Miljömålen – årlig uppföljning av Sveriges

Transcription

Miljömålen
Årlig uppföljning av Sveriges
miljökvalitetsmål och etappmål 2014
R A P P O RT 6 6 0 8 • MA R S 2 0 1 4
2013
Miljömålen
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40
Orderfax: 08-505 933 99
E-post: [email protected]
Postadress: Arkitektkopia AB, Box 110 93, 161 11 Bromma
Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer
Naturvårdsverket
Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99
E-post: [email protected]
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 978-91-620-6608-6
ISSN 0282-7298
© Naturvårdsverket 2014
Tryck: Arkitektkopia AB, Bromma 2014
Grafisk produktion och illustration: BNG Communication AB
Miljökvalitetsmålikoner: Tobias Flygar
English translation: Martin Naylor
341 843
TRYCKSAK
Förord
presenterar vi hur miljön mår, hur miljöarbetet går och goda exempel som kan tjäna som inspiration för det fortsatta
arbetet. Vi pekar också på nödvändiga insatser för den samhällsomställning som
behövs för att nå miljömålen och ett hållbart samhälle.
När vi återigen ser att 14 av 16 miljökvalitetsmål inte kommer att nås till år
2020 är det lätt att få en mörk bild av utvecklingen i miljöarbetet och miljötillståndet. Samtidigt kan vi se att miljötillståndet i vissa delar utvecklas i positiv
riktning. Naturvårdsverket ser en viktig uppgift i att visa på framgångar och att
det görs många goda insatser på alla plan och av många aktörer i samhället – och
att det ger resultat.
I Naturvårdsverkets slutsatser konstaterar vi samtidigt att miljömålen behöver
väga tyngre i krockar mellan samhällsintressen i komplexa frågor som planering
av långsiktiga infrastruktursatsningar och avvägningar mellan exploatering och
bevarande av mark. Prioriteringar och samordning mellan miljömålen och andra
samhällsmål behövs för ett effektivare arbete och en bättre måluppfyllelse.
Som vi även lyfte fram i 2012 års fördjupade utvärdering av miljömålen utvecklas konsumtionsmönstren på ett ohållbart sätt. Nya affärsmodeller behövs för
att göra det mer lönsamt att konsumera smartare och slänga mindre. Återvinning
bör bli mer fördelaktigt än utvinning.
Det kommer en ny fördjupad utvärdering 2015 där vi ytterligare kommer att
analysera förutsättningarna att nå miljömålen utifrån olika fokusområden, bland
annat hållbar konsumtion.
Årets uppföljning av miljökvalitetsmålen och etappmålen är ett resultat av ett
nära samarbete med de målansvariga myndigheter, som har ett uppföljningsansvar
för respektive mål, och med landets länsstyrelser. Varje myndighet ansvarar för sin
redovisning och bedömning. Andra samverkande myndigheter och organisationer
har bidragit med underlag och synpunkter. Naturvårdsverket bidrar också med
övergripande slutsatser och analyser. Det är ett stort och viktigt arbete alla de som
medverkar gör.
I DENNA ÅRLIGA MILJÖMÅLSUPPFÖLJNING
Stockholm i mars 2014
Maria Ågren, Generaldirektör
Innehåll
Förord 3
Naturvårdsverkets slutsatser 5
Bedömningar av miljökvalitetsmålen 11
The Swedish Environmental Protection Agency's conclusions 14
Assessments of the environmental quality objectives 21
DE 16 MILJÖKVALITETSMÅLEN 25
Begränsad klimatpåverkan 26
Frisk luft 40
Bara naturlig försurning 50
Giftfri miljö 60
Skyddande ozonskikt 82
Säker strålmiljö 88
Ingen övergödning 104
Levande sjöar och vattendrag 116
Grundvatten av god kvalitet 136
Hav i balans samt levande kust och skärgård 150
Myllrande våtmarker 170
Levande skogar 184
Ett rikt odlingslandskap 196
Storslagen fjällmiljö 208
God bebyggd miljö 222
Ett rikt växt- och djurliv 236
REGIONALA LIKHETER OCH SKILLNADER
I MILJÖTILLSTÅND OCH MILJÖARBETE 249
Når vi miljökvalitetsmålen i länen? 262
UPPFÖLJNING AV ETAPPMÅLEN 265
Etappmål om begränsad klimatpåverkan 266
Etappmål om luftföroreningar 269
Etappmål om farliga ämnen 274
Etappmål om avfall 295
Etappmål om biologisk mångfald 298
Naturvårdsverkets slutsatser
Miljömålen behöver få en starkare ställning
Naturvårdsverket konstaterar att miljötillståndet i vissa delar utvecklas i positiv
riktning tack vare insatser av många aktörer. På många områden är dock konflikterna med andra samhällsintressen stora. Ett aktuellt exempel där miljömålen
och andra samhällsintressen krockar är långsiktiga infrastrukturfrågor. Nuvarande
styrmedel är fortfarande inte tillräckliga eller tillräckligt effektiva. 14 av 16 miljökvalitetsmål kommer inte att nås till år 2020 med idag beslutade styrmedel.
Naturvårdsverket föreslog i den senaste fördjupade utvärderingen av miljömålen
(2012) tre fokusområden för miljöpolitiken:
• Säkerställ att redan fattade beslut genomförs
• Utveckla strategier för en hållbar konsumtion
• Kommunicera och informera mer om möjligheterna med miljöarbete
Dessa är fortsatt aktuella områden. I den kommande fördjupade utvärderingen
kommer hållbar konsumtion att bli ett fokusområde eftersom konsumtionsmönstren fortsätter att utvecklas på ett ohållbart sätt. Naturvårdsverket drar
också slutsatsen av årets uppföljning att Sverige för att nå miljömålen behöver
uppmärksamma och driva på utvecklingen i EU och internationellt. Det visar inte
minst betydelsen av de internationella klimatförhandlingarna, det framgångsrika
luftvårdsarbetet och Montrealprotokollet. Havsmiljödirektivet, liksom den gemensamma jordbruks- respektive fiskeripolitiken inom EU är exempel på överenskommelser som kan få stor betydelse för förutsättningarna att nå de svenska miljömålen. Avgörande är hur dessa överenskommelser utvecklas och genomförs. Både
nationella och regionala myndigheter redovisar också en oro för att EU:s nya
jordbrukspolitik och den svenska tillämpningen av EU:s landsbygdsprogram kan
komma att leda till färre miljöinsatser.
Hur styrmedel och åtgärder genomförs och konflikter med andra intressen tas
om hand såväl nationellt som regionalt och lokalt är också avgörande för miljöutvecklingen.
Summering av miljökvalitetsmålen
14 av 16 miljökvalitetsmål kommer inte att nås till år 2020 med idag beslutade
styrmedel. Det är samma bedömning som gjordes i föregående årliga uppföljning
liksom i den fördjupade utvärdering som gjordes 2012. Ett miljökvalitetsmål kom-
MILJÖMÅLEN – ÅRLIG UPPFÖLJNING AV SVERIGES MILJÖKVALITETSMÅL OCH ETAPPMÅL 2014
5
mer att nås till år 2020 (Skyddande ozonskikt), medan ett miljökvalitetsmål är
nära att nås till år 2020 (Säker strålmiljö).
För 7 av 16 miljökvalitetsmål syns ingen tydlig utveckling av miljötillståndet.
För 4 miljökvalitetsmål är utvecklingen av miljötillståndet positiv, medan miljötillståndet utvecklas negativt för 4 av miljökvalitetsmålen. För 1 miljökvalitetsmål
saknas tillräckligt underlag för att göra en bedömning av hur miljötillståndet
utvecklas över tid.
Summering av etappmålen
Flertalet av de 19 etappmål som redovisas är svåra att nå eller svåra att bedöma.
Många etappmål, exempelvis de som rör farliga ämnen, är beroende av internationella och politiska överenskommelser. Resurser styr takten i genomförandet
av de insatser som krävs för flera etappmål, inte minst inom biologisk mångfald.
Fem nya etappmål antogs under 2013 och för dem har tiden varit knapp att bedöma läget. De fem etappmål som beslutades om i februari 2014 har inte bedömts.
Etappmålet Ökad resurshushållning i byggsektorn bedöms kunna nås till 2020.
Bedömningen bygger på att de styrmedel som Naturvårdsverket har i uppdrag att
föreslå under 2014 blir framgångsrika. Minst 214 åtgärdsprogram bedöms vara
igång under 2015 varför även Hotade arter och naturtyper bedöms nås.
Trots tufft läge, det finns många goda exempel
Trots att möjligheterna att nå många av miljökvalitetsmålen till år 2020 är små i
dagsläget, finns det styrmedel, åtgärder och avtal som har och har haft en positiv
effekt på miljöutvecklingen och på förutsättningarna att uppnå de svenska miljökvalitetsmålen. Internationella överenskommelser har framförallt varit betydelsefulla för de miljökvalitetsmål som är beroende av att begränsa utsläpp till luft,
men även till vatten.
Ett välkänt framgångsrikt exempel är Montrealprotokollet som sedan 1989
kraftigt har minskat de globala utsläppen av ozonnedbrytande ämnen till atmosfären. Avtalet har varit helt avgörande för möjligheten att nå miljökvalitetsmålet
Skyddande ozonskikt.
Mängden svavel och kväve som faller ned över Sverige via luftföroreningar
och bidrar till övergödning och försurning minskar stadigt. FN:s konvention om
långväga gränsöverskridande luftföroreningar och andra internationella avtal har
bidragit till denna effekt. I de så kallade svavelkontrollområden, som inrättats i
Östersjön och Nordsjön, minskade till exempel utsläppen av svaveldioxid från
internationell sjöfart med 33 procent mellan 2009 och 2011. Utvecklingen ökar
förutsättningarna för att nå flera miljökvalitetsmål.
För vattenanknutna miljökvalitetsmål som Ingen övergödning, Grundvatten
av god kvalitet och Levande sjöar och vattendrag finns förhoppningar om att
6
åtgärdsprogrammen i vattenförvaltningen blir steg framåt för en bättre miljö. Det
faktiska genomförandet får avgörande betydelse. Den långsiktiga trenden är också
att utsläppen av kväve och fosfor minskar från både jordbruksmark och reningsverk, vilket visar att insatser ger effekt. På motsvarande sätt är förhoppningen att
havsmiljödirektivet ska få stor betydelse för Hav i balans samt levande kust och
skärgård.
På nationell och regional nivå finns det förstås andra styrmedel som har haft
betydelse för utvecklingen av miljökvalitetsmålen. Medel till LOVA (Lokala vattenvårdsprojekt) och LONA (Lokal naturvårdssatsning) har varit viktiga styrmedel
som har stärkt åtgärdsarbetet för flera miljökvalitetsmål. Några andra positiva
exempel:
• Inom Skogsstyrelsens projekt Dialog om miljöhänsyn har målbilder för god
miljöhänsyn tagits fram, vilket anses öka samsynen mellan myndigheter och
andra aktörer.
• Många lokala åtgärder sker för att restaurera vattendrag. Ett exempel är
Vattenlandskapet Voxnan i Gävleborgs län, där Sveaskog och Bergvik driver
arbete för ökad biologisk mångfald.
• I Skåne har nästan samtliga kommuner genomfört åtgärder för ökat resande
med kollektivtrafik under de senaste åren, vilket gett önskad effekt. Körsträckorna med bil i länet har minskat med fem procent jämfört med 2008.
• Arbetet med att ta fram regionala vattenförsörjningsplaner har varit positivt
för att förbättra kunskapen om grundvatten och få in grundvattenfrågorna
även i andra planarbeten.
• Den totala energianvändningen (per areaenhet) för bostäder och lokaler har
minskat med nästan åtta procent mellan 1995 och 2011. Minskningen beror
bland annat på konvertering av uppvärmningssystem och energieffektiviserande åtgärder.
• De flesta fjällsamebyarna har tagit fram terrängkörningsplaner för att minska
skadorna på våtmarker och andra känsliga områden.
• I den regionala uppföljningen anger Stockholms län att halterna av kvicksilver, kadmium, bly och PAH i reningsverken har sjunkit. Även Värmlands
län tar upp sjunkande halter av kvicksilver och kadmium liksom PCB och
dioxin.
7
Viktiga händelser och beslut för miljömålen under 2013
Under året har Sverige och andra medlemsländer inom EU rapporterat bevarandestatus för viktiga arter och naturtyper inom EU:s artoch habitatdirektiv. Inga
större förändringar har skett för de listade 164 arterna och 89 naturtyperna i
Sverige sedan den senaste rapporteringen 2007. Hälften av arterna och tre fjärdedelar av naturtyperna har inte gynnsam bevarandestatus i Sverige.
Positivt är att utvecklingen av den nya gemensamma fiskeripolitiken kan bidra
till ökad miljöhänsyn i fisket och därmed öka förutsättningarna att nå Hav i
balans samt levande kust och skärgård.
På kemikalieområdet togs flera viktiga beslut under 2013 som på sikt kommer
att ha positiva effekter på svensk miljö och på miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Framför allt ska EU, inom ramen för det sjunde miljöhandlingsprogrammet,
utveckla en åtgärdsstrategi för att minimera befolkningens exponering för farliga
ämnen. Strategin, som ska tas fram senast 2018, kommer sannolikt att ha stor
betydelse för möjligheten att nå de svenska etappmålen om farliga ämnen.
För många av miljökvalitetsmålen knyts förväntningar på att Miljömålsberedningens uppdrag med att föreslå strategier och åtgärder inom olika områden ska
kunna lyfta miljöarbetet framåt. Beredningens förslag i det första delbetänkandet
om långsiktigt hållbar markanvändning är dock inte tillräckliga och ger inte de
förbättringar som behövs för bland annat skydd och hänsyn till värdefull natur.
Konflikter som rör markanvändning har uppmärksammats under året, bland
annat när det gäller gruvdrift och annan exploatering i eller nära fjällmiljö.
De nya etappmål regeringen beslutade om i februari 2014 kan bli viktiga för
flera av miljökvalitetsmålen, bland andra för Ett rikt växt- och djurliv, Levande
skogar, Myllrande våtmarker och Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Statskontoret har under 2013 i sin delredovisning i uppdraget att granska myndigheternas arbete inom miljömålssystemet konstaterat att genomförandeansvaret
är otydligt. Statskontoret ser därför bland annat ett behov av att analysera hur
man kan få ett tydligare systemperspektiv i genomförandet av miljöarbetet i likhet
med det som finns för uppföljningen av miljökvalitetsmålen.
Regional bedömning
De regionala bedömningarna stämmer i hög grad överens med bedömningen på
nationell nivå. Många länsstyrelser lämnar dock en mer negativ bedömning än
tidigare. Jämfört med förra årets uppföljning gör tio länsstyrelser en mer negativ
bedömning av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Fyra länsstyrelser gör en
mer positiv bedömning än föregående år medan sju länsstyrelser har en oförändrad syn. Den snabba utvecklingen i storstadsområden tycks ge sämre möjligheter
att klara miljökvalitetsmålen än i andra regioner.
8
Bristen på resurser återkommer ofta som förklaring till varför målen inte uppnås.
Det är särskilt tydligt i de miljökvalitetsmål där naturskydd är en viktig del,
exempelvis Myllrande våtmarker och Levande skogar, samt när det gäller genomförandet av åtgärdsprogrammen inom havs- och vattenförvaltningen. Många
länsstyrelser anger att LOVA-medlen har varit ett viktigt styrmedel inom flera
miljökvalitetsmål, främst Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust
och skärgård. Många län uttrycker en oro över att landsbygdsprogrammet inte
längre ska bidra lika mycket till sådana åtgärder som behövs för att miljömålen
ska kunna nås.
Inför årets uppföljning har RUS (Regional utveckling och samverkan i miljömålssystemet) på eget initiativ tagit fram en vägledning för hur kulturmiljöaspekter bättre kan speglas i uppföljningen. Jämfört med 2012 års uppföljning
märks i år en viss förbättring. Generellt är dock avståndet långt till flertalet kulturmiljöinriktade miljökvalitetsmål och preciseringar inom miljökvalitetsmål. För
att åstadkomma en tydligare uppföljning av kulturmiljön krävs inte minst utökad
samordning och bättre metodstöd men också konsekvent insamling av data.
Genomförandeunderskottet – konflikter med motstridiga intressen?
En anledning till svårigheter att nå miljökvalitetsmålen handlar om ett ineffektivt
tillämpande av styrmedel. Det finns ett så kallat genomförandeunderskott, det vill
säga styrmedel och andra åtgärder är beslutade och finns på plats men tillämpas
inte i tillräcklig omfattning. Detta problem framhölls även i den senaste fördjupade
utvärderingen av miljömålen från 2012.
Att styrmedel inte får den verkan som det var tänkt beror ofta på konflikter
mellan motstridiga intressen, inte sällan miljömässiga och ekonomiska. Detta har
belysts i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012 men även i tidigare
fördjupade utvärderingar. Under 2013 har även Riksrevisionen i en granskning
pekat på att klimatmålen bör samordnas bättre med andra övergripande samhällsmål för att arbetet ska bli effektivare och att målen ska kunna nås utan att kostnaden blir alltför hög.
Vid uttag av grenar och toppar (”grot”) i skogsbruk kan askåterföring minska
försurningspåverkan. Arealen med askåterföring har dock minskat markant från
2011 till 2012. Ökad risk för försurning påverkar bland annat möjligheterna att
nå målen Bara naturlig försurning och Levande skogar. Ett annat exempel som
lyfts fram inom några miljökvalitetsmål, bland andra Levande sjöar och vattendrag och Myllrande våtmarker, är att tillämpningen av befintlig lagstiftning för
strandskydd respektive torvtäkter skulle kunna vara skarpare så att miljöhänsyn
prioriteras bättre.
Att åtgärder inte genomförs kan också bero på bristande resurser, kunskap och
kompetens. Det faktum att uppemot 90 procent av all CFC i gammal byggisolering
9
fortfarande inte tas om hand när byggnader rivs, uppmärksammas i uppföljningen
av miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt. Bristande kunskap hos samtliga
inblandade aktörer, resursbrist hos tillsynsmyndigheter och höga kostnader för
fastighetsägare vid omhändertagande pekas i en rapport ut som orsaker. När det
gäller statligt finansierade naturvårdsåtgärder som skydd, skötsel och restaurering
av värdefull natur avgör resurser takten i att nå preciseringar inom flera miljökvalitetsmål, bland andra Myllrande våtmarker, Levande skogar samt Levande
sjöar och vattendrag.
I andra fall har befintliga styrmedel inte tillräcklig effekt. Utvecklingen inom
miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap är negativ, trots olika miljöinsatser
inom landsbygdsprogrammet. Inte minst minskar arealerna av de mest värdefulla
markerna. För arbetet med flera miljökvalitetsmål finns det dessutom en oro för
EU:s nya jordbrukspolitik och den svenska tillämpningen av EU:s landsbygdsprogram som riskerar att innehålla färre miljöinsatser.
Brister i kunskap och information kan leda till att miljöfrågor varken prioriteras eller synliggörs i styrning och planering av olika verksamheter. Kunskapsbrist
bromsar exempelvis miljöarbetet inom fysisk planering och i arbetet med att
minska miljöpåverkan från farliga ämnen, kemikalier och läkemedelsrester. Andra
exempel är bristfällig övervakning av grundvatten och av främmande arter i havsmiljön.
I den regionala uppföljningen för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning framhåller jordbrukslänen att styrmedel som rådgivning, bidrag och tillsyn ofta kräver
lokal kunskap och behöver samordnas i högre grad i framtiden.
Det finns också en rad fall där beslutade styrmedel och åtgärder helt enkelt inte
räcker till och där det finns behov av helt nya styrmedel. Det gäller bland annat
Begränsad klimatpåverkan. För att nå regeringens vision om ett Sverige utan nettoutsläpp av växthusgaser år 2050 räcker inte dagens insatser för att sänka de
svenska utsläppen så att Sverige ska lyckas bidra med sin del av ansvaret i det
internationella klimatarbetet. På kortare sikt, att klara etappmålet för 2020 kommer Naturvårdsverket och Energimyndigheten att presentera en noggrannare
bedömning inom ramen för uppdraget att ta fram underlag för kontrollstation
2015.
Bland styrmedel som kan driva på utvecklingen i samhället så miljökvalitetsmålen kan förverkligas nämns bland annat den nya omgången med strukturfonder
2014–2020. Hur dessa kommer att användas i Sverige blir en viktig miljöfråga.
10
Bedömningar av
miljökvalitetsmålen
generationsmålet, 16 miljökvalitetsmål, preciseringar till varje miljökvalitetsmål och 24 etappmål. 5 av etappmålen beslutade
regeringen om den 27 februari 2014 och därför följs de inte upp denna gång.
Bedömningarna av om miljökvalitetsmålen kan nås till år 2020 och hur tillståndet
i miljön utvecklas ansvarar respektive myndighet för och har sin grund i regeringens proposition 2009/10:15, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete
samt i regeringens beslut år 2012 om preciseringar av miljökvalitetsmålen.
MILJÖMÅLSSYSTEMET BESTÅR AV
Bedömningen av miljökvalitetsmålen görs med något av alternativen för bedömningen av måluppfyllelse till år 2020:
• JA. Målet nås med i dag beslutade styrmedel och med åtgärder genomförda
före 2020.
• NÄRA. Målet är nära att nås med i dag planerade styrmedel som beslutas före
2020.
• NEJ. Målet är inte möjligt att nå till 2020 med i dag beslutade eller planerade
styrmedel.
När det gäller bedömning av utvecklingen i miljön används dessa alternativ:
• POSITIV. Utvecklingen i miljön är positiv. Under de senaste åren har betydelsefulla insatser i samhället skett som bedöms gynna miljötillståndet och/eller
det går att se en positiv utveckling i miljötillståndet nu och framåt de närmaste åren.
• NEUTRAL. Det går inte att se en tydlig riktning för utvecklingen i miljön.
Under de senaste åren har inget av betydelse skett och/eller det går inte att se
någon tydlig utveckling för miljötillståndet nu eller framåt de närmaste åren;
alternativt positiva och negativa utvecklingsriktningar inom målet tar ut varandra.
• NEGATIV. Utvecklingen i miljön är negativ. Under de senaste åren har insatser i
samhället skett som motverkar miljökvalitetsmålet och/eller det går att se en
negativ utveckling i miljötillståndet nu och framåt de närmaste åren.
• OKLAR. Tillräckliga underlag för utvecklingen i miljön saknas, det är inte
möjligt att ange utvecklingsriktning.
11
NÅR VI MILJÖKVALITETSMÅLEN?
MILJÖKVALITETSMÅL
Bedömningar av möjligheten att nå målet. Prognos för år 2020.
1. Begränsad klimatpåverkan*
Halterna av växthusgaser ökar i atmosfären. Orsaken är i huvudsak utsläpp från
el- och värmeproduktion, industriprocesser och transporter. För att undvika en
temperaturökning över två grader och minska risken för farlig klimatpåverkan
krävs en internationell klimatöverenskommelse. I den behöver de globala utsläppen mer än halveras till 2050 och sänkas till omkring noll vid seklets slut.
2. Frisk luft
Luftföroreningar orsakar alltjämt betydande skador på människors hälsa, på
växtlighet samt på kulturföremål. Fler åtgärder behövs innan miljökvalitetsmålet kan nås. Internationella insatser behövs för att minska halterna av partiklar och marknära ozon. Nationellt är ytterligare åtgärder angelägna för att minska
utsläppen av kväveoxider liksom av partiklar från användning av dubbdäck.
3. Bara naturlig försurning
Tillståndet har förbättrats något i sjöar och vattendrag, däremot inte i skogsmark
och grundvatten. Ytterligare internationella åtgärder krävs, främst för att minska
utsläppen från internationell sjöfart. Nationellt krävs åtgärder främst för att
minska skogsbrukets påverkan. EU-kommissionen har tagit fram en ny strategi i
syfte att minska utsläppen av luftföroreningar.
4. Giftfri miljö
Vissa miljögifter minskar men långlivade ämnen är ett svårt problem. För många
ämnen saknas underlag för att bedöma hur halterna förändras. Ökad global
konsumtion leder till allt större kemikalie- och varuproduktion och ökad diffus
spridning av farliga ämnen. EU har påbörjat en begränsning av användningen av
särskilt farliga ämnen. Styrmedel utvecklas positivt men fler åtgärder behövs.
5. Skyddande ozonskikt
Uttunningen av ozonskiktet har avstannat och mycket tyder på att det åter börjat
växa. I bedömningen finns dock osäkerheter, dels i det vetenskapliga underlaget
dels på grund av ozonskiktets naturliga variationer. Det finns även ett fortsatt hot
mot ozonskiktet på grund av klimatets framtida inverkan, fortsatt användning av
ozonnedbrytande ämnen samt utsläpp från uttjänta produkter.
6. Säker strålmiljö
Stora delar av miljökvalitetsmålet utvecklas positivt. Antalet fall av hudcancer
har dock ökat under lång tid. Att minska exponeringen för UV-strålning kräver en
förändring av människors livsstil och attityder kring utseende och solning. Även
om exponeringen för UV-strålning skulle minska kommer antalet cancerfall att
öka en period, eftersom det kan ta decennier för hudcancer att utvecklas.
7. Ingen övergödning
Belastningen minskar och i vissa områden minskar övergödningssymptomen,
men ännu påverkas stora delar av Sverige. Sämst förhållanden råder i Östersjön.
Åtgärder för att minska utsläpp av övergödande ämnen har gett resultat men
återhämtningstiden är lång. För att närma oss målet behöver utsläppen minska
ytterligare, dels i länderna runt våra havsområden, dels från internationell sjöfart.
JA: Miljökvalitetsmålet nås med i dag beslutade
styrmedel och med åtgärder genomförda före 2020.
NÄRA: Miljökvalitetsmålet är nära att nås. Det finns
i dag planerade styrmedel som beslutas före 2020.
NEJ: Det är inte möjligt att nå miljökvaltetsmålet till
2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.
POSITIV: Utvecklingen i miljön är positiv.
NEUTRAL: Det går inte att se en tydlig
riktning för utvecklingen i miljön.
NEGATIV: Utvecklingen i miljön är negativ.
OKLAR: Tillräckliga underlag för bedömning
av utvecklingen i miljön saknas.
* målår 2050 i en första etapp.
12
MILJÖKVALITETSMÅL
Bedömningar av möjligheten att nå målet. Prognos för år 2020.
8. Levande sjöar och vattendrag
Många sjöar och vattendrag uppfyller inte god ekologisk status. Försurningen har
minskat, men påverkar fortfarande sjöar och vattendrag negativt. Fysisk påverkan
och fragmentering utgör problem i hela landet. Många arter har ännu inte gynnsam bevarandestatus på grund av brister i livsmiljö och vattenkvalitet. Restaurering av vattendrag pågår, men i långsam takt. Ökad miljöhänsyn behövs.
9. Grundvatten av god kvalitet
Problem med förorenat grundvatten finns i hela landet, framförallt i jordbruksområden och i urbana miljöer. Bättre övervakning krävs för att kunna beskriva,
prioritera och åtgärda rätt problem på rätt plats. Arbetet med skydd av grundvattenresurser går framåt men takten måste öka. Åtgärder inom miljötillsyn,
samhällsplanering, vattenförvaltning och jordbrukssektorn behöver förstärkas.
10. Hav i balans samt
levande kust och skärgård
De stora problemen i havsmiljön är fortfarande övergödning, miljögifter och svaga
fiskbestånd. Andra problem är marint skräp, syrebrist på havsbottnar, främmande
arter samt att känsliga livsmiljöer och kulturmiljöer påverkas eller förstörs. För
att nå miljökvalitetsmålet återstår mycket arbete med att utveckla och genomföra
viktiga styrmedel, såväl i Sverige som på EU-nivå.
11. Myllrande våtmarker
Fortfarande skadas värdefulla våtmarker och vegetation förändras. Natur- och
kulturvärden samt ekosystemtjänster påverkas negativt. Problem med effekter av
markavvattning, klimatförändringar, främmande arter och kvävenedfall kvarstår.
Stöd för anläggning av våtmarker har tagits bort. Bevarandeåtgärder som skydd,
skötsel och restaurering behöver öka liksom hänsynen i olika verksamheter.
12. Levande skogar
Inom skogsbruket finns ökad ambition att leva upp till sektorsansvaret och
många framåtsyftande åtgärder har vidtagits. För flera skogstyper är bevarandestatusen dålig eller otillräcklig och många skogslevande arter är hotade. För att
nå målet behöver bland annat miljöhänsynen förbättras samtidigt som skydd och
naturvårdande skötsel behöver öka. Vissa åtgärder ger effekt först på längre sikt.
13. Ett rikt odlingslandskap
Odlingslandskapet fortsätter att minska och många naturtyper och arter har inte
gynnsam bevarandestatus. Jordbruksmarkens produktionsförmåga bedöms vara
godtagbar men måste fortsätta att följas. Det behövs ett hållbart och livskraftigt
jordbruk i hela landet som kan leverera livsmedel och naturoch kulturmiljövärden, samtidigt som den negativa påverkan på miljön fortsätter att minska.
14. Storslagen fjällmiljö
Många intressen nyttjar naturresurser i den känsliga fjällmiljön. Vindkraft,
gruvindustri och annan verksamhet kan även störa renbetet som gynnar biologisk
mångfald. Ett ökat antal terrängfordon ger fler skador på mark och växtlighet.
Mer kunskap behövs om fjällens kulturmiljövärden, liksom hur mycket störningar
fjällens ekosystem tål. Fjällmiljön påverkas även av pågående klimatförändringar.
15. God bebyggd miljö
Allt fler bostäder blir mer energieffektiva. Många åtgärdas mot radon men stora
insatser krävs mot buller och dålig inomhusmiljö, liksom för att stärka samhällsplaneringen och skydda kulturvärden. Vägtransporterna ökar, vilket ger mer buller
och sämre luftkvalitet. Grönområdena i tätorterna minskar och avfallsmängderna
fortsätter att öka. Generellt behövs fler åtgärder och nya styrmedel.
16. Ett rikt växt- och djurliv
Många arter och naturtyper riskerar att försvinna och ekosystem utarmas. Främmande arter fortsätter att öka. Större hänsyn behövs när resurser nyttjas, liksom
ökat skydd och bättre skötsel av naturmiljöer. Sverige måste även påverka internationellt. Styrmedel saknas eller tillämpas inte och det finns inte tillräckliga
resurser för att biologisk mångfald och ekosystemtjänster ska bevaras på sikt.
13
The Swedish Environmental
Protection Agency’s
conclusions
Environmental objectives need to carry more weight
The Swedish Environmental Protection Agency notes that, in certain respects,
trends in the state of the environment are positive, thanks to efforts by a wide
range of stakeholders. In many areas, however, significant conflicts exist with other
interests in society. Infrastructure is a topical example of how environmental objectives and other societal interests can collide. Existing policy instruments are still
inadequate or insufficiently effective. Of the 16 environmental quality objectives,
14 will not be achieved by 2020 with the instruments currently decided on.
In the most recent in-depth evaluation of the environmental objectives (2012), the
Environmental Protection Agency proposed three focus areas for environmental
policy:
• Ensure that decisions already taken are implemented.
• Develop strategies for sustainable consumption.
• Communicate and inform more effectively about the opportunities
environmental efforts represent.
These areas remain highly relevant. Sustainable consumption will be one of the
focus areas of the next in-depth evaluation, since consumption patterns continue
to develop in an unsustainable way. The Agency also concludes from this year’s
follow-up of progress that, in order to achieve the environmental objectives,
Sweden needs to be attentive to and drive forward developments at the EU level
and internationally. This is made clear, not least, by the significance of the international climate negotiations, the successful action taken on air pollution, and the
Montreal Protocol. The Marine Strategy Framework Directive and the Common
Agricultural and Fisheries Policies of the EU are examples of agreements that
could have a significant impact on progress towards Sweden’s environmental
objectives. The crucial factor is how these agreements develop and are implemented.
Both national and regional authorities also express concern that the EU’s new
agricultural policy and Sweden’s implementation of EU rural development policy
could result in fewer environmental measures than before.
14
How policy instruments and measures are implemented and conflicts with other
interests addressed, nationally, regionally and locally, will also decisively affect
environmental trends.
Summary of progress towards the environmental quality objectives
Of the 16 environmental quality objectives, 14 will not be met by 2020 with the
policy instruments currently decided on. This is the same assessment as in the last
annual follow-up and in the in-depth evaluation undertaken in 2012. One objective (A Protective Ozone Layer) will be attained by 2020, while another (A Safe
Radiation Environment) is close to being achieved by that date.
For seven of the 16 environmental quality objectives, no clear trend in the state
of the environment can be seen. For four of the objectives the environmental trend
is positive, while for another four it is negative. For one objective, there are insufficient data to assess how the state of the environment is developing over time.
Summary of progress towards the milestone targets
The majority of the 19 milestone targets reported on are difficult to meet or
difficult to assess. Many of these targets, such as the ones relating to dangerous
substances, are dependent on international and political agreements. For several
of the milestone targets, not least in the area of biodiversity, resources determine
the pace at which the necessary measures can be implemented. Five new milestone
targets were adopted in 2013, and for them there has been little time to assess
progress. The five milestone targets decided on in February 2014 have not been
assessed.
The milestone target for Construction and demolition waste is judged to be
achievable by 2020. This assessment is based on the policy instruments which the
Environmental Protection Agency is tasked with proposing in 2014 proving
successful. The target for Threatened species and habitat types is also expected to
be met, with at least 214 action plans in progress by 2015.
Challenging situation, but many good examples
Although the prospects of reaching many of Sweden’s environmental quality
objectives by 2020 are limited at present, there are policy instruments, measures
and agreements that are having, and have had, a positive impact on environmental
trends and the potential for progress towards the objectives. International agreements have been of significance, above all, for the environmental quality objectives
that are dependent on reducing emissions to air, but also for those requiring lower
emissions to water.
A well-known success story in this respect is the Montreal Protocol, which since
1989 has substantially reduced global emissions of ozone-depleting substances to
15
the atmosphere. This agreement has been absolutely crucial to progress towards
the environmental quality objective A Protective Ozone Layer.
The quantities of sulphur and nitrogen deposited in Sweden from air pollution,
contributing to eutrophication and acidification, are steadily decreasing. This is
partly thanks to the UNECE Convention on Long-Range Transboundary Air
Pollution and other international agreements. In the Sulphur Control Areas established in the Baltic and North Seas, for example, sulphur dioxide emissions from
international shipping fell by 33 per cent between 2009 and 2011. These trends
enhance the prospects of attaining several of the environmental quality objectives.
For objectives linked to water, such as Zero Eutrophication, Good-Quality
Groundwater and Flourishing Lakes and Streams, there are hopes that the programmes of measures introduced under the Water Framework Directive will be
steps in the direction of a better environment. The decisive factor will be how they
are actually implemented. Nitrogen and phosphorus emissions from both farmland and wastewater treatment plants in fact show a long-term decline, demonstrating that the measures taken are having an effect. Similarly, the hope is that the
Marine Strategy Framework Directive will be of major significance for A Balanced
Marine Environment, Flourishing Coastal Areas and Archipelagos.
At the national and regional levels there are of course other policy instruments
that have contributed to progress towards the environmental quality objectives.
Grants for LOVA (local water management) and LONA (local nature conservation)
projects have been important instruments, promoting measures of significance for
several of the objectives. Other positive examples that may be noted:
• As part of the Swedish Forest Agency’s Dialogue on Environmental
Consideration, ‘goal descriptions’ of what constitutes good environmental
consideration have been developed. These, it is believed, make for greater
consensus between the authorities and other stakeholders.
• A wide range of local action is under way to restore rivers and streams.
One example is the Voxnan Water Landscape in Gävleborg county, where
Sveaskog and Bergvik are driving efforts to increase biodiversity.
• In Skåne, almost all local authorities have introduced measures in recent
years to encourage greater use of public transport. This has had the desired
effect, cutting distances travelled by car in the county by 5 per cent compared
with 2008.
• Efforts to develop regional water supply plans have been beneficial,
promoting better understanding of groundwater and ensuring that groundwater issues are also taken into account in other planning processes.
16
• Total energy consumption (per unit area) in homes and non-residential
premises fell by almost 8 per cent between 1995 and 2011. Factors behind
the decrease include conversion of heating systems and energy-efficiency
measures.
• Most mountain reindeer husbandry districts have developed plans for
off-road driving, aimed at reducing damage to wetlands and other sensitive
areas.
• In regional follow-up of the objectives, Stockholm county reports reduced
concentrations of mercury, cadmium, lead and PAHs at sewage treatment
plants. The county of Värmland, too, refers to falling levels of mercury and
cadmium, as well as of PCBs and dioxins.
Key events and decisions affecting the objectives in 2013
During the year, Sweden and other EU member states have reported on the
conservation status of important species and natural habitat types under the EU
Habitats Directive. No major changes have occurred for Sweden’s 164 listed
species and 89 listed habitat types since the last report in 2007. Half the species
and three-quarters of the habitats are not in favourable conservation status in
Sweden.
More positively, development of the new Common Fisheries Policy may help to
ensure greater consideration for the environment in the fisheries sector, enhancing
the potential to achieve A Balanced Marine Environment, Flourishing Coastal
Areas and Archipelagos.
In the area of chemicals, several important decisions were taken in 2013 which
will in the long term benefit the Swedish environment and progress towards the
environmental quality objective A Non-Toxic Environment. In particular, as part
of its Seventh Environment Action Programme, the EU is to develop a strategy
that will minimise people’s exposure to hazardous substances. The strategy, to
be drawn up by 2018, will probably be of great significance for the prospects of
reaching the Swedish milestone targets for these substances.
For many of the environmental quality objectives, there are expectations that
the strategies and measures which the All Party Committee on Environmental
Objectives is tasked with proposing in different areas will drive forward relevant
environmental efforts. However, the proposals set out in the Committee’s first
interim report on long-term sustainable land use do not go far enough and will
not bring about the improvements needed, for example as regards consideration
for and protection of valuable natural areas. Conflicts over land use have been in
the limelight during the year, relating for instance to mining and other development in or close to mountain areas.
17
The new milestone targets adopted by the Government in February 2014 could
prove important for several of the environmental quality objectives, including
A Rich Diversity of Plant and Animal Life, Sustainable Forests, Thriving Wetlands and A Balanced Marine Environment, Flourishing Coastal Areas and
Archipelagos.
The Swedish Agency for Public Management, in an interim report in 2013 on
its review of the work of government agencies within the environmental objectives
system, notes a lack of clarity about what the agencies’ responsibility for implementing the objectives entails. It therefore identifies, among other things, a need
to analyse ways of developing a clearer system approach to the implementation of
environmental action, similar to that in place for follow-up of the environmental
quality objectives.
Regional assessments
The regional assessments made agree largely with the assessment at the national
level. Many county administrative boards, though, are more negative in their
appraisals than before. Compared with last year’s follow-up, ten of them take a
less favourable view of progress towards the environmental quality objectives.
Four county administrative boards arrive at a more positive assessment than last
year, while the views of seven boards remain unchanged. The rapid development
of major urban areas seems to be linked to poorer prospects of meeting the
objectives, compared with other regions.
Lack of resources is frequently cited as an explanation for the objectives not
being achieved. This is particularly clear as regards the environmental quality
objectives for which nature conservation is a major factor, such as Thriving Wetlands and Sustainable Forests, and when it comes to implementing programmes
of measures in the area of marine and freshwater management. Many county
administrative boards report that the LOVA grant scheme has been an important
instrument for several objectives, notably Zero Eutrophication and A Balanced
Marine Environment, Flourishing Coastal Areas and Archipelagos. Many counties
express concern that the Rural Development Programme will no longer make
as significant a contribution to the types of measures needed to reach the environmental objectives.
Prior to this year’s review of progress, RUS (Regional Development and Cooperation within the Environmental Objectives System) drew up guidelines, on
its own initiative, on how cultural heritage concerns could be better reflected in
follow-up. Compared with the 2012 review, some improvement may be noted this
year. Generally though, for most of the cultural heritage-oriented environmental
quality objectives and specifications of objectives, the ‘distance to target’ is
considerable. To achieve clearer follow-up of cultural heritage, there needs to be,
18
above all, greater coordination and better methodological support, as well as consistent collection of data.
The implementation deficit – conflicts with competing interests?
One reason for the difficulties in meeting the environmental quality objectives is
ineffective application of policy instruments. There is an ‘implementation deficit’,
that is to say, instruments and other measures have been decided on and put in
place, but are not being applied on a sufficient scale. This is a problem that was
also highlighted in the last in-depth evaluation of the objectives in 2012.
Where policy instruments fail to have the intended effect, it is often due to
conflicts between competing interests, not uncommonly environmental versus
economic. This was illustrated in both the 2012 and earlier in-depth evaluations.
In 2013, a review by the Swedish National Audit Office also pointed to the need
for climate objectives to be better coordinated with other overarching societal
goals, to ensure greater efficiency and avoid excessive cost in realising the
objectives.
In forestry, the acidifying effect of harvesting forest residues (tops and branches)
can be reduced by recycling wood ash to the land. From 2011 to 2012, however,
there was a marked decrease in the area to which ash was recycled. An increased
risk of acidification affects progress towards objectives such as Natural Acidification Only and Sustainable Forests. Another example highlighted in relation to
some of the environmental quality objectives, including Flourishing Lakes and
Streams and Thriving Wetlands, concerns legislation on shore protection and peat
extraction, which could be more stringently applied so as to make consideration
for the environment a higher priority.
Failure to implement measures may also be due to inadequate resources,
knowledge and expertise. In this year’s follow-up of the environmental quality
objective A Protective Ozone Layer, it is noted that getting on for 90 per cent of
all CFCs in old building insulation materials are still not recovered when buildings
are demolished. A report attributes this to a general lack of knowledge among
stakeholders, under-resourced supervisory authorities, and the high costs of recovery for property owners. Regarding state-funded nature conservation measures
such as protection, management and restoration of valuable natural areas, available resources determine the pace of progress towards specifications for several of
the objectives, among them Thriving Wetlands, Sustainable Forests and Flourishing Lakes and Streams.
In other cases, the policy instruments in place are not sufficiently effective.
Trends for the environmental quality objective A Varied Agricultural Landscape
are negative, despite a range of environmental actions under the Rural Development Programme. In particular, the areas of the most valuable types of land are
19
declining. In relation to several of the objectives, moreover, there is concern
about the EU’s new agricultural policy and Sweden’s implementation of EU rural
development policy, which could provide less scope for environmental measures
than before.
Inadequate knowledge and information may result in environmental issues
being neither given priority nor made visible in the management and planning of
different activities. A lack of knowledge is, for instance, slowing both environmental efforts in the context of physical planning and action to reduce the
environmental impacts of dangerous substances, chemicals and pharmaceutical
residues. Other examples of this problem are insufficient monitoring of groundwater and of alien species in the marine environment.
In regional follow-up of the environmental quality objective Zero Eutrophication, counties with a predominance of agriculture point out that instruments such
as advice, grant schemes and supervision often require local knowledge and will
need to be more coordinated in future.
There are also a number of cases in which the policy instruments and measures
adopted are simply not sufficient and entirely new instruments are required. This
is true, for example, of Reduced Climate Impact. When it comes to realising the
Government’s vision of Sweden as a country with no net greenhouse gas emissions
by 2050, current measures are not enough to reduce Swedish emissions to such a
degree that the country is able to take its share of the responsibility for international action on climate change. In the shorter-term perspective of reaching the
milestone target for 2020, the Swedish Environmental Protection Agency and the
Swedish Energy Agency will be presenting a more detailed assessment as part of
the analysis they are tasked with preparing for the Checkpoint 2015 review.
One policy instrument that could drive the development of society in such a
way that the environmental quality objectives can be realised is the new round of
structural funds for 2014–20. How these funds come to be used in Sweden will be
an important environmental issue.
20
Assessments of the
environmental
quality objectives
of environmental objectives consists of a generational goal, 16
environmental quality objectives, specifications for each of the environmental quality objectives, and 24 milestone targets. Five of the milestone targets were adopted
by the Government on 27 February 2014 and are therefore not followed up in the
present review of progress. Assessments of whether the environmental quality
objectives can be achieved by 2020, and of trends in the state of the environment,
are made by the government agencies responsible for each of the objectives.
SWEDEN’S SYSTEM
The prospects of meeting the environmental quality objectives by 2020 are
assessed using one of the following alternatives:
• YES. The objective will be achieved with policy instruments already decided
on and with measures implemented before 2020.
• CLOSE. The objective is close to being achieved, based on existing plans for
policy instruments that will be decided on before 2020.
• NO. It is not possible to achieve the objective by 2020 on the basis of policy
instruments already decided on or planned.
To assess trends in the state of the environment, the following alternatives are used:
• POSITIVE. The trend in the state of the environment is positive. Significant
measures have been taken in society in recent years which are judged to
benefit the state of the environment and/or it is possible to see a positive
trend in the state of the environment, now and in the next few years.
• NEUTRAL. No clear trend in the state of the environment can be seen. Nothing
of significance has occurred in recent years and/or it is not possible to see
a clear trend in the state of the environment, now or in the next few years;
alternatively, positive and negative trends relevant to the objective cancel
each other out.
• NEGATIVE. The trend in the state of the environment is negative. Measures
have been taken in society in recent years which obstruct progress towards
the environmental quality objective and/or it is possible to see a negative
trend in the state of the environment, now and in the next few years.
• UNCLEAR. Insufficient data are available to assess the trend in the state of the
environment.
21
WILL THE ENVIRONMENTAL QUALITY OBJECTIVES BE ACHIEVED?
OBJECTIVE
Assessment of prospects of meeting the objective. Forecast for 2020.
1. Reduced Climate Impact*
No
No
2. Clean Air
No
3. Natural Acidification Only
No
4. A Non-Toxic Environment
Yes
5. A Protective Ozone Layer
6. A Safe Radiation
Environment
Close
No
7. Zero Eutrophication
Yes
Atmospheric concentrations of greenhouse gases are rising, owing mainly to
emissions from power and heat generation, industrial processes and transport.
To avoid warming of more than 2 °C and reduce the risk of dangerous climate
change, an international climate agreement is needed. In it, global emissions
need to be more than halved by 2050 and reduced to around zero by the end of
the century.
Air pollution still causes significant damage to human health, vegetation and
cultural heritage. Further action is needed to meet this objective. Internationally,
steps must be taken to reduce concentrations of particles and ground-level
ozone. At a national level, additional action is required to curb emissions of
nitrogen oxides and of particulates from the use of studded tyres.
Some improvement has occurred in the acidification status of surface waters,
but not in that of forest soils or groundwaters. Further international action is
called for, chiefly to reduce emissions from international shipping. At a national
level, measures are mainly needed to mitigate the effects of forestry. The EU
Commission has adopted a new policy package to cut air pollutant emissions.
Some toxic pollutants are declining, but persistent ones are a major problem.
In many cases, there is no basis for assessing how levels are changing. Growing
global consumption is increasing production of chemicals and other products, and
with it diffuse release of dangerous substances. The EU has begun to restrict use
of substances of very high concern. Policy instruments are developing favourably,
but more action is needed.
Thinning of the ozone layer has stopped, with much to suggest that ozone is
increasing again. There are uncertainties in the assessment, however, linked to
both the scientific data and ozone’s natural variability. There is also an ongoing
threat to the ozone layer from the future influence of climate, continued use of
ozone-depleting substances, and emissions from end-of-life products.
Positive progress can be seen on many aspects of this objective. However, the
incidence of skin cancer has increased over a long period. To reduce exposure
to ultraviolet radiation, lifestyles and attitudes to sunbathing and personal
appearance need to change. Even if exposure declines, cancer incidence will go
on rising for a time, as it can take decades for skin cancer to develop.
Nutrient loads are falling and in some areas symptoms of eutrophication are
abating, but much of Sweden is still affected. Conditions are worst in the Baltic
Sea. Action to curb nutrient emissions has produced results, but recovery is slow.
To move closer to the objective, emissions must be further reduced, both in other
countries bordering on Swedish sea areas and from international shipping.
YES: The environmental quality objective will be achieved
with policy instruments already decided on and with measures
implemented before 2020.
Close
CLOSE: The environmental quality objective is close to being
achieved. Plans now exist for policy instruments that will be
decided on before 2020.
No
NO: It is not possible to achieve the environmental quality
objective by 2020 on the basis of policy instruments
already decided on or planned.
POSITIVE: The trend in the state of the
environment is positive.
NEUTRAL: No clear trend in the state of
the environment can be seen.
NEGATIVE: The trend in the state of the
environment is negative.
UNCLEAR: Insufficient data are available to
assess the trend in the state of the environment.
* Target year 2050, as a first step.
22
OBJECTIVE
8. Flourishing Lakes
and Streams
Assessment of prospects of meeting the objective. Forecast for 2020.
No
No
9. Good-Quality Groundwater
10. A Balanced Marine
Environment, Flourishing
Coastal Areas and
Archipelagos
No
No
11. Thriving Wetlands
No
12. Sustainable Forests
No
13. A Varied Agricultural
Landscape
14. A Magnificent
Mountain Landscape
No
No
15. A Good Built Environment
16. A Rich Diversity of Plant
and Animal Life
No
Many lakes and watercourses lack good ecological status. Acidification has
eased, but still affects fresh waters. Physical disturbance and fragmentation
are problems throughout Sweden. Many species have yet to achieve favourable
conservation status, owing to poor habitats and water quality. River restoration is
under way, but progress is slow. Greater environmental consideration is needed.
Problems of polluted groundwater exist countrywide, especially in farming and
urban areas. Better monitoring is needed to be able to describe, prioritise and
address the right problem in the right place. Efforts to protect groundwater
resources are progressing, but must be stepped up. More effective measures are
needed in the areas of supervision, planning, water management and agriculture.
Eutrophication, toxic pollutants and weak fish stocks remain major problems for
the marine environment. Other concerns are marine litter, oxygen depletion on
the seabed, alien species, and disturbance or destruction of sensitive habitats
and cultural heritage. To achieve this objective, much remains to be done to
develop and implement key policy instruments, in Sweden and at EU level.
Damage to valuable wetlands and vegetation change are still occurring, impacting
natural and cultural values and ecosystem services. Effects of drainage, climate
change, alien species and nitrogen deposition remain a problem. Support for
wetland creation has been withdrawn. Conservation measures, e.g. protection,
management and restoration, and environmental care in different sectors need to
be stepped up.
Forestry is now doing more to live up to its sectoral responsibility and has taken
many forward-looking measures. The conservation status of several forest types
is unfavourable, and many forest species are threatened. To meet the objective,
better environmental consideration is needed, along with more protection and
conservation management. Some action will only have effects in the longer term.
The farmed landscape is still contracting, and many habitats and species are not
in favourable conservation status. Farmland productivity is judged acceptable,
but must continue to be monitored. Sustainable, viable agriculture, capable of
delivering food and natural and cultural values, is needed throughout the country, while adverse impacts on the environment continue to be reduced.
Natural resources in sensitive mountain areas are used by a variety of interests.
Wind power, mining and other activities can also disturb reindeer grazing and its
benefits for biodiversity. Growing use of off-road vehicles is increasing damage to
soil and vegetation. More needs to be known about mountain cultural heritage,
and about how much disturbance ecosystems can withstand. Current climate
change also has an impact.
Homes are becoming more energy-efficient. Radon remediation is under way in
many, but much needs to be done to tackle noise and poor indoor environments,
enhance planning and protect cultural heritage. Growth in road transport is
adding to noise and reducing air quality. Urban green space is contracting, and
quantities of waste continue to grow. Overall, more action and new instruments
are needed.
Many species and habitats are at risk and ecosystems are becoming impoverished.
Alien species continue to expand. Resources must be used with greater care,
and natural areas better protected and managed. Sweden must also give a lead
internationally. Instruments are not in place or not being used, and resources are
insufficient to conserve biodiversity and ecosystem services in the long term.
23
24
2013
De 16 miljökvalitetsmålen
BEGRÄNSAD KLIMATPÅVERKAN
ANSVARIG MYNDIGHET: NATURVÅRDSVERKET
Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för
klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan
på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en
sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen
säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.
Riksdagen har fastställt två preciseringar:
TEMPERATUR: Den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst
2 grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.
KONCENTRATION: Sveriges klimatpolitik utformas så att den bidrar till att
koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån
högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv koldioxidekvivalenter).
MÅLET ÄR INTE MÖJLIGT ATT NÅ MED I DAG BESLUTADE ELLER
PLANERADE STYRMEDEL.
UTVECKLINGEN I MILJÖN ÄR NEGATIV.
Sammanfattning
De globala utsläppen av växthusgaser ökar, liksom halterna i atmosfären. Orsaken
är framför allt förbränning av fossila bränslen, i huvudsak i el- och värmeproduktion, industriprocesser och för transporter. En global klimatöverenskommelse
krävs för att mer än halvera utsläppen (jämfört med dagens nivåer) till år 2050
och sänka dem till omkring noll vid seklets slut. Det kan hålla den globala temperaturökningen till under två grader och därmed begränsa risken för farlig klimatpåverkan.
26
Resultat
Temperatur och koncentration
Enligt riksdagsbeslut är miljökvalitetsmålets innebörd att den globala ökningen av
medeltemperaturen ska begränsas till högst två grader Celsius jämfört med förindustriell nivå (det så kallade tvågradersmålet1). För att klara det ska den svenska
klimatpolitiken utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser
i atmosfären på lång sikt stabiliseras på högst 400 ppm (miljondelar) koldioxidekvivalenter2.
Figur 1. Koncentration av koldioxid i atmosfären, årsmedelvärden 1989–2012
ppm
400
395
390
385
380
375
370
365
360
355
350
0
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
KÄLLA: ITM, STOCKHOLMS UNIVERSITET INOM MILJÖÖVERVAKNINGSPROGRAMMET
KLIMATPÅVERKANDE ÄMNEN PÅ SVALBARD MED EN MÄTSTATION PÅ SVALBARD
Koncentrationen av koldioxid i atmosfären ökar på grund av mänskliga utsläpp och avskogning.
Trenden under de senaste åren visar på en årlig ökning med cirka 0,5 procent. Den förindustriella nivån var ca 290 ppm.
1
2
IPCC:s kunskapsöversikt visar att temperaturökningar även under två grader kan ha
betydande effekter.
Koldioxidekvivalent är mängden av en växthusgas, t.ex. metan, uttryckt som den mängd
koldioxid som ger samma växthuseffekt.
27
Koldioxidhalter över 400 ppm uppmättes på många håll under 20133, vilket är
högre än vad halten har varit på minst 800 000 år. Den sammanlagda halten av
växthusgaser4 är idag cirka 470 ppm5 koldioxidekvivalenter, och ökar för varje år.
Figur 1 visar utvecklingen för koncentrationen av koldioxid, den mest betydelsefulla av de växthusgaser människan släpper ut. Utsläpp av partiklar påverkar
också klimatet6. Sotpartiklar har en nettouppvärmande effekt, medan till exempel
sulfat- och nitratpartiklar ger en kylning. Den sammanlagda effekten av partikelutsläppen uppskattas vara kylande. Totalt beräknas halten av samtliga klimatpåverkande gaser och partiklar i atmosfären motsvara cirka 415 ppm koldioxidekvivalenter.
Den globala medeltemperaturen är idag cirka 0,8 grader högre jämfört med
medeltemperaturen under 1800-talets andra hälft (Figur 2). Vart och ett av de
senaste tre årtiondena har varit varmare än samtliga föregående årtionden så långt
tillbaka som det finns globala mätdata7. Det senaste årtiondet har varit det varmaste
under perioden. Paleoklimatologisk8 forskning visar att den nuvarande genomsnittstemperaturen på norra halvklotet sannolikt är den högsta på minst 1 400 år.
Hösten 2013 antogs vid ett möte i Stockholm delrapport I 9 i FN:s klimatpanel
IPCC:s femte utvärdering om klimatförändringarna. Delrapport I beskriver de
naturvetenskapliga grunderna, medan delrapport II (som kommer i mars 2014)
beskriver effekter, anpassning och sårbarhet, och delrapport III (som kommer i
april 2014) beskriver åtgärder för att begränsa utsläppen.
Klimatmodellerna som ingår i delrapport I visar på en ökning av den globala
medeltemperaturen i intervallet10 3,2–5,4 grader (jämfört med förindustriell tid)
till slutet av detta sekel (och fortsatt uppvärmning därefter) om utsläppen fortsätter att öka med nuvarande takt11. Samtidigt visar modellerna att det med
kraftiga utsläppsreduktioner fortfarande är möjligt att hålla temperaturökningen
under två grader.
3http://www.wmo.int/pages/mediacentre/news/documents/400ppm.final.pdf
4 De gaser som avses är koldioxid, metan, lustgas och de fluorerade gaserna HFC, PFC,
SF6 och NF3 (den så kallade Kyotokorgen), samt de växthusgaser som hanteras under
Montrealprotokollet.
5 Europeiska Miljöbyrån, 2014. http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/
atmospheric-greenhouse-gas-concentrations-3/assessment
6 Partiklarna är kortlivade i luften och har därför inte samma långvariga påverkan som de
flesta växthusgaser har.
7 Ca år 1850
8 Paleoklimatologi är läran om klimatet under perioder före observationer med
meteorologiska instrument
9 IPCC, 2013: Climate Change 2013: The Physical Science Basis. Contribution of Working
Group I to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change
10 Intervallet anger sannolik förväntad temperaturökning för scenariot, vilket innebär en
uppskattad probabilistisk sannolikhet på över 66 %.
11 Motsvarar ungefärligen scenario RCP8,5.
28
Figur 2. Observerade avvikelser av global genomsnittlig yttemperatur
för land och hav 1850–2012
Avvikelser (°C) i förhållande till 1961–1990
0,6
Årsgenomsnitt
0,4
0,2
0,0
−0,2
−0,4
−0,6
0,6
1850
1900
1950
2000
1900
1950
2000
Tioårsgenomsnitt
0,4
0,2
0,0
−0,2
−0,4
−0,6
1850
KÄLLA: IPCC, 2013: CLIMATE CHANGE 2013: THE PHYSICAL SCIENCE BASIS.
CONTRIBUTION OF WORKING GROUP I TO THE FIFTH ASSESSMENT REPORT
OF THE INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE
Observerade avvikelser för globala genomsnittliga yttemperaturer för land och hav från 1850
till 2012 från tre dataserier. Övre fältet: årsmedelvärden. Nedre fältet: tioårsgenomsnitt, samt
med skuggning uppskattad osäkerhet för en av dataserierna (den i svart). Avvikelserna är i
förhållande till genomsnittet för 1961−1990.
Miljötillstånd
Utöver temperaturökningen märks den pågående klimatförändringen även i
observationer av exempelvis tillbakagången för majoriteten av jordens glaciärer,
stigande havsnivåer, förändrade nederbördsmönster (för Nordeuropas del generellt
ökad nederbörd) och minskningen av istäcket i Arktis.12
Den ökade koldioxidhalten i atmosfären har också lett till en pågående försurning av världshaven, då en del av den tillförda koldioxiden löses i haven.
12 WMO 2013: The Global Climate 2001-2010 samt EEA 2012: Climate Change, impacts
and vulnerability in Europe 2012.
29
Förändringarna i klimatet bedöms bli större vid våra nordliga breddgrader än
i världen i genomsnitt. Effekterna kan till exempel bli omfattande för jord- och
skogsbruket. Känsliga miljöer i fjällen och Östersjön kan skadas eller helt försvinna.
Internationella klimatförhandlingar
En förutsättning för att minska de globala utsläppen är samarbete mellan världens
länder. Hittills har det inte gått att enas om tillräckliga utsläppsminskningar för
att nå tvågradersmålet.
I fokus under klimatkonventionens nittonde partsmöte (COP19) i Warszawa i
november 2013 stod förhandlingarna om det nya avtal som ska gälla efter utgången
av Kyotoprotokollets13 andra åtagandeperiod. Det nya avtalet, som utformas inom
arbetsgruppen Durbanplattformen14, ska antas vid COP21 i Paris 2015 och börja
implementeras från år 2020. Avtalet ska bygga på Klimatkonventionens grundprinciper inklusive principen om gemensamma men differentierade åtaganden15.
Att enas kring hur denna princip ska omsättas i åtaganden är en central fråga i
förhandlingarna.
Utkomsten av förhandlingarna vid partsmötet i Warszawa var blandad, där
man i vissa tekniska frågor kunde ta steg framåt. Dit hörde bland annat beslut
kring MRV (mätning, rapportering och verifiering av länders utsläpp) och förhindrandet av avskogning. Parterna lyckades däremot inte komma överens i
fråga om det övergripande målet: en tydlig arbetsplan i riktning mot en ambitiös
överenskommelse 2015. Man kunde dock enas om att de parter som har möjlighet till det, under första kvartalet 2015 ska presentera sina bidrag16 till långsiktiga
utsläppsreduktioner. Förhoppningen är att detta ska ge tillräckligt med tid för att
jämföra och se över utfästelserna före mötet i Paris i slutet av samma år.
När det gäller frågan om höjd ambitionsnivå för tiden redan innan 2020 uteblev konkreta framsteg i stort sett. Parterna beslutade dock om att intensifiera det
tekniska arbetet med att hitta åtgärder med hög utsläppsminskningspotential, och
om ett ökat engagemang på ministernivå under 2014.
13 Protokoll till FN:s Klimatkonvention (UNFCCC) som innehåller bindande överenskommelser om minskade utsläpp av sju växthusgaser.
14 The Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action (ADP)
15 Innebär att behovet av utsläppsminskningar behandlas som en gemensam angelägenhet
för mänskligheten, men att industriländerna tar ett större ansvar på grund av deras höga
historiska påverkan på dagens och framtidens klimat, höga utsläpp per person, och höga
kapacitet att agera, samt på grund av övriga ländernas rätt till utveckling.
16 Bidragen kallas ”contributions”, istället för det starkare ”commitments” som vissa länder
önskade.
30
Liksom framstegen har uteblivit om att skärpa ambitionerna om utsläppsminskningar, har man heller inte lyckats nå någon uppgörelse gällande de så kallade
”finansieringsfrågorna”, det vill säga stöd för att minska utsläpp och sårbarhet i
utvecklingsländer. Detta stöd är tänkt att utgöra en grundpelare i det nya avtalet.
En annan knäckfråga i förhandlingarna som varit svår att enas kring rör skador
och förluster (loss and damage) till följd av klimatförändringarna i utsatta länder.
Här lyckades man dock nå viss framgång genom beslutet om den så kallade
Warszawa-mekanismen, en ny institution som är tänkt att stötta länder som
drabbas av skador och naturkatastrofer kopplade till klimatförändringarna.
Styrmedel och åtgärder nationellt samt EU
ENERGI
Till styrmedel och åtgärder inom energi som antagits under 2013 hör krav på
energiprestanda inom ramen för Ekodesigndirektivet17 som har tagits fram för
ett antal produkter. Dessa åtföljs ofta även av energimärkningskrav enligt Energimärkningsdirektivet, som ytterligare ska driva på utvecklingen av energi- och
resurseffektivare produkter. Tillsammans väntas ekodesign- och energimärkningskraven minska energianvändningen inom EU till år 2020 med fem procent.
Som en följd av kraven i det nyligen antagna Energieffektiviseringsdirektivet18
har Boverket och Energimyndigheten lämnat förslag till nationell strategi för
investeringar i renoveringar som ökar energiprestandan i det nationella byggnadsbeståndet19. Förslaget tar sin utgångspunkt i att det finns en påtaglig möjlighet
att höja energieffektiviteten i byggnader om de kommande renoveringstillfällena
utnyttjas20.
Byggandet av lågenergibyggnader21 ökar – för 2013 har tillskottet beräknats till
cirka 2500 lägenheter i lågenergibyggnader, vilket är mer än tidigare år22.
17
18
19
20
21
22
Direktiv 2009/125/EG. Direktivet innebär att produkter måste ha en viss energieffektivitet
och resurseffektivitet för att få användas inom EU.
Direktiv 2012/27/EU. Direktivet syftar till att bidra till att uppnå EU:s energibesparingsmål
på 20 procent av primärenergianvändningen till 2020.
Energimyndigheten och Boverket (2013): Förslag till nationell strategi för
energieffektiviserande renovering av byggnader.
Med nuvarande styrmedel bedöms energianvändningen i byggnader (per kvadratmeter)
kunna minska med 22–30 procent till 2050 jämfört med 1995. Det bedöms möjligt
att nå en minskning på upp till 26–40 procent fram till 2050 genom att öka
informationsspridningen så att energieffektiva val görs vid renoveringar.
Här definierat som byggnader vars energiprestanda är minst 25 procent bättre än dagens
byggregler.
LÅGAN (2013): Sammanställning av lågenergibyggnader i Sverige. År 2012 byggdes strax
under 1 700 lägenheter i lågenergibyggnader, vilket motsvarade sju procent av det totala
antalet färdigställda lägenheter det året (total statistik för 2013 ännu inte klar).
31
Boverket har under året ändrat sina föreskrifter och allmänna råd om energideklarationer för byggnader23. Förändringarna syftar till att stärka konsumentoch brukarperspektivet.
En rapport24 från Riksrevisionen har granskat Programmet för energieffektivisering inom energiintensiv industri (PFE). Rapporten visar på mindre
energieffektiviseringsvinster från programmet än vad som tidigare redovisats.
Nya villkor för stöd till solceller har trätt i kraft25. Villkoren innebär att stödnivån är maximalt 35 procent av investeringskostnaden26. Intresset för stödet har
varit stort under året. En utredning27 om införande av nettodebitering av el28 har
redovisats. Utredningen föreslår att nettodebitering inte införs, utan att småskaliga
producenter av el istället ska få göra en skattereduktion i deklarationen. Vindkraftens expansion fortsatte under 2013, och Sveriges första kommersiella vågkraftsanläggning har börjat uppföras utanför Lysekil. Totalt stod den förnybara
energin under 2013 för ungefär hälften av energianvändningen i Sverige29.
TRANSPORTER
I juni 2013 överlämnade Trafikverket sitt förslag till nationell plan för transportsystemet30 till regeringen. Planen omfattar perioden 2014–2025 och berör satsningar på investeringar, drift och underhåll på sammanlagt över 500 miljarder
kronor under den aktuella perioden. I remissvar har bland annat påtalats att
planen utgår från prognoser med kraftigt ökade vägtransporter, i motsats till den
utveckling mot ett transportsnålare samhälle som bedöms behövas för att i tillräcklig grad minska transportsektorns klimatpåverkan31. I förslaget till planen ges
ingen entydig bedömning av dess samlade klimatpåverkan32. Den nya nationella
23 Boverkets författningssamling 2013:6 – BED 6
24http://www.riksrevisionen.se/sv/rapporter/Rapporter/EFF/2013/Energieffektivisering-inomindustrin--effekter-av-statens-insatser/
25 Ändrad förordning för solcellsstöd SFS 2009:689
26 Tidigare var stödnivån 45 procent.
27 Beskattning av mikroproducerad el m.m., SOU 2013:46
28 Nettodebitering av el innebär att den förnybara el som privatpersoner eller företag med
småskalig produktion producerar och överför till elnätet ska kunna kvittas mot annan el
som de tar emot från elnätet.
29 51 procent av energianvändningen enligt preliminär statistik för 2012. Sveriges andra
rapport om utvecklingen av förnybar energi enligt artikel 22 i Direktiv 2009/28/EG.
Regeringskansliet, 2013.
30http://www.trafikverket.se/Foretag/Planera-och-utreda/Planer-och-beslutsunderlag/
Nationell-planering/Nationell-plan-for-transportsystemet-2014--2025/
31 I Kapacitetsutredningen för transportsystemet från 2012 bedöms det till år 2030 behövas
en minskning med cirka 20 procent av personbilstrafiken, och en godstrafik som inte ökar,
för att klara en minskning av transporternas koldioxidutsläpp med 80 procent till år 2030.
32 Den förkortade planeringstiden som de nya reglerna för planeringen av transportinfrastrukturen (vilka trädde i kraft 2013) har inneburit, kan ha försvårat möjligheten till
att göra sådan bedömning.
32
planen kommer att fastställas av regeringen under våren 2014. Samtidigt fastställs
också ekonomiska ramar för länsplaner för den regionala infrastrukturen.
Under 2013 har förhandlingar pågått inom EU om framtida utsläppskrav för
nya bilar. Förslaget som Ministerrådet har att ta ställning till under 2014 är att
medelvärdet för utsläppen från 95 procent av en bilfabrikants försäljning maximalt ska få vara 95 gram koldioxid per kilometer år 2020. För 2021 föreslås ett
medelvärde på högst 95 gram per kilometer för 100 procent av försäljningen.
Sedan tidigare är det beslutat att medelvärdet för nya bilar från och med år 2015
ska vara 130 gram per kilometer. I Sverige låg medelvärdet bland nya bilar år
2013 på 136 gram per kilometer.
Regeringen har under året föreslagit ett nytt miljöbilspaket, bestående av en
förlängning av det nedsatta förmånsvärdet för miljöbilar, ett nytt kvotpliktssystem
för att öka andelen låginblandade förnybara drivmedel i bensin och diesel, samt
fortsatt skattebefrielse för höginblandade biodrivmedel.
Utredningen om fossilfri fordonstrafik lämnade sitt betänkande ”Fossilfrihet
på väg”33 i december 2013. Utredningen föreslår som etappmål att minska vägtrafikens användning av fossila bränslen med 80 procent mellan 2010 och 2030,
och föreslår en rad styrmedel som ska bidra till energieffektivisering, byte till el,
byte till biodrivmedel och till en utveckling av samhälle och transportsystem. Det
senare handlar bland annat om en utveckling mot attraktivare och tillgängligare
städer där behovet av bil minskar och där godstransporterna effektiviseras och
samordnas bättre. Utredningen konstaterar också att Trafikverkets förslag till
nationell transportplan inte är framtagen för att stödja en utveckling mot klimatmålen och rekommenderar därför att planen revideras.
EU:S SYSTEM FÖR HANDEL MED UTSLÄPPSRÄTTER
1 januari 2013 inleddes den tredje handelsperioden i EU:s system för handel
med utsläppsrätter (EU ETS). Handelssystemet infördes 2005 och omfattar förbränningsanläggningar samt viss energiintensiv industri. Under de första två
handelsperioderna ingick endast utsläpp av koldioxid, men från och med 2013
omfattas även vissa utsläpp av perfluorkarboner (PFCs) och lustgas (dikväveoxid)
från industrin. Systemet täcker cirka 45 procent av EU:s samlade utsläpp av växthusgaser.
Den nya handelsperioden, som sträcker sig till 2020, innebär att cirka hälften
av utsläppsrätterna delas ut gratis (under den andra handelsperioden delades den
stora majoriteten ut gratis). Gratis tilldelning baseras på EU-gemensamma riktmärken, vilka konstrueras efter de tio procent mest koldioxideffektiva anläggningarna i EU. Sektorer där handelssystemet bedöms medföra risk för att verksamheter
33 SOU 2013:84
33
och utsläpp flyttas till länder med lägre krav får gratis tilldelning upp till 100 procent av aktuellt riktmärke. Övriga verksamheter får en tilldelning som motsvarar
80 procent av riktmärket 2013 med successiv minskning till 30 procent 2020. För
att inte den totala fria tilldelningen inom EU ska överstiga den mängd som får
tilldelas gratis har EU-kommissionen beslutat om korrektionsfaktorer som ska
tillämpas på samtliga anläggningar. Ingen gratis tilldelning ges för elproduktion.
Utsläppsrätter som inte delas ut gratis auktioneras ut.
Under andra handelsperioden 2008–2012 har det byggts upp ett omfattande
överskott av utsläppsrätter som har kunnat föras över till perioden 2013–2020.
Detta har medfört att priset på utsläppsrätter är mycket lågt, vilket inneburit
bristande stimulans för långsiktiga utsläppsminskningar. Kommissionen har därför föreslagit ett antal strukturella förändringar som på längre sikt skulle kunna
höja priserna och leda till att handelssystemet blir effektivare. Som en kortsiktig
åtgärd har EU-parlamentet beslutat att senarelägga auktionering av 900 miljoner
utsläppsrätter till de sista åren i handelsperioden.
Vidare har vissa medlemsstater valt att låta kvarvarande utsläppsrätter i reserven för nya deltagare från andra handelsperioden frysa inne, med motsvarande
minskning av utsläppen inom EU som följd. Sverige beslutade dock under 2013
att sälja de kvarvarande utsläppsrätterna34.
Sedan 2012 ingår även vissa delar av flygsektorn i handelssystemet vilket innebär att utsläpp från flygningar till, från och inom EU ska rapporteras och täckas
med utsläppsrätter. I april 2013 beslutade dock EU-parlamentet att, i avvaktan
på en överenskommelse om ett globalt styrmedel för minskade utsläpp, tillfälligt
undanta flygningar mellan EU och tredje land från krav på rapportering och överlämnande. Efter att ICAOs35 generalförsamling beslutat att införa ett marknadsbaserat globalt styrmedel för minskade utsläpp från flygsektorn från och med
2020 lade EU-kommissionen i oktober 2013 fram ett förslag till ändring av
direktivet om handel med utsläppsrätter. Vad gäller flygningar mellan EES-länder
och tredje land föreslår kommissionen att endast den del av flygningen som görs
inom EES:s luftrum ska täckas av systemet. Förslaget har blivit kritiserat av så väl
medlemsstater som länder utanför EU varpå alternativa förslag har framkommit
från medlemsstater. En ändring av direktivet tros antas av Europaparlamentet och
Europeiska rådet under våren 2014.
34 Regeringsbeslut M2013/651/K1: Uppdrag att sälja kvarstående enheter i reserven för nya
deltagare inom EU:s utsläppshandelssystem
35 International Civil Aviation Organization (FN:s flygorgan)
34
ÖVERGRIPANDE
I början av 2013 presenterade EU-kommissionen en grönbok36 om ett klimat- och
energiramverk till 203037. Grönboken innehöll inte några konkreta förslag, utan
syftade till att stimulera till diskussion om EU:s klimat- och energipolitik och dess
målsättningar fram till år 2030. En ram finns redan för hur EU ska bedriva sin
klimat- och energipolitik fram till år 2020. De övergripande målen för den nuvarande politiska ramen är minskade växthusgasutsläpp, ökad andel förnybar
energi samt ökad energieffektivisering. I januari 2014 kom EU-kommissionen med
sitt förslag till ramverk till 2030. Förslaget innebär ett mål för växthusgasutsläpp
(40 procent minskning till 2030 jämfört med 1990 års nivå) och ett mål för förnybar energi (27 procent förnybar energi 203038). I förslaget ligger att utsläppen
i handelssystemet ska minska 43 procent och utsläppen utanför handelssystemet
med 30 procent jämfört med 2005 års utsläpp. Dessutom ska utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning (LULUCF) inkluderas i 2030-målet.
Gällande energieffektivisering finns inget bindande mål i kommissionens förslag.
Energieffektiviseringens roll i ramverket kommer dock utredas vidare i samband
med översynen av energieffektivitetsdirektivet. Kommissionens förslag behandlas
av Rådet och Europaparlamentet under 2014.
I Naturvårdsverkets underlag till en färdplan för ett Sverige utan nettoutsläpp
av växthusgaser 205039 (publicerad i december 2012) analyseras hur Sverige ska
kunna nå målvisionen att inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050.
Regeringen har aviserat att man innan mandatperiodens slut kommer att återkomma till riksdagen i fråga om färdplanen40.
Riksrevisionen presenterade i december 2013 slutrapporten i sin granskning av
statens insatser på klimatområdet41. För att skapa förutsättningar för att minska
utsläppen i enlighet med målen och till rimliga kostnader rekommenderar Riksrevisionen bland annat att klimatmålen bättre samordnas med andra övergripande
samhällsmål, och att en ungefärlig bana för hur utsläppen långsiktigt ska minska
även efter 2020 fastställs.
36 Motsvarar ungefär ett svenskt utredningsbetänkande (SoU), publiceras i avsikt att inleda
en samrådsprocess inom ett visst ämne.
37 Green Paper – A 2030 framework for climate and energy policies
38 Detta mål är dock i princip identiskt med den andel förnybar energi som förväntas med
enbart ett utsläppsmål, och fördelas inte ut på de enskilda medlemsstaterna. Den styrande
verkan av ett sådant mål kan därmed bli begränsad.
39 Underlag till en färdplan för ett Sverige utan nettoutsläpp av växthusgaser 2050,
Rapport 6537.
40 Budgetpropositionen för 2013, Prop. 2012/13:1 – Utgiftsområde 20
41 Riksrevisionen 2013. Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet
2009–2013.
35
Analys och bedömning
Bakgrund
Atmosfärens förhöjda koncentration av klimatpåverkande gaser från mänskliga
verksamheter ger upphov till global uppvärmning. Den största delen av utsläppen
orsakas av förbränning av fossila bränslen för el- och värmeproduktion, transporter och industrins värmeproduktion, liksom av industriprocesser, jordbruksproduktion och avfallshantering samt avskogning i tropikerna.
Sedan 1870 har människan till följd av ovanstående typer av aktiviteter släppt
ut drygt 500 miljarder ton kol42 till atmosfären. För att sannolikt43 klara tvågradersmålet behöver de ackumulerade utsläppen begränsas till cirka 1 000 miljarder ton. Det innebär alltså att mer än hälften av ”utsläppsutrymmet” redan har
förbrukats.
Bedömning av gapet till att nå miljökvalitetsmålet
Förutsättningarna finns idag inte på plats för att nå miljökvalitetsmålet. I motsats
till de kraftfulla utsläppsminskningar som skulle behövas, ökar utsläppen globalt.
De senaste uppskattningarna av globala växthusgasutsläpp är för år 2010 och
visar på utsläpp av växthusgaser motsvarande cirka 50 miljarder ton koldioxidekvivalenter år 2010 (motsvarar cirka 14 miljarder ton kol (C)). Den genomsnittliga beräknade utsläppsnivån som skulle behövas år 2020 för att nå den utsläppsbana som till lägsta uppskattade kostnad sannolikt når tvågradersmålet är på 44
miljarder ton koldioxidekvivalenter. Med nuvarande utveckling uppskattas dock
utsläppen år 2020 nå upp till 59 miljarder ton koldioxidekvivalenter. Om nuvarande utfästelser och åtaganden i klimatförhandlingarna genomförs fullt ut skulle
det sänka utsläppsnivån med 3–7 miljarder ton. Ett betydande gap (8–12 miljarder
ton i årliga utsläpp år 202044) finns alltså mellan dagens situation och den utveckling som behövs för att nå tvågradersmålet. Uppfyllande av ett 1,5-gradersmål
skulle i sin tur enligt beräkningar kräva utsläppsnivåer år 2020 på 37–44 miljarder
ton, och därefter snabb fortsatt minskning.45
För år 2050 beräknas utsläppen på motsvarande sätt, för sannolik uppfyllelse
av tvågradersmålet, behöva nå ner till cirka 22 miljarder ton.
