gestión de la demanda de transporte

GESTIÓN
DE LA DEMANDA DE TRANSPORTE:
OPORTUNIDADES PARA MITIGAR
SUS EXTERNALIDADES Y LAS DE LOS VEHICULOS
AUTOMOTORES EN
AMÉRICA LATINA
PÁGINA INTENCIONALMENTE EN BLANCO
p. 2
GESTIÓN DE LA DEMANDA DE TRANSPORTE:
Oportunidades para mitigar la contaminación del aire
y mejorar la calidad de vida en América Latina
Documento de discusión
EDICION: Clean Air Institute
Los hallazgos, interpretaciones y
conclusiones expresadas en este
documento están basados en
información recopilada por el
Clean Air Institute (CAI) y sus
consultores, socios y otros
participantes a partir de las fuentes
indicadas.
COMITÉ EDITORIAL:
Sergio Sanchez
Director Ejecutivo
Liz Vargas
Especialista en Transporte Sustentable
Juliana Klakamp
Especialista en Calidad de Aire y Cambio Climático
Disponible en línea a través de:
http:www.cleanairinstitute.org
Para mayor información:
[email protected]
The Clean Air Institute
1100 H Street N.W. Suite 800
Washington D.C. 20005, USA
Reconocimientos
Edición
Consultor
CarlosFelipe Pardo
Esta edición incorpora la valiosa contribución de Michael Kodransky
(Institute for Transportation and Development Policy - ITDP) quien nos
apoyó con la elaboración del capítulo de Políticas de estacionamientos en
América Latina. Esta edición incorpora también las importantes
observaciones de Gerhard Menckhoff, Juan Merallo, Elisabeth Goller,
Shomik Mehndiratta y Manfred Breithaupt.
El Clean Air Institute agradece al Fondo del Medio Ambiente Mundial (GEF
por sus siglas en inglés), al Fondo Español para América Latina y el Caribe y
al Banco Mundial por su generoso apoyo financiero para la realización de este
trabajo así como para las actividades relacionadas con su concepción y
preparación.
El Clean Air Institute agradece las contribuciones de todas aquellas
organizaciones e individuos que participan en el Programa de Transporte
Sustentable y Calidad del Aire. En particular, quisiéramos dar las gracias a
todos aquellos que han aportado información relevante para este documento,
tanto en eventos como la Conferencia de Transporte y Calidad del Aire
llevada a cabo en Rosario, Argentina como en múltiples oportunidades
formales e informales.
EE. UU. Washington D.C
Julio 10, 2012
p. 3
Contenido
1
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 9
2
CAUSAS DE LA MOTORIZACIÓN QUE JUSTIFICAN LA GESTIÓN DE LA DEMANDA
12
2.1
MOTORIZACIÓN....................................................................................................................... 12
2.2
FACTORES PRINCIPALES QUE PROPICIAN LA MOTORIZACIÓN ............................................... 13
2.2.1
Subsidios a combustible ........................................................................................................... 13
2.2.2
Políticas de estacionamiento .................................................................................................... 17
2.2.3
Aranceles, impuestos y otros incentivos fiscales y financieros .................................................... 18
2.2.4
Desarrollo indiscriminado de infraestructura destinada al vehículo particular ......................... 18
2.3
MARCO PARA LA GESTIÓN DE LA DEMANDA ......................................................................... 19
3
INSTRUMENTOS DE LA GESTIÓN DE LA DEMANDA..................................................26
3.1
EMPUJAR Y JALAR: LA ESENCIA DE LA GESTIÓN DE LA DEMANDA .......................................... 26
3.2
INSTRUMENTOS DE LA GESTIÓN DE LA DEMANDA ................................................................ 26
3.2.1
Política de combustibles ........................................................................................................... 26
3.2.2
Cobros a la propiedad de vehículos .......................................................................................... 29
3.2.3
Limitación de registro vehicular ............................................................................................... 30
3.2.4
Cobros por uso de las vías y Peaje urbano ................................................................................ 32
3.2.5
Instrumentos financieros asociados a los procesos de desarrollo urbano sostenible ..................... 40
3.2.6
Política de estacionamientos en América Latina...................................................................... 41
3.2.7
Restricciones regulatorias ......................................................................................................... 45
3.2.8
Pago según distancia................................................................................................................ 50
3.2.9
Instrumentos ambientales /de emisiones .................................................................................. 52
3.2.10
Esquemas empresariales........................................................................................................... 53
3.3
COMPLEMENTOS IMPRESCINDIBLES (JALAR) ........................................................................... 54
3.3.1
Subsidios cruzados ................................................................................................................... 54
3.3.2
Política general coherente con la gestión de la demanda ........................................................... 54
3.3.3
Transporte no motorizado ........................................................................................................ 55
3.3.4
Transporte público ................................................................................................................... 56
3.3.5
Regulación y gestión de la demanda para motocicletas............................................................. 56
4
CRÍTICAS A LA GESTIÓN DE LA DEMANDA .................................................................58
4.1
INEQUIDAD .............................................................................................................................. 58
4.2
PAGO POR IMPUESTOS YA PAGADOS ....................................................................................... 58
4.3
¨ANTES SE DEBE GENERAR MEJOR TRANSPORTE PÚBLICO¨ .................................................. 58
5
IDENTIFICACIÓN Y EVALUACIÓN DE BENEFICIOS ...................................................60
6
CONCLUSIÓN ....................................................................................................................63
7
BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................................65
8
ANEXO 1. CONSECUENCIAS DE LA MOTORIZACIÓN ................................................71
8.1
CONGESTIÓN VIAL .................................................................................................................. 71
8.2
ACCIDENTES ............................................................................................................................ 74
8.3
EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO ................................................................. 74
8.4
CONTAMINACIÓN DEL AIRE ................................................................................................... 74
p. 4
ACERCA DEL CLEAN AIR INSTITUTE
El Clean Air Institute (CAI) es una organización independiente sin fines de lucro, creada en 2006
con el fin de cerrar las brechas de capacidad técnicas existentes en los gobiernos nacionales y locales
que buscan soluciones para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y contaminantes
atmosféricos, facilitando y posibilitando esfuerzos para responder eficientemente ante los retos
presentados por el cambio climático, contaminación atmosférica y sostenibilidad urbana. Para
cumplir esta misión, el CAI:




Proporciona asistencia en el desarrollo de estrategias y políticas conjuntamente con acceso a
conocimiento y experiencias de punta;
Fomenta asociaciones, coordinación y sinergias entre proyectos;
Canaliza información y asistencia técnica;
Abre puertas para oportunidades de financiamiento.
El CAI recibe la mayor parte de los fondos para el Programa de Transporte Sustentable y Calidad del
Aire del Fondo Global Ambiental (GEF) administrado por el Banco Mundial. Otras organizaciones
respaldan otros proyectos y programas importantes. La evaluación del Sistema Integrado de
Transporte de Bogotá utilizando la metodología de Estrategias Ambientales Integradas se realizó con
fondos del Banco Inter Americano de Desarrollo, y la Conferencia Regional de Transporte Sostenible
se llevó a cabo con el respaldo del Banco Mundial, el Fondo Español para América Latina y el Caribe
y apoyo en especie del Gobierno de Rosario (Argentina).
El CAI ha trabajado de forma cercana con los gobiernos locales de once ciudades en Argentina, Brasil
y México, así como de manera regional para facilitar la aplicación de intervenciones de transporte
sustentable en América Latina y el Caribe. El CAI ha asistido a los gobiernos a optimizar el uso de
préstamos y donaciones y escalar estos recursos, proveído asistencia técnica y entrenamiento, y
auxiliado a mejorar la legislación y regulaciones para facilitar soluciones de transporte sostenibles.
La Mesa Directiva de CAI consiste de líderes en temas ambientales y manejo de recursos naturales
como son el Dr. Mario Molina, ganador del Premio Nobel en 1995, Dr. Alan Lloyd, anterior
Secretario de Medio Ambiente del Estado de California, y Lic. Richard Ayres, fundador del Consejo
en Defensa de los Recursos Naturales. El CAI cuenta actualmente con oficinas y personal en
Washington, DC y la Ciudad de México, así como una red de expertos en todo el mundo.
Todos los productos preparados por CAI son diseminados a través de su sitio web
(www.cleanairinstitute.org), reportes impresos, boletín informativo, y otras publicaciones,
conferencias, y presentaciones ante órganos de gubernamentales.
p. 5
Resumen
Introducción
Entre los grandes desafíos del transporte urbano en América Latina se destaca el acelerado aumento
de la motorización. La motorización se define como la cantidad de automóviles por cada mil
habitantes. Ésta aumentó en América Central y del Sur de 133.6 a 169.7 de 1999 a 2009 debido al
incremento del PIB per cápita. Aunque se han utilizado instrumentos para hacer frente este
fenómeno, aún hace falta aplicar estrategias que permitan hacer un uso más eficiente de los recursos
de transporte, reducir el uso de los automóviles, mejorar las condiciones ambientales y disminuir
otras externalidades negativas.
Los factores principales que causan la motorización y el excesivo uso de los automóviles incluyen el
aumento en el PIB per cápita, los subsidios a la gasolina y el diesel, la carencia de políticas de
estacionamiento que eviten la afluencia de vehículos a zonas congestionadas, diversos incentivos
fiscales y financieros y el desarrollo indiscriminado de infraestructura destinada al vehículo particular.
Con frecuencia, los presupuestos destinados a la este tipo de infraestructura son superiores a los que
se destina a otros sectores cruciales de la economía, como la educación, la salud y la mejora del
transporte público. Entre otras, las consecuencias de ésta motorización son: congestión vial, consumo
de combustibles fósiles, accidentes de tránsito, problemas de salud, contaminación del aire, gases de
efecto invernadero y ruido ambiental.
En América Latina y el Caribe la circulación vehicular consume aproximadamente 3.5% del PIB, sin
considerar los viajes opcionales del fin de semana; Adicionalmente, al valor social con-sumido en los
viajes, el cual equivale a otro 3% del PIB. Además, América Latina y el Caribe tienen la mayor tasa de
fatalidad per cápita por accidentes viales con 26 por cada 100,000 habitantes, mientras que en países
como Suecia y Holanda ocurren 5 muertes por cada 100,000 habitantes. El sector transporte a nivel
mundial representa un 23% de las emisiones de CO2 generadas por la quema de combustibles fósiles,
mientras que en América Latina representa en promedio un 40%. En América Latina es fundamental
generar opciones de gestión de la demanda. Esto no solamente es importante en términos del
potencial de reducción de gases efecto invernadero, congestión y accidentes, que tiene esta medida,
sino que el momento es el más propicio cuando todavía la motorización es relativamente baja.
Instrumentos
Las estrategias para la gestión de la demanda de transporte se basan en los principios fundamentales:
 La movilidad es un medio para facilitar el acceso de las personas a sus actividades y los bienes
y servicios que necesitan, y no un fin en sí mismo.
 Los modos más eficientes, (como caminar, andar en bicicleta, utilizar el transporte público,
compartir el auto o el trabajo a distancia), deben tener prioridad espacial y de financiamiento.
 Los usuarios de transporte motorizado deben compensar los costos que imponen a otros y al
ambiente, ayudando a reducir las externalidades.
Los principales instrumentos utilizados para administrar la demanda incluyen:
✤ Eliminación de los subsidios para continuar con una política de cobros adicionales al precio del
combustible, aprovechando los recursos liberados o generados para proteger la salud y mejorar el
transporte público.
p. 6
✤ Incorporación de externalidades del uso del automóvil a través de impuestos a su posesión y uso.
✤ La limitación de registro vehicular, con la posibilidad de aplicar sistemas de subasta para obtener
una placa de vehículo, como en el caso de Shanghai, o como en Beijing donde se proporcionan
aleatoriamente un número máximo de permisos para comprar un auto-móvil por año.
✤ El cobro por uso de las vías terrestres para dirigir el costo de estas a los usuarios adecua-dos y el
peaje urbano en el cual los automovilistas pagan por la utilización de las vías congestionadas durante
horas determinadas. Los ingresos generados se re-invierten en la mejora de servicios de transporte
público, semaforización, acceso peatonal o mediante bicicletas y mejoras del paisaje en las calles.
✤La aplicación de instrumentos financieros asociados a los procesos de desarrollo urbano sostenible
que induzcan a las personas a vivir cerca de sus centros de trabajo y/o a lo largo de los corredores de
transporte.
✤ La implementación de políticas de estacionamientos adecuada para América Latina que
racionalicen el uso de los espacios de parqueo y mejoren la eficiencia del recaudo de los ingresos
correspondientes.
✤ La aplicación de restricciones reglamentarias con esquemas que combinen, por ejemplo, la
restricción de placas con un cobro por el uso de vías.
✤ El pago según distancia en el cual el usuario paga impuestos dependiendo de los kilómetros
recorridos (medidos con un GPS y otras tecnologías).
✤ Las multas y bonificaciones dependiendo de los niveles de emisiones del vehículo o limitan-do la
circulación de automóviles con muy altas emisiones en algunos sectores de la ciudad. Este
instrumento se enfoca en el medio ambiente.
✤ El diseño de esquemas empresariales, como facilidades e incentivos para el uso de bicicleta o
programas de reducción de viajes al trabajo.
Estos tipos de instrumentos han sido probados en distintas ciudades y son mostradas en el
documento como casos de estudio. Los efectos de estos instrumentos dependen de las variables
intrínsecas de cada ciudad, como leyes, costumbres, opciones de transporte, etc.).
Análisis y Resultados
Las políticas de estacionamiento tienen potencial de implementación y son la forma más viable y de
corto plazo para implementar gestión de la demanda. Sus costos de implementación son nulos y su
potencial de generación de ingresos es significativo aun cuando se requiera vencer inercias para su
aprobación.
Las soluciones de gestión de la demanda superan a las convencionales, debido a que éstas se enfocan
a problemas independientes y no atacan el problema en su conjunto. Por ejemplo, la expansión de la
infraestructura se con-centra en la congestión. El incremento de capacidad de estacionamiento
soluciona el limitado espacio para estacionarse. Los automóviles a prueba de choques previenen las
muertes por accidentes. Los sistemas de control de emisiones atacan la contaminación. Sin embargo,
las estrategias de gestión de la demanda como el peaje urbano, la gestión de estacionamientos y los
pagos por emisiones proveen soluciones integrada para la congestión, accidentes, estacionamiento
limitado y contaminación.
Conclusión
La gestión de la demanda comprende un con-junto de políticas que pueden ser implementa-das en el
corto plazo y que generan efectos tanto a corto como a mediano y largo plazo en la movilidad de una
ciudad, particularmente en la reducción de la congestión y las externalidades tales como los
p. 7
contaminantes del aire, los gases de efecto invernadero, la ineficiencia del sistema vial, las
enfermedades, entre otros.
En América Latina es el momento para imple-mentar estas medidas antes de que la motorización
alcance niveles inmanejables. Para ello es necesario concientizar a la ciudadanía mediante
información acerca de las opciones de gestión de la demanda y sus grandes beneficios.
p. 8
1
Introducción
Más de 110 millones de automóviles y motocicletas circulan hoy en día en las zonas urbanas de
América Latina y el Caribe (CEPAL, 2007). El número de vehículos automotores está creciendo a un
ritmo sin precedente, al igual que la intensidad con la que se usan. Este fenómeno es el resultado de
la combinación de diversos factores entre los que destacan:





El aumento en los niveles de ingreso per cápita registrado en la región durante los últimos
años.
Un mayor acceso a facilidades de financiamiento para la compra de vehículos,
Disponibilidad de combustibles subsidiados, viajes más largos vinculados con la expansión
urbana, deficiencias en los sistemas de transporte público.
En algunos países, la importación de grandes volúmenes de vehículos automotores usados
desde otras regiones.
Una cultura que privilegia al automóvil como símbolo de estatus que representa gran poder
adquisitivo.
Este aumento en la cantidad y uso de vehículos automotores está ocasionando un acelerado aumento
de impactos negativos tales como:




consumo de combustibles fósiles,
niveles de contaminación del aire,
emisiones de gases de efecto invernadero, niveles de ruido ambiental,
congestión vial y accidentes de tránsito.
En el anexo 1. Se presenta una revisión general de dicho impactos.
A su vez, dichos impactos causan severos daños al ambiente, la sociedad y la economía, incluyendo:






aumento en las tasas de mortalidad prematura y morbilidad,
pérdidas de productividad,
disminución de la competitividad, inhibición del turismo,
disminución de la calidad de vida de la población,
altos costos en consumo de combustibles y
riesgos a la seguridad energética, entre otras.
p. 9
Con la esperanza de aliviar la congestión vial y tratar de acomodar el creciente número de
vehículos automotores, los gobiernos destinan cuantiosos recursos a la construcción de ejes viales,
ampliación de calles y avenidas, pasos a desnivel, segundos pisos y construcción de nuevas vías.
En múltiples ocasiones, el espacio para acomodar la nueva infraestructura no existe o es muy
limitado.
Cuadro 1. Algunos impactos de los vehículos automotores en América Latina

La flota vehicular de México era de alrededor de 24 millones en el 2008. En el 2030, podrían
alcanzarse los 70 millones de vehículos, en caso de continuar la tasa de motorización del 5.1%. El auto
privado representa el 80% de los vehículos en circulación (ver tabla 2) pero solamente el 20% de los
viajes (World Bank, 2010). De mantenerse esta tendencia, las emisiones de GEI pasarían de 170
MtCO2e en el 2008 a más de 440 MtCO2e en el 2030. (Regional Scenarios - CAI).
La contaminación del aire urbano le cuesta a México y Perú alrededor del 2% de su respectivo PIB
anual, respectivamente (World Bank, 2007).
El valor estimado de las pérdidas económicas relacionadas con accidentes viales en Colombia asciende
a 2% del PIB anual (BID, 2010).
En Sao Pablo, los costos por congestión ocasionan una pérdida de 10% del PIB (The Economist,
2011).
El parque automotor del país de México se triplicó casi en una década, incrementándose de 8,3
millones de vehículos en 1996 a 21,5 millones de vehículos en 2006 (Johnson, 2009)
México importó 1.3 millones de vehículos de Estados Unidos en 2005. Estos vehículos son de bajo
rendimiento y son altos emisores de contaminantes del aire (CO, NOX, SOX, y partículas). (Johnson,
2009)
La brecha entre los más ricos y pobres debido a los transportes motorizados persiste en ciudades como
Montevideo, Buenos Aires y la ciudad de México que sufren de estas diferencias (Fay, 2005).






