(C37/2007) - Aeroporto di Alghero. Aiuto di Stato SA. 26818 (C20

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4.4.2014
Official Journal of the European Union
EN
C 99/3
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION
Guidelines on State aid to airports and airlines
(2014/C 99/03)
CONTENTS
1.
Introduction: State aid policy in the aviation sector
2.
Scope and definitions
......................................................
3
..................................................................................
7
2.1.
Scope
................................................................................................
7
2.2.
Definitions
3.
Presence of State aid within the meaning of article 107(1) of the Treaty
3.1.
Notion of undertaking and economic activity
3.2.
Use of State resources and imputability to the State
3.3.
Distortion of competition and effect on trade
3.4.
Public funding of airports and the application of the Market Economy Operator principle
............................................................................................
8
..................................
10
............................................................
10
.....................................................
12
............................................................
13
...................
13
3.5.
Financial relationships between airports and airlines
3.5.1.
Comparison with the market price
.......................................................
14
......................................................................
14
3.5.2.
Ex ante profitability analysis
............................................................................
15
4.
Public funding of Services of General Economic Interest
4.1.
Definition of a service of general economic interest in the airport and air transport sectors
4.2.
Compatibility of aid in the form of public service compensation
5.
Compatibility of aid under Article 107(3)(c) of the Treaty
5.1.
Aid to airports
5.1.1.
Investment aid to airports
..............................................................................
19
5.1.2.
Operating aid to airports
...............................................................................
23
5.2.
Start-up aid to airlines
.................................................................................
26
6.
Aid of a social character under Article 107(2)(a) of the Treaty
7.
Cumulation
8.
Final provisions
.......................................................................................
28
8.1.
Annual reporting
......................................................................................
28
8.2.
Transparency
..........................................................................................
28
8.3.
Monitoring
............................................................................................
28
8.4.
Evaluation
............................................................................................
29
8.5.
Appropriate measures
8.6.
Application
8.7.
Review
..................................................
16
.................
17
..........................................
18
................................................
18
........................................................................................
19
............................................
27
...........................................................................................
28
..................................................................................
29
...........................................................................................
29
...............................................................................................
30
1. INTRODUCTION: STATE AID POLICY IN THE AVIATION SECTOR
1.
Linking people and regions, air transport plays a vital role in the integration and the competitiveness of
the European Union, as well as its interaction with the world. Air transport contributes significantly to the
Union's economy, with more than 15 million annual commercial movements, 822 million passengers trans
ported to and from Union airports in 2011, 150 scheduled airlines, a network of over 460 airports and 60 air
navigation service providers (1). The Union benefits from its position as a global aviation hub,
(1) Sources: Eurostat, Association of European Airlines, International Air Transport Association.
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with airlines and airports alone contributing more than EUR 140 thousand million to the Union's Gross
Domestic Product each year. The aviation sector employs some 2.3 million people in the Union (2).
2.
The Europe 2020 Strategy (3) (‘EU 2020’) underlines the importance of transport infrastructure as part of
the Union's sustainable growth strategy for the coming decade. In particular, the Commission has emphasised in
its White Paper ‘Roadmap to a Single Transport Area’ (4) that the internalisation of externalities, the elimination
of unjustified subsidies and free and undistorted competition are an essential part of the effort to align market
choices with sustainability needs. The ‘Roadmap to a Single Transport Area’ also emphasises the importance of
an efficient use of resources. In practice, transport has to use less and cleaner energy, better exploit a modern
infrastructure and reduce its negative impact on the climate and the environment and, in particular, on key
natural assets like water, land and ecosystems.
3.
The gradual completion of the internal market has led to the removal of all commercial restrictions for
airlines flying within the Union, such as restrictions on routes or number of flights and the setting of fares.
Since the liberalisation of air transport in 1997 (5), the industry has expanded as never before, and this has
contributed to economic growth and job creation. This has also paved the way for the emergence of low-cost
carriers, operating a new business model based on quick turn-around times and very efficient fleet use. This
development has generated a tremendous increase in traffic, with low-cost carriers' traffic growing at a fast pace
since 2005. In 2012, for the first time, low-cost airlines (44,8 %) exceeded the market share of incumbent air
carriers (42,4 %), a trend which continued in 2013 (45,94 % for low-cost and 40,42 % for incumbent).
4.
While still predominantly publicly owned and managed (6), airports across the Union are currently
witnessing growing involvement of private undertakings. New markets have been created in the last decade
through partial privatisation of certain airports, as well as through competition for the management of publicly
owned airports, including regional airports.
5.
Smaller airports display the greatest proportion of public ownership (7) and most often rely on public
support to finance their operations. The prices of these airports tend not to be determined with regard to
market considerations and in particular sound ex ante profitability prospects, but essentially having regard to
local or regional considerations. Under the current market conditions the profitability prospects of commercially
run airports also remain highly dependent (8) on the level of throughput, with airports that have fewer than
1 million passengers per annum typically struggling to cover their operating costs. Consequently the vast
majority of regional airports are subsidised by public authorities on a regular basis.
(2) Study on the effects of the implementation of the EU aviation common market on employment and working conditions in the Air Trans
port Sector over the period 1997/2010. Steer Davies Gleave for the European Commission, DG MOVE. Final report of August 2012.
(3) Communication from the Commission - Europe 2020 - A strategy for smart, sustainable and inclusive growth, COM(2010) 2020 final
of 3 March 2010.
(4) Roadmap to a Single Transport Area – Towards a competitive and resource efficient transport system, COM(2011) 144.
(5) Council Regulation (EEC) No 2407/92 of 23 July 1992 on licensing of air carriers (OJ L 240, 24.8.1992, p. 1), Council Regulation (EEC)
No 2408/92 of 23 July 1992 on access for Community air carriers to intra-Community air routes (OJ L 240, 24.8.1992, p. 8), and
Council Regulation (EEC) No 2409/92 of 23 July 1992 on fares and rates for air services (OJ L 240, 24.8.1992, p. 15).
(6) According to Airport Council International Europe, 77 % of airports were fully publicly owned in 2010, while 9 % were fully privately
owned, see Airport Council International Europe: The Ownership of Europe's Airports 2010.
(7) This is exemplified by the fact that, although in 2010 their share of the overall number of airports amounted to 77 %, publicly owned
airports accounted for only 52 % of total passenger traffic.
(8) As shown in 2002 by the ‘Study on competition between airports and the application of State aid rules’ - Cranfield University,
June 2002 , and subsequently confirmed by industry reports.
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6.
Certain regions are still hampered by poor accessibility from the rest of the Union, and major hubs are
facing increasing levels of congestion (9). At the same time, the density of regional airports in certain regions of
the Union has led to substantial overcapacity of airport infrastructure relative to passenger demand and airline
needs.
7.
The pricing system in most Union airports has traditionally been designed as a published scheme of
airport charges based on passenger numbers and aircraft weight (10). However, the evolution of the market and
the close cooperation between airports and airlines have gradually paved the way for a wide variety of
commercial practices, including long-term contracts with differentiated tariffs and sometimes substantial amounts
of incentives and marketing support paid by airports and/or local authorities to airlines. In particular, public
funds earmarked for supporting airport operations may be channelled to airlines in order to attract more
commercial traffic, thereby distorting air transport markets (11).
8.
In its Communication on State Aid Modernisation (SAM) (12), the Commission points out that State aid
policy should focus on facilitating well-designed aid targeted at market failures and objectives of common
interest of the Union, and avoiding waste of public resources. State aid measures can indeed, under certain
conditions, correct market failures, thereby contributing to the efficient functioning of markets and enhancing
competitiveness. Furthermore, where markets provide efficient outcomes but these are deemed unsatisfactory
from a cohesion policy point of view, State aid may be used to obtain a more desirable, equitable market
outcome. However, State aid may have negative effects, such as distorting competition between undertakings and
affecting trade between Member States to an extent contrary to the common interests of the Union. State aid
control in the airport and air transport sectors should therefore promote sound use of public resources for
growth-oriented policies, while limiting competition distortions that would undermine a level playing field in the
internal market, in particular by avoiding duplication of unprofitable airports in the same catchment area and
creation of overcapacities.
9.
The application of State aid rules to the airport and air transport sectors constitutes part of the Commis
sion's efforts aimed at improving the competitiveness and growth potential of the Union airport and airline
industries (13). A level-playing field among airlines and airports in the Union is of paramount importance for
those objectives, as well as for the entire internal market. At the same time, regional airports can prove impor
tant both for local development and for the accessibility of certain regions, in particular against the backdrop
of positive traffic forecasts for air transport in the Union.
10. As part of the general plan to create a single airspace of the Union and taking account of market devel
opments, in 2005 the Commission adopted guidelines on financing of airports and start-up aid to airlines
departing from regional airports (14) (the ‘2005 Aviation guidelines’). Those guidelines specified the conditions
under which certain categories of State aid to airports and airlines could be declared compatible with the
internal market. They supplemented the 1994 Aviation guidelines (15), which mainly contained provisions with
regard to the restructuring of flag carriers and social aid for the benefit of Union citizens.
(9) 13 airports in the Union are forecasted to be operating at full capacity eight hours a day every day of the year in 2030, compared to
2007 when only 5 airports were operating at or near capacity 100 % of the time (see Communication from the European Commission
to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on Airport
policy in the European Union - addressing capacity and quality to promote growth, connectivity and sustainable mobility of
1 December 2011, COM(2011) 823) (‘the Communication on Airport policy in the European Union’).
(10) As evidenced by the International Civil Aviation Organization's policies on charges for airports and navigations services (Document
9082), last revised in April 2012.
(11) In particular where aid is determined on the basis of ex post calculations (making good for any deficits as they arise), airports may not
have much incentive to contain costs and charge airport charges that are sufficient to cover costs.
(12) Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and
the Committee of the Regions on EU State Aid Modernisation (SAM), COM(2012) 209 final.
(13) See the Communication on Airport policy in the European Union.
(14) Communication from the Commission - Community guidelines on financing of airports and start-up aid to airlines departing from
regional airports (OJ C 312, 9.12.2005, p. 1).
(15) Application of Articles 92 and 93 of the EC Treaty and Article 61 of the EEA Agreement to State aids in the aviation sector (OJ C 350,
10.12.1994, p. 5).
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11. These guidelines take stock of the new legal and economic situation concerning the public financing of
airports and airlines and specify the conditions under which such public financing may constitute State aid
within the meaning of Article 107(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union and, when it
does constitute State aid, the conditions under which it can be declared compatible with the internal market
pursuant to Article 107(3)(c) of the Treaty. The Commission's assessment is based on its experience and deci
sion-making practice, as well as on its analysis of current market conditions in the airport and air transport
sectors. It is therefore without prejudice to its approach in respect of other infrastructures or sectors. In partic
ular, the Commission considers that the mere fact that an airport operator receives or has received State aid
does not automatically imply that its customer airlines are also aid beneficiaries. If the conditions offered to an
airline at a given airport would have been offered by a profit-driven airport operator, the airline cannot be
deemed to receive an advantage for the purposes of State aid rules.
12. Where public support constitutes State aid, the Commission considers that under certain conditions,
certain categories of aid to regional airports and airlines using those airports can be justified, in particular to
develop new services and contribute to local accessibility and economic development. Nevertheless, distortions of
competition on all markets concerned should be taken into consideration and only State aid which is propor
tional and necessary to contribute to an objective of common interest can be acceptable.
13. In this context, it should be pointed out that operating aid constitutes, in principle, a very distortive
form of aid and can only be authorised under exceptional circumstances. The Commission considers that
airports and airlines should normally bear their own operating costs. Nevertheless, the gradual shift to a new
market reality, as described in points 3 to 7, explains the fact that regional airports have received widespread
operating support from public authorities prior to the adoption of these guidelines. Against this backdrop, for a
transitional period, and to enable the aviation industry to adapt to the new market situation, certain categories
of operating aid to airports might still be justified under certain conditions. As explained in point 5, under the
current market conditions the available data and industry consensus point to a link between an airport's finan
cial situation and its traffic levels, with financing needs normally being proportionately greater for smaller
airports. In the light of their contribution to economic development and territorial cohesion in the Union,
managers of smaller regional airports should therefore be given time to adjust to the new market environment,
for example, by gradually increasing airport charges to airlines, by introducing rationalisation measures, by
differentiating their business models or by attracting new airlines and customers to fill their idle capacity.
14. At the end of the transitional period, airports should no longer be granted operating aid
finance their operations from their own resources. Whilst the provision of compensation for
ating costs of services of general economic interest should remain possible for small airports
connectivity of all regions with particular requirements, the market changes stimulated by
should allow airports to cover their costs as in any other industry.
and they should
uncovered oper
or to allow for
these guidelines
15. Development of new air traffic should, in principle, be based on a sound business case. However,
without appropriate incentives, airlines are not always prepared to run the risk of opening new routes from
unknown and untested small airports. Therefore, under certain conditions, airlines may be granted start-up aid
during and even after the transitional period, if this provides them with the necessary incentive to create new
routes from regional airports, increases the mobility of the citizens of the Union by establishing access points
for intra- Union flights and stimulates regional development. As remote regions are penalised by their poor
accessibility, start-up aid for routes from those regions is subject to more flexible compatibility criteria.
16. The allocation of airport capacity to airlines should therefore gradually become more efficient (that is to
say demand-oriented), and there should be less need for public funding of airports as private investment
becomes more widespread. If a genuine transport need and positive externalities for a region can be established,
investment aid to airports should nevertheless continue to be accepted after the transitional period, with
maximum aid intensities ensuring a level-playing field across the Union.
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17. Against this backdrop these guidelines introduce a new approach to the assessment of compatibility of
aid to airports:
(a) whereas the 2005 Aviation guidelines left open the issue of investment aid, these revised guidelines define
maximum permissible aid intensities depending on the size of the airport;
(b) however, for large airports with a passenger volume of over 5 million per annum, investment aid should in
principle not be declared compatible with the internal market pursuant to Article 107(3)(c) of the Treaty,
except in very exceptional circumstances, such as relocation of an existing airport, where the need for State
intervention is characterised by a clear market failure, taking into account the exceptional circumstances, the
magnitude of the investment and the limited competition distortions;
(c) the maximum permissible aid intensities for investment aid are increased by up to 20 % for airports located
in remote regions;
(d) for a transitional period of 10 years, operating aid to regional airports can be declared compatible with the
internal market pursuant to Article 107(3)(c) of the Treaty; however, with regard to airports with passenger
traffic of less than 700 000 per annum the Commission will, after a period of four years, reassess the prof
itability prospects of this category of airport in order to evaluate whether special rules should be devised to
assess the compatibility with the internal market of operating aid in favour of those airports.
18. In addition, the compatibility conditions for start-up aid to airlines have been streamlined and adapted to
recent market developments.
19. The Commission will apply a balanced approach which is neutral vis-à-vis the various business models of
airports and airlines, and takes into account the growth prospects of air traffic, the need for regional develop
ment and accessibility and the positive contribution of the low-cost carriers' business model to the development
of some regional airports. But at the same time, a gradual move towards a market-oriented approach is
undoubtedly warranted; except in duly justified and limited cases, airports should be able to cover their oper
ating costs and any public investment should be used to finance the construction of viable airports meeting the
demand of airlines and passengers; distortions of competition between airports and between airlines, as well as
duplication of unprofitable airports should be avoided. This balanced approach should be transparent, easily
understood and straightforward to apply.
20. These guidelines are without prejudice to Member States duty to comply with Union law. In particular,
to avoid that the investment would lead to environmental harm, Member States must also ensure compliance
with Union environmental legislation, including the need to carry out an environmental impact assessment
where appropriate and ensure all relevant permits.
2. SCOPE AND DEFINITIONS
2.1.
Scope
21. The principles set out in these guidelines apply to State aid to airports and airlines (16). They will be
applied in accordance with the Treaty and secondary legislation adopted pursuant to the Treaty as well as other
Union guidelines on State aid (17).
(16) The principles set out in these guidelines do not apply to aid for the provision of ground handling services regardless of whether they
are provided by the airport itself, by an airline or by a supplier of ground handling services to third parties; such aid will be assessed on
the basis of the relevant general rules. Pursuant to Council Directive 96/67/EC of 15 October 1996 on access to the groundhandling
market at Community airports (OJ L 272, 25.10.1996, p. 36), or any subsequent legislation on access to the ground handling market
at Union's airports, airports that carry out ground handling are required to keep separate accounts of their ground handling activities
and other activities. Moreover, an airport may not subsidise its ground handling activities from the revenue it derives from its airport
activities. These guidelines also do not apply to undertakings which, though active at an airport, are engaged in non-aeronautical
activities.
(17) Notably, but not exclusively, Regulation (EC) No 1008/2008 of the European Parliament and of the Council of 24 September 2008 on
common rules for the operation of air services in the Community (OJ L 293, 31.10.2008, p. 3), Directive 96/67/EC, Directive 2009/12/
EC of the European Parliament and of the Council of 11 March 2009 on airport charges (OJ L 70, 14.3.2009, p. 11), and any subse
quent legislation on airport charges.
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22. Some airports and airlines are specialised in freight transport. The Commission does not yet have suffi
cient experience in assessing the compatibility of aid to airports and airlines specialised in freight transport to
summarise its practice in the form of specific compatibility criteria. For those categories of undertakings, the
Commission will apply the common principles of compatibility as set out in section 5 through a case-by-case
analysis.
23. The Commission will not apply the principles set out in the Guidelines on national regional aid for
2007–2013 (18) and the Guidelines on regional State aid for 2014‐2020 (19) or any future guidelines on regional
aid to State aid granted for airport infrastructure.
24.
These guidelines replace the 1994 and 2005 Aviation guidelines.
2.2.
Definitions
25.
For the purpose of these guidelines:
(1) ‘aid’ means any measure fulfilling all the criteria laid down in Article 107(1) of the Treaty;
(2) ‘aid intensity’ means the total aid amount expressed as a percentage of eligible costs, both figures
expressed in net present value terms at the moment the aid is granted and before any deduction of tax
or other charges;
(3) ‘airline’ means any airline with a valid operating licence issued by a Member State or a Member of the
Common European Aviation Area pursuant to Regulation (EC) No 1008/2008 of the European Parliament
and of the Council (20);
(4) ‘airport charge’ means a price or a levy collected
users for the use of facilities and services which
related to landing, take-off, lighting and parking of
dingcharges or fees paid for ground handling
infrastructure;
for the benefit of the airport and paid by the airport
are exclusively provided by the airport and which are
aircraft, and processing of passengers and freight, inclu
services and fees for centralised ground handling
(5) ‘airport infrastructure’ means infrastructure and equipment for the provision of airport services by the
airport to airlines and the various service providers, including runways, terminals, aprons, taxiways, central
ised ground handling infrastructure and any other facilities that directly support the airport services,
excluding infrastructure and equipment which is primarily necessary for pursuing non-aeronautical activities,
such as car parks, shops and restaurants;
(6) ‘airport’ means an entity or group of entities performing the economic activity of providing airport services
to airlines;
(7) ‘airport revenue’ means the revenue from airport charges net of marketing support or any incentives
provided by the airport to the airlines, taking into account revenue stemming from non-aeronautical activi
ties (free of any public support), excluding any public support and compensation for tasks falling within
public policy remit, or services of general economic interest;
(8) ‘airport services’ means services provided to airlines by an airport or any of its subsidiaries, to ensure the
handling of aircraft, from landing to take-off, and of passengers and freight, so as to enable airlines to
provide air transport services, including the provision of ground handling services and the provision of
centralised ground handling infrastructure;
(9) ‘average annual passenger traffic’ means a figure determined on the basis of the inbound and outbound
passenger traffic during the two financial years preceding that in which the aid is notified or granted in
the case of non-notified aid;
(10) ‘capital costs’ means the depreciation of the eligible investment costs into airport infrastructure and equip
ment, including the underlying costs of financing;
(18) Guidelines on national regional aid for 2007–2013 (OJ C 54, 4.3.2006, p. 13).
(19) Guidelines on regional State aid for 2014–2020 (OJ C 209, 23.7.2013, p. 1).
(20) Regulation (EC) No 1008/2008 of the European Parliament and of the Council of 24 September 2008 on common rules for the oper
ation of air services in the Community (OJ L 293, 31.10.2008, p. 3).
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(11) ‘capital costs funding gap’ means the net present value of the difference between the positive and negative
cash flows, including investment costs, over the lifetime of the investment in fixed capital assets;
(12) ‘catchment area of an airport’ means a geographic market boundary that is normally set at around
100 kilometres or around 60 minutes travelling time by car, bus, train or high-speed train; however, the
catchment area of a given airport may be different and needs to take into account the specificities of each
particular airport. The size and shape of the catchment area varies from airport to airport, and depends
on various characteristics of the airport, including its business model, location and the destinations it
serves;
(13) ‘costs of financing’ means the costs related to debt and equity financing of the eligible costs of the invest
ment; in other words, the costs of financing take into account the proportion of total interest and own
capital remuneration that corresponds to the financing of eligible costs of the investment, excluding the
financing of working capital, investments in non-aeronautical activities or other investment projects;
(14) ‘date of grant of the aid’ means the date when the Member State took a legally binding commitment to
award the aid that can be invoked before a national court;
(15) ‘eligible investment costs’ means the costs relating to investments in airport infrastructure, including plan
ning costs, but excluding investment costs for non-aeronautical activities, investment costs in relation to
equipment for ground handling services, ordinary maintenance costs and costs for tasks falling within the
public policy remit;
(16) ‘ground handling services’ means services provided to airport users at airports as described in the Annex
to Directive 96/67/EC, and any subsequent legislation on access to the ground handling market at airports;
(17) ‘high-speed train’ means a train capable of reaching speeds of over 200 km/h;
(18) ‘investment aid’ means aid to finance fixed capital assets, specifically, to cover the capital costs funding
gap;
(19) ‘net present value’ means the difference between the positive and negative cash flows over the lifetime of
the investment, discounted to their current value using the cost of capital, that is to say, the normal
required rate of return applied by the company in other investment projects of a similar kind or, where
not available, the cost of capital of the company as a whole, or expected returns commonly observed in
the airport sector;
(20) ‘non-aeronautical activities’ means commercial services to airlines or other users of the airport, such as
ancillary services to passengers, freight forwarders or other service providers, renting out of offices and
shops, car parking and hotels;
(21) ‘operating aid’ means aid to cover the ‘operating funding gap’, either in the form of an upfront payment
or in the form of periodic instalments to cover expected operating costs (periodic lump sum payments);
(22) ‘operating costs’ means the underlying costs of an airport in respect of the provision of airport services,
including cost categories such as cost of personnel, contracted services, communications, waste, energy,
maintenance, rent and administration, but excluding the capital costs, marketing support or any other
incentives granted to airlines by the airport, and costs falling within a public policy remit;
(23) ‘operating funding gap’ means the operating losses of an airport over the relevant period, discounted to
their current value using the cost of capital, that is to say the shortfall (in Net Present Value terms)
between airport revenues and operating costs of the airport;
(24) ‘outermost regions’ means the regions referred to in Article 349 of the Treaty (21);
(21) Currently: Guadeloupe, French Guiana, Martinique, Réunion, Saint-Martin, Mayotte, the Azores, Madeira and the Canary Islands. In
accordance with European Council Decision (2010/718/EU) of 29 October 2010 amending the status with regard to the European
Union of the island of Saint‐Barthélemy (OJ L 325, 9.12.2010, p. 4), from 1 January 2012, Saint-Barthélemy ceased to be an outermost
region and became an overseas country or territory referred to in Part Four of the Treaty. In accordance with European Council Decision
(2012/419/EU) of 11 July 2012 amending the status of Mayotte with regard to the European Union (OJ L 204, 31.7.2012, p. 131),
from 1 January 2014, Mayotte ceased to be an overseas country or territory and became an outermost region.
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(25) ‘reasonable profit margin’ means a rate of return on capital, for example, measured as an Internal Rate of
Return (IRR), that the undertaking is normally expected to make on investments with a similar degree of
risk;
(26) ‘regional airport’ means an airport with annual passenger traffic volume of up to 3 million;
(27) ‘remote regions’ mean outermost regions, Malta, Cyprus, Ceuta, Mellila, islands which are part of the terri
tory of a Member State, and sparsely populated areas;
(28) ‘sparsely populated areas’ mean NUTS 2 regions with less than 8 inhabitants per km2 or NUTS 3 regions
with less than 12.5 inhabitants per km2 (based on Eurostat data on population density);
(29) ‘start of works’ means either the start of construction works on the investment, or the first firm commit
ment to order equipment or other commitment that makes the investment irreversible, whichever comes
first, and does not include preparatory works, such as obtaining permits and conducting preliminary feasi
bility studies.
3. PRESENCE OF STATE AID WITHIN THE MEANING OF ARTICLE 107(1) OF THE
TREATY
3.1.
Notion of undertaking and economic activity
26. In accordance with Article 107(1) of the Treaty, State aid rules apply only where the recipient is an
‘undertaking’. The Court of Justice of the European Union has consistently defined undertakings as entities
engaged in an economic activity, regardless of their legal status or ownership and the way in which they are
financed (22). Any activity consisting in offering goods and services on a market is an economic activity (23). The
economic nature of an activity as such does not depend on whether the activity generates profits (24).
27. It is now clear that the activity of airlines which consists in providing transport services to passengers or
undertakings constitutes an economic activity. The 1994 Aviation guidelines, however, still reflected the view
that ‘[t]he construction [or] enlargement of infrastructure projects (such as airports, motorways, bridges, etc.) represents a
general measure of economic policy which cannot be controlled by the Commission under the Treaty rules on State aids.’
In ‘Aéroports de Paris’ (25), the Union Courts ruled against this view and held that the operation of an airport
consisting in the provision of airport services to airlines and to the various service providers also constitutes an
economic activity. In its judgment in the ‘Leipzig-Halle airport’ case (26), the General Court clarified that the oper
ation of an airport is an economic activity, of which the construction of airport infrastructure is an inseparable
part.
28. As far as past financing measures are concerned, the gradual development of market forces in the airport
sector (27) does not allow for a precise date to be determined, from which the operation of an airport should
without doubt be considered as an economic activity. However, the Union Courts have recognised the evolution
in the nature of airport activities. In ‘Leipzig/Halle airport’, the General Court held that, from 2000, the applica
tion of State aid rules to the financing of airport infrastructure could no longer be excluded (28). Consequently,
from the date of the judgment in ‘Aéroports de Paris’ (12 December 2000), the operation and construction of
airport infrastructure must be considered as falling within the ambit of State aid control.
(22) See Communication from the Commission on the application of the European Union State aid rules to compensation granted for the
provision of services of general economic interest (OJ C 8, 11.1.2012, p. 4) part 2.1 and associated case law, in particular joined Cases
C-180/98 to C-184/98 Pavlov and Others, [2000] ECR I-6451.
(23) Case 118/85 Commission v Italy, [1987] ECR 2599, paragraph 7; Case C-35/96 Commission v Italy, [1998] ECR I-3851, paragraph 36;
Pavlov and Others, paragraph 75.
(24) Joined Cases 209/78 to 215/78 and 218/78 Van Landewyck, [1980] ECR 3125, paragraph 88; Case C‐244/94 FFSA and Others, [1995]
ECR I-4013, paragraph 21; and Case C-49/07 MOTOE, [2008] ECR I-4863, paragraphs 27 and 28.