Ett betydande gap bekräftas också i en rapport46 från Internationella energirådet (IEA) som konstaterar att utvecklingen för förnybar energi går allt för lång-
42
43
44
45
46
36
Inbegriper koldioxid och andra växthusgaser
Med ”sannolikt” avses här och fortsättningsvis >66 % sannolikhet
Detta alltså under antagandet att nuvarande utfästelser och åtaganden genomförs fullt ut.
UNEP, 2013: The Emissions Gap Report 2013
OECD/IEA, 2013: Tracking Clean Energy Progress 2013
samt, i relation till tvågradersmålet. Samtidigt noteras positiva tendenser, såsom
att kostnaderna för de flesta tekniker inom förnybar energi har sjunkit snabbare
än väntat.
Behov av ytterligare insatser
På global nivå behöver alltså världens länder vända utsläppsökningen till en
minskning. Ju senare vändpunkten sker, desto svårare och dyrare blir det att klara
tvågradersmålet.
Sveriges klimatpolitik ska utformas så att den bidrar till att koncentrationen av
växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar
koldioxidekvivalenter. Den senaste klimatpropositionen47 preciserar att Sverige ska
bidra med sin del av ansvaret för att begränsa de globala utsläppen till hållbara
nivåer genom att år 2050 inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser. En närmare
uttolkning av nettonollvisionen och hur vägen dit skulle kunna se ut återstår att
göras. Naturvårdsverkets underlag till en svensk färdplan till 2050 är ett steg i den
riktningen. Oavsett uttolkning av visionen, blir den svår att nå med hittills beslutade styrmedel. Utsläppen av växthusgaser kommer enligt prognoserna att minska
avsevärt långsammare jämfört med de två förslag på målscenarier som presenterades i Naturvårdsverkets färdplansunderlag (Figur 3).
Figur 3. Totala utsläpp i Sverige av växthusgaser 1990–2011, referensscenario till 2050
samt två målscenarier enligt Naturvårdsverkets underlag till Färdplan 2050
Miljoner ton koldioxidekvivalenter
90
Referens
80
Målscenario 2
Målscenario 1
70
60
50
40
30
20
10
0
1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
KÄLLA: NATURVÅRDSVERKET
47 Regeringens proposition 2008/09:162
37
Såsom konstateras i Naturvårdsverkets färdplansunderlag, behövs det breda uppgörelser om huvuddragen i den långsiktiga klimatpolitiken, på liknande sätt som
det gör inom energipolitiken. Energi- och klimatfrågorna är sammanlänkade i hög
utsträckning. Klimatpolitiken har liksom energipolitiken också tydliga kopplingar
med en rad andra politikområden som forsknings- och innovationspolitik, transportpolitik, bostadspolitik, jordbruks- och skogspolitik, samt olika områden inom
miljöpolitiken och inte minst den ekonomiska politiken.
För industrialiserade länder såsom Sverige behöver utsläppen minska drastiskt.
Detta kräver omfattande insatser för utsläppsminskningar inte minst i transportsektorn och inom industrin.
Omställningen av transportsektorn handlar om fyra parallella delar; utveckling
mot ett mer transportsnålt samhälle, överflyttning till energieffektivare trafikslag,
energieffektivisering av fordon och farkoster, samt förnybara drivmedel.
Svensk industri har i jämförelse med många andra länder en hög andel processrelaterade utsläpp. Möjligheterna att minska processutsläppen är mer komplexa
än att minska utsläppen från förbränning inom industrin. För processutsläppen
krävs utveckling, demonstration och kommersialisering av nya tekniker.
Kraftfulla satsningar på forskning, innovation och introduktion av klimatstrategisk teknikutveckling behövs. Hushållning med energi och resurser är nödvändigt.
38
39
FRISK LUFT
Luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en
generation.
Regeringen har fastställt tio preciseringar:
FRISK LUFT
BENSEN: Halten av bensen inte överstiger 1 mikrogram per kubikmeter luft beräknat
som ett årsmedelvärde.
BENS(A)PYREN: Halten av bens(a)pyren inte överstiger 0,0001 mikrogram per kubik-
meter luft (0,1 nanogram per kubikmeter luft) beräknat som ett årsmedelvärde.
BUTADIEN: Halten av butadien inte överstiger 0,2 mikrogram per kubikmeter luft
beräknat som ett årsmedelvärde.
FORMALDEHYD: Halten av formaldehyd inte överstiger 10 mikrogram per kubikmeter luft
beräknat som ett timmedelvärde.
PARTIKLAR (PM2,5): Halten av partiklar (PM2.5) inte överstiger 10 mikrogram per kubik-
meter luft beräknat som ett årsmedelvärde eller 25 mikrogram per kubikmeter
luft beräknat som ett dygnsmedelvärde.
PARTIKLAR (PM10): Halten av partiklar (PM10) inte överstiger 15 mikrogram per kubik-
meter luft beräknat som ett årsmedelvärde eller 30 mikrogram per kubikmeter luft
beräknat som ett dygnsmedelvärde.
MARKNÄRA OZON: Halten av marknära ozon inte överstiger 70 mikrogram per kubik-
meter luft beräknat som ett åttatimmarsmedelvärde eller 80 mikrogram per kubikmeter
luft räknat som ett timmedelvärde
OZONINDEX: Ozonindex inte överstiger 10 000 mikrogram per kubikmeter luft under
en timme beräknat som ett AOT40-värde under perioden april–september.
KVÄVEDIOXID: Halten av kvävedioxid inte överstiger 20 mikrogram per kubikmeter luft
beräknat som ett årsmedelvärde eller 60 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som
ett timmedelvärde (98-percentil).
KORROSION: Korrosion på kalksten understiger 6,5 mikrometer per år.
MÅLET ÄR INTE MÖJLIGT ATT NÅ TILL 2020 MED I DAG BESLUTADE ELLER
UTVECKLINGEN I MILJÖN ÄR POSITIV.
40
Sammanfattning
Luftföroreningar orsakar alltjämt betydande skador på människors hälsa, på
växtlighet samt på kulturföremål. Fler åtgärder behövs innan miljökvalitetsmålet
kan nås. Internationella insatser behövs för att minska halterna av partiklar och
marknära ozon. Nationellt är ytterligare åtgärder angelägna för att minska utsläppen av kväveoxider liksom av partiklar från användning av dubbdäck.
Resultat
Utsläpp, halter och trender
Idag står hushållssektorn för cirka 2/3 av utsläppen av bens(a)pyren, och utsläppen
har minskat något de senaste åren men är oförändrade sett över en längre tid
(10 år)48. Utsläppen beror främst av eldning med ved.
Utsläppen av partiklar (PM2,5) har minskat med 16 procent inom EU-3249 mellan
2002 och 2011. De svenska utsläppen av partiklar (PM2,5) har legat ungefär på
samma nivå under 2000-talet50 (Figur 4). Den nationella prognosen för utsläppen
av partiklar till 2020 visar att trafikens utsläpp via avgasröret minskar påtagligt,
medan partiklar från slitage av bromsar, däck och väg kvarstår på en hög nivå och
helt kommer att dominera sektorns partikelutsläpp 202051. Inom el- och värmeproduktion samt inom hushållssektorn där vedeldning ingår har den tidigare
ökningen av utsläppen av partiklar stannat av52. Prognosen antar däremot en
ökning av partikelutsläppen från denna sektor till 2015, för att sedan minska något
till 2020. Halten av partiklar (PM2,5) överskrider de föreslagna maximala nivåerna, i första hand i södra Sverige53. Det beror sannolikt på transport av förorenad
luft från öresundsregionen och övriga Europa. I övriga landet är halterna av partiklar (PM2,5) låga, även om årsmedelvärdet överskrids i gatumiljön i några städer.
Det finns en minskande trend för partiklar (PM2,5) i regional bakgrundsluft vilket
sannolikt återpeglar den minskande utsläppstrenden i Europa som helhet54.
48 Sveriges internationella rapportering: http://www.naturvardsverket.se/upload/sa-marmiljon/klimat-och-luft/luft/luftfororeningar/NFR-report-1990-2012.xls
49 EEA, Nr 9, 2013. Air quality in Europe – 2013 report.
50 Sveriges internationella rapportering: http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/
Statistik-A-O/Partiklar-till-luft-PM25/
51 Sveriges internationella rapportering: http://www.naturvardsverket.se/upload/sa-marmiljon/klimat-och-luft/utslapp/2012-projections-for-air-pollutant-emissions-for-Swedenklar-20130117.xlsx
53 Datavärden för luft: http://www.ivl.se/tjanster/datavardskap/luftkvalitet.4.7df4c4e812d2da
6a41680004804.html
6a41680004804.html
41
Figur 4. Svenska utsläpp till luft av partiklar (PM 2,5) 1990–2012
Tusen ton
40
El- och värmeproduktion
Vägtrafik, övriga
utsläpp
30
Vägtrafik, slitage
av vägbanor
Småskalig
vedeldning
20
FRISK LUFT
Industriprocesser
Övrigt
10
12
20
10
20
08
20
06
20
04
20
02
20
00
20
98
19
96
19
94
19
92
19
19
90
0
KÄLLA: NATURVÅRDSVERKET, SVERIGES INTERNATIONELLA RAPPORTERING
Efter att ha minskat under 1990-talet har de svenska utsläppen av partiklar (PM2,5) legat
ungefär på samma nivå under 2000-talet.
Utsläppen i Europa av föroreningar som bildar marknära ozon (kväveoxider och
flyktiga organiska ämnen) har minskat med cirka 20 procent den senaste tioårsperioden 2002–2011, men trots detta motsvaras inte minskningen av en motsvarande minskning av halterna av marknära ozon i Europa55. De totala svenska
utsläppen minskar också, särskilt av kvävedioxid från transporter. Däremot har
hushållens utsläpp av flyktiga organiska ämnen stadigt ökat den senaste tioårsperioden. Prognosen antar i stort sett oförändrade utsläpp till 202056. Vilken
användning som orsakar utsläppen är under utredning.
Antalet timmar med halter av marknära ozon över det hälsorelevanta tröskelvärdet har minskat det senaste decenniet57. Det långsiktiga målet till skydd för
hälsan överskrids, medan målet för växtligheten i huvudsak är uppnått58.
56 Sveriges internationella rapportering: http://www.naturvardsverket.se/upload/sa-marmiljon/klimat-och-luft/utslapp/2012-projections-for-air-pollutant-emissions-for-Swedenklar-20130117.xlsx
6a41680004804.html
58 IVL-rapport: B 2086, 2013. IVL-rapport: B2160, 2014.
42
Figur 5. Svenska utsläpp till luft av kväveoxider 1990–2012
Tusen ton
300
Övrigt
Bussar
250
Industriprocesser
Arbetsmaskiner
Energiförsörjning
200
Lastbilar
Övriga transporter
150
100
50
12
20
10
20
08
20
06
04
20
20
02
20
00
20
98
19
96
19
94
19
92
19
19
90
0
KÄLLA: NATURVÅRDSVERKET, SVERIGES INTERNATIONELLA RAPPORTERING
De svenska utsläppen av kväveoxid minskar. Det gäller speciellt utsläppen från transporter. För
andra året i rad ligger nivån under EU:s takdirektiv för utsläpp av luftföroreningar.
De totala svenska utsläppen av kväveoxider minskar också (Figur 5)59. Viktiga
källor till kväveoxider i tätortsluften är trafiken, arbetsmaskiner samt i vissa fall
sjöfarten. Andelen dieseldrivna personbilar förväntas öka avsevärt, men trots detta
kan en fortsatt minskning av utsläppen av kväveoxider förväntas tack vare en
fortsatt teknisk utveckling av fordonen60. En förutsättning är dock att beslutade
kravnivåer på personbilar motsvaras av minskade utsläpp i verkligheten. Tung
trafik står för en betydande andel av minskningen av utsläppen. Medelvärden för
halt-erna av kvävedioxid, både års- och timmedelvärden, överskrids frekvent i
gatumiljön i landets större och medelstora städer. En långsiktigt minskande trend
för årsmedelvärdet kan däremot observeras i Stockholm och Göteborg61.
60 SMHI, Meteorologi Nr 150, 2012.
6a41680004804.html
43
FRISK LUFT
Göteborgsprotokollet om utsläpp av luftföroreningar reviderades den 4 maj 2012
men har ännu inte trätt i kraft. Protokollet innehåller utsläppskrav för de klassiska
luftföroreningarna svavel och kväveoxider samt för flyktiga organiska ämnen till
2020. Nytt är att protokollet även inkluderar utsläpp av partiklar samt ska beakta
utsläpp av sot (black carbon, BC). Därigenom ges en möjlighet att prioritera åtgärder som påverkar såväl klimatet som hälsan. 2013 har varit EU:s ”Year of the Air”
och den 18 december presenterades EU kommissionens emotsedda luftpaket62.
Viktigast är ett uppdaterat luftvårdsprogram med åtgärder, som ska säkerställa
att befintliga mål i EU ska nås snarast samt med luftkvalitetsmål för år 2030.
Paketet innehåller även ett förslag till uppdaterat direktiv för utsläppstak ”National Emission Ceilings Directive” med tak till 2030 för de sex viktigaste luftföroreningarna: svavel- och kväveoxider, flyktiga organiska ämnen, metan, partiklar
(inklusive BC) samt ammoniak. Dessutom innehåller paktetet ett förslag om direktiv för medelstora förbränningsanläggningar. Under 2013 publicerades ekodesignförordningen om krav för pannor och värmepumpar som använder gas, olja eller
el och därmed finns gränser för utsläpp av kväveoxider från dessa. Vid revidering
2018 ska bedömas om det är möjligt att sätta gränser för kolmonoxid, kolväten
och partiklar. En diskussion pågår om möjligheter att sätta EU-gemensamma
ekodesignkrav (inklusive emissionskrav och krav på energieffektivitet) och energimärkning på mindre förbränningsanläggningar (vedpannor och kaminer). Eftersom dessa ekodesignkrav drar ut på tiden och det är oklart om krav på emissioner
kommer att sättas på EU-nivå, så är det önskvärt att Sverige överväger att påbörja
arbetet med att sätta nationella krav. Småskaliga anläggningar är en stor utsläppskälla till flera luftföroreningar som påverkar hälsan och klimatet och om inte
EU-krav fastställs kommer Sverige att behöva sätta nationella krav för att skapa
förutsättningar för att uppnå bl.a. miljökvalitetmålen för frisk luft och klimat.
Nationellt på fordonssidan har regelverket ändrats för att dubbdäck ska slita
mindre på vägbeläggningen. Även miljözonsbegreppet har förtydligats något och
idag har åtta kommuner infört miljözon. För arbetsmaskiner träder steg IV kraven
i kraft 2013–14 med skärpta krav på utsläpp av kväveoxider och partiklar. Trängselskatt har införts i Göteborg. På innerstadsgatorna, där trafikminskningen är
som störst, har kväveoxidutsläppen minskat med 16 procent. Effekten på halterna
är osäker eftersom mätningar bara har genomförts i 6 månader63.
62http://ec.europa.eu/environment/air/clean_air_policy.htm
63 Luftkvaliteten i Göteborg efter införandet av trängselskatten – utvärdering av januari–juni
2013.http://www.trafikverket.se/PageFiles/96359/Luftkvaliteten%20i%20G%c3%b6teborg
%20efter%20inf%c3%b6randet%20av%20tr%c3%a4ngselskatten%20oktober%20
2013.pdf
44
Uppföljning av preciseringar
BENSEN
Halterna av bensen i tätorterna är generellt låga och i närheten av nivån för
preciseringen.
BENS(A)PYREN
Dataunderlaget är begränsat, men halterna är låga och i närheten av nivån för
preciseringen där mätningar skett i tätorter. Ett begränsat kartläggningsprojekt
pågår för att förbättra kunskaperna.
BUTADIEN OCH FORMALDEHYD
Ingen uppdatering av mätdata har skett.
PARTIKLAR
I Malmö överskrider halten av partiklar (PM2,5) de långsiktiga målvärdena,
(10 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde och 25 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett dygnsmedelvärde). Det kan delvis
bero på intransport av förorenad luft från öresundsregionen och övriga Europa.
I övriga landet är halterna av partiklar (PM2,5) låga, även i gaturum. Det finns
en tydligt minskande trend för partiklar (PM2,5) i regional bakgrundsluft (skog/
landsbygd, långt från enskilda källor). Minskningen kan observeras även i södra
delen av landet, och kan bero på att åtgärdsarbetet för att minska luftföroreningar
i Europa har börjat visa effekt. Det finns omfattande bevis för att partiklar som
förorening i luften i våra tätorter har allvarliga effekter på människors hälsa vid
exponering under längre tid, som till exempel förkortad livslängd och sjuklighet i
hjärt- och kärlsjukdomar, även vid låga nivåer64. Åtgärder för att minska halterna
kan därför motiveras även vid förhållandevis god luftkvalitet.
Halten av partiklar (PM10) överskrider de föreslagna maximala nivåerna
(15 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde och 30 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett dygnsmedelvärde) i gatumiljön generellt och även i urban bakgrund på vissa platser i södra Sverige. En minskande
långtidstrend för partiklar (PM10) i gatumiljön kan observeras generellt i våra tätorter. Trenden är något långsammare i mellanstora tätorter med över 50 000 invånare), jämfört med en snabbare minskning av halterna i Göteborg och Stockholm.
Höga halter av partiklar (PM10) beror i första hand på användning av dubbdäck.
Nya data65 pekar på att slitagepartiklar i omgivningsluften påverkar vår hälsa på
64 WHO, Air Quality Guidelines, Global update 2005, WHO Europe, 2006; Review of
evidence on health aspects of air pollution-REVIHAAP Project, WHO Europe, 2013
65 Review of evidence on health aspects of air pollution-REVIHAAP Project, WHO Europe,
2013.
45
många sätt. Sjuklighet i luftvägar och hjärta samt en ökning av för tidig död kan
kopplas till exponering för grövre partiklar under kortare tid (dagar).
MARKNÄRA OZON
FRISK LUFT
Antalet timmar med halter över 70 mikrogram per kubikmeter (åttatimmarsmedelvärde) minskar i landsbygdsmiljön. I tätorterna saknas trend på grund av
stora variationer i halterna där, men halterna är något lägre än i landsbygdsmiljön
på grund av utsläpp från trafiken som bryter ned ozon. Det långsiktiga målet till
skydd för hälsan överskrids. Målet för växtlighet överskrids i södra Sverige samt i
kustnära områden, men i huvuddelen av landet nås ozonmålet för växtligheten66.
År 2013 överskreds målet för växtligheten på grund av att ozonhalterna var ovanligt höga under mars månad. Ozonbildningen är starkt väderberoende, under vårmånaderna och under varma somrar kan höga halter uppträda. Ofta transporteras
ozon som bildats i förorenade luftmassor över Europa in över södra Sverige. Det
finns ett känt samband mellan exponering för ozon och dagligt antal dödsfall samt
inläggning på sjukhus, även i områden där halterna inte är särskilt höga67. Misstanken har ökat att även långtidsexponering för ozon påverkar hälsan allvarligt68.
Figur 6. Årsmedelvärden av kvävedioxid i stadsmiljöer 2003–2012
NO2 (µg/m3)
60
Göteborg,
Haga
50
Malmö,
Dalaplan
40
Stockholm,
Hornsgatan
30
20
10
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
KÄLLA: DATAVÄRDEN FÖR LUFT
I Stockholm och Göteborg minskar årsmedelvärdena av kvävedioxid, medan det är oförändrat i
Malmö liksom i andra svenska tätorter.
66 IVL-rapport: B 2086, 2013. IVL-rapport: B2160, 2014.
67 Review
of evidence onavhealth
aspects iof
air pollution-REVIHAAP
Figur
3. Årsmedelvärden
kvävedioxid
stadsmiljöer
2003–2012 Project, WHO Europe,
2013.
3
68 (µg/m
Review
of evidence on health aspects of air pollution-REVIHAAP Project, WHO Europe,
NO
)
2
2013.
60
50
46
40
Mann-Kendall
Göteborg, Haga
Mann-Kendall
Malmö, Dalaplan
MILJÖMÅLEN – ÅRLIG UPPFÖLJNING AV SVERIGES MILJÖKVALITETSMÅL OCH Mann-Kendall
ETAPPMÅL 2014
Sthlm, Hornsgatan
30
Mann-Kendall
medel
20
Göteborg, Haga
KVÄVEDIOXID
Trenderna för årsmedelvärdet (20 mikrogram per kubikmeter luft) för kvävedioxid minskar i Göteborg och Stockholm (Figur 6). I övriga tätorter (med över
50 000 invånare) är halterna för årsmedelvärdet oförändrade. För timmedelvärdena är halterna oförändrade i alla tätorter. Årsmedelvärdena (20 mikrogram
per kubikmeter luft) och timmedelvärdena 60 mikrogram per kubikmeter luft,
98-percentil), överskrids frekvent i gatumiljön i landets större och medelstora städer. Halterna överskrids även i urban bakgrundsmiljö, främst i storstäderna, men
även i flera medelstora städer finns risk att målnivåerna överskrids.
KORROSION
Ingen uppdatering under året har skett av mätningarna av korrosion på kalksten.
Bedömning av måluppfyllelse
En analys visar att de flesta större och medelstora städer riskerar att överskrida
målet för partiklar (PM10) i gatumiljö till 2020 om inga ytterligare åtgärder
genomförs. Ytterligare styrmedel, som till exempel en skatt på dubbdäck är sannolikt nödvändigt för att klara målet till 2020. Även om långdistanstransporten av
partiklar (PM 2,5) till Sverige minskar, är fortsatta internationella avtal med
skärpta utsläppsbegränsningar av partiklar av stor betydelse för att minska hälsoförluster och påverkan på klimatet.
Prognoser visar att målet för kvävedioxid kan nås om styrmedel införs på kritiska vägavsnitt för att dämpa en beräknad trafikökning. En samordnad planering av
infrastruktur är ett betydelsefullt redskap för att optimera transporter och minska
miljöpåverkan. Målet för ozon kan endast klaras genom internationella avtal om
utsläppsbegränsningar.
Bedömning av utvecklingen i miljön
Det finns en tydligt minskande trend för partiklar (PM2,5) i regional bakgrundsluft. Sydsverige påverkas i större grad av inflöde av förorenad luft från övriga
Europa. Även om intransporten av partiklar från övriga Europa kan antas minska,
behövs ytterligare åtgärder inom EU och internationellt.
För ozon minskar antalet timmar med halter över 70 mikrogram per kubikmeter (åttatimmars-medelvärde). Minskningen är inte tillräcklig för att målet för
hälsan ska nås till 2020, men det är troligt att målet för växtlighet i huvudsak kan
klaras till 2020. Ozon bildas i förorenad luft över Europa och transporteras till
Sverige. För att nå målet för ozon är fortsatta utsläppsbegränsningar nödvändiga
47
FRISK LUFT
av ämnen som bildar ozon. Dit hör: kväveoxider och koloxid från trafiken och
energiproduktionen, metan från jordbruket och flyktiga organiska ämnen inklusive metan och koloxid från förbränning av ved för uppvärmning och matlagning
samt användning av lösningsmedel i hushåll och industri. Sådana begränsningar
kan endast uppnås genom internationella överenskommelser. IIASA (International
Institute for Applied Systems Analysis) har gjort en preliminär analys av konsekvenserna av EU:s luftpaket. Förslaget innebär tillsammans med befintlig lagstiftning bland annat en minskning av utsläppen av partiklar (PM 2,5) med 50 procent från 2005 till 2030. En mer ambitiös klimatpolitik kan sänka den beräknade
kostnaden, 0,02 procent av GDP, avsevärt. I luftpaketet ingår ett förslag till reviderat takdirektiv, förslag till direktiv om medelstora förbränningsanläggningar samt
förslag att godkänna det nyligen antagna reviderade Göteborgsprotokollet som
anger utsläppstak för utsläpp av luftföroreningar till 2020. Göteborgsprotokollet
innebär ingen skärpning utöver befintlig lagstiftning och förändrar inte förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet. Därför är det av stor vikt att fortsatt driva
krav i EU och internationellt på att minska utsläppen av ozonbildande ämnen
samt av partiklar och ”black carbon” (BC).
En minskande långtidstrend för partiklar PM10 i gatumiljön kan observeras
generellt i våra tätorter. Trots detta finns en risk för att partiklar (PM2,5) och
partiklar (PM10) kan överskridas såväl 2020 som 2030 i gaturum i några tätorter främst på grund av påverkan från slitagepartiklar. Erfarenheterna från dubbdäcksförbud på enskilda gator och dammbindning har varit positiva, även om
önskvärd minskning av halterna inte tillfullo uppnåtts på alla platser. I Göteborg
och i Stockholm där dubbdäcksförbud har införts på enstaka gator finns en generellt minskande trend för partiklar (PM10) även på de gator som inte har förbud.
Nationellt på fordonssidan har regelverket ändrats för att dubbdäck ska slita
mindre på vägbeläggningen69. Trenderna för årsmedelvärdet (20 mikrogram per
kubikmeter luft) för kvävedioxid minskar i Göteborg och Stockholm. Prognoser
visar att målet nästan nås i urban bakgrund till 2020 och även i gaturum till 2030.
Prognoserna innehåller en beräknad trafikökning. Om nya styrmedel begränsar
trafikökningen på kritiska platser är det möjligt att nå målet. De skärpta EU-krav
som införs för att emissioner från fordon ska motsvara utsläpp i verklig trafik är
en förutsättning för prognoserna. För arbetsmaskiner träder steg IV-kraven i kraft
under 2013–14. Under förutsättning att genomförandet av kraven påskyndas
till exempel genom att krav om detta ställs vid upphandling, minskar utsläppen.
Målet för ozon till skydd för hälsan nås inte till 2020.
69 https://www.transportstyrelsen.se/tsfs/TSFS_2009-19.pdf; https://www.transportstyrelsen.
se/tsfs/TSFS_2009-90.pdf
48
49
BARA NATURLIG FÖRSURNING
De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida
gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska heller
inte öka korrosionshastigheten i markförlagda tekniska material, vattenledningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar.
Regeringen har fastställt fyra preciseringar:
PÅVERKAN GENOM ATMOSFÄRISKT NEDFALL: Nedfallet av luftburna svavel- och kväve-
föreningar från svenska och internationella källor inte medför att den kritiska
belastningen för försurning av mark och vatten överskrids i någon del av Sverige.
PÅVERKAN GENOM SKOGSBRUK: Markanvändningens bidrag till försurning av mark och
vatten motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens försurningskänslighet.
FÖRSURADE SJÖAR OCH VATTENDRAG: Sjöar och vattendrag uppnår oberoende av
kalkning minst god status med avseende på försurning enligt förordningen (2004:660)
om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön.
FÖRSURAD MARK: Försurningen av marken inte påskyndar korrosion av tekniska
material och arkeologiska föremål i mark och inte skadar den biologiska mångfalden
i land- och vattenekosystem.
Sammanfattning
Tillståndet har förbättrats något i sjöar och vattendrag, däremot inte i skogsmark
och grundvatten. Ytterligare internationella åtgärder krävs, främst för att minska
utsläppen från internationell sjöfart. Nationellt måste åtgärder vidtas främst för
att minska skogsbrukets påverkan. EU-kommissionen har i december 2013 tagit
fram en ny strategi i syfte att minska utsläppen av luftföroreningar.
50
Resultat
Det senaste århundradets försurning av skogsmark, ytvatten och grundvatten har
främst orsakats av utsläpp och nedfall av svavel- och kväveföreningar samt påverkan från skogsbruket.
Försurade sjöar
Trenden för återhämtningen i sjöar och vattendrag är svagt positiv. Idag beräknas
tio procent av sjöarna vara försurade. Försurningspåverkan är störst i sydvästra
Sverige, där nästan hälften av sjöarna är påverkade av försurning. I mellersta delen
av landet är var tionde sjö försurad och i norra Sverige är andelen tre procent70.
Försurad mark
Försurningstillståndet i markens B-horisont i mineraljorden visar på en svag tendens mot ökad försurning under 2000-talet. En tydlig geografisk surhetsgradient
kan ses där andelen mark i de två suraste klasserna är cirka 50 procent i sydvästra
Sverige, 30 procent i mellersta och östra Sverige samt 20 procent i Norrland71.
Utsläpp av försurande ämnen
I Europa (EU-27) har under perioden 2000–2010 utsläppen av svaveldioxid från
landbaserade källor minskat med cirka 60 procent, kväveoxider med 30 procent
samt ammoniak med drygt tio procent72.
Från internationell sjöfart, i svavelkontrollområdena Östersjön och Nordsjön,
minskade utsläppen av svaveldioxid med 33 procent mellan 2009 till 2011, medan
utsläppen av kväveoxider i dessa områden ökade med fyra procent73.
År 2012 var utsläppen i Sverige av svaveldioxid 28 000 ton, kväveoxider
131 000 ton och ammoniak 51 000 ton.
70http://www.miljomal.se/Miljomalen/Alla-indikatorer/Indikatorsida/?iid=54&pl=1
72 EMEP (2013): EMEP Status Report 2013: Transboundary Acidification, Eutrophication
and Ground level Ozone in Europe in 2011, EMEP report1/2013.
73 EMEP (2013): EMEP Status Report 2013: Transboundary Acidification, Eutrophication
and Ground level Ozone in Europe in 2011, EMEP report1/2013.
51
Sjöfartsverket har nyligen gjort en utvärdering av miljödifferentierade farledsavgifters effekt på utsläpp av kväveoxider74. Från 43 fartyg som installerat
utsläppsminskande utrustning ombord, och därmed fått lägre farledsavgifter, har
utsläppen av kväveoxider minskat med sammanlagt över 16 500 ton tack vare
dessa tekniska åtgärder. Sjöfartsverket ska se över om inte incitamenten för att
åtgärda utsläppen av kväveoxider genom miljödifferentiering kan ökas.
Påverkan genom atmosfäriskt nedfall
För att miljökvalitetsmålet ska nås krävs att nedfallet av försurande ämnen minskar till en nivå, här definierat som kritisk belastning, som inte orsakar biologiska
skador i ekosystemen. Mellan åren 1990 och 2011 minskade nedfallet av svavel
över Sverige med 70 procent75.
Nedfallet av kväve bedöms enligt en ny rapport vara oförändrat för landet
som helhet mellan åren 1990 och 2010, men med en viss minskning i sydöstra
Sverige76.
År 2010 överskred det sura nedfallet den kritiska belastning som naturen tål på
17 procent av den totala avrinningsområdesarealen77 respektive 11 procent av den
totala skogsmarksarealen78.
Påverkan genom skogsbruk
Skogsbruket bidrar till försurning av skogsmarken genom att trädens upptag av
näringsämnen försurar marken. När biomassa tas bort i samband med avverkning
återförs inte de basiska ämnena till marken, vilket leder till försurning. Framförallt gäller det om man även för bort de näringsrika grenarna och topparna, kallat
grot. Genom askåterföring kan försurningspåverkan vid grotuttag motverkas. År
2012 minskade arealen med grotuttag med 16 procent jämfört med 2011 till cirka
67 000 hektar. Arealen med askåterföring minskade procentuellt sett mycket mer
under samma period, med 66 procent till cirka 6 400 hektar. Därmed ökar risken
för ökad försurningspåverkan (Figur 7).
Intresset för askåterföring är störst i södra Sverige. De län som spred ut mest
aska på skogsmarken 2012 var Kalmar, Västra Götaland, Skåne och Kronoberg.
74 Sjöfartsverket 13-01264
76 Hansen. K. m.fl.(2013): Trender i kvävenedfall över Sverige 1955-2011, IVL rapport
nr B2119
77 Sveriges svar den 3:e mars 2014 till Coordination Centre for Effects ”call for data
2012–2014” http://wge-cce.org/Activities/Call_for_Data
78 Överskridande av kritisk belastning för skogsmark enligt modellkörningar från EMEP
(version från april 2013), Arbetsrapport Cecilia Akselsson 12 dec 2013
52
Figur 7. Grotuttag och askåterföring 1998–2012
Tusen hektar
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
12
20
11
20
10
20
09
08
20
07
20
06
20
20
05
20
04
20
03
02
20
01
20
20
00
20
99
19
19
98
0
KÄLLA: SKOGSSTYRELSEN
Grotuttag enligt SKS åtgärdsunderlag
Askåterföring
Areal skogsmark där det skett uttag av grot (grenar och toppar) respektive där det skett
återföring av aska som kan motverka försurningen av marken.
Skogsstyrelsen har startat ett aktörsråd för askåterföring där det diskuteras hur
askåterföringen till skogsmark kan öka. Inom kompetensutvecklingsprojektet Bioenergi från skogen håller Skogsstyrelsen även kurser om behov av askåterföring
och hur man gör det på bästa sätt79.
Internationella styrmedel
Ett reviderat Göteborgsprotokoll antogs i maj 2012, och inom EU har nyligen ett
förslag till ny strategi samt ett nytt takdirektiv för luftföroreningar tagits fram.
FN:s internationella sjöfartsorganisation IMO:s reviderade MARPOL Annex VI
för sjöfarten tillhör idag ett av de viktigare styrmedlen. Från 1 januari 2012 är den
högsta tillåtna svavelhalten i marint bränsle globalt 3,5 procent. I svavelkontrollområdena är den högsta tillåtna svavelhalten idag en procent och år 2015 ska den
vara högst 0,1 procent.
79http://www.skogsstyrelsen.se/Aga-och-bruka/Skogsbruk/Bestall-radgivning/Bioenergi-franskogen/
53
Trafikanalys har i en rapport analyserat de ekonomiska konsekvenserna av att
från 2015 maximalt tillåta en halt av 0,1 procent svavel i marint bränsle80. Analysen visar att transportkostnaderna kommer att öka och effekten blir märkbar. Kostnaden för sjöfart på svensk hamn, det vill säga både för svensk och utländsk trafik,
beräknas öka med mellan 4,5 till 6,4 miljarder kronor per år. Om anpassningar
görs kan kostnaderna bli lägre. Miljönyttan i form av minskade svavelutsläpp och
därmed minskad försurning har i rapporten beräknats till 1,3 miljarder kronor.
Inom Helsingforskommissionen (HELCOM) har en ansökan utarbetats för att
upprätta Östersjön till ett kvävekontrollområde (NECA).
I en deklaration från HELCOM i oktober 201381 framgår att det nu är oklart
när eller om en ansökan om att inrätta ett NECA-område i Östersjön kommer att
skickas in. Ett motiv som framförs är att några av medlemsländerna vill ha klargjort om det finns möjlighet att tekniskt implementera den TIER III-standard som
krävs i ett NECA-område. Det framförs också i deklarationen att man ställer sig
positiva till att NECA-områden inrättas i andra större, gärna närliggande, havsområden där det kan göra större miljönytta.
Regionala uppföljningar av miljökvalitetsmålet
I två län bedöms Miljökvalitetsmålet nås, Stockholms och Uppsala län. I tre län bedöms miljökvalitetsmålet vara nära att nås och i resterande län bedöms det inte nås82.
Flera av länen, som exempelvis Skåne, Västra Götaland, Norrbotten och Gävleborg, tar upp frågan om att det behövs reglering och bättre verktyg för hur skogsbruket ska anpassas inom försurningskänsliga områden. Skåne har som en av sina
utpekade åtgärder för miljömålen 2012–2016 att begränsa uttag av biomassa utöver stamved i skogsbruket.
Västra Götaland lyfter fram att flera skogsbruksåtgärder har potential att
minska kväveutlakningen och behöver börja användas på bred front i skogsnäringen, exempelvis kvarlämnande av trädskärm vid vattendrag och hyggesfritt
skogsbruk.
80 Trafikanalys (2013): Konsekvenserna av skärpta krav för svavelhalten i marint bränsleslutredovisning, Rapport 2013:10.
81 HELCOM (2013): HELCOM Copenhagen Ministerial Declaration, Taking further Action
to Implement the Baltic Sea Action Plan- Reaching Good Environmental Status for a
healthy Baltic Sea. 3 october 2013.
82 Naturvårdsverket, ärendenr NV-05447-13, http://www.miljömål.se/Global/regionalamiljomal/alla-lan/2013/regionala-miljomal-2013.pdf
54
Viktigaste resultat för miljökvalitetsmålet under senaste året
Det positiva är att EU-kommissionen tagit fram ett förslag till en strategi och ett
reviderat takdirektiv för luftföroreningar. Det negativa är att ingen ansökan om
att göra Östersjön till kvävekontrollområde lämnats in av HELCOM och att det
är oklart hur frågan kommer att hanteras vidare.
Målet är inte möjligt att nå till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.
Bedömningen av miljökvalitetsmålet har inte ändrats och baseras främst på
hur påverkan via nedfall av försurande luftföroreningar och skogsbruk utvecklas.
Några nya styrmedel med stor påverkan på miljökvalitetsmålet har inte införts
under det senaste året.
En fortsatt svag förbättring i sjöar och vattendrag kan förväntas. År 2020 beräknas andelen försurade sjöar vara nio procent, det vill säga endast marginellt lägre
jämfört med i dag. Trots ett kraftigt minskat nedfall av försurande svavel sker i
dag inte en återhämtning i skogsmarken, men en viss förbättring kan ses i markvatten.
Utvecklingen i miljön bedöms vara svagt positiv.
55
Utsläpp och nedfall av försurande ämnen
Inom EU 28-länderna beräknas utsläppen av svaveldioxid minska med drygt 70
procent och kväveoxider med 65 procent mellan 2005 och 2030. Utsläppen av
ammoniak beräknas minska med 5 procent83.
Figur 8. Utsläpp av försurande föroreningar inom EU 2005–2010 samt prognos till 2030
Miljoner ton
12
10
8
6
4
2
0
2005
2010
SO2
2015
NOX
2020
NH3
2025
2030
KÄLLA: IIASA, FÖRHANDLINGSUNDERLAG
Utsläpp i EU 28-länderna av kväveoxider (NOx), svaveldioxid (SO2) och ammoniak (NH3).
Detta grundas på ett baselinescenario som omfattar redan fattade beslut.
Överskridande av kritisk belastning
Inom EU beräknas överskridandet av kritisk belastning för försurning i skogsmark
minska till 4 procent år 2020. Jämfört med år 1980, då 43 procent av skogsmarksarealen överskred kritisk belastning, ser försurningsläget mycket ljusare ut
idag84.
83 Amann. M (2013) Policy Scenarios for the Revision of the Thematic Strategy on air
Pollution, TSAP Report 10, version 1.2 March 2013
84 EEA (2013): Exposure of ecosystems to acidifying and eutrophying air pollutants, EEA
technical Report 2013
56
Enligt beräkningar gjorda inför revidering av EU:s takdirektiv har uppskattats att
2,1 procent av skogsmarksarealen i Sverige beräknas överskrida kritisk belastning för försurning år 203085. Dessa beräkningar stämmer relativt väl med våra
svenska beräkningar som visar på 3 procents överskridande86. Överskridandet av
kritisk belastning för sjöar presenteras inte, men våra egna nationella beräkningar
visar på att 12 procent av sjöarealen beräknas överskrida kritisk belastning år
203087.
Påverkan genom skogsbruk
Skogsbruket förväntas öka i intensitet till följd av ökad biobränsleefterfrågan.
Detta innebär ett ökat försurningstryck på marken och även risk för ökad försurning av ytvatten.
En möjlighet att minska skogsbrukets försurande effekt är att återföra aska till
skogsmark i de fall grot tas ut i granskog. Det saknas i dag emellertid starka drivkrafter och styrmedel för återföring av aska.
Skogsstyrelsen har under sommaren/hösten 2013 haft på remiss ett förslag till
nya föreskrifter och allmänna råd för kvävegödsling på skogsmark, men beslut
har ännu ej fattats. De miljökvalitetsmål som kan påverkas negativt av att gödsling föreslås tillåtas i tallskog i sydöstra Sverige är Bara naturlig försurning, Ingen
övergödning, Grundvatten av god kvalitet men även Giftfri miljö. Gödslingen
kommer då att öka i ett område där kritisk belastning för såväl övergödning som
försurning överskrids idag. Kunskapen är också otillräcklig om risken för kväveläckage i tallskog i södra Sverige.
85 Amann. M (2014) The Final Policy Scenarios of the EU Clean Air Policy Package, TSAP
Report #11, version 1.1a February 2014
86 Överskridande av kritisk belastning för skogsmark enligt modellkörningar från EMEP
(version från april 2013), Arbetsrapport Cecilia Akselsson 12 dec 2013
87 Sveriges svar den 3:e mars 2014 till Coordination Centre for Effects ”call for data
2012–2014” http://wge-cce.org/Activities/Call_for_Data
57
Internationellt
EU:S STRATEGI OCH TAKDIREKTIV FÖR LUFTFÖRORENINGAR
Den 18 december 2013 presenterade EU-kommissionen förslaget till ny luftvårdspolitik för luftföroreningar88.
Förslaget består av fyra delar:
– Ett program för ren luft i Europa som är en revidering av den tematiska strategin för luftföroreningar som presenterades 2005 (KOM (2005) 446 slutlig).
– Ett förslag till rådsbeslut om godtagande av ändringen av 1999 års protokoll
till 1979 års konvention om gränsöverskridande luftföroreningar, det vill
säga revideringen av det så kallade Göteborgsprotokollet.
– Ett lagstiftningsförslag till ett nytt direktiv om minskning av nationella
utsläpp av vissa luftföroreningar det vill säga revidering det så kallade takdirektivet.
– Ett nytt direktiv om begränsning av utsläpp till luften av vissa luftföroreningar från medelstora förbränningsanläggningar.
Detta kommer att bidra till att utsläppen av försurande luftföroreningar minskar
ytterligare.
I Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om att ta fram underlag inför förhandlingarna om översyn av EU:s luftvårdspolitik kommer konsekvenserna av förslagna minskningar av utsläppen av luftföroreningar för Sverige och miljön att beskrivas. Regeringsuppdraget ska redovisas senast den 18 mars 2014.
I den nuvarande strategin från 2005 har mål för försurningen år 2020 fastställts. För försurning inom EMEP-området innebär det att överskridandet av
kritisk belastning ska minska med 74 procent för skogsmark och med 39 procent
för sjöar och vattendrag jämfört med värdena för år 2000. Detta mål beräknas
uppnås.
INTERNATIONELL SJÖFART
De regler som antagits i FN:s internationella sjöfartsorganisation IMO är positiva
för måluppfyllelsen av Bara naturlig försurning, men inte tillräckliga vad gäller
kväveoxidutsläpp.
58
Utsläppen av kväveoxider beräknas minska med 17 procent på Östersjön och med
13 procent på Nordsjön under perioden 2005–2020. Därefter förväntas utsläppen
öka igen efter 202089. Tidigare prognoser har istället visat på ökade utsläpp fram
till 2020 och viss osäkerhet finns givetvis kring prognoserna.
VAD KRÄVS FÖR ATT MÅLET SKA NÅS?
För att förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet ska kunna vara på plats till
2020 krävs mer långtgående internationella beslut om utsläppsmål och styrmedel
för framförallt kväveföreningar för såväl utsläpp från landbaserade källor som
sjöfart. Nationellt behöver åtgärder vidtas främst för att minska skogsbrukets försurningspåverkan.
.
89 Campling P, Janssen L, Vanherle K, Cofala J, Heyes C and Sander R. (2013): Specific
evaluation of emissions from shipping including assessment for the establishment of
possible new emission control areas in European seas, Final report, March 2013, Vision on
technology.
59
GIFTFRI MILJÖ
ANSVARIG MYNDIGHET: KEMIKALIEINSPEKTIONEN
Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället
ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av
naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa
och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är
nära bakgrundsnivåerna.
GIFTFRI MILJÖ
Regeringen har fastställt sex preciseringar:
DEN SAMMANLAGDA EXPONERINGEN FÖR KEMISKA ÄMNEN: Den sammanlagda expone-
ringen för kemiska ämnen via alla exponeringsvägar inte är skadlig för människor eller
den biologiska mångfalden.
ANVÄNDNINGEN AV SÄRSKILT FARLIGA ÄMNEN: Användningen av särskilt farliga ämnen
har så långt som möjligt upphört.
OAVSIKTLIGT BILDADE ÄMNEN MED FARLIGA EGENSKAPER: Spridningen av oavsiktligt
bildade ämnen med farliga egenskaper är mycket liten och uppgifter om bildning, källor,
utsläpp samt spridning av de mest betydande av dessa ämnen och deras nedbrytningsprodukter är tillgängliga.
FÖRORENADE OMRÅDEN: Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att
de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön.
KUNSKAP OM KEMISKA ÄMNENS MILJÖ- OCH HÄLSOEGENSKAPER: Kunskap om kemiska
ämnens miljö- och hälsoegenskaper är tillgänglig och tillräcklig för riskbedömning.
INFORMATION OM FARLIGA ÄMNEN I MATERIAL OCH PRODUKTER: Information om
miljö- och hälsofarliga ämnen i material, kemiska produkter och varor är tillgänglig.
TILLRÄCKLIGA UNDERLAG FÖR BEDÖMNING AV UTVECKLINGEN I MILJÖN
SAKNAS.
60
Sammanfattning
Vissa miljögifter minskar, men för många ämnen saknas underlag för att bedöma
hur halter i människa och miljö har förändrats. Långlivade ämnen är särskilt problematiska. Global konsumtion leder till allt större kemikalie- och varuproduktion och ökad diffus spridning av farliga ämnen. För särskilt farliga ämnen har
begränsning av användningen påbörjats inom EU. Styrmedel utvecklas positivt,
men fler åtgärder behövs.
Resultat
Övergripande
EU:s sjunde miljöhandlingsprogram beslutades av EU:s ministerråd och EUparlamentet i november 2013. Bland annat ska EU-kommissionen till år 2018
utveckla en åtgärdsstrategi för en giftfri miljö som ska minimera befolkningens
exponering för farliga ämnen, vilket Sverige har varit pådrivande för. Sverige har
varit pådrivande för att miljöhandlingsprogrammet ska prioritera en giftfri miljö.
I tillägg till de tre etappmålen för farliga ämnen från 2012 fattade regeringen i
juni beslut om fyra nya etappmål som handlar om att minska kemikalieriskerna
för barn, avgifta kretsloppen för varor och återvunnet material, utveckla EU:s
kemikalieregler genom att stärka tillämpningen av substitutionsprincipen och öka
takten i utfasningen av farliga ämnen.90 I oktober beslutades om ett åttonde etappmål om att läkemedels påverkan på miljön ska vara väl undersökt och beaktas när
nyttan vägs mot risker i godkännandeprövningen.
I december beslöt regeringen att tillsätta en utredning om ekonomiska styrmedel för kemikalier. Kemikalieinspektionen (KemI) har tagit fram förslag på
områden där skatter kan vara ett lämpligt sätt att komplettera andra regler för att
styra bort konsumtionen från varor som innehåller kemikalier med farliga egenskaper och underlätta för miljöanpassade alternativ att komma in på marknaden.91
90http://www.regeringen.se/sb/d/17576/a/220217
91http://www.kemi.se/sv/Innehall/Nyheter/Forslag-pa-nya-miljoskatter-i-kemikaliepolitiken/
61
Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen
BEGRÄNSNINGAR INOM EU
GIFTFRI MILJÖ
EU fortsätter den påbörjade utvecklingen att begränsa farliga ämnen i olika regelverk.
Från och med den 11 juli 2013 gäller en ny kosmetikaförordning i EU, som
innefattar skärpta säkerhetskrav för kosmetiska produkter. Det innebär bland
annat strängare kontroll av färgämnen, konserveringsmedel och UV-filter, även
nanomaterial omfattas av reglerna.92
Under 2013 beslutades om EU-gemensamma gränsvärden för 12 nya prioriterade ämnen eller ämnesgrupper som utgör en risk för eller via vattenmiljön.93
De ska ingå i bedömningen av ett vattens kemiska status enligt ramdirektivet för
vatten.94
EU:s nya direktiv om farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning95 har
införlivats i svensk lagstiftning. Kommissionens förslag om begränsning av ytterligare fyra ämnen, DEHP, BBP, DBP och HBCDD beslutas om senast i juli 2014.
Förslag till svenskt genomförande av WEEE-direktivet96, vars syfte är att
minska miljöpåverkan från elavfall, har tagits fram och införlivas i en svensk förordning våren 2014.97
Det nya leksaksdirektivet började gälla fullt ut i somras vilket innebar kraftigt
stärkta regler på leksaksområdet.
Sverige driver på och bidrar med förslag för att begränsa farliga ämnen i EU.
Exempelvis driver Sverige på för att biocidbehandlade leksaker ska få samma
skyddsnivå som i biocid-förordningen98 och har föreslagit förbud mot nonylfenol
och nonylfenoletoxilater i importerade textilier99. Samrådet för det svenska förslaget om bly i konsumentartiklar avslutades i september 2013100.
KemI har på regeringens uppdrag tagit fram ett förslag om utveckling av en
sammanhållen reglering för att begränsa farliga ämnen i textil på EU-nivå101.
92http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-677_sv.htm
93 EU direktiv 2013/39/EG om ändring av direktiven 2000/60/EG och 2008/105/EG vad
gäller prioriterade ämnen på vattenpolitikens område.
94Naturvårdsverket
95 RoHS 2 (2011/65/EU)
96 Direktiv 2012/19/EU om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk
utrustning (WEEE)
97Naturvårdsverket
98KemI
99 Europeiska kemikaliemyndigheten, Echa (131203)
100 KemI 131113
101 KemI 131113
62
Växtskyddsmedel som innehåller neonikotinoider har identifierats som en av flera
orsaker till nedgången i antal bin i Europa. EU-kommissionen beslutade i maj
2013 att neonikotinoiderna klotianidin, tiametoxam och imidakloprid ska begränsas.
EU-domstolen avslog den 12 april 2013 en begäran om att ämnet flusilazole ska
få användas i bekämpningsmedel utan begränsningar. Sverige har verkat för att
detta svampmedel med hormonstörande egenskaper ska tas bort från den europeiska marknaden.102
KemI har i granskningen av växtskyddsmedel funnit att lambda-cyhalothrin har
egenskaper som är bioackumulerande och toxiska och därmed blir ett kandidatämne för substitution.103
På den europeiska databasen SUBSPORT finns mer än 300 goda exempel på
substitution från industrin och litteratur redovisade och antalet exempel blir fler.104
Figur 9. Miljö- och hälsorisker av växtskyddsmedel 1988–2012
Index
150
Hektardoser
Miljörisker
120
Hälsorisker
90
60
30
12
20
20
10
06
20
08
20
20
04
20
02
20
00
19
98
19
96
92
19
94
19
19
90
19
88
0
KÄLLA: KEMIKALIEINSPEKTIONEN
Riskindikatorer jämfört med antal hektardoser för växtskyddsmedel under åren 1988–2012,
uttryckt som ett index med 1988 som basår (index1988 = 100). Försålda mängder till jordbruket ökade 2012. Mest ökade ogräsmedel. Antalet hektardoser ökade kraftigt 2012. I det
längre perspektivet har utvecklingen i vissa delar gått åt fel håll, trots de minskade riskerna.
Användningen av växtskyddsmedel har inte minskat sett under hela perioden, delvis beroende
på förändrat grödoval där växtföljderna ur växtskyddssynpunkt blivit sämre. Man kan inte heller
se någon generell minskning i riskindex för hälsa eller miljö över de senaste 10–15 åren.
Indikatorn finns på miljomal.se.
102http://www.kemi.se/sv/Innehall/Nyheter/EU-dom-forbjuder-svampmedlet-Flusilazole-/
103KemI
104http://www.subsport.eu/wp-content/uploads/2011/01/SUBSPORT_Newsletter_May_2013.
pdf
63
NATIONELLT
I juni fattade regeringen beslut om en nationell handlingsplan för hållbar användning av växtskyddsmedel för perioden 2013–2017. Den lägger fast mål, åtgärder
och uppföljning med det övergripande målet att minska riskerna för människa och
miljö.105
GIFTFRI MILJÖ
KemI:s branschdialoger om textil, kosmetika- och hygienprodukter samt leksaker
har fortsatt och företagen har påbörjat arbete med sina åtaganden. De har t.ex.
– minskat användningen av allergena parfymämnen och konserveringsmedel i
sina barnoch ungdomsprodukter
– medverkat i en informationskampanj om hårfärger och allergirisker i samarbete med Läkemedelsverket106
– för textil börjat sammanställa en gemensam restriktionslista att användas
mot leverantörer och diskuterat begränsning av användning av högfluorerade
ämnen och vissa biocider, såsom silver.107
Riskvärderingar gjorda av bland annat Efsa har visat att kadmiumexponeringen
i Europa behöver sänkas på befolkningsnivå. Naturvårdsverket har i samråd med
KemI, Livsmedelsverket och Jordbruksverket gjort en genomgång av exponering
för kadmium via livsmedel och redovisar förslag till etappmål, åtgärder och styrmedel. Genomgången visar att långsiktiga åtgärder behövs och att det är mycket
svårt att på kort sikt minska den svenska befolkningens exponering för kadmium
via livsmedel och därigenom de hälsoproblem som kopplas till kadmium.108 En
undersökning från Livsmedelsverket visar att halten kadmium i hushållsvetemjöl
varit i stort sett konstant under perioden 1983–2009.109 Vetemjöl står för cirka en
fjärdedel av det totala intaget av kadmium, så halten i vetemjöl är därför viktig.
105http://www.regeringen.se/sb/d/17576/a/219795
106KemI
107KemI
108 NV-01397-13 handling "Rapport Nya etappmål – Exponering för kadmium i li" Slutlig
utan kommentarer Rapport kadmium i livsmedel 131128~1.docx http://enos:8080/
webspace/getdocument/document?id=37649502
109 Livsmedelsverket rapport 16-2013. Trends in Cadmium and Certain Other Metal in
Swedish Household Wheat and Rye Flours 1983-2009.
64
Livsmedelsverket påvisade att viss barnmat innehåller tungmetallerna arsenik, bly
och kadmium i varierande grad110. Halterna överskrider inte de lagstiftade gränsvärden som finns, men kan i vissa fall ändå innebära en hälsorisk för små barn. I
EU pågår en översyn av lagstiftningen för vissa tungmetaller och Livsmedelsverket jobbar för att gränsvärdena ska sänkas till en nivå som bättre skyddar
barnen.
Regeringen har beslutat om ett förbud mot bisfenol A i barnmatsförpackningar
från 1 juli 2013. KemI har i ett regeringsuppdrag lämnat ett förslag om förbud
mot Bisfenol A också i kvittopapper. Sedan tidigare finns ett förbud mot förekomst
i nappflaskor i hela EU.
KemI, Boverket och Livsmedelsverket redovisade på uppdrag av Regeringen en
kartläggning av bisfenol A (BPA) vid renovering av dricksvattenrör. Ungefär 3 000
lägenheter i Sverige har tappvattenrör relinade med epoxi. Analyser från några av
dessa lägenheter påvisade BPA både i dricks- och varmvatten, med högre halter i
tappvarmvatten. För att förebygga att BPA avges till tappvatten från nya renoveringar av tappvattenrör föreslår Kemikalieinspektionen, Boverket och Livsmedelsverket att ett nationellt förbud mot användning av tvåkomponentsepoxi i relining
av tappvattenrör införs i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i
samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter.111
Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag kartlagt fosforresurser och gjort
en bedömning av potentialen för hållbar återföring av fosfor. I uppdraget ingick
att ta fram förslag till författning, förslag till etappmål för hållbar återföring av
fosfor samt ett förslag till investeringsstöd. För att växtnäringsämnena i avfall och
avlopp på sikt ska kunna användas förenligt med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö
krävs ett långsiktigt arbete med att successivt skärpa kemikalieregler, att skärpa
kraven på åtgärder uppströms för att minska spridningen av farliga ämnen samt
att utveckla och tillämpa ny teknik för avloppsrening och hantering av fosfor.
Riksdagen beslöt om ett stöd på 32 miljoner kronor fördelat på en fyraårsperiod till avancerad teknik för rening av läkemedelssubstanser och andra svårnedbrytbara kemikalier i avloppsvatten.112
Både Göteborg och Stockholm har tagit fram kommunala kemikalieplaner
under året. Planerna beskriver bland annat hur städerna ska arbeta för att fasa ut
särskilt farliga kemikalier.
110 Livsmedelsverket Rapport 1-2013, Contaminats and minerals in food for infants and
young children, Parts 1, 2 and 3
111 Avgivning av bisfenol A (BPA) vid renovering av dricksvattenrör. Rapport 7/13 KemI.
112 Regeringens pressmeddelande 9/9
65
MILJÖ- OCH HÄLSOTILLSTÅNDET
Hormonstörande ämnen misstänks bidra till ökningen av vanliga folksjukdomar
som diabetes, fetma, prostatacancer och bröstcancer. Hormonstörande ämnen har
också effekter på djurlivet. Det visar en sammanställning av tio års forskning som
presenterades i en ny rapport från FN:s miljöprogram UNEP och världshälsoorganisationen WHO113.
Figur 10. Miljöföroreningar i modersmjölk 1996–2010
GIFTFRI MILJÖ
Index
100
PCB 153
Dioxiner
PBDE (bromerat
flamskyddsmedel)
80
DDE (nedbrytningsprodukt av DDT)
60
40
10
09
20
08
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
20
02
20
01
20
00
20
99
20
98
19
97
19
19
19
96
20
KÄLLA: LIVSMEDELSVERKET, SVERIGES OFFICIELLA STATISTIK
Halter av vissa långlivande organiska miljöföroreningar i modersmjölk från förstföderskor från
Uppsalaregionen
i relation organiska
till 1996 miljöföroreningar
års utgångsvärde.iImodersmjölk
modersmjölkfrån
har förstföderskor
halterna av flera
Halter av vissa långlivade
från
reglerade
miljöföroreningar
minskat
under
lång
tid.
Minskningen
sker
dock
långsamt
Uppsalaregionen i relation till 1996 års utgångsvärde. I modersmjölk har halterna
avtrots
flera att
reglerade
användning
och spridning
begränsats.
För vissa sker
särskilt
farliga
ämnen
däratt
användningen
miljöföroreningar
minskat kraftigt
under lång
tid. Minskningen
dock
långsamt
trots
användning
begränsats
ellerkraftigt
förbjudits
minskarFör
halterna
i modersmjölk
medan där
halterna
av ersättningsoch spridning
begränsats.
vissa särskilt
farliga ämnen
användningen
begränsats
ämnena
ökar.
Enligt
Naturvårdsverkets
Gifter
och
miljö
2013
kan
sjunkande
dioxinhalter
i Enligt
eller förbjudits minskar halterna i modersmjölk medan halterna av ersättningsämnena
ökar.
bröstmjölk
sedan
mitten
på
1990-talet
bero
på
att
halterna
i
många
livsmedel
som
förorenats
Naturvårdsverkets Gifter och miljö 2013 kan sjunkande dioxinhalter i bröstmjölk sedan mitten på
via
djurfoder,
harpå
fortsatt
att minska.
Förändrade
kan också
ha bidragithar
tillfortsatt att
1990-talet
bero
att halterna
i många
livsmedelkostvanor
som förorenats
via djurfoder,
förändringen.
114
minska. Förändrade kostvanor kan också ha bidragit till förändringen.
Livsmedelsverket har gjort en riskvärdering som visar att exponeringen för de
mest uppmärksammade och reglerade perfluorerade ämnena tycks minska i
befolkningen generellt i Sverige. Motsatta trender har observerats i vissa regioner
för till exempel perfluorhexansulfonat (PFHxS).115
113 “State of the Science of Endocrine Disrupting Chemicals – 2012”. UNEP och WHO 2013.
www.who.int/ceh/publications/endocrine/en/index.html
114 Naturvårdsverket. Gifter och miljö 2013. Om påverkan på yttre miljö och människor
115 Glynn et al., 2013
66
Dricksvatten förorenat med högfluorerade ämnen har hittats i flera kommuner
och några kommuner har stängt dricksvattentäkter efter att högfluorerade ämnen
läckt till grundvattnet från brandövningsplatser.116, 117 KemI och Livsmedelsverket
har tillsammans tagit fram information för Sveriges vattenproducenter så att de
kan bedöma när och om vattenanalyser behövs.
Sedan 2004 mäts regelbundet ett stort antal ämnen vid ett mindre antal reningsverk. Mätningarna visar att halterna som når reningsverken minskar för ämnen
som fasats ut och ökar för ämnen där användningen i samhället ökar.118
Figur 11. Halter av miljöföroreningar i avloppsslam 2004–2010
Triclosan
μg/kg torrvikt
9
8
7
6
5
4
3
2
1
MD2M
μg/kg torrvikt
000
000
000
000
000
000
000
000
000
0
175
150
125
100
75
50
25
2005
2007
2009
PBDE 154
μg/kg torrvikt
0
2005
2007
2009
2007
2009
PBDE 209
μg/kg torrvikt
5
700
600
4
500
3
400
2
300
200
1
100
0
0
2005
2007
2009
2005
KÄLLA: NATURVÅRDSVERKETS RAPPORT GIFTER & MILJÖ 2013, ISBN: 978-91-620-6569-0
Sedan 2004 mäts regelbundet ett stort antal ämnen vid ett mindre antal reningsverk.
Mätningarna visar att halterna som når reningsverken minskar för ämnen som fasats
ut, som Triclosan och PBDE 154, och ökar för ämnen där användningen i samhället
ökar, som PBDE 209 och MD2M (dekametyltetrasiloxan). PBDE 154 (en isomer av
hexabromdifenyleter) och PBDE 209 (dekabromdifenyleter) är exempel på substanser
som förekommit eller förekommer i flamskyddsmedel.
116http://www.kemi.se/sv/Innehall/Nyheter/Information-till-Sveriges-vattenproducenter-Hallkoll-pa-lackage-av-kemikalier-fran-brandovningsplatser/
117http://www.kemi.se/Documents/Publikationer/Trycksaker/PM/PM5-13.pdf
118 Naturvårdsverket. Gifter och miljö 2013. Om påverkan på yttre miljö och människor.
Sid. 6
67
GIFTFRI MILJÖ
Enligt Stockholms Läns Landsting tycks halten av vissa läkemedelsrester i både
råvatten och avloppsvatten öka. I en annan undersökning har Länsstyrelsen i Gotland gemensamt med Naturvårdsverket och några andra länsstyrelser analyserat
förekomst av bland annat läkemedelsrester i avloppsvatten.119 Flera landsting, t.ex.
i Dalarna, Gävleborg, Gotland, Halland och Örebro län, arbetar med att minska
läkemedlens miljöbelastning.120
KemI har under 2013 tillsammans med Socialstyrelsen arbetat med ett projekt
för att få en bättre bild över kemikalier i förskolemiljö. En slutsats är att barns
samlade exponering för ftalater är ett område som behöver prioriteras.121, 122
Användningen av särskilt farliga ämnen
INTERNATIONELLT
Minamatakonventionen om Kvicksilver slutförhandlades 2013. Den undertecknades i oktober123 av Sverige och 93 andra länder och kommer på sikt minska den
långväga transporten av kvicksilver till Sverige.124 Det historiska avtalet innehåller
begränsningar och förbud av kvicksilver i både produkter och i industriella processer. De flesta reglerna kommer att gälla från 2020.
Under 2013 genomfördes för första gången samordnade partsmöten för såväl
Stockholm-, Rotterdam- som Baselkonventionen. Syftet var att skapa ytterligare
synergier mellan konventionerna. Ett antal nya ämnen blev reglerade på global
nivå.125 Inom Rotterdamkonventionen enades parterna om att lista fyra ämnen
(azinphos-methyl, pentaBDE, octaBDE och PFOS) för informationskrav vid
export. Trots stora ansträngningar kunde inte parterna enats om att lista parakvat
eller krysotil (vit asbest) då ett fåtal länder blockerade enighet. Inom Stockholmskonventionen fattade parterna beslut om att fasa ut flamskyddsmedlet hexabromcyclododekan (HBCDD) med ett tidsbegränsat undantag för användningen i isoleringsmaterial för byggnader. Beslutet skulle träda i kraft för hela EU hösten 2014,
men då det finns ett senare s.k. solnegångsdatum för HBCDD inom EU avser
Kommissionen att begära ett avsteg från Stockholmskonventionens åtaganden till
minst augusti 2015.
119 Regional uppföljning av miljökvalitetsmålen 2013 – Giftfri miljö. Naturvårdsverket
2013-12-03.
120 Regional uppföljning av Giftfri miljö 2014.
121http://www.kemi.se/sv/Innehall/Nyheter/Kemikalieinspektionen-har-tittat-pa-kemikalier-iforskolemiljo/
122 Kemikalieinspektionen. Barns exponering för kemiska ämnen i förskolan. Rapport 8/13.
123http://www.mercuryconvention.org/Countries/
124Naturvårdsverket
125 Budgetpropositionen 2014
68
Att Kina redan har ratificerat de tio ämnen som lagts till Stockholmskonventionen
år 2009 och 2011 och nationellt infört förbuden för produktion och användning
är en framgång. Den globala spridningen av dessa POP-ämnen begränsas därmed.
Efterfrågan på bly kommer sannolikt att öka i takt med efterfrågan på elbilar
med större batterier, visar en rapport av FNs internationella expertgrupp för bly
och zink. Det kan innebära en målkonflikt mellan klimat- och kemikaliemål.126
EU
Kommissionen publicerade i februari en färdplan127 för att identifiera SVHCämnen128 som motsvarar särskilt farliga ämnen i Giftfri miljö. Preliminärt kan det
innebära att upp till 440 särskilt farliga ämnen kan komma att bli utvärderade
fram till år 2020.129
Systemet med krav på tillstånd för att få använda vissa särskilt farliga ämnen
enligt Reach har kommit igång. Vid årsskiftet 2013/14 innehöll EU-kommissionens lista över ämnen som inte får användas utan tillstånd130 22 ämnen.
Under 2013 infördes 13 nya ämnen på kandidatförteckningen i Reach som nu
innehåller 151 ämnen131, 132.
Chemsec133 lanserade i februari en ny version av sin förteckning över kemikalier som de anser är så skadliga att de på sikt ska förbjudas. Listan tillfördes 249
ämnen eller ämnesgrupper och består nu av 626 poster. Det är fler ämnen än på
EU:s kandidatlista, Som enligt EU:s färdplan ska granskas för att eventuellt tas
upp på kandidatförteckningen.134
EU har 2013 i Batteridirektivet (2006/66/EG) beslutat om förbud mot kadmium
i batterier avsedda för handverktyg samt förbud mot kvicksilver i knappceller från
31 december 2016. Industribatterier är undantagna från det generella förbudet
mot dessa ämnen i batterier.135
Ett av de största bidragen av kadmiumtillförsel till svensk jordbruksmark
kommer lufttransporterat från avfallsförbränningsanläggningar i Europa. Enligt
en analys från EU-kommissionen bedöms hälften av de europeiska kadmiumutsläppen från avfallsförbränningsanläggningar fortfarande härröra från nickel-
126 Metaller och mineral. Ett nyhetsbrev från Sveriges geologiska undersökning augusti 2013
127 Roadmap för SVHCs identification and implementation of REACH Risk Management
measures from now to 2020.
128 Substances of very high concern, motsvarar Särskilt farliga ämnen
129KemI
130 Reach, bilaga 14
131KemI
132KemI
133 The International Chemical Secretariat. (NGO)
134 Miljörapporten 15 feb 2013
135 Naturvårdsverket, http://rod.se/stopp-f%C3%B6r-kadmium-i-batterier
69
GIFTFRI MILJÖ
kadmium-batterier som felaktigt kasserats med annat avfall istället för i de särskilda insamlingssystem som batteridirektivet numera föreskriver. Det är rimligt att
anta att EU-förbudet för nickelkadmium-batterier i sladdlösa handverktyg leder
till kraftigt minskande luftutsläpp av kadmium, gradvis från nu fram till cirka år
2025.
Sverige fick avslag från kommissionen på förslaget om att sänka det svenska
gränsvärdet för kadmium i mineralgödsel. Kommissionen väntas komma med ett
nytt förslag till harmoniserade gränsvärden under hösten 2014.136
Regeringen har beslutat om ändringar i den svenska förordningen om biocidprodukter. Ändringarna kopplar till nya EU-regler om biocidprodukter (t.ex. råttgift, myggmedel, båtbottenfärger och träskyddsmedel) som började gälla i Sverige
den 1 september 2013. Ämnen som skadar arvsmassan eller är fosterskadande,
cancerframkallande eller hormonstörande ska inte få ingå i biocidprodukter.137, 138
NATIONELLT
KemI har under 2013 i tillsynen kontrollerat att särskilt farliga ämnen som är förbjudna inte används i varor. Bland annat har reproduktionstoxiska ftalater i leksaker och förbjudna bromerade flamskyddsmedel i elektronik, plast och textilier
kontrollerats. Förbjudna ftalater hittas fortfarande i många leksaker. De förbjudna
bromerade flamskyddsmedlen hittas i mindre utsträckning i varor, men tillsynen
ger inte svar på vad de substituerats med139.
Polybromerade difenyletrar (PBDE) håller på att fasas ut som flamskyddsmedel
i Sverige. För att fylla kraven på brandsäkerhet i olika konsumentprodukter har
istället ett stort och ökande antal alternativa men liknande flamskyddsmedel introducerats på marknaden. Dessa alternativa bromerade flamskyddsmedel sprids i
den nordiska miljön och är vanligt förekommande i många olika provtyper.140
Oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper
EU:s industriutsläppsdirektiv (IED) är numera införlivat i svensk lagstiftning och
reglerna trädde i kraft i början av januari 2014. Förändringarna berör drygt 1000
anläggningar i Sverige, varav cirka 140 större förbränningsanläggningar. IED
ersätter sju direktiv om industriutsläpp, bland annat IPPC-direktivet141, direktivet
om stora förbränningsanläggningar och direktivet för avfallsförbränning.
136KemI
137 Regeringens pressmeddelande från 22/8 2013.
138http://www.kemi.se/Innehall/Fragor-i-fokus/Sakrare-bekampning-av-rattor-och-moss/
139KemI
140 Naturvårdsverket. Gifter och miljö 2013. Om påverkan på yttre miljö och människor.
Sid. 21
141 Integrated Pollution Prevention and Control. Direktivet heter på svenska Samordnade
åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.
70
Inom ramen för EU:s Östersjöstrategi har Naturvårdsverket under året och med
ekonomiskt stöd från Svenska Institutet bildat ett policynätverk om dioxin med
representanter från länderna kring Östersjön. Ett forskningsprojekt har startats
som ska bidra till genomförandet av åtgärder främst riktade mot småskalig förbränning. Genom nätverket kan på sikt driva fram en gemensam förståelse för
dioxinproblematiken i Östersjön som grund för gemensamma åtgärder som ger
resultat.
Ett av målen i den nationella avfallsplanen som antogs 2013 är att anläggningar
som förbränner avfall ska ha kontinuerlig provtagning av utsläpp av dioxiner och
furaner. Naturvårdsverket har i enskilda tillståndsärenden drivit och fått genomslag för detta på några förbrännings-anläggningar för hushållsavfall Genom att
följa utsläppen av dioxiner och furaner kontinuerligt får man ett bättre underlag
till åtgärder för att minska spridningen.
MILJÖ- OCH HÄLSOTILLSTÅNDET
De senaste decennierna har utsläppen av dioxiner minskat som en följd av nya
regelverk. Det har resulterat i minskande dioxinhalter i Östersjösediment, men
bara vissa av de strömmingspopulationer som studerats under senare år uppvisar
minskade halter.
Utsläppen av dioxiner är fortfarande dåligt kvantifierade. Mätning och modellering för utvalda dioxinkongener inom forskningsprogrammet BalticPOPs visar att
nuvarande europeiska utsläppsuppskattningar underskattar utsläppen av dioxiner
minst 2–10 gånger. Det är troligt att det största bidraget till dioxinförorening i
många delar av Östersjön utgörs av atmosfärisk deposition från de östra delarna
av Europa.142 Enligt europeiska emissionsdatabaser utgör hushållens utsläpp mer
än en tredjedel av de totala europeiska utsläppen av dioxiner idag. De huvudsakliga källorna har uppskattats vara uppvärmning och matlagning med fast bränsle
samt avfallsförbränning. Svenska källor står endast för ett mindre bidrag till
halterna av dioxiner i Östersjöområdets luft.
I och med att halterna av dioxiner i Östersjöströmming överstiger EU:s riktlinjer och att den europeiska befolkningens allmänna exponering för dioxiner är hög,
behövs fler åtgärder för att begränsa utsläppen till luft i Europa. En minskning av
den atmosfäriska depositionen av dioxiner till Östersjön anses vara det mest effektiva sättet att sänka halterna av dioxiner i strömming, även om halterna skulle gå
ner långsamt.143 Halterna av dioxin i sillgrissleägg är oförändrade sannolikt beroende på att halterna i de fiskar som grisslorna äter inte har ändrats.144
142http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer6400/978-91-620-8651-0.pdf
144 Naturvårdsverket. Gifter och miljö 2013. Om påverkan på yttre miljö och människor. Sid.
11, 12
71
I Vänern och Vättern har det påträffats halter av dioxin och dioxinlika PCB i sik
som är högre än EU:s gränsvärde för fisk.145 Svenskens genomsnittliga exponering
för dioxiner och dioxinlika PCB ligger idag på ungefär en fjärdedel av det högsta
tolerabla dagliga intaget som tagits fram inom EU. 146
GIFTFRI MILJÖ
Förorenade områden
Under 2013 pågick åtgärder i 46 olika objekt med statlig finansiering via Naturvårdsverkets anslag. Dessa objekt är alla i den högsta riskklassen. Åtgärderna är
av olika karaktär. Till exempel har en byggnad i Marieberg i Västernorrland rivits
för halterna av dioxin var mycket höga. I Valdemarsviken saneras sediment kraftigt förorenade av främst krom och kvicksilver. Vid platsen för Martin Ängkvist
före detta kemtvätt och färgeri i Linköping har omfattande schaktningar gjorts i
bostadsområdet för att komma tillrätta med höga halter klorerade lösningsmedel.
Förorenade områden saneras också som en följd av myndigheternas tillsyn
enligt Miljöbalken, av de ansvariga verksamheterna och vid exploateringar. Totalt
pågick 1789 registrerade efterbehandlingsinsatser i landet under 2013.
Sanering av förorenade sediment i Östersjöns kustområden skulle kunna ha betydande positiv lokal och regional påverkan, och kunna förbättra vattenkvaliteten
samt minska dioxinnivåerna i de arter som lever i dessa förorenade områden.147
Naturvårdsverket har i december 2013 lämnat förslag på etappmål för efterbehandling av förorenade områden. Målet anger en takt för sanering av de allra
mest förorenade områdena, de som tydligast utgör en risk för människors hälsa
och miljön.
Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper
Effekter på hälsa och miljö som relateras till hormonstörande ämnen ökar. Allt fler
ämnen misstänks påverka hormonsystemet och därmed störa fortplantning och
utveckling, samt leda till att hormonrelaterade sjukdomar. Förutom störningar på
manlig och kvinnlig fortplantning, har även effekter som diabetes, fetma, hjärtkärlsjukdomar, benskörhet, samt skador på nerv- och immunsystemet, kunnat
relateras till kemikaliers påverkan på hormonsystemet. Detta visas också i den
rapport som UNEP och WHO publicerade under året148. I miljön har effekter på
reproduktion, tillväxt och utveckling samt beteende hos många arter kunnat relateras till exponering av miljögifter och påverkan på hormonsystemen.149
2013-12-03.
146Livsmedelsverket.
148 ] “State of the Science of Endocrine Disrupting Chemicals – 2012”. UNEP och WHO 2013.
www.who.int/ceh/publications/endocrine/en/index.html
149http://www.kemi.se/Documents/Publikationer/Trycksaker/PM/PM16-12.pdf
72
Kommissionen gör en översyn om hur hormonstörande ämnen ska ingå i tillståndssystemet i Reach och det kommer troligen i början av 2014. Vidare arbetar kommissionen i enlighet med biocid- och växtskyddsmedelsförordningarna med att ta
fram kriterier för hur hormonstörande ämnen ska avgränsas.
Kommissionen har arbetet vidare med kombinationseffekter. I den rapport150
som publicerades i maj 2012 framgick att vägledning för att identifiera så kallade
priority mixtures skulle tas fram till juni 2014, men inga ytterligare steg togs
under 2013.
Livsmedelsverket har utfört ett antal studier där kombinationseffekter av
ämnen som förekommer i mat värderats.151
Sverige har lämnat synpunkter på Kommissionens förslag om hur bilagorna till
Reach bör ändras för att inkludera krav på nanomaterial. I april 2013 publicerade
KemI på sin hemsida ett förslag till nanoregler som kan användas som förslag på
ändringar i Reach-förordningen för att anpassa dem till nanomaterial eller som en
separat förordning.
Utredningen152 om nationell handlingsplan för säker användning och hantering
av nanomaterial lämnades till Regeringen i oktober 2013. Utredningen föreslår
ökade insatser för att fylla kunskapsluckor om nanomaterial, utveckling av regelverken för att anpassas till nanomaterial och inrättande av ett Nanoråd och ett
Nanomaterialcentrum för att koordinera och utveckla strategier på området.
Sverige bevakar att kommissionens förslag att införa ett nytt test på reproduktion153 i Reach testmetodförordning för att ersätta det äldre två-generationstestet,
inte innebär försvagningar. Metoden har efter beslut av medlemsstatskommittén i
Echa börjat tillämpas i ett fåtal fall inom ämnesutvärderingar154.
En ny biocidförordning i EU trädde i kraft den 1 september 2013. Den innebär att EU får ett mer enhetligt regelsystem för biocidprodukter och varor som
behandlats med biocidprodukter. För företag som tillverkar, importerar och säljer
dessa produkter och varor innebär det också en del nyheter.155
Efter svenska insatser finns en överenskommelse på EU-nivå om att användningen av verksamma ämnen med sensibiliserande egenskaper ska begränsas i
varor och även ska finnas med som villkor i godkännandeförordningen. Sverige
har också påverkat kommissionen så att det fortfarande är möjligt att utveckla
metoder för riskbedömningen av biocider i behandlade varor.156
150 COM(2012) 252 final
151Livsmedelsverket.
152 SOU 2013:70. Säker utveckling! – Nationell handlingsplan för säker användning och
hantering av nanomaterial.
153 Extended One Generation Test System
154KemI
155http://www.anpdm.com/newsletter/1055220/42405946774245514471
156KemI
73
GIFTFRI MILJÖ
Den nya kosmetikaförordningen157 innehåller nya krav på kunskap om miljöeffekter. Den innehåller även krav på märkning och förhandsanmälan av nanomaterial följt av en genomgång av säkerhetsdokumentation innan produkten får
sättas på marknaden. För kosmetiska produkter finns nu en tydligare koppling
till Reach om miljöegenskaper samt uppdaterade och tydligare krav på säkerhetsvärderingar.
Miljödata har tagits fram för nya läkemedelssubstanser enligt läkemedelslagstiftningen (både human och i veterinär). Miljöpåverkan av ett antal läkemedel
har visats i labbstudier utförda av svenska forskare (bland annat inom MistraPharma).
Under nationella läkemedelsstrategin har branschorganisationen LIF tidigare i
höst redovisat en modell för miljöbedömning, ett arbete som är mycket viktigt för
att definiera vad ett grönt läkemedel är. I delbetänkandet SOU 2013:23 Ersättning
vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna föreslår utredningen att denna modell ska utvärderas och därefter ska kriterier för miljöklassificering och regler för bedömning av överensstämmelse fastställas. Sverige
bör stödja detta arbete.158
Stockholmskonventionens expertkommitté159 beslutade i oktober 2013 om en
vägledning om hur man ska bedöma de möjliga konsekvenserna av klimatförändringarna för POPs-ämnen samt en reviderad vägledning om alternativ till PFOS.160
Information om farliga ämnen i material och produkter
Inom FN:s globala kemikaliestrategi SAICM161 utarbetas ett förslag till ett informationssystem för kemikalier i produkter som ska läggas fram för högnivåmötet
2015.
Med syftet att öka efterlevnaden av leverantörers skyldigheter enligt Reach, som
att informera kunder om varors innehåll av särskilt farliga ämnen, har en vägledning tagits fram av myndigheter i Sverige med flera EU-länder.162
Den europeiska kemikaliemyndigheten Echa har sedan 2008 mottagit 229 klassificeringsförslag, de flesta från medlemsstater och några från industrin. Sverige har
bidragit med elva förslag. Vid årsskiftet 2013/2014 beräknas ytterligare ett 40-tal
förslag vara klara för harmonierad klassificering enligt CLP. Ett av Sveriges förslag gäller bly, där den strängaste klassificeringen som reproduktionsstörande har
accepterats under året av Riskbedömningskommittén i Echa.
157 EG 1223/2009
158 Kia Salin, Läkemedelsverket
159 Guidance on how to assess the possible impact of climate change on the work of the
Persistent Organic Pollutants Review Committee
160 Anna Hellström, Naturvårdsverket
161 SAICM, Strategic Approach to International Chemicals Management
162 KemI, http://www.kemi.se/sv/Innehall/Nyheter/Vagledning-for-leverantorer-av-varor
74
Echa:s klassificerings- och märkningsregister utvecklas och uppdateras kontinuerligt. Såväl harmoniserade klassificeringar som företagens egenklassificeringar ska
anmälas till Echa av tillverkare och importörer. Till och med oktober 2013 hade
Echa fått in 6,1 miljoner anmälningar rörande klassificerings- och märkningsuppgifter för över 115 000 kemiska ämnen. Dessa finns publicerade i en publik
databas på Echa:s webb.
KemI har under 2013 i varutillsynen regelmässigt informerat om företagens
skyldighet att informera i leverantörskedjan om förekomst av särskilt farliga
ämnen i varor, enligt Reach-förordningen. Andelen granskade varor som leder till
åtalsanmälningar är emellertid fortsatt hög främst i varugrupperna leksaker och
i enklare hemelektronik. Överträdelserna har främst gällt bly, ftalater och kortkedjiga klorparaffiner. Tillsynen visar att många företag har dålig kunskap om
sina skyldigheter att informera om särskilt farliga ämnen i varor.163 Flera kommuner har också informerat om konsumenters rätt till information om särskilt farliga
kemikalier i vanliga konsumentprodukter.164
IVL Svenska Miljöinstitutet har tagit fram ett verktyg för färgtillverkare. Det
innehåller en databas med tvåhundra vanliga ämnens miljöegenskaper.165
163KemI
164 Flera kommuner har drivit informationskampanjen "Våga fråga"
165http://www.ivl.se/press/nyheter/pressmeddelande/
75
MILJÖTILLSTÅNDET OCH UTVECKLINGEN I MILJÖN
GIFTFRI MILJÖ
Det är inte möjligt att till år 2020 nå det miljötillstånd som miljökvalitetsmålet
Giftfri miljö uttrycker. Men förutsättningarna att nå Giftfri miljö bedöms kunna
förbättras även fortsättningsvis genom skärpt lagstiftning inom EU och internationellt.
Utvecklingen av miljötillståndet för Giftfri miljö är oklar. Ämnen som mäts och
övervakas i miljön visar olika trender. För flertalet ämnen saknas dock underlag
för att ange halter eller utvecklingsriktning.
Varje länsstyrelse bedömer trenden i sitt län. Sju länsstyrelser anser inte att det
går att se någon tydlig riktning för utvecklingen i miljön beträffande Giftfri miljö,
åtta anser att utvecklingen i miljön är negativ, en anser att den är positiv och fem
anser att utvecklingen i miljön är oklar eller att tillräckliga underlag för bedömning saknas.
Användningen av vissa särskilt farliga ämnen har begränsats genom EU-regler
och internationella överenskommelser. En del välkända och sedan länge begränsade miljögifter, som undersökts i långa tidsserier, uppvisar en positiv utveckling i
miljön. Halterna av andra ämnen, som till exempel vissa långlivade perfluorerade
ämnen ökar. Farliga ämnen som ingår i och sprids från varor, byggnadsverk och
andra fasta konstruktioner kan påverka människor och miljö under lång tid.
En till målet motverkande kraft är en ökande konsumtion som leder till ökad
kemikalie- och varuproduktion globalt, vilket bidrar till ökad diffus spridning av
farliga ämnen. En stor del av de varor som konsumeras i Sverige tillverkas dessutom i länder utanför EU där många länder fortfarande har en svagt utvecklad
kemikaliekontroll.
FÖRUTSÄTTNINGARNA ATT NÅ MÅLET FÖRBÄTTRAS
De viktigaste skälen till bedömningen att förutsättningarna förbättras och att de
på sikt bedöms kunna ge goda förutsättningar att nå målet är att allt fler farliga
ämnen omfattas av gemensam lagstiftning inom EU och internationella överenskommelser.
Genom att regeringen 2012 och 2013 har beslutat om nya etappmål för Sveriges arbete med farliga ämnen, ges en tydlig vägledning för hur EU-regler behöver
utvecklas för att bättre förutsättningar att nå Giftfri miljö. Regeringen har vidare
beslutat att förlänga satsningen på Giftfri vardag till 2020, vilket ger KemI och
andra myndigheter extra resurser att arbeta för Giftfri miljö.
Det är av stor betydelse att flera av de viktiga frågor som identifierats för de
svenska etappmålen också är inkluderade i den åtgärdsstrategi för en giftfri miljö
som EU-kommissionen ska utveckla till 2018 inom EU:s sjunde miljöhandlingsprogram. Fyra områden är särskilt prioriterade; (1) nanomaterial och material
76
med liknande egenskaper, (2) hormonstörande ämnen, (3) kombinationseffekter
och (4) farliga ämnen i varor, inklusive importerade varor, giftfria materialkretslopp och inomhusmiljö.
En annan viktig process är det fortsatta arbetet med att utveckla ett förslag till
frivilligt internationellt program för information om ämnen i varor med principer
för vilken information som aktörer under en varas livscykel bör få tillgång till. Det
arbetet sker i den globala kemikaliestrategin SAICM.
Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen
Kunskap om effekter av den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen är
mycket begränsad. Den snabbt ökande produktionen, konsumtionen och handeln
med varor som ökar spridningen av kemiska ämnen ställer stora krav på att
effektiva styrmedel och åtgärder införs för att motverka den ökande spridningen.
Många varor finns kvar i samhället under lång tid och kan därför bidra till emissioner och exponering av kemiska ämnen under lång tid. Det leder till att tar lång
tid innan förbud och begränsningar av kemiska ämnen i varor leder till minskade
emissioner till miljön.
Regeringen har beslutat om en nationell handlingsplan för hållbar användning
av växtskyddsmedel för perioden 2013–2017. Ambitionsnivån med avseende på
Giftfri miljö är på grund av målkonflikter i några avseenden lägre än föregående
handlingsplan. Ett exempel är mindre skarpa mål för resthalter i inhemskt odlade
vegetabilier. Argument som framförs för den nya ambitionsnivån är risken för att
nationella begränsningar orsakar ökade hälso- och miljöproblem i andra länder
samt konkurrenskraftsaspekten.
Det pågår ett omfattande arbete med att utveckla regler för farliga ämnen inom
EU, vilket utförligare är beskrivet under flera av etappmålen för Farliga ämnen,
som väntas förbättra förutsättningarna att nå Giftfri miljö. Under året har en rad
åtgärder vidtagits genom begränsningar inom EU samt nationella åtgärder som
bidrar till minskad exponering av ämnen. Dock ökar konsumtionen och bidrar till
ökad exponering.
Kontrollen av farliga ämnen i varor är bristfällig och regler behöver utvecklas
inom EU och internationellt. Regler behöver i större utsträckning utformas så att
de tar hänsyn till barnens större känslighet och även skyddar barnen. (Se även
Etappmålet Minska barns exponering för farliga kemikalier.)
Användningen av särskilt farliga ämnen
Beslut inom internationella konventioner, EU:s kemikalielagstiftning Reach och
CLP med flera styrmedel bidrar till att särskilt farliga ämnen kan förväntas minska.
(se Etappmål om särskilt farliga ämnen) Förbättrade förutsättningar för att nå
Giftfri miljö gäller till exempel kandidatförteckningen, tillståndssystemet och
77
GIFTFRI MILJÖ
reglerna om begränsningar i Reach, samt internationella konventioner för långlivade organiska föroreningar (POP) och farliga metaller samt den nya kvicksilverkonventionen. För att användningen av särskilt farliga ämnen ska upphöra eller
starkt begränsas, krävs ofta långa utfasningsperioder med relativt omfattande och
detaljerade regler som tar lång tid att genomföra.
I januari 2013 antogs en ny överenskommelse på global nivå om kvicksilver
vilket förväntas leda till minskad exponering. Dock infördes inget förbud mot
användningen av dentalt amalgam, däremot måste parterna genomföra vissa
åtgärder som syftar till en nedfasning av amalgamanvändningen. Möjligheter finns
i kvicksilverkonventionen att förbjuda kvicksilveranvändning i ytterligare produkter och processer i framtiden, vilket öppnar för att även kunna förbjuda amalgam.
