institut za uporedno pravo uvod u pravo sad institute of comparative

Transcription

INSTITUT ZA UPOREDNO PRAVO
UVOD U PRAVO SAD
INSTITUTE OF COMPARATIVE LAW
INTRODUCTION TO THE LAW OF THE USA
UVOD U PRAVO SAD
Izdavač
Beograd, Terazije 41,
(381) 11 32 32 611
Urednik
Dr Jovan Ćirić
Recenzenti
Dr Dragana Knežić – Popović
Dr Dragan Prlja
Tehnički urednik
Časlav Bjelica
Štampa
GORAGRAF, Beograd,
Tiraž
300 primeraka
ISBN: 978-86-80059-56-3
UVOD U PRAVO SAD
Priredio:
Dr Jovan Ćirić
INTRODUCTION TO
THE LAW OF THE USA
Edited by:
Jovan Ćirić, PhD
Beograd, 2008.
INSTITUTE OF COMPARATIVE LAW
Belgrade, 2008.
5
SADRŽAJ
REČ UREDNIKA – POGLED NA AMERIKU IZ SRBIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Prof. dr Dušan Vranjanac
UVOD U PRAVNI SISTEM SJEDINJENIH AMERIČKIH DRŽAVA . . . . . . . . . . 15
Mr Jelena Ćeranić
IZVORI AMERIČKOG PRAVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Dr Aleksandra Rabrenović
RAZVOJ SLUŽBENIČKOG SISTEMA FEDERALNE
UPRAVE SAD: OD POTRAGE ZA POLITIČKIM PLENOM
KA OSTVARENJU JAVNOG INTERESA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Doc. dr Marko Davinić
POJAM, VRSTE I AKTIVNOSTI FEDERALNIH AGENCIJA
U PRAVNOM SISTEMU SAD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Dr Goran P. Ilić
ORGANIZACIJA KRIVIČNOG SUDSTVA U SAD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Mr Predrag Vukasović
VRHOVNI SUD SAD – ORGANIZACIJA, FUNKCIJE, RANA ISTORIJA . . . . 105
Mr Ana Knežević – Bojović
IZBOR SUDIJA U SJEDINJENIM AMERIČKIM DRŽAVAMA. . . . . . . . . . . . . . 141
Prof. Dr Đorđe Ignjatović,
STANJE KRIMINALITETA U SAD I NJEGOVA KONTROLA . . . . . . . . . . . . . . 163
Prof. dr Dijana Marković- Bajalović
Mr Ivana Stanković
PRAVO KONKURENCIJE U SJEDINJENIM AMERIČKIM DRŽAVAMA . . . . 183
Mr Katarina Jovičić
REŠAVANJE MEĐUNARODNIH TRGOVINSKIH SPOROVA
PRED AMERIČKOM ARBITRAŽOM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
6
Dr Ivanka Spasić
LEASING POSAO U SAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
Prof Fernanda Florentino Fernandez Jankov, PhD, RAD
ACCESSORIAL LIABILITY IN COMMON LAW:
A CRITICAL ANALYSIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
Mr Milica V. Matijević
O NEKIM ASPEKTIMA VII ODELJKA FEDERALNOG
ZAKONA O GRAĐANSKIM PRAVIMA IZ 1964.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
Dr Jovan Ćirić,
ACLU – AMERICAN CIVIL LIBERTIES UNION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
Mr Zoran Stevanović
Mr Biljana Simeunović-Patić
OSNOVNE KARAKTERISTIKE
AMERIČKOG ZATVORSKOG SISTEMA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
Dr Slađana Jovanović
AMERIČKI ODGOVOR NA NASILJE U PORODICI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
Mr Dejan Šuput
SPORTSKO PRAVO U SJEDINJENIM AMERIČKIM DRŽAVAMA . . . . . . . . . 347
Dr Zorica Mršević
PRAVNA REGULATIVA ISTOPOLONIH ZAJEDNICA
U SJEDINJENIM AMERIČKIM DRŽAVAMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369
7
CONTEST
A WORD FROM THE EDITOR – AN OUTLOOK
ON AMERICA FROM SERBIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Dušan Vranjanac, Ph.D
INTRODUCTION TO THE LEGAL SYSTEM
OF THE UNITED STATES OF AMERICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Jelena Ćeranić. MA
SOURCES OF AMERICAN LAW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Aleksandra Rabrenović,PhD
THE US CIVIL SERVICE DEVELOPMENT:
FROM THE SPOILS TO THE MERIT BASED SYSTEM. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49
Marko Davinić, PhD
DEFINITION, TYPES AND FUNCTIONS OF
FEDERAL AGENCIES IN THE U.S. LEGAL SYSTEM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Goran P. Ilic, PhD
ORGANIZATION OF CRIMINAL JUSTICE IN THE USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Predrag Vukasović, MA
THE UNITED STATES SUPREME COURT
– ORGANIZATION, FUNCTIONS, EARLY HISTORY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Ana Knežević Bojović, MA
SELECTION OF JUDGES IN THE UNITED STATES OF AMERICA. . . . . . . . 141
Djordje Ignjatović, PhD
STATE OF CRIME AND ITS CONTROL IN THE USA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Dijana Marković – Bajalović, PhD
Ivana Stanković, MA
COMPETITION LAW IN THE
UNITED STATES OF AMERICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
8
Katarina Jovičić; MA
THE SETTLEMENT OF INTERNATIONAL TRADE
DISPUTES IN FRONT THE AMERICAN ARBITRATION . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
Ivanka Spasić, Ph.D.
LEASING IN THE USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
Fernanda Florentino Fernandez Jankov, PhD,
A CRITICAL ANALYSIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
Milica V. Matijević M.A.
ON CERTAIN ASPECTS OF TITLE VII
OF THE 1964 CIVIL RIGHTS ACT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
Jovan Ćirić, PhD
ACLU – AMERICAN CIVIL LIBERTIES UNION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
Zoran Stevanović, MA
Biljana Simeunović-Patić, MA
BASIC CHARACTERISTICS OF AMERICAN PRISON SYSTEM . . . . . . . . . . . 315
Sladjana Jovanovic, PhD.
THE AMERICAN RESPONSE TO FAMILY VIOLOENCE . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
Dejan Šuput MA.
THE USA SPORTS LAW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
Zorica Mršević, PhD.
LEGAL REGULATION OF SAMESEX PARTNERSHIP IN THE USA. . . . . . . . 369
9
REČ UREDNIKA – POGLED NA AMERIKU IZ SRBIJE
Oni koji se danas zateknu u Nju Jorku, ili kako ga zovu „Velikoj jabuci“,
toj, jednoj od najpoželjnijih turističkih destinacija na svetu, imaju priliku, između ostalih, da iznajme turistički brodić, kojim bi oplovili oko Menhetna i
da dođu i do ostrva na kojem se nalazi čuvena „Statua slobode“. Današnji turista može samo da zamišlja kako je izgledalo uzbuđenje nekadašnjih putnika koji su brodovima, nakon zamornog, iscrpljujućeg putovanja, doplovljavali iz Evrope u neku za njih „obećanu zemlju“, zemlju liberalizma, zemlju
otvorenih i jednakih mogućnosti za sve. Dolazili su iz različitih zemalja u kojima su često bivali proganjani i onemogućavani zbog svoje vere, svojih političkih i drugih uverenja, izgovorene reči i onda bi, nakon mučnine izazvane
životom tamo odakle su dolazili, ali i mučnine od morske bolesti, ugledali to
ostrvo, tu statuu, taj svetionik slobode i bivali su ozareni završetkom svojih
muka i mučnih putovanja i očarani prilikom da počnu iz početka. Obično nisu znali da se iza tog ostrva, nekako skriveno, nalazi i jedno drugo ostrvo,
ostrvo Ellis, koje je u stvari bilo karantin i neka vrsta kazamata u kojem su
morali da provedu izvesno vreme, pre nego što stupe na američko tlo, u san
koji je tada započinjao, a koji i danas traje i naziva se „American dream“. Apsurd i iznenađenje bili su potpuni – preko zatvora do slobode, ili umesto u
slobodu, prvo u zatvor. Danas to ostrvo Ellis, nije više ni zatvor, ni karantin,
ono je muzej, turistička atrakcija, ali u simboličkom smislu ono možda i danas govori o tome kako i koliko mi iz Evrope u stvari ne znamo dovoljno o
Americi. Uprkos internetu, televiziji, filmovima, svim mogućim sredstvima
savremenih komunikacija i masovne popularne kulture. Uprkos svemu tome,
kao što ljudi danas bivaju sve usamljeniji i otuđeniji, tako i o mnogim drugim stvarima imaju u suštini manje znanja, nego što su ga imali nekada, kada svih ovih novotarija nije ni bilo. Eto bar jednog razloga za nastanak ovakve jedne knjige, knjige za koju bi mnogi možda i s pravom mogli reći, da ima
pomalo pretenciozan naslov „Uvod u pravo SAD“.
U čemu je pretencioznost i samog nasolova i uopšte čitave ove knjige?
Jednostavno u pitanju – „Kako je moguće čitavo pravo jedne tako velike zem-
10
lje i jednog tako specifičnog sistema, staviti u samo jednu knjigu, ma kolika
po obimu ona bila?“ Ne, naravno nije moguće i u tom smislu mi odmah na
početku i moramo reći da nama nije cilj da o američkom pravu kažemo sve
ili bar sve što znamo, odnosno čak ni sve što je najvažnije za njegovo razumevanje. Pogrešno bi bilo tvrditi da će o Americi i pravu u Americi, onaj koji
pročita ovu knjigu znati sve, ili bar sasvim dovoljno. Ali, znaće sigurno više
nego što je znao pre, pa ma koliko da je znao pre toga.
Da, onaj koga iz naučnih ili praktičnih razloga, ili makar čiste znatiželje,
zanima američko pravo, neće u ovoj knjizi pronaći sve, čak ni blizu toga, ali
će pronaći dosta toga o čemu prethodno nije znao, ili je možda pogrešno
znao. A to je dobro, između ostalog i zato da bismo sebe bar malo upoređivali sa drugima, u ovom slučaju sa SAD. Jer, učeći o drugima, vrlo često otkrivamo i sami sebe i onda uočavamo šta je to što bi na nama samima trebalo menjati, šta je to što bi se kod nas samih moglo promeniti i primeniti. Jasno je da je to ponekad iz više razloga zaista opasno, ali je činjenica da prisutvujemo i globalizaciji i amerikanizaciji u svim oblastima, pa i u pravu.
A o amerikanizaciji i američkom pravu, sasvim nedovoljno znamo i što
je možda i najgore, vrlo površno, iz filmova uglavnom. Sve u svemu, ideja za
pisanje jedne ovakve knjige, jednim je delom nastala upravo i zbog toga što je
pisac ovih redova oduvek voleo da gleda filmove u kojima su uspešni i elokventni američki advokati uspevali da se na sudu izbore za pravdu i interese
svog klijenta. Pisac je takođe svestan da obični ljudi i ovde i u drugim zemljama pravo zamišljaju, naročito život prava, onako kako je to prikazano u „Zakonu LA“, „Bostonskim advokatima“ ili pak „Zakonu i redu“, ali da li je to
to? Ne radi se pri tome ni samo o idealizaciji, koja je postojala i kod onih putnika koji su doplovljavali do slobode, a u stvari završavali bar na kratko u zatvoru, radi se i o jednom čistom neznanju iz kojeg obično proizilaze i predrasude i nerazumevanja. U krajnjoj liniji da su bar malo više znali, ni ti putnici
ne bi bili baš tako iznenađeni i zatečeni kada su dolazili do Amerike.
A predrasuda i nerazumevanja kada se iz Srbije gleda na Ameriku, ili kada se iz Amerike gleda na Srbiju, bilo je na pretek, naročito u poslednjim godinama. Verovati da će jedna knjiga promeniti stvari iz korena, iluzorno je, ali,
ako se ne pokuša, onda se neće ni uspeti. Zbog toga je važno da postoji jedna
ovakva knjiga, knjiga koja će otkloniti makar deo zabluda i iskrivljene slike
izazvane uglavnom filmovima, ali i nekim drugim vidovima propagande, koja je dolazila, bilo sa jedne, bilo sa druge strane.
U Institutu za uporedno pravo, ovo nije prva ovakva knjiga. Pre nekoliko godina izašla je iz štampe knjiga „Uvod u pravo Finske“, a mi se nadamo
i želeli bi da u narednom periodu izađe još po neka slična knjiga, koja bi tretirala bilo Francusku, bilo Nemačku, bilo Rusiju, bilo neku drugu zemlju, koja svaka na svoj način može biti zanimljiva, a o kojoj je potrebno znati nešto
11
više, ili pak na nov način sistematizovati već postojeće znanje. Sa svojim kadrovskim mogućnostima i uz pomoć vrsnih stručnjaka izvan Instituta, čini
nam se u stanju smo da to i ostvarimo, kao što smo uostalom to i ostvarili i
sa ovom knjigom i ja od srca, najtoplije zahvaljujem svima onima koji su pre
svega svojim radovima doprineli nastanku ove knjige.
Dr Jovan Ćirić,
Institut za uporedno pravo
PS U međuvremenu je Barak Obama izabran za novog Predsednika SAD. Samo dvadeset godina pre toga, dve su stvari izgledale nemoguće: prva da jedan NBA tim sastavljen od Afroameričkih košarkaša izgubi od nekog drugog tima na svom terenu;
i drugo da jedan Afroamerikanac bude izabran za Predsednika SAD. Međutim,
2002. godine u Indijanopolisu prva stvar se dogodila – najpre su košarkaški tim Argentine, a onda i reprezantacija bivše Jugoslavije pobedile SAD. Nedugo zatim, dogodila se i druga nemoguća stvar. Obe stvari su revitalizovale priču o američkom
snu, snu sa kojim su imigranti sa početka naše priče doplovljavali u Ameriku. U tom
snu, ništa nije nemoguće i svako ima svoju šansu, svako može uspeti samo na osnovu svojih ličnih kvaliteta i svako doživljava neuspeh nevezano od svog porekla ili toga ko su mu roditelji, ili toga kojoj političkoj partiji pripada. I za nas u Srbiji ovo može biti poučno.
A WORD FROM THE EDITOR – AN OUTLOOK
ON AMERICA FROM SERBIA
Those who today find themselves in New York – or “The Big Apple” –
one of the most attractive tourist destinations in the world, have the opportunity to rent a tourist boat, sail around Manhattan, and reach the island on
which the famous Statue of Liberty is located. The present-day tourist can
only imagine the excitement of former travelers who sailed in on boats from
Europe, and after tiresome and exhausting journeys, reached what, for them,
was a promise land, a land of liberalism, of open and equal opportunities for
all. They came from different countries, where they were often persecuted on
account of their faith, political or other beliefs, or their spoken word, and
then, after enduring the sickness from the life they have led, and after suffe-
12
ring from sea-sickness, they would see this island, that statue, this beacon of
freedom, and were overwhelmed by the end of their miseries and weary journeys and dazzled by the opportunity to start over. Usually, however, they did
not know that behind that island, somehow hidden, was another, Ellis Island,
which was in fact a quarantine and a form of prison, where they had to spend
a certain amount of time before stepping on the American soil and into the
American dream. The absurd and the surprise were complete – through a
prison to liberty, or, to prison instead of liberty. Today, Ellis Island is no longer a prison nor a quarantine, but a museum, a tourist attraction. However,
symbolically, it remains a testament of how little Europeans know about
America, despite internet, television and movies, and all other forms of modern communication and mass popular culture. Despite all that, as people become more lonely and estranged, they also know a lot less about other things
then people knew before, in the times before these novelties. This may represent one reason for writing a book entitled, as some might rightfully notice,
somewhat pretentiously – “Introduction to the Law of the USA”.
What is so pretentious in the title, or indeed, in the entire book? Simply, one
could justly ask “How is it possible to describe the entire law of a country so vast
and a system so specific in one book, however comprehensive it may be?” Naturally, it is quite impossible to achieve such a goal; truth be told, it was never
our aim to present everything, or everything we know about American law, or
even everything necessary for its’ understanding. It would be misleading to claim that the reader, after reading this book, will know everything, or even quite
enough, about America and its law. However, the reader will surely know more than he knew before, however much he had known.
Therefore, it is true that those how read this book for scholarly or practical
reasons or even from pure curiosity, will not find everything in it, but will find
a lot they did not know before, or had incorrect information about. And this is
good, for we can use such knowledge to compare ourselves with the USA. For,
learning about others, we often discover ourselves, and become aware of what
we need to change about ourselves. Clearly, this can be dangerous for a number of reasons, but it is also true that we are witnessing globalization and Americanization in all fields, including law.
Our knowledge on Americanization and American law is insufficient and,
worst of all, rather superficial, based mostly on movies. The idea for writing this
book was in part inspired by the fact that the author of these lines had always
enjoyed watching movies in which successful and eloquent American lawyers
managed to attain justice and protect their client’s interests in court. The author is also aware of the fact that common people, both in Serbia and in other
countries, perceive law, and in particular, law in practice, the way in which they
13
are portrayed in “LA Law”, “Boston Legal” or “Law and Order” – but is that really how things stand? This is not only a case of idealization, which was present
in the minds of those voyagers who had sailed to freedom in order to spend some in prison, but also a case of lack of knowledge, which often leads to prejudice and misunderstanding. Perhaps, had those voyagers had known a bit more, they would not have been surprised and startled by what they had found
upon their arrival to America.
Prejudice and misunderstanding between Serbia and the USA, unfortunately, have not been an uncommon occurrence over the past years. To believe
that one book will succeed in radically changing such circumstances would be
illusory, but, one has to try in order to succeed. This is why it is important for
a book like this to exist – it should eliminate at least some of the false impressions and misconceptions caused mainly by movies, but also by other forms of
propaganda from either side.
This is not a first book of this type published by the Institute of Comparative Law. Several years ago the Institute has published “Introduction to the Law
of Finland”, and we hope to publish more books dealing with the laws of France, Germany, Russia or other countries – in order to learn more about their legal systems, or systematize the existing knowledge in another manner. With our
research staff and with the help of eminent experts outside the Institute, we feel competent to do just that – in this and other books. I therefore extend my
warmest gratitude to all whose papers have contributed to the completion of
this book.
Jovan Ćirić, Ph.D.
Institute of Comparative Law
P.S. In the meantime, Barack Obama has been elected the new president of the USA.
Only twenty years ago two things seemed impossible: first, for an NBA team made
of African-American basketball players to lose form another team on the home court; and second, for an African-American to be elected US President. However, in
2002 in Indianapolis, the first impossible thing happened - the basketball teams of
Argentina and then of former Yugoslavia, have won in games against the USA basketball team; this was shortly followed by the second thing thus far deemed impossible. Both have revitalized the American dream – the dream with which the immigrants from the beginning of this story have sailed in to America. In that dream, nothing is impossible, and everyone has a chance, everyone can succeed based solely on
personal qualities and everyone can fail due to personal flaws – regardless of origin,
of who his/her parents are, regardless of political party. This is a lesson that Serbia
could learn from as well.
15
Prof. dr Dušan Vranjanac
Pravni fakultet Univerziteta Union, Beograd
UVOD U PRAVNI SISTEM
SJEDINJENIH AMERIČKIH DRŽAVA
Pravo Sjedinjenih Američkih Država pripada porodici anglosaksonskog
prava. Ovaj veliki pravni sistem se takođe označava i kao angloameričko pravo
ili, pak, kao common-law sistem. Deli niz karakteristika sa pravom Engleske iz
koga je i nastao, ali je razvio i niz sopstvenih svojstava koje ga razlikuju od engleskog prava.
U ovom tekstu obrađena su sledeća pitanja vezana za pravni sistem SAD:
nastanak i razvoj prava Sjedinjenih Američkih Država, državna organizacija
SAD, federalna struktura i pravo Sjedinjenih Američkih Država, izvori prava
SAD, podela američkog prava, i pravnička profesija u Sjedinjenim Američkim
Državama,
Ključne reči: Anglosaksonsko pravo, američko pravo, federalno uređenje, izvori prava, pravnička profesija
I. Nastanak i razvoj prava
Sjedinjenih Američkih Država
Pravo Sjedinjenih Američkih Država pripada porodici anglosaksonskog
prava. Ovaj veliki pravni sistem se takođe označava i kao angloameričko pravo ili, pak, kao common-law sistem. Međutim, treba reći da ni jedan od ovih
naziva ovog velikog pravnog sistema nije potpuno odgovarajući. Anglosaksonsko pravo se ponekad upotrebljava kao naziv za staro englesko običajno
pravo koje je postojalo pre normanskog osvajanja 1066. godine. S druge strane, termin `common-law` može da označava i samo jedan deo ovog sistema,
odnosno jednu vrstu pravnih izvora, tj. precedentno pravo sadržano u sudskim presudama. Najzad ni naziv angloameričko pravo nije bez nedostatka
budući da bi moglo da se pomisli da označava pravo Engleske i Amerike, što
nije tačno, budući da ovom sistemu pripadaju i mnoge druge države. U našoj
stručnoj literaturi preovlađuje upotreba termina anglosaksonsko pravo.
16
PROF. DR DUŠAN VRANJANAC
Rodonačelnik anglosaksonskog pravnog sistema je Engleska, pa zbog toga pravo Sjedinjenih Američkih Država, koje pripada ovom velikom pravnom
sistemu, ima veliki broj osnovnih karakteristika engleskog prava. Međutim,
ono poseduje i čitav niz sopstvenih svojstava koja ne karakterišu pravo Engleske, kao što su, na primer, postojanje pisanog ustava, federalno uređenje i
mnoga druga.
Inače, Sjedinjene Američke Države su se razvile iz Severnoameričke konfederacije obrazovane tzv. Članovima Konfederacije i večite unije (Articles of
Confederation and Perpetual Union), od trinaest engleskih kolonija koje su
uobličene 1722. godine. Na osnovu Ustava iz 1787. godine ova konfederacija
je prerasla u federaciju. Međutim, pravni sistem ove zemlje ima dosta dugu
predistoriju koja počinje mnogo ranije, stvaranjem prvih engleskih naseobina početkom sedamnaestog veka.
Prve engleske naseobine na teritoriji današnjih Sjedinjenih Američkih
Država nastale su, kako je rečeno, početkom sedamnaestog veka. U tim kolonijama važilo je u osnovi englesko pravo. Najraniji doseljenici na istočnoj obali Severne Amerike doneli su sa sobom neke od osnovnih principa engleskog
common law-a. Treba reći da je u Americi recipiran kako common-law (dakle
precedentno pravo), tako i engleski zakoni koji dopujuju ili menjaju commonlaw do vremena kolonizacije. Ovu činjenicu potvrđuje i jedna odluka engleskog suda iz 1608. godine u slučaju Calvin’s case.
Međutim, ne bi bilo potpuno tačno tvrditi da je pravo američkih kolinija bilo u suštini engleski common law, kao ni da je ono bilo isto u svim kolonijama. Već od početka postojale su izvesne razlike između engleskog prava i
prava kolonija, pošto je svaka od njih težila da razvije sopstveni društveni i
politički sistem. U svakom trenutku pravo kolonija sačinjavao je i skup običaja od kojih su neki bili engleski, a neki lokalni.
U sedamnaestom veku kolonisti su se uglavnom pridržavali opštih principa common law-a, ali, zvog specifičnih okolnosti, to je činjeno na jedan
uprošćeniji način u odnosu na englesko pravo.
Mada je u kolonijama važilo englesko pravo, primenjivana je i neka vrsta
tradicionalnog prava koje se izvodilo iz Biblije, lokalni običaji, itd.
Već u sedamnaestom veku došlo je i do nekih pokušaja kodifikacije, koji doduše nemaju mnogo sličnosti sa modernim kodifikacijama. Sve do kraja
XVII veka postojala je opšta tendencija ka kodifikovanom pravu, pre nego
prihvatanje komplikovanih i često zastarelih pravila engleskog common lawa, tako da su zakoni često radikalno odstupali od principa common law-a.
Razvoju američkog prava značajan doprinos dala je i teorija. Posebno
značajna za razvoj prava u ovom smislu bila je Blekstonova (Blackstone) knjiga Komentari o zakonima Engleske (Commentaries on the Laws of England).
UVOD U PRAVNI SISTEM SJEDINJENIH AMERIČKIH DRŽAVA
17
Ona je izražavala prirodnopravne ideje, ali je isto tako na sistematski način izlagala englesko pravo. Može se zaključiti da je u Americi već vrlo rano došlo
do shvatanja da je potrebno izgraditi nov pravni sistem, a ne prosto izvršiti
presađivanje engleskog prava.
U ovom periodu teško da može da se govori o recepciji common law-a u
pravom smislu. Bilo je vrlo malo stručne literature i malo školovanih pravnika. Čak su i sudije najviših sudova često bili laici.
Sve u svemu, dosta je teško izvući neke opšte zaključke vezane za američko pravo u periodu pre sticanja nezavisnosti. Moglo bi se, možda, reći, da je
u ovom periodu američko pravo imalo osnovna svojstva engleskog prava, ali
da je, ipak, već u ovo vreme počelo da stiče i niz sopstvenih svojstava.
Borba za nezavisnost počela je zahtevom kolonista za priznavanjem statusa koji imaju engleski građani, a ne izričitim zahtevom za nezavisnošću.
Međutim, stvari su se kretale u pravcu nezavisnosti, tako da je 1776. godine
doneta Deklaracija o nezavisnosti bazirana na ideji o prirodnim pravima. Na
temeljima ove Deklaracije došlo je do odvajanja kolonija od Engleske. Krajnji ishod ovog procesa bilo je stvaranje konfederacije, u okviru koje je svaka država zadržala svoju suverenost i nezavisnost i započela izgradnju sopstvenog
pravnog sistema. Nakon donošenja Deklaracije o nezavisnosti 1776. svaka savezna država je pristupila donošenju sopstvenog ustava.
Pošto je vremenom sazrela ideja o potrebi stvaranja čvršće zajednice (razlozi su bili kako političke tako i ekonomske prirode), 1787. godine sazvana je
Ustavna konvencija u Filadelfiji čiji je zadatak bio da pripremi amandmane na
Članove o konfederaciji. Međutim pristupilo se, u stvari, usvajanju novog
ustava. Tokom rada Konvencije ispoljila su se dva suprotna pristupa: unitarni koji je zastupala Virdžinija i konfederalni Nju Džersija. Konektikat je izneo
kompromisni predlog koji je pomirio ova dva zahteva, tako da je 1787. usvojen Ustav koji je ratifikovan naredne godine, da bi ovim ustavom Sjedinjene
Američke Države bile organizovane kao prva moderna federacija.
Raskid sa Engleskom, međutim, nije značio i raskid sa common-law-om.
Američko pravo je i dalje u osnovi ostalo vezano za tradiciju engleskog prava.
Jedino je u Luizijani preovladavao drugačiji pravni sistem. Luizijana je prvobitno bila francuska kolonija i njen pravni sistem je bio pod jakim uticajem
evropskokontinentalnog prava.
U periodu između nastanka Sjedinjenih Američkih Država i vremena
građanskog rata 1861-1865, koji se smatra formativnim periodom američkog
prava, posebno značajno postignuće predstavlja konačno prihvatanje common-law-a. Takođe, u ovom periodu je izvršena je decentralizacija pravnog
sistema, kao i formiranje krivičnog prava i krivičnog postupka.
18
Uoči i posle građanskog rata postalo je jasno da je common-law pobedio.
Nakon građanskog rata dolazi do naglog razvoja prava posebno u oblastima
koje common- law nije regulisao.
II. Osnovne karakteristike prava
a. Državna organizacija
Ustavom iz 1787. godine uspostavljen je federalni sistem državnog uređenja. Shodno tome, neka ovlašćenja data su saveznoj vlasti, dok su ostala
ostavljena državama-članicama.
Državna vlast u Sjedinjenim Američkim Državama je organizovana na
relativno dosledno sprovedenom principu podele vlasti. Nacionalnu (saveznu) vlast čine zakonodavna, izvršna i sudska vlast, međusobno povezane i
preklapajuće, premda zasebne, i koje treba da kontrolišu i drže u ravnoteži
jedna drugu. Svaka država-članica ima ustav paralelan saveznom ustavu. Svaka država-članica ima svoje ustrojstvo, guvernera, zakonodavnu, izvršnu i
sudsku vlast. One imaju opsežne funkcije sa obimnom administrativnom organizacijom.
Zakonodavna vlast
Zakonodavni organ na saveznom nivou je Kongres, koji se sastoji od Senata i Predstavničkog doma.
Senat se sastoji od po dva predstavnika (senatora) iz svake države-članice, izabranih na šest godina, od čega se jedna trećina menja svake dve godine.
Funkcioniše uglavnom kroz veći broj stalnih odbora.
Predstavnički dom je sačinjen od predstavnika izabranih na neposrednim izborima na period od dve godine, pri čemu je broj predstavnika svake
države baziran na njenom broju stanovnika.
U Sjedinjenim Američkim Državama postoje dve glavne političke partije, Demokratska partija i Republikanska. Kongres je ovlašćen da uvodi poreze, pozajmljuje novac, reguliše međudržavnu trgovinu, objavljuje rat i reguliše sopstveni postupak.
Izvršna vlast
Na čelu izvršne vlasti nalazi se Predsednik Sjedinjenih Američkih Država, koji je šef države, državni poglavar, i glavnokomandujući oružanih snaga.
Njegove dužnosti uključuju utvrđivanje unutrašnje i spoljne politike, rukovođenje svojom političkom partijom (koja ne mora obavezno da bude većinska
19
ni u jednom od domova Kongresa); formalno on nema pravo zakonodavne
inicijative, ali treba dodati da periodično obraćanje Predsednika Kongresu
faktički ima značaj predloga zakona.
Predsednik obavlja svoje funkcije uz saradnju izvesnog broja funkcionera koje sam imenuje i koji sačinjavaju takozvani Kabinet. Članovi kabineta ne
predstavljaju vladu kakva postoji u parlamentarnim sistemima, pošto su u
punoj zavisnosti od Predsednika i ne predstavljaju poseban državni organ.
Svaki član Kabineta se nalazi na čelu odgovarajućeg resora državne uprave,
kao što su spoljni poslovi, finansije, odbrana, itd., Treba dodati da veliki deo
ovih funkcija vrše i predsednikovi pomoćnici van Kabineta. Članovi Kabineta, inače, nisu članovi Kongresa
Pravosudni sistem
Glavna odlika pravnog sistema Sjedinjenih Američkih Država-a je dualizam federalnih i državnih sudova.
Savezno sudstvo je trostepeno. Postoje okružni sudovi kao sudovi prvog
stepena, zatim apelacioni sudovi koji sude u drugom stepenu, i Vrhovni sud
kao najviša sudska instanca.
Takođe, na saveznom nivou postoje i specijalizovani sudovi sa posebnom
nadležnošću, kao što su carinski sud, apelacioni vojni sud, poreski sud, itd.
Posebni značaj ima Vrhovni sud Sjedinjenih Američkih Država. Ovo je
jedini sud koji je ustanovljen neposredno Ustavom. U svom sastavu ima devet sudija, koje imenuje Predsednik Sjedinjenih Američkih Država na osnovu
saglasnosti Senata. Treba reći da se u praksi vrlo retko dešava da Senat uskrati svoju saglasnost.
Pristup Vrhovnom sudu je ograničen, budući da Vrhovni sud može da
odbije razmatranje određenog slučaja ako ga smatra nedovoljno pravno značajnim.
Savezni sudovi su nadležni u svim slučajevima pokrenutim na osnovu
ustavom predviđenim slučajevima koji se tiču ambasadora, u mornaričkim i
pomorskim slučajevima, sporovima u kojima su Sjedinjene Američke Države
jedna strana, sporovima između dve ili više država-članica, između države i
državljanina neke druge države, kao i izvesnim drugim slučajevima.
Slučajevi iz prethodno navedene grupe potpadaju pod federalnu nadležnost, ukoliko zakoni tako nalažu, a u nekim slučajevima nadležnost je konkurentna sudovima saveznih država.
Vrhovni sud ima izvornu nadležnost u slučajevima koji se tiču ambasadora i u sporovima u kojima je jedna od strana država. U određenim slučajevima ima apelacionu nadležnost u odnosu na savezne okružne sudove i u od-
20
nosu na sve sudove država-članica u slučajevima u kojima se radi o pravima
predviđenim saveznim propisima.
Ispod Vrhovnog suda nalaze se apelacioni sudovi sa posrednom apelacionom nadležnošću. Nalaze se u distriktu Kolumbija kao i u drugih deset
okruga, odn. grupa država i imaju apelacionu nadležnost u odnosu na okružne sudove Sjedinjenih Američkih Država.
Pored nadležnosti koju ima kao najviša sudska instanca, u nadležnost
Vrhovnog suda spada i kontrola ustavnosti zakona. Ustav Sjedinjenih Američkih Država, inače, izričito ne predviđa mogućnost sudske revizije zakona,
ali je ovo ovlašćenje, tumačenjem Ustava, izveo Vrhovni sud Sjedinjenih
Američkih Država. Naime, početkom devetnaestog veka sudija Maršal je u izreci jedne od svojih presuda konstatovao da je zakon koji je oprečan Ustavu
nevažeći.
Dakle, veoma značajna funkcija sudova, posebno Vrhovnog suda je kontrola ustavnosti saveznih zakona i zakona federalnih jedinica. Pitanje neustavnosti zakona može se postaviti u građanskim i krivičnim stvarima od strane
lica koje imaju pravni interes za to. Ovlašćenje suda da odbije da primeni neustavan zakon Kongresa je prvi put jasno postavljeno u slučaju Marbury vs.
Medison 1803. godine i nije ponovo korišćeno do slučaja Dred vs. Stanford
1857. godine. Češće je korišćeno u pogledu zakona saveznih država.
Ukoliko bi Kongres doneo zakon protivan Ustavu, Vrhovni sud može da
konstatuje da je takav zakon protivustavan i da ga proglasi nevažećim. Ovo
ne znači da takav zakon automatski prestaje da bude deo pravnog poretka,
budući da on mora da bude ukinut novim zakonom. Takav zakon ostaje formalno važeći, ali po redovnom toku stvari, ni jedan niži sud neće, zbog poštovanja principa stare decisis (principa o obaveznosti precedenata) da primeni takav zakon, a ako bi to i učinio, njegovu odluku bi mogao da ukine Vrhovni sud.
Sudovi imaju i značajnu ulogu u kontroli rada izvršne vlasti. Oni vrše
nadzor nad zakonitošću različitih akata uprave ispitujući npr. zakonitost hapšenja, dodeljivanjem naknade štete za nezakonito hapšenje, zaplenu ili oštećenje iomovine od strane izvršnih organa, itd.
Raspodela nadležnosti između državnih i saveznih sudova je deo opšte
raspodele nadležnosti između federacije i država-članica. Isključiva nadležnost saveznih sudova postoji u materiji saveznog krivičnog zakonodavstva, u
pomorskim sporovima, u stečajnom postupku i sporovima iz patentnog i
autorskog prava. U većini ostalih slučajeva postoji konkurentna nadležnost
između saveznih sudova i sudova država-članica.
21
I pored značajne nadležnosti sudova savezne države, najveći broj sporova
rešava se pred sudovima država-članica. Sudski sistem država-članica uređen
je ustavom i posebnim zakonima država-članica.
Sporove manjeg značaja rešavaju ili mirovne sudije ili posebni mesni sudovi. Građanske i krivične sporove rešavaju sudovi koji se različito nazivaju u
različitim državama-članicama (okružni, oblasni, viši). U državi Njujork takav sud se čak naziva vrhovnim sudom. Postoje i specijalizovani sudovi – za
maloletnike, ostavinski. Ne postoje trgovački sudovi ni administrativni sudovi.
Na vrhu hijerarhije sudova država-članica nalazi se sud koji se takođe različito naziva u različitim državama-članicama. Negde se naziva vrhovnim sudom, negde apelacionim, negde najvišim apelacionim sudom.
U nekim državama postoje i posredujući apelacioni sudovi koji se nalaze
između oblasnih i vrhovnog suda
Države-članice imaju u osnovi slične sudske sisteme, u skladu sa svojim
ustavima i zakonima. Sama organizacija sudstva svake države zavisi od istorijskih faktora: novije države su često preuzimale modele starijih država;
uobičajeno su isti sudovi nadležni i u krivičnim i u građanskim stvarima; svaka država obično ima vrhovni sud.
Izvesna razlika postoji u tome što u nekim državama-članicama suđenje
može da bude i dvostepeno a ne trostepeno, sve u zavisnosti od države u pitanju.
Pored redovnih sudova u državama-članicama postoje i različite vrste
specijalizovanih sudova.
Inače, način izbora sudija u državama-članicama je različit, a ono što je
zanimljivo je da se u znatnom broju ovih država sudije biraju od strane građana na neposrednim izborima.
b. Federalna struktura i pravo
Nadležnost savezne države u donošenju pravnih propisa utvrđena je saveznim ustavom i relativno je ograničena, budući da postoji pretpostavka
nadležnosti u korist država-članica. Vremenom, funkcije federacije su proširene i to putem amandmana, primenom teorije o prećutnim ovlašćenjima
kao i proširivanjem oblasti ljudskih prava. Takođe, nadležnost federacije nije
isključiva, tako da države-članice mogu regulisati određena pitanja i iz savezne nadležnosti u cilju njihove dopune.
U ovom kontekstu postavlja se i pitanje da li je moguća podela precedentnog prava (common-law-a) na savezni i common-law država-članica?
22
Ovo pitanje do danas je ostalo donekle sporno, iako se smatra da savezni common-law ne postoji.
Problem se svodi na to da li savezni sud u slučaju nepostojanja saveznih
propisa treba da primeni zakone država-članica, ili može primeniti savezne
precedente. Problem je nastao zbog različitog tumačenja Zakona o pravosuđu (Judiciary Act) iz 1789. godine, odnosno reči ‘the laws’. Naime jedna odredba ovog zakona je predviđala da će savezni sudovi u materiji koja ne spada u saveznu nadležnost primenjivati zakone one države-članice na koje upućuje koliziona norma. Dakle, ako nema saveznog zakona primenjuje se pravo
neke od saveznih država. Međutim, problem je predstavljala formulacija odredbe navedenog zakona. Ovaj zakon pominje termin ‘the laws’ što bi moglo
da se protumači kao zakonodavstvo, a ne kao celokupno pravo. Ako ne bi bilo zakona savezne države, savezni sud je mogao da iz precedenata razvije savezni common-law.
Ovo pitanje je dosta dugo ostalo sporno, ali 1842. godine Vrhovni sud je
u slučaju Swift vs. Tyson restriktivnim tumačenjem reči ‘the laws’ kao ‘zakoni’, zauzeo stav da savezni sudovi moraju da primenjuju zakone država-članica, a ako takvog zakonodavstva nema, mogu da odluče shodno opštem (saveznom) common-law-u.
Ovakvo rešenje, međutim, nije bilo opšte prihvaćeno. Kritikovano je iz
dva osnovna razloga. Kao prvo, smatralo se da ovakvo rešenje protivreči nekim principima ustavnog prava - moglo se, naime, dogoditi da se savezni
common-law razvije i u onoj oblasti koju Ustav ne stavlja u saveznu nadležnost, to jest omogućilo bi se zadiranje savezne vlasti u materiju rezervisanu
za vlast saveznih država. Drugi prigovor se tiče pravne sigurnosti, budući da
se moglo dogoditi da se u istoj stvari postignu različita rešenja zavisno od toga da li se stranka obrati saveznom sudu ili sudu federalne jedinice.
Konačno, problem je rešen presudom Vrhovnog suda iz 1938. godine u
slučaju Erie Railroad Co. vs. Tompkins. Naime, Vrhovni sud je zauzeo stanovište da se uvek mora primeniti pravo države-članice, izuzev ako se radi o primeni saveznog zakonodavstva. Dakle, Vrhovni sud je dao šire tumačenje značenja reči ‘the laws’, značenje koje obuhvata ne samo zakone nego pravo uopšte. Dakle ovom presudom Vrhovnog suda došlo se do stava o nepostojanju
saveznog common-law-a
c. Izvori prava
Izvori prava u Americi se mogu podeliti na pisane izvore (legislation) i na
precedentno pravo (case law).
U Sjedinjenim Američkim Državama pod pisanim izvorima prava se
podrazumevaju Ustav Sjedinjenih Američkih Država, međunarodni ugovori,
23
savezni zakoni, uredbe predsednika Sjedinjenih Američkih Država i drugi opšti akti savezne izvršne vlasti, ustavi saveznih država, zakoni saveznih država,
uredbe i drugi opšti akti egzekutive država-članica, kao i drugi opšti akti doneti na lokalnom nivou. Ovde će biti pomenute samo neke glavne karakteristike zakona kao najvažnijeg pisanog izvora prava.
Podela zakonodavne nadležnosti između federacije i država-članica izvršena je saveznim ustavom koji definiše saveznu nadležnost, sa pretpostavkom
nadležnosti u korist saveznih država. Dakle zakonodavna nadležnost Kongresa je relativno ograničena (npr. međudržavna trgovina).
U Americi, inače, postoje znatne razlike u zakonodavnoj tehnici u odnosu na evropskokontinentalno pravo. Američki zakoni, što je slušaj i u Engleskoj, sa mnogo više detalja regulišu materiju koju imaju za predmet. Zakoni
često sadrže vrlo precizne definicije pojmova koji se u tekstu upotrebljavaju.
Bez obzira na veliki značaj koji zakon ima kao izvor prava, u Americi se i
dalje na zakon gleda kao na neku vrstu dopune precedentnog prava. U pogledu tumačenja zakona postoji izvesna razlika između engleskih i američkih
pravnika. U obe zemlje osnovni princip od koga se polazi u tumačenju zakona je da sudija polazi od uobičajenog značenja reči sadržanih u tekstu zakona. Međutim, u Americi, za razliku od Engleske, sudija je upućen da pre svega istražuje zakonodavčevu volju i da primenjuje istorijsko tumačenje.
Precedentno pravo uključuje odluke Vrhovnog suda, saveznih apelacionih sudova, i drugih saveznih sudova, kao i odluke vrhovnih sudova i nižih
sudova svake od država. Ni u jednom slučaju sudski precedentni nisu apsolutno obavezujući za isti sud u kasnijim slučajevima niti za niže sudove. Međutim, iz praktičnih razloga se presude viših sudova normalno smatraju za
obavezujuće. Odluke sudova drugih država su samo „uverljive“ (persuasive)
za sudove drugih država.
Doktrina stare decisis u američkom pravu nikada nije imala onaj značaj
koji ima u engleskom. Sudije u Sjedinjenim Američkim Državama su često
ograničavale domašaj ranijih odluka pa čak zauzimale i potpuno suprotne
stavove ako je to bilo potrebno. Ovo je posledica slabije izražene centralizacije i potrebe stalne adaptacije prava društvenim potrebama.
Razlike između Engleske i Amerike postoje i u načinu donošenja presude, odnosno samog obrazovanja mišljenja suda. U Engleskoj je pravilo da se
vrši usaglašavanje mišljenja sudija koji presuđuju spor. U Americi je to ređi
slučaj, tako da sudije koje pri donošenju odluke ostaju u manjini imaju pravo da daju izdvojeno mišljenje (disenting opinion) koje je po pravilu obrazloženo i koje se objavljuje. Izdvojena mišljenja, iako nemaju uticaj na ishod spora o kome se radi, mogu u nekim slučajevima da znatno utiču na kasniji rad
sudova, pa da dovedu i do promena sudske prakse.
24
Iako common-law postoji kao poseban sistem u svakoj od 50 država-članica, očuvao je znatno jedinstvo. Mada američke sudije nisu obavezne da uzimaju u obzir precedente nastale u drugim državama, oni to često čine.
Treba na kraju reći da običaj nije bitan izvor prava u Americi. Određen
značaj običaji imaju u ustavnom pravu.
Podela američkog prava
Svaki pravni sistem može se podeliti u različite kategorije. Kako če klasifikacija biti izvršena zavisi od niza činilaca, kako od tradicije, stepena razvijenosti sistema, tako i od preovlađujućih shvatanja u pravnoj nauci. Izvestan
stepen arbitrernosti i nepreciznosti gotovo uvek prati svaku klasifikaciju.
U američkom pravu postoje određeni problemi koji su pratili sve pokušaje klasifikacije prava. Kao prvo, jedan od razloga leži u tome što u ovoj zemlji ne postoji nikakav sveobuhvatan plan kodifikacije koji bi bio osnov za određen sistem klasifikovanja prava. Dalje, činjenica da je američko pravo precedentno pravo dovela je jednog praktičnog i empirijskog pristupa pravu, a ne
teorijskom i apstraktnom. Ovo ozbiljno ometa pokušaje uopštavanja. Najzad,
u svim granama prava preovlađuju zajednički metodi i tehnika što onemogućava razvoj autonomnih oblasti prava. Takođe, u ovom sistemu ne postoje posebni sudovi koji se bave određenim velikim granama prava, što je inače slučaj u evropskokontinentalnom pravu.
Ipak, i u američkom pravu postoje određene prihvaćene kategorizacije
prava. Ovde je najvažnije pomenuti tri osnovne podele: podelu na common
law i equity, materijalno i formalno pravo (postupak), i na javno i privatno
pravo.
Podela na common law i equity, prvobitno preuzeta iz engleskog prava,
danas nema značaj koji je nekada imala. Treba doduše reći da je ovo razlikovanje izgubilo praktični značaj i u samoj Engleskoj, tako da više ne postoje posebni sudovi koji pri odlučivanju primenjuju common-law, odnosno equity. I
u Sjedinjenim Američkim Državama nestale su razlike u sudskom postupku
pred saveznim sudovima kao i pred sudovima velike većine saveznih država.
Podela materijalnog prava na javno i privatno, kao i u Engleskoj, nema
veći praktičan značaj, budući da ne postoje posebni sudovi nadležni u javnopravnim i privatnopravnim stvarima.
Krivično pravo ima izvesnih specifičnosti u pogledu sudskog postupka.
Ne postoji podela privatnog prava na građansko i trgovačko.
Ipak podela na javno i privatno pravo ima određeni značaj i poznata je
američkim pravnicima. Smatra se, uobičajeno, da javno pravo obuhvata ona
prava koja se ostvaruju u okviru upravnog postupka, dok se privatno pravo
odnosi na ona prava čije je ostvarenje prepušteno slobodnoj volji u postupku
25
pred redovnim sudovima. S druge strane, o javnom pravu se obično razmišlja kao o grani prava koja se odnosi na funkcionisanje državnih organa i kojom se uređuju odnosi između države i građana, dok bi privatno pravo bila
oblast koja reguliše odnose među pojedincima.
Nije sporno da bi ustavno i upravno pravo spadali u oblast javnog prava.
Tu bi spadalo i radno pravo, pre svega oni radnopravni odnosi koji su regulisani državnim propisima, kao i krivično pravo.
Privatno pravo obuhvata veći broj pravnih grana, i u većoj meri je iscepkano nego što je slučaj u evropskokontinentalnom pravu. Tako, ono što se u
evropskokontinentalnom pravu naziva građanskim pravom u Americi se deli na ugovorno pravo (obligaciono), naknadu vanugovorne štete (law of torts),
porodično pravo, svojinsko pravo, pravo bankarskih transakcija, itd.
Važnija je podela na materijalno i formalno pravo, podela koja je, inače,
poznata i u drugim pravnim sistemima. U postupak spadaju krivični i građanski postupak. U postupak spadaju i dokazni postupak koji reguliše izvođenje dokaza u postupku pred sudom, i predstavlja posebnu granu prava..
Sada će biti date najosnovnije informacije o najvažnijim granama pravnog sistema Sjedinjenih Američkih Država.
Ugovorno pravo obuhvata pravnu i poslovnu sposobnost, formu ugovora,
ponudu i prihvat ponude, osnov činidbe, grešku i prevaru, zakonitost, tumačenje ugovora, izvršenje i uslove izvršenja, ispunjenje ugovora, izvršenje ugovora sudskim putem, itd. Uglavnom, ugovorno pravo ne poznaje razlikovanje između pojedinih vrsta ugovora bilo po predmetu ugovora, bilo po svojstvima ugovornih strana. Regulisanje ugovornih odnosa je prvenstveno u
nadležnosti država-članica, međutim, od države do države ugovorno pravo se
vrlo malo razlikuje. Najvećim delom materija ugovora je regulisana precedentima, međutim jača tendencija regulisanja ugovora zakonima.
Naknada vanugovorne štete (law of torts) obuhvata građanskopravne delikte koji ne predstavljaju kršenje ugovora, a koji ugrožavaju ličnost, imovinu,
ugled ili društveni ili trgovački položaj. Šteta se može podeliti u dve kategorije zavisno od toga da li je šteta pričinjena namerno ili iz nehata. Postoji i posebna vrsta štete prouzrokovana klevetom.
Svojinsko pravo je u velikoj meri regulisano lokalnim propisima, tako da
su razlike između pojedinih država-članica znatno veće nego što je slučaj sa
ugovorima i naknadom vanugovorne štete.
Trgovačko pravo nema one karakteristike koje odlikuju trgovačko pravo u
mnogim evropsko kontinentalnim sistemima. Pre svega, u Sjedinjenim Američkim Državama ne postoje posebni trgovački sudovi, već se trgovački sporovi rešavaju pred redovnim sudovima. Isto tako, koncepcija o trgovcima kao
posebnoj vrsti subjekata nepoznata je u Sjedinjenim Američkim Državama.
26
Inače, trgovačko pravo i njegovo regulisanje je prvenstveno u nadležnosti država-članica, mada je Kongres ovlašćen da donosi zakone koji se odnose na trgovinu između država-članica.
Građanski postupak karakterišu dva osnovna obeležja. To je prvenstveno
kontradiktorni a ne istražni postupak. Drugo, veliki značaj ima institucija porote čija je funkcija odvojena od funkcije sudije.
U početku države-članice su prilagođavale svoje procesno pravo engleskom pravu, ali određeni nedostaci engleskog procesnog prava naveli su američke pravnike da ovu materiju detaljnije regulišu detaljnim zakonskim propisima, tako da je danas ova materija regulisana odgovarajućim zakonima kao
i opštim pravilima postupka koje donose sami sudovi, posebno vrhovni.
U oblasti javnog prava, kako je rečeno, spadaju ustavno pravo, upravno
pravo, radno pravo, krivično pravo, itd.
U izvore ustavnog prava pored ustava spadaju i odluke Vrhovnog suda
kojima se tumači ustav, kao i ustavni običaji.
Upravno pravo se bavi pitanjem nadležnosti i postupka državnih organa
koji ne spadaju ni u zakonodavnu ni u sudsku vlast, a koji utiču na privatne
interese putem svojih odluka ili propisa. Najvažniji deo upravnog prava odnosi se na regulisanje funkcija upravnih organa, kao i na sudsku kontrolu
uprave.
U izvore upravnog prava spadaju odredbe ustava koje se odnose na upravu, odgovarajući zakoni, precedenti, pravilnici i odluke upravnih organa, itd.
Krivično pravo Amerike potiče iz engleskog krivičnog prava koje je u to
vreme bilo uglavnom sadržano u precedentima. Međutim, ono je danas najvećim delom sadržano u zakonima. Svaka država-članica ima sopstvene krivične zakone, a savezna vlast, koja ne raspolaže opštim zakonodavnim ovlašćenjem u oblasti krivičnog prava, je donela je niz krivičnih zakona u onim
oblastima u kojima je nadležna, na primer u oblasti trgovine, poreza i pošta.
Samo manji broj država doneo je relativno potpune krivične zakone u
okvirima svoje nadležnosti, tako da je dugo vremena regulativa u ovoj oblasti
bila manjkava. 1962. godine Američki pravni institut je radi popravljanaja situacije izradio Model krivičnog zakonika. Ovaj Model zakona izvršio je značajan uticaj kako na savezno krivično pravo, tako i na krivično pravo državačlanica.
Krivični postupak je pod mnogo većim uticajem saveznog ustava i ustava
država-članica nego što je to građanski postupak. Krivični postupak je prevashodno regulisan zakonima koji se znatno razlikuju od jurisdikcije do jurisdikcije.
27
Krivični postupak u Americi je pretežno akuzatorske prirode. U postupku najvažniju ulogu ima tužilac, a ne sudija što je svojstveno inkvizitorskom
postupku.
Inače sam postupak tokom suđenja se ne razlikuje mnogo od onog u građanskom postupku. Kao i u građanskom postupku svedoci se ispituju jedan
za drugim. Svedoci se ispituju jedan za drugim i pri tom nema suočavanja.
Optuženi ima pravo da svedoči i to kao i svaki drugi svedok, ali se na to ne
može primorati.
Pravnička profesija u Sjedinjenim Američkim Državama
Položaj pravničke profesije u Americi se u izvesnoj meri razlikuje od položaja koji ova profesija ima u Engleskoj.
Najpre, za razliku od Engleske, u Americi ova profesija nije rezervisana
prvenstveno za društvenu elitu. Demokratski princip jednakosti uvek je postojao kada je ova profesija u pitanju.
Razlika postoji i u pogledu načina školovanja budućih pravnika. Naime,
u Engleskoj su centri pravničkog obrazovanja još uvek profesionalna pravnička udruženja, takozvane Inns of Court. Za engleske pravnike još uvek nije
obavezan završen pravni fakultet, Češći je slučaj da budući pravnik završi neki od fakulteta društvenih nauka, da bi posle toga nastavio stručno pravničko školovanje u okviru neke od navedenih Inns of Court. Naravno, i u Engleskoj postoji i niz pravnih fakulteta. Za razliku od toga, u Americi se pravnik
obavezno obrazuje na univerzitetu. Veliki broj američkih univerziteta ima
pravne fakultete, koji doduše nisu svi istog ranga, što je od velikog uticaja na
kasniju karijeru pravnika. Na pravni fakultet se stupa tek po završenom koledžu, tako da sa našeg stanovišta pravničke studije u Americi liče na neku vrstu postdiplomskih studija. Ove studije traju tri godine, visoko su specijalizovane i bazirane najvećim delom na proučavanju sudske prakse. Usmerene su,
pre svega, na buduće praktično delovanje pravnika.
Pravnici koji žele da se bave zastupanjem pred sudovima, moraju da imaju položen stručni advokatski ispit. Za ovakvog pravnika praktičara se u Americi koriste različiti nazivi: attorney, attorney-at-law, counselor-at-law, itd.
Pravnici koji se bave zastupanjem pred sudovima (advokati po našoj terminologiji) rade obično sami, ali mogu raditi u okviru advokatskog ortakluka,
ali postoje i velike advokatske firme u kojima znatan broj advokata radi za
platu.
Postoji još jedna razlika između Engleske i Amerike kada je u pitanju
advokatska profesija. Amerika, naime, ne poznaje podelu advokata na solisitore (solicitor) i baristere (barrister) koja postoji u Engleskoj. Solisitori su pravozastupnici koji nemaju pravo da se pojavljuju pred sudom, već im je zada-
28
tak da kontaktiraju sa strankama, prikupljaju potreban materijal za vođenje
postupka, sastavljaju podneske, itd. Baristeri su, međutim, jedini ovlašćeni da
stranku zastupaju pred sudom, ali sa strankom nemaju neposredan kontakt.
Ovakva razlika, kako je rečeno, ne postoji u Americi, svi pripadnici pravozastupničkog reda tamo raspolažu jednakim ovlašćenjima. Doduše, treba reći
da je nedavno i u Engleskoj ova razlika, bar formalno, ukinuta, ali se još uvek
održala u praksi.
Pored ovih razlika, u pogledu pravničke profesije postoji još jedna značajna sličnost sa Engleskom. Naime, u obe zemlje se sudije regrutuju gotovo
isključivo (sa retkim izuzecima) iz redova pripadnika advokatske profesije.
Da bi neko bio imenovan za sudiju potrebno je da provede određen broj godina (zavisno od toga za sudiju kog suda se bira, taj period može da bude i
deset do petnaest godina) na advokatskim poslovima. Zbog ovoga u Americi
nema mladih sudija, prosek godina prilikom izbora je oko četrdeset pa i više
Dušan Vranjanac, Ph.D.
Faculty of Law, UNION University, Belgrade
INTRODUCTION TO THE LEGAL SYSTEM
OF THE UNITED STATES OF AMERICA
The law of the United States of America belongs to the family of Anglo-Saxon law. It has its origin in English law and shares its main characteristics, but
due to different historical circumstances the American law developed a substantial number of specific features.
The main differences between American and English law have their origin
in federal structure of the United States and in the existence of a written constitution.
In contrast to the parliamentary system of government in England, the United States have instituted the so called presidential system. Legislative authority
being vested in the Congress, the executive branch belonging to the President,
and judiciary power entrusted to the system of federal courts and the courts of
the member-states.
The main sources of law are the federal constitution, federal legislation and
case law, each federal state having a system parallel to the federal.
29
XXX
The legal system of the united States can be classified according to various
criteria. There is, first, a distinction into common law and equity, parallel to the
English system. Also, the division into public and private law serves certain purpose in the American law, although lacking the importance it has in the civil law
system. The division into substantive and adjective law is of specific importance
in the American law.
The main branches of American law include constitutional law, administrative law, labour law, law of contracts, law of torts, family law, criminal law,
law of civil and criminal procedure, etc.
Key words: Anglo-Saxon Law, American Law, Federation, Sources of Law,
Legal Profession
KORIŠĆENA LITERATURA
David, René, Major Legal Systems in the World Today, London, 1968.
Davidson, Daniel, Jespersen, Robert, The American Legal System, Boston, Massachusetts, 1987.
Farnsworth, Allen E., Uvod u pravni sistem Sjedinjenih Američkih Država, Beograd,
1973.
Jovičić, Miodrag, Veliki ustavni sistemi, Beograd, 1984.
Košutić, Budimir, Uvod u velike pravne sisteme današnjice, Beograd, 2002.
Popović, Dragoljub, Uvod u uporedno pravao, Beograd, 2006.
31
Mr Jelena Ćeranić
Institut za uporedno pravo, Beograd
IZVORI AMERIČKOG PRAVA
Rad je posvećen izvorima američkog prava. Sjedinjene Američke Države
pripadaju sistemu običajnog prava (common law-a), tako da precedentno pravo predstavlja najvažniji deo američkog prava. Međutim, vremenom je zakonodavna aktivnost kako federacije, tako i država članica, postajala sve intenzivnija.
Nakon uvodnih napomena o specifičnim okolnostima pod kojima se razvijalo američko pravo, autor analizira uticaj engleskog običajnog prava na pravni
sistem SAD. Prvi deo rada posvećen je precedentnom pravu kao najvažnijem izvoru prava u okviru običajnog prava. Autor ispituje formu u kojoj se donose i način na koji se objavljuju sudske odluke, kao i funkciju sudova prilikom stvaranja prava. U drugom delu rada analiziran je zakonodavni sistem SAD. Zakonodavni akti donose se na nivou federacije i nivou federalnih jedinica. Autor nabraja zakonodavne akte po hijerarhiji. Federalne zakone donosi Kongres koji je
dvodoman i sastoji se od Senata i Predstavničkog doma. Takođe, svaka država
članica ima svoje zakonodavno telo koje se naziva „zakonodavni organ“ ili „generalna skupština“ i koje je, gotovo uvek, dvodomno. Posebnu pažnju autor posvećuje samoj proceduri donošenja zakona. Treći deo rada odnosi se na drugostepene izvore prava, koji nemaju pravnu snagu kao prvostepeni izvori (sudske
odluke i zakonodavni akti), ali koji su veoma značajni u sistemu običajnog prava.
Ključne reči: običajno pravo, precedenti, sudske odluke, Kongres, Senat,
Predstavnički dom, zakonodavni organi država članica.
I UVODNE NAPOMENE
Osnovne karakteristike američkog prava su: jedinstvena vrsta federalizma i tradicija običajnog prava. I dok je federalizam, kakav danas postoji u
SAD, zaista originalna američka tvorevina, tradicija običajnog prava preuzeta
je iz Engleske. Budući da je većina kolonista koji su naseljavali američki kon-
32
MR JELENA ĆERANIĆ
tinent govorila engleski jezik i bila engleskog porekla, nije ni najmanje neobično što se američko pravo razvijalo pod uticajem engleskog prava.
Kako razvoj političke organizacije u američkim kolonijama nije bio jednoobrazan, tako se i razvitak kolonijalnog prava razlikovao od jedne do druge države. U vreme stvaranja Sjedinjenih Američkih Država, postojalo je trinaest različitih pravnih sistema. Štaviše, sa proširivanjem granica, priključivane su nove teritorije koje su dugo bile pod meksičkom, španskom i francuskom vlašću. U nekim federalnim jedinicama još uvek su uočljivi tragovi tog
uticaja (naročito u Luizijani), a u osam drugih federalnih jedinica, u oblasti
imovinskih odnosa i danas postoje pravna pravila civilnog prava. Međutim,
kako sličnosti u pravnim sistemima federalnih jedinica u okviru SAD daleko
prevazilaze razlike, tako da se ipak može govoriti o jednom, američkom pravnom sistemu, koji ima dosta srodnosti sa pravom Engleske.
Iako su danas sličnosti sa engleskim pravom vidljive, nekada je prema
njemu postojao veliki otpor. U ranom kolonijalnom periodu postojale su najmanje tri prepreke za prihvatanje engleskog prava. Pre svega, kolonisti su bili nezadovoljni nekim aspektima engleskog pravosuđa. Upravo u potrazi za
verskim, političkim i ekonomskim slobodama oni su i emigrirali u Novi svet.
Druga značajna prepreka bila je nedostatak školovanih pravnika. Teški uslovi života u kolonijama nisu privlačili engleske pravnike, a engleska pravna literatura se veoma teško nalazila na američkom kontinentu. I na kraju, treća
prepreka ogledala se u nejednakosti uslova koji su u to vreme vladali u Engleskoj i Severnoj Americi. U početku, život u kolonijama bio je dosta primitivniji, pa su pojedini instituti engleskog prava, bili samo gruba kopija. Vremenom, sve ove prepreke su bledele: nove generacije, naslednici prvih kolonista,
zaboravljali su razloge emigracije svojih predaka, a sa ekonomskim i društvenim razvojem kolonija, rasla je i potreba za školovanim pravnicima, kao i institucijama prava. Mladi ljudi odlazili su na školovanje u Englesku i vraćali su
u SAD sa znanjem i stručnom literaturom. tako, profesor Kransvort zapaa:
„Prvi kolonisti nisu, prilikom svog dolaska, doneli englesko pravo u svoj njegovoj celokupnosti, već je proces apsorbovanja tog prava bio spor i ometan
navedenim teškoćama.“1
Uprkos otporu prema engleskom pravnom sistemu, uticaj engleskih ideja na razvoj američkog prava je očigledan. Među njima su najznačajnije sledeće: prvo, koncepcija o suprematiji prava, koja se u Americi ogleda u tome što
su čak i odluke državne vlasti podložne sudskoj reviziji prema principima
ustava; drugo, tradicija precedenata, na osnovu koje se kasnije sudske odluke
1
Farnsworth, Allan, „Uvod u pravni sistem Sjedinjenih Americkih Država“, Savremena administracija, Beograd 1973., str. 9. (preveo Đurica Krstic)
33
baziraju na ranijim sudskim odlukama, i treće, koncepcija o suđenju kao parničnom postupku, kao takmičenju koje se uglavnom odvija pred porotom u
kome protivničke strane aktivno učestvuju, a uloga sudije se pre može uporediti sa ulogom arbitra, a ne inkvizitora.
Specifične okolnosti i različiti uticaji pod kojima se razvijalo američko
pravo, uslovili su jedinstven pravni poredak. Sjedinjene Američke Države pripadaju sistemu običajnog prava, čiji najvažniji deo predstavlja precedentno
pravo. Međutim, vremenom je i zakonodavstvo dobijalo sve značajniju ulogu
u američkom pravu. I dok sudska praksa i zakonodavstvo spadaju u izvore
prava od prvostepenog značaja, tzv. autoritete, postoje i izvori prava od drugostepenog značaja.
II PRECEDENTNO PRAVO
Precedentno pravo tradicionalno predstavlja najvažniji deo sistema običajnog prava (common law-a) kome pripadaju Sjedinjene Američke Države.
U cilju boljeg razumevanja veoma složenog sistema precedentnog prava,
najpre ćemo ispitati formu u kojoj se donose sudske odluke, zatim način na
koji se one objavljuju i na kraju razmotriti funkciju sudova prilikom stvaranja običajnog prava.
A. Forma sudskih odluka
Veoma je važno istaći da se precedentno pravo nalazi, prvenstveno, u odlukama apelacionih sudova. Izuzimajući prvostepene federalne sudove i sudove u nekim državama članicama, obrazloženja, odnosno mišljenja prvostepenih sudova se ne objavljuju. Tipična sudska odluka, ili slučaj (case) nosi naslov prema imenima stranaka. Na primer, Smith v. Jones. Najčešće stoji prvo
ime originalnog tužioca pred prvostepenim sudom, ali kod nekih sudova,
može stajati i ime stranke koja je uputila žalbu višem sudu. Posle naslova sledi uvodna zabeleška ili kratak izvod u kome se izlaže obrazloženje, odnosno
mišljenje suda. Ponekad je to rezime argumenata advokata u sporu, ili samo
izlaganje činjeničnog stanja koje daje izveštač, posle koga dolazi deo izveštaja
koji se odnosi na zvanično obrazloženje suda, a zatim odluka kojom se spor
rešava.
Obrazloženje ili mišljenje suda može biti dugačko od jedne do dvadeset
strana, ali najčešće iznosi oko pet strana. Iako se zove „mišljenje sudija“ njega piše jedan od sudija, koji se potpisuje pre teksta mišljenja. U obrazloženju,
odnosno mišljenju, sudija, najpre, iznosi činjenice i procesni istorijat slučaja,
a zatim opisuje razloge za donošenje određene odluke, navodeći pisane za-
34
MR JELENA ĆERANIĆ
konske tekstove, ranije sudske odluke i druge autoritete na kojima se temelji
odluka.
Pošto se radi o dosta dugačkom i složenom postupku, prilikom pripremanja mišljenja, sudiji možgu pomagati službenici u sudu. Najčešće su to
mlađi pravnici koji imaju određena iskustva (npr. tokom studija su objavljivali članke u pravnim časopisima).
Sama odluka donosi se većinom glasova i nalazi se na kraju mišljenja.
Njome se odluka nižeg suda može potvrditi, ukinuti ili izmeniti. Takođe, odluka može sadržati uputstva za niži sud povodom daljeg nastavka postupka.
Posle ovoga, navode se imena sudija koji se slažu sa odlukom. Ukoliko postoje sudije koji se sa odlukom slažu, ali ne i sa obrazloženjem, oni mogu napisati posebno mišljenje u kome objašnjavaju razloge slaganja sa odlukom i neslaganja sa obrazloženjem. Ono što je karakteristično za američko pravo i po
čemu se ono razlikuje od engleskog precedentnog prava, je da su usaglašena
mišljenja izuzetak, a ne pravilo. Sudija koji se sa odlukom ne slaže, izdvojiće
svoje mišljenje, sa ili bez obrazloženja.2 Mišljenja ponekad ne moraju biti potpisana. Za neke sudove karakteristično je pisanje kratkih i obično nepotpisanih mišljenja, naročito ako se smatra da je pitanje o kome se rešava dobro
obrazloženo. Veoma često, sud ne mora da daje nikakve razloge kojima se rukovodi prilikom donošenja odluke. S tim u vezi veliki broj žalbi na prvostepene presude, naročito ako se usvajaju, ne sadrže obrazloženja i nazivaju se odluka-memorandum.3
B.Objavljivanje sudskih odluka
S obzirom na veliki broj sudskih odluka, pronalaženje precedentnog prava veoma je teško. Objavljene odluke vrhovnog suda Sjedinjenih Američkih
Država i najvećeg dela apelacionih sudova u saveznim državama nalaze se u
službenim izveštajima tih sudova. Takođe, u sistemu nezvaničnih izveštaja
pod nazivom Nacionalni sistem izveštavanja (National Reporter System), mogu se naći slučajevi rešeni od 1887. godine do danas. U ovom sistemu odluke
sudova u državama članicama objavljuju se u sedam serija svezaka, od kojih
svaka pokriva određeni deo SAD. Pored toga postoje i dve dodatne serije koje su posvećene isključivo odlukama sudova iz država Njujork i Kalifornija.
2 Neslaganje sa odlukom vecine veoma je cesto u Vrhovnom sudu Sjedinjenih Americkih Država, dok su u sudovima država clanica odeljene odluke sudiva rede.
3 U nekim državama clanicama postoje zakonske ili ustavne obaveze apelacionog suda
da daje pismeno obrazloženje odnosno mišljenje.
35
Federalne odluke objavljuju se u četiri serije, po jedna za Vrhovni sud
SAD, za apelacione sudove, za okružne sudove i odluke koje se odnose na federalna pravila sudskog postupka. Odluke poslednje dve kategorije sudova ne
objavljuju se zvanično. Mišljenja objavljena u nezvaničnim zbirkama ponekad su mnogo praktičnija za advokate zato što brže izlaze iz štampe u obliku
privremenih manjih svezaka i usaglašene su sa veoma efikasnim sistemom
skraćenog izražavanja, pa su samim tim preglednije.
Američko pravno glasilo (Amercan Law Reports) predstavlja drugi selektivni sistem nezvaničnog izveštavanja o sudskoj praksi. U ovoj publikaciji objavljuje se samo jedan mali deo zvanično objavljenih presuda, a izbor se vrši
na osnovu kriterijuma specijalnog interesa. Ono što je čini naročito korisnom
su komentari presuda, kao i podaci o slučajevima koji su u vezi sa objavljenim presudama.
Inače, prilikom pozivanja na određenu presudu ili slučaj, citiraju se kako
zvanični tako i nezvanični izveštaji.
U cilju snalaženja u ovoliko velikom broju presuda, u Sjedinjenim Američkim Državama postoje dva izuzetno dobro razvijena sistema: sistem „dajdžesta“ (rezimea) i sistem citata.
Američki dajdžest sistem (American Digest System) je vodeća publikacija
prvog tipa. Ovaj sistem povezan je sa nacionalnim sistemom izveštavanja o
sudskim odlukama i obuhvata zvanične izveštaje apelacionih sudova od 1658.
godine do danas. Ukratko se izlažu važniji elementi obrazloženja, u odvojenim stavovima, a zatim se obeležavaju brojevima i razvrstavaju prema predmetu u skladu sa jednom razrađenom klasifikacionom šemom. Brojevima
označeni i rezimirani stavovi štampaju se kao naslovne beleške za sudske presude koje se nalaze u Nacionalnom sistemu izveštavanja, a takođe su skupljeni u serijama analitički sređenih svezaka tipa „dajdžest“. Iako je sistem klasifikacije veoma složen, kada se jednom savlada, u sveskama sa rezimeom se, za
relativno kratko vreme, mogu naći svi slučajevi o kojima su sudovi odlučivali povodom određenog pravnog pitanja. Ovaj sistem, takođe, obuhvata i poseban spisak sudskih presuda, sređenih po azbučnom redu.
Šepardovi citati (Shepard’s Citations) predstavljaju glavnu publikaciju
tog tipa. Ova publikacija obuhvata Nacionalni sistem izveštavanja o presudama i službene sudske izveštaje svih saveznih država u sklopu SAD-a. U okviru ovog sistema postoji specifičan način obeležavanja sudskih odluka koje su
citirane u skorašnjim obrazloženjima presuda. Zahvaljujući tome se za veoma
kratko vreme može doći do kompilacije prilično potpune liste hronološki sređenih mišljenja, u kojoj su pomenute sve relevantne sudske odluke u jednoj
materiji.
36
MR JELENA ĆERANIĆ
Što se tiče odluka i mišljenja, tj. obrazloženja, upravnih organa, oni se
malo teže pronalaze. Iako Šepardovi citati obuhvataju odluke pojedinih
upravnih organa i ustanova, one se ne objavljuju niti klasifikuju u Nacionalnom sistemu izveštavanja.
C. Funkcija sudova
U sistemu običajnog prava, sudovi imaju veoma značajnu ulogu u razvoju prava. Odluke sudova imaju dve funkcije. Prva funkcija sudske odluke nije karakteristična samo za običajno pravo i tiče se rešavanja spora koji se iznosi pred sud. Prema doktrini res judicata, stranke nemaju pravo da
pokrenu novi spor o istom pitanju, tj. o pitanju koje je za njih rešeno pravosnažnom presudom. Sud se ove dužnosti ne može odreći, čak iako je slučaj potpuno nov u smislu da se u precedentima ili na nekom drugom mestu ne može naći zvanični stav koji bi bio presudan za rešavanje spora. Na
osnovu jednog starijeg gledišta, sud je u takvom slučaju dužan da pronađe
odgovarajuće pravo među principima običajnog prava i da to pravo zatim
zvanično objavi. Danas se, međutim, sve više ističe da sud, slično zakonodavcu, na ovaj način, stvara pravo koje je, uistinu, ograničeno činjenicama
slučaja koji se pred njega iznose. Bilo da sud otkriva ili stvara pravo koje
primenjuje, odlučeni spor ima dejstva koja važe i van spora i stranaka u pitanju.
Druga funkcija sudske odluke je karakteristična za običajno pravo. Naime, sudskom odlukom se uspostavlja precedent, što znači da, kada se u
budućnosti pred sudom pojavi sličan slučaj, on će najverovatnije biti rešen
na isti način. Ova doktrina se često naziva prema njenom latinskom imenu stare decisis koji potiče od latinske izreke stare decisis et non quieta movare, a u prevodu znači „pridržavati se već donetih odluka i ne narušavati
rešena pitanja“.
Tradicija oslanjanja na precedente najpre se razvila u engleskom pravu. U Sjedinjenim Američkim Državama prihvaćeno je kao deo tradicije
običajnog prava. Budući da je reč o tradiciji, ovo pravo ne postoji kao pisano pravilo, ni u ustavu ni u pisanim zakonskim tekstovima. Doktrina
precedenata počiva na četiri argumenta: jednakost, predvidljivost, ekonomičnost i poštovanje. Prvi argument sastoji se u tome što se ista pravna
pravila primenjuju na niz sličnih situacija i na taj način se obezbeđuje jednakost svih onih koji se obraćaju sudu. Drugi argument se zasniva na tome što se zasnivanje odluke na presuđenim slučajevima ili precedenatima
doprinosi predvidljivosti u pogledu rešenja sporova u budućnosti. Treći
argument bazira se na činjenici da se pozivanjem na unapred poznate i
37
utvrđene kriterijume ekonomišu i vreme i novac. Četvrti argument počiva
na ideji da se „pridržavanjem ranijih odluka ukazuje poštovanje mudrosti
i iskustvu ranijih generacija sudija“4.
Međutim, zanimljivo je da doktrina precedenata u Sjedinjenim Američkim Državama nikada nije dostigla onaj stepen poštovanja kao u Engleskoj.
Razlozi za smanjenje autoriteta pojedinih sudskih odluka su, pre svega, veliki
broj odluka i među sobom suprotnih precedenata u različitim jurisdikcijama.
Takođe, brzina promene slabila je mogućnost primene precedenata na slučajeve koji su, nastajali u izmenjenim ekonomskim i društvenim okolnostima.
Doktrina precedenata u Americi se shvata i primenjuje fleksibilnije nego u
Engleskoj. Međutim, ona je i dalje ukorenjena u pravnom sistemu Sjedinjenih Američkih Država.
III ZAKONODAVNI SISTEM
Iako je precedentno pravo najvažniji deo običajnog prava, zakonodavstvo
je, u američkom pravu, vremenom postajalo sve značajnije. Zakonodavna aktivnost u Sjedinjenim Američkim Državama je izuzetno intenzivna, pre svega, kada je reč o federalnom pravu, ali isto tako i u mnogobrojnim telima na
nivou država članica i na lokalnom nivou.
Najpre ćemo razmotriti redosled zakonskih akata, odnosno hijerarhiju
pisanih izvora zakona, a zatim analizirati donošenje ovih akata, na nivou federacije, u Kongresu (koji se sastoji od Senata i Predstavničkog doma), i na
nivou federalnih jedinica, u zakonodavnim organima država članica. Na kraju ćemo pomenuti određene karakteristike pisanog prava u SAD.
A. Hijerarhija zakonodavnih akata
S obzirom na američku doktrinu o sudskoj reviziji, sudovi su nadležni da
utvrđuju zakonitost akata koje donosi federacija i države članice. Dakle, sud
ima pravo da odbije primenu određenog zakonskog propisa na spor koji se
pred njim vodi, ukoliko smatra da je takav propis nevažeći. Svoj stav da je
propis nevažeći, sud obrazlaže time da se dati propis kosi sa nekim važnijim
zakonskim propisima.
Imajući u vidu ovakva ovlašćenja sudova, neophodno je utvrditi hijerarhiju, odnosno redosled važnosti pojedinih zakonskih akata.
3
U nekim državama clanicama postoje zakonske ili ustavne obaveze apelacionog suda
da daje pismeno obrazloženje odnosno mišljenje.
38
MR JELENA ĆERANIĆ
1) Ustav Sjedinjenih Američkih Država (The United States Constitution)- je najviši zakon u SAD i ujedno najstariji ustav na svetu. Donet
je na Ustavnoj konferenciji u Filadelfiji 17. septembra 1787. godine
kada su SAD iz labavog saveza pretvorene u federalnu državu. Ustav
je formalno stupio na snagu 21. juna 1788. godine, a počeo je da se
primenjuje od 13. septembra 1788. godine. U samom tekstu Ustava
stoji da je on „vrhovni zakon zemlje“ kome su svi ostali zakonski akti
podređeni. Arbitar u pogledu ustavnih sporova je Vrhovni sud Sjedinjenih Američkih Država. Amandmane na Ustav mogu predložiti dve
trećine članova oba doma Kongresa, a moraju ih ratifikovati zakonodavna tela tri četvrtine država članica. Do danas je ratifikovano dvadeset sedam amandmana, od kojih prvih deset amandmana predstavlja Povelja o pravima (Bill of Rights).
2) Međunarodni ugovori- Međunarodni ugovori koje zaključuju SAD
imaju istu pravnu snagu kao i federalni zakoni i podređeni su samo
Ustavu. Međutim, u slučaju nesaglasnosti između međunarodnog
ugovora i kasnijeg federalnog zakona, predviđena je suprematija federalnog zakonodavstva. Ugovor na međunarodnom planu može zaključiti Predsednik SAD, uz saglasnost dve trećine članova Senata. Da
bi međunarodni ugovor stupio na snagu na teritoriji SAD, potrebno je
da bude uveden, odnosno preuzet posebnim federalnim zakonom. Izuzetak od ovog pravila predstavljaju međunarodni ugovori koji se neposredno primenjuju. Inače, Predsednik SAD ovlašćen je da zaključuje posebne izvršne međunarodne sporazume bez odobrenja Kongresa. Ovakvi sporazumi imaju istu pravnu snagu kao i međunarodni
ugovori i mnogo se češće zaključuju.
3) Federalni pisani zakoni- Ustavom SAD je predviđeno da je Kongres
ovlašćen za „donošenje svih zakona koji budu potrebni i pogodni radi
sprovođenja“ u život svih onih ovlašćenja koja su izričito data administrativnim odeljenjima vlade. Ova ustavna klauzula dosta se široko tumači. Naime, pisani zakoni su, kao i međunarodni ugovori, na hijerarhijskoj lestvici odmah ispod Ustava. Dakle podređeni su samo Ustavu i
prilikom tumačenja, kada god je to moguće, izbegava se postavljanje pitanja ustavnosti. Prema mišljenju predsednika Vrhovnog suda SAD Čarlsa Evansa Hjuza (Charles Evans Hughes), kada se radi o dva različita tumačenja zakona, od kojih je po jednom zakon neustavan, nedvosmislena je dužnost da se usvoji drugo gledište, i tako spase zakon5.
5 National Labor Relations Board v. Jones & Laughlin Steel Corp., 301 U, S, 1, 30 (1937).
39
4) Federalni upravni akti i administrativna pravila i pravilnici- Na
osnovu Ustava SAD, Predsednik SAD ima ograničena ovlašćenja za
izdavanje upravnih akata. Ovi akti najčešće imaju zakonski karakter, a dejstva im se izjednačavaju sa dejstvima federalnog zakonodavstva. Takođe, federalni upravni organi mogu biti ovlašćeni za
donošenje pravila i pravilnika koji imaju zakonski karakter. Ukoliko su ovi propisi doneti u skladu sa federalnim zakonima, predviđena je njihova suprematija u odnosu na zakone država članica.
5) Ustavi država članica- Ustavi država članica su na hijerarhijskoj lestvici ispod važećeg federalnog zakonodavstva6. Međutim, ovi ustavi predstavljaju vrhovne propise u okviru federalnih jedinica, odnosno država članica u kojima su doneti. Budući da su mnogo detaljniji od federalnog Ustava, potrebno je češće ih menjati putem
amandmana.
6) Pisani zakoni država članica- Zakonodavni akti predstavničkih tela u državama članicama po rangu su niži od federalnog zakonodavstva i ustava država članica. Međutim, ovi zakonodavni akti
imaju prioritet u mnogim oblastima koje su u nadležnosti država
članica. Na osnovu Desetog amandmana Ustava SAD: „Ovlašćenja
koja Ustavom SAD nisu data Sjedinjenim Državama niti su zabranjena državama članicama, rezervisana su za države članice, odnosno narod“. Čak i kada je Ustavom predviđeno da Kongres ima pravo na zakonodavnu akciju, nije isključena mogućnost da države članice preduzimaju aktivnost, naročito, ako se radi o oblasti gde nema federalnih zakona. Budući da je federalno zakonodavstvo po
svojoj prirodi nekompletno, veoma je mali broj oblasti koje su potpunosti uređene federalnim zakonima u kojima je isključena aktivnost država članica. U prilog tome govori i činjenica da se advokati
u praksi najčešće susreću upravo sa zakonodavstvom država članica kao najuobičajenijim oblikom zakonodavstva.
7) Administrativna pravila i pravilnici u državama članicama- Pravila i pravilnici državnih administrativnih organa, u pogledu forme i
ciljeva, veoma su slični sa propisima federalnih organa i ustanova.
Međutim, u odnosu na federalne administrativne propise, od manjeg su značaja i vezani su najčešće za izdavanje dozvola za različite
vrste aktivnosti u okviru država članica
6 Podrazumeva se da federalni zakon, da bi bio iznad ustava države clanice ili zakona te
države, mora biti donet na osnovu prava koja su Ustavom poverena Kongresu.
40
MR JELENA ĆERANIĆ
8) Opštinske naredbe, pravila i pravilnici- Jedinice lokalne uprave
razlikuju se od države do države i teško ih je klasifikovati. Naime,
svaka država članica u okviru federacije podeljena je na oblasti
(okruge) koji mogu imati normativna ovlašćenja. Ove oblasti podeljene su na opštine kojima upravljaju izabrani predsednik opštine
i savet. Oni donose propise koji se nazivaju opštinske naredbe i lokalnog su karaktera. Osim opštinskih naredbi lokalni upravni organi mogu donositi i pravila i pravilnike, koji su takođe isključivo od
lokalnog značaja.
A. Donošenje zakonodavnih akata
U Sjedinjenim Američkim Državama postoje dve osnovne grupe zakonodavnih akata: akti koji se donose na federalnom nivou i akti koji se donose
u okviru federalnih jedinica (država članica). Za donošenje federalnih zakona ovlašćen je Kongres, dvodomno zakonodavno telo. Ovi zakoni mogu, i pre
nego što su doneti, da imaju određeni uticaj na sud prilikom donošenja odluka. Stoga je važno razmotriti celokupan zakonodavni proces. Kada je reč o
zakonodavnim organima federalnih jedinica, svaka od pedeset država SAD
ima svoje zakonodavno telo, koje se naziva „zakonodavni organ“ ili „generalna skupština“ i koje je, gotovo uvek, dvodomno.
1) Kongres Sjedinjenih Američkih Država
Kongres Sjedinjenih Američkih Država je dvodomno zakonodavno telo
ovlašćeno da donosi federalne zakone. Kongres se sastoji od donjeg domaPredstavničkog doma i gornjeg doma- Senata.
Predstavnički dom ili donji dom ima 435 članova koji su izabrani na 2
godine. Biraju ih birači kongresnih distrikata na koje je podeljena svaka država članica federacije. Koliko će određena država imati predstavnika u donjem
domu zavisi od broja stanovnika države i određuje se federalnim zakonom.
Dakle, cilj je da se, u okviru predstavničkog doma, svakoj državi članici omogući da ima broj glasova tj. uticaj na poslove od opšteg nacionalnog interesa
u srazmeri sa brojem stanovnika.
Senat ili gornji dom ima ukupno stotinu senatora. Dakle, u svakoj državi, nezavisno od broja stanovnika, biraju se po dva senatora. Tako npr. Senatori iz najnaseljenijih država, kao što su Njujork i Kalifornija, predstavljaju
preko deset puta više birača nego oni iz najslabije naseljenih država članica,
kao što su npr Aljaska i Nevada. Namera tvoraca (Očeva Osnivača) Ustava bila je da se preko Senata garantuje jednakost svih država članica bez obzira na
41
broj stanovnika. Senatori se biraju na rok od šest godina, ali je sistem izbora
organizovan tako da se svake dve godine obnavlja jedna trećina članova Senata.
Svaki dom vrši kontrolu onog drugog, pošto je za donošenje zakona potrebna većina glasova članova i Senata i Predstavničkog doma. Zasedanje
Kongresa traje dve godine, počevši od januara meseca u neparnim godinama
i svaki Kongres ima dve redovne godišnje sesije koje počinju u januaru. Takođe, Predsednik ima ovlašćenje da sazove specijalnu sesiju Kongresa.
2) Procedura usvajanja federalnih zakona
Budući da federalni zakoni i pre nego što su izglasani, mogu imati uticaja na sud prilikom donošenja odluka, veoma je važno da sa razmotri celokupni zakonodavni proces.
Zakoni najčešće imaju oblik akta Kongresa i donose se u formi zakonskog
predloga (bill). Takav predlog može podneti pojedinačni član Kongresa, ali
veoma često potiče od strane članova biračkog tela, kao pojedinaca, ili organizovane grupe. Mogu ga takođe podneti i organi uprave. Svaki dom Kongresa ima Kancelariju zakonodavnog savetnika koja učestvuje u izradi predloga
zakona. Zakonski predlozi se podnose u oba doma, ali ih može podnositi samo član doma u kome se predlog pokreće. Izuzetak od ovog pravila postoji
samo kada je reč o zakonski predlozima o uvođenju poreza. Takav predlog
mora prvo biti podnet Predstavničkom domu.
Predlog se zatim upućuje u jedan od stalnih komiteta doma u kome je
predlog podnet. Članove komiteta biraju političke partije među svojim članovima Kongresa, s tim što veći broj mesta u komitetima pripada partiji koja
ima većinu u Kongresu. Komitetom predsedava najstariji član većinske partije. U pojedinim slučajevima, stvaraju se i potkomiteti, koji podnose izveštaj
svom matičnom komitetu. Budući da je opseg nadležnosti i poslova Kongresa veoma obiman, njegovi članovi nemaju dovoljno vremena da svaki pojedinačni predlog detaljno razmotre. Stoga se veliki deo posla obavlja u samim
komitetima. Kada određeni zakonski predlog stigne u komitet, njega razmatraju stručnjaci koji su na službi u komitetu. Takođe, organi uprave mogu biti pozvani da daju pismenim putem svoje mišljenje o određenom predlogu.
Ukoliko je reč o naročito važnom predlogu, mogu se organizovati i javni skupovi na kojima svi zainteresovani mogu izneti svoje mišljenje. Nakon toga
pristupa se glasanju i članovi komiteta podnose izveštaj. Izveštaj može biti povoljan (sa ili bez amandmana) u smislu da se komitet slaže sa predlogom zakona. Druga opcija je da izveštaj sadrži odluku da se razmatranje predloga
odlaže, obično na neodređeno vreme, čime se, zapravo, svaka dalja aktivnost
42
MR JELENA ĆERANIĆ
obustavlja. Inače, najveći broj zakonskih predloga biva odbačen upravo u komitetima.
U slučaju podnošenja povoljnog izveštaja, uobičajeno je da komitet dostavi Kongresu poseban izveštaj zajedno sa svojim preporukama. Taj izveštaj
sadrži svrhu zakonskog predloga, razloge za donošenje zakona i istorijat zakonskog predloga. Takođe, u izveštaju se mogu naći i analiza predloga, veoma detaljna, odeljak po odeljak, procena troškova, izveštaji i komentari organa uprave zainteresovanih za predlog, a ponekad i stavovi manjine u komitetu. Nakon toga, povodom zakonskog predloga se otvara diskusija u odgovarajućem domu. Tada se na zakonski predlog mogu podneti novi amandmani.
Ukoliko se u jednom domu zakonski predlog usvoji većinom glasova,
nakon toga se dostavlja drugom domu u kome se ponavlja isti postupak.
Ako se u oba doma većinom glasova usvoji, predlog ide direktno na potpis
Predsedniku SAD. Kada predlog sadrži neke male izmene, one mogu biti
prihvaćene glasanjem u domu iz koga je predlog potekao. Međutim, ako
su razlike između verzija Senata i Predstavničkog doma veće, verzije moraju biti usklađene u komitetu u čijem radu učestvuju članovi i jednog i drugog doma. O usaglašenoj verziji se glasa u oba doma i ona mora biti odobrena većinom glasova. Tek tada se zakonski predlog šalje Predsedniku
SAD koji ima pravo veta na federalne zakone. Naime, Predsednik ima rok
od deset dana da potpiše zakonski predlog. Ukoliko ga u tom roku ne potpiše, predlog automatski postaje zakon, i bez njegovog potpisa. Međutim,
u slučaju da, tokom tih deset dana, Kongres bude raspušten, a Predsednik
ne potpiše predlog zakona, predlog ne postaje zakon. Ovakva situacija u
američkoj politici poznata je pod nazivom „džepni veto“. Ako Predsednik
stavi veto, predlog se vraća onom domu iz koga je potekao, zajedno sa
obrazloženjem zašto ga Predsednik nije potpisao. U tom slučaju, da bi
predlog postao zakon, potrebno je da za njega glasa dve trećine članova u
svakom domu.
3) Zakonodavna tela država članica
Svaka od pedeset država SAD ima svoje zakonodavno telo, koje se naziva
„zakonodavni organ“ ili „generalna skupština“ i koje je gotovo uvek dvodomno. Međutim, za postojanje dva doma ne postoje praktični razlozi, već se radi o poštovanju tradicije koja datira još iz kolonijalnih dana. Ipak, samo jedna država članica usvojila je jednodomno predsedništvo, a to je država Nebraska. Manji po veličini, tj. po broju članova obično se naziva „Senat“ ili gornji
dom, a veći „Predstavnički dom“ ili donji dom. Članovi ovih tela biraju se na
43
dve, odnosno četiri godine. Na mandat od dve godine obično se biraju članovi Predstavničkog, donjeg doma.
Pisani tragovi o zakonodavnoj aktivnosti u državama članicama manjeg
su obima i teže su dostupni u poređenju sa federalnim zakonima. Do izveštaja zakonodavnih komiteta država članica gotovo je nemoguće doći, a o debatama u domovima se najčešće ne vode odgovarajući zapisnici. S tim u vezi
prilikom tumačenja teksta zakona država članica, detaljno razumevanje funkcionisanja zakonodavnog procesa od manjeg je značaja nego kada je reč o federalnim zakonima. Proces je veoma sličan onome koji se odvija u Kongresu
SAD, s tim da je efikasnost komiteta na znatno nižem nivou. U većini slučajeva, guverner tj. izabrani najviši funkcioner u državi članici ima pravo veta
prilikom donošenja zakona (analogno sa ovlašćenjima Predsednika SAD).
Uprkos njegovom pravu veta, predlozi postaju zakoni ukoliko za njih glasa
dve trećine članova u oba doma7.
Zakoni država članica, isto kao i federalni zakoni, podložni su sudskoj reviziji. Dakle, državni ili federalni sud može odbiti da primeni zakon države
članice.
C. Karakteristike pisanog prava
Budući da Sjedinjene Američke Države pripadaju sistemu običajnog prava i da su sudske odluke najvažniji izvor prava, veoma je važno razmotriti karakteristike pisanih zakona. Takođe, zanimljivo je da se stav sudova prema zakonodavstvu dosta promenio od nastanka pravnog sistema SAD do danas.
1) Forma prava sadržanog u pisanim zakonima
Zakonodavni akt Kongresa ili odgovarajućeg organa u državi članici počinje nazivom („Zakon koji se odnosi na...“), čime se označava predmet zakona. Zatim sledi klauzula o proglašavanju („Ovaj zakon donosi...“), a ponekad i preambula i klauzula o cilju, u kojoj se navode razlozi donošenja zakona. Posle toga dolazi glavni tekst zakona, koji je često detaljniji od tekstova zakona u zemljama građanskog prava, a ponekad sadrži i dugu listu definicija.
„Koncentrisanje na detalje može biti usled više razloga, kao što su: složenost
materije koja se zakonom reguliše, zatim pluralističko društvo, visoko razvijena privreda i federalni sistem. Isto tako, uzrok detaljnijeg regulisanja može
biti i zakonodavčeva želja da bude specifičan iz straha od uskog tumačenja
7
U pojedinim državama postoji ustavna odredba na osnovu koje narod ima pravo inicijative, tj. može predlagati zakonodavne mere. Takode se predvida i obaveza da se izvesni zakonski predlozi podnose na odobrenje narodu.
44
MR JELENA ĆERANIĆ
sudova, kao i niži nivo apstrakcije na kome advokat iz zemlje običajnog prava operiše.“8
S obzirom na broj i raznolikost zakonodavnih tela u Sjedinjenim Američkim Državama, nije jednostavno biti u toku sa svim zakonodavnim aktima.
Akti Kongresa se prvo zvanično objavljuju u obliku nepovezanih svezaka ili
brošura, za svaki zakon posebno, neposredno nakon što ih Predsednik odobri. Posle toga, objavljuju ih takođe i neslužbeni servisi. A na kraju svake sesije Kongresa, zakoni koji su usvojeni u tom periodu, objavljuju se, po hronološkom redosledu, u publikaciji Opšti pregled zakona Sjedinjenih Država
(United States Statutes at Large).
Zakoni država članica obično se ne objavljuju u obliku svezaka. Međutim, u pojedinim državama izdavači objavljuju zakonske tekstove još za vreme zasedanja zakonodavnog tela države članice. Na kraju zasedanja, u svakoj
državi objavljuju se, hronološkim redosledom, tekstovi svih zakona usvojenih
tokom tog zasedanja.
Inače, advokati u svom radu najčešće koriste kompilacije zakona prema
predmetu, tj. materiji koju regulišu. U ovakvim kompilacijama su izostavljeni zakoni koji su ukinuti, kao i oni koji su privremenog karaktera. Kodeks Sjedinjenih Američkih Država (The United States Code) predstavlja zvaničnu
kompilaciju federalnih zakona, koji su podeljeni u pedeset naslova.
Iako na prvi pogled deluje čudno, činjenica je da je u Sjedinjenim Američkim Državama ponekad teže utvrditi zakonodavnu situaciju kada je reč o
pisanim zakonima svih država članica, nego kada se radi o običajnom pravu.
Naime, u oblasti zakonodavstva ne postoji tako razrađen sistem klasifikovanja za čitavu teritoriju SAD, kao što je slučaj sa sudskim odlukama. Šepardov
sistem citiranja obuhvata zakonodavstvo na nivou federacije i većine država
članica, kao i ustave, zakone donete za vreme zasedanja zakonodavnih tela,
kompilirane zakonske tekstove, gradske povelje, opštinske propise i sudska
pravila. Takođe, svaka kompilacija za državu članicu sadrži indeks koji je dovoljan za tu državu, ali ne postoji jedan sveobuhvatan sistem koji bi bio sličan
dajdžest sistemu.
Pravila i pravilnici federalnih upravnih organa i izvršne naredbe Predsednika SAD objavljuju se neposredno nakon što su obnarodovane u dnevnom
izdanju „Federalni registar“ (Federal Register), a materijal opšteg i stalnog karaktera i koji je trenutno na snazi skuplja se i sistematizuje u „Kodeksu federalnih pravila“ (Code of Federal Regulation). Objavljivanje podzakonskih pro8
Farnsworth, Allan, „Uvod u pravni sistem Sjedinjenih Americkih Država“, Savremena administracija, Beograd 1973., str. 69. (preveo Đurica Krstic)
45
pisa u državama članicama slabije je organizovano. Međutim, nezvanični servisi, kada je reč o posebnim oblastima, često prikupljaju podzakonske propise i država članica i federacije.
2) Stav sudova prema zakonodavstvu
Rezultat aktivnosti sudova prilikom tumačenja zakona ne zavisi samo od
tehnike tumačenja koju sud odabere, već i od stava suda prema zakonodavstvu uopšte. Iako se zakon, u načelu, ne može izmeniti sudskom odlukom, u
praksi, sud ima ovlašćenje, da putem odgovarajućeg tumačenja, primenjuje
zakon uže ili šire. U prošlosti, tokom većeg dela 19. veka, stav sudova prema
pisanim zakonima inspirisan je bio osećanjem da zakonodavac preuzima
ovlašćenja sudova da stvaraju ili bar primenjuju običajno pravo. Stoga se na
zakonodavnu aktivnost gledalo kao na nešto izuzetno, a zakoni su primenjivani striktno, samo na slučajeve na koje su se izričito odnosili. Ovakav restriktivan stav američkih sudija počeo je da se menja već krajem 19. veka, da bi se
u 20. veku potpuno izgubio.
Danas, uopšteno govoreći, sudovi pravično i liberalno tumače zakone.
Cilj im je da se zakonom pokrije čitava oblast, tj, da se obuhvate svi aspekti
određene materije na koju se dati zakon odnosi.
IV IZVORI PRAVA OD DRUGOSTEPENOG ZNAČAJA
U pravnom sistemu SAD, osim prvostepenih izvora prava, postoje i izvori prava od drugostepene važnosti. Postavlja se pitanja da li ovi izvori imaju
obavezujuću pravnu snagu i koji je njihov značaj u sistemu običajnog prava.
S obzirom na brojnost i različitost drugostepenih izvora prava, neophodno je
izvršiti njihovu klasifikaciju.
A. Značaj izvora prava od drugostepene važnosti
„Izvori prava od drugostepenog značaja“ su opšti pojam koji obuhvata
rasprave, pravne časopise, enciklopedije i druga pomoćna sredstva za nalaženje i tumačenje „prvostepenih izvora prava“ ili „autoriteta“ u oblasti prava,
kao što su zakoni i sudske presude. Ovakva aktivnost veoma je korisna za
stvaranje zbirki citata sudskih odluka, za sistematizaciju određene materije,
utvrđivanje pravnih pravila do kojih se želi doći. Takođe, drugostepeni izvori
značajni su i zbog toga što sadrže originalne analize , kritike i predloge za usavršavanje prvostepenih izvora prava.
Drugostepeni izvori prava se uglavnom upotrebljavaju kao pomoćni,
neobavezni izvori prava. Sudija nema obavezu da se pridržava gledišta nekog
pravnog pisca na način na koji mora slediti zakon ili sudsku odluku. Među-
46
MR JELENA ĆERANIĆ
tim, u praksi sudije veoma često, prilikom pisanja mišljenja, navode drugostepene izvore. Tokom istorije, postojalo je nekoliko primera da su upravo naučnici trasirali put kojima su se sudije rukovodile prilikom donošenja odluka.9 Dakle, uticaj drugostepenih autoriteta zavisi, pre svega, od njihove unutrašnje, suštinske vrednosti i od toga koliko sud ceni pojedine pravne pisce.
S obzirom na veliki broj pravnika i pravnih fakulteta širom Sjedinjenih
Američkih Država, moglo bi se očekivati više sistematskih pravnih komentara od strane istaknutih autora. Tako profesor Fransvort smatra de je „Prvi razlog sistematskog tumačenja pravnih pravila je osnovna teškoća koja se javlja
pri stvaranju sveobuhvatne studije u dualističkom sistemu, koga karakteriše
kako postojanje federalizma, tako i običajnog prava.(...) Drugi razlog leži u
tome što se veći deo napora koji bi inače mogao biti uložen u stvaranje ovakvih studija usmerava u druge vrste naučnih aktivnosti, naročito na pisanje
zbirki sudskih odluka i komentara, i članaka u pravnim časopisima.“10
B. Vrste izvora prava od drugostepenog značaja
Osnovne vrste izvora prava od drugostepenog značaja su:
1) Rečnici- U rečnicima se ponekad, uz definicije, stoje izlaganja o pravnim pravilima. Međutim, tekstove koji se nalaze u ovim izvorima ne bi
trebalo smatrati potpuno pouzdanim.
2) Enciklopedije- Budući da se enciklopedije odnose, pre svega, na pravo
kao takvo, a ne sadrže kritičke analize, moglo bi se čak reći da su površnije i manje pouzdane od pojedinih boljih članaka i studija. Autori priloga koji nisu potpisani često su stalni izdavački saradnici, a ne poznati
naučnici iz oblasti prava.
3) Pravne rasprave i udžbenici- Rasprave u udžbenicima mogu imati različite namene. Sa jedne strane, u pojedinim studijama detaljno su objašnjeni i naučno obrazloženi razlozi zbog kojih su određena pravna pravila takva kakva jesu i iznete kritike postojećeg prava. Sa druge strane, u
udžbenicima se mogu naći i rasprave koje pišu pravnici koji pravo primenjuju u praksi i koje se odnose na određene uske teme. Takođe, postoji i veliki broj izuzetnih monografija o pojedinim aspektima prava.
4) Zbirke sudskih odluka- Iako je osnovna namena ovih zbirki da studenti
iz njih uče, one se mogu zanemariti kao naučno-istraživačka dela. Budući da se zbirke sudskih odluka često menjaju, one sadrže svež materijal.
9
Npr. clanak o pravu na privatan život, objavljen u jednom pravnom casopisu, koji su
napisala dva mlada pravnika, uticao je da sudovi shvate da bi trebalo da priznaju pravo gradana na privatan život.
10 Farnsworth, Allan, „Uvod u pravni sistem Sjedinjenih Americkih Država“, Savremena administracija, Beograd 1973., str. 79. (preveo Đurica Krstic)
47
XXX
5) Pravni časopisi- Većina istaknutih američkih pravnih časopisa su
pravni pregledi koje izdaju pravni fakulteti, a tradicionalno ih uređuju najbolji studenti. U njima se između ostalog često štampaju i članci koje pišu poznati profesori, advokati i sudije. Članci su originalni,
argumentovani i kritički nastrojeni u izlaganju materije. U mnogima
od ovih časopisa akcenat je na lokalnom pravu, odnosno pravu države u kojoj se časopis objavljuje. Pored ovih univerzitetskih časopisa,
postoje i časopisi advokatskih komora i specijalizovanih grupa.
6) Služba nepovezanih listova- Ove službe omogućavaju pravniku da
bude u toku sa brzim promenama u različitim oblastima prava. Svaka
od službi nepovezanih listova obuhvata po jednu specifičnu oblast što
je moguće potpunije, uključujući i sve vrste izvora, zajedno sa komentarima i objašnjenjima.
7) Razni drugi izvori- U ove izvore spadaju npr. zbirka formulara dokumenata, pravni imenici i dr. Što se tiče zbirki formulara dokumenata,
neke od njih su opšte, a neke specijalizovane. Sadrže propisane forme
za određene dokumente, ali i materijalno pravo.
Jelena Ćeranić. MA
Institute of Comparative Law, Belgrade
SOURCES OF AMERICAN LAW
The paper deals with sources of American law. American law originally consisted mainly of case law. However, since the end of the nineteenth century statutory
law has increasingly gained into importance.
The American legal system today is neither a pure case law system nor consists
exclusively of statutes or codifications; rather, it appears as a mixed system and therefore does not differ materially from the Continental European development to a
mixed system through increasing significance of case law, although its main emphasis remains on interpretation and development of the law through judicial decisions.
After introductory notes with regard to the American legal history development, the author analyses the influence of English law on American law. During
the colonial period English law was in force as well as, statutory law and case law.
The revolution resulted in reaction against the application of English law. The legi-
48
MR JELENA ĆERANIĆ
slation of some of the states prohibited the citation of English decisions which had
been rendered after Independence. The written constitutions adopted in several
States were very different. Louisiana continued to follow its French law tradition,
adopted codifications modeled after the French example and adheres to this tradition into modern times. In Western and Southwestern States there is still today a
remarkable influence of originally Spanish and French legal concept, for instance,
in the area of family property law.
Approximately at the time of the American Civil War, the English and American legal system began to grow apart. Despite this natural development toward the
elaboration own ways and solutions, English and American law constitute a legal
family with a closer relation to each other, especially in the area of private law, than
is the case of the legal systems of continental Europe.
The subject of a first part of the paper is the case law system. The American legal system is methodologically mainly case law system. Most fields of private law
still consist primarily of case law and the statutory law continues to be subject to
binding interpretation through case law. The author analyses the case law method,
the technique of working with case law and the role of Court in making law.
The second part of the article is dedicated to the statutory law. Statutory law
exists at the federal as well as at the State level. The author especially analyses the
legislative procedures at both levels. At the federal level the „Legislative power is vested in“ is Congress (consisting of Senate and House of representatives). The electorate of the several States elects the members of Congress in a direct election, Senators (minimum age of 30) for a term of office of 6 years, members of the House of
Representatives (minimum age of 25) for term of 2 years. Reelection is permissible
for both offices without limitation. Senators (two from each State) represent the entire electorate of the particular State and are elected in a general election. Members
of the House of Representatives represent districts within a particular State, whereby, according to federal constitutional case law, election district must be numerically equivalent in order to realize and assure the constitutional principle of „one
man-one vote“. At the State level, the governmental structure of the several States
reflects, in the main, that of the Federation. In the majority of the States the legislatures consist of two chambers. Only the State of Nebraska maintains unicameral legislature.
The subject of the third part of the article is sources of the secondary authority
such as legal texts, commentaries, and articles in legal journals. They are usually designed more to provide information and criticism concerning new legal developments rather than to influence them.
Key words: sources of law, case law, judicial decision, statutory law, Congress,
Senate, House of Representatives, the State legislatures.
49
Dr Aleksandra Rabrenović
RAZVOJ SLUŽBENIČKOG SISTEMA FEDERALNE UPRAVE
SAD: OD POTRAGE ZA POLITIČKIM PLENOM
KA OSTVARENJU JAVNOG INTERESA
Rad analizira istorijski razvoj službeničkog sistema federalne uprave SADa. Sve do kraja XIX veka, američka federalna administracija je funkcionisala na
osnovu tradicionalnog sistema političke patronaže, popularno nazvanim »sistem plena«. Donošenjem Pedleton zakona 1883. godine započeto je uspostavljanje sistema profesionalnih »zasluga« (merit), koji teži ostvarenju posebnog
vrednosnog sistema profesionalnosti, kompetentnosti i integriteta državnih službenika u cilju ostvarenja javnog interesa. Međutim, uspeh u uspostavljanju novog sistema vrednosti varirao je tokom vremena, često vraćajući u svoje okrilje
elemente sistema političke patronaže, koja se opravdavala potrebom za legitimnom političkom kontrolom rada državne uprave. U radu se posebno analizira
reformsko službeničko zakonodavstvo, kao što su Zakon o državnim službenicima iz 1978. godine i inicijativa za Ponovno osmišljavanje uprave (Reinventing
Government) iz 1993. godine i njihov uticaj na upravljanje ljudskim resursima
u federalnoj upravi. Posebna pažnja posvećuje se izučavanju efekata decentralizovanog modela upravljanja kadrovima, uvođenju sistema nagrađivanja na
osnovu ocene rezultata rada i stvaranju posebne karijerne strukture rukovodilaca, kako bi se stvorili uslovi za izgradnju karijere, profesionalnosti i integriteta
državnih službenika u cilju najboljeg ostvarenja javnog interesa.
Ključne reči: službenički sistem, federalna uprava SAD-a, upravljanje ljudskim resursima, ostvarenje javnog interesa
***
Reforma federalne uprave SAD-a stalna je tema političara, stručnjaka i
akademske zajednice još od XIX veka. Iako je federalna uprava u određenim
istorijskim trenucima doživljavana od strane javnosti kao »narodna Vlada«,
50
DR ALEKSANDRA RABRENOVIĆ
tokom dužeg dela američke istorije ona je bila predmet podozrenja javnosti,
što je činilo lakom metom za niz reformskih pokušaja. Tako je u poslednjih
100 godina bilo 12 veoma značajnih reformskih napora federalne uprave, koje su ocenjene od strane istraživača uglavnom samo kao delimično uspešne.1
Poslednjih nekoliko decenija federalna administracija je postala i nezaobilazna tema u predizbornim programima predsedničkih kandidata (Kartera,
Regana, Buša, Klintona, Obame) koji su najavljivali njenu korenitu reformu
kao nezaobilazni deo svog političkog programa. Međutim, stvarne mere koje
su primenjene u praksi su različite i kreću se od umerenije modernizacije rada departmana i agencija, za vreme mandata Predsednika Kartera i Klintona,
do zahtevnijih mera reogranizacije upravne strukture i izražene politizacije federalne administracije do kojih je došlo za vreme mandata Predsednika Regana i Džordža W. Buša.2
Poseban deo reforme federalne uprave predstavlja uređenje statusa državnih službenika, koji su već decenijama i sami svedoci mnogobrojnih reformskih napora.3 Tradicionalni sistem političke patronaže, popularno nazvan »sistem plena«, je već krajem XIX veka oštro kritikovan, a njegova protivteža bilo je uspostavljanje sistema profesionalnih »zasluga« (merit), koji se
u širem smislu može definisati kao težnja da državna uprava u svom radu
ostvari poseban vrednosni sistem profesionalnosti, kompetentnosti i itegriteta u cilju ostvarenja javnog interesa.4 Međutim, uspeh u uspostavljanju novog sistema vrednosti, koji je i sam bio podložan promenama, varirao je tokom vremena, često vraćajući u svoje okrilje elemente sistema političke patronaže, kao instrumenta kontrole rada državne uprave.
U ovom radu biće analiziran istorijski razvoj službeničkog sistema federalne uprave SAD-a, sa posebnim osvrtom na reformsko zakonodavstvo, kao
što je Zakon o državnim službenicima iz 1978. godine i inicijativa za Ponovno osmišljavanje uprave (Reinventing Government) iz 1993. godine. Interesantno je primetiti da sadržina talasa reformi federalne uprave SAD-a u poslednjim decenijama veoma nalikuje reformskim naporima koji su u poslednjih nekoliko godina započeti u Srbiji, posebno u vidu pokušaja depolitizaci1
H. Lee, N.J. Cayer, Z. Lan, (2006) »Changing Federal Government Employee Attitudes Since the Civil Service Reform Act of 1978,« Review of Public Personnel Administration,
str. 21-51.
2 C. Pollitt, G. Bouckaert (2000), Public Management Reform, A Comparative Analysis,
(Oxford University Press), str. 280-281, J. P. Pfiffner (2007), »The First MBA President: George W. Bush as Public Administrator«, Public Administration Review, januar/februar 2007.
3 H. Lee, N.J. Cayer, Z. Lan, ibid.
4 P. W. Ingraham (2006), »Building Bridges over Troubled Waters: Merit as a Guide«,
Public Administration Review, juli/avgust, 2006, str. 486-495.
RAZVOJ SLUŽBENIČKOG SISTEMA FEDERALNE UPRAVE SAD: OD POTRAGE ...
51
je državne uprave, uvođenja novog sistema plata i nagrađivanja i ocene rezultata rada, koji imaju za cilj da privuku i zadrže najbolje kadrove u državnoj
upravi. Stoga smatramo da ova analiza može biti od interesa kako za akademsku javnost, tako i za nosioce reformskih procesa državne uprave naše zemlje, koji se suočavaju sa stalnim izazovima izgradnje kapaciteta i podizanja efikasnosti i delotvornosti rada državnih službenika i državne uprave u celini.
Ideologija političke patronaže - sistem plena (spoils system)
Sve do donošenja Federalnog Zakona iz 1883. godine, zapošljavanje u federalnoj administraciji SAD-a bilo je u najvećoj meri vršeno na osnovu političke lojalnosti umesto profesionalizma. Polazeći od postavke da je rad u državnoj upravi jednostavan posao, političke partije su zapošljavanje u državnoj
upravi posmatrale kao nagradu svojim članovima, a čitav sistem dobio je popularno ime »sistem plena« (spoils system).
Uspostavljanje »sistema plena«, koji je i danas zastupljen u mnogim zemljama, interesantno je i iz razloga što se smatralo da je to zapravo i najbolji sistem uređenja državne uprave u demokratskom društvu. Američki Predsednik Džekson je tako ukazivao na to da: »u zemlji gde su službe stvorene isključivo u korist naroda nijedan pojedinac nema više prava na službu nego bilo
koji drugi.«5 U skladu sa tim, Predsednik Džekson je predložio da se trajanje
radnog veka u državnoj upravi u načelu ograniči na vreme od četiri godine,
za vreme trajanje mandata Kongresa i predsednika, dakle na vreme sigurnog
opstanka na vlasti jedne stranke. Nakon isteka mandata, službenik bi bio stavljen »na raspolaganje«, što praktično znači da bi ostao bez posla ukoliko bi suparnička partija pobedila na izborima. U tom slučaju, na njegovo radno mesto bi bio primljen pristalica pobedničke stranke, koga odrede odgovarajući
stranački forumi. Smatralo se da se činom otpuštanja, službeniku ne čini nikakva individualna nepravda, jer ni zapošljavanje u državnoj upravi, niti ostanak u njoj nije stvar prava. Pojedinci se zapošljavaju u državnoj upravi zarad
ostvarenja javnog dobra, i kad javno dobro zahteva njihovo otpuštanje, ono
se ne može žrtvovati njihovim privatnim interesima.6
5
White, Leohnard, D (1955), Introduction to the Study of Public Administration, str.
309.
6
E. Pusić (1973), Nauka o upravi, (Školska knjiga, Zagreb), str. 178-179. Iako se Predsednik Džekson često predstavlja u literaturi kao glavni (negativni) akter u uspostavljanju sistema plena, važno je napomenuti da je on dao i značajan doprinos razvoju državne uprave,
u smislu demokratizacije sistema i veće reprezentativnosti u vladinim telima što je ostavilo
traga u sistemu federalne uprave u narednim decenijama. Vidi: R. Denhardt, (1995), Public
Administration An Action Orientation, (Wadsworth Publishing Company), str. 188-189.
52
Funkcionisanje »sistema plena« je dovelo do masovnog širenja korupcije
i zloupotreba u sistemu federalne uprave SAD-a. Stvoren je nekompetentan
upravni sistem, koji je za vreme mandata sledbenika Predsednika Džeksona
proširen sa državnog na lokalni nivo. Sistem je uskoro postao problematičan
i za novoizabrane Predsednike, koji su bili pod jakim pritiskom od strane svojih partijskih kolega da dobiju posao u upravi. Nakon dobijanja posla, lojalnost novoprimljenih partijskih kadrova ogledala se, između ostalog, i u očekivanju da finansijski podrže svoju političku stranku, kroz novčane doprinose, kako bi vladajuća stranka ostala što duže na vlasti. Sve to dovelo je do razvoja sistemske korupcije, koja se širila u sve pore države i postala normalan
oblik funkcionisanja federalne administracije.7
Uspostavljenje »sistema zasluga« i jedinstvenog kompetetivnog
sistema upravljanja ljudskim resursima
Krajem XIX veka dolazi do sveobuhvatne reforme službeničkog sistema,
koja je započeta donošenjem Federalnog zakona iz 1883. godina, koji je populano nazvan Pendelton zakon.8 Do reforme je došlo usled uticaja stručne i
šire javnosti, a posebno Lige za reformu državne uprave, kao i spleta tragičnih
političkih događaja početkom 1880-ih godina.9
Pendleton zakon je uveo princip profesionalne »zasluge« (merit), čija
osnovna postavka je da zapošljavanje i napredovanje u službi mora biti zasnovano na profesionalnim sposobnostima pojedinca i njegovim zalaganjem na
radu, umesto partijske pripadnosti. Međutim, može se reći da je princip »zasluge«, kako se engleski termin »merit« kod nas uobičajeno prevodi, ima i
mnogo šire značenje, a to je zahtev da državni službenik obavlja svoj posao,
ne radi zadovoljenja svog pojedinačnog interesa, već prvenstveno radi zadovoljenja i ostvarenja opšteg, javnog interesa, kroz uspostavljanje visokih standarda profesionalnosti, kompetentnosti i itegriteta.
7
Ibid.
Federalni zakon iz 1883. godine dobio je svoj naziv prema senatoru Džordžu Pendletonu, članu demokrata iz Ohaja, koji je finansijski pomogao pripremu zakona.
9 Iako je Liga za reformu državne uprave uložila velike napore u promovisanju koraka
za reformu sistema, njihov uspeh je nastupio tek nakon ubistva Predsednika Garfielda, koji
(iako ni sam nije bio veliki pristalica reforme), je bio ubijen od strane nezadovoljnog člana
partije čije molbe za dobijenje mesta konzula u Parizu nisu urodile plodom. Dve godine nakon ovog tragičnog događaja i stalnih pritisaka reformista, Republikanski kongres je odlučio
da usvoji reformski Pendleton Zakon, koji je stupio na snagu u januaru 1883. Vidi: R. Denhardt, op. cit. str. 199-200.
8
53
Tri su osnovna elementa Pendleton zakona, formulisanih čuvenim članom 5. zakona: 1) zapošljavanje u federalnoj upravi mora biti zasnovano na
javnom konkursu i kompetetivnom sistemu testiranja 2) otpuštanje sa posla
je moguće samo u situacijama predviđenim zakonom 3) politički pritisak na
državne službenike u bilo kakvom obliku je zabranjen.10 Princip političke neutralnosti i profesionalnosti državnih službenika je tako postao jedan od postulata novog sistema. Pendleton zakonom je stvorena i glavna institucija
nadležna za sprovođenje utvrđenih principa, a to je nezavisna Komisija za državne službenike (Civil Service Commission), koja je vršila centralno regrutovanje državnih službenika i bila zadužena i za druga pitanja upravljanja
ljudskim resursima u federalnoj upravi.
Put do stvaranja jedinstvenog službeničkog sistema zasnovanog na sistemu profesionalnih zasluga, međutim, nije bio nimalo lak. Naime, Pendleton
zakon predvideo je primenu svojih odredbi na samo 10 procenata ukupnog
broja službenika, ali je takođe dozvolio i mogućnost da Predsednik izvršnim
nalogom (executive order) naloži uključenje i većeg broja državnih službenika u ovaj sistem. Tako je vremenom sve više službenika bivalo uključeno u
novi sistem, koji je dobio ime »kompetetivni sistem« i koji je sa 10 procenata
porastao na više od 40 procenata do početka XX veka, a zatim se duplirao na
80 procenata u 1933. godini. 50-ih godina prošlog veka, čak 86 procenata državnih službenika potpadalo je pod »kompetetivni sistem«, što je bio i najviši procenat uključenja državnih službenika u jedinstveni službenički sistem.11
Od 50-ih godina prošlog veka, međutim, dolazi do postepene fragmentacije službeničkog sistema i uspostavljanja posebnih režima upravljanja ljudskim resursima u pojedinim upravnim resorima i agencijama. Tako je, na primer, Služba pošte ustanovila svoj posebni sistem upravljanja ljudskim resursima 1970. godine. Ministarstvo spoljnih poslova takođe je uspostavilo svoj
posebni sistem početkom 70-ih godina, kao i bezbednosne agencije. To je sve
dovelo do smanjenja broja službenika koji su bili obuhvaćeni odredbama
»kompetetivnog sistema«, koji je krajem 70-ih godina prošlog veka pokrivao
samo oko 52 procenata ukupnog broja službenika.12
Pitanje koje se postavilo je da li zaista postoji potreba za velikim brojem
izuzetaka od opštih pravila »kompetetivnog sistema« i šta se time postiže?
Odgovor na ovo pitanje tražen je u nekoliko navrata, najpre od strane Sena10
P. W. Ingraham (2006), „Building Brigdes over Troubled Waters: Merit as a Guide“,
ibid.
11 J. Piffner (2000), »Government Legitimacy and the Role of the Civil Service«, u J. Pif-
fner, D. Brook (ur.), The Future of the Merit, Twenty Years after the Civil Service Reform Act,
(The Woordrow Wilson Center Press, The John Hopkins University Press), str. 25.
12 General Accounting Service (1997), The Excepted Service, A Research Profile.
54
DR ALEKSANDRA RABRENOVIĆI
tovog Komiteta za državne službenike 1973. godine,13 a zatim i u okviru projekta o upravljanju ljudskim resursima iz 1977. godine.14 U Izveštaju članova
projektnog tima iz 1977. godine, posebni režimi upravljanja ljudskim resursima okarakterisani su kao »zapetljana, konfuzna mreža zakona, propisa i izuzetaka«.15 Oba izveštaja su zaključila da su posebni režimi upravljanja ljudskim resursima u pojedinim agencijama vrlo slični osnovnom sistemu. Stoga
se logično postavilo pitanje zbog čega se veći napori ne ulože kako bi se reformisao postojeći kompetetivni sistem uprave kako bi dozvolio veću fleksibilinost, čime bi prestala potreba za posebnim sistemima. U skladu sa tim, preporuke izveštaja bile su da je potrebno ustanoviti novi pravni okvir koji bi
omogućio traženu fleksibilnost i čijom primenom bi prestala potreba za stvaranjem izuzetaka koji nisu u potpunosti opravdani.16
S druge strane, mora se priznati da je osnovni, kompetetivni sistem, vremenom postajao sve rigidniji i kompleksniji i da je to bio i osnovni razlog za
traženje posebnog statusa službenika različitih upravnih resora i agencije.
Problem je bio u tome što se tokom godina broj propisa koji regulišu upravljanje ljudskim resursima akumulirao u tolikoj meri da je postao previše
komplikovan. Nove odredbe koje su detaljnije regulisale upravljanje ljudskim
resursima su bile prosto dodavane starima, umesto da su koristile nova rešenja koja bi suštinski modernizovala sistem. Procedure zapošljavanja, napredovanja, pa i otpuštanja su vremenom postajale sve rigidnije i dugorajnije, pa su
se pretvarale u svoju suprotnost – umesto da budu garancija zapošljavanja
najtalentovanijih uz zaštitu od političkog uticaja, one su postale smetnja u
privlačenju i zadržavanju najboljih kadrova u državnoj upravi.17 Najzad, upr13
The Civil Service Commission (1973), Statutory Exceptions to the Competitive Servi-
ce.
14 The President’s Reorganization Project (1977): Personnel Management Project: Final
Staff Report, Volume 1,
str. 42. Status izuzetka može biti dat čitavom telu (na primer Službi Pošte), delu Ministarstva (Federalnom birou za istrage u okviru Ministarstva pravde) ili posebnim radnim mestima u okviru ministarstva ili drugog tela Vlade (radna mesta saradnje sa inostranstvom u
različitim telima). Pravni osnov za izuzeće iz opšteg režima može biti zakon, ili, kao što zakon dozvoljava, podzakonski akt ili izvršna naredba.
15 Ibid.
16 The President’s Reorganization Project, (1977), op. cit. str. 29-30.
17 D. Ink, »What was behind the 1978 Civil Service Reform?« u J. Piffner, D. Brook (ur.)
The Future of the Merit, Twenty Years after the Civil Service Reform Act, (The Woordrow Wilson Center Press, The John Hopkins University Press), str. 40. Na primer, u jednom slucaju
prijem u radni odnos trajao je cak 374 dana. Vidi: C. Ban, The National Performance Review as Implicit Evaluation of CSRA: Building on or Overturning the Legacy?, u J. Piffner, D.
Brook (ur.), op. cit, str. 62.
55
kos velikom broju propisa koji su imali za cilj da zaštite državnu upravu od
političkog uticaja, državna uprava se nije mogla odupreti snažnim političkim
pritiscima, jer su se sa uvođenjem svake nove mere zaštite nalazili načini da se
sistem zaobiđe i izmanipuliše.
Važno je takođe imati u vidu da je tokom XX veka državna uprava SADa doživela brojne promene, koje su, usled sve veće uloge države u ekonomskoj
sferi, rezultirale velikim povećanjem broja državnih službenika. Prvi svetski
rat, a posebno velika ekonomska kriza 1929. godine su donele drastične promene u shvatanju uloge države. Uprkos postojanju konzervativne opozicije
rastu državnog aparata i intervenciji države u ekonomiji, programi javnih radova su bili široko prihvaćeni i država smatrana kao osnovnim garantom stabilnosti. Ovaj trend nastavljen je i posle II svetskog rata, a savremena zbivanja na finansijskom tržištu SAD-a, koja su se veoma brzo prenela u ostale delove sveta, ukazuju da iskustva iz prošlog veka u pogledu uloge države u ekonomiji ponovo postaju veoma aktuelna. Povećano angažovanje države u ekonomiji imalo je kao posledicu veliki porast broja državnih službenika federalne uprave, koji se sa 800,000, koliko je iznosio 1938. godine, povećao na 2.6
miliona u 1952. godini, da bi sredinom 1990-ih godina brojao preko 3 miliona ljudi.18 Sve to uticalo je na stvaranje pritiska za reformu sistema upravljanja ljudskim resursima u skladu sa potrebama globalne tržišne ekonomije i
modernog informatičkog društva.
Reforma službeničkog sistema kroz Zakon
o državnim službenicima iz 1978. godine
Zakon o državnim službenicima iz 1978. godine predstavlja prvi reformski zakon o pravnom položaju državnih službenika u XX veku, kojim je faktički izvršena dopuna Pendleton zakona iz 1883. godine. Zakon je donet kao
deo projekta reorganizacije federalne uprave Predsednika Kartera. Naglasak
ovog reformskog procesa bio je na podizanju efikasnosti državne uprave i njeno reformisanje na osnovu principa upravljanja ljudskim resursima koji su
postojali u privatnom sektoru.
Osnovne postavke Zakona o državnim službenicima iz 1978. godine bile
su sledeće:
a) postupna decentralizacija upravljanja ljudskim resursima, kroz ukidanje Službe za državne službenike i stvaranje Kancelarije za upravljanje ljudskim resursima i Odbora za zaštitu sistema zasluga;
18 J. Piffner (2000), »Government Legitimacy and the Role of the Civil Service«, u J. Pif-
fner, D. Brook (ur.) op. cit. str. 15-38.
56
b) uvođenje jedinstvenog sistema ocene rezultata rada;
c) uspostavljanje posebne karijerne strukture rukovodilaca.
Osvrnućemo se u kratkim crtama na ključne elemente pomenutih postavki Zakona iz 1978. godine.
a) Postupna decentralizacija upravljanja ljudskim resursima
Decentralizacija upravljanja ljudskim resursima nastala je kao reakcija na
dugotrajne procedure zapošljavanja, napredovanja u službi i gotovo potupnu
nemogućnost prekida radnog odnosa protiv volje državnog službenika. Stalo se
na stanovište da je neophodno uvesti više fleksibilnosti u sistem upravljanja kadrovima i time dati veću slobodu rukovodiocima da upravljaju organizacijom
(princip –»let managers manage«), jer će se time u mnogome poboljšati efikasnost organizacije.
Novi idejni koncept decentralizovanog upravljanja kadrovima bio je praćen i promenom institucionalne strukture. Naime, Služba za državne službenike koja je decenijama bila zadužena za sve procedure prijema u radni odnos u
telima koja su bila pod režimom »kompetetivnog sistema« je ukinuta, a stvorene su dve nove institucije: Kancelarija za upravljanje kadrovima i Odbor za zaštitu sistema zasluga, koji su dobili nadzornu i savetodavnu ulogu.19
Ubrzo nakon stupanja na snagu Zakona o državnim službenicima postavilo se pitanje efekata koji se mogu očekivati od decentralizacije upravljanja ljudskim resursima. Da li će decentralizacija dovesti do efikasnijeg i fleksibilnijeg
upravljanja kadrovima, ili možda do povećanja broja zlouptreba u sistemu i
njegove politizacije? Praksa je potvrdno odgovorila na oba pitanja. Decentralizacija upravljanja ljudskim resursima imala je pozitivan uticaj na brzinu, fleksibilnost, pa i jačanje odgovornosti rukovodilaca za upravljanje kadrovima, koji
nisu bili u mogućnosti da okrivljuju druge za sporost procedura i eventualni loš
izbor službenika, već su bili u obavezi da polažu račune Predsedniku i javnosti
za svoje odluke. Međutim, decentralizacija upravljanja ljudskim resursima je takođe imala za posledicu pojačanu politicizaciju državne uprave, posebno u
strukturama srednjeg menadžmenta, čime se ugrozilo postojanje osnovne profesionalne strukture državne uprave.20
Pitanje posledica decentralizacije upravljanja kadrovima pokrenulo je i širu debatu o mogućnosti punog ostvarenja različitih upravnih načela, kao što su
efikasnost, pravičnost, integritet, transparentnost, u jednakoj meri u isto vre19 J. Piffner (2000), »Government Legitimacy and the Role of the Civil Service«, u J. Pif-
fner, D. Brook (ur.), ibid.
20 Kettl D. at al (1996), Civil Service Reform, Building a Government that Works, (Brookings Institution Press, Washington DC), str. 83.
57
me.21 Mnogi autori smatraju da to prosto nije moguće.22 Tako, na primer, Frederickson objašnjava: »kada prednost damo efikasnosti i fleksibilinosti u odnosu na prevenciju zloupotreba onda su rezultati lako predvidljivi – efikasna, inovativna i fleksibilina uprava i u isto vreme uprava koja je manje fer i više otvorena ka zloupotrebama i korupciji.23 Stoga je pri reformskim naporima uvek
važno imati u vidu ostvarenje ravnoteže upravnih vrednosti, ili, ukoliko to nije
moguće, biti svestan negativnih posledica koje favorizovanje jedne vrste načela
može imati na ostvarenje drugih upravnih vrednosti.
b) Sistem ocene rezultata rada državnih službenika
Drugi važni deo reforme bilo je uvođenje sistema ocenjivanja službenika i
njegovo vezivanje za sistem plata i nagrađivanja. Pre donošenja Zakona iz 1978.
godine, departmani i agencije su bili u mogućnosti da razviju sopstvene sisteme ocene rezultata rada. Mnoga tela su se oslanjala na krajnje jednostavne procedure koje su uključivale samo dve ocene: zadovoljava i nezadovoljava, a ocenjivači su bili neposredni rukovodioci državnih službenika. Novi Zakon o državnim službenicima je, pod uticajem ideja iz privatnog sektora, zahtevao od agencija da razviju novi, jedinstveni i kompleksniji sistem ocene rezultata rada koji
će biti osnova za nagrađivanje. Osnovna ideja ovog sistema bila je jednostavna:
službenici koji pokazuju bolje rezultate rada bi kao nagradu dobili povećanje
plate. Negativna ocena rezultata rada, sa druge strane, mogla je voditi disciplinskom kažnjavanju, koje je uključivalo i prestanak radnog odnosa.
Uprkos velikim očekivanjima, primena koncepta vezivanja ocene rezultata
rada i nagrađivanja se pokazala veoma problematičnom u praksi. Imajući u vidu postojeća budžetska ograničenja, povećanja plata na osnovu dobre ocene rada su najčešće bila veoma mala, tako da je motivacija za njihovo postizanje bila pod znakom pitanja. Zaposleni su ukazivali na činjenicu da su pri donošenju odluka o rezultatima rada rukovodioci, pored objektivnih rezultata rada, uzimali u obzir i druge, subjektivne elemente, što je samo jedan od pokazatelja subjektivne prirode procesa ocene rezultata rada, koja nikad ne može sasvim da
bude nepristrasna i objektivna. Pored toga, želja da se izbegne konflikt sa zaposlenima i dodatni posao kojim bi se obrazložile lošije ocene za slabije službenike dovodio je do toga da su pretpostavljeni mahom davali visoke ocene velikoj
21 Za širu raspravu o idejnim konceptima javne uprave vidi: Hood and Jackson (1991),
Administrative Argument, (Darmouth Publishing Group).
22 Hood (1991), »A Public Management for All Seasons?«, Public Administration 69,
str. 3-19.
23 H. George Frederickson (1996), »Comparing the Reinventing Government Movement with the New Public Administration«, Public Administration Review 56, May-June
1996, str. 266.
58
većini službenika, čime se obesmišljavao celokupan sistem ocene rezultata rada.24
Dalja istraživanja takođe su pokazala da vezivanje ocene rezultata rada i
nagrađivanja nije dalo očekivane rezultate u pogledu podizanja produktivnosti
organizacije.25 Neke studije su ukazale na to da je reforma bila disfunkcionalna
jer je smanjila nivo poverenja između zaposlenih i njihovih pretpostavljenih i
dovela do smanjenja individualne motivacije da se postignu ciljevi organizacije.26 Pokazalo se da je nagrađivanje malog procenata »super-zvezda« organizacije negativno uticalo na motivaciju i rad većine drugih službenika koji nisu pripadali grupi najboljih službenika, ali koji su bili glavni nosioci rada organizacije. Osnovni problem bio je u tome što je ovaj sistem ocene radnog učinka preveliku pažnju posvetio individualnim rezultatima rada, a nije podržao napore
ka unapređenju rada celokupne organizacije (individual performance v. organizational performance). Jednostavno rečeno, individualni rezultati rada su
praćeni bez ulaženja u to kako se oni odslikavaju na rad celokupne organizacije.27 Pokazalo se da programi koji se baziraju na individualnom nagrađivanju