(25) Case T-128/98 Aéroports de Paris v Commission, [2000] ECR II-3929, confirmed by Case C-82/01, [2002] ECR I-9297, paragraphs
75-79.
(26) Joined Cases T-443/08 and T-455/08 Mitteldeutsche Flughafen AG and Flughafen Leipzig Halle GmbH v Commission, (‘Leipzig-Halle airport’
judgment), [2011] ECR II-1311, in particular paragraphs 93 and 94; confirmed by Case C-288/11 P Mitteldeutsche Flughafen and Flugh
afen Leipzig-Halle v Commission, [2012] not yet reported.
(27) See point 3, and Leipzig-Halle airport judgment, paragraph 105.
(28) See Leipzig-Halle airport judgment, paragraph 106.
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29. Conversely, due to the uncertainty that existed prior to the judgment in ‘Aéroports de Paris’, public author
ities could legitimately consider that the financing of airport infrastructure did not constitute State aid and,
accordingly, that such measures did not need to be notified to the Commission. It follows that the Commission
cannot now bring into question, on the basis of State aid rules, financing measures granted (29) before the
‘Aéroports de Paris’ judgment (30).
30. In any event, measures that were granted before any competition developed in the airport sector did not
constitute State aid when granted, but could be considered as existing aid pursuant to Article 1 (b) (v) of
Council Regulation (EC) No 659/1999 (31) if the conditions of Article 107(1) of the Treaty are met.
31. The entity or group of entities performing the economic activity of providing airport services to airlines,
that is to say, the handling of aircraft, from landing to take-off, and of passengers and freight, so as to enable
airlines to provide air transport services (32), will be referred to as the ‘airport’ (33). An airport provides a range
of services (‘airport services’) to airlines, in exchange for payment (‘airport charges’). While the exact extent of
the services provided by airports, as well as the labelling of charges as ‘fees’ or ‘taxes’ varies across the Union,
the provision of airport services to airlines in exchange for airport charges constitutes an economic activity in
all Member States.
32. The legal and regulatory framework within which individual airports are owned and operated varies from
airport to airport across the Union. In particular, regional airports are often managed in close cooperation with
public authorities. In this respect, the Court has ruled that several entities can be deemed to perform an
economic activity together, thereby constituting an economic unit, under specific conditions (34). In the field of
aviation, the Commission considers that significant involvement in an airport's commercial strategy, such as
through the direct conclusion of agreements with airlines or the setting of airport charges, would constitute a
strong indication that, alone or jointly, the relevant entity performs the economic activity of operating the
airport (35).
33. In addition to airport services, an airport may also provide other commercial services to airlines or other
users of the airport, such as ancillary services to passengers, freight forwarders or other service providers (for
example, through the rental of premises to shop and restaurant managers, parking operators, etc.). These
economic activities will be collectively referred to as ‘non-aeronautical activities’.
34. However, not all the activities of an airport are necessarily of an economic nature (36). Since the classifica
tion of an entity as an undertaking is always in relation to a specific activity, it is necessary to distinguish
between the activities of a given airport and to establish to what extent those activities are of an economic
nature. If an airport carries out both economic and non-economic activities, it is to be regarded as an under
taking only with regard to the former.
(29) The relevant criterion for the date at which a possible aid measure is deemed to have been granted is the date of the legally binding act
by which public authorities undertake to award the measure at stake to its beneficiary. See Case T-358/94 Compagnie Nationale Air
France v Commission, [1996] ECR II‐2109, paragraph 79, Case T-109/01, Fleuren Compost BV v Commission, [2004] ECR II-127, para
graph 74 and Joined Cases T-362/05 and T-363/05 Nuova Agricast v Commission, [2008] ECR II‐297, paragraph 80, and Joined Cases
T‐427/04 and T‐17/05, France and France Télécom v Commission, [2009] ECR II-4315, paragraph 321.
(30) Decision C 38/2008 of 3 October 2012 on Munich airport Terminal 2, (OJ L 319, 29.11.2013, p. 8), paragraphs 74 to 81.
(31) Council Regulation (EC) No 659/1999 of 22 March 1999 laying down detailed rules for the application of Article 108 of the Treaty
on the Functioning of the European Union (OJ L 83, 27.3.1999, p. 1).
(32) See Directive 2009/12/EC, recital 1.
(33) The airport may or may not be the same entity that owns the airport.
(34) The joint exercise of an economic activity is normally assessed by analysing the existence of functional, economic and organic links
between the entities. See for instance, Case C-480/09 P AceaElectrabel Produzione SpA v Commission, [2010] ECR I-13355, paragraphs
47 to 55; Case C‐222/04 Ministero dell'Economia e delle Finanze v Cassa di Risparmio di Firenze SpA and Others, [2006] ECR I-289, para
graph 112.
(35) Case T-196/04 Ryanair Ltd v Commission, [2008] ECR II-3643 (‘Charleroi’ judgment), paragraph 88.
(36) Leipzig-Halle airport judgment, paragraph 98.
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35. The Court has held that activities that normally fall under the responsibility of the State in the exercise
of its official powers as a public authority are not of an economic nature and in general do not fall within
the scope of the rules on State aid (37). At an airport, activities such as air traffic control, police, customs,
firefighting, activities necessary to safeguard civil aviation against acts of unlawful interference and the invest
ments relating to the infrastructure and equipment necessary to perform those activities are considered in
general to be of a non-economic nature (38).
36. The public funding of such non-economic activities does not constitute State aid, but should be strictly
limited to compensating the costs to which they give rise and may not be used to finance other activities (39).
Any possible overcompensation by public authorities of costs incurred in relation to non-economic activities
may constitute State aid. Moreover, if an airport is engaged in non-economic activities, alongside its economic
activities, separated cost accounting is required in order to avoid any transfer of public funds between the noneconomic and economic activities.
37. Public financing of non-economic activities must not lead to undue discrimination between airports.
Indeed, it is established case law that there is an advantage when public authorities relieve undertakings of the
costs inherent to their economic activities (40). Therefore, when it is normal under a given legal order that civil
airports have to bear certain costs inherent to their operation, whereas other civil airports do not, the latter
might be granted an advantage, regardless of whether or not those costs relate to an activity which in general
is considered to be of a non-economic nature.
3.2.
Use of State resources and imputability to the State
38. The transfer of State resources may take many forms such as direct grants, tax rebates (41), soft loans or
other types of preferential financing conditions. State resources will also be involved if the State provides a
benefit in kind or in the form of subsidised services (42), such as airport services. State resources can be
used (43) at national, regional or local level. Funding from Union funds will likewise constitute State resources,
when those funds are allocated at a Member State's discretion (44).
39. The Court has also ruled that even if the State is in a position to control a public undertaking and to
exercise a dominant influence over its operations, actual exercise of that control in a particular case cannot be
automatically presumed (45). Therefore, it needs to be assessed whether measures granted by public undertakings
are imputable to the State. The Court has indicated that the imputability to the State of a measure granted by
a public undertaking may be inferred from a set of indicators arising from the circumstances of the case and
the context in which that measure was taken (46).
(37) Case C-118/85 Commission v Italy, [1987] ECR 2599, paragraphs 7 and 8, and Case C-30/87 Bodson/Pompes funèbres des régions libérées,
[1988] ECR 2479, paragraph 18.
(38) See, in particular, Case C-364/92 SAT/Eurocontrol, [1994] ECR I-43, paragraph 30 and Case C‐113/07 P Selex Sistemi Integrati v Commis
sion, [2009] ECR I-2207, paragraph 71.
(39) Case C-343/95 Cali & Figli v Servizi ecologici porto di Genova, [1997] ECR I-1547. Commission Decision N 309/2002 of 19 March
2003, Aviation security — compensation for costs incurred following the attacks of 11 September 2001, (OJ C 148, 25.6.2003, p. 7).
Commission Decision N 438/2002 of 16 October 2002, Aid in support of public authority functions in the port sector, (OJ C 284,
21.11.2002, p. 2).
(40) See among others Case C-172/03 Wolfgang Heiser v Finanzamt Innsbruck, [2005] ECR I-01627, paragraph 36, and case-law cited in that
judgment.
(41) See Decision N 324/2006 of 24 October 2006 – France, Aid in support of the charter of an ATR 72-500 by Air Caraïbes, (OJ C 300,
9.12.2006, p. 10).
(42) See Case C-126/01 Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie v GEMO SA [2003] ECR I‐13769, paragraph 29.
(43) Resources of a public undertaking constitute State resources within the meaning of Article 107(1) of the Treaty because the public
authorities control these resources. See Case C-482/99 France v Commission, [2002] ECR I-4397 (‘Stardust Marine’ judgment).
(44) The Court has confirmed that once financial means remain constantly under public control and are therefore available to the competent
national authorities, this is sufficient for them to be categorized as State aid, see Case C-83/98 P France v Ladbroke Racing Ltd and Commis
sion, [2000] ECR I-3271, paragraph 50.
(45) See Stardust Marine judgment, paragraph 52.
(46) See Stardust Marine judgement, paragraphs 55 and 56.
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40. Against this background, the resources of a public airport constitute public resources. Consequently, a
public airport may grant aid to an airline using the airport if the decision to grant the measure is imputable
to the State and the other conditions of Article 107(1) of the Treaty are met. The Court has also ruled that
whether a measure is granted directly by the State or by public or private bodies established or appointed by
it to administer the measure is irrelevant to whether it is considered to be State aid (47).
3.3.
Distortion of competition and effect on trade
41. According to the case law of the Court, financial support distorts competition in so far as it strengthens
the position of an undertaking compared with other undertakings (48).
42. In general, when an advantage granted by a Member State strengthens the position of an undertaking
compared with other undertakings competing in a given Union market, trade between Member States must be
regarded as being affected by that advantage (49).
43. Competition between airports can be assessed in the light of airlines' criteria of choice, and in particular
by comparing factors such as the type of airport services provided and the clients concerned, population or
economic activity, congestion, whether there is access by land, and the level of charges and overall commercial
conditions for use of airport infrastructure and services. The charge level is a key factor, since public funding
granted to an airport could be used to maintain airport charges at an artificially low level in order to attract
airlines and may thus significantly distort competition.
44. The Commission further notes that airports are in competition for the management of airport infrastruc
ture, including at local and regional airports. The public funding of an airport may therefore distort competition
in the markets for airport infrastructure operation. Moreover, public funding to both airports and airlines can
distort competition and have an effect on trade in air transport markets across the Union. Finally, intermodal
competition may also be affected by public funding to airports or airlines.
45. The Court held in the Altmark judgment (50) that even public funding granted to an undertaking which
provides only local or regional transport services may have an effect on trade between Member States, as the
supply of transport services by that undertaking may thereby be maintained or increased with the result that
undertakings established in other Member States have less chance of providing their transport services. Even the
fact that the amount of aid is small or the relatively small size of the undertaking which receives public
funding does not, as such, exclude the possibility that trade between Member States might be affected. Conse
quently, the public financing of airports or airlines operating services from those airports might affect trade
between Member States.
3.4.
Public funding of airports and the application of the Market Economy Operator principle
46. Article 345 of the Treaty states that the Treaty in no way prejudices the rules in Member States
governing the system of property ownership. Member States can accordingly own and manage undertakings, and
can purchase shares or other interests in public or private undertakings.
47. Consequently, these guidelines make no distinction between the different types of beneficiaries in terms of
their legal structure or whether they belong to the public or private sector, and all references to airlines and
airports or the companies which manage them encompass all types of legal entity.
48. In order to assess whether an undertaking has benefited from an economic advantage, the so-called
Market Economy Operator (‘MEO’) test is applied. This test should be based on available information and fore
seeable developments at the time when the public funding was granted and it should not rely on any analysis
based on a later situation (51).
(47) Case 78/76, Steinike & Weinlig v Germany, [1977] ECR 595, paragraph 21.
(48) Case C-310/99, Italy v Commission, [2002] ECR-I-2289, paragraph 65.
(49) Case C-280/00 Altmark Trans GmbH and Regierungspräsidium Magdeburg v Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (‘Altmark’ judgment),
[2003] ECR I-7747.
(50) See Altmark judgment, paragraphs 77 to 82.
(51) Stardust Marine judgment, paragraph 71. Case C-124/10P European Commission v EDF, [2012], not yet reported, paragraphs 84, 85 and
105.
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49. Consequently, when an airport benefits from public funding, the Commission will assess whether such
funding constitutes aid by considering whether in similar circumstances a private operator, having regard to the
foreseeability of obtaining a return and leaving aside all social, regional-policy and sectoral considerations (52),
would have granted the same funding. Public funding granted in circumstances which correspond to normal
market conditions is not regarded as State aid (53).
50. The Court has also ruled that the conduct of a public investor may be compared with that of a private
investor guided by prospects of profitability in the longer term (54), over the lifetime of the investment. These
considerations are particularly pertinent to investment in infrastructure, which often involve large amounts of
financial resources and can produce a positive return only after many years. Any assessment of the profitability
of an airport must take into account airport revenues.
51. Consequently, as regards public financing to airports, the analysis of conformity with the MEO test
should be based on sound ex ante profitability prospects for the entity granting the financing (55). Any traffic
forecasts used for that purpose should be realistic and subject to a reasonable sensitivity analysis. The absence
of a business plan constitutes an indication that the MEO test may not be met (56). In the absence of a busi
ness plan, Member States can provide analysis or internal documents from the public authorities or from the
airport concerned showing clearly that an analysis conducted before the granting of the public financing
demonstrates that the MEO test is satisfied.
52. Airports can play an important role in fostering local development or accessibility. Nevertheless regional
or policy considerations cannot be taken into account for the purposes of the MEO test (57). Such considera
tions can, however, under certain conditions, be taken into account when assessing the compatibility of aid.
3.5.
Financial relationships between airports and airlines
53.
Where an airport has public resources at its disposal, aid to an airline using the airport can, in prin
ciple, be excluded where the relationship between the airport and that airline satisfies the MEO test. This is
normally the case if:
(a) the price charged for the airport services corresponds to the market price (see section 3.5.1); or
(b) it can be demonstrated through an ex ante analysis that the airport/airline arrangement will lead to a posi
tive incremental profit contribution for the airport (see section 3.5.2).
3.5.1. Comparison with the market price
54. One approach to the assessment of the presence of aid to airlines involves establishing whether the price
charged by an airport to a particular airline corresponds to the market price. On the basis of available and
relevant market prices, an appropriate benchmark can be identified, taking into account the elements set out in
point 60.
55. The identification of a benchmark requires, first, that a sufficient number of comparable airports
providing comparable services under normal market conditions can be selected.
56. In this respect the Commission notes that for the moment, a large majority of Union airports benefit
from public funding to cover investment and operating costs. Most of those airports can only remain on the
market with public support.
(52) Cases T-129/95, T-2/96 and T-97/96 Neue Maxhütte Stahlwerke and Lech Stahlwerke v Commission, [1999] ECR II-17, paragraph 120.
See also case C-40/85, Belgium v Commission, [1986] ECR 02321, paragraph 13.
(53) Stardust Marine judgment, paragraph 69. See also Case C-303/88 Italy v Commission, [1991] ECR I‐1433, paragraph 20.
(54) Case C-305/89 Italy v Commission (‘Alfa Romeo’ judgment), [1991] ECR I-1603, paragraph 20. Case T-228/99 Westdeutsche Landesbank
Girozentrale v Commission, [2003] ECR II-435, paragraph 250‐270.
(55) See Commission Decision in Case C 25/2007 – Finland – Tampere Pirkkala airport and Ryanair, (OJ L 309, 19.11.2013, p. 27).
(56) Case C-124/10 P Commission v EDF [2012], not yet reported, paragraphs 84, 85 and 105.
(57) Cases T-129/95, T-2/96 and T-97/96 Neue Maxhütte Stahlwerke and Lech Stahlwerke v Commission, [1999] ECR II-17, paragraph 120.
See also case C-40/85 Belgium v Commission, [1986] ECR 02321, paragraph 13.
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57. Publicly owned airports have traditionally been considered by public authorities as infrastructures for facili
tating local development and not as undertakings operating in accordance with market rules. Those airports'
prices consequently tend not to be determined with regard to market considerations and in particular sound ex
ante profitability prospects, but essentially having regard to social or regional considerations.
58. Even if some airports are privately owned or managed without social or regional considerations, the
prices charged by those airports can be strongly influenced by the prices charged by the majority of publicly
subsidised airports as the latter prices are taken into account by airlines during their negotiations with the
privately owned or managed airports.
59. In those circumstances, the Commission has strong doubts that at the present time, an appropriate
benchmark can be identified to establish a true market price for services provided by airports. This situation
may change or evolve in the future, in particular once the State aid rules apply in full to public financing of
airports.
60. In any event, the Commission considers that a benchmarking exercise should be based on a comparison
of airport charges, net of any benefits provided to the airline (such as marketing support, discounts or any
other incentive), across a sufficient number of suitable ‘comparator airports’, whose managers behave as market
economy operators. In particular, the following indicators should be used:
(a) traffic volume;
(b) type of traffic (business or leisure or outbound destination), the relative importance of freight and the rela
tive importance of revenue stemming from the non-aeronautical activities of the airport;
(c) type and level of airport services provided;
(d) proximity of the airport to a large city;
(e) number of inhabitants in the catchment area of the airport;
(f) prosperity of the surrounding area (GDP per capita);
(g) different geographical areas from which passengers could be attracted.
3.5.2. Ex ante profitability analysis
61. At present the Commission considers ex ante incremental profitability analysis to be the most relevant
criterion for the assessment of arrangements concluded by airports with individual airlines.
62. In this respect, the Commission considers that price differentiation is a standard business practice, as long
as it complies with all relevant competition and sectoral legislation (58). Nevertheless, such differentiated pricing
policies should be commercially justified to satisfy the MEO test (59).
63. The Commission considers that arrangements concluded between airlines and an airport can be deemed to
satisfy the MEO test when they incrementally contribute, from an ex ante standpoint, to the profitability of the
airport. The airport should demonstrate that, when setting up an arrangement with an airline (for example, an
individual contract or an overall scheme of airport charges), it is capable of covering all costs stemming from
the arrangement, over the duration of the arrangement, with a reasonable profit margin (60) on the basis of
sound medium-term prospects (61).
(58) Relevant provisions include Articles 101 and 102 of the Treaty, and Directive 2009/12/EC.
(59) See Commission Decision in Case C 12/2008 – Slovakia - Agreement between Bratislava Airport and Ryanair (OJ L 27, 1.2.2011, p. 24),
and Commission Decision in Case C 25/2007 – Finland – Tampere Pirkkala airport and Ryanair, (OJ L 309, 19.11.2013, p. 27).
(60) A reasonable profit margin is a ‘normal’ rate of return on capital, that is to say, a rate of return that would be required by a typical
company for an investment of similar risk. The return is measured as an Internal Rate of Return (‘IRR’) over the envisaged cash flows
induced by the arrangement with the airline.
(61) This does not preclude foreseeing that future benefits over the duration of the arrangements may offset initial losses.
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64. In order to assess whether an arrangement concluded by an airport with an airline satisfies the MEO test,
expected non-aeronautical revenues stemming from the airline's activity should be taken into consideration
together with airport charges, net of any rebates, marketing support or incentive schemes (62). Similarly, all
expected costs incrementally incurred by the airport in relation to the airline's activity at the airport should be
taken into account (63). Such incremental costs could encompass all categories of expenses or investments, such
as incremental personnel, equipment and investment costs induced by the presence of the airline at the airport.
For instance, if the airport needs to expand or build a new terminal or other facilities mainly to accommodate
the needs of a specific airline, such costs should be taken into consideration when calculating the incremental
costs. In contrast, costs which the airport would have to incur anyway independently from the arrangement
with the airline should not be taken into account in the MEO test.
65. Where an airport operator benefits from compatible aid, the advantage resulting from such aid is not
passed on to a specific airline (64) if the following conditions are met: the infrastructure is open to all
airlines (65) (this includes infrastructure which is more likely to be used by certain categories, like low cost
operators or charters) and not dedicated to a specific airline; and the airlines pay tariffs covering at least the
incremental costs as defined in point 64. Furthermore, the Commission considers that under such conditions,
even if there would have been State aid to the airlines, such aid would in any event have been compatible
with the internal market for the same reasons that justify the compatibility of the aid at the level of the
airport. Where an airport operator benefits from incompatible investment aid, the advantage resulting from such
aid is not passed on to a specific airline if the following conditions are met: the infrastructure is open to all
airlines and not dedicated to a specific airline; and the airlines pay tariffs covering at least the incremental cost
as defined in point 64. The Commission considers that under such conditions a sectorial advantage to the
airline industry or other users cannot be excluded but should not lead to recovery from specific airlines or
other users.
66. When assessing airport/airline arrangements, the Commission will also take into account the extent to
which the arrangements under assessment can be considered part of the implementation of an overall strategy
of the airport expected to lead to profitability at least in the long term.
4. PUBLIC FUNDING OF SERVICES OF GENERAL ECONOMIC INTEREST
67. In some cases, public authorities may define certain economic activities carried out by airports or airlines
as services of general economic interest (‘SGEI’) within the meaning of Article 106(2) of the Treaty and the
Altmark case-law (66), and provide compensation for discharging such services.
(62) Any public support, such as for example marketing agreements directly concluded between public authorities and the airline, designed
to offset part of the normal costs incurred by the airport in relation to the airport/airline arrangement will likewise be taken into
account. This is irrespective of whether such support is directly granted to the airline concerned, or channelled through the airport or
another entity.
(63) Charleroi judgment, paragraph 59.
(64) What is said in this paragraph about airlines applies in the same way to other users of the airport.
(65) See notably joined Cases T-443/08 and T-455/08 Mitteldeutsche Flughafen AG and Flughafen Leipzig Halle GmbH v Commission, [2011]
ECR II-1311, paragraph 109.
(66) See Altmark judgment, paragraphs 86 to 93. Public funding for the provision of an SGEI does not entail a selective advantage within
the meaning of Article 107(1) of the Treaty if the following four conditions are met: (a) the beneficiary of a State funding mechanism
for an SGEI must be formally entrusted with the provision and discharge of an SGEI, the obligations of which must be clearly defined
(b) the parameters for calculating the compensation must be established beforehand in an objective and transparent manner; (c) the
compensation cannot exceed what is necessary to cover all or part of the costs incurred in the discharge of the SGEI, taking into account
the relevant receipts and a reasonable profit for discharging those obligations and (d) where the beneficiary is not chosen pursuant to
a public procurement procedure, that allows for the provision of the service at the least cost to the community, the level of compen
sation granted must be determined on the basis of an analysis of the costs which a typical undertaking, well run, would have incurred
in discharging those obligations, taking into account the relevant receipts and a reasonable profit.
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68. In such cases, the SGEI Communication (67) and Commission Regulation (EU) No 360/2012 (68) provide
guidance on the conditions under which the public financing of an SGEI constitutes State aid within the
meaning of Article 107(1) of the Treaty. Aid in the form of public service compensation will be assessed under
Commission Decision 2012/21/EU (69) and the SGEI framework (70). Together those four documents form the
‘SGEI package’, which also applies to compensation granted to airports and airlines. What follows illustrates the
application of some of the principles set out in the SGEI package in the light of certain sectoral specificities.
4.1.
Definition of a service of general economic interest in the airport and air transport sectors
69. The first Altmark criterion requires a clear definition of the tasks which constitute a service of general
economic interest. This requirement coincides with that of Article 106(2) of the Treaty (71). According to case
law (72), undertakings entrusted with the operation of an SGEI must have received that task by an act of a
public authority. The Commission has also clarified (73) that, for an activity to be considered as an SGEI, it
should exhibit special characteristics as compared with ordinary economic activities, and that the general interest
objective pursued by public authorities cannot simply be that of the development of certain economic activities
or economic areas provided for in Article 107(3)(c) of the Treaty (74).
70. As regards air transport services, public service obligations can only be imposed in accordance with Regu
lation (EC) No 1008/2008 (75). In particular, such obligations can only be imposed with regard to a specific
route or group of routes (76), and not with regard to any generic route originating from a given airport, city or
region. Moreover, public service obligations can only be imposed with regard to a route to fulfil transport
needs which cannot be adequately met by an existing air route or by other means of transport (77).
71. In this respect, it should be stressed that compliance with the substantive and procedural requirements of
Regulation (EC) No 1008/2008 does not eliminate the need for the Member State(s) concerned to assess
compliance with Article 107(1) of the Treaty.
72. As far as airports are concerned, the Commission considers that it is possible for the overall management
of an airport, in well-justified cases, to be considered an SGEI. In the light of the principles outlined in point
69, the Commission considers that this can only be the case if part of the area potentially served by the
airport would, without the airport, be isolated from the rest of the Union to an extent that would prejudice its
social and economic development. Such an assessment should take due account of other modes of transport,
and in particular of high-speed rail services or maritime links served by ferries. In such cases, public authorities
may impose a public service obligation on an airport to ensure that the airport remains open to commercial
traffic. The Commission notes that certain airports have an important role to play in terms of regional connec
tivity of isolated, remote or peripheral regions of the Union. Such a situation may, in particular, occur in
respect of the outermost regions, as well as islands or other areas of the Union. Subject to a case-by-case
assessment and depending on the particular characteristics of each airport and the region which it serves, it
may be justified to define SGEI obligations in those airports.
(67) See footnote 22.
(68) Commission Regulation (EU) No 360/2012 of 25 April 2012 on the application of Articles 107 and 108 of the Treaty on
the Functioning of the European Union to de minimis aid granted to undertakings providing services of general economic interest
(OJ L 114, 26.4.2012, p. 8).
(69) Commission Decision 2012/21/EU of 20 December 2011 on the application of Article 106(2) of the Treaty on the Functioning of the
European Union to State aid in the form of public service compensation granted to certain undertakings entrusted with the operation
of services of general economic interest (OJ L 7, 11.1.2012, p. 3).
(70) Commission Communication on a European Union framework for State aid in the form of public service compensation (2011)
(OJ C 8, 11.1.2012, p. 15).
(71) Case T-289/03 British United Provident Association Ltd (BUPA) v Commission [2008], ECR II-81, paragraphs 171 and 224.
(72) See Joined Cases T-204/97 and T-270/97 EPAC — Empresa para a Agroalimentação e Cereais, SA v Commission [2000] ECR II-2267,
paragraph 126 and Case T-17/02 Fred Olsen, SA v Commission [2005] ECR II-2031, paragraphs 186, 188-189.
(73) See SGEI Communication, paragraph 45.
(74) See decision N 381/04 – France, Project for a high capacity telecommunications network in the Pyrénées-Atlantiques (DORSAL),
(OJ C 162, 2.7.2005, p. 5).
(75) Articles 16, 17 and 18.
(76) Both origin and destination airports must be clearly identified see Article 16(1) of Regulation (EC) No 1008/2008.
(77) In particular, the Commission considers that it would be difficult to justify PSOs on a route to a given airport if there are already similar
services notably in terms of transport time, frequencies, level and quality of service, to another airport serving the same catchment area.
C 99/18
EN
4.4.2014
73. In the light of the specific requirements attached to public service obligations for air transport serv
ices (78), and in view of the complete liberalisation of air transport markets, the Commission considers that the
scope of public service obligations imposed on airports should not encompass the development of commercial
air transport services.
4.2.
74. If one of the cumulative criteria of the Altmark judgment is not fulfilled, public service compensation
provides an economic advantage to its beneficiary, and might constitute State aid within the meaning of
Article 107(1) of the Treaty. Such State aid may be regarded as compatible with the internal market pursuant
to Article 106(2) of the Treaty, if all the compatibility criteria developed for the application of that paragra
phare met.