Framgångarna med en ny konvention och nya ämnen listade i existerande konventioner visar att globala styrmedel fungerar och är dynamiska.
Kommissionens nyligen överenskomna ”färdplan”166 för särskilt farliga ämnen
(SVHC) samt det pågående arbetet med hormonstörande ämnen är viktiga insatser
som kan förbättra förutsättningarna. Kriterierna för hormonstörande ämnen är
dock försenade. Det har medfört försening av arbetet med utvärdering av bekämpningsmedel.
Vissa ämnen godkänns trots att det finns misstankar om hormonstörande egenskaper för dessa ämnen167. Detta måste anses som ett steg bakåt till en lägre ambitionsnivå. Sverige har mycket aktivt drivit att hormonstörande egenskaper ska
beaktas i riskbedömningen av verksamma ämnen.
Oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper
Spridningen av oavsiktligt bildade farliga ämnen kommer sannolikt inte att
minska i tillräcklig grad till 2020, och det är osäkert när tillståndet kan uppnås.
Kunskapen om bildning, källor, utsläpp och spridning ökar för de i dag kända
oavsiktligt bildade farliga ämnena men är fortfarande långt ifrån tillräcklig ens för
de mest kända och betydelsefulla oavsiktligt bildade ämnena.
Industriemissionsdirektivet (IED) förväntas att på sikt bidra till minskad spridning av oavsiktligt bildade ämnen från industrin i Europa. När det gäller dioxiner
indikerar dock resultat från forskningsprojektet BalticPOPs att icke-industriell
förbränning är en viktigare källa än industriella utsläpp. Det nätverk om dioxiner
som Naturvårdsverket bildat mellan östersjöländer kan på sikt leda till att åtgärder för att minska spridning av dioxiner, som till exempel dem som föreslås i
BalticPOP, får gehör.
measures from now to 2020
167 Till exempel biociderna tebukonazol och diklosan
78
De viktigaste åtgärderna är att öka kunskapen om de oavsiktligt bildade ämnena,
minimera eller eliminera bildningen, effektivisera reningsteknikerna och sluthantera avfallet så att dessa ämnen inte heller på lång sikt sprids till miljön.
De viktigaste styrmedlen är regler och konventioner i kombination med frivilliga åtgärder.
Förorenade områden
Det finns cirka 1 200 förorenade områden som bedöms utgöra mycket stor risk
för miljön och människors hälsa. Ytterligare ca 13 000 områden bedöms utgöra
stor risk och skulle också behöva också åtgärdas. Totalt pågick 1 789 efterbehandlingsinsatser i landet under 2013. Arbetet med att uppnå preciseringen år 2020 går
framåt men takten måste öka.
Riskerna för miljö och hälsa från Sveriges förorenade områden kommer inte att
vara åtgärdade till 2020.
Naturvårdsverket har under 2013 utvärderat det statliga efterbehandlingsarbetet. Utvärderingen bidrar med ny kunskap om hur man kan beräkna samhällsekonomiska effekter av arbetet, men den ger ingen fullständig bild av samhällseffekterna. Det totala värdet av en giftfri miljö ligger till stora delar utanför en
samhällsekonomisk beräkningsmodell. En viktig slutsats är att saneringarna leder
till att belastningen på miljö och i viss mån hälsa minskar och att anslaget på så
sätt har en viktig funktion att fylla i miljömålsarbetet.
Informationen om att ett område är åtgärdat via kommunens tillsyn når inte
alltid Länsstyrelsen. Hur många områden som åtgärdas går därmed inte att följa
upp fullt ut. För bättre möjligheter till uppföljning är det angeläget att kommunerna får tillgång till den gemensamma databasen EBH-stödet168 så att information
om de åtgärder som genomförs finns registrerade.169
Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper
Allt fler ämnen registreras i Reach och allt fler ämnen granskas inom programmen
för utvärdering av verksamma ämnen i biocidprodukter eller växtskyddsmedel.
Det innebär att tillgången till kunskap om ämnens egenskaper har ökat. Kunskapen om hälso- och miljöfarliga egenskaper är dock för det stora flertalet ämnen
fortfarande bristfällig. Detta gäller särskilt kunskap om hälso- och miljöegenskaper för lågvolymämnen170, det vill säga ämnen som produceras i högst tio ton per
år, och för nanomaterial, hormonstörande ämnen samt om kombinationseffekter
168 EBH; efterbehandling av förorenade områden
2013-12-03.
170 Lågvolymämnen: ämnen som tillverkas i 1–10 ton per år och företag
79
GIFTFRI MILJÖ
av exponering från flera ämnen. Arbete för att definiera kunskapskraven rörande
nanomaterial och hormonstörande effekter pågår. Även kunskap om ämnen i
produkter och varor, liksom om den exponering människor och miljö utsätts för,
är otillräcklig.
Kunskapen om hur mekanismer för hormonstörande ämnen verkar är fortfarande dåligt utredda. Mer kunskap behövs för att kunna utveckla tillförlitliga
testmetoder, och för att identifiera känsliga biomarkörer som kan användas för att
studera effekter hos människa och i miljön. Vidare behövs en inventering av vilka
hormonrelaterade effekter som förekommer hos människa och i miljön, samt kriterier för att bedöma om en substans är hormonstörande eller inte.
Till stor del förväntas förutsättningar i form av regler finnas 2020 för att kunskaper som möjliggör riskbedömning och säker hantering av ämnen inom alla
användningsområden ska bli tillgängliga. För några problematiska områden,
exempelvis lågvolymämnen i Reach samt miljöegenskaper hos läkemedel som
varit i bruk lång tid kan det ta längre tid att skapa tillräckliga förutsättningar.
Under året har viktiga förberedelser gjorts för att utveckla kunskap bland annat
rörande nanomaterial samt barns känslighet för kemiska ämnen.
Vad gäller kunskap och uppgifter kring miljöegenskaper för kemiska ämnen i
kosmetiska produkter behöver mer insatser göras inom EU. Miljöegenskaper hos
kosmetikaingredienser ska tas om hand av REACH och processen fördetta behöver bli tydligare.171
Forskningsprogrammet MistraPharma slutar 2015 dvs fem år tidigare än
etappmålsdatumet 2020. Arbetet inom MistraPharma är värdefullt och utgör den
största samlade insatsen inom området internationellt sett. När programmet slutar
skulle kunskapen kunna förvaltas och utvecklas under ett centrum för läkemedel
och hållbar utveckling. Läkemedelsverket anser att det arbete som initierats inom
WHO mot gröna och hållbara hälsosystem kan bidra till att nå etappmålet.
Information om farliga ämnen i material och produkter
Utökade krav på information om farliga ämnen i varor kommer sannolikt att
kunna vara införda för vissa grupper av konsumentprodukter till 2020, men
skärpta generella krav för alla varor förväntas inte finnas förrän 5–10 år senare.
Arbetet i FN:s globala kemikaliestrategi, SAICM, fortsätter med att ta fram
ett förslag till frivilligt internationellt program för information om ämnen i varor
som ska innehålla principer för informationsöverföring i leverantörskedjor och till
aktörer under en varas livscykel. Initiativet är mycket betydelsefullt för förutsättningarna att nå preciseringen.
171Läkemedelsverket
80
Den löpande identifieringen inom EU av särskilt farliga ämnen som sätts upp på
den så kallade kandidatförteckningen har lett till att informationskravet för varor
i Reach utökas, och i december 2013 omfattades 151 ämnen.
81
SKYDDANDE OZONSKIKT
Ozonskiktet ska utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning.
Regeringen har fastställt två preciseringar:
VÄNDPUNKT OCH ÅTERVÄXT: Vändpunkten för uttunningen av ozonskiktet har nåtts
och början på återväxten observeras.
SKYDDANDE OZONSKIKT
OFARLIGA HALTER OZONNEDBRYTANDE ÄMNEN: Halterna av klor, brom och andra
ozonnedbrytande ämnen i de övre luftlagren understiger den nivå där ozonskiktet
påverkas negativt.
MÅLET NÅS MED I DAG BESLUTADE STYRMEDEL OCH MED ÅTGÄRDER
GENOMFÖRDA FÖRE 2020.
Sammanfattning
Uttunningen av ozonskiktet har avstannat och mycket tyder på att återväxten
påbörjats. I bedömningen finns dock osäkerheter, dels i det vetenskapliga underlaget dels på grund av ozonskiktets naturliga variationer. Det finns även ett
fortsatt hot mot ozonskiktet på grund av klimatets framtida inverkan, fortsatt
användning av ozonnedbrytande ämnen samt utsläpp från uttjänta produkter.
Under de senaste åren har betydelsefulla insatser i samhället skett som bedöms
gynna miljötillståndet och det går att se en positiv utveckling i miljötillståndet nu
och framåt de närmaste åren.
Resultat
Den förväntade men uteblivna utfasningen av HCFC (klorfluorkolväten) i utvecklingsländerna bedöms kunna genomföras i och med att Kina beviljats 2,5 miljarder
kronor från Montrealprotokollets multilaterala fond. Däremot fortsätter de globala utsläppen av lustgas (N2O) att öka. Ett antal i atmosfären oupptäckta ozonnedbrytande ämnen har identifieras varav några uppvisar ökade halter. Tidigare
indikationer om brister i det nationella omhändertagande av CFC (klorfluorkarboner) i byggisoleringsmaterial bekräftas i en ny rapport.
82
Minskad påverkan från ozonnedbrytande ämnen
TILLSTÅND
Nationellt framtagna data för 2013 visar inte på några större förändringar beträffande ozonskiktets tjocklek. Även om årsvärdet för totalozon i Norrköping
2013 var det näst högsta sedan de regelbundna mätningarna startade 1988 är
trenden ännu inte statistiskt säkerställd. Mätningar från Harestua solobservatorium som utförs av Chalmers tekniska högskola visar dessutom på en svag
minskning. Inte heller dessa mätningar är emellertid statistiskt säkerställda.
Nationella data för UV-strålningen visar på en fortsatt neutral trend och UVstrålningen ligger även fortsättningsvis cirka 5 procent över referensvärdet (ett
globalt opåverkat tillstånd). Sammantaget är utvecklingen fortsättningsvis försiktigt positiv.
Figur 12. Ozonskiktet före och efter påverkan av ozonnedbrytande ämnen 1988–2013
Totalozon DU
360
350
340
330
320
310
300
Årsmedelvärde för uppmätt totalozon (Norrköping)
12
20
10
20
08
20
06
20
04
20
02
20
00
20
98
19
96
19
94
19
92
19
90
19
19
88
290
KÄLLA: SVENSK MILJÖÖVERVAKNING, SMHI
Linjär (Årsmedelvärde för uppmätt totalozon (Norrköping))
Medelvärde/referensvärde före påverkan av
ozonnedbrytande ämnen (Uppsala 1951–1966)
Figuren visar en jämförelse av ozonskiktets tjocklek över Sverige före respektive efter påverkan
av ozonnedbrytande ämnen mätt i Dobson units (DU). Ozonskiktet varierar mycket i tjocklek
men är i genomsnitt tunnare i dag än vad det var före introduktionen av ozonnedbrytande
ämnen. Trots att den negativa påverkan i dag minskar syns ännu ingen statistisk säkerställd
trend i ozonskiktets återhämtning.
83
FÖRUTSÄTTNINGAR
Se avsnittet Halter av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären.
Halter av ozonnedbrytande ämnen i atmosfären
TILLSTÅND
SKYDDANDE OZONSKIKT
Den i stora drag positiva utvecklingen av tillståndet som redovisades vid den
föregående årliga uppföljningen 2013 håller i sig172. Preliminära nationella data
från 2013 visar på minskade halter för alla ozonnedbrytande gaser med undantag
för HCFC (klorfluorkolväten) och N2O (lustgas). För dessa två ämnen ökar både
utsläpp och halter. För HCl, som är en indikator på stratosfärens samlade halt av
klor, indikerar de senaste mätningarna dock att minskningen avtagit sedan 2007.
Även de globala utsläppen och halterna av lustgas (N2O) fortsätter att öka.
Enligt en ny rapport från UNEP173 kan utsläppen av N2O vara fördubblade år
2050. I rapporten föreslås en rad åtgärder inom olika sektorer för att minska
utsläppen. Jordbrukssektorn står för den största andelen av de mänskligt orsakade
utsläppen (två tredjedelar), men även industrin, förbränning av fossila bränslen,
skogsbränder, förbränning av skörderester och reningsverk ger betydande bidrag.
Enligt en nyligen publicerad vetenskaplig artikel174 har fyra stycken i atmosfären
oupptäckta ozonnedbrytande ämnen identifierats från luftprover mellan åren från
1970 och framåt. Av dessa tillhör tre ämnen gruppen CFC och ett ämne gruppen
HCFC. Jämfört med utsläppen av CFC, när de var som störst under 1980-talet,
handlar det om relativt små mängder och återhämtningen anses i nuläget inte vara
hotad. Ett av ämnena (CFC113a) visar dock på en kraftig ökning och dessutom
befarar forskarna att det kan finns ytterligare ett dussin okända ämnen.
De nationella utsläppen av ozonnedbrytande ämnen är relativt låga och består
till största delen av CFC från uttjänta produkter. Enligt prognosen175 fortsätter
utsläppen att minska och uppgår i år till 171 ton.
172 Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2013. Rapport
6557.
173 Drawing Down N2O to Protect Climate and the Ozone Layer, UNEP (2013).
174 Nature Geoscience letter (2014) Published online 9 mars 2014.
175 IVL (2012) Emissioner och kvarvarande mängder CFC i Sverige, B2016, version 2
84
FÖRUTSÄTTNINGAR
Tidigare indikationer176, 177 på att så mycket som 90 procent av CFC i byggisolering inte omhändertas när man river byggnader, har fått ökat stöd i och med
en ny rapport som tagits fram på uppdrag av Naturvårdsverket178. I rapporten
framgår det att indikationerna verkar stämma och att läget kanske till och med
är ännu sämre. Orsaker som anges är bristande kunskap hos samtliga inblandade
aktörer, resursbrist hos tillsynsmyndigheter och höga kostnader för fastighetsägaren. En hel del åtgärder föreslås men ökad kunskap lyfts fram som en grundförutsättning. Problematiken förstärks ytterligare av att det finns väldigt få anläggningar som tar emot ozonnedbrytande byggmaterial.
En riktad informationskampanj skulle t.ex. med fördel kunna genomföras inför
kommande renovering av miljonprogrammen. De i rapporten föreslagna åtgärderna skulle, förutom att minska den nationella påverkan på ozonskiktet, även bidra
till en minskad klimatpåverkan då CFC även är en kraftfull klimatgas.
Under hösten 2013 har Naturvårdsverket tillsammans med Boverket genomfört
en tillsynsvägledningskampanj där bland annat problematiken med ozonnedbrytande ämnen i byggisolering tagits upp.
Utgångspunkten för de prognoser som förutsäger att ozononskiktet kommer att
vara helt återställt kring 2050 förutsätter ett fullständigt uppfyllande av Montrealprotokollet. Under de kommande åren måste därför alla länder lyckas genomföra
den slutliga utfasningen av de ozonnedbrytande ämnen som fortfarande finns kvar.
Denna utfasning, som framför allt omfattar stora mängder av HCFC i kylmöbler
och luftkonditioneringsutrustning, kommer att kräva ett svårt och långsiktigt
arbete.
I samband med denna utfasning ökar även vikten av att bekämpa den illegala
handeln allteftersom tillgången på de ozonnedbrytande ämnena minskar. Vidare
måste de nya kemikalier som tas fram för att ersätta de gamla testas noga för att
säkerställa att de inte bidrar till uttunningen av ozonskiktet.
Inom ramen för den multilaterala fonden för implementering av Montrealprotokollet har beslut tagits om att ge Kina 2,5 miljarder kronor för att uppfylla
kraven på utfasning av HCFC till år 2030179. Då Kina är såväl den största producenten som konsumenten av HCFC är detta att betrakta som en stort steg framåt.
Utfasningen kommer även att få en betydelse för klimatpåverkan eftersom HCFC
även är en växthusgas. Enligt Kinas regering kommer detta att innebära ett
176 Naturvårdsverket (2012). Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012.
Rapport 6500.
177 Naturvårdsverket (2013). Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och
etappmål 2013. Rapport 6557.
178 WSP (2013). Utvärdering av återvinning av CFC i byggisoleringsmaterial.
179http://www.multilateralfund.org/InformationandMedia/default.aspx?PageView=Shared
85
SKYDDANDE OZONSKIKT
minskat utsläpp av 4,3 miljoner ton HCFC180. Omräknat till ämnets ozonnedbrytande potential handlar det om 300 000 ton eller 8 miljarder ton omvandlat
till koldioxidekvivalenter och detta är det största projekt som hitintills tagits av
den multilaterala fonden.
Flera län arbetar aktivt för att minska utsläpp från byggisoleringsmaterial och
köldmedier. Åtgärder som nämns i den regionala uppföljningen av miljökvalitetsmålen 2013181 är bl.a. informationskampanjer, insamling av kyl- och frysanläggningar, nätverksbyggande och åtgärder mot illegal export.
Såväl utsläppen som halter minskar för flertalet ozonnedbrytande ämnen. Ett flertal nya studier indikerar dessutom en statistiskt signifikant trend för återväxt av
det globala ozonskiktet. Vidare kommer den multilaterala fondens stöd till Kinas
avveckling av HCFC att öka möjligheterna till att utfasningen av ozonnedbrytande ämnen sker inom ramen för den tidsplan som anges i Montrealprotokollet.
Men det finns fortfarande flera faktorer som komplicerar bilden. Den pågående
klimatförändringen, som värmer upp troposfären, kyler samtidigt ner stratosfären
och effekterna är i dagsläget komplexa och svårförutsägbara. En fortsatt nedkylning av stratosfären bedöms bland annat öka risken för återkommande episoder av kraftig ozonuttunning av ozonskiktet över Arktis.
Den globala produktionen och användningen av HCFC genererar fortsatta
utsläpp och såväl CFC, HCFC och haloner fortsätter att läcka från uttjänta produkter. Till detta tillkommer även de hitintills oidentifierade ozonnedbrytande
ämnen som nyligen upptäcks av forskare i England (se sid 84).
Enligt en rapport från UNEP182 utgör N2O redan idag den viktigaste ozonnedbrytande gasen. Eftersom N2O även är den tredje mest potenta växthusgasen
kan de fortsatta utsläppen dessutom förstärka den ovan nämnda nedkylningen av
stratosfären. Utsläpp av N2O har på så vis en dubbelt negativ påverkan på ozonskiktet. Däremot har inte N2O någon direkt påverkan på nedbrytning av ozonet
ovanför polarområden där nedbrytningen sker på grund av klor- och bromhaltiga
ämnen.
180Ibid.
181 Länsstyrelsernas uppföljning av miljökvalitetsmålen och generationsmålet 2013. Hämtad
15 januari 2014 från respektive läns uppföljning på www.miljömål.se (http://miljömål.se/
sv/Miljomalen/Regionala/?l=23&t=Lan) samt Naturvårdsverkets ärende NV-05447-13.
182 Drawing Down N2O to Protect Climate and the Ozone Layer, UNEP (2013).
86
BEHOV AV YTTERLIGARE INSATSER
Sammantaget finns en risk att dessa ovanstående faktorer kan leda till en betydligt
långsammare återhämtning av ozonskiktet, framför allt över Arktis. Ett fortsatt
arbete inom ramen för Montrealprotokollet och EU:s förordning (1005/2009) om
ämnen som bryter ned ozonskiktet är därför nödvändigt, samtidigt som det nationella arbetet med att minska utsläppen måste fortsätta.
Målet nås med i dag beslutade styrmedel och med åtgärder genomförda före 2020.
Bedömningen av måluppfyllelse skiljer sig inte från den föregående bedömningen som gjordes i årlig uppföljning 2013183. Det bör dock återigen understrykas att
bedömningen är behäftad med många osäkerhetsfaktorer. Ett viktigt underlag för
den fortsatta utvecklingen kommer att finnas tillhanda lagom till den fördjupade
utvärderingen av miljömålen 2015 i och med nästa rapport från Montrealprotokollets vetenskapliga panel.
Utvecklingen i miljön är positiv. Under de senaste åren har betydelsefulla insatser
i samhället skett som bedöms gynna miljötillståndet, och det går att se en positiv
utveckling i miljötillståndet nu och framåt de närmaste åren.
Bedömningen av utvecklingen i miljön skiljer sig därmed inte från den föregående bedömningen som gjordes i årlig uppföljning 2013184.
184Ibid.
87
SÄKER STRÅLMILJÖ
ANSVARIG MYNDIGHET: STRÅLSÄKERHETSMYNDIGHETEN
Människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga
effekter av strålning.
STRÅLSKYDDSPRINCIPER: Individens exponering för skadlig strålning i arbetslivet
SÄKER STRÅLMILJÖ
och i övriga miljön begränsas så långt det är rimligt möjligt.
RADIOAKTIVA ÄMNEN: Utsläppen av radioaktiva ämnen i miljön begränsas så att
människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas.
ULTRAVIOLETT STRÅLNING: Antalet årliga fall av hudcancer orsakade av ultraviolett
strålning är lägre än år 2000.
ELEKTROMAGNETISKA FÄLT: Exponeringen för elektromagnetiska fält i arbetslivet
och i övriga miljön är så låg att människors hälsa och den biologiska mångfalden
inte påverkas negativt.
MÅLET ÄR NÄRA ATT NÅS MED I DAG PLANERADE STYRMEDEL SOM BESLUTAS
FÖRE 2020.
DET GÅR INTE ATT SE EN TYDLIG RIKTNING FÖR UTVECKLINGEN I MILJÖN.
Sammanfattning
Stora delar av miljökvalitetsmålet utvecklas positivt. Antalet fall av hudcancer har
dock ökat under lång tid. Att minska exponeringen för UV-strålning185 kräver en
förändring av människors livsstil och attityder kring utseende och solning. Även
om exponeringen för UV-strålning skulle minska kommer antalet cancerfall att
öka en period, eftersom det kan ta decennier för hudcancer att utvecklas.
185 Ultraviolett (UV) strålning. Elektromagnetisk strålning vars våglängd är kortare än det
synliga ljusets våglängd, vanligen mellan 100 nanometer (nm, 1*10–9) och 380 nm. Solen
står för största delen UV-strålning i vår omgivning. Dessutom kan UV-strålning skapas på
konstgjord väg i solarier och elsvetsar. Det är UV-strålning som kan göra att du bränner
dig i solen eller solariet och på sikt påverka hudcellerna och orsaka hudcancer.
88
Resultat
Viktiga resultat för miljökvalitetsmålet under senaste året
Den negativa trenden för antal nya hudcancerfall fortsätter. Hudcancerincidensen
fortsätter att öka i den svenska befolkningen och om man ser på incidensen under
de senaste tio åren har ökningen accelererat.
Några viktiga styrmedel som har trätt i kraft under året är SSM:s föreskrifter
om laser och intensivt pulserat ljus samt SSM:s föreskrifter om solarier och artificiella solningsanläggningar.
Strålskyddsprinciper
TILLSTÅND
Under 2013 har inga allvarliga tillbud eller haverier inträffat vid kärntekniska
anläggningar i Sverige. Inga dosgränser har överskridits vid de svenska kärnkraftverken under de senaste dryga tio åren och det finns goda förutsättningar för att
doserna såväl till arbetstagare som till allmänheten kommer att minska ytterligare
i framtiden.
Arbetet med att revidera de föreskrifter som reglerar medicinska bestrålningar
har fortsatt under 2013 och arbetet planeras fortsätta under 2014186.
Tillsynen av sjukvården som SSM utförde under 2013 har ökat fyra gånger
jämfört med år 2009 räknat i nedlagd arbetstid, vilket är ett resultat av att det
sedan 2009 pågår ett arbete med att stärka tillsynen inom hälso- och sjukvården.
Under året har sju tillståndshavare inspekterats.
Användning av strålning inom hälso- och sjukvården är etablerad och till stor
nytta för patienter som genomgår diagnostik och behandling. I Sverige genomförs
årligen cirka 5,5 miljoner undersökningar och cirka 30 000 patienter får behandling med strålning. Den årliga kollektivdosen187 för medicinska bestrålningar är
cirka 11 000 manSv. Med tanke på det stora antalet undersökningar och behandlingar som genomförs är det viktigt att verksamheten bedrivs på ett strålsäkert sätt
för att minimera risken för allvarliga biverkningar och strålskador.
Användningen av laser och IPL för kosmetiska behandlingar fortsätter att öka
i Sverige. Den 1 februari 2013 trädde SSM:s föreskrifter (SSMFS 2012:4)188 om
186 Revideringen sker med anledning av att föreskrifterna är från 2000 eller tidigare, vilket gör
att kraven inte följer den senaste tekniska utvecklingen och i några avseenden inte längre
är tillämpbara.
187 Kollektivdos, eg. kollektiv effektiv dos, är ett mått på strålningsexpositionen för en
grupp människor. Den beräknas som medelvärdet av ett antal individers effektiva doser
multiplicerat med det totala antalet individer. Kollektivdosen mäts i mansievert, manSv.
188 SSMFS 2012:4 Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om laser och intensivt pulserat ljus
89
SÄKER STRÅLMILJÖ
laser och intensivt pulserat ljus i kraft. Intensivt pulserat ljus (IPL)189 används för
hårborttagning och kosmetiska behandlingar av huden, men kan orsaka bland
annat brännskador, skador på ögat och oönskad pigmentering. Det finns också
en risk att hudområden med tumörer, eller förstadier till tumörer, som inte har
diagnosticerats behandlas på ett felaktigt sätt på grund av okunskap hos den som
utför behandlingen. På grund av att detta användningsområde inte har varit reglerat tidigare är kunskapsnivån hos de som utför behandlingarna mycket varierande. Med de nya föreskrifterna om laser och IPL ökar SSM:s möjlighet att utföra
tillsyn över verksamheter som använder laser eller IPL för kosmetiska behandlingar. SSM kommer under 2014 öka mängden inspektioner hos skönhetssalonger
som använder laser eller IPL. SSM utesluter inte att det kan behövas en hårdare
lagsstiftning inom detta område.
FÖRUTSÄTTNINGAR
Viktiga förutsättningar för att uppnå preciseringen om strålskydd190 är att tillståndshavarna kontinuerligt arbetar med optimering av strålskyddet vid de kärntekniska anläggningarna. Detta innebär att Best Available Technique (Bästa tillgängliga teknik, BAT) ska tillämpas samt att strålskyddsarbetet inom sjukvård
och industri behöver utvecklas, exempelvis genom bättre lagefterlevnad inom sjukvården. SSM avser att inom hälso- och sjukvårdsområdet prioritera legala styrmedel i form av reviderade föreskrifter och intensifierad tillsynsverksamhet.
SSM genomförde 2012 en samlad strålsäkerhetsvärdering av hälso- och sjukvården, vars syfte var att synligöra vanligt förekommande brister. Rapporten191,
som bygger på resultat från inspektioner av nio landsting, innehåller en sammanställning över hur ställda lagkrav följs samt en värdering av hur strålsäker hälsooch sjukvården är. Myndigheten har därefter utfört uppföljande inspektioner av
åtta av nio landsting och kan konstatera att strålsäkerheten har förbättrats, vilket
tyder på att tillsynsverksamhet har en positiv effekt.
189 IPL definieras som optisk bredbandsstrålning i det synliga och infraröda våglängdsområdet
alstrad för att orsaka termisk, mekanisk eller kemisk skada på exempelvis hårsäckar,
pigmentfläckar, tatueringar, blodkärl, akne eller rynkor.
190 De grundläggande principerna inom strålskydd är berättigande av användning,
optimering av skyddsåtgärder samt begränsning av stråldoser och exponeringsrisker.
Berättigande innebär att nyttan med att använda strålning ska överväga risken för skador.
Med optimering av skyddsåtgärder menas att strålskyddet ska utformas så att varje
individuell stråldos hålls så låg som rimligen är möjligt. Begränsning av stråldoser och
exponeringsrisker innebär att det finns dosgränser som inte får överskridas samt att det
finns skyddsåtgärder för att begränsa risker med exempelvis UV-exponering.
191 SSM 2012:23 ”Samlad strålsäkerhetsvärdering av hälso- och sjukvården” Rapportnummer:
2012:23, ISSN:2000-0456
90
För att nå preciseringen om strålskydd krävs att den planerade tillsynen av användning av laser och IPL för kosmetiska behandlingar genomförs och utvärderas.
Radioaktiva ämnen
TILLSTÅND
Utsläppen av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar är fortsatt låga
och visar generellt nedåtgående trender.
Under 2013 har uppdateringen av den nationella planen för allt radioaktivt
avfall påbörjats. Syftet med uppdateringen är att revidera planen så att den svarar
mot de krav som EU-direktivet (2011/70/EURATOM) ställer på nationella program avseende hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.
SSM har under året påbörjat granskningen av Fud-programmet (ForskningUtveckling-Demonstration)192, vilket Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB) överlämnade till SSM 2013. SSM ska lämna sitt yttrande över programmet till regeringen senast den 31 mars 2014.
SSM:s ordinarie nationella miljöövervakningsprogram för radioaktiva ämnen,
inklusive indikatorn cesium-137 i mjölk, har fortsatt under 2013. Resultaten visar
att uppmätta halter generellt är fortsatt låga och utan några väsentliga förändringar sedan tidigare år. Mätningar av cesium-137 i vildsvin, vars utbredning nu
överlappar områden med förhöjd cesiumförekomst sedan Tjernobylolyckan, visar
att halterna är relativt höga i vildsvin jämfört med till exempel älg193.
Radioaktiva ämnen utgör generellt inget stort miljöproblem i Sverige. Utsläppen från verksamheter med strålning är låga och stråldosen till allmänheten förknippade med dessa är i enlighet med miljökvalitetsmålet. Det finns dock ännu
ingen beslutad lösning för hur allt radioaktivt avfall skall tas om hand i Sverige.
Cesium-137 från Tjernobylolyckan finns fortfarande kvar i den svenska miljön
och enskilda individer kan få en högre stråldos vid mycket stora intag av svamp,
insjöfisk och vildsvin från drabbade områden. Den individuella risken förknippad
med ett sådant intag är dock ändå låg.
192 Forskning-Utveckling-Demonstration. Reaktorinnehavarnas forskningsprogram för att
utveckla och realisera lösningar för ett säkert omhändertagande av kärnavfall.
193 SSM2012-5673 Radioaktivt cesium i vildsvin i Tjernobyldrabbade områden i Sverige
(Slutrapport för projektet)
91
SÄKER STRÅLMILJÖ
Granskning av ansökningar för anläggningarna European Spallation Source
(ESS)194, 195 och Max IV196, 197 i Lund har fortsatt under 2013. Beslut i frågan om
tillstånd för uppförande och installation av ESS förväntas under 2014. När det
gäller Max IV ska SSM pröva om forskningsanläggningen uppfyller de krav som
ställs i strålskyddslagen198, SSM:s föreskrifter och vid behov även meddela andra
särskilda tillståndsvillkor. Max IV har under året givits tillstånd för provdrift.
Förmågan att hantera olyckor eller andra händelser med radioaktiva ämnen
bedöms ha ökats genom de senaste årens förstärkning av den nationella strålskyddsberedskapen.
SSM har deltagit i två beredskapsövningar under 2013. I mars genomfördes
den nordisk-baltiska samövningen NB8. SSM bjöd in samtliga länsstyrelser till
en workshop som hölls parallellt med övningen. I november och december deltog
SSM i totalövningen Havsörn som leddes av Länsstyrelsen i Uppsala län.
SSM har under året påbörjat arbetet med utvidgning av mätsystemet med fasta
mätstationer runt landets kärnkraftverk. Syftet är att förbättra möjligheterna att
upptäcka, verifiera, följa och kartlägga ett utsläpp från svenska kärnkraftverk.
Arbetet beräknas vara färdigt under 2014. Totalt ska 20 fasta mätstationer placeras ut i en fem km vid cirkel kring respektive kärnkraftverk.
Under 2013 fortsatte revideringsarbetet med SSM:s föreskrifter199 om beredskap
vid kärntekniska anläggningar. Under året skickades föreskriften på remiss till de
berörda tillståndshavarna (kärntekniska anläggningar). Den reviderade beredskapsföreskriften beräknas träda i kraft vid årsskiftet 2014/2015.
FÖRUTSÄTTNINGAR
En förutsättning för att uppnå preciseringen är SSM:s krav på tillståndshavarna
att använda bästa möjliga teknik för att reducera utsläppen av radioaktiva ämnen
till miljön så långt som det är rimligt möjligt. Detta följs upp inom ramarna för
SSM:s ordinarie tillsynsarbete. En annan förutsättning är att åtgärdsförslagen
194http://europeanspallationsource.se/
195 ESS, som utgörs av en protonacceleratorbaserad neutronkälla, ska användas
till materialforskning i olika tillämpningar samt för grundforskning såväl som
tillämpad forskning inom olika discipliner som biologi, kemi, fysik och teknik.
Forskningsanläggningen kommer att ge upphov till strålning och radioaktiva restprodukter,
därför är verksamheten tillståndspliktig enlig strålskyddslagen.
196https://www.maxlab.lu.se/index.php?q=sv/maxiv
197 Max IV är uppbyggd kring en stor accelerator för elektroner (synkrotronljusanläggning)
som kommer att användas för studier av molekyler och atomer med speciellt ljus.
Anläggningen byggs i närheten av där ESS planeras att byggas.
198 Strålskyddslagen http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/
Svenskforfattningssamling/Stralskyddslag-1988220_sfs-1988-220/?bet=1988:220
199 SSMFS 2008:15 Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om beredskap vid vissa
kärntekniska anläggningar
92
som ges i den första versionen av den nationella planen för allt radioaktivt avfall
genomförs. Ytterligare en förutsättning är att avfallsplanen uppdateras som avsett
för att säkerställa att ytterligare behov av åtgärder inom avfallshanteringen identifieras, såväl för kärntekniskt som icke-kärntekniskt avfall.
Under 2013 har EU beslutat om en ny Basic Safety Standard (BSS)200, vilken
är ett EU-direktiv som ur ett bredare perspektiv berör regleringen av frågor med
joniserande strålning och ersätter ett flertal tidigare direktiv. Ett direktiv angående
radioaktiva ämnen i dricksvatten201 har också beslutats under 2013. Dessa direktiv
ska implementeras i Sverige de närmaste åren.
Hanteringen av kärnavfall är reglerad i lag, vilket ger goda styrmedel för att
säkerställa att avfallet hanteras så att preciseringen kan uppnås.
Övningarna NB8 och Havsörn som SSM har deltagit i under 2013 har bidragit
till en ökad förmåga av strålskyddsberedskapen.
Vid Internationella atomenergiorganets (IAEA)202 Integrated Regulatory Review
Service (IRRS)203 granskning rekommenderades Sverige att upprätta ett nationellt
krisledningsorgan och en nationell krisplan för radiologiska och nukleära kriser
i syfte att förtydliga ansvarsförhållanden i sådana krissituationer. I januari 2014
kommer MSB, tillsammans med länsstyrelserna i kärnkraftslänen och SSM, att få
ett regeringsuppdrag om att ta fram ett förslag till nationell beredskapsplan för
nukleära och radiologiska olyckor. Resultatet av regeringsuppdraget antas bidra
till en ökad förmåga av strålskyddsberedskapen.
UV-strålning
TILLSTÅND
Under 2013 har SSM:s vetenskapliga råd för ultraviolett strålning publicerat sin
årliga rapport204. I rapporten konstateras bland annat att hudcancerincidensen205
fortsätter att öka i den svenska befolkningen och om man ser på incidensen under
de senaste tio åren har ökningen accelererat. Hudcancer är den cancerform som
ökar mest. Bland de olika cancerformerna har malignt melanom och övrig hudcancer den snabbaste ökningstakten206. Under 2012 inträffade ca 3 300 nya fall
och ca 528 dödsfall av hudcancerformen malignt melanom. Antal nya fall av
200 EU:s strålskyddsdirektiv Basic Safety Standards som grundas på rekommendationer från
International Commission on Radiological Protection (ICRP)
201 Rådets direktiv 2013/51/Euratom
202http://www.iaea.org/
203http://www.stralsakerhetsmyndigheten.se/In-English/Facts-about-us/IRRS-2012/
204 Rapport från SSM:s vetenskapliga råd om ultraviolett strålning 2013. Rapportnummer:
2013:21, ISSN:2000-0456.
205 Antal fall av hudtumörer
206 Pressmeddelande från Socialstyrelsen 2014-01-15
Figur 13. Hudcancerfall i Sverige 1970–2012
Antal nya fall
3 500
3 000
2 500
SÄKER STRÅLMILJÖ
2 000
1 500
1 000
500
10
20
05
20
00
20
95
19
90
19
85
19
80
19
75
19
19
70
0
KÄLLA: SOCIALSTYRELSENS STATISTIKDATABASER
Män, tumör i huden,
ej malignt melanom
Kvinnor, tumör i huden,
ej malignt melanom
Män, malignt melanom
Kvinnor, malignt melanom
Utveckling av antalet nya fall av hudcancerformen malignt melanom respektive tumör i huden
som ej är malignt melanom (huvudsakligen skivepitelcancer) fördelat på kvinnor och män. Mer
information finns på Miljömålsportalen.
annan typ av hudcancer, framförallt skivepitelcancer, under samma år var ca
5 700. I figur 13 visas den negativa trenden över utvecklingen av antal nya fall av
malignt melanom respektive annan hudcancer, främst skivepitelcancer.
SSM:s föreskrifter om solarier och artificiella solningsanläggningar207 trädde i
kraft 1 februari 2013. Det går dock ännu inte att säga något om effekterna om
hur detta påverkar solandet i solarier. I figur 14 visas den genomsnittliga exponeringen (årsdos) av UV-strålning som befolkningen utsätter sig för beroende på sitt
beteende. Den beräknade exponeringen bygger på årliga enkätundersökningar om
svenskarnas solvanor och är ett relativt värde som kan jämföras år för år. Än så
länge går det inte se några tydliga tecken på att denna genomsnittliga exponering
har förändrats signifikant under de år som enkätundersökningen har gjorts.
207 SSMFS 2012:5 Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om solarier och artificiella
solningsanläggningar
94
Figur 14. Beteenderelaterad UV-exponering 2005–2013
MED
140
120
100
80
60
40
20
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
KÄLLA: STRÅLSÄKERHETSMYNDIGHETEN
Genomsnittlig
Genomsnittlig årlig
årlig exponering
exponering för
för UV-strålning.
UV-strålning.Relativa
Relativavärden
värdensom
somungefär
ungefärmotsvarar
motsvararantalet
antaletMED
(minimal
erythemal
dose)208
. MerMer
information
finns
på Miljömålsportalen.
MED (minimal
erythemal
dose).
information
finns
på Miljömålsportalen.
Under året har myndigheten skickat ut 3 790 exemplar av boken ”En bok om
solen” till skolor med elever i årskurs 2 som har fritidshemsverksamhet. Syftet var
att förmedla kunskap till barn om hur man vistas ute på ett klokt sätt, utan att
bränna sig. Utskick av boken har hittills skett till olika målgrupper, såsom 6-års
verksamhet och lågstadieskolor, vid olika tillfällen.
SSM lanserade 2013 en film på Youtube ”450 nyanser av rött”209 för viral
spridning. Fram till årsskiftet 2013/2014 hade filmen setts drygt 20 000 gånger.
Ytterligare två filmer kommer att lanseras under 2014.
Under våren deltog SSM i ett välbesökt informationsmöte som arrangerades av
miljökontoren i Mora och Orsa kommun210, med anledning av att kommunerna
under sommaren påbörjade tillsynsverksamhet av hur barn på förskolor skyddar
sig mot UV-strålning från solen.
Myndigheten tog under 2012 fram en app ”Min soltid”211 för mobiltelefoner.
Hittills har appen laddats ner drygt 60 000 gånger.
208 Modellen är baserad på MED, minimal erythemal dose. MED är den UV-dos som ger en
knappt synlig rodnad på huden och ska i princip bestämmas för varje individ och situation.
209http://www.youtube.com/watch?v=-XV9koSJz6c
210 Artikel i DT 2013-05-16
211http://www.stralsakerhetsmyndigheten.se/minsoltid
95
SÄKER STRÅLMILJÖ
SSM har genomfört tre forskningsprojekt under 2012–2013. I metodstudierna
har den standardiserade metoden för manuell räkning av nevi212 jämförts med en
ny metod för identifiering av nevi utarbetad vid Linköpings Universitet, TiVi213
tekniken. Jämförelsen visade måttlig överensstämmelse gällande identifiering och
kvantifiering av nevi. Dessutom har det kunnat visas att räkning av nevi på ryggen
hos barn kan utföras via digitala fotografier tagna med en mobilkamera med
tillhörande applikation. I medeltal hade barnen 9,5 nevi på ryggen. Barn 7–10 år
hade färre antal nevi (medel 5,4) jämfört med barn 11–16 år (medel 12,9).
Resultaten från studierna skulle öppna för möjligheten att i större skala följa
hur prevalensen214 av nevi förändras över tid och därigenom kunna följa trender
i solexponering hos barn. Trenderna hoppas vi kunna åskådliggöra genom att
utveckla en ny miljömålsindikator, vilken skulle ge en snabbare respons än befintliga indikatorer för Säker strålmiljö.
I implementeringen av EU-direktivet gällande yrkesmässig exponering för bland
annat UV-strålning (2006/25/EG)215 ställer Arbetsmiljöverket sedan år 2010 upp
gränsvärden för artificiell UV-strålning. Dessa krav gäller således inte UV-strålning
från solen vilken ofta är väsentligt högre. Den UV-strålning som uppstår vid
exempelvis svetsning och härdning av lacker kan dock vara påtagligt starkare och
kräver skyddsutrustning respektive inkapsling. I sällsynta fall brister dessa skyddsåtgärder vilket kan ge upphov till höga lokala exponeringar av hud och ögats
hornhinna. Någon statistik gällande koppling till ökad hudcancerförekomst till
följd av sådana akuta tillfälliga yrkesexponeringar är inte känd, men då malignt
melanom anses uppkomma mer till följd av tillfälliga höga exponeringar snarare
än den ackumulerade dosen kan Arbetsmiljöverkets arbete för att söka minska
dessa exponeringar i viss mån bidra till miljömålet.
FÖRUTSÄTTNINGAR
För att nå miljökvalitetsmålet i sin helhet behöver planerade åtgärder genomföras
för att minska exponeringen av UV-strålning samt beslut om ytterligare planerade
styrmedel tas, såsom säkerställande av solskyddade utemiljöer framförallt för barn
och lagstiftning om 18-års gräns för solning i solarier.
212 Nevi definieras som upphöjd eller platt brun lesion på huden.
213 Tissue Viability Imaging (TiVi), polarisationsspektroskopisk avbildning som kan
komplettera traditionell digital fotografering av nevi.
214 Med prevalens menas hur stor andel av en population (proportion) som vid en viss
tidpunkt har en viss sjukdom. Prevalensen kan därför aldrig vara mindre än 0 eller större
än 1. Om man till exempel har frågat 1000 personer om de har sjukdomen reumatism och
100 uppger att så är fallet så är prevalensen i detta fall 0,1.
215 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2006/25/EG av den 5 april 2006 om minimikrav
för arbetstagares hälsa och säkerhet vid exponering för risker som har samband med
fysikaliska agens (artificiell optisk strålning) i arbetet (nittonde särdirektivet enligt artikel
16.1 i direktiv 89/391/EEG)
96
Fortsatt analys av riskgrupper och deras beteende ökar möjligheten att skapa
bättre kommunikationsinsatser och ändring av beteende. Kontinuerligt arbete med
information och kommunikation är en förutsättning i det fortsatta arbetet med att
bryta den negativa trenden.
Elektromagnetiska fält
TILLSTÅND
Myndighetens vetenskapliga råd för elektromagnetiska fält216 har under året 2013
publicerat en rapport217, som fokuserar på de två senaste årens forskningsresultat.
Under 2013 har SSM utfört ytterligare mätningar av radiovågor i allmän utomhusmiljö med det mobila mätsystem som utvecklades under 2012. Resultaten av
2013 års mätningar ligger i linje med 2012 års resultat, vilket innebär att det är
stora variationer i effekttätheten men att resultaten genomgående har underskridit
gällande referensvärden med god marginal. De mätningar som hittills gjorts indikerar att det finns ett tydligt samband mellan befolkningstäthet och radiovågsstyrkan i utomhusmiljön. I Stockholm ligger effekttätheten typiskt runt 0,1 procent av referensvärdesnivån och på mindre orter ytterligare lägre.
Det har under året förts en delvis osaklig debatt i media om lämpligheten att
införa trådlösa datornätverk i skolor. SSM har informerat Sveriges kommuner och
skolledningar om den bedömning som myndigheten gör när det gäller strålskyddsrelaterade hälsorisker med trådlösa datornätverk. SSM:s bedömning är att radiovågsexponeringen från trådlösa datornätverk inte medför några hälsorisker.
2011 klassificerade International Agency for Research on Cancer (IARC) radiovågor218 som ”möjligen cancerframkallande för människor”. Det finns dock fortfarande inget stöd för en förhöjd risk i statistiken över upptäckta hjärntumörer i
Sverige.
I juni 2013 publicerade EU ett nytt direktiv, direktiv 2013/35/EU, om minimikrav för arbetstagares hälsa och säkerhet vid exponering för risker som har
samband med fysikalisk agens (elektromagnetiska fält) i arbetet. Detta direktiv
ska vara överfört till svenska regler, i detta fall föreskrifter från Arbetsmiljöverket,
senast juni 2016.
216 Strålsäkerhetsmyndighetens vetenskapliga råd för elektromagnetiska fält, EMF
217 2013:19 Eighth report from SSM:s Scientific Council on Electromagnetic Fields
218 Radiofrekventa fält innefattar elektromagnetiska vågor med frekvenser från 10 MHz till
och med frekvenser på 300 GHz (10 MHz < f ≤ 300 GHz). I detta område är den enda
säkerställda hälsoeffekten förhöjd kroppstemperatur (energi absorberas och omvandlas
till värme). Referensvärdena inom detta område är satta för att med god marginal undvika
att människors kroppstemperatur på grund av fälten förhöjs 1 °C. Detta frekvensområde
används främst för att trådlöst skicka information. Exempel på sådana applikationer är
radio, TV och mobiltelefoni.
97
I direktivet ges gränsvärden för skydd mot alla kända direkta biofysiska effekter
och indirekta effekter som orsakas av elektromagnetiska fält. Direktivet omfattar
inte påstådda långsiktiga effekter.
Kommissionen ska övervaka den senaste vetenskapliga utvecklingen. Om det
framkommer väletablerade vetenskapliga bevis för de påstådda långsiktiga effekterna ska kommissionen överväga vilka åtgärder som är lämpliga att vidta, vilket
i förekommande fall även kan innebära att lägga fram lagstiftningsförslag för att
komma till rätta med sådana effekter.
SÄKER STRÅLMILJÖ
FÖRUTSÄTTNINGAR
SSM rekommenderar att försiktighetsprincipen tillämpas i de fall då det finns
vetenskapligt grundade misstankar om hälsorisker vid exponering för elektromagnetiska fält. SSM rekommenderar att försiktighetsprincipen tillämpas inom två
områden av elektromagnetiska fält; allmänhetens exponering för magnetfält från
kraftledningar samt vid användning av mobiltelefon. SSM:s bedömning grundar
sig på att forskning inom dessa områden gett upphov till misstankar om negativa
hälsoeffekter. Försiktighetsprincipen tillämpas exempelvis vid nybyggnation intill
kraftledningar och genom användning av handsfree vid bruk av mobiltelefon.
Regional uppföljning av miljökvalitetsmålet
Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö följs upp på regional nivå med länsstyrelserna
som samordnande myndighet. Bedömningen om Säker strålmiljö nås eller inte görs
däremot inte på regional nivå.
Många län nämner ökad exponering för UV-strålning som ett stort problem.
Det ökade antalet hudcancerfall är allvarligt, men för att minska dessa typer
av cancer krävs en attitydförändring av folks solvanor. Halterna av radioaktiva
ämnen är låga även i de län som drabbades hårdast av Tjernobylolyckan. För
elektromagnetiska fält bedöms exponeringen låg, även enligt referensvärdena.
När det gäller miljöarbete ger länen en liknande redovisning som föregående år.
UV-strålning i tillsyn och planering hanteras på likartat sätt inom länen, medan
informationsinsatserna varierar mellan länen. Elektromagnetiska fält bevakas
främst i planeringen. Strålskyddsarbetet är ungefär detsamma i länen.
Under 2013 deltog Länsstyrelsen i Jönköpings län, Landstinget i Jönköpings län
samt kommunerna i Eksjö, Jönköping och Vetlanda i ett solvaneprojekt vars syfte
var att informera om kopplingen mellan UV-strålning och hudcancer219.
219 Solvaneprojekt sommaren 2013
98
Strålskyddsprinciper
Denna precisering bedöms kunna nås med i dag beslutade och planerade styrmedel samt åtgärder genomförda före 2020.
Vid de kärntekniska anläggningarna arbetar tillståndshavarna kontinuerligt
med optimering av strålskyddet och att begränsa doserna till arbetstagare. Inga
dosgränser har överskridits vid de svenska kärnkraftverken under de senaste tio
åren och det finns goda förutsättningar för att doserna såväl till arbetstagare som
till allmänheten kommer att minska ytterligare i framtiden.
Vid en eventuell nybyggnation av kärnkraftverk i Sverige är det viktigt att så
tidigt i processen som möjligt ta hänsyn till strålskyddsaspekterna för arbetstagare,
allmänhet och miljö. SSM har påbörjat arbetet med att ta fram nya föreskrifter
där kraven på nya reaktorer ska framgå.
Den förbättring i lagefterlevnad som generellt har noterats i de landsting som
har genomgått en uppföljande inspektion tyder på att myndighetens tillsynsverksamhet av sjukvården har en positiv effekt på strålsäkerheten. Ett viktigt verktyg
i tillsynsarbetet är tydliga och tillämpbara lagkrav. SSM avser att inom hälso- och
sjukvårdsområdet prioritera legala styrmedel i form av reviderade föreskrifter och
intensifierad tillsynsverksamhet.
Genom beredskapsövningar, utbyggnad av fasta mätstationer och revidering av
SSM:s föreskrifter om beredskap vid kärntekniska anläggningar bedöms förmågan
av strålskyddsberedskapen ha ökat.
Radioaktiva ämnen
Preciseringen bedöms kunna nås med i dag beslutade och planerade styrmedel
samt åtgärder genomförda före 2020.
SSM kräver att tillståndshavare ska använda bästa möjliga teknik för att reducera utsläppen av radioaktiva ämnen till miljön så långt som det är rimligt möjligt.
Detta följs upp inom ramarna för SSM:s ordinarie tillsynsarbete.
Strålskyddsarbetet inom sjukvård och industri behöver utvecklas, exempelvis
genom bättre lagefterlevnad inom sjukvården.
Utsläppen av radioaktiva ämnen är idag låga. I första hand handlar arbetet
inom detta område om att bevara detta tillstånd. I syfte att upprätthålla detta är
det därför viktigt att fortsätta utöva en god tillsyn av befintliga verksamheter samt
att noga pröva om nya verksamheter kan uppfylla miljökvalitetsmålet innan tillstånd ges. Ett viktigt styrmedel för detta arbete är det nya EU-direktivet BSS som
ska implementeras i Sverige före år 2018.
Ett område där situationen idag inte är tillfredsställande är hantering av radioaktivt avfall, eftersom det ännu inte finns någon beslutad lösning för hur allt
99
SÄKER STRÅLMILJÖ
radioaktivt avfall skall tas om hand i Sverige. För närvarande granskas en tillståndsansökan avseende ett planerat slutförvar för använt kärnbränsle.
Den nationella strålskyddsberedskapen måste fortlöpande anpassas till förändringar i omvärlden. Det är därför nödvändigt att satsa på utbildning och återväxt
av nya specialister. Erfarenheter från övningar ska återföras till beredskapsorganisationen. Samtidigt måste forskning och utveckling bedrivas för att få fram ny
kunskap och föra in förbättrade metoder i organisationen. Det är en förutsättning
för att strålskyddsberedskapen ska kunna hantera krissituationer och bidra effektivt till samhällets förmåga att motstå allvarliga störningar orsakade av nukleära
eller radiologiska händelser.
UV-strålning
Trenden för den angivna preciseringen om UV-strålning – antalet årliga fall av
hudcancer orsakade av ultraviolett strålning är lägre än år 2000 – är negativ, och
i nuläget bedöms denna precisering vara svår att uppnå till målåret 2020. Antalet
årliga hudcancerfall orsakat av UV-strålning fortsätter att öka. Det tillgängliga
statistiska underlaget för samtliga typer av hudcancer indikerar att trenden kommer att fortsätta. För att nå målet i preciseringen behöver denna trend brytas.
UV-strålningen som människor exponeras för beror i första hand på beteende,
vilket är svårt att förändra då det innefattar en förändring av värderingar, attityder kring livsstil, utseende och solning. Ytterligare en problematik är att antalet
fall av hudcancer kommer att fortsätta att öka en tid även efter exponeringen har
minskat eftersom det kan ta upp till flera decennier innan hudcancer utvecklas.
Det innebär att minskningen i antalet hudcancerfall inte sker direkt efter det att
exponeringen för UV-strålning minskat.
Vid yrkesmässig exponering för artificiell UV-strålning finns gränsvärden och
krav på skyddsutrustning vilka följs i hög utsträckning. Antalet kraftiga överexponeringar i yrkeslivet är därför mycket lågt jämfört de som privatpersoner
utsätts för i samband med solning och solarier. Yrkesmässig exponering för artificiellt genererad UV-strålning bedöms därför inte heller de kommande åren bidra
annat än ytterst marginellt till det totala antalet hudcancerfall.
Elektromagnetiska fält
Preciseringen bedöms kunna nås med i dag beslutade och planerade styrmedel
samt åtgärder genomförda före 2020.
100
Allmänhetens exponering för lågfrekventa220 fält förväntas inte genomgå någon
stor förändring de närmaste åren. Referensvärdet221 för 50 Hz magnetfält är 100
µT, vilket med god marginal skyddar mot alla säkerställda hälsorisker. Om det
verkligen finns ett orsakssamband mellan magnetfältsexponering och förhöjd risk
för barnleukemi skulle mindre än ett fall per år totalt i Sverige vara förorsakat av
magnetfält, baserat på det aktuella kunskapsläget.
När direktivet om elektromagnetiska fält på arbetsplatser överförts till svenska
föreskrifter bedöms den totala exponeringen minska på arbetsplatserna. Då direktivet ska gälla i alla medlemstaterna finns det skäl att tro att de som till exempel
tillverkar och utvecklar utrustning, maskiner och apparater med så låg emission
som möjligt får en konkurrensfördel gentemot andra tillverkare.
Allt flera tillämpningar förväntas inom det mellanfrekventa området222. Framförallt är det tillämpningar där ändamålet är trådlös energiöverföring som kan bli
intressanta och viktiga att titta på när det gäller hälsoaspekten. Exempelvis kan vi
förvänta oss att induktiv laddning av olika hemelektronikprodukter blir allt vanligare, även induktiv laddning av el/hybridbilar diskuteras idag och kan på några
års sikt bli en realitet. Detta kommer rimligtvis att leda till en ökad exponering
för dessa frekvenser, vilka nivåer är dock för tidigt att uttala sig om. SSM kommer
nogsamt att bevaka utvecklingen.
Det radiofrekventa223 området används idag för många olika tillämpningar där
information förs över trådlöst, detta gäller till exempel för mobiltelefoner, tråd-
220 Extremt lågfrekventa fält innefattar elektriska och magnetiska fält med frekvenser från
0 Hz till och med 300 Hz (0 < f ≤ 300 Hz). Dessa fält är huvudsakligen en bieffekt av
den elektricitet som finns runt omkring oss, exempelvis ger kraftledningar sådana fält. I
detta område är det nervretningar (fälten har förmågan att inducera strömmar i kroppen)
som är den mekanism som huvudsakligen kan ge hälsoeffekter. Referensvärdena inom
detta område är satta för att med god marginal undvika permanent skada på grund av
inducerade strömmar i kroppen.
221 SSMFS 2008:18 Strålsäkerhetsmyndighetens allmänna råd om begränsning av
allmänhetens exponering för elektromagnetiska fält
222 Det mellanfrekventa området innefattar elektriska och magnetiska fält med frekvenser
från 300 Hz till och med frekvenser på 10 MHz (300 Hz < f ≤ 10 MHz). Den biologiska
mekanism som i första hand är intressant inom den nedre delen av detta frekvensområde
är nervretningar. Från ca 100 kHz och uppåt börjar också termiska effekter bli signifikanta.
I detta område får man alltså titta både på nervretningar och termiska effekter när man
gör riskbedömningar och bestämer referensvärden. Flera applikationer som använder
detta frekvensområde har dykt upp på senare tid, en av de vanligaste tillämpningarna är så
kallade induktionshällar.
223 Radiofrekventa fält innefattar elektromagnetiska vågor med frekvenser från 10 MHz till
och med frekvenser på 300 GHz (10 MHz < f ≤ 300 GHz). I detta område är den enda
säkerställda hälsoeffekten förhöjd kroppstemperatur (energi absorberas och omvandlas
till värme). Referensvärdena inom detta område är satta för att med god marginal undvika
att människors kroppstemperatur på grund av fälten förhöjs 1 °C. Detta frekvensområde
används främst för att trådlöst skicka information. Exempel på sådana applikationer är
radio, TV och mobiltelefoni.
101
lösa datorer, fjärrkontroller och trådlösa larm. Samtidigt som mängden trådlösa
produkter och tjänster ökar kraftigt utvecklas tekniken snabbt mot att data kan
skickas med god kvalitet med allt lägre effekt. Därför är det inte helt givet hur
den totala exponeringen på personnivå kommer att utvecklas den närmaste tiden.
Det är dock rimligt att anta att exponeringen kommer att öka något, speciellt för
personer som lever i en storstad. Det föreligger dock knappast någon risk inom
överskådlig framtid att effekttätheten i allmän miljö ens skulle komma i närheten
av gällande referensvärden.
SÄKER STRÅLMILJÖ
Målet är nära att nås med i dag planerade styrmedel som beslutas före 2020.
Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö bedöms i sin helhet vara nära att nås med de
styrmedel som är planerade idag och som kommer att beslutas före år 2020, vilket
är samma bedömning som gjordes i den årliga uppföljningen 2013224.
Preciseringarna om strålskydd, radioaktiva ämnen och elektromagnetiska fält
bedöms kunna nås med i dag beslutade och planerade styrmedel samt åtgärder
genomförda före 2020. Däremot bedöms preciseringen om UV-strålning vara svår
att uppnå till målåret 2020.
Det går inte att se en tydlig riktning för utvecklingen i miljön. Stora delar av miljökvalitetsmålet utvecklas positivt, men trenden för den angivna preciseringen om
UV-strålning – antalet årliga fall av hudcancer orsakade av ultraviolett strålning är
lägre än år 2000 – är negativ.
224 Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2013.
Naturvårdsverkets rapport 6557, mars 2013.
102
103
INGEN ÖVERGÖDNING
ANSVARIG MYNDIGHET: HAVS- OCH VATTENMYNDIGHETEN
Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ
inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller
möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.
INGEN ÖVERGÖDNING
PÅVERKAN PÅ HAVET: Den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväveföreningar
och fosforföreningar till Sveriges omgivande hav underskrider den maximala belastning
som fastställs inom ramen för internationella överenskommelser.
PÅVERKAN PÅ LANDMILJÖN: Atmosfäriskt nedfall och brukande av mark inte leder till
att ekosystemen uppvisar några väsentliga långsiktiga skadliga effekter av övergödande
ämnen i någon del av Sverige.
TILLSTÅND I SJÖAR, VATTENDRAG, KUSTVATTEN OCH GRUNDVATTEN: Sjöar, vattendrag,
kustvatten och grundvatten uppnår minst god status för näringsämnen enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.
TILLSTÅND I HAVET: Havet har minst god miljöstatus med avseende på övergödning
enligt havsmiljöförordningen (2010:134).
Sammanfattning
Belastningen minskar och i vissa områden minskar övergödningssymptomen,
men ännu påverkas stora delar av Sverige. Sämst förhållanden råder i Östersjön.
Åtgärder för att minska utsläpp av övergödande ämnen har gett resultat men återhämtningstiden är lång. För att närma oss målet behöver utsläppen minska ytterligare, dels i länderna runt våra havsområden, dels från internationell sjöfart.
104
Resultat
Påverkan på havet
Närsaltsbelastningen på havet minskar. HELCOM:s (Helsingfors-kommissionen)
senaste sammanställning av belastning visar att sedan 1994 har kväve- och fosforbelastningen till Östersjön minskat både från Sverige och totalt sett225.
Beräkningar från EMEP226 (European Monitoring and Evaluation Programme)
indikerar att nederbördsnormaliserad kvävedeposition från luft (den mängd kväve
som når Östersjön direkt från luften, korrigerad för mängd nederbörd) minskar.
Däremot skiljer sig de modellerade data från EMEP ifrån mätdata över Sverige227,
där inte den nedåtgående trenden är signifikant. Nedfallet av kväve bedöms som
oförändrat för landet mellan 1990 och 2010, men en viss minskning syns i sydöstra Sverige.
Minskningen av ammoniumkväve (som kommer mest från jordbruk) verkar
avstanna efter 2006228.
Utsläppen av kväveoxider från fartyg som installerat utsläppsminskande utrustning ombord, och därmed fått lägre farledsavgifter, har minskat betydligt
jämfört med om fartygen inte vidtagit några åtgärder. Detta visar Sjöfartsverket i
en utvärdering av miljödifferentierade farledsavgifter229. Verket ska undersöka om
inte incitamenten för att åtgärda utsläppen av kväveoxider genom miljödifferentiering kan ökas.
225 HELCOM, 2013. Review of the fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation for the 2013
HELCOM Ministerial Meeting, Balt. Sea. Environ. Proc. No. 141, http://www.helcom.fi/
Lists/Publications/BSEP141.pdf
226 EMEP, 2013. EMEP Centres Joint Report for HELCOM: Atmospheric Supply of
Nitrogen, Lead, Cadmium, Mercury and Dioxins/Furans to the Baltic Sea in 2013, EMEP/
MSC-W TECHNICAL REPORT 2/2013, 159 pp, http://www.helcom.fi/baltic-sea-trends/
environment-fact-sheets/eutrophication/nitrogen-atmospheric-deposition-to-the-baltic-sea/
227 IVL, 2013. Trender i kvävenedfall över Sverige 1955-2011. Rapport B2119.
229 Sjöfartsverket, 2013. Skriftligen Reidar Grundström, 13-01264.
105
INGEN ÖVERGÖDNING
HELCOM:s preliminära utsläppsbeting för Östersjön som beslutades 2007 inom
ramen för Baltic Sea Action Plan (BSAP) har reviderats under 2013230. De nya
betingen fastställdes på ministermötet i oktober 2013. De innebär relativt stora
förändringar, bland annat att fördelningen av betingen mellan länderna baseras
på deras påverkan både via luft och vatten istället för enbart deras vattenburna
påverkan. Det totala reduktionskravet för hela Östersjön är i det närmaste oförändrat, men för Sveriges del innebär de nya betingen, som redovisas i tabell 1, ett
större fokus på Egentliga Östersjön än tidigare.
Tabell 1. Sveriges reduktionskrav för utsläpp av kväve och fosfor231.
Ton/år
Egentliga
Östersjön
Kattegatt
Kväve
8 360
826
Fosfor
530
Öresund
Finska viken
0
63
Betingen avser minskad tillförsel via såväl luft som vatten jämfört med tillförseln
under referensperioden 1997-2003. Reduktionsmålet för Kattegatt har sänkts
avsevärt jämfört med det gamla som var 11 100 ton kväve, och för Öresund har
det satts till noll. För Egentliga Östersjön är kvävebetinget i det närmaste oförändrat, men fosforbetingen har ökat med 240 ton/år. Nytt är ett svenskt utsläppsmål
för Finska Viken som endast kan nås via minskad atmosfärisk påverkan. Enligt
beräkningar gjorda inom HELCOM har Sverige fram till och med 2010 uppnått
de nya minskningsmålen för Kattegatt och Finska viken medan det för Egentliga
Östersjön kvarstår ett årligt reduktionsbehov av ca 3000 ton kväve och 400 ton
fosfor. För hela Östersjön har tillförseln av kväve minskat med 81 000 ton/år eller
13 procent och för fosfor med 3700 ton/år eller 10 procent.
I december 2013 presenterades förslag till åtgärder för renare luft av EUkommissionen232. Luftvårdspaketet innehåller en ny luftvårdsstrategi, ett förslag
till reviderat takdirektiv, ett nytt direktiv för små/medelstora förbränningsanläggningar och ett ratifikationsförslag till Göteborgsprotokollet.
230 HELCOM, 2013. HELCOM Copenhagen Ministerial Declaration, Taking further action
to implement the Baltic Sea Action Plan – reaching good environmental status for a healthy
Baltic Sea. 3 October, 2013. http://helcom.fi/Documents/Ministerial2013/Ministerial%20
declaration/2013%20Copenhagen%20Ministerial%20Declaration%20w%20cover.pdf
231 HELCOM, 2013. Summary on the development of revised Maximum Allowable Inputs
(MAI) and updated Country Allocated Reduction Targets (CART) of the Baltic Sea Action
Plan.
106
Påverkan på landmiljön
Övergödning av landekosystem till följd av luftnedfall av övergödande kväveföreningar samt gödsling påverkar landekosystem genom förändringar av vegetationen mot mer kvävegynnade arter. Ett exempel är ett direkt negativt samband
mellan kvävedeposition och utbredningen av olika skogsmarksväxter233. Luftdeposition av kväveoxider från trafik och ammoniak från jordbruk är både försurande och övergödande.
Kvävenedfallet över Sverige ligger fortsatt över eller mycket över den kritiska
belastningsgränsen för inverkan på markvegetation i södra och mellersta Sverige234. Däremot minskar utsläppen av kväveoxid till luft i Sverige och ligger för
andra året i rad under EU:s takdirektiv235. I denna statistik ingår dock inte utsläpp
från internationell sjöfart vars utsläpp av kväveoxid är betydande och ökar236.
Även skogsbruket bidrar till övergödningen av vatten- och landmiljöer totalt
sett237. Avverkningar, markberedningar och skyddsdikning är skogsbruksåtgärder
som kan påverka övergödningssituationen. Även stormfällning bidrar till nitrat
förluster från skogsmark – och dessa förväntas öka med längre perioder utan
marktjäle.
Skogsstyrelsen har tagit fram förslag till nya föreskrifter och allmänna råd för
kvävegödsling på skogsmark och beslut väntas under 2014.
Under 2013 rapporterade Naturvårdsverket regeringsuppdraget om hållbar
återföring av fosfor238. Uppdraget innebar kartläggning av fosforresurser och innehållet av oönskade ämnen i olika fosforkällor, bedömning av potentialen för hållbar återföring av fosfor, förslag till författningskrav och förslag till etappmål för
hållbar återföring av fosfor.
233 Dirnböck et al., 2014. Forest floor vegetation response to nitrogen deposition in Europe.
Global Change Biology, 20, 429-440.
234 Pihl Karlsson et al., 2013. Krondroppsnätet övervakning av luftföroreningar i Sverige –
mätningar och modellering. IVL Rapport B2095. 50 pp.
235 Naturvårdsverket, 2013. Sveriges officiella statistik – Kväveoxidutsläpp till luft.
http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Kvaveoxid-till-luft/
236 EMEP, 2013. EMEP Status Report 2013: Transboundary Acidification, Eutrophication and
Ground level Ozone in Europe in 2011, EMEP report1/2013.
237 Havs- och vattenmyndigheten, 2012. God havsmiljö 2020. Marin strategi för Nordsjön
och Östersjön, Del 1: Inledande bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys.
Rapport 2012:19.
238 Naturvårdsverket, 2013. Hållbar återföring av fosfor. Naturvårdsverkets redovisning av ett
uppdrag från regeringen. Rapport 6580, 204 pp.
107
INGEN ÖVERGÖDNING
Tillstånd i sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten
Under 2013 har vattenmyndigheterna genomfört den andra statusklassningen
enligt EU:s ramdirektiv för vatten. En preliminär bedömning av ekologisk status
för näringsämnen visar att 86 procent av vattendragen, 89 procent av sjöarna och
37 procent av kustvattenförekomsterna uppnår minst god status. Det är oklart
om detta verkligen innebär en ändring av tillståndet jämfört med bedömningen
2009, då 89 procent av vattendragen, 93 procent av sjöarna och 35 procent av
kustvattenförekomsterna uppnådde minst god status. Dessutom är nästan hälften
av vattendragen och en tredjedel av sjöarna fortfarande oklassade. I kustvattnet
har mer än 90 procent av alla kustvattenförekomster blivit klassade denna gång,
jämfört med 73 procent år 2009.
Även grundvattnets kvalitet påverkas av mänskliga aktiviteter. För grundvatten
är resultaten i stort sett oförändrade sedan senaste bedömningen.
Höga nitrathalter är ett utpekat problem för grundvattnets miljötillstånd. Nitrat
kan vara skadligt för människor och höga halter beror till största delen på tillförsel från jordbruk och enskilda avlopp. SGU uppskattar att ca 100 000 personer
med egen brunn vid permanentboende har höga eller mycket höga nitrathalter.
Under 2013 har SGU tagit fram nya bedömningsgrunder för grundvatten för att
göra klassningen enhetlig vid tillståndsbedömning239.
Hur stor påverkan kväve och fosfor i grundvatten har på ytvatten är idag
oklart. SGU har under 2013 startat ett projekt som syftar till att ta fram ett
bedömningsunderlag för i vilken grad grundvattnet påverkar ytvatten; kemiskt
och ekologiskt. I detta arbete ingår näringsämnen som en viktig del.
Ungefär 350 000 svenska fastigheter med enskilt avlopp är inte godkända av
kommunerna och runt 130 000 är direkt olagliga. Havs- och vattenmyndigheten
har i ett regeringsuppdrag undersökt hur snabbt de sämsta enskilda avloppen kan
bytas ut och hur processen kan snabbas på. Två delrapporteringar och en slutrapportering240 av uppdraget har lämnats till miljödepartementet. Regeringsuppdraget har resulterat i ett förslag till författningsändringar och bemyndigande
till Havs- och vattenmyndigheten om att utfärda föreskrifter om små avloppsanläggningar, förslag på hur tillsynen kan effektiviseras, samt ett förslag på att
tillsätta en större utredning som tar ett samlat grepp om avloppsfrågorna, bland
annat om möjliga ekonomiska styrmedel för att öka fastighetsägarnas drivkraft
att åtgärda sina avloppsanläggningar.
239 SGU, 2013. Bedömningsgrunder för grundvatten. Sveriges geologiska undersökning,
rapport 2013:01.
240 Havs- och vattenmyndigheten, 2013. Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små
avloppsanläggningar. Slutrapportering av regeringsuppdrag enskilda avlopp. Rapport
2013-09-13.
108
För att förbättra arbetet med kommuners VA-planering och för att tydliggöra
kopplingen mellan planeringsprocess och krav i vattenförvaltningen har Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten tagit fram en ny vägledning241.
Vägledningen kan komma att bidra till vattenförvaltningens mål om att alla vatten
ska ha god status.
Att anlägga skyddszoner av bevuxen mark mellan vattendrag och jordbruksmark är ett av flera sätt att minska näringsläckage, och arealen av skyddszoner
har ökat242. Åkerareal med miljöstöd för minskat kväveläckage genom endast vårbearbetning och/eller odling av fånggröda är däremot nästintill oförändrad sedan
förra uppföljningen men lägre jämfört med några år sedan243.
De känsliga områdena enligt EU:s nitratdirektiv har fått en större utbredning
från och med 1 januari 2013244. I nitratkänsliga områden finns starkare bestämmelser för att minska kväveförluster till ytvatten och grundvatten än som finns i
resten av landet och särskilda åtgärdsprogram måste upprättas. Liksom tidigare
är större delen av södra Sveriges kustlandskap identifierat som nitratkänsligt. Nya
områden norr om Vänern, norr om Mälaren samt mellan Mälardalen och Motala
har lagts till. Vissa områden i norra Skåne och Blekinge samt östra Halland, som
tidigare var identifierade som nitratkänsliga, har tagits bort.
Tillstånd i havet
Denna precisering innebär att det öppna havet ska ha minst god miljöstatus med
avseende på övergödning enligt havsmiljöförordningen. Enligt den inledande
bedömningen som gjordes 2012245 är den generella bilden att hela Kattegatt och
kustnära områden i Skagerrak har övergödningsproblem men däremot inte
Skagerraks utsjövatten. I Östersjön bedöms Bottenviken inte ha problem med
övergödning, medan indikationer på övergödning finns i Bottenhavet och stora
problem återstår i Egentliga Östersjön.
241 Havs- och vattenmyndigheten, 2014. Vägledning för kommunal VA-planering för hållbar
VA-försörjning och god vattenstatus. Rapport 2014:1.
242 Miljömålsportalen, 2013. Indikatorn Begränsat näringsläckage – skyddszoner.
http://www.miljomal.se/Miljomalen/Alla-indikatorer/Indikatorsida/?iid=218&pl=1
243 Miljömålsportalen, 2013. Indikatorn Begränsat näringsläckage – fånggrödor.
244http://www.jordbruksverket.se/amnesomraden/miljoklimat/ingenovergodning/
omradenkansligaforvaxtnaringslackage.4.4b00b7db11efe58e66b8000929.html
och Östersjön. Del 1: Inledande bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys.
Rapport 2012:19. 334 pp.
109
INGEN ÖVERGÖDNING
Under 2013 har en samlad utvärdering av övergödningstillståndet i Östersjöns
havsbassänger och kustområden gjorts inom HELCOM246. Analysen av det öppna
havet baseras på miljöövervakningsdata för perioden 2007–2011 och för kustområdena har nationella klassningar av ekologisk status använts. Som framgår av
figur 15 klassas nästan hela Östersjön som övergödd, med undantag för delar av
Bottenviken och några smärre kustområden utefter Bottenhavet.
Syrefria bottnar och bottnar med syrebrist är en källa för närsalter genom
läckage till omgivande vatten, och en indikator för övergödning. Syresituationen i
Östersjön är fortsatt svår och utbredningen av så kallade döda bottnar fortsätter
vara konstant förhöjd. Resultat från hösten 2013 visar att omkring 30 procent av
bottnarna är drabbade av akut syrebrist och att omkring 15 procent är helt syrefria och döda247. Förhållandet liknar situationen 2012 men ytan som är syrefri i
västra Gotlandsbassängen har ökat och det finns återigen syrefria områden i Bornholmsbassängen. Dessutom förekommer det nu även syrebrist i Finska viken.
Trots att näringstillförseln till Östersjön har minskat med 15–20 procent från
mitten av 1990-talet syns bara svaga tecken på minskade halter i havsvattnet i
vissa havsbassänger. Mängden klorofyll, som är ett mått på algbiomassa, har varit
oförändrat eller ökat248. Orsaken till detta förklaras med långsam vattenomsättningen i Östersjön, frigörelse av fosfor från sedimenten och kvävefixering av
cyanobakterier under sommaren.
246 HELCOM, 2014. Eutrophication status of the Baltic Sea 2007–2011 – A concise
thematic assessment. Baltic Sea Environment Proceedings No. 143. http://helcom.fi/Lists/
Publications/BSEP143.pdf
247 SMHI, 2013. Oxygen survey in the Baltic Sea 2013- Extent of anoxia and hypoxia,
1960–2013. Report Oceanography No. 49.
248 HELCOM, 2014. Eutrophication status of the Baltic Sea 2007-2011 - A concise
110
Figur 15. Övergödningsstatus i Östersjön
Finland
Norge
Sverige
Estland
Ryssland
Lettland
Litauen
Danmark
Tyskland
Tyskland
Polen
God miljöstatus avseende näringsämnen (grön)
Ej god miljöstatus avseende näringsämnen (röd)
En samlad analys av övergödningsstatus i Östersjön 2007–2011 från HELCOM249 visar att
nästan hela Östersjön klassas som övergödd.
249 HELCOM, 2014. Eutrophication status of the Baltic Sea 2007–2011 – A concise
111
INGEN ÖVERGÖDNING
Bedömningen kvarstår att målet inte är möjligt att nå till 2020 med i dag beslutade
eller planerade styrmedel. Utvecklingen i miljön bedöms som positiv.
Bedömningen av miljökvalitetsmålet på nationell nivå stämmer väl överens
med den bedömning som gjorts på regional nivå. De allra flesta länsstyrelser gör
bedömningen att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag
beslutade eller planerade styrmedel250. Endast i Norrbotten, som har låg belastning
tack vare lågt befolkningstryck, begränsat jordbruk och låg belastning från andra
länders utsläpp, görs bedömningen att miljökvalitetsmålet kan nås. I Västerbotten
och Jämtland görs bedömningen att målet är nära att nås. Flera länsstyrelser bedömer utvecklingen i miljön som positiv. I Stockholms län och Skåne län bedöms
utvecklingen som negativ, även om vissa förbättringar syns.
Trenden för utsläpp av kväve och fosfor till havet är nedåtgående. Trenden är
tydligare för Öresund och Kattegatt, men syns även vad gäller tillförseln till Egentliga Östersjön251. Även utsläppen av näringsämnen till luft visar på nedåtgående
trender. Det krävs fortsatta insatser för att den positiva trenden ska hålla i sig.
Det är viktigt att påpeka att övergödningssituationen förändras mycket långsamt och att uppnådda utsläppmål inte omedelbart innebär ett bra miljötillstånd i
havet. Att miljön, och särskilt havsmiljön, inte svarar direkt på åtgärder är delvis
på grund av tröghet i naturliga system, och delvis på grund av att närsaltsbelastningen fortfarande ligger över den som är ekologisk hållbar. Det finns även tecken
på att problem i fisksamhällen, med obalans mellan rovfisk som torsk, abborre
och gäddor, och deras byte skarpsill och spigg, ökar känsligheten för övergödning
i kust och hav252.
250 Regional årlig uppföljning, 2013. http://www.miljomal.se/Global/regionala-miljomal/allalan/2013/regionala-miljomal-2013.pdf
252 Havs- och vattenmyndigheten, 2013, Planfish: regeringsuppdrag. Havs- och
vattenmyndighetens rapport 2013-12-11.
112
Att länderna runt Östersjön har minskat sin vattenburna närsaltsbelastning gör att
närsaltstransport med luft har fått ökad betydelse relativt andra källor. Omkring
en miljon ton kväve når Östersjön varje år. Av dessa kommer omkring en femtedel via luften, och av dessa 200 000 ton kommer 43 procent från länder utanför
Östersjö-regionen253. Detta ställer krav på internationellt samarbete, till exempel
genom EU, för att minska belastningen. Beräkningar från European Monitoring
and Evaluation Programme indikerar dock att mängden kväve som når Östersjön
direkt från luften, korrigerad för mängd nederbörd, minskar254. Detta kan vara ett
tecken på att FN:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar
har fått effekt.
Enligt HELCOM kommer ungefär 10 procent av depositionen av kväveoxider
till Östersjön från internationell sjöfart på Östersjön och Nordsjön255.
För att minska närsaltsbelastningen har HELCOM-länderna tagit fram en
gemensam ansökan till Internationella Sjöfartsorganisationen (IMO) för att göra
Östersjön till ett kvävekontroll område (NECA). Detta skulle reglera mängden
kväveoxider och ammonium som kan släppas ut från fartyg i Östersjön. Genom
en deklaration från ministermötet i oktober256 framgår det nu att det är osäkert
när eller om ansökan kommer att skickas in.
Arbetet inom Vattendirektivet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram
har potentiellt stor betydelse för förbättringen av statusen av våra vatten. Flera av
åtgärdspunkterna har en direkt koppling till Ingen övergödning och är viktiga att
åtgärda för att nå miljömålet. Preliminära utvärderingen av övergödningsstatus i
inlands- och kustvatten för Vattendirektivet 2013 visar knappast några ändringar
jämfört med den som gjordes 2009. Sammantaget anser Vattenmyndigheterna att
mycket arbete återstår för att nå god vattenkvalitet och därmed de uppsatta miljökvalitetsnormerna.
253 EMEP, 2013. EMEP Centres Joint Report for HELCOM: Atmospheric Supply of Nitrogen,
Lead, Cadmium, Mercury and Dioxins/Furans to the Baltic Sea in 2013. EMEP/MSC-W
TECHNICAL REPORT 2/2013. http://www.helcom.fi/baltic-sea-trends/environment-factsheets/eutrophication/nitrogen-atmospheric-deposition-to-the-baltic-sea/
255 HELCOM, 2013. Review of the Fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation for the 2013
HELCOM Ministerial Meeting. Baltic Sea Environmental Proceedings, No 141.
113
INGEN ÖVERGÖDNING
De övergödningsproblem vi ser i havet hänger ihop med det som sker på land.
Övergödning av sjöar och vattendrag, framförallt i södra och mellersta Sverige,
bidrar till problemen i Östersjön och bland annat därför finns det ett behov av en
sammanhållen havs- och vattenförvaltning med samordning av åtgärder.
Jordbrukssektorn är den största källan till utsläpp av antropogena, övergödande ämnen till vatten, följt av hushållen och verksamheter genom kommunala
reningsverk. I jordbruket finns därför den största potentialen till utsläppsminskning och många åtgärder görs på regional nivå. Åtgärder som skyddszoner, fånggrödor och våtmarker finansieras bland annat genom Landsbygdsprogrammet. Att
arealen skyddszoner har ökat257, bidrar till att förbättra situationen, men arealen
fånggrödor är fortfarande lägre än för några år sedan258. Odling av fånggröda är
den enskilt viktigaste åtgärden för att minska kväveläckage från åkermark så här
är ökade insatser önskvärt.
Regeringens förslag med nedskärningar i Landsbygdsprogrammet har i de flesta
län skapat oro259, för att stöd för åtgärdsarbetet ska minska.
Många län lyfter fram LOVA-bidragen (lokala vattenvårdsprojekt) som en viktig resurs för att genomföra åtgärder. Från och med 2014 har regeringen beslutat
om en årlig satsning under fyra år på 75 miljoner kronor i LOVA-anslag för att
stödja det lokala och regionala arbetet för bättre vattenkvalitet, och då speciellt
åtgärder mot övergödning.
Ett intensivare skogsbruk i framtiden till följd av bland annat ökad efterfrågan
på biobränsle är troligt. Skogsgödslingen kommer sannolikt att öka och med det
behoven av att kunna följa upp hur skogsmarken påverkas, vilket både Jämtlands
och Norrbottens län tar upp i den regionala uppföljningen260.
Skogsstyrelsen har tagit fram förslag till nya föreskrifter och allmänna råd för
kvävegödsling på skogsmark och beslut väntas under 2014.
Enligt förslaget ska gödsling tillåtas i tallskog i sydöstra Sverige och detta skulle
kunna vara negativt för övergödningssituationen eftersom den kritiska belastningen för både övergödning och försurning redan överskrids i detta område. Dessutom är riskerna för kväveläckage i området dåligt undersökta.
257 Miljömålsportalen, 2013. Indikatorn Begränsat näringsläckage – skyddszoner.
258 Miljömålsportalen, 2013. Indikatorn Begränsat näringsläckage – fånggrödor.
114
Ett område där det inte syns några tecken på förbättring är syresituationen i Östersjön. Med fortsatt stor eller ökande utbredning av syrefria bottnar ökar läckaget
av fosfor från bottensedimentet vilket i sin tur gynnar tillväxten av cyanobakterier.
Sommaren 2013 var varm med svaga vindar vilket bidrog till att blomningen av
cyanobakterier kom igång redan före midsommar. Under den varma och blöta
sensommaren och hösten blev utbredning av syrebrist stor i Östersjön261.
Rapporter från Danmark visar att syrebrist även förekom i danska sunden fram
till slutet av oktober262.
Effekterna av genomförda åtgärder för att minska näringstillförseln dröjer och
tillsammans med att Östersjön har lång omsättningstid gör det att återhämtningstiden är lång. Forskning pågår för att utveckla metoder som kan bidra till att
minska syrebristen och främja återhämtning av ekosystemen263.
EU-kommissionens förslag till strategi och reviderat takdirektiv för luftföroreningar264 kan på sikt bidra positivt till att utsläppen av övergödande luftföroreningar minskar om den träder i kraft.
Sammantaget visar förslaget till nytt takdirektiv, arbetet under nitratdirektivet,
de utökade LOVA-medlen, utökningen av nitratkontrollområden, forskning om
näringskretslopp och fiskets påverkan, förslag från Miljömålsberedningen samt
internationella överenskommelser på ett stort engagemang för att finna sätt att
hantera övergödningsproblematiken. Kunskapen ökar om hur de akvatiska ekosystemen fungerar och vilka effekter olika åtgärder har på tillståndet i miljön. Det
ökar möjligheterna att på sikt nå målen. För att målen ska kunna nås krävs såväl
ett fortsatt systematiskt åtgärdsarbete på hemmaplan, som ett ökat internationellt
samarbete för att minska den totala belastningen av näringsämnen i känsliga
vattenmiljöer.
261 SMHI, 2013. Oxygen survey in the Baltic Sea 2013- Extent of anoxia and hypoxia,
1960–2013. Report Oceanography No. 49.
262 DCE, 2013: Iltsvind i de danske farvande i oktober-november 2013. Notat fra DCE, 29
november. http://dce.au.dk/fileadmin/bioscience/Fagdatacentre/MarintFagdatacenter/
Publikationer/Iltsvindsrapport_oktober_november_2013.pdf
263 IVL, 2013. WEBAP – Vågdriven syrepump för Östersjön. IVL Svenska miljöinstitutet,
rapport B2130.
115
LEVANDE SJÖAR OCH VATTENDRAG
Sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska
bevaras, samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas.
Regeringen har fastställt elva preciseringar:
GOD EKOLOGISK OCH KEMISK STATUS: Sjöar och vattendrag har minst god ekologisk
status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660)
om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.
OEXPLOATERADE OCH I HUVUDSAK OPÅVERKADE VATTENDRAG: Oexploaterade och i huvud-
sak opåverkade vattendrag har naturliga vattenflöden och vattennivåer bibehållna.
YTVATTENTÄKTERS KVALITET: Ytvattentäkter som används för dricksvattenproduktion har
god kvalitet.
EKOSYSTEMTJÄNSTER: Sjöar och vattendrags viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna.
STRUKTURER OCH VATTENFLÖDEN: Sjöar och vattendrag har strukturer och vattenflöden
som ger möjlighet till livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter som en
del i en grön infrastruktur.
GYNNSAM BEVARANDESTATUS OCH GENETISK VARIATION: Naturtyper och naturligt före-
kommande arter knutna till sjöar och vattendrag har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer.
HOTADE ARTER OCH ÅTERSTÄLLDA LIVSMILJÖER: Hotade arter har återhämtat sig och
livsmiljöer har återställts i värdefulla sjöar och vattendrag.
FRÄMMANDE ARTER OCH GENOTYPER: Främmande arter och genotyper inte hotar den
biologiska mångfalden.
GENETISKT MODIFIERADE ORGANISMER: Genetiskt modifierade organismer som kan hota
den biologiska mångfalden inte är introducerade.
BEVARADE NATUR- OCH KULTURMILJÖVÄRDEN: Sjöar och vattendrags naturoch kultur-
miljövärden är bevarade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av
