 5 Kemikalieinspektionen (2010). Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen (2010). 7 Nordiska Ministerrådet (2012.) 6 16 Den årliga världsproduktionen av kemiska ämnen ökade under andra halvan av 1900-talet från cirka sju miljoner ton per år till cirka 400 miljoner ton per år 8. Det finns åtminstone 100 000 kemiska ämnen som framställts eller utvunnits av samhället och som förekommer eller kan förekomma på marknaden globalt. För en majoritet av de kemiska ämnena saknas fortfarande kunskap om deras eventuella farliga egenskaper. Spridning från konsumentvaror Farliga ämnen som ingår i varor kan spridas under olika faser av varans livscykel. Under varors användning eller skötsel kan farliga kemiska ämnen frisläppas till exempel genom att tillsatsämnen läcker ut från plastmaterial, i samband med tvätt och slitage av varan samt i avfallshanteringen. Exempel på ämnen som frisläpps från varor och som människor kan få i sig är mjukgörande ämnen som exempelvis går över från plastförpackningar till livsmedel eller läcker ut från plastleksaker, metaller från ledningar för dricksvatten och bly som finns i leksaker och smycken som små barn kan stoppa i munnen. Flamskyddsmedel avges från datorer och TV-apparater till inomhusluften och fastnar på dammpartiklar som människor kan få i sig via inandning. Särskilt utsatta är barnen som vistas nära golvet. Genom hudkontakt med varor, till exempel kläder, kan ämnen också tas upp direkt av huden. Farliga ämnen finns upplagrade i samhället i långlivade material och varor, vilket innebär en spridning över både tid och rum. De ansamlas successivt och kan spridas till miljön. I den yttre miljön kan farliga ämnen tas upp av växter och djur, bland annat av fisk som utgör föda till djur högt upp i näringskedjan, inklusive människor. Generellt sett är kunskapen om mekanismerna kring den diffusa spridningen av ämnen från varor bristfällig och kunskapen om hur människor och miljön påverkas av att sammantaget utsättas för flera ämnen, som kan förstärka varandras farlighet, är dålig. Sådan exponering kan vara särskilt kritisk för känsliga individer, till exempel foster, spädbarn, barn och ungdomar. Samhällsekonomiska kostnader vid exponering av farliga ämnen De samhällsekonomiska studier som har gjorts av hälsoeffekter av farliga ämnen visar att kostnaderna uppgår till stora belopp. Orsaken är att människoliv och livskvalitet värderas högt i samhällsekonomiska studier. Det som ger anledning att misstänka att de samhällsekonomiska kostnaderna för kemikalier i konsumentvaror är höga är tre faktorer: - Alla människor i Sverige är utsatta för farliga ämnen i varor. - Hälsoeffekter värderas högt. - En del av de skadliga effekter som man tror att de aktuella kemikalierna bidrar till leder till höga vård- och hälsokostnader. Detta innebär att även om riskerna är relativt små på individnivå så kan resultatet ändå bli höga kostnader på samhällsnivå. Det finns ett stort antal beräkningar och bedömningar av faktiska eller förväntade positiva effekter av kemikaliepolitiska instrument, dock utan någon ekonomisk värdering. De visar generellt att nyttan är stor. Som exempel kan nämnas studier som visar på mycket stora kostnader för exponering av kvicksilver vilket på populationsnivå leder till bland annat 8 European Commission (2001). 17 minskad intelligens 9. Det finns även ett antal skattningar av ekonomiska hälsokostnader av kemikalieanvändning. En av de mest omfattande avser effekter på barn i USA. Kostnader för blyförgiftning, fosters exponering av metylkvicksilver, kemikalieorsakad barncancer, nedsatt intellektuell kapacitet, autism och ADHD uppgår sammanlagt enligt den skattningen till 76,6 miljarder USD per år 10. I Sverige har kostnaderna för benbrott som beror på att maten innehåller kadmium, som en följd av att kadmium tillförs åkermark via luften och olika former av gödselmedel, beräknats uppgå till 4,2 miljarder kronor per år 11. Även miljökostnaderna på grund av utsläpp av farliga ämnen till miljön kan uppgå till stora belopp om de till exempel orsakar försämrat fiske. 3 Miljömål och regler för kemikalier i konsumentvaror och behovet av ytterligare styrning Kemikalieinspektionen konstaterar att: - - Sverige har både lagstiftning och miljömål som berör farliga kemikalier i konsumentvaror. I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (2009/10:155) ingår en strecksats till generationsmålet som har följande lydelse: ”konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljöoch hälsoproblem som möjligt”. För att nå ovan nämnda miljömål krävs ytterligare styrning. Skillnaden på varor och kemiska produkter Kemikaliepolitiken är traditionellt sett inriktad på att reglera kemiska produkter. En kemisk produkt kan bestå av ett rent kemiskt ämne eller vara en beredning av flera kemiska ämnen. För konsumentvaror, det vill säga varor som innehåller farliga kemiska ämnen och som är fokus i denna rapport, finns också viss reglering, men den är inte lika heltäckande. Enligt Reach 12, CLP 13 och miljöbalken 14 är en vara ”ett föremål som under produktionen får en form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansättning bestämmer dess funktion”. 9 Norden (2008). Transande, L., Liu, Y. (2011). 11 Kemikalieinspektionen (2012b). 12 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG. Kortform: förordning (EG) nr 1907/2006 - ”Reachförordningen”). 13 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006. Kortform: förordning (EG) nr 1272/2008 -”CLPförordningen”. 14 Miljöbalk (1998:808). 10 18 3.1 Grundläggande principer i kemikaliekontrollen Ett övergripande syfte med kemikaliepolitiken och kemikalielagstiftning är att förebygga skador på hälsa och miljö. En utgångspunkt för att åstadkomma detta är att företag som sätter ut produkter på marknaden har det huvudsakliga ansvaret för att förebygga eller undanröja kemiska risker. I 2 kapitlet miljöbalken finns allmänna hänsynsregler och försiktighetsmått som ska följas av verksamhetsutövare för att undvika skador på människors hälsa eller i miljön, däribland att de ska ha den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa eller miljön mot skada och olägenhet. Även försiktighetsprincipen, substitutionsprincipen och principen att förorenaren betalar kommer till uttryck i miljöbalkens hänsynsregler. Försiktighetsprincipen är en sedan länge etablerad princip inom miljö- och kemikaliepolitiken. Den innebär att om hot om allvarlig eller oåterkallelig skada föreligger, får inte avsaknaden av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring. Försiktighetsprincipen finns bland annat i 2 kapitlet 3 § miljöbalken, i EU:s Lissabonfördrag (artikel 191.2) och på global nivå genom Rio-deklarationen om miljö och utveckling från FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992. I miljöbalken och i denna rapport inkluderas i försiktighetsprincipen även skyddet av människors hälsa. Substitutionsprincipen är central i kemikaliepolitiken. Miljöbalkens 2 kap. 4 § uttrycker den så kallade produktvalsprincipen, som även kallas substitutionsprincipen. Principen innebär en skyldighet att inte använda eller sälja skadliga kemiska produkter eller varor som innehåller kemiska produkter om det finns mindre riskabla alternativ som är likvärdiga för ändamålet. I denna rapport används dock begreppet i den vidare betydelsen, nämligen att den även omfattar utbyte mot annan teknik eller metod. Substitutionsprincipen kommer även till uttryck på global nivå genom Rio-deklarationen. Substitutionsprincipen finns dessutom upptagen i EU:s lagstiftning, däribland i Reach, växtskyddsmedelsförordningen och biocidförordningen. Principen om att förorenaren betalar innebär att den som orsakar skador i miljön ska betala de samhällsekonomiska kostnader som uppstår. Den finns inskriven i hänsynsreglerna i 2 kapitlet 3 och 8 §§ miljöbalken och uttrycks på global nivå i Rio-deklaration. Principen är också grundläggande för EU:s miljöpolitik och finns inskriven i EU-rätten, exempelvis i Lissabonfördraget och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. I kemikaliesammanhang aktualiseras principen exempelvis genom att företagen ska bära kostnaden för att ta fram kunskap och information om de kemiska produkter och varor som de sätter på marknaden. Skatter och andra ekonomiska styrmedel kan också ses som ett sätt att tillämpa principen. 3.2 Mål för kemikaliepolitiken Grundläggande för kemikaliepolitikens inriktning är de mål som regering och riksdag antagit och som ingår i det nationella miljömålssystemet. Miljömålssystemet består av ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål för olika områden. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är och har varit en viktig utgångspunkt för den svenska kemikaliepolitiken och de ställningstaganden Sverige har gjort inom EU och internationellt. Nedan beskrivs kortfattat de delar av miljömålssystemet som har särskild relevans för innehållet av kemikalier i konsumentvaror. 19 Generationsmålet och dess strecksatser I den modifierade miljömålsstrukturen som fastställdes av riksdagen genom propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (2009/10:155) ingår ett generationsmål som tillsammans med sina sju strecksatser har följande lydelse: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljöoch hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Detta förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang Generationsmålet innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken ska inriktas mot att, - ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen en god hushållning sker med naturresurserna andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt”. Av generationsmålets sju strecksatser är den tredje, fjärde och sjunde strecksatserna mest relevanta för problemområdet farliga ämnen i konsumentvaror. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och dess preciseringar Giftfri miljö är det av de sexton miljökvalitetsmålen som i första hand behandlar kemikaliepolitiska målsättningar. Även andra miljökvalitetsmål är dock i varierande utsträckning relevanta. Riksdagen har beslutat om följande lydelse hos miljökvalitetsmålet Giftfri miljö: ”Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.” Regeringen har beslutat om flera preciseringar av målet Giftfri miljö. De som är mest relevanta för konsumentvaruområdet är följande: - ”Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla exponeringsvägar är inte skadlig för människor eller den biologiska mångfalden, Information om hälso- och miljöfarliga ämnen i material, kemiska produkter och varor är tillgänglig. ” 20 Etappmål om ”farliga ämnen” Regeringen har fastställt sju etappmål om farliga ämnen. Av särskild relevans för problemet med farliga ämnen i kläder och skor är etappmålet att minska barns exponering för farliga ämnen: ”Etappmålet om att minska barns exponering för farliga kemikalier är att senast 2018 har beslut fattats avseende befintliga och vid behov nya regelverk och andra styrmedel, vilka medför en betydande minskning av hälsoriskerna för barn till följd av den samlade exponeringen för kemikalier. Riskminskningen ska bedömas i jämförelse med situationen 2012. ” Förslaget skulle även öka möjligheterna att uppnå etappmålet ” Information om farliga ämnen i varor” där följande strecksats ingår: ”Information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i material och varor görs tillgängliga under varans hela livscykel genom harmoniserade system som omfattar prioriterade varugrupper.” Etappmålen ska ange steg på vägen och bidrar till att nå i första hand miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, men även andra miljökvalitetsmål. FN:s globala mål för kemikalieområdet Det globala målet för kemikalier antogs ursprungligen vid FN:s konferens om hållbar utveckling i Johannesburg 2002. Målet anger att senast år 2020 ska kemikalier produceras och användas på ett sådant sätt att de skadliga effekterna på miljö och hälsa minimeras. Målet har därefter bekräftats genom FN:s globala kemikaliestrategi, SAICM, vilken undertecknades i Dubai i februari 2006 samt under United Nations Conference on Sustainable Development, Rio+20. SAICM utgör ett ramverk med åtgärder för att nå det internationella målet och riktlinjer för vad som krävs för att uppnå målet. Svensk lagstiftning på kemikalieområdet Regleringen av kemikalierisker i svensk lagstiftning sker genom en rad olika författningar. En del är relevanta för konsumentvaror. Kapitel 2 i miljöbalken handlar om principer för verksamhetsutövares och företags ansvar antingen de tillverkar eller saluför varor. Det är i kap 2 miljöbalken som substitutions-, försiktighets- och förorenarenbetalarprinciperna är inskrivna. Dessa regler gäller således på en generell nivå för de varor som sätts på den svenska marknaden, men kan sägas vara för generella för att de ska kunna tillämpas i ett enskilt fall. Detta innebär att om ett farligt ämne hittas i en vara vid en inspektion kan inte tillverkaren eller importören fällas för att inte ha substituerat det aktuella ämnet. Det finns rättsfall på detta. Regler om kosmetiska och hygieniska produkter faller under miljöbalken medan det finns annan särskild lagstiftning för vissa typer av kemiska produkter som läkemedel eller vissa aspekter på kemiska produkter som brandfarlighet och explosivitet. Vidare finns särskilda regler som hanterar kemikalieaspekter på vissa varor som till exempel leksaker och elektronik. Dessa varuregler har i många fall en motsvarighet på EU-nivå och de svenska reglerna behövs för att genomföra EU-begränsningen på nationell nivå. 21 EU-regler om farliga ämnen i konsumentvaror Under den senaste tioårsperioden har EU:s regelverk för kemikalier utvecklats och förnyats kraftigt. Under denna tid har de centrala rättsakterna Reach och CLP tillkommit, vilka innehåller allmänna bestämmelser om kemiska ämnen och kemiska produkter. Dessa reglerar grundläggande aspekter som krav på kunskap om ämnens egenskaper, vilken information som ska lämnas när ämnen saluförs, krav på märkning, hur ämnen får användas i kemiska produkter etc. De innehåller också regler och kriterier för att bedöma och kategorisera ämnenas miljö- och hälsofarlighet. Det finns även EU-regler som behandlar användningen av kemiska ämnen i vissa varor. Dessa så kallade produktregler har ofta ett bredare syfte än reglering av kemikalier och kan exempelvis behandla andra säkerhetsaspekter. Exempel på produkttyper där kemikalieaspekter ingår i regelverket är elektriska och elektroniska produkter, leksaker och fordon. Reglerna för såväl kemiska produkter som varor har i allmänhet artikel 114 i EUF-fördraget 15 som rättslig grund. Det innebär att kraven ska vara harmoniserade, det vill säga att enskilda medlemsstater i princip varken får tillämpa strängare eller lindrigare krav. Samtidigt finns dock visst utrymme för nationella regler. Detta beror på att harmoniseringen endast avser det sakförhållande, som exempelvis en viss användning av ett kemiskt ämne i en kemisk produkt, ett material eller en vara, som den avser att harmonisera. Det kan också vara en följd av den så kallade miljögarantin som tillåter medlemsländerna att behålla eller i vissa fall införa nationella regler som går längre än de harmoniserande kraven. 3.3 Sammanfattning – regleringen av konsumentvaror är otillräcklig Sammanfattningsvis är kemiska ämnen i varor betydligt sämre reglerat än ämnena i sig eller deras användning i kemiska produkter, både i svensk lagstiftning och i EU-lagstiftning. Allmänna övergripande regelverk som produktsäkerhetslagen/produktsäkerhetsdirektivet går i första hand att tillämpa på akuta hälsorisker, inte på effekter som orsakas av exponering för ett stort antal varor under en längre tidsperiod. I Reach-förordningen begränsas ett antal farliga ämnen i varor. Det krävs dock ett omfattande arbete från de nationella myndigheterna för att få till stånd begränsningar av enskilda ämnen i varor. Mer produktspecifika regelverk som redan finns på plats omfattar exempelvis elektronik och biocider i varor. Dessa täcker endast in vissa farliga ämnen över vissa haltgränser. Det innebär att dagens regleringar inte kommer åt många av de risker som är förenade med det mycket stora antalet ämnen som används i samhället, de stora och ökande volymerna av såväl kemikalier som varor som produceras och konsumeras i kombination med den bristfälliga kunskapen om miljö- och hälsofarliga egenskaper hos de ämnen som används. Ytterligare en faktor bakom den bristfälliga styrningen och kontrollen är att en stor och växande del av de varor som konsumeras i Sverige produceras i låglöneländer med bristfällig eller obefintlig kemikaliekontroll. Regelverket för importerade varor är generellt sett bristfälligt. 15 Fördraget om EU:s funktionssätt. 22 Varugrupper som Kemikalieinspektionen bedömer vara extra viktiga är elektronik, kläder och skor (textil), byggvaror och inredningar och leksaker och andra barnprodukter 16. Detta eftersom det är varugrupper som hela befolkningen exponeras för under stor del av sin tid. Samtidigt förekommer många farliga ämnen i konsumentvaror. 4 Kan miljöskatter vara effektiva inom kemikalieområdet? Kemikalieinspektionen konstaterar att: - Farliga kemikalier i konsumentvaror beror på marknadsmisslyckanden. Miljöskatter förbättrar prissignalerna på marknaden, gör det möjligt att uppnå miljömål på ett flexibelt sätt samt stimulerar till substitution och innovation. Nationella miljöskatter gör det möjligt för Sverige att gå före andra medlemsländer i EU på kemikalieområdet vilket även kan bana väg för förbud av vissa farliga ämnen i vissa användningar på EU-nivå. 4.1 Miljöskatter minskar marknadsmisslyckanden På en fri marknad uppstår marknadsmisslyckanden, det vill säga att en marknad inte fungerar samhällsekonomiskt effektivt. Det finns två centrala marknadsmisslyckanden för konsumentvaror som innehåller farliga ämnen: · · Externa effekter. Kemikalier orsakar hälso- och miljöproblem som drabbar tredje part, så kallade externa effekter. Det betyder att det pris som den som köper en vara innehållande farliga ämnen betalar understiger det samhällsekonomiskt optimala priset eftersom det inte inkluderar skador eller kostnader som drabbar andra än de som säljer och köper varan. Det låga priset leder till att konsumtionen av varan blir högre än vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. Imperfekt information. Informationen till konsumenterna om konsumentvarors kemikalieinnehåll är i regel mycket ofullständig. Konsumenterna har inte heller den expertkompetens som skulle krävas för att kunna bedöma hur tiotusentals kemiska ämnen riskerar att påverka hälsa eller miljö. Fördelarna med miljöskatter och andra ekonomiska styrmedel har beskrivits i en rad olika skrifter. EU-kommissionens grönbok om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden 17 listar följande fördelar med ekonomiska styrmedel: · 16 17 De förbättrar prissignalerna genom att ett värde sätts på externa kostnader så att de ekonomiska aktörerna tar hänsyn till dessa och ändrar sitt beteende för att reducera de negativa, och öka de positiva, effekterna på miljö och annat. Kemikalieinspektionen (2011). KOM(2007) 140 slutlig. 23 · De gör det möjligt för industrin att uppnå mål på ett mer flexibelt sätt än begränsningar vilket sänker de totala samhällsekonomiska kostnaderna för att uppfylla samhällets miljömål. · De stimulerar företagen till långsiktiga satsningar på innovativ teknik för att ytterligare minska de negativa miljöeffekterna. · De bidrar till sysselsättningen när de används i samband med skatteväxling. Miljöskatter gör det möjligt för handeln att uppnå miljömål på ett mer flexibelt sätt än begränsningar, vilket sänker storleken på den välfärdsförlust som begränsningen ger upphov till i form av minskat producent- och konsumentöverskott. Exempelvis kan ett importföretag besluta att sluta importera konsumentvaror som innehåller farliga ämnen där vinstmarginalen för varan är låg och därmed slippa betala skatten. I de fall vinstmarginalen är hög kan företaget besluta att fortsätta importen och betala skatten. Motsatt gäller vid begränsning av kemikalier i varor då varorna måste sluta importeras oavsett situation. Detta leder till att förlusterna av konsumtions- och produktionsöverskott blir större vid regleringar än vid miljöskatter allt annat lika. En samhällsekonomiskt effektiv miljöskatt leder till miljö- och hälsovinster som har en högre samhällsekonomisk nytta än de negativa samhällsekonomiska kostnader som skatten ger upphov till i form av administrativa kostnader och förluster av konsumtions- och produktionsöverskott. Därför är det av vikt att nya miljöskatter utformas på ett sådant sätt att den tillkommande administrativa bördan minimeras. Det kan uppnås genom att miljöskatten i möjligaste mån bygger på rutiner som tillämpas och information som redan samlas in av berörda företag eller att de minsta företagen undantas från kravet att betala skatt. Vidare är det viktigt att skattereglerna utformas på ett sätt som är tydligt och lätt att följa. Exempelvis är det som regel enklare för ett klädföretag att känna till med vilka ämnen ett ytterplagg har blivit ytbehandlat med än det är för dem att känna till vilka bekämpningsmedel som användes vid tillverkningen av råvaran som samma klädesplagg är tillverkad av. En optimal skatt vore internationell. Det skulle ge större genomslag om ekonomiska styrmedel på kemikalieområdet kunde införas på internationell eller EU-nivå eftersom de då skulle omfatta fler aktörer. De skulle dessutom bli mer rättvisa i och med att de ger likartade villkor för företag i olika länder. Frånvaron av internationella institutioner med beskattningsrätt gör det omöjligt att inom överskådlig tid införa en internationell miljöskatt. 