dovode do uspostavljanja kompetetivnosti između individua, umesto kooperativnosti i kohezije, koji su veoma važni elementi u postizanju organizacionih rezultata rada. Zbog toga se već nekoliko godina nakon primene Zakona o državnim sužbenicima iz 1978. godine počelo razmišljati o novom sistemu ocene rezultata rada, čiji bi cilj bio ostvarenje povećanje produktivnosti celokupne organizacije.
c) Uspostavljanje posebne strukture rukovodilaca (senior executive service)
Posebna struktura rukovodilaca uvedena je takođe kao jedna od najznačajnih novina Zakona o državnim službenicima iz 1978. godine. Zakonodavac je želeo da formira poseban sloj karijernih državnih službenika na ruko24 Studije sprovedene nakon uvođenja sistema ocene rezultata rada pokazale su da su u
nekim federalnim agencijama skoro svi službenici bili ocenjeni najvišim ocenama. J. Edward
Kellough, Haoran Lu (1993), »The Paradox of Merit Pay in the Public Sector: Persistence of
a Problematic Procedure«, Review of Public Personnel Administration 13 (Spring 1993), str.
45-54, James L. Perry, B.A. Petrakis, T.K. Miller (1989), »Federal Merit Pay, Round II: An
Analysis of the Performance Measurement and Recognition System«, Public Administration
Review 49, str. 29-37.
25 National Performance Review (1993), Reinventing Human Resources Management
(Washington, D.C., US Government Printing Office.
26 J. L. Pearce, J. L. Perry (1983), »Federal Merit Pay: A Longitudinal Analysis« Public
Administration Review 43, str. 315-325.
27 P. Ingraham, D. P. Moynihan (2000), »Evolving Dimensions of Performance from the
CSRA Onward« u J. Piffner, D. Brook (ur.), op. cit. str. 107.
59
vodećim funkcijama koji bi bili kompetentni savetodavci najvišem političkom
vrhu u državnoj upravi. Po ugledu na zemlje kontinentalne Evrope, posebna
struktura rukovodilaca bi predstavljala elitni sloj državnih službenika, koji ne
bi bili usko specijalizovani za pojedine oblasti, već bi predstavljali tip menadžera generaliste, i stoga mogli imati horizontalnu pokretljivost, tj. bili u mogućnosti da tokom svoje karijere obavljaju rukovodeće funkcije u različitim
departmanima i agencijama.
Da bi se izbegla prekomerna politizacija rukovodilačke strukture, uvedeno je pravilo da ne-karijerni službenici, koji su u stvari politički postavljena lica, ne mogu činiti više od 10 procenata ove strukture u celini, i ne više od 25
procenata njenih pripadnika u okviru organizacije departmana i agencija. Zakon takođe štiti do određene mere pripadnike karijerne rukovodeće strukture od političkog uticaja time što predviđa da je neophodno da protekne 120
dana od uspostavljanja nove političke strukture u departmanima i agencijama pre nego što pripadnik posebne strukture rukovodilaca može biti premešten na drugo radno mesto bez svoje saglasnosti.28
U cilju podsticanja službenika da postanu deo rukovodilačke strukture i
jačanja njihove motivacije za rad, uveden je, po ugledu na rešenja iz privatnog
sektora, poseban sistem nagrađivanja. Radilo se o paketu bonusa od do 50
procenata od osnovne plate, koji bi se dodeljivao rukovodiocima koji su postigli značajne rezultate u radu. Ukoliko, međutim, rukovodioci ne rade svoj
posao u skladu sa utvrđenim kriterijumima, oni mogu izgubiti status službenika rukovodeće strukture, što se u praksi vrlo retko dešava.
Empirijska istraživanja koja su rađena krajem 80-ih i početkom 90-ih godina prošlog veka pokazala su, međutim, da uspostavljanje posebne stukture
rukovodilaca nije u potpunosti postiglo svoj cilj. U prvim godinama od uvođenja ove strukture, njeni pripadnici nisu bili zadovoljni svojim statusom, pre
svega zbog načina određivanja bonusa, koje je Kongres smanjio sa 50 na 20
procenata. Drugi problem koji se javio je nedovoljna horizontalna pokretljivost pripadnika rukovodilačke strukture u federalnoj upravi. Iako se tokom
vremena nivo zadovoljstva radom u rukovodilačkoj strukturi povećavao (pre
svega zbog uspostavljanja odgovarajućeg sistema plata i nagrađivanja), ono u
čemu se nije uspelo je promovisanje posebnog duha karijerne rukovodilačke
strukture, kojim bi se promovisala potreba za ostvarenjem javnog interesa u
vođenju državnih poslova. Jedan od razloga za to je verovatno i visok stepen
politizacije državne uprave Sjedinjenih Država, u kojoj je želja političara da
28 J. Aberbach, B. Rockman, »Senior Executives in a Changing Political Environment«,
u J. Piffner, D. Brook (ur.), op. cit, str. 82.
60
kontrolišu sistem dominantna u odnosu na težnju da izgrade profesionalnu i
visoko motivisanu državnu upravu.29 Mnogi autori smatraju i da je uspostavljanje posebne strukture rukovodilaca omogućilo političarima, a pre svega
Predsedniku Reganu i Klintonu, da svoje simpatizere postave na važna mesta
u karijernoj državnoj upravi i time izvrše dodatnu politizaciju sistema državne uprave.30
Analiza nacionalnih rezultata rada (NPR) - Inicijativa za ponovno
osmišljavanje uprave (Reinventing Government)
Predsednik Klinton i potpredsednik Al Gore su na samom početku svog
mandata najavili sveobuhvatnu reformu državne uprave, koja je dobila naziv
Analiza nacionalih rezultata rada (National Performance Review, u daljem
tekstu NPR), a popularno poznata kao ponovno osmišljavanje uprave (reinventing Government). Cilj ovog reformskog napora je stvaranje državne
uprave koja »radi bolje a košta manje«. Osnovne postavke ovog modela su
uvođenje principa privatnog sektora u rad državne uprave, sa akcentom na
pobošljanju efikasnosti i inventivnosti, kroz poveravanje tradicionalnih
upravnih delatnosti privatnom sektoru. Sa druge strane, NPR pokret insistira na stvaranju koncepta informisanog, aktivnog građanina, koji svoj doprinos obavljanju javnih poslova daje ne samo putem glasanja na izborima, već
putem kontrole postojećih pružalaca usluga i biranja najbolje javne usluge
koja mu se pruža na kompetetivnom tržištu, što dovodi do razbijanja birokratskog monopola.31
Uvođenje koncepta preduzetničke kulture i organizacije u državnu upravu bila je ključna tačka NPR-a. Smatralo se da se dotadašnja državna uprava
bila preglomazna, hijerarhijski ustrojena organizacija, koja nije mogla da odgovori potrebama modernog, informatičkog društva. Sistem je stvoren u vreme industrijske revolucije po ugledu na velike birokratske sisteme sa jasno
utvrđenom hijerarhijskom strukturom odozgo- na dole kako bi se osigurala
usklađenost sa propisima i utvrđenom politikom rukovodstva. Ali vremenom
je ovakav sistem postao suviše kompleksan i rigidan, te se smatralo da ga je
29
Ibid. str. 97.
30 Savoe D (1994), Thatcher, Reagan, Mulroney: In Search of
a New Bureaucracy, (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press), str. 219; D. Brook (2000), »Merit and the Civil Service Reform Act«, u J. Piffner, D. Brook (ur.), op. cit, str. 8.
31 M. Barzelay, B. Armajani, (1992) »Breaking Through Bureaucracy«, u J. M. Shafritz,
A. C. Hyde, Classics of Public Administration, (Hartcourt Brace College Publishers), str. 491513.
61
trebalo zameniti novom, fleksibilnijom strukturom. Rešavanje tog problema
zahtevalo je, po mišljenju kreatora NPR-a, stvaranje organizacija preduzetničkog tipa koje »neprestalno uče, inoviraju i usavršavaju se«32 i koje mogu kreativnije odgovoriti izazovima uvođenja novih tehnologija i svetskoj konkurenciji.
Preduzetnički koncept NPR-a imao je brojne reperkusije na sistem
upravljanja ljudskim resursima. Pored potpune decentralizacije i deregulacije
sistema upravljanja kadrovima,33 najvažniji elementi NPR-a bili su:
a) ugovaranje pružanja usluga sa privatnim sektorom i smanjenje broja
zaposlenih;
b) reforma sistema nagrađivanja državnih službenika;
c) nastavak politizacije državne uprave.
Ukazaćemo u kratkim crtama na osnovne karakteristike svakog od navedenih elemenata NPR-a.
a) Ugovaranje pružanja usluga sa privatnim sektorom
(contracting out) i smanjenje broja zaposlenih
Jedna od osnovnih ideja preduzetničkog koncepta NPR-a je shvatanje da
bi rukovodstvo državne uprave trebalo da se bavi, kako se to popularno naziva u akademskoj literaturi »upravljanjem, umesto veslanjem« (steering, not
rowing).34 To je značilo da državna uprava ne bi trebalo da proizvodi dobra i
usluge, već da deo svoje delatnosti poveri privatnom sektoru, čime bi se u nekim oblastima uvela konkurenciju između organa državne uprave i privatnog
sektora. Osnovna postavka ovog koncepta je da je privatni sektor mnogo efikasniji od javnog sektora i da bi se poveravanjem tradicionalnih upravnih delatnosti privatnom sektoru mogle ostvariti mnogobrojne uštede u sistemu.
S obzirom na to da se tradicionalne upravne aktivnosti prenose privatnom sektoru, logična posledica je potreba za smanjenjem obima državne
uprave, što podrazumeva smanjenje broja državnih službenika.35 Tako je u
vreme Klintonovog mandata državna uprava smanjila broj zaposlenih za 15.4
32 J. Q. Wilson (2000), Bureaucracy, What Government Agencies Do and Why They Do
It (Basic Books, New York)
33 C. Ban, op. cit. str. 63.
34 D. Osborn, T. Gaebler, (1992), Reinventing Government: How the Enterpreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector from Schoolhouse to Statehouse, City Hall to Pentagon,
(Reading, MA: Addison Wesley).
35 J. Pfiffner, »Government Legitimacy and the Role of the Civil Service«, op. cit. str. 2021.
62
procenata, tj. za 300,000 službenika u periodu od 1993-1998, čime je dostigla
najniži nivo zaposlenosti još od vremena Predsednika Kenedija.
Problem koji se javio pri ugovaranju o obavljanju upravnih delatnosti
sa privatnim sektorom, međutim, jesu moguće zloupotrebe. Proces ugovaranja usluga otvara mogućnosti za pojavu korupcije i stoga je posebnu
pažnju bilo potrebno posvetiti prevenciji različitih oblika koruptivnog ponašanja.36 Neophodno je, takođe, bilo obučiti rukovodioce i državne službenike da savladaju veštinu pisanja ugovora, i što je možda još mnogo važnije, nadgledanja izvršenja ugovora, kako bi se otkrile potencijalne zloupotrebe koje se mogu javiti u procesu implementacije.
Najzad, pitanje koje se postavlja je da li je ugovaranje sa privatnim
sektorom i smanjenje broja državnih službenika dovelo do cilja postizanja efikasnosti državne uprave? Odgovor na to pitanje je da je u kratkoročnoj perspektivi efikasnost državne uprave najverovatnije povećana. Međutim, dugoročno posmatrano, NPR inicijativa je kao rezultat imala
smanjenje kapaciteta državne uprave i njenog profesionalnog kadra i zbog
toga, po mišljenju jednog broja autora, u ovom segmentu nije ostavila
trajne i pozitivne posledice na funkcionisanje američke državne uprave.37
b) Reforma sistema nagrađivanja državnih službenika
Novi talas reforme sistema nagrađivanja državnih službenika u okviru NPR programa formalno je započet donošenjem Zakona o rezultatima
rada državne uprave (The Government Performance and Results Act) iz
1993. godine, koji se fokusirao na postizanje organizacionih rezultata rada, umesto na individualni radni učinak. Osnovna postavka ovog Zakona
je očekivanje da će zahtevi za poboljšanjem funkcionisanja i postizanje rezultata rada celokupne organizacije motivisati zaposlene da poboljšaju
svoj radni učinak,38 s obzirom na to da su prethodna iskustva, kao što
smo ranije videli, pokazala da jednostavno raspravljanje o individualnim
rezultatima rada nije garancija za uspeh i postizanje rezultata rada organizacije.
Da bi se postigli ciljevi novog sistem, bilo je potrebno izraditi jasne
organizacione strateške planove za period od 5 godine, kao i jednogodiš36 Donald Kettle (1993), Sharing Power (Washington, D.C.: Brooking INstitution Press,
1993).
37 H. G. Frederickson (1996) »Comparing Reinventing Government Movement with
the New Public Administration«, Public Administration Review, Vol. 56, No 3, str. 263-270;
38 Ingraham P, Moynihan D (2000), »Evolving Dimensions of Performance from the
CSRA Onward« u u J. Piffner, D. Brook (ur.), op. cit, str. 103-126.
63
nje planove rada. Deparmani i agencije su bili i u obavezi da izrade godišnje izveštaje o svom radu, u kojima bi se vršilo poređenje previđenih i
ostvarenih ciljeva organizacije na godišnjem nivou. Veoma važan element
za postizanje uspeha reforme sistema bilo je i insistiranje na transparentnosti sistema i polaganju računa departmana i agencija za svoj rad kako
članovima Kongresa, tako i građanima.39 Dodatni element reforme bilo je
povezivanje organizacionih ciljeva sa individualnim ciljevima rada državnih službenika, tako da postoji jasna i čvrsta veza između organizacionih
i individualnih ciljeva i zadataka. Veoma je bilo važno omogućiti dobre
komunikacione kanale u organizaciji, kako bi se omogućilo da svaki nivo
organizacije dobije odgovarajući podsticaj za dalji razvoj.
Novom zakonskom regulativom uveden je i poseban sistem dodataka
na platu za radna mesta na kojima je teško bilo zadržati državne službenike (tzv. retention bonuses). Ovi dodaci najviše su se koristili za deficitarna zanimanja gde je postojala velika konkurencija sa privatnim sektorom,
kao što su, na primer, stručnjaci informacione tehnologije. Istraživanja
koja su sprovedena nekoliko godina nakon uvođenja ovih dodataka su pokazala da su i plate državnih službenika na visokim položajima nekompetetivne u odnosu na privatni sektor, pa je postojala opravdana potreba da
se razlika u kompetetivnosti smanji davanjem dodataka na platu. Ipak,
mora se istaći da je davanje dodataka na platu u državnoj upravi bio u velikoj meri izuzetak od pravila, čime se stoga nije narušila osnovna struktura platnog sistema državnih službenika.40
c) Pojačana politizacija federalne uprave
– povratak »sistemu plena«?
Interesantno je primetiti da američka federalna uprava tradicionalno
ima veliki broj politički postavljenih lica u odnosu na karijerne državne
službenike u poređenju sa drugim zemljama. Dok je broj politički postavljenih lica u državnim upravama evropskih zemalja, kao što su Nemačka,
Francuska i Velika Britanija oko 100 ili 200, u državnoj upravi Sjedinjenih
Američkih Država taj broj je mnogo veći. Tako Predsednik Sjedinjenih
Američkih Država može postaviti čak oko 5000 lica u državnoj upravi, od
čega je njih oko 2500 stalno zaposlenih službenika, čime se široko otvara
39
Ibid.
40 Tako, na primer, u Izveštaju Kancelarije za kadrove, navodi se da je u 1998. godini sa-
mo 0.14 procenata svih zaposlenih federalne uprave dobilo dodatke na platu radi zadržavanja službenika u upravi. Vidi: US Office of Personnel Management (2000), Incentive Awards,
The Changing Face of Performance Recognition, mart 2000.
64
prostor za politizaciju državne uprave.41 Politizacija uprave se objašnjava
potrebom da se uvede viši stepen kontrole nad državnim službenicima.42
Politizacija državne uprave postala je, međutim, posebno izražena
krajem 80-ih i početkom 90-ih godina, za vreme NPR inicijative. 1989.
godine Vokerova Komisija je zaključila da se broj politički postavljenih lica u državnoj upravi naglo povećao u proteklih nekoliko decenija i da bi
trebalo smanjiti broj politički postavljenih lica sa o ko 3000 na oko 2000.43
Mišljenje Komisije bilo je da povećanje broja politički postavljenih lica ne
pojačava političku kontrolu Predsednika, već je smanjuje i to iz razloga
što su politički postavljena lica u najvećem broju slučajeva prvenstveno
lojalna svojim »sponzorima« (patronima), pa tek onda Predsedniku, čime
se stvaraju novi nivoi upravljanja i komplikuje hijerarhija državne uprave.44 Uspostavljanje velikog broja nivoa upravljanja imalo je negativan
uticaj na menadžment državne uprave, posebno imajući u vidu česte promene politički postavljenih lica, koje su dovodile do diskontinuiteta vođenja politike. S druge strane, postojanje velikog broja politički postavljenih pozicija negativno je uticalo i na motivisanost državnih službenika da
razvijaju karijeru u državnoj upravi, s obzirom da najviši položaji u državnoj upravi njima nisu bili dostupni.
Broj politički postavljenih lica, međutim, nije se smanjio ni do danas.
Interesantno je primetiti da veliko smanjenje broja državnih službenika
od 330,000 za vreme Klintonovog mandata nije obuhvatilo politički postavljena lica. Sa druge strane, imajući u vidu da se način rada državne
uprave promenio i da više nije usmeren na proizvodnju dobara i usluga,
već na nadgledanje obavljanja usluga od strane pružalaca usluga koji su
angažovani po ugovoru, uvreženo je mišljenje da ne postoji suštinska po41
Prema kalkulacijama Paul Light-a ukupan broj politički postavljenih lica je porastao
sa 451, koliko ih je bilo 1960. godine do čak 2,393 u 1992. godini. Vidi: P. Light (1995), Thickening Government (Washington, D.C.: Brooking Institution Press), str. 7.
42 70-ih godina prošlog veka državna uprava Sjedinjenih Država našla se pod oštrom
kritikom političara i javnosti koji su ukazivali na postojanje tzv. »gvozdenog trougla« između
državnih službenika, interesnih grupa i službenika Kongresa, koji su donosili važne odluke
bez odgovarajuće kontrole i polaganja računa za svoj rad. Političari su kao odgovor na ovaj
problem i uvođenje višeg stepena kontrole državnih službenika povećali broj politički postavljenih lica u državnoj upravi.
43 National Commission on the Public Service (1989), Leadership for America: Rebuilding the Public Service, Washington DC.
44 Po nekim proračunima, 1960. godine bilo je oko 17 nivoa menadžmenta na vrhu federalne Vlade, a do 1992. godine taj broj je porastao na 32 nivoa. Vidi: P. Light, op. cit. ibid.
65
treba za velikim brojem političara u državnoj upravi, već za specijalistima
i profesionalcima iz određenim oblasti koji imaju odgovarajuća znanja za
nadgledanje i kontrolu obavljanja usluga od strane trećih lica.
Status državnih službenika za vreme mandata
Predsednika Buša Juniora – deregulacija i politizacija
radi obezbeđenja nacionalne sigurnosti?
Na početku svog mandata Predsednik Džordž W. Buš nastavio je reformske inicijative započete za vreme mandata Predsednika Klintona usmerene na
poboljšanje efikasnosti u radu uprave i ostvarenje rezultata i postavljenih ciljeva, kao i primenu tržišnih principa u funcionisanje federalne administracije. Politička agenda Predsednika Buša obuhvatala je nekoliko glavnih ciljeva:
dalje širenje ugovaranja obavljanja upravnih delatnosti sa privatnim sektorom, poboljšanje finansijskog menadžmenta, dalji razvoj elektronske Vlade,
budžetskog programiranja i strateškog planiranja upravljanja ljudskim resursima. Da bi ostvario ovu agendu, Predsednik Buš je u novembru 2001. godine predložio donošenje dva zakona: 1) Zakon o slobodi upravljanja, koji je
trebalo da dozvoli departmanima i agencijama da predlože ukidanje bilo koje postojeće odredbe zakona koja bi ograničavala slobodan menadžment organizacije i 2) Zakon o fleksibilnosti menadžmenta, koji je trebalo da da veću
slobodu rukovodiocima u upravljanju ljudskim resursima, budžetom i imovinom. Međutim, nijedan od ovih predloženih zakona nije bio usvojen, delom zbog otpora sindikata, a delom zbog nedostatka pune podrške Kongresa,
koji nije podržao ideju radikalnih promena statusa državnih službenika u celokupnoj federalnoj upravi.45
Iako napori za svobuhvatnom reformom statusa državnih službenika nisu urodili plodom, tragični događaji od 11. septembra omogućili su ostvarenje druge inicijative koja je obuhvatila dva ključna resora: resor nacionalne sigurnosti i resor odbrane. Naime, 2002. godine donet je Zakono o nacionalnoj
sigurnosti, kojim je osnovano novo Ministarstvo nacionalne sigurnosti (Department of Homeland Security), koje je uključilo u svoju organizaciju čak 22
postojeće agencije, sa ukupno 170,000 zaposlenih. U delu a) odeljka Zakona
o nacionalnoj sigurnosti, data su značajna ovlašćenja rukovodiocu za upravljanje ljudskim resursima na krajnje fleksibilan način. Menadžerska fleksibil45
N. M. Riccuci, F.J. Thompson, »The New Public Management, Homeland Security,
and the Politics of Civil Service Reform«, Public Administration Review, septembar/oktobar
2008.
66
nost posebno je bila izražena u oblasti nagrađivanja državnih službenika, što
je rezultiralo uvođenjem krajnje netransparentnog sistema plata, dodataka i
bonusa za državne službenike ovog Ministarstva. U fokusu ovog sistema ponovo je bila ocena rezultata rada državnih službenika, koja je bila vezana za
novčano nagrađivanje, čime je na mala vrata ponovo uveden sistem iz 1978.
godine, koji je, kao što smo videli u prethodnim odeljcima odavno bio predmet kritike kako samih državnih službenika tako i akademske javnosti. Glavni problem sa ovim sistemom bio je u tome što su rukovodioci Bušove administracije nagrađivanje na osnovu rezultata rada prihvatili kao dobar instrument političke kontrole i pritiska na državne službenike, koji nemaju mogućnost da se na odgovarajući način suprotstave svojim pretpostavljenima u slučajevima neslaganja sa njihovom politikom i izraze svoj profesionalni stav.
Druga osnovna postavka novih zakonskih rešenja odnosila se na ograničenje kolektivnog ugovaranja u statusnim pitanjima državnih službenika, koje je, osim u resoru nacionalne sigurnosti, takođe uvedeno i u resoru Odbrane. Naime, Zakonom o nacionalnoj odbrani, donetim 2003. godine, menadžment Ministarstva odbrane dobio je ovlašćenje da ograniči kolektivno ugovaranje sa sindikatima u narednih 6 godina, što je prozurokovalo jaku reakciju sindikata zaposlenih. Ovo pitanje dobilo je svoj epilog i u sudskoj proceduri, u kojoj su sudovi podržali stav sindikata na pravo na kolektivno ugovaranje u statusnim pitanjima državnih službenika i time donekle ograničili široko shvaćena diskreciona ovlašćenja Ministarstva nacionalne sigurnosti i
Ministarstva odbrane u ovoj oblasti.46
Organizaciona i personalna upravna reforma, koja je vođena od strane
politički postavljenih lica u kabinetu Predsednika Buša, i koja se, između
ostalog ogledala u stvaranju preglomaznog i visoko politizovanog Ministarstva nacionalne sigurnosti, pokazala se pogubnom u ključnim trenucima nacionalne ugroženosti, kao što je to bio slučaj sa naletom uragana Katrina. Naime, nezavisna Federalna agencija za reagovanje u hitnim situacijama (FEMA), koja je za vreme mandata Predsednika Klintona bila direktno odgovorna Predsedniku, postala je 2003. godine deo Ministarstva za nacionalnu sigurnost, a njen budžet za zaposlene i materijalne troškove u velikoj meri
smanjen kako bi se više sredstava ostavilo za pitanja nacionalne bezbednosti.47 Na čelo agencije, koja je sada bila deo velike hijerarhijske strukture, imenovana su politički postavljena lica, koja nisu imala neophodna znanja za vo46
Ibid.
J. P. Pfiffner, »The First MBA President: George W. Bush as Public Administrator«,
Public Administration Review, januar/februar 2007.
47
67
đenje poslova u ovoj oblasti. Politizacija kadrovske strukture dovela je i do velikog odliva starijih profesionalnih kadrova iz ove agencije, koji su posao potražili u manje politizovanim strukturama.48 Svi ovi faktori uticali su na
krajnje nekompetetnu reakciju federalne uprave na veliku prirodnu katastrofu uragana Katrina i neuspeh da se posledice te katastrofe umanje i saniraju,
što je direktna posledica loše vođene personalne i organizacione politike i nastavka politizacije federalne administracije.
Zaključak
Istorijski razvoj službeničkog sistema federalne uprave SAD-a ukazuje na
postojanje dve suprotstavljene tendencije: centralizaciju upravljanja ljudskim
resursima i depolitizaciju državne uprave, koja je posebno bila prisutna u prvoj polovini prošlog veka, a zatim i potupno obrnuti proces decentralizacije i
deregulacije sistema, sa pojačanom politizacijom, do koje je došlo krajem XX
i početkom XXI veka. Ova tendencija, međutim, ne bi trebalo da čudi s obzirom da je velika većina zemalja koja rade na izgradnji kapaciteta državne
uprave prolazi kroz slične razvojne cikluse, u zavisnosti od stepena razvoja
društvenog i političkog sistema. Izgradnja centralizovanog sistema upravljanja ljudskim kadrovima, kroz, između ostalog, osnivanje centralizovanih službi ili agencija za upravljanje ljudskim resursima poželjna je u uslovima nerazvijene državne strukture, koji karakteriše visoka politizovanost, nizak stepen
poverenja između političara i državnih službenika i široke mogućnosti koruptivnog ponašanja. Uvođenje jedinstvenog službeničkog sistema, sa jasnim i
striktnim procedurama smatra se osnovnim lekom za bolesti korupcije, zloupotrebe i malverzacije. Međutim, mana ovog sistema je nedovoljna fleksibilnost, koji akcenat stavlja na poštovanje procedura umesto na postizanju efikasnosti i ostvarenju postavljenih organizacionih ciljeva. Stoga se, kao reakcija na neodostatke centralizovanog sistema javila potreba za pojednostavljivanjem komplikovanih procedura, decentralizacijom sistema upravljanja
ljudskim resursima, i prenošenje procesa kontrole sa proceduralnog nivoa na
politički nivo, koji kao rezultat ima pojačanu politizaciju državne uprave. Vraćanje decentralizovanom sistemu upravljanja ljudskim resursima u SAD-u
ubrzo je, međutim, pokazalo i svoje drugo lice, kroz ugrožavanje postavljenog sistema službeničke neutralnosti i stvaranje politizovanog modela u kome se pre svega ceni politička lojalnost umesto profesionalizma.
48
Ibid.
68
U poslednjih nekoliko decenija, pod uticajem ideja iz privatnog sektora,
velika pažnja u federalnoj adminstraciji posvećuje se ostvarenju efikasnosti
rada državne uprave i postizanju rezultata rada. To je, kao što smo videli, za
posledicu imalo uvođenje jedinstvenog sistema ocene rezultata rada državnih
službenika Zakonom o državnim službenicima iz 1978. godine, koja je zatim
zamenjena uvođenjem sistema postizanja organizacionih ciljeva iz 1993. godine. Iako se čini da je potrebno napraviti izbor između ova dva pristupa, rešenje je najverovatnije u tome da se oba pristupa zajednički primene, umesto
da se izabere samo jedan, jer ona nisu međusobno isključiva. Važno je obezbediti vezu između individualnih i organizacionih ciljeva tako da se individualni ciljevi i rezultati rada u potpunosti uklapaju u organizacione vrednosti,
što zahteva dublju analizu ciljeva organizacije, a takođe i njene organizacione
i kadrovske strukture.
Sledeće, usko povezano pitanje na koje još nije dat jasan odgovor je i da
li bi ocenu rezultata rada trebalo vezati za novčano nagrađivanje ponovo u cilju poboljšanja efikasnosti sistema. Mnogi autori smatraju da sistem bonusa
nije primeren javnom sektoru. Razlozi za to su da vezivanje novčanih bonusa za rezultate rada zahteva postojanje niza preduslova, kao što su, na primer,
postojanje visokog stepena organizacionog poverenja, koji svoju osnovu ima
u sistemu zajedničkih vrednosti i ciljeva između rokovodilaca i zaposlenih, a
koji često nisu prisutni u organima državne uprave.49 Neki autori takođe
smatraju da prevelik akcenat na sistemu bonusa nedovoljnu pažnju posvećuje drugim, altruističkim motivima koja imaju zaposleni u javnom sektoru.50
Veliki broj najtalentovanijih i najodanijih državnih službenika traže zaposlenje u državnoj upravi ne da bi zaradili novac, s obzirom na to da je mogućnost
zarade novca mnogo veća u privatnom nego javnom sektoru, već zbog izazova koji se pred njima postavljaju, prirode posla, i mogućnosti da utiču na poboljšanje života svojih sugrađana. Zbog toga je potrebno raditi na drugim
aspektima motivacije državnih službenika, kao što su: davanje slobode i podsticanje kreativnosti u radu, postojanje dobrog menadžment organizacije koji dobro osmišljava zadatke i podstiče svojim primerom službenike na ostvarenje najboljih rezultata i sl.
I najzad, politizacija federalne uprave ostaje jedno od najbolnijih pitanja
sa kojima se američka administracija suočava i danas. Iako je sistem političkog »plena« jos krajem XIX veka napušten kao koncept i ideologija državne
49 P. W. Ingraham, »Of Pigs and Pokes and Policy Diffustion: Another Look at Pay for
Performance«, Public Administration Review, juli/avgust 1993, str.348-356.
50 P. Ingraham, »Building Bridges over Troubled Waters: Merit as a Guide,« ibid.
69
uprave, on je i dalje veoma primamljiv legitimno izabranim Predsednicima,
koji se ne ustručavaju da na ključna mesta postave lica sa političkim, umesto
profesionalnim zaslugama. To u velikoj meri ugrožava ostvarenje odavno postavljenog vrednosnog sistema profesionalne i kompetentne uprave, zaštićene
od nelegitimnog pritiska političara, u cilju ostvarenja javnog interesa.
Aleksandra Rabrenović, PhD
THE US CIVIL SERVICE DEVELOPMENT:
FROM THE SPOILS TO THE MERIT BASED SYSTEM
The paper analyses historical development of the US civil service since XIX
century to date. Until the end of XIX century, the US federal service was characterized by wide-spread political patronage and corruption, which resulted in a
creation of a so-called »spoils system«. The Pendleton Act of 1883 made a radical shift in the development of the US civil service, by introducing the concept of
non partisan merit and protection from political influence in the recruitment,
promotion and retention of federal government workers. The author argues that
the concept of merit further denotes a public service character – a desire to act
not for individual self interest but for a broader public good. Merit is therefore
related to values, ideals and ethics to the appropriate role of the civil service in
democracy and thus to governance in a democratic society.
The paper further analyses the provisions of the Civil Service Reform Act of
1978, which constitutes the first major reform of the federal public service personnel system since the Pendleton Act. The idea was to develop civil service reform proposal that would make government more efficient and businesslike.
Objectives were to modernize human resource management by streamlining the
system through simplification and decentralization and restructure the reform
management structures by replacing the Civil Service Commission, creating the
Senior Executive Service, as a highly-professional senior civil service and to address such issues as productivity, compensation and performance evaluation.
Performance appraisals and merit pay were standardized and procedurally sound, but lacked in higher productivity outcomes. The original merit pay system
was therefore eventually replaced and abandoned in 1993. National Performan-
70
ce Review (NPR) shifted the focus away from the individual performance appraisal and rewards and toward agency or organizational goals instead. Furthermore, the Senior Executive Service did not become the higher civil service
that its framers had envisioned. However, members of the Senior Executive Service do enjoy the prestige of senior personnel and their position allows them to
focus on leadership and career development. Nevertheless, the Senior Executive
Service structure has also allowed politicians to infiltrate their political supports
into the career bureaucratic structures, which had a negative effect on career civil servants morale.
Politicization remains one of the weakest points of the US federal administration. The number of political appointees steadily increased during the last
half ot the 20th century and beginning of the 21st century, as did the methods of
appointment to those positions. A great majority of political appointees lack minimal technical qualifications or understanding of how to work with the career
civil servants. Therefore, their increased number creates an extra political and
management burden for the White House. Although the Presidents have legitimate authority to direct the executive branch, the career civil service assumes a
level of expertise that permits questioning political directives if they are questionable or unsound. Further politicization of the civil service may, however, jeopardize civil servants commitment to broader public good and integrity in performing one’s job to the best of one’s ability and therefore put at risk the realization of the US civil service merit ideal.
Key words: merit based civil service, US federal administration, human resources management
71
Doc. dr Marko Davinić
Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu
POJAM, VRSTE I AKTIVNOSTI FEDERALNIH
AGENCIJA U PRAVNOM SISTEMU SAD
Federalna administracija u SAD sastoji se od različitih vrsta resora, biroa, komisija, odbora i drugih tela koja ostvaruju nacionalnu politiku u pogledu regulisanja aktivnosti građana i organizacija, upravljanja državnom
imovinom, distribucije socijalne pomoći, izdavanja licenci i dozvola i sl. Federalne agencije klasifikovane su u radu u četiri različite kategorije.
Najvažnije među njima su upravni resori (departmani), čije starešine
obrazuju predsednikov neformalni kabinet. Resori mogu u sebi sadržati
agencije, koje nose najrazličitije nazive kao što su služba (service), uprava
(administration), biro (bureau) i sl. Takođe, veliki broj agencija nalazi se
izvan upravnih resora (departmana), ali i dalje unutar izvršne vlasti.
Sve pomenute agencije (resori, agencije u njihovom sastavu i agencije
van njihovog sastava) smatraju se delom izvršne vlasti i podložne su usmeravanju i kontroli od strane predsednika SAD.
Međutim, postoje i agencije koje se, po mišljenju mnogih, nalaze izvan
okvira izvršne vlasti. One se nazivaju nezavisne regulatorne agencije (independent regulatory agencies) i ne pripadaju ni jednom upravnom resoru,
niti se nalaze pod direktnom kontrolom predsednika SAD.
Posebnu vrstu entiteta predstavljaju nezavisne državne korporacije (independent government corporations), koje se osnivaju za obavljanje onih
usluga koje su tradicionalno rezervisane za privatan sektor. Međutim, specifična funkcija i status ovakvih korporacija utiče da se one, najčešće, ne
smatraju federalnim agencijama, i pored očiglednih sličnosti koje poseduju.
Federalne agencije će i u narednom periodu imati, nesumnjivo, značajan uticaj na svakodnevni život američkih građana. Velika ekonomska kri* Dr Marko Davinić, asistent Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu
72
DOC. DR MARKO DAVINIĆ
za, koja je zahvatila američki finansijski sektor tokom 2008. godine, dodatna je potvrda neutemeljenosti shvatanja koja slobodno tržište i privatnu incijativu posmatraju kao idealne i samodovoljne mehanizme regulisanja
ekonomskih kretanja. Potpuno je jasno da će država, u predstojećem periodu, morati još snažnije da interveniše u rešavanju nagomilanih ekonomskih
i socijalnih problema u američkom društvu.
Ključne reči: federalne agencije - upravni resori (departmani) - nezavisne regulatorne agencije - nezavisne državne korporacije
***
Federalne agencije imaju specifično mesto u američkom pravnom sistemu. Njihova egzistencija i funcionisanje pretpostavlja aktivnu ulogu
sve tri grane državne vlasti SAD. Tako, Kongres svojim aktima formira
agencije i određuje njihov mandat. Izvršna vlast, na čelu sa predsednikom SAD, kontroliše njihov rad, naročito ako su u pitanju agencije koje
se nalaze pod njegovom neposrednom kontrolom, dok sudovi kontrolišu
poštovanje Ustava i zakona od strane agencija u obavljanju njihovih aktivnosti.1 Ukoliko agencije izgube podršku ovih organa, obično se suočavaju sa mogućnošću značajnog prestruktuiranja, a u krajnjoj konsekvenci mogu biti i ukinute.2
Međutim, samo postojanje agencija izaziva velike sporove u američkoj
jurisprudenciji. Ono je, po mnogima, u suprotnosti sa osnovnim principima
podele vlasti izraženim u Ustavu SAD. Osnovni razlog za ovakva gledišta
ogleda se u činjenici da veliki broj agencija objedinjuje u sebi zakonodavnu,
izvršnu i sudsku vlast. One mogu imati kvazi-legislativna ovlašćenja u pogledu donošenja propisa kojima se reguliše delatnost pojedinaca i organizacija,
izvršnu vlast da primene te propise u praksi, kao i kvazi-sudsku vlast da od1
O navedenim oblicima kontrole agencija, videti opširno: Marko Davinić, Koncepcija
upravnog prava SAD, Dosije, Beograd, 2004, str. 103 – 112, 155 – 210.
2 Tako je Komisija za atomsku energiju (Atomic Energy Commission) tokom sedamdesetih godina došla na udar kritike zbog prenaglašene promocije nuklearne energije, istovremeno zapostavljajući osnovna pitanja bezbednosti i zaštite životne sredine. Kao odgovor, izvršna i zakonodavna vlast su brojne funkcije ove agencije prenele na Resor za energiju (Department of Energy), dok je formirana nova agencija, Regulatorna komisija za nuklearnu
energiju (Nuclear Regulatory Commission) sa isključivo regulatornim ovlašćenjima. Videti:
Ernest Gellhorn, Ronald M. Levin, Administrative Law and Process, West Publishing Co., St.
Paul, 1997, str. 35 - 36.
POJAM, VRSTE I AKTIVNOSTI FEDERALNIH AGENCIJA U PRAVNOM SISTEMU SAD
73
lučuju o saglasnosti pojedinačnih akcija sa tim propisima u konkretnom slučaju.3 Takva koncentracija ovlašćenja navela je pojedine autore da proglase
agencije četvrtom granom državne vlasti SAD.4
Pojam i vrste federalnih agencija
Agencije su se javile na američkom tlu još krajem XVIII veka. Osnovni
razlog njihovog nastanka leži u činjenici da one okupljaju ljude koji svojim
stručnim znanjima omogućavaju rešavanje problema koje predsednik, članovi Kongresa i sudije ne bi mogli sami da reše.5 Takođe, kao jedna od njihovih
osnovnih osobina navodi se efikasnost, koja je posledica kako stručnosti lica
unutar agencija, tako i specifičnosti njihove organizacione strukture. Njihova
relativna nezavisnost u odnosu na politička kretanja u SAD, čini njihovu politiku racionalnijom i stabilnijom.6
Međutim, definisati američke upravne organe nije nimalo lak posao.7 U
samom Zakonu o upravnom postupku SAD (APA) iz 1946. godine, pod
3
Tako, na primer, Agencija za zaštitu životne sredine (Environmental Protection
Agency) može usvojiti propis kojim se zabranjuje uništavanje močvara, nadgledati poštovanje tog propisa i izreći novčanu kaznu u slučaju njegove povrede. Na taj način agencija istovremeno ima ulogu zakonodavca, policajca i sudije. William F. Funk, Richard H. Seamon,
Administrative Law - Examples and Explanations, Aspen Law & Business, New York, 2001,
str. 24.
4 Ovaj izraz je prvi put upotrebljen 1937. godine u izveštaju Ruzveltovog Komiteta za
administrativni menadžment (Committee on Administrative Management). Takođe, sudija
Robert Džekson je u odluci u slučaju Federal Trade Commission v. Ruberoid Co., 343 U.S. 470,
iz 1952. godine, istakao da su agencije ‘’postale istinska četvrta grana državne vlasti koja je poremetila našu pravnu teoriju o trodeobi vlasti, na isti način kao što je koncepcija četvrte dimenzije poremetila naše trodimenzionalno razmišljanje’’. David H. Rosenbloom, Administrative
Law for Public Managers, Westview Press, Boulder, 2003, str. 11- 12.
5 Tako se naglašava, da je „postalo očigledno da Kongres nema vremena, strpljenja, ili posebnih talenata da reguliše sve vitalne aktivnosti koje su neophodne za očuvanje društvenog poretka i progresa u američkom društvu“. Videti: Kenneth F. Warren, Administrative Law in the
Political System, Westview Press, Boulder, 2004, str. 15.
6 Međutim, mane agencija proizlaze direktno iz njihovih prednosti. Tako njihov ekspertski sastav može dovesti do uskog sagledavanja problema i izvesne arogancije. Takođe, težnja za efikasnošću može narušiti pojedina ljudska prava, dok nedostatak političke kontrole
može prouzrokovati neodgovornost u vršenju aktivnosti. Videti: William Burnham, Introduction to the Law and Legal System of the United States, West Group, St. Paul, 2002, str. 196
- 197.
7 Posle II svetskog rata Kongres je zajedno sa predsednikom SAD, organizovao komisiju
sa zadatkom da prouči celokupnu američku administraciju i da predloži mere njenog upravljanja. Ova komisija je po svom Predsedniku dobila naziv Huverova komisija i obuhvatala je
74
agencijom se podrazumeva ‘’svaki organ vlasti vlade SAD, bio on u sastavu ili
pod kontrolom drugog organa’’, sa određenim izuzetcima od kojih su najznačajniji Kongres, sudovi i Distrikt Kolumbije (District of Columbia). Vrhovni
sud SAD je u slučaju Franklin v. Massachusetts (505 U.S. 788) iz 1992. godine, zauzeo stav da Zakon o upravnom postupku takođe isključuje i predsednika SAD iz ove definicije. U svakom slučaju, ovakva definicija agencije je izuzetno široka i obuhvata u sebi ogroman broj različitih organa i tela.8
Najvažniji među njima su upravni resori (departmani), kojih je trenutno
15 u američkom sistemu. Njihove starešine obrazuju predsednikov neformalni kabinet, i nose naziv sekretara (Secretary), osim funkcionera na čelu resora pravde (Attorney General).9
eksperte u oblasti organizacije upravljanja. Ovo telo je podnelo detaljan izveštaj Kongresu
1949. godine, koji se sastojao od preko 2,5 miliona reči. Na jednom mestu u izveštaju komisija tvrdi da američka federalna uprava obuhvata 65 većih resora i samostalnih centralnih
ustanova. Na drugom mestu se ističe da je taj broj 59, uz mogućnost da ih možda ima i 74,
dok ukupan broj centralnih ustanova iznosi prema nalazu komisije 1816. Ova studija, iako
rađena pre više od pola veka, pokazuje svu težinu određivanja i definisanja američke uprave.
Videti: Eugen Pusić, Američka uprava, Matica Hrvatska, Zagreb, 1954, str. 135.
8 Danas u američkom sistemu funkcioniše preko 2000 federalnih agencija, koje zapošljavaju oko 2,7 miliona službenika (ne računajući vojna lica). U ove brojke, naravno, nisu uračunate ni agencije i službenici unutar država-članica SAD. Zanimljivo je da su nakon sticanja
nezavisnosti američku birokratiju činila samo tri resora (finansija, spoljnih poslova i odbrane), u kojima je bilo zaposleno ukupno 780 službenika. Do značajnijeg povećanja broja agencija i zaposlenih lica u njima došlo je tek nakon završetka Građanskog rata. Navedeno prema: Samuel Kernell, Gary C. Jacobson, The Logic of American Politics, CQ Press, Washington, D.C., 2003, str. 280 – 282, 286.
9 Videti: Ratko Marković, Ustavno pravo i političke institucije, Službeni glasnik, Beograd,
1999, str. 219 - 220; Trenutno, predsednikov kabinet čine sledeći upravni resori: Resor poljoprivrede (Department of Agriculture, http://www.usda.gov), Resor trgovine (Department of
Commerce, http://www.commerce.gov), Resor odbrane (Department of Defense,
http://www.defenselink.mil), Resor prosvete (Department of Education, http://www.ed.gov),
Resor energetike (Department of Energy, http://www.energy.gov), Resor zdravstva i socijalnih
službi (Department of Health and Human Services, http://www.dhhs.gov), Resor državne sigurnosti (bezbednosti) (Department of Homeland Security, http://www.dhs.gov), Resor stanovanja i urbanizma (Department of Housing and Urban Development, http://www.hud.gov),
Resor unutrašnjih poslova (Department of the Interior, http://www.doi.gov), Resor pravde
(Department of Justice, http://www.usdoj.gov), Resor za rad (Department of Labor,
http://www.dol.gov), Resor inostranih poslova (Department of State, http://www.state.gov),
Resor transporta (Department of Transportation, http://www.dot.gov), Resor finansija (Department of the Treasury, http://www.ustreas.gov) i Resor za pitanja veterana (Department of
Veterans Affairs, http://www.va.gov). Izvor: Congress at your fingertips, Capitol advantage publishing, Merrifield, 2003, str. 3 - 4 (stranice posećene 8. 10. 2008); Zanimljivo je da su razlozi za osnivanje pojedinih resora bili mnogo više simboličnog i taktičkog, nego suštinskog
karaktera. Tako se ističe da je Resor prosvete osnovan 1979. godine na insistiranje tadašnjeg
75
Međutim, kabinet u SAD ne predstavlja poseban kolektivan organ. On
nema nikakva posebna ovlašćenja, niti snosi kao telo odgovoranost za svoj rad
pred Kongresom.10 U tome je i osnovna razlika između američkog predsedničkog sistema, u kojem predsednik objedinjuje funkcije šefa države i premijera, u odnosu na engleski parlamentarni sistem u kojem je izvršna vlast organizovana kao bicefalna i ima dva nosioca: šefa države (monarha) i vladu.11
Predsednik SAD imenuje članove kabineta ‘’na osnovu mišljenja i uz odobrenje Senata’’, koji gotovo bez izuzetka daje svoju potvrdu.12 Članovi kabineta, kao starešine određenih resora, nadređeni su velikom broju službenika,
kako u samom sedištu departmana u Vašingtonu, tako i širom SAD.13 Prilikom regrutovanja službenika, vrlo dugo je primenjivan tzv. sistem plena (spoils-system). Stranka koja bi pobedila na izborima menjala je najveći deo činovničkog aparata dovodeći, od savezne do lokalne uprave, svoje pristalice i simpatizere. To je bila posledica principa ‘’da pobedniku pripada plen suparniPredsednika Džimija Kartera (Jimmy Carter). Ovim činom on je želeo da iskaže zahvalnost
učiteljima i nastavnicima za podršku koju su mu njihove organizacije pružile na predsedničkim izborima 1976. godine. Takođe, formiranje Resora za pitanja veterana 1988. godine predstavljalo je kako izraz zahvalnosti ovim licima za velike žrtve koje su podneli tokom Vijetnamskog rata, tako i uspešan pokušaj tadašnjeg predsednika Ronalda Regana (Ronald Reagan) da pridobije njihove glasove za republikanskog kandidata na predsedničkim izborima
iste godine. Međutim, nijedan od pomenutih resora nije doveo do uspostavljanja i primene
novih programa, već su uglavnom obavljali iste funkcije, kao i agencije iz kojih su nastali. Videti: S. Kernell, G. C. Jacobson, op. cit., str. 291.
10 Miodrag Jovičić, Veliki ustavni sistemi - elementi za jedno uporedno ustavno pravo,
IRO Svetozar Marković, Beograd, 1984, str. 92.
11 Videti: R. Marković, op. cit., str. 227 - 228; O poređenju funkcije premijera u Velikoj
Britaniji sa funkcijom predsednika SAD, videti opširno: P. Myers, An Introduction to Public
Administration, Butterworths, London, 1970, str. 13 - 15.
12 Ovo se dešava iz razloga što Senat prepoznaje snažnu potrebu predsednika da najviša mesta u izvršnoj vlasti poveri licima od nesumnjivog poverenja. Videti: E. Gellhorn, R. M.
Levin, op. cit., str. 59; Međutim, nije retka situacija da predsednik povuče svoj predlog za starešinu određenog resora nakon negativnog publiciteta i pritiska javnog mnjenja tokom saslušanja u Senatu. Tako je 1993. godine predsednik Bil Klinton (Bill Clinton) bio prinuđen da
povuče prva dva predloga za starešinu Resora pravde, nakon što su mediji objavili da su oba
kandidata za ovu funkciju ranije angažovali nelegalne imigrante, za obavljanje različitih poslova u svojim domaćinstvima. Takođe, predsednik ponekad odustaje od pojedinih kandidata i pre nego što ih zvanično predloži, imajući u vidu da bi konkretna lica naišla na otpor u
Senatu i njegovim odborima i da bi mu takav predlog naneo značajnu političku štetu. Videti: S. Kernell, G. C. Jacobson, op. cit., str. 302.
13 Videti opširno: M. Jovičić, op. cit., str. 91 - 92; O kolikom broju službenika se radi,
svedoči podatak da je samo u Resoru poljoprivrede 2000. godine bilo zaposleno oko 100 000
službenika. Navedeno prema: Peter L. Strauss, Administrative Justice in the United States, Carolina Academic Press, Durham, 2002, str. 129.
76
ka’’.14 Ovakav sistem dominirao je sve do tridesetih godina XX veka, kada je preovladao tzv. sistem vrednosti (merit-system), po kome se u službu primaju na
osnovu konkursa najbolji kandidati i ostaju u njoj bez obzira na promenu partija na vlasti. Ovaj sistem se danas primenjuje u odnosu na preko 90% činovničkih mesta, dok se sistem plena zadržao u odnosu na rukovodeća mesta.15
Tako se, članovi kabineta uglavnom biraju iz redova predsednikovih najbližih saradnika i ličnih prijatelja, a ređe su u pitanju eksperti za pojedine
oblasti.16 Ako se to uzme u obzir, onda postaje jasnija koncepcija američkog
predsedničkog sistema u kome predsednik ima apsolutnu kontrolu nad resorima i njihovim starešinama. To mu omogućava da kontroliše, da li je politika koju oni sprovode u saglasnosti sa njegovim sopstvenim pogledima. Ako
smatra da to nije slučaj, predsednik može smeniti članove kabineta u svakom
momentu i imenovati nove. Na taj način se u američkom sistemu formira hijerarhija izvršne vlasti, sa predsednikom na njenom vrhu, koji ima neograničenu vlast kontrole i nadzora.17
Pored resora (departmana) kao osnovne vrste upravnih organa, veliki
značaj u američkom sistemu imaju i druge agencije.
Resori mogu u sebi sadržati određene agencije, pa se tako, na primer, u
okviru Resora zdravsta i socijalnih službi javlja Uprava za hranu i lekove (Food
and Drug Administration), u okviru Resora pravde funkcioniše Federalni istražni biro (Federal Bureau of Investigation, skraćeno FBI), a u okviru Resora
za transport postoji Federalna uprava za avijaciju (Federal Aviation Administration). Ove agencije nose najrazličitije nazive kao što su služba (service),
uprava (administration), biro (bureau) i sl. Na njihovom čelu se nalaze starešine koje takođe imaju različite nazive kao što su upravnik (Administrator) ili
direktor (Director). Njih najčešće imenuje predsednik SAD (na osnovu mišljenja i uz odobrenje Senata), ali oni mogu biti imenovani i od strane starešine koji se nalazi na čelu određenog resora.18
Međutim, veliki broj agencija nalazi se izvan upravnih resora (departmana), ali i dalje unutar izvršne vlasti. Neke od ovih agencija imaju ogroman
14 Ove reči izrekao je senator države Njujork Vilijem Mersi (William Marcy) 1835. godine, tokom rasprave o trajanju mandata službenika. Navedeno prema: S. Kernell, G. C. Jacobson, op. cit., str. 283.
15 M. Jovičić, op. cit., str. 99.
16 R. Marković, op. cit., str. 220; Međutim, sve veći broj departmana, kao i velika opterećenost njihovih starešina doprineli su smanjenju uloge kabineta kao osnovnog savetodavnog tela predsednika. Poslednjih godina ovu ulogu su preuzeli savetnici Bele kuće, koji se
imenuju bez odobrenja Senata. Videti: W. F. Funk, R. H. Seamon, op. cit., str. 5.
17 Videti: Bernard Švarc, Američko administrativno pravo - opšti pojmovi, Naučna knjiga, Beograd, 1956, str. 34.
18 W. F. Funk, R. H. Seamon, op. cit., str. 6.
77
značaj za funkcionisanje američkog društva, kao što su Centralna obaveštajna agencija (Central Intelligence Agency, skraćeno CIA), Agencija za zaštitu životne sredine (Environmental Protection Agency) ili Uprava za socijalno osiguranje (Social Security Administration).19 Starešine ovih agencija imenovani
su od strane predsednika, na osnovu mišljenja i uz odobrenje Senata.
Sve ove agencije (resori, agencije u njihovom sastavu i agencije van njihovog sastava) deo su izvršne vlasti i podložne su usmeravanju i kontroli od
strane predsednika SAD.20
Međutim, postoje i agencije koje se, po mišljenju mnogih, nalaze izvan okvira izvršne vlasti. One se nazivaju nezavisne regulatorne agencije (independent regulatory agencies) i ne pripadaju ni jednom upravnom resoru, niti se nalaze pod
direktnom kontrolom predsednika ili starešine određenog resora.21
19 O značaju Uprave za socijalno osiguranje svedoči činjenica da ona ima budžet veći od
bilo kog resora (657 milijardi dolara za 2008. godinu). Navedeno prema:
http://www.ssa.gov/budget/2008bud.pdf (stranica posećena 9. 10. 2008).
20 O uticaju predsednika SAD (posebno Vilijema Klintona) na regulatornu politiku
ovih agencija, videti opširno: Elena Kagan, Presidential Administration, Harvard Law Review,
br. 114, 2001, str. 2245 - 2385.
21 Jack M. Beermann, Administrative law, Aspen Law & Business, New York, 2000, str.
3; Nastanku nezavisnih regulatornih agencija doprineo je razvoj američke industrije i ekonomije nakon Građanskog rata. Naime, u ovom periodu bilo je neophodno regulisati na nacionalnom nivou oblasti kao što su železnički saobraćaj, bankarski sektor, naftna industrija, proizvodnja čelika i sl. Međutim, Kongres nije mogao (ili nije želeo) da samostalno uredi pomenute oblasti, pošto su pitanja vezana za njih bila previše kompleksna, dinamična, ali i politički riskantna. Sve je to doprinelo uspostavljanju prvih nezavisnih regulatornih agencija, na koja su preneta znatno šira ovlašćenja, u odnosu na agencije koje su pripadale izvršnoj vlasti.
Tako je, 1887. godine formirana Komisija za međudržavni promet (Interstate Commerce
Commission), prva nezavisna regulatorna agencije na tlu Amerike. Ovaj proces naročito je intenziviran nakon velike ekonomske krize, koja je zahvatila američko društvo tridesetih godina XX veka. Videti: S. Kernell, G. C. Jacobson, op. cit., str. 293; Početkom XX veka formirana je i Agencija federalnih rezervi (Federal Reserve System) koja do danas obavlja funkciju
centralne banke SAD, regulišući njihovu monetarnu politiku. Pomenuta agencija smatra se i
najuticajnijom od svih nezavisnih regulatornih tela. Odluke koje ona donosi direktno utiču
na kamatne stope, inflatorna kretanja, nezaposlenost, kao i celokupan ekonomski razvoj zemlje. Članovi upravljačkog odbora Agencije biraju se na 14 godina, a na njegovom čelu nalazi se predsedavajući koji se postavlja na 4 godine (uz mogućnost reizbora). Ovaj funkcioner
(trenutno je to Ben Bernanki) smatra se jednim od najuticajnih ljudi u celokupnom američkom sistemu, tako da njegovi komentari i predviđanja mogu izazvati promene vrednosti akcija na berzama. Iako, Kongres i predsednik SAD nisu uvek zadovoljni odlukama Federalnih rezervi, oni ne pokušavaju da ostvare veću kontrolu nad ovom agencijom, pošto bi ona
podrazumevala i veću odgovornost za njen rad. Uticaj ove agencije posebno je došao do izražaja u saniranju posledica velike ekonomske krize koja je zahvatila američki finansijski sistem u drugoj polovini 2008. godine. Uporediti: Isto, str. 295; http://www.federalreserve.gov
(stranica posećena 9. 10. 2008).
78
Trenutno u SAD postoji oko 15 ovakvih agencija, među kojima su i Federalna komisija za komunikacije (Federal Communications Commission),
Federalna komisija za trgovinu (Federal Trade Commission), Regulatorna komisija za nuklearnu energiju (Nuclear Regulatory Commission), Nacionalni
bord za radne odnose (National Labor Relations Board) i sl. Sve one imaju neke zajedničke osobine koje se mogu svesti na sledeće: na njihovom čelu najčešće se nalazi grupa rukovodioca (a ne jedan starešina), najviše prosta većina
tih lica može biti iz jedne političke partije, oni se postavljaju od strane predsednika (na osnovu mišljenja i uz odobrenje Senata) na tačno određeni period i mogu biti uklonjeni sa pozicije samo u slučaju postojanja jasnog razloga (cause), za razliku od većine službenika u okviru izvršne vlasti, koji se nalaze na ‘’usluzi’’ predsedniku.22
Nezavisnost ove vrste agencija u odnosu na predsednika SAD kao nosioca izvršne vlasti, počiva upravo na njihovim osnovnim osobinama. Tako, sama činjenica da se na čelu ovih agencija nalazi nekoliko lica, otežava njenu
kontrolu od strane predsednika, jer je uvek lakše kontrolisati pojedinca nego
grupu ljudi.23 Takođe, nemogućnost predsednika da smenjuje lica na čelu nezavisnih agencija (osim u tačno određenim slučajevima nezakonitog rada i
zanemarivanja osnovnih dužnosti), otežava mogućnost uticaja na njihov
rad.24 Konačno, pravilo da najviše prosta većina rukovodećih članova nezavisne agencije može pripadati jednoj političkoj partiji, bitno ograničava pred22 Postoji nekoliko načina na osnovu kojih se može utvrditi da li jedna agencija spada
u grupu nezavisnih regulatornih agencija. Jedan od načina je da se u samom zakonu, kojim
je agencija formirana, proveri da li ona ima osnovne osobine ove vrste agencija. Drugi način
podrazumeva pronalaženje Zakona o smanjenju rada sa dokumentima (Paperwork Reduction
Act, 44. U.S.C. § 3502(5)), koji sadrže detaljnu listu nezavisnih regulatornih agencija. Takođe, samo ime agencije može biti veoma indikativno. Ako agencija u svom nazivu sadrži reč
komisija (commission) ili bord (board), velika je verovatnoća da je u pitanju nezavisna regulatorna agencija, jer se na njemom čelu nalazi grupa ljudi, a ne pojedinac. Videti: W. F. Funk,
R. H. Seamon, op. cit., str. 7; Uporediti: P. L. Strauss, op. cit., str. 133 - 135.
23 Kada je Predsednik Bil Klinton zamenio Džordža Buša starijeg na mestu predsednika SAD 1992. godine, on je otpustio sve postavljene funkcionere u agencijama pod njegovom
kontrolom, koji sami nisu podneli ostavku. Na njihovo mesto doveo je članove ili simpatizere svoje (Demokratske) stranke. Tako nešto nije moguće u nezavisnim regulatornim agencijama. W. F. Funk, R. H. Seamon, op. cit., str. 9.
24 Tako na primer, Federalna komisija za komunikacije (Federal Communications Commission) ima pet članova, od koji je svaki imenovan ne period od pet godina. Svake godine
jednom članu komisije ističe mandat, što otvara mogućnost predsedniku da imenuje ‘’svog’’
kandidata. Međutim, nakon imenovanja, on nema mogućnost otpuštanja tog lica, čak iako
se u budućnosti ne bude slagao sa njegovom politikom. Isto.
79
sednika u imenovanju novih članova i obezbeđuje prisustvo određenog broja članova iz njemu konkurentne stranke.25
Međutim, nezavisnost ove vrste agencija ne treba shvatiti u apsolutnom
smislu. Tako, predsednik imenuje predsedavajućeg agencije (na osnovu mišljenja i uz odobrenje Senata) iz redova njenih članova. Iako predsedavajući
agencije nema mogućnost donošenja odluka u njeno ime (zašta je potrebna
većina glasova svih njenih članova), njegova pozicija je vrlo uticajna i često
presudno utiče na stav ostalih članova agencije.
Takođe, predsednik će često naći nekog od članova agencije iz suprotne
stranke koji će deliti njegova uverenja. To naročito može doći do izražaja u
poslednjoj godini mandata nekog od članova, kada se, zbog želje za reizborom, član konkurentne stranke može prikloniti politici predsednika.26
To sve doprinosi shvatanju da se nezavisne regulatorne agencije samo
uslovno mogu smatrati izolovanim i samostalnim u odnosu na izvršnu vlast
SAD.27
Konačno, posebnu vrstu entiteta u američkom sistemu predstavljaju nezavisne državne korporacije (independent government corporations), koje se
osnivaju za obavljanje onih usluga, koje su tradicionalno rezervisane za privatan sektor (dostavljanje pošte, snabdevanje električnom energijom, obezbeđenje transportnih usluga i sl.). Ipak, važnost ovakvih aktivnosti utiče da
one nisu (ili bar ne u potpunosti) prepuštene privatnom sektoru, već se regulišu i obezbeđuju od strane države.28 Na sličan način kao i kod nezavisnih regulatornih agencija, članove njihovog odbora postavlja predsednik (na osnovu mišljenja i uz odobrenje Senata), ali ovde još u većoj meri dolazi do izražaja samostalnost rukovodećeg funkcionera, koji po svojim ovlašćenjima, u
velikoj meri, podseća na direktora privatnog preduzeća. Ovakva nezavisnost
25 Isto; O odnosu predsednika SAD i nezavisnih regulatornih agencija (naročito u kontekstu tumačenja odredbi Ustava SAD), videti: Lawrence Lessig, Cass R. Sunstein, The President and the Administration, Columbia Law Review, br. 94, 1994, str. 1 - 120.
26 W. F. Funk, R. H. Seamon, op. cit., str. 10; O glasanju unutar same agencije, videti: P.
L. Strauss, op. cit., str. 23.
27 O nezavisnim regulatornim agencijama, videti opširno: Marshall J. Breger, Gary J.
Edles, Established by Practice: The Theory and Operation of Independent Federal Agencies, Administrative Law Review, br. 52, 2000, str. 1111 - 1294.
28 U pojedinim slučajevima država obezbeđuje pružanje odgovarajućih usluga zato što
ne postoji dovoljno interesovanje od strane privatnog sektora. Tako je Nacionalna korporacija za železnički saobraćaj (National Railroad Passenger Corporation, Amtrak) osnovana od
strane Kongresa 1970. godine, kako bi pomogla ovaj oblik saobraćaja, koji se nalazio u velikim problemima zbog nedostatka privatnih investicija, kao i sve veće konkurencije od strane
drumskog i vazdušnog saobraćaja. Videti: S. Kernell, G. C. Jacobson, op. cit., str. 296.
80
neophodna je zbog činjenice da državne korporacije mogu da prodaju i kupuju robu i usluge, pozajmljuju i uzimaju novac na zajam, a takođe da tuže i
budu tužene na identičan način, kao i bilo koje privatno preduzeće. Naravno,
ukoliko smatra potrebnim i neophodnim, Kongres može odlučiti da utiče na
organizaciju i ograniči aktivnosti ovakvih tela.29 Takođe, pomenute korporacije ne mogu samostalno da povećavaju naknade koje naplaćuju za pružanje
svojih usluga, jer su one dotirane od strane države zbog njihove važnosti za
američke građane. Među najznačajnije organizacije ovog tipa spadaju Poštanska služba SAD (U.S. Postal Service), Uprava doline Tenesi (Tennessee Valley
Authority), Federalna korporacija za osiguranje useva (Federal Crop Insurance Corporation), Institucija Smitsonian (Smithsonian Institution), kao i Nacionalna korporacija za železnički saobraćaj (National Railroad Passenger Corporation, Amtrak).30 Ipak, specifična funkcija i status ovih korporacija utiče
da se one, najčešće, ne smatraju federalnim agencijama u striktnom smislu reči i pored očiglednih sličnosti koje poseduju.31
Međutim, nisu svi federalni programi realizovani od strane federalnih
agencija. Drugim rečima, u njihovom sprovođenju mogu učestvovati agencije država-članica,32 ali i subjekti privatnog i civilnog sektora na osnovu različitih ugovora i grantova.33 Na ovaj način se zadržavaju veoma važni programi za funkcionisanje države, bez nepopularnog povećanja broja agencija i dr29
Uporediti: Isto; K. F. Warren, op. cit., str. 17 – 18.
Isto.
31 Videti: W. F. Funk, R. H. Seamon, op. cit., str. 10 – 11.
32 O ulozi agencija država-članica u sprovođenju federalnih programa, videti: M. Davinić, op. cit., str. 71 – 73.
33 Tako se ističe da različiti univerziteti, instituti i laboratorije (svi izvan federalne strukture) koriste više od 80% sredstava iz budžeta namenjenih naučnim istraživanjima. Navedeno prema: S. Kernell, G. C. Jacobson, op. cit., str. 297; Dok država nastoji da zaštiti javni interes, a privani sektor se rukovodi privatnim interesima, civilno društvo se stara o interesima
pojedinih grupa unutar društva, posebno onih koje su ugrožene, odnosno nedovoljno zaštićene. U težnji da se sva tri navedena sektora društva (državni, privatni i civilni) objedine zajedničkim pojmom, na zapadu je krajem XX veka u upotrebu uveden izraz “Governance”, za
koji ne postoji adekvatan termin u našem jeziku. Videti: L. David Brown, Sanjeev Khagram,
Mark H. Moore, Peter Frumkin, Globalization, NGO, and Multisectoral Relations, in Governance in a Globalizing World, Joseph S. Nye Jr., John D. Donahue, (eds.), Brookings Institution Press, Washington, D.C., 2000, str. 275 – 276; Donald F. Kettl, The Transformation of Governance, Public Administration for Twenty-First Century America, The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 2002, str. xi; Marko Davinić, Globalization and Governance: New
Challenges for American Leadership, The George Washington Center for the Study of Globalization, http://gstudynet.org/publications/OPS/papers/CSGOP-07-02.pdf (stranica posećena 12. 10. 2008).
30
81
žavnih službenika. Konačno, ovakav model postao je dominantan obrazac
funkcionisanja modernih država, koje se suočavaju sa sve brojnijim i složenijim problemima u doba globalizacije.34
Osnovne aktivnosti federalnih agencija
Agencije obavljaju čitav niz aktivnosti i funkcija u SAD, kako na federalnom nivou, tako i u samim državama-članicama i lokalnim zajednicama.
One svojim aktivnostima, u velikoj meri, utiču na svakodnavni život građana
SAD.35 Agencije donose veoma značajne odluke kojima kreiraju politiku u
34
Pomenuti model postao je poznat pod nazivom javno-privatno partnerstvo (public-private partnership) i vremenom se javio u najrazličitijim sferama društvenog života. Zanimljiv je podatak da je preko 1000 privatnih kompanija angažovano u SAD samo u okviru njene vojne industrije. Takođe, tokom drugog rata u Iraku na svakih deset američkih vojnika dolazilo je jedno lice
iz privatnog ili civilnog sektora. Oni su angažovani od strane američke države za obavljanje najrazličitijih poslova kao što su obezbeđenje diplomata, održavanje aviona i tenkova, obučavanja iračkih snaga bezbednosti, spremanje hrane, pa čak i saslušanje i ispitivanje iračkih zarobljenika. Videti opširno: Stephen Goldsmith, William D. Eggers, Governing by Network, The New Shape of the
Public Sector, Brookings Institution Press, Washington D.C., 2004, str. 10 – 14; O različitim oblicima saradnje javnog i privatnog sektora u SAD, videti: David Osborne, Ted Gaebler, Reinventing
Government, How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector, A Plume Book, New
York, 1993; Michael Hynes, Sheila Nataraj Kirby, Jennifer Sloan, A Casebook of Alternative Governance Structures and Organizational Forms, RAND, Washington D.C., 2000.
35 Koliko je taj uticaj jak, svedoči i studija o svakodnevnom uticaju agencija na život prosečnog studenta državnog fakulteta u SAD. Tako, njegov radni dan obično započinje tuširanjem.
Snabdevanje vodom je, uglavnom, kontrolisano od strane lokalne agencije. Takođe, sastav svih
sredstava za ličnu higijenu kontrolisan je od strane federalnih agencija. Prilikom sušenja kose, student koristi fen, koji je proizveden u saglasnosti sa pravilima donetim od strane federalne agencije. Nakon toga sledi doručak. Prema federalnoj regulativi, svaki proizvod za ishranu, na svojoj ambalaži, mora da sadrži nutricione podatke. Rok upotrebe svakog proizvoda zasnovan je na federalnim i standardima država-članica. Sledi odlazak na fakultet, sopstvenim kolima ili javnim prevozom. Svaki auto mora da ima ugrađen sigurnosni pojas ili vazdušni jastuk (ili i jedno i drugo),
jer je takav standard nametnut proizvođačima automobila od strane federalnih ili agencija država-članica. Javni prevoz dotiran je od strane sva tri nivoa vlasti SAD (federalni, državni, lokalni).
Zgrade državnih fakulteta su finansirane, uglavnom (70 %), od strane poreskih obveznika država-članica. Deo školarine studenti plaćaju putem federalnih kredita, dok je veći deo školarine subvencionisan novcem poreskih obveznika. Laboratorije na fakultetima su opremljene novcem Nacionalne fondacije za nauku (federalna agencija), kao i sredstvima privatnih korporacija, koje se
na taj način oslobađaju dela poreskih obaveza. Sledi ručak, pri čemu su prehrambeni proizvodi
podvrgnuti kontroli od strane federalnih agencija. Konzumiranje alkohola je regulisano zakonima
država članica, a kontrolisano je od strane lokalne policije. Večernji sati su obično rezervisani za
gledanje televizije, pri čemu je osnivanje i funkcionisanje radio i televizijskih stanica u nadležnosti Federalne agencije za komunikacije. Navedeno prema: Benjamin Ginsberg, Theodore J. Lowi,
Margaret Weir, We the people, An Introduction to American Politics, W. W. Norton & Company,
New York, London, 1997, str. 11.
82
najrazličitijim oblastima društvenog života.36 Kongres samo na uopšten način usmerava rad federalnih agencija, ostavljajući vrlo širok prostor diskrecionim ovlašćenjima ovih organa.37
Ogroman broj, kao i raznolikost federalnih agencija, umnogome otežava
posao grupisanja njihovih osnovnih aktivnosti.38 Međutim, na krajnje uopšten način, njihove funkcije bi se mogle klasifikovati u nekoliko osnovnih
grupa:
36
Kako se ističe, ‘’na više načina, bezbrojne aktivnosti svakodnevnog života - zaposlenje,
putovanje, transakcije, rekreacija, kao i hrana, piće i disanje - pod uticajem su (...) federalnih
upravnih agencija, četvrte grane državne vlasti’’. Steven P. Croley, Theories of Regulation: Incorporating the Administrative Process, Columbia Law Review, br. 98, 1998, str. 3.
37 J. M. Beermann, op. cit., str. 4.
38 O konkretnim aktivnostima najvažnijih federalnih agencija u SAD, kako onih u okviru izvršne vlasti (ne računajući upravne resore - departmane o kojima je već bilo reči), tako
i nezavisnih, videti opširno na sledećim veb adresama: Biro za alkohol, duvan, vatreno oružje i eksploziv (Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives, http://www.atf.treas.gov),
Biro za cenzus (statistiku) (Bureau of the Census, http://www.census.gov), Centralna obaveštajna agencija (Central Intelligence Agency, http://www.cia.gov), Komisija za ljudska prava
(Commission on Civil Rights, http://www.usccr.gov), Komisija za sigurnost potrošačkih proizvoda (Consumer Product Safety Commission, http://www.cpsc.gov), Agencija za narkotike
(Drug Enforcement Administration, http://www.dea.gov), Agencija za zaštitu životne sredine
(Environmental Protection Agency, http://www.epa.gov), Komisija za jednaku mogućnost zapošljavanja (Equal Employment Opportunity Commission, http://www.eeoc.gov), Uprava za
kredite u poljoprivredi (Farm Credit Administration, http://www.fca.gov), Federalna uprava
za avijaciju (Federal Aviation Administration, http://www.faa.gov), Federalni istražni biro
(Federal Bureau of Investigation, http://www.fbi.gov), Federalna komisija za komunikacije
(Federal Communications Commission, http://www.fcc.gov), Federalna regulatorna komisija
za energiju (Federal Energy Regulatory Commission, http://www.ferc.gov), Federalna izborna komisija (Federal Election Commission, http://www.fec.gov), Federalna agencija za krizni
menadžment (Federal Emergency Management Agency, http://www.fema.gov), Federalna
uprava za autoputeve (Federal Highway Administration, http://www.fhwa.dot.gov), Federalna uprava za železnice (Federal Railroad Administration, http://www.fra.dot.gov), Agencija
federalnih rezervi (Federal Reserve System, http://www.federalreserve.gov), Federalna komisija za trgovinu (Federal Trade Commission, http://www.ftc.gov), Federalna uprava za prevoz
(Federal Transit Administration, http://www.fta.dot.gov), Uprava za hranu i lekove (Food and
Drug Administration, http://www.fda.gov), Opšta služba za računovodstvo (General Accounting Office, http://www.gao.gov), Služba unutrašnjih prihoda (Internal Revenue Service,
http://www.irs.gov), Komisija za međunarodnu trgovinu (International Trade Commission,
http://www.usitc.gov), Odbor za zaštitu sistema vrednosti (Merit Systems Protection Board,
http://www.mspb.gov), Nacionalna uprava za aeronautiku i svemir (National Aeronautics
and Space Administration, http://www.nasa.gov), Nacionalna umetnička baština (National
Endowment for the Arts, http://www.arts.gov), Nacionalna uprava za bezbednost saobraćaja
na putevima (National Highway Traffic Safety Administration, http://www.nhtsa.gov), Nacionalni odbor za radne odnose (National Labor Relations Board, http://www.nlrb.gov), Regulatorna komisija za nuklearnu energiju (Nuclear Regulatory Commission,
83
a. Distribucija socijalne pomoći
Socijalna funkcija države, još od velike ekonomske krize tridesetih godina XX veka, dobija sve veći značaj u američkom društvu. Ovakav proces je
naročito intenziviran šezdesetih i sedamdesetih godina prošlog veka.
Danas, takođe, veliki broj agencija, kao svoju osnovnu funkciju vrši distribuciju socijalne pomoći i drugih državnih davanja određenim grupacijama stanovništva. Tu se, pre svega, podrazumeva pomoć namenjena starim
osobama, veteranima, osobama sa posebnim potrebama (invalidima i mentalno bolesnim licima) i siromašnim slojevima stanovništva.39
Agencije koje obavljaju ovakvu funkciju, moraju tačno utvrditi koja lica
se mogu kandidovati za određeni program i koje uslove moraju ispuniti da bi
im se dodelila socijalna pomoć.40
Jedna od najznačajnih agencija ovog tipa je Uprava za socijalno osiguranje (Social Security Administration), koja je osnovana još 1935. godine.41
b. Izdavanje licenci i dozvola
Ovu funkciju agencije obavljaju u najrazličitijim oblastima, kao što su izgradnja i funkcionisanje nuklearnih elektrana, seča federalnih šuma, funkcionisanje komercijalnih avio-letova ili izdavanje dozvola za rad televizijskim i
radio stanicama.42
http://www.nrc.gov), Služba nacionalnih parkova (National Park Service,
http://www.nps.gov), Nacionalna fondacija za nauku (National Science Foundation,
http://www.nsf.gov), Nacionalna uprava telekomunikacija i informisanja (National Telecommunications and Information Administration, http://www.ntia.doc.gov), Nacionalni odbor za
transportnu sigurnost (National Transportation Safety Board, http://www.ntsb.gov), Agencija profesionalne sigurnosti i zdravlja (Occupational Safety and Health Administration,
http://www.osha.gov), Uprava za malu privredu (Small Business Administration,
http://www.sba.gov), Uprava za socijalno osiguranje (Social Security Administration,
http://www.ssa.gov), Carinska služba (U.S. Customs and Border Protection,
http://www.cbp.gov), Služba za ribe i divlje životinje (U.S. Fish and Wildlife Service,
http://www.fws.gov). Navedeno prema: Congress at your fingertips, Capitol advantage publishing, Merrifield, 2003, str. 5 – 7 (stranice posećene 8. 10. 2008).
39 Videti: J. M. Beermann, op. cit., str. 4.
40 Alex Vinnitsky, Jennifer Weinzierl, Daniel R. Dinger, John M. Huberty, Jennifer
McDonough, Anne Marie Jancola, West Group High Court Case Summaries, Administrative
law, West Group, St. Paul, 2002, str. 3.
41 William W. Fox, Jr., Understanding Administrative Law, Lexis Publishing, New York,
2000, str. 1.
42 J. M. Beermann, op. cit., str. 4.
84
Agencije ovog tipa često regulišu i svakodnevne aktivnosti kompanija, a
naročito cene koje one mogu naplaćivati za svoje usluge.
Najznačajnije agencije koje obavljaju ovu funkciju su Federalna komisija
za komunikacije (Federal Communications Commission), nadležna za oblast
radiodifuzije, kao i Federalna regulatorna komisija za energiju (Federal Energy Regulatory Commission), koja, između ostalog, izdaje dozvole za izgradnju
i funkcionisanje hidro-centrala.43
c. Regulisanje aktivnosti građana i organizacija
Već je rečeno da agencije u velikoj meri utiču na svakodnevni život miliona ljudi u SAD, kao i na rad velikog broja kompanija. Tako na primer, Agencija za zaštitu životne sredine (Environmental Protection Agency) kontroliše
industrijske i proizvodne aktivnosti svih kompanija u SAD, i pritom im nameću stroge standarde u pogledu ispuštanja gasova i otpadnih voda. Agencija profesionalne sigurnosti i zdravlja (Occupational Safety and Health Administration) propisuje stroga pravila u pogledu radnog prostora i uslova za rad
u svim kompanijama, kako bi se eventualne povrede na radu svele na što manju meru.44
Međutim, i sve ostale federalne agencije u izvesnoj meri vrše ovu funkciju, jer svaka od njih na posredan ili neposredan način reguliše aktivnosti građana i organizacija.
d. Upravljanje državnom imovinom
Pod ovom aktivnošću podrazumeva se staranje o imovini koja pripada
federalnoj državi. Veliki broj federalnih agencija u SAD obavlja ovu funkciju
kao osnovnu. Tako, na primer, Služba nacionalnih parkova (National Park
Service) reguliše upravljanje svim nacionalnim parkovima na teritoriji SAD,
dok Služba za šume (Forest Service), koja se nalazi u okviru Resora poljoprivrede, ima u svojoj nadležnosti upravljanje šumskim bogatstvom SAD.45
Velika raznolikost agencija u SAD ne pruža siguran oslonac za sistematizaciju bilo kakve vrste. Takođe, postoje agencije čije se aktivnosti ne mogu
svrstati ni u jednu od prethodno navedenih kategorija, kao što je Nacionalna
uprava za aeronautiku i svemir (National Aeronautics and Space Administration, skraćeno NASA). Stoga, ovakav pokušaj grupisanja osnovnih funkcija
agencija treba samo uslovno shvatiti.
43
44
45
W. Fox , Jr., op. cit., str. 9.
W. F. Funk, R. H. Seamon, op. cit., str. 11.
Isto.
85
Pri tome, agencije obavljaju ovako brojne i raznolike funkcije putem formulisanja propisa (rulemaking) i “presuđivanja”- donošenje rešenja (adjudication).
Osnovna razlika između njih sastoji se u činjenici da donošenje propisa
podrazumeva usvajanje takvih akata kojima se na generalan način uređuju
buduće situacije, dok se donošenje rešenja sastoji u primenjivanju postojećeg
propisa na utvrđene činjenice u konkretnom slučaju.
Postupci donošenja pomenutih akata regulisani su na osnovu Zakona o
upravnom postupku (Administrative Procedure Act, skraćeno APA) koji je
usvojen od strane Kongresa 1946. godine. Ovaj zakon nije imao, niti ima pretenziju da detaljno reguliše aktivnosti agencija, već samo da utvrdi osnovne
standarde i režim njihovog rada. Takođe, njime je dopuštena mogućnost
utvrđivanja dodatnih zahteva i strožeg (ali ne i blažeg) režima u odnosu na
agencije, putem zakona koji regulišu njihovo funkcionisanje, kao i propisa koje ovi upravni organi samostalno donose.46
Zaključak
Federalne agencije javile su se u američkom sistemu sa ciljem otklanjanje
nagomilanih problema, koje predsednik, članovi Kongresa i sudije nisu mogli
sami da reše. Pri tome, načelna efikasnost ovih organa posledica je kako
stručnosti lica unutar agencija, tako i specifičnosti njihove organizacione
strukture.
Krajnje uprošćena sistematizacija agencija obuhvatila bi u sebi četiri
osnovne vrste ovih organa. Najvažniji među njima su upravni resori (departmani), na čijem čelu se nalaze lica koja formiraju predsednikov kabinet. Drugu vrstu agencija čine oni upravni organi, koji se nalaze unutar resora (departmana) i na čijem čelu se nalaze lica imenovana od strane predsednika
SAD (na osnovu mišljenja i uz odobrenje Senata) ili starešine resora. Pored
njih postoje i agencije koje se nalaze izvan pojedinih resora i čije starešine imenuje predsednik SAD (takođe, na osnovu mišljenja i uz odobrenje Senata).
Sve navedene vrste agencija deo su izvršne vlasti i na taj način podložne snažnoj kontroli od strane predsednika SAD, koji se nalazi na njenom čelu.
Četvrta vrsta federalnih agencija izaziva i najveće sporove u američkoj teoriji. One se nazivaju nezavisne regulatorne agencije i ne pripadaju ni jednom
upravnom resoru, niti se nalaze pod direktnom kontrolom predsednika SAD.
46
A. Vinnitsky (sa saradnicima), op. cit., str. 4; O Zakonu o upravnom postupku SAD,
kao i o postupcima donošenja propisa i rešenja, videti opširno: M. Davinić, op. cit., str. 66 –
68, 115 – 152.
86
Na njihovom čelu se, za razliku od ostalih agencija, nalazi grupa rukovodioca,
koji se postavljaju od strane predsednika na tačno određeni period i mogu biti
uklonjeni sa pozicije samo u slučaju postojanja jasnog razloga. Ipak, nezavisnost
ove vrste agencija treba shvatiti samo u uslovnom smislu, zbog snažnog faktičkog uticaja koji predsednik SAD može ostvariti u odnosu na ove organe.
Konačno, posebnu vrstu entiteta u američkom sistemu predstavljaju nezavisne državne korporacije (independent government corporations), koje se osnivaju za obavljanje onih usluga, koje su tradicionalno rezervisane za privatan sektor (dostavljanje pošte, snabdevanje električnom energijom, obezbeđenje transportnih usluga i sl.). Međutim, specifična funkcija i status ovih organa utiče da
se one, najčešće, ne smatraju federalnim agencijama i pored značajnih sličnosti
koje poseduju.
Ogroman broj, kao i raznolikost federalnih agencija, umnogome otežava
posao grupisanja njihovih osnovnih aktivnosti. Međutim, na krajnje uopšten
način, njihove funkcije bi se mogle klasifikovati u nekoliko osnovnih grupa: distribucija socijalne pomoći, izdavanje licenci i dozvola, regulisanje aktivnosti građana i organizacija, upravljanje državnom imovinom i drugo. Pri tome, agencije obavljaju ovako brojne i raznolike funkcije putem formulisanja propisa (rulemaking) i donošenje rešenja (adjudication), čiji postupci su na generaln način regulisani federalnim Zakonom o upravnom postupku.
Agencije će i u narednom periodu zauzimati značajno mesto u američkom
društvu i državi. Njihove aktivnosti, uprkos snažnim tendencijama u pravcu deregulacije različitih oblasti društva (karakterističnom za osamdesete i devedesete godine XX veka), imaće, nesumnjivo, značajan uticaj na svakodnevni život
američkih građana. Velika ekonomska kriza koja je zahvatila američki finansijski
sektor u drugoj polovini 2008. godine, dodatna je potvrda neutemeljenosti shvatanja, koja slobodno tržište i privatnu incijativu posmatraju kao idealne i samodovoljne mehanizme regulisanja ekonomskih kretanja. Potpuno je jasno da će
država morati još snažnije da interveniše u rešavanju nagomilanih ekonomskih i
socijalnih problema u američkom društvu. Pri tome, agencije moraju opravdati
svoju egzistenciju i dodatno razviti sopstvene tehnike, kako bi postizale bolje rezultate, sa postojećim (ili čak manjim) sredstvima kojima će raspolagati.
Federalne agencije su, tokom protekla dva veka, osnivane sa zadatkom da
stabilizuju ekonomiju, ublaže krajnosti neregulisanih tržišta i obezbede materijalnu sigurnost građana.47 Nema sumnje da će administrativni proces, i u narednom periodu, ostati karakteristični instrument političke i ekonomske reforme
SAD.
47
Videti: E. Gellhorn, R. M. Levin, op. cit., str. 1.
87
Marko Davinić, PhD
Law School of Belgrade University
DEFINITION, TYPES AND FUNCTIONS
OF FEDERAL AGENCIES IN THE
U.S. LEGAL SYSTEM
The federal bureaucracy comprises the diverse collection of departments,
bureaus, services, commissions, boards and other units that carry out national
policies (e.g. regulating private conduct, managing federal property, giving or
denying persons welfare benefits, licensing, etc). For the sake of the simplicity, we
have classified all federal agencies into four broad categories.
The most important agencies are departments, and their heads (secretaries) form the President’s Cabinet. At the moment, there are 15 Departments with
different roles and functions (e.g. the Department for Homeland Security was
formed in 2002 with the main responsibility to organize the defense against terrorism).
Departments normally contain a number of agencies within them (e.g. the
Federal Bureau of Investigation is placed inside the structure of Department of
Justice). The heads of these agencies are appointed by the President, or by the
head of the Department.
Third category of agencies finds its place outside Departments, but still inside Executive Branch (e.g. the Central Intelligence Agency). The heads of these
agencies are also appointed by the President, with the advice and consent of the
Senate.
All these agencies are considered part of the Executive Branch and are under substantial control of the President.
On the other side, Independent Regulatory Agencies (Commissions, Boards) are designed to maintain their independence from the President and executive departments. They are founded to regulate vital areas which are too dynamic, technical or unpopular to be regulated by Congress (e.g. Federal Reserve Board is in charge of U.S. monetary policy). They are run by boards of commissioners, who are appointed by the President, with the advice and consent of the
Senate. However, they can not be removed without “cause” (malfeasance),
which means that they have substantial level of independence in their work. So-
88
metimes, those agencies are even described as “the headless fourth branch of government”.
In addition, there are independent government corporations responsible of
delivering the kinds of services usually provided by private corporations (e.g. National Railroad Passenger Corporation – Amtrak). Despite the striking similarities with previous entities, they are not generally considered public agencies.
Deregulation process was dominant movement worldwide in the last two
decades of the XX century, with the dogmatic belief that the free market and private initiative take necessary corrective measures to solve all problems in modern
society. However, corporate failures and scandals at the beginning of the XXI
century (e.g. Enron, WorldCom) and especially huge economic crisis in 2008 have been warning signs for more regulatory reforms concerning markets, banks,
insurance companies and corporations. Taking that into account, there is no doubt that federal agencies will play even more important role in American society
in the years to come.
Key words: federal agencies - departments - independent regulatory agencies - independent government corporations
89
Dr Goran P. Ilić
Pravni fakultet, Univerziteta u Beogradu
ORGANIZACIJA KRIVIČNOG SUDSTVA U SAD
Poteškoće sa kojima se susreće krivično procesno zakonodavstvo zemalja
kontinentalne Evrope nagnale su zakonodavce da izlaz potraže u uporednim
rešenjima anglo-američkiog prava. Prilikom uvođenja novih procesnih rešenja ne poklanja dovoljno pažnje razumevanju karaktera i ustrojstva institucija koje postoje u stranom postupku, previđaju se predstave procesnih učesnika o njihovim ulogama u postupku, kao i vladajući pogledi o ciljevima
krivičnog postupka. Reformi krivičnog postupka se može pristutpiti samo
ako se poznaje i organizaciona strana procesa, odnosno organizacija i nadležnost sudova koji postupaju u krivičnim predmetima. Analiza organizacije krivičnih sudova u Sjedinjenim Američkim Državama je podrazumevala
odgovarajuća razmatranja o recepciji common law i dilemama koje su u vezi sa tim postojale, naročito u svetlu donošenja federalnog Ustava. Posebna
pažnja je posvećena američkom shvatanju federalizma koji predstavlja odlučujući činilac organizacije američkog prava. Federalizam je simbol slobode
američkih građana i potvrda da oni sami upravljaju na nivou lokalne zajednice, dok je upravljanje na nekom višem nivou izvedenog karaktera. U skladu sa tim se razlikuju tri nivoa upravljanja: lokalni, državni i federalni.
Shvatanje federalizma je imalo odlučujući uticaj i na organizaciju sudske
mreže u Sjedinjenim Američkim Državama. Osnovna odlika sudskog sistema je postojanje paralelizma između sudova koji postoje u svakoj od saveznih država i federalnog sudskog sistema. Zbog specifičnosti sudske organizacije koja postoji u svakoj saveznoj državi teško je izdvojiti neke zajedničke
karakteristike, osim postojanja tri instance: prvostepene, apelacione i najviše. I u okviru federalnog sudskog sistema je moguće razlikovati tri stepena.
U prvom odlučuju okružni sudovi, drugi stepen je u nadležnosti apelacionih
sudova, a najviši sud je Vrhovni sud SAD. Analiza sudske nadležnosti u krivičnim predmetima pokazuje da se deljenju pravde, naročito pred nižim sudovima u saveznim državama, upućuju ozbiljni prigovori sa stanovišta garancija fer postupka. I postupak pravnih lekova ima neka rešenja koja su
90
DR GORAN P. ILIĆ
potpuno nepoznata kontinentalnom pravo. Jedno od njih je diskreciono
ovlašćenje Vrhovnog suda SAD da odluči da li će određeni predmet uzeti u
razmatranje.
Ključne reči: Common law, kontinentalni krivični postupak, angloamerički krivični postupak, federalizam, sudovi, Vrhovni sud SAD
I
Efikasno krivično pravosuđe koje poštuje standarde pravičnog postupka
predstavlja ideal kojem teži svaki zakonodavac. S obzirom na to da su idealne situacije u životu retke, zakonodavac je prinuđen da rešava dilemu koju je
šezdesetih godina prošlog veka teorijski zasnovao Herbert Paker uvođenjem
koncepta crime control i due process modela krivičnog postupka.1 U okviru
crime control modela naglasak je na represiji krivičnih dela, što podrazumeva
sprovođenje brzih postupaka lišenih preteranog formalizma. Na drugoj strani, due process model insistira na formalnosti utvrđivanja istine kroz izvođenje dokaza od strane nepristrasnog suda, a njegovu suštinu najbolje oslikava
poznata rečenica ser Vilijama Blekstouna da je bolje da deset krivih pobegne
nego da jedan nevin strada. Iako se izvorno vezuju za common law tradiciju,
elementi pomenutih modela su prisutni i u krivičnom postupku mešovitog
tipa.
Pojedini autori u tendenciji slabljenja autoritarne i represivne uloge države, uz istovremeno povećanje značaja uloge stranaka u krivičnom postupku,
pronalaze dokaz da crime control model ustupa mesto due process modelu.2
Naglasak je pri tom na jednakosti oružja (equality of arms) koja se izvorno vezuje za anglo-američki krivični postupak.3 Jednu od njegovih osobenosti
predstavlja načelo odgovornosti stranaka, što znači da je dokazna inicijativa
prvenstveno u stranačkim rukama. S obzirom da procesni položaj stranaka
predstavlja jedno od bitnih obeležja anglo-američkog krivičnog postupka, razumljivo je što se rešenja common law sistema poimaju kao uzor na koji bi se
1 J. R. Spencer, La procédure pénale anglaise, Presse Universitaire de France, Paris, 1998,
p. 113.
2
X. Pin, La privatisation du procčs pénal, Revue de science criminelle et de droit pénal
comparé, n° 2, Paris, 2002, p. 245.
3 Istorijski posmatrano, do isticanja stranaka u prvi plan je došlo krajem srednjeg veka
kada je englesko pravo izlaz iz krize izazvane napuštanjem božjih sudova potražilo u prilagođavanju starih procesnih formi zahtevima novih društvenih okolnosti, s tim da nije povučena oštra crta razgraničenja između krivične i građanske stvari. M. Damaška, Napomene o
sporazumima u kaznenom postupku, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, vol. 11, br.
1, Zagreb, 2004, str. 5.
91
trebalo ugledati. U prilog tome govori i činjenica da postupci u sistemima
common law traju znatno kraće nego u zemljama konitinentalnog prava, što
je u skladu sa standardom suđenja u razumnom roku.4 Tako se u američkom
pravu zahtev za brzim suđenjem (Speedy trial) izvodi iz VI Ustavnog amandmana koji garantuje pravo optuženog na brzo i javno suđenje, što se ocenjuje uz pomoć nekoliko kumulativnih kriterijuma nastalih u praksi Vrhovnog
suda SAD (U.S. Supreme Court). Reč je o dužini i razlozima trajanja postupka, eventualnoj šteti koju je odbrana pretrpela usled toga i okolnosti da li se i
kada odbrana pozvala na pravo na brzo suđenje.5 Pored toga, na federalnom
nivou je 1974. godine donet Zakon o brzom suđenju (Federal Speedy trial Act)
koji je predvideo da podizanje optužbe (indictment ili information)6 pred sudom mora da usledi u roku od trideset dana nakon što je osumnjičeni lišen
slobode, dok postupak u kojem se utvrđuje krivica optuženog mora da bude
održan u roku od sedamdeset dana od podizanja optužbe ili prvog pojavljivanja (first appearence).7
Ostavljajući po strani dilemu da li je efikasan postupak u isti mah i fer
postupak,8 činjenica je da sve više zemalja poseže za rešenjima koja postoje u
anglo-američkom postupku. Sa tim u vezi, potrebno je imati u vidu da je za
uspešno preuzimanje inostranih procesnih ustanova neophodno da budu ispunjeni odgovarajući uslovi. Pored razumevanja karaktera i ustrojstva institucija koje postoje u stranom postupku, važne su i predstave procesnih učesnika o njihovim ulogama u postupku, kao i vladajući pogledi o ciljevima krivičnog postupka.9 Navedene poteškoće su utoliko veće ukoliko se procesni
instituti prenose iz common law tradicije u postupke zemalja kontinentalnog
pravnog kruga.
4 Ujedinjeno Kraljevstvo je u periodu od 1999. do 2006. godine u ukupnom broju osuda izrečenih od strane Evropskog suda za ljudska prava zbog kršenja Evropske konvencije o
ljudskim pravima učestvovalo sa svega 2,61%, pri čemu se od tog broja 12,05% osuda odnosilo na povredu prava na suđenje u razumnom roku.
5 Barker v. Wingo [1972] 407 US 307.
6 O značenju ovih pojmova videti: J. Cédras, La justice pénale aux États-Unis, Aix-enProvence, Paris, 1990, p. 342.
7 J. Pradel, Droit pénal comparé, 2e édition, Dalloz, Paris, 2002, p. 604, 605.
8 Na oprez upućuju rezultati jednog produbljenog istraživanja koje je pokazalo da je,
uprkos tradicionalnoj retorici, savremeni engleski krivični postupak široko okrenut ka crime
control modelu. A. Sanders, R. Young, Criminal Justice, Butterworths, 1994, in J. R. Spencer,
op. cit., p. 114.
9 M. Damaška, Sudbina anglo-američkih procesnih ideja u Italiji, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, vol. 13, br. 1, Zagreb, 2006, str. 4, 5.
92
DR GORAN P. ILIĆ
Upućivanjem seta pravosudnih zakona Narodnoj skupštini Republike Srbije na usvajanje učinjen je prvi korak u reorganizaciji sudske mreže (što u
javnosti nailazi i na oprečne komentare), a uskoro bi trebalo da započne rad
na novom krivičnom procesnom zakoniku. Ako je suditi po preovlađujućem
mišljenju u stručnoj javnosti novi model krivičnog postupka će biti rađen po
uzoru na rešenja iz anglo-američkog prava. S obzirom da se u poslednjih nekoliko godina kod nas mnogo piše i često govori o tom procesnom modelu
(najčešće nazivanom „tužilačka istraga“), analizu bi trebalo usmeriti na sistem krivičnih sudova u zemljama common law sistema, uz poseban osvrt na
pravne lekove kojima se može pobijati krivična presuda.
Common law model je odavno iskoračio iz engleske „kolevke“ i postao
prihvaćen u Severnoj Americi, Australiji, Novom Zelandu, južnoj Africi i južnoj Aziji, tako da su njegova osnovna načela, izvori, postupak i sistem dokazivanja usvojeni na globalnom nivou.10 Nesporno je, međutim, da svaka od
zemalja koje pripadaju ovom pravnom krugu poznaje i odgovarajuće specifičnosti, o čemu svedoči primer najviše sudske instance u Engleskoj i Sjedinjenim Američkim Državama. Na vrhu engleske sudske organizacije se nalazi Dom lodova (House of Lords), koji predstavlja gornji dom Parlamenta, što
ukazuje da englesko sudstvo nije u potpunosti odvojeno od zakonodavne vlasti.11 O izuzetnosti iznošenja predmeta pred Dom lordova govori podatak da
najviša sudska instanca u toku godine donose od trideset do četrdeset odluka. Sastavljena je od dvanaest članova čiji zvanični naziv je lordovi redovnog
apela (Lords of Appeal in Ordinary), što je prilično neobično s obzirom na
okolnost da izjavljivanje apela Domu lordova predstavlja izuzetnu mogućnost.12 Na drugoj strani, u Sjedinjenim Državama je nakon sticanja samostalnosti napuštena engleska tradicija i, pod uticajem ideja iz francuske revolucije, sprovedeno je oštro razgraničenje između sudstva i zakonodavne i izvršne
vlasti. U izlaganju koje sledi biće razmotren sistem sudske organizacije u SAD.
II
Prve engleske naseobine na teritoriji Severne Amerike obrazovane su u
toku XVII veku. U novonastalim kolonijama nije bilo jednoobraznog političkog razvoja, što se objašnjava razlikama koje su proizilazile iz obima krunskih
prerogativa, vremena nastanka pojedinih naseobina i uslova njihovog razvo10
A. J. Bullier, La common law, Dalloz, Paris, 2002, p. 4.
M. Damaška, Krivično procesno pravo S.A.D., (skripta), Zagreb, 1963, str. B2.
12 Više o tome: D. Frison, Introduction au droit anglais et aux institutions britaniques, novelle édition entičrement refondue et mise ŕ jour, Ellipses, Paris, 2000, p. 15-19, 83, 84.
11
93
ja.13 Pored toga, vremenom su granice Sjedinjenih Država proširene na nove
teritorije koje su prethodno bile pod meksičkom, francuskom i španskom vlašću. Sve to je imalo uticaja na formiranje američkog prava.
Razumljivo je da je uticaj engleskog prava bio najveći, jer je većina kolonista govorila engleski jezik i bila je engleskog porekla. U prilog primene engleskog prava na novoj teritoriji navodi se odluka engleskog suda doneta
1608. godine u slučaju Kelvin (Calvin’s case).14 U njoj je zauzet stav da je englesko common law pravo u načelu primenljivo, jer ga engleski podanici nose
sa sobom kada osnivaju naseobine na teritorijama koje nisu nastanjene civilizovanim nacijama. Izuzimajući prisustvi Šveđana i Holanađana u pojedinim
delovima novoosvojene teritorije, u Severnoj Americi nije postojalo civilizovano pravo i lokalni uslovi koji se mogu uporediti sa onim u Engleskoj.15
Stanovište zauzeto u Calvin’s case poznavalo je jedno važno organičenje:
do primene engleskog common law prava u kolonijama nastalim na tlu Severne Amerike dolazilo je samo u meri u kojoj su njegova pravila odgovarala vladajućim uslovima života. Upravo ovo ograničenje se u toku XVII veka mnogo više primenjivalo nego načelo izraženo u odluci Calvin’s case. Jednu od
prepreka za prihvatanje engleskog prava u ovom periodu predstavljalo je nezadovoljstvo engleskim pravosuđem, jer su mnogi kolonisti bili prinuđeni da
spas od progona potraže u Novom Svetu. Razumljivo je zato da oni nisu mogli da u common law vide jemstvo za odbranu ličnih sloboda. Na drugoj strani, doseljenici su se u obećanoj zemlji susretali sa problemima na koje common law nije pružalo zadovoljavajući odgovor ili ga oni, budući pravno neobrazovani, nisu pronalazili. Usled toga se odlučivanje o sporovima koji su iskrsavali zasnivalo uglavnom na osećanju pravde i pravičnosti, proizašlim iz
Biblije i prirodnog prava. Postupak se odlikovao neformalnošću i diskrecionim ovlašćenjem sudije u odnosu na postojeće pravo.16 Ovakvo stanje najbolje oslikavaju Paundove reči da će neznanje biti osnovni činilac nastanka američkog prava.17
Stvari se bitno menjaju početkom XVIII veka. Kao posledica poboljšanja
životnih uslova doseljenika i ekonomskog napretka, javlja se potreba za raz13
E. A. Farnswort, Uvod u pravni sistem Sjedinjenih Američkih Država, Savremena administracija, Beograd, 1973, str. 8.
14 7 Co. I, 17 b, 1608. R. David, C. Jauffret-Spinosi, Les grands systčmes de droit contemporains, 11 édition, Dalloz, Paris, p. 303.
15 J. Cédras, La justice pénale aux États-Unis, op. cit., p. 137.
16 E. A. Farnswort, Uvod u pravni sistem Sjedinjenih Američkih Država, op. cit., str. 9, 10.
17 R. David, C. Jauffret-Spinosi, Les grands systčmes de droit contemporains, op. cit., p.
304.
94
DR GORAN P. ILIĆ
vijenijim pravom. Usled toga common law počinje da se posmatra kao sredstvo za odbranu od kraljevog apsolutizma, na jednoj strani, i kao veza između doseljenika engleskog porekla, tj. kao brana od pretnji koje su dolazile iz
francuske Luizijane i Kanade, na drugoj strani.18 Razvoj trgovine i porast broja stanovnika imali su za posledicu povećanje broja školovanih pravnika. Među njima je bilo engleskih pravnika koji su se doselili u Ameriku, ali i potomaka doseljenika koji su školovani u Engleskoj.19 Američka nezavisnost, proklamovana 1776. godine, a konačno proglašena 1783. godine, preokrenula je
stvari i stvorila potpuno nove okolnosti. Jedna od njih je bila da sve što je englesko, računajući tu i common law, padne u nemilost ili da se prihvata sa podozrenjem. Pored toga, republikanski ideal i oduševljenje prirodnim pravom
govorili su u prilog kodifikovanja prava, što bi predstavljalo prirodan sled poteza nakon Deklaracije o pravima i Ustava Sjedinjenih Američkih Država.20 U
pojedinim državama su čak donošeni zakoni kojima je zabranjeno pozivanje
na odluke engleskih sudova koje su donete nakon proglašenja nezavisnosti.21
Štaviše, uobičajena zdravica u to vreme je glasila: „Common law Engleske: neka pisani zakoni brzo iskorene tu spravu za tlačenje u Americi.“22
Sve do sredine XIX veka je moglo da se nagađa kakav će biti ishod borbe
između pobornika common law sistema i zagovornika kodifikacije prava.
Ipak, jezik i poreklo većine stanovništva Sjedinjenih Država održali su ovu zemlju u porodici common law sistema. Prevagu je odnelo shvatanje da common law, sa osloncem na pravne stavove utvrđene u precedentima i na činjenična pitanja o kojima odlučuju slobodni i ravnopravni građani, jednaki po
položaju predstavlja, posebno u oblasti kaznenog prava, pravni sistem koji
jemči odbranu ličnih sloboda i prava od arbitrernosti izvršne vlasti ili nepostojanosti zakonodavca.23 Definitivno opredeljivanje za common law nije značilo i njegovo potpuno prihvatanje. Mnogo pravila nisu prihvaćena bilo zbog
neprilagođenosti uslovima društvenog života u Sjedinjenim Američkim Državama, bilo zbog toga što nisu proizašla iz sudskih odluka.24
18
Ibidem
E. A. Farnswort, Uvod u pravni sistem Sjedinjenih Američkih Država, op. cit., str. 10.
19
305.
21
Ch. Warren, A History of the American Bar, Beard Books, 1999, p. 227.
23 J. Cédras, La justice pénale aux États-Unis, op. cit., p. 138.
22
306.
95
Razlika između prava SAD i engleskog common law prirodna je posledica razlika koje dele američku od engleske civilizacije i načina života.25 Dok je
jedna država evropsko ostrvo, druga je zaseban kontinent. Jedna se ponosi
svojom tradicijom, a druga, budući zemlja ostvarenja „američkog sna“, dobrim delom okreće leđa tradiciji. Engleska je monarhija, a Sjedinjene Američke Države su republika. Prva je oduvek bila jedinstvena nacija, dok je druga
federalna država koja vodi računa o usaglašavanju nacionalnih interesa sa posebnostima pojedinih država članica.
Danas je uticaj engleskog prava u SAD neznatan. Međutim, u savremeno američko pravo su utkane neke od ideja čije izvorište je u engleskoj tradiciji.26 To je pre svega koncepcija o supremaciji prava koja omogućava sudsku
kontrolu ustavnosti zakona (judicial review). Ove doktrina je izražena u odluci Vrhovnog suda SAD Marbury v. Madison,27 a njen tvorac je Džon Maršal tadašnji predsednik Suda.28 U pomenutom slučaju je izražen načelan stav
da je Ustav SAD napisan upravo da bi organičio vlast i da, u cilju poštovanja
ovog načela, nema druge mogućnosti do da se dopusti poništenje svakog neustavnog zakona.29 Ustav je najviši pravni akt (supreme law) koji se nameće
sudiji, iz čega proizilazi obaveza poništenja svih zakona, donetih od strane
Kongresa, koji su u suprotnosti sa ustavnim odredbama. Na taj način je Vrhovni sud SAD uzdignut na rang američkog Kongresa.
Drugu karakteristiku američkog prava predstavlja tradicija precedenata
koja, saglasno pravilu Stare decisis et non quieta movere,30 omogućava da se
nove sudske odluke zasnivaju na prethodnim. Za razliku od engleskog uzora
koji je tokom XIX veka uspostavio obavezujući značaj precedenta, američki
sudovi se ne smatraju potpuno vezanim prethodno donetom odlukom. Takv
stav se objašnjava, pre svega, postojanjem pisanih ustava koji sadrže načelne
odredbe o postupku i pravima odbrane. Zbog toga se Vrhovni sud SAD i najviši sudovi država članica bave, na planu krivičnog prava, prevashodno ustav25
Ibid., p. 307-309.
27 5 U.S. (1 Cranch) 137 (1803)
28 Džon Maršal je bio predsednik Vrhovnog suda SAD od 1801. do 1835. godine. Jedino obrazovanje je stekao pohađanjem dvomesečnog kursa o pravu na Koledžu Vilijem i Meri. Smatra se najvećim predsednikom Vrhovnog suda SAD. E. A. Farnswort, Uvod u pravni
sistem Sjedinjenih Američkih Država, op. cit., str. 7.
29 É. Zoller, Le droit des États-Unis, Presses Universitaires de France, Paris, 2001, p. 55,
56.
30 Značenje ove sentence je: Pridržavati se već donetih odluka i ne narušavati rešena pitanja.
26
96
DR GORAN P. ILIĆ
nim odredbama. Kao faktor slabijeg uvažavanja precedenta se navodi i decentralizacija sudske vlasti, što je posledica ustavom utvrđene raspodele nadležnosti.31
Poslednja karakteristika prava SAD je shvatanje suđenja kao spora stranaka
kojim se stvar, kako parnična, tako i krivična, iznosi pred sud, pri čemu stranke
imaju dokaznu inicijativu, a sudu pripada uloga arbitra. Reč je o konceptu preuzetom iz engleskog prava koje je, u kasnom Srednjem veku, izlaz iz krize izazvane napuštanjem božjih sudova potražilo u prilagođavanju starih procesnih
formi zahtevima koje su postavljale nove društvene okolnosti, pri čemu nije povučena oštra crta razgraničenja između krivične i građanske stvari.32 Usled toga
je protiv okrivljenog koji se pred sudom izjasnio krivim sprovođenje daljeg postupka bilo bespredmetno, kao uostalom i parnični postupak protiv tuženog koji je priznao tužbeni zahtev.
III
Federalizam je odlučujući činilac organizacije američkog prava.33 On je
simbol slobode i znači da američki građanin, u dogovoru sa drugim građanima,
izvorno sam upravlja (self-government) na nivou lokalne zajednice, dok je upravljanje na nekom višem nivou izvedenog karaktera. U skladu sa tim se razlikuju
tri nivoa upravljanja: lokalni, državni i federalni (local, state, federal government).
Budući da je samoupravljanje odlučujući činilac nastanka prava, jasno je da
pravna pravila koja uređuju društveni život potiču „odozdo“ i, samo izuzetno,
„odozgo“. Zbog toga se u Sjedinjenim Američkim Državama federalni Ustav
shvata ne kao akt koji utvrđuje državni status, već kao sporazum koji određuje
uslove slobode.34
Shvatanje federalizma je imalo odlučujući uticaj i na organizaciju sudske
mreže u Sjedinjenim Američkim Državama. Osnovna odlika sudskog sistema je
postojanje paralelizma između sudova koji postoje u svakoj od saveznih država i
federalnog sudskog sistema. Za razliku od većine drugih država gde je federalni
sud hijerarhijski na vrhu sudske organizacije (na primer, Nemačke, Kanade,
Švajcarske), u SAD je moguće da pred federalnim sudovima bude pokrenut i pr31 Više o tome: J. Cédras, La justice pénale aux États-Unis, op. cit., p. 139, 140. Na osnovu toga ne bi trebalo izvoditi zaključak da doktrina precedenta nije ukorenjena u SAD. Najbolji primer za to je Vrhovni sud SAD koji je u toku jednog i po veka odstupio od svojih prethodnih odluka samo dvadeset puta. E. A. Farnswort, Uvod u pravni sistem Sjedinjenih Američkih Država, op. cit., str. 49.
32 M. Damaška, Napomene o sporazumima u kaznenom postupku, op. cit., str. 5.
33 É. Zoller, Le droit des États-Unis, op. cit., p. 36.
34 Ibid., p. 37, 38.
97
vostepeni postupak. Zbog toga se u teoriji govori o dvostrukoj hijerarhiji američkog sudskog sistema.35
Najveći broj sporova rešavaju sudovi u saveznim državama, tj. državni sudovi.36 Svaka savezna država ima svoju sopstvenu sudsku organizaciju koja je
posledica vremena u kojem su nastali, gustine naseljenosti, tradicije i drugih
okolnosti. Zbog toga je teško izdvojiti zajedničke karakteristike koje bi obuhvatile sudove u svim saveznim državama. Uobičajena struktura podrazumeva postojanje tri instance: prvostepene, apelacione i najviše, s tim da u nekoliko saveznih država postoje samo prvostepeni i sud drugog stepena. U svakoj saveznoj
državi postoji prvostepeni sud opšte nadležnosti (state trial court) koji je najčešće sreće pod nazivom oblasni ili viši sud (County Court, Superior Court). Nezavisno od toga da li u suđenju učestvuje porota, suđenjem rukovodi sudija pojedinac koji je nadležan za sve sporove, tj. krivične ili parnične, pod uslovom da ne
spadaju u nadležnost posebnog suda. Od sudova posebne nadležnosti trebalo bi
pomenuti sudove za maloletnike i krivične sudove. Postoje i niži sudovi (courts
of inferior jurisdiction) čija nadležnost obuhvata sitnije sporove. Tradicionalno ih
čini jedan sudija koji se u gradovima naziva magistratom ili policijskim sudijom,
a u pokrajinama mirovnim sudijom (justice of the peace).37 Na vrhu sudske hijerarhije u saveznim državama se nalazi apelacioni sud koji se najčešće naziva vrhovni sud (Supreme Court),38 a broji obično od pet od devet sudija (najčešće sedam). Vrhovni sud ima konačnu reč u tumačenju prava savezne države, pri čemu njegove odluke mogu biti osporene pred Vrhovnim sudom SAD samo u
meri u kojoj se odnose na pitanja uređena federalnim pravom. Treba reći da je
povećanje broja drugostepenih predmeta imalo za posledicu uvođenje međustepenih sudovi koji stoje iznad prvostepenih i najvišeg suda savezne države.
Najveći značaj za uspostavljanje federalne sudske organizacije ima Zakon o
sudovima od 1789. godine (Judiciary Act of 1789) koji i danas, nakon nekoliko
izmena, predstavlja osnov federalnog sudstva. U okviru federalnog sudskog
sistema je moguće razlikovati tri instance.39 U prvoj odlučuju okružni sudo35
R. David, C. Jauffret-Spinosi, Les grands systčmes de droit contemporains, op. cit., p.
324.
36 E. A. Farnswort, Uvod u pravni sistem Sjedinjenih Američkih Država, op. cit., str. 3537; R. David, C. Jauffret-Spinosi, Les grands systčmes de droit contemporains, op. cit., p. 326;
É. Zoller, Le droit des États-Unis, op. cit., p. 42, 43.
37 M. Damaška, Krivično procesno pravo S.A.D., op. cit., str. B5.
38 Njegov naziv u državi Njujork je Apelacioni sud (Court of Appelas).
39 E. A. Farnswort, Uvod u pravni sistem Sjedinjenih Američkih Država, op. cit., str. 3741; R. David, C. Jauffret-Spinosi, Les grands systčmes de droit contemporains, op. cit., p. 324,
325; É. Zoller, Le droit des États-Unis, op. cit., p. 50-60.
98
DR GORAN P. ILIĆ
vi (U.S. district courts), drugi stepen je u nadležnosti apelacionih sudova (U.S. courts of appeals), a najviši sud je Vrhovni sud SAD. Okružni sudovi su sudovi opšte nadležnosti, tako da odlučuju o krivičnim i građanskim sporovima. Suđenje
pred okružnim sudom se redovno odvija pred sudijom pojedincem, nezavisno
od toga da li u suđenju učestvuje porota. U izuzetnim slučajevima je sudsko veće sačinjeno od trojice sudija, od kojih je jedan član višeg federalnog suda. Protiv odluke okružnog suda je moguće izjaviti pravni lek apelacionom sudu koji
odlučuje u veću od trojice sudija (kvorum za donošenje odluke je dvojica sudija).
Vrhovni sud SAD je jedini federalni sud koji je iziričito pomenut u Ustavu
Sjedinjenih Američkih Država. Ugled koji ovaj Sud ima objašnjava se nekolikim
razlozima. Prvi se odnosi na nadležnost, propisanu Zakonom o sudovima od
1798. godine, da kao apelacioni sud ispituje odluke državnih sudova sa stanovišta povrede federalnog zakona i Ustava SAD. Drugi značajan momenat je dolazak sudije Džona Maršala na mesto predsednika Vrhovnog suda SAD za čijeg
mandata je doneta mnoge značajne odluke (već pomenutom odlukom Marbury
v. Madison ustanovljena je mogućnost sudske kontrole ustavnosti zakona). Kao
treći presudan činilac današnjeg položaja Vrhovnog suda SAD navodi se usvajanje XIV Amandmana na Ustav SAD kojim su države obavezane da svakom licu
pruže garancije da neće biti lišeno života, slobode ili imovine bez propisanog zakonskog postupka (due process of law), niti mu u granicama svoje vlasti mogu
uskratiti zakonsku zaštitu (equal protection of the law). Vremenom je uz pomoć
klauzule due process Vrhovni sud SAD postao neprikosnoveni čuvar osnovnih
prava američkih građana. Četvrti element koji je dodatno uvećao ovlašćenja Vrhovnog suda SAD je vezan za ekonomsku krizu tridesetih godina prošlog veka.
Predsedniku Ruzveltu su za sprovođenje izbornih obećanja za izlazak iz krize bili potrebni zakoni kojima je Kongres prekoračio Ustavom postavljene okvire. Kada je Vrhovni sud poništio pomenute zakone, usledila je predsednikova pretnja
da će broj sudija u najvišoj federalnoj instanci biti povećan za šest što bi poremetilo postojeću ravnotežu. Usled toga je Vrhovni sud odstupio od svojih odluka
koje su bile smetnja za sprovođenje predsedničkog programa. Na taj način je potvrđeno da se smisao i domašaj ustavnih odredbi može izmeniti jedino promenom sudske prakse Vrhovnog suda SAD.
Vrhovni sud SAD još od 1869. ima devet članova od kojih je jedan predsednik suda tj. vrhovni sudija (Chief Justice), a ostali su sudije saradnici (Associate
Justices). Kako bi zaustavio lavinu žalbi upućenih Vrhovnom sudu, Kongres je
izglasao zakon kojim je napravio razliku između dva načina iznošenja predmeta pred najviši federalni sud. Odluka državnog suda kojom je proglasio zakon
iako je suprotan Ustavu SAD ili federalnom zakonu, ili je osporio valjanost federalnog zakona, a, izuzetno, i presuda nižeg federalnog suda, mogla se pobijati žalbom. U svim ostalim slučajevima Vrhovni sud SAD ima diskreciono ovlašćenje
99
da izda naredbu (writ of certiorari) nižem federalnom sudu ili državnom sudu da
mu dostavi spise određenog predmeta. Ova naredba se izdaje zbog postojanja
„posebnih i važnih razloga“, a predstavlja preovlađujući način iznošenja stvari
pred Vrhovni sud SAD. Prilikom izbora predmeta o kojima će odlučivati, najviši federalni sud se rukovodi potrebom da se osigura jednoobraznost primene federalnog prava.
IV
Kada se izložena sudska organizacija sagleda u svetlu nadležnosti za odlučivanje u krivičnoj materiji,40 uočava se da u saveznim državama postoje prvostepeni sudovi nižeg i višeg ranga. Već je pomenuto da niži prvostepeni sud čini jedan sudija koji se, zavisno da li odlučuje u gradskoj ili ruralnoj sredini, naziva
magistratom ili mirovnim sudijom. Njegova nadležnost obuhvata suđenje učiniocima lakših dela (misdemeanors) za koja je predviđena novčana kazna ili kazna zatvora do jedne godine. Pored toga‚ nadležan je za sprovođenje prethodnog
postupka protiv učinilaca težih krivičnih dela, što uključuje i prethodno saslušanje na kojem se utvrđuje postojanje dokaza za podizanje optužnice ili za iznošenje predmeta pred veliku porotu. Ovi sudovi meritorno reše ili spovedu prethodni postupak u 90% krivičnih predmeta.
Kvalitet samog suđenja je vrlo loš, jer sudijsko mesto često predstavlja nagradu za dotadašnje političke zasluge, a tok postupka se ne beleži zapisnički
usled čega je isključena mogućnost izjavljivanja žalbe. Jedina mogućnost je da se
zahteva pokretanje novog postupka pred višim sudom (venire de novo). Posebno se kritikuje praksa poznata kao „pravda na pokretnoj traci“ (assembly line justice), koja je ogleda u nastojanju da se predmet brzo presudi bez vođenja dovoljno računa o zahtevima fer suđenja. Primera radi, osumnjičeni se, u grupama od
dvadeset do trideset, istovremno upoznaju sa svojim ustavnim pravima tako što
im službenik pročita tekst jedva čujnim glasom, dok se optuženi ili branilac koji iznose odbranu iznad mininuma koji se smatra prihvatljivim nailaze na loš prijem od strane suda.
Prvostepeni sudovi višeg ranga su nadležni za sva krivična dela koja ne spadaju u nadležnost nižih sudova. Reč je o krivičnim delima koja se, saglasno staroj engleskoj podeli, nazivaju felonies, a za koja je propisana kazna zatvora preko
jedne godine ili smrtna kazna. Raspravu pred ovim sudovima vodi profesionalni sudija i, ako je to predviđeno federalnim ili državnim ustavom, a optuženi se
nije odrekao tog prava, suđenje se odvija pred porotom. Postupak se zapisnički
beleži, što pruža mogućnost izjavljivanja žalbe protiv sudske odluke. Prvostepe40 M. Damaška, Krivično procesno pravo S.A.D., op. cit., str. B5-B8; J. Cédras, La justice
pénale aux États-Unis, op. cit., p. 96-100.
100
DR GORAN P. ILIĆ
ni sudovi višeg ranga odlučuju i u slučaju podnošenja zahteva za ponovno suđenje licima koja su osuđena za lakša krivična dela pred nižim prvostepenim sudom. Na taj način se otvara mogućnost ponovnog pretresanja činjeničnih i pravnih pitanja. To se objašnjava ustavnim pravom optuženog da mu se za delo, za
koje je propisana kazna zatvora preko šest meseci, sudi pred porotom, kao i okolnošću da se pred nižim sudom ne vodi zapisnik usled čega je isključena mogućnost izjavljivanja žalbe.
Na vrhu sudske organizacije u saveznim državama nalaze se apelacioni sudovi. Oni se najčešće nazivaju vrhovnim sudovima i u većima ili u opštoj sednici odlučuju o žalbama protiv presuda prvostepnih sudova. Odluku donose bez
pozivanja svedoka i prisustva porote, isključivo na osnovu pisanih i usmenih
agrumenata zastupnika stranaka. S obzirom da u velikom broju saveznih država postoji samo jedan vrhovni sud, u pojedinim državama su obrazovani niži
apelacioni sudovi. U tom slučaju vrhovni sud najčešće diskreciono odlučuje da
li će uzeti u razmatranje žalbu protiv odluke apelacionog suda. Bez obzira da li
odlučuje o žalbi izjavljenoj protiv prvostepene presude ili odluke apelacionog suda, vrhovni sud se bavi isključivo pravnim pitanjima, tj. ispituje postojanje povreda zakona.
U okviru organizacije federalnih sudova moguće je razlikovati „ustavne“ i
„zakonske“ sudove.41 Dok „ustavni“ sudovi imaju opštu nadležnost i sudije sa
doživotnim mandatom, nadležnost „zakonskih“ sudova je određena zakonskim
propisom, a sudijska funkcija je vremenski organičena. Prva grupa sudova je dobila taj naziv jer je izričito ili posredno pomenuta u Ustavu SAD. Reč je o Vrhovnom sudu SAD, okružnim i apelacionim sudovima. Na drugoj strani, „zakonski“ sudovi federalnog ranga stvoreni su zakonima koje je, saglasno članu III,
odeljka 8 Ustava SAD, doneo Kongres. U ove sudove spadaju, pored ostalog, federalni magistrati (U.S. Magistrates) koji imaju prvenstveno krivičnu nadležnost.
U njima sudije profesionalne sudije koje na period od osam godina imenuje federalni okružni sud. Nadležni su da sprovode određene pripremne postupke i
da, po ovlašćenju federalnog okružnog suda, donose meritorne odluke u postupcima koji se vode protiv učinilaca krivičnih dela (petty offenses) za koja je
propisana kazna zatvora do šest meseci ili novčana kazna do 500 dolara, odnosno krivična dela (minor offenses) zaprećena kaznom zatvora do dvanaest meseci ili novčanom kaznom do 1000 dolara.
Federalni okružni sudovi su nadležni da odlučuju o povredama Ustava
SAD ili federalnog zakona učinjenim u okrugu u kojem vrše sudsku vlast. Reč je
u osnovi o prvostepenim sudovima u čijoj nadležnosti su federalna krivična dela. Pored toga, nadležni su da kao apelacioni sudovi odlučuju o odlukama fede41 M. Damaška, Krivično procesno pravo S.A.D., op. cit., str. B8-B11; J. Cédras, La justice
pénale aux États-Unis, op. cit., p. 102-126.
101
ralnih magistrata, bilo da je protiv njih uložena žalba, bilo zahtev za ponovno suđenje.
Federalni apelacioni sudovi su stvoreni u cilju rasterećanja Vrhovnog suda
SAD. Teritorija Sjedinjenih Američkih Država je od 1982. godine podeljena na
trinaest oblasti (circuits), od kojih je jedanaest teritorijalnih oblasti na čijem čelu
se nalaze federalni apelacioni sudovi. Ovi sudovi broje od 4 do 24 sudije, kvorum
za odlučivanje čine dvojica sudija, a odluke se najčešće donose u tročlanom sudskom veću. Postoji mogućnost odlučivanja i u opštoj sednici, do čega dolazi u
slučaju kada se želi osigurati jedinstvena primena prava u oblasti. Osnovna nadležnost federalnih apelacionih sudova je odlučivanje o žalbama koje se izjavljuju
zbog povreda zakona.
Kada je reč o krivičnim predmetima o kojima odlučuje Vrhovni sud SAD,
može se reći da oni uglavnom dolaze tako što Vrhovni sud izdaje naredbu da mu
se dostavi određeni predmet. Do toga dolazi tako što zainteresovana stranka
podnosi molbu Vrhovnom sudu SAD, iznoseći u njoj slučaj i razloge koji ukazuju na naročitu važnost pitanja koja su sadržana u njemu. Ako se sudija kojem
je dodeljena molba na razmatranje složi sa argumentima koji su izneti u molbi,
donosi odluku da predmet iznese na sednicu suda. Broj predmeta o kojima odlučuje Vrhovni sud SAD je veoma mali i svodi se uglavnom na kontrolu ustavnosti ili na krivične predmete u kojima se pojavila neujednačenost u stavovima
apelacionih sudova.
V
Ni jedna ustavna odredba ne obavezuje federalnu državu ili savezne države
da osuđenom omoguće dvostepeno suđenje.42 Uprkos tome‚ krajem XIX veka
se pojavio žalba kao pravni lek za pobijanje sudskih presuda‚ tako da danas praktično svaki optuženi ima pravo da pomoću nje osporava presudu kojom je oglašen krivim i osuđen.43
Prvostepene presude se mogu pobijati žalbom samo zbog pravnih grešaka
učinjenih u toku suđenja. Međutim‚ isključena je mogućnost njenog ulaganja
protiv presuda koje su donete na osnovu priznanja krivice od strane optuženog
(plea of guilty). Žalbom je‚ po pravilu‚ dopušteno pobijati odluku o krivici‚44 a‚
42
McKann v. Dunstan, 453 US 684, 1984.
Prikaz je dat na osnovu: J. Cédras, op. cit., p. 307–314; A. Hage, Le systčme judiciaire
américain, Ellipses, Paris, 2000, p. 91–99.
44 Razlozi iz kojih se najčešće usvaja apel izjavljen po ovom osnovu su: odobrenje sudije dato tužiocu da iznese dokaze dobijene povredom prava optuženog; propust tužioca da
obavesti optuženog o prirodi iznetih dokaza; pogrešna primena zakona od strane sudije; pronalazak pravog krivca koji je priznao izvršenje dela itd.
43
102
DR GORAN P. ILIĆ
izuzetno‚ i visinu izrečene kazne.45 U pravnim sistemima koji poznaju skalu
pretpostavljenih kazni kojom se sud rukovodi prilikom izricanja kazne (sentencing guidelines)‚46 sudija je dužan da obrazloži izbor kazne izvan pomenute skale (inače‚ odluka o kazni se ne obrazlaže). U tom slučaju je odbrani i optužbi data mogućnost da izjave žalbu protiv odluke o kazni‚ čime je načinjen izuzetak od
pravila da je pravo na ulaganje žalbe od strane optužbe izuzetna stvar i da mora
biti razmotreno sa nenaklonošću.47 Naime‚ žalbom je dopušteno pobijati isključivo osuđujuću‚ ali ne i oslobađajuću presudu‚48 čak i kada je ona pogrešno izrečena. Međutim‚ postojanje osuđujuće ili oslobađajuće presude federalnog suda ne predstavlja smetnju da se protiv istog lica za isto delo pokrene postupak
pred sudom federalne jedinice, et vice versa‚ pod uslovom da je izvršenjem dela
povređen interes federalne države i savezne države. U tom slučaju se ne vređa zabrana „dvostruke opasnosti“ (double jeopardy) predviđena V Amandmanom
Ustava SAD.
Od podnosioca žalbe se zahteva da istakne ozbiljnu povredu zakona koja je imala štetan uticaj na prava odbrane i rezultat postupka. Zbog toga se
smatra neprihvatljivom žalba kojom se presuda pobija na površan način ili
isticanjem pravnih grešaka koje nisu proizvele štetan uticaj.
Razlozi ulaganja žalbe se‚49 uz molbu (petition) upućenu apelacionom
sudu‚ iznose u kratkom izveštaju (brief) u kojem podnosilac žalbe navodi
stavove sudske prakse i pravne teorije koji govore u prilog njegovih tvrdnji.
Apelacioni sud ispituje‚ po pravilu‚ povrede zakona koje su istaknute u žalbi‚ ali je ovlašćen da utvrdi i postojanje očitih pravnih grešaka koje su počinjene u prvostepenom postupku‚ a nisu navedene od strane podnosioca žalbe. Apelacioni sud odlučuje u veću sačinjenom od trojice sudija‚ a‚ ako oceni da slučaj to zaslužuje‚ može doneti odluku da sudi en banc‚ tj. u opštoj
sednici svih sudija.
Ako utvrdi da nisu učinjene povrede zakona‚ apelacioni sud odbija žalbu i
potvrđuje prvostepenu presudu.50 On je ovlašćen da po odbijanju žalbe umanji
izrečenu kaznu ili da je‚ izuzetno‚ pooštri.51 U slučaju da uvaži navode podnosi45
Rosenberg v. United States, 195 F.2d 583, 2nd Cir., 1952.
Ovakvo rešenje je usvojeno na federalnom nivou i u četrnaest saveznih država.
47 Carroll v. United States, 354 US 394, 1957.
48 U tri savezne države postoji izuzetak od ovog pravila‚ tako da je optužbi priznato pravo da apelom pobija odluku porote (verdict) zbog činjeničnih nedostataka.
49 Najčešći razlozi za ulaganje apela su: neprihvatljivost dokaza dobijenih neustavnim
pretresanjem; očita nedovoljnost dokaza; nepravilnost postupka identifikacije; neprihvatljivost priznanja; nedobrovoljni karakter priznanja krivice; neispravna uputstva data poroti itd.
50 U 1996. godini je apelacioni sud potvrdio 86,2% prvostepenih presuda.
51 Mogućnost reformatio in peius postoji u četiri savezne države.
46
103
oca žalbe‚ apelacioni sud ukida presudu i upućuje predmet (reverse and remand)
na ponovno suđenje prvostepenom sudu koji je doneo presudu. Apelacioni sud
je ovlašćen i da ukine pobijanu presudu bez upućivanja predmeta na ponovno
suđenje (dismissal of charges). Do toga‚ na primer‚ dolazi u slučaju očigledne nedovoljnosti dokaza. Optuženi se po donošenju takve odluke oslobađa i ne može
mu biti ponovo suđeno.
Nakon donošenja odluke apelacionog suda‚ stranka koja je nezadovoljna
njome ima pravo da podnese molbu za održavanje novog pretresa (petition for
rehearing). Razlog za to može da bude prethodno pitanje koje nije bilo razmotreno ili je doneta odluka suprotna zakonu ili je povređeno pravilo stare decisis.
Sudu je dato diskreciono ovlašćenje da usvoji ili odbije ovu molbu. U slučaju njenog usvajanja‚ održava se novi pretres koji može biti okončan potvrđivanjem
prethodne ili donošenjem nove odluke.
VI
Vrednost pojedinog procesnog sistema se danas ceni prema tome koliko je pogodan instrument za suzbijanje kriminaliteta konstrukcijom i kombinacijom svih ustanova, a ne prema tome sa kolikom su doslednošću sprovedena u njemu pojedina procesna načela.52 Ako bi u našoj zemlji novi krivično procesni kodeks usvojio rešenja svojstvena anglo-američkom modelu
krivičnog postupka, trebalo bi voditi računa o raspodeli ovlašćenja između
javnog tužilaštva i policije, uvođenju paralelne branilačke istrage i raspravnosti koju bi ona unela u prethodni postupak, stranačkoj dokaznoj inicijativi, reformi sistema pravnih lekova itd.. Jednom reči, zakonodavac će morati da se potrudi da iznađe zadovoljavajući odgovor na dilemu crime control vs due process model.U korak sa uvođenjem novih procesnih ustanova
bi morala da ide i odgovarajuća organizacija pravosuđa, jer bi se u protivnom pravni sistem našao u poziciji orkestra koji bi na starim instrumentima trebalo da izvodi muziku sa nove partiture.53 Domaćem zakonodavcu
će svakako biti od koristi da sagleda sudsku organizaciju u Sjedinjenim
Američkim Državama. Iako je već na prvi pogled jasno da postoje velike, a
često i nepremostive razlike između američkog sudskog sistema i nove sudske organizacije koja se uspostavlja u Srbiji, nesporno je da se iz američkog
iskustva mogu izvući korisne pouke.
51
Mogućnost reformatio in peius postoji u četiri savezne države.
T. Vasiljević, Sistem krivičnog procesnog prava SFRJ, treće izmenjeno i dopunjeno izdanje, Savremena administracija, Beograd, 1981, str. 65.
53 M. Damaška, Sudbina anglo-američkih procesnih ideja u Italiji, op. cit., str. 5.
52
104
DR GORAN P. ILIĆ
Goran P. Ilic, PhD
Faculty of Law, University of Belgrade
ORGANIZATION OF CRIMINAL JUSTICE IN THE USA
Difficulties which criminal procedure legislation of the European continental
countries are encountering have triggered their legislators to look for solutions in the
comparative Anglo-American legal system. However, in the course of introduction
of new procedural solutions insufficient attention is paid to understanding of the
character and organization of the foreign justice system, role perceptions of parties
to the proceedings and leading views on the goals of criminal procedure. Reform of
the criminal procedure can be initiated only if there is sufficient knowledge of the
organization and competences of courts which deal with criminal cases. Analysis of
the organization of criminal justice system in the US therefore assumes adequate
examination of reception of the common law system and dilemmas arising from it,
especially in the light of adoption of the federal Constitution. Special attention is
paid to the American understanding of federalism which represents a decisive factor in the organization of American law. Federalism is a symbol of freedom of American citizens and a confirmation that they are in charge of local governance, while governance processes at other levels are of indirect character. In accordance with