75. State aid in the form of public service compensation is exempt from the notification requirement of
Article 108(3) of the Treaty if the requirements set out in Decision 2012/21/EU are met. The scope of
Decision 2012/21/EU covers public service compensation granted to:
(a) airports where the average annual traffic does not exceed 200 000 passengers (79) over the duration of the
SGEI entrustment; and
(b) airlines, as regards air links to islands where the average annual traffic does not exceed 300 000
passengers (80).
76. State aid not covered by Decision 2012/21/EU can be declared compatible pursuant to Article 106(2) of
the Treaty, if the conditions of the SGEI Framework are met. However, it should be noted that for assessment
under both Decision 2012/21/EU and the SGEI Framework, the considerations on the definition of public
service obligations imposed on airports or airlines in points 69 to 73 of these guidelines will apply.
5. COMPATIBILITY OF AID UNDER ARTICLE 107(3)(C) OF THE TREATY
77. If public funding granted to airports and/or airlines constitutes aid, that aid can be considered compatible
with the internal market pursuant to Article 107(3)(c) of the Treaty provided that it complies with the compat
ibility criteria for airports in section 5.1 of these guidelines and for airlines in section 5.2. State aid granted to
airlines which incrementally decreases the profitability of the airport (see points 63 and 64 of these guidelines)
will be deemed incompatible with the internal market pursuant to Article 107(1) of the Treaty, unless the
compatibility conditions for start‐up aid set out in section 5.2 of these guidelines are met.
78. To assess whether a State aid measure can be considered compatible with the internal market pursuant to
Article 107(3)(c) of the Treaty, the Commission generally analyses whether the design of the aid measure
ensures that the positive impact towards an objective of common interest exceeds its potential negative effects
on trade and competition.
79. The Communication on State Aid Modernisation (SAM) called for the identification and definition of
common principles applicable to the assessment of compatibility of all aid measures carried out by the
Commission. An aid measure will be considered compatible with the internal market pursuant to Article 107(3)
of the Treaty provided that the following cumulative conditions are met:
(a) contribution to a well-defined objective of common interest: a State aid measure must have an objective of
common interest in accordance with Article 107(3) Treaty;
(b) need for State intervention: a State aid measure must be targeted towards a situation where aid can bring
about a material improvement that the market cannot deliver itself, for example by remedying a market
failure or addressing an equity or cohesion concern;
(c) appropriateness of the aid measure: the aid measure must be an appropriate policy instrument to address
the objective of common interest;
(78) See point 70 and Regulation (EC) No 1008/2008, recital 12 and articles 16 to 18.
(79) This threshold refers to a one-way count, that is to say, a passenger flying from the airport and back to the airport would be counted
twice. If an airport is part of a group of airports, the passenger volume is established on the basis of each individual airport.
(80) This threshold refers to a one-way count, that is to say, a passenger flying to the island and back would be counted twice. It applies to
individual routes between an airport on the island and an airport on the mainland.
4.4.2014
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C 99/19
(d) incentive effect: the aid must change the behaviour of the undertakings concerned in such a way that they
engage in additional activity which they would not carry out without the aid or they would carry out in a
restricted or different manner or location;
(e) proportionality of the aid (aid limited to the minimum): the aid amount must be limited to the minimum
needed to induce the additional investment or activity in the area concerned;
(f) avoidance of undue negative effects on competition and trade between Member States: the negative effects
of the aid must be sufficiently limited, so that the overall balance of the measure is positive;
(g) transparency of aid: Member States, the Commission, economic operators, and the interested public, must
have easy access to all relevant acts and to pertinent information about the aid awarded thereunder as
outlined in section 8.2.
80. As regards State aid in the aviation sector, the Commission considers that those common principles are
respected when State aid granted to airports or airlines meets all the conditions outlined respectively in sections
5.1 and 5.2. Therefore, compliance with those conditions implies compatibility of the aid with the internal
market pursuant to Article 107(3)(c) of the Treaty.
81. However, if an inseparable aspect of a State aid measure and the conditions attached to it (including its
financing method when the financing method forms an integral part of the State aid measure) entail a violation
of Union law, the aid cannot be declared compatible with the internal market (81).
82. Moreover, in assessing the compatibility of any State aid with the internal market, the Commission will
take account of any proceedings concerning infringements of Article 101 or 102 of the Treaty which may
concern the beneficiary of the aid and which may be relevant for its assessment under Article 107(3) of the
Treaty (82).
5.1.
Aid to airports
5.1.1. Investment aid to airports
83.
Investment aid granted to airports either as individual aid or under an aid scheme will be considered
compatible with the internal market pursuant to Article 107(3)(c) of the Treaty provided that the cumulative
conditions in point 79 are fulfilled as set out in points 84 to 108.
(a)
C o n t r i b u t io n t o a w e l l - d e f in e d o b j e c t i v e o f c o m m o n i n t e r e s t
84. Investment aid to airports will be considered to contribute to the achievement of an objective of
common interest, if it:
(a) increases the mobility of Union citizens and the connectivity of the regions by establishing access points for
intra-Union flights; or
(b) combats air traffic congestion at major Union hub airports; or
(c) facilitates regional development.
85. Nevertheless, the duplication of unprofitable airports or the creation of additional unused capacity does
not contribute to an objective of common interest. If an investment project is primarily aimed at creating new
airport capacity, the new infrastructure must, in the medium-term, meet the forecasted demand of the airlines,
passengers and freight forwarders in the catchment area of the airport. Any investment which does not have
satisfactory medium-term prospects for use, or diminishes the medium-term prospects for use of existing infra
structure in the catchment area, cannot be considered to serve an objective of common interest.
(81) See for instance Case C‐156/98 Germany v Commission [2000] ECR I‐6857, paragraph 78 and Case C‐333/07 Régie Networks v Rhone
Alpes Bourgogne [2008] ECR I‐10807, paragraphs 94–116.
(82) See Case C-225/91 Matra v Commission, [1993] ECR I-3203, paragraph 42.
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4.4.2014
86. Accordingly, the Commission will have doubts as to the medium-term prospects for use of airport infra
structure at an airport located in the catchment area of an existing airport where the existing airport is not
operating at or near full capacity. The medium-term prospects for use must be demonstrated on the basis of
sound passenger and freight traffic forecasts incorporated in an ex ante business plan and must identify the
likely effect of the investment on the use of existing infrastructure, such as another airport or other modes of
transport, in particular high-speed train connections.
(b)
N e e d f o r St a t e in t e r v e n t io n
87. In order to assess whether State aid is effective in achieving an objective of common interest, it is neces
sary to identify the problem to be addressed. State aid should be targeted towards situations where such aid
can bring about a material improvement that the market itself cannot deliver.
88. The conditions that smaller airports face when developing their services and in attracting private financing
of their infrastructure investments are often less favourable than those faced by the major airports in the
Union. For those reasons, under present market conditions, smaller airports may have difficulties in ensuring the
financing of their investments without public funding.
89. The need for public funding to finance infrastructure investments will, due to high fixed costs (83), vary
according to the size of an airport and will normally be greater for smaller airports. The Commission considers
that, under current market conditions, the following categories of airports (84), and their relative financial viabili
ties, can be identified:
(a) airports with up to 200 000 passengers per annum may not be able to cover their capital costs to a large
extent;
(b) airports with annual passenger traffic of between 200 000 and 1 million are usually not able to cover their
capital costs to a large extent;
(c) airports with annual passenger traffic of 1–3 million should, on average, be able to cover their capital costs
to a greater extent;
(d) airports with annual passenger traffic of above 3 and up to 5 million should, in principle, be able to
cover, to a large extent, all their costs (including operating costs and capital costs) but, under certain casespecific circumstances, public support might be necessary to finance some of their capital costs;
(e) airports with annual passenger traffic above 5 million are usually profitable and are able to cover all of
their costs, except in very exceptional circumstances.
(c)
A p p r o p r i a t e n e s s o f St a t e a i d a s a p o l i c y i n st r u m e n t
90. The Member States must demonstrate that the aid measure is an appropriate policy instrument to achieve
the intended objective or resolve the problems intended to be addressed by the aid. An aid measure will not
be considered compatible with the internal market if other less distortive policy instruments or aid instruments
allow the same objective to be reached.
91. The Member States can make different choices with regard to the use of different policy instruments and
forms of aid. In general, where a Member State has considered other policy options and the use of a selective
instrument, such as State aid in the form of a direct grant, has been compared with less distortive forms of
aid (such as loans, guarantees or repayable advances), the measures concerned are considered to constitute an
appropriate instrument.
92. Wherever possible, Member States are encouraged to design national schemes that reflect the main princi
ples underlying public financing and indicate the most relevant features of the planned public funding of
airports. Framework schemes ensure coherence in the use of public funds, reduce the administrative burden on
smaller granting authorities and accelerate the implementation of individual aid measures. Further, Member States
are encouraged to give clear guidance for the implementation of State aid financing for regional airports.
(83) Between 70 % and 90 % of the airport’s costs are fixed.
(84) The categories of airports for the purposes of these guidelines are based on the available industry data.
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(d)
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C 99/21
Ex i st e n c e o f in c e n t iv e e f f e c t
93. Works on an individual investment can start only after an application has been submitted to the granting
authority. If works start before an application is submitted to the granting authority, any aid awarded in
respect of that individual investment will not be considered compatible with the internal market.
94. An investment project at an airport may be economically attractive in its own right. Therefore, it needs
to be verified that the investment would not have been undertaken or would not have been undertaken to the
same extent without any State aid. If this is confirmed, the Commission will consider that the aid measure has
an incentive effect.
95. The incentive effect is identified through counterfactual analysis, comparing the levels of intended activity
with aid and without aid.
96. Where no specific counterfactual is known, the incentive effect can be assumed when there is a capital
cost funding gap, that is to say, when on the basis of an ex ante business plan, it can be shown that there is
a difference between the positive and negative cash flows (including investment costs into fixed capital assets)
over the lifetime of the investment in net present value terms (85).
(e)
P r o p o r t i o n a l it y o f t h e a id a m o un t ( a i d l i m i t e d t o t h e m i n i m u m )
97. The maximum permissible amount of State aid is expressed as a percentage of eligible costs (the
maximum aid intensity). Eligible costs are the costs relating to the investments in airport infrastructure,
including planning costs, ground handling infrastructure (such as baggage belts, etc.) and airport equipment.
Investment costs relating to non-aeronautical activities (in particular parking, hotels, restaurants, and offices) are
ineligible (86).
98. The investment costs relating to the provision of ground handling services (such as buses, vehicles, etc.)
are ineligible, insofar as they are not part of ground handling infrastructure (87).
99. In order to be proportionate, investment aid to airports must be limited to the extra costs (net of extra
revenues) which result from undertaking the aided project/activity rather than the alternative project/activity that
the beneficiary would have undertaken in the counterfactual scenario, that is to say, if it had not received the
aid. Where no specific counterfactual is known, in order to be proportionate, the amount of the aid should
not exceed the funding gap of the investment project (so-called ‘capital cost funding gap’), which is determined
on the basis of an ex ante business plan as the net present value of the difference between the positive and
negative cash flows (including investment costs) over the lifetime of the investment. For investment aid the
business plan should cover the period of the economic utilisation of the asset.
100. As the funding gap will vary according to the size of the airport and is normally wider for smaller
airports, the Commission will use a range of permissible maximum aid intensities to ensure overall proportion
ality. The aid intensity must not exceed the maximum permissible investment aid intensity and should, in any
case, not go beyond the actual funding gap of the investment project.
101. The following table summarises the maximum permissible aid intensity depending on the size of the
airport as measured by the number of passengers per annum (88).
Size of airport based on average passenger traffic (passengers per annum)
Maximum investment aid intensity
>3-5 million
up to 25 %
1-3 million
up to 50 %
<1 million
up to 75 %
(85) This does not preclude foreseeing that future benefits may offset initial losses.
(86) Financing of such activities is not covered by these guidelines, as they are of a non-transport character, and will thus be assessed on the
basis of the relevant sectoral and general rules.
(87) The principles set out in these guidelines do not apply to aid for the provision of ground handling services regardless whether they are
provided by the airport itself, by an airline or by a supplier of ground handling services to third parties; such aid will be assessed on the
basis of the relevant general rules.
(88) Actual average annual passenger traffic during the two financial years preceding that in which the aid is notified or actually granted or
paid in the case of non-notified aid. In the case of a newly created passenger airport, the forecasted average annual passenger traffic
during the two financial years after the beginning of the operation of commercial passenger air traffic should be considered. These
thresholds refer to a one-way count. This means a passenger flying, for example, to the airport and back would be counted twice; it
applies to individual routes. If an airport is part of a group of airports, the passenger volume is established on the basis of each indi
vidual airport.
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4.4.2014
102. The maximum aid intensities for investment aid to finance airport infrastructure may be increased by up
to 20 % for airports located in remote regions irrespective of their size.
103. Airports with average traffic below 1 million passengers per annum should contribute at least 25 % to
the financing of the total eligible investment costs. However, investment projects at certain airports with average
traffic below 1 million passengers per annum located in peripheral regions of the Union may result in a
funding gap which is higher than the maximum permissible aid intensities. Subject to a case-by-case assessment
and depending on the particular characteristics of each airport, investment project and the region served, inten
sity exceeding 75 % may be justified in exceptional circumstances for airports with traffic volume below 1
million passengers per annum.
104. In order to take account of the specific circumstances regarding the relocation of an existing airport and
cessation of airport activities at an existing site, the Commission will assess, in particular, the proportionality,
the necessity and the maximum aid intensity of the State aid granted on the basis of the funding gap analysis
or the counterfactual scenario of each specific case, regardless of the average passenger traffic of that airport.
105. Additionally, under very exceptional circumstances, characterised by a clear market failure and taking into
account the magnitude of the investment, the impossibility to finance the investment on capital markets, a very
high level of positive externalities and the competition distortions, airports with average traffic over 5 million
passengers per annum may receive aid to finance airport infrastructure. However, in such cases, the Commission
will always carry out an in-depth assessment, in particular on the proportionality, the necessity and the
maximum aid intensity of the State aid granted on the basis of the funding gap analysis and the counterfactual
scenario of each specific case, regardless of the average passenger traffic of that airport.
(f)
A v o i d a n c e o f u n d u e n e g a t iv e e f f e c t s o n c o m p e t i t i o n a n d t r a d e
106. In particular, the duplication of unprofitable airports or the creation of additional unused capacity in the
catchment area of existing infrastructure might have distortive effects. Accordingly, the Commission will, in prin
ciple, have doubts as to the compatibility of investment into airport infrastructure at an airport located in the
catchment area of an existing airport (89) where the existing airport is not operating at or near full capacity.
107. Further, in order to avoid the negative effects of aid that may arise where airports face soft budget
constraints (90), investment aid to airports with traffic of up to 5 million passengers can be granted either as an
upfront fixed amount to cover eligible investment costs or in annual instalments to compensate for the capital
cost funding gap resulting from the business plan of the airport.
108. In order to further limit any distortions, the airport, including any investment for which aid is granted,
must be open to all potential users and must not be dedicated to one specific user. In the case of physical
limitation of capacity, the allocation should be done on the basis of pertinent, objective, transparent and nondiscriminatory criteria.
Notification requirements for aid schemes and individual aid measures:
109. Member States are encouraged to notify State aid schemes for investment aid for airports with average
annual traffic below 3 million passengers.
110. When assessing an aid scheme, the conditions relating to the necessity of the aid, the incentive effect
and the proportionality of the aid will be considered to be satisfied if the Member State has committed itself
to granting individual aid under the approved aid scheme only after it has verified that the cumulative condi
tions in this section are met.
111. Due to a higher risk of distortion of competition, the following aid measures should always be notified
individually:
(a) investment aid to airports with average annual traffic above 3 million passengers;
(b) investment aid with an aid intensity exceeding 75 % to an airport with average annual traffic below
1 million passengers, with the exception of airports located in remote regions;
(c) investment aid granted for the relocation of airports;
(89) See Section 5.1.1. (a).
(90) If the aid were to be determined on the basis of ex post calculations (making good for any deficits as they arise), airports might not have
much incentive to contain costs and charge airport charges that are adequate to cover costs.
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(d) investment aid financing a mixed passenger/freight airport handling more than 200 000 tonnes of freight
during the two financial years preceding that in which the aid is notified;
(e) investment aid aimed at the creation of a new passenger airport (including the conversion of an existing
airfield into a passenger airport);
(f) investment aid aimed at the creation or development of an airport located within 100 kilometres distance
or 60 minutes travelling time by car, bus, train or high-speed train from an existing airport.
5.1.2. Operating aid to airports
112. Operating aid granted to airports either as individual aid or under an aid scheme will be considered
compatible with the internal market pursuant to Article 107(3)(c) of the Treaty for a transitional period of
10 years starting from 4 April 2014provided that the cumulative conditions in point 79 are fulfilled as set out
in points 113 to 134.
(a)
C o n t r i b ut i o n t o a w e l l - d e f i n e d o b j e c t i v e o f c o m m o n i n t e r e s t
113. As stated in point 13, in order to give airports time to adjust to new market realities and to avoid any
disruptions in the air traffic and connectivity of the regions, operating aid to airports will be considered to
contribute to the achievement of an objective of common interest for a transitional period of 10 years, if it:
(a) increases the mobility of Union citizens and the connectivity of the regions by establishing access points for
intra- Union flights; or
(b) combats air traffic congestion at major Union hub airports; or
(c) facilitates regional development.
114. Nevertheless, the duplication of unprofitable airports does not contribute to an objective of common
interest. Where an airport is located in the same catchment area as another airport with spare capacity, the
business plan, based on sound passenger and freight traffic forecasts, must identify the likely effect on the
traffic of the other airport located in that catchment area.
115. Accordingly, the Commission will have doubts as to the prospects for an unprofitable airport to achieve
full operating cost coverage at the end of the transitional period, if another airport is located in the same
catchment area.
(b)
N e e d f o r St a t e i n t e r v e n t i o n
116. In order to assess whether State aid is effective in achieving an objective of common interest, it is neces
sary to identify the problem to be addressed. State aid should be targeted towards situations where such aid
can bring about a material improvement that the market itself cannot deliver.
117. The conditions that smaller airports face when developing their services and in attracting private financing
are often less favourable than those faced by the major airports in the Union. Therefore, under present market
conditions, smaller airports may have difficulties in ensuring the financing of their operation without public
funding.
118. Under current market conditions, the need for public funding to finance operating costs will, due to high
fixed costs, vary according to the size of an airport and will normally be proportionately greater for smaller
airports. The Commission considers that, under current market conditions, the following categories of airports,
and their relative financial viabilities, can be identified:
(a) airports with up to 200 000 passengers per annum may not be able to cover their operating costs to a
large extent;
(b) airports with annual passenger traffic between 200 000 and 700 000 passengers may not be able to cover
their operating costs to a substantial extent;
(c) airports with annual passenger traffic of 700 000 to 1 million should in general be able to cover their
operating costs to a greater extent;
C 99/24
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4.4.2014
(d) airports with annual passenger traffic of 1–3 million should, on average, be able to cover the majority of
their operating costs;
(e) airports with annual passenger traffic above 3 million are usually profitable at operating level and should be
able to cover their operating costs.
119. Therefore, the Commission considers that in order to be eligible for operating aid, the annual traffic of
the airport must not exceed 3 million passengers (91)
(c)
A p p r o p r i a t e n e ss o f S t a t e a i d a s a p o l i c y i n s t r u m e n t
120. The Member States must demonstrate that the aid is appropriate to achieve the intended objective or
resolve the problems intended to be addressed by the aid. An aid measure will not be considered compatible
with the internal market if other less distortive policy instruments or aid instruments allow the same objective
to be reached (92).
121. In order to provide proper incentives for efficient management of an airport, the aid amount is, in prin
ciple, to be established ex ante as a fixed sum covering the expected operating funding gap (determined on the
basis of an ex ante business plan) during a transitional period of 10 years. For these reasons no ex post
increase of the aid amount should, in principle, be considered compatible with the internal market. The
Member State may pay the ex-ante fixed amount as an up-front lump sum or in instalments, for instance on
an annual basis.
122. In exceptional circumstances, where future costs and revenue developments are surrounded by a particu
larly high degree of uncertainty and the public authority faces important information asymmetries, the public
authority may calculate the maximum amount of compatible operating aid according to a model based on the
initial operating funding gap at the beginning of the transitional period. The initial operating funding gap is the
average of the operating funding gaps (that is to say the amount of operating costs not covered by revenues)
during the five years preceeding the beginning of the transitional period (2009 to 2013).
123. Wherever possible, Member States are encouraged to design national schemes that reflect the main princi
ples underlying public financing and indicate the most relevant features of the planned public funding of
airports. Framework schemes ensure coherence in the use of public funds, reduce the administrative burden on
smaller granting authorities and accelerate the implementation of individual aid measures. Furthermore, Member
States are encouraged to give clear guidance for the implementation of State aid financing for regional airports
and airlines using those airports.
(d)
E x is t e n c e o f i n c e n t i v e e f f e c t
124. Operating aid has an incentive effect if it is likely that, in the absence of the operating aid, and taking
into account the possible presence of investment aid and the level of traffic, the level of economic activity of
the airport concerned would be significantly reduced.
(e)
P r o po r t i o n a l i t y o f t h e a i d a m o u n t ( a i d l i m i t e d t o t h e m i n i m u m n e c e s sa ry ) :
125. In order to be proportionate, operating aid to airports must be limited to the minimum necessary for
the aided activity to take place.
126. The business plan of the airport must pave the way towards full operating cost coverage at the end of
the transitional period. The key parameters of this business plan form an integral part of the Commission's
compatibility assessment.
127. The path towards full operating cost coverage will be different for every airport and will depend on the
initial operating funding gap of the airport at the beginning of the transitional period. The transitional period
will start from 4 April 2014.
paid in the case of non-notified aid. In the case of a newly created passenger airport the forecasted average annual passenger traffic
thresholds refer to a one-way count. This means a passenger flying for example to the airport and back would be counted twice; it
applies to individual routes. If an airport is part of a group of airports, the passenger volume is established on the basis of each indi
vidual airport.
(92) See also point 91.
4.4.2014
EN
C 99/25
128. In any event, the maximum permissible aid amount during the whole transitional period will be limited
to 50 % of the initial funding gap for a period of 10 years (93). For instance, if the annual average funding gap
of a given airport over the period 2009 to 2013 is equal to EUR 1 million, the maximum amount of oper
ating aid that the airport could receive as an ex-ante established fixed sum would be EUR 5 million over ten
years (50 % x 1 million x 10). No further operating aid will be considered compatible for that airport.
129. By 10 years after the beginning of the transitional period at the latest, all airports must have reached
full coverage of their operating costs and no operating aid to airports will be considered compatible with the
internal market after that date, with the exception of operating aid granted in accordance with horizontal State
aid rules, such as rules applicable to the financing of SGEIs.
130. Under the current market conditions, airports with annual passenger traffic of up to 700 000 may face
increased difficulties in achieving the full cost coverage during the 10-year transitional period. For this reason,
the maximum permissible aid amount for airports with up to 700 000 passengers per annum will be 80 % of
the initial operating funding gap for a period of five years after the beginning of the transitional period. For
instance, if the annual average funding gap of a small airport over the period 2009 to 2013 is equal to
EUR 1 million, the maximum amount of operating aid that the airport could receive as an ex-ante established
fixed sum would be EUR 4 million over five years (80 % x 1 million x 5). The Commission will reassess the
need for continued specific treatment and the future prospects for full operating cost coverage for this category
of airport, in particular with regard to the change of market conditions and profitability prospects.
(f)
Avoidance of undue negative effects on competition and trade
131. When assessing the compatibility of operating aid the Commission will take account of the distortions of
competition and the effects on trade. Where an airport is located in the same catchment area as another
airport with spare capacity, the business plan, based on sound passenger and freight traffic forecasts, must iden
tify the likely effect on the traffic of the other airports located in that catchment area.
132. Operating aid for an airport located in the same catchment area will be considered compatible with the
internal market only when the Member State demonstrates that all airports in the same catchment area will be
able to achieve full operating cost coverage at the end of the transitional period.
133. In order to limit further the distortions of competition, the airport must be open to all potential users
and not be dedicated to one specific user. In the case of physical limitation of capacity, the allocation should
be done on the basis of pertinent, objective, transparent and non-discriminatory criteria.
134. Further, in order to limit the negative effects on competition and trade, the Commission will approve
operating aid to airports for a transitional period of 10 years beginning from 4 April 2014. The Commission
will reassess the situation of airports with annual passenger traffic of up to 700 000 four years after the begin
ning of the transitional period.
Notification requirements for aid schemes and individual aid measures
135. Member States are strongly encouraged to notify national schemes for operating aid for the financing of
airports, rather than individual aid measures for each airport. This is intended to reduce the administrative
burden both for the Member States' authorities and for the Commission.
136. Due to a higher risk of distortion of competition, the following aid measures should always be notified
individually:
(a) operating aid financing a mixed passenger/freight airport handling more than 200 000 tonnes of freight
during the two financial years preceding that in which the aid is notified;
(b) operating aid to an airport, if other airports are located within 100 kilometres or 60 minutes travelling
time by car, bus, train or high-speed train.
Aid granted before the beginning of the transitional period
(93) The 50 % intensity corresponds to the funding gap over 10 years for an airport which, starting from the initial operating cost coverage
at the beginning of the transition period, achieves full operating cost coverage after 10 years.
C 99/26
EN
4.4.2014
137. Operating aid granted before the beginning of the transitional period (including aid paid before
4 April 2014) may be declared compatible to the full extent of uncovered operating costs provided that the
conditions in section 5.1.2 are met, with the exception of points 115, 119, 121, 122, 123, 126 to 130, 132,
133 and 134. In particular, when assessing the compatibility of operating aid granted before 4 April 2014, the
Commission will take account of the distortions of competition.
5.2.
138. As mentioned in point 15, State aid granted to airlines for launching a new route with the aim of
increasing the connectivity of a region will be considered compatible with the internal market pursuant to
Article 107(3)(c) of the Treaty, if the cumulative conditions in point 79 are fulfilled as set out in points 139
to 153.
(a)
C o n t r ib u t i o n t o a w e l l - d e f i n e d o b j e c t i v e o f c o m m o n i n t e r e s t
139. Start-up aid to airlines will be considered to contribute to the achievement of an objective of common
interest, if it:
(a) increases the mobility of Union citizens and the connectivity of the regions by opening new routes; or
(b) facilitates regional development of remote regions.
140. When a connection which will be operated by the new air route is already operated by a high-speed rail
service or from another airport in the same catchment area under comparable conditions, in particular in terms
of length of journey, it cannot be considered to contribute to a well-defined objective of common interest.
(b)
N e e d f o r S t a t e in t e r v e n t io n
141. The conditions that smaller airports face when developing their services are often less favourable than
those faced by the major airports in the Union. Also, airlines are not always prepared to run the risk of
opening new routes from unknown and untested airports, and may not have appropriate incentives to do so.
142. On this basis, start-up aid will only be considered compatible for routes linking an airport with less than
3 million passengers per annum (94) to another airport within the Common European Aviation Area (95).