4.2 Miljöskatter är innovationsdrivande Miljöskatter kan rätt utformade vara innovationsdrivande. De ändrar prisrelationerna mellan varor med eller utan farliga ämnen så att det skapas incitament för innovatörer att utveckla varor utan farliga ämnen. Ny teknik har ofta svårt att nå marknaden eftersom produktionen inledningsvis inte kan dra nytta av stordriftsfördelar samtidigt som marknadsföringskostnaderna är höga. En skattemässig fördel kan då underlätta för nya innovationer att etablera sig på marknaden. Det förhöjda innovationstrycket ser lite olika ut i olika faser av en miljöskadlig kemisk produkts eller varas utfasning (se figur 1): • I fas 1 har en skatt införts, men det finns fortfarande inga realistiska alternativ till de beskattade varorna ute på marknaden. Dock får innovatörer och produktutvecklare en signal om att varor utan de farliga ämnena kommer att ha en konkurrensfördel. 24 Produktutveckling påbörjas. I denna fas kan det vara meningsfullt att prissignaler kompletteras med stöd till forskning och utveckling. • I fas 2 har alternativ till varorna utan farliga ämnen kommit fram. I denna fas påskyndar skatten utfasningen. • 1 fas 3 finns de farliga ämnena endast kvar i några få speciella varor. Dessa användningar kommer att belastas av skatten vilket ger ett långsiktigt incitament till fortsatt teknikutveckling. Figur 1. Olika faser vid utfasning av en miljöskadlig vara. Figuren visar försäljningen av en vara som innehåller farliga ämnen i tre olika faser. I fas 1 bidrar en skatt till att nya alternativ utvecklas. I fas 2 bidrar en skatt till att utfasningen går fortare. 1 fas 3 bidrar en skatt till att fasa ut varan med de farliga ämnena helt från marknaden. 4.3 Fiskala och styrande miljöskatter Det finns två olika huvudtyper av miljöskatter, fiskala och styrande. Indelningen görs efter deras huvudsakliga effekt. Det är inte möjligt att dra en skarp gräns mellan dessa två huvudtyper av miljöskatter eftersom alla miljöskatter i någon utsträckning ger båda effekterna. Det finns fördelar med både fiskala och styrande miljöskatter. Dock är det viktigt att ange om en skatt i huvudsak avses vara styrande eller fiskal så att förväntningarna på utfallet blir rimliga. Den föreslagna skatten i denna utredning är en miljöstyrande skatt. Fördelen med fiskala miljöskatter är att de ger höga skatteintäkter i förhållande till vad de kostar i form av administrativ börda för samhälle och företag. Denna typ av skatter innebär även goda möjligheter till skatteväxling eller finansiering av statlig verksamhet. I den mån en miljöskatt ger ett positivt netto till statskassan kan andra skatter sänkas som en del av en skatteväxling. Nackdelen med en fiskal miljöskatt är att den inte kan förväntas leda till så stora miljöeffekter på kort sikt, eftersom försäljningen av de beskattade varorna inte förväntas 25 sjunka så fort. I någon mån underlättar den dock mer miljöanpassade alternativ att komma in på marknaden. Miljöstyrande skatter på kemikalieområdet syftar till att påskynda utfasningen av eller modifiering av innehållet i exempelvis en vara som innehåller ett farligt ämne. I dessa fall är syftet att skatten ska fasa ut eller väsentligt minska den oönskade varan inom en relativt kort tidsrymd. Detta leder naturligtvis till att skattebasen minskar ganska fort och att den på sikt kan försvinna. Förbättrad miljö eller hälsa är i detta fall det överordnade syftet medan de ökade skatteintäkterna bara är en, delvis övergående, positiv bieffekt. En miljöstyrande skatt har högre administrativa kostnader per skatteintäkt än fiskala skatter. Däremot kan en miljöstyrande skatt som leder till stora samhällsekonomiska miljö- och hälsovinster ha ett högt nettonuvärde och en hög nettonuvärdeskvot 18. En miljöstyrande skatt kan även vara samhällsekonomiskt fördelaktig att genomföra jämfört med alternativa miljöåtgärder. 4.4 Exempel på effekter av kemikalieskatter Det går inte att generellt säga hur effektiva miljöskatter är. Det beror på hur de utformas, hur höga de är och hur konsumtionsbeteendet ser ut för berörda kemiska produkter eller varor. Tyvärr saknas studier av miljöskatter på varor som innehåller farliga ämnen. Istället presenteras här studier av effekterna av miljöskatter på kemiska produkter. Det första exemplet avser en jämförande studie av utfasningen av Trikloreten (TRI) och Tetrakloretylen (PER) i Sverige, Norge och Danmark under 90-talet. Exemplet är valt utifrån förutsättningarna att få fram data. I Danmark infördes i mitten av 90-talet en låg skatt på dessa kemikalier medan Norge i slutet av 90-talet införde markant högre skatter. I Sverige infördes istället ett förbud, med möjlighet till dispens, för användande av TRI medan användningen av PER reglerades 1993 för konsumenter men tilläts även fortsättningsvis för professionellt bruk. Användningen av ämnena minskade kraftigt under 90-talet i samtliga tre länder. I Sverige minskade förbrukningen av TRI med 92 procent och i Norge med 86 procent. Detta tyder på att en hög skatt kan vara jämförbar med ett förbud med dispenser avseende effektivitet att reducera användningen av ett kemiskt ämne eller produkt. Dessutom visar undersökningen att skattens storlek är viktig. I Danmark, som införde låga skatter, minskade visserligen TRIanvändningen, men inte alls lika mycket som i Norge som införde höga skatter. 18 Nettonuvärde och nettonuvärdeskvot är ekonomiska indikatorer som underlättar jämförelsen mellan olika tänkbara åtgärder eller investeringar. Höga värden är positivt. 26 Tabell 1. Jämförelse av olika styrmedel för reduktion av TRI och PER i tre skandinaviska länder under 90-talet. 19 Trikloreten (TRI) Tetrakloretylen (PER) Insats Förändring Insats Förändring sju år sju år Sverige Förbud med dispenser - 92 % * Danmark Låg skatt - 78 % ** Tillåtet för professionellt bruk Låg skatt Norge Hög skatt - 86 % * Hög skatt - 78 % * - 58 % ** - 95 % * * Jämförelsen är gjord mellan fem år före och två år efter införandet av aktuellt styrmedel. ** Jämförelsen är gjort på användandet fyra år före införandet och två år efter införandet. Detta innebär att det inte gått lika lång tid mellan införandet och jämförelsepunkten, vilket kan påverka jämförelsen. Det andra exempelet avser en differentierad skatt på växtskyddsmedel som infördes i Norge 1999. Systemet med differentierade skatter på växtskyddsmedel som finns i Norge har medfört en tydlig substitution till sådana medel som bedömts vara minst skadliga (1) från övriga grupper av växtskyddsmedel. Samtidigt har försäljningen av de näst mest skadliga (4) medlen sjunkit kraftigt. Skatten har däremot inte varit tillräckligt hög för att motivera en minskad användning av de allra skadligaste medlen (5). Se figur 2. 250 Riskklass 1 Riskklass 2 (1) Riskklass 3 Försåld kvantitet (Index 1997=100) 200 Riskklass 4 Riskklass 5 150 (3) (5) 100 (2) 50 (e) (4) 0 Figur 2. Försålda kvantiteter av växtskyddsmedel i Norge efter riskgrupp 1997-2008 (index 1994=100) 20 . Diagramet visar en kraftig ökning av försäljningen av växtskyddmedel i riskklass 1 efter införandet av skatten (e). Sverige har en lång tradition av att använda miljöskatter för att bland annat minska miljöstörande utsläpp eller användningen av miljöstörande varor eller kemiska produkter. De 19 20 Ramböll Management (2012). Ibd. 27 flesta svenska miljöskatter är, precis som i andra länder, riktade mot bränslen eller energiproduktion. Det finns dock några exempel på avgifter och skatter inom kemikalieområdet som har haft en miljöstyrande effekt: · · · Differentierad skatt på bensin baserat på dess innehåll av bly har effektivt bidragit till att fasa ut blyanvändning i bensin. En skatt på kadmium i fosforgödselmedel om 30 kr per gram kadmium för den del som överstiger 5 gram per ton fosfor. Skatten bidrog, i kombination med bland annat frivilliga insatser från lantbruksnäringen, till att väsentligt minska halterna av kadmium i handelsgödsel som sprids på svenska åkrar. Skatten avskaffades 2010. Skatten på kväve i gödselmedel, som var ett verksamt instrument för att minska tillförseln av kväve till kustvattnen, avskaffades 2010. Sverige har tidvis legat långt fram när det gäller uttaget av miljöskatter. Fortfarande ligger det svenska miljöskatteuttaget något över EU-genomsnittet, mätt som andel av bruttonationalprodukten, men Sverige innehar inte längre någon tätposition. Sverige har en lägre andel intäkter från miljöskatter (5,8 procent av det totala skattetrycket) jämfört med exempelvis Danmark (11,9 procent) och Nederländerna (9,9 procent). Detta kan delvis förklara varför intäkter från skatter på arbete utgör 53,3 procent av skattetrycket i Danmark medan Sverige får in 60,6 procent av sina skatter från olika skatter på arbete. 4.5 Lärdomar från dansk skatt på PVC-varor Danmark har generellt sett kommit långt inom miljöskatteområdet. Ett exempel är den danska skatten på varor av PVC-plast 21, som syftar till att minska användningen av ftalater 22 och andra mjukgörare i PVC-plast. Skatten är konstruerad så att det råder olika skattesatser för olika typer av varor av PVC-plast till exempel plaströr, golvbeläggningar, plastfolie och regnkläder. PVC-plast som innehåller ftalater som mjukgörare innebär full skatt medan PVCplats som innehåller andra mjukgörare än ftalater innebär halv skatt. Totalt sett omfattas cirka 20 varugrupper i ett antal fördefinierade branscher. Denna skatt har en principiellt intressant konstruktion eftersom den riktar sig mot tydligt definierade varugrupper, som exempelvis plaströr och regnkläder, som innehåller ett visst ämne eller en ämnesgrupp, i detta fall ftalater eller andra mjukgörare. Det är för övrigt denna konstruktion som förslaget i denna utredning har byggt vidare på med några viktiga justeringar. Den andra principen som den danska PVC-skatten bygger på är att de som producerar eller importerar en vara, och därmed bör ha kontroll över vad den innehåller, är ansvariga för att kontrollera det kemiska innehållet. Den danska konstruktionen är konkurrensneutral i och med att både inhemskt producerade varor och importerade varor beskattas lika högt. Ett förhållande som bidrar till att minska den administrativa bördan är att endast producenter och importörer med en skatteskyldighet som överstiger 2 500 DKK per år behöver betala skatten. Några lärdomar går att dra från erfarenheterna från den danska PVC-skatten. Dels verkar det som att skattenivåerna har satts väl lågt vilket leder till ett lågt omvandlingstryck och låga 21 PVC betyder polyvinylklorid. Ftalater är en grupp kemiska ämnen som bland annat används som mjukgörare i plast. Ftalater kan läcka ut ur plast och tas upp av kroppen. 22 28 skatteintäkter. Det blir även mindre intressant att gå över till mer miljöanpassade substitut eftersom prisskillnaden är så låg. En annan erfarenhet är att skatteintäkterna i Danmark har sjunkit betydligt över tiden utan att man från ansvarigt håll är säker på att det hänger ihop med att mindre varor med PVCinnehåll säljs på marknaden. Orsaken till detta är att Danmark inte har utfört kontroller av om företagen betalar in skatt utan endast förlitat sig på inkommande tips, exempelvis i form av att företagen anmäler varandra. Slutsatsen av detta är att det är viktigt att göra stickprovskontroller för att försäkra sig om att skatt betalas in. 4.6 När kan miljöskatter förstärka rådande regleringar? I KemI rapport 1/13 slog Kemikalieinspektionen fast att ekonomiska styrmedel, efter en bedömning från fall till fall, kan vara lämpliga att komplettera rådande regleringar inom kemikalieområdet när: - Sverige vill gå före övriga EU eller underlätta för framtida reglering, rådande regleringar bedöms vara otillräckliga, rådande regleringar inte inkluderar importerade varor, det finns goda möjligheter att öka marknadsandelen för ur hälso- eller miljösynpunkt bättre alternativ, myndigheterna vill öka informationsöverföringen mellan olika leverantörsled genom att koppla kravet på informationsinsamling till företagens skatteskyldighet och/eller det ekonomiska styrmedlet riktar in sig på ett betydande och känt flöde av ämnen som ingår i avgränsade varugrupper. Ibland vill Sverige gå snabbare fram än övriga EU med att fasa ut eller kraftigt minska användningen av farliga ämnen. I en sådan situation kan det vara lämpligt att använda ekonomiska styrmedel för att påbörja eller påskynda utfasningen av ett ämne eller ämnesgrupp i Sverige. Sverige kan även vilja underlätta för en framtida reglering av ett ämne genom att införa ekonomiska styrmedel. Eftersom ekonomiska styrmedel gynnar mer miljöanpassade alternativ ökar andelen av dessa på marknaden vilket gör det lättare att införa regleringar i ett senare skede. Förekomst av miljöanpassade alternativ är i många fall en förutsättning för att regleringar kommer till stånd. 29 Figur 3. Miljöskatter kan underlätta införandet av regleringar. Miljöskatter kan stimulera till miljöanpassade alternativ som gör det lättare att få gehör för att fasa ut farliga varor med regleringar. För en mer utvecklad version av denna text där samtliga punkter gås igenom hänvisar vi till KemI rapport 1/13. 4.7 Bakgrund till varför en kemikalieskatt på konsumentvaror utreds Kemikalieinspektionen har gjort en omfattande utredning av tänkbara ekonomiska styrmedel inom kemikalieområdet (Rapport 1/13). Utredningen gjordes med avseende på vilka varor och ämnesgrupper som är prioriterade, vilka ämnen och varor som redan omfattas av en tillräckligt omfattande reglering idag samt vilka skatteförslag som skulle kunna tänkas vara samhällsekonomiskt effektiva. Utsållningen av förslag skedde i tre steg enligt figur 4. 30 Figur 4. De tre prioriteringsstegen i urvalsprocessen. De två första analysstegen kan ses som svar på uppgiften att utreda behovet av att införa ytterligare styrmedel och alla tre stegen men särskilt det sista kan ses som svar på uppgiften att utreda lämpligheten i att införa ekonomiska styrmedel. Utredningen kom fram till sju förslag på tänkbara nationella miljöskatter inom kemikalieområdet: · · · · · · · Skatt på hemelektronik som innehåller bromerade flamskyddsmedel. Skatt på byggprodukter och inredningar som innehåller ftalater. Skatt på kläder och skor som innehåller ftalater, biocider eller högfluorerade ämnen. Skatt på ljuskällor som innehåller kvicksilver. Kemikalieskatt på flera olika konsumentvaror Skatt på kadmium i handelsgödsel. Skatt på kemiska produkter, till exempel tvåtaktsolja Dessutom föreslogs en skatt eller avgift i EU på användningar som fått tillstånd i Reach. Denna rapport är i första hand en utveckling och fördjupning av de två förslagen ”Kemikalieskatt på flera olika konsumentvaror” samt ”Skatt på kläder och skor som innehåller ftalater, antibakteriella eller högfluorerade ämnen”. Dock har ämnesgrupperna ändrats något på grund av svårigheterna att mäta förekomsten av högfluorerade ämnen i kläder och skor samt möjligheterna att mäta allergi- och cancerframkallande ämnen. Prioriteringen av förslaget om en bred skatt på konsumentvaror har gjorts efter ett samrådsseminarium med andra berörda myndigheter samt med Miljödepartementet. Bakgrunden till att endast göra en konsekvensutredning av en kemikalieskatt på sko- och klädbranschen och inte fler varugrupper var inte att de andra varugrupperna var lägre prioriterade utan att Kemikalieinspektionen av resursskäl valde att börja utreda effekterna för en varugrupp under år 2013. Varugrupperna elektronik samt byggprodukter och inredningar framstår fortfarande som mycket intressanta att utreda. 31 5 Ett ramverk för skatt på konsumentvaror som innehåller farliga ämnen - principförslag Kemikalieinspektionen bedömer att följande principer är lämpliga för en skatt på konsumentvaror: 1) Att kemikalieskatten regleras i en egen punktskattelag. Denna punktskattelag utgör ett gemensamt ramverk för kemikalieskatt på flera olika konsumentvarugrupper. 2) Att tillämpningsområdet successivt ska kunna utvidgas till fler konsumentvaruområden och fler farliga ämnen 3) Att konsumentvaror som innehåller ämnen från en ”lista på farliga beskattningsämnen som uppfyller kriterier för beskattning”1 blir skattepliktiga. Olika listor upprättas för respektive varugrupp. 4) Att ämnen på listan på farliga beskattningsämnen har känd förekomst i den aktuella varugruppen. 5) Att farliga beskattningsämnen inte redan får vara förbjudna eller begränsade för den aktuella användningen. 6) De farliga beskattningsämnenas har hälso- eller miljöfarliga egenskaper enligt EUlagstiftningen, internationella konventioner eller kan innebära risk för betydande exponering för människor eller miljö. 7) Att förekomsten av samtliga farliga beskattningsämnen skall gå att mäta i de aktuella varugrupperna med en standardiserad eller etablerad analysmetod. Det skall finnas en nedre haltgräns för varje listat farligt ämne. Varor som innehåller en lägre halt än den nedre haltgränsen skall inte vara skattepliktiga. 8) Att skatteskyldiga skall vara både de som importerar, för in eller tillverkar konsumentvaror för att sätta ut på den svenska marknaden. 9) Att skattenivåerna bör sättas tillräckligt högt för att ha en styrande effekt. 10) Att de som säljer konsumentvaror inte blir ålagda att informera konsumenterna om att de har betalat in skatt för varan i samband med köpet. 11) Att skatt tas ut per kilo vara eller utifrån mängd farligt beskattningsämne. Vad som är lämpligast bör utredas vidare. 12) Att de som är osäkra på varans innehåll kan, istället för att begära in uppgifter från leverantören eller göra en kemisk analys av varan, välja att betala en schablonskatt för varan. 13) Att skatten i övrigt skall administreras enligt samma principer som övriga punktskatter i Sverige. Här följer ett principförslag på utformningen av en skatt på konsumentvaror som innehåller vissa farliga ämnen. Syftet med skatten är att minska människors exponering för farliga ämnen. Det vill säga bidra till en giftfri vardag. Kemikalieinspektionens utgångspunkt har varit att finna principer som skulle kunna fungera för en bred skatt på flera olika konsumentvaror och en rad olika grupper av farliga ämnen. Istället för att utreda en skatt för en användning och ett ämne i taget skulle skatten ta ett bredare grepp. 32 5.1 Principer för en kemikalieskatt på konsumentvaror En punktskattelag om kemikalieskatt för konsumentvaror som innehåller farliga ämnen behöver en egen punktskattelag motsvarande de punktskattelagar som redan finns för alkoholhaltiga drycker, tobak eller energi. Förslagsvis skulle en sådan punktskatt kunna benämnas kemikalieskatt på konsumentvaror. Denna kemikalieskatt skulle avse några definierade grupper av konsumentvaror som innehåller några definierade farliga ämnen. Den nya punktskatten skulle utgöra ett ramverk. Det innebär att konsumentvarugrupper skulle kunna läggas till eller tas bort efterhand. Även listan med farliga beskattningsämnen skulle kunna uppdateras med några års mellanrum. Ett antal principer för hur punktskatten ska fungera skulle vara gemensamma för samtliga varugrupper. De gemensamma principerna skulle underlätta tillämpningen av skatten jämfört med en situation där en rad olika parallella system, baserade på delvis olika principer utvecklades för olika varugrupper. De gemensamma principerna underlättar exempelvis för stormarknader som har ett brett utbud av varor från ett stort antal varugrupper. Gemensamma principer och system underlättar även för de myndigheter som ska administrera systemet. 5.2 Tillämpningsområden och skattebaser En punktskatt på konsumentvaror som innehåller farliga ämnen är en ovanligt bred punktskatt. Det är därför viktigt att den definieras på ett tydligt sätt för att inte bli ohanterlig. Skatten har avgränsats och definierats på följande sätt: - - De varugrupper som ramverket eller punktskatten får omfatta ska vara varugrupper som konsumenter exponeras för i sin vardag. Varor som endast avses användas för professionellt bruk, exempelvis skyddsutrustning för brandmän, regleras på annat sätt. Skatten ska inte omfatta kemiska produkter för professionellt eller industriellt bruk. Varugrupperna ska avgränsas med hjälp av Tullverkets KN-koder. Det vill säga den varukod (statistiskt nr) som varuslaget har enligt rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av den 23 juli 1987 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan. Tillämpningsområdet ska vara hela varugrupper. De varugrupper som ska beskattas begränsas till en grupp varor motsvarande ett eller flera kapitel i EU:s integrerade tulltaxa Taric. Undantag får inte göras för enskilda varutyper inom ett sådant kapitel såvida inte undergruppen avser varor som är avsedda för professionellt och/eller industriellt bruk. Detta eftersom undantag i regel betraktas som statsstöd av EU. Att tillämpningsområdet blir hela varugrupper istället för enskilda varor motiveras av behovet av att minimera gränsdragningsproblem mellan olika varugrupper. Detta är viktigt av skattetekniska skäl. Dessutom kan ett utpekande av enskilda varor inom en varugrupp leda till att övriga varor inom varugruppen i praktiken undantas från skatteplikt. En sådan situation skulle kunna tolkas som diskriminerande med hänsyn till regelverken inom EU och WTO, däribland GATT. Exempelvis har representanter från Danske Skatteministeriet uttryckt att de var tveksamma till om deras skattekonstruktion där endast vissa varor som innehåller ftalater är skattepliktiga skulle ha godkänts av EU idag. 33 5.3 Förslag på varugrupper Exempel på varugrupper som skulle kunna omfattas av denna punktskatt är: kläder och skor, elektronik samt byggmaterial och inredningar. En bakgrund till varför dessa varugrupper anses viktiga att prioritera beskrivs närmare i Kemikalieinspektionens varustrategi 23. Bland annat nämns där följande tre prioriteringsgrunder: - Vardagsvaror som många dagligen kommer i kontakt med och som kan utgöra en risk för direkt exponering av farliga ämnen. Varor med en potentiell exponering av känsliga grupper, till exempel barn och unga. Varor som genererar stora avfallsmängder och/eller utgör en risk för att farliga ämnen sprids till miljön och kretsloppen vilket både leder till risker för miljön och för att människor utsätts för farliga ämnen via miljön. I Kemikalieinspektionens varustrategi 24 nämns även varugruppen leksaker. Denna varugrupp föreslås dock inte beskattas i nuläget eftersom omfattande begräsningar av vilka ämnen som får förekomma i leksaker nyligen antagits av EU och införts i Sverige 25. Kemikalieinspektionen bedömer 26 därför att behovet av ytterligare styrning av innehållet av farliga ämnen i leksaker är lågt. I nästa kapitel behandlas närmare en beskattning av kläder och skor som innehåller farliga ämnen. 