this view, three levels of governance can be distinguished: local, state and federal.
The understanding of concept of federalism had also a decisive impact on the organization of court network in the USA. The key feature of the court system is an existence of parallelism between the courts which exist in each federal state and the federal court system. Due to specificities of court organization in each federal state it
is difficult to draw some common characteristics, except for existence of three instances: first, appellate and the highest. It is also possible to differentiate between
three levels within the federal court system. County courts are deciding in the first
instance, the second instance is in competence of appellate courts, while the highest
court is the US Supreme Court. Analysis of the judicial competences in criminal cases demonstrates that judicial decision making, especially before lower courts, is seriously criticized, from the standpoint of guarantees of a fair trial. Furthermore, in
the proceedings upon legal remedies there are some solutions which are not known
in the continental legal system. One of them is the discretionary authority of the Supreme Court to decide whether it would take a certain case into consideration.
Key words: Common law, continental criminal procedure, Anglo-American
criminal procedure, federalism, courts, the US Supreme court
105
Mr Predrag Vukasović
VRHOVNI SUD SAD – ORGANIZACIJA,
FUNKCIJE, RANA ISTORIJA
Vrhovni sud SAD je najviši organ sudske vlasti u SAD. Moćan položaj
koji zauzima odraz je ukupnog položaja sudske grane vlasti u američkom političkom sistemu, koji obeležava složena igra nezavisnosti i međuzavisnosti.
Često se ističe da je sudstvo ravnopravnije od druge dve grane vlasti – izvršne
i zakonodavne. Američka socijalna, ekonomska, pa čak i politička istorija može se pisati u svetlosti presuda Vrhovnog suda, baš kao i posredstvom najčešće
primenjivanog smenjivanja predsednika. Ovaj prilog treba da ispita ulogu
Vrhovnog suda u ostvarivanju odredbi Ustava SAD. Glavni naglasak je stavljen na njegovoj ustavnozaštitnoj ulozi koja odgovara ustavnom sudstvu u
kontinentalnim pravnim sistemima. Razmatraju se ključne organizacione
garantije njegove nezavisnosti, kao i inherentne granice delotvornosti takvih
garantija. Njegove članove postavlja Predsednik, uz saglasnost Senata. Svoju
nezavisnost od izvršne i zakonodavne vlasti Vrhovni sud duguje neograničenoj dužini mandata sudija, precizno određenoj nadležnosti suda, kao i precedentnoj prirodi američkog pravnog sistema, nasleđenoj od engleskog common law-a. Vrhovni sud SAD može se definisati kao specifična kombinacija
apelacionog, kasacionog i ustavnog suda. Sem toga, on ima i izvesnu ograničenu prvostepenu nadležnost. Ali politički najvažnije ovlašćenje suda je njegovo pravo da proglasi ništavim svaki akt zakonodavne ili izvršne vlasti koji
nije u skladu sa Ustavom SAD. Zbog toga su svi predsednici nastojali da sastav suda bude takav da većina sudija podržava njihovu politiku, koristeći u
tom cilju svoje pravo da imenuju sudije. Uticaj izvršne vlasti na sud odražava se u podelama i neslaganjima među sudijama, svrstanim uz konzervativni, centristički ili liberalni deo političkog spektra. Te razlike unutar najviše
američke sudske instance oduvek su postojale, ali se one stalno zaoštravaju od
vremena Reganove konzervativne revolucije nadalje. Posebna pažnja posvećena je formativnom razdoblju istorije američkog Vrhovnog suda. Navedeno je
106
MR PREDRAG VUKASOVIĆ
nekoliko ključnih presuda iz tog vremena da bi se ilustrovao način na koji je
Vrhovni sud, tumačeći ustavne odredbe, oblikovao ukupan politički i pravni
sistem tek osnovane republike.
Ključne reči: Vrhovni sud SAD; ovlašćenja; organizacija; funkcije; istorija; Ustav SAD
***
Vrhovni sud (Supreme Court) predstavlja najviši organ sudske grane vlasti
u SAD. A sudstvo je opet jedna od tri načelno ravnopravne i međusobno nezavisne, no ipak brižljivo usklađene sfere, koje među sobom, shodno političkoj teoriji koja leži u osnovi američkog Ustava, dele ukupan državni suverenitet. Zahvaljujući insistiranju ustavotvoraca na nezavisnosti sudstva i garantijama te nezavisnosti, moglo bi se, s neznatnim preterivanjem, reći da je sudstvo ravnopravnije i nezavisnije od zakonodavne, pa čak i od izvršne vlasti. Presude najvišeg
sudskog organa stoga imaju značaj koji daleko prevazilazi domen pravne istorije. Politička i socijalna povest SAD mogle bi se jednako delotvorno izložiti uz pomoć presuda Vrhovnog suda, koliko i uvidom u rad predsedničkih administracija ili zakonodavnu delatnost Kongresa. Okolnost da to do sada nije činjeno u
meri koju omogućuje pomenuta građa više je plod istoriografskih konvencija nego posledica načelnih prepreka koje bi stajale na putu takvom poduhvatu.
Posmatran iz perspektive evropskog kontinentalnog prava, američki Vrhovni sud predstvlja spoj prvostepenog, apelacionog i ustavnog suda. Tako široka
nadležnost, nezamisliva u bilo kojoj drugoj državi sa pisanim ustavnim tekstom,
rezultat je koliko škrtosti ustavnih odredbi, toliko i tradicije proistekle iz potonjeg delovanja suda. Odeljak 1 člana 3 američkog Ustava predviđa da se sudska
vlast SAD poverava Vrhovnom sudu i nižim sudovima koje Kongres može s vremena na vreme određivati i ustanovljavati. Ustavni tekst ne daje ni najosnovnije naznake o organizaciji pravosudnog sistema. Ostavljajuću Kongresu neograničenu slobodu da osniva buduće sudove na saveznom nivou i uređuje njihovu
organizaciju i rad, ustavotvorci su na posredan i zaobilazan način dali ustavni
osnov organizaciji pravosudnog sistema koja se u vreme pisanja ustavnog teksta
nije mogla predvideti. Uostalom, kako ističe Luis Majers (Lewis Mayers), Vrhovni sud je zapravo bio tvorevina Kongresa, ne Ustava. Ustav, istina, nalaže da federalna sudska vlast jednim delom bude oličena u Vrhovnom sudu. Ali Ustav ne
utvrđuje broj sudija - članova Vrhovnog suda; sve dok taj broj nije bio utvrđen
zakonodavnim aktom Kongresa, Vrhovni sud nije mogao da postoji.1
1 Lewis Mayers: The American Legal System, Harper & Row, New York, 1964, pp
6–7
VRHOVNI SUD SAD – ORGANIZACIJA, FUNKCIJE, RANA ISTORIJA
107
NADLEŽNOST
Apelaciona nadležnost
Osnovna nadležnost Vrhovnog suda proističe iz njegovog ovlašćenja, zasnovanog neposredno na pomenutoj ustavnoj odredbi, da odlučuje o žalbama na presude drugih sudova; gotovo svi sporovi vođeni pred ovim sudom
pokreću se žalbom na presudu nižih sudova i imaju u vidu njegovu apelacionu nadležnost.2 Naravno, Ustav ne precizira nikakve modalitete vršenja apelacione nadležnosti Vrhovnog suda. Prema pozitivnom zakonodavstvu, nadležnost Vrhovnog suda može se zasnovati:
a) žalbom kojom stranka u sporu zahteva preispitivanje presude koju je
doneo jedan od drugostepenih sudova SAD (United States courts of
appeals) ili Drugostepeni sud oružanih snaga SAD (United States Court of Appeals for the Armed Forces);
b) žalbom kojom stranka u sporu zahteva da Vrhovni sud preuzme rešavanje spora koji je u toku pred nižim drugostepenim sudom pre nego
što taj sud donese presudu u sporu. Međutim, takva žalba je dopuštena samo ako njen podnosilac dokaže da je neodložno rešavanje spora
od tako imperativnog javnog značaja da opravdava odstupanje od redovne drugostepene nadležnosti nižih sudova.3
c) Žalbom na presude prvostepenih sudova (United States district courts) u sporovima koji obuhvataju promenu teritorijalnog važenja
kongresnih akata ili akata zakonodavnih tela pojedinih država, ili kada je takva žalba izričito dopuštena posebnim zakonima;
d) žalbom kojom stranka u sporu zahteva preispitivanje presude koju je
doneo jedan od sudova država – članica SAD ako su prethodno iscrpljena sva pravna sredstva pred sudovima te države i ako se spor odnosi na prava garantovana Ustavom SAD ili federalnim zakonom. U
drugim slučajevima zahtev za preispitivanje presude državnog suda
podnosi se vrhovnom sudu dotične države ili – ako taj sud odbije da
preispita presudu – drugostepenom sudu te države.
Nadležnost Vrhovnog suda SAD može se zasnovati i obraćanjem drugostepenih federalnih sudova koji traže od najviše sudske instance uputstvo u
2
http://en.wikipedia.org/wiki/Procedures_of_the_Supreme_Court_of_the_United_States
3 SUPREME COURT OF THE U.S. – RULES Part III. Jurisdiction on Writ of Certiorari Rule 11. Certiorari to a United States Court of Appeals before Judgment, videti sajt
http://www.law.cornell.edu/rules/supct/11.html
108
pogledu tumačenja zakona ili zauzimanja načelnog pravnog stava. Ovaj način zasnivanja nadležnosti federalnog Vrhovnog suda ranije beše uobičajen,
ali se poslednjih decenija gotovo izgubio: poslednji put upotrebljen je 1981.
godine. Žalbom se, najzad, može tražiti da Vrhovni sud izda vanredni sudski
nalog: zabranu vršenja neke radnje, puštanje iz neosnovanog pritvora ili obavezujući nalog nižem sudu da izvrši određenu radnju ili sprovede određeni
postupak. Takve naloge retko izdaje Vrhovni sud; češće ih izdaju niži sudovi.
Prvostepena nadležnost
Pored drugostepene, čl. 3 Ustava predviđa i prvostepenu nadležnost federalnog Vrhovnog suda u svim sporovima koji se tiču ambasadora i drugih diplomatsko-konzularnih predstavnika, kao i u sporovima u kojima kao stranka
učestvuje neka od država SAD. Prema pozitivnom zakonodavstvu, Vrhovni sud
ima prvostepenu i isključivu nadležnost u svim sporovima između dve ili više
država – članica. Njegova nadležnost ostaje prvostepena ali nije isključiva u sporovima u kojima je tužilac ili tuženi ambasador ili drugi diplomatsko-konzularni predstavnik strane države, u svim sporovima između SAD i države – članice, kao i u tužbama i drugim postupcima koje država – članica vodi protiv građana druge države – članice ili protiv stranih državljana.4 Slučajevi koji spadaju u prvostepenu nadležnost Vrhovnog suda vrlo su retki: jedan ili dva slučaja
u toku zasedanja. Budući da je pun saziv suda nepogodan za rešavanje takvih
slučajeva, njihovo razmatranje se poverava sudiji – izvestiocu, istaknutom
stručnjaku za granu prava kojoj pripada spor. Njegov izveštaj se podnosiu sudu, koji odlučuje da li će izveštaj prihvatiti u celini ili izvršiti izmene. Mada je
učešće porote u prvostepenom postupku pred Vrhovnim sudom teorijski moguće, posle spora Georgia v. Brailsford iz 1794. godine nije zabeleženo njeno učešće.5 U sporu United States v. Louisiana iz 1950. godine država Luizijana tražila je učešće porote, ali je Vrhovni sud obio njen zahtev uz obrazloženje da spor
spada u parnice koje se vode uz primenu načela pravičnosti, a ne u sporove koji se presuđuju samo na osnovu zakona, te da stoga stranke u njemu ne uživaju garantije na suđenje pred porotom koje pruža VII amandman na Ustav. Da
je pred sud bio iznet spor koji se presuđuje samo na osnovu zakona, pretres bi
se održao kako pred sudijama Vrhovnog suda tako i pred porotom.6
4 http://www4.law.cornell.edu/uscode/ TITLE 28 > PART IV > CHAPTER 81 > § 1251
Original jurisdiction
5 “Georgia v. Brailsford, Powell & Hopton, 3 U.S. 1 (1794)”. Retrieved on 2008-05-29.
6 United States v. Louisiana, 399 U.S. 699 (1950)”. FindLaw. Retrieved on 2008-05-29.
109
Zaštita ustavnosti
Do sada razmatrane nadležnosti Vrhovnog suda SAD načelno ne prelaze
nadležnost vrhovnih sudskih instanci u drugim državama. On ne bi zahvaljujući njima dobio politički značaj ocrtan na početku ovog teksta. Posebne političke okolnosti postrevolucionarne Amerike, a ne precizne i dalekovide
ustavne odredbe, uslovile su da se Vrhovni sud – otelotvorenje celokupnog
sudstva – pojavi kao čuvar ustavnog poretka i tumač (a posredno i stvaralac)
ustavnih normi. Doprinos samog Ustava bio je negativne prirode: on nije izričito sprečavao takav razvoj, te je on, shodno njegovim odredbama, bio
„pravno moguć“ – da upotrebim omiljenu frazu srbijanskog parlamentarizma. Koreni ustavnosudske nadležnosti Vrhovnog suda leže u federalističkom
strahu od prevlasti suviše demokratski nastrojenog Kongresa u američkom
političkom životu. Po rečima Hamiltona, vodećeg predstavnika federalista,
Vrhovni sud, posredstvom sudskog nadzora nad zakonodavnom delatnošću
Kongresa, obezbeđuje da volja celokupnog naroda, izražena u Ustavu, bude
iznad volje jednog njegovog dela, izražene u zakonodavnim aktima Kongresa.7 A Medison (Madison), drugi istaknuti federalist, isticao je neophodnost
da se tumačenje Ustava prepusti obrazloženom sudu nezavisnih sudija, ne
ostavljajući njegov ishod sukobima i nesređenosti svojstvenim političkim
procesima. Uostalom, takva uloga federalnog Vrhovnog suda ne beše bez presedana: još pre donošenja federalnog Ustava vrhovni sudovi pojedinih država stavljali su van snage zakone usvojene u zakonodavnim telima zato što su
ocenili da su ti zakoni u suprotnosti sa ustavima dotičnih država. Sudska kontrola ustavnosti u držasvama – članicama, dakle, starija je od federalnog Ustava. Ipak, to ne znači da se Vrhovni sud SAD od samog početka afirmisao kao
isključivi tumač ustavnih odredbi i čuvar na njima zasnovanog poretka. Tek
1803. godine na nju se pozvao vrhovni sudija Džon Maršal (John Marshall) u
obrazloženju presude u slučaju Marbury v. Madison. U njemu je Maršal tvrdio da je obaveza Vrhovnog suda da stavi van snage neustavni zakon nužna
posledica njegove dužnosti da sprovodi Ustav, dužnosti na cije vršenje sudije
obavezuje zakletva koju su položili. Zbog kljucnog znacaja Maršalovog obrazloženja presude u pomenutom sporu za ustanovljenje i razvoj ustavnosudske nadležnosti Vrhovnog suda SAD navodim nešto opširnije njegove argumente.8
7
http://www.supremecourtus.gov/about/constitutional.pdf
U.S. Supreme Court, MARBURY v. MADISON, 5 U.S. 137 (1803) 5 U.S. 137
(Cranch), http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase.pl?court=US&vol=5&invol=137
8
110
Pre svega, Maršal iznosi uverenje, svojstveno celoj revolucionarnoj generaciji, da osnovu na kojoj se uzdiže čitava američka državnost predstavlja stav
da narodu pripada prvobitno (primarrno, prirodno) pravo da utvrdi takva
načela buduće političke vlasti koja će najbolje odgovarati njegovoj potrebi za
srećom. No, on odmah dodaje da to pravo (ustavotvornu vlast) narod niti
može, niti treba da primenjuje svakodnevno. Jednom utvrđena, ta načela treba smatrati fundamentalnim u tom smislu da se iz njih izvode sve političke i
pravne institucije SAD. Vlast koja ih je ustanovila mora, po samoj logici svog
vršenja, biti suverena i neograničena. Istina, Maršal nigde ne pominje suverenitet naroda – u to vreme ekstremno radikalnu doktrinu koja je u Francuskoj
dovela do sloma ukupnog državnog uređenja, ali se danas nameće suštinska
podudarnost između ustavotvorne volje američkih ideologa i Rusoove opšte
volje proistekle iz društvenog ugovora. Pored načelne neograničenosti ustavotvorne vlasti, Maršal posebno naglašava vanredni, nesvakodnevni, gotovo
jedinstveni karakter njenog vršenja. Upravo zato što se ona retko primenjuje,
norme utvrđene njenim posredstvom trajne su, nepodložne brzim i lakim
promenama. Vrhovni sudija norme koje ona utvrđuje nigde ne naziva apsolutno nepromenljivim; čitavo njegovo izlaganje, međutim odiše uverenjem
da ih treba što ređe menjati. Iz te primarne i neograničene ustavotvorne vlasti proitiče ukupna organizacija države. Ona ima pozitivni i negativni vid:
ustavotvorac daje ovlašćenja pojedinim delovima državne vlasti, ali istovremeno utvrđuje i granice tih ovlašćenja. Zasnivajući ustavnosudsku nadležnost Vrhovnog suda SAD, Maršal naglašava negativnu, ograničavajuću
funkciju Ustava i pretvara sudsku granu vlasti uopšte i Vrhovni sud napose
kako u jedinog tumača ustavnih normi tako i u isključivog jemca njihovog
sprovođenja.
Pošto su ograničenja izvršne grane vlasti samorazumljiva i čvrsto ukorenjena u anglosaksonskoj pravnoj tradiciji (nije li i sama revolucija bila borba
protiv samovolje britanske izvršne vlasti?), on se usredsređuje na odnos zakonodavne vlasti prema ustavnim ograničenjima. Ovlašćenja zakonodavaca su
određena i ograničena; Ustav je i napisan da bi se otklonile nedoumice oko
njihovog postojanja i obima. Zbog čega bi zakonodavna ovlašćenja bivala
ograničena i njihove granice navođene u ustavnom tekstu ako bi zakonodavci mogli u svako doba da zaobiđu postavljene im međe? Razlika između
ustavne vladavine i diktature, između ograničene i neograničene vlasti briše
se ukoliko ta ograničenja ne sputavaju samovolju onih kojima su nametnuta,
ukoliko istu pravnu snagu imaju dozvoljene i nedozvoljene radnje. Maršal do
kraja zaoštrava sledeću dilemu: ili Ustav ima veću pravnu snagu od zakona
koji su u suprotnosti sa njim, ili zakonodavna grana vlasti može izmeniti
Ustav običnim zakonom. On naglašava da nema trećeg rešenja ove dileme. Ili
111
Ustav sadrži najviše pravne norme, koje se ne mogu menjati uobičajenim
pravnim sredstvima, ili one imaju istu pravnu snagu kao i obični zakonodavni akti, te ih zakonodavac može – poput običnih zakona – menjati kad god
mu se prohte. Prihvati li se prva alternativa, zakonodavni akt suprotan Ustavu nije deo pravnog poretka; prihvati li se, pak, druga, pisani bi ustavi predstavljali besmislena nastojanja naroda da ograniči jednu vlast koja se po svojoj prirodi ne može omeđiti. Svi narodi koji su usvojili pisane ustave smatraju da oni sadrže najviše i fudamentalne pravne norme nacije; teorijska podloga svake takve države mora biti stav da je zakonodavni akt koji je u suprotnosti sa Ustavom ništav. Ovo tvrđenje logički proizlazi iz same činjenice postojanja pisanog ustava, te ga Vrhovni sud smatra jednim od osnovnih načela
američkog društva.
Ako je zakonodavni akt u suprotnosti sa Ustavom ništav, da li on uprkos
svom nevaženju obavezuje sudove i proizvodi pravno dejstvo? Drugim rečima, da li takav zakon, mada nije deo pravnog poretka, sadrži normu koja deluje kao deo pravnog poretka. Oduzeti sudovima pravo da poništavaju sve
pravne posledice zakona suprotnih Ustavu značilo bi faktički ukinuti razliku
između pravne snage Ustava i zakona. Prevashodna nadležnost i obaveza sudske grane vlasti jeste utvrđivanje konkretnog sadržaja pravne norme; „sud izriče šta je pravo“ u konkretnom slučaju. Oni koji primenjuju pravnu normu
u pojedinačnim slučajevima nužno moraju formulisati i protumačiti normu
koju primenjuju. Ako dva zakona sadrže međusobno suprotstavljene norme,
sudovi moraju odlučiti o pravnom važenju svake takve norme. Ako je zakon
u suprotnosti sa Ustavom, a na pojedinačni slučaj se odnose norme i Ustava
i njemu suprotnog zakona, sud mora odlučiti da li će na taj slučaj primeniti
norme sadržane u Ustavu ili zakonu. Obaveza da se donese takva odluka proističe iz same prirode sudske vlasti. Ako sudovi treba da vode računa o normi
sadržanoj u Ustavu, te ako Ustav ima veću pravnu snagu od običnog zakonodavnog akta, spor na koji se mogu primeniti pravne norme iz oba izvora mora se rešiti u skladu sa ustavnim normama. Oni koji osporavaju načelo da sudovi treba da primenjuju Ustav kao najviši izvor prava nužno smatraju da sudovi treba da zatvore oči pred Ustavom i da vode računa samo o zakonima.
Takav stav podriva same temelje svakog pisanog ustava. To bi značilo da zakon koji je shodno načelima i teoriji američkog državnog uređenja u celosti
ništav u praksi ipak postaje sasvim delotvoran i obavezujući akt. To bi dalje
značilo da, ukoliko zakonodavno telo uradi nešto što je izričito zabranjeno,
takva radnja, bez obzira na njenu izričitu zabrranjenost, u stvarnosti proizvodi pravna dejstva. Time bi se zakonodavnoj grani vlasti dala praktična i stvarna svemoć uz istovremeno postavljanje čvrstih granica njenom delovanju.
Ustavotvorac bi time propisao ograničenja i u isti mah objavio da se ona mo-
112
gu zaobići kad god se to poželi. Već sama okolnost da se takvim stavom zapravo poništava pisani ustav – jedna od tekovina na koju Amerikanci gledaju s najvećim poštovanjem – dovoljan je razlog za odbacivanje takve konstrukcije.
Pored ovih opštih razmatranja Maršal navodi i posebne odredbe Ustava SAD koje nalažu sudsku zaštitu ustavnosti. Vlast sudova u SAD proteže
se na sve sporove koji proiziđu iz primene Ustava. Da li su oni koji su dali
takva ovlašćenja sudovima hteli da kažu kako pri njihovom korišćenju sudovi ne treba da vode računa šta piše u Ustavu? Da spor proistekao iz primene Ustava treba da se rešava bez ispitivanja izvora iz čije primene je proistekao? Takvo stanovište je suviše ekstravagantno da bi se moglo braniti.
U nekim slučajevima, dakle, sudije se moraju obratiti neposredno ustavnom tekstu. A ako oni to uopšte smeju učiniti, postoje li delovi Ustava koje sudije ne smeju čitati ili primenjivati? Kao primer ustavnih odredbi koje sudovi moraju neposredno primeniti, Maršal navodi zabranu uvođenja
izvoznih carina u trgovini između država – članica SAD. Pretpostavimo da
se takva carina uvede i da oštećena strana pokrene parnicu radi naknade
štete: treba li sud da prihvati nadležnost ili da zatvori oči pred Ustavom,
konsultujući samo zakone? On takođe navodi ustavnu zabranu usvajanja
zakona kojim se bez sudskog postupka utvrđuje krivična odgovornost pojedinaca i izriču im se kazne, kao i zakona sa retrogradnim dejstvom. Ako
se takav zakon ipak donese, mora li sud osuditi na smrt one za koje mu
Ustav izričito nalaže da ih zaštiti? Zabranom da se osudi za izdaju neko o
čijoj izdajničkoj radnji nisu svedočila dva svedoka ili ko na javnom suđenju nije priznao izdaju ustavotvorac se obraća neposredno sudijama. Ako
bi zakonodavno telo izmenilo tu odredbu proglasivši da je za osudu zbog
izdaje dovoljno svedočenje jednog lica ili priznanje izvan suda, da li bi se
ustavno načelo moralo odbaciti i primeniti neustavni zakon? Iz ovih i drugih ustavnih odredbi jasno proističe – zaključuje Maršal – da je namera
ustavotvorca bila da Ustav načini instrumentom vladavine kako zakonodavne tako i sudske grane vlasti. Zašto bi se sudija zaklinjao da će obavljati svoju dužnost u skladu sa Ustavom SAD, ako taj Ustav ne sadrži norme
koje regulišu njegovu vlast, ako mu je nedostupan i ako se sudija ne može
pozvati na njega? Najzad, vrhovni sudija primećuje da se u samom ustavnom tekstu, pri utvrđivanju najviših izvora prava, na prvom mestu pominje Ustav, pa tek zatim dolaze zakoni. I to ne bilo koji zakoni SAD, već oni
usvojeni radi sprovođenja Ustava. Dakle, sam tekst Ustava SAD potvrđuje
i osnažuje načelo, suštinski važno za sva državna uređenja sa pisanim ustavima, da je zakon suprotan Ustavu nistav i da su sudovi, kao i druge grane vlasti, u svom radu vezani tim izvorom prava.
113
Iako je eksplicitno formulisano tek 1803. godine, načelo sudske kontrole ustavnosti zakonodavnih akata implicitno je sadržano u samom
Ustavu. Opšti karakter njegovih odredbi, koje se ne mogu neposredno primenjivati u svakodnevnom životu, čine neophodnim njihovo tumačenje
od strane sudske vlasti jedine ovlašćene da daje takva tumačenja. Maršal je
to nedvosmisleno istakao u obrazloženju presude u sporu McCulloch v.
Maryland iz 1819. godine.9 Ustavotvorci su oprezno formulisali ustavne
norme najopštijim izrazima, prepuštajuci njihovu razradu buducim naraštajima, koji ce delati u skladu sa promenljivim i nacelno nepredvidljivim
istorijskim okolnostima. Ustav koji bi nastojao da detaljno utvrdi sve vidove sopstvene primene podudarao bi se s ukupnim pravnim poretkom; velicinu takvog Ustava ne bi mogao obuhvatiti nijedan ljudski um. Stoga sama priroda ustava zahteva da u njenu budu naznaceni samo osnovni obrisi pravnog poretka, imenovani njegovi najvažniji delovi, dok se sitniji elementi iz kojih su ti delovi sastavljeni mogu logicki izvoditi iz njih samih.
Mnoga ovlašcenja federalne vlasti nisu izricito navedena u Ustavu, vec su
shvacena kao nužan uslov za izvršavanje obaveza eksplicitno sadržanih u
ustavnom tekstu. Ako, na primer, Banka SAD nije neophodna i podobna
za izvršavanje zadataka federalne vlasti sadržanih u Ustavu, ona ce biti lišena ustavnog osnova svog postojanja i delovanja. Medutim, neophodnost
i podobnost odredenog sredstva nisu pravne kategorije, niti su jednom zauvek date; one su proizvod nacelno promenljivih istorijskih okolnosti. Jedino je tako bilo moguce da SAD tokom više od dva stoleca zadrže isti
ustavni tekst, istina dopunjavan ogranicenim brojem amandmana. Takvo
stanje stvari dodatno jaca ulogu i položaj sudske grane vlasti i njenog najvišeg nosioca – Vrhovnog suda SAD. Granica izmedu tumacenja pravne
norme i njenog stvaranja, i inace krajnje nepostojana, u slucaju sudskog
organa s autoritom kakav uživa Vrhovni sud i pod preovladujucim uticajem precedentnog nacina pravnog mišljenja, biva potpuno izbrisana. Uz
nešto preterivanja može se tvrditi da Ustav SAD ne cini samo srazmerno
kratak tekst koji se pod tim imenom svake godine štampa u milionskim tiražima, vec i nepregledna masa obrazloženih presuda Vrhovnog suda, pristupacna samo profesionalnim pravnicima, koja se svake godine bogati desetinama hiljada novih presuda. Istina, Ustav donekle ogranicava ovu suviše aktivnu ulogu sudske vlasti u stvaranju prava, zahtevajuci da sud svo9 U.S. Supreme Court , M’CULLOCH v. STATE, 17 U.S. 316 (1819) 17 U.S. 316 (Wheat.) M’CULLOCH v. STATE OF MARYLAND et al. February Term, 1819
10 http://www.supremecourtus.gov/about/constitutional.pdf
114
ja pravna mišljenja daje samo u presudama sporova i parnica iznetih pred
njega, Džon Džej (John Jay), prvi vrhovni sudija SAD, energicno je potvrdio ovo ustavno ogranicenje sudske vlasti, odbijajuci da pruži savetodavno
mišljenje prvom americkom predsedniku o ustavnim implikacijama nameravane spoljnopoliticke odluke.10
Presuda Vrhovnog suda o ustavnosti nekog zakona ili tumecenju ustavnih odredbi smatra se konacnom i može biti izmenjena samo zahtevnim i
komplikovanim, te stoga retko primenjivanim postupkom promene Ustava.
Nasuprot tome, pravno shvatanje izraženo u presudi kojom se na odreden nacin tumaci zakon može u svakom trenutku biti promenjeno novom presudom Vrhovnog suda. Na taj nacin americki pravni sistem miri medusobno
suprotstavljene zahteve za stabilnim pravno-institucionalnim okvirom kao
osnovnim preduslovom pravne sigurnosti ucesnika u pravnom prometu na
jednoj i fleksibilnošcu konkretne pravne norme suocene sa vecito promenljivim ekonomskim i društvenim okruženjem.
Politički značaj Vrhovnog suda kao jedinog ovlašćenog tumača ustavnih
normi ima takve razmere da onemogućava potpuno distanciranje sudija od
tekućih političkih sporova. Sem toga, precedentni način stvaranja prava čini
da sudije ne budu preterano vezane slovom zakona, odnosno da ga tumače u
skladu sa svojim političkim uverenjima. Mada sudije ne mogu vršiti političke
funkcije, niti učestvovati u stranačkim aktivnostima, njihovi politički stavovi
ispoljavaju se u načinu na koji glasaju u politički relevantnim sporovima i ne
predstavljaju tajnu za najširu javnost. Pošto se upražnjena mesta u Vrhovnom sudu popunjavaju imenovanjem od strane Predsednika SAD, svaka administracija nastoji da obezbedi takav sastav suda koji će podržavati njenu
politiku, ili joj se bar neće aktivno suprotstavljati. Kako bar nominalno ne pripadaju političkim strankama, sudije se opštim političkim i/ili pravnim shvatanjima svrstavaju u tri glavne struje: konzervativce, umerene i liberale.11 U
sadašnjem sastavu Vrhovnog suda sedam članova imenovale su republikanske administracije, a samo dva demokratske. To je obezbedilo prevagu konzervativaca, kojima pripada vrhovni sudija Roberts i sudije Skalfa (Scalia),
Tomas (Thomas) i Alito; smatra se da liberalnom delu pravno-političkog
spektra pripadaju Stivens (Stevens), Sauter (Souter), Ginzberg (Ginsburg) i
Brejer (Breyer). Sudija Kenedi (Kennedy), mada u načelu konzervativac, ponekad glasa sa liberalima igrajući ulogu jezička na vagi.
10
http://www.supremecourtus.gov/about/constitutional.pdf
http://en.wikipedia.org/wiki/Procedures_of_the_Supreme_Court_of_the_United_States
11
115
ORGANIZACIJA
Kao što Ustav SAD nije utvrdio tačnu nadležnost Vrhovnog suda, on ne
sadrži nijednu normu koja bi regulisala njegovu organizaciju; u njemu je samo rečeno da sudsku vlast u SAD vrše Vrhovni sud i niži sudovi koje Kongres može osnovati zakonom. Zbog ove škrtosti ustavnih odredbi Vrhovni
sud nije mogao početi sa radom bez posebnog zakona koji bi uredio njegovo
ustrojstvo. Stoga ne čudi što je usvajanje takvog zakona zauzimalo visoko mesto na listi prioriteta nove države.
Veličina i kvorum
Već 1789. godine Senat je usvojio prvi Zakon o sudstvu (Judiciary Act),
kojim je državna teritorija bila podeljena na 13 sudskih okruga, grupisanih u
tri oblasti: Istočnu, Srednju i Južnu.12 Zakon je precizirao da se sedište Vrhovnog suda nalazi u prestonici Unije; sud su činili Vrhovni sudija (Chief Justice) i pet članova suda (Associate Justices). Broj članova suda postepeno je rastao uporedo sa proširivanjem državne teritorije i povećanjem broja sudskih
okruga.13 Tako je 1807. godine broj članova suda povećan na sedam, 1837. na
devet, a 1863. godine na deset. Po završetku građanskog rata, u toku sukoba
zakonodavne i izvršne vlasti pod administracijom Endrjua Džonsona (Andrew Johnson), Kongres je 1866. godine – u želji da spreči Predsednika u vršenju njegovih ustavnih ovlašćenja vezanih za imenovanje sudija Vrhovnog
suda – usvojio Zakon o sudskim okruzima (Judicial Circuits Act), koji je
predviđao smanjenje broja članova suda na sedam; ovo smanjenje sprovedeno je tako što Predsednik nije imenovao sudije koje bi zamenile narednu trojicu sudija kojima prestane mandat. U XX veku Frenklin Ruzvelt (Franklin D.
Roosevelt), koji je došao u politički sukob sa Vrhovnim sudom zbog osporavanja ustavnosti nekih zakona važnih za ekonomsku politiku Nju dila, pokušao je da izvrši opsežnu reorganizaciju najviše sudske instance povećavajući
broj članova suda na petnaest. Njegov predlog Zakona o reorganizaciji sudstva (Judiciary Reorganization Bill) iz 1937. godine ovlašćivao je Predsednika
da za svakog sudiju koji navrši sedamdeset godina života a ne penzioniše se
imenuje jednog novog sudiju sve dok broj sudija ne dostigne petnaest. Cilj
ove mere navodno je bio olakšanje radnih obaveza starijih sudija, ali je vladalo rasprostranjeno uverenje da je stvarna namera tog zakonskog projekta bila
promena političkog odnosa snaga u sudu, u to vreme nepovoljnog za admi12
13
http://www.supremecourtus.gov/about/institution.pdf
http://en.wikipedia.org/wiki/Supreme_Court_of_the_United_States
116
nistzraciju. Ovaj projekat, koji su njegovi protivnici nazivali Planom za nameštanje sastava suda (Court Packing Plan), naišao je na nesavladivu opoziciju
u Kongresu. U međuvremenu je Ruzvelt, koristeći se redovnim ustavnim
ovlašćenjem Predsednika da imenuje nove sudije umesto onih kojima je iz bilo kojeg razloga prestao mandat, do te mere izmenio personalni sastav suda
da to telo više nije pružalo otpor merama Nju dila, čime je prestala potreba
za nepopularnom i politički spornom sudskom reformom. Samo je prvi
Predsednik SAD, Džordž Vašington (George Washington) imenovao više članova Vrhovnog suda od Frenklina Ruzvelta.14 Sada Vrhovni sud SAD čini kolegij od devet sudija - Vrhovni sudija i osam sudija. Sud može da odlučuje
ukoliko u njegovom radu učestvuje šest sudija, bez obzira da li sednici prisustvuje vrhovni sudija.15
Imenovanje sudija
Ustav SAD daje Predsedniku pravo da imenuje članove Vrhovnog suda
po pribavljenom mišljenju i uz saglasnost Senata SAD. Ovlašćenja Predsednika su pozitivna; on može imenovati za sudiju svako lice za koje dobije saglasnost Senata. Ovlašćenja Senata su negativna: on može sprečiti imenovanje lica koje mu nije po volji, ali ne može primorati Predsednika da izvrši imenovanje koje izvršna vlast ne želi. Za imenovanje je, dakle, neophodna saglasnost
volje Predsednika i Senata, ali izvršna vlast ostvaruje znatno veći stupanj kontrole nad personalnim sastavom suda nego gornji kongresni dom. Istina, kontrolu izvršne vlasti nad personalnim sastavom Vrhovnog suda znatno umanjuje faktička nesmenljivost jednom postavljenih sudija. S druge strane, zahvaljujući pravu da stavi van snage svaki zaon za koji nađe da je u suprotbosti sa Ustavom, Vrhovni sud vrši dubok i trajan uticaj na ukupne političke prilike u zemlji. Zato ne čudi što su svi američki predsednici nastojali da ustavna ovlašćenja u postupku imenovanja sudija vrše na način koji će obezbediti
da većina sudija deli njihove ideološke i političke poglede. Što Predsednik
imenuje više sudija, sastav Vrhovnog suda će u većoj meri odgovarati njegovim političkim potrebama. Broj imenovanja, međutim, zavisi kako od dužine vršenja predsedničke službe, tako i od okolnosti nad kojima nijedna administracija ne može imati kontrolu (smrt sudija, njihovo dobrovoljno ili prinudno – usled trajne nesposobnosti da obavljaju sudijske dužnosti - povlače14
Hall, Ely Jr., Grossman, and Wiecek (editors), The Oxford Companion to the Supreme Court of the United States. Oxford University Press 1992
15 http://www.law.cornell.edu/uscode/html/uscode28/usc_sec_28_00000001——000.html
117
nje iz suda, opziv zbog lošeg ponašanja sudija). Dešavalo se da Predsednik pogrešno proceni političke stavove kandidata za sudije i izvrši postavljenje neosnovano verujući da će lice koje imenuje za sudiju slediti njegove ideološke i
političke stavove. Najpoznatiji primer takve zablude predstavlja Ajzenhauerova (Eisenhower) odluka da za vrhovnog sudiju imenuje Erla Vorena (Earl
Warren). Mada je to postavljenje izvršeno u uverenju da sudija Voren gaji
konzervativne stavove, njegove presude behu među najliberalnijim u povesti
Vrhovnog suda. Sam Ajzenhauer je kasnije ocenio da je to imenovanje bilo
„najvećom prokletom glupošću koju sam ikad napravio“.16
Ustav ne postavlja nikakve formalne uslove koje mora ispuniti kandidat
da bi postao sudija Vrhovnog suda; Predsednik može imenovati svakoga, pod
uslovom da za to imenovanje dobije potvrdu Senata. Imajući u vidu politički
uticaj Vrhovnog suda, ne čudi što postupak potvrđivanja predsedničkog imenovanja od strane Senata privlači veliku pažnju političke javnosti. Različite interesne grupe nastoje da pridobiju senatore za potvrđivanje ili odbacivanje
imenovanja prema tome da li kandidat podržava posebne interese te grupe ili
im nije naklonjen. Saslušavanje kandidata vrši se pred senatskim Odborom za
pravosuđe (Senate Judiciary Committee), pri čemu članovi odbora nastoje da
utvrde podobnost kandidata za sudijski položaj. Po završetku saslušanja odbor usvaja pozitivan, negativan ili neutralan izveštaj o kandidatu i prosleđuje
ga plenarnom sazivu Senata. Senatski odbor ranije nije lično ispitivao kandidata za sudiju; prvi kandidat koji je na taj način ispitivan bio je Harlan Fisk
Stoun (Harlan Fiske Stone), kandidovan za sudiju 1925. godine. Neki senatori sa Zapada bili su zabrnuti zbog Stounovih veza sa Volstritom i izrazili su
svoje protivljenje njegovom imenovaju za sudiju. Stoun je tada predložio da
bude lično saslušan pred odborom – postupak koji do tog vremena nije bio
primenjivan. Njegovo sedočenje pred članovima senatskog odbora doprinelo
je da njegovo imenovanje bude potvrđeno uz neznatno protivljenje senatora.
Drugi put je isti postupak primenjen u slučaju imenovanja Feliksa Frankfurtera (Felix Frankfurter), koji je saslušan na zahtev odbora kako bi pobio ono
što je smatrao neosnovanim optužbama protiv njega. Stalna praksa saslušavanja kandidata za sudije pred senatskim Odborom za pravosuđe radi utvrđivanja njihovih stavova o pravnim pitanjima započela je s imenovanjem
Džona Maršala Harlana II (John Marshall Harlan) 1955. godine; ovo postavljenje usledilo je ubrzo nakon što je Vrhovni sud doneo presudu u sporu
Brown v. Board of Education, važan presedan u borbi protiv rasne segregacije,
kada je nekoliko južnjačkih senatora pokušalo da spreči potvrđivanje Harla16 Todd S., Purdum (July 5, 2005). “Presidents, Picking Justices, Can Have Backfires”,
Courts in Transition: Nominees and History, New York Times, p. A4.
118
novog imenovanja, te je on tom priliom pozvan da svedoči pred senatskim
odborom.17 Pošto Odbor za pravosuđe podnese izveštaj o imenovanju, taj izveštaj razmatra Senat na plenarnoj sednici. Izveštaj se prihvata ili odbacuje
prostom većinom glasova senatora. Retko se događalo da Senat odbije da potvrdi predsedničko imenovanje; dosadašnja ustavna istorija SAD beleži samo
dvanaest izričitih odbacivanja Predsednikovih kandidata za sudije Vrhovnog
suda; poslednji takav slučaj zbio se 1987. godine, kada je Senat u punom sazivu odbio da podrži imenovanje Roberta Borka (Robert Bork). Međutim,
nisu svi kandidati za sudije Vrhovnog suda dobijali glatku podršku Senata.
Mada senatska procedura ne zahteva da negativan izveštaj Odbora za pravosuđe automatski vodi odbacivanju Predsednikovog kandidta za sudiju Vrhovnog duda, potvrđivanje takvog kandidata na plenarnoj sednici Senata može
se otegnuti u nedogled. U takvoj sistuaciji politički je mnogo svrsishodnije da
Predsednik predloži novog kandidata, prihvatljivijeg senatskoj većini, nego da
nastavi besplodno inaćenje sa gornjim kongresnim domom. Parlamentarnom opstrukcijom može se delotvorno odlagati konačno izjašnjavanje Senata o Predsednikovom kandidatu. Mada senatori opstrukijom mogu prisiliti
Predsednika da odustane od izvesnog kandidata, to se još nije desilo kada je
u pitanju izbor člana Vrhovnog suda. Međutim, opstrukcija beše delotvorna
1968. godine, kada je na taj način osujećen pokušaj Lindona Džonsona (Lyndon Johnson) da za vrhovnog sudiju nakon Erla Vorena postavi Ejba Fortasa
(Abe Fortas). Predsednik takođe može povući kandidaturu svog izabranika u
svakom trenutku do potvrde njegovog imenovanja u Senatu. Izvršna vlast to
čini kad proceni da su mali izgledi da njen kandidat dobije podršku Senata.
Poslednji put tako je oktobra 2005. godine postupio Džordž V Buš, povukavši imenovanje Herijete Majers (Harriet Miers) za člana Vrhovnog suda zbog
protivljenja kako konzervativnih tako i liberalnih senatora; Buš je prilikom
povlačenja imenovanja izjavio da to čini na zahtev Majersove.18 On je kao
razlog za povlačenje ove kandidature naveo i bojazni da bi Senat u toku postupka potvrđivanja imenovanja mogao zahtevati pristup internim dokumentima administracije budući da je Majers u prethodnom periodu bila savetnica Bele Kuće. Do 1981. godine postupak senatskog potvrđivanja imenovanja sudija Vrhovnog suda odvijao se relativno brzo; od Trumanove do Niksonove administracije ceo postupak imenovanja sudija Vrhovnog suda obično se završavao u roku od mesec dana. Za vreme Reganove i Bušove administracije taj postupak traje mnogo duže, što mnogi autori dovode u vezu sa sve
17
18
“United States Senate. “Nomination
http://en.wikipedia.org/wiki/Harriet_Miers
119
većom politizacijom uloge Vrhovnog suda i celokupnog sudstva.19 Štaviše,
politizacija se sa imenovanja sudija Vrhovnog suda prenela na niže položaje u
federalnoj sudskoj hijerarhiji; politički kriteriji pri imenovanju sudija, oduvek
implicitno prisutni u američkom ustavnom uređenju, postali su preovlađujući pod uticajem Regan – Bušove konzervativne revolucije. Spor oko rezultata
predsedničkih izbora 2000, godine i uloga Vrhovnog suda u njihovom određivanju ostavili su dubok trag u potonjim imenovanjima u pravosuđu. Shvatanje da sudske presude imaju neiskorenjive političke implikacije, da se njima
određuje konkretan sadržaj ustavne i zakonske norme, da je svaka primena
prava ujedno i njegovo stvaranje potiskuje načelo odvojenosti i nezavisnosti
sudske vlasti u odnosu na druge grane vlasti. Sudije subjektivno mogu i dalje
verovati da njihov rad nema veze sa potičkim odlučivanjem, da su njihove
presude zasnovane na pravnim, a ne na ideološkim ili političkim argumentima; stvarnost obeležena političkim sukobima izvršne i zakonodavne vlasti
(Predsednika i Senata) oko imenovanja sudija pokazuje da su granice između političkog odlučivanja i presuđivanja pravnog spora ako ne izbrisane onda bar u priličnoj meri relatiivizovane.
Kad Senat ne zaseda, Predsednik može izvršiti privremeno imenovanje
člana Vrhovnog suda i bez pribavljenog mišljenja i saglasnosti Senata. Takav
privremeno imenovani sudija vrši dužnost samo do kraja narednog zasedanja
Senata, nikada duže od dve godine. Da bi privremeno imenovani sudija vršio
svoju dužnost i posle tog roka, Senat mora potvrditi njegovo imenovanje. Do
sada su privremeno imenovani dvojica vrhovnih sudija i šest sudija Vrhovnog
suda, ali od njih samo vrhovni sudija Džon Ratledž (John Rutledge), privremeno imenovan avgusta 1796. godine, nije dobio naknadnu potvrdu u Senatu.20 Poslednji Predsednik koji je vršio privremeno imenovanje članova Vrhovnog suda beše Ajzenhauer; danas se ta praksa smatra vrlo spornom čak i
kad je reč o postavljenjima u nižim federalnim sudovima.
Mandat sudija
Ustav SAD sadrži odredbu o stalnosti sudijske funkcije: sudije će vršiti
svoju dužnost sve dok se dobro vladaju (Justices “shall hold their Offices during good Behavior”). Iza ove naoko neobične formulacije krije se načelno
doživotni mandat kao najveća garantija nezavisnosti sudstva od drugih grana
19
Balkin, Jack M.. “The passionate intensity of the confirmation process” u http://jurist.law.pitt.edu/forum/symposium-jc/balkin.php
20 http://en.wikipedia.org/wiki/John_Rutledge
120
vlasti. U samom Vrhovnom sudu neguje se tradicija dugotrajne službe sudija. Rekord u dužini službe drži Stiven Daglas; u trenutku penzionisanja,
12. novembra 1975. godine, imao je sudijski staž od 36 godina i šest meseci. Razume se, sudije mogu podneti ostavku ili se dobrovoljno penzionisati.21 Sudiji mandat može prestati i opozivom, odnosno osuđujućom odlukom Kongresa. Međutim, Predstavnički dom je do sada opozvao samo jednog jedinog sudiju – Samjuela Čejza (Samuel Chase) 1805. godine. Zahtev
za opoziv, koji je usvojio Predstavnički dom, imao je osam tačaka: jedna
tačka odnosila se na Čejzovo držanje u procesu protiv Džona Frajsa (John
Fries), vođe pobune iz 1799. – 1800. godine; dva tačke ticale su se njegovog držanja u političkom procesu protiv Džona Tompsona Kalendera
(John Thompson Callender); četiri tačke bile su vezane za proceduralne
greške načinjene priliom Čejzovog rešavanja različitih sporova, dok se
osma tačka bavila njegovim neumerenim i zapaljivim, osobito nepoštenim
i nepodobnim i veoma neodgovornim izjavama datim dok je davao pravna uputstva jednoj velikoj poroti u Baltimoru.22 Senat, koji je kontrolisala
Džefersonova stranka demokrata, pokrenuo je postupak Čejzovog opoziva
početkom 1805. godine, a senatskim sednicama predsedavao je tadašnji
potpredsednik SAD, Aron Bun (Aaron Bun). Svi sudovi u kojima je sudio
Čejz behu niži putujući sudovi. U to vreme sudije Vrhovnog suda imali su
dodatnu obavezu da rade kao pojedinačne sudije u putujućim sudovima,
običaj koji je nestao krajem XIX veka. Suština optužbi svodila se na političku pristrasnost koja je navodila Čejza da prema okrivljenima u navedenim procesima postupa na sramno nepravedan način. Njegovi branioci
smatrli su da je optužba deo nastojanja Džefersonovih demokrata da se
osvete svojim federalističkim protivnicima. Odgovarajući na pojedinačne
tačke optužnice, Čejz je dokazivao da se u svojim postupcima rukovodio
poštovanjem ranije donetih presuda, sudijskom dužnošću da obuzda nepodobne pravne radnje advokata, kao i razlozima vezanim za efikasnost
pravosuđa. Senat je 1. marta 1805. godine oslobodio Čejza svih tačaka optužnice i on se vratio u Vrhovni sud; sudijsku dužnost obavljao je do svoje
smrti. Ishod postupka za Čejzov opoziv učvrstio je nezavisnost federalnog
sudstva u odnosu na zakonodavnu vlast. Vrhovni sudija Renkvist ističe da
su u vreme Čejzovog opoziva mnogi ljudi smatrali da Senat ima neograničenu slobodu da opozove svakog sudiju za koga nađe da iz ma kojeg razloga nije podoban za sudijsku dužnost, ali je oslobađajući ishod ovog po21
22
http://www.supremecourtus.gov/about/traditions.pdf
http://en.wikipedia.org/wiki/Samuel_Chase
121
stupka postavio presedan da sudije ne mogu bitio opozvane iz razloga vezanih za njihovo obavljanje sudijske dužnosti.23 Sve sudije opozvane od
Čejzovog vremena behu optužene za pravi kriminal. U novije vreme pokretane su inicijative za opoziv nekih sudija Vrhovnog suda; Vilijam O. Daglas (William O. Douglas) bio je u dva navrata – 1953. i 1970. godine - saslušavan, ali u oba slučaja postupak opoziva nije dospeo ni do glasanja u
Predstavničkom domu. Zbog krajnje neodređene dužine trajanja mandata
članova Vrhovnog suda nemoguće je predvideti kada će se uprazniti mesto
u najvišoj sudskoj intanci SAD. Ponekad imenovanja sudija slede relativno
brzo jedno za drugim; takav je slučaj bio početkom sedamdesetih godina
prošlog veka, kada su razmaku od nekoliko sedmica bili imenovani Luis
Pauel (Lewis Powell) i Vilijam H. Renkvist (William H. Rehnquist) umesto Huga Bleka (Hugo Black) i Džona Maršala Harlana II (John Marshall
Harlan), koji su zbog zdravstvenih problema penzionisani i ubrzo potom
umrli. Ponekad je vremwnski interval između dva uzastopna imenovanja
vrlo dug; tako između imenovanja Stivena Brejera (Stephen Breyer) 1994.
i odlaska vrhovnog sudije Renkvista i sudije O’Konora (O’Connor) 2005.
godine nije bilo promena u personalnom sastavu Vrhovnog suda. U dosadašnjoj istoriji samo četiri predsednika nisu imenovali nijednog sudiju Vrhovnog suda; od te četvorice samo je Džimi Karter (Jimmy Carter) imao
puni predsednički mandat. Sudije se mogu povući iz službe po sopstvenom
nahođenju; jedno nedavno istraživanje pokazalo je da mnoge sudije dugoročno planiraju sopstveno povlačenje iz službe; na donošenje takve odluke
utiču razlozi lične, institucionalne i partijsko-političke prirode.24 Strah od
opadanja mentalnih sposobnosti i smrti često navodi sudije da se povuku
dok se još nalaze u dobroj psihofizičkoj kondiciji. Želja da svojim povlačenjem što manje remete rad suda uzrok je što sudije odluku o povlačenju
objavljuju u vreme kada sud ne zaseda i u godini kada se ne održavaju
predsednički izbori. Sudije, najzad žele da se povuku iz službe u toku mandata administracije kojoj su naklonjeni, kako bi obezbedili da ih zameni lice srodne pravno-političke orijentacije. Vrhovni sudija može odlučiti da
penzionisani sudija Vrhovnog suda učestvuje u radu jednog od apelacionih
sudova, na isti način kao i sudije u aktivnoj službi; penzionisani sudija Vrhovnog suda, međutim, ne učestvuje u radu Vrhovnog suda.
23
William H. Rehnquist (1992). Grand Inquests: The Historic Impeachments of Justice
Samuel Chase and President Andrew Johnson. Knopf Publishing Group
24 David N. Atkinson, Leaving the Bench (University Press of Kansas 1999
122
Tradicionalne formalnosti
Raspored sudija za sudskim stolom i redosled kojim oni iznose stavove
i glasaju o presudi utvrđeni su tradicijom koja seže do doba kada je sud osnovan. Vrhovni sudija sedi na stolici koja se nalazi tačno na sredini duže strane
sudskog stola; s njegove desne strane sedi najstariji sudija - član suda, sleve
drugi po starešinstvu i tako redom, dok se najmlađi član suda nalazi na najdaljoj stolici levo od vrhovnog sudije. Sudije iznose stavove i glasaju strogo po
redu starešinstva: reč najpre uzima vrhovni sudija, a zatim je dobijaju članovi suda po redu određenom starošću suda. Na nejavnim sednicama najmlađem sudiji se poverava obavljanje tehničkih poslova.25 Prilikom sudskih zasedanja sudije su obučeni u tradicionalni crni ogrtač, koji je 1800. godine uveo
vrhovni sudija Džej (Jay) zamenivši raniju odoru sa crvenim porubom nalik
na nošnju engleskih sudija. Isprva su i svi advokati koji se pojavljuju pred sudom morali nositi strogo formalno crno odelo (morning clothes). Danas se
tog običaja pridržavaju još samo službenici Ministarstva pravde i advokati koji zastupaju vladu i njene organe.
Plate
Vrhovni sudija i članovi Vrhovnog suda primaju plate čiji je godišnji iznos uređen članom 225 Zakona o platama federalnoh službenika (Federal Salary Act) iz 1967. godine.26 Sadašnja godišnja plata vrhovnog sudije iznosi
$217,400, a plata člana suda iznosi $208,100.27
POSTUPAK PRED VRHOVNIM SUDOM
Sudska godina i sednice
Vrhovni sud SAD počinje sa radom prvog ponedeljka u oktobru i radi do
kraja juna ili početka jula naredne godine.28 On se, međutim, ne nalazi u neprekidnom zasedanju; između pojedinih sednica, na kojima sud saslušava
stranke u sporu i donosi presude, umeću se pauze, tokom kojih sudije razma25
http://en.wikipedia.org/wiki/Supreme_Court_of_the_United_States
http://www4.law.cornell.edu/uscode/html/uscode28/usc_sec_28_00000005——
000-.html
27 “U.S. Supreme Court Justices
28 http://en.wikipedia.org/wiki/Procedures_of_the_Supreme_Court_of_the_United_States
26
123
traju sporove i pišu obrazloženja presuda. Sednice i pauze traju približno po
dve sedmice. U danima kada sud zaseda sednice počinju u 10 sati pre podne
i traju do 3 sata popodne, s jednočasovnom pauzom za ručak koja počinje u
podne.29 Sednice suda ne održavaju se utorkom i petkom. Petkom sud razmatra sporove u kojima je već održana usmena rasprava, kao i sporove u kojima takva rasprava nije potrebna.
Izbor sporova o kojima odlučuje Vrhovni sud
U skladu sa Zakonom o pravosuđu (Judiciary Act) iz 1925. godine nadležnost Vrhovnog suda je diskrecione prirode: sud po svom nahođenju odlučuje hoče li uzeti u razmatranje određeni spor. Time je u najvećem broju slučajeva uklonjena mogućnost da stranka nezadovoljna presudom nižeg suda
uvek pokrene spor pred Vrhovnim sudom; žalba nije subjektivno pravo stranke u sporu, već mogućnost o kojoj samostalno odlučuje Vrhovni sud. Prema
čl. 237, st. b pomenutog zakona, sud će prihvatiti razmatranje žalbe ako se za
to izjasne četiri člana Vrhovnog suda.30 Glavni razlog za ovakvo rešenje bio je
pretrpanost Vrhovnog suda predmetima od relativno malog značaja; očekivalo se da će sudije prihvatiti razmatranje samo onih žalbi kojima se postavljaju važna pravna pitanja. No, ni neograničeno diskreciono ovlašćenje suda da
prihvati ili odbaci nadležnost nije zaustavilo porast broja predmeta o kojima
je odlučivao Vrhovni sud. Taj porast se u novije vreme ubrzava: godine 1945.
sud je imao na dnevnom redu 1,460 predmeta, 1960. 2,313 predmeta, dok se
u najnovije vreme razmatra više od 10.000 predmeta u jednoj sudskoj godini.31 Najviša sudska instanca je u poslednjim decenijama XX veka primala
prosečno oko 7.500 zahteva za pokretanje postupka, dok se postupak pokreće u približno 150 slučajeva.32 Nijedan sudija, naravno, ne može biti upoznat
sa pojedinostima svakog predmeta; stoga njegovi sekretari obrađuju predmete i sudiji pišu rezimee sa najvažnijim podacima i pravnim kvalifikacijama
predmeta. Teorijski posmatrano, svaki sudija treba da bude upoznat sa svim
predmetima, što bi značilo da devet stručnih timova obrađuje jedan isti predmet. Da bi se izbeglo takvo rasipanje vremena i radne snage, početkom osme
decenije prošlog veka na predlog vrhovnog sudije Vorena Burgera (Warren
Burger) obrazovan je zajednički tim za obradu predmeta, sastavljen od sekre29
http://www.supremecourtus.gov/about/procedures.pdf
http://en.wikipedia.org/wiki/Judiciary_Act_of_1925
31 http://www.supremecourtus.gov/about/justicecaseload.pdf
32 http://www.booknotes.org/Transcript/?ProgramID=1417
30
124
tara svih sudija.33 Nasumice odabrani sekretar sastavljao je izveštaj o dotičnom predmetu za sve sudije, što je ubrzalo rad suda, ali je otežalo sudijama
sticanje samostalnog uvida u veliku većinu predmeta o kojima treba da se izjasne. Ovu praksu prihvataju svi sadašnji članovi Vrhovnog suda sem Stivensa (Stevens).34 Na redovnim sednicama suda razmatraju se tako obrađeni
predmeti; prihvata se nadležnost za manje od 5% prispelih žalbi. Tokom poslednje dve decenije prošlog stoleća Vrhovni sud je razmatrao i presuđivao
prosečno 150 sporova po sudskoj godini, dok je poslednjih godina taj broj
opao na znatno ispod 100 sporova. Pre svake sednice vrhovni sudija sastavlja
spisak žalbi za koje ceni da su dovoljno značajne da bi ih sud razmatrao. Ostale sudije mogu tom spisku dodati predmete za koje smatraju da su podobni
za razmatranje. Žalbe za čije se razmatranje ne izjasni nijedan sudija automatski se odbacuju. Sud može prihvatiti razmatranje žalbe koja se već nalazila na
njegovom dnevnom redu; to će se desiti, na primer, ako je sud tražio mišljenje Javnog pravozastupnika SAD (Solicitor General of the United States) treba li uzeti u razmatranje neku žalbu. Ako sud prihvati zahtev za preispitivanje presude ili razmatranje drugog pravnog leka, utvrđuje se rok u kojem
stranke moraju dostaviti svoje podneske. Do isteka ovog roka pojedinci i grupe koje imaju pravni interes u sporu u kojem nisu stranke mogu podneti
predlog da se pojave pred sudom kao „prijatelji suda“ (amicus curiae). Sem u
nekim posebnim slučajevima, na primer advokata koji zastupaju državne ili
lokalne vlasti, sud ima diskreciono pravo da odluči hoće li takvom zahtevu
udovoljiti; ukoliko sve stranke u sporu pristanu na pojavljivanje trećih lica
pred sudom, smatra se da odlučivanje o takvom zahtevu nije potrebno i zainteresovana lica pristupaju sudu. Prihvatanje ili odbijanje razmatranja žalbe
Vrhovni sud izriče u jednj jedinoj rečenici, bez obrazloženja.
Pismeni podnesci i usmena rasprava
Pre održavanja usmene rasprave stranke u sporu moraju sudu predočiti
pismene izjave (legal briefs) kojima iznose svoje viđenje spora uz odgovarajuća obrazloženja. Prijatelj suda takođe može pismenom izjavom podržati konkretno rešenje spora za koje je zainteresovan. Ove pismene izjave stranaka u
sporu i prijatelja suda podvrgnute su strogim formalnim pravilima. Pravila
preciziraju sadržinu izjave određujući obaveštenja koja one moraju sadržati,
ali sežu i do takvih pojedinosti poput formata papira i vrste slova. Dužina iz33
34
http://en.wikipedia.org/wiki/Cert_pool
Mauro, Roberts Dips Toe Into Cert Pool; Law.com, 10/21/05
125
jave ograničena je maksimalnim brojem stranica teksta. Određena je čak i boja koverata u kojima se izjave podnose sudu: žalba se podnosi u plavom kovertu, odgovor na žalbu u crvenom, a izjave prijatelja suda u zelenom kovertu. Takva pravila omogućuju brzo razvrstavanje podnesaka bez uvida u njihov sadržaj.35 Ako Vrhovni sud odluči da je potrebno održati usmenu raspravu, svaka stranka u sporu ima na raspolaganju trideset minuta za usmeno izlaganje svojih stavova. U izuzetno teškim sporovima vreme dodeljeno strankama za usmeno izlaganje može se produžiti. U prvim godinama rada suda
advokati su mogli satima, pa čak i danima usmeno obrazlagati svoje stavove;
kasnije, s povećanjem broja predmeta, ograničavanje dužine usmenih izlaganja postalo je neophodno. Da bi podneo pismeni podnesak ili se usmeno
obratio sudu, advokat mora biti član advokatske komore pri tom sudu. Prvenstveni uslov za prijem u komoru je obavljanje advokatskke prakse pri najvišem sudu određene države SAD ili teritorije tokom bar tri poslednje godine. Sudije mogu prekidati usmeno izlaganje advokata da bi mu postavili određena pitanja; takav običaj uzeo je maha naročito od stupanja na dužnost
sudije Antonina Skale (Antonin Scalia) 1986. godine.36
Postupak u sporovima iz prvostepene nadležnosti
Sporovi koji spadaju u prvostepenu nadležnost Vrhovnog suda pokreću
se podnošenjem tužbe neposredno Vrhovnom sudu. Po prijemu tužbe sud
imenuje posebnog izvestioca (special master), koji razmatra priložene dokaze
i preporučuje sudu određeno rešenje. Nakon toga sud prihvata pismena obrazloženja suprotstavljenih stavova stranaka u sporu i održava usmenu raspravu kao u sporovima iz drugostepene nadležnosti.
Proces odlučivanja u Vrhovnom sudu
Odmah po održavanju usmene rasprave sudije se sastaju na nejavnoj sednici da bi razmotrili pravna pitanja u vezi sa sporom. Toj sednici ne mogu prisustvovati čak ni sekretari sudija, što iziskuje da se svaki sudija prethodno dobro upozna sa predmetom.37 Svaki sudija iznosi svoje mišljenje o tome kako
treba rešiti spor; najpre govori najstariji sudija, a zatim ostali po starešinstvu.
Postoje različita mišljenja o kvalitetu nejavnih sednica: dok Skala smatra da se
35
http://www.law.cornell.edu/rules/supct/33.html
Talbot, Supreme Confidence: The jurisprudence of Justice Antonin Scalia; The New
Yorker, 3/28/05
37 Rehnquist, The Supreme Court, rev. 2d ed. 2001), p 253.
36
126
na njima vodi malo sadržajnih rasprava,38 Renkvist veruje da nedostatak rasprave doprinosi efikasnosti rada suda.39 Po okončanju rasprave pristupa se glasanju.
Sudiju koji će napisati obrazložen stav većine sudija bira najstariji pripadnik te
većine (vrhovni sudija u slučaju da on zastupa većinsko mišljenje). Slično tome,
sudiju koji će pismeno obrazložiti manjinsko mišljenje određuje najstariji sudija
– zastupnik manjinskog mišljenja. Sudija kome je poverena izrada obrazloženog
mišljenja suda sastavlja nacrt tog dokumenta i dostavlja ga ostalim sudijama. U
razmatranje nacrta mišljenja suda mogu biti uključeni i sekretari sudija; oni najčešće i satavljaju prvi nacrt u ime sudije u čijoj su službi. Po dostavljanju nacrta
sudije koje ga nisu sastavili mogu predložiti promene teksta. Prihvatanje predloženih izmena nacrta zavisi kako od pravne filozofije koju sledi sastavljač nacrta,
tako i od snage kojom većina u sudu brani shvatanja izložena u nacrtu. Sudije takođe mogu bez rasprave prihvatiti stavove izložene u nacrtu. Opredeljenja sudija iznesena na nejavnim sednicama suda nisu konačna; dokle god traje rasprava
o nacrtu mišljenja distribuiranom sudijama, postoji mogućnost da sudija promeni stav. Na takvu promenu mogu ga navesti argumenti i protivargumenti razmenjeni u raspravi, kao i sopstvena razmišljanja o pravnim pitanjima vezanim
za spor. Promena mišljenja pojedinih sudija tokom rasprave o nacrtu presude
može izmeniti ishod celog spora: većinsko mišljenje može tokom rasprave postati manjinsko i obrnuto. Kako je, međutim, sa sednica isključena javnost, o
promeni stava pojedinih sudija može se samo nagađati. Tako se pričalo da je u
sporu Planned Parenthood v. Casey sudija Kenedi isprva podržavao stav vrhovnog sudije Renkvista, ali je kasnije promenio mišljenje osećajući da ne može stati iza stavova iznetih u Rekvistovom nacrtu presude.40 Radeći za Ministarstvo
pravde, današnji vrhovni sudija Džon Roberts – inače bivši Renkvistov sekretar
– napisao je analizu spora Wallace v. Jaffree, u kojoj je dokazivao (na osnovu dužine i strukture teksta) da je Renkvistovo izdvojeno mišljenje bilo formulisano
kao većinsko mišljenje suda, ali je kasnije izgubilo podršku većine sudija.41
Slične spekulacije često se iznose i za izdvojeno mišljenje sudije O’Konora u
sporu Kelo v. New London.42 Sudija Kenedi je u sudskim krugovima poznat
po tome što nakon sednice menja mišljenje o određenom sporu, a sudija Tomas po tome što često gubi podršku većine sudija koju u početku uživaju nje38
Lazarus, Closed Chambers p.285
Rehnquist, The Supreme Court, pp. 254-58
40 Tushnet, A Court Divided.
41 Zimmerman, Justice Blackmun’s Papers Reveal Near Overturn of Roe; Catholic Herald, 3/18/04.
42 Roberts, Memorandum Fredu F. Fildingu, 4. jun 1985.
39
127
govi stavovi.43 Sudije mogu promeniti mišljenje o nekom sporu u bilo kojem
trenutku pre uručenja presude strankama u sporu. Uopšteno govoreći, presuda
suda predstavlja mišljenje koje ima podršku većine (najmanje pet) sudija. U retkim slučajevima kada nijedno mišljenje nema podršku većine sudija, Vrhovni
sud donosi pluralnu presudu (plurality opinion), iznoseći sva mišljenja zastupana u raspravi i ne opredeljujući se za bilo koje pojedinačno rešenje. Da bi u tom
slučaju odredili tačan sadržaj presude, sudije i advokati moraju analizirati sva
mišljenja sadržana u presudi i sami ustanoviti o kojim pitanjima postoji većinska saglasnost sudija i kakav je sadržaj te saglasnosti. Primer pluralne presude je
presuda u sporu Hamdi v. Rumsfeld. Sudija koji je glasao za stav većine može napisati izjavu o saglasnosti (concurring opinion), u kojoj izlaže tačke u kojima se
slaže sa većinom sudija i pravna pitanja u kojima se razilazi sa njihovim stavovima.
Posle prihvatanja drugostepene nadležnosti i preispitivanja ranije presude u
nekom sporu Vrhovni sud može odustati od daljeg razmatranja spora. Takav
slučaj može se pojaviti ako sud zaključi, na primer, da argumenti izneti u umenoj raspravi ne omogućuju njegovo nedvosmisleno izjašnjavanje o pokrenutim
ptanjima tumačenja Ustava; tada se izjašnjavanje suda odlaže do trenutka kada
se pred njim pojavi spor koji omogućava takvo izjašnjavanje. U takvom slučaju
smatra se da sud naknadno – pošto je već započela usmena rasprava – odbacuje
razmatranje spora. Kao i kod uobičajenog odbijanja da se spor uzme u razmatranje, sud i u ovom slučaju donosi jednostavno rešenje bez obrazloženja. Sudije Vrhovnog suda koje nisu prisustvovale usmenoj raspravi obično ne učestvuju
u formulisanju presude. Isto tako, sudija koji je napustio sudijsku dužnost pre
uručenja presude strankama u sporu ne učestvuje u izricanju presude. Ukoliko
je promenjeni sastav suda izvršio uticaj na sadržinu presude, sudije će verovatno
odlučiti da ponovo uzmu u razmatranje presuđeni spor.
Ako u glasanju ne učestvuju sve sudije ili ako je neko sudijsko mesto iz bilo
kojeg razloga nepopunjeno, otvara se mogućnost nerešenog ishoda glasanja.
Kad se to dogodi, presuda prvostepenog suda smatra se potvrđenom, ali takva
odluka Vrhovnog suda nema snagu obavezujućeg presedana. Pravno dejstvo takvog ishoda glasanja je zadržavanje pravne situacije koja je postojala pre pokretanja postupka pred Vrhovnim sudom. Ne objavljuje se obrazložena presuda;
sud samo jednom rečenicom konstatuje da je prvostepena presuda potvrđena
nerešenim ishodom glasanja.
Za saslušanje stranaka i punovažno odlučivanje neophodno je da u radu suda učestvuje najmanje šest sudija. Ako usled izuzeća sudija iz određenog spora
43
Claeys, Did O’Connor lose the majority?; SCOTUSblog, 6/24/05
128
ili zbog nepopunjenosti sudijskih položaja u odlučivanju Vrhovnog suda učestvuje manji broj sudija, a većina prisutnih sudija odluči da se razmatranje spora ne odloži za narednu sudsku godinu, odluka nižeg suda smatra se potvrđenom kao da je došlo do nerešenog ishoda glasanja. Izuzetno, kada do upravo
opisane situacije dođe u sporu pokrenutom neposrednom žalbom Vrhovnom
sudu protiv presude Okružnog suda SAD (United States District Court), spor
se upućuje na presuđivanja apelacionom sudu odgovarajućeg okruga. Takve
sporove razmatra ili plenarna sednica apelacionog suda, ili veće sastavljeno od tri
najstarija člana tog suda.44
Objavljivanje i evidencija presuda
Zbog precedentne prirode američkog prava presude Vrhovnog suda
predstavljaju neuporedivo važniji izvor prava nego presude odgovarajućih sudova u državama kontinentalne (evropske) pravne tradicije. Stoga ne čudi što
se objavljivanju i evidenciji tih presuda poklanja dužna pažnja. Vrhovni sud
objavljuje svoje presude tokom cele sudske godine, naročito u njenim poslednjim mesecima – maju, junu i početkom jula. One se potom štampaju – najpre u privremenom obliku (slip opinion, a zatim u službenim novinama SAD
(United States Reports). U novije vreme presude Vrhovnog suda mogu se naći i na zvaničnom vebsajtu ovog suda (http://www.supremecourtus.gov/opinions/opinions.html). Presudu Vrhovnog suda obično potpisuje sudija koji ju
je napisao, mada se ponekad mogu objavljivati i nepotpisane presude. U prvim godinama rada suda svaki sudija objavljivao je sopstvenu formulaciju
obrazložene presude. Vrhovni sudija Džon Maršal početkom XIX veka uvodi
praksu objavljivanja jedinstveno formulisane i obrazložene presude, što je doprinelo jačanju pravne sigurnosti. Presude Vrhovnog suda citiraju se na sledeći način: najpre se navode imena stranaka u sporu, zatim sledi broj toma
službenih novina u kojem je presuda objavljena, broj stranice na kojoj počinje tekst presude i godina kada je presuda doneta.
ISTORIJA
Formativno razdoblje
Vrhovni sud SAD nije mogao početi sa radom stupanjem na snagu Ustava, mada je to jedini sud u SAD koji ima ustavno utemeljenje. Iste godine kada je Ustav stupio na snagu Kongres je usvojio Zakon o sudstvu, čime je omo44
U.S.C. Title 28, Section 1, U.S.C. Title 28, Section 2109.
129
gućeno obrazovanje suda.45 Prvu sednicu sud je održao 2. februara 1790. godine u zgradi berze u Njujorku, tadašnjoj privremenoj prestonici zemlje.46
Najviša sudska instanca SAD najpre je imala šest članova. Mandat prvog vrhovnog sudije, Džona Džeja, bio je ispunjen presudama koje su uspostavile
presedane za čitav budući rad suda. Jedan od prvih presuđenih sporova, Hayburn’s Case 2 U.S. 409 (1792) ticao se prirode sudske vlasti. Vrhovni sud je podržao stav okružnih sudova u Pensilvaniji, Njujorku i Severnoj Karolini da
Kongres ne može zakonom naložiti sudovima obavljanje poslova koji ne spadaju u sudsko rešavanje sporova.47 Još važnije političke posledice imala je presuda Vrhovnog suda u sporu Chisholm v. Georgia 2 U.S. 419 (1793). Prvi put
se kao stranka u sporu pojavila država – članica SAD; spor se stoga ticao odnosa između federalne vlasti i država – članica Unije, vodeće teme američke
istorije u prvom stoleću samostalnosti SAD. Aleksandar Čisholm (Alexander
Chisholm) izvršilac testamenta Roberta Farkara (Robert Farquhar), inače
građanin Južne Karoline, tužio je državu Džordžiju Vrhovnom sudu SAD
zbog naknade štete koju je država Džordžija pričinila zaveštaocu – pristalici
britanske vlasti konfiskacijom nepokretnosti izvršenom u vreme američkog
rata za nezavisnost.48 Džordžija je odgovorila da njoj kao suverenoj državi ne
može suditi Vrhovni sud SAD bez njenog izričitog pristanka. Vrhovni sud je
većinom glasova 4:1 presudio u korist tužioca, pozivajući se na čl. 3, st. 2
Ustava kojim se ukida sudski suverenitet država – članica i federalnim sudovima daje ovlašćenje da rešavaju sporove između država članica i građana
druge države – članice. Nezadovoljstvo država – članica ovom presudom dovelo je do usvajanja XI amandmana na Ustav, koji predviđa da se sudska nadležnost SAD ne proteže na parnice koje protiv države – članice pokrenu građani druge države – članice ili građani neke strane države.49 Po usvajanju XI
amandmana Vrhovni sud je doneo dve suprotne presude, u skladu sa upravo
izvršenom promenom Ustava.50 Međutim, načelni značaj presude u sporu
Chisholm v. Georgia leži u potvrđivanju nadležnosti federalnih sudova da vrše sudsku kontrolu akata država – članica Unije. Štaviše, potonje jačanje fe45
http://en.wikipedia.org/wiki/History_of_the_Supreme_Court_of_the_United_Sta-
tes
46
http://www.supremecourtus.gov/about/institution.pdf
http://en.wikipedia.org/wiki/Hayburn’s_Case
48 http://en.wikipedia.org/wiki/Chisholm_v._Georgia
49 http://en.wikipedia.org/wiki/Eleventh_Amendment_to_the_United_States_Constitution
50 “Georgia v. Brailsford, Powell & Hopton, 3 U.S. 3 Dall. 1 1 (1794
47
130
deralne vlasti znatno je relativizovalo zaštitu suvereniteta koju državama –
članicama pruža XI amandman: tužioci pomenuti u ovom amandmanu ipak
mogu tužiti državu članicu federalnim sudovima ako tužena država pristane na
federalnu nadležnost ili ako Kongres SAD, u skladu sa važećim ovlašćenjima za
sprovođenje XIV amandmana, ukine ovo izuzimanje iz federalne nadležnosti.51
Džej je na položaju vrhovnog sudije bio do 12. avgusta 1795. godina; zamenili su
ga Džon Ratledž (John Rutledge), na dužnosti do 8. marta 1796., i Oliver Elsvort
(Oliver Ellsworth), na dužnosti do 1801. godine. Za njihovih mandata nije bilo
epohalnih presuda. Za vreme Elsvortovog mandata sud je doneo prvu presudu
iz svoje prvostepene nadležnosti, u sporu koji su vodile države Njujork i Konektikat.52 Prvi članovi Vrhovnog suda žalili su se na neodgovarajuće tehničke uslove za rad, a ni njihov ugled u početku nije bio na nivou koji je proisticao iz ustavnih normi. Stoga ne čudi što je Džej odbio ponudu predsednika Adamsa da ponovo bude imenovan za vrhovnog sudiju.53
Maršalova era
Dugi mandat vrhovnog sudije Džona Maršala (1801 – 1835) predstavlja
jedno od najznačajnijih poglavlja u povesti Vrhovnog suda SAD. Njegovo
imenovanje u interregnumu između izgubljenih predsedničkih izbora i isteka Adamsovog mandata bilo je deo federalističkih nastojanja da zadrže glavne poluge političke moći i u toku Džefersonove administracije. Zahvaljujući
ne samo dužini mandata već i snazi svoje ličnosti, Maršal je izvršio dubok i
trajan uticaj na američko pravo i doprineo stabilnosti institucija mlade republike. Već je istaknuta ključna uloga koju je odigrao u uspostavljanju sudske
kontrole ustavnosti zakonodavnih akata Kongresa. Kao pristalica snažne federalne vlasti, Maršal je u više navrata široko tumačio njena ustavna ovlašćenja, suprotstavljajući se pokušajima Džefersonovih demokrata da delokrug
njenog rada ograniče na područja eksplicitno navedena u Ustavu. Najvažnija
sredstva Maršalovog proširivanja federalne nadležnosti bila su regulisanje trgovine između država – članica SAD i ustavna odredba koja nalaže preduzimanje „neophodnih i odgovarajućih mera“ radi ostvarenja ciljeva navedenih
u Ustavu. Takvo delovanje Vrhovnog suda dovelo je do njegove povećane političke uloge; od Maršalovog doba Vrhovni sud SAD ima politički uticaj kakav nemaju najviše sudske instance u drugim zemljama.
51
Fitzpatrick v. Bitzer, 427 U.S. 445 (1976).
New York v. Connecticut 4 U.S. 1 (1799)
53 http://www.supremecourtus.gov/about/institution.pdf
52
131
Primer kreativnog tumačenja Ustava predstavlja njegova presuda u sporu McCulloch v. Maryland iz 1819. godine. U središtu spora nalazila se sudbina Nacionalne banke SAD, čije osnivanje nije bilo izričito predviđeno Ustavom. Država Merilend pokušala je da posredno onemogući delovanje banke
na njenoj teritoriji namećući porez na sve banknote emitovane od banaka koje nemaju povelju izdatu od strane zakonodavnog tela Merilenda.54 Budući
da je u vreme usvajanja spornog zakona države Merilend Banka SAD bila jedina banka sa sedištem van Merilenda koja je poslovala u toj državi, svima je
bilo jasno da je zakon Merilenda uperen posebno protiv interesa Banke
SAD:55 Džejms Mekalok (James McCulloch), službenik jedne filijale Banke
SAD u Merilendu, odbio je da plati porez i pokrenuo parnicu pred lokalnim
apelacionim sudom. Predstavnici Merilenda osporili su pravo Kongresa da
osniva banke, o čemu ne postoji izričita ustavna odredba. Apelacioni sud je
prihvatio takvu argumentaciju, te se Mekalok obratio Vrhovnom sudu.
U obrazloženju presude, želeći da umanji značaj presedana koji Vrhovni
sud postavlja 1819. godine, Maršal ističe da se ni Kongres, ni izvršna vlast nijednim svojim aktom nisu odrekli ovlašćenja da osnuju banku; naprotiv, oni
su sve do ovog spora delovali pod pretpostavkom da takvo ovlašćenje postoji, istina, bilo je pojedinaca koji su osporavali federalnu nadležnost u ovom
području državne delatnosti ali su se oni do sada povinovali presudama prvostepenih sudova, te Vrhovni sud do sada nije razmatrao to pitanje. Čak i
bez pozivanja na izričito ovlašćenje dato Kongresu da donosi zakone neophodne i podobne za ostvarivanje ovlašćenja sadržanih u Ustavu, logika zahteva da se, uporedo sa ovlašćenjima, federalnoj vlasti daju i sredstva za vršenje
tih ovlašćenja, bez kojih bi ona ostala mrtvo slovo na papiru. Ustavotvorci nisu mogli predvideti budući tehnički ili institucionalni razvoj, ali se federalna
vlast ne može lišiti njegovih tekovina s obrazloženjem da one nisu izričito pomenute u Ustavu. Ova izvedena ovlašćenja, eksplicitno nepomenuta u Ustavu, nastala zbog okolnosti koje ih čine neophodnim i podobnim, nisu trajna;
ona dele sudbinu okolnosti koje su ih proizvele i nestaju kada ih okolnosti učine izlišnim i nepogodnim. Prolaznu prirodu implicitnih ovlašćenja federalne
vlasti Vrhovni sud je već utvrdio presudom u sporu Sturges v. Crowninshield.
Kongres u okviru svojih zakonodavnih ovlašćenja procenjuje da li je neka mera neophodna da bi federalna vlast vršila dužnosti poverene joj Ustavom. On
to pravo ocene ne može preneti na neko drugo telo, ne može ovlastiti pojedinca ili grupu da odlučuje umesto njega. Federalnoj vlasti dopušteno je da u
54
55
http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase.pl?court=US&vol=17&invol=316
http://en.wikipedia.org/wiki/McCulloch_v._Maryland
132
vršenju svojih ustavnih ovlašćenja čini sve ono što nije izričito zabranjeno
Ustavom.
Objašnjavajući značenje atributa neophodnosti i podobnosti, koje Ustav
pridaje merama Kongresa za ostvarenje izričitih ustavnih ovlašćenja federalne vlasti, Maršal uvodi načelo svrsishodnosti: te mere su najkorisnije za
ostvarivanje ustavom propisanih ovlašćenja i najbolje odgovaraju ciljevima
koje je Ustav postavio pred federalni Kongres. Da to nije slučaj i da se Kongres može služiti samo onim sredstvima koja su apsolutno neophodna za vršenje ustavnih ovlašćenja, samo postojanje federalne vlasti bilo bi dovedeno u
pitanje, što svakako nije bila namera ustavotvoraca. Banka je odgovarajuće i
pogodno sredstvo koje doprinosi efikasnijem upravljanju prihodima i rashodima federalne vlasti, kao i regulisanju nacionalne monete, što predstavlja sastavni deo staranja o međudržavnoj trgovini koje je Ustav izričito poverio federalnoj vlasti. Nije na sudu da odluči da li je i kakva banka najbolje moguće
sredstvo za ostvarivanje zadataka određenih Ustavom; on se zadovoljava time
što utvrđuje da to sredstvo nije izričito zabranjeno. Osnivanje pravnih lica
(corporations) nije cilj, već tek sredstvo koje politička vlast koristi za ostvarenje drugih ciljeva. Njihov je karakter određen karakterom ciljeva kojima ona
služe. Vlade država – članica takođe osnivaju pravna lica radi izvršavanja
ovlašćenja koja su im poverena; one to čine bez posebnog pozivanja na odredbe sadržane u ustavima država – članica.
Pošto je odbranio ustavnost osnivanja Banke SAD, Maršal dokazuje da
vlasti država – članica ne mogu nametati poreske obaveze banci koju su osnovale federalne vlasti. Čineći to, vrhovni sudija razvija teoriju o podeljenom suverenitetu, od suštinskog značaja za sve federativno uređene države. Narod
SAD (ne vlade ili narodi država - članica) našao je za shodno da podeli suverenitet, uspostavljajući složeno državno uređenje. On je izvesna ovlašćenja
poverio vlastima država – članica, a neka druga ovlašćenja nacionalnoj (federalnoj vlasti. U takvom uređenju nije teško predvideti mogućnost sukoba između federalne vlasti i vlasti pojedinih država – članica. Anticipirajući takve
sukobe, ustavotvorci su jasno odredili okvir za njihovo rešavanje. Sam Ustav
i zakoni koje Kongres donese u skladu sa njegovim odredbama predstavljaju
najviše pravne akte u SAD i imaju višu pravnu snagu od ustava i zakona pojedinih država – članica nesaglasnim sa njima; Ustav takođe poverava Vrhovnom sudu da donosi konačne odluke o svim spornim pitanjima koja proiziđu iz primene Ustava i zakona SAD. Dakle, zakoni SAD doneti u skladu sa
Ustavom i na osnovu njega moraju imati najveću pravnu snagu, bez obzira na
bilo kakve zakone država – članica. Vrhovni sud vodi računa kako o pravima
federalne vlasti tako i o pravima država – članica, ne dopuštajući da bilo koja
vlast zadre u nadležnost druge vlasti. U konkretnom slučaju, ako bi se pravo
133
Kongresa da osniva nacionalnu banku i njene filijale na teritorijama država –
članica moglo uskladiti sa pravom država – članica da oporezuju fizička i
pravna lica na svojoj teritoriji, sud će podržati oba prava. Ako se pak oporezivanjem filijala nacionalne banke dovodi u pitanje ostvarivanje onih njenih
funkcija zbog kojih ju je Kongres osnovao na osnovu implicitnih ovlašćenja iz
Ustava, sud daje prednost vršenju prava federalne vlasti nad pravima država
– članica.
Istina, Maršal ističe značaj finansijskog suvereniteta za ukupan ustavni
položaj država – članica. On ističe da se jedini deo tog suvereniteta koji je
Ustavom izričito prenet na SAD odnosi na zabranu da države – članice uvode dažbine na uvoz i izvoz robe i sličnu zabranu oporezivanja međudržavnog
saobraćaja. Narod SAD je uvek iznova najsvečanije uveravan da je pravo država – članica da ubiru poreze, uz izuzetak izričito naveden u Ustavu, sveto i
neotuđivo, da države – članice zadržavaju svoju finansijsku vlast u najapsolutnijem i najneograničenijem smislu i da bi svaki pokušaj nacionalne (federalne) vlade da ih ometa u vršenju te vlasti predstavljalo nasilno preuzimanje
vlasti bez ikakvog uporišta u ma kojem odeljku ili rečenici ustavnog teksta.
Odgovarajući na takve argumente pristalica punog suvereniteta država – članica, Maršal ukazuje da bi praktična posledica priznavanja prava država – članica da nametnu poreze federalnim ustanovama bila prihvatanje realne mogućnosti da države – članice fiskalnim merama onemoguće delovanje federalnih ustanova na svojoj teritoriji. Priznavanjem takvog prava ugrozilo bi se
pravo federalnih ustanova, u ovom slučaju Nacionalne banke SAD, da deluju
na teritoriji država članica, dok se njegovim uskraćivanjem ne bi ugrozilo
funkcionisanje vlasti država – članica, niti ustanova koje su te države osnovale. Na osnovu toga, Maršal je izveo zaključak da država Merilend ne može
oporezovati filijalu nacionalne banke SAD a da time ne prekrši Ustav.
Shvatanja izneta u ovoj presudi imala su ogroman značaj za dalji institucionalni razvoj federalne vlasti u SAD. Doktrina o implicitnim ovlašćenjima i
nužnosti i podobnosti kao ustavnim osnovima federalnog zakonodavstva
omogućila je nesmetani pravni, politički i privredni razvoj SAD bez narušavanja ustavnog kontinuiteta. Istim ciljevima doprinosile su i druge Maršalove presude kojima je delotvorno proširivana nadfležnost federalne vlasti. Slično dejstvo imala je presuda u sporu Gibbons v. Ogden iz 1824. godine.56 Država Njujork dala je Robertu Fultonu i Robertu Livingstonu isključivo ptavo
da obavljaju parobrodski saobraćaj između nje i susednog Nju Džersija. Oni
su ovlastili Arona Ogdena (Aaron Ogden), brodara iz Nju Džersija, inače biv56
http://en.wikipedia.org/wiki/Gibbons_v._Ogden
134
šeg senatora i guvernera države Nju Džersi, da obavlja prevoz parobrodom između Njujorka i Elizabet Pointa (Elizabeth Point) u Nju Džersiju. To nipošto nije bio usamljen primer korupcije u upravi država – članica tokom rane
istorije SAD. Tomas Gibons (Thomas Gibbons) vodio je konkurentsku brodarsku firmu koja je imala dozvolu za rad na spornoj liniji izdatu od strane
federalnog Kongresa. Pravo na eksploataciju brodske linije bilo je, dakle, povezano sa ovlašćenjima federalnih i državnih vlasti da regulišu odvijanje plovidbe na međudržavnim linijama. Spor je privukao veliku pažnju javnosti;
obe strane angažovale su najpoznatije advokate tog doba. Ogden je od njujorškog suda dobio presudu da njegov konkurent ne može obavljati prevoz na
spornoj liniji uprkos dozvoli koju je izdao Kongres. Obavljanje brodarskih
usluga sud države Njujork smatrao je delatnošću različitom od trgovine, na
koju se stoga ne primenjuje odredba Ustava o međudržavnoj trgovini kao
predmetu federalnog zakonodavstva. Gibons se protiv te presude žalio Vrhovnom sudu SAD. U presudi donetoj u korist podnosioca žalbe vrhovni sudija Maršal ističe da se teško može zamisliti regulisanje međudržavne trgovine koje ne bi obuhvatalo zakone koji se tiču plovidbe.57 Štaviše, on tvrdi da su
ovlašćenja Kongresa da reguliše plovidbu između država – članica eksplicitno
sadržana u Ustavu kao da je u ustavnom terkstu posle reči „trgovina“ dopisana reč „plovidba“. Vrhovni sud je zaključio da ovlašćenje Kongresa da reguliše međudržavnu trgovinu treba da se protegne na sve vidove te trgovine,
dakle i na održavanje brodskog saobraćaja na međudržavnim linijama i da to
ustavno ovlašćenje ima veću pravnu snagu nego suprotne odredbe zakona
pojedinih država – članica. Ako je, kako se oduvek smatralo, suverena vlast
Kongresa – mada ograničena na Ustavom utvrđene predmete – potpuna i
neograničena u okviru tih predmeta, njegova nadležnost u regulisanju spoljne i međudržavne trgovine jednako potpuna kao nadležnost zakonodavnog
tela u unitarno uređenoj državi. Maršalovo široko tumačenje Ustava omogućava da se u federalnu nadležnost uključe bezmalo sva privredna pitanja, jer
su sva ona u manjoj ili većoj meri povezana sa trgovinom koja prelazi međe
država – članica. Razumljivo je što je na ovu krajnje ekstenzivnu interpretaciju Ustava kasnije usledila reakcija u vidu ograničavanja ekonomskog suvereniteta federalne vlasti. Krajem XIX veka u presudi u sporu United States v.
E. C. Knight Co., Vrhovni sud izneo je shvatanje da je proizvodnja – u ovom
slučaju rafinacija šećera – lokalne delatnost, na koju se ne proteže nadležnost
Kongresa da reguliše međudržavnu trgovinu.58 Ovo shvatanje preovlađivalo
57
58
http://www.tourolaw.edu/Patch/Knight/
135
je u praksi Vrhovnog suda do kraja trideseth godina XX stoleća, kada Vrhovni sud, čiji je sastav izmenjen brojnim Ruzveltovim imenovanjima sudija, priznao federalnu nadležnost u oblasti proizvodnih delatnosti. Treba, međutim,
naglasiti da se federalna nadležnost u privrednim pitanjima, bez obzira na
promene u shvatanju ciljeva ekonomske politike federalne vlasti, nikad nije
vratila u uske okvire kakvi su postojali pre presude u sporu Gibbons v. Ogden.
U sporu Martin v. Hunter’s Lessee, presuđenom 20. marta 1816. godine,59
Vrhovni sud prvi put je uzeo razmatranje presudu suda države – članice u
sporu koji se ticao primene federalnih zakona. Tokom Rata za nezavisnost
Virdžinija je, poput drugih pobunjenih američkih kolonija, donela zakon o
konfiskaciji nepokretne imovine lica koja su podržavala britansku vlast. Jedan
od onih kojima je oduzeta imovina, Deni Martin (Denny Martin), pokrenuo
je parnicu tvrdeći da ugovori zaključeni između SAD i Velike Britanije predviđaju vraćanje oduzetih nepokretnosti bivšim pristalicama Britanije. Vrhovni sud Virdžinije odbacio je njegov zahtev, ne zato što je smatrao da virdžinijski zakoni imaju veću pravnu snagu od međunarodnih obaveza SAD već zato što se – po tumačenju tog suda – ugovor sa Britanijom nije ticao dotičnog
spora. Martin se obratio Vrhovnom sudu SAD. U postupku po žalbi, najviša
sudska instanca SAD nije se složila s takvim tumačenjem, smatrajući da odredbe ugovora sa Britanijom treba primeniti u rešavanju predmetnog spora;
Vrhovni sud SAD vratio je spor na ponovno razmatranje virdžinijskom vrhovnom sudu. Najviši sud Virdžinije je, međutim, potvrdio prvobitnu presudu, tvrdeći da američki Vrhovni sud nema nadležnost u sporovima pokrenutim pred sudovima država – članica. Poništivši u postupku po ponovljenoj
žalbi drugu presudu virdžinijskog suda, Vrhovni sud SAD utvrdio je sopstvenu drugostepenu nadležnost u svim sporovima koji se odnose na primenu federalnih zakona. Mada je Maršal napisao većinu obrazloženih presuda donetih za njegovog mandata, ovu presudu, donetu jednoglasnom odlukom, napisao je Džozef Stori (Joseph Story); Maršal je tražio izuzeće zato što je sa svojim bratom sklopio ugovor o kupovini zemljišta koje je bilo predmet spora.
Stori se najpre suprotstavio tvrđenju da federalna sudska vlast proističe iz volje država – članica i da stoga nema pravo da menja presude sudova država –
članica. Na osnovu istorije i preambule Ustava jasno je da su federalni sudovi svoju vlast dobili neposredno od naroda SAD, a ne od država – članica. On
zatim navodi izričitu odredbu čl. III, st. 2 Ustava da će u svim drugim slučajevima prethodno pomenuti Vrhovni sud imati drugostepenu nadležnost i
tvrdi da ona predstavlja izričit osnov prava Vrhovnog suda da preispituje pre59
http://en.wikipedia.org/wiki/Martin_v._Hunter%27s_Lessee
136
sude sudova država – članica. Da Vrhovni sud SAD nema tu nadležnost, ni
vrhovni sudovi država – članica ne bi imali nadležnost u nekom sporu koji se
na bilo koji način tiče federalnog zakonodavstva, pošto bi u tom slučaju federalni Vrhovni sud bio lišen drugostepene nadležnosti. Time bi se sudovi država – članica sami odrekli velikog dela svoje prvostepene nadležnosti. Iz prava sudova u državama – članicama da presuđuju sporove na koje se primenjuje federalno zakonodavstvo nužno proističe drugostepena nadležnost Vrhovnog suda SAD u takvim sporovima. Štaviše, čl. IV, st. 2 Ustava propisuje
da Ustav, federalni zakon doneti na osnovu njega i međunarodni ugovori koje sklope SAD imaju veću pravnu snagu od ustava, zakona i ugovora država
članica, iz čega proističe da i tumačenje federalnih propisa koje daju federalni organi imaju veću pravnu snagu od tumačenja tih propisa od strane organa država – članica. Stori skreće pažnju da je Vrhovni sud SAD već poništavao neustavne akte izvršne i zakonodavne vlasti u državama – članicama; nema ničeg principijelno novog u njegovoj kontroli sudske grane vlasti u državama – članicama. Samo posredstvom pune drugostepene nadležnosti Vrhovnog suda SAD može se obezbediti jednoobrazna primena federalng zakonodavstva na celoj teritoriji SAD.
Presudom u sporu Cohens v. Virginia iz 1821. godine Maršal je suprematiju federalnog pravosuđa proširio i na krivičnopravnu oblast: Vrhovni sud
SAD može preispitati presude vrhovnih sudova država – članica u krivičnim
sporovima ako stranka u sporu tvrdi da su presudom državnog suda povređena njena ustavna prava. Vrhovni sud SAD je u konkretnom slučaju potvrdio presudu virdžinijskog vrhovnog suda, ali je Maršal iskoristio priliku da
afirmiše suprematiju federalnog nad državnim pravosuđem. Reakcija Virdžinije pokazuje da su njeni političari bili svesni dalekosežnih implikacije ove
presude: iako je njom potvrđena presuda virdžinijskog Vrhovnog suda, ona
je proglašena ništavom i neobavezujućom za državne organe Virdžinije.
Maršalovi opšti politički pogledi bili su bliski federalistima, stranci koja se
zalagala za jačanje centralne vlasti i obuzdavanje demokratskih tendencija nasleđenih iz revolucionarnog razdoblja i inherentno prisutnih u Ustavu. Takvi
njegovi stavovi uticali su na restriktivno tumačenje prvih deset amandmana
na Ustav poznatih kao Povelja o pravima (Bill of Rights), izraženo u presudi
u sporu Barron v. Baltimore iz 1833. godine.60 Džon Baron (John Barron),
vlasnik doka u baltimorskoj luci tužio je gradsku upravu Baltimora zbog toga što su građevinski radovi izvedeni po nalogu uprave zasuli dok u njegovom
vlasništvu onemogućivši pristajanje većine brodova. Baron se u zahtevu za
60
http://en.wikipedia.org/wiki/Barron_v._Baltimore
137
naknadu štete pozvao na federalni Zakon o pravima, koji je garantovao nepovredivost privatne svojine. Prvostepeni sud dosudio je Baronu naknadu štete
u iznosu od $4,500, ali je apelacioni sud ukinuo tu presudu. Vrhovni sud presudio je da slobode garantovane V amandmanom, posebno obaveza vlasti da
daju pravičnu naknadu za privatnu imovinu eksproprisanu zbog javnih potreba, obavezuju samo federalne vlasti, ne i vlasti država – članica. Obrazlažući jednoglasnu odluku suda, Maršal je istakao da ovi amandmani ne sadrže
nijedan izraz koji bi ukazivao da njih treba da primenjuju vlasti država – članica.61 Kasnije je Vrhovni sud u više navrata potvrđivao stav da odredbe prvih deset ustavnih amandmana ne obavezuju vlasti država – članica. Međutim, od početka XX veka Vrhovni sud koristi odredbu XIV amandmana da
nijedna država – članica SAD neće oduzeti život, slobodu ili imovinu ma kojem licu bez odgovarajućeg pravnog postupka kako bi prinudio vlasti država
– članica da poštuju slobode garantovane Poveljom o pravima.
Veliki istorijski značaj imala je i presuda Vrhovnog suda u sporu Trustees of Dartmouth College v. Woodward, izrečena 2. februara 1819. godine.62
Spor je nastao kada je upravno telo koledža smenilo njegovog predsednika,
što je navelo zakonodavce Nju Hempšira da pristupe pretvaranju koledža iz
privatne u javnu ustanovu. Time je, međutim, bila povređena osnivačka povelja koju je još 1769. koledžu dao engleski kralj. Nastojeći da po svaku cenu
spreči smenjivanje predsednika koledža, zakonodavna skupština Nju Hempšira poverila je, suprotno osnivačkoj povelji, pravo imenovanja predsednika
guverneru države. Upravno telo koledža žalilo se Vrhovnom sudu tvrdeći da
je sporna odluka zakonodavaca neustavna jer se njom narušava Ustavom zajamčeno pravo privatne svojine. Presudom Vrhovnog suda poništeni su svi
akti zakonodavne skupštine Nju Hempšira koji su u suprotnosti sa osnivačkom poveljom koledža. Maršalovo obrazloženje zasnivalo se na učenju o nepovredivosti ugovora, doktrini koju je Vrhovni sud već ranije prihvatio presudom u sporu Fletcher v. Peck iz 1810. godine, kojom je utvrđena neustavnost
naknadnog zakonskog poništavanja kupoprodajnog ugovora.63 Sud je smatrao da osnivačka povelja dartmautskog koledža ima karakter ugovora zaključenog među privatnim licima, uprkos tome što je jedna od ugovornih strana
bio engleski kralj. Mada SAD nisu više britanska kolonija, osnivačka povelja
koledža i dalje proizvodi pravna dejstva zato što Ustav zabranjuje državama –
61
http://en.wikipedia.org/wiki/Trustees_of_Dartmouth_College_v._Woodward
63 http://en.wikipedia.org/wiki/Fletcher_v._Peck
62
138
članicama donošenje zakona kojima se menjaju već utvrđene ugovorne obaveze.
Ovde su navedene samo neke od najvažnijih presuda Vrhovnog suda tokom Maršalovog mandata. Njima su položeni čvrsti i trajni temelji celokupnom budućem tumačenju Ustava. To, naravno, nije apsolutno isključivalo
svaku mogućnost drugačije interpretacije ustavnih normi, niti je u potpunosti zaustavilo evoluciju američkog ustavnog prava, ali ju je značajno usporilo
i usmerilo u pravcu određenom tada preovlađujućim pravnopolitičkim shvatanjima. U izvesnom smislu može se tvrditi da su presude Vrhovnog suda s
njihovim pravnoteorijskim obrazloženjima ako ne značajniji, onda svakako
sadržajniji izvor ustavnog prava od samog ustavnog teksta. Ta činjenica bila
bi nezamisliva bez precedentne prirode američkog prava i osobenog položaja
Vrhovnog suda prema zakonodavnoj i izvršnoj vlasti, samostalnijeg nego u
većini drugih pravnih sistema.
Predrag Vukasović, MA
THE UNITED STATES SUPREME COURT
– ORGANIZATION, FUNCTIONS, EARLY HISTORY
The United States’ Supreme Court (USSC) is the highest body of judiciary
in USA. Its powerful position reflects the entire status of government’s judicial
branch in American political system, marked by a complex play of independence and interdependence. It is often said that judiciary is more equal than other
two branches - executive and legislature. American social, economic, even political history is able to be written in terms of Supreme Court’s decisions, as well
as through the usually applied succession of the presidential administrations.
The present contribution ought to examine the Supreme Court’s role in the working of USA Constitution. The main stress is laid upon its function as a kind of
Constitutional Tribunal of the continental legal systems. The key organizational
guarantees of its independence, as well as the inherent limits of their effectuality
are reviewed. Its members are appointed by President with Senate’s approval.
The independence from executive and legislative branches is due to their unlimited term of office, the clear-cut sphere of its jurisdiction and the precedent na-
139
ture of American legal system, inherited from English common law. The US Supreme Court can be defined as specific combination of an appeal, cassation and
constitutional tribunal. Besides, it has some very restricted original competences.
But the Court’s politically most important power is to declare every executive or
legislative act null and void unless its provisions are consistent with USA Constitution. For this reason, every President endeavored to have its makeup favorable to his own policies, using his right to appoint its members for creating a
majority prone, capable and ready to support him. The executive’s influence on
Supreme Court is reflected into divisions and disagreements among its own
members, aligned with the conservative, mainstream and liberal wings of political spectrum. These differences have ever existed in the highest American tribunal, but they are increasingly sharpened from Reagan’s conservative revolution onwards. The particular attention is paid to the formative period of Supreme Court’s history. Few seminal decisions are cited in order to illustrate the means by which Supreme Court was, through the interpretation of constitutional
provisions, shaping the entire political and legal system of newly-founded Republic
Key words: Supreme court; organization, functions, history, USA Constitution.
141
Mr Ana Knežević Bojović
Institut za uporedno pravo
IZBOR SUDIJA U SJEDINJENIM
AMERIČKIM DRŽAVAMA
Pitanje izbora, imenovanja, disciplinske odgovornosti sudija i prestanka sudijske dužnosti, od posebnog su značaja u svakoj zemlji u tranziciji,
gde nezavisnost sudija predstavlja značajan korak u uspostavljanju i poštovanju vladavine prava. Stoga je i način na koji su ova pitanja regulisana u
drugim zemljama, naročito u onim sa dugom demokratskom tradicijom,
naročito zanimljiv.
Mora se priznati da je pravosudni sistem u Sjedinjenim Američkim Državama jedinstven, a rešenja usvojena u njemu formulisana su tako da odgovore na potrebe jedne složene federacije, te stoga ne mogu poslužiti kao
referentan model za Srbiju. Ipak, problem postizanja ravnoteže (ili njenog
nepostojanja) između potrebe za nezavisnim sudstvom, sa jedne strane, i
utvrđenih postupaka imenovanja sudija i prestanka sudijske funkcije u kojima značajnu ulogu igraju izvršna i zakonodavna vlast, zajednički je za sve
pravne sisteme.
Američki pravosudni sistem je tema koja do sada u srspkoj pravnoj literaturi nije dovoljno ispitana. U skladu sa naslovom ove publikacije, i
osnovnim ciljem koji se njome želi postići, u članku je dat prikaz opšteg sistema imenovanja sudija državnih sudova, kao i drugih pitanja i postupaka u vezi sa njihovim položajem. Nadalje, u članku se daje detaljan prikaz
postupka imenovanja sudija federalnih sudova i analizirana su pojedina
značajna pitanja u vezi sa njihovim imenovanjem. Zajedno sa radom o Vrhovnom sudu SAD, takođe objavljenom u ovoj publikaciji, on daje jedinstven uvid u američki pravosudni sistem iz perspektive kontinentalnog
pravnika.
Ključne reči: Američki pravosudni sistem; izbor i imenovanje sudija;
disciplinska odgovornost,
142
MR ANA KNEŽEVIĆ BOJOVIĆ
1. Uvod
Kako bi se bolje razumeo način izbora i razrešenja sudija u Sjedinjenim
Američkim Državama, potrebno je učiniti nekoliko osnovnih napomena u
vezi sa organizacijom sudova u ovoj državi.
Sistem sudova u Sjedinjenim Američkim Državama prati državnu organizaciju, te, kako su SAD federacija sačinjena od 50 država članica , to je i pravosuđe u SAD organizovano na dva nivoa – federalnom tj. saveznom, i na nivou svake pojedinačne države članice.
Savezni sudovi podeljeni su u tri stepena. U prvom stepenu sude 94 savezna okružna suda (najmanje jedan u svakoj državi, Okrugu Kolumbija i
Portoriku). Osim okružnih sudova, postoje i dva specijalizovana prvostepena
suda – Sud za međunarodnu trgovinu, kao i Sud za naknadu štete. Ovi sudovi postupaju u svim predmetima iz svoje stvarne nadležnosti, dok su teritorijalno nadležni za čitavu državu.
Drugi stepen predstavljaju Apelacioni sudovi, kojih ima trinaest. Naime,
teritorije 94 okruga organizovane su u 12 oblasti, a svaka oblast ima svoj Apelacioni sud. Trinaesti je Apelacioni sud Savezne oblasti (Court of Appeals for
the Federal Circuit), nastao spajanjem Apelacionog suda SAD za carine i patente (United States Court of Customs and Patent Appeals) i apelacionog odeljenja Suda za naknadu štete SAD (United States Court of Claims), posebnim
zakonom 1982. godine1. Dok oblasni apelacioni sudovi sude po žalbama na
presude okružnih sudova sa svoje teritorije, kao i po žalbama na odluke saveznih upravnih organa, nadležnost Apelacionog suda za saveznu oblast nije teritorijalno ograničena, te je on nadležan za rešavanje po žalbi u svim sporovima iz svoje zakonom određene stvarne nadležnosti.2
Najviši, treći stepen federalnog sudstva oličen je u Vrhovnom sudu, čije
ustrojstvo i nadležnost su detaljnije obrađeni u drugom radu u ovoj publikaciji.
Što se tiče ustrojstva državnih sudova u SAD, ona se toliko razlikuje od
države do države da je veoma teško govoriti o nekom univerzalnom modelu.
Ipak, shematski bi se prototip sudske organizacije državnih sudova SAD mogao prikazati na sledeći način 3:
1
Federal Courts Improvement Act of 1982
http://www.uscourts.gov/understand03/content_3_0.htmlč; http://www.cafc.uscourts.gov/about.html
3 Shema preuzeta iz: U.S. Department of Justice, Office of Justice Programms, Bureau
of Justice Statistics - State Court Organization 2004, str. 267.
2
IZBOR SUDIJA U SJEDINJENIM AMERIČKIM DRŽAVAMA
143
SUD POSLEDNJE INSTANCE
(VRHOVNI SUD)
APELACIONI SUDOVI
SUDOVI OPŠTE NADLEŽNOSTI
SUDOVI OGRANIýENE
NADLEŽNOSTI
Imajući u vidu opisani sistem sudova u Sjedinjenim Američkim Državama,
jasno je da se mora napraviti i razlika između dve različite kategorije sudija:
1. sudija državnih sudova tj. sudova u pojedinačnim federalnim državama
2. sudija federalnih sudova, uključujući i Vrhovni sud SAD.
Pravila u skladu sa kojima se biraju i razrešavaju sudije državnih i federalnih
sudova umnogome su različita, te se moraju odvojeno posmatrati.
2. Sudije državnih sudova
Sudije državnih sudova su, dakle, sudije vrhovnog suda svake države, sudije apelacionih sudova, sudova opšte nadležnosti, kao i sudova ograničene nadležnosti. Način na koji su sudovi organizovani razlikuje se od države do države i to
u pogledu broja i vrste prvostepenih i apelacionih sudova, vrste postupaka pred
sudovima, načina izbora sudija, pravila postupka itd. Zapravo, u odnosu na SAD
144
se ne može ni govoriti o nekom standardnom, tipičnom sistemu organizacije sudova na nivou države..
Karakteristično je da sudije državnih sudova u SAD odgovaraju biračima,
bilo prilikom svog imenovanja, bilo prilikom razrešenja sa ove dužnosti. Nadalje, u najvećem broju slučajeva, sudije se biraju na određeno vreme – mandat sudija protiv čijih odluka ne postoji redovan pravni lek, traje od 6 do 14 godina (15
godina u Okrugu Kolumbija). Samo sudije apelacionih sudova u državi Rod Ajlend svoju sudijsku funkciju vrše do kraja života, dok u dražvama Masačusets i
Portoriko sudije vrhovnih sudova mogu vršiti ovu funkciju do navršenih 70 godina života.4
2.1. Izbor sudija u državnim sudovima
Sudije državnih sudova se biraju iz sledećih razloga:
- ako je nekom sudiji sudijska funkcija prestala pre isteka roka na koji je
izabran usled ostavke, odlaska u penziju ili smrti
- radi izbora novog sudije za ceo mandat
- radi ponovnog izbora za novi mandat.
Što se tiče samog načina izbora i predlaganja sudija za sudijsku funkciju, on
se razlikuje od države do države, i veoma je teško govoriti o nekom univerzalnom modelu.
Ipak, moguće je izdvojiti 4 osnovna metoda izbora sudija. To su:
1. Politički izbori – kandidate za sudijsku funkciju i zvanično podržavaju
političke stranke, a stranačka opredeljenost kandidata se navodi i na samom glasačkom listiću.
2. Nepolitički izbori – stranačka opredeljenost kandidata, ako postoji, se ne
navodi na glasačkom listiću
3. Imenovanje uz učešće komisije (takođe poznato i kao Misuri plan) – postupak u kome ocenu kandidata za sudijsku funkciju vrši posebna komisija, a potom imena 3 (do 5) kandidata dostavlja guverneru, koji imenuje jednog od tih kandidata na sudijsku funkciju.
4. Imenovanje bez učešća komisije – od strane guvernera ili zakonodavnog
tela
Ono što je, ipak, zajedničko jeste da najveći broj sudija u nekom trenutku
mora učestvovati na izborima – bilo da se radi o izboru na funkciju, ili o izboru
kako bi sudija koji funkciju već vrši na njoj i ostao – tzv. retention elections. Ipak,
treba istaći da su izbori kao uslov za imenovanje ili ostanak na funkciji mnogo
zastupljeniji kada se radi o sudijama apelacionih i vrhovnih sudova – prema po4 U.S. Department of Justice, Office of Justice Programms, Bureau of Justice Statistics State Court Organization 2004
145
dacima Ministarstva pravde5 u samo 10 od 52 države SAD sudije viših sudova
ne učestvuju u nekom obliku izbora. Sa druge strane, prilikom imenovanja ili
ponovnog imenovanja sudija nižih sudova mnogo manji broj država propisuje
neki oblik izbora – u čak 31 državi oni ne predstavljaju deo postupka imenovanja sudija nižih sudova. Valja primetiti i da je zadržavanje sudija nižih sudova na
funkciji imenovanjem od strane guvernera, zakonodavnog tela, komisije za imenovanje sudija, predsednika suda poslednje instance, gradonačelnika, organa
opštinske vlasti6 - u najvećem broju država rezervisano za sudije onih sudova sa
manjom teritorijalnom nadležnošću.
Značajno je takođe uočiti da u čak 37 država postoje komisije za imenovanje sudija, koje imaju ulogu u imenovanju sudija državnih sudova. Prva država
koja je uvela takvu komisiju je država Misuri – 1940. godine, a sam metod imenovanja sudija od tada je poznat kao “Misuri plan”. Naime, te godine u državi
Misuri je izmenjen ustav, te je predviđeno osnivanje odbora za imenovanje sudija na nivou cele države za sudije apelacionih sudova, kao i odbora za imenovanje na nivou oblasti (circuits) za sudije sudova opšte nadležnosti. Komisije su sastavljene od predstavnika advokatske komore kao i lica koja nisu pravnici, a koja postavlja guverner. Kada neko sudijsko mesto ostane upražnjeno, ova komisija nominuje tri kandidata za sudijsku funkciju, od kojih guverner mora izabrati jednog. Najkasnije po isteku od jedne godine, organizuju se izbori na kojima
se glasa o tome da li sudija treba da ostane na funkciji. Ovakvi izbori potom se
organizuju na svakih 12 godina.
Misuri plan sada primenjuje ukupno 15 država, dok ostale države u kojima
postoje komisije za imenovanje sudija predviđaju druge oblike njihovog učešća
u nominovanju i izboru sudija.
2.1.1. Izbori za sudijsku funkciju
Pitanje da li sudije treba da budu birane na svoje funkcije na izborima,
naročito onima gde se jasno iskazuje njihova politička opredeljenost, te kakav
uticaj takve kampanje i izbori imaju na nezavisnost sudija, i dalje izaziva kontroverze u američkoj nauci i praksi.7 Ipak, čini se da će ovakav način izbora
5
Ibid. I ostali statistički podaci navedeni u ovom radu potiču iz istog izvora.
Ovde su navedena samo neka od tela koja učestvuju u postupku.
7 Videti, npr. Smith, B.A; “Symposium On Judicial Elections: Selecting Judges In The
21st Century”, Capital University Law Review, No. 30-3, 2002.: Green, N.L:”Perspectives on
Judicial Selection Reform: the Need to Develop a Model Appointive Selection Plan for Judges in Light of Experience”, Albany Law Review, 2004. Suprotno: Schotland, R.A: “Comment
On Professor Carrington’s Article “The Independence And Democratic Accountability Of
The Supreme Court Of Ohio”, Capital University Law Review, No. 30-3, 2002.
6
146
sudija, iako stran sa stanovišta evropskog kontinentalnog prava i evropskih
standarda nezavisnosti sudija, biti zadržan, uz uvođenje određenih pravila
ponašanja. Bez detaljnijeg ispitivanja istorijskog, pravnog i političkog utemeljenja ovakvog sistema izbora sudija, ovom prilikom ćemo se ograničiti samo
na predstavljanje najnovijih tendencija u američkoj praksi – naročito sudskoj
– u vezi sa organizovanjem kampanja i izbora na sudijske funkcije.
Naime, još tokom sedamdesetih godina, Američka advokatska komora
učinila je napor da u svom Modelu Kodeksa ponašanja sudija (Model Code of
Judicial Conduct) upostavi određena pravila u ponašanju sudija tokom kampanja za izbore na funkciju. Prvo takvo značajno pravilo, usvojeno 1972. godine, bilo je da sudija tokom kampanje ne sme objavljivati svoje mišljenje o
spornim političkim i pravnim pitanjima (tzv. announce clause). Kasnije, 1990.
godine, ovo pravilo je izmenjeno tako da se kandidati ne smeju ponašati tako
da se čini da se obavezuju da donose određenu vrstu odluka u određenoj vrsti predmeta u kojima će suditi (tzv. commit clause). Model kodeksa sudijskog
ponašanja je u različitim oblicima usvajan u različitim državama te su varijacije navedenih pravila na snazi u velikom broju država, s tim što je većina do
2000. godine koristila kasniju odredbu, dok su one u kojima je snazi bila odredba u vezi sa objavljivanjem mišljenja nju tumačila kao obavezivanje.8
Ipak, poslednjih godina pred državnim sudovima je pokrenut određen
broj postupaka u kojima se traži ocena ustavnosti ovakvih odredaba. Predmet
koji je dospeo do Vrhovnog suda Amerike jeste Republican Party of Minnesota v. White9, kada je ovaj sud ocenio da je pravilo prema kome kandidati za
sudijsku funkciju ne smeju raspravljati o političkim pitanjima10 u suprotnosti sa Prvim amandmanom11. U Minesoti je tada na snazi bila odredba o zabrani objavljivanja političkog mišljenja. – tzv. announce clause.12
8 Reed, E. B.:” After White: Trends in Judicial Election Law”, preuzeto sa www.judicialcampaignconduct.org/Trends_Judicial_Election_Law.ppt , pristup 7. oktobra 2008. godine.
9 Predmet 536 U.S. 765 (2002). U ovom predmetu
10 Minnesota. Code of Judicial Conduct, Pravilo 5(A)(3)(d)(i) (2000).
11Prvi amandman Ustava SAD predviđa slobodu govora.
12 Činjenice u predmetu su sledeće. Gregori Versal (Gregory Wersal) se 1996 godine
kandidovao na izborima za sudiju Vrhovnog suda Minesote. U okviru svoje kampanje, on je
delio publikacije u kojima je kritikovao neke odluke Vrhovnog suda Minesote. Na osnovu toga je protiv njega podneta žalba, ali je odbor žalbu odbacio. Nakon dve godine, Versal se ponovo kandidovao za istu funkciju, ali je ovoga puta unapred podneo tužbu federalnom okružnom sudu protiv Suzen Vajt (Suzanne White), predsedavajuće u Odboru za sudijske standarde države Minesote, navodeći da tzv. announce clause krši njegovo pravo na slobodu govora, te da stoga on ne može voditi odgovarajuću kampanju, čime je ugrožen i sam smisao izbora. Republikanska stranka Minesote je takođe pristupila parnici, tvrdeći da se
147
Kasnije odluke, kao što su: Butler v. Alabama Judicial Inquiry Commission (Alabama, 2001)13, Weaver v. Bonner (Georgia, 2002)14, Spargo v. New
York State Commission on Judicial Conduct (New York, 2003)15, In re Raab16;
In re Watson17 (New York, 2003) odluke su državnih sudova, donete pod jakim uticajem presude u predmetu White. Ipak, nisu u svima predmetima
pravila o ponašanju sudija tokom izbornih kampanja ocenjena neustavnim –
u predmetima Raab i Watson, na primer, sud je ocenio da su pravila kodeksa
sudijskog ponašanja države Njujork dovoljno striktno formulisana tako da se
njima štete važni interesi države (narowlly tailored to serve compelling state interests). Ipak, najznačajniji pomak u vezi sa pravilima ponašanja kandidata za
sudijsku funkciju dogodiće se kada Vrhovni sud SAD bude odlučio o ustavnosti tzv. commit clause.
2.1.2. Uslovi za izbor
Između država postoje značajne razlike u pogledu uslova koji kandidati
moraju ispunjavati kako bi mogli biti izabrani na sudijsku funkciju. Uobičajeni uslovi koji se zahtevaju od kandidata su sledeći:
- prebivalište u državi u čiji sud se sudija bira
- godine života
- godine radnog staža i godine radnog iskustva u struci
- profesionalne kvalifikacije.
Što se tiče uslova prebivališta, obično se zahteva da kandidat za sudijsku
funkciju ima prebivalište u državi na čijoj teritoriji se nalazi sud za koji se bira, ili na užem području. Dužina trajanja prebivališta varira od 90 dana u
Okrugu Kolumbija, do 10 godina (uslov za izbor sudija apelacionih sudova u
ovim ograničenjem stranci onemogućava da sazna Versalova mišljenja o određenim pitanjima, te da stranka stoga ne može doneti valjanu odluku o tome da li treba da podrži njegovu
kandidaturu ili ne. Okružni sud je našao da announce clause nije u suprotnosti sa Ustavom,
te je Versal podneo žalbu Apelacionom sudu Osme oblasti, koji je potvrdio odluku okružnog
suda. Potom je Versal pokrentuo odgovarajući postupak pred Vrhovnim sudom Amerike –
naime, on je podneo writ of certiorary – pravno sredstvo kojim se od Vrhovnog suda traži da
izvrši reviziju odluke nižeg suda. Vrhovni sud donosi diskrecionu odluku o tome da li će ovo
pravno sredstvo primeniti. Videti naročito Pravilnik o radu Vrhovnog suda SAD, od 17. jula
2007. godine – deo III (http://www.supremecourtus.gov/ctrules/2007rulesofthecourt.pdf.
13 Predmet 802 So.2d 207 (Ala. 2001).
14Predmet 309 F 3d 1312 (11th Cir. 2002
15 Predmet 1:02-1320
16 Predmet 763 N.Y.S.2d 213
17 Predmet 100 N.Y.2d 290
148
Arizoni). Ipak, uobičajenije su odredbe kojima se zahteva prebivalište na određenoj teritoriji u trajanju od jedne, dve, tri ili pet godina.18
U odnosu na godine života pravila se takođe umnogome razlikuju. U
dvadeset država propisana je minimalna starosna dob za izbor na sudijsku
funkciju, s tim što su uslovi često postavljeni strože za sudije apelacionih sudova. U nekim državama je minimalna starosna dob za sudije nižih sudova 18
ili 21 godina. Ipak, ovaj uslov uglavnom je dopunjen uslovom da kandidat
ima pravno obrazovanje ili da je član državne advokatske komore – što praktično granicu postavlja znatno više, na uzrast od oko 30 godina. Zanimljivo
je i da najveći broj država propisuje i gornju starosnu granicu za vršenje sudijske funkcije – ova starosna granica kreće se između 70 i 75 godina.
Što se tiče profesionalnih kvalifikacija, u većini država se zahteva, naročito kada se radi o sudijama apelacionih sudova, da kandidati imaju pravno
obrazovanje, budu članovi državne advokatske komore i/ili imaju licencu.
Osim toga, u velikom broju država zahteva se i određen broj godina rada u
praksi, s tim što se, razumljivo, više godina iskustva zahteva za sudije apelacionih sudova (na primer, uslov za izbor sudija nižih sudova u Kanzasu je da
kandidat bude član državne advokatske komore najmanje 5 godina, dok se za
izbor na funkciju sudije Apelacionog suda zahteva 10 godina aktivne i neprekidne prakse – pri čemu to obuhvata ne samo vršenje sudijske funkcije, već i
posao predavača na pravnom fakultetu19).
2.2. Ocena rada sudija državnih sudova
S obzirom na to da su sudije državnih sudova tokom svoje karijere izložene učešću na izborima, bilo radi imenovanja na funkciju ili radi ostanka na
njoj, dugo je vladalo uverenje da su sami izbori ti na kojima građani daju najbolju ocenu rada sudije. Ipak, značaj drugačije ocene rada sudija priznat je tokom sedamdesetih godina prošlog veka. Prvi zvanični program ocene rada
sudija organizovala je Aljaska, 1975. godine20. Od tada su još devetnaest država, okrug Kolumbija i Portoriko uveli programe ocene rada sudija u nekim
ili svim državnim sudovima, dok se u drugim državama odvijaju pilot programi ili ovakve programe organizuju njihove advokatske komore.21 Po pra18
U.S. Department of Justice, Office of Justice Programms, Bureau of Justice Statistics
- State Court Organization 2004, tabele 5 i 7
19 Ibid, tabela 5.
20 O ovome detaljnije kod:Kourlis, Rebecca Love et al.: “Shared Expectations – Judicial
Accountability in a Context”, Institute for the Advancement of the American Legal System,
str. 19.
21 U.S. Department of Justice, Office of Justice Programms, Bureau of Justice Statistics - State Court Organization 2004, tabela 10.
149
vilu, u onim državama u kojima je usvojen tzv. Misuri plan, organizuju se
zvanične i opsežne ocene rada sudija, a njihovi rezultati se objavljuju, sa idejom da treba da predstavljaju značajan faktor prilikom odluke o reziboru sudije. Sa druge strane, u onim državama u kojima postoje samo komisije za
imenovanje sudija, istraživanja su nešto manje opsežna, a njihovi rezultati se
javnosti predstavljaju putem sažetaka, ili ostaju poverljivi.
Treba uočiti da prilikom ocene rada sudija mišljenje njihovih kolega –
advokata, sudija porotnika, sudskog osoblja, sudija viših sudova – igraju značajnu, a nekada i ključnu ulogu. Rad sudija se ne ocenjuje samo putem upoređivanja broja rešenih predmeta u odnosu na propisanu normu22, već se traže konkretnija mišljenja u vezi sa sposobnošću sudije da sudi u datim predmetima. Osim toga, od sudija se neretko traži da popune upitnike u kojima
navode kako kvantitativne podatke, već i daju mišljenje o tome koliko su zadovoljni svojim učinkom.23
Iako još uvek nije opšte prihvaćena, čini se da ideja da se rad sudija mora ocenjivati a rezultati ocene biti dostupni javnosti polako počinje da uzima
sve više maha u Sjedinjenim Američkim Državama, te da se počinje shvatati
kao nesavršeno, ali izuzetno korisno sredstvo da se pitanje izbora na sudijsku
funkciju prebaci sa terena političkog odlučivanja na teren profesionalnih
standarda.24
2.3. Prestanak funkcije
Osim starosne penzije, ostavke i smrti, sudijska funkcija sudija državnih
sudova takođe može prestati nekim oblikom razrešenja. Kao i u odnosu na
način izbora, metodi razrešenja sudija variraju od države do države. Ipak, zajednička karakteristika ovih postupaka jeste da u njima učestvuju najviši sud
u državi kao i telo koje propisuje kodeks ponašanja sudija. Osim toga, u velikom broju država predviđen je opoziv (impeachment), odluka zakonodavnog tela (legislative address) i glasanje o opozivu (recall elections).
Opoziv (impeachment) na nivou države predviđen je u ustavu skoro svih
država u SAD. Sam postupak pokreće se tako što se u predstavničkom domu
glasa o tome da li sudiju treba opozvati. Ukoliko Predstavnički dom donese
odluku o pokretanju postupka, postupak se pokreće pred državnim senatom,
koji glasa o tome da li sudiju treba osuditi ili ne. Naime, osnovi za pokretanje
postupka opoziva određuju se kao “ozbiljna nemoralnost”, “ozbiljni zločin” i
22
Kao što je to slučaj u Srbiji danas.
Za više detalja o sistemima i metodima ocene rada sudija videti: Kourlis, Rebecca Love et al., op.cit.
24 Ibid.
23
150
slično. Ipak, ovaj metod razrešenja sudija se relativno retko koristi. Prema podacima Američkog društva za pravosuđe25, tokom poslednjih 15 godina postupak
opoziva je pokrenut protiv samo dvojice sudija26, samo jedan je osuđen, dok je
još pet bilo pod istragom radi pokretanja ovog postupka.
Drugi metod razrešenja je odluka zakonodavnog tela, kojom se zakonodavnom telu omogućava da, često uz pristanak guvernera, glasa za razrešenje sudije. Ovakav metod razrešenja predviđa 16 država. Sam način razrešenja predstavlja ostatak kolonijalnog nasleđa, a, osim toga, osnovi za razrešenje postavljeni
su izuzetno široko.
U nekoliko država propisana je mogućnost organizovanja glasanja radi opoziva. Sudije mogu biti podvrgnute ovakvim izborima samo zbog ozbiljnih prestupa. Sam postupak se pokreće peticijom, koju mora potpisati propisani broj
glasača27, a koja se zatim predaje organu nadležnom za organizovanje izbora.
Ako peticija sadrži predviđeni broj potpisa i nije osporena, određuje se datum za
glasanje o opozivu. Sudija se razrešava funkcije ako za to glasa prosta većina glasača.
3. Sudije saveznih sudova
Osnovno pravilo u vezi sa imenovanjem saveznih sudija nalazi se u članu II,
Odeljak 2, Ustava Sjedinjenih Američkih Država, koji glasi:
Predsednik....predlaže, i uz mišljenje i pristanak Senata, postavlja...sudije Vrhovnog suda, i druge zvaničnike Sjedinjenih država”.
Sudije apelacionih sudova i okružnih sudova obuhvaćene su pojmom “drugih zvaničnika”.
Dakle, federalne sudije imenuje predsednik Sjedinjenih Američkih Država,
pri čemu Senat daje prethodno mišljenje u vezi sa predloženim kandidatima,
kao i pristanak na samo imenovanje.
Mandat sudija federalnih sudova traje do kraja njihovog života – tačnije, kako je formulisano u članu 3, Odeljak 2 Ustava SAD – “dok se primereno ponašaju”28. To, naravno, ne znači da sudije svoju funkciju i moraju vršiti doživotno
– sudije imaju pravo na penziju u.skladu sa onim što se danas popularno naziva
“pravilom 80” – kada zbir godina sudije i godina njegovog/njenog radnog staža
dostigne broj 82, sudija može izabrati ili odlazak u penziju, ili uzimanje statusa
25
American Judicature Society
Za više podataka pogledati: http://www.ajs.org/ethics/eth_impeachement.asp
27 Uglavnom se zahteva da peticiju podnese 25% od broja glasača koji su glasali na
izborima na kojima je sudija izabran. Za detalje videti npr. http://www.ncsl.org/programs/legismgt/elect/recallprovision.htm
28 Izvorno “during good behaviour”
26
151
starijeg sudije – senior judge- što znači da sudija zadržava svoje zvanje aktivnog
sudije, i nastavlja da sudi ali je broj predmeta koji mu se dodeljuje smanjen. Ova
mogućnost biće detaljnije objašnjena kasnije u tekstu.
Sudije mogu biti razrešene samo u postupku opoziva – impeachment – na
osnovu člana 2, odeljak 4, Ustava SAD. Ipak, ovo je postupak kome se u poslednje vreme ređe pribegava29, a tokom istorije je doveo do relativno malog broja
opoziva.30
3.1. Uslovi za izbor i postupak imenovanja sudija federalnih sudova
Zanimljivo je da ne postoji nijedno ustavno pravilo u vezi sa uslovima za
imenovanje sudija federalnih sudova – niti onih koja bi se odnosila na njihove
stručne kvalifikacije, radno iskustvo ili godine starosti. Tradicionalno, kandidati
su lica koja imaju radno iskustvo od najmanje 10 godina31 i koja su ugledni
advokati, tužioci, sudije državnih sudova, sudije za prekršaje ili profesori prava.32
Osim stručnosti, kandidate za sudije federalnih sudova često izdvaja i činjenica da jesu ili su bili politički angažovani. Političko delovanje i političko mišljenje sudija značajni su iz sledećih razloga:
1. U određenoj meri, položaj sudije se i dalje smatra nekom vrstom nagrade za stranački angažman.
2. Neki oblik političke aktivnosti sudija nekada je neophodan kako bi kandidat uopšte i bio primećen.
3. Političko mišljenje sudija često je od presudnog značaja prilikom imenovanja sudija Vrhovnog suda, imajući u vidu činjenicu da je njihov
mandat doživotan, a postupak opoziva se relativno retko koristi.
U postupku predlaganja kandidata, kao ni i u postupku izbora, formalno ne učestvuju predstavnici pravosuđa, tj. druge sudije, što je krajnje neuo29 Barton, D. “Impeachment of Federal Judges”, http://www.freerepublic.com/focus/fnews/1318050/posts#comment, pristup 23. septembera 2008. godine
30
Prema informacijama sa internet stranice http://usinfo.state.gov/
products/pubs/legalotln/judges.htm, od 1789. godine, Predstavnički dom je pokrenuo postupak opoziva protiv samo 13 sudija, iako je gotovo isto toliko sudija podnelo ostavku pre
nego što je postupak pokrenut. U tih 13 postupaka, samo 7 sudija je i osuđeno i uklonjeno
sa funkcije.
31 Informacija Ministarstva pravosuđa SAD, 4. oktobar 2000. godine, navedeno prema:
CHEUNG Wai-lam, The Process of Appointment of Judges in Some Foreign Countries: The
United States, Research and Library Services Division, Legislative Council Secretariat, Hong
Kong, 2000. god, http://www.legco.gov.hk/yr00-01/english/library/0001rp12.pdf, pristup:
23. septembra 2008. godine.
32 Understanding the federal courts, http://www.uscourts.gov/understand03/content_5_0.html, pristup 23. septembra 2008. godine.
152
bičajeno pravilo sa stanovišta evropskih standarda.33 Ipak, kako je mandat
sudija federalnih sudova doživotan, a postupak opoziva relativno komplikovan, postupak njihovog imenovanja podrazumeva veliki broj provera njihovog profesionalnog, političkog i privatnog života.
Kako postupak teče?
Za početak, postupak se pokreće onda kada se uprazni mesto sudije. Do
toga može doći usled smrti sudije, ostavke ili odlaska u penziju. Osim toga,
moguće je da se nova sudijska mesta otvore nakon usvajanja odgovarajućih
propisa34 ili po okončanom postupku opoziva (impeachment) kada Kongres
usvoji odluku da sudiju treba razrešiti sudijske funkcije.
Shematski, postupak izbora federalnih sudija može se prikazati na sledeći način:
N
O
M
I
N
O
V
A
Nj
E
Upražnjeno mesto
Ministarstvo pravde
+ Bela kuüa
(izbor, istraga)
(predlog)
Predsednik
Predlog odbaþen ili bez odgovora i
nominacija prestaje na kraju sednice
P
O
T
V
R
D
A
Odbor za pravosuÿe Senata
(istraga, saslušanje, glasanje)
Senat odbacuje
Senat
Kandidat odbija
Predsednik
Federalni sudija
33 Preporuka Komiteta Ministara državama članicama o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi
sudija R (94) 12, Evropska povelja o statutu za sudije DAJ/DOC (98) 23
34 Naći koji bi to propis bio
153
3.1.1. Postupak nominovanja
Predsednik je taj koji Senatu nominuje kandidate za sudije Vrhovnog suda i druge sudije saveznih sudova, nakon što pribavi preporuke Ministarstva
pravde (Department of Justice) i sopstvenog osoblja iz Bele kuće.
Istini za volju, Predsednik je taj koji formalno nominuje sve kandidate za
sudijske funkcije na federalnom nivou, ali do sada se pokazalo da je njegovo
angažovanje prilikom izbora kandidata za Vrhovni sud mnogo značajnije. Za
ovo postoje dva razloga:
1. Izbor sudija Vrhovnog suda je, imajući u vidu nadležnost i praksu ove
ustanove35, značajniji, naročito u političkom smislu, nego izbor drugih sudija federalnih sudova. Izbor sudija Vrhovnog suda često se koristi kao prilika da se prenese određena politička poruka, ili bliže odredi politika određene administracije.36
2. Sa druge strane, razlog zbog koga predsednici poklanjaju manje pažnje nominovanju sudija drugih federalnih sudova jeste činjenica da je
tradicionalno, senatorima i lokalnim partijskim čelnicima bilo dozvoljeno da utiču na izbor kandidata za niže federalne sudove. Naime, senatori iz one političke stranke kojoj pripada predsednik ili senatori iz
one države u kojoj se nalazi federalni sud u koji se sudija nominuje,
daju svoje mišljenje o kandidatu Pravosudnom odboru Senata (Senate Judiciary Commitee). Ukoliko je ovo mišljenje nepovoljno, po pravilu, Senat će odbiti da podrži kandidata. Ova praksa, poznata pod
nazivom “senatorial courtesy”, nije primenjiva u odnosu na imenovanja sudija Apelacionih sudova, jer njihova teritorijalna nadležnost često obuhvata dve ili više država, što otežava postizanje saglasnosti senatora iz tih država u pogledu podobnosti kandidata, kao ni na izbor
sudija Vrhovnog suda37.
35
Videti naročito članak mr Predraga Vukasovića “Vrhovni sud” u ovoj monografiji.
36 Tako je na primer, predsednik Ričard Nikson 1969. godine iskoristio ovu mogućnost
da imenuje konzervativnog sudiju Vorena Burgera (Warren Burger) kako bi ispunio obećanje dato tokom predizborne kampanje da će “uspostaviti red i zakon”. Predsednik Ronald
Regan je 1981. godine, kako bi opovrgao tvrdnje o tome kako ne podržava pokrete za zaštitu prava žena, po prvi put imenovao ženu na mesto sudije Vrhovnog suda. http://usinfo.state.gov/products/pubs/legalotln/judges.htm
37 Više o ovoj praksi videti u: Binder, S.A i Maltzman, F: “Senatorial Delay in Confirming Federal Judges, 1947-1998”, American Journal of Political Science, Vol. 46, No. 1
(January 2002), str. 190-199; Binder, S.A i Maltzman, F: “The Limits of Senatorial Courtesy”,
Legislative Studies Quarterly, Vol. 29, No. 1, February 2004, str. 5-22; Jacobi, T. “The Senatorial Courtesy Game: Explaining the Norm of Informal Vetoes and Consent Nomination”,
Legislative Studies Quarterly, Vol. 30, No. 2. May 2005, str. 193-217(25), Comparative
Legislative Research Center, University of Iowa.
154
U samom postupku izbora kandidata značajnu ulogu ima Ministarstvo pravde. Naime, Ministarstvo pravde preporučuje Predsedniku kandidate za imenovanje koji ispunjavaju načelne kriterijume koje određuje
Predsednik. U okviru Ministarstva pravde postoji posebno Odeljenje za
pravnu politiku (The Office of Legal Policy), čiji je zadatak, između ostalog, da prikuplja informacije o potencijalnim kanidatima, kao i da razgovara sa njima lično. U okviru ovog postupka, osoblje Odeljenja za pravnu
politiku prikuplja mišljenja o kandidatu od federalnih i državnih sudija,
tužilaca, advokata. Osim toga, detaljno se ispituju i svi članci koje je napisao kandidat, kao i oni napisani o kandidatu, vrši se pregled svih predmeta u kojima je kandidat sudio, ali i svi napisi – uključujući i one na internetu – u kojima se kandidat spominje. Nadalje, ovo odeljenje prikuplja
i informacije o finansijskom položaju kandidata, kao i stručnu procenu
zdravstvenog stanja kandidata. Osim toga, kandidat je dužan i da popuni
detaljan upitnik, koji obuhvata pitanja o privatnom životu i karijeri.
Ukoliko je preliminarna procena podobnosti kandidata povoljna, ime
kandidata se prosleđuje FBI-ju, u svrhe detaljne istrage, kao i Američkoj
advokatskoj komori (ABA), koja daje svoje mišljenje o kandidatu.
Uloga istrage koju sprovodi FBI jeste provera podataka koje je kandidat naveo u odgovorima na upitnik. Agenti FBI takođe obavljaju razgovore sa sudijama federalnih i državnih sudova, drugim državnim službenicima, advokatima, predstavnicima verskih zajednica i organizacija za zaštitu ljudskih prava, ali i sa susedima i lekarima. Oni takođe proveravaju da
li je kandidat nekada bio priveden ili osuđen, da li su protiv njega pokretane parnice, kao i kakva je njegova kreditna sposobnost. Nadalje, u dosije koji FBI sastavlja o kandidatu obavezno se unosi i podaci u vezi sa plaćanjem poreza. Istraga koja sprovodi FBI ima jak uticaj na procenu Odeljenja za pravnu politiku u vezi sa time da li je kandidat podoban da vrši
funkciju federalnog sudije..
Naravno, ne treba zanemariti ni ulogu osoblja Bele kuće, koji blisko
sarađuju sa Ministarstvom pravde u izboru kandidata. Oni takođe sarađuju i sa senatorima, i razmatraju preporuke članova Predstavničkog doma Parlamenta, guvernera različitih država, izbornih komisija za državne
sudove, državnih službenika, kao i građana.
Na samom kraju postupka nominovanja, predsednik, na osnovu podataka koje mu dostavlja Ministarstvo pravde, odlučuje da li će nominovati kandidata. Podaci, osim pisma u kome Ministar pravde predsedniku