värdena finns.
FRILUFTSLIV: Strandmiljöer, sjöar och vattendrags värden för fritidsfiske, badliv, båtliv
och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.
116
Sammanfattning
Många sjöar och vattendrag uppfyller inte god ekologisk status. Fysisk påverkan
och fragmentering utgör problem i hela landet. Många arter har ännu inte gynnsam status på grund av brister i livsmiljö och vattenkvalitet. Restaurering av vattendrag pågår, men i långsam takt. Ökad miljöhänsyn behövs. Försurningen har
minskat, men påverkar fortfarande sjöar och vattendrag negativt.
Resultat
En rad olika utredningar, såsom Synliggöra värdet av ekosystemtjänster265, En
trygg dricksvattenförsörjning266, Långsiktig hållbar markanvändning del 1267, har
under år 2013 tillsatts eller redovisats, med syfte att föreslå förändringar som
skulle kunna bidra till att flera av miljökvalitetsmålets preciseringar nås. Ytterligare en är vattenverksamhetsutredningen som lämnade sitt delbetänkande till
regeringen under hösten 2013. Om ändringsförslagen antas, kommer det bland
annat innebära att verksamheter såsom vattenkraftverk och dammar, som drivs
med stöd av tillstånd och äldre rättigheter som meddelats före 1918 års vattenlag,
anpassas efter Miljöbalkens hänsynsregler, bästa möjliga teknik och EU-rättens
krav i förhållande till vattenkvalitet. Förändringarna har stor potential att förbättra möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet.
God ekologisk och kemisk status
Flertalet förbjudna ämnen fortsätter att påträffas i naturen trots att de förbjudits.
Bland annat ökar miljögiftet PFOS och andra liknande fluorerade ämnen i utter,
trots att produktionen ska ha minskat268.
Sveriges fem vattenmyndigheter har under 2013 genomfört en andra statusklassning enligt EU:s ramdirektiv för vatten. Den första förvaltningscykeln avslutades år 2009, och den andra pågår fram till år 2015. Statusklassningen sker
i sex års intervaller, i varje cykel analyseras och beskrivs tillståndet i vattenförekomsterna. Den andra statusklassningen visar att 39,2 procent av vatten-
265 Synliggöra värdet av ekosystemtjänster (SOU 2013:68)
266 En trygg dricksvattenförsörjning (Dir 2013:75)
267 Långsiktig hållbar markanvändning delbetänkande (SOU 2013:43)
268http://www.nrm.se/forskningochsamlingar/forskningsnyheter/forskningsnyheter2012/
okandemangdfluorerademiljogifterisverigesuttrar.8999628.html
117
förekomsterna i vattendrag och 56,6 procent av vattenförekomsterna har hög
eller god ekologisk status269.
Vattenmyndigheterna har sedan den förra rapporteringen i första vattenförvaltningscykeln samlat in mer kunskap och information om statusen i vattenförekomsterna. Åtgärder har genomförts av kommuner, länsstyrelser och andra
aktörer i enlighet med det åtgärdsprogram som tagits fram inom vattendirektivsarbetet. Kunskapsbrist kvarstår dock, och denna lyfts i de regionala bedömningarna upp som en orsak till att vi inte når preciseringen. Inför den andra statusklassningen som Sverige genomfört har det blivit tydligare vilka underlag som saknas.
Vattenmyndigheterna har tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten
genomfört ett projekt i syfte att ta fram information och vägledning för hur vattenkraften och dess miljöpåverkan ska hanteras i arbetet med vattenförvaltningen.
Projektet har resulterat i fyra rapporter, en fristående rapport handlar om vattenkraftens påverkan på akvatiska ekosystem270. Rapporten kommer att vara ett viktigt underlag i det fortsatta arbetet med att åtgärda kraftigt påverkade vatten. Nya
bedömningsgrunder för de hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna har tagits fram
av Havs- och vattenmyndigheten som stöd till bedömningen av ekologisk status.
Åtgärder som vidtagits för att minska övergödningen har gett resultat, tydligast syns resultat i de regioner där åtgärderna genomförts. Miljöövervakning från
Flodmynningsprogrammet visar att det framför allt är belastningen av kväve till
Skagerrak, Kattegatt och Öresund som minskat påtagligt, det gäller både den totala kvävebelastningen och belastningen av oorganiskt kväve271. För att förbättra
vattenkvaliten i Östersjön har möjligheten att söka Lova-bidrag (lokala vattenvårdsprojekt) återinförts. Från och med 2014 kommer 75 miljoner kronor att fördelas årligen, framför allt till projekt som syftar till att minska övergödningen.
Fortfarande är försurningen ett av de miljöproblem som påverkar växt- och
djurlivet negativt i sjöar och vattendrag. I sydvästra Sverige är 50 procent av sjöarna försurade, trots att utsläppen av försurande ämnen minskat272. I sydöstra
Sverige står nu skogsbruket för en större andel av försurningstrycket än nedfallet
från luften273. I de regionala bedömningarna lyfter ett flertal län fram försurningen
som ett av miljöproblemen som fortsatt behöver åtgärdas.
269http://www.viss.lansstyrelsen.se/
270 Havs- och vattenmyndighetens rapport 2013:10. Vattenkraftenspåverkan på akvatiska
ekosystem – en litteratursammanställning.
271 Sötvatten 2013, Om miljötillståndet i Sveriges sjöar och vattendrag.
ISBN 978-91-87025-31-0
272 SLU Rapport 2012:5. Försurningsläget i Sveriges ytvatten 2010. Komplettering till rapport
2011:24 – underlag till utvärdering av miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag.
273 Skogsstyrelsen Rapport 13 2008. Åtgärder för ett uthålligt brukande av skogsmarken –
resultat finansierade inom Movib.
118
Inför 2013 minskades anslaget1:12 Åtgärder för havs- och vattenmiljö från 738
till 503 miljoner kronor274. Detta medförde under 2013 en nedskärning av anslaget till länen med 120 miljoner kronor jämfört med 2012 års fördelning275. Inför
år 2014 har regeringen åter beslutat om en höjning av anslaget 1:12 och denna
gång till totalt 673 miljoner kronor276, d.v.s. en höjning från år 2013 med 170
miljoner kr. Anslaget går bland annat till kalkning, fiskevårdsåtgärder, åtgärdsprogram för hotade arter samt LOVA-bidrag277.
Oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag
Vattenmyndigheterna har tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten, genomfört ett gemensamt projekt i syfte att ta fram information och vägledning för hur
vattenkraften och dess miljöpåverkan ska hanteras i arbetet med vattenförvaltningen. Rapporten Ekologiska flöden och ekologiskt anpassad vattenreglering278
utgör ett viktigt underlag för att beskriva flöden och vattenregleringens påverkan
och hur man kan anpassa vattenkraften.
Trafikverket driver tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten och en rad
olika aktörer, bland annat Länsstyrelserna i Västerbotten och Norrbotten, LIFEprojektet Remibar. Målet med Remibar är att åtgärda 304 vandringshinder, 260
vägtrummor och 31 dammar samt att genomföra 13 utteråtgärder, allt inom
Natura 2000-områden. Projektet pågår i fem år och är ett av de största LIFEprojekten inom EU. Arbetet sker inom nätverket för Natura 2000 och målet är
att förbättra förutsättningarna och livsmiljöerna för arterna lax, flodpärlmussla,
stensimpa och utter.
Ytvattentäkters kvalitet
Ytvattentäkters kvalitet påverkas i hög grad av utsläppskällor på land. Åtgärdstakten behöver öka för att komma till rätta med problemen. Det kommer dock att
ta lång tid att se miljö effekten av de åtgärder som vitas då återhämtningstakten i
naturen är långsam.
Påverkan sker till exempel från enskilda avlopp. Nära hälften av de 700 000
fastigheter i Sverige som har enskilt avlopp bedöms ha anläggningar som inte är
274www.havochvatten.se
275 Beslut om bidrag till Länsstyrelserna från anslaget 1:12 Åtgärder för havs- och vattenmiljö.
Havs- och vattenmyndighetens dnr 666-13.
276 Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende Havs- och vattenmyndigheten. 2013-12-19.
277 LOVA – Lokala vattenvårdsprojekt.
278 Ekologiska flöden och ekologiskt anpassad vattenreglering. Havs- och vattenmyndighetens
rapport 2013:12
119
godkända. Ungefär 130 000 av dem har enbart slamavskiljning och är därmed
direkt olagliga279.
Havs- och vattenmyndigheten har under 2013 haft ett regeringsuppdrag som
bland annat syftar till att bedöma hur snabbt de allra sämsta enskilda avloppen
kan bytas ut och hur processen kan drivas på. Ett av förslagen är att Havs- och
vattenmyndigheten ges rätten att meddela ytterligare föreskrifter gällande små
avloppsanläggningar för hushållsspillvatten. Författningsförslagen innehåller även
nya grundläggande krav på anläggningar, deras lokalisering, samt krav på åtgärder för miljö- respektive hälsoskydd inom tre olika skyddsnivåer. Om dessa förslag
antas, kommer det att ha positiv påverkan på möjligheten att nå preciseringen om
ytvattentäkters kvalitet.
Regeringen har tillsatt en dricksvattenutredning (L 2013:02) som har fram till
den 30 juni 2015 på sig att komma med förslag till hur Sverige kan stärka arbetet
med att skydda vattenresurser för framtiden samt säkerställa en god produktion
av dricksvatten. I Sverige finns 183 allmänna ytvattentäkter, varav 92 har någon
form av vattenskyddsområde. Av dessa har endast 24 stycken (13 procent) skydd i
form av ett vattenskyddsområde som fastställts med stöd av miljöbalken280. Flera
län såsom Blekinge, Värmland och Västernorrland lyfter i sina regionala uppföljningar av preciseringen upp bristen på skydd av dricksvattentäkter.
Flertalet förbjudna ämnen fortsätter att påträffas i naturen trots att de förbjudits. Uppgifter från kemikalieinspektionen visar att högfluorerade ämnen, till
exempel perfluoroktansulfonat (PFOS) och perfluoroktansyra (PFOA), har förorenat dricksvatten i flera kommuner och några kommuner har stängt dricksvattentäkter efter att högfluorerade ämnen läckt till grundvattnet från brandövningsplatser. Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket har tillsammans tagit fram
information för Sveriges vattenproducenter så att de kan bedöma när och om vattenanalyser behövs281.
279 Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små avloppsanläggningar. – Slutrapportering av
regeringsuppdrag enskilda avlopp. Havs- och vattenmyndigheten 2013-09-13.
280http://www.sgu.se/sgu/sv/miljomal/vattentaktsarkiv/
281http://www.kemi.se/sv/Innehall/Nyheter/Information-till-Sveriges-vattenproducenter-Hallkoll-pa-lackage-av-kemikalier-fran-brandovningsplatser/
120
Ekosystemtjänster
Ekosystemtjänster har under det senaste året blivit allt mer uppmärksammade.
Ett antal ekosystemtjänster identifierades i den skrivelse som Naturvårdsverket
presenterade under 2012282. Några av de ekosystemtjänster som redovisas är sjöar
och vattendrags förmåga att leverera dricksvatten, livsmedel från sötvattensorganismer och möjligheter till rekreation. Under året presenterades utredningen om
att synliggöra värdet av ekosystemtjänster283. I slutbetänkandet presenterades 25
förslag om bland annat integrering i beslutsprocesser, bättre kunskapsunderlag
och lärande om ekosystemtjänster, samt 18 åtgärder för integrering av betydelsen
av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser.
Strukturer och vattenflöden
I de svenska vattnen finns 12 200284 dammar och 2 100285 vattenkraftverk. Mer
än 95 procent av dammarna i Sverige saknar fiskväg, vilket hindrar många arter
från att vandra till och från havet men också inom systemet, det som i vattenförvaltningen benämns som bristande konnektivitet. Fysiska hinder påverkar även
hydromorfologin i stort, vilket omfattar fysiska processer, vattenförhållanden och
strukturer. Det är detta som skapar förutsättningarna för väl fungerande vattenekosystem. Bristen på åtgärder för att förbättra hydromorfologin är en av de
främsta orsakerna till att Sverige varken når de mål som finns uppsatta enligt
vattendirektivet eller det tillstånd som denna precisering uttrycker.
Då fysisk påverkan är en stor och viktig fråga, inte minst om vi ska nå miljökvalitetsmålen och de krav som vattendirektivet ställer, tillsatte regeringen en
vattenverksamhetsutredning som fick till uppdrag att utreda hur miljölagstiftningen kan ändras så att alla vattenanläggningar och vattenverksamheter bedrivs i
enlighet med de krav som miljöbalken ställer. I sitt delbetänkande286 som lämnades
till regeringen hösten 2013 ges flera förslag till ändringar som berör vattenanläggningar såsom vattenkraftverk, dammar och vattenöverledningar.
Skogsbruk, dikesrensning och anläggande och underhåll av skogsbilvägar är
några av de verksamheter som kan påverka vattenmiljöer negativt, framförallt
mindre vattendrag. Dikesrensning leder till grumling och ökad uttransport av
näringsämnen. Dikesrensning innebär i många fall att bottenfaunan helt eller
282 NV-00841-12 Sammanställd information om Ekosystemtjänster
283 SOU 2013:68 Synliggöra värdet av ekosystemtjänster – Åtgärder för välfärd genom
biologisk mångfald och ekosystemtjänster
284 SMHI:s vattenwebb. http://vattenwebb.smhi.se/
285 Svensk vattenkraftförening. http://svenskvattenkraft.se
286 SOU 2013:69 Delbetänkande av vattenverksamhetsutredningen. Ny tid ny prövning –
förslag till ändrade vattenrättsliga regler.
121
delvis avlägsnas vilket får mycket negativa konsekvenser287. Forskning från KTH
visar att det moderna jordbruket bidrar till förändrade vattendrag där bland
annat den totala vattendragslängden minskat och naturliga flödeshinder har tagits
bort288. Våtmarker kan jämna ut höga vattenflöden och fungerar som vattenhållande magasin. I de områden som dikats ut försvinner denna naturliga buffringskapacitet vilket ofta innebär att översvämningsproblemen flyttas nedströms.
Statistik från Skogsstyrelsen visar att uttaget av grenar och toppar, det så kallade
grot-uttaget, har ökat de senaste åren289. Vid uttag av grot tas näringsämnen och
baskatjoner bort som annars skulle bidragit till att höja markens pH-värde och
därmed förhindra markförsurning. I Skogsstyrelsens uppföljning av hänsyn vid
avverkning ingår bland annat körning över vattendrag. Antalet avverkningar där
körning över vattendrag har skett har minskat över tid, men av dessa har andelen
körningar med stor påverkan på vattendragen däremot ökat till 19 procent vilket
motsvarar ca 1 900 passager över vattendrag per år290.
Under 2000-talet har stora skador på alträd (Alnus glutinosa) uppstått utmed
vattendrag och sjöar i södra och västra Sverige. Skadorna orsakas av den invasiva
algsvampen Phytophthora alni som sprids via vatten och dödar alar utmed påverkade vattendrag och sjöar. Alar har stor betydelse för rinnande vattenekosystem;
rotsystemet stabiliserar stränderna och skapar habitat för fiskyngel, och deras
näringsrika löv bidrar till ett art/individrikt bottenfauna- och fisksamhälle. Träden
skapar även skugga för kallvattengynnade arter såsom till exempel öring. En fjärranalysstudie genomförd av Artdatabanken stärker hypotesen att det är långvariga
översvämningar som orsakat skadorna på albestånden291.
Begreppet Grön infrastruktur har introducerats som ett verktyg för att värna
om naturkapitalet med målsättningen att uppnå positiva ekologiska, ekonomiska
och sociala effekter genom naturliga eller halvnaturliga lösningar. Grön infrastruktur bygger på att skyddet, bibehållandet och återskapandet av naturen och
naturliga processer ska vara vägledande för och medvetet ska integreras i fysisk
planering och lokal och regional utveckling.
287 DiVa – Dikesrensningens effekter på vattenföring, vattenkemi och bottenfauna i
skogsekosystem. IVL-Svenska miljöinstitutet.
288http://www.kth.se/aktuellt/nyheter/risken-for-oversvamningar-i-sverige-har-okat-1.376172
289http://www.skogsstyrelsen.se/Myndigheten/Statistik/Amnesomraden/Avverkning-ochvirkesmatning/Tabeller--figurer/
290 Skogsstyrelsens PM (Dnr 2013/1066) Uppföljning av tagen miljöhänsyn vid
föryngringsavverkning.
291 ArtDatabanken rapporterar13. Fjärranalys av skador på al utmed vattendrag och sjöar i
södra och västra Sverige – utveckling av metodik och beskrivning av status.
ISSN: 1402-6090
122
Under 2013 invigdes Sveriges längsta omlöp i Säveån i Västra Götalands län.
Omlöpet utgörs av en naturliknande forsfåra i vilken vattenlevande arter kan
vandra förbi (upp och ner) den drygt 10 meter höga dammvallen. Ål, lax och
havsöring är några av de arter som främst gynnas. Projektet har bland annat
finansierats via Havs- och vattenmiljöanslaget.
Regeringen beslutade den 4 april 2013 att ge Naturvårdsverket i uppdrag att ta
fram ett förslag på hur en handlingsplan för grön infrastruktur kan utvecklas292
i samråd med Havs- och vattenmyndigheten samt en rad andra myndigheter. Det
återstår att se vilka effekter ett mer systematiskt arbete med grön infrastruktur
kan ge på strukturer och vattenflöden.
Gynnsam bevarandestatus och genetisk variation
Art- och habitatdirektivet anger vilka arter och naturtyper som ska skyddas inom
EU. Varje medlemsland har skyldighet att se till att alla dessa arter och naturtyper
har så kallad gynnsam bevarandestatus, vilket innebär att utbredningsområde,
areal, populationsutveckling och andra kvaliteter finns och kan bibehållas. I
rapporteringen delas Sverige in i tre biogeografiska regioner kontinental, boreal
och alpin region. Det finns även en rad olika naturtyper. De limniska naturtyperna, tre vattendragstyper och fem sjötyper, är indelade med utgångspunkt
från vegetation, trofigrad (naturlig näringshalt) och storlek. Det finns även en omfattande lista med arter som följs upp. Havs- och vattenmyndigheten, tillsammans
med Naturvårdsverket delar på ansvaret att granska underlag och bedömningar
som tas fram av Artdatabanken. Bedömningarna bygger på miljöövervakningsdata
och uppgifter från Vatteninformationssystem Sverige (VISS). Data kompletteras i
vissa fall med expertbedömningar.
Sverige rapporterade i juni 2013 för andra gången till EU-kommissionen enligt
artikel 17 i artoch habitatdirektivet.
För de limniska naturtyperna har det endast skett smärre förändringar sedan
förra rapporteringen 2007. För mindre vattendrag i kontinental region är dock
statusen fortfarande otillfredsställande och har gått från att tidigare uppvisa en
stabil trend till en negativ trend avseende status. I den alpina regionen har statusen
för naturtypen märkbart försämrats, och påverkan från vattenkraften är påtaglig.
För arter som följs upp inom direktivet är statusen fortsatt ogynnsam, för exempelvis flodpärlmussla och lax. Situationen har dock gradvis förbättre på grund av det
åtgärdsarbete som görs för de ovan nämnda arterna, men också för att fisket på
lax minskat293. Tillstånd för arter och naturtyper kan vara olika då miljöproblemen
292 NV-03367-13 Förslag till hur en handlingsplan för grön infrastruktur kan tas fram på
regional nivå.
ISBN 978-91-87025-31-0
123
skiljer sig mellan de olika regionerna. Övergödningsproblematiken är exempelvis
mer utpräglad i den södra delen av Sverige.
Figur 16. Antal vattendrag med flodpärlmussla 2006–2013
Antal
700
Antal vattendrag
utan föryngring
600
Antal vattendrag
med föryngring
500
400
300
200
100
0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
KÄLLA: REGIONAL MILJÖÖVERVAKNING
Flodpärlmusslan bedöms som starkt hotad i den svenska rödlistan och har försvunnit från drygt
hälften av de vattendrag där den fanns i början av 1900-talet. Idag finns arten i 628 vattendrag
och föryngring sker i 285 av dessa. Förekomst och framför allt föryngring av flodpärlmussla är
en indikator för vattenkvalitet och fysisk påverkan i vattendrag. Ökningen av antalet vatten med
förekomst av flodpärlmussla beror främst på att inventeringar årligen genomförs inom ramen för
den regionala miljöövervakningen. För att säkra flodpärlmusslans fortlevnad krävs restaureringsinsatser av våra vattendrag så att antalet vatten med föryngring ökar. Föryngring av flodpärlmussla är även en indikator som presenteras på miljömål.se/indikatorer.
Hotade arter och återställda livsmiljöer
Under året fastställdes åtgärdsprogrammet för örtväxten skaftslamkrypa294, som
är Havs- och vattenmyndighetens första åtgärdsprogram. I Sverige förekommer
arten på grunda sötvattensstränder med måttlig exponering för våg- och vattenrörelser och indikerar värdefulla sötvattensmiljöer. Arten är starkt hotad och
påverkas negativt av miljöproblem som försurning och övergödning.
294 Havs- och vattenmyndighetens rapport 2013:8 Åtgärdsprogram för Skaftslamkrypa.
124
En nyligen publicerad rapport295 från Havs- och vattenmyndigheten visar att
en anläggning av en damm i ett strömmande vattensystem får stor inverkan på
fiskfaunan, även om en fungerande fiskväg anläggs genom själva dammkroppen.
Orsaken är att ett lugnvatten skapas i ett tidigare strömmande område. Några av
de studier som redovisas i rapporten har observerat stor dödlighet hos utvandrande smolt av öring och ål såväl i mycket små dammar, som dammar ovanför
små strömkraftverk, dammar för närsaltretention och i spegeldammar nedströms
kraftverk.
Främmande arter och genotyper samt genetiskt modifierade organismer
Främmande arter fortsätter att rapporteras i våra vatten. I vissa fall vet vi inte
vilken påverkan de har på våra ekosystem. En av de främmande arter som tidigare
påträffas och som nu sprider sig i våra sjöar och vattendrag är vandrarmusslan.
Vandrarmusslan riskerar att slå ut våra inhemska stormusslor, inte bara genom
konkurrens om föda utan även genom att kväva dem, då vandrarmusslan sätter
sig på alla former av hårda ytor. Vandrarmusslan hittades under sommaren 2013 i
två nya vatten i Sverige; sjöarna Glan och Roxen i Östergötlands län.
EU-kommissionen kom under hösten med ett förslag till förordning296 angående
invasiva främmande arter. Förslaget har ett preventivt angreppssätt med mål att
förebygga, minimera och lindra negativa effekter på den biologiska mångfalden
samt att begränsa de socioekonomiska skadorna. Enligt förslaget ska målet nås
genom att se till att insatser samordnas, och att resurser riktas mot prioriterade
arter och förebyggande åtgärder, i enlighet med konventionen om biologisk mångfald och EU:s regelverk för växtskydd och djurhälsa. Förslaget är vidare begränsat
till 50 prioriterade arter av särskild EU-betydelse. Medlemsstaterna är ålagda att
ta fram en aktionsplan för dessa arter, men också att vidta åtgärder för att övervaka, snabbt utrota nya arter, utrota populationer som redan finns i landet, begränsa
spridningen samt rapportera om dess förekomst.
295 Havs- och vattenmyndighetens rapport 2013:15 Påverkan på strömlevande fisk av anlagda
lugnvatten. Underlag till vägledning om lämpliga försiktighetsmått och bästa möjliga
teknik för vattenkraft.
296http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/EU/Fakta-PM-om-EU-forslag/Forordningom-invasiva-framman_H106FPM7/
125
Med anledning av att marmorkräftor hittades i Märstaån i slutet av förra året fick
SLU Aqua i uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten att ta fram en risk-analys
samt att undersöka förekomst av arten i anslutning till fyndplatsen297. Marmorkräftan är en art med jungfrulig födsel med invasiva egenskaper. Enligt artskyddsförordningen är arten förbjuden att inneha, förflytta samt importera till Sverige.
Inga nya fynd gjordes efter tre utförda kontrollfisken. Statens veterinär-medicinska
anstalt, SVA, har analyserat kräftorna och inga sjukdomar har funnits.
Bevarade naturoch kulturmiljövärden
Ett projekt som har bidragit till att öka kunskapen är projektet Kulturmiljö och
vattenförvaltning (VaKul) som har initierats av vattenmyndigheten södra Östersjön298. Riksantikvarieämbetet beviljade år 2013 1,7 miljoner kronor till projektet.
Sju länsstyrelser medverkar i projektet (Skåne, Kronoberg, Jönköping, Blekinge,
Kalmar, Östergötland och Gotland) som syftar till att ta fram kartunderlag och
information om olika kulturmiljöer. Sammanlagt fördelade Riksantikvarieämbetet
4,7 miljoner kronor under år 2013 till länsstyrelserna Stockholm, Jönköping,
Kalmar, Östergötland, Skåne, Kronoberg, Blekinge, Gotland, Västra Götaland,
Halland, Värmland och Örebro, för att ta fram kunskapsunderlag för kulturmiljöer längs vattendrag och sjöar.
Miljömålsberedningen har fått till uppdrag av regeringen att ta fram en strategi
för långsiktig hållbar markanvändning299. Den första delen presenterades under
2013. Uppdraget kommer att slutredovisas i juni 2014. Det första delbetänkandet
fokuserar på skydd och skötsel av land- och sötvattenområden samt miljöhänsyn
i skogsbruket. Ett antal förändringar av skogsvårdslagen (1979:429) föreslås, men
också förslag till etappmål om att land- och sötvattensområdena ska skyddas till
senast 2020 och omfatta minst 20 procent (minst 9 000 000 hektar netto) av den
totala land- och sötvattenytan. I februari 2014 beslutade300 regeringen om att
anta ett något förändrat förslag om etappmål om skydd av land-, sötvattens- och
marina områden. Etappmålet säger bland annat att det formella skyddet av sjöar
och vattendrag ska ha ökat med minst 12 000 hektar senast år 2020.
Arbetet med att långsiktigt skydda sjöar och vattendrag som i databasen Värdefulla vatten har pekats ut som nationellt värdefulla fortlöper och flera områden
297 Aqua reports 2013:17 Marmorkräftan i Märstaån, riskanalys och åtgärdsförslag. Bohman
P, Edsman L.
298http://www.vattenmyndigheten.se/Sv/sodra-ostersjon/projekt/Pages/kulturmiljo-ochvattenforvaltning.aspx
299 SOU 2013:43 Långsiktig hållbar markanvändning del 1.
300 Etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden,
Regeringsbeslut M2014/593/NM
126
har fått ett långsiktigt skydd under året. Fortfarande saknar dock många värdefulla vattenmiljöer ett tillräckligt skydd.
Under 2013 påbörjade Havs- och vattenmyndigheten ett pilotprojekt tillsammans
med länsstyrelser i Jönköping, Västernorrland, Västerbotten och Värmland. Målet
att är att ta fram ett förslag till kriterier för vad som kan anses vara ett långsiktigt
skydd av sötvattensmiljöer i naturreservat. Syftet med projektet är att bidra till ett
förbättrat arbete med limniskt områdesskydd, att ta fram ett underlag för bedömning av vilka naturreservat som är limniskt inriktade, att beskriva vilket skydd
vattenmiljöerna har idag samt att förbättra uppföljningen av miljökvalitetsmålet
Levande sjöar och vattendrag. Projektet kommer att slutredovisas i mars 2014.
Friluftsliv
Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten har sedan den 1 juli 2011
utvecklat ett nära samarbete på fritidsfiskets område. Genom tillsättandet av en
gemensam rådgivande grupp har berörda myndigheter och organisationer samlats
kring frågeställningen om hur fritidsfisket och fisketurismen kan utvecklas i framtiden. Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket presenterade år 2013 en
gemensam strategi301 för arbetet med fritidsfiskets och fisketurismens utveckling.
Strategin syftar till att vara ett stöd dels i Jordbruksverkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete med främjande av fritidsfiskets och fisketurismens utveckling,
dels i arbetet med bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av hav, sjöar och
vattendrag.
Ett av EU:s direktiv som syftar till att övervaka vattenkvaliten är badvattendirektivet. Varje medlemsland är skyldigt att provta de badplatser som pekats ut
av kommunerna som EU-badplatser. Badplatserna provtas med avseende på två
mikrobiologiska parametrar; intestinala enterokocker som finns i tarmfloran hos
människor och djur, samt E.coli-bakterier. Under 2012 rapporterade302 Sverige
200 inlands-badvatten. För 24 av dessa saknades provtagning eller så var provtagningen inte tillräcklig för att kunna bedöma status. 153 badplatser var i linje
med uppsatta värden eller av utmärkt kvalité, medan övriga var av sämre kvalité.
Naturvårdsverket har tillsammans med Boverket genomfört en utvärdering och
en översyn av det nya regelverket för strandskydd som trädde i kraft 2009 och
2010303. Myndigheterna föreslår en lagändring som gör det enklare att upphäva
strandskyddet. Länsstyrelserna föreslås få rätt att upphäva strandskyddet i områden vid mindre sjöar och vattendrag om området bedöms ha liten betydelse för
301 Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket. Svenskt fritidsfiske och fisketurism
2020.
302 EEA Report No 4/2013 European bathing water quality in 2012. ISSN 1725-9177
303 Naturvårdsverket och Boverket. Strandskydd – Redovisning av ett regeringsuppdrag.
En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna
127
strandskyddets syften. Myndigheterna föreslår även att länsstyrelserna ska tilldelas särskilda resurser för att införa lättnader i strandskyddet. Havs- och
vattenmyndigheten har i sitt remissvar avstyrkt förslaget till den föreslagna
ändringen i miljöbalken på grund av att konsekvenserna i den föreslagna
ändringen inte går att bedöma.
Preciseringens mål är detsamma som för vattenförvaltningen. Det innebär att
samtliga vattenförekomster ska uppnå god vattenstatus till år 2015, eller senast
till år 2027. Även de vatten som inte har klassats ska uppnå målet om god vattenkvalitet. Trots de åtgärder som genomförts under de två förvaltningscyklerna och
de som kommer att göras under kommande cykel, kommer preciseringen inte att
kunna nås till år 2015. Detta då återhämtningstiden i naturen är långsam, och det
fortfarande finns för höga halter av ämnen som varit förbjudna sedan länge som
till exempel kvicksilver304, bly och kadmium305. Åtgärder har genomförts för att
minska utsläppen och begränsa användningen av ämnena. Detsamma gäller försurningsproblematiken där utsläppen minskat, vilket lett till att vattnets pH-värde
ökat och utvecklingen är positiv. Ökningen är ännu inte tillräcklig för att det ska
ske en biologisk återhämtning306. Även den omgivande marken behöver återhämta
sig efter decennier av försurning, det kommer därför att finnas ett fortsatt behov
av kalkning även om omfattningen minskar. För att mäta utveckling i miljön
behövs en miljöövervakning som är representativ, med högre upplösning i tid och
rum, så att även små förändringar kan upptäckas.
Ekonomiska styrmedel som till exempel Lova-bidraget är viktigt för att skapa
lokalt engagemang, förståelse för övergödningsproblematiken samt för att förbättra vattenkvalitén lokalt. Den minskning av kalkning som genomförs är en
anpassning till den minskade försurningen från mitten av 1900-talet till nu. Den
är också en effekt av pågående kvalitetshöjning, som bland annat medfört minskad överkalkning och anpassning av kalkmängden. Då anslaget 1:12 Åtgärder
för havs- och vattenmiljö från och med år 2014 har ökat något igen, förväntas
den negativa påverkan på insatserna för hotade arter och fiskevård minska något.
Anslagen bedöms dock ännu vara alltför låga för att de föreslagna åtgärderna
304http://utslappisiffror.naturvardsverket.se/Amnen/Tungmataller/Kvicksilver/
305http://www.kemi.se/sv/Innehall/Statistik/Kortstatistik/Kortstatistik-over-amnen-ochamnesgrupper/Bly-kadmium-och-kvicksilver/
ISBN 978-91-87025-31-0
128
i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram ska kunna genomföras i den takt som
skulle behövas. Därmed bedöms anslagen även vara för knappa för att i tillräcklig
utsträckning ge förutsättningar att nå såväl målsättningarna i ramdirektivet för
vatten som i miljökvalitetsmålet.
Naturvårdsverket och Boverkets förslag till ändringar i miljöbalken för att
underlätta för länsstyrelserna att upphäva strandskyddet riskerar att påverka
mindre sjöar och vattendrag negativt. Vattenförvaltningsförordningen kräver att
samtliga Sveriges vattenförekomster ska uppnå god ekologisk status till 2015, om
det inte finns några meddelade undantag. I Sverige finns miljökvalitetsnormer för
alla utpekade vattenförekomster, vilket innebär att åtgärder ska vidtas i övriga
vatten för att förebygga ytterligare statusförsämring och för att förhindra att inte
miljökvalitetsnormerna inte nås. Exploatering vid vissa sjöar och vattendrag kan
leda till att normerna inte uppnås.
Oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag
För att kunna nå preciseringen behövs långsiktiga satsningar för att skydda de
vattendrag som ännu inte är exploaterade eller är relativt opåverkade. Åtgärder
har gjorts för att öka hänsynen i skogsbruket, vilket gett positiva resultat men
arbetet med att förbättra hänsynen generellt behöver fortsätta. Återhämtningen i
skog och mark går långsamt. Även om mängden överfarter har minskat över tiden
minskar inte skadorna i samband med de överfarter som ändå görs. Skogsstyrelsen
har ett uppdrag att ta fram ett nationellt skogsprogram senast den 1 juli 2015 för
att medels en dialogprocess öka miljöhänsynen inom skogsbruket.
Regeringen beslutade även om nya etappmål där ett handlar om miljöhänsyn i
skogsbruket, vilket är ett steg på väg mot att förbättra och fokusera på hänsynsarbetet i skogen.
Ytvattentäkters kvalitet
Ytvatten som används för dricksvattenuttag behöver skyddas för att vi på lång
sikt ska uppnå och bibehålla en god vattenkvalité. Att bevara och skydda viktiga
dricksvattenresurser är en fråga som fått ökad aktualitet under 2013 på flera sätt.
Processer med att ta fram beslutunderlag för att inrätta vattenskyddsområden pågår över hela landet. Bland annat pågår ett långt framskridet arbete med att skydda
Göta älv, Vättern och Bolmen. Om vattenskyddsområden för dessa vattentäkter
inrättas kommer närmare 2 miljoner307 dricksvattenanvändare att få sitt vatten
från skyddade vattentäkter.
307http://www.sydvatten.se/var-verksamhet/bolmentunneln-1/bolmentunneln-uniktriksintresse http://www.jonkoping.se/byggabomiljo/vattenochavlopp/dricksvatten/
vattenskyddsomraden/vattenskyddforvattern.4.2c1c6681136cf228417b7e.html
129
Ett flertal län och andra regionala samhällsaktörer såsom kommunförbund arbetar med att ta fram regionala vattenförsörjningsplaner, som ska kunna utgöra ett
bra beslutsunderlag för kommunerna i deras planering. Inte minst eftersom dricksvattenförsörjningen på flera håll i landet är en viktig mellankommunal fråga som
länsstyrelserna har ett särskilt ansvar att bevaka enligt plan- och bygglagen.
Påverkan från olika utsläppskällor på land, bland annat icke godkända avlopp,
är en av orsakerna till att sjöar som används för dricksvattenuttag eller som badplatser inte når upp till god kvalitet enligt ramdirektivet för vatten eller badvattendirektivet. Genom ändamålsenlig lagstiftning samt förbättrad tillsynsvägledning
och tillsyn hos kommunerna kan vattenkvalitén förbättras. Antalet badplatser som
provtas har ökat sedan 2011308 och antalet badvatten som når uppsatta värden
eller är av utmärkt kvalité har ökat. Detta beror med största sannolikhet på att
åtgärder har vidtagits av kommunerna för att förbättra vattenkvalitén.
Under året har det på flera platser i landet hittats olika föroreningar i grundvatten som används för dricksvattenuttag, bland annat högfluorerade ämnen som
har använts i brandskum eller på ytor som behandlats för att vara vatten- eller
fettavvisande. Det finns ingen sammanställning över vilka orter som använt brandskum och där det finns risk för att denna typ av föroreningar kan spridas till dricksvatten. I ett gemensamt PM309 från Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket
uppmanas dricksvattenproducenter och kommuner att kartlägga hur utbrett detta
problem eventuellt är. Rapporten ger stöd till dricksvattensproducenterna i deras
utvärdering av eventuella analysbehov för att säkerställa god vattenkvalité i samhället. Rapporten ger även sammanställning av tillgänglig kunskap inom området.
Ekosystemtjänster
Fortfarande återstår mycket arbete med att identifiera och kartlägga olika vattenanknutna ekosystemtjänster och deras värden för samhället. Utredningen om ekosystemtjänster har analyserat åtgärder och föreslagit metoder och insatser för att
bättre värdera tjänsterna. I utredningen föreslås tre åtgärder där myndigheter med
ansvar i miljömålssystemet får ett tydligare ansvar för ökad kunskap om samhällsekonomiska konsekvenser genom att integrera värdet av ekosystemtjänster i
beslutsprocesser.
Strukturer och vattenflöden
Syftet med vattenverksamhetsutredningens förslag om ny prövning, är att alla
befintliga vattenkraftverk, dammar och vattenöverledningar ska vara i överens-
308 EEA Report No 3/2012 European bathing water quality in 2011. ISSN 1725-9177
309 PM 5/13 Brandskum som möjlig förorenare av dricksvattentäkter. Kemikalieinspektionen
och Livsmedelsverket
130
stämmelse med de krav miljöbalken ställer för att öka möjligheterna att förebygga
och förhindra de negativa effekterna på miljön. Om förslagen i utredningen antas
och genomförs skulle situationen för den biologiska mångfalden förbättras avsevärt. På samma sätt menar utredningen att förslaget om prövningens omfattning
och tidsbegränsade tillstånd kommer att innebära att miljöbalkens regler om miljöhänsyn kommer att få större genomslag vid prövning av samtliga vattenverksamheter.
Miljöbalken ställer krav på att nyttan av åtgärder ska ställas i relation till kostnaden för åtgärden. Nyttan av åtgärder skiljer sig åt mellan olika vatten och olika
delar av landet, vilket skulle kunna få konsekvensen för tillämpningen av den nya
lagstiftningen. Det är dock svårt att säga vad det kommer att innebära i praktiken.
Utredningens bedömning är att förslagen i utredningen kommer att innebära att
Sveriges möjligheter att efterleva kraven i såväl ramdirektivet för vatten som i
fågeldirektivet och artoch habitatdirektivet ökar. Detta eftersom dagens system
med omprövningar, och i viss utsträckning tillståndsprövningar och tillsyn, är det
enda sättet att åstadkomma ändring i drift och utformning i de anläggningar och
verksamheter som finns i dag.
En handlingsplan för arbetet med grön infrastruktur på regional nivå kan
utgöra ett ramverk för att tydligare samla naturvårdsåtgärder i ett geografiskt
sammanhang (landskapsperspektiv), för att öka konnektivitet och för att bevara
biologisk mångfald och mångfunktionalitet i landskapet. Arbetet med grön infrastruktur behöver samordnas, såväl inom som mellan den nationella, regionala och
lokala nivån. Det landskapsinriktade arbetet och berörda aktörers medverkan
behöver stärkas.
Arbetet med att utveckla fjärranalysmetoder för att övervaka förändringar i
naturen har blivit allt vanligare. När det gäller fjärranalys-studien av al kan skadornas andel i de totala trädbestånden förefalla relativt begränsade, men då det
är fråga om de ekologiskt viktiga träden vid strandlinjen kan effekterna ändå bli
stora. Fjärranalysmetoder är effektiva för att studera processer bakåt i tiden, särskilt i kombination med lokalkännedom. I klimatmodeller som SMHI tar fram
är prognosen att vi kommer att få se fler sommaröversvämningar. Detta gör att
stora och långvariga skador som de i Helge å och Mörrumsån riskerar att ske allt
oftare. Vid samhällsåtgärder för att minimera skador är det även viktigt att beakta
skador på trädbestånd, speciellt när de utgör ekologiskt viktiga kantzoner mot
ytvatten.
Ett flertal åtgärder har genomförts för att förbättra statusen för bland annat lax
och flodpärlmussla, men även för andra arter. En av de åtgärder som troligtvis haft
enskilt störst effekt är de restriktioner som införts inom laxfisket i Östersjön och
131
i Kattegatt/Skagerrak, vilket lett till minskad fiskeridödlighet. Stora insatser för
att restaurera lekplatser för lax och öring i de större norrlandsälvarna och deras
biflöden har genomförts på sträckor som tidigare varit flottledsrensade. Fiskvägar
har även byggts, vilket har lett till att fler arter nu kan komma tillbaka till sträckor
som de under lång tid inte haft tillgång till. För en art som flodpärlmusslan betyder det att möjligheterna till reproduktion ökar eftersom den behöver laxfiskar
för att kunna reproducera sig. Trots åtgärder är statusen för flodpärlmusslan fortfarande ogynnsam. Det är en indikation på att mer behöver göras för att åstadkomma god vattenkvalité som är nödvändig för flodpärlmusslan och många andra
organismer. För de mindre vattendragen i alpin region har statusen försämrats på
grund av bland annat ökad mänsklig aktivitet såsom skogsbruk, gruvindustri och
annan exploatering. Det finns en risk att utsläpp från dessa verksamheter leder till
en minskad genetisk variation genom att de individer som är känsligast för föroreningar slås ut.
För att kunna följa utvecklingen i miljön och förändringar i populationer,
behövs en anpassad miljöövervakning som svarar upp mot de behov och krav som
ställs enligt artoch habitatdirektivet men även mot andra direktiv. En revision
av den befintliga miljöövervakning pågår för att se över hur den kan anpassas.
Anslaget till miljöövervakningen har under de senaste åren legat på samma nivå
trots att de nya direktiven kräver en högre rumslig och tidsmässig upplösning vid
övervakningen av sjöar och vattendrag.
Åtgärdsprogrammen för hotade arter är ett viktigt verktyg i arbetet för att klara
riksdagens uppsatta miljömål och för att nå våra internationella åtaganden. De
arter och naturtyper som är föremål för åtgärdsprogram är så hotade att särskilda
insatser krävs för att rädda arten, eftersom arbete med områdesskydd, miljöstöd
samt tillsyn och tillståndsprövningar inte har varit tillräckliga. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för drygt ett 25-tal akvatiskt anknutna åtgärdsprogram,
varav huvuddelen är limniska.
En av arterna är skaftslamkrypa, där hotbilden består av dålig vattenkvalitet
i form av försurning, övergödning och brunifiering men även ogynnsam vattenreglering genom för högt vattenstånd under försommaren. Skaftslamkrypa växer
i sjöar med sandstränder och klart vatten som är attraktiva för olika former av
mark-utnyttjande. En lättnad i regelverket om strandskydd skulle kunna leda till
mer strandnära markexploatering vilket skulle kunna missgynna arten. Om
vattenkvaliteten förbättras kommer statusen att förbättras även för ett flertal
andra organismer.
132
De senaste åren har antalet främmande arter som hittats i svenska vatten ökat,
men problemet är inte bara nationellt. Inom det europeiska nätverket NOBANIS
(European Network on Invasive Alien Species)310, rapporteras ständigt arter i nya
miljöer där de tidigare inte förekommit. Många arter sprids med människans hjälp
och i ett förändrat klimat med högre temperaturer lyckas allt fler arter anpassa sig
till det svenska klimatet.
För arter som redan finns i svenska sjöar och vattendrag, som exempelvis vandrarmusslan, är det mycket svårt att vidta åtgärder för att förhindra ytterligare
spridning. Det är dock viktigt att kartlägga främmande arter och deras spridning
för att minimera skadorna och för att förstå hur de påverkar ekosystemet. Som
ett exempel kan nämnas hur den introducerade signalkräftan sprider kräftpest till
våra återstående bestånd av den inhemska signalkräftan.
Förslaget till ny EU-förordning om främmande arter, kan komma att bli ett
viktigt styrmedel då det bygger på samordning, förebyggande åtgärder och riktade
insatser mot prioriterade arter. Inom konventionen för biologisk mångfald har
Sverige ställt sig bakom ett mål om att invasiva främmande arter ska vara identifierade till 2020 och att prioriterade sådana arter ska vara under kontroll eller
utrotade. För att nå målet behövs gemensamma insatser inom EU.
Kunskapen om våra vattenanknutna kulturmiljöer har blivit bättre, men fortfarande saknas viktig kunskap om deras status och en långsiktig plan för deras
bevarande. För att preciseringen ska kunna nås behövs en samordnad och systematisk övervakning av kulturmiljöerna. I vissa län har initiativ tagits till ett sådant
systematiskt arbete, bland annat i Kronoberg, Västra Götaland och Norrbotten,
men långsiktig finansiering saknas vilket gjort att projekt inte kunnat fullföljas.
Det saknas även en samordnad och systematisk övervakning av kulturmiljöer på
nationell nivå.
Regeringens beslut om etappmål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster
innehåller förutom etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och
marina områden. Även ett etappmål om helhetssyn på markanvändning och miljöhänsyn i skogsbruket har beslutats. En helhetsyn behövs på markanvändningen då
den i stor utsträckning påverkar våra vattenmiljöer. De åtgärder som genomförts
för att öka miljöhänsynen i skogsbruket är till exempel utbildningskampanjen
skogens vatten.
310http://www.nobanis.org/species%20alert.asp
133
Friluftsliv
Grunden för den strategi för fritidsfiske och fisketurism som Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram tillsammans med Jordbruksverket, är att fritidsfisket
som bedrivs ska vara ekologiskt, socialt och ekonomiskt långsiktigt hållbar. Det
innebär att dagens behov tillgodoses utan att kommande generationers behov
äventyras. Detta förutsätter bland annat att utvecklingen sker inom ramen för
Sveriges miljökvalitetsmål och EU:s ramdirektiv för vatten.
För att myndigheterna ska kunna bedriva främjandearbetet på ett effektivt och
målinriktat sätt, behövs vägledande dokument. Strategin, i vilken visionen och de
centrala målen formuleras, är det första av dessa dokument.
Förslaget om lättnader i strandskyddet riskerar att få negativa konsekvenser för
växt- och djurlivet, samt för det rörliga friluftslivet. Mindre sjöar och vattendrag
och deras strandzoner har ofta särskilt höga naturvärden och en rik biologisk
mångfald.
134
135
GRUNDVATTEN AV GOD KVALITET
ANSVARIG MYNDIGHET: SVERIGES GEOLOGISKA UNDERSÖKNING
Grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra
till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.
GRUNDVATTNETS KVALITET: Grundvattnet är med få undantag av sådan kvalitet att
det inte begränsar användningen av grundvatten för allmän eller enskild dricksvattenförsörjning.
GOD KEMISK GRUNDVATTENSTATUS: Grundvattenförekomster som omfattas av förord-
ningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön har god kemisk status.
KVALITETEN PÅ UTSTRÖMMANDE GRUNDVATTEN: Utströmmande grundvatten har sådan
kvalitet att det bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i källor, sjöar, våtmarker,
vattendrag och hav.
GOD KVANTITATIV GRUNDVATTENSTATUS: Rundvattenförekomster som omfattas av
förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön har god
kvantitativ status.
GRUNDVATTENNIVÅER: Grundvattennivåerna är sådana att negativa konsekvenser för
vattenförsörjning, markstabilitet eller djur- och växtliv i angränsande ekosystem inte
uppkommer.
BEVARANDE AV NATURGRUSAVLAGRINGAR: Naturgrusavlagringar av stor betydelse för
drickvattenförsörjning, energilagring, naturoch kulturlandskapet är fortsatt bevarade.
Sammanfattning
Problem med förorenat grundvatten finns i hela landet, framförallt i jordbruksområden och i urbana miljöer. Bättre övervakning krävs för att kunna beskriva,
prioritera och åtgärda rätt problem på rätt plats. Arbetet med skydd av grundvattenresurser går framåt men takten behöver öka. Åtgärder inom miljötillsyn,
samhällsplanering, vattenförvaltning och jordbrukssektorn behöver förstärkas.
136
Resultat
Övergripande resultat
Utvecklingen för grundvattnets tillstånd i miljön är fortfarande oklar. Detta beror
till stor del på bristande kunskap om grundvattnet och otillräcklig övervakning,
framförallt i problemområden som urbana miljöer, tätbefolkade kuster och jordbruksområden. Genomslag i grundvattnets kvalitet som följd av förändringar
i utsläpp till luft eller mark sker också ofta mycket långsamt vilket försvårar
bedömning av utvecklingen i grundvattnet.
Förutsättningarna för att nå målet har delvis förbättrats under året. Bedömningen baseras bland annat på framsteg inom Vattenförvaltningen och på det
arbete som skett med dricksvattenkvalitet och dricksvattensäkerhet samt med
vattenförsörjningsplaner och vattenskyddsområden. Dessutom har ett flertal
utredningar där grundvattenfrågor ingår initierats och redovisats. De kunskapsluckor och tillståndsproblem som identifierats och beskrivits i Fördjupad utvärdering 2012311 och Årlig uppföljning 2013312 avseende Grundvatten av god kvalitet
kvarstår dock i stor utsträckning. Viktiga exempel är databrist avseende grundvattnets kvalitet (både om nyupptäckta och redan kända föroreningar i vattenmiljön), brist på styrmedel och att befintliga styrmedel inom samhällsplanering
och tillsyn/tillstånd används otillräckligt. Dessutom är det vanligt att grundvatten
som används för enskild vattenförsörjning är föroreningspåverkat. Generellt innebär kunskaps- och databrist svårigheter att få tillräcklig dataförsörjning för framtagande av nya indikatorer och uppföljningsmått.
Grundvattnets kvalitet och kemiska status
PÅGÅENDE UTREDNINGAR
Inga nya lagreglerade styrmedel som påverkar miljökvalitetsmålet har beslutats
under året. Under 2013 har dock ett antal statliga utredningar och strategiarbeten
inom miljömålssystemet genomförts eller påbörjats som kan komma att påverka
grundvattnets kvalitet. I expertgruppen för Hållbar användning av jordbruksmark313 har betydelsen av ytligt grundvatten poängterats och bland annat mynnat
ut i förslag om en ökad miljöhänsyn vid anläggande av jordbrukets vattenanläggningar.
311 Naturvårdsverket (2012). Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012.
Rapport 6500.
313 Rapport från expertgruppen för hållbar användning av jordbruksmark, Arbetsmaterial.
Till Miljömålsberedningen 2013-11-29
137
I arbetet med att ta fram en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik314 har bland annat lämnats förslag om hållbar näringsbelastning och miljökvalitetsnormer som har betydelse för grundvattnet. För att stärka skyddet kring
vattentäkter har regeringen föreslagit ändringar i 7 kap. 21 § miljöbalken315. Förslaget innebär obligatoriskt krav på vattenskyddsområde från år 2019. I utredningen En tryggare dricksvattenförsörjning316 ska en bred genomgång av frågeställningar kopplade till den allmänna dricksvattenförsörjningen ske.
Expertgruppen för Ökat helhetsperspektiv i styrningen av mark- och vattenfrågor, särskilt med inriktning mot klimatanpassning och grön infrastruktur317
föreslår förstärkning av arbetet med regionala landskapsstrategier och en säkerställd klimatanpassning av pågående och planerad markanvändning inklusive
bebyggd miljö. Under året har även arbetet med ekosystemtjänster uppmärksammats och utvecklats, bland annat utifrån Naturvårdsverkets kartläggning318 och
den utredning som genomförts för att lyfta kunskapen och arbetet med ekosystemtjänster i landet319. Det är viktigt att de tjänster som grundvattnet bidrar
med blir belysta inom ramen för arbetet med ekosystemtjänster.
TILLSTÅNDET I MILJÖN – ANALYSDATA OCH TRENDER
Kvalitetsproblem i grundvatten kan bero på naturliga förhållanden, till exempel
att ämnen löses ut från jordlager och berggrund, att föroreningar tillförs från olika
verksamheter, till exempel jordbruk, eller att halten av naturliga ämnen ökar när
man ändrar grundvattenströmningen vid vattenuttag. Vanliga problem vad gäller
grundvattnets kvalitet i Sverige är bekämpningsmedel, kväve och salt grundvatten.
Bakterier, olika tungmetaller, fluorid, radon, järn och mangan liksom klorerade
lösningsmedel förekommer också som problem i grundvattnet. I Uppsala upptäcktes för något år sedan förekomsten av perfluorerade alkylsyror (bland annat
PFOS) i grundvattnet i Uppsalaåsen och arbetet med att spåra orsaken har fortsatt
under året. Motsvarande problem har även lett till att kommunala vattentäkter i
Tullinge och Kallinge tagits ur bruk. Exemplet visar på det stora behovet av
screeningundersökningar för parametrar som sällan analyseras.
314 Rapport från expertgruppen om en sammanhållen och hållbar vattenpolitik.
Arbetsmaterial. Till Miljömålsberedningen 2013-09-27
315 Miljödepartementet. Remiss. Förslag till ändring av 7 kap. Miljöbalken om vattenskyddsområden samt förslag till ny bekämpningsmedelsförordning. 2013-06-19.
316 Regeringen. Kommittédirektiv. En trygg dricksvattenförsörjning (Dir. 2013: 75).
2013-07-18.
317 Rapport från expertgruppen för ökat helhetsperspektiv i styrningen av mark- och
vattenfrågor, särskilt med inriktning mot klimatanpassning och grön infrastruktur.
Arbetsmaterial. Till Miljömålsberedningen 2013-11-29.
318 Naturvårdsverket, Sammanställd information om ekosystemtjänster Ärendenr:
NV-00841-12. Skrivelse 2012-10-31.
319 SoU 2013:68, Synliggöra värdet av ekosystemtjänster – Åtgärder för välfärd genom
biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
138
Glädjande är att blyhalterna i det ytliga grundvattnet minskar. Detta visar resultat
från den nationella miljöövervakningen för perioden 1996–2011. Minskningen
bedöms bero på minskade utsläpp till luft av bly och därmed minskat blynedfall320.
Arbetet med att begränsa jordbrukets utsläpp av näringsämnen och bekämpningsmedel inom Jordbruksverkets och LRF:s rådgivningsprogram Greppa
Näringen och Greppa Växtskyddet har fortgått under året. Efter 2013 är programmens framtid dock osäker.
Bedömningsgrunder för grundvatten321 har utkommit under året. I praktiskt
inriktade arbeten med grundvattnets kvalitet kan dessa vara mycket användbara.
Analysresultat för ett stort antal kemiska och mikrobiologiska parametrar indelade i geografiska regioner och provtagningstyper ingår i bedömningsgrunderna.
Dataunderlaget för grundvattenkvalitet förbättrats långsamt men kontinuerligt, bland annat genom att analysdata från allmänna grundvattentäkter årligen
tillförs Vattentäktsarkivet vid SGU. Analyser från de allra flesta allmänna grundoch ytvattentäkterna i landet ingår i Vattentäktsarkivet. Informationen används
framförallt inom vattenförvaltningen och arbete med miljökvalitetsmål men även i
forskningssammanhang.
VATTENFÖRVALTNINGEN
Inom vattenförvaltningen har vattenmyndigheterna genomfört den andra förvaltningscykelns riskbedömning och statusklassificering. För Sveriges drygt 3000
grundvattenförekomster görs idag bedömningen att något mer än 2 procent har
dålig status och knappt 20 procent bedöms riskera att inte nå god status till 2021.
Resultatet avviker endast i liten utsträckning mot förra statusrapporteringen 2009.
Underlaget till riskbedömningen är fortfarande bristfälligt och bedömningarna är
i många fall gjorda utan faktisk provtagning. EU-kommissionen322 har kritiserat
Sveriges bristande övervakning och behovet att upprätta relevanta övervakningsprogram är akut. En positiv utveckling under året har varit stora insatser för att
utveckla informationssystemet VISS inom vattenförvaltningen. Här har bland
annat ett åtgärdsbibliotek tagits fram. Förutsatt att ett bra underlag för grundvattenåtgärder läggs in i biblioteket ger detta bättre möjligheter att för varje
grundvattenförekomst konkret följa både åtgärdsbehov och vilka åtgärder som
har genomförts.
320http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Bly-i-grundvatten/
321 SGU (2013) Bedömningsgrunder för grundvatten. SGU-rapport 2013:01.
322 Commission staff working document, Member state : Sweden, Accompanying the
document Report from the Commission to the European Parliament and the Council
on the Implementation of the Water Framework Directive (2000/60/EC) River Basin
Management Plans (COM(2012) 670 final)
139
VATTENSKYDD OCH VATTENPLANERING
Arbetet med att ta fram vattenskyddsområden vid grundvattentäkter fortgår.
Takten är idag generellt för låg för att vattenskydd för de allmänna grundvattentäkterna ska finnas till målåret 2020, men vissa län har nått långt. Det råder för
många grundvattentäkter också ett behov av revideringar. Det innebär oftast att
avgränsningen av skyddszonerna måste baseras på bättre underlag, och/eller att
de områdesföreskrifter som beskriver hur olika verksamheter får bedrivas behöver
förbättras. Idag saknas också mer än 60 procent av de allmänna vattentäkterna
tillstånd/miljödom för sina vattenuttag vilket är ett uppenbart hot mot en framtida
trygg dricksvattenförsörjning.
Antalet färdiga regionala vattenförsörjningsplaner ökar. I flertalet län som inte
tagit fram vattenförsörjningsplaner fortgår arbetet med att färdigställa sådana
planer. I Västra Götalands län 49 kommuner pågår istället exempelvis i Göteborgsregionen framtagande av en mellankommunal vattenförsörjningsplan. Kommunala vattenförsörjningsplaner tas sedan successivt fram och har presenterats före
eller parallellt med de regionala planerna. I Norrbottens län tas den regionala planen fram först och därefter påbörjas det kommunala planarbetet. Det omfattande
arbetet med vattenförsörjningsplaner har varit mycket positivt steg mot att förbättra kunskapen om grundvatten och få in grundvattenfrågorna även i andra
planarbeten.
KARTLÄGGNING
Kunskapen om utbredningen av landets grundvattenmagasin går framåt i alltför
långsam takt. Kartläggningen, som främst genomförs vid SGU, ger bättre förutsättningar även för kemisk karakterisering av grundvattnet. En markant utökad
användning av den nya höjddatamodellen323 under året har medfört betydande
metodutveckling, bland annat för framtagande av tillrinningsområden till grundvattenmagasin. Till andra kunskapshöjande karteringsinsatser under året hör mätningar i Skåne och Gotland med helikopterburen geofysisk undersökningsmetod,
där bland annat gränser för utbredning av salt grundvatten kan detekteras.
323http://www.lantmateriet.se/Kartor-och-geografisk-information/Hojddata/Fakta-omlaserskanning/
140
Påverkan på ytvatten
En av miljökvalitetsmålets preciseringar anger att det grundvatten som strömmar
ut till källor, sjöar, våtmarker, vattendrag och hav ska vara av så god kvalitet att
det bidrar till en god livsmiljö för växter och djur. Kunskap om var och hur grundvattnet påverkar olika livsmiljöer negativt saknas i stort sett idag, och dessutom
saknas relevant dataunderlag. Underlag för att bedöma om preciseringen uppnås
saknas därmed idag. Kunskapsbristen noteras också av ett flertal län. Sex av länen
bedömer att det inte finns tecken på att utströmmande grundvatten ger negativ
påverkan på ytvattnet.
Påverkan på grundvattenberoende ekosystem har dock uppmärksammats
betydligt mer under året än tidigare. Exempelvis har ett seminarium om grundvattenberoende ekosystem i källmiljöer genomförts under hösten av SGU i samarbete med Källakademin. Det har under året också startats projekt som syftat till
att förbättra möjligheterna till att bedöma grundvattnets effekt på ekosystemen.
Avsikten är att bedöma olika naturtypers beroende av såväl grundvattennivåer
som av kvaliteten på utströmmande grundvatten. Detta gäller både terrestra och
akvatiska naturtyper, med tonvikt på de akvatiska. Fokus i studierna har hittills
legat på Natura 2000-områden. Behov av denna typ av information finns såväl
inom vattenförvaltningen som i arbetet med andra miljökvalitetsmål, inte minst
när det gäller biologisk mångfald.
Det är generellt mycket viktigt att känna till hur samspelet mellan grundvatten
och ytvatten sker i varje aktuellt fall. Grundvattnets bidrag till ytvattnet kan vara
100 procent i källflöden, där ett vattendrag börjar, eller utgöra ett försvinnande
litet bidrag från ett lokalt grundvattenmagasin nära utloppet av en stor älv eller
till ett havsavsnitt. Emån i Jönköpings län utgör ett exempel på ett ytvatten som
påverkats av förorenat grundvatten från ett nedlagt industriområde. Det är viktigt
att identifiera starkt förorenade områden där grundvattnet har påverkats och det
finns närliggande akvatiska system med betydande grundvattenandel och med
känsliga arter. En annan betydande ytvattenpåverkan via grundvatten kan ske där
en stor andel av avrinningsområdet är påverkat t.ex. av jordbruk (näringsämnen,
bekämpningsmedel) eller luftförorening (försurning, kvicksilver).
Grundvattennivåer och grundvattnets kvantitativa status
Under delar av 2013, främst september–oktober, var det ovanligt låga grundvattennivåer i större delen av Götaland och Svealand. I enstaka fall var nivåerna
lika låga som under sensommaren och hösten 1976 då nivåerna var extremt låga.
De låga nivåerna orsakades av den varma och nederbördsfattiga hösten samt även
delvis av ett utgångsläge inför sommaren med låga grundvattennivåer i sydligaste
delen av landet.
141
Konsekvenserna har varit störst för den enskilda dricksvattenförsörjningen, vilket
kommit till uttryck genom många frågor till SGU från andra myndigheter, privatpersoner och massmedia. SGU samarbetar med SMHI för att utveckla metoder att
ge bättre prognoser för grundvattennivåernas säsongsutveckling.
Preciseringen om grundvattennivåer omfattar även påverkan på markstabilitet
samt på djur- och växtliv i angränsande ekosystem. Några särskilda problem med
markstabilitet till följd av de låga nivåerna har inte noterats. För påverkan på ekosystem av de låga nivåerna saknas information.
De låga nivåerna under hösten liknar till stor del de klimatscenarier som redovisas för den senare delen av det här seklet324. Närmare hälften av länen anger i
sina redovisningar av grundvattenmålet att det pågår arbeten som på något sätt
omfattar klimateffekter på grundvattnet.
Grundvattenövervakning sker nationellt vid SGU samt i ett antal regionala,
länsvisa program. Flera län planerar också att utöka sin övervakning av grundvattennivåer. I landets större städer pågår grundvattennivåmätningar i varierande
omfattning. Göteborgs stad325 mäter grundvattennivåer i sitt referensnät sex gånger per år i cirka 140 mätpunkter samt 1 gång per timme i fem mätpunkter. Det
sker även mycket omfattande nivåmätningar i samband med anläggningsarbeten
och vid de pågående större infrastrukturprojekten i landet.
Inom vattenförvaltningsarbetet har resultat från grundvattennivåmätningar
hittills använts i mycket liten omfattning. Den statusklassning som gjorts bygger
således inte på faktiska mätningar. Betydligt fler mätplatser och bättre samordning
av de nivådata och mätprogram som finns i landet krävs. De län som uppger att
det råder konkurrens om vattenresurserna idag ligger i sydöstra Sverige där grundvattenbildningen är mindre än i övriga landet.
324 Sundén, G., Maxe, L. & Dahné, J. (2010). Grundvattennivåer och vattenförsörjning vid ett
förändrat klimat. SGU-rapport 2010:12.
325 Blomqvist, N., Edvardsson, A. M., Bergström, L., & Klarqvist, M. (2013) Grundvattenarbete i Göteborg – övervakning, historisk påverkan och erfarenheter av miljömålsuppföljning. I SGU Rapp. o med.135 sid 19.
142
Figur 17. Uppmätta grundvattennivåer under 2013 för några stationer i SGU:s Grundvattennät
Mora, station 50:11
Vaxholm, station 55:12
-2
0
-3
-1
-4
-2
-5
-3
Ja
n
Fe
b
M
ar
Ap
r
M
aj
Ju
n
Ju
l
Au
g
Se
p
Ok
t
N
ov
De
c
1
Ja
n
Fe
b
M
ar
Ap
r
M
aj
Ju
n
Ju
l
Au
g
Se
p
Ok
t
N
ov
De
c
-1
Lerum, station 54:10
Liatorp, station 4:10
-0,5
-0,5
-1,0
-1,0
-1,5
-1,5
-2,0
-2,0
Uppmätta grundvattennivåer 2013
Ja
n
Fe
b
M
ar
Ap
r
M
aj
Ju
n
Ju
l
Au
g
Se
p
Ok
t
N
ov
De
c
0
Ja
n
Fe
b
M
ar
Ap
r
M
aj
Ju
n
Ju
l
Au
g
Se
p
Ok
t
N
ov
De
c
0
KÄLLA: SGU:s GRUNDVATTENNÄT
Månadsvisa minnivåer 1976–2012
Månadsvisa medelnivåer 1976–2012
Månadsvisa maxnivåer 1976–2012
Grundvattennivåerna har i delar av Götaland och Svealand varit mycket låga under sensommaren
och början av hösten. Särskilt besvärlig har situationen varit för den enskilda dricksvattenförsörjningen och många har tvingats borra nya brunnar eller få vatten från annat håll. De låga nivåerna
var ett resultat av både ett dåligt utgångsläge inför sommaren med låga grundvattennivåer och
liten grundvattenbildning under sommaren och början av hösten. Situationen påminner om de
framtida grundvattennivåer som har beräknats för sydöstra Sverige. Bättre beredskap behövs inför
denna typ av situationer som kan förväntas bli vanligare i och med ett förändrat klimat.
143
Bevarande av naturgrusavlagringar
Under 2012 levererades strax under 12 miljoner ton naturgrus från tillståndsgivna
täkter. Det tidigare delmålet om en minskning av naturgrusuttaget till 12 miljoner ton till 2010 har nu alltså uppnåtts om än något fördröjt. Fördröjningen har
berott på att minskningstakten i delar av landet har varit för låg. De restriktivare
reglerna för naturgrustäkter som infördes 2009 (MB 9 kap 6f §) har dock inneburit att färre täkter för naturgrus nu får tillstånd. Antalet naturgrustäkter med
tillstånd minskar stadigt och antalet bergtäkter är nu fler än antalet naturgrus-
Figur 18. Ballastleveranser till betong från tillståndspliktiga täkter 2012
Miljoner ton
2,0
49%
Riket
1,8
60%
1,6
40%
71%
29%
1,4
1,2
1,0
3%
0,8
40%
0,6
25%
47%
0,4
29%
64%
0,2
74%
0% 61%
57%
34%
74% 1% 16% 27%
21%
35%
32%
Sö
U
St
o
ck
ho
lm
de pps
a
rm
la
Ös anl
te an
rg
d
öt
Jö lan
nk d
ö
Kr pin
on g
ob
er
Ka g
lm
Go ar
tla
Bl nd
ek
in
ge
Sk
å
n
Vä
st Hal e
ra
la
Gö nd
ta
l
Vä and
rm
la
nd
Vä Ör
e
st
m bro
an
la
n
Da d
la
rn
G
Vä ävl a
st eb
er
o
no rg
rrl
a
Jä nd
Vä mtl
st an
er
d
b
N otte
or
rb n
ot
te
n
0
KÄLLA: SGU
Krossberg till betong
Naturgrus till betong
326
Användningen
av naturgrus
till betong
varierar
mycket
mellan
. Staplarna
hur många
Användningen
av naturgrus
till betong
varierar
mycket
mellan
länen.länen
Staplarna
visar hurvisar
många
miljoner
ton ballast
som levereras
till betong
i länet
från tillståndspliktiga
täkter,
fördelat
miljoner
ton ballast
som levereras
till betong
i länet
från tillståndspliktiga
täkter,
fördelat
på på naturgrus (rött) och krossat berg (grönt). Andelen krossat berg visas i procent ovanför staplarna.
naturgrus
326 Grus, sand och krossberg 2012. SGU, Periodiska publikationer 2014:1.
144
täkter. Framförallt har de minsta naturgrustäkterna blivit färre. Den genomsnittliga täkten 2012 levererade ca 40 000 ton per år, jämfört med år 2000 då genomsnittet var ca 20 000 ton. Ett flertal län rapporterar ett fortsatt minskande uttag av
naturgrus, men några län anser att uttaget fortfarande är alltför högt.
Användningen av naturgrus fortsätter att minska inom områden där det finns
alternativa material, exempelvis till väg och fyllnad. Mer än hälften av naturgruset
används till att framställa betong. I landet som helhet utgör naturgrus 60 procent
av leveranserna till betong och resten är krossat berg, men det förekommer stora
regionala skillnader (se figur 18 som visar länsvisa betongleveranser).
För att minska behovet av naturgrus behövs fler bergtäkter som framställer
helkrossad ballast till betong. I Uppsala län, som nästan bara levererar naturgrus
till betong, har SGU tagit fram en ny bergkvalitetskarta som visar berggrundens
lämplighet som betongballast. Arbetet har visat att det finns goda förutsättningar
för en omställning från naturgrus till krossat berg för detta ändamål. Motsvarande
kartor som visar berggrundens lämplighet som betongballast ska tas fram även i
Stockholm, Göteborg, Falkenberg och i delar av Skåne.
EU-direktivet om att 70 procent av allt byggoch rivningsavfall ska återvinnas
eller återanvändas senast 2020327 har inneburit att bergmaterialindustrin satsar
allt mer på nya återvinningsanläggningar och återanvändning av stenmaterial från
bland annat betong.
För att ytterligare främja både återvinning av material och minskad användning av naturgrus behövs fler länsvisa materialförsörjningsplaner. Dalarna tillhör
det fåtal län som har eller planerar att ta fram sådana planer. Behoven är störst i
befolkningstäta regioner i landet där också tillgången på naturgrusavlagringar är
liten och konkurrensen med annat nyttjande av dessa avlagringar är stor.
Underlag för bedömning av vilka naturgrusavlagringar som bör bevaras med
hänsyn till naturoch kulturmiljö saknas i dagsläget. Arbetet har dock påbörjats
vid SGU och samverkan kommer att ske med andra myndigheter och organisationer som Riksantikvarieämbetet.
327 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall
och om upphävande av vissa direktiv.
145
Det går inte att se en tydlig riktning för utvecklingen av grundvattnets tillstånd i
miljön. Orsaken är till stor del den bristande övervakningen av grundvattnet i
problemområden som urbana miljöer och jordbruksområden. Det beror dock även
på att förändringar i grundvattnets kvalitet på grund av exempelvis minskade
utsläpp till luft och vatten kan vara mycket långsamma. Detta gäller särskilt i
djupa grundvattenmagasin.
Bedömningen av utvecklingen skiljer sig mellan länen med en övervikt åt
neutral bedömning (13 län). Totalt åtta län ser en positiv utveckling och inget län
bedömer utvecklingen som negativ. Det finns således en relativt positiv syn på
framtiden vad gäller färdriktningen för grundvattnets tillstånd utifrån miljökvalitetsmålets formulering och preciseringar. Liksom på nationell nivå är kunskapsbristen sannolikt en viktig anledning till varför de flesta län bedömer trendutvecklingen som oklar.
Bedömningen att miljökvalitetsmålet inte kan uppfyllas till 2020 baseras på en
sammanvägning av samtliga preciseringar. För grundvattnets kvalitet innebär den
bristande areella kunskapen om grundvattnets kvalitet och en alltför begränsad
övervakning att det är svårt att bedöma dels vilka områden och insatser som bör
prioriteras dels om miljöarbetet ger resultat. Det behövs en lagstadgad råvattenkontroll och resurser till att genomföra vattendirektivets krav på övervakning av
grundvattenförekomster. Positivt är det förbättrade arbetet med vattenförsörjningsplaner och vattenskyddsområden, men takten måste öka. Det är också viktigt att
vattenförsörjningsplaner får ett ökat genomslag inom samhällsplaneringen, samt
vid tillståndsgivning och tillsyn.
Kunskapen om grundvattnets betydelse och värde behöver öka och fler ekonomiska styrmedel krävs. Den fortsatta förekomsten av jordbrukspåverkan (kväve,
bekämpningsmedel), mikrobiologiska ämnen och ”urbana/industriella” föroreningar utgör grundläggande problem. Inom jordbrukssektorn råder dessutom osäkerhet om vilka styrmedel som kommer att finnas efter 2013.
Preciseringarna om grundvattnets kvantitet bedöms som något lättare att
uppnå, även om databrist och bristande tillämpning av styrmedel även här är ett
problem. Situationen för grundvattnets påverkan på ekosystem går idag inte att
bedöma eftersom kunskapsunderlag saknas. Här pågår dock ett arbete med att
utveckla kunskapen.
Arbetet med att bevara naturgrusavlagringar går framåt, dels tack vare ändringarna 2009 i miljöbalkens 9 kap. 6 § (som främjar att betydelsefulla naturgrustäkter bevaras) och dels tack vare de insatser som pågår för att hitta ersättningsmaterial. Även här behöver dock takten öka.
146
Bedömningen av måluppfyllelse varierar över landet. En majoritet av länen (12 av
21) bedömer att miljökvalitetsmålet inte kan nås, medan sju län anger att målet
är nära att nås. Värmland och Västmanlands län uppger att målet kan nås eller
är rimligt att kunna nås. Det finns en tydlig geografisk fördelning mellan bedömningarna. De län som helt eller delvis tillhör Södra Östersjöns vattendistrikt (med
undantag för Jönköpings län) bedömer att miljökvalitetsmålet inte kan uppnås.
Detsamma gäller länen i östra delen av Norra Östersjöns vattendistrikt (Södermanland, Stockholm, Uppsala och även Örebro län). Förutom i Norrbottens län
bedöms grundvattenmålet vara nära att nås i hela Norrland. Dalarnas län liksom
Västra Götaland och Jönköpings län gör bedömningen nära att nås, medan Halland inte ser att måluppfyllelse är möjlig till 2020.
Samhällsplanering och vattenskydd
Det är viktigt att fler kommuner och län tar fram både vattenförsörjningsplaner
och vattenskyddsområden med bra föreskrifter, och att man inbegriper såväl framtida grundvattenresurser som reservvattentäkter. Under året har regeringen föreslagit en ändring av miljöbalkens 7 kap 21§ på så sätt att kommunerna åläggs en
skyldighet att inrätta vattenskyddsområden för att skydda allmänna vattentäkter
som används. Många kommuner har angett att resursbrist utgör det främsta skälet
till den långsamma takten i vattenskyddsarbetet. Ett annat hinder för kommunerna är kunskapsbrist både om konsultupphandling och om vad som krävs för att få
fram ett bra naturvetenskapligt underlag. Detta innebär att vattenskyddsområden
inte alltid upprättas på bästa sätt och med lämpliga skyddsföreskrifter. Samtliga
dessa aspekter bör behandlas i den dricksvattenutredning som initierats.
En ytterligare förutsättning för att uppnå miljökvalitetsmålet är att vattenförsörjningsplaner och skyddsområden på ett tydligt sätt införlivas i översiktsplaner
och implementeras i samhällsplaneringen. Detta bedöms på sikt leda till att vattenresursernas värde uppmärksammas och att dessa skyddas. När detaljplaner upprättas behöver god hänsyn tas till vattenskyddsföreskrifterna avseende vilka verksamheter som tillåts och vilka restriktioner och krav som gäller för de som tillåts.
Av avgörande betydelse är också att hänsyn tas till vattenförsörjningsplaner och
skyddsområden vid tillsyn och tillståndsgivning.
I projekt och planering som tar sikte på utvecklingen av grön infrastruktur
och bevarande av biologisk mångfald är det viktigt att både yt- och grundvattenfrågorna kommer med. I alla landskapsanalyser måste såväl de geologiska och
hydrogeologiska aspekterna som kultur- och naturmiljöfrågorna integreras. Här
kommer både bevarande av naturgrusavlagringar och andra grundvattenfrågor in.
Det är viktigt att SGU bjuds in att medverka i arbetet med att få in de geologiska
och hydrogeologiska aspekterna i detta arbete.
147
Mineralstrategi, materialförsörjning och naturgrus
I Sveriges mineralstrategi (som presenterades i början av 2013)328 ges SGU i uppdrag att presentera en metodik för materialförsörjningsplanering och sedan stödja
länen i arbetet med att tillämpa metodiken. SGU ska även ta fram ett förslag på ett
system för insamling av uppgifter om hur mycket restberg som uppstår vid entreprenadarbeten, så kallat entreprenadberg. Genom att ta fram bättre underlag för
fysisk planering samt förbättra uppföljningen av målet om minskad användning av
naturgrus kan man uppnå en bättre naturresurshushållning och trygga samhällets
försörjning av bergmaterial. SGU kan dock konstatera att länsstyrelserna för närvarande saknar tillräckliga resurser för att arbeta strategiskt med frågorna, vilket
kommer att innebära svårigheter att uppfylla målsättningen i mineralstrategin.
Kunskapsutveckling och styrning
I flera av de nyss avslutade och pågående utredningar som nämns i resultatdelen
ingår att se över hur styrning och samverkan kan förbättras på miljö- och vattenområdet. Det är viktigt att dessa utredningar tar hänsyn till och integreras med
varandra. Frågeställningar kring grundvatten och bevarande av naturgrusavlagringar kommer in som en del i dessa arbeten, men generellt är de undanskymda. Grundvattnets betydelse och roll behöver förstärkas, bland annat inom
jordbrukssektorn.
I länens bedömningar för året över utvecklingen av miljökvalitetsmålet
omnämns kunskapsbristen av de allra flesta länen som en viktig faktor för svårigheter att bedöma om miljökvalitetsmålets kan uppfyllas. SGU ser det därför som
mycket viktigt att det sker en betydande utveckling i styrnings- och kommunikationsstrukturerna samt att det genomförs kunskapshöjande åtgärder vad gäller
grundvattenfrågor. SGU har i slutet av 2013 fått i uppdrag att öka kunskapen om
geologins roll och dess betydelse för tillväxt i alla delar av landet, där allmänbildningen kring geologins betydelse för exempelvis vattenförsörjning ingår. Samverkan med myndigheter, högskolor, länsstyrelser, m.fl. vad gäller utbildningsinsatser
behöver utvecklas snarast.
Kunskapshöjande är också pågående initiativ vid SGU och inom forskningen
för att beskriva grundvattnets värde utifrån olika parametrar och metoder. Syftet
är att kunna lyfta grundvattnets betydelse dels som resurs för bland annat dricksvattenförsörjning, ekosystem i ytvatten och energilagring dels som naturresurs i
relation till andra miljökvalitetsmål. Ett exempel är den studie som nu utförs för
SGU avseende grundvattentjänster och deras relation till ekosystemtjänster. Här
ingår också att se på lämpliga metoder att värdera grundvatten, främst ur ekonomiskt perspektiv.
328 Regeringskansliet (2013) Sveriges mineralstrategi. För ett hållbart nyttjande av Sveriges
mineraltillgångar som skapar tillväxt i hela landet.
148
En mycket viktig frågeställning under 2014 är ett ökat fokus på samverkan och
styrning i arbetet med övervakningsprogram för både grundvattnets kvalitet och
kvantitet. Det pågår revidering av nationella övervakningsprogram och även
genomgång av regionala program. Synen bör vara en samlad övervakning oberoende av om arbetet genomförs inom nationell, regional eller lokal övervakning.
Det är av stor betydelse att en anpassning av miljöövervakningen sker så att den
uppfyller de krav som ställs på den i enlighet med vattendirektivet.
149
HAV I BALANS SAMT LEVANDE KUST OCH SKÄRGÅRD
HAV I BALANS SAMT
LEVANDE KUST OCH SKÄRGÅRD
Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och
den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad
av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt naturoch kulturvärden. Näringar,
rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en
hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp
och andra störningar.
Regeringen har fastställt elva preciseringar:
GOD MILJÖSTATUS: Kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysikaliska,
kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havsmiljöförordningen (2010:1341).
GOD EKOLOGISK OCH KEMISK STATUS: Kustvatten har minst god ekologisk status eller
potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvaltning
av kvaliteten på vattenmiljön.
EKOSYSTEMTJÄNSTER: Kusternas och havens viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna.
GRUNDA KUSTNÄRA MILJÖER: Grunda kustnära miljöer präglas av en rik biologisk mång-
fald och av en naturlig rekrytering av fisk samt erbjuder livsmiljöer och spridningsvägar
för växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur.
kommande arter knutna till kust och hav har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig
genetisk variation inom och mellan populationer samt att naturligt förekommande
fiskarter och andra havslevande arter fortlever i livskraftiga bestånd.
HOTADE ARTER OCH ÅTERSTÄLLDA LIVSMILJÖER:Hotade arter har återhämtat sig och
livsmiljöer har återställts i värdefulla kust- och havsvatten.
biologiska mångfalden och kulturarvet.
BEVARADE NATUR- OCH KULTURMILJÖVÄRDEN: Havs-, kust- och skärgårdslandskapens
naturoch kulturvärden är bevarade och förutsättningar för fortsatt bevarande
och utveckling av värdena finns.
KULTURLÄMNINGAR UNDER VATTEN: Tillståndet är oförändrat för kulturhistoriska
lämningar under vattnet.
FRILUFTSLIV OCH BULLER: Havs-, kust och skärgårdslandskapens värden för fritidsfiske,
badliv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är
minimerad.
150
Sammanfattning
De stora problemen i havsmiljön är fortfarande övergödning, miljögifter och svaga
fiskbestånd. Andra problem är marint skräp, syrebrist och främmande arter samt
att känsliga livsmiljöer och kulturmiljöer påverkas eller förstörs. För att nå målet
återstår mycket arbete med att utveckla och genomföra viktiga styrmedel, såväl i
Sverige som på EU-nivå.
Resultat
God miljöstatus
Preciseringen är direkt kopplad till de krav som finns i havsmiljöförordningen.
Genom denna förordning genomförs havsmiljödirektivet. Direktivet definierar två
statusklasser; god miljöstatus och ej god miljöstatus. Under 2012 beslutades för
första gången den svenska definitionen av vad som är god miljöstatus329. Eftersom
systemet av definitioner ännu inte är fullständigt och kvantitativt har ett utvecklingsarbete pågått under 2013. Detta arbete kommer att fortsätta under 2014
och bedrivs för Nordsjön och Östersjön till stor del gemensamt med andra länder
inom de regionala havskonventionerna OSPAR och HELCOM.
Vid nästa bedömning av miljötillståndet för Nordsjön och Östersjön ska en
bedömning av om god miljöstatus uppnås eller inte kunna göras kvantitativt i
större utsträckning än som var fallet vid den inledande bedömningen 2012330.
Arbetet med att ta fram övervakningsprogram för att kunna följa om havsområdena uppnått eller är på väg att uppnå god miljöstatus pågår och ska beslutas senast den 15 juli 2014. Även arbetet med att ta fram den sista delen av den
marina strategin, åtgärdsprogrammen, har inletts under slutet av 2013.
329 Havs- och vattenmyndigheten, 2012. Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS
2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med
indikatorer för Nordsjön och Östersjön. HVMFS 2012:18.
och Östersjön. Del 1: Inledande bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys.
Rapport 2012:19.
151
HAV I BALANS SAMT
Under 2013 har fyra olika forskningsprojekt som ska fokusera på indikatorerna i
havsmiljödirektivet beviljats medel från miljöforskningsanslaget331. Resultaten ska
kunna användas i övervakningsprogrammen och inkluderar forskning om djurplankton, pelagiska födovävar, främmande arter och kustfisk.
Syresituationen i Östersjön är fortsatt svår och utbredningen av döda bottnar
fortsätter vara omfattande. Resultat från hösten 2013 visar att omkring 30 procent av bottnarna är drabbade av akut syrebrist och att omkring 15 procent är
helt syrefria och döda332. Förhållandet liknar situationen 2012 men den bottenyta
som är syrefri i västra Gotlandsbassängen har ökat och det finns återigen syrefria
områden i Bornholmsbassängen. Dessutom förekommer det nu även syrebrist i
Finska viken (Figur 19).
Figur 19. Utbredning av syrefria bottnar i Östersjön 2013
≤ 2 ml/l
≤ 0 ml/l
Provtagningsstationer
KÄLLA: SMHI, 2013. OXYGEN SURVEY
IN THE BALTIC SEA 2013. EXTENT OF
ANOXIA AND HYPOXIA, 1960–2013
Utbredning av syrefria bottnar (mörkt orange) och bottnar påverkade av akut syrebrist (ljust orange) i
Östersjön, hösten 2013333.
331https://www.havochvatten.se/download/18.71167ff51432c127b37d9d/1389775023900/
Projektbeskrivningar_god_miljostatus_2014.pdf
332 SMHI, 2013. Oxygen survey in the Baltic Sea 2013- Extent of anoxia and hypoxia, 19602013. Report Oceanography No. 49. http://www.smhi.se/polopoly_fs/1.35317!Oxygen_
timeseries_1960_2013_final.pdf
333 SMHI, 2013. Oxygen survey in the Baltic Sea 2013- Extent of anoxia and hypoxia, 19602013. Report Oceanography No. 49. http://www.smhi.se/polopoly_fs/1.35317!Oxygen_
timeseries_1960_2013_final.pdf
152
HELCOM:s preliminära utsläppsbeting (kväve och fosfor) för Östersjön som
beslutades 2007 inom ramen för Baltic Sea Action Plan (BSAP) har reviderats
under 2013334. Det totala reduktionskravet för hela Östersjön är i det närmaste
oförändrat. Reduktionsmålet för Kattegatt har sänkts jämfört med det gamla,
och för Öresund har det satts till noll. För Egentliga Östersjön är kvävebetinget i
det närmaste oförändrat, men fosforbetinget har ökat. Detta och övriga övergödningsfrågor behandlas utförligare i årlig uppföljning av miljökvalitetsmålet Ingen
övergödning.
Under året har flera viktiga beslut gällande marint skräp fattats. Inom miljökonventionen OSPAR har ett beslut tagits om att ta fram en aktionsplan mot
marint skräp i Nordsjön under år 2014335. Inom miljökonventionen HELCOM
har man också tagit beslut om att ta fram en aktionsplan mot marint skräp i
Östersjön under 2015336.
I den internationella konventionen om att förhindra föroreningar från fartyg