5.4 Principer för vilka farliga ämnen som uppfyller kriterier för beskattning För att punktskatten ska bli enhetlig och likvärdig för de olika konsumentvarugrupperna är det viktigt att slå fast några gemensamma kriterier för vilka farliga ämnen som ska innebära att en vara blir skattepliktig eller inte. Kemikalieinspektionen föreslår följande kriterier för vilka ämnen som får tas upp på listan över farliga beskattningsämnen 27: - - Att ämnen på listan på farliga beskattningsämnen ska ha känd förekomst i den aktuella varugruppen. Olika listor på beskattningsämnen upprättas för varje aktuell varugrupp. Beskattningsämnena måste vara tydligt definierade. Det innebär att de beskattade ämnena ska ha ett unikt CAS-nummer 28 eller vara definierade på annat sätt så att det inte kan uppstå några oklarheter huruvida en vara som innehåller ett visst ämne är skattepliktig eller inte. Att ämnen som ingår på listan över farliga beskattningsämnen inte redan får vara förbjudna för den aktuella användningen. Att förekomsten av samtliga farliga beskattningsämnen ska gå att mäta i de aktuella varugrupperna med en standardiserad eller en etablerad analysmetod. Det ska finnas en nedre haltgräns för varje listat farligt beskattningsämne. Varor som innehåller en lägre halt än den nedre haltgränsen ska inte vara skattepliktiga. 23 Kemikalieinspektionen (2011). Kemikalieinspektionen (2011). 25 Lag (2011:579) om leksakers säkerhet. 26 Kemikalieinspektionen (2013). 27 Lista på farliga ämnen som uppfyller kriterier för beskattning. 28 CAS-nummer är ett internationellt använt system för att identifiera kemiska ämnen. 24 34 - De farliga beskattningsämnenas har hälso- eller miljöfarliga egenskaper enligt EUlagstiftningen, internationella konventioner eller kan innebära risk för betydande exponering för människor eller miljö. Farliga beskattningsämnen ska i normalfallet fylla en funktion i den slutgiltiga varan och inte förekomma i varan i form av rester från processkemikalier, rester av biocider som tillsats under frakten eller dylikt. Om däremot ett beskattningsämne väl tagits upp på listan på farliga beskattningsämnen blir varor som innehåller detta ämne skattepliktiga oavsett orsak till att ämnet finns i varan. Det vill säga att varan är skattepliktig även om ämnet hamnat i varan av misstag. Endast ämnen som finns i de bruksfärdiga varorna samt är kontrollerbara genom en kemisk analys ska omfattas av skatten. Det betyder att ämnen som används i tillverkningsprocessen och som inte finns kvar i varan inte kan medföra skatteplikt. Det är viktigt att de farliga beskattningsämnena ska finnas kvar i den färdiga varan och riskerar att påverka hälsa och miljön i Sverige. Sverige har, enligt våra handelsavtal, i regel inte rätt att ställa krav på tillverkningsprocessen i andra länder vilket är möjligt med till exempel frivilliga miljömärkningssystem. Däremot har vi rätt att beskatta varor utifrån vad de innehåller när de kommer till Sverige. Det är viktigt att de analysmetoder som används är entydiga. Analysen måste kunna visa om det specifika ämnet ingår i varan. Provhanteringen måste vara tydligt beskriven, exempelvis måste det framgå om hela eller delar av en vara ska analyseras och om prov endast ska göras på en del av en vara så måste det vara tydligt angivet på vilken del av varan som prov ska tas. Genom att avstå från att beskatta resthalter av kemikalier som inte är avsedda att ingå i den slutgiltiga varan undviker man en situation där två olika klädesplagg i en och samma kollektion är skattepliktiga respektive inte skattepliktiga beroende på hur höga resthalter av farliga ämnen de innehåller. 5.5 Obeskattade farliga ämnen som substitut Ett tänkbart problem för en skatt skulle kunna vara att farliga ämnen ersätts med obeskattade kemiska ämnen som är lika farliga eller mer farliga för hälsa och miljö än det ämne de ersätter. Inom kemikaliekontrollen finns en lång erfarenhet av att utveckla regler för att begränsa användningen av farliga ämnen. I detta arbete prioriteras de ämnen som bedöms leda till störst risk för hälsa- och miljö. En konsekvens av begränsningsregler är i regel att substitution sker till mindre farliga ämnen. Ibland sker substituering till ett mer okänt och mindre vetenskapligt analyserat ämne men med snarlika egenskaper som det reglerade ämnet. Vid närmare analys kan det nya ämnet visa sig vara lika farligt som det initialt reglerade ämnet. Listorna på farliga beskattningsämnen bör därför uppdateras regelbundet i takt med att fler ämnen identifieras som farliga och angelägna att begränsa i de konsumentvaror som omfattas av miljöskatten. Detta är i linje med hur regleringsarbete normalt sker inom kemikalieområdet. Sammantaget kan effekten beskrivas så här: Om en reglering leder tio steg framåt och ett steg bakåt så kan steget bakåt upplevas som störande och orättvist men nettoeffekten blir ändå positiv. 35 5.6 Uppdatering av varugrupper och listor på farliga ämnen I takt med att kunskapen om riskerna med enskilda ämnen går framåt samt att nya effektivare analysmetoder utvecklas är det viktigt att lagstiftningen uppdateras. Skattebestämmelserna bör även uppdateras i takt med att beskattade ämnen förbjuds för den aktuella användningen varför dessa inte längre bör beskattas samt att oönskade substitut till de beskattade ämnena dyker upp på marknaden. Förslagsvis bör därför listorna på farliga beskattningsämnen uppdateras regelbundet med ett intervall på maximalt tre år. Kemikalieinspektionen bör involveras som expertmyndighet i uppdateringsarbetet eftersom myndigheten har kunskap om hur utvecklingen går framåt avseende riskvärdering av ämnen, kemiska analysmetoder för ämnen samt begränsningar av ämnen i olika varugrupper. 5.7 Vem blir skattskyldig? Det är viktigt att det är tydligt vem som är skatteskyldig och vem som inte är det. I denna utredning föreslås i princip samma regler gälla som för övriga punktskatter. Principer för skatteskyldighet föreslås vara följande: - - De som för in (från andra EU-länder) eller importerar (från 3:e land) skattepliktiga varor till Sverige för att sätta ut varorna på den svenska marknaden är skatteskyldiga. När en privatperson köper in konsumentvaror från utlandet och själv står för transporten, exempelvis genom att själv ta med varan på flyget uppstår ingen skatteskyldighet. Detta gäller så länge inköpet är avsett för eget bruk. Om en privatperson däremot köper in en konsumentvara från ett utländskt e-handelsföretag och transporten ordnas av exempelvis ett budföretag blir privatpersonen skattskyldig. Skatt ska betalas in till Skatteverket innan varan tranporteras in i Sverige. Den som tillverkar varor som är skattepliktiga för den svenska konsumentmarknaden är skatteskyldiga. Varor som tillverkas i Sverige för export är undantagna från skatt. Den som transporterar varor genom Sverige för vidare distribution till ett annat land är inte skatteskyldig. Detta innebär att E-handelsföretag med lager utomlands kan komma att gå runt skatteskyldigheten. Istället blir deras kunder skatteskyldiga. Det kommer dock med stor sannolikhet vara en stor andel av privatkunderna som av olika skäl, som exempelvis kunskapsbrist, inte kommer att betala in skatten. Detta problem delar denna skatt med andra punktskatter. 5.8 Hur och när ska skatten betalas in? Denna del av utredningen ger några övergripande förslag på hur inbetalning av skatten skulle kunna gå till men dessa punkter behöver utredas vidare. Principerna följer i stort det som gäller för övriga punktskatter. - Den som tillverkar, för in eller importerar varor från en av punktskatten omfattad varugrupp ska skatteregistrera sig. Den som tillverkar, för in eller importerar varor från en av punktskatten omfattad varugrupp är skyldig att sätta sig in i vilka varor som är skattepliktiga. Den som tillverkar, för in eller importerar varor från en av punktskatten omfattad varugrupp är skyldig att ta reda på om varorna innehåller ett ämne från listan på farliga beskattningsämnen. 36 - 5.9 Den som för in eller importerar sådana varor med avsikt att sätta ut dem på den svenska marknaden ska anmäla detta till Skatteverket innan dessa varor lämnar ett så kallat varuupplag. Varor som innehåller ämnen från listan på farliga beskattningsämnen och förs in av privatpersoner via postpaket eller godsleverans ska anmälas till Skatteverket innan varan når Sverige. Det är upp till den som tillverkar, för in eller importerar varor att kommunicera med sina underleverantörer för att ta reda på om deras varor innehåller de farliga beskattningsämnena eller inte. Egna stickprovskontroller rekommenderas dock. De som är skatteregistrerade ska deklarera regelbundet. Den som är skatteregistrerad ska inte behöva visa att denne inte är skatteskyldig. Den som är skatteskyldig behöver inte spara varor för senare kontroll. Systemet med varuupplag som används för andra punktskatter bör kunna användas även för denna punktskatt. Skattenivåer och beräkningsgrunder Kemikalieinspektionen har utvärderat effekten av olika skattenivåer genom att studera effekten av olika miljöskatter, framförallt i Danmark och Norge. Erfarenheterna därifrån visar att miljöskatter ger effekt även vid låga nivåer men att de ger naturligt nog tydligare effekter vid högre nivåer. Alltför låga skattenivåer riskerar att leda till låga skatteintäkter i förhållande till de administrativa kostnader de skapar vilket sänker deras legatimitet. Vidare så minskar skatternas möjligheter att underlätta för dyrare substitut att ta sig in på marknaden vilket i sin tur sänker skattens innovationsdrivande effekt. Sammanfattningsvis bör skattenivån därför inte sättas för lågt. Den bör inte heller sätta för högt. En hög skatt kan tolkas som ett de facto förbud vilket inte är avsikten. Kemikalieinspektionens bedömning är därför att skattenivåer som motsvarar 7-20 procent av varans slutpris är ett rimligt riktmärke. Denna nivå ger importörer och producenter ett tydligt ekonomiskt incitament att förändra sin import eller produktion utan att innebära ett de facto förbud. En kemikalieskatt kan tas ut på olika sätt, exempelvis utifrån halt oönskat ämne, per krona eller per kilo vara. Denna utredning har undersökt samtliga alternativ för exemplet kläder och skor och kommit fram till följande fördelar och nackdelar med olika alternativ: 37 Tabell 2. Översikt över fördelar och nackdelar med olika alternativ att ta ut skatt Per gram farligt beskattningsämne Procentpåslag på varans pris Per kilo vara (oavsett halt av ämne) Mättekniska föroch nackdelar Kan vara svårt att fastställa exakt vikt beskattningsämne i en vara. Kan vara nödvändigt att använda sig av olika spann. Det måste tydliggöras vilket pris som avses. En varas vikt är enkel att kontrollera. Innehåll av ett visst ämne är lättare att kontrollera än hur stor mängd av ett ämne som en vara innehåller. Snedvridande effekter, dvs. om skatten inte är proportionell mot mängden farliga ämnen Ger minst snedvridande effekter. Ger höga snedvridande effekter. Låg koppling mellan skatt och skadekostnad. Ger medelstora snedvridande effekter. Medelstor koppling mellan skatt och skadekostnad. Styreffekter, d.v.s. hur hög skatten blir i förhållande till varans pris och vilka styreffekter det väntas ge. Leder till stora skillnader i procentuellt påslag. Från en mycket låg skatt per vara till mycket hög skatt per vara. Detta leder till för låga respektive för kraftiga styreffekter för enskilda varor. Leder till samma procentuella påslag för alla varor vilket innebär att en lagom styrande skattenivå kan väljas. Leder till ett visst spann i procentuellt påslag men inte lika stort som för skatten som kopplas till mängden beskattningsämne. Hög koppling mellan skatt och skadekostnad. Som det framgår av tabellen finns det fördelar och nackdelar med samtliga principer. Sammantaget bedömer Kemikalieinspektionen att en skatt som tas ut som en procentsats på varans pris bör undvikas eftersom den ger störst snedvridande effekter. Det vill säga kopplingen mellan mängden beskattningsämne och skatteuttag blir mycket svagt. I teorin vore det bäst att beskatta mängden farliga ämnen i respektive plagg. Denna princip leder dock till två nackdelar: Högre kostnader för att genomföra kemiska analyser samt risk för att skattenivån för olika plagg antingen blir mycket låg eller mycket hög. Detta eftersom mängden ämne i olika plagg varierar mycket mer än exempelvis plaggets vikt. Det andra alternativet är att skatten tas ut i förhållande till varans vikt. Endast förekomsten av farliga ämnen måste påvisas, mängden behöver inte beräknas. Detta leder till lägre administrativa kostnader men samtidigt till medelstora snedvridande effekter. Det vill säga att kläder med olika mängder farliga ämnen beskattas lika högt. Skatten förväntas inte bara ge en effekt på marknaden på grund av att de beskattade varorna blir dyrare. Skatten förväntas även ge en kraftig signaleffekt vilket väntas leda till att många handlare, importörer och tillverkare som en direkt följd av skatten kommer att avstå från att importera eller tillverka skattepliktiga varor. Detta på grund av att listan på farliga beskattningsämnen kommer att uppfattas som en ”restriktionslista” på ämnen som bör undvikas. 38 EU:s kandidatlista 29 har gett liknande effekter. Denna signaleffekt kommer att uppstå oavsett om beskattningsgrunden är mängd farliga beskattningsämnen eller kilo vara. Detta är ett viktigt argument för att välja den tekniskt sett enklare konstruktionen med beskattning utifrån förekomst av ett beskattningsämne. Kemikalieinspektionen föreslår att dessa både principer bör utredas mer grundligt. En medelväg är att föreslå en konstruktion där mängden farliga ämnen i en vara inte behöver fastslås exakt. Istället skulle olika skatt tas ut för olika mängdintervall. I denna rapport är huvudförslaget att beskattning sker på av förekomst av ett beskattningsämne i en vara och utifrån varans vikt. 5.10 Kontroll Utgångspunkten för svensk skattelagstiftning är att medborgare och företag vill betala skatt och göra rätt för sig. Det är samtidigt viktigt att myndigheterna genomför skattekontroller för att upprätthålla skattemoralen och legitimiteten för systemet. Skatteverket är idag beskattningsmyndighet för samtliga punktskatter och det är därför naturligt att Skatteverket blir kontrollmyndighet även för denna punktskatt. Skatteverket har huvudansvaret för att genomföra revisioner. Kemikalieinspektionen kan tipsa Skatteverket om att en revision kan vara intressant att göra då myndighetens inspektion av otillåtna kemikalier i varor indikerar att skatter inte har betalats in. Skatteverket har idag delegerat omfattande befogenheter till Tullverket att kontrollera att punktskatter såsom exempelvis tobak- och alkoholskatt betalas in genom att kontrollera sändningar via postpaket, båt- och vägtransporter. Tullverket föreslås få liknande befogenheter att kontrollera denna punktskatt. För att kontrollera att skatten betalas in måste kemiska stickprovskontroller genomföras. Den exakta omfattningen på sådana avgörs av Tullverket. Tullverket har ett eget laboratorium med cirka 30 anställda som kan genomföra kemiska analyser av varor. Redan idag görs exempelvis analyser av varor för att upptäcka om varor är plagiat eller inte. Tips på misstänkt skattefusk kan även lämnas till Skatteverket eller Tullverket från exempelvis branschen själv eller från Kemikalieinspektionen. Skatteverket bör ha ett ansvar för att genomföra kontroller av att tillverkande företag i Sverige betalar in skatt. 5.11 Krav på dokumentation I detta principförslag finns det inga krav på att importörer eller tillverkare ska spara varor från varje varuparti för att visa upp vid en kontroll. Myndighetskontroller kommer med andra ord inte kunna omfatta slutsålda partier utan kommer att koncentrera sig på nyimporterade eller nytillverkade partier. Däremot kommer det antagligen att ställas vissa krav på hur importörer och tillverkare dokumenterar sin import eller tillverkning av varor som innehåller farliga beskattningsämnen för att Skatteverket vid en revision ska kunna se att rätt skatt har betalats in. Denna utredning tar inte upp hur dessa dokumentationskrav ska utformas. 29 Kandidatförteckningen är en del av den Europeiska kemikalieförordningen Reach (artikel 59 i Reach). Den innehåller ämnen som kan ha allvarliga effekter på människors hälsa eller för miljön. Ämnena brukar på engelska benämnas ”Substances of Very High Concern” och förkortas SVHC. 39 5.12 Skattetillägg och skattebrott Vad som gäller när skatt inte har betalats in eller vid skattebrott regleras av den ordinarie skattelagstiftningen. Vid upptäckt av skattefusk kan skattetillägg utdömas. Vid grovt skattefusk kan den skatteskyldige bli fälld för skattebrott. 5.13 Ingen informationsplikt eller deklarationsplikt I principförslaget ingår ingen informationsplikt om att skatt har betalats in för en viss vara. Att införa en sådan regel skulle ha en del fördelar, men är svårare att införa rent juridiskt med tanke på våra internationella samarbetsavtal. En sådan regel ligger därför utanför denna utredning. Detta innebär att konsumenterna i regel inte kommer veta om att den köper en vara som är beskattad. I principförslaget ingår inte heller någon deklarationsplikt för dem som exporterar varor till Sverige. Om de väljer att inte redovisa innehållet i sina varor till de svenska importörerna kan de svenska leverantörerna välja att själva kontrollera innehållet i varan genom kemisk analys eller att betala schablonskatt. Orsaken till att inget krav på deklaration ställs är att ett sådant krav kan innebära ett handelshinder enligt bland annat GATT. 40 6 Uppfyller en kemikalieskatt EU:s likabehandlingsprincip och statsstödsregler? Kemikalieinspektionen bedömer att: Den föreslagna kemikalieskatten på konsumentvaror uppfyller preliminärt både EU:s likabehandlingsprincip och statsstödsregler. Förhandsbesked kan dock inte fås och förslaget måste notifieras EU-kommissionen innan ett införande. EU–kommissionen har förordat och stödjer generellt en ökad användning av miljöskatter. - - I sin grönbok från år 2007 om marknadsbaserade styrmedel 30 talar EU-kommissionen om behovet av en grön skatteväxling genom att ekonomiska incitament införs genom åtgärder på medlemsstatsnivå, inte på EU-nivå. Grönboken ställer sig positiv till att utveckla de ekonomiska styrmedel som redan finns på EU-nivå, främst energiskatterna. 6.1 Miljöskatter och EU-rätt De enskilda staterna har rätt att utforma sina egna nationella miljöskatter. Denna slutsats synes vara helt okontroversiell och uppfattningen delas alltså av EU-kommissionen. Vid utformningen av nationella miljöskatter måste hänsyn tas till EU-rätten. Detta gäller särskilt på områden där det finns detaljerade EU-begränsningar om miljöskatter, det vill säga för energiskatter och på transportområdet. Det finns grundläggande principer i EU-rätten som följer av EU-fördraget och som gäller vid utformningen av nationella regler. I fråga om miljöskatter och -avgifter gäller att: · · · de inte får utformas som tullar och tas ut vid gränspassage, de inte får vara diskriminerande och direkt eller indirekt missgynna aktörer i andra EU-länder, de inte får innehålla element av statsstöd, till exempel innehålla undantag för vissa industrisektorer. När något medlemsland överväger att införa nationella ekonomiska styrmedel ska dessa anmälas (notifieras) inom EU och till Världshandelsorganisationen WTO innan de införs. Andra länder och EU-kommissionen får en viss tid för att lämna eventuella synpunkter. Därmed får man en kontroll av att EU-rätten följs. I följande avsnitt beskrivs vilka begränsningar som EU-rätten ställer upp för möjligheten att införa svenska ekonomiska styrmedel på miljöområdet – särskilt kemikalieområdet. Frågan om miljöskatter har behandlats av EU-kommissionen i ett meddelande från år 1997 om miljöskatter och miljöavgifter på den inre marknaden. 31 Slutsatserna i detta meddelande om 30 31 KOM (2007). 140 slutlig. KOM(97) 9 slutlig. 41 möjligheterna att ta ut nationella miljöskatter är fortfarande relevanta och sammanfattas nedan. 32 6.2 Medlemsstaterna beskattar, men viss EU-kontroll sker Det finns inga regler i Lissabonfördraget 33 som ger EU en egen beskattningsrätt. Länderna beslutar i princip själva hur de vill utforma sitt skattesystem, på vilka grunder skatter ska tas ut och nivån på skattesatserna. Intäkterna av skatterna är nationella 34 . På varuområdet kan enligt fördraget införas gemensamma skatteregler, som harmoniserar skattesystemen. 35 Harmoniseringen ska avse ”omsättningsskatter, punktskatter och andra indirekta skatter eller avgifter”. Syftet med harmoniseringen ska vara att säkerställa en fungerande inre marknad och att undvika konkurrenssnedvridning. Om det finns gemensamma harmoniserande regler i sekundärrätt begränsas givetvis friheten att utforma nationella ekonomiska styrmedel på det område som regleras. I den mån reglerna avser minimiskattesatser har dock medlemsstaterna kvar möjligheten att bestämma om skattenivån utöver miniminivån. Några sådana gemensamma skatteregler finns inte om kemikalieavgifter. På några av EU:s politikområden kan man tänka sig att nationella skatter utformas så att de kommer i konflikt med målsättningarna för politikområdena. Detta gäller särskilt reglerna om den fria rörligheten för varor på den inre marknaden 36. Dessa regler innebär att importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan som avser varor är förbjudna mellan medlemsstater, om de inte kan motiveras 37 eller som utbildats i domstolens praxis, exempelvis skyddet för hälsa och miljö. Åtgärderna måste också vara icke diskriminerande (i allmänhet), proportionella och ändamålsenliga för att uppnå sitt syfte. Det finns en mängd rättsfall där domstolen har prövat om nationella miljöåtgärder kan godtas, men det finns inget känt fall då en miljöskatt prövats enligt dessa bestämmelser. Domstolen har i ett fall uttalat att en dansk skatt på nya importerade bilar skulle kunna prövas 38 (en sådan prövning kom dock inte till stånd i målet av processuella skäl). I ett tidigare mål som gällde en avgift vid parallellimport av läkemedel fann dock domstolen att en avgift som ingår i ett kontrollsystem vid parallellimport inte kan ses som en sådan importrestriktion eller åtgärd med motsvarande verkan som alls kan prövas enligt dessa artiklar i fördraget. 