i formalno preporučuje kandidata, uključuju i biografiju kandidata, rezime izveštaja FBI, kao i sam izveštaj, odgovor na upitnik koji je dao sudi-
155
ja, kao i druge potrebne materijale. Ukoliko Predsednik odobri nominaciju, celokupna dokumentacija se dostavlja Senatu, zajedno sa Upitnikom
Senata.38
3. 1. 2. Postupak potvrde
Postupak potvrde kandidata se odvija pred Senatom, dakle, samo pred
gornjim domom Američkog parlamenta, čija je saglasnost, u skladu sa članom II, odeljak 2 Ustava SAD, neophodna za imenovanje na funkciju svih federalnih sudija.
U okviru Senata, posebna nadležnost u ovom postupku poverena je Odboru za pravosuđe. Ovaj odbor ima 18 članova39 i, po pravilu, ona stranka koja ima većinu u Senatu takođe ima i većinu u svim odborima, te i glasanje u
ovom, kao i u drugim odborima, odslikava odnos političkih snaga u Senatu.40
Odbor za pravosuđe takođe sprovodi sopstvenu istragu u vezi sa kandidatom za sudijsku funkciju. Kako je već istaknuto, svi kandidati su dužni
da ispune poseban upitnik, a službenici ovog Odbora – uglavnom kabinet
predsednika Odbora kao i šefa manjinske stranke u okviru odbora – pregledaju i upitnik FBI i rezultate istrage koju je spreoveo FBI. Takođe se traži
mišljenje senatora iz države iz koje kandidat potiče. Naime Odbor za pravosuđe ovim senatorima dostavlja tzv. plavu hartiju - blue slip – zapravo, na
taj način se od senatora traži mišljenje o kandidatu. Sve do 1979. godine,
ako bi jedan od senatora, bez obzira na stranačku pripadnost, uskratio podršku kandidatu, saslušanje pred odborom za pravosuđe ne bi bilo ni sazvano. Isto bi se dešavalo ukoliko mišljenje ne bi bilo dato. Ipak, ova praksa je
promenjena sa dolaskom senatora Edvarda Kenedija na mesto predsednika
Odbora za pravosuđe, te činjenica da senator nije dao mišljenje o kandidatu ne može dovesti do automatske obustave postupka.41 Osim toga, pozi38 Upitnik Senata formuliše Odbor za pravosuđe Senata. Ministarstvo pravde ovaj upitnik
dostavlja kanidatu, koji ga popunjava i dostavlja Ministarstvu pravde, a ono Odboru za Pravosuđe. Do sada, Odbor za pravosuđe nije dobio ni jedan popunjen upitnik od kandidata koje
Predsednik nije i formalno nominovao. CHEUNG Wai-lam, The Process of Appointment of
Judges in Some Foreign Countries: The United States, Research and Library Services Division,
Legislative Council Secretariat, Hong Kong, 2000. god, http://www.legco.gov.hk/yr00-01/english/library/0001rp12.pdf, pristup: 23. septembra 2008. godine, str. 12
39 Poslovnik Senata, pravilo XXV (2).
40 Trenutno je odnos snaga u Odboru za pravosuđe 10:8 u korist demokrata. http://judiciary.senate.gov/about/members.cfm, pristup 1. oktobra 2008. godine
41 Picking Federal Judges, Sheldon Goldman, Yale University Press, 1997, p.12 and 262,
navedeno prema: CHEUNG Wai-lam, The Process of Appointment of Judges in Some Foreign
Countries: The United States, Research and Library Services Division, Legislative Council Secretariat, Hong Kong, 2000
156
tivno mišljenje o kanidatu ne znači da senator koji ga je dao mora i podržati nominaciju, ili joj se usprotiviti.42
Naročito je značajno primetiti ulogu Američke advokatske komore,
nezavisne nevladine organizacije, prilikom imenovanja federalnih sudija. Iako mišljenje ovog tela nije obavezujuće, sama činjenica da ono ima
ulogu u postupku izbora kandidata govori o opredeljenju za postizanje
šireg konsenzusa i uvažavanju mišljenja pravnih praktičara po ovom pitanju.
Naime, od 1952. godine sve do 2000. godine, predsednik SAD je tražio mišljenje Američke advokatske komore – tačnije, njenog Odbora za
federalne sudije – u vezi sa svakim predloženim kandidatom za sudijsku
funkciju, pre nego što taj kandidat bude nominovan. Međutim, u martu 2001. godine, Bela kuća je objavila da više neće tražiti ovakva mišljenja u vezi sa mogućim kandidatima. Ipak, članovi Odbora za pravosuđe
odlučili su da nastave sa ovom praksom, te ocena kandidata koju daje
Američka advokatska komora i dalje igra značajnu ulogu u postupku
imenovanja federalnih sudija, samo u drugom delu ovog postupka .43
Američka advokatska komora vodi razgovore sa sudijama i pravnicima u onoj zajednici kojoj pripada i kandidat, tražeći njihovo mišljenje
ne samo o kvalifikacijama kandidata, već i o njegovom karakteru. Osim
toga, oni takođe intervjuišu i kandidata.44
Na kraju ovog postupka, Američka advokatska komora Odboru za
pravosuđe dostavlja neobavezujući savet, u kome kandidata ocenjuje
kao “veoma podesnog”, “podesnog” ili “nepodesnog”.
Najznačajniji deo postupka pred Odborom jeste saslušanje. Naime,
odbor je ovlašćen da održi posebno saslušanje, uz učešće svedoka kao i
uvid u materijale kao što su korespondencija, knjige, radovi, i isprave.
Sama saslušanja su javna, a mogu se i prenositi putem radija ili televizije45.
42
http://judiciary.senate.gov/nominations/judicial.cfm, pristup 1. oktobra
“American Bar Association Standing Committee on the Federal Judiciary – What Is
It and How it Works”, str. 4., http://www.abanet.org/scfedjud/federal_judiciary07.pdf,
pristup 1. oktobra 2008. godine.
44 Više detalja o postupku koji prethodi davanju ovog mišljenja, kao i standardima kojima se članovi odbora rukovode videti u: “American Bar Association Standing Committee on
the Federal Judiciary – What Is It and How it Works”, http://www.abanet.org/scfedjud/federal_judiciary07.pdf,
45 Poslovnik Senata, pravila XXVI (1) i XXVI (5c).
43
157
Tokom ovog saslušanja, kandidati odgovaraju na pitanja članova Pravosudnog odbora, nakon što daju svoju uvodnu izjavu. Nakon toga, izjave mogu dati i drugi svedoci, bilo da podrže kandidaturu ili da joj se usprotive.46
Po održanom saslušanju, članovi Odbora za pravosuđe glasaju o nominaciji. Kvorum za glasanje je 10 članova – ako nominacija bude podržana većinom glasova, iznosi se pred Senat.47 Sa druge strane, ako Odbor većinom
glasova odbije kandidata, nominacija se vraća predsedniku, i, de facto, biva
obustavljena. Ipak, Odbor može odlučiti da i nominaciju koju je odbio, uputi na glasanje Senatu, uz negativnu preporuku.
Sve nominacije za sudijsku funkciju koje Odbor za pravosuđe iznese pred
Senat razmatraju se na takozvanim izvršnim sednicama – executive sessions.
Radi se o posebnim sednicama na kojima se razmatraju nominacije i međunarodni ugovori, za razliku od redovnog zakonodavnog postupka. Ako se radi o nominaciji koja nije sporna, ona će često biti usvojena jednoglasno, i bez
debate. Za potvrdu nominacije potrebna je većina glasova u Senatu. Ako se
radi o spornom kandidatu, može doći do debate, koju vode sami Senatori.
Tradicionalno, ako nominacija dobije negativnu ocenu Odbora za pravosuđe,
neće dobiti ni podršku Senata. Tokom mandata aktuelnog američkog predsednika Džordža Buša48 Senat je potvrdio 326 kandidata za sudijske funkcije,
od toga 2 sudije Vrhovnog suda, 2 sudije Suda za međunarodnu trgovinu, 61
sudiju oblasnih sudova i 261 sudiju okružnog suda.49
Svakako, treba imati u vidu činjenicu da politika igra značajnu ulogu prilikom odluke Senata da podrži ili ne podrži nominaciju nekog sudije, naročitu kada se radi o sudijama Vrhovnog suda. Često se u situacijama kada je mišljenje Senata toliko podeljeno, pribegava glasanju aklamacijom tj. koristi se
metoda tzv. voice vote.
Kada Senat da svoju saglasnost na nominaciju, Predsednik potpisuje
ukaz kojim se kandidat i zvanično imenuje na sudijsku funkciju. Ipak, moguće je i da kandidat odbije funkciju – do sada, to se desilo šest puta, a poslednji put 1882. godine.
46 Više o postupku saslušanja pred Senatom vide u npr. Sachs, Richrad C, “Hearings in
the U.S. Senate: A Guide for reparation and Procedure”, CRS Report for Congress,
http://lieberman.senate.gov/documents/crs/senatehearings.pdf.
47 Poslovnik Senata, pravilo XXVI 7(a)(1) i 7(a)(3).
48 Njegov prvi mandat trajao je od 2001. do 2005. godine, dok se njegov aktuelni mandat okončava 20. januara 2009. godine.
49 http://judiciary.senate.gov/nominations/judicial.cfm
158
Nadalje, treba spomenuti i mogućnost da predsednik sam, bez učešća Senata, imenuje federalne sudije – naime, članom II, odeljak 2, odredba 3 Ustava SAD predviđeno je da predsednik
“ima ovlašćenje da popunjava upražnjena mesta koja se pojave kada Senat ne
zaseda, izdajući ukaze o imenovanju koji ističu na kraju narednog zasedanja.”
Jasno je da kada Senat ne zaseda, ne može da primi nominacije niti da
odluči o njima, te tada Predsednik može imenovati sudije i bez prethodne saglasnosti Senata. Ipak, tokom svog narednog zasedanja Senat mora potvrditi
nominaciju sudije kako bi on mogao ostati na sudijskoj funkciji.
Jasno, ovakva imenovanja mogu uzrokovati brojne kontroverze. To se i
desilo kada je prvi put od 1980. godine, 27. decembra 2000. godine, nakon što
ga je u junu nominovao, predsednik Klinton imenovao sudiju Rodžera L.
Gregorija (Roger L. Gregory) u vreme dok Senat nije zasedao. Dodatnu tenziju izazvala je činjenica da se radilo o prvom Afroamerikancu imenovanom
u Apelacioni sud u Četvrtoj Oblasti, te je ovo imenovanje stavljeno u mnogo
širi politički kontekst.50 Imenovanje sudije Gregorija potvrđeno je tokom 107.
zasedanja Senata.
Sadašnji predsednik SAD, Džordž Buš, iskoristio je ovakvu mogućnost za
imenovanje sudija dva puta u roku od 5 nedelja, na samom početku 2004. godine, imenujući sudije Vilijama Prajora (William Pryor) i Čarlsa Pikeringa
(Charles Pickering), čije su nominacije demokrate prethodno blokirale. Sudija Pikering je povukao svoje ime i penzionisao se po isteku mandata, dok je
Senat potvrdio imenovanje sudije Prajora.
3.2. Postupak protiv sudija koji ne dovodi do opoziva
Kako bi se popunila praznina u propisima kojima se reguliše ponašanje i
rad federalnih sudija, 1980. godine usvojen je savezni Zakon o ponašanju sudija i nesposobnosti za rad (Judicial Conduct and Disability Act).
U skladu sa ovim zakonom, svako je ovlašćen da podnese pismenu žalbu
protiv sudije, tražeći da se utvrdi da se sudija ponašao na način koji “ometa
efikasno i blagovremeno obavljanje poslova u sudu” ili da “nije sposoban da
vrši svoju funkciju usled fizičkog ili psihičkog nedostatka”.
Žalbe se podnose predsedniku apelacionog suda u oblasti u kojoj sudija
vrši funkciju. Predsednik suda ispituje žalbu i ima ovlašćenje da je
a) odbaci
b) zaključi postupak ako je preduzeta neka mera, ili
c) imenuje poseban odbor koji ispituje navode žalbe.
50 Fisher, L: “Recess Appointments of Federal Judges”, CRS Report for Congress, str. 26.
159
Istini za volju, najveći broj žalbi biva odbačen, na osnovu toga da se
žalba “neposredno odnosi na sudsku odluku (materijalnopravnu ili procesnu)” Takođe, žalba se može odbaciti ako nema dovoljno dokaza za to da
se sudija ponašao na neodgovarajući način ili ako žalba sadrži navode koji
se ne mogu proveriti istragom ili ako ograničena istraga pokaže da za navode nema činjeničnih dokaza ili da ih činjenični dokazi ne potvrđuju,
Predsednik suda takođe može okončati postupak ako nađe da su u međuvremenu preduzete odgovarajuće mere ili da kasniji događaji čine dalji postupak nepotrebnim. Lice koje je uložilo žalbu može podneti prigovor oblasnom pravosudnom savetu na odluku Predsednika suda da žalbu odbaci
ili okonča postupak.
Ako se žalba ne odbaci, formira se poseban odbor koji ispituje navode
žalbe i potom podnosi pisani izveštaj oblasnom pravosudnom savetu. Pravosudni savet može:
• odbaciti žalbu
• utvrditi da je sudija nesposoban za rad
• tražiti od sudije dobrovoljni odlazak u penziju
• odrediti da sudija u određenom roku ne dobija predmete
• opomenuti sudiju privatnom opomenom
• opomenuti sudiju javnom opomenom
• narediti mere koje smatra odgovarajućim u datim okolnostima.
Naravno, i na odluke pravosudnog saveta podnosilac žalbe, ali i sudija
protiv kog je žalba podneta, mogu uložiti prigovor Pravosudnoj konferenciji Sjedinjenih Država.
Što se tiče sudija federalnih sudova, oni se ne mogu razrešiti funkcije,
ali Pravosudna konferencija može uputiti žalbu Predstavničkom domu, kako bi on razmotrio mogućnost pokretanja postupka opoziva.
U cilju formulisanja jasnijih i ujednačenijih pravila postupka po ovakvim žalbama, 1986. godine poseban odbor sačinjen od sudija apelacionih
sudova je sačinio Ilustrativna pravila postupka za žalbe u vezi sa ponašanjem sudija i nesposobnošću za rad, koje su revidirane 2000. godine. Većina oblasnih sudova usvojila je ova pravila, sa manjim ili većim izmena.
Ipak, 2006. godine Komitet za izradu studije o primeni Zakona o ponašanju sudija i nesposobnosti za rad, poznat i kao Brejerov komitet (po sudiji
Brejeru – Breyer – koji je bio na čelu komiteta) je izradio opsežnu studiju
u vezi sa time kako se zakon primenjuje u praksi i učinio odgovarajuće preporuke u vezi sa postupkom po žalbi. Ove preporuke usvojene su u novim
Pravilima postupka u vezi sa ponašanjem sudija i nesposobnošću za rad,
koja su sada obavezna na celoj teritoriji SAD:
160
3.3. Ukratko o postupku opoziva
Postupak opoziva federalnih sudija isti je kao i postupak opoziva drugih
državnih zvaničnika, uključujući i predsednika SAD. U ovom radu ćemo se
ograničiti na kratak prikaz postupka i dosadašnje prakse u vezi sa opozivom
sudija.
Kako bi se sudija imenovan u skladu sa članom 3, odeljak II. Ustava SAD
mogao razrešiti funkcije, potrebno je da se sprovede dvostepeni postupak,
propisan članom 2, odeljak 4 Ustava:
1. podnošenje formalne optužbe, poznat i kao imepachment,, od strane
Predstavničkog doma Parlamenta SAD. Potrebno je da većina članova Predstavničkog doma glasa za optužbu.
2. da se pred Senatom sprovede odgovarajući postupak i sudija osudi. Za
osudu i, konsekventno, opoziv, potrebna je kvalifikovana, dvotrećinska većina članova Senata. Samim postupkom rukovodi Potpredsednik SAD (osim u postupku opoziva američkog predsednika).
Osnov za pokretanje postupka opoziva naveden u članu 2, odeljak 4
Ustava SAD je postupak opoziva i osuda za “ izdaju, mito, ili druga ozbiljna
krivična dela i prestupe”. Pitanje izvršenja dela kao što su primanje/davanje
mita i izdaja, predstavljaju prilično jasne osnove za pokretanje postupka opoziva i potonju osudu. Ipak, određenje “drugih ozbiljnih krivičnih dela i prestupa” nije dovoljno jasno. Svakako da bi zloupotreba položaja kao i ozbiljni
propusti u radu mogli da se podvedu pod ovaj osnov, ali ono što bi evropskom pravniku takođe delovalo kao jasan osnov za opoziv – otvoreno iskazivanje političkih preferencija – to nije. Razlog za to treba tražiti u samom postupku imenovanja sudija, opisanom u ovom radu. Ovakav stav proizilazi iz
same prakse postupka opoziva – naime, u postupku protiv sudije Čejsa, 1805.
godine, koji je oslobođen optužbi, utvrđeno je da političke razlike ne mogu
predstavljati valjan osnov za opoziv.51
Ipak, treba uzeti u obzir činjenicu da se postupak opoziva relativno retko pokreće, te da često i ne dovodi do osude sudije protiv koga je pokrenut –
bilo zato što sudija bude oslobođen optužbi ili zato što podnese ostavku pre
okončanja postupka. Poslednji postupak opoziva nekog federalnog sudije pokrenut je 1989. godine, protiv sudije Okružnog suda SAD, Voltera Niksona
(Walter. L. Nixon), koji je osuđen i razrešen funkcije.52
51
Detaljnije o postupku opoziva sudije Čejsa videti u radu Predraga Vukasovića
“Vrhovni sud Amerike” u ovoj monografiji.
52 http://www.fjc.gov/history/home.nsf/page/topics_ji_bdy
161
4. Zaključak
Način izbora sudija u Sjedinjenim Američkim Državama duboko je
ukorenjen u tradiciji, i to podjednako pravilima i principima koje su na
umu imali “očevi osnivači” pišući američki ustav, tako i pravilima i praksom koji su im prethodili u vremenu u kom je Amerika bila britanska kolonija. Osim toga, pojedinačne države zadržale su specifična pravila i
praksu u vezi sa izborom sudija na državnom nivou.
Ono što je svakako najuočljivije u vezi sa načinom izbora američkih
državnih sudija jeste njihova politička angažovanost, te određen stepen
neizvesnosti u pogledu stalnosti funkcije, kao i uticaj glasača na njihovu
karijeru. Stalnost funkcije, koja se u teoriji države i prava smatra najznačajnijim jemstvom nezavisnosti sudske vlasti, u odnosu na sudije državnih sudova gotovo da ne postoji. Ipak, izbor na sudijsku funkciju ili češće, ostanak na ovoj funkciji, u velikoj meri zavise od rezultata rada sudije, sa kojom javnost, koja o tome odlučuje, mora biti upoznata – te se
moralni i profesionalni kvaliteti kandidata kao osnov za odlučivanje, javljaju kao korektiv u jednom, u tradiciji utemeljenom sistemu. Jasno je
da ovakav sistem ima određena ograničenja, koja su i uzrokovala usvajanje i primenu novih propisa, kao što je pomenuti Misuri plan; svest o potrebi za većim učešćem stručne javnosti u izboru sudija. Ipak, ne čini se
sasvim izlišnom ideja o objavljivanju podataka o radu sudija (iako ne nužno u svrhu izbora sudija), i boljem informisanju javnosti o stavovima
sudija po pojedinim pitanjima. Jasniji uvid u rad i postupanje sudija neophodni su u svakom pravosudnom sistemu, bez obzira na način izbora
sudija, i nesumnjivo doprinose jačanju javnog poverenja u pravosuđe.
Što se tiče izbora sudija federalnih sudova, u njemu je naročito vidljiv uticaj političkih činilaca, dok su ostala pravila u vezi sa položajem
sudija, a naročito stalnost funkcije, u skladu sa načelom nezavisnosti
sudstva. No ipak, iz pravila postupka o nominovanju sudija jasno se vidi
da kandidati moraju odgovoriti visokim moralnim i profesionalnim standardima.
Jasno je da ni način izbora državnih sudija, ni način izbora sudija federalnih sudova ne mogu predstavljati uzor za pravosudne propise jedne
kontinentalnopravne države, i uz to države u tranziciji. Ono na šta se,
međutim, svakako možemo ugledati, jeste sveprisutnost stručne i argumentovane javne rasprave u vezi sa svim pitanjima statusa sudija – od izbora, preko disciplinskih mera, do razrešenja, kao i jasnog uticaja ovakve
rasprave na promene u zakonodavstvu i praksi.
162
Ana Knežević Bojović,MA
SELECTION OF JUDGES IN THE
UNITED STATES OF AMERICA
The issues of selection, appointment, disciplinary liability of judges and termination of judicial offices are of particular importance in every transitional country, where judicial independence is a major step in establishing the rule of
law. Consequently, the manner in which these issues are regulated in other countries, particularly in old democracies, is of special interest.
Admittedly, the judicial system of the United States of America is unique,
and it’s solutions are tailored to serve the legal and political needs of a complex
federation, and consequently cannot serve as a relevant model for Serbia. However, the problem of stricking a delicate balance (or a lack thereof) between the
need for judicial independence and established procedures for appointment of
judges and their removal from office in which the public and the executive and
legislative powers are closely involved, is one that is in common for all legal systems.
It it also true that American judiciary is an underexamined issue in Serbian
legal studies. In keeping with the title of this book and its’s underlying idea, the
article provides an outlook on the general system of appointment of state court
judges, and other relevant rules and procedures concerning their status. Furthermore, it provides a detailed overview of the procedure for the appointment of federal court judges and examines the relevant topical issues. Complemented by
the paper on the Supreme Court of America in this publication, it provides a
unique insight in the American judiciary from the perspective of continental
lawyers.
Key words: American judicial system; selection and appointment of judges;
disciplinary liability
163
Prof. Dr Đorđe Ignjatović
Pravni fakultet, Univerziteta u Beogradu
STANJE KRIMINALITETA U SAD
I NJEGOVA KONTROLA
U radu su pre svega ukratko analizirani fenomenološki i etiološki problemi kriminaliteta u SAD, a zatim je ukazano na načine na koji se u SAD
vrši njegova kontrola. Kada se radi o strukturi i dinamici zločina, korišćeni
su podaci iz Jedinstveni izveštaji o kriminalitetu, Nacionalni sistem izveštavanja o (kriminalnim) događajima, Pregledi viktimizacije i Studije samooptuživanja. Zatim je ukratko prikazano na koje načine američki kriminolozi objašnjavaju činjenicu zašto je stopa kriminalieteta u USA jedna od
najviših u svetu, kao i zašto se ona promenila u poslednje dve decenije.
Kada se radi o kontroli kriminaliteta, analizirani su prvo njeni neformalni oblici, da bi akcenat zatim bio stavljen na mehanizme formalne kontrole oličene u delovanju organa reda, sudova i korekcionih ustanova.
Ukratko su prikazane dve kaznene filozofije koje su došle do izražaja u dva
modela krivičnog postupka (model kontrole i fer postupanje) i problematizovan pristup koji svrhu delovanja organa formalne kontrole vidi u istovremenom ostvarenju nekoliko nekompatibilnih ciljeva: zastrašivanjee, onesposobljavanje, retribucija, rehabilitacija and restoracija.
U zaključnim razmatranjima, ukazano je na ključne trendove i teme
kontrole kriminaliteta u SAD danas: opadanje stope kriminaliteta; strah od
zločina; rast uloge žrtve; povećanje zavodske populacije; rasa i zločin; žene
i kriminalitet; deca i nasilje; i terorizam i građanska prava. Na samom kraju, konstatovano je da ne samo na planu teorijskog promišljanja zločina,
nego i u praktičnom postupanju u kontroli kriminaliteta stavovi američkih
kriminologa i rešenja zastupljena u pravnom sistemu SAD ne mogu biti zaobiđeni
Ključne reči: SAD, trendovi kriminaliteta, faktori zločina, kontrola
zločina, krivično pravosuđe
164
PROF. DR ĐORĐE IGNJATOVIĆ
UVOD
Kriminalitet se tradicionalno smatra jednim od najvećih socijalnih problema američkog društva. Sredstva masovne komunikacije, književna i filmska dela, ali i obični građani stavljaju ovaj problem u centar svog intersovanja.
Ono što stručnjake najviše zabrinjava je činjenica da ovako snažna preokupacija američke javnosti kriminalitetom nije puki plod propagande i tradicionalnog interesovanja prosečnih građana za sve što se tiče zločina. Naprotiv. Koliko god kriminalne statistike bile kritikovane kao nepouzdano sredstvo za
određivanje pravih razmera kriminaliteta, koliko god one bile teško uporedive iz pravnih i faktičkih razloga, teško da će iko ko se profesionalno bavi proučavanjem kriminaliteta poreći činjenicu da je stopa kriminaliteta u Sjedinjenim Američkim Državama jedna od najviših u svetu /Ellis and Walsh, 2000:
59/.
Ovaj rad teži da se, posle kratkog osvrta na pojavne oblike kriminaliteta
u ovoj zemlji, pozabavi nekim od faktora koji dovode do takvog stanja, zatim
da u osnovnim crtama ukaže na oblike kontrole kriminaliteta u SAD. 1
KRATAK OSVRT NA STANJE KRIMINALITETA
U SAD I MOGUĆA OBJAŠNJENJA
Omiljeni način za ilustrovanje stanja kriminaliteta u SAD je korišćenje
tzv. „časovnika zločina“ kao pokazatelja. Taj način popularnog prikazivanja
podataka, koji se u kriminološkoj literaturi često kritikuje kao prikriveni način manipulisanja strahom građana od kriminaliteta2 na laike može delovati
šokantno. Tako je, prema podacima za 2002. te godine po jedno krivično delo koje se evidentira vršeno je na svake tri sekunde. Neko od nasilničkih krivičnih dela na svakih 22 sekunde, od toga: ubistvo na svakih 32 minuta, silovanje na 5 minuta, a teška telesna povreda na svakih 35 sekundi. Što se tiče
dela protiv imovine, ona su prosečno vršena na svake tri sekunde, od čega:
razbojništvo svakog minuta, provalna krađa na 15 sekundi, obična krađa na
4,5 sekunde, a krađa motornog vozila na svakih 25 sekundi.3
1 Ovde će, s obzirom na očekivani obim i karakter rada, navedeni problemi pre biti nabrojani, nego analizirani jer bi se o njima mogla napisati čitava kriminološka biblioteteka
2 Kako se u literaturi /Kappeler, 2000:8/ sa prvom primećuje, „časovnik zločina“ je odlično sredstvo za uterivanje straha u kosti građanima, posebno u zemljama koje su (kao što
je slučaj da SAD) mnogoljudne. Prirodno je da je u njima učestalost bilo koje vrste događaja, pa i kriminalnih, mnogo veća, nego u državama sa manjim brojem stanovnika
3 v. http://fbi.gov/ucr/cius_02/htm/web/offrepotred/crimeclock.html
STANJE KRIMINALITETA U SAD I NJEGOVA KONTROLA
165
Mnogo pouzdaniji način prikazivanja stanja kriminaliteta u SAD su podaci izraženi u apsolutnim i relativnim brojevima koji ne podrazumevaju
ovakav vid dramatizacije. Radi se faktima sadržanim u Jedinstvenim izveštajima o kriminalitetu (Uniform Crime Reports – UCR), Nacionalnom sistemu
izveštavanja o (kriminalnim) događajima (National Incident-Based Reporting System – NIBS), Pregledima viktimizacije (Victimization Surveys – VC)
i Studijama samooptuživanja (Self-Report Studies – SRS) 4
Jedinstveni izveštaji o kriminalitetu (UCR) su najpoznatije i najraširenije sredstvo za prikazivanje stanja kriminalieta u SAD. Jednom godišnje ih objavljuje Federalni istražni biro (FBI) i obuhvataju podatke prikupljene u
17.000 američkih gradova, a smatra se da obuhvataju dela koja se tiču oko
93% celokupne populacije SAD. Interesantno je da oni (za razliku od modela kriminalne statistike u većini drugih država, pa i Srbije) ne obihvataju sva
registrovana krivična dela. Naime, u UCR se obavezno unose podaci o samo
osam krivičnih dela– po četiri nasilnička (ubistvo, silovanje, razbojništvo i teška telesna povreda) i isto toliko dela protiv imovine (provalna krađa, obična
krađa, krađa motornog vozila i paljevina), dok se ostala dela ne moraju uneti u evidenciju. Osnovna zamerka ovom obliku evidentiranja je da se u, u situacijama kada jedno lice istom prilikom izvrši više različitih krivičnih dela
(ili mu se za više dela jednovremeno sudi – sticaj) u UCR se nalazi samo podatak o jednom i to najtežem izvršenom delu.
Nacionalni sistem izveštavanja o (kriminalnim) događajima (NIBS)
razvijen je kako bi se reišio upravo ovaj problem. Od 1998. razvija se ovaj model prikazivanja podataka o kriminalitetu koji, istina još nije prihvaćen u svim
državama koje čine SAD, ali se smatra da će biti daleko pogodniji od UCR. U
njegovoj evidenciji nalaze se podaci o dve grupe dela. U prvoj (Grupa A) beleže se svi poznati slučajevi izvršenja sledećih krivičnih dela: paljevina, telesne
povrede (svi oblici), podmićivanje, provalna krađa, falsifikovanje, vandalizam, dela u vezi sa narkoticima, pronevera, iznuđivanje, prevara, dela u vezi
sa kockanjem, ubistva, otmica, krađa, dela u vezi sa pornografijom, prostiticijom, razbojništvo, seksualni delikti (uz primenu nasilja i bez nje), prikriva4 U izvesnom smislu, za ocenu stanja kriminaliteta u svakoj zemlji, pa i u SAD od znača-
ja su i roučavanja straha od zločina koja, istina ne sadrže pokazatelje o broju krivičnih dela,
ali ukazuju na zastrašenost građana kriminalitetom. Razemere te zastrašenosti ne mogu se
ignorisati i u velikoj meri utiču na rad zakonodavanih i pravosudnih organa zaduženih za
kontrolu kriminaliteta. Istina, strah od zločina ne mora biti disrektno povezan sa realnim
stanjem ugroženosti građana, na primer od načina na koji mediji tretiraju problem zločina.
Tako Fuller /2006:69/ navodi da je u SAD u periodu od 1990-1998. broj registrovanih ubistava opao za 33%, dok je broj napisa o njima u štampi porastao za 473%. (skoro pet puta).
166
nje i dela u vezi sa kršenjem zakona o vatrenom oružju. U drugoj (B) grupi
su ostala krivična dela koja se evidentiraju samo ako je njihovo učinilac uhapšen /Schmallager, 2004:41/.
Pregledi viktimizacije (VC) i Studije samooptuživanja (SRS) su metodi
za proučavanje tamne brojke i njima se nastoji steći predstava o razmerama
neregistrovanog kriminaliteta. Pregledi viktimizacije (ispitivanje žrtava krivični dela o njihovoj, od zvaničnih ograna, neregistrovanoj viktimizaciji) su u
SAD uvedeni 1968. i u međuvremenu je razvijena čak četvrta generacija tih
istraživačkih tehnika. Danas se uglavnom obavljaju putem komjuterski podržanih telefonskih intervjua (Computer- Assisted Telephone Interviews – CATI) i na najrazličitije načine se nastoje prevazići osnovne konceptualne manjkavosti ovog metoda.5 Bez obzira na prigovore koji im se mogu staviti, pregledi viktimizacije daju dragocene informacije o stvarno izvršenom kriminalitetu. Steven Barkan /2009:63/ tako ističe da je, prema podacima za 2002.,
broj dela prijavljenih policiji od strane žrtava znatno manji od polovine
(42,1%).
Studije samooptuživanja (kod kojih nas o neregistrovanim delima obaveštavaju njihovi izvršioci) su još nepouzdanije istraživačko sredstvo, kod koga
u najvećoj meri zavisimo od volje responedenta da iskreno odgovori na postavljena pitanja. Osim toga, kao i kod prethodnog metoda, jasno je da njihovom primenom nećemo doći do podataka o razmerama nekoliko veoma
opasnih tipova kriminaliteta: o krivičnim delima „belog okovratnika“, oranizovanom krimialitetu, deliktima vezanim za narkotike, ali i o onima koja se
odnose na prostituciju i kockanje.
Posle izlaganja o načinima prikazivanja podataka o kriminalitetu u SAD,
zadržimo se na onome što se iz njih može videti. Pre svega, potrebno je ukazati da je snažan trend rasta broja registrovanih krivičnih dela koji je ovu državu zapljusnuo sredinom prošlog veka („epski talas zločina“) zaustavljen.
Poslednjih godina, svi raspoloživi pokazatelji pokazuju trand opadanja kriminaliteta.
Tako je ukupan indeks u UCR registrovanih dela u periodu 1998-2002
opao za pet procenata, dok je stopa tog kriminaliteta u navedenom razdoblju
(u odnosu na 100.000 stanovnika) opala za više od 10%. Struktura registrovanog kriminaliteta međutim, je konstatna: oko 60% od tih dela su (obične)
5
U literaturi /Doerner and Lab, 1998:30-31/ se kao osnovne manjkavosti navode: mali
uzorci, nepouzdanost podataka (u prvim ovakvim istraživanjima, oko 1/3 upitnika je bilo
neupotrebljivo jer su sadržali podatke o delima koja nisu bila krivična), nepouzdanost u vremenskom lociranju događaja (e. telescoping) i nepouzdanost dobijenih podataka zbog problema u sećanju respondenata
167
krađe, provalne krađe su zastupljene u nešto manje od 20%, krađe motornih
vozila učestvuju sa oko 10%, teške telesne povrede iznad 7%, razbojništva
oko 3%, dok najteža dela čine manje od 1% (ubistva 0,1%, a silovanje 0,8%).
Podaci o vitimizaciji iz VC takođe pokazuju pad kriminaliteta: tako je
broj viktimizovanih porodica (na 1.000 stanovnika) čiji su članovi bile žrtve dela protiv imovine spao sa 500 u 1973. na nešto preko 100. Kada se radi o nasilničkim krivičnim delima, taj pad je još izraženiji, preciznije – prepolovljen je (u 1973. broj tih porodica na 1.000 stanovnika bio je 50, a
2002. je 25)6 .
Nezavisno od ovih ohrabrujućih podataka, SAD ostaju država koja spada u one zajednice koje su ponajviše opterećene kriminalitetom. Stope skoro
svih teških krivičnih dela u ovoj zemlji spadaju u najviše u svetu. To pokazuju kako zvanični podaci Ujedinjenih nacija, tako i Interpolove evidencije i
međunarodne studije viktimizacije /Ignjatović, 2008:132/. Mnogi kriminolozi ukazuju na činioce koji bi mogli da pomognu pri pokušaju da odgovore sebi i studentima šta je razlog zastrašujućih podataka o stanju kriminaliteta u
ovoj zemlji. Možda bi, kako to ističu Piers Beirne i James Messerschmidt
/1995/, najbolji i najjednostavnij odgovor bio “Ne znamo”. Ipak ovi autori navode faktore koji bi mogli pomoći pri razmišljanju. To su:
• SAD, u periodu posle 1945., ima jednu od najviših stopa strukturne
nezaposlenosti u svetu,
• veliki broj ekonomski, društveno i politički diskriminisanih lica status
društvene podklase imaju zbog rasnog i etničkog porekla,
• loši sistemi obrazovanja, socijalne i zdravstvene zaštite ne garantuju
građanima socijalnu sigurnost,
• krajnja komercijalizacija kapitalizma jača inicijative i motivaciju da se
zaobiđu pravna pravila kako bi se steklo više i
• sistem krivičnog pravosuđa u SAD jedan je od najpunitivnijih kontrolnih mehanizama u svetu.
Američki kriminolog, Larry Siegel /2003/, smatra da je za objašnjenje visoke stope kriminaliteta u SAD potrebno imati u vidu mnoštvo faktora. Siegel ističe sledeće:
6 Istina, njihova distribucija po polu i rasnom pripadništvu nije ista. Tako Rennison i
Rand /2002/ navode podatak da u 2002. godini na 1.000 stanovnika starijih od dvanaest godina broj lica viktimizovanih teška telesna povreda varira od 30 kod stanovnika afroameričkog
porekla, preko 27 kod onih sa hispanoameričkim poreklom, 24 kod belaca, do 17 kod ostalih. Takođe, njihov broj je kod žena manji nego kod muškaraca (22 : 27).
168
• uzrast populacije: veći broj mladih ljudi u stanovništvu jedne države
predstavlja značajan faktor rizika jer društveno najvidljivija krivična
dela vrše upravo mlađi muškarci,
• stanje ekonomije: prema mnogim autorima siromašnija ekonomija višestruko utiče na nižu stopu kriminaliteta. Roditelji su više sa decom
i smanjuju rizik maloletničkog kriminaliteta; nema mogućnosti da se
od drugog oduzmu stvari visoke vrednosti; retko koji radnik će se u
takvim uslovima odlučiti za kriminalnu karijeru kao način života,
• socijalni problemi (deficijentne porodice, stope otpuštanja zaposlenih, rasni sukobi, maloletnička trudnoća), takođe, mogu uticati na
ovakav trend kriminaliteta,
• broj abortusa: neki autori ukazuju da se stope kriminaliteta mogu povezati sa dostupnošću pobačaja u američkom društvu, 7
• dostupnost vatrenog oružja mladima,
• rast broja maloletničkih gangova,
• raširenost narkomanije,
• krivično pravosuđe: jedan broj autora veruje da efikasno otkrivanje
nasilničkih krivičnih dela i oštro kažnjavanje snažno utiču na smanjenje stope kriminaliteta,
• mogućnosti za vršenje krivičnih dela: uvođenje sistema obezbeđenja
u vidu video i drugih sličnih oblika nadzora, na primer može opredeliti kradljivce da vrše krađe iz motornih vozila.
Naravno, pitanjima etiologije kriminaliteta u SAD u mnogo većoj meri
bave se brojne kriminološke teorije nastale u toj zemlji. Od začetaka kriminologije u Novom svetu (a počelo je sa Nacionalnom konferencijom za krivično
pravo i kriminologiju sazvanom 1909. u Čikagu) preko perioda između dva
svetska rata kada je brojnim istraživanjima, pre svega u okviru Čikaške škole,
prikupljena ogromna činjenična baza na kojoj su počele da se stvaraju nova
teorijska objašnjenja koja danas svojim uticajem dominiraju u svetu. Naravno, priroda ovog rada ne dozvoljava ni da se i nakratko zadržimo na delima
svetskih velikana kriminologije koji su stvarali u SAD – pomenimo samo neke od njih: Clifford Shaw, Henry McKay, Frederick Trasher, Edwin Sutherland, Hans von Hentig, Ronald Akers, Mabel Eliott, Thorsten Sellin, Albert
Cohen, Walter Miller, Marvin Wolfgang, Robert Merton, Richard Cloward,
Lloyd Ohlin, Gresham Sykes, David Matza, Walter Reckless, Travis Hirshi,
Lawrence Cohen, Marcus Felson, Edwin Lemert, Richard Quinney, Stuart
7 v. Begović B. /2008/: Pravni status abortusa i kriminal: mnogo vike ni oko čega? –in:
Ignjatović Đ. (ed.) /2008/: Stanje kriminaliteta u Srbiji i pravna sredstva reagovanja – II,
Beograd
169
Henry i mnogi drugi. Njihova dela su deo opšteg nasleđa kriminologije i nezaobilazna su riznica ideja koje mogu poslužiti rezumevanju kriminaliteta ne
samo u Americi, nego i uopšte.
KONTROLA KRIMINALITETA U SAD
– OSNOVNE NAPOMENE
Svođenje stanja kriminaliteta na nivo koji se može tolerisati prećutni je
cilj svakog modernog društva. Njegovom ostvarenju namenjen je čitav niz
mehanizama formalne i neformalne socijalne kontrole.
Kada se radi o neformalnoj kontroli, dakle onoj koju ostvaruje sama zajednica, ne oslanjajući se na pravne (preciznije, krivičnopravne) mehanizme,
SAD u tom pogledu imaju bogatu istoriju. Ona svoje korene ima u pionirkom
preriodu u kome su sami doseljenicu u Novi svet morali da se staraju o zaštiti ljudskih života i imovine. Od tada, za dobrovoljno i volontersko učešće građana u organizovanoj samozaštiti uobičajio se izraz „vigintalizam“ (od e. vigilant – budan, oprezan). Ovo učešće se u novije vreme najčešće izražava kroz
dve specifične strategije delovanja zajednice: susedsko nadziranje i patrole
građana.
Susedsko ili nadziranje stambenog bloka (e. neighborhood watch) zasniva se na ideji da građani u sredinama u kojima žive (od velikih gradskih naselja da manjih gradova i sela) već u začetku kontrolišu sve pojave koje mogu
ugroziti njihovu sigurnost. Najčešće su to aktivnosti dilera droge, vandala i
ostalih sitnih kriminalaca čija dela ugrožavaju zajednicu. Pomoć ovih volontera, pre svega, se sastoji u obaveštavanju policije o pojavi svake takve osobe,
čime je rad organa reda osetno olakšan /Siegel, 2003/. U jednom trenutku za
ovakve vidove saradnje bili su angažovani volonteri iz 2.500 zajednica, što je
dokaz raširenosti takve prakse u Americi. U pogledu efekata njihovog angažovanja, među stručnjacima ne postoji potpuna saglasnost, iako već sam višedecenijski opstanak ovog oblika samoorganizovanja građana ukazuje da za
njih i sredine u kojima žive on ima smisla.
Patrole građana sastavljene su od civila registrovanih za vršenje određenih poslova u lokalnoj policiji. Ona im daje bedževe, a vođe grupa se 13 nedelja obučavaju na policijskoj akademiji. Članovi patrolne grupe ne nose
oružje, a njihov zadatak je da kruže automobilom i zapažaju izgrede ili zločine i da o tome obaveste policiju. Među ovakvim grupama posebnu pažnju
javnosti pobudili su Anđeli čuvari (e. Guardian Angels) koji, za razliku od drugih ovakvih grupa mogu da hapse prestupnike. Obučeni su borilačkim veštinama i prolaze kroz rigorozne pripreme. Ni u njihovom slučaju ne postoje egzaktni dokazi da ono čime se bave sprečava vršenja krivičnih dela. Neki auto-
170
ri navode da, na primer, u Njujorku nisu primećene nikakve promene u stopi kriminaliteta od početka njihovog delovanja, dok drugi za suprotan primer
navode San Diego. Treći, kao Conklin /2001/, ukazuju na simboličan značaj
njihovog pojavljivanja na ulicama. Bile one sigurnije ili ne, sa njihovom pojavom veći broj ljudi uveče izlazi iz svojih domova jer se osećaju sigurnijim. Ove
grupe podstiču saradnju na javnim mestima, pomažu subjektima formalne
kontrole i osnažuju mere neformalne kontrole od strane članova lokalne zajednice.
Formalnu kontrolu kriminalnih aktivnosti u SAD vrše organi krivičnog
pravosuđa shvaćeni u širem smislu, dakle kao zajednički naziv za policiju, tužilaštvo, sudstvo i kaznene ustanove u kojima se izvršavaju izrečene krivične
sankcije.8 Budući da je njihovo delovanje uređeno (krivično)pravnim propisima, ono se i naziva formalnom reakcijom društva na kriminalitet. S druge
strane, delovanje krivičnog zakonodavca pojavljuje se kao aktivnost koja postavlja osnove i uređuje modaliteta ovakve reakcije. Kao što je poznato, pravni sistem Sjedinjenih Država spada u tzv. anglo-saksonski pravni model koji
uz pisane zakone kao izvor prava priznaje i sudsku praksu (precedente). S
druge strane, zakonodavna nadležnost u krivičnoj oblasti je podeljena između federalnih i zakonodavnih organa država koje konstituišu SAD.
Zajednička crta u oba slučaja je podela delikata kojima se bavi kazneni sistem u dve kategorije: zločini (e. felony) – teška krivična dela za koja je propisana ili smrtna ili kazna lišenja slobode u trajanju dužem od jedne godine
(izdržavaju se u federalnim i kaznenim zavodima država) i prestupe (e. misdemeanors) kao lakša dela za koja je zaprećena novčana kazna, uslovna osuda ili zatvaranje kraće od godine dana (izdržava se u lokalnim zavodima).
Pre no što pređemo na izlaganje o modelima procesnog uređenja delovanja subjekata formalne kontrole, postavlja se pitanje: koja je svrha delovanja
tih organa. U tom ogledu, može se konstatovati da se radi o višestrukim ciljevima, a kao takvi pominju se:
a. zastrašivanje: kao i u drugim sredinama, i ovde se veruje da propisivanje, izricanje i izvršenje krivičnih sankcija može doprineti odvraćanju prestupnika (specijalna) i drugih lica (generalna prevencija) od ponovnog vršenja krivičnih dela;
b. onesposobljavanje: ovde se otklanja sposobnost prestupnika da delo
ponovi. Ranije su u tu svrhu bile korišćene kao mere telesno sakaćenje, obeležavanje prestupnika ili vezivanje za stub srama, danas se koristi zatvaranje u
8 U užem smislu, izraz krivično pravosuđe odnosi se samo na tužilaštvo i sudove (po
nekim gledištima, njegov deo su i nosioci funkcije odbrane)
171
kaznene ustanove, a ima i onih koji predlažu hemijsku kastraciju seksualnih
prestupnika.
c. retribucija: verovanje da je uzvraćanje učiniocu krivičnog dela za zlo
koje je naneo drugima („dobio je upravo ono što je zaslužio“) smatra se u
američkoj teoriji i praksi bitnim ciljem reagovanja koji s jedne strane pokazuje učiniocu i drugim građanima da zločin mora biti sankcionisan. Time se svima stavlja da znanja da se vrednosti koje su zaštićene normama krivičnog
prava moraju poštovati. U suprotnom, sistem krivičnog pravosuđa gubi kredibilitet i otvaraju se vrata neprihvatljivom uzimanju pravde u ruke od strane
građana. 9
d. rehabilitacija: svakako najkontroverzniji cilj delovanja navedenih organa je korigovanje ponašanja prestupnika razvijanjem navika i emocionalne
otpornosti koji će mu omogućiti da u društvu živi ne kršeći (krivične) zakone.10
e. restoracija: poslednjih decenija sve češće se ističe ostvarenje cilja koji
proističe iz ideja o „restorativnoj pravdi“. Teži se reparaciji štete koju je zločin
naneo odnosima prestupnika i žrtve, kao i onih koji su nastali na relaciji učinioca dela i zajednice. Pokušavaju se normalizovati odnosi učinioca, žrtve i
sredine kako njihovi dalji kontakti ne bi bili trajno poremećeni zločinom.
Zbog toga se u proces „rešavanja novonastale situacije“ pored neposrednih
aktera (učinilac dela i njegova žrtva) nastoje uključiti i njihove porodice, susedi, kolege sa posla i druga lica koja mogu pomoći ostvarenju navedenog zadatka.
Nije teško uvideti da se i američkom krivičnom pravosuđu (kao i u drugim savremenim sistemima) postavlja više ciljeva koje bi trebalo da istovremeno ostvari. Problem nije u njihovom broju, već u očiglednoj činjenici da su
neki od njih međusobno isključivi i da se u pokušaju da zadovolji više takvih
ciljeva, rizikuje da se ne ostvari ni jedan.
Kada se radi o samom uređenju krivičnog postupka, u literaturi dominira stav da je u SAD, on mešavina dva modela krivične pravde: modela kontrole kriminaliteta i modela fer (korektnog) postupanja. /Packer, 1968/ Prvi
9 Što, s obzirom na stepen naoružanosti američke nacije i istorijska iskustva sa linčovenjem u toj zemlji, predstavlja realnu opasnost koja se ne sme zanemariti
10 Praktičari ukazuju da je ovako postavljen, navedeni cilj često neostvariv jer prestupnici uglavnom nisu nikada ni imali ovakve navike i otpornost, pa im ih je zbog toga potrebno usaditi od početka, zbog čega predlažu da se navedeni izraz zameni sa „habilitacija“. Ovo
je samo jedan od mnoštva prigovora koji se rehabilitaciji (ili kako se još u literaturi označava
„resocijalizaciji“, „readaptaciji“, „popravljanju“ …) kao cilju delovanja mehanizama formalne kontrole postavljaju
172
ili „model kontrole kriminaliteta“ traži da delovanje subjekata krivičnog pravosuđa bude brzo i efikasno. Osumnjičeni za koga ne postoji dovoljno osnova za verovanje kako je izvršio krivično delo mora biti brzo izbačen iz sistema
krivične pravde, dok oni koji u njemu ostanu, moraju biti osuđeni u što kraćem vremenu. U ovakvom modelu, veruje se da je policija u boljoj poziciji od
sudova da proceni da li je neko odgovoran za delo, zbog čega u postupku odlučivanja o krivici (uz određene procesne garancije) treba da učestvuju oni
delovi policije koji su zaduženi za istragu i pronalaženje dokaza. Ovaj model
dakle, akcenat stavlja na utvrđivanje istine i teži smanjenju formalnosti u postupku.
Drugi ili „model fer postupanja“ (e. due process) počiva na dominaciji
formalnih elemenata i otežavanju dokazivanja krivice učinioca. Kako naglašava Daniel Givelber /1997/ on se može najkraće izraziti poznatom maksimom da je „bolje osloboditi 99 krivaca nego osuditi jednog nevinog čoveka“.
Ključna u tom procesu je korektnost, a ne efikasnost. Zbog toga se odbacuje
i ideja o neograničenoj moći bilo koga od subjekata krivičnog pravosuđa.
Greške u njihovom postupanju su nepopravljive i zbog toga energija treba da
bude preduzeta kako bi se proučilo zbog čega one nastaju i kako sprečiti da
se one ponove. Dakle, trebalo bi se uzdržavati od svake aktivnosti koja može
ugroziti prava čoveka. Zbog toga, dok „model kontrole kriminaliteta“ favorizuje delovanje policijskih organa, „model fer postupanja“ u centar stavlja rad
sudova i formalna pravila koja regulišu postupanje. Zbog toga je u ovom modelu moguće da se lica čija je krivica dokazana bez sumnje oslobađaju ukoliko je jedini ili ključni dokaz njihove odgovornosti pribavljen protivno pravilima procedure /Guy-Uriel, 1997/.
Istorijat pravosudne prakse u SAD pokazuje stalno nadmetanje osnovnih
principa ova dva modela u radu organa krivične pravde u dvadesetom veku.11
Tako je njegov početak obeležen naglom navalom imigranata i urbanizacijom
koji su izazvali paniku u višim slojevima američkog društva toga doba. Kako
je najveći broj političara i pravnih teoretičara tog doba pripadao ovom sloju,
ne treba da začudi da je model prve polovine XX veka bio „kontrola kriminaliteta“. Kada se 50-tih i 60-tih godina u doba prosperiteta nacija osetila sigurnom, „model fer postupanja“ počeo je da dominira. To je doba kada je pod
vođstvom Šefa pravosuđa Earl-a Warren-a Vrhovni sud SAD u nekoliko važnih presuda pažnju fokusirao na prava okrivljenog (od onog da od momementa saopštavanja optužnice ima pravnog zastupnika, preko prava da se ne
11
Zbog toga Joel Samaha /2006:23/ kretanje američkog krivičnog postupka između ova
dva modela prikazuje kao klatno koje se stalno kreće između dve krajnje tačke
173
izjašnjava o optužbi i drugih. Paralelno sa tim, jačaju tendencije da se ovlašćenja policije u postupanju sa osumnjičenima ograniče, a naročito se u odlukama Vrhovnog suda insistira da dokazi protiv njega moraju biti prikupljani u
skladu sa procesnim kautelama.
Porast kriminaliteta kasnih 70-tih i ranih 80-tih pojačava pritisak na političare i sudije da se „kriminalci nauče pameti“. Zbog toga jača tendencija da
se vrate bitne crte „modela kontrole zločina“ iz prve polovine stoleća. U godini 1984. donete su u Vrhovnom sudu SAD tri bitne presude koje su, nasuprot dotadašnjoj praksi, proširile ovlašćenja policije koja zadiru u osnovna
ljudska prava i legalizovao upotrebu svih dokaza koji su prikupljeni protivzakoniti, ukoliko su policajci delovali „u dobroj veri“ (latin. bona fide). Profesor
James Fleissner /1997/ prokomentarisao je ovu odluku kao siguran znak povraka na raniji model pravde i dozvolu policijskim organima da, u svrhu efiksnijeg suzbijanja kriminaliteta zadiru u ustavne slobode američkih građana.12
Sada bi se ukratko trebalo zadržati na osnovnim akterima koji ostvaruju
formalnu kontrolu kriminaliteta u SAD. Prvo će biti reči o policijskim i srodnim organima, zatim o tužilaštvu, pa sudovima i na kraju o ustanovama namenjenim za izvršenje krivičnih sankcija.
A. Kada se radi o policiji, čini se da je za američke prilike bolje ovde upotrebljavati izraz organi reda jer je funkcija otkrivanja krivičnih dela i privođenja njihovih učinilaca pravdi poverena mnoštvu organa na različitim nivoima
vlasti: na lokalnom, nivou država članica i na federalnom nivou:
a. na lokalnom nivou, nadležnost je podeljena između oblasnih i gradskih
vlasti. Na čelu lokalnih organa reda najčešće je šerif čiji mandat traje od dve
do četiri godine. U sredinama gde je obalasna i lokalna vlast objadinjena, lokalne snage reda su pod vođstvom šefa policije. Glavnina zaposlenih u ovim
lokalnim organima – oko 500.000 ljudi radi u gradskim organima. U manjim
sredinama, lokalni organi reda imaju često i manje od desetak zaposlenih,
dok na drugoj strani, policija grada Njujorka broji više od 35.000 ljudi /Adler.
2004:457/
U nadeležnost ovih organa spada postupanje po najvećem broju krivičnih dela i glavni vid njihovog preventivnog delovanja je patroliranje određenim krajem. Oni hvataju učinioce krivičnih dela i sprovode ih nadležnim
oganima, učestvujući – kad je to potrebno – i krivičnom postupku. Zaduženi su i za čuvanje javnog reda, što u američkoj praksi znači mnoštvo poslova
– od suzbijanja masovnih nereda, preko regulisanja javnog saobraćaja, do re12 Početkom novog milenijuma će strah od terorizma još više realativizovati značaj koncepta ljudskih prava u parksi pravosudnih organa SAD, ali će o tome biti reči kasnije.
174
šavanja manjih nesuglasica između građana. U mnoštvu sredina, lokalnim
organima reda u zadatak se stavlja i obezbeđenje socijalnih srervisa, poput
sprečavanja nasilja u porodici i zlostavljanja dece.
b. sve države, sa izuzetkom Havaja, imaju i svoje organe reda, koji se mogu podeliti u dve vrste: „policija države“ (e. „state police“) i „patrole na autoputevima“ (e. „highway patrols“). Dok se ovi drugi organi uglavnom bave
prekršajima na glavnim putnim pravcima, prvi uključuju poslove kontrole
oružja, protivpožarne delatnosti, zaštitu prirodnih resursa (divljači i ribe), a
neke države imaju i organe nadležne za kontrolu alkoholnih pića i prevarama
u oblasti snabdevanja prehrambenim i sličnim proizvodima za ljudsku upotrebu.
c. Federalni organi reda dobili su u poslednje tri decenije mnogo veći
značaj zbog širenja nadležnosti Federacije u oblast krivičnog zakonodavstva,
pre svega u oblasti kontrole vatrenog oružja, narkotika i nasilničkog kriminaliteta. Najpoznatiji federalni organi reda su Fedealni istražni biro (FBI), Maršal servis (US Marshals Service), Sekcija za organizovani kriminalitet i reket
(Organized Crime and Recketeeribg Section – OCR), Administracija za narkotike (DEA), Američka tajna služba (US Secret Service), kao, Biro za alkohol, nikotin i vatreno oružje (Bureau of Alcohol, Tobacco and Firearms
(ATF) i Obalsku stražu. Uz ove, prevashodno policijske službe, skoro svi federalni organi imaju parapolicijske jedinice zadužene za primenu propisa donetih na saveznom nivou. To važi za poštu (Postal Inspection), Upravu nacionalnih parkova (National Park Service) i brojne druge federalne organe: Servis za imigraciju i naturalizaciju (INS), federalne poreske organe (Internal Revenue Service ) i Carinu (Custom Service) /Inciardi, 1996:174/
B. SAD poseduju dvostruki sudski sistem, odn. dva nezavisna sudska sistema: jedan na federalnom, a drugi na nivou država članica, Preciznije, u
praksi to znači da postoje pedest jedan sudski sistem: jedan federalni i pedeset njih na nivou država. Federalni je sastavljen od okružnih, apelacionih sudova i Vrhovnog suda SAD. Sudski sistem država članica sastoji se iz lokalnih
i apelacionih sudova, kao i vrhovnih sudova država.
C. Pošto bude osuđen, prestupnik se predaje u nadležnost korekcionog
sistema SAD. U zavisnosti od težine krivičnog dela i njihovih individualnih
potreba osuđena lica upućuju se u jedan od tri moguća režima: probacija, zatvaranje i korekcija u lokalnoj zajednici:
a. probacija je najčešći korekcioni tretman i on omogućava osuđenom da
ostane u svojoj životnoj sredini, ali pod nadzorom agenta sudske vlasti, koji se
stara o tome da to lice poštuje određena pravila ponašanja. Ako ono to ne čini, može biti poslato u kaznenu ustanovu;
175
b. u slučaju da je osuđenom licu izrečeno lišenje slobode u određenom
trajanju, ono se sprovodi u kaznenu ustanovu kojoj se ta mera izvršava. To
može biti lokalni zavod (e. jail) u koju se smeštaju osuđeni za lakša krivična
dela i na kraće vremenske kazne, kao i lica koja čekaju na suđenje ili dok sudski postupak traje. Kazneni zavodi (e. prison) su ustanove u koje se upućuju
učinioci težih krivični dela i oni čija kazna duže traje. Generalno govoreći, lokalne zavode osnivaju lokalne i gradske vlasti, dok su kazneni zavodi u nadležnosti Federacije i država članica;
c. popularnost korekcionog režima u lokalnoj zajednici naglo raste poselednjih decenija sa zaoštravanjem problema prenatrpanosti zavodskih ustanova i rastom svesti da mnogim osuđenim licima korekcioni tretman ne mora biti realizovan u takvim zavodima. Zbog toga se on spovodi u „kućama na
pola puta“ (e. halfway houses), rezidencijalnim i radnim centrima.13
Takođe, najveći broj lica otpuštenih sa izdržavanja kazne zatvora ne izlaze iz nadležnosti korekcionog sistema jer je osnov njihovog napuštanja ustanove primena mere uslovnog otpusta (e. parol) kojom se takvom licu omogućava da deo izrečene kazne provede na slobodi u režimu probacije, koji
podrazumeva da se pridržava određenih uslova (a pre svega da u to „vreme
kušnje“ ne izvrši novo krivično delo).14
ZAKLJUČNA RAZMATRANJA –KLJUČNE TEME
KONTROLE KRIMINALITETA U AMERICI
I NJEN UTICAJ U SVETU
Poslednjih godina u praksi suprotstavljanja kriminalitetu mogu se uočiti
neki važni trendovi; s druge strane, u diskusijama o samom tom delovanju
pojavljuje se nekoliko ključnih tema koje zaslužuju pažnju. Zbog toga će završni deo rada biti posvećen prvo ovim pitanjima, među kojima dominiraju
sledeća:
13
Naravno, ovo je samo globalan prikaz američkog korekcionog sistema odn. njegova
tri ključna dela. Poslednjih decenija, u traženju optimalnog modela kontrole kriminaliteta,
pojavilo se u kaznenom sistemi te zemlje niz rešenja koja je teško svrstati u neki od navedenih
modela – tzv. prelazni vidovi kažnjavanja kao što su pojačani nadzor (e. intensive parole
supervision), kampovi za obuku (e. boot camp), kućno zatvaranje i elaktronski nadzor –v.
Ignjatović /2006/
14 Kada se, pored lica lišenih slobode i onih na uslovnom otpustu) uzme u obzir i broj
lica koja se nalaze na probaciji (nešto više od 2,5 miliona), broj osoba koje su uključene u neki
od korekcionih režima penje se u 2003. na čak četiri miliona, što znači da je svaki 62.
Amerikanac te godine bio podvrgnut nekoj od mera u korekcionom sistemu /Clear et al.
2006:4/
176
a. opadanje stope kriminaliteta i to naročito njegovih nasilničkih oblika;
sa izuzetkom ekstremnih gledišta koja osporavaju i samu činjenicu da navdene stope opadaju,15 većina američkih kriminaloga slaže se da je poslednja decenija prošlog veka period u kome je zabeležen takav trend. Debate među njima, međutim, nastaju pri pokušaju davanja objašnjenja takvog toka stvari. Po
jednima, jaka ekonomija je otklonila finansijske podsticaje za bavljenje zločinačkom aktivnošću. Drugi, pak kažu da je strategija uterivanja straha u kosti
kriminalcima konačno dala efekte, a dugotrajno zatvaranje najopasnijih prestupnika u kaznene ustanove smanjilo broj zločina koje bi oni izvršili da su
ostali na slobodi.16 Tvrdi se i da je kriminalitet opao zahvaljujući usavršavanju policijskih istražnih tehnika, kao što se smatra i da je navedeni trend posledica opadanja popularnosti jedne od najopasnijih droga – kokaina – za čiju primenu je u 80-tim godinama XX veka vezan porast broja nasilničkih dela u čijem vršenju je korišćeno vatreno oružje, a ima i kriminologa koji pad
stope kriminaliteta u SAD dovode u vezu sa mnoštvom drugih socijalnih faktora.
b. strah od zločina je i pored navedenog trenda opadanja stope kriminaliteta nije se smanjio. Naprotiv, prema raspoloživim podacima, čak raste broj
građana koji se plaši da noću izlazi iz svojih domova, a jedan od šest anketiranih priznaje da često odustaje od uobičajenih aktivnosti zbog navedenog
straha.17 Kao najznačajniji faktor uticaja na zastrašenost građana obično se
navode medijski izveštaji koji (kao što je to već naglašeno) snažno utiču na
stvaranje osećaja nesigurnosti ljudi u svojoj lokalnoj zajednici. Sledeći faktor
koji se navodi je strah koji su prosečnom Amerikancu izazvali napadi na Njujork i Vašington 11. septembra 2001.
c. politizacija problema kriminaliteta: istraživači su primetili da političari, u nastojanju da prevaziđu opštu apatiju javnosti u pogledu učešća u političkom procesu, često koriste probleme u vezi sa kriminalitetom i njegovom
kontrolom kako bi motivisali glasače za svoju opciju. Iako se ne može uspostaviti direktna veza, karakteristično je da povećanje osećanja straha od zloči15
Takvu sumnju izrazio je npr. profesor James Alan Fox sa Northeastern Univerziteta
u Čikagu, dok drugi smatraju da se radi o kratkotrajnoj tendenciji
16 Posebno se u tom smislu ističe jedna retributivna mera koja bi pre nekoliko decenija
bila smatrana krajnje neprihvatljivom. Radi se o pravilu pod nazivom „tri greške i van igre si“
(e. three strikes and you’re out) kojim se učiniocima trećeg težeg krivičnog dela doživotno
oduzima sloboda, bez prava na traženje uslovnog otpusta /Benekos and Merlo, 1994/
17 Interesantno je da 30-tih godina prošlog veka, u vreme kada je u Galupovim istraživanja Amerikancima po prvi put postavljeno pitanje šta smatrate najvećim faktorom ugrožavanja, u odgovorima uopšte nije pominjan kriminalitet. Tkavo stanje ostalo je i u decenijama
koje su sledile, sve do 1965. godine.
177
na u 90-tim godinama prošlog veka koincidira sa debatom o Zakonu o kontroli kriminaliteta nasilja (Violent Crime Control and Law Enforcement Act)
koji je 1994. postao deo pravnog sistema SAD. Njegov cilj bio je, kako se navodi u jednom materijalu /Symposium, 1995:567/ „da spreči zločine, kazni
kriminalce i povrati osećaj zaštićenosti i sigurnosti kod američkih građana
kroz povećanje broja policajaca, gradnju novih kaznenih zavoda i širenje primene smrtne kazne za federalna krivična dela“.
Ne samo tokom donošenja ovog propisa, nego i kasnije kada su njegova
rešenja preuzimana u zakonodavstvima država članica, primećeno je da političari koji se zalažu ta oštar odgovor na kriminalitet u debatama po pravilu biraju najdramatičnije slučajeve teških krivičnih dela kao argument u prilog novih rešenja. Takođe, nastavljena je praksa da se u napadima na političke protivnike argumenti takođe traže u pitanjima povezanim sa stanjem kriminaliteta i njegovom kontrolom koja, političarima često služe kao „crvena marama“ za pridobijanje glasova neopredeljenih glasača.
d povećana uloge žrtve: zbog činjenice da žrtve zločina u SAD imaju tradicionalno relativno malu ulogu u sistemu krivičnog pravosuđa, u novije vreme one su počele da se organizuju u političke grupe za pritisak. Zahvaljujući
lobiranju grupa za jačanje prava žrtava u svim državama članicama usvojeni
su propisi kojima se oštećenima i članovima njihovih porodica daje značajnija uloga u krivičnim postupcima protiv lica čiju viktimizaciju su pretrpeli. Te
grupe takođe nastoje da proguraju i ustavni amandman koji bi garantovao
bolju zaštitu prava žrtava krivičnih dela.18
Ovi napori su ponovo skrenuli pažnju da se radi o veoma brojnoj grupi
ljudi oštećenih krivičnim delima: godišnje, oko 21 milion Amerikanaca je žrtva imovinskih, a njih sedam miliona nasilničkih krivičnih dela, što znači da
nekoliko puta više građana svake godine (neposredno ili posredno) oseća
emocionalne i ekonomske posledice zločina.19 Ako u obzir uzmemo i činjenicu da američko Ministarstvo pravde procenjuje da samo oko polovine žrtava čak i nasilničkih krivičnih dela prijavljuje policiji da su viktimizovane, jasno je da naučnici i praktičari iz krivičnog pravosuđa moraju uložiti dodatne
napore u iznalaženju boljih rešenja koja će ohrabriti oštećene da se obrate
nadležnim i omoguće da se pokrene mehanizam krivične pravde.
18 Te grupe su dobrim delom zaslužne za donošenje Zakona o nasilju protiv žena (Violence Against Women Act – VAWA) iz 1994. /Morash, 2006:40/
19 Ros Macmillan /2000/ sa Univerziteta u Minesoti izračunao je da svaki punoletni
Amerikanac izgubi tokom života prosečno 240.000 dolara zbog krivičnih dela kojima je
oštećen (radi se o mnoštvu finansijskih posledica – od izgubljene dobiti do troškova lečenja
telesnih i duševnih trauma)
178
e. porast zavodske populacije: jedna od posledica novog pristupa kaznenoj politici u SAD je nezabeležen porast broja zatvorenika u kaznenim ustanovama. Za poslenjih četrdeset godina, broj lica koja izdržavaju kaznu zatvora porastao je za 300%,! Takav trend vidljiv je i poslednjih godina, iako je u to
vreme stopa kriminaliteta opala.20 Eksperti nalaze razloge ovog zabrinjavajućeg trenda u različitim činjenicama: od izmena u krivičnim zakonima koje su
pooštrile kazne za mnoga dela, ograničile mogućnost primene uslovne osude
i uslovnog otpusta, do zaoštravanja borbe protiv kriminaliteta povezanog sa
narkoticima (prema nekim podacima, broj ovakvih krivičnih dela enormno
je porastao (čak 1.000%) u periodu 1980-2000. godina. /Gaines and Miller,
2003:24/
f. rasa i kriminalitet: podaci organa pravosuđa u SAD tradicionalno pokazuju da učešće rasnih grupa u kriminalnoj aktivnosti znatno odudara od
njihovog učešća u strukturi stanovništva. Tako Amerikanci afričkog porekla
čine 12,9% populacije, dok je njihovo učešće u ukupnom broju uhapšenih lica skoro 28%. Ili, broj tih lica koja se nalaze na izdržavanju kazne zatvora
osam puta je veći nego belaca, a dvostruko u odnosu na lica hispanoameričkog porekla. Rizik da u toku života budu lišeni slobode veći je kod Afroamerikanaca (16,2%) nego kod Hispanoamerikanaca (9,4%) i belaca (2,5%). Još
nekoliko podataka izazivaju nedoumice: kako je moguće da crci čine više od
60% američke zatvoreničke populacije, kada je njihov broj među uhapšenima
za teška nasilnička krivična dela iznosi manje od polovine; kako objasniti činjenicu utvrđenu brojnim istraživanjima, da pripadnici te rase doživljavaju
oštrije kažnjavanje (uključujući i izricanje smrtne kazne) u odnosu na druge
takve grupe?
Za pripadnike afroameričke zajednice, navedeni podaci su očit dokaz rasizma kojim je američki pravosudni sistem opterećen /Bureau of Justice Statistics, 1997/. Nosioci javnih funkcija, međutim negiraju tu činjenicu i traže
pooštravanje progona za zločine mržnje kod kojih žrtva biva napadnuta samo
zbog toga što prestupnik smatra da ona pripada nekoj rasnoj ili nacionalnoj
grupi ili je određenog religijskog ili seksualnog opredeljenja /Petrosino, 2003/.
g. žene i kiminalitet: kada je 1998. Karla Tucker poslata na egzekuciju, što
je bio prvi slučaj da je od 1863. godine smrtna kazna u Teksasu izvršena nad
ženom, razbuktala se u američkoj stručnoj i laičkoj javnosti debata kako rea20 Prema podacima Federalnog biroa za statistiku, broj zatvorenika je u razdoblju 1985
– 2000 porastao sa manje od pola miliona na početku perioda na skoro 1,9 milona na njegovom kraju. Ipak, treba napomenuti da je stanje poslednjih godina relativno poboljšano u
odnosu na sredinu protekle decenije kada je, broj lica obuhvaćenih nekim od navedenih
korekcionih režima 1994. bio čak viši od 5,1 miliona /Blomberg, 2000:187/
179
govati na kriminalitet žena. Jedan od pokazatelja da se u ovoj oblasti nešto događa je i često navođeni podatak da je, iako žene čine tek 6,7% zavodske populacije u američkim kaznenim ustanovama, porast broja zatvorenih žena izraženiji no kod ijedne druge demografske grupe /Silvestri, 2008:24/.
Mnoga istraživanja ukazala su kao razlog ovako naglog porasta broja zatvorenih žena navela droge. Narkotici su neposredni uzrok navedenog trenda
u 45% slučajeva (bilo da su dilovale drogu ili vršile neko drugo nedozoljeno
delo da bi došle do sredstava za njihovu nabavku). Međutim, ima i gledišta
da psihotropne supstance ne mogu biti jedini razlog za trostruko veći rast zatvorenih žena u odnosu na muškarce. Njega, možda, treba tražiti i u vrsti nasilničkih dela koje žene vrše. Kako napominje Caramae Richey Mann
/1996:170/, one takva dela najčešće preduzimaju prema (sadašnjim i bivšim)
muževima i seksualnim partnerima, zbog čega ih je lakše otkriti i sankcionisati za ta dela uobičajenom kaznom zatvora.
h. deca i nasilje: iako opšti pokazatelji govore da poslednje dve decenije
stopa kriminaliteta mladih pokazuje trend opadanja21 pojedinačni slučajevi
teških zločina koje vrše maloletnici (kakva su masovna ubistva zabeležena
1999. i 2001. u Koloradu i Kaliforniji) skreću pažnju da je i pored optimističkih nagoveštaja, američki pravosudni sistem daleko od zadovoljavajućeg na
planu kriminaliteta maloletnika: Ovo utoliko pre što je broj hapšenja maloletnika i dalje zabrinjavajuće visok (2002. više od 1,6 miliona) /Agnew, 2005:43/,
a takođe i zbog toga što je došlo do porasta broja nekih dela (nanošenje teških
telesnih povreda za 70, a razbojništava za 45%).
Razloge za takvo stanje istraživači nalaze u povećanju broja maloletničkih gangova i češćem korišćenju vatrenog oružja od strane mladih. Takođe,
pominje se i porast slučajeva zloupotrebe nekih od najopasnijih narkotika u
ovoj populaciji, a naročito se ističe uticaj svakodnevnog okruženja mladih u
kome dominira nasilje. Tri od četiri američka tinejdžera, kako pokazuju istraživanja, je svakodnevno uplašeno da će biti viktimizovano od strane svojih vršnjaka, a ne treba zanemariti ni uticaj dugotrajnog zlostavljanja u dečijem dobu, koje mladima što su ga iskusili ukazuje da je nasilje, odn. kasnije kriminalna aktivnost nešto uobičajeno i prirodno. /Gaines and Miller, 2003:26/
i. terorizam i građanske slobode: verovatno da ne postoji vrsta kriminaliteta koja u naše doba toliko stavlja na probu tradicionalno verovanje u vrednosti građanskih (ljudskih) prava koliko to čini terorizam. On iz osnova dovodi u pitanje ranije uspostavljeni balans između prava čoveka i potrebe države spreči i suzbije najopasnije forme kriminalne aktivnosti. Zastrašujuće
21
v. Siegel and Welsh /2005:24/
180
scene rušenja njujorškog Svetskog trgovinskog centra 11. septembra 2001.
izazvale su interesantan efekat:. jedno istraživanje (čije rezultate je pet dana
kasnije objavi New York Times) pokazalo je da je oko 3/4 Amerikanaca
spremno da se odrekne nekih od svojih Ustavom zagarantovanih prava kako
bi se stalo na put terorizmu. I upravo u tome je razlog zabrinutosti niza američkih autora koji ukazuju da ovakva logika može ugroziti temeljne principe
na kojima počiva „američki način života“.
Na samom kraju, trebalo bi konstatovati da u svetu koji se sve više globalizuje, u kome i kriminalitet u mnogim svojim oblicima dobija transnacionalni karakter, stanje ove pojave u najmoćnijoj i najuticajnijoj državi danas ne
može ostaviti ostatak sveta nezainteresovanim. Jer, kao i u slučaju aktuelne finansijske krize koja je počela u SAD, a zatim uzdrmala sve ostale ekonomije,
skoro da nema dela sveta koji može ignorisati ono što se na polju kriminaliteta i njegove kontrole događa u Americi. Apsurdno je, ali tačno, da (zahvaljujući medijima i proizvodima popularne kulture, pre svega), ljudi u mnogim državama danas znaju više o poznatim zločinima i njihovim akterima u
SAD nego o onima koji su se dogodili u njihovoj zemlji.
Teoretičari u krivičnim naukama i praktičari koji rade u krivičnom pravosuđu, s druge strane, teško da mogu promišljati nove strategije i taktike
kontrole kriminaliteta, a da se ne osvrnu na ono što se u toj oblasti događa u
Novom svetu. Kriminolozi u Evropi, ali i na drugim kontinetima, tek poslednjih godina pokušavaju (bez većeg uspeha) da se emancipuju od uticaja teorijskih koncepcija nastalih u SAD i tu težnju objašnjavaju prostim razlogom.
Budući da teorijska objašnjanja u ovoj nauci služe boljem razumevanju
uzročnosti kriminalnog ponašanja, jasno je da „američki pogled na kriminalitet“ danas dominira i na planu kontrole ove pojave, jer modaliteti tog delovanje bitno zavise od načina na koji zločin objašnjavamo. Otuda se često događa da mere preuzete iz jedne sredine, mogu u drugoj (ako se u njoj uslovi
bitno razlikuju), pokazati nedelotvornim, čak kontraproduktivnim.
S druge strane, krivični zakonodavci u velikom broju zemalja Starog kontineta usvojili su čitav niz praktičnih rešenja kojima se na primer pravno definišu
i uređuju pojedine najopasnije vrste kriminaliteta (organizovani, terorizam, korupcija, zločini mržnje, „zajednički kriminalni poduhvat“ kod ratnih zločina) ili
se ubrzava tok krivičnog postupka (pregovaranje o krivici, skraćeni postupak
zbog priznanja optuženog i sl.). Kao i u slučaju uslovne osude koja je u Americi
ponikla iz praktične potrebe da se iznađu nove forme reagovanja na kriminalitet, mnoštvo takvih rešenja preneto je iz te sredine u ostale pravne sisteme. Na
ovaj način može se razumeti zašto ne samo teorijska promišljanja u kriminologiji i srodnim krivičnim naukama, nego i praktična rešenja zastupljena u američkom krivičnom pravosuđu snažno utiču na ostatak sveta.
181
Prof. Djordje Ignjatović, PhD
Faculty of Law, University of Belgrade
STATE OF CRIME AND ITS CONTROL IN THE USA
The paper first of all briefly analysis the phenomenological and etiological problems of crime in USA. Then it points out the ways in which crime control is being
effected in the United States. Regarding the issues of crime structure and dynamics,
the data of Uniform Crime Reports, National Incident-Based Reporting System,
Victimization Surveys and Self-Report Studies were used. Then, there are briefly
presented the ways in which american criminologists explain why US crime rate is
one of the highest in the world, as well as why it has been changed during the last two
decades.
When considering crime control, there have been firstly analyzed its informal
mechanisms; then, the accent was put on the formal crime control exibited by work
of the police, courts and correction institutions. There were concisely presented penal
philosophies that have been fully expressed by two models of criminal procedure (crime control model and due prosess model), and problematized the approach seeing
the purpose of crime control agencies in simultaneous achieving of several incompatible goals: deterrence, incapacitation, retribution, rehabilitation and restoration.
Instead of a conclusion, the key trends and topics of crime control in USA today
are addressed: decline in crime; fear of crime; growing role of the victim; growing prison population; race and crime; women and crime; children and violence; and terrorism and civil liberties. At the end it is concluded that the views of american criminologists as well as the present solutions in the US legal system must not be overlooked, neither in the area of theoretical thought nor in the practical operatring in crime control.
Key words: USA, crime trends, crime factors, crime control, criminal justice
LITERATURA
Adler F., Mueller G. and Laufer W. /2004/: Criminology nad Criminal Justice System,
New York
Agnew R. /2005/: Juvenile Delinquency – Causes and Control, Los Angeles
Barkan S. /2009/: Criminology – A Sociological Understanding, Upper Saddle River
182
Beirne P. and Messerschmidt J. /1995/: Criminology, Fort Worth
Benekos P. and Merlo A. /1994/: Three strikes and you‘re out: The political sentencing
game, Washington
Blomberg T. and Lucken K. /2000/: American Penology- A History of Control, New York
Bureau of Justice Statistics /1997/: Source Book of Criminal Justice – 1996, Washington
Caramae M. /1996/: When Women Kill, Albany
Clear T., Cole G. and Reising M. /2006/: American Corrections, Belmont
Conklin J. /2001/: Criminology, Boston
Doerner W. and Lab S. /1998/: Victimology, Cincinnati
Ellis L. and Walsh A. /2000/: Criminology – A Global Perspective, Boston
Fleissner J. /1997/: Glide Path to an ’Inclusionary Rule’, Mercer Law Review (Spring)
p.1023
Fuller J. /2006/: Criminal Justice: Mainstream and Crosscurrents, Upper Saddle River
Gaines L. and Miller R. /2003/: Criminal Justice in Action, Belmont
Givelber D. /1997/: Meaningless Acquittals, Meaningful Convictions: Do We Reliably
Acquit the Innocent, Rutgers Law Review vol. 49 (Summer) p.1317
Guy-Uriel C. /1997/: Fourth Amandment Accommodations, Michigan Journal of Race
and And Law (Spring) p.461
Ignjatović Đ. /2006/: Rešenja za izlaz iz krize kaznenog sistema – primer SAD, Pravni
život, no. 9. pp. 771-785
Ignjatović Đ. /2008/: Kriminologija, Beograd
Inciardi J. /1996/: Criminal Justice, Forth Worth
Kappeler V., Blumerg M. and Potter G. /2000/: The Mythology of Crime and Criminal
Justice, Prospect Heights
Macmillan R. /2000/: Adolescent Victimizationand Income Defficits in Adulthood, Criminology (May)
Morash M. /2006/: Understanding Gender, Crime and Justice, Thousand Oaks
Packer H. /1968/: The Limits of Criminal Sanction, Stanford
Petrosino B. /2003/: Connecting the Past and Future: Hate Crime in America –in: Perry B. (ed): Hate and Bias Crime, New York
Rennison C. and Rand M. /2002/: Criminal Victimization, Washington
Samaha J. /2006/: Criminal Justice, Belmont
Schmallager F. /2004/: Criminology Today: An Integrative Introduction, Upper Saddle River
Siegel L. /2003/: Criminology, Belmont
Siegel L. and Welsh B. /2005/: Juvenile Delinquency – The Core, Belmont
Silvestri M. and Crowther-Dowey C. /2008/: Gender and Crime, Los Angeles
*** Symposium /1995/: Violent Crime Control and Law Enforcement Act, University of
Dayton Law Review (Winter)
183
Prof. Dr Dijana Marković- Bajalović
Mr Ivana Stanković
PRAVO KONKURENCIJE U SJEDINJENIM
AMERIČKIM DRŽAVAMA
Na prvi pogled se čini da je pravo konkurencije SAD-a vrlo jednostavno i da se
sastoji od tri materijalnopravne odrebe: 1. i 2. član Šermanovog zakona i 7. član
Klejtonovog zakona. Prva se tiče zabranjenih sporazuma, druga tzv. „monopolizacije“ i poslednja, spajanja i preuzimanja koja mogu značajno oslabiti konkurenciju. Na drugi pogled se uočava da je, pravo konkurencije SAD-a veoma složeno.
Ovih par odredbi u realnosti rešava malo stvari. Sud tretira pravo konkurencije kao
deo common law sistema slobodno menjajući s vremena na vreme pravne standarde bez ikakvih smernica od strane Kongresa. Pravni standardi se oblikuju po diktatu ekonomskog razvoja i evoluiraju zajedno sa njim. Dve federalne institucije – Antimopolsko odeljenje Ministarstva pravde i Savezna trgovinska komisija kao i brojni državni tužioci sprovode pravo konkurencije i aktivno učestvuju u ovoj evoluciji
donošenjem brojnih opštih i pojedinačnih upravnih akata. Sve ovo doprinsi razuđenosti i međusobnoj isprepletanosti sadržine izvora koji čine pravo konkurencije.
Pored toga, kada se ima u vidu da je oblast društvenih pojava koja je ovde predmet
regulisanja, sama po sebi dovoljno neodređena, nesistematičnost američkog pravnog sistema samo još više doprinosi opštem osećanju konfuzije kod svakog analitičara i subjekta na koje se ovo pravo odnosi ili koji pak treba da ga primeni.
Međutim, upravo su ove osobine koje se sa aspekta pravne sigurnosti mogu
smatrati negativnim, omogućile njegovu fleksibilnost, prilagođavanje i evoluciju i
učinile da američko pravo konkurencije po kvalitetu svojih materijalnopravnih rešenja bude u znatnoj prednosti u odnosu na ostale pravne sisteme. Pitanja koja su
u njemu već rešena ili su u fazi formulisanja konačnog odgovora u evropskim pravnim sistemima su još uvek otvorena.
Autori teskta u ovom radu ukazuju na evoluciju američkog prava konkurencije analizirajući osobenosti osnovnih materijalnopravih rešenja.
184
PROF. DR DIJANA MARKOVIĆ- BAJALOVIĆ • MR IVANA STANKOVIĆ
UVODNA RAZMATRANJA
Uprkos činjenici da su neke države SAD već imale svoje antimonopolske
propise, početak američkog prava konkurencije vezuje se za usvajanje Šermanovog zakona1 1890. godine, koji predstavlja svojevrsnu kodifikaciju već postojećih rešenja. Nastao kao rezultat političke borbe radnika i sitnih farmera
protiv neograničene moći trustova2, ovaj Zakon je imao prevashodno za svoj
cilj oduzimanje imovinskih prava trustovima, odakle i potiče naziv - antitrust. Svest o doprinosu antimonopolskih normi uspešnijem funkcionisanju
ekonomije tada gotovo da nije ni postojala ili je pak potiskivana u drugi plan.
Budući da mu je sadržina neminovno bila određena nedovoljnim ekonomskim znanjem njegovih stvaraoca, Šermanov zakon predviđa apsolutnu zabranu kolektivnog i individualnog monopolisanja, očigledno formulisanu bez
ikakve svesti o različitosti svih mogućih pojavnih oblika ovih akata i njihovih
implikacija. Zakon ne precizira sadržinu pojmova koje koristi, kao što je monopolisanje, zbog čega njegove odredbe nisu pogodne za neposrednu primenu, već zahtevaju neposrednu interpretaciju od strane sudova. Zakonu se stoga može pre pripisati karakter političkog nego normativnog akta, kao što je i
potvrdio Sud u slučaju Appalachian Coals kada ga je nazvao poveljom slobode, uporedivši ga sa američkim Ustavom3. S tim u vezi, jedinstvena osobina
ovog akta je da on predviđa sankcije krivičnopravnog karaktera, među kojima je i kazna lišenja slobode, a dela koja propisuje smatraju se krivičnim delima4.
Prva značajna dopuna Šermanovog zakona koja bliže i preciznije određuju pojedine oblike tržišnih ponašanja je Klejtonov zakon, donet 1914. godine.
Ovaj zakon zabranjuje pojedine oblike tržišnih ponašanja kao što su diskriminacija cenama sa ciljem umanjivanja ili sprečavanja konkurencije (član 2),
tzv.vezana trgovina, odnosno uslovljavanje kupčeve slobode izbora uslovljavanjem na različite načine (član 3), zabrana koncentracija preduzeća u cilju
umanjivanja konkurencije ili stvaranja monopola (član 7) kao i istovremeno
1 An Act To Protect Trade and Commerce Against Unlawful Restrains and MonopoliesSherman Antitrust Act, U.S. Code, Title 15, 1-7 ; nazvan po senatoru Džonu Šermanu.
2 Engelmann, F, Der Kampf gegen die Monopole in den USA, Tubingen, 1951. godine.
3 Navedeno prema: Rubin, S, USA Commentary, u : Competition Law in Western
Europe and the USA, Kluwer, Deventer, 1978, str. 34.
4Nadležnost za njegovo sprovođenje pripada saveznim sudovima okruga („district
courts“), a postupak pred njima pokreće nadležni javni tužilac, odnosno Ministarstvo pravde
na čelu sa javnim tužiocem i njegovo zasebno antimonoplsko odeljenje, dok je odlučivanje u
drugom i poslednjem stepenu u nadležnosti Vrhovnog Suda.
PRAVO KONKURENCIJE U SJEDINJENIM AMERIČKIM DRŽAVAMA
185
zauzimanje rukovodećih mesta u više banaka ili drugim finansijskim organizacijama tzv.„interloking directorates“ (član 8). Najbitnije od ovih odredbi su
član 7. koji se odnosi na koncentracije (izmenjen 1950. godine Seler-Kifoverovim zakonom protiv fuzija5) i član 2. koji se odnosi na diskriminaciju cenama (izmenjen 1936. godine Robinson-Patmanovim zakonom6).
Iste, 1914. godine, Kongres nezadovoljan dvadesetogodišnjim radom i
rezultatima Antimopolskog odeljenja Ministarstva pravde, formira7 Saveznu
trgovinsku komisiju8, kao nezavisni izvršni organ u sprovođenju antimonopolskih zakona, kojoj poverava kvazisudska9 i kvazilegislativna ovlašćenja10.
U ovom periodu veliku ulogu igra i Vrhovni sud koji nastoji da formira pravila o ponašanjima koja su per se zabranjena11.
Do velikog zaokreta u američkoj evoluciji prava konkurencije dolazi krajem šesdesetih i početkom sedamdesetih godina, kada su ekonomski ciljevi
zamenili socijalno političke. U centar pažnje stavljaju se koncentracije i pokreću velike debate o njihovom negativnim efektima na slobodno tržište. U
tom smislu, radna grupa Bele kuće za vreme predsedništva Lyndon Johnsona
u svom „Izveštaju o antitrust politici“12 predlaže donošenje Zakona o indu5 An Act To Amend Section Eight Og An Act Entitled „An Act To Supplement Existing
Laws Against Unlawful Restrains and Monopolies, And For Other Puropses“- Celler Kefauver Antimerger Act, U.S. Code, title 15.
6 An Act To Amend Section 2 of the Act Entitled: An Act To supplement Existing Laws
Against Unlawful Restrains and Monopolies, And For Other Purposes”, And For Other Purposes- Patman- Robinson Antidiscrimination Act, U.S. Code, Title 15.
7 An Act To Create A Federal Trade Commission, To Define Its Powers and Duties, And
For Other Purposes- Federal Trade Commission Act, U.S. Code, Title 15, sec. 13.
8 O stvaranju Savezne trgovinske komisije videti: Winerman, Marc „The Origines of
FTC: Concentration, Cooperation and Competition, 71 Antutrust L.J.1 (2003).
9 U posebnom Zakonom predviđenom postupku, Komisija ispituje da li postoje
povrede antimonopolskih propisa i ukoliko utvrdi da ima, pokreće postupak nalik sudskom.
On podrazmeva održavanje rasprave i, po njenom okončanju, izricanje mera koje se mogu
sastojati od naredbe da se prestane sa kršenjem antimonoplskih propisa („cease and desisit
order“) i građanskopravnih sankcija ukoliko se naredba ne poštuje. Odluke Komisije podležu
preispitivanju u postupku pred Vrhovnim sudom.
10 U okviru svoje kvazilegislativne uloge, Komisija donosi niz pravila kojima bliže
propisuje uslove ponašanja privrednih subjekata kao što su pravila o regulisanju trgovine
(„Trade Regulation Rules“) i pravila o trgovinskoj praksi („Trade Practice Rules“).
11 Videti u tom smislu čuvene presude: United States v. Socony Vacuum Oil Co, 310
U.S. 150 (1940) kojom se uvodi per se zabranjenost sporazuma o fiksiranju cena i United
States v. Alumunium Co. of America, 148 F 2d. 416 (1945) jedan od najbitnijih slučajeva
monopolizacije.
12 Report of the White House Task Force on Antitrust Policy, Maj 27, 1969
186
strijskim koncentracijama i Zakon o koncentracijama koji bi uvele obavezu dekoncentracije za svaku oligopolsku industriju i koji bi ograničio
konglomeratska spajanja. Iako ove i slične inicijative nisu neposredno
dovele do donošenja zakonodavnog rešenja, podstakle su sredinom sedamdesetih godina, reakciju teorije13 na čelu sa tzv. čikaškom školom,
koja je počela da ove koncepte posmatra iz ekonomskog ugla. Sudovi su
takođe sledili ovaj pravac14 i primena ekonomske analize sve više dobija
na značaju rezultirajući u sve restriktivnijoj primeni „per se“ zabrane u
korist tzv. „rule of reason“ pravila, gde se vrši procena konkretnog uticaja određenog tržišnog stanja i ponašanja na odvijanje konkurencije i ekonomske rezultate. Najveći uticajem čikaške škole smatra se donošenje
Smernica o fuzijama 1982. godine od strane Antimonoplskog odeljenja
Ministarstva pravde, kojima se utvrđuju kriterijumi pomoću kojih se
procenjuje struktura tržišta i dopuštenost koncentracija.
Kada se govori o evoluciji antimonopolskog prava SAD a prevashodno se misli na razvoj materijalnih pravila, međutim, treba napomenuti i
razvoj procesnih pravila koja ovde takođe igraju ključnu ulogu. Na ovom
mestu treba pomenuti Hart Skot Rodinov zakon 1976. godine, kojim se
uvodi obaveza prijavljivanja namere koncentracije, kao i Program o amnestiji Antimonoplskog odeljenja Ministarstva pravde, koji je donet 1993.
godine čiji je rezultat stvaranje međunarodnog kartelnog programa.
U daljem tekstu ograničićemo izlaganje na materijalnopravnu regulativu iz ove oblasti15 i to na regulisanje monopolske moći i ponašanja
usmerenih na njeno sticanje (Odeljak 1), zatim vertikalna i horizontalna
ograničenja (Odeljak 2) i najzad, kontrolu koncentracija (Odeljak 3).
13 Videti u tom smislu Bork, R, The Antitrust Paradox (1978), Posner, R, Antitrust Law:
An Economic perspective (1976, 2ed. 2001) ; Goldschmid, H, and Al. Industrial Concemtration: The New Learning (1974)
14 Videti odluke: Bruswick Corp. V. Pueblo Bowl-O-Mat, Inc, 492 U.S.477 (1977) u
kojoj Sud razvija koncept „povrede konkurencije“; Broadcast Misic, Inc. v. CBS, Inc, 441 U.S.
1 (1979) u kojoj su sužava per se zabranu na područje horizontalnih kartelnih ugovora; Continental T.V., Inc v. GTE Sylvania, Inc., 433 U.S.36 (1977) gde Sud naglašava da je ekonomija srž prava konkurencije.
15 Mada je antimonopolsko pravo ove zemlje osobeno po svojoj dvostepenoj strukturi,
za potrebe ovog rada, ograničićemo sferu proučavanja na izvore prava saveznog karaktera
koje nalazi svoju primenu uvek kada uticaj određenih tržišnih situacija ili ponašanja prevazilazi okvire jedne države članice i odražava se na dva ili više tržišta država članica ili pak na
celo tržište SAD.
187
I PRAVNO REGULISANJE MONOPOLSKE
(TRŽIŠNE) MOĆI
Američko pravo konkurencije koje se odnosi na monopole je jedan paradoks. Naime, zakonska odredba koja je nastala 1890. godine (Šermanov zakon, član 2.) ostala je neizmenjena dekadama, do dana današnjeg. Opet, ni
jedna oblast prava nije tako „osetljiva“ i više promeljiva nego ova.
U skladu sa članom 2. Šermanovog zakona smatraju se „nezakonitim sve
radnje ili pokušaji monopolisanja ili udruženja ili zavere sa ciljem monopolisanja bilo kojeg dela trgovine ili prometa između nekoliko država članica, ili
sa stranim državama“. Ovaj Zakon, donet u svetlu tadašnjih shvatanja o bipolarnoj podeli tržišta na kojima vlada konkurencija i monopolska, koristi
termin „monopolisanje“ da označi intenzitet tržišne moći čije prisustvo stvara pretpostavku za pravno delovanje, ne određujući bliže njegovo značenje.
Sadržinu radnje „monopolisanja“ precizirali su kasnije sud i teorija. Tako
je Vrhovni sud još 1966. godine u odluci Grinnel16 izdvojio dva elementa koja ova radnja sadrži i koja su do dan danas ostala nepromenjena: «Prvi element je posedovanje monopolske moći na relevantnom tržištu i drugi, namerno sticanje ili održavanje te moći na način suprotan normalnom rastu ili
razvoju koji bi bio posledica dobrog poslovanja, kvalitetnog proizvoda ili prilika na tržištu». U daljem tekstu analiziraćemo oba elementa.
1. Monopolska moć
Od slučaja «Standard Oil»17, Vrhovni sud je definisao monopolsku moć
kao moć da se utiče na cene i isključi konkurencija18. Tarner određuje monopolsku moć kao «moć variranja cene u značajnijem rasponu – izbor između
profitabilnih alternativa – i, na odgovarajući način, moć da se isključe konkurenti u celini ili znatnom obimu kada se to želi»19. Iz ove definicije proizilazi
da monopolska moć može imati različite intenzitete, te se njeno pravno zna16
United States v. Grinnell Corp. 384 U.S. 563, 570-71 (1966); Videti takođe: Verzion
Communications, Inc. v. Law Offices of Curtsis V. Trinko, LLP, 540 U.S. 398, 407 (2004)
17 Standard Oil of New Jersey v. United States, 221 U.S.1 (1911)
18 Videti takođe: ABA Antitrust Section, Antitrust Law Developments 230 (5th ed. 2002)
koji se poziva na slučaj United States v. E. I du Pont de Nemours & Co. 351 U.S. 377, 391
(1956)
19 Turner, Donald, Antitrust Policy and the Cellophane Case “ Harvard Law Review”,
1956-57, str. 288
188
čenje ne može svesti na ekonomski pojam monopola. Savremena teorija napušta pojam monopolske moći i koristi ispravniji pojam - tržišna moć.
Tržišna moć se utvrđuje putem određivanja veličine udela na dobro definisanom tržištu proizvoda i geografskom tržištu. U ranim fazama nastanka
i razvoja antimonopolskog prava u Americi, procena tržišne moći se po pravilu isključivo sastojala od utvđivanja veličine tržišnog udela. Sva logika tog
postupka bila je sadržana u činjenici da je monopol drugi izraz za apsolutno,
odnosno stoprocentno ovladavanje tržištem. Prema tome, svaki tržišni udeo
koji se približavao tom procentu bio je dovoljan dokaz da je monopol uspostavljen. Tako, je Sud u slučaju Alcoa smatrao da je «devedeset procenata dovoljno da se stvori monopol, sporno je da li bi šezdeset procenata bilo dovoljno, a trideset procenata sigurno nije»20. Na slično stanovište nailazimo u ranim presudama Vrhovnog suda u slučajevima US Steel21 i Harvester22. Danas,
uz rizik uopštavanja, može se zaključiti da većina sudova smatra da je preko
70% udela dovoljan dokaz postojanja tržišne moći, dok se udeo od ispod 35%
ne smatra dovoljnim.
Tržišni udeli se procenjuju u odnosu na relevantno tržište, odnosno tržište
proizvoda i geografsko tržište. Kada je u pitanju tržište proizvoda, osnovne pravne kriterijume postavio je Vrhovni sud u slučaju Cellophane23 uvodeći tzv. test
funkcionalne zamenljivosti: «određivanje relevantnog tržišta zavisi od toga koliko se ponuđene sirovine razlikuju jedna od druge po upotrebi, odnosno koliko
daleko će kupci ići da zamene jednu sirovinu drugom». Da bi se ovaj test mogao
primeniti, potrebno je pre svega na osnovu sličnosti u pogledu fizičkih osobina
i namene utvrditi polaznu pretpostavku u pogledu proizvoda koji pripadaju jednom tržištu. Posle toga, vrši se merenje stepena unakrsnog uticaja njihovih cena i tražnji – ukoliko i mali procenat povećanja cene jednog proizvoda dovodi
do značajnog porasta tražnje za drugim proizvodom, stepen međusobne elastičnosti je visok, te se pretpostavlja da oba proizvoda pripadaju istom tržištu. I obrnuto, ukoliko i značajnije povećanje cene jednog proizvoda ne dovodi do porasta tražnje za drugim proizvodom, ili se promena u tražnji ostvaruju u vrlo malom procentu, proizvodi ne pripadaju istom tržištu.
Iako je primena ovog testa bila dosta osporavana u teoriji24, naročito u
pogledu mogućnosti veštačkog uzrokovanja visoke ukrštene elastičnosti tra20
United States v. Aluminium Co. of America148 F.2d, 416 (1945)
United States v. U.S. Steel Corp. 251 U.S. 417 (1920)
22 United States v. International Harvester Corp., 274 U.S (1927)
23 United States v. E.I. Du Pont De Nemours & Company, 351 U.S. 377 (1956)
24 Videti: Turner, D “Antitrust Policy and the Cellophane Case”; Landes, W, Posner, R,
“Market Power in Antitrust Cases “ Harward Law Review, br. 5, 1981.
21
189
žnje (povećanjem cena što uzrokuje proširenje tržišta), kao i u pogledu teškoća njegove praktične primenljivosti, američko pozitivno pravo nije još uvek
našlo adekvatnu zamenu. Sve Smernice o fuzijama (o kojima će kasnije više
biti reči) od 1982. godine pa do danas, sadrže pomenuti test25.
Što se tiče određivanja geografskog tržišta, od prvenstvenog su značaja
ekonomski faktori kod kojih se pre svega uzima u obzir učešće troškova i
transporta i distribucije određene robe u njenoj ukupnoj ceni. Tako, Smernice o fuzijama sadrže pravilo da sve dotle dok troškovi transporta i distribucije ne povećavaju značajno cenu robe, može se govoriti o jednom istom geografskom tržištu. Dakle, značajan indikator geografskih granica tržišta jeste
ujednačena cena robe. Pri tom, veličina tog tržišta nije bitna. Tako u slučaju
Grinnel26, Sud je odredio tržište koje je bilo isključivo lokalno, sa radijusom
od svega 25 milja, dok je u slučaju Columbia Steel27, relevantno tržište obuhvatalo celu zapadnu obalu SAD-a.
Međutim, iako je veliki udeo na tržištu polazni i istovremeno najznačajniji indikator koji ukazuje na određeni intenzitet tržišne moći, moraju uzeti
u obzir i drugi dopunski kriterijumi. Naime, moguće je da jedno preduzeće
poseduje veliki udeo, ali da zbog prisustva određenih elemenata njegova tržišna moć nije srazmerna veličini udela koji poseduje, ili, obrnuto, da poseduje mali tržišni udeo, a da to ipak ne otklanja sasvim pretpostavku da ima značajan stepen tržišne moći. Među dopunskim kriterijumima načešće se koriste
kriterijum potencijalne konkurencije (ili prepreka za ulazak na tržište) i kriterijum ukupne ekonomske ili finanijske snage preduzeća28. Mana navedenih
dopunskih kriterijuma je, slično kao i kod utvrđivanju tržišnog udela, nemogućnost da se tačno odredi njihov uticaj na intenzitet tržišne moći određenog
preduzeća. Stoga, konačna ocena o njihovom značaju u konkretnom slučaju
nužno znači arbiterno odlučivanje nadležnih organa.
25 U skladu sa tim testom, Antimonoposko odeljenje u svom radu postavlja pretpostavku o hipotetičnom monopolisti – isključivom prodavcu proizvoda za koje se utvrđuje
relevantno tržište i procenjuje šta bi se dogodilo ukoliko bi taj monopolista izvršio malo, ali
značajno povećanje cene proizvoda od minimum 5%.
26 United States v. Grinnel Corp. 384 U.S. 563, 570-71 (1966).
27 United States v. Columbia Steel Co. 334 U.S. 495 (1948).
28 Primenom prvog kriterijuma, procenjuje se mogućnost preduzeća trenutno odsutnih
sa tržišta da relativno brzo i u značajnom obimu stupe na tržište ograničavajući tržišnu moć
aktuelnih tržišnih subjekata. Sa druge strane, drugim kriterijumom procenjuje se snaga
određenog preduzeća da se upusti u konkurentsku borbu na određenom tržištu i bez većih
posledica pretrpi eventalne poraze.
190
Dakle, postojanje monopolske moći je samo neophodan uslov za primenu člana 2. Šermanovog zakona i monopolska moć sama po sebi nije nezakonita. Iako ima lošu konotaciju u ekonomskom smislu, monopol koji je zakonito stečen i kome se teži na zakonit način, dozvoljen je. Kako je Sud u jednoj
odluci istakao „uspešnom konkurentu koji želi da se takmiči, ne treba stati na
put kada pobeđuje“29. Postavlja se pitanje dakle, gde leži granica dozvoljenog
i nedozvoljenog ponašanja monopoliste?
2. Ograničavanje konkurencije
Odredba člana 2. Zakona osuđuje radnju monopolisanja i radnju pokušaja monopolisanja. Razlika među njima je sledeća: radnja „monopolisanja“
ima za svoju bitnu pretpostavku da je firma u pitanju već ostvarila pravno relevantan intenzitet tržišne moći, dok se „pokušaj monopolisanja“ sastoji od
radnji kojima preduzeće nastoji da dostigne odgovarajući stepen tržišne moći. Ova namera može biti opšta – u slučaju da preduzeće preduzima radnje
bez namere da se ostvari posledica, ili posebna – ukoliko preduzeće želi nastupanje određene posledice. Kada je reč o pokušaju nekog dela, gde nije nastupila posledica, zahteva se postojanje posebne namere, odnosno namere da
se izvrši monopolisanje. Takođe, pored namere, neophodno je i da postoji velika verovatnoća da će zabranjena posledica nastupiti30. Sudska praksa je vrlo restriktivno određivala „pokušaj monopolisanja“ prevashodno iz razloga
što dela iz ovog Zakona predstavljaju zapravo krivična dela za koja su određene veoma stroge kazne (novčane i kazne lišenja slobode) te uslovi pod kojima se one izriču treba da budu strogo određeni.
Sa druge strane, u situaciji kada je monopolista stekao svoj položaj na zakonit način (kada nije postojao pokušaj monopolisanja), on može da nastavi
ekspanziju svoje moći da bi zadovoljio tražnju, on može npr. da uvede na tržište novu tehnologiju ili bolji proizvod, za koje može da naplati onoliko visoku cenu koliku tržište prihvata ili da naplati cenu toliko nisku da je tek dovoljna da pokrije njegove troškove, sve dotle dok to ponašanje nije „ograničavajuće“, odnosno nije usmereno na isključivanje konkurencije sa tržišta na
način „suprotan normalnom rastu ili razvoju koji bi bio posledica dobrog poslovanja, kvalitetnog proizvoda ili prilika na tržištu»31.
29
United States v. Aluminium Co., 148 F.2d, 416 (1945)
Spectrum Sports, Inc. v. McQuillan, 506 U.S. 447, 456 (1993).
31 United States v. Grinnell Corp. 384 U.S. 563, 570-71 (1966); Videti takođe: Verzion
Communications, Inc. v. Law Offices of Curtsis V. Trinko, LLP, 540 U.S. 398, 407 (2004)
30
191
Međutim, ni u teoriji ni u praksi ne postoji opšteprihvaćena definicija koja bi precizno definisala kakvo je to ograničavajuće ponašanje (ili antikompetitivno, kako se još naziva) usmereno na isključivanje konkurencije sa tržišta32. Možda je definiciju ovog pojma najbolje dala teorija koja definiše ograničavajuće ponašanje kao ono koje je „adekvatno da stvori, poveća ili održava monopolsku moć umanjivanjem mogućnosti rivala i koje uopšte ne donosi nikakvu korist potrošačima, ili nije neophodna za postizanje koristi potrošačima ili stvara štetu koja nije srazmerna koristi koja se dobija“33.
Nešto detaljnije je to učinio Sud u slučaju Microsoft putem „rule of reason“ testa u četiri koraka: „(1) prvo, da bi bila definisana kao ograničavajuća,
radnja monopoliste mora imati antikompetitivni efekat. Dakle, ona mora da
šteti konkurenciji kao procesu i da šteti potrošačima. Sama činjenica postojanje štete za druge konkurente nije dovoljna; (2) Drugo, tužilac mora da dokaže postojanje antikompetitivnog efekta; (3) Ukoliko tužilac uspešno dokaže antikompetitivni efekat, monopolista može da se brani da postoji opravdanje za ponašanje zato što npr. postiže veću efikasnost ili što to odgovara ukusu potrošača, u kom slučaju tužilac treba da pobije ove tvrdnje; (4) Ukoliko
opravdanje monopoliste ostane nepobijeno, tužilac mora da dokaže da je šteta od monopolističkog ponašanja veća od koristi koja se dobija“34.
Vrhovni sud je primenio objektivne kriterijume i u slučaju postojanja
predatorske prakse, oblika diskriminacije cenama koja se vrši sa prvenstvenim ciljem da se eliminišu neposredni konkurenti, odnosno da se zadrži ili
poveća tržišni udeo. Pod uticajem teorije35, a naročito od obajvljivanja članka Aride i Tarnera od 1975. godine, Sud je prihvatio da se predatorska praksa procenjuje objektivnim kriterijumima, putem testa varijabilnih troškova.
Dakle, stav suda da li se radi o predatorskom ponašanju ili ne, zavisiće od toga da li se kritična cena nalazi ispod ili iznad prosečnih varijabilnih troškova.
U slučaju da cena prelazi nivo prosečnih varijabilnih troškova sud će pretpostaviti da nije reč o predatorstvu, ali će ipak biti voljan da uzme u obzir i druge elemente36. Međutim, odlučujući kasnije u dva slučaja37 Vrhovni sud je
32
U pravu Evropske unije, u članu 82. UOEZ govori se o „zloupotrebi dominantnog
položaja“ koji bi se ovde mogao analogno primeniti.
33 Areeda F & Hovenkamp, H, Antitrust Law, 651, str. 72 (2d ed. 2002)
34 United States v. Microsoft Corp, 253 F 3d. 34 (D.C.cir 2001)
35 Areeda F & Turner, D Predatory Pricing and Practice Under Section 2. of the Sherman Act, 88 HARV. L.Rev. 697 (1975)
36 International Air Industries, Inc v. American Exelsior Co., 517 F.2d (5th Cir)
37 Matsushita Electric Industrial Co. v. Zenith Radio Corp., 475 U.S. 574 (1986) i Brooke
Group ltd. v. Brown & williamson Tobacco Corp, 509 U.S. 209 (1993)
192
pooštrio ovo pravilo na taj način da od tada skoro ni jedan tužilac nije dobio
slučaj. Prema odluci u slučaju Brooke Group da bi se predatorska praksa dokazala, pored činjenice da je cena u pitanju ispod prosečnih varijabilnih troškova, mora da postoji i dokaz da su „struktura i uslovi na relevantnom tržištu takvi da omogućavaju ne samo nadoknadu te „investicije“ koja se ogleda
u niskoj ceni, već i zaradu“38. Od ove odluke, Vrhovni sud nije odlučivao o
pitanju predatorske prakse, niži sudovi nerado odlučuju na osnovu ovog precedenta39, a česte su kritike upućene od strane teoretičara koji ukazuju na
opasnost ovog oblika monopolskog ponašanja i potrebu njegovog sankcionisanja u praksi.
Ostali slučajevi u kojima se može pojaviti ograničavajuće ponašanje se
mogu odnositi na inovaciju proizvoda40 ( koje Sudovi obično dozvoljavaju),
odbijanje poslovanja41, odbijanje ustupanja neophodnih resursa42, raznorazne „prljave trikove“ i nefer ponašanja43 itd. Lista ovih ponašanja je dugačka
i kako je Sud u jednom slučaju istakao „ponašanje koje se može smatrati ograničavajućim i antikopetitivnim zavisi od konteksta slučaja i može da se pojavi u toliko različitih pojavnih formi i oblika da sudovi ili teorija ne bi mogli
nikada da sve da nabroje i predvide“44. Upravo iz ovog razloga američki antimonoplski propisi izbegavaju da unapred odrede nepoželjne i pravno nedopuštene oblike iskorišćavanja tržišne moći. Jedini izuzetak u tom smislu predstavlju diskriminacija cenama i praksa vezane trgovine.
2.1. Diskriminacija cenama
Zabrana diskriminacije cenama predviđena je posebnim zakonom Robinson- Patmanovim aktom iz 1936. godine, koji je u stvari amandman na
član 2. Klejtonovog zakona. Svi ostali oblici iskorišćavanja tržišne moći podvode se pod opšti pojam „monopolisanja“ iz člana 2. Šermanovog zakona.
Pritom, u obzir takođe dolazi i primena člana 5. Zakona o Saveznoj trgovin38 Brooke Group ltd. v. Brown & Williamson Tobacco Corp, 509 U.S. 209 (1993), str.
224-226
39 Ovo ponašanje sudova najbolje manifestuje odlučivanje o slučajevima “bundling”-a
gde sudovi odbijaju da ga tretiraju kao jedan oblik predatorske prakse.
40 Berkey Photo, Inc v. Eastman Kodak Co., 603 F.2d 263 (2d Cir. 1979).
41 Verzon Communications, Inc. v. Law Offices of Curtsis V. Trinko, LLP, 540 U.S. 398,
407 (2004).
42 Isto.
43 Conwood Co. v. U.S. Tobacco Co, 290 F. 3d 768 (6th Cir. 2002)
44 Caribbean Broadcasting System, Ltd. v. Cable & Wireless P.L.C., 148 F. 3d 1080, 1087
(D.C. Cir. 1998)
193
skoj komisiji, koji na opšti način zabranjuje sve nepravedne metode konkurencije.
Razlog za posebno pravno regulisanje diskriminacije cenama u američkom pravu nije, kako bi se to moglo pomisliti, u izrazito nepoželjnom dejstvu
ovog oblika monopolističkog ponašanja ili učestalosti tih ponašanja u praksi.
Robinson – Patmanov zakon predstavlja, isto kao i Šermanov zakon, u normativni akt pretočenu borbu malih trgovaca ugroženih od strane velikih distributivnih lanaca, koji su nakon I svetskog rata počeli naglo da se razvijaju
u SAD i da osvajaju sve veći deo tržišta45. Dakle, njegovo donošenje nije bilo
bazirano na ispitivanju njegove ekonomske opravdanosti46 već je imalo je prevashodno političku pozadinu. Cilj nije bila zaštita konkurencije, već zaštita
konkurenata. Međutim, bez obzira na prvobitni razlog donošenja, namera
zakonodavca nije bila da omogući isljučivo zaštitu pojedinačnih konkurenata od razornih efekata diskriminacije, bez istovremenog vođenja računa o interesu omogućavanja konkurencije.
Zakon zabranjuje diskriminaciju cenama, osim ukoliko ona nije
opravdana smanjenjem troškova ili potrebom da se dostigne konkurencija. Diskriminacija koja ne može da ugrozi odvijanje konkurencije, bez obzira na to što može da bude štetna za pojedine subjekte, nije nezakonita.
Time su na primer, izuzeti slučajevi diskriminacije kupaca koji ne konkurišu jedan drugom, bilo zbog toga što imaju različite uloge u prometnom
lancu ili pripadaju odvojenim tržištima ili kupaca koji su istovremeno i
krajnji potrošači (jer oni nisu učesnici konkurentske borbe)47. Osim toga,
Zakon se ne ograničava isključivo na zaštitu konkurencije koja se odvija na
tržištu diskriminatora već omogućava zaštitu i na nižim nivoima proizvodno-prometnog lanca. On zabranjuje diskriminaciju i kada se njome umanjuje konkurencija na nižem stupnju, na tržištu kupca, pa čak i kad eventualno utiče na tržišnu utakmicu u trećem stepenu- na tržištu kojem pripada kupčev kupac.
Međutim, Zakon sadrži brojne nedostatke u pogledu nedoslednosti u određenju njegovog cilja - zaštita konkurenata ili zaštita konkurencije, zatim ne45
Učešće malih trgovaca u prometu se tokom dvadesetih i tridesetih godina prošlog
veka svelo na svega 10%.
46 U skladu sa Galbrajtovom teorijom o silama protivre?e, veliki distributivni lanci su,
za razliku od sitnih trgovaca, bili u poziciji da neutrali?u mo? isto tako velikih proizvodnih
lancaca, te su na taj na?in ostvarivali u?tede koje su delimi?no preno?ene na dalje kupce
(potrošače) u formi ni?ih cena. Prema ovim i drugim shvatanjima diskutabilna je ekonomska neopravdanosti velikih distributivnih lanaca.
47 Dirlam, Kahn, , Fair Competition, str. 205
194
preciznim formulacijama48 i nejasno određenim izuzecima. Ova nejasnost je
doprinela da ga izvršni organi nedosledno primenjuju što je, sa jedne strane,
delovalo umrtvljujuće na konkurenciju, jer velike firme nisu htele da se upuštaju u neizvesne eksperimente sa cenama i, sa druge strane, Zakon je najstrože primenjivan upravo protiv onih učesnika tržišne utakmice koje je trebao
da zaštiti, protiv malih, nezavisnih firmi. Navedeni problemi u primeni Robinson Patmanovog zakona doprineli su tome da se, iako formalno na snazi,
više u praksi i ne primenjuje.
2.2. Vezana trgovina (Tying)
Praksa vezane trgovine, odnosno uslovljavanje zaključenja ugovora prihvatanjem drugih, dodatnih obaveza, ima izrazito antikonkurentski efekat, te
zajedno sa diskriminacijom u cenama predstavlja jedini oblik tržišnog ponašanja koje američko pravo posebno zabranjuje49.
Uslove pod kojima je vezana trgovina nezakonita postavila je takođe sudska praksa. U odluci Jefferson Parish Hosp.50 Vrhovni sud je postavio četiri
uslova: (a) postojanje najmanje dva odvojena proizvoda, odnosno usluge, (b)
uslovljavanje prodaje jednog, kupovinom drugog, (c) značajna tržišna moć
na tržištu vezujućeg proizvoda i (d) postojanje stvarnog efekta ograničavanja
na tržištu ( a ne efekta koji je trivijalan ili pak teorijski). Ukoliko ovi uslovi
mogu da se dokažu, pravilo per se se primenjuje bez ulaženja u druge pojedinosti slučaja. Što se tiče trećeg uslova -tržišne moći, kako je Sud u ovoj presudi istakao, to može biti „bilo koja posebna mogućnost (...) da natera kupca
da kupi nešto što inače ne bi na konkurentnom tržištu“ kao i „posedovanje
jedinstvenog proizvoda koji konkurenti ne mogu da ponude“51. U ovom slučaju Sud je utvrdio da tržišni udeo od 30% nije dovoljan da ispuni uslov koji se tiče tržišne moći, i ovakav stav su dugo vremena sledili niži sudovi. Sa
druge strane, u novijoj odluci iz 2006. godine, u slučaju Ilinois Tool Works52,
48
Tako na primer, formulacija u zakonu da efekat umanjivanja konkurencije ne mora
biti stvaran, već samo moguć, tekstu oduzima preciznost i onemogućava predvidljivost
rešenja izvršnih organa. Zatim, formulacija da diskriminacija u smislu primene Zakona postoji samo u odnosu na robu „sličnog stepena prerade i kvaliteta“ dovelo je u praksi do rešenja da identični proizvodi mogu predstavljati za potrebe Zakona potpuno različite proizvode
ukoliko njegov proizvođač ili prodavac izvrši diferencijaciju na određen način, npr. različitim
pakovanjem, robnom markom..itd.
49 Član 3. Klejtonovog zakona, član 1. Šermanovog zakona ili član 5. FTC zakona.
50 Jefferson Parish hosp. Dist.No.2 v.Hyde, 466 U.S. 2(1984)
51 Ibis. 466 U.S. 14 & 17
52 Ilinois Tool Works v. Indipendent Ink, Inc, 126 S. Ct. 1281 (2006)
195
Vrhovni sud je proširio svoj pristup, zaključivši da treba samo „dokazati da tuženi (prodavac) ima tržišnu moć na tržištu vezujućeg proizvoda“, bez preciziranja veličine udela i bez naglašavanja bilo kakve specifičnosti u tom pogledu.
Od odluke Jefferson Parish Hosp., sudska praksa je vremenom odustala
od striktne primene per se pravila. Tako je u slučaju Microsoft53 per se pravilo
zamenjeno je sa „rule of reason“, gde je Sud istakao da „ je per se pravilo prevaziđeno i da ne može naći svoju primenu u slučajevima novih integrisanih
proizvoda na tržištu inovativne tehnologije (tržište softvera)“.Takođe, Vrhovni sud je relativno skoro potvrdio ovaj stav u gore navedenoj odluci Ilinois
Tool Works smatrajući da „su mnoge vezane trgovine (...) potpuno kozstentne sa slobodnim, kompetitivnim tržištem“, te se one trebaju ceniti prema
„rule of reason“ pravilu.
II PRAVNO REGULISANJE HORIZONTALNIH
I VERTIKALNIH OGRANIČENJA U TRGOVINI
Za razliku od člana 2, član 1. Šermanovog zakona sankcioniše grupna
ograničenja konkurencije, pri čemu se zahteva da je posledica- ograničavanje
trgovine ili prometa, već nastupila. Predmet njegovog regulisanja su sve forme međusobnih koncentracija privrednih subjekata kako ugovornog, labavijeg koncentrisanja- „looseknit combinations“, tako i statusnopravnog ili čvršćeg koncentrisanja- tzv. „closeknit combinations“, odnosno fuzija (o kojima
će biti više reči u trećem odeljku koje se tiče koncentracija).
Član 1. Šermanovog zakona zabranjuje „svaki sporazum ili udruživanje
više lica kojim se ograničava trgovina“. Ovako široko postavljena zabrana nije mogla naći adekvatnu primenu u praksi, te su sudovi suočeni sa ovim problemom, navedeno pravilo konkretizovali. U tom smislu, Vrhovni sud je jednom prilikom istakao da je „problem člana 1. Šermanovog zakona u tome što
se ne može doslovno primenjivati. Zakon predviđa da je svaki sporazum kojim se ograničava trgovina nezakonit, međutim (.....) ograničavanje je suština
svakog ugovora; doslovna primena Zakona bi mogla naći primenu na ceo
korpus ugovornog privatnog prava. Dakle, samo ona ograničavanja koja su
nerazumna (unresonable) trebaju da budu predmet člana 1. Šermanovog zakona“ 54. Pri tom, ovi sporazumi se klasifikuju kao horizontalni ili vertikalni,
zavisno od toga da li stvaraju ograničenje na istom ili različitom novou trgovine, odnosno proizvodnje ili distribucije.
53
54
United States v. Microsoft Corp, 253 F 3d. 34 (D.C.cir 2001)
National Society of Professional Engineers v. United States, 435 U.S. 679,(1978)
196
1. Horizontalni sporazumi
Veliki greh u pravu konkurencije SAD-a jesu dogovori među konkurentima, horizontalni sporazumi ili karteli, kojima se utvrđuju cene, smanjuje ponuda, ili dele tržišta. Ovakvi sporazumi su nezakoniti „per se“ i ne mogu se opravdati ni po kom osnovu (recimo, da učesnici sporazuma imaju mali tržišni udeo
ili da sporazum nije imao nikakvu posledicu)55. Kao sporazumi koji se smatraju „per se“ zabranjeni možemo izdovojiti neke primere iz sudske prakse: horizontalni sporazum o ukidanju davanja kratkoročnih kredita za kupce56, sporazum kojim konkurenti utvrđuju cenovnik57, sporazum između konkurenata da
posluju na odvojenim teritorijama58, sporazum među advokatima pravne pomoći da se uzrže od rada dok im se naknade ne povećaju59...itd.
Dopušenost svih ostalih sporazuma koji nisu nezakoniti „per se“ ceni se
primenom tzv. „rule of reason“ pravila, dakle, tužena strana mora da dokaže
negativne efekte određenog sporazuma na konkurenciju, posle čega tuženi
treba da opravda ograničenje kao neophodno za postizanje koristi za konkurenciju.
U praksi nije lako razdvojiti sporazume koji se tretiraju kao per se zabranjeni i one na koje se primenjuje „rule of reason“ pravilo. Tako je Sud u jednoj odluci60 odbio da sporazum o određivanju cena od strane potpuno integrisanog
joint venture društva kategorizuje kao zabranjen per se, već je smatrao da se u
slučaju treba primeniti „rule of reason“ analizu. Ovu analizu u slučaju sporazuma, sudovi nerado primenjuju, jer kao što je Vrhovni sud u odluci California
Dental iz 2005. godine, priznao da je „lako reći, ali teško primeniti ovo pravilo
jer uvek postoje odstupanja i varijacije u proceni razložnosti“61.
Iz tog razloga, poslednjih dvadesetak godina do danas sudovi nastoje da
indentifikuju jednu srednju kategoriju sporazuma koje bi mogli da osude bez
potrebe dokazivanja primenom analize „rule od reason“. Ova kategorija nazvana „quick look“ ili „truncated rule of reason“ odnosila bi se na inherentno sumnjive prakse i značajno bi olakšala rad sudova.
55 United States v. Socony – Vacuum Oil Co. 310 U.S. 150 (1940); Trenton Potteries
Co. v. United States 237 U.S. 392 (1927)
56 Catalano Inc v. Target Sales Inc 446 U.S. 643 (1980)
57 Plymouth Dealers’ Ass’n of Norhern California v. United States, 279 F, 2d 128 (1960)
58 Palmer v. BRG of Georgia, Inc, 498 U.S. (1990)
59 Superior Court Trial Lawers Ass’n v. FTC, 493 U.S 411 (1990)
60 Texaco Inc. v. Dager, 126 S. Ct.1276 (2006)
61 California Dental Ass’n v. FTC, 526 U.S. 756 (1999); videti u tom smislu i Polygram
Holding, Inc. v. FT, 416 F. 3d (2005)
197
2. Verikalni sporazumi
Vertikalni sporazumi su sporazumi između učesnika na tržištu koji posluju na različitim nivoima proizvodno-prometnog lanca (sporazum između
proizvođača i distributera, sporzam između veltrgovca i trgovca na malo). U
početku su sudovi ovakve sporazume gledali sa velikom sumnjom i nastojali
su da ih osude, zato sto ih u suštini, nisu razumeli. Vremenom, stav prema
ovim sporazumima se menjao da bi se definisalo koji sporazumi se smatraju
per se zabranjenima, a koji se procenjuju u svakom pojedinačnom slučaju primenom analize „rule of reason“.
Vertikalni sporazumi o cenama se ubrajaju u per se nedopuštene sporazume. Pri tom Vrhovni sud62 priznaje da se isti ekonomski efekat postiže bilo sporazumom o utvrđivanju cena bilo unilateralnim nametanjem cena od
strane proizvođača ili trgovca. Međutim, u drugom slučaju mora se poštovati prodavčevo pravo izbora sa kim će poslovati i da li će uopšte poslovati. Dakle, pravna dopuštenost vertikalnog utvrđivanja cena u američkom pravu
uslovljena je načinom na koji se vrši, odnosno pukom formom učinjenog akta. Ukoliko je reč o sporazumu, ova pojava će se smatrati apsolutno nedopuštenom. Ukoliko se isti rezultat postiže jednostranim aktom proizvođača ili
trgovca, on će biti dopušten, jer je izraz zagarantovanog prava na slobodno
privređivanje i ovo pravo se može ograničiti samo ukoliko se vrši «u cilju postizanja ili održavanja monopola».63
Međutim, zabrana sporazuma o vertikalnom utvrđivanju cena je više teorijska kategorija nego realna, jer se primenjuje samo ukoliko se dokaže da takav sporazum zaista postoji i da on sadrži dogovorenu cenu ili određen nivo
cena, što je u praksi retka pojava.
Za razliku od prakse vertikalnog utvrđivanja cena, američko pravo je odbilo da druga vertikalna ograničenja osudi per se zabranom, već se oni cene
u svakom konkretnom slučaju u skladu sa pravilom «rule of reason». Ova
ograničenja obuhvataju: sisteme verikalne podele tržišta, gde proizvođač ili
prodavac daju preprodavcu da posluje na određenoj geografskoj teritoriji; zatim, sisteme ekskluzivne distribucije, gde se proizvođač obavezuje prema pro62
United States v. Parke, Davis & Co., 362 U.S. 29 (1960)
Ovakav začuđujući stav američkog antimonoplskog prava objašnjava se njegovim
razlikovanjem sporazuma ili udruživanja koji ograničavaju trgovinu (član 1. Šermanovog
zakona) i akata monopolisanja (član 2. Šermanovog zakona). Ovo razlikovanje odražava filozofiju koja podržava slobodu i inicijativu individualnog preduzeća, a gleda sa sumjom na
kolektivne akte. Mada bi bilo poželjno zabraniti i jednostrane pokušaje vertikalnog formiranja cena putem odbijanja prodaje član 1. Šermanovog zakona ne pruža takvu mogućnost iako
što takav akt dovodi do ograničavanja trgovine.
63
198
davcu da neće prodavati robu prodavčevim konkurentima, kao i ekskluzivne
prodaje gde se prodavac obavezuje da neće prodavati proizvode proizvođačevih konkurenata. Procena u skladu sa pravilom „rule of reason“, na primer
kod sistema ekskluzivne prodaje, obično obuhvata procenu mogućeg zatvaranja tržišta, trajanja ugovora (gde sud smatra da za ugovore do dve godine
trajanja postoji pretpostavka zakonitosti64) kao i prepreke za ulazak na tržište.
III KONTROLA KONCENTRACIJA
Za razliku od odredbi koje regulišu zloupotrebu monopolske pozicije,
stanardi za kontrolu koncentracija su se vremenom menjali. Šermanov zakon
zabranjuje radnje «udruživanja (...) kojima se ograničava trgovina ili promet
(član 1) i «udruživanja ( ...) sa drugom osobom ili osobama radi monopolisanja» (član 2.). Ovako definisana kontrola koncentracija je ojačana Klejtonovim zakonom (član 7.) iz 1914. godine, a potom i amandmanima iz 1950. godine, tako da su zabranjene ne samo radnje udruživanja kojima se ograničava trgovina ili promet, već i one koje «mogu dovesti do značajnog umanjivanja konkurencije» 65.
Preventivna funkcija Klejtonovog zakona je donekle bila osujećena činjenicom da učesnicima na tržištu nije bilo omogućeno da prijave nameru koncentacije, već je pokretanje postupka bilo moguće tek nakon što je proces
koncentracije već otpočeo. Ovaj nedostatak je ispravljen donošenjem HardSkot-Rodino zakona, 1976. godine, koji izričito predviđa obavezu kompanije
da prijavi nameru koncentracije, ali samo ukoliko su učesnici koncentracije
izuzetno velike firme, ili je transakcija u pitanju velika66.
Budući da član 7. Klejtonovog zakona kao jedini kriterijum razgraničenja
između pravno dopuštenih i nedopuštenih koncentracija predviđa potencialnu mogućnost umanjenja konkurencije, sudovima je data široka diskreciona
mogućnost odlučivanja, te je pravna sigurnost učesnika na tržištu bila dovedena u pitanje. Ovoj praksi se stalo na put 1968. godine kada je Ministarstvo
pravde objavilo tzv. «Smernice o fuziljama» koje detaljno definišu pristup u
64
United States v. Dentsply Int’l, Inc, 399 F3d 181 (3d Cir 2005)
Osobenost američkog antimonoplskog prava koja se ogleda u mogućnosti paralelne
primene više propisa na jednu istu faktičku situaciju, prisutna je i u materiji kontrole koncentracija, te pored navedenih članova dolazi u obzir i primena člana 5. Zakona o saveznoj
trgovnskoj komisiji, ukoliko se aktima koncentracije pripiše karakter „nepravednih metoda
konkurencije“.
66 Član 7 A (a) (2) Zakona
65
199
analiziranju koncentracija i koje, iako nemaju obavezujući karakter, bitno utiču na odlučivanje sudova. Ove smernice trpe periodične izmene, od kojih je
poslednja bila 1997. godine. Pored smernica objavljuju se i komentari na
smernice, od kojih je poslednji bio 2006. godine (Commentary on the Horizontal Merger Guidlines)67. Jedna od najbitnijih uloga smernica je definicija
relevantnog tržišta koja se koristi u oceni koncentracija.
Klejtonov zakon ne precizira, niti pravi razliku u formi koncentracijeona se može sastojati bilo u sticanju akcija, imovine ili prava. Sudska praksa
je u tom smislu potvrdila da „Zakon ne nameće nikakav poseban metod sticanja. On prvenstveno vodi računa o konačnom rezultatu prenošenja jednog
dela grupe zakonskih prava i privilegija od lica prenosioca ka licu pribaviocu
u dovoljnom obimu da prenosu da nepoželjan efekat“68.
Zakon se, na različite načine, primenjuje na koncentracije između kompanija na istom stepenu proizvodno-prometnog lanca (horizontalne koncentracije), između kompanija na različitim stupnjevima proizvodnje i prometa
(vertikalne koncentracije) i između kompanija koje nisu ni u kakvom odnosu u proizvodnji i prometu (konglomeratske koncentracije).
1. Horizontalne koncentracije
Koncentracije među konkurentima, odnosno horizontalne koncentracije, su od velike važnosti za američke pravosudne i administrativne organe,
imajući u vidu da one mogu imati daleko veće efekte na konkurenciju, nego
bilo koji zabranjeni sporazum - one mogu dovesti do potpunog i trajnog isključenja konkurencije sa tržišta.
Sud je menjao svoje standarde u postupcima povodom ovih koncentracija. Analizirajući rane odluke Vrhovnog suda može se uočiti da je kriterijum
razgraničenja dopuštene i nedopuštene koncentracije uticaj koji određena
koncentracija ima na konkurenciju, pri čemu se taj uticaj zasniva na analizi
tržišta u pitanju. Pri tom, Sud je vodio račina ne samo o statičkim, već i o dinamičkim aspektima konkurencije, ispitujući dotadašnje promene i predviđajući trendove. Tako je u odluci Columbia Steel69, Sud nabrojao karakteristike tržišne strukture koje mogu biti od značaja u proceni dopuštenosti horizontalnih koncentracija: pored tržišnog udela ceni se i prognoza razvoja određene grane privrede, potrebe potrošača kao i druge osobenosti tržišta. U
67
Smernice se mogu naći na web adresi: http:www.usdoj.gov/guidelines/hmg.htm
United States v. Columbia Pictures Corp. 189 F. Supp.153
69 United States v. Columbia Steel Co.
68
200
kasnjoj praksi, nakon izmena Zakona 1950. godine, ovaj analitički stav Suda
se gubi, te se dopuštenost predmetne koncentracije cenila isključivo u odnosu na tržišni udeo učesnika i porast tržišne koncentracije nakon sprovedene
koncentracije. U tom smislu, Sud je u slučaju Philadelphia National Bank70
istakao da je nivo konkurencije obrnuto proporcionalan stepenu tržišne koncentracije i da Sud ne treba da vodi računa o drugim parametrima. U nizu kasnijih odluka71 Sud je po istom principu odlučivao, s tim što se i za manje tržišne udele smatralo da mogu umanjiti konkurenciju, te je u jednom trenutku zavladalo uverenje da u američkom pravu vlada gotovo apsolutna zabrana horizontalnih koncentracija72
Ova praksa Suda je ublažena sredinom sedamdesetih godina, gde Sud
odustaje od primene mehaničkog kauzaliteta: povećanje tržišne koncentracije- umanjenje konkurencije, i vraća se prvobitnom pristupu, analizi tržišta u
statičkom i dinamičkom smislu73. Ova nedoslednost Suda je prekinuta 1982.
godine donošenjem gore pomenutih «Smernica o fuziljama» Ministarstva
pravde, koje detaljno definišu pristup u analiziranju koncentracija. Naime,
ove Smernice uvode nov način merenja tržišne koncentracije pomoću Herfindahl-Hershman -ovog indeksa (HHI)74, koji se izračunava uzimanjem u
obzir veličine tržišnih udela svih firmi na definisanom relevantnom tržištu.
Smernice dalje propisuju da se moraju ceniti i drugi elementi tržišne strukture, kao što su: prepreke za ulazak na tržište, karakter proizvoda i karakter tržišta kupaca.
Smernice iz 1982. godine su uticale i na prihvatanje argumenta ekonomske efikasnosti kao opravdanja za koncentracije. Ovaj argument je u početku
bio ograničen samo na „izuzetne slučajeve“, da bi se Smernicama iz 1992.
proširio u smislu da će argument povećanja efikasnosti biti prihvaćen kao
opravdanje za nedozvoljenu koncentraciju ukoliko se pokaže da efikasnost
nije moguće ostvariti na drugi način (internim rastom, pre svega). U najnovijim Smernicama, iz 1997. godine, argument ekonomske efikasnosti je ponovo proširen u smislu da nedozvoljena koncentracija može biti opravdana
ukoliko je „specifična“ i ukoliko ne proističe iz smanjenja konkurencije.
70
United States v. Philadephia National Bank
United States v. Von’s Grocery Co. Et al, (1966); United States v. Pabst Brewing Co.
et al. ; United States v. Aluminium Co. of America et al (1964), etc.
72 Schrerer, Industrial Market Structure, str.480
73 United States v. General Dynamic Corporation, 415 Us 486 (1974).
74 Prema vrednosti ovog indeksa, Smernice dele sva tržišta na tri grupe: slabo koncentrisana (HHI vrednost je ispod 1000), umereno koncentrisana (HHI vrednost je između
1000 i 1800) i veoma koncentrisana tržišta (HHI vrednost je iznad 1800).
71
201
Jedna od posledica Hard-Skot-Rodino zakona o notifikaciji koncentracija je da veoma mali broj slučajeva dospe do suda. To je jedan od razloga što Vrhovni sud nije doneo ni jednu odluku o koncentraciji od 1975.
godine75, dok su odluke drugostepenih sudova u ovoj oblasti više nego retke. Komisiji i Ministarstvu pravde je dato veće diskreciono pravo u proceni koncentracija gde je veći naglasak na rigoroznim empirijskim metodama u predviđanju rezultata koncentracija nego na pravnim pravilima. U
odluci FTC v. Staples76 ekonometrijska analiza je pokazala da bi spajanje
dve kompanije koje se bave snabdevanjem supermarketa rezultiralo u povećanju cena, što je pomoglo sudu da učvrsti svoj stav i izrekne privremenu meru. Sa druge strane, i sudovi očekuju od ovih institucija više elaboriranih dokaza pre nego što se upuste u odlučivanje o koncentracijama.77
2. Vertikalne i konglomertske koncentracije
Kada je reč o verikalnim i konglomeratskim koncentracijama, Smernice o fuzijama sadrže i kriterijume na osnovu kojih bi Ministarstvo pravde
trebalo da donese odluku o dopuštenosti ovih koncentracija. Tako, u slučaju vertikalnih koncentracija ključan je njihov efekat sužavanja tržiša za
preostale neintegrisane konkurente. Sa druge strane, kada je reč o konglomeratskim koncentracijama, izdvojen je efekat umanjivanja potencijalne
konkurencije kao najznačajnije antikompetitivno dejstvo ovih oblika koncentracija.
ZAKLJUČNA RAZMATRANJA
Savremeno pravo konkurencije u SAD- u je produkt pravne evolucije
koja je tekla od XIX veka prateći promene u ekonomskim shvatanjima i
konceptima. Ova evolucija se nastavlja i danas. Septembra 2002. godine78
formirana je Komisija za modernizaciju konkurencije u cilju ispitivanja
potrebe za izmenom zakona iz ove oblasti. U izveštaju iz 2007. godine79
Komisija je potvrdila da osnovne odredbe koje se odnose na 1. i 2. član Šer75
United States v. Citizens & Southern National Bank 422, U.S. 86 (1975).
FTC v. Staples, 970 F. Supp. 1066 (D.D.C.1997).
77 United States v. Oracle Corporation, 331 F. Supp. 2d 1098 (2004) i FTC v. Arch Coal,
Inc 329 F Supp. 2d 109 (2004).
78 Antitrust Modernization Commission Act (2002)
79 Antitrust Modernization Commission : The 2007 Report and Recommendations (
April 2007).
76
202
manovog zakona, zatim, 3. i 4. član Klejtonovog zakona kao i član 5. Zakona o trgovinskoj komisiji, treba da ostanu nepromenjene. Međutim, Komisija je zaključila da usled promena nastalih u proteklih trideset godina na
koje je ukazala analiza stanja konkurencije u Americi, neophodno uvesti i određene zakonske promene.
U tom smislu, Komisija pre svega predlaže da Robinson- Patmanov zakon iz 1936. godine potpuno stavi van snage, smatrajući ga nekozistentnim
sa ostalim propisima iz ove oblasti i u krajnjoj liniji štetnim za potrošače80.
Prema navodima Komisije ovaj zakon može da nanese štetu malim firmama
koje bi upravo trebalo da štiti. Naime, ukoliko bi proizvođači u nameri da izbegnu odgovornost u skladu sa ovim zakonom, izabrali da prodaju robu samo velikim firmama, male firme bi potpuno bile izbačene sa tržišta. Danas se
ovaj zakon gotovo i neprimenjuje. Antimonopolsko odeljenje Ministartsva
pravde nije primenilo ovaj akt od 1960. godine, a Savezna trgovinska komisija je na osnovu ovog zakona podnela samo jednu tužbu od 1992. godine.
Druga značajna preporuka Komisije tiče se kontrole koncentracija u skladu sa Hart Skot Rodinovim zakonom. Naime, imajući u vidu paralelne nadležnosti za kontrolu koncentracija na državnom i saveznom nivou, kao posledica se javlja mogućnost vođenja više postupaka uz istovremen porast troškova koji u krajnjoj liniji snose potrošači. Iz tog razloga Komisija preporučuje da
se ceo postupak vodi pred jednim centralizovanim organom.
Treća bitna preporuka tiče se donošenja pravnog akta kojim bi se promenile odluke Vrhovnog suda u slučajevima Illionis Brick81 i Hanover Shoe82, u
kojima je Sud pravio razliku između direktnih kupaca (koji kupuju od proizvođača) i indirektnih kupaca (koji kupuju u daljem lancu proizvodnje), na
način da samo direktni kupci mogu da podnesu tužbu na osnovu saveznih
zakona. Na ovaj način indirektni kupci ostaju bez pravnih lekova u postupcima pred saveznim sudovima, iako ostvaruju ovo pravo na nivou svoje države. Iz tog razloga, Komisija predlaže da se priznaju podjednaka prava na tužbu za naknadu štete i direktnim i indirektnim kupcima pred saveznim sudovima.
Posle tri godine napornog rada, Komisija za modernizaciju konkurencije
je podnela svoj izveštaj Predsedniku i Kongresu, međutim i dalje nije izvesno
da li će neka od ovih preporuka biti usvojena.
80
Ovaj stav Komisije nije iznenađujući imajući u vidu da su tri predhodna izveštaja iz