143. Start-up aid for routes linking an airport located in a remote region to another airport (within or outside
the Common European Aviation Area) will be compatible irrespective of the size of the airports concerned.
144. Start-up aid for routes linking an airport with more than 3 million passengers per annum (96) and less
than 5 million passengers per annum not located in remote regions can be considered compatible with the
internal market only in duly substantiated exceptional cases.
145. Start-up aid for routes linking an airport with more than 5 million passengers per annum not located in
remote regions cannot be considered compatible with the internal market.
(c)
A pp r o p r ia t e n e s s o f St a t e a id a s p o l i c y i n s t r u m e n t
146. The Member States must demonstrate that the aid is appropriate to achieve the intended objective or
resolve the problems intended to be addressed by the aid. An aid measure will not be considered compatible
with the internal market if other less distortive policy instruments or aid instruments allow the same objective
to be reached (97).
paid in the case of non-notified aid. In the case of a newly created passenger airport, the forecasted average annual passenger traffic
thresholds refer to a one-way count. This means a passenger flying for example to the airport and back would be counted twice; it
applies to individual routes.
(95) Decision 2006/682/EC of the Council and of the Representatives of the Member States meeting within the Council on the signature
and provisional application of the Multilateral Agreement between the European Community and its Member States, the Republic of
Albania, Bosnia and Herzegovina, the Republic of Bulgaria, the Republic of Croatia, the former Yugoslav Republic of Macedonia, the
Republic of Iceland, the Republic of Montenegro, the Kingdom of Norway, Romania, the Republic of Serbia and the United Nations
Interim Administration Mission in Kosovo on the Establishment of a European Common Aviation Area (ECAA) (OJ L 285, 16.10.2006,
p. 1).
(96) See also footnote 94.
(97) See also point 91.
4.4.2014
EN
C 99/27
147. An ex ante business plan prepared by the airline should establish that the route receiving the aid has
prospects of becoming profitable for the airline without public funding after 3 years. In the absence of a busi
ness plan for a route, the airlines must provide an irrevocable commitment to the airport to operate the route
for a period at least equal to the period during which it received start-up aid.
(d)
E x i s t e n c e o f i n c e n t iv e e f f e c t
148. Start-up aid to airlines has an incentive effect if it is likely that, in the absence of the aid, the level of
economic activity of the airline at the airport concerned would not be expanded. For example the new route
would not have been launched.
149. The new route must start only after the application for aid has been submitted to the granting authority.
If the new route begins before the application for aid is submitted to the granting authority, any aid awarded
in respect of that individual route will not be considered compatible with the internal market.
(e)
Proportionality of the aid amount (aid limited to the minimum necessary)
150. Start-up aid may cover up to 50 % of airport charges in respect of a route for a maximum period of
three years. The eligible costs are the airport charges in respect of the route.
(f)
A v o id a n c e o f u n d u e n e g a t i v e e f f e c t s o n c o m p e t i t i o n a n d t r a d e
151. In order to avoid undue negative effects on competition and trade, where a connection (for example,
city-pair) which will be operated by the new air route is already operated by a high-speed rail service or by
another airport in the same catchment area under comparable conditions, notably in terms of length of
journey, such air route will not be eligible for start-up aid.
152. Any public body which plans to grant start-up aid to an airline for a new route, whether or not via an
airport, must make its plans public in good time and with adequate publicity to enable all interested airlines to
offer their services.
153. Start-up aid cannot be combined with any other type of State aid granted for the operation of a route.
Notification requirements for aid schemes and individual aid measures:
154. Member States are strongly encouraged to notify national schemes for start-up aid to airlines, rather than
individual aid measures for each airport. This is intended to reduce the administrative burden both for the
Member States' authorities and for the Commission.
155. Due to the higher risk of distortion of competition, start-up aid to airports not located in remote regions
with average annual traffic above 3 million passengers should always be notified individually.
6. AID OF A SOCIAL CHARACTER UNDER ARTICLE 107(2)(A) OF THE TREATY
156. Aid of a social character for air transport services will be considered compatible with the internal market
pursuant to Article 107(2)(a) of the Treaty, provided that the following cumulative conditions are met (98):
(a) the aid must effectively be for the benefit of final consumers;
(b) the aid must have a social character, that is, it must, in principle, only cover certain categories of passen
gers travelling on a route (for instance passengers with particular needs like children, people with disabilities,
people on low incomes, students, elderly people, etc.); however, where the route concerned links remote
regions, such as outermost regions, islands, and sparsely populated areas, the aid could cover the entire
population of that region;
(98) See for example, as regards the assessment of aid of a social character granted to individual consumers, Commission decision of 16 May
2006, N 169/2006 – United Kingdom – Aid of social character air services in the Highlands and Islands of Scotland (OJ C 272,
9.11.2006, p. 10); Commission decision of 11 December 2007, N 471/2007 – Portugal – Social allowances to passengers residing in
the Autonomous Region of Madeira and students, in air transport services between mainland Portugal and the Autonomous Region
(OJ C 46, 19.2.2008, p. 2); and Commission decision of 5 January 2011, N 426/2010 – France – Aid of a social character for certain
categories of passenger on air services between La Réunion and metropolitan France (OJ C 71, 5.3.2011, p. 5).
C 99/28
EN
4.4.2014
(c) the aid must be granted without discrimination as to the origin of the services, meaning irrespective of the
airline which is operating the services.
157. Member States are strongly encouraged to notify national schemes for aid of a social character, rather
than individual aid measures.
7. CUMULATION
158. The maximum aid intensities applicable under these guidelines apply regardless of whether the aid is
financed entirely from State resources or is partly financed by the Union.
159. Aid authorised under these guidelines may not be combined with other State aid, de minimis aid or other
forms of Union financing, if such a combination results in an aid intensity higher than that laid down in these
guidelines.
8. FINAL PROVISIONS
8.1.
Annual reporting
160. In accordance with Regulation (EC) No 659/1999 and Commission Regulation (EC) No 794/2004 (99),
Member States must submit annual reports to the Commission. The annual reports will be published on the
internet site of the Commission.
8.2.
Transparency
161. The Commission considers that further measures are necessary to improve the transparency of State aid
in the Union. In particular, steps must be taken to ensure that the Member States, economic operators, the
interested public and the Commission have easy access to the full text of all applicable aid schemes in the
aviation sector and to pertinent information about individual aid measures.
162. Member States should publish the following information on a comprehensive State aid website, at
national or regional level:
(a) the full text of each approved aid scheme or individual aid granting decision and their implementing
provisions;
(b) the identity of the granting authority;
(c) the identity of the individual beneficiaries, the form and amount of aid granted to each beneficiary, the date
of granting, the type of undertaking (SME / large company), the region in which the beneficiary is located
(at NUTS level II) and the principal economic sector in which the beneficiary has its activities (at NACE
group level); such a requirement can be waived with respect to individual aid grants below EUR 200 000.
163. The information must be published after the decision to grant the aid has been taken, must be kept for
at least 10 years and must be available to the interested public without restrictions (100).
8.3.
Monitoring
164. Member States must ensure that detailed records are kept regarding all measures involving the granting of
State aid in accordance with these guidelines. Such records must contain all information necessary to establish
that the compatibility conditions have been observed, in particular, those regarding eligible costs and maximum
allowable aid intensity, where applicable. Those records must be maintained for 10 years from the date on
which the aid is granted and be provided to the Commission upon request.
165. In order to allow the Commission to monitor the progress of the phasing out of operating aid to
airports and its impact on competition, Member States must submit a regular report (on a yearly basis) on the
progress in terms of reduction of operating aid for each airport benefiting from such aid. In certain cases, a
monitoring trustee may be appointed to ensure compliance with any conditions and obligations underpinning
the authorisation of the aid.
(99) Commission Regulation (EC) No 794/2004 of 21 April 2004 implementing Council Regulation (EC) No 659/1999 laying down
detailed rules for the application of Article 93 of the EC Treaty (OJ L 140, 30.4.2004, p. 1).
(100) This information should be regularly updated (e.g. every 6 months) and should be available in non‐proprietary formats.
4.4.2014
8.4.
EN
C 99/29
Evaluation
166. To further ensure that distortions of competition and trade are limited, the Commission may require that
certain schemes be subject to a limited duration and to an evaluation. Evaluations should, in particular, be
carried out for schemes where the potential distortions are particularly high, that is to say schemes that may
risk significantly restricting competition if their implementation is not reviewed in due time.
167. Given its objectives and in order not to put a disproportionate burden on Member States and on smaller
aid measures, this requirement applies only in respect of aid schemes with large aid budgets, containing novel
characteristics or where significant market, technology or regulatory changes are foreseen. The evaluation must
be carried out by an expert independent from the aid granting authority on the basis of a common method
ology (101) and must be made public.
168. The evaluation must be submitted to the Commission in due time to allow for the assessment of the
possible prolongation of the aid scheme and in any case upon expiry of the scheme. The precise scope and
methodology of the evaluation that is to be carried out will be defined in the decision approving the aid
scheme. Any subsequent aid measure with a similar objective must take into account the results of that
evaluation.
8.5.
Appropriate measures
169. Member States should, where necessary, amend their existing schemes in order to bring them into line
with these guidelines by 12 months at the latest after 4 April 2014.
170. Member States are invited to give their explicit unconditional agreement to these guidelines within two
months following 4 April 2014. In the absence of any reply, the Commission will assume that the Member
State in question does not agree with the proposed measures.
8.6.
Application
171. The principles in these guidelines will be applied from 4 April 2014. These guidelines replace the 1994
Aviation Guidelines and the 2005 Aviation Guidelines from that date.
172. In the light of the development of the aviation sector, and in particular its liberalisation, the Commission
considers that the provisions of its notice on the determination of the applicable rules for the assessment of
unlawful State Aid (102) should not apply to pending cases of illegal operating aid to airports granted prior to
4 April 2014. Instead, the Commission will apply the principles set out in these guidelines to all cases
concerning operating aid (pending notifications and unlawful non-notified aid) to airports even if the aid was
granted before 4 April 2014 and the beginning of the transitional period.
173. As regards investment aid to airports, the Commission will apply the principles set out in these guide
lines to all notified investment aid measures in respect of which it is called upon to take a decision from
4 April 2014, even where the projects were notified prior to that date. In accordance with the Commission
notice on the determination of the applicable rules for the assessment of unlawful State aid, the Commission
will apply to unlawful investment aid to airports the rules in force at the time when the aid was granted.
Accordingly, it will not apply the principles set out in these guidelines in the case of unlawful investment aid
to airports granted before 4 April 2014.
174. As regards start-up aid to airlines, the Commission will apply the principles set out in these guidelines to
all notified start-up aid measures in respect of which it is called upon to take a decision from 4 April 2014,
even where the measures were notified prior to that date. In accordance with the Commission notice on the
determination of the applicable rules for the assessment of unlawful State aid, the Commission will apply to
unlawful start-up aid to airlines the rules in force at the time when the aid was granted. Accordingly, it will
not apply the principles set out in these guidelines in the case of unlawful start-up aid to airlines granted
before 4 April 2014.
(101) Such a common methodology may be provided by the Commission.
(102) Commission notice on the determination of the applicable rules for the assessment of unlawful State aid (OJ C 119, 22.5.2002, p.
22).
C 99/30
8.7.
EN
4.4.2014
Review
175. The Commission may undertake an evaluation of these guidelines at any time and will do so at the
latest six years after 4 April 2014. That evaluation will be based on factual information and the results of
wide-ranging consultations conducted by the Commission on the basis of data provided by Member States and
stakeholders. The Commission will reassess the situation of airports with annual passenger traffic up to 700 000
in order to determine the need for continued specific compatibility rules on operating aid in favour of this
category of airport in the light of the future prospects for full operating cost coverage, in particular with
regard to the change of market conditions and profitability prospects.
176. After consulting Member States, the Commission may replace or supplement these guidelines on the basis
of important competition policy or transport policy considerations.
4.4.2014
EN
C 99/31
ANNEX
Summary of the compatibility conditions
Table 1
Overview of compatibility conditions for aid to airports
Compatibility conditions
a) Contribution to a
well-defined objective
of common interest
Investment aid to the airport
Operating aid to the airport
— Increasing mobility by establishing access points for intra-EU flights
— Combating congestion at major hubs
— Facilitating regional development
Duplication of airports and unused capacity in absence of satisfactory mediumterm prospects for use does not contribute to a well defined objective of
common interest.
b) Need for State
intervention
< 3 million passengers
< 3 million passengers
> 3–5 million passengers under certain
case-specific circumstances
> 5 million passengers only in very
exceptional circumstances
c) Appropriateness of the The aid measure must be an appropriate policy instrument to address the
aid measure
objective of common interest
Consideration of less distortive aid
instruments (guarantees, soft loans etc.)
Ex ante as a fixed sum covering the
expected funding gap of operating costs
(determined on the basis of an ex ante
business plan) during a 10 year
transitional period.
Present, if the investment would not
have been undertaken or to a different
extent (counterfactual or funding gap
analysis based on ex ante business
plan)
Present, if the level of economic activity
of the airport would be significantly
reduced in its absence
Eligible costs:
Costs relating to investments in airport
infrastructure and equipment, except
investment costs for non-aeronautical
activities
Operating funding gap of the airport
Maximum permissible aid
intensities:
> 3–5 million up to 25 %
During the transitional period: 50 % of
the initial average operating funding gap
calculated as average of 5 years
preceding the transitional period (2009‐
2013)
d) Incentive effect
e) Proportionality of the
aid (aid limited to the
minimum)
1–3 million up to 50 %
< 1 million up to 75 %
After transitional period of 10 years:
no operating aid allowed (except if
granted under horizontal rules)
C 99/32
EN
Exceptions:
Investment aid to the airport
For airports located in remote
regions (irrespective of their size)
the maximum aid intensities for
investment aid to finance airport
infrastructure may be increased by up
to 20 %
4.4.2014
Operating aid to the airport
For airports < 700 000 passengers per
annum: 80 % of the initial average
operating funding gap for 5 years after
the beginning of the transitional period
For airports < 1 million passengers
per annum located in a peripheral
region: intensity may exceed 75 % in
exceptional circumstances subject to
case-by-case assessment
In case of relocation: proportionality,
necessity and maximum aid intensity
will be assessed regardless of average
traffic
For airports over 5 million
passengers per annum: only under
very exceptional circumstances,
characterised by a clear market failure
and taking into account the magnitude
of the investment and the competition
distortions
f) Avoidance of undue
negative effects on
competition and trade
between Member
States
Open to all potential users and not
dedicated to one specific user
Assessment of distortion of competition
and effect on trade
Airports < 5 million passengers per
annum: upfront fixed amount or
annual instalments to compensate for
capital cost funding gap resulting from
airport business plan
Open to all potential users and not
dedicated to one specific user
Notification requirements
for aid schemes and
individual aid measures
Aid schemes:
Aid schemes:
— airports < 3 million passengers per
annum
— airports < 3 million passengers per
annum
Individual notifications:
— airports > 3 million passengers per
annum
— mixed passenger/freight airports
> 200 000 tonnes of freight during
two financial years preceding the
notification year
— investment aid to an airport
< 1 million passengers per annum
exceeding 75 % aid intensity
— investment aid granted for the
relocation of airports
— mixed passenger/freight airports
> 200 000 tonnes of freight during
two financial years preceding the
notification year
— creation of a new passenger airport
(including conversion of existing
airfield)
— creation or development of an
airpoert located within 100
kilometres or 60 minutes travelling
time from an existing airport
Airports < 700 000 passengers per
annum: reassessed four years after the
beginning of the transitional period
— operating aid to an airport within
100 kilometres or 60 minutes
travelling time from other airports
4.4.2014
EN
C 99/33
Table 2
Overview of compatibility conditions for start-up aid to airlines
a) Contribution to a welldefined objective of
common interest
b) Need for State
intervention
— Increasing mobility by establishing access points for intra-EU flights
— Facilitating regional development
No duplication of existing comparable connection operated by a high-speed rail
service or by another airport in the same catchment area under comparable
conditions
— Airports < 3 million passengers per annum
— Airports located in remote regions irrespective of their size
— Airports between > 3–5 million passengers per annum only in exceptional
circumstances
— No start-up aid for air links from airports above 5 million passengers per
annum
c) Appropriateness of the
aid measure
— Not eligible if the route is already operated by a high-speed rail service or
another airport in the same catchment area under the same conditions
— Ex ante business plan showing profitability of the route at least after
3 years or irrevocable commitment from the airline to operate the route
least for a period as long as the period during which it received start-up
aid
d) Incentive effect
Present, if in the absence of the aid, the level of economic activity of the
airline at the airport concerned would be significantly reduced (for example the
new route would not have been launched).
The new route or the new schedule can start only after submitting the
application form for aid from the granting authority.
e) Proportionality of the aid
(aid limited to the
minimum)
— Eligible costs:
Airport charges in respect of a route
— Maximum permissible aid
intensities:
50 % for a maximum period of 3 years
f) Avoidance of undue
negative effects on
competition and trade
between Member States
— Public authorities must make plans public in good time to enable all
interested airlines to offer services
— No cumulation with other types of State aid for operation of a route
Notification requirements for Aid schemes:
aid schemes and individual
— Airports < 3 million passengers per annum and airports located in remote
aid measures
regions
— Airports > 3 million passengers per annum, except airports located in
remote regions
C 99/34
EN
4.4.2014
Table 3
Social aid
a) Effectively for the benefit of final consumers
b) Of a social character:
Only covering certain categories of passengers (e.g. with particular needs like children, people with disabili
ties, people on low incomes, students, elderly people etc.)
Except: where the route links remote regions (e.g. outermost regions, islands, sparsely populated areas), the
aid can cover the entire population of a region
c) Without discrimination as to the origin of the airline operating the services
Table 4
Size of airport based on average traffic
(passengers per annum)
Airport managers at airports
< 200 000 passengers per annum
over the duration of the SGEI
entrustment
Applicable legal framework
Article 106(2) of the Treaty
Decision 2012/21/EU
Notification requirement
Exempt from the notification
requirement
Airlines as regards air links to
islands were traffic < 300 000
passengers per annum
Article 106(2) of the Treaty
Airports above 200 000 passengers
per annum over the duration of the
SGEI Framework
SGEI entrustment
Notification required
COMMISSIONE
EUROPEA
Bruxelles, XXX
[…](2013) XXX draft
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
PROGETTO
Orientamenti UE sugli aiuti di Stato agli aeroporti e alle compagnie aeree
(Testo rilevante ai fini del SEE)
IT
IT
INDICE
1.
INTRODUZIONE: POLITICA DEGLI AIUTI DI STATO NEL SETTORE DEL TRASPORTO
AEREO .......................................................................................................................... 2
2.
CAMPO DI APPLICAZIONE ............................................................................................ 7
3.
PRESENZA DI AIUTI DI STATO AI SENSI DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, DEL
TFUE ........................................................................................................................... 8
3.1.
Nozione di impresa e di attività economica .............................................................. 8
3.2.
Utilizzo di risorse statali e imputabilità allo Stato ................................................ 11
3.3.
Distorsioni di concorrenza e incidenza sugli scambi ............................................. 12
3.4.
Il finanziamento pubblico di aeroporti e l’applicazione del principio
dell’operatore in un’economia di mercato ............................................................. 13
3.5.
Rapporti finanziari tra aeroporti e compagnie aeree ........................................... 14
3.5.1.
Confronto con il prezzo di mercato ............................................................................ 14
3.5.2.
Analisi di redditività ex ante ...................................................................................... 15
4.
FINANZIAMENTO PUBBLICO DI SERVIZI DI INTERESSE ECONOMICO GENERALE ..... 16
4.1.
Definizione di un Servizio di interesse economico generale nei settori
aeroportuale e del trasporto aereo .......................................................................... 17
4.2.
Compatibilità dell’aiuto sotto forma di compensazione di servizio pubblico ..... 19
5.
Compatibilità dell’aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE 20
5.1.
Aiuti agli aeroporti ..................................................................................................... 21
5.1.1.
Aiuti agli investimenti a favore di aeroporti .............................................................. 21
5.1.2.
Aiuti al funzionamento a favore di aeroporti ........................................................ 26
5.2.
Aiuto di avviamento a favore di compagnie aeree ..................................................... 28
6.
Aiuto a carattere sociale ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), del TFUE 29
7.
Cumulo ....................................................................................................................... 29
8.
Disposizioni finali ...................................................................................................... 30
8.1.
Relazione annuale ...................................................................................................... 30
8.2.
Trasparenza ................................................................................................................ 30
8.3.
Monitoraggio .............................................................................................................. 30
8.4.
Misure appropriate ..................................................................................................... 31
8.5.
Applicazione .............................................................................................................. 31
8.6.
Riesame ...................................................................................................................... 31
Allegato I — Definizioni.......................................................................................................... 33
Allegato II — Sintesi dell’impostazione politica in materia di aiuti di Stato nel settore del
trasporto aereo ............................................................................................................ 37
Allegato III — Sintesi delle condizioni di compatibilità ......................................................... 39
IT
IT
1.
INTRODUZIONE: POLITICA
DEGLI AIUTI DI
STATO
NEL SETTORE DEL TRASPORTO
AEREO
1.
Collegando persone e regioni, il trasporto aereo svolge un ruolo fondamentale per
l’integrazione e la competitività dell’Europa, nonché per la sua interazione con il
resto del mondo. Il trasporto aereo contribuisce in modo significativo all’economia
europea, con più di 15 milioni di movimenti commerciali all’anno, 822 milioni di
passeggeri trasportati verso e da aeroporti europei nel 2011, 150 compagnie aeree di
linea, una rete di oltre 460 aeroporti e 60 fornitori di servizi di navigazione aerea1.
L’Unione europea («UE») si avvantaggia della sua posizione di polo mondiale
dell’aviazione, con compagnie e aeroporti europei che contribuiscono da soli al
prodotto interno lordo dell’UE per più di 140 miliardi di euro all’anno. Il settore del
trasporto aereo occupa inoltre nell’UE circa 2,3 milioni di persone2.
2.
La strategia “Europa 2020” («UE 2020») sottolinea l’importanza delle infrastrutture
di trasporto nell’ambito della strategia di crescita sostenibile dell’UE per il prossimo
decennio. In particolare, la Commissione ha sottolineato nel suo Libro bianco
«Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti»3 che
l’internalizzazione delle esternalità, l’eliminazione delle sovvenzioni non giustificate,
nonché una concorrenza libera e non falsata costituiscono una parte essenziale dello
sforzo diretto ad allineare le scelte di mercato alle esigenze di sostenibilità.
3.
Il completamento graduale del mercato interno ha portato alla rimozione di tutte le
restrizioni commerciali per le compagnie aeree che operano all’interno dell’UE,
come restrizioni sulle rotte, il numero di voli o la fissazione di tariffe. Dopo la
liberalizzazione del trasporto aereo nel 19974, tale settore ha registrato uno sviluppo
senza precedenti, che ha contribuito alla crescita economica e alla creazione di posti
di lavoro. Ciò ha inoltre preparato la strada alla nascita di vettori aerei a basso costo
(«LCC»), che applicano un nuovo modello commerciale basato sulla rapidità dei
tempi di andata e ritorno e un utilizzo molto efficiente della propria flotta. Questo
sviluppo ha generato un aumento vertiginoso del traffico, nel quale il traffico a basso
costo (“low cost”) dal 2005 ha continuato a crescere ad un ritmo costante. Nel 2011,
per la prima volta, le compagnie “low cost” (42,4%) hanno superato la quota di
mercato delle compagnie aeree tradizionali (42,2%). Tale tendenza continua nel 2012
(44,8% compagnie “low cost” e 42,44% compagnie tradizionali).
1
2
3
4
Fonti: Eurostat, Association of European Airlines (Associazione delle compagnie aeree europee),
International Air Transport Association (Associazione internazionale del trasporto aereo).
Studio sugli effetti dell’attuazione del mercato comune dell’aviazione nell’UE sull’occupazione e le
condizioni di lavoro nel settore del trasporto aereo sul periodo 1997-2010. Steer Davies Gleave per la
Commissione europea, DG MOVE. Relazione finale dell’agosto 2012.
Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti — Per una politica dei trasporti
competitiva e sostenibile, COM (2011) 144.
Regolamento (CEE) n. 2407/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sul rilascio delle licenze ai vettori
aerei (GU L 240 del 24.8.1992, pag. 1); regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio, del 23 luglio
1992, sull'accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie (GU L 240 del 24.8.1992,
pag. 8); e regolamento (CEE) n. 2409/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sulle tariffe aeree per il
trasporto di passeggeri e di merci (GU L 240 del 24.8.1992, pag. 15).
2
4.
Pur essendo tuttora prevalentemente di proprietà pubblica ed essendo gestiti dalla
mano pubblica5, gli aeroporti in tutta l’UE stanno attualmente registrando un
crescente coinvolgimento delle imprese private. Nell’ultimo decennio sono stati
creati nuovi mercati attraverso la parziale privatizzazione di alcuni aeroporti, nonché
mediante la concorrenza per la gestione di aeroporti di proprietà pubblica, tra cui gli
aeroporti regionali6.
5.
Gli aeroporti più piccoli registrano la percentuale più elevata di proprietà pubblica7 e
nella maggior parte dei casi si basano sul sostegno pubblico per finanziare le proprie
attività. In effetti, le prospettive di redditività degli aeroporti commerciali dipendono
ancora in larga misura dal numero di passaggi8, in quanto gli aeroporti con meno di
1 milione di passeggeri all’anno hanno difficoltà a coprire i propri costi di esercizio.
Di conseguenza la maggior parte degli aeroporti regionali ricevono sovvenzioni
periodiche dalle autorità pubbliche.
6.
Alcune regioni soffrono ancora di scarsa accessibilità dal resto dell’UE, e i grandi
hub devono far fronte a crescenti livelli di congestione9. Nonostante questo, la
densità di aeroporti regionali in alcune regioni dell’UE ha comportato una notevole
sovraccapacità di infrastrutture aeroportuali rispetto alla domanda di passeggeri e alle
esigenze delle compagnie aeree.
7.
Il sistema di fissazione dei prezzi nella maggior parte degli aeroporti europei è
sempre stato concepito come un sistema di diritti aeroportuali a disposizione del
pubblico basato sul numero di passeggeri e sul peso degli aeromobili10. Tuttavia,
l’evoluzione del mercato e l’intrinseca simbiosi tra aeroporti e compagnie aeree
hanno gradualmente preparato la strada a un’ampia varietà di pratiche commerciali,
tra le quali figurano i contratti a lungo termine che prevedono tariffe differenziate e
talvolta importi considerevoli versati dagli aeroporti e/o dalle autorità locali a
compagnie aeree a titolo di incentivi e sostegno alla commercializzazione. In
particolare, i fondi pubblici destinati al sostegno di operazioni aeroportuali
5
6
7
8
9
10
Secondo “Airport Council International Europe”, il 77% degli aeroporti nel 2010 era interamente di
proprietà pubblica mentre il 9% apparteneva interamente a privati, cfr. Airport Council International
Europe: “The Ownership of Europe's Airports 2010” (La proprietà degli aeroporti europei nel 2010).
Cfr. l’allegato I per le definizioni esatte dei termini utilizzati nei presenti orientamenti.
Ciò è illustrato dal fatto che, sebbene nel 2010 la loro quota nel numero complessivo degli aeroporti
fosse pari al 77%, gli aeroporti di proprietà pubblica hanno rappresentato solo il 52% del traffico totale
di passeggeri.