39 Kommissionen har i sitt meddelande om miljöskatter på den inre marknaden 40 uttalat sig försiktigt i denna fråga 41, men konstaterar att någon miljöskatt aldrig har ifrågasatts med hänvisning till artiklarna 34-36 FEUF. I meddelandet understryker kommissionen att det inte är den nationella miljömålsättningen i sig som skulle kunna ifrågasättas 42, utan bara medlet för att nå 32 I övrigt har som underlag använts Terra/Wattel, European Tax Law, 6:e upplagan 2012 (ETL) med där kommenterade rättsfall. 33 Hänvisningar i det följande är till Fördraget om EU:s funktionssätt, som är en del av Lissabonfördraget. 34 EU-myndigheter kan enligt sekundärrätt bemyndigas att ta ut avgifter för sina myndighetsuppgifter, till exempel tillståndsprövning av kemikalier. Sådana avgifter kan ha en miljöstyrande verkan. Det finns också en koppling mellan en del inkomster som staterna får från tullar och moms å ena sidan och de bidrag som ska betalas till EU:s budget å andra sidan - EU:s s.k. "egna resurser", se beslut 2007/436/EG. 35 Artikel 113 i fördraget. 36 Artiklarna 34 – 36. 37 Godtagbara allmänintressen anges i artikel 36 och i EU-domstolens praxis om s.k. tvingande hänsyn. 38 Se mål 47/88, Kommissionen mot Danmark. 39 Se mål 32/80 Kortmann. 40 KOM (97) 9 slutlig. 41 Punkt 38. 42 Artikel 34. 42 detta mål. I övrigt är kommissionen mycket positiv till införandet av nationella skatter som styrmedel på miljöområdet. Artikel 34 i fördraget bör inte utgöra ett hinder mot rimligt utformade miljöskatter, om dessa har klarat en bedömning vad gäller icke diskriminering och så vidare enligt de andra fördragsbestämmelser som nämnts ovan. Huvudregeln är alltså att medlemsstaterna får införa nationella miljöskatter, om kraven i fördraget är uppfyllda och om den nationella skatten inte strider mot harmoniserade regler i sekundärrätt. I det följande avsnittet beskrivs något mer i detalj de begränsningar som gäller i EU-rätten vid införandet av nationella miljöskatter. 6.3 Regler i fördraget Tullar och avgifter med motsvarande verkan Det finns särskilda bestämmelser i fördraget som innebär utryckliga förbud mot vissa typer av skatter/avgifter. Enligt artikel 30 i fördraget är tullar och avgifter med motsvarande verkan som en tull förbjudna mellan medlemsstaterna. Praxis på området innebär att alla typer av skatter (eller avgifter) som tas ut på grund av att en vara passerar en nationsgräns är förbjudna. Förbudet gäller för importerade varor även om skatten eller avgiften tas ut i ett senare hanteringsled än vid gränspassagen. Förbudet gäller inte om inhemska varor också beskattas och skatten på den importerade varan alltså ingår i ett system för varubeskattning där inhemska varor ingår. En medlemsstat kan inte kringgå förbudet genom att i efterhand kompensera de nationella företag som betalar skatten. Om en medlemsstat som kompensation fullständigt återbetalar inbetald skatt till inhemska skattskyldiga blir förbudet i artikel 30 också tillämpligt. Förbudet i artikel 30 är absolut och ovillkorligt. Om artikeln är tillämplig är den nationella skatten förbjuden, utan möjlighet till undantag. Om skatten inte kan ses som en tull eller avgift med motsvarande verkan måste man gå vidare och bedöma skatten i förhållande till övriga bestämmelser i fördraget. Indirekta skatter på varor Medlemsstaterna har som nämnts rätt att införa nationella varuskatter. Sådana måste dock uppfylla vissa krav på att vara icke diskriminerande, det vill säga inhemska och importerade varor måste beskattas lika 43. Det finns en omfattande praxis om vad ordet "liknande" betyder i sammanhanget. Som redan nämnts kan det avse varor som tillfredsställer samma behov utan att i sig behöva likna varan som skattebeläggs. Reglerna hindrar inte staterna från att differentiera skatter utifrån objektiva, icke-diskriminerande kriterier, till exempel avseende miljöegenskaper. Reglerna innebär inte någon prövning av nivån på beskattningen i förhållande till de mål som ska uppnås, det vill säga proportionalitetsprincipen tillämpas inte. Om en importerad vara har beskattats i ursprungslandet prövas inte heller, det vill säga dubbelbeskattning är möjlig trots att en sådan försämrar konkurrensvillkoren för den som måste betala skatt flera gånger. Den snedvridande effekten har dock redan uppstått i och med beskattningen i ursprungslandet. 43 Artiklarna 110-112. 43 Vid den praktiska utformningen av ett skattesystem kan det av tekniska skäl vara nödvändigt att utforma systemet på olika sätt för varor som omsätts inom landet och varor som importeras, till exempel av kontrollskäl. Detta godtas, men skillnader i skattebelastningen mellan inhemska och importerade varor måste vara objektivt grundade för att inte ses som diskriminerade. Rättsfallet Outokumpu 44 gällde en finsk skatt på el, där skatten differentierades beroende på om elen producerades med vattenkraft eller kärnkraft. I fråga om importerad el ansågs det dock inte praktiskt möjligt att tillämpa en differentiering, och skatt togs ut enligt en genomsnittlig skattesats. En sådan skatt stred mot artikel 110. Kontrollproblem och andra praktiska svårigheter kan därför troligen inte motivera en diskriminerande beskattning. Statsstöd Statliga stöd till inhemsk industri är förbjudna i fördraget 45, om stödet kan snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag. Statsstöd kan dock tillåtas efter en prövning av kommissionen, där man väger inverkan på den fria konkurrensen mot ändamålet med stödet. Kommissionen har publicerat riktlinjer för hur statsstöd för miljöskyddsändamål ska bedömas 46. Reglerna blir tillämpliga inte bara på direkta ekonomiska stöd utan även på andra typer av förmånlig behandling. Att undanta en viss nationell industrisektor från en miljöskatt betraktas till exempel som statsstöd, även om undantaget kan motiveras med att sektorn träffas orimligt hårt jämfört med motsvarande sektorer i andra länder där ingen skatt tas ut. På varuområdet kan reglerna bli aktuella till exempel i samband med miljöskatter där medel återbetalas för avfallshanteringen, det vill säga någon form av pantsystem. 6.4 Särskilda skatteregler i sekundärrätt Det finns utförliga regler om harmoniserade förfaranden vid bland annat uppbörd av punktskatter i direktiv 2008/118/EG 47. Direktivet gäller bara punktskatter på energi, alkohol och tobak, men kan ändå vara betydelsefullt som förebild när det gäller den praktiska utformningen av nationella, icke-harmoniserade punktskatter på till exempel kemikalier. När det gäller regler om moms finns utförliga regler i främst direktiv 2006/112/EG. 48 Moms tas ut på alla varor, men nationella punktskatter på enskilda varor betraktas inte som moms. Möjligheten att ta ut sådana skatter begränsas således inte av nämnda momsdirektiv 49. 6.5 EU:s regler och det preliminära förslaget i denna rapport Den föreslagna kemikalieskatten på konsumentvaror uppfyller preliminärt både EU:s likabehandlingsprincip, samt statsstödsregler och bidrar preliminärt inte till någon ytterligare snedvridning av konkurrensförhållandena. Förhandsbesked kan dock inte fås och förslaget måste notifieras EU-kommissionen innan ett införande. Dessutom måste det färdiga förslaget bedömas. 44 Mål C-213/96. Artikel 107. 46 EGT C 82, 1.4.2008, s. 1. 47 Rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG. 45 48 49 Rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt. Artikel 401 i momsdirektivet. 44 6.6 Ekonomiska styrmedel och WTO De principer som gäller för den globala handeln uttrycks genom regler i Världshandelsorganisationen WTO:s handelsavtal 50. Huvudprincipen är att en protektionistisk och diskriminerande utformning av nationella regler som snedvrider konkurrensen inte är tillåten. Se även den översiktliga handelsanalysen i avsnitt 9.4. 7 En kemikalieskatt på kläder och skor – principförslag Några av de viktigaste delarna av Kemikalieinspektionens principförslag på en kemikalieskatt på kläder och skor: 1) Farliga beskattningsämnen för kläder och skor föreslås hämtas från ämnesgrupperna: Ftalater, allergi- eller cancerframkallande färgämnen. Utvalda ämnen ska inte vara förbjudna i kläder och skor och det ska finnas lämpliga mätmetoder för ämnena. En mer precis lista på farliga beskattningsämnen bör utredas särskilt. 2) Att tillämpningsområdet skall vara kläder och skor som sätts på marknaden i Sverige. 3) Att skattenivån sätts till 75 kronor per kilo vara för kläder eller skor som innehåller ett farligt beskattningsämne, 90 kronor per kilo vara för ett plagg som innehåller två ämnen och utöver det 100 kronor per kilo vara. Om istället en skattekonstruktion utifrån ämneshalt väljs får lämpliga skattenivåer utredas mer i detalj. 4) Att en schablonskatt för den som inte vet om varan innehåller farliga ämnen sätts till 100 kronor per kilo vara. 7.1 Tillämpningsområden och skattebaser Tillämpningsområdet för en kemikalieskatt på kläder och skor skulle kunna avgränsas och definieras på följande sätt: - - 7.2 Varugrupperna ska avgränsas med hjälp av Tullverkets KN-koder. Det vill säga den varukod (statistiskt nr) som varuslaget har enligt rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av den 23 juli 1987 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan. Skydds- och arbetskläder som endast avses användas för professionellt bruk regleras på annat sätt. Exempelvis skyddsutrustning för brandmän. Skatteprinciper och skattenivåer I detta kapitel diskuteras huvudsakligen hur en skatt utifrån förekomst av ett ämne skulle kunna konstrueras. Om istället en skattekonstruktion utifrån ämneshalt väljs får lämpliga skattenivåer utredas mer i detalj vilket inte har gjorts inom ramen för denna utredning. Det 50 Framför allt WTO:s avtal om Technical Barriers to Trade (TBT), från Tokyorundan, vilket reglerar tillkomst och tillämpning av tekniska regler. 45 finns tydliga fördelar och nackdelar med båda principerna vilket diskuteras närmare i detalj i avsnitt 5.9. I tidigare avsnitt argumenterades för att skattenivåerna skulle sättas till 7-20 procent av varans slutpris för att ha en tydligt styrande effekt utan att vara så höga att skatten utgör ett de facto förbud för att sälja varan i Sverige. Enligt överslagsberäkningar kostar kläder i Sverige cirka 700 kronor per kilo. Givet att skatten skulle tas ut utifrån plaggets vikt så skulle en skattenivå på 75 kronor per kilo i genomsnitt motsvara cirka elva procent av priset vilket ligger inom det önskade spannet. En skattenivå på 75 kronor per kilo plagg/sko skulle innebära en mycket högre skattenivå än den skatt som har tagits ut på regnkläder i Danmark. Där har skatten uppgått till 3,6 danska kronor per kilo plagg. En så låg skatt som i Danmark ger dock inte en tydligt styrande effekt. En regnkappa som väger 400 gram 51 och kostar 300 kronor och innehåller ftalater skulle med en skattenivå på 75 kronor per kilo plagg bli trettio kronor eller tio procent dyrare. I Danmark hade samma jacka blivit 1,44 DDK eller cirka 0,5 procent dyrare. Högre skatt vid innehåll av flera olika ämnen Om skatt tas ut utifrån förekomst av ett farligt beskattningsämne i ett klädesplagg eller en sko föreslår Kemikalieinspektionen att en högre skatt tas ut om varan innehåller flera olika farliga beskattningsämnen. Detta för att inte marginalkostnaden för att tillsätta ytterligare farliga beskattningsämnen till ett plagg som redan innehåller ett sådant ska vara noll. Enligt detta principförslag skulle tillägget för det andra ämnet vara femton kronor per kilo klädesplagg och tillägget för det tredje ämnet vara tio kronor per kilo klädesplagg. För ett eventuellt fjärde farligt beskattningsämne tas ingen ytterligare skatt ut. Fler än tre farliga beskattningsämnen i samma vara bedöms utifrån Kemikalieinspektionens stickprovsmätningar som relativt ovanligt. Detta ger en maxskatt per klädesplagg på hundra kronor per kilo kläder. Föreslås istället att beskattning ska ske efter halt blir skatten automatiskt differentierad. Schablonskatt En del företag har mycket små möjligheter att med hög säkerhet kontrollera vad deras kläder eller skor innehåller för ämnen. Exempelvis kan det röra sig om mycket små företag eller företag som saknar direktkontakt med sina leverantörer. Därför föreslås att de importörer eller tillverkare som inte har kunskap om vad deras varor innehåller ges möjlighet att istället för att göra en kemisk analys av varorna kan välja att betala in en schablonskatt för dessa. Denna schablonskatt ska vara så hög att de som importerar eller tillverkar varor som innehåller tre eller fler farliga beskattningsämnen inte ska tjäna på att välja att schablonbeskatta dessa. Schablonskattenivån föreslås därför uppgå till samma skattenivå som för kläder och skor som innehåller tre eller fler farliga ämnen, det vill säga till 100 kronor per kilo vara. Eftersom många små företag kommer att betala schablonskatt är det viktigt att schablonskatten och därmed skatten för varor som innehåller tre farliga beskattningsämnen eller mer inte sätts för högt. Kemikalieinspektionens förslag tar hänsyn till detta. Det är av detta skäl som stegringen i skattenivå antalet farliga beskattningsämnen inte föreslås bli så brant. 51 SMED (2011). 46 Schablonskatt används inte för övriga punktskatter i Sverige men inom exempelvis kapitalbeskattningen används schablonnivåer exempelvis vid beskattning av gamla aktier där kunskap om det ursprungliga inköpspriset saknas. I detta fall saknas istället kunskap om en varas eventuella innehåll av farliga beskattningsämnen. De flesta kläder och skor är inte skattepliktiga Tillverkare och importörer av konsumentvaror som inte innehåller några av de farliga beskattningsämnena behöver inte betala någon skatt. Detta gäller enligt WSP Analys & Strategis beräkningar 52 huvuddelen av de kläder och skor som säljs i Sverige. Vilken del av plagget ska beskattas? Definitionen av en vara bör följa Reach-förordningens definition. En vara definieras i Reach som ett föremål som under produktionen får en särskild form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansättning bestämmer dess funktion 53. Huvudregeln föreslås vara att om en vara kan delas upp, exempelvis en ytterrock med löstagbart innerfoder skall de delar av varan som är förpackade ihop beskattas gemensamt. Då huvudregeln inte går att tillämpa ska endast den del av vara som innehåller farliga beskattningsämnen beskattas. 7.3 Val av farliga beskattningsämnen Kemikalieinspektionen har påbörjat arbetet med att utreda vilka ämnesgrupper som de farliga beskattningsämnena bör hämtas ifrån. Utredningsarbetet har följt följande principer: - Endast ämnesgrupper med känd förekomst i kläder och skor har tagits med. En bruttolista på ämnesgrupper från Swerea 54 har använts. Denna lista kan komma att behöva kompletteras med ytterligare ämnesgrupper i ett senare skede. Endast ämnesgrupper som inte är förbjudna att använda i kläder och skor i EU harmoniserad lagstiftning har tagits med. Ingen genomgång av enskilda ämnen inom ämnesgrupperna har gjorts. Detta måste göras i ett senare skede. Endast ämnesgrupper för vilka det finns kända mätmetoder har tagits med. I något fall är det oklart om det finns tillräckligt godtagbara mätmetoder. Detta måste utredas i ett senare skede. Endast ämnesgrupper som fyller en funktion i den slutgiltiga varan har tagits med. I detta arbete kom Kemikalieinspektionen fram nedanstående preliminära ämnesgrupper. En närmare utredning behöver dock göras. - Ftalater generiskt benämnda orto-dialkylftalater (o-DAP). En stor grupp kemiska ämnen med varierande farlighet och där flera har uppvisat särskild farlighet. Förhållandevis lätta att mäta. Särskilt om hela gruppen tas med. - Antibakteriella ämnen som är godkända eller under utvärdering enligt biocidförordningen. I detta fall måste dock mätmetoderna utredas närmare. 52 WSP Analys & Strategi (2013). Förordning (EG) nr 1907/2006, artikel 3.3. 54 Swedish Chemical Group (2013). 53 47 Allergi- och cancerframkallande färgämnen som inte är förbjudna enligt EUharmoniserad lagstiftning. - Kemikalieinspektionen har övervägt möjligheten att ta med per- och polyfluorerade ämnen bland ämnesgrupperna ovan. Tyvärr är mätproblemen för denna grupp ämnen mycket stora samtidigt som gruppen per- och polyfluorerade ämnen är mycket komplex, varför den fick strykas. Det vore därför önskvärt att verka för en utveckling av nya mätmetoder för per- och polyfluorerade ämnen. Dessa ämnen kunde då hamna på den framtida listan på farliga beskattningsämnen i ett senare skede. Ytterligare en möjlighet som har övervägts är kadmium under de haltgränser som är tillåtna i varor enligt EU. Preliminärt bedöms dock detta svårt eftersom de som importerar inte endast måste ta reda på om en vara innehåller kadmium men även hur hög halten är. 8 Konsekvensanalys av en kemikalieskatt på kläder och skor som innehåller farliga ämnen Kemikalieinspektionen uppskattar att: - 8.1 Skatten leder till miljö- och hälsovinster. Skatten reducerar de årliga inköpen av kläder och skor som innehåller vissa farliga ämnen med cirka 60 procent. Skatten väntas även leda till miljövinster. Skatten leder till administrativa kostnader för företag på cirka 30 miljoner per år. Skatten leder till en minskad försäljning av kläder och skor motsvarande cirka 0,3 procent av den totala försäljningen. Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå Vad är problemet? Kläder och skor som säljs till svenska konsumenter innehåller fortfarande en rad olika farliga ämnen som ännu inte är förbjudna. Det handlar dels om ftalater varav flera har visat sig påverka vårt hormonsystem och skada fortplantningen och dels färgämnen som ökar risken för cancer eller allergier. Kläder och skor innehåller ibland också antibakteriella ämnen som bland annat ger negativa effekter på vattenmiljön. Se även avsnitt 8.2. Hur omfattande är problemet? Eftersom alla människor använder sig av kläder och skor och i normalfallet äger hundratals plagg och ett stort antal par skor påverkas de flesta av oss av dessa ämnen i lägre eller högre grad. Syftet med den föreslagna regleringen är därför att kraftigt minska konsumenters exponering för dessa farliga ämnen samt att minska spridningen av dessa ämnen till miljön. Vad är orsaken till problemet? Det finns fler olika orsakaer till den situation som har uppstått. Ett problem i sammanhanget är att konsumenterna idag varken har tillräcklig kunskap för att kunna värdera de miljö- och hälsorisker de utsätts för då de handlar kläder eller skor eller har tillräcklig information för att 48 kunna göra det. Dagens lagstiftning, som i hög utsträckning är EU-harmoniserad, det vill säga beslutas gemensamt av EU-länderna, ställer inga eller låga krav på återförsäljarna att informera sina kunder om vad deras kläder och skor innehåller för ämnen (beroende på vilket ämne det gäller, kraven för att informera om att kläderna eller skorna innehåller biocider håller på att skärpas upp). De låga kraven på att informera konsumenterna om vad deras kläder och skor innehåller har lett till en situation där många importörer och tillverkare inte heller prioriterar att ta reda på kemikalieinnehållet. Det innebär att de säljer varor på den svenska marknaden utan att veta om de innehåller skadliga ämnen vilket också flera stickprovsundersökningar som Kemikalieinspektionen har genomfört har visat. Ytterligare ett problem i sammanhanget är att Sverige inte har full nationell rådighet över att förbjuda ämnen i kläder och skor som vi gärna skulle vilja se en utfasning av. Detta beror på att kemikalielagstiftningen till stora delar är harmoniserad inom EU och att en del andra EUländer gör en annan prioritering av miljö- och hälsofrågor än vad Sverige gör. En bidragande orsak till dagens situation är även att det är svårt för importörer och tillverkare av kläder och skor att ha full kontroll över sina leverantörskedjor på grund av att de är så långa och komplexa. Finns det några motstående intressen? De som tillverkar farliga beskattningsämnen och säljer dem till sko- och klädtillverkarna kan förlora kunder om efterfrågan på kläder och skor som innehåller dessa ämnen minskar. De företag som importerar eller tillverkar kläder kan komma att behöva införa ett mer omfattande kontrollarbete för att säkerställa vad deras varor innehåller för farliga ämnen. En del företag som tillverkar kläder och skor som innehåller dessa ämnen kan förlora marknadsandelar om efterfrågan på deras varor sjunker. 8.2 Vilka miljö- och hälsoeffekter har dessa ämnen? Cancer- och allergiframkallande ämnen är ämnen som har förmågan att orsaka cancer respektive allergiska hudreaktioner och/eller astma. Antalet allergiska barn har mångdubblats i Sverige under de senaste årtiondena och idag har drygt vart fjärde barn en symptomgivande allergisjukdom. Det finns många hypoteser till ökningen varav en bidragande orsak kan vara den ökade exponeringen för allergiframkallande ämnen i vardagen. 