1955., 1969. i 1977. godine, već predlagala izmenu ili potpuno stavljanje van snage ovog
zakona.
81 Illinois Brick Co. v. Illinois, 431 U.S. 720 (1977)
82 Hanover Shoe, Inc. v. United Shoe Mashinery Corp., 392 U.S. 481 (1968)
203
Prof. Dijana Marković – Bajalović, PhD
Ivana Stanković, MA
COMPETITION LAW IN THE UNITED
STATES OF AMERICA
Development of antitrust law in U.S.A. was gradual and lengthy. In the
course of its building up from initial standpoint of criticism of monopoly
concept as a social evil, based on the Sherman Act as a criminal-legal act,
up to the modern understanding of primary function of antimonopoly
norms as regulators of market mechanisms, almost of identical importance
were legal provisions, administrative authorities’ acts and court practice.
This fact is actually the main cause of its negative characteristics – diversity
and mutual entanglement of the contents of material - legal regulations.
However, exactly those characteristics enabled its flexibility, adjustment
and evolution and created environment in which American competition
law, as concerns its quality of material- legal solutions, has significant
advantage over remaining legal systems. Besides, one of the glories of the
U.S. system, while also one of its challenges, is the leading role played by
private enforcement (especially treble damages enforcement). The legal rules that comprise American antitrust are clearer and more reliable because
they have to be. This overview shows that U.S. competition law is the product of legal evolution, informed by changes in economic understanding.
The antitrust agencies play critical roles not just by filing lawsuits but also
by participating in the “antitrust conversation” by filing amicus briefs, issuing guidelines, giving speeches, doing studies, and conducting hearings and
workshops. That evolution continues to this day; indeed, an Antitrust Modernization Commission has been charged formally with considering whether to propose changes.
The authors in their work point out to the evolution of US antitrust
law, analyzing important highlights of much of substantive antitrust law.
Keywords: antitrust, monopoly power, monopolization, vertical restraints, horizontal restraints, merger control
204
ODABRANA BIBLIOGRAFIJA
AREEDA, P, TURNER, D, HOVENKAMP, H, Solow, J: Antitrust Law: An Analysis of
Antitrust Principles and Their Application, 2d ed., Chicago: University of Chicago Press, 2005;
BORK, R, The Antitrust Paradox (1978), Posner, R, Antitrust Law: An Economic
perspective (1976, 2ed. 2001) ;
CALKINS, S Antitrust Modernization: Looking Backwards, 31 J. Corp.L.421, 425
(2006);
CALKINS, S The Antitrust Conversation, 68 ANTITRUST L.J. 625, 2001;
ENGELMANN, F, Der Kampf gegen die Monopole in den USA, Tubingen, 1951.;
HOVENKAMP, H The Antitrust Enterprise: Principle and Execution, Cambridge,
Mass.: Harvard University Press, 2005;
HAMMOND, S An Update of the Antitrust Division’s Criminal Enforcement Program,
Before the ABA Section of Antitrust Law Cartel Enforcement Roundtable
(Nov.16, 2005) ;
MARKOVIĆ-BAJALOVIĆ, D, Nadležnosti i ovlašćenja antimonopolske komisije u
svetlu uporednopravnih rešenja „Pravo i privreda“, 1997, br.5-8;
MARKOVIĆ-BAJALOVIĆ, D, Tržišna moć preduzeća i antimonopolsko pravo, Službeni list SRJ, Beograd, 2000;
KOVACIC, W, The Modern Evolution of U.S. Competition Policy Enforcement Norms,
71 Antitrust L.J. 377, 2003;
KOVACIC, W, BAKER, J, Antitrust Law in Perspective: Cases, Concepts, and Problems
in Competition Policy, St. Paul, MN: Thomson/West, c2002;
PITOFSKY, R, GOLDSHMID, H, Wood, D: Cases and Materials Trade Regulation,
5th ed., New York, N.Y.: Foundation Press, 2003;
POSNER, R Antitrust Law, 2d ed., Chicago: University of Chicago Press, 2001;
U.S. Department of Justice: Antitrust Division Manual, September 2008;
TURNER, D “Antitrust Policy and the Cellophane Case” Harward Law Review 5,
1981;
WINERMAN, M The Origins of the FTC: Concentration, Cooperation, Control, and
Competition, 71 Antitrust L.J. 1, 2003.
205
Mr Katarina Jovičić
REŠAVANJE MEĐUNARODNIH TRGOVINSKIH SPOROVA
PRED AMERIČKOM ARBITRAŽOM
Pravni okvir za međunarodne trgovinske arbitraže u američkom pravu određuje Savezni zakon o arbitraži, koji je karakterističan po tome što na oskudan
način uređuje veći broj pitanja arbitražnog postupka. Zbog toga se u ovoj oblasti u bitnoj meri primenjuju i drugi izvori prava, pre svih sudska praksa i pravilnici institucionalnih arbitraža. Opredeljujući se za doslednost tradiciji i sudskoj
praksi formiranoj tokom više od osam decenija primene postojećeg zakona, SAD
još uvek nisu svoje arbitražno pravo reformisale prihvatajući rešenja koja dominiraju u uporednom pravu, koja su u najvećoj meri posledica uticaja UNCITRAL Model zakona o arbitraži.
Savezni zakon o arbitraži se od drugih sličnih propisa u uporednom pravu
ne izdvaja po značaju koji pridaje autonomiji volje ugovornih strana pri ugovaranju arbitraže i po ograničavanju uplitanja suda u arbitražni postupak. Međutim, za određeni broj pitanja tog postupka on sadrži karakteristična rešenja, koja su uticala na formiranje jednog, može se reći, specifičnog arbitražnog prava.
Tako, na primer, arbitražni tribunal nije ovlašćen da sam odlučuje o svojoj nadležnosti osim u slučajevima kada stranke to njegovo pravo posebno utvrde u arbitražnom sporazumu. Kada arbitraža donese odluku o ovom pitanju, u skladu
sa sporazumom stranaka, ona može biti pobijana u postupku za poništenje arbitražne odluke iz bilo kog razloga predviđenog zakonom.
Postupak imenovanja arbitara i njihov broj su, takođe, pitanja za koja američko pravo ima posebna rešenja: savezni zakon postavlja pravilo o arbitru pojedincu umesto o arbitražnom tribunalu, a kada stranke ne urede način imenovanja arbitara - sud postavlja arbitra ili arbitre ili umpire arbitra na predlog bilo koje strane u sporu.
Kada je o obavezi arbitra da se izuzme iz arbitražnog postupka ili o proceduri izuzeća arbitara reč, Savezni zakon o arbitraži ne sadrži odredbe po kojima
treba postupati. Zbog toga stranke pred arbitražom nemaju alternativu za slučaj postojanja primedbi na pristrasnost i kvalifikacije arbitara, osim da sačeka-
206
MR KATARINA JOVIČIĆ
ju da se arbitražni postupak okonča donošenjem konačne arbitražne odluke, pa
tek onda da tu odluku osporavaju u postupku za njeno poništenje. Za razliku od
Zakona, najveći broj institucionalnih arbitraža u Americi predviđa detaljna
pravila za uređenje ovih pitanja i ugovaranjem njihove nadležnosti stranke, po
pravilu, stiču mogućnost da u toku trajanja arbitražnog postupka postave i reše
pitanje izuzeća arbitra.
Određivanje i sprovođenje privremenih mera u arbitražnom postupku jedna se od tema koja Zakonom nije do kraja uređena, zbog čega nije neobično što
američki sudovi takve zahteve rešavaju od slučaja do slučaja. Problema u vezi sa
ovim pitanjem stranke, međutim, ne bi trebalo da imaju ako u svom arbitražnom sporazumu urede način njegovog rešavanja, bilo tako što bi se saglasile sa
primenom arbitražnih pravila koja predviđaju mogućnost određivanja i sprovođenja privremenih mera, bilo da izričito predvide pravo da takvu meru zatraže
od arbitraže ili suda. Iako ovo pitanje još uvek nije uređeno zakonom, niti se o
njemu izjasnio Vrhovni sud, zapaža se trend da mnogi savezni sudovi prihvataju da odrede privremene mere u arbitražnim postupcima kada nađu da je to
opravdano.
Kada je o korekcijama i ispravkama arbitražne odluke reč, američki zakon je,
takođe, karakterističan po tome što dopušta ispravljanje arbitražne odluke samo
od strane suda, ne i od strane arbitražnog tribunala. Ovo pitanje je, međutim, u
pravilnicima institucionalnih arbitraža najčešće rešeno drugačije, tako što je dopušteno arbitražnom tribunalu da se ponovo sastane radi rešavanja ovih zahteva.
I kod razloga za poništenje arbitražnih odluka predviđenih Saveznim zakonom o arbitraži nailazimo na dva neuobičajena u uporednom pravu: kada je
donošenje arbitražne odluke obezbeđeno putem mita, prevare ili drugih nedozvoljenih sredstava i kada su arbitri ili neki od njih bili očigledno pristrasni ili
podmićeni. Postojanje ovih razloga u neposrednoj je vezi sa činjenicom da Zakonom nije predviđena mogućnost i postupak za izuzeće arbitara u toku trajanja arbitražnog postupka, te da eventualna pristrasnost ili upotreba nedozvoljenih sredstava od strane arbitara u postupku donošenja odluke mora biti sankcionisana na odgovarajući način.
Zbog pomenutih i drugih karakterističnih rešenja, te relativne neusklađenosti američkog zakona sa uporednopravnim rešenjima u oblasti arbitražnog rešavanja međunarodnih trgovinskih sporova, u SAD je već duže vreme prisutna inicijativa da se izvrši njegova reforma i to po ugledu na Model zakon. Međutim,
ova inicijativa u stručnoj javnosti još uvek nema dovoljnu podršku i protiv nje
se ističe da nije dobro menjati ono što tako dugo vremena daje pozitivne rezultate u praksi.
Imajući u vidu da broj međunarodnih trgovinskih sporova koji se poveravaju na rešavanje američkim arbitražama stalno raste, to samo po sebi ukazuje
REŠAVANJE MEĐUNARODNIH TRGOVINSKIH SPOROVA PRED AMERIČKOM ARBITRAŽOM
207
na činjenicu da Savezni zakon o arbitraži uspešno funkcioniše, zbog čega ne
bi trebalo očekivati da u skorije vreme bude ozbiljno razmatrana mogućnost
njegove promene. Tome sigurno nije doprineo savršen tekst Zakona, koliko činjenica da su oni koji ga primenjuju vremenom formirali bogatu praksu koja je, u meri u kojoj im to zakon dopušta, usaglašena sa savremenim trendovima u ovoj oblasti. U tom smislu posebno se izdvajaju pravilnici institucionalnih arbitraža koje raspravljaju međunarodne trgovinske sporove koji, za
razliku od zakona, detaljno uređuju sva bitna pitanja koja se pred tim arbitražama mogu postaviti.
Ključne reči: međunarodna trgovinska arbitraža, Savezni zakon o arbitraži, arbitražni sporazum, arbitražni postupak, arbitražna odluka,
International Commercial Arbitration, Federal Arbitration Act; Arbitration
Agreement; Arbitration Proceeding; Arbitration Award;
UVOD
Interesovanje za arbitražno pravo i međunarodne trgovinske arbitraže je
već duže vreme veoma veliko ne samo u stručnoj javnosti, već i šire. To ne čudi kada se ima u vidu da se međunarodni trgovinski sporovi često rešavaju u
postupku pred arbitražom, čak u tolikoj meri da su one gotovo potisnule državne sudove u obavljanju ovih poslova. Tome je doprinelo više razloga, ali
ključno je to što je arbitražni postupak dobrovoljan i u najvećoj meri zavisi od
volje samih stranaka, a odluka koju arbitraža donese je konačna, za stranke
obavezujuća i podobna za prinudno izvršenje.
U američkom pravu vrednost i uloga arbitraže nisu odmah bile prepoznate; sudovi dugo vremena nisu prihvatali izvršavanje arbitražnih sporazuma i dopuštali su njihovo opozivanje u svako doba. Ovakvo postupanje je bilo posledica shvatanja da se ugovaranjem arbitraže želi zaobići rešavanje spora od strane suda, a sumnjalo se u objektivnost i stručnost arbitara jer se verovalo da se arbitraža ugovara pod pritiskom jače ugovorne strane, koja svoj
uticaj ostvaruje i pri donošenju odluke.
Negativan stav prema arbitraži zadržao se sve do donošenja Zakona o arbitraži države Njujork 1920. godine,1 koji je potom poslužio kao model za izradu prvog Saveznog zakona o arbitraži, poznatog pod nazivom Federal Arbitration Act (FAA), 1925. godine.2 Ovaj zakon, koji se primenjivao na celoj teritoriji SAD, po prvi put je omogućio prinudno izvršenje arbitražnih spora1
Zakon o arbitraži države Njujork iz 1920. godine, N.Y. Arbitration Law, L.1920.
Savezni zakon o arbitraži, poznat pod nazivom United States Arbitration Act, je usvojen 12. jula 1925. godine.
2
208
zuma pred američkim sudovima, nezavisno od nacionalnih prava država kojima pripadaju sudovi pred kojima se to pitanje postavi.3 Na taj način je izražena jasna namera da se podrži arbitraža kao način i sredstvo rešavanja trgovinskih sporaova.
Ubrzo po usvajanju Saveznog zakona o arbitraži, već 1926. godine je osnovano Američko udruženje za arbitražu (American Arbitration Association AAA), nezavisna i nedržavna organizacija koja deluje na celokupnoj teritoriji
SAD i organizuje arbitražno rešavanje domaćih i međunarodnih trgovinskih
sporava. Danas je to najveća i najznačajnija institucionalna arbitraža u Americi,
pred kojom se raspravlja veliki broj međunarodnih i unutrašnjih trgovinskih
sporova.
1. Pravna priroda međunarodne trgovinske arbitraže
Da bi se razumela suština međunarodne trgovinske arbitraže nužno je sagledati značajne razlike koje postoje u shvatanjima o njenoj pravnoj prirodi. O
ovom pitanju se u pravnoj teoriji vodila duga rasprava, koja nije rezultirala formiranjem jedinstvenog stava, ali su se izdvojila dva dominantna, suštinski različita shvatanja, poznata kao jurisdikciona i ugovorna teorija o pravnoj prirodi arbitraže.
Jurisdikciona teorija je starija i dugo vremena je bila dominantna u uporednom pravu. Njene pristalice smatraju da arbitraža ima pravosudnu, odnosno sudsku prirodu, te da je njen smisao u arbitriranju - suđenju. Arbitraža
je sud kao i svaki drugi, koji mora biti neutralan u odnosu na stranke i mora
se držati određenih pravila postupka. Arbitar se u procesu arbitriranja ponaša kao sudija državnog suda, a krajnji ishod arbitražnog postupka je donošenje arbitražne odluke, koja je po dejstvu izjednačena sa sudskom odlukom.
Ona to dejstvo ima zbog toga što je tako predviđeno zakonom, a ne zato što
to žele stranke koje su zaključile arbitražni sporazum.4 Arbitraža se, dakle,
3 U slučaju Moses H. Cone Mem. Hosp. v. Mercury Constr. Corp., 460 U.S. 1,24(1983),
Vrhovni sud je kao nedvosmisleno postavio pravilo da se supstancijalne odredbe Saveznog
zakona o arbitraži primenjuju kako pred saveznim, tako i pred nacionalnim sudovima kada
je o izvršnosti arbitražnih sporazuma reč.
4 Tako, npr, španski profesor Moreno Faustino Cordon, u svom radu pod nazivom “El
Arbitraje en el Derecho Espańol”, Interno e Internacional, Aranzadi, 1995, tvrdi da izvor autoriteta arbitraže i arbitara nije volja stranaka već zakon koji omogućava takvu autonomiju volje (str. 30). Još jedan španski autor, Fenech Navaro, je zastupnik jurisdikcione teorije i smatra da treća lica - aribtri, ne mogu da ostvaruju vlast koju nemaju, već je mogu dobiti samo
od države. O ovome videti opširnije u “Arbitraje en el Derecho Espańol”, Estudios de Derecho
Procesual, Bosh, Barcelona, 1962, str. 417 i dalje, navedeno prema M. Trajković, op. cit, str.
36-37.
209
shvata kao pravosudni organ, s tim što to nije državni, već privatni sud. Iako
arbitri crpu svoja ovlašćenja da rešavaju spor iz sporazuma ugovornih strana,
oni to nikada ne bi mogli, niti bi stranke ikada mogle da im daju takva ovlašćenja, da zakon to ne dozvoljava. Iz ovakvog shvatanja logično sledi da je arbitražni sporazum procesne prirode, za razliku od osnovnog ugovora koji je
materijalne prirode. Arbitražni sporazum ima nezavisnu pravnu sudbinu od
osnovnog ugovora i pravo merodavno za arbitražni sporazum može biti različito od prava merodavnog za osnovni ugovor.5
S druge strane, pojedini autori smatraju da arbitraža ima ugovornu, a ne
pravosudnu prirodu6 i njihova su mišljenja grupisana u teoriju poznatu pod
nazivom ugovorna teorija o pravnoj prirodi arbitraže. Arbitraža je, po njima,
ugovorni odnos između stranaka, koji je rezultat njihovih autonomija volja i
svi elementi arbitraže i arbitražnog postupka (arbitri, merodavno pravo, pravila postupanja i dr.), kreiraju se voljom ugovornih strana; da nema arbitražnog sporazuma, ne bi bilo ni arbitraže. Arbitražni sporazum se, bez obzira
da li je sačinjen za vreme ili nakon zaključenja osnovnog ugovora, odnosno
pre ili posle izbijanja spora, tretira kao sastavni deo osnovnog ugovora i za
njega je merodavno pravo koje je merodavno za ugovor o osnovnom poslu.
Arbitražna odluka, koja se takođe shvata kao ugovor, nema dejstvo sudske
odluke i ne može se prinudno izvršiti zato što ona nije rezultat delovanja pravosudnog organa već arbitraže, koja je zasnovala nadležnost na osnovu ugovora stranaka, u postupku koji se vodio po odredbama tog sporazuma. Stranke treba dobrovoljno da izvrše arbitražnu odluku, koja ih obavezuje kao bilo
koja obaveza na koju su pristale nekim ugovorom. Zbog toga stranka, koja je
dobila spor, u slučaju kada druga strana dobrovoljno ne izvrši arbitražnu odluku, može pred državnim sudom tužiti ovu za neizvršenje ugovora a ne za
prinudno izvršenje arbitražne odluke. Druga mogućnost je da, ako je tako zakonom predviđeno, od strane državnog suda zatraži priznanje arbitražne odluke po postupku kao da je reč o stranoj sudskoj odluci, kako bi ona bila upodobljena sa domaćom sudskm odlukom i samim tim stekla svojstvo izvršnosti.7
Ugovorna teorija ima manje pristalica i, generalno gledano, za stranke je
nepovoljnija u najvećoj meri zbog toga što otežava postupak prinudnog izvr5 Jurisdikciona (ili procesualna ili javnopravna) teorija o pravnoj prirodi arbitraže prihvaćena je npr. u Austriji, Švajcarskoj itd.
6 Pristalice ovakvog shvatanja su Merlin, Foelix, Bernard, Klein, i dr. V. Lew, Applicable,
str. 63 u nap. 1, navedeno prema G. Knežević, op. cit. str. 26.
7 Ugovorna teorija (ili civilistička ili kontraktualna) prihvaćena je u Engleskoj, i donekle
u Francuskoj.
210
šenja arbitražne odluke. Uprkos tome, ova koncepcija je prihvaćena u američkom pravu gde se veruje da stranke, koje u trgovinskim stvarima posluju u
skladu sa pravilima ustanovljenim tokom višegodišnje prakse, ugovaranjem
arbitraže izražavaju volju da svoje sporove reše primenom pomenutih pravila
i običaja a ne nekog nacionalnog prava. U tome im bolje može pomoći stručno lice, dobro upućeno u običaje i poslovnu praksu primenjivu na sporni odnos, čija je uloga prevashodno da ispravno protumači njihove namere u konkretnom ugovornom odnosu. One spor poveravaju na rešavanje arbitraži jer
arbitar, za razliku od sudije državnog suda, nije dužan da njegovo rešenje zasniva na merodavnom nacionalnom pravu,8 zbog čega odluka arbitraže bolje
odražava njihova očekivanja u sporu od odluke državnog suda. U skladu sa
tim konceptom arbitražna odluka nema snagu presude državnog suda i ne
može se pobijati zbog pogrešne primene materijalnog prava.
U uporednom pravu je, međutim, favorizovan pravosudni karakter arbitraže, a naročito njen krajnji efekat - donošenje konačne, pravnoobavezujuće
i izvršne odluke. Ovo shvatanje je našlo mesta i u mnogim važećim zakonskim tekstovima, kao npr. u Francuskom građanskom zakoniku, koji u članu
1476. predviđa da “arbitražna presuda čim se donese ima snagu pravosnažne
presude u odnosu na spor koji je presudila”.
Pored ovih teorija, u literaturi se sve češće sreće shvatanje koje pokušava
da pomiri navedene, različite koncepcije, prihvatajući argumente obe teorije i
stvarajući zasebni, mešoviti koncept o pravnoj prirodi trgovinske arbitraže.9 Po
ovom mišljenju arbitraža je ugovorne prirode po načinu na koji nastaje, jer je
njen osnov u materijalnom sporazumu stranaka (reč je o ugovoru obligacionog prava). S druge strane, imajući u vidu dejstva koja zakon priznaje arbitražnoj odluci, može se reći da je ona po dejstvima koje proizvodi pravosudna.
2. Izvori prava
SAD su federalna država i pravila kojima se uređuje arbitraža se nalaze u
saveznim propisima, propisima država članica federacije, zakonodavnim aktima i sudskoj praksi. Na saveznom nivou osnovni izvor prava je Savezni za8
Na osnovu ovog pravila logično sledi da se arbitražna olduka ne može preispitivati
zbog pogrešne primene prava u postupku njenog poništenja pred sudom. Ovakav stav nema
samo teorijski značaj u američkom pravu, već je potkrepljen i odgovarajućim odredbama Saveznog zakona o arbitraži, posebno u delu u kome se uređuje pitanje poništenja arbitražnih
odluka. O ovome detaljnije kod Paul F. Kirgis, Judicial Review and the Limits of Arbitral Authority: Lessons from the Law of Contract, St. Jhon s Law Review, Vol. 81:99(2007), str. 101
9 Među pristalicama mešovite teorije mogu se navesti Carabiber, Merger, Marmo, navedeno prema G. Knežević, op. cit, str. 26.
211
kon o arbitraži,10 koji uređuje arbitražno rešavanje sporova nastalih povodom
pomorske trgovine i plovidbe, drugih ugovora međunarodne trgovine, kao i
trgovinske sporove između država članica federacije. Ovaj zakon je podržao
arbitražno rešavanje sporova dopuštajući strankama da slobodno određuju
merodavno pravo za svoje poslovne odnose, a s druge strane, ograničio je
ovlašćenja suda u postupcima preispitivanja arbitražnih odluka. Zakon je
usvojen 1925. godine a primenjuje se i danas, mada je u međuvremenu pretrpeo nekoliko izmena i dopuna. Najbitnije izmene izvršene su 1970. godine,
kada je u zakonski tekst implementirana Njujorška konvencija o priznanju i
izvršenju stranih arbitražnih odluka.
Prema aktuelnom stanju stvari Zakon je podeljen u tri poglavlja: prvo
poglavlje obuhvata opšte i druge odredbe koje se odnose na arbitražu u SAD,
drugo je posvećeno priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka koje potpadaju pod režim Njujorške konvencije o priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka,11 a trećim je izvršena implementacija odredbi Interameričke
Konvencije o međunarodnoj trgovinskoj arbitraži.12
Savezni zakon i međunarodne konvencije koje su SAD ratifikovale u
oblasti međunarodne trgovinske arbitraže, ipak, ne uređuju sva pitanja koja
se u vezi sa jednim arbitražnim postupkom postavljaju, pa se pravne praznine u regulisanju međunarodne trgovinske arbitraže popunjavaju nacionalnim propisima o arbitraži, koje donose države članice Federacije. One u ovim
zakonima mogu uređivati gotovo sva pitanja iz oblasti arbitražnog rešavanja
sporova, pa čak i iz međunarodne trgovinske arbitraže, osim postupaka sudske kontrole odluka koje donose te arbitraže, koji se jedino i isključivo regulišu saveznim propisom.
Svaka država članica Federacije je usvojila zakon koji se odnosi na unutrašnju arbitražu. Značajan broj država (ukupno 26) je kao svoj nacionalni propis
usvojio neku verziju “Jednoobraznog zakona o arbitraži” iz 1955. godine,13 a
10 Savezni zakon o arbitraži iz 1925. godine je kodifikovan 30. jula 1947. godine, a menjan je i dopunjavan 1954, 1970, 1988. i 1990. godine.
11 Izmene i dopune Saveznog zakona o arbitraži kojim je izvršena implementacija Njujorške konvencije o priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka iz 1958. godine su izvršene 1970. godine.
12 Interamerička konvencija o međunarodnoj trgovinskoj arbitraži (Inter-American
Convention on International Commercial Arbitration) je uvrštena kao treće poglavlje u Savezni zakon o arbitraži putem izmena i dopuna tog zakona iz 1990.godine.
13 Donošenje jednoobraznog zakona (The Uniform Arbitration Act) je prvi put predložila nacionalna Konferencija za donošenje jednoobraznih zakona 1924. godine, koja ga je i
usvojila 1955. godine, sa izmenama i dopunama iz 1956. godine. Rešenja koja sadrži ovaj zakon suštinski se ne razlikuju i ne protivreče rešenjima Saveznog zakona o arbitraži.
212
njegov uticaj se primećuje i u državama kojima on nije poslužio kao uzor. Međutim, u zakonima nekoliko država nailazi se na rešenja koja ne sadrži savezni zakon, niti propisi drugih članica Federacije koji su sa njim usklađeni.14
I pored toga što sve države imaju sopstvene zakone o arbitraži, poslednjih godina je u američkom arbitražnom pravu prisutan trend donošenja posebnih nacionalnih zakona koji se odnose na međunarodnu trgovinsku arbitražu. Ovakve zakone već poseduju Kalifornija, Kolorado, Florida, Teksas,
Merilend, Havaji, Džordžija, Severna Karolina, Ohajo, Oregon i Konektikat.
Uređivanje međunarodne trgovinske arbitraže u više nivoa (savezni propisi, nacionalni propisi i sudska praksa), koji se međusobno delimično preklapaju, neretko stvara problem za stranke koje se povodom arbitražnih postupaka pojavljuju pred američkim sudovima, koje su često u nedoumici u vezi
sa određivanjem prava koje će biti merodavno za postupak i meritum u njihovom slučaju. Problem je tim veći što su američki sudovi, za sada u pojedinim slučajevima, počeli da odstupaju od principa supsidijerne primene nacionalnih propisa u odnosu na savezne u materiji međunarodne trgovinske arbitraže. U tom smislu posebno zabrinjava činjenica da je i Vrhovni sud SAD,
rešavajući u predmetu Volt Information Sciences, Inc. protiv Board of Trustees,15 potvrdio da je Apelacioni sud Kalifornije ispravno postupio kada je protumačio da su stranke izrazile volju da pravo države Kalifornije bude merodavno procesno pravo u arbitražnom postupku samo na osnovu njihovog izbora kalifornijskog prava kao merodavnog materijalnog prava. Prigovor
stranke da bi u konkretnom slučaju trebalo primeniti procesna pravila koja
predviđa Savezni zakon o arbitraži, zbog toga što je predmet iz oblasti međunarodne trgovinske arbitraže, je odbijen sa obrazloženjem da “Savezni zakon
o arbitraži nema za cilj ...da mu se poveri vođenje svih arbitražnih postupaka, već uglavnom izvršenja.... privatno ugovorenih arbitražnih sporazuma...”.16 Vrhovni sud je, nadalje, u istom predmetu jasno istakao da ne postoji savezna politika u vezi sa primenom procesnih odredbi u arbitražnim
postupcima; federalna politika je jednostavno da osigura izvršnost arbitra14 Tako, na primer, ima država koje ne dopuštaju arbitražno rešavanje sporova čiji se
predmet odnosi na nepokretnost, potraživanja po osnovu ugovora o osiguranju ili po osnovu deliktne odgovornosti. U državi Arkanzas, na primer, nije dopušteno ugovaranje arbitražnog rešavanja sporova kada se traži naknada štete po osnovu deliktne odgovornosti (paragraf 34-511 Ark.Stat. Ann). Sporovi iz oblasti osiguranja ne mogu biti predmet arbitražnog
rešavanja u državi Kentaki (Ky.Rev.Stat.§417.050), a zahtevi koji se odnose na nekretnine ne
podležu arbitražnom rešavanju u državi Ohajo (Ohio Rev. Code Ann.§2711.01).
15 489 U.S.468 (1989). Slučaj je detaljno obrađen kod G. Born, op. cit, str. 358-367.
16 G. Born, op. cit, str. 361.
213
žnih sporazuma. Arbitražni sporazumi koji potpadaju pod Savezni zakon o
arbitraži i dalje su predmet opštih saveznih ugovornih principa, s tim da
stranke mogu da predvide da on potpada i pod pravo određene države. Međutim, kada one nisu predvidele posebna proceduralna pravila za arbitražni
postupak, nacionalni propisi mogu biti merodavni sve dotle dok ne ugrožavaju osnovne ciljeve i svrhu koju ima Savezni zakon o arbitraži.17
Osim zakona i sudske prakse, izvori prava međunarodne trgovinske arbitraže su i pravilnici institucionalnih arbitraža koje rešavaju međunarodne
trgovinske sprove. Kako je stalna institucionalna arbitraža Američkog udruženja za arbitražu nauticajnija u rešavanju međunarodnih trgovinskoh sporova, njen Pravilnik o trgovačkoj arbitraži (Commercial Arbitration Rules)18
je vodeći izvor prava u ovoj grupi. Ovo Udruženje ima i posebne pravilnike
za određene vrste sporova, na primer za tekstilnu industriju, građevinarstvo,
trgovinu prehrambenim proizvodima i dr, ali i Dopunski pravilnik za međunarodnu trgovačku arbitražu iz 1986. godine, koji se primenjuje u svim međunarodnim sporovima o kojima se raspravlja pred ovom institucijom.
3. Arbitražni sporazum i arbitrabilnost
Arbitražni sporazum kao ugovor stranaka kojim one izražavaju volju da
svoje buduće sporove ili već nastali spor povere na rešavanje arbitraži, po pravilu, mora biti sačinjen u pismenoj formi da bi bio punovažan. Ovo pravilo, koje
nije izričito formulisano Saveznim zakonom o arbitraži, proizlazi na osnovu
njegovih paragrafa 2. i 4, kao i na osnovu člana 1.1. Pravilnika o trgovačkoj arbitraži. Sudska praksa je fleksibilna u tumačenju odredbi koje se odnose na ovo
pitanje i priznaje kao punovažne i arbitražne sporazume zaključene razmenom
pisama i telegrama, pa čak i sadržane u narudžbenicama pod uslovom da su
obe stranke izvršile svoje obaveze na osnovu narudžbenice.19 Ovaj sporazum
može biti zaključen kao sastavni deo ugovora o osnovnom poslu, kojim se arbitraži poverava rešavanje svih eventualnih budućih sporova iz tog ugovora (arbitražna klauzula), ili kao zasebni sporazum u kome stranke već nastali spor
poveravaju na rešavanje arbitraži (arbitražni kompromis).20
17
Ibidem.
Poslednje izmene i dopune ovog pravilnika stupile su na snagu 1. marta 2008. godine. Pravilnik se može pogledati na adresi www.adr.org
19 M. Stanivuković, Međunarodna trgovačka arbitraža u pravu Sjedinjenih američkih
država, u zborniku Meunarodna trgovinska arbitraža, Beograd, 1996, str. 119.
20 Ovo pravilo, ipak, nije univerzalno u američkom pravu s obzirom da zakoni dvanaest država članica federacije predviđaju da se arbitraži može poveriti na rešavanje samo već
nastali spor, a ne i eventualni budući sporovi. M. Stanivuković, op. cit, str. 120.
18
214
Saveznim zakonom o arbitraži nije uređeno pitanje ko može zaključivati
arbitražni sporazum, ali na osnovu postojećih propisa i sudske prakse zaključuje se da subjekti tog ugovora mogu biti fizička i pravna lica koja imaju poslovnu sposobnost, pa čak i nepunoletna lica pod uslovom da se prethodno
od suda zatraži da donese odluku kojom se dopušta arbitražno rešavanje.21
Stranke mogu dogovoriti arbitražno rešavanje sporova u plovidbenopravnim poslovima ili trgovačkim ugovorima.22 Iako je zakonom predviđeno
šta se podrazumeva pod ovim pojmovima,23 u praksi je tim povodom bilo
nedoumica. Sudovi su, pre svega, različito tumačili pojam “trgovina” i pojedini su, primenjujući pravila o uskom tumačenju, arbitražu dopuštali samo u
sporovima iz ugovora čije izvršenje podrazumeva prelaz robe preko teritorija
različitih država, dok su drugi smatrali da je ona dozvoljena kod svakog trgovinskog ugovora kod koga postoji bilo koji element inostranosti. Ove razlike
u tumačenju beleže se sve do 1995. godine, kada je Vrhovni sud u predmetu
Allied-Bruce Terminix Companies, Inc. v. Dobson,24 odlučio da pojam “trgovina” iz Saveznog zakona o arbitraži treba široko tumačiti i da se on odnosi
na sve trgovinske ugovore.
Problem dopuštenosti zaključenja arbitražnog sporazuma nije do kraja
bio rešen pomenutom odlukom Vrhovnog suda, pošto se u praksi često postavljalo i pitanje da li se sporovi iz drugih oblasti, osim trgovinskih, mogu
raspravljati pred arbitražom u skladu sa Saveznim zakonom. Sudovi su dugo
vremena takve zahteve rešavali u svetlu ugovornog koncepta o pravnoj prirodi arbitraže, koji je shvatan tako da je arbitriranje dopušteno samo u trgovinskim sporovima budući da su to predmeti gde stranke imaju autonomiju volje da urede svoje odnose. Tek šezdesetih godina prošlog veka je došlo do zaokreta o ovom pitanju, zahvaljujući presedanu Vrhovnog suda u predmetu
21
Ibid.
Paragraf 2. Saveznog zakona o arbitraži.
23 “Plovidbeni pravni poslovi” podrazumevaju ugovore o zakupu broda, konosmane
brodskih prevoznika, ugovore o iskrcavanju odn. ukrcavanju robe na brodove i o kkorišćenju pristaništa, ugovore o popravci brodova, sudare brodova i sva druga pitanja spoljne trgovine koja bi, pod pretpostavkom da su predmet spora, spadala u nadležnost suda koji rešava
o plovidbenimk sporovima. “Trgovina” u ovom tekstu podrazumeva trgovinu između saveznih država SAD, trgovinu sa stranim državama, trgovinu na bilo kojoj teritoriji SAD ili u Distriktu Kolumbija, trgovinu između takvih teritorija i bilo koje savezne države SAD ili strane
države i trgovinu između Distrikta Kolumbija i bilo koje savezne države SAD, teritorije ili
strane države; međutim, odredbe ovog zakona ne primenjuju se na ugovore o zaposlenju pomoraca, radnika na železnici, ili drugih radnika zaposlenih u delatnostima spoljne trgovine
ili trgovine između saveznih država. (paragraf 1. Zakona o arbitraži).
24 513 U.S. 265 (1995)
22
215
United Steelworkers of America v. Enterprise Wheel & Car. Corp25, koji je po
prvi put odobrio primenu Saveznog zakona o arbitraži u jednom radnom
sporu, sa obrazloženjem da je “pitanje tumačenja kolektivnih ugovora pitanje
za arbitra....sve dok se arbitražna odluka odnosi na zaključivanje ugovora sudovi nemaju nadležnost da preispituju ugovor jer se njihovo tumačenje ugovora razlikuje od tumačenja arbitra.”26 Navedenom odlukom sud, ipak, nije
napustio koncept o ugovornoj prirodi arbitraže, ali je njom otvorio vrata za
prihvatanje arbitriranja i u sporovima koji nisu trgovinski niti su u vezi sa plovidbenim poslovima.
Ugovorni koncept o pravnoj prirodi arbitraže je nametao još jednu prepreku na putu prihvatanja arbitraže u američkom pravu; smatralo se da arbitražno rešavanje nije dopušteno u predmetima kod kojih bi rešenje spora
zadiralo u primenu imperativnih propisa i sudovi su u tim slučajevima odbijali da priznaju arbitražni sporazum.27 O ovom pitanju stav se izmenio tek
nakon što je Vrhovni odlukom u predmetu Mitsubishi Motors Corp. v. Soler
Chrysler-Plymouth, Inc28 1985. godine načinio presedan i poverio arbitraži da
rešava spor proizašao iz ugovora o međunarodnoj trgovini, uprkos tome što
je u njemu trebalo primeniti obavezujuće propise antimonopolskog zakona.
Tek nakon ove odluke arbitraža je konačno zadobila položaj legitimnog sredstva za raspravljanje sporova u američkom pravu, mada se istovremeno može postaviti i pitanje da li je time narušena koncepcija o ugovornoj prirodi arbitraže, koja je originalno zastupljena u Saveznom zakonu o arbitraži i u praksi poštovana desetinama godina?
Pitanje samostalnosti arbitražnog sporazuma se, takođe, posmatralo u
svetlu vladajućeg koncepta o pravnoj prirodi arbitraže, po kome arbitražna
klauzula prati sudbinu osnovnog ugovora i nepunovažnost glavnog ugovora
iz ma kog razloga bi dovodio i do nepunovažnosti njegove odredbe kojom se
ugovora nadležnost arbitraže. Brojne primedbe na račun ovakvog tumačenja
konačno su stigle i do Vrhovnog suda, koji je presedanom u predmetu Prima
Painc Corp. v. Flood & Conklin Mfg. Col29 načinio zaokret u shvatanju ovog
pitanja, odbivši prigovor stranke da je arbitražna klazuzula ništava pošto je
25
363 U.S. 593 (1960)
Paul F. Kirgis, navedeno delo, str. 102.
27 Tako je Vrhovni sud u slučaju Wilko w. Swan ( 346 U.S. 427 (1953)) odbio da prepusti spor na rešavanje arbitraži i pored postojanja arbitražnog sporazuma zato što je rešenje
spora nalagalo primenu obavezujućih normi Zakona o osiguranju, a sud je bio zabrinut da se
među arbitrima neće naći sudija koji bi ih uputio u pravilnu primenu prava.
28 473 U.S. 614 (1985)
29 388 U.S.220 (1987), navedeno prema M. Stanivuković, op. cit, str. 123.
26
216
glavni ugovor ništav zbog prevare. U obrazloženju svoje odluke sud je istakao
da “o takvom prigovoru može i treba da odlučuje arbitraža jer bi, inače, arbitražni postupak, za koji se očekuje da obezbedi brzo i jednostavno rešenje
spora, mogao biti vrlo lako osujećen u svakoj prilici pozivom na takav prigovor”. Kao jedini izuzetak, sud je naveo situaciju kada se jedna od stranaka poziva na prevaru koja je uticala na ugovaranje same arbitražne klauzule. “U takvom slučaju, odluka pripada sudu, a ne arbitraži”.30
Samostalnost arbitražne klauzule proklamovana je i u Pravilniku Američkog udruženja za arbitražu, koji u članu 15.2. izričito predviđa da arbitražni sporazum predstavlja samostalni ugovor.
Pravni efekat zaključenog arbitražnog sporazuma ogleda se u tome
što je sud, pred kojim se pokrene “parnica ili drugi postupak o pravnom pitanju koje treba da se poveri na rešavanje arbitraži u skladu sa arbitražnim
sporazumom u pismenom obliku“ ...dužan da prekine „postupak na zahtev
jedne od stranaka dok se ne obavi arbitraža u skladu sa uslovima arbitražnog
sporazuma, pod uslovom da stranka koja traži prekid postupka nije prekršila
svoju obavezu da učestvuje u navedenoj arbitraži” (&3. Saveznog zakona o arbitraži). Takođe, kada stranka odbija da učestvuje u arbitraži a postoji arbitražni sporazum u pismenoj formi, druga stranka može prisiliti ovu na učestvovanje u tom postupku tako što će izdejstvovati kod nadležnog suda31 da
donese odluku kojom se naređuje sprovođenje arbitraže na način predviđen
arbitražnim sporazumom (&4. Zakona).
4. Arbitražni postupak
Proceduralne odredbe u Saveznom zakonu o arbitraži su prilično oskudne i dosta pitanja arbitražnog postupka njima nije uopšte ili nije dovoljno
uređeno. To je primetno već kod pitanja pokretanja ovog postupka, o kome
Zakon ne sadrži ni jednu odredbu, za razliku od Pravilnika Američkog udruženja za arbitražu po kome se arbitražni postupak smatra pokrenutim onog
dana kada je odgovarajući zahtev u pismenom obliku primljen u sekretarijatu arbitraže.32 Pravilnik ove arbitraže nalaže da se odmah podnese i tužbeni
zahtev (član 2(3)), kao i depozit troškova (član 33), dok Sekretarijat tuženom
30
Ibidem.
31 U ovom slučaju reč je o saveznom okružnom sudu SAD koji bi bio stvarno nadležan
da raspravi konkretni spor da nema arbitražnog sporazuma.
32 Član 2(2) Pravilnika.
217
dostavlja tužbu na odgovor koji treba da bude u pismenoj formi, radi njegovog daljeg prosleđivanja tužiocu.
Mesto arbitraže stranke određuju arbitražnim sporazumom, a kada one
to ne učine sud će ga odrediti u sklopu odluke po zahtevu stranke da naredi
održavanje arbitraže i to će biti neko mesto na teritoriji okruga u okviru njegove nadležnosti (&4 Saveznog zakona o arbitraži). Kada je, međutim, reč o
arbitražama uređenim Drugim poglavljem Saveznog zakona o arbitraži (arbitraže u režimu Njujorške konvencije o priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka), paragrafom 206. je predviđeno da sud “može da naredi da se
sprovodi arbitraža u skladu sa arbitražnim sporazumom u bilo kojem mestu
koje je predviđeno arbitražnim sporazumom, bez obzira da li se to mesto nalazi na teritoriji SAD ili izvan nje...”. Pitanje mesta održavanja arbitraže, kada
o tome ne postoji sporazum stranaka, ređe se postavlja ako one povere rešavanje spora nekoj institucionalnoj arbitraži, s obzirom da njihovi pravilnici
predviđaju rešenje za te situacije, najčešće će se postupak voditi u mestu sedišta arbitraže ili u mestu koje odredi arbitražna institucija.33
Način imenovanja arbitara stranke takođe uređuju arbitražnim sporazumom. U nedostatku njihove autonomije volje u vezi sa ovim pitanjem arbitražni sporazum će biti punovažan, ali arbitre će imenovati sud na predlog zainteresovane stranke. Pravilo je da sud imenuje jednog arbitra u predmetu, a
samo kada potrebe slučaja nalažu može odrediti i više arbitara ili umpire arbitra (&5 Zakona). Pravilo o arbitru pojedincu je specifičnost američkog arbitražnog prava, pošto u uporednom pravu preovlađuje shvatanje da arbitraža treba da sudi u veću koje čini neparan broj arbitara (po pravilu tri). Pored
toga, u američkom pravu arbitra imenuje sud na predlog bilo koje strane u
sporu, dok je u uporednom pravu uobičajeno da svaka stranka imenuje po
jednog arbitra, pa onda oni da imenuju trećeg34. Rešenje Saveznog zakona o
arbitraži u pogledu broja arbitara sledi i Pravilnik arbitraže pri Američkom
udruženju za arbitražu, po kome se u postupku imenuje jedan arbitar u slučaju da stranke ovo pitanje nisu uredile arbitražnim sporazumom, osim kada
okolnosti slučaja upućuju na potrebu imenovanja tri arbitra (član 5. Pravilnika). Kada je arbitražno veće sastavljeno od tri arbitra pa je jednom prestala
funkcija, postupak se može nastaviti i pred dva arbitra (čl. 8. i 11. Pravilnika).
33
Članom 13(1) Pravilnika AAA predviđeno je da o mestu arbitraže, ako ono nije dogovoreno arbitražnim sporazumom, preliminarno odlučuje sekretarijat arbitraže, a definitivno arbitražni tribunal u roku od 60 dana od dana njegovog konstituisanja.
34 Na primer čl. 10(2) i 11. UNCITRAL Model zakona o arbitraži, čl. 8.2. Pravilnika ICC
arbitraže, kao i većina nacionalnih propisa o arbitraži. Pravilo o jednom arbitru, osim ako
okolnosti slučaja ne upućuju na drugačije rešenje, primenjuje se i pred Londonskim sudom
međunarodne arbitraže (London Court of Internatiinal Arbitration)
218
Za arbitra može biti imenovano svako lice, nezavisno od toga da li je ono
američki državljanin ili ne. Ograničenje u pogledu ličnosti arbitra postoji samo u odnosu na sudije državnih sudova i one ne mogu obavljati ovu funkciju pošto je to određeno Pravilnikom o ponašanju sudija koji je usvojila Američka advokatska komora.35
Izuzeće arbitara je pitanje o kome se Savezni zakon o arbitraži uopšte ne
izjašnjava, zbog čega i nije neobično što se takvi zahtevi retko postavljaju u
postupcima pred američkim arbitražama. To praktično znači da su stranke
prinuđene da sačekaju da se arbitražni postupak okonča, pa tek onda mogu
da u zahtevu za poništenje arbitražne odluke pred redovnim sudom istaknu
prigovore na pristrasnost ili kvalifikacije arbitara. Uviđajući nepovoljnost
ovakvog zakonskog rešenja za stranke, pravilnici većine institucionalnih arbitraža sadrže detaljne odredbe o ovom pitanju. Tako, na primer, Pravilnik
Američkog udruženja za arbitražu u članu 7. propisuje da se izuzeće arbitra
može zatražiti iz bilo kog razloga koji ukazuje na opravdanu sumnju u nepristrasnost ili nezavisnost arbitra, a da o zahtevu za izuzeće odlučuje arbitražna
institucija na osnovu diskrecionog prava (član 8.).
Pravo arbitražnog tribunala da sam odlučuje o svojoj nadleženosti je, u
izvesnoj meri, ograničeno u američkom pravu time što se odredbe Saveznog
zakona tumače tako da je za rešenje ovog pitanja nadležan sud, osim kada su
stranke na nedvosmislen način izrazile želju da to pitanje povere na rešavanje
arbitrima. U takvim slučajevima odluka tribunala kojom odlučuje o svojoj
nadležnosti može biti predmet preispitivanja u postupku poništenja arbitražne odluke na osnovu bilo kog razloga navedenog u & 10 Zakona.
Arbitraža sudi po pravilima postupka koje su stranke odredile kao merodavno u arbitražnom sporazumu. Pošto Savezni zakon ne predviđa rešenje za
situaciju kada se stranke ne dogovore oko ovog pitanja, praksa pokazuje da
arbitraža najčešće primenjuje pravila koja su na snazi u mestu arbitraže. Čak
i kada stranke ugovore da će u postupku biti merodavno određeno pravo, arbitraža je dužna da primeni imperativne procesne odredbe mesta u kome zaseda, a dispozitivne u meri u kojoj nisu u suprotnosti sa arbitražnim pravilima čiju su primenu stranke ugovorile.36 Kada je o Pravilniku Američkog
udruženja za arbitražu reč, ovom pitanju posvećena je dovoljna pažnja i predviđeno je da će sekretarijat arbitraže preliminarno odlučiti o pravilima koja će
se primeniti u postupku, dok o tome definitivno odlučuje arbitražni tribunal
u roku od 60 dana od dana konstituisanja (član 13(1)).
35 Holtzmann, Howard M, National Report - United States, str. 125, navedeno prema M.
Stanivuković, op. cit, str. 124.
36 Holtzmann, Howard, M., National Report - United States, str. 132, navedeno prema
M. Stanivuković, op. cit, str. 130.
219
I za merodavno materijalno pravo važe slična pravila - stranke su slobodne da ga odrede u arbitražnom sporazumu, a kada one to ne učine arbitri će
odlučiti koje će pravo primeniti na meritum.37
U toku trajanja arbitražnog postupka moguće je sprovoditi privremene
mere i za to je, po odredbama Saveznog zakona o arbitraži, nadležan sud. Paragrafom 8. Zakona ustanovljeno je pravo zainteresovane stranke da od nadležnog suda zatraži sprovođenje privremene mere u sporovima iz oblasti pomorske trgovine i plovidbe, i to zaplenom broda ili druge imovine koja pripada stranci u sporu. Imajući u vidu da pitanje dopuštenosti određivanja i
sprovođenja privremenih mera od strane suda u ostalim vrstama sporova nije uređeno Zakonom, ono je dugo vremena bilo sporno u američkoj sudskoj
praksi; sudovi su čak odbijali da sprovode ove mere sa obrazloženjem da im
nije dopušteno da o tome odlučuju na osnovu člana II(3) Njujorške konvencije o priznanju i izvršenju stranih sudskih odluka, koji predviđa da sud u slučaju postojanja arbitražnog sporazuma može samo stranke da uputi na arbitražu.38 Kako se Vrhovni sud još uvek nije izjasnio o ovom pitanju, to se u
praksi i dalje sreću različita rešenja tim povodom pa bi stranke ovaj problem
mogle prevazići tako što bi u arbitražnom sporazumu dogovorile primenu
proceduralnih pravila koja izričito dopuštaju određivanje i sprovođenje privremenih mera u arbitražnom postupku od strane državnog suda, ili da same predvide to pravo u pomenutom sporazumu.
Ugovaranjem nadležnosti odgovarajuće institucionalne arbitraže pitanje
određivanja i sprovođenja privremenih mera se prevazilazi pošto većina pravilnika ovih institucija sadrži pravila o tome. Tako, na primer, Pravilnik Američkog udruženja za arbitražu u članu 31. dopušta arbitražnom tribunalu da
određuje privremene mere na zahtev zainteresovane stranke u slučajevima
kada nađe da je to opravdano. Posebno zanimljivo rešenje o ovom pitanju sadržano je u Pravilima Međunarodnog instituta za prevenciju i rešavanje sporova (International Institute for Conflict Prevention and Resolution),39 po kojima Institut, na zahtev zainteresovane strane, pre formiranja arbitražnog tribunala može da imenuje specijalnog arbitra koji će odlučiti o zahtevu za spro37 Savezni zakon o arbitraži ovo pitanje ne uređuje posebnim odredbama, dok je ono u
potpunosti regulisano u članu 28(1) Pravilnika američkog udruženja za arbitražu
38 Mc Creary Tire& Rubber Co. v. CEAT S.p.A, 501 F.2d 1032 (3d Cir.1974), I.T.A.D.
Associates Inc. v. Podar Broghers, 636 F. 2d 75 (4th Cir. 1981), Cooper v. Ateliers de la Motobecane, S.A. 57 N.Y. 2d 408, 442 N.E. 2d 1239, 456 N.Y.S. 2d 728 (1982), navedeno prema
M. Stanivuković, op. cit, str. 129.
39 Reč je o neprofitnoj nevladinoj organizaciji koja se bavi alternativnim rešavanjem
sporova (putem arbitraže i u postupku mirenja). Sedište ove organizacije je u Njujorku, a važeći pravilnik je poslednji put menjan 1. novembra 2007. godine. O ovoj organizaciji i njenom pravilniku: http://www.cpradr.org/
220
vođenje privremenih mera40 i na taj način zaštiti interese zainteresovane strane čak i pre formiranja arbitražnog tribunala. Uobičajeno, zainteresovana
strana bi morala da sačeka da se formira arbitražni tribunal, što ponekad može potrajati i po nekoliko meseci, pa tek onda da postavi zahtev za određivanje i sprovođenje privremene mere, za koje vreme joj može biti naneta nenadoknadiva šteta.
Kada je o ostalim proceduralnim odredbama reč, Savezni zakon o arbitraži, opet, ne sadrži odredbe koje bi uredile pitanje zastupanja stranaka u postupku, načina na koji one iznose svoje stavove, izvođenja dokaza, obaveznosti sprovođenja usmene rasprave itd. U nedostatku posebnih zakonskih pravila, sva pomenuta i druga pitanja arbitražnog postupka rešavaju se po pravilima i propisima merodavnog procesnog prava, najčešće zakona države u
kome arbitraža zaseda. Za razliku od zakona, pravilnici institucionalnih arbitraža sva relevantna pitanja postupka detaljno uređuju.
5. Arbitražna odluka
Savezni zakon o arbitraži ne predviđa posebna pravila o formi i sadržini
arbitražne odluke, ali se na osnovu nekih njegovih članova41 zaključuje da
odluka arbitara treba da bude u pismenoj formi. Njujorška konvencija o priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka, koja je inkorporisana u Drugo
poglavlje Saveznog zakona o arbitraži, takođe ukazuje na potrebu da arbitražna odluka bude u pisanom obliku.42 I pravilnici institucionalnih arbitraža po
pravilu uređuju ovo pitanje, pa tako Pravilnik Američkog udruženja za arbitražu predviđa obaveznost pismene forme za arbitražnu odluku, ali i elemente koje mora da sadrži.43 Štaviše, ovaj pravilnik predviđa mogućnost da arbitražni tribunal donosi različite vrste arbitražnih odluka, kako konačne, tako i
privremene arbitražne odluke, međuodluke i delimične arbitražne odluke.44
40
Član 14. Pravilnika.
Na primer na osnovu člana 13. koji uređuje pitanje potvrđivanja arbitražne odluke
od trane suda, kao i n osnovu člana 9. koje uređuje pitanje potvrđivanja arbitražne odluke
od strane suda.
42 Članom IVNjujorške konvencije o priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka je
predviđeno da stranka mora da podnese original ili overenukopiju te odluke nadležnom sudu.
43 Tako je članom 27. Pravilnika AAA predviđeno da odluku mora da potpiše arbitar
pojedinac, odnosno većina arbitara ako je sudilo arbitražno veće; obavezno mora biti označeno mesto donošenja odluke (po pravilu je reč o mestu sedišta arbitraže) i datum kada je
doneta; ali i ostale obavezne elemente u skladu sa primenjenim procesnim pravom, ako ono
to nalaže.
41
221
U američkom pravu se smatra da je arbitraža donošenjem konačne odluke ispunila svoju dužnost i da je arbitražni tribunal, kao sud nastao na osnovu privatnog sporazuma stranaka, prestao da postoji u momentu kada je doneo konačnu odluku o sporu. U skladu sa navedenim, on ne može ponovo biti konstituisan na osnovu istog sporazuma jer je taj sporazum ispunjen u celini donošenjem konačne arbitražne odluke, zbog čega se zahtevi za njene
eventualne naknadne izmene i ispravke ne mogu postavljati arbitraži već isključivo nadležnom sudu. Sud, na osnovu odredbi stava 1. paragrafa 11. Saveznog zakona o arbitraži, može očigledne greške ili manjkavosti odluke da
odstrani ako to ne utiče na odluku o meritumu, pa čak i da, u cilju “ostvarivanja smisla arbitražne odluke i postizanja pravičnog rešenja za stranke” donese odluku o izmeni ili ispravci arbitražne odluke (stav 2. istog paragrafa).
U uporednom pravu, za razliku od američkog, nije uobičajeno da sudovi
imaju ovako široka ovlašćenja u odnosu na arbitraže.
Analizirajući pravilnike institucionalnih arbitraža kada je o ovom pitanju
reč, još jednom se srećemo sa činjenicom da ovi izvori prava napuštaju zakonsku koncepciju koja je u praksi ocenjena kao nepovoljna za stranke zbog toga što usporava i otežava postupak rešavanja sporova. Tako, na primer, Pravilnik Američkog udruženja za arbitražu ovo pitanje uređuje prediviđajući da
stranke mogu, u roku od 30 dana od dana prijema odluke, od arbitražnog tribunala zatražiti njeno tumačenje, korekciju ili dopunu, o čemu je tribunal dužan da postupi kada nađe da je zahtev opravdan, u roku od 30 dana od dana
prijema takvog zahteva.45
Arbitražne odluke u američkom pravu nemaju dejstvo pravosnažne sudske odluke sve dok ne budu upodobljene sa sudskom presudom u odgovarajućem postupku pred nadležnim sudom. Pravilo važi kako za domaće, tako i
za strane arbitražne odluke, pri čemu se stranim smatraju sve odluke donete
van teritorije SAD, kao i odluke donete na njenoj teritoriji ako stranke u sporu imaju strano državljanstvo ili prebivalište u inostranstvu.46
Potvrđivanje arbitražne odluke pred nadležnim sudom mora se zatražiti
u odgovarajućem roku, a prema Saveznom zakonu o arbitraži to je godinu
dana od dana njenog donošenja (član 9), odnosno tri godine kada je reč o od44
O vrstama arbitražnih odluka videti detaljnije kod K. Jovičić, Odluke međunarodnih
trgovinskih arbitraža koje se mogu poništavati pred sudom, Pravni život br. 12/2007, str. 583596.
45 Član 30(1) Pravilnika.
46 Bergsen v. Joseph Muller Corp., 548 F. Supp. 650 (S.D.N.Y. 1982), aff d, 710 F. 2d 928
(2d cir.1983), navedeno prema M. Stanivuković, op. cit, str. 127.
222
luci iz Drugog poglavlja Zakona (član 207). Sud je dužan da arbitražnu odluku potvrdi uvek kada ona nije poništena, izmenjena ili ispravljena i ako nije u
toku postupak radi njenog poništenja, izmene ili ispravke.
6. Poništenje arbitražnih odluka
Pošto arbitražne odluke nisu izjednačene po dejstvu sa presudama državnih sudova, neophodno je da one to svojstvo steknu u odgovarajućem postupku pred redovnim sudom. Tek nakon što se ovaj postupak sa uspehom
okonča, arbitražna odluka postaje podobna za prinudno izvršenje. Kada sud
odbije zahtev za potvrđivanje arbitražne odluke, to ne sprečava stranku da
ponovo, pred nekim drugim sudom, pokrene postupak sa istim zahtevom u
okviru zakonom predviđenog roka, pod uslovom da arbitražna odluka nije u
međuvremenu izmenjena, ispravljena ili poništena.
Poništenje odluka koje donose međunarodne trgovinske arbitraže je uređeno Prvim poglavljem Saveznog Zakona o arbitraži, koji tom pitanju posvećuje samo jedan član (§10). Njime je predviđeno da svaka stranka koja je učestvovala u arbitražnom postupku ima pravo da pokrene postupak poništenja
arbitražne odluke u sledećim slučajevima:
a) Ako je donošenje arbitražne odluke obezbeđeno putem mita,prevare
ili drugih nedozvoljenih sredstava;
b) Ako su arbitri ili neki od njih bili očigledno pristrasni ili podmićeni;
c) Ako su arbitri krivi zbog toga što su odbili da odlože raspravu mada
je stranka dokazala da za to postoje opravdani razlozi, ili zbog toga što
su odbili da izvedu važne dokaze bitne za rešavanje spora; ili zbog toga što su nekim drugim pogrešnim postupcima povredili prava bilo
koje od stranaka;
d) Ako su arbitri prekoračili svoja ovlašćenja, ili su tako nekvalitetno vršili svoja ovlašćenja da nisu došli do zajedničke, konačne i definitivne
arbitražne odluke o predmetu spora koji im je poveren na rešavanje.
Postupak u kome se odlučuje o poništenju arbitražne odluke je parnični po vrsti i pokreće ga zainteresovana stranka zahtevom za poništenje. Iako
je stavom 1. paragrafa 10 Zakona izričito predviđeno da se zahtev podnosi saveznom sudu u SAD u okrugu u kojem je odluka doneta, ova odredba je na
različite načine tumačena od strane sudova: dok su jedni smatrali da je reč o
propisu obavezujućeg karaktera, drugi su bili mišljenja da je norma više upućujuća, te da su moguća i drugačija rešenja. Tako su se, na primer, pojedini
sudovi oglašavali mesno nadležnim da postupaju po zahtevima za poništenje
arbitražne odluke i na osnovu činjenice da se u istom mestu već vodi postupak za potvrđivanje te odluke,47 ili za njeno prinudno izvršenje.48 I u određivanju stvarne nadležnosti sudova su zabeležena različita postupanja pošto su
223
neki nacionalni sudovi smatrali, i pored toga što su zakonom postupci poništenja arbitražnih odluka izričito povereni saveznim sudovima, da sa tim sudovima imaju konkurentnu nadležnost u obavljanju ovih poslova.49
Ocenjivanje blagovremenosti zahteva za poništenje arbitražne odluke
je, takođe, vršeno na različite načine, s obzirom da to pitanje nije uređeno zakonom. Naime, odredbe §12 predviđaju da se “obaveštenje o podnošenju
predloga za poništaj, izmenu ili ispravku arbitražne odluke mora dostaviti suprotnoj stranci ili njenom punomoćniku u roku od tri meseca od dana kada
je arbitražna odluka doneta ili dostavljena strankama,” na osnovu čega se zaključuje da se i zahtev za poništenje arbitražne odluke može podneti u navedenom roku. Veći deo sudske prakse je zauzeo stav da je reč o roku koji je prekluzivan, mada su pojedini sudovi cenili kao blagovremene i zahteve podnete po njegovom isteku, pod uslovom da se oni koriste kao sredstvo protiv potvrđivanja arbitražne odluke pred sudom. Tako se tolerisalo podnošenje zahteva za poništenje sve do isteka roka u kome se može zatražiti potvrđivanje
arbitražne odluke pred sudom.50
Nedoumice u vezi sa rokom za podnošenje zahteva za poništenje arbitražne odluke izaziva i to što nije precizno određeno kada on počinje da teče; da
li je to dan kada je arbitražna odluka doneta ili dostavljena strankama. Pored
toga, ni pitanje eventualnog prekida u njegovom trajanju za vreme dok arbitraža odlučuje po zahtevu za ispravku ili dopunu odluke nije zakonom uređeno, što dodatno doprinosi pravnoj nesigurnosti stranaka.
Oskudno zakonsko regulisanje je karakteristično i za određivanje polja
primene odredbi Prvog poglavlja Zakona u postupcima za poništenje odluka
međunarodnih trgovinskih arbitraža, pa se u praksi postavilo pitanje da li se
taj režim primenjuje, i pod kojim uslovima, u svim postupcima poništenja
odluka međunarodnih trgovinskih arbitraža ili se, kada su predmet poništenja odluke koje potpadaju pod Drugo i Treće poglavlje Zakona, primenjuju
neka posebna pravila. U nedostatku pisanih pravila sudska praksa je i u reša47
Fukaya Trading Co. v. Eastern Marine Corp., 322 F-Supp. 278, 280 (S.D.N.Y. 1971);
Cat Am. Co. v. Pearl Grange Fruit Exchange, Inc., 292 F. Supp. 549 (S.D.N.Y. 1968); Paul Allison, Inc. v. MInikin Storage of Omaha, Inc., 452 F. Supp. 573 (D.Neb. 1978).
48 Tesoro Petroleum Corp. v. Asamera (South Sumatra) Ltd, 798 F.Supp. 400 (W.D.Tex
1992); Smiga NI Metal Services, Inc. v. ICM Steel Corp. 514 F.Supp. 164 (N.D.Ill. 1981).
49 Lee v. Dean Vitter Reynolds, Inc., 594 So.2d 783 (Fla. Ct. App 1992); United Services
General Life Co. v. Bauer, 568 So.2d 1321 (Fla. Ct. App. 1990); Hilton Construction Co. v. Martin Mechanical Contractors, Inc., 308 S.E.2d 830 (Ga. 1983).
50 Chaffeurs Union No.264 v. Ruan Transp. Corp., 473 F.Supp. 298 (N.D.Ind. 1979); Paul
Allison, Inc. v. Minikin Storage of Omaha, Inc., 452 F.Supp. 573 (D. Neb. 1978); Riko Enterprises, Inc. v. Seattle Supersonics Corp., 357 F. Supp. 521 (S.D.N.Y. 1973).
224
vanju ovog pitanja različito postupala. Tako se, na primer, Distriktski sud u
Teksasu oglasio nenadležnim za vođenje postupka za poništenje arbitražne
odluke, koja potpada pod režim Drugog poglavlja Saveznog zakona o arbitraži, zbog toga što njegova nenadležnost u konkretnom slučaju proizlazi iz odredbi §10 Zakona.51 U zauzimanju ovakvog stava sud je posebno cenio činjenicu da o pitanju određivanja nadležnog suda za vođenje postupka za poništenje arbitražne odluke nema specijalnih odredbi u Drugom poglavlju Zakona, na osnovu čega je zaključio, a ovo u skladu sa §208 Zakona,52 da u takvim
slučajevima treba primeniti relevantne odredbe Prvog poglavlja. Kako one,
između ostalog, predviđaju da o poništenju arbitražnih odluka odlučuje sud
u okrugu u kome je odluka doneta, a odluka je doneta u Njujorku, to zahtev
za poništenje treba odbaciti zbog nenadležnosti.
Suprotno od izloženog stava, Distriktski sud u Njujorku je u jednom postupku, koji se takođe vodio po zahtevu za poništenje arbitražne odluke koja
potpada pod režim Drugog poglavlja saveznog Zakona o arbitraži, primenio
odgovarajuću odredbu Drugog poglavlja Zakona, a ne Prvog, kada je cenio blagovremenost zahteva za poništenje arbitražne odluke.53 Naime, sud je dopustio
podnošenje tog zahteva u toku trajanja postupka za potvrđivanje arbitražne
odluke, pri tom uzimajući u obzir rokove predviđene odredbama §207 Drugog
Poglavlja Saveznog zakona o arbitraži, ne obazirući se na odredbe §9 Prvog Poglavlja tog zakona, kojim je isto pitanje uređeno na drugačiji način.54
Pitanjem uslova pod kojima se mogu poništavati arbitražne odluke
koje potpadaju pod režim Drugog i Trećeg poglavlja Saveznog zakona o arbitraži se, osim sudova, bavila i pravna teorija. Čini se da najbolje argumentuje
51 Tesori Petroleum Corp. v. Asamera (South Sumatra) Ltd, 798 F.Supp. 400 (W.D. Tex.
1992).
52 Paragraf 208. Saveznog zakona o arbitraži glasi: “Odredbe Prvog poglavlja se Primenjuju na parnice i postupke koji su pokrenuti na osnovu odredaba ovog poglavlja ukoliko nisu u suprotnosti sa odredbama ovog Poglavlja ili sa odredbama Konvencije u tekstu koji je
ratifikovan od strane SAD.
53 Jamaica Commodity Trading Co. v. Connell Rice & Sugar Co., 1991 U.S. Dist. Lexis
8976 (S.D.N.Y. 1991).
54 §207 Drugog poglavlja Saveznog zakona o arbitraži predviđa da se potvrđivanje arbitražne odluke, koja potpada pod režim tog Poglavlja, može zatražiti u roku od tri godine
od dana kada je odluka doneta. Sud je u konkretnom slučaju, u skladu sa uverenjem da je
dopušteno podnošenje zahteva za poništenje arbitražnih odluka za vreme trajanja postupka
za njihovo potvrđivanje, dozvolio podnošenje tog zahteva u okviru navedenog roka. Da je
primenio odgovarajuću odredbu iz Prvog poglavlja Zakona (§9), sud bi morao odbiti zahtev
za poništenje s obzirom da je podnet po isteku godinu dana od dana donošenja arbitražne
odluke, koliko iznosi rok za potvrđivanje arbitražnih odluka po režimu Prvog poglavlja Zakona.
225
svoj stav G. Born, koji smatra da sve arbitražne odluke koje donose međunarodne trgovinske arbitraže treba da budu poništavane po režimu Prvog poglavlja Saveznog zakona o arbitraži, a ne po ostalim odredbama Saveznog zakona, niti po pravilima koja za ta pitanja predviđaju nacionalni zakoni. Takav
pristup proizlazi, po mišljenju autora, na osnovu §208 Zakona, kojim je izričito predviđena supsidijerna primena odredbi Prvog poglavlja u parnicama i
postupcima pokrenutim na osnovu Drugog poglavlja, pod uslovom da sa
njim nisu u suprotnosti. To, nadalje, proizlazi i iz §203 Zakona, koji predviđa nadležnost saveznih sudova da odlučuju u prvostepenim postupcima na
koje se primenjuje Konvencija, a savezni sudovi rešavaju predmete primenom
saveznih propisa.55
Kada sud, nakon sprovedenog postupka poništenja arbitražne odluke,
nađe da je zahtev za poništenje osnovan, on tu odluku može samo da poništi, bez mogućnosti da raspravi i meritum spora među strankama. Izuzetno,
kada je razlog poništenja nepostojanje arbitražnog sporazuma ili nearbitrabilnost predmeta spora, sud može da odlukom o poništenju i meritorno raspravi spor koji je arbitražnom odlukom bio rešen.
Priznanje i izvršenje stranih arbitražnih odluka poništenih
u zemlji porekla pred američkim sudovima
Kada inicira postupak poništenja jedne odluke koju je donela međunarodna trgovinska arbitraža stranka, po pravilu, želi da spreči mogućnost njenog prinudnog izvršenja. Najbolje izglede da taj cilj ostvari ona ima kada postupak sprovede pred sudom države kojoj pripada odluka koju je arbitraža
donela, pošto je princip da se arbitražne odluke poništene u zemlji porekla ne
mogu priznavati i prinudno izvršavati zaštićen ne samo brojnim nacionalnim
propisima, već i međunarodnim konvencijama. I Njujorška konvencija o priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka, koja je među najšire prihvaćenim u svetu, u stavu 1 člana V predviđa: “Priznanje i izvršenje odluka biće
odbijeni, na zahtev stranke protiv koje se odluka ističe, jedino ako ta stranka
podnese dokaz nadležnoj vlasti zemlje u kojoj su traženi priznanje i izvršenje:
.... (e) da odluka još nije postala obavezna za stranke ili da ju je poništila ili
obustavila nadležna vlast u zemlji u kojoj, ili na osnovu čijeg je zakona doneta odluka”.
SAD su potpisnice Njujorške konvencije i stranka bi mogla da računa sa
primenom navedenog principa pred američkim sudovima. Međutim, ona bi
55
G.Born, International Commercial Arbitration, Commentary and Materials, Kluwer
Law International, 2001, str. 768.
226
morala da ima i određene rezerve u tom pogledu, pošto su američki sudovi
među retkima u svetu, i po tome su specifični, koji su pokazali nešto više fleksibilnosti u njegovoj primeni.
Naime, odlukom koju je doneo Distriktski sud u Kolumbiji 1996. godine, u predmetu poznatom u međunarodnom arbitražnom pravu kao “slučaj
Chromaloy”,56 učinjen je presedan i odobreno je prinudno izvršenje odluke
koju je donela međunarodna trgovinska arbitraža u Egiptu, a poništio Apelacioni sud u Kairu. Da bi se razumelo kako je do ovakve odluke došlo potrebno je, pre svega, poći od različitih tumačenja člana V stav 1 Njujorške konvencije o priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka, koja su posledica
razlika u originalnoj engleskoj i francuskoj verziji njegovog teksta.
U engleskom tekstu Konvencije stoji: “Priznanje i izvršenje odluka može
biti odbijeno.....”,57 dok prevod francuskog teksta glasi: “Priznanje i izvršenje
odluka će biti odbijeno....”.58 Sadržina engleskog teksta se tumači kao da je
Konvencijom naveden najširi krug razloga zbog kojih se može odbiti izvršenje strane arbitražne odluke, s tim što svaka država ima pravo da, u skladu sa
sopstvenim propisima, bude i liberalnija u tom pogledu. Smatra se da to posebno omogućava član VII Konvencije,59 kojim se dozvoljava da sud, ipak,
prizna i arbitražnu odluku poništenu u zemlji njenog porekla kada unutrašnje zakonodavstvo ili međunarodni sporazumi zemlje u kojoj je zatraženo
priznanje i izvršenje poništene arbitražne odluke to dopuštaju.
S druge strane, zagovornici francuske verzije teksta citiranog člana naglašavaju njegovu obavezujuću prirodu, smatrajući da je sud dužan da odbije
priznanje i izvršenje arbitražne odluke uvek kada utvrdi da postoji bilo koja
izričito navedena okolnost, uključujući i poništenje odluke u zemlji porekla.
U prilog svog stava oni navode i činjenicu da sve ostale zvanične verzije teksta Njujorške konvencije o priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka
(osim engleske), sadrže identičnu formulaciju.
56 Presuda Distriktskog suda u Kolumbiji objavljena je u Yearbook Commercial Arbitration, A.J. van den Berg (ed), Vol. XXII (1997), str. 1001-1012.
57 Engleski tekst člana V stav 1 Njujorške konvencije glasi: “Recognition and enforcement of the award may be refused ... only if ...”.
58 Francuski tekst člana V stav 1 Njujorške konvencije glasi: “La reconnaissance et
l’exécution de la sentence ne seront refusées...”
59 Član VII stav 1. Njujorške konvencije o priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka glasi: “Odredbe ove konvencije ne diraju u važnost multilateralnih ili bilateralnih sporazuma koje su zaključile države ugovornice u pogledu priznanja i izvršenja arbitražnih odluka i ne lišavaju ni jednu zainteresovanu stranku prava koje bi mogla imati da se koristi nekom
arbitražnom odlukom na način i u meri koji su dopušteni zakonodavstvom ili ugovorima zemlje u kojoj se poziva na odluku”.
227
Iako je francuski tekst bliži shvatanju o obaveznom odbijanju priznanja i
izvršenja strane arbitražne odluke poništene u zemlji porekla, upravo su francuski sudovi prvi u svetu priznali i dozvolili prinudno izvršenje takvih arbitražnih odluka.60 Pored francuskih sudova, ovakvo mišljenje je podržao i Distriktski sud u Kolumbiji u predmetu Chromaloy. Svoju odluku sud je zasnovao na činjenici da američko pravo, koje je na osnovu člana VII Njujorške
konvencije o priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka primenio kao
povoljnije za stranku u konkretnom slučaju, ne predviđa da se arbitražna odluka može poništiti zbog pogrešne primene materijalnog prava, što je bio
osnov za njeno poništenje od strane kairskog suda. Ni prigovor presuđene
stvari, koji je uložila nezadovoljna stranka pozivajući se na presudu Apelacionog suda u Kairu, sud nije uvažio sa obrazloženjem da se toj presudi ne može priznati autoritet presuđene stvari, jer je ona protivna javnom poretku
SAD. Razlog zbog kojeg je ona u suprotnosti sa američkim javnim poretkom
leži u činjenici, kako je to objasnio sud, što američki javni poredak nalaže nepriznavanje odluka stranih sudova kada je američko pravo, koje se u konkretnom slučaju primenjuje kao povoljnije pravo na osnovu člana VII Njujorške
konvencije o priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka, povoljnije.61
Pravilo koje je postavio Distriktski sud u Kolumbiji u predmetu Chromalloy, međutim, nije nekritički prihvatano i u rešavanju naknadnih, sličnih
zahteva pred američkim sudovima i pored toga što sudska praksa ima precedentni karakter u američkom pravu. O tome, posebno, svedoče odluke u
predmetima Baker Marine62 i Spier,63 koje bacaju potpuno novo svetlo na
okolnosti pod kojima sudovi u SAD dopuštaju prinudno izvršenje arbitražnih
odluka poništenih u zemlji porekla.
60 Odluke francuskih sudova da tako postupe zasnovane su na tumačenju članova V i
VII Njujorške konvencije o priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka, koje je dao najviši sud u zemlji, po kome domaći sud može da odobri priznanje i izvršenje odluke koju je
donela međunarodna trgovinska arbitraža u inostranstvu i koja je poništena u zemlji porekla, pošto francusko pravo, koje se u takvim slučajevima primenjuje kao povoljnije za stranku koja to priznanje i izvršenje traži, među uslovima za odbijanje priznanja i izvršenja strane arbitražne odluke ne predviđa i poništenje te odluke u zemlji porekla.Reč je o presudama
u dva predmeta čuvena u međunarodnom arbitražnom pravu, poznata kao slučaj Norsolor i
slučaj Hilmatron. Detaljni prikaz svih relevantnih odluka u sluačaju Norsolor sa komentarom
E. Gaillard, dat je u septembarskom izdanju International Legal Materials, The American Society of International Law, 1985; a odluke koje se odnose na slučaj Hilmatron su objavljene u
Yearbook Commercial Arbitration, A.J. van den Berg (ed.), Vol. XXI (1996), str. 524 - 531.
61 Presude Distriktskog suda u Kolumbiji i Apelacionog suda u Kairu mogu se pogledati u Yearbook Commercial Arbitration, A.J. van den Berg (ed.), Vol. XXII (1997), str. 10011012.
228
U predmetu Baker Marine se raspravljalo o dva spora koja su proizašla iz
ugovora između Baker Marine Ltd., Danos & Curole Marine Contractors i
Chevron Ltd. Arbitražnom klauzulom je bilo predviđeno da će se svi sporovi,
koji eventualno proizađu iz ugovora, rešavati u Nigeriji u skladu sa UNCITRAL Arbitražnim pravilima, uz supsidijernu primenu nigerijskog materijalnog prava. Sporovi su raspravljeni i donete su dve arbitražne odluke, obe u
korist Baker Marine, koje su kasnije poništene od strane Saveznog Visokog suda Nigerije; Baker Marine je pred američkim sudom zatražio prinudno izvršenje tih, poništenih arbitražnih odluka.
Američki sud je odbio da odobri prinudno izvršenje ovih odluka pozivajući se na član V(1)(e) Njujorške konvencije o priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka, koji poništenje arbitražne odluke u zemlji porekla
predviđa kao razlog za odbijanje njenog prinudnog izvršenja u drugoj zemlji
članici Konvencije. Nezadovoljan ovakvom odlukom Baker Marine se žalio
višem sudu s pozivom na član VII Njujorške konvencije, presudu u predmetu Chromalloy i Prvo poglavlje Saveznog zakona o arbitraži. Apelacioni sud je
u drugostepenoj odluci odbio žalbu kao neosnovanu sa obrazloženjem da su
stranke ugovorile da sedište arbitraže bude u Nigeriji, te da ni jednim stavom
u svom ugovoru nisu spomenule američko pravo ili makar nagovestile da žele da se na njihov ugovorni odnos primeni američko pravo.64
U predmetu Spier, u kome je odluka doneta dva meseca nakon što je
Apelacioni sud odbio žalbu u predmetu Baker Marine, sud je takođe odbacio
zahtev za odobrenje prinudnog izvršenja arbitražne odluke poništene u zemlji porekla. Ovde se radilo o arbitražnoj odluci koja je doneta u Italiji po tužbi Spier protiv Calzaturificio Tecnica, S.p.A, koju je poništio Kasacioni sud
Italije. Sledeći primer presude u predmetu Baker Marine, sud je odbio zahtev
za priznanje i izvršenje poništene arbitražne odluke s pozivom na član
V(1)(e) Njujorške konvencije o priznanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka. I u obrazloženju ove presude sud je ukazao da ugovorni odnos stranaka nema nikakve veze sa američkim pravom, te da se zbog toga ne može tražiti primena američkog, povoljnijeg prava na osnovu odredbi člana VII Njujorške konvencije.65
62
Baker Marine (Nig) Ltd. v. Chevron (Nig.) Ltd. 191 F.3d 194 (2d Cir. 1999).
Spier v. Calzaturificio Tecnica S.p.A., 71ESupp.2d 279 (S.D.N.Y. 1999), reargument
den., 77 F.Supp.2d 405 (S.D.N.Y. 1999).
64 O ovome videti opširnije kod Dana H. Freyer, United States Recognition and Enforcement of Annulled Foreign Arbitral Awards, Journal of International Arbitration 17(2): 1-9,
Kluwer Law International 2000, str. 5 -7.
63
229
Ovaj predmet je, takođe, stigao do Apelacionog suda u drugostepenom
postupku, u kome je taj sud, razmatrajući prigovor podnosioca zahteva kojim
je tražena primena pravila utvrđenog u predmetu Chromalloy, zapazio da se
presuda u predmetu Chromalloy, ipak, odnosi na jedan izuzetan slučaj, koji
zbog toga nije podoban da formira pravilo. Razlog zbog kojeg je to tako je činjenica, kako je obrazložio sud, da se u tom predmetu stranka, koja je izgubila spor, unapred bila odrekla prava na žalbu protiv arbitražne odluke.66
Odlukama u predmetima Baker Marine i Spier se “pravilo” uspostavljeno u predmetu Chromalloy, po kome američki sudovi glatko dopuštaju priznanje i izvršenje stranih sudskih odluka poništenih u zemlji porekla kada je
američko pravo, kao domaće, povoljnije za podnosioca zahteva, ozbiljno dovodi u pitanje. Sudeći po navedenim odlukama njegova primena će presudno zavisiti od toga u kolikoj meri je ugovorni odnos stranaka povezan sa američkim pravom.
ZAKLJUČAK
Pravni okvir za međunarodne trgovinske arbitraže u američkom pravu
određuje Savezni zakon o arbitraži, koji je karakterističan po tome što na
oskudan način uređuje veći broj pitanja arbitražnog postupka. Zbog toga se
u ovoj oblasti u bitnoj meri primenjuju i drugi izvori prava, pre svih sudska
praksa i pravilnici institucionalnih arbitraža. Opredeljujući se za doslednost
tradiciji i sudskoj praksi formiranoj tokom više od osam decenija primene postojećeg zakona, SAD još uvek nisu svoje arbitražno pravo reformisale prihvatajući rešenja koja dominiraju u uporednom pravu, koja su u najvećoj meri
posledica uticaja UNCITRAL Model zakona o arbitraži.
Savezni zakon o arbitraži se od drugih sličnih propisa u uporednom pravu ne izdvaja po značaju koji pridaje autonomiji volje ugovornih strana pri
ugovaranju arbitraže i po ograničavanju uplitanja suda u arbitražni postupak.
Međutim, za određeni broj pitanja tog postupka on sadrži karakteristična rešenja, koja su uticala na formiranje jednog, može se reći, specifičnog arbitražnog prava. Tako, na primer, arbitražni tribunal nije ovlašćen da sam odlučuje o svojoj nadležnosti osim u slučajevima kada stranke to njegovo pravo posebno utvrde u arbitražnom sporazumu. Kada arbitraža donese odluku o ovom
pitanju u skladu sa sporazumom stranaka, ona može biti pobijana u postupku
za poništenje arbitražne odluke iz bilo kog razloga predviđenog zakonom.
65
66
Dana H. Freyer, op. cit, str. 7- 8.
Dana H. Freyer, op. cit, str. 8.
230
Postupak imenovanja arbitara i njihov broj su, takođe, pitanja za koja američko pravo ima posebna rešenja: savezni zakon postavlja pravilo o arbitru pojedincu umesto o arbitražnom tribunalu, a kada stranke ne urede način imenovanja arbitara - sud postavlja arbitra ili arbitre ili umpire arbitra na predlog bilo koje strane u sporu.
Kada je o obavezi arbitra da se izuzme iz arbitražnog postupka ili o proceduri izuzeća arbitara reč, Savezni zakon o arbitraži ne sadrži odredbe po kojima
treba postupati. Zbog toga stranke pred arbitražom nemaju alternativu za slučaj
postojanja primedbi na pristrasnost i kvalifikacije arbitara, osim da sačekaju da
se arbitražni postupak okonča donošenjem konačne arbitražne odluke, pa tek
onda da tu odluku osporavaju u postupku za njeno poništenje. Za razliku od Zakona, najveći broj institucionalnih arbitraža u Americi predviđa detaljna pravila
za uređenje ovih pitanja i ugovaranjem njihove nadležnosti stranke, po pravilu,
stiču mogućnost da u toku trajanja arbitražnog postupka postave i reše pitanje
izuzeća arbitra.
Određivanje i sprovođenje privremenih mera u arbitražnom postupku je
jedna od tema koja Zakonom nije do kraja uređena, zbog čega nije neobično što
američki sudovi takve zahteve rešavaju od slučaja do slučaja. Problema u vezi sa
ovim pitanjem stranke, međutim, ne bi trebalo da imaju ako u svom arbitražnom sporazumu urede način njegovog rešavanja, bilo tako što bi se saglasile sa
primenom arbitražnih pravila koja predviđaju mogućnost određivanja i sprovođenja privremenih mera, bilo da izričito predvide pravo da takvu meru zatraže
od arbitraže ili suda. Iako ovo pitanje još uvek nije uređeno zakonom, niti se o
njemu izjasnio Vrhovni sud, zapaža se trend da mnogi savezni sudovi prihvataju da odrede privremene mere u arbitražnim postupcima kada nađu da je to
opravdano.
Kada je o korekcijama i ispravkama arbitražne odluke reč, američki zakon
je, takođe, karakterističan po tome što dopušta ispravljanje arbitražne odluke samo od strane suda, ne i od strane arbitražnog tribunala. Ovo pitanje je, međutim, u pravilnicima institucionalnih arbitraža najčešće rešeno drugačije, tako što
je dopušteno arbitražnom tribunalu da se ponovo sastane radi rešavanja ovih
zahteva.
I kod razloga za poništenje arbitražnih odluka predviđenih Saveznim zakonom o arbitraži nailazimo na dva neuobičajena u uporednom pravu: kada je donošenje arbitražne odluke obezbeđeno putem mita, prevare ili drugih nedozvoljenih sredstava i kada su arbitri ili neki od njih bili očigledno pristrasni ili podmićeni. Postojanje ovih razloga u neposrednoj je vezi sa činjenicom da Zakonom
nije predviđena mogućnost i postupak za izuzeće arbitara u toku trajanja arbitražnog postupka, te da eventualna pristrasnost ili upotreba nedozvoljenih sred-
231
stava od strane arbitara u postupku donošenja odluke mora biti sankcionisana
na odgovarajući način.
Zbog pomenutih i drugih karakterističnih rešenja, te relativne neusklađenosti američkog zakona sa uporednopravnim rešenjima u oblasti arbitražnog rešavanja međunarodnih trgovinskih sporova, u SAD je već duže vreme prisutna
inicijativa da se izvrši njegova reforma i to po ugledu na Model zakon. Međutim,
ova inicijativa u stručnoj javnosti još uvek nema dovoljnu podršku i protiv nje se
ističe da nije dobro menjati ono što tako dugo vremena daje pozitivne rezultate
u praksi.
Imajući u vidu da broj međunarodnih trgovinskih sporova koji se poveravaju na rešavanje američkim arbitražama stalno raste, to samo po sebi ukazuje
na činjenicu da Savezni zakon o arbitraži uspešno funkcioniše, zbog čega ne bi
trebalo očekivati da u skorije vreme bude ozbiljno razmatrana mogućnost njegove promene. Tome sigurno nije doprineo savršen tekst Zakona, koliko činjenica da su oni koji ga primenjuju vremenom formirali bogatu praksu koja je, u
meri u kojoj im to Zakon dopušta, usaglašena sa savremenim trendovima u ovoj
oblasti. U tom smislu posebno se izdvajaju pravilnici institucionalnih arbitraža
koje raspravljaju međunarodne trgovinske sporove koji, za razliku od zakona,
detaljno uređuju sva bitna pitanja koja se pred tim arbitražama mogu postaviti.
Katarina Jovičić; MA
Institute of Comparataive Law, Belgrade
THE SETTLEMENT OF INTERNATIONAL
TRADE DISPUTES IN FRONT THE AMERICAN
ARBITRATION
The legal framework for international trade arbitration in American law is
given in the Federal Arbitration Act, whose main characteristic are scarce provisions governing arbitration proceedings. As a result, other sources of law are applied in this field, primarily case law and rules of procedure of international arbitrations. Consequent to tradition and case law formed over eight decades of
applying the present law, the USA has chosen not to reform its arbitration law
232
by accepting dominant solutions in comparative law, mainly inspired by the
UNCITAL Model Law of Arbitration..
The Federal Arbitration Act is no different from other similar regulations in
comparative law in terms of the importance given to party autonomy when it
comes to stipulating arbitration and limiting curial involvement in the arbitration. However, it does have rather characteristic solutions regarding a number of
procedural issues, resulting in a formation of specific arbitration law. For instance, the arbitration tribunal is not authorised to decide on its own competence unless so expressly stipulated by the parties in arbitration agreement. Once the arbitration reaches a decision on this matter in accordance with the party’s agreement, such decision can be challenged in the procedure for setting aside the arbitration award on any grounds prescribed by law.
The procedure for appointing arbitrators and their number are also matters
for which specific solutions are provided in American law: federal law sets a rule on one arbitrator instead of an arbitration tribunal, and, should the parties
fail to regulate the manner of appointment of arbitrators – the court appoints
the arbitrator or arbitrators or the umpire at the proposal of any party to the
proceedings.
When it comes the arbitrator is under a disclosure obligation, or to the procedure for challenging arbitrators, the Federal Arbitration Act remains silent.
Consequently, the parties before the arbitration having objections to arbitators’
qualifications or impartiallity can only wait for the arbitration proceedings to
end by the passing of final arbitration award and then challenge such decision
in separate proceedings. Unlike the Act, most institutional arbitrations in America provide detailed rules governing these issues, enabling the parties to resolve
this issue during arbitration proceedings.
Availability of provisional remedies in arbitration proceedings are not comprehensively regulated by the Act, and it hence not surprising that USA courts
resolve such issues on a case-to-case basis. However, the parties should not have
any problems with this issue if they regulate the manner in which it is to be resolved in their arbitration agreement, whether by consenting to application of
arbitration rules envisaging the possibility of pronouncing and implementing
provisional measures, or by expressly providing the right to request the court or
arbitration to pronounce such remedies. Even though this issue is still not regulated by law, and the Supreme Court still has not ruled on it, the trend is for US
federal courts to order provisional remedies where such remedies are warranted.
When it comes to modifications or corrections of award, the American law
is again, characteristic, by prescribing that corrections to arbitral award can only
be made by court, not by the arbitration tribunal. Rules of Procedure of institu-
233
tional arbitrations generally resolve this issue in a different manner – by allowing the arbitration tribunal to meet again in order to rule on such requests.
Grounds for setting aside of award prescribed in USA Federal Act include
two that are uncommon in comparative law: when the award was procured by
corruption, fraud or undue means or if there was evident partiality or corruption in the arbitrators. The existence of these grounds is directly linked to the fact
that the Act does not provide for the possibility of challenging arbitrators during
arbitration proceedings, and that hence manifest bias or misconduct on the part
of arbitrators regarding the passing of decision must be adequately sanctioned.
Given its characteristic solution and relative incompatibility with comparative solutions in the field of arbitration in international trade disputes, the idea
that the US Federal Arbitrations Act should be reformed, using the UNICTRAL
Model Acct has been present for a long time. However, this initiative has not received sufficient support amongst legal practitioners and scholars, their main argument being that there is no need to change rules that are still yielding positive
practical results.
The fact that the number of international trade disputes that are being resolved by American arbitrations is constantly growing is a clear indication of the
successful functioning of the Federal Arbitration Act. Consequently, it would be
unreasonable to anticipate it to be changed any time soon. This is certainly not
a result of the good quality of the law, but rather of rich practice of those implementing the law, compatible, to the extent allowed by the Act, with contemporary tendencies in the field. In that respect, it is important to note the adopted
Rules of Procedure of institutional arbitrations, which, unlike the Act regulate in
detail all the important issues that may arise in proceedings before such arbitrations.
.
235
Dr Ivanka Spasić
LEASING POSAO U SAD
Leasing posao je jedna od najznačajnijih tvorevina savremene poslovne
prakse. Nastao u Sjedinjenim Američkim Državama pedesetih godina prošlog veka, leasing se proširio na sve kontinente, našao je svoju primenu kako u industrijski i tehnički visoko razvijenim zemljama tako i u zemljama
u razvoju i tranziciji.
Leasing poslovanje podrazumeva veoma široku (poslovnu) oblast sa većim brojem poslovnih transakcija dosta različitih među sobom; stoga je
neophodno napraviti odgovarajuće distinkcije između najznačajnijih oblika leasing poslova i utvrditi odgovarajuće sistematizacije. Takođe je neophodno razlikovati ekonomski (privredni) aspekt posla od pravnog sredstva
(ugovora) putem koga se pomenuti ekonomski posao realizuje. Budući da
su SAD “zemlja porekla” leasing poslovanja interesantno je istaći brojne
specifičnosti leasing poslovanja koje postoje kako u poslovnom tako i u
pravnom sistemu ove zemlje.
Osim razmatranja osnovnih postulata leasing poslovanja (leasing
transakcija, leasing ugovor, osnovne vrste leasing poslova, pozitivne i negativne strane primene leasinga ) u radu su analizirane specifičnosti različitih
oblika leasing poslova, prvenstveno onih koji su najzastupljeniji u SAD (financial lease, equipment lease, leveraged lease, sale and leaseback, itd.).
Budući da se leasing transakcija u sudskoj praksi SAD tretira na specifičan
način (kao true lease ili kao security) ovom pitanju je u radu posvećeno dosta pažnje. Što se pitanja normativnog uređenja leasing poslova u SAD tiče, ono je dobilo na značaju naročito posle reformi Jedninstvenog trgovačkog zakonika (UCC-a ), koji je leasing poslovima, odnosno svim poslovima
lease-a (zakupa) uopšte, posvetio čitavo poglavlje (čl. 2A).
Ključne reči: Leasing posao; leasing ugovor; true lease; security interest;
conditional sale; Jedinstveni trgovački zakonik (UCC).
236
DR IVANKA SPASIĆ
Leasing posao - pojam, ekonomski i pravni aspekti
Termin leasing obuhvata veći broj, semantički1 i pojmovno, veoma različitih transakcija, stoga je neophodno na početku rada dati pregled najvažnijih (mogućih) koncepata2 i odrediti o kom obliku (ili oblicima) će prevashodno biti reči. Prilikom utvrđivanja pomenutih prioriteta glavni kriterijum biće
zastupljenost određenog poslovnog (i adekvatnog pratećeg ugovornog) koncepta u praksi SAD.
Pojmom leasinga, kako je već rečeno, obuhvaćeni su različiti konceptualni oblici počevši od onih kojima se korisniku obezbeđuje korišćenje određene (zakupljene) stvari ili objekta na kratak rok, pa do onih u kojima je zakup
sredstvo odnosno metod da se finansira određeni posao, a nekad i nabavka
određene (zakupljene) stvari. Između graničnih odrednica ovog pojma koje,
sa jedne strane, predstavlja zakup stvari radi njenog korišćenja, a sa druge prvenstveno finansiranje određenog privrednog posla (nabavke i upotrebe određene opreme), postoji niz varijabli leasing posla koje su, više ili manje, zastupljene u poslovnoj praksi pojedinih zemalja.
Pre nego što pređemo na razmatranje različitih modaliteta leasing posla
koji postoje treba napraviti još jednu pojmovnu diferencijaciju koja zapravo
prethodi raspravi o karakteristikama leasinga i njegovim specifičnostima. U
pitanju je distinkcija između posla u ekonomskom smislu reči i ugovora kao
pravnotehničkog sredstava za realizaciju određenog privrednog (ekonomskog) posla3. Da bi se posao leasinga realizovao (bez obzira da li se radi o finansiranju nabavke opreme ili o nekoj prevashodno uslužnoj delatnosti zakupnog karaktera) potrebno je zaključiti odgovarajući ugovor. Leasing ugovori će se delimično međusobno razlikovati u zavisnosti od toga o kakvom je
obliku privrednog posla reč, da li je on složeniji, specifičniji ili klasičniji. Budući da je leasing posao u svim svojim vidovima poslovna transakcija, nastala i razvijena u poslovnoj praksi, to je uticalo i na ugovor kao pravni oblik. Složeniji (finansijski) oblici leasinga podrazumevaju i složenije i specifičnije ugovore. Specifičnosti se odražavaju prvenstveno u (specifičnim) klauzulama koje se unose u te ugovore.
Imajući u vidu činjenicu da je leasing, bio on složen finansijski ili jednostavniji operativni ili renting oblik, obično transakcija sa određenom poslov1
U engleskom jeziku termin lease znači zakup, to lease- zakupiti, uzeti stvar u zakup;
ipak, ovaj termin nije i jedini termin koji se koristi za operaciju zakupljivanja stvari, u upotrebi su i drugi kao hire, bailment.
2 Videti Analysis of Equipment Leasing Constracts, A Tehnical Paper, UN, New York,
1984, str. 4.
3 V. I. Spasić, Ugovor o leasingu, Beograd, 1990, str. 40.
LEASING POSAO U SAD
237
nom svrhom, i prateći ugovori su najčešće tipizirani; to su obično tzv. tipski
ugovori sa standardnim klauzulama koje prate opšti uslovi poslovanja firme
davaoca leasinga. Naravno da složenost ugovora zavisi od složenosti posla i
komplikovanosti poslovne operacije o kojoj se konkretno radi.
Pre nego što se pređe na tipologiju leasing ugovora u SAD kao i na specifičnosti pojedinih vrsta leasing poslova i ugovora, treba nešto reći o istorijatu nastanka leasing posla.
Nastanak, razvoj i prednosti leasinga u odnosu
na druge metode finansiranja investicija
Poslovi leasinga u današnjem obliku nastali su u periodu posle Drugog
svetskog rata u Sjedinjenim Američkim Državama. Ako, pak, posmatramo
ovaj posao u najširem istorijskom kontekstu moglo bi se reći da njegovi prapočetci datiraju iz mnogo ranijih vremena4; ipak, treba naglasiti da se kod
svih ranoistorijskih oblika radi zapravo o različitim oblicima zakupa odnosno
najma uopšte. Ovi obici predstavljaju preteče leasing posla samo posredno,
preko zakupa (odnosno najma generalno).
Sa nešto više opravdanosti može se govoriti o istorijatu leasinga tek sredinom deventnaestog veka sa pojavom železnice u Britaniji; leasing tehnika (u
mnogo rudimentarnijem obliku od današnjeg) počela se primenjivati na nabavku određenih tipova opreme, prvenstveno za nabavku lokomotiva i vagona5.
U SAD kompanija Bell Telephone Company je od 1877. god. počela da iznajmljuje svoje proizvode umesto da ih prodaje. Upravo se aktivnost Bell Telephone Company u teoriji smatra prvom “pravom” leasing aktivnošću. Ovi
prvi savremeniji oblici leasing posla bili su oblici proizvođačkog (direktnog)
4
Prapočeci ovog instituta sreću se u pisanim spomenicima starih Sumeraca (klinasto
pismo), Hamurabijevom zakoniku (nastalom u Vavilonu oko 1800. p. n. e.) kao i Justinijanovim institucijama (knjiga III, glava XXIV).
U srednjem veku iznajmljivanje dobara se uglavnom ograničavalo na oruđa za obradu
zemlje i konje, a samo izuzetno i sporadično se pojavljivalo unajmljivanje drugih dobara uz
naknadu (recimo iznajmljivanje ratničkog oklopa koje navodi u svojoj knjizi engleski autor
T. M. Clark, Leasing, London, 1977).
U kasnom srednjem veku u nekim zemljama, na primer u Britaniji, najam zemljišta i
zgrada bio je česta pojava prvenstveno zbog krutosti postojećeg sistema zemljišnog prava.
Sa druge strane u Statutu Velsa iz 1284. god. nalaze se i odredbe koje se odnose na zakup pokretnih stvari.
5 Prve leasing kompanije (kao društva sa ograničenom odgovornošću) nastaju oko
1850. godine; njihovo postojanje nije bilo dugotrajno ali je uticaj koji su izvršile na razvitak
leasing poslovanja na železnici bio veoma značajan .
238
DR IVANKA SPASIĆ
leasinga, budući da su proizvođači iznajmljivali korisnicima opremu koju su
proizvodili, umesto da je prodaju.
Bez obzira na skoro vek dugu tradiciju, o leasingu u pravom smislu reči
može se govoriti tek u novije doba, tačnije pedesetih godina XX veka; tek tada leasing poslovi se proširuju i dobijaju oblike finansijskih operacija, što je
njihovo osnovno i najvažnije svojstvo. Bez svake sumnje “zemlja porekla” leasing posla u ovom “pravom” i najvažnijem obliku su Sjedinjene Američke
Države.
Leasing posao u SAD poprimio je neslućene razmere; njegov spektakularan razvoj samo je jedan aspekt opštijeg fenomena usmeravanja ka kreditnoj
ekonomiji i prihvatanju specifičnih oblika finansiranja u poslovnom svetu.
Inicijalni impuls za siloviti rast leasinga, kao svojevrsnog metoda finansiranja,
u periodu posle Drugog svetskog rata, nastao je iz potrebe velikog broja poslovnih firmi i kompanija da se snabdeju opremom. Do tada uobičajeni metod snabdevanja conditional sale (uslovna prodaja, odnosno prodaja uz pridržaj prava svojine) nije se pokazao kao adekvatan i poželjan u ovim slučajevima. Veliki broj ovih poslovnih firmi nije, naime, raspolagao slobodnim novačnim srednstvima, osim toga znatan procenat ovih firmi nije uopšte ni pokazivao interes za samofinansiranje. Poslovično pragmatični Amerikanci brzo su našli rešenje uvođenjem novog metoda finansiranja; bio je to metod koji omogućuje nabavku opreme bez sopstvenih ulaganja i bez stupanja u klasične kreditne odnose (koji su za većinu firmi u potrazi za opremom bili izrazito nepovoljini). Posebnu pogodnost za uvođenje novog sistema finansiranja na bazi leasinga predstavljala je i “elastičnost” anglosaksonskog prava. koje je tolerisalo sve nove oblike ugovornih odnosa koji nisu u protivnosti sa postojećim pravnim sistemom. Budući da se privredni razvitak u SAD odlikovao visokim stepenom tehnološkog dinamizma, da su pojedine grane industrije doživele munjevit razvoj, potreba za finansiranjem investicija u tim
granma bila je sve veća. Rešenja je nađeno širenjem leasing poslova, kako u
domenu primene tako i po obimu.
Inicijalni pozitivan finansijski efekat izazvao je lančano širenje leasing
metoda finansiranja izazvavši pravi “bum” na tržištu nabavke opreme, sistema i sistemskih postrojenja.
Pokazavši se kao izuzetno koristan metod finansiranja u SAD, leasing se
proširio i na druge kontinente6.
6 U Evropi leasing se pojavljuje šezdesetih godina dvadesetog veka najpre u Francuskoj,
zatim Belgiji, Nemačkoj, Italiji, Velikoj Britaniji a potom i drugim razvijenim evropskim zemljama. Čak su i pojedine zemlkje sa socijalističkim privrednim sistemom (u to vreme)
koristile leasing kao metod finansiranja; naravno nešto kasnije i u znatno manjem obimu
LEASING POSAO U SAD
239
Svakako najznačajniju prednost leasinga kao metoda finansiranja7 predstavlja finansiranje bez angažovanja sopstvenog8 ili tuđeg kapitala9 Korišćenjem leasing metoda finasiranja nabavke opreme sopstvene novčane linije
(ukoliko postoje) se ostavljaju otvorenim za druge investicije10. Još jedna veoma značajna prednost leasinga kao investicionog metoda je umanjivanje pa
čak i potpuno anuliranje rizika zastarelosti opreme; budući da se ne stiče svojina na opremi, istekom ugovorenog roka trajanja ugovora oprema se može
vratiti davaocu leasinga, može se ugovor produžiti za naredni period, ali ovog
puta sa novom (usavršenom) opremom11. Naravno da se oprema po okončanju ugovora može i otkupiti ukoliko to korisniku leasinga odgovara.
Sem pomenutih osnovnih, kao značajne prednosti finansijskog leasinga
pojavljuju se i fiskalne i knjigovodstvene olakšice12, koje postoje u sistemima
mnogih zemalja.
Naravno da leasing kao metod finansiranja nije savršen, njegov najveći
nedostatak je činjenica da je ovaj metod veoma skup, ipak, u najvećem broju
slučajeva ovaj nedostatak je kompenziran brojnim prednostima13.
Analizirajući generalno prednosti i mane leasinga posla najviše smo govorili o finansijskom leasingu budući da ostali oblici (operativni leasing, renting - kao vrsta operativnog leasinga) nemaju ni približno toliko veliki značaj.
Oblici (vrste) leasing poslova i njihove podele
U modernoj poslovnoj praksi leasing posao se pojavljuje u više oblika.
Ekonomska i pravna teorija su izgradile određene kriterijume za klasifikaciju
leasing poslova. Zavisno od toga koji se od kriterijuma primenjuje (i sa kojom
(Češka i Mađarska recimo). Leasing metod finansiranja je osvojio i Aziju nekih dvadesetak
godina posle pojavljivanja u SAD. Najpre je prihvaćen u privredno visokorazvijenim zemljama Japanu, Tajvanu, Koreji, Indiji. Promenama na političkoj mapi sveta nekadašnje zemlje
socijalističkog bloka ušle su u period tranzicije i masovnije prihvatile leasing kao jedan od pogodnijih metoda finansiranja nabavkeneophodne opreme.
7 O najznačajnijim prednostima leasinga kao metoda finansiranja v. R. Vancil, Lease or
Borrow-New Method of Analysis, Harvard Business Review, 1961, sept-octob., str. 129 i dalje; ovaj poznati autor, na primeru kompanije Medison (Medison Case), analizira prednosti
leasing finansiranja
8 Sopstveni kapital se angažuje kod kupovine opreme.
9 Nabavka korišćenjem kredita, pri čemu se moraju ispunjavati određeni, često veoma
strogi uslovi boniteta, koje zahteva kreditor.
10 Stvar je procene vlasnika kapitala koji posao je oportunije finansirati spostvenim
sredstvima a koji je isplativije finansirati putem drugih metoda (leasing, kredit).
11 Na taj način eventualna zastrelost opreme nikada ne pogađa korisnika leasinga.
12 R. Vancil, op.cit. str. 127-128.
13 O prednostima i manama leasinga videti S. Shapiro, The ABC s of Leasing; The University of Ilinois Law Forum, 1972, br. 3, str. 1-2.
240
DR IVANKA SPASIĆ
namenom) leasing poslovi se razvrstavaju u različite kategorije. Treba napomenuti da američka i evropska teorija nemaju uvek identične kriterijume niti grupišu i nazivaju određene institute na isti način. To ne znači da u Americi i Evropi postoje bitno različiti leasing poslovi, to uopšte nije slučaj, naprotiv, razlike postoje uglavnom u pristupu proučavanja ovih instituta. Američka teorija je pragmatičnija i daje prednost onim oblicima i pojmovima koji su
dominantni u praksi, dok je evropska teorija sklonija uopštavanju i teorijskom konceptualiziranju.
Najznačajniji kriterijum za klasifikaciju leasing poslova predstavlja postojanje inicijalnog roka (trajanja) ugovora i njegova i otkazivost, kao i amortizacija objekta leasinga (koja je povezana sa postojanjem inicijalnoig roka i mogućnošću njegovog otkaza). Osim kriterijuma amortizacije opreme (u okviru inicijalnog basic term-a) kao kriterijum za razlikoivanje leasing poslova pojavljuje
se i status davaoca leasinga, zatim dužina trajanja ugovora, sudbina predmeta
leasinga po okončanju ugovora, priroda objekta ugovora, vrsta i obim obaveza
u vezi sa održavanjem objekta leasinga i slično.
Treba napomenuti da se status davaoca leasinga, kao kriterijum za razvrstavanje, pojavljuje isključivo u teoriji evropskih zemalja, ne i u američkoj teoriji; poslovna praksa, sa svoje strane, ne ističe indirektne i direktne oblike leasinga kao specijalne, tim pre što su oni najčešće “kombinovani” sa nekom drugom
podelom (recimo, indirektni-trostrani leasing je finansijski, budući da ta složena operacija služi za realizaciu finansiranja nabavke opreme). Bez obzira, dakle,
na činjenicu da je ova podela zapravo uslovna, leasing poslovi u praksi mogu da
se pojave (i pojavljuju se) u direktnom (dvostranom) i indirektnom (trostranom) obliku. Termini indirektni i direktni leasing nisu opšte prihvaćeni ni u teoriji svih evropskim zemljama kao nazivi za određene kategorije leasing poslova, oni su više opis situacije koja se dešava kod realizacije ovih poslova. Bez obzira na nazive ovi oblici leasing poslova u praksi postoje, značajni su, a značajno je i njihovo razlikovanje.
Indirektni leasing posao (koji je uvek trostran) postoji kada potencijalni
korisnik leasinga, nemajući sredstava za nabavku određene opreme, stupa u
kontakt sa proizvođačem opreme bira opremu koja je već proizvedena ili utvrđuje sa proizvođačem sve pojedinosti u vezi sa njenom proizvodnjom i isporukom (specifikacija, isporuka, cena i sl.); potom se obraća davaocu leasinga (načelno je to profesionalna leasing kompanija) tražeći od njega da finansira za njega nabavku opreme. Korisnik leasinga zaključuje sa davaocem leasinga ugovor
o leasingu; davalac leasinga zaključuje sa proizvođačem-isporučiocem opreme
(koga je već kontaktirao korisnik leasinga) ugovor o isporuci. Ova dva ugovora
povezuje zajednička kauza. Ova poslovna transakcija je trostrana (ima tri učesnika) i realizuje se putem dva ugovora (ugovora o leasingu i ugovora o isporuci). Ipak imajući u vidu činjenicu da trostrani ugovori ne postoje može doći do
LEASING POSAO U SAD
241
problema. Ugovorena oprema se najčešće isporučuje direktno korisniku leasinga; budući da u vezi sa isporukom opreme mogu nastati, i u praksi često nastaju problemi, poslovna praksa je pojednostavila način međusobnog komuniciranja strana u poslu koje nisu u ugovornom odnosu (korisnik leasinga-isporučilac), unoseći u ugovore odgovarajuće klauzule (čime se omogućava njihovo direktno komuniciranje).
Direktni (dvostrani) leasing posao znatno je jednostavniji budući da je davalac leasinga istovremeno i proizvođač (odnosno isporučilac) opreme. Budući da je broj strana u poslu adekvatan broju ugovornih stranaka, ugovorne obaveze i odgovornosti su klasične i jednostavne. Ipak ovakvih poslova je znatno
manje u praksi; oni su uobičajeni samo za poslove manjeg obima ili poslove između stalnih ugovornih partnera. Direktni leasing ima još jedan mnogo složeniji oblik, kod ovog oblika davalac leasinga nemajući dovoljno sredstava da finansira ceo posao prodaje potraživanja na isplatu dospele leasing naknade nekoj finansijskoj ustanovi, najčešće banci, i na taj način obazbeđuje finansijska
sredstva. Banka odnosno druga finansijska ustanova diskontuje celokupni ili
deo iznosa naknade. Korisnik leasinga će dospele iznose leasing naknade plaćati banci. Finansijska ustanova se, primajući dospele iznose leasing naknade od
korisnika, refinansira za iznose koje je unapred isplatila davaocu leasinga i tako
omogućila finansiranje celog posla.
Pre nego što pređemo na analizu finansijskog i operativnog leasinga, kao
najznačajnijih (i međusobno dosta različitih), treba naglasiti da u praksi postoje i druge diferencijacije i shodno tome grupisanje leasing poslova u zavisnosti
od različitih činilaca. Recimo, u zavisnosti od dužine trajanja leasing poslova
oni mogu biti kratkoročni (sa rokom do 3 godine), srednjeročni (sa rokom trajanja od 3-7 god.) i dugoročni (sa rokom trajanja preko 7 god., a najčešće 10).
U zavisnosti od sudbine objekta leasinga po isteku predviđenog ugovornog
roka razlikuju se: “Term leasing” kod koga se objekat leasinga obavezno vraća
davaocu leasinga; “Revolving leasing” kod koga je izričito ugovorena obaveza
obnavljanja ugovora (često uz zamenu korišćene opreme novijim tipom); i “Leasing with option to purchase” kod koga je ugovorena obaveza kupovine.
Prema objektu leasing posla razlikuju se leasing nepokretnosti i leasing pokretnih dobara; imajući u vidu specifičnosti nepokretnih dobara određen ne tako mali broj pravnih sistema u svetu ima posebna pravila koja važe za leasing
nekretnina
U poslovnoj praksi najveći značaj ima leasing opreme14. U Americi, koja
je matična zemlja odnosno “zemlja porekla” leasinga, stoga se najčešće o lea14 Opremu predstavljaju uglavnom pokretna dobra, nepokretnosti mogu biti samo izuzetno u njenom sastavu.
242
DR IVANKA SPASIĆ
singu govori kao o “Equipment leasingu” ili leasingu opreme15; pri tome se
naziv “Equipment leasing” obično koristi za leasing pojedinačne opreme dok
se leasing kompletnih postrojenja naziva “Plant leasing”-om.
Naravno da predmet leasinga može biti nova stvar ali i polovna, u ovom
drugom slučaju radi se o “Second hand leasing”-u.
U vezi sa tipom ugovora, a zavisno od načina utvrđivanja karakteristika
opreme, razlikuju se “Individual leasing” kod koga je predmet ugovora individualiziran i “Blanket leasing” koji je samo okvirni ugovor na temelju koga
se davalac leasinga obavezuje da nabavi i preda korisnku investiciona dobra
koja ovaj naruči (u okviru maksimalnog iznosa).
Iz naziva pojedinih od ovih kategoorija jasno je da mnoge vode poreklo
iz prakse SAD, to, međutim, ne znači da poslovi takvog tipa ne poostoje i u
drugim zemljama. Negde se oni pojavljuju pod “originalnim” američkim nazivima, a negde su dobili lokalne nazive.
Pored brojnih kategorija leasing poslova koje su pomenute postoje još neke vrste leasing poslova koje takođe imaju izuzetan značaj; neke od njih su
specifične uglavnom za poslovnu praksu u SAD a znatno manje ih ima u
ostalim zemljama; to je uslovljeno obimom kapitala kojim raspolaže američko finansijsko tržište kao i tradicijom koju leasing praksa ima u ovoj zemlji.
Ovi specifični oblici leasing poslova su recimo “Sale and lease back” (čest kod
leasinga nekretnina čija je vrednost veoma velika), “Off shore leasing” koji se
koristi prilikom nabavke pokretnih i nepokretnih investicionih dobara za eksploataciju mora i podmorja (brodovi, naftne i gasne platforme i sl.) i “Leveraged leasing”.
Finansijski i operativni leasing
Podela na finansijski i operativni leasing je jedna od najvažnijih i istovremeno najuobičajenijih podela leasing poslova. Ova podela je opšte “prihvaćena” i to kako u ekonomskoj i pravnoj teoriji tako i u poslovnoj praksi (koja u
svakom pogledu razlikuje poslove finansijskog leasinga kao operacije investicionog finansiranja, od operativnog leasinga kao pretežno uslužne operacije).
Razlike koje odvajaju finansijski od operativnog leasinga prevashodno su
ekonomskog karaktera, stoga se o njima najviše i govori. Međutim, suštinska
različitost finansijskog leasinga u odnosu na klasične ugovorne poslove dovela je i do određenih ugovornih specifičnosti (specifične ugovorne klauzule).
15
Termin Euipment leasing mnogo se češće sreće u radovima poznatih američkih teoretičara od termina kao što su financial ili operating leasing
LEASING POSAO U SAD
243
Finsijski leasing odlikuje nekoliko ključnih karakteristika, najpre je to postojanje bazičnog roka trajanja ugovora (basic term-a); postojanje basic terma ukazuje na to da je vreme trajanja ugovora tačno utvrđeno i izuzetno bitno.
Tokom trajanja bazičnog roka ugovor ne može biti (jednostrano) otkazan;
osim toga, tokom trajanja bazičnog roka oprema se amortizuje, u potpunosti ili u pretežnom delu. Budući da se oprema, koja je predmet ugovora, amortizuje u potpunosti ili u pretežnom delu ovi ugovori se nazivaju ugovorima
pune amortizacije (full-pay-out); ukupni iznosi leasing naknada prelaze izznos nabavne cene opreme.
Pored osobenosti vezanih za bazični rok trajanja i amortizaciju, ovaj tip
leasinga odlikuju i specifičnosti vezane za snošenje troškova i rizika posla.
Svi rizici i troškovi se, kod ovog posla, prebacuju na korisnika leasinga16.
Za razliku od finansijskog, operativni leasing predstavlja vrstu uslužne
delatnosti; veoma je široko rasprostranjen u praksi. Ipak, njegov značaj u poređenju sa finansijskim leasingom, nije tako veliki.
Osnovne karakteristike operativnog leasinga su, najpre, odsustvo neotkazivog roka trajanja ugovora (basic term-a); ugovor se može otkazati i oprema
vratiti u svakom trenutku, naravno u skladu sa uslovima navedenim u samom ugovoru.
Ovaj ugovor je kratkoročan, a trajanje ugovora je kraće od perioda amortizacije opreme; to je non-full-pay-out ugovor17, da bi se oprema amortizovala treba više, odnosno veliki broj (sukcesivno) zaključenih ugovora.
Iznosi leasing naknade nisu dovoljni za amortizaciju; kroz iznos naknade
amortizuje se samo deo uloženih finansijskih troškova (zato je to non-fullpay-out posao). Naknada koja se plaća po ovom ugovoru manja je od vrednosti leasing objekta. Da bi se objekat posla amortizovao potrebno je više
(uglavnom veliki broj) zaključenih ugovora.
Što se tiče rizika i troškova, njih snosi davalac leasinga, pa se stoga ovaj
posao često naziva servisnim leasingom.
Kada govorimo o ugovornim specifičnostima u finansijske leasing ugovore unose se specifične klauzule kojima se najčešće isključuje odgovornost
16
Korisnik leasinga ekonomski iskorišćava objekat leasing posla; rizici i troškovi posla
se kod finansijskog leasinga vezuju za ekonomsko korišćenje a ne za svojinu; korisnik snosi
sve rizike i obavezan je da plaća naknadu čak i ako je oprema propala usled više sile, slučaja
ili drugog sličnog uzroka. U praksi se ove klauzule često nazivaju “Hell or high water clause”
upravo zbog svoje strogosti.
17 Termin operativni leasing se doduše sreće u američkoj teoriji ali ne tako često kao u
evropskoj; za razliku od evropskih, američki teoretičari često govore o operativnom leasingu
nazivajući ga non-full-pay-out ugovorom, ističući tako (i samim nazivom) njegovo svojstvo
da se ne amortizuje tokom (jednog neotkazivog) roka trajanja ugovora.
244
DR IVANKA SPASIĆ
davaoca leasinga za izvršenje isporuke opreme, za zakašnjenje u isporuci
opreme kao i za mane isporučene opreme. Imajući u vidu činjenicu da je davalac leasinga (najčešće) samo finansijer u poslu to je sasvim opravdano18.
Pored klauzula o isporuci specifične su i klauzule kojima se rizici i troškovi
prebacuju na korisnika leasinga. Budući da korisnik leasinga uživa ekonomske koristi od opreme koja je predmet posla prebacivanje rizika i troškova posla na njega takođe je logično. Još jedan tip klauzula je specifičan za finansijske leasing ugovore, to su tzv. kaznene klauzule. Kaznenim klauzulama je
predviđeno da, u slučaju zakašnjenja korisnika leasinga sa plaćanjem naknade, istovremeno dospevaju sve buduće rate leasing naknade, a davalac leasinga stiče i pravo na raskid leasing ugovora i povraćaj predmeta leasinga19. Kaznene klauzule su veoma restriktivne i nepovoljne po korisnika leasinga; bez
obzira na to poslovna praksa ih nepodeljeno koristi, one su sastavni deo opštih uslova poslovanja i formularnih ugovora firmi davalaca leasinga bez obzira na to iz kog dela sveta poticale. Šta se konkretno smatra zakašnjenjem u
plaćanju faktičko je pitanje i zavisi od konkretne sadržine ugovora i sadržine
specifične klauzule. Imajući u vidu činjenicu da je finansijski leasing operacija finansiranja a davalac leasinga finansijer, ova strogost dobija svoj smisao
budući da je dobijanje leasing naknade glavni rezon učešća davaoca u poslu,
ukoliko se plaćanje naknade dovede u pitanje dovodi se u pitanje i smisao
ugovora za ovu ugovornu stranu. Naravno da davaoci, koji su jača ugovorna
strana, koriste svoju (ekonomski) dominantnu poziciju da diktiraju uslove
koji njima odgovraju i koji su u pravilu nepovoljuniji za drugu ugovornu stranu.
Poslovna praksa širom sveta koristi specifične klauzule kada se radi o finansijskim leasing ugovorima. Drugo je pitanje kakav će stav u vezi sa ovim
klauzulama i njihovom valjanošću imati sudska praksa konkretne zemlje ako
dođe do spora, ove klauzule se ne priznaju svugde automatski, već prema njima mogu postojati i izvesne rezerve20.
Specifičnosti američkog sistema klasifikacije
Zemlje common law-a, pre svega Sjedinjene Američke Države, imaju donekle različit sistem klasifikacije leasing poslova od zemalja civil law-a. I ovde
je polazni i najznačajniji kriterijum obim amortizacije koji je povezan sa (neo18
O načinu ugovornog razrešavanja pitanja odgovornosti za isporuku opreme i njene
eventualne mane videti kod I. Spasić, op. cit. str. 84-87
19 O kaznenim klauzulama videti I. Spasić, op. cit. str. 89 i dalje.
20 V. I. Spasić, op. cit. str. 90.
245
LEASING POSAO U SAD
tkazivim ili otkazivim) rokom ugovora Ovaj sistem klasifikacije razlikuje
non-pay-out lease koji je kratkoročan (short term) i kod koga se investicioni
troškovi ne amortizuju za vreme roka trajanja ugovora. Kod ove vrste poslova davalac leasinga snosi rizik slučajne propasti i zastarelosti predmeta leasinga, ima obavezu da održava i popravlja opremu, zamenjuje dotrajale delove,
snosi troškove osiguranja, taksa, dozvola. Ove troškove davalac unosi u iznose leasing naknade. Iz opisa posla lako je prepoznati osobine operativnog leasinga. Termin operativni leasing se doduše koristi i u američkoj teoriji ali ne
tako često kao u evropskoj. Češće se pomenuti posao naziva, kako je već rečeno, short leasingom ili non-full-pay-out leasingom (termin uobičajen u
ekonomskoj teoriji).
Za razliku od termina operativni leasing, koji ne koriste svi američki
autori, kada govore o full-pay-out leasingu (ugovoru pune amortizacije) svi
autori ga nazivaju finansijskim leasingom.
Razlike koje mogu nastati u nazivima prilikom klasifikacije samo su terminološke prirode i posledica su isticanja u prvi plan ekonomskih karakteristika pomenutih poslova.
U američkoj doktrini (i praksi) pored finansijskog i operativnog (short
term) leasinga pominju se još neki specifičniji oblici kao što su “Maintenance” ili servisni leasing, “Net” leasing, “Leveraged leasing”.
Američka doktrina a i praksa, konačno, poznaju i neke poslovne oblike
veoma slične leasingu kao što su “Sale and lease back” i Renting.
“Maintenance” servisni leasing ili leasing održavanja je veoma sličan finansijskom, ali za razliku od “normalnog” finansijskog leasinga kod koga davalac nema nikakve obaveze u vezi sa održavanjem, kod ovog oblika davalac
preuzima na sebe i obavezu tekućeg održavanja i servisiranja, veoma često
davalac leasinga preuzima na sebe i obavezu plaćanja dozvola, taksa i slično.
Servisni leasing je jedna vrsta kombinacije finansijskog i operativnog leasinga, njegova osnovna svrha je finansiranje ali je uz to dodato i niz obaveza karakterističnih za operativni leasing.
“Net” leasing je specijalna vrsta finansijskog leasinga čija je specifičnost
sastoji u garanciji korisnika davaocu leasinga da će istekom roka trajanja ugovora ostvariti bar minimum rezidualne vrednosti prodajom opreme. Ukoliko
se prodajom opreme ne ostvari očekivani iznos rezidualne vrednosti korisnik
leasinga mora isplatiti razliku između očekivane i ostvarene vrednosti.
“Leveraged leasing”
Leveraged leasing je još jedan “specifično američki” leasing posao Ovaj
posao je počeo da se razvija u SAD početkom 60-tih god. kao rezultat potrebe nastale u to vreme za finansiranjem vrlo skupe pokretne investicione opre-
246
DR IVANKA SPASIĆ
me i velikih projekata čiji je vek veoma dug, čak i preko 30 godina. Ovaj posao uključuje više učesnika, pored standardnih učesnika (davalac, korisnik) u
poslu se pojavljuje i kreditor na dugi rok. Davalac leasinga obezbeđuje samo
20-40% sredstava za nabavku opreme a ostali iznos se nabavlja putem kredita od jedne ili više institucija kreditora; to mogu biti banke, osiguravajuća
društva i slične institucije. Kredit se osigurava pravom zaloge na objektu leasinga. Ovde dolazi do cesije potraživanja po osnovu leasinga, kao i cesije leasing naknade. Kredit je time pokriven cenom leasinga21. Ovo je veoma složen
i komplikovan posao.
“Equipment leasing”
Kada se govori o vrstama leasing poslova i njihovim nazivima treba istaći da se u američkoj teoriji najčešće sreće termin “Equipment leasing” (leasing
opreme); jasno je da se ne radi o specijalnoj vrsti leasinga već o najzastupljenijem obliku leasing posla u praksi. Pragmatična američka teorija odabrala je
termin koji najviše odgovara stanju stvari u praksi.
Leasing opreme odnosno equipment leasing može da se pojavi u različitim oblicima; on može biti finansijski, operativni, servisni, neto leasing (poslednja dva su oblici finansijskog leasinga sa specijalnim osobinama), može
biti u formi leveraged leasing - a (kod tipova opreme čiji je ekonomski vek veoma dug).
Bez obzira što se terminološki ne ističe naročito leasing opreme je naravno izuzetno zastupljen i u zemljama civil law-a. Njegova zastupljenost je daleko veća od zastupljenosti leasinga nepokretnosti ili polovnih stvari recimo.
Može se slobodno reći da je leasing opreme najvažniji oblik leasing posla svugde gde god se leasing poslovi zaključuju.
Dakle, strogo uzevši u obzir karakteristike leasinga opreme, on i ne predstavlja neku poslebnu kategoriju, niti podpada pod određeni sistem klasifikacije leasing poslova. Ipak, zbog činjenice da ga američka teorija izuzetno
mnogo koristi on se i ovde posebno pominje.
“Sale and lease back”
“Sale and lease back” (ili kraće leaseback) je specifičan posao (sa dosta elemenata leasing posla) kod koga vlasnik određenog objekta (obično nepokretnosti) taj objekat prodaje leasing organizaciji koja mu, na bazi ugovora o lea21 O karakteristikama leveraged leasinga videti kod Frich-Reisman, Equipment leasing
- Leveraged leasing; N.Y. 1977, str. 105-110.
247
LEASING POSAO U SAD
singu, taj isti objekat daje u leasing. Ovaj posao je veoma čest u američkoj, a
znatno ređi u evropskoj praksi.
Operacija leaseback-a najčešće ima za predmet nepokretnosti; imajući u
vidu veliku vrednost nepokretnih dobara ovakvi ugovori zaključuju se na veoma dug rok. U američkoj praksi poznat je slučaj Empire State Building-a
(poznatog objekta u New York-u) koga je vlasnik prodao i odmah ga uzeo u
leasing na rok od 99 godina.
Posao leaseback-a se sastoji iz dve operacije kupoprodaje i leasinga jednog istog objekta; ova složena transakcija predstavlja način finansiranja kod
koga se kupac-finasijer -davalac leasinga obezbeđuje za uložena sredstava sticanjem svojine na leasing objektu. Leasing kompanija je kupila pravo svojine
a objekat se još uvek nalazi kod prodavca koji ga sada ekonomski iskorišćava
kao korisnik leasinga na bazi leasing ugovora.
Renting
Pored leasing posla, u američkoj poslovnoj praksi, a nešto kasnije i u
evropskoj, pojavio se i uspešno se koristi i posao rentinga.
U evropskoj teoriji se dosta raspravljalo o tome da li je renting istovetan
posao kao i leasing ili ne22; nedoumice potiču od toga što se polazi od opšteg
pojma leasing posla, što u ovom slučaju nije odgovarajuće, jasno je da renting
ne može biti identičan finansijskom leasingu budući da je ovaj investiciona
operacija (finansiranja nabavke opreme). Renting je komercijalno uslužna delatnost, baš kao i operativni leasing. Gledano sa ugovornog stanovišta i operativni leasing i renting predstavljaju oblike ugovora o zakupu. Specifičnosti
koje ovi poslovi imaju (u vezi sa održavanjem objekta, servisiranjem, snošenjem rizika i troškova) su posledice funkcionisanja ovih poslova u privrednoj
paksi.
Renting se u praksi koristi kod određenog broja objekata kao što su vozila (“Rent-a car”), brodovi, manji plovni objekti (jahte, čamci), manji vazduhoplovi, kompjuterska oprema, fotokopir aparati, oprema za lokale i sl.
Za razliku od rentinga operativni leasing je šira kategorija jer predmet
ugovora može biti i svaki drugi objekat pod uslovom da su ispunjeni ostali
uslovi koji čine određeni ugovor operativnim leasingom.
U svetu postoji veliki broj organizacija specijalizovanih za poslove rentin23
ga.
22
23
Rasprave na tu temu videti u citiranoj knjizi I. Spasić, op. cit. str. 57 i dalje.
Među poznatijima su recimo “Hertz” (SAD), “Algeco”, “Locatex” (Francuska) itd.
248
DR IVANKA SPASIĆ
Posebno pitanje može predstavljati leasing automobila (brodova, vazduhoplova). U ovom slučaju ne radi se o poslu rentinga, već o mnogo “ozbiljnijem” poslu finsnsijskog leasinga. Automobil (ili drugo još vrednije prevozno
sredstvo) predstavljaju investiciono dobro koje se nabavlja (ili samo koristi)
uz pomoć leasing metoda. Rizike i troškove ovog posla (kao kod svakog finansijskog leasinga) snosi korisnik leasinga, koji plaća i troškove tekućeg održavanja.
Pravni aspekti leasing posla - pravna priroda leasinga
Razmatranja o pravnoj prirodi nekog instituta, pa tako i instituta poslovnog prava kakav je leasing, spadaju načelno u teorijska pitanja; ipak, praktične implikacije koncepta pravne prirode izuzetno su značajne i dalekosežne.
Kada govorimo o konceptu pravne prirode leasinga ne mislimo tu samo
na shvatanja doktrine (ekonomske i pravne) već i na stavove koje u vezi sa institutom leasinga i njegovim mestom zauzima sudska praksa. Sudovi su, naime, ti koji u slučaju pravnih praznina ili sporova moraju rešiti postojeće nedoumice i okončati slučaj. Stavovi sudova u anglosaksonskom pravu postaju
precedenti (krucijalni slučajevi) koji služe kao “ključ” za postupanje i rešavanje u budućim (sličnim) slučajevima.
Kada se radi o leasingu koncept pravne prirode ovog posla24, koji je kreirala anglosaksonska pravna teorija i sudska praksa izuzetno je značajan. Ovaj
koncept ima direktan uticaj na to kako će anglosaksonsko pravo (u ovom slučaju govorimo samo o američkom pravu25) praktično tretirati ovaj posao; šta
će konkretno od opcija biti dozvoljeno i primenjeno a šta ne.
Leasing kao security interest ili kao true lease u pravu SAD
U američkom pravu generalno svaki equipment lease se tretira ili kao
“true lease” (znači kao zakup u pravom smislu reči) ili kao “ lease intended as
security” (zakup koji služi kao obezbeđenje).
Equipment lease u formi security interest-a služi kao obezbeđenje (secured transaction) izvršenja ili plaćanja neke obaveze26.
24 Koncept pravne prirode leasinga u anglosaksonskom i u kontinentalnom pravu se dosta razlikuju.
25 Američko i englesko pravo imaju dosta različite stavove u vezi sa konceptom i prirodom leasinga.
26 V. Equipment leasing, 1981, Handbook series n. 266, glava 7, str. 263 i dalje; isto P.
Coogan, zbirka Equipment leasing-Leveraged leasing, op. cit. str. 698.
LEASING POSAO U SAD
249
Do sprovođenja reformi Jednoobraznog trgovačkog zakonika SAD
(UCC) jednini osnov za razlikovanje true lease-a i security interest-a nalazio
se članu 1-201 (37) UCC-a27.Odredbe UCC-a su se odnosile isključivo na security interest a ne i na true leases. Tako su odredbe UCC-a primenjivane na
leasing poslove isključivo ako su se javljali u formi obezbeđenja (security interest-a). UCC (u staroj redakciji) nije davao karakteristike ni jednog ni drugog oblika lease-a pa je razlikovanje bilo dosta otežano (a time i eventualna
primena odredaba UCC-a). Jedina donekle olakšavajuća okolnost kod pitanja
razlikovanja su bile odredbe da, sa jedne strane prisustvo opcije kupovine ne
znači automatski da taj lease služi kao obezbeđenje, a sa druge da sporazum
o tome da korisnik istekom roka ugovora postaje vlasnik ili opcija da može
postati vlasnik objekta ugovora bez dodatnog plaćanja nominalnog iznosa,
znači da taj lease služi kao obezbeđenje. (secured transaction).
Budući da je odsustvo preciznih eksplikacija i definicija stvaralo dosta
poteškoća u praksi doktrina je utvrdila i precizirala više karakteristika koje
razlikuju dva tipa lease-a i pomažu kao kriterijumi kod njihovog razdvajanja.
Te karakteristike koje su i osnov za razdvajanje su: vreme trajanja ugovora;
očekivani korisni vek opreme; postojanje opcije za obnavljanje posla; postojanje kupovne cene ili vrednosti opreme; postojanje opcije kupovine; ukupni
iznos leasing naknada koje su isplaćene po ugovoru; iznosi opcije kupovine;
činjenica da li korisnik postaje ili može postati vlasnik opreme na kraju ugovora. Neki od ovih kriterijuma su evidentno odlučujući kod utvrđivanja činjenice da li se radi o finansijskom ili operativnom leasingu; treba naglasiti da
se operativni leasing uvek javlja u formi true lease-a odnosno “običnog” zakupa (nikad u formi obezbeđenja), dok se finansijski može javiti i kao “običan” zakup (true lease) i kao “zakup radi obezbeđenja” (security interest).
Reforme UCC-a koje su nastupile kasnije imale su u vidu ove klasifikacije koje su unete u tekst dodate glave 2A (koja se odnosi na zakupe).
Bez obzira na pomenute kriterijume sudovi su imali odlučujuću ulogu u
određivanju da li se jedan zakupni posao smatra security interest -om (obezbeđenjem) ili pak true lease-om, što je opet naravno imalo i praktične implikacije. Pre reforme odredbe UCC-a su se primenjivale isključivo na leases u
formi security interest-a. Na ove poslove su se primenjivale odredbe čl. 9 (posebno zaštićeni poslovi) ali i neke odredbe čl. 2 koje su se odnosile na prodaje (sales) budući da se leasing u ovom obliku smatrao kao prodaja28
27 Ovaj član se nalazio u opštim odredbama; posle reforme ovaj član je nešto malo preformulisan, takođe je lociran u opšte odredbe i definicije
28 Shapiro-Reisman, Equipment leasing, third printing, N.Y. str. 16
250
DR IVANKA SPASIĆ
Praktična posledica razlikovanja ova dva obika lease-a se sastojala u tome
što je kod true lease-a (običnog zakupa) korisnik mogao steći samo pravo na
državinu i upotrebu predmeta zakupa (pravo korišćenja), dok je kod oblika
lease-a koji služi kao obezbeđenje (security interest-a) mogao steći equity29
na predmetu ugovora, a davalac je mogao biti tretiran kao poverilac pokriven
obezbeđenjem30.
Treba iistaći da je bilo bitno da Sud utvrdi da li, u konkretnom slučaju,
svojina na stvari koja je objekat ugovora (oprema) služi davaocu samo kao garancija (obezbeđenje), u tom slučaju radilo se o osiguranoj transakciji u protivnom bilo je reči o običnom zakupu. Sud je u svakom slučaju morao utvrditi pravu nameru stranaka, što je često izuzetno teško; pitanje kriterijuma
procene takođe je bilo vrlo značajno31.
Bez obzira na brojne rasprave i nesuglasice oko kriterijuma može se reći
da je “ekonomski” kriterijum bio ujedno i najvažniji, ipak ni “ekonomski”
pokazatelji se nisu uvek isto tumačili 32.
29
30
“Equity of ownership” -v. Shapiro-Reisman op.cit. str. 18.
U presudama Pomona Velly Inn iz 1967 (893) i Transcontinental Industries Inc. iz
1965. god. (235) Sud je zauzeo stanovište da se radi o osiguranim transakcijama odnosno o
posebno zaštićenom pravu jer je korisnik stekao equity na predmetu leasinga koristeći ga
kroz određeni period. U drugoj presudi su sprovedene i računske operacije koje su pokazale
da je, kroz iznose leasing naknade koje je korisnik plaćao, davalac povratio kupovnu cenu.
Ostatak vrednosti (residual value) na kraju isteka ugovora bio je neznatan, sem toga utvrđeno je da davalac nije ni imao interesa da mu se oprema vrati.. Stoga je Sud utvrdio da se radi o security interest-u budući da je davaocu služio samo kao obezbeđenje a korisnik je, plaćajući naknadu, stekao equity (odnosno svojinu). Videti opširnije kod Shapiro-Reisman, op.
cit. str. 18.
31 Da li će se, recimo, izjave stranka uzimati u obzir (kao u presudi Atlanta Times Inc.
iz 1966. (820)) ili će odlučujući kriterijum biti nešto drugo; važno je i kako će se tretirati opcija kupovine, koja je važan ali ne (uvek) i odlučujući kriterijum..
32 Recimo, nominalnost iznosa naknade je u nekim slučajevima bila sasvim dobar i dovoljan kriterijum za utvrđivanje da se radi o security interest-u a u nekima, pak, ne; to potvrđuju presude u slučajevima Oregon iz 1972 (u kom slučaju se radilo o security interest-u) i