Come evidenziato nel 2002 dallo Studio sulla concorrenza fra gli aeroporti e l’applicazione delle norme
in materia di aiuti di Stato (“Study on competition between airports and the application of State aid
rules”) della Cranfield University, del giugno 2002, e successivamente confermato da relazioni
dell’industria.
Come ricordato nella comunicazione del 2011 sulla politica aeroportuale nell’Unione europea si
prevede che, nel 2030, 13 aeroporti dell’UE saranno operativi a pieno regime otto ore al giorno per ogni
giorno dell’anno, rispetto al 2007, quando soltanto 5 aeroporti operavano con capacità piena o parziale
solo il 10% del tempo. Cfr. la comunicazione della Commissione europea al Parlamento europeo, al
Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — “La politica
aeroportuale nell’Unione europea: assicurare capacità e qualità atte a promuovere la crescita, la
connettività e la mobilità sostenibile”, del 1º dicembre 2011, COM (2011) 823.
Come dimostrato dalle politiche dell’Organizzazione internazionale per l’aviazione civile sui diritti per
l’utilizzo di aeroporti e servizi di navigazione (documento 9082), rivisto da ultimo nell’aprile 2012.
3
potrebbero essere stati erogati a compagnie aeree allo scopo di attirare più traffico
commerciale, alterando in tal modo i mercati del trasporto aereo11.
8.
Nella sua comunicazione sulla modernizzazione degli aiuti di Stato (SAM), la
Commissione osserva che la politica degli aiuti di Stato dovrebbe concentrarsi
sull’agevolazione di aiuti ben concepiti diretti a correggere le criticità del mercato e a
favorire obiettivi di interesse comune europeo12, evitando lo spreco di risorse
pubbliche. In effetti gli aiuti di Stato possono, a determinate condizioni, correggere le
lacune del mercato, migliorandone il funzionamento e rafforzando la competitività.
Inoltre, quando il funzionamento dei mercati, seppur efficiente, è ritenuto
insoddisfacente sotto il profilo della politica di coesione, gli aiuti di Stato possono
essere utilizzati per ottenere risultati più auspicabili e più equi. Tuttavia gli aiuti di
Stato possono avere effetti negativi, come falsare la concorrenza tra imprese e
incidere sugli scambi tra Stati membri in misura contraria all’interesse dell’UE. Il
controllo degli aiuti di Stato nei settori aeroportuale e in quello del trasporto aereo
dovrebbe pertanto promuovere un utilizzo corretto delle risorse pubbliche per
politiche orientate alla crescita, limitando al contempo quelle distorsioni di
concorrenza che pregiudicherebbero la parità di condizioni di concorrenza nel
mercato interno, in particolare evitando la duplicazione di aeroporti non redditizi e la
creazione di eccessi di capacità.
9.
L’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato ai settori aeroportuale e del trasporto
aereo rientra negli sforzi della Commissione diretti a migliorare la competitività e il
potenziale di crescita dei settori aeroportuale e delle compagnie aeree dell’UE13. Il
principio della parità di condizioni tra gli aeroporti e le compagnie aeree dell’UE è di
fondamentale importanza ai fini di questi obiettivi, nonché per l’intero mercato
interno. Allo stesso tempo, gli aeroporti regionali possono svolgere un ruolo
importante per lo sviluppo locale e l’accessibilità di determinate regioni, in
particolare in un contesto in cui le previsioni di traffico delineano un quadro di
sviluppo positivo del trasporto aereo dell’UE.
10.
Nell’ambito di un piano generale diretto a creare uno spazio aereo unico europeo e
tenendo conto degli sviluppi di mercato, nel 2005 la Commissione ha adottato degli
orientamenti comunitari concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti
pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti
regionali14 (di seguito «gli orientamenti 2005»). I suddetti orientamenti specificavano
a quali condizioni alcune categorie di aiuti di Stato agli aeroporti e alle compagnie
aeree potevano essere dichiarate compatibili. Essi integravano i precedenti
orientamenti sull’aviazione del 199415, che contenevano essenzialmente disposizioni
11
12
13
14
15
In particolare quando l’aiuto è determinato sulla base di calcoli a posteriori (ripianando eventuali
disavanzi quando sorgono) gli aeroporti possono non avere molti incentivi a contenere i costi e
impongono diritti aeroportuali sufficienti a coprire i costi.
Comunicazione della Commissione sulla “Modernizzazione degli aiuti di Stato dell’UE”. Bruxelles,
8.5.2012. COM(2012) 209 final.
Cfr. ad esempio la suddetta comunicazione del 2011 sulla politica aeroportuale nell’Unione europea.
GU C 312 del 9.12. 2005, pag. 1.
Applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato CE e dell'articolo 61 dell'accordo SEE agli aiuti di Stato
nel settore dell'aviazione (GU C 350 del 10.12.1994, pag. 10). 12. 1994, p. 5
4
relative alla ristrutturazione dei vettori di bandiera e agli aiuti a carattere sociale a
vantaggio di cittadini europei.
11.
Nel 2011 la Commissione ha lanciato una consultazione pubblica sull’applicazione
di questi orientamenti, in particolare al fine di stabilire l’opportunità di una revisione,
alla luce dei recenti sviluppi di mercato. Si possono trarre tre conclusioni principali
da questa consultazione pubblica:
–
è ampiamente ritenuto necessario rivedere gli attuali orientamenti, tenuto conto
dello sviluppo dei mercati. Le parti interessate insistono in particolare sulla
necessità di una maggiore chiarezza e di una applicazione attiva delle norme;
–
si registra inoltre chiaramente il desiderio di regole più trasparenti e prevedibili
per quanto riguarda il finanziamento degli aeroporti. Le parti interessate
ritengono che la maggior parte degli aeroporti regionali non può essere
redditizia e dovrebbe godere di norme speciali in materia di aiuti di Stato;
–
le parti interessate chiedono maggiore chiarezza per quanto riguarda
l’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato a sconti o ad altri vantaggi
concessi da aeroporti regionali ad alcune compagnie aeree e ritengono che le
norme in materia di aiuti all’avviamento dovrebbero essere semplificate.
12.
I presenti orientamenti fanno il punto della nuova situazione giuridica ed economica
per quanto riguarda il finanziamento pubblico di aeroporti e compagnie aeree e
precisano a quali condizioni tale finanziamento pubblico possa costituire un aiuto di
Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento
dell’Unione europea («TFUE») e, quando costituisce un aiuto di Stato, a quali
condizioni possa essere dichiarato compatibile con il mercato interno. La valutazione
della Commissione si basa sulla propria esperienza e prassi decisionale, nonché
sull’analisi delle condizioni attuali del mercato nei settori aeroportuale e del trasporto
aereo; essa non pregiudica quindi la sua posizione per quanto riguarda altre
infrastrutture o altri settori. In particolare, la Commissione ritiene che la semplice
circostanza che un operatore aeroportuale riceva o abbia ricevuto un aiuto di Stato
non significa automaticamente che anche le compagnie aeree che sono suoi clienti
beneficino o abbiano beneficiato di tale aiuto. Se le condizioni offerte ad una
compagnia aerea in un determinato aeroporto fossero state offerte da un operatore
aeroportuale mosso dal desiderio di realizzare un profitto i cui incentivi non sono
falsati da aiuti pubblici, ossia se la redditività del gestore dell’aeroporto viene in tal
modo sostanzialmente aumentata16, non si può ritenere che la compagnia aerea abbia
ricevuto un vantaggio ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato.
13.
Quando il sostegno pubblico costituisce un aiuto di Stato, la Commissione ritiene che
a determinate condizioni, alcune categorie di aiuti agli aeroporti regionali e alle
compagnie aeree che utilizzano tali aeroporti possano essere giustificati, in
particolare al fine di sviluppare nuovi servizi e contribuire a livello locale
all’accessibilità e allo sviluppo economico. Tuttavia, dovrebbero essere prese in
considerazione le distorsioni di concorrenza su tutti i mercati interessati e solo un
aiuto di Stato necessario per contribuire a un obiettivo di interesse comune può
essere considerato accettabile.
16
Cfr. titolo 3.5 dei presenti orientamenti.
5
14.
In questo contesto, va sottolineato che gli aiuti al funzionamento costituiscono in
linea di principio una forma estremamente distorsiva di aiuto e possono essere
autorizzati soltanto in circostanze eccezionali. La Commissione ritiene che aeroporti
e compagnie aeree debbano di norma sostenere i propri costi di funzionamento17.
Tuttavia, il graduale passaggio a una nuova realtà di mercato, come descritto ai punti
da 3 a 7 supra, può giustificare la circostanza che ai gestori aeroportuali regionali sia
stato concesso un ampio aiuto al funzionamento da parte delle autorità pubbliche
prima dell’adozione dei presenti orientamenti. In questo contesto, anche per un
periodo transitorio, e per consentire al settore del trasporto aereo di adattarsi alla
nuova situazione di mercato, alcune categorie di aiuti al funzionamento ad aeroporti
e compagnie aeree potrebbero ancora essere giustificate in presenza di determinate
condizioni. Come viene illustrato al punto 5 supra, i dati disponibili e il consenso del
settore indicano l’esistenza di un collegamento tra la situazione finanziaria di un
aeroporto e i suoi livelli di traffico, con esigenze di finanziamento normalmente più
importanti nel caso degli aeroporti più piccoli. Alla luce del loro contributo allo
sviluppo economico e alla coesione territoriale nell’UE, ai gestori di piccoli aeroporti
regionali dovrebbero pertanto essere dato il tempo di adeguarsi, per esempio
attraverso un graduale aumento delle diritti aeroportuali imposte alle compagnie
aeree, adottando misure di razionalizzazione, differenziando i propri modelli
industriali o attirando nuove compagnie aeree e clienti per sfruttare la propria
capacità inutilizzata.
15.
Al termine di tale periodo transitorio, agli aeroporti non dovrebbero essere più
concessi aiuti al funzionamento e le loro attività dovrebbero essere finanziate con
risorse proprie. Lo sviluppo di nuovo traffico aereo deve, in linea di principio,
basarsi su una solida realtà economica. Mentre l’erogazione di compensazioni per i
costi di esercizio non coperti di servizi di interesse economico generale (SIEG)
resterebbe possibile nel caso dei piccoli aeroporti per consentire la connettività di
tutte le regioni, nel contesto delle nuove norme, i mercati finanziari dovrebbero
permettere di coprire le perdite di funzionamento come avviene in qualsiasi altro
settore industriale. A rigide condizioni, alle compagnie aeree possono essere concessi
aiuti di avviamento durante e dopo il periodo transitorio.
16.
L’assegnazione di capacità aeroportuale alle compagnie aeree dovrebbe quindi
diventare gradualmente più efficiente (ossia orientata alla domanda) e la necessità di
finanziamento pubblico degli aeroporti dovrebbe ridursi contestualmente alla
diffusione sempre più ampia degli investimenti privati. Tuttavia, laddove sia
possibile accertare una autentica necessità di trasporto ed esternalità positive per una
determinata regione, dovrebbero continuare ad essere consentiti gli aiuti agli
investimenti a favore degli aeroporti dopo il periodo transitorio, con intensità
massime di aiuto in grado di garantire parità di condizioni in tutta l’UE.
17
“Costi di funzionamento” di un aeroporto: i costi sottostanti alla fornitura di servizi aeroportuali. Tra
questi figurano categorie di costi come costi di personale, servizi prestati sulla base di contratti,
comunicazioni, rifiuti, energia, manutenzione, affitti, costi amministrativi, ecc., ma sono esclusi, ai fini
dei presenti orientamenti, i costi di capitale, di sostegno alla commercializzazione o altri incentivi
concessi alle compagnie aeree dal gestore aeroportuale, e i costi che rientrano nella sfera delle
competenze pubbliche. Si deve tener conto del sostegno alla commercializzazione o a qualsiasi altro
incentivo concesso alle compagnie aeree da parte del gestore aeroportuale al momento di calcolare le
entrate del gestore detraendoli dalle entrate generate dalle diritti aeroportuali.
6
17.
In tale contesto gli attuali orientamenti relativi al settore aeronautico introducono un
nuovo approccio per valutare la compatibilità degli aiuti agli aeroporti e alle
compagnie aeree:
(a)
considerando che gli orientamenti del 2005 lasciano aperta la questione degli
aiuti agli investimenti, i presenti orientamenti riveduti definiscono le intensità
massime di aiuto in funzione delle dimensioni dell’aeroporto. Tuttavia, per i
grandi aeroporti con un volume di passeggeri superiore a 5 milioni all’anno,
gli aiuti agli investimenti dovrebbero essere dichiarati incompatibili con il
mercato interno;
(b)
per un periodo transitorio di dieci anni, gli aiuti al funzionamento agli
aeroporti regionali possono essere dichiarati compatibili;
(c)
le condizioni di compatibilità per gli aiuti di avviamento concessi alle
compagnie aeree sono state semplificate e adattate ai recenti sviluppi di
mercato.
18.
La Commissione propone di adottare un approccio equilibrato, che sia neutro nei
confronti dei vari modelli aziendali di aeroporti e compagnie aeree e tenga conto
delle prospettive di crescita del traffico aereo, delle necessità di sviluppo regionale e
di accessibilità nonché del contributo positivo dato dal modello di vettore LCC per lo
sviluppo di alcuni aeroporti regionali. Ma allo stesso tempo, senza alcun dubbio si
giustifica un passaggio graduale verso un approccio orientato al mercato; tranne in
casi limitati e debitamente giustificati, gli aeroporti devono essere in grado di coprire
i propri costi di funzionamento e gli investimenti pubblici devono essere utilizzati
per finanziare la costruzione di aeroporti efficienti sotto il profilo economico; è
necessario evitare distorsioni di concorrenza fra aeroporti e fra compagnie aeree,
nonché la duplicazione di aeroporti economicamente non efficienti. Questo
approccio equilibrato deve essere trasparente, facilmente comprensibile e semplice
da applicare.
2.
CAMPO DI APPLICAZIONE
19.
I presenti orientamenti si applicano agli aiuti di Stato ad aeroporti e compagnie
aeree18. Essi verranno applicati in conformità ad altre politiche dell’UE in materia di
aiuti di Stato, ad altre disposizioni del TFUE e alla normativa adottata ai sensi del
TFUE19.
18
19
I presenti orientamenti non si applicano ad aiuti per la fornitura di servizi di assistenza a terra
indipendentemente dalla circostanza che siano forniti dall’aeroporto stesso, da una compagnia aerea o
da un fornitore di servizi di assistenza a terra a terzi; tale aiuto verrà valutato sulla base delle pertinenti
norme generali. Ai sensi della direttiva 96/67/CE, o di qualsiasi normativa successiva, gli aeroporti che
effettuano assistenza a terra devono tenere una contabilità delle proprie attività di assistenza a terra
separata dalle loro altre attività. Inoltre un aeroporto non può sovvenzionare le proprie attività di
assistenza a terra con le entrate che esso ricava dal suo ruolo di gestore aeroportuale. I presenti
orientamenti non si applicano neanche alle imprese che, pur operando in un determinato aeroporto,
esercitano attività non aeronautiche.
In particolare, ma non esclusivamente, il regolamento n. 1008/2008 recante norme comuni per la
prestazione di servizi aerei nella Comunità, la direttiva 96/67/CE relativa all'accesso al mercato dei
servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità, la direttiva 2009/12/CE concernente i diritti
aeroportuali, e l’eventuale legislazione successiva.
7
20.
Alcuni aeroporti e compagnie aeree sono specializzati nel trasporto di merci. La
Commissione non ha ancora un’esperienza sufficiente per valutare la compatibilità
degli aiuti a favore di aeroporti e compagnie aeree specializzati nel trasporto di merci
per riassumere la propria prassi sotto forma di criteri specifici di compatibilità. Per
queste categorie di imprese, la Commissione applicherà i principi comuni di
compatibilità di cui al titolo 5 dei presenti orientamenti attraverso un’analisi caso per
caso.
21.
A differenza di altre normative e orientamenti UE, gli orientamenti in materia di aiuti
di Stato a finalità regionale 2007-201320 o eventuali orientamenti futuri in materia di
aiuti a finalità regionale non sono applicabili agli aiuti di Stato concessi ad
infrastrutture aeroportuali.
22.
I presenti orientamenti abrogano gli orientamenti sul settore aeronautico del 1994 e
del 2005.
3.
PRESENZA
TFUE
3.1.
Nozione di impresa e di attività economica
23.
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, le norme sugli aiuti di Stato si
applicano solo se il beneficiario è “un’impresa”. La Corte di giustizia dell’Unione
europea (“la Corte”) ha costantemente definito le imprese dei soggetti che esercitano
un’attività economica, a prescindere dal loro status giuridico o proprietà e dalle loro
modalità di finanziamento21. Qualsiasi attività consistente nell’offerta di beni e
servizi su un mercato costituisce un’attività economica22. Il carattere economico di
un’attività come tale non dipende dalla circostanza che l’attività generi profitti23.
24.
In tutta l’UE, l’attività delle compagnie aeree consistente nel fornire servizi di
trasporto a passeggeri e/o imprese costituisce un’attività economica. Nella sua
sentenza “Aéroports de Paris”24 la Corte di giustizia ha stabilito che anche la
gestione di un aeroporto consistente nella fornitura di servizi aeroportuali alle
compagnie aeree e a diversi fornitori di servizi costituisce un’attività economica.
Nella sua sentenza “aeroporto di Lipsia-Halle”,25 la Corte ha confermato che la
20
21
22
23
24
25
DI AIUTI DI
STATO
AI SENSI DELL’ARTICOLO
107,
PARAGRAFO
1,
DEL
GU L 54 del 4.3.2006, pag. 13.
Cfr. la comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme dell’Unione europea in materia
di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico
generale (GU C 8 dell’11.1.2012, pag. 4, punto 2.1) e relativa giurisprudenza, in particolare cause
riunite C-180/98 a C-184/98, Pavlov e altri, (Raccolta 2000, pag. I-6451).
Causa 118/85, Commissione/Italia, (Raccolta 1987, pag. 2599, punto 7); Causa C-35/96,
Commissione/Italia, (Raccolta 1998, pag. I-3851, punto 36); Cause riunite C-180/98 a C-184/98, Pavlov
e altri, punto 75.
Cause riunite 209/78 a 215/78 e 218/78 Van Landewyck (Raccolta 1980, pag. 3125, punto 88); Causa
C-244/94, FFSA e altri (Raccolta 1995, pag. I-4013, punto 21); Causa C-49/07 MOTOE (Raccolta
2008, pag. I-4863, punti 27 e 28).
Causa T-128/98, Aéroports de Paris/Commissione (Raccolta 2000, pag. II-3929), confermata dalla
causa C-82/01 (Raccolta 2002, pag. I-09297), punti da 75 a 79.
Causa T-455/08 Flughafen Leipzig-Halle GmbH and Mitteldeutsche Flughafen AG v. Commission,
Racc. I-00000] [2011, in particolare i punti 93 e 94.
8
gestione di un aeroporto costituisce un’attività economica, della quale la costruzione
dell’infrastruttura aeroportuale è parte integrante.
25.
Per quanto riguarda misure di finanziamento del passato, il graduale sviluppo di
forze di mercato nel settore aeroportuale26 non consente di stabilire una data precisa,
a partire dalla quale la gestione di un aeroporto avrebbe dovuto essere considerata,
senza alcun dubbio, come un’attività economica. Tuttavia, la giurisprudenza della
Corte ha ripreso il carattere mutevole delle operazioni aeroportuali. Nella sua
sentenza “Aeroporto di Lipsia/Halle”, la Corte ha sostenuto che, a partire dal 2000,
l’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al finanziamento delle infrastrutture
aeroportuali non poteva più essere esclusa27. Di conseguenza, dalla data della
sentenza “Aéroports de Paris”(12 dicembre 2000), non è stato possibile considerare
la costruzione e la gestione di infrastrutture aeroportuali come funzioni svolte al di
fuori dell’ambito del controllo degli aiuti di Stato
26.
Al contrario, prima della sentenza “Aéroports de Paris”, le autorità pubbliche
potevano ritenere legittimamente che il finanziamento delle infrastrutture
aeroportuali non costituisse un aiuto di Stato e, di conseguenza, che tali misure non
dovessero essere notificate alla Commissione. Ne consegue che la Commissione non
può ora contestare, sulla base delle norme sugli aiuti di Stato, tali misure di
finanziamento concesse28 prima della sentenza “Aéroports de Paris”29.
27.
Tuttavia, le misure concesse prima che si sviluppasse una certa concorrenza nel
settore aeroportuale non costituivano un aiuto di Stato al momento della loro
adozione, ma potrebbero essere considerate un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 1,
lettera b), punto v) del regolamento n. 659/199930, se fossero soddisfatte le
condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE .
28.
Il soggetto o il gruppo di soggetti che esercita l’attività economica consistente nella
fornitura di servizi aeroportuali alle compagnie aeree, vale a dire assicurare
l’assistenza agli aeromobili, dal momento dell’atterraggio al momento del decollo,
nonché ai passeggeri e alle merci, in modo da consentire ai vettori di fornire servizi
di trasporto aereo31, è indicato di seguito come “gestore aeroportuale”32. Un gestore
aeroportuale fornisce una serie di servizi (di seguito “servizi aeroportuali”) alle
26
27
28
29
30
31
32
Cfr. punto 3 supra, e la suddetta sentenza “Aeroporto di Lipsia-Halle” , punto 105.
Cfr. la suddetta sentenza "Leipzig-Halle airport" , punto 106.
Il criterio rilevante per la data alla quale un’eventuale misura di aiuto è considerata concessa è la data
dell’atto giuridicamente vincolante con il quale le amministrazioni pubbliche si impegnano a concedere
la misura in questione al beneficiario. Cfr. causa T-358/94, Compagnie Nationale Air France (Raccolta
1996, pag. II-2109, punto 79, causa T-109/01, Fleuren Compost BV, (Raccolta 2004, pag. II-127, punto
74 e cause riunite T-362/05 e T-363/05 Nuova Agricast/Commissione (Raccolta 2008, pag. II-297,
punto 80 e cause riunite T-427/04 e T-17/05, Francia e France Télécom/Commissione, sentenza
(Raccolta 2009, pag. II-4315, punto 321).
Decisione C 38/2008 del 3.10.2012 su Terminal 2 dell’aeroporto di Monaco, non ancora pubblicata
nella Gazzetta ufficiale, punti da 74 a 81.
Regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione
dell’articolo 93 del trattato CE (GU L 83 del 27.3.1999, pag. 1).
Cfr. direttiva 2009/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2009, concernente i
diritti aeroportuali (GU L 70 del 14.3.2009, pag. 11, considerando 1).
Il gestore aeroportuale può essere o meno lo stesso soggetto che ha la proprietà dell’aeroporto.
9
compagnie aeree, a titolo oneroso (“diritti aeroportuali”)33. Mentre la portata esatta
dei servizi forniti dai gestori aeroportuali, nonché la definizione di tali diritti, come
“diritti» o “tasse” varia all’interno dell’UE, la fornitura di servizi aeroportuali alle
compagnie aeree in cambio del pagamento di diritti aeroportuali costituisce
un’attività economica.
29.
Il quadro giuridico e normativo relativo alla proprietà e alla gestione dei singoli
aeroporti varia da un aeroporto all’altro all’interno dell’UE. In particolare, gli
aeroporti regionali e locali sono spesso gestiti in stretta cooperazione con le autorità
pubbliche. A tale riguardo, la Corte ha stabilito che si può ritenere che diversi
soggetti svolgano assieme un’attività economica e che ciò costituisca un’unità
economica, in presenza di determinate condizioni34. Nel settore aeronautico, la
Commissione ritiene che una partecipazione significativa nella strategia commerciale
di un aeroporto, per esempio tramite la conclusione di accordi diretti con le
compagnie aeree o la fissazione di diritti aeroportuali, possa costituire un’indicazione
importante che il soggetto in questione svolge effettivamente, da solo o con altri,
l’attività economica di gestione dell’aeroporto35.
30.
A parte i servizi aeroportuali descritti sopra, un gestore aeroportuale può inoltre
fornire altri servizi commerciali a compagnie aeree o ad altri utenti dell’aeroporto,
come servizi ausiliari ai passeggeri, agli spedizionieri o ad altri prestatori di servizi
(ad esempio mediante l’affitto di locali a gestori di negozi e ristoranti, a gestori di
parcheggi, ecc.). Tali attività economiche saranno indicate collettivamente come
“attività non aeronautiche”.
31.
Tuttavia, non tutte le attività di un gestore aeroportuale sono necessariamente di
natura economica36. Dato che la classificazione di un soggetto come impresa è
sempre relativa ad un’attività specifica, è necessario distinguere tra le attività di un
determinato gestore aeroportuale e stabilire in quale misura tali attività siano di
natura economica. Se un gestore aeroportuale svolge delle attività sia di natura
economica che non economica, esso è considerato un’impresa solo per quanto
riguarda le prime.
32.
Come osserva la Corte, le attività che di norma rientrano sotto la responsabilità dello
Stato nell'esercizio dei suoi poteri pubblici non sono di natura economica e non
rientrano nella sfera di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato37. In un
aeroporto, attività come il controllo del traffico aereo, i servizi di polizia, i servizi
33
34
35
36
37
Cfr. definizione del termine “diritto aeroportuale” nell’allegato 1 dei presenti orientamenti.
L’esercizio comune di un’attività economica è di norma valutato analizzando l’esistenza di legami
funzionali, economici e organici tra i diversi soggetti. Cfr. ad esempio la causa C-480/09 P
AceaElectrabel Produzione Spa/Commissione (Raccolta 2010, punti da 47 a 55); causa C-222/04,
Ministero dell’Economia e delle Finanze/Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. ed altri (Raccolta 2006,
pag. I-289, punto 112).
Causa T-196/04 Ryanair Ltd/Commissione delle Comunità europee, Raccolta 2008, pag. II-03643
(Sentenza “Charleroi”) punto 88.
Causa T-455/08 “Aeroporto di Lipsia-Halle”, punto 98.
Causa C-118/85, Commissione/Repubblica Italiana, punti 7 e 8, e causa C-30/87 Bodson/Pompes
funèbres des régions libérées (Raccolta 1988, pag. I-2479, punto 18).
10
doganali e le attività necessarie alla protezione dell’aviazione civile da atti di
interferenza illecita sono generalmente considerate di carattere non economico38.
33.
Il finanziamento pubblico di dette attività non economiche non costituisce un aiuto di
Stato, ma dovrebbe limitarsi strettamente alla compensazione dei costi che esse
comportano e non può essere utilizzato per finanziare altre attività39. Eventuali
compensazioni eccessive da parte delle autorità pubbliche per i costi sostenuti in
relazione ad attività non economiche possono costituire un aiuto di Stato. Inoltre, se
un gestore aeroportuale, oltre alla propria attività economica, è impegnato in attività
non economiche, deve tenere delle contabilità separate onde evitare l’eventuale
trasferimento di fondi pubblici dalle attività non economiche a quelle economiche.
34.