Frecuentemente, las ciudades carecen de los fondos para el desarrollo de nueva infraestructura vial y
para financiarla se endeudan o distraen fondos destinados a atender otras necesidades urgentes, tales
como la protección a la salud y la mejora del transporte público. Peor aún, el incremento
indiscriminado de la capacidad vial induce en el mediano y largo plazo a un uso de los vehículos
automotores.
Ante este panorama, las políticas e instrumentos de la Gestión de la Demanda de Transporte (que
denominaremos Gestión de la Demanda a lo largo de este documento) constituyen una valiosa
alternativa para lograr un uso más eficiente de la infraestructura y servicios de transporte. El objetivo
principal de la gestión de la demanda es brindar incentivar a los individuos para:





Preferir modos de transporte público
Evitar y racionalizar el uso del automóvil particular
Hacer viajes fuera de la hora pico
Evitar zonas congestionadas
Encontrar modos alternativos de lograr el objetivo de los viajes (por ejemplo caminando, en
bicicleta o vía internet)
Estas estrategias se basan en los siguientes principios fundamentales:

La movilidad es un medio para facilitar el acceso de las personas a sus actividades y los bienes
y servicios que necesitan, y no un fin en sí mismo.
p. 10


Los modos más eficientes (tales como caminar, andar en bicicleta, utilizar el transporte
público, compartir el auto o el trabajo a distancia) deben tener prioridad espacial y de
financiamiento.
Los usuarios de transporte motorizado deben compensar los costos que imponen a otros y al
ambiente, ayudando a reducir las externalidades negativas.
Como se expone a lo largo de este documento, la gestión de la demanda complementa y/o amplía el
alcance de otras estrategias de transporte urbano sustentable, tales como la mejora de transporte
público, el transporte no motorizado, la gestión integrada del uso del suelo y el transporte, la gestión
del transporte de carga y el despliegue de tecnologías y fuentes de energía limpias y eficientes.
En algunos casos, las estrategias de gestión de la demanda pueden conllevar a ahorros económicos o
bien a la generación de ingresos, los cuales podrían destinarse a la mejora del transporte urbano.
Asimismo, generan beneficios a la salud y en el largo plazo también pueden conllevar a la generación
de efectos positivos sobre el desarrollo espacial del uso del suelo, además de promover el ahorro de
energía y el desarrollo de alternativas de transporte de alta calidad.
Más allá, la gestión de la demanda contribuye a dar respuesta a una creciente masa crítica de
habitantes urbanos que aspiran a vivir en comunidades saludables, con opciones de transporte
urbano accesibles, eficientes, seguras y limpias.
El propósito de este documento es ayudar a quienes toman decisiones en el sector público y privado,
a los planificadores e implementadores de las políticas, a las organizaciones de la sociedad civil y otros
actores clave, a identificar políticas, medidas, instrumentos y recursos que promuevan un uso más
eficiente de los recursos de transporte.
El documento está dividido en 4 secciones, comenzando por esta introducción. La segunda sección
describe los principales factores que determinan el crecimiento de la posesión y uso de la flota
vehicular. La tercera sección presenta un marco de referencia general para contextualizar e identificar
políticas e instrumentos de la gestión de la demanda. La cuarta trata acerca de los instrumentos
utilizados en distintas ciudades, las buenas prácticas y las lecciones que se deben tomar en cuenta para
gestionar la demanda. La quinta sección trata sobre las críticas a la gestión de la demanda. Finalmente
en la sexta sección se identifican y evalúan los beneficios de los diferentes instrumentos.
p. 11
2
2.1
Causas de la motorización que justifican la gestión de la demanda
Motorización
Con un desfase en el tiempo, el
crecimiento del parque vehicular en
los países de América Latina está
siguiendo un comportamiento similar
al de los países desarrollados. En estos
países después de un crecimiento
inicial relativamente lento siguió un
período de aumento acelerado hasta
que la mayoría de la población
contaba con automóvil y entonces la
expansión
se
redujo
hasta
estabilizarse.
Figura 1. Comportamiento histórico de la motorización de México y Brasil
en comparación con otros países.
Los países y ciudades de América
Latina están pasando por etapas de
despegue y/o alto crecimiento
vehicular. Por ejemplo, la figura 1
compara el crecimiento histórico y
proyectado del parque vehicular en
Brasil y México con la trayectoria
observada en países asiáticos,
europeos y los Estados Unidos.
La figura 2 muestra los índices de
motorización alcanzados en diversas
ciudades de América Latina. En toda
la región existe un fuerte ímpetu en el
crecimiento de las ventas de vehículos
(ALADDI, 2011). Brasil, Colombia y
Perú son los países de mayor
crecimiento
en
motocicletas
(Montezuma, 2011).
Figura 2. Niveles de motorización en ciudades de América Latina.
350
Vehículos/mil habitantes
De seguir las tendencias, el número
de vehículos habrá de seguir
aumentando en los países de la región
en la medida que crezca la población
y su poder de ingreso1 y prevalezcan
las condiciones que propician la
posesión y uso intensivo de
automóviles, algunas de las cuales
serán mencionadas más adelante.
300
250
Automóviles/mil hab
Motos/mil hab
200
150
100
50
0
1
Históricamente, el comportamiento de las ventas de automóviles ha estado relacionado con el Producto
Interno Bruto per cápita.
p. 12
Estas noticias pueden verse como un vaso medio lleno o medio vacío. Una posición pesimista diría
que la región está entrando en una inexorable explosión de su parque vehicular, su uso y sus
externalidades (tales como un empeoramiento de su congestión) y que faltan muchos años para
encontrar soluciones. De otra parte, este documento respalda una posición más optimista donde se ve
la situación actual como una oportunidad para evitar que sigan aumentando los impactos negativos
del crecimiento del parque vehicular mediante la introducción de políticas e instrumentos de gestión
de la demanda que puedan contrarrestar las tendencias actuales en el corto y mediano plazo.
Diversas experiencias internacionales muestran que el mayor énfasis se debe dar en contener y evitar
la utilización irracional, más que en la propiedad y compra de vehículos. Para ello, es necesario
entender cuáles son los principales factores que influyen sobre la compra y utilización de vehículos
automotores, cuya discusión servirá de base para identificar las medidas que pueden tomarse para
orientar a un uso racional de los automóviles y, en general, a una mayor eficiencia de los recursos
destinados al transporte urbano. A continuación se describe la situación actual en relación con: a) los
subsidios a los combustibles de uso vehicular, b) la provisión indiscriminada de estacionamientos y la
apropiación de espacios públicos por los automóviles, c) Aranceles, impuestos y otros incentivos
fiscales y financieros y d) El desarrollo de infraestructura sin medida.
2.2
2.2.1
Factores principales que propician la motorización
Subsidios a combustible
Los combustibles fósiles se han vuelto un recurso escaso en el mundo. Sin embargo, este tema es
discutido por varios analistas cuando el punto de “peak oil” será alcanzado (punto de mayor
producción de petróleo). Cuando este punto sea alcanzado, inevitablemente el precio del barril de
petróleo subirá a niveles cada vez mayores.
La Agencia de Cooperación Técnica de Alemania (GIZ) señala que entre 2009 y 2010 el precio de los
combustibles fósiles se mantuvo a la alza en el mercado mundial, con una volatilidad de precios
limitada. Después de la escalada de precios registrada a mediados del 2008 con precios pico por
encima de los 140 dólares por barril, los precios cayeron por abajo de 40 dólares por barril. Mientras
que la economía se recuperó rápidamente, los precios del petróleo crudo comenzaron a crecer otra
vez. Ello encendió una vez más el debate sobre seguridad energética, el papel de los combustibles
fósiles y especialmente sobre los subsidios (GIZ, 2012). En términos generales, en América Latina, los
combustibles son subsidiados. Estos subsidios sobrepasan con creces otros componentes cruciales de
una economía como la educación y la salud. Se ha visto el combustible como un bien que es necesario
para la productividad de un país, pero se descuenta el costo de oportunidad que se genera cuando hay
un subsidio dirigido específicamente a este bien y no a otros aspectos de la economía que necesitan
también recibir ayuda. La figura 7 compara los costos del diesel y la gasolina para todo el continente
Americano.
En algunos países se piensa que los subsidios a la gasolina benefician más a los hogares de escasos
recursos, sin embargo un estudio del Fondo Monetario Internacional, estipula que los beneficios a la
gasolina son los más regresivos, ya que más del 80% de los beneficios totales se dirigen al 40% de los
hogares más ricos. (IMF). En países con subsidios, la reducción del 50% en los impuestos (que
incluyen subsidios) disminuiría el déficit pronosticado de 1% del PIB. (IMF) Además, el limitar los
subsidios de gasolina podría tener considerables beneficios para el medio ambiente, pues al reducirse
el consumo de gasolina, las emisiones de gases de efecto invernadero disminuirían. Esta reducción del
50% en los impuestos reduciría aproximadamente un 10% en 2050. (IMF)
p. 13
Figura 3. Precios al consumidor del diesel y la gasolina en países del Continente Americano. Fuente: GIZ International
Fuel Price Survey
p. 14
Figura 4. Los precios de combustible varían sustancialmente entre países. GIZ ha hecho una encuesta global de precios
con la que ha logrado demostrar que los precios de América Latina están más cerca del extremo de precios bajos (p. ej.
Venezuela) y medios. Fuente: GIZ International Fuel Price Survey.
p. 15
Figura 5. Los pueblos fronterizos de Venezuela tienen un alto nivel de comercio ilegal de combustible, dadas las marcadas
diferencias de precio asociadas con el subsidio a los combustibles en ese país.
En Venezuela, por ejemplo, el combustible tiene un precio muy por debajo del precio del mercado e
incluso tiene un régimen de subsidio del combustible que reduce incluso más su costo. Normalmente
se dice que el agua es diez veces más cara que la gasolina en Venezuela. En Colombia, el combustible
tiene un subsidio pero se cobra una sobretasa a la gasolina para invertir en transporte masivo y en
infraestructura. No hay ejemplos de la región donde el combustible esté sin subsidios y existen pocos
casos en que se hayan establecido sobretasas o tarifas adicionales con consideraciones ambientales.
Como se verá, esto tiene un impacto directo sobre la congestión y debe comenzar a gestionarse de
manera adecuada a través de una política de precios que incorpore gradual y progresivamente.
Tabla 1. Comparación de los subsidios en países de AL (en porcentajes del PIB)
Países
2007 (US$
millones)
2008 (US$
millones)
2008 (en % del
PIB)
Argentina
4 033
7 892
2,30%
Bolivia
145
450
2,40%
Colombia
2 121
4 896
2,00%
Ecuador
2 489
2 923
5,30%
México
4 411
17 260
1,50%
Total
13 199
33 421
Fuente: Campodónico, 2009.
En este contexto, se requiere un cambio sobre la estructura de precios de los combustibles (de tal
forma que se internalicen gradualmente las externalidades de su uso), además de instrumentos que
inclinen a la población a usar modos de transporte de mayor eficiencia energética y bajas emisiones.
En otras palabras hacer un uso más eficiente de los combustibles.
p. 16
2.2.2
Políticas de estacionamiento
Figura 6. En lugares como Brasilia se tienen estacionamientos gratuitos por toda la ciudad.
En América Latina, la mayoría de las políticas de estacionamiento prevalecientes promueven la
construcción de más lotes para estacionar (parking o parqueaderos), esperando generar una provisión
“suficiente” de espacios para quienes los necesiten y así reducir la congestión. Además, los
reglamentos de construcción actuales requieren la provisión de un cierto número de espacios de
estacionamiento para cada construcción (como mínimo), propiciando aún más oferta de espacios de
estacionamiento en la ciudad.
Figura 7: Los precios por estacionar en muchas ciudades no reflejan adecuadamente el costo del espacio urbano.
p. 17
Otro tema relacionado con los estacionamientos es el del precio que se asigna (o no) a su uso. Existen
varias opciones al respecto en América Latina: algunas ciudades prefieren dejar el uso de
estacionamiento sin costo o con un costo muy bajo, pues con esto se asume erróneamente que se va a
reducir el uso de las vías. Otras ciudades buscan generar unidades de cobro más bajas (p. ej. 15
minutos o incluso por minutos) para incentivar un comportamiento específico en quienes estacionan.
Por último, hay quienes prefieren regular el precio máximo por el estacionamiento según zonas. En
otras ciudades se acepta el estacionamiento sin restricciones en la vía pública e incluso se tolera el
estacionamiento en doble fila.
Cada una de estos aspectos se analizará en el próximo capítulo y se darán guías generales acerca de
cómo implementar políticas e instrumentos coherentes de gestión de la demanda para atenderlos.
2.2.3
Aranceles, impuestos y otros incentivos fiscales y financieros
Algunas políticas de gobierno incrementan aún más la motorización a través de descuentos o
exención de en aranceles, reducción de impuestos y otros beneficios dirigidos al fomento de la
industria automotriz. Estas políticas propician un incremento considerable en la tasa de motorización
para un país y sus ciudades y, en ocasiones fomentan la compra de vehículos de alto consumo de
energía (tales como las denominadas Sport Utility Vehicles en inglés).
2.2.4
Desarrollo indiscriminado de infraestructura destinada al vehículo particular
Figura 8. En la Ciudad de México se construyó el “Segundo Piso del Periférico” para solucionar el problema de
congestión, con resultados cuestionables. Fuente: Sinsistema/Daniel Bobadilla (cc).
Como en otras partes del mundo, una práctica común en los países de América Latina para aliviar la
congestión vial consiste en la construcción de nueva infraestructura vial o la ampliación de la
existente. La experiencia internacional demuestra que añadir más vías en forma indiscriminada solo
permite, en el mejor de los casos, paliar de manera temporal la congestión causada por el creciente
número de automóviles. Pero este tipo de medidas inducen en el mediano plazo a una mayor
demanda de viajes e incentivan el crecimiento de la flota vehicular, generando múltiples
externalidades: ambientales, sociales y económicas. De esta forma se dejan sin resolver los problemas
p. 18
de congestión y contaminación con lo que frecuentemente se argumentan y justifican (ver ITDP,
inédito).
El enorme y creciente gasto en obras de infraestructura para acomodar a la creciente flota vehicular es
uno de los mayores desafíos de las ciudades y distrae recursos necesarios para la atención de otras
necesidades urgentes de la población, tales como la protección de la salud o la mejora del transporte
público.
Figura 9. El espacio urbano puede ser utilizado de muchas maneras. Rosario (Argentina).
2.3
Marco para la Gestión de la Demanda
El término de “gestión de la demanda” (del inglés travel demand management o transportation demand
management) fue creado para describir un conjunto de medidas que, en lugar de desarrollar más
oferta de vías para tratar de solucionar el problema de la congestión y otros asociados, busca gestionar
(o administrar) la demanda de los viajes y del uso de modos de transporte que hay en la ciudad. Así, la
posición de la gestión de la demanda busca invertir algunos de los supuestos que hay en la
planificación del transporte, empezando por cuestionar la orientación hacia “predecir y proveer” para
comenzar a gestionar ese espacio urbano que es muy valioso.
A pesar de que el acto relativo de cada una de estrategias individuales pudieran afectar solo una
proporción relativamente pequeña de los viajes, los impactos de un programa de gestión de la
demanda son acumulativos y sinérgicos y pueden llegar a ser significativos (VTI, 2009). Cuando se
consideran todos los beneficios y costos son considerados, los programas TDM son a menudo los de
mayor costo efectividad para mejorar el transporte.
p. 19
Figura 10. Las diferentes formas de usar el espacio urbano. Aquí, tres ejemplos en Santiago de Chile. Foto por
Municipalidad de Santiago.
Otra de las características de la gestión de la demanda es buscar redistribuir (o distribuir de manera
apropiada) esa oferta de infraestructura disponible según la eficiencia, sostenibilidad y equidad
característica de cada modo de transporte. Así, una vía de cuatro carriles cuyas aceras 2 tienen apenas
50cms de ancho se rediseña para dar mayor espacio a la acera, menos carriles para los automóviles y,
si fuese posible, espacio segregado y exclusivo para el transporte público y espacio para las bicicletas.
Figura 11. En muchas ciudades se ha dejado muy poco espacio para los peatones, mientras que los automóviles tienen
suficiente espacio para circular y estacionar sin pago. Buenos Aires (Argentina, 2007)
2
Se usa aquí el término “aceras” para describir los andenes, banquetas o veredas, como se les llama en
algunas partes de la región.
p. 20
Así, se genera mayor equidad en el uso del espacio urbano, por lo menos respondiendo al primer
interrogante descrito arriba, pues se da mayor espacio a los peatones, transporte público y bicicletas.
Gracias al uso del espacio más eficiente, se tienen menores efectos negativos en el medio ambiente
por cada pasajero transportado y se tienen menos riesgos en términos de seguridad vial para la
población en general.
Figura 12. En años recientes, Buenos Aires ha comenzado a reformular sus políticas de transporte, incluyendo
reorganización del espacio vial.
A esto se agrega también una serie de políticas de precios y legislación que reorganiza el esquema
tributario y fiscal asociado a los automóviles, para reconocer las externalidades (o costos indirectos)
que genera el uso de este modo de transporte, y darles un precio justo que esté bien distribuido entre
quienes utilizan este vehículo y quienes no lo hacen. Esto es lo que se denomina costos reales del
automóvil, sobre lo cual hay un gran debate actualmente que cada vez tiende más hacia la
racionalización del uso del automóvil particular, estableciendo precios mejor ajustados a la realidad
del uso del automóvil.
p. 21
Figura 13. En esta situación, es probable que los dos conductores de estos vehículos paguen lo mismo por la
infraestructura donde están, aunque el automóvil consume mucha más y genera más externalidades. Foto por
Carlosfelipe Pardo.
Hay un tema asociado a este, y es la dificultad (e incoherencia) para cubrir todos los costos del
transporte con otras fuentes. Es decir, en América Latina (y en gran parte del mundo) las fuentes de
donde se recibe dinero para cubrir las necesidades de infraestructura de transporte no están asociadas
directamente con el uso de esos modos de transporte, sino que provienen de un presupuesto general y
de proyectos y programas que no están relacionados directamente con el transporte. Por lo tanto, se
debe corregir la desconexión entre quien paga la infraestructura y quien la goza.
p. 22
Figura 14. Marco Estratégico de Gestión de la Demanda de Transporte
Marco de Instrumentos de Gestión de la Demanda de Transporte
Instrumentos
Instrumentos
Generales
•Aceleradores
Tecnológicos
•Incentivos de tiempos
de viaje
•Incentivos financieros
•Mercadotecnia y
educación
Mejores elecciones
Específicas
de viaje
•Modos de transporte
alternativos
•Horarios de viaje
•Información y
planeación de rutas
•Reducción de viajes
•Ubicación de personas,
centros de trabajo y vías
de tránsito
•Modos de transporte más
limpios y eficientes
•Horarios de viaje
informados y planeados
•Mejores rutas
•Reducción de viajes
•Mejores decisiones de
residencia y lugar de
trabajo
Fuente: Versión modificada por el Clean Air Institute a partir del esquema original planteado por la Federal
Highway Administration (FWA, 2004)
p. 23
El marco de instrumentos presentado en la figura anterior muestra de forma general la variedad de
instrumentos que hacen parte de las estrategias de Gestion de la Demanda. En este marco se
contemplan estrategias generales y especificas como parte de las estrategias, las cuales conllevan a una
elección de viaje. Sin embargo, en este documento se hará énfasis en aquellos instrumentos que
tienen una mayor aplicabilidad para el contexto de América Latina.
En América Latina ha habido algunas iniciativas que buscan implementar políticas de gestión de la
demanda en transporte, pero la manera como se han implementado, los instrumentos que se han
aplicado y las consecuencias de su aplicación no han sido los más adecuados, o simplemente muchas
ciudades no han aplicado ningún instrumento de gestión de la demanda. Las razones para no haberlo
implementado pasan desde el desconocimiento de las medidas, el conocimiento errado de sus
características y beneficios. Desafortunadamente, muchas veces cuando no se implementa la gestión
de la demanda se debe a la falta de voluntad política.
Por ejemplo, se ha visto que el cobro por congestión es algo muy complejo de implementar por su
cronograma, la visión que tienen algunos políticos sobre el efecto que tendría en las elecciones y el
plan de implementación que generalmente es relativamente complejo. De otra parte, los cobros de
combustible tienen generalmente un nivel nacional de implementación e implican un trabajo muy
significativo en el convencimiento de los poderes políticos y tiene una línea de tiempo muy larga. En
general, la gestión de la demanda sufre de esta desventaja, que se puede resumir en la dificultad
política (y a veces técnica) de generar una reformulación de los precios reales y los cobros asociados al
uso indiscriminado del automóvil particular.
Este documento busca presentar algunos instrumentos de gestión de la demanda que se podrían
utilizar en ciudades de América Latina, con ejemplos de ciudades donde se han implementado fuera
de la región, y analizando el potencial y consecuencias de poder implementar este tipo de medidas en
la región. Aunque no es el primer documento escrito al respecto, sí trata de enfocarse en la
implementación de medidas específicas que sean útiles y viables en la región.
p. 24
La siguiente tabla (tomada de GIZ; 2009) presenta una visión panorámica de algunos instrumentos de
gestión de la demanda:
Tabla 4. Algunas medidas de gestión de la demanda, sus mecanismos y efectos en cambio de viaje. Fuente: GIZ 2009.
Medida GDT
Cobro por uso de vías / por
congestión
Mecanismo
Cambios de viaje
Cambia hora de viaje, reduce el viaje
Preciación
vehicular en una vía particular
Cobros basados en la distancia
Preciación
Mejorías del transporte público
Mejoría de elección de transporte
Compartir vehículo (carpool,
vanpool)
Carro compartido
Reduce los viajes totales de vehículos
Mejorar elección de transporte
Mejorar elección de transporte
Usos del suelo compactos
(crecimiento inteligente - Smart
Mejorar elección de transporte
Growth)
Cambia modo, incrementa el uso de
transporte público
Incrementa la ocupación del vehículo, reduce
los viajes vehiculares
Reduce la propiedad de vehículos y los viajes
Cambia modo, reduce la propiedad de
vehículos y la distancia de viajes
Adaptado de Broaddus, Menon, Replogle, 2009. Tabla 5.
En la siguiente sección se presentaran los instrumentos que pueden utilizarse para la gestión de la
demanda.
p. 25
3
3.1
Instrumentos de la gestión de la demanda
Empujar y jalar: la esencia de la gestión de la demanda
La gestión de la demanda se puede analizar desde el punto de vista de quien jala por una parte y
empuja por otra. Esto se refiere a dos formas de implementación que son totalmente
complementarias:


La primera es una en la que se propicia que las personas usen los modos de transporte más
eficientes y sostenibles (transporte público, caminar, montar en bicicleta) por medio de la
mejora de sus condiciones de viaje (con mejor infraestructura, operación, vehículos, etc.)
La segunda forma de implementar la gestión de la demanda es el “empujar”, que consiste en
que las personas que utilizan el automóvil son desmotivados hacia su uso mediante cobros de
varias tarifas, restricción física y operativa del uso de alguna infraestructura y en general hacer
más complicado (y, algunos dirían, más justo y equitativo) el uso del automóvil particular en
zonas urbanas.
Dentro de los temas de “halar” existen varias opciones, como mejorar el servicio de transporte público
y generar esquemas regulatorios más adecuados para el servicio de taxis para reducir su sobreoferta y
sus kilómetros muertos y en general prestar un mejor servicio. Esto, aunque es muy importante, está
por fuera del enfoque de este documento. Para una introducción al tema se sugiere revisar
documentación externa (p ej, Rodriguez-Valencia, 2011; Balassiano and Rodrigues Da Silva, 2011).
El anterior conjunto de medidas son las que se van a describir a continuación.
3.2
Instrumentos de la Gestión de la Demanda
En este capítulo se presentan ejemplos específicos de cómo implementar instrumentos de gestión de
la demanda y las diferentes formas como estos instrumentos se pueden aplicar. Con esto se busca
describir estas herramientas para después pasar a analizar cómo se podrían implementar en la región.
Estos instrumentos son:











3.2.1
Política de combustibles
Cobros a la propiedad de los vehículos
Limitación de registro de vehículos
Cobros por el uso de las vías y Peaje urbano
Instrumentos financieros asociados a los procesos de desarrollo urbano sostenible
Política de estacionamientos
Restricciones regulatorias
Pago según distancia
Instrumentos Ambientales de emisiones
Esquemas empresariales
Otros instrumentos
Política de combustibles
La definición de la política de precios de combustibles es una responsabilidad de gobiernos federales
o nacionales. Casos como el de Colombia y México son importantes a considerar. Colombia, durante
1999-2008, otorgó altos subsidios al consumo de combustible debido a su política para estabilizar la
volatilidad de los precios internacionales y reflejar las condiciones del mercado internacional. Sin
embargo, la crisis financiera internacional del segundo semestre de 2008, ocasionó que los precios
p. 26
internos del combustible superaran el precio internacional y ello permitió la creación de un fondo de
estabilización del precio del combustible.
Los gobiernos provinciales o nacionales están facultados para establecer sobreprecios con fines
específicos. En Colombia, la mitad de los ingresos por dicho sobreprecio se destinan a la mejora del
transporte público. El proceso de esta ley comenzó desde 1998 en el artículo 117 de la ley 488, donde
la Corte enfatizó la independencia de las entidades y la imposibilidad del Legislador para intervenir
en la destinación de dichas sobretasa a excepción de circunstancias especiales. El congreso de
Colombia decretó que desde el 1° de enero de 2003 las tarifas de la sobretasa a la gasolina serán:
Municipal y Distrital 18.5%, Departamental 6.5% y para el Distrito Capital 25%, sin embargo los
consejos de los Municipios ubicados en zonas de frontera podrán optar entre la tarifa general o la
adopción de una tarifa entre el 2% y el 6%. (Ley 788 de 2002) Mientras el recaudo del diesel o
ACPM lo realiza la nación, la cual transfiere el 50% al Distrito Capital. (Secretaria Distrital de
Hacienda) En Mayo 24 del 2005, se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 a través de la
ley 812 del 2003 en el articulo 8° donde ¨para los proyectos financiados con recursos públicos
provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinaran como mínimo en un 50% a la construcción,
mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo a con la
competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos¨. (Sentencia
de Constitucionalidad n°533-05).
El objetivo de eliminar los subsidios es estimular el uso de combustibles menos contaminantes,
reducir el impacto en la economía (este ha costado 1% del PIB desde hace diez años) y tomar medidas
ante la disminución de reservas de crudo. (Noticias Financieras) Además de enfrentar efecto de la
inflación en los precios del combustible, Colombia posicionándose en cuarto nivel regional en Marzo
del 2011 con $4.14 US/galón, después de Chile ($4.39 US/galón, Brasil ($5.34 US/galón) y de
Uruguay ($5.75US/galón). (FinancialRed). Hoy en día la composición actual de los impuestos para la
gasolina es de 35% por galón, incluyendo el IVA, tributo global y la sobretasa. (FinancialRed) La
ciudad podrá canalizar estas sobretasas para el desarrollo de sistemas de transporte sostenible, la
implementación de proyectos de gestión de la demanda, entre otros.
En diferente manera México también cuenta con un sobreprecio en la gasolina por medio del
Impuesto Especial sobre producción y servicios (IEPS). (IEPS Petrolero) Hay dos impuestos, el
primero es la tasa variable con respecto al precio del crudo en el mercado internacional y el segundo
es el gravamen a la gasolina y el diesel. La tasa depende en el precio spot de referencia, precio de la
Costa del Golfo de los Estados Unidos de América. En consecuencia, el precio de venta puede tener
sobretasas o subsidios, como se puede observar en el cuadro siguiente, es decir el precio incluye el
IEPS.
Figura 15. Impuesto Especial sobre Producción y Servicios a gasolinas y diesel. IEPS Petrolero. CEFP
p. 27
El gravamen es de 36 centavos por litro para la gasolina Magna, de 43.92 centavos por litro para la
Premium UBA y 29.88 centavos por litro para el Diesel. (IEPS Petrolero) El precio total que paga el
consumidor es el Precio con IEPS y el IVA que es el 15% del costo de la gasolina o el diesel sin el
IEPS (Calculo IEPS).
En ciudad de México, en la década de los noventa se estableció un fideicomiso ambiental que tuvo
como fuente de recursos un sobreprecio a la gasolina. Este fideicomiso aportó recursos para financiar
proyectos ambientales prioritarios, incluyendo la instalación de sistemas de recuperación de vapores
en estaciones de servicio. (PROAIRE 2002-2010)
Una política laxa de precios de combustibles propicia un mayor uso los automóviles y viajes más
largos, promoviendo que la población se desplace a vivir a lugares más lejanos. A su vez, los viajes más
largos propician un aumento en las emisiones contaminantes y el consumo energético, así como el
deterioro de la calidad de vida de las ciudades.
La siguiente figura muestra la eficiencia de combustibles promedio en vehículos de cuatro países
distintos. Como se verá, Alemania y Japón han evolucionado hacia una mayor eficiencia de
combustible, mientras que Canadá y Estados Unidos presentan una situación de relativo
estancamiento, indicando cambios modestos en el rendimiento energético de los automóviles (hay
que aclarar que esta curva solo presenta las eficiencias hasta 2006, no incluyen los efectos de la crisis
petrolera de 2008-2009). Este comportamiento puede atribuirse, por un lado, a las políticas laxas de
precios y tarificación de combustible en los Estados Unidos y Canadá y, por otro lado, a las políticas
de precios más agresivas de Europa y Japón.
12.0
Liters per 100 km
11.0
10.0
USA
Canada
Germany
Japan
9.0
8.0
7.0
6.0
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Figura 16. Cambio de eficiencia vehicular según políticas de combustible. Fuente: Lew Fulton, Market Perturbations in
the Fossil Fuel Marketplace: Global Perspective
p. 28
Figura 17. Las políticas de combustible tienen impactos directos sobre la elección de tamaño de vehículos, motor y su
eficiencia de consumo de combustible.
Una solución a este problema consiste en reflejar los precios en los costos de los combustibles las
externalidades de su uso. Una primera etapa es la reducción de subsidios y la siguiente la
incorporación de cargos adicionales (impuestos, tasas sobrepreciós, etc). Los efectos directos e
inmediatos de estas políticas de precio son que se reducen las distancias viajadas, los tamaños de los
motores y en general el uso indiscriminado del automóvil. De esta manera, se comienzan a liberar
recursos para otros temas (educación salud) al eliminar subsidios, y se continúa generando recursos
nuevos a través del incremento de los precios del combustible.
También se debe aclarar que los subsidios a los combustibles tienen efectos negativos sobre las
personas de más bajos recursos. Un estudio del Fondo Monetario Internacional en 20073 realizado en
Ghana, Mali, Bolivia, Sri Lanka y Jordán encontró que los subsidios al combustibles en realidad
transfieren los beneficios a los grupos de más altos ingresos, pero que la eliminación de subsidios a los
combustibles bien planificadas y combinadas con programas de protección social reducen los efectos
adversos en los grupos menos favorecidos siempre y cuando los ahorros en presupuesto sean dirigidos
a mejorías en educación y salud.
Algo importante a anotar en este tema es que las políticas de combustible son generalmente
implementadas directamente por el gobierno central /federal/ nacional, por lo cual esto puede
implicar procesos más largos de implementación de una política de este tipo (y mayores obstáculos).
3.2.2
Cobros a la propiedad de vehículos
Un segundo instrumento está relacionado con el cobro directamente relacionado a la propiedad del
vehículo, ya sea a través del incremento de impuestos o de cargos adicionales a los ya existentes. Estos
3
IMF Survey: Rethining Fuel Subsidies, 2007.
p. 29
cobros se utilizan generalmente para equilibrar los costos reales del uso del automóvil particular desde
su compra, y buscan también limitar la cantidad de vehículos que entran a las ciudades cada año.
Tabla 5. Ejemplos de valores de automóviles (con sus cobros adicionales) en Singapur para Octubre de 2011.
Dólares de Singapur
Audi Avant A4 TFSI MU
Peugeot 308 1.6 Glassroof
OMV1
42.207
18.264
Cargo de Aduana (20% OMV)
8.441
3.653
GST (7% OMV)
3.545
1.534
ARF2 (100% OMV)
42.207
18.264
COE3 (Primera subasta Oct. 2011)
63.600
50.289
Costo Básico Total
160.141
92.144
1
Valor abierto del mercado
Tarifa de registro adicional
3
Subasta de Certificado de Titulación
Fuente: www.onemotoring.com.sg
2
En Singapur se ha implementado una política de este tipo, donde la compra de un automóvil tiene
varias tasas e impuestos adicionales al “valor abierto del mercado”, que van desde un mayor arancel
hasta un impuesto de porcentaje sobre el valor del vehículo, e incluyen también una subasta para
obtener el “cupo” para comprar un automóvil. Este último instrumento tiene una cantidad máxima
de vehículos (automóviles u otros) que se pueden comprar al mes, y el permiso que se expide tiene
una duración de 10 años, después de los cuales se debe volver a entrar en la subasta para comprar el
vehículo o chatarrizarlo (desguasarlo) también existe la opción de exportarlo a un país vecino (en el
caso de Singapur, a Malasia). Esto también contribuye a tener una flota vehicular de mucha menor
edad, pues pocas personas vuelven a entrar en la subasta para el mismo automóvil cuando ya tiene 10
años de edad. En términos generales, un automóvil en Singapur puede llegar a costar casi 3 veces el
valor abierto del mercado de lo que costaría en una ciudad europea.
En Shanghái se ha aplicado una medida similar, pero en este caso se cobra por medio de subasta la
matrícula (placa, licencia, registro) del vehículo. Una cantidad máxima de matrículas se subastan cada
mes, y esto genera un precio elevado por cada matrícula comprada (en promedio 4.000 euros por
matrícula, y el valor sigue creciendo). En 2010 se recibieron US$652 millones por la entrada de
100.000 carros nuevos al año. El precio por placa es 12-15% del precio en Singapur (COE). De
acuerdo a un reporte del ShanghaiDaily, las subastas subieron en 2010 a 4,15 billones de yuan (aprox.
400 millones euro, US$652.7 millones). Como complemento, en ese año el gobierno invirtió 2,4
billones para apoyar el transporte público: subsidio de compra de buses “verdes”, subsidio a viajes
gratuitos para adultos mayores y programas de descuentos (Zhen, 2011).
3.2.3
Limitación de registro vehicular
Una variante de este cobro es mediante un instrumento diferente al financiero, como se utiliza en
Beijing: se han establecido unos máximos de automóviles que pueden ser registrados en la ciudad
p. 30
cada año (250.000, ante una tendencia de 800.000 automóviles registrados al año), y la asignación de
la matrícula es según un esquema de lotería donde los ganadores pueden comprar su automóvil. Este
esquema tiene el inconveniente fundamental de que la asignación es totalmente aleatoria y podría
generarse un sistema en que la gente “vendiera” su cupo al ganar la lotería.
Shanghai
El ejemplo de Singapur fue seguido por Shanghai, donde los ciudadanos tienen que acudir a una
subasta de la placa del vehículo –sin la cual no puede circular-, sin la cual sus vehículos no pueden
circular. Las placas llegan a alcanzar un precio de $9,736 USD (Flannery, 2012). Los ingresos de la
subasta se invierten en mejoramiento de infraestructura del transporte.
Beijing
En 2011, Beijing implantó un sistema de lotería a través de los cuales se otorga un número máximo
de permisos para comprar automóvil entre los compradores interesados (en 2011, el límite de ventas
fue de 240 mil automóviles). Aquellos que chatarricen sus autos viejos o lo venden a un concesionario
autorizado, también pueden tener acceso a un auto nuevo. Con esta medida se la logrado contener la
entrada de vehículos y se ha inducido a la renovación de la flota.
Figura 18. El auge económico en China ha tenido como consecuencia una motorización acelerada. Fuente: Carlosfelipe
Pardo.
Algunos expertos no ven con buenos ojos el cobro a la propiedad de los vehículos como una medida
de gestión de la demanda. El argumento principal es que lo que se está restringiendo es la propiedad,
sin tener en cuenta la cantidad de kilómetros que se recorren en el vehículo al año. El otro
argumento incluso más fuerte que el primero, es que el cobro puede generar el efecto perverso de
promover un mayor uso del vehículo, pues mientras más kilómetros se recorran será menor el costo
por kilómetro recorrido, y así la “inversión” es mejor justificada.
En cualquier caso, este instrumento es uno de los propuestos por la gestión de la demanda y tiene
efectos sobre la propiedad de los automóviles, la flota vehicular existente, y genera una nueva fuente
de recursos que se podría utilizar con fines de mejoramiento de transporte público u otras formas de
transporte sostenible (véase la sección de subsidios cruzados más adelante en este documento).
Para dar un ejemplo de América Latina, durante 2011 el Ministerio de Transporte de Colombia
anunció su intención de generar cobros adicionales a la propiedad de automóviles, lo cual fue
apoyado por el alcalde.
p. 31
3.2.4
Cobros por uso de las vías y Peaje urbano
Figura 19. Singapur es el ejemplo más conocido de un cobro por congestión con más de 30 años de historia. Fuente:
Carlosfelipe Pardo.
Los cobros por uso de vías son una estrategia de gestión de la demanda que tiene el propósito de
valorizar el uso las vías y áreas más congestionadas. El término “cobros por el uso de las vías” incluye
instrumentos tales como:




Peaje urbano
Impuestos o sobreprecios a los combustibles
Pago de derechos por expedición y renovación de licencias
Tarifas de estacionamiento
El peaje urbano es una estrategia para el manejo de la congestión vial que consiste en que los
automovilistas tienen que pagar por la utilización de áreas o vías congestionadas durante horas de
congestión determinadas.
p. 32
Figura 20. Entrar en automóvil en el centro de Londres implica pagar 8 libras esterlinas para circular. Fuente:
Carlosfelipe Pardo.
Los beneficios resultantes incluyen viajes más rápidos para todos, mejora del flujo de tránsito y
aumento de la seguridad vial, menores emisiones vehiculares y reinversión de ingresos en la mejora
del sistema de transporte urbano. Los ingresos generados se reinvierten en la mejora de servicios,
preferencialmente transporte público, semaforización, acceso peatonal o mediante bicicletas, mejoras
del paisaje de las calles, etc.
Oportunidades
Existen ahora diferentes esquemas de precios que han sido implementados en el mundo. En un
creciente número de ciudades, los tomadores de decisiones han mostrado interés y disposición para la
adopción de políticas de precios para resolver problemas de transporte. Por una parte, las medidas de
precios van haciéndose más atractivas debido a su efectividad en el logro de sus objetivos y en la
generación de una corriente de ingresos, que pueden ayudar en la implementación de otras medidas
de gestión de la demanda. Por estas razones, es previsible que los cargos por congestión son (y serán
cada vez más) la estrategia de mayor importancia.
En general, los impactos de la implementación de un cobro por el uso de las vías son positivos e
inmediatos desde el día de inicio, y trascienden los impactos específicos sobre la congestión o la
eficiencia de las vías como tal e incluyen efectos sobre la reducción de la contaminación atmosférica,
el aumento de la seguridad vial, aumento de ventas en establecimientos comerciales, disminución de
tiempos de viaje en transporte público, entre otros.
Diversos especialistas coinciden que los aspectos legislativos, tecnológicos, de implementación y
políticos de la tarificación vial urbana han sido reconocidos y casi resueltos. E el caso de América
Latina, Colombia ha avanzado significativamente en esta dirección, sobre todo en los aspectos
jurídicos.
Como tal, la implantación del peaje urbano sería un instrumento ideal, de no ser por son sus costos
de capital, su cronograma de implementación relativamente largo y los costos políticos asociados.
p. 33
Retos
La tarificación vial urbana requiere un substancial esfuerzo de construcción de consensos y
comunicación de beneficios para superar la natural restricción de los propietarios de automóviles que
perciben el libre uso de las calles y automóviles como un derecho. Asimismo, persiste una fuerte
percepción acerca de la posesión y uso de los automóviles como un símbolo de status quo y una
demostración del progreso individual y social. Con frecuencia, estas posiciones son reforzadas por
frecuentes carencias de alternativas de transporte confiable, seguro y de calidad.
Otro obstáculo está relacionado con la percepción de que el peaje urbano pudiera afectar a los grupos
de menores ingresos acentuando la inequidad en las ciudades que lo apliquen. Las políticas de cargos
por congestión se han asociado con impactos negativos sobre ciertos grupos de población, tales como
los usuarios de automóviles de ingresos bajos y medios, así como de aquellos que viven lejos de su
trabajo con acceso marginal al transporte público. En ciertas ciudades, existe la posibilidad de que
propietarios de automóviles afluentes no sean sensibles a los costos de un cargo por congestión,
llevando a un nivel de reducción de la congestión menor al deseado para un nivel de cobro aceptable.
Como se mostrará más adelante, la Asamblea de Nueva York rechazó la propuesta del Alcalde
Bloomberg para la implementación del peaje urbano argumentando falta de equidad y mayores costos
proporcionales para la población de menores ingresos que habita en los alrededores de Manhattan.
Al respecto, el plan del alcalde establecía mecanismos que aseguraban que los fondos recolectados en
el peaje urbano se utilizarían para la mejora del sistema de transporte urbano a nivel regional,
beneficiando a la población de toda la región.
Una barrera más consiste en la falta de información y sensibilización acerca de las consecuencias del
abuso de los automóviles, en términos de los costos personales y sociales de la congestión, la
contaminación del aire, el ruido, accidentes, etc. Atendiendo a esta barrera, la Autoridad de
Transporte del Área de San Francisco ha desarrollado estudios que incluyen una amplia diseminación
y diálogo con amplios sectores de la población para informar y discutir las causas que llevan a una
propuesta de peaje urbano, así como su posible aplicación, costos, beneficios e implicaciones para
diferentes grupos de población.
En ciudades de países en vías de desarrollo, la fiscalización del peaje urbano requeriría la generación
de bases de datos de registros vehiculares, y acuerdos entre diferentes jurisdicciones involucradas con
bases de datos separadas. Ello es necesario para la identificación de placas, particularmente para los
vehículos que vienen de otros municipios en los alrededores del área metropolitana.
Otros desafíos están relacionados con deficiencias institucionales y de fiscalización. Posibles
suspicacias del público acerca del uso de los recursos colectados requieren asegurar mecanismos
transparentes de captación y ejecución de dichos recursos.
Ejemplos
Además de inducir a cambios de comportamiento en dirección a una mayor sustentabilidad urbana,
el peaje urbano puede ser una importante fuente de recursos para la mejora del transporte urbano, la
introducción de sistemas más limpios y eficientes, la mejora de espacios urbanos y otras medidas de
utilidad para las metrópolis y sus ciudadanos.
A continuación se presentan casos en diversas ciudades que han mostrado la factibilidad y
conveniencia de este tipo de medidas y/o donde se han discutido o están en discusión estas
estrategias.
p. 34
Singapur
En Singapur es una de las ciudades donde se ha implementado un esquema de este tipo. Allí, se
estableció un área (el centro urbano de negocios) donde se habían visto mayores niveles de
congestión. Dentro de esta área, se definieron los puntos de entrada por vías de la ciudad. En cada
una de estas vías de entrada se cobra por entrar al centro de la ciudad según la hora del día y la tarifa
establecida para ese lugar a ese rango horario (de 5-15 minutos). Estas tarifas se establecen con
anterioridad según los niveles de demanda de la vía en las semanas anteriores, y se reajusta
periódicamente según esta variación. Aunque esto parece muy complejo, el usuario realmente solo
debe instalar una máquina de comunicación con cada punto de entrada, recargar su cuenta con
suficiente dinero para un tiempo determinado, y revisar al entrar por cada vía el valor que se le está
cobrando en ese momento. Este sistema lleva en pie más de 35 años, comenzando con un sistema
totalmente manual y llegando a uno totalmente automatizado desde la década de 1990. El cobro para
ingresar al centro de la ciudad centro oscila entre 1 y 4 dólares americanos, lo cual se define con base
en dos criterios: a) la hora del día y b) la demanda existente en la vía (a a mayor demanda, el peaje es
más alto).
En 1975, se estableció el primer peaje en Singapur, complementado con una ampliación y mejora del
transporte público, un límite a la flota vehicular y un sistema de subasta para que los ciudadanos
puedan adquirir un auto nuevo. La subasta ha tenido como resultado que un vehículo llegue a costar
hasta alrededor de 40 mil dólares americanos en Singapur, mientras que en Malasia, su país vecino,
cuesta solamente 30 millones.
Estocolmo
Un modelo similar fue implementado en Estocolmo, donde también se definió un área y se
implementó un sistema de cobró según intervalos de horarios y lugares de entrada. Su
implementación tuvo una prueba inicial y posteriormente se hizo permanente, teniendo efectos muy
positivos en el tráfico, tiempos de viaje e incluso las ventas en tiendas dentro de la zona establecida.
En el caso de Estocolmo, se ha demostrado que el establecimiento del cobro por congestión puede
resultar en una caída sostenida en el tránsito vehicular, como se muestra en la siguiente gráfica:
p. 35
Figura 21. El impacto en reducción de tránsito del peaje urbano en Estocolmo se ha mantenido a través de los años
Estocolmo impuso un cargo aplicable a todos los automóviles equivalente a $2.60 que se debe cobrar
a todos los vehículos que entran en la ciudad durante las horas pico y otro cobro de $1.30 a $2 en
otros momentos a lo largo del día. La reducción de los niveles de tráfico se ha sostenido desde que se
implantó el sistema en el 2007.
Un 20% de la caída en la congestión está relacionada con el hecho de que la población dejo de usar el
auto y ahora se mueve en transporte público. Por otro lado, otra reducción de 15% se debe a que una
parte del tránsito comercial que distribuye carga y mercancías en la ciudad se ajustó a los cargos
mediante el cambio de rutas o la combinación de viajes. Aparentemente, esta política ha inducido las
ventas de vehículos que utilizan que se desplazan a base de etanol y vehículos eficientes, los cuales
están exentos de los cargos por congestión.
La medida tiene un alto nivel de popularidad (70% en mayo de este año), lo cual podría explicarse
por el hecho de que disfrutan y/o que disponen de alternativas flexibles de transporte público. Calles
menos congestionadas o una flexibilidad de la población para usar el transporte público. El transporte
público de Estocolmo es de una alta calidad.
Londres
El tercer ejemplo de un lugar que ha establecido un sistema de cobro por congestión es Londres,
aunque difiere del de Singapur y Estocolmo en que el cobro se hace igual (8 libras esterlinas por día
que equivale a $12.39 USD) para cualquier lugar de entrada y a cualquier hora dentro de las horas de
operación del sistema (6am- 8pm). El sistema fue implementado en el centro de la ciudad y tuvo muy
buenos resultados, y posteriormente fue extendido a una zona del oeste del centro (pero
posteriormente se anuló esta zona). Algo importante a resaltar de este esquema es que todo el dinero
que se recauda por este cobro por congestión es destinado a medidas de transporte sostenible
(mejoramiento de frecuencia de buses, seguridad vial, transporte de carga, ciclorutas, rutas seguras al
colegio) pero de ninguna manera se redirige a construcción de infraestructura.
p. 36
Entre los resultados destacan un aumento de la velocidad de viaje, una disminución de los atrasos
por congestión, mejora de la calidad del aire y reducción de accidentes.
San Francisco
En San Francisco la idea de tarificar la congestión surge del hecho de que el Área de la Bahía (Bay
Área) es una de las cinco regiones más congestionadas de los Estados Unidos. Un viaje durante la
hora pico se lleva más del doble que el resto del día. Se estima que San Francisco sacrificó más de
2,000 millones de dólares en costos por congestión en el 2005 y que, de continuar las tendencias,
estos costos podrían alcanzar los 3,000 millones de dólares en el 2030. El transporte es responsable de
más de la mitad de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero en San Francisco.
San Francisco se ha propuesto metas de desarrollo que dependen de la mejora de su centro urbano. 4
Estas metas incluyen el fortalecimiento de su competitividad regional, la creación de una ciudad más
vivible, asegurar un medio ambiente saludable y brindar infraestructura de clase mundial. En vista de
estos objetivos, es necesario contar con soluciones sólidas que permitan una gestión de la demanda y
la generación de recursos para inversiones en infraestructura.
La Autoridad de Transporte del Condado de San Francisco (SFCTA por sus siglas en inglés) llevó a
cabo el estudio ¨movilidad, Acceso y Tarificación¨ para: a) evaluar la factibilidad de la aplicación de
la tarificación vial en San Francisco, tomando como base las metas de desarrollo de la ciudad, b)
analizar los escenarios factibles, considerando los beneficios e impactos potenciales, c) evaluar las
mejoras a los viajeros de y desde las zonas tarificadas y d) identificar pasos siguientes.
El estudio analizó tarifas, horarios y días de aplicación, así como excepciones. Identificó además las
zonas de la ciudad en donde la tarificación funcionaría mejor (incluyendo una estimación de los
resultados esperados en viajes, horas de atraso vehicular, emisiones, recaudación, mejoras de
velocidad y reducción de incidentes peatonales). Se estima que el programa podría generar entre 6080 millones de dólares por año, los cuales se utilizarían para mejoras en el sistema de transporte
(BRT, BART, etc.)
El estudio incluyó una amplia participación pública, grupos comunitarios, organizaciones sociales
grupos de enfoque para la comunidad de negocios y un comité asesor (integrado por un consejo
asesor de negocios, un grupo de trabajo de políticas, un comité asesor técnico y una fuerza de tarea de
actores. Además de workshops, webinars y reuniones presenciales, se aplicaron nuevas herramientas
basadas en redes sociales, las cuales facilitaron la participación de personas que no pudieron atender
las reuniones en persona.
Las principales preocupaciones con respecto a un potencial programa de tarificación fueron: a)
disponibilidad de opciones de viaje (33%), b) capacidad de pago, incluyendo a los viajeros de bajos
ingresos (18%), c) escepticismo acerca del papel del gobierno en la provisión de mejoras de congestión
y movilidad (21%), d) impactos a la economía y los negocios (17%), e) carencia de certeza acerca de su
efectividad, prefiriendo otras opciones (11%).
También se tomaron en cuenta consideraciones y metas constitucionales, tales como: a) la obtención
de la autoridad legislativa para tarificar las vías, b) diseñar y crear una agencia de tarificación y b) la
definición de un esquema de gobernanza.
4
Recientemente se iniciaron discusiones en Los Ángeles
p. 37
En una consulta a los ciudadanos acerca de un posible proyecto de tarificación vial para San Francisco
en los próximos 3 a 5 años, un 14% de los consultados dio su apoyo a un programa permanente, 46%
a un programa piloto, un 11% ofreció apoyar un proyecto de tarificación modificado, un 12% está
inseguro y 16% prefirió otra solución.
Los resultados finales del estudio fueron anunciados a fines del 2010. La propuesta actual incluye la
implementación de un programa piloto de entre seis meses y un año de duración, a partir del 2015.
New York
El Alcalde de Nueva York estaba entusiasmado con la implementación de un esquema de tarificación
vial similar al de Londres. En el 2007, su propuesta de tarificación vial urbana a lo largo de la avenida
86 para hacer más costoso el ingreso de los automóviles al centro de Manhattan, recibió apoyo de la
prensa y el público. El Consejo de la Ciudad votó a favor pero los planes fueron bloqueados la
Asamblea estatal y finalmente desechados.
La tarificación vial, concebido como parte del PlaNYC2030 de Bloomberg, hubiera significado
millones de dólares en ingresos que se habían previsto utilizar para la mejora del transporte urbano a
nivel regional. Sus detractores aseguran que el esquema hubiera afectado a los que menos tienen
debido a que la tarificación vial tiene un efecto desigual entre los distintos niveles de ingreso. No
obstante, un argumento a favor de la tarificación vial es que incentiva a que las personas no utilicen
sus automóviles para ir al trabajo y esfuerza a los planeadores urbanos a extender aún más la
infraestructura de transporte. Así, la expansión de los sistemas de transporte usando la tarificación
vial podría equilibrar el impacto y beneficiar a los circunvecinos barrios de Brooklyn, Queens, State
Island y el Bronx utilizando para este fin los recursos generados.
El rechazo de la Asamblea del Estado a la tarificación vial, significa perder la oportunidad de recibir
fondos federales para implementar la medida.
Santiago
En Santiago, la posibilidad de aplicar una política de precios para la gestión de la congestión se ha
considerado desde mediados de los noventa. El nuevo sistema de peaje electrónico en autopistas
urbanas implantado a mediados de la década pasada combina infraestructura de cobro con un sistema
de precios variable basado en niveles de congestión, constituye un primer intento de implar un
sistema de cobro por el uso de las vías de tránsito en Santiago. Investigadores de la Universidad de
Chile, muestran que una combinación de cobro por la congestión, tarifas de uso de transporte
público “maximizadoras” y una tarifa única para el transporte público, son metas razonables.
Bogotá
En el caso de Bogotá, el Alcalde Gustavo Petro ha propuesto establecer un peaje en el "el centro
ampliado", un centro gubernamental y financiero en el corredor oriental de la ciudad. El propósito es
desincentivar el uso del automóvil particular y propiciar que la población utilice transporte público.
Los recursos captados se invertirían en el arreglo de la malla vial de la ciudad y en la mejora del
transporte público, particularmente la introducción de buses con tecnologías más limpias y eficientes.
En una entrevista de radio difundida el 26 de marzo del 2012, el Alcalde de Bogotá anunció que en
un año empezaría el desmonte progresivo del pico y placa y se implementarán medidas como los
peajes urbanos con el fin de desestimular el uso del carro en las zonas de congestión de la ciudad. En
p. 38
la primera semana de Julio de 2012 comenzó este proceso mediante una restructuración del pico y
placa como primer paso para su desmonte total.
Con la aplicación de un peaje urbano se busca desestimular el uso del automóvil racionalizando su
uso. Esta medida irá acompañada de con programas de cultura, estímulos y desincentivos y una
estrategia de estacionamiento preferencial y de bajo costo en las zonas de no congestión.
Simultáneamente, el gobierno distrital ha ofrecido acelerar la construcción de las troncales de
Transmilenio por la Avenida Boyacá y la avenida 68 y la construcción de una red de tren ligero,
empezando por el de la Carrera Séptima.
Por su parte, el Ministerio de Transporte de Colombia ha entregado al Congreso de la República una
reforma al Código de Tránsito dirigida a la regulación de la entrada de autos particulares y
eventualmente a generar cobros relacionados con estas medidas.
Peaje del transporte de carga: el caso de Alemania
El Gobierno de la República Federal de Alemania aplica un peaje a los camiones de carga en las
carreteras para regular el crecimiento del tránsito pesado. Para ello se ha introducido un sistema de
peaje combinado con un sistema de comunicaciones acoplado a tecnología de posicionamiento
satelital. El peaje se calcula con base en el segmento de la ruta, el número de ejes y el nivel de
emisiones del vehículo. La recolección del peaje no afecta el la circulación vial y no requiere
restricciones de velocidad, la detención de automóviles o la utilización de carriles especiales.
Los principales objetivos de este sistema de peaje son:




Captar recursos adicionales para fondear la infraestructura de transporte.
Aplicar el principio “el usuario paga”
Utilizar la infraestructura y capacidades de transporte de una manera más eficiente.
Reducir la contaminación del aire utilizando cobros de peaje utilizando criterios ambientales.
El sistema se aplica a los camiones de carga de más de 12 toneladas y los usuarios pagan un peaje de
acuerdo a la distancia recorrida. El peaje promedio es de 12 centavos de Euro por kilómetro y los
ingresos están etiquetados para fines específicos.
Existen tres alternativas para que el usuario se conecte a este sistema de peaje: a) automáticamente, b)
manualmente en una caseta de peaje y c) manualmente, vía internet.
En el método automático, se utiliza una Unidad a Bordo del vehículo (o OBU por sus siglas en
inglés), la cual se conecta a un satélite que determina automáticamente si el vehículo está viajando
sobre una carretera de peaje y calcula los cargos al usuario basado en los datos del vehículo (entre ellos
la clase de emisiones o estándar Euro al cual pertenece el vehículo) y las tasas de peaje aplicables.
En una de las modalidades del sistema, el vehículo se detecta en la caseta de cobro y paga por
adelantado la distancia que va a recorrer. La vigilancia se realiza mediante un sistema que combina
una supervisión apoyada en estaciones fijas y unidades móviles a lo largo de la carretera de cuota.
En la variante manual vía internet, los usuarios deben conectarse al sistema de peaje tres días antes de
iniciar el viaje o estar previamente registrado como usuario frecuente.
La fiscalización del sistema de peaje para asegurar que los pagos se hagan correctamente se realiza
mediante esquemas complementarios que combinan vigilancia automática (mediante sensores
electrónicos), fija en áreas de estacionamiento cercanas a los puntos de entrada, móvil (a través de
patrullas de vigilancia) e in situ.
p. 39
Aspectos a considerar para una posible aplicación del peaje urbano
El éxito en el programa de tarificación de rutas radica en plantear y entender bien el problema de
congestión, definir los beneficios en términos de fuente de ingresos adicionales e impactos
ambientales y el enlace de este con un plan de desarrollo territorial.
Asimismo, se requiere establecer un comité negociador que soporte la implementación del programa
incluyendo el análisis de simulación mediante modelos que determinen aspectos de planeación,
inversión y requerimientos de financiación.
Parte importante de este proceso es la comunicación, la cual incluye caracterización con datos
específicos del problema de congestión y población afectada, involucramiento de actores interesados y
garantizar un buen manejo de los recursos.
Otras recomendaciones son:






3.2.5
Evitar que se conciba a las medidas fiscales solo como medidas de captación de recursos.
Junto con otras medidas para evitar efectos colaterales indeseables, los cobros por congestión
podrían brindar soluciones óptimas a los problemas de transporte.
Fortalecimiento de investigaciones acerca de los impactos de políticas de pero también de
otras medidas, incluyendo la identificación de lo que funciona y lo que no funciona en
aplicaciones prácticas, así como de los impactos deseables e indeseables, además de los
impactos de largo plazo. Es necesario también profundizar en metodologías para la
evaluación de los impactos de las políticas, incluyendo entre otros temas las
telecomunicaciones.
Fortalecer la diseminación y vinculación de las experiencias internacionales en el área de
TDM.
Investigación de futuras intervenciones tales como la provisión de información a los
automovilistas y sistemas de tecnologías de información sobre sistemas de transporte,
incluyendo aspectos relativos a la seguridad y el ambiente.
Fortalecimiento de la vinculación entre la investigación científica y la toma de decisiones y la
planeación.
Investigación de las alternativas para reflejar los costos que el uso de los vehículos
motorizados imponen sobre otros y sobre el ambiente, ayudando así a reducir las
externalidades negativas del tráfico.
Instrumentos financieros asociados a los procesos de desarrollo urbano sostenible
La implementación adecuada de instrumentos financieros en los procesos de desarrollo urbano
sostenible puede traducirse en medidas efectivas de gestión de la demanda al inducir a las personas a
vivir cerca de sus centros de trabajo y/o a lo largo de los corredores de transporte. También, pueden
generar recursos adicionales que la ciudad podría canalizar como fuente de financiamiento adicional
o complementario en el desarrollo de sistemas de transporte sostenible, así como para la
implementación de proyectos de gestión de la demanda, entre otros.
Para mayor información se recomienda revisar el informe: Planning For Brt-Oriented Development:
Lessons and Prospects from Brazil and Colombia, publicado por el Clean Air Institute en 2011
(www.cleanairinsitute.org).
p. 40
3.2.6
Política de estacionamientos en América Latina
Elaborado por Michael Kodransky (ITDP)
El séptimo instrumento para la reducción de tráfico es la política de estacionamientos, la cual
racionaliza el uso de las calles y la circulación de automóviles particulares en vecindarios. Desde la
perspectiva de control de la demanda, cada espacio de estacionamiento creado hace que conducir sea
más atractivo. La regulación de estacionamiento en la calle es por lo tanto, el primer paso para una
mejor administración del estacionamiento general de una ciudad, especialmente porque gran parte de
la congestión es causada por conductores que circulan en busca de un espacio disponible. Sin una
política integral para regular y gestionar las calles, ningún número de estacionamientos fuera de la vía
pública podría aliviar los problemas de parqueo en una ciudad.
Figura 22 Formato de cobro – Zona Azul
Desde Lima hasta Bogotá y de Sao Paulo hasta Santiago de
Chile, el método que prevalece cuando se procura mejorar el
manejo del estacionamiento en las calles, es la creación de
“zonas azules”; en donde por medio de tiquetes y valet se
cobra una tarifa. En este sistema formal, se le otorga una
concesión por parte de la ciudad a un operador privado. Sin
embargo, este sistema tiene un alto potencial de fraude y
malversación de ingresos, ya que no hay un buen
procedimiento de rendición de cuentas y hay muchas formas
de manipular el sistema. Por ejemplo, un empleado puede
negociar con el conductor un descuento por debajo de la
tarifa oficial, sin dejar rastro físico de la transacción. Esto es
posible cuando hay poca supervisión y la tasa de ocupación
del estacionamiento es monitoreada solo ocasionalmente.
Ciudades como San Francisco en los Estados Unidos, Rosario
en Argentina y Ciudad de México, basan sus cobros de
parqueo sobre la acera con metas en ocupación y disponibilidad. Estos se establecen
aproximadamente en 85% y 15% respectivamente. Por medio de parquímetros y una aplicación
estricta, se puede ayudar a alcanzar estos objetivos. Pocas ciudades en América Latina se han
caracterizado por buenas prácticas en términos de recuperar efectivamente los ingresos por
estacionamiento.
Algunas ciudades como Bogotá y Sao Paulo experimentaron con la tecnología de pago por medio de
telefonía móvil, esto con el fin de simplificar la recaudación de la tarifa de manera digital, yendo más
allá que parquímetros de uno o varios espacios. Sin embargo este sistema falló por problemas de
monitoreo y administración. Un sistema de cobro es tan eficaz como la aplicación de las normas de
estacionamiento por parte de la policía de tránsito o el organismo responsable.
En América Latina como en Sudáfrica, India y China, aparecen “asistentes” de parqueo informales
cuando no existe una gestión de estacionamiento eficaz. En la ciudad de México a estos “asistentes” se
les llama Viene-Viene o franeleros, mientras que en Buenos Aires se les conoce como trapitos, los cuales
en teoría, lavan las ventanas de los conductores y cuidan el carro por una tarifa. Este sistema informal
ayuda a controlar el caos y la congestión en algunas de las calles, causado por conductores en busca de
estacionamiento barato o gratuito, especialmente si no hay un sistema de estacionamiento regulado y
bien aplicado. Sin embargo, este sistema también conduce a desorden vial donde la extorsión es
común. Los “asistentes” informales, junto con la falta de regulación, han fomentado el
estacionamiento caótico en las calles; vehículos en las aceras y bloqueos en entradas privadas y
carreteras, entre otros problemas.
Figura 23 Parquimetro Ecoparq
p. 41
A principios de 2012, la Ciudad de México lanzó el programa ecoParq.
Este fue puesto a prueba en el barrio Polanco, el cual representa 4 km2
de la ciudad y consiste en un parquímetro de múltiples espacios. Se
espera que el programa, el cual es supervisado por la Autoridad del
Espacio Publico dentro de la Secretaria de Desarrollo Urbano y
Vivienda (SEDUVI), se extienda por toda la ciudad. La propuesta inicial
para la reforma en el estacionamiento fue establecida en el Plan Verde,
Plan de Desarrollo Sustentable para Ciudad de México escrito por el
alcalde Ebrard.
Antes de ecoParq, la Ciudad de México experimentó con varios sistemas
de gestión de estacionamiento. El más notorio fue en 1993, el gobierno implementó por primera vez
los parquímetros de un solo espacio en los barrios Zona Rosa, Cuauhtémoc y Juárez, controlando
4,345 espacios para estacionar. Una lección aprendida es que la aplicación fue pobremente
establecida y estuvo acompañada de vandalismo, lo cual redujo el apoyo político para una reforma en
la política de estacionamientos. Las reglas de parqueo deben ser efectivamente implementadas con el
fin de cumplir su función. En los casos donde los conductores se estacionan en las aceras, ciudades
como Paris y Madrid instalaron bolardos para prevenir físicamente la entrada de vehículos en los
caminos peatonales. Asimismo, en Bogotá se instalaron bolardos y se expandieron las aceras para
retirar vehículos de la calle. Bogotá incluso catalizó una industria de estacionamiento privado, con los
precios siendo regulados por el gobierno como en muchas ciudades Chinas. Esto puede tener un
impacto sobre la viabilidad del sector de estacionamiento privado, ya que se les impide cobrar la tasa
del mercado.
Figura 24 Funcionarios Ecoparq
El nuevo sistema en Ciudad de México, consiste en la
combinación de un oficial de policía de tránsito con un
empleado de ecoParq. Para inmovilizar los vehículos que
no hayan realizado el pago se utiliza una abrazadera de la
rueda, y para retirar este artefacto, el conductor debe
llamar a un oficial de control, quien notificará a un
empleado de ecoParq. En promedio, cada 6 cuadras hay
una “pareja de ejecución” circulando. El vehículo no es
liberado hasta que el conductor no demuestre pruebas de
haber realizado el pago de la multa. Esto se puede realizar
con la computadora de mano del oficial de policía en el
lugar, o en los bancos y puntos de pago seleccionados. El
conductor dispone de 2 horas para pagar o el vehículo es llevado en grúa a un centro de detención
especial.
Este sistema en la Ciudad de México ha llevado a que los conductores que buscan estacionamiento
más económico, dejen sus automóviles en barrios cercanos donde no existe Ecoparq. Como
resultado, estos barrios quieren ahora contar con el mismo sistema, especialmente porque 30% de los
ingresos van a proyectos para mejorar el espacio público; según el contrato que la ciudad firmó con el
operador privado. Esto es similar a lo que ocurrió en Londres después que el alcalde Ken Livingston
creó la tasa de congestión. Los residentes de los barrios al oeste del área donde se implementó,
pidieron una extensión de esta zona para hacer frente a los efectos colaterales.
El desastre causado por la mala gestión del estacionamiento en la calle, llevó a muchas ciudades en
América Latina a construir estacionamientos fuera de la vía pública. La regulación de zonas para
construir este tipo de estacionamientos ha existido en América Latina por lo menos desde 1970. Estos
requerimientos forzaron a los urbanizadores a construir más estacionamientos de los que eran
p. 42
necesarios, ya que los espacios no eran compartidos por diferentes usuarios a lo largo del día o en
diferentes días de la semana. Por ejemplo, la regulación en Rio de Janeiro no ha sido modificada
desde 1976 según el Centro de Ingenieros de Tráfico, el cual hace parte de la Secretaria de
Transporte. En cambio, Zúrich ha llegado a requerir las mismas regulaciones para el estacionamiento
de bicicletas.
El costo de la construcción de estacionamientos para los desarrolladores se transmite a los residentes,
incrementando su costo de vida. En la Ciudad de México, los urbanizadores necesitaron construir
sótanos para poder cumplir con los límites de altura en las avenidas centrales como la Av. Insurgentes
y Av. Reforma. Debido a que la construcción subterránea es más dispendiosa, el costo de la
construcción aumenta en un 30%. De hecho, en algunos lugares como Ciudad de México hay casos
en que las evaluaciones del impacto en el tráfico le exigen a los desarrolladores construir 20% más
estacionamientos, que lo requerido por la regulación. En el caso de San Francisco por ejemplo, el
estacionamiento reduce la cantidad de viviendas que se puede construir en un lote hasta en un 25%.
En Sao Paulo, el área de desarrollo consumida por estacionamientos ha aumentado rápidamente y se
espera que esta tendencia continúe debido a la normativa vigente (ver figura 20).
60%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
Figura 25. Relación de la evolución: [Área de estacionamiento/área del suelo] (Rojo) and [Área de estacionamiento/área
total construida] (Azul) en São Paulo. Fuente: Hamilton de França Leite Júnior, (2011) “Evolution of Space for the
Automobiles in Relation to the Total Built Area in Buildings in Sao Paulo” 11° Conferencia Internacional LARES, Sao
Paulo, Brasil
En otros casos, los gobiernos utilizaron fondos municipales para construir zonas de estacionamiento.
Esto para recuperar los altos costos de construcción y mantenimiento de estas instalaciones. Sin
embargo, generalmente se establece un precio elevado y cuando el costo de parquear sobre la calle
sigue siendo barato o gratuito, las instalaciones permanecen vacías. Esta es la situación en India,
donde los estacionamientos de varias plantas construidos con fondos públicos permanecen vacíos en
p. 43
Delhi y Mumbai, mientras que las calles aledañas tienen espacios de estacionamiento gratuito y siguen
siendo caóticas.
Algunas ciudades europeas como Ámsterdam, han construido “Park & Rides” al final de las líneas de
transporte público para disuadir a los conductores de entrar al congestionado centro de la ciudad. El
costo de implementar “Park & Rides” incluye un pasaje de transporte, comercializado como un
incentivo gratuito a aquellos conductores que utilicen el estacionamiento. El problema con estas
instalaciones, aparte del costo, es que son utilizadas por los residentes que viven en los alrededores
para satisfacer las necesidades de estacionamiento de largo plazo. Adicionalmente, el costo de
construcción de un espacio de parqueo en Europa es de entre 30,000 a 60,000 euros, cifra similar a lo
que cuesta la construcción del mismo espacio de parqueo en América Latina en sus respectivas
monedas.
Los residentes que viven en las zonas de ecoParq en Ciudad de México, tienen permisos gratuitos de
parqueo residencial generando una aceptación del sistema. No hay un mecanismo específico que
prevenga a estos conductores a estacionar, en cualquier momento en los espacios más de mandados,
el único factor limitante ha sido los requisitos estrictos para obtener un permiso. A marzo 31 de
2012, alrededor del 46% de los residentes que han aplicado para un permiso se les ha concedido uno.
El objetivo de mejorar la disponibilidad de parqueo en las aceras no ha mejorado hasta ahora. Esto
puede ser en parte por la distribución de las unidades de vivienda en un extremo de Polanco,
mientras los restaurantes, bares y establecimientos comerciales se encuentran en el otro extremo. Las
necesidades de estacionamiento son más altas cerca a las unidades de vivienda. Las necesidades de
estacionamiento para visitantes y de uso frecuente son más altas en centros empresariales y a lo largo
de los corredores comerciales.
En Ámsterdam, los permisos de parqueo residenciales sirven como un mecanismo de tope de
estacionamientos. El estacionamiento fuera de la vía pública está altamente restringido y los permisos
residenciales sirven como una cuota para los espacios en la calle. Hay una lista de espera de diez años
para obtener un permiso de parqueo residencial y a diferencia de Ciudad de México, estos permisos
no son gratuitos. Otras ciudades como Shanghái subastan placas de automóviles como un
mecanismo para limitar la propiedad de automóviles y con esto el número de conductores. El
conjunto de herramientas se está expandiendo en maneras nuevas y creativas.
Bajo el liderazgo del alcalde Newsom, San Francisco implementó uno de las herramientas más
innovadoras en el control de la congestión en Estados Unidos. Antes del lanzamiento del proyecto, la
ciudad contó el número de espacios de parqueo, siguiendo el principio de que no es posible gestionar
aquello que no se puede medir. Puesto que la ciudad esta geográficamente limitada por agua en todas
las direcciones, la tierra es un bien escaso. Las carreteras constituyen gran parte del entorno
construido, 25% de la superficie terrestre, y los conductores necesitan un espacio de estacionamiento
en todos los destinos a los que se dirigen. Con 441,541 espacios de parqueo en total, estos terrenos
surgieron como un activo valorado de bienes raíces. Aproximadamente 280,000 de los espacios se
encuentran en la calle y tan solo 25,000 cuentan con parquímetro, mientras que el resto están en
estacionamientos públicos o privados. Los espacios que se encuentran en la calle solo ascienden a un
área de tamaño equivalente al Golden Gate Park, el espacio verde más importante de la ciudad.
Una subvención federal para la mitigación de la congestión de 19.5$ millones, junto con un 20% de
la administración local, permitió a los planificadores urbanos hacer el programa piloto SFPark. Este es
administrado por la Agencia Municipal de Transporte de San Francisco Municipal (SFMTA), es un
acercamiento enfocado a la demanda, para la administración de estacionamientos en los centros
comerciales alrededor de la ciudad. Incluyendo también el centro cívico y el centro financiero que
constituyen del 25 al 30% de los espacios con parquímetro en la ciudad, en ocho áreas utilizando
p. 44
sensores insertados en la calle para detectar magnéticamente los autos estacionados. En el 2011, la
ciudad puso a prueba su nuevo sistema de administración de estacionamientos en 7,000 de los 28,800
espacios con parquímetro en San Francisco, así como en 12,250 espacios en 15 de los 20
parqueaderos públicos que son propiedad de la ciudad. El principal objetivo es alcanzar la meta de
ocupación en todas las calles para minimizar el tiempo de búsqueda de un espacio de parqueo libre.
En el 75% de los casos, el cambio en tarifas ha permitido que SFPark cumpla con los objetivos de
ocupación.
El Departamento de Planeación de la ciudad de Nueva York realizó en el 2000 la re zonificación de
1/3 de la ciudad para que todos los nuevos desarrollos de alta densidad estuvieran agrupados a una
distancia de diez minutos caminando al transporte. PlaNYC, el plan estratégico de la ciudad a largo
plazo, sirve como modelo para el futuro crecimiento de la ciudad y pone en evidencia que el 90% de
los nuevos desarrollos deben estar cerca del transporte. La razón por la que un porcentaje tan alto de
personas en Nueva York no tienen un auto es porque existe una restricción al estacionamiento en el
centro de Manhattan, mientras que otros tipos de acceso, incluyendo el transporte público masivo
asequible son proporcionados. El consejo de la ciudad aprobó una ley declarando que todos los
propietarios deben permitir a los empleados entrar sus bicicletas al edificio, mejorando el acceso a los
vecindarios. Los establecimientos de estacionamiento ahora también ofrecen espacios para bicicletas,
lo que forma parte de una tendencia general en las ciudades hacia el consumo colectivo que incluye el
auto compartido y el sistema de bicicletas públicas.
El tráfico en ciudades de América Latina se encuentra en un punto de saturación. Lima, Ciudad de
México, Sao Paulo, Buenos Aires y otras tienen severas congestiones que tienen un impacto negativo
en la economía. En promedio solo 30% de los residentes de estas ciudades tiene automóvil, pero
todos se ven afectados. Lecciones recientes de la Ciudad de México y Rosario muestran los beneficios
de un sistema eficaz de precios de estacionamiento en la acera, con una aplicación responsable y un
eficiente recaudo de ingresos. Más ciudades empiezan a hacer frente al sector informal, a usar la
tecnología para la recolección de ingresos, a contratar a un operador privado con una trayectoria en la
gestión de estacionamientos para ayudar a la ciudad, a derogar las normas mínimas de
estacionamientos en los códigos de construcción que fomentan el ciclo de dependencia del
automóvil, y a utilizar los recursos generados por los estacionamientos, para hacer mejoras en las
zonas urbanas. Las mejoras en los servicios de cobro tales como el acceso a tarjetas de crédito y pagos
por teléfono, optimizara la experiencia de pago del consumidor.
El acceso a transporte público aumenta el valor de la tierra y mejora el potencial de desarrollo,
mientras que el estacionamiento tiene un costo de oportunidad enorme. Los desarrolladores y los
propietarios de negocios están siendo los defensores de una reforma al estacionamiento.
Eventualmente, el modelo ecoParq llevará a un modelo de fijación de precios más dinámico como
SFPark. Otras ciudades de América Latina buscaran seguir el éxito de Ciudad de México y Rosario
con el programa de estacionamiento de espacios múltiples. Eventualmente, otras estrategias de
mitigación de tráfico serán necesarias si las grandes ciudades en otras regiones son indicadores de las
tendencias, como en el caso de la carga de congestión en Londres. El estacionamiento ha demostrado
ser políticamente más relevante para empezar a cambiar el comportamiento en la modalidad de
transporte.
3.2.7
Restricciones regulatorias
Existe una octava forma de gestión de la demanda, que consiste esencialmente en generar
regulaciones que intenten reducir el uso indiscriminado del automóvil. El ejemplo típico de esquemas
de este tipo es la restricción por placas, el cual se ha implementado en varias ciudades de la región
p. 45
(Bogotá, Sao Paulo, Santiago de Chile, México DF, La Paz, etc) sin resultados muy alentadores en el
mediano plazo. Este instrumento se presenta aquí más para describir sus efectos esperados, el impacto
real que tuvieron, y una posible explicación de sus resultados.
Figura 26. Bogotá es una de las ciudades que ha experimentado (sin éxito) con una política de regulación de matrículas.
Fuente: Carlosfelipe Pardo.
El esquema de restricción por placas (matrículas) consiste en una restricción según el último dígito de
la placa del automóvil. Algunos esquemas (los primeros implementados) restringían el uso del
vehículo una vez a la semana y durante todo el día, sacando de circulación los automóviles con placas
que terminaran en 1-2, 3-4 y así sucesivamente según días de la semana. Otros esquemas buscaron
implementarse de esta manera pero únicamente en “horas pico/punta” (para así dar la opción a los
vehículos en restricción que circularan antes o después de la hora punta, efectivamente
redistribuyendo la curva de demanda y la congestión en vía). La tercera opción, a veces combinada
con la segunda, fue restringir las placas de 4 dígitos por día (1 al 4, y así sucesivamente), lo cual
generaba una restricción de dos días a la semana para todos los vehículos y además reducía la
circulación de vehículos a 60% del parque existente en el momento de la implantación.
p. 46
Figura 27. Evolución de vehículos matriculados en Bogotá y el resto de Colombia, mostrando el efecto perverso del
esquema “pico y placa” desde su implantación en 2000. Fuente: Cantillo.
En algunos casos, como en el de Bogotá, el peaje urbano se ha propuesto como una alternativa a
programas de restricción vehicular en vigor. Al respecto, varias formas de restricción vehicular han
sido implantadas en diversas ciudades de América Latina desde fines de los años ochenta. Un estudio
de Mahendra (Dimitriu and Gakenheimer, 2011), señala que las restricciones vehiculares implantadas
en Santiago de Chile, ciudad de México Sao Paulo y Bogotá “no han sido capaces de reducir el
crecimiento en la propiedad de automóviles y la congestión de tránsito, creando la necesidad de
considerar enfoques alternativos basados en el Mercado tales como políticas de precios por
congestión, junto con inversiones en transporte público”. En Bogotá, la popularidad del Pico y Placa
se ha reducido a menos del 30%.
El caso de México con su restricción llamada “Hoy no Circula” es bastante útil para esta discusión.
Este esquema es de restricción de placas (pares y nones) donde se buscaba controlar y reducir las
emisiones contaminantes de los vehículos automotores, disminuir el consumo de combustibles y
renovar la flota vehicular. La Tabla presenta una evolución de este esquema con sus diferentes
componentes.
En un estudio realizado por la Ciudad de México en 2009 (Riveros, 2009), se encontraron los
siguientes impactos/resultados del esquema Hoy no Circula (HNC):
-
-
-
No hay incentivo para hacer cambio modal “por las buenas” (el transporte privado no es un
bien substituto con el transporte público), desde allí un programa de restricciones exógenas
como el HNC es válido.
El HNC fue una medida que aunque no buscó resolver el problema de contaminación de
fondo, ha sido útil para disminuir el nivel de episodios de contingencia ambiental en la
ZMVM
El HNC no tuvo impacto significativo sobre el mercado de autos nuevos, pero si aumento el
precio de los autos usados en 11.5% (y su demanda)
Se ha ahorrado alrededor del 6% de consumo de gasolina y por consecuente una reducción
de las emisiones contaminantes (fuente: Uniman, 2011).-
p. 47
AÑO
ANTECEDENTES
1989
Inicia la aplicación obligatoria en periodo invernal, reduciendo la circulación del 20% del parque
vehicular todos los días. Además se amplia a municipios del Estado de México.
1990
Se establece que el Programa “Hoy No Circula” tendrá una vigencia permanente.
1997
Se introduce el holograma “0” para vehículos con bajo nivel de emisiones exentándoles del HNC
1999
Se introduce una nueva modalidad al HNC con el holograma “00”, para vehículos con tecnología
más eficiente para el control de las emisiones.
2004
Se establece el criterio de año modelo para obtener el holograma cero (10 años de antigüedad).
2005
Introducción de vehículos híbridos y por primera vez se explora la posibilidad de refrendar el
holograma “doble cero”.
2006
Se inician el diseño para restringir la circulación de vehículos foráneos en caso de