Royer” s Bakery Inc. (gde se nije radilo o security interest-u, a primenjeni kriterijum nominalnosti pokazao se pogrešnim). U presudi National Equipment Rental Ltd.v. Priority Electronics Corp. 435. F. Sipp 236 Sud je upotrebio nabavnu cenu kao osnovni kriterijum za diferencijaciju posla kao osigurane transakcije; iznosi nabavne cene upoređivani su sa ukupnim
iznosima leasing naknade (da bi se videlo da li se kroz iznose leasing naknade zapravo realizuje nabavna cena). U presudi Stečajnog suda Pacific Sunwest Printing 6 B.R. 408 navedeno
je više kriterijuma “ekonomskog” karaktera (recimo da li postoje klauzule o ubrzanoj isplati naknade, da li je naplaćen porez na prodaju, da li je korisnik obavezan da obezbedi osiguranje i održava predmet leasinga i sl.). Pomenute presude detaljnije v. kod I. Spasić, op. cit.
str. 96 i dalje.
251
LEASING POSAO U SAD
Na leasing posao koji se tretirao kao posebno zaštićeno pravo mogle su
se primeniti odreredbe čl. 9 UCC, koji se odnosio na prodaje. Davalac leasinga, kao titular posebno zaštićenog prava, bio je zaštićen u odnosu na poverioce korisnika (ako je svoje pravo upisao u javne knjige). Davalac leasinga je
zadržavao svojinu na predmetu ugovora do isteka ugovora. Korisnik leasinga
je imao (u smislu odredaba UCC-a) pravo u osnovi svojinske prirode, tako da
je objekat leasinga držao na svoj rizik i uz svoju odgovornost.
Imajući u vidu pridržaj prava svojine od strane davaoca leasinga i specifično pravo korisnika leasinga evidentno je da se kod security interest-a zapravo radi o prodaji sa zadržavanjem prava svojine. Američko pravo poznaje
ovaj (ugovorni) oblik kao uslovnu prodaju (conditional sale), dok se ovaj oblik u kontinentalnom pravu naziva pactum reservati dominii.
Leasing kao “conditional sale”
Sve što je rečeno za oblike lease-a kao security interest-a odnosi se na leasing kao prodaju uz zadržavanje prava svojine (uslovnu prodaju - conditional sale). Bitno je da davalac leasinga zadržava pravo svojine na objektu ugovora dok kupovna cena ne bude isplaćena u potpunosti. Pravo svojine mu služi kao obezbeđenje.
Kupac postaje vlasnik po isplati punog iznosa kupovne cene33.
Dok su doktrina i sudska praksa razlikovale prvenstveno leasing kao security interest od true lease-a (“običnog” zakupa), poreske vlasti u SAD su
uglavnom pravile razliku između true lease-a (običnog zakupa) i conditional
sale-a (uslovne prodaje). Smisao leži u tome što je, sa aspekta poreskih propisa, conditional sale često smatrana prikrivenom prodajom i kao takva tretirana kao zloupotreba34. Imajući u vidu strogost poreskih propisa u SAD bilo
je dosta presuda u vezi sa (navodnim) kršenjem poreskih propisa zaključivanjem secured transakcija, na koje se nije uvek baš pozitivno gledalo.
Utvrđivanje zakonskog statusa lease-a u UCC-u posle reformi svakako je
od značaja a i olakšava posao tumačenja prirode nekog posla.
Pravni propisi o leasingu u SAD - reforma UCC-a
Reforma Jedninstvenog trgovačkog zakonika (Uniform Comercial Code
- UCC) koja je sprovedena u SAD ima veliki značaj i kad se radi o leasing poslovima.
33 O specifičnostima conditional sale-a videti kod R. Goode, Commercial Law, Landon,
1982, str. 823.
34 V. Dokument UNIDROIT-a , 1975, Study LIX-Doc 1, str. 21
252
DR IVANKA SPASIĆ
UCC predstavlja zakonik (ili set zakona) koji se odnose na trgovačke
transakcije i uređuju pitanja prodaje robe, trgovačkih isprava, bankarskih depozita i naplate, akreditiva, investicionih hartija, skladišnica, priznanica, konosmana i ostalih stvarnopravnih hartija od vrednosti kao i posebno zaštićenih poslova. Treba naravno imati u vidu da ovo nije obavezan zakonski tekst
za celu državu već vrsta “model zakona” koji služe za ugled zakonodavstvima
federalnih jedinica. Imajući u vidu izuzetno veliki značaj oblasti trgovine i
transakcija u vezi sa njom federalne države su pokazale visok stepen ujednačenosti u zakonskim rešenjima, drugim rečima rešenja UCC-a su prihvaćena
sa sasvim malim modifikacijama u svim federalnim državama sa izuzetkom
Luizijane (koja kao što je poznato prihvata sistem francuskog a ne anglosaksonskog prava).
Reformisani tekst UCC -a sadrži specijalni član koji se odnosi na poslove
lease-a odnosno zakupa (dodati član 2A). Pomenuti član 2A ima veoma veliki broj paragrafa (od 2A-102 do 2A - 532) tako da predstavlja ustvari posebno poglavlje (kao uostalom i ostali članovi UCC-a).
Pre razmatranja rešenja datih u članu 2A koji se odnosi na leases, treba
pomenuti da se u čl. 1-201 ( General Definitions) (kao i ranije) spominje Security interest (1-201 (37)).
Posebno zaštićeno pravo (security interest) je oblik obezbeđenja potraživanja i predstavlja pravo na pokretnoj imovini i pripatcima kojim se obezbeđije plaćanje ili izvršenje (određene) obaveze.
Osim slučaja kada zakup ili konsignacija služe kao obezbeđenje zadržavanje svojine (pridržaj titulusa) ne znači posebno zaštićeno pravo.
Da li zakup služi kao obezbeđenje utvrđuje se na osnovu okolnosti konkretnog slučaja. UCC pojašnjava kada se transakcija može a kada ne smatrati posebno zaštićenim pravom35.
U ranijoj redakciji UCC-a bilo je naznačeno samo da prisustvo opcije kupovine u ugovoru, samo po sebi, ne znači da taj leaese služi kao obezbeđenje;
ali ako postoji sporazum na osnovu koga, istekom ugovrnog roka, oprema
prelazi u svojinu korisnika bez dodatnog plaćanja, odnosno uz simboličnu
(minimalnu) naknadu, onda taj lease služi kao obazbeđenje. Sadašnje eksplikacije su nešto detaljnije (mada ne uvek i naročito jasne).
U skladu sa odredbama novog teksta UCC-a transakcija se može smatrati obezbeđenjem ako je, sem činjenice redovnog plaćanja naknade za ustupljeno pravo korišćenja (opreme), osnovni rok trajanja ugovora jednak ili veći od preostalog (ekonomskog) veka opreme; korisnik može produžiti ugovor
35
Pojašnjavajuće eksplikacije su one koje je istakla doktrina i sudska praksa.
LEASING POSAO U SAD
253
ili postati vlasnik opreme; korisnik ima opciju da obnovi lease za preostali
(ekonomski) vek opreme bez dodatnog plaćanja ili uz plaćanje nominalnog
(minimalnog) iznosa; korisnik ima opciju da postane vlasnik opreme bez dodatnih obaveza (u vezi sa plaćanjem)36 .
Za razliku od činjenica koje čine jednu operaciju obezbeđenjem UCC
utvrđuje da se jedna transakcija neće smatrati obezbeđenjem samo zato što je
aktuelna vrednost iznosa koji korisnik treba da plati davaocu za pravo korišćenja jednaka ili veća od tržišne vrednosti u momentu stupanja u odnos lease-a; kao ni zato što je korisnik preuzeo rizik gubitka ili preuzeo plaćanje troškova i taksa, osiguranje, troškove održavanja i sl.; operacija neće biti smatrana obezbeđenjem ni zbog toga što korisnik ima mogućnost da postane vlasnik ili da obnovi ugovor; kao ni zbog mogućnosti korisnika da obnovi lease
za određeni iznos naknade koji je jednak ili veći od pretpostavljenog fer iznosa naknade za korišćenje opreme; niti pak zbog mogućnosti korisnika da postane vlasnik dobara za fiksni iznos koji je isti ili veći od pretpostavljene tržišne vrednosti robe.
Eksplikacije šta se može a šta ne smatrati obezbeđenjem odnosno posebno
zaštićenim pravom mogle su biti preglednije, imajući, međutim, u vidu da sudska praksa razmatra ovakve činjenice u konkretnim slučajevima i da su one tako već “poznate”, način na koji su prezentirane u tekstu nije toliko bitan37.
Pored posebno zaštićenog prava UCC daje i eksplikacije pojmova “nominalne vrednosti”, “razumne pretpostavke”, “preostalog (ekonomskog) života
opreme”, “sadašnje tržišne vrednosti” i slično. Uprkos svim ustanovljenim
eksplikacijama ne može se reći da je baš jednostavno i lako utvrditi kada je jedan odnos osigurana transakcija a kada je običan lease. Utvrđivanje pravog
stanja stvari i dalje leži na organu (sudu) koji rešava u konkretnom slučaju.
Na posebno zaštićena prava mogu se (kao i do sada) primenjivati odredbe (UCC-a) koje se odnose na prodaju.
Leases u Jednistvenom trgovačkom zakoniku (UCC-u)
U novoj (dopunjenoj) redakciji teksta UCC-a cela jedna oblast (čl. 2A)
posvećena je uređrenju poslova zakupa (leases). Ova novina ima značaja za
leasing poslove i njihovo funkcionisanje. Prvi put su sistematski i na jednom
mestu normativno uređeni i finansijski i nefinansijski oblici lease-a (zakupa).
36 Sudovi su (i) u dosadašnjoj praksi uzimali u obzir ove činjenice kada su procenjivali da li se u konkretnom slučaju radi o osiguranoj transakciji ili ne.
37 U tekstu člana čl. 1-201 (37) UCC-a se recimo često ne vidi da li pojedine činjenice,
koje se taksativno nabrajaju, moraju postojati kumulativno ili je dovoljno i postojanje neke
(pa i samo jedne) od njih ( nabrojanih)
254
DR IVANKA SPASIĆ
Definišući finansijski leasing čl. 2A UCC-a utvrđuje da davalac leasinga
ne proizvodi, ne isporučuje, niti učestvuje u odabiranju opreme. Davalac leasinga nabavlja opremu (ili pravo korišćenja i upotrebe na njoj) u skladu sa
leasing ugovorom; korisnik leasinga dobija kopiju ugovora na osnovu koga
davalac leasinga nabavlja opremu (ili stiče pravo korišćenja) pre nego što potpiše leasing ugovor; korisnikovo “slaganje” sa odredbama (kupoprodajnog)
ugovora je preduslov za efektivnost leasing ugovora.
Pre nego što potpiše leasing ugovor korisnik leasinga mora dobiti potpune i sređene uslove ugovora, uključujući tu naročito one koji sadrže obećanja,
garancije, ograničenja, isključenja i modifikacije obaveza i to ne samo davaoca već i treće strane (isporučiooca).
Ukoliko se ne radi o potrošačkom leasingu38 davalac leasinga (pre potpisivanja leasing ugovora) mora pismeno obavestiti korisnika o isporučiocu
(osim ako je sam korisnik izabrao isporučioca, što je najčešći slučaj); korisnik
mora kontaktirati sa isporučiocem (ako to već nije uradio) i od njega dobiti
precizne i potupune podatke o obavezama i garancijama, ograničenjima, kao
i eventualnim zahtevima u slučaju neizvršenja.
Za razliku od finansijskog leasinga, lease (svaki posao različit od finansijskog leasinga, generalno zakup), u skladu sa odredbama čl. 2A UCC-a, predstavlja prenos prava držanja i korišćenja nekog dobra uz odgovorajuću naknadu; lease-om se ne smatraju prodaja, prodaja na rate, pridržaj prava svojine ili
konstituisanje security interest-a (obezbeđenja).
UCC je istakao još jedno značajno razlikovanje, to je razlikovaqnje između lease sporazuma (“Lease agreement”) i lease (leasing) ugovora (“Lease contract”). Dok je leasing sporazum (ili kraće leasing) dogovor koji se tiče leasing
posla i njegovih specifičnosti i pojedinosti između davaoca i korisnika leasinga, leasing ugovor je pravni sporazum (ugovor), koji definiše prava i obaveze
ugovornih strana u vezi sa leasing sporazumom i mora biti u skladu sa odredbama ovog člana UCC-a (čl. 2A).
Odredbe UCC-a utvrđuju i precizan smisao pojmova kao što su davalac
(“Lessor”) i korisnik (“Lessee”) leasinga, zatim isporučilac (“Supplier”); podleasing (“Sublease”); nabavka (“Purchase”); zatim greška odnosno krivica,
okončanje ugovora i drugi opšte poznati pojmovi i termini u trgovinskom
pravu (koji se ovde konkretno odnose na leasing poslove).
Pojam dobara (“Goods”) definisan u UCC-u podrazumeva pokretna dobra i pripatke, ali ne podrazumeva novac, dokumente, hartije od vrednosti,
38 Potrošačkim leasingom se smatra onaj lease koji se zaključuje radi zadovoljenja ličnih,
porodičnih, ili “domaćih” potreba; nije zaključen u cilju vođenja posla.
255
LEASING POSAO U SAD
minerale i slične materije uključujući naftu i gas (pre ekstrakcije). Termin
“dobra” međutim uključuje još nerođene mladunce životinja.
Osim utvrđivanja osnovnih pojmova i (pratećih) definicija, čl. 2A je uredio pitanja nastanka i konstituisanja leasing ugovora, izvršenja ugovora, posledica neizvršenja ugovora i prava svake stranke vezana za izvršenje ugovora; čime je “pokrio” sva najvažnija pitanja u vezi sa leasing poslovima.
Ovde ćemo istaći samo najvažnija rešenja.
Zaključivanje, izvršenje i posledice
neizvršenja leasing ugovora
Kada se radi o odredbama koje se odnose na zaključivanje i strukturisanje leasing ugovora većina ovih odredaba su uobičajene za ugovore u poslovnoj praksi; u ovu grupu odredaba spadaju recimo odredbe o ponudi i prihvatu ponude39, izmenama ugovora 40, garancijama (izričitim i onima koje se
podrazumevaju) kao i mogućnostima njihovog isključenja i izmena, činjenici da je korisnik leasinga beneficiar ugovora o isporuci41, rizicima slučajne
propasti42, osiguranju, pravima stranaka u slučaju da dobra postanu “pripadci”, pravima stranaka u slučaju da dobra postanu sastavni deo nepokretnosti,
prioritetu (pravnih) zahteva i slično.
Odredbe čl. 2A UCC-a su predvidele i mogućnost formiranja pod-leasinga (“sublease”). Za odnose pod-leasinga važe ista pravila kao i za leasing
(ukoliko odredbe ugovora ne predviđaju nešto drugo).
Da bi se ugovor uspešno realizovao potrebno je da svaka od stranaka izvrši svoju obavezu potpuno i na vreme. Ukoliko se to ne desi (a ne postoje
39
Firme davaoci leasinga obično ističu pismenu ponudu koja sadrži uslove investicionog finansiranja (nabavke opreme). Ove ponude su uglavnom tipske, a njihovo trajanje je
oobičajeno za poslovnu praksu (“razumno” vreme, uobičajen rok i sl.). Prihvat ponude takođe mora biti blagovremen i potpun (inače predstavlja novu ponudu), obično je i prihvat
ponude tipiziran i uobičajen. Ukoliko su ponuda i prihvat nestandardni moraju u potpunosti ispuniti uslove koji važe za zaključivanje ugovora, moraju predstavljati potpunu saglasnost
volja stranaka i sadržati sve pojedinosti njihovog sporazuma. Takođe se moraju poštiovati
predviđeni ili uobičajeni rokovi.
40 Izmene u zaključenom i potpisanom leasing ugovoru mogu doći u obzir samo ako se
sve strane slože.
41 Ovaj ugovor ima izvesne elemente ugovora u korist trećeg lica (ali se od njega donekle i razlikuje).
42 Ukoliko se ne radi o finansijskom leasingu rizik slučajne propasti ostaje sve vreme trajanja ugovora na davaocu leasinga (povezan je sa činjenicom svojine na stvari), kod finansijskog leasinga, upravo suprotno, rizik slučajne propasti prelazi na korisnika leasinga koji ekonomski iskorišćava stvar.
256
DR IVANKA SPASIĆ
okolnosti koje bi opravdavale neizvršenje ili zakašnjenje u izvršenju) nastupiće određene restriktivne posledice za stranu koja nije izvršila svoje obaveze.
Uređujući pitanje izvršenja ugovora UCC-a je, pored uobičajenih odredaba o izvršenju ugovora, predvideo, sa jedne strane mogućnost alternativnog izvršenja ugovora kao i alternativnog načina plaćanja, ukoliko su ugovoreni načini postali nemogući ili ekonomski nepraktični.
Kada se radi o obavezu plaćanja leasing naknade, kod finansijskog leasinga, UCC je uveo pojam neopozivosti obaveze korisnika leasinga (irrevocable
promise). Ovaj koncept preuzet je zapravo iz prakse leasing poslovanja; obaveza korisnika leasinga u praksi ne prestaje bez obzira što druga strana nije izvršila svoju obavezu, isto tako ova obaveza ne prestaje ni usled slučajne propasti stvari. Neopozivost obaveze korisnika leasinga je posledica finansijskog
karaktera ovog posla, njegove ozbiljnosti i strogosti43.
Odredbama UCC-a utvrđene su i posledice otkaza i okončanja ugovora;
u slučaju otkaza ugovora sve obaveze na obe strane koje su još izvršne biće otkazane, ali prava koja se baziraju na (pređašnjem) neizvršenju ili manjkavom
izvršenju obaveze će ostati na snazi, a stranka koja je otkazala ugovor zadržava pravo (na naknadu) u vezi sa neizvršenjem celog ili dela ugovora. U slučaju okončanja leasing ugovora sve obaveze koje su još izvršne na obe strane biće otkazane, ali svako pravo zasnovano na prethodnom neizvršenju ili manjkavom izvršenju obaveze ostaje na snazi44.
Odredbama UCC- a dosta detaljno su utvrđena prava.korisnika leasinga
u slučaju kada obaveza isporuke nije izvršena u skladu sa odredbama ugovora45. Podjednako detaljno utvrđena su i prava koja ima davalac leasinga kada
korisnik ne izvrši svoje obaveze prijema dobara i plaćanja naknade 46.
Treba naglasiti da koncipirana rešenja (napred pomenutih pitanja) ne
ukazuju eksplicitno na koji se tip leasing posla odnose; recimo, zakonski tekst
ne odvaja rešenja koja se odnose na mogućnosti jedne strane u slučaju neiz43 Ovaj koncept o neopozivosti obaveza preuzeo je i tekst UNIDROIT Nacrta Model
zakona o leasingu.
44 Ovo “generalno pravilo” je dosta značajno budući da utvrđivanje posledica neizvršenja obaveza na strani davaoca i korisnika leasinga, bez obzira na priličnu detaljnost, nije baš
sasvim pregledno, nije naime jasno utvrđeno kada se radi o finansijskom a kada o ostalim
oblicima lease-a, a posledice po stranke nisu baš identične.
45 Korisnik leasinga će u slučaju neisporuke moći da otkaže leasing ugovor, povrati plaćene iznose leasing naknade, traži naknadu štete zbog neisporuke, kao i da traži realizaciju
svakog drugog prava predviđenog leasing ugovorom.
46 Davalac leasinga će moći da otkaže leasing ugovor, obustavi isporuku i povrati već
isporučena dobra, traži naknadu štete, kao i da traži realizaciju svakog prava predviđenog
ugovorom.
257
LEASING POSAO U SAD
vršenja obaveze druge, posebno kod finansijskog a posebno kod ostalih oblika lease-a (mada razlike postoje svuda uključujući naravno i američki pravni
sistem). Odredbe UCC-a, utvrđujući posledice neizvršenja obaveza, sve vreme govore o odnosima lease-a (ne precizirajući tip). Ipak, date definicije raznih tipova leasing poslova ukazuju na postojanje bitnih razlika među njima;
isto tako naglašavanje samostalnosti i neopozivosti obaveze korisnika leasinga u vezi sa plaćanjem naknade, tipično za finansijski leasing, takođe ukazuje na postojanje bitnih razlika. Definisanje potrošačkog leasinga takođe doprinosi pojašnjenju razlika između različitih tipova leasinga. Jasno je da je i
posle reformi i dopuna UCC-a, zadržan koncept bitne i stvaralačke uloge pravosudnih organa odnosno suda u tumačenju konkretnih pravnih instituta,
njihovih razlika i dejstava.
Ostali propisi o leasingu u SAD
Osim normativnih propisa koji se direktno tiču leasing posla, kao što je
UCC (u članu.2A), postoje i drugi normativni akti koji posredno uređuju
oblast leasing poslovanja, uređujući primarno neku drugu oblast. To su, pre
svih fiskalni propisi, prvenstveno oni koji se tiču oporezivanja prihoda. Najznačajniji propis iz ove grupe je Zakonik o unutrašnjim porezima (Internal
Revenue Code - IRC). Odredbe ovog propisa su od velikog značaja budući da
služe i kao osnov za razgraničenje leasinga od uslovne prodaje (conditioonal
sale-a). Odredbe Ruling 540 (u sastavu Internal Revenue Code - a) daju oborivu pretpostavku o leasingu kao o prikrivenoj (uslovnoj) prodaji (prodaji na
otplatu).
Treba naravno napomenuti da će, posle reforme odnosno dopuna UCCa, koji sada definiše i finansijski i ostale oblike lease-a, biti verovtno manje poteškoća oko utvrđivanja identiteta i prirode leasing posla o kome se konkretno radi.
U dosadašnjoj praksi zadatak suda je bio da utvrdi pravu i konkretnu nameru stranaka da zaključe leasing posao ili pak da, koristeći leasing, dođu do
željenog objekta (opreme), na rate. Bez obzira na indikacije koje je sadržao
IRC, to nije bilo ni malo lako. Sud se rukovodio prevashodno “ekonomskim
kriterijumima”. Ipak, posmatranjem sudskih slučajeva evidentno je da su postojala otstupanja od rigidne primene “ekonomskih pravila” i težnja da se celovitije sagledaju okolnosti konnkretnog slučaja47.
47 Videti presude u slučajevima H.T. Benton v. Commissioner (197. F 2d 745, 1952); Hilton v. Commissioner, 74 T.C. 305, 1980; LTV Corp. v. Commissioner; 1974; slučajevi citirani
u knjizi I. Spasić, op. cit. str. 119
258
DR IVANKA SPASIĆ
Praktična posledica razlikovanja leasinga i conditional sale-a, sa aspekta
poreza i poreskih propisa, je činjenica da poreski obveznik u poreskoj prijavi
može da odbije sve stavke isplaćene na ime leasing naknade u slučaju kada se
na njega ne prenosi svojina, a ako bi se svojina prenosila na njega to ne bi mogao.
Bez obzira na činjenicu da je bilo dosta utvrđenih slučajeva zloupotrebe
poreskih propisa zaključenjem fiktivnih leasing ugovora koji su u stvari bili
prikrivene kupoprodaje, nedostatak jasno utvrđenog i sigurnog kriterijuma
razlikovanja često je dovodio i savesne leasing preduzetnike u veoma nepovoljan položaj.
Reformama UCC-a i uspostavljanjem čvršćih kriterijuma za utvrđivanje
prirode konkretnog posla i njegovo profilisanje kao leasinga ili conditional sale-a, ove neprijatnosti koje su često pratile leasing poslovanje, biće izbegnute.
Inače fiskalni i poreski propisi u SAD daju leasingu povoljan tretman, pa
predstavljaju jednu od ekonomskih pogodnosti koje preporučuju ovaj posao
i (između ostalog) doprinose njegovoj većoj zastupljenosti.
Pored fiskalnih propisa na leasing poslove se (posredno) odnose još neki
propisi recimo Bancruptcy Code, Economic Recovery Tax Act, Restrictive
Trade Practices Act i drugi.
Ivanka Spasić, Ph.D.
LEASING IN THE USA
Leasing is an institute of modern economic law, both national and international; it is used in business practice of technologicaly developed countries, but in
developing countries and countries in transition also.
Leasing has appeared in United States of America in the early fifties; in
Europe it was appeard ten years later, in the early sixties in France and than in
Belgiam, Italy, Swiitzerland, Great Britain, Germany. Asian countries started to
use leasing some ten years later (the first Japan, Singapore, India, Korea). Ex-socialist countries, nowadays countries in transition, also used leasing in their business practice (some of them like Hungary and Chekoslovakia used leasing for
LEASING POSAO U SAD
259
their financsing even in the “socialist era”). Developing countries are also familiar with some forms of leasing.
Leasing practice usel several diferent forms of leases; some of them are more innovative, important and useful the other are common and ordinary. They
are all necesary. The most important of all is finacial leasing,, it is a special method of financing the acquisition of goods (generally equipment). Besides financial there are other, more “clasical” forms of leases (operating leasing, renting,
and forms of true lease in general). In modern business practice are used same
other types and forms of leasing like “sale and leaseback”, “off shore leasing”, “leveraged leasing”. Some of them are used primerily in American business practice.
There is a diference between leasing, as a method of financing, (or in case of
true lease, just a lease of an asset for the payment of rentals), and a leasing contract, the legal instrument which is necesary for the lease transaction to be performed.
In this study the Author is analysing specialities of american leasing practice, the concept, origin and developement of this institute, varieties of business
types, the legal nature of the leasing contracts, and the laws which govern the realisation of these operations in American legal practice.
Besides the usual and more frequent leasing operations like financial, operating, equipment leasing, renting and variety of true lease types, American business practice is using some special and very complicated types of transactions
like leveraged leasing for example.
American judicial sistem has a very specal treatmant of leasing transactions; every lease can be treated as a true lease or lease intended as security. Financial lease, which is more important then others, can be both true lease or security. Lease in form of security is treated as conditional sale (pactum reservati
dominii). If the intention of the contracting parties (found by the Court, in actual case) was to provide the equipment by way of using lease contract, it is legaly treated as “hiden up sale” and is considered as a taxe violation.
One of the more interesting questions concerning leasing is the question of
the legal reforme of Uniform Commercial Code (UCC). The new edition of
UCC contains a special part concerning the leases (art. 2A).
Artical 2A firstly has given all more important definitions concerning leases; first of all definition of leasing agreement and leasing contract,then of the
suppliy contract, financial lease, true lease, consumer lease, goods,contracting
parties (lessor and lessee), supplier, termination of the contract, etc.
Besides definitions art.2A contains rules that govern the formation and construction of lease contracts (the rules about offers, acceptance and closing up the
contracts, the warranties, risk, insurances, priority of the liens, ect.).
260
DR IVANKA SPASIĆ
Delivery of the goods, the consequences of non-delivery, acceptance of goods
and payment of rentals are also regulated.
The UCC s art. 2A contain also rules about performance of the lease contract (substitute performance, excused performance, procedure, irrevocability of
the promises in case of financaial lease).
Article 2A of the UCC also contains rules about default (procedure, liquidation of damage, default by lessee and lessor and the other partie”s remedies,
which is one of the most importante parts of the Rule).
The Author is analysing all these new solutions and gives her opinion about their usefulness .
Key words: Leasing; Leasing cotract; True lease; Security interest; Conditional sale; Uniform Commercial Code (UCC);
261
Săo Marcos University, Săo Paulo, Brazil
British Institute of Comparative Law, London, UK
Institute of Comparative Law, Belgrade, Serbia
FJ International Consultants, Belgrade, Serbia
A CRITICAL ANALYSIS
U ovom radu, analizira se jedan zanimljiv institut američkog krivičnog prava, a to je “accessory liability”. Ovaj institut, nalazi se, između ostalog u odgovarajućem odnosu sa doktrinom zajedničkog zločinačkog poduhvata, zakođe karakterističnom za anglo-saksonsko krivično pravo. Taj odnos nije sasvim jasan i
može izazivati izvesne nedoumice. Autorka ukazuje na to, prikazujući neke zanimljive slučajeve, kritički se osvrćući na samu doktrinu “accessory liability”, koja u klasičnom kontinentalnom pravu ne postoji.
Ključne reči: Accessory liability, zajednički zločinački poduhvat, kritička
analiza, pravo SAD
***
Criminal law has recognised that anyone who has intentionally assisted
or encouraged the commission of an offence is liable to be convicted of committing it at the same degree as the actual perpetrator1. According to Section
8 of the Accessories and Abettors Act 1861, as amended by the Criminal Law
Act 1977:
Whosover shall aid, abet, counsel or procure the commission of any indictable offence…shall be liable to be tried, indicted and punished as a principal offender.
1
Smith, John C. ‘Criminal Liability of Accessories: Law and Law Reform’, L. Q. R. 1997,
113 (Jul), 453-467, p. 453.
262
PROF FERNANDA FLORENTINO FERNANDEZ JANKOV, PHD, RAD
The basic rule then is that D is liable for the commission by P of that crime
(crime X) which D intentionally assisted or encouraged P to commit, consisting
on what Professor Smith [1997] has denominated ‘basic accessory liability’.2
The existence of a shared common purpose between the accessory and the
principal has given rise to the debatable joint enterprise doctrine, defined in
terms of Petters and Parfitt [1995] Crim LR 501, CA. as ‘a shared common intention…each has the same intention as the other and each knows that the other intends the same thing’. Common intention can be implied as in Davies v
DPP [1954] 1 ALL ER 507, HL, from the fact that A knew the knife was being
carried it was inferred the existence of a tacit agreement and therefore the use of
the knife would not be a departure from the common purpose.
The relation between ‘basic accessory liability’ and ‘joint enterprise doctrine’ is not clear. Even though the ‘basic accessory liability’ cases show some oscillation between a requirement of knowledge and one of contemplation3, its relation with ‘common intent’ has not been properly analysed by the courts and the
decision in R v Powell and Another; R v English [1997] 4 ALL ER 545 (HL) ‘did
not address the enduringly problematic question of that doctrine’s relationship
with basic accessory liability’.4
However, the decision in R v Powell and Another; R v English has clarified
and consolidated the law on the joint enterprise doctrine, regarding the liability
of secondary parties to murder setting the principle that:
[w]here two parties embark on a joint enterprise to commit a crime, and one
party foresees that in the course of the enterprise the other party may carry
out, with the requisite mens rea, an act constituting another crime, the former
is liable for that crime if committed by the latter in the course of the enterprise.5
(emphasis added)
According to CLARKSON [1998]6 two rules were laid down clearly in
Powell and English. First, an accessory will only be liable for acts done within
the scope of the joint unlawful enterprise. Even if English had foreseen grie2
Smith, John C. [1997], p. 454.
Gardner, Simon. ‘Joint Enterprise’. Case Comment. L. Q. R. [1998], p. 207.
4 Gardner, Simon. ‘Joint Enterprise’. Case Comment. L. Q. R. [1998], p. 207.
5 LORD HUTTON, R v Powell and Another; R v English [1997] 4 ALL ER 545 (HL), p.
3
272.
6
Clarkson, C.M.V. ‘Complicity, Powell and Manslaughter’. Crim. L.R. 1998, AUG, 556561. p.556.
ACCESSORIAL LIABILITY IN COMMON LAW: A CRITICAL ANALYSIS
263
vous bodily harm (with the posts), he could not be liable for murder because
the use of the knife was fundamentally different to the use of a wooden post
and he had not foreseen the use of a knife. Second, once the actus reus performed by the principal is within the scope of the joint enterprise, the accessory
will be liable for the same offence as the principal if he contemplates both the
act performed by the principal and the respective mens rea. Powell was held
guilty of murder on the basis that he knew the principal offender had a gun
and he foresaw that he might use it to kill or cause grievous bodily harm.
Based on this reasoning, it is argued that Powell and English sets a twostage test as the foresight principle can only be applied where the actus reus
performed by the principal with the correspondent mens rea is in the ‘course
of the enterprise’.
It has been argued that ‘in both appeals the House seemed to assume
(without explanation) that in such cases the accessory was either guilty of
murder or of no homicide offence.’7 However, a thorough analysis of the decision within the structure of a two-stage test will demonstrate that this is an
over-statement that requires clarification.
Professor Sir John Smith [1998] in replying to Mr. Peter W. Ferguson’s
letter regarding the possibility, according to Scots law, of a conviction for culpable homicide in Powell and English explains that:
‘[t]he reason why English was not guilty of murder or manslaughter was simply that the fatal act was one for which he was not responsible. It was…fundamentally different from any act which he foresaw might be done’8
(emphasis added)
His statement seems to be in line with the decision in Stewart and Schofield [1995] 3 ALL ER 159, applying Anderson and Morris [1966] 50
Cr.App.R. 216, [1966] 2 Q.B. 110:
[I]f the act was not so committed (in the course of the carrying out joint
enterprise) then the joint enterprise ceases to provide a basis for a finding
of guilt against such a defendant. He ceases to be responsible for the act.’9
(emphasis added)
7 Clarkson, C.M.V. ‘Complicity, Powell and Manslaughter’. Crim. L.R. 1998, AUG, 556561. p.556.
8 Smith, John C.; Ferguson, Peter W. ‘Complicity and R. v Powel’. Crim. L. R. 1998,
MAR, p. 232.
9 Stewart and Schofield [1995] 3 ALL ER 159, p. 453.
264
LORD HUTTON in replying to the second certified question in the appeal of English, regarding whether the second rule (second stage of the test)
could be applied if the acts carried out by the primary party were fundamentally different from the acts foreseen or intended by the secondary party, follows the principle stated by Lord Parker in Anderson and Morris [1966] 50 Cr.
App. R. 216, 223, [1966] 2 Q.B. 110, 120, that the adventurers were not guilty of manslaughter when they have ‘[d]eparted completely from the concerted action of the common design…’.10
Therefore it is argued that only in English appeal the House assume that
the accessory was either guilty of murder or of no homicide offence due to the
understanding that the secondary party could not be responsible for a fundamentally different act, as in such a case the enterprise had cease to exist.
In not expressly overruling Stewart and Schofield [1995] 1 Cr.App.R. 441,
it is not possible to affirm that the decision in Powell and English has provided the last of arguments that the secondary party should be not convicted of
manslaughter11 in circumstances where the joint unlawful enterprise has not
ceased to exist.
Defining whether the ‘actus reus performed by principal is within the course of the joint enterprise’12 seem to have been the main criteria applied by
House of Lords in deciding that the enterprise had ceased to exist.
The courts have construed the concept of ‘course of the joint enterprise’
applying expressions as ‘fundamentally different act’, ‘common design’, ‘scope of the joint unlawful enterprise’ interchangeably in their decisions. In doing so, as will be demonstrated by the decisions discussed below, they have arguably set different degrees of foreseeability required by the accessory in
terms of the actus reus and mens rea of the principal.
It is suggested that the decision in Stewart and Schofied sets a ‘lower’ degree of contemplation of the principal’s mens rea concluding that:
‘It does not follow that a variation in the intent of some of the participants
at the time the critical act is done precludes the act from having been done
in the course of carrying out the joint enterprise..’13
(emphasis added)
273.
11
Smith, John C.; Ferguson, Peter W. ‘Complicity and R. v Powel’. Crim. L. R. 1998,
MAR, p. 232.
272.
13 Stewart and Schofield [1995] 1 Cr.App.R. 441, p. 454.
265
Despite of the variation in the intent the joint enterprise did not cease to
exist, therefore the act was not ‘fundamentally different’ allowing a manslaughter conviction. Arguably the decision in Powell and English sets a ‘higher’
degree of contemplation, in terms of the foreseeability of actus reus and mens
rea of the principal allowing the accessory to be convicted of murder as the
principal.
The Court of Appeal in Uddin [1998] 2 ALL ER 744 endorsed the principle set applied to English, that if D’s act is fundamentally different from any
act foreseen by A, it is outside the scope of the joint enterprise and A cannot
be in any way responsible for the act or its consequence. In defining ‘fundamentally different act’ the use of a different type of weapon was a significant
factor (BELDAM LJ). In construing the concept of deliberately depart from
the common purpose, non-contemplation of the actus reus seems to have
been essential.
In Attorney-General’s Reference (NO. 3 OF 2004) [2005] EWCA Crim
1882 the Court, similarly to the decision in Stewart and Schofield, was asked
to consider whether variation of intent of the participant at the time the act
was done could preclude the act from being part of the joint enterprise allowing a possible conviction of manslaughter. The Court accepted the possibility of manslaughter ‘[i]f the deliberate discharge of the firearm by K or C had
accidentally caused R’s death or if the firearm had accidentally been discharge and caused R’s death (Church [1966] 1 Q.B. at 70).’14 The Court did not
elaborate on the issue of intent, concluding that the killing was not within the
scope of the enterprise as the deliberate discharge, the act that caused the death, had not been foreseen. Arguably, the Court places on the foreseeability of
the actus reus the main reason for concluding that the killing was not in the
course of the enterprise.
The concept of ‘course of the enterprise’ is further discussed in R v Gilmour [2000] 2 Cr App R 407 (CA of NI), following the line of authority represented by such cases as Anderson and Morris, approved in Powell and English15. These two cases deal with situations where the principal departs from
the contemplated joint enterprise and perpetrates a ‘more serious act of a different kind unforeseen by the accessory’16 therefore it follows that he should
be acquitted of all charges as the enterprise has ceased to exist.
14
Attorney-General’s Reference (NO. 3 OF 2004) [2005] EWCA Crim 1882, para. 18.
CARSWELL LCJ, R v Gilmour [2000] 2 Cr App R 407 (CA of NI), p. 414.
16 CARSWELL LCJ, R v Gilmour [2000] 2 Cr App R 407 (CA of NI), p. 414.
15
266
However, CARSWELL LCJ, clear differentiates the situation where ‘the
principal carries out the very act contemplated by the accessory, though the
latter does not realise that the principal intends a more serious consequence
from the act’17. A knew they were going to throw the petrol bomb into the
house, he did not realise they were going to do so with intent to kill or cause
grievous bodily harm.
Arguably the Court in Gilmour has applied the rule in Steward and Schofield that the variation of the intention did not take the actus reus out of the
course of the enterprise, and therefore the accessory was responsible for the
act performed by the principal. The departure operates on the level of the actus reus of the principal not his mens rea.
The Court in Gilmour sets the formula of ‘not guilty of murder and manslaughter’ in case of a departure by the principal from the actus reus contemplated by the accessory, not a difference between the parties in respect of the
mens rea. Therefore the Court could see no reasons ‘[w]hy a person acting as
an accessory to a principal who carries out the very deed contemplated by
both should not be guilty of the degree of offence appropriate to the intent
with which he so acted.’18
In Day [2001] Crim LR 984, the Court of Appeal held that the foresight
of the physical acts which let to death (A had admitted that he foresaw that D
might kick P about the head in the course of any fight) made A responsible
for D’s acts and the fatal consequences. The decision confirms the application
of contemplation of the actus reus as the main criteria in defining ‘fundamentally different’. Kicking someone’s head with intent to do GBH was not ‘fundamentally different’ from kicking someone’s head without the intent to do
GBH. As the Court affirms:
[I]n such a case there was a joint enterprise at least to inflict some harm,
and that is not negated by the larger intentions of the other two adventurers19
It is argued that even if the accessory has not contemplated the variation
of the principal’s state of mind at the time the actus reus is performed, he can
be guilty of other offences as for instance, manslaughter (Steward and Scho17 CARSWELL LCJ, R v Gilmour [2000] 2 Cr App R 407 (CA of NI), p. 414. (emphasis
added).
18
19
Crim. L. R. 2000, Sep., 763-767, p. 763. (emphasis added).
Day [2001] Crim LR 984, para. 53.
267
fied; Gilmour), as in these circumstances the act will be within the ‘course of
the joint unlawful enterprise’.
Therefore, the principle set in Powell and English clarified the law applied
to the doctrine of joint unlawful enterprise, defining that if a crime is committed within the course of the enterprise, only in case the accessory contemplates both mens rea and actus reus of the principal, he will be convicted of the
same crime as the perpetrator. If a certain degree of one of these two elements
is not present, but that still allows the crime to be in the course of the enterprise, as in Gilmour and Steward, the accessory can be liable for a lesser fatal
offence.
Săo Marcos University, Săo Paulo, Brazil
British Institute of Comparative Law, London, UK
Institute of Comparative Law, Belgrade, Serbia
FJ International Consultants, Belgrade, Serbia
A CRITICAL ANALYSIS
In this work it is analyzed an interesting institute of American criminal law
and that is accessory liability. This institute, besides else, stays in a very interesting relation with the doctrine of so called joint criminal enterprise. That relation is not so clear, and the author points out some problems in that relation.
The author also makes an analyze of some cases of accessory liability.
Key words: accessory liability, joint criminal enterprise, critical analyze,
American law
Table of Cases
Anderson and Morris [1966] 50 Cr. App. R. 216, 223, [1966] 2 Q.B. 110, 120
Attorney-General’s Reference (NO. 3 OF 2004) [2005] EWCA Crim 1532
Davies v DPP [1954] 1 ALL ER 507, HL
Day [2001] Crim LR 984
268
Petters and Parfitt [1995] Crim LR 501, CA.
R v Gilmour [2000] 2 Cr App R 407 (CA of NI)
Stewart and Schofield [1995] 1 Cr.App.R. 441
Uddin [1998] 2 ALL ER 744
Table of Legislation
Accessories and Abettors Act 1861, as amended by the Criminal Law Act 1977
Journals
Archbold from Sweet and Marxwell, Chapter 19-Offences Against Persons, p. 26, last
updated September, 2006.
Clarkson, C.M.V. ‘Complicity, Powell and Manslaughter’. Crim. L.R. 1998, AUG,
556-561.
Crim. L. R. 2000, SEP, 763-767, Case Comment, Homicide: Joint Enterprise.
Gardner, Simon. ‘Joint Enterprise’. Case Comment. L. Q. R. [1998], p. 207.
Smith, John C. ‘Criminal Liability of Accessories: Law and Law Reform’, L. Q. R. 1997,
113 (Jul), 453-467.
Smith, John C.; Ferguson, Peter W. ‘Complicity and R. v Powel’. Crim. L. R. 1998,
MAR, p. 232.
269
Mr Milica V. Matijević
O NEKIM ASPEKTIMA GLAVE VII
FEDERALNOG ZAKONA O GRAĐANSKIM
PRAVIMA IZ 1964.
Rezime: Glavom VII Zakona o građanskim pravima iz 1964. Kongres
SAD propisuje do tada najopštiju i po svojoj primeni najširu pravnu zaštitu protiv neravnopravnosti u radnim odnosima. Kao takav, ovaj akt poslužio je kao model sveobuhvatne zabrane diskriminacije na radnom mestu,
zakonodavcima na svim legislativnim nivoima u Sjedinjenim Državama.
Zakon je donet u periodu snažnih rasnih tenzija i njime je po prvi put omogućena značajnija uloga federalnih institucija u obezbeđivanju zaštite od
diskriminatornog ponašanja građanskopravnih lica. Kasnijom razradom
odredbi Glave VII kroz precedentno pravo, stvarano sve do početka devedesetih godina prošlog veka, Vrhovni sud znatno proširuje polje njihove
primene uvođenjem teorije “neravnomernog dejstva” i pojednostavljenjem
dokaznog postupka. Kada je Vrhovni sud krajem osamdesetih počeo sa sve
restriktivnijim tumačenjem Glave VII, tumačenjem koje je svoj vrhunac
doživelo u slučajevima Prajs Voterhaus protiv Hopkinsove (Price Waterhouse v. Hopkins) i Vards Kov Peking Ko. protiv Antonio (Wards Cove Packing Co. v. Antonio), Kongres donosi Zakon o građanskim pravima iz
1991. kako bi osnažio mehanizme zaštite sadržane u njenim odredbama.
Ono što danas izaziva nedoumicu jeste pitanje domašaja sistema zaštite
uspostavljenog Glavom VII, odnosno da li se odredbe ovog zakona mogu
uhvatiti u koštac sa modernim, suptilnijim formama “diskriminacije druge generacije”.
Ključne reči: zabrana diskriminacije u radnim odnosima, Glava VII
Zakona o građanskim pravima, dokazivanje diskriminacije.
270
MR MILICA V. MATIJEVIĆ
UVOD
Bitka za jednakost pred zakonom u Sjedinjenim Američkim Državama
formalno je okončana donošenjem Zakona o građanskim pravima iz 1964.
godine1. Ovim omnibus zakonom propisana je zabrana diskriminacije u svim
onim segmentima društvenog života, kao što je to pristup javnim mestima,
obrazovnim institucijama, vršenje glasačkih prava, itd, koje su do tada izmicale ustavnoj zabrani nejednakog postupanja zapisanoj u XIV amandmanu
na Ustav SAD.2 Glava VII ovog zakona dovela je do krupnih promena u životima crnaca, hispano-amerikanaca, žena i drugih tradicionalno diskriminisanih grupa, jer je njom obezbeđena do tada najpotpunija zaštita od diskriminacije u radnim odnosima i time konačno otvorena vrata ekonomskom osnaživanju ovih grupa.
Kratak istorijski osvrt na period
koji je prethodio donošenju Glave VII
Iako je još davne 1875. godine usvojen zakonodavni akt kojim je izrečena zabrana diskriminatornog postupanja bez obzira na to od kog subjekta potiče,3 svega nekoliko godina po njegovom donošenju Vrhovni sud SAD ga je
oglasio neustavnim tvrdeći da Kongres nije ovlašćen da donosi propise kojima će biti regulisano ponašanje građanskopravnih lica.4 Tako je sve do šezdesetih godina prošlog veka usko tumačenje ustavnih ovlašćenja Kogresa onemogućavalo ovo vrhovno zakonodavno telo SAD da propiše zabranu diskriminacije koja bi obuhvatila i postupanje lica čiji je status regulisan privatnim
pravom.
Sam je Vrhovni sud bio taj koji je u svojim kasnijim odlukama otvorio
vrata intenzivnijoj Kongresnoj aktivnosti u ovoj oblasti širokim tumačenjem
jednog drugog ustavnog principa. Naime, već početkom XX veka Vrhovni
sud sve šire tumači tzv. “klauzulu razmene” (“the commerce clause”) sadrža1
Pub. Law 88-352, 78 Stat. 241, July 2, 1964.
2 XIV amandman na Ustav SAD je donet nakon okončanja Građanskog rata u tzv. peri-
odu Rekonstrukcije. Predložen je 13. juna 1866. a ratifikovan 9. jula 1868. Amandman
propisuje obavezu saveznih država da obezbede jednakost pred zakonom za sva lica pod njihovom jurisdikcijom a njegova prvobitna svrha je bila obezbeđivanje prava bivših robova.
3 Zakon o građanskim pravima iz 1875. godine (18 Stat. 335). Ovim zakonom bilo je
zabranjeno takvo postupanje vlasnika hotela, sredstava javnog prevoza ili javnih sala
(bioskopa, pozorišta i drugih mesta namenjenih izvođenju javnog programa), kojim se
nekom licu uskraćuje pružanje usluge zbog njegove rase ili boje kože.
4 Sporovi o građanskim pravima (The Civil Rights Cases), 109 U.S. 3 (1883).
O NEKIM ASPEKTIMA GLAVE VII FEDERALNOG ZAKONA O GRAĐANSKIM PRAVIMA IZ 1964.
271
ne u 1. članu Ustava SAD5 koja Kongresu daje isključivo pravo da reguliše aktivnosti usmerene na razmenu dobara i usluga između država. Takvim širokim tumačenjem “klauzule razmene” Kongresu je omogućeno da donosi
propise kojim će biti sankcionisano diskriminatorno postupanje privatnopravnih aktera ove razmene.6
Odbljesci jednog novog poimanja uloge federalnih vlasti kao i svest da jedino federalna vlast može obezbediti efikasnu zaštitu od diskriminacije u radnim odnosima na nacionalnom nivou, prvi put su se našli u federalnom Zakonu za borbu protiv nezaposlenosti iz 1933.7 koji je propisivao: “pri zapošljavanju građana u svrhu ovog Zakona zabranjena je diskriminacija na osnovu
rase, boje kože ili uverenja.”8
Nailazak II sv. rata i sve učestaliji protesti crnih radnika tokom četrdesetih godina XX veka ubrzali su proces desegregacije radnih mesta. U strahu od
uticaja sve masovnijih demonstracija crnaca na rad vojne industrije SAD,
1941. godine Predsednik Franklin D. Ruzvelt donosi Izvršno rešenje br. 8802
kojim oformljuje Komitet za fer postupanje na radu (Fair Employment Practices Committee), prvu federalnu agenciju za zaštitu od diskriminacije na radu.9 Iako je nominalno ovo bio značajan korak na planu desegregacije, njegovi stvarni efekti istopili su se u slabim nadzornim ovlašćenjima ovog tela koja su se odnosila samo na ona preduzeća u okviru vojne industrije koja su realizovala federalne ugovore.10
Razbuktale rasne tenzije u SAD kao posledica nedovoljnih pomaka na
polju obezbeđivanja prava crnačke manjine neposredno su prethodile usvajanju Zakona o građanskim pravima iz 1964. Jedan od glavnih ciljeva masovnog pokreta crnaca bio je desegregacija radnih mesta te se oko sadržine buduće Glave VII i vodila najodlučnija bitka. Zapravo, razmimoilaženja pred5
Član 1, sekcija 8, § 3 Ustava SAD.
Preciznosti radi, ovo ovlašćenje Kongresa odnosilo se i na razmenu dobara i usluga
između SAD i stranih država kao i između država SAD i indijanskih plemena.
7 Zakonu za borbu protiv nezaposlenosti (Unemployment Relief Act) usvojen 31. marta
1933.
8 Prema tekstu objavljenom na: http://www.eeoc.gov/abouteeoc/40th/panel/firstprinciples.html (poslednji put pristupljeno 13. oktobra 2008).
9 Prema tekstu: Thomas J. Sugrue, Affirmative Action from Below: Civil Rights, the
Building Trades, and the Politics of Racial Equality in the Urban North, 1945 – 1969, The
Journal of American History, 2004, str. 145 - 173.
10 Po uzoru na ovo telo i svi naredni Predsednici Sjedinjenih država do usvajanja
Zakona o građanskim pravima iz 1964. (Truman, Ajzenhauer i Kenedi) su sačuvali ovu agenciju i postepeno joj proširivali nadležnosti.
6
272
stavnika Demokrata i Republikanaca u Kongresu i Senatu oko obima zaštite
od diskriminacije na radnom mestu ozbiljno su umanjivale izglede za usvajanje celog Zakona o građanskim pravima.
Nakon jednogodišnjeg perioda žučnih debata11 i lobiranja u oba Doma,
koje su predvodila brojna crnačka udruženja i sama Bela Kuća, Zakon o građanskim pravima izglasan je u junu 1964, a tadašnji Predsednik SAD, Lindon
Džonson, potpisao ga je jula 1964. Zakon je stupio na snagu godinu dana kasnije.
GLAVNE ODLIKE ZAŠTITE OD DISKRIMINACIJE
SADRŽANE U ODREDBAMA GLAVE VII
Zabrana diskriminatornog delovanja uvedena Glavom VII odnosi se na
širok krug pravnih lica koja kumulativno ispunjavaju dva uslova: 1) obavljaju aktivnosti od uticaja na “međudržavnu razmenu” (“interstate commerce”)
i 2) zapošljavaju 15 ili više lica (sekcija 2000e (a))12. Pojam “razmene” (“commerce”) široko je određen ovim zakonom tako da obuhvata zanatske delatnosti, usluge u oblasti saobraćaja i transportne usluge, razmenu robe i usluga, i druge privredne aktivnosti koje povezuju teritoriju dve ili više država
(sekcija 2000e (g)). “Međudržavna razmena” pak, prema definiciji datoj u zakonskom tekstu, obuhvata svaku poslovnu aktivnost čiji su proizvodi namenjeni razmeni, sve poslovne aktivnosti u javnom sektoru a uključuje i one poslovne aktivnosti koje samo posredno utiču na slobodan promet roba i usluga (2000e (h)). Tako se zabrana diskriminatornog ponašanja izričito odnosi i
na agencije za zapošljavanje, udruženja radnika i druga udruženja koja imaju ili mogu imati uticaj na određivanje uslova rada, bave se posredovanjem pri
zapošljavanju ili organizuju programe stažiranja, obuke na radu, prakse, usavršavanja i drugog (2000e (c), (d), (e)). Zakonodavnim izmenama iz 1972.
krug subjekata čije je postupanje predmet ovog zakona proširuje se i na državna tela i tela lokalne samouprave, škole i univerzitete.13
11
Na Nacrt Zakona podneto je ukupno petsto amandmana a rasprava u Kongresu je
trajala 534 časa.
12 Prvobitno se Glava VII odnosila na preduzeća sa 25 i više zaposlenih ali je ovaj broj
smanjen Zakonom o jednakim mogućnostima za rad iz 1972.
13 Zahvaljujući ovim izmenama, zaštita od diskriminacije propisana Glavom VII obuhvatila je još 10 miliona radnika zaposlenih u državnim i opštinskim institucijama širom SAD.
Zakonodavne izmene Glave VII imale su formu novog zakona, Zakona o jednakim
mogućnostima za rad iz 1972. (The Equal Employment Opportunity Act (Pub. Law 92261)).
273
Zakon zabranjuje protivpravno razlikovanje na osnovu rase, boje kože,
veroispovesti, pola i etničkog porekla. Iako su odredbe Glave VII pre svega
usmerene na zaštitu pripadnika onih grupa koje su tradicionalno izložene diskriminaciji, u slučaju Mkdonald protiv Santa Fe Transportejšn Ko. (McDonald
v. Santa Fe Transportation Co.)14, Vrhovni sud SAD naglašava da Glava VII
zabranjuje svako neopravdano razlikovanje po osnovu rase i ostalih nabrojanih osnova, kako crnačke i drugih manjinskih zajednica tako i pripadnika bele većine.
Glava VII zabranjuje neopravdano razlikovanje lica u vezi sa bilo kojim
aspektom radnih odnosa bilo da se radi o pronalaženju kandidata-kinja za
novootvoreno radno mesto, selekciji kandidata-kinja, određivanju visine zarada i drugih naknada za obavljeni rad, dodeljivanju povlastica u vezi sa radom, izricanju disciplinskih mera, otpuštanju, i drugim situacijama na radu.
Neopravdano razlikovanje u oblasti radnih odnosa Glava VII u najkraćem
određuje kao:
1) propust ili odbijanje poslodavca da zaposli ili otpusti neko lice ili bilo
koji drugi postupak poslodavca kojim se stvaraju neopravdane razlike u pogledu zarade, uslova rada ili posebnih pogodnosti na radu zbog rase, boje kože, pola, veroispovesti ili etničkog porekla nekog lica;
2) ograničavanje, izdvajanje ili klasifikovanje zaposlenih ili kandidatakinja za zaposlenje na bilo koji način koji bi doveo do njihovog obespravljivanja u pogledu mogućnosti da zasnuju radni odnos ili ostvare druga prava po
osnovu rada ili bi na neki drugi način negativno uticao na status zaposlenoge ili kandidata-kinje za zaposlenje zbog njegove-njene rase, boje kože, pola,
veroispovesti ili etničkog porekla (sekcija 2000e-2 (a)).
Svrha Glave VII rečito je sažeta u odluci Vrhovnog suda SAD u slučaju
Mekdonel Daglas protiv Grina (McDonnell Douglas v. Green)15, inače najcitiranijoj odluci u oblasti zabrane diskriminacije na radu:
“Iz jezika korišćenog pri pisanju Glave VII jasno je da je namera Kongresa
bila da njime zajemči jednakost mogućnosti za rad i da eliminiše onu diskriminatornu praksu i sredstva koja su, na štetu građana iz redova manjina, doveli do toga da radno okruženje bude rasno stratifikovano”.
“Jednakost mogućnosti” ipak ne treba mešati sa konceptom “jednakosti
rezultata”. U drugoj najčešće citiranoj odluci Vrhovnog suda u vezi sa prime14
15
427 U.S. 273 (1976).
411 U.S. 792 (1973).
274
nom Glave VII, donetoj u slučaju Teksaško odeljenje za poslove zajednice protiv Burdin (Texas Department of Community Affairs v. Burdine), kaže se da
Glava VII ne obavezuje poslodavca da zaposli kandidata-kinju iz redova manjinske zajednice kada on-a ispunjava sve objektivno postavljene kriterijume
kao i kandidat-kinja iz redova bele većine. Sud u ovom slučaju kaže da Glava
VII ne zahteva od poslodavac da povoljnije tretira pripadnike manjina ili osobe ženskog pola i naglašava sledeće:
“[Glavom VII] se od poslodavca ne traži da iz temelja izmeni način odabira kandidata-kinja kako bi maksimizovao broj zaposlenih pripadnika-ca
manjina ili osoba ženskog pola. Glava VII poslodavcu ostavlja mogućnost
da napravi sopstveni izbor kandidata-kinja pod uslovom da ta odluka nije
zasnovana na protivpravnim kriterijumima.”16
S druge strane, neke druge odluke Vrhovnog suda govore o jednoj slobodnijoj interpretaciji ove odredbe. Tako u slučaju Albermarl Pejpr Ko. protiv
Mudi (Albermarle Paper Co. v. Moody), Vrhovni sud nalazi da je Kogres usvajanjem Glave VII sudovima dodelio široko polje diskrecione ocene kako bi im
omogućio da dosude najpotpunije moguće zadovoljenje, te da federalni sudovi imaju “ne samo ovlašćenje nego i obavezu da donesu odluku koja će u
onoj meri u kojoj je to moguće eliminisati diskriminatorne efekte prošlosti i
sprečiti neopravdano razlikovanje u budućnosti.” 17
Sam tekst Glave VII ovo pitanje reguliše na sledeći način:
“Ništa sadržano u ovom poglavlju može biti protumačeno kao obaveza poslodavca […] da povoljnije postupa prema nekom licu ili grupi lica zbog
njegove odnosno njihove rase, boje kože, veroispovesti, pola ili etničkog porekla povodom neravnoteže koja bi se mogla pojaviti u pogledu ukupnog
broja ili udela lica te rase, boje kože, veroispovesti, pola ili etničkog porekla
među zaposlenima u nekom preduzeću u poređenju sa ukupnim brojem ili
udelom lica te rase, boje kože, veroispovesti, pola ili etničkog porekla u zajednici, državi ili drugoj teritorijalnoj jedinici ili među radnom snagom dostupnom u zajednici, državi, ili drugoj teritorijalnoj jedinici u kojoj se to
preduzeće nalazi .”18
16 James Walsh, Mastering Diversity: Managing for Success Under ADA and Other AntiDiscrimination Laws, Merrit Publishing, Santa Monika, 1995, str. 149.
17 422 U.S. 405 (1975).
18 Sekcija 2000e-2. (j).
275
Glava VII svojim odredbama direktno štiti pojedinca a ne grupu. Tako je
1982. godine u slučaju Konektikat protiv Til (Connecticut v. Teal)19, Vrhovni
sud došao do zaključka da do kršenja odredbi Glave VII dolazi kada bilo koji segment procesa odabira kandidata, kao na primer postupak testiranja kandidata, ima neravnomerno dejstvo na kandidate-kinje iz različitih grupa, čak
i kada je konačan rezultat procesa zapošljavanja rasno izbalansiran. Ovim je
Sud naglasio da pravedan tretman grupe kao takve ne može biti supstitucija
za nepravedan odnos prema pojedincu niti način da se izbegne odgovornost
zbog diskriminatornog postupanja u pojedinačnom slučaju.
Posebna karakteristika odredbi o zaštiti protiv diskriminacije na radu je i
mogućnost pokretanja postupka po osnovu zajedničke tužbe grupe lica koja
tvrde da su bila diskriminisana. Ukoliko se pronađe da u konkretnom slučaju postoji sistemska diskriminacija odnosno obrasci diskriminatornog ponašanja poslodavca, kao u slučaju Međunarodno bratstvo Timstersa protiv SAD
(International Brotherhood of Teamsters v. United States)20 svi pripadnici-ce
grupe koja je bila izložena diskriminiciji imaju pravo na dosuđivanje naknade, sem onih lica za koja tuženi dokaže da nisu bila žrtve diskriminacije.
Glava VII Zakona o građanskim pravima iz 1964. zabranjuje ne samo
otvorenu diskriminaciju već i sve oblike institucionalne diskriminacije odnosno “praksu koja je nediskriminatorna po svojoj formi ali je diskriminatorna
u primeni”21. U čuvenom slučaju Grigs protiv Djuk Paver (Griggs v. Duke Power Co.)22, Vrhovni sud je zaključio da je prevashodni cilj Glave VII da se
ostvari jednakost mogućnosti na radu za sve građane SAD i da se uklone
predrasude i na njima zasnovano pristrasno ponašanje u radnim odnosima
kojima se favorizuju određene grupe a druge obespravljuju.
Iako se rasizam pa i diskriminacija najčešće doživljavaju kao aktivnosti
otvoreno zasnovane na rasnim, polnim ili drugim predrasudama, primarna
funkcija odredbi Glave VII i drugih savremenih zakona protiv diskriminacije
leži u nastojanju da se suzbiju oblici takozvane institucionalne diskriminacije. Institucionalna diskriminacija obitava u aktivnostima i merama koje su neutralne po svojoj formi ali čije dejstvo je takvo da onemogućava pripadnicima
tradicionalno marginalizovanih društvenih grupa da u potpunosti koriste resurse koje to društvo pruža svojim članovima.
19
457 U.S. 440 (1982).
431 U.S. 329 (1977).
21 422 U.S. 405 (1975).
22 401 U.S. 424 (1971).
20
276
Radi boljeg razumevanja pojedinih pravnih koncepata sadržanih u Glavi
VII korisno bi bilo na ovom mestu temeljnije se pozabaviti najtipičnijim vidovima institucionalne diskriminacije u radnim odnosima kroz njihovu distinkciju sa oblicima otvorene diskriminacije.
OTVORENA I INSTITUCIONALNA DISKRIMINACIJA
Svaki onaj postupak koji je preduzet sa namerom da dovede do isključivanja ili ograničavanja nekog lica ili grupe lica u uživanju prava zajemčenih
zakonom zbog pola, rase, boje kože, etničkog porekla, ili veroispovesti tog lica ili grupe lica, određuje se kao otvorena diskriminacija. Otvorena diskriminacija u radnim odnosima postoji ne samo kada je nekom licu pričinjena šteta ili uskraćena korist zbog predrasuda poslodavca već i onda kada je poslodavac bio poveden pretpostavljenim predrasudama drugih. Kako to ilustruje
Gertrude Ezorski, poslodavac koji odbije da zaposli kandidata-kinju određene rase jer se plaši da bi to imalo negativnog uticaja na korisnike njegovih
usluga ili potrošače njegovih proizvoda, je takođe počinio akt otvorenog rasizma.
Otvorena diskriminacija istorijski prethodi institucionalnoj diskriminaciji. O ovoj drugoj možemo govoriti tek od onog istorijskog momenta kada je
pravna i institucionalna segregacija formalnopravno eliminisana iz društvenog života SAD.
Do institucionalne diskriminacije pak dolazi postupcima koji su po svojoj formi neutralni odnosno primenjuju se jednako na sva lica ali imaju neproporcionalno različito dejstvo na pripadnike različitih grupa te tako dovode do ograničavanja ili isključivanja mogućnosti nekog lica ili grupe da maksimalno koristi društvene resurse. Za razliku od otvorene, institucionalna diskriminacija nije zasnovana na otvorenoj nameri da se određenom licu ili grupi lica nanese šteta zbog njihovog rasnog ili drugog određenja. Zapravo, poslodavac čiji postupci dovode do institucionalne diskriminacije ne mora uopšte imati rasne, etničke, religijske ili druge predrasude.
Institucionalna diskriminacija je direktna posledica otvorene diskriminacije u dvostrukom vidu. Prvi od njih ukazuje na institucionalnu dirskriminaciju kao neku vrstu produžetka otvorene diskriminacije. Naime, po usvajanju
Zakona o građanskim pravima iz 1964. nije se retko dešavalo da zapošljavanje i napredovanje pripadnika crnačke i drugih manjinskih grupa budu otežani ili čak potpuno onemogućeni propisivanjem naizgled neutralnih kriterijuma - kriterijuma koji su se odnosili na sva lica ali sasvim izvesno dovodili
do favorizovanja belaca.
277
Tako su, uplašeni od velikog priliva crnih radnika, mnogi poslodavci nakon usvajanja Glave VII počeli da uvode nove uslove za zasnivanje radnog odnosa ili prelazak na bolje plaćene poslove. Radilo se obično o posebnom radnom iskustvu ili posebnim veštinama koje ogromna većina crnaca nije mogla
posedovati jer crnačka zajednica do tada nije ni imala pristup poslovima u toj
grani industrije ili tim obrazovnim programima. Za ovaj period je karakterističan i način na koji su korišćena prava zasnovana na takozvanom seniorskom sistemu. Seniorski sistem (“seniority system”) unapređenja i sticanja
povlastica na radu važan je atribut američkih radnih odnosa.23 Njegova glavna karakteristika je da nalaže očuvanje radno-statusnih povlastica onih koji
imaju duži radni vek u preduzeću a jedno od tipičnih pravila koja iz njega
proističu jeste pravilo “poslednji zaposlen, prvi otpušten” (“Last hired, first
fired!”). Ovo je za posledicu imalo to da u periodima masovnih otpuštanja
radnika tokom ekonomske krize sedamdesetih godina prošlog veka budu
skoro u potpunosti poništeni efekti Glave VII odnosno nastojanja da se u određene kategorije zanimanja uključe i radnici iz manjinskih zajednica. 24
Drugi, savremeniji vid institucionalne diskriminacije nije uslovljen postojanjem čak ni prikrivene namere da se nekoj grupi da prednost u odnosu
na drugu već je on posledica nasleđenih sistema raspodele društvenih resursa, počev od ekonomskog bogatstva pa do društvenih kontakata i pristupa
boljim obrazovnim institucijama. Naime, iako većina današnjih poslodavaca
ima politiku ravnopravnog postupanja prema svim zaposlenima i interne mehanizme za zaštitu od diskriminacije, upravo su prikrivene ili neosvešćene
predrasude, način na koji su ustrojeni procesi odlučivanja kao i mehanizmi
interakcije među zaposlenima zamenili ranije poznate forme neravnopravnog
postupanja.25
O kom god vidu institucionalne diskriminacije na radu da govorimo, do
nje najčešće dolazi tokom postupaka u vezi sa zasnivanjem radnog odnosa i
tokom postupaka u vezi sa unapređenjem.26 Najtipičniji primeri institucionalne diskriminacije su:
23
Kao takav, seniorski sistem je jedan od osnovnih tema pregovora između sindikata i
poslodavaca.
24 Gertrude Ezorsky, Racism & Justice: The Case for Affirmative Action, Cornell University Press, Itaka i London, 1993, str. 25.
25 Susan Strum, Second Generation Employment Discrimination: A Structural
Approach, Columbia Law Review, Vol. 101, No. 3, 2001, str. 460.
26 Ovo potvrđuje i karakter prijava koje zaposleni dostavljaju Komisiji za jednakost
mogućnosti na radu. Naime, velika većina prijava se od samog početka rada Komisije odnosila na diskriminaciju u procesima zapošljavanja i unapređenja, testiranja i odabira kandidata,
i održavanja seniorskog sistema napredovanja i sticanja povlastica u vezi sa radom.
278
1) Traženje kandidata za nova radna mesta bez objavljivanja konkursa,
preko ličnih kontakata zaposlenih (među kojima će i danas, za najveći broj viših i bolje plaćenih radnih mesta, najviše biti belaca) ili putem konkursa objavljenog na takav način da za njega mogu saznati jedino pripadnici “poželjne” rasne ili druge grupe.27
2) Koncipiranje seniorskog sistema napredovanja i sticanja povlastica na
radu na taj način što se seniorska prava računaju samo za godine radnog staža provedene u istom odeljenju preduzeća. Ovo praktično dovodi do toga da pripadnici marginalizovanih grupa ostaju “zaključani” na niže plaćenim poslovima koji su im jedino i bili dostupni prilikom zasnivanja radnog odnosa, jer bi prelaskom u odeljenja sa bolje
plaćenim radnim mestima izgubili sve povlastice stečene na osnovu
godina rada provedenog u preduzeću.
3) Određivanje kriterijuma ili testova za učestvovanje na konkursu za
određeno radno mesto ili na konkursu za višu poziciju, kojima se onemogućava učešće neproporcionalno velikog broja kandidata iz “nepoželjne” grupe iako ne postoji jasna uzročno-posledična veza između
tih kriterijuma odnosno testova i efikasnosti budućih radnika.
Kao što ćemo u narednim redovima videti, otvorena i institucionalna
diskriminacija se dokazuju primenom različitih dokaznih sredstava, teret dokazivanja je tokom postupka raspoređen na različit način i sudovi su vođeni
različitim teorijama diskriminatornih dejstava.
ODLIKE DOKAZNOG POSTUPKA
U SPOROVIMA POVODOM DISKRIMINACIJE
U RADNIM ODNOSIMA
Odluke Vrhovnog suda u slučajevima Mekdonel Daglas protiv Grina
(McDonnell Douglas v. Green) i Grigs protiv Djuk Paver (Griggs v. Duke Power
Co.) utrle su put dvema različitim metodama dokazivanja diskriminacije zasnovanim na dva različita teorijska koncepta, teoriji “nejednakog postupanja”
(“disparate treatment theory”) i teoriji “nejednakog uticaja” (“disparate impact theory”). Dok je prva teorija poslužila za razvijanje pravila dokaznog postupka u slučajevima otvorene diskriminacije, druga je karakteristična za sudske sporove povodom institucionalne diskriminacije. Iako su se obe pokazale
korisnim u svim tipovima sporova povodom diskriminacije na radu, od onih
izazvanih propustima u vezi sa zapošljavanjem ili unapređenjem do sporova
27 Ovde valja podsetiti da i danas ogroman procenat populacije koja dolazi iz marginalizovanih grupa, naročito rasne i etničke manjine, obavlja nisko plaćene poslove.
279
u vezi sa primenom seniorskog sistema, procesni instituti razvijani na osnovu teorije “neravnomernog dejstva” su ipak imali presudnu ulogu u procesu
desegregacije radnih mesta u Americi.
Teorija “neravnomernog dejstva” (“disparate impact theory”)
Teorija “neravnomernog dejstva” počiva na gore obrazloženom razlikovanju između otvorenog i institucionalnog rasizma odnosno diskriminacije.
Smatra se da je do njene javne artikulacije prvi put došlo 1966. godine kada
je Komisija za jednako postupanje u radnim odnosima izdala “Uputstvo za
primenu testova pri selekciji kandidata” (Guidelines on Employment Testing
Procedures).28 Razvijajući je, sudovi u SAD su nastojali da pruže zaštitu od
naoko neutralnih postupaka poslodavaca kojim su favorizovani muškarci
predstavnici bele rase a kojima su obeležene prve decenije nakon ukidanja institucionalne segregacije.
Koncept je prvi put primenjen 1971. godine u nadaleko čuvenom slučaju Grigs protiv Djuk Paver Ko. (Griggs v. Duke Power Co.) 29 Raspravljajući ovaj
slučaj, Vrhovni sud je ukazao na mogućnost da određeni, formalno neutralni obrasci ponašanja mogu biti suprotni odredbama Glave VII ukoliko za posledicu imaju isključivanje ili ograničavanje prava pripadnika zaštićenih grupa, čak i onda kada se ne može utvrditi postojanje namere poslodavca da diskriminiše.
Kompanija Djuk Paver Ko., koja se u ovom slučaju našla u ulozi tužene,
je pre donošenja Zakona o građanskim pravima iz 1964. godine bila znana po
segregaciji crnih radnika. Kao posledica segregacije u većini njenih postrojenja crnci su mogli da rade samo u odeljenju sa najniže plaćenim poslovima u
kompaniji.
Nakon usvajanja Glave VII odnosno Zakona o građanskim pravima iz
1964. uprava kompanije naprasno je odlučila da izmeni pravila prelaska iz
jednog odeljenja u drugo odnosno sa nižih na bolje plaćene poslove, uvevši
uslov da svi kandidati za unapređenje moraju posedovati diplomu srednje
škole ili položiti opšte testove sposobnosti. Tužilac, u ovom slučaju grupa crnaca zaposlenih u kompaniji, nastojao je da dokaže da su ovi novouvedeni
uslovi za sticanje bolje plaćenih radnih mesta u kompaniji diskriminatorni, jer
28
Ovim je dokumentom Komisija za jednakost mogućnosti na radu pojasnila kakvog
karatera ti testovi treba da budu kako bi se za njih moglo reći da sa dovoljnim stepenom
tačnosti predviđaju efikasnost budućeg radnika ili postojanje odnosno nepostojanje veština
neophodnih za obavljanje nekog zanimanja. Videti i slučaj iz 1979, United Stillworkers of
America v. Weber, 443 U.S 193 (1979).
29 Op. cit. str. 6.
280
je njihovim propisivanjem sa konkursa diskvalifikovan neproporcionalno velik broj crnih kandidata.30 Tužilac je ukazivao i na to da ne postoji nikakva razumna veza između propisanih uslova i radne efikasnosti za poslove u pitanju
kao i da najveći broj belih radnika koji već uspešno obavlja taj posao ne ispunjava nove uslove.31
Vođen tumačenjem prema kome je težište Glave VII na postupcima poslodavaca i njihovim efektima a ne na motivima iz kojih ti postupci proističu,
Vrhovni sud zaključuje da je: “[…] Kongres položio na poslodavca teret dokazivanja da svaki uslov [za zasnivanje radnog odnosa ili unapređenje] mora
imati jasnu vezu sa datim radnim mestom.”32 Na osnovu toga Sud je našao da
je diskriminatoran svaki onaj postupak poslodavca kojim su, prilikom selekcije kandidata za novo radno mesto ili unapređenje, propisani uslovi koji iz
utakmice isključuju disproporcionalno veliki udeo manjinskih radnika a nisu
u direktnoj vezi sa procenom efikasnosti budućih radnika. Diploma srednje
škole i polaganje opštih testova sposobnosti kao kriterijum za jedan širok i ničim povezan krug poslova u kompaniji Djuk Paver Ko. upravo je spadao u
ovakve postupke poslodavca koji su, iako su se odnosili na sve radnike, imali
nesrazmerno dejstvo na radnike jedne rasne grupe.33
Bez obzira na to što je od njegovog uvođenja prošlo već skoro pola veka,
koliko se ovaj teorijski koncept i dalje smatra radikalnim posvedočiće sledeći
komentar iz priručnika namenjenog poslodavcima u SAD objavljenog 1995.
godine:
“Ovo je jedan od najtežih, a neki će reći i najpreteranijih aspekata Glave
VII. Čak i u onim slučajevima u kojima ne postoji namera poslodavca da diskriminiše, on ili ona može odgovarati ako neutralna praksa dovede do diskriminatornog rezultata ”.34
30 Ne treba podsećati da se radi o periodu neposredno nakon ukidanja sistema segregacije kojim je većini pripadnika crne rase bilo onemogućeno da stiču obrazovanje pod istim
uslovima pod kojima su to mogli belci.
31 Drugostepeni sud je datom sporu pristupio na tradicionalan način tražeći od tužioca da dokaže postojanje diskriminatorne namere poslodavca. Kako tužilac nije posedovao
takve ovakve dokaze drugostepeni sud je potvrdio odluku prvostepenog suda i presudio u
korist poslodavca, tvrdeći da kada ništa ne ukazuje na postojanje diskriminatorne namere
nema ni kršenja odredbi Glave VII.
32 Griggs v. Duke Power Co., op. cit., str. 6.
33 U slučaju Votson protiv Fort Vort Bank & Trust (Watson v. Fort Worth Bank & Trust
(487 U.S. 977 (1988)), Vrhovni sud je doneo jednoglasnu odluku da je teorija “neravnomernog dejstva” primenjiva ne samo na testove i druga sredstva za objektivno testiranje nego i na subjektivne kriterijume korišćene prilikom odabira kandidata.
34 James Walsh, Mastering Diversity: Managing for Success Under ADA and Other AntiDiscrimination Laws, Merrit Publishing, Santa Monika, 1995, str. 162.
281
Utvrđivanje diskriminatorne namere i teret dokazivanja
Za razliku od prethodno opisanog slučaja, na slučajeve u kojima tužilac
tvrdi da je bio žrtva otvorene diskriminacije primenjuje se teorija “nejednakog postupanja” te nema diskriminacije u smislu Glave VII ako se ne dokaže
postojanje namere poslodavca da diskriminiše tužioca zbog njegove-njene rase, pola, boje kože, veroispovesti ili etničkog porekla. Teret dokazivanja “nejednakog postupanja” poslodavca i postojanja diskriminatorne namere sve
vreme nosi podnosilac tužbenog zahteva. Ovde je prvi zadatak tužioca da dokaže prima facie postojanje diskriminacije odnosno da navede sud na pretpostavku da je u pitanju diskriminatorno postupanje time što će eliminisati najtipičnije nediskriminatorne razloge za osporavani postupak poslodavca. Kada je slučaj diskriminacije prima facie uspostavljen, na poslodavcu je teret dokazivanja postojanja nekog legitimnog, nediskriminatornog razloga zbog koga je postupio na osporavani način. Nakon toga teret dokazivanja opet prelazi na tužioca koji sada treba da obori verodostojnost razloga koje je poslodavac odnosno tuženi istakao ili da ukaže da su postojali i drugi načini na koje
je tuženi mogao ostvariti legitimni cilj na koji se poziva bez negativnih efekata na radna prava tuženog.
Kako to izgleda možemo videti na već pomenutom primeru slučaja
Mkdonel Daglas Korp. protiv Grin (McDonnell Douglas Corp. v Green)35, iz
koga se zaključuje da tužilac može indirektno dokazati diskriminaciju u postupku odabira kandidata za upražnjeno radno mesto time što će pokazati: a)
da pripada nekoj od grupa koje su zaštićene odredbama Glave VII, b) da je u
vreme konkurisanja imao-la sve tražene kvalifikacije za poziciju koja je bila
predmet spornog konkursa, c) da mu-joj nije bilo ponuđeno radno mesto, i
d) da je poslodavac nakon što ga-ju je odbio nastavio da traži kandidata-kinju sa sličnim kvalifikacijama. Ukoliko tužilac dokaže da su se stekla ova četiri elementa prilikom odabira kandidata-kinja, na poslodavcu je da dokaže
da je postojao legitiman razlog zbog koga nije zaposlio tužioca. Pa čak i ako
to poslodavcu pođe za rukom, tužilac i dalje može dobiti spor ako dokaže da
su razlozi koje je poslodavac ponudio neverodostojni.
U slučajevima u kojima se ukazuje na to da je neki postupak poslodavca
imao “neravnomerno dejstvo” na grupe zaštićene Glavom VII, kao što je već
rečeno, motiv poslodavca nije od presudnog značaja. Sud se ovde prvenstveno bavi pitanjem da li je sporna praksa poslodavca zaista imala disproporcionalno negativan uticaj na neku grupu radnika odnosno potencijalnih radnika, koju je moguće identifikovati po nekom od zabranjenih osnova iz Glave
35
411 US 792 (1973).
282
VII (rasa, boja kože, pol, veroispovest i etničko poreklo). Kada se utvrdi postojanje ovakvog neravnomernog dejstva jedina odbrana poslodavca leži u
mogućnosti da spornu praksu opravda time što će se pozvati na tzv. razloge
“poslovne nužnosti” (“business necessity”). Na osnovu doktrine “poslovne
nužnosti” poslodavac može izbeći odgovornost za sporno postupanje ako pokaže da je ono bilo rezultat nužnosti koja potiče iz logike tržišnog privređivanja odnosno da je ono bilo neophodno za efikasno ostvarivanje poslovnih ciljeva.
Upotreba statističkih podataka u sporovima povodom
kršenja odredbi Glave VII
U slučaju Albermarl Pejpr Ko. protiv Mudi (Albermarle Paper Co. v. Moody)36,
Vrhovni sud je otišao još korak dalje zaključivši da za primenu VII glave nije neophodno da do diskriminacije uopšte dođe. Sud je tumačeći Glavu VII našao da se
njene odredbe mogu primeniti i na situacije u kojima tužilac uopšte ni ne konkuriše za posao ili unapređenje iz straha da će biti diskriminisan:
“Ako bi poslodavac obznanio svoj odnos prema diskriminaciji tablom na
vratima kancelarije za zapošljavanje na kojoj bi pisalo “samo za belce”, njegove žrtve ne bi bili samo oni koji su ignorisali natpis i izložili sebe odbijanju. […] Ista poruka može biti poslata potencijalnim učesnicima na konkursu [za posao ili unapređenje] na suptilniji ali isto tako jasan način kroz
određenu praksu poslodavca, kroz njegove konstantne diskriminatorne
postupke prema kandidatima-kinjama, načinom na koji oglašava konkurs,
kroz tehnike regrutovanja potencijano zainteresovanih da učestvuju na
konkursu, kroz način na koji odgovara na slučajno ili ciljano traženje obaveštenja, pa čak i putem rasnog i etničkog sastava onog dela njegovih radnika iz kog je diskriminacijom isključio članove manjinske grupe. […] Uskraćivanje zaštite propisane Glavom VII na osnovu toga što tužilac nije formalno konkurisao za posao bi moglo isključiti iz primene ovog zakona žrtve najrasprostranjenijih oblika diskriminacije. Žrtve goleme i sveprožimajuće diskriminacije bi tako mogle biti lišene zaštite upravo zbog toga što je
protivzakonita praksa u pitanju bila toliko uspešna da je u potpunosti odvratila od konkurisanja članove manjinskih zajednica.”37
36
Op. cit., str. 6.
37 Sud je zasnovao ovaj zaključak na istorijskom tumačenju odredbi Glave VII odnosno
na postavci da bi ograničenje ovlašćenja sudova prilikom primene njegovih odredbi bilo u
nesaglasnosti sa njegovom “istorijskom svrhom” koja se ogleda u nastojanju zakonodavca da
okonča diskriminaciju.
283
U ovakvim je slučajevima statistika od presudnog značaja. Naime, statistički podaci mogu poslužiti kako pri dokazivanju “nejednakog postupanja”
tako i pri dokazivanju “neravnomernog dejstva”, ali će u ovoj drugoj grupi
slučajeva imati mnogo značajniju ulogu.
Statistički podaci i na njima zasnovane analize imaju važnu ulogu u sporovima u kojima se raspravlja postojanje diskriminatorne prakse jer su podaci o, na primer, rasnoj ili etničkoj neravnoteži, veoma često predznak postojanja diskriminatorne prakse u nekom preduzeću. Zapravo, najveći broj sudija ili arbitara će sa razlogom očekivati da će nediskriminatorni postupci prilikom zapošljavanja dovesti do sastava radne snage koji će biti proporcionalan
rasnim, etničkim ili drugim odlikama populacije ili barem biti proporcionalan udelu radnika iz ove grupe na relevantnom tržištu rada. Ovo stoji bez obzira na to što, kao što smo već naglasili, odredbe Glave VII ne propisuju obavezu da sastav radne snage odražava etnički ili rasni sastav opšte populacije.
Kako je to Vrhovni sud naglasio u slučaju Bejzmor protiv Frajdej (Bazemore v. Friday)38 statističke analize ne moraju nužno uzeti u obzir “sve relevantne merljive varijable” kako bi mogle da posluže kao dokazni materijal.
Odnosno, čak i ako neke od relevantnih varijabli nisu uzete u obzir, podaci će
i dalje biti relevantni.39
Pa ipak, statistički podaci o etničkoj, rasnoj ili polnoj neravnoteži, na primer, u nekim slučajevima zbog svojih manjkavosti neće moći da posluže kao
dokaz za postojanje diskriminacije.
Sudovi pred kojima su vođeni sporovi u vezi sa primenom odredbi Glave VII pomno su se bavili pitanjima koje bi to odlike neki skup statističkih podataka trebao da ima, kako bi bio relevantan za razmatranje spora u pitanju.
Tako su u slučaju Komisija za jednakost u radnim odnosima protiv Čikago Minijatur Lamp Vorks (EEOC v. Chicago Miniature Lamp Works)40 prvostepeni
i viši sud imali različito viđenje toga da li prezentovani statistički podaci mogu da potkrepe tvrdnju tužioca, u ovom slučaju Komisije za jednakost u radnim odnosima koja je spor pokrenula u ime niskokvalifikovanih crnih radnika, da je dato preduzeće diskriminisalo crne radnike prilikom oglašavanja
radnih mesta i selekcije kandidata. Dok je prvostepeni sud analizirao udeo crnaca u ukupnom broju čikaških radnika koji ispunjavaju postavljene kriteri38 478 U.S. 385 (1986). U ovom je slučaju tužilac ukazivao na diskriminaciju pri određivanju visine zarade za crne radnike, koristeći statističke podatke koji su pratili četiri varijable:
rasu, obrazovanje, položaj i naziv radnog mesta.
39 Videti i Hazelvud skul distrikt protiv SAD (Hazelwood School District v. U.S, 433 U.S.
299 (1977).
40 947 F.2d 292, 299 (7th Cir. 1991).
284
jume41 viši sud je smatrao da su za utvrđivanje prima facie postojanja diskriminacije relevantni i neki drugi skupovi podataka odnosno neke druge varijable koje bi mogle da utiču na broj onih koji bi bili zainteresovani da konkurišu. Jedna od tih varijabli je, po mišljenju višeg suda, bila i udaljenost potencijalno zainteresovanih radnika od fabričkih postrojenja odnosno okolnost da
su naselja pretežno naseljena crncima mnogo udaljenija od fabričkih postrojenja od naselja hispanoamerikanaca koji su dominirali među radnom snagom u ovoj čikaškoj kompaniji. Druga varijabla je, po mišljenju drugostepenog suda, bila okolnost da se za učestvovanje na konkursu nije zahtevalo poznavanje engleskog jezika što je dovodilo do pretpostavke da će radnici iz zajednica koje u proseku engleskim jezikom vladaju slabije od crnačke biti zainteresovaniji za date poslove od crnačkih radnika kojima je, zbog dobrog poznavanja engleskog jezika, otvoren veći broj mogućnosti za zaposlenje. Zato
je viši sud zaključio da su statistički podaci koje je tužilac predstavio neubedljivi odnosno previše pojednostavljeni jer uzimaju rasu za jedinu varijablu,
izostavljajući niz drugih neutralnih varijabli koje su itekako od uticaja na broj
onih koji bi konkurisali za posao u Čikago Minijatur Lemps Vorks. Zaključak
višeg suda je shodno tome bio da je “interesovanje za dato radno mesto krucijalni element pri definiciji relevantnog tržišta rada”.42
Precedenti iz devedesetih i zakonodavne izmene
koje su im usledile
Krajem osamdesetih i početkom devedesetih godina prošlog veka, pod
uticajem sudija postavljenih tokom Reganove i Bušove administracije, Vrhovni sud počinje sve restriktivnije da tumači odredbe Glave VII te dokazivanje
diskriminatornog ponašanja postaje sve teže. Dve su odluke presudne u ovom
pogledu, odluka u slučaju Vards Kov Peking Ko. protiv Antonio (Wards Cove
Packing Co. v. Antonio)43 i odluka u slučaju Prajs Voterhaus protiv Hopkinsove (Price Waterhouse v. Hopkins)44. Ova dva slučaja su bila i katalizatori za
41
U pitanju je bila najniža pozicija u strukturi radnih mesta date firme za koju se nije
tražilo nikakvo prethodno radno iskustvo, obrazovanje ili posebne veštine.
42 Sud se ovde pozvao na odluku Vrhovnog suda u Vards Kov Peking Ko. protiv Antonio
(Wards Cove Packing Co. v. Antonio), kojom se detaljnije bavimo u narednom poglavlju, a
prema kojoj je pravilno utvrđivanje relevatnog tržišta rada ključni elemenat za dokazivanje
diskriminacije upotrebom statističkih podataka. Videti i odluku u slučaju Komisija za jednakost u radnim odnosima protiv Sirs, Rebak i Ko. (EEOC v. Sears, Roebuck & Co.), 839 F.2d
302 (7th Cir.1988).
43 490 U.S. 642 (1989).
44 490 U.S. 228 (1989).
285
Kongresnu inicijativu da se učvrsti primena Glave VII donošenjem novog Zakona o građanskim pravima iz 1991. godine.
Vards Kov Peking Ko. protiv Antonio
(Wards Cove Packing Co. v. Antonio)
Vrhovni sud je u Vards Kov Peking Ko. protiv Antonio (Wards Cove Packing Co. v. Antonio),45 presudio da tužilac koji želi da dokaže da je neki postupak ili praksa poslodavca imala neravnomerno dejstvo na zaposlene iz zaštićenih grupa, mora pokazati i koje su to konkretne mere dovele do takvog dejstva. Drugim rečima, nije dovoljno da tužilac ukaže na to da je diskriminacija posledica kumulativnog dejstva poslodavčevog činjenja odnosno nečinjenja. Nadalje, Sud je u ovom slučaju insistirao na tome da teret dokazivanja
uvek leži na tužiocu i da, ukoliko je tužilac izneo validne dokaze koji ukazuju na postupanje poslodavca sa nejednakim dejstvom na zaštićene grupe, poslodavac jedino treba da opravda svoje postupanje razlogom poslovne nužnosti.
Ovaj je slučaj bio pokrenut protiv dve kompanije koje su se bavile konzerviranjem lososa u udaljenim delovima Aljaske. Kako se proces konzerviranja lososa obavlja samo u letnjim mesecima te kako je posao podrazumevao boravak u izolovanim i nenaseljenim delovima Aljaske, kompanije su
obezbeđivale smeštaj i hranu za zaposlene u sopstvenim objektima. Zaposleni su u ove dve kompanije uglavnom obavljali dva tipa poslova: a) poslove na
konzerviranju na kojima su uglavnom bili angažovani niskokvalifikovani radnici i b) druge poslove koji su obuhvatali širok delokrug zanimanja kao što su
mašinovođe, inžinjeri, personel za kontrolu kvaliteta, lekari, administrativno
osoblje, i drugo. Radna mesta vezana za poslove konzerviranja su bila popunjena skoro isključivo radnicima filipinskog porekla ili poreklom iz domorodačkog stanovništva sa Aljaske. Ostale poslove koji su bili višestruko bolje plaćeni od poslova konzerviranja, su obavljali skoro isključivo belci. Belci zaposleni u ove dve kompanije i ostali radnici su se hranili i spavali u odvojenim
objektima.
Grupa radnika koji su obavljali poslove konzerviranja pokrenula je spor
protiv ove dve kompanije zbog kršenja odredbi Glave VII. Oni su tvrdili da su
različite metode zapošljavanja i unapređenja, uključujući nepotizam, ponovno zapošljavanje bivših radnika bez konkursa, manjak objektivnih kriterijuma za odabir kandidata, i zapošljavanje bez konkursa, dovele do rasne strati45
490 U.S. 642 (1989).
286
fikacije i onemogućile pripadnike drugih grupa osim belačke da obavljaju bolje plaćene poslove.46
Vrhovni sud je prvo zaključio da tužilac nije prima facie dokazao diskriminaciju i da je žalbeni sud pogrešno interpetirao precedentno pravo koje se
odnosilo na upotrebu statističkih podataka kao dokaza u slučajevima razmatranim u svetlu odredbi Glave VII. Potom, za razliku od svojih dotadašnjih
odluka, Vrhovni sud u slučaju Vards Kov Peking Ko. protiv Antonio (Wards
Cove Packing Co. v. Antonio) traži od tužioca da prilikom dokazivanja diskriminacije na radnom mestu ukaže na to koje su to konkretne aktivnosti poslodavca imale disproporcionalno negativno dejstvo na zaštićenu grupu:
“Najuopštenije rečeno, [tužilac] mora pokazati da je primena konkretnih
ili posebnih mera dovela do [efekta] neravnomernog dejstva koji se napada. […] Takvo dokazivanje je integralni deo uspostavljanja prima facie slučaja kada je u pitanju tužba povodom neravnomernog dejstva u vezi sa
Glavom VII.”
Ovo je praktično dovelo do toga da prilikom dokazivanja prima facie diskriminacije tužilac mora pokazati da je do neravnomernog dejstva došlo usled
primene konretnih mera od kojih je svaka neposredno dovela do neravnomernog dejstvo na tužioca. “Smatrati drugačije bi”, kaže Vrhovni sud, “moglo rezultirati u tome da poslodavci snose odgovornost za bezbroj slučajnih
uzroka koji mogu dovesti do statističkog disbalansa u sastavu radne snage.”
Ili bi, u suprotnom, poslodavci morali da usvoje sistem kvota kako bi izbegli
skupe sudske procese zbog rasnog ili polnog disbalansa u sastavu radne snage.47
46
Prvostepeni sud je smatrao da se u ovom slučaju ne može tvrditi da su kompanije
prekršile odredbe Glave VII iz dva razloga: 1) tvrdnja da su uprave ove dve kompanije postupale nejednako prema radnicima različite boje kože nije bila potkrepljena dokazom o postojanju namere da se diskriminišu pripadnici zaštićene grupe, 2) tužilac nije dokazao da su
subjektivni postupci za odabir kandidata za zaposlenje ili unapređenje imali nejednake efekte na različite grupe. Za razliku od prvostepenog suda, žalbeni sud je našao da su radnici
dokazali prima facie postojanje diskriminacije primenom koncepta “neravnomernog dejstva”
i da je na tuženoj strani da dokaže da su dati postupci bili proizvod poslovne nužnosti (“business neccessity”). Pre nego što je slučaj vraćen na razmatranje nižem sudu, Vrhovni sud je
prihvatio da ga uzme u razmatranje.
47 U priručniku za poslodavce se povodom ovog slučaja kaže sledeće: “Vards Kov je bio
velika pobeda za poslodavce […] [jer] je odluka učinila težim za radnike dokazivanje postojanja neravnomernog dejstva. […].” James Walsh, Mastering Diversity: Managing for Success
Under ADA and Other Anti-Discrimination Laws, Merrit Publishing, Santa Monika, 1995, str.
167.
287
Prajs Voterhaus protiv Hopkinsove
(Price Waterhouse v. Hopkins)
U Prajs Voterhaus protiv Hopkinsove (Price Waterhouse v. Hopkins),48
utvrđeno je pravilo o tome kako analizirati postupke poslodavca u situacijama u kojima je on ili ona bio vođen različitim motivima prilikom donošenja
neke sporne odluke, npr. poslodavac je pri donošenju odluke bio vođen kako
pravovaljanim motivima tako i onim protivnim zakonu, kao što su predrasude zasnovane na nečijoj rasnoj pripadnosti ili nečijem polu, itd. U datom slučaju Sud je smatrao da, čak i ukoliko tužilac dokaže da je protivzakonit motiv, kao što je to polna predrasuda, imao udela u procesu formiranja odluke
od strane poslodavca, poslodavac i dalje može da izbegne odgovornost time
što će dokazati da bi doneo istu odluku i u slučaju da diskriminatorni motiv
nije bio faktor pri odlučivanju.
Zakonodavne izmene iz 1991. godine
Kako je to sudija Vrhovnog suda Hari Blekmun (Harry Blackmun), komentarišući odluku u slučaju Junajted Stilvorkers protiv Veber (United Steelworkers v. Weber) izjavio: “Ako je Sud pogrešno shvatio nameru zakonodavca, može biti siguran da će, zbog toga što se radi o zakonodavnom pitanju,
Kongres promeniti tok stvari odluči li tako”.49 Sve rasprostranjenije viđenje
da je Vrhovni sud svojim uskim tumačenjem Glave VII veoma ozbiljno narušio volju Kongresa dovela su do ubrzanih priprema za usvajanje Zakona o
građanskim pravima iz 1991. godine. Zakon je, nakon što je Predsednik Buš
stavio veto na prvi tekst izglasan u Kongresu50, tek iz drugog pokušaja usvojen u oba Doma i potpisan od strane Predsednika SAD 21. novembra 1991.
51
Zakonodavac je na odluku Vrhovnog suda u slučaju Vards Kov Peking Ko.
protiv Antonio (Wards Cove Packing Co. v. Antonio) reagovao tako što je kodifikovao teoriju “neravnomernog dejstva” onako kako je ona izvorno bila artikulisana u odluci u slučaju Grigs protiv Djuk Paver Ko. (Griggs v. Duke Power
Co.). Takođe, imajući u vidu rezonovanje Vrhovnog suda u slučaju Prajs Vo48
490 U.S. 228 (1989).
Prema: Reva Siegel, Why Equal Protection No Longer Protects: The Evolving Forms
of Status-Enforcing State Action, Stanford Law Review, Vol. 40, No. 5, 1997, str. 132.
50 Obrazlažući ovakvu svoju odluku, Predsednik Buš je rekao da bi ovakav zakonski
tekst naterao poslodavce da usvoje sistem kvota kako bi izbegli sporove.
51 Pub. Law 102-166.
49
288
terhaus protiv Hopkinsove (Price Waterhouse v. Hopkins), zakonodavac je pojasnio da odgovornost poslodavca postoji i kada tužilac u slučajevima u kojima postoji više različitih motiva, uključujući diskriminatorne (“mixed-motive cases”), dokaže da su diskriminatorni motivi bar delimično uticali na donošenje sporne odluke.52
Usled brojnih kontroverzi koje su okruživale proces donošenja ovog zakona, kao i usled brzine kojom je donet, postoji malo podataka o zakonodavnoj istoriji njegovog usvajanja koji bi pojasnili namere Kongresa za njegovo
donošenje. Ovo znači da će velik broj pitanja tek doći pred sudove. Tako su,
recimo, niži sudovi odredbe novog zakona koje se odnose na izricanje novčane kazne u slučajevima u kojima je diskriminatorna odluka doneta iz skupa
motiva od kojih su neki diskriminatorni a neki ne, tumačili tako da je za dokazivanje diskriminatornog motiva traženo da tužilac o njemu ima neposredne dokaze. Vrhovni sud je brzo ispravio ovu praksu u slučaju Dezert Palas
protiv Koste (Desert Palace v. Costa)53 u kome je jednoglasno odlučeno da ne
postoji osnov da se postavljaju stroži zahtevi u pogledu kvatiteta dokaza u
ovakvim slučajevima.
UMESTO ZAKLJUČKA: DA LI ODREDBE GLAVE VII
PRUŽAJU ADEKVATNU ZAŠTITU OD SAVREMENIH
FORMI DISKRIMINACIJE U RADNIM ODNOSIMA?
“Irci ne treba da konkurišu!”, “Nema poslova za žene!” i drugi natpisi
nekada česti na vratima preduzeća i agencija za zapošljavanje, davna su
prošlost. Bolna iskustva crnačke populacije iz perioda segregacije preselila
su se među uspomene. Najveći broj građana SAD, koje god da su rase, pola, etničkog ili drugog određenja, danas bez dvoumljenja smešta diskriminaciju među nedozvoljene oblike društvenog ponašanja. Pa ipak, uprkos
52 Talas frustracije koji je tokom 80-tih i 90-tih godina prošlog veka zapljusnuo aktiviste
za zaštitu građanskih prava poticao je ne samo od restriktivnog tumačenja odredbi Glave VII
u odlukama Vrhovnog suda već i usled potvrđene manjkavosti mera za kompenzaciju zbog
pretrpljene diskriminacije predviđenih Glavom VII. Predlagači Zakona iz 1991. godine su
smatrali da tako ograničena sredstva nisu dovoljno podsticajna za žrtve diskriminacije da se
bore za svoja prava, naročito u slučajevima uznemiravanja. U ovim je slučajevima, naime,
sud mogao izreći jedino sudsku naredbu da se postupanje koje je okarakterisano kao
diskriminatorno prekine i naknadu za advokatske troškove tužioca.Zbog toga je drugi najvažniji krug promena koje je doneo Zakon iz 1991. uvođenje mogućnosti naknade štete i izricanja novčanih kazni u slučajevima u kojima se dokaže postojanje diskriminatorne namere.
53 539 U.S. 90 (2003).
289
tome što je od ukidanja segregacije i uvođenja formalonopravne jednakosti za sve građane Sjedinjenih Država prošlo već skoro pola veka, ekonomsko zaostajanje crnačke populacije, u prošlosti izložene najbrutalnijim formama diskriminacije, ostaje “jedna od najdubljih i najtrajnijih karakteristika američkog društva”.54
U koji god segment ekonomskog privređivanja da se pogleda, nailazi
se na jednako poražavajuće podatke o krupnoj disproporciji u ekonomskom blagostanju bele i crne populacije u SAD. Crnce i danas pogađa dvostruko viša stopa nezaposlenosti; njihove zarade su skoro upola niže; skoro dvostruko manje crnačkih domaćinstava je stambeno zbrinuto; samo
jedna četvrtina crnačkih domaćinstava poseduje automobil za razliku od
svega pet posto belačkih domaćinstava koja ga nemaju; prosečna neto
vrednost imovine crnaca dostiže ne više od 25 procenata neto vrednosti
imovine belaca, itd.55 Kao u začaranom krugu, ova slika dalje osnažuje
faktičku segregaciju pojačavajući društvene stereotipe o tome kako nekim
grupama urođeno manjka sposobnosti za ekonomsko privređivanje.56
Formalna jednakost, zaključuje Francisko Valdes, nije poremetila “u osnovi neokolonijalnu boju i karakter već postojeće socioekonomske hijerarhije u Sjedinjenim Državama”.57
Temeljno razumevanje domašaja odredbi Glave VII Zakona o građanskim pravima iz 1964. i načina na koji se njegovo dejstvo može unaprediti,
zahteva razumevanje nove društveno-ekonomske zbilje i novih odlika radnih
odnosa u SAD.
Takozvana “diskriminacija druge generacije” javlja se kroz “socijalnu
praksu i obrasce socijalne interakcije na radnom mestu koji tokom vremena
dovode do isključivanja nedominantnih grupa”.58 Prikrivene ili neosvešćene
predrasude, način na koji su ustrojeni procesi odlučivanja, kao i mehanizmi
54 Stephen Raphael, Anatomy of “The Anatomy of Racial Inequality”, Journal of Economic Literature, Vol. 40, No. 4, 2002, str. 1203.
55 Ibidem. Videti i: Lincoln Caplan, Up Against the Law: Affirmative Action and the
Supreme Court (A Twentieth Century Fund Report), The Twentieth Century Fund Press (The
Century Foundation), Njujork, 1997, str. 39.
56 Edward M. Chen, The Judiciary, Diversity, and Justice for All, California Law Review,
Vol. 91, No. 4, 2003, str. 116.
57 Francisco Valdes, Culture, “Kulturkampf,” and Beyond: The Antidiscrimination
Principle under the Jurisprudence of Backlash, u : Austin Sarat (urednik), The Blackwell
Companion to Law and Society, Blackwell Publishing, 2004, Blackwell Reference Online
na:http://www.blackwellreference.com/subscriber/tocnode?id=g9780631228967_chunk_g9
78063122896715 (poslednji put pristupljeno 30. aprila 2008.), str. 296.
58 Ibidem.
290
prenošenja znanja i kontakata, zamenili su ranije poznate forme neravnopravnog postupanja.59 Ovakvo isključivanje postaje sve teže pripisati nekim
konkretnim, jasno određenim akterima i njihovim postupcima, i često biva
primetno “jedino na nivou ukupnog trenda”.60
Pri razmatranju sistema zaštite od diskriminacije na radnom mestu, često se iz vida gubi i okolnost da je svako veće preduzeće samo po sebi moćan
centar socijalizacije i društvenog normiranja. Iako većina poslodavaca danas
ima politiku ravnopravnog postupanja prema svim zaposlenima kao i interne mehanizme za odbranu tih vrednosti, pitanje diskriminacije na radnom
mestu prečesto se svodi tek na pitanje kvaliteta upravljanja a zahtev za uspostavljanje jednakosti tumači kao poziv za postizanje “različitosti”. “Menadžeralizacija anti-diskriminacionog prava” karakteristična za savremeno američko društvo nije, upozorava L. Edelman, pitanje izmenjene retorike već dovodi do promena u razumevanju samog smisla anti-diskriminacionog zakonodavsta.61 Ovim se procesom suptilno menja logika zahteva za jednakošću, time što se zaboravlja na istoriju društvenih nejednakosti koje leže u njegovom
temelju. Anti-diskriminaciono zakonodavstvo tako postaje tek sredstvo za
postizanje “različitosti na radnom mestu” (“workplace diversity”), a umesto
stremljenja ka jednom pravednijem društvu, “poslovna efikasnost” postaje
njegova konačna svrha.
Odredbe Glave VII Zakona o građanskim pravima iz 1964. bile su uzor
zakonodavcima na svim legislativnim nivoima i nesumnjivo su dovele do
krupnih pomaka u pogledu desegregacije radnih mesta širom SAD. Danas,
skoro pola veka nakon njihovog uvođenja, vreme je da se iz temelja preispitaju njhov domašaj i njihova ograničenja.
59
Videti: Susan Strum, Second Generation Employment Discrimination: A Structural
Approach, Columbia Law Review, Vol. 101, No. 3, 2001, str. 46; James Walsh, Mastering
Diversity: Managing for Success Under ADA and Other Anti-Discrimination Laws, Merrit Publishing, Santa Monika, 1995, str. 163; Lauren B. Edelman, The Legal Lives of Private Organizations, u: Austin Sarat (urednik), The Blackwell Companion to Law and Society, Blackwell
Publishing, 2004, Blackwell Reference Online na:
http://www.blackwellreference.com/subscriber/tocnode?id=g9780631228967_chunk_
g978063122896715 (poslednji put pristupljeno 30. aprila 2008.), str. 262.
60 Ibidem.
61 Lauren B. Edelman, The Legal Lives of Private Organizations, u: Austin Sarat (urednik), The Blackwell Companion to Law and Society, Blackwell Publishing, 2004, Blackwell
Reference Online na:
http://www.blackwellreference.com/subscriber/tocnode?id=g9780631228967_chunk_
g978063122896715 (poslednji put pristupljeno 30. aprila 2008.), str. 262.
291
Milica V. Matijević M.A.
Institute for Comparative Law, Belgrade
ON CERTAIN ASPECTS
OF TITLE VII OF THE 1964 CIVIL RIGHTS ACT
Abstract: The 1964 Civil Rights Act, which was the first major civil rights
legislation since the Reconstruction era, was enacted to deal with the remaining
forms of segregation and to that end it addressed discrimination in public
accommodations, education, exercise of voting rights and employment. Title VII
prohibition of workplace discrimination, which had its roots in the Unemployment Relief Act of 1933, have brought great change in the life of a million of
Americans belonging to the traditionally marginalized groups. Once legal challenges to the constitutionality of Title VII were resolved the American courts
started to build the rules of evidence in the Title VII cases. In McDonnell Douglas Corp. v. Green and in Griggs v. Duke Power Co. the Supreme Court shaped
two major theories and on the basis of them developed two major methods of
proving discrimination in employment. The “disparate treatment theory” and
“disparate impact theory” respectively, are still used as the prevailing frameworks
for interpreting the Title VII provisions in most discrimination cases involving
circumstantial evidence. These two methods have proved as equally useful in all
types of employment actions – from a failure to hire or promote to termination
of a contract and discriminatory application of a seniority system. Differently
from the progressive role the Supreme Court had had in the first two decades
after the enactment of Title VII, in the late 1980’s and early 1990’s, civil rights
activists and litigants experienced mounting frustration over a more and more
rigid interpretation of the Title VII provisions in the decisions of this supreme
judicial body. After the Supreme Court’s decisions in Wards Cove Packing Co. v.
Antonio and in Price Waterhouse v. Hopkins, there was a general feeling that the
Court had seriously misinterpreted the political will and Congress quickly began
the process of setting a different course. The Civil Rights Act of 1991 highlights
the relationship between the Court and Congress in interpreting Title VII and it
came as a direct response of the Congress to the Supreme Court ruling in the two
cases. The 1991 Act added a new subsection to Title VII codifying the “disparate
impact theory” of discrimination. In response to Price-Waterhouse ruling, the
1991 Act provided that where the plaintiff shows that discrimination was a
292
motivating factor for an employment decision the employer is liable even though
it proves it would have made the same decision in the absence of a discriminatory motive. However, even after these legislative changes the question remains
whether the Title VII system of protection can adequately respond to the more
subtle and complex forms of discrimination featuring the XXI century workplace. The so-called “second generation workplace discrimination” involve social
practices and patterns of interaction among groups that lead to the exclusion of
non-dominant groups. These patterns of exclusion often cannot be directly
traced to intentional, distinct actions of particular workplace actors and may be
visible only at the level of a general trend. Furthermore, the general presence of
symbolic forms of compliance with Title VII provisions in the majority of business entities does not necessarily mean that these forms result in substantive
change. Rather, the process of “menagerialization of law”, when the discrimination-related problems are recast as interpersonal or managerial issues and
“workplace diversity” postulated as the ultimate attainment of the prohibition
of discrimination, tend to undermine the logic of the American anti-discrimination law.
Key words: prohibition of employment discrimination, Title VII of the 1964
Civil Rights Act, burden of proof in discriminatory cases.
BIBLIOGRAFIJA:
1.
Christopher L. Aberson, Support for Race-Based Affirmative Action: Self-Interest and Procedural Justice, Journal of Applied Social Psychology, 2003, 33, 6, str.
1212-1225.
2.
Chris Brummer, Sharpening the Sword: Class Certification, Appellate Review,
and the Role of the Fiduciary Judge in Class Action Lawsuits, Columbia Law Review, Vol. 104, No. 4, 2004, str. 1042-1071.
3.
James MacGregor Burns, J. W. Peltason, Thomas E. Cronin, Government by the
People – Bill of Rights Edition, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1990.
4.
Lincoln Caplan, Up Against the Law: Affirmative Action and the Supreme Court
(A Twentieth Century Fund Report), The Twentieth Century Fund Press (The
Century Foundation), Njujork, 1997.
5.
William J. Carrington, Kristin McCue, Brooks Pierce, Using Establishment Size
to Measure the Impact of Title VII and Affirmative Action, The Journal of Human Resources, Vol. 35, No. 3, 2000, str. 503 -523.
293
6.
Edward M. Chen, The Judiciary, Diversity, and Justice for All, California Law
Review, Vol. 91, No. 4, 2003, str. 1109-1124.
7. George E. Curry (ed.), The Affirmative Action Debate, Perseus Books, Reading,
1998.
8. Vojin Dimitrijević, Dragoljub Popović, Tatjana Papić, Vesna Petrović, Međunarodno pravo ljudskih prava, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2007.
9. Lauren B. Edelman, The Legal Lives of Private Organizations, u: Austin Sarat
(urednik), The Blackwell Companion to Law and Society, Blackwell Publishing,
2004, Blackwell Reference Online na:
http://www.blackwellreference.com/subscriber/tocnode?id=g9780631228967_chunk_g978063122896715 (poslednji put pristupljeno 30. aprila 2008.).
10. Gertrude Ezorsky, Racism & Justice: The Case for Affirmative Action, Cornell
University Press, Itaka i London, 1993.
11. Kermit L. Hall (ed.), The Oxford Guide to the Supreme Court, The Oxford University Press, Njujork, 1995.
12. Dina Lassow, In Support of a New Civil Rights Act, Journal of the Section o-
f Individual Rights & Responsabilities, Vol. 31, Issue 3, 2004.
13. Robert C. Post, Prejudicial Appearances: The Logic of American Anti-Discrimination Law, Duke University Press, Durham i London, 2001.
14. Stephen Raphael, Anatomy of “The Anatomy of Racial Inequality”, Journal of Economic Literature, Vol. 40, No. 4, 2002, str. 12021214.
15. Jed Rubenfeld, The Anti-Antidiscrimination Agenda, The Yale Law Journal, Vol.
111, No. 5, 2002, str. 1141-1178.
16. Reva Siegel, Why Equal Protection No Longer Protects: The Evolving Forms of
Status-Enforcing State Action, Stanford Law Review, Vol. 40, No. 5, 1997, str.
1111 – 1148.
17. Susan Strum, Second Generation Employment Discrimination: A Structural
Approach, Columbia Law Review, Vol. 101, No. 3, 2001, str. 458 – 568.
18. Francisco Valdes, Culture, “Kulturkampf,” and Beyond: The Antidiscrimination
Principle under the Jurisprudence of Backlash, u : Austin Sarat (urednik), The
Blackwell Companion to Law and Society, Blackwell Publishing, 2004, Blackwell
Reference Online na: http://www.blackwellreference.com/subscriber/
tocnode?id=g9780631228967_chunk_g978063122896715 (poslednji put pristupljeno 30. aprila 2008.).
19. James Walsh, Mastering Diversity: Managing for Success Under ADA and Other
Anti-Discrimination Laws, Merrit Publishing, Santa Monika, 1995.
295
Dr Jovan Ćirić
ACLU – AMERICAN CIVIL LIBERTIES UNION
U ovom članku, autor govori o jednoj od najznačajnijih nevladinih organizacija za zaštitu ljudskih prava u SAD, o njenoj istoriji, o vremenu njenog nastanka, kao i o nekim vrlo zanimljivim slučajevima koji su na neki način postali vrlo karakteristični za dalje aktivnosti na planu zaštite ljudskih prava. U pitanju je slučaj katoličkog sveštenika, koji je neposredno posle Drugog svetskog rata, u svojim propovodima nastupao sa izrazito rasističkih pozicija, zbog čega je
najpre bio osuđen, ali je kasnije pred Vrhovnim sudom bio oslobođen, tj. njegovo pravo na slobodu govora bilo u punoj meri zaštićeno, a što je postalo osnov i
za današnje liberalno shvatanje slobode govora u SAD. Drugi slučaj, kojem Ćirić ovde posvećuje pažnju jeste slučaj Miranda, iz sredine šezdesetih godina, koji je postao značajan ne samo za SAD, već i za mnoge druge države u svetu, pa i
Srbiju.
Ključne reči: ACLU; sloboda govora, Miranda pravilo, liberalizam, ljudska
prava
***
Svaki istraživač koji se upusti u zavodljivu, ali ipak neizvesnu avanturu istraživanja stranog prava, obično se nalazi pred nekim vrlo ozbiljnim preprekama, koje se manje ili više sastoje u (ne)razumevanju jednog stranog pravnog sistema. Najmanje se radi o razumevanju ili nerazumevanju jezika jedne
norme, više o (ne)shvatanju celine pravnog sistema,1 a vrlo često se radi i o
nedovoljnom sagledavanju prakse, da li i koliko se ono što na papiru piše, u
praksi zaista primenjuje.2 Zbog toga se i dešava da se iz jednog pojedinačnog
1 Tj. na primer toga da li postoje neki drugi pravni akti, neke druge pravne norme, koje dopunjuju, ili pak potpuno menjaju suštinu analizirane norme.
2 O svemu tome Jovan Ćirić; - Nevolje sa uporednim pravom; - „Strani pravni život“
1/2008.
296
DR JOVAN ĆIRIĆ
slučaja, odnosno iz toga toga šta se i kako se nešto događalo u praksi,3 dakle
kroz analizu i sagledavanje dotičnog slučaja, može saznati i shvatiti u većoj
meri i sama priroda celine i funkcionisanje sistema. Imajući sve to u vidu, učinilo nam se korisnim, u svakom slučaju više nego ilustrativnim, upoznati se
sa nekoliko, na svoj način zanimljivih slučajeva kada su na dnevni red dolazila neka vrlo važna pitanja ljudskih prava u SAD, a pre svega pitanja u vezi sa
njihovom praktičnom implementacijom. U svim tim slučajevima, jedna nevladina organizacija za zaštitu ljudskih prava, ACLU, najčešće je igrala veoma
značajnu ulogu, te je potrebno reći i nekoliko reči o samoj toj organizaciji i
istorijatu njenog nastanka.
ACLU – American Civil Liberties Union je jedna od najpoznatijih, najstarijih, najznačajnijih i najuticajnijih američkih neprofitnih, nevladinih organizacija za zaštitu ljudskih prava. Uticaj i značaj ove organizacije, naročito u
smislu odgovarajućih zakonodavnih inicijativa, svakako prevazilazi granice
samih SAD, prosto zato što su aktivnosti i inicijative ove organizacije danas
poprimile univerzalni značaj i postale sastavni deo svetske kulturne baštine,
naročito onoga što bismo mogli nazvati kulturna baština demokratije i ljudskih prava.4 Odnosno, mnoge druge nevladine organizacije za ljudska prava
iz različitih delova sveta, kao i pojedinci koji se bave ovom delatnošću, prihvatili su danas mnoge ideje, stavove, učenja i zakonska rešenja, koja su najpre
bila samo deo zamisli aktivista ove organizacije, a danas, u dobroj meri, na
ovaj ili onaj način predstavljaju deo pozitivnog prava u mnogim zemljama
sveta. Zbog svega toga mislimo da nije zgorega upoznati se sa istorijatom i načinom funkcionisanja ove organizacije, kao i sa nekim posebno značajnim i
na svoj način paradigmatičnim slučajevima u kojima su aktivisti ACLU-a
učestvovali, odnosno čija je delatnost bila od posebnog značaja za kasniji razvoj i život prava u SAD, ali i ne samo u SAD.
Organizacija ACLU formirana je 1920. godine, na temeljima jedne prethodne, slične organizacije, koja se zvala NCLB – National Civil Liberties Bureau, a koja se, između ostalog, isticala po svom izrazitom anti-militarističkom stavu protiv I svetskog rata i protiv američkog učešća (ulaska) u I svetski rat, kao i po svom angažovanju u pomaganju svima onima koji su dolazili pod udar Zakona o špijunaži iz 1917 (Espionage Act). Aktivisti te organizacije pomagali su svima koji su bili optuženi po odredbama tog zakona, a koji
su u mnogim slučajevima i situacijama bili žrtve svojevrsnih političkih pro3
4
Naročito kada se radi o common-law pravnim sistemima, kao što je upravo američki.
William A. Donohue; - The Politics of the ACLU; - New Brunswick, NJ, 1985.
297
gona. Kako je Nju Jork Tajms pisao 4. jula 1917. zatvori su čekali sve one koji su preozbiljno shvatali slobodu govora. 5
Ovaj zakon, (Zakon o špijunaži) kontroverzan po mnogo čemu, imao je
i jednog svog vrlo zanimljivog i kontroverznog prekršitelja, poznatog i po tome što je u nekoliko navrata bio kandidat za Predsednika SAD. Radi se naime o Eugene V.Debs-u, koji je bio najpre jedan od kandidata demokratske
stranke na izborima 1900, 1904, 1912. za izbor za Predsednika SAD, a kasnije je postao jedan od istaknutih članova Socijalističke stranke i jedan od istaknutih radničkih sindikalnih lidera. Debs je u proleće 1918. održao jedan vatreni govor protiv ulaska SAD u Prvi svetski rat i zbog toga je, a po osnovu
odredaba već pominjanog Zakona o špijunaži, bio osuđen na 10-godišnji zatvor. Karakteristično je da se kandidovao i učestvovao na izborima 1920. - iz
zatvora i tom prilikom dobio nešto manje od milion glasova, tj. 3,4%. Organizacija NCLB, a kasnije ACLU, koja je 1920 nastala iz ove prvobitne nevladine organizacije za zaštitu ljudskih prava, uzimala je vrlo aktivnog učešća u
javnosti, upravo i u slučaju Debs-a, a što je ipak imalo izvesnog efekta, jer je
tadašnji predsednik Warren G. Harding, na kraju, 1923, ipak pomilovao
Debs-a, koji je tokom svog boravka u zatvoru, napisao čitav niz novinskih kolumni protiv tadašnjeg zatvorskog sistema u SAD. Od strane Komunističke
partije Finske, 1924. Debs je bio predložen za Nobelovu nagradu za mir. Za
vreme boravka u zatvoru, Debs je dobio tuberkulozu i 1926. je primljen u sanatorijum, gde je ubrzo umro.6 Sve u svemu, može se reći da istorija, tj život
ovog neobičnog čoveka, socijaliste, sindikalnog lidera, predsedničkog kandidata, jeste tesno povezan sa istorijom ACLU-a koja je formalno konstituisana
1920. godine, a čiji su osnivači bili osobe izrazitih liberalnih, anti-militarističkih stavova, feministkinje, socijalisti i razni drugi levičari toga doba, između
ostalih na primer i Roger Baldwin, Crystal Eastman, Walter Nelles.7
Iako napadana i kritikovana kao isuviše levičarska, naročito u nekim pojedinačnim slučajevima i situacijama, kao što je ona u vezi sa čuvenim slučajem Sako i Vanceti,8 ova organizacija je međutim, dobijala i dobija značajne
pohvale i uvažavanja za svoj rad i angažman, kako sa levice, tako i sa desnice,
što je na svoj način zanimljivo, pa u izvesnom smislu govori i o svojevrnoj
5 O tome Samuel Walker; - In Defense of American Liberties – A History of the ACLU;
- Southern Illinois University Press, - second edition, - sep. 1999. pp. 11
6 O tome u knjizi Davis C.Keneth-a; - Don’t Know Much About History; - Revised edition, - New York 2004. pp 314
7 Samuel Walker; - In Defense of American Liberties: A Short History of the ACLU; New York – Oxford 1990,
8 http://en.wikipedia.org./wiki/Roger_Nash_Baldwin
298
DR JOVAN ĆIRIĆ
principijelnosti i neutralnosti i nezavisnosti ACLU-a.9 U aktivnostima i zalaganjima ACLU-a i njenih aktivista, političari različitih boja i orijentacija, nalazili su potvrdu za svoje stavove i ideološka opredeljenja. Tako na primer, političari i grupacije koje dolaze sa desnice podržavaju uporno i istrajno zalaganje ACLU-a za slobodu govora, pa makar to bilo i po cenu da se pojedincima
dozvoli tzv. govor mržnje. Ostale stvari na kojima ACLU insistira i za koje se
bori i zalaže, tiču se na primer religioznih sloboda, odvajanja crkve od države, zatim borba za ukidanje smrtne kazne, borba za reproduktivna prava, tj.
prava na abortus, borba za jednakost i prava lezbijki, homoseksualaca, transeksualaca, insistiranje na tzv. pozitivnoj diskriminaciji, tj. afirmativnoj akciji, a reč je takođe i o borbi za prava uhapšenih i optuženih, jester nešto što
uglavnom podržavaju političari i političke grupe koje dolaze sa levice.10
U vezi sa svim ovim delatnostima ACLU-a, od posebnog značaja su pitanja u vezi finansiranja ove organizacije. U tom smislu treba reći da je budžet
ove organizacije za 2004. godinu iznosio čitavih 85 miliona dolara, od čega
46% činili prilozi velikh fondacija kao što su fondacija Ford, Rokefgeler, Karnegi i sl. a sve po principu oslobođenja od poreza. 19% prihoda činili su prihodi od članarina, a 18% su bili prihodi ostvareni od strane advokatskih premija u slučajevima kada su advokati ove organizacije besplatno zastupali one
u čiju je odbranu stala ova organizacija ACLU.11 Dodatnih 12% došlo je od
pojedinačnih priloga – donacija datih od strane bogatih pojedinaca 12 Ono
što je ovde značajno istaći jeste i to da organizacija ACLU ne prihvata bezrezervno pomoć i donacije od strane bogatih pojedinaca, organizacija i grupacija, a sve zbog toga da bi se sačuvala nezavisnost u delanju ove organizacije.
S tim u vezi je veoma značajno napomenuti da je u oktobru 2004.
ACLU odbila da primi donaciju od Ford i Rokefeler fondacije u visini od
1,5 milion dolara. Oni su to odbili da prime jer je uslov bio da sredstva ne budu iskorišćena za terorističke i druge slične aktivnosti, što je po mišljenju članova ACLU-a isuviše široko i kao takvo predstavlja opasnost za sveukupne
slobode u zemlji.13 Prema mišljenju ove organizacije, neko bi im uvek mogao
9
U pitanju je podrška koja dolazi od političkih grupa i sa levice i sa desnice, ali uvek
onih koji se nalaze u opoziciji zvaničnom establišmentu. (http://en.wikipedia/wiki/American_Civil_Liberties_Union
10 http://en.wikipedia/wiki/American_Civil_Liberties_Union
11 Princip je sledeći: advokati daju besplatnu pravnu pomoć, odručući se svog honorara
u korist organizacije koja ih je angažovala, a to je u ovom slučaju upravo ACLU.
12 Finansije ACLU-a su sasvim transparentne i one se mogu pogledati na samom sajtu
ove organizacije www.aclu.org/about/index.html
13 O tome i na sajtu http://en.wikipedia.org/wiki/American_Civil_Liberties_Union
299
prigovoriti da pomažu teroriste i na taj način ih dezavuisati u javnosti, odnosno ograničiti im slobodu delovanja, jer etiketa „teroriste“ vrlo često biva
upotrebljena zato da bi se sprečio svaki drugi dijalog.
Napadani i sa leva i sa desna, isto tako i hvaljeni i od jednih i od drugih,
aktivisti ACLU-a, često su u svojoj borbi za ljudska prava uzimali aktivnog
učešća u brojnim sudskim slučajevima, koji su kasnije predstavljali presedane
u pravnoj istoriji Amerike. Od mnogih takvih slučajeva, nama se posebno čine zanimljiva dva, o kojima ovde želimo da kažemo neku reč više. Jedan slučaj jeste slučaj bivšeg katoličkog sveštenika Terminillo-a iz 1949. godine, a
drugi je slučaj, slučaj Miranda iz 1966.
Šta je zanimljivo u slučaju „Terminiello v. Chicago“ iz 1949? Arthur Terminiello je bio katolički sveštenik, koji je kasnih četrdesetih godina postao izraziti anti-komunistički aktivista i borac, koji je u svojim propovedima veoma
često nastupao sa političkih stanovišta, a ono što je za njegovu okolinu tada
bilo posebno intrigantno i iritantno u isti mah, bilo je i to što je u njegovim
nastupima i govorima bilo veoma mnogo i anti-semitizma, naročito u tom
smislu što je on tvrdio da je komunizam kao ideja i tvorevina, u stvari „jevrejska izmišljotina“ i kako su „Jevreji krivi ne samo za ubistvo Hrista, već i za to
što su svetu doneli još jednu strašnu stvar, a to je“, po njegovom mišljenju,
„komunizam“. U ovim Terminiellovim istupima bilo je i direktne kritike na
račun Eleonore Ruzvelt, udovice bivšeg američkog predsednika, koju je on
nazivao raznim pogrdnim izrazima, a najčešće je optužujući za prikriveni, ali
i sasvim otvoreni komunizam.14
Ovi njegovi nastupi karakteristični su sa jedne strane po tome što su nastali u vreme izrazite „anti-komunističke“ hajke, a možda se može upotrebiti
izraz i histerije u SAD, ali istovremeno i u vreme koje je bilo izrazito senzibilisano sećanjima na tek završeni Drugi svetski rat i strahote holokausta. U
tom je smislu Terminiello tokom 1949. godine, održao jedan izrazito zapaljiv
anti-komunistički i anti-semitski govor u katedrali u Čikagu, kada se ispred
katedrale okupilo oko hiljadu gnevnih, razjarenih ljudi, na čije je emocije, u
negativnom smislu naravno, ovaj govor imao uticaj. Demonstranti su pokušali da uđu u katedralu, to im je, od strane lokalnih redara bilo onemogućeno, izbili su neredi, kojom prilikom je došlo do demoliranja ne samo prozora
na katedrali, nego i prozora na okolnim zgradama. Intervenisala je policija,
sukobi su prekinuti i završili su se sa nekoliko povređenih protestanata i po14
Kada danas brane pravo na slobodu govora a protiv uvođenja verbalnog delikta
govora mržnje, aktivist ACLU-a često insistiraju upravo na tome da u liberalnoj demokratiji
ne bi trebalo da bude “nedodirljivih“, bez obzira kako se oni zovu, Eleonora Ruzvelt, ili
nekako drugačije.
300
DR JOVAN ĆIRIĆ
licajaca, a Terminiello je od strane čikaškog suda bio osuđen na globu od 100
dolara. Obrazloženje od strane sudije je glasilo da je Terminiello svojim rečima, svojim govorom, izazvao bes kod prisutnih, da je podsticao mržnju i da
je svojim zapaljivim govorom, on faktički izazvao nerede.15
Slučaj ovog katoličkog sveštenika je, jednim delom zahvaljujući i organizaciji ACLU, dospeo do Vrhovnog suda SAD. Pravno pitanje, koje se tada postavilo, bilo je pitanje da li je ovom presudom čikaškog suda, narušeno pravo
na slobodu govora, pravo iz tzv. 1. amandmana, oca Terminillo-a. Čikaški sud
je naime smatrao da je Terminiello narušio mir svojim govorom, ali je sudija
Vrhovnog suda Douglas, kada je slučaj dospeo do Vrhovnog suda, napisao i sledeće stvari, između ostalih: „Funkcija slobode govora u našem sistemu je da izazove diskusije i da dovede do rasprave i neslaganja, a ne do unisonog slaganja
po svim pitanjima i u svemu. Ta sloboda govora možda ponajbolje služi svojoj
svrsi kada izaziva i dovodi do neslaganja, a što uvek podrazumeva nezadovoljstvo postojećim društvenim stanjem, ali i izaziva nezadovoljstvo i bes druge
strane. Ono po čemu se mi razlikujemo od drugih, jeste to što po cenu nezadovoljstva slušalaca, mi govornicima dajemo pravo da izraze nezadovoljstvo postojećim stanjem stvari u društvu. Osnovna razlika između komunista i slobodnog sveta jeste upravo u tome“. Od devet članova Vrhovnog suda SAD, još četvorica sudija (Black, Reed, Murphy i Rutledge) prihvatili su ovo Douglas-ovo
stanovište16 i tako je, istina sa vrlo tesnom većinom, 5:4,17 ovaj slučaj ušao u
istoriju odbrane slobode govora u Americi, pa se i danas u raspravama o danas
aktuelnom „govoru mržnje“ i slobodi govora i 1. amandmanu, ovaj slučaj često
pominje, upravo i od strane organizacije ACLU i njenih aktivista.
U kasnijoj istoriji SAD, bilo je još sličnih slučajeva po pitanju slobode govora i govora mržnje. Tako se, na primer, 1978. godine, dogodio jedan drugi
sličan slučaj, zabeležen pod imenom „Skokie v. National Socialist Party“. Radilo se takođe o Čikagu, jevrejskom predgrađu u kojem su pripadnici američke nacističke partije bili organizovali marš u nacističkim uniformama, manifestujući pri tom na vrlo izrazit način, anti-semitsku ideologiju i retoriku.
15 O svemu tome na internet sajtu www.umt.edu/Journalism/student_resources/
class_web_sites/media_law/Hate_sy...
16 O presudi američkog vrhovnog suda, kao i o stavu sudije Douglas-a videti na sajtu http://www.oyez.org/cases/1940-1949/1948/1948_272/
17 Većina je bila tesna, a mnoge sudije koje su ostzale u Manzini, izrazile su i svoju rezervu, pa je tako sudja Jackson, koji se nije slagao sa stanovištem petorivce, zapisao i to da većina nije uvažila interese javnog reda i mira, koji su po njegovom mišljenju interesi prvog reda, a koji su bili ozbiljno narušeni, dovedeni u pitanje upravo u slučaju sveštenika Terminiello-a. O tome videti na sajtu http://www.en.wikipedi.org/wiki/terminiello_v-Chicago
301
Gradske vlasti su povodom toga donele jednu posebnu uredbu po kojoj su zabranile takve vrste demonstracija, koje mogu izazvati nasilje i nerede širih razmera. Sud je međutim odbacio takvu uredbu i proglasio je neustavnom, a sudija u tom slučaju je izjavio i sledeće: „ Bolje je dozvoliti onima koji propovedaju rasnu mržnju da to svoje verovanje i ispolje na verbalan način, nego da
budu primorani da to ispoljavaju na neki drugi, mnogo opasniji način, a naročito je bolje to, nego dozvoliti vladi, vlastima da građanima odobravaju, odnosno određuju šta građani smeju, a šta ne smeju da misle i govore.“18
Suštinski uzev, interesi javnog reda i mira, o kojima je govorio sudija Jackson, koji je ostao u manjini u slučaju Terminiello, uvek se nalaze na neki način u sukobu, ili se bar mogu naći u sukobu sa interesom pojedinca i njegovim pravom na slobodu govora – izražavanja. S druge strane, upravo kako to
danas ističu pripadnici ACLU-a, javnim redom i mirom se uvek može manipulisati, javni red i mir, javni interes, uvek je zgodna „poštapalica“, i paravan
iza kojeg se mogu sakrivati razne anti-demokratske, totalitarne inicijative, koje su, kako to borci za (neograničenu) slobodu govora ističu, danas posebno
aktuelne i zanimljive, kada je reč o onome što se naziva s jedne strane „politička korektnost“, a sa druge strane „govor mržnje“. Rasprave o tome, iako je
od vremena ovog čikaškog katoličkog sveštenika do danas proteklo veoma
mnogo vremena, ponovo su postale aktuelne, najpre u samim SAD, gde se
upravo za rad rasnog mira, naročito na univerzitetima insistira na kodeksu
ponašanja, na kodeksu šta se sme a šta ne sme reći, a naročito su aktuelne i
na relaciji Evropa-SAD, jer u vrlo velikom broju evropskih, pa i ne samo
evropskih zemalja, danas postoji inkriminacija „govor mržnje“, u stvari verbalni delikt. To ponekad dovodi do nekih apsurdih situacija, jer su neki od internet sajtova, naročito onih sa nacističkim sadržajima, zabranjeni u Evropi,
ali je praktično nemoguće sprovesti u život tu zabranu, jer je najveći broj takvih sajtova registrovan u samim SAD.19
Kritičari ograničavanja slobode govora i onoga što se popularno naziva
„politička korektnost“ u tom smislu ističu da ovaj pojam vuče svoje korene iz
jednog sasvim drugog političkog miljea, iz „Crvene knjižice“ Mao Ce Tunga,20 te da predstavlja vrlo veliku opasnost za slobodu i demokratiju uopšte i
18
O tome na sajtu http://www.umt.edu/Journalism/student_resources/
class_web_sites/media_law/Hate_sy...
19 Problem je u tome što evropljani ne mogu „zaustaviti“, niti „blokirati sajtove sa govorom mržnje koji dolaze iz SAD, te u tom smislu, dolazi do izvesnih problema na relaciji
Evropa – SAD. (o tome (O tome vidi Jovan Ćirić; - Govor mržnje; - „Revija za kriminologiju i krivično pravo“, br. 3/2006)
20 www.en.wikipedia.org/wiki/Political_correctness
302
DR JOVAN ĆIRIĆ
bazične principe američkog društva i američkog liberalizma. Ili, kako bi to rekli upravo aktivisti ACLU, kada obrazlažu svoje stanovište da ne treba kažnjavati ni administrativnim merama one koji upotrebljavaju govor mržnje,21 već
da treba poštovati neograničenu slobodu govora, svaki put kada pod izgovorom da zbog slobode, ukidamo nekome slobodu govora, mi smo sve bliže tome da na kraju svakome ukinemo slobodu govora. Odnosno, „kada se jednom od nas uskrati pravo na slobodu govora, svako od nas je uskraćen“.22 Tako je na primer Gregory Johnson, 1984. godine, predvodeći tzv. mlade komuniste u protestima održanim u Dalasu 1984. godine, zapalio američku zastavu, a zatim je u procesu pred lokalnim sudom (Texas v. Johnson – 1989) bio
osuđen na jednogodišnji zatvor. Zahvaljujući, između ostalog i aktivnostima
ACLU-a, Vrhovni sud SAD je, glasajući 5:4, odbacio ovu presudu i oslobodio
Johnson-a.23 Ovakav način razmišljanja i poimanja slobode govora, koji je,