Il finanziamento pubblico delle attività non economiche non deve comportare
indebite discriminazioni tra compagnie aeree e gestori aeroportuali. In effetti, la
giurisprudenza consolidata è concorde nel ritenere che si sia in presenza di un
vantaggio quando le autorità pubbliche sollevano determinate imprese dai costi
connessi alle loro attività economiche40. Pertanto, se alcune compagnie aeree o
gestori aeroportuali non devono sostenere i costi di determinati servizi,
contrariamente ad altre compagnie aeree o gestori aeroportuali che forniscono gli
stessi servizi per conto delle stesse autorità pubbliche, ai primi potrebbe essere
concesso un vantaggio anche se la fornitura di tali servizi è considerata non
economica.
3.2.
Utilizzo di risorse statali e imputabilità allo Stato
35.
Il trasferimento di risorse statali può assumere molte forme come sovvenzioni dirette,
agevolazioni fiscali41, prestiti agevolati o altri tipi di condizioni preferenziali di
finanziamento. Vi è coinvolgimento di risorse statali anche quando lo Stato offre un
vantaggio in natura o sotto forma di servizi sovvenzionati42, come i servizi
aeroportuali. Le risorse statali possono essere utilizzate43 a livello nazionale,
regionale o locale. I finanziamenti provenienti dai fondi europei costituiscono
anch’essi risorse statali, quando tali finanziamenti vengono assegnati a discrezione di
uno Stato membro44.
38
39
40
41
42
43
44
Cfr. in particolare causa C-364/92 SAT/Eurocontrol (Raccolta 1994, pag. I-43, punto 30, e causa C113/07 P SELEX Sistemi integrati/Commissione (Raccolta 2009, pag. I-2207, punto 71).
Causa C-343/95, Calì & Figli/Servizi Ecologici Porto di Genova (Raccolta 1997, pag. I-1547).
Decisione della Commissione N 309/2002, del 19 marzo 2003, Sicurezza aerea — Compensazione dei
costi a seguito degli attentati dell'11 settembre 2001. Decisione della Commissione N 438/2002, del 16
ottobre 2002, Sovvenzioni alle autorità portuali per l'espletamento della missione di servizio pubblico.
Cfr. causa C-172/03 Wolfgang Heiser/Finanzamt Innsbruck (Raccolta 2005, pag. I-01627, punto 36), e
giurisprudenza citata.
Cfr. decisione N 324/2006 del 24 ottobre 2006 — Aiuto per il nolo di un ATR 72-500 da parte della
compagnia aerea Air Caraïbes.
Cfr. causa C-126/01 Ministère de l’économie, des Finances et de l’industrie/GEMO SA (Raccolta 2003,
pag. I-13769, punto 29).
Le risorse di un’impresa pubblica costituiscono risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del
TFUE, in quanto le autorità pubbliche controllano tali risorse. Cfr. causa C-482/99, Repubblica
francese/Commissione, (Raccolta 2002, pag. I-4397) («Stardust Marine»).
La Corte ha confermato che quando dei mezzi finanziari restano costantemente sotto controllo pubblico
e dunque a disposizione delle autorità nazionali competenti, ciò è sufficiente perché essi siano
11
36.
La Corte ha inoltre stabilito che anche se lo Stato è in grado di controllare
un’impresa pubblica e di esercitare un’influenza dominante sulle attività di
quest’ultima, l’esercizio effettivo di tale controllo in un caso particolare non può
essere automaticamente dato per scontato45. Sarà pertanto ancora più necessario
valutare se misure concesse da imprese pubbliche siano imputabili allo Stato La
Corte ha segnalato che l’imputabilità allo Stato di una misura adottata da un’impresa
pubblica può essere dedotta da un insieme di indicatori derivanti dalle circostanze del
caso e dal contesto nel quale la misura è stata presa46.
37.
In questo contesto, le risorse del gestore aeroportuale pubblico costituiscono risorse
pubbliche. Di conseguenza, un gestore aeroportuale pubblico può concedere un aiuto
ad una compagnia aerea che utilizza l’aeroporto quando la misura sia imputabile allo
Stato e siano soddisfatte le altre condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del
TFUE. La Corte ha inoltre stabilito che la circostanza che una misura sia concessa
direttamente dallo Stato o da organismi pubblici o privati da esso istituiti o designati
per gestire l’aiuto è irrilevante ai fini della sua qualificazione come aiuto di Stato47.
3.3.
Distorsioni di concorrenza e incidenza sugli scambi
38.
Secondo la giurisprudenza della Corte, il sostegno finanziario falsa la concorrenza
nella misura in cui rafforza la posizione di un’impresa rispetto ad altre imprese48.
39.
In generale, quando un vantaggio concesso da uno Stato membro rafforza la
posizione di un’impresa rispetto ad altre imprese concorrenti in un determinato
mercato europeo, si deve ritenere che gli scambi tra Stati membri siano influenzati
dal suddetto vantaggio49.
40.
Si può valutare la concorrenza fra aeroporti e gestori aeroportuali alla luce dei criteri
di scelta adottati dalle compagnie aeree, procedendo in particolare al confronto di
elementi come il tipo di servizi aeroportuali forniti e la clientela interessata, la
popolazione o l'attività economica, il grado di congestione, l'esistenza di un accesso
via terra, nonché l'entità delle tasse riscosse e le condizioni commerciali complessive
per l'utilizzo delle infrastrutture e dei servizi aeroportuali. Il livello dei diritti riscossi
è un fattore essenziale in quanto un finanziamento pubblico erogato ad un gestore
aeroportuale potrebbe essere utilizzato per mantenere artificialmente bassi i diritti
aeroportuali in modo da attirare traffico, potendo quindi falsare in modo significativo
la concorrenza.
41.
La Commissione rileva inoltre che i gestori aeroportuali sono in concorrenza tra loro
per la gestione delle infrastrutture aeroportuali, anche per gli aeroporti locali e
regionali. Il finanziamento pubblico di un gestore aeroportuale può quindi falsare la
concorrenza sui mercati per quanto riguarda il funzionamento delle infrastrutture
45
46
47
48
49
considerati aiuti di Stato, cfr. causa C-83/98 P Francia/Ladbroke Racing Ltd e Commissione (Raccolta
2000, pag. I-3271, punto 50).
Cfr. la suddetta sentenza «Stardust Marine», punto 52.
Ibidem., punti 55 e 56.
Causa C-78/76, Steinike & Weinlig/Repubblica federale di Germania, (Raccolta 1977, pag. I-00595,
punto 21).
Causa C-310/99, Italia/Commissione, (Raccolta 2002, pag. I-02289, punto 65).
Causa C-280/00, Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg gegen Nahverkehrsgesellschaft
Altmark GmbH ('Altmark') (Raccolta 2003, pag. I-7747).
12
aeroportuali. Inoltre, i finanziamenti pubblici sia ai gestori aeroportuali che alle
compagnie aeree possono falsare la concorrenza e incidere sugli scambi nei mercati
del trasporto aereo dell’UE. Infine, anche la concorrenza intermodale può subire
un’influenza negativa dal finanziamento pubblico a gestori aeroportuali e a
compagnie aeree.
42.
La Corte di giustizia, nella sentenza Altmark50 ha stabilito che anche il finanziamento
pubblico concesso a un’impresa che fornisce solo servizi di trasporto locale o
regionale può incidere sugli scambi tra Stati membri, in quanto la fornitura di servizi
di trasporto da tale impresa può essere mantenuta o incrementata con il risultato che
le imprese stabilite in altri Stati membri hanno meno possibilità di fornire i propri
servizi di trasporto. Anche un aiuto di modesto importo o dimensioni relativamente
modeste dell’impresa che riceve il finanziamento pubblico non escludono in quanto
tali la possibilità che gli scambi tra Stati membri possa esserne influenzati. Di
conseguenza, il finanziamento pubblico di aeroporti o compagnie aeree che prestano
servizi da tali aeroporti potrebbe incidere sugli scambi tra Stati membri.
3.4.
Il finanziamento pubblico di aeroporti e l’applicazione del principio
dell’operatore in un’economia di mercato
43.
L’articolo 345 del TFUE stabilisce che i trattati lasciano del tutto impregiudicato il
regime di proprietà esistente negli Stati membri. Ne deriva che gli Stati membri
possono possedere e dirigere imprese, acquistare azioni o altre partecipazioni in
imprese pubbliche o private.
44.
Di conseguenza, i presenti orientamenti non operano alcuna distinzione fra i vari tipi
di beneficiari sotto il profilo del loro assetto giuridico o in base alla loro
appartenenza al settore pubblico o a quello privato e tutti i riferimenti a compagnie
aeree e aeroporti o alle imprese che ne assicurano la gestione riguardano ogni tipo di
soggetto giuridico.
45.
Al fine di valutare se un’impresa abbia beneficiato di un vantaggio economico viene
applicato il cosiddetto test dell’operatore in un’economia di mercato (“test MEO”).
Tale esame deve basarsi sulle informazioni disponibili e sugli sviluppi prevedibili al
momento in cui il finanziamento pubblico è stato concesso e non su un’analisi basata
su una situazione successiva51.
46.
Di conseguenza, quando un gestore aeroportuale beneficia di un finanziamento
pubblico, la Commissione valuterà se tale finanziamento costituisca un aiuto
verificando se, in circostanze analoghe, un operatore privato, tenendo conto della
possibilità di ottenere un utile e astraendo da qualsiasi considerazione di carattere
sociale, politico-regionale e settoriale52, avrebbe concesso lo stesso finanziamento. Il
50
51
52
Cfr. causa summenzionata Altmark, punti da 77 a 82.
Sentenza "Stardust Marine", punto 71.
Cause T-129/95, T-2/96 e T-97/96 Neue Maxhütte Stahlwerke e Lech Stahlwerke/Commissione,
Raccolta 1999, pag. II-17, punto 120. Cfr. anche causa C-40/85, Regno del Belgio/Commissione,
Raccolta 1986, pag. 02321, punto 13.
13
finanziamento pubblico concesso in circostanze che corrispondono alle normali
condizioni di mercato non è considerato aiuto di Stato53.
47.
La Corte ha inoltre precisato che il comportamento di un investitore pubblico può
essere paragonato a quello di un investitore privato guidato da prospettive di
redditività a più lungo termine54, per tutta la durata di vita dell’investimento. Queste
considerazioni sono particolarmente pertinenti nel caso di investimenti in
infrastrutture. Ogni valutazione di redditività del gestore aeroportuale deve tener
conto delle entrate dell’aeroporto secondo la definizione di cui all'allegato I.
48.
Di conseguenza, per quanto riguarda il finanziamento pubblico negli aeroporti,
l’analisi della conformità al MEO si dovrebbe basare su corrette prospettive di
redditività ex ante per il soggetto che concede il finanziamento55. L’assenza di un
piano industriale costituisce un indicazione che il MEO potrebbe non essere
soddisfatto. In assenza di un piano industriale gli Stati membri possono fornire
un’analisi o documenti interni delle autorità pubbliche o dell’aeroporto interessato
dai quali si evince chiaramente che un’analisi condotta prima della concessione del
finanziamento pubblico aveva dimostrato la conformità al MEO.
49.
Gli aeroporti possono svolgere un ruolo nel promuovere lo sviluppo locale o
migliorare l’accessibilità. Tuttavia non si può tener conto di considerazioni di ordine
politico o regionale nella valutazione del MEO56. Di tali considerazioni si può
tuttavia tener conto, a determinate condizioni, quando si valuta la compatibilità
dell’aiuto.
3.5.
Rapporti finanziari tra aeroporti e compagnie aeree
50.
Quando un gestore aeroportuale dispone di risorse pubbliche, in linea di principio, si
può escludere l’aiuto ad una compagnia aerea che utilizza l’aeroporto, quando il
rapporto tra il gestore dell’aeroporto e la suddetta compagnia aerea è conforme al
MEO. Di norma si tratta del caso in cui:
(1)
il prezzo praticato per i servizi aeroportuali corrisponde al prezzo di mercato
(cfr. titolo 3.5.1), o
(2)
è dimostrato, attraverso un’analisi ex ante, che il prezzo praticato per i servizi
aeroportuali porta ad un utile ragionevole sul capitale investito per il gestore
dell’aeroporto (cfr. titolo 3.5.2).
3.5.1.
Confronto con il prezzo di mercato
51.
Un possibile approccio per valutare la presenza di aiuti di Stato alle compagnie aeree
consiste nel verificare che il prezzo praticato dal gestore di un aeroporto ad una
53
54
55
56
Sentenza "Stardust Marine", punto 69. Cfr. anche causa C-303/88, Italia/Commissione, Raccolta 1991,
pag. I-1433, punto 20.
Cfr. sentenza Italia/Commissione ("Alfa Romeo"), Raccolta 1991, pag. I-1603, punto 20. Causa T228/99 Westdeutsche Landesbank Girozentrale/Commissione Raccolta 2003, pag. II-435, punti da 250
a 270.
Cfr. la decisione della Commissione nella causa C25/2007 Finlandia —aeroporto Pirkkala Tampere e
Ryanair, non ancora pubblicata nella Gazzetta ufficiale.
Cause T-129/95, T-2/96 e T-97/96 Neue Maxhütte Stahlwerke e Lech Stahlwerke/Commissione,
Raccolta 1999, pag. II-17, punto 120. Cfr. anche causa C-40/85, Regno del Belgio/Commissione,
Raccolta 1986, pag. 02321, punto 13.
14
determinata compagnia aerea corrisponda al prezzo di mercato. Sulla base di prezzi
di mercato disponibili e pertinenti, è possibile individuare un parametro di
riferimento appropriato, tenendo conto degli elementi che seguono.
52.
L’identificazione di un parametro di riferimento impone anzitutto di scegliere
aeroporti comparabili che forniscono servizi comparabili in normali condizioni di
mercato.
53.
A questo riguardo la Commissione osserva che, per il momento, la maggior parte
degli aeroporti dell’UE beneficiano di finanziamenti pubblici diretti a coprire i costi
di investimento e di gestione. La maggior parte di questi aeroporti può rimanere sul
mercato solo grazie ad un sostegno pubblico.
54.
Gli aeroporti di proprietà pubblica sono tradizionalmente considerati dalle pubbliche
autorità come infrastrutture dirette a facilitare lo sviluppo locale e non come imprese
operanti secondo le regole di mercato. I prezzi praticati da questi aeroporti di
conseguenza tendono ad essere stabiliti non tenendo conto di considerazioni di
mercato e in particolare di sane prospettive di redditività ex ante, ma essenzialmente
alla luce di considerazioni di ordine sociale o regionale.
55.
Anche se alcuni aeroporti sono di proprietà privata o sono gestiti senza tener conto di
considerazioni di ordine sociale o regionale, i prezzi praticati da questi aeroporti
possono essere in larga misura influenzati dai prezzi praticati dalla maggioranza dei
gestori aeroportuali sovvenzionati con fondi pubblici in quanto le compagnie aeree
tengono conto di tali prezzi quando negoziano con aeroporti appartenenti a privati o
che sono gestiti da privati.
56.
In queste circostanze, la Commissione nutre forti dubbi sul fatto che attualmente sia
possibile individuare un parametro di riferimento appropriato per stabilire un reale
prezzo di mercato per i servizi forniti dai gestori aeroportuali. Questa situazione può
cambiare o evolversi in futuro, in particolare con la piena applicazione delle norme
sugli aiuti di Stato al finanziamento pubblico degli aeroporti.
57.
In ogni caso, la Commissione ritiene che la ricerca di un parametro di riferimento
dovrebbe basarsi su un raffronto dei diritti aeroportuali richiesti tra un numero
adeguato di “aeroporti di raffronto” i cui gestori si comportano come operatori in
un’economia di mercato. In particolare, devono essere utilizzati i seguenti indicatori:
(a)
volume di traffico;
(b)
tipo di traffico (viaggi di lavoro o di vacanze o verso l’estero) e importanza
relativa del carico;
(c)
vicinanza dell’aeroporto a una grande città;
(d)
numero di abitanti nel bacino di utenza dell’aeroporto;
(e)
grado di ricchezza dell’area circostante (PIL pro capite);
(f)
aree geografiche diverse alle quali i passeggeri potrebbero essere interessati.
3.5.2.
Analisi di redditività ex ante
58.
Dato che al momento, e per tutto il periodo transitorio, non è possibile identificare
facilmente un parametro di riferimento appropriato per stabilire un effettivo prezzo di
mercato per i servizi forniti dai gestori aeroportuali, la Commissione ritiene che le
15
prospettive di redditività ex ante costituiscano il criterio più pertinente per valutare le
misure offerte dai gestori aeroportuali alle singole compagnie aeree.
59.
A tale riguardo, la Commissione ritiene che la differenziazione dei prezzi costituisca
una prassi commerciale normale, fintantoché essa rispetta tutte le altre norme
pertinenti in materia di concorrenza e settoriali57. Tuttavia, tali politiche di
tariffazione differenziata dovrebbero avere una giustificazione sotto il profilo
commerciale per poter soddisfare il MEO58. Al fine di valutare se una misura d’aiuto
concessa da un gestore aeroportuale a una compagnia aerea rispetti il MEO, si
dovrebbe tener conto, oltre che dei diritti aeroportuali, anche delle entrate non
aeronautiche59 provenienti dall’attività della compagnia aerea. Analogamente, si
dovrebbe tener conto di tutti i costi sostenuti dal gestore dell’aeroporto in relazione
all’attività svolta dalla compagnia aerea nell’aeroporto 60. Tali costi incrementali
dovrebbero comprendere tutte le categorie di spese o investimenti, come costi
incrementali di personale e di equipaggiamenti, nonché, a seconda delle circostanze
della misura, sconti, sostegno alla commercializzazione o regimi di incentivazione61.
60.
La Commissione ritiene che le misure concesse alle compagnie aeree da un gestore
aeroportuale possano essere considerate conformi al MEO quando esse
contribuiscono in misura apprezzabile, da una prospettiva ex ante, alla redditività del
gestore aeroportuale. Il gestore dell’aeroporto deve dimostrare di essere in grado di
coprire i costi derivanti dall’accordo con un vettore aereo (per esempio un singolo
contratto o un regime complessivo di diritti aeroportuali) con un ragionevole margine
di profitto62, sulla base di sane prospettive a medio termine63, al momento di
concludere il suddetto accordo. Non si deve tener conto, invece, ai fini della
valutazione MEO dei costi che il manager dell'aeroporto dovrebbe sostenere in ogni
caso indipendentemente dall'accordo con la compagnia aerea.
4.
FINANZIAMENTO PUBBLICO DI SERVIZI DI INTERESSE ECONOMICO GENERALE
61.
In alcuni casi, le autorità pubbliche possono definire determinate attività economiche
svolte da gestori aeroportuali o da compagnie aeree servizi di interesse economico
generale («SIEG»), ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE e della
57
58
59
60
61
62
63
Le disposizioni pertinenti comprendono gli articoli 101 e 102 del TFUE, nonché la summenzionata
direttiva 2009/12 concernente i diritti aeroportuali e di ogni atto legislativo successivo.
Cfr. decisione della Commissione nella causa C12/2008 — Slovacchia — Accordo fra l’aeroporto di
Bratislava e Ryanair, GU L 27 dell’1.2.2011, pag. 24, e decisione della Commissione nella causa C
25/2007 — Finlandia — aeroporto Tampere Pirkkala e Ryanair, non ancora pubblicata nella Gazzetta
ufficiale.
Le entrate da attività non aeronautiche consistono, in particolare, in tariffe di parcheggio, canoni di
locazione commerciali, ecc. Cfr. punto 30 supra.
Sentenza "Charleroi", punto 59.
Dovrà altresì essere presa in considerazione ogni forma di sostegno pubblico diretta a compensare parte
dei normali costi sostenuti dal gestore dell’aeroporto in relazione alla misura in questione. Ciò
indipendentemente dal fatto che un tale sostegno sia concesso direttamente alla compagnia aerea in
questione, o veicolato tramite il gestore aeroportuale o un altro soggetto (cfr. punto 37 supra).
Un margine di profitto ragionevole è un tasso “normale” di remunerazione del capitale, ad esempio un
tasso di rendimento richiesto da una compagnia tipo per un investimento di rischio analogo. Il
rendimento è misurato come tasso di rendimento interno (“IRR”) oltre i previsti flussi di cassa indotti
dalla misura o dall’accordo con la compagnia aerea
Ciò non impedisce di prevedere che benefici futuri possano compensare le perdite iniziali.
16
giurisprudenza Altmark64, e prevedere una compensazione per la prestazione di tali
servizi. In tali casi, la comunicazione della Commissione sull’applicazione delle
norme dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa
per la prestazione di servizi di interesse economico generale65 e il regolamento della
Commissione del 25 aprile 2012 relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del
trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti di importanza minore («de
minimis») concessi ad imprese che prestano servizi di interesse economico
generale66 forniscono degli orientamenti sulle condizioni alle quali il finanziamento
pubblico di un SIEG costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107,
paragrafo 1, del TFUE. Gli aiuti concessi sotto forma di compensazione di un
servizio pubblico saranno esaminati a norma della decisione della Commissione, del
20 dicembre 2011, riguardante l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 106,
paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti di Stato
sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a
determinate imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico
generale67 e della comunicazione della Commissione sulla disciplina dell’Unione
europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli
obblighi di servizio pubblico (2011).68. Quanto segue si limita ad illustrare
l’applicazione di alcuni dei principi stabiliti nel pacchetto SIEG alla luce di alcune
specificità settoriali.
4.1.
Definizione di un Servizio di interesse economico generale nei settori
aeroportuale e del trasporto aereo
62.
Il primo criterio della sentenza Altmark prevede una chiara definizione di un compito
di SIEG. Questo requisito coincide con quanto stabilito dall’articolo
106,
69
70
paragrafo 2, del TFUE . Secondo la giurisprudenza , le imprese incaricate della
gestione di un servizio di interesse economico generale devono aver ricevuto detto
incarico con un atto della pubblica autorità. La Commissione ha inoltre precisato71
64
65
66
67
68
69
70
71
Cfr. op. cit., causa C-280/00, punti da 86 a 93. Il finanziamento pubblico per la fornitura di un SIEG
non comporta un vantaggio selettivo ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE se sono rispettate
le seguenti quattro condizioni: a) il beneficiario di un meccanismo di finanziamento di Stato per un
SIEG deve essere formalmente incaricato della fornitura e dell’espletamento di un SIEG, i cui obblighi
devono essere chiaramente definiti, b) i parametri per il calcolo della compensazione devono essere
stabiliti in anticipo in modo oggettivo e trasparente; c) la compensazione non può essere superiore a
quanto è necessario per coprire la totalità o parte dei costi sostenuti nell’espletamento del SIEG,
tenendo conto delle relative entrate e di un utile ragionevole per espletare tali obblighi e d) quando il
beneficiario non è scelto secondo una procedura di appalto pubblico, che permette òla fornitura del
servizio al minor costo per la comunità, il livello di compensazione concesso deve essere determinato
sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa tipo, ben gestita, avrebbe sostenuto per espletare tali
obblighi, tenendo conto delle relative entrate e di un utile ragionevole.
GU C 8 dell’11.1.2012, pag. 4, in appresso denominato “comunicazione relativa ai SIEG”.
GU L 114 del 26.4.2012, pag. 8.
GU L 7 dell’11.1.2012, pag. 3, in appresso denominata “decisione relativa ai SIEG”.
GU C 8, dell'11.1.2012, pag. 15, in appresso denominata “disciplina relativa ai SIEG”.
Causa T-289/03 British United Provident Association Ltd (BUPA)/Commissione, Raccolta 2008, II-81,
punti 171 e 224.
Cfr. cause riunite T-204/97 e T 270/97, EPAC — Empresa para a Agroalimentação e Cereais,
SA/Commissione 2000, pag. II-2267, punto 126 e, causa T-17/02 Fred Olsen/Commissione, Raccolta
2005, pag. II-2031, punti 186 e 188-189.
Cfr. la comunicazione relativa ai SIEG, paragrafo 45.
17
che, affinché un’attività possa essere considerata un SIEG, deve presentare
caratteristiche specifiche che la differenziano dalle attività economiche ordinarie e
che l’obiettivo di interesse generale perseguito dai pubblici poteri non può ridursi
allo sviluppo di talune attività o regioni economiche come previsto all’articolo 107,
paragrafo 3, lettera c), del TFUE72.
63.
Per quanto riguarda i servizi di trasporto aereo, gli obblighi di servizio pubblico
possono essere concessi soltanto alle condizioni del regolamento (CE)
n. 1008/200873. In particolare, va osservato che tali obblighi possono essere imposti
solo su una specifica rotta o gruppo di rotte74 e non su qualsiasi rotta generica
proveniente da un determinato aeroporto, città o regione. Inoltre gli obblighi di
servizio pubblico possono essere imposti su una rotta solo per soddisfare esigenze di
trasporto che non possono essere soddisfatte in modo adeguato da una rotta aerea
esistente o da altri mezzi di trasporto75.
64.
A questo riguardo va sottolineato che il rispetto dei requisiti sostanziali e procedurali
del regolamento (CE) n. 1008/2008 non rimuove la necessità per lo Stato membro
interessato di valutare l’osservanza dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
65.
Per quanto riguarda gli aeroporti, la Commissione ritiene possibile che la gestione
complessiva di un aeroporto, in casi ben giustificati, venga considerata un servizio di
interesse economico generale. Alla luce dei principi illustrati al punto 62 supra, la
Commissione ritiene che ciò possa avvenire soltanto nel caso in cui parte dell’area
potenzialmente servita dall’aeroporto rimarrebbe, in assenza dell’aeroporto, isolata
dal resto dell’UE, in misura tale da pregiudicarne lo sviluppo economico e sociale.
Tale valutazione andrebbe fatta tenendo conto di altri modi di trasporto, in
particolare di servizi di treni ad alta velocità o collegamenti marittimi serviti da
traghetti. In questi casi l’autorità pubblica può imporre un obbligo di servizio
pubblico ad un gestore aeroportuale per garantire che l’aeroporto rimanga aperto al
traffico commerciale. La Commissione osserva, in particolare, che determinati
aeroporti hanno un importante ruolo da svolgere in termini di connettività regionale
di regioni dell’UE che sono isolate, remote o periferiche. Tale situazione in
particolare può verificarsi nel caso di regioni ultraperiferiche di cui all’articolo 349
del TFUE, nonché di isole o altre aree dell’UE. Fatta salva una valutazione caso per
caso e in funzione delle caratteristiche particolari di ogni aeroporto e della regione
che esso serve, può essere particolarmente giustificato definire un SIEG relativo a
questo tipo di aeroporti.
72
73
74
75
Cfr. decisione N 381/04 — France, Projet de réseau de télécommunications haut débit des PyrénéesAtlantiques, paragrafo 53 e decisione della Commissione N 382/04 — France, Mise en place d’une
infrastrutture haut débit sur le territoire de la région Limousin (DORSAL).
Regolamento (CE) n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 settembre 2008,
recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei nella Comunità, GU L 293 del 31.10.2008,
pag. 3, articoli da 16 a 18.
Sia l’aeroporto di origine che quello di destinazione devono essere chiaramente indicati, cfr. l’articolo
16, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1008/2008.
In particolare la Commissione ritiene che sarebbe difficile giustificare OSP su una rotta per un
determinato aeroporto se esistono già adeguati servizi verso un altro aeroporto che serve lo stesso
bacino di utenza. Cfr. l’allegato I per la definizione del termine “bacino di utenza”.
18
66.