55 Ftalater är en stor grupp av ämnen som bland annat används som en mjukgörande tillsats i vissa typer av plast. Många ftalater är farobedömda och faroklassificerade som reproduktionsstörande, till exempel DEHP, DBP, DIBP och BBP. Danmark har försökt få till stånd ett förbud för dessa ftalater inom EU baserat på en riskbedömning där den sammanlagda kombinerade exponeringen för ämnena antydde oacceptabel risk för vissa grupper av människor. Danmarks förslag till förbud har dock hittills inte accepterats på EU-nivå. Alltfler indicier tyder på att vissa kemiska ämnen, s.k. hormonstörande ämnen, kan skada människans fortplantning, påverka det ofödda barnet och även påverka barnets senare utveckling. Det har på senare tid också kommit en rad studier som antyder ökad förekomst av negativa hälsoeffekter hos befolkningsgrupper som exponerats för höga bakgrundshalter i miljön och som kan tyda på en hormonell verkan. Sådana effekter är förändrad utveckling av 55 Socialstyrelsen och Karolinska Institutet (2005). 49 könsorganen hos pojkbebisar 56 och reproduktiva effekter hos vuxna män 57, övervikt och diabetes 58, astma och allergi 59 samt autism 60 och andra beteendestörningar. Till vilken del denna påverkan på människa kan kopplas till exponering för kemikalier är dock fortfarande oklar. Antibakteriella ämnen används främst i kläder och skor för att undvika tillväxt av mikroorganismer som bidrar till dålig lukt. När sådana ämnen hamnar i avloppsvattnet kan det störa den biologiska reningsprocessen och därigenom leda till att vattnet blir sämre renat. De kan spridas till naturen via reningsverkens slam och utgående vatten och komma att påverka vatten- och jordlevande organismer. Vissa antibakteriella ämnen misstänks även kunna bidra till resistensutveckling hos sjukdomsalstrande bakterier. Vilka kostnader kan detta leda till? Det saknas studier över hur stora samhällsekonomiska kostnader dessa ämnen orsakar i form av hälso- och miljökostnader. Här diskuteras dock några sannolika typer av kostnader som förekomsten av dessa ämnen i kläder och skor kan leda till. Allergi innebär besvär för individen dels i form av allergiska symptom, men även genom att individen måste anpassa sitt levnadssätt, exempelvis genom att tvingas byta arbete och undvika vissa varor. Cancer innebär en rad negativa effekter såsom stort lidande och risk för förtidig död för individen samtidigt som samhället drabbas av vårdkostnader och inkomstbortfall. När spermakvaliteten hos män sjunker leder det till att allt fler män drabbas av infertilitet. Idag lägger svenska par, eller samhället, beroende på vem som betalar, hundratals miljoner kronor per år för fertilitetsutredningar och dito behandlingar (IVF) som är orsakade helt eller delvis av mannens infertilitet. Tidig pubertet leder på populationsnivå till negativa effekter på barn och ungdomars sociala och psykologiska utveckling. Autism och beteendestörningar hos barn kan leda till både lidande för individ och familj samt svårigheter både i skolan och i arbetslivet. Resistensutveckling hos bakterier ökar samhällets hälsoekonomiska kostnader samt ger ökat lidande, minskar livskvaliteten och kan leda till ökad dödlighet. 8.3 Hur stora är de samhällsekonomiska kostnaderna för dessa ämnen? Det saknas data för hur stora de samhällsekonomiska kostnaderna är för ftalater, antibakteriella ämnen samt allergi- och cancerframkallande färgämnen i kläder och skor. Vilka effekter som dessa ämnen leder till eller misstänks leda till diskuteras i avsnitt 8.2. En del av de diagnoser som ämnesgrupperna misstänks leda till innebär höga hälsokostnader för samhället. En faktor som talar för relativt höga totala kostnader är att i princip alla i befolkningen exponeras för dessa ämnen via inköp av kläder och skor. Det finns fler ämnen som i princip alla i befolkningen exponeras för. Kadmium som vi får i oss via maten är ett sådant 56 Swan S (2008). Hauser. (2008). 58 Stahlhut et al. (2007). 59 Bornehag CG et al (2010). 60 Larsson et al. (2009). 57 50 exempel. Den samhällsekonomiska kostnaden för kadmium i mat uppgår enligt beräkningar till cirka 4,2 miljarder kronor per år 61. Till de hälsoekonomiska kostnaderna ska läggas kostnaderna för negativa miljöeffekter. Enligt en underlagsrapport 62 från WSP Analys & Strategi innehåller uppskattningsvis 5 procent av alla kläder och skor ftalater, antibakteriella ämnen eller cancerframkallande eller allergiframkallande färgämnen. Andelen skor som innehåller farliga ämnen är högre än andelen kläder. Det finns flera osäkerheter i materialet. Se tabell 3. Tabell 3. Uppskattad förekomst av ftalater, antibakteriella ämnen, cancerogena- och allergena färgämnen i kläder och skor i Sverige. Ton och viktandel. 63 Artiklar totalt, ton Artiklar med Viktandel artiklar med vissa farliga vissa farliga ämnen 64, % ämnen, ton Ytterplagg 12 000 160 Under 5 % Underkläder 13 000 270 Under 5 % T-shirt 14 000 620 Cirka 5 % Handskar, mössor, mm 3 500 1 900 15-40 % Kläder totalt 96 000 2 900 Cirka 3 % Skor totalt 25 000 3 700 Cirka 15 % Kläder och skor totalt 120 000 6 700 Cirka 5 % 8.4 Beskrivning av alternativa styrmedel Här beskrivs effekterna av alternativa styrmedel till en kemikalieskatt samt effekterna av att inte införa något styrmedel. Information till konsumenter Informationskampanjer till konsumenter kan i vissa fall ge tydliga resultat. Detta gäller särskilt om informationskampanjen gäller en avgränsad frågeställning och med en tydlig positiv eller negativ effekt ur konsumentens perspektiv 65. Exempelvis ledde en informationskampanj i Danmark, om nyttan av att tvätta kläder innan de börjar användas, till att 61 KemI (2013). WSP Analys & Strategi, (2013). 63 Ibd. 64 Utifrån den preliminära listan på ämnesgrupper. 65 Collins et al, (2003). 62 51 fjorton procent av danskarna nåddes av budskapet varav över nittio procent angav att de tänkte börja tvätta sina kläder innan användning 66. Sammantaget en maximal ökning med tretton procentenheter. Kemikalieinnehåll i kläder och skor är en komplex fråga med olika ämnen som riskerar leda till en rad olika oönskade effekter vilket gör frågeställningen omfattande och svårkommunicerad. Situationen underlättas inte heller av att det idag finns få eller inga regler som tvingar försäljarna av kläder och skor att informera om innehållet av farliga ämnen och skor i sina varor. Bedömningen är därför att en informationskampanj riktad till konsumenter inte kommer att leda till några mätbara effekter. Denna åtgärd utgår därför ur den fortsatta analysen. Satsning på ökad marknadsandel för miljömärkta kläder och skor Det finns idag flera miljömärkningssystem för kläder och skor. Försäljningen av varor som ingår i sådana system uppgår till under 1 procent av omsättningen av den totala mängden kläder och skor 67. Miljömärkning som styrmedel är bra på många sätt, bland annat för att ge marknadsföringsfördelar till varor som är tillverkade med extra stora miljöhänsyn. För syftet att kraftigt minska andelen kläder som innehåller farliga ämnen är dock miljömärkning inte ensamt ett lämpligt styrmedel. Dessutom har svenska staten en relativt låg rådighet över hur försäljningen av miljömärkta kläder utvecklas. Styrmedlet en ökad satsning på miljömärkning av kläder utgår därför ur den fortsatta analysen. Fördjupad branschdialog Branschdialoger är frivilliga samarbeten mellan myndigheter och branscher som syftar till att få fram frivilliga åtaganden att fasa ut farliga ämnen från varor. Branschdialoger har i flera fall visat sig kunna leda till utfasning av varor som innehåller farliga ämnen 68. Kemikalieinspektionen håller redan idag i en branschdialog med textilbranschen. I den deltar i första hand större och väletablerade klädimportörer medan mindre importörer inte deltar i någon högre utsträckning. Genom en utökning av aktiviteterna skulle dagens branschdialog exempelvis kunna omfatta fler aktörer eller fler utbildningstillfällen. Förslaget går vidare för fortsatt analys. EU-begränsning Förbud av farliga ämnen i kläder och skor utöver de ämnen som redan är förbjudna skulle vara en möjlig åtgärd. Åtgärden har en potential att minska användningen med uppåt sjuttio till hundra procent beroende på hur god efterlevnaden av regleringen skulle bli. Det finns dock problem med denna åtgärd. Den första är att Sverige inte annat än i undantagsfall på egen hand får införa en sådan begränsning eftersom typiska kemikalieregler på EU-nivå är fullständigt harmoniserade. Därför måste Sverige först få med sig en majoritet av övriga EUländer på en reglering. Kemikalieinspektionen har på uppdrag av regeringen lagt fram ett förslag på hur en sådan reglering av farliga ämnen i textilier skulle kunna se ut. Intresset från övriga EU-länder har dock hittills varit begränsat. Kemikalieinspektionen kommer därför börja med att försöka diskutera med övriga nordiska länder om hur vi kan gå vidare för att få ner farliga ämnen i kläder. 66 Miljostyrelsen, (2012). WSP Analys & Strategi, (2013). 68 WSP Analys & Strategi, (2013). 67 52 Sammanfattningsvis kan man säga att ett förbud av att använda vissa farliga ämnen i kläder och skor skulle ha goda möjligheter att ge effekt om den infördes men att sannolikheten att en sådan begränsning skulle gå igenom på EU-nivå är låg på kort- och medellång sikt. Om en begränsning införs på lång sikt visar Kemikalieinspektionens erfarenheter från andra områden att antalet ämnen som blir förbjudna brukar bli färre än Sverige skulle ha velat. Trots svårigheterna kvarstår denna åtgärd i den vidare analysen. Ingen åtgärd Att inte vidta någon ytterligare åtgärd skulle innebära att andelen farliga ämnen i kläder och skor skulle fortsätta att styras av två underliggande trender: 1) Många kläd- och skoimportörer, särskilt de största som är mer utsatta för granskning av exempelvis miljöorganisationer, skulle fortsätta att försöka fasa ut farliga ämnen från sina kollektioner. Detta arbete måste pågå kontinuerligt eftersom klädimportörerna ständigt byter ut sina underleverantörer. 2) Nya varor med nya funktioner som innehåller farliga ämnen skulle motverka effekten av det nämnda arbetet. Även om de större kedjorna skulle undvika dessa varor skulle det finnas få hinder för exempelvis mindre miljöengagerade importörer att marknadsföra dem. Sammantaget är det svårt att säga om andelen kläder som innehåller farliga ämnen skulle öka eller minska om inga åtgärder vidtogs. En eventuell minskning skulle vara för liten för att nå de kemikaliepolitiska miljömålen. Detta alternativ utgår därför ur den fortsatta analysen. För vidare analys De alternativ som analyseras vidare i avsnitt 8.10 är kemikalieskatt, EU-begränsning och branschdialog. Alternativet kemikalieskatt beskrivs mer i detalj i avsnitt 8.5-8.9. 8.5 Uppgifter om vilka som berörs av styrmedlen Den föreslagna kemikalieskatten omfattar tillverkare av kläder och skor i Sverige samt importörer av kläder och skor i Sverige. Den påverkar även de företag som exporterar kläder och skor till Sverige i och med att de svenska importörerna skulle begära in mer information och garantier från dem avseende innehållet i deras kläder och skor. Se tabell 5. Vidare kommer Skattemyndigheten, Tullverket och Kemikalieinspektionen att få fler arbetsuppgifter. Om Kemikalieinspektionen ökade satsningen på branschdialogen med textilbranschen skulle det exempelvis kunna innebära att fler företag fick möjlighet att delta. Idag är antalet deltagare begränsat. Även större utredningsresurser till branschdialogarbetet skulle kunna vara en tänkbar förstärkning. En reglering på EU-nivå skulle omfatta samtliga tillverkare av kläder och skor i EU samt importörer av kläder och skor i EU. Den skulle även påverka de företag som exporterar kläder och skor till EU. I Sverige skulle det troligen innebära en utökad satsning på Kemikalieinspektionens tillsyn av farliga ämnen i kläder och skor. 53 Försäljning av kläder och skor Enligt WSP Analys & Strategis underlagsrapport 69 handlade svenskarna textilier och skor för 82,8 miljarder kronor under år 2012. Den största andelen säljs via kläd- och skobutiker och via varuhus samt e-handelsföretag. E-handeln står för 5-8 procent av den totala omsättningen. Denna siffra är osäker då det är svårt att få fram specifika uppgifter om e-handel, exempelvis i vilket land som lager finns och vem som agerar importör. Under Kemikalieinspektionens branschdialogsmöte 4 juni 2013 framkom att e-handel med sportkläder är en av de produktgrupper som ökar mest. Tabell 4. Hushållens inköp av textiler och skor, miljarder kronor, 2012. E-handel 6, 7 70 Butik 62,4 71 Varuhus mm 13,1 72 Totalt 82,2 Berörda företag Det finns ett stort antal partihandelsföretag i kläd- och skobranschen i Sverige. År 2012 uppgick deras antal till 2682 stycken enligt SCB:s företagsregister. De flesta av dessa företag är små utan anställda medan nio stycken är stora och har minst hundra anställda. Hur många företag som tillverkar kläder och skor är osäkert, men totalt sett finns det 182 företag registrerade i branscher som trikåindustri, läderbeklädnadsindustri eller industri för skjortor och blusar i SCB:s företagsregister. E-handelsföretagen har antagits uppgå till fem procent av motsvarande partihandelsföretag. Sammantaget skulle med andra ord cirka 3000 företag omfattas av regleringen. 69 WSP Analys & Strategi, (2013). 70 Postens handelsbarometer, (2012). 71 SCB - regional omsättningsstatistik,( 2012). 72 SCB- - regional omsättningsstatistik, (2012). 54 Tabell 5. Antal företag av olika storlek som antas sätta ut kläder och/eller skor på marknaden i Sverige. 73 Antal anställda 14.3 trikåvaruindustri 14.11 läderbeklädnadsin dustri 0 anställda 46.42 partihandel med kläder och skodon 1 636 Antagande om E-handelsföretag 80 14.14 industri för underkläder, skjortor och blusar 49 53 1-4 anställda 725 8 10 6 36 5-9 anställda 155 3 2 2 8 10-19 anställda 20-49 anställda 50-99 anställda 100-199 anställda 200-499 anställda 500+ anställda 81 5 1 3 4 64 1 0 1 3 12 0 0 1 1 7 0 0 1 0 1 0 0 0 0 1 2 682 8.6 82 0 70 93 63 134 Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser kemikalieskatten medför I kommande avsnitt kommer konsekvenserna av förslaget om kemikalieskatt att diskuteras. Fokus ligger på att beskriva de mest betydande konsekvenserna. Uppräkningen av effekter utgår från Tillverksverkets mall för konsekvensanalys vid regelgivning. Dock har endast sådana rubriker som anses relevanta i sammanhanget tagits med. Rubrikernas ordning har dock behållits. I den första delen av detta avsnitt diskuteras endast effekterna av en kemikalieskatt. I nästa avsnitt görs en jämförande analys av tre olika styrmedelsalternativ: Kemikalieskatt, EUbegränsning och Branschdialog. 8.7 Ekonomiska konsekvenser Hur påverkas kostnader och intäkter för offentlig sektor? Skatteintäkterna beräknas 74 öka med cirka 200 miljoner kronor per år på grund av skatten. Detta är en grov uppskattning baserad på en rad antaganden och delvis osäker statistik. Det är svårt att göra beräkningar av hur en helt ny typ av skatt kommer att slå eftersom det av naturliga skäl inte finns några studier av effekterna av liknande skatter. Kemikalieinspektionens beräkningsmodell bygger på följande grundantaganden: 73 74 SCB:s företagsregister. WSP Analys & Strategi, (2013). 55 - - - - Uppskattningsvis 5 procent av de kläder och skor som säljs innehåller ämnen från de ämnesgrupper som preliminärt är aktuella för beskattning. Detta värde är framräknat med hjälp av en rad olika studier. Dock är studierna ofullständiga och osäkra. Om andelen kläder är högre än så skulle intäkterna bli högre än beräknat. Om andelen är lägre skulle de bli mindre. Andelen kläder som innehåller farliga beskattningsämnen antas vara högre för mindre företag än för större företag. Många stora klädkedjor har under de senaste åren arbetat med att rensa ut kläder och skor som innehåller olika farliga ämnen. Inköp från utlandsbaserade E-handelsföretag antas endast generera skatteintäkter i 5 procent av fallen. En viss andel, 30 procent, av de mindre företagen antas inte betala in någon skatt, exempelvis för att de inte nås av information av skatten eller tror att den inte berör dem. De större klädkedjorna har angett att de kommer att fasa ut alla varor som berörs av skatten. För säkerhets skull har antagits att endast 95 procent av varorna fasas ut direkt. För medelstora företag antas i kalkylen att de fasar ut antingen 95 eller 50 procent direkt. I dessa fall antas att det finns perfekta substitut för varorna. Det vill säga att ersättningsvarorna inte skiljer sig åt i pris eller kvalitet. Efter att ett stort antal kläd- och skokedjor fasat ut en stor del av varorna på frivillig väg, på grund av den ”signaleffekt” som skatten ger har effekterna av skattehöjningen gjorts på det kvarvarande utbudet. Skattehöjningen leder här till en minskad efterfrågan på dessa varor. Priselasticiteten har antagits vara -1 75. Som framgår av uppräkningen av antaganden och beräkningar ovan så finns det en rad osäkra faktorer. Det går helt enkelt inte att säga säkert hur stora skatteintäkterna blir i förväg. Tabell 6. Uppskattning av skatteintäkter från olika aktörer på årsbasis 76 Miljoner kronor per år Skatteintäkter Stora inköpare Medelstora inköpare 5 Mkr Små inköpare 60 Mkr 150 Mkr E-handel 7 Mkr Summa total 220 Mkr* Myndigheternas kostnader Skatteverket måste ta fram informationsmaterial samt lägga ner tid på att bygga upp en egen administration av den nya skatten. Tullverket kommer att behöva lägga ner tid på kontroller av godssändningar. Behov av expertis och stöd från myndigheterna bedöms öka med förslaget om punktskatt. Då kunskapen hos främst de små och medelstora aktörerna bedöms som små kommer många att vända sig med frågor till Skatteverket för att försäkra sig om att de följer regelverket. Kostnaderna antas öka med tio miljoner kronor under år 1 och sedan uppgå till fyra miljoner kronor årligen. 75 76 Ibd. Kemikalieinspektionens egna beräkningar 56 Företagens administrativa kostnader De företag som importerar kläder och skor kommer att drabbas av en helt ny skatt med tillkommande administration. Kostnader kommer att uppstå för följande aktiviteter: 1) Merarbete för att ta reda på innehållet av farliga ämnen i importerade kläder och skor genom ökad kommunikation med underleverantörer. För företag som väljer att betala schablonskatt utgår denna kostnad. 2) Kostnader för att genomföra egna stickprov för att kontrollera kläder och skors eventuella innehåll av farliga beskattningsämnen. För företag som väljer att betala schablonskatt utgår denna kostnad. 3) Kostnader för vidareutbildning i de nya skattereglerna. För företag som väljer att betala schablonskatt utgår delvis denna kostnad. 4) Kostnader för administration av den nya skatten. Det går att argumentera för att en del av de ovanstående kostnaderna inte motiveras av den tillkommande skatten utan egentligen är kostnader som företagen borde ha redan idag om de ska klara av att följa rådande lagkrav. Tillverkande företag kommer också i viss mån beröras av skatten, men dessa bedöms ha en större kännedom om vad deras kläder och skor innehåller för ämnen vilket innebär att deras administrativa kostnader blir lägre. Tillverkningen av kläder och skor i Sverige är idag mycket begränsad. Sammantaget beräknas företagens administrativa kostnader uppgå till 36 miljoner år 1 och 29 miljoner kronor år 2 och framåt. Det vill säga till cirka 30 miljoner årligen. I dessa siffror ingår samtliga kostnader för sådant som eventuellt skulle kunna hänföras till befintliga lagkrav. För detaljer se avsnitt 9.2. Hur påverkas konsumenters och hushålls beteende? De som säljer kläder och skor kommer inte vara att tvungna att redovisa för konsumenterna att de betalar skatt. Hushållen kommer därför inte märka att de köper ett beskattat plagg. Däremot kommer de att påverkas av att skatten införs genom att en del sorters kläder och skor blir ovanligare på den svenska marknaden. Exempelvis sportkläder som är antibakteriellt behandlade eller jeans som innehåller allergiframkallande ämnen. En vanlig konsument kommer knappast lägga märke till detta eftersom utbudet av kläder totalt sett är så stort i Sverige. I vissa fall kommer kläderna finnas kvar på marknaden men istället säljas till ett högre pris på grund av skatten. Det kommer konsumenten märka genom att vissa kläder blir i genomsnitt 13 procent dyrare. En del kläder och skor som innehåller ftalater, antibakteriella ämnen eller allergiframkallande färgämnen kommer att försvinna från den svenska marknaden. Vill konsumenterna ändå få tag i vissa kläder och skor som har funktioner som är viktiga för dem kan de komma att istället vända sig exempelvis till e-handelsbolag utanför Sverige. Detta väntas ge en försumbar påverkan på den totala svenska kläd- och skoförsäljningen. 57 Enligt beräkningar 77 kommer den totala klädeskonsumtionen att minska med 0,3 procent i Sverige till följd av skatten. Hur påverkas handels- och investeringsflöden? Eftersom försäljningen av kläder och skor beräknas minska med cirka 0,3 procent och de kläder och skor som säljs i Sverige idag till absolut största delen tillverkas utomlands beräknas importen av kläder och till Sverige minska med cirka 0,3 procent. Importen av kläder och skor kommer också att omfördelas något från tillverkare med dålig kontroll över vilka ämnen deras varor innehåller till tillverkare med god kontroll över vad deras varor innehåller. Vid KemI:s branschdialog spekulerades det i att internationella aktörer inte kommer att lansera produkter som omfattas av punktskatten på den svenska marknaden. Denna farhåga grundas på att den svenska marknaden är liten internationellt sett. Denna effekt skulle i så fall ytterligare bidra till att minska konsumenters exponering för farliga ämnen. Hur påverkas innovation och forskning? Innovation och forskning kommer att påverkas positivt eftersom skatten kommer att skapa en ökad efterfrågan på kläder och skor som inte innehåller farliga ämnen. De senaste åren har utvecklingen framförallt gått mot allt lägre produktionskostnader för kläder och skor. En kemikalieskatt skulle leda till ett tydligt incitament att även satsa på innovation och substitution även i de fall den nya produkten blir något dyrare. Hur påverkas internationella relationer? Kläd- och skotillverkande länder kan uppfatta den nya kemikalieskatten negativt. Om problemet upplevs som stort finns det en risk att de driver frågan via GATT. Kommissionen och övriga EU/EES-medlemsländer kan också lämna synpunkter inom ramen för anmälningsförfarandet för tekniska regler. Hur påverkas den makroekonomiska miljön, till exempel arbetsmarknaden och ekonomisk tillväxt? Försäljningen av kläder i Sverige väntas minska med i genomsnitt 0,3 procent. Försäljningsminskningen kommer i första hand att drabba mindre företag. I deras fall väntas försäljningsminskningen i genomsnitt att uppgå till 1-2 procent av omsättningen. Detta eftersom de har svårare att enkelt hitta ersättningsvaror till sina varor på grund av att de är små på inköpsmarknaden. Utlandsbaserade E-handelsföretag väntas samtidigt öka sin marknadsandel med 0,04 procent, vilket är marginellt. Orsaken är att en så liten andel av alla kläder och skor kommer att bli skattepliktiga. Efterfrågan på kemiska analyser kommer öka omsättningen hos analysföretagen med i storleksordningen tio miljoner kronor. Se även avsnitt 8.10. 