mora se priznati sasvim dosledan, bez obzira da li nam se govor i govornikove reči sviđale ili ne sviđale, sasvim je na tragu liberalne zapadne tradicije, koja se oslanja na ono što je u svoje vreme govorio Volter: „Meni se dragi gospodine gadi od Vaših reči, ali ću uvek dosledno braniti Vaše pravo da slobodno
govorite!“ A to je nešto što je sasvim suprotno od onoga što je, negde u isto
vreme govorio i Robespjer: „Nema slobode za neprijatelje slobode!“, završivši pri tome na kraju i bez slobode i bez glave. 24
Govoreći, povodom slučaja „Terminiello“ o slobodi govora i o istorijatu
ACLU-a uopšte, mnogi danas ističu, između ostalog i to da kada se ACLU
osnivao, 1920. godine, vrlo veliki broj građana SAD je sedeo u zatvoru zbog
svojih izraženih anti-ratnih stavova, a tadašnji javni tužilac Palmer, često je
podizao optužnice protiv stranaca, optužujući ih za sumnjiiva anti-državna
gledišta. Kasnije su se mnogi različiti oblici ugrožavanja slobode govora pojavljivali u različitim oblicima, pa se tako dogodilo i to da je jedna drama Žan
Pol Sartra, „Ugledna prostitutka“, bila zabranjena od strane čikaške policije,
20
www.en.wikipedia.org/wiki/Political_correctness
Pod uticajem želje da se spreče rasni sukobi, pogotovu na univerzitetima, postoji
trend u samim SAD, da se kodeksima ponašanja na univerzitetima, inkriminiše tzv. govor
mržnjr, te da oni koji upotrebljavaju taj govor snose odgovarajuće sankcije, uglavnom
administrativne, ali ponekad vrlo ozbiljne, kao što je na primer i udaljenje, ili suspenzija sa
univerziteta. Aktivisti ACLU-a bore se protiv tog, otvorenog ili prikrivenog načina uvođenja
„verbalnog delikta“. (O tome vidi Jovan Ćirić; - Govor mržnje; - „Revija za kriminologiju i
krivično pravo“, br. 3/2006)
22 www.en.wikipedia.org/wiki/Political_correctness
23 www.umt.edu/Journalism/student_resources/class_web_sites/media_law/Hate_sy
24 O tome na primer: Jovan Ćirić; - Sloboda govora i govor mržnje – krivičnopravna
regulativa, u zborniku radova.......
21
303
ali su aktivisti ACLU-a tada organizovali predstave u privatnim stanovima i
vrlo brzo izigrali zabranu. Zatim, u isto vreme, vreme tzv. makartizma, u državi Ilinois bio je donesen zakon koji je obavezivao sve one koji su bili primani u državnu službu, da najpre polože zakletvu da nisu članovi niti jedne organizacije koja se bori protiv aktuelne vlasti. Aktivisti ACLU-a podneli su
podnesak sudu, koji je njihove primedbe usvojio i sporni zakon odbacio, proglasivši ga neustavnim.25 Braneći Terminiello-a, isto kao i braneći Sartrovu
dramu i boreći se protiv „makartizma“, aktivisti ACLU-a su uvek dosledno
zastupali istu liniju slobode, po principu: - slobode ili ima, čak i za one koji su
neprijatelji slobode, ili je nema uopšte.“
Sve u svemu, sagledavanje problematike u vezi slobode govora i govora
mržnje, u stvari povodom slučaja katoličkog sveštenika Terminiello-a, pokazuje se kao vrlo paradigmatično za sagledavanje osnovnih principa američkog
liberalizma, koji je po mnogo čemu specifičan u odnosu na druge zemlje, čak
i one koje takođe svoje osnovne društvene odnose baziraju na sličnim principima.26 Da bi se sagledalo to kolike su razlike u poimanju demokratije, liberalizma, slobode govora, navodimo ovde, kao primer, slučaj iz Kanade, zemlje
sa kojom se SAD graniče. U pitanju je slučaj Royal v. Keegstra27 iz 1990. godine. Keegstra je bio srednjoškolski profesor iz kanadske provincije koji je u svojim predavanjima nastupao sa anti-semitskih stanovišta i tvrdio da su Jevreji
izmislili, odnosno preuveličali priču o holokaustu za vreme Drugog svetskog
rata. Slučaj se završio tako što je dotični naravno kažnjen, odnosno suspendovan sa posla, ali, je uz to kažnjen novčano i bila mu je izrečena i sankcija
društveno korisnog rada u trajanju od 150 dana. Tako se u stvari od čitave naše priče o Terminiell-u, može napraviti slučaj „Terminiello versus Keegstra“,
tj. američki versus liberalizam ostalih zapadnih demokratija. Ne želimo ovde da zagovaramo niti da se zalažemo za bilo koji od ova dva koncepta, dva
načina gledanja na problematiku slobode govora i govora mržnje, ali želimo samo da ukažemo na tu specifičnost američkog liberalizma i slobode
25
U tekstu „Brief History of the ACLU of Illinois“, dostupno na internet adresi: www.aclu-il.org/aboutus/history.shtml.
26 Ovde bismo možda mogli ulaziti i u neke istorijske specifičnosti doseljavanja tzv.
puritanaca iz Britanije, gde su oni bili predmet različitih političkih progona, i onda su oni tražeći obećanu zemlju slobode, pronašli SAD. Verovatno i zbog toga u samim SAD, postoji specifična kolektivna svest i pamćenje o značaju slobode govora i o tome da se čak i kada nam
se nečije reči nimalo ne sviđaju, striktno i dosledno mora braniti pravo tog nekog da slobodno izgovara te reči, da izgovara šta hoće i kako hoće. Današnjim rečnikom rečeno, čak i po cenu upotrebe „govora mržnje“.
27 O tome Jovan Ćirić; - Govor mržnje; - Revija za kriminologiju i krivično pravo, br.
3/2006
304
DR JOVAN ĆIRIĆ
govora, specifičnost, koja baš možda kod sveštenika Terminiello-a posebno dolazi do izražaja.
Isto ili slično je i sa nekim drugim slučajevima, odnosno i neki drugi slučajevi koji su dospevali pred američko pravosuđe, a u kojima je ACLU bio involviran, veoma su interesantni i na poseban način osvetljavaju čitav sistem i
način razmišljanja američkih pravnika i boraca za ljudska prava i slobode, demokratiju i liberalizam. Čini nam se da tu posebnu pažnju zavređuje slučaj
„Miranda“, koji je takođe veoma zanimljiv i paradigmatičan u isto vreme, a
kom slučaju su aktivnosti i uloga organizacije ACLU bile veoma značajne. Ne
radi se direktno o problematici slobode govora, ali se na jedan određeni način
ipak radi o nekim vrlo važnim i bazičnim principima liberalizma, a u sklopu
krivičnopravne regulative.
Slučaj „Miranda“, vremenom je postao opštepoznat i prihvaćen u čitavom nizu zemalja, pa je tako, između ostalih, on danas kao pravilo, postao
poznat i prihvaćen i u našoj zemlji. Već samo zbog toga, ovaj slučaj zaslužuje
odgovarajuću pažnju.
Naime, 3. marta 1963. u Feniksu u Arizoni, bila je kidnapovana i silovana 18-godišnja devojka, koju je njen napadač odvezao kamionom koji je vozio u pustinju i tamo ju je silovao.28 Nakon toga, vozač – kidnaper – silovatelj ju je odvezao natrag u grad i izbacio iz svog kamiona blizu njene kuće. Nekoliko dana zatim, ona je videla taj kamion u gradu, zapisala mu registarski
broj29 i čitav slučaj prijavila policiji. Policija je uhapsila vlasnika kamiona, Ernesta Mirandu, rođenog 1941. od ranije poznatog policiji,30 koji je naime pre
toga nekoliko puta bio hapšen i koji je bio poznat policiji i široj javnosti kao
osoba sa određenim psihičkim i seksualnim problemima.
28 Slučaj je, kao što ćemo još videti, kasnije, tj 1966. godine dospeo do Vrhovnog suda
SAD i tu je zaveden pod oznakom Miranda v. Arizona 384 v.s. 436 (1966) – videti na sajtu
američkog Vrhovnog suda http:// latines.findlaw.com/supreme_court/docket/2003/december.html, gde se mogu pronaći i svi drugi krivični i ne samo krivični slučajevi
29 Jedno od pitanja koje je advokat odbrane tada na suđenju postavljao, bilo je i pitanje
kako to i zašto to da je žrtva tek tada, a ne odmah zapisala – zapamtila broj dotičnog
kamiona. (videti o tome u knjizi Joshua Dressler; - Understanding Criminal Law; - Mathew Irvin Bender, New York 1995.)
30 To „od ranije poznat policiji“ često se koristi, naročito u nekim u novinskim izveštajima i kod nas i u inostranstvu, i ona, ta rečenična konstrukcija, na neki način simbolizuje to
da postoji izvestan stepen – nivo predrasuda, po sistemu da ko je jedan put bio suđen i
osuđen, proglašen krivim, on mora biti i svaki sledeći put proglašen krivim, što se inače smatra nedopuštenim, odnosno smtatra se da se time veoma intenzivno narušava načelo nevinosti u krivičnom postupku, te da se time na posredan, ali vrlo efektivan i efikasan način
prenosi teret dokazivanja sa tužioca na tuženog. (U već pominjanoj knjizi „Kompatibilnost...
str. 127-187)
305
Više puta je bio hapšen i osuđivan zbog sličnih delikata, kako u samoj
Arizoni, tako i u Kaliforniji, a u više navrata Miranda je izdržavao zatvorske
kazne.31 Miranda je tada bio odveden na prepoznavanje, ali žrtva ipak nije uspela da ga u potpunosti prepozna, ona naime nije bila stopostotno sigurna da
je to zaista osoba koja ju je napala, već je samo izrazila svoju značajnu sumnju, odnosno veliku verovatnoću da je to zaista on,32 da on ponajviše liči na
njenog napadača, pogotovu, kada je čula njegov glas. Na scenu zatim stupaju detektivi. Dvojica detektiva koja su privela Mirandu, a koja ga prethodno
nisu upozorila na njegovo pravo da ima advokata, tj. da se brani ćutanjem,33
ulaze kod Mirande i saopštavaju mu da ga je žrtva prepoznala, te da on više
nema nikakvih objektivnih šansi da se izvuče od odgovornosti.34 Suočen sa
takvim činjenicama, odnosno takvim stavom detektiva, Miranda priznaje da
je oteo i silovao dotičnu devojku i potpisuje to priznanje.
Slučaj dolazi na sud, gde postoje samo četiri svedoka optužbe. Dva detektiva, žrtva i njena sestra, te sam Miranda35 i njegovo priznanje. Nasuprot tome, odbrana nema svoje dokaze i svoje svedoke koje ispituje, već vrši samo
unakrsno ispitivanje (tužiočevih) svedoka u kojem donekle uspeva da opovrgne, odnosno da dovede u pitanje, u izvesnu sumnju, žrtvino nepristajanje
na seksualni odnos.36
31
Dovoljno dakle da u svesti i sudije, a naročito policije i tužilaštva, čitava stvar bude
već gotova, presuđena.
32 Stepen sumnje i verovatnoće ovde nije igrao posebnu ulogu, iako su se na sudu oko
toga lomila koplja, ovde je ipak bilo bitno, i ceo slučaj „Miranda“ ostao je po tome upamćen, to što Ernestu Mirandi nisu bila poštovana ta njegova osnovna prava u smislu zaštite od samooptuživanja.
33 Interesantno je na primer da Evropska konvencija o ljudskim pravima, u već citiranom članu 6 ne govori, kao što smo već konstatovali o pravu na ćutanje, ali, izričito kaže da
optuženi ima pravo da angažuje advokata, ili da se brani sam. Pravo na ćutanje se izvodi posrednim putem i može se smatrati kao logičan nastavak, logična celina u odnosu na pravo
na advokata, jer, ako neko ima prava na advokata po sopstvenom izboru, pa čak i plaćenog
advokata, plaćenog od strane države, onda on mora imati i pravo da se brani ćutanjem i da
se ne samooptužuje. (U knjizi „Kompatibilnost...“, ibidem, str. 158)
34 U ovom slučaju nije zabeleženo to da su mu policajci pretili smrtnom kaznom, ili nekom drugom sličnom teškom kaznom, ali takvu situaciju nije nemoguće zamisliti, kao što
nije nemoguće zamisliti kako i koliko je sam Miranda tu bio zbunjen i uplašen.
35 Miranda se ipak ne pojavljuje na samom suđenju, tj. pred Vrhovnim sudom, gde je
na kraju čitav slučaj dospeo i po svemu ostao upamćen.
36 U toku pretresa, odbrana, između ostalog insistira i na tome da žrtva tom prilikom
nije bila „razdevičena“, već da je imala i nekih prethodnih seksualnih iskustava i aktivnosti,
te pobija žrtvine tvrdnje o tome, dovodeći u sumnju kredibilitet i same žrtve i njenog iskaza.
(O tome na internet sajtu http://wikipedia.org/wiki/Ernesto_Miranda
306
DR JOVAN ĆIRIĆ
U Arizoni, pred lokalnim sudom Mirandu je zastupao tada 73-godišnji
Alvin Moore, koji je međutim kasnije odustao, zbog godina i zdravstvenih
problema. Žalbu Vrhovnom sudu podnosi ACLU, koja angažuje dvojicu vrlo
čuvenih advokata – krivičara John-a J. Flyn-a i John-a Frank-a, koji pristaju
da rade pro bono i pišu žalbu Vrhovnom sudu, koji novembra 1965. ipak pristaje, da zajedno sa još nekim drugim sličnim slučajevima, koji nisu tako poznati, (Vignera v. New York; Stewart v. California; Westower v. United States)
ponovo razmotri slučaj neizdatih upozorenja o pravu na odbranu ćutanjem.37 Sve ostalo je kasnije postalo istorija i danas se može gledati u filmovima.
Ernesto Miranda na kraju prvostepenog suđenja, u svojoj Arizoni biva
osuđen na kaznu zatvora u trajanju od 40 do 60 godina. Slučaj (filmski na
svaki način) međutim, kao što smo već rekli, dospeva pred američki Vrhovni
sud, koji, povodom toga izdaje poseban vodič za poštovanje prava onih koji
se nalaze u pritvoru ili zatvoru. Na jednoj strani ugledna nevladina organizacija (ACLU) sa svojim advokatima Frank-om i Flyn-om, na drugoj strani zamenik javnog tužioca Arizone, Gary K.Nelson, a u sredini sudija Vrhovnog
suda (na engleskom Chief in Justice – neka vrsta Ministra Pravosuđa) Earl
Warren koji je bio sudija izvestilac u tom slučaju, i vodio ceo slučaj pred Vrhovnim sudom. Sve deluje zaista kao na filmu, a sudija Warren je tom prilikom zapisao da policija pre bilo kakvog ispitivanja, mora upozoriti dotičnu
osobu da ona ima prava ne samo na advokata, već da ima pravo i da se brani
ćutanjem, a da sve što dotična osoba samostalno izjavi, bez prisustva advokata, ne može biti upotrebljeno protiv nje same kao dokaz. Rezultat glasanja u
Vrhovnom sudu, bio je 5:4 u korist Mirande, 38 i on je, uprkos datom priznanju39 pušten na uslovnu slobodu (uslovni otpust – na engleskom «parolle»),
da bi nedugo zatim u svom rodnom gradu, u Feniksu, u Arizoni u jednom
baru, u oružanom sukobu, u pucnjavi bio ubijen 1976. godine. Zvuči ironično, ali osobi koja je bila osumnjičena za to ubistvo, koja je bila osumnjičena
da je ubila Mirandu,40 policajci su prilikom hapšenja pročitali «Miranda pra37
Videti na primer na sajtu www.wikipedia.org/wiki/Ernesto_Miranda
38 Odnosno u korist toga da se tako dato Mirandino priznanje ne može uzeti u ozir pri-
likom odlučivanja.
39 A to je, podsećamo u konkretnom slučaju u suštini bio jedini čvrst, relevantni, odnosno sasvim pouzdani dokaz, dokaz koji odbrana u unakrsnom ispitivanju nije ni na koji drugi način uspela da dovede u pitanje.
40 Osumnjičenom su dakle bila pročitana „Miranda prava“, ali dotični nije bio osuđen,
jer nije bilo moguće dokazati njegovu krivicu. (o tome na primer na sajtu www.berkley.edu/news/berkleytan/1999/miranda.html-22k ) ako je taj detalj uopšte važan za slučaj „Miranda“
307
va» i slučaj se tako završio, iako je tokom 2000. godine bilo nekih novih pokušaja u samim SAD da se na izvestan način revidiraju ta «Miranda prava».41
Naime, povodom slučaja Ernesta Mirande, Vrhovni sud je tada izneo stanovište da izostanak «Miranda upozorenja» ne rezultira automatski u puštanju
na slobodu optuženog, već sve to samo podrazumeva da se priznanje ne može koristiti kao (faktički jedini) dokaz protiv okrivljenog, ukoliko on prethodno nije bio upozoren na svoja prava.42
Sve to međutim nije kraj slučaja „Miranda“. O tome su napisane knjige,
bilo je još sličnih slučajeva, koji su se na odgovarajući način primenjivali, a pre
svega je došlo do značajnih promena po pitanju obrazovanja, treninga i nadgledanja policijskih službenika. Uvedeno je i pravilo i praksa audio ili vizuelnog snimanja iskaza datih u policiji i odgovarajućeg prezentiranja na sudu tako dobijenih iskaza.43
Tako se, između ostalog, dogodio i slučaj Dickerson v.USA44 iz sredine
osamdesetih godina, kada su dvojica policajaca u Nju Jorku uhapsila jednog
osumnjičenog, bez upozorenja na njegovo „Miranda pravo“, da bi u policijskim kolima, dok su ga vodili u policijsku stanicu „nonšalantno“, a u stvari
sugestivno i kapciozno, komentarisali kako nikako ne bi bilo dobro da pištolj
iskorišćen za pljačku, pa nakon toga bačen, bude pronađen od strane nekog
deteta, kojih u tom kraju ima, jer se tu nalazi škola za retardiranu decu. Čuvši to, okrivljeni, tj. onaj koji je bio privođen u tom slučaju, da bi sprečio dalju
moguću tragediju, samoinicijativno je objasnio policajcima gde se nalazi skriveni pištolj i time priznao svoju krivicu, faktički se samooptužio. Prethodno
on nije bio upozoren na svoje „Miranda pravo“, pravo da ćuti i da se uzdrži
od „samooptuživanja”. Ovde je svakako bilo elemenata za primenu pravila
„Miranda“ o prethodnom upozorenju okrivljenom da ima prava da se brani
41
Uprkos tome što je već pominjani sudija Warren zapisao tada da moraju postojati i
tzv. nedozvoljeni dokazi, „...da uvek ima jedna crta preko koje ne smemo ići ako želimo da
se razlikujemo bilo od kriminalaca samih, bilo od komunista, kod kojih i nema kriminalaca,
jer su kriminalci u svojoj biti tu na vlasti...“ (Videti o tome na primer na internet sajtu www.pegasus.cc.ucf.edu/-pzle/pla3013/miranda2html)
42 O samom slučaju, o faktografiji slulčaja videti na sledećim internet adresama www.
pegasus.cc.ucf.edu/-pzle/pla3013/miranda2html i na primer http://donez.net/aronday/
celebritz/miranda_ernesto.htm, ili isto tako www.geocites.com/TimesSquare/1848/
Miranda.html.
43 Navodimo ovde na primer knjigu Samuel-a Walker-a; - „Taming the System: The
Control of Discretion in Criminal Justice from 1950 up to 1990, - New York 1993 pp. 46-53.
Naslov ove knjige je na svoj način interesantan, jer sugeriše izraz „taming“ – „kroćenje“ u
bukvalnom smislu., jer izraz „to tame“ znači ukrotiti lava na primer, a „tamer“ je ukrotilac.)
44 Videti na sajtu www.thecapras.org/mcapra/miranda/rights.html
308
DR JOVAN ĆIRIĆ
ćutanjem. Pitanje koje se bilo postavilo jeste i to da li su okrivljenom tada,
tom prilikom bila prekršena ljudska prava i kako će Vrhovni sud SAD, gde je
slučaj takođe dospeo, odreagovati, da li će i koliko biti liberalan ili konzervativan u datom slučaju.
Postoji naime mišljenje da je sud koji je tako presudio u korist Mirande,
sredinom šezdesetih godina, bio isuviše liberalan, te je u tom kontekstu, imajući to u vidu američki Predsednik Ričard Nikson 1971, koristeći svoje ustavno ovlašćenje,45 odnosno Regan 1981., imenovao dvoje sudija upravo iz Arizone, William-a Renquist-a – Nixon i Sandr-u Day O’Conner za sudije saveznog Vrhovnog suda, čime je, smatra se, savezni Vrhovni sud postao najkonzervativniji u svojoj istoriji.46 To dvoje sudija su u slučaju Dickerson v. USA (No 995525, June 26 2000) pokušali da daju drugačije tumačenje pravila „Miranda“ u
smislu da se priznanje dato bez odgovarajućeg upozorenja ipak ima smatrati kao
dozvoljen, relevantan dokaz, ali su njih dvoje ovoga puta ostali usamljeni u svom
stanovištu i tako je rezultat glasanja u Vrhovnom sudu ovoga puta bio čak jači i
ubedljiviji tj. 7:2 u tom smislu da pravilo „Miranda“ i dalje ostane sastavni deo
američkog ustavnog sistema, tačnije njegovog petog amandmana.47 Pravilo
„Miranda“ je tako odolelo nekim iskušenjima i postalo ne samo sastavni deo
američkog Ustava, ili američkih filmova, već u stvari i sastavni deo nekih drugih
pravnih sistema, uključujući tu i naš pravni sistem.
Potrebno je ovde ukazati na još jedan slučaj, koji je neposredno prethodio slučaju Miranda, a koji je po mnogo čemu sličan. Radi se o slučaju Escobedo v.Illinois. Danny Escobedo je 1961. godine u Čikagu bio uhapšen pod
sumnjom da je izvršio pljačku i ubistvo. Tokom boravka u policijskom pritvoru, Escobedo je zahtevao da mu bude omogućeno da se konsultuje sa svojim
advokatom, koji je čak bio došao u policijsku stanicu, ali mu je od strane policije u nekoliko navrata odbijeno pravo da se konsultuje sa advokatom, Escobedo je na kraju popustio i priznao ubistvo. Slučaj je dospeo do Vrhovnog suda, gde je, 1963. godine odlukom 5:4 sud presudio u korist Escobeda, odbacivši optužbe protiv njega i oslobodovši ga. Zanimljivo je, između ostalog, da
je među onima koji su glasali u korist Escobeda, bilo i onih sudija koji su, nekoliko godina pre toga glasali u korist sveštenika Terminiello-a, kao što su sudija Douglas i sudija Black.48 Upravo su aktivisti ACLU-a tada nastupali pred
45
U SAD naime Predsednik je taj koji postavlja sudije Vrhovnog suda.
46 Pogotovu kada se ima u vidu da su dvoje pomenutih sudija iz Arizone upravo bili pr-
otiv Mirande u pomenutom slučaju, tj. protiv njegovog puštanja na slobodu.
47 O tomer na primer na internet adresi http://doney.net/aroundaz/celebrity/
miranda_ernesto. htm
48 www.oyez.org/cases/1960-1969/1963/1963_615/ideology/
309
Vrhovnim sudom u svojstvu tzv.amicus curiae, gde su se oni borili za prava
Escobeda.49 Praktično, ova presuda je značila potvrdu principa da svaki optuženik ima pravo na svog advokata, na konsultacije sa svojim advokatom, a
slučaj Ernesta Mirande, bio je u stvari samo slučaj proširenja tog prava na pravo da prilikom hapšenja optuženik bude uz sve to i upozoren da ima prava na
advokata i da ne govori ništa, da se ne samooptužuje. Sumarno govoreći,
Escobedo je otvorio put ka pravu na advokata, a Miranda je to pravo dodatno učvrstio, proširivši ga na neki način.
Priča o Ernestu Mirandi i slučaju „Miranda“ naročito u Americi, ali i ne
samo njoj, izaziva oprečne stavove i diskusije prvenstveno političkog karaktera. U prvom planu je podela na liberale50 koji zagovaraju pravo optuženog da
bude upozoren na „nesamooptuživanje“ i one druge, uglavnom konzervativce, koji smatraju da se ovde ipak radi o čistom, odnosno preteranom formalizmu, a da je suština u priznanju, u istini do koje treba doći.51 Slučaj Miranda ima dakle vrlo velike političke implikacije i značaj, jer kako ističu liberali,
ako nam je istina u prvom, a «formalne začkoljice» u drugom planu, onda mi
doprinosimo rušenju čitave građevine akuzatorskog i uvođenju inkvizitorskog sistema, a do Torkvemadine srednjovekovne i Staljinove novovekovne
inkvizicije, odatle je samo jedan korak, jer, verujući u priznanje ma kako i pod
kojim uslovima ono bilo dato, mi verujemo i u torturu52 i razne druge vrste
policijsko-tužilačkih insinuacija i pritisaka prema okrivljenom – osumnjičenom.53 Neke stvari su, naročito u krivičnom postupku nužno i tesno međusobno povezane i jedna iz druge proizilaze. Ako hoćemo čist akuzatorski
princip u krivičnom postupku, onda sve što može na bilo koji način da implicira inkvizitorski postupak i aktivniju ulogu suda, mora jednostavno biti
odbačeno. Slučaj „Miranda“ tu je upravo karakterističan, smatra se u Americi,54 ali danas više ne samo u njoj.
49
www.en.wikipedia.org/eiki/Escobedo_v_Illinois
50 Treba ipak imati u vidu da su se za Mirandu zainteresovali ljudi iz American Civil Li-
berties Union (ACLU), te da bi bez njih, tj. bez te nevladine organizacije, čitava stvar možda
izgledala bitno drugačije i mi o slučaju „Miranda“ danas možda ne bi ni pričali.
51 Jer, Miranda je potpisao izveštaj, priznanje dato u policiji u Arizoni i na svakoj stranici
na vrhu napisao da sve potpuno razume i da pod punom odgovornošću daje svoje priznanje,
uprkos tome što nije bio upozoren da ima pravo da se brani ćutanjem. (Videti na internet
sajtu http://doney.net/aroundaz/celebrity/miranda_ernesto)
52 Na kraju možda zaista i dođemo do torture, da je intenzivno praktikujemo.
53 O tome na primer na sajtu www.berkley.edu/news/berkleytan/1999/miranda.html22k.
54 Na sajtu www.berkley.edu/news/berkleytan/1999/miranda.html-22k.
310
DR JOVAN ĆIRIĆ
Slučajeva gde se o «Mirandi» raspravljalo pred američkim Vrhovnim sudom, ima još. Navodimo ovde još samo dva takva slučaja. Najpre, reč je o slučaju Quarles v. New York (1984) .55 Jedna žena je tvrdila da ju je jedan muškarac,
uz pretnju pištoljem silovao i da je pobegao u obližnji supermarket. Policajac je
ušao u dotični supermarket i video jednog čoveka koji mu se učinio sumnjiv,
prišao mu i pitao ga «gde je pištolj?» Sumnjivac mu je odgovorio, odnosno izvadio iz džepa pištolj i dao mu ga, a tek onda je policajac dotičnom sumnjivcu, pročitao njegova «Miranda prava» i uhapsio ga pod sumnjom da je ovaj
izvršio silovanje. Postavilo se tada bilo pitanje da li su dotičnom Quarlesu bila prekršena njegova «Miranda prava», jer da nije bilo tog pištolja, on možda
ne bi ni bio uhvaćen i uhapšen. Vrhovni sud SAD je međutim tu presudio da
nije bilo kršenja «Miranda prava», jer su razlozi javne bezbednosti i dolaženja
do opasnog oružja bili pretežniji od svih drugih prava koja su deo «Miranda
korpusa».56
Sledeći američki slučaj takođe može biti zanimljiv. Radi se o slučaju Perkins
v. Illinois (1990).57 U pitanju je prikriveni islednik, policijski doušnik, koji je dotičnog Perkinsa u zatvoru «ispipavao» i «ispitivao» u vezi nekog ubistva. Ne znajući da je reč o provokaciji, o policijskom doušniku i prikrivenom isledniku, Perkins mu se poverio i ovaj se kasnije pojavio na sudu kao svedok. Postavilo se pitanje da li su ovde prekršena «Miranda prava», jer Perkins nije bio prethodno
upozoren na ćutanje, itd. Vrhovni sud je tada 1990. presudio da ovde ipak ne
može biti govora o povredi «Miranda prava», jer je suština institucije «prikriveni islednik», takva da bi se cela ta institucija jednostavno raspala i srušila, ukoliko bi prikriveni islednik prvo upozoravao onoga kojeg isleđuje i kojeg provocira,
ukoliko bi ga upozoravao najpre na njegova «Miranda prava»:. Ovaj je slučaj svakako interesantan i za nas s obzirom na uvođenje institucije «prikriveni islednik»
i u naš pravni sistem, a imajući u vidu i mnoge dileme i diskusije koje se u vezi
sa tzv. svedokom saradnikom i sličnim institucijama kod nas u poslednje vreme
pojavljuju.
Slučaj “Miranda” nema danas, međutim, samo formalni, već i suštinski
značaj. Jer, ne radi se samo o tome da policajci prilikom hapšenja, nekome prosto “izdeklamuju” njegovo pravo na ćutanje i pravo na advokata. Radi se, između ostalog i o treninzima i adekvatnoj edukaciji i samih policajaca, ali i advokata. Šta se može dogoditi ukoliko advokat, naročito u slučajevima odbrane po slu55
Vidi na sajtu www.landmarkcases. org/miranda/decisions. html.
56 Ako smemo da komentarišemo, moramo ipak reći da je ovde sud bio nešto drugači-
ji i pragmatičniji, da ne kažemo konzervativniji nego u nekim drugim, sličnim situacijama.
57 Videti na sajtu www.landmarkcases.org/miranda/beyond.html
311
žbenoj dužnosti, nije dovoljno edukovan, a pre svega rekli bismo etičan. On može jednostavno naterati, ili makar samo sugerisati svom klijentu da ovaj da priznanje prilikom prvog saslušanja i onda, nakon toga nema više povratka, nema
više negiranja jednom datog islaza. Pojedinac koji se nađe u pritvoru, narocito
ako se radi o do tada primernom, nikada osuđivanom građaninu, može biti vrlo usplahiren i sklon odgovarajućem nedovoljno racionalnom ponašanju, koje
može ići i do toga da prizna nešto za šta uopšte nije kriv. U tom je smislu uloga
advokata ovde od posebno velikog značaja, narocito u tim prvim trenucima, koji za osumnjičenog mogu biti i posebno teški i delikatni, ali na neki način i posebno opasni. Ukoliko advokat, naročito kada je angažovan po službenoj dužnosti i naročito kada je preporučen od strane policije, nedovoljno mari za interese
svog klijenta, mogu nastati vrlo značajni problemi. Zbog toga smatramo da na
sve aspekte slučaja “Miranda”, pa i na taj aspekt savesnosti i obučenosti advokata, treba posebno ukazivati, imajući u vidu i sam dotični slučaj, ali i sve ono što
se u samim SAD iza toga događalo, kao i na probleme i moralne i pravne dileme koji se u našoj sredini i našim uslovima mogu pojaviti danas kada je pravilo
“Miranda” postalo deo i našeg ustavnopravnog sistema.58
Iako dakle, može biti shvaćeno na jedan sasvim površan način, pravilo “Miranda” i sve u vezi sa tim, ima vrlo velike i pravne i moralne i političke dimenzije i reperkusije na izgradnju jednog klasičnog liberalnog društvenog sistema.
Možda na prvi pogled između slučaja Terminiello i slučaja Miranda, nema
gotovo ničeg zajedničkog, osim činjenice da su i u jednom i u drugom slučaju
aktivisti ACLU-a bili angažovani, oba ova slučaja su veoma važna za sagledavanje celokupnog američkog pravnog sistema i ti slučajevi za aktiviste ACLU-a danas predstavljaju gotovo svojevrsnu bibliju liberalizma i demokratije, nešto na šta
se liberalna Amerika uvek i iznova vraća i poziva. Pišući o svemu tome, i mi smo
bili mišljenja da se Amerika i njen pravni sistem i čitava filozofija tog pravnog sistema, ne mogu dovoljno dobro i uspešno shvatiti ukoliko se ne kaže nešto više
o tim slučajevima, kao i o delatnostima aktivista ACLU-a.
Sve u svemu, u principu su moguća dva pristupa, od opšteg ka pojedinačnom, ili od pojedinačnog ka opštem. Za precedentni, common law sistem, kakav
je karakterističan za SAD, nama se učinilo da je korisnije i uputnije ići ovim drugim putem – od pojedinačnog ka opštem, te smo od prikaza nekih pojedinačnih
slučajeva vezanih za slobodu govora i vezanih za pravilo o “nesamooptuživanju”,
pokušali da dođemo do makar jedne opšte, “geštalt” slike o Americi, liberalizmu
u Americi i njenom pravnom sistemu.
58
Jovan Ćirić; - “Slučaj Miranda i njegove reperkusije na kaznenu reakciju danas“; „Nauka, bezbednost, policija“- br.2/2007.
312
DR JOVAN ĆIRIĆ
Jovan Ćirić, PhD
The ACLU – American Civil Liberties Union is one of the most important
non-govermental organizations in the USA which deals with the human rights.
This work is dedicated to that organization, it’s history and some very interesting
cases in which it was involved. This organization provides free legal advices, educates people about their rights, works on lobbying for adopting some new legislation that could help in the protection of individual human rights, etc. The ACLU was established in 1917. and it was some kind of reaction to the Espionage
Act from 1917. That was the time when the USA entered the First World War
and at that time a very controversial law was adopted under which many citizens, especially foreigners were charged, convicted and deported from the USA.
The author talks about that in this article, but pays special attention to two cases that are very important, or better say typical for the understanding of the
American legal system
The first case that is analyzed here, was the case of the catholic priest Terminiello, who, in 1949 gave a speech in the church, based on racism . In that speech Terminiello spoke against the communists and also against the Jews, including Roosevelt’s widow Eleanor. As a matter of fact he said that the Jews were
those who tried to introduce communism in the USA. Because of his inflammatory words, for which the catholic priest was well known even before, many people protested and on that protests, the windows on the church were broken and
some other damage was made to the other objects. After that, Terminiello was
prosecuted, and on the first level convicted to a fine of 100 USD. But, as per the
appeal, at the end, the case came to the Supreme Court of the USA. The result
of the voting in the Supreme Court was 5:4 that Terminiello had the right to a
free speech no matter what his words were. It was not the problem of how severe the punishment was, but it was the question of the freedom of speech. “If today we limit to someone the freedom of speech, tomorrow we must accept that
someone else will make some other prohibition to our freedom of speech that someone else will shut us up. The freedom of speech is something that is very characteristic for the Americans, something that makes a difference between us and
the rest of the world.” That statement of the Supreme Court has became the
313
principle for the future, for some similar cases that happened after this one. In
some way, this case has became actual again, especially now, when the rest of the
world talks very much about the so called hate speech. The so called political correctness became a very important and actual issue, even in the USA. That political correctness stays in the confrontation with the freedom of speech, but the
statement of the ACLU, always was in favor of the freedom of speech and against the political correctness. The activists of the ACLU think that the freedom in
itself has a bigger value than anything else. The activists of the ACLU, consider
that the political correctness is the phenomenon that came from Mao Tse
Thung’s red book and because of that they always will defend the freedom of speech no matter how much they disagree with the contest of the speech.
The second case that was analyzed in this article was the well known case of
Miranda. In 1966. Ernesto Miranda was accused for rape. The policemen that
arrested Miranda didn’t warn Miranda that he had the right to have a help of
a legal advisor and the right to remain silent without self-incrimination. Miranda confessed, but without that warning and he was convicted to prison for 40
years. However, after that, legal advisors of the ACLU, pro bono were engaged
and the case came to the Supreme Court. Again the result was 5:4 in favor of Miranda. The Supreme Court considered that the right of having a legal advisor
and the right of not self-incrimination of Miranda was violated, and because of
that Miranda was released. After that, everything became a part of history, a
part of films and a part of the legal system, not only in the USA, but, in many
other countries, including Serbia. Some time after his release, Miranda was killed, but to his killer ,the policemen read the warning of not self-incrimination,
the policemen read to the killer his “Miranda right”. The author of this article
talks about the significance and the importance of this and some other similar
cases that have happened after 1966.
Talking about those cases, Ćirić has tried to bring closer the American legal
system in general, especially when the word is about the liberalism as the main
characterstic of the whole American law.
Key words: ACLU, freedom of speech, Miranda rule, liberalism, human
rights
315
Mr Zoran Stevanović
Institut za kriminološka i sociološka istraživanja, Beograd
Mr Biljana Simeunović-Patić
Institut za kriminološka i sociološka istraživanja, Beograd
OSNOVNE KARAKTERISTIKE AMERIČKOG
ZATVORSKOG SISTEMA
Zatvorski sistem Amerike je organizaciono složen, sa više nadležnosti i sa veoma velikim brojem ustanova. Podeljene nadležnosti između federalne, državne i
lokalne vlasti, sa jedne strane, i mnoštvo vrsta i tipova zatvora, sa druge strane, čini ovaj zatvorski sistem komplikovanim i nejedinstvenim. Zato i postoje neobjašnjive razlike u uslovima, standardima, načinu postojanja i sličnim pitanjima od
države do države. Američki penolozi sa velikom dozom zebnje gledaju u budućnost kada je reč o suprotstavljanju države kriminalu. Enormno uvećanje broja
osuđenika, neefikasnost korekcionog sistema i nepostojanje realno efikasnog korekcionog programa koji može da koriguje ponašanje zatvorenika, osnažuju slutnje o sve težem stanju u ovoj oblasti. Iz tih razloga se sve češće pribegava izgradnji
zatvora za izolaciju iz društva, a ne za korekciju ponašanja. U Sjedinjenim Američkim Državama se, krajem 2006. godine, u zatvorima nalazilo 2.333.331 lice, ili
svaki 98. stanovnik, što je najveći broj zatvorenika u odnosu na broj stanovnika u
svetu. Iz godine u godinu broj zatvorenika se uvećava u proseku za 3,7%. Poslednjih godina zapažena je tendencija povećanja zatvorenika u federalnim i državnim zatvorima, a smanjenja u lokalnim zbog nedovoljnih sredstava na nivou lokalne zajednice. Kao reakciju na permanentno povećanje zatvorenika i na sve izraženiju opasnost za opštu bezbednost građana, u Americi se razvija ideja tzv. super-maksimalno-bezbedan-zatvor (super-maximum custody) ili skraćeno ’supermax’. Ti zatvori se opisuju kao „kaznione budućnosti“ koje treba da posluže svrsi
oštrijeg kažnjavanja onih koji su previše nasilni, ili koji ne smeju biti smešteni među uobičajenu zatvorsku populaciju.
Ključne reči: Američki zatvorski sistem, tipovi zavoda, osuđenička struktura,
organizacija zatvorskog sistema
316
MR ZORAN STEVANOVIĆ • MR BILJANA SIMEUNOVIĆ-PATIĆ
Nastanak i razvoj zatvorskog sistema
U svom značajnom delu, američki zatvorski sistem je izdanak britanskih
i kontinentalnih ideja i prakse koje su se razvile u okvirima političke ideologije i strukture američkog Ustava. Uspostavljanjem lokalnih vlasti u američkim
kolonijama obrazovane su i tamnice po britanskom modelu, sa svim svojim
nedostacima i problemima. Pensilvanija je bila jedina kolonija za koju postoje podaci o praksi zatvaranja kao načinu kažnjavanja. Kada je Vilijem Pen
(William Penn) primio na dar zemlju koja će postati Pensilvanija, zavetovao
se da će ostvariti kvekersku ideju hrišćanske države.1 Ubrzo po dolasku, Pen
i njegovi prijatelji su održali svečanu skupštinu na kojoj su doneli “Veliki zakon iz 1682”. Zakon je imao za cilj, pored ostalog, da: a) profesionalnom obukom i radnim navikama spreči zločin; b) ukine smrtnu kaznu za sve delikte
izuzev za ubistvo; i v) da obezbedi tamnicu koja će biti izgrađena po uzoru na
popravilišta i domove za pritvor, u koju će se upućivati lica koja su izvršila bilo koje delo izuzev ubistva.
Penovo interesovanje za zatvore je posledica njegovog čestog zatvaranja,
usled njegove pobune protiv prakse engleske crkve. Posle izlaska iz zatvora
Pen je obišao Evropu i posetio radne domove u Holandiji koji su na njega
ostavili snažan utisak zbog pružanja prilike skitnicama i dužnicima da u zatvorima rade umesto da vode zaludan život. To evropsko iskustvo je kod Pena učvrstilo uverenje da rad treba da bude značajan vid kazne, a da zločin treba sprečiti osposobljavanjem prestupnika za neko zanimanje. Pen već 1682.
godine podiže tamnicu u vidu kaveza, ali posle dolaska kraljice Ane na vlast
Penovi zakoni su ukinuti.
Uprkos kvekerskim idealima, prva tamnica koja je podignuta u Filadelfiji je žigosana kao ruglo; 1718. godine, nakon donošenja krivičnog zakonika,
započeta je izgradnja novog kamenog zatvora. Ova rana filadelfijska tamnica
je bila prva ustanova namenjena zatvaranju osuđenih zločinaca. Mnogi su se
građani, još u to vreme, iščuđavali što su u iste prostorije smeštani i muškarci i žene, deca, bolesni, zaraženi i sl. Uslovi i postupanje sa osuđenicima su bili vrlo loši, ali je to ipak prestavljao korak ka humanijem postupanju sa zatvorenicima. Loši uslovi su izazvali reakciju kvekera Ričarda Vistera (Richard Wister) da o svom trošku obezbeđuje deo hrane za zatvorenike, a uoči revolucije, on i njemu slični filantropi osnovali su Filadelfijsko društvo za pomoć siromašnim zatvorenicima. Vrlo brzo Filadelfija je bila pod kontrolom Britanaca, pa su time i tamnice pripadale Britancima koji su primenjivali svoje zakone i pravila. Preporukama zakonodavnog tela iz 1790. godine sagrađen je blok
1
Pen je u koloniju stigao 1682. godine sa 100 drugova iz Društva prijatelja.
OSNOVNE KARAKTERISTIKE AMERIČKOG ZATVORSKOG SISTEMA
317
ćelija za okorele kriminalce u ulici Valnut gde se nalazila poznata tamnica koja je proglašena državnim zatvorom. Taj blok ćelija nazvan je kaznenim zavodom i on je postao prvi, u savremenom smislu reči, blokovski zatvor u Americi.2
Džon Hauard i Džeremi Bentam, pod uticajem evropskih humanista,
posetili su većinu evropskih zatvora i bili su jako razočarani niskim standardom i uslovima u zatvorima. Hauard je odmah pokrenuo snažnu akciju za reformu zatvorskog sistema, ali i reformu kaznenog sistema. Nesporno je da je
na Hauarda i Bentama najjači utisak ostavio belgijski zatvor u Ganu, pa je tako Bentam angažovao svog brata arhitektu da izradi planove za projektovanje
zatvora u Rusiji koji, na žalost, zbog sukoba sa Turskom nikada nije realizovan; tako se, međutim, došlo do čuvenog plana po imenu Panoptikon3.
Posle američke revolucije, pojedine države su ozbiljno pristupile izgradnji sopstvenih kaznenih sistema. Kako se zemlja širila, ekonomski jačala i politički predstavljala jaku državu, tako se sve više razvijao federalni kazneni sistem. Zatvaranje kao način kažnjavanja, kako su ga ustanovili kvekeri, postalo je uzor postupanja u svim slučajevima, osim kod delikata koji povlače
smrtnu kaznu (npr. ubistvo, izdaja).
U prvim decenijama XIX veka američki zatvorski sistem karakterišu vrlo loši smeštajni i higijenski uslovi, nepostojanje kriterijuma za odvajanje osuđenika, velika prenatrpanost, slaba ili nikakva zdravstvena zaštita od zaraznih
epidemija. Takvo stanje dovelo je do intenzivnog preduzimanja mera od strane države na izgradnji novih i adaptaciji postojećih zatvora, odvajanje zdravih od bolesnih zatvorenika, a kasnije i vršenje drugih klasifikacija. U Masačusetsu je učinjen značajan pokušaj da se zatvorenici razvrstavaju u tri kategorije, prema ponašanju i opštem stavu. Istovremeno je uvedena i osnovna
nastava, u pojedinim zatvorima se pokušavalo sa religijskom nastavom, što je
u to vreme predstavljalo veliki napredak.
U federalnom periodu američkog zatvorskog sistema pojavila se ideja o
zatvoru sa posebnim ćelijama kao idealan način izgradnje zatvora što je, prema mnogim penolozima, prelomni period u shvatanju zatvorske arhitekture.
2
Eliot, M. A. (1962) Zločin u savremenom društvu, Veselin Masleša, Sarajevo, str. 486.
3 Plan zatvora poznat po nazivu “Panoptikon” karakteriše cirkularna zgrada sa spoljnim
ćelijama, osvetljen staklenim krovom sa centralnom prostorijom namenjene nadzorniku
objekta koji iz tog položaja stalno vidi i prati zatvorenike. Ova ideja, i pored prihvatanja u to
vreme, nije u celosti ostvarena i po tom modelu nije sagrađen nijedan zatvor. Neka rešenja iz
“Panoptikona” realizovana su pri izgradnji zatvora u Ričmondu (Virdžinija) 1800. godine,
kao i zatvor u Stejtvilu (Ilinios) 1925. godine.
318
Generalno, istorija američkog zatvora i zatvorskog sistema može se podeliti u šest perioda:
- period ranih američkih zatvora (1790-1830);
- period pensilvaniskog i oburnskog sistema (1830-1870);
- popravni sistem (1870-1900);
- rani industrijski zatvorski sistem (1900-1935);
- novi zatvorski sistem (1935-1960);
- savremeni (rehabilitacioni) zatvorski sistem (1960-do danas)
Period ranog američkog zatvora (1790-1830) karakteriše zajedničko izdržavanje zatvora svih kategorija lica lišenih slobode, jako loši smeštajni, higijenski i drugi uslovi, neadekvatne zgrade u kojima su smešteni zatvori, a sve
je to posledica shvatanja kazne kao odmazde za učinjeno delo. Zatvorenici su
iznajmljivani za rad raznim zanatlijama, ali su osuđenici korišćeni i za rad u
korist države. Već u ovom periodu bilo je ideja o zatvorima sa posebnim ćelijama.
Period pensilvanijskog i oburnskog zatvorskog sistema (1830-1870) karakteriše uvođenje zasebnih zatvorskih jedinica (ćelija) za sve prestupnike. Smatralo se da će se razdvajanjem zatvorenika, jednom vrstom izolacije, uz verske
službe, oni pokajati i promeniti. Uprkos takvim dobrim namerama i optimističnim očekivanjima, posledice su bile loše. Deprivacije su kod mnogih zatvorenika dovodile do mentalnih poremećaja, a povrh toga, troškovi održavanja ovakvog sistema bili su ogromni. Ipak je ova reforma imala dugotrajne
efekte na zatvorski sistem. Zatvorenici još uvek više vremena provode u svojim ćelijama, a ideja o zatvaranju kao obliku kazne ostaje. U isto vreme, razvijan je još jedan sistem, u državnom zatvoru Oburn u Njujorku. Ovaj zatvor
je otvoren 1817. godine i u njemu je primenjivana mera rada u potpunoj tišini, dok su tokom noći zatvorenici bili odvojeni. Rad zatvorenika je smanjio
troškove održavanja u Oburnu, ali je sistem bio korumpiran, dok se o zatvorenicima govorilo kao o robovima.
Period popravnog sistema (1870-1900) pojavio se kao rezultat istraživanja Džona Hauarda zatvora i uslova u zatvorima. Ta istraživanja predstavljala su podsticaj za reformu zatvora i zatvorskih sistema i eliminisanje uočenih
nedostataka postojećeg sistema. Hauard uvodi novi izraz – „kazneni zavod“
(kazneno-popravni zavod), čime se potencira da su te ustanove mesta na kojima je moguće da se osuđenici zamisle nad nedelima koja su učinili, pokaju
i poprave. U stvari, period popravnog sistema zastupa kao realan i dostižan
koncept popravljanja učinilaca krivičnih dela. Kao rezultat takvog shvatanja
kažnjavanja u adaptaciji i izgradnji zatvora značajna pažnja se posvećuje i
drugim prostorima koji su u funkciji potreba zatvorenika, pa se tako grade zajedničke prostorije, kapele, kao i blokovi sa više ćelija. Od 1870. do 1900. go-
319
dine trajala je era u razvoju zatvorskog sistema koju su karakterisali kursevi za
stručno osposobljavanje i obrazovanje, uslovno otpuštanje i razdvajanje maloletnika od odraslih prestupnika. Ovaj period je poznat i kao reformatorska
era koja se podudara sa progresivnom erom u oblasti američke politike. Ovaj
pristup je u većoj meri karakterisala briga o tome šta je najbolje za same osuđenike, a posredno i za šire društvo.
Period ranog industrijskog zatvorskog sistema (1900-1935) karakteriše
uvođenje radnih programa u zatvore. Po teoriji o kažnjavanju koja je u to vreme dominirala u Americi, ljudi se u zatvor šalju na težak rad kao kaznu, a ne
za kaznu.4 Suština boravka u zatvoru je samo rad i ostvarenje dohotka, a sve
druge aktivnosti nisu imale nikakav značaj u procesu postupanja sa zatvorenicima. Relativno brzo se uvidelo da takav pristup nije ni u čijem interesu, te
da se sa takvom praksom mora prekinuti. Efekti radnog angažovanja osuđenika su počeli da se gube i posle nekoliko decenija privatna preduzeća nisu više mogla da koriste usluge jeftine radne snage, a početkom 20-ih godina XX
veka počelo je da se ukazuje na loše postupanje sa zatvorenicima. Reagovanja
javnosti dovela su do usvajanja Hjus-Kuperovog zakona (Hawes-Cooper Act)
1929. godine kao i Aharst-Samnersovog zakona (Ashurst-Sumners Act) iz
1935. godine. Ova dva zakona su efikasno ograničila instituciju zatvorskog
rada. Razvoj tokom ranog XX veka okončao je ideju o sistemima kaznenog
tretmana, koja je postala stvar prošlosti. Neki koncepti, poput onog iz Oburna, tokom ovog perioda su eliminisani. Od zatvorenika se zahtevalo da radi
na bilo kom poslu na kome se može ostvariti visoka dobit.
Novi zatvorski sistem u Americi obuhvata period od 1935. do 1960. godine i karakteriše ga razvrstavanje zatvora za različite vrste zatvorenika. Pre tog
perioda, gotovo svi zatvori su bili ustanove sa maksimalnim merama obezbeđenja. Od 1940. godine izgrađena su samo dva zatvora opasana zidinama, ali
je otvoreno mnogo ustanova sa minimalnim merama bezbednosti. U tom periodu doneti su veoma značajni međunarodni dokumenti koji uređuju standarde postupanja sa osuđenicima.
Savremeni - rehabilitaciono-reintegracioni zatvorski sistem (od 1960. godine - do danas) karakteriše tendencija naglašavanja rehabilitacije i eksperimentisanje sa koncepcijom korekcije u zajednici, koja se ogleda u tome da zatvorenici preko dana rade u lokalnoj sredini, a noću se vraćaju u zatvor. Ovi
postupci su naišli na prihvatanje, a stručnjaci iz oblasti društvenih disciplina
bili su zadovoljni ovakvim razvojem, jer je naglasak stavljen na psihologiju zatvorenika i počeli su procesi rehabilitacije. Tokom 1975. godine situacija se
4
Eliot, M.A. (1962) Zločin u savremenom društvu, Veselin Masleša, Sarajevo, str. 495.
320
značajno promenila zahvaljujući studiji koja je obuhvatila 240 programa rehabilitacije koji su se sprovodili u američkim zatvorima. Studija je pokazala da
stručno osposobljavanje, vođeno savetovanje i psihoterapija malo utiču na
stopu recidiva. Danas se najveći broj penologa slaže da rehabilitacija nije validan motiv za smeštanje nekoga u zatvor. Mada su primenjivani različiti pristupi procesu rehabilitacije, studija iz 1975. godine je pokazala da nijedan od
njih nije funkcionisao u onoj meri i u cilju za koji je bio stvoren.
Od 80-ih godina XX veka zatvorski sistem pokušava da integriše najbolje ideje iz svih perioda razvoja zatvorskog sistema. U velikoj meri zbog pobune u zatvoru Atika (1971. godine) mnogi su zabrinuti zbog standarda života
u zatvorima, ali najveći deo javnosti želi više sigurnosti i zaštite od nasilja.
Možda je zbog toga najveći broj zatvorenika u zatvorima sa maksimalnim
merama bezbednosti, dok tek svaki deseti boravi u zatvorima sa minimalnim
merama obezbeđenja. To govori i o dalje prisutnom strahu javnosti od nasilja i zločina. SAD imaju najveću stopu zatvorenika u svetu.5 Ona je posledica
visoke stope kriminala i izrečenih osuđujućih presuda, tako da danas, više nego ikada ranije, zatvori preuzimaju najveću odgovornost za održavanje reda i
zaštitu društva.
Problemi današnjeg američkog zatvorskog sistema uglavnom su dobro
poznati: nasilje je sve prisutnije, pogoršano i usled činjenice da je zatvorska
populacija veoma velika; uslovi koji danas postoje nesumnjivo utiču na budući razvoj zatvorskog sistema, ali i na neke mere koje se već preduzimaju; zatvorska populacija postaje ozbiljan društveni problem, jer se u zatvorima intenzivno formiraju i organizuju ozbiljne bande i gangovi koji, pored ugrožavanja bezbednosti unutar zatvorskog sistema preuzimaju kontrolu nad organizovanim bandama na slobodi i vode poslove iz zatvora. Trenutno je u Američkim zatvorima najpoznatija veoma opasna neformalna organizacija pod
nazivom “Arijevsko bratstvo” koja u značajnom obimu kontroliše zatvorski
sistem, organizuje i kontroliše distribuciju droge unutar zatvora, ali u značajnom obimu i izvan zatvora. Ta grupacija deluje u svim zatvorima u Americi,
organizatori postaju veoma bogati i uticajni, a njihova “vojska” veoma suro5 Juna 2006. odnosno 2007. godine, u SAD je bilo 501 i 509 osuđenih zatvorenika na
100.000 stanovnika, respektivno. Bureau of Justice Statistics: http://www.ojp.usdoj.gov/bjs/prisons.htm. Na kraju 2006. godine, ukupna stopa zatovrenika (lica koja su se
nalazila u federalnim državnim i lokalnim zatvorima) u SAD iznosila je 751 na 100.000 stanovnika. Inače, ova stopa je u periodu od 2000-2007. godine blago ali konstantno rasla i to
sa 684 u 2000. godini na 762 sredinom 2007. godine. Sabol, W. J., Couture, H. (2008) Prison
Inmates at Midyear 2007, Bureau of Justice Statistics Bulletin, str. 6, http://www.ojp.usdoj.gov/bjs/pub/pdf/pim07.pdf.
321
va i agresivna. Često izazivaju ozbiljne sukobe koji imaju žrtve - kako među
osuđenicima, tako i među stražarima. Svake godine na desetine zatvorskih
stražara strada od napada zatvorenika.
Kao reakciju na permanentno povećanje zatvorenika i na sve izraženiju
opasnost za opštu bezbednost građana, u Americi se razvija ideja o tzv. supermaksimalno-bezbednom-zatvoru ili skraćeno supermax-u. Televizijska mreža
ABC opisuje supermax zatvore kao “kaznione budućnosti, koje treba da posluže za oštrije kažnjavanje onih koji su suviše nasilni, ili koji se ne smeju smestiti među uobičajenu zatvorsku populaciju”.6 Ovi zatvori primenjuju metode koji su već viđeni u Pensilvaniji, dakle - sistem samica. Ipak, razlozi su potpuno različiti. Dok su se u Pensilvaniji zatvorenici smeštali u posebne ćelije
kako bi mogli na miru da razmišljaju o svojim zločinima, dotle je u supermax
zatvorima cilj izolacije („najgorih među najgorima“) održavanje reda i zaštita čuvara od zatvorenika. Iako su razlozi različiti, efekti su slični; troškovi su
veoma veliki – za boravak jednog zatvorenika u običnom zatvoru potrebno je
prosečno 30 dolara dnevno, dok je za jednog zatvorenika u supermax zatvoru potrebno dnevno prosečno 50 dolara. Uz to, uslovi boravka u supermax
zatvorima ugrožavaju duševno zdravlje zatvorenika. Dok sistem samica daje
pozitivne efekte ukoliko zatvorenik u njima boravi tokom ograničenog vremenskog perioda, duži boravak u njima daje slabe rezultate. Budući da je reč
o zatvorima sa najvišim mogućim nivoom bezbednsoti, privilegije za osuđenike (npr. posete i dr.) su veoma retke, ili ih praktično i nema.7
Broj supermax zatvora se poslednjih godina znatno uvećao: dok je 1984.
godine samo jedan zatvor u SAD imao odlike ovakvog zatvora, tokom narednih petnaest godina više od 30 država je uvelo supermax zatvore.8 Važno je
napomenuti da povećavanje broja supermax zatvora ima veoma racionalne
korene. Posle svega, ako su neki zatvorenici nasilni i teško se mogu kontrolisati, zar nije neophodno da se preduzmu neke mere koje će ih kontrolisati?
Ono što pak predstavlja dilemu jeste stvarna efikasnost supermax zatvora u
očuvanju reda unutar sistema, što je njihova prevashodna deklarisana svrha:
naime, još uvek ne postoji kritična masa empirijskih evidencija da ovi zatvori zaista značajno doprinose toj svrsi.9
6
Clear, T.R., Cole, G. F. (2003) American corrections, Sixth ed., Thompson/Windsworth.
7 Mears, D. P., Reisig, M. D. (2006) The theory and practice of supermax prisons. Punishment & Society, Vol. 8(1), str. 33.
8 Ibidem, str. 33.
9 Ibidem, str. 35-36.
322
Kratak pregled istorije američkog zatvorskog sistema pruža uvid u ideje
koje su povezane sa merama kažnjavanja. Razvoj zatvorskog sistema povezan
je sa konceptom borbe civilizovanog društva protiv nasilja. Budućnost zatvora zavisi od sposobnosti zatvorskih administracija i političara da prepoznaju
valjano rešenje.
Kategorizacija i organizacija zatvorskog sistema
Godine 1930. Kongres je formirao Federalni biro za zatvore u okviru Ministarstva pravde. Ovaj biro je bio odgovoran za “službenike, mere zaštite,
upravljanja i disciplinu koja se odnosi na sve osobe koje su osumnjičene ili
osuđene za prestupe usmerene protiv interesa SAD.” Danas je Biro izrazito
centralizovan, na njegovom čelu se nalazi direktor, koga postavlja predsednik,
šest regionalnih direktora i zaposleni kojih ima preko 30 000, koji nadziru rad
zatvora i kontrolišu postupanje prema osuđenicima. Da bi obavio svoje zadatke zbog kojih je osnovan, Biro je izgradio mrežu od 110 mini-sistema koji su
rangirani kao zatvori, korektivne ustanove, pritvorski centri, logori i poluotvorene ustanove. U američkom zatvorskom sistemu klasifikacija zatvora je,
po pravilu, jedinstvena i do kraja izvedena samo po kriterijumu stepena zatvorske sigurnosti. Filosofija posmatranja zatvora u američkoj javnosti se
ogleda u tretiranju zatvora kao “tvrđave” koja ne dozvoljava mogućnost bekstva zatvorenika. Zato su stariji zatvori u stvari tvrđave od kamena i čelika,
dok su u novije vreme oni tvrđave od betona, okružene visokim zidovima, čiji je glavni cilj da rešetkama, zidovima, branama i naoružanim čuvarima zadrže zatvorenika koji pokušava da pobegne.10 Prema stepenu sigurnosti kao
kriterijumu, zatvori se klasifikuju kao: a) ustanove maksimalne sigurnosti; b )
ustanove srednje sigurnosti i c) ustanove minimalne sigurnosti.
Zatvori maksimalne sigurnosti su tako izgrađeni da obezbeđuju maksimalnu bezbednost i gotovo isključuju mogućnost bekstva zatvorenika. Takvi
zatvori su u nadležnosti federalnih i državnih vlasti i u njima su smešteni osuđenici za teža krivična dela i koji po svojoj strukturi i ponašanju ugrožavaju
druge i prestavljaju opasnost za društvo.
Zatvori srednje sigurnosti nisu okruženi visokim ogradama i rešetkama.
Oni u svom sastavu imaju nekoliko desetina ćelija u kojima se izvršava disciplinsko kažnjavanje. U ovim ustanovama većina zatvorenika živi u svojim zaključanim sobama, odnosno u sobama namenjenim za dnevni boravak u ko10
Handbook of Correctional Institution Design and Construction, gl. 4 i 5, (2006).
323
jima atmosfera podseća na domaću. Ovaj tip zatvora je u nadležnosti federalne i državne vlasti.
Zatvori minimalne sigurnosti nemaju ogradu i preovlađuje neformalan
izgled. Objekti liče na školske internate sa lepo uređenim baštama i privlačnom okolinom. Ovaj tip zatvora prevashodno je namenjen ustanovama za
maloletnike i određenim kategorijama odraslih za koje se oceni da s obzirom
na svoje vladanje, težinu učinjenog dela i ranije ponašanje, ne ugrožavaju bezbednost.
Organizacija korektivne politike u Sjedinjenim Državama je fragmentirana. Svaki nivo vlasti odgovoran je za sprovođenje korektivnih mera. Savezna
vlada, 50 država, Distrikt Kolumbija, 3.047 okruga i većina gradova imaju
svako bar po jednu korektivnu ustanovu i brojne korektivne programe. Država i lokalne uprave pokrivaju oko 95% troškova svih korektivnih aktivnosti
koje se sprovode. Osuđenici su smešteni u 1668 ustanova od kojih države
upravljaju sa 94% njih, dok se ostale nalaze pod upravom federalne vlade. Od
svih ovih zatvora 80% njih je za muškarce, 10% za žene, a u 10% objekata
smešteni su zatvorenici oba pola. Za razliku od pritvorskih jedinica, u zatvorima su smešteni uglavnom prestupnici kojima je izrečena kazna zatvora u
trajanju dužem od jedne godine. Različite države i federalna vlada razlikuju se
u pogledu organizacije zatvorskih administracija, po broju i tipovima institucija, osoblju i veličini zatvorske populacije. S obzirom na nadležnost, postoje
četiri vrste zatvorskih sistema: sistem federalnih zavoda, sistem državnih zavoda, lokalni zavodi i privatni zavodi.
Odgovornost za korektivne mere federalne vlade podeljena je između
Ministarstva pravde (Department of Justice) koje se zatvorima bavi preko Federalnog biroa za zatvore i Administrativnog ureda za sudove Sjedinjenih Država (Administrative Office) koji je odgovoran za uslovno kažnjavanje i dosuđivanje mere stavljanja pod nadzor.
Poslednjih godina izmenjen je i profil zatvorenika u federalnim zatvorima. Njihov ukupan broj je porastao, a od 1987. godine produžen je period
boravka zatvorenika u federalnim zatvorima; prosečan boravak u njima iznosi 67 meseci.
Federalna vlada ne poseduje dovoljne prostorne kapacitete za smeštaj ljudi za vreme istražnog postupka, pre suđenja za kršenje federalnog krivičnog
zakona. Oko 2/3 njih smešteno je u državne ili lokalne ustanove na bazi njihovog ugovora sa Biroom. Mada u svih 50 država postoji obaveza zatvorskih
ustanova da primaju osumnjičene pre suđenja za kršenje federalnog krivičnog zakona, uglavnom se oni smeštaju u prijemna odeljenja. Zbog njihove
prenatrpanosti, vlada se u poslednje vreme suočava sa teškoćama u nalaženju
ustanova koje mogu da prihvate ova lica. Lokalne vlasti se brinu da će sofisti-
324
cirani federalni zatvorenici zahtevati više standarde, što će dovesti do većih
troškova na lokalnom nivou.
Biro za zatvore danas operiše sa 98 ustanova. Osuđenici koji su došli u sukob sa federalnim krivičnim zakonom smešteni su takođe u oko 600 lokalnih
ustanova širom zemlje, na osnovu ugovora o saradnji. Federalne zatvorske
ustanove su rangirane na skali od 1 (smeštaj sa najslabijim merama obezbeđenja, kao što su smeštajni kapaciteti tipa kampova) do nivoa 4 (“robijašnice” sa izuzetno jakim merama obezbeđenja). Rang 5 predviđen je za supermaksi koji se u Americi u poslednje dve decenije sve više grade. Biro je organizovan tako da upravnici ustanova podnose izveštaje regionalnim oficirima.
Treba napomenuti i da 51 manja ustanova operiše u okviru različitih grana
vojske.11
Premda se države međusobno razlikuju u pogledu načina na koji organizuju korektivne ustanove, izvršna vlast u svakoj državi upravlja tim ustanovama. Upravnici korektivnih ustanova, koje imenuje guverner države, odgovorni su za funkcionisanje zatvora. Broj zaposlenih u zatvorima dramatično je
porastao tokom poslednje dekade i iznosi oko 420.000 lica – službenika, oficira i specijalista za određene programe. U mnogim pravnim sistemima ovi
službenici čine oko 2/3 ili više od svih zaposlenih u korektivnom sistemu države.
U velikoj meri, ukupni kapaciteti državnih zatvora odražavaju veličinu
populacije u državi. Broj prestupnika u državnim ustanovama odražava više
od stope kriminaliteta i socijalnih faktora. Broj zatvorenika zavisi i od prakse
izricanja mera, pravnog gledanja na mogućnosti korekcije kao i od strategija
koje se vode u određenim državama.
Države se razlikuju u značajnoj meri po broju, veličini, tipu i lokaciji na
kojoj se pružaju korektivne mere. Na primer, Mičigenski zatvor u Džeksonu
ima kapacitet od 3.500 zatvorenika, dok ustanove za zatvorenike koji imaju
posebne probleme imaju kapacitet od jedva 100 mesta. Neke države (kao Nju
Hempšajr, na primer) imaju centralizovan sistem, dok druge države (Kalifornija, Njujork, Teksas, na primer) imaju pravi miks institucija u pogledu veličine i stilova – ustanove sa maksimalnim merama bezbednosti, dijagnostička
odeljenja, radne kampove itd.
Američki penolozi tragaju za optimalnim modelom zatvora još od vremena rasprava Džona Hauarda u Engleskoj i Kvekera u Filadelfiji. Svi pokušaji usmereni su na pronalaženje korektivnih institucija koje bi doprinele većem efektu izrečenih mera. Tipologija i klasifikacija neke ustanove treba da
11
Cole, G.F., Smith, Ch. E. (2002) Criminal Justice in America, 3. ed., Wadsworth.
325
služi ciljevima koje ta ustanova treba da ostvari. U nekim periodima, tipologija zatvora je bila okrenuta očuvanju bezbednosti društva – bilo je to vreme
izgradnje utvrđenja, tj. zidina i ograda. U vreme insistiranja na rehabilitaciji 50-ih i 60-ih godina XX veka - novi zatvori su dizajnirani na način koji je promovisao tretman. No, bez obzira na trendove i epohe, planovi arhitekata morali su da budu realistični u odnosu na troškove. Istočna kazniona u Filadelfiji primer je tipa i modela zatvora koji treba da posluži moralnom uzdizanju
osuđenika. Zone zatvorskih ćelija se radijalno prostiru od centralne tačke, što
podseća na sliku točka. Svaka ćelija ima sopstveni prostor za vežbanje, a zidovi su tako postavljeni, da zatvorenik ostaje van pogleda drugih zatvorenika.
Mnogi zatvori u Evropi i SAD su u XIX veku bili nalik na katedrale, kako bi
se ljudi unutar njih impresionirali i naveli na preispitivanje sopstvenih životnih puteva.
Model i operativne karakteristike današnjih zatvora variraju od države do
države. Neke države imaju manje zgrade. Uprkos bumu izgradnje zatvora koji se desio 90-ih godina XX veka, mnoge ustanove su i dalje staromodne i
ogromne. Starinski mega-zatvori mogu se videti u mnogim državama. Više
od polovine zatvorenika po državnim zatvorima smešteno je u ustanove čija
je prosečna dnevna populacija više od 1000, a oko 35% je smešteno u zatvore koji su podignuti pre više od 50 godina. Više od 12% osuđenika smešteno
je u zatvore koji su podignuti pre 1888. godine.
Državni zatvori za muškarce najčešće se klasifikuju prema merama bezbednosti koje mogu biti maksimalne, srednje i minimalne. Federalna vlada i
38 država su stvorile i zatvore koji isključuju maksimalne mere bezbednosti.
Oko 100.000 muškaraca danas je smešteno u “maksi-maksimalne” zatvore.
Oni su dizajnirani tako da omogućavaju smeštaj nasilnim i nepopravljivim
zatvorenicima. Federalne ustanove sa maksimalnim merama obezbeđenja
(ADX - Administrative Maximum Facility) su u Floresu, Kolorado; na Obali
pelikana (Pelican Bay) u Kaliforniji i u Somersu, Severni Kolorado.
Pošto žene čine svega 6,4% zatvorske populacije, za njih postoji samo nekoliko ustanova. Proporcionalno većem broju žena-prestupnika izriču se
uslovni otpusti i prelazne kaznene mere, budući da najteža krivična dela vrše
muškarci. Ipak, od 1981. godine povećana je stopa žena-prestupnika. U periodu od 1985-1998. godine muška populacija u zatvorima porasla je za 211%,
dok je među ženama taj rast iznosio 311%. Tokom poslednjih deset godina
broj žena u državnim zatvorima koje su osuđene zbog zloupotrebe narkotika
povećan je za skoro 450%.
Žene-osuđenice se smeštaju u 141 ustanovu za žene i 161 popravnu ustanovu. U nekim državama ne postoje posebne ustanove za žene, pa su osuđe-
326
nice smeštene u zasebna krila državnih zatvora; jedan deo žena se smešta u zatvore u drugim državama, što se reguliše međudržavnim ugovorima.
Uslovi u ženskim korektivnim ustanovama su prijatniji nego u sličnim ustanovama za muškarce. Obično nema stražarskih kula i žičane
ograde. Međutim, usled relativno malog broja prestupnica, mnoge države
imaju samo po jednu ustanovu za njih i obično je lociraju u ruralnu sredinu, daleko od urbanih centara. S toga se žene-zatvorenice nalaze u većoj izolaciji od svojih porodica i zajednice, nego što je to slučaj sa muškarcima.
Sa promenama u broju zatvorenika i njihovih osobina, u nekim sredinama nestaje razlika između ustanova sa različitim nivoom mera bezbednosti. Prenatrpanost odnosno veliki broj osuđenika, primorao je vlasti da
osuđenike koji zahtevaju maksimalne mere bezbednosti smeštaju u ustanove sa srednje jakim merama obezbeđenja. Neki penolozi smatraju da
mnogi zatvorenici iz maksimalno obezbeđenih ustanova mogu da se premeste u ustanove sa nešto slabijim merama obezbeđenja. Drugi međutim
smatraju da jače mere bezbednosti jesu nužne s obzirom na osobine današnjih prestupnika. Opšte je pak podeljen stav da su zatvori izuzetno
skupe ustanove. Većina država u SAD ima nekolicinu ženskih zatvora, pa
se zatvorenice smeštaju u jednu instituciju, dok samo one koje zahtevaju
jače mere obezbeđenja bivaju odvojene. Nasuprot tome, muški zatvorenici se dele na osnovu težine dela koje su učinili, rizika pokušaja bekstva i
sklonosti ka nasilničkom ponašanju.
Najveći broj zatvora za odrasle smešten je u ruralnoj sredini. Smatralo se prvobitno da će zatvorenici biti spremniji na pokajanje ako su izolovani od porodice i urbanih sredina. Kasnije, zatvori su ostajali u ruralnim
sredinama zbog blizine farmi koje su omogućavale da se ustanove same
izdržavaju. I danas, kada najveći broj osuđenika dolazi iz gradskih sredina, zatvori ostaju u unutrašnjosti. Ovo može da bude kontraproduktivno,
zbog otežanog pristupa članova porodica zatvorima, a osmišljeni i značajniji posao ili obrazovanje zatvorenika praktično nije moguće. Takođe, zatvorska administracija treba da se oslanja na lokalno tržište rada. Tako se
dešava da se kao čuvari u zatvorima u kojima dominiraju gradski afroamerikanci zapošljavaju belci iz unutrašnjosti.
Mnogi građani misle da osuđenima za ozbiljna krivična dela nije mesto u njihovoj sredini (sindrom: “Ne u moje dvorište“ – Not In My Back
Yard!, skr. NIMBY). Ljudi se još uvek boje da će zatvorenici ugroziti njihovu imovinu. S druge strane, neke ekonomski ugrožene sredine prihvataju zatvore kao dobrodošle, nadajući se da će oni doneti posao i oživeti
327
lokalnu ekonomiju. Primer je Frimont kantri, Kolorado, gde 18% od
40.000 stanovnika predstavljaju nevoljni gosti u 4 federalna i 9 državnih
zatvora. U zatvoru je zaposleno 3.100 radnika, sa prosečnom zaradom od
30.000$.12
Većina Amerikanaca ne zna razliku između zatvora i pritvora; za njih
je pritvorska jedinica isto što i zatvor. Pritvorska jedinica je, inače, hibrid:
to je centar u kome borave osumnjičeni do početka suđenja, kaznena
ustanova za prekršajno osuđene, a delimično i za socijalno neprilagođene
pojedince. Zatvori pak obično primaju samo osuđene na zatvorske kazne
duže od godinu dana. U SAD ima približno 3.300 pritvorskih ustanova u
kojima se zadržavaju osumnjičeni duže od 48 sati, a 25 takvih ustanova
obuhvata oko 27% prekršajno osuđenih u SAD. Okružna centralna pritvorska jedinica u Los Anđelesu može da primi više od 6.000 zatvorenika.
Ostale pritvorske jedinice su manje: 67% njih može da primi manje od 50
lica.
Najnoviji podaci ukazuju da se prosečno dnevno u pritvoru nalazi
605.943 lica, što predstavlja 222 na 100.000 stanovnika i čini porast od
35% tokom poslednjih 10 godina. Ali, ovaj broj ne pruža kompletnu sliku. Mnoga lica se zadrže u pritvoru kraće od 24 sata, mnogi dobiju prekršajnu kaznu do jedne godine, izvestan broj čeka na suđenje duže od godinu dana. Godišnje više od 13 miliona Amerikanaca biva pritvoreno.
Mnogo više građana ima prilike da vidi unutrašnjost pritvorske jedinice,
nego unutrašnjost zatvora ili mentalne bolnice.
Pritvorskim ustanovama obično upravlja lokalni izabrani zvaničnik
(šerifi ili lokalni upravnici). Samo na Aljasci, u Konektiku, Delaveru, na
Havajima, Rod Ajlendu i Vermontu njima upravljaju vlade. Izgleda razumno da služba koja hapsi, zadržava u pritvoru i prevozi osumnjičene do
suda upravlja pritvorskom jedinicom, ali uopšte gledano, ni šerifi ni njihovi pomoćnici nisu za to zainteresovani.
Primarna funkcija pritvorskih ustanova jeste zadržavanje lica koja čekaju početak suđenja i lica koja su prekršajno osuđena na zatvor do 1 godine. U nekim američkim državama i osuđeni na više od 1 godine zatvora smeštaju se u pritvorske jedinice, a ne u zatvore. No, 87% populacije
osuđenih za neko delo provodi u pritvoru kraće od jednog meseca.
Pritvorske jedinice su namenjene i licima koja se opažaju kao socijalno problematična. Novinu u pritvorskoj populaciji predstavljaju i osobe sa
mentalnim poremećajima. Oni se obično predaju policiji zbog devijant12
Na suvenir-majici Frimonta piše da je Frimont glavni zatvorski grad sveta.
328
nog ponašanja koje, premda nije kriminalno, uznemirava građane (uriniranje na javnom mestu, ispoljavanje dezorijentisanosti, glasno izgovaranje
nepristojnih reči...). Ponekad je smeštanje takvih osoba u pritvorsku jedinicu neophodno, ukoliko odgovarajuće socijalne službe nisu dostupne.
Slično se dešava i sa beskućnicima. Obično se posle privođenja i pojavljivanja na sudu puštaju na slobodu, da bi se ceo ciklus ponovio.
U većini pritvorskih jedinica ne postoje mesta za rekreaciju i odgovarajući tretman. Medicinske usluge su minimalne. Zbog svega toga je boravak u pritvorskoj jedinici ispunjen napetošću. U mnogim od ovih objekata dešavaju se samoubistva i nasilnički ispadi. Jedan od često pominjanih problema koji postoje u pritvorskim ustanovama jeste izmešanost učinilaca različitih dela, različite starosti. Malo se pažnje poklanja klasifikovanju pritvorenika, bilo zbog razloga bezbednosti bilo zbog potreba tretmana. Strašne priče o zlostavljanju mladih prestupnika od strane starijih,
snažnijih i nasilnih zatvorenika povremeno izazivaju pažnju javnosti.
Uslovi koji postoje u pritvorskim ustanovama podstiču takve događaje,
jer je većina pritvorskih jedinica stara, prenatrpana, bez osnovnih pogodnosti. Mnogi osuđenici radije se opredeljuju za izdržavanje kazne u državnim zatvorima.
I pored novosagrađenih objekata, uvođenja alternative kao što su posebni programi, intenziviran nadzor za uslovno osuđene, kućni pritvor uz
elektronsko praćenje – populacija u pritvorskim jedinicama nastavlja da
se povećava. Sa troškovima izgradnje novih objekata (koji dostižu 100.000
dolara po ćeliji) i troškovima zbrinjavanja osuđenika (na godišnjem nivou
oko 20.000 dolara po osuđeniku), godišnji troškovi od 4,5 milijardi dolara za funkcionisanje pritvorskih jedinica predstavljaju veliku finansijsku
prepreku lokalnim vlastima.
Jedan od odgovora na prenatrpanost zatvora i povećanje troškova za
zaposlene stiže od privatnih preduzeća koja tvrde da mogu da sagrade i
vode zatvore efikasnije, bezbednije i humanije od bilo kog nivoa vlasti, što
bi dovelo i do sniženja troškova poreskih obveznika. Krajem 1999. godine
postojalo je 138 privatnih zatvora sa ukupnim kapacitetom od 177.867 zatvorenika u 30 država, Distriktu Kolumbija i Portoriku. U radu privatnih
zatvora koji donose zaradu od milijardu dolara dominira Korektivna Korporacija Amerike i Korektivna korporacija Vakenhat (Corrections Corporation of America, Wackenhut Corrections Corporation), koje zajedno drže
više od 2/3 ovog specifičnog tržišta za privatni zatvorski biznis.
Najveća prednost koju naglašavaju pravni zastupnici zatvorenika koji
borave u privatnim zatvorima ogleda se u tome što ove ustanove obezbe-
329
đuju isti nivo brige kao i država, ali su troškovi manji, a fleksibilnost veća. Problem predstavlja to što mnogi “istinski troškovi” (nadoknade, supervizija ugovora, federalni krediti) nisu uzeti u obzir. Postoje razlike među državama. U Teksasu država plaća privatnim kompanijama oko 30 dolara dnevno u proseku, za svakog zatvorenika u poređenju sa 39,50 dolara dnevno za državne zatvore. Ipak, 39,50 dolara podrazumeva boravak u
maksimalno obezbeđenoj ustanovi, što privatni zatvori nisu. Jedno istraživanje u Tenesiju je pokazalo da su dnevni troškovi bili skoro isti.
Pre nego što se korekcija u većoj meri poveri privatnim ustanovama
bilo bi korisno da se dobro razmotre politički, poreski, etički i upravni ciljevi. Politički ciljevi, uključujući etička pitanja prikladnosti funkcije socijalne kontrole koja je poverena drugima, a ne državi, možda će se najteže
prevazići. Neki ljudi veruju da je sprovođenje pravde osnovna funkcija
vlade, koja ne sme da se delegira. Oni izražavaju bojazan da korektivna
strategija može da bude narušena, jer oni koji prave ugovor mogu da iskoriste svoj politički uticaj i da nastave program u pravcu koji nije u interesu javnosti. Na primer, mogli bi da izvrše pritisak i da zadrže samo najbolje zatvorenike, a da najveći broj nevoljnika ostave javnom korektivnom
sistemu.
Poreska vrednost privatnih zatvora nije se još uvek ispoljila. Sindikati
naglašavaju da su plate, doprinosi i penzije radnika u drugim sferama kao
što su privatno obezbeđenje, niže nego one u državnim ustanovama. Konačno, postavlja se pitanje kvaliteta usluge, odgovornosti pružalaca usluga prema obavezama i problema koji se tiču supervizije ugovora. Protivnici navode slučajeve u kojima su privatno ugovorene usluge u domovima, centrima za dnevnu brigu, bolnicama i školama prekinute zbog korupcije, brutalnosti ili usluge koja je bila ispod ugovorenog standarda.
Kontroverze oko privatizacije naterale su korektivni sistem da ponovo razmotri neka jako ukorenjena verovanja. Tako posmatrano, konkurencija privatnog sektora ostvaruje pozitivan uticaj na izvršenja krivičnih
sankcija.
Zaključni osvrt
Zatvorski sistem Amerike je organizaciono složen, sa više nadležnosti
i sa veoma velikim brojem ustanova. Podeljene nadležnosti između federalne, državne i lokalne vlasti, sa jedne strane, i raznovrsnost vrsta i tipova zatvora, sa druge strane, zatvorski sistem čini komplikovanim i nejedinstvenim. Zato i postoje neobjašnjive razlike u uslovima, standardima i
330
drugim pitanjima od države do države. Američki penolozi sa velikom dozom
sumnjičavosti gledaju na budućnost. Enorman rast broja osuđenika, neefikasnost korekcionog sistema i odsustvo istinski efikasnog korekcionog programa nagoveštava sve teže stanje u ovoj oblasti. Iz tih razloga se sve češće pribegava izgradnji zatvora za izolaciju iz društava a ne za korekciju ponašanja.
U Sjedinjenim Američkim Državama se krajem 2006. godine u zatvorima nalazilo 2.333.331 lice ili svaki 98. stanovnik ove zemlje, što je najveći broj zatvorenika u odnosu na broj stanovnika u svetu. Iz godine u godinu se broj zatvorenika uvećava u proseku za 3,7%. Poslednjih godina
zapažena je tendencija povećanja zatvorenika u federalnim i državnim zatvorima, a smanjenje u lokalnim zbog nedovoljnih sredstava na nivou lokalne zajednice.13 Od ukupnog broja zatvorenika u SAD, oko 34,5% su
afro-amerikanci muškog pola starosti između 20 i 39 godina, što je za
11% više od ukupnog broja afro-američkog stanovništva tog uzrasta. Zapaža se i tendencija povećanja broja žena u zatvorima, tako da je od 1995.
godine pa nadalje njihov broj povećan za 42%, dok je istovremeno broj
muškaraca uvećan za 27%. Na kraju valja napomenuti da na veličinu zatvorske populacije u SAD pored stopa kriminaliteta, po svemu sudeći značajno utiču i državne politike u domenu eliminisanja rasne diskriminacije i socijalne marginalizovanosti, čime se objašnjavaju i upadljivo različite
stope zatvaranja u različitim državama.14 Rast popularnosti supermax zatvora u SAD najupečatljivije svedoči o promenama politike kažnjavanja u
ovoj zemlji tokom poslednjih trideset godina, odnosno o opadanju poverenja u rehabilitaciju i usvajanju nešto retributivnijeg kursa.15
13 Povodom takvog stanja u američkom zatvorskom sistemu, Direktor Instituta za politiku pravosuđa, Džeson Cojdenberg (Jason Zeidenberg) 2003. godine je izneo zapažanje koje je u američkoj javnosti imalo prilično odjeka: “Kada se porast broja zatvorenika i budžetski pokazatelji posmatraju zajedno, onda se mora zaključiti da je krajnje vreme da zazvone
alarmi u vrhu države”. Izvor: “U.S. prisoners increase, crime drops“, Associated Press, July
27, 2003. The Washington Times, http://www.washingtontimes.com/news/2003/jul/
28/20030728-122350-2539r/
14 Američke države se međusobno razlikuju u priličnoj meri kada je reč o stopi zatvaranja: Minesota je, na primer, 2003. godine imala 150, a Njujork 343 zatvorenika na 100.000
stanovnika, što je bilo ispod tadašnje nacionalne stope od 429 zatvorenika na 100.000 stanovnika, a daleko ispod stopa zabeleženih u Teksasu i Luizijani u kojima su one iznosile 692 i 803
zatvorenika na 100.000 stanovnika, respektivno. Barker, V. (2006) The politics of punishing:
Building a state governance theory of American imprisonment variation, Punishment & Society, Vol. 8(1): 5-32.
15 Pizarro, J. M., Pratt, T. C. (2006) Supermax Prisons: Myths, Realities, and the Politics
of Punishment in American Society, Criminal Justice Policy Review, Vol. 17, 1: 6-21, str. 17.
331
Zoran Stevanović, MA
Institute of Criminological and Sociological Research, Belgrade
Biljana Simeunović-Patić, MA
Institute of Criminological and Sociological Research, Belgrade
BASIC CHARACTERISTICS OF
AMERICAN PRISON SYSTEM
American prison system is organizationally complex, with several jurisdictions and many penitentiary institutions. Divided jurisdiction between federal, state and local authorities from one side, and many kinds and types of
prisons from another, make this prison system complicated and disunited.
Thus there are inexplicable differences in conditions, standards and many other issues from state to state. American penologists look toward the future of
state control of crime with much of anxiety. Enormous rise of a number of prisoners, an inefficacy of correction system and lack of really efficient corrective programs capable of correcting prisoners’ behavior strengthen a dark foreboding of the future in this field. The construction of prisons primarily for isolation of prisoners, not for ther behavior correction gets more and more frequent. At the end of 2006 there were 2.333.331 persons in prisons or jails in
the USA or one-in-98 residents, presenting the biggest prison population rate in the world. From one year to another the number of prisoners rises by an
average of 3.7 per cent. In recent years there has been noticed a tendency of
increasing of number of prisoners in federal and state prisons while the numbers of prisoners in local prisons have been decreasing because of lack of resurces at the level of local community. As a reaction to permanent growth of
prison population and more and more distinct danger to the safety of citizens,
it has been developing the idea of super-maximum custody or ’supermax’.
These prisons are described as “prisons of the future“ that should serve a purpose of harsher sentencing of those who are too violent, or for settling of those prisoners who must not be placed together with usual prison population.
Key words: American prison system, types of correction institutions, the
structure of prison population, prison system’s organization
332
LITERATURA
1.
Barker, V. (2006) The politics of punishing: Building a state governance theory
of American imprisonment variation, Punishment & Society, Vol. 8(1): 5-32.
2.
Clear, T. R., Cole, G. F. (2003) American corrections, 6. ed., Thompson/Windsworth.
3.
Cole, G. F., Smith, Ch. E. (2002) Criminal Justice in America, 3. ed., Wadsworth.
4.
Davidović, D. i dr. (1970) Kategorizacija kazneno-popravnih domova i klasifikacija osudjenih lica u Jugoslaviji, Institut za kriminološka i kriminalistička istraživanja, Beograd.
5.
Eliot, M. A. (1962) Zločin u savremenom društvu, Veselin Masleša, Sarajevo.
6.
Handbook of Correctional Institution Design and Construction, gl. 4 i 5,
(2006).
7.
Mears, D. P., Reisig, M. D. (2006) The theory and practice of supermax prisons.
Punishment & Society, Vol. 8(1): 33-57.
8.
Pizarro, J. M., Pratt, T. C. (2006) Supermax Prisons: Myths, Realities, and the
Politics of Punishment in American Society, Criminal Justice Policy Review, Vol.
17, 1: 6-21
9.
Sabol, W. J., Couture, H. (2008) Prison Inmates at Midyear 2007, Bureau of Justice Statistics Bulletin. http://www.ojp.usdoj.gov/bjs/pub/pdf/pim07.pdf.
333
Dr Slađana Jovanović
Pravni fakultet Univerziteta Union u Beogradu
AMERIČKI ODGOVOR NA NASILJE U PORODICI
U radu su razmatrane specifičnosti sistema pravne zaštite od nasilja u porodici u SAD, prvenstveno one koje ne poznaje srpski sistem zaštite. Na početku
rada su predstavljena dva pojma (domestic i family violence) koja se u srpskom
jeziku tumače istovetno - nasilje u porodici, što stvara određene probleme u
praksi, te su u tom smislu data potrebna pojašnjenja. Potom su predstavljena
najvažnija zakonodavna i organizaciona rešenja na niovu savezne države koja
su od značaja za sprečavanje i suzbijanje nasilja u porodici, da bi usledila izlaganja o rešenjima koja sadrže zakonodavstva pojedinih država. Kao najvažnija
rešenja su istaknuta ona koja se odnose na koncept koordinisanog delovanja relevantnih službi, izricanje zaštitnih mera, politiku obaveznog llišenja slobode i
neodustajanja od krivičnog gonjenja. Reč je o različitim načinima kojima se
obezbeđuje efikasnost u ostvarivanju zaštite prvenstveno žrtve nasilja u porodici, ali i društva u celini. Primena nekih od izloženih rešenja, naročito u okvirima koncepta koordinisanog delovanja na nivou lokalne zajednice, brzog i efikasnog postupanja sa akcentom na bezbednosti žrtve unapredila bi odgovor na nasilje u porodici u Srbiji.
Ključne reči: nasilje u porodici, Duluth model, zaštitne mere, obavezno lišenje slobode, neodustajanje od krivičnog gonjenja.
Uvod
Nasilje u porodici je tema koja sve više okupira društvenu pažnju, kako na međunarodnom tako i nacionalnom nivou, sve u potrazi za delotvornom zaštitom žrtava, ali i samog društva. Ako bismo pokušali da na
globalnom planu grupišemo rešenja iz oblasti pravne zaštite od nasilju u
porodici uočili bismo dve velike pravne porodice koje se razlikuju u pristupu problemu i kreiranju sistema zaštite: evropskokontinentalnu i angloameričku. Dok je evropski odgovor okoštao i menja se pod uticajima
angloameričkog, dotle je angloamerički pragmatičan, pokazuje tendenci-
334
DR SLAĐANA JOVANOVIĆ
ju da se u većoj meri uvaže osobenosti kriminološkog fenomena nasilja u
porodici, a sam sistem kaznenog pravosuđa u kome sudija ima mogućnosti da izriče ne samo krivične sankcije, nego i građanske sankcije, ili da
ustanovi administrativne zabrane i naredbe daje preimućstvo efikasnom
sprečavanju nasilja u porodici1.
Čak je i prvo istraživanje o nasilju u porodici koje je postavilo temelje drugim istraživanjima i zahtevima za suočavanjem sa problemom i traženjem rešenja sprovedeno u SAD. Reč je o studiji Sindrom pretučenog deteta čiji je tvorac C. H.. Kempe sa saradnicima, a koja je dve decenije po
objavljivanju, 1980. godine, proglašena od strane Američkog zdravstvenog udruženja za jedno od najvećih dostignuća u medicini XX veka2. Sedamdesetih godina se javljaju rezultati novih (terenskih) istraživanja: Nasilje nad decom: fizičko zlostavljanje u SAD (Gil, 1970.) i Nasilje u porodici (Steinmez i Straus, 1974.), a u isto vreme bujaju i društveni pokreti koji zahtevaju od države adekvatne odgovore na nasilje u porodici.
Najviše uticaja na kreiranje politike suprotstavljanja nasilju u porodici imao je svakako pokret pretučenih žena (battered women movement),
što je sasvim i razumljivo s obzirom na rezultate istraživanja koji pokazuju da su najčešće žrtve nasilja u porodici žene, kao i da je nasilje u porodici jedan od oblika diskriminacije i nasilja prema ženama i to onaj najrasprostranjeniji, a vešto skrivan iza kulturnih, religijskih i običajnih društvenih normi.
Upoznavanje sa rešenjima koja su ponikla i razvijala se u zemlji u kojoj je nasilje u porodici prvi put i prepoznato kao nasilje, kao veliki društveni problem koji zahteva specifična rešenja, te potaklo društvene pokrete koji su mu se usprotivili, čini se veoma korisnim. Ono je istovremeno i prilika za evaluaciju domaćeg odgovora na nasilje u porodici i razmišljanje o usvajanju nekog od rešenja koja su već oprobana u praksi i daju
dobre rezultate, a za njihovu primenu postoje ili se mogu kreirati kapaciteti u postojećim društvenim okvirima.
1 O preimućstvima fleksibilnog angloameričkog sistema sankcija, kod: N. Mrvić-Petrović, M. Obradović, N.Novaković, “Alternativne krivične sankcije (studija o prihvatljivim modelima izvršenja)”, u: Alternative zatvorskim kaznama, Fond za otvoreno društvo, Beograd,
2005, str. 35 - 86.
2 Četiri godine pre objavljivanja studije, 1958. godine Kempe je sa svojim saradnicima
(Elizabeth Boardman i Betty Elmer) osnovao tim za zaštitu dece pri Opštoj bolnici Kolorado u Denveru. D. Finkelhor, G. T. Hotaling, K. Yllo, Stopping Family Violence, SAGE Publications, Newbury Park, London, New Delhi, 1988, str. 18.
335
Nasilje u porodici: domestic violence i/ili family violence
Na početku bi valjalo raspraviti dilemu vezanu za tumačenje ova dva pojma, koja se u srpskom jeziku tumače na isti način – nasilje u porodici. Upravo zbog toga se u srpskom pravnom sistemu zaštite od nasilja u porodici pojavljuje i problem sa zahtevima za širim tumačenjem porodice, odnosno njenih članova.3
Dakle, domestic violence za sinonim ima spousal abuse, odnosno bračno
nasilje, ali se sagledava i šire kao nasilje nad partnerom (initmate partner abuse), najčešće partnerkom, bilo da je reč o bračnoj ili vanbračnoj zajednici, ili
intimnoj (emotivnoj i/ili seksualnoj) vezi (tzv. dating violence), sadašnjoj ili
bivšoj, heteroskeksualnoj ili homoseksualnoj. Suština jeste u tome da se ovaj
oblik nasilja vezuje za tip veze koji postoji između određenih lica, odnosno
nasilnika i žrtve, a to je intimna relacija (initmate relationship). Posebna kancelarija u okviru Ministarstva pravde SAD koja se bavi problemom nasilja nad
ženama definiše nasilje u porodici (domestic violence) kao “model zlostavljačkog ponašanja u koje bilo kojoj vezi koristi jedan partner kako bi ostvario ili
zadržao kontrolu nad drugim partnerom”4.
U širem tumačenju, to može biti i relacija koju karakteriše poverenje i zavisnost koja postoji i između roditelja i dece5. U slučaju da veza više ne postoji, ali nasilje jeste u vezi sa njenim ranijim postojanjem, nema razloga da se
ovim licima (najčešće bivšim partnerkama) ne pruži zaštita (obično od proganjanja – stalking).
Nasilje u porodici (family violence) bi bilo nasilje koje se dešava između
članova porodice što podrazumeva obično uži krug lica (da li su članovi porodice lica koja su u emotivnoj ili seksualnoj vezi?) i teškoće (i ideološkog karaktera) u tumačenju porodice i porodičnosti. Razume se, teškoće u tumačenju vode i teškoćama u ostvarivanju zaštite od nasilja za ona lica koja se ne
smatraju porodicom. Jedno od rešenja može biti i ono koje nudi Porodični
zakon Srbije, a to je šire tumačenje porodice (i to upravo za potrebe ostvari3
Reč je o odredbi čl. 197. st. 3 Porodičnog zakona Srbije prema kojoj se članovima porodice smatraju i lica koja su međusobno bila ili su još uvek u emotivnoj ili seksualnoj vezi.
“Službeni glasnik RS”, br. 18/2005.
4 United States Department of Justice, Office on Violence against Women, “About Domestic Violence”, http://www.ovw.usdoj.gov/domviolence.htm
5 Obično se radi o nasilju koje nasilnik vrši prema deci uz ono nasilje koje vrši i prema
partnerki. Prema jednom istaživanju 60% nasilnika vrši nasilje i prema detetu/deci (pored
nasilja prema partnerki). American Psychology Association. Violence and the Family: Report
of the American Psychological Association Presidential Task Force on Violence and the Family,
1996.
336
vanja porodičnopravne zaštite od nasilja u porodici). Potez veoma pragmatičan, ali da li mu je mesto u Porodičnom zakonu?6
Sledeća bitna karakteristika američkog odgovora na nasilje u porodici jeste njegovo kreiranje i razvijanje upravo prema nalazima istraživanja ove pojave i zahtevima pokreta onih koji ovu vrstu nasilja trpe. Tako se nasilje u porodici (u smislu u kome je definisano, kao domestic violence – partnersko nasilje) smatra prvenstveno nasiljem nad ženama u porodici, odnosno intimnoj,
partnerskoj vezi. Nasilje se može manifestovati kao fizičko, seksualno, emocionalno, ekonomsko i/ili psihološko nasilje. To su ponašanja koja su preteća,
manipulišuća, postiđujuća, koja zastrašuju, ponižavaju, izoluju ili prisiljavaju
drugoga7.
Tako, rešenja o kojima će biti reči u daljem izlaganju uvažavaju osobenosti ovog fenomena, kao dela šire slike diskriminacije, odnosno nasilja nad ženama. Akcenat će, naravno biti, na specifičnostima koje ne poznaje domaće
zakonodavstvo i uopšte postojeći sistem zaštite od nasilja u porodici.
Nasilje u porodici kao nasilje nad ženama: rešenja na federalnom nivou
Na federalnom nivou od značaja za problematiku nasilja u porodici jeste
Zakon o zaštiti žena od nasilja koji je zapravo deo obuhvatnog Zakona o kontroli nasilničkog kriminaliteta8 (njegovo IV poglavlje) iz 1994. godine. Ovaj
zakon, koji inače akcentuje preventivne aktivnosti, jedan svoj deo posvećuje
nasilju nad ženama u porodici (The Safe Homes for Women Act) i u tim okvirima relocira novac na skloništa za žene žrtve nasilja, nacionalnu SOS liniju,
ali i na podsticanje politike hapšenja nasilnika u okviru opšte preporuke da se
nasilju nad ženama u porodici pristupa kao ozbiljnom kriminalnom fenomenu. On određuje i da se zaštitne mere jedne države moraju sprovoditi u drugoj, a u federalni Zakon o dokazima uvodi zabranu istraživanja seksualne
prošlosti oštećene prilikom unakrsnog ispitivanja koje sprovodi odbrana u
postupcima koji se vode za silovanje (tzv. rape shield law).
U Zakon je 2000. uneta definicija dating violence kako bi se zaštita pružila i ženama koje su (ili su bile) u emotivnoj ili seksualnoj vezi, što se procenjuje na osnovu dužine veze, njene prirode i učestalosti kontakata između
6 S. Stjepanović, “Mere zaštite protiv nasilja u porodici u slučaju kada je lice prema kome je izvršeno nasilje bračni ili vanbračni partner”, Zbornik Pravnog fakulteta u Kragujevcu,
2006, str. 51.
7 Ibidem
8 Violent Crime Control and Law Enforcement Act, http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c103:H.R.3355.ENR
337
partnera. Borba protiv ove vrste nasilja i to u okvirima tinejdžerske populacije (teen dating violence) je zaoštrena prilikom izmena Zakona o nasilju nad ženama 2005. godine9.
Zanimljivo je i to što se kao posebna vrsta nasilja tretira i proganjanje (stalking) koje se definiše kao model ponašanja koje podrazumeva ponavljanu, a neželjenu pažnju, uznemiravanje, kontaktiranje ili drugo ponašanje usmereno
kao određenoj osobi koje kod nje stvara osećaj straha (ponavljana, neželjena,
neprijatna komunikacija putem telefona, pošte ili interneta, ponavljano ostavljanje ili slanje neželjenih poklona ili cveća, praćenje ili sačekivanje žrtve u kući, školi, na poslu, postavljanje ili širenje glasina o žrtvi putem interneta, pribavljanje informacija lične prirode o žrtvi angažovanjem detektiva, praćenjem žrtve, preko njenih prijatelja ili poznanika ili na druge načine, itd.
Kada su u pitanju aktivnosti na federalnom nivou, treba pomenuti i aktivnosti Nacionalnog savetodavnog komiteta za nasilje prema ženama koji se
stara o primeni Zakona o nasilju prema ženama, sastavlja izveštaje i preporuke,
a kome predsedavaju američki državni tužilac i državni sekretar za zdravstvo.
Sa strane civilnog sektora, protiv nasilja nad ženama u porodici bori se (još od
1966. godine) Nacionalna organizacija za žene koja broji 500,000 aktivistkinja i
aktivista feminističke orijentacije i ima izuzetan uticaj na kreiranje državnog
odgovora na nasilje nad ženama10. Tu je i nešto kasnije (1978. godine) osnovana Nacionalna kolacija protiv nasilja u porodici koja je takođe uticajna u sferi
suprotstavljanja nasilju nad ženama (i decom), posebno u porodici11.
Specifičnosti odgovora na nasilje u porodici u pojedinim državama
Duluth model (model koordinisane multidisciplinarne
intervencije u lokalnoj zajednici)
Predstavljanje američkog pristupa problemu nasilja u porodici neizostavno mora započeti predstavljanjem projekta koji je obeležio američki odgovor
na nasilje u porodici, te poslužio kao model i evropskim zakonodavstvima i
9 Zakon od 2005. je posvetio pažnju i muškarcima kao žrtvama partnerskog nasilja. Novine su i zabrana stanodavcima da raskidaju ugovore o zakupu stana kada je u pitanju žrtva
nasilja (zbog nasilja), kao i mogućnost imigranata – žrtava nasilja da regulišu svoj (pa i stalni) boravak u zemlji nezavisno od partnera – nasilnika. A. Harris, M. Musso, Violence against Women Act 2005, National Research Center for Women and Famlies, New York, 2006.
http://www.center4research.org/vawa2005.html
10 National Organization for Women – NOW, http://www.now.org/organization/info.html
11 National Coalition against Domestic Violence, http://www.ncadv.org/aboutus.php
338
praksi. Reč je o poznatom Duluth projektu (Domestic Abuse Intervention Project - DAIP)12 koji je neprofitna organizacija Minnesota Program Development Inc. razvila 1981. godine. Duluth projekat je prvi sveobuhvatan, multidisciplinarni program zasnovan na premisi da su žene i deca žrtve nasilja u
porodici zbog svog nejednakog socijalnog, ekonomskog i političkog položaja
u društvu13.
Odgovor na nasilje je zamišljen kao koordinisana akcija svih aktera u sistemu (u lokalnoj zajednici, konkretno Duluthu): policajaca na ulici, skloništa za žrtve nasilja, socijalnih radnika, službenika koji nadziru učinioca na
probaciji, zdravstvenih i drugih ustanova i pravosudnih organa. Žrtvi nasilja
se pruža pomoć u vidu savetovanja o sudskim procedurama, pruža joj se pomoć u dobijanju sudskog naloga za zabranu kontaktiranja, kao i u kreiranju
sopstvenog bezbednosnog plana (safety plan). Sa druge strane, službenici
nadležni za “nadziranje” nasilnika pored svog osnovnog zadatka, takođe vode računa o potrebama žrtve i njenoj bezbednosti.
Važno je naglasiti da Duluth model stavlja akcenat na “patrijarhalno nasilje” i insistira na jasnoj podeli uloga u nasilničkom obrascu: muškarac je
(uvek) učinilac, a žena je žrtva. Ovaj model intervencije odbija uzajamnost ili
simetričnost u odnosima u kojima postoji nasilje, što je i predmet kritike ovog
modela14.
U okvirima Duluth projekta, nastao je (i to inspirisan neposrednim iskustvima žena koje su trpele nasilje) poznati “točak moći i kontrole” (power and
control wheel)15 čije je predstavljanje neizostavno na edukativnim seminarima i radioncima koji imaju za temu nasilje nad ženama ili nasilje u porodici,
ali služi i američkim porodičnim sudovima za razjašnjavanje konkretnog slučaja i utvrđivanje da li slučaj spada u kategoriju nasilja u porodici. Točak moći i kontrole u svom centru sadrži moć i kontrolu (kao suštinske, ciljne odrednice nasilja u porodici), a okolo se nalaze tehnike koje se koriste radi pribavljanja, odnosno očuvanja moći i kontrole: prinuda, zastrašivanje, emocio12
Domestic Abuse Intervention Project: Community-Based Intervention,
http://www.duluth-model.org/
13 Duluth stavlja akcenat na“patrijarhalno nasilje” i pretpostavlja jasnu podelu uloga u
nasilničkom obrascu: muškarac je učinilac – žena je žrtva. Ovaj model intervencije odbija
uzajamnost ili simetričnost u odnosima u kojima postoji nasilje, što je i predmet kritike ovog
modela.
14 Najčešće istican argument jeste da prema statistikama FBI 65 -70% ukupne smrtnosti dece koja je u vezi sa nasiljem pada na teret majki ili žena koje su se starale o deci. O kritici Duluth modela: Duluth Model: Criticism, http://en.wikipedia.org/wiki/Duluth_Model
15 Power and Control Wheel, http://www.duluth.model.org/documents/PhyVio.pdf
339
nalno zlostavljanje, izolacija, ponižavanje, okrivljavanje, manipulacija decom,
ekonomsko nasilje i tzv. muške privilegije.
Cilj intervencije koja podrazumeva koordinisanu akciju svih relevantnih
faktora u zajednici jeste da se žrtva zaštiti od nasilja, da se nasilnik i oni koji
su pozvani u zaštitu učine odgovornim za bezbednost žrtve, da se nasilniku
ponudi šansa da se promeni, ali i da se obezbedi fer postupanje prema njemu.
U fokusu intervencije je zaustavljanje nasilja, a ne očuvanje ili prekidanje
partnerskog odnosa i na prvom mestu je bezbednost žrtve.
Duluth projekat je začeo i ideju o obaveznom hapšenja nasilnika u slučaju da postoji osnovana sumnja da se dogodio napad (assault), kao i o težem,
zatvorskom kažnjavanju u slučaju ponovljenih akata nasilja. Takođe, u njegovim okvirima kreirani su i posebni programi edukativnog karaktera i za nasilnike i za žrtve. Nasilnici na programe dolaze dobrovoljno ili po sudskoj naredbi, a kada su u pitanju žrtve – pored programa za žrtve nasilja čiji su partneri na programu za nasilnike, postoje i posebni programi za žrtve koje su
upotrebile nasilje prema svojim nasilnim partnerima kao odgovor na nasilje
koje trpe.
Mere zaštite od nasilja u porodici
(protection/restraining orders)
Zaštitne mere, naročito zabrane kontaktiranja (ali i druge slične zaštitne
mere) su posebne mere koje izriče sud upravo u slučajevima nasilja u porodici, seksualnog nasilja ili proganjanja (po građanskoj tužibi i/ili u krivičnom
postupku). Svaka federalna jedinica u SAD ima svoje propise o ovim merama
kada je u pitanju nasilje u porodici, a pojedine imaju specifične odredbe za
slučajeve proganjanja i seksualno nasilje uopšte. Privremene zabrane kontaktiranja (temporary restraining order) se određuju ex parte, dakle i bez obaveštavanja onoga koga obavezuju o njihovom određivanju. Rok na koji se određuju je kratak (do 15 dana) i obično pokriva vreme u kome je sud obavezan
da odluči o podnetom zahtevu za izricanje zaštitne mere na duži rok (protective order, protection from abuse order). Policija takođe može tražiti od suda
izricanje privremene, hitne mere zaštite (emergency protective order) kako bi
udaljila nasilnika od žrtve. U slučaju prekršaja zaštitne mere, sankcija je novčana kazna, zatvorska kazna ili čak i obe.
Nasilniku se može naložiti da se ne približava žrtvi, njenoj kući, radnom
mestu, školi ili drugom mestu (tzv. stay-away provisions). Žrtva može tražiti
i da se nasilniku zabrani da sa njom ostvari kontakt na bilo koji način: telefonom, poštom, e-mailom i sl. (no-contact provisions). Takođe, nasilniku se naređuje da prestane da uznemirava i povređuje žrtvu (cease abuse provisions).
Može se naložiti i plaćanje izdržavanja ili nastavak plaćanja rata kredita za za-
340
jedničku kuću (support provisions), naložiti isključiva upotreba (zajedničke)
kuće ili automobila u korist žrtve (exclusive use provisions) ili plaćanje medicinskih usluga ili štete na imovini koju je prouzrokovao nasilnik (restitution
provisions). Od nasilnika se naredbom može oduzeti i oružje (relinquish firearms provisions), može se naložiti pohađanje programa za nasilnike ili programa za odvikavanje od upotrebe alkohola, odnosno droga.
Sudovi vode računa i o bezbednosti dece u slučajevima kada odlučuju o
zaštitnim merama zbog nasilja u porodici. Tako, nasilniku može biti naloženo i da ne prilazi deci, dečjem lekaru, licima koja se staraju o deci, školi i sl.
Može se odrediti i privremeno starateljstvo nad detetom i naložiti nasilniku
da doprinosi izdržavanju deteta. Žrtva može tražiti od suda i naredbu o nadziranom održavanju ličnih odnosa sa detetom ili posebno uređivanje ovih
odnosa (custody, visitation and child support provisions)16.
Obavezno lišenje slobode nasilnika
(mandatory arrest)
Studija Minneapolis Domestic Violence Experiment17 sprovedena u isto
vreme kada je počeo da se primenjuje Duluth projekat, početkom osamdesetih, koja je istraživala efikasnost različtih policijskih pristupa nasilju u porodici, potvrdila je da je obavezno lišenje slobode najefikasniji način sprečavanja
nasilja, jer zastrašuje nasilnika. Prema rezulatitima studije, u više od polovine
slučajeva nije došlo do ponavljanja nasilja u sledećih šest meseci. Slične rezultate je pokazlo i istraživanje Shermana i Berka: u 74% slučajeva nije došlo do
ponavljanja nasilja, s tim što se naročito dobri rezultati zapažuju u onim situacijama gde je žrtva policiju percipirala kao veoma zainteresovanu za slučaj i
pružanje pomoći18.
Do 2005. godine dvadesetri države su usvojile politiku obaveznog hapšenja nasilnika19, bez odluke suda, već samo po osnovu procene policijskog službenika o postojanju osnovane sumnje da se nasilje dogodilo (čak i kada nije nasilje “zatekao”), odnosno da se žrtva nalazi u opasnosti od ozbiljnog fi16
O merama zaštite više na: Domestic Violence Restraining Orders http://www.womenslaw.org/laws_state_type.php?id=10920&state_code=CA#content-7739;
Restraining orders, http://en.wikipedia.org/wiki/Restraining_order
17 Minneapolis Domestic Violence Experiment: http://en.wikipedia.org/wiki/Minneapolis_Domestic_Violence_Experiment#cite_ref-11 (11. 4. 2008.)
18 L. W. Sherman, R. A. Berk, “The specific deterrent effects of arrest for domestic assault”, American Sociological Review, no. 49, 1984.
19 Videti i: S. Milivojević, “Pritvor u slučajevima porodičnog nasilja i njegova implementacijau gradu Njujorku”, Temida, br. 3, 2002, str. 27 - 40.
341
zičkog povređivanja. Ipak, kritički osvrti na politiku obaveznog hapšenja nasilnika uspeli su da fokus policijske intervencije (a kasnije i “obaveznog” krivičnog gonjenja nasilnika) pomere na žrtvu i njeno osnaživanje. Naime, koncept osnaživanja (empowerement) žrtve zahteva pravljenje balansa između
zahteva države da se oštro i beskompromisno suprotstavi nasilniku i poštovanja ličnosti žrtve i situacije u kojoj se nalazi i u kojoj treba da donese određene odluke.20 Ono se ostvaruje i putem pružanja različitih saveta i vrsta pomoći, pa i od samog policijskog službenika koji mora svakom slučaju da posveti posebnu pažnju i da ga tretira kao jedinstven slučaj.
Na licu mesta, policija je dužna da obavesti žrtvu o njenim pravima u vezi sa zaštitinim merama, učešćem u krivičnom postupku, o skloništima za žrtve nasilja i drugim programima pomoći (ne samo usmeno, već i uručivanjem pismenog multilingvalnog obaveštenja), kao i da otprati žrtvu do lekara21. Policijski službenici koji intervenišu u slučajevima nasilja u porodici su
dobro edukovani za to i postupaju po ustanovljenim protokolima koji ne
ostavljaju (mnogo) prostora za diskreciono postupanje. Tako se protokolom
o postupanju utvrđuje da je policijski službenik dužan da utvrđuje ko je u
konkretnom slučaju (ukoliko je bilo nasilja sa obe strane) “primarni” nasilnik, te da istog liši slobode. Ova se procena vrši na osnovu poređenja povreda, ozbiljnosti pretnji, istoriji nasilja u porodici, utvrđivanja da li je nasilje bilo reaktivno, defanzivno (sa strane žrtve), kao i kakva je opasnost od budućih
napada22.
Politika neodustajanja od gonjenja
(no-drop policy)
Paralelno sa pristupom koji favorizuje obavezno lišenje slobode, u tužilačkoj praksi se pojavljuje tzv. no-drop ili evidence-based pristup kao odgovor
na veliki broj odustanaka od gonjenja zbog toga što žrtva ne želi gonjenje učinioca, protivi se gonjenju, odnosno uskraćuje saradnju. Tužilaštvo ima oba20 L. W. Sherman, J. D. Schmidt, D. P. Rogan, Policing Domestic Violence: Experiments
and Dilemmas, Free Press, New York, 1992; L. G. Mills, “Mandatory Arrest and Prosecution
Policies for Domestic Violence: A Critical Literature Review and the Case for More Research
to Test Victim Empowerement Approaches”, Criminal Justice and Behavior, 1998, str. 306 –
318.
21 O regulisanju obaveznog lišenja slobode nasilnika u pojedinim državama i obavezama policijskih službenika na samoj intervenciji: StopVAW, “State and Federal Domestic Violence Laws in the United States”, http://www.stopvaw.org/State_and_Federal_Domestic_Violence_Laws_in_the_United_States.html
22 Multnomah County Oregon, “Mandatory Arrest and Prosecution”,
http://www.co.multnomah.or.us/dchs/dv/dvman_mandarr.shtml
342
vezu da učini sve kako bi se krivično gonjenje sprovelo do kraja, bez obzira na
to da li žrtva želi ili ne da sarađuje. Ono mora da se posveti prikupljanju drugih dokaza: snimaju se prijave učinjene telefonom, uzima se u obzir izjava data policajcu na licu mesta, koriste se fotografije povreda, materijalni dokazi
pronađeni u kući, iskazi medicinskog osoblja ili drugih svedoka. Uspešnom
krivičnom gonjenju i bez saradnje žrtve pomažu i izmene propisa o dozvoljenim dokazima. Tako se kao dokaz uzima i izjava žrtve data policijskom službeniku na licu mesta, odnosno neposredno posle događaja, bez obzira na to
što je kontradiktorna izjavi koju žrtva daje kasnije, pred sudom. Smatra se da
su takve izjave najverodostojnije, a nalaz i mišljenje veštaka o tome zašto žrtva menja iskaz takođe daje doprinos stabilnosti i uspehu optužbe za nasilje
u porodici23.
Uskraćivanje supružničke (svedočke) privilegije
Za efikasni krivični progon koristi se i uskraćivanje tzv. supružničke (svedočke) privilegije, odnosno postoji obaveza svedočenja kada se radi o supružniku koji svedoči u postupku protiv drugog supružnika koji je osumnjičen
za krivično delo protiv osobe ili imovine drugog bračnog druga, ili deteta, roditelja, rođaka ili osobe sa kojom deli stan, bez obzira da li je izvršeno pre ili
za vreme trajanja braka24.
Veštačenje sindroma zlostavljane žene
(battered woman syndrome)
U slučajevima krivičnog gonjenja za nasilje u porodici, od značaja je i veštačenje sindroma zlostavljane žene25, uključujući prirodu i posledice koje fizičko, emotivno ili mentalno zlostavljanje ima na uverenja, percepcije ili ponašanje žrtve nasilja u porodici, osim kada se radi o svedočenju protiv okrivljene radi dokazivanja postojanja akta ili akata nasilja koji čine osnovu optu23 K. Zoglin, “Korisne mere za krivično gonjenje slučajeva nasilja u porodici: neke ideje iz SAD”, Temida, br. 2, 2003, str. 69.
24 California Evidence Code, Section 970 – 973, http://www.leginfo.ca.gov/cgi-bin/displaycode?section=evid&group=00001-01000&file=970-973
25 L. Walker je skrenula pažnju na ovu vrstu poremećaja (upravo u jednom sudskom
postupku gde je na strani okrivljenog bila žena koja je ubila dugogodišnjeg nasilnika). Inače,
reč je o vrsti posttraumatskog stresnog poremećaja koji se razvija u sitauciji dugotrajnog zlostavljanja i predstavlja objašnjenje zašto zlostavljana žena ne traži pomoć, ne napušta odnos
u kome trpi nasilje, ali i zašto primenjuje (i letalno) nasilje prema nasilniku iako ne postoji
neposredna opasnost u datom trenutku. L. Walker, The Battered Woman, Harper and Row,
New York, 1979.
343
žnice26. Ovaj dokaz se ne može koristiti kako bi se dokazala krivica okrivljenog. On se radije koristi kako bi se pokazala dinamika nasilja u porodici, kao
i da bi se objasnilo zašto se žrtva ponaša na način na koji se ponašala. Ovakvo
stručno mišljenje može da pojasni i zašto je žrtva promenila svoj iskaz, zašto
minimalizuje nasilje koje je pretrpela, zašto nije zvala policiju i zašto nije htela da se slučaj nađe pred sudom. Izvođenje ovog dokaza se pozdravlja, jer se
smatra da on i te kako oponira predrasudama o žrtvama nasilja u porodici i
olakšava položaj tužioca27.
Protokoli o postupanju u slučajevima nasilja u porodici
Specijalnost američkog odgovora na nasilje jesu i protokoli postupanja,
koje donose ili ustanovljavaju između sebe vladine i nevladine organizacije.
Razvijaju se protokoli sa listama dužnosti svake službe (policije, tužilaštva, socijalnih, zdravstvenih službi) kako bi sve delovale koordinisano, a poseban je
akcenat na radu sa žrtvom, odnosno pristupu žrtvi, pitanjima koja joj se mogu postaviti i načinu na koji se postavljaju (primera radi, insistira se na odvojenim razgovorima sa nasilnikom i žrtvom)28. Posebno se ističe značaj protokola o postupanju policije u slučajevima nasilja u porodici s obzrom na to da
je policijska intervencija obično ocenjivana kao najproblematičnija, ali često i
najvažnija u krivičnopravnom odgovoru nasilje u porodici. Tako se u protokolima daju konkretna uputstva policajcima kako da postupaju (na primer,
da moraju prenebregnuti verbalna uveravanja da se nasilje neće ponoviti, da
nepostojanje vidljivih povreda ne znači odsustvo nasilja, koja pitanja se postavljaju kako bi se procenila opasnost, da se intervjui sa nasilnikom i žrtvom
obavljaju odvojeno i slično).
Službe za pomoć/podršku svedocima
Veoma značajna je uloga službi za svedoke koji pomažu žrtvi nasilja,
odnosno drugim svedocima (članovima porodice). One im pojašnjavaju
proceduru, njihova prava i dužnosti i na taj način doprinose da žrtva/svedok istraje u postupku, ali i da se izbegne ili svede na najmanju meru nelagoda zbog učešća u postupku i nepoznavanja pravila29. Naravno, neop26 California Evidence Code, Section 1107 a, http://www.leginfo.ca.gov/cgi-bin/displaycode?section=evid&group=00001-01000&file=970-973
27 K. Zoglin, op. cit., str. 69
28 Detaljnije o protokolima na: http://www-growing.com/nonviolent (12. 3. 2008.)
29 O službama koje pružaju pomoć žrtvama i svedocima, u: Victim/Witness Assistance
in Criminal Proceedings, materijal sa istoimene konferencije koju su organizovali Ministarstvo pravde SAD i američka ambasada u Beogradu, Beograd, 14 -1 5- mart, 2005.
344
hodno je izbeći uticaj na svedoka u smislu preoblikovanja iskaza koji treba da da i to je i najvažnija kritika koja se upućuje lociranju ovakvih službi u prostorije tužilaštava.
Završni osvrt
Američki odgovor na nasilje u porodici karakteriše velika posvećenost
problemu na svim nivoima društvene organizacije od federalnog do lokalnog,
ujednačenost u stavu prema ovom problemu i načinima reagovanja na njega.
Ono što je odlika američkog sistema (a nedostaje srpskom) jeste upravo postojanje sistema u čijim su okvirima dobro usaglašeni pojedini, različiti, i
pravni i vanpravni, mehanizmi koji deluju povezano i skladno. Prisutna povezanost i razumevanje vladinog i nevladinog sektora, spremnost da se na nivou lokalne zajednice dobrom i koordinisanom akcijom svih službi pristupi
svakom pojedinačnom slučaju nasilja u porodici, za svaku je pohvalu. Elastičnost sistema i raznolikost mera koje se primenjuju važna je karakteristika odgovora na nasilje u porodici.
Kontraverznim se mogu oceniti (a i sami američki autori to čine) mere
krivičnopravnog karaktera – obavezno hapšenje i obavezni krivični progon
učinilaca nasilja u porodici kod kojih je naglašenija represija, rešenost da se
nasilje ne toleriše, pa makar to bilo nekada i na štetu žrtve (prema njenom viđenju stvari). Ipak, ovakve mere su bile nužne kako bi se i sam represivni deo
sistema zaštite od nasilja u porodici “prinudio” da na naslje u porodici reaguje adekvatnije, jer su predugo bili pristuni tolerancija i diskreciono postupanje u ovakvim slučajevima.
Sve izložene mere i logika kojom se rukovode mogu poslužiti kao korisne
smernice za unapređenje aktuelnog odgovora na nasilje u porodici u Srbiji.
Sladjana Jovanovic, PhD.
Faculty of Law, University UNION
THE AMERICAN RESPONSE TO FAMILY VIOLOENCE
The author has analyzed features of the legal protection system against domestic and family violence in the USA, particularly those comparable to actual
Serbian response. In the first place, there is terminological explanation related to
domestic and family violence, as these are two notions equally translated into
345
Serbian language, thus creating certain difficulties in interpretation and practice. The most important legal and organizational solutions at the federal level in
the field of prevention and suppression of the domestic violence have been presented. Among the measures on the state level as the most important have been
selected following ones: concept of coordinated actions in the local community,
protection orders, mandatory arrest and mandatory prosecution policy. Each
measure is on the line of providing for efficiency in the protection of victims of
domestic violence primarily, but also in the protection of the society itself. Appliance of some measures, especially of the concept of the coordinated action on the
local level, urgent and efficient intervention emphasizing safety of the victim has
been considered welcome to the Serbian system of protection against domestic
violence.
Key words: domestic violence, Duluth model, protection orders, mandatory
arrest, mandatory prosecution.
LITERATURA
American Psychology Association. Violence and the Family: Report of the American
Psychological Association Presidential Task Force on Violence and the Family,
1996.
California Evidence Code, Section 970 – 973, http://www.leginfo.ca.gov/cgi-bin/displaycode?section=evid&group=00001-01000&file=970-973
Domestic Abuse Intervention Project: Community-Based Intervention,
http://www.duluth-model.org/
Domestic Violence Restraining Orders http://www.womenslaw.org/laws_state_type.php?id=10920&state_code=CA#content-7739;
Duluth Model: Criticism, http://en.wikipedia.org/wiki/Duluth_Model
Finkelhor, D., Hotaling, G. T., Yllo, K., Stopping Family Violence, SAGE , Newbury
Park, London, New Delhi, 1988.
Milivojević, S. “Pritvor u slučajevima porodičnog nasilja i njegova implementacijau
gradu Njujorku”, Temida, br. 3, 2002, str. 27 - 40.
Mills, L. G. “Mandatory Arrest and Prosecution Policies for Domestic Violence: A
Critical Literature Review and the Case for More Research to Test Victim Empowerement Approaches”, Criminal Justice and Behavior, 1998, str. 306 – 318.
Minneapolis Domestic Violence Experiment, http://en.wikipedia.org/wiki/Minneapolis_Domestic_Violence_Experiment#cite_ref-11
346
Mrvić-Petrović, N., Obradović, M., Novaković, N. “Alternativne krivične sankcije
(studija o prihvatljivim modelima izvršenja)”, u: Alternative zatvorskim kaznama, Fond za otvoreno društvo, Beograd, 2005, str. 35 - 86.
Multnomah County Oregon, “Mandatory Arrest and Prosecution”,
http://www.co.multnomah.or.us/dchs/dv/dvman_mandarr.shtml
National Organization for Women – NOW, http://www.now.org/organization/info.html
National Coalition against Domestic Violence, http://www.ncadv.org/aboutus.php
Porodični zakon RS, “Službeni glasnik RS”, br. 18/2005.
Power and Control Wheel, http://www.duluth.model.org/documents/PhyVio.pdf
Restraining orders, http://en.wikipedia.org/wiki/Restraining_order
Sherman, L. W., Berk, R. A. “The specific deterrent effects of arrest for domestic assault”, American Sociological Review, no. 49, 1984.
Sherman, L. W., Schmidt, J. D, Rogan, D. P., Policing Domestic Violence: Experiments
and Dilemmas, Free Press, New York, 1992.
Stjepanović, S., “Mere zaštite protiv nasilja u porodici u slučaju kada je lice prema
kome je izvršeno nasilje bračni ili vanbračni partner”, Zbornik Pravnog fakulteta u Kragujevcu, 2006.
United States Department of Justice, Office on Violence against Women, “About
Domestic Violence”, http://www.ovw.usdoj.gov/domviolence.htm
Violent Crime Control and Law Enforcement Act, http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c103:H.R.3355.ENR
StopVAW, “State and Federal Domestic Violence Laws in the United States”,
htt p://www.st opvaw.org/St ate_and_Federal_Domestic_Violence_Laws_in_the_United_States.html
Victim/Witness Assistance in Criminal Proceedings, materijal sa istoimene konferencije koju su organizovali Ministarstvo pravde SAD i američka ambasada u
Beogradu, Beograd, 14 -1 5. mart, 2005.
Walker, L., The Battered Woman, Harper and Row, New York, 1979.
Zoglin, K. “Korisne mere za krivično gonjenje slučajeva nasilja u porodici: neke ideje iz SAD”, Temida, br. 2, 2003, str. 67 – 71.
347
Mr Dejan Šuput
SPORTSKO PRAVO U SJEDINJENIM AMERIČKIM DRŽAVAMA
Sjedinjene Američke Države predstavljaju kolevku sportskog prava i državu
koja ima izuzetno razvijenu nauku sportskog prava, te je iz tog razloga prikaz
sadržine pravnih akata koji uređuju materiju sporta u toj državi, kao i objašnjenje uloge države u regulisanju materije sporta, izuzetno zanimljivo za proučavanje, a istovremeno i veoma korisno pošto doprinosi utvrđivanju razlika koje
postoje između načina pravnog uređivanja sporta u evropskim državama u odnosu na koncept pravnog regulisanja sporta primenjen u Sjedinjenim Američkim Državama. Osim toga, SAD predstavljaju jednu od najvećih sportskih sila
savremenog sveta, što daje posebnu važnost i ulogu pravnim normama koje uređuju sport i sportski sistem u toj državi. Sjedinjene Američke Države su se odlučile za primenu neintervencionističkog modela pravnog uređivanja materije
sporta. U toj državi ne postoji zakon koji uređuje isključivo materiju sporta, a
sportski odnosi, prava i obaveze učesnika i organizatora sportskih aktivnosti i
sva druga pravna pravila koja se tiču sporta nalaze se u velikom broju drugih zakona i podzakonskih akata koje donosi država, kao i u mnogobrojnim propisima sportskih organizacija koje postoje i rade na tlu Sjedinjenih Američkih Država. Posebno je važna činjenica da Sjedinjene Američke Države stavljaju akcenat na sport kao privrednu granu i oblik vršenja tržišnih usluga. Naravno, ne
sme se zanemariti ni činjenica da Sjedinjene Američke Države posebnu pažnju
pridaju sportu kao segmentu sistema obrazovanja i obaveznom elementu obrazovnih programa i da sektorskim propisima iz te oblasti podstiču razvoj amaterskog sporta na nacionalnom nivou.
Ključne reči: sportsko pravo, zakon o sportu, sportski sistem, sportske organizacije, sportske delatnosti.
Uvod
Pravni sistemi država sa početka XXI veka prepoznaju i uvažavaju sportsko pravo i raznovrsne propise koji ga čine kao društvenu realnost, a sadržina postojećih propisa koji uređuju materiju sporta svedoči o pokušajima dr-
348
MR DEJAN ŠUPUT
žava da putem pravnog regulisanja sporta i sportskih aktivnosti zaštite vrednosti koje sport sa sobom donosi i promoviše. Motivi država da intervenišu u
sportskim odnosima i da pravnim normama urede funkcionisanje sportskog
sistema i odvijanje sportskih aktivnosti, nalaze se pre svega u potrebi za uspostavljanjem i očuvanjem stabilnog državnog poretka u kome svi građani mogu unapred da sagledaju svoja prava i obaveze, uz istovremeno pružanje pravne zaštite neometanom, pravilnom i savesnom obavljanju društvenih delatnosti i aktivnosti među koje se ubraja i sport. Pošto pravo predstavlja skup
pravila o ljudskom ponašanju, koje propisuje i svojom prinudom sankcioniše
suverena državna vlast, to znači da se i sportske aktivnosti kao vid ljudske delatnosti (ljudskog ponašanja) nalaze u nadležnosti države i njenog pravnog
poretka. Osim toga, uloga države je i da omogući i podrži ostvarivanje socijalnih funkcija sporta1, što je moguće samo ako sportski sistem funkcioniše,
a sportske aktivnosti se organizuju i sprovode, po unapred propisanim pravilima koja uživaju zaštitu državnog aparata institucionalizovane prinude.
Sportsko pravo, u poređenju sa krivičnim, trgovinskim, ustavnim ili
upravnim pravom predstavlja mladu, ali veoma razvijenu i kompleksnu granu prava koja se već više decenija proučava na univerzitetima, institutima i
drugim naučnim ustanovama u državama Zapadne Evrope i Severne Amerike. Mnogobrojna iskustva i rezultati naučnih istraživanja koja sprovode takve
ustanove, koriste se pri izradi novih propisa i osmišljavanju mehanizama
pravne zaštite sporta i pojedinaca koji se bave sportom.
Sportsko pravo kao posebna grana prava predstavlja sistematičan skup
propisa o sportskom sistemu i sportskim delatnostima, dok nauka sportskog
prava predstavlja sistem pravnih pojmova o sportu, sportskim organizacijama, sportskim delatnostima, sportskoj infrastrukturi i pravnim postupcima
povezanim sa ostvarivanjem prava u sportu i obavljanjem sportskih delatnosti i aktivnosti.
Sjedinjene Američke Države predstavljaju kolevku sportskog prava i državu koja ima izuzetno razvijenu nauku sportskog prava, te je iz tog razloga
prikaz sadržine pravnih akata koji uređuju materiju sporta u toj državi, i objašnjenje uloge države u regulisanju materije sporta, izuzetno zanimljivo za
proučavanje, a istovremeno i veoma korisno pošto doprinosi utvrđivanju razlika koje postoje između načina pravnog uređivanja sporta u evropskim državama u odnosu na koncept pravnog regulisanja sporta primenjen u Sjedinjenim Američkim Državama (SAD). Pri tom je neophodno uzeti u obzir da
1
N. Đurđević, Javne vlasti i sport, Pravni fakultet Univerziteta u Kragujevcu, Kragujevac, 2007, str. 7.
349
sport igra izuzetno veliku ulogu u kulturi i istoriji SAD-a, a da se paralelno sa
time razvio u visokoprofitabilnu privrednu granu - moderan biznis koji se sastoji od pružanja raznovrsnih usluga povezanih sa sportom. Osim toga, SAD
predstavljaju jednu od najvećih sportskih sila savremenog sveta, što daje posebnu važnost i ulogu pravnim normama koje uređuju sport i sportski sistem
u toj državi.
Uloga države u regulisanju sporta
Obim u kome će država regulisati odnose koji nastaju u sportu i povodom sporta i mera pravne zaštite koju pojedina država pruža sportu i sportskim aktivnostima, zavisi od toga da li se država opredelila za tzv. intervencionistički, ili neintervencionistički model pravnog, najčešće zakonskog, uređivanja materije sporta.
Intervencionistički model zakonskog uređivanja materije sporta znači da
je u konkretnoj državi najznačajniji i najveći deo sportskog sistema i osnovni
elementi koji čine taj sistem, u pogledu strukture i nadležnosti uređeni pravnim normama koje propisuje država u okviru posebnog Zakona o sportu2. Za
razliku od toga, u slučaju neintervencionističkog modela pravnog uređivanja
materije sporta, regulisanje strukture sportskog sistema, pravna zaštita sportskih odnosa i sportskih aktivnosti je samo parcijalna, a pravne norme koje se
tiču sporta ne nalaze se u okviru posebnog zakonskog teksta, već su raspoređene u većem broju sektorskih propisa koji uređuju obavljanje nekih drugih
ljudskih delatnosti (propisi o sistemu obrazovanja, kulturi, zdravstvenoj zaštiti, socijalnoj zaštiti, udruženjima građana, porezima ...). Izbor države da primeni intervencionistički ili neintervencionistički model zakonskog uređivanja materije sporta, nije samo pitanje vođenja javne politike u oblasti sporta,
već i pitanje pravne tehnike.
Opredeljenje pojedinih država za neintervencionistički model, ne znači
da su takve države nezainteresovane za sport i sportske aktivnosti, a takođe ne
podrazumeva da je u takvim državama odvijanje sportskih delatnosti prepušteno stihijskom postupanju, bezakonju i potpunoj pravnoj nesigurnosti. I u
okviru neintervencionističkog modela, prava i obaveze sportskih subjekata,
kao i obavljanje sportskih delatnosti i sa njima povezanih aktivnosti, zasniva2 U državama u kojima postoji intervencionistički model zakonskog uređivanja materije sporta, sam naziv zakona koji uređuje materiju sporta se može razlikovati od države do države. Najčešći naziv za zakon koji na sistemski način uređuje sport u određenoj državi je Zakon o sportu, ali postoje i države u kojima takvi zakoni nose naziv Zakon o fizičkoj kulturi
ili neki drugi sličan naziv.
350
MR DEJAN ŠUPUT
ju se na sistemu pravila koje propisuju pravne norme raznovrsnih propisa koje je donela država za različite oblasti društvenog života. Kako intervencionistički, tako i neintervencionistički model, imaju određenih prednosti i mana,
a stav o tome da li je jedan od tih modela bolji ili lošiji, ne može se zauzeti na
apstraktnom – teorijskom nivou, bez prethodnog sagledavanja potreba konkretne države, uticaja raznovrsnih društvenih okolnosti i pravne tradicije na
osnovu koje pojedina država funkcioniše. Prednost intervencionističkog modela zakonskog uređivanja sporta u odnosu na neintervencionistički model
vidi se u činjenici da država donošenjem posebnog zakona koji uređuje sport,
mnogo odlučnije šalje poruku svim građanima da je sport društvena delatnost koja uživa zaštitu pravnog poretka i oličava mnoge društvene vrednosti.
Takođe, donošenjem posebnog zakona, olakšava se tumačenje i primena zakonskih rešenja, a onima na koje se zakon odnosi postaje lakše da sagledaju
svoja prava i obaveze što doprinosi podizanju nivoa pravne sigurnosti.
U Evropi su oba modela zakonskog uređivanja materije sporta gotovo
podjednako zastupljena, što dodatno potkrepljuje stanovište da ni jedan od
njih nema izrazitu teorijsku i praktičnu prednost u odnosu na drugi.3
Sjedinjene Američke Države su se odlučile za primenu neintervencionističkog modela pravnog uređivanja materije sporta. U toj državi ne postoji zakon koji uređuje isključivo materiju sporta, a sportski odnosi, prava i obaveze učesnika i organizatora sportskih aktivnosti i sva druga pravna pravila koja se tiču sporta nalaze se u velikom broju drugih zakona i podzakonskih akata koje donosi država, kao i u mnogobrojnim propisima sportskih organizacija koje postoje i rade na tlu SAD-a.
Kongres Sjedinjenih Američkih Država nikada nije doneo poseban zakon
koji uređuje materiju sporta, već je u okviru drugih sektorskih zakona regulisao pojedina pitanja sporta. Tako je na primer, u okviru mnogih zakona koje je izglasao Kongres, propisan veći broj pravnih pravila koja se tiču: polne i
rodne ravnopravnosti u sportu i zabrane diskriminacije u sportu, zabrane
upotrebe nedozvoljenih supstanci u profesionalnom sportu, ugovaranja i
ostvarivanja prava televizijskih prenosa sportskih događaja i primene antimonopolskog zakonodavstva na rad i funkcionisanje sportskih liga.
Broj federalnih propisa koji sadrže pojedina pravila o sportu izuzetno je
veliki, a kao najbolji primer načina regulisanja sporta i sportskih odnosa mo3 Primer evropskih država koje su se opredelile za primenu intervencionističkog mode-
la zakonskog uređivanja materije sporta su: Francuska, Ma?arska, Italija, Rumunija, Španija,
Slovenija, Hrvatska. S druge strane, najreprezentativniji primer evropskih država u kojima je
primenjen neintervencionistički model zakonskog uređivanja materije sporta predstavljaju:
Austrija, Danska, Finska, Nemačka, Litvanija, Švajcarska i Velika Britanija.
351
gu se navesti pojedini zakoni sadržani u Kodifikaciji (zakoniku, zbirci) federalnih zakona4 koje je doneo Kongres SAD-a. Tako u Glavi XV Kodifikacije koja uređuje trgovinu i usluge postoje pravila o izuzimanju primene antimonopolskog zakonodavstva na rad udruženja profesionalnih sportista.
Glavom XXVIII odeljkom 178 propisana su pravila o zaštiti amaterskog