Alla luce dei requisiti specifici connessi agli obblighi di servizio pubblico per i
servizi di trasporto aereo76, ed in vista della completa liberalizzazione dei mercati del
trasporto aereo, la Commissione ritiene che la portata degli obblighi di servizio
pubblico imposti ai gestori aeroportuali non dovrebbe includere lo sviluppo di servizi
di trasporto aereo commerciale. In particolare, la compensazione di un servizio
pubblico concessa a un gestore aeroportuale per i costi sostenuti nell’espletamento di
un SIEG non dovrebbe modificarne gli incentivi ad avviare relazioni commerciali
con compagnie aeree.
4.2.
Compatibilità dell’aiuto sotto forma di compensazione di servizio pubblico
67.
Se uno dei criteri cumulativi della sentenza Altmark non è soddisfatto, la
compensazione del servizio pubblico costituisce un vantaggio economico al
beneficiario, e potrebbe costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107,
paragrafo 1, del TFUE. Tale aiuto di Stato sotto forma di compensazione
dell’obbligo di servizio pubblico concesso alle imprese incaricate dell’esercizio di
servizi di interesse economico generale (in conformità ai punti da 63 a 66 supra) può
essere considerato compatibile con il mercato interno se sono soddisfatti i criteri di
compatibilità messi a punto per l’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del
TFUE.
68.
L’aiuto di Stato sotto forma di compensazione di un servizio pubblico è esentato
dall’obbligo di notifica previsto all’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE se sono
soddisfatti i requisiti indicati nella decisione relativa ai SIEG. La portata della
decisione relativa ai SIEG copre la compensazione del servizio pubblico concessa a:
69.
76
77
78
(1)
i gestori aeroportuali per quanto riguarda aeroporti dove il traffico annuale
medio non supera i 200 000 passeggeri77 per l’intera durata dell’incarico
relativo al SIEG, e
(2)
le compagnie aeree per quanto riguarda i collegamenti aerei verso le isole
dove il traffico annuale medio non supera i 300 000 passeggeri78.
Gli aiuti di Stato non coperti dalla decisione relativa ai SIEG possono essere
dichiarati compatibili a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, se sono
soddisfatte le condizioni prevista dalla disciplina relativa ai SIEG. Va osservato
tuttavia che, ai fini della valutazione a norma sia della decisione che della disciplina
relativa ai SIEG, le considerazioni di cui sopra sulla definizione di obblighi di
servizio pubblico imposti a gestori aeroportuali o a compagnie aeree (cfr. punti da 63
a 66 supra) si applicano, conformemente alle norme vigenti.
Cfr. punto 64 supra e regolamento (CE) n. 1008/2008, considerando 12 e articoli da 16 a 18.
Tale soglia si riferisce ad un calcolo basato sulla sola andata, vale a dire che un passeggero che parte e
ritorna nello stesso aeroporto viene calcolato due volte.
Tale soglia si riferisce ad un calcolo basato sulla sola andata, vale a dire che un passeggero che parte per
l’isola e fa ritorno viene calcolato due volte. Esso si applica alle singole rotte tra un aeroporto sull’isola
e un aeroporto sulla terra ferma.
19
5.
COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO
LETTERA C), DEL TFUE
AI SENSI DELL’ARTICOLO
70.
Se il finanziamento pubblico ad aeroporti79 e/o a compagnie aeree costituisce un
aiuto, tale aiuto può essere considerato compatibile con il mercato interno ai sensi
dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, a condizione che soddisfi i criteri
di compatibilità menzionati al titolo 5.1 per gli aeroporti e al titolo 5.2 per le
compagnie aeree. Le misure di aiuti di Stato concesse a compagnie aeree, che
riducono in misura considerevole la redditività del gestore dell’aeroporto (cfr.
punto 61 supra), sono considerate incompatibili con il mercato interno, a meno che
siano soddisfatte le condizioni di compatibilità previste per gli aiuti di avviamento.
71.
Nell'’effettuare la valutazione a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del
TFUE, la Commissione verifica che l’impatto positivo della misura di aiuto ai fini
del conseguimento di un obiettivo di interesse comune superi i suoi effetti collaterali
potenzialmente negativi, come distorsioni degli scambi e della concorrenza. Tale
esercizio viene effettuato in due fasi.
72.
In primo luogo, ogni misura di aiuto deve soddisfare sei condizioni necessarie.
L’inosservanza di una delle seguenti condizioni comporterà la dichiarazione di
incompatibilità dell’aiuto con il mercato interno:
107,
PARAGRAFO
3,
(1)
Contributo al conseguimento di un ben definito obiettivo di interesse comune
e impossibilità di conseguire tale obiettivo attraverso il libero gioco del
mercato
(2)
Adeguatezza dell’aiuto di Stato in quanto strumento strategico
(3)
Esistenza dell’effetto di incentivo
(4)
Proporzionalità/aiuto limitato al minimo necessario
(5)
Assenza di indebiti effetti negativi
(6)
Trasparenza descritta al titolo 8.2.
73.
In secondo luogo, se sono soddisfatte tutte le condizioni necessarie, la Commissione
pondera normalmente gli effetti positivi della misura di aiuto ai fini del
conseguimento di un obiettivo di comune interesse rispetto ai potenziali effetti
negativi.
74.
Per quanto riguarda il mercato del trasporto aereo, la Commissione giudica che i
previsti effetti positivi degli aiuti superino i potenziali effetti negativi, se sono
soddisfatte cumulativamente tutte le condizioni delineate ai titoli 5.1 e 5.2. Pertanto,
l’osservanza di queste condizioni implica la compatibilità dell’aiuto ai sensi
dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE.
75.
Ove possibile, gli Stati membri sono invitati ad elaborare programmi nazionali che
rispecchino i principi fondamentali alla base del finanziamento pubblico e ad
indicare le caratteristiche più importanti del previsto finanziamento pubblico degli
aeroporti. I regimi quadro assicurano la coerenza nell’uso dei fondi pubblici,
79
In tale contesto, e al titolo 5, il termine “aeroporto” è utilizzato rispettivamente per indicare un “gestore
aeroportuale” e/o un “proprietario dell’aeroporto” o per indicare l’”infrastruttura aeroportuale”. Gestore
e proprietario dell’aeroporto non devono essere necessariamente lo stesso soggetto.
20
riducono gli oneri amministrativi che devono sostenere le autorità erogatrici più
piccole e accelerano l’attuazione delle singole misure di aiuto. Inoltre, gli Stati
membri sono invitati a fornire un chiaro orientamento per l’attuazione dei
finanziamenti tramite aiuti di Stato a favore di aeroporti regionali e delle compagnie
aeree che utilizzano tali aeroporti.
5.1.
Aiuti agli aeroporti
5.1.1.
Aiuti agli investimenti a favore di aeroporti
76.
Gli aiuti agli investimenti concessi agli aeroporti sia a titolo individuale che
nell’ambito di un regime di aiuti devono essere considerati compatibili con il
mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, a
condizione che siano soddisfatti i seguenti requisiti cumulativi.
(a)
Contributo al conseguimento di un ben definito obiettivo di interesse comune e
impossibilità di conseguire tale obiettivo attraverso il libero gioco del mercato:
77.
Si ritiene che un aiuto agli investimenti negli aeroporti contribuisca al conseguimento
di un obiettivo di interesse comune, se:
(1) serve ad incrementare la mobilità dei cittadini europei mediante la creazione di
punti di accesso a voli intraeuropei; oppure
(2) a combattere la congestione del traffico aereo nei principali hub aeroportuali
europei; oppure
(3) a facilitare lo sviluppo regionale.
78.
Per poter valutare se un aiuto di Stato sia efficace nel conseguire un obiettivo di
interesse comune, è necessario innanzitutto effettuare una diagnosi del problema da
affrontare. L’aiuto di Stato dovrebbe essere diretto a situazioni nelle quali gli aiuti
possono portare ad un miglioramento sostanziale che il mercato non è in grado di
produrre.
79.
Le condizioni che i piccoli aeroporti devono affrontare quando sviluppano i propri
servizi e per attirare finanziamenti privati per i propri investimenti infrastrutturali
sono spesso meno favorevoli rispetto a quelle che vengono offerte ai principali
aeroporti europei. Inoltre le compagnie aeree non sempre sono disposte, senza
opportuni incentivi, a correre il rischio di aprire nuovi collegamenti da aeroporti
sconosciuti e non ancora sperimentati. Per questi motivi, nelle attuali condizioni di
mercato, gli aeroporti più piccoli possono incontrare delle difficoltà nell’assicurare il
finanziamento dei loro investimenti e delle loro attività senza finanziamenti pubblici.
80.
La necessità di finanziamenti pubblici per nuove infrastrutture o per il rinnovo e la
manutenzione delle infrastrutture esistenti, a causa degli elevati costi fissi80, varia a
seconda delle dimensioni di un aeroporto e, di norma, sarà più elevata nel caso degli
aeroporti più piccoli. La Commissione ritiene che, nelle attuali condizioni di
80
Tra il 70% e il 90% dei costi degli aeroporti sono costi fissi.
21
mercato, sia possibile stabilire le seguenti categorie di aeroporti 81, assieme alla
relativa efficienza finanziaria:
(1)
gli aeroporti con una capacità fino a 200 000 passeggeri all’anno potrebbero
non essere in grado di coprire in larga misura i propri costi di capitale e di
esercizio;
(2)
gli aeroporti con un traffico annuo di passeggeri compreso fra 200 000 e
1 milione normalmente non sono in grado di coprire in larga misura i propri
costi di capitale, ma in generale dovrebbero poter coprire, almeno in parte, i
propri costi di esercizio;
(3)
gli aeroporti con un traffico annuo di passeggeri compreso tra 1 e 3 milioni,
mediamente dovrebbero essere in grado di coprire la maggior parte dei propri
costi di esercizio e di coprire in parte i propri costi di capitale;
(4)
gli aeroporti con un traffico annuo di passeggeri tra i 3 e i 5 milioni,
dovrebbero, in linea di principio, essere in grado di coprire in larga misura la
totalità dei propri costi (compresi i costi di esercizio e i costi di capitale), ma in
determinate circostanze specifiche, potrebbe essere necessario un aiuto
pubblico per finanziare parte dei loro costi di capitale;
(5)
gli aeroporti con un traffico annuo di passeggeri superiore a 5 milioni sono
solitamente redditizi e in grado di coprire tutti i propri costi.
81.
Tuttavia, il duplicarsi di aeroporti non redditizi o la creazione di ulteriore capacità
inutilizzata non contribuisce ad un obiettivo di interesse comune. Se un progetto
d’investimento è destinato principalmente ad aumentare la capacità di un aeroporto,
la nuova infrastruttura deve, a medio termine, soddisfare la domanda attesa delle
compagnie aeree, dei passeggeri e degli spedizionieri nel bacino di utenza
dell’aeroporto82. Ogni investimento iniziale, che non abbia soddisfacenti prospettive
di utilizzo a medio termine o che peggiori a medio termine le prospettive di utilizzo
dell’infrastruttura esistente nel bacino d’utenza non può essere considerato utile ai
fini di un obiettivo di interesse comune.
82.
Di conseguenza, la Commissione nutre dei dubbi circa le prospettive di utilizzo a
medio termine di infrastrutture aeroportuali in un aeroporto situato nel bacino di
utenza83 di un aeroporto esistente nel caso tale aeroporto esistente non funzioni a
piena capacità o quasi. Le prospettive di utilizzo a medio termine devono essere
dimostrate sulla base di corrette previsioni del traffico di passeggeri e di merci
inserite in un piano industriale ex ante e devono individuare i probabili effetti
dell’investimento sull’utilizzo di infrastrutture già esistenti, come un altro aeroporto
o altri modi di trasporto, in particolare collegamenti ferroviari ad alta velocità.
(b)
83.
Una misura di aiuto non viene considerata compatibile se altri strumenti strategici o
di aiuto meno distorsivi consentono di conseguire lo stesso obiettivo.
81
82
83
Le categorie di aeroporti ai fini dei presenti orientamenti si basano sui dati disponibili del settore.
Cfr. l’allegato I per la definizione del termine “bacino di utenza”.
22
84.
Gli Stati membri possono operare scelte diverse per quanto riguarda l’uso di diversi
strumenti strategici e forme d’aiuto. In generale, se uno Stato membro ha preso in
considerazione altre opzioni strategiche e l’uso di uno strumento selettivo come
l’aiuto di Stato sotto forma di sovvenzione diretta è stato messo a confronto con
forme di aiuto meno distorsive (come prestiti, garanzie o anticipi rimborsabili), le
misure in questione sono considerate uno strumento appropriato.
(c)
Esistenza di un effetto di incentivo
85.
Un progetto d’investimento in un aeroporto può essere di per sé economicamente
attraente. Pertanto è necessario accertare se tale investimento non sarebbe stato
effettuato o non lo sarebbe stato nella stessa misura in assenza di un aiuto di Stato. Se
ciò è confermato, la Commissione concluderà che la misura di aiuto ha un effetto di
incentivo.
86.
L’effetto di incentivo è individuato mediante un’analisi controfattuale, che mette a
confronto i previsti livelli di attività in presenza e in assenza di aiuti di Stato.
87.
Quando non è nota una specifica analisi controfattuale, l’effetto di incentivo può
essere ipotizzato in presenza di un deficit di finanziamento (“deficit di finanziamento
dei costi di capitale”), vale a dire quando i costi di investimento superano il valore
attuale netto (VAN) degli utili di esercizio attesi dell’investimento sulla base di un
piano industriale ex ante84.
(d)
Costi ammissibili
88.
L’importo massimo consentito di un aiuto di Stato è espresso in percentuale (%) dei
costi ammissibili (intensità massima di aiuto). I costi ammissibili consistono nei costi
relativi agli investimenti iniziali in infrastrutture aeroportuali, comprese le spese di
programmazione, nelle infrastrutture di assistenza a terra e nelle attrezzature
aeroportuali. I costi d’investimento relativi ad attività non aeronautiche (in
particolare parcheggi, alberghi, ristoranti e uffici) non sono ammissibili85.
89.
I costi di investimento relativi alla fornitura di servizi di assistenza a terra da parte
dello stesso aeroporto non sono ammissibili86.
(e)
Proporzionalità e limitazione dell’aiuto al minimo necessario nonché intensità
massime di aiuto
90.
Nel caso di aiuti agli investimenti negli aeroporti, l’importo proporzionale dell’aiuto
di Stato deve limitarsi ai costi straordinari (al netto delle entrate straordinarie) che
derivano dall’intraprendere il progetto/attività che beneficia dell’aiuto invece del
progetto/attività alternativi che il beneficiario avrebbe intrapreso nello scenario
controfattuale, vale a dire se non avesse ricevuto l'aiuto. Quando non è nota una
specifica analisi controfattuale, l’importo proporzionale dell’aiuto di Stato deve
84
85
86
Ciò non impedisce di prevedere che benefici futuri possano compensare le perdite iniziali.
Il finanziamento di queste attività non è contemplato dai presenti orientamenti, in quanto esse rivestono
un carattere diverso dal trasporto, e sarà pertanto esaminato sulla base delle pertinenti norme generali e
settoriali.
I presenti orientamenti non si applicano ad aiuti per la fornitura di servizi di assistenza a terra
indipendentemente dalla circostanza che siano forniti dall’aeroporto stesso, da una compagnia aerea o
da un fornitore di servizi di assistenza a terra a terzi; tale aiuto verrà valutato sulla base delle pertinenti
norme generali.
23
limitarsi al deficit di finanziamento del progetto di investimento (il cosiddetto
«deficit di finanziamento dei costi di capitale»), che viene stabilito sulla base di un
piano industriale ex ante come la differenza tra i costi di investimento e il valore
attuale netto (VAN) degli utili di esercizio attesi dell’investimento. Nel caso di aiuti
agli investimenti il piano industriale dovrebbe coprire il periodo di utilizzazione
economica del bene.
91.
Dato che il deficit di finanziamento varia in funzione delle dimensioni di un
aeroporto e di norma è più ampio nel caso degli aeroporti più piccoli, la
Commissione utilizzerà una gamma di possibili intensità massime di aiuto per
garantire la proporzionalità complessiva. L’intensità di aiuto non può superare
l’intensità massima di aiuto all’investimento ammissibile e, in ogni caso, non dovrà
andare oltre l’effettivo deficit di finanziamento del progetto di investimento.
92.
La seguente tabella riassume le intensità massime di aiuto ammissibili in funzione
della dimensione di un aeroporto misurata secondo il numero di passeggeri per
anno87:
Dimensioni dell’aeroporto sulla base del traffico
medio di passeggeri (passeggeri per anno)
Intensità massima di
aiuto all’investimento
> 5 milioni
0% (non è consentito
alcun aiuto)
fino al 25% (Solo
anticipi rimborsabili)
3-5 milioni
1-3 milioni
fino al 50%
< 1 milione
fino al 75%
(f)
Effetti negativi
93.
Alcuni strumenti di aiuto sono più distorsivi rispetto ad altri. In particolare, il
duplicarsi di aeroporti non redditizi o la creazione di ulteriore capacità inutilizzata
nel bacino di utenza di infrastrutture esistenti potrebbe avere effetti particolarmente
distorsivi. Di conseguenza, la Commissione, in linea di principio, nutre dei dubbi
circa la compatibilità dell’investimento iniziale nell’infrastruttura aeroportuale di un
aeroporto situato nel bacino di utenza di un aeroporto esistente88 nel caso tale
aeroporto esistente non funzioni a piena capacità o quasi.
87
88
Media effettiva annuale del traffico di passeggeri nei due esercizi finanziari precedenti quello nel quale
l’aiuto è notificato o effettivamente concesso o erogato, nel caso di aiuti non notificati. Nel caso di un
aeroporto passeggeri di recente creazione è necessario considerare il traffico annuale previsto di
passeggeri durante i due esercizi finanziari successivi all’inizio dell’esercizio del traffico aereo
commerciale di passeggeri. Tali soglie si riferiscono ad un calcolo basato sulla sola andata. Ciò
significa che un passeggero che vola ad esempio verso un aeroporto e vi fa ritorno viene calcolato due
volte; ciò si applica alle singole rotte.
Cfr. titolo 5.1.1. a) supra.
24
94.
Inoltre, al fine di evitare gli effetti negativi dell’aiuto che potrebbero verificarsi dove
gli aeroporti devono far fronte a determinati vincoli di bilancio 89, gli aiuti agli
investimenti concessi per il finanziamento di investimenti iniziali in aeroporti con un
traffico di passeggeri fino a 3 milioni possono essere concessi vuoi come importo
fisso destinato a coprire i costi d’investimento ammissibili vuoi in rate annuali per
compensare i costi di capitale.
95.
Gli aiuti agli investimenti concessi per il finanziamento di investimenti iniziali in
aeroporti con un traffico di passeggeri superiore a 3 milioni sono concessi solo sotto
forma di anticipo rimborsabile. L’anticipo rimborsabile è espresso in percentuale dei
costi ammissibili e non può superare la pertinente intensità massima di aiuto
specificata in questa sede. Il sottostante contratto relativo all’anticipo rimborsabile
deve prevedere disposizioni dettagliate per il rimborso in caso di esito positivo del
progetto. Tale esito deve essere definito chiaramente in anticipo.
96.
Il livello dell’esito positivo del progetto può essere valutato con riferimento ad un
tasso di rendimento interno (IRR) del progetto90, che deve essere definito in anticipo.
Un progetto di investimento può essere considerato avente esito positivo se il suo
IRR effettivo supera l’IRR definito in anticipo. Nel caso di esito positivo del
progetto, la misura di aiuto deve prevedere che l’anticipo venga rimborsato in
proporzione al grado di successo conseguito a un tasso d’interesse almeno pari al
tasso di riferimento per l’aeroporto in questione risultante dall’applicazione della
comunicazione della Commissione relativa alla revisione del metodo di fissazione
dei tassi di riferimento e di sconto, o di ogni comunicazione successiva91. In caso
d’insuccesso del progetto, l’anticipo non deve essere rimborsato.
(g)
Accesso all’aeroporto
97.
L’aeroporto, compresi eventuali investimenti iniziali per i quali viene erogato l’aiuto,
è aperto a tutti i potenziali utilizzatori e non è destinato ad un utente specifico. In
caso di limitazione fisica di capacità, l’allocazione deve essere effettuata sulla base di
criteri pertinenti, oggettivi, trasparenti e non discriminatori.
Obblighi di notifica relativi a regimi di aiuto e singole misure di aiuto
98.
La Commissione accetterà notifiche di regimi di aiuti agli investimenti destinati al
finanziamento di aeroporti con un traffico annuale medio inferiore a 3 milioni di
passeggeri.
99.
Al momento di esaminare un regime di aiuti, le condizioni relative alla necessità
dell’aiuto, l’effetto di incentivo e la proporzionalità dell’aiuto saranno considerati
soddisfatti se lo Stato membro si è impegnato a concedere un aiuto individuale a
norma del regime di aiuti approvato solo dopo aver verificato che le condizioni
cumulative da a) a g) del titolo 5.1.1 sono soddisfatte. Inoltre, per l’aiuto che viene
89
90
91
In particolare quando l’aiuto è determinato sulla base di calcoli a posteriori (ripianando eventuali
disavanzi che si producono), gli aeroporti possono non avere molti incentivi a contenere i costi e
impongono diritti aeroportuali sufficienti a coprire i costi.
Lo IRR può essere fissato sulla base di tassi di riferimento comunemente osservati dal settore
aeroportuale o sulla base dei costi di capitale della compagnia nel suo insieme.
GU L 14 del 19.1.2008, pag. 6.
25
concesso sulla base di un regime, i lavori sul progetto non devono iniziare prima che
da parte dei poteri pubblici sia stata adottata la decisione di concedere l’aiuto.
100.
A causa del rischio maggiore di distorsione di concorrenza che comportano, le
seguenti misure di aiuto devono essere sempre notificate individualmente:
a)
aiuto agli investimenti a favore di aeroporti con traffico annuale medio
superiore a 3 milioni di passeggeri;
b)
aiuto agli investimenti per il finanziamento di aeroporti misti
passeggeri/merci che hanno gestito più di 200 000 tonnellate di merci nel
corso dei due esercizi finanziari precedenti quello in cui l’aiuto è stato
notificato;
c)
aiuto agli investimenti finalizzato alla realizzazione di un nuovo aeroporto
passeggeri (compresa la riconversione di un campo di aviazione esistente
in aeroporto passeggeri);
d)
aiuto agli investimenti per la creazione o lo sviluppo di un aeroporto
situato nello stesso bacino di utenza entro una distanza di 100 kilometri o
60 minuti di percorrenza in auto, bus, treno o treno ad alta velocità da un
aeroporto esistente.
5.1.2.
Aiuti al funzionamento a favore di aeroporti
101.
Gli aiuti al funzionamento concessi ad aeroporti sia a titolo individuale che
nell’ambito di un regime di aiuti devono essere considerati compatibili con il
mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, per un
periodo transitorio a condizione che siano soddisfatti i seguenti requisiti cumulativi.
(a)
102.
(b)
103.
(c)
104.
92
Dimensioni dell’aeroporto
Il traffico annuale dell’aeroporto non deve superare i 3 milioni di passeggeri92.
Sussistenza di un effetto di incentivo
L’effetto di incentivo nel caso di aiuti al funzionamento sussiste se è probabile che,
in assenza dell’aiuto, il livello di attività economica dell’aeroporto in questione
sarebbe notevolmente ridotto.
Aiuto limitato al minimo necessario e calcolo dell’importo dell’aiuto
Al fine di offrire incentivi adeguati per una gestione efficiente dell’aeroporto,
l’importo dell’aiuto deve, in linea di massima, essere stabilito ex ante come importo
forfettario fisso che copra il previsto deficit di finanziamento dei costi di esercizio
(determinati sulla base di un piano industriale ex ante) durante un periodo transitorio
fino a 10 anni. Per tali ragioni nessun aumento ex post dell’ammontare dell’aiuto
sarà considerato compatibile.
commerciale di passeggeri. Tali soglie si riferiscono ad un calcolo basato sulla sola andata. Ciò
significa che un passeggero che vola ad esempio verso un aeroporto e vi fa ritorno viene calcolato due
volte; ciò si applica alle rotte individuali.
26
105.
Il piano industriale dell’aeroporto deve preparare la strada della piena copertura dei
costi di esercizio alla fine del periodo transitorio. Il percorso verso la piena copertura
dei costi di esercizio sarà diverso per ogni aeroporto e dipenderà dalla situazione
finanziaria dell’aeroporto all’inizio del periodo transitorio. Il periodo transitorio
inizierà [inizio del periodo transitorio].
106.
La copertura iniziale dei costi di esercizio deve essere definita come la media dei tre
esercizi che precedono l’inizio del periodo transitorio (vale a dire dal 2011 al 2013).
L’aeroporto deve aumentare gradualmente la copertura iniziale dei costi di esercizio
di almeno una media del 10% all’anno fino al conseguimento della copertura
completa di tali costi. Ad esempio, se la copertura iniziale dei costi di esercizio di un
aeroporto è pari al 60%, verrà applicato un aumento minimo del 10% all’anno per un
periodo di 4 anni. Dopo tale periodo, non verranno più erogati aiuti al funzionamento
all’aeroporto.
107.
Entro e non oltre [10 anni dall’inizio del periodo transitorio], tutti gli aeroporti
devono aver raggiunto la piena copertura dei propri costi di esercizio e da questo
momento non saranno più autorizzati aiuti al funzionamento a favore di aeroporti, ad
eccezione di aiuti al funzionamento concessi in conformità alle norme generali sugli
aiuti di Stato.
(d)
108.
(e)
109.
Accesso all’aeroporto
L’aeroporto è aperto a tutti i potenziali utilizzatori e non è destinato ad un utente
specifico. In caso di limitazione fisica di capacità, l’allocazione deve essere effettuata
sulla base di criteri pertinenti, oggettivi, trasparenti e non discriminatori.
Riduzione graduale
La Commissione approva un aiuto al funzionamento agli aeroporti per un periodo
transitorio non superiore a dieci anni a decorrere da [Inizio del periodo transitorio].
Obblighi di notifica relativi a regimi di aiuto e misure di aiuto individuali
110.
Gli Stati membri sono decisamente invitati a notificare i regimi nazionali di aiuti al
funzionamento al finanziamento di aeroporti, piuttosto che le misure individuali di
aiuto per ogni aeroporto. Ciò per ridurre gli oneri amministrativi sia per le autorità
degli Stati membri che per la Commissione.
111.
A causa del rischio maggiore di distorsione di concorrenza che esse comportano, le
seguenti misure di aiuto devono essere sempre notificate individualmente:
(1)
aiuto al funzionamento per il finanziamento di aeroporti misti
passeggeri/merci che hanno gestito più di 200 000 tonnellate di merci nel
corso dei due esercizi finanziari precedenti quello in cui l’aiuto è stato
notificato;
(2)
aiuto al funzionamento ad un aeroporto, se altri aeroporti si trovano in un
raggio di 100 kilometri o a 60 minuti di percorrenza in auto, bus, treno o treno
ad alta velocità da un aeroporto esistente.
Aiuti al funzionamento pregressi (vale a dire aiuti erogati prima dell’inizio del periodo
transitorio)
27
112.
Per gli aiuti erogati prima dell’inizio del periodo transitorio (inclusi gli aiuti erogati
prima dell'entrata in vigore dei presenti orientamenti) le condizioni a), e) e f) non si
applicano. Questo tipo di aiuto al funzionamento può essere dichiarato compatibile
per la totalità dei costi di esercizio non coperti a condizione che siano soddisfatte le
condizioni b) e d).