(MARPOL) regleras bland annat utsläpp av fast avfall. Nya regler som förbjuder
allt utsläpp av fast avfall, om det uttryckligen inte finns ett undantag, trädde i
kraft 1 januari 2013 och har implementerats i svensk lagstiftning genom Transportstyrelsens föreskrifter.
Klassificering av ekologisk och kemisk status för kustvatten genomförs i enlighet
med vattenförvaltningsförordningen. Målet är att vattenförekomsterna ska uppnå
eller bibehålla minst god ekologisk och kemisk status senast år 2015 om det inte
har beslutats om undantag.
Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram nya föreskrifter337 för hur svenska
sjöar, vattendrag och kustvatten ska bedömas enligt EU:s ramdirektiv för vatten.
Under 2013 har vattenmyndigheterna genomfört den andra statusklassningen
enligt direktivet. En preliminär bedömning av ekologisk status visar att 16 procent
av kustvattenförekomsterna uppnår minst god status. Det är oklart om detta verkligen innebär en ändring jämfört med bedömningen 2009, då 18 procent av kustvattenförekomsterna uppnådde minst god status.
335http://www.ospar.org/content/news_detail.asp?menu=00600725000000_000021_000000
336http://helcom.fi/Documents/Ministerial2013/Ministerial%20declaration/2013%20
Copenhagen%20Ministerial%20Declaration.pdf
337 Havs- och vattenmyndigheten, 2013. Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om
klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten. HVMFS 2013:19.
153
HAV I BALANS SAMT
Miljögifter i havsmiljön är ännu ett stort problem. Ingen kustvattenförekomst
uppnår god kemisk status i ytvatten på grund av hög bakgrundshalt av kvicksilver.
Enligt den nationella miljögiftsövervakningen338 har inga större förändringar skett
sedan förra årliga uppföljningen339 och till exempel innehåller fisk från Bottenhavet och Bottenviken fortsatt höga halter av dioxiner och PCB. Däremot kan man
se en indikation på att halterna av PFOS och HBCDD i sillgrissla minskar.
Ett projekt för att kartlägga halter och källor till PCB och PCDD/F i Östersjöns
ytsediment visar att kustområdet i Bottenhavet är värst drabbat av förhöjda halter
av PCDD/F340. Den högsta halten uppmättes dock i en hamnbassäng i Oskarshamn, vilket troligen berodde på närhet till ett nerlagt kopparsmältverk.
En dom i Mark- och miljödomstolen om halter av TBT i muddermassor kan
få betydelse för skyddet av vattenmiljön. Domen innebär att muddermassor från
Göteborgs hamn som dumpas i havet inte får innehålla mer än 50 mikrogram
TBT per kilo. Tidigare har halter upp till 200 mikrogram per kilo muddermassa
tillåtits.
Ekosystemtjänster
Ekosystemtjänster har under det senaste året blivit allt mer uppmärksammade.
Under 2013 har Sveriges miljöpolitik granskats av OECD och i samband med
det gjordes en ingående rapport om hur aspekter av politiken kopplar till havets
ekosystemtjänster341. I oktober 2014 kommer en fullständig rapport med OECDs
slutsatser och rekommendationer till Sverige.
Under året presenterades utredningen om att synliggöra värdet av ekosystemtjänster342 och där ingick 25 förslag om bland annat integrering i beslutsprocesser,
bättre kunskapsunderlag och lärande om ekosystemtjänster.
En politisk överenskommelse mellan rådet och parlamentet om en reviderad
gemensam fiskeripolitik (GFP) inom EU nåddes under 2013. Den nya politiken,
som trädde i kraft 1 januari 2014, ger nya förutsättningar för att skapa ett långsiktigt hållbart fiske. Enligt politiken ska uttagen av fisk grundas på maximal hållbar avkastning (MSY) i enlighet med vetenskaplig rådgivning från ICES.
338 Muntligen Suzanne Faxneld, Naturhistoriska riksmuseet, 2013-12-11.
339 Naturvårdsverket, 2013. Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och
340 Naturvårdsverket, 2013. Karakterisering av PCB och PCDD/F i Östersjöns ytsediment.
Halter och källspårning med hjälp av multivariat mönsteranalys. Rapport 6581.
341 Miljödepartementet, 2013. EPR of Sweden Marine ecosystem services background report.
2013-06-18 http://www.regeringen.se/content/1/c6/21/95/47/3d59147b.pdf
342 SOU, 2013. Synliggöra värdet av ekosystemtjänster - Åtgärder för välfärd genom biologisk
mångfald och ekosystemtjänster. 2013:68.
154
Från och med 2013 har Sverige, Danmark och Norge infört mer selektiva redskap
i Skagerrak, i avsikt att minska utkast och därmed fiskeridödlighet. Under
2014–2017 kommer ett intensifierat arbete med selektivt fiske ske för att underlätta för fisket att nå kraven på landningsskyldighet som kommer av genomförandet av den nya gemensamma fiskeripolitiken. Havs- och vattenmyndigheten har
även utrett hur landningsskyldigheten av fisk kan kontrolleras343.
Preliminära kvoter och nivåer för fiskeansträngning för 2014 för Nordsjön,
Skagerrak och Kattegatt fastställdes vid ministerrådet för jordbruks- och fiskefrågor i slutet av december 2013. En fortsatt inriktning mot ett mer hållbart fiske
kommer att ske genom den nya fiskeripolitiken. Slutliga nivåer fastställs efter förhandlingar med Norge i början av 2014.
Förbudet mot riktat fiske av torsk i Kattegatt gäller fortfarande på grund av
beståndets dåliga utveckling. Kvoterna för Östersjön är klara och innebär bland
annat att kvoten ökas för två av de tre sillbestånden och att kvoten minskas för
det västra torskbeståndet. ICES har föreslagit en minskning av laxkvoterna i
Östersjön för att skydda vildlaxen, vilket Sverige också förespråkar, men kvoterna
bestämdes till i stort sett samma som för 2013.
Under 2013 slutrapporterade SLU och Havs- och vattenmyndigheten skarpsillsprojektet PLAN FISH344. Uppdraget har pågått sedan 2007 och har haft som syfte
att bidra med kunskap huruvida en ekosystembaserad förvaltning av Östersjöns
fiskbestånd kan återställa balansen mellan större rovfiskarter (som minskat) och
mindre fiskarter (som ökat), och på så sätt bidra till en fungerande näringsbalans.
Syftet var även att studera möjligheten att minska övergödningssymptom. Ett ökat
antal större rovfiskar kan ge indirekta effekter i näringsväven genom att hålla nere
antalet mindre fiskarter som i sin tur äter betarna (t ex djurplankton) som reglerar
algtillväxt och algblomning. Rapporten föreslår en rad åtgärder för att nå en
ekosystembaserad flerartsförvaltning. De bästa åtgärderna för att stärka rovfiskbestånden vid kusterna är habitatskydd, fredningsområden och fångstbegränsningar.
343 Havs- och vattenmyndigheten, 2013. Regeringsuppdrag om kontroll av förbud mot utkast
av fisk i Skagerrak. Regeringsuppdrag L2013/1017/JFS. Havs- och vattenmyndighetens
rapport 2013-05-31.
344 SLU, 2013. ”PLAN FISH: Planktivore management – linking food web dynamics to
fisheries in the Baltic Sea”. Slutrapport för Skarpsillsprojektet. 2008-2013. Dnr: SLU.
aqua.2013.4.5-441 http://www.slu.se/Documents/externwebben/akvatiska-resurser/
forskning/PLAN%20FISH/PLAN%20FISH%20slutrapport%202013-12-11.pdf
155
HAV I BALANS SAMT
Många havslevande fågelarter minskar kraftigt i Östersjön och orsaken är inte
klarlagd. Samtidigt påverkas deras livsmiljöer av bland annat vindkraftsparkerna i
södra Östersjön. För att ta hänsyn till flyttande fåglar och övervintringsplatser för
sjöfågel har HELCOM fattat beslut om rekommendationer för vindkraft till havs
vid ministermötet i oktober345. Rekommendationen är riktade till verksamhetsutövare och myndigheter och fokuserar på vikten av bättre planering och samordning när det gäller etablering av marina installationer i grunda havsområden som
är betydelsefulla flyttstråk och födosöksområden för sjöfågel. På grund av minskningen av sjöfågel har även Naturvårdsverket gett förslag på övervakningssystem
för att kunna följa utvecklingen för häckande, rastande och övervintrande sjöfåglar346. Syftet är att utveckla en indikator för miljötillståndet i Östersjön men
även andra havsområden i Sverige.
Under 2013 har Havs- och vattenmyndigheten analyserat orsakerna till obalansen i ekosystemet i Hanöbukten347, enligt ett uppdrag från regeringen. Trots
omfattande undersökningar går det inte att identifiera någon enskild orsak till de
problem som rapporterats. Myndigheten föreslår att insatser för miljöövervakning
förstärks och att ett särskilt åtgärdsprogram startas för att undersöka hälsotillstånd och sårskador hos vild fisk.
I februari 2014 beslutade regeringen om fem nya etappmål om biologisk mångfald och ekosystemtjänster348, där ett lyder: ”skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden”. Etappmålen blir viktiga för att säkra ekosystemtjänster som till exempel havens förmåga att producera fisk. Läs mer under preciseringen om bevarade naturoch kulturmiljövärden.
345 HELCOM, 2013. Safeguarding important bird habitats and migration routes in the Baltic
Sea from negative effects of wind and wave energy production at sea. Recommendation
34E/1, i HELCOM Copenhagen Ministerial Declaration, Taking further action to
implement the Baltic Sea Action Plan – reaching good environmental status for a healthy
346 Naturvårdsverket, 2013. Övervakning av sjöfåglar. Regeringsuppdrag till
Naturvårdsverket. Ärendenr. NV-00332-13.
347 Havs- och vattenmyndigheten, 2013. Hanöbukten. Regeringsuppdrag. Rapport 2013-10-31.
348 Miljödepartementet, 2014. Etappmål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
Regeringsbeslut. I:3. M2014/593/Nm.
156
Havs- och vattenmyndigheten påbörjade under 2013 arbetet med att ta fram en
nulägesbeskrivning inför havsplaneringen. Den ger en nulägesbild av förutsättningar för nyttjande av havets resurser samt förekommande och framtida anspråk
från olika sektorer. Den innehåller även analys och sektorbeskrivningar samt
potentiella intressekonflikter relaterade till marina ekosystemtjänster i fråga om
behov och påverkan. Arbetet med nulägesbeskrivningen fortsätter under 2014
med ambitionen att skapa en grund för den fortsatta havsplaneringen genom dialog och samsyn kring förutsättningar för nyttjande av havets resurser kopplat till
marina ekosystemtjänster.
Grunda kustnära miljöer
Denna precisering innebär att dessa miljöer ska präglas av en rik biologisk mångfald och av en naturlig rekrytering av fisk samt erbjuda livsmiljöer och spridningsvägar för växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur. Naturvårdsverket
har i ett regeringsuppdrag redovisat en handlingsplan för grön infrastruktur på
regional nivå349, och denna kan vara ett steg på vägen mot målet. Handlingsplanen
utgår från landskapet och inte från administrativa gränser och betonar vikten av
samordning och att planering av grön infrastruktur integreras i övriga processer.
Under många år har man längs Östersjökusten arbetat med att restaurera kustmynnande våtmarker och vattendrag i syfte att återskapa lekplatser för framför
allt gädda. Nu har en utvärdering gjorts för att analysera hur man bäst och mest
kostnadseffektivt kan mäta effekten av en restaureringsåtgärd350. Fokus i utvärderingen ligger på undersökningar av lekfisk och utvandrande yngel men rapporten
ger även förslag på hur åtgärden kan utvärderas på beståndsnivå. Rapporten visar
även att våtmarkens konstruktion kan ha stor betydelse för produktionen av yngel
och förslag på åtgärder ges. Majoriteten av de undersökta områdena ligger i
Kalmar län men undersökningar har även gjorts i Stockholms respektive Gotlands
län och längs Upplandskusten.
349 Naturvårdsverket, 2013. Förslag till hur en handlingsplan för grön infrastruktur kan tas
fram på en regional nivå. NV-03367-13.
350 Fredriksson, R., Bergström, U. & J. Olsson, 2013. Riktlinjer för uppföljning av
fiskevårdsåtgärder i kustmynnande vattendrag. SLU, Aqua reports 2013:7.
157
HAV I BALANS SAMT
Gynnsam bevarandestatus för arter och naturtyper ska enligt habitatdirektivet och
i enlighet med EU:s strategi för biologisk mångfald nås senast 2021. Enligt den
rapportering som genomfördes 2013351 är tillståndet för de marina naturtyperna
i stort sett oförändrat sedan 2007. När det gäller kvalitet och utsikter inför framtiden bedöms de flesta marina naturtyper ha en otillfredsställande eller dålig
status. Anledningen till detta är flera, bland annat övergödning, påverkan på
bottnar och dess livsmiljöer, tillstånd för typiska arter och överexploatering.
Fiskbestånden i Nordostatlanten börjar återhämta sig, enligt Internationella
havsforskningsrådet (ICES)352, som har analyserat beståndsutvecklingen mellan
1960 och 2013. Exploateringen av bestånden har i genomsnitt halverats de senaste
tio åren och det kan ha fått effekt. Bestånden av sill och skarpsill ökar i Östersjön
och bestånden av kolja och rödspätta ökar i Nordsjön. Läget är dock kritiskt för
torsken i Kattegatt.
Bestånden av sill och skarpsill i centrala och norra Östersjön har utvecklats
positivt under 2012 och fiskas enligt MSY (maximal hållbar avkastning). Beståndet av rödspotta i Östersjön uppvisar en positiv trend. För sillen i det västra
beståndet är situationen sämre och lekbiomassan och rekrytering har minskat de
senaste åren.
Situationen för torsken i det västra beståndet i Östersjön har försämrats.
Rekryteringen har sedan 2004 varit låg och lekbiomassan har en nedåtgående
trend. Torskbeståndet i Östra Östersjön ser bättre ut. Beståndet har sedan början
av 2000-talet nått en jämviktsnivå med en nästan konstant rekrytering, vilket
indikerar att beståndsstorleken varierar till största delen på grund av variationer i
fisketrycket. Lekbiomassan har sedan 2006 ökat, men i mycket lägre takt än vad
man tidigare trott. Beståndet är i huvudsak koncentrerat till området öster om
Bornholm. Medelvikten för framförallt äldre torsk är mycket låg.
Naturligt reproducerande bestånd av lax förekommer i 15 vattendrag som
mynnar i Östersjön, främst i Norrland, och i 23 vattendrag som mynnar i Kattegatt och Skagerrak. Antalet återvandrande laxar till vattendragen i Östersjön
har ökat under 2012 och 2013, och även de norra länen rapporterar om positiv
utveckling för laxen353. Trots att tillståndet för bestånden i de större vattendragen i
Östersjön generellt har förbättrats finns det fortsatt många svaga bestånd och flera
med en negativ utveckling. De flesta bestånd av vildlax i vattendrag som mynnar i
Kattegatt och Skagerrak når inte upp till målen för bestånden. Havs- och vatten351http://bd.eionet.europa.eu/activities/Reporting/Article_17/Reports_2013/Member_State_
Deliveries
352 ICES, 2013. http://www.ices.dk/news-and-events/news-archive/press-releases/Pages/Pressrelease---Exploitation-of-fish-stocks-has-declined-significantly-during-the-last-decade.aspx
158
myndigheten har med anledning av detta infört nya föreskrifter för fisket för att
öka skyddet för bestånden354.
Naturligt reproducerande bestånd av öring förekommer i flera hundra vattendrag. Generellt är bestånden i Bottenvikens vattendrag mycket svaga medan
bestånden i Bottenhavets vattendrag något starkare. Tillståndet för bestånden i
vattendragen på ostkusten varierar kraftigt mellan vattendragen. Tillståndet för
vattendragen på sydkusten samt i Kattegatt och Skagerrak visar generellt på en
god beståndsstatus även om situationen försämrats något under åren 2011–2013.
Antalet sälar ökar både på västkusten och i Östersjön. De övergripande målen
med sälpopulationen är att de ska ha gynnsam bevarandestatus och dess påverkan
på människans intressen skall vara neutral eller positiv. Under 2013 redovisade
Naturvårdsverket ett regeringsuppdrag där verket gjorde bedömningen att licensjakt på säl skulle kunna införas355 med två huvudsakliga syften:
– att nyttja sälen som en hållbar resurs
– att kunna reglera regionala bestånd så att skador för fisket minskar och
näringen kan fortsätta, samtidigt som skadeförebyggande åtgärder hinner
utvecklas.
Den nationella rödlistan tas fram av ArtDatabanken och fastställs av Naturvårdsverket. Den senaste rödlistan publicerades år 2010356. I den är 25 marina fiskarter
rödlistade, varav 16 bedöms vara hotade. Två fiskarter har bedömts vara regionalt
utdöda. När det gäller ryggradslösa marina djur är 212 arter rödlistade, varav 71
bedöms vara hotade. Andelen rödlistade arter är större i den marina miljön än
inom andra livsmiljöer. Läget är värst för grupperna tagghudingar och koralldjur,
där närmare hälften av de bedömda arterna är rödlistade.
Under 2013 har HELCOM publicerat en rödlista över arterna i Östersjöområdet357. Listan omfattar grupperna fåglar (häckande och övervintrande),
marina däggdjur, fiskar, makrofyter samt bentiska evertebrater. Totalt har bedömningen omfattat 2 794 arter. Av dessa har 134 arter rödlistats, varav 61 bedöms
vara hotade. En ny klassificering av biotoper i Östersjön färdigställdes under 2013
354 Havs- och vattenmyndigheten, 2014. Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om
ändring i Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och
Östersjön. HVMFS 2014:4.
355 Naturvårdsverket, 2013. Jakt på säl. Redovisning av regeringsuppdrag om licensjakt på säl.
Ärendenr: NV-00327-13, 2013-06-20.
356 Gärdenfors, U. (ed.) 2010. Rödlistade arter i Sverige 2010 The 2010 Red List of Swedish
Species. ArtDatabanken, SLU, Uppsala.
357 HELCOM, 2013. HELCOM Red List of Baltic Sea species in danger of becoming extinct.
Balt. Sea Environ. Proc. No. 140.
159
HAV I BALANS SAMT
inom HELCOM som omfattar 328 biotoper358. Av dessa bedömdes 209 biotoper
och 59 av dessa är rödlistade. Av dessa bedömdes 27 procent som hotade359.
Inom OSPAR finns en lista över minskande och hotade arter och habitat360.
Denna lista omfattar 42 arter och 16 habitat varav 19 respektive 10 återfinns i
svenska vatten. OSPAR tar även fram rekommendationer med förslag på åtgärder
för att förbättra bevarandestatusen för de listade arterna och habitaten.
Tumlaren, den vanligast förekommande valarten i svenska hav, är klassificerad
som sårbar. Under 2013 deltog Sverige i en dansk studie där man under ett dygn
undersökte förekomst av tumlare längs den svenska västkusten med fokus på de
sex Natura 2000-områden där arten finns utpekad. Av 106 förekomster påträffades tumlare i alla områden utom i Fladen. Resultaten bör utgöra viktiga underlag
för att anvisa skyddsområden för tumlare inom Natura 2000-nätverket samt vidta
ytterligare bevarandeåtgärder.
Resultat från en kartläggning inom SAMBAH- projektet361 (passiv akustisk
övervakning av tumlare i Östersjön) visar att det finns tumlare i merparten av
Östersjön och ett större antal än förväntat. Projektet slutrapporteras under hösten
2014.
Ett nytt rev av levande ögonkorall har upptäckts i Väderöarnas naturreservat362.
Revet har varit känt sedan tidigare men då bedömts som helt dött, och detta innebär att det nu finns två levande rev av ögonkorall i Sverige. Revet finns i ett trålskyddat område, vilket kan ha betydelse för etableringen.
Främmande arter och genotyper
Det saknas miljöövervakning för marina främmande arter i Sverige. Inom
HELCOM:s projekt ALIENS 3363 har en studie påbörjats med syfte att utvärdera
och testa riktlinjer för att kartlägga förekomst av främmande arter i Göteborgs
hamn364, som bedöms vara ett riskområde. Projektet har även som syfte att utveckla ett övervakningsprogram av främmande arter inom Havsmiljödirektivets
358 HELCOM, 2013. HELCOM HUB. Technical report on the HELCOM underwater biotope
and habitat classification. Balt. Sea Environ. Proc. No. 139.
359 HELCOM, 2013. Red list of Baltic Sea underwater biotopes, habitats and biotope
complexes. Balt. Sea Environ. Proc. No. 138.
360 OSPAR List of Threatened and/or Declining Species and Habitats (Reference Number:
2008-6)
361http://www.sambah.org/index.html
362 Länsstyrelsen Västra Götalands län, 2013. http://www.lansstyrelsen.se/vastragotaland/Sv/
nyheter/2013/Pages/2013-06-20.aspx
363 Helcom 2013. Harmonized ballast water management in the Baltic Sea (HELCOM
ALIENS 3, 2013-2014). Helsinki Commission. 21 augusti 2013
364http://meeting.helcom.fi/c/document_library/get_file?p_l_id=18827&folderId=2477596&
name=DLFE-55062.pdf
160
kommande miljöövervakningsprogram. Ytterligare ett projekt med syfte att ta
fram indikatorer för främmande arter i havsmiljödirektivet har fått medel från
miljöforskningsanslaget365.
Den svartmunnade smörbulten är en invasiv främmande fiskart som upptäcktes
2008 för första gången i Sverige, i Karlskrona skärgård. Nu finns fynd från både
Karlshamn, Göteborg, Visby och sedan 2013 också i inre Bråviken och i Muskö i
Stockholms skärgård. I den regionala uppföljningen nämner Skåne, Blekinge och
Gotlands län fynd av arten366.
För att begränsa spridningen av främmande arter är barlastkonventionen inom
sjöfarten ett viktigt styrmedel. Den kommer sannolikt att träda i kraft under 2015.
Enligt konventionen ska fartyg i internationell trafik installera godkänd reningsteknik eller tillämpa alternativa lösningar, som mottagningsanordningar i land,
slutna barlastvattensystem, barlastvattenfria system och dricksvatten som barlast.
Bestämmelserna ger dock möjlighet till att ansöka om dispens för utsläpp av
orenat barlastvatten.
I flera marina skyddade områden saknas grundläggande kunskaper om utbredningen av naturvärdena under ytan. Under 2013 redovisade Havs- och vattenmyndigheten uppdraget om marint områdesskydd367. Rapporten beskriver omfattningen av befintligt skydd och ger en prognos för ytterligare tillkommande
skydd. Den innehåller även en översiktlig analys av kommande behov av skydd
för att få ett sammanhängande och representativt nätverk av skyddade områden.
Antalet marina naturreservat är nu 42 jämfört med 35 under den årliga uppföljningen 2013.
I februari 2014 beslutade regeringen om ett nytt etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden368. Målet innebär bland annat
att 10 procent av Sveriges marina områden senast år 2020 bidrar till att nå nationella och internationella mål för biologisk mångfald. Detta ska ske genom skydd
eller annat bevarande av områden som har särskild betydelse för biologisk mångfald eller ekosystemtjänster. Bevarandet ska ske med ekologiskt representativa och
väl förbundna system där reservat, andra effektiva områdesbaserade skydds-
365https://www.havochvatten.se/download/18.71167ff51432c127b37d9d/1389775023900/
Projektbeskrivningar_god_miljostatus_2014.pdf
367 Havs- och vattenmyndigheten, 2013. Marint områdesskydd. Redovisning av uppdrag i
regleringsbrevet för 2013. Rapport 2013-05-28.
368 Miljödepartementet, 2014. Etappmål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
Bilagan. Regeringsbeslut. I:3. M2014/593/Nm.
161
HAV I BALANS SAMT
åtgärder eller miljöanpassat brukande ingår. Systemen ska vara väl integrerade
i omgivande landskap och förvaltas på ett effektivt och inkluderande sätt. Det
formella skyddet av marina områden ska ha ökats med minst 570 000 hektar till
2020 räknat från 2012. De ekologiska sambanden ska ha stärkts så att skyddade
och på andra sätt bevarade områden och biotoper är väl förbundna och integrerade i den marina miljön, genom att den gröna infra-strukturen har utvecklats och
förstärkts.
Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram en vägledning till stöd för länsstyrelserna och kommunerna i arbetet med marina skyddade områden369. Vägledningen ger tydliga riktlinjer i arbetet med att minska negativ påverkan från fiske
i värde-fulla miljöer. Under 2013 höll Havs- och vattenmyndigheten, tillsammans
med Länsstyrelsen i Västra Götaland och Artdatabanken, en utbildning för länsstyrelserna enligt manualen för uppföljning av marina miljöer i skyddade områden370.
Antalet nybyggnationer i strandnära lägen ökar enligt miljömålsindikatorn
strandnära byggande vid havet371, detta trots de befintliga strandskyddsbestämmelserna.
För att kunna följa upp utvecklingen för kulturmiljövärden krävs en nationell
och regional kulturmiljöövervakning, vilket saknas i dagsläget.
Under 2013 presenterades en statlig utredning om utförsäljning av kulturfastigheter, vilket får konsekvenser för bland annat fyrmiljöerna. Ett femtontal
fyrmiljöer föreslås avyttras372 och kan därmed riskera en osäker framtid.
Under 2013 har inget kulturreservat av relevans för miljömålet bildats. Fortfarande finns endast totalt 42 kulturreservat i landet, och bara tre av dem inkluderar kust-skärgårdsmiljöer373.
Inga större förändringar av styrmedel inom kulturmiljöområdet har gjorts
under 2013.
369 Havs- och vattenmyndigheten, 2013. Vägledning. Reglering av fiske i marina skyddade
områden. Rapport 2013:13.
370 Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. 2012. Manual för uppföljning av
marina miljöer i skyddade områden. Dnr 2169-12.
372 SOU, 2013. Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden. SOU 2013:55.
Bilaga 4.
373 Riksantikvarieämbetets hemsida Kulturreservat http://www.raa.se/kulturarvet/landskap/
kulturreservat/forteckning-3/.
162
Kulturlämningar under vatten
Det råder stor brist i kunskapsläget och övervakningen för att möjliggöra en tillräcklig uppföljning av denna precisering.
Flera skeppsvrak förlorar sitt kulturminnesskydd då den nya kulturmiljölagen
börjar gälla 1 januari 2014374. Enligt den nya lagen klassas bara skepp som sjunkit
innan 1850 som fornlämningar, tidigare gällde den alla vrak äldre än 100 år. Länsstyrelserna har dock möjlighet att fornminnesförklara yngre fartygslämningar om
de bedöms ha högt kulturhistoriskt värde.
I syfte att synliggöra och bevara skeppsvrak har Länsstyrelsen i Kalmar under
2013 initierat ett regionalt samarbete och projekt kring länets alla vrak375. Under
2013 har Länsstyrelsen i Blekinge, Södertörns högskola och Stockholms universitet utvecklat ett samarbete om metoder för lokalisering av stenålderslandskap
under vatten med bland annat sonarsökningar av områden av speciellt intresse376.
Friluftsliv och buller
Fritidsfiskeundersökningen 2013, som SCB gör på Havs- och vattenmyndighetens
uppdrag, genomförs enligt en ny metodik jämfört med tidigare års undersökningar.
De största skillnaderna är att enkäten periodiseras med tre utskick per kalenderår.
Då den svarande lämnar uppgifter om de fyra senaste månadernas fiske kommer
enkäten närmare fisketillfället och ger därmed en bättre precision. Fritidsfiskeundersökningen 2013 omfattar personer från 16–80 år för att bättre spegla längre
och mer aktiva levnadsförhållanden. Resultaten för 2013 summeras under våren
2014.
Under året har Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med Jordbruksverket
presenterat en gemensam strategi för att främja utvecklingen av fritidsfiske och
fisketurism377. Strategin syftar även till att stödja arbetet med bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av hav, sjöar och vattendrag.
374http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Lag1988950-om-kulturminnen_sfs-1988-950/
377 Jordbruksverket & Havs- och vattenmyndigheten, 2013. Svenskt fritidsfiske och
fisketurism 2020.
163
HAV I BALANS SAMT
För att komma till rätta med störningar och påverkan från motordrivna vattenfarkoster har Havs- och vattenmyndigheten utrett frågan enligt uppdrag från
regeringen. Myndigheten föreslår att krav på behörighetsbevis för snabba farkoster till sjöss bör införas och att den nuvarande vattenskoterförordningen upphävs378.
EU:s badvattendirektiv har som syfte att skydda människors hälsa genom provtagning och kontroll av badvatten för att kunna upptäcka eventuella föroreningar
och sedan genomföra förbättringsåtgärder. Enligt EU-kommissionen379 höll 63
procent av kustbaden i Sverige utmärkt kvalitet under 2012, medan 27 procent
höll god kvalitet och 3 procent höll dålig kvalitet. Detta är en förbättring jämfört
med 2011380 då motsvarande siffror var 55, 24 och respektive 3 procent. Vägledningen för badvatten enligt direktivet har uppdaterats381 av Smittskyddsinstitutet
i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten, och riktar sig främst till kommuner och andra med ansvar för badvatten.
Bedömningen att målet inte är möjligt att nå till 2020 med i dag beslutade eller
planerade styrmedel kvarstår. Utvecklingen för möjligheten att nå målet bedöms
som neutral.
Bedömningen av miljökvalitetsmålet på nationell nivå stämmer väl överens med
den bedömning som gjorts regionalt. Samtliga 14 länsstyrelser med kuststräcka
gör bedömningen att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i
dag beslutade eller planerade styrmedel382. Huvudorsaker som nämns är övergödning, svaga fiskbestånd och miljögifter. Utvecklingen bedöms av länen främst
som neutral, men i Stockholms, Hallands och Östergötlands län bedöms utvecklingen som negativ.
Tillsammans med många problem i havsmiljön syns även flera positiva trender
i form av åtgärder som genomförs såväl nationellt som inom EU. Ny kunskap
hämtas in kontinuerligt i och med den miljöövervakning och forskning som pågår.
378 Havs- och vattenmyndigheten, 2013. Vattenskotrar och andra mindre motordrivna
vattenfarkoster. Regeringsuppdrag att kartlägga olägenheter och analysera behov av
särskild reglering. 2013-11-29.
379 EEA, 2013. European bathing water quality in 2012. EEA Report No 4/2013.
380 EEA, 2012. European bathing water quality in 2011. EEA Report No 3/2012.
381 Havs- och vattenmyndigheten & Smittskyddsinstitutet, 2013. Vägledning för badvatten
enligt direktiv 2006/7/EG version 9 2013-06-10
382http://www.miljomal.se/sv/Aktuellt/Alla-nyheter/5-av-21-lan/
164
Kunskapsbristen kring de marina ekosystemen är dock fortfarande större än för
de olika ekosystemen på land, detta gäller inte minst försurningen av havet. Havsförsurningen uppmärksammades i den senaste rapporten från FN:s klimatpanel383
och även i många andra internationella sammanhang, till exempel i en rapport
från Arktiska rådet384. Havsförsurningen förväntas ha betydande effekter på
marina organismer, ekosystem och den biologiska mångfalden. Idag finns dock
stor osäkerhet om hur organismerna i havet påverkas av minskande pH-värde.
Kunskapsbristen är även stor för vilka marina biotoper Sverige har och det
saknas en plan för kartering av biotoper och livsmiljöer i marin miljö.
Även andra storskaliga problemen för havsmiljön kvarstår: övergödning, ett
intensivt fiske, utsläpp av miljöfarliga ämnen, spridning av främmande arter och
nedskräpning. Detta leder till att havets biologiska mångfald hotas och flera arter
har redan försvunnit från våra kuster. Många havslevande fågelarter, särskilt de
som livnär sig på musslor, har minskat kraftigt i Östersjön. Orsaken till detta är
inte klar även om de återkommande oljeutsläppen från fartyg är en bidragande
orsak till alfågelns minskning. Tusentals alfåglar som övervintrar på utsjöbankar
nära de livligt trafikerade fartygsrutterna i Östersjön har dött av oljeskador under
senare år385, 386.
Att havsmiljön är utsatt för hårt tryck påverkar även människans möjlighet
att nyttja de marina ekosystemtjänsterna dit friluftsliv, rekreation och turism hör.
Även kustens och skärgårdens kulturmiljöer hotas av en ökad exploatering.
För att kunna följa upp utvecklingen för kulturmiljövärden krävs en nationell
och regional samordnad och systematisk övervakning av kulturmiljöerna.
Viktiga förutsättningar för långsiktigt bevarande och utveckling av kulturmiljöerna i kust och skärgård är en proaktiv fysisk planering, en levande miljö där
människor kan bo, verka, och livnära sig, och en långsiktig finansiering av skydd
och skötsel. Värt att notera är att det för kulturmiljön finns en förhållandevis
stor rådighet hos berörda svenska myndigheter för att nå målet, i jämförelse med
andra aspekter på detta miljömål som är mer beroende på internationella överenskommelser och liknande. Det pågår mycket arbete inom kust- och havsplanering/förvaltning, där kulturmiljövärden behöver inbegripas bättre.
383 IPPC, 2013. Climate change 2013. The physical science basis. Working group I
contribution to the fifth assessment report of the intergovernmental panel on climate
change. http://www.climatechange2013.org/
384 AMAP, 2013. Arctic ocean acidification assessment: summary for policymakers. http://
www.amap.no/documents/doc/amap-arctic-ocean-acidification-assessment-summary-forpolicy-makers/808
385 Kjell Larsson, Linnéuniversitetet, muntligen 14-03-03
386 Larsson, K. & L. Tydén, 2005. Effekter av oljeutsläpp på övervintrande alfågel Clangula
hyemalis vid Hoburgs bank i centrala Östersjön mellan 1996/97 och 2003/04. ORNIS
SVECICA 15:161-171.
165
HAV I BALANS SAMT
Bebyggelse längs stränder kan innebära inskränkningar i det allmänna friluftslivet, minskade upplevelsevärden samt negativa konsekvenser för djur- och växtlivet i såväl vattnet som på land. Ofta medför bebyggelse även ökning av annan
påverkan som byggande av bryggor, båttrafik, muddring, strandmodifieringar och
annan mänsklig aktivitet. Trots strandskyddsbestämmelser minskar inte antalet
nybyggnationer i strandnära lägen387. Det bör dock nämnas att det är oklart vilken
typ av nybyggnation som avses och bebyggelser och näringar som bedrivs på ett
hållbart sätt skulle även kunna bidra till rekreation, upplevelser och en levande
kust och skärgård.
Antalet marina skyddade områden ökar388, men det är långt kvar innan målen
inom såväl Konventionen om biologisk mångfald som inom de regionala havskonventionerna OSPAR och HELCOM är uppfyllda.
Frågan om nedskräpning av havet får allt större betydelse. Här finns ett behov
av ökad medvetenhet och åtgärder. Enligt Europeiska kommissionen kommer
plastföroreningen av havet inom kort att utgöra en av de viktigaste globala
miljö-frågorna389. Flera andra rapporter har presenterats under året som belyser
problematiken, såväl för Bohuslän390 som för Östersjön391 och även för Sverige392
generellt. Inom både OSPAR och HELCOM har det under året tagits beslut om
att ta fram aktionsplaner för marint skräp. När det gäller marint skräp så behövs
samverkan mellan länder, därför är båda dessa beslut viktiga steg för att hitta lösningar som fungerar.
Kunskapsbristen om främmande arter gör det svårt att bedöma tillståndet och
vilken effekt dessa arter har på den biologiska mångfalden och kulturarvet. Den
nationella miljöövervakningen är inte specifikt inriktad på främmande arter. Varken urvalet av stationer eller metodiken är anpassad för att effektivt upptäcka
eller mäta förändringar. Från miljöövervakningsstationerna kommer det mycket
sällan in någon information om främmande arter. Inom den regionala miljöövervakningen råder samma problem med metodiken, men oftast har man bättre
kännedom om var dessa arter finns. I arbetet med havsmiljödirektivet håller HaV
388 Havs- och vattenmyndigheten, 2013. Marint områdesskydd. Redovisning av uppdrag i
regleringsbrevet för 2013. Rapport 2013-05-28.
389 Europeiska kommissionen, 2013. Grönbok – om en europeisk strategi för plastavfall
i miljön. Com(2013) 123, mars 2013. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.
do?uri=COM:2013:0123:FIN:SV:PDF
390 Svärd, B., 2013. Ren och attraktiv kust i Bohuslän – bakgrund och fakta. Projektet Ren
kust i Bohuslän.
391 Marlin, 2013. Final report of Baltic marine litter projekt Marlin – litter monitoring and
raising awareness 2011-2103. http://www.hsr.se/sites/default/files/marlin-baltic-marinelitter-report.pdf
392 Naturskyddsföreningen, 2013. Raklödder till fiskarna. Om skräp i havet – källor, problem
och lösningar. Rapport.
166
på att ta fram både uppföljningsbara indikatorer och ett förslag på övervakningsprogram.
Delar av Sveriges havsområden är kraftigt påverkade av miljögifter, vilket motverkar måluppfyllelse. Utvecklingen kring miljögifter är i många fall positiv, men
fortfarande kvarstår allvarliga problem, till exempel när det gäller miljögifter i
fisk393. Arbetet med utvecklingen av gränsvärden för utsläpp av miljögifter behöver
fortsätta. Gränsvärden behöver tas fram för fler ämnen och de som finns behöver
med tiden revideras då ny kunskap kommer fram.
Det är viktigt att åtgärder sätts in tidigt och att det finns en fungerande kemikaliekontroll för att motverka problem med nya miljögifter. Kombinationen av
nya miljöfarliga ämnen, inklusive läkemedel och hormonstörande ämnen leder,
tillsammans med övriga problem som övergödning och havsförsurning, till ett hårt
belastat ekosystem.
Regeringens nya strategi för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och generationsmålet394 kan bli ett steg på vägen för att vidta åtgärder mot miljögifter och
således även för att nå Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Syrebristen i Östersjön är allvarlig och ingen förbättring är i sikte. Andelen syrefria bottnar ligger på konstant hög nivå. De syrefria bottnarna, som har fortsatt
stora eller ökande ytor, ökar läckaget av fosfor från bottensedimentet. Detta gynnar i sin tur tillväxten av cyanobakterier. Förutom att ekosystemet i sig påverkas,
medföljer ekonomiska konsekvenser genom påverkad turist- och fiskeindustri.
Syrebristen är även ett hot mot torsken vars ägg kräver tillräckligt kallt och salt
vatten för att kunna flyta, men samtidigt syre för att kunna utvecklas och överleva. Effekterna av de åtgärder som genomförs för att minska näringstillförseln
dröjer. Tillsammans med att Östersjöns vatten har lång omsättningstid leder detta
till en lång återhämtningstid.
Måluppfyllelsen för Hav i balans samt levande kust och skärgård är beroende
av att flera andra miljökvalitetsmål uppnås, till exempel Ingen övergödning. Att
utvecklingen för Ingen övergödning bedöms som positiv är naturligtvis även positivt för detta mål. Det är viktigt att påpeka att övergödningssituationen förändras
mycket långsamt och att uppnådda utsläppsmål inte omedelbart innebär ett bra
miljötillstånd i havet. Mycket nationellt och internationellt arbete pågår dock för
att komma till rätta med övergödningsproblematiken och trenden är nedåtgående
för utsläpp av kväve och fosfor till havet395.
393 Livsmedelsverket, 2013. http://www.slv.se/sv/grupp3/Pressrum/Nyheter/Pressmeddelanden/
Fortsatt-hoga-halter-av-dioxin-och-PCB-i-lax-fran-Ostersjon/
394 Miljödepartementet, 2013. På väg mot en giftfri vardag – plattform för kemikaliepolitiken.
Proposition 2013/14:39.
167
HAV I BALANS SAMT
Exempel på aktiviteter på Europanivå som är betydelsefulla för att minska övergödningen är bland annat de reviderade utsläppsbetingen till Östersjön396 och
EU-kommissionens förslag till strategi och reviderat takdirektiv för luftföroreningar397. Övergödningsfrågorna behandlas utförligare i årlig uppföljning av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning.
För att nå miljökvalitetsmålet behöver planerade och beslutade åtgärder genomföras och effekterna utvärderas. Den nationella rådigheten för möjligheten att nå
målet är begränsad. Påverkan i form av utsläpp till vatten och luft kommer även
från andra länder och därför är även det internationella samarbetet viktigt. Invånarna runt Östersjön sätter stort värde på de ekosystemtjänster som havet ger,
som möjlighet till fiske, bad och rekreation. De flesta har varit vid havet på sin
fritid och varannan person har upplevt effekter av övergödning. Detta visas i en
studie av det internationella forskarnätverket BalticSTERN398 som även har beräknat nyttan och kostnaden för att minska övergödningen enligt BSAP (Baltic Sea
Action Plan). Dessutom är invånarna i de nio Östersjöländerna beredda att betala
3800 miljoner euro årligen för ett mindre övergött Östersjön och för att uppnå
de reduktionsmål som finns i BSAP. Den totala kostnaden för att klara målen i
aktionsplanen beräknas till ungefär 2800 miljoner euro årligen, givet att de mest
kostnadseffektiva åtgärderna genomförs. En minskad övergödning av Östersjön
kan ge stora samhällsvinster för alla stater i Östersjöområdet.
397 http://ec.europa.eu/environment/air/clean_air_policy.htm
398 Havs- och vattenmyndigheten, 2013. The Baltic Sea – our common treasure. Economics of
saving the sea. Rapport 2013:4.
168
169
MYLLRANDE VÅTMARKER
Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet ska
bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.
Regeringen har fastställt nio preciseringar:
VÅTMARKSTYPERNAS UTBREDNING: Våtmarker av alla typer finns representerade i hela
landet inom sina naturliga utbredningsområden.
EKOSYSTEMTJÄNSTER: Våtmarkernas viktiga ekosystemtjänster som biologisk produktion,
kollagring, vattenhushållning, vattenrening och utjämning av vattenflöden är vidmakthållna.
ÅTERSKAPADE VÅTMARKER OCH ARTERS SPRIDNINGSMÖJLIGHETER: Våtmarker är åter-
skapade, i synnerhet där aktiviteter som exempelvis dränering och torvtäkter har medfört
förlust och fragmentering av våtmarker och arter knutna till våtmarker har möjlighet att
sprida sig till nya lokaler inom sitt naturliga utbredningsområde.
kommande arter knutna till våtmarkerna har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig
genetisk variation inom och mellan populationer.
HOTADE ARTER OCH ÅTERSTÄLLDA LIVSMILJÖER: Hotade våtmarksarter har återhämtat sig
och livsmiljöer har återställts.
BEVARADE NATUR- OCH KULTURMILJÖVÄRDEN: Våtmarkernas naturoch kulturvärden i
ett landskapsperspektiv är bevarade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och
utveckling av värdena finns.
FRILUFTSLIV OCH BULLER: Våtmarkernas värde för friluftsliv är värnade och bibehållna
och påverkan från buller är minimerad.
170
Sammanfattning
Fortfarande skadas värdefulla våtmarker och vegetation förändras. Natur- och
kulturvärden samt ekosystemtjänster påverkas negativt. Problem med effekter av
markavvattning, klimatförändringar, främmande arter och kvävenedfall kvarstår.
Stöd för anläggning av våtmarker har tagits bort. Bevarandeåtgärder som skydd,
skötsel och restaurering behöver öka liksom hänsynen i olika verksamheter.
Resultat
De viktigaste resultaten
Analysen av bevarandestatus för naturtyper och arter visade att inga förbättringar
uppnåtts och att trender försämrats. Under 2013 aviserades att ersättning från
landsbygdsprogrammet för att anlägga våtmarker i odlingslandskapet skulle försvinna 2014, samtidigt forskare klargör att bra lokaliserade våtmarker kan ta upp
1 ton kväve/ha och år. Det finns även andra försämringar i landsbygdsprogrammet
för 2014 som inverkar på skötsel av våtmarkernas bevarandevärden. Många bra
restaureringsinsatser görs.
Naturtypernas bevarandestatus och utbredning
Under 2013 genomfördes den bedömning av bevarandestatus för naturtyper i
EU:s art och habitatdirektiv som äger rum vart sjätte år. Den visade att det bara
Figur 20. Indikatorn Bevarandestatus våtmarkstyper399
Antal
18
16
Ej bedömd
14
Dålig
12
Otillräcklig
10
Gynnsam
8
6
4
2
0
2007 2013
Alpin
2007 2013
Boreal
2007 2013
Kontinental
Inga förbättringar av bedömd bevarandestatus har skett för våtmarkstyperna mellan 2007
och 2013.
399 Naturvårdsverket, 2013. http://www.miljomal.nu/sv/Miljomalen/11-Myllrande-vatmarker/
171
är cirka 10 procent av de bedömda enheterna (18 våtmarkstyper i alla regioner de
förekommer i) som bedöms ha gynnsam bevarandestatus, se figur 20.
Det har gjorts en omklassning för en naturtyp 2013 jämfört 2007. Det är en
försämring för lövsumpskog i boreal region, (baserad på förbättrad kunskap och
inte på en faktisk förändring av miljötillståndet).
I redovisningen ingår också mer detaljerad information om förändringar för
utvärderingsfaktorer och trender som kanske inte är så stora att det motiverat en
omklassning av bevarandestatusen. Där framkommer också att det inte finns
några noterade förbättringar, men att det finns försämringar för ett antal av
bedömningsenheterna, se tabell 2.
Tabell 2. Antal naturtyper med förändring gällande utvärderingsfaktorer och trender per
region jämfört med 2007. (Negativ –, Neutral = och Positiv +).
Region Alpin BorealKontinental
Utvärderingsfaktor
–
=
+
–
=
+
–
=
+
Utbredningsområde
1
9
0
0
16
0
0
14
0
Förekomstareal
2
8
0
3
13
0
1
13
0
Kvalitet
2
8
0
5
11
0
6
8
0
Framtidsutsikt
2
8
0
4
12
0
3
11
0
Bevarandestatus
2
8
0
6
10
0
5
9
0
Trend för
–
=
+
–
=
+
–
=
+
Utbredningsområde
0
10
0
0
16
0
0
14
0
Förekomstareal
2
8
0
3
13
0
2
12
0
Naturtyper med försämring i boreal region är rikkärr, källkärr och källor, dynvåtmark, fukthed och svämäng. I kontinental region tillkommer högmossar och
öppna mossar och kärr. Svämäng har negativ utveckling för alla utvärderingsfaktorer undantaget utbredningsområde. Det finns en negativ trend för förekomstarealen för svämäng, palsmyr, rikkärr och fukthed i hela deras utbredningsområde undantaget rikkärr i alpin region400. Palsmyr är den enda naturtypen som
uppvisar en tendens till att minska sitt utbredningsområde401.
400 Naturvårdsverket, 2013. Rapportering habitatdirektivet 2013 enligt artikel 17,
NV-09661-12.
401 Naturvårdsverket, 2013. Rapportering habitatdirektivet 2013 enligt artikel 17,
NV-09661-12.
172
HÄVD
Av länsstyrelsernas regionala uppföljning framgår att hävden av våtmarker i
många län är otillräcklig för att bevara naturoch kulturvärden. Hävden av rikkärr har förbättrats i Södermanlands och Östergötlands län. Arealen våtmarksslåtter ökar i Norrbottens län. Slåtterhävd har bland annat återupptagits på
Svansele dammängar som har värden för både naturoch kulturmiljövården402. En
stickprovsundersökning visar att 18 procent av de marker som var hävdade ängsoch betesmarker och hade höga naturvärden 2002–2004, inte längre hävdas och
numera antingen klassas som restaureringsmark eller annan mark och att en stor
andel skulle kräva höga kostnader för att restaurera. Tyvärr framgår inte i vilken
omfattning våtmarksnaturtyper följer den generella bilden eller inte403.
PÅVERKANSFAKTORER
Problemen med äldre hydrologiska skador kvarstår och nya tillkommer om än i
lägre takt än under 1900-talet. De stora påverkansfaktorerna (markavvattning,
upphörd hävd och kvävenedfall) fortsätter att verka, ger ackumulerade effekter
och orsakar vegetationsförändringar. Under 2013 fanns exempel på att tillstånd
ges för markavvattning i orörda våtmarker i Norrlands kustland där dikespåverkan generellt är stor404. Flera län lyfter problem med dikesrensning t.ex. den
svåra gränsen mellan rensning och markavvattning samt effekterna av rensningarna405.
Skyddsdikning i det storskaliga skogsbruket utfördes på 900 hektar under
2012, en minskning jämfört föregående år, men fortfarande mycket jämfört med
när statistiken började följa utvecklingen för ca 10 år sedan406. Samtidigt lämnades
anmälningar om skyddsdikning in rörande 4 100 hektar407.
Hänsynen i skogsbruket är fortfarande inte tillräcklig. I den senaste statistiken
finns exempel på både de naturvårdsmässigt bästa och sämsta värdena hittills
sedan data började insamlas 1998. Statistiken gäller skogsbruk generellt oavsett
om det är sumpskog eller inte, eller om det finns närliggande våtmarker som
kan skadas eller inte. I brist på mer specificerat underlag antas att hänsyn till
våtmarker inte skiljer sig markant från hänsynen generellt. Resultat för hänsyn
402 Länsstyrelserna, 2013. Regional årlig miljömålsuppföljning, www.miljomal.se
403 Jordbruksverket, 2013. Utvärdering av ängs- och betesmarksinventeringen och databasen
TUVA Rapport 2013:32.
404 Naturvårdsverket, 2013. NV-02471-13. Myllrande våtmarker – Årlig uppföljning 2014 –
Samlat underlag
405 Länsstyrelserna, 2013. Regional årlig miljömålsuppföljning, www.miljomal.se
406 Skogsstyrelsen, 2013. Skogsstatistisk årsbok 2013, Tabell 6.18 ”Skyddsdikning storskaliga
aktörer”.
407 Skogsstyrelsen, 2013. Skogsstatistisk årsbok 2013, Tabell 6.19 ”Anmälan om
skyddsdikning”.
173
till krävande biotoper visar på en polarisering där både den högsta och lägsta
hänsynsklassen har sina högsta värden hittills. ”Ingen påverkan” har sitt bästa
hänsynsresultat på 66 procent, dock fortfarande lågt, och ”Stor påverkan” har sitt
största och sämsta resultat på 16 procent408. Lämnande av skyddszoner är i stort
sett detsamma sedan 1998409. Hänsyn till impediment har utvecklats till det bättre
och ”Ingen påverkan” har ett högt och relativt bra värde på 88 procent, men de
senaste åren har förbättringsutvecklingen avstannat410. Miljöpåverkan av transporter över vattendrag har sitt högsta och sämsta resultat för ”Stor negativ påverkan” på 19 procent, samtidigt har andelen avverkningar som har transport
över vattendrag halverats411. Arealen skogsmark som lämnas som hänsyn och
där hänsyn mäts 5–7 år efter avverkning ligger nära sitt sämsta värde sedan data
började insamlas 1993412. Skogssektorn har omfattande insatser för att öka naturvårdshänsynen i skogsbruket, t.ex. utbildningsprojektet Skogens vatten. Dialogprojektet har tagit fram målbilder för hur miljöhänsyn i skogsbruket bör tillämpas
i praktiken413. En mängd andra insatser har gjorts av skogsbruket och myndigheterna, se Levande Skogar.
Torvtäktverksamhet fortsätter och många ansökningar kommer till länsstyrelserna. Under 2012 bröts 2,82 kubikkilometer torv i landet. Det är 17 procent
mindre än vad som bröts i genomsnitt under perioden 2008–12414. Minskningen
beror troligen övervägande på en regnig sommar.
Enstaka län rapporterar om illegal terrängkörning415. Majoriteten av samebyarna har upprättat terrängkörningsplaner och hälften har påbörjat markförstärkningsåtgärder416. Kvävenedfallet fortsätter i samma takt som tidigare och ger
ackumulerade negativa effekter på våtmarkerna417.
408 Skogsstyrelsen, 2013. Skogsstatistisk årsbok 2013, Tabell 6.26 ”Hänsynskrävande
biotoper”.
409 Skogsstyrelsen, 2013. Skogsstatistisk årsbok 2013, Tabell 6.27 ”Hänsyn skyddszoner”.
410 Skogsstyrelsen, 2013. Skogsstatistisk årsbok 2013, Tabell 6.28 ”Hänsyn impediment”.
411 Skogsstyrelsen, 2013. Skogsstatistisk årsbok 2013, Tabell 6.31 ”Hänsyn vattendrag”.
412 Skogsstyrelsen, 2013. Skogsstatistisk årsbok 2013, Tabell 6.21 ”Skogsareal som hänsyn”.
413 Skogsstyrelsen, 2013. Målbilder för god miljöhänsyn. Rapport 2013:5.
414 SCB och Energimyndigheten, 2012. Torv 2012: Produktion, användning, miljöeffekter.
MI 25 SM 1301.
415 Länsstyrelserna, 2013. Regional årlig miljömålsuppföljning, www.miljomal.nu
416 Länsstyrelsen i Västerbottens län, 2012. Redovisning av regeringsuppdrag 65 avseende
samebyars terrängkörningsplaner och behov av markförstärkningsåtgärder i fjällen.
417 http://www.miljomal.se/Miljomalen/Alla-indikatorer/Indikatorsida/?iid=100&pl=1 och
e-post i NV-02471-13.
174
FÖRÄNDRINGAR
Resultat från miljöövervakningen av öppen myr visar att cirka 7 400 hektar i
Jämtlands och Västernorrlands län har fått säker eller potentiellt förändrad vegetation mellan jämförelsetillfällena (86/90 – 00/03). Det motsvarar nästan 1,5 procent av den undersökta arealen. De viktigaste påverkansfaktorerna bedöms vara
markavvattning och skogsbruk418. Resultaten liknar de för Övre Norrland, undantaget att upphörd hävd inte har lika stor påverkan i de nu undersökta länen.
En analys av miljöövervakningsdata från de fyra nordligaste länen visar att de
områden i våtmarksinventeringen som har de högsta naturvärdena (klass 1–3)
har vegetationsförändringar på 0,7 procent av ytan, medan de i klass 4 har förändringar på 2,2 procent av ytan419. Analysen klargör inte orsakssammanhangen
till skillnaden, troligen samspelar både ökad hänsyn till högre klassade områden
med det faktum att en våtmark med låga värden dvs, som har kraftiga ingrepp
vid inventeringstillfället fortsätta att förändra sig negativt, t.ex. genom ytterligare
igenväxning.
En preliminär redovisning över skyddssituationen vid slutet av 2013 visar att
arealen skyddad våtmark420 i naturreservaten ökat med 5 600 hektar under 2013,
motsvarande för sumpskog är 1 050. Genomförandet av myrskyddsplanen går
fortfarande långsamt bara ett fåtal nya reservat eller Natura-områden har bildats
under 2013, däremot har markåtkomsten ökat något tempo tack vare genomförd
markåtkomst på några få stora områden. Flera län påtalar att våtmarkerna även
under 2013 prioriteras ned till förmån för skogsskyddet och ett län aviserar en
tempominskning framöver. Ett län konstaterar att markägare vill att länsstyrelsen
jobbar vidare med skyddsåtgärder för kalkkärr421.
Inga nya kulturreservat har bildats, men några våtmarker med höga kulturhistoriska värden har restaurerats eller fått återupptagen hävd. Sverige fick 15 nya
Ramsarområden, de flesta av områdena var redan skyddade vid utpekandet.
418 Länsstyrelserna i Västernorrlands och Jämtlands län, 2013. Satellitbaserad övervakning
av våtmarker – slutrapport Jämtlands och Västernorrlands län. Rapport 2013:11 och
2013:05.
419 Naturvårdsverket, 2013. Ärende NV-04903-13.
420 Våtmark = KNAS-typerna: Våtmark, Övrig våtmark, Hävdad våtmark och Täkt.
421 Länsstyrelserna, 2013. Regional miljömålsuppföljning, Östergötlands län www.miljomal.se
175
Figur 2. Myrskyddsplanens genomförande 1994–2013 422
Figur 21. Myrskyddsplanens genomförande 1994–2013
Tusen hektar
700
Inga resultat
600
Skyddas ej
Markåtkomst
500
Natura
400
Skyddat
300
200
100
0
1994
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Figuren visar utvecklingen sedan Myrskyddsplanen reviderades 2007, men också utgångsläget
när den första Myrskyddsplanen publicerades 1994 för den areal som överlappar mellan
planerna. Figuren visar hur stor areal i hektar som omfattas av åtgärder i fem olika åtgärdsnivåer. Skyddat = areal skyddad som nationalpark, naturreservat, naturvårdsområde, kulturreservat eller biotopskyddsområde. Natura = areal som ingår i Natura 2000 (exkl. areal i
nivå 1). Markåtkomst = areal där avtal om intrångsersättning eller köp är klart (exkl. areal i nivå
1 och 2). Skyddas ej = areal med ställningstagande att inte genomföra skyddsåtgärder.
Inga resultat = resterande areal.
Det finns potential att förbättra rättstillämpningen. Många tänkbara skador på
skyddsvärda våtmarker avstyrs i första prövningsinstans, men det förekommer
också markavattningsärenden där beslutsfattare gett tillstånd och avstått från att
beskriva och/eller beakta alla berörda våtmarkstypers naturvärden. Trots stoppregeln för torvtäkter i myrar med höga naturvärden inkommer täktansökningar
i myrkomplex med höga naturvärden. Naturvårdsverket har under 2013 varit
aktivt i tre torvtäktärenden för hindra ytterligare påverkan på myrar med höga
naturvärden423. I ett av fallen har det lett till en vägledande dom om tillämpning
av stoppregeln424. Våtmarker med höga naturvärden berörs även av ansökningar
för annan verksamhet, t.ex. har Naturvårdsverket varit aktivt i två mål om ansökningar för gruvverksamhet som berör sådana våtmarker425.
422 Naturvårdsverket, 2014. Indikator Myrskyddsplanens genomförande NV-09652-12.
423 Naturvårdsverket, 2013. NV-02471-13. Täktärenden gällande Fredriksdalsmossen,
Åstorpsmossen och Store mosse-Ådalsmossen.
424 MÖD M 1278-12 om Fredriksdalsmossen.
425 Naturvårdsverket, 2013. NV-02471-13. Gruvärenden gällande Kaunisvaara och
Mertainen.
176
Återskapade våtmarker och återställda livsmiljöer
Restaureringsinsatser fortsatte under 2013 även om tempot fortsätter att vara långsamt. Med stöd av landsbygdsprogrammet har 504 hektar våtmarker restaurerats
eller anlagts426. Det är en ökning med 4 procent jämfört 2012427. Länsstyrelserna
nämner totalt 564 hektars anläggning och restaurering oberoende av finansieringsform, varav 200 ha i Östra Kvismardalen.
Enligt den regionala uppföljningen av miljömålet görs det även andra restaureringsinsatser till exempel i rikkärr. Lifeprojekten Life to Addmire, Foder och
fägring, RECLAIM och UC4Life har restaurerat våtmarker under 2013428. Återskapande och anläggning av våtmarker i skogslandskapet sker också på markägares initiativ i liten skala.
Arter (bevarandestatus, spridning, hotade, genetisk variation)
Under 2013 genomfördes den bedömning av bevarandestatus för våtmarksarter i
EU:s art och habitatdirektiv bilaga 2 som äger rum vart sjätte år. Resultaten visar
att det är nästan 50 procent av de 59 bedömningsenheterna (39 våtmarksarter i
alla regioner de förekommer i) som bedöms ha gynnsam bevarandestatus. Fyra
bedömningsenheter som hade gynnsam bevarandestatus 2007 har inte längre det.
Några bedömningsenheter har gått från dålig till otillräcklig. Miljötillståndet för
Figur 22. Indikatorn Bevarandestatus våtmarksarter429
Antal
35
Ej bedömd
30
Dålig
Otillräcklig
25
Gynnsam
20
15
10
5
0
2007 2013
Alpin
2007 2013
Boreal
2007 2013
Kontinental
Inga fler arter har uppnått gynnsam bevarandestatus under perioden 2007–2013. För en art har
en reell försämring ägt rum.
426 Jordbruksverket, 2013. Data i e-post till Naturvårdsverket ärende NV-02471-13.
427 Naturvårdsverket 2013. ÅU 13.
428 Länsstyrelsen, 2013. www.ucforlife.se.
429 Naturvårdsverket, 2013. http://www.miljomal.nu/sv/Miljomalen/11-Myllrande-vatmarker/
177
dvärglåsbräken i två regioner är det enda som faktiskt försämrats sedan 2007,
resterande försämringar och förbättringar baseras på kunskapsförbättringar (se
figur 22).
En analys av resultat på mer detaljerad nivå gällande utvärderingsfaktorer och
trender visar att det bara finns ett fåtal noterade förbättringar, men att det finns
försämringar för cirka en fjärdedel av bedömningsenheterna, (även om bara få
resulterat i en omklassning), se tabell 3.
För övriga våtmarksarter saknas data om aktuell status. Kunskapsläget om våtmarksarternas genetiska variation är fortsatt dåligt.
Tabell 3. Antal arter med förändring gällande utvärderingsfaktorer och trender per region
jämfört med 2007. (Negativ –, Neutral = och Positiv +).
Region Alpin BorealKontinental
Utvärderingsfaktor
–
=
+
–
=
+
–
=
+
Utbredningsområde
0
15
0
6
24
0
1
13
0
Population
0
15
0
12
18
0
4
9
1
Livsmiljö
0
15
0
11
19
0
2
11
1
Framtidsutsikt
0
15
0
8
22
0
2
11
1
Bevarandestatus
0
15
0
12
18
0
3
11
0
Trend för
–
=
+
–
=
+
–
=
+
Utbredningsområde
0
15
0
4
26
0
3
9
2
Population
0
15
0
11
19
1
5
6
3
Med enstaka undantag finns det inga uppgifter om förändringar gällande främmande arter/genotyper och genmanipulerade organismer i våtmarker. Insatserna mot
främmande arter har mycket liten omfattning. Mårdhundsprojektet rapporterar att
varken den svenska populationen eller dess utbredningsområde ökar430. I Sverige är
nu minst 8 groddjursarter infekterade av svamp som orsakar sjukdomen Chytridiomykosis, lyckligtvis har inga utbrott av sjukdomen kunnat konstateras än. Infekterade djur finns på finns på minst 5 ställen i Sydsverige och ett av dessa ställen ligger
på gränsen till Sveriges idag absolut viktigaste område för hotade groddjur431. Det
430 SLU, 2014. E-post om mårdhund i ärende NV-02471-13 inkl. Laymans report – Förvaltning av mårdhund (Nyctereutes procyonoides) i de nordeuropeiska länderna LIFE09 NAT/
SE/000344.
431 Hallengren 2013, Chytridiomykosis – Ett hot mot svenska groddjur?
178
finns en risk att contortatall sprider sig från planteringar till våtmarker. Statistik
visar att plantering av contorta i Sverige under 2012 ökade till 7 600 ha vilket är
den största planterade arealen för ett år sedan 1990-talets början432.
Ekosystemtjänster
En artikel med sammanställningar av kunskapsläget om våtmarksanläggning i
Sverige, visar att bra lokaliserade våtmarker kan ta upp 1 ton kväve/ha och år433.
Några av länsstyrelserna har under 2013 genomfört våtmarksvandringar eller
insatser för att öka tillgängligheten genom t.ex. nya vandringsleder i fina våtmarksområden434.
Styrmedelsförändringar – beslutade och nära förestående
Landsbygdsdepartementet har aviserat att det inte finns finansiering för Utvald
miljö under 2014. Utvald miljö har bland annat finansierat anläggning av våtmarker och insatser för kulturmiljöer435. EU fattade under 2013 beslut om att
inkludera hanteringen av våtmark i klimatrapportering436.
Styrmedelsförändringar – tidiga förslag
Ett förslag till ett framtida EU-direktiv om havs- och kustplanering har remitterats437. Under 2013 togs ett förslag till ny EU-förordning om invasiva främmande
arter fram. Förslaget innehåller kriterier för vilka arter som ska omfattas och inte
avsiktligt får föras in, släppas ut, användas eller tillåtas reproducera sig inom EU.
Förslag från Kommissionen om ny tematisk strategi för luft och nytt takdirektiv
har kommit, vilket omfattar utsläppsminskningar av kväveoxider438.
432 Skogsstyrelsen, 2013. Skogsstatistisk årsbok 2013, tabell 6.4 Areal som skogsodlats med
contortatall.
433 Strand och Weisner, 2013. Effects of wetland construction on nitrogen transport and
species richness in the agricultural landscape—Experiences from Sweden. Ecological
Engineering 56 (2013) 14– 25.
434 Länsstyrelserna, 2013. Regional miljömålsuppföljning, www.miljomal.se
435 Jordbruksverket, 2013. E-postmeddelande om Utvald miljö för 2014 NV-02471-13.
436 EU, 2013. DECISION No 529/2013/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF
THE COUNCIL of 21 May 2013 on accounting rules on greenhouse gas emissions and
removals resulting from activities relating to land use, land-use change and forestry and on
information concerning actions relating to those activities.
437 EU-kommissionen, 2013. Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN
PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL – establishing a framework for maritime spatial
planning and integrated coastal management, 2013/0074 (COD).
438 EU-kommissionen 2013. Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN
PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the reduction of national emissions of
certain atmospheric pollutants and amending Directive 2003/35/EC
179
Delbetänkanden i utredningarna ”Ny tid ny prövning” med fokus på nyprövning
av huvudsakligen vattenkraft439, och ”Långsiktigt hållbar markanvändning”440
med fokus på skog kom 2013. Även arbetsmaterial från expertgruppen för ”Hållbar användning av jordbruksmark” blev tillgängligt441.
Flera förslag till nya föreskrifter och allmänna råd för delar av miljöhänsyn i
skogsbruket kom under 2013. Ett förslag tillåter t.ex. gödsling i både gran- och
tallskog i östra Götaland442.
Analys av miljötillstånd
Den under året gjorda bedömningen av våtmarkers bevarandestatus visar att
det är en alltför stor andel av våtmarkstyper och -arter som inte har gynnsam
bevarandestatus. Situationen är sämst i boreal och kontinental region. Tack vare
restaurering, återskapande och anläggning av våtmarker har miljötillståndet och
förutsättningarna förbättrats lokalt under 2013. Försämringar i form av ingrepp,
diffus påverkan och igenväxning samt förfall av kulturmiljövärden bedöms överstiga förbättringarna. Problemen med redan uppkomna hydrologiska skador
kvarstår och nya skador tillkommer om än i lägre takt än under 1900-talet. För
att målet ska kunna nås behövs en rejäl förbättring av miljötillståndet och förutsättningarna för att nå det.
Analys av miljöarbetet
Miljöarbetet går i samma långsamma tempo som de senaste åren. Verksamheten
med restaurering och anläggning har ökat i omfattning, men det sker fortfarande
i en mycket liten skala. Tempot när det gäller skydd av naturoch kulturvärden
knutna till våtmarker är fortfarande mycket långsamt. Det faktum att genomförandet av Myrskyddsplanen dröjer innebär att naturvärden riskerar att minska
genom igenväxning och restaureringsbehoven öka i vissa av områdena443, något
som medför ”costs for non-action” då behovet av skötselmedel ökar.
439 Miljömålsberedningen 2013. Delbetänkande - Långsiktigt Hållbar Markanvändning, del 1,
SOU 2013:43 och Naturvårdsverket, 2013. Yttrande i ärende NV-05545-13.
440 Vattenverksamhetsberedningen, 2013. Delbetänkande – Ny tid ny prövning – förslag till
ändrade vattenrättsliga regler. SOU 2013:69
441 Miljömålsberedningen, 2013. Rapport från expertgruppen för hållbar användning av
jordbruksmark.
442 Skogsstyrelsen, 2013. Ärende 2011/1839 Remiss av förslag till nya föreskrifter och
Allmänna råd för skogsgödsling och Naturvårdsverket, 2013. NV-03909-13 Yttrande.
443 Länsstyrelsen i Skåne län, 2013. Regional uppföljning av Myllrande våtmarker,
www.miljomal.se.
180
Rättstillämpningen i prövningsärenden och brottsmål skulle kunna vara mer
stringent, det behövs mer vägledningsinsatser, insatser i enskilda ärenden och mer
praxis för att förbättra situationen. Tillsynsinsatser behöver också öka.
Hänsynen i skogsbruket har fortfarande brister och det finns risk för att en
ökad användning av främmande trädslag och gödsling kan få negativa effekter
i skogklädda våtmarker och som påverkan på närliggande våtmarker. Samtidigt
görs insatser för ökad naturvårdshänsyn som kan få positiva effekter.
Neddragning av budgeten för åtgärdsprogrammen kombinerat med nytt regelverk för vilka marker som kan få stöd av landsbygdsprogrammet påverkar möjligheterna att restaurera och/eller hävda vissa våtmarker, främst rikkärr, vilket
gör det svårare att nå målet. Det är svårt att få till skötsel på alla våtmarker som
behöver hävd.
Kommunerna är och kan bli en större aktör när det gäller anläggning av våtmarker. Kommunerna äger mycket mark där åtgärder kan ske och borde ha ett
intresse av de ekosystemtjänster som åtgärderna kan generera.
Insatserna mot mårdhund har effekt och populationen kommer troligen att
minska. Ett bra exempel på att åtgärder får effekt om de inte sätts in för sent.
Den nya nationella höjddatabasen kan komma att få stor betydelse för all
planering och utvärdering gällande våtmarker. Det är även önskvärt att mer
material i SGU:s torvarkiv digitaliseras och görs lättillgängligt.
Analys av styrmedelsförändringar – genomförda och nära förestående
Föreslagna ändringar för möjligheterna att få medel för anläggning av våtmarker
inom landsbygdsprogrammet kommer att få stora negativa konsekvenser, planerade projekt avstannar och inga nya tillkommer, dessutom riskerar kompetens och
tilltro att förloras. Sammanlagt kan detta göra en återuppbyggnad av verksamheten framöver blir onödigt kostsam. Det är önskvärt att någon annan finansieringsform kommer till stånd mycket snart. Detsamma gäller åtgärder för kulturmiljöer,
som berör våtmarker. De genomförda föreskiftsförändringarna gällande skogsbrukets miljöpåverkan bedöms inte vara tillräckliga.
För våtmarkerna blev det inget styrande EU-beslut gällande LULUCF, utan testbokföring för våtmarker blev frivillig444.
444 EU, 2013. DECISION No 529/2013/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF
THE COUNCIL of 21 May 2013 on accounting rules on greenhouse gas emissions and
removals resulting from activities relating to land use, land-use change and forestry and on
information concerning actions relating to those activities.
181
Analys av styrmedelsförändringar – tidiga förslag
Ett framtida EU-direktiv om havs- och kustplanering kan ha stor betydelse för
våtmarker i kustområdet, men faktisk effekt är svårbedömd bl.a. därför att förslaget håller fortfarande på och omarbetas då medlemsländerna haft många synpunkter hittills. Den EU-förordning om invasiva främmande arter som föreslagits
kan förbättra förutsättningarna för ett systematiskt arbete med att förebygga att
nya arter sprids och hantera redan förekommande sådana.
Flera av förslagen i utredningen ”Ny tid ny prövning” kan få mycket goda
effekter på flera våtmarksmiljöer och -arter om de genomförs, andra behöver
modifieras. Ny- och omprövning av vattenverksamhet är viktiga åtgärder bl.a. för
att återskapa och restaurera svämvåtmarker445.
I Miljömålsberedningens expertgrupps rapport för ”Långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark” finns flera förslag som är mycket angelägna. Det föreslås
inventering av befintliga vattenanläggningar i ett avrinningsområdesperspektiv
där även andra samhällsintressen tillgodoses. Resultatet kan sedan utgöra underlag för planering av hanteringen av vattnet i landskapet och där ingår bl.a. var
våtmarkstyper på svämplan bör återskapas. Det föreslås att kunskapsunderlaget
gällande organogena jordarna förbättras, det gäller deras klimatpåverkan, förekomst, geografiska placering och lämplighet för ändrad markanvändning. Därefter
ska åtgärder planeras och åtgärden återskapande av våtmark nämns som en viktig
komponent av framtida åtgärdspaket446. I rapporten föreslås också att ekonomisk
stimulans till miljövänligt underhåll av vattenanläggningar inkluderas i landsbygdprogrammet.
Förslagen i Miljömålsberedningens delbetänkande ”Långsiktigt hållbar markanvändning” bedömer Naturvårdsverket som otillräckliga för att uppnå beslutade
mål och åtaganden447. Till exempel är ambitionerna otillräckliga vad gäller skydd
av områden samt styrning och planering på övergripande nivå. Beredningen föreslår också att medel förs över från skyddade områden till föreslagna ekolandskap.
Utredningens förslag till skogsvårdsförordning är oklart och innebär i flera fall en
försvagning av dagens miljöhänsyn och regler448.
445 Vattenverksamhetsberedningen, 2013. Delbetänkande – Ny tid ny prövning – förslag till
ändrade vattenrättsliga regler. SOU 2013:69 och Naturvårdsverket, 2013. Yttrande
NV-13.
446 Miljömålsberedningen, 2013. Rapport från expertgruppen om hållbar användning av
jordbruksmark.
182
Genomförs förslaget om nya gödslingsföreskrifter på skogsmark riskerar våtmarker att påverkas av gödslingen inom ett större geografiskt område än idag. Kommissionens förslag om ny tematisk strategi för luft och nytt takdirektiv bör bland
annat ge förbättrade förutsättningar för minskade kväveutsläpp och -nedfall vilket
motverkar fortsatt igenväxning av våtmarker.
Bedömning av måluppfyllelse och utvecklingen i miljön
Den nationella bedömningen att miljömålet inte kan nås överensstämmer med
länsstyrelsernas med enstaka undantag449. Trenden bedöms nu vara negativ. De
faktorer som vägt tyngst i bedömningen är det faktum att så få våtmarkstyper har
gynnsam bevarandestatus kombinerat med att inga större förändringar ägt rum
gällande olika verksamheters miljöhänsyn samt det faktum att det under flera år
inte tillkommit några ytterligare styrmedel eller budgetökningar för åtgärder som
väsentligt kan förbättra situationen, utan att det tvärtom har tagits beslut om att
ändra landsbygdsprogrammet så att anläggning av våtmark inte kan finansieras på
det viset, samtidigt som åtgärder för våtmarker har låg prioritet på de begränsade
myndighetsanslag som finns.
Önskvärda styrmedelsförändringar
Bättre förutsättningar att nå målet kan t.ex. uppnås genom etablering av stödformer för restaurering och anläggning av våtmarker, särskilt för våtmarkstyper som
levererar ekosystemtjänster i hög omfattning. Möjligheterna till ersättning för kulturmiljöåtgärder behöver förbättras. I övrigt behövs en strategi för hur samhällsnyttor kan maximeras vid val av områden för restaurering av torvmarker. Lagstiftningen behöver ändras så att restaurering blir lättare att genomföra.
449 Länsstyrelserna 2013. Regional miljömålsuppföljning, www.miljomal.se.
183
LEVANDE SKOGAR
ANSVARIG MYNDIGHET: SKOGSSTYRELSEN
Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och
sociala värden värnas. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom
en generation.
LEVANDE SKOGAR
Regeringen har fastställt nio preciseringar:
SKOGSMARKENS EGENSKAPER OCH PROCESSER: Skogsmarkens fysikaliska, kemiska,
hydrologiska och biologiska egenskaper och processer är bibehållna.
EKOSYSTEMTJÄNSTER: Skogens ekosystemtjänster är vidmakthållna.
GRÖN INFRASTRUKTUR: Skogens biologiska mångfald är bevarad i samtliga natur-
geografiska regioner och arter har möjlighet att sprida sig inom sina naturliga utbredningsområden som en del i en grön infrastruktur.
GYNNSAM BEVARANDESTATUS OCH GENETISK VARIATION: Naturtyper och naturligt
förekommande arter knutna till skogslandskapet har gynnsam bevarandestatus och
tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer.
HOTADE ARTER OCH ÅTERSTÄLLDA LIVSMILJÖER: Hotade arter har återhämtat sig och livs-
miljöer har återställts i värdefulla skogar.
FRÄMMANDE ARTER OCH GENOTYPER: Främmande arter och genotyper inte hotar
skogens biologiska mångfald.
BEVARADE NATUR- OCH KULTURMILJÖVÄRDEN: Natur- och kulturmiljövärden i skogen
är bevarade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns.
FRILUFTSLIV: Skogens värden för friluftslivet är värnade och bibehållna.
184
Sammanfattning
Inom skogsbruket finns ökad ambition att leva upp till sektorsansvaret och många
framåtsyftande åtgärder har vidtagits. För flera skogstyper är bevarandestatusen
dålig eller otillräcklig och många skogslevande arter är hotade. För att nå målet
behöver bl.a. miljöhänsynen förbättras samtidigt som skydd och naturvårdande
skötsel behöver öka. Vissa åtgärder ger effekt först på längre sikt.
Resultat
Många åtgärder vidtas av skogsbruket och ideella organisationer
Inom skogssektorn har flera åtgärder vidtagits under det senaste året. Skogsbruket
har påbörjat arbetet med att implementera de nya målbilderna för god miljöhänsyn via utbildningssatsningar och förbättrade arbetsrutiner. Södra har satt upp
implementeringen av målbilderna som ett av sina två miljömål för året. Skogsbruket arbetar utifrån en gemensam policy med att minska körskador genom
förbättrad planering och utbildningsinsatser. Den metodutveckling för att minska
körskador som startat inom Stora Enso har under året spridits till stora delar av
skogsbruket. Även Skogforsk arbetar med frågan och har initierat en satsning på
att utveckla skogsmaskinteknik, beslutsstöd och skonsammare markberedning.
Sveaskog sparar från 2013 minst tio träd på varje hektar utöver annan hänsyn
som kantzoner och hänsynskrävande biotoper. SCA arbetar med att upprätta ett
antal så kallade mångfaldsparker som är större landskapsavsnitt där minst halva
arealen helt ska avsättas eller skötas för att gynna natur- eller kulturvärden. Sveriges hembygdsförbund har antagit en policy för skogslandskapet där det framgår
att man bland annat vill arbeta för fördjupad kunskap om kultur- och naturarvet
och aktivt delta i formandet av framtidens hembygd. Naturskyddsföreningen har
anordnat ett seminarium om skogens ekosystemtjänster och har även startat en
insamling för att bidra till att skydda lämpliga skogsområden. Världsnaturfonden
har lämnat stöd till flera nytänkande naturvårdsprojekt runt om i landet.
På det regionala planet arbetar länsstyrelserna och Skogsstyrelsen med att
utveckla och genomföra regionala åtgärdsprogram för att nå generationsmålet och
miljökvalitetsmålen. Åtgärderna tas fram och genomförs i samverkan och dialog
med olika aktörer inklusive näringslivet och ideella organisationer.
185
LEVANDE SKOGAR
Skogsmarkens egenskaper och processer
Nedfallet av kväve bedöms inte ha minskat sedan 1990-talet men trenden är
osäker. Kvävegödsling utfördes på 46 000 hektar år 2012 och sedan mitten av
00-talet har i medeltal cirka 50 000 hektar gödslats årligen.450 Uppföljning av hur
gödslingen utförts saknas i dagsläget. Angående kvävebalansen i mark – se Ingen
övergödning.
Kompensationsåtgärden askåterföring sker fortfarande i liten omfattning relativt uttaget av grenar och toppar (grot). Under 2012 togs grot ut på cirka 67 000
hektar medan askåterföring utfördes på cirka 6 500 hektar. Detta är en minskning
av askåterföring jämfört med åren innan. Enligt Skogsstyrelsens rekommendationer bör askåterföring ske på marker där avverkningsrester tas ut i betydande
omfattning någon gång under omloppstiden. Angående försurningstillståndet i
mark – se Bara naturlig försurning.
Skogsmarkens hydrologi har påverkats av tidigare omfattande markavvattningsåtgärder. Markavvattning (nydikning) av skogsmark förekommer idag i mycket
begränsad omfattning men dikesrensning och skyddsdikning är relativt vanliga
åtgärder som kan medföra negativa konsekvenser om åtgärderna utförs på fel sätt
eller fel plats. Uppföljning av hur åtgärderna utförts saknas i dagsläget.
Körskador kan medföra uttransport av slam och organiskt material och förändringar i pH och näringsinnehåll i vattendragen. Stora delar av skogsmarken
är förorenad av kvicksilver som deponerats via nederbörden och körskador kan
medföra risk för utlakning. Vid var femte föryngringsavverkning (21 procent)
förekommer körning över vattendrag. Omfattningen har varit ungefär densamma
sedan 2005 men är lägre än i början av 00-talet då körning över vattendrag förekom på över 40 procent av avverkningarna. Vid körning över vattendrag medför
19 procent av överfarterna stor negativ påverkan på vattendraget vilket är en
ökning jämfört med de senaste årens resultat.451 Detta motsvarar närmare 2 000
passager över vattendrag per år som medfört stor negativ påverkan.
Ekosystemtjänster
Begreppet ekosystemtjänster innefattar ekosystemens direkta och indirekta bidrag
till människors välbefinnande. Ekosystemtjänster kan delas in i olika kategorier
och ofta delar man in tjänsterna i försörjande (producerande), reglerande, kulturella och understödjande ekosystemtjänster (se tabell 4). Denna indelning kan vara
användbar för att åskådliggöra målkonflikter som uppstår vid förvaltning av ekosystem, men också för möjligheter till synergier mellan ekosystemtjänster genom
att förstärka ekosystemens mångfunktionalitet.
450 Skogsstatistisk årsbok 2013, tabell 6.17
186
Tabell 4. Ekosystemtjänster i skogen, olika kategorier
Försörjande
Reglerande
Kulturella
Växtfiber (från träd)
Rening av luft och vatten
Hälsa och välbefinnande
Energi (biobränsle)
Klimatreglering
Friluftsliv och turism
Livsmedel (renkött, viltkött,
bär och svamp)
Vattenreglering
Identitet och kulturarv
Koldioxidbindning
Kunskap om skog och miljö
Biokemikalier, medicin och
naturmedicin
Reglering av skogsskadegörare
Fritidsupplevelser
Pollinering
Lek, samvaro, sociala relationer
Fröspridning
Intellektuell & andlig inspiration
Bullerdämpning
Estetiska värden
Genetiska resurser
Understödjande
Biologisk mångfald
Vattencykeln
Näringscykler
Jordmånsbildning
Fotosyntes
I oktober 2013 publicerades betänkandet Synliggöra värdet av ekosystemtjänster (SOU 2013:68). Betänkandet innehåller ett flertal åtgärdsförslag för välfärd
genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Förslagen handlar om integrering i beslutsprocesser, förbättrade kunskapsunderlag samt lärande. Uppföljning
och värdering av skogens ekosystemtjänster behöver utvecklas.
Grön infrastruktur
Den totala arealen skogsmark är 28 miljoner hektar varav 23 miljoner hektar
utgör produktiv skogsmark. Ungefär 22 miljoner hektar av den produktiva skogsmarken återfinns nedan den fjällnära gränsen.
Ungefär 1,2 miljoner hektar av den produktiva skogsmarken är formellt skyddad vilket motsvarar drygt 5 procent. Arealen är ojämnt fördelad över landet. Av
den produktiva skogsmarken ovan den fjällnära gränsen är 46 procent formellt
skyddad medan motsvarande skydd nedan den fjällnära gränsen uppgår till drygt
3 procent av den produktiva skogsmarken.452
452 Se även bilaga till regeringsbeslut M2014/593/Nm om etappmål för biologisk mångfald
och ekosystemtjänster, sidan 15–16. I redovisningen ingår även areal som säkrats för
bildande av naturreservat.
187
LEVANDE SKOGAR
Skogsbrukets frivilliga avsättningar av produktiv skogsmark uppgår till 1,1 miljoner hektar produktiv skogsmark nedan den fjällnära gränsen och runt 800 000
hektar av dessa har, eller bedöms på relativt kort sikt komma att utveckla, höga
naturvärden.453 Det finns även frivilliga avsättningar i de fjällnära skogarna och
dessa omfattar i storleksordningen 100 000 till 200 000 hektar produktiv skogsmark.
Ovanstående innebär att cirka 10 procent av all produktiv skogsmark är formellt skyddad eller frivilligt avsatt. Nedan den fjällnära gränsen är motsvarande
siffra runt åtta procent. Det finns viss osäkerhet kring dessa siffror då det kan förekomma överlappning mellan det formella skyddet och de frivilliga avsättningarna.
Den improduktiva skogsmarken utgör cirka 5 miljoner hektar. Den improduktiva skogsmarken omfattas av begreppet skogliga impediment där skogsbruk enligt
skogsvårdslagen är begränsat till avverkning av enstaka träd om det inte förändrar
naturmiljöns karaktär. De skogliga impedimenten är generellt sett artfattigare än
den produktiva skogsmarken men kan på vissa platser ha betydelse för att koppla
samman områden med höga naturvärden och därmed ha betydelse för den gröna
infrastrukturen.
Det är i dagsläget oklart hur många skogliga värdekärnor454 som inte omfattas
av formellt skydd eller frivilliga avsättningar. Det förekommer att sådana områden
avverkas. Omfattningen av årligen avverkade kända (dvs. registrerade) nyckelbiotoper och områden med höga naturvärden har via satellitbildsanalys skattats
till omkring 2 000 hektar.455 Arealen oregistrerade värdekärnor som avverkas är
sannolikt högre.
Utöver värdekärnor utgör bland annat hänsynskrävande biotoper och skyddszoner/kantzoner viktiga beståndsdelar i den gröna infrastrukturen. Resultaten från
hänsynsuppföljningen visar att det fortsatt finns påtagliga brister i hänsynen vilket
medför negativ påverkan (se tabell 5). Resultaten har varit i stort sett oförändrade
under den senaste femårsperioden. Under 2013 har förtydligade målbilder för
hänsyn till hänsynskrävande biotoper och kantzoner tagits fram.
453 Skogsstyrelsens rapport 5/2012 – Skogsbrukets frivilliga avsättningar
454 En värdekärna är ett sammanhängande skogsområde som bedömts ha stor betydelse för
fauna och flora och/eller en prioriterad skogstyp. Nyckelbiotoper och områden med höga
naturvärden ingår i begreppet.
455 Naturvårdsverkets rapport 5961/2009 - Kontrollstation – utvärdering av nationell strategi
för formellt skydd av skog
188
Tabell 5. Miljöhänsyn vid föryngringsavverkning.
Avser föryngringsavverkningar utförda 2009/2010–2011/2012456
Miljöfunktion
Andel med
hänsynsbehov,
procent
Ingen negativ
påverkan,
procent
Liten negativ
påverkan,
procent
Stor negativ
påverkan,
procent
Hänsynskrävande
biotoper
48
66
18
16
Skyddszoner
40
66
24
10
Arealen gammal skog minskade mellan 1985 och 1995 men har sedan 1998 ökat
stadigt med ca 40 000 ha per år. Mängden hård död ved har sedan 1998 ökat från
drygt 2 till 4 kubikmeter per hektar som genomsnitt, de senaste åren har trenden
planat ut. Arealen äldre lövrik skog har ökat sedan 1998 men de senaste åren har
ökningen upphört och arealen i stället minskat något. Virkesförrådet av grova
lövträd utanför skyddad mark har mångdubblats sedan 1920-talet och ökat med
nästan 40 miljoner kubikmeter under de senaste tio åren.457
När det gäller populationsutvecklingen för häckande fåglar i skogen finns ett
index för fyra grupper av fåglar knutna till höga naturvärden, död ved, lövskog
respektive gammal skog. För den analyserade tioårsperioden finns inga statistiskt
säkerställda förändringar för någon av grupperna totalt sett. Tillståndet för miljövariabler som bör gynna fåglar har i vissa avseenden förbättrats sedan 1990-talet
vilket sannolikt påverkat populationen för en del arter (viss ökning eller upphörd
minskning). Det svårt att bedöma hur populationerna kommer att utvecklas på
sikt och för enstaka arter kan populationerna variera kraftigt mellan enskilda
år.458
Under 2013 har Naturvårdsverket med hjälp av ArtDatabanken bedömt och
rapporterat bevarandestatus för skogstyper och skogslevande arter som omfattas
av EU:s artoch habitatdirektiv.459 Det finns nu ett bättre underlag för bedömningen än vid den förra rapporteringen som gjordes 2007. För de skogstyper som
omfattas bedöms 15 av 16 skogstyper ha dålig eller otillräcklig bevarandestatus.
Vidare bedöms 20 av 32 skogslevande arter ha dålig eller otillräcklig bevarandestatus. Se även Ett rikt växt- och djurliv.