sporta. Takođe, u Zakonu o osobama sa invaliditetom postoje odredbe koje se tiču sporta i zabrane diskriminacije u sportu. Glava XXI odeljak 13 Kodifikacije predstavlja poseban Zakon o kontroli anaboličkih steroida iz
1990. godine koji uređuje zabranu upotrebe tih supstanci na sportistima u
svrhu dopinga. Kao primer načina regulisanja sporta na federalnom nivou,
moguće je još pomenuti i sledeće zakone: Zakon o trkama konja iz 1978 godine, Zakon o televizijskom prenošenju sportskih događaja i Zakon o amaterskom sportu iz 1978 godine.
U SAD-u ne postoji ni jedan državni organ, a pogotovo ne posebna federalna vladina agencija koja bi se bavila pravnim regulisanjem sporta i aktivnosti povezanih sa sportom. Međutim, postoji Predsednički savet za fizičko vežbanje i sport5 kao stručno savetodavno telo koje pruža savete predsedniku
države u vođenju javne politike u toj oblasti. Sprovođenjem programa i kampanja koje osmišljava, kao i saradnjom sa javnim, privatnim i neprofitnim
sektorom, Predsednički savet za fizičko vežbanje i sport bavi se promovisanjem zdravog načina života, podsticanjem veće fizičke aktivnosti građana,
stvaranjem uslova za vežbanje i rekreaciju ljudi svih starosnih grupa. Savet se
sastoji od dvadeset članova koji su renomirani stručnjaci iz odgovarajućih
oblasti i koji na volonterskoj osnovi pomažu predsedniku SAD-a i njegovoj
administraciji.
Najtešnju institucionalnu saradnju Predsednički savet za fizičko vežbanje
i sport ima sa Sekretarom za zdravlje i socijalna pitanja6 koji se nalazi na čelu
4 Code of Federal Regulations – poznat još i pod nazivom US Code – predstavlja kodifikaciju koja obuhvata sve federalne propise. Sam naziv tog akta ne može se doslovno prevesti na srpski jezik pošto takva forma opšteg pravnog akta ne postoji u pravnom sistemu Republike Srbije. Možda bi pri prevođenju najsličniji termin bio zakonik, ali ni on u potpunosti ne predstavlja prevodni ekvivalent za ono što u suštini jeste Code of Federal Regulations.
Code of Federal Regulations nalazi se na veb-stranicama: http://www.deadiversion.usdoj.gov/21cfr/cfr/1300/1300_01.htm,
http://www.findlaw.com/01topics/12entertainsport/gov_laws.html i http://www.findlaw.com/casecode/uscode.html.
5 The President’s Council on Physical Fitness and Sports, nalazi se na veb-stranici:
www.fitness.gov .
6Secretary of Health and Human Services, detaljnije informacije i objašnjenja nalaze se
na veb-stranici: http://answers.usa.gov/cgi-bin/gsa_ict.cfg/php/enduser/std_adp.php?p_faqid=5299&p_sid=J*qtN29j&p_lva=6453
352
MR DEJAN ŠUPUT
upravnog resora – Departmana za zdravlje i socijana pitanja. Prilikom sagledavanja uloge i ovlašćenja Predsedničkog saveta za fizičko vežbanje i sport,
kao i uloge Departmana za zdravlje i socijana pitanja potrebno je uzeti u obzir specifičnosti ustrojstva izvršne vlasti SAD-a. Član 2. Ustava SAD-a propisuje da izvršna vlast pripada predsedniku SAD-a. Osim toga, propisano je da
predsedniku u njegovom radu pomažu starešine upravnih resora – departmana.7 Starešine departmana koji se nazivaju sekretari obrazuju neformalni kabinet koji podseća na vlade evropskih država. Samim tim Sekretar za zdravlje
i socijalna pitanja predstavlja relativni ekvivalent za funkciju koja se u sistemu
državne vlasti Republike Srbije naziva Ministar omladine i sporta.
Veliku ulogu u razvoju sistema sporta i regulisanju sporta u SAD ima
Olimpijski komitet Sjedinjenih Američkih Država8 koga je kao nevladinu organizaciju Kongres SAD-a ovlastio da se stara i upravlja učešćem sportista i
timova iz te zemlje na Olimpijskim igrama. Takođe, Olimpijski komitet SADa nadležan je za sporvođenje programa i kampanja popularizacije i jačanja
amaterskog sporta. Olimpijski komitet SAD-a bavi se i koordinacijom saradnje Antidoping agencije SAD-a i Svetske antidoping agencije, kao i koordiniranjem saradnje nacionalnih sportskih saveza SAD-a sa međunarodnim
sportskim federacijama.
Svih pedeset država koje čine SAD poseduju svoje propise koji uređuju
materiju sporta. Međutim, ni jedna od tih država ne poseduje poseban i sveobuhvatan propis o sportu, već kao i vlasti na federalnom nivou, pojedina pitanja povezana sa sportom uređuju u okviru drugih sektorskih zakona. Tako
je u državi Arizoni koja poseduje svoju kodifikaciju – zbirku državnih propisa koja se zove Arizona Code, pitanje sporta i odnosa povezanih sa sportom
uređeno u okviru Glave V koja nosi naziv zabava i sport.9 U okviru Glave V
te Kodifikacije propisana su pravila o kontroli, organizovanju i održavanju trka konja i pasa; pravila koja se odnose na boks, sparingovanje i rad državne
komisije za boks; pravila koja se odnose na sportove na vodi koja između
ostalog obuhvataju norme o oporezivanju sportskih plovila, bezbednosnim
standardima i sankcijama za prekršioce pravila. Sličnu sadržinu imaju i propisi Aljaske, Kalifornije i drugih država SAD-a.
7 M.Davinić, Koncepcija upravnog prava Sjedinjenih Američkih Država, Dosije i Udru-
ženje za javnu upravu Srbije, Beograd, 2004, str. 81.
8 Detaljnije informacije o Olimpijskom komitetu SAD-a (The United States Olympic
Committee) nalaze se na veb-stranici: www.usoc.org.
9 Arizona State Legislature, nalazi se na veb-stranici: http://www.azleg.gov/ArizonaRevisedStatutes.asp?Title=5.
353
Osim na federalnom nivou vlasti i nivou država članica SAD, za Sjedinjene Američke Države je karakteristično da lokalni organi vlasti, pogotovo organi gradskih uprava, poseduju pojedine organe nadležne za oblast sporta.
Kao relevantan primer može da posluži grad Nju Jork. U njemu od 1986. godine postoji Gradska komisija za sport10 čiji je osnovni zadatak da privuče organizatore velikih sportskih takmičenja u taj grad i da stvori uslove za održavanje velikih sportskih manifestacija koje će unaprediti ekonomiju grada i
omogućiti dobru zabavu za stanovnike Nju Jorka i turiste koji ga posećuju.
Takođe, Gradska komisija za sport bavi se podsticanjem razvoja amaterskog i
profesionalnog sporta u Nju Jorku.
Slična situacija postoji i u gradovima Zapadne obale SAD-a. Los Anđeles
ima Gradsku komisiju za sport i zabavu11 koja je osnovana 1995. godine sa
istom svrhom kao Gradska komisija za sport Nju Jorka. Razlika je jedino u
tome što se ta Komisija, osim stvaranjem uslova za organizovanje velikih
sportskih manifestacija, bavi i privlačenjem organizatora i stvaranjem uslova
za organizovanje i održavanje drugih zabavnih programa kao što su karnevali, filmski i muzički festivali.
Efekti rada prethodno pomenutih gradskih komisija izuzetno su korisni
za sport. Osim što promovišu sport i vežbanje i stvaraju uslove za razvoj amaterskog i profesionalnog sporta, imaju značajan uticaj na ekonomski razvoj
gradova, bez čega ne bi bilo ni razvoja sportske infrastrukture u njima. Tokom 2005. godine, organizovanje i održavanje velikih sportskih manifestacija u Los Anđelesu donelo je 200 miliona dolara direktnih prihoda od sporta i
još oko 200 miliona dolara indirektnih prihoda koji su bili povezani sa sportskim aktivnostima. Samo maraton koji je održan te godine u Los Anđelesu
generisao je prihode od 62 miliona dolara za ekonomiju tog grada.
Gradske uprave u SAD-u, baš kao ni Federalna vlada SAD-a, ne donose
propise koji uređuju isključivo materiju sporta, ali poseduju veći broj pravnih
pravila u sektorskim propisima, koji olakšavaju razvoj sporta i doprinose stvaranju uslova za razvoj sportskih delatnosti i aktivnosti u lokalnoj zajednici.
Samo organizovanje sportskih takmičenja i propisivanje pravnih pravila
koja se tiču sportskog sistema i sistema takmičenja u SAD-u prepušteno je u
najvećoj mogućoj meri nacionalnim, lokalnim i granskim sportskim organizacijama - savezima koji donose veliki broj svojih propisa. Zbog toga se mora
konstatovati da značajan deo sportskog prava SAD-a čine propisi i unutrašnji
opšti akti sportskih organizacija kao posebnog vida nevladinih organizacija.
10 Detaljnije informacije o Gradskoj komisiji za sport (The New York City Sports Commission) nalaze se na veb-stranici: http://www.nyc.gov/html/sports/html/home.html.
11 Detaljnije informacije o Gradskoj komisiji za sport i zabavu Los Anđelesa (The LA
Sports & Entertainment Commission) nalaze se na veb-stranici: http://www.lasec.net
354
MR DEJAN ŠUPUT
Pojam i struktura sportskog prava SAD-a
Do danas nije određena jedinstvena i opšteprihavćena definicija sportskog
prava. Jedan od razloga za nepostojanje jedinstvene i opšteprihvaćene definicije
sportskog prava je i činjenica da se ta grana prava dosta kasno izdvojila kao posebna grana prava, a paralelno sa time veoma brzo razvila i tokom poslednjih decenija značajno proširila i usredsredila na regulisanje sve većeg broja sportskih
odnosa i drugih pravnih i društvenih odnosa koji nastaju u vezi sa sportom.
Uopšteno posmatrano, sportsko pravo kao posebna grana prava predstavlja
sistematičan skup propisa o sportskom sistemu i sportskim delatnostima, dok
nauka sportskog prava predstavlja sistem pravnih pojmova o sportu, sportskim
organizacijama, sportskim delatnostima, sportskoj infrastrukturi i pravnim postupcima povezanim sa ostvarivanjem prava u sportu i obavljanjem sportskih
delatnosti i aktivnosti. Međutim, takva definicija sportskog prava, iako tačna,
suviše je uopštena da bi se na osnovu nje mogli izvesti zaključci o konceptu i
strukturi sportskog prava SAD-a. Ta definicija imala je za cilj da na univerzalan
način odredi pojam sportskog prava preko elemenata koji su zajednički svim
pravnim sistemima sveta, bez rasčlanjivanja razlika koje postoje u pojmu sportskog prava pojedinih država ili kontinenata.
U Sjedinjenim Američkim Državama sportsko pravo nije toliko jasno profilisano kao posebna grana prava u odnosu na one evropske države koje su se
opredelile za intervencionistički model zakonskog uređivanja materije sporta.
Zbog toga se može reći da je sportsko pravo u SAD zapravo jedan krovni pojam
– krovni termin koji obuhvata pravne odnose i pravne norme koje se primenjuju u vezi sa sportom, a pripadaju drugim granama prava kao što su: trgovinsko
pravo, obligaciono pravo, autorsko pravo, poresko pravo, upravno pravo, radno
pravo, medicinsko pravo, krivično pravo, prekršajno pravo i medijsko pravo. Postoje čak autori koji tvrde da sportsko pravo u SAD predstavlja prostu primenu
propisa raznovrsnih grana prava na oblast funkcionisanja specifične industrije –
sportske industrije.12 Ipak, realnost oličena u zakonodavnoj i sudskoj praksi koja postoji u SAD-u, demantuje autore koji smatraju da sportskog prava kao posebne grane prava u toj državi nema.
Osim propisa koji su prethodno navedeni, a neposredno uređuju materiju
sporta u SAD, o postojanju sportskog prava govori i činjenica da je prvi studijski program sportskog prava otpočeo još 1972. godine na Pravnom fakultetu u
Bostonu. Takođe, Market Univerzitet13 poseduje veći broj studijskih programa
12 What is Sports Law, nalazi se na veb-stranici: http://www2.msstate.edu/~jag/intro.htm.
13 Marquette University, detalnije informacije nalaze se na veb-stranici: http://law.marquette.edu.
355
iz oblasti sportskog prava, a od 1989. godine u okviru tog univerziteta postoji
Nacionalni institut za sportsko pravo14 koji se bavi istraživanjima iz oblasti nauke sportskog prava. Svake godine Nacionalni institut za sportsko pravo objavljuje pregled15 najzanimljivijih sporova i slučajeva iz oblasti sportskog prava koji su
tokom određene godine rešeni pred arbitražnim telima i sudovima Sjedinjenih
Američkih Država. Uočljivo je da iz godine u godinu raste broj slučajeva koji se
odnose na rešavanje sporova u vezi sa sportskim odnosima i primenom normi
sportskog prava.
Struktura sportskog prava Sjedinjenih Američkih Država je kompleksna,
pre svega zbog toga što osim državnih propisa iz te oblasti, postoji čitav sistem propisa sportskih organizacija (sportskih udruženja, sportskih federacija, sportskih liga) koji uređuju, ne samo pravila pojedine sportske discipline
ili igre (sportske propozicije), već i čitav niz postupaka, uslova, standarda,
prava i obaveza klubova, sportista, trenera i svih drugih lica koja učestvuju u
organizovanju i odvijanju sportskih aktivnosti i delatnosti.
Uopšteno posmatrano sportsko pravo SAD-a kao posebna grana prava
sadrži sledeće konstitutivne oblasti regulisanja:
• sistem pravnih normi koje uređuju amaterski sport;
• sistem pravnih normi koje uređuju radne odnose u oblasti sporta;
• sistem pravnih normi koje uređuju zabranu kartela16 i monopolskog
ponašanja povezanog sa sportom;
• sistem pravnih normi koje uređuju krivičnu, prekršajnu i disciplinsku
odgovornost sportista za deliktna ponašanja koja proističu iz sportskih aktivnosti.
1. Sistem pravnih normi koje uređuju amaterski sport
Amaterski sport u Sjedinjenim Američkim Državama je izuzetno razvijen i poseduje dugu tradiciju. Mera u kojoj je amaterski sport SAD-a povezan
i umrežen sa srednjoškolskim i akademskim obrazovnim sistemom ne može
se porediti sa situacijom u drugim državama sveta.17 Milioni đaka i studena14
National Sports Law Institute, detalnije informacije nalaze se na veb-stranici:
http://law.marquette.edu/cgi-bin/site.pl?2130&pageID=160.
15 Recent Developments in Sports Law, nalazi se na veb-stranici: http://law.marquette.edu/cgi-bin/site.pl?2130&pageID=2222.
16 Pod sistemom pravnih normi koje uređuju zabranu kartela podrazumeva se ono što
se na engleskom jeziku označava kao antitrust law. Neki autori kod nas prevode taj termin
kao antitrustovsko zakonodavstvo, ali pošto u srpskom jeziku ne postoji tačan prevodni
ekvivalent za englesku reč antitrust, za potrebe ovog teksta koristi se opisni prevod.
17 Sports in the United States, nalazi se na veb-stranici: http://en.wikipedia.org/wiki/Sports_in_the_United_States.
356
MR DEJAN ŠUPUT
ta širom SAD-a učestvuju u sportskim, obrazovnim i rekreativnim aktivnostima koje su sastavni deo obrazovnog programa u školama i na univerzitetima. Mladi talentovani sportisti dobijaju stipendije od države, privatnog sektora, ili samih univerziteta kako bi se ohrabrio i podržao razvoj njihovog talenta za sport. Obrazovni programi u srednjim školama i na fakultetima prilagođeni su za školovanje budućih vrhunskih sportista, ali se pri tome poštuje minimum obrazovnih standarda i kriterijuma, kako bi pored što boljih
uslova za treniranje, mladi sportisti stekli neophodan nivo obrazovanja. Već
u toj oblasti lako se može uočiti preplitanje normi sportskog prava, sa propisima koji uređuju sistem obrazovanja i obavljanje visokoškolske delatnosti u
SAD. Sa tim u vezi, veoma je ilustrativan slučaj Ros protiv Univerziteta Krejton koji je završen vansudskim poravnanjem.18 Bivši košarkaš, student i igrač
Univerziteta Krejton tužio je svoj univerzitet zbog neomogućavanja dovoljnog učešća u obrazovnom programu. Naime, Ros je tvrdio da zbog sportskih
obaveza koje mu je nametao univerzitetski košarkaški tim, on nije imao prilike da u dovoljnoj meri pohađa nastavu i da je njegovo obrazovanje bilo zanemarivano od strane Krejton univerziteta. Rosova tužba bila je zasnovana na
tvrdnjama i teoriji zanemarivanja i zloupotrebe obrazovanja, kao i nanošenja
emocionalnog bola iz nehata.
Ros se pozivao na propust u radu Univerziteta, tj. na činjenicu da mu
Univerzitet nije pružio adekvatno obrazovanje, kako bi što više iskoristio njegove sportske sposobnosti i da je time Univerzitet prekršio odredbe ugovora
po kome je bio dužan da mu obezbedi tutorski rad sa profesorima i sve druge uslove za sticanje odgovarajućeg nivoa znanja i temeljno obrazovanje sportiste. Na kraju je spor rešen bez odluke suda pošto su Ros i Univerzitet Krejton zaključili poravnanje u skladu sa kim je Univerzitet platio Rosu sumu
obeštećenja od 30.000 američkih dolara.
Kolika je važnost regulisanja sportskih odnosa koji u SAD-u nastaju u
sferi amaterskog i univerzitetskog sporta, govori i činjenica da je Nacionalno
univerzitetsko sportsko udruženje (NCAA)19 osnovano još 1906. godine ka18 Slučaj Ros protiv Univerziteta Krejton, navedeno prema: Z.Milić, Sport i pravna regulativa u sportu, Fakultet sporta i fizičkog vaspitanja Univerziteta u Beogradu, Beograd,
2007, str. 113.
19 NCAA predstavlja skraćenicu za National Collegiate Athletic Association, detaljnije
informacije nalaze se na veb-sajtu: http://www.ncaa.org/wps/portal.
Posebno pitanje predstavlja prevođenje naziva NCAA na srpski jezik. Na prvi pogled,
bilo bi logično da se National Collegiate Athletic Association prevede kao Nacionalno univerzitetsko atletsko udruženje, pošto je prevodni ekvivalent za englesku reč ,,athletic’’ srpska
reč ,,atletsko’’. Međutim, kada se uzme u obzir da engleska reč ,,athlete’’ znači i sportista, a
357
ko bi pravno regulisalo univerzitetska i međuuniverzitetska sportska takmičenja. Nacionalno univerzitetsko sportsko udruženje poseduje sopstveni sistem opštih pravnih akata, pre svega pravilnika i uputstava kojima se
pravno uređuju pitanja iz oblasti: etičkog postupanja pojedinaca na takmičenjima; položaja – prava i obaveza sportista amatera; načina davanja finansijske pomoći sportistima amaterima; polne i rodne ravnopravnosti
sportista amatera koji učestvuju na takmičenjima; organizovanja i održavanja prvenstava i pojedinačnih sportskih takmičenja; način i postupak regrutovanja – odabira sportista iz akademske zajednice; akademski standardi.
Nacionalno univerzitetsko sportsko udruženje kontroliše i nameće
poštovanje propisa koje donosi, svim svojim članovima, a kao krajnju meru prinude, pojedinim fakultetima, ili čak i celokupnom univerzitetu, može da izrekne neku od sankcija propisanih svojim pravilnikom. Najteža
sankcija predviđena propisima Nacionalnog univerzitetskog sportskog
udruženja je zabrana i potpuna obustava sportskih aktivnosti na pojedinom fakultetu. O ozbiljnosti i težini te sankcije najbolje govori činjenica,
da je univerziteti koji su članovi Udruženja, nazivaju smrtnom kaznom. Ta
sankcija izriče se veoma retko, kao krajnja mera prinude koja sledi tek po
izricanju niza lakših sankcija.
Iako je regulisanje amaterskog, a u okviru toga pre svega školskog i
univerzitetskog sporta u SAD-u, u najvećoj mogućoj meri prepušteno
sportskim organizacijama kao nevladinim organizacijama, postoje i pitanja za koja je bila zainteresovana država. Tako na primer, kada je reč o polnoj ravnopravnosti, u slučaju školskog i univerzitetskog sporta, obavezna
je primena federalnog zakona donetog 23. juna 1972. godine pod nazivom
Zakon Pasti T. Minka o podjednakim mogućnostima u obrazovanju20.
Glava IX tog zakona propisuje zabranu polne diskriminacije u obrazovnim programima i aktivnostima rečima: ,,Ni jedna osoba u Sjedinjenim
da to udruženje organizuje i nadzire univerzitetska takmičenja u 32 sporta (ne samo atletske
discipline već i fudbal, košarka, plivanje...) postaje jasno da nije reč o udruženju koje se bavi
samo pitanjima atletike, već celokupnog univerzitetskog sporta. Zbog toga je primereniji prevod naziva udruženja Nacionalno univerzitetsko sportsko udruženje (ono što bi u Srbiji u
stvari bio Univerzitetski sportski savez).
20Pomalo čudan naziv Zakona koji u svom naslovu sadrži ime kongresmenke SAD-a
Pasti T. Mink, nastao je iz poštovanja prema njoj kao osobi koja je bila autor zakonskog teksta i tvorac najbitnijih konceptualnih rešenja tog zakona. Naziv Zakona na engleskom jeziku
glasi: Patsy T. Mink Equal Opportunity in Education Act, a više informacija o njemu može
se naći na veb-stranici:
http://www.america.gov/st/educ-english/2008/April/
200804011633001CJsamohT0.2589533.html.
358
MR DEJAN ŠUPUT
Američkim Državama ne sme na osnovu pripadnosti određenom polu da bude isključena iz učešća u bilo kom obrazovnom programu ili obrazovnoj aktivnosti koja se finansira u potpunosti ili delimično iz federalnih fondova, niti bilo kojoj osobi na osnovu bilo kog drugog oblika polne diskriminacije smeju da budu uskraćene koristi od takvih obrazovnih programa i aktivnosti’’.
Kao što se iz zakonskog teksta vidi, zabrana polne diskriminacije ne odnosi se isključivo na oblast školskog i univerzitetskog sporta, već na sve oblike obrazovnih aktivnosti i obrazovnih programa u koje spadaju pravo na
pohađanje predavanja, pravo na učešće u radu sekcija i učešće na takmičenjima iz pojedinih predmeta. Osim toga, zakon zabranjuje polnu diskriminaciju i u odnosu na sve druge oblike školskog i akademskog života koji
obuhvata pravo na smeštaj u učeničkim i studentskim domovima, pravo
učešća u đačkim i studentskim orkestrima i pravo na podjednaku zdravstvenu zaštitu učenika i studenata bez obzira na njihov pol. Međutim, tokom primene tog Zakona ispostavilo se da je on imao izuzetno dobar uticaj na iskorenjivanje polne diskriminacije u oblasti školskog i univerzitetskog sporta.Tokom 1979. godine Departman (upravni resor) za zdravlje,
obrazovanje i socijalnu zaštitu koji je tada radio kao deo administracije
predsednika SAD-a Džimija Kartera izdao je zvanično tumačenje odredbi
Glave IX Zakona Pasti T. Minka o podjednakim mogućnostima u obrazovanju, kojim je između ostalog uveden tzv. test u tri koraka kojim se utvrđuje da li pojedina obrazovna ustanova postupa u skladu sa odredbama tog
zakona kada je reč o zabrani polne diskriminacije u oblasti školskog i univerzitetskog sporta. Pomenuta tri koraka su zapravo sledeća tri pitanja, na
koja treba da odgovore univerziteti, kako bi se ustanovilo da li dosledno
primenjuju odredbe Glave IX zakona o podjednakim mogućnostima u
obrazovanju:
1. Da li se pruža dovoljno prilike studentima za ravnomerno učešće u
sportskim aktivnostima, a u skladu sa brojem i strukturom upisanih studenata?
2. Da li se obezbeđuje kontinualno poboljšanje uslova za bavljenje
sportom studenata onog pola za koji je prethodno utvrđeno da nije dovoljno uključen u sportske aktivnosti univerziteta?
3. Da li se u dovoljnoj meri prilagođavaju uslovi za bavljenje sportom
i podstiče interesovanje za sport nedovoljno uključene polne grupe
studenata u sportske aktivnosti?
Pružanje finansijske podrške radu pojedinog univerziteta iz fondova
federalne države uslovljeno je poštovanjem odredbi Glave IX Zakona o
podjednakim mogućnostima u obrazovanju, koje se između ostalog utvrđuje i na osnovu toga da li su odgovori na prethodna tri pitanja pozitivni
359
ili negativni. Samu primenu Zakona o podjednakim mogućnostima u
obrazovanju nadzire Kancelarja za ljudska prava21 čiji službenici na terenu
sprovode nadzor kroz prethodno objašnjeni test u tri koraka (pitanja).
Primena odredbi Glave IX Zakona o podjednakim mogućnostima u
obrazovanju dovela je tokom godina do izuzetnih rezultata u podizanju nivoa
procentualnog učešća žena u univerzitetskom i školskom sportu u SAD-u.
Godine 1972, kada je Zakon donet, u SAD-u ni jedan fakultet nije davao
sportske stipendije za studentkinje, a program sportskih aktivnosti studentkinja u 90% slučajeva svodio se na učešće studentkinja u navijačkim igračkim
grupama22. Danas je samo u srednjoškolske sportske aktivnosti u SAD-u
uključeno oko 3.000.000 devojaka, dok je taj broj 1972. godine bio manji od
300.000 učenica.23 Na osnovu statističkih podataka koje je 2005. godine saopštilo Nacionalno univerzitetsko sportsko udruženje, u periodu od 1972. do
2005. godine procentualno učešće žena u programima i aktivnostima univerzitetskog sporta uvećalo se za 456%. Takav rezultat u najvećoj mogućoj meri
se pripisuje sistematskoj i doslednoj primeni Glave IX Zakona o podjednakim
mogućnostima u obrazovanju.
Za razliku od univerzitetskog sporta SAD-a, čije funkcionisanje objedinjuje i uređuje jedna organizacija, u oblasti nacionalnog i međunarodnog
amaterskog seniorskog sporta postoji veći broj organizacija koje se bave upravljanjem, nadzorom i pravnim regulisanjem takvih sportskih aktivnosti. Najznačajniju ulogu među tim nevladinim organizacijama ima Olimpijski komitet SAD-a, koji u skladu sa federalnim Zakonom o amaterskom sportu donetim 1978. godine ima mnoga procesna ovlašćenja u vezi sa disciplinskim kažnjavanjem sportista za izvršene delikte. Povodom odluka o disciplinskom
kažnjavanju sportista donetih od strane Olimpijskog komiteta moguće je pokrenuti spor pred Arbitražnim sportskim sudom kao konačnom instancom
za rešavanje sporova nastalih povodom sporta i sportskih odnosa.
21 Office of Civil Rihgts – Kancelarija za ljudska prava je vladina agencija koja funkcioniše u okviru Departmana nadležnog za obrazovanje. Osnovna funkcija Kancelarije je da
obezbedi uslove za jednak pristup obrazovanju svim građanima i da nadzire i podstiče poštovanje i ostvarivanje građanskih prava u obrazovnom sistemu SAD. Detaljnije informacije
o Kancelariji za ljudska prava nalaze se na veb-stranici: http://www.ed.gov/about/offices/list/ocr/index.html.
22 Reč je o tzv. cheerleading squads u kojima su studentkinje vežbale ples i osnove ritmičke gimnastike kako bi na utakmicama univerzitetskih muških timova zabavljale publiku
u pauzama takmičenja.
23 U.S. Gender-Equity Law Led to Boom in Female Sports Participation, nalazi se na
veb-stranici: http://www.america.gov/st/educ-english/2008/April/200804011633001CJsamohT0.2589533.html.
360
MR DEJAN ŠUPUT
2. Sistem pravnih normi koje uređuju
radne odnose u oblasti sporta
U Sjedinjenim Američkim Državama je još 1967. godine Nacionalni odbor za radne odnose24 prihvatio ideju i mogućnost da igrači koji se bave određenim sportom, ili sportskom disciplinom, imaju pravo da osnuju sindikate igrača, ili udruženja igrača. Vremenom je postala redovna praksa da profesionalni sportisti koji se takmiče u profesionalnim sportskim ligama SAD-a,
imaju svoje sindikate i udruženja. Uloga takvih sindikata je, pre svega, da vode pregovore sa vlasnicima sportskih klubova i sportskih liga o zaključivanju
kolektivnih ugovora.
U skladu sa federalnim propisima koji uređuju oblast radnih odnosa,
profesionalni sportisti i njihovi poslodavci moraju da vode pregovore i zaključe kolektivni ugovor kojim će obavezno biti postignuta saglasnost o sledećim
pitanjima:
• broju radnih časova tokom radne nedelje;
• visini i načinu isplaćivanja zarada;
• uslovima rada – kvalitetu radnog okruženja tj. radne sredine.
Sva druga pitanja koja mogu biti predmet kolektivnog pregovaranja i
ugovaranja ne moraju se obavezno uključiti u sadržinu kolektivnog ugovora i
dogovor o tim pitanjima zavisi od volje ugovornih strana. Najčešća sporna pitanja pri kolektivnom ugovaranju su pitanja iznosa minimalne zarade, pitanje načina draftovanja, određivanja osnova i mogućnosti za raskid ugovora o
radu, određivanje uslova pod kojima se igrači mogu suspendovati iz tima i
gornja granica do koje se zarade mogu uvećavati i ugovarati u pojedinoj sezoni. Kada se kolektivni ugovor zaključi, igrači - sportisti se obavezuju da neće
štrajkovati tokom takmičarske sezone na koju se ugovor odnosi, a klubovi se
obavezuju da neće otpuštati igrače.
Kolika je važnost zaključivanja kolektivnih ugovora u oblasti američkog
profesionalnog sporta govori i činjenica da je 2005. godine cela sezona Nacionalne hokejaške lige (NHL) bila otkazana zbog toga što je stari kolektivni
ugovor istekao, a novi nije bio zaključen. Pamti se i slučaj iz 1994. godine kada je propušteno skoro pola sezone takmičenja u Glavnoj bejzbol ligi (MLB),
24 The National Labor Relations Board – Nacionalni odbor za radne odnose predstavlja
federalnu vladinu agenciju koju je osnovao Kongres 1935. godine, sa ciljem da ta agencija
sprovodi i nadzire sprovođenje Zakona o radnim odnosima, kao osnovnog propisa koji uređuje odnose sindikata i privatnih poslodavaca u toj državi. Detaljnije informacije o Nacionalnom odboru za radne odnose nalaze se na veb-stranici: http://www.nlrb.gov.
361
zbog toga što su igrači štrajkovali jer nisu postigli saglasnost sa svojim poslodavcima o gornjoj granici u rasponu plata.
Posebno pitanje pri sklapanju kolektivnih ugovora u skoro svim profesionalnim sportovima i ligama SAD-a je određivanje mere u kojoj sportisti
smeju da koriste hemijska stimulativna sredstva koja povećavaju njihove fizičke i psihičke moći. U stvari, reč je o dogovaranju i legalizaciji upotrebe pojedinih doping sredstava. Takva mogućnost postoji isključivo u SAD-u, pošto
je reč o državi koja ne poseduje poseban zakon koji uređuje oblast dopinga u
sportu. Ta država prepustila je donošenje propisa o zabrani upotrebe dopinga u sportu Nacionalnom olimpijskom komitetu SAD-a, i mnogobrojnim nacionalnim sportskim federacijama. Tek od 2000. godine u SAD-u postoji i radi Antidoping agencija Sjedinjenih država (USADA)25, koja predstavlja nezavisno nacionalno regulatorno telo. Kongres SAD-a priznaje USADA-u kao
zvanično telo nadležno za sprovođenje programa borbe protiv dopinga u
oblasti olimpijskog, paraolimpijskog i panameričkog sporta. Ova Agencija
sprovodi Nacionalni antidoping program koji obuhvata testiranje sportista,
postupak izricanja disciplinskih sankcija prekršiocima zabrane upotrebe dopinga, sprovođenje obrazovnih programa i programa istraživanja, kao i razvoj programa, politika i procedura potrebnih za sprovođenje nabrojanih aktivnosti. USADA neposredno primenjuje odredbe Svetskog antidoping pravilnika donetog od strane Svetske antidoping agencije, a svoj nacionalni program borbe protiv dopinga zasniva na standardima predviđenim Svetskim
antidoping programom.
Inače, SAD su jedna od najmanje angažovanih država u svetu kada je reč
o suzbijanju upotrebe dopinga u sportu.26 Svojim krivičnim zakonom SAD
sankcionišu isključivo proizvodnju i prodaju onih doping sredstava koja se
mogu smatrati narkoticima, dok na proizvodnju i prodaju raznovrsnih farmaceutskih proizvoda koji se koriste u svrhu dopinga u sportu, primenjuju
opšti režim uslova za proizvodnju, prodaju i upotrebu lekova i drugih srodnih proizvoda. Razlog za takav pristup, koji podrazumeva nemešanje države
u način na koji sportske organizacije SAD-a suzbijaju doping, u najvećoj meri je nasleđe iz vremena ,,hladnog’’ rata, kada je bilo najvažnije osvojiti veći
broj olimpijskih medalja od država tzv. Sovjetskog bloka, pa makar i po cenu
ugrožavanja zdravlja sportista upotrebom doping sredstava. Drugi razlog je
izuzetno visok stepen komercijalizacije profesionalnog sporta u SAD-u. Kao
primer može da posluži Nacionalna hokejaška liga (NHL) čiji igrači već godinama imaju najbolje rezultate u svetu, zarađuju ogromne sume novca, ali iz25 USADA History, nalazi se na veb-stranici: http://www.usantidoping.org/who/history.html
26 D.Šuput, Sankcionisanje dopinga u sportu, Orion art, Beograd, 2007, str. 45.
362
MR DEJAN ŠUPUT
begavaju nastupe na Zimskim olimpijskim igrama, zbog toga što su svesni da
bi po propisima MOK-a, ili po propisima neke od država domaćina igara, bili optuženi za kršenje pravila o zabrani upotrebe dopinga27. Pravila profesionalnih sportskih liga SAD-a mnogo su blaža u sankcionisanju korišćenja dopinga, nego što je slučaj sa pravilima predviđenim dokumentima međunarodnih sportskih organizacija i zakonima evropskih država, te stoga i ne čudi
mogućnost ugovaranja upotrebe pojedinih doping sredstava kao dozvoljenih
u pojedinim profesionalnim sportskim ligama SAD-a.
Kada je reč o sadržini kolektivnih ugovora i pitanju dopinga, ti ugovori
osim liste zabranjenih doping sredstava o kojoj se vode pregovori, sadrže i odredbe o načinu testiranja igrača na prisustvo doping sredstava u telu i listu doping prekršaja i sankcija za njihove izvršioce.
Na osnovu okvira koje postavi kolektivni ugovor za određeni sport, tj. za
određenu profesionalnu ligu, agenti koji zastupaju igrače vode pregovore o sadržini pojedinačnog ugovora o radu za konkretnog sportistu-igrača. Agenti
koji zastupaju igrače licenciraju se od strane odgovarajućih udruženja sportista i sindikata.
3. Sistem pravnih normi koje uređuju zabranu kartela
i monopolskog ponašanja povezanog sa sportom
U oblasti profesionalnog sporta i profesionalnih sportskih liga SAD-a, ne
postoji sistem takmičenja u kome je moguće da na osnovu ostvarenih sportskih rezultata, pojedini klub napreduje u viši rang takmičenja, ili da na osnovu loših rezultata klub izgubi mesto u nekoj ligi i padne na niži nivo takmi27
Najbolji primer za to predstavljale su najave hokejaša Nacionalne hokejaške lige, saopštavane tokom 2005. godine, da neće učestvovati na Zimskim olimpijskim igrama koje su
zakazane, a potom i održane u Torinu u februaru 2006. godine. Pošto je Italija država sa najstrožim režimom sankcija za upotrebu dopinga u sportu, koja je Zakonom o borbi protiv dopinga predvidela mogućnost izricanja zatvorskih kazni korisnicima nedozvoljenih doping
sredstava, hokejaši američke Nacionalne hokejaške lige bili su svesni činjenice da neće postići vrhunske rezultate na tom takmičenju bez upotrebe zabranjenih doping sredstava, te nisu
želeli da rizikuju odlazak u zatvor, pa su tokom meseci koji su neposredno prethodili Zimskim olimpijskim igrama masovno otkazivali učešće na tim igrama. Čak i da je MOK, kao
što su to zahtevale neke države predvođene SAD-om, do početka Zimskih olimpijskih igara
u Torinu postigao dogovor sa Italijom da se primena normi koje predviđaju izricanje zatvorskih sankcija suspenduje za vreme održavanja Zimskih olimpijskih igara, američki hokejaši
verovatno ne bi učestvovali, pošto olimpijska pravila i Svetski Antidoping pravilnik predviđaju da se dopingovani sportisti udaljavaju sa sportskih takmičenja. Iako izricanje takvih disciplinskih sankcija ne bi imalo uticaja na njihove nastupe u NHL-u, to bi doprinelo opadanju popularnosti hokejaša NHL-a, te iz tog razloga oni nisu želeli da se izlažu eventualnom
riziku da budu uhvaćeni u prekršaju i moralno osuđeni od svetske sportske javnosti.
363
čenja. Takav sistem takmičenja i sportskih liga svojstven je Evropi i Aziji, dok
u Sjedinjenim Američkim Državama glavne sportske lige funkcionišu kao
udružene franšize profesionalnih sportskih klubova.
U profersionalnim sportskim ligama SAD-a, svake godine se takmiče isti
klubovi, bez obzira na rezultat ostvaren u prethodnoj takmičarskoj sezoni,
osim ako se sedište nekog kluba ne preseli u drugi grad, ili ako sam klub ne
odluči da pređe u neku drugu ligu pod uslovima koji postoje za prelazak u režim druge franšize određenog takmičenja. Takva situacija stvorila je specifične tržišne odnose između sportskih klubova, liga u kojima učestvuju klubovi
i igrača koje klubovi angažuju. Zbog toga je tokom niza godina postojala
ustaljena praksa da se u ugovorima o angažovanju profesionalnih sportista,
koji predstavljaju svojevrsne ugovore o radu koje zaključuju sportista i njegov
klub kao poslodavac, ugovaraju klauzule u skladu sa kojima se sportisti sprečavaju da po svojoj slobodnoj volji, i bez odluke uprave kluba, napuste svoj
klub i pređu da igraju, tj. rade u drugom klubu. Još pre pedesetak godina
ustalila se sudska praksa da sudovi SAD-a ne poništavaju tzv. ograničavajuće
klauzule iz ugovora o angažovanju profesionalnih sportista, pošto je zauzet
pravni stav da profesionalne sportske lige nisu učesnici u unutrašnjim i spoljnotrgovinskim odnosima, te da se iz tog razloga na njihov rad ne primenjuju propisi koji zabranjuju i sankcionišu kartele – trustove. Još daleke 1922.
godine Vrhovni sud SAD-a odlučivao je u sporu broj 259 U.S. 200 koji je vođen između Federalnog bejzbol kluba i Nacionalne lige. Sud je tom prilikom
doneo odluku da se na rad i postupanje Glavne bejzbol lige28 ne primenjuju
odredbe zakona koji se zove Sherman Antitrust Act, a koji uređuje zabranu i
sankcionisanje kartela i monopolskog ponašanja.29 Takođe, u nekim drugim
slučajevima, koji se nisu ticali radno-pravnih sporova, sudovi SAD-a zauzeli
su identičan pravni stav, kada je reč o primeni antimonopolskog zakonodavstva na rad i poslovanje profesionalnih sportskih liga i klubova.
Prekretnicu za formiranje konzistentne sudske prakse je predstavljao
spor iz 1915. godine koji je usledio posle raspada i nestanka Federalne bejzbol
lige do kojeg je došlo iste godine. Po raspadu Federalne bejzbol lige, većina
vlasnika klubova koji su se takmičili u toj ligi dobila je priliku da proda svoje
klubove, što je dovelo do toga da su vlasnici iz Glavne bejzbol lige, putem otkupa ostvarili kontrolu nad klubovima bivše Federalne bejzbol lige. Osim toga, nekim vlasnicima bejzbol klubova iz nekadašnje Federalne lige omoguće28
Reč je o Major League Baseball (MLB).
Federal Baseball Club v. National League, nalazi se na veb-stranici: http://en.wikipedia.org/wiki/Federal_Baseball_Club_v._National_League.
29
364
MR DEJAN ŠUPUT
no je da kupe neki od klubova iz Glavne bejzbol lige, te da na taj način nastave svoju delatnost. To se, na primer, desilo u slučaju vlasnika ekipe Sent Luis.
Ta ekipa takmičila se u raspuštenoj Federalnoj ligi, a po raspuštanju, vlasniku
ekipe je bilo omogućeno da kupi ekipu Sent Luis Braunsi i da na taj način nastavi takmičenje u Glavnoj bejzbol ligi. Takva mogućnost kupovanja druge
ekipe nije bila dozvoljena vlasniku kluba Baltimor Terapins koji je takođe nastupao u rasformiranoj Federalnoj ligi, te je on tužio Nacionalnu bejzbol ligu,
Američku bejzbol ligu i Glavnu bejzbol ligu, kao i nekoliko rukovodilaca tih
liga, za stvaranje dogovora kojim monopolizuju rad i funkcionisanje bejzbol
takmičenja u SAD, time što su preduzeli poslovne korake i dogovore koji su
vodili raspadu Federalne bejzbol lige. Prvostepeni sud doneo je odluku da su
svi tuženi odgovorni za izazivanje štete u iznosu od 240.00030 dolara, postupanjem koje je suprotno odredbama zakona koji se zove Sherman Antitrust
Act, a koji uređuje zabranu i sankcionisanje kartela i monopolskog ponašanja.
Međutim, uložena je žalba na tu presudu, a žalbeni sud zauzeo je stav da je
bejzbol izuzet od primene propisa koji uređuju zabranu trustova i monopola. Potom je došlo do ponovne žalbe, te je slučaj stigao do Vrhovnog suda
SAD-a, koji je potvrdio stav žalbenog suda da bejzbol ne predstavlja poslovnu delatnost koja se smatra trgovačkom delatnošću i da se na tu oblast ne primenjuje Sherman Antitrust Act. Takav stav suda izgradio je čvrstu sudsku
praksu koja je potvrđena kasnijim presudama u slučajevima Tulson protiv
Nju Jork Jenkija broj predmeta 346 U.S. 356 iz 1952. godine i Flud protiv Kluna broj predmeta 407 U.S. 258 iz 1972. godine.
4. Sistem pravnih normi koje uređuju krivičnu, prekršajnu
i disciplinsku odgovornost sportista za deliktna ponašanja
koja proističu iz sportskih aktivnosti
Iako sportsko pravo u SAD-u ima dugogodišnju tradiciju, pitanja koja se
odnose na krivičnu, prekršajnu i disciplinsku odgovornost sportista za deliktna ponašanja koja proističu iz sportskih aktivnosti, do pre dvadesetak godina
nisu bila čest predmet razmatranja naučnika koji se bave sportskim pravom i
sportskim odnosima.
Jedan od prvih slučajeva u praksi sudova SAD-a, koji se tiče uspostavljanja krivične i prekršajne odgovornosti za povrede prouzrokovane na sportskim priredbama, bio je slučaj iz Ilinoisa koji se pojavio pred sudom 1975. godine, a povodom koga je sud zauzeo stanovište da sportisti mogu da budu
30 Iznos od 240.000 dolara iz tog doba, ekvivalentan je današnjem iznosu od 2,8 milio-
na dolara.
365
krivično odgovorni za nanošenje telesnih povreda svom protivniku tokom
takmičenja, ako postupaju sa namerom da nekome nanesu povredu tokom
sportske igre, ili ako nanesu telesnu povredu protivniku iz nehata, pod uslovom da su tokom takmičenja postupali bezobzirno i izuzetno nepažljivo. Međutim, utvrđivanje krivične, prekršajne ili disciplinske odgovornosti sportiste
za nehatno nanošenje povreda protivniku u kontaktnim sportovima je izuzetno složeno pitanje, pošto su povrede tokom takvih sportskih aktivnosti
uobičajene i očekivane, a eventualna odgovornost moguća jedino ako postupak sportiste prevaziđe određeni standardni intenzitet primene fizičke sile
koji pojedina sportska disciplina pretpostavlja, ili prouzrokovanje povrede
bude u nesaglasnosti sa pretpostavljenim i uobičajenim nivoom rizika od bavljenja konkretnom sportskom aktivnošću.
Osim odgovornosti za povredu nanetu protivničkom igraču, u sudskoj
praksi SAD-a dešavalo se da gledaoci tuže organizatora sportske manifestacije, sportski klub ili sportistu zbog nehatnog nanošenja povreda gledaocu koji je prilikom praćenja takmičenja zadobio telesnu povredu. Sudovi su stali na
stanovište da u takvim slučajevima nema mesta utvrđivanju eventualne krivične ili prekršajne odgovornosti, ali su dosuđivali naknadu štete isključivo u
slučajevima kada se povrede koje su nanošene gledaocima tokom posmatranja sportskog takmičenja, nisu mogle predvideti i podvesti pod razumno
pretpostavljenu meru rizika koju sa sobom povlači odlazak na neku utakmicu. Međutim, i u takvim slučajevima, praksa sudova bila je šarolika. Tako se,
na primer, u velikom broju slučajeva povezanih sa utakmicama hokeja na ledu, postavilo pitanje ko će biti odgovoran za nanošenje telesnih povreda gledaocima koje tokom utakmice pogodi hokejaški pak. Oštećeni su redovno
zahtevali utvrđivanje odgovornosti organizatora utakmica, vlasnika sportskih
klubova, a ponekad i samih igrača. Sudska praksa se prilikom dosuđivanja naknade štete u takvim slučajevima znatno razlikovala, od suda do suda, a donošenje presude o naknadi štete zavisilo je od više faktora. Sudovi koji imaju
sedište u gradovima SAD-a u kojima se hokej igra veoma dugo i u kojima postoji tradicija održavanja hokejaških utakmica, zauzeli su stav da gledaoci odlaskom na hokejašku utakmicu svesno preuzimaju razumnu meru rizika od
povrede koja može biti naneta zalutalim pakom. Organizatori hokejaških
utakmica i sportski klubovi koji učestvuju u takvim utakmicama, lako su se
oslobađali krivice za prouzrokovanu štetu u slučajevima u kojima su na opasnim delovima terena bila istaknuta upozorenja za gledaoce koja su im saopštavala da na tim delovima terena nema zaštitnih ograda i da postoji mogućnost izletanja paka.31 Suprotno tome, sudovi čije je sedište u gradovima u ko31 Z.Milić, Sport i pravna regulativa u sportu, Fakultet sporta i fizičkog vaspitanja Uni-
verziteta u Beogradu, Beograd, 2007, str. 112.
366
MR DEJAN ŠUPUT
jima hokej predstavlja relativno nov sport i u kome ne postoji tradicija održavanja hokejaških utakmica, prihvataju tužbene zahteve za naknadu štete, pošto smatraju da gledaoci imaju pravo na naknadu jer su neiskusni u praćenju
hokejaških utakmica i samim tim nedovoljno upoznati sa opasnostima od neposrednog posmatranja hokejaških duela. U takvim okolnostima, sudovi su
insistirali na tome da gledaoci, usled neiskustva i neobaveštenosti, samim dolaskom na utiakmicu, nisu preuzeli rizik za eventualnu povredu koju im može naneti hokejaški pak izbačen van terena.
Pitanje krivične, prekršajne i disciplinske odgovornosti u vezi sa održavanjem i odvijanjem sportskih aktivnosti, postavlja se i u vezi sa deliktnim ponašanjem sportskih lekara koji rade sa sportistima ili pružaju medicinsku pomoć na sportskim takmičenjima. U skladu sa propisima SAD-a, sportski lekari mogu biti odgovorni za krivično delo nesavesnog lečenja, kao i za eventualne prevare i zloupotrebe službenog položaja koje mogu da učine kada
sportistima izdaju neistinita zdravstvena uverenja, kako bi sportisti koji nisu
zdravi, učestvovali na pojedinom takmičenju.
Zaključak
Sportsko pravo Sjedinjenih Američkih Država odslikava posebnost pravne tradicije i karakteristike sportske kulture američkog društva. Ono se po
svom konceptu i strukturi značajno razlikuje od onoga što u evropskim državama predstavlja sportsko pravo i propise koji ga čine.
Nije reč samo o prostoj različitosti sadržine propisa koji uređuju sportski
sistem i sportske delatnosti u SAD-u u odnosu na evropske države, već je reč
i o različitom poimanju uloge sporta u društvu i državi. Dok evropske zemlje
prevagu daju amaterskom sportu i kroz zakone i podzakonska akta koja uređuju materiju sporta značajnije intervenišu u sportskim odnosima, SAD stavljaju akcenat na sport kao privrednu granu i oblik vršenja tržišnih usluga.
Naravno, ne sme se zanemariti činjenica da SAD posebnu pažnju pridaju sportu kao segmentu sistema obrazovanja i obaveznom elementu obrazovnih programa i da sektorskim propisima iz te oblasti podstiču razvoj amaterskog sporta na nacionalnom nivou. Međutim, u značajnoj meri, regulisanje
školskog i univerzitetskog sporta od strane države i nevladinih opranizacija
koje reprezentuju interes školskog i univerzitetskog sporta, jeste u funkciji
stvaranja uslova za razvoj profesionalnog sporta. Osim toga, prisutni su, ne
manje značajni, posredni efekti primene pravne regulative u oblasti sporta,
koji doprinose da dobro osmišljen i pravno utemeljen sistem školskog i univerzitetskog sporta, pruža dobre uslove za razvoj mladih i stvaranje zdrave i
uspešne nacije.
367
Manji obim državnog intervencionizma u sportskim odnosima, druga je
značajna koncepcijska razlika u odnosu na većinu evropskih država. Posledica takvog pristupa je postojanje izuzetno obimne regulatorne funkcije nevladinog sektora u oblasti sporta, što se jasno vidi iz broja opštih pravnih akata
koje donose i primenjuju sportska udruženja širom SAD-a. Stoga je nemoguće zamisliti i sagledati sportsko pravo SAD-a samo na osnovu sadržine propisa koje donosi država, već je neophodno poznavati i shvatiti osnovna pravna
načela i pravne norme koje svojim unutrašnjim pravnim aktima predviđaju
sportske organizacije kao specifičan vid nevladinih organizacija.
Dejan Šuput MA.
THE USA SPORTS LAW
The development of the modern sports system and its commercial services
creates a need for the establishment of new types of laws and regulations dealing with various legal, economical and ethical issues related with sports. The 20th
century saw significant developments in form and substantial elements of sports
law. The United States of America legal system is one of the most developed legal
systems in the field of sports law. That is due to the fact that sport in the United States represents an important part of the national culture. However, the
sporting culture of the USA is different from that of many other countries.
Within the USA legal system, Sports Law encompasses a multitude areas of
law brought together in unique ways. Issues such as antitrust, contracts and torts
are quite common for all US Federal States and their regulations. Issues like
defamation and privacy rights are also an integral aspect of sports law. Besides
that, US Sports Law can be roughly divided into the areas of amateur, professional and international sports. Because of that, the article is divided into a
number of categories based on particular focus, with some categories further subdivided by area of law or area of the sports field.
It is interesting to mention that there is no single federal government agency
that regulates sports-related activities in the USA. However, there are several
organizations dealing with some aspects of sports and fitness legal issues and the
most important ones are the following: The President’s Council on Physical Fit-
368
MR DEJAN ŠUPUT
ness and Sports, National Collegiate Athletic Association (NCAA), National
Federation of State High School Associations (NFHS), U.S. Olympic Committee, Special Olympics. Besides that, the U.S. Congress has also involved itself in
several aspects of sports, notably gender equity in college athletics, illegal drugs
in professional sports, sports broadcasting and the application of antitrust law to
sports leagues.
Key words: sports law, Law on Sport, sports system, sports organizations,
sports activities.
LITERATURA
1. Code of Federal Regulations nalazi se na veb-stranicama: http://www.deadiversion.usdoj.gov/21cfr/cfr/1300/1300_01.htm i http://www.findlaw.com/01topics/12entertainsport/gov_laws.html. (pristupljeno tokom avgusta 2008. godine).
2. D.Šuput, Sankcionisanje dopinga u sportu, Orion art, Beograd, 2007
3. M.Davinić, Koncepcija upravnog prava Sjedinjenih Američkih Država, Dosije i
Udruženje za javnu upravu Srbije, Beograd, 2004.
4. N.Đurđević, Javne vlasti i sport, Pravni fakultet Univerziteta u Kragujevcu, Kragujevac, 2007.
5. Z.Milić, Sport i pravna regulativa u sportu, Fakultet sporta i fizičkog vaspitanja
Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2007.
369
Dr Zorica Mršević
Institut društvenih nauka, Beograd
PRAVNA REGULATIVA ISTOPOLONIH ZAJEDNICA U
SJEDINJENIM AMERIČKIM DRŽAVAMA1
Važno je shvatiti da insistiranje na jednakim vrednostima i borba protiv diskriminacije ne ugrožava našu slobodu već je samo dopunjuje. Pobede koje je izvojevala
generacija šezdesetih – puna građanska prava žena i
manjina, podrška slobodi pojedinca i zdrava potreba za
osporavanjem autoriteta – učinila je Ameriku boljim
domom za sve njene građane2.
Pažnju javnosti u Srbiji je 2008 privukla odluka Vrhovnog suda Kalifornije
da legalizuje istopolni brak, odjeknuvši gotovo isto tako snažno kao nekada
sredinom šezdesetih Zakon o građanskim pravima. Na njemu se i bazira ideja
jednakih mogućnosti i pravo na odlučivanje o izboru porodičnog života bez
diskriminacije. U uvodnom delu teksta se prezentiraju osnovne postavke
Zakona o građanskim pravima kao i način njegovog donošenja praćenog kontroverzama, konfrontacijama i dubokom podeljenošću mišljenja. Drugi deo
posvećen je počecima pravne borbe za legalizaciju istopolnih zajednica kada je
Vrhovnog suda Havaja odlučio da ograničenje zakonskog braka na osobe različitog pola, ne predstavlja javni interes, jer se time bezrazložno diskriminišu osobe
istog pola koje žele da sklope brak, kao i njihova deca, koja moraju imati sva
prava proizašla iz bračnog statusa njihovih roditelja. Treći deo teksta sadrži čin1
Ovaj tekst je nastao u toku realizacije projekta “Demokratski modeli unapređivanja
društvene kohezije, tolerancije, ljudskih prava i privrednog razvitka u političkim i institucionalnim procesima evropskih integracija u Srbiji» finansiranog od strane Ministarstva za
nauku i tehnologiju Republike Srbije u periodu 2006-2010.
2 Barak Obama: Smelost nade, 2008, Interkomerc, Beograd
370
DR ZORICA MRŠEVIĆ
jenice sadašnje situacije u kojoj su se dve američke države, Kalifornija i Konektiket pridružili Masačusetsu u legalizovanju istopolnog braka, dok se u Njujorku
zastalo na priznavanju istopolnih brakova legalno sklopljenih na strani ali se još
uvek nije došlo do njihove legalizacije u toj državi. Autorka takođe prezentira
rezultate najnovijih istraživanja raznih aspekata istopolnog roditeljstva. Na
kraju se ukazuje na nesumnjivo značajan demografski potencijal tog oblika
porodične zajednice.
Ključne reči: Zakon o građanskim pravima, legalizacija istipolnog braka,
Kalifornija, Konektiket, Njujork, Masačusssets, demografski potencjal istopolnih
porodica
***
Početak: Zakon o građanskim pravima iz 1964 god3 je bio značajan
zakonski propis u SAD-u kojim je zabranjena segragacija u školama SAD-a i
na javnim mestima. U početku je zamišljen da bi se pomoglo
Afroamerikancima a potom je, pre usvajanja, izmenjen i dopunjen da bi se
zaštitile žene u sudovima, i izričito je po prvi put uključivao belce. Na osnovu
njega je takođe oformljena Komisija za jednake mogućnosti zapošljavanja.
Njegovi efekti su bili dalekosežni i imali su dugoročan učinak u čitavoj zemlji.
Njime se zabranila diskriminacija u javnim ustanovama, u vladi, u oblasti
zapošljavanja. Taj zakon je takođe obesnažio Jim Crow-e zakone u južnom
delu SAD-a. Postalo je nezakonito prisiljavati ljude da vrše rasnu segregaciju
u školama, kao i u oblastima stanovanja ili najma radne snage. Ovlašćenja
data za stavljanje ovog predloga zakona na snagu su u početku bila mala, ali
su ona tokom narednih godina bila dopunjena. John F. Kennedy se 11. juna
1963 god. obratio naciji u vezi građanskih prava. U tom svom govoru on je
zatražio zakon kojim se “svim Amerikancima daje pravo da budu usluživani
u objektima koji su otvoreni za javnost – hotelima, restoranima, pozorištima,
maloprodajnim objektima i sličnim ustanovama, a zatražio je takođe “veću
zaštitu prava na glasanje”. Zatim je, 19. juna, predlog zakona poslao Kongresu. Kenedijev predlog Zakona o građanskim pravima je podržavao Zakon o
građanskim pravima iz 1875 god. i uključivao je, pored ostalih odredbi, i
odredbe kojima se zabranjuje diskriminacija u državnom smeštaju i
omogućava državnom tužiocu SAD-a da tuži državne vlade koje imaju segregacione školske sisteme.
3
88-352, 78 241, 2.juli 1964 god)
PRAVNA REGULATIVA ISTOPOLONIH ZAJEDNICA U SJEDINJENIM AMERIČKIM DRŽAVAMA
371
Usvajanje u Predstavničkom domu
Ovaj predlog zakona je poslat u Predstavnički dom i dat je na razmatranje Odboru za sudstvo Predstavničkog doma, kojim je predsedavao Emmanuel
Celler. Nakon niza rasprava o predlogu zakona, Celler-ov odbor je znatno
poboljšao ovaj zakon tako što mu je dodao odredbe o zabrani rasne diskriminacije u oblasti zapošljavanja. Predlog zakona je izašao iz Odbora za sudstvo
novembra 1963 god, ali je potom upućen na razmatranje Odboru za pravila,
čiji je predsedavajući, Howard W. Smith, koji je demokrata iz Virdžinije, naznačio da ne namerava da ga ikada usvoji.
U to vreme je izvršen atentat na predsednika Kennedy-a. Novi predsednik, Lyndon Johnson, je iskoristio svoje iskustvo u parlamentarnoj politici i
pošto je postao predsednik, na govornici je podržao ovaj predlog zakona.
Zbog Smith-ovog odugovlačenja predloga zakona u Odboru za pravila, Celler
je podneo zahtev da se ovaj odbor razreši zadatka vezanog za predlog zakona.
Samo kad većina članova potpiše zahtev za razrešenje, predlog zakona može
direktno da stigne na govornicu Predstavničkog doma, bez prethodnog razmatranja od strane onih koji ga podržavaju. U početku je Johnson imao
poteškoća oko prikupljanja potrebnih potpisa jer je mnogo članova kongresa
koji su podržavali ovaj predlog zakona bilo oprezno u vezi sa kršenjem postupka koji se odnosi na zahtev za razrešenje. U vreme prekida rada Predstavničkog doma u zimu 1963 god, još uvek je nedostajalo 50 potpisa.
Međutim, nakon isteka prekida rada u zimu 1963 god, stvari su se
preokrenule nabolje. Javno zalaganje predsednika za ovaj zakon je dovelo do
promene mišljenja u okruzima kongresmena, i ubrzo je postalo očigledno da
će zahtev za razrešenje dobiti potrebne potpise. Da bi sprečio umanjenje
uspeha zahteva za razrešenje, predsedavajući Smith je dozvolio da predlog
zakona prođe kroz Odbor za pravila. O ovom predlogu zakona se glasalo u
Predstavničkom domu 10. februara 1964 god, i on je usvojen na osnovu 290
glasova za i 130 glasova protiv, a zatim je poslat Senatu.
Usvajanje u Senatu4
Johnson je želeo da se ovaj predlog zakona usvoji što je moguće pre, pa je
obezbedio njegovo brzo razmatranje u Senatu. U normalnim okolnosima,
ovaj predlog zakona bi bio upućen na razmatranje Senatovom Odboru za
sudstvo, kojim predsedava James O.Eastland iz Misisipija. Da se Eastland
4 Sastavni delovi tog Zakona, kao njegovi osnovni elementi, nalaze se u Dodatku na
kraju ovog teksta.
372
DR ZORICA MRŠEVIĆ
starao o predlogu zakona, bilo bi nemoguće da on ikada dospe do govornice
u Senatu. Lider većine u Senatu Mike Mansfield je upotrebio novi pristup
problemu da bi sprečio podnošenje predloga zakona na rešavanje Odboru za
sudstvo. Nedugo nakon toga, predlog zakona je prošao kroz Senat sa 73 glasa
za i 27 glasova protiv, a zatim je brzo prošao kroz Odbor za debate Senata, koji
je usvojio senatsku verziju predloga zakona. Predlog zakona sa debate je
prošao kroz oba kongresna doma, i predsednik Johnson ga je svojim potpisom pretočio u zakon 2. jula 1964 god. Priča se da je nakon spuštanja penkala
na sto, Johnson rekao jednom svom pomoćniku “Izgubili smo Jug za naredni naraštaj.”
Ženska prava
Zabranu diskriminacije na osnovu pola je dodao Howard W.Smith, moćan
demokrata iz Virdžinije, koji je bio predsedavajući Senatovog Odbora za
pravila i koji se oštro suprostavljao Zakonu o građanskim pravima. Dodavanje “pola” Dokumentu VII se obično opisuje kao ciničan pokušaj podrivanja
predloga zakona putem ubacivanja nepoželjnih izmena i dopuna. Kasnije je
jedan član Predstavničkog doma, Carl Elliott iz Alabame, tvrdio da “Smitha nije bilo briga za ženska prava… on je pokušavao da smanji broj glasova
zato što je uvek postojalo tvrdo jezgro muškaraca koje ne odobrava ženska
prava,” a u kongresnim beleškama je zapisano da je Smith bio pozdravljen
smehom kad je uveo izmene i dopune. Stoga je, kako je William Rehnquist
objasnio u predmetu Meritor štedionice protiv Vinson-a, “Zabrana diskriminacij na osnovu pola u poslednjem trenutku uključena u Dokumenat VII i to
na govorničkom podijumu Predstavničkog doma … predlog zakona sa izmenama i dopunama je brzo usvojen, tako da nam je ostalo malo pravnog istorijata koji bi nas vodio u tumačenju zabrane diskriminacije na osnovu “pola”
iz ovog zakona (477 U.S. 57, 63-64).
Put ka zakonskom priznanju braka osoba istog
pola - havajska sudska odluka5
Gotovo tri decenije posle počela je i danas se u Americi vodi borba protiv jedne druge vrste diskriminacije, one na osnovu seksualne orijentacije, kao
i za postizanje ravnopravnosti istopolno orijentisanih lica pred zakonom. Na
Havajima su 1990 tri homoseksualna para započela neizvesnu kampanju da
im se priznaju sve privilegije i zakonski status koji proizilazi iz sklopljenog
5
Dr Zorica Mršević, Registrovano partnerstvo osoba istog pola, Arhiv za pravne i
društvene nauke, vol. 53, 4:608-626.
373
braka. Havajci su dakle išli na maksimalnu varijantu, na traženje svih građanskih i imovinskih statusa, plus pravo na roditeljstvo, i opštost važenja. Ta
havajska odluka u Sjedinjenim Državama takođe predstavlja “test” odluku6
kada su u pitanju dodeljivanje starateljstva dece i dodeljivanje prava posećivanja dece prilikom razvoda, i to homoseksualnim partnerima razvedenim
od prethodnih, heteroseksualnih bračnih drugova.
Prvi Okružni sud u Honoluluu na Havajima je 3. decembra 1996. presudio je slučaju Boer protiv Mike (Baehr VS. Miike). Tužitelji u postupku su tri
istopolna para7, a tuženi je direktor Ministarstva za zdravlje Havaja8. Tužitelji
su 17. decembra 1990. zatražili od havajskog Ministarstva za zdravlje,
nadležnog za izdavanje bračnih dozvola, dozvolu za sklapanje braka. Odbijeni
su, jer su istopolni parovi (dva ženska i jedan muški par), uz obrazloženje da
se sklapanje brakova između istopolnih osoba protivi suštinskim javnim
interesima koje država Havaji, zastupana od strane toga ministarstva, mora
da štiti. Navedeni su sledeći javni interesi: 1. država ima obavezu i interes da
zaštiti zdravlje i dobrobit dece i drugih osoba; 2. javni je interes da se podrži
začeće i rađanje dece u okvirima tradicionalnog braka; 3. javni je interes
države Havaji da se obezbedi priznanje havajskog braka u drugim državama;
4. javni je interes države da zaštiti državne finansije od mogućih (ne)predvidljivih posledica priznanja mogućnosti sklapanja istopolnog braka; 5. javni
je interes države da zaštiti građanska prava i slobode svojih građana od
razumno predvidivih posledica priznavanja istopolnog braka, među kojima
su se najčešće pominjali mogućnost porasta prostitucije, poligamije, incesta i
pornografije.
Usledio je višegodišnji, komplikovani proces koji se sastojao od različitih
proceduralnih postupaka, nekih 15 različitih obraćanja, žalbi, odbijanja,
poništavanja, i sl. Najvažnije je da je Vrhovni sud Havaja 15. jula oglasio
mirovanje slučaja dok se ne reše drugi paralelni sudski postupci vođeni
povodom pojave raznih diskriminacija homoseksualaca. Međutim, postupak
je pokrenut iz mirovanja kada je postalo jasno da svi ti sporedni sudski postupci istovremeno vođeni na Havajima zapravo zavise od odluke u ovom
slučaju, koji je tako postao tzv. “test” slučaj i pre donošenja presude.
6
12. U precendentnim pravnim sistemima, budući slični slučajevi se baziraju na
zakonima, ali i “test” odlukama.
7 13. Ninia Baehr & Genora Dancel; Tammy Rodriguea & Antoinett Pregil; Pat Lagon
& Joseph Melillo
8 14. Lawrence Miike
374
DR ZORICA MRŠEVIĆ
Odluka Vrhovnog suda Havaja
Brak je pravni status regulisan od strane države koji daje određena prava
i povlastice. Ministarstvo zdravlja na Havajima ima isključivo pravo da izdaje dozvole zainteresovanim za sklapanje braka. Sud je konstatovao da to što je
zakonski brak bio ograničen na osobe različitog pola, ne predstavlja javni
interes, jer se time bezrazložno diskriminišu osobe istog pola koje žele da
sklope brak, kao i njihova deca, koja moraju imati sva prava proizašla iz
bračnog statusa njihovih roditelja.
Odbrana nije obezbedila dovoljno dokaza da će državne finansije biti bilo
kako ugrožene. Odbrana takođe nije pružila dovoljno dokaza da je pravni
značaj institucije tradicionalnog heteroseksualnog braka takav da bi postojala
nužna potreba da se po cenu diskriminisanja mnogih odraslih ljudi zbog njihove seksualne orijentacije, kao i njihove dece, održi samo taj oblik zakonito
regulisanog braka. Nepobitno je utvrđeno međutim da postoji javni interes
zaštite dobrobiti dece i porodice, kao i da bi omogućavanje istopolnim ljudima da sklapaju zakonite brakove doprinelo postizanju upravo tih ciljeva.
Argument da će legalizacija braka istopolnih ljudi dovesti do legalizacije
(širenja) prostitucije, poligamije i incesta je prosto gomila predrasuda koje na
sudu ni na koji način nisu ni dokazivane. Odbrana takođe nije dokazala da će
dozvola sklapanja istopolnih brakova ugroziti međunarodno priznanje tradicionalnog braka sklopljenog na Havajima, niti bilo koji drugi važan javni ili
državni interes.
Konačna sudska odluka bila je da dosadašnje zakonsko omogućavanje
braka isključivo osobama različitog pola predstavlja neustavno kršenje prava
svih ljudi na jednaku pravnu zaštitu i pravni status, i da se ista mogućnost
zakonski regulisane životne zajednice priznaje i osobama istog pola.
Promene u savremenom američkom porodičnom životu9
Roditeljsko pravo je očigledno najspornije pitanje kod zakonskog regulisanja zajednice homoseksualaca. Naime, kao kontraargumenti za zakonsko
omogućavanje homoseksualcima da sklapaju brakove ili slične zakonski regulisane zajednice, navodi se obično da oni ne mogu da imaju zajedničku decu
(koja su po mnogima jedina ili bar glavna svrha braka). Ova linija argumentacije pretpostavlja uverenje da oni, i u slučaju da su biološki roditelji, ma
kako da je do začeća došlo, ne bi smeli da imaju starateljstvo nad svojom
9
Dr Zorica Mršević, Registrovano partnerstvo kao neophodna civilna opcija i deo
feminističke agende, Ženske Studije, Beograd, vol. 3, 7:193-210.
375
decom jer zbog svoje seksualne orijentacije navodno ne mogu da budu adekvatni roditelji, pa je za decu navodno vaspitno nepodobno da odrastaju u
takvim “nenormalnim” uslovima. Zbog toga su na havajskom sudu izneti
podaci o situaciji u američkom porodičnom životu. Iako se odnose na drugu
zemlju, oni predstavljaju ilustraciju argumenata koji su generalni i univerzalni, i koji su primenljivi svuda gde se vodi debata o zakonskoj regulativi životnih zajednica homoseksualnih parova.
Tako je rečeno da je za poslednjih 20 godina stopa brakova značajno
opala među američkim građanima; u poslednjih 20 godina srednja godina
stupanja u brak žena je znatno porasla; za poslednjih trideset godina godišnja stopa razvoda je porasla; za poslednjih 8 godina porastao je broj mlađih
odraslih osoba koje žive zajedno nevenčane; u toku poslednjih 20 godina
stopa rađanja među ženama je opala; za poslednjih 20 godina rađanje dece
izvan braka je poraslo proporcionalno među ženama svih rasa u Americi; za
poslednjih 30 godina dramatično je porastao procenat zaposlenih majki dece
mlađe od 6 godina.
Usled svega toga, danas deca žive u znatno drugačijim uslovima nego što
je to slučaj bio u prošlosti. Najčešća je pojava jednoroditeljskih porodica, tako
da sve više dece živi u porodici samo sa jednim roditeljem ili sa majkom koja
se nikada nije venčavala. Deca takođe često žive u novim porodicama svojih
roditelja ponovo venčanih sa drugim partnerima, a deca sve češće žive sa oba
svoja prirodna roditelja koji se nikada nisu venčavali. Od desetoro američke
dece, 6 ipak živi u porodicama sastavljenim od njihovih prirodnih, venčanih
roditelja, a 4 u drugim kombinacijama, uključujući i porodice sastavljene od
nevenčanih prirodnih roditelja, kao i onih u čiji sastav ulaze i neki drugi srodnici, najčešće babe, dede, tetke, ujaci i sl., a takođe i osobe koje nisu u krvnom
srodstvu. I na Havajima se deca podižu od strane svojih prirodnih roditelja,
maćeha i očuha, baba i deda, tetki i ujaka, roditelja koji su ih usvojili, kao i od
strane tzv. “hanai” roditelja (u hranjeničkim zajednicama), ali i od strane
homoseksualnih i lezbejskih roditelja. Takođe, postoje i mnoge porodice koje
nemaju decu.
S druge strane, česte su osobe koje se venčavaju bez želje da imaju decu
ili se venčavaju iako su biološki nesposobni da imaju decu. Ta nemogućnost
ili odsustvo želje da imaju decu uopšte ne umanjuje pravnu legitimnost njihove volje da stupe u brak. Ni jednoj odrasloj osobi ne može da se zabrani
sklapanje braka samo zato što ne može ili ne želi da ima decu.
Raznim stručnim nalazima i rezultatima istraživanja na sudu je
dokazano:
376
DR ZORICA MRŠEVIĆ
1. Da seksualna orijentacija roditelja ne predstavlja okolnost koja takve
ljudi apriori diskvalifikuje da budu dobri, uspešni, odgovorni i odgovarajući
roditelji, puni adekvatne roditeljske topline i ljubavi;
2. Homoseksualni i lezbejski roditelji kao i istopolni parovi imaju sve
uslove da uzgajaju decu koja su srećna, zdrava i prilagođena.
3. Homoseksualni muškarci i lezbejke, kao i istopolni parovi, treba da
imaju dozvolu da usvajaju decu, uzimaju ih u hranjeništvo, i da ih neguju i
uzgajaju kao zdravu decu, jer je dokazano da su u stanju da im obezbede
potrebnu negu; oni su isto tako u stanju da budu odgovarajući roditelji kao i
parovi sastavljeni od ljudi različitog pola10.
Nije dokazano da će bilo kakve značajnije razlike u odgajanju dece
proizaći kao rezultat činjenice da su ih odgajali roditelji istog pola, a ne
roditelji različitog pola.
Razlozi zbog kojih se ljudi venčavaju i žive
u bračnim zajednicama kao obrazloženje potrebe
homoseksualaca za sklapanjem braka
Ljudi sklapaju brak radi rađanja i podizanja dece, ali i zbog stabilnosti i
posvećenosti uzajamnoj, emotivnoj bliskosti, intime i monogamnosti,
uspostavljanja okvira za dugotrajni odnos, ličnog značaja, priznanja od društva, određene pravne i ekonomske zaštite, i povlastica i uzajamnosti prava i
obaveza. U našoj kulturi je široko rasprostranjena težnja za intimnošću i sigurnošću koju donosi stabilan zajednički život tako da se još navodi i da se
ljudi venčavaju iz prostog razloga što žele da žive u zajednici, žele ljubav, poverenje, da sa nekim dele sve svoje životne radosti i nevolje, da žive, rade i da
se vole zajedno. Normalna je pojava, dakle, da se ljudi venčavaju iz svih tih
razloga, a ne samo i jedino iz želje da imaju decu. Na Havajima kao i drugde,
homoseksualne osobe imaju te iste razloge zbog koji žele pravo da stupe u
brak.
U poređenju sa bračnim parovima, tri kategorije zajednica okarakterisane su visokom nestabilnošću, tj. kratkotrajnošću veza, a to su veze
homoseksualaca (muškaraca), lezbejki kao i vanbračne heteroseksualne veze.
Rezultati istraživanja govore takođe i da su zajednice istopolnih parova
posebno nestabilnije i kratkotrajnije od brakova raznopolnih ljudi. Treba
međutim imati u vidu da venčani parovi imaju na raspolaganju razne privilegije, društveno priznanje i druge prednosti koje ih duže zadržavaju zajedno,
10
15. Same-sex Marriage – A Fair Rulling, Ms. March, vol. VII, no. 5. str 17.
377
što nije slučaj sa ostalim tipovima parova. Homoseksualni parovi nemaju
zakonsku mogućnost da ostvare sve te prednosti i društvene povlastice
omogućene heteroseksualnim parovima, što sigurno više doprinosi
povećanoj nestabilnosti od samog karaktera odnosa.
Od osamdesetih godina uočene su promene u društvu – posebno pojava
AIDS-a – koje su doprinele povećanoj monogamnosti i atraktivnosti življenja u stabilnoj vezi. Rezultati nedavno sprovedenih anketa jasno pokazuju da
homoseksualne osobe oba pola kao i heteroseksualne osobe oba pola, pođednako žele da se venčaju, i da u obimu rasprostranjenosti te želje nema razlike.
Rezultati istraživanja takođe ukazuju da istopolni parovi imaju, i mogu da
ostvare uspešnu, uzajamno posvećenu vezu, punu ljubavi i uvažavanja.
Živeti sa dve mame i dve tate – deca istopolnih parova
- Problemi sa odgajanjem dece u netradicionalnim
i nepotpunim porodicama
Istraživanja dokazuju da samostalni roditelj, roditelji usvojenog detata,
lezbejske majke i homoseksualni očevi, kao i istopolni parovi mogu da stvore
porodičnu atmosferu i odgaje zdravu i dobro prilagođenu decu. Ipak, istraživanja ukazuju da deca u jednoroditeljskim porodicama češće pate zbog siromaštva i ekonomskih teškoća raznih vrsta11, da je veća mogućnost slabog
uspeha u školi, problema u ponašanju, i povećana pojava vanbračne trudnoće
kod tinejdžerki.
Deca koja su rođena veštačkim osemenjavanjem rastu i razvijaju se normalno; seksualna orijentacija roditelja nije faktor koji utiče na dobrobit dece
ili njihovu kasniju prilagođenost. Bez obzira na seksualnu orijentaciju roditelja deca koja rastu u harmoničnoj porodičnoj sredini imaju prihvatljivo ponašanje. Biološka veza između roditelja i dece nije od suštinskog značaja za
zdravlje dece. Kvalitet roditeljstva je mnogo značajniji faktor od same činjenice biološke veze.
Zajednica istopolnih roditelja je najsličnija zajednici u kojoj se nalazi
jedan biološki roditelj deteta dok je drugi očuh ili maćeha, ili pak detetova
tetka/ujak. To su porodične zajednice koje su se dokazale u praksi kao stabilne
i za dečji razvitak potpuno adekvatne. Zbog toga ih treba omogućiti i istopolnim partnerima, jer pružaju deci kompletniju porodicu od jednoroditeljskih
porodica.
11
16. Julia Penelope edit: Out of the class closet, Dykes of poverty: Coming Home,
The Crossing Press & Freedom, Los Angeles 1994, str 161–171.
378
DR ZORICA MRŠEVIĆ
Naravno, istraživanja dokazuju i da se deca koja odrastaju sa dvoje
istopolnih roditelja suočavaju u svom razvitku sa “fazom teškoća” kada se ne
slažu sa činjenicom da je njihova prodica različita od većine ostalih porodica
oko njih. Tu postoji i dosta bola, ali to je sve deo procesa odrastanja, kroz koji
prolaze i deca koja odrastaju u tradicionalnim porodicama (faza kada deca
negiraju roditelje). Deca odgajana u homoseksualnom paru odrastaju
ojačana za to iskustvo drugosti, vrednovanja različitosti, koju inače svi postepeno uče kroz život. Istopolni parovi tradicionalne polne uloge i odnose obogaćuju pružajući model koji se naziva “child’s gender flexibility”.
Seksualna orijentacija roditelja nije sama po sebi nikakav dokaz navodne
nesposobnosti da se bude roditelj. Lezbejke i homoseksualci, kao pojedinci i
kao parovi, sposobni su i podobni da budu roditelji puni ljubavi, kao i heteroseksualni ljudi. Vođenje računa o unapređivanju interesa i razvitku dece,
ne daje razloga da se istopolnim parovima uskrati dozvola da se venčaju.
Dobrobit dece ili šta je deci potrebno
Seksualna orijentacija sama po sebi ne diskvalifikuje nikoga kao uspešnog
roditelja punog ljubavi prema svojoj deci. Ali, odnos roditelja je važan model za
učenje, i za decu je važno da imaju kao uzor roditelje različitog pola, tako da se
kao problem javlja ono što bi se moglo nazvati “preobilje informacija o jednom
polu, a nedostatak o drugom”. Iako to jeste problem, on je svakako mnogo
manji od porodičnog nasilja, ili stalnih porodičnih problema druge vrste (alkoholizam, zavisnost od droga ili kriminalitet jednog ili oba roditelja, npr.).
Ono što je deci potrebno da odrastaju kao srećna, zdrava i prilagođena jeste
najpre porodični život bez stresa. Istraživanja dokazuju da je za dečji razvitak od
najvećeg mogućeg značaja da odrastaju u porodičnoj atmosferi sa minimumom
svađa, maksimalnom negom, maksimalnom podrškom, kao i veoma jakom i
bliskom vezom između dece i roditelja. Homoseksualni roditelji u stanju su da
obezbede toplu atmosferu prožetu ljubavlju. Ono što obezbeđuje porodičnu
strukturu nije, dakle, isključivo biološka veza između roditelja i dece, već negovateljski odnos između roditelja i dece. Deca rođena, začeta veštačkim osemenjavanjem, ili usvojena od istopolnih parova, nisu u situaciji povećanog rizika od
problema u ponašanju i psihi. Istraživanja jasno ukazuju da nema nikakvih
dokaza da bi samo jedna vrsta roditeljstva mogla da bude tako dominantno
savršena da isključuje sve ostale oblike nebiološkog roditeljstva, kao što je usvojenje, roditeljstvo očuha i maćeha, hranjeništvo i roditeljstvo lezbejki i homoseksualaca.
Prema rezultatima tri studije vođene u Sjedinjenim Državama, Britaniji i
Holandiji12, deca rođena u lezbejskim parovima, bez obzira da li su začeta
379
“prirodno” ili veštačkom insemenacijom, zdrava su i dobro prilagođena. Standardni psihološki testovi ne pokazuju nikakve razlike između dece heteroseksualnih i lezbejskih parova, a takođe se nikakava razlika ne uočava između dece
začete “prirodno” i veštačkim osemenjavanjem.
Interes za decu lezbejskih parova porastao je poslednjih godina, od kako je
uočeno da se sve više lezbejskih parova odlučuje da ima decu. Šarlota Pitersen,
istraživačica sa Univerziteta Virdžinija, navodi u pomenutom istraživanju da
postoji pravi “lezbejski bejbi bum” u poslednjih nekoliko godina, koji doduše još
nije kvantifikovan, tj. izražen statističkim pokazateljima, ali je sigurno da postoji opšti osećaj da je sve više dece lezbejskih parova. U Sjedinjenim Državama
jedan od razloga za to je sve veća pristupačnost uslugama klinika za veštačko
oplođavanje koje pružaju sve pouzdaniju mogućnost začeća pomoću sperme
anonimnih donatora.
Rejmond Čen sa univerziteta Virdžinija uporedno je analizirao nastavničke
izveštaje o ponašanju dece lezbejskih i homoseksualnih parova sa ponašanjem
dece heteroseksualnih parova u tri zemlje u kojima se vodilo istraživanje, i nije
otkrio nikakve razlike između tih grupa dece. Takođe, i deca lezbejskih i heteroseksualnih parova, začeta bilo prirodno ili veštačkim osemenjavanjem, razvijaju se u skladu sa normama šire društvene zajednice.
Fiona Tasker, istraživačica sa Birbek Koledža (Holandija) dokazuje svojim
istraživanjem da je lezbejska majka, koja nije biološki roditelj, mnogo više okupirana detetom nego otac u heteroseksualnom paru. Štaviše, biološka ne-roditeljka najčešće ima glavnu roditeljsku ulogu u podizanju zajedničkog deteta. Po
rezultatima njenog istraživanja, 90% lezbejskih partnerki, ne-bioloških roditelja,
smatraju da je podizanje zajedničkog deteta, zajednički posao, koji zahteva njihovo puno i aktivno učešće, dok to isto smatra 37% heteroseksualnih očeva. U
disciplinovanju dece uzima aktivno učešće 60% lezbejskih partnerki, bioloških
ne-roditeljki, za razliku od 20% očeva iz heteroseksualnih parova.
Šta deci sigurno nije potrebno: diskriminacija
Deca iz raznopolnih brakova imaju pomoć više članova porodice, a
takođe i razne zakonske povlastice; to su zdravstvena zaštita, poreske olakšice
za roditelje; javna pomoć roditeljima; dečiji dodatak, alimentacija ili druge
garancije za izdržavanja dece; nasledna prava u odnosu kako na svoje roditel12 Paul Recer: “Lesbian’s Kids Emotionally Sound”, April 4, 1997, The Associated
Press, From: Fwd from euroqueer <skolanderŽbahnhof.se> at internet 4/4/97 10:02PM.
Istraživanjem rukovodili: Fiona Tasker, Birkbeck College, Holandija i Charlotte J. Patterson & Raymond W. Chan, University of Virginia, USA.
380
DR ZORICA MRŠEVIĆ
je tako i na članove njihovih porodica, i sl. Sva deca treba da imaju iste
društvene mogućnosti da ostvare svoj maksimalni razvitak. Zato se deci
homoseksualnih roditelja ne smeju uskratiti povlastice kao što su zdravstvena zaštita, obrazovanje i životni standard koji se bazira na materijalnom i
društvenom statusu njihova oba roditelja. Status ljudi različitih polova, istih
polova, pojedinačnih roditelja ili roditelja koji su usvojili decu, ne sme biti
osnova za bilo kakvo diskriminisanje dece, niti se deci smeju uskraćivati njihova jednaka prava. Jednostavno, deci se, zbog seksualne orijentacije njihovih
roditelja, ne smeju uskraćivati povlastice i zaštita koju uživaju druga deca.
Domaće partnerstvo u SAD sredinom devedesetih
Registrovano partnerstvo je sredinom devedesetih poćelo da se uvodi u
praksu u Sjedinjenim Američkim Državama pod nazivom domaće partnerstvo (domestic partnership) u nekoliko gradova, poznatih po tolerantoj atmosferi prema homoseksualcima, kao što su Njujork, San Francisko, Mineapolis,
Ajova Siti, En Arbor, i u nekoliko okruga (ali ne celih država) kao što su
Tomkins i Atika (država Njujork) i Ist Lensing u Mičigenu.
Značenje američkog registrovanog partnerstva je gotovo simbolično, i
služi najviše kao javno oglašavanje zajedničke posvećenosti monogamnoj,
trajnoj vezi. Ono, međutim, može da služi kao osnova za razne povlastice, ali
to zavisi isključivo od poslodavca. Da bi imali sređene odnose u pogledu
zajedničke imovine, registrovanim (kao i neregistrovanim) partnerima savetuje se da sklope paralelne, privatne, građanskopravne ugovore (npr. “joint
survivalship contract”) o sticanju i korišćenju, kao i sporazum o deobi
imovine za slučaj raskida veze.
Domaće partnerstvo u Sjedinjenim Državama nije bilo po svojoj pravnoj
prirodi “skoro isto što i brak samo bez roditeljskih prava”, a takođe je bilo i
teritorijalno ograničeno. Ipak je praktični, ali i politički i moralni značaj postojanja tog instituta ogroman, jer se primenjuje u gradovima naseljenim
desetinama miliona stanovnika kao i u vrlo uglednim univerzitetskim centrima, vodećim visokoškolskim ustanovama Amerike. Postojanje domaćeg
partnerstva u tim sredinama predstavlja dragoceno iskustvo koje služi kao
argumentaciona osnova za zahtevanje ozakonjenja braka istopolnih osoba u
Sjedinjenim Državama.
Ajova Siti
Priznaje se postojanje porodičnih odnosa i izvan tradicionalnih bračnih i
krvnih veza. Registrovano partnerstvo je 16. novembra 1994. postalo deo
Uredbe o ljudskim pravima Ajova Sitija. Registrovano partnerstvo je priznanje veze dve nevenčane, odrasle osobe.
381
Domaće partnerstvo je javnopravna regulativa i priznanje stalnosti veze
između osoba koje ne žele ili ne mogu da se venčaju (čak se nigde ne pominje da su istog pola, mogu da budu dakle i različitog pola). Uslovi su da su
osobe koje se registruju rešene na doživotno partnerstvo, da ni jedna osoba
nije u braku, da nisu u krvnom srodstvu bližem od onoga koje se dozvoljava
za sklapanje braka, da imaju pravnu sposobnost za sklapanje ugovora, da se
deklarišu da su u odnosu uzajamne podrške, pažnje i posvećenosti, da su
odgovorni jedno za drugo i za uzajamnu dobrobit, da će doprinositi zajedničkom izdržavanju.
Oba partnera moraju da budu stalno nastanjeni u Ajova Sitiju, kao i da
su američki državljani ili stalni rezidenti13. Najveći poslodavci u Ajova Sitiju,
državni Univerzitet i sam grad Ajova Siti, priznaju socijalne povlastice registrovanim partnerima, od kojih je najvažnije uzajamno socijalno osiguranje.
En Arbor
U sedištu državnog Univerziteta Mičigen, En Arboru, postoji domaće
partnerstvo koje mogu da sklope samo osobe istog pola, koje nisu u braku i
nisu međusobno krvni srodnici one bliskosti koja bi sprečavala sklapanje
braka kod osoba različitog pola. Takođe se traži da je prošlo najmanje 6 meseci od prestanka prethodnog domaćeg partnerstva. Registrovani partneri
imaju niz povlastica, a pre svega uzajamno zdravstveno i stomatološko osiguranje, kao i mogućnost iznajmljivanja stanova u posebnom naselju namenjenom bračnim parovima po povlašćenim cenama, znatno nižim od onih
koje važe u gradu.
Gradski Savet En Arbora doneo je Ordonansu o domaćem partnerstvu 4.
novembra 1991, obrazlažući je postojanjem javnog interesa da se jačaju i
podržavaju svi oblici porodičnog života. Takođe je naglašeno da su značaj
kulturne različitosti i jednaki tretman od javnog interesa, i da se usvajanjem
te Ordonanse želi doprineti zaštiti građana od diskriminacije na osnovu
bračnog statusa i seksualnog opredeljenja.
Postoje dve vrste registrovanja domaćeg partnerstva, javno i privatno, a
razlika je što se kod privatne registracije sva dokumentacija predaje partnerima.
Takođe, domaće partnerstvo u En Arboru mogu da sklope i osobe koje
uopšte ne borave u tom gradu, pa čak i dva stranca koja žive i prebivaju u
drugim zemljama. Time se naglašava misionarska uloga podrške koju ovaj
13
18. Postupak registracije je jednostavan: u administrativnoj kancelariji, obe osobe
potpišu formular i plate 30 dolara, i posle tri radna dana, dobiju deklaraciju o tome da je
među njima sklopljeno registrovano partnerstvo. Isto tako se “razvode”.
382
DR ZORICA MRŠEVIĆ
univerzitetski grad daje svim osobama istog pola širom sveta koje žele da
“ozvaniče” svoju vezu, a to ne mogu da urade usled zakonskih nemogućnosti u svojim zemljama.
Realizovana utopija: Tatin cimer – slikovnica za decu14
Daddy’s roommate ili Tatin cimer je slikovnica za decu uzrasta do 10
godina.Prva grupa slika: u prvom planu dečak od 7–10 godina priča kako su
se pre godinu dana njegovi tata i mama razveli i objasnili mu da to znači da
tata više neće živeti sa njima, ali da će se on sa njim viđati često i, naravno, da
tata njega i njegovog mlađeg brata voli najviše na svetu. Na slici se vidi tata
kako odlazi sa koferima, mama drži za ruku mlađeg uplakanog sina. Oboje, i
tata i mama, imaju odlučne, u crtu stisnute usne, i tvrde nepokolebljive
poglede, dok dečak stoji između njih zbunjen, a oko njega iskaču znaci pitanja.
Druga grupa slika: tata sada živi u stanu u drugom delu grada, a od pre
par meseci ima cimera Džona. Dečko ga voli: tatin cimer ga vodi da skupljaju razne insekte, leptire i bube, i pomaže mu da im posle odredi stručne
nazive i vrste, priča mu interesantne priče iz biologije i pokazuje mu zanimljivosti u raznim debelim knjigama. Sva trojica, dečko koji priča, njegov
tata i tatin cimer, idu zajedno na pecanje, na utakmice, ponekad igraju i fudbal. Uveče gledaju TV program ili video filmove za decu, pri čemu dečak sedi
malo u tatinom krilu, a malo u krilu njegovog cimera, za koga kaže da ima
gotovo isto nežne ruke kao i mama.
Treća grupa slika: tata i njegov cimer zajedno kuvaju, posle toga zajedno
peru sudove, a dečak im pomaže. Naravno tata i njegov cimer spavaju u istom
krevetu (vide se dvojica u prugastim pidžamama, jedan čita knjigu, a drugi
zeva i proteže se pored njega), a ujutru se zajedno briju. Povremeno se tata i
njegov cimer posvađaju ali se ubrzo i pomire (predstavljeni su kako crveni u
licu viču jedan na drugog, a posle tapšu jedan drugog po ramenu i tresu
noseve – očito je bilo i suza; konačno, ispijaju po čašicu pića u znak pomirenja).
Četvrta grupa slika: u školi su neki momci sa zlim pogledima i oštrim
zubima rekli dečaku da je njegov tata “peder”, i da je verovatno i on to isto,
što dečko nije znao šta znači, ali je razumeo da je to nešto vrlo ružno, pa je
ljutito negirao tako da je došlo do tuče. Razdvojila ih je učiteljica koja ih je sve
14 From: [email protected] at internet 11/25/96 1:52PM Subject:
Tatin cimer.20. Will Hoite: Daddy’s Roomate, Alyson Publishers, New York 1995.
383
izgrdila, ali ništa nije objasnila. Dečak je rešio da ne pita tatu, bojeći se da je
to nešto zbilja loše, što bi moglo biti istina, nego je odlučio da pita mamu.
Peta grupa slika: mama je rekla da je njegov tata zaista peder, ali kao prvo,
da to ne znači da je i on peder, jer to nije nasledno, i kao drugo, da to nije
ništa loše. To, naime, znači da njegov otac voli muškarce, dakle to je samo
jedna vrsta ljubavi, a kako ljubav nikada nije loša, ni biti “peder” nije ništa
loše. Na pitanje koje sve vrste ljubavi postoje, mama je odgovorila njemu i
njegovom mlađem bratu, “To ćete vi meni reći, a ja ću pisati”. Na kraju, na
stolu ostaje poduži spisak, a mama se grli sa svojim dečacima.
I svi su srećni i zadovoljni, kako u bajkama i treba da bude.
Američka istraživanja u dvehiljaditim:
Njujork, Ajova, Vermont, Nju Džersi
Istraživanje među američkim tinejdžerima lezbejkama i gejevima
pokazuje da većina njih želi da budu roditelji jednog dana15. Nedavno istraživanje16 ukazuje da homoseksualna omladina oba pola želi da živi u braku i da
imaju decu u vreme kada budu imali oko trideset godina. Veruje se da je to
prvo istraživanje tog tipa, pa istraživački nalaz da homoseksualna omladina
očekuje da provede svoj život odraslih ljudi u dugotrajnim, stabilnim,
monogamnim zajednicama u kojima će odgajati decu predstavlja tim značajniji podatak.
Istraživanje je obuhvatilo 133 mladih ljudi iz Njujorka i odnosilo se na
njihove stavove po različitim pitanjima koja uključuju i ona koja se odnose na
životne zajednice, porodicu, usvojenje. Istraživači su potvrdili da više od 90%
devojaka i više od 80% mladića očekuje da bude u stabilnim monogamnim
zajednicama kada budu bili stariji od 30 godina. Oko 67% mladića i 55%
devojaka izrazilo je želju da odgajaju decu. Od onih koji su želeli da podižu
decu, 58% mladića i 54% devojaka izrazilo je svoje očekivanje da podižu
biološki sopstvenu decu, 42% mladića i 32% devojaka očekuju da usvoje
decu, dok 16% mladića i 14% devojaka očekuju da uzmu decu u hranjeništ15
Married with children: Study shows lesbian and gay teens want to be parents some
day
http://www.proudparenting.com/node/1530
The study was conducted by Anthony R. D’Augelli, H. Jonathon Rendina and
Katerina O. Sinclair of Pennsylvania State University and Arnold Grossman of New York
University and published in the Journal of LGBT Issues in Counseling (Vol. 1, No. 4,
2006/2007, pp. 77-98).
16
384
DR ZORICA MRŠEVIĆ
vo. 36% devojaka i 17% muškaraca očekuju da im njihov partner pomaže da
podižu svoje ili partnerovo biološko dete.
Ono što je najinteresantnije nije samo visoko prisustvo želje homoseksualnih tinejdžera da imaju decu i žive u stalnim, stabilnim monogamnim vezama već i činjenica podudarnosti njihovih očekivanja sa očekivanjma njihovih
heteroseksualnih vršnjaka, dokazujući da homoseksualnost ni na koji način
ne menja prirodnu ljudsku želju za potomstvom i stabilnim porodičnim
zajednicama. Očigledno je da će homoseksualna zajednica biti različita u 21
veku o onoga što je bila u drugoj polovini dvadesetog veka, naime, tajno
društvo usamljenih pojedinaca.
Prema anketi koju je vodio Des Moines Register17 između 17 i 20 februara 2008, više od polovine stanovnika američke države Ajove podržavaju
građanske zajednice za istopolne parove, ali ne odbravaju sklapanje brakova:
62% smatraju da brak mora da bude samo između žene i muškarca dok 32%
prihvata istopolni brak.
Dvehiljadite je Vermont18 postala prva država Sjedinjenih Država koja je
donela zakonske odredbe o građanskoj zajednici kojim je omogućeno istopolnim partnerima da steknu sve povlastice zaštitu i odgovornosti koje po
zakonima Vermonta imaju bračni drugovi. Do sada je tu zajednicu sklopilo
oko1,300 parova iz Vermonta i više od 8,000 parova sa strane. 54% ispitanika u Vermontu je podržalo ozakonjenje braka istopolnih partnera dok je 37
procenata bilo protivno toj ideji. Anketu je u martu 2008 popunilo sedam hiljada ispitanika i pokazalo je da postoji 8% porasta u podršci istopolnim
brakovima u odnosu na nalaze prošlogodišnjeg istraživanja19.
Nju Džersi želi da okonča diskriminaciju u pogledu mogućnosti sklapanja brakova i spreman je podrži svoje zvaničnike u njihovim naporima da to
relizuju, prema anketi koju je obavila agencija Zogby Poll20 19 avgusta 2008.
Naime, 59 procenata stanovnika Nju Džersija se slaže sa omogućavanjem
istopolnim parovima da sklope brak21. To odobrenje je doduiše uslovljeno
time da zvaničnici te države zaključe da zajednica koju priznaje građanski
17
Iowans support civil unions but not same-sex marriage, by Rex Wockner,
NATIONAL NEWS #9, March 10, 2008
18 Vermonters favor same-sex marriage, by Rex Wockner, INTERNATIONAL NEWS
#
1
2
March 31, 2008
19 WPTZ-TV izveštaj 26 marta
20 Anketirano je 803 potencijalnih glasača sredinom avgusta sa graničnom greškom
od 3.5%
21 Rex Wockner, Poll: New Jerseyans ready for same-sex marriage, NATIONAL
NEWS #33, 25 August, 2008
385
zakon nije dovoljna da istopolnim parovima omogući istu pravnu zaštitu kao
što je ona koju omogućuje bračna zajednica. 33 procenata se protivi toj ideji.
69 procenata smatra da je bračna ravnopravnosti neizbežna u Nju Džersiju,
dok 21 procenat smatra da to nije slučaj. Istovremeno 57 procenata bi
podržalo inicijativu guvernera te države da sledi primer Njujorka gde je priznato važenje istopolnih brakova sklopljenih na drugim mestima. 27 procenata se protivi toj ideji. 71 procenat smatra da ne bi bilo negativnog osećaja
prema članovima predstavničkog tela koji bi glasali za uvođenje istopolnog
brakaa 67 procenata ispitanika je smatralo da istopolni brak ne bi ni na koji
način ugrozio instituciju braka kao zajednice heteroseksualnih parova. Postojeća pravna mogućnost sklapanja građanske zajednice smatra se greškom
svoga vremena pod obrazloženjem da se radi o odloženoj pravdi koja nije
ništa drugo do uskraćena pravda.
The Gay & Lesbian Alliance Against Defamation je objavila 18 avgusta da
1049 američkih dnevnih novina prihvataju objave venčanja istopolnih parova22. 83 procenata svih američkih čitalaca dnevnih novina čitaju štampu koja
prihvata objave istopolnih venčanja. Države u kojima sve novine objavljuju te
oglase tako da je tamo pokrivenost čitalačke publike stoprocentna su Aljaska,
Kolorado, Konetiket, Havaji. Masačusets, Mejn, Rod Ajlend, Njudžersi i Vermont. Tu se mora ubrojati i Njujork i Kalifornija gde u svakoj postoji samo
po jedna novina koja ne objavljuje takve oglase. Lokalna štampa odslikava
rastuću vidljivost naših života i naše zajednice otvarajući svoje stranice pričama koje se odnose na njih. Mi pomažemo Amerikancima da uvide da u našoj
zajednici postoji raznolikost i spoznaju da uprkos tim različitostima mi
delimo iste zajedničke vrednosti.
Istorijske američke odluke donete tokom 2008 godine:
Kalifornija, Konetiket, Njujork
Kalifornija
Odluka Vrhovnog suda Kalifornije doneta 15 maja 2008 da “pravo na
stvaranje porodičnih odnosa” pripada svim građanima Kalifornije23, bez
obzira na polnu orijentaciju, donela je kraj neizvesnosti i olakšanje brojnim
parovima, kako slavnih, tako i one manje poznatih, jer je konačno najvišu
22
Rex Wockner, GLAAD: 1,049 U.S. daily newspapers accept gay wedding
announcements, NATIONAL NEWS #33, 25 August, 2008
23 Bob Egelko, Chronicle Staff Writer, State Supreme Court says same-sex couples
have right to marry, San Francisco Chronicle15 May 08 http://www.sfgate.com/cgibin/article.cgi?f=/c/a/2008/05/15/BAGAVNC5K.DTL
386
DR ZORICA MRŠEVIĆ
sudski organ te američke federalne jedince dozvolio sklapanje istopolnih
brakova. Sudije Vrhovnog suda Kalifornije odlučile su da zabrana istopolnog
braka predstavlja kršenje “osnovnog ustavnog prava da se formira porodica”.
Prethodno je guverner Kalifornije Arnold Švarceneger dvaput odbacivao
predloge zakona da se izjednače homoseksualni i tradicionalni brakovi.
Međutim, ovog puta guverner je saopštio da “uvažava odluku Vrhovnog suda
“. U bračnom leksikonu Kalifornije više ne postoje reči “mladoženja” i
“mlada”, i sada je reč o parovima istog pola24. U dokumentima će pisati
“strana A” i “strana B”. Iako suvi pravni jezik ove odredbe možda deluje
odbojno, ona je doneta u korist ljubavi, zajedničke brige i uzajamne
posvećenosti, šireći domen pravnog priznanja i regulative i na osobe istog
pola koji žele da stvore stalnu zajednicu.
Novi zakon Kalifornije ne legalizuje muško-muške i žensko-ženske
brakove samo za stanovništvo te države, već i za došljake sa strane, od kojih
se jedino traži da potvrde svoj identitet. Ovo su mnogobrojne poznate ličnosti Amerike pozdravile pošto će imati mogućnost da konačno ozvaniče svoje
veze kao i da javno prikažu svoju seksualnu orijentaciju na pravno priznat
način. Kalifornija je naime, posle Masačusetsa, druga američka država - koja
je legalizovala gej brakove, ali prva koja je to omogućila parovima iz čitave
zemlje. Naime, Masačusets je legalizovao brak istopolnih parova 2004, i u
prvom momentu parovi koji su želeli da se venčaju nisu morali da imaju prebivalište u toj državi. Ipak, tadašnji guverner je rekonstruisao zakon iz davne
1913 koji zabranjuje osobama koje nemaju prebivalište u toj državi da se u
njoj venčaju ako bi u državama njihovog prebivališta njihov brak bio
nedozvoljen. Međutim, pod uticajem kalifornijske odluke, sadašnji guverner
Masačusetsa Dival Patrik je 31 jula 2008 potpisao zakon kojim se opoziva taj
zakon iz 191325. Predstavnički dom Masačusetsa izglasao je zakon sa 118 za i
35 glasova protiv 29 jula, a Senat ga je usvojio aklamacijom bez ikakve
primedbe 15 jula. Tako je ovaj 95 godina star zakon kojim se sprečavao brak
osoba različite rase ako su poticali iz država koje su zabranjivale takve brakove
a koji je ponovo došao do izražaja po pitanju istopolnih brakova koji su u
Masačusetsu odobreni 2004 godine, konačno postao deo prošlosti. Ovoj
odluci su se naročito obradovali istopolni parovi iz Njujorka. Naime, kako
Njujork priznaje istopolni brak koji je legalno sklopljen ma gde, mada još
uvek ne omogućava i samo sklapanje takvog braka, stanovnici toga grada ne
morajući više da putuju s jednog kraja kontinenta na drugi čak u Kaliforniju
24
25
Gej mlade, Press, 20.05.2008 Strana: 30, Web: www.labris.org.yu
Rex Wockner, NATIONAL NEWS #30, 4 August, 2008
387
samo radi ozakonjenjna svoje zajednice jer to mogu da urade u mogo bližem
Masačusetsu.
Nimalo slučajno, prve koje su se u Kaliforniji legalno venčale 16. juna
2008 bile su čuvene feministkinje i borkinje za manjinska prava lezbejki i
homoseksualaca26, Del Martin i Filis Lajon. Njih je venčao sam gradonačelnik San Franciska. Gospođe Martin i Lajon, koje zajedno imaju više od 170
godina, bile su u vezi u vreme kada je lezbejkama pretio zatvor, gubljenje
posla ili tretmani elektrošokovima u psihijatrijskoj bolnici. Pošto su se upoznale početkom 1950-ih u Sijetlu, posvećujući čitav život borbi za prava seksualnih manjina, Del Martin (1921) i Filis Lajon (1924), spojile su se brakom 55
godina posle početka svog zajedničkog života. Sada već na zalasku života,
starice su već odavno ušle u istoriju jer su osnovale prvu organizaciju za zaštitu prava lezbejki u istoriji SAD. Tada su nastojale da zakonitim putem
obezbede zaštitu lica netradicionalne orijentacije od policijskih racija u
klubovima i barovima. Inače, jedna od prvih aktivistkinja za lezbejska ljudska prava Del Martin preminula je 27 avgusta u 87. godini života. Ona je bila
jedna od osnivačica grupe the Daughters of Bilitis, prve američke grupe za
lezbejska ljudska prava. Martin se venčala sa svojom životnom partnerkom
Filis Lion, članicom iste grupe, u junu, istog dana kada je Kalifornija legalizovala gej brakove. Gradonačelnik Gevin Njusom koji je vodio njihovo venčanje zaveo ih je kao prvi gej par koji je legalno razmenio prstenje u San Francisku, u znak poštovanja njihovog aktivističkog zalaganja za legalizaciju gej
brakova. Značajno što je ona ipak dočekala legalizaciju LGBT brakova i što se
venčala sa svojom životnom partnerkom pre smrti.27
Kada su počele prve svadbe za samo jedan dan u San Francisku i Los
Anđelesu bili su sklopljeni brakovi nekoliko desetina parova istog pola. Pažnju je skrenulo i kolektivno venčanje u gradskoj većnici Palm Springsa gde se
venčalo dvadesetak gej i lezbejskih parova a ceremoniju je obavio gradonačelnik i sam homoseksualac. U sledeće tri godine, kako se procenjuje, u Kaliforniji se može očekivati više od 100 hiljada brakova istog pola28.
Talas pozitivnih promena se u Kaliforniji nije završio omogućavanjem
slapanja brakova istopolnim partnerima. Naime, kalifornijski Vrhovni sud je
odlučio29 u avgustu 2008 da lekari u toj državi više ne smeju da diskriminišu
26
Venčale se posle 55 godina veze, autor: A. P. Alo!, Strana: 8, 18.06.2008
izvor: http://www.hotmoviesforher.com/2228/our-blogs/den-of-d-bauchery/sadnews-del-martin-died/
28 Leto ljubavi u Kaliforniji, Autor: Slobodan Pavlović, Večernje Novosti, 19.06.2008
Strana: 24
29 Rex Wockner, Calif. Supremes: Doctors can’t discriminate against gays,
NATIONAL NEWS #33, 25 August, 2008
27
388
DR ZORICA MRŠEVIĆ
homoseksualce zbog svog ličnog neodobravanja homoseksualnosti. To pravilo je izvedeno iz odluke u slučaju Gvadalupe “Lupite” Benitez iz Oušnsajda,
mesta u okrugu San Dijego kojoj je odbijena intervencija u pogledu veštačke
oplodnje u Ženskom medicinskom centru Severne obale a koja je jedina takva
institucija pokrivena njenim šemom zdravstvenog osiguranja. Lekari iz te
ustanove su izjavili da njihova hrišćanska uverenja ne dozvoljavaju da izvrše
oplodnju Benitezove. Vrhovni sud je odlučio da Ustav ne dozvoljava neopravdanu diskriminaciju na osnovu religijskog uverenja. “Pogrešno i šokantno je
da da neki lekari smatraju da im njihova religijska uverenja dozvoljavju da
zanemaruju zakon i diskriminišu. Borba ove žene za sopstvena prava trajala
je 10 godina dok se nije završila pobedom. To je pobeda za svakoga jer svako
može da bude sledeća žrtva lekara koji bi mogli na taj način da biraju svoje
pacijente na osnovu svog religijskog pogleda na razne grupe ljudi ili pojedince”. Benitezova sada ima 36 godina i troje dece.
Inače u Los Anđelesu su početkom oktobra objavljeni rezltati istraživanja koji otkrivaju da je tokom tri meseca, od kada su u Kaliforniji legalizovani
istopolni brakovi, oko 11.000 parova iskoristilo ovo pravo i venčalo se30. Broj
istopolnih parova u ovoj državi povećao se na 109.000, a u SAD na 14%. U
Kaliforniji trenutno živi oko 861.000 LGBT osoba, najviše u San Francisku 14%, Hamboltu (5.6%), Lejku (5%), Santa Kruzu (5%) i Sakramentu
(4.3%). U Kaliforniji će 4 novembra biti održan referendum o amandmanu
na državni ustav kojim bi se ukinila odluka Vrhovnog suda te države kojom
se legalizuje istopolni brak. Tri nedavno vođenja istraživanja kalifornijskog
javnog mnjenja31 ukazuju da se 51 do 54 procenata kalifornijskih građana sa
biračkim pravom protive tom amandmanu dok ga njih 40 do 42 procenata
podržava.
Njujork 2008, februarska odluka
i septembarski protest
Zvanična odluka je da Njujork mora da prizna istopolne brakove iz
drugih država32. Njujorški apelacioni sud je naime, 1. februara jednoglasno
odlučio da ta država mora da prizna istopolne brakove zemalja u kojima su
oni dozvoljeni, dakle one sklopljene u Belgiji, Kanadi, Holandiji, Španiji i
Južnoj Africi, kao i u američkoj državi Masačusets, koja je jedina američka
država u kojoj su oni u februaru 2008 bili dozvoljeni. “Čestitamo svim
30
Institut Williams: http://www.pinknews.co.uk/news/articles/2005-9227.html
Rex Wockner, NATIONAL NEWS #35, 8. September, 2008.
32 Reks Vokner, NACIONALNE VESTI, broj 2, 11. februar 2008 god.
31
389
istopolnim parovima koji su se zakonski venčali van države Njujork,” rekla je
Dona Liberman, izvršni director Njujorške unije za građanske slobode, koja
je pokrenula ovaj slučaj u sudu. „Sada se smatrate venčanim i u Njujorku.“
Potupak je iniciran slučajem Martinez protiv okruga Monro 2005 god, koji je
u ime Patriše Martinez, pokrenula u sudu radnica Koledža zajednice Monro
u Ročesteru. Martinez se venčala sa Lizom Golden u Ontariju, Kanada a
potom joj nije bilo dopušteno da doda njeno prezime kao i da je doda svom
planu za zdravstveno osiguranje. Slučaj se bavio samo time da li se davno
uspostavljeno “pravilo priznavanja braka” primenjuje na istopolne brakove.
“Ako je brak važeći u državi ili okrugu u kom je sklopljen, onda je po njujorškom zakonu obavezno priznavanje tog braka,” izjavio je Artur Ajzenberg,
direktor za pravna pitanja Njujorške unije za građanske slobode. “Ovaj slučaj
uključuje direktnu primenu tog principa.” U Kanadi nije potrebno imati
državljanstvo ili boravišnu dozvolu da bi ste se venčali, tako da su mnogi
američki istopolni parovi prelazili granicu da bi se venčali, a često su tamo
ostajali samo jedan dan.
Na stotine aktivista/kinja je 14 septembra organizovalo marš, inače po
peti put za redom, preko Bruklinskog mosta u Njujorku zahtevajući da
državni Senat požuri sa legalizacijom gej brakova. Iako je ta država u februaru usvojila zakon kojim se legalizuju istopolni brakovi, Senat ga još uvek nije
ratifikovao. Trenutno, njujorška LGBT populacija ne može da se venčava u
sopstvenoj državi, već ta prava ostvaruje u Kaliforniji, Masačusetsu, Španiji ili
Južnoafričkoj republici33.
Konetiket
U američkoj državi Konetiket Vrhovni sud je objavio svoju istorijsku
odluku 10 oktobra 2008 a zabeležen je i sat donošenja te odluke: 11:3034.
Bazirajući se na odredbi o jednakoj zaštiti iz Ustava te američke države, sudije su odlučile da je do tada postojeće istopolno partnerstvo diskriminatorna
institucija tako da pravno shvatanje braka koje je postojalo u toj državi
33
http://www.divamag.co.uk/diva/update.asp#4624
U Harfordu, Konetiketu, 10 oktobra Vrhovni sud je odobrio istopolnim parovima
pravo da se venčavaju. Odluka se bazira na odredbi Ustava te države o jednakoj zaštiti
tako da su odlučili da je postojeća građanska zajednica diskriminatorna i da brak mora da
odražava savremenije uvažavanje položaja onih kojima je neophodna ustavna zaštita.
http://www.courant.com/news/politics/hcu-gaymarriage-1010,0,7812756.story
ht t p : / / w w w. c ou ra nt . c om / ne w s / politic s / hc - ma r ria ge - pol l , 0 , 1 8 1 4 5 6 2 . pol l
ht t p : / / w w w. c ou r a n t . c om / v i d e o / ? s l u g = h c - g a y m a r r i a g e r u l i n g - w n
http://www.courant.com/news/politics/hc-gaymarriage-sg,0,4803956.storygallery
34
390
DR ZORICA MRŠEVIĆ
moralo da se promeni da bi bolje odrazilo uvažavanje prava onih koji su
ovlašćeni da dobiju ustavnu zaštitu.”Tumačenje odredaba Ustava naše države
u skladu sa čvrsto ustanovljenim načelom jednake zaštite, vodi neizbežno do
zaključka da su istopolni parovi ovlašćeni da se venčavaju po svojom volji i
odluci kao i svi drugi”, odlučila je većina sudija Vrhovnog suda te države. “U
slučaju suprotne odluke morali bismo da primenjujemo jedan komplet
ustavnih odredaba na homoseksualne osobe a drugi na heterseksualne.”35
Oduka Vrhovnog suda će stupiti na pravnu snagu 7 novembra36. Kao ni u
slučaju druge dve američke države, Kalifornije i Masačusetsa (a i u Kanadi
takođe) gde su odzvoljeni istopolni brakovi, ni u Konetiketu ne postoji
klauzula ekskluziviteta tako da nema osnova za isključivu dostupnost tog
instituta samo državljanima Konetiketa.
U izjavi koja je objavljena samo koji minut posle objavljivanja te odluke,
guvernerka M. Jodi Rell je rekla da se ona lično ne slaže sa tom odlukom, ali
da će je podržati. Rekla je još i to da je bila ponosna kada je 2005 potpisala
zakon o građanskoj zajednici koji je bio prvi američki zakon te vrste koji je
usvojen bez prethodne sudske odluke, kada je smatrala da je taj zakon
dovoljno i “ravnopravan i pravedan.” “Vrhovni sud je odlučio, ali ja ne verujem da njihov današnji glas odslikava većinsko mišljenje građana Konetiketa.
Ipak, ja sam takođe čvrsto uverena da bi pokušaji da se ta odluka ospori, bilo
zakonski, bilo amandmanima na državni Ustav, bile neuspešni. Zbog toga ću
poštovati donetu odluku.
Upravo zbog tog diskutabilnog većinskog stava građana te države, radi
snimanja stanja javnog mnjenja o odluci Vrhovnog suda te države o istopolnim brakovima, Hartford Courant/University of Connecticut je organizovao
sondiranje javnog mnjenja stanovnika te države37. Rezultati objavljeni 20
oktobra su pokazali da ipak većina od 53% podržava oduku Vrhovng suda
dok se 42% ne slaže sa njom. 72% glasača Demokratske stranke je podržavaju dok joj se protivi 69% republikanaca38.
Doneta odluka države Konetiket ima izgleda da bude konačna sudska
presuda jer se bazira na ustavu jedne države a ne na Ustavu SAD. Inače, taj
35
Mark Spencer, Alaine Griffin and Daniela Altimari, High Court Grants Gay Marriage Rights. http://www.courant.com/news/politics/hcu-gaymarriage-1010%2C0%
2C7812756.story or http://tinyurl.com/3ppxtj
www.Courant.com
36 Istopolni brak je legaan u Kaliforniji, Masačusetsu, Belgiji Kanadi, Holandiji,
Južnoj Africi i Španiji a postaće legalan u januaru i u Norveškoj.
37 Istraživanje je obuhvatilo 502 odrasla tanovnika te države.
38 Rex Wockner, NATIONAL NEWS #41, 20 October, 2008
391
slučaj je dospeo do Vrhovnog suda Konetiketa kada je osam istopolnih parova nezadovoljnih postojećom mogućnošću sklapanja građanske zajednice,
započelo slučaj “Kerrigan protiv državnog komesara za javno zdravlje”, jer im
je matičar grada Medisona uskratio 2004 licencu za brak, sledeći uputstva
dobijena iz kancelarije državnog tužioca. Jula 2006 Vrhovni sud je odlučio da
postojeća mogućnost sklapanja građanskih zajednica već omogućava sva
prava i zaštitu kao i brak. Parovi su se onda žalili na tu odluku pa je u maju
2007 održano tročasovno saslušanje pred Vrhovnim sudom.
Advokat Bennett Klein, koji je zastupao te parove naveo je da institut
građanskog braka predstavlja manje prestižnu i manje privilegovanu instituciju. Klein je takođe naveo da su ti parovi diskriminisani po osnovu svoje seksualne orijentacije. Pravna kompanija iz Bostona GLAD (“Gay & Lesbian Advocates & Defenders”) podnela je niz dokumenata kao dokaz da je istopolni brak
i osnovno pravo i zaštita od seksualne i ne seksualne diskriminacije. Ali argument koji je izgleda privukao najviše pažnje sudija je da li nečija seksualna orijentacija predstavlja “klasni status” koji im daje pravo na povećanu zaštitu zbog
postojanja istorijski dugotrajne diskriminacije i političke nemoći. Prelomno je
bilo da li će sudije odlučiti da gejevi i lezbejke spadaju u takav klasni status jer
su tada morali da intenzivnije ispitaju državne motive da pažljivo odvaga postojeće razlike između građanske zajednice i braka, da li one imaju opravdanje i
da li stvarno treba da budu održane. Isti takav tip analize prezentiran je od
strane advokata GLAD-a koji su podržavali 2003 odluku Vrhovnog suda
Masačusetsa kojom je omogućio istopolnim parovima da se venčavaju. Tom
prilikom je pomoćnica Državnog tužioca Jane R. Rosenberg ponovo je iznela da
su istopolni parovi tretirani od strane države na fer način jer im ni jedno pravo
nije oduzeto time što im je dodeljeno pravo da sklapaju građanske zajednice a
ne brakove jer je razlika uglavnom samo u terminu. “Nema ništa na svetu što
bi impliciralo da su građanske zajednice ma na koji način inferiornija.’’
Interesatno je da je istovremeno sa donošenjem odluke u Konetiketu,
vođena rasprava preko okeana u Irskoj, pa su argumenti i kontraargumetni
razmenjivani u oba pravca preko Okeana. Rasprava u Irskoj je imala izrazito
negativan stav rema predloženom Zakonu o istopolnim partnerstvima smatrajući ih nedovoljnim i diskrinatorskim rešenjem u situaciji kada je LBT
ljudima potreban pravi brak. Irci su institut istopolnog partnerstva kao
uskraćivanje prava na brak tom prilikom čak uporedili sa nekadašnjom segregacionističkom politikom Južne Afrike39.
39
Áine Ryan, Civil Partnership Bill likened to segregation law in South Africa
Irish Times, Monday 20 October 2008. The government’s Civil Partnership Bill was compared to past segregationist policies in South Africa at the annual Turas na mBan gathering (Journey of women) held in Westport, Co Mayo at the weekend.
392
DR ZORICA MRŠEVIĆ
Ali podgrejana emotivna rasprava o gej braku nije time završena. Pošto je
Sud odlučio da omogući istopolnim parovima da se venčaju protivnici mogu
da zahtevaju donošenje ustanovg amandmana kojim bi se zabranilo sprovođenje te odluke. Isto se dešava trenutno u Kaliforniji gde će glasači te države 4
novembra moći da glasaju da li će Ustav te države zabranjivati istopolne
brakove pošto ga je nedavno Vrhovni sud te države odobrio. U Konetiketu je
pitanje da li će se odobriti održavanje ustavne konvencije. Oni koji to podržavaju u stvari traže da Ustav dozvoli direktnu inicijativu koja bi otvorila vrata protivnicima istopolnog braka da zahevaju zabranu tog braka40. 28 septembra
održan je javni skup organizovan od strane konzervativnog Instituta za prodicu ispred Kapitola te države a kontra skup organizovan sa suprotnim stavovima od strane organizacija GLAD i Love Makes A Family 10 oktobra.
Kuda dalje: izjava predsedničkog kandidata
Američki predsednički kandidat Obama podržava državno priznanje
istopolnog braka41: “Kao Vaš predsednik, upotrebiću oštar jezik da bih naterao federalne države da istopolni brak tretiraju u skladu sa svojim zakonima
o porodici i o usvajanju dece,” rekao je Obama. “Ja lično verujem da su
građanske zajednice najbolji način za obezbeđivanje jednakog tretmana. Ali
takođe smatram da savezna vlada ne bi trebala da stoji na putu federalnih
jedinica koje žele same da odluče kako da najbolje postignu jednakost
homoseksualnih i lezbejskih parova – da li putem porodičnog partnerstva,
građanske zajednice ili građanskog braka.” ”Nikada neću praviti kompromis
u pogledu svoje obaveze postizanja jednakih prava za sve LHBT Amerikance.
Ali neću biti mi gluv za glasove onih koje još treba ubeđivati. To je zadatak
koji moramo da uradimo da bi mogli zajednički da idemo napred. To je teško,
izazovno i neophodno.”
The End: ljubavna priča dve žene
i rođenje njihovo četvoro dece42
Istopolne porodice su odraz nastojanja istopolno orijentisanih osoba da
u svojim životima ne budu lišeni porodice, roditeljstva i svega onoga što znači
stabilna, monogamna, emotivna/seksualna, društveno i pravno regulisana
40
Copyright © 2008, The Hartford Courant
3. mart 2008 god. MEĐUNARODNE VESTI, broj 8, Autor- Reks Vokner
42 R. Bulatović, Lezbijska ljubavna bajka krunisana s dva para blizanaca, 24 sata,
31.07.2008 Strana: 6
41
393
konvencionalna zajednica. Ne postoji nikakav uverljiv dokaz o povezanosti
pada nataliteta usled omogućavanja licima homoseksualne orijentacije da
ozakonjavaju svoje zajednice niti je bilo kakav pad uočen u nekoj od pomenutih zemalja koje pravno priznaju istopolna partnerstva43. Ne samo što porodica nije uništena ili obezvređena omogućavanjem pravne priznatosti drugim
vidovima porodičnih zajednica, već je naprotiv, kao institucija ojačana time
što se većem broju ljudi omogućava pravna stabilnost i prednosti porodičnog
života. U Americi kao i u evropskim zemljama niskog nataliteta istopolne
zajednice su zapravo identifikovane kao još jedan demografski snažan potencijal za stvaranje i podizanje potomstva koji zavređuje da bude podržan a ne
bezrazložno osujećivan ili diskriminisan. U Americi i Evropi je pravno regulisana ta pojavu kao odraz zaštite i unapređenja ljudskih prava seksualnih
manjina ali i kao mera podsticanja rađanja, uočavajući i priznajući ne male
demografske kapacitete takvim zajednicama. Brojna istraživanja koja se već
tri decenije vrše u Americi i Evropi, nedvosmisleno dokazuju da je kvalitet
roditeljstva a ne seksualni identitet roditelja suštinski činilac efikasnog
roditeljstva i to je ono što je važno za dobrobit dece44.
Veštačkom oplodnjom lezbejke Karen Vesolovski i Marta Padžet istog
dana su na svet donele po par blizanaca, ali iako su ih rodile različite žene, ova
deca imaju iste roditelje. Za njihovo začeće iskorišćena je sperma istog donatora, a jajne ćelije samo jedne od njih dve. Posle oplodnje po dva embriona
bila su usađena u svaku od žena. Ovaj način da se ostane u drugom stanju bio
je poslednji pokušaj ovih lezbejki da posle tri godine dobiju potomstvo. “Moj
biološki sat je kucao. Mnogo novca smo potrošile na različite pokušaje začeća
i već smo bile na izmaku snage. Pokušale smo bukvalno sve što su nam lekari
predložili i, kada smo već bile na korak da odustanemo, Marta mi je ponudila implantaciju svojih jajnih ćelija. Pomislila sam: “Zašto da ne?”,” kaže Karen
Vesolovski (42), koja radi kao terapeut. Posle devet meseci Marta je rodila
Sofiju i Aleksa, a Karen Sijenu i Endrua. Njihova ljubavna priča počela je pre
osam godina, dok su zajedno radile u Domu zdravlja u Hemetu u Kaliforniji. U početku su bile samo prijateljice, ali taj osećaj je vremenom prerastao u
43 ” Franko Grilini, odbornik levog centra je rekao da Italija nema zbog čega da se
plaši jer 20 evropskih zemalja već ima “mnogo radikalnije” zakone. “Ni jedna od ovih
zemalja nije videle da su se obistinile apokaliptične prognoze u vezi sa sudbinom tradicionalne porodice”, rekao je on. “Nasuprot tome, Danska, prva zemlja u kojoj je uveden
brak između homoseksualaca, ima veću stopu rađanja od Italije.”
44 Nema razlike u vaspitanju dece koju podižu lezbejski parovi od dece iz heteroseksualnih parova, Gender Identity Clinic at Charing Cross Hospital, London, 7 October
2006. Labris web [email protected]> 11/05/2007, Istopolno roditeljstvo je podjednako dobro...Izvor: gay.com
394
DR ZORICA MRŠEVIĆ
nešto više. Interesantno je da Marta iz braka s bivšim mužem Dejvidom već
ima desetogodisnju ćerku Juliju. “Posle razvoda sam izlazila sa muškarcima i
ni na kraj pameti mi nije bilo da se zaljubim u ženu. Onda sam srela Karen i
sve se promenilo”, kaze Marta Padžet (38), medicinska sestra. Njih dve su
zahvalne okolini što ih nije osuđivala zbog odluke da imaju zajedničku decu.
“Bile smo presrećne kad nam je lekar saopštio da smo trudne. Od početka je
postojala velika šansa da rodimo blizance. Trenutak kada smo na ultrazvuku
ugledale četiri mala srca kako kucaju ne opisuje se rečima”, izjavila je Marta.
DODATAK
Glavni elementi Zakona o građanskim pravima iz 1964 god.
Dokument I
Zabranio je nejednaku primenu zahteva za registraciju glasača i nije ukinuo testove pismenosti, koji su se ponekad koristili da bi se diskvalifikovali
glasači koji su afrički Amerikanci i siromašni belci. “Dužnost sudije, koji je
naimenovan na osnovu ovog dela zakona, će biti da odredi što je moguće pre
datum održavanja sudske rasprave o predmetu i da na sve načine doprinese
ubrzavanju rešenja predmeta”.
Dokument II
Zabranio je diskriminaciju u hotelima, motelima, restoranima, pozorištima, kao i u svim drugim javnim institucijama koje su uključene u trgovinu
između država; izuzeo je privatne klubove i nije definisao termin “privatni.”
Dokument III
Zabranio je državnim i opštinskim upravama da uskraćuju ljudima pristup javnim objektima na osnovu njihove rase, vere ili ethičkog porekla.
Dokument IV
Podstakao je ukidanje rasne segregacije u državnim školama i ovlastio je
državnog tužioca SAD-a da pokreće sudske postupke u cilju sprovođenja
ovog zakona.
395
Dokument VI
Sprečio je diskriminaciju državnih institucija koje dobijaju finansijska
sredstva od saveznih organa. U slučaju da se utvrdi da neka institucija krši
propise iz Dokumenta VI, ona može da prestane da dobija finasijska sredstva
od saveznih organa.
Dokument VII
Dokument VII ovog zakona, koji je izložen kao podpoglavlje VI poglavlja 21 u 42-gom Zakoniku SAD-a iz 2000 god, zabranjuje poslodavcima, koje
ovaj zakon pokriva, da vrše diskriminaciju na osnovu rase, vere, pola i
ethičkog porekla (vidi 42-gi Zakonik SAD-a. § 2000e-2.) Maltretiranje partnera istog pola je zabranjeno Dokumentom VII (Oncale protiv akcionarskog
društva Sundowner Offshore Services, 523 U.S. 75 (1998), 118 S.Ct. 998).
Dokument VII takođe zabranjuje diskriminaciju pojedinca zbog njegovog ili
njenog druženja (veze) sa pojedincom određene rase, boje, vere, pola ili
etničkog porekla. Poslodavac ne može da vrši diskriminaciju neke osobe zbog
njegovog ili njenog druženja (veze) sa osobom druge rase, kao što je to na
primer bračna veza između osoba različitih rasa (Parr protiv Woodmen of the
World Life Insurance Company, 791 F.2d 888 (11th Cir. 1986)). Uprkos generalne zabrane diskriminacije u oblasti zaposlenja, poslodavci koje ovaj zakon
pokriva mogu da vrše diskriminaciju na osnovu vere, pola ili etničkog porekla
(ali ne na osnovu boje kože ili rase) onda kada su vera, pol ili etničko poreklo bona fide profesionalna kvalifikacija koja je opravdano neophodna za normalno funkcionisanje određenog biznisa ili preduzeća. Da bi dokazao
odbranu Bona Fide profesionalnih kvalifikacija, poslodavac mora da dokaže
tri elementa: direktnu vezu između pola i sposobnosti za obavljanje obaveza i
zadataka na poslu, da se Bona Fide profesionalna kvalifikacija odnosi na
“suštinu” ili “glavni zadatak poslodavčevog biznisa,” i nepostojanje manje
restriktivne ili razumnije mogućnosti (automobilski radnici protiv Johnson
Controls, Inc., 499 U.S. 187 (1991) 111 S.Ct. 1196). Izuzetak Bona Fide profesionalne kvalifikacije je veoma mali izuzetak generalne zabrane diskriminacije na osnovu pola (Dothard protiv Rawlinson, 433 U.S. 321 (1977) 97
S.Ct. 2720). Nije dovoljno da mušterija ili poslodavac preferiraju pojedinca
određene vere da bi se utvrdila Bona Fide profesionalna kvalifikacija (Komisija za mogućnost jednakog zapošljavanja protiv Kamehameha škole – imanje
Bishop, 990 F.2d 458 (9th Cir. 1993)).
Dokument VII omogućava bilo kom poslodavcu, radnoj organizaciji,
odboru za zajedničko rukovođenje radom ili agenciji za zapošljavanje zaobi-
396
DR ZORICA MRŠEVIĆ
laženje “nezakonite prakse u oblasti zaposlenja” u slučaju svih osoba koje su
uključene u rad komunističke partije SAD-a ili bilo koje druge organizacije
koja, na osnovu Zakona o kontroli subverzivnih aktivnosti iz 1950 god, mora
da se kod Odbora za kontrolu subverzivnih aktivnosti registruje kao organizacija u kojoj se preduzimaju komunističke aktivnosti ili koja izgleda kao
komunistička. Delimični ili potpuni izuzeci u odnosu na Dokument VII za
četiri vrste poslodavaca su sledeći:
- Savezna vlada; (Komentar: Zabrana diskriminacije u oblasti zaposlenja, po Dokumentu VII, sada važi i za saveznu vladu - po 42-om
Zakoniku SAD-a, deo 2000e-16)
- Indijanska plemena
- Verske grupe koje obavljaju posao koji se odnosi na aktivnosti grupe,
uključujući i institucije koje su vezane za obrazovanje;
- Bona fide neprofitne privatne članske organizacije.
Komisija za jednake mogućnosti zapošljavanja (EEOC), kao i izvesne
državne institucije za praksu pravičnog zapošljavanja (FEPA) primenjuju
Dokument VII (vidi 42-gi Zakonik SAD-a § 2000e-4). Komisija za jednake
mogućnosti zapošljavanja i državne institucije za praksu pravičnog zapošljavanja ispituju, posreduju i mogu da pokrenu sudske postupke u ime radnika.
Sve države, osim Arkanzasa i Alabame, imaju jednu državnu instituciju za
praksu pravičnog zapošljavanja. Dokument VII takođe obezbeđuje to da
pojedinac može lično da pokrene sudski proces. Pojedinac mora Komisiji za
mogućnost jednakog zaposlenja da podnese žalbu zbog diskriminacije u roku
od 180 dana od dana kada je saznao za diskriminaciju. U suprotnom, može
da izgubi pravo na pokretanje sudskog procesa. Dokument VII važi samo za
poslodavce koji zapošljavaju 15 ili više radnika duže od 19 nedelja tekuće ili
prethodne godine.
Vrhovni sud je 1968 god. u predmetu Meritor štedionice protiv. Vinson-a,
477 U.S. 57 (1986), tvrdio da je seksualno uznemiravanje diskriminacija na
osnovu pola koja je zabranjena u Dokumentu VII. Dokument VII je dopunjen zakonskim propisima kojim se zabranjuje diskriminacija na osnovu trudnoće, starosti i invaliditeta (vidi Zakon o diskriminaciji na osnovu trudnoće
iz 1978 god, Zakon o diskriminaciji u oblasti zaposlenja, Zakon o
Amerikancima sa invaliditetom iz 1990 god).
Dokument X
Osnovao je Službu za odnose u zajednici, koja je imala zadatak da pruža
pomoć u sporovima zajednice koji su uključivali tvrdnje o diskriminaciji
“obojenih” osoba.
397
Zorica Mršević, PhD.
Institute of social science, Belgrade
LEGAL REGULATION OF SAMESEX
PARTNERSHIP IN THE USA
The preface of the text comprises presentation of the Civil Rights Act of 1964
as a landmark legislation in the United States that outlawed segregation in the
U.S. schools and public places.
Based on this legacy, the history of legal recognition same sex partnerships
and marriages was profiled in nineties by the decision of the Supreme Court of
Hawaii. Through different expert findings and results of researches in the court
was proved the following: Sexual orientation of parent doesn’t represent a circumstance that disqualifies such people a priori from being good, successful,
responsible and suitable parents, full of suitable parental warmth and love; Gay
and lesbian parents as well as same-sex couples have all the preconditions to rear
children who are happy, healthy and well-adapted; Gays and lesbians as well as
same-sex couples should have license to adopt children, take tutelage over them
and to care for them and bring them up as healthy children, because it has been
proved that they are capable of providing them necessary care; they are as much
capable to be suitable parents as different-sex couples are. It hasn’t been proved
that any more relevant differences in child rearing will originate as a result of the
fact that the same-sex parents and not different-sex parents reared them.
The author presented various research data showing that the same-sex parents’ community is the most similar to community composed of one biological
parent of the child while the other one is stepfather or stepmother or child’s aunt
or uncle. These are the family communities that have proved in practice as stable and totally adequate for child’s development. Therefore they should be
allowed to the same-sex partners too, because they offer to children more complete family than single-parent family. Researches prove that single parents,
adopted child parents, lesbian mothers and gay fathers, as well as same-sex couples can create family atmosphere and raise healthy and well-adapted children.
The third part of the text presented the contemporary development of the
same sex marriages. In California, the state Supreme Court decided in May in
a historic ruling that gays and lesbians have a constitutional right to marry. The
justices said the state’s ban on same-sex marriage violates the “fundamental
398
DR ZORICA MRŠEVIĆ
constitutional right to form a family relationship.” Moreover, doctors can’t discriminate against gay people because they disapprove of homosexuality, the California Supreme Court ruled unanimously Aug. 18. The ruling came in the case
of Benítez in San Diego County, who was denied assistance in getting pregnant
by North Coast Women’s Care Medical Group, the only such facility covered by
her insurance plan. Doctors at the group claimed their Christian beliefs prevented them from inseminating Benítez. But the court declared that constitutional
protections for religious liberty do not excuse unlawful discrimination.
Gov. David Paterson of New York has told state agencies to recognize samesex marriages performed in states and countries where they are legal, because
failing to recognize gay marriages would violate the New York’s human rights
law, That decision says that legal same-sex marriages performed in other jurisdictions are entitled to recognition in New York. Considering this decisions as not
enough, hundreds of people marched across the Brooklyn Bridge Sept. 14 in support of marriage equality for same-sex couples. The New York state Assembly has
passed a bill to legalize same-sex marriage but the measure has stalled in the
state Senate. New York state recognizes the marriages of same-sex couples who
marry in states and countries where they can — California, Massachusetts, Belgium, Canada, the Netherlands, Spain and South Africa.
Same-sex couples won the right to marry in Connecticut in a historic ruling
by the decision of the Supreme Court in October 2008. Citing the equal protection clause of the state constitution, the justices ruled that civil unions were discriminatory and that the state’s “understanding of marriage must yield to a
more contemporary appreciation of the rights entitled to constitutional protection. “Interpreting our state constitutional provisions in accordance with firmly
established equal protection principles leads inevitably to the conclusion that gay
persons are entitled to marry the otherwise qualified same sex partner of their
choice,” the majority wrote. “To decide otherwise would require us to apply one
set of constitutional principles to gay persons and another to all others.” The
court’s ruling today will likely be the final judicial judgment in the case because
it is based on the state constitution, rather then the U.S. constitution.
But the often emotional, contentious debate over gay marriage is far from
over in the United States of America.
Key words: Civil Rights Act, legalization of same sex marriage, California,
Connecticut, New York, Massachusetts, demographic capacity of same sex families

institut za uporedno pravo uvod u pravo sad institute of comparative

Transcription

Similar documents

Vloga za finančni leasing - Summit Leasing Slovenija

OSEBNA IZKAZNICA FINOR LEASING d.o.o. KOPER

24 - Summit Leasing & credit

Monitoring Newsletter br. 55

Harmonius 2014.indd

Zakon o krivičnom postupku - Tužilaštvo Bosne i Hercegovine

Zakaj potrebujemo insolvenčno pravo?

Knjiga – Poslednja instanca I

- Internews

1. PDF dokument

Godisnji izvjestaj VISOKOG SUDSKOG I TUZILACKOG VIJECA BiH

Preuzmi - Gjykata Kushtetuese

Reforma pravosuđa u Srbiji 2008–2012

Број 2

strani pravni život - Institut za uporedno pravo

javni bilježnik - Hrvatska javnobilježnička komora

pravo zemalja u regionu law of the countries in the region

Odjel za ratne zloćine u Bosni i Hercegovini

Standardi i sudska praksa

Odmjeravanje kazne - War Crimes Justice Project

Draft Confidential RUF Apppeal Judgment

Politicki identitet Srbije u globalnom i regionalnom kontekstu za