Precontingencia Ambiental. Además, se elimina el holograma “Uno”.
2007
Se pone en marcha un programa de eficiencia energética y emsiones, a través del refrendo del
holograma “00”.
2008
Se establece el criterio de 8 años para obtener el holograma “0” y se restringe todos los días la
circulación de vehículos con placas de otras entidades.
2008
Entra en operación la restriccion Sabatina de 5:00 a 22:00 para vehiculos con holograma “2”
Tabla 7. Evolución del Esquema de Hoy No Circula. Fuente: UNAM 2009, citado por Uniman, 2011.
Otro estudio realizado por la Universidad de Michigan en 2008 encontró lo siguiente (Uniman,
2011):
•
El HNC no ha tenido un impacto significativo sobre la reducción de contaminantes en la
ZMVM (no se le puede atribuir con claridad).
•
El programa condujo a un incremento en el número de automóviles en circulación y
aumento en la edad promedio de la flota debido a las acciones de los usuarios en reacción a
la medida, y posiblemente un aumento en las emisiones en el corto-plazo
•
El HNC fue inefectivo en inducir el cambio modal a medios de transporte más eficientes.
•
A partir de la implementación del HNC, el 22% de las viviendas compraron un segundo
carro barato o se quedaron con el que ya tenían, (incluye aprox. 170,000 autos) viejo y que
contaminaba mas. Este segundo no solo se utilizo para los días prohibidos para el auto
principal, sino también en otros días por otros familiares, aumentando así el nivel de veh-km
y las emisiones. En términos de reducir el uso de automóviles y las emisiones, los resultados
han sido mixtos.
El HNC se ha combinado con el Programa de Verificación Vehicular, de tal manera que los vehículos
menos contaminantes han venido siendo liberados de la restricción, de forma que el HNC ha
incentivado la renovación de la flota.
Así, los resultados del esquema HNC son limitados, y da paso a una reflexión más profunda sobre la
efectividad de esta medida. Los efectos que se esperaban lograr en muchas de estas medidas eran una
reducción de la congestión y que esta perdurara en el tiempo. Además, se buscaba que los
conductores de los automóviles buscaran otros modos de transporte para utilizarlos en el día de su
restricción, y eventualmente con mayor frecuencia. Desafortunadamente, los efectos reales que se
vieron por la implementación de estos esquemas fueron variados. Como primera medida, en muchas
de las ciudades que se implementó esta medida se vio que los propietarios de vehículos compraban un
segundo automóvil para así poderlo usar en el día que habrían tenido restricción. Además, la
p. 48
motorización en cada ciudad seguía creciendo y esto paulatinamente borró el efecto real que tenía la
medida en el flujo vehicular. En general, lo que se vio en términos de esta medida fue que el esquema
de restricción regulatoria tenía un efecto inmediato visible, pero que se reduciría en el tiempo y que
aparecerían efectos indeseados (como la compra de un nuevo automóvil).
Figura 28. Sao Paulo tuvo el sistema “Rodizio” de regulación por matrículas. Fuente: Carlosfelipe Pardo.
Todo esto se debe a varias razones. La primera, y más importante, es que los conductores de
automóviles son seres humanos y, como tales, buscan soluciones a un problema. La solución que
encontraron a este problema fue comprar otro vehículo, mientras que las soluciones encontradas en
los casos de cobro por congestión o precios más altos de estacionamientos son relacionadas
directamente con la conducta de movilizarse (usar otro modo de transporte, por ejemplo). Además,
este esquema se vuelve inefectivo pues, a diferencia de los precios, no se puede ajustar mediante pasa
el tiempo. Aún con una restricción, el parque automotor en vía va a seguirse incrementando,
mientras que la medida es estática y carece de flexibilidad para responder a ese incremento. Otro
agravante de este esquema consiste en cuando los cobros de multas por la infracción no son lo
suficientemente altas, los usuarios ignara la medida.
Algunas propuestas se han generado para mejorar la efectividad de un esquema de este tipo. Se han
propuesto las siguientes (Wright, 2009):
1. Restringir la circulación únicamente en horas pico: esto se hizo en Bogotá en sus primeras
fases, y lo que buscaba (y logró inicialmente) fue “mover” algunos viajes hacia los momentos
del día antes y después de las horas pico.
2. Prohibir 4 números por día (en lugar de dos): Esto también lo hizo Bogotá, buscando una
mejor permutación y reducir la probabilidad de compra de un segundo carro cuando se
combinaba con su esquema de horas pico.
p. 49
3. Cambiar el número de combinaciones cada tres o seis meses: Esta fue la tercera medida que
logró Bogotá, la cual redujo la compra de automóviles que tuvieran la restricción los días
viernes (un día en que se quiere utilizar el automóvil en la noche).
4. Registros de vehículos en el mismo domicilio reciben la misma terminación de placas: Esto
no se ha realizado en ningún ejemplo pero sí es común en los esquemas japoneses de
estacionamientos, y buscaría reducir la compra de dos vehículos para quienes solo tienen una
propiedad.
5. Requerir nuevos números de placas para comprar autos usados: Esto no se ha implementado
muy frecuentemente, y busca reducir el potencial de elección de números de matrículas en la
compra de los vehículos.
Una opción para mejorar esta medida es la de generar esquemas combinados de gestión de la
demanda: por ejemplo, combinar la restricción por placas con un cobro por el uso de vías, donde
quien tenga restricción puede pagar por usar las vías en los días que su placa está “castigada”, y otras
opciones similares. No obstante, es claro que esta medida por sí sola tiene efectos limitados en el
tiempo y en su impacto general, y puede tener efectos totalmente contrarios a los esperados (es decir,
mayor motorización).
3.2.8
Pago según distancia
Un esquema poco conocido y de dificultad relativa de implementación es donde se paga una tarifa
por la distancia recorrida en el vehículo. Para implementar esta medida hay dos formas básicas: una es
donde se cobra una tarifa por parte del gobierno por los kilómetros recorridos en la vía, mientras que
la otra es donde otras compañías (por ejemplo, una aseguradora de automóviles) cobra según los
kilómetros recorridos por el vehículo. En el primer caso, el gobierno cobraría de hecho el uso de las
vías casi directamente, y en el segundo caso la lógica es que un automóvil que se use menos tiene
menores riesgos de generar accidentes o similares.
Figura 29. Tasas de accidentalidad según kilómetros recorridos por vehículo en el año. Fuente: Litman.
El primer ejemplo está siendo implementado en los Países Bajos, donde se cobraría a los usuarios por
el kilometraje recorrido. Esto solo se logró mediante un acuerdo con la ciudadanía donde el gobierno
aceptó reducir los impuestos y cargos normales que se hacían al comprar un vehículo, y se
p. 50
reemplazarían por el recorrido en las vías. Esto transformó de manera astuta el cobro por propiedad al
cobro por uso del que se hablaba anteriormente.
Figura 30 .Distribución de costos de seguro según esquemas normales y PAYD. Fuente: Litman p. 6.
El obstáculo principal de este instrumento es su implementación específica, pues implica la
instalación de dispositivos específicos en los vehículos, los cuales generalmente son un GPS que
rastrea la localización del vehículo y registra su recorrido. Otras maneras más sencillas son
relacionadas con el odómetro del vehículo, pero existe la posibilidad de que los usuarios cambien el
registro del odómetro en un taller y reduzcan la efectividad de la medida. La otra preocupación
cuando se utiliza un GPS es que se conoce la ubicación exacta de un vehículo (y casi siempre de su
propietario), lo cual podría generar problemas de derecho a la privacidad.
Este esquema tiene cada día mayor potencial debido al gran incremento de las opciones tecnológicas
(y la progresiva reducción en costos de dichas opciones) que tienen la capacidad de seguimiento de los
kilómetros recorridos y otros indicadores de recorrido y consumo de combustible. En este momento
ya existen esquemas de seguimiento de automóviles (por ejemplo, Chevrolet y su programa Chevystar
®) que pueden incluir en su seguimiento el recorrido de kilómetros de un vehículo como parte de su
software sin una inversión muy grande sino una modificación del programa que ya incluye el
vehículo.
p. 51
3.2.9
Instrumentos ambientales /de emisiones
Figura 31- Zona de bajas emisiones de Berlin. Fuente: Ciudad de Berlin.
Un último instrumento que se podría mencionar como gestión de la demanda es una variación del
cobro por uso de las vías, y es el cobro por uso de vías pero según las emisiones que genera un
vehículo. Este tipo de “zonas de bajas emisiones” han sido implementadas en varias ciudades de
Europa, y esto se hace de acuerdo con los estándares de emisiones que se han establecido a través de
ese continente. En diferentes áreas de las zonas urbanas, se determina dónde pueden circular ciertos
vehículos según sus estándares de emisión, y se prohíbe la circulación de vehículos con muy altas
emisiones por algunos sectores de la ciudad. Esto lo que genera es un esquema donde los ciudadanos
buscan comprar automóviles menos contaminantes para poder circular por más zonas de las ciudades.
El ejemplo más reciente de este tipo es en Berlín (Alemania), donde se estableció paulatinamente un
esquema de restricción de circulación según zonas de la ciudad.
Otro instrumento relacionado es las multas y bonificaciones según los estándares de emisión de un
vehículo. Esto se ha implementado con éxito en Francia. Por ejemplo, un vehículo nuevo que
contamine poco (≤60 gramos de CO2 por km) recibirá una bonificación de 5.000 euro en la compra
del vehículo (efectivamente, un descuento), mientras que la compra de un vehículo altamente
contaminante implicará el cobro de una multa por este concepto (p. ej. comprar un vehículo que
contamine entre 245 y 250 gramos de CO2 por km debe pagar 2.600 Euros). Así, se balancean las
cargas entre vehículos muy contaminantes y menos contaminantes a través de un cobro, enviándole
una señal clara a los propietarios de vehículos que utilicen automóviles de menores emisiones.
p. 52
No obstante, ninguna de estas medidas realmente reduce el problema de la congestión, sino que
únicamente lo hace más limpio. Una versión extrema de este argumento es una ciudad donde existe
congestión pero ningún vehículo tiene emisiones contaminantes, lo cual se ha denominado
“congestión limpia” (clean congestion).
3.2.10 Esquemas empresariales
Todos los esquemas que se han descrito arriba están relacionados con políticas directamente
relacionadas con acciones gubernamentales. No obstante, la gestión de la demanda también se puede
aplicar a escala empresarial, donde la industria comprende la problemática y actúa frente a ello
porque encuentra beneficios directos o indirectos por la implementación de un esquema de este tipo.
Existen varios ejemplos de esquemas empresariales en el mundo, los cuales buscan mejorar la
eficiencia del uso del espacio de estacionamientos, incrementar la productividad y en general
promover el uso del transporte sostenible. Además, en algunos casos (como en Francia, Alemania y el
Reino Unido), existen incentivos de nivel gubernamental que fomentan este tipo de esquemas para
las empresas que quieran tomar parte en ellos.
Rye (2005) plantea los Planes de Trabajo (Travel Plans) como una estrategia general en la que se
utilizan varios instrumentos para mejorar la movilidad al trabajo. Dichos planes han sido
implementados en el Reino Unido de manera exitosa y con efectos claros. Por ejemplo, en Derby se
implementaron esquemas donde existía una necesidad de reducir la demanda de los estacionamientos
de un lugar de trabajo y para esto se estableció un precio por estacionar, al mismo tiempo que se
instalaron duchas y lugares adecuados para llegar en bicicleta al trabajo y cambiar de ropa. En Kent, la
falta de disponibilidad de estacionamiento para un lugar implicó que se generaran rutas frecuentes de
buses (60 buses por hora) para llevar a las personas al sitio de trabajo desde la estación de transporte
público (bus o tren) más cercana. También se entregó un pase de un mes gratis de transporte para los
empleados nuevos.
También existe una iniciativa en el Reino Unido llamada “Cycle to Work” donde se dan varios
beneficios a quienes llegan en bicicleta a su trabajo (comenzando por subvencionar la compra de la
bicicleta). Este esquema, que existe desde 2010, ha sido bastante exitoso. Por ejemplo, en los primeros
3 meses de 2012 se han registrado 23.400 personas al esquema para comprar una bicicleta nueva con
reducción de precio y facilidades de pago. En total, más de 400.000 personas han sido parte del
esquema, y esto se ha aplicado en 23.000 lugares de trabajo y en asociación con 2.200 tiendas de
bicicletas en el país (RoadCC, 2012).
En Alemania, el enfoque de varias empresas ha sido el de generar programas de reducción de viajes de
trabajo dentro de un enfoque más amplio de gestión de la movilidad (Gomez-Vilchez, 2011). Estos
programas de reducción de viajes al trabajo implican varios esquemas, dentro de los que se destacan el
de ir en bicicleta al trabajo (promovido por la Federación Alemana de Ciclistas) donde se les da
asesoría a las empresas para mejorar sus planes de movilidad empresarial; también incluyen programas
donde la meta es reducir efectivamente el momento y forma en que viajan los empleados. Por
ejemplo, trabajar en horarios distintos (flex-time) es una forma en que se pueden reducir los viajes
totales al trabajo y desplazar su horario, lo cual también hace más eficiente el uso de espacio de
oficinas y de estacionamientos, además de reducir el tiempo total de viajes al trabajo por parte de los
empleados. Todo esto también se complementa con instrumentos en que se usan incentivos
económicos directamente con los empleados para reducir la probabilidad de que lleguen al trabajo en
automóvil (p. ej. al cobrar por el uso de estacionamiento u ofrecerles un pago adicional como
subvención por el uso de la bicicleta o transporte público).
p. 53
En América Latina, el Banco Mundial está trabajando en una prueba piloto para la implementación
de esquemas de movilidad empresarial similares a estos en Sao Paulo y Ciudad de México donde se
busca lograr que los empleadores promuevan el uso de transporte sostenible en sus empleados y
tengan beneficios económicos con ello. No obstante, este trabajo ha sido comenzado muy
recientemente y se espera tener resultados específicos de su implementación en agosto de 2013.
Mayor información se puede consultar en: http://www.empresas-pela-mobilidade.com/imprensa/
Como tales, los planes que implementan las empresas tienen una acción que se limita a sus
empleados, pero son muy potentes en términos del efecto que pueden generar si se logran en
diferentes instituciones. Estos se relacionan específicamente con esquemas de generación de
incentivos para utilizar el transporte sostenible (por ejemplo, utilizar transporte público o usar una
bicicleta por medio de la entrega de bicicletas subsidiadas, pases de transporte público gratuitos, días
de vacaciones adicionales según los días en que utilizan transporte sostenible, etc) y desincentivos para
utilizar el automóvil particular (por ejemplo, cobrar por el uso de estacionamientos o dejar de incluir
en los beneficios de empleado un estacionamiento gratuito). Esto se hace porque generalmente se
traduce en una mayor eficiencia empresarial (menores gastos de estacionamiento es un primer
ejemplo) y además una mayor productividad (por mayor actividad física que se traduce en mejor
rendimiento laboral, para aquellos que viajan en bicicleta).
3.3
Complementos imprescindibles (jalar)
Como se describía al inicio de este capítulo, la gestión de la demanda no es solamente la creación de
instrumentos de racionalización del uso del automóvil ni de gestión de los recursos disponibles, sino
también se deben generar estrategias de “halar” hacia los modos de transporte más sostenibles. Abajo
se presentan algunos de estos instrumentos que complementarían las distintas opciones de “empujar”
presentadas arriba.
3.3.1
Subsidios cruzados
Primero que todo, un elemento clave para tener una estrategia completa de gestión de la demanda es
que se generen políticas de subsidios cruzados dentro del sector. Esto se refiere a que los recursos
provenientes de los diferentes instrumentos mencionados arriba (p. ej. un cobro más alto por
estacionar o una sobretasa al combustible) tengan una destinación específica definida dentro del
sector para mejorar las condiciones de transporte sostenible. Por ejemplo, la utilización de estos
recursos para incrementar la frecuencia de transporte público o para construir o mantener
infraestructura para bicicletas podrían ser una de las muchas opciones existentes. No obstante, es
importante revisar si la legislación local permite este tipo de instrumentos, aunque es común que sea
permitido tener destinaciones específicas de recursos y por ende subsidios cruzados dentro del sector.
Algo muy importante con respecto a los subsidios cruzados es que resuelve el dilema que se presenta
cuando se generan cobros por el uso del automóvil, donde los ciudadanos sienten que dicho cobro
“solamente favorece a los ricos” pues asciende el umbral de gasto desde el cual se puede utilizar un
carro. Aquí, el subsidio cruzado actúa como un favorecimiento directo para las personas con menos
recursos, cuyo beneficio está directamente relacionado (y efectivamente subsidiado) por el cobro que
se genera a quienes utilizan el automóvil.
3.3.2
Política general coherente con la gestión de la demanda
Un elemento que implica la gestión de la demanda es que haya una política que sea totalmente
coherente con la idea de la gestión de la demanda. Esto implica que la política de transporte de la
ciudad (y muchas veces del país) dé prelación al transporte público, las bicicletas y caminar por
encima de los automóviles particulares. También se necesita que existan planes y proyectos de
p. 54
transporte sustentable en implementación o ya implementados. Finalmente, es necesario que las
instituciones encargadas de implementar estas políticas tengan lineamientos y mandatos claros, y que
tengan jurisdicción sobre los elementos clave para implementar una política, o influencia sobre otras
instituciones en las que se defina parte de esas políticas (por ejemplo, entidades a cargo de la
destinación de recursos financieros para estructurar la financiación para gestión de la demanda y
transporte sustentable).
3.3.3
Transporte no motorizado
Figura 32. Las bicicletas son una alternativa real de movilización en ciudades de América Latina. Fuente: Carlosfelipe
Pardo.
El transporte no motorizado comprende tanto el uso de la bicicleta como caminar. Este componente
del transporte sustentable es crucial para generar una política completa que complemente la gestión
de la demanda, especialmente cuando se busca reemplazar viajes de automóvil cortos con otras
opciones. Para tener planes y proyectos completos de transporte no motorizado es necesario tener
políticas claras de creación y mantenimiento de infraestructura, regulación adecuada y esquemas de
educación y promoción para el uso de la bicicleta y caminar.
Una política ciclo-inclusiva (como se ha comenzado a llamar una orientación de políticas de
transporte que incluye a la bicicleta como uno de los principales componentes de sus proyectos e
inversiones) debe tomar al usuario de la bicicleta como un punto de partida para la planificación de
infraestructura y políticas de transporte. Así, se logra mejorar las condiciones para las bicicletas (y los
peatones) en una ciudad, y se recupera la eficiencia y conveniencia de andar en bicicleta por una
ciudad que muchas veces se pierde sustancialmente por planificación inadecuada.
Existen muchos detalles cruciales para la planificación de ciudades y espacios que den prioridad al
transporte no motorizado, que incluyen desde las dimensiones específicas hasta reglas claras de diseño
de dicha infraestructura y lineamientos de regulación y políticas al respecto. Dado que se sale del
enfoque de este documento, se dirige a los lectores a otras publicaciones de esta serie con otra
información donde se describe con mucho mayor detalle el tema de planificación ciclo-inclusiva o
componentes específicos de una política de bicicletas como el Documento de esta misma serie sobre
bicicletas públicas. Para una visión completa de las políticas ciclo-inclusivas en países en desarrollo, se
p. 55
sugiere el documento de 250 páginas “Cycling-Inclusive Policy Development: a Handbook.”
(Goodefrooij, Pardo y Sagaris, eds, 2009).
3.3.4
Transporte público
Figura 33. Los sistemas BRT (Bus Rápido) han crecido exponencialmente en implementación en las últimas décadas.
Fuente: Carlosfelipe Pardo.
El transporte público implica cualquier medio de transporte que pueda transportar a varias personas a
la vez y que sea accesible para todos. Es imprescindible que el servicio de transporte público sea de
muy buena calidad y que las condiciones de desempeño del sistema también sean buenas. La creación
de sistemas de transporte masivo (metros o sistemas BRT, según el caso de cada ciudad) es
indispensable en las ciudades grandes que tengan alta demanda de este tipo de transporte.
Por último, la política de desarrollo urbano que tenga una ciudad va a tener una influencia directa
sobre la efectividad de los programas de gestión de la demanda que se hagan en una ciudad. Esto es
porque la forma como se conciba el desarrollo de una ciudad, si es compacta o dispersa o si asume
que habrá viajes largos o cortos, tendrá una incidencia a largo plazo sobre la probabilidad de hacer
que los viajes en automóvil sean reemplazados por otros modos. En general, cuando se tiene una
política de ciudad compacta y se planea para tener viajes cortos, sería mucho más probable que una
política de gestión de la demanda sea efectiva.
3.3.5
Regulación y gestión de la demanda para motocicletas
Algo similar sucede con el tema de motocicletas, el cual ha sido un fenómeno que recientemente ha
tomado fuerza y es de gran importancia para comprender la problemática del transporte en América
Latina. La motorización es mayor en las motocicletas que en los automóviles (véase, por ejemplo,
Haworth, 2012), y esto implica que la regulación de su compra y venta, los impuestos y costos de
seguro que se deben pagar, y los cobros por estacionar las motocicletas, deben ser establecidos
teniendo en cuenta las externalidades de estos vehículos que en varios casos son mayores que las de
los automóviles a pesar de su eficiencia de uso de espacio y, en algunos casos, el menor nivel de
emisiones.
p. 56
En este sentido, es importante tener en cuenta las motocicletas y su uso incremental como una
problemática muy presente en América Latina y sobre la cual se debe actuar (Vasconcellos, 2008). En
lo que respecta a este documento, se propone que se implementen medidas similares a las que se
implementan con los automóviles pero adaptándolas según las características del uso de motocicletas.
Esto se debe hacer para evitar un cambio modal del automóvil hacia la motocicleta en un escenario
donde los instrumentos de gestión de la demanda restringen el uso del primero pero no imponen
condiciones regulatorias ni de precio sobre la segunda. El caso de Taipei (Taiwan) podría servir como
un ejemplo útil (véase Chang y Wu, 2008).
p. 57
4
Críticas a la gestión de la demanda
La gestión de la demanda ha sido blanco de diversas críticas y argumentos en contra que es necesario
tener en cuenta tanto para un adecuado diseño de estrategias e instrumentos, como para las
estrategias de educación y mercadotecnia social. A continuación se presenta un resumen de las críticas
más comunes a los instrumentos presentados en el capítulo anterior, junto con elementos para su
discusión.
4.1
Inequidad
La gestión de la demanda se ha descrito en algunas ocasiones como una medida inequitativa donde
los usuarios tienen que pagar por algo a lo que de por sí tienen derecho (el uso de infraestructura
vial). Se dice también que las personas con mayores recursos serían las únicas beneficiarias porque
serían quienes podrían pagar un estacionamiento más costoso, un peaje urbano o incluso
combustibles más caros. En contraposición, se dice la población de menores ingresos vería afectada su
movilidad debido a su incapacidad económica para cubrir dichos costos.