456 Skogsstatistisk årsbok 2013, tabell 6.26 och 6.27. Treårsmedeltal.
457 Skogsstatistisk årsbok 2013, figur 4.1–4.4 samt www.miljömål.se
458 Se www.miljömål.se, indikator häckande fåglar i skogen.
459 Sveriges rapportering 2013 enligt artikel 17 i art och habitatdirektivet.
189
LEVANDE SKOGAR
Enligt rödlistan är 861 skogslevande arter hotade och ytterligare 1 270 arter bedöms vara nära hotade. ArtDatabanken bedömer att skogsbruket kan påverka
betingelserna för cirka 800 av de rödlistade arterna.460 I de flesta landskapsavsnitt
finns det i dag stora behov av naturvårdande skötsel och restaurering. Behovet av
naturvårdande skötsel är allra störst i södra Sverige.
Åtgärdsprogrammet för vitryggig hackspett har fortsatt under 2013 men det
saknas beslut om fortsättning av programmet. För 2013 har endast ett häckande
par registrerats. Därutöver genomförs naturvårdande skötsel inom såväl skyddade
områden som i frivilliga avsättningar men åtgärderna är fortfarande otillräckliga
relativt behovet. De skogliga stöden i Landsbygdsprogrammet har bidragit till
många av de åtgärder som genomförts.
Det saknas systematisk kartläggning och uppföljning av invasiva främmande arter
i skogen. De främmande trädslag som används i skogsbruket behöver fortsatt
analyseras med avseende på ekologiska risker. En artikel som berör ekologiska
risker för några aktuella främmande trädslag publicerades 2013.461
Omfattningen av främmande trädslag är i de flesta delar av landet marginell
men lokalt kan andelen contortatall vara relativt stor vilket kan försämra förutsättningarna för biologisk mångfald och rennäring. Det finns drygt 500 000
hektar skogar dominerade av contortatall och de senaste fem åren har i medeltal
6 500 hektar per år462 skogsodlats med contortatall. Enligt de allmänna råden till
skogsvårdslagen bör den årliga arealen som skogsodlas med contortatall högst
uppgå till 14 000 hektar.
Det finns problem kopplat till främmande arter i form av olika skadegörare
(svampar och insekter) samt växter som t.ex. druvfläder och jättebjörnloka.
Den EU-förordning om invasiva främmande arter som föreslagits kan förbättra
förutsättningarna för ett systematiskt arbete med att förebygga att nya arter sprids
och hantera redan förekommande invasiva arter såväl nationellt som inom EU.
Genetiskt modifierade organismer
I skogslandskapet förekommer inga genetiskt modifierade organismer. Viss forskning bedrivs kring möjligheten att på sikt använda GM-träd i skogsbruket.
460 Se bilaga till regeringsbeslut M2014/593/Nm, Etappmål för biologisk mångfald och
ekosystemtjänster, sidan 14
461 Forest Ecology and Management 307 (2013), Felton et al, Identifying and managing the
ecological risks of using introduced tree species in Sweden’s production forestry.
190
Bevarade (naturoch) kulturmiljövärden463
Kulturmiljöer är relativt vanliga i skogslandskapet och de kända forn- och kulturlämningarna bedöms sammantaget omfatta drygt 500 000 hektar. Skillnaderna i
förekomst och omfattning är stora mellan olika landsdelar, vilket bland annat kan
förklaras med att stora delar av skogsmarken inte är inventerad. Fornlämningar är
skyddade enligt kulturmiljölagen medan kulturlämningar omfattas av skogsvårdslagen.
Under 2012 och 2013 inventerades närmare 700 objekt efter avverkning och
utförda föryngringsåtgärder inom ramen för Hänsynsuppföljning kulturmiljö.
Sammanlagt innehöll dessa områden 1 979 forn- och kulturlämningar. Resultaten
visar att många lämningar påverkas negativt eller skadas i samband med avverkning eller vid efterföljande föryngringsåtgärder (se tabell 6). Resultaten är ungefär
desamma oavsett om det är en fornlämning eller en kulturlämning. Körskador,
avverkningsrester och markberedning är de vanligaste påverkansfaktorerna på
forn- och kulturlämningar i skogen.464
Tabell 6. Hänsyn till forn- och kulturlämningar efter avverkning och föryngringsåtgärder*
Inventeringsår
Lämningar,
antal
Ingen
påverkan,
procent
Påverkan,
procent
Skada,
procent
Grov skada,
procent
Resultat 2012
874
56
22
12
10
Resultat 2013
1 105
52
26
13
9
* Resultaten utgör ett medelvärde av de inventerade lämningarna. Det är inte ett skattat medelvärde
för hela landet.
Den 1 januari 2014 trädde kulturmiljölagen (1988:950) i sin nya lydelse i kraft.
I och med att ett så kallat åldersrekvisit införts för fornlämningar omfattas fler
lämningar än tidigare av skydd, så även i skogsmark. En vägledning kring fornlämningsbegrepp och fornlämningsförklaring har tagits fram av Riksantikvarieämbetet. Arbetet beträffande fornlämningsbegrepp och fornlämningsförklaring
behöver fortsätta och fördjupas under 2014.
Under 2013 har förtydligade målbilder för hänsyn till kulturmiljöer tagits fram.
Utgångspunkten är att uppnå fullgod hänsyn till lämningarna och målbilderna
handlar om hur detta kan uppnås. Det kan sammanfattas med att kulturmiljön är
463 Preciseringens del rörande naturmiljövärden redovisas ovan kopplat till precisering om
grön infrastruktur.
464 Se Skogsstyrelsens rapport 3/2013, Hänsynen till forn- och kulturlämningar samt
www.miljömål.se, indikatorn Skador på forn- och kulturlämningar
191
integrerad i traktplaneringen, rätt kompetens finns i hela kedjan, rätt information
finns i alla led, lämningarna är fria från skador efter skogsbruksåtgärder och att
lämningarna inte återbeskogas.465
LEVANDE SKOGAR
Friluftsliv
Skogsstyrelsen redovisade i december 2013 ett regeringsuppdrag om skogens
sociala värden.466 Av redovisningen framgår att skogens sociala värden kan definieras som ”de värden som skapas av människans upplevelser av skogen”. Vidare
framgår att visuell mångfald är en viktig egenskap som har stor betydelse för
skogsupplevelsen. Variationsrik skog upplevs mer fascinerande än enformig skog.
Framkomlighet, genomsikt och trädens ålder är andra viktiga element.
Det saknas systematisk uppföljning av tillståndet för skogens värde för friluftsliv och rekreation. Olika aktörer har olika syn på vilken hänsyn som tas och
vilken hänsyn som borde tas inom skogsbruket. Skogens upplevelsevärden vårdas
på en del håll bra men på andra håll är hänsynen bristfällig och det förekommer
att höga sociala värden går förlorade på grund av skogsbruk eller i samband med
exploatering av skogsmark. I vilken omfattning det sker och hur stor betydelse det
har för uppfyllandet av miljömål och friluftslivsmål är oklart.
Under 2013 har målbilder för god miljöhänsyn inom skogsområden av betydelse för friluftsliv och rekreation tagits fram.467 Målbilderna omfattar närskogar,
friluftsskogar, uppehållsplatser samt stigar och leder. Samverkan mellan olika
aktörer liksom lokal dialog och samråd är viktiga komponenter för att uppnå
målbilderna.
Under kommande år behöver uppföljningen av skogens upplevelsevärden
utvecklas. Uppföljningen bör omfatta såväl de åtgärder som görs i skogen, t.ex.
hänsyn i samband med skogsbruksåtgärder, som människors upplevelser av skogslandskapet.
465 Skogsstyrelsens rapport 5/2013, Målbilder för god miljöhänsyn
466 Skogsstyrelsens meddelande 9/2013, Skogens sociala värden – en kunskapssammanställning
467 Skogsstyrelsens rapport 5/2013, Målbilder för god miljöhänsyn
192
Bedömningen att målet inte är möjligt att nå till 2020 med idag beslutade eller
planerade styrmedel kvarstår. Utvecklingen för att nå målet bedöms som neutral
då positiva och negativa trender i miljön tar ut varandra. Bedömningen kvarstår
från den fördjupade utvärderingen 2012, ny bedömning görs vid kommande
utvärdering (FU15).
Inom skogssektorn har flera åtgärder vidtagits under det senaste året. Vissa
åtgärder kan ge positiv påverkan på miljötillståndet relativt omgående medan
andra ger effekt först på lång eller medellång sikt.
Tillståndet för skogens ekosystemtjänster skiljer sig åt. De producerande ekosystemtjänsterna är i huvudsak vidmakthållna även om t.ex. betesskador påverkar
negativt. Avseende de reglerande och kulturella ekosystemtjänsterna finns brister.
Skadorna på forn- och kulturlämningar är omfattande. Det går inte att säga om
skogens upplevelsevärden är värnade. Tillståndet i skogsmarken är fortsatt otillfredsställande. Dålig eller otillräcklig bevarandestatus för flertalet av bedömda
skogstyper och skogslevande arter är bekymmersam.
För att nå målet och stärka bevarandestatusen behöver miljöhänsynen vid
skogsbruksåtgärder förbättras samtidigt som användningen av alternativa skogsbruksformer ökar vilket kan bidra till en ökad variation i skogen. Arealen formellt
skyddad och frivilligt avsatt skog behöver öka men det är också viktigt att naturvårdande skötsel i formellt skyddad och frivilligt avsatt skog görs utifrån de behov
som finns. Även kulturmiljövården är eftersatt. Ökade insatser för hotade arter
(åtgärdsprogram) skulle också bidra. Åtgärderna behöver i större utsträckning
genomföras utifrån ett landskapsperspektiv.
Nya etappmål med koppling till skogen
I slutet av februari 2014 beslutade regeringen om fem nya etappmål för biologisk
mångfald och ekosystemtjänster. Etappmålen berör helhetssyn på markanvändningen; skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden; miljöhänsyn i skogsbruket; variationsrikt skogsbruk samt dialogprocess i ett nationellt
skogsprogram. Etappmålen ger förbättrade förutsättningar för att uppnå Levande
skogar. I samband med FU15 kommer skogliga konsekvensanalyser att genomföras. Med bland annat dessa som grund kan en säkrare bedömning av trender
och framtida utveckling av miljötillståndet göras.
193
LEVANDE SKOGAR
Målbilder för god miljöhänsyn
Inom projektet Dialog om miljöhänsyn har målbilder för god miljöhänsyn tagits
fram i bred samverkan. Målbilderna beskriver hur skogsbruket vid olika skogsbruksåtgärder ska ta hänsyn till hänsynskrävande biotoper, naturvärdesträd, mark
och vatten, kulturmiljöer samt friluftsliv och rekreation. Målbilderna speglar en
förväntad hänsynsnivå utifrån sektorsansvaret och förbättrar förutsättningarna
för måluppfyllelse för Levande skogar men även för t.ex. Levande sjöar och
vattendrag samt Ett rikt växt- och djurliv.
Skogsbruket och berörda myndigheter arbetar nu med att omsätta målbilderna
i praktiken via utbildningsinsatser och översyn av rutiner och arbetssätt. Det kommer sannolikt att dröja några år innan resultaten av dessa åtgärder syns i uppföljningsresultaten.468 Det är samtidigt viktigt att inte underskatta det omställningsarbete som kommer att krävas i form av ändrade förhållningssätt och arbetssätt.
Nya och ändrade föreskrifter
Skogsstyrelsen har beslutat om nya föreskrifter och allmänna råd som tydliggör vilka skogsbruksåtgärder som ska anmälas för samråd enligt 12 kap 6 §
Miljöbalken. Föreskrifterna träder i kraft 2014-04-01 och omfattar bland annat
skogsbruksåtgärder som dikesrensning, skogsgödsling, askåterföring, stubbskörd
samt anläggande av skogsbilväg. Skogsstyrelsen har även beslutat om ändringar
i föreskrifter och allmänna råd till 30 § Skogsvårdslagen och dessa trädde i kraft
2014-03-01. Ändringarna innebär ett förtydligande av reglerna för prioritering av
miljöhänsyn och skydd av arter vid skötsel av skog.
Förhoppningen är att de nya och förändrade reglerna ska underlätta för skogsägare att förstå hur de ska agera vid skogsbruksåtgärder. Förtydligade föreskrifter
om vilken hänsyn som ska tas till vatten vid skogsbruksåtgärder trädde i kraft
2012-01-01 men effekten av den ändringen har ännu inte utvärderats.
Vikten av frivilliga insatser
Det krävs omfattande frivilliga insatser från skogsbruket/skogsnäringen men även
civilsamhället för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås. Det finns ett fortsatt
behov av att tydliggöra sektorsansvaret via bland annat förtydligade regelverk och
klargörande kring vilka åtgärder som skogsbruket förväntas genomföra utan statligt ekonomiskt stöd samt vilka övriga statliga insatser som planeras.
468 Hänsynsuppföljningen redovisar resultat efter utförd avverkning och tiden mellan
planering och utförd åtgärd kan ibland vara tre år. Uppföljningsresultaten redovisas också
som treårsmedeltal för att få tillräcklig statistisk säkerhet vilket innebär att förbättrad
hänsyn gradvis får genomslag i resultaten.
194
Det nya Landsbygdsprogrammet (2014-2020) kommer kanske inte att innehålla
några skogliga stöd vilket skulle innebära att behovet av frivilliga insatser utan
ersättning ökar. Det är mycket tveksamt om de åtgärder som utförts under programperioden 2007–2013 hade kommit till stånd utan ekonomiska stöd. Det
är i dagsläget svårt att förutse hur de frivilliga insatserna kommer att utvecklas
men inom skogsbruket finns idag finns en ökad ambition att leva upp till sektorsansvaret.
Prioriterade insatser 2014
• Fortsatt implementering av målbilder för god miljöhänsyn
• Minska skador på forn- och kulturlämningar – gemensamt projekt Skogsstyrelsen/Riksantikvarieämbetet
• Ta fram skogliga konsekvensanalyser som underlag för gapanalyser och
beslut (policyutveckling) – Projekt SKA 2015
• Utveckla adaptiv skogsskötsel som syftar till såväl förbättrad produktion
som miljöhänsyn
• Utveckla och genomföra regionala åtgärdsprogram
• Öka kunskapen om skogens ekosystemtjänster
195
ETT RIKT ODLINGSLANDSKAP
ANSVARIG MYNDIGHET: JORDBRUKSVERKET
Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och
livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden
och kulturmiljövärdena bevaras och stärks.
Regeringen har fastställt tolv preciseringar:
ÅKERMARKENS EGENSKAPER OCH PROCESSER: Åkermarkens fysikaliska, kemiska,
hydrologiska och biologiska egenskaper och processer är bibehållna.
JORDBRUKSMARKENS HALT AV FÖRORENINGAR: Jordbruksmarken har så låg halt av
föroreningar att ekosystemens funktioner, den biologiska mångfalden och människors
hälsa inte hotas.
EKOSYSTEMTJÄNSTER: Odlingslandskapets viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna.
VARIATIONSRIKT ODLINGSLANDSKAP: Odlingslandskapet är öppet och variationsrikt med
betydande inslag av hävdade naturbetesmarker och slåtterängar, småbiotoper och
vattenmiljöer, bland annat som en del i en grön infrastruktur som erbjuder livsmiljöer
och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter.
GYNNSAM BEVARANDESTATUS OCH GENETISK VARIATION: Naturtyper och arter knutna till
odlingslandskapet har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom
och mellan populationer.
VÄXT- OCH HUSDJURSGENETISKA RESURSER: Husdjurens lantraser och de odlade
växternas genetiska resurser är hållbart bevarade.
HOTADE ARTER OCH NATURMILJÖER: Hotade arter och naturmiljöer har återhämtat sig.
BEVARADE NATUR- OCH KULTURMILJÖVÄRDEN: Biologiska värden och kulturmiljövärden i
odlingslandskapet som uppkommit genom långvarig traditionsenlig skötsel är bevarade
eller förbättrade.
KULTUR- OCH BEBYGGELSEMILJÖER: Kultur- och bebyggelsemiljöer i odlingslandskapet är
bevarade och förutsättningar för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns.
FRILUFTSLIV: Odlingslandskapets värden för friluftslivet är värnade och bibehållna samt
tillgängliga för människor.
196
Sammanfattning
Odlingslandskapet fortsätter att minska i omfattning och många naturtyper och
arter har inte gynnsam bevarandestatus. Jordbruksmarkens produktionsförmåga
bedöms vara godtagbar men måste fortsatt följas. För att nå målet behövs ett
hållbart och livskraftigt jordbruk i hela landet där det är möjligt att leverera såväl
livsmedel som naturoch kulturmiljövärden samtidigt som den negativa påverkan
på miljön fortsätter minska.
Resultat
Inledning
En hållbar jordbruksproduktion med begränsad negativ påverkan på miljön och
människors hälsa är en förutsättning för att nå Ett rikt odlingslandskap och för
att nå generationsmålet. Miljöhänsynen i jordbruket har över tid blivit bättre469
och det svenska jordbrukets utveckling är därmed i linje med generationsmålets
intentioner om att ta sig an miljöproblemen så att de kan lösas. Fortfarande kvarstår dock miljöproblem att lösa i form av t.ex. minskande biologisk mångfald,
kulturmiljöförluster och näringsläckage till grundvatten, vattendrag, sjöar och hav.
Under 2013 har EU beslutat om den gemensamma jordbrukspolitiken som ska
gälla mellan 2015 och 2020. Jämfört med tidigare ska en viss del av gårdsstödet
till jordbrukare kopplas till specifika miljökrav, ett så kallat förgröningsstöd.
I det kommande svenska landsbygdsprogrammet (2014–2020) minskar programmets finansiella omfattning med cirka 10 procent jämfört med föregående
period (2007–2013)470. Vilka effekter det får för miljökvalitetsmålen är oklart och
beror på programmets utformning.
469 Användning av nya selektiva växtskyddsmedel, behovsanpassad gödsling, minskade
mängder kadmium i mineralgödsel och under en längre tid ökande andel ekologisk
produktion är exempel på detta. Även den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU
har gått från att vara produktionsdrivande till ett ökat fokus på att minska de negativa
miljöeffekterna. Landsbygdsprogrammets miljöersättningar för att stärka naturoch
kulturvärden bidrar också till ett jordbruk med ökad hänsyn till miljön och en ökad
medvetenhet om jordbrukets påverkan på landskapet i både negativ och positiv mening.
470http://www.regeringen.se/sb/d/5945
197
Ekosystemtjänster
En av de viktigaste ekosystemtjänsterna i odlingslandskapet är att producera livsmedel. Arealen jordbruksmark fortsätter att minska och enligt den preliminära
officiella statistiken för 2013 har arealen åkermark minskat med cirka 8 000 hektar jämfört med året innan, medan ängs- och betesmarksarealen i stort sett varit
oförändrad under samma period471. Jordbruksverket har, på uppdrag av regeringen, under 2013 utrett alternativa skötselmetoder för hävd av ängs- och betesmarker i områden där jordbruk upphört eller där betesdjuren inte räcker till har
genomförts under 2013. Slutsatserna är att betesdjuren är grunden för att fortsatt
kunna hävda omfattande arealer av betesmarker. De alternativa hävdmetoder som
tillämpas redan idag har god potential att utvecklas så att de utgör ett betydelsefullt komplement till den traditionella hävden472.
Jordbruksverket har nyligen utrett hur kommunen tar sig an exploatering av
jordbruksmark enligt 3 kap 4 § miljöbalken (1998:808). Jordbruksmark får enligt
miljöbalken endast tas i anspråk för exploatering för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och då ingen annan lämplig mark finns att använda. I utredningen
konstateras att det i många fall är markens strategiska läge, intressenters efterfrågan och kommuners markinnehav som styr lokaliseringen av bebyggelse och
infrastruktur snarare än de avvägningar kommunen ska göra enligt miljöbalken
och plan- och bygglagen (2010:900)473.
Många producerande, stödjande och reglerande ekosystemtjänster är beroende
av en varierad och rik biologisk mångfald. Under 2013 påbörjades en studie om
hur humlor och bin, vilka är viktiga pollinerare av vissa grödor, påverkas av en
grupp växtskyddsmedel som kollektivt benämns neonikotinoider. Resultaten tyder
på att bin utsätts för icke-dödliga, men möjligt skadliga, nivåer av neonikotinoider474. Projektet fortsätter under 2014. EU-kommissionen beslutade i maj 2013 att
användandet av vissa neonikotinoider ska begränsas i två års tid. Pågående forskningsprojekt om ekosystemtjänster i odlingslandskapet inkluderar bl.a. värdering
av ekosystemtjänster inom jordbruket – för effektivt beslutsfattande. Projektet
avslutas 2016475. Under 2014 kommer Sverige även att delta i ett nordiskt samarbetsprojekt om kulturella ekosystemtjänster.
471 Statistiska meddelanden JO 10 SM 1302
472 Jordbruksverket 2013. Kan nya metoder stärka skötseln av våra ängs- och betesmarker?
Rapport 2013:22.
473 Jordbruksverket 2013. Väsentligt samhällsintresse? Jordbruksmarken i kommunernas
fysiska planering. Rapport 2013:35.
474 Rundlöf, M. m.fl. 2014. Inventering av risken för förgiftning av bin med växtskyddsmedel
av typen neonikotinoider under svenska förhållanden. Delrapport 2013. Kommer att
publiceras på Jordbruksverkets webbplats
475http://www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Forskning/
forskning-for-miljomalen/Vardet-av-ekoystemtjanter/
198
Åkermarkens egenskaper och processer; Jordbruksmarkens halt av föroreningar
Markens bördighet och produktionsförmåga är avgörande för att kunna bedriva
en effektiv odling. Produktionsförmågan påverkas bland annat av markens mullhalt, jordens packning, pH och dränering. Strax under 80 procent av åkermarken
bedöms i nuläget ha tillfredsställande dränering, men en tredjedel av åkermarken
skulle enligt lantbrukarnas bedömning framöver behöva ny dränering eller omdräneras enligt en nyligen genomförd enkät till Sveriges lantbrukare476.
Jordbruksmarkens halt av föroreningar påverkar människors hälsa genom
det vi äter. Föroreningar kan vara tungmetaller, organiska gifter eller rester av
bekämpningsmedel. Naturvårdsverket har tillsammans med tre andra myndigheter
nyligen lämnat förslag till etappmål för exponering för kadmium via livsmedel477.
Regeringen har under 2013 beslutat om en nationell handlingsplan för hållbar
användning av växtskyddsmedel för perioden 2013–2017. I handlingsplanen ska
mål, åtgärder och tidtabeller fastställas för att minska riskerna med användningen
av bekämpningsmedel för människors hälsa och miljön. Utvecklingen och införandet av integrerat växtskydd och alternativa metoder eller tekniker för att minska
beroendet av bekämpningsmedel ska också uppmuntras478.
Variationsrikt odlingslandskap; Bevarade naturoch kulturmiljövärden
(den biologiska delen); Gynnsam bevarandestatus och genetisk variation;
Hotade arter och naturmiljöer
EU:s reformerade jordbrukspolitik, med minskad produktionskoppling av stöden
och mer riktade miljösatsningar, gynnar ett variationsrikt odlingslandskap. Samtidigt medför nedläggning av jordbruk i främst skogsbygd och mer intensiv produktion i andra områden, negativa effekter och orsakar mer likformiga miljöer.
Många av odlingslandskapets rödlistade arter är fortsatt hotade och har inte
uppnått gynnsam bevarandestatus. I Sveriges rapportering 2013 till EU gällande
arter och naturtyper i artoch habitatdirektivet anges bevarandestatusen för
majoriteten av odlingslandskapets gräsmarker och tillhörande arter som fortsatt
ogynnsam. För vissa naturtyper, som alvarmark och sandstäpp, är framtidsutsikterna mer positiva479.
476 Jordbruksverket 2014. Mer åkermark skulle behöva dräneras. http://www.jordbruksverket.
se/formedier/nyheter/nyheter2014/merakermarkskullebehovadraneras.5.465e4964142dbfe
4470609e.html
477 Naturvårdsverket 2013. Förslag till etappmål. Exponering för kadmium via livsmedel.
NV-00336-13
478 Regeringen 2013. Nationell handlingsplan för hållbar användning av växtskyddsmedel för
perioden 2013–2017. http://www.regeringen.se/content/1/c6/22/00/21/7108003d.pdf
479 Personlig kommunikation med Anders Jacobson, ArtDatabanken, SLU
199
Jordbruksverket har under 2013 haft ett regeringsuppdrag att se över det generella
biotopskyddet där Jordbruksverket föreslog vissa lättnader i biotopskyddet genom
förslag till ändringar i dispenshanteringen480. Förslaget syftar till att underlätta
fortsatt brukande i främst skogsbygder och därmed förbättra möjligheten till att
långsiktigt bevara biologisk mångfald.
ÄNGS- OCH BETESMARKER
Arealen betesmarker som sköts med miljöersättning har minskat sedan 2005 men
läget var förhållandevis stabilt mellan 2012 och 2013 (Figur 23). Arealen skötta
ängar med miljöersättning fortsätter att långsamt öka och uppgår numera till
strax under 9 100 hektar.
Figur 23. Areal betesmark med miljöersättning 2000–2013
Tusen hektar
600
500
400
300
200
100
Total areal betesmark med miljöersättning
13
20
12
20
11
20
10
20
09
20
08
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
20
02
20
01
20
20
00
0
KÄLLA: JORDBRUKSVERKETS
HANDLÄGGNINGSSYSTEM DAWA
Areal betesmark med miljöersättning för särskilda
värden (högre skötselkrav)
Arealutveckling för betesmarker med miljöersättning. Den övre linjen visar den totala arealen
med miljöersättning, medan den nedre linjen visar arealen med särskilda värden (högre
skötselkrav).
480 Jordbruksverket 2013. Översyn av det generella biotopskyddet. Rapport 2013:10.
200
Under 2013 genomfördes en återinventering av ett antal av de marker som inventerades i ängs- och betesmarksinventeringen mellan 2002 och 2004. Cirka 18 procent av de återinventerade markerna bedöms inte längre vara värdefulla ängs- och
betesmarker. Samtidigt har kvaliteterna enligt återinventeringen förbättrats i de
kvarvarande markerna481. Restaureringsbara marker ska gå att restaurera till ängseller betesmark med en rimlig insats, medan inte aktuella marker har tappat sina
naturvärden och går inte att restaurera med en rimlig insats.
NÖTKREATUREN MINSKAR SAMTIDIGT SOM KONSUMTIONEN AV NÖTKÖTT ÖKAR
Nötkreatur är viktiga markvårdare vars bete är nödvändigt för att behålla ett
öppet och variationsrikt landskap med rika naturoch kulturvärden. Antalet nötkreatur och företag med nötkreatur har minskat under flera decennier482, 483 och
antalet betesdjur räcker i dag sannolikt inte till för att beta av den årliga tillväxten
på de svenska betesmarkerna484. Samtidigt har svenskarnas konsumtion av nötkött
ökat med nästan 40 procent sedan 1995, medan andelen av köttet som kommer
från svenska djur har minskat från strax under 90 procent till strax över 50 procent under samma period485.
ANLAGDA VÅTMARKER STÄRKER DEN BIOLOGISKA MÅNGFALDEN
En utvärdering av våtmarker i odlingslandskapet som anlagts med stöd från bland
annat landsbygdsprogrammet visar att dessa har haft en tydlig positiv effekt på
populationsutvecklingen för ett flertal rödlistade arter. Under samma period som
våtmarker anlagts har flera hotade groddjur endera avförts från rödlistan eller
flyttats till en lägre hotklass. Många fågelarter har också gynnats. Även våtmarker
som anlagts med främsta syfte att minska övergödningen hade tydlig positiv effekt
på biologisk mångfald486.
RÅDGIVNING VIKTIGT
Under 2013 utvärderades de tre första åren av rådgivningsprojektet Mångfald på
slätten. Projektet har varit ett nära samarbete mellan myndigheter, lantbrukare,
växtodlingsrådgivare och övriga intressenter för att öka slättbygdens biologiska
481 Jordbruksverket 2013. Utvärdering av ängs- och betesmarksinventeringen och databasen
TUVA. Hur används TUVA och hur stort är behovet av ominventering? Rapport 2013:32.
482 Jordbruksverket 2011. Jordbruket i siffror 1866–2007.
483 Statistiska meddelanden JO 35 SM 1101.
484 Naturvårdsverket 2012. Steg på vägen- fördjupad utvärdering av miljömålen 2012,
sid. 439–440
485 Jordbruksverket 2013. Köttkonsumtionen i siffror – Utveckling och orsaker. Rapport
2013:2.
486 Strand, J.A., Weisner, S.E.B. 2013. Effects of wetland construction on nitrogen transport
and species richness in the agricultural landscape – Experiences from Sweden. Ecological
Engineering 56: 14–25.
201
mångfald. Inom projektet har man tagit fram billiga och effektiva åtgärder som
är lätta att genomföra på gårdsnivå. Projektet har nu utvärderats. De praktiska
åtgärder som tagits fram i projektet uppskattas av deltagarna. Rådgivarna tycker
att de har fått bättre verktyg för att hjälpa lantbrukarna att jobba med biologisk
mångfald och att det är bra att kunna visa att arbete med biologisk mångfald kan
gynna produktionen487.
Växt- och husdjursgenetiska resurser
Inom Programmet för odlad mångfald (POM) har en nationell genbank börjat
byggas upp i Alnarp för vegetativt förökat material. Fröförökade sorter förvaras
sedan tidigare på NordGen488. När den nationella genbanken är uppbyggd
kommer arbetet med hur det odlade kulturarvet ska används att intensifieras.
Arbetet med att säkerställa de hotade husdjursraserna är framgångsrikt tack
vare de ersättningar som finns inom landsbygdsprogrammet till brukare som
håller raserna samt ersättningar till avelsarbete.
Främmande arter och genotyper; Genetiskt modifierade organismer
Sedan 2008 finns ett förslag till nationell strategi och handlingsplan för hur
Sverige ska hantera invasiva arter, dvs. främmande arter som kan hota biologisk
mångfald489. Strategin har ännu inte fastställts. Det finns för närvarande inget EUgemensamt ramverk för att hantera invasiva arter, men ett förslag till ett sådant
ramverk lämnades av EU-kommissionen under 2013490.
Under 2013 odlades ingen genetiskt modifierad växt kommersiellt i Sverige.
Däremot gjordes forskningsförsök med en insektsresistent majssort som är godkänd för kommersiell odling, på två ställen i landet.
Bevarade naturoch kulturmiljövärden (kulturdelen);
Kultur- och bebyggelsemiljöer
De kulturhistoriska landskapselementen, till exempel stenmurar, odlingsrösen och
diken, och lantbrukets byggnader berättar om landskapets tidigare och nuvarande
markanvändning. Vissa av landskapselementen är skyddade genom det generella
biotopskyddet. Landskapselementen bidrar även till odlingslandskapets variationsrikedom och utgör viktiga livsmiljöer för flora och fauna. De bidrar också till att
487 Jordbruksverket 2014. Tre år med Mångfald på slätten. (under publicering).
488http://www.nordgen.org/
489 Naturvårdsverket 2008. Nationell strategi och handlingsplan för främmande arter och
genotyper. Rapport 5910.
490 European Commission 2013. Proposal for a Regulation of the European parliament and of
the Council on the prevention and management of the introduction and spread of invasive
alien species. COM(2013) 620 final
202
landskapet blir mer attraktivt för människor. Skötsel av landskapselement i och
vid åkermark berättigar till ersättning från landsbygdsprogrammet. Antal objekt
samt antal meter skötta objekt med miljöersättning har under en längre tid långsamt minskat och den utvecklingen fortsatte även under 2013. I dagsläget saknas
nationell uppföljning av landsbygdens bebyggelsemiljöer. En metod för detta har
tagits fram491 men finansiering för uppföljningen saknas.
I den regionala uppföljningen av miljömålen nämns att äldre ekonomibyggnader i många fall är hotade genom rivning eller att de överges och förfaller för att
de inte är funktionella i dagens jordbruk. Flera länsstyrelser arbetar med rådgivning och stöd för att restaurera landskapselement och överloppsbyggnader. Under
2013 har ett nytt kulturreservat bildats. Totalt finns nu 42 kulturreservat i landet,
flera av dem i agrara miljöer492. Under året har en majoritet av länen påbörjat eller
fortsatt sin översyn av riksintressen för kulturmiljövården. Många av kulturmiljövårdens riksintressen omfattar agrara kulturmiljöer och förbättrade underlag förväntas bland annat leda till ett bättre tillvaratagande i den fysiska planeringen.
Friluftsliv
Preciseringen innebär bland annat att landskapet ska vara attraktivt och tillgängligt för olika utövare samt att det finns från mänsklig påverkan mer ostörda
områden. Naturvårdsverkets förslag på indikatorer för friluftslivet kommer
framöver att innebära förbättrade förutsättningar för att följa utvecklingen för
preciseringen493.
Trots att omfattande åtgärder genomförs bedöms utvecklingen för Ett rikt
odlingslandskap som fortsatt negativ. Även om utvecklingstrenden kan vändas
inom vissa områden är det inte sannolikt att alla preciseringar nås till 2020.
491http://www.slu.se/Documents/externwebben/s-fak/skoglig-resurshallning/Landskapsanalys_
publikationer/2011/Kulturmilj%C3%B6%C3%B6vervakning_2011.pdf
492 Riksantikvarieämbetets hemsida Kulturreservat http://www.raa.se/kulturarvet/landskap/
kulturreservat/forteckning-3/ samt Länsstyrelsen Dalarnas hemsida
http://www.lansstyrelsen.se/dalarna/Sv/samhallsplanering-och-kulturmiljo/kulturreservat/
Pages/Stabergs%20bergsmansgård.aspx
493 Personlig kommunikation med Eva Stighäll, Naturvårdsverket
203
Bedömning av utvecklingen
Möjligheten att nå miljökvalitetsmålet är tätt sammankopplad med jordbrukets
och landsbygdens utveckling. Fortsätter den långsiktigt negativa utvecklingen för
odlingslandskapets omfattning, naturtyper, biologiska mångfald och kulturmiljöer
påverkas landsbygdens attraktionskraft negativt. Livsutrymmet för många arter
begränsas liksom deras möjligheter att sprida sig. Minskad biologisk mångfald
riskerar också att försämra tillståndet för viktiga ekosystemtjänster. Fortsatt nedläggning av jordbruk i främst skogsbygd och ett mer intensivt brukande av jorden
i slättbygd påverkar därmed möjligheten till måluppfyllelse på ett negativt sätt.
För att behålla en effektiv produktion av livsmedel och foder behövs en effektiv
markavvattning. Jordbrukets markavvattning är också viktig för att skydda
viktiga samhällsfunktioner i och med att bebyggelse och infrastruktur anlagts på
platser som kräver att markavvattning fortsatt fungerar494. God dränering underlättar infiltration och därmed minskar ytavrinning och förluster av vissa växtnäringsämnen och rester av växtskyddsmedel. Samtidigt kan dränering komma
i konflikt med andra miljömål då till exempel underhåll av diken och vattendrag
kan påverka biologisk mångfald negativt495, 496. I ett ekologiskt och ekonomiskt
hållbart jordbruk måste en god markavvattning kunna förenas med en god miljöhänsyn för att flera miljökvalitetsmål som omfattar eller påverkas av odlingslandskapet ska kunna nås.
LANDSBYGDSPROGRAMMET OCH GÅRDSSTÖDET VIKTIGA STYRMEDEL
Landsbygdsprogrammets miljöersättningar och den rådgivning som pågår inom
programmet är bland de viktigaste styrmedlen för att nå Ett rikt odlingslandskap,
men de är också viktiga för flera andra miljökvalitetsmål. Hur det kommande
programmet utformas har därmed stor betydelse för möjligheten att nå miljömålen. Även gårdsstödet har betydelse för att behålla ett öppet och variationsrikt
landskap497. De nya miljökrav som ställs i samband med förgröningen av gårdsstödet har för svensk del bedömts få begränsade miljöeffekter, möjligen med
undantag av ekologiska fokusarealer som kan ge positiva miljöeffekter i slättbygden498, men effekten beror på förgröningskravens slutliga utformning. Riktade
miljöåtgärder inom landsbygdsprogrammet är dock att föredra eftersom de är mer
effektiva än generella åtgärder inom gårdsstödet.
494 Jordbruksverket 2013. Jordbrukets markavvattningsanläggningar i ett nytt klimat.
Rapport 2013:14.
495 Krook, J. m.fl. 2004. Miljöhänsyn vid dikesrensningar. Naturvårdsverket, Lantbrukarnas
Riksförbund, Jordbruksverket, broschyr.
496 Havs- och vattenmyndigheten 2014. Årlig uppföljning av Levande sjöar och vattendrag.
497 Jordbruksverket 2011. Miljöeffekter av tvärvillkoren. Rapport 2011:5
498 Jordbruksverket 2012. Ett grönare CAP. Rapport 2012:13.
204
Ekosystemtjänster
Tillståndet för odlingslandskapets ekosystemtjänster bedöms i dagsläget som godtagbart, men inte som långsiktigt säkerställt. Jordbruksmarkens förutsättningar
för livsmedelsproduktion är fortfarande goda. Däremot fortsätter arealen åkermark att minska genom nedläggning av jordbruk och av att jordbruksmark exploateras. Det kan få negativa konsekvenser för en långsiktigt hållbar hantering av
jordbruksmark som en ändlig naturresurs. Alltjämt minskar också många vanliga
arter, vilket på sikt påverkar flera ekosystemtjänster negativt. En fortsatt nedläggning av jordbruksföretag med efterföljande igenväxning och förlust av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse påverkar även odlingslandskapets upplevelsebaserade
ekosystemtjänster negativt.
Kunskapen om hur växtskyddsmedel påverkar odlingslandskapets insekter
måste förbättras, men det behövs också fler åtgärder för att skapa livsmiljöer för
vilda insekter i de intensivt odlade slättbygderna499. Rådgivningsinsatser och miljöersättningar inom landsbygdsprogrammet är viktiga åtgärder för främjandet av
biologisk mångfald och dess ekosystemtjänster.
Jordbruksmarkens produktionsförmåga
Sammantaget bedöms nuvarande förhållanden för svensk åkermark som godtagbar, men brist på uppföljningsdata gör bedömningen osäker. Pågående klimatförändringar kan komma att försämra tillståndet och det är viktigt att fortsatt följa
utvecklingen. Att nuvarande miljöövervakning fortsätter och i vissa delar förstärks
är därför angeläget. Rådgivning om mullhalt och markpackning finns inom rådgivningsprojektet Greppa näringen och möjligheten att förebygga problemen gällande
mullhalt och markpackning finns därmed. Att åkermarken är bra dränderad påverkar avkastning men också hur olika näringsämnen transporteras i marken.
Biologisk mångfald
Färre betesmarker, färre djur som betar och mindre areal åkermark men samtidigt
större fältstorlek med färre småbiotoper innebär att variationen i landskapet
minskar. Livsutrymmet för många djur och växter begränsas men även spridningsmöjligheterna försämras för odlingslandskapets arter. Att vända trenden är
nödvändigt för att nå miljömålet med avseende på biologisk mångfald. Det är
därför positivt att många åtgärder genomförs för att gynna biologisk mångfald.
Fortfarande sköts till exempel omfattande arealer betesmarker både med hjälp av
landsbygdsprogrammets miljöersättningar och med länsstyrelsernas skötselanslag
för skyddade områden.
499 Breeze, T.D. m.fl. 2014. Agricultural policies exacerbate honeybee pollination service
supply-demand mismatches across Europe. PLOS one 9: 1–8.
205
Landsbygdsprogrammets miljöersättningar och rådgivningsåtgärder bedöms
dock inte som tillräckliga och har svårt att kompensera för bristen på betesdjur i
områden där betesmarkerna finns. Det är därför angeläget att få till en långsiktig
lönsamhet inom produktionen. Givet den ökade svenska konsumtionen av nötkött och att Sverige idag importerar nästan 50 procent av allt nötkött finns det en
potential för att öka den svenska köttproduktionen. Samtidigt kan ett ökat antal
betesdjur komma i konflikt med miljömål som Begränsad klimatpåverkan och
Ingen övergödning om inte tillräcklig miljöhänsyn tas.
BEHOV AV NYA ARBETSSÄTT FÖR ATT STÄRKA MILJÖARBETET
Satsningar på alternativa skötselmetoder av ängs- och betesmarker kan vara ett
sätt att i viss mån kompensera för minskat antal betesdjur. Det är emellertid
mindre troligt att alternativa skötselmetoder kan nå en sådan omfattning att de
uppväger den minskade tillgången på betesdjur.
Rådgivningskampanjer som utgår från lantbrukarnas egna önskemål och idéer
kan vara ett sätt för att få större genomslag för naturvårdsfrämjande insatser.
Rådgivning om biologisk mångfald och ekosystemtjänster inom Mångfald på
slätten är ett exempel där ett sådant koncept visat sig vara framgångsrikt. Att
ändra människors inställning är något som tar tid och det finns därför ett behov
av att fortsätta med ett mer långsiktigt rådgivningsarbete för att gynna odlingslandskapets naturoch kulturmiljöer.
Ökad samverkan mellan lantbrukare och inom myndigheter har visat sig vara
framgångsfaktorer för att förbättra miljöarbetet inom jordbruket. Att stimulera
samarbete genom att inrätta samverkanskoordinatorer på länsstyrelserna kan därför vara ett sätt att få bättre effekt i miljöarbetet500.
Växt- och husdjursgenetiska resurser
Bevarande av husdjursraser är beroende av att det finns miljöersättningar för
insatt arbete inom landsbygdsprogrammet. Givet att ersättningarna till hotade
husdjursraser kommer att vara kvar i ungefär samma form i nästkommande
landsbygdsprogram finns goda förutsättningar att nå preciseringen.
Utvecklingen för de växtgenetiska resurserna bedöms som god även om ett ökat
nyttjande av den odlade mångfalden är angeläget för långsiktig måluppfyllelse.
Om sorterna som ingår i Programmet för odlad mångfald odlas och används kan
det öka kunskapen om deras egenskaper. Regeringens vision om Matlandet Sverige
kan också bidra till ett ökat intresse för att använda sorterna. Sverige behöver en
mer utbyggd växtförädling som tillgodoser kommande behov av nya sorter sett ur
ett långsiktigt perspektiv. Även om projekt pågår för att stärka växtförädlingen är
500 Jordbruksverket 2013. Miljöåtgärder i samverkan. Strategier för att inspirera till
miljöåtgärder i jordbruket. Rapport 2013:31.
206
det sannolikt långt ifrån vad som krävs med tanke på förändringar i klimat och
odlingsbetingelser.
Främmande och genmodifierade arter
Det är angeläget att handlingsprogrammet mot invasiva arter implementeras innan
odlingslandskapet drabbas i större utsträckning. Genomförandet av handlingsprogrammet bedöms därför som nödvändigt för att nå preciseringen om främmande arter.
Jordbruksverket beslutar om tillstånd för innesluten användning och avsiktlig
utsättning av genmodifierade växter. Tillståndsprövningens tyngdpunkt ligger i
miljöriskbedömning med utgångspunkt att de inte ska utgöra ett hot mot den
biologiska mångfalden. Därmed finns en väl fungerande struktur för att förhindra
introduktioner av organismer som kan utgöra ett hot mot den biologiska mångfalden. Förutsättningarna för att nå preciseringen bedöms därmed finnas på plats.
Kulturmiljön
Den långsiktigt minskande anslutningen till miljöersättningarna för skötsel av
kulturbärande landskapselement är bekymmersam. Det är oklart i vilken omfattning elementen som lämnat miljöersättningen fortfarande sköts. Ersättningen är
viktig för att betala för skötseln samtidigt som den behöver ses över för att bli
mer effektiv. I årets regionala uppföljning är det stor oro hos många länsstyrelser
att förändringar i det kommande landsbygdsprogrammet kommer att försämra
möjligheterna att förvalta kulturarvet. Länsstyrelserna lyfter även fram behov av
förbättrade kunskapsunderlag för bland annat överloppsbyggnader. Utan fortsatt
skötsel av landskapselement och byggnader bedöms preciseringarna om kulturmiljövärden inte kunna nås och det försvårar även möjligheten att nå preciseringarna om biologisk mångfald, ekosystemtjänster och friluftsliv.
Friluftsliv
Tillgängligheten till odlingslandskapet ser olika ut i olika delar av landet, men är
i stora delar god genom allemansrätten. Bristen på tillgänglighet är mest påtaglig
i slättlandskapet med stora fält, hög brukningsintensitet och få stigar vid sidan
av trafikerade vägar. Här behövs ytterligare åtgärder för att öka tillgängligheten.
Preciseringen är även beroende av att andra preciseringar som ett variationsrikt
odlingslandskap samt bevarande av arter och kulturmiljöer nås. Går det sämre för
dessa kan odlingslandskapet med tiden bli mindre attraktivt för friluftsliv.
207
STORSLAGEN FJÄLLMILJÖ
Fjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald,
upplevelsevärden samt naturoch kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska
bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas.
Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.
Regeringen har fastställt åtta preciseringar:
FJÄLLENS MILJÖTILLSTÅND: Fjällens värden för rennäringen är bevarade och fjällens
karaktär av betespräglat storslaget landskap med vidsträckta sammanhängande områden
är bibehållen.
EKOSYSTEMTJÄNSTER: Fjällmiljöernas viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna.
GYNNSAM BEVARANDESTATUS OCH GENETISK VARIATION: Naturtyper och naturligt
förekommande arter knutna till fjällandskapet har gynnsam bevarandestatus och
tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer.
HOTADE ARTER OCH ÅTERSTÄLLDA LIVSMILJÖER: Hotade arter har återhämtat sig och
livsmiljöer har återställts i värdefulla fjällmiljöer.
BEVARADE NATUR- OCH KULTURMILJÖVÄRDEN Fjällmiljöer med höga naturoch
kulturmiljövärden är bevarade och förutsättningar för fortsatt bevarande och utveckling
av värdena finns.
FRILUFTSLIV OCH BULLER: Fjällmiljöers värden för friluftsliv är värnade och bibehållna
och påverkan från buller är minimerad.
208
Sammanfattning
Trycket på fjällområdet fortsätter att öka. Några viktiga trender i fjällområdet är
att besöksnäringen ökar, att användningen av terrängfordon har ökat markant
under de senaste 25 åren samt att antalet prospekterings- och brytningstillstånd i
samband med etablering av gruvindustrier ökar även om antalet undersökningstillstånd åtminstone tillfälligt inte ökat under 2013. Även antalet planerade och
uppförda vindkraftsparker fortsätter att öka.
Olika former av turism, annan exploatering samt renskötselns pågående mekanisering kan leda till skador på mark och vegetation. Omfattningen och uppkomna skador av terrängkörning är dock osäker då tillräcklig dokumentation saknas.
Mark och vegetation i fjällen skadas även fortsatt av terrängfordon både inom
renskötseln samt av turism och anläggningsarbeten i samband med exploateringen
för vindkraft, vattenkraft och gruvindustri. Användningen av terrängfordon har
ökat de senaste decennierna och barmarkskörningen behöver begränsas för att
undvika bestående skador på känsliga marker.
En positiv trend är att inslaget av ekoturism ökar vilket kan bidra till en hållbar
utveckling.
Inga nya skyddade områden av nämnvärd storlek har tillkommit under 2013.
För att bevara fjällmiljöer med höga naturvärden krävs ytterligare formellt
skydd. Det är även angeläget att skydda ytterligare fjällnära urskogsartade skogar
och vissa våtmarker och vattendrag i den fjällnära regionen.
Figur 24. Nya vindkraftverk och undersökningstillstånd i fjällen 2000–2012
Antal
140
Antal nya
undersökningstillstånd
120
Antal nya
vindkraftverk
100
80
60
40
20
0
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
KÄLLA: STATISTISKA CENTRALBYRÅN OCH SVERIGES GEOLOGISKA UNDERSÖKNING
Exploateringen av miljön i fjällen ökar. Figuren visar antalet nya vindkraftverk och beviljade
undersökningstillstånd efter brytvärda ämnen i fjällänen per år.
209
Naturvårdsverket finansierar under 2013–2015 ett forskningsprogram för att
utveckla ny kunskap kring fjällmiljön och hur olika aktörer påverkar förutsättningarna och möjligheterna till att nå miljömålet. En ny webbsida
www.storslagnafjall.se finns som samlar information kring dess ingående projekt.
Naturvårdsverkets har på regeringens uppdrag501 påbörjat arbetet med att ta
fram möjliga områden för etappmål tillsammans med åtgärdsstrategier med syfte
att öka förutsättningarna att kunna nå miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö
med dess preciseringar. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 9 juni
2014.
Resultat
Fjällen är en känslig miljö med många konkurrerande intressen. Större exploateringar, ökad turism, fjällnära skogsbruk och byggande för fritidsboende innebär
att naturmiljön påverkas alltmer samt att renskötseln blir alltmer trängd, framför
allt i de södra fjällen. Ett allvarligt hot mot kulturmiljöerna är upphört brukande
och att kulturmiljöer överges och därför inte längre underhålls och vårdas. En rik
kulturmiljö är av betydelse för såväl en god livskvalitet som turism och friluftsliv,
värt att notera i fjällen som till stor del lever på sin turism.
Den pågående klimatförändringen är en av de tydligaste påverkansfaktorerna
mot fjällens känsliga miljöer och arter, men vidden av påverkan är i dagsläget svår
att bedöma. Användningen av terrängfordon har ökat markant under de senaste
25 åren vilket medför ett ökat slitage på mark och vegetation. De senaste årtiondenas varmare klimat har börjat ge synbara effekter i fjällmiljön i framförallt
Norrbottens län. Träd- och skogsgränser klättrar uppåt. Fjällbjörkskogen förtätas
och videbuskmarkerna ökar. Glaciärer drar sig tillbaka och säsongen för snölegor
blir allt kortare.
Naturvårdsverket finansierar under 2013–2015 ett forskningsprogram för att
utveckla ny kunskap kring fjällmiljön och hur olika aktörer påverkar förutsättningarna och möjligheterna till att nå miljömålet. En ny webbsida
www.storslagnafjall.se502 finns som samlar information kring dess ingående projekt. I mars 2013 arrangerades den första fjällforskningskonferensen i en serie av
5 som bygger på fjällforskningssatsningen.
Naturvårdsverkets har på regeringens uppdrag påbörjat arbetet med att ta fram
möjliga områden för etappmål tillsammans med åtgärdsstrategier med syfte att
501M2013/1253/Nm.
502www.storslagnafjall.se
210
öka förutsättningarna att kunna nå miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö med
dess preciseringar. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 9 juni 2014.
Fjällens miljötillstånd
Fortsatt bibehållen renskötseln är en viktig förutsättning för ett storslaget betespräglat fjällandskap. Dock kommer rennäringens behov av stora ytor i konflikt
med behovet av anläggningar för bland annat friluftsliv, väginfrastruktur i samband med skogsbruk, vindkraftsanläggningar och vid mineralbrytning. En större
systematisk utvärdering kring renbetets betydelse för vegetationen påbörjades av
MISTRA EviEm under 2012 och har fortsatt under 2013.
Ett annat forskningsprojekt kring renbete och dess betydelse för ett betespräglat
landskap som finansieras genom Naturvårdsverkets forskningsprogram kommer
att bedrivas under 2013–2015. Sedan år 2000 pågår ett samarbete mellan samebyar, SLU och Skogsstyrelsen där så kallade renbruksplaner upprättas. Inom
ramen för arbetet med renbruksplaner har fram till 2013, 28 av 33 fjällsamebyar
utfört beteslandsindelning och omfattande inventeringar i fält. Hittills har över
300 renskötare gått utbildningar i bland annat fältmetodik, satellitbildstolkning
och GIS. I RenGIS 2.0 ingår också en mycket omfattande sammanställning av
övrig markanvändning.
För att bättre kunna hantera de problem som en växande rovdjursstam för med
sig avseende påverkan av renskötseln har Naturvårdsverket och Sametinget på
regeringens uppdrag i februari 2013 slutrapporterat hur ett förvaltningsverktyg
för rovdjur som bygger på en toleransnivå för rennäringen kan fungera.
Ekosystemtjänster
I Naturvårdsverkets Fjällforskningsprogram503 har tillsammans med Riksantikvarieämbetet ett projekt kring värdet av kulturella ekosystemtjänster beviljats medel
under 2013. Syftet med projektet är att undersöka om kulturella ekosystemtjänster kan användas som ett praktiskt verktyg för att tillvarata fjällandskapets
kulturarv i fysisk planering. Inom ramen för regeringsuppdraget kring att ta fram
etappmål och åtgärdstrategier för miljömålet Storslagen fjällmiljö har ett arbete
initierats kring att ytterligare beskriva vilka de viktigaste ekosystemtjänsterna för
fjällen är och hur de kan kommuniceras.
211
Flera av fjällens naturtyper och naturligt förekommande arter kan betecknas ha en
gynnsam bevarandestatus. Åtgärdsprogram finns för bland annat fjällräv, fjällgås,
dubbelbeckasin, kungsörn, fjällrufse, samt Laestadiusvallmo.
I det omfattande landskaps- och miljöövervakningsprogrammet NILS har förändringar för en rad variabler skattats. Under den tid som NILS pågått kunde
några storskaliga förändringar i naturtyperna inte påvisas, men däremot har det
förekommit vissa förändringar nedanför kalfjällsgränsen. Studien visar dock på
potentialen att följa förändringar över tiden med data och indikatorer från NILS.
Intressekonflikter finns kring rovdjursförekomst och rennäring eller fäboddrift.
Enligt rödlistan anses 68 arter vara hotade i Norrbottensfjällen. Många av dessa
är dock naturligt sällsynta. Åtgärdsprogrammen för fjällräv och fjällgås pågår.
Utvecklingen för de hotade arterna går åt olika håll. Medan fjällräven befinner
sig nära utrotningen ökar järvstammen. Jaktfalkarna har de senaste åren haft färre
lyckade häckningar jämfört med tidigare bland annat beroende på svaga ripstammar. Småviltsjakten, som upplåts av staten genom länsstyrelserna, påverkar ripstammarna till viss, men bedöms i dagsläget inte utgöra något hot mot rippopulationen.
Jordbruksverket redovisade december 2013 ett regeringsuppdrag kring effekterna av småviltsjakten i fjällen.
Länsstyrelsen i Jämtland504 fattade under våren 2013 beslut om förlängt tillträdesförbud i Stekenjokkområdet, omfattande ca 25 000 ha till skydd för områdets fågelliv, för att komma till rätta med systematisk boplundring i området. Tack
vare långsiktigt arbete inom fjällrävsprojektet Felles Fjellrev, med bland annat
utfodringsåtgärder, konstaterades tolv föryngringar i länet 2013.
Totalt finns i rödlistan505 159 arter för vilka fjällandskapet är viktigt, dessa fördelar sig mellan de olika hotkategorierna med 35 arter i kategorin kunskapsbrist
(DD), 48 i nära hotad (NT), 56 i sårbar (VU), 14 i starkt hotad (EN), 5 arter i
akut hotad (CR) och en art, vildren (Rangifer tarandus), är nationellt utdöd (NE).
Fördelat på organismgrupper finns 36 hotade kärlväxter, en alg, kalkgelé, 58 mossor, 3 lavar, 3 däggdjur (varav ett är NE), 13 fåglar, 3 steklar, 31 fjärilar och 9 tvåvingar. Inga arter klassas som hotade på grund av populationsminskning, för liten
population och fortgående minskning eller försämrad livsmiljö. Andelen försvunna
arter ökar heller inte.
504 Regional bedömning Jämtlands län
505 Gärdenfors, U. (ed.) 2010 – Rödlistade arter i Sverige. ArtDatabanken, SLU 2010.
212
Kunskapsbristen om fjällarter är dock fortfarande stor. Belastningsfaktorer i form
av klimatförändringar, kvävenedfall och ökad exploatering kommer fortsatt ha
negativa effekter på ett flertal hotade arter.
Åtgärdsprogram behöver ses över både avseende utvärdering av genomförda
åtgärder och eventuellt behov av nya ÅGP. Kunskapsläget behöver förbättras för
såväl förekomst och populationsdynamik för rödlistade arter i kategori DD samt
för hur externa påverkansfaktorer inverkar på populationsdynamiken.
506
Avseende Norrbottens län påpekas att renarna, lämlarna och riporna är nyckelarter som fyller viktiga funktioner i fjällekosystemet. Mildare vintrar med sämre
snöförhållanden för smågnagarna har noterats de senaste 30 åren. Efter bottenåret
2012 har smågnagarpopulationerna åter börjat öka. En oroväckande trend är att
antalet vanliga fjällfåglar har minskat de sista tio åren.
Enligt rödlistan anses 68 arter vara hotade i Norrbottensfjällen. Många av dessa
är dock naturligt sällsynta. Åtgärdsprogrammen för fjällräv och fjällgås pågår. En
nationell förvaltningsplan har tagits fram av Naturvårdsverket för järv, samtidigt
som berörda länsstyrelser gör regionala förvaltningsplaner.
I fjällmiljön återfinns vattenmiljöer med hög känslighet för försurning, övergödning, oligotrofiering och en påverkan från klimatförändringar. För vissa arter kan
allt för små populationer leda till inavel och att de i slutändan dör ut, detta beror
främst på fragmentering av vattendrag och bristande konnektivitet i landskapet.
En av de största påverkansfaktorerna på sjöar och vattendrag i fjällmiljön är
vattenkraften. Dammar i anslutning till kraftverk utgör fysiska hinder för fisk och
andra vattenlevande organismer som har ett behov att förflytta sig inom vattensystemen. För laxartade fiskar som leker i strömmande vatten är det livsnödvändigt att kunna vandra mellan strömmande och lugnflytande vatten, då reproduktionen sker på väl syresatta strömsträckor, medan uppväxt sker i de lugnare
delarna av vattendragen. Påverkan av vattenkraften kan minskas om passager
förbi permanenta hinder anläggs så att olika organismer inom vattensystemen
lättare kan ta sig förbi.
I vissa delar av fjällområdet finns fortsatt stora problem med försurning på
grund av ökande nederbördsmängder och minskade insatser av kalkning. Många
av de områden som behöver kalkas är otillgängliga vilket medför stora kostnader.
Miljöövervakning visar att det kan finnas en konflikt mellan tillgänglighet,
orördhet och skydd av arter. Det är en utmanande uppgift att kunna fortsätta
utveckla turismen i Jämtlands län och fjällområden och samtidigt värna och bevara förutsättningar för rennäring och skydda naturtyper och andra arter.
506 Regional bedömning Norrbottens län
213
För att bevara fjällmiljöer med höga naturvärden krävs ytterligare formellt skydd.
Det är även angeläget att skydda ytterligare fjällnära urskogsartade skogar och
vissa våtmarker och vattendrag i den fjällnära regionen samt vissa typer av habitat. En stor del av fjällen ingår i skyddade områden och många områden intar en
särställning i ett europiskt perspektiv såsom stora oexploaterade naturområden
av internationellt bevarandeintresse. Bevarandearbetet handlar både om förstärkningar i befintligt skydd och om ytterligare skydd för vissa särskilt skyddsvärda
områden som kompletterar eller förstärker det befintliga skyddet i fjällen och i
den fjällnära regionen. En förstudie av en eventuell nationalpark i Vålådalen har
genomförts av Länsstyrelsen i Jämtlands län och Naturvårdverket har beslutat att
gå vidare med en process kring bildande av en ny nationalpark.
Under 2013 har flera fjällnära urskogsartade skogar blivit föremål för skogsbruk och avverkning. I samband med detta har frågor kring skogsvårdslagens
fjällskogsparagraf samt varaktigheten i frivilliga avsättningar aktualiserats.
För att bevara fjällmiljöer med höga kulturvärden krävs långvarigt skydd, skötsel och restaurering. I dagsläget är bara en mindre del av fjällen inventerad och
därför saknas kunskap om kulturmiljöer, kultur- och fornminnen i fjällen.
Inga nya kulturreservat bildats under 2013. En anledning är att länsstyrelserna
saknar resurser för arbetet med kulturreservat. Kulturmiljövärden beaktas idag i
liten omfattning i förvaltningen av naturskyddade områden i fjällvärlden. Det saknas uppföljning om huruvida nya naturreservat har inkluderat kulturmiljövärden
under det gångna året.
Arbete med samebyarnas terrängkörningsplaner bedrivs fortsatt och utvärderingen av de hitintills avsatta medlen visar att hela 30 av Sveriges 33 fjällsamebyar
har ansökt om och beviljats medel för framtagande av terrängkörningsplaner.
Totalt sett har idag närmare 8,4 miljoner kronor delats ut för genomförande av
markförstärkningsåtgärder och detta är fördelat på 17 olika fjällsamebyar. Dessa
medel har, i enlighet med syftet, i huvudsak använts för att minska terrängkörningens påverkan på våtmarker. Ca 80 procent av bidraget har gått till åtgärder med detta syfte och ca 19 procent har gått till åtgärder för att minska
terrängkörningens påverkan på vattendrag. Vid en analys av 30 fjällsamebyar och
4 skogssamebyars prioriterade färdvägar, åtgärdsbeskrivningar samt med jämförelse av vad åtgärderna hitintills kostat för de finansierade åtgärderna bedöms
det kvarstående behovet av medel uppgå till ca 30 miljoner kronor för att finansiera de prioriterade åtgärderna. I denna summa är länsstyrelsens behov av medel
för drift och ledning inräknat.
Ett Interregprojekt kring traditionell kunskap och biologiskt kulturarv knutet
till bland annat Jämtlands fjällnära fäbodar har initierats av Centrum för Biologisk Mångfald och Länsstyrelsen Jämtland ingår i styrgruppen.
214
Fjällens värden för friluftslivet är stora och det är viktigt att dessa bibehålls.
Underhåll och skötsel av fjälleder med ingående anläggningar är en viktig förutsättning för det rörliga friluftslivet, både med och utan motor. Under 2013 har
Naturvårdsverket tillsammans med länsstyrelserna i fjällänen genomfört en översyn av fjällederna med sikte på att planera inför framtidens ledsystem i fjällen.
Slutredovisning av arbetet sker i mars 2014.
En stor del av friluftslivet i fjällen är idag motoriserat i form av främst snöskoteråkning. För att minska bullerutbredning och konflikter mellan snöskotrar
och skidåkare bör både kanalisering och reglering av snöskotertrafik utvecklas.
Bullret från skotrar varierar och är på många platser obetydligt medan det i flera
områden orsakar stora störningar under delar av säsongen.
Ändringar i snötäckets varaktighet kan leda till att skoteråkningen flyttas till
områden med bättre tillgång på snö. Utöver en generell ökning av snöskotertrafik
har den tekniska utvecklingen lett till att man kommer åt platser man inte gjort
förut. Resultatet blir då inte enbart en ökning i antal skotrar per område men även
en ökad påverkan på landskapet, där tidigare förhållandevis opåverkade områden nu berörs. Vilka konsekvenser detta kan ha för den biologiska mångfalden är
oklara.
Fortsatt samverkan mellan myndigheter och organisationer är viktig för att
kunna nå framgång i arbetet med en hållbar utveckling av snöskotertrafiken i
fjällområdet och kunna nå lösningar som alla accepterar. Denna samverkan har
mellan 2007 och 2012 organiserats av Trafikverket tillsammans med Naturvårdsverket, Polisen, Sametinget, Länsstyrelsen, Transportstyrelsen, Lantbrukarnas riksförbund, Kommunförbundet och Snöskoterorganisationerna SNOFED och SSCO.
Sedan januari 2013 ansvarar Naturvårdsverket för samordningen av snöskoterrelaterade frågor och att driva frågorna genom det nationella snöskoterrådet.
Fjällsäkerhetsarbetet stödjer både utvecklingen av friluftslivet samt medverkar
till att besökare i fjällen skall känna sig trygga. Naturvårdsverket samordnar
informationsarbetet i friluftlivs- och fjällsäkerhetsfrågor. Naturvårdsverket arrangerade i december 2013 en nationell lavinkongress och erhöll ett uppdrag507 av
regeringen krig att utreda relevansen och behovet av lavinprognoserna för de
svenska fjällen. Tillsammans med lokala fjällsäkerhetskommitteér har Naturvårdsverket även arrangerat utbildningar av snöskoteruthyrare i fjällsäkerhet och miljömedvetenhet.
Naturvårdsverket leder även en internationell arbetsgrupp med syfte att stödja
samt utveckla det förebyggande fjällsäkerhetsarbetet. På den regionala och lokala
nivån har fjällsäkerhetskommitteérna främst arrangerat utbildningar för grund-
507M2013/3132/Nm.
215
skoleelever i fjällsäkerhet och friluftsliv samt bedrivit lokalt informationsarbete
kring fjällsäkerhet.
I Västerbottensfjällen måste bland annat lokalt friluftsliv, jakt- och skidturism
och rennäring samsas om utrymmet, tillsammans med till exempel gruvnäring
och vindkraft. Lika intressen måste ta hänsyn till varandra och till den känsliga
fjällnaturen. Inte minst rennäringen hamnar lätt i kläm. Markskador från körning
med terrängfordon är vanliga i många delar av fjällen. Samebyarna arbetar för
att styra sin terrängkörning, och gör åtgärder för att minska problemen. Buller
från framför allt skotrar är ett problem särskilt under turistsäsongerna. För att få
människor att byta till tystare skotrar krävs både attitydförändringar och ekonomiska motiv.
Överflygningar av flygplan på hög höjd kan orsaka bullerstörningar som påverkar upplevelsen av fjällmiljön, framförallt gäller detta södra fjällen men även
lokalt inom hela fjällkedjan
I början av 2013 gav Mark- och miljödomstolen tillstånd till en flygplats i Rörbäcksnäs, avsedd för chartertrafik till och från skidanläggningar i Sälen och Trysil.
Upp till 11 250 flygplansrörelser per år tillåts.508
Inom ramen för Naturvårdsverkets Fjällforskningsprogram509 har under 2012
två projekt fått medel för att forska om bland annat framtida trender och hållbar
utveckling inom friluftslivet i skyddade naturområden samt konflikter mellan friluftslivet och andra areella näringar.
508 Regional uppföljning av Dalarnas län
216
Renskötseln är en viktig förutsättning för att bibehålla ett storslaget betespräglat
fjällandskap. Ett fortsatt renbete är viktigt för att bevara det storslagna och betespräglade fjällandskapet.
Det är dock av stor vikt att renskötseln bedrivs på ett hållbart sätt och inte
överutnyttjar betesresursen. Dock kommer rennäringens behov av stora ytor i
konflikt med behovet av anläggningar för bland annat friluftsliv och mineralbrytning. Infrastruktur som tillkommer i samband med olika typer av exploateringar
bildar vandringsbarriärer. En annan konflikt gäller renskötseln och rovdjursstammarnas storlek.
För att nå miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö behöver samebyarnas arbete
med terrängkörningsplaner med tillhörande markförstärkningar kunna genomföras i sin helhet. Arbetet går långsamt framåt i brist på resurser och bedömningen är att det blir svårt att helt slutföra arbetet till 2020. Resurser för tillsyn av
terrängkörning, både sommar och vinter med syfte att begränsa skador på mark
och vegetation bedöms fortsatt vara begränsade.
Användningen av terrängskotrar i fjällänen har ökat starkt under de senaste 25
åren. Detta orsakar både buller och utsläpp av luftföroreningar. Samtidigt bidrar
snöskotrarna till att turismen kan utvecklas. Möjligheten till ostört friluftsliv
riskerar att försämras av utbyggnaden av vindkraften. Den påverkar också naturoch kulturvärdena.
Renvallar, renhägn och andra landskapselement sköts endast i begränsad
utsträckning. Miljöstöd kan sökas för bevarande av värdefulla naturoch kulturmiljöer i renskötselområdet. Det har skett en kraftig ökning av vårdade renvallar
och hägn sedan stödet infördes. Att antalet vårdade renvallar ökat i Norrbotten
tack vare miljöstöd ger ett kvitto på att stödinsatser och resurser faktiskt ger resultat i miljön.
Kunskapen om fjällvärldens kulturmiljöer, fornlämningar och bebyggelse behöver kompletteras. Resurser för inventeringar, skydd och skötsel av kulturmiljöer i
fjällen behöver tillföras. Inte minst allvarligt är att det saknas riktade resurser till
skötsel och utveckling av kulturmiljöerna.
Naturvårdsverkets fjällforskningsprogram510 2013–2015 kommer att ta fram
fördjupad kunskap inom flera olika områden av vikt för fjällmålet. Satsningen ska
ge en ökad förståelse för både möjligheter och konflikter i fjällvärlden. Projekten
belyser allt från gruvdrift i fjällen till nya friluftstrender i fjällmiljön och egenskaper för ett betespräglat landskap.
217
Utvecklingen av miljön i stort i fjällen
Fjällen påverkas i ett långt perspektiv av den pågående långsiktiga klimatförändringen vilket kommer att innebära en förhöjd trädgräns, kortare snösäsong, färre
snölegor, ökad förbuskning. I ett kortare perspektiv kan vi se påverkan av en
växande fjällturism och en ökande terrängkörning. En ökad expolatering kan
främst ses i redan exploaterade turismområden.
Allt fler mineralprospekteringar genomförs i både skyddade områden liksom
i anslutande områden i närheten av fjällen. Konsekvenserna av detta är inte helt
klarlagda med en möjlig utveckling är att vi kommer att se fler inslag av gruvindustrier i fjällen med anledning av ett allt större globalt behov av mineraler på
en växande marknad för främst de industriella behoven.
511
Enligt uppgifter hos Sveriges geologiska undersökning (SGU) kan det vid
år 2020 finnas cirka 30 metallgruvor i Sverige, jämfört med dagens 16. Fram till
2030 kan det vara uppemot 50 gruvor i produktion i Sverige. Prognosen bygger
på bedömningar av brytningskapacitet i de projekt som har fått eller har sökt
bearbetningstillstånd och aktivt arbetar för att genomföra projekten. Prognosen
förutsätter att samtliga av bearbetningstillstånden blir en aktiv gruva.
Bibehållna goda möjligheter till renbete är en viktig förutsättning som bidrar till
att fjällen fortsätter att vara ett vidsträckt landskap där viktiga arter trivs. Fjällens
värden som grund för friluftsliv och kommersiell verksamhet är stora. Den svenska
naturen har alltmer uppmärksammats nationellt och internationellt för sin attraktivitet och turism är idag en basindustri i stora delar av de svenska gles- och landsbygderna. Den ökande strömmen av turister har således betydelse när det gäller
utveckling av både företagande och sysselsättning i fjällkommunerna.
Nya affärsmodeller behöver utvecklas tillsammans med marknadsinnovationer
som balanserar utnyttjandet av resursen fjällmiljö på ett hållbart sätt, så att resursensupplevelse- såväl som miljövärden inte minskar.
Kombinationen av ökande turism, fler terrängfordon, vindkraftsparker och
utvinning av värdefulla mineraler riskerar dock att försvåra för renskötseln och
därmed även för bevarande och utveckling av en stor del av den biologiska mångfalden. Det bör dock betonas att all biologisk mångfald inte har samma beroende
av renskötseln, detta gäller till exempel många vattenmiljöer.
Förutsättningar behöver skapas för bevarande av naturliga miljöer knutna till
fjällmiljöer inklusive dess arter och stammar. Även när det gäller bevarande av
värdefulla naturoch kulturmiljöer bör naturligt fisketomma vatten uppmärksammas, då dessa är rödlistade som särskilt skyddsvärda mark och vattenområden i
förordningen om områdesskydd enligt MB.
511 Sveriges mineralstrategi. För ett hållbart nyttjande av Sveriges mineraltillgångar som
skapar tillväxt i hela landet. Näringsdepartementet N2013.02
218
I samband med ett ökat intresse för mineralutvinning och vindkraft ställs större
krav på en uppdaterad och effektiv samhällsplanering med syfte att bevara värdefulla naturoch miljövärden samtidigt som tillväxtpotentialen kan tas till vara.
Det ligger i samhällets intresse att mineralutvinning sker på ett hållbart sätt, vilket
ställer krav på aktörerna i samhällsorganisationen att agera samordnat.
Vikten av samverkan mellan samhällsorganisationens aktörer med ansvar för
ekonomisk och fysisk planering såväl som planering av mer naturvårdande karaktär är stor. Parallellt med att ta fram kunskap för att mäta effekter av olika typer
av påverkan från till exempel vindkraft, mineralutvinning eller turism, behöver
affärsmetoder tas fram och affärsutveckling bedrivs med syfte att minska klimatavtrycken.
I strävan efter att minska klimatavtrycken är också samverkan för att samordna
insatser och resurser av stor betydelse. På det viset skapas förutsättningar för en
hållbar utveckling i svenska fjällen där bevarande och utveckling sker i synergi.
Nyckelindikatorer för uppföljning
Ett projekt kring indikatorsutveckling rapporterades under 2013 med syfte att
identifiera nyckelindikatorer vilka kan användas för att följa utvecklingen.
Huvudsyftet var att utveckla indikatorer för miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö. I detta ingick att skapa förståelse för hur sambandet ser ut mellan tillståndsindikatorer, drivkrafter som påverkar tillståndet och det önskade tillståndet som vi
vill uppnå, redovisat på ett transparent sätt för de olika preciseringarna.
Syftet var även att skapa förståelse för hur indikatorer kan utvecklas som ska
kunna användas för att mäta graden av framgång för de olika preciseringarna
kopplade till de åtgärdsstrategier som finns samt som kommer att tas fram inom
ramen för512 Naturvårdsverkets regeringsuppdrag kring att ta fram etappmål och
föreslå åtgärdsstrategier.
I rapporten presenteras även vilken relevans indikatorerna har för såväl förvaltning som koppling till arbetet med EEA:s 478 (European Environmental Agency)
hållbarhetsindikatorer.513
Styrmedel och åtgärdsstrategier
För att kunna bedöma graden av framgång behöver vi veta vilka styrmedel och
åtgärdsstrategier vi skall använda och vad vi ska följa upp. Detta är kopplat till
hållbarhetskriterier och de aktörer och aktiviteter som verkar i fjällen.
I Naturvårdsverkets forskningsprogram kommer också ny kunskap kunna ge
underlag till förslag av lämpliga styrmedel och åtgärdsstrategier.
512M2013/1253/Nm.
513 Nyckelindikatorer för Storslagen fjällmiljö P- Schlyter
219
Drivkrafterna för utvecklingen
De drivkrafter som kan påtalas är av olika slag. De miljömässiga drivkrafterna ligger främst den långsiktiga klimatförändringen där effekterna kommer att bli mer
tydliga i fjällen än i inlandet.
Fjällen påverkas av ett flertal ekonomiska drivkrafter. En är den ökande marknaden för fjällturism med en starkt ökande exploatering främst det södra fjällområdet.
Direkta resultat av denna växande turism kan kopplas till en starkt ökande
snöskoterturism och en något mindre men också ökande barmarkskörning av
4-hjuliga motorcyklar.
Drivkrafterna för mineralindustrin ligger främst i ökande efterfrågan globalt på
vissa särskild värdefulla mineraler som kan återfinnas på flera platser i fjällen.
Globalt ökad efterfrågan på metaller och industrimineral har resulterat i ökande råvarupriser och ökat intresse för prospekteringsverksamhet för i förlängningen
etablering av nya gruvor. Effekterna av denna efterfrågan kan ses i det ökande
antalet prospekterings- och brytningstillstånd. Fler beviljade undersökningstillstånd, av vilka en andel i sin tur kan leda till fler beviljade bearbetningskoncessioner. Drivkrafterna för att öka andelen förnybar energi är den ökande efterfrågan
på energi men som också är beroende av politiska beslut.
Riksdagen har antagit en planeringsram till år 2020 om 30 TWh årlig produktion av vindel, varav 20 TWh på land och 10 TWh till havs. Den ska säkerställa
att kommunerna planerar för en möjlig utbyggnad av vindkraft. Energimyndigheten beslutade den 16 december 2013 om uppdaterade riksintresseområden för
vindbruk, som baseras på enhetliga kriterier och undantag för hela landet.
I det uppdaterade riksintresse för vindbruk är följande undantaget enligt miljöbalken:
• Riksintresse obruten kust, 4 kap. 3 § MB
• Riksintresse obrutet fjäll, 4 kap. 5 § MB
• Natura 2000-områden på land, 4 kap. 1 § och 7 kap. 28 § MB
• Nationalparker, 7 kap. 2§ MB
• Natur- och kulturreservat, 7 kap. 4 och 9 §§ MB
En negativ drivkraft är landsbygdsproblematiken, upphört brukande av bebyggelse och landskap, vilka är viktiga negativa påverkansfaktorer för fjällens kulturmiljöer.
220
221
GOD BEBYGGD MILJÖ
ANSVARIG MYNDIGHET: BOVERKET
Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam
livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och
kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska
lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god
hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.
GOD BEBYGGD MILJÖ
Regeringen har fastställt tio preciseringar:
HÅLLBAR BEBYGGELSESTRUKTUR: En långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur har ut-
vecklats både vid nylokalisering av byggnader, anläggningar och verksamheter och
vid användning, förvaltning och omvandling av befintlig bebyggelse samtidigt som
byggnader är hållbart utformade.
HÅLLBAR SAMHÄLLSPLANERING: Städer och tätorter samt sambandet mellan tätorter och
landsbygd är planerade utifrån ett sammanhållet och hållbart perspektiv på sociala,
ekonomiska samt miljö- och hälsorelaterade frågor.
INFRASTRUKTUR: Infrastruktur för energisystem, transporter, avfallshantering och vatten-
och avloppsförsörjning är integrerade i stadsplaneringen och i övrig fysisk planering
samt att lokalisering och utformning av infrastrukturen är anpassad till människors
behov, för att minska resurs- och energianvändning samt klimatpåverkan, samtidigt som
hänsyn är tagen till naturoch kulturmiljö, estetik, hälsa och säkerhet.
KOLLEKTIVTRAFIK, GÅNG OCH CYKEL: Kollektivtrafiksystem är miljöanpassade, energi-
effektiva och tillgängliga och att det finns attraktiva, säkra och effektiva gång- och
cykelvägar.
NATUR- OCH GRÖNOMRÅDEN: Det finns naturoch grönområden och grönstråk i närhet till
bebyggelsen med god kvalitet och tillgänglighet.
KULTURVÄRDEN I BEBYGGD MILJÖ: Det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i
form av värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap bevaras,
används och utvecklas.
GOD VARDAGSMILJÖ: Den bebyggda miljön utgår från och stöder människans behov, ger
skönhetsupplevelser och trevnad samt har ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser,
service och kultur.
HÄLSA OCH SÄKERHET: Människor inte utsätts för skadliga luftföroreningar, kemiska
ämnen, ljudnivåer och radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker.
HUSHÅLLNING MED ENERGI OCH NATURRESURSER: Användningen av energi, mark, vatten
och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt
för att på sikt minska och att främst förnybara energikällor används.
222
HÅLLBAR AVFALLSHANTERING: Avfallshanteringen är effektiv för samhället, enkel att
använda för konsumenterna och att avfallet förebyggs samtidigt som resurserna i det
avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt samt att avfallets påverkan
på och risker för hälsa och miljö minimeras.
Sammanfattning
Allt fler bostäder blir mer energieffektiva. Många åtgärdas mot radon. Men stora
insatser krävs mot buller och dålig inomhusmiljö, liksom för att stärka samhällsplaneringen och skydda kulturvärden. Vägtransporterna ökar, vilket ger mer buller
och sämre luftkvalitet. Grönområdena i tätorterna minskar och avfallsmängderna
fortsätter att öka. Generellt behövs fler åtgärder och nya styrmedel.
Resultat
Hållbar bebyggelsestruktur och Hållbar samhällsplanering
Flera av de kommuner vars översiktsplaner antogs under 1990-talet håller nu
på att ta fram nya kommunomfattande översiktsplaner. Därtill fortgår länsstyrelsernas arbete med att göra de regionala och nationella planeringsunderlagen
tillgängliga digitalt, bl. a. genom GIS.
Boverket, Riksantikvarieämbetet och Socialstyrelsen har tagit fram en gemensam rapport514 som belyser miljöstatus i den byggda miljön. Rapporten ger en
översiktlig bild av miljöstatusen på nationell nivå utifrån befintlig, allmänt tillgänglig data.
514 Boverket, Riksantikvarieämbetet & Socialstyrelsen, 2013. Tillståndet i den byggda miljön.
223
Figur 25. Andel kommuner med aktuella program och strategier inom olika områden 2013
Procent
100
17
80
60
27
24
16
26
15
13
12
Nej
14
Nej, men arbete
pågår
Ja, för en del av
kommunen
Ja, kommunomfattande
18
17
GOD BEBYGGD MILJÖ
40
74
55
20
39
33
0
Transport
Kulturmiljö
Grönstruktur/
Vattenstruktur
Energi
KÄLLA: MILJÖMÅLSENKÄTEN 2013
Planeringsunderlag för kommunernas arbete är viktiga verktyg för att nå God bebyggd miljö.
Jämfört med 2012 har flera kommuner aktuella program och strategier för transporter (+ 9%),
kulturmiljö och grön- och vattenstruktur (+ 2%) samt energi (+ 1%).
Infrastruktur
Från och med 1 januari 2013 gäller en ny planeringsprocess för transportsystemet
och dess utveckling. Den strategiska och ekonomiska planeringen har förändrats
och riksdagen har även beslutat om förändringar i planering av väg- och järnvägsprojekt enligt väglag och lag om byggande av järnväg. Bland förändringarna
märks införandet av åtgärdsvalsstudier, som alla projekt ska genomgå innan den
formella planprocessen påbörjas. Åtgärdsvalsstudien är en förutsättningslös transportslagsövergripande analys med fyra steg där det första syftar till att påverka
beteenden och efterfrågan och det sista är att bygga nytt.
En sammanhållen och effektiviserad process för den fysiska planeringen av
vägar och järnvägar öppnar nya möjligheter för samordning med den kommunala
planeringen.
Under 2013 har Boverket publicerat en kunskapsöversikt om kopplingen
mellan PBL-planeringen och planeringen enligt väglagen och lag om byggande av
järnväg.515
515 Boverket 2014. Samordna planeringen för bebyggelse och transporter – en
kunskapsöversikt.
224
Kollektivtrafik, gång och cykel
Allt fler kommuner antar strategier för ett hållbart transportsystem vilka ger
kollektivtrafik, gång och cykel högre prioritet än tidigare. Många kommuner
arbetar även med att minska ytan för gatuparkering för att ge plats för cykelbanor
eller kollektivtrafikkörfält.516 År 2012 bodde 10 procent av Sveriges befolkning
inom 1 km från en järnvägsstation. 73 procent bodde inom 1 km från en hållplats
som trafikerades regelbundet av kollektivtrafik.517 Fortfarande är det dock 77 procent av antalet färdade personkilometrar i landet som sker med personbil.518
Natur- och grönområden
Tillgång till naturområden i närhet till bebyggelsen är viktigt för människans välmående, utövning av friluftsliv samt för att upprätthålla biologisk mångfald och
ekosystemtjänster i den byggda miljön. Med naturområden menas både grön- och
vattenområden.
Satellitstudier visar att grönytan har minskat i de tio befolkningsmässigt största
tätorterna.519
Drygt tre fjärdedelar (76 procent) av kommunerna har eller arbetar med att ta
fram planeringsunderlag för grön- och vattenområden, vilket är en ökning jämfört
med förra årets 66 procent. Detta kan bero på att underlag som tidigare var under
framtagning nu har färdigställts, men framför allt på att flera kommuner nu har
påbörjat arbetet med att ta fram nya dokument. Flertalet kommuner (87 procent
av dem som svarade) har tillgång till adekvat kompetens.520
516 Miljömålsenkäten 2013. Boverkets och RUS årliga enkät till kommunerna.
517 Trafikanalys 2013. Metoder för geografiska tillgänglighetsanalyser i transportsystemet
(PM 2013:2).
518 Trafikanalys 2013. Statistik: Transportarbete 1950–2012. Tabell: Persontransportarbete i
Sverige.
519 SCB 2010. Förändring av grönytor inom tätorter 2000–2005. De tio största tätorterna
2005.
520 Miljömålsenkäten 2013. Boverkets och RUS årliga enkät till kommunerna.
225
GOD BEBYGGD MILJÖ
Boverket har under 2013 tagit fram en vägledning521 med syfte att sprida kunskap
om naturområdenas betydelse för folkhälsan och fysisk aktivitet522. Skogsstyrelsen
har tagit fram en kunskapssammanställning om skogens sociala värden523 där bl.a.
vikten av tillgång till tätortsnära skogar samt deras sociala värden belyses. Naturvårdsverkets förslag till handlingsplan för grönstruktur524 kan på sikt bidra till att
grön struktur beaktas bättre i regionalplanering.
Regeringen har tagit fram mål för friluftslivspolitiken 2012.525 Ett av målen
syftar till att säkerställa attraktiv tätortsnära natur för friluftsliv, med fokus på
tillgång och kvalitet.
Kulturvärden i bebyggd miljö
I ett flertal län pågår arbete med att ta fram kulturmiljöprogram eller andra kunskapsunderlag om bebyggelsens kulturvärden. Det pågår också ett regionalt arbete
med kulturmiljövårdens riksintresseområden. Takten på arbetet styrs av de medel
som länsstyrelserna via Riksantikvarieämbetet kan avsätta för ändamålet.
För stora delar av landet saknas dock fortfarande kunskap om bebyggelsens
kulturvärden, så utvecklingen för miljötillståndet kan inte redovisas. Tillgången
till antikvarisk kompetens är fortsatt låg. Formellt skydd av bebyggelse används
sällan. Trots en svag uppgång526 senaste åren visar trenden att allt färre byggnader
ges formellt skydd enligt plan- och bygglagen (PBL) sett över de två senaste decennierna.
God vardagsmiljö
Närheten från bostaden till vardagsservice minskar. År 2011 hade drygt två tredjedelar av befolkningen längre än 300 meter fågelvägen till livsmedelsaffären, vilket
är tre procent fler än tio år tidigare. Under perioden minskade det totala antalet
livsmedelsaffärer med drygt 16 procent. Framför allt har tillgängligheten till livsmedelsaffär minskat för dem som bor i glesbygd.527
521 Boverket 2013. Planera för rörelse.
522 Boverket 2012. Samhällsplanering som stimulerar till fysisk aktivitet – Slutrapportering av
ett regeringsuppdrag.
523 Skogsstyrelsen, 2013. Skogens sociala värden – en kunskapssammanställning.
524 Naturvårdsverket 2013. Förslag till hur en handlingsplan för grön infrastruktur kan tas
fram på regional nivå.
525 Regeringen 2012. Mål för friluftslivspolitiken. Skr. 2012/13:51.
526 Se andra stycket i indikatortexten Rivningsförbud (2013 års siffor) samt diagram ”Antal
skyddade byggnader per år” på sid 17 i K-märkt? Skydd av kulturhistorisk bebyggelsen i
den kommunala planeringen. Länsstyrelserna 2013 (kortversionen).
527 SCB 2012. Tillgång till livsmedelsaffär 2011.
226
Hälsa och säkerhet
Resultaten från Boverkets urvalsundersökning 2007–2008 visade att luftomsättningen i främst småhus var låg528. Det saknas uppföljning av om den har förbättrats sedan dess.
För de byggnader som omfattas av obligatorisk ventilationskontroll, OVK,