5.2.
Aiuto di avviamento a favore di compagnie aeree
113.
Un finanziamento pubblico concesso a compagnie aeree per il lancio di una nuova
rotta o di un nuovo orario che prevede servizi più frequenti e migliora la connettività
di una regione viene considerato compatibile con il mercato interno ai sensi
dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, se sono soddisfatte le seguenti
condizioni cumulative:
93
94
95
(a)
l’aiuto è erogato per rotte che collegano un aeroporto con meno di 3 milioni di
passeggeri l’anno con un altro aeroporto all’interno dello spazio aereo comune
europeo93. Tali restrizioni non si applicano alle rotte che partono da aeroporti
situati nelle regioni più periferiche e sono dirette ai paesi terzi confinanti.
L’aiuto per rotte tra aeroporti con più di 3 milioni di passeggeri all’anno94 può
essere preso in considerazione solo in casi eccezionali debitamente motivati, in
particolare quando uno degli aeroporti si trova in una regione remota, come ad
esempio in una regione ultraperiferica, su un’isola o in un’area scarsamente
popolata. Quando un collegamento (ad esempio una coppia di città) che sarà
garantito dalla nuova rotta aerea o da un nuovo orario è già coperto da un
servizio ferroviario ad alta velocità o da un altro aeroporto nello stesso bacino
di utenza95 alle stesse condizioni, tale nuova rotta aerea non sarà ammissibile
all’aiuto di avviamento.
(b)
Redditività a lungo termine: un piano industriale ex ante deve prevedere che la
rotta che riceve l’aiuto debba diventare redditizia per la compagnia aerea senza
finanziamento pubblico trascorsi 24 mesi.
(c)
Costi ammissibili e intensità: l’aiuto può coprire il 50% dei costi di avviamento
di una nuova rotta o di un nuovo orario che prevede servizi più frequenti per un
Decisione 2006/682/CE del Consiglio relativa alla firma e all'applicazione provvisoria dell'accordo
multilaterale tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, la Repubblica di Albania, la BosniaErzegovina, la Repubblica di Bulgaria, la Repubblica di Croazia, l'ex Repubblica iugoslava di
Macedonia, la Repubblica d'Islanda, il Montenegro, il Regno di Norvegia, la Romania, la Repubblica di
Serbia e la Missione delle Nazioni Unite per l'amministrazione ad interim nel Kosovo, sull'istituzione di
uno Spazio aereo comune europeo (ECAA), GU L 285 del 16.10.2006, pag. 1.
commerciale di passeggeri. Tali soglie si rieriscono ad un calcolo basato sulla sola andata. Ciò significa
che un passeggero che vola ad esempio verso un aeroporto e vi fa ritorno viene calcolato due volte; si
applica alle singole rotte.
28
periodo massimo di 24 mesi. I costi ammissibili sono i costi di avviamento di
una nuova rotta o di un nuovo orario che prevede servizi più frequenti.
(d)
Allocazione non discriminatoria: un organismo pubblico che intende concedere
un aiuto di avviamento ad una compagnia aerea per una nuova rotta, sia
attraverso un aeroporto che senza il suo tramite, è tenuto a rendere pubblico il
proprio progetto entro un termine e con una pubblicità sufficienti a permettere
a tutte le compagnie aeree interessate di proporre i propri servizi.
(e)
Cumulo: gli aiuti di avviamento non possono cumularsi con altri tipi di aiuti
concessi per l’esercizio di una rotta, incluso l’aiuto erogato in un altro Stato.
A CARATTERE SOCIALE AI SENSI DELL’ARTICOLO
LETTERA A), DEL TFUE
6.
AIUTO
107,
114.
Gli aiuti a carattere sociale nel trasporto aereo sono considerati compatibili con il
mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera a), del TFUE, a
condizione che siano soddisfatti i seguenti requisiti cumulativi96:
PARAGRAFO
2,
(a)
L’aiuto deve essere effettivamente a favore di consumatori finali.
(b)
L’aiuto deve avere un carattere sociale, ossia deve, in linea di principio,
riguardare solo alcune categorie di passeggeri che viaggiano su una tratta (ad
esempio bambini, persone con disabilità, persone con basso reddito). Tuttavia,
nel caso in cui la rotta in questione serva a collegare aree remote, come ad
esempio regioni ultraperiferiche, isole, e aree scarsamente popolate, l’aiuto
potrebbe riguardare l’intera popolazione della regione interessata.
(c)
L’aiuto deve essere concesso senza discriminazioni per quanto riguarda
l’origine dei servizi, vale a dire tutte le compagnie aeree che effettuano i
servizi in questione.
115.
la Commissione accetterà la notifica di regimi di aiuto di carattere sociale.
7.
CUMULO
116.
L’intensità massima di aiuto applicabile a norma dei presenti orientamenti si applica
indipendentemente dal fatto che il sostegno al progetto sia finanziato interamente con
risorse statali o sia finanziato in parte dall’Unione europea.
96
Cfr. per esempio, per quanto riguarda la valutazione di aiuti di carattere sociale a singoli consumatori, la
decisione della Commissione del 16 maggio 2006, N 169/2006 — Regno Unito — aiuti di carattere
sociale - servizi aerei nelle Highlands e nelle Isole scozzesi (GU C 272 del 9.11.2006, pag. 10);
decisione della Commissione dell’11.12.2007, N 471/2007 — Portogallo — indennità sociali a favore
dei passeggeri residenti nella regione autonoma di Madeira e degli studenti nei servizi di trasporto aereo
tra il Portogallo continentale e la regione autonoma (GU C 46 del 19.2.2008) e decisione della
Commissione del 5.1.2011, N 426/2010 — Francia — aiuti a carattere sociale per alcune categorie di
passeggeri sui servizi aerei fra La Réunion e la Francia metropolitana (GU C 71 del 5.3.2011, pag. 5).
29
117.
Gli aiuti autorizzati a norma dei presenti orientamenti non possono essere cumulati
con altri aiuti di Stato, aiuti de minimis o altre forme di finanziamento da parte
dell’UE, se tale cumulo comporta un’intensità di aiuto superiore a quella stabilita nei
presenti orientamenti.
8.
DISPOSIZIONI FINALI
8.1.
Relazione annuale
118.
A norma del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999,
recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE97 e del regolamento
(CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 200498, di esecuzione del
regolamento (CE) n. 659/1999, gli Stati membri presentano relazioni annuali alla
Commissione. Le relazioni annuali verranno pubblicate sul sito Internet della
Commissione.
8.2.
Trasparenza
119.
La Commissione ritiene che siano necessarie ulteriori misure per migliorare la
trasparenza degli aiuti di Stato nell’Unione europea. In particolare, devono essere
prese iniziative per assicurare che gli Stati membri, gli operatori economici, il
pubblico interessato e la Commissione possano accedere facilmente al testo completo
di tutti i regimi di aiuto applicabili nel settore del trasporto aereo e alle informazioni
pertinenti in merito alle misure di aiuto individuali concesse nell’ambito di tali
regimi.
120.
Gli Stati membri pubblicano su un sito Internet centrale, o su un sito Internet
individuale che riprende informazioni da vari siti, almeno le seguenti informazioni
sulle misure di aiuti di Stato: il testo integrale del regime di aiuti approvato o della
decisione di concessione dell’aiuto individuale e le relative disposizioni di
applicazione, l’autorità che concede l’aiuto, il nome dei singoli beneficiari, l’importo
dell’aiuto, l’intensità dell’aiuto e i benefici attesi dal progetto per lo sviluppo
regionale e l’accessibilità della regione. Tali informazioni sono pubblicate dopo che
è stata adottata la decisione di concessione dell’aiuto, vengono conservate per
almeno 10 anni e sono a disposizione del pubblico senza restrizioni.
8.3.
Monitoraggio
121.
Gli Stati membri assicurano la conservazione della documentazione dettagliata
relativa a tutte le misure concernenti la concessione di un aiuto. Tale documentazione
deve contenere tutte le informazioni necessarie per verificare che le condizioni
concernenti, se del caso, i costi ammissibili e l’intensità massima di aiuto consentita
siano state rispettate. Tale documentazione deve essere conservata per dieci anni
dalla data di concessione dell’aiuto ed essere trasmessa alla Commissione su sua
richiesta.
97
98
GU L 83 del 27.3.1999, pag. 1.
GU L 140 del 30.4.2004, pag. 1.
30
8.4.
Misure appropriate
122.
Gli Stati membri provvedono a modificare, se necessario, i propri regimi esistenti al
fine di allinearli ai presenti orientamenti entro dodici mesi dalla loro pubblicazione.
123.
Gli Stati membri sono invitati ad esprimere il proprio accordo esplicito e
incondizionato alle presenti misure proposte entro due mesi dalla data di
pubblicazione dei presenti orientamenti nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
In assenza di una risposta, la Commissione riterrà che lo Stato membro in questione
non condivida le misure proposte.
8.5.
Applicazione
124.
I presenti orientamenti sono applicati a decorrere dalla data di pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e sostituiscono la disciplina comunitaria
sull’applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato CE e dell’articolo 61 dell’accordo
SEE sugli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione99, nonché gli orientamenti
comunitari concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di
avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali 100.
125.
Alla luce degli sviluppi del settore del trasporto aereo e in particolare della sua
liberalizzazione, la Commissione ritiene che le disposizioni della sua comunicazione
relativa alla determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di
Stato concessi illegalmente101 non devono applicarsi ai casi pendenti di aiuti al
funzionamento illegali concessi ad aeroporti e compagnie aeree prima dell’entrata in
vigore dei presenti orientamenti. La Commissione applicherà invece i presenti
orientamenti a tutti i casi relativi ad aiuti al funzionamento (notifiche pendenti e aiuti
illegali non notificati) ad aeroporti e compagnie aeree, anche se l’aiuto è stato
concesso prima dell’entrata in vigore dei presenti orientamenti e dell’inizio del
periodo transitorio.
126.
Per quanto riguarda gli aiuti di investimento agli aeroporti, i presenti orientamenti si
applicano agli aiuti di investimento notificati o concessi successivamente all’entrata
in vigore dei presenti orientamenti. Gli aiuti agli investimenti agli aeroporti concessi
prima dell’entrata in vigore dei presenti orientamenti saranno valutati sulla base degli
orientamenti sull’aviazione del 2005.
8.6.
Riesame
127.
La Commissione può effettuare una valutazione dei presenti orientamenti in qualsiasi
momento e non oltre sette anni dall’entrata in vigore dei presenti orientamenti. Tale
valutazione si baserà su informazioni fattuali e sui risultati di vaste consultazioni
condotte dalla Commissione sulla base di dati forniti dagli Stati membri e dai
soggetti interessati. La Commissione esamina in particolare i progressi compiuti
nell’eliminazione graduale degli aiuti al funzionamento sia alle compagnie aeree che
agli aeroporti.
99
100
101
GU C 350 del 10.12.1994, pag. 5.
GU C 312 del 9.12. 2005, pag. 1.
GU C 119 del 22.5.2002, pag. 22.
31
128.
Previa consultazione degli Stati membri, la Commissione può modificare i presenti
orientamenti sulla base di importanti considerazioni di politica della concorrenza o di
politica dei trasporti.
32
ALLEGATO I — DEFINIZIONI
Ai fini dei presenti orientamenti, si applicano le seguenti definizioni. Tali definizioni non
pregiudicano ulteriori modifiche di mercato, tecnologiche e normative.
“Aiuto”, qualsiasi misura che soddisfi tutti i criteri stabiliti all’articolo 107, paragrafo 1, del
TFUE.
“Intensità dell’aiuto”, l’importo totale dell’aiuto espresso in percentuale dei costi
ammissibili. Tutte le cifre utilizzate devono essere al lordo di imposte o altri oneri. Quando un
aiuto è concesso in forma diversa da una sovvenzione, l’importo dell’aiuto è equivalente alla
sovvenzione in termini di valore. Gli aiuti erogabili in più rate devono essere calcolati in base
al loro valore attuale netto totale al momento del pagamento della prima rata, utilizzando il
pertinente tasso di riferimento della Commissione per l’attualizzazione del valore nel tempo.
L’intensità dell’aiuto è calcolata per beneficiario.
“Compagnia aerea”, una compagnia aerea con una licenza di esercizio valida, rilasciata da
uno Stato membro ai sensi del regolamento (CE) n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del
Consiglio recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei.
“Diritti aeroportuali”, un prezzo o prelievo riscosso a favore del gestore aeroportuale e
versato dagli utenti dell’aeroporto per l’utilizzo di strutture e servizi che sono forniti
esclusivamente dal gestore aeroportuale, e che sono collegati all’atterraggio, al decollo,
all’illuminazione e al parcheggio degli aeromobili, nonché al trattamento dei passeggeri e
delle merci. I diritti aeroportuali ai fini dei presenti orientamenti possono comprendere anche
oneri o tasse pagati per i servizi di assistenza a terra e tasse per l’infrastruttura di assistenza a
terra centralizzata.
“Infrastruttura aeroportuale”, l’infrastruttura e gli impianti per la fornitura di servizi
aeroportuali da parte del gestore dell’aeroporto alle compagnie aeree e ai vari fornitori di
servizi. Essa comprende piste, terminali, piazzali, piste di rullaggio, infrastrutture di
assistenza a terra centralizzate e ogni altro strumento che serve direttamente ai servizi
aeroportuali. L’infrastruttura aeroportuale, tuttavia, non comprende l’infrastruttura e gli
impianti che sono principalmente necessari per svolgere attività non aeronautiche, come
parcheggi per automobili, negozi e ristoranti.
“Gestore aeroportuale”, un soggetto o gruppo di soggetti che esercita l’attività economica
consistente nella fornitura di servizi aeroportuali alle compagnie aeree.
“Ricavi aeroportuali”, consistono nei ricavi derivanti da diritti aeroportuali al netto del
sostegno alla commercializzazione o di incentivi forniti dal gestore aeroportuale alle
compagnie aeree, ricavi derivanti da attività non aeronautiche (in forma priva di qualsiasi
sostegno pubblico), ad esclusione di qualsiasi sostegno pubblico e compensazione per compiti
che rientrano nella sfera di competenza dell’autorità pubblica o servizi di interesse economico
generale e non tenendo conto di ricavi per compiti di competenza dei poteri pubblici, ecc.
33
“Servizi aeroportuali”, i servizi forniti alle compagnie aeree dal gestore aeroportuale o da una
delle sue controllate, per garantire l’assistenza agli aeromobili dal momento dell’atterraggio al
momento del decollo, ai passeggeri e alle merci, consentendo così ai vettori aerei di fornire
servizi di trasporto aereo. Ai fini dei presenti orientamenti i servizi aeroportuali possono
comprendere anche la fornitura di servizi di assistenza a terra e la messa a disposizione di
un’infrastruttura di assistenza a terra centralizzata.
“Media annuale del traffico passeggeri”, è stabilita sulla base del traffico di passeggeri in
arrivo e in partenza nei due esercizi finanziari precedenti quello in cui l’aiuto è stato notificato
o concesso, nel caso di aiuti non notificati. “Costi di capitale”, l’ammortamento dei costi di
investimento ammissibili in infrastrutture e impianti aeroportuali, compresi i costi di
finanziamento sottostanti.
“Deficit di finanziamento dei costi di capitale”, è determinato come la differenza tra i costi di
investimento dell’investimento iniziale e i profitti operativi attesi generati dal rispettivo
progetto d’investimento, escludendo eventuali costi di infrastruttura per le attività di
competenza dei poteri pubblici. Ciò non impedisce di prevedere che benefici futuri possano
compensare le perdite iniziali.
“Bacino di utenza di un aeroporto”, rappresenta in genere una delimitazione di mercato
geografica, stabilita di norma a circa 100 chilometri o a circa 60 minuti di percorrenza in
automobile, autobus, treno o treno ad alta velocità. Tuttavia, il bacino di utenza di un
determinato aeroporto può essere diverso e deve tener conto della specificità di ciascun
aeroporto. Le dimensioni e la forma del bacino di utenza variano da un aeroporto all’altro e
dipendono dalle varie caratteristiche dell’aeroporto, inclusi il modello industriale,
l’ubicazione e le destinazioni da esso servite.
“Costi di finanziamento, i costi relativi al debito e al finanziamento di capitale dei costi
d’investimento ammissibili dell’investimento iniziale. In altri termini, i costi di finanziamento
tengono conto della quota totale di interessi e della remunerazione di capitale proprio che
corrisponde al finanziamento dei costi di investimento ammissibili dell’investimento iniziale,
escludendo il finanziamento del capitale di esercizio, gli investimenti in attività non
aeronautiche o altri progetti di investimento.
“Data di concessione dell’aiuto”, la data alla quale lo Stato membro ha assunto un impegno
giuridicamente vincolante a erogare l'aiuto che può essere invocato presso una giurisdizione
nazionale.
“Costi di investimento ammissibili”, i costi relativi ad investimenti iniziali in infrastrutture
aeroportuali, comprese le spese di pianificazione. I costi d’investimento relativi alle attività
non aeronautiche (in particolare parcheggi, alberghi, ristoranti e uffici) non sono ammissibili.
I costi di investimento relativi ad impianti per l’assistenza a terra per servizi di assistenza a
terra non sono ammissibili. Ugualmente, devono essere esclusi i costi per le attività di
competenza dei poteri pubblici.
34
“Servizi di assistenza a terra”, i servizi forniti agli utenti negli aeroporti, descritti
nell’allegato alla direttiva 96/67/CE del Consiglio relativa all’accesso al mercato dei servizi di
assistenza a terra negli aeroporti, o nell’eventuale normativa successiva.
“Investimento iniziale”,
i.
un investimento in infrastrutture aeroportuali relativo a: 1) la costruzione di una
nuova infrastruttura aeroportuale; 2) l’ampliamento della capacità di
un’infrastruttura aeroportuale esistente; 3) la diversificazione dei servizi forniti
dall’aeroporto in servizi precedentemente non forniti dall’aeroporto; oppure
4) una modifica fondamentale nel modello industriale di un aeroporto esistente,
oppure;
ii.
un investimento nell’infrastruttura aeroportuale a condizione che l’aeroporto sia
stato chiuso o sarebbe stato chiuso, se l’investimento non fosse stato effettuato. La
sola acquisizione delle quote di un'impresa non può essere qualificata come
investimento iniziale.
“Aiuto agli investimenti”, aiuto erogato a copertura del “deficit di finanziamento dei costi di
capitale”, sopra definito. Esso può riferirsi sia a un importo di aiuto diretto (per esempio, per
coprire i costi di investimento diretti) che ad un aiuto sotto forma di versamenti periodici per
coprire i costi di capitale.
“Attività non aeronautiche”, altri servizi commerciali forniti alle compagnie aeree o ad altri
utenti dell’aeroporto, come servizi ausiliari a passeggeri, spedizionieri o altri fornitori di
servizi, affitto di uffici e negozi, parcheggi, alberghi, ecc.
“Aiuto al funzionamento”, aiuto erogato a copertura del “deficit di finanziamento di
esercizio”, definito più avanti. Esso può riguardare sia l’aiuto sotto forma di versamenti
periodici a copertura dei costi di esercizio previsti (pagamenti periodici forfettari) che aiuti a
copertura dei costi reali di esercizio.
“Costi di esercizio” di un aeroporto, i costi sottostanti alla fornitura di servizi aeroportuali.
Tra questi figurano categorie di costi come costi di personale, servizi prestati sulla base di
contratti, comunicazioni, rifiuti, energia, manutenzione, affitti, costi amministrativi, ecc., ma
sono esclusi, ai fini dei presenti orientamenti, i costi di capitale, di sostegno alla
commercializzazione o altri incentivi concessi alle compagnie aeree dal gestore aeroportuale,
e i costi che rientrano nella sfera dei pubblici poteri.
“Deficit di finanziamento di esercizio”, corrisponde alle perdite di esercizio dell’aeroporto,
cioè la differenza (in valore netto attuale) tra i ricavi e i costi di esercizio (definiti sopra), del
gestore aeroportuale.
“Margine ragionevole di profitto”, si intende un tasso di remunerazione del capitale, ad
esempio misurato come tasso di rendimento interno (IRR) che l’impresa normalmente
dovrebbe ottenere sugli investimenti con un grado di rischio equivalente.
35
“Aeroporto regionale”, un aeroporto con un volume di traffico annuo di passeggeri fino a
3 milioni.
“Anticipo rimborsabile”, un prestito a favore di un progetto di investimento versato in una o
più rate e per il quale le condizioni di rimborso dipendono dal risultato del progetto di
investimento.
“Inizio dei lavori”, l’inizio dei lavori di costruzione a titolo dell’investimento, il primo
impegno fermo ad ordinare gli impianti o altri impegni che rendono l’investimento
irreversibile, a seconda di quale impegno si verifica per primo. I lavori di preparazione, come
l’ottenimento di permessi e l’effettuazione degli studi preliminari di fattibilità, non sono
considerati inizio dei lavori.
“Costi di avviamento”, i costi sostenuti per il lancio di una nuova rotta o di una nuova
frequenza, che l’operatore aereo non dovrà più sostenere in maniera continua. Alcuni esempi
di tali costi sono i costi di commercializzazione e di pubblicità sostenuti inizialmente per far
conoscere la nuova rotta; essi possono comprendere i costi di insediamento sostenuti dalla
compagnia aerea presso l’aeroporto regionale in questione al fine di lanciare la rotta. L'aiuto
non può invece essere concesso in relazione ai normali costi di esercizio come locazione o
ammortamento di aeromobili, carburante, stipendi del personale di volo, ecc.
“Costi totali” dell’aeroporto: comprendono i costi di capitale e i costi di esercizio
dell’aeroporto.
36
ALLEGATO II — SINTESI
DELL’IMPOSTAZIONE POLITICA IN MATERIA DI AIUTI DI
NEL SETTORE DEL TRASPORTO AEREO
STATO
Figura 1: contesto e obiettivi della modernizzazione degli aiuti di Stato (“MAS”)
Sostegno alla crescita
Miglioramento delle priorità di
applicazione
Snellimento della normativa e
maggiore rapidità di decisione
Uso corretto di risorse
pubbliche per politiche
orientate alla crescita
Limitare le distorsioni di
concocorrenza che minerebbero
la parità di condizioni nel
mercato interno
Rafforzare l qualità dei controlli
della Commissione
Evitare l'accesso di capacità di
finanziamento nelle
infrastrutture aeroportuali
frastrutture aereo
Limitare gli aiuti al
finanziamento ad aeroporti e
compagnie aeree
Norme più chiare e trasparenti
37
Figura 2: quadro dell’impostazione politica in materia di aiuti di Stato nel settore del trasporto aereo
‘Regime transitorio’
(per un periodo fino a 10 anni)
Aiuti agli investimenti negli
aeroporti
Aiuti al funzionamento
degli aeroporti
Aiuti di funzionamento alle
compagnie aeree
‘Regime in vigore ’ dopo lo scadere
di un periodo transitorio
Gamma delle intensità di aiuto massimo ammissibile
in funzione delle dimensioni dell'aeroporti
Gli aiuti al funzionamento possono essere dichiarati
compatibili nel caso di aeroporti con un numero di
passeggeri inferiore 3 milioni all'anno sulla base di un
piano industriale che stabilisce un percorso verso la
piena copertura dei costi di esercizio dopo il periodo
transitorio
Aiuti di avviamento sotto forma di costi di
avviamento (50% di intensità dell'aiuto) per
24 mesi
38
Non sono
consentiti aiuti al
funzionamento
ALLEGATO III — SINTESI DELLE CONDIZIONI DI COMPATIBILITÀ
Figura 3: quadro delle condizioni di compatibilità per gli aiuti all’aeroporto.
Condizioni di
compatibilità
Principi comuni di
compatibilità
Accesso
all’infrastruttura
Costi ammissibili
Dimensioni
dell’aeroporto
sulla base della
media annuale di
passeggeri e le
intensità massime
di aiuto
Strumento di aiuto
Riduzione
graduale:
Obblighi di
notifica per i
regimi di aiuto e le
singole misure di
aiuto
Aiuti agli investimenti a favore
dell’aeroporto
Aiuti al funzionamento a favore
dell’aeroporto

Contributo al conseguimento di un ben definito obiettivo di interesse comune

Assenza di risultati di mercato: per essere efficiente, l’aiuto deve porre rimedio
a una ben definita insufficienza del mercato o a problemi di capitale


Esistenza dell’effetto di incentivo

Proporzionalità/aiuto limitato al minimo necessario

Assenza di indebiti effetti negativi

Trasparenza
Aperto a tutti i potenziali utenti e non riservato ad un utente specifico
I costi relativi agli investimenti nelle
infrastrutture e attrezzature aeroportuali,
tranne i costi d’investimento per attività
non aeronautiche
> 5 milioni
0% (non è consentito
alcun aiuto)
3-5 milioni
fino al 25%
1-3 milioni
fino al 50%
< 1 milione
fino al 75%
Costi di esercizio dell’aeroporto
Per gli aeroporti < 3 milioni di
passeggeri all’anno: sovvenzione diretta,
anticipo rimborsabile, prestito agevolato
(soft-loan), garanzie ecc.
Per gli aeroporti > 3 milioni di
passeggeri all’anno: anticipo
rimborsabile
Ex ante come importo forfettario fisso a
copertura del previsto deficit di
finanziamento dei costi di esercizio
(determinato sulla base di un piano
industriale ex ante) nel corso di un periodo
transitorio della durata massima di 10 anni.
Il piano industriale dell’aeroporto deve
preparare la strada alla piena copertura dei
costi di esercizio alla fine del periodo
transitorio.
Periodo transitorio della durata massima di
dieci anni a decorrere dall’entrata in vigore
dei presenti orientamenti.
Nessuna riduzione graduale
< 3 milioni
Regimi di aiuto:
 aeroporti < 3 milioni di passeggeri all’anno
Notifiche individuali:
 aeroporti > 3 milioni di passeggeri all’anno
 aeroporti misti passeggeri/merci > 200 000 tonnellate di merci l’anno
 trasformazione di un aeroporto passeggeri in un aeroporto misto o merci
 aiuti a favore di un aeroporto, se nello stesso bacino di utenza sono situati altri
39
aeroporti102.
Figura 4: quadro delle condizioni di compatibilità per gli aiuti al funzionamento a compagnie aeree.
Condizioni di
compatibilità
Dimensioni
dell’aeroporto
Accesso
all’infrastruttura/n
on discriminazione
Aiuto di avviamento a favore di
compagnie aeree


< 3 milioni di passeggeri all’anno
In circostanze eccezionali (ad
esempio, regioni remote come le
regioni ultraperiferiche) > 3 milioni
di passeggeri l’anno
Allocazione non discriminatoria
Livello dei diritti
aeroportuali/
intensità dell’aiuto
per aeroporto
50% dei costi di avviamento
Costi ammissibili
Costi di avviamento
Regola della non cumulabilità con altri tipi
di aiuto
Cumulo
Altre condizioni
Obblighi di notifica
per i regimi di
aiuto
102
Efficienza economica /redditività nel lungo
termine della rotta per la compagnia aerea
senza l’aiuto trascorsi 24 mesi.
Regimi di aiuto:

aeroporti < 3 milioni di passeggeri
all’anno
40

(C37/2007) - Aeroporto di Alghero. Aiuto di Stato SA. 26818 (C20

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