Al respecto, es necesario considerar que una implementación adecuada de la gestión de la demanda
incluye una redistribución de los cobros y beneficios entre usuarios, y desde su concepción implica un
cobro más adecuado por los costos asociados al uso del automóvil. Es decir, las políticas de transporte
actuales (en particular en América Latina) tienen un sesgo económico hacia los automóviles al no
cobrar sus costos reales en términos de congestión y otros impactos directos e indirectos. La gestión
de la demanda tiene el propósito de corregir estos costos e inducir a un uso racional de los vehículos
motorizados, particularmente los de uso individual.
Adicionalmente, los ingresos generados por el cobro de la infraestructura vial podrían redistribuirse
para reducir los costos o mejorar la calidad de los servicios de transporte urbano de una región,
incluyendo las instalaciones y equipamiento de transporte público, zonas peatonales, ciclovías y/o la
seguridad vial en general, como sucede con el esquema de cobro por congestión en Londres. La
mejora de los servicios de transporte urbano beneficiaría a toda la población y en particular a los
grupos de menores ingresos. Para asegurar que este fin se cumpla, es necesario asegurar la mayor
transparencia en la captación, administración, asignación, monitoreo y evaluación de los recursos
generados, la eficacia en su aplicación. La participación de actores clave y de la sociedad civil es
fundamental para asegurar tanto la claridad como la eficiencia y eficacia del uso de los recursos.
4.2
Pago por impuestos ya pagados
Muchas personas que utilizan el automóvil argumentan que la gestión de la demanda no es justa pues
“ya han pagado suficientes impuestos”. Es importante reiterar el punto de los costos totales reales del
uso indiscriminado del automóvil, los cuales se pueden ajustar a una situación más realista y este
ajuste implica costos más altos por su uso.
En muchas ciudades, es interesante realizar el ejercicio de analizar el flujo de pagos de un impuesto (a
quién se paga, en qué se invierte) para conocer mejor la forma como se financia la infraestructura de
una ciudad y cómo el transporte es un sector donde no hay una relación necesariamente directa entre
los gastos de impuestos y otros cobros y la construcción de infraestructura, parqueaderos y, más allá,
el cobro por impactos secundarios e indirectos en el sector.
4.3
¨Antes se debe generar mejor transporte público¨
Una cuestión que se puede describir como “huevo y gallina” es la descripción que se definió
anteriormente como “empujar y jalar”. Para algunas personas, es imprescindible mejorar las
condiciones de transporte público para poder implementar un esquema de gestión de la demanda.
p. 58
Aunque es totalmente válida y hasta cierto punto cierta, el problema con esta visión es que muchas
ciudades utilizan este argumento como un escudo para implementar medidas de gestión de la
demanda, y sus planes de mejoramiento de transporte público tienen un cronograma mucho más
relajado que uno donde se pensaran seriamente las opciones de gestión de la demanda como algo
inminente.
Por ejemplo, donde se implementaran cobros más altos de estacionamiento, podría verse un
aceleramiento de búsqueda de soluciones de transporte público de alta calidad. Como tal, es el mismo
problema de “huevo y gallina” y es importante tener esto en cuenta para establecer e implantar
programas integrales de transporte sustentable que incluyan estrategias de gestión de la demanda.
p. 59
5
Identificación y evaluación de beneficios
Las prácticas de evaluación convencionales tienden a sobreestimar los beneficios totales de las
soluciones por el lado de la oferta debido a que ignoran los costos indirectos (tales como los
problemas que resultan de la demanda inducida), y tienden a subestimar los beneficios totales de las
estrategias TDM (tales como ayudar a mejorar la movilidad de las personas que no conducen o apoyar
los objetivos estratégicos de uso del suelo).
Los beneficios de las estrategias de gestión de la demanda son múltiples, incluyendo: a) reducción de
las emisiones de contaminantes atmosféricos y gases de efecto invernadero, b) disminución del
consumo de combustibles, c) mitigación de la congestión, ahorros en construcción de carreteras e
instalaciones de estacionamiento, d) ahorro de costos a los consumidores y e) un uso del suelo más
adecuado. Un programa de gestión de la demanda que incluya una variedad de estrategias
complementarias usualmente ayuda a al logro de la mayoría de los objetivos de mejora del transporte.
La gestión de la demanda puede brindar ahorros tanto a los consumidores como al resto de la
sociedad mediante la disminución y diferimiento de los costos de expansión de la capacidad vial. A
menudo resulta ser la solución de menor costo. En los Estados Unidos, la adición de capacidad para
acomodar los viajes en automóvil durante la hora pico cuesta aproximadamente entre 5 y 20 dólares
por vehículo solo para vialidades e instalaciones de estacionamiento. Adicionalmente, los
consumidores deben gastar miles de dólares anualmente en costos relacionados con sus vehículos y
además imponen a la sociedad los costos externos relacionados con accidentes, emisiones
contaminantes y restricciones a la movilidad de aquellos que no conducen un automóvil.
La siguiente tabla ilustra un enfoque de evaluación integrado. Muestra que las soluciones
convencionales tales como infraestructura vial y de estacionamiento, vehículos resistentes a los
choques y los controles de emisión solo ayuda a resolver uno o dos problemas a la vez. Peor aún, las
soluciones basadas en la infraestructura tienden a incrementar el parque vehicular y su uso (Litman,
2004). Por otra parte, las estrategias de gestión de la demanda ofrecen múltiples beneficios para
reducir los viajes totales en automóvil. Aunque sus resultados individuales pudieran parecen
modestos, una estrategia de gestión de la demanda amplia que incluya una variedad de instrumentos
complementarios (como los que se plantean en el marco descrito en el capítulo 1, brindan
significativos beneficios totales.
p. 60
Tabla 8. Evaluación Integrada de Soluciones Convencionales y Estrategias de Gestión de la
Demanda
Congestión
Estacionamiento Accidentes
Contaminación
Soluciones convencionales
Expansión de la capacidad X
vial
Expansión de la capacidad de
estacionamiento
Vehículos a prueba de
choque
Sistemas de control de
emisiones
X
X
X
Estrategias de gestión de la
demanda
Peaje urbano
Gestión de estacionamientos
Aseguramiento PAYD
Pagos por emisiones
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
La evaluación integrada planteada por el Victoria Transport Institute toma en consideración los
beneficios que pueden resultar de la aplicación de las estrategias de gestión de la demanda dirigidas a
reducir los viajes totales en los vehículos automotores. Como resultado, sus beneficios totales son
mayores que los estrategias convencionales.
Hay diferentes opciones en la gestión de la demanda que se deben tener en cuenta, pero antes que
nada es importante aclarar nuevamente que no existe un solo instrumento que pueda generar
soluciones para la congestión y otros problemas del transporte en América Latina. Se necesita un
paquete de intervenciones que incluyan tanto una provisión de mejor oferta de transporte como una
implementación de los instrumentos aquí planteados de manera coordinada y de acuerdo con el
contexto.
De otra parte, podrían evaluarse de manera inicial esos efectos en términos de reducción de
congestión, emisiones, evaluación de costos, generación de ganancias, viabilidad política de cada
instrumento. La presenta un análisis breve de estas opciones que da un panorama más completo de
los efectos, costos, ganancias y viabilidad de cada uno de estos instrumentos. Es difícil llegar a una
decisión sobre el esquema más apropiado, por lo que se presenta esta tabla para que los lectores la
usen como herramienta para tomar sus propias decisiones con respecto a lo que es más útil en sus
ciudades.
p. 61
Tabla 91. Análisis de instrumentos de gestión de la demanda e impactos o beneficios. Elaboración propia.
Aspecto/beneficios
Efectos en
congestión
Efectos en
reducción de
emisiones
Costos
Generación de
ganancias
Viabilidad
política
Política de
combustible
Sustancial según
el grado de
reducción de
subsidio/cobros
adicionales
Sustancial según
el grado de
reducción de
subsidio/cobros
adicionales
Sin costo
asociado
Alto - Muy alto,
aunque depende
del esquema
Muy baja o de
largo plazo.
Cobro a la
propiedad
No hay efecto
directo pero sí
indirecto por
tráfico inducido
por propiedad
No hay efecto
directo
Sin costo
asociado
Significativo,
pero depende del
esquema
Mediana
Cobro por uso de
vías
Significativo en el
área de la ciudad
donde se
implemente
Significativo en el
área de la ciudad
donde se
implemente
Costos
relativamente
altos en su
implementación,
bajos en
operación
Significativo pero
depende de
estructura de
cobro
Relativamente
baja
Política de
estacionamiento
Sustancial
Sustancial
Sin costo
asociado
Moderado pero
depende de
estructura
contractual y de
precios
Alta
Restricciones
regulatorias
Altos pero de
corto plazo.
Puede ser
contraproducente
en el largo plazo
Altos pero de
corto plazo.
Puede ser
contraproducente
en el largo plazo
Sin costo
asociado
No hay ganancia
asociada
Alta
Pago según
distancia
Alto
Alto
Sin costo
asociado
Moderado
Alto si se vincula
a reducción de
cobros estáticos
(p. ej. impuestos a
la compra)
Instrumentos
ambientales
Según el caso
Alto
Sin costo
directamente
asociado pero
costos altos si se
incluyen
subsidios a la
compra
No hay ganancia
asociada
Alto
Esquemas
empresariales
Moderado,
aunque depende
de cantidad de
empresas
vinculadas
Moderado,
aunque depende
de cantidad de
empresas
vinculadas
Sin costo
asociado directo,
y puede reducirse
al comparar con
otros gastos
No hay ganancia
asociada
No aplica, pero
viabilidad alta
con gerencia
comprometida.
p. 62
6
Conclusión
Figura 34. La combinación adecuada de medidas generará beneficios para todos los usuarios si son bien gestionadas.
La formulación e implementación de políticas y programas efectivos para prevenir y controlar atender
las consecuencias negativas de la motorización y explosión del uso de los automóviles es un reto
crucial del siglo XXI, y se debe afrontar tan pronto como sea posible. América Latina necesita de
medidas específicas para enfrentar estos desafíos, proteger a la población de los efectos de la
contaminación atmosférica, mitigar emisiones de gases de efecto invernadero y el mejoramiento de la
oferta de transporte público. Las estrategias de gestión de la demanda constituyen una parte
fundamental de programas integrales dirigidos a este fin.
La gestión de la demanda comprende un conjunto de políticas que pueden ser implementadas en el
corto plazo y que generan efectos tanto a corto como a mediano y largo plazo en la movilidad de una
ciudad, particularmente en la reducción de la congestión y los efectos consecuentes (menores
emisiones, mejores condiciones de viaje, mayor eficiencia del sistema vial, mejor calidad de vida). La
creación de una política que incluya la gestión de la demanda de manera fuerte implica una voluntad
política muy fuerte y un político (alcalde) decidido en tomar decisiones difíciles. Con base en eso, se
puede crear una política completa de transporte sustentable incluyendo gestión de la demanda.
En América Latina es fundamental generar opciones de gestión de la demanda. No solamente es
importante en términos del potencial que tienen estas medidas en una región donde hay muy pocos
ejemplos e iniciativas al respecto, sino que el momento es el más propicio para implementar estas
medidas mientras todavía la motorización es relativamente baja y la ciudadanía podría aprender a
convivir con instrumentos que gestionen la demanda y no que provean oferta de infraestructura. En
términos financieros, también es más razonable implementar la gestión de la demanda en una región
donde no hay suficientes recursos para implementar proyectos de larga envergadura y donde sería más
conveniente generar recursos para mejorar las condiciones del transporte público y el transporte
sustentable en general. También es difícil esperar fuentes de subsidio al transporte público que sean
distintas a los recursos generados por instrumentos de gestión de la demanda.
p. 63
No existen soluciones mágicas ni “balas de plata” que puedan resolver los problemas en cuestión para
cualquier circunstancia. La gestión de la demanda implica mucho trabajo y la valoración de varios
escenarios de implementación y el empuje político al final del camino para poder implementar los
instrumentos. Además, son necesarios los planes y proyectos que complementan la gestión de la
demanda para poder tener una política completa de transporte sustentable. Halar y empujar son los
dos temas más importantes para gestionar la demanda de manera adecuada.
Las medidas de gestión de la demanda varían en sus efectos de reducción de congestión, de
emisiones, en costos de implementación y mantenimiento, y generación de recursos financieros.
También varían en su viabilidad política. Si fuese necesario escoger la medida con mayor potencial de
implementación, varios estudios apuntan hacia las políticas de estacionamiento como la forma más
viable y de corto plazo para implementar gestión de la demanda, ya que los costos de implementación
son nulos, el potencial de generar recaudo es significativo aunque necesitan trabajo significativo para
ser aprobadas. Las políticas de combustible son las que mayores recursos pueden generar pero cuya
implementación es la más laboriosa en términos técnicos y políticos, mientras que el cobro por
congestión podría ser una opción intermedia pues genera una cantidad relativamente significativa de
recursos pero implica también trabajo político aunque a nivel local.
En general, se puede decir que la información para implementar una política de gestión de la
demanda está ahí, la capacidad técnica existe en la región, pero hace falta generar la voluntad política
y el apoyo social que se requiere para ser implementado. Pero la experiencia internacional demuestra
que se puede lograr.
p. 64
7
Bibliografía
A continuación se presentan algunos documentos clave para comprender la problemática de gestión
de la demanda y consultar los temas más a fondo.
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p. 70
8
Anexo 1. Consecuencias de la motorización
8.1 Congestión vial
Figura 35 La congestión se está convirtiendo en algo común en las ciudades de América Latina.
La mayoría de los casos que se han estudiado en términos de congestión han sido en ciudades de
países desarrollados, v.g. Singapur, Londres, Paris, San Diego. Sin embargo, las características de las
áreas urbanas de Latino América son muy variadas y difieren de estas al igual que del esquema de
implementación.
Por ejemplo, el área metropolitana de la ciudad de México es una de las que presenta una mayor tasa
de densidad de automóviles con 353 vehículos de pasajeros por kilometro de vía. Según el Instituto
Nacional de Ecología, las pérdidas económicas anuales generadas por la congestión vial son de 120
mil millones de pesos para la población de la ZMVM. Similarmente, la empresa Consultores
Internacionales S.C. ha estimado que la pérdida de productividad por el tráfico en la Ciudad de
México equivale a 55.4 mil millones de pesos por año (equivalente a 4,400 millones de dólares
anuales), lo cual representa el 1.95% del Producto Interno Bruto del Distrito Federal y el Estado de
México.
Por su parte, el Gobierno del Distrito Federal estima que el tiempo promedio de
desplazamiento de viajes cuyo origen es el estado de México es de una hora y 24 minutos, mientras
que el tiempo promedio de viajes dentro de la Ciudad de México es de 53 minutos por trayecto5.
La congestión es un problema creciente de las ciudades del mundo y diversas áreas urbanas de
América Latina lo padecen. La congestión vial repercute en el prolongamiento de los tiempos de viaje,
el empeoramiento de la seguridad vial, la mayor contaminación de zonas urbanas y en general la
reducción de calidad de vida en las ciudades. Esto también tiene efectos directos sobre el PIB de una
ciudad, donde se ha estimado que la congestión puede generar pérdidas económicas considerables:
por ejemplo, entre 4,6 y 6,1% del PIB se perdió en Buenos Aires en 1995 por congestión, en Santiago
5
Diario El Universal, 12 de abril del 2011 (CAI está en proceso de obtener el estudio original correspondiente.)
p. 71
de Chile el 6,7% para el año 1994, en Sao Paulo entre el 5 y 6,7% para el año 1990, únicamente
estimando efectos de contaminación (Gorham, 20026).
Entre otras iniciativas, Texas Transportation Institute e IBM han hecho sendos intentos por medir los
costos específicos de la congestión. Los cuadros 14 y 15 presentan los resultados de dichas
evaluaciones.
Figura 36. Costos de congestión en Estados Unidos en billones de dólares estadounidenses de 2010.
Costos Asociados a la Congestión en los Estados Unidos
El Texas Transportation Institute publica anualmente los costos asociados a la congestión en ciudades de
Estados Unidos. Como puede observarse en la figura 9, los mayores costos están concentrados en las ciudades
“grandes” y “muy grandes”. Estos costos estimados están asociados a factores como la pérdida de tiempo,
productividad y de combustible. La figura permite también observar la pronunciada tendencia al alza que han
tenido los costos de congestión y el impacto aparente de la recesión económica que ha afectado a la actividad
del transporte (Urban Mobility Report, 2011).
6
Air pollution from ground transportation: an assessment of causes, strategies and tactics, and proposed actions
for the international community. UN. Table A2.
p. 72
Índice de Molestias de Tránsito
La empresa IBM ha elaborado el Índice de Molestias de Tránsito (traducción al castellano del nombre original del
“Commuter Pain Index”), el cual tiene la finalidad de medir la percepción de los conductores acerca de cómo les
afecta el tránsito vehicular, tomando en consideración factores tales como estrés, enojo y molestias de salud, entre
otros. Este índice refleja la carga emocional y económica de los viajeros en diversas ciudades alrededor del mundo.
La ilustración muestra los valores obtenidos en la Cuarta Encuesta Anual sobre el Índice de Molestias de Tránsito,
en la cual participaron más de 8 mil automovilistas de 20 ciudades (alrededor de 400 por ciudad). La encuesta
incluyó 27 preguntas basadas en aspectos tales como tiempos de viaje, tiempos de atasco en el tránsito, situación de
las condiciones del tráfico, estilos de conducción predominantes, niveles de estrés, enojo debido al tránsito, efectos
negativos en el trabajo, percepción sobre el empeoramiento del tránsito, decisión de evitar circular debido al
tráfico, etc. Un puntaje alto significa condiciones más desfavorables. (Cuarta encuesta anual sobre el Índice del
Dolor, IBM, 2011).
Como puede observarse, la urbe con mayor Índice de Molestia de Tránsito es la Ciudad de México. Buenos Aires
aparece cerca de la mitad de la escala. Hasta el momento, este índice solamente considera estas dos ciudades de la
región, lo cual invita a un ejercicio similar en otras ciudades de América Latina.
Los resultados de la encuesta sugieren que las ciudades con mayor congestión tienen un nivel de molestias de
tránsito más alto. Ello se traduce en una ciudad menos atractiva para invertir debido a una menor productividad.
Como tal, éste índice es una aproximación a los problemas sociales y económicos de la congestión en una ciudad,
un llamado a la mejora y una oportunidad para identificar buenas prácticas en las ciudades con los mejores índices.
Figura 37 Índice de dolor de viajeros (Commuter Pain index) de IBM. Fuente: IBM Commuter Pain Index report.
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8.2 Accidentes
A nivel mundial se registran cada año alrededor de 1.2 millones de muertes y 50 millones de heridos
debido a accidentes viales (Organización Mundial de la Salud, 2004). América Latina es una de las
regiones más afectadas. La población más desprotegida es la más afectada, ya que entre un 80 y 90%
de los daños ocurren en los países de ingresos bajos y medios. La tendencia va en aumento y podría
aumentar en dos terceras partes para el año 2020 si no se toman acciones efectivas. Para el 2015, los
accidentes viales pasarán a ser la principal causa de muertes de niños y jóvenes alrededor del mundo.
América Latina y el Caribe tienen una tasa alta de fatalidad per cápita por accidentes viales, con 26
por cada 100,000 habitantes. Es probable que esta tasa siga aumentando a más de 30 por cada
100,000 en el 2020. Esto se compara con 5 muertes por cada 100,000 y declinando en los países más
seguros, tales como Suecia, Gran Bretaña y Holanda.
8.3 Emisiones de Gases de Efecto Invernadero
El aumento en los viajes que se realizan en vehículos motorizados ocasiona un mayor consumo de
energía y mayores emisiones de gases de efecto invernadero.
A nivel mundial, el transporte es responsable de más de la tercera parte de las emisiones de dióxido
de carbono (CO2) generadas por la quema de combustibles fósiles en la región. En América Latina, el
porcentaje es mayor (un promedio de 40%). La cantidad total de emisiones de dióxido de carbón y el
porcentaje que representan en el inventario está creciendo más rápidamente que otras fuentes.
8.4 Contaminación del Aire
La contaminación del aire está vinculada con decenas de miles de muertes prematuras cada año,
billones de dólares en atención médica y pérdidas multimillonarias en productividad e inversión.
Estudios del Banco Mundial indican que los costos del deterioro ambiental asociado con la
contaminación atmosférica ascienden a una valor de entre 1 y 3% del PIB nacional de los países de
América Latina.
El sector transporte es también el principal emisor de contaminantes atmosféricos en áreas urbanas,
causantes de mortalidad prematura, aumento en las tasas de morbilidad, pérdidas de productividad y
otros severos impactos al ambiente, los ecosistemas, la sociedad y la economía.
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Debido a que las tasas de emisión son mayores durante los primeros minutos de la operación
de los automóviles (lo cual se conoce como arranque en frío o cold start), las reducciones en
la distancia de los viajes da como resultado reducciones de emisiones relativamente modestas.
Por ejemplo, si la distancia de viajes de automóvil se reduce de 10 to 8 kilómetros
(equivalente a 20% de reducción), las emisiones solamente se reducen en un 10%.
En cambio, si reduce el número de viajes cortos, pueden lograrse reducciones de emisiones
relativamente grandes. Por ejemplo, si se reduce el 5% de viajes en automóviles a bicicleta o
caminar, podría reducirse el kilometraje en automóviles en solo 2% (debido a que se trata de
viajes cortos), pero las emisiones podrían declinar entre un 4 y un 8% debido a que se
evitarían tasa de emisión relativamente altas.
Los automóviles más antiguos producen emisiones por kilómetro relativamente altas, aunque
en algunas ciudades se conducen menos kilometraje por año. Los programas que reducen la
conducción de automóviles de mayor edad y mal mantenidos brindan reducciones de
emisiones relativamente grandes.
Las emisiones distintas a las del escape, tales como la suspensión del polvo de la calle, los
residuos del frenado y el desgaste de las llantas son afectados por el kilometraje y peso del
vehículo.
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La reducción de emisiones con impactos localizados (CO, COVs, NOx, tóxicos, partículas) en
áreas geográficas con limitada circulación de aire e inversiones térmicas, o bien con grandes
poblaciones expuestas y/o vulnerables), brinda mayores beneficios que las mismas emisiones
en otras áreas.
El cambio de regímenes de tránsito paro-y-arranque a un flujo moderado incrementa la
eficiencia de combustibles y reduce las emisiones de contaminantes. Pero cuando se cambia
de velocidades moderadas a altas, se pueden incrementar algunas emisiones. Como resultado,
las estrategias que reducen la congestión extrema reducen las emisiones, pero las estrategias
que aumentan significativamente la velocidad pueden incrementar el consumo de energía y
algunos tipos de emisiones, sobre todo cuando se induce a un aumento del kilometraje.
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