77 Kemikalieinspektionens egna beräkningar. 58 8.8 Sociala konsekvenser Kemikalieskatten förväntas leda till något bättre folkhälsa. Detta på grund av att konsumenterna köper färre kläder som innehåller allergiframkallande ämnen, cancerframkallande ämnen, ftalater samt antibakteriella ämnen. Detta förväntas leda till färre allergiska reaktioner, en okänd påverkan på antalet cancerfall samt mindre hormonpåverkan. Man kan spekulera i om en kemikalieskatt skulle leda till att kläder blev dyrare vilket skulle drabba exempelvis ensamstående mödrar med små ekonomiska marginaler. Då den genomsnittliga prishöjningen på kläder och skor väntas bli 0,3 procent skulle det innebära en utgift på 36 kronor per år för en familj med två barn och kläd- och skoutgifter för dessa på 12 000 årligen. Detta innebär att de negativa ekonomiska effekterna för låginkomsthushåll blir begränsade. 8.9 Konsekvenser för hälsan och miljön Skatten väntas leda till påtagligt positiva effekter på det problem som är tänkt att lösas genom att användningen av de farliga ämnena i kläder och skor på marknaden minskar. Försäljningen av kläder och skor som innehåller farliga ämnen väntas minska med cirka 60 procent. Den största minskningen räknat i ton förväntas ske hos medelstora klädkedjor. Detta eftersom de stora kedjorna till stor del redan antas ha fasat ut dessa ämnen. Minskningen bedöms av WSP Analys & Strategi 78 kunna bli ännu större om skatten kombineras med riktade informationsinsatser till svenska importörer av kläder och skor samt om skatten införs i fler länder parallellt. Tabell 7. Minskning av årlig försäljning av kläder och skor som innehåller farliga ämnen fördelat på olika aktörer, ton/år Stora inköpare Minskning av kläder och skor som innehåller farliga ämnen, ton/år Medelstora inköpare 1300 2000 Små inköpare 570 Summa totalt E-handel 23 3900 Denna effekt väntas leda till bland annat följande positiva effekter. - - Spridningen av farliga ämnen till svenska hem via kläder och skor minskar. Direktexponeringen av farliga ämnen från kläder och skor som vi bär direkt mot huden minskar. Avsiktligt tillsatta farliga beskattningsämnen kommer att minska i tillverkningsledet. Återvinning av kläder kommer att underlättas eftersom andelen begagnade kläder som innehåller farliga beskattningsämnen successivt kommer att minska. Mängden avfall från utslitna kläder och skor kommer att påverkas marginellt då försäljningen av kläder och skor väntas minska med 0,3 procent på årsbasis. Detta kan ställas i relation till att textilkonsumtionen i Sverige mellan år 2000 och 2009 ökade med 40 procent 79. Vattenkvaliteten förbättras genom att tillförseln av urtvättade antibakteriella ämnen från våra kläder till våra vattenreningsverk kommer att minska. 78 WSP Analys & Strategi, (2013). 79 Nordiska Ministerrådet (2012.) 59 - Förutsättningarna för biologiska mångfalden påverkas positivt av att färre farliga ämnen sprids via våra avloppsreningsverk till våra vattendrag. Ovanstående effekter berör flera olika svenska miljömål. Se även kapitel 2 samt avsnitt 8.2. Vilka substitut kommer skatten att gynna? Om en punktskatt införs väntas importörer av kläder och skor påverka sina leverantörer att söka likvärdiga alternativ till de farliga beskattningsämnena. Alternativt kommer importörerna att byta till leverantörer som redan har gått över till substitut. Punktskatten kommer på så sätt ge både importörer och leverantörer incitament att systematiskt söka kunskap om vilka alternativ som finns på marknaden. Importörer kommer troligtvis att göra ekonomiska avvägningar om det gynnar dem att betala skatt eller att bygga upp interna informationssystem för att undvika att köpa in kläder och skor som innehåller skattebelagda ämnen. Överslagsberäkningar visar att det generellt lönar sig att lägga tid och resurser på att hitta substitut till skattebelagda kläder. Ftalater Intervjuer med företag har visat att de kommer att få vissa problem med att hitta substitut till sportskor som innehåller ftalater. Detta beror inte på att det saknas ersättningsmaterial, det finns det gott om, utan svårigheten ligger i att få kontroll på alla de typer av olika material som en sportsko är uppbyggd av. Det görs regelbundet tester, men då och då händer det att det upptäcks ftalater i tester. I de fall ftalater upptäcks kontaktas tillverkaren, problemet påtalas för att få materialet utbytt. Flera av företagen anger att de redan har förbud mot användning av PVC-plast som i allmänhet innehåller mjukgörare som till exempel ftalater. Antibakteriella ämnen Samtliga intervjuade företag har angett att de inte tillsätter antibakteriella ämnen i sina produkter då de anser att dessa ämnen är onödiga. Istället söker företagen efter annan konstruktion för plagget eller andra material för att uppnå samma funktion. För skor används olika salter eller saltlösningar för att uppnå en antibakteriell effekt. Vid Kemikalieinspektionens textildialog den 4 juni år 2013 framkom att frågan om antibakteriella medel som tillsats i kläder bara diskuteras i Sverige och att dessa tillsatser inte ses som något problem i övriga Europa. Färgämnen, allergiframkallande ämnen och cancerframkallande ämnen som ännu inte är förbjudna Olika branschinitiativ har medfört att det idag finns ett flertal alternativ till hälsoskadliga färgämnen. Problemet ligger istället i att steget mellan producent av tyger och försäljningsledet går i flera led. En del leverantörer känner därför inte till vilka färgämnen som har använts av leverantörer i tidigare led. Tillverkare av sport- och friluftskläder arbetar ofta med längre kollektioner än företag som säljer modekläder. Det innebär att de för en dialog med underleverantörer och därigenom kan ta fram till exempel alternativa färgämnen. 60 8.10 Jämförelse av tre styrmedelsalternativ med hjälp av nettonuvärdesberäkning baserad på tre olika antagna miljöoch hälsokostnadsvärden Här görs en jämförelse av de tre olika styrmedelsalternativen: Kemikalieskatt, EUbegränsning samt branschdialog. För att underlätta en jämförelse av åtgärder som infaller olika i tiden samt ger upphov till likartade effekter men i olika storleksordning har en skissartad nettonuvärdesberäkning gjorts för att illustrera de olika alternativens principiella fördelar och nackdelar. Tre olika effekter har vägts ihop: Antagen miljö- och hälsovinst för respektive förslag, vilka effekter på konsument- och producentöverskottet som respektive förslag leder till samt hur höga administrativa kostnaderna blir för respektive förslag. Producent- och konsumentöverskott är nationalekonomiska begrepp. Exempelvis uppstår en stor förlust av konsumentöverskottet om en vara som konsumenterna uppskattar mycket men har ett lågt pris förbjuds. Om en vara som kostar lite att tillverka men har ett högt pris förbjuds uppstår en stor förlust av producentöverskottet. Mindre effekter uppstår om en vara som är dyr att tillverka men som konsumenterna ändå inte prissätter så högt försvinner från marknaden. Miljö- och hälsovinster -antaganden Data för hur stora de samlade miljö- och hälsokostnaderna för exponering av ftalater, antibakteriella ämnen, allergi- samt cancerframkallande färgämnen i kläder och skor ämnena saknas. Givet de risker dessa ämnen medför för i första hand människors hälsa, den spridning i befolkningen som dessa ämnen får via kläder och skor samt befolkningens storlek har Kemikalieinspektionen tagit fram tre antagna scenarier där den samhällsekonomiska hälsooch miljövinsten sätts till 250, 500 respektive 1000 miljoner kronor per år. Dessa nivåer bedöms som rimliga utifrån vad som är känt om dessa ämnens miljö- och hälsorisker samt är även rimliga i förhållande till vad samhällsekonomiska studier för andra ämnen har visat. Exempelvis innebär kadmium som vi får i oss via mat en samhällsekonomisk kostnad på 4,2 miljarder kronor per år 80. Tabell 8. Antagen samhällsekonomisk kostnad för påverkan från ftalater, antibakteriella-, cancer- och allergiframkallande ämnen från kläder och skor. Mkr/år. Scenario låg 250 mkr/år Scenario medel 500 mkr/år Scenario hög 1 000 mkr/år För alternativet Kemikalieskatt beräknas miljö- och hälsovinsten uppgå till cirka 60 procent av miljö- och hälsokostnaden. En begränsning på EU-nivå antas visserligen leda till en högre reduktion per ämne av de ämnen som förbjuds men å andra sidan antas att Sverige inte får igenom ett förbud av samtliga ämnen. Totalt sett antas, för enkelhetens skull, att minskningen blir lika stor för en begränsning på EU-nivå, som för en skatt. Det vill säga att andelen kläder som innehåller de aktuella farliga ämnena minskar med cirka 60 procent. För alternativet branschdialog är det viktigt att ta hänsyn till att det redan idag finns en sådan dialog som drivs av Kemikalieinspektionen. Därför kan vi endast ta hänsyn till eventuella nettoeffekter av en kraftigare satsning på en branschdialog. En sådan nettoeffekt bedöms 80 KemI (2013) 61 uppgå till 5-10 procent av miljö- och hälsokostnaden. I beräkningarna har 7,5 procent antagits. Viktigt är också att effekterna av EU-begränsningen antas uppstå först år 12 eftersom förhandlingsprocessen med EU antas ta mer än 10 år. Kalkylräntan är för samtliga beräkningar satt till 4 procent. Detta leder till att de framtida effekterna värderas lägre än de i närtid. Detta är ett standardförfarande vid samhällsekonomiska kalkyler och förklarar varför värdet på miljö- och hälsovinsten är lägre vid år 12 än vid år 1. Tabell 9. Beräknad eller antagen miljö- och hälsovinst av tre olika styrmedel, år 1 respektive år 12 för Scenario medel. Diskonterade värden. Mkr/år. Miljö- och hälsovinst, Scenario medel År 1 År 12 Kemikalieskatt EU-begränsning Branschdialog 310 201 0 201 38 24 Administrativa kostnader – antaganden och beräkningar De administrativa kostnaderna för införandet av en kemikalieskatt för kläder och skor har beräknats till 36 mkr år 1 och därefter 29 mkr per år för företagen, se antaganden i bilaga 1. Utöver detta har vi antagit en engångskostnad för svenska myndigheter på 10 mkr första året samt därefter en årlig kostnad på 4 mkr. En stor del av företagens kostnader går åt till ökad kommunikation med underleverantörer av kläder och skor om vilka farliga ämnen dessa innehåller eller inte innehåller. Dessutom tillkommer företagens kostnader för kemisk analys av stickprov av kläder och skor. Även vid ett förbud av en stor del av de farliga ämnena måste företagen lägga ner tid på att kommunicera med sina underleverantörer och kontrollera de kläder de importerar. Det arbetet underlättas dock något av att övriga länder i EU inför samma lista på farliga ämnen vilket leder till en kraftig signal till alla underleverantörer i världen. Samtidigt erbjuds inte företagen möjligheten att betala en schablonskatt om de är osäkra på innehållet i ett plagg vilket ökar behovet av att vid osäkra fall genomföra kemiska analyser av varorna. Administrationen underlättas i detta fall av att företagen inte behöver rapportera in eller betala in någonting till myndigheterna. Myndigheterna behöver inte heller lägga ner tid på att samla in inrapporterade uppgifter. Däremot kommer kontrollen av att reglerna följs ta ungefär lika mycket tid i anspråk som vid en skatt även om det blir en annan myndighet som får ansvara för kontrollerna. Sammantaget är Kemikalieinspektionens översiktliga bedömning att införandet av en EUbegränsning av de farliga ämnena leder till administrativa kostnader som uppgår till 50 procent av dem för införandet av en skatt år 12 och framåt. Under år 1-11 antas istället en kostnad på 1 miljon kronor per år för arbete med att påverka EU att fatta beslut om begränsning. De administrativa kostnaderna för en ökad satsning på en branschdialog antas vara lägre. Dels för att företagen vid en branschdialog i första hand vidtar ur deras perspektiv kostnadseffektiva åtgärder och dels för att myndigheterna inte behöver genomföra ett stort antal kontroller för att se om företagen lever upp till sina åtaganden. De administrativa kostnaderna antas i 62 detta fall därför uppgå till netto 5 miljoner kronor per år för företag och myndigheter sammanräknat (utöver kostnaderna för dagens branschdialog). Tabell 10. Beräknad eller antagen administrativ kostnad för företag och myndigheter för tre olika styrmedel, år 1 respektive år 12 för scenario medel. Mkr. Administrativ kostnad År 1 År 12 Kemikalieskatt 46 22 EU-begränsning 1 11 Branschdialog 5 3 Konsument- och producentöverskottsförändringar – antaganden och beräkningar För en stor del av försäljningen av kläder och skor antas det finnas perfekta substitut. Det vill säga att de kan ersättas med andra produkter utan att pris eller kvalitet påverkas. Detta antagande bygger på information från branschrepresentanter. 81 För en mindre andel av kläderna finns dock inte sådana substitut. När dessa försvinner från marknaden kommer det därför att uppstå välfärdsförluster som slår både mot producenter och konsumenter, så kallade försluster av producent- och konsumentöverskott. Dessa förluster har beräknats till 17 miljoner kronor för år 1 för kemikalieskatten 82. Eftersom en EU-begränsning innebär ett förbud mot vissa varor, även de med mycket hög marginalnytta blir förlusten av producentoch konsumentöverskott för samma minskning av varor som innehåller farliga ämnen högre än för skatten. Minskningen av producent- och konsumentöverskottet har beräknats till 43 miljoner kronor. För branschdialogen antas inga effekter på producent- eller konsumentöverskottet uppstå. Detta styrmedel antas endast leda till övergång till perfekta substitut, det vill säga till varor med samma pris och kvalitet. Tabell 11. Beräknade förluster av producent- och konsumentöverskott för tre olika styrmedel, år 1 respektive år 12 för scenario medel. Mkr. Scenario medel År 1 År 12 Kemikalieskatt 17 11 EU-begränsning 0 43 Branschdialog 0 0 Nettonuvärde och nettonuvärdeskvot Slutligen väger vi samman de tre posterna miljö- och hälsovinst, administrativ kostnad och förlust av producent- och konsumentöverskott för de tre olika styrmedlen. Detta görs för en 20-års period. Längre tid är svår att överblicka. 81 82 WSP Analys & Strategi, (2013). Bilaga 2. 63 Tabell 12. Nettonuvärde över en 20-årsperiod för tre olika styrmedel. Scenario medel. Mkr. NNV, 20 år Miljö- och hälsovinst Administrativ kostnad Förlust av PÖ/KÖöverskott Nettonuvärde Nettonuvärdeskvot Kemikalieskatt EU-begränsning Branschdialog 4 382 - 491 1 557 - 94 530 - 71 - 236 - 334 0 3 655 5,0 1 129 2,6 459 6,5 Trots att analysmodellen är ganska enkelt sammansatt tydliggör den att de tre olika styrmedlen ger vitt skilda effekter. Kemikalieskatten ger störst miljö- och hälsovinst. Detta eftersom den både leder till att en stor andel, cirka 60 procent, av de kläder och skor som berörs av skatten försvinner från marknaden samtidigt som denna effekt sker redan på kort sikt. Eftersom effekter på kort sikt värderas högre i modellen än osäkra effekter på lång sikt blir nettonuvärdet av miljö- och hälsovinsten av Kemikalieskatten mycket större än värdet av EU-begränsningen trots att dessa effekter är lika stora när EU-begränsningen väl träder i kraft. EU-begränsningens antagna senare ikraftträdande minskar med andra ord kraftigt nettonuvärdet för nyttan av denna åtgärd. Miljö- och hälsovinsten av branschdialogen blir relativt sett liten av två orsaker. Dels av att styrmedlet redan finns på plats vilket innebär att endast nettoeffekten av en ytterligare kraftsamling kan tas med i beräkningarna. De åtgärder som redan genomförts eller inplanerade ingår i nollscenariot och kan inte tillgodoräknas en gång till. Den andra orsaken är att frivilliga överenskommelser här endast antas leda till att företagen genomför åtgärder som går ut på att fasa ut kläder och skor där kostnaden för företagen i vid bemärkelse är låg. Även de administrativa kostnaderna varierar stort mellan de tre styrmedlen. Här är det kemikalieskatten som står ut på ett negativt sätt medan EU-begränsningen istället gynnas av att den inte kommer igång förrän år 12 samtidigt som en EU-begränsning antas ge lägre administrativa kostnader generellt än en skatt. Inte heller de administrativa kostnaderna för branschdialogen är särskilt höga. Förlusterna av producent- och konsumentöverskott är störst för kemikalieskatten och EUbegränsningen. Detta beror på att vissa varor utan perfekta substitut försvinner från marknaden. I fallet med EU-regeringen försvinner vissa varor med riktigt hög marginalnytta, både för konsumenter och för producenter. Sammantaget blir nettonuvärdet högst för Kemikalieskatten i Scenario Medel. Detta eftersom miljö- och hälsovinsterna blir så stora. Vi har även kompletterat beräkningarna med nettonuvärdeskvoter för att visa hur stor den förväntade samhällsnyttan är i förhållande till samhällskostnaden. Av de tre styrmedlen får branschdialogerna högst nettonuvärdeskvot: 6,5. Detta beror på att detta styrmedel till en låg kostnad ”plockar de lägst hängande frukterna först”. Kemikalieskatten får en nettonuvärdeskvot på 5,0 vilket även det är mycket bra medan EU-regeringen får värdet 2,6 vilket även det är bra. 64 Scenario låg och hög Eftersom miljö- och hälsovinsten är både osäker och utslagsgivande har vi, som tidigare nämnts, tagit fram ytterligare två scenarion, scenario låg och scenario hög. Resultaten visas i tabell 13 och 14. Resultaten visar att den inbördes ordningen mellan de tre styrmedelsalternativen består även i scenario låg och hög. Samtliga nettonuvärdeskvoter är positiva för alla styrmedelsförslag i alla tre scenarier. Nettonuvärdeskvoterna överstiger 1 i samtliga fall förutom för EU-regleringsalternativet i Scenario låg. Tabell 13. Nettonuvärdeskvoter för tre styrmedel och tre scenarion med olika antaganden om den initiala miljö- och hälsokostnaden. Nettonuvärde för en 20-årsperiod, Mkr. Nettonuvärde Scenario låg Scenario medel Scenario hög Kemikalieskatt EU-reglering 1 481 3 655 7 753 Branschdialog 354 1 129 2 585 194 459 989 Tabell 14. Nettonuvärdeskvoter för tre styrmedel och tre scenarion med olika antaganden om den initiala miljö- och hälsokostnaden. Nettonuvärdeskvot Scenario låg Scenario medel Scenario hög Kemikalieskatt EU-reglering 2,1 5,0 10,7 Branschdialog 0,8 2,6 6,0 2,8 6,5 14,0 Slutsats Avgörande för samtliga resultat är den initiala miljö- och hälsokostnadens storlek. Det går dock att konstatera att samtliga styrmedelssalternativ har ett positivt nettonuvärde i samtliga antagna scenarier. För samtliga scenarioer har kemikalieskatten det högsta nettonuvärdet medan branschdialogen har den högsta nettonuvärdeskvoten. 8.11 Bedömning av om kemikalieskatten överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Kemikalieinspektionens bedömning är att kemikalieskatten så som den beskrivs i denna rapport är förenlig med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till EU. Se även kapitel 6. Ett nytt förslag på nationell punkskatt måste alltid notifieras EU-kommissionen och finns därigenom tillgängligt för kommentarer från övriga EU-länder. Skatten måste respektera bestämmelserna i artikel 110 i EUF-fördraget. Artikel 110 ställer kravet att en skatt inte får vara diskriminerande. Det innebär att skatten inte får gynna svenska företag på bekostnad av andra EU-länders företag. Skatten måste ha en konstruktion som inte snedvrider konkurrensen exempelvis genom omotiverade undantag. Kemikalieinspektionens bedömning är att skatten lever upp till dessa krav. Denna bedömning understöds av diskussioner med Danska Miljöstyrelsen som har erfarenhet av att notifiera EU om nya miljöskatter samt av en genomgång av andra länders anmälningar i TRIS-databasen. TRIS är EU-s databas över EUländernas notifieringar om olika skatter och avgifter samt övriga länders svar på dessa notifieringar. 65 Om skatten uppfyller kraven i artikel 110 innebär det att reglerna för proportionalitet inte behöver tillämpas, vilket innebär att nivån på skatten inte prövas av EU. Däremot kan en hög skatt eventuellt påverka huruvida skatten bedöms vara icke-diskriminerande eller inte. En alltför hög skatt kan anses diskriminerande. Uppfylls kraven i artikel 110 behöver man inte heller i skattekonstruktionen ta hänsyn till om ett ämne utgör en fara eller en risk för konsumenten då artikel 110 inte omfattar sådana krav. Det innebär att friheten blir betydligt större i utformandet av listor på farliga ämnen. Sverige kan då föra upp de ämnen vi önskar. Vidare behöver inte hänsyn tas till frågan om ett område är totalharmoniserat inom EU eller inte. För att förtydliga är det Kemikalieinspektionens bedömning att om användningen av ett ämne eller dess förekomst under vissa haltgränser är EU-rättsligt reglerad utgör detta inte något hinder för att kunna införa en skatt av det här slaget. Detta gäller givetvis inte i de fall det föreligger harmoniserade EU-regler om ekonomiska styrmedel som skatter eller avgifter på det aktuella området. Så är dock inte fallet för kläder och skor. Med andra ord är det centralt att skatten är icke-diskriminerande för att den ska gå att införa. Detta diskuteras i kapitel 6. 