finns det uppgifter i Energideklarationsregistret529. Av 13 096 registrerade skolbyggnader uppfyller 23 procent inte ventilationskravet. Boverket genomför nu en
uppföljning om kommunernas rutiner för OVK.
Det finns ett stort underhållsbehov för att minska fuktskadorna i det äldre
bostadsbeståndet, eftersom cirka 38 procent av byggnaderna, varav flest småhus,
har fuktskador som riskerar att påverka inomhusmiljön negativt.530
Undersökningen 2007–2008 visade också att radonhalten var högre än det
angivna gränsvärdet på 200 Bq/m3 i 13 procent av småhusen och i 3 procent av
lägenheterna.531 En tillfällig ökning av stödansökningar i och med en informationssatsning 2006 har inte lett till en bestående ökning av antalet radonsanerade hus.
Ett kompetenscentrum för inomhusmiljö och hälsa – KOMIN532 – är verksamt
vid Umeå universitet som ett resultat av samverkan mellan Sverige och Finland
med stöd från bl.a. Länsstyrelsen i Västerbotten, Region Västerbotten och Österbottens förbund. Centrat utvecklas nu till ett nationellt kompetenscentrum med
syfte att främja miljömålet God bebyggd miljö och sprida kunskap om sambandet
mellan inomhusmiljö och hälsa. I samarbetet ingår Umeå universitet, Uppsala
universitet, IVL, SP, Astma- och allergiförbundet och SWESIAQ.
Sedan direktivet om omgivningsbuller533 och den svenska förordningen infördes
har kartläggningar i enlighet med direktiv/förordning genomförts vid två tillfällen,
2007 och 2012. Resultatet från kartläggningarna visar inte på någon minskning
av antalet bullerexponerade utomhus. Det tillkommer årligen ett antal nybyggda
bostäder i bullerutsatta miljöer. Dessa är normalt utformade med hänsyn till bullersituationen och uppfyller riktvärdena inomhus. Vid kartläggning av antal exponerade beaktas inte sådana faktorer, utan även boende i bullerutsatta nya bostäder
räknas in i det totala antalet exponerade.
528 Boverket 2009. Så mår våra hus. Redovisning av regeringsuppdrag beträffande byggnaders
tekniska utformning m.m.
529 Småhus omfattas inte av OVK.
530 Boverket 2011. God bebyggd miljö – förslag till nytt delmål för fukt och mögel.
532www.kominmiljo.eu/
533 Europaparlamentets och Rådets Direktiv 2002/49/EG om bedömning och hantering av
omgivningsbuller.
227
För äldre bostäder har många skyddsåtgärder gjorts för att minska bullret inomhus. Men riktvärdena för buller inomhus uppnås ändå inte alltid i sin helhet ens
efter åtgärd, beroende på de avvägningar som görs mellan kostnad och nytta för
ytterligare ljudreduktion. Skärpta bullerkrav på nya personbilar, tunga fordon och
åtgärder för godstrafik på järnväg diskuteras sedan en tid tillbaka inom EU.
GOD BEBYGGD MILJÖ
Hushållning med energi och naturresurser
Under perioden 2006–2010 har 3 000 hektar jordbruksmark exploaterats för att
bygga bostäder och infrastruktur. Det är mer än under perioden 1998–2005.534 I
Sverige finns idag endast 0,3 hektar jordbruksmark per person medan vi förbrukar
produkter motsvarande 0,4 hektar.
Regeringen beslöt 19 december 2013 att se över hushållningsbestämmelserna
i 3 och 4 kapitlen miljöbalken i syftet att tydliggöra innehållet i bestämmelserna
och underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet.535 Utredningen ska fokusera
på riksintresseområden, men även andra områden i hushållningsbestämmelserna,
som jordbruksmark (3§) ska ses över. Idag tillämpas bestämmelserna för jordbruksmarken i liten utsträckning.
Energianvändningen inom bostads- servicesektorn minskade med 8 procent
mellan åren 1995 och 2011, från 156,9 till 144,3 TWh.536
Andelen direkt användning av fossila bränslen har minskat från närmare 20
procent till 3 procent under samma period.
Den totala temperaturkorrigerade energianvändningen per areaenhet för bostäder och lokaler har minskat med nästan 8 procent mellan 1995 och 2011. Minskningen beror bland annat på energieffektiviserande åtgärder i husen och på konvertering av uppvärmningssystem.
De höga energipriserna under 2000-talet har troligtvis varit en bidragande
orsak till att många hushåll vidtagit åtgärder för att minska energianvändningen.
Även hårdare krav på lägre energianvändning för nybyggda hus leder till en minskad genomsnittlig användning. Åtgärder som exempelvis tilläggsisolering och byte
av fönster, minskar energibehovet i befintlig bebyggelse.537
534 Jordbruksverket 2013. Exploatering av jordbruksmark 2006–2010. Rapport 2013:3.
535 Regeringen 2013. Kommittédirektiv. Hushållning med mark och vatten – områden av
riksintresse. Dir 2013:126.
536 Statens energimyndighet, 2013. Energiläget 2013. ET 2013:22. (Figur 2 i Energiläget
2013).
537 Statens energimyndighet, 2013. Energiindikatorer 2013. ER 2013:05, ISSN 1403-1892
(Avsnitt 15 Energianvändning i bostäder och lokaler).
228
Hållbar avfallshantering
Den totala mängden hushållsavfall ökade med 1 procent mellan 2011 och 2012,
och uppgick till 460 kg per capita.538
År 2012 materialåtervanns 48 procent av hushållsavfallet inklusive biologisk
återvinning. Materialåtervinningen av förpackningar, returpapper och wellpapp,
el-avfall och metall minskade något, medan återvinningen av biologiskt material
ökade med 3 procent jämfört med 2011. Avfallet från elektriska och elektroniska
produkter minskade med 6 procent till knappt 15 kg per person. Förbränningen
av hushållsavfall ökade med nära 2 procent till drygt 51 procent under samma
period.
Figur 26. Behandlat hushållsavfall per år, totalt och uppdelat på olika behandlingsmetoder
Miljoner ton
5
Deponering
Biologisk
återvinning
4
Materialåtervinning
Förbränning med
energiutvinning
3
2
1
12
20
10
20
08
20
06
20
04
20
02
20
00
20
98
19
96
19
19
94
0
KÄLLA: AVFALL SVERIGE
År 2012 fortsatte mängden hushållsavfall att öka något jämfört med svackan 2010, men med
lägre takt jämfört med åren före 2008.
538 Enligt data från Avfall Sverige.
229
Trots att många åtgärder görs kvarstår bedömningen att målet inte kan nås till
2020 med beslutade och planerade styrmedel. Tjugo av länsstyrelserna delar
Boverkets bedömning att målet inte kan nås i tid. En länsstyrelse (Kronobergs)
bedömer att målet är nära att nås.
GOD BEBYGGD MILJÖ
Bedömning av utveckling i miljön
Boverket bedömer att det inte går att se någon tydlig riktning för utvecklingen i
miljön. Fyra länsstyrelser bedömer att trenden för målet är positiv, en att den är
negativ (Skåne) och elva delar Boverkets bedömning att det inte går att se någon
tydlig riktning för utvecklingen i miljön.
En orsak är att målet är formulerat så att det omfattar många olika aspekter av
den byggda miljön. Vissa delar som ökad kunskap och bättre underlag, till exempel om grönområden, kan bidra positivt till utvecklingen på sikt, samtidigt som
tillståndet visar på negativ utveckling, som till exempel den minskande andelen
grönområden i våra större tätorter. Dessutom saknas aktuellt underlag för att visa
på trender i tillståndet i den byggda miljön för flera nyckelförutsättningar för en
god bebyggd miljö.
Den största utmaningen för att nå miljökvalitetsmålet är urbaniseringstrenden.
Allt fler människor på mindre yta och ökad konkurrens om marken ställer höga
krav på planering och byggande för att utvecklingen i den byggda miljön ska ske
på ett hållbart sätt. Dessutom medför urbaniseringen att mindre orter och bebyggelsemiljöer utarmas.
Hållbar samhällsplanering och Hållbar bebyggelsestruktur
Trenden med att många kommuner tar fram nya översiktsplaner håller i sig. Detta
gör att PBL:s nya regler kan få genomslag under de närmaste åren. Enligt dessa
ska översiktsplanen bli mer strategisk och samordnas med relevanta nationella
och regionala mål för en hållbar utveckling, bland andra miljökvalitetsmålen.
Härigenom kan kommunens utveckling sättas in och förhålla sig till ett större geografiskt perspektiv.
Kommunernas problem att hantera länsstyrelsernas planeringsunderlag om
bland annat statliga intressen och mellankommunala frågor kvarstår. Planeringsunderlagen anses framförallt sakna tydliga prioriteringar och vara alltför övergripande. Länsstyrelserna i sin tur anser att sektorsmyndigheternas underlag är
otydliga. De statliga planeringsunderlagen måste med andra ord samordnas och
konkretiseras bättre för att ge kommunerna bättre förutsättningar att ta fram
230
relevanta kommunala planeringsunderlag.539 Boverket tog år 1012 fram tolv
framtidsbilder för Sverige år 2025, baserade på de 100 nationella mål som rör
den fysiska samhällsplaneringen. Dessa bilder kan vara ett stöd vid avvägningar
mellan olika intressen i planeringen på kommunal, regional och nationell nivå.540
Inga nya initiativ eller styrmedel som ökar takten av upprustningen av bostadshus har tillkommit, förutom ROT-avdraget som ägare till småhus och bostadsrätter sedan några år tillbaka kan göra. Det behövs nya styrmedel för att upprustningen av miljonprogramsområdena ska komma till stånd.
Preciseringarna går inte att nå till 2020 med i dag beslutade eller planerade
styrmedel. Utvecklingen är neutral, dvs. det går inte att se en tydlig riktning för
utvecklingen i miljön.
Infrastruktur
De föreslagna åtgärderna i Trafikverkets nationella plan för åren 2014–2025 leder
till ökad klimatpåverkan. Inom detta område krävs det att siktet ställs in på uppsatta miljömål istället för att basera planerna på en trafikprognos som utgår från
en ständigt ökande personbilstrafik. Arbetet med åtgärdsvalsstudier ger en större
möjlighet att påverka planeringsprocessen i tidiga skeden i och med att planeringen nu ska ske i samverkan av såväl myndigheter, kommuner som näringsliv.
För att optimera användandet av befintlig infrastruktur är det viktigt att ny
bebyggelse främst placeras längs redan befintlig infrastruktur oavsett om det är
vägar, VA-system eller energisystem.
Preciseringen i denna del kommer inte att nås till 2020.
Kollektivtrafik, gång och cykel
I Trafikverkets nationella plan för åren 2014–2025 minskas medlen till gång- och
cykelvägar och kollektivtrafik jämfört med nuvarande satsningar.
För att kunna åstadkomma en ökad andel kollektivtrafik samt gång- och cykeltrafik krävs medveten strategi kring dessa frågor i samhällsplaneringen så att
satsade medel får bäst effekt. En åtgärd är att förlägga ny bebyggelse i kollektivtrafikstarka stråk och/eller i stationsnära lägen. Detta ger underlag för ökad turtäthet och leder också till ett ökat behov av goda gång- och cykelförbindelser
mellan bebyggelsen och kollektivtrafiken.
En utveckling i stationsnära lägen ger förutsättningar för ett minskat transportbehov med personbil vilket i sin tur minskar bullernivåerna och luftföroreningarna.
539 Länsstyrelserna 2011. Arbetsmetoder och riktlinjer för Länsstyrelsernas arbete med
planeringsunderlag. Länsstyrelsernas rapport inom uppdrag 49.
540 Boverket 2012. Vision för Sverige 2025. http://sverige2025.boverket.se/
231
En utbyggnad i kollektivtrafikstarka lägen, och speciellt längs spår, kräver spridd
och breddad kunskap kring framför allt risk- och bullerfrågor hos bland andra
planerare.
GOD BEBYGGD MILJÖ
Natur- och grönområden
Det genomförs flera satsningar på nationell nivå med syfte att stärka grön infrastruktur. Ökad tillgång till planeringsunderlag och kompetens för grön- och
vattenområden hos kommunerna ger bättre förutsättningar för att nå målet. Samtidigt saknas aktuellt underlag för att se det faktiska tillståndet och dess utveckling i den byggda miljön. Den fortsatta förtätningstrenden och konkurrens om
marken riskerar att resultera i att invånarnas tillgång till naturområden på sikt
kommer att minska.
Åtgärder behövs i form av framförallt förbättrad tillämpning av befintligt regelverk, kunskapsuppbyggnad och bättre planeringsunderlag för att säkra tillgången
till naturområden i den byggda miljön.
Vardagens friluftsliv utövar många i de lättillgängliga naturoch grönområdena
som finns i och nära den tätort där de bor. Det finns därför många synergier mellan framför allt friluftsmålet Attraktiv tätortsnära natur och denna precisering.
Kulturvärden i bebyggd miljö
För att preciseringen ska kunna uppnås måste hela kedjan av tillgång till kompetens och kunskapsunderlag samt tillämpning av lagstiftning fungera. Så är inte
fallet idag. Kraftfulla åtgärder krävs: främst förbättrad tillämpning av befintligt
regelverk, kunskapsuppbyggnad och ökade ekonomiska och personella resurser.
Frågan om bebyggelsens kulturvärden måste prioriteras på såväl nationell, som
regional och kommunal nivå. Förutsättningarna präglas av stora regionala skillnader.
Preciseringen är inte möjlig att nå till 2020 med idag beslutade eller planerade
styrmedel. Utvecklingstrenden är neutral. Ingen av de brister som Boverket uppmärksammat föregående år har åtgärdats.
God vardagsmiljö
Strukturrationaliseringen inom handeln har slagit hårt mot många mindre livsmedelsaffärer. Andra delar av en god vardagsmiljö beror i hög grad av lokala
insatser.
Hälsa och säkerhet
Eftersom det saknas återkommande uppföljning av flera parametrar i inomhusmiljön och för byggnaders tekniska status, är det mycket svårt att följa utvecklingen, göra analyser och se vilken effekt olika åtgärder har. Boverket har tidigare
232
föreslagit hur en mindre urvalsundersökning skulle kunna genomföras årligen,
samt redovisat vad detta skulle kosta.541
Informationsinsatser och radonbidrag har inte lett till att småhusägarna har
vidtagit åtgärder för att minska radonhalten i sina bostäder. En del av de bostäder
som åtgärdats har även efter dessa en radonhalt som överskrider gränsvärdet.
Radonbidraget har funnits sedan 1988, men har aldrig utvärderats.542
Trots att kravet på funktionskontroll av ventilationssystem (OVK) har funnits
sedan 1992 saknas utvärdering av styrmedlet, både vad gäller efterlevnad, effekter
och kostnader.543
Det behövs ytterligare överenskommelser, såväl nationellt som internationellt,
för att begränsa trafikbullret. Särskilt behöver resurser inriktas mot åtgärder för
att begränsa bullret vid källan, samt för att åtgärda de mest utsatta bostäderna/
områdena. Förslag om skärpta bullerkrav på fordon har tagits fram inom EU
under 2013 och förväntas beslutas under 2014. Det finns även stor potential att
minska vägtrafikbullret vid källan genom användning av tystare vägbeläggning.
Hushållning med energi och naturresurser
Det finns områden där jordbruksmarken är av mycket hög kvalitet, samtidigt som
bebyggelsetrycket är mycket stort. I dessa områden är en noggrann avvägning
mellan intressena helt avgörande för att minimera samhällsutvecklingens ianspråktagande av jordbruksmarken. Tillämpningen av miljöbalkens 3 kap. 4§ om
användning av brukningsvärd jordbruksmark för bebyggelseändamål måste bli
bättre. I dagsläget är det svårt att säga hur resultat av den pågående utredningen
om hushållningsbestämmelserna kommer att påverka utvecklingen.
Boverket har under året ändrat sina föreskrifter och allmänna råd om energideklarationer för byggnader544. Förändringarna syftar till att stärka konsumentoch brukarperspektivet.
Boverket har fått i uppdrag545 att se över och skärpa nivåerna för energihushållning i Boverkets föreskrifter, ett uppdrag som ska redovisas 2 juni 2014 och innehålla en analys och förslag till nivåer för energihushållning.
Ytterligare styrmedel kan behövas för att nå preciseringen till 2020.
542 Naturvårdsverket 2012. Styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen. En kartläggning.
543 Naturvårdsverket 2012. Styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen. En kartläggning.
544 Boverkets författningssamling 2013:6 – BED 6.
545 Regeringsbeslut IV:2 från Socialdepartementet.
233
GOD BEBYGGD MILJÖ
Hållbar avfallshantering
Hushållsavfallets långsiktiga ökningstrend har dämpats men ännu inte brutits. Ett
undantag är avfallet från elektriska och elektroniska produkter som bröt sin uppåttrend genom att minska 6 procent. Det är emellertid för tidigt att se om detta är
en bestående förbättring.
Befintliga styrmedel anses inte tillräckliga för att förebygga mängderna och öka
resursutnyttjandet, utan det kommer att krävas att de styrmedel och åtgärder som
föreslås i nationella planer/program och i redovisade regeringsuppdrag verkligen
genomförs i stor omfattning.
234
235
ETT RIKT VÄXT- OCH DJURLIV
Den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för
nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen
samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i
långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor
ska ha tillgång till en god naturoch kulturmiljö med rik biologisk mångfald,
som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd.
GYNNSAM BEVARANDESTATUS OCH GENETISK VARIATION: Bevarandestatusen för i
Sverige naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam och för hotade arter
har statusen förbättrats samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och
mellan populationer.
PÅVERKAN AV KLIMATFÖRÄNDRINGAR: Den av klimatscenarier utpekade förhöjda risken
för utdöende har minskat för de arter och naturtyper som löper störst risk att påverkas
negativt av klimatförändringar.
EKOSYSTEMTJÄNSTER OCH RESILIENS: Ekosystemen har förmåga att klara av störningar
samt anpassa sig till förändringar, som ett ändrat klimat, så att de kan fortsätta leverera
ekosystemtjänster och bidra till att motverka klimatförändringen och dess effekter.
GRÖN INFRASTRUKTUR: Det finns en fungerande grön infrastruktur, som upprätthålls
genom en kombination av skydd, återställande och hållbart nyttjande inom sektorer,
så att fragmentering av populationer och livsmiljöer inte sker och den biologiska
mångfalden i landskapet bevaras.
FRÄMMANDE ARTER OCH GENOTYPER: Främmande arter och genotyper inte hotar
BIOLOGISKT KULTURARV: Det biologiska kulturarvet är förvaltat så att viktiga natur-
och kulturvärden är bevarade och förutsättningar finns för ett fortsatt bevarande och
utveckling av värdena.
TÄTORTSNÄRA NATUR: Tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och
den biologiska mångfalden värnas och bibehålls samt är tillgänglig för människan.
236
Sammanfattning
Många arter och naturtyper riskerar att försvinna och ekosystem utarmas.
Främmande arter fortsätter att öka. Större hänsyn när resurser nyttjas behövs,
liksom ökat skydd och bättre skötsel av naturmiljöer.
Sverige måste även påverka internationellt. Styrmedel saknas, tillämpas inte
eller så finns inte tillräckliga resurser för att biologisk mångfald och ekosystemtjänster ska bevaras på sikt.
Resultat
Gynnsam bevarandestatus ska uppnås för alla naturtyper som listas i EU:s artoch habitatdirektiv. Enligt Sveriges rapportering till EU 2013 nås det inte i någon
av de biogeografiska eller marina regionerna i Sverige.
Reglerna för miljöersättningarna inom jordbruket kommer att ändras 2014/15.
Det finns risk att miljöersättningar som är viktiga för att nå Ett rikt växt- och
djurliv försvinner.
Arbetet för att öka förståelsen av ekosystemtjänsternas värden och deras betydelse i samhället har intensifierats under 2013 genom olika utredningar och
forskningssatsningar.
Naturvårdsverket har under 2013 har med hjälp av ArtDatabanken vid SLU
bedömt och rapporterat bevarandestatus för de 164 arter och 89 naturtyper som
omfattas av EU:s Art- och habitatdirektiv546. Det finns nu ett mycket bättre underlag om miljötillståndet. Många förändringar jämfört med rapporteringen 2007
beror på ökad kunskap om arternas och naturtypernas utbredning och ekologi.
Gynnsam bevarandestatus ska uppnås för alla naturtyper som listas i EU:s artoch habitatdirektiv. Enligt rapporten 2013 nås det inte i någon av de biogeografiska eller marina regionerna i Sverige. Störst antal naturtyper med gynnsam bevarandestatus finns alpin region, följt av boreal och därefter kontinental region.
För perioden 2007–2013 har det inte skett någon genuin förbättring av naturtypers bevarandestatus som beror på naturliga orsaker eller t.ex. förvaltning och
skötselåtgärder. Ett fåtal arter bedöms ha fått bättre bevarandestatus av samma
orsaker som ovan i minst en av de biogeografiska regionerna. Arterna är klock-
546 Sveriges rapportering 2013 enligt artikel 17 i artoch habitatdirektivet.
237
groda, grönfläckig padda, sandnejlika, nipsippa, mnemosynefjäril, gråsäl, knubbsäl
och utter samt fladdermusarten barbastell och fiskarten asp. Sämre bevarandestatus har arterna dvärglåsbräken, ishavshästsvans, flytsvalting, sjönajas, hällebräcka och sik fått under perioden.
Påverkan av klimatförändringar
Klimatprojektioner visar att de största temperaturförändringarna kommer att ske
vintertid på norra halvklotet. I Sverige bedöms fjällen och Östersjöns växt- och
djurliv som särskilt känsliga. Nederbörden förväntas öka generellt i landet och
mest i norra och västra Sverige. En tidigare islossning i sjöar och stora floder har
observerats. Klimatförändringar har redan påverkat permafrostområden och
glaciärer i Sverige negativt. Klimatförändringar kan vara en av orsakerna till igenväxning av fjällgräsmarkerna. Fjällområdena kan vara den sista utposten för arter
som gynnas av ett kallt klimat.
Bevarandestatusen för knappt 70 procent av fjällens arter och naturtyper har
dock 2013 bedömts vara gynnsam. Naturtyper med en ogynnsam bevarandestatus
är glaciärer, palsmyrar och gräsmarker. Flera fjärilarsarter i fjällen och fjällräven
har också ogynnsam bevarandestatus547.
Figur 27. Bevarandestatus för svenska naturtyper i olika regioner 2013
Alpin
Antal naturtyper
80
Okänd
70
Dålig
60
Otillräcklig
50
Gynnsam
40
30
Boreal
20
10
0
Atlantisk
Alpin
Boreal
Kontinental
Atlantisk
Baltisk
KÄLLA: DATAUNDERLAG FRÅN SVERIGES RAPPORTERING 2013
ENLIGT ARTIKEL 17 I ART- OCH HABITATDIREKTIVET, NATURVÅRDSVERKET
Gynnsam bevarandestatus ska uppnås för alla naturtyper som listas i EU:s artoch habitatdirektiv. Det nås inte i någon av de biogeografiska eller marina regionerna i Sverige. Störst antal
naturtyper med gynnsam bevarandestatus finns alpin region, följt av boreal och därefter
kontinental region. En naturtyps bevarandestatus anses gynnsam när det naturliga utbredningsområdet är stabilt eller ökar, strukturer och funktioner som krävs för att livsmiljön ska bibehållas
finns under överskådlig framtid och bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam.
Utvärdering av tillståndet sker vart sjätte år och ska rapporteras till EU nästa gång 2019.
Kontinental
238
Baltisk
Kunskapen om hur klimatförändringar påverkar Östersjön är otillräcklig, men ett
förändrat klimat kan påverka vattentemperatur, isförhållanden, näringstillgång
och salthalt. Ishavsrelikter och kallvattensarter kan till exempel missgynnas. Övergödning som leder till ökade algblomningar och syrefattiga bottnar kan förvärras
i ett varmare och våtare klimat. Förutom att påverka klimatet försurar koldioxid
också havsvattnet. Blir det för surt får havslevande djur som har skal eller skelett
av kalk svårt att bilda dessa strukturer. Sannolikt påverkas även annan biologisk
mångfald i havet av ett sjunkande pH-värde.
Bevarandestatusen i marin baltisk region för habitatdirektivets arter och naturtyper är 2013 otillräcklig eller dålig. Enda undantaget är arten siklöja med gynnsam bevarandestatus548.
Det finns inga styrmedel specifikt inriktade på klimatanpassningsåtgärder för
arter och naturtyper som i klimatscenarier har utpekat förhöjd risk för utdöende.
För att minska annan negativ mänsklig påverkan görs dock olika åtgärder i fjällen
och för att förbättra situationen i havet.
Av relevans för naturtyper och arter i fjällen är Naturvårdsverket uppdrag 2013
från regeringen att ta fram etappmål för Storslagen fjällmiljö. Utgångspunkt för
kommande arbete i Östersjön kan vara strategin med åtgärdsplan som lanserades
2013 av Strategy on Adaptation to Climate Change in the Baltic Sea549, ett flaggskeppsprojekt under EU:s strategi för Östersjön.
Ekosystemtjänster och resiliens
I hav, skog och gräsmarker återfinns flera naturtyper som utsatts för stor negativ
påverkan vilket minskat deras kvalitet och ibland även den deras utbredning.
Påverkan sker i form av exploatering av mark och vatten och hänger dessutom
ofta ihop med hur naturen nyttjas.
Arbetet med att öka kunskapen om ekosystemtjänsternas värde och uppnå ett
hållbart nyttjande av ekosystem har fortsatt under 2013. Naturvårdsverket har
under året tagit fram förslag till projektplan för en särskild kommunikationssatsning med målet att öka förståelsen av ekosystemtjänsternas värden och deras
betydelse i samhället550. Naturvårdsverkets forskningssatsning ”värdet av ekosystemtjänster” ska belysa hur värdet av ekosystemtjänster bättre kan beaktas i
olika beslutssituationer. En omfattande forskningssatsning görs också för fjällmiljön.551
549http://www.baltadapt.eu
550 Hur ökar vi förståelsen av ekosystemtjänsternas värden? Redovisning av ett
regeringsuppdrag (NV 04535-13) om att ta fram ett förslag till projektplan för en
kommunikationssatsning om ekosystemtjänster 2015–2017.
551http://www.storslagnafjall.se
239
Under året publicerades också utredningen ”Synliggöra värdet av Ekosystemtjänster” sitt betänkande552, SCBs redovisning av ett regeringsuppdrag för att kartlägga
förutsättningarna för att beräkna värdet på ekosystemtjänster553 och Jaktlagsutredningens delbetänkande om jakt och viltförvaltning554.
OECD har under året inlett en granskning av Sveriges miljöpolitik. Sverige har
valt havspolitik och ekosystemtjänster som ett fördjupningstema där regeringen
med underlag från Havs- och vattenmyndigheten tagit fram en bakgrundsrapport
om marina ekosystemtjänster555.
För att hantera och prioritera ekosystemtjänsternas värden och nyttja dem hållbart behöver styrmedel tillämpas, utvecklas eller elimineras.
Grön infrastruktur
Under 2013 har fokus inom områdesskyddet varit att genomföra markbyten med
hjälp av de områden som förvärvades från ESAB, Ersättningsmark i Sverige AB i
slutet av 2012 för att skydda värdefull natur genom naturreservat. Förhandlingarna har skett med de stora skogsbolagen SCA, Bergvik Skog AB och Holmen
Skog AB samt kyrkan och allmänningar. Parallellt har det ordinarie skyddsarbetet
bedrivits med något större resurser än 2012 och nu finns sammanlagt drygt 4 000
naturreservat i landet. Flera nya marina reservat har bildats under året. Naturvårdsverket har redovisat den sista rapporten (av totalt 15 st) över skyddsvärda
statliga skogar556.
Under 2013 fördelade Naturvårdsverket ca 250 miljoner kronor i bidrag till
länsstyrelserna, stiftelsen Tyrestaskogen och Laponiatjuudjudus för arbete med
förvaltning av nationalparker, naturreservat, Natura 2000-områden och naturvårdsområden. Ca 50 procent av de fördelade medlen går till skötsel av natur,
framför allt odlingslandskapets betesmarker och slåtterängar som kräver den mest
kostsamma skötseln. I många fall behövs också omfattande restaureringar av
markerna. En vägledning som ger stöd för långsiktig förvaltning av skog i nationalparker, naturreservat, Natura 2000-områden och områden med naturvårdsavtal
har publicerats under året557.
552 Synliggöra värdet av ekosystemtjänster – Åtgärder för välfärd genom biologisk mångfald
och ekosystemtjänster. SOU 2013:68.
553 SCB, Miljöräkenskaper 2013:2, Kartläggning av datakällor för kvantifiering av
ekosystemtjänster.
554 Viltmyndigheten – jakt och viltförvaltning i en ny tid SOU 2013:71.
555 Marine Ecosystem Services Background Report: http://www.regeringen.se/content/1/
c6/21/95/47/3d59147b.pdf
556 Skyddsvärda statliga skogar Samråd om områden på Sveaskogs markinnehav i
Norrbottens län Naturvårdsverket rapport 6577 2013.
557 Förvaltning av skogar och andra trädbärande marker i skyddade områden.
Naturvårdsverket rapport 6562 2013.
240
Under 2013 har EU-kommissionen beviljat tre nya LIFE-projekt inom natur och
biologisk mångfald med en sammanlagd finansiering från EU på ca € 8 200 000.
Coast benefits som ska restaurera det betespräglade kustlandskapet i Östergötland.
Projekt ELMIAS syftar till att utrota almsjukan samt motverka effekterna av
askskottsjukan på Gotland. LIFE+Vänern har som mål att förbättra bevarandestatusen för 11 fågelarter som ingår i Fågeldirektivet, genom att restaurera viktiga
häckningsplatser och rastplatser i Vänerns skärgård.
År 2013 fastställdes tio nya åtgärdsprogram för hotade arter: orangefläckig
brunbagge, långhorningar i klen ek och hassel, skalbaggar på gammal asp, skalbaggar på nyligen död tall, gullrisbock, jättepraktbagge, brunkulla, långbensgroda,
sandödla och skaftslamkrypa. Antal program som var fastställda och gällande
under 2013 var vid årets slut 129 stycken. Till det kommer 41 program som är
genomförda och avslutade.
EU har under året antagit en ny strategi för att främja grön infrastruktur och se
till att den fysiska planeringen bidrar till att stärka naturliga processer558.
Naturvårdsverkets har i samråd med flera andra myndigheter under 2013 redovisat ett förslag till handlingsplan för grön infrastruktur på regional nivå559. Om
förslaget genomförs leder det till bättre samverkan mellan olika aktörer och att
planeringen av grön infrastruktur integreras i andra processer.
Under året föreslås ändringar i föreskrifter och allmänna råd för skogsgödsling
som kan försvåra att Ett rikt växt- och djurliv nås560. Förslaget tillåter t.ex. kvävegödsling i östra Götaland i såväl gran- som tallskog samt användning av avloppsslam som kvävegödselmedel. Beslut har ännu inte fattats.
Miljömålsberedningen överlämnade i juni 2013 till regeringen delbetänkandet
Långsiktigt hållbar markanvändning del 1. SOU 2013:43.
Reglerna för miljöersättningarna inom jordbruket kommer att ändras 2015. Det
finns risk att miljöersättningar som är viktiga för att nå Ett rikt växt- och djurliv
försvinner.
För att nå målet gynnsam bevarandestatus för i Sverige naturligt förekommande
naturtyper och arter har det störst betydelse vad som sker i vardagslandskapet.
Hänsyn i nyttjandet av mark och vatten men även skötselåtgärder utanför skyddade områden är därför av största betydelse.
558 Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, rådet, europeiska ekonomiska och
sociala kommittén samt regionkommittén. Grön infrastruktur (GI) – Att stärka Europas
naturkapital. COM(2013) 249 final.
559 Naturvårdsverkets förslag till hur en handlingsplan för grön infrastruktur kan tas fram på
regional nivå NV-03367-13.
560 Yttrande över förslag till nya föreskrifter och Allmänna råd för skogsgödsling Ärendenr:
NV-03909-13.
241
Genetiskt modifierade organismer
Genetiskt modifierade organismer har inte introducerats i miljön i någon större
utsträckning och befintliga styrmedel är väl utvecklade och används.
Främmande arter fortsätter att öka i oförändrad takt i alla miljöer. Många är invasiva, och har negativ effekt på biologisk mångfald eller människors hälsa. I
Sverige finns 297 arter som bedömts vara invasiva och 84 som bedöms vara
potentiellt invasiva561.
EU har under 2013 lagt fram ett förslag till ny lagstiftning för att förebygga och
hantera det snabbt ökande hotet från invasiva arter562. Förslaget ska behandlas av
rådet och Europaparlamentet. En förteckning över högst 50 invasiva främmande
arter av EU-betydelse ska antas och uppdateras av kommissionen. Medlemsstaterna ska delta i arbetet med att sammanställa förteckningen och lämna förslag
på arter som ska ingå.
Den internationella barlastkonventionen har inte trätt ikraft.
EU:s lagstiftning kan ge en inriktning åt det svenska arbetet, tillsammans med
den nationella strategin som tagits fram563. Betydelsen av EU-lagstiftningen på
nationell nivå begränsas bland annat av att det är få arter och endast sådana som
har betydelse på EU-nivå som tas upp.
Det är osäkert om alla styrmedel som behövs hinner vara på plats innan 2020.
Under 2013 fortsatte bekämpningen av mårdhund och lokala bekämpningsinsatser mot bl.a. vresros, jättebalsamin, jätteloka, sjögull och marmorkräfta.
Biologiskt kulturarv
Värdefulla ängs- och betesmarker, brynmiljöer och betad skog är några av de
miljöer som innehåller biologiskt kulturarv och som hotas av förändrad markanvändning och nya brukningsmetoder inom jord- och skogsbruket. Det biologiska kulturarvet i fjällandskapet är viktigt men mindre känt. Biologiskt kulturarv
återfinns i många naturoch kulturreservat.
En stor andel av skötselmedlen som Naturvårdsverket fördelar går till odlingslandskapets betesmarker och slåtterängar men medlen räcker inte till. Ängs- och
betesmarksarealen som sköts med hjälp av landsbygdsprogrammets miljöersättningar har minskat ytterligare under året.
561 The European Network on Invasive Alien Species, NOBANIS (www.nobanis.org).
562 2013/0307 (COD) Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS
FÖRORDNING om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av
invasiva främmande arter.
563 Naturvårdsverket, 2008. Nationell strategi och handlingsplan för främmande arter och
242
Miljöersättningar tillsammans med stödet Nokås kan också finansiera bevarande
av naturvärden och kulturmiljöer i skogen som fäbodmiljöer, brynmiljöer och
betad skog, men omfattningen är blygsam.
Under 2013 bildades ett kulturreservat, Stabergs bergmansgård i Dalarna med
en barockträdgård som är klonarkiv för gamla, regionala sorter av fruktträd564. En
anledning till att så få kulturreservat bildas är att inga särskilda resurser tillförts
arbetet.
Den genetiska mångfalden hos domesticerade arter följs upp i Ett rikt odlingslandskap. Där redovisas att det nationella programmet för odlad mångfald (POM)
nu är inriktat på bevarande och nyttjande av den odlade mångfalden. Utvecklingen för husdjursraserna är i stora delar positiv eller stabil. Under 2013 gjorde
POM en extra satsning på att få in information om äldre växtmaterial på svenska
kyrkogårdar565.
Reglerna för miljöersättningarna inom jordbruket kommer att ändras 2015.
Det finns stor risk att miljöersättningar som är viktiga för det biologiska kulturarvet försvinner.
Naturvårdsverket arbetar under 2013 på uppdrag av regeringen med att ta fram
etappmål för Storslagen fjällmiljö. Arbetet förväntas resultera i förslag på styrmedel som är relevanta för det biologiska kulturarvet i fjällen.
Tätortsnära natur
Vid nyttjande av skog ska enligt skogsvårdslagen hänsyn tas även till andra allmänna intressen som rekreation, friluftsliv, biologisk mångfald, landskapsbilden
och kulturmiljövärdena.566 Trots detta avverkas idag tätortsnära skog ända in till
skolgårdar och bebyggelse.
Mer än häften av kommunerna saknar en politiskt antagen skogspolicy eller
motsvarande med målsättningar för förvaltning av kommunens tätortsnära skog.
Virkesproduktion är målsättning på allt från 2 till 90 procent av den tätortsnära
kommunalägda skogen567. Skogen sköts därför ofta inte i första hand för att
främja rekreation, friluftsliv och biologisk mångfald.
Kommuner har sällan uttalade önskemål om hur andra skogsägare i kommunen
sköter sin skog, i 93 procent av kommunerna ställs inga krav på privata markägare568. Behovet av att skydda ytterligare tätortsnära naturområden bedöms i 58
564http://www.raa.se/kulturarvet/landskap/kulturreservat/forteckning-3/
565http://www.pom.info
566 Regeringens proposition 1992/93:226 om en ny skogspolitik Sid 48.
567 Naturskyddsföreningen 2010. Skogen runt knuten – hur sköts den? Granskning av
kommunernas arbete med tätortsnära skog.
568 Naturskyddsföreningen 2010. Skogen runt knuten – hur sköts den? Granskning av
kommunernas arbete med tätortsnära skog.
243
procent av kommunerna vara stort569. Den övervägande delen av kommunernas
reservatsbildning sker på kommunens egen mark. Eftersom endast 16 procent av
den tätortsnära skogen är i kommunal ägo är risken är hög att mindre skyddsvärda skogar skyddas570.
De tätorter som omges av jordbrukslandskap har inte enligt allemansrätten
samma tillgång till den tätortsnära naturen, som man har i skogsbygder.
Den fysiska planeringen är helt central i arbetet med att värna den tätortsnära
naturen. För att stärka och vidareutveckla det lokala och regionala samarbetet för
en hållbar markanvändning i tätortsnära natur har Naturvårdsverket i samarbete
med Sundbybergs stad under 2013 genomfört en kommundag med tema Kommunala naturreservat – del av hållbar stadsutveckling. Den lokala naturvårdssatsningen, LONA, har använts för att förbereda nya kommunala naturreservat och för
att öka tillgängligheten i befintliga eller nya naturreservat. Under 2013 inrättades
9 kommunala naturreservat.
Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Myndigheten för handikapppolitisk samordning har under året publicerat en vägledning som handlar om att tillgängliggöra skyddade naturoch kulturområden571. Skogsstyrelsen redovisade ett
regeringsuppdrag om skogens sociala värden572.
Som konstaterades i den fördjupade utvärderingen 2012 är de åtgärder som
befintliga styrmedel lett till är otillräckliga, arbetet med att värna ekosystemen och
hejda förlusten av biologisk mångfald går för långsamt för att miljökvalitetsmålet
ska kunna nås.
Nya uppgifter under 2013 om bevarandestatus för de arter och naturtyper som
omfattas av EU:s habitatdirektiv visar inte på tillräcklig effekt av de senaste årens
miljöarbete inom området för att leda till gynnsam bevarandestatus. Ett fåtal arter
bedöms ha fått bättre bevarandestatus i minst en av de biogeografiska regionerna.
569 Naturvårdsverket 2010. Att satsa på lokalt naturskydd. En utvärdering av kommunernas
arbete med skydd av natur, Rapport 6397.
570 Skogsstyrelsen 2008. Skog inom tätort och 1 km från tätortsgräns innefattas.
www.skogsstyrelsen.se
571 Tillgängliga naturoch kulturområden – En handbok för planering och genomförande
av tillgänglighetsåtgärder i skyddade utomhusmiljöer. Naturvårdsverkets Rapport 6562.
2013.
572 Skogsstyrelsens meddelande 9/2013, Skogens sociala värden – en kunskapssammanställning.
244
För att nå målet gynnsam bevarandestatus för i Sverige naturligt förekommande
naturtyper och arter har det störst betydelse vad som sker i vardagslandskapet.
Hänsyn i nyttjandet av mark och vatten men även skötselåtgärder utanför skyddade områden är därför av största betydelse. Flera ändringar eller förslag till
ändringar av styrmedel som tagits fram under 2013 räcker inte eller går i motsatt
riktning.
Naturvårdsverket bedömning573 är att den föreslagna strategin i miljömålsberedningen delbetänkande574 inte är tillräcklig för att uppnå redan beslutade mål
nationellt, inom EU och internationella konventioner. Till exempel är ambitionerna otillräckliga vad gäller skydd av områden samt styrning och planering på
övergripande nivå. Förslaget till skogsvårdsförordning är oklart och innebär en
försvagning av dagens miljöhänsyn och regler.
Under året föreslås ändringar i föreskrifter och allmänna råd för skogsgödsling
som kan försvåra att Ett rikt växt- och djurliv nås575. Förslaget tillåter t ex kvävegödsling i östra Götaland i såväl gran- som tallskog samt användning av avloppsslam som kvävegödselmedel. Beslut har ännu inte fattats.
Det finns stor risk att miljöersättningar som är viktiga för att nå Ett rikt växt- och
djurliv försvinner.
Kunskapen om biologiskt kulturarv behöver öka. I de regionala bedömningarna lyfter berörda län särskilt fram fäbodarnas biologiska kulturarv och att det
är starkt hotat. Insatser i form av information, dialog, hävd och fler betesdjur
behövs576. Inventeringarna inom POM (den odlade mångfalden) är också av stor
betydelse.
Arbetet med att bevara den biologiska mångfalden och kulturmiljön i tätortsnära natur behöver utvecklas. Hänsynsreglerna i Skogsvårdslagen behöver skärpas
så att det framgår vilka hänsyn som ska tas till sociala värden vid skogsåtgärder i
tätortsnära lägen. Kalavverkning och markberedning är svårt att förena med förekomst av en tätortsnära skog som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och
Det behövs en utveckling både vad gäller lagstiftning, ekonomiska styrmedel,
skyddsformer, statistik, rådgivning, alternativa skötselmetoder, kartläggning, väg-
573 Remiss avseende Miljömålsberedningens delbetänkande Långsiktigt Hållbar
Markanvändning, del 1, SOU 2013:43 Ärendenr: NV-05545-13.
574 Miljömålsberedningens delbetänkande Långsiktigt Hållbar Markanvändning, del 1, SOU
2013:43.
575 Yttrande över förslag till nya föreskrifter och Allmänna råd för skogsgödsling Ärendenr:
NV-03909-13.
576 Länsstyrelserna regionala bedömningar, RUS sammanställning av länens bedömningar med
avseende på kulturmiljö.
245
ledning vid fysisk planering, värdering av skogens sociala värden, samt ansvarsförhållanden och samverkan. Nationella myndigheter och majoriteten av kommunerna måste bättre tillvarata sociala värden i den tätortsnära naturens. Markägarens
ansvar för dessa värden behöver tydliggöras. Ekonomiskt stöd till kommunerna
för en rekreationsanpassad skötsel av tätortsnära skogar behövs också. I arbetet
är det också viktigt att lyfta begreppet ekosystemtjänster och därmed tydliggöra
kopplingen till den biologiska mångfalden.
Mycket arbete görs i dag för att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, t.ex. inom områdesskydd, skötsel och miljöersättningar till utvald miljö samt
åtgärdsprogram för hotade arter men inga nya styrmedel eller väsentligt ökade
resurser har tillkommit under 2013. Resurser för att ta fram och genomföra
åtgärdsprogram för hotade arter behövs, även efter etappmålets utgång 2015.
Flera saker har dock hänt under året som kan föra arbetet framåt. Om Naturvårdsverkets förslag till handlingsplan för grön infrastruktur på regional nivå577
genomförs leder det till bättre samverkan mellan olika aktörer och att planeringen
av grön infrastruktur integreras i andra processer. Om kommunikationssatsningen578 realiseras kan förståelsen av ekosystemtjänsternas värden och deras betydelse
i samhället öka. Naturvårdsverkets forskningssatsning ”värdet av ekosystemtjänster” kan öka insikt om hur värdet av ekosystemtjänster bättre kan beaktas i olika
beslutssituationer.
Utredningen Synliggöra värdet av ekosystemtjänster579 visar på ett tydligt sätt
skillnaderna mellan två världsbilder: Dels den där tre aspekterna av hållbarhet;
ekonomiska, sociala och ekologiska dimensioner framställs som jämbördiga dels
den där den ekologiska dimensionen är ett fundament på vilket de andra vilar.
Samhället måste utgå från den senare för att undvika att kortsiktiga ekonomiska
intressen går före ett hållbart nyttjande. Biologisk mångfald och resilienta ekosystem är inte ett särintresse.
Ett rikt växt- och djurliv är beroende av att de andra miljökvalitetsmålen nås,
speciellt Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Myllrande våtmarker, Levande
sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Storslagen
fjällmiljö och Begränsad klimatpåverkan.
Nyttjandet av naturresurser är det som 2013 har störst påverkan på biologisk
mångfald. Eftersom effekter av markanvändning är så mycket kraftigare är det
577 Naturvårdsverkets förslag till hur en handlingsplan för grön infrastruktur kan tas fram på
regional nivå NV-03367-13.
578 Hur ökar vi förståelsen av ekosystemtjänsternas värden? Redovisning av ett regeringsuppdrag (NV 04535-13) om att ta fram ett förslag till projektplan för en kommunikationssatsning om ekosystemtjänster 2015–2017.
579 Synliggöra värdet av ekosystemtjänster – Åtgärder för välfärd genom biologisk mångfald
och ekosystemtjänster. SOU 2013:68.
246
svårt att upptäcka och förutsäga effekter av klimatförändringar580. Kunskapsläget
har också brister vad gäller tillståndet för ekosystem, den genetiska mångfalden
samt vilka främmande arter som kan vara invasiva.
Förbättringsområden för att stärka miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv är
att:
• utgå från att den ekologiska dimensionen är ett fundament på vilket andra
samhällsmål vilar även i andra miljökvalitetsmål och styrmedel som används.
• beakta att markanvändningen idag har mycket större påverkan på biologisk
mångfald och ekosystem än klimatförändringen
• i det fortsatta arbetet med miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan
även ta hänsyn till övriga miljökvalitetsmål i framtagandet av scenarier
• inkludera klimatförändring och klimatanpassning för naturmiljön och
ekosystem i en grön infrastruktur
• tydliggöra och söka synergier mellan miljökvalitetsmål och andra samhällsmål i arbetet med klimatanpassningsåtgärder och åtgärder för att minska
klimatpåverkan
Det är inte helt enkelt att avgöra vilka preciseringar som väger tyngst i detta mål
eftersom flera av dem är korrelerade och samma styrmedel ofta används.
Resilienta ekosystem är till exempel beroende av att det finns en fungerande
grön infrastruktur och gynnsam bevarandestatus för arter och naturtyper. Det
senare inbegriper ett gott tillstånd för vårt biologiska kulturarv som innehåller
några av de artrikaste naturtyperna i landet. De här uppräknade preciseringarna
tillsammans med främmande arter väger dock tyngts i bedömningen.
Målet är inte möjligt att nå till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.
Utvecklingen i miljön är negativ. Under de senaste åren har insatser i samhället
skett som motverkar miljökvalitetsmålet och/eller det går att se en negativ utveckling i miljötillståndet nu och framåt de närmaste åren.
580 Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter SOU. Kapitel 4.5 Naturmiljön
och miljömålen 2007:60. Miljödepartementet.
247
Regionala likheter och
skillnader i miljötillstånd
och miljöarbete
av miljökvalitetsmålen som länsstyrelserna och Skogsstyrelsen gör varje år är dels att ge underlag till den nationella uppföljningen, dels att den ska användas i länens miljöarbete. I detta avsnitt
sammanfattas och analyseras den regionala uppföljningen som gjordes senhösten
2013, först samlat och sedan per mål. En särskild utvärdering för kulturmiljö
redovisas sist. Den samlade tablån på sidan 262–263 ger en översikt över de regionala bedömningarna om målen nås i länen. På webbsidan www.miljömål.se kan
man läsa den regionala uppföljningen för respektive län.
Avsnittet är utarbetat av samverkansorganet RUS (Regional Utveckling och
Samverkan i miljömålssystemet). Det är diskuterat i RUS styrgrupp och slutligt
förankrat med länsrådsgrupp 6 för miljö.
SYFTET MED DEN REGIONALA UPPFÖLJNINGEN
Bedömningar av målen och utvecklingen i miljön
De regionala bedömningarna visar att mycket bra miljöarbete sker i länen genom
olika aktörers initiativ och genom tillämpning av nationella styrmedel. Ofta
används de möjligheter som står till buds i form av styrmedel och resurser effektivt och innovativt. Framåtsyftande miljöarbete i en del län bidrar till mer positiva
bedömningar av utvecklingen i miljön än motsvarande nationella. Många länsstyrelser anger att LOVA-medlen har varit ett viktigt styrmedel som har stärkt
åtgärdsarbete med flera miljömål, främst Ingen övergödning och Hav i balans
samt levande kust och skärgård.
Trots allt positivt miljöarbete som sker ger dock sammantaget de regionala
bedömningarna av om vi når miljökvalitetsmålen till år 2020 en dyster bild.
Länen är något mer pessimistiska i sina bedömningar än i förra årets redovisning.
Sammantaget har tio länsstyrelser en mer negativ bedömning av möjligheterna
att nå miljömålen än föregående år och fyra länsstyrelser en mer positiv bedömning. Övriga har en oförändrad syn. (Då avses både bedömningarna av målen
och utvecklingen i miljön.) Det är främst inom Frisk luft och Grundvatten av god
kvalitet som det har skett förskjutningar. Av totalt 249 målbedömningar är det
tre färre ”ja vi klarar målet”. I bedömningarna om utvecklingen i miljön är det tre
fler negativa bedömningar och tre färre positiva. Förskjutningarna i bedömningarna
beror på att bedömningarna nu görs mer konsekvent av alla länsstyre≈lser. De negativa bedömningarna om utvecklingen i miljön kan också bero på att för lite görs.
Länsstyrelserna har, i enlighet med anvisningarna, inte bedömt Begränsad klimatpåverkan, Skyddande ozonskikt eller Säker strålmiljö. De två första är globala
mål och bedömningar kan här inte skilja sig från de nationella. För sistnämnda är
betingelserna över landet desamma.
Om de 13 miljökvalitetsmål som bedömts regionalt kan sägas att bedömningarna i hög grad överensstämmer med de nationella. För de allra flesta målen är
bedömningen att det inte är möjligt att nå dem till år 2020. Bedömningarna av
250
utvecklingen i miljön följer också i hög grad de nationella. Geografiska och geologiska skillnader samt skillnader i samhällsutvecklingen ger i en del fall skillnader
mellan länen och jämfört med nationellt. Det gäller framför allt Frisk luft, Grundvatten av god kvalitet, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och Storslagen
fjällmiljö.
De län som har goda förutsättningar att klara fler miljömål och/eller har relativt
många miljömål med en positiv utveckling i miljön har ofta lägre befolkningstryck
och exploateringsgrad. Samtidigt kan aktiva planeringsinsatser för att värna miljö
och kulturvärden försvåras i landsdelar med avfolkning och ekonomisk stagnation.
Den snabba utvecklingen i storstadsområden ger dock generellt sämre möjligheter
att klara miljömålen. Miljöeffekter av strukturomvandlingar i jordbruket får konsekvenser i alla län.
Bristen på resurser återkommer ofta som förklaring till varför målen inte uppnås, det är speciellt tydligt för de mål där arbetet med skydd av natur utgör en viktig
del, exempelvis Myllrande våtmarker och Levande skogar. Oro för att landsbygdsprogrammet inte längre ska bidra lika mycket till miljömålen tas upp av många.
Begränsad klimatpåverkan
Miljötillstånd: De flesta länen beskriver klimatutsläpp och energianvändning för
olika sektorer. Det saknas dock fullständigt statistiskt underlag för energianvändningen i elva län för det senaste året med tillgänglig statistik. Utifrån det som går
att utläsa redovisar länen varför de har högre eller lägre resultat än genomsnittet.
Skillnaderna bottnar främst i variationer gällande geografi, demografi och näringslivsstruktur. Variation mellan år förklaras med väder, större förändringar i energiproduktionen som nya biobränsleverk eller konjunkturförändringar, vilka märks
tydligt i län med energiintensiv industri. Transporterna ökar i vissa län och minskar i andra. Något som sticker ut är de ökade utsläppen från lätta lastbilar. Alla
län tar upp att konsumtionsperspektivet saknas och att det skulle innebära högre
utsläppssiffror i och med att även utsläpp från importerade varor skulle räknas in.
Miljöarbete: Mycket kvalitetsarbete inom regional och kommunal energi- och
klimatstatistik har skett under senare år. Brister kvarstår dock, främst på kommunnivå. Anledningen är dels statistikssekretessen och dels att energistatistiken
inte är anpassad för redovisning på kommunnivå. Detta försvårar möjligheterna
att uppskatta hur långt arbetet nått och därmed hur mycket som återstår. Många
län beskriver det statliga energieffektiviseringsstödets betydelse för kommunernas
engagemang. Hälften av länen nämner betydelsen av den regionala klimat- och
energistrategin och gemensamt arbete i olika nätverk. Flertalet län beskriver behov
av mer åtgärder, exempelvis ökad energieffektivisering, mer miljöanpassade transporter och förnybar energi. Behovet av en transportsnål samhällstruktur lyfts fram
av flertalet som centralt.
251
Frisk luft
Miljötillstånd: Två tredjedelar av länen bedömer att målet inte kommer nås. En
tredjedel anger nära, vilket kan bero på geografiska förutsättningar, eller avsaknad
av hamnverksamhet och tung industri som i sin tur ger skillnader i luftkvalitet,
utsläpp och nedfall. Till skillnad mot föregående år bedömer inget län nu att
målet kan nås. De flesta län pekar ut marknära ozon och partiklar som problem
och nämner även luftkvalitetsproblem i gatumiljö i större och medelstora tätorter.
Vidare påpekar flera att den ökande andelen vedeldning ibland medför problem
främst i mindre tätorter. De flesta län redovisar olika typer av lufthaltsmätningar.
Miljöarbete: I flera län har åtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormerna
(MKN) för partiklar och kvävedioxid tagits fram eller reviderats. Att klara MKN
är ett steg på vägen mot att nå de betydligt strängare preciseringarna för Frisk luft.
Två län nämner Boverkets skärpta byggregler angående eldning med ved och pellets som en möjlighet att effektivare styra mot målet. I Skåne har under de senaste
åren nästan samtliga kommuner genomfört åtgärder för ökat resande med kollektivtrafik, vilket gett önskad effekt. Körsträckorna med bil i länet har minskat med
fem procent jämfört med 2008. Stockholm däremot beskriver en ökande vägtrafik
och att planerade infrastrukturprojekt innebär att vägtrafiken kommer att öka
ytterligare.
Bara naturlig försurning
Miljötillstånd: Försurning orsakas framför allt av källor utanför Sverige, där internationell sjöfart är en stor källa. Nedfallet av försurande ämnen har minskat även
om minskningstakten nu är lägre. Detta har tömt marken på buffringskapacitet
och det tar lång tid för mark och vatten att återhämta sig. Länens bedömningar
är desamma som föregående år. Variationer mellan länen beror på geologiska och
geografiska förutsättningar. I Uppsala och Stockholm, de län som bedömer att
målet nås, är problemen små, medan de i landets sydvästra delar fortfarande är
stora. Längs Bottenvikens kust finns problematik med sura sulfatjordar. I takt med
att nedfallet minskat har skogsbrukets relativa bidrag ökat på grund av ökat uttag
av biomassa (GROT) och skogsgödsling. I flera län är skogsbruket den största
regionala källan till försurningen.
Miljöarbete: Kalkningsverksamhetens omfattning varierar beroende på försurning-
ens omfattning. Länens uppfattning är att det kommer behövas fortsatt kalkning
i många år framöver. Ökad askåterföring i skogen är ett generellt behov för att
kompensera de buffrande ämnen som försvinner när biomassa förs bort i skogsbruket.
252
Giftfri miljö
Miljötillstånd: Länen påtalar generellt kunskapsbrist om olika ämnens miljö- och
hälsoeffekter, inklusive oavsiktligt bildade ämnen från bland annat avfallsförbränning. Exponering av särskilt farliga ämnen i produkter som finns i vår vardagsmiljö nämns av flera. Nästan alla län nämner höga halter av kvicksilver i miljön.
Kustlänen tar upp höga halter av dioxin i fisk, Skåne bekämpningsmedel, Västra
Götaland kadmium och Västernorrland PCB och DDT i havsörnsägg. I Stockholm
har halterna av kvicksilver, kadmium, bly och PAH i reningsverken sjunkit. Även
Värmland tar upp sjunkande halter av kvicksilver och kadmium liksom PCB och
dioxin. De ser även en trend att farliga ämnen minskar till förmån för mindre farliga alternativ. Flera län nämner ökade inköp av ekologisk mat i offentlig sektor
som något positivt. Fem län har avslutat inventeringsfasen av förorenade områden, medan övriga behöver fortsatt finansering. Några län har problem med gruvavfall. Saneringar av förorenade områden fortgår, i storstäderna driver intresset
för markexploateringar arbetet framåt.
Miljöarbete: Länen tar upp olika åtgärder, däribland informationssatsningar om
farligt avfall till allmänhet, insatser inom VA-sektorn, landstingens arbete med
minskad miljöbelastning från läkemedel, fortsatt arbete med sanering av förorenade områden och miljötillsyn. Flera län har deltagit i Kemikalieinspektionens
tillsynsprojekt om särskilt farliga ämnen, vilket ökat kunskaperna. Skåne har
använt utfasningsvillkor vid prövning. Länen påtalar behov av internationella
överenskommelser samt ökad och spridd medvetenhet och kunskap i samhället
om hur varor bidrar till att exponera människor och miljö. Ett län ser bristande
efterlevnad av EU-regler om produktinformation för kemiska varor. Länen tar
också upp behov av långsiktig finansiering av sanering av förorenade områden
samt tillsynsresurser för detta. Mer arbete med avfallsfrågor och hur man får bort
farliga kemikalier ur kretsloppet efterfrågas också.
Skyddande ozonskikt
Miljötillstånd: Ingen regional miljöövervakning av ozonnedbrytande ämnen sker.
Kvarvarande utsläpp är starkt beroende av hur vi tar hand om vårt avfall. Rutiner
för omhändertagande av gamla skumplaster och uttjänta industri- och fjärrvärmerör skulle kunna innebära att utsläppen närmast upphör. Viktigt är också att motverka illegal handel, införsel och utförsel av ämnen och produkter som innehåller
ozonnedbrytande ämnen, exempelvis kylmöbler.
Miljöarbete: Ett fåtal län redovisar särskilda insatser. I Jönköping genomförs kam-
panjer för att rivningsavfall ska hanteras så att risken för läckage av ozonnedbrytande ämnen minimeras. Dessutom sker informationsarbete för att förbättra
hanteringen av köldmedier. I Västra Götaland sker arbete med att förhindra illegal
export av farligt avfall, bland annat gamla kylar och frysar med freon.
253
Säker strålmiljö
Miljötillstånd: Många län nämner ökad exponering för UV-strålning som ett stort
problem. Det ökade antalet hudcancerfall är allvarligt, men för att minska dessa
typer av cancer krävs en attitydförändring av folks solvanor. Halterna av radioaktiva ämnen är låga även i de län som drabbades hårdast av Tjernobylolyckan.
För elektromagnetiska fält bedöms exponeringen låg, även enligt referensvärdena.
Miljöarbete: Länen ger liknande redovisning som föregående år. UV-strålning i till-
syn och planering hanteras likartat, medan informationsinsatserna varierar mellan
länen. Elektromagnetiska fält bevakas främst i planeringen. Strålskyddsarbetet är
ungefär detsamma i länen.
Ingen övergödning
Miljötillstånd: I flertalet län bedöms målet inte kunna nås, även om problemen är
mindre i de norra länen. Länen har ännu inte gjort bedömningar enligt havsmiljöförordningen. Det saknas också kunskap om övergödningens påverkan på fjällmiljön. Tillförseln av näringsämnen bedöms fortsatt hög eller ökande i Götaland,
medan den bedöms oförändrad i Norrland. Enligt flera län i Svealand samt Halland har tillförseln minskat. I södra Sverige kommer tillförseln främst från jordbruksmark och luftnedfall, medan den i norra Sverige mer beror på lokala luftsutsläpp. Några län anger att ammoniakutsläppen från djurhållning minskat, något
län att de ökat från industrin. I söder ger våtmarksrestaureringar positiva effekter,
medan det i norr finns oro för skogsdikningens negativa bidrag. Tillståndet för
sjöar och vattendrag varierar. I norr är problemen minst och i jordbruksintensiva
län, storstadslän samt län längre söderut är de störst. För kustvattnen är tillståndet
bäst i Västerbotten och Norrbotten, medan det inte är bra i övriga län.
Miljöarbete: LOVA-medel har varit en viktig insats för att genomföra åtgärder till-
sammans med regionala och lokala aktörer. Detta tas upp av tolv län. Satsningen
Greppa Näringen nämns som viktigt av 15 län, däribland några i norr som inte
ingår i systemet men som skulle önska att de omfattades. Arbete med avloppsförbättringar genom prövning av reningsverk, dagvatten och enskilda avlopp tas upp
av flertalet län. Vattenförvaltningsarbetet driver arbetet framåt och nämns av flera.
Västmanland berättar om framgångsrik kommunal tillsyn av lantbruk. Alla län
nämner landsbygdsprogrammet och uttrycker oro för vad som kommer att gälla
nästa programomgång, eftersom flera åtgärder idag finansieras därifrån. Skoglänen tar upp behov av fortsatt forskning kring skogsgödsling och ändrat skogsbruk
vid förändrat klimat samt kompetensutveckling kring detta. Jordbrukslänen tar
upp att styrmedel som rådgivning, bidrag och tillsyn ofta kräver lokal kunskap
och behöver samordnas i högre grad i framtiden. Flera län redovisar exempel på
åtgärder och flera tar upp att man har identifierat åtgärder men saknar resurser
för att genomföra dem.
254
Levande sjöar och vattendrag
Miljötillstånd: Samtliga län bedömer liksom föregående år att målet inte är möjligt
att nå. De flesta tar upp att kunskap saknas, något som kan bero på att man under
hösten statusklassat vattenförekomster och att det då blivit tydligt vilka underlag
som saknas. Dammar, kraftverk, vandringshinder och annan fysisk påverkan ses
av de flesta län som det största hindret för att nå målet. Avsaknad av kunskapsunderlag avseende kulturvärden försvårar bedömningar och avvägningar mellan
intressen. Behov att utveckla tvärsektoriella arbetssätt kvarstår. Det finns i flera
län en oro för vad klimatförändringen ska föra med sig i form av förändrade vattenflöden. Andra problem som tas upp är bristen på skyddszoner vid vattendrag,
hårdgjorda ytor och exploatering. Tillståndet för sjöars ekologiska och kemiska
status är bättre än för vattendragen i de flesta län. Några tar upp problem med
sina ytvattentäkter, bland annat med brunifiering i Blekinge. Några län tar upp att
vattentäkter saknar skydd. Norrbotten nämner att den ökade tillgången på lax är
positivt för fisket. Många län nämner att situationen för flodkräftan är allvarlig.
Gotland har lyckats utrota signalkräftan till förmån för flodkräfta.
Miljöarbete: Mycket åtgärdsarbete sker i länen och goda exempel ges, bland annat
restaureringsprojektet Vattenlandskapet Voxnan i Gävleborg. De flesta län efterlyser behov av mer resurser för tillsyn, områdesskydd och även samverkan. Viktiga
finansieringsmöjligheter för åtgärder som flera län tar upp är LOVA-medel, medel
för finansiering av förorenade områden, satsningen Greppa Näringen, landsbygdsprogrammet och vattenförvaltningsarbetet. Många län har arbetat i samarbetsprojekt med Trafikverket och Sportfiskarna för att ta bort vandringshinder och
återskapa lekbottnar. Kunskapsuppbyggnaden för vattenanknutna kulturmiljöer
har fortsatt under 2013. Arbetet behöver intensifieras och därtill behövs även
insatser för att skydda och restaurera vattenanknutna kulturvärden. Jämtland och
Jönköping tar upp behov av mer kompetensinsatser inom skogsbruket för ökad
miljöhänsyn. Behov av ändrad lagstiftning för att ändra även äldre tillstånd (vattenreglering) tas upp av fyra län.
Grundvatten av god kvalitet
Miljötillstånd: Kvalitet och kvantitet skiljer sig mellan länen, beroende på geologi,
markanvändning, påverkan från lantbruk och andel enskilda brunnar/avlopp. I
flera län är situationen rätt god. Jämfört med föregående år gör två län en mindre
optimistisk bedömning över möjligheterna att nå målet. De flesta län tar upp att
de har olika typer av kvalitetsproblem i sina stora vattenmagasin, såsom fynd av
bekämpningsmedel, klorid från vägsalt eller havsvatteninträngning samt nitrat.
När det gäller enskilda vattentäkter är det framförallt påverkan från avlopp i form
av bakterier och näringsämnen som tas upp. Enskilda brunnar har också problem
med radon, klorid och i försurade områden metaller. Flera av Svealands- och
255
Norrlandslänen anger att de generellt har bra kvalitet på sitt grundvatten. Tolv
län ser behov mer kunskap om sin vattenkvalitet, särskilt om olika miljögifter. Sju
län har problem med sina grundvattennivåer, medan tio län anger att de inte har
sådana problem.
Miljöarbete: Hur långt olika län kommit i planering och skydd varierar. Vattenför-
sörjningsplaner finns färdiga i fem län, arbete med av att ta fram sådana pågår i
åtta län och tre har ännu inte kommit igång med arbetet. Flera län tar upp vikten
av få in arbete med skydd av vatten och klimatperspektiv i samhällsplaneringen
och att det finns behov av stöd och vägledning från nationellt håll. Hälften tar upp
behov av att arbeta mer med skydd genom vattenskyddsområden. Gotland har
genomfört tillsyn vid djurgårdar med stora vattenuttag. Några län nämner att de
saknar resurser för att bedriva tillsynsarbete och omprövningar. Dalarna menar att
indelningen i vattenförekomster inte är bra idag och behöver omarbetas.
Hav i balans samt levande kust och skärgård
Miljötillstånd: De flesta kustlän saknar kunskap för underbyggda regionala bedömningar. Samtliga av dessa 14 län bedömer liksom föregående år att målet inte är
möjligt att nå. De vanligaste orsakerna till detta som tas upp är övergödning,
svaga fiskbestånd och miljögifter. Övergödningen är viktigast i södra och mellersta
Sverige. Vilka fiskbestånd som bedöms hotade är olika i olika län. Flera län tar
upp att torsken återhämtat sig, medan Halland fortfarande har hotade bestånd.
Det ser också mer positivt ur för laxen i norr. I södra Sverige tar man upp bristen
på rovfisk och ål. Länen tar också upp andra hotade arter än fisk, bland annat
noteras en positiv utveckling för gråsäl, knubbsäl och havsörn. Främmande arter
som länen tar upp är amerikansk havsborstmask och svartmunnad smörbult.
Av miljögifter tar alla län upp problem med kvicksilver. Många nämner dioxin i
matfisk liksom PBDE, TBT och PAH i fisk och sediment. Västerbotten och Västernorrland har problem med miljögifter i fiberbankar från industrin. Att exploateringstrycket påverkar möjligheten att nå målet tas upp av flera län. Exploateringstrycket respektive upphört brukande av bebyggelse samt dåliga förutsättningar att
leva och verka i skärgården innebär sammantaget försämrade förutsättningar att
värna kulturmiljövärden.
Miljöarbete: Även för havsmiljöarbetet betonar flera län behovet av finansierings-
möjligheter som LOVA-medel med flera. Det finns identifierade åtgärder men
saknas resurser för att genomföra dem, bland annat för marina reservat. Behovet
av fysisk planering för att samordna vindkraft, fartygstrafik, turism med mera
är stort och tas upp av några län. Detta är också på gång genom den kustzonsplanering och havsplanering som samordnas av Havs- och vattenmyndigheten.
Konkreta exempel på pågående åtgärder ges. Exempelvis driver Gotland projekt
256
mot övergödning med olika aktörer, Uppsala genomför sanering vid Skutskär som
minskar risken för utläckage av miljögifter och Västerbotten arbetar med laxförvaltningsplaner. Länsstyrelserna framhåller att det behövs resurser och ekonomiska
styrmedel för skydd, bevarande, planering, förvaltning och vård av kulturmiljöer i
kust- och skärgård.
Myllrande våtmarker
Miljötillstånd: Samtliga län utom Gotland bedömer att man inte kommer att nå
målet, vilket är mer pessimistiskt än föregående år. Det är bara Värmland som
bedömer utvecklingen i miljön som positiv, medan övriga bedömer att den är
neutral eller negativ. Våtmarker har under 1900-talet försvunnit eller påverkats
negativt. Detta fortsätter till följd av dikning, vägdragningar, torvtäkter och körskador. Bristande hänsyn mot våtmarker inom skogsbruket är ett stort hot. Detsamma gäller igenväxningen, som beror på övergödning och klimatförändringar. I
Norrbotten förorsakar klimatförändringar kollaps av palsmyrarna. Våtmarkernas
kulturmiljöer är dåligt kända och resurser saknas för skötsel.
Miljöarbete: Våtmarkerna är inte prioriterade i arbetet med områdesskydd och det
går för långsamt för att målet ska kunna uppnås. En del länsstyrelser vill bedriva
förbyggande hänsynsarbete mot jord- och skogsbruk, men det kräver mer resurser. LOVA och de EU-projekt som bidrar till åtgärdsarbete både för natur-, kultur- och friluftslivsvärden är viktiga. Arbete med restaurering och nyanläggning
av våtmarker pågår i många län med hjälp av de styrmedel som finns tillgängliga.
Landsbygdsprogrammet har för 2014/2015 inte avsatt några medel för detta. Den
hydrologiska återställningen av våtmarker är i sin linda, men har stor betydelse
för om våtmarker ska kunna leverera ekosystemtjänster i framtiden.
Levande skogar
Miljötillstånd: I samtliga län bedöms, liksom föregående år, att målet inte kan nås
och att utvecklingen i miljön är neutral eller negativ. Detta förvånar inte då skogsbruk bedrivs med liknande intensitet i hela landet. De positiva tecknen väger inte
upp det ökade antalet hotade arter och den fortskridande förlusten av gammal
skog och kulturlämningar. Befintliga styrmedel och resurser är inte tillräckligt
effektiva. Flera län tar särskilt upp bristande resurser för områdesskydd.
Miljöarbete: Det arbete som beskrivs är ungefär detsamma i länen. Olika skydds-
och hänsynsåtgärder hos myndigheter, näring och organisationer beskrivs. De
målbilder som tagits fram under året inom Skogsstyrelsens projekt Dialog om
miljöhänsyn ses som viktiga för det fortsatta arbetet och för att nå en ökad samsyn mellan myndigheter och aktörer om vad som är god miljöhänsyn i det brukade
skogslandskapet. Skärpt lagstiftning och ambitiösare rutiner hos skogsbruket som
införts borde minska de allvarliga körskadorna.
257
Ett rikt odlingslandskap
Miljötillstånd: Trots många insatser går utvecklingen åt fel håll. Likheter mellan
länen är att arealen jordbruksmark minskar. Igenväxande betesmarker och obrukade åkrar blir en allt vanligare syn. Det beror på att antalet brukare minskar och
trenden för betesdjur är negativ. Det framhålls som ett problem för såväl biologisk
mångfald som ur ett landskapsperspektiv och för kulturmiljövärdena. Den viktigaste
faktorn för ett rikt odlingslandskap är aktiva lantbrukare. I Sydsverige minskar åkerarealen på grund av rationalisering och tätortsutbyggnad. Där bedrivs också jordbruket mer intensivt, vilket innebär tunga maskiner som ger en ökad markpackning.
Den intensiva spannmålsodlingen ökar, vilket gör att problem med växtföljdssjukdomar och behov av bekämpningsmedel ökar. Rationaliseringen och likriktningen
av jordbruket har stora konsekvenser för odlingslandskapets biologiska mångfald
samt kulturmiljövärden. Rationaliseringen tillsammans med infrastruktur- och tätortsutbyggnad minskar åkerarealen och antalet småbiotoper. Norrbotten är ett av
få län där slåtterarealen har en positiv utveckling. År 2000–2012 ökade arealen äng
med miljöersättning med mer än 200 procent. Arealen utgörs främst av slåttermyrar
i länets norra delar där skörden bland annat används som renfoder.
Miljöarbete: Många åtgärder i länen har kopplingar till landsbygdsprogrammet och
dess olika stöd. Miljöersättningarna inom programmet är ett viktigt styrmedel för
att dämpa den negativa utvecklingen. Neddragningarna i landsbygdsprogrammet
under 2014 framhålls som ett problem också för långsiktiga åtagenden. Flera län
betonar vikten av att kommande landsbygdsprogram utformas på ett sätt som
motverkar igenväxning och gynnar hållbara brukningsformer samt lantbrukets
bebyggelsemiljöer. Vidare att en helhetssyn är viktig i strävan efter långsiktig hållbarhet utifrån kulturarvsperspektiv, naturmiljövärden, sociala frågor och ekonomisk utveckling.
Storslagen fjällmiljö
Miljötillstånd: Skillnaderna mellan olika fjällområden är påtagliga när det gäller skador på mark och vegetation och beror av besökstrycket och betestrycket.
Exploateringstrycket är störst i Dalafjällen och avtar ju längre norrut man kommer.
Samtliga län menar att stora delar av fjällens naturvärden är skyddade och värdena
såsom orördhet och storslagenhet är bevarade. De flesta arter och naturtyper har en
gynnsam bevarandestatus. Skoter och terrängkörning är till viss del ett hot mot fjällmiljöns ostördhet. Bullerstörningarna ökar från syd till nord. Besöksnäringen ökar,
men den har antagit utmaningen att miljöanpassa verksamheten. Kulturmiljövärden
är bristfälligt kända och riskerar att förstöras då det finns för lite resurser för skydd
och skötsel. Det samiska kulturarvet är särskilt utsatt. Fjällmiljön är extra känslig
och de senaste årtiondens varmare klimat innebär att trädgränsen flyttar högre upp
och ger även ökade problem med skador på mark och vegetation.
258
Miljöarbete: I större delen av fjällområdet bedrivs renskötsel förutom en viss del av
Dalafjällen. Former för hållbart nyttjande behöver utvecklas i fjällområdet, inte
minst i frågor kopplat till rennäring, friluftsliv och turism samt gruvindustri. Fjällen är en känslig miljö, med många konkurrerande intressen och där det krävs en
förvaltning och planering som tar hänsyn till både skydd, skötsel, näringsliv och
exploateringsintressen. Bra skötsel av vandrings- och skoterleder samt fjällstugor
skapar förutsättningar för friluftslivet. En förstudie om eventuell nationalparksbildning för Sylarna-Helags i Jämtlandsfjällen har gjorts. I Laponia har insatser
för samiskt kulturarv genomförts och en ny naturrumsbyggnad upprättats. Ett
antal forskningsprojekt pågår med inriktning på integrerad naturoch kulturmiljö,
friluftslivstrender, målkonflikter och planering. Alla län deltar.
God bebyggd miljö
Miljötillstånd: Liksom föregående år bedömer alla län utom ett att målet inte är
möjligt att nå. Kronoberg bedömer att det är nära att nås. Skåne som enda län
bedömer, liksom föregående år, att utvecklingen är negativ. De skriver att flera
kommuner planerar för en utglesad bebyggelse och att markanvändningskonflikter mellan exploatering och bevarande av naturoch kulturvärden är påtagliga.
Markanvändningskonflikterna ställer särskilda krav på goda planeringsmässiga
förutsättningar bland annat vad gäller kunskapsunderlag. Flertalet övriga län
ser utvecklingen som neutral. I några län med lägre exploateringstryck bedöms
utvecklingen positiv. Å andra sidan innebär det att förändringen i befintlig ohållbar bebyggelsestruktur är långsam och att kommunernas styrning av lokaliseringar är liten, då man är tacksam för alla exploateringar. I kommuner med lägre
exploateringstryck och avfolkningsproblematik är det generellt svårare att hitta
förutsättningar att ta till vara kulturvärden. Liten och stagnerande befolkning i
många kommuner med små och krympande resurser ger också sämre förutsättningar. Något som efterfrågas är bättre uppföljning av samhällsbyggandets faktiska miljöeffekter. Nuvarande uppföljning av målet bygger i hög grad på förekomsten av planeringsunderlag för kommunernas olika verksamhetsområden.
Miljöarbete: Lokala och regionala insatser varierar mellan länen. Betydelsefullt från
2013 var att nya regionala transportplaner utarbetats. Deras miljöeffekter i förhållande till de tidigare planerna är svårt att utläsa. Medvetenheten om behovet av
mer hållbar transport- och bebyggelsestruktur ökar generellt, vilket bland annat
märks i kommunernas arbete med översiktsplanering. Detta får dock inte alltid
genomslag i konkreta ärenden. Hälften av länen framhåller olika insatser kopplade till kunskapsuppbyggnad eller riksintresseöversyn inom kulturmiljöområdet.
Samverkan ökar inom flera områden. Flera pågående och väntade nationella initiativ kommer att få mer betydelse framöver, bland annat plan- och bygglagens
nya regler, Naturvårdsverkets strategi för avfallsförebyggande och ökat fokus på
259
ekosystemtjänsters betydelse. Gemensam metodutveckling sker, bland annat har
länsstyrelserna tillsammans med Boverket under året drivit projektet ÖP-resan i
syfte att studera hur miljömålen bättre kan hanteras i översiksplaneringen.
Ett rikt växt- och djurliv
Miljötillstånd: Den biologiska mångfalden minskar över hela landet. Naturen är
starkt påverkad av en allt intensivare mark- och vattenanvändning. Antalet hotade
arter ökar i alla län från söder till norr. Skåne är det län som har flest rödlistade
och försvunna arter. Förtätning i städerna och ett intensivt jord- och skogsbruk
orsakar förluster av viktiga ekosystemtjänster och habitat för växter och djur. Klimatförändringarna har också påverkan på artantal och diversitet. Där behövs mer
kunskap för att kunna bedöma utgången. Fjällarternas livsmiljöer förväntas också
påverkas av ett förändrat klimat. Rennäringen och den samiska kulturen påverkas
redan idag av klimatförändringarna. Det biologiska kulturarvet är viktigt och
svårt att bevara för de flesta länen då det ofta krävs skötsel och mer kunskap.
Främmande arter verkar öka i hela landet och är ett större problem i kust- och
sydlän än i norra Sverige.
Miljöarbete: Arbetet med långsiktigt skydd, skötsel av skyddade områden, åtgärds-
program för hotade arter, kalkning, restaurering av vattendrag och dispensprövning av biotopskyddsbestämmelserna skapar förutsättningar för att nå målet.
Länen pekar på att arbetet med LONA, LOVA, biosfärsområden och olika
EU-projekt samt vattenförvaltningen ger möjlighet att genomföra fler åtgärder.
Några län nämner arbete med skogsbränning och återställning av vattendrag och
våtmarker. Befintliga styrmedel är dock långt ifrån tillräckliga för att vända den
negativa utvecklingen. För ett framgångsrikt arbete krävs en förändrad inställning
till biologisk mångfald i hela samhället. Det krävs en skärpt hänsyn vid samhällsplanering och från näringslivet vid exploatering. Ett mer ekologiskt brukande
av naturresurserna är också nödvändigt. Ett viktigt och omfattande arbete är att
sprida kunskap om arter och ekologiska sammanhang. Kunskap kring hur vår
konsumtion påverkar ekosystemen behöver också öka.
Särskild analys av hur länen tagit upp kulturmiljö
RUS tog inför årets uppföljning fram en vägledning för hur kulturmiljöaspekter
bättre kan speglas. I jämförelse med 2012 års uppföljning märks en liten förbättring.
Miljötillstånd: Generellt är avståndet långt till flertalet kulturmiljöinriktade mål.
Det finns stora variationer mellan länen i vilken utsträckning kulturmiljö bedömts.
I en del län saknas bedömningar helt, medan några tillgodoser detta perspektiv
väl. Mest konsekvent är kulturmiljö redovisat i God bebyggd miljö och Ett rikt
260
odlingslandskap, två mål som har särskilda preciseringar för kulturmiljön. Det
finns en tydlig tendens att bedömningar utgår från vad indikatorerna mäter i de
fall det finns kulturmiljöindikatorer. Här finns en risk att tappa viktiga delar av
kulturmiljöperspektiven. Få eller inga län analyserar exempelvis behov av långsik-tigt skydd och vård av skogliga kulturmiljöer eller kunskapsunderlag om hur
kulturmiljö kan få genomslag i samhällsplaneringen. Det är egentligen bara
Levande skogar och Ett rikt odlingslandskap där det är mer allmänt förekommande med kommentarer om kulturmiljötillståndet, vilket möjliggörs av etablerad
uppföljning om skador på forn- och kulturlämningar samt landsbygdsprogrammets ersättningar. Även om verk-tygen för att mäta effekterna i stort sett saknas,
finns en erfarenhetsbaserad uppfattning om kulturmiljöpåverkan hos länsstyrelserna. En generell problematik går att relatera till glesbygdsproblematik och avfolkning, vilket försvårar möjligheterna att ta till vara kulturmiljövärden. Problematiken är en annan i större tätorter och städer, där exploateringstryck och önskemål
om förtätning kan hamna i konflikt med kulturmiljövärden. Förhållandet ställer
särskilda krav på relevanta kunskaps- och planeringsunderlag. Flera län framhåller det som problematiskt att kulturmiljön inte betraktas som en resurs i planeringssammanhang, utan snarast som ett hinder.
Miljöarbete: Praktiska kulturmiljöinsatser redovisas sparsamt i länens texter. Ett
flertal län har under året arbetat med kunskapsunderlag, bland annat inom Riksantikvarieämbetets satsning på vattenanknutet kulturarv. Därtill pågår översyn av
riksintresseområden i många län och likaså pågår ett arbete med att ta fram kulturmiljöprogram. Detta är en tydlig resursfråga och arbetet är avhängigt de medel
som länsstyrelserna via Riksantikvarieämbetets anslag kan avsätta för ändamålet.
Att kulturmiljövårdens riksintresseområden är ett viktigt verktyg för att ta tillvara
kulturmiljövärden och att översynen av desamma kan medföra att kulturmiljövärden tas till vara bättre och i större utsträckning är en bedömning som delas
av flera län. Länen påtalar behov av utökade resurser för skydd och bevarande.
Befintliga styrmedel såsom plan- och bygglagen och miljöbalken behöver användas bättre för att tillvarata och skydda kulturvärden. Vad gäller Levande skogar
uppger flera län att tillsynen enligt skogsvårdslagen skärpts, vilket kan gagna kulturlämningar. Man knyter även förhoppningar till Dialog för miljöhänsyn. För i
stort sett alla miljömål lyfter länsstyrelserna fram behovet av ökade insatser och
resurser till vård, skötsel och restaurering av kulturmiljöer. Idag är det framför allt
landsbygdsprogrammet och bidrag utifrån förordningen om förvaltning av värdefulla kulturmiljöer som möjliggör sådana insatser. Det finns en oro vad gäller neddragningar inom landsbygdsprogrammet.
261
Frisk luft
Bara naturlig
försurning
Giftfri miljö
Ingen övergödning
Levande sjöar och
vattendrag
Grundvatten
av god kvalitet
Hav i balans
samt levande kust
och skärgård
Myllrande
våtmarker
Levande skogar
Ett rikt
odlingslandskap
Storslagen
fjällmiljö
God bebyggd
miljö
Ett rikt växtoch djurliv
JA: Miljökvalitetsmålet nås med i dag beslutade
styrmedel och med åtgärder genomförda före 2020.
NÄRA: Miljökvalitetsmålet är nära att nås. Det finns
i dag planerade styrmedel som beslutas före 2020.
NEJ: Det är inte möjligt att nå miljökvaltetsmålet till
2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.
262
POSITIV: Utvecklingen i miljön är positiv.
NEUTRAL: Det går inte att se en tydlig
riktning för utvecklingen i miljön.
NEGATIV: Utvecklingen i miljön är negativ.
OKLAR: Tillräckliga underlag för bedömning
av utvecklingen i miljön saknas.
or
rb
ot
te
n
N
Kr
on
ob
er
g
Ka
lm
ar
ng
Jö
nk
öp
i
tla
nd
Jä
m
al
la
nd
H
Gä
vle
bo
rg
Go
tla
nd
Da
la
rn
a
Bl
ek
in
ge
NÅR VI MILJÖKVALITETSMÅLEN I LÄNEN?
te
rg
öt
la
nd
Ös
Ör
eb
ro
Gö
ta
la
nd
Vä
st
ra
an
d
an
l
Vä
st
m
Vä
st
er
no
rrl
an
d
Vä
st
er
bo
tte
n
Vä
rm
sa
la
pp
U
la
nd
an
d
an
l
Sö
de
rm
ol
m
St
oc
kh
Sk
ån
e
Länsstyrelserna har inte bedömt uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Skyddande ozonskikt eller Säker strålmiljö.
För att nå dessa mål krävs i huvudsak internationella insatser, så bedömningen görs därför samlat på nationell nivå.
263
Uppföljning av etappmålen
ETAPPMÅL OM BEGRÄNSAD KLIMATPÅVERKAN
UPPFÖLJNINGSANSVARIG MYNDIGHET: NATURVÅRDSVERKET
Utsläpp av växthusgaser (2020)
Till år 2020 ska utsläppen av växthusgaser i Sverige, från verksamheter som
ligger utanför systemet för handel med utsläppsrätter, minska med 40 procent
jämfört med 1990. Detta innebär att utsläppen av växthusgaser från dessa
verksamheter ska vara cirka 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre jämfört
med 1990 års nivå. Minskningarna ska ske i Sverige och i form av investeringar i
andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM. För de verksamheter som
omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bestäms ambitionen för
minskningen av utsläppen gemensamt på EU-nivån inom ramen för handelssystemets regler.
Resultat
Utsläppen av växthusgaser i Sverige minskar. År 2012 uppgick utsläppen till 57,6
miljoner ton koldioxidekvivalenter, det innebär en minskning med 20 procent
sedan 1990, se Figur 28 som förutom historiska utsläpp av växthusgaser per sektor visar senaste prognosen för år 2015 och 2020.
Etappmålets formulering
Beslut om målet togs i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik –
Klimat581 och det har kompletterat delmålet för minskade utsläpp av växthusgaser
till 2012. Målet innebär att utsläppen från den icke handlande sektorn ska vara
40 procent lägre än utsläppen 1990. Det är möjligt att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från investeringsprojekt i andra EU-länder eller flexibla mekanismer.
När målet beslutades beräknades en 40 procentig minskning mellan 1990
