NIBR`s rapport-/notat-mal

Transcription

1
Forord/Preface
Dette forordet utgjør et forsøk på å forklare hvordan det har vært mulig for meg å
innlevere denne doktorgradsavhandlingen til bedømmelse. Som statsviter faller
det naturlig å trekke fram både institusjonelle og mer individbaserte variabler,
herunder individuelle relasjoner til og egenskaper ved involverte aktører.
Avhandlingen er i hovedsak finansiert av Norges forskningsråd, herunder
programmet "Kommunale beslutningsprosesser og statlige intervensjoner. En
vurdering av Kommunelovens og særlovenes betydning for utviklingen av
kommunaldemokratiet og kommunalforvaltning", eller sagt litt enklere:
Kommunelovprogrammet. Jeg vil gjerne takke programstyret for i utgangspunktet
å gi meg tillitt, og i fortsettelsen anledning til å fordype meg i dette temaet. Jeg vil
også takke for at jeg fikk anledning til et halvt års opphold ved London School of
Economics and Social Science (LSE), våren/sommeren 1999. Det var en meget
interessant og lærerik opplevelse.
Avhandlingen ville imidlertid ikke ha sett dagens lys dersom ikke min
arbeidsplass, Norsk institutt for byog regionforskning, hadde lagt forholdene til
rette. Dette gjelder både økonomisk i forhold til den nødvendige tilleggsfinansieringen, men også arbeidsmessig. Jeg er ledelsen ved NIBR stor takk
skyldig for i utgangspunktet å gi meg arbeidsvilkår som har muliggjort en effektiv
gjennomføring av doktorgradsprosjektet. Jeg vil også takke – og benytte
anledningen til, om mulig, å unnskylde meg overfor – mine kollegaer i
forskningsgruppen for Kommunal organisering, ledelse og styring. Det er
åpenbart at når en medarbeider skjermer seg, slik jeg har hatt anledning til, så
faller flere fellesoppgaver på de andre. Tusen takk for å være både forståelsesfulle
– og oppmuntrende.
Så til de mer personlige relasjonene, hvor det institusjonelt bestemte veiledningsforholdet har stått sentralt. I den forberedende fasen av doktorgradsarbeidet var
professor Francesco Kjellberg, ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i
Oslo, min veileder og solide støttespiller. Det er en stor sorg at professor
Kjellberg falt bort den 5. oktober 1997. Jeg er svært takknemlig for det lærerike
og inspirerende, men dessverre altfor korte bekjentskapet vi hadde. Jeg er meget
takknemlig for at professor Audun Offerdal, ved Institutt for administrasjon og
organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen, var villig til å ta over som min
hovedveileder, mens professor Tore Hansen ved Institutt for statsvitenskap,
Universitetet i Oslo påtok seg rollen som biveileder. De gode og konstruktive
faglige råd, og den personlige støtten og oppmuntringen jeg har fått fra dere
underveis i prosessen har vært svært verdifull for meg. Tusen takk.
2
I faglig sammenheng for øvrig har jeg hatt støtte fra mange hold. Først og fremst
skal mine kollegaer i forskningsgruppen for Kommunal organisering, ledelse og
styring ha berømmelse for kritiske, men meget gode kommentarer til flere av
artiklene i avhandlingen. Jeg er dessuten glad for å ha gode kollegaer som
medforfattere til tre av de artiklene som inngår i avhandlingen – det har virkelig
fungerte inspirerende. Jeg vil også takke kollegaer fra andre statsvitenskapelige
institusjoner nasjonalt og internasjonalt som har kommentert og gitt innspill til
arbeidet mitt. Det gjelder ikke minst mine entusiastiske medstudenter ved LSE.
Også den anledningen doktorgradsstudiet har gitt meg til å delta på nasjonale og
internasjonale konferanser har vært viktig for meg – både som faglig inspirasjon
og korreks. Et godt statsvitenskapelig fagmiljø er med andre ord også avgjørende
når eksistensen av denne doktorgradsavhandlingen skal forklares.
Men også hjelpetjenestene er viktige her. Jeg vil benytte anledningen til å takke
NIBR's bibliotekar Inger-Helene Wang-Andersen for særdeles god service.
Mange takk også til NIBR's sekretær, Lynne Bolstad, som har fått det hele pent
inn i riktig mal.
Det kan være vanskelig å angi hvilke faktorer som er den eller de viktigste, eller
kritiske, når et fenomen skal forklares i samfunnsvitenskapen. I mitt tilfelle er det
i alle fall åpenbart at fordelaktige institusjonelle og faglige forhold har vært
nødvendige, men ikke tilstrekkelige betingelser for å få doktorgradsavhandlingen
ferdigstilt. Uten Ashley, min vidunderlige kjæreste og utmerkede livsledsager,
hadde jeg ikke maktet å levere denne avhandlingen. Tusen takk for all støtte,
Ashley!
Nå kan det innvendes til alt dette at jeg selv har gjort en betydelig innsats, som
absolutt bør inkluderes i forklaringsmodellen. Selvsagt. I den sammenhengen vil
jeg rette en spesiell takk til mor og far, som i sin oppdragelse av meg på en eller
annen måte har klart å innprente to leveregler som har blitt av stor betydning for
min måte å leve livet mitt på. Disse har også kommet godt med i arbeidet med
avhandlingen. Verdien av prinsippet "Hva enn du gjør, gjør det fullt og helt, og
ikke stykkevis og delt!"1 er etter min mening udiskutabel. Den andre leveregelen,
"Først plikten, så fornøyelsen!"2, er det vanskeligere å godta uten forbehold.
Viktigst er det at "plikt" er et negativt ladet begrep, i mine ører, som jeg har
vanskelig for å assosiere med lykke. Dette til forskjell fra "lyst", som er en
særdeles viktig drivkraft i mitt liv. For meg innebærer denne leveregelen derfor å
1
Nærmere undersøkelser viser at dette er en folkelig utgave av "Hva du er, vær fullt og helt,/ og
ikke stykkevis og delt". Dette er igjen et tillempet sitat fra Ibsens Brand (1866, tittelpersonen i 1.
akt): "Vær ikke et i dag, igaar,/ og noget andet om et Aar." (Kilder: Gode kollegaer og "Bevingede
ord" (Oslo: Kunnskapsforlaget)).
2
Nærmere undersøkelser viser at dette refererer til gresk mytologi og Herkules valg, eller
Herkules på skilleveien. Fotellingen, som er gjenfortalt i store malerier og sogar i en opera av
Händel, berettes av sofisten Prodikos. En dag møtte Herkules to kvinner på sin vei. Den ene var av
venner kalt Lykksalighet, av uvenner Lasten, sminket og oppstaset. Den andre, Dyden, hadde en
edel skikkelse og en enkel drakt. Begge ville vinne ham. Hekules valgte den siste, skjønt hun lovet
ham møye og arbeid, men derigjennom også alt godt og menneskelig stort. Herkules tok hennes
råd til rettesnor for sitt liv. (Kilder: Gode kollegaer, Internett og "Store Norske Leksikon" (Oslo:
Kunnskapsforlaget)).
3
gjøre plikten om til fornøyelse. Det får jeg slett ikke alltid til. Men om jeg ser
virkelig stort på det så har det faktisk, til tross for alt strevet og alt det andre jeg
dermed ikke har fått gjort, vært en fornøyelse å skrive denne
doktorgradsavhandlingen.
4
5
Innhold/Table of Contents
Forord/Preface..................................................................................................................... 1
Tabeller/Tables.................................................................................................................... 9
Figurer/Figures.................................................................................................................. 11
1
Innledning.................................................................................................................. 13
1.1
Tema og problemstillinger............................................................................ 15
1.2
Tema, problemstillinger og sentrale konklusjoner i et demokratiteoretisk
perspektiv...................................................................................................... 20
1.2.1 Utviklingen i politisk organisering handler om utviklingen av
lokaldemokratiet ........................................................................................... 20
1.2.2 Noen sentrale konklusjoner .......................................................................... 27
1.3
Den vitenskapsteoretiske og metodiske tilnærmingen i perspektiv.............. 34
1.3.1 Deduksjon – som logisk nødvendighet i en forklaring ................................. 34
1.3.2 Valg av teorier – fordelen med rasjonell-aktør teorier og teoretisk pluralisme36
1.3.3 Metodisk pluralitet – i teorienes konfrontasjon med data............................. 37
1.3.4 Den sentrale forklaringsvariabelen – om kategorisering av kommunale
organisasjonsmodeller etter 1990 ................................................................. 39
1.4
Forskningsinnsatsen i perspektiv.................................................................. 40
1.4.1 Forskningen på området – nasjonalt og internasjonalt ................................. 40
1.4.2 Hva er nytt i avhandlingen?.......................................................................... 44
English summary............................................................................................................... 47
2
Which role is there for local politicians to play in a welfare state? A comparative
study of Norway and Sweden.................................................................................... 49
2.1
Introduction .................................................................................................. 50
2.2
National government control in actual priority-making processes............... 51
2.2.1 National government control in Norway and Sweden – in general .............. 52
2.2.2 National government control in education and care services – in Norway and
Sweden.......................................................................................................... 53
2.2.3 National government control in actual priority-making situations – in the
education and caring services in Norway and Sweden................................. 55
2.3
Research design and data.............................................................................. 56
2.4
The role played by local politicians.............................................................. 58
2.4.1 Are local politicians at all essential? ............................................................ 60
2.4.2 How important is national government control for local politicians'
essentiality? .................................................................................................. 61
2.4.3 In which way is national government control important for local politicians'
essentiality? .................................................................................................. 62
2.5
Conclusion and discussion............................................................................ 64
Norsk sammendrag............................................................................................................ 67
Appendix........................................................................................................................... 68
6
3
Moteslaveri, interesser og behov. En analyse av utbredelsen av "moderne"
organisasjonsløsninger i norske kommuner .............................................................. 75
3.1
Innledning..................................................................................................... 76
3.2
Data og metode............................................................................................. 77
3.3
Hva er moderne organisasjonsløsninger i norske kommuner? ..................... 78
3.3.1 Moderne ledelse............................................................................................ 81
3.3.2 Moderne formelle strukturer......................................................................... 82
3.3.3 Resultat og kvalitetskonsepter ...................................................................... 83
3.3.4 Strategier i forhold til omgivelsene .............................................................. 84
3.4
Hva kan forklare variasjon i moderne organisasjonstiltak?.......................... 85
3.4.1 Moter teller, intet annet?............................................................................... 86
3.4.2 Moter teller, men interesser er også viktig?.................................................. 88
3.4.3 Moter teller, men behov er også viktig? ....................................................... 89
3.4.4 Analyseresultater .......................................................................................... 92
3.5
Oppsummering og diskusjon ........................................................................ 96
English summary............................................................................................................. 100
Vedlegg ........................................................................................................................... 101
4
New Public Management inspirerte organisasjonsløsninger i Norske kommuner –
blir lokalpolitikken "dum" ....................................................................................... 108
4.1
Tema og problemstilling............................................................................. 109
4.2
Strategiske politiske organer og -styring – faktisk utbredelse.................... 112
4.2.1 Institusjonell tilrettelegging for et klart skille mellom politikk og
administrasjon............................................................................................. 114
4.2.2 Mål- og resultatstyring................................................................................ 117
4.3
Strategisk politisk ledelse og tiltak for tilbakeføring av resultatinformasjon118
4.4
Strategisk politisk ledelse og tiltak for å styrke relasjonen mellom politikerne
og innbyggerne ........................................................................................... 122
4.5
Oppsummering og diskusjon ...................................................................... 126
English summary............................................................................................................. 129
Vedlegg ........................................................................................................................... 130
5
Committee structure and political preferences: The case of Norwegian local
government .............................................................................................................. 134
5.1
Introduction ................................................................................................ 135
5.2
Theory and hypotheses ............................................................................... 137
5.2.1 Why should local politicians want to represent special interests?.............. 137
5.2.2 Why should the council allow a system with outlying committees?.......... 140
5.3
The data ...................................................................................................... 145
5.4
Empirical evidence ..................................................................................... 146
5.4.1 The two kinds of preferences to be analysed.............................................. 146
5.4.2 The empirical model................................................................................... 147
5.4.3 Analysing spending preferences ................................................................. 149
5.4.4 Analysing preferences on how to organise the service provision............... 153
5.5
Conclusion and implications....................................................................... 157
Norsk sammendrag.......................................................................................................... 160
Appendix 1...................................................................................................................... 161
Appendix 2...................................................................................................................... 163
6
New organisational solutions in Norwegian local councils: Leaving a puzzling role
for local politicians? ................................................................................................ 166
6.1
Introduction ................................................................................................ 167
7
6.2
Organisational changes – interpreted within the framework of new public
management................................................................................................ 169
6.2.1 Decentralisation – through strategic decision making................................ 171
6.2.2 Strengthened coordination mechanisms – through inclusive assessments . 171
6.2.3 Delegation – through accountability related to organisational outputs ...... 174
6.2.4 Summing up: What the new organisational arrangements are about.......... 174
6.3
Organisational change: Impact on the role of local politicians................... 175
6.3.1 Initial assumptions...................................................................................... 175
6.3.2 Challenging established expectations ......................................................... 176
6.3.3 Challenging local politicians' traditional behaviour ................................... 178
6.4
6.4.1 Restricted contact between politicians and administrative officers? .......... 180
6.4.2 Focus on issues of pivotal and general importance?................................... 181
6.4.3 Strong coordination through greater overall focus? ................................... 181
6.4.4 Unsatisfactory reports on results?............................................................... 182
6.4.5 Lack of power and influence on administrative officers?........................... 182
6.4.6 Lack of confidence in the administrative officers?..................................... 183
6.5
Discussion and conclusion.......................................................................... 183
Appendix 1...................................................................................................................... 188
Appendix 2...................................................................................................................... 191
7
New committee systems in Norwegian local councils: Any help for keeping the
administrative officers under control?..................................................................... 194
7.1
Introduction ................................................................................................ 195
7.2
Norwegian local government – some characteristic features ..................... 197
7.3
The administrative officers' behaviour − initial assumptions ..................... 198
7.3.1 The administrative officers' interests .......................................................... 198
7.3.2 The impact of the committee system .......................................................... 201
7.4
The model, comparative technique and the data......................................... 206
7.5
7.5.1 Differences in arguments – the use of indirect techniques? ....................... 211
7.5.2 Differences in behaviour – the use of direct strategies? ............................. 218
7.5.3 Summing up................................................................................................ 225
7.6
Concluding comments ................................................................................ 229
Appendix 1...................................................................................................................... 234
Appendix 2...................................................................................................................... 244
8
Nye politiske styringsmodeller i norske kommuner: Hvorfor er ikke særinteressene
kommet på rett spor? ............................................................................................... 246
8.1
Innledning................................................................................................... 247
8.2
Fra sektor- til strategiorientering ................................................................ 248
8.3
Men særinteressene er ikke kommet på rett spor….................................... 250
8.4
Mulige forklaringer: Incentiver, interesser og rollekonflikt ....................... 253
8.4.1 Relasjonen politikere – ansatte ................................................................... 255
8.4.2 Relasjonen politikere – lokale organisasjoner, aksjonsog interessegrupper257
8.5
Oppsummering og diskusjon ...................................................................... 260
English summary............................................................................................................. 263
Vedlegg 1 ........................................................................................................................ 264
Vedlegg 2 ........................................................................................................................ 267
8
9
Political charactersitics, institutional procedures and fiscal performance: Panel data
analyses of Norwegian local governments 1991 – 1998 ......................................... 272
9.1
Introduction ................................................................................................ 273
9.2
Analytical approach.................................................................................... 275
9.2.1 Political characteristics ............................................................................... 276
9.2.2 Interest groups pressure .............................................................................. 279
9.2.3 Institutional factors ..................................................................................... 280
9.3
Empirical specifications and results ........................................................... 287
9.4
Conclusion and discussion.......................................................................... 292
Referanser/References..................................................................................................... 296
9
Tabeller/Tables
Tabell 1.1
Tabell 1.2
Tabell 1.3
Table 2.1
Tabell 3.1
Tabell 3.2
Tabell 3.3
Tabell 3.4
Tabell 4.1
Tabell 4.2
Tabell 4.3
Tabell 4.4
Tabell 4.5
Tabell 4.6
Tabell 4.7
Table 5.1
Table 5.2
Table 5.3
Table 5.4
Table 5.5
Table 5.6
Grad av spesialisering i utvalgsstrukturen i norske kommuner, 1990 – 2000.
Prosent (N=435)........................................................................................... 28
Type teoretiske perspektiver anvendt i avhandlingen................................... 37
Datakildenen i avhandlingen........................................................................ 38
The empirical model ..................................................................................... 57
Systematisering av "moderne" kommunale organisasjonsløsninger på 1990tallet .............................................................................................................. 80
Teoretiske perspektiver og systematisering av forklaringsvariablene.......... 92
Indekser for beskrivelse av utbredelsen av moderne organisasjonsløsninger i
kommunene, 1999/2000. Beskrivende statistikk ........................................... 92
Sammenhengen mellom teoretiske forklaringer og omfanget av moderne
organisasjonsløsninger i kommunene, 1999/2000 (lineær regresjon,
standardiserte koeffisienter) ......................................................................... 94
Tiltak som gjør de overordnede politiske organene mer strategisk orienterte,
2000. Prosent (absolutte tall i parentes). N = 372 ..................................... 115
Komitestruktur og valg av bestiller/utførermodell, 2000. Prosent (absolutte
tall i parentes). N = 372 ............................................................................. 116
Mål- og resultatstyring, 2000. Prosent (absolutte tall i parentes). N = 372117
Tiltak for tilbakeføring av informasjon til politikerne, 1999/2000. Prosent
(absolutte tall i parentes). N = 372 ............................................................ 119
Sammenheng mellom tiltak for strategisk politisk ledelse og tiltak for
tilbakeføring av informasjon. N=372 ......................................................... 121
Tiltak som bidrar til kontakt mellom politikerne og innbyggerne, 1999/2000.
Prosent (absolutte tall i parentes). N = 372 ............................................... 124
Sammenheng mellom tiltak for strategisk politisk ledelse og tiltak som bidrar
til innbyggerkontakt. N=372....................................................................... 125
Degree of strength in the committee structures in Norwegian local councils –
the distribution of the sample of municipalities (119), and the respondents,
compared to the distribution for all municipalities (435), 1998. Per cent (N)143
Councillors' spending preferences, descriptive statistics ........................... 146
Councillors' preferences on how to organise the service production,
descriptive statistics.................................................................................... 147
Councillors' spending preferences on selected services. Dependent variable:
Preference for the listed services (scale 1–5, the higher the value, the
stronger the preference). Linear regression, Ordinary Least Square
estimates, standardised coefficients............................................................ 150
Calculated spending preferences (scale 1–5, the higher the value, the
stronger the preferences) for councillors1, dependent on membership (or
not) in the weakest and strongest committees............................................. 152
Councillors' preferences on how to organise the service production.
Dependent variable: Preference for the listed alternatives (0 = not
10
Table 5.7
Table 6.1
Table 7.1
Table 7.2
Table 7.3
Table 7.4
Table 7.5
Tabell 8.1
Table 9.1
Table 9.2
Table 9.3
Table 9.4
Table 9.5
preferred, 1 = preferred). Logistic regression, Maximum Likelihood
Estimates..................................................................................................... 154
Calculated probabilities1 for being in favour of private suppliers of care
services for the elderly and disabled – calculated for the parties that are
least (the Socialist Left parties) and the party that is most (the Progress
Party) enthusiastic2..................................................................................... 155
Assumed impact of organisational changes on politicians' behaviour –
indicators and expected findings ................................................................ 176
Involved actors' assumed possibility to pursue the interest of a specific
service or sector/department – dependent on committee structure ............ 205
The empirical modell .................................................................................. 207
How the administrative officers describe the financial situation for their
department/service. Per cent (N)................................................................ 217
Results from annual reports − 1996 to 1998. Net expenses (NOK 1000) and
surplus/deficit, (per cent deficit)................................................................. 220
Rank, committee model and spending maximising arguments and behaviour.
Empirical findings ...................................................................................... 226
Ansattes og eksterne aktørers bruk av interessehevdende strategier overfor
politikere og administrasjonssjefer. Lineær regresjonsanalyse,
standardiserte koeffisienter. ....................................................................... 251
Fiscal performance, 1991 – 1998............................................................... 274
Descriptive statistics for political variables, 1991 – 1998 ......................... 279
Descriptive statistics for institutional variables, 1991 – 1998 ................... 287
Descriptive statistics for economic variables in NOK per inhabitant, 1991 –
1998 (1998 prices)...................................................................................... 289
Fiscal performance (budget balance) in Norwegian local governments, 1992
– 1998 (std.dev. in parentheses). Unstandardised regression coefficients. 290
11
Figurer/Figures
Figur 1.1
Figur 1.2
Figure 2.1
Figure 2.2
Figure 6.1
Figure 6.2
Figure 7.1
Figure 9.1
Den "nye" kommunene – fra sektorkommune til servicekommune ............... 16
Den demokratiske styringskjeden ................................................................. 25
The degree of national government control in priority-making decisions vital
for education services and care services for the elderly – ranked ............... 55
Local politicians presence/political decisions visibility in actual prioritymaking situation – dependent on the degree of national government control60
Organisational changes in Norwegian local councils placed within two new
public management paradigms................................................................... 170
Three examples of different committee structures: A traditional maincommittee model (specialised), the model chosen by the municipality of
Inderøy (partly de-specialised) and that chosen by Narvik (de-specialised)173
The three committee models represented in the study (political bodies are
indicated by circles, administrative bodies by squares) ............................. 204
Three alternative budgetary procedures in Norwegian local governments 281
12
13
1
Innledning1
Sammendrag
Avhandlingen angriper temaet "nye organisasjonsløsninger for politisk
koordinering og styring i kommunene" fra tre kanter. Først problematiseres
utgangspunktet for den grunnleggende ideen som ligger i Kommuneloven av
1992, om at kommunene skal samordne og tilpasse den offentlige virksomheten til
lokalsamfunnets behov og forutsetninger. Spørsmålet er om politikerne har reelle
muligheter til å foretar de politiske prioriteringene som er nødvendige når den
statlige styringen setter så sterke restriksjoner på lokalpolitikernes handlingsrom
som den nødvendigvis må gjøre i en velferdsstat som den norske. Når forholdene i
norsk og svenske kommuner sammenliknes synes det klart at det store omfanget
av og den type statlig styring vi har i Norge i dag ikke er tvingende nødvendig.
Svaret er derfor ja, men betingelsene for lokal koordinering kan absolutt bedres.
Det andre inntaket til temaet adresserer omfanget av de nye strategisk orienterte
styringsmodellene som er introdusert i kommunene på 1990-tallet. Spørsmålet er
både hvor mange og hvem som har innført denne typen New Public Management
inspirerte organisasjonsløsninger. Svaret er at antallet kommuner som virkelig har
satset på denne typen løsninger er begrenset, mens mange kommuner har innført
elementer av et strategisk styringskonsept. De som i størst grad har iverksatt det vi
kan kalle "moderne" organisasjonsløsninger er kommuner som er store, har dårlig
økonomi og/eller relativt nyansatt administrasjonssjef.
Den tredje, og største, delen av avhandlingen problematiserer forutsetningene for
den relativt harde kritikken mot den spesialiserte og sektororienterte
hovedutvalgsmodellen, som var den dominerende organisasjonsmodellen i norske
kommuner på begynnelsen av 1990-tallet. Her synliggjøres videre noen av de
effektene som kan følge av strategiorienterte politiske styringsmodeller. Det første
av de to gjennomgående spørsmålene i denne delen av avhandlingen som kan
trekkes fram er om de politiske partiene, også i kommuner med sektororienterte
styringssystemer, ikke egentlig fungerer som tilfredsstillende
koordineringsmekanismer. Dette spørsmålet har ikke noe enkelt svar. Det synes
1
Meget konstruktive kommentarer fra gode kollegaer i forskningsgruppen for Kommunal
organisering, ledelse og styring ved Norsk institutt for byog regionforskning har vært en
uvurderlig hjelp for meg i arbeidet med dette innledningskapittelet. Takk også til mine veiledere,
Audun Offerdal og Tore Hansen, for betydningsfulle innspill. I tillegg skal Niels Ejersbo, Stig
Montin og Siv Sandberg ha stor takk for avgjørende kommentarer til redegjørelsen for
avhandlingens bidrag i forhold til den nordiske kommunalforskningen (kapittel 1.4.1). Ansvaret
for sluttproduktet skal jeg imidlertid fullt og helt ta selv.
Kapittel 1/Chapter 1
14
som om partiene er sterke koordinerende mekanismer i lokalpolitikken. Samtidig
er det åpenbart at sektorfokuseringen reduseres når styringsmodellen despesialiseres og gjøres strategisk. Svaret er imidlertid avhengig av hva som
tillegges mest vekt: Det en vinner, som er mindre sektororientering, eller det en
taper på ikke å tillatte spesialisering, som er god informasjon. Dette siste utgjør
svaret på det andre gjennomgående spørsmålet i avhandlingen, som handler om
politikerne klarer å holde seg godt (nok) informert i strategiorienterte
styringsmodeller. Heller ikke her er svaret likefrem, men samlet sett trekker altså
de presenterte studiene i retning av et nei.
Avhandlingen består av åtte separate artikler. Teoritilfanget er mangfoldig – det er
noe dominert av rasjonell aktør teori, men omfatter også alternative
organisasjonsteoretiske tilnærminger og demokratiteori. Analysene baserer seg på
tre hovedtyper av data: Spørreskjema til alle kommunestyrerepresentanter i et
utvalg på 119 av landets 435 kommuner og til alle administrasjonssjefer,
tilgjengelige databaser og kvalitative intervjuer i tre norske og to svenske
kommuner. I dataanalysene benyttes både komparativ og statistisk metode.
15
1.1
Tema og problemstillinger
De åtte artiklene som presenteres i denne avhandlingen2 reiser mange, og til dels
ulike, problemstillinger når det gjelder temaet "nye organisasjonsløsninger for
politisk koordinering og styring i kommunene". Det som likevel forener artiklene
er at de tar utgangspunkt i det sterke angrepet på ideen om å la lokalpolitikerne
spesialisere seg i sektororienterte politiske (hoved)utvalg, som har dominert den
norske forvaltningspolitikken lokalt siden slutten av 1980-årene. Hovedformålet
med de endringene vi har vært vitne til har vært å gjøre den lokale politikerrollen
overordnet og strategisk. De tre første artiklene som presenteres i avhandlingen
setter disse endringene i retning av strategiorientert politisk styring i perspektiv.
De derpå følgende artiklene søker svar på om det å la lokalpolitikerne få
anledning til å spesialisere seg – som i den sektororienterte hovedutvalgsmodellen
– egentlig er en så dårlig ide som en kan få inntrykk av. Eller, uttrykt med en mer
kritisk tunge, medfører strategiske politiske styringsmodeller i kommunene
problemer som overgår de de eventuelt løser?
Avhandlingens problemstillinger tar utgangspunkt i den "nye" rollen kommunene
ble tillagt i kommuneloven av 1992 – som lokale koordinatorer av nasjonal
velferdspolitikk. I Regjeringens fremlegg til loven (i sesjonen 1991–92) heter det
blant annet (Ot.prp. nr. 42 (1991–92), s. 53, min understrekning):
"Det som var det opprinnelige innholdet i det kommunale selvstyret, nemlig
relativt stort spillerom med hensyn til "kommunale anliggender", vil dermed
kunne avløses av et lokalt selvstyre som har som sitt fremste mål å samordne den
offentlige virksomhet og tilpasse den til lokalsamfunnets behov og forutsetninger".
I en velferdsstat som den norske er det en nødvendighet at stat og kommune er
relativt integrert (Kjellberg 1991). Det er lite realistisk å hevde kommunal
autonomi og total frihet fra statlig styring. Dersom den statlige styringen innenfor
et slikt system, slik Kjellberg (1991: 61) tar til orde for, er basert på høy grad av
statlig målfastsettelse, kan dette likevel gi gode muligheter for kommunal
tilpasning av virkemidler. Kommunens oppgave blir dermed å samordne den
offentlige virksomheten lokalt, og tilpasse denne til lokalsamfunnets behov. Dette
er en rolle som i sin karakter er politisk – som dreier seg om å avveie ulike
hensyn, tilpasse ulike behov og prioritere ulike interesser – og som det derfor kan
argumenteres for at bør ivaretas av et folkevalgt nivå. Baldersheim (1993: 162)
har visualisert ambisjonen med den "nye" kommunen på følgende måte:
2
To av de åtte artiklene som inngår i avhandlingen er allerede publisert (kapittel 4 i Stigen og
Vabo (2001) og kapittel 6 i Vabo (2000b)). En av artiklene (kapittel 5) er revidert i tråd med
anbefalinger fra en første referee-runde i European Journal of Political Research. EJPR har altså i
utgangspunktet stilt seg positive til å publisere artikkelen, uten at de har gitt noen garanti om dette.
Fire av artiklene er relativt nylig foreslått for publisering i ulike tidsskrifter (kapittel 2 til Local
Government Studies, kapittel 3 til Nordiske Organisasjonsstudier og kapittel 8 til Norsk tidsskrift
for samfunnsforskning og kapittel 9 til European Journal of Political Research).
16
Figur 1.1
Den "nye" kommunene – fra sektorkommune til servicekommune
Staten
Dep ar tem entene
” SEK TORK OMMUNEN”
” SERVICEK OMMUNEN”
Kommun ene
Staten
Dep ar tem entene
Ideen er altså at kommunen skal koordinere de mål og signaler som staten, oftest
gjennom sektordepartementene, gir om utbygging, endring og utforming av
velferdstjenestene. Fordi lokalnivået har mulighet for å se sammenhengen mellom
ulike tiltak og tjenester, ut fra sin kjennskap til hvordan disse fungerer samlet sett
i lokalsamfunnet, kan en dermed unngå uheldige konsekvenser av sektorisert
statlig styring. I dette ligger imidlertid et reelt paradoks. I og med at velferdsstaten
er et nasjonalt anliggende er forholdet mellom kommunene og staten relativt
integrert. På den andre siden må de statlige målene antakelig være relativt
generelle i sin form, og den statlige styringen dermed begrenset, dersom
kommunen skal ha mulighet for reell koordinering – det vil si, ha mulighet for
reelt sett å samordne den offentlige virksomheten lokalt og tilpasse denne til
lokalsamfunnets behov.
Dette er utgangspunktet for avhandlingens første artikkel (kapittel 2), hvor denne
grunnleggende ideen i kommuneloven – om kommunene som koordinerende
aktører lokalt – settes i perspektiv. Spørsmålet her handler om balansen mellom
tilstrekkelig statlig styring på den ene siden og tilstrekkelig frihet til å foreta reelle
prioriteringer lokalt på den andre siden:
•
Har politikerne reelle muligheter til å koordinere – eller foretar reelle politiske
prioriteringer – når den statlige styringen setter så sterke restriksjoner på
lokalpolitikernes handlingsrom som tilfellet er i Norge i dag?
Begrunnelsen for den organisasjonsfriheten som ble gitt til kommunene i den nye
kommuneloven og de senere endringene i særlovgivingen var nettopp at det skulle
muliggjøre tilpasninger til lokale forhold, og hindre at sektordepartementene fikk
anledning til å sikre seg at "deres" interesser ble ivaretatt i kommunene gjennom å
pålegge særskilte stillinger eller kollegiale organ på ulike områder. Fordi
organisasjonsfriheten innebar en mulighet til å bryte sektortilknytningen til staten
gjennom kommunal reorganisering, så kommunene selv, representert ved
Kommunenes Sentralforbund (KS), den tiltenkte rollen som lokal samordner og
17
tilpasser som fordelaktig. KS (1989: 15) skriver for eksempel: "…kommunene må
vurdere organiseringen sin for å finne fram til løsninger som er tilpasset de nye
vilkårene. Gjør vi ikke det, vil kommunene og fylkeskommunene kunne forvitre til
iverksettingsorgan for staten".
Kommunene har tatt oppfordringen fra sentrale myndigheter og KS om å styrke
den politiske koordineringen på alvor. I løpet av 1990-årene har det funnet sted til
dels omfattende organisasjonsendringer i norske kommuner, hvor ønsket om
overgang fra en "sektorkommune" til en "servicekommune" har stått helt sentralt.
På begynnelsen av 1990-tallet var, for eksempel, nesten alle norske kommuner
organisert i samsvar med den sektororienterte hovedutvalgsmodellen. Dette
innebar i prinsippet at en hadde fire hovedutvalg med tilhørende fagetater – for
utdanning, for helseog sosial, for kultur og for tekniske tjeneste (eventuelt med
tillegg av utvalg og/eller etat for miljø, for næring, for landbruk og/eller for plan).
I 2000 var andelen kommuner organisert i tråd med denne modellen nede i 13%.
I tråd med logikken i "service-kommunen" har den helt sentrale målsetningen på
1990-tallet vært å gjøre lokalpolitikerne, og lokalpolitikken, mer strategisk
orientert enn det en har oppfattet at den etablerte hovedutvalgsmodellen tillater.
En strategisk handling oppfattes vanligvis som målrettet, og er strategisk fordi den
tar andre aktørers handlinger med i betraktningen (Hovi og Rasch 1993; Jacobsen
og Thorsvik 1997: 38, 39). Slik sett er det strategiske styringskonseptet en
oppfordring til kommunepolitikerne om å rette blikket opp og ut – og vurdere
kommunens situasjon i forhold til omgivelsene, som jo er i stadig hurtigere
endring. I praktisk strategisk styring ligger imidlertid også en forutsetning om et
helhetlig perspektiv, hvor oppmerksomheten ikke spres, men konsentreres om det
som er viktigst for kommunens utvikling (Kleven et al. 1998). Idealet for en
strategisk politisk styring er altså at den verken skal være sektororientert eller
detaljert. De konkrete tiltakene som er etablert i en del kommuner i et forsøk på å
gjøre styringsmodellen mer strategiorientert – til erstatning fra den
sektororienterte hovedutvalgsmodellen – er å:
•
•
•
Etablere politiske utvalg med brede, tverrgående ansvarsområder – til
erstatning for spesialiserte sektorer som i hovedutvalgsmodellen.
Etablere et skarpt skille mellom politikk og administrasjon – til erstatning for
de tette relasjonene som preger hovedutvalgsmodellen.
Få politikerne til å konsentrere seg om overordnede og prinsipielle saker, blant
annet gjennom mål- og resultatstyring – til erstatning for detaljert styring av
småsaker og enkeltsaker.
For å sette disse endringene i perspektiv analyserer to av artiklene i avhandlingen
utbredelsen av det bredere settet av organisasjonsløsninger – inspirert av New
Public Management – som er introdusert i kommunesektoren i løpet av 1990årene (kapittel 3 og 4). De to spørsmålene som søkes besvart i disse artiklene er:
•
Hvorfor har noen kommuner gått inn for "moderne" organisasjonsløsninger,
mens andre ikke har gjort det?
18
•
Hvor omfattende er innføringen av det strategiske styringskonseptet, og
hvordan henger dette sammen med lokalpolitikernes muligheter for å holde
seg informert?
Resten av artiklene handler om forutsetningene for og konsekvensene av
organisasjonsendringene. Det er gjennomgående politikernes styringsrolle – og
ikke primært representasjonsrollen – som diskuteres. Utgangspunktet er at
hovedutvalgsmodellen, i alle fall i første halvdel av 1990-årene, ble symbolet på
en uønsket sektorisering av politikken i kommunene. De kommunene som har
gjennomført omfattende organisasjonsendringer har derfor hatt som overordnet
målsetting å gjøre lokalpolitikerne og lokalpolitikken mer helhetsorientert.
Sehested et al. (1992: kap. 8) viser hvordan helhetsløsninger i praksis kan knyttes
til tre ulike beslutningsnivåer. For det første vil helhetsløsninger for brukeren
være avhengig av sammenheng og helhet i enkeltsaksbehandlingen. For det andre
vil grupper av brukere kunne ses i sammenheng innenfor delområder av den
kommunale tjenesteproduksjonen, for eksempel innenfor eldreomsorgen, eller
oppveksttjenestene. For det tredje kan helhetsløsninger knyttes til den samlede
kommunepolitikken. Endringer i de politiske styringsmodellene, som er tema for
denne avhandlingen, antas å kunne bidra både på det overordnede nivået og når
det gjelder å se sammenhengen i tjenesteområdene. Delegasjons- og
desentraliseringsreformer som tillegger de ansatte, og produktansvarlige, større
frihet og fleksibilitet gjennom delegering antas å kunne bidra mest direkte i
forhold til målsettingen om brukeren i sentrum. Dette er imidlertid ikke tema i
avhandlingen.
Når det gjelder organisasjonsendringenes bidrag til delområder av den
kommunale tjenesteproduksjonen, er utgangspunktet for den forskningsinnsatsen
avhandlingen representerer at de nye strategiorienterte styringsmodellene nærmest
per definisjon endrer politikernes arbeidsvilkår og agendaen i de politiske
utvalgene. Den sentrale organisasjonsendringen i denne sammenhengen er
sammenslåing av politiske utvalg – for eksempel fra separat undervisningsutvalg
og helseog sosialutvalg som i hovedutvalgsmodellen, til et samlet utvalg for
unge og eldre. Denne typen sammenslåing innebærer, nærmest selvsagt, at de to
områdene blir sett mer i sammenheng. En rekke norske studier viser da også at
politikere som arbeider innenfor slike rammebetingelser selv oppfatter å ha blitt
mer helhetsorienterte (Vabo 1996; 1997a). Dette bekreftes også i danske studier,
hvor politikerne sogar mener at de sammenslåtte utvalgene har bidratt til flere
helhetsløsninger. Her påpeker imidlertid evalueringene samtidig at de nye
inndelingene av ansvarsområdene skaper nye organisatoriske barrierer – som
bidrar til nye samordningsproblemer (Sehested et al. 1992, Bidsted 1997).
Hovedhensikten med avhandlingen er imidlertid ikke å gå inn i denne
problematikken.
Denne avhandlingen retter et kritisk blikk både mot de forutsetninger
kommunenes organisasjonsendringer bygger på og intenderte og ikke-intenderte
konsekvenser av de relativt sterke institusjonelle virkemidlene som er tatt i bruk i
forsøket på å oppnå strategisk politisk styring i kommunene. Innføring av en
19
strategisk orientert styringsmodell endrer åpenbart lokalpolitikernes arbeidsvilkår,
spørsmålet er hva effekten av disse endringene er. Mer konkret søkes det svar på
følgende spørsmål:
•
•
•
•
Er det egentlig slik, som kritikken av den sektororienterte
hovedutvalgsmodellen forutsetter, at utvalgspolitikerne kun forsvarer de
tjenestene "deres" utvalg er gitt ansvaret for – uten tanke for helheten eller
partiets samlede program? (kapittel 5)
Er det egentlig sannsynlig at den nye strategiske og helhetsorienterte
politikerrollen gir bedre politisk styring med administrasjonen? (kapittel 6)
Kan en egentlig unngå at ansatte hevder sine særinteresser – eller kommer
disse til uttrykk uansett hvilken styringsmodell kommunen har, om enn på
ulike måter? (kapittel 7 og 8)
Er egentlig politikerne mer synlige i forholdet til befolkningen i de
kommunene som har strategiorienterte styringsmodeller – og håndterer disse
politikerne i større grad eksterne særinteresser, representert ved lokale
pressgrupper, enn politikerne i sektororienterte styringsmodeller gjør?
(kapittel 8)
Avhandlingens siste artikkel diskuterer den politiske samordningens betydning for
den samlede kommunepolitikken. Utgangspunktet her er den diagnosen av
kommunenes problemer som dominerte på slutten av 1980- og begynnelsen av
1990-årene, hvor det sektororienterte politiske styringssystemet i kommunene ble
sett på som ekspansjons- og derfor utgiftsdrivende (Rattsø 1991: 181; Fimreite
1997: 104, 105; Hagen og Sørensen 1997: 262, 263). Det spørsmålet som stilles i
avhandlingen er:
•
Er den overordnede økonomistyringen egentlig bedre i kommuner med
strategiorienterte, enn i kommuner med sektororienterte, styringsmodeller?
(kapittel 9).
Med dette er avhandlingens tema og mange spørsmål presentert. Formålet med
resten av dette innledende kapitlet er å sette både avhandlingens tema og
problemstillinger og den metodiske tilnærming som er valgt i artiklene i et litt
bredere perspektiv, samt å oppsummere noen sentrale funn. Først plasseres
avhandlingens overordnede tema og problemstillinger i en demokratiteoretisk
kontekst. Dette følges direkte opp med en kort oppsummering av noen sentrale
konklusjoner som kan trekkes på tvers av de artiklene som avhandlingen
presenterer. Deretter diskuteres avhandlingens vitenskapsteoretiske utgangspunkt
og valg av teoretiske og metodiske perspektiv. Herunder vies den sentrale
forklaringsvariabelen i avhandlingen – politiske styringsmodeller – ekstra
oppmerksomhet. Avslutningsvis settes forskningsinnsatsen i perspektiv, og
avhandlingens innhold plasseres i forhold til nasjonal og internasjonal forskning
på området. Helt til slutt pekes det på hva som er nytt i avhandlingen.
20
1.2
Tema, problemstillinger og sentrale konklusjoner i et
demokratiteoretisk perspektiv
1.2.1
Utviklingen i politisk organisering handler om utviklingen av
lokaldemokratiet
Temaet for avhandlingen – nye organisasjonsløsninger for politisk koordining og
styring i kommunene – begrenser seg ikke bare til et spørsmål om hensiktsmessig
intern organisering av det politiske arbeidet lokalt. Avhandlingen retter
oppmerksomheten mot det representative demokratiet i kommunene, og de valgte
politikerne. Det er den interne styringen som står i fokus, men hvilken styringsmodell som velges kan også være av betydning for politikernes representasjonsfunksjon. De spørsmålene som reises er på mange måter av sentral betydning for
hvordan lokaldemokratiet som sådant fungerer, og inngår dermed i statsvitenskapens kjerneområde.
I det videre vil den typen strategiorienterte styringsmodeller som omhandles i
avhandlingen bli plassert i forhold til den demokratiteoretiske debatten som gikk
forut for nyorienteringen – på slutten av 1970- og i 1980-årene. Deretter vil det bli
vist hvordan spørsmålet om organisering av kommunepolitikernes styringsfunksjon inngår i, og er sentral for, at det representative lokaldemokratiet skal
fungere.
Den demokratiteoretiske debatten og strategiorienterte politiske
styringsmodeller
Utviklingen av den politiske styringsmodellen i norske kommuner, på slutten av
1980- og begynnelsen av 1990-tallet, har ikke skjedd i et vakuum. Som flere av
artiklene redegjør for, så er det stor grad av samsvar mellom den argumentasjonen
som ble ført her hjemme, og de moderne oppskrifter på god forvaltning som er
kjent under betegnelsen New Public Management (NPM). NPM kan neppe sies å
være en doktrine for forvaltningsutvikling, men må oppfattes som en samling av
ideer om modernisering av offentlig forvaltning som ble aktualisert i den vestlige
delen av verden i 1980-årene. To av de sentrale ideene i NPM er en opphevelse av
forskjellene mellom privat og offentlig sektor når det gjelder ledelse, herunder
ideen om "generisk management", og endringen av fokus fra prosess til resultat
(Hood 1991, 1995a). Den typen tiltak som typisk assosieres med NPM er
konkurranse, privatisering, fritt forbrukervalg, orientering mot effektivitet og
resultater, direkte kontroll og ansvarliggjøring, styring gjennom kontrakter,
evaluering på bakgrunn av kvantitative data, strategisk ledelse, principal-agent
relasjoner og personlige (lønns)incitamenter (Klausen og Ståhlberg 1995: 12).
Men heller ikke NPM oppsto i et vakuum. NPM var det forvaltningspolitiske
svaret på høyrevridningen i den politisk tenkingen på det tidspunkt, representert
ved Margaret Thatcher, Ronald Reagan og "the New Right".
Dersom vi deler demokratiteoriene grovt i to hovedkategorier – "liberale eller
representative demokratiteorier" på den ene siden, og "direkte- eller
deltakerdemokratiske teorier" på den andre siden – tar NPM og "the New Right"
21
helt klart utgangspunkt i liberale demokratiteorier. "The New Left", som i følge
Held (1996: 263–273) utgjorde motpolen i den demokratiteoretiske tenkingen i
1970- og 80 årene, tar åpenbart utgangspunkt i deltakerdemokratiske idealer. Det
vil føre for langt å gå i detalj på nyansene i de mange teoriene som utgjør de to
demokratiteoretiske perspektivene. Ambisjonen i det videre er heller ikke å gi et
utfyllende og helhetlig bilde av disse. Jeg vil imidlertid trekke fram og diskutere
to sentrale elementer som jeg mener er sentrale i den normative diskusjonen av
NPM og de nye politiske styringsmodellenes betydning for utviklingen av
lokaldemokratiet.
Det første elementet er betydningen av politisk deltakelse, hvor en av de
grunnleggende forskjellene mellom liberale og deltakerdemokratiske teorier jo
ligger. I den liberale demokratitradisjonen er demokratiet et redskap, eller et
middel for å oppnå bestemte mål – og den politiske deltakelsen har ingen verdi i
seg selv. For teoretikere som for eksempel J. A. Schumpeter er valgdeltakelsen
den primære form for demokratisk engasjement, for alle de som ikke selv blir
valgt til representanter. En beslutning er demokratisk dersom den er fattet av
demokratisk valgte representanter. Meninger og preferanser oppfattes som
individuelle og som gitt i utgangspunktet, og kan derfor relativt enkelt aggregeres.
Det legges avgjørende vekt på flertallsavgjørelsenes suverenitet. Denne typen
oppfatninger av demokratiske prosesser står i sterk kontrast til logikken i det
deltakerdemokratiske perspektivet, hvor deltakelse oppfattes som selve kjernen i
demokratiet. Dette synet tar utgangspunkt i kommunitære prinsipper, herunder
forutsetningen om at enkeltindividene lever i et kollektiv hvor meninger og
preferanser formes i en stadig pågående prosess – og hvor folk integreres i et
fellesskap. Derfor blir deltakelse og engasjement i dette fellesskapet ikke bare en
viktig del av folks alminnelige dannelse, men en måte å leve på. Det skillet March
og Olsen (1989: 118) gjør mellom aggregative og integrative prosesser klargjør
akkurat denne forskjellen mellom de to demokratiperspektivene: "In aggregative
processes, the will of the people are discovered through political campaigns and
bargaining among rational citizens each pursuing self-interest within a set of
rules for governance through majority rule. In an integrative process, the will of
the people is discovered through deliberation by reasoning citizens and rulers
seeking to find the general welfare within a context of shared social values."
Dette fører oss over til det andre elementet, som henger nært sammen det ovenfor
diskuterte og dreier seg om det grunnleggende synet på hva samfunnet er – en
sum av individer eller et kollektiv. Også her avviker de to demokratiperspektivene
vesentlig, og det er fullt ut forklarlig hvorfor "the New Right" har hatt reduksjon
av statens virkeområde, til fordel for markedet, øverst på sin agenda (Held 1996:
253–273). Med bakgrunn i kritikken mot velferdsstatens stadige vekst, og
byråkratiets økende makt, ser "the New Right" demokratisk bruk av statsmakt
som en trussel mot det sivile samfunn og individets frihet. Ut fra liberale ideer
hentet fra filosofer som J. Locke og J. S. Mill, hevdes markedet å være en bedre
mekanisme enn politiske flertallsbeslutninger for å styre det sivile samfunnet.
Dette står i skarp kontrast til det syn "the New Left" og deltakerdemokratene har
på saken. Slik dette er utlagt for eksempel av Pateman (1970), er skillet mellom
markedet og staten – og dermed en innsnevring av demokratiets virkeområde – i
22
utgangspunktet ikke tenkelig her. For det første bidrar forskjeller i klasse, kjønn
og rase i utgangspunktet til ulikheter som gjør det umulig å snakke om frie og
likeverdige mennesker. Markedet bidrar derfor ikke til frihet for den enkelte, slik
liberalistene hevder. For det andre er staten med på å opprettholde og reprodusere
de ulikhetene som preger det sivile samfunnet – og vil derfor uansett være en
integrert del av dette. Skillet mellom det sivile samfunn og demokratiets
virkeområde blir dermed fiktivt. Mens det for liberalistene er mest betryggende, i
frihetens navn, at politikken blander seg i så lite som mulig, er det mest
betryggende for deltakerdemokratene at så mye som mulig av samfunnets
aktiviteter, gjennom politisk innblanding, kommer under demokratisk kontroll.
Utgangspunktet for NPM er nettopp den kritikken av det stadig voksende
byråkratiet som sto sentralt i "the New Right". Aucoin (1990a) viser hvordan
Public Choice, som kan ses på som en av to idegrunnlag for NPM, hadde god
grobunn nettopp som en følge av velferdsstatens krise – og behovet for å spare
penger i det offentlige på slutten av 1970- og utover i 1980-årene. For W. A.
Niskanen, som på den tiden var en sentral teoretiker innenfor denne retningen, var
byråkratiet selve årsaken til uhemmet vekst i offentlige utgifter. Det var derfor
avgjørende å finne mekanismer for å reetablere politikernes makt – i tråd med den
representative logikken. "Managerialismen", som kan oppfattes som den andre
grunnpilaren i NPM, tok på samme måte utgangspunkt i den standard
byråkratikritikken som går på mangledne fleksibilitet. Påstanden her er at bruk av
ledelsesprinsipper fra private virksomheter vil kunne gjøre offentlig forvaltning
og serviceproduserende enheter mer effektive og brukervennlige.
I den teoretiske debatten finnes det nok forsøk på å etablere en motstrategi til
NPM. Ett eksempel er de strukturalistiske eller neo-institusjonelle synspunkt som
Wamsley og hans kollegaer representerer, hvor vekten legges på det som er
spesielt ved en offentlig demokratisk styrt forvaltning og ved offentlige ansatte –
til forskjell fra det private (se for eksempel Wamsley et al. 1990). I debatten om
utviklingen av det norske lokaldemokratiet er inntrykket at kritikk mot NPM blir
oppfattet som bakstreversk. NPM oppfattes nærmest som synonym til "moderne
organisering". Det normative grunnlaget for valg av institusjonelle ordninger er
imidlertid av stor betydning (March og Olsen 1989). At NPM rører ved noen
grunnleggende ideer i det norske lokaldemokratiet blir tydelig dersom vi vurderer
den utviklingen vi har sett i norsk kommunal forvaltning i forhold til de to
elementene ved henholdsvis det liberale og det deltakerdemokratiske perspektivet
som er kommentert ovenfor.
Det lekmannsprinsippet som tradisjonelt har gjort seg gjeldende i norsk
kommunalforvaltning tar åpenbart utgangspunkt i det deltakerdemokratiske
idealet. Bred folkelig deltakelse har vært et mål. Selv om det kommunale
demokratiet i prinsippet baserer seg på representasjon, så har denne
representasjonen tradisjonelt sett vært "dyp" – med mange og ulike muligheter for
deltakelse innenfor det representative systemet (Larsen og Offerdal 1990). De
senere årenes vektlegging av liberalistiske idealer, hvor effektivitet i
styringssystemet har kommet i forgrunnen, har imidlertid bidratt til å legitimere
både en sterk reduksjon i antallet folkevalgte politikere i kommunen, og et krav
om profesjonell politisk ledelse. I dette ligger nettopp kravet om strategisk politisk
23
ledelse. Den typiske lekmann kan nok, via sitt arbeide i et politisk utvalg, forholde
seg til det som skjer i en sektor og de enkeltsaker som til enhver tid er aktuelle
her. Kravet om ideologisk basert, overordnet styring gjennom planer og
prinsippvedtak krever imidlertid profesjonalitet, og ivaretas best av kommunens
politiske elite (se for eksempel Harvold og Jenssen 1990). En sterkere vektlegging
av de liberalistiske demokratiteorienes effektivitetskrav vil dermed redusere
bredden i deltakelsen innenfor det representative lokaldemokratiet.
På samme måte får, i følge Held (1996), kravet til "accountability" eller
"regningsansvarlighet" i det representative demokratiet ulik form avhengig av
hvilket demokratiperspektiv som legges til grunn. Logikken i et liberalistisk
perspektiv, og "the New Right", ligger i tilbaketrekking av området for politisk
oppmerksomhet – slik at politikerne i utgangspunktet får mindre å stå ansvarlige
for. Her innebærer regningsansvarlighet for øvrig å kunne plassere ansvaret hos en
klart definert politisk ledelse. Dette vanskeliggjøres åpenbart i den tradisjonelle
formannskapsmodellen i norske kommuner, som jo er utpreget konsenusorientert.
Derfor har en gjort det mulig for kommunene å etablere parlamentarisme som
styringsprinsipp. Derfor står ideologi og idealet om å la politikken dreie seg om
prinsipielle overordnede avgjørelser så sterkt i det strategiske politiske styringsprinsippet. Og, derfor har det vært svært viktig å skille mellom politikk og
administrasjon (Sollund 1996).
I et deltakerdemokratisk perspektiv er det, i motsetning til dette, ikke bare
deltakelse i utformingen av politikken som står sentralt, men deltakelsen sikrer
også innsyn i iverksettingen av denne. I stedet for å redusere arenaene for
deltakelse, er argumentasjonen her at åpenhet og innsyn både i det offentlige og
sivile samfunns institusjoner sikrer regningsansvarlighet. Politiske ledere skal stå
til ansvar overfor partiorganisasjonenes medlemmer og interesseorganisasjonene
overfor sine medlemmer – på samme måte som de folkevalgte representanter skal
stå til ansvar overfor sine velgere, og offentlige ansatte skal stå til ansvar overfor
de folkevalgte. I tråd med Mach og Olsens (1989: 118) tanker om en integrativ
politikk kan majoritetsregelen tolkes innenfor en ramme av rettigheter og
institusjonelle normer. I et slikt perspektiv kan den tette koplingen mellom
politikk og administrasjon som vi finner i den sektoriserte hovedutvalgsmodellen
oppfattes som en styrke for lokaldemokratiet.
Også synet på administrasjonen er avhengig av hvilket demokratiperspektiv en tar
utgangspunkt i. Det typiske for individfokuseringen i liberalismen, og i rasjonellaktør litteraturen, er jo nettopp at byråkratene, eller de administrativt ansatte,
oppfattes å ha private agendaer og preferanser som de søker å forfølge også i sine
stillinger som offentlige ansatte. Løsningen på problemene søkes derfor i
kontrollsystemer – slik vi ser at tilfellet har vært i norsk kommunal sammenheng.
Gitt et mer integrativt syn på politikken, som de deltakerdemokratiske
perspektiver vil kunne representere i denne sammenhengen, handler de
administrativt ansatte ut fra begrunnede forpliktelser (Mach og Olsens 1989: 118,
119). I den grad det oppstå problemer i forholdet mellom politikerne og
administrasjonen antas dette å ha å gjøre med tjenestemennenes offisielle eller
profesjonelle integritet. I stedet for kontrollsystemer søkes løsningen her i
24
sosialisering og etiske koder, hvor hensikten i stedet for å etablere incentivstrukturer blir å etablere formålstjenlige tillitsforhold.
Når vi diskuterer strategisk politisk styring og "moderne" organisasjonsløsninger i
norske kommuner, diskuterer vi altså NPM i praksis. Og når NPM etableres i
kommunene påvirkes det demokratisyn som styrer utviklingen av lokaldemokratiet. Med dette som utgangspunkt er det likevel viktig å være klar over at
det så langt, verken i norsk (som vi også kommer tilbake til i kapittel 1.2.2) eller
en bredere nordisk sammenheng, er snakk om en total endring i det politiske
styringssystemet lokalt – og i måten lokaldemokratiet fungerer på (Klausen og
Ståhlberg 1998). Slik sett er kommunesektoren i de nordiske landene i en noe
annen situasjon enn for eksempel i Storbritannia, hvor "the New Right" har hatt et
betydelig større fotfeste. Her har sentrale myndigheter, for eksempel, bevisst
redusert fagforeningenes innflytelse, samtidig med at lokale beslutningsprosesser
er fragmentert blant annet gjennom aktivisering av det sivile samfunn i en rekke
"non-governmental organisations". Slike relativt fundamentale endringer har helt
åpenbare implikasjoner ikke bare for kommunenes interne anliggender, men har
også endret, og redusert, kommunesektorens betydning i det totale forvaltningssystemet i England (Stoker (red.) 1999; (red.) 2000).
Det representative lokaldemokratiet og strategiorienterte politiske
styringsmodeller
Det norske lokaldemokratiet, med formannskapslovene av 1837, er forankret i
logikken om et representativt demokrati i kommunene. Ideen i det representative
systemet lokalt følger logikken i det Olsen (1980) beskriver som den parlamentariske styringskjeden. Denne kan også benevnes den demokratiske styringskjeden, og i tråd med Jacobsen (1997) illustreres som i Figur 1.2 nedenfor.
Hovedtankegangen her er at folket styrer i og med at de velger lokalpolitikerne,
som igjen instruerer administrasjonen. Politikerne er dermed ansvarlige for
resultatene av den faktiske politikk som blir satt ut i livet – selv om iverksettingen
i praksis forestås av administrasjonen. Folket dømmer politikerne på deres
gjerninger, altså resultatene av iverksatte tiltak, og velger fritt å gjenvelge eller
forkaste politikere, eller enkelte av dem, ved neste valg.
25
Figur 1.2
Den demokratiske styringskjeden
Borgerne velger
representantene som
de anser som "best"
Representantene vedtar
den politikken de mener
vil tilfredsstille
borgernes ønsker best
Borgerne vurderer
hvorvidt tiltakene
svarer til forventningene
Administrasjonen
iverksetter den
politikken som er
vedtatt
Figuren innebærer åpenbart en meget sterk forenkling av virkeligheten – både
teoretisk og empirisk. I utgangspunktet åpnes det for eksempel ikke for annen
innbyggerdeltakelse enn valgdeltakelsen. Pilen mellom borgerne og de
folkevalgte representantene burde åpenbart vært toveis. Mer avgjørende for
temaet i denne avhandlingen, som jo i hovedsak handler om politikernes
styringsrolle og i mindre grad deres representasjonsrolle, er det at illustrasjonen
ikke tar høyde for at mange initiativ i realiteten kommer fra administrasjonen og
presenteres for politikerne gjennom ulike saksutredning før vedtak fattes. Det er
selvsagt ikke slik at all input til det politiske beslutningssystemet kommer via
velgerne direkte, og i alle fall kreves det normalt en administrativ saksutredning
før saken avgjøres politisk (pilen mellom de folkevalgte representantene og
administrasjonen burde altså også være toveis).
I tillegg til disse eksemplene på åpenbare problemer knyttet til logikken i selve
styringskjeden, kan også en av forutsetningene for at denne skal fungere på lokalt
nivå problematiseres – nemlig forutsetningen om at politikerne fritt kan vedta den
politikken som de mener tilfredsstiller borgernes ønsker best (illustrert i rammen
øverst til høyre i Figur 1.2). Utgangspunktet for avhandlingens diskusjon av
lokalpolitikernes rolle i kommunale prioriteringsprosesser er at staten – og den
statlige styringen – legger relativt klare føringer på disse beslutningene (kapittel
2). Storting og regjering handler også ut fra hva som er befolkningens beste, og
også disse vil bli bedømt ut fra de resultater de fremviser overfor kommunens
innbyggere – om enn som nasjonale politikere. Selv om kommunen er tillagt en
rolle som koordinatorer av den offentlige politikken lokalt, bidrar den direkte
statlige styringen til å redusere lokalpolitikernes muligheter for å ivareta denne
oppgaven. Lokalpolitikerne har dermed begrensede mulighet for å vedta det de
mener er det beste for innbyggerne, eller vil tilfredsstille innbyggerne i deres
kommune best. Det spørsmålet som stilles i avhandlingen er altså hvordan disse
mulighetene begrenses, og om den nasjonale styringen må være så sterk at
lokalpolitikerne er dømt til å mislykkes i utgangspunktet.
26
Dersom vi skal fokusere på noen mer gjennomgående problemstillinger i
avhandlingen, er det to som peker seg ut. Den første handler om de politiske
partiene er tilfredsstillende koordineringsmekanismer eller ikke, og den andre om
lokalpolitikernes informasjonsgrunnlag. De to problemstillingene henger sammen
på den måten at kommunenes hensikt med å innføre strategisk politisk styring er
at dette skal bidra til øket koordinering, mens den manglende spesialiseringen som
dette innebærer kan skape problemer for politikernes informasjonstilfang. Dersom
politikerne ikke har tilstrekkelig kunnskap til å ta gode beslutninger og til å styre
administrasjonen, risikerer systemet åpenbart å komme i miskreditt. Det kan skape
legitimitetsproblemer for lokalpolitikerne – og for lokalpolitikken – både overfor
befolkningen som velgere, men også overfor kommunens ansatte. Dette gjelder
uavhengig av hvilket demokratisk perspektiv en tar utgangspunkt i.
Spørsmålet om koordinering handler først og fremst om hvordan de valgte
representantene avgjør hva som tilfredsstiller innbyggernes ønsker best, eller mer
presist hva som legger premissene for den politikken som vedtas (illustrert i
rammen øverst til høyre i Figur 1.2). Tanken i det strategiske styringskonseptet er
at representantene ikke skal spesialisere seg, og ivareta spesifikke sektorers eller
tjenesters interesser i kommunestyret – slik reformatorene mener den
sektororienterte hovedutvalgsmodellen har oppfordret til. Politikerne skal ha
helheten for øye, og tenke på hva som totalt sett gagner kommunens innbyggere.
Politiske konflikter mellom partiene er å foretrekke fremfor konflikter mellom
sektorene. Politikerne bør derfor ikke avgjøre hva som tilfredsstiller innbyggernes
ønsker best på bakgrunn av kunnskap om spesifikke tjenester og detaljert
kjennskap til konkrete saker. Idealet er å styre gjennom overordnede prinsipper,
planer og generelle retningslinjer – slik at ikke hensynet til helheten drukner i
detaljene. Politikken vedtas dermed ikke med utgangspunkt i politikernes
spesialiserte kunnskap om enkeltsaker eller enkelttjenester, men med
utgangspunkt i strategiske valg basert på det styrende partiets (partienes) politiske
ideologi.
Jeg har ikke sett sektorprinsippet eksplisitt forsvart som styringsideal, slik den
strategiorienterte modellen er. Det skyldes åpenbart at det sistnevnte er et resultat
av kritikk mot det førstnevnte. Likevel er det mulig å utlede den sentrale logikken
i det sektororienterte styringssystemet.
I et sektororientert styringssystem forutsettes politikerne å engasjere seg spesielt i
den delen av kommunens virksomhet som det utvalget de selv sitter i arbeider
med. Strukturen oppfordrer ikke til fokusering på overordnede spørsmål av
prinsipiell betydning. Derimot tillates politikerne å sette seg detaljert inn i
spesifikke saksområder og engasjere seg i enkeltsaker. Også i denne modellen kan
partiene ses på som sentrale, men da som koordinerende fora, mer enn som kilder
til konflikt. Den spesialiseringen som sektororienteringen innebærer oppveies
nemlig ikke bare av koordinerende institusjoner som formannskap og
kommunestyre, men også av partiene. Kort sagt står kunnskap om enkeltsaker og
detaljer i tjenesteproduksjonen sterkere enn ideologi som grunnlag for de
beslutningene politikerne gjør om hva som er folks beste. Det strategiske
styringskonseptet står slik sett i sterk kontrast til det sektororienterte – som i
formannskapsprinsippets ånd i større grad tar utgangspunkt i et ønske om å oppnå
27
konsensus blant lokalpolitikerne, og i lokalsamfunnet. Politikerne og de politiske
partiene lokalt driver derfor med utstrakt grad av hestehandling. Selv om
kommunestyrerepresentantene har tilhørighet i de politiske sektorutvalgene, og i
noen grad forventes å forsvare enkelte tjenester, blir derfor politikken
tilfredsstillende koordinert.
Når det gjelder politikernes informasjonsgunnlag, så kan dette spørsmålet knyttes
til den tilbakeføringspilen i Figur 1.2 – fra administrasjonen, til politiske vedtak –
som det ovenfor ble påpekt at manglet. Det er åpenbart at administrasjonen er en
helt sentral premissleverandør for politiske beslutninger. Administrasjonen har
relevant fagkunnskap, kjenner ofte innbyggernes ønsker bedre enn det politikerne
gjør og har kvalifiserte antakelser om konsekvensene av ulike tiltak. De fleste av
artiklene i avhandlingen fokuserer på det samspillet mellom politikerne og
administrasjonen som går forut for de politiske beslutninger som treffes. Selv om
politikernes kontakt med befolkningen generelt også blir regnet som en kilde til
informasjon for politikerne, rettes hovedfokus her mot administrasjonen som
informasjonskilde. Hovedspørsmålet er hva slags grunnlag politikerne fatter sine
beslutninger på.
1.2.2
Noen sentrale konklusjoner
Med dette er avhandlingens innledende, generelle spørsmål – om strategiske
politiske styringsmodeller i kommunene skaper problemer som overgår de de
eventuelt løser – omformulert til et spørsmål om sentrale forutsetninger for at den
demokratiske styringskjeden skal fungere. For det første problematiseres selve
forutsetningen om at politikerne virkelig har mulighet for å koordinere lokalt, i
tråd med den "nye" rollen de ble tildelt i kommuneloven av 1992. For det andre er
spørsmålet om politikerne i de nye strategiorienterte styringsmodellene klarer å
holde seg godt nok informert. For det tredje diskuteres spørsmålet om kommunestyret og formannskapet, og herunder partiene, ikke egentlig fungerer som
tilfredsstillende koordinerende mekanismer i de sektororienterte utvalgsmodellene.
I det videre vil de sentrale konklusjonene på hvert av disse punktene bli
oppsummert. Når konsekvensene av funnene skal vurderes, er det viktig å ha med
i betraktningen at de påpekte effektene ikke gjelder alle, men kun noen norske
kommuner. Dette fordi kommunene i ulik grad har innført det strategiske politiske
styringskonseptet. Derfor, la oss først se litt nærmere på hvor utbredt dette
styringskonseptet egentlig er.
Omfanget av det strategiske politiske styringskonseptet i kommunene
Strategisk politisk styring kan selvsagt defineres og måles på en rekke måter. Den
tilnærmingen som er valgt i avhandlingen definerer, som vist i kapittel 1.1,
strategisk politisk styring som overordnet og helhetlig styring – som konsentrerer
seg kun om det som er viktigst. Institusjonelle grep som bidrar til å skille politikk
og administrasjon, samt legge til rette for denne typen styring, oppfattes
gjennomgående som strategisk orienterte. Som vi skal komme tilbake til nedenfor
(i kapittel 1.3.4) fungerer kommunenes utvalgsorganisering, i flere av artiklene,
28
som analytisk skille mellom disse strategiorienterte og de tradisjonelle
sektororienterte styringsmodellene.
Den sektororienterte hovedutvalgsmodellen har i sin rene form fire spesialiserte
utvalg – helseog sosial, utdanning, teknisk og kultur – eventuelt med tillegg av
utvalg for eksempel for miljø og næring/tiltak. De justerte utgavene av
hovedutvalgsmodellen er noe mindre spesialiserte, men fortsatt sektororientert. De
strategiorienterte modellene er, i motsetning til disse svært de-spesialiserte, og det
politiske arbeidet er ofte inndelt etter et funksjonsprinsipp. Dette innebærer at
utvalgene tillegges ansvar for funksjoner som for eksempel drift (undervisning og
helseog sosial/omsorg), utvikling (kultur, næring, miljø og plan) og forvaltning
(personal og finans).3
Tabell 1.1 nedenfor gir en samlet oversikt over utbredelsen av og veksten i de tre
typene utvalgsmodeller i Norge på 1990-tallet.
Tabell 1.1 Grad av spesialisering i utvalgsstrukturen i norske kommuner, 1990 –
2000. Prosent (N=435)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Tradisjonelle
hovedutvalg
96
95
84
81
74
42
24
23
21
17
13
Justerte
hovedutvalg
4
4
13
15
20
38
51
52
53
54
58
Funksjonsorganisering1
–
1
3
4
6
20
25
25
26
29
29
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Sum
Kilde: Kommunal og regionaldepartementets organisasjonsdatabase og Kommuneforlagets årlige
Kommunenøkkel.
1 Inkluderer også de få kommunene som har valgt ikke å ha politiske utvalg (annet enn
kommunestyre og formannskap), samt en svært liten andel av kommunene som har en noe annen
type organisering enn funksjonsorganisering – men hvor utvalgene er de-spesialiserte.
Som vi ser har de fleste kommunene justert den utpregede spesialiseringen i
hovedutvalgsordningen i løpet av 1990-tallet. Utviklingen i funksjonsorienterte
utvalgsmodeller, og dermed de-spesialiserte utvalg som forutsatt i det strategi3
For den konkrete kategoriseringen av kommunene gjelder tilsvarende som i Vabo og Stigen
(2000: 38). Hovedutvalgsliknende modell: Omfatter tradisjonell utvalgsorganisering inkludert (1)
helseog sosial, (2) skole/utdanning/oppvekst/barnehage, (3) teknisk (evt. bygningsråd) (4) kultur,
og i tillegg ett eller flere av de følgende: (5) +/- miljø, +/- næring/tiltak, +/- landbruk, +/- plan.
Ikke alle de fire opprinnelige behøver å være med, kultur kan være utelatt. Det er imidlertid
forutsatt at ingen av de fire opprinnelige utvalgene på noen måte er blandet med disse øvrige. Her
er imidlertid også andre typer formålsmodeller inkludert. Det vil si at ett av de fire
standardutvalgene er kombinert med hverandre eller andre saksområder.
Funksjonsmodell: Her er kravet for at kommunene skal være klassifisert som funksjonsmodell at
minst oppgavene knyttet til drift (barnehager, undervisning og helseog sosialtjenester) er
organisert i samme utvalg eller komite. Eksempler er oppvekst- og omsorgsstyret, drift/driftsstyre,
levekår, livsløp. I tillegg omfatter kategorien kommuner med komite 1,2,3,... hvor det ikke er
spesifisert hva utvalgene arbeider med, samt kommuner med alternativ inndeling i utvalg (tilsyn
og rettigheter, klage og forhandlinger).
29
orienterte styringskonseptet, startet for alvor først i 1995. Utviklingen har
imidlertid vært forsiktig i perioden, og i 2000 var det fortsatt en relativt begrenset
andel kommuner som hadde tatt dette sentrale steget i retning av å gjøre den
politiske styringen strategisk.
I to av kapitlene i avhandlingen gis begrepet strategisk politisk ledelse et noe mer
omfattende innhold enn dette. Kapittel 3 omhandler "moderne" organisasjonsløsninger i kommunene, inspirert av New Public Management. Her inngår tiltak
for strategisk politisk styring som ett av flere andre sett av "moderne"
organisasjonstiltak. I kapittel 4 konsentreres oppmerksomheten om strategisk
politisk styring, men her inkluderes noen flere typer av tiltak enn utvalgsorganiseringen. Begge analysene bekrefter imidlertid at utbredelsen av konseptet
er relativt begrenset. Kapittel 3 viser at det er svært få kommuner som virkelig har
gått langt når det gjelder å iverksette tiltak som kan relateres til New Public
Management. Dette indikeres av at ingen kommuner, på en index som samlet sett
kan gi 60 poeng, scorer over 33 poeng. Analysen i kapittel 4 viser på samme måte
at ingen kommuner scorer over 8 av 12 mulige poeng når det gjelder innføring av
strategiske politiske organer og styringsteknikker.
Ut fra dette er det åpenbart at når vi diskuterer strategiske politiske styringsmodeller i norsk sammenheng, så snakker vi om en type institusjonell ordning
som i begrenset omfang er tatt i bruk, i et betydelig antall kommuner – men som
langt fra er dominerende i kommunesektoren. Dette impliserer at de positive, så
vel som de negative, konsekvensene som måtte følge av nyordningen uansett vil
være begrensede dersom kommunesektoren ses under ett. Det forhindrer likevel
ikke at konsekvensene for den enkelte kommune som har satset på strategisk
politisk styring vil kunne være påtrengende.
Er det rom for politisk koordinering lokalt?
I debatten om kommunesektorens rolle i det totale styringssystemet hevdes det
ofte at den sterke statlige styringen i Norge bidrar til å frata lokalpolitikerne alt
handlingsrom. Med utgangspunkt i dette er spørsmålet i Kapittel 2 om forutsetningen for kommunens koordinerende rolle overhodet er tilstede. Er det rom
for egentlig politisk koordinering i kommunen – slik kommuneloven av 1992
forutsatte? Studien viser at svaret på dette spørsmålet er ja.
Gjennom komparasjon av prioriteringsprosesser i to norske og to svenske
kommuner, påviser studien at det eksisterer et betydelig rom for lokalpolitisk
utfoldelse, selv i Norge og selv på politikkområder som skole og eldreomsorg. Det
fremkommer imidlertid samtidig at jo mindre detaljert den statlige styringen er, jo
klarere kommer lokalpolitikernes prioriteringer til uttrykk – i den forstand at
politikernes "vilje" blir tydeligere for administrative lederne og mellomlederne
som iverksettere av denne. I Sverige, hvor den statelige styringen er betydelig
mindre og antar andre former enn i Norge, er imidlertid lokalpolitikerne ennå mer
synlige. Den postulerte sammenhengen mellom grad av statlig styring og hvor
sentral rolle lokalpolitikerne har i de prioriteringer som gjøres i kommunen, blir
dermed bekreftet. Samtidig innebærer dette at det – spesielt i den norske
velferdsstaten – er rom for politiske valg hva angår omfang av og type statlige
styring.
30
Holder politikerne i de nye strategiorienterte styringsmodellene seg
informert?
Etter min oppfatning viser avhandlingen, samlet sett, at svaret på spørsmålet om
politikerne i de nye strategiorienterte styringsmodellene klarer å holde seg
informert er nei. Begrunnelsene for dette ligger både i analysene av de formelle
tiltakene (i kapittel 4 – 9), men også av uformell atferd i kommunen (i kapittel 7
og 8).
I kapittel 4 viser diskusjonen i utgangspunktet at kommunepolitikerne, i en
styringsmodell som er basert på strategisk politisk styring, mister en del av den
direkte kontakten med, og detaljerte kunnskapen om, administrasjonen og det
operative nivå som den sektororienterte modellen legger til rette for. Dette
innebærer tap av informasjon, som åpenbart kan være viktig i styringssammenheng. Artikkelen diskuterer om dette informasjonstapet, i alle fall i de
kommunene som har gått langt i å etablere et strategisk politisk styringssystem, på
noen måter kompenseres. To typer av formelle ordninger analyseres – systemer
for tilbakeføring av ulike typer av resultatinformasjon internt, og tiltak som
styrker kontakten mellom politikerne og innbyggerne. Innbyggerne antas altså i
denne sammenhengen å, i sin kontakt med politikerne, representere en kilde til
informasjon. Analysene viser at det er en viss korrelasjon mellom tiltak for
strategisk politisk ledelse og tiltak som tilfører politikerne informasjon – mest når
det gjelder de interne ordningene for tilbakeføring av resultatinformasjon. I begge
tilfelle er imidlertid sammenhengen relativt svak. Det slås dermed fast at i
kommuner med strategiske politiske styringsmodeller har politikerne tilgang på
mindre informasjon enn politikere som arbeider innenfor en sektororientert
utvalgsmodell vanligvis har.
Dette resultatet, som altså er basert på kvantitative analyser av et landsdekkende
datamateriale med opplysninger om formelle organisasjonsforhold, understøttes
av ett av de funnene som presenteres i kapittel 6. Konklusjonen, som her er basert
på gjennomgang av en rekke eksisterende case-studier, er entydig og klar:
Kommunene rapporterer om at informasjonssystemene ikke har blitt bedre etter at
kommunene har gått over fra en sektororientert til en strategiorientert politisk
styringsmodell.
Det er altså tydelig at de formelle ordningene gir dårligere vilkår for å skaffe
politikerne informasjon i strategiorienterte enn i sektororienterte styringssystemer.
I kapittel 7 og 8 diskuteres imidlertid også muligheten for at uformelle
mekanismer kan tre i kraft. Lobbyister vil implisitt tilveiebringe informasjon. Den
lobbyvirksomheten mot politikerne som analyseres i de to kapitlene – både internt
fra ansatte og eksternt fra lokale organisasjoner, aksjons- eller interessegrupper –
kan derfor tolkes som tilgang på informasjon. Resultat av analysene, som er basert
både på en komparativ case-studie (kapittel 7) og en kvantitativ landsdekkende
studie (kapittel 8), er også her at det er svært små forskjeller som kan spores
tilbake til variasjon i politisk styringsstruktur. Det er ingen forskjeller i
politikernes opplevelser når det gjelder lobbyvirksomhet fra eksterne
organisasjoner, aksjons- eller interessegrupper. Også når det gjelder de ansattes
lobbyvirksomhet er sammenhengene svake, men i den grad det er en forskjell så
31
går den i retning av at det er mer lobbyvirksomhet i kommuner med sektororienterte utvalgsmodeller, enn i kommuner med strategiorienterte. Dette
bekrefter at informasjonsflyten – både formelt og uformelt – er bedre innenfor en
sektororientert, enn innenfor en strategiorientert styringsmodell.
Kapittel 9 diskuterer en blant mange mulige konsekvenser av denne mangelen på
informasjon i kommunestyret – nemlig betydningen for den økonomiske styringen
i kommunen. Analysen baserer seg på et landsdekkende datamateriale for
perioden 1991 – 1998. Resultatet viser at kommunens overskudd ("netto driftsresultat") er større i kommuner med sektororienterte enn strategiorienterte
utvalgsmodeller. Dette tolkes som et resultat av at politikerne i en strategiorientert
modell, på grunn av manglende informasjon, ikke vil ha tilstrekkelig kunnskap til
å fatte beslutninger som hindrer økonomiske overskridelser.
Finnes det tilfredsstillende koordinerende mekanismer i de sektororienterte
utvalgsmodellene?
Dette spørsmålet, om hvor utpregede sektoriseringstendensene egentlig er i de
sektororienterte utvalgsmodellene, handler om hvilke interesser som får
gjennomslag i de politiske beslutningsprosessene – velgernes eller de ansattes.
Problemstillingen tar utgangspunkt i det som er hovedkritikken mot hovedutvalgsmodellen, nemlig at ansattes interesser får for stort gjennomslag. Dette er
selvsagt betenkelig ut fra demokratiteoretiske betraktninger – men bare i den grad
ansatte argumenterer for sine særinteresser, og ikke fremfører faglige argumenter.
Denne problemstillingen angripes direkte i kapittel 5, hvor kommunepolitikernes
preferanser analyseres. Dersom utvalgspolitikerne tar imot de ansattes budskap
uten å vurdere dette i forhold til andre hensyn, skulle vi i utgangspunktet anta at
de var utpregede sektorforsvarere. Studien tar for seg to områder hvor dette kan
tenkes å gi seg utslag. For det første analyseres politikernes budsjettpreferanser
for ulike tjenester, for det andre deres preferanser når det gjelder å konkurranseutsette og privatisere skoletjenestene og pleie- og omsorgstjenestene. På begge
disse områdene er ansattes interesser relativt klare – de ønsker mest mulig
ressurser til egen sektor, og de ønsker ikke at private skal overta den offentlige
tjenesteproduksjonen slik at de selv mister sine arbeidsplasser. Fordi dette kan
oppfattes som en forberedelse til eller en tilrettelegging for eventuell privatisering,
kan det også forventes motstand blant de ansatte når det gjelder konkurranseutsetting. Spørsmålet er om utvalgspolitikerne utelukkende forsvarer ansattes
interesser, eller om partiets standpunkter også kommer til uttrykk i deres
preferanser.
Analysen, som baserer seg på data fra en spørreskjemaundersøkelse blant
kommunestyrepolitikerne i et tilfeldig utvalg på 119 kommuner, viser at utvalgspolitikerne gjennomgående ønsker størst budsjettøkning for de tjenestene som
faller inn under "deres" utvalg. Samtidig fremkommer det at partitilhørighet i de
fleste tilfeller er av større betydning enn utvalgstilhørighet. Dette gjelder spesielt i
analysen av konkurranseutsetting og privatisering. Her er komitetilknytning
gjennomgående uten betydning, mens hvilket parti politikerne representerer i
kommunestyret er den sentrale forklaringsfaktoren. Dette indikerer at politikerne
vanligvis holder administrasjonens anbefalinger opp mot de standpunktene deres
32
parti representerer. Utvalgspolitikerne er altså ikke ekstreme sektorforsvarere – og
"i lomma på" sektoradministrasjonen.
Denne studien viser imidlertid samtidig at kommunens valg av politisk
styringsmodell til en viss grad henger sammen med politikernes preferanser – i
alle fall når det gjelder spørsmålet om budsjettfordeling. Det er bare i
kultursektoren at ønsket om å styrke kulturbudsjettet er signifikant større for
utvalgspolitikere i sektororienterte enn i strategiorienterte modeller, men dette
mønsteret gjør seg gjeldende også for utdannings, helseog sosial og teknisk
utvalg. Det er altså større samstemmighet mellom utvalgenes og kommunestyrets
gjennomsnittlige preferanser i de strategiorienterte enn i de sektororienterte
utvalgene. Slik sett innebærer de-spesialiseringen redusert sektorfokusering.
Dette betyr imidlertid ikke at ikke politikernes partitilhørighet gjennomgående er
viktigere enn deres utvalgstilknytning, også når de sitter i spesialiserte og
sektororienterte utvalg som i hovedutvalgsmodellen. Nettopp dette er et argument
for at partiet – og derigjennom formannskapet og kommunestyret – representerer
relativt effektive koordineringsmekanismer i kommuner med sektororienterte
utvalgsmodeller. Det er dermed ikke bare de administrative argumentene og
ansattes eventuelle særinteresser, men vel så mye partipolitiske preferanser som
befolkningen har valgt sine representanter på grunnlag av, som kommer til uttrykk
i utvalgspolitikernes preferanser. Heller ikke dette resultatet gir altså grunnlag for
å hevde at administrasjonen dominerer politikernes preferanser – ikke engang i
kommuner med sektororienterte utvalgsmodeller.
Analysene i kapittel 7 og 8 støtter opp om denne konklusjonene. Her fokuseres det
også på eksterne interessegrupper som representanter for særinteresser, i tillegg til
de ansatte. I et demokratisk perspektiv kan det ikke bare argumenteres for at det
vil være uheldig om kommunens administrasjon og de særinteresser denne
representerer dominerer de beslutninger politikerne tar. Det kan også
argumenteres for at det kan ha uønskede konsekvenser dersom de særinteresser
som lokale organisasjoner, aksjoner- eller interessegrupper representerer kommer
for sterkt til uttrykk. Analysene av den lobbyvirksomheten som rettes mot
politikerne viser i så måte ubetydelige forskjeller når det gjelder eksterne aktørers
lobbyvirksomheter, og svært små forskjeller når det gjelder de interne aktørenes
uformelle kontakt med politikerne. Dermed styrkes konklusjonen ovenfor om at
en overgang fra sektororientert til en strategiorientert utvalgsmodell verken
stryker eller reduserer særinteressenes innflytelse vis a vis politikerne.
På samme måte kan resultatene av analysen i kapittel 9 tas til inntekt for at
ansattes interesser ikke dominerer mer i kommuner med sektororienterte, enn i
kommuner med strategiorienterte utvalgsmodeller. Dersom administrasjonen fikk
det som den ville, ville antakelig kommunens finansielle politikk ha vært mer
overekspansiv i kommuner med sektororienterte enn i kommuner med
strategiorienterte utvalgsmodeller. Dette fordi særinteressene generelt vil presse
på for å få mest mulig ressurser til "sine" tjenester. Analysen viser imidlertid at
dette ikke er tilfellet – kommunens overskudd er tvert mindre når utvalgsarbeidet
er sektororienterte, enn når det er strategiorientert. Selv om forskjellene her ikke
er store, så er dette en klar indikasjon på at det sektorbaserte utvalgssystemet i alle
33
fall ikke bidrar til at ansatte legger utilbørlig press på kommuneøkonomien – på
bekostning av helheten.
Dersom vi skal dvele litt mer med politikernes muligheter for økonomisk styring,
så er det interessant å se dette resultatet fra kapittel 9 i sammenheng med noen av
resultatene i kapittel 7 og 8. Her fremkommer det nemlig at ansatte, i alle fall i
noen grad, har en tendens til å opptre mer opportunistisk i kommuner med
strategiorienterte, enn i kommuner med sektororienterte utvalgsmodeller. I
kapittel 7 er det å insistere på myke budsjettrammer, og altså overskride
budsjettet, indikatoren på opportunisme. I kapittel 8 regnes administrasjonen å
opptre opportunistisk i den grad politikerne og administrasjonssjefene oppfatter at
de, når de blir bedt om å finne områder for nedskjæringer eller omprioriteringer,
bevisst velger de politisk mest følsomme områdene for å unngå innsparinger.
Dette kan i noen grad forklare politikernes mangel på informasjon – og dermed at
kommuner med strategiorienterte utvalgsmodeller opererer med dårligere
driftsresultat enn kommuner med sektororienterte modeller, slik som vist i kapittel
9. Dersom politikerne ikke kjenner tjenesteområdene i detalj, slik tilfellet i alle
fall vil være i de kommunene som har utpregede strategiorienterte utvalgsmodeller, er de svært avhengige av administrasjonen for å bestemme mulige
områder for omprioriteringer eller sparingstiltak. Det interessante, og
urovekkende, er at resultatene fra kapittel 7 og 8 tyder på at administrasjonen er
mindre villige til å dele den informasjonen de har med politikerne i kommuner
med slike utvalgsmodeller, sammenlignet med i kommuner med sektororienterte
modeller.
Det er, ut fra dette, ikke enkelt å svare på om koordineringsmekanismene er
tilfredsstillende i sektororienterte politiske styringsmodeller. Det har å gjøre med
spørsmålets kompleksitet, men også med at avveining mellom ulike hensyn er
reell. Dersom spørsmålet om mulighetene for å holde seg informert og spørsmålet
om uheldig sektororientering ses i sammenheng, blir avveiingen mellom det
kommunen vinner av redusert sektorfokusering blant politikerne når en velger å
etablere strategiorienterte styringsmodeller og det tapet av informasjon som en
dermed må leve med helt sentralt. Selv om dette er et verdibasert spørsmål, så er
det fristende å mene at svaret bør være nei. Hovedargumentet for dette er at den
undersøkte bieffekten, i form av mangel på informasjon, antakelig er mer negative
enn det som kan forsvares ut fra demokratiteoretiske betraktninger. Lokalpolitikerne må være godt informert for å kunne ivareta folks interesser gjennom
sin representasjonsoppgave, og for å kunne styre administrasjonen. Den typen av
endringer i politisk organisering som representeres ved strategiske politiske
styringsmodeller vanskeliggjør, etter mine vurderinger, i alle fall styringen – og
dermed kanskje også representasjonsoppgaven.
34
1.3
Den vitenskapsteoretiske og metodiske tilnærmingen i
perspektiv
Den metodologiske tilnærmingen i alle artiklene i avhandlingen bygger på
positivisme som erkjennelsesteori. Positivisme er ikke et entydig begrep, men har
i følge Østerud, Goldmann og Pedersen (1997: 218) følgende kjennetegn:
1. Et skille mellom verdiutsagn og faktiske utsagn, hvor fakta anses som
uavhengig av teori.
2. En forutsetning om at det finnes regulære sammenhenger – svingninger,
assosiasjoner, "regulariteter" og andre lovmessigheter i samfunnet, og en
forutsetning om at disse kan observeres, beskrives og formidles i egnede
begreper.
3. En forutsetning om at utsagn om slike sammenhenger, som jeg vil benevne
teorier, kan etterprøves empirisk – for eksempel ut fra Karl Poppers
falsifiserbarhetsprinsipp, gjerne i kombinasjon med Carl Hempels deduktivnomologiske metode.
4. En formodning om at menneskeheten oppnår stadig mer kunnskap ved å
akkumulere meningsfylte og sanne utsagn.
5. En forestilling om alle vitenskapers ultimate enhet, som kommer i en sterk og
en svak versjon. Den sterke versjonen går ut på at det ikke er noen
vesensforskjell mellom naturvitenskapen og samfunnsvitenskapen. Den svake
versjonen, som etter min oppfatning er den realistiske, fremholder at det er
vesentlige forskjeller mellom den naturlige og den sosiale verden, men at
naturvitenskapens empiriske metoder likevel bør benyttes på studiet av
samfunnet.
Valget av en positivistisk erkjennelsesteori som utgangspunkt for avhandlingen
begrunner imidlertid ikke de mer konkrete metodologiske valgene som er gjort
underveis. Konkret er det nødvendig å beskrive og forsvare de valg som er gjort
når det gjelder hvilke teorier som er brukt og hvordan disse er konfrontert med
data, jfr. pkt. 3 i listen ovenfor. I det videre vil jeg derfor diskuteres deduksjon
som en logisk nødvendighet for å forklare samfunnsmessige fenomen, og gjøre
rede for hva som er utgangspunktet for det valg av teoretiske perspektiver som er
gjort i avhandlingen samlet sett. Deretter redegjøres det for valget av konkrete
metoder for å etterprøve teorienes holdbarhet empirisk. Fordi politiske
styringsmodeller er den sentrale uavhengige variabelen i avhandlingen går jeg til
slutt i kapitlet noe nærmere inn i en diskusjon av den kategoriseringen – i
strategiorienterte og sektororienterte styringsmodeller – som her er valgt.
1.3.1
Deduksjon – som logisk nødvendighet i en forklaring
Et positivistisk vitenskapssyn forutsetter, som antydet ovenfor, deduksjon. Dette
innebærer, for eksempel i Hempels (1965: 232) deduktiv-nomologiske logikk, at
et gitt resultat (explanandum) forklares ved hjelp av en tidligere hendelse
(explanans), med tillegg av en gitt mekanisme eller lov. Dette prinsippet finnes i
35
en rekke ulike og modererte varianter (se for eksempel diskusjonen hos Hovi og
Rasch 1996: kapittel 3). Det overordnede prinsippet ligger i at
forskningsprosessen består i å teste hypoteser, som er utledet av eller dedusert fra
en teori. Teorien er på den måten utgangspunktet for forskningsinnsatsen.
Hvilke krav som bør settes til samfunnsvitenskapelige teorier er et sentralt
spørsmål i den vitenskapsteoretiske debatten. Noen vil hevde at en, for å kunne
trekke slutninger om årsak-virkningsforhold, må identifisere den "loven" eller
mekanismen som gjør seg gjeldende (Elster 1989). Mekanismen er den
grunnleggende logikken som forbinder årsak og virkning. Rasjonelle handlinger
er en slik mekanisme. Andre, som King, Keohane and Verba (1994: 19), har et
mer pragmatisk forhold til samfunnsvitenskapelig teori, og oppfatter teorien som
en begrunnet og presis spekulasjon om svaret på et forskningsspørsmål, inkludert
en påstand om hvorfor det foreslåtte svaret er riktig. Jeg deler, i utgangspunktet, et
slikt pragmatisk syn på hva samfunnsvitenskapelig teori bør være.
Dette fører imidlertid over i den kritikken som kan reises mot deduksjon som
prinsipp for å forklare samfunnsforhold. Den sentrale svakheten med deduksjon
er, i følge Alvesson og Sköldberg (1994: 44) at det i utgangspunktet ikke er noe å
dedusere ut fra – annet enn gjetninger. Deduksjon er, kan det hevdes, i
utgangspunktet avhengig av kjennskap til empirien. Eksplorative, induktive,
studier kan derfor i mange tilfeller være en forutsetning for å kunne etablere
interessante og velbegrunnede hypoteser. Andersen og Enderud (1990: 26)
beskriver deduksjonen som bevisførselens vei, og induksjonen som oppdagelsens
vei. Induksjon kan, på den måten, ses på som en forutsetning for deduksjon. Igjen
er mitt utgangspunkt pragmatisk, og i tråd med Enderud (1986) ser jeg på
vitenskapsproduksjonen som en "ping-pong prosess". For meg er det åpenbart at
en pendling mellom teori og empiri kan gi bedre innsikt i et empirisk fenomen,
enn et strengt deduktive design behøver å gjøre.
Å benytte en eller annen form for teoretiske resonnementer som utgangspunkt for
empiriske studier er imidlertid, slik jeg ser det, et fruktbart utgangspunkt i ethvert
forskningsprosjekt. Hvordan teoriene benyttes – som generelt rammeverk for å
forstå fakta, eller i et mer stringent deduktivt design, er underordnet. "Ren"
induksjon, forstått som empiriske undersøkelser som ikke er fundert i en eller
annen for-forståelse av det fenomen som studeres, er etter min oppfatning en
umulighet. Uansett vil en forsker ta med seg sine holdninger og en eller annen forforståelse når hun studerer et gitt fenomen. Et helt sentralt vitenskapelig krav, i
alle fall innenfor en positivistisk forskningstradisjon, er at de forutsetningene som
ligger til grunn for den studien som gjennomføres eksplisitt klargjøres. Med til
dette hører forskerens teoretiske utgangspunkt.
I dette ståstedet ligger en erkjennelse av at det å velge teoretisk tilnærming
innebærer at ikke alle mulige forklaringer på et fenomen favnes i en og samme
studie. Etter min oppfatning representerer en teori èn spesifikk brille som
"virkeligheten" observeres igjennom og ordnes i forhold til. Når en velger teori,
velger en dermed bevisst bort bilder som kan være relevante. Den store fordelen
er likevel at en tvinges til å være eksplisitt med hensyn til hvilket
36
fortolkningsperspektiv som ligger til grunn for studien (nærmere om dette, se
Vabo 2000a: 11–26).
I avhandlingen bestreber jeg meg, ut fra dette, på å klargjøre det teoretiske
utgangspunktet i hver av de presenterte artiklene. Designet er i de alle fleste
tilfellene deduktivt. Dette gjelder i alle fall med unntak av kapittel 7 og kanskje 8,
hvor teorien i alle fall ikke kom først. Kapittel 7 er en komparativ studie med noen
grad av eksplorerende ambisjoner. Men også her ligger det en klar for-forståelse
til grunn, som det redegjøres eksplisitt for. Denne komparative studien danner
bakgrunnen for kapittel 8. Fordi den komparative studien (i kapittel 7)
sannsynliggjorde at de forskjellene jeg var på jakt etter i det kvantitative
materialet ikke eksisterte, presenteres det empiriske utgangspunktet i kapittel 8 før
den teoretiske diskusjonen av hva som kan forklare observasjonene. Men studiene
presentert også i disse to kapitlene er likevel, i en viss forstand, deduktive.
1.3.2
Valg av teorier – fordelen med rasjonell-aktør teorier og
teoretisk pluralisme
Når utgangspunktet er et empirisk fenomen vil, selvsagt, de problemstillinger som
reises avgjøre hvilke teorier som er relevante, og som dermed kan anvendes.
Samtidig er det ofte mulig fritt å velge både mellom ulike teoretiske retninger, og
konkrete teorier. Mange av artiklene i avhandlingen baserer seg i så måte på
rasjonell-aktør teorier. Utgangspunktet for dette er ikke bare mitt eget ønske om å
studere akkurat disse teoriene, men kan også begrunnes faglig.
Som kriterier for gode modeller i samfunnsvitenskapen peker Lave og March
(1993) på at de, selvsagt, må gripe den virkeligheten en studerer. Men i tillegg
stiller de tre krav til skjønnhet – nemlig at en modell bør være enkel, fruktbar og
overraskende. Rasjonell-aktør teori er åpenbart et godt utgangspunkt for å etablere
enkle empiriske modeller. En viktig kritikk mot denne typen modeller er jo
nettopp at de gjør for enkle forutsetninger, for eksempel om rasjonalitet som
grunnlaget for menneskelig handling (Hovi og Rasch 1996). I strukturerte
beslutningssituasjoner, som kommunale beslutningsprosesser kan sies å være,
mener jeg likevel at modellene er fruktbare. Når det gjelder graden av
overraskelse, er imidlertid de valgte modellene ikke så skjønne som en kanskje
kunne ha ønsket. I ett tilfelle mener jeg likevel at de formaliserte teoriene som
utgjør det teoretiske grunnlaget for analysene i avhandlingen, nemlig i kapittel 5
og 9, i utgangspunktet har gitt overraskende hypoteser – i alle fall i en norsk
kommunal setting. At den sektororienterte hovedutvalgsmodellen har noen
informasjonsmessige fordeler synes innlysende, men de konsekvensene av å miste
disse som er formalisert i de anvendte rasjonell-aktør teoriene er ikke intuitive.
37
Tabell 1.2 Type teoretiske perspektiver anvendt i avhandlingen
Kapittel
Type teoretisk perspektiv
2
3
4
5
6
7
8
9
!
!
!
!
!
!
%
!
Organisasjonsteori
•
Generelle begreper
!
•
Ny-institusjonell (moter/normer)
!
•
Kontingens
!
•
Informasjon
!
• Roller
Rasjonell-aktør teori
•
Generelle interessebaserte betraktninger
•
Agent-teori
•
Informasjon
• Forhandlinger
Demokratiteori
!
!
!
!
!
!
%
!
!
!
!
!
%
% Benyttet i noen grad. ! Benyttet i stor grad.
Tabell 1.2 gir en oversikt over de relativt mange ulike typene av teoretiske
perspektiv som er benyttet i avhandlingen. Dette mangfoldet er også resultat av et
bevisst, teoretisk begrunnet, valg. Når en teori, som jeg har argumentert for
ovenfor, representerer en brille som "virkeligheten" observeres igjennom blir det
viktig å benytte ulike briller for å få et mer differensiert, og dermed bedre,
inntrykk av denne virkeligheten.
1.3.3
Metodisk pluralitet – i teorienes konfrontasjon med data
I metodelitteraturen er det vanlig å skille mellom kvalitative og kvantitative data,
og kvalitative og kvantitative analyser (se for eksempel Hellevik 1995, Jacobsen
2000). Tall og størrelser er kvantitative data, mens kvalitative data utgjøres av
meninger, i hovedsak formidlet gjennom språk og handlinger. Kvantitative
analyser tar utgangspunkt i opptellinger og frekvensfordelinger, mens de
kvalitative analysene typisk er konsentrert om å finne fram til egnede
klassifiseringer, søke meningen med det som er skrevet eller blir sagt, og ofte
søke å forstå respondentens handlinger. Det er imidlertid ingenting i veien for å
tenke seg en kvantiativ analyse av et kvalitativt datamateriale – hvor for eksempel
typer av ytringer i en tekst eller et intervju tallfestes. På samme måte kan tall og
størrelser, eller kvantitative data, utmerket godt benyttes som informasjon i
kvalitative analyser.
Debatten om kvalitative og kvantitative tilnærminger har til tider være meget
opphetet, og mange har inntatt en enten/eller holdning til spørsmålet om hva som
er den "beste" datakilden for bruk i samfunnsvitenskapelige analyser. Min
oppfatning er at begge datakilder har åpenbare styrker og svakheter, og at formålet
38
med undersøkelsen derfor bør bestemme så vel datakilde som analysemetode.
Som Tabell 1.3 nedenfor illustrerer, baserer denne avhandlingen seg i hovedsak
på kvantiative data. Dette har sin årsak i at den kunnskap vi hadde om
organisasjonsendringer i norske kommuner på det tidspunktet arbeidet med
avhandlingen startet, stort sett skrev seg fra studier av et begrenset antall
kommuner (jfr. kapittel 1.4.1), mens min ambisjon har vært å søke generell
kunnskap.
Tabell 1.3 Datakildenen i avhandlingen
Kapittel
Datakilde
2
3
4
5
Intervjuer i tre norske kommuner, høsten 1998
!
Intervjuer i to svenske kommuner, høsten 1998
og våren 1999
!
Tilgjengelig skriftlig materiale, herunder
plandokumenter, budsjetter, offentlige utredninger
og dokumenter og Internett
!
%
%
9
%
!
Spørreskjemaundersøkelse til alle landets
administrasjonssjefer, våren 1999
8
!
Spørreskjemaundersøkelse til politikerne i et
utvalg på 119 kommuner, høsten 1998
Egen registrering og klassifisering av kommunale
organisasjonsmodeller
Norsk Samfunnsvitenskapelig datatjeneste/
Statistisk sentralbyrå
7
!
Eksisterende evalueringsrapporter
Kommunal- og regionaldepartementets
organisasjonsdatabase
6
!
!
!
!
!
%
!
!
!
%
!
!
%
%
%
%
!
!
!
!
%
% Benyttet i noen grad. ! Benyttet i stor grad.
Det er nærmere redegjort for datakilder og anvendt metode i hver enkelt artikkel i
avhandlingen. Når det gjelder de mer overordnede valg gjort for avhandlingen
som helhet, er utgangspunktet her, i tråd med King, Keohane and Verba (1994), at
kravene til en vitenskapelig analyse – og mulighetene for å trekke beskrivende
eller årsaksmessige slutninger – er de samme, uavhengig av hvilken datakilde som
benyttes. Dette, med tillegg av de deduktive design som gjennomgående er valgt,
har bestemt både analyseteknikk og analysemetode i avhandlingen. Avhandlingen
består således av to komparative analyser basert på case-studier (kapittel 2 og 7).
Disse er designet ut fra ambisjonen om å kunne avklare årsaksforhold, og derfor i
hovedsak basert på strukturerte intervjuer, men med åpne svarkategorier. To av
studiene er basert helt eller delvis på eksisterende data (kapittel 6 og 8), mens det
gjennomføres statistiske analyser i fem av artiklene (kapittel 3, 4, 5, 8 og 9).
39
1.3.4
Den sentrale forklaringsvariabelen – om kategorisering av
kommunale organisasjonsmodeller etter 1990
For å forenkle analysen i avhandlingen har jeg i omtalen av utviklingen så langt,
men også i artiklene presentert i kapitlene 5 – 9, etablert et analytisk skillet
mellom sektoriorienterte og strategiorienterte utvalgsmodeller. Utgangspunktet
for beskrivelsen av de aktuelle organisasjonsendringene er de to grunnleggende
elementene i det å organisere – spesialisering og koordinering (Gulick, 1937;
Hammond, 1990). Den tradisjonelle sektororienterte hovedutvalgsmodellen legger
i så måte større vekt på spesialisering enn de nye modellene, som i større grad er
basert på strategisk styring og helt klart søker å oppnå større grad av koordinering
blant annet gjennom å de-spesialisere utvalgspolitikernes arbeide. De strategiorienterte modellene er de-spesialiserte, ofte inndelt etter et funksjonsprinsipp og
inspirert av NPM, mens de sektororienterte modellene er spesialiserte og kan
omtales som hovedutvalgsliknende eller tradisjonelle. I det videre skal jeg
rettferdiggjøre hvorfor akkurat denne klassifiseringen og forenklingen av det etter
hver svært brokete bildet av organisatoriske løsninger i norske kommuner er valgt.
Det er i utgangspunktet åpenbart at det å skille kun mellom sektororienterte og
strategiorienterte styringsmodeller innebærer en betydelig forenkling av virkeligheten. Innholdet i en sektororientert, eller en strategiorientert, modell vil kunne
variere mye, og det vil i praksis være glidende overganger mellom disse
organisasjonsprinsippene. De to modellene står likevel for viktige empiriske
forskjeller når det gjelder tiltak for å gjøre politikerrollen mer overordnet og
strategisk, så vel som det å skille mellom politikk og administrasjon. For det
første er det å endre utvalgsorganiseringen en relativt dramatisk organisatorisk
endring, som i seg selv bidrar til betydelig press i retning av en mer strategisk
politisk styringsrolle. Å endre fra en sektororientert spesialisert modell til en
strategiorientert og de-spesialisert utvalgsmodell innebærer både at skillet mellom
politikk og administrasjon blir skarpere, og at den enkelte utvalgspolitikers
ansvarsområde blir betraktelig utvidet slik at de mer eller mindre blir nødt til å
konsentrere seg kun om overordnede saker – og delegere mer ansvar til
administrasjonen.
For det andre viser en rekke studier at de kommunene som endrer den politiske
organiseringen i retning av en strategiorientert modell generelt sett har gått lengre
enn hovedutvalgskommunene når det gjelder å satse på strategisk overordnet
politisk styring (Hovik 1994; Tufte 1994; Lie et al. 1995; Vabo 1997a; 1997b;
Bukve 2000; 2001). De funn som fremkommer i disse analysene, som for en stor
del er basert på case-studier, bekreftes i det landsdekkende materialet per
1999/2000 som presenteres i avhandlingens kapittel 8, vedlegg 1.
Når det gjelder fokus på det overordnede og strategiorienteringen, så er de despesialiserte utvalgene i gjennomsnitt betydelig færre, samtidig som antallet
medlemmer i kommunestyrene er mindre. Dermed blir kapasiteten redusert i de
strategisk orienterte, sammenlignet med de sektororienterte styringsmodellene.
Samtidig er antallet saker som behandles av kommunens øverste organer –
formannskapet og kommunestyret – mindre. Ved på denne måten å gjøre færre
politikere ansvarlig for færre saker, oppfordres politikerne i en strategiorientert
40
styringsstruktur til i mindre grad å behandle enkelt- og detaljsaker og konsentrere
seg om det som er viktig.
Det en i stedet har ønsket å oppnå med en strategiorientert styringsstruktur er altså
at politikerne skal befatte seg med overordnede saker, av prinsipiell betydning. En
sak av denne typen er budsjettet, og data viser at politikerne gjerne i større grad er
involvert i budsjettprosessen i kommuner med de-spesialiserte enn i kommuner
med spesialiserte modeller. Det å tydeliggjøre det politiske ansvaret i budsjettbehandlingen handler også om å skille mellom det som skal oppfattes som
politikk og det som er administrasjon – hvor endringen i budsjettprosedyren altså
har som mål å redusere administrasjonssjefens politiske rolle i budsjettsammenheng. Samtidig er det vanligere i kommuner med strategiorienterte enn sektororienterte styringsmodeller at en har vedtatt tiltak/program for å gjøre de politiske
styringsorganene til overordnede strategiske organ for kommunens virksomhet.
Når det gjelder tiltak som mer direkte går på å skille politikk og administrasjon
henger strategiorientering og de-spesialisering av utvalgsmodellen empirisk
sammen med at politisk og administrativ side av organisasjonen ikke lengre er
parallelt organisert. Det innebærer at det direkte båndet mellom de administrative
sektorene og de politiske utvalgene brytes. Dette tydeliggjøres ytterligere gjennom
at de administrative sektorene er mer uavhengige av kommunens sentrale
administrative ledelse – administrasjonssjefen og dennes kontor – i kommuner
med en spesialisert hovedutvalgsliknende modell enn i kommuner med en despesialisert utvalgsmodell. Når styringssystemet er de-spesialisert og strategiorientert er administrasjonssjefen mer til stede i utvalgenes møter,
administrasjonssjefens stab er viktigere i kontakten med politikerne og
administrasjonssjefen eller hans stab involveres gjerne i drøftinger om saker før
disse fremlegges for utvalgene. I spesialiserte og sektororienterte modeller er det
vanligere at lederen for sektorene/de administrative fagenhetene ivaretar
kontakten med politikerne. Også delegasjon fra politisk til administrativ side av
organisasjonen er gjennomgående større i de strategiorienterte en i de spesialiserte
sektororienterte utvalgsmodellene.
1.4
Forskningsinnsatsen i perspektiv
1.4.1
Forskningen på området – nasjonalt og internasjonalt
Det henvises til relevante funn i nasjonal og internasjonal forskning i hver enkelt
av artiklene i avhandlingen. Jeg skal derfor ikke gå i detalj når det gjelder å
plassere artiklene faglig. I det videre vil jeg imidlertid kommentere den
tilnærmingen til studiet av kommunal organisering som er valgt i forhold til
tidligere norske studier på området. Jeg plasserer deretter avhandlingens tema mer
generelt i den nordiske forskningen om kommunale reformer.
Anknytning til nasjonal forskning
I norsk sammenheng er det helt klart Kommunenes Sentralforbund (KS) som har
vært pådriver når det gjelder å få kommunene til å ta i bruk organisering som
41
virkemiddel for kommunal utvikling. Det var KS som på slutten av 1970-årene
tok initiativ overfor kommunene både til å kvitte seg med de mange politiske
underutvalgene som hadde vokst frem som en følge av velferdsstatens ekspansjon
på 1960- og 1970-tallet, og til å arbeide med å endre politikerrollen i strategisk
retning (Norsk Kommuner Sentralforbund 1977). KS fikk også evaluert den
hovedutvalgsmodellen som de selv hadde introdusert for kommunene (Norsk
Kommuner Sentralforbund 1987). Denne evalueringen utgjør, sammen med de
konklusjoner Fevolden (1982) trakk om sektorutvalgenes funksjonsmåte i de nye
fylkeskommunene, grunnlaget for at både KS og Kommunelovutvalget (NOU
1990:13), på begynnelsen av 1990-tallet, la så vidt stor vekt på å få til sterkere
koordinerende mekanismer i kommunens politiske ledelse.
Den forskningen vi finner om denne typen organisasjonsendringer i norske
kommuner på 1990-tallet knytter seg så å si utelukkende til evalueringer av
forsøk. Tre slike forsøk, og en rekke evalueringsrapporter knyttet til hver av disse,
kan nevnes:
•
•
•
Frikommuneforsøket, som var statlig initierte, ble i hovedsak gjennomført i
perioden 1987–91. Formålet var å prøve ut lokale ordninger og nye løsninger
som en mente kunne gi bedre resultater, men som lovgivningen i
utgangspunktet ikke tillot. Fire kommuner og to fylker arbeidet med
kommunal organisering innenfor forsøket (se for eksempel Bukve 1991a;
Hagen 1991; Bukve og Hagen (red.) 1991).
Pilotkommune-forsøket, initiert av Kommunenes Sentralforbund, var et
treårige forsøk gjennomført på begynnelsen av 1990-tallet. Forsøket
konsentrerte oppmerksomheten om å prøve ut ulike politiske styringsmodeller,
og to fylkeskommuner og åtte kommuner deltok (se for eksempel Hovik 1994;
Tufte 1994; Baldersheim et al. 1995; Lie 1995).
Program for kommunal fornyelse (KOMFOR), initiert av Kommunal og
arbeidsdepartementets Regionalpolitiske avdeling, ble i hovedsak gjennomført
i 1991 og 1992. Hensikten var å gjøre distriktskommuner mer attraktive som
lokalsamfunn, som en strategi i distriktsutviklingsarbeidet. To av kommunene
som deltok i disse forsøkene satset hovedsakelig på endringer i den
politisk/administrative organiseringen for å oppnå sine utviklingsmålsettinger
(se for eksempel Kleven og Hovik 1994).
I 1996 re-analyserte Vabo (1996) disse evalueringsrapportene, blant annet for å
trekke noen generelle slutninger om hvordan de introduserte
organisasjonsløsningene fungerte. Det er denne analysen, med tillegg av en egen
studie av politikerrollen i 14 norske kommuner (Vabo 1997a), som i hovedsak
danner utgangspunktet for kapittel 6 i avhandlingen. Som det fremkommer her er
det case-studier, og komparative studier begrenset til få case, som preger
forskningen om kommunal organisering i første del av 1990-årene.
Utgangspunktet for avhandlingsarbeidet, som startet i 1997, var derfor et
begrunnet ønske om å gjennomføre studier med generaliserende ambisjoner, som
da manglet på forskningsfeltet.
42
Når det gjelder valg av tema for avhandlingen, var også tilstanden innenfor
forskningsfeltet en viktig premiss. Fordi forskningen på området hadde vært
finansiert som evalueringer, var denne preget av at det først og fremst var effekter
i forhold til de mål oppdragsgiverne hadde satt for tiltakene som fikk oppmerksomhet. Evalueringene ble dessuten, som evalueringer ofte gjør, gjennomført på et
så tidlig tidspunkt etter at organisasjonsendringene var iverksatt at det å etterspore
endringer i politikernes arbeidsvilkår var et poeng i seg selv. Mange av
evalueringene reiste en rekke kritiske problemstillinger, ofte ut fra indikasjoner i
datamaterialet, men uten noen nærmere analyser av de kritiske punktene. I
arbeidet med avhandlingen har jeg selvsagt ikke klart å ta med meg alle de
spørsmål som her ble reist. Intensjonen med avhandlingsarbeidet har imidlertid
vært å bidra til kritisk forskning på kommunale organisasjonsendringer, som
forskningsfeltet etter min oppfatning også har behov for.
Anknytning til internasjonal forskning
Det er, som beskrevet i de fleste av artiklene i avhandlingen, ikke bare i Norge at
det har funnet sted omfattende endringer i de politiske styringsmodellene på 1990tallet. Hva angår internasjonal kommunalforskning, så er det åpenbart at den
problematikken kommunesektoren står ovenfor i de ulike landene er så såpass ulik
norsk – og nordiske – forhold, at relevansen av konkrete studier og funn er
begrenset (se for eksempel Amnå og Montin (red.) 2000). Derfor er det først og
fremst de teoretiske inntakene til studiet av denne lokale empirien som knytter
avhandlingen til den internasjonale forskningen mer generelt. (Det redegjøres for
de aktuelle teoriene i hver av artiklene, i tillegg til at disse er omtalt mer generelt i
kapittel 1.3.2 ovenfor).
I nordisk sammenheng forholder avhandlingen seg først og fremst til den
forskningen som har funnet sted i våre to nærmeste naboland. I Finland har
interne organisasjonsendringer ikke vært like mye debattert som i resten av
Norden. Det er likevel klart at det i hele Norden har funnet sted omtrent identiske
endringer i det politiske styringssystemet som det vi finner i Norge (Albæk 1995;
Bidsted (red.) 1997; Kleven et al. 2000). I følge Albæk (1995: 245) er til og med
utgangspunktet – sterk statlig styring og ønsket om en overgang fra sektorkommuner til servicekommuner – det samme. Det finnes imidlertid få studier av
forholdene i Finland, og svært få som er tilgjengelige språklig sett. De fleste er
knyttet til Frikommuneforsøkene på begynnelsen av 1990-årene og de studiene
som finnes forsøker ofte, med utgangspunkt i et organisasjonsteoretisk
contingency-perspektiv, å forklare selve etableringen av de nye løsningene. MäkiLohiluoma (1994), som studerer utviklingen i elve frikommuner i perioden 1988–
90, er et typisk eksempel på dette. Baldersheim og Ståhlberg (1999), som
evaluerer konsekvenser av endringene i Hämeenlinna kommune på slutten av
1990-tallet, er ett av de få unntakene.
Det som synes å være unikt for den norske utviklingen er imidlertid at de interne
endringene – i det politiske styringssystemet – har fått relativt større oppmerksomhet her enn i de øvrige nordiske landene. Dersom vi holder oss til
Skandinavia, så har konkurranseutsetting og valg av løsninger som bestillerutførermodell, samt etableringen av kommunedelsnemnder vært det sentrale i
43
Sverige. I Danmark har endringene i desentralisering til institusjonsnivået,
herunder brukerinvolvering direkte på enkeltskoler og institusjoner for eldre, vært
minst like viktig som de interne reformene – som for øvrig har mange likhetstrekk
med de norske.
Dette forklarer antakelig at forskningsinnsatsen på det området avhandlingen
opererer er noe mer begrenset i våre to naboland enn i Norge.4 I Danmark er
denne forskningen først og fremst knyttet til en evaluering av et mindre antall
kommuner som har endret politisk styringsmodell, og hvor sammenslåing av
utvalg har stått sentralt (Sehested et.al.1992; Bidsted 1997). Sehested (1995) har,
med teoretisk utgangspunkt i et profesjonsperspektiv og empirisk utgangspunkt i
fire case-kommuner, analysert både gjennomføring og motstand mot endringene
og grad av suksess med å oppnå helhetlige tjenester. På samme måte fokuserer
Ejersbo (1996) på de forvaltningsmessige endringene og anlegger, i sin studie av
fem danske kommuner, et ledelses- og læringsperspektiv på effektstudien. Begge
disse fokuserer på det administrative nivået i organisasjonen, mens både
Westenholz (1997) og Berg (2000) analyserer politikerrollen eksplisitt. Studien til
Westenholz (1997) omfatter 5 – 7 danske kommuner, og fokuserer på sammenhengen mellom endringer i arbeidsvilkår (som for eksempel sammenslåing av
utvalg innebærer), endringer i involverte aktørers rolleforventninger og faktisk
endring av politikerrollen. Berg (2000) analyserer betydningen av de ledelsesverdiene som ligger implisitt i de nye politiske styringsmodellene. Denne studien
er basert på et bredere datagrunnlag enn de øvrige, og omfatter en survey som
kartlegger omfanget av de nye ledelsesverdiene, mens tekstanalyser og nærmere
studier av to kommuner bidrar til å gi forklaringer på og forståelse av disse.
I Sverige ble sammenslåing av politiske utvalg undersøkt som del av arbeidet i
Den kommunale fornyelseskomiteen på midten av 1990-tallet (Pettersson 1996).
Her ble to kommuner sammenliknet. Temaet var imidlertid mulighetene for
endringer i organisasjonskultur og de nye strukturenes gjennomslag, mer enn
effekter av disse. Bäck (2000) analyserer derimot organisasjonsendringenes
effekter eller konsekvenser for politikerrollen. Denne studien er basert på data fra
fem case-kommuner, med tillegg av spørreskjemadata fra 20 kommuner med ulik
grad av kommunale nyordninger. Her, som i den lange rekken av svenske casestudier, er det imidlertid de radikale endringene som får mest oppmerksomhet –
herunder konkurranseutsetting, fritt forbrukervalg og spesielt bestillerutførermodellen (se for eksempel Montin 1993; (red.) 1996; 1997; Jacobsson
(red.) 1994; Lundquist og Pierre (red.) 1995).
Som det fremkommer av ovenstående gjennomgang så er de aller fleste studier
også i dansk og svensk sammenheng basert på data fra en eller komparasjon av
relativt få kommuner. Dette bekrefter at avhandlingen bidrar med et alternativt
metodisk grep – i hovedsak basert på statistiske analyser og med betydelig større
grad av generaliserende ambisjoner enn det som har preget både norsk og nordisk
forskning på området på 1990-tallet.
4
I tillegg til de studiene det refereres til i det videre er innføringen av mål- og resultatstyring i
kommunene analysert i alle de tre Skandinaviske landene. Dette konseptet inngår åpenbart som en
del av New Public Management, men utelates i oversikten hvor kun de mer generelle endringene i
det politiske utvalgs- og styringssystemet inkluderes.
44
1.4.2
Hva er nytt i avhandlingen?
Som det tydelig har fremkommet av det som er skrevet så langt, så er ambisjonene
med avhandlingen i utgangspunktet ikke å utvikle nye eller videreutvikle
eksisterende teorier – kun å anvende disse. Muligheten for å bidra med noe nytt
har dermed ligget i valget av teorier, den metodiske tilnærmingen og i de konkrete
funnene som følger av de empiriske analysene som er gjennomført.
Avhandlingens bidrag innenfor hvert av disse områdene vil derfor bli diskutert i
det videre.
Valg av teorier
Som jeg var inne på ovenfor (i kapittel 1.4.1), så har tidligere norske studier av
kommunal organisering i stor grad vært målevalueringer. Slike evalueringer er i
utgangspunktet ikke fundert i spesifikke teoretiske overveielser. Dette innebærer
at et avhandlingsarbeide, hvor det å plassere aktuelle problemstillinger i et
teoretisk perspektiv inngår som en nødvendig øvelse, i seg selv bidrar til å heve
diskusjonen om organisasjonsløsninger i norske kommuner til et noe mer generelt
plan.
Når det gjelder det konkrete valget av teoretiske bidrag, så er de valgene jeg har
gjort neppe originale. Det er imidlertid to av de teoretiske innsiktene avhandlingen
bygger på som jeg oppfatter det som spesielt fruktbart å ta med seg i en videre
diskusjon av politiske styringsmodeller. Det første er en godt fundert innsikt fra
organisasjonsteorien, nemlig at spesialisering og koordinering er de to
grunnleggende grepene i all organisering. Spesialisering er på sin side nødvendig
for å oppnå den innsikt organisasjonen trenger for å løse sine oppgaver.
Koordinering er nødvendig for at de løsningene som velges skal få en helhet som
tjener målet. Selv om dette prinsippet er gammelt og velkjent i organisasjonsteorien, så synes det å være glemt i den norske debatten om politiske styringsmodeller i kommunene. Jeg mener avhandlingen viser at spørsmålet om overgang
fra sektororienterte til strategiorienterte styringsmodeller i kommunene i realiteten
er et spørsmål om å avveie fordelene med spesialisering mot fordelene med
koordinering. Det innebærer en avveining av de negative konsekvensene av at
politikerne spesialiserer seg i sektororienterte (hovedutvalgs)modeller, mot de
negative konsekvensene av at politikere som jobber innenfor koordineringsorienterte strategiske styringsmodeller reduserer sine muligheter for å holde seg
informert.
Det leder meg over til det andre teoretiske bidraget som jeg finner spesielt
fruktbart – fordi det knytter an til hensikten med spesialisering. Jeg mener at
avhandlingen godtgjør for informasjonsperspektivets relevans når det gjelder valg
av organisasjonsmodeller. Her står teoretiske bidrag fra amerikansk forskning om
forholdet mellom Kongressen og komiteene spesielt sentralt. Dette representerer
et alternativ til den tradisjonelle rasjonell-aktør tilnærmingen, som tidligere –
implisitt eller eksplisitt – har vært utgangspunkt for studiene av utvalgsorganiseringen i kommunene. Jeg har i denne sammenhengen ikke hatt mulighet
for å gå dypere inn i analyser av den organisasjonsmessige betydningen av
45
informasjon, men dette er et område som med fordel vil kunne utforskes nærmere
i fremtidige studier av kommunal organisering.
Den metodiske tilnærmingen
Når det gjelder den metodiske tilnærmingen representerer avhandlingen generelt
sett ikke noe nytt. Men som det ble redegjort for ovenfor, så har norske og
nordiske studier på området i stor grad vært basert på case-studier i et begrenset
antall kommuner. Avhandlingen bidrar i så måte med komparative og statistiske
analyser som muliggjør generalisering av den fremskaffede innsikt om hvordan
strategiske politiske styringsmodeller virker – i alle fall i norske kommuner.
De empiriske funnene
De empiriske funnene som presenteres i studien er alle sammen nye. På et mer
generelt plan stemmer de, heldigvis, overens med andre – nasjonale og/eller
internasjonale – studier på området. Det er altså ikke noe spesielt kontroversielt i
de funnene som presenteres i avhandlingen. Det fokus som er rettet mot
spesialiseringens betydning for informasjon har imidlertid, slik jeg ser det, bidratt
til noen forskningsresultater av spesiell interesse i en videre debatt om kommunal
organisering i Norge.
Det første av disse resultatene fremkommer i kapittel 4, hvor sammenhengen
mellom innføring av strategiske politiske styringssystemer og tiltak som fører
resultatinformasjon tilbake til politikerne analyseres. Denne studien viser at
etablering av strategisk baserte styringssystemer i kommunene ikke nødvendigvis
henger sammen med eksistensen av gode systemer for tilbakeføring av
resultatinformasjon. Dette er ikke et overraskende empirisk funn, det stemmer
med tidligere norske (oppsummert i kapittel 6) og nordiske studier. Men det er
urovekkende, ikke minst i et demokratisk perspektiv.
De to andre forskningsresultatene jeg vil trekke fram er mer i motstrid til hva en
skulle forvente, gitt den argumentasjonen som ligger til grunn fra sentrale
myndigheter og kommunene selv for å innføre strategiorienterte politiske
styringsmodeller. Begge funnene indikerer at den endringen i kommunens
politiske styringsmodell som har funnet sted på 1990-tallet, faktisk har vært
fundert i – empirisk sett – uholdbare antakelser om hovedutvalgmodellens
negative konsekvenser.
Analysene i kapittel 5 viser nemlig at utvalgspolitikerne ikke nødvendigvis er
ekstremt sektororienterte. Kommunestyremedlemmenes partitilhørighet viser seg i
de aller fleste tilfeller å være viktigere enn deres utvalgstilhørighet når
budsjettpreferanser og preferanser for fritt forbrukervalg, konkurranseutsetting og
privatisering skal forklares. Det indikerer at sektoriseringsproblemet kanskje ikke
er så omfattende som nasjonale myndigheter og Kommunenes Sentralforbund
trodde da de på slutten av 1980-tallet tok initiativ til omfattende organisasjonsendringer i kommunesektoren. På samme måte viser resultatet av analysene i
kapittel 9 at de kommunene som har beholdt den sektororienterte hovedutvalgsmodellen har et høyere overskudd/mindre underskudd i perioden 1991 – 1998,
enn de som har endret til en strategiorientert styringsmodell. Også her tilbakevises
ett av de sentrale ankepunktene mot hovedutvalgsmodellen, nemlig at denne – på
46
grunn av at administrasjonen her har direkte tilgang til og kan påvirke
kommunens politikere – skulle bidra til å presse kommuneøkonomien. Når det
korrigeres for kommunens inntekts- og utgiftnivå, samt andre sentrale forklaringsfaktorer, viser altså dette seg ikke å være tilfelle.
47
English summary
Introduction
This doctoral thesis addresses the theme "new organisational solutions for better
political co-ordination and governance in local governments" from three different
angles. First, the idea behind the Norwegian Local Government Act of 1992,
where local governments are assumed to co-ordinate and adjust public policy to
local needs and conditions, is discussed. The question is whether local politicians
really are able to co-ordinate, or make real political priorities, when national
government control is so severe as in a welfare state as the Norwegian. When
comparing Norwegian and Swedish local governments, however, it seems clear
that the degree and kind of national control in Norway today is not an absolute
necessity. The answer is therefore yes, but the conditions for co-ordination in
Norwegian local governments could definitively be better.
The second angle addresses the question of spreading of new strategic oriented
systems for governance in Norwegian local councils in the 1990s. The question is
how many and which local governments have adopted these kinds of
organisational solutions – inspired New Public Management. The answer is that
only a few local governments have really cultivated the concept of strategic
political leadership so far. What can be labelled "modern" organisational solutions
have first and foremost been implemented in large municipalities, local
governments facing fiscal stress and where the chief administrative officer is
relatively newly employed.
The third and largest part of the doctoral thesis is devoted to the causes which
brought forth the heavy criticism of the specialised and sector-oriented committee
system, most common in Norwegian local councils at the beginning of the 1990s.
Here, possible effects from introducing strategic political leadership are elucidated
as well. The first of two pervading themes which may be pointed out in this part
of the thesis is whether the political parties, also in local governments with a
specialised and sector-oriented committee model, work as a sufficient coordination mechanism or not. This question does not have a simple answer.
Indeed, it seems like the political parties are strong co-ordinating forces in local
politics. At the same time the sector focus is limited when the committee system
is de-specialised and the political leadership strategic. The answer to the question
is, however, dependent on what is looked upon as most important: What you gain,
which is less sector-orientation – or what you lose, which is valuable information.
Thus, this latter conclusion is drawn from the second general question dealt with
in the thesis, that is, whether politicians are able to keep (well enough) informed
48
in the new strategic oriented models for local governance. Although this is also a
rather complicated matter, the answer seems to be no.
The doctoral thesis contains eight separate articles. Different theories are utilised
– the most dominant ones being rational-actor theories, but also other
organisational theory approaches and theories on democracy are utlised. The
analyses are based on three main kinds of data: Questionnaire to all councillors in
a sample of 119 of Norway's 435 local governments and to all chief administrative
officers in the country, available databases and qualitative interviews in three
Norwegian and two Swedish local governments. Both comparative and statistical
method is used to analyse the data.
49
2
Which role is there for local
politicians to play in a welfare state?
A comparative study of Norway and
Sweden1
Summary
The main question is whether there is still an essential role for local politicians to
play in a welfare state like the Norwegian, despite the fact that the national
government control is, and probably will have to be, severe? The answer is yes.
There is ample evidence that the "will" of local politicians actually guides
important priorities at the local level. The degree of national government control
directly influences the role of local politicians in actual priority-making situations,
but the tools of government which are utilised seem to be pivotal. Budgeting
represents a process where local politicians make final and visible priorities,
although national government control may be significant. Legislative tools of
government definitively reduce local politicians' essentiality – and targeted grants
even more so than predicted by the degree of control.
1
The Research Council of Norway's program for "Local government decisions and central
government interventions" has financed this study. I would like to thank the participants of
Workshop 21 at the 29th ECPR Joint Session of Workshops, Grenoble, France, 6 – 11 April 2001,
for valuable comments on the first draft of the article. I'm also grateful for decisive viewpoints on
preliminary drafts from Michael Granberg, Tore Hansen, Marit Helgesen, Audun Offerdal and Stig
Montin. Especially thanks to Dag Ingvar Jacobsen for last minute inspiration and precise advice. I
am, however, fully responsible for the final product myself. The article is submitted to Local
Government Studies.
50
2.1
Introduction
Traditionally, local government has been legitimised by the value of freedom
from national interference, the value of active public participation, and the value
of the efficient production of welfare services (Sharpe 1970; Kjellberg 1995;
Stoker 1996). These traditional arguments may, as a consequence of the
expanding welfare state in Western European countries, be questioned. Firstly,
local and national government are so interdependent that it is rather unrealistic to
talk about an autonomous model of local democratic government. Because the
model is highly integrated, the value of freedom obtained through the division of
powers between national and local government is no longer pivotal. Secondly, in
welfare states, local governments are justified primarily through their ability to
improve local welfare. The relevance of various theories on democracy, arguing
that people themselves should be allowed to decide upon local matters of
importance to their daily lives, is a common issue for discussion (Sharpe 1970;
Barber 1984; Kjellberg 1985; 1995; Stoker 1996).
In the Nordic countries, local politicians are regarded to be responsive towards
peoples' needs, and able to resolve varying opinions concerning the mixture of
services required locally. National departments can perfectly well organise field
agencies, manned by staff living locally and able to acquire all necessary local
knowledge. Markets may also play a role. To co-ordinate all these activities,
however, would be hard for the field state-agencies, as it would be for markets to
manage them (Sharpe 1970; Lane and Magnusson 1987; Kjellberg 1991; Walsh
1996; Hansen, Hovik and Klausen 2000: 48, 49).
In other words, to tailor national welfare policy to local settings is the pivotal role
for local government in a welfare state like the Norwegian (Kjellberg 1985;
1995). The question put forward in this article is whether this assigned role is
possible for local politicians to play, in practice? The claim from many
Norwegian local governments, as well as from academics, is that the regulations
imposed by national government today are so heavy that local politicians are
unessential to the overall system of democratic governance. There is simply no
role for local politicians to play! The main reason for this is that the policy
position of political parties is primarily linked to the size and penetration of the
public sector, while taxation is very much out of local governmental control (see
for example NOU 1997:8; NOU 2000:22; Sørensen 1997; Kommunenes Sentralforbund 1998). Some Norwegian researchers argue that the consequences of the
need for severe national government control should be accepted. In policy areas
where equality and legal protection are crucial, national, not local, authorities
should run the service (Bernt 1997; Fimreite 2000a). The paradox is indeed real:
A relatively high degree of national control is necessary in a welfare state such as
the Norwegian. At the same time, it is rather obvious that local government will
not be able to allocate resources according to peoples' needs – that is, to coordinate welfare services – if they do not have the power to make crucial
priorities.
51
In the theoretical literature, the argument that national government control does
not fully determine the role of local politicians is well established. Taking this as
the point of departure, the first question to be elucidated in the article is whether
there is any evidence of local politicians' "will" in priority-creating processes at
the local level – despite the fact that national government control is severe.
Furthermore, if differences in national government control is not the only
determining variable, the interesting question is not only how much, but also in
which way national government control influences local politicians' role in
priority-making processes.
The relationship between national government control and the role possible for
local politicians to play is widely discussed, especially in the English literature.
Over the last 10 – 20 years, institutions of local government in England have been
dramatically weakened, however, and lately the discourse has changed from a
question of local-central relationship to a question of local governance (Rhodes
1997; Stoker (ed.) 1999; (ed.) 2000). In contrast, the Nordic setting shows that
local governments are still relatively strong (Bogason 2000). Here, empirical
research on the direct consequences of strong national control on local democracy
is however rare (Vabo 1994; Harsheim and Johnsen 1997). The aim for this article
is; therefore, to go into detail on how different degrees and kinds of national
government control directly influence the role of local politicians – that is, in
practice. The comparative study to be presented is based on qualitative data from
four local governments in Norway and Sweden. Within each municipality,
education services and caring services for the elderly are analysed.
The following section of the article specifies the theoretical standpoint guiding the
study. The actual priority-making processes taking place in local government are
presented, and the degree of national government control in these situations
outlined. Thereafter, a brief note on research design and data follows. Then the
empirical evidence is presented, and the article concludes with a summary and
short comment on implications of the findings.
2.2
National government control in actual priority-making
processes
National government control is obviously different from local government
autonomy. Measuring the degree of local autonomy is, however, a very tricky
exercise that not surprisingly is discussed in a vast body of literature (e.g. Gurr
and King 1987; Page and Goldsmith 1987a; Rhodes 1988; Goldsmith 1990; Page
1991; Hansen 2000). The main argument in the literature is that local autonomy is
not only dependent on the degree of financial leeway and legislative regulations,
but also on what the local governments make out of their discretion. Indeed,
Goldsmith (1990: 15) sees the term autonomy as meaning "the ability of
individuals and organizations to act independently irrespective of the kind of
environment in which they find themselves". Along the same lines, Page (1991)
differentiates between legal localism and political localism. Legal localism is
dependent on the system of revenues, conditions for services, regulations affecting
52
the quality of services etc. Political localism is based on the local elite's
opportunity to influence public policy as democratically legitimate representatives
for the area – also vital for local autonomy.
Hence, it is insufficient only to discuss national government control when
evaluating whether local politicians will be able to play the assigned role – as coordinators of national welfare policy at the local level. It is too easy to conclude
that because national government control in Norway is severe, the role played by
local politicians is unessential. The relationship between national government
control and local politicians' role will have to be studied in further detail before
such a conclusion should be drawn.
To study this relationship, variations in national government control with respect
to vital priorities made at the local level will be analysed. National government
control will be measured on three different levels – in general, for each service
and in the actual priority-making situation. Following this logic, Norway and
Sweden will count for the difference in control at the general level, while the
service areas compared are education and elderly care. In addition, the impact of
national government control on actual priority-making processes seen as vital for
the provision of the two services under investigation will be accounted for.
2.2.1
National government control in Norway and Sweden – in
general
In general, the degree of national government control can be estimated both on the
basis of functions or tasks actually performed by local governments, and on the
freedom of choice regarding how to organise the delivery of different services
(Page and Goldsmith 1987a; Hansen 2000).
Regarding functions, Swedish and Norwegian local councils are responsible for a
similarly wide range of services, including education, health- and social services,
culture, building and construction and spatial planning (Bidsted (ed.) 1997;
Goldsmith and Baldersheim 1993). Within the education sector and the care
services for the elderly, the two countries do about the same type of work, but
Swedish local governments run higher education, in addition to primary and
secondary schools (NOU 2000:22, p. 484). There are, however, significant
differences in how the central-local relationship is organised. Here, the formal
statutory frameworks for local service delivery and the manner in which services
are financed will be further discussed.
In comparisons of statutory frameworks, it is often underlined that local
government in Sweden is guaranteed by the Constitution, while local government
power in the Norwegian setting in principle is delegated from national
government (Hansen 2000; Larsen and Offerdal 2000; Mønnesland 2001). This
difference is, however, more of a symbolic than practical interest when the aim is
to get a picture of differences in national government control of specific services.
Instead, restrictions implied in the relevant acts, and the tools of government
actually utilised, should be examined. Here, the general picture drawn in the
literature is that the introductions of "framework" legislation, deregulation and
53
decentralisation during the 1990s have generally been more comprehensive in
Sweden than in Norway (Montin and Elander 1995; Albæk et al. 1996).
Regarding the system for financing local services, the pattern is the same.
Considering income tax, tax on property, the opportunity to charge fees and take
payment for specific services, the differences between the Norwegian and the
Swedish system of taxation are probably not critical (Norton 1994: 292; NOU
1997:8, p. 64; Blom-Hansen 1998; Mønnesland 2001: 61–63, 106–108). The
significant differences are, however, reflected in the way in which the services are
financed. In Sweden, a financial reform in the 1990ies stated the principle of
block grant financing in stead of targeted grants (SOU 1996:169, Bilaga II). In
Norway, the same principle was introduced in 1986, but over the last years, the
share of revenues given as targeted grants have increased significantly (St.meld.
nr. 23 (1992–93); NOU 1997:8, p. 26).
This implies, however, that the financial parameters under which local
governments work are largely determined by national government in both
countries. In Norway, about 90 per cent of all local government revenues is fixed
by national government, while this a bit less in Sweden (Arnesen 1997). At the
same time we know that money spent on different services varies significantly
between local governments in Norway and Sweden, even when income level is
taken into account (Fimreite (ed.) 2000; Svenska Kommunförbundet/Statistiske
centralbyrån 2001). This indicates that although national government sets the
general resource levels available for local governments, local politicians may
influence final financial priorities.
2.2.2
National government control in education and care services –
in Norway and Sweden
Compared to other policy areas dealt with by local governments in Sweden and
Norway, these two – education and care services for the elderly – are the ones
most controlled by national government. Measured by the share of expenditure
and workforce they account for, however, the chosen service areas are of the
utmost importance to local government. If local politicians are not essential when
priorities within these services are being made, the democratic implications may
be dramatic. The choice of education and caring services are, moreover, favoured
by methodological reasons. In accordance with a "worst case" logic – if we find
that local politicians play an important role here, they would certainly play an
important role if national government control was weaker.
Comparing the way education services are financed, the grants follow the pupil in
Sweden – a system that gives the local governments discretion, as well as it
encourages the establishment of independent and private schools (Svenska
Kommunförbundet 1994: 17; Helgesen 2000: chap.3). In Norway, two very
important reforms have been carried out in the education sector during the 1990s:
Extension of the number of years in primary school, and the new national 1997teaching plan which made pedagogical principles such as multi-subject project
work and problem solving compulsory, instead of ordinary classes. Both have had
severe implications for school building capacity, playing grounds, the kind of
54
teaching rooms required, teaching aids, new books, to give only a few examples.
As opposed to Sweden, where national education policy has gone through
comparable developments, the extra expenses to meet these required needs are
covered by national government through targeted grants in Norway.
Regarding care services for the elderly in Norway, the degree of national
government control has increased during the 1990s. In 1998, the national action
plan 1998–2001 was launched (St.meld. nr. 23 (1992–93), p. 39; St.meld. nr. 50
(1996–97)). The plan was followed up by targeted grants, provided for investment
in complexes of sheltered flats (omsorgsboliger) and nursing homes, as well as for
expanding and improving services given in people homes by better manning. In
Swedish elderly care, about the same kind of reform followed up by targeted
grants was introduced during the first half of the 1990s (Socialstyrelsen 1994;
1996; SOU 1996:169, Bilaga II, pp. 36,37). When the national action plan was
renewed in 1997/98, however, the general grant was enhanced to give better
services for the elderly, and national government produced guidelines on what
services to improve locally (Regjeringens proposition 1997/98: 113;
Socialstyrelsen 2000a).
Assessing the legislation and tools of government utilised, the education of
children is compulsory from the age of six to fifteen and the right to care for the
elderly is legislated for in both Norway and Sweden.2 Due to Swedish reforms in
the first half of the 1990s, where detailed restrictions on the content of the
education services were abandoned and the principle of management by results
introduced, much more local variation is accepted between Swedish than
Norwegian schools (Helgesen 2000). In opposition to Sweden, where the national
goals are regarded as directives, the Norwegian guidelines are numerous, detailed
and given the status of an act. In both countries, however, local plans are
compulsory and the quality of services provided by public and private schools is
supervised through independent national authorities (SOU 1996:169, Bilaga I, p.
26,27 and Bilaga II, pp. 20–31; NOU 2000:22, p. 475, 476).
The acts regulating care services for the elderly are, in both countries,
significantly more general than the education act when describing the actual
services that should be provided. Again, the Norwegian act goes somewhat more
into detail than the Swedish. All responsibility for this policy implementation is
delegated to the local councils (Regjeringens proposisjon 1997/98: 113; Sosial- og
helsedepartementet 1998). In Norway, as in Sweden, supervision of service
production has been established (Sosial og helsedepartementet 1998; Kopperstad
1999; Socialstyrelsen 2000a; 2000b). While the Norwegian national government
issues directives on the level of standards expected of services, however, the
Swedish guidelines aim at setting out general policy and providing visions and
general principles for the service provision. Symptomatically, local plans are
compulsory in both countries, but in Norway the plan is required to qualify for
targeted grants.
2
Acts regulating the education services in Norway: Lov om grunnskolen og den vidaregåande
opplæringa (opplæringslova) of 1998. In Sweden: Skollag of 1985.
Acts regulating the caring services for the elderly in Norway: Lov om helsetjenesten i kommunene
of 1982 and Lov om sosiale tjenester m.v. of 1991. In Sweden: Socialtjänstlag of 1980.
55
2.2.3
National government control in actual priority-making
situations – in the education and caring services in Norway
and Sweden
What is identified as priority-making processes here may be different from
decision-making processes in general. In practice, co-ordination involves politics.
According to Easton's (1953: 134) conventional definition, a political process is
characterised by "authoritative allocation of values for a society". The prioritymaking processes reported in Figure 2.1 are selected by administrative officers,
working with education and caring services for the elderly, which were asked to
identify decisions involving allocation of economic and other resources (the
interviews will be further commented upon below). Thus, "priority-making
processes" are the kind of decision-making processes looked upon as pivotal for
the new co-ordinating role assigned to local governments in the 1990s.
Figure 2.1 The degree of national government control in priority-making
decisions vital for education services and care services for the elderly
– ranked
National government control
Strong
NORWAY
SWEDEN
Teaching contents
12
11
Investments, education and care services
General spending level, education
10
Who gets how much special tuition
9
Quality, education
Who gets how much care services
Quality, care services
8
General spending level, care services
6
7
5
Kind of care services
Teaching contents
Quality, education
General spending level, education and care services
4
3
How to cut expenses, education and care services
2
Internal organisation, education and care services
User boards in school
Competitive tendering/private care services
1
Weak
In Figure 2.1, the control imposed by national government is presented for each of
the selected priority-making situations. The reported ranking of the degree of
national government control is based on the literature, white papers and official
publications presented above, while information about the relevance of the
different tools of government utilised in each of the actual priority-making
situations is gained in interviews with administrative officers. When reading
56
Figure 2.1, please be aware that some of the lines account for the same kind of
priority-making situation for both services.
The actual priority-making processes under investigation can be classified in four
categories – finances, service content, distribution and organisation. As illustrated
in the figure, the national government control is most relaxed when it comes to
organisational matters such as internal organisation of any of the services, that is,
how the education and caring services are connected to the local politicians and
how the sector is administered. Moreover, whether to introduce user boards3 is up
to local politicians, and the local council decides on whether to privatise or
introduce competitive tendering between service providers in services for the
elderly. Furthermore, national control is rather relaxed, generally speaking, in
financial matters – that is, in prioritising and setting the general spending level,
deciding how to cut expenses (cuts of expenses across all services on a pro-rata
basis or targeted cuts) and investments (in buildings, IT, equipment etc.)
National government control is, on the other hand, generally stronger when
priorities on service content are to be decided on at the local level – that is, when
choosing service quality and especially when making priorities concerning the
teaching content. Control is more relaxed when it comes to priorities on the kind
of care services for the elderly to be offered. Distributional questions about who
gets how much service are relatively strongly controlled by national government.
Also when going into details on the priority-making processes, the picture on
degree of national government control given above is confirmed. If the mean
ranking for each of the priority-making situations is calculated for each country
and service, the overall placing for the evaluated priority-making situations in
Norway (5.8, N = 16) is significantly higher than for Sweden (4.7, N = 14).
Accordingly, the mean indicating degree of national government control over the
education services in Norway (6.6, N = 8) is higher than in Sweden (5.3, N = 7).
The mean for services for the elderly people is higher in Norway (4.9, N = 8) than
in Sweden (4.0, N = 7). And finally, the degree of national government control is,
in both countries, higher for education services than for elderly care services.
2.3
Research design and data
The research design utilised is based on John S. Mill's Indirect Method of
Difference (Mill 1843; Przeworski and Teune 1970; Ragin 1989). The logic of the
design is illustrated in the empirical model listed in Table 2.1. The model is
established in a rather pragmatic way – whether the variables are likely to be of
significance for the role played by the local politicians being the main criterion for
selection.
3
There are differences regarding participation or user involvement, however. Experiments are
going on in Sweden, while a board for pupils and parents is obligatory in Norway (Svenska
Kommunförbundet 1994:39; St.meld. nr. 14 (1997–98), p. 12,13). These compulsory boards have,
however, a much more restricted area of responsibility than the user boards discussed here.
57
Table 2.1 The empirical model
Municipalities:
Service:
NO-NORTH
Education
Fiscal stress
Care
elderly
NO-SOUTH
Education
Care
elderly
SW-EAST
Education
SW-WEST
Care
Edu- Care
elderly cation elderly
noteworthy
noteworthy
substantial
substantial
Size
relatively large
relatively large
relatively large
relatively large
Political strength
not very strong
not very strong
not very strong
not very strong
relatively weak
de-specialised
and de-coupled
relatively weak
specialised and
coupled
relatively strong
specialised and
coupled
relatively
strong
specialised and
coupled
wideranging
wideranging
Organisational model
Political leadership:
Committees:
Delegation to the
heads of services
Operative variable:
National gov. control
rerelativ.
rerelativ.
stricted wide stricted wide
6.6
Outcome:
Local politicians' role
4.9
6.6
4.9
5.3
4.0
5.3
4.0
The more national government control, the less essential role local
politicians play in actual priority-making processes
As can be seen, the value on the operative variable – national government control
– varies according to the rank given in Figure 2.1. The logic connecting the
operative variable and the outcome (dependent variable) is that if the level of
national government control is of any importance for the role of local politicians',
the way the politicians are involved in the actual priority-making processes will
vary both between countries, between policy areas and priority-making situations.
Data on the dependent variable – the essentiality of local politicians' role – is
collected through structured interviews with 31 administrative officers. In
addition, available plans from the four local governments have been analysed.
Further details on the data utilised are accounted for in the appendix.
In opposition to the introduced variation in the operative variable, the aim has
been to keep the value on all other independent variables as similar as possible
across the cases under investigation. The advantage of comparing local
governments in two Scandinavian countries is that their cultural traditions and
social structures are relatively similar – and thereby implicitly controlled for
(Smelser 1973: 75, 76). The post-war social democratic view of local government
as an integrated part of the welfare state seems to dominate in both, and when
local government systems are compared, the Nordic countries are very often
classified in the same category (Page and Goldsmith 1987b; Goldsmith 1990;
Goldsmith and Baldersheim 1993; Albæk 1995: 243–245; Kjellberg 1995: 50;
Strandberg 1995; Lidström 1996; Hansen 2000: 190; Hansen, Hovik and Klausen
2000; Kleven et al. 2000; Montin and Amnå 2000). This is especially valid for
Norway and Sweden (Kjellberg 1985; Hansen 1997). Going into details, however,
there are numerous differences between the four studied municipalities. The
variables that have been used to reduce variation between them are listed in Table
58
2.1, while further details are given in the appendix. Here, only two issues should
be commented upon.
First, I have deliberately chosen to analyse local governments in a relatively bad
financial situation. Based on a "worst case" logic, the idea here is that if local
politicians play an essential role in local governments facing fiscal stress, they
will certainly be essential in more affluent local governments. Fiscal stress
constitutes a very specific situation for local governments (Wolman 1983;
Mouritzen 1991). The consequence may be that economic resources delegated
through national and legal regulations are more present when the financial
situation is relatively bad than when it is good. In a situation of fiscal austerity,
the minimum level defined by national government may set the standard. When
local governments are relatively affluent, it will probably be easier for local
politicians to elaborate "their own" policy (Granberg, Montin and Mörck 2000:
54, 55).
Second, in accordance with the details given in the appendix, the variation
revealed in the independent variables is limited, and not vital for the analyses –
with one exception. The variation found in the organisational model adopted by
the local governments under investigation gives reason to believe that politicians
and administrative officers have closer relationships in Sweden than in Norway.
When drawing a conclusion, it must therefore be taken into account that this may
make political signals more discernible – and thereby their "will" more visible –
for administrative officers in Swedish than in Norwegian local governments.
2.4
The role played by local politicians
In this section, the focus is on the role played by local politicians in actual
priority-making processes. Three questions are to be dealt with. First, is there any
evidence that the "will" of local politicians guides actual local level priorities?
Second, how much does national government control influence the role played by
local politicians? And, third: In which way does national government control
influence the role played by local politicians?
In the analyses, an important distinction between the role played by local
politicians as a theoretical and an empirical variable is made. The essentiality of
local politicians in making priorities at the local level is the theoretical variable
here.4 Empirically, however, the administrative officers are asked whether they,
themselves, are governed by some sort of signals or instructions given by local
politicians when they are dealing with the kind of priority-making processes listed
in Figure 2.1 above. This indicates how present local politicians are, or how
visible the guidelines, plans, single-issues etc. they have made are in the processes
whereby priorities are made or implemented locally. The logic is that if the
4
Thus, the local politicians' actual influence is not measured directly. If local politicians are
present, and the guidance they give visible, they will be looked upon as essential – regardless of
whether their participation give substantial results in the sense that their "will" comes through.
That is, it is relatively easy to decide whether politicians play a role or not, but the data does not
allow conclusions on how important this role is for the various priorities made.
59
politicians and their "will" are present or visible for the administrative officers
actually carrying out welfare policies locally, the local politicians' role is indeed
essential.5
The evaluation of the degree of presence/visibility presented in Figure 2.2 is based
on careful examination of the information revealed in the interviews with
administrative officers. It is, of course, hard to be accurate in analyses like this.
Therefore, the reasoning behind the reported degree of local politicians'
presence/visibility for each of the priority-making processes is made available in a
separate publication (Vabo 2001a). In the following, only the main findings of
interest to the three proposed questions will be further commented upon. The
points given in the very left and very right column in the table are indicating the
reported presence/visibility – the higher the number, the more present/visible the
local politicians are. The degree of national government control in the listed
priority-making situations is the same here as in Figure 2.1.
5
Both the administrative officers and the politicians the administrative officers relate to locally are
of course playing different roles and, to some degree, pursuing different interests. In this setting,
the actors are treated as unitary, however, because the research questions ask for focus on the
relationship between them, not on difference within each group of actors.
60
Figure 2.2 Local politicians presence/political decisions visibility in actual
priority-making situation – dependent on the degree of national
government control
National government control
Strong
NORWAY
SWEDEN
Present/
visible?
1
Present/
visible?
Teaching contents
2
4
7
Investments, education
Investments, care services
General spending level, education
2
4
3
3
Quality, education
7
General spending level, care services
Teaching contents
6
Quality, education
4
2
4
3
General spending level, education and care services 7
5
7
6
7
7
User boards in school
Competitive tendering/private care services
Kind of caring services
7
7
7
6
Weak
The numbers indicate whether local politicians are present/their priorities visible for the
administrative officers: 1 = not at all, 2 = very little, 3 = not much, 4 = somewhat, 5 = pretty much,
6 = yes, but a bit limited, 7 = yes.
2.4.1
Are local politicians at all essential?
Considering the nature of the priority-making situations accounted for in both of
the figures presented and commented upon above, it must be concluded that local
politicians in both Sweden and Norway make priorities on issues of great
significance to their communities. Which services that should be offered may, for
example, directly effect elderly people living in the municipality. The question
may, for example, be whether only the care-needing ones should be prioritised, or
whether some services of a more preventive character also should be offered. The
spending level chosen for the educational sector may, in the same way, decide
whether weak pupils or pupils with behavioural deviation get special tuition or
not. Whether the local council decides to widen the democratic participation and
peoples' possibility directly to influence decisions in the schools or nursing
homes, by introducing user boards, are also decisions of great significance for the
people affected. Such institutional arrangements may not only affect how
resources are allocated, but also the culture and power structure in the local
community as such.
61
In Figure 2.2, furthermore, it is revealed that the administrative officers report of
very few situations were local politicians are totally absent or the politicians'
"will" are invisible. In the waste majority of cases, the local politicians are at least
somewhat present/visible. This is especially true for Sweden, where politicians are
reported to be at least somewhat visible in 12 of 14 priority-making situations,
while the numbers for Norway is 11 out of 16. Thus, despite the fact that the
national control is significant, decisions on allocations – or the priority-making
processes – left for the local politicians to handle make them indeed essential for
the actual co-ordination taking place at the local level.
2.4.2
How important is national government control for local
politicians' essentiality?
At the same time, Figure 2.2 makes it clear that differences in national
government control are significant for how essential local politicians' are in actual
priority-making processes. The general picture is that a high level of national
government control corresponds with a rather unessential role played by local
politicians – and vice versa. Indeed, when calculating the points given for each
priority-making situation, the mean is higher in Sweden (5.7, N = 14) than in
Norway (4.9, N = 16) and it is higher for the care services for elderly people (5.4,
N = 15) than for education (5.1, N = 15).
The question is, however, how important national government control is.
Although the broad picture is clear – the more control, the less essential the
politicians' role is – Figure 2.2 reveals some deviant evidence (marked by
underlined numbers). First, even though the financial conditions are very much
decided upon by the national government, local politicians are visible and made
responsible by administrative officers for the general level of spending on
education in Norway. Accordingly, local politicians are present in establishing the
teaching contents in Sweden, although this is a kind of priority-making situation
under severe national government control. As outlined above, the education acts
in both countries go into great detail in this area. Thus, these deviant cases
indicates that the degree of national control is not the only decisive factor when
trying to understand the role played by local politicians. As will be discussed
further below, the tools of government utilised are probably also pivotal.
Moreover, if the mean per service for each country is calculated, the general
picture outlined above is confirmed only for Norway, where the average is higher
for care services (5.3, N = 8) than it is for education services (4.5, N = 8). In
Sweden, on the contrary, the average points calculated for the education sector
(5.9, N = 7) is higher than the average points for care services (5.6, N = 7). The
main reason for this lies in the impact of legislation. Despite the fact that
legislation in both countries gives all pupils a right to a suitable education, while
only elderly people in need of care have a right to obtain it, it seems like elderly
peoples' right to care is regarded as more absolute than children's right to a
suitable education. This is, however, especially true for Sweden. The reason for
this may be that in Norway, the needs of applicants are weighed against capacity
62
by the professional team that is making decisions on who gets how much care
services. In the opposite manner, the assessment of applicants' needs and help
requirements are separated from the provision of actual services in Sweden. The
idea is evidently that the right to care, as stated in legislation, should not be
dependent on the current financial situation. This influences also the quality of
service given, because the budget level set by the local politicians in Norway are
more likely to restrict the services provided, whilst the administrative officers in
Sweden seems to be more willing to run budget deficits.
2.4.3
In which way is national government control important for
local politicians' essentiality?
When analysing the way national government control influences the role of local
politicians, focus will be on the tools of government utilised. Priority-making
processes where the politicians' essentiality is both similar and different across the
boarders will be analysed. The question is whether there are some sort of
systematic differences between the situations where the politicians are present and
their "will" is visible, and the opposite situation – where they are looked upon as
unessential.
It is in priority-making processes handling finances and organisational issues the
politicians are most essential, generally speaking. In organisational issues, the
responsibility is to a great extent left to the local council to deal with. In lack of
legislation or other national guidelines, local politicians are of course making the
necessary priorities. The actual priority-making situations are, however,
characterised by huge differences in the degree of involvement from local
politicians. Decisions on user boards and competitive tendering/private providers
of caring services for the elderly are highly politicised. In one of the Norwegian
local governments, for example, administrative officers informed that user boards
would never have been on the agenda if it had not been for politicians – and the
existing coalition of conservative parties. This stands in sharp contrast to the way
priorities on internal organisational issues are processed, where the initiatives and
solutions suggested by the administrative officers often are rubber-stamped by the
politicians. These examples illustrate that absence of national government control
is not enough to make local politicians essential, the kind of responsibility
delegated will also have to be of political – and preferably ideological – relevance.
For the financial priorities in question – how to cut expenses, investments and
setting the general spending level – some national government restrictions do
exist. What characterise the priorities made here are that they are all dealt with in
the process of budgeting, which by law is to be handled by the local council in
both Norwegian and Swedish local government. This is, it seems, an efficient way
for local politicians to make themselves visible – although the "real" power they
have is somewhat restricted. This is illustrated by the way priorities on the general
spending level for education is made (the first deviant case mentioned above and
marked for Norway in Figure 2.2). Although the general spending level for
education very much is decided by national government regulations, due to
63
legislation and the economic resources made available, none of the administrative
officers interviewed blamed the state for the priorities made locally.
That politicians decide on the budget does not make them essential, however,
when it come to investments in buildings, IT and equipment in Norway. Here,
respondents primarily refer to the 1997-teaching plan and the national action plan
for care services for the elderly. These, in combination with the targeted grants
allow local government to finance new or renovated buildings, nursing homes,
new sheltered housing, extended playing grounds and IT or equipment. Because
the targeted grants in most instances do not make the investments totally free, the
local council will have to decide whether to make use of the offer and finance the
additional funding required. The targeted grants strongly influence local
politicians' "will", however, and seem to overshadow their decisions, which
become relatively invisible for the administrative officers.
Assessing the priority-making processes where the politicians are relatively
absent, the budget set by the local politicians is typically overridden by the
legislation. In these situations – which according to Figure 2.2 are, generally
speaking, priorities on service quality and how much service to give – the
administrative officers connect professional standards directly to the special
legislation. The legislation is not really detailed, but local politicians are not
engaged in making supplementing guidelines. The professionals manage the
legislation directly. Local politicians make their "will" visible only through the
budget, which is not always kept by the administrative officers. Although an
administrative officer ideally should be loyal both to her political leaders and to
professional standards, the professional standards seem to be the strongest here.
In the kind of priority-making situations analysed so far, the essentiality of local
politicians is, with the exceptions accounted for, relatively similar in the two
countries. Analysing instances of differences in the essentiality of local
politicians, the only situation where this is great – and where the degree of
national government control is about the same – is for priorities made on teaching
contents. (This is the second deviant case mentioned above and marked for
Sweden in Figure 2.2). In Swedish local governments, compulsory local plans on
education policy very much reflect the national goals on teaching contents, and
administrative officers refer to them as such. The principles and values chosen
locally to guide the schools are, however, much more evident among
administrative officers here than in Norwegian local governments. Moreover, the
goals set out in local plans in Sweden are followed up by a yearly self-evaluation
which assesses goals and results, presented to the politicians in the committee
dealing with education. In Norway, it is the 1997-teaching plan that is of
importance for the administrative officers interviewed. Local political goals play
no role whatsoever. Actually, the local plans refer directly to and aim only at
fulfilling the national plan, and there exists no system for local reporting of
results. As accounted for above, teaching content is heavily controlled by national
government in both countries, the only significant difference being that Swedish
regulations are geared towards results while the Norwegian national government
focuses much more on details – on how the results are achieved. This strongly
indicates that the tool of government utilised by national authorities is pivotal.
64
Management by objectives (or results) is more likely to leave an essential role for
local politicians' to play.
There are, moreover, a couple of priority-making situations of interest with a
degree of limited difference in the politicians' presence/visibility between the two
countries. That is, priorities on who gets how much special tuition and on what
kind of care service to provide. Although differences in the degree of national
government control may explain the differences in local politicians' essentiality
here, the tools of government utilised are of interest because the picture drawn
above is further confirmed.
The first priority-making situations illustrate very well that professional standards
based directly in legislation can be very strong. Children's right to a "satisfactory"
education implies differentiated attendance for pupils, and the crucial priority to
make locally is between resources allocated to special tuition and to ordinary
classes. None of the local councils have drawn up further guidelines for these
priorities. The independent advisory office which local councils in Norway are
obliged to set up works in about the same way as the team of specialists which
Swedish local governments have discretionary power to establish – that is, as an
advisory body. Still, Norwegian administrative officers are not referring to
priorities made by local politicians when discussing this matter, but to §5 in the
Education Act.
The second kind of priority-making processes illustrate very well how targeted
grants may influence the process of planning. Assessing the question of what kind
of caring services to offer the elderly, a great majority of administrative officers
interviewed in Sweden spoke of the vision for services stated by local politicians
in the local plan. Although these kinds of priority-making processes are very
much left to local governments to deal with in both countries, respondents in
Norway rarely reported these kinds of political signals. Local plans seem to be
overshadowed by the national action plan for elderly care services. The fact that
targeted grants are withheld if local governments do not produce the mandatory
plan probably explains why the directors of administrative officers were the most
central actors in the making of these plans. The Swedish plan analysed aims at
setting out general policy and providing visions and general principles to guide
services, while the local plans in Norway first and foremost demonstrate how
local governments intend to follow up the goals set nationally. Thus, targeted
grants do not only leave local politicians with little discretion, they may also
undermine local processes, such as planning, which could have been an arena for
local politicians to make their "will" visible.
2.5
Conclusion and discussion
The main question in this study is whether the role assigned to local government
in a welfare state like the Norwegian is possible to play, that is, is there still a role
to play despite the fact that the national government control is severe? The
discussion is elaborated around three questions.
65
The first question is whether there is any evidence that the "will" of local
politicians actually guides local-level priorities. The answer is yes. First, the kind
of issues decided on are of great importance for allocation of resources locally.
Examples are how the budget pie is cut, how cutbacks are done, which services
for people in need of care are provided and whether the services are privatised.
Second, the politicians' role in the priority-making situations investigated is very
seldom found to be totally unessential.
The second question is how much national government control influences the role
played by local politicians. Here, it is concluded that the degree of national
government control has a very strong impact on the role played by local
politicians in actual priority-making processes locally. Local politicians are
significantly more essential in Sweden than in Norway, where national control is
greatest. Accordingly, the processes whereby priorities are made in the
educational sector, where the national control is strongest, are less influenced by
local politicians than in the sector providing care for the elderly. These
conclusions assume that the differences in essentiality for local politicians
revealed are due to the described differences in institutional arrangements,
represented by degree of national government control. In accordance with the
methodological reservations made, the observed differences may, however, result
from the closer relationship between politicians and administrative officers in
Swedish compared to Norwegian local governments. Furthermore, these
differences may be due to diverse internal practices in local governments. The
Swedish superiors may be better at imprinting on their functionaries the
importance of sticking to the plans and the functionaries may be more loyal
towards these plans and integrate political signals more efficiently than their
Norwegian counterparts. There may also be cultural differences, in the sense that
Norwegian administrative officers seem to have a more anarchistic attitude than
the Swedish. Although it is impossible to be certain about the result, it is rather
compelling – valid not only for the compared countries, but also for the two
investigated services.
The third question asks in which way national government control influences the
role played by local politicians. This may be answered by the following reflection:
Although politicians play an essential role also in the Norwegian system, such a
system is not necessarily favourable – at least not if the politicians are to play the
role of real co-ordinators in local government. Which tools of government
national authorities utilise is, it seems, pivotal. The budget is, in both countries, an
arena where local politicians make final and visible priorities. On the other hand,
professional standards based in legislation get in the way for making local
political priorities visible. The same is true for targeted grants, which seems to
have severe implications. This is very well illustrated by the actual priorities made
on service contents locally. Making plans is compulsory for both services in both
countries. In Sweden, local politicians use the process of planning as an
opportunity to discuss with and make their priorities known to administrative
officers. In the Norwegian system, where national government combines
compulsory planning with targeted grants for both services, local plans are more
66
or less made by administrative officers and primarily looked upon as means to
acquire economic resources.
The main explanation for the differences between the two countries seems to be
the fact that the national government in Sweden actually has managed to change
the tools of government from detailed control to focusing on results. It is naive to
believe that priorities regarding the welfare services will not continue to be
political issues of great interest for national political parties and national
government. This study confirms, however, that it is possible for national
authorities to focus on goal setting and results, leaving it up to the local
governments to adapt the means – and to play the assigned role in co-ordinating
the welfare services at the local level. Although national government control in
Sweden definitively is weaker and of another kind than in Norway, it is still a
welfare state. Hence, even for a welfare state the degree of national government
control is left to a political choice.
67
Norsk sammendrag
Hvilken rolle kan lokalpolitikerne spille i en velferdsstat? En
sammenliknende studie av Norge og Sverige.
Hovedspørsmålet er om lokalpolitikernes rolle fremdeles kan sies å være sentral i
en velferdsstat som den norske, til tross for at den statlige styringen her er, og
sannsynligvis vil måtte være, omfattende. Svaret er ja. Studien viser at lokalpolitikernes "vilje" faktisk styrer viktige prioriteringer i kommunene. Graden av
statlig styring er svært viktig for hvordan lokalpolitikerne opptrer i de konkrete
prioriteringssituasjonene. Samtidig ser hvilket virkemiddel som benyttes i
styringen ut til å være avgjørende. Budsjettet representerer en prosess hvor lokalpolitikerne gjør endelige og synlige prioriteringer, til tross for at den statlige
styringen av kommunenes finansielle rammebetingelser er betydelig. Styring
gjennom juridiske virkemidler reduserer imidlertid lokalpolitikernes rolle, og det
ser ut til at øremerkede tilskudd i uforholdsmessig stor grad begrenser lokalpolitikernes synlighet i konkrete prioriteringssituasjoner.
68
Appendix
Details on the data collected, and on independent variables
Details on the data collected
The data used are mainly collected through structured interviews with 31
administrative officers in two Norwegian and two Swedish local governments.
The number and kinds of administrative officers interviewed are summed up in
the table below.
Directors of
departments
Total
Heads of services Heads of services
– education
– care for the elderly
Norway Sweden Norway
Sweden Norway
Sweden
NO-NORTH
2
4
3
9
NO-SOUTH
2
4
2
8
SW-EAST
2
2
2
6
SW-WEST
2
4
2
8
Total
8
14
9
31
In Norway, Signy Irene Vabo, Norwegian Institute for Urban and Regional
Research (NIBR), carried out interviews during the autumn of 1998. Johan
Mörch, University of Örebro, School of Public Affairs (Novemus), did interviews
in Sweden in the spring and early autumn of 1999. The interviews were taperecorded, transcribed and analysed with the help of a qualitative data analysis
program (QSR NUD•IST, distributed in Europe by Sage Publications Ltd.).
In addition, available plans from the four local governments are analysed. Both
the Norwegian local governments had, in 1998/99, plans for the education sector,
but in Sweden only the plan in SW-EAST is analysed. Regarding local policy for
caring services for the elderly, both Swedish local governments had plans, while
only the plan from NO-NORTH is analysed.
Details on the independent variables
Fiscal stress
All four municipalities were chosen because of their relatively bad financial
situation in 1998/99. The numbers available only allow for comparison within
69
each country, not between countries. The situation for the Norwegian
municipalities is reported in the table below.
"Lack of
resources" NOK
per inhabitant,
19961
"Corrected
revenues",
average 100,
19962
Revenues,
NOK per
inhabitant
19973
Revenues,
NOK per
inhabitant
19983
NO-SOUTH
1,330
81
18,118
19,393
NO-NORTH
1,429
90
19,251
20,044
Mean
25,736
27,264
Minimum
16,862
18,168
Maximum
85,429
79,415
1 Source: Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner.
Kommunal- og arbeidsdepartementet. NOU 1996:1
2 Source: Report from Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal
økonomi, juni 1997. Kommunal og arbeidsdepartementet, Rundskriv nr. H20/97
3 Source: Statistics Norway, prepared by the Norwegian Social Science Data Service.
First, a calculation to determine the resource requirements of the municipalities to
enable them to cover probable spending needs, carried out by an ad-hoc
committee investigating the criteria for transfers from national to local
government (the so-called Rattsø Inquiry, NOU 1996:1), is listed. Second, the
reported "corrected revenues" indicates the richness of local governments by
correcting total "free" revenues (tax, transfers, and other income) for the
expenditure needed to cover compulsory service provision. A lower percentage
than 100 indicates that the municipality has lower revenues per inhabitant than the
average calculated for all municipalities. Thus, the two first columns show that the
two municipalities "lack" considerable resources to cover the expected service
provision, as all of them have lower revenues per inhabitant than the average local
government in Norway. In the same way, the last two columns reveal that the two
municipalities' revenues in both 1997 and 1998 are relatively low, compared to
both the mean and to the minimum/maximum revenue for all 435 Norwegian
municipalities. (Here revenues are defined as the sum of taxes, unconditional
grants and earmarked grants).
Regarding Swedish local governments, the chosen local governments are among
the 50 municipalities with the most difficult financial situation in 1996, according
to Statistics Sweden (Granberg, Montin and Mörch 2000: 62). In the table below,
a calculation determining whether the ordinary expenses are covered by the
revenues (tax, transfers, and other income) is listed for the period from 1996–99
(that is, "verksamhetens nettokostander som andel av summan av skatteintäkter,
generella statsbidrag och utjämning"). As can be seen, the financial situation in
none of the municipalities is good – although SW-WEST ran some sort of surplus
in 1996 and 97, this is limited. The financial situation varies somewhat, but in
1998 and 1999 it is worse for both included municipalities than the average in
Sweden.
70
1996
1997
1998
1999
SW-EAST
97
91
99
99
SW-WEST
101
101
94
96
96
96
101
101
Mean
Source: Vad kostar verksamheten i Din kommun? 1997, 1998, 1999, 2000. Svenska
kommuneforbundet / Statistiska centralbyrån.
Size
The size of the municipality, that is, the number of inhabitants, is assumed to be
important to the relationship between politicians and administrative officers
because the larger the municipality, the higher the number of administrative
officers (Kalseth, Rattsø and Sørensen 1993). It is likely that the need for
formalisation and routine increases as the organisation increases in size. In
addition, size is relevant to the ratio of politicians and administrative officers
because the larger the municipality, the fewer the number of politicians, relatively
speaking (Harvold 1990). It is likely that in larger municipalities, politicians will
inevitably have a more distanced relationship to the larger administrative bodies.
The relevant numbers for the four municipalities are listed in the table below.
Local
government
Number of Number of
inhabitants councillors
NO-NORTH
28,000
43
NO- SOUTH
23,500
41
SW-EAST
37,000
51
SW-WEST
31,000
51
What is a large or a small municipality may be discussed. Kalseth, Rattsø and
Sørensen (1993) reveal that the large-scale gain starts when municipalities reach
about 5,000 inhabitants. That implies that the size and number of administrative
officers are relatively proportional for municipalities larger than 5,000. Therefore,
it is not assumed that the variation in population between the included
municipalities will have any significant impact on the analysis.
Political strength
A stable political leadership in local government is likely to set a standard for the
process of budgeting and other processes whereby priorities are made. Indeed,
several Norwegian studies show that the strength of political leadership has an
impact on budget size. For example, the stronger the political majority in the
council, the lower the administration costs (Kalseth and Rattsø 1998), the lesser
charges or fees (Borge 1995; Rattsø and Sørensen 1997) and the lesser budget
deficit (Borge 1996).
Political strength can be measured in a number of ways. Here, a classification
introduced by Kalseth and Rattsø (1998) delineating four types of support for the
mayor and deputy mayor will be applied. The idea is that the greater fragmentation, the more discretion is given the administrative officers because there will
71
always be some way to get support for proposals which are put forward
(Hammond 1996: 143). However, if one of the parties is in a majority, it might
also be rather easy for the CAO to manoeuvre, because there is only one instance
to convince.
The coalition variables are defined according to the size of the majority. The
strongest political leadership is found where the mayor and deputy mayor come
from similar, or different, parties and have more than 50 per cent of representatives in the council (one-party or majority coalition). The council is weaker where
mayor and deputy mayor from similar, or different, parties have less than 50 per
cent of the representatives in the council (one-party or minority coalition).
1991 – 1995
1995 – 1998
1995 – 1999
NO-NORTH
One-party
minority
One-party
minority
NO-SOUTH
One-party
minority
Majority
coalition
1998 – 2002
SW-EAST
One-party
minority
One-party
minority
SW-WEST
One-party
majority
Majority
coalition
As can be seen in the table, none of the local governments under investigation had
a very strong political leadership in 1998/99. Except for SW-WEST, this situation
has lasted for some years in all the municipalities.
Organisational model
Regarding the grand picture of how local governments in Sweden and Norway are
organised, they are quite similar (Norton 1994: 313–316; Bidsted (ed.) 1997). The
council (kommunestyret, fullmäktiget) is elected according to a system of
proportional representation. The mayor is appointed by the council (i.e. by the
controlling party group or coalition), but is not delegated any decision-making
power of her own in any of the countries. As a special Swedish feature, an
additional politician, appointed from the most important opposition party, is paid
on a full-time basis (Gustafsson 1996: 134; Mouritzen and Svara forth.). The
council appoints the executive council (formannskapet, kommunstyrelsen) and the
members for the various standing committees on a proportional basis. The
executive council is responsible for some specified financial matters, including
the preparation of the budget for the council. Although the executive council has
never had a distinctively executive power in Norwegian local governments, it has
traditionally had a significant co-ordinating function combining responsibility for
overall finance, policy and property (Bukve 1996: 154). In Sweden, the executive
council and the mayor, heading the executive committee, is definitively more
central in the political system than in Norway (Norton 1994: 314; Gustafsson
1996: 185–187; Mouritzen and Svara forth.).
72
In both countries, the chief administrative officer (CAO) is a career public
servant, that is, not politically elected. Compared to Swedish local governments,
the CAO in Norway holds a relatively strong position as co-ordinator (Mouritzen
and Svara, forth.). Furthermore, in Sweden, directors of the service departments
relate their activity very much to the standing committees as their superior, as the
committees are in charge of "immediate" administrative matters. The Norwegian
directors of service departments are closer related to the CAO. Indeed, in the
Norwegian system the CAO is not in any formal sense dependent on the mayor or
the standing committees in her direction of the various service departments
(Norton 1994: 315; Bidsted (ed.) 1997: 100, 103; Mouritzen and Svara forth.).
Thus, the political leadership may be stronger, and closer linked to the service
departments, in the Swedish than in the Norwegian local governments. This may
cause a bias in the analyses, which may be rather crucial, as it will be difficult to
distinguish between effects of this close relationship and effects of the additional
discretion given to Swedish local governments compared to the Norwegian ones.
In the 1990s, both countries have changed the Local Government Act and the
special legislation so that the municipalities have the right to choose how to
organise themselves. The idea of developing a new role for local politicians,
focusing on strategic issues rather than time-consuming day-to-day politics, has
been expounded in both countries. In addition, extensive delegation have been
common (delegation is further discussed below) (Montin 1992: 35, 36; Albæk
1995: 246, 247; Larsen and Offerdal 2000; Montin and Amnå 2000; Vabo 2000b).
It is difficult to compare the degree of strategic political leadership in the local
governments under investigation, because this role can be encouraged in very
different ways. The committee-model chosen in one of the Norwegian local
governments, however, aims at further separating the political and administrative
parts of the organisation, in order to underline the importance of changing the role
of the politicians in the direction of a strategic role. This difference is illustrated in
the table below.
Committees and service departments are:
Degree of specialisation:
Service- or departmental based
division of tasks
Function based division of tasks
Coupled
(parallel organised)
De-coupled
(not parallel organised)
NO-SOUTH
SW-EAST
SW-WEST
NO-NORTH
In three of the four local governments under investigation, the most common way
of organising the committee system is followed, both in Norway and Sweden
(Gustafsson 1996: 201, 202; Vabo and Stigen 2000: 38). Here, the division of
tasks is based on services, and the political and administrative bodies are coupled,
that is, organised according to the same principles. In one of the Norwegian local
governments, however, the principle guiding the way the tasks are divided
between different committees has been changed from the usual service- or
73
departmental principle to a function based division of tasks. Here, there are only
two committees, one for culture, care and youth and one for physical
environment. In addition, the political and administrative part of the organisation
is organised according to different principles and is therefore de-coupled. It is
hard to say if this difference between the cases under investigation will bias the
findings in NO-NORTH, and in which direction.
An additional difference, however, may indicate that the administrative officers in
NO-NORTH have a more distant relationship to the politicians than in the other
three municipalities. Here, even the directors of the departments are somewhat
more distant to the politicians than in the other local governments, as the day to
day contact with committee members runs through the assistant chief
administrative officers, who are responsible for this policy area. On the other
hand, the relationship between politicians and heads of departments in SW-EAST
is probably closer than in the other local governments. Here, two institutional
arrangements make it easier for the administrative officers to get in contact with
the politicians. The heads of the services meet the politicians one or two times a
year to discuss the evaluation report on their service, presented for the politicians
to inform them on the daily life in the organisation. The committees have (at least
the committee responsible for education), in addition, made their politicians
available to the schoolmasters by appointing contact politicians for each school.
All in all, the differences in internal organisational structure between the local
governments show that there are reasons to believe that politicians and
administrative officers have closer relationships in the Swedish than in the
Norwegian local governments. These differences are noteworthy, especially when
comparing NO-NORTH and SW-EAST. Generally, the revealed differences may
make political signals more discernible for administrative officers in Sweden.
This must be accounted for when interpreting the results.
Delegation
Politicians who delegate can accomplish far more than politicians who try to do
everything themselves. Delegation can also be caused by (or lead to) abdication. If
the circumstances allow the administrative officers to pursue their own interests,
delegation reduces per definition political control over governmental action. Thus,
where delegation is extensive, local politicians will be relatively absent in local
priority-setting processes.
In both countries, councils cannot delegate on matters of principle or other key
issues. To employ and fire people and to make decisions on personnel
management are not regarded as key issues (cf. the Norwegian Local Government
Act § 23 and 24 and the Swedish Local Government Act chapter 3, §9). In both
countries, the heads of services have been delegated significant decision-making
power during the 1990s (Gustafsson 1996: 200). It is difficult to compare degrees
of delegation, especially between countries. The interviews probably give the
most to-the-point information about the degree of discretion held by the directors
of departments and heads of services. Analysing these, delegation to the heads of
services seems to be more wide-ranging in Sweden than in Norway. This
74
difference is not sizeable, however, and probably not pivotal for the relationship
between politicians and administrative officers analysed.
75
3
Moteslaveri, interesser og behov. En
analyse av utbredelsen av "moderne"
organisasjonsløsninger i norske
kommuner1
Signy Irene Vabo og Inger Marie Stigen
Sammendrag
Vi vet at det er store variasjoner mellom norske kommuner når det gjelder
utbredelsen av moderne organisasjonsløsninger, inspirert av New Public
Management. I denne artikkelen diskuteres for det første hva som er å regne som
"moderne" organisasjonsløsninger i norsk kommunesektor på 1990-tallet. For det
andre spør vi – med utgangspunkt i tre teoretisk baserte perspektiver – om, og
eventuelt hvordan variasjoner i omfanget av moderne organisasjonstiltak i
kommunene kan forklares systematisk. Det argumenteres for at de kommunene
som har gått inn på de typisk moderne organisasjonsløsningene kan være drevet
av moteslaveri. I så tilfelle vil endringene ikke ha spesielle begrunnelser, eller
være vanskelige å forklare systematisk. Det kan imidlertid også være snakk om at
enkelte eller grupper av aktører i disse kommunene har interesse av å innføre de
aktuelle løsningene, eller at kommunen er i en situasjon hvor behovet for
endringer er påtrengende, og at valget da faller på det som er lett tilgjengelig –
eller moderne. Med utgangspunkt i statistiske analyser av et landsdekkende
datamateriale, finner vi omtrent like mye støtte for hver av de tre typene av
teoretisk funderte forklaringer. Dette indikerer at årsaken til at enkeltkommuner
fremstår som moderne i realiteten er meget sammensatt. Vi argumenterer derfor
for pragmatisme når det gjelder valg av teoretisk analyseramme – som en
forutsetning for å forstå denne typen organisasjonsfenomen.
1
Artikkelen er delfinansiert av Kommunelovprogrammet i Norges forskningsråd, Kultur og
samfunn. Tidligere versjoner av artikkelen er presentert på Kommunelovprogrammets
programsamling i Tromsø, 19. – 20. oktober 2000, på den niende Nordiske
kommuneforskerkonferansen i Bergen 24. – 26. november 2000 og på Den nasjonale
fagkonferansen i statsvitenskap, Klækken/Hønefoss 10. – 12. januar 2001. Takk til deltakerne her
for konstruktive kommentarer og gode forslag til forbedringer. Takk også til Nils Aarsæther for
verdifulle innspill. Det endelige ansvaret for artikkelens innhold skal vi imidlertid ta selv.
Artikkelen er foreslått for publisering i Nordiske Organisasjonsstudier.
76
3.1
Innledning
Det har skjedd omfattende organisatoriske endringer i kommune-Norge på 1990tallet (Vabo og Stigen 2000). Flere av disse omorganiseringene er begrunnet i
behov for modernisering, og løsningene er i mange og ulike sammenhenger
fremholdt som direkte inspirert av den angloamerikanske, markedsfokuserte,
fornyelsestrenden som ofte betegnes som New Public Management (NPM)
(Naschold 1996; Antonsen, Greve og Jørgensen 2000: 18). Det fremholdes gjerne
at NPM har vært den dominerende trendsettende moten for god organisering i
kommunene på 1990-tallet (Kleven 1997; Larsen og Offerdal 2000; Vabo 2000b;
Øgård 2000). Teoretisk har denne reformbølgen hatt sitt motsvar i hva som kan
karakteriseres som en motebølge innenfor organisasjonsteori – nemlig nyinstitusjonell teori om hvordan moter oppstår, spres og adopteres i organisasjoner.
Til tider snakkes det som om nesten alle kommuner har innført organisasjonsmodeller inspirert av NPM, uten motforestillinger og rasjonell overveielse – kun
på bakgrunn av gode råd fra organisasjonskonsulenter med det nyeste nye
innenfor organisasjonsmoter i kofferten.
Utgangspunktet for denne artikkelen er vår kjennskap til at det er store
variasjoner mellom kommunene når det gjelder i hvilken grad en har innført
organisasjonsløsninger som kan karakteriseres som moderne (Vabo og Stigen
2000). Teorien om isomorfi, eller likhet i organisasjonsløsninger innenfor det
organisasjonsfeltet som norske kommuner tilhører får dermed ikke empirisk
støtte. Det er med andre ord slik at noen kommuner tilsynelatende ikke oppdager
de moderne løsningene, eller av en eller annen grunn lar være å innføre dem. I
forlengelsen av denne observasjonen spør vi om, og eventuelt hvordan variasjoner
i omfanget av moderne organisasjonstiltak i kommunene kan forklares
systematisk. Med utgangspunkt i debatten om – og hvordan – institusjonell teori
kan forklare spredning og adopsjon av såkalte organisasjonsmoter, er vi kun
interessert i å belyse kommunenes valg av de moderne organisasjonsløsningene.
Hensikten med den foreliggende analysen er således ikke å fange opp alle mulige
typer av organisasjonsendringer som har funnet sted på 1990-tallet i kommunene,
og resultatene kan dermed bare indirekte sies å forklare hvorfor kommunene
omorganiserer.
Vi spør om innføringen av moderniseringstiltak i kommunene, inspirert av NPM,
hovedsakelig kan forklares som "hodeløst" moteslaveri; som resultat av bevisste
interessemaksimerende handlinger fra de som initierer og vedtar endringene i
kommunene; eller som kommune-organisasjonens rasjonelle svar på ulike behov.
Vi ser altså for oss tre hovedtyper av forklaringer, som kan oppsummeres i
følgende oppslag:
•
•
•
Moter teller, intet annet?
Moter teller, men interesser er også viktig?
Moter teller, men behov er også viktig?
77
Det foreligger en rekke evalueringsstudier av nye kommunale organisasjonsmodeller og andre kommunale endringstiltak i Norge på 90-tallet, men det er
svært få av disse analysene som er landsdekkende. Den eneste analysen av norske
forhold spesielt, som vi kjenner til, er gjennomført av Hagen og Sørensen (1998).
Også her diskuteres gjennomslaget for, og forklaringer på, valget av NPMinspirerte organisasjonsløsninger i kommunene. Analysen er imidlertid
konsentrert om de markedsbaserte løsningene, og basert på data fra 1996 – som er
et forholdsvis tidlig tidspunkt for målinger av denne typen tiltak i norsk
sammenheng. En av hovedkonklusjonene i studien er derfor, ikke overraskende, at
innslaget av moderne og markedsbaserte organisasjonsløsninger generelt sett var
lavt.2
Videre i denne artikkelen skal vi først gå nærmere inn på hva som er å oppfatte
som "moderne" organisasjonsløsninger i kommunesektoren på 90-tallet. Deretter
presenterer vi vårt teoretiske utgangspunkt. For å koble de ulike variablene i den
empiriske analysemodellen direkte til våre tre teoretiske innfallsvinkler,
presenteres de uavhengige variablene underveis i teoridiskusjonen. Deretter
presenteres og drøftes resultatene av analysen. Avslutningsvis oppsummerer vi,
og noen implikasjoner av funnene diskuteres. Men aller først, en kort redegjørelse
for det datamaterialet som ligger til grunn for analysen og den metoden som er
benyttet.
3.2
Data og metode
Analysen er basert på regresjonskjøringer, med omfanget av moderne
organisasjonstiltak i kommunene som avhengig variabel. Omfanget av moderne
organisasjonsløsninger er beskrevet med utgangspunkt i data fra Kommunal- og
regionaldepartementets organisasjonsdatabase.3 Beskrivelsen er basert på
indeksering av aktuelle tiltak. Hvilke spørsmål i databasen som er inkludert,
frekvensfordelingen for disse og hvordan indeksene er konstruert og vektet,
fremkommer i vedlegget. Vi har ikke funnet å kunne forsvare et system for
omfattende vekting av tiltakene, som jo både i formål og omfang er svært ulike.
Derfor er vektingen begrenset til tilfeller hvor behovet er åpenbart. Det er selvsagt
et metodisk problem at alle tiltak gjennomgående teller det samme, men dette er et
generelt problem knyttet til indeksering, og ikke spesielt for vår analyse.
2
Av beskrivende art finnes rapporteringen fra Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase i 1995, 1996 og 2000 (Johnsen 1996, Gravdahl og Hagen 1997, Vabo og Stigen
2000), som omhandler utviklingen i organisasjonsmodeller, styringsteknikker og arbeidsformer i
kommuner og fylker på 1990-tallet. Øgård har dessuten flere steder inkludert norske kommuner i
nordiske komparasjoner (Baldersheim og Øgård 1997, Øgård 1998, Øgård 2000).
3
Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase ble etablert med en forundersøkelse i 1995, mens første ordinære datainnsamling skjedde etter valget, våren 1996 og den andre
våren 2000. Norsk institutt for byog regionforskning har hatt det faglige ansvaret for databasen.
Data er gjort offentlig tilgjengelig gjennom Norges Samfunnsvitenskapelige Datatjeneste og på
Internett, via ODIN. Databasen dekker i prinsippet hele landet, men i 2000 var det 85,5% av
kommunene som svarte. Frafallet var størst på Vestlandet og i Nord-Norge, i periferien og i små
kommuner. Skeivhetene i materialet er ikke store, og antas derfor ikke å være avgjørende for
resultatet av analysene. For nærmere dokumentasjon av undersøkelsen, se Vabo og Stigen (2000).
78
En åpenbar begrensning ved denne måten å måle kommunenes moderniseringsinnsats på er at det kun er antallet iverksatte tiltak som telles opp, uten at data gir
grunnlag for å ta stilling til om disse er iverksatt på en vellykket måte eller ikke,
benyttet som intendert eller har fått de effektene som var ønskelige. Så sant
kommunene ikke systematisk har over- eller under-rapportert iverksatte tiltak,
tilfredsstiller imidlertid en slik opptelling den analytiske ambisjonen i vår
sammenheng. For å fremstå som moderne, i alle fall på papiret, kan noen
kommuner selvsagt ha over-rapportert iverksatte tiltak. Målets validitet styrkes
imidlertid av den store bredden i kartleggingen og mangfoldet i typer av moderne
organisasjonstiltak som er inkludert i indeksene, og av at det faktisk er store
variasjoner i det innrapporterte omfanget.
Data som beskriver de uavhengige variablene kommer i hovedsak fra Norsk
Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste/SSB, herunder valgstatistikken og
kommuneregnskapene. En av variablene er hentet fra Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase, og en fra en survey gjennomført blant
norske administrasjonssjefer våren 1999.4 Beskrivende statistikk for de
uavhengige variablene følger i vedlegget.
3.3
Hva er moderne organisasjonsløsninger i norske
kommuner?
Moderne organisasjonsløsninger vil i fortsettelsen bli definert med utgangspunkt i
Røvik (1998: 12) sin karakterisering av slike på 1990-tallet, og de organisasjonsløsninger som spesielt har blitt tilrettelagt for norske kommuner i denne perioden.
I tråd med Hovik og Stigen (1995) oppfattes Kommunenes Sentralforbund (KS)
som en svært sentral "omskriver" av moderne organisasjonsløsninger til
kommunesektoren som organisasjonsfelt. De organisasjonsløsninger KS har vært
med på å utvikle og tilby kommunene, vil derfor bli sammenstilt med den
generelle beskrivelsen av moderne organisasjonsløsninger hos Røvik (1998). Vi
antar at de viktigste av de initiativene som KS har tatt ovenfor kommunene, har
materialisert seg i en eller annen veileder, et temahefte eller en bok utgitt på
Kommuneforlaget. Forlagets tilgjengelige publikasjoner per 2000 (i deres nettbutikk) er derfor benyttet som en supplerende kilde i den videre omtale av typen
av, og utviklingen i, moderne kommunale organisasjonsløsninger i 1990-årene.
4
Administrasjonssjefsundersøkelsen hadde en svarprosent på 75. Her, på samme måte som i
Organisasjonsdatabasen (se note 3), er frafallet størst på Vestlandet og i Nord-Norge, i tillegg til at
små og perifere kommuner er underrepresentert. Skeivheten er imidlertid ikke stor, og uansett av
mindre betydning i denne sammenhengen da det er relasjonene mellom variablene og ikke
omfanget som skal analyseres.
79
Med utgangspunkt i den oppdelingen Røvik (1998: kap. 12) gjør av populære eller
moderne organisasjonsoppskrifter i 1990-årene, fokuserer vi på kommunale
organisasjonstiltak innenfor følgende underkategorier:
•
•
•
•
Moderne ledelse
Moderne formelle strukturer
Resultat- og kvalitetskonsepter
Strategier i forhold til omgivelsene
I Tabell 3.1 oppsummeres alle de moderniseringstiltakene som det finnes
opplysninger om i Organisasjonsdatabasen, og som vil inngå i den videre
analysen.5 Det er åpenbart at ikke alle mulige moderne organisasjonsløsninger er
registrert, og at denne typen tiltak derfor ikke blir dekket i sin helhet.6 Det er
imidlertid stilt opp forholdsvis mange indikatorer, som samlet gir et rimelig godt
bilde av hvor moderne den enkelte kommune er.
5
Operasjonaliseringen henter inspirasjon fra Hagen og Sørensen (1998: 82–83) og Øgård (2000:
48). Den er imidlertid tilpasset analyserammen og -formålet med denne artikkelen, samt tilgangen
på data om kommunene.
6
For eksempel er "lærende organisasjoner" og etiske standarder og prosesser to viktige typer av
personalpolitiske tiltak som var sentrale på 1990-tallet, men som det ikke finnes opplysninger om i
Organisasjonsdatabasen.
80
Tabell 3.1 Systematisering av "moderne" kommunale organisasjonsløsninger på
1990-tallet
Type
endring
Moderne
ledelse
Kategorier
av tiltak
Resultatorientert
ledelses- og
Personalforvaltning
Medansvarliggjøring og
"myndiggjøring"
Moderne
formelle
Strukturer
Strategisk politisk
ledelse
Moderne politisk
og administrativ
topp-organisering
Resultat- og
kvalitetskonsepter
Strategier i Konkurranseforhold til orientering
omgivelsene
Informasjon
overfor
befolkningen
Brukerorientering
Demokratitiltak
Konkrete tiltak
Strategisk personalplanlegging, lederutviklingsprogram, opplæring i konflikthåndtering, fleksibel
lønnsfastsetting, prestasjonslønn, ledere ansatt på
kontrakt knyttet til resultatkrav, arbeidsmiljøundersøkelser.
Administrasjonssjefens eventuelle videredelegasjon
av anledningen til å omdisponere ressurser innenfor
budsjettets brutto ramme, "Merinntektsfullmakten",
anledningen til å flytte budsjettmidler fra ett budsjettår til det neste, plikten til å dekke inn et eventuelt
merforbruk på kommende års budsjett, anledningen til
å ansette personell. Distriktsorganisering.
Kommunestyret fatter kun lovpålagte beslutninger og
overordnede strategiske vedtak. Formannskapet kun
tillagt det ansvarsområdet loven fastsetter som et
minimum. Tiltak/ program for utvikling av politiske
organ til overordnede strategiske organer.
Justert hovedutvalgsmodell, funksjonsorganisering,
komiteer uten beslutningsmyndighet. Klart skille
mellom bestiller og utfører. Funksjonsorganisering
eller oppsplitting av administrasjonen.
Målstyring og utvikling og bruk av resultatindikatorer. Benyttet metode for strategisk organisasjonsplanlegging (SWOT). Kvalitetskontroll og kvalitetssikring.
Bruk av anbudskonkurranse, og fristilling (gjennom
kommunalt selskap/foretak, AS eller stiftelse eller
privat virksomhet) innenfor områdene renovasjon,
vaskerier, rengjøring og kantinedrift. Fritt valg av
tjenesteyter. "Bench-marking"/målestokkonkurranse.
Åpne informasjonsmøter, hjemmeside på Internett
med sakskart og referat fra politiske møter, e-postforbindelse til administrasjonen. Etablert servicetorg/
saksbehandling over disk.
Brukermøter og brukerundersøkelser. Servicedeklarasjoner. Utvidet klagehåndtering.
"Ordførerbenk" eller "politikerdag", innbyggernes
spørretime i kommunestyret, e-postforbindelse til
politikerne, folkemøter, befolkningsundersøkelser,
debatter på Internett. Barn og unges kommunestyre,
barn- og/eller ungdomsråd, innbyggerdeltakelse i
budsjettprosessen, borgerpanel.
81
3.3.1
Moderne ledelse
Både i statlig og i kommunal virksomhet har fokus på ledelsesfunksjonen vært
stadig økende, fra 1980-årene og framover. En har søkt å vri lederkulturen fra en
klassisk embetsmannsrolle til en sterkere vektlegging av manager- eller direktørrollen (Lundquist 1993; Bleiklie 1997; Christensen og Lægreid 1998). På 1990tallet er resultatfokuseringen sterk, ikke minst når det gjelder ledernes
prestasjoner. Fleksibel lønnsfastsetting, prestasjonslønnsordninger og ledere ansatt
på kontrakt knyttet til resultatkrav er aktuelle tiltak. I følge Røvik (1998) er det
mindre fokus på omfattende topplederutviklingsprogram i 1990-årene, enn det var
i 80-årene. Trenden går i retning av at resultatenhetene selv utvikler sine egne
program. En gjennomgang av Kommuneforlagets publikasjoner fra 1990-tallet
viser i tråd med dette at mens porteføljen omfattet en bok om individuell
lederutvikling og et program for utvikling av mellomlederen i 1998, så ble
topplederprogrammet markedsført i 1994. I alle tilfelle er lederutviklingsprogrammer å regne som moderne også på 1990-tallet.
I motsetning til tidligere, synes det ikke lengre å være et poeng å beholde og lære
opp ledere internt i organisasjonene på 90-tallet, slik at karriereplanlegging ikke er
like aktuelt nå som i 1980-åra. Medarbeidersamtaler hørte dessuten 1980-årene til,
noe som indikeres i en publikasjon fra Kommuneforlaget i 1993, med overskriften
"Fra medarbeidersamtaler til utviklingssamtaler". I kommunesammenheng viser
imidlertid utgivelsen av en håndbok i strategiske opplæringsplaner i 1997 at
strategisk personalplanlegging er aktuelt. Det er også konflikthåndtering, som var
et tema for bøker på Kommuneforlaget både i 1995 og 1996.
Et tilleggsmoment i norsk kommunal sammenheng er internkontroll. Dette er på
mange måter en moderne, men kanskje en noe spesiell mote, i og med at internkontroll ble aktualisert som en følge av nye lovregler om Helse-, miljø- og
sikkerhet (HMS) på arbeidsplassen. Lovregelen kom i 1992, mens forskriftene
kom i 1996.7 I Kommuneforlaget gjenspeiles dette med en håndbok og andre
publikasjoner omhandlende internkontroll, utgitt i 1992. I denne sammenhengen
vil opplysningene i organisasjonsdatabasen om arbeidsmiljøundersøkelser, som
kan regnes som en viktig del av HMS-arbeidet, indikere kommunenes satsning på
internkontroll.
I tillegg til dette er, i følge Røvik (1998), myndiggjøring og medansvarliggjøring
sentrale personalpolitiske konsepter på 1990-tallet. Kommuneforlaget ga da også
ut en bok om "myndiggjorte medarbeidere" i 1996. Delegasjon nedover i
organisasjonen er i tråd med dette en trend innenfor NPM-tankegangen, hvor det
legges vekt på flatere hierarkier (Pollitt 1995: 134). Myndiggjøring og ansvarliggjøring av medarbeiderne handler åpenbart om mange ulike relasjoner mellom
arbeidsgiver og arbeidstaker, men intern delegasjon vil antakelig være en
formålstjenlig indikator på hvor alvorlig en har tatt dette i kommunene.
7
Lovregelen fremkommer i Arbeidsmiljølovens (av 4. februar 1977) §24, hvor pkt. e ble tilført
ved lov av 27. juli 1990, med endringer i forskriftene (fastsatt ved kgl.res 29. april 1977) av mars
1992. Egen "Forskrift om systematisk helse-, miljø-, og sikkerhetsarbeid i virksomheter"
(Internkontrollforskriften)" ble fastsatt ved kgl. Res. 6. desember 1996, med iverksettelse fra 1997.
82
3.3.2
Når det gjelder den politiske delen av kommuneorganisasjonen rettet
Frikommune- og senere også Pilotkommuneforsøket8 fokus spesielt mot
kommunestyrets og formannskapets rolle, og det ble i flere kommuner arbeidet
med å få til en overordnet strategisk ledelse. Bak dette lå ideer om en konsernmodell, hentet direkte fra det private næringsliv (Bukve 1991b; 1996). Det lå
minst to ambisjoner i dette, en om en overordnet ramme- og målstyring og en om
mer helhetlig styring- og samordning. Begrensning av det saksomfang som
presenteres for kommunestyre og formannskap, og utvikling av programmer og
metoder for mer strategisk planlegging er den type indikatorer vi her vil benytte
for å fange opp slike ambisjoner.
Utover 1990-tallet ble mer oppmerksomhet konsentrert rundt endringer i
organisering av kommunenes utvalg. Forslag til slike endringer ble lansert av KS
ved utgangen av 1980-tallet, og prøvet ut i de såkalte Pilotkommunene på
begynnelsen av 1990-tallet (Kommunenes Sentralforbund 