8.12 Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Kemikalieinspektionens bedömning är att branschen bör ges viss tid att förbereda sig innan skatten införs. Det är även lämpligt att övergångsbestämmelser införs så att kollektioner som beställts innan skattens ikraftträdande undantas under en övergångsperiod. Skatten kommer i och med att den innebär ett helt nytt styrmedel på flera olika sätt att kräva relativt omfattande informationsinsatser. Kostnader för detta ingår i kalkylerna. 9 Konsekvensanalys - Effekter för företag Kemikalieinspektionens konsekvensanalys av principförslaget uppskattar följande effekter: - Att cirka 3000 företag kommer att bli skattskyldiga. Att företagen kommer att få högre administrativa kostnader för vidareutbildning, ökade kontakter med underleverantörer, stickprovskontroller samt administration. Att företagens omsättning kommer att minska med cirka 0,3 procent. Små företag kommer att minska sin omsättning med 1-2 procent. Företag som säljer kemiska analyser kommer att öka sin omsättning. Att de administrativa effekternas storlek kan påverkas genom tidiga informationsinsatser. Kemikalieskatten bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför en utförligare beskrivning av effekterna för företag. 66 9.1 Beskrivning av de företag som berörs De företag som kommer beröras mest av kemikalieskatten är partihandlande företag inom kläd- och skobranschen samt företag som tillverkar kläder och skor. Nedan redovisas de företag som enligt SCB:s företagsdatabas bäst stämmer in på denna beskrivning, det vill säga företag med SNI kod 46.42 samt SNI 14.11, 14.13 och 14.14. Dessutom har vi uppskattat antalet e-handlande företag i branschen till 5 procent av de partihandlande företagen. Sammantaget bedömer vi att antalet företag som berörs av kemikalieskatten är 3000 stycken. De flesta av dessa är småföretag. Det finns flera olika osäkerhetsfaktorer bakom uppgifterna: Dels kan företag under ytterligare branschkoder vara aktuella, dels kan en del av företagen, särskilt de med noll anställda, vara inaktiva, i en uppstartsfas eller aktiva utan att ägna sig åt import. Företag med noll anställda består i regel av en enskild företagare som kan ha företaget som en hobbyverksamhet. Uppgifterna får därför ses som en uppskattning. Tabell 15. Antal företag i branscher som antas få ökade administrativa kostander vid en kemikalieskatt Antal anställda 14.13 trikåvaruindustri 14.11 läderbeklädnadsindustri 0 anställda 46.42 partihandel med kläder och skodon 1 636 Antagande om E-handelsföretag 80 14.14 industri för underkläder, skjortor och blusar 49 53 1-4 anställda 725 8 10 6 36 5-9 anställda 155 3 2 2 8 10-19 anställda 81 5 1 3 4 20-49 anställda 64 1 0 1 3 50-99 anställda 12 0 0 1 1 100-199 anställda 200-499 anställda 500+ anställda 7 0 0 1 0 1 0 0 0 0 1 2 682 9.2 82 0 70 93 63 134 Administrativa kostnader för företag Kemikalieinspektionen har gjort en överslagsberäkning av hur stora de tillkommande administrativa kostnaderna kan tänkas bli för olika typer av företag. Beräkningarna omfattar tillkommande kostnader för tid för kontakt med underleverantörer, kompetensutveckling, stickprov samt administration i form av inbetalning av skatt med mera. Antaganden är olika för de olika företagsgrupperna och framgår av bilaga 1. Hänsyn har bland annat tagits till att större företag antas ha fler underleverantörer, göra fler stickprov och i samtliga fall beröras av skatten. Mindre företag antas göra färre stickprov och ha färre underleverantörer och antas i fler fall inte beröras av skatten. Särskilt E-handelsföretag med lager utomlands antas i hög utsträckning anpassa sig till de nya reglerna så att de inte behöver betala skatt. Nedanstående kostnader, 36 miljoner kronor avser år 1. Kostnaderna för år 2 och 67 framåt beräknas till 29 miljoner kronor per år på grund av bland annat lägre kostnader för kompetensutveckling. En stor andel av de administrativa kostnaderna går till stickprov för att kontrollera att underleverantörerna håller vad de lovar. Totalt sett beräknas cirka 11 miljoner kronor gå till detta ändamål. En bieffekt är att företag som erbjuder kemisk analys av kläder och skor kommer att öka sin omsättning med i storleksordningen 10 miljoner kronor per år. En del av de tillkommande administrativa kostnaderna ovan är kostnader som egentligen redan kan motiveras utifrån dagens lagstiftning. Exempelvis har reglerna för dem som sätter ut varor på marknaden som innehåller biocider, det vill säga antibakteriella ämnen skärpts från och med den 1 september 2013. De som efter detta datum sätter ut varor på marknaden som är behandlade med biocider måste både märka dessa varor samt informera konsumenten om innehållet. Vidare anger hänsynsreglerna i Miljöbalkens 2 kapitel 83 att alla som säljer varor som innehåller en kemisk produkt eller bioteknisk organism ska undvika att sälja sådana varor som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Detta krav är svårt att leva upp till utan kännedom om ämnesinnehållet i varorna. Tabell 16. Administrativa kostnader för olika typer av företag, mkr/år, år 1. Partihandel, kläder och skor (SNI 46.42) Anställda/företag >100 10-99 1-9 0 Kompetens UTV, år 1 0,3 2,7 1,7 2,7 E-handel kläder och skor 84 Minst 0 1 0,0 0,0 Ökad kommunikation leverantörer 0,9 5,5 2,3 0,9 0,0 0,0 0,4 10,0 Stickprov 1,8 6,3 2,6 0,5 0,0 0,0 0,1 11,4 Adm. 0,2 1,3 2,6 2,4 0,0 0,0 0,2 6,7 Summa 3,2 15,8 9,2 6,5 0,1 0,0 1,1 36,0 9.3 Kläd- och skotillverkning (14.11,14.3,14.14) 199-0 Summa 0,3 7,8 Andra kostnader den föreslagna kemikalieskatten medför för företagen De absolut största kostnaderna för företagen är av administrativ karaktär. Det är tänkbart att en del företag på sikt kommer att satsa på att bygga upp egna laboratorier eller köpa in mätutrustning för att snabbare kunna genomföra kemiska analyser av kläder och skor. 83 Lag (2006:1014). 84 Antalet beräknat som 5 procent av SNI 46.42. 68 9.4 Handelsanalys - Beskrivning av i vilken utsträckning kemikalieskatten kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen Det är mycket viktigt att en punktskatt genom sin konstruktion inte oavsiktligt gynnar svensk tillverkningsindustri framför utländsk industri. Om så skulle vara fallet hamnar förslaget i strid med Sveriges internationella handelsavtal. Det är inte heller bra om svenska företag skulle missgynnas kraftigt av skatten. Här görs därför en analys av hur en kemikalieskatt skulle påverka konkurrensförhållanden mellan företag i Sverige och utomlands. Analysen är gjord på en principiell och översiktlig nivå. Hur en kemikalieskatt påverkar konkurrensförhållandena Nationella miljöskatter och miljöregleringar som läggs på produktion av varor i Sverige kritiseras ofta för att, istället för att ge avsedd miljöeffekt, driva ut produktionen ur Sverige till länder med lägre miljöskatter eller mindre omfattande miljöregleringar. Av detta skäl tas exempelvis relativt låga energi- och koldioxidskatter ut från den svenska industrin medan motsvarande skatter på konsumenter i Sverige ligger relativt högt. För att undkomma detta problem är kemikalieskatten på konsumentvaror inte konstruerad som en skatt på användning av de aktuella kemikalierna, vilket skulle innebära att endast svenska tillverkare skulle omfattas av skatten. Den tas istället ut på alla varor som säljs till konsument i Sverige. Skatten tas ut för kläder och skor som innehåller de aktuella ämnena oavsett om de är tillverkade i Sverige, övriga EU eller någon annanstans i världen. På detta sätt minimeras de snedvridande effekterna av skatten. Den avsedda styrande effekten kan ändå oavsiktligt gynna svenska företag. Exempelvis om svenska sko- och klädtillverkande företag gynnades av att de i lägre grad än utländska dito använder de farliga ämnena i sin produktion. Denna utredning har inte haft möjlighet att utreda detta grundligt men följande har kunnat slås fast: - En mycket liten andel av de kläder och skor som säljs i Sverige tillverkas i Sverige. Den produktion som sker i Sverige är ofta av nischade produkter där tillverkningspriset inte är avgörande. Den föreslagna skatten bedöms leda till följande effekter: 1) Kläder och skor som innehåller kemikalier där det finns ”perfekta substitut”, det vill säga varor med likvärdig funktion till samma kvalitet och pris, kommer att i hög grad försvinna från marknaden. Dessa varor kommer att ersättas av liknade varor, i samma prisklass, men som innehåller till exempel ett annat färgämne. Då svensk produktion i första hand är inriktad på dyra, nischade kläder- och skor kommer i de flesta fall dessa varor inte att utgöra perfekta substitut till de varor som ersätts. De kommer med andra ord inte att gynnas. 2) En tänkbar effekt som en nationell punktskatt kan leda till är att den beskattade varan missgynnas medan andra varor som fungerar som indirekta substitut till den beskattade varan gynnas. Exempelvis kan man anta att en högre skatt på vin kan leda till en ökad konsumtion av öl. Ett land med hög ölproduktion kan därför ”råka” gynna sig själv genom att höja punktskatten på vin. Detta torde dock inte vara något problem för en skatt på kläder och skor eftersom hela varugruppen omfattas. Det finns mycket 69 få substitut till kläder och skor om vi inte vill ikläda oss exempelvis plastsäckar eller mattor. 3) Ytterligare en tänkbar effekt av en kemikalieskatt skulle kunna vara att den gynnar både svenska kläd- och skoimportörer som redan idag har en god kemikaliekontroll. Denna effekt är mycket trolig. Dessa företag kommer att ha ett bättre utgångsläge både i form av att de redan i dag importerar färre varor som innehåller farliga ämnen och dels eftersom de redan idag har uppbyggda administrativa system för att kontrollera vilka ämnen deras kläder och skor innehåller. En kemikalieskatt kommer därför att gynna importerande företag som redan idag tar miljöhänsyn. 4) Ytterligare en effekt blir att de underleverantörer av kläder och skor som har en god kontroll på vad deras kläder och skor innehåller samt kanske redan idag undviker de mest tveksamma ämnena kommer att få en konkurrensfördel jämfört med de företag som inte har samma kontroll. En kemikalieskatt kommer därför att gynna tillverkande företag, både i Sverige och utomlands, som har god kontroll över vilka kemikalier de använder. Den påverkan på konkurrensen mellan företagen som kommer att uppstå är därför i första hand att de företag, både importörer och tillverkare, som idag har god kemikaliekontroll kommer att gynnas på bekostnad av dem som inte har det. Detta är en effekt som möjligen skulle kunna gynna svenska, tillverkande företag. Givet Sveriges höga tillverkningskostnader och begränsade tillverkning torde dock denna effekt bli ytterst liten. Utrikesbaserad E-handel E-handeln antas i denna rapport finna lagliga vägar för att undvika att betala skatten vilket kommer att leda till att de kommer att kunna sälja skattepliktiga kläder utan att behöva betala skatt. Effekten blir dock marginell. Utifrån en antagen försäljning av kläder som innehåller farliga ämnen på 666 000 ton årligen, en skattehöjning på i genomsnitt 13 procent samt en antagen korspriselasticitet på -0,5 visar beräkningar att försäljningen kommer att öka med 46 000 ton årligen. Det innebär en ökning av e-handelns marknadsandel av kläd- och skoförsäljningen med 0,04 procentenheter. 9.5 Beskrivning av hur kemikalieskatten i andra avseenden kan komma att påverka företagen Kemikalieskatten antas leda till en relativt kraftig ökning av företagens kunskap och medvetenhet om farliga ämnen i kläder och skor. Dels kommer de företagare som vill göra rätt för sig tvingas att ta reda på mer om innehållet i de kläder och skor de köper in än vad de gör idag. Om de upptäcker att de inköpta varorna innehåller farliga beskattningsämnen kommer de dessutom att ha ett tydligt ekonomiskt incitament att hitta substitut till dessa varor. Denna effekt syns i beräkningarna i första hand som en administrativ börda, men måste även ses som en positiv bieffekt. En ökad kunskap hos importörerna och ökade krav på sko- och klädexportörerna att lämna information kan även innebära bättre förutsättningar att leva upp till de regleringar som redan finns på området. Det vill säga att företagen blir bättre på att undvika även förbjudna kemiska ämnen. 70 Företagen kommer även att bli bättre på att kunna svara på frågor från konsumenterna och på att själva initiera ett mer proaktivt arbete med att fasa ut kemikalier från sina varor. 9.6 Beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning Konsekvensutredningen visar att de små företagen kommer få störst problem med skatten, dels för att en större del av deras sortiment antas bestå av varor som kommer att bli skattepliktiga, dels för att de administrativa kostnaderna proportionellt sett kommer att bli större för dessa företag. Här följer därför några förslag som syftar till att mildra effekterna för småföretagen: 1) Uppmuntra branschorganisationerna och analysföretagen att ta fram enkla checklistor eller malldokument, om hur man som importör kan gå till väga för att ta reda på om importerade kläder och skor riskerar att innehålla farliga beskattningsämnen. Det finns sådana mallar redan idag som borde kunna anpassas till detta specifika syfte. 2) Uppmuntra svenska anordnare av inköpsmässor för kläder och skor att ställa krav på sina utställare att informera om deras kläder och skor innehåller farliga beskattningsämnen. 3) En lättbegriplig handledning i hur skatten ska betalas in måste tas fram av Skatteverket. Även andra informationsinsatser kan vara nödvändiga, särskilt initialt. 4) Utforma rutinerna för inbetalning av punktskatt så smidigt som möjligt. Förslagsvis bör det utredas om punktskatten ska kunna betalas in samtidigt som tullavgifter betalas in. Motsvarande rutiner för inbetalning av skatt för de som tillverkar kläder och skor i Sverige eller övriga EU måste också tas fram. 5) När skatten införs måste Skatteverket vara beredda på att svara på inkommande frågor. Det bör därför finnas utbildad personal på plats som kan svara på frågor som har med skatten att göra. 6) Instruktionsmaterial till exportörer i stora tillverkningsländer bör tas fram på en rad olika språk som exempelvis engelska, mandarin, thai och hindi. 9.7 Inkomna synpunkter från branschen Branschen har fått möjlighet att lämna synpunkter på olika sätt. Dels i samband med en intervjuundersökning där WSP Analys & Strategi ringde runt och intervjuade sju olika representanter för kläd- och skoföretag, dels under Kemikalieinspektionens textildialog den 4 juni 2013 och dels under ett separat möte med totalt fyra representanter från TEKO -Sveriges Textil & Modeföretag, Svenskt Näringsliv och, Svensk Handel i 8 oktober 2013. I Bilaga 3 redovisas några av de viktigaste synpunkterna som framkommit i dessa kontakter samt Kemikalieinspektionens kommentar till dessa synpunkter. Kemikalieinspektionen har i möjligaste mån tagit till sig dessa synpunkter och arbetat in dem i förslaget. Allmänt sett är de flesta från branschen är själva måna om att få bort farliga kemikalier från de kläder och skor från den svenska marknaden. 71 10 Vad behöver utredas vidare? Det finns fortsatt stora utredningsbehov. Här följer några viktiga frågeställningar som behöver utredas vidare. Ramverket - En mer djupgående skattejuridisk utredning. En studie av hur stora de samhällsekonomiska miljö- och hälsovinsterna skulle bli av en bred kemikalieskatt. En utredning av fördelar och nackdelar med olika beskattningsprinciper bör göras, exempelvis olika sätt att differentiera skatten. Det färdiga förslaget bör i sin tur konsekvensutredas samt bedömas utifrån EUfördraget. Kemikalieskatt på kläder och skor - - - I denna rapport finns ett förslag på preliminära ämnesgrupper att utgå ifrån då specifika, farliga beskattningsämnen ska väljas. En mer grundlig utredning om vilka specifika ämnen inom dessa ämnesgrupper som uppfyller kriterierna behöver göras. Dessutom måste exakta haltgränser och mätmetoder för varje ämne fastställas. En utredning bör genomföras för att se över möjligheterna att få fram en standardiserad mätmetod för textilier som är behandlade med perfluorerade ämnen. En sådan saknas idag vilket omöjliggör beskattning av dessa ämnen. En närmare studie av hur små klädimportörer påverkas av skatten. Särskilda förslag för hur den administrativa bördan kan hållas nere för denna grupp bör tas fram. En studie för att mäta förekomsten av de aktuella ämnesgrupperna i kläder och skor ute i handeln idag, en så kallad ”nollmätning” skulle underlätta framtida utvärderingar av skatten avsevärt. En sådan studie innebär att kemiska analyser görs av ett representativt urval av i storleksordningen 500 till 2000 klädesplagg och skor från den svenska marknaden innan skatten införs. En utredning av fördelar och nackdelar med olika beskattningsprinciper bör göras, exempelvis olika sätt att differentiera skatten. Punktskatt på elektronik, byggprodukter och inredningar - - Motsvarande utredning som har gjorts för förslaget kemikalieskatt på kläder och skor, bland annat framtagande av listor på farliga ämnen som ännu inte är reglerade, uppskattning av hur vanligt förekommande dessa är samt beräkning av skatteintäkter och reduktionspotentialer. Genomföra en konsekvensanalys av en kemikalieskatt på elektronik. 72 11 Diskussion Konsekvensanalysen av detta förslag visar på att en kemikalieskatt på kläder och skor skulle vara samhällsekonomiskt effektiv. Den stora fördelen skulle vara miljö- och hälsokostnaderna av att ftalater, antibakteriella-, allergi- och cancerframkallande ämnen i nyinköpta kläder enligt beräkningar skulle minska med cirka 60 procent. Detta på grund av den ”signaleffekt” en kemikalieskatt skulle innebära för företagen men även på grund av höjda priser på grund av skatten. Den största nackdelen med förslaget är att det medför relativt stora administrativa kostnader för företag som importerar kläder och skor till Sverige. Skatten väntas leda till att försäljningen av kläder och skor går ner med cirka 0,3 procent på grund av höjda priser. Denna effekt är så liten att den kommer att vara svår att skilja från fluktuationer som beror på andra orsaker. Styrmedel som skulle kunna utgöra alternativ till en kemikalieskatt har utretts. Åtgärderna informationskampanj riktad till konsumenter respektive en ökad satsning på miljömärkning bedöms i detta sammanhang ge en låg effekt på det aktuella målet, minskad mängd kläder och skor som innehåller farliga ämnen. En branschdialog mellan myndigheter och kläd- och skobransch i syfte att åstadkomma utfasning av farliga ämnen bedöms vara en kostnadseffektiv åtgärd men skulle endast resultera i en mindre minskning av de aktuella ämnena. En EU-begränsning skulle vara ett relativt effektivt sätt att nå målet, men bedöms svår att få till stånd på kort och medellång sikt. Fördelen med EU-begränsning är att flera länder samtidigt inför samma regler vilket underlättar för kläd- och skotillverkare. En kemikalieskatt står dock inte i motsatsställning till en framtida EU-begränsning utan kan tvärtom underlätta för en sådan. En fördel med en kemikalieskatt eller en EU-begränsning, är att alla aktörer i Sverige får samma förutsättningar vilket leder till att kostnaderna för reformen fördelas rättvist mellan olika aktörer. Miljömärkning, branschdialoger och informationskampanjer leder i regel till att de mest engagerade företagen och/eller konsumenterna tar ansvar och ändrar sina inköpsmönster medan det stora flertalet konsumenter och företag fortsätter som vanligt. Av de undersökta förslagen bedöms kemikalieskatt vara det effektivaste styrmedlet att på kort eller medellång sikt nå en stor minskning av de farliga ämnena. Eftersom skatten väntas leda till vissa ökade kostnader för importerande och tillverkande företag i Sverige kan ett visst motstånd mot skatten förväntas. De nackdelar som skatten innebär för dessa företag ska dock ställas i proportion till de vinster som uppnås av skatten på samhällsnivå. Storleken av dessa vinster är inte kartlagd i detalj. Kemikalieinspektionen bedömer att de är betydligt större än kostnaderna. En del av de kostnader som har beräknats fram i denna rapport är dessutom kostnader för kontroll av innehållet av ämnen i varor som företagen redan idag är skyldiga att göra för att leva upp till befintlig lagstiftning. 73 Litteraturlista Bornehag CG et al (2010). Phthalate exposure and asthma in children. Int J Androl. 33:33345. Collins, J. et al., (2003), Carrots, Sticks and Sermons: Influencing Public Behaviour for Environmental Goals (A Report by the Demos/ Green Alliance for the UK Department for Environment, Food and Rural Affairs). [Online] Tillgänglig på: http://www.demos.co.uk/files/CarrotsSticksSermons.pdf European Commission (2001). Towards Sustainability, A European Community Programme of Policy and Action in Relation to the Environment and Sustainable Development, Commission of the European Communities, COM(92) 23/II final, Brussels; White Paper Strategy for a future Chemicals Policy. Commission of the European Communities, COM(2001) 88 final, Brussels. European Commission, (2012). JRC Scientific and Technical Reports Environmental Improvement Potential of Textiles (IMPRO-Textiles), Table 6 Hauser. (2008) Urinary phthalate metabolites and semen quality: a review of a potential biomarker of susceptibility. Int J Androl; 31: 112-7. Kemikalieinspektionen (2010). Kemisk industri ur ett ekonomiskt perspektiv. Utvecklingstendenser i världen, EU och Sverige 2010. Rapport 2/10. Kemikalieinspektionen, (2011). Kemikalier i varor – Strategier och styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i vardagen. Rapport 3/11. Kemikalieinspektionen, (2013). När kan ekonomiska styrmedel komplettera regleringar inom kemikalieområdet? Rapport 1/13. Kemikalieinspektionen (2012b). Samhällsekonomisk kostnad för frakturer orsakade av kadmiumintag via maten. PM 12/12. KOM (2007). 140 slutlig. Grönbok om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden. SEK (2007) 388. Larsson et al. (2009) Association between indoor environmental factors and parental- reported autistic spectrum disorder in children 6-8 years of age. Neurotoxicology. 30: 822-31 Miljøstyrelsen, (2012). Effektevaluering af kampagnen Kemikalier i tøjet er hverken for børn eller voksne. Epinon Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen (2010). Den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan. ISBN 978-91-620-1284-7. Norden (2008). Socio-economic costs of continuing the status-quo of mercury pollution. TemaNord 2008:580. Nordiska Ministerrådet, (2012). Prevention of Textile Waste Material flows of textiles in three Nordic countries and suggestions on policy instruments. TemaNord 2012:545. 74 Posten 2012. E-Barometern, Årsrapport 2012. Posten, Svensk Distanshandel och HUI Research. [Online] Tillgänglig på: http://www.posten.se/sv/Documents/PDF/ebarometern_arsrapport_2012.pdf Ramböll Management (2012). Hur väl fungerar miljöskatter inom kemikalieområdet? Effekter av miljöskatter på växtskydd och klorerade lösningsmedel i Sverige, Danmark, Norge och Frankrike. Kemikalieinspektionens diarienummer: 240 H12-01373. SMED Rapport, (2011). Kartläggning av mängder och flöden av textilavfall, Nr 46 2011 (på uppdrag av Naturvårdsverket). Socialstyrelsen och Karolinska Institutet (2005). Miljöhälsorapport 2005. Stahlhut et al. (2007) Concentrations of urinary phthalate metabolites are associated with increased waist circumference and insulin resistance in adult U.S. males. Environ Health Perspective. 115: 876-82. Swan SH. Environmental phthalate exposure in relation to reproductive outcomes and other health endpoints in humans. Environ Res. 2008 Oct;108(2):177-84. Swedish Chemicals Group. Chemical guidance; Information on authorization and restrictions of substances used in textile and leather process and products. Version: Januari 2013. Arbetsmaterial. Transande, L., Liu, Y. (2011). Reducing The Staggering Costs of Environmental Disease in Children, estimated at $76.6 Billion in 2008. Health Affairs, vol. 30, no 5, May 2011. WSP Analys & Strategi, (2013). Underlagsrapport till en konsekvensutredning av förslaget att lägga en punktskatt på kläder som innehåller vissa grupper av farliga kemikalier. (På uppdrag av Kemikalieinspektionen). Stahlhut et al. (2007) Concentrations of urinary phthalate metabolites are associated with increased waist circumference and insulin resistance in adult U.S. males. Environ Health Perspective. 115: 876-82. 75 Bilaga 1. Antaganden för administrativa kostnader Nedan redovisas antaganden och inlagda värden för beräkning av de administrativa kostnaderna. Det är svårt att exakt förutse dessa kostnader. Kostnaderna beror bland annat på skattens slutgiltiga utformning. Tabell 1. Antaganden för beräkning av administrativa kostnader. Stora kedjor Mellanstora företag, 10-99 Små företag minst 1-9 anställda Företag med 0 st anställda Ehandel E-handel med 0 st anställda Tillverkande företag, 0-199 anst. (De flesta små) Kommentar Antal företag 9 157 880 1 636 52 82 226 Kompetensutveckling, h/år Kompetensutveckling vid endast schablonskatt,h/år Antal underleverantörer av kläder och skor per företag. Ökad kommunikation med underleverantörerna, h/år 100 50 10 8 8 8 8 6 6 6 6 Utifrån SCB: s företagsregister. Antagna värden. Antagna värden. Stickprovsmätningar, antal/år och företag i genomsnitt, st/företag. Inbetalning och administration (h/år) Andel företag som kontrollerar innehåll i sina varor, % Andel företag som betalar schablonskatt, % 300 100 25 5 25 5 5 300 100 25 5 25 5 10 200 40 10 1 10 1 1 48 24 12 6 12 6 6 Antagna värden. 100 % 100 % 30 % 30 % 5% 5% 50 % 40 % 40 % 5% 5% 0% Antagna värden utifrån bland annat intervjuer med företag. Dessa företag har ej kostnader för stickprov m.m. 76 Antagna värden. Se även tabell 2 nedan. Bygger på antagandet om ökad kommunikation med en timme per leverantör och år i genomsnitt. Antagna värden. Andel företag som håller sig oinformerade, % Timkostnad, kr/h Kostnad för att göra stickprov, kr/prov 30 % 30 % 90 % 90 % 50 % 350 350 350 350 350 350 350 1 000 1 000 1 000 1 000 1000 1000 1 000 Dessa företag vidtar inga åtgärder. Antagen timkostnad. Kostnad för att göra stickprov, utgår från uppgifter från branschen. Tabell 2 visar att stora inköpare har cirka 20 till 700 underleverantörer. Mindre inköpare antas ha färre leverantörer i genomsnitt eftersom de har ett betydligt mindre sortiment. Vidare ingår i gruppen små företag alla företag som befinner sig i ett uppstarts- eller nedläggningsskede. Tabell 2. Uppskattat antal direkta underleverantörer till olika detaljister år 2010 85. Importör/detaljist MQ Acne H&M varav Monki/Weekday/Cheap Monday Gina Tricot Whyred Indiska Inditex (Zara, Massimo Dutti m fl) RNB (JC, Brothers & Sisters, Polarn o Pyret) Varnergruppen (Cubus, Dressman, Solo, Urban, Carlings, BikBok, Volt, Vivikes, Levi’s Store) Antal direktleverantörer, st 74 27 700 ca 30 ca 100 ca 20-30 ca 130 1186 116 ca 300 85 FairTraid Center (2010) HAR MODET MODET? En rapport om nio klädföretags arbete med etik och miljö i leverantörsleden, på uppdrag av Forum Syd, 77 Bilaga 2. Beräkning av förluster av konsument- och producentöverskott En beräkning av förlust av producent- och konsumentöverskott vid kemikalieskatt respektive EU- begränsning har gjorts. Delar av beräkningarna samt några viktiga antaganden som ligger till grund för dessa redovisas i Tabell 1 nedan. Värdena är dels beräknade med hjälp av värden hämtade från en underlagsrapport från WSP Analys & Strategi 86 som uppskattar hur stor andel av de kläder och skor som finns på marknaden idag som innehåller ämnen som ingår i de preliminära ämnesgrupper som uppfyller principerna för beskattning. Dels bygger beräkningar på den modell som Kemikalieinspektionen har byggt upp för att försöka skatta hur olika aktörer kommer att agera vid införandet av en kemikalieskatt. Denna modell bygger på resultatet av intervjuer och möten med branschföreträdare. Vidare så bygger nedanstående beräkningar på antaganden om de skattenivåer som anges i denna rapport. Antaganden om hur stor andel av alla kläder som antas behöva betala respektive skattenivå bygger på antaganden från WSP Analys & Strategi. 87 Värden anges här med endast två till tre värdesiffror. Generellt kan sägas att beräkningarna påverkas av att perfekta substitut antas finnas till en stor del av de kläder och skor som innehåller farliga ämnen på marknaden. Vid beskattning uppgår den antagna andelen perfekta substitut till 67 procent. Vid EU-begränsning uppgår antagandet till 85 procent. Bedömningen av andelen perfekta substitut bygger på uppgifter från branschen om att det i regel finns varor utan ftalater, antibakteriella ämnen eller allergi- eller cancerframkallande ämnen med samma funktion. Anledningen till det högre antagandet för perfekta substitut vid EU-begränsning är att i begränsningsprocessen undantas i regel ämnen eller användningar som anses vara svåra att substituera från förbud. Det vill säga att ämnen i användningar som skulle orsaka stora förluster av producent- och konsumentöverskott ofta undantas från förbud. Det är därför fullt rimligt att anta en högre grad av perfekta substitut vid EU-begränsning. Trots detta blir förlusten av produktions- och konsumtionsöverskott högre vid en EU-begränsning. Det beror på att vissa varor med hög nytta inte får vara kvar på marknaden alls vilket leder till höga försluster av producent- och konsumentöverskott. Tabell 1. Producent- och konsumentöverskott vid Kemikalieskatt eller EU-begränsning, vissa antaganden och beräkningssteg Ingångsvärden Värde/antagande Skattenivå, genomsnittlig, ej schablonskatt, % av slutpris Skattenivå genomsnittlig, vid schablonskatt, % av slutpris Priselasticitet 11,8 % -1 WSP efter litteraturöversikt Multiplikatoreffekt vid schablonskatt 2 Vikt kläder och skor, totalt Sverige, kg/år 121 000 000 Hur många plagg som beskattas i förhållande till hur många plagg som i verkligheten innehåller farliga ämnen vid schablonskatt. Källa Försäljning av kläder och skor, ej e-handel, kg/år 82 800 000 000 Källa 86 87 Kommentar 14,6 % WSP Analys & Strategi, 2013. Ibd. 78 Genomsnittligt pris på kläder, kr/kilo Beräkning av effekter på PÖ/KÖ för kemikalieskattsalternativet Vikt kläder och skor med farliga ämnen, initialt, kg/år Kläder o skor på som substitueras på grund av signaleffekt/att det finns perfekta substitut, kg/år 687 Överslagsberäkning utifrån uppgifterna ovan. 6 660 000, kr/kg WSP 3 650 000 kr/kg Initial minskning i procent på grund av perfekt substitut/signaleffekt Andel kläder med perfekta substitut exklusive kläder som undandrar sig beskattning Genomsnittlig prishöjning av beskattade kläder MED och UTAN ämnen i genomsnitt Prishöjning i kronor, kläder som beskattas MED och UTAN ämnen, delta p. Kr/kg. 55 % Beräkningar utifrån segmentering av olika delar av branschen samt diskussioner och intervjuer av branschföreträdare. Se ovan. 67 % Se ovan. 13,5% Beräknat värde. 93 kr/kg Prishöljningen beräknas för alla beskattade varor även de som schablonbeskattas ”av misstag och som inte innehåller ämnen. Minskad försäljning av skor som innehåller ämne, ej schablonskatt, kg/år Minskad försäljning av schablonbeskattade kläder, med ämnen, kg/år Minskad försäljning av schablonbeskattade kläder, utan ämnen, kg/år -116 000 kg/år Total minskad försäljning på grund av priselasticitet, kläder MED och UTAN ämnen, delta q. Kg/år Minskning av kläder med farliga ämnen av den totala urspungliga försäljningen, % Förlust KÖ/PÖ, beräkning av triangeln delta q*delta p/2, kr/år Beräkning av effekter på PÖ/KÖ för EU-begränsningsalternativet Vikt kläder och skor med farliga ämnen, initialt, kg/år Andel av dessa som förbjuds och faktiskt tas bort, % Kläder och skor med farliga ämnen som förbjuds, kg/år Antagande om andel av dessa som ha ett perfekt substitut -359 000 kg/år -121 000 kg/år -121 000 kg/år En del kläder utan ämnen beskattas ”av misstag” av de som betalar in schablonskatt. Summan av värdena ovan. 58 % -16 700 000 kr/år 6 660 000 kg/år WSP -58 % Antas vara lika hög andel som vid skatt. -3 840 000 kg/år 85 % Andelen antas vara högre än vid skatt (67 %) eftersom EU antas göra fler undantag för varor/ämnen utan perfekta substitut än där sådana finns. 79 Antal kilo kläder med farliga ämnen med perfekt substitut Antal kilo kläder som förbjuds och som orsakar förluster av PÖ/KÖ Delta q -3 270 000 kg/år Antal gånger högre delta p antas vara vid EU-begränsning pga. högre delta q Delta p 1,6 ggr Beräknat ungefärligt värde. 150 kr/kg Beräknat värde Effekt på PÖ/KÖ, beräkning av triangeln delta q*delta p/2 -43 100 000 kr/år 576 000 kg/år 576 000 kg/år 80 Bilaga 3. Synpunkter från branschen Branschen har fått möjlighet att lämna synpunkter på olika sätt. Dels i samband med en intervjuundersökning där WSP Analys & Strategi ringde runt och intervjuade sju olika representanter för kläd- och skoföretag, dels under Kemikalieinspektionens textildialog den 4 juni 2013 och dels under ett separat möte med totalt fyra representanter från TEKO -Sveriges Textil & Modeföretag, Svenskt Näringsliv och, Svensk Handel i 8 oktober 2013. Här redovisas några av de viktigaste synpunkterna som framkommit i dessa kontakter samt Kemikalieinspektionens kommentar till dessa synpunkter. Kemikalieinspektionen har i möjligaste mån tagit till sig dessa synpunkter och arbetat in dem i förslaget. Allmänt sett är de flesta från branschen är själva måna om att få bort farliga kemikalier från de kläder och skor från den svenska marknaden. Komplexa inköpskedjor Tillverkning av kläder och skor innebär långa och komplexa tillverkningskedjor. Branschen oroar sig för att ämnen som ska vara svåra att få full kontroll över ska beskattas. Exempelvis förekommer restkemikalier i plagg och tyg från tillverkningsprocessen på grund av exempelvis otillräcklig urtvättning av tyget. Andra problem finns som att en sportsko kan innehålla en mängd olika plastmaterial vilket innebär ett problem. Kommentar: Kemikalieinspektionen har beaktat denna synpunkt som även sammanfaller med de krav som Skatteverket ställer på en skatt. Restkemikalier från tillverkningsprocessen kommer inte att vara aktuella för beskattning utan endast sådana ämnen som avses att ingå i den slutliga varan. EU-begränsning och fortsatt branschdialog Flera branschrepresentanter vill att utfasning av farliga ämnen ska ske genom EUbegränsning, information, harmonisering av kravdokument inklusive analysmetoder. ”Branschen vill ha harmoniserade krav och inte svenska särregler.” Kommentar: Kemikalieinspektionen bedömer att en kemikalieskatt är ett lämpligt komplement till EUregleringar. Se kapitel 3 och 4. Samma regler i flera länder Flera branschrepresentanter ser fördelar med att skatten skulle kunna omfatta fler länder en Sverige och på så sätt sätta en gemensam standard i flera länder. Även ett ”hot” om skatt på kemikalier enligt en specificerad ämneslista ger nästan samma effekt som införande av skatt enligt branschens uppfattning. Om en sådan lista kan harmoniseras med ett antal andra länder som Holland, Tyskland, Nordiska länder m.fl. så kommer trycket att öka på såväl företag som EU-kommissionen. Kommentar: Kemikalieinspektionen ser också stora fördelar med att styrmedel införs parallellt i flera länder samtidigt. Däremot ser inte Kemikalieinspektionen detta som en förutsättning. 81 Varför just kemikalieskatt på kläder och skor? Någon från branschen undrar varför just kläder och skor föreslås bli belastade med en kemikalieskatt när det finns större flöden av farliga ämnen i andra varugrupper. Kommentar: Kläder och skor bär vi närmast kroppen vilket ökar risken för exponering av farliga ämnen. Kläder och skor förvaras i våra hem vilket leder till potentiell exponering via exempelvis damm. Barn kommer i nära kontakt med kläder och skor och barn är en grupp som är särskilt prioriterad i arbetet för en giftfri vardag. Kemikalieinspektionens förslag på kemikalieskatt på konsumentvaror omfattar även varugrupperna elektronik samt byggprodukter och inredningar. PVC-skatten i Danmark En branschrepresentant har utryckt skepsis gentemot hur effektiv PVC-skatten i Danmark har varit. Kommentar: PVC-skatten i Danmark har funnits under cirka femton år. Kemikalieinspektionen har genomfört två studiebesök i Danmark för att bland annat ta reda på mer om denna skatt och hur den har fungerat. Utifrån dessa studiebesök har ett nytt förslag utarbetats som både tar med de starka sidorna av den danska skatten samtidigt som lärdomar har dragits om hur en sådan skatt inte bör utformas. Utrikesbaserad E-handel En nackdel som många från branschen ser är att det blir svårt att kontrollera att skatt betalas in för kläder som säljs via e-handel. Flera är oroliga för att förlora marknadsandelar till Ehandeln. Kommentar: Beräkningar visar att det kommer att uppstå en sådan effekt men att den kommer att vara liten, cirka 0,04 procentenheter av kläd-och skohandelns omsättning. Branschen har kommit långt redan Företrädare från stora klädkedjorna bedömer att de redan i stort har fasat ut avsiktligt tillsatta farliga ämnen. Under branschdialogen har det framkommit att de stora kedjorna inte avser att sälja kläder och skor som innehåller beskattade ämnen. De kommer att använda listan på farliga beskattningsämnen som en lista på ämnen som inte ska förekomma i deras egna kollektioner. Kommentar: Kemikalieinspektionens konsekvensanalys visar Att dessa ämnen fortfarande finns i kläder och skor på den svenska marknaden. De företag som redan har fasat ut dessa ämnen ur sina kollektioner kommer inte att behöva betala någon skatt. Det kommer däremot deras konkurrenter som inte har byggt upp kontrollsystem att behöva göra. 82 Mindre aktörer drabbas Flera från branschen har påpekat att skatten skulle innebära problem för mindre aktörer eftersom de ofta saknar system för att följa upp vad deras varor innehåller. Kommentar: Människors hälsa påverkas även farliga ämnen som härrör från inköp av skor och kläder från mindre aktörer. Det bör utredas om det går att införa åtgärder som underlättar administrationen av skatten för mindre aktörer. Tydliga ämneslistor Flera branschrepresentanter anser att det är bra att kemikalieinspektionen föreslår att de farliga ämnen som skatten föreslås omfattas är väl definierade samt att testmetoder och gränsvärden kommer att specificeras. En representant ansåg det viktigt att skatten var differentierad efter mängd farligt ämne i en vara istället för utifrån själva varans vikt. Detta för att skatten inte ska få snedvridande effekter. Det vill säga att skatten är lika hög trots att två plagg innehåller olika mycket av ett farligt ämne. Samtidigt ser andra branschrepresentanter fördelar med av att inte behöva utreda den exakta halten i varje vara. Kommentar: Frågan om beskattningen bör ske utifrån halt eller antalet ämnen bör utredas vidare. Det finns fördelar med bägge metoderna. Skatteintäkter Enligt branschen är det en mycket liten del som kommer att beröras och därmed betala skatt. Inbetalt skattebelopp kommer därmed att bli mycket begränsat”. Kommentar: Syftet med skatten är inte att öka intäkterna till skattkassan utan att minska konsumenternas exponering för farliga ämnen från kläder och skor. Olika nära samarbete med underleverantörerna Det har framkommit en stor skillnad mellan de företag som arbetar med modekläder och de företag som arbetar med sportkläder. Tillverkarna av sportkläder jobbar i regel mycket närmare tygleverantören. Företag verksamma i sportbranschen har ett betydligt färre antal leverantörer samt kollektioner som håller över en längre tid, ibland upp till 2-4 år. Genom att jobba närmare tygleverantören har de betydligt större möjligheter att påverka tillsatser i materialet. De företag som säljer modekläder har svårare att påverka sina underleverantörer. Det stora antalet underleverantörer gör också det svårt att ha koll på alla material. Vad gäller ansvaret att fasa ut miljö- och hälsofarliga kemikalier menar företagen att inköpare och försäljare har ett stort ansvar att driva på och ge information. 83 Kommentar: För de företag som verkligen inte klarar av att få fram information av sina underleverantörer innehåller förslaget en möjlighet att betala in schablonskatt. Denna skatt gör att företag kan välja på att bygga upp ett kontrollsystem eller att betala in schablonskatt. Oro för att begå misstag Det framkommer en tydlig oro från flera branschrepresentanter för vad som ska hända om en klädimportör får in kläder eller skor som innehåller farliga ämnen trots att klädexportören intygat att kläderna inte innehåller sådana ämnen. Kommentar: Företag som deklarerat felaktiga uppgifter och därför betalat in för lite punktskatt kommer att få lämna in en ny deklaration och göra en fyllnadsinbetalning. Vid grova eller omfattande överträdelser kan det bli aktuellt att fälla ett företag för skattebrott. Svensk tillverkningsindustri Branschrepresentanter bedömer inte att Svensk tillverkningsindustri skulle gynnas på något sätt. Dels är den svenska tillverkningen mycket liten och dels använder den berörda kemikalier i lika stor utsträckning som tillverkare i andra länder. Det kan vara vissa tillverkare som kommer att beröras av skatten exempelvis de som tillverkar friluftslivs-, yrkeskläder med flera. Kommentar: Kemikalieinspektionens förslag omfattar inte arbets- eller skyddskläder huvudsakligen för professionellt bruk. Informationsinsatser Det framkommer tydliga önskemål från branschrepresentanter om att det måste vara tydligt och enkelt att betala in skatt även för små aktörer som inte har så mycket kunskap på området. De menar att staten har ett stort ansvar att driva på och att ge information. Kunskapen om kemikalier måste komma från myndigheterna. Några branschrepresentanter föreslår att information om farliga beskattningsämnen och krav på deklaration bör finnas tillgänglig på olika språk; engelska, franska, tyska, kinesiska, indiska mm. Informationen bör inkludera information om exempel på plagg och funktioner där farliga beskattningsämnen kan tänkas förekomma. Webutbildning bör kunna ske inom ramen för det projekt som pågår genom SFA. Kommentar: Kemikalieinspektionen ser positivt på olika informationsinsatser. Stor förändringsvilja Branschrepresentanterna uttrycker en stor innovations- och substitutionsvilja. De anger dock att den låga kunskapsnivån i branschen kring kemikalier samt de komplexa 84 leverantörskedjorna gör det svårt att påverka och få kontroll över kemikalieanvändningen i de färdiga plaggen. Kommentar: En kemikalieskatt kommer att bidra till att höja kunskapsnivån i branschen. Kontroll och dokumentation Flera branschrepresentanter tar upp att det måste finnas en god kontroll på att skatten betalas in av företagen. Oro utrycktes för om myndigheterna har resurser att kontrollera skatten. Inte minst erfarenheterna från Danmark där efterlevnadskontrollen har varit bristfälligvisar på behovet av detta. En annan vanlig fråga är vilken dokumentation som kommer att krävas av företagen för att visa att produkten inte innehåller kemikalier som är föremål för beskattning. Kommentar: Kemikalieinspektionen instämmer i att det är viktigt med en fungerande kontroll. Enligt förslaget kommer inte någon dokumentation krävas för att visa att man inte är skattskyldig. Inte heller kommer företagen behöva spara plagg eller skor för eventuell framtida kontroll. Märkning av beskattade varor En vanlig kommentar från olika branschrepresentanter är att effekten av skatten skulle bli högre om beskattade varor märktes så att konsumenten blev informerad om att varan är beskattad. Samtidigt ser branschen positivt på att det inte ska finnas en skyldighet att deklarera förekomst av farliga beskattningsämnen till kund. Kommentar: Denna utredning omfattar inte en sådan märkning. 85 www.kemikalieinspektionen.se Kemikalieinspektionen, Box 2, 172 13 Sundbyberg. Besöksadress: Esplanaden 3A Tel: 08-519 41 100, Fax: 08-735 76 98, E-post: [email protected]
Similar documents
Hela publikationen
handel inom system et häm tas från Energim yndigheten och
N aturvård sverket. Branschförd elningen som presenteras i d en här
rapporten har gjorts genom att lägga på organisationsnum m er och d äre...