och 2020 motsvaras av en minskning av 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter.
Minskningen planerades att uppnås med styrmedel och åtgärder som presenteras i
Tabell 7.
581 Proposition 2008/09:162
266
Figur 28. Utsläpp av växthusgaser 1990–2011 samt prognos för 2015 och 2020
Miljoner ton koldioxidekvivalenter
80
70
60
50
40
30
20
10
20
20
15
20
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
0
Inrikes transporter totalt
Energi exkl. transport
Avfallshantering
Industriprocesser
Jordbruk
Lösningsmedel och andra produkter
KÄLLA: NATIONAL INVENTORY REPORT 2013 SWEDEN (HISTORISKA UTSLÄPP) SAMT
REPORT FOR SWEDEN ON ASSESSMENT OF PROJECTED PROGRESS, MARS 2013 (PROGNOSTISERADE UTSLÄPP)
Rapporterade nationella utsläpp av växthusgaser per sektor till 2011 samt prognoser för hur
stora utsläppen kommer att vara 2015 och 2020.
Tabell 7. Beräknad minskning av växthusgaser mellan 1990 och 2020 för verksamheter som
inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (Proposition 2008/09:162).
Styrmedel/åtgärd
Utsläppsminskningar mellan 1990 och 2007
4,0
Prognos beslutade nationella åtgärder 2008–2020
5,0
Utvecklade ekonomiska styrmedel
2,0
Nationellt genomförande av gemensamma EU-beslut
2,0
Reduktion övriga åtgärder
0,3
Reduktion genom investeringar i andra EU-länder och flexibla mekanismer
6,7
Mål 2020
Miljoner ton CO2-ekv.
ca 20,0
267
En bedömning om etappmålet kan nås har gjorts, baserad på den senaste prognosen582 för växthusgasutsläppen och med den senaste utsläppsrapporteringen.
Det finns dock en mängd osäkerheter förknippade med bedömningar av framtida
utsläpp, osäkerheter som ökar ju längre fram i tiden som bedömningen gäller.
Etappmålet är formulerat så att en minskning med 40 procent ska ske mellan
1990 och 2020 för utsläpp inom den icke handlande sektorn motsvarande den
andra perioden i handelssystemet. Denna minskning motsvarades av 33 procent av
2005 års utsläpp till år 2020, baserat på samma underlag som beslutet grundades
på. Bedömningen har utgått från utsläppen år 2005. Målet har sedan justerats för
en utvidgning av handelssystemet till den tredje handelsperioden. En bedömning
på dessa grunder ger att målet kan nås, under förutsättning att reduktion genom
investeringar i andra EU-länder och flexibla mekanismer genomförs i tillräcklig
omfattning.
Prognosen för växthusgasutsläppen lämnades 2013 och baseras på 2013 års
utsläppsrapportering. Prognosen innehåller stora osäkerheter. Ytterligare skäl
till viss försiktighet vid tolkningen är att utsläppsdata revideras årligen, varvid
bedömningen också påverkas. Vid nästa uppföljning av klimatpolitiken (kontrollstation 2015) kommer en ny bedömning av utsläppsutvecklingen till 2020 med
befintliga styrmedel att finnas tillgänglig. Då finns förutsättningar att bättre bedöma effekten av de senast införda styrmedel som påverkar utsläppen utanför
handelssystemet och behovet av att införa ytterligare styrmedel för att nå etappmålet.
582 Report for Sweden on assessment of projected progress, 2013.
268
ETAPPMÅL OM LUFTFÖRORENINGAR
Begränsade utsläpp av gränsöverskridande
luftföroreningar i Europa
Etappmålet om begränsade utsläpp av gränsöverskridande luftföroreningar i
Europa innebär att
– Europeiska unionen har beslutat om ytterligare begränsningar av nationella
utsläpp av luftföroreningar genom revision av det s.k. takdirektivet, senast
2015 och
– ändringen av Göteborgsprotokollet under konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar har ratificerats av tillräckligt många länder för
att ha trätt ikraft senast 2015.
Resultat
Inom FN:s luftvårdskonvention om gränsöverskridande luftföroreningar, antogs i
maj 2012 ett reviderat Göteborgsprotokoll. Protokollet omfattar totalt 51 länder.
De utsläppstak som fastställts är relativa med basår 2005 och slutår 2020. För
Sverige innebär det att utsläppen av svaveldioxid ska minska med 22 procent,
kväveoxider med 36 procent och ammoniak med 15 procent. År 2013 var ”the
Year of Air” i miljöarbetet inom EU, vilket satte fokus på arbetet med att begränsa
utsläppen av luftföroreningar. Det pågående arbetet med att anta EU:s tematiska
strategi för luftföroreningar och EU:s takdirektiv för luftföroreningar kommer förhoppningsvis att bidra till att ytterligare utsläppsminskningar kommer till stånd.
Naturvårdsverket bedömer det som osäkert om etappmålen kan nås.
EU-kommissionen presenterade sitt förslag till luftpaket med förslag till takdirektiv i december 2013 och det är oklart när det kan komma att beslutas av
rådet och parlamentet eftersom val till EU-parlamentet och ombildning av
kommissionen sker under detta år. Det bedöms därför som osäkert om en revision
kan vara färdig senast målåret 2015.
Vid ett försenat beslut i EU om takdirektivet blir ratificeringen av ett reviderat
Göteborgsprotokoll också försenad. Förslaget förväntas innehålla ett ratifikationsbeslut för EU:s åtagande enligt det reviderade protokollet. Bedömningen är att det
är osäkert om det reviderade protokollet har trätt i kraft senast 2015.
269
Begränsningar av utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten
Utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar ska ha börjat minska från
fartygstrafiken i Östersjön och Nordsjön senast 2016.
Resultat
UTSLÄPP AV LUFTFÖRORENINGAR
Sedan år 2005 kan man i EMEP:s data över utsläpp av luftföroreningar583 se en
tydlig trend med minskade utsläpp från internationell sjöfart för svaveldioxid och
partiklar i både Östersjön och Nordsjön, se figur 29. Utsläppen av svaveldioxid
har minskat med mer än 60 procent och partikelutsläppen, PM2,5, har nästan
halverats under de senaste sex åren i både Östersjön och Nordsjön. En beståndsdel av PM2,5 utgörs av Black Carbon (svart sot) som tillhör de kortlivade klimatgaserna.
Figur 29. Utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar (PM2,5) från internationell
sjöfart på Östersjön och Nordsjön
Tusen ton
800
SO2 Östersjön
SO2 Nordsjön
NOX Östersjön
NOX Nordsjön
PM2,5 Östersjön
PM2,5 Nordsjön
700
600
500
400
300
200
100
1
0
20
1
9
20
1
8
20
0
7
20
0
6
20
0
5
20
0
4
20
0
3
20
0
2
20
0
1
20
0
20
0
20
0
0
0
KÄLLA: EUROPEAN MONITORING AND EVALUATION PROGRAMME, EMEP
Utsläppen från internationell sjöfart av svaveldioxid och partiklar har minskat i både Östersjön och
Nordsjön. För kväveoxider ökar dock utsläppen fortfarande.
583 EMEP (2013): Transboundary Acidification, Eutrophication and Ground-Level Ozone in
Europe in 2011. EMEP Status Report 2013
270
Utsläppen av kväveoxider från fartyg ökar dock fortfarande i Östersjön och
Nordsjön. Sedan år 1990 har utsläppen ökat med 44 procent i Östersjön och med
57 procent i Nordsjön.
VAD HAR HÄNT INTERNATIONELLT OCH NATIONELLT UNDER ÅRET?
HELCOM584-länderna har ännu inte beslutat om att skicka in NECA-ansökan till
IMO585. I HELCOM:s ministerdeklaration som antogs 2013 noteras att man vill
ha klarhet i om det är tekniskt möjligt att implementera den TIER III-standard
som krävs i ett kvävekontrollområde.
För nationella initiativ inom sjöfarten samt konsekvenser av införande av
maximalt 0,1 procent svavel i marint bränsle i Östersjön och Nordsjön år 2015,
se miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning.
KOMMER ETAPPMÅLET ATT NÅS?
Bedömningen är att målet kommer att nås för utsläpp av svaveldioxid och partiklar men det är oklart om målet kan nås för utsläpp av kväveoxider.
En internationell prognos framtagen i mars 2013 visar att utsläppen av svaveldioxid och partiklar från sjöfart beräknas fortsätta att minska586. Jämfört med
basåret 2005 beräknas utsläppen av svaveldioxid minska med 95 procent på både
Östersjön och Nordsjön till år 2020. Partiklar PM2,5 beräknas minska med 39
procent på båda haven under samma period. Utsläppen av Black carbon beräknas
minska mindre än de totala partikelutsläppen, med cirka 15 procent. En viss
ökning av utsläppen förväntas efter år 2020.
För kväveoxider beräknas utsläppen minska med 17 procent på Östersjön och
med 13 procent på Nordsjön under perioden 2005–2020. Därefter förväntas utsläppen öka igen. Tidigare gjorda prognoser har visat på en ökning av kväveoxidutsläppen fram till 2020.
Dessa nya prognosdata är inte helt jämförbara med data från EMEP ovan eftersom EMEP:s uppskattningar av utsläpp från sjöfarten är mycket högre.
Att inte ansökan om NECA-område i Östersjön skickats in som planerat, innebär att utsläppen av kväveoxider inte beräknas minska i den omfattning som
krävs för att miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och
Frisk luft ska kunna uppnås
584Helsingforskommissionen
585 Internationella sjöfartsorganisationen
586 Campling P., Janssen L., Vanherle K, Cofala J., Heyes C. and Sander R. (2013): Specific
evaluation of emissions from shipping including assessment for the establishment of
possible new emission control areas in European seas, Final report, march 2013, Vision on
technology.
271
Luftföroreningar från småskalig vedeldning
Etappmålet om utsläpp av luftföroreningar från småskalig vedeldning innebär
att nya pannor för småskalig vedeldning ska ha låga utsläpp av luftföroreningar
och hög verkningsgrad. Boverket har i uppdrag att förbereda nya byggregler
under 2012.
Resultat
Sverige har åtagit sig genom internationella avtal att verka för en hög ambitionsnivå och stränga krav vad gäller emissioner. Bland annat ställer det nyligen antagna
reviderade Göteborgsprotokollet under FN UNECE:s luftvårdskonvention krav på
utsläppsminskningar av bl.a. fina partiklar (PM 2,5). Black Carbon, sot, ska enligt
protokollet specifikt beaktas som en delmängd av PM 2,5. Kraven på utsläppsreducering ska klaras till år 2020. Krav på än mer långtgående utsläppsminskningar av samma substanser kan väntas till år 2025 alternativt 2030 då EU-kommissionen under år 2013 planerar att lägga fram ett förslag till nytt s.k. takdirektiv
(National Emission Ceilings Directive).
För att leva upp till intentionerna i den nyligen bildade globala koalitionen för
minskade utsläpp av kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar, där Sverige
varit en av initiativtagarna, ska länderna verka för minskade utsläpp av dessa substanser internationellt så väl som i det egna landet.
Även under Nordiska ministerrådet och Arktiska rådet har länderna inklusive
Sverige förbundit sig att minska utsläppen av kortlivade klimatgaser som bland
annat partiklar och sot.
EU-kommissionen har arbetat med ett förslag om ekodesign och energimärkning av fastbränslepannor för centralvärmesystem. Ett genomförande av krav om
ekodesign och energimärkning kan förväntas ha stor betydelse för att minska de
svenska utsläppen av bland annat koloxid, metan, sot och polycykliska organiska
ämnen. Därför har ett genomförande stor betydelse för att nå miljömålen och
svenska internationella åtaganden om partiklar och sot. De förslag till kravnivåer
som har diskuterats kan anses uppfylla etappmålets krav att ”utsläpp av luftföroreningar från småskalig vedeldning innebär att nya pannor för småskalig vedeldning ska ha låga utsläpp och hög verkningsgrad”. Ett förslag diskuterades med
medlemsstaterna under hösten 2013 men den slutliga utformningen och omröstningen sköts på framtiden på grund av oenigheter om bland annat kravnivåer och
genomförandetid. EU-kommissionen har för avsikt att komma med ett reviderat
förslag för omröstning under våren 2014.
Förutom skrivelsen i etappmålet om luftföroreningar från småskalig vedeldning under ”Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en för-
272
sta uppsättning etappmål” (Ds 2012:23), så fick Boverket i Socialdepartementets
regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende Boverket, Regeringsbeslut IV:26
(2011-12-20), ett uppdrag att under 2012 se över Boverkets byggregler (BBR) med
anledning av revisionen av standarden SS-EN 303-5. Denna översyn kom fram
till att det skulle kunna vara möjligt att skärpa gränsvärdena för utsläpp i BBR. I
första hand så är det resultaten från arbetet under ekodesigndirektivet som avvaktas. Skulle detta arbete emellertid bli fördröjt skulle en skärpning på nationell nivå
vara möjlig, dels för att optimera gränsvärdenas kostnadseffektivitet och dels för
att minska steghöjden till framtida skärpningar. Ett uppdrag från regeringen för
en sådan skärpning torde underlätta processen. Ett sådant uppdrag skulle kunna
komplettera uppdraget ”Strategi för en God bebyggd miljö”.
Bedömningen är att etappmålet inte har uppnåtts på grund av osäkerheten om
EU-beslutet om ekodesign och energimärkning.
273
ETAPPMÅL OM FARLIGA ÄMNEN
UPPFÖLJNINGSANSVARIG MYNDIGHET: KEMIKALIEINSPEKTIONEN
Särskilt farliga ämnen
Etappmålet om särskilt farliga ämnen innebär att beslut som fattas inom
Europeiska unionen och internationellt om sådana ämnen ska innehålla åtgärder
som innebär att
• hormonstörande respektive kraftigt allergiframkallande ämnen betraktas som
särskilt farliga ämnen i relevanta regelverk senast 2015,
• särskilt farliga ämnen blir föremål för prövning eller beslut om utfasning
under gällande regelverk inom alla användningsområden senast 2018,
• särskilt farliga ämnen i produktionsprocesser används endast under strikt
reglerade omständigheter senast 2018, och
• uttrycket "särskilt farliga ämnen" i relevanta regelverk även inkluderar ämnen
med andra allvarliga egenskaper än de som omfattas av nuvarande specifika
kriterier och som inger motsvarande grad av betänklighet senast 2018.
Etappmålet bidrar till att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och dess precisering
användningen av särskilt farliga ämnen kan uppfyllas. Uppföljningen av den
preciseringen innehåller ytterligare information om särskilt farliga ämnen.
Resultat
HORMONSTÖRANDE ÄMNEN
Hormonstörande ämnen pekas idag ut som särskilt farliga i viktiga relevanta
regelverk, samtidigt återstår oklarheter om hur de i praktiken ska hanteras.
Kommissionen skulle ha tagit fram kriterier för hur hormonstörande ämnen ska
avgränsas senast i december 2013. Kriterierna är försenade och förväntas nu
komma tidigast under sista kvartalet 2014. Kommissionen skulle också i juni
2013 ha presenterat sitt ställningstagande om hormonstörande egenskaper i Reach
tillståndssystem kan betraktas som att de har ett tröskelvärde eller ej, vilket nu
förväntas under våren 2014.
Arbetet med att föra upp särskilt farliga ämnen på kandidatförteckningen i
Reach fortskrider. Under 2013 tillfördes 13 nya ämnen så att förteckningen omfattade 151 ämnen vid årsskiftet. Än så länge har fyra förts dit huvudsakligen på
grund av att de är hormonstörande och tre huvudsakligen för att de är kraftigt
274
allergiframkallande vid inandning. Kommissionen, Echa och medlemsländerna
i EU har 2013 kommit överens om en ”färdplan” för särskilt farliga ämnen
(SVHC)587 vars mål är att alla ”relevanta” SVHC ska finnas på kandidatlistan till
2020.
BEGRÄNSNING OCH UTFASNING AV SÄRSKILT FARLIGA ÄMNEN
Reach tillståndslista (bilaga 14) innehöll 22 ämnen vid utgången av 2013. Sista
datum för inlämning av tillståndsansökningar har passerats för tio ämnen. Arbetet
med tillståndsansökningar för t.ex. DEHP har påbörjats vid Echa och yttranden
kan förväntas till halvårsskiftet 2014.
Två svenska begränsningsdossiéer enligt Reach har lagts ut för offentligt samråd på Echas webbplats under 2013. Samrådet för bly i konsumentartiklar avslutades i september 2013 medan samrådet för nonylfenol/nonylfenoletoxilater i
textilier avslutas i mars 2014.
Kommissionen har tagit fram ett förslag som innebär att fyra nya ämnen,
DEHP, BBP, DBP och HBCDD, begränsas i RoHS588. Beslut tas senast i juli 2014.
I maj 2013 enades parterna i Stockholmskonventionen om att lista flamskyddsmedlet HBCDD på bilagan för global utfasning. I oktober fattades beslut om att
rekommendera Hexaklorbutadien, HCBD, och polyklorerade naftalener, PCN, för
utfasning. Beslut om upptag i konventionen ska tas i maj 2015. Ytterligare ämnen
som pentaklorfenol (PCP) och dekabromodifenyleter (deka-BDE) och dikofol är
nominerade för upptag i konventionen.
En ny global överenskommelse, Minamatakonventionen om kvicksilver, beslutades i januari och antogs formellt i den japanska staden Minamata i oktober
2013. Den träder i kraft när 50 länder har ratificerat, vilket beräknas ske tidigast
år 2017. De största källorna till luftutsläpp, småskalig guldutvinning och kolförbränning, omfattas av konventionen. Likaså framställning av icke-järnmetaller,
avfallsförbränning och tillverkning av cement. De flesta stora användningsområdena för produkter ska fasas ut till 2020, med vissa tekniska undantag. Användningen av dentalt amalgam ska fasas ned så långt som möjligt. Kvicksilverbaserad
klor-alkalitillverkning ska fasas ut till 2025.
measures from now to 2020
588 Restriction of the use of certain Hazardous Substances. Direktiv om begränsning av
användningen av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning.
275
HORMONSTÖRANDE OCH KRAFTIGT ALLERGIFRAMKALLANDE ÄMNEN
Att inte fler ämnen förts upp på kandidatförteckningen baserat på att de är hormonstörande beror på att arbetet med att fastställa kriterier försenats. I väntan på
kriterierna har också utvärderingen av bekämpningsmedelsämnen avstannat med
avseende på hormonstörande egenskaper. Vissa ämnen godkänns trots att det finns
misstankar om hormonstörande egenskaper för dessa ämnen (till exempel biociderna tebukonazol och diklosan), vilket måste ses som ett steg bakåt jämfört med
tidigare ambitionsnivå. Med kriterierna på plats kan de tillämpas vid ansökningar
om godkännande för bekämpningsmedel och sannolikt kommer fler hormonstörande ämnen föreslås till kandidatförteckningen. Resultaten hittills som berör
målet att hormonstörande ämnen betraktas som särskilt farliga ämnen i relevanta
regelverk är i huvudsak förberedande för kommande regelutövning och mycket
återstår innan målet uppnåtts. Trots dröjsmålen, är bedömningen att förutsättningar kan vara på god väg målåret 2015.
För kraftigt allergiframkallande ämnen är det ett viktigt framsteg att bygga
vidare på att några exempel numera finns på kandidatförteckningen. Målet för
kraftigt allergiframkallande ämnen 2015 kommer dock sannolikt inte kunna nås
även om mycket stora insatser påbörjas.
BEGRÄNSNING OCH UTFASNING AV SÄRSKILT FARLIGA ÄMNEN
Framöver kommer särskilt farliga ämnen i allt högre grad bli föremål för prövning
eller beslut om begränsning och användningen kan förväntas minska. Det kan
framförallt ske tack vare kandidatförteckningen, tillståndssystemet och begränsningsreglerna i Reach, kriterierna för godkännande respektive uteslutningskriterier
av verksamt ämne i växtskyddsmedels-förordningen och biocidförordningen samt
internationella konventioner. Sådana åtgärder bedöms också i många fall medföra
att särskilt farliga ämnen i produktionsprocesser endast ska användas under strikt
reglerade omständigheter, men här behövs även andra riktade insatser.
Framgångarna med en ny kvicksilverkonvention och nya ämnen listade i existerande konventioner visar att existerande globala styrmedel fungerar och är
dynamiska.
Med tanke på att dataunderlag för att identifiera särskilt farliga ämnen först
nu börjar tas fram i betydande omfattning och att ett ambitiöst genomförande
av kommissionens nyligen överenskomna ”färdplan” för särskilt farliga ämnen
(SVHC) kommer att vara avgörande för att kunna uppnå etappmålets målsättningar så är det emellertid i dagsläget mycket svårt att göra en bedömning om de
delar i etappmålet som tidsatts till 2018 är möjliga att uppnå i sin helhet. Dock
görs bedömningen att förutsättningarna kommer att förbättras avsevärt under de
närmast kommande åren.
276
Kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper
Etappmålet om kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper innebär att
beslut som fattas inom Europeiska unionen och internationellt ställer krav på att
uppgifter om miljö- och hälsofarliga egenskaper hos kemiska ämnen ska vara
tillgängliga och tillräckliga för att möjliggöra riskbedömning för alla användningsområden. Besluten ska innehålla åtgärder som innebär att
• relevanta regelverk ställer krav på kunskap samt uppgifter om förekomst
gällande nanopartiklar och nanomaterial som är tillräckliga för att bedöma
och minimera hälso- och miljöeffekter av sådana senast 2015,
• förutsättningar finns för att relevanta regelverk kan beakta kombinationseffekter vid exponering för kemikalier senast 2015,
• regelverken beaktar att barn är särskilt känsliga för påverkan från kemikalier
senast 2015, och
• informationskraven i samband med registrering i Reach för ämnen som
tillverkas eller importeras i lägre kvantiteter (mindre än 10 ton per tillverkare
eller importör och år) stärks senast 2018.
Etappmålet bidrar till att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och dess precisering om
Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper kan uppfyllas. Uppföljningen av preciseringen innehåller ytterligare information relaterad till etappmålet.
Resultat
NANOMATERIAL
EU:s sjunde miljöhandlingsprogram är beslutat av EU:s ministerråd och EU parlamentet i november 2013. EU-kommissionen ska till år 2018 utveckla en åtgärdsstrategi för en giftfri miljö. Ett av fyra prioriterade områden handlar om nanomaterial och material med liknande egenskaper.
Utredningen om nationell handlingsplan589 för säker användning och hantering
av nanomaterial färdigställdes och lämnades till Regeringen i oktober 2013.
I april 2013 publicerade Kemikalieinspektionen på sin hemsida ett förslag till en
nanoförordning som kan användas som förslag på ändringar i Reach artikeltext
för att anpassa dem till nanomaterial eller som en separat förordning.
Sverige har lämnat synpunkter på Kommissionen förslag om hur bilagorna till
Reach bör ändras för att inkludera krav på nanomaterial. Kemikalieinspektionen
har samverkat och deltagit i möten med andra medlemsländer i syfte att skynda
589 SOU 2013:70. Säker utveckling! – Nationell handlingsplan för säker användning och
hantering av nanomaterial.
277
på den pågående processen med en ändring av bilagorna för att anpassas till nanomaterial.590
Sverige har varit delaktig i diskussionerna om ändring och införande av en
definition för nanomaterial (som är baserat på kommissionens rekommenderade
definition) för ”Novel foods”, kosmetiska- och medicinsktekniska produkter.
KemI och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap deltar i pågående
diskussion vid FN:s FN:s sub-kommitté för GHS för att fastställa behovet av
särskilda kriterier eller riktlinjer för klassificering och märkning av nanomaterial
enligt GHS.591
KemI har också varit medarrangör till en nordisk workshop för att bland annat
diskutera arbetet med att ta fram eventuella kriterier eller vägledning under GHS/
CLP för bedömning av nanomaterials eventuellt farliga egenskaper. I det nordiska
samarbetet bidrar KemI till OECD Sponsorship Programme där vi undersöker i
vilken mån testmetoderna behöver anpassas för att testa nanomaterial beroende
på jord- och sedimentegenskaper.592
KOMBINATIONSEFFEKTER
Kommissionen har för avsikt att tillsätta arbetsgrupper för kombinationseffekter,
men detta arbete har inte kommit igång under året. En rapport593 publicerades i maj
2012 och i den framgår det att vägledning för att identifiera så kallade priority mixtures ska ha tagits fram till juni 2014, men inga ytterligare steg togs under 2013.594
Ett av fyra prioriterade områden i EU:s sjunde miljöhandlingsprogram handlar
om kombinationseffekter.
Vid Livsmedelsverket har ett antal studier utförts där eventuella kombinationseffekter av ämnen som förekommer i mat värderats.595
BARNS KÄNSLIGHET
Det nya leksaksdirektivet började gälla fullt ut i somras vilket innebar kraftigt
stärkta regler på leksaksområdet, även en ny kosmetikaförordning trädde i kraft
i somras.
Livsmedelsverket påvisade att viss barnmat innehåller tungmetallerna arsenik,
bly och kadmium i varierande grad596 . Halterna överskrider inte de lagstiftade
gränsvärden som finns, men kan i vissa fall ändå innebära en hälsorisk för små
590http://www.regeringen.se/content/1/c6/22/54/63/aa30c153.pdf
591 Globalt Harmoniserat System (GHS) för klassificering och märkning.
592KemI
593 (COM(2012) 252 final)
594KemI
595Livsmedelsverket
596 Livsmedelsverket Rapport 1-2013, Contaminats and minerals in food for infants and
young children, Parts 1, 2 and 3
278
barn. I EU pågår en översyn av lagstiftningen för vissa tungmetaller och Livsmedelsverket jobbar för att gränsvärdena ska sänkas till en nivå som bättre
skyddar barnen.
Regeringen har beslutat om ett förbud mot Bisfenol A i barnmatsförpackningar
från 1 juli 2013.
LÅGVOLYMÄMNEN
Hur informationskraven i Reach för lågvolymämnen ska kunna utvecklas ingår
i det uppdrag som regeringen gav KemI under året och som KemI ska redovisa
2014. I detta uppdrag ingår också frågor om nanomaterial, hormonstörande
ämnen och barns känslighet för kemiska ämnen.
NANOMATERIAL
EU-kommissionen anser att frågor om riskhantering av nanomaterial bäst hanteras under Reachförordningen, vilket kräver förändringar i vägledningsdokument
och i bilagor till Reach. Kommissionens förväntade förslag på området är försenat. EU:s program för forskning och utveckling utvärderar metoder för testning av
nanomaterial som utarbetats inom OECD. Regeringen anser att Sverige ska fortsätta att delta aktivt i arbetet inom EU och internationellt för en säker användning
av nanomaterial och bidrar till att relevant kemikalielagstiftning ändras så att den
tar bättre hänsyn till nanomaterials särskilda egenskaper. Sverige bör även aktivt
bidra till att nanomaterials särskilda egenskaper hanteras i FN:s system för klassificering och märkning av kemikalier (GHS).597
Utredningen om nanomaterial598 har konstaterat att samhällets möjligheter att
spåra och oskadliggöra material som visar sig vara farliga kan vara en avgörande
faktor för allmänhetens tillit till nanotekniken.
KOMBINATIONSEFFEKTER
Kombinationseffekter beaktas inte vid riskbedömningar enligt Reach. Detsamma
gäller för andra områden. Inte heller vid prövning av bekämpningsmedel sker t.ex.
någon riskvärdering av kombinationseffekter vid exponering för flera aktiva substanser. Europeiska Rådet och Europaparlamentet har lyft frågan. Kommissionens
svar innebar inga åtaganden om att se över relevanta rättsakter. Regeringen anser
att det behövs en generell kunskapsuppbyggnad när det gäller kemikaliers kombinationseffekter. Vidare måste metoder för att ta hänsyn till kombinationseffekter
och kumulativ exponering vid riskbedömningar utvecklas och ändringar måste
göras i relevanta regelverk.599
597 På väg mot en giftfri miljö, Prop. 2013/14:39
598 ”Säker utveckling! – Nationell handlingsplan för säker användning och hantering av
nanomaterial” (SOU 2013:70).
279
BARNS KÄNSLIGHET
Arbetet med att utveckla regler inom Reach så att barns särskilda känslighet för
kemiska ämnen beaktas är mycket viktigt.
En ny undersökning bland EU- och OECD-länder visar att det finns ett stort
behov av en förbättrad vägledning och metoder för att göra exponeringsbedömning för barn.600
Det behöver klargöras om uppgifter från studier som görs enbart på vuxna
djur, går att direkt överföra från vuxna individer till unga individer. Standarinformationskrav saknas för närvarande för kemikaliers påverkan på utveckling och
mognad av nerv- och immunsystemen (inklusive astma och allergier förutom hudsensibilisering), utveckling av cancersjukdomar hos barn och i stor utsträckning
även för störningar av hormonsystemet. Nuvarande standardinformationskrav
innefattar inte tillräckliga tester med syfte att identifiera hormonstörande effekter.
Detta är en stor brist eftersom utvecklingsfaserna utgör de mest känsliga perioderna för exponering för hormonstörande ämnen. Vidare saknas för barn liksom
för vuxna individer standardinformationskrav om upptag, fördelning, omvandling
och utsöndring av kemikalier ur kroppen (toxikokinetik).
LÅGVOLYMÄMNEN
Reach ställer lägst datakrav på lågvolymännen dvs ämnen som tillverkas eller
importeras i intervallet 1- 10 ton per tillverkare eller importör per år. Kraven är
otillräckliga för att göra en farobedömning och därmed saknas underlag för en
adekvat riskbedömning och en säker hantering. Kommissionen väntas ta upp frågan för konsultationer i år eller nästa år och därmed öppnas en möjlighet att skärpa kraven. Regeringen anser inte att det är realistiskt att utvidga de kunskapskrav
om gäller för ämnen i intervallet 10–100 ton till att gälla även för lågvolymämnen,
främst beroende på kostnaderna för industrin och de omfattande tester på bland
annat djur som det skulle medföra. En tänkbar strategi är att i stället utveckla
en urvalsprocess baserad på screening för att identifiera ämnen som kräver mer
omfattande testning. Det kommer att kräva betydande insatser i form av forskning
och utveckling av test- och screeningmetoder och metodik för riskbedömning.601
600 OECD (2013) ENV/JM/MONO(2013)20 Assessing the risk of chemicals to children’s
health: an OECD-wide survey Series on Testing & Assessment No. 192
280
Information om farliga ämnen i varor
Etappmålet om information om farliga ämnen i varor innebär att
• regelverk eller överenskommelser inom Europeiska unionen eller internationellt ska tillämpas så att information om miljö- och hälsofarliga ämnen
i varor är tillgänglig för alla berörda senast 2020,
• reglerna ska införas stegvis för olika varugrupper och i informationen ska
särskilt barns hälsa beaktas, och
• information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i material och varor
görs tillgängliga under varans hela livscykel genom harmoniserade system
som omfattar prioriterade varugrupper.
Etappmålet bidrar till att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och dess precisering om
Information om farliga ämnen i material och produkter kan uppfyllas. Uppföljningen av den preciseringen innehåller ytterligare information relaterad till etappmålet.
Resultat
Inom SAICM utreds ett förslag till ett informationssystem för kemikalier i produkter som ska läggas fram för högnivåmötet 2015.
En vägledning för leverantörer av varor har utarbetats och publicerats av behöriga myndigheter för Reach i Sverige med flera länder. Vägledningens syfte är en
ökad efterlevnad av leverantörers skyldigheter och att informera kunder om varor
som innehåller vissa särskilt farliga ämnen.602
Tillgången till information om farliga ämnen i varor är idag bristfällig. Vissa krav
finns idag i Reach, i reglerna om utsläppande på marknaden och användning av
biocidprodukter. Enligt artikel 33 i Reach ska leverantören av en vara informera
yrkesmässiga kunder om en vara innehåller mer än 0,1 procent av ett särskilt
farligt ämne som finns upptaget på Reachs kandidatförteckning och göra detsamma till konsumenter efter förfrågan Echas tolkning är att halten gäller för hela
varan, t.ex. en cykel, medan Sverige m.fl. medlemsstater anser att man ska beräkna
halten på del av varan, t.ex. ett cykelhandtag. Tvisten om tolkning gör det sannolikt att frågan kommer att avgöras i EU-domstolen.
602 KemI, http://www.kemi.se/sv/Innehall/Nyheter/Vagledning-for-leverantorer-av-varor/
281
Det fortsatta arbetet inom SAICM med att utreda ett förslag till ett informationssystem för kemikalier i produkter är mycket viktigt för att kunna utveckla krav
och system som kan tillämpas på global varuhandel.
Ytterligare initiativ behövs sannolikt för att regelverk eller överenskommelser
inom Europeiska unionen eller internationellt ska tillämpas så att information om
miljö- och hälsofarliga ämnen i varor är tillgänglig för alla berörda senast 2020.
Frivilla initiativ till informationssystem, t ex BASTA-systemet för byggprodukter kan tjäna som förebild för andra varugrupper. Informationen för byggprodukter behöver emellertid utvecklas för att vara tillgänglig under hela varans och
byggnadens livstid. Regeringen anser att förutsättningarna bör undersökas för att
införa ett nationellt system för dokumentation av farliga ämnen i byggnader (loggbok för byggnader).603
Utveckling och tillämpning av EU:s kemikalieregler
Etappmålet om utveckling och tillämpning av EU:s kemikalieregler är att Reach
och andra relevanta EU-regelverk, senast 2020 tillämpas eller om så behövs,
revideras så att
• det i ökad utsträckning blir möjligt att bedöma och pröva grupper av ämnen
med liknande inneboende egenskaper, kemisk struktur eller användningsområde, och
• substitutionsprincipen och dess tillämpning stärks i samband med
begränsningar, tillståndsprövning och andra relevanta moment i regelverket.
Etappmålet bidrar till att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och dess preciseringar
om Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen samt Användningen av
särskilt farliga ämnen kan uppfyllas. Uppföljningen av den preciseringen innehåller ytterligare information om särskilt farliga ämnen.
Resultat
Etappmålet infördes under året. Regeringen har givit KemI i uppdrag att analysera
och komma med förslag till åtgärder under 2014, både vad gäller bedömning och
prövning av grupper av ämnen och vad gäller substitutionsprincipen i Reach.
KemI har i granskningen av växtskyddsmedel funnit att lambda-cyhalothrin
har egenskaper som är bioackumulerande och toxiska och därmed blir ett kandidatämne för substitution.604
604KemI
282
BEDÖMNING OCH PRÖVNING AV GRUPPER AV ÄMNEN
Reach är i hög grad inriktad på att faro- och riskbedöma enskilda ämnen var för
sig. Även olika riskreducerande åtgärder normalt mot enskilda ämnen. Det finns i
delar av Reach varierande möjligheter att bedöma, hantera och pröva grupper av
ämnen.
För registrering av ämnen i Reach bedöms att utrymmet för gruppvisa angreppssätt inom denna process är mycket begränsat. Utvärdering i Reach omfattar delprocesserna dossierutvärdering och ämnesutvärdering. Lagstiftningen ger stora
möjligheter till gruppbedömningar. Företagen har ofta tillämpat en form av gruppbedömning vid registrering av högvolymämnen i syfte att fria ämnen, då slutsatser
har dragits om ”frånvaro” av skadlig effekt för en liknande substans. Nuvarande
Reach-regler om ämnesutvärdering gör det svårt att hantera en grupp ämnen samlat. Även tillståndssystemet i Reach är primärt ämnat att reglera enskilda ämnen.
Begränsningsreglerna i Reach medför inga direkta hinder mot att samlat bedöma och reglera flera närbesläktade ämnen som en grupp. Detta har praktiserats i
samband med hantering av varianter av asbest, ftalater i varor avsedda för barn
respektive tennorganiska föreningar. Ett viktigt hinder mot flera gruppbegränsningar är dock att arbetsbördan ökar drastiskt om en begränsningsdossier ska
gälla fler än ett ämne.
Sverige bör delta i arbetet med att utveckla av gruppbedömningar. När stora
delar av lagstiftningen ska ses över, omkring 2017-2019, bör Sverige verka för att
Reach gör det möjligt att bedöma och kunna pröva grupper av ämnen med liknande inneboende egenskaper, kemisk struktur eller användningsområde.
SUBSTITUTIONSPRINCIPENS TILLÄMPNING
Det finns ett antal större problem i Reach med att substituera särskilt farliga
ämnen (SVHC), särskilt i varor:
Substitutionstrycket är mycket bristfälligt: det räcker inte med att visa att det finns
en onödig risk och bra, långt mindre riskabla, alternativ, utan det krävs att det kan
klart visas att risken är "oacceptabel";
Det krävs mycket stora resurser för att ta fram en begränsningsdossier och det
krävs dessutom ofta ytterligare stora resurser för att få dossiern igenom kommittéerna RAC och SEAC. Som helhet synes det ha blivit tyngre få igenom en begränsning än före REACH. Användningen av SVHC i importvaror kan bara begränsas
om det går att visa oacceptabel risk, även om all användning i EU i varor redan
fasas ut via tillståndsprövningen. Sammantaget motverkar dessa problem en fungerande substitution inklusive av SVHC, vilket är bekymmersamt eftersom användning av SVHC i importvaror bara kan regleras via begränsning.
283
Det finns även delar av Reach som har positiv effekt på substitution. Listningen
av SVHC i kandidatlistan har i sig i praktiken en klart positiv effekt på substitutionen av SVHC. Listningen signalerar till företagen att detta är ett ämne med
särskilt farliga egenskaper och som kan komma att regleras/förbjudas inom kort.
Vidare är att mål i färdplanen för SVHC605 att alla kända relevanta SVHC ska
finnas på kandidatlistan 2020.
Effektivare kemikalietillsyn inom EU
Etappmålet om en effektivare kemikalietillsyn inom Europeiska unionen är att
senast 2018 har beslut fattats inom Europeiska unionen som förstärker och
effektiviserar tillsynen i medlemsländerna samt utvecklar tillsynssamverkan inom
unionen gällande regler för kemikalier inklusive farliga ämnen i varor och avfall.
om Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen, Användningen av särskilt farliga ämnen, Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper,
Information om farliga ämnen i material och produkter kan uppfyllas. Uppföljningen av de preciseringarna innehåller ytterligare information om tillsyn.
Resultat
Reach Forum består av ett nätverk av myndigheter inom EU och har bland annat
till uppgift att samordna tillsynsprojekt vilket bidrar till en harmoniserad tillsyn
inom EES-området. Under 2013 deltog Kemikalieinspektionen när Forum genomförde det tredje projektet inriktat på tillsyn av regler i Reach-förordningen. Syftet
var att kontrollera att tillverkare och importörer uppfyllde sina skyldigheter att
registrera ämnen samt att öka samarbetet med Tullverket. Många bestämmelser
för varor finns i annan lagstiftning än Reach och ingår därför inte i Reach-forums
arbetsområde. För att uppnå målet att öka samordningen och därigenom förstärka och effektivisera av tillsynen av varor inom EU deltar därför Kemikalieinspektionen även i olika frivilliga EU-gemensamma nätverk för tillsyn och marknadskontroll, RoHS-nätverket, CLEEN och från och med 2013 även i Prosafe.606
605 KOM, ECHA och MS har kommit överens om en ”Roadmap för SVHCs identification and
implementation of REACH Risk Management measures from now to 2020”.
606KemI.
284
Etappmålet är nyligen beslutat och någon plan för hur Sverige ska prioritera arbetet med en effektivare kemikalietillsyn i EU finns ännu inte. Kemikalieregler är i
stor utsträckning harmoniserade inom EU men tillsynen är däremot till största
delen en nationell uppgift. Nationella myndigheter har inte möjlighet att ingripa
mot företag i ett annat land. Därför fyller en informell tillsynssamverkan mellan
myndigheter i olika länder en viktig funktion.
EU-kommissionen har lagt fram ett förslag till ny marknadskontrollförordning
som en del av det så kallade produkt - och marknadskontrollsäkerhetspaketet
(KOM(2013)74). I förslaget ingår att det skapas ett forum för marknadskontroll.
Ett sådant forum kan vara en del i att få en bättre samordning i tillsynen av varor
både mellan medlemsländer och mellan olika lagstiftningar. Av det nu liggande
förordningsförslaget framgår också att detta forum ska samarbeta med Reachforum.
Regerings proposition 2013/14:39 På väg mot en giftfri vardag anger några
viktiga områden för effektivisering av tillsyn i EU och utveckling av tillsynssamverkan. Det gäller bland annat en ökad formalisering av tillsynssamverkan
inom EU för kemikalietillsynen. Forum607 anges som en modell för hur samarbetet
kan förstärkas för fler rättsakter inom EU. Propositionen anger också att tillsynen
skulle kunna effektiviseras genom bättre samordning av tillsynsinsatser på EUnivå inom angränsande regelverk och att reglerna om marknadskontroll skulle
kunna vara en utgångspunkt för utveckling av tillsynssamverkan på varuområdet.
En annan viktig fråga är möjligheterna att kunna ange någon miniminivå för medlemsländernas tillsyn av Reach och CLP och annan kemikalietillsyn i likhet med
det som gäller för djur- och livsmedelsområdet.
607 Forum för informationsutbyte och verkställighet.
285
Giftfria och resurseffektiva kretslopp
Etappmålet om giftfria och resurseffektiva kretslopp är att användningen av
återvunna material ska vara säker ur hälso- och miljösynpunkt genom att återcirkulation av farliga ämnen så långt som möjligt undviks samtidigt som resurseffektiva kretslopp eftersträvas. Detta uppnås genom en samlad åtgärdsstrategi
inom Europeiska unionen, vilken senast 2018 resulterat i bland annat följande
insatser:
• EU:s regelverk för avfall, kemikalier och varor är i huvudsak kompletterade
och samordnade så att de styr mot giftfria och resurseffektiva kretslopp, och
• principen om höga och likvärdiga krav på innehållet av farliga ämnen i nyproducerade och återvunna material är fastslagen genom beslut där så är
lämpligt.
om Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen, Användningen av särskilt farliga ämnen, Oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper kan uppfyllas. Uppföljningen av de preciseringarna innehåller ytterligare information relaterad till etappmålet.
Resultat
Naturvårdsverket har i december 2013 fattat beslut om Sveriges första avfallsförebyggande program. Programmet innehåller mål och åtgärder för att minska
avfallsmängderna och för att minska innehållet av farliga ämnen i material och
produkter. Fokusområden i programmet är: mat, textilier, elektronik och byggoch rivningsavfall.608 Naturvårdsverket har också föreslagit regeringen en specificering av ett nytt etappmål som innebär att senast 2020 underlättas kretsloppet
för textilier av att särskilt farliga ämnen och andra ämnen med oönskade egenskaper inte förekommer i nyproducerade textilier. Ett annat förslag innebär att ett
etappmål som ska leda till att materialet i avfallet från hushåll och verksamheter tas
till vara samtidigt som påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras.609
EU:s 7:e miljöhandlingsprogram som beslutades 2013 anger att ”återvunnet
avfall ska användas som en betydande och pålitlig råvarutillgång för Unionen
genom utvecklingen av giftfria kretslopp för material”.610
610KemI
286
Miljöhandlingsprogrammet innehåller en EU-strategi för en giftfri miljö till år
2018. I den anges att exponeringen för kemikalier genom produkter minimeras,
inklusive importerade varor, för att främja giftfria kretslopp för material och
begränsa exponeringen för farliga ämnen i inomhusmiljön.611
Naturvårdsverket har inom ett regeringsuppdrag kartlagt fosforresurser och innehållet av oönskade ämnen i olika fosforkällor, gjort en bedömning av potentialen
för hållbar återföring av fosfor, tagit fram förslag till författningskrav och förslag
till etappmål för hållbar återföring av fosfor samt ett förslag till investeringsstöd.
För att kunna använda växtnäringsämnena i avfalls- och avloppsfraktioner i större
utsträckning än idag utan risk för negativ påverkan på hälsa och miljö, behöver
halterna av oönskade ämnen minska ytterligare. Det finns potential för en ökad och
hållbar återföring av fosfor och andra växtnäringsämnen från avlopps- och avfallsfraktioner. Men innehållet av oönskade ämnen begränsar potentialen påtagligt. Ett
framgångrikt förebyggande arbete ökar potentialen, liksom utveckling av tekniker
för såväl rening som utvinning och återföring av fosfor.
Etappmålet är nyligen beslutat och utgår från att en samlad europeisk åtgärdsstrategi för giftfria och resurseffektiva kretslopp kommer till stånd. Regeringen bedömer
i proposition 2013/14:39 att strategin bör slå fast att särskilt farliga ämnen inte bör
användas i nya varor och att användningen av övriga farliga ämnen så långt som
möjligt bör minska, att åtgärder och styrmedel för ökad återvinning ska fokusera
på de material som är mest värdefulla från resurseffektivitetssynpunkt och som
samtidigt har ett lågt innehåll av farliga ämnen, att höga och likvärdiga krav ställs
på återvunna och nyproducerade material när det gäller innehåll av farliga ämnen
samt att information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i varor ska vara
tillgänglig för alla berörda under hela livscykeln, inklusive avfallsledet.612
Att EU:s 7:e miljöhandlingsprogram innehåller en strategi för giftfri miljö som
omfattar skrivningar om giftfria och resurseffektiva kretslopp är viktigt för att
etappmålet ska kunna nås.
Det pågår arbete i Sverige med att analysera vilka styrmedel som är mest effektiva och lämpliga för att reglera användningen av farliga ämnen i ett livscykelperspektiv och för att skapa synergier mellan resurseffektivitet och lågt innehåll
av farliga ämnen. Detta arbete kommer att utgöra en grund för Sveriges arbete
med EU-strategin för giftfria och resurseffektiva kretslopp. Ett fortsatt analys- och
utredningsarbete behövs dock för att bygga upp kunskapsbasen och utveckla ny
teknik.613
611KemI
287
De tre förslagen till nya etappmål om avfall framtagna 2013 skapar goda förutsättningar för att under loppet av innevarande decennium både öka återvinningen
och minska materialkretsloppens innehåll av farliga ämnen och framförallt bryta
sambandet mellan tillväxt och uppkomsten av avfall.
Minska barns exponering för farliga kemikalier
Etappmålet om att minska barns exponering för farliga kemikalier är att senast
2018 har beslut fattats avseende befintliga och vid behov nya regelverk och
andra styrmedel, vilka medför en betydande minskning av hälsoriskerna för
barn till följd av den samlade exponeringen för kemikalier. Riskminskningen ska
bedömas i jämförelse med situationen 2012.
om Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen kan uppfyllas. Uppföljningen av preciseringen innehåller ytterligare information relaterad till etappmålet.
Resultat
Den generella trenden är att halterna av organiska miljöföroreningar i modersmjölk från förstföderskor minskar för de ämnen som övervakas. Barn, kvinnor i
barnafödande ålder samt gravida och ammande rekommenderas att inte äta fisk
som kan innehålla höga halter dioxin och PCB oftare än 2-3 gånger per år.
Kemikalieinspektionen har mätt förekomsten av bromerade flamskyddsmedel, ftalater, organofosfater och vissa metaller i förskolemiljö. Av de ämnen som
undersöktes framstod ftalater som en ämnesgrupp som bör prioriteras i arbetet
med att minska barns exponering för farliga kemiska ämnen. Det finns dock stora
kunskapsluckor för många av de andra ämnena som ingick i undersökningen och
överlag är kunskapen låg om vad den totala exponeringen för olika ämnen kan ha
för effekter för barns hälsa.614
Inom arbetet i branschdialogerna om kosmetika- och hygienprodukter samt
leksaker har företagen påbörjat arbete med åtaganden. Till exempel har företagen
påbörjat utfasning av allergena parfymämnen och konserveringsmedel i sina barnoch ungdomsprodukter.
Kemikalieinspektionen deltar i flera processer rörande tillämpning och utveckling av befintliga regelverk och bevakar i detta arbete särskilt barnperspektivet.
614 Rapport 8/13. http://www.kemi.se/Documents/Publikationer/Trycksaker/Rapporter/
Rapport8-13.pdf
288
Sverige har tagit fram ett förslag på begränsning av bly i konsumentvaror. Förslaget går ut på att begränsa bly i artiklar som kan stoppas i munnen av små barn,
såsom kläder, skor, accessoarer, inredning, dekorationer och sport- och fritidsartiklar.615
Kemikalieinspektionen föreslår en ändring i den europeiska fibermärkningsförordningen (1007/2011) som ett steg på vägen att minska riskerna med farliga kemikalier i textilier. Textilier är en mycket bred kategori produkter och de
används på sådant sätt att konsumenter, även barn, direkt eller indirekt exponeras
för de kemikalier som ingår i dem. Det är svårt att veta exakt vilka kemikalier
som finns i textilprodukter eftersom leverantörskedjan är lång, komplex och global.616, 617
Kemikalieinspektionen har tillsammans med Konsumentverket och Elsäkerhetsverket, kontrollerat företag som tillverkar, importerar och säljer leksaker. En sammanställning från kontrollerna visar stor skillnad bland företagen vilken kunskap
som finns om reglerna för leksakers säkerhet. Särskilt bristande var kunskapen
om de regler som finns i andra lagstiftningar än direktivet om leksakers säkerhet,
till exempel Reach-förordningen och RoHS-direktivet. I projektet har Kemikalieinspektionen hittills låtit testa leksaker från företagen. Resultaten visar att ett
flertal leksaker innehöll farliga ämnen i förbjudna halter. Det var främst ftalater i
mjuka plastleksaker och bly inuti elektriska leksaker som hittades Försäljningen
av dessa leksaker har stoppats och de har dragits tillbaka från butiker. Ett antal
företag har även anmälts till åklagare.618, 619, 620, 621, 622
I en kampanj riktar Läkemedelsverket information till landets frisörer om de
viktigaste sakerna man bör tänka på när det gäller hårfärger. Broschyren Håll koll
på färgen skickas ut tillsammans med Frisörföretagarnas tidning Frisör, och samtidigt görs internetannonsering bland annat med budskapet att personer under 16
år inte ska färga håret alls.623, 624
615http://www.kemi.se/sv/Innehall/Nyheter/Sverige-har-tagit-fram-ett-forslag-pa-begransningav-bly-i-konsumentvaror/
616 Rapport 3/13: http://www.kemi.se/Documents/Publikationer/Trycksaker/Rapporter/
Rapport-3-13-textiles.pdf
617http://www.kemi.se/sv/Innehall/Nyheter/Forslag-om-ny-regel-for-sakrare-textilier/
618http://www.kemi.se/sv/Innehall/Nyheter/tillsyn-projekt/
619http://www.kemi.se/sv/Innehall/Nyheter/Marknadsprojekt-2012/
620http://www.kemi.se/sv/Innehall/Nyheter/tillsyn-projekt/
621 Tillsyn 3/13: http://www.kemi.se/Documents/Publikationer/Trycksaker/Tillsyn/Tillsyn3-13leksaker.pdf
622 Tillsyn 6/13: http://www.kemi.se/Documents/Publikationer/Trycksaker/Tillsyn/Tillsyn6-13leksaker-2012-2013.pdf
623http://www.lakemedelsverket.se/Alla-nyheter/Nyheter-2013/Kampanj-for-att-minskaallergirisk-vid-harfargning/
624http://www.lakemedelsverket.se/upload/allmanhet/kosmetika/harfarg/folder-harfarg.pdf
289
Regeringen har gett KemI i uppdrag att verka för en utfasning av misstänkt fortplantningsstörande och hormonstörande ftalater i Sverige.
I den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö redovisas ytterligare utveckling av styrmedel under preciseringarna om Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen samt om Särskilt farliga ämnen.
Kemikalieinspektionen har för närvarande ett uppdrag från regeringen att redovisa en handlingsplan för Giftfri vardag med speciellt fokus på barn. KemI ska 2014
redovisa förslag till en ny handlingsplan för perioden 2015–2020 med de åtgärder
som behöver vidtas för att bidra till en giftfri vardag. Nedan redovisas exempel på
bedömningar ur delredovisningen av handlingsplanen 2011–2013.625
Gällande regler tar inte tillräcklig hänsyn till barns särskilda känslighet. Metodik
för riskbedömning för barn saknas i vissa delar och vägledningsdokument som
ska underlätta tillämpningen av EU-regler behöver stärkas vad gäller barnanpassad metodik. En ny undersökning bland EU- och OECD-länder visar att det finns
ett stort behov av förbättrad vägledning och metoder för att göra exponeringsbedömning för barn.626
Kemikaliekrav på EU-nivå behöver utvecklas och skärpas för att förebygga risker när det gäller produkter och varukategorier som barn kommer i kontakt med.
KemI har identifierat varugrupperna leksaker, elektroniska produkter och byggprodukter som prioriterade i arbetet. Särskilda regler inom EU om begränsning av
kemiska risker behöv också utvecklas för textilier.
Ämnen med vissa miljö- och hälsofarliga egenskaper ska inte förekomma i
produkter som barn kommer i kontakt med. Detta gäller i synnerhet särskilt farliga ämnen, där även hormonstörande och allergiframkallande ämnen bör inräknas. Leksaksdirektivet är ett exempel på ett regelverk där skyddsnivån behöver
höjas bland annat vad gäller barns exponering för vissa metaller som bly, CMRämnen627 och allergiframkallande ämnen.
Det bör analyseras hur miljö- och hälsoriskerna för barn kan minskas i barns
offentliga miljöer och boendemiljöer.
625 Handlingsplan för en giftfri vardag 2011 – 2014. Delredovisning 2011 – 2013. KemI.
Rapport 1/14
626 OECD (2013) ENV/JM/MONO(2013)20 Assessing the risk of chemicals to children’s
health: an OECD-wide survey Series on Testing & Assessment No. 192
627 Cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska.
290
Ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning
och internationellt
Senast år 2020 har beslut fattats inom EU eller internationellt som innebär att
befintliga och eventuella nya regelverk för human- och veterinärmedicinska
läkemedel i ökad utsträckning väger in miljöaspekter.
om Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper samt Information
om farliga ämnen i material och produkter kan uppfyllas. Uppföljningen av de
preciseringarna innehåller ytterligare information relaterad till etappmålet.
Resultat
NYA ELLER FÖRÄNDRADE STYRMEDEL SOM INFÖRTS I SVERIGE ELLER I EU:
Övervakning av tre läkemedelssubstanser i vatten inom ramen för Vattendirektivet.
Ny kosmetikaförordning 1223/2009 inom EU, gällande från 11 juli 2013 med
följande huvudförändringar:
• Förhandsanmälan av nanomaterial följt av en genomgång av säkerhetsdokumentation innan det får sättas på marknaden.
• Krav på märkning av nanomaterial (”ingrediens (nano)”)
• Tydligare krav på rapportering av oönskade effekter (biverkningar)
• Tydligare koppling till REACH angående miljöegenskaper hos kosmetiska
produkter
• Uppdaterade och tydligare krav på säkerhetsvärderingar för kosmetiska
produkter
• Ändringar på ämneslistorna: hårfärger, parabener, triclosan628
VIKTIGA BESLUT SOM HAR FATTATS
I 2013/14:39 På väg mot en giftfri vardag – plattform för kemikaliepolitiken har
regeringen inkluderat både upp- och nedströms arbete för läkemedel, vilket betyder att arbete för ”Giftfri miljö” omfattar arbete med läkemedels miljöpåverkan.
Regeringen har beslutat att Läkemedelsverket i samråd med KemI) aktivt ska
arbeta för att läkemedelslagstiftningen senast 2020 inkluderar miljöhänsyn.
Regeringen har fattat beslut om 32 miljoner kronor till forskning kring vattenrening från läkemedelssubstanser.
Vattenmyndigheterna har påbörjat ett arbete med att ta fram program för
kontroll av tre läkemedelssubstanser.629 (diclofenac, 17-beta-estradiol och
17-alpha-ethinylestradiol)
291
NYA DATA OM TILLSTÅNDET (AVSER MILJÖ- OCH HÄLSOTILLSTÅNDET, ELLER DET
TILLSTÅND SOM PRECISERINGARNA I GIFTFRI MILJÖ ANGER)
Läkemedelsverket har arrangerat myndighetsmöte och seminarium om nanomaterial med anledning av presentation av regeringsuppdraget Nationell handlingsplan
för säker användning och hantering av nanomaterial.
Miljödata har tagits fram för ett antal nya läkemedelssubstanser enligt läkemedelslagstiftningen (både human och i veterinär).
Forskning kring läkemedels miljöpåverkan har pågått under året bland forskare
bland annat inom MistraPharma.
Nya effektivare vattenreningsmetoder avseende läkemedelsrester har testats av
forskare från MistraPharma i reningsverken i Stockholm och Uppsala.630
BRANSCH- ELLER INTRESSEORGANISATIONERS FRIVILLIGA BESLUT
ELLER INITIATIV
Under 2013 har Läkemedelsverket medverkat vid fyra dialogmöten med kosmetikabranschen, Kemikalieinspektionen och forskningen (IMM) i syfte att på frivillig
väg arbeta mot säkrare kosmetiska produkter.
Inom denna samverkan har Läkemedelsverket genomfört, utvärderat och
rapporterat kartläggning av förekomst och halt vissa utvalda parfymämnen i
barnoch ungdomsprodukter på den svenska marknaden.
En informationskampanj har genomförts gentemot Sveriges frisörer i syfte att
sprida information om risken att utveckla kontaktallergi vid hårfärgning samt
uppmaningen att barn under 16 år inte ska färga håret. En informationsbroschyr
skickades till 20 000 frisörer under februari/mars 2013.
Inom International Pharmaceutical Federation (FIP) pågår ett arbete för att ta
fram en praktisk vägledning för farmaceuter över hela världen för att öka medvetenheten kring miljöpåverkan av läkemedel. Vägledningen kommer att diskuteras/lanseras vid ett möte i Bangkok 2014 och efter detta göras tillgänglig för FIP:s
medlemmar. LV är medförfattare till vägledningen.
FN har initierat ett arbete för grön upphandling av läkemedel och medicintekniska produkter som beräknas slutföras 2017. Läkemedelsverket deltar
aktivt.631
ANDRA VIKTIGA HÄNDELSER I ARBETET FÖR GIFTFRI MILJÖ 2013
Ett av målen för Nationella Läkemedelsstrategin (NLS) är ”minimal miljöpåverkan”. Inom NLS pågår arbete med att ta fram miljöindikatorer som ska återspegla
tillståndet i miljön både lokalt (i Sverige) samt globalt (i produktionsländerna).
292
Läkemedelsverkets arbete med flaggskeppsprojektet inom ramen för Östersjöstrategin har startat kartläggning av miljöåtgärder vid läkemedelsproduktion runt
Östersjön. Hur EU:s direktiv för läkemedelsavfall har implementerats i de olika
länderna kommer också att sammanställas.
Miljöpåverkan av läkemedel belyses vid Läkemedelsverkets expertkommittémöten för nya behandlingsrekommendationer (t.ex. antikonception).
Läkemedelsverket medverkar i referensgruppen för screening, koordinerat av
Naturvårdsverket. Här har bland annat ämnen som är ingredienser i kosmetika
diskuterats som utgångspunkt för screening alternativt miljöövervakning.
Läkemedelsverkets tillsyn av kosmetiska produkter har grundats på en riskbaserat urval där fokus legat på hårfärger, granskning av säkerhetsdokumentation
och av GMP.
Regeringen gör följande bedömning i propositionen På väg mot en giftfri vardag
(Prop. 2013/14:39) Testkraven för läkemedel bör skärpas och de miljöriskbedömningar som görs i samband med en ansökan om godkännande av läkemedel bör
förbättras. För att samla och tillgängliggöra miljödata om aktiva läkemedelssubstanser bör en databas vid den europeiska läkemedelsmyndigheten skapas. Miljöaspekter bör föras in vid bedömningen av nyttan och riskerna med läkemedel. Det
behövs en fördjupad analys av hur lagstiftningen konkret ska kunna utformas så
att detta möjliggörs. En reglering av minimikrav på produktionsförhållanden för
försäljning av produkter på EU-marknaden bör övervägas. För att kunna fastställa
hur Sverige ska driva dessa frågor vidare inom EU måste konsekvenserna av ökad
miljöhänsyn analyseras ytterligare. Sverige bör verka för att EU-kommissionen
identifierar och utreder konsekvenserna av olika handlingsalternativ. Samtidigt
bör Läkemedelsverket ges i uppdrag att fördjupa analysen i fråga om tillgången
till läkemedel, kostnadseffektivitet, samhällets kostnader för läkemedel, effekter på
utvecklingen av nya läkemedel samt kostnader för skador på miljön.632
Vad gäller kunskap och uppgifter kring miljöegenskaper för kemiska ämnen i
kosmetiska produkter behöver mer insatser göras inom EU.
Miljöegenskaper hos kosmetikaingredienser ska tas om hand av REACH, hur
detta ska ske behöver bli tydligare.
Forskningsprogrammet MistraPharma slutar 2015 dvs fem år tidigare än etappmålsdatumet 2020. Arbetet inom MistraPharma är värdefullt och utgör den största samlade forskningsinsatsen inom området internationellt sett.
Läkemedelsverket anser att det arbete som initierats inom WHO mot gröna och
hållbara upphandlingar av hälsosystem kan bidra till att nå etappmålet.
293
Inom ramen för Nationella läkemedelsstrategin (NLS)har branschföreningen för
de forskande läkemedelsföretagen i Sverige (LIF) under hösten 2013 redovisat en
modell för miljöbedömning av läkemedel, ett arbete som är mycket viktigt för att
definiera vad ett grönt läkemedel är. I delbetänkandet SOU 2013:23 Ersättning vid
läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna föreslår utredningen
att denna modell ska utvärderas och därefter ska kriterier för miljöklassificering
och regler för bedömning av överensstämmelse fastställas.
294
ETAPPMÅL OM AVFALL
Ökad resurshushållning i livsmedelskedjan
Etappmålet om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan innebär att insatser
ska vidtas så att resurshushållningen i livsmedelskedjan ökar genom att minst
50 procent av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger
sorteras ut och behandlas biologiskt så att växtnäring tas tillvara, där minst
40 procent behandlas, så att även energi tas tillvara senast 2018.
Resultat
MiljöEmissionsData har på uppdrag av Naturvårdsverket genomfört ett projekt
vars syfte är att analysera data som krävs för att kunna följa upp etappmålet.633
Det uppkomna matavfallet uppskattas till cirka 905 000 ton. De matavfallsmängder som gick till rötning och där näringsämnen och energin i avfallet togs tillvara
uppgick till omkring 165 000 ton. Motsvarande mängder som gick till kompostering där näringsämnen men inte någon energi togs tillvara uppgick till omkring
60 000 ton. Det innebär att cirka 25 procent av matavfallet sorterades ut och
behandlades biologiskt så att växtnäringen togs tillvara.
Information från Avfall Sverige visar att 175 kommuner infört insamling av
matavfall och att anslutningsgraden i dessa kommuner i genomsnitt är 60 procent.634
För att uppnå etappmålet behöver utbyggnaden av system för insamling av matavfall till rötning öka och fler kommuner behöver införa system för källsortering
av matavfall. Tekniken för insamling, förbehandling, rötning samt hantering och
spridning av rötrester behöver utvecklas och effektiviseras. Vidare finns det behov
av styrmedel för att förbättra lönsamheten hos biogasanläggningarna.
633 SMED Rapport Nr. 144, 2014. Beräkningsmetod för uppföljning av etappmålet om
resurshushållning i livsmedelskedjan, biologisk återvinning.
634 Avfall Sverige.
295
Ökad resurshushållning i byggsektorn
Etappmålet om byggnads- och rivningsavfall innebär att insatser ska vidtas så
att förberedandet för återanvändning, materialåtervinning och annat materialutnyttjande av icke-farligt byggnads- och rivningsavfall är minst 70 viktprocent
senast 2020.
Resultat
Naturvårdsverket arbetar aktivt för att åtgärda den alltför låga kvalitén hos byggsektorns avfallsdata. Denna inriktning motiveras av de omfattande avfallsmängderna från denna sektor, de näst största efter gruvavfallet, i kombination med de
relativt stora osäkerheterna hos sektorns data. Den uppskattning om 60 procent
återvinning av byggavfallet som i september 2013 rapporterades till Kommissionen som en del av uppföljningen av ramdirektivet för avfall635 baserades tyvärr inte
på några säkrare siffror än de senaste till Eurostat avseende 2010636.
Under 2013 beslutade Naturvårdsverket om utökad datarapportering av byggavfall i miljörapporter från tillståndspliktiga avfallsbehandlingsanläggningar637
med första datainsamling under 2015 och första rapportering via Svenska Miljörapporteringsportalen (SMP) 2016. De data som begärs in avser avfallstyper
listade i Avfallsförordningens638 bilaga 4, kapitlen 17 och 19.
Utvecklingsarbetet under 2014 går vidare genom att studera förutsättningarna
för att på ett bättre sätt mäta mängderna av de anläggningsavfall som inte registreras på avfallsbehandlingsanläggningar och de byggavfall som passerar enbart
anmälningspliktiga avfallsbehandlingsanläggningar.
De nämnda åtgärderna för att förbättra sektorns avfallsdata väntas få full effekt
först referensåret 2016 som rapporteras till Eurostat 2018.
Under 2013 och 2014 genomför Naturvårdsverket och Boverket en tillsynsvägledningskampanj för byggnads- och miljöinspektörer. Syftet är ökad tillsyn
av byggoch rivningsprojekt så att mängden avfall minskar och hanteras på ett
miljömässigt godtagbart sätt.
635 Europarlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och
om upphävande av vissa direktiv. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=O
J:L:2008:312:0003:0030:SV:PDF
636 Avfall i Sverige 2010. NV Rapport nr 6520 okt. 2012. www.naturvardsverket.se/
Documents/publikationer6400/978-91-620-6520-1.pdf
637 NFS 2013:12, www.naturvardsverket.se/Documents/foreskrifter/nfs2013/nfs-2013-12.pdf
638 Avfallsförordning 2011:927, www.notisum.se/rnp/sls/lag/20110927.htm
296
Under senhösten 2013 hölls ett webbinarium och fyra seminarier om byggoch
rivningsavfall. Totalt deltog 260 byggnads- och miljöinspektörer från 126 kommuner. Det webbsända seminariet finns utlagt på webben. Vidare har det startats ett
samverkansforum för inspektörerna med ett diskussionsforum samt vägledningsmaterial, checklistor etc. från myndigheter och byggsektorn.
Naturvårdsverkets insatser inom byggoch rivningssektorn stärktes under 2013
och det ökar förutsättningarna att klara etappmålet till år 2020.
297
ETAPPMÅL OM BIOLOGISK MÅNGFALD
Ekosystemtjänster och resiliens
Etappmålet om ekosystemtjänster och resiliens innebär att viktiga ekosystemtjänster och faktorer som påverkar deras vidmakthållande är identifierade och
systematiserade senast 2013.
Resultat
Naturvårdsverket har, i samråd med Havs- och vattenmyndigheten, på regeringens
uppdrag tagit fram ett underlag för fortsatt arbete med att samhällsekonomiskt
värdera ekosystemtjänster i skrivelsen Sammanställd information om ekosystemtjänster NV-00841-12639.
Naturvårdsverkets har även på regeringens uppdrag och i samråd med andra
centrala myndigheter, i två skrivelser rörande grön infrastruktur gett underlag till
en landskapsanalys, en styrmedelsanalys samt förslag till framtagande av en handlingsplan på regional nivå.
Sverige deltar aktivt i det forskningsnära arbetet inom EU med kartläggning och
bedömning av ekosystemtjänster (MAES) och har varit ledande för en pilotstudie
som fokuserat på skogens ekosystemtjänster. Pilotstudierna har redovisats i en
rapport640 som utgör en vägledning för nationell kartläggning av ekosystem och
deras tjänster.
Under året har regeringen, med stöd av Havs- och vattenmyndigheten, tagit
fram ett underlag om marina ekosystemtjänster, till stöd för OECD:s granskning
av Sveriges miljöpolitik641. Underlaget tar sin utgångspunkt från den inledande
analysen av marina ekosystemtjänster i arbetet med att införa havsmiljödirektivet642.
639http://www.naturvardsverket.se/upload/miljoarbete-i-samhallet/miljoarbete-i-sverige/
regeringsuppdrag/2012/ekosystem-ekosystemtjanster/ekosystem-tjanster.pdf
640 Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services. Indicators for ecosystem
assessments under Action 5 of the EU Biodiversity Strategy to 2020. https://circabc.europa.
eu/w/browse/837b3dda-6b1a-4316-a554-723e31062c8f
641 Regeringens underlagsrapporter till OECD-granskningen. http://www.regeringen.se/
sb/d/17039/a/219547
642 Havs- och vattenmyndigheten. God havsmiljö 2020. Marin strategi för Nordsjön och
Östersjön. Del 1: Inledande bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys.
https://www.havochvatten.se/download/18.2a9b232013c3e8ee03e3c84/1362744444478/
God-Havsmiljo-2020-Del-1.pdf
298
I skrivelsen Sammanställd information om ekosystemtjänster (NV-00841-12)
beskrivs ekosystemtjänsternas betydelse för människors välbefinnande i Sverige,
både ur ekonomisk och social synvinkel. Rapporten poängterar vikten av att synliggöra värdet av ekosystemtjänster samt att det är angeläget att ekosystemtjänster
framöver ingår i beslutsunderlag där så är relevant. Underlaget utgör ett första
svenskt underlag för systematisering av ekosystemtjänster som kan användas för
fortsatt arbete med kartläggning och identifiering av ekosystem och dess tjänster
samt viktiga påverkansfaktorer. Ekosystemtjänster har sytematiserats och identifierats enligt det internationella klassificeringssystemet CICES643. Etappmålet
har därmed delvis uppnåtts. Det kvarstår dock svårigheter att följa upp både hot,
påverkan och resiliens med tillgänglig kunskap. För att skapa bättre förutsättningar för det fortsatta arbetet med att identifiera och systematisera ekosystemtjänster
och de faktorer som påverkar deras vidmakthållande är det viktigt att förbättra
kunskapsläget och skapa förståelse för värdet av de komplexa samband som ligger
till grund för ekosystemens viktiga funktioner och processer.
Målet har delvis nåtts genom skrivelsen NV-00841-12 men fortsatt kartläggningsarbete kvarstår för att klarlägga den geografiska och rumsliga fördelningen i
landskapet av områden och strukturer som har särskild betydelse för den biologiska mångfalden och för viktiga ekosystemtjänster. Se även etappmål om betydelsen
av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster samt under Ett rikt
växt- och djurliv.
643http://cices.eu/
299
Betydelsen av den biologiska mångfalden och
värdet av ekosystemtjänster
Etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster innebär att senast 2018 ska betydelsen av biologisk mångfald
och värdet av ekosystemtjänster vara allmänt kända och integreras i ekonomiska
ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället där så är
relevant och skäligt.
Resultat
Inom miljöforskningsanslaget har Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten beslutat om en forskningssatsning: ”värdet av ekosystemtjänster”644 som
kommer belysa hur värdet av ekosystemtjänster bättre kan beaktas i olika beslutssituationer.
Under året har regeringen, med stöd av Havs- och vattenmyndigheten, tagit
fram ett underlag om marina ekosystemtjänster, till stöd för OECD:s granskning
av Sveriges miljöpolitik645. Underlaget tar sin utgångspunkt från den inledande
analysen av marina ekosystemtjänster i arbetet med att införa havsmiljödirektivet646.
NV har i skrivelsen Hur ökar vi förståelsen av ekosystemtjänsternas värden?647
tagit fram ett förslag till en kommunikationssatsning om ekosystemtjänster
2015–2017.
Betänkandet av utredningen Synliggöra värdet av ekosystemtjänster (SOU
2013:68)648 har redovisats till regeringen.
SCB har redovisat rapporten Kartläggning av datakällor för kvantifiering av
ekosystemtjänster649.
Sverige har deltagit aktivt i det forskningsnära arbetet inom EU med kartläggning och bedömning av ekosystemtjänster (MAES650).
644http://www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Forskning/
forskning-for-miljomalen/Vardet-av-ekoystemtjanter/
645 Regeringens underlagsrapporter till OECD-granskningen. http://www.regeringen.se/
sb/d/17039/a/219547
646 Havs- och vattenmyndigheten. God havsmiljö 2020. Marin strategi för Nordsjön och
Östersjön. Del 1: Inledande bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys.
https://www.havochvatten.se/download/18.2a9b232013c3e8ee03e3c84/1362744444478/
God-Havsmiljo-2020-Del-1.pdf
647http://www.naturvardsverket.se/upload/miljoarbete-i-samhallet/miljoarbete-i-sverige/
regeringsuppdrag/2013/ekosystemtjanster-kommunikation/rapport-ekosystemtjansternasvarden.pdf
648http://www.regeringen.se/download/97321dd6.pdf?major=1&minor=226192&cn=attachm
entPublDuplicator_0_attachment
649http://www.scb.se/statistik/_publikationer/MI1301_2013I02_BR_MI71BR1302.pdf
650http://biodiversity.europa.eu/ecosystem-assessments/european-level
300
De sju forskningsprojekt och en forskningsnära utredning som beslutades få medel
från utlysningen om värdet av ekosystemtjänster inom miljöforskningsanslaget
kommer senast 2016 ha ökat kunskapen kring hur ekosystemtjänster kan integreras i beslutsfattande på olika nivåer.
Genomförande av NVs förslag till kommunikationssatsning kommer att riktas
mot målgrupper och aktörer som i sin tur kan kommunicera budskapet vidare
– så kallade vidareförmedlare. Dessa målgrupper har identifierats. Vidare har en
enklare analys genomförts med avseende på kommunikativa hinder och möjligheter, förslag till mål presenteras, liksom aktiviteter och tänkbara kommunikativa
strategier.
I SOU 2013:68 föreslås 25 åtgärder som ska leda till synliggörande av ekosystemtjänster samt öka integreringen av dessa i beslutsfattande. Förslagen fokuserar på två olika tidsperspektiv, på kort sikt ska medvetenheten om och integreringen av ekosystemtjänsters värde i beslutsprocesser ökas. På lång sikt föreslås
åtgärder för att främja en vidareutveckling av kunskapsunderlaget som grund för
mer djupgående analyser av åtgärdsalternativ för att nå generationsmålet och
miljökvalitetsmålen. Befintlig kunskap räcker inte för att slutgiltigt bestämma
vilka åtgärder som är relevanta och skäliga eller för att bedöma kostnadseffektiviteten. Utredningen kan därför ses som ett steg mot förbättrade konsekvensanalyser som underlag för beslut om ekosystemens nyttjande.
EU-arbetsgruppen MAES avser att i nästa fas gå vidare med fördjupningar om
hur synergier kan skapas mellan internationella och nationella forskningsprogram
och projekt, samt med behovet av kommunikation och spridning av vetenskapliga
resultat för de krav som ställs för integrering i beslutsfattandet.
SCBs rapport hade som mål att kartlägga statistik och andra datakällor för att
hitta mätbara och kvantifierbara aspekter av ekosystemtjänster. Kartläggningen
syftade till att kunna göra en översiktlig bedömning av hur datatillgången ser ut,
inom vilka områden det eventuellt saknas data samt i viss mån var det finns potential för utveckling eller förbättring av existerande data med avsikt att förbättra
förutsättningarna för att kvantifiera ekosystemtjänster. Resultatet av kartläggningen visar bland annat att ju närmare en ekonomisk aktivitet en ekosystemtjänst
befinner sig desto bättre är tillgången på data. De försörjande ekosystemtjänsterna
har betydligt bättre tillgång på statistik än reglerande och kulturella ekosystemtjänster. För många ekosystemtjänster erbjuder befintliga datakällor en viss öppning mot de flesta ekosystemtjänster. Även där datatillgången är sämre kan grova
uppskattningar göras med indirekt statistik. Till exempel kan ekosystemtjänster
som rekreation och estetiska värden uppskattas med statistik om fastighetspriser
eller närhet till grönområden för att indikera det som inte exakt går att mäta i
dagsläget. Det finns behov av vidare utvecklingsarbete.
301
Under våren kommer OECD:s granskning av Sveriges miljöpolitik att leda till
framtagande av råd om den svenska miljöpolitiken.
Det är angeläget att integreringen och kommunikationen av ekosystemtjänsters
värde beaktar de brister i rådande kunskapsläge som finns samt att den långsiktiga
kunskapsuppbyggnaden fortskrider för att målet ska nås.
Bedömningen är att arbete för att göra betydelsen av biologisk mångfald och
värdet av ekosystemtjänster vara allmänt kända och integrerade i ekonomiska
ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället har påbörjats. Se även etappmål om ekosystemtjänster och resiliens samt under Ett rikt
växt- och djurliv.
Hotade arter och naturtyper
Etappmålet om hotade arter och naturtyper innebär att åtgärdsprogram för att
uppnå gynnsam bevarandestatus för sådana hotade arter och naturtyper som
inte kan säkerställas genom pågående åtgärder för hållbar mark- och vattenanvändning och befintligt områdesskydd ska vara genomförda eller under
genomförande senast 2015.
Resultat
Arbetet med åtgärdsprogram om hotade arter och naturtyper pågick under
90-talet i liten skala, 2003 ökades verksamheten till cirka 200 program om totalt
cirka 400 arter.
År 2013 fastställdes tio nya åtgärdsprogram för hotade arter: orangefläckig
brunbagge, långhorningar i klen ek och hassel, skalbaggar på gammal asp, skalbaggar på nyligen död tall, gullrisbock, jättepraktbagge, brunkulla, långbensgroda,
sandödla och skaftslamkrypa. Antal program som var fastställda och gällande
under 2013 var vid årets slut 129 stycken. Ytterligare 31 program är nära fastställelse. Antalet genomförda och avslutade program är 41.
Regeringens bedömning är att etappmålet kan nås genom att pågående arbete med
framtagande och genomförande av åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper fortsätter. Enligt tidigare beräkningar är målet totalt 214 program. Programmen behöver inte vara genomförda i sin helhet vid målåret651.
651 Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning
etappmål. Ds 2012:23 Regeringskansliet.
302
Figur 30. Fastställda och genomförda åtgärdsprogram för hotade arter 1991–2013
250
Fastställda
program
Etappmål
Genomförda
program
200
150
100
50
13
20
11
20
09
20
07
20
05
20
03
20
01
99
20
19
97
19
95
19
93
19
19
91
0
För att bevara hotade arter tar Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna fram åtgärdsprogram. Enligt etappmålet ska 214 åtgärdsprogram för ca 400 arter
vara genomförda eller under genomförande senast 2015. Det omfattar en knapp fjärdedel av
Sveriges omkring 2 000 hotade arter. Målet bedöms möjligt att nå genom att öka takten i
arbetet. Åtgärdsprogrammen innehåller ofta insatser för att bevara eller utveckla arternas
livsmiljöer.
Målet kommer att nås med avseende på att 214 åtgärdsprogram kommer att vara
fastställda och under genomförande. Resurser för att genomföra åtgärdsprogrammen är dock inte tillräckliga. Uppskattningen av behovet är ca 100 Mkr årligen
och grundar sig på en sammanställning av de åtgärder och kostnader som listas i
fastställda program och i de program som är på remiss.
Det finns stor risk att miljöersättningar som är viktiga för att genomföra åtgärder
i detta etappmål försvinner.
303
Invasiva främmande arter
Etappmålet om invasiva främmande arter innebär att invasiva främmande
arters effekter i Sverige vad avser biologisk mångfald samt socioekonomiska
effekter på bland annat hälsa ska vara bedömda och prioriterade insatser för
bekämpning ska ha inletts senast 2015.
Resultat
I Sverige finns 297 arter som bedömts vara invasiva och 84 som bedöms vara
potentiellt invasiva652.
EU har under 2013 lagt fram ett förslag till ny lagstiftning för att förebygga och
hantera det snabbt ökande hotet från invasiva arter653.
Förslaget ska behandlas av rådet och Europaparlamentet. Det är inriktat mot
preventiva åtgärder för att förhindra att invasiva främmande arter introduceras
och sprids. Införselvägarna ska identifieras och åtgärdas och ett EU tidigt varningsoch responssystem utvecklas för att möjliggöra utrotning av nyanlända samt särskilt skadliga invasiva främmande arter.
En förteckning över högst 50 invasiva främmande arter av EU-betydelse ska
antas och uppdateras av kommissionen. Medlemsstaterna ska delta i arbetet med
att sammanställa förteckningen och lämna förslag på arter som ska ingå.
Den internationella barlastkonventionen har inte trätt ikraft.
Under 2013 fortsatte bekämpningen av mårdhund.
EU:s lagstiftning kan ge en inriktning åt det svenska arbetet, tillsammans med den
nationella strategin som tagits fram654. Betydelsen av EU-lagstiftningen på nationell nivå begränsas av bland annat att det är få arter som tas upp och att de ska
ha betydelse på EU-nivå.
Etappmålet kommer inte att nås 2015. Tiden är för knapp för att hinna göra en
samlad bedömning och prioritera insatser nationellt. Dock pågår bekämpning av
mårdhund samt lokala bekämpningsinsatser mot bl.a. vresros, jättebalsamin, jätteloka, sjögull och marmorkräfta.
652 The European Network on Invasive Alien Species, NOBANIS (www.nobanis.org).
653 2013/0307 (COD) Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS
FÖRORDNING om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av
invasiva främmande arter
654 Naturvårdsverket, 2008. Nationell strategi och handlingsplan för främmande arter och
304
Kunskap om genetisk mångfald
En kartläggning och övervakning av den genetiska mångfalden ska ha inletts
senast år 2015.
Resultat
Övergripande principer för en övervakning av genetisk variation finns i Naturvårdsverkets rapport 5712 Genetisk variation hos vilda växter och djur i Sverige
(2007) och i verkets redovisning av regeringsuppdraget Förslag till Nationellt
handlingsprogram för bevarande av genetisk variation hos vilda växter, djur och
svampar (2008) (dnr M2008/1356/Na), men det har inte funnits resurser att starta
något övervakningsprogram.
Övervakningen av de stora rovdjuren ses för närvarande över och genetiska
metoder förväntas komma till bredare användning där. Även i annan övervakning,
inte minst limnisk och marin, kan genetiska metoder förväntas komma till bredare
användning bland annat för uppföljning av Havsmiljödirektivets deskriptorer.
Någon specifik övervakning av genetisk mångfald finns f.n. dock inte. Genetisk
mångfald har inte heller studerats hos det stora flertalet vilda djur, växter och
svampar.
En uppbyggnad av övervakning av genetisk variation enligt det förslag som finns,
eller i någon annan form, är just nu inte aktuell om inte Naturvårdsverket tillförs
nya resurser för ändamålet. Andra myndigheter eller aktörer som kan tänkas ha
ett sektorsansvar på området (exempelvis HaV för kommersiellt brukade fiskpopulationer, Skogsstyrelsen för kommersiellt viktiga trädarter, Jordbruksverket
för odlingsväxter som kan korsa sig med vildtyper av samma art) synes inte heller
planera att bygga upp någon övervakning. Vi bedömer därför att utan ytterligare
resurser kommer etappmålet inte att nås.
305
Miljömålen
RAPPORT 6608
NATURVÅRDSVERKET
ISBN 978-91-620-6608-6
ISSN 0282-7298
Denna rapport innehåller den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålen och etappmålen. Miljömålssystemet består
av generationsmålet, 16 miljökvalitetsmål, preciseringar
till varje miljökvalitetsmål och 24 etappmål. 5 av etappmålen beslutade regeringen om den 27 februari 2014 och
därför följs de inte upp denna gång. Bedömningarna av om
miljökvalitetsmålen kan nås till år 2020 och hur tillståndet i
miljön utvecklas ansvarar respektive myndighet för och har
sin grund i regeringens proposition 2009/10:15, Svenska
miljömål – för ett effektivare miljöarbete samt i regeringens
beslut år 2012 om preciseringar av miljökvalitetsmålen.
Resultaten skiljer sig inte mycket från tidigare års och
stora utmaningar kvarstår för att miljömålen ska nås. Även
om det är lätt att få en mörk bild av utvecklingen i miljöarbetet och miljötillståndet ser Naturvårdsverket en viktig
uppgift i att visa på framgångar och att det görs många
goda insatser på alla plan och av många aktörer i samhället
– och att det ger resultat. Därför innehåller uppföljningen
även goda exempel som kan tjäna som inspiration för det
fortsatta arbetet.
Mer information finns på miljömål.se/au
Naturvårdsverket 106 48 Stockholm. Besöksadress: Stockholm – Valhallavägen 195, Östersund – Forskarens väg 5 hus Ub. Tel: 010 698 10 00,
fax: 010 698 10 99, e-post: [email protected] Internet: www.naturvardsverket.se Beställningar Ordertel: 08 505 933 40,
orderfax: 08 505 933 99, e-post: [email protected] Postadress: Arkitektkopia AB, Box 11093, 161 11 Bromma. Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer

Miljömålen – årlig uppföljning av Sveriges

Transcription

Similar documents

Ladda ner (pdf 5,8 MB)

Ladda ner (pdf 4,3 MB)

Målkonflikter – en sund företeelse eller ett olösligt problem

Miljömålen i ett internationellt perspektiv, de

ekosystemtjänster i stadsplanering - en vägledning

Vad är resiliens? En introduktion till forskning om social

Nv - Naturvårdsverket

Underlag till en färdplan för ett Sverige utan

Sammanställning av remissvaren per aktör A-‐Ö - 2030

Från avfallshanteringen till resurshushållningen

Nationell förvaltningsplan för varg

Jag undrar ibland hur många fler än jag det är som

Inbjudan hydrologidagen 2015 - Svenska hydrologiska rådet SHR

Hur kan en kemikalieskatt påkonsumentvaror se ut?

Flygets Miljökommitté

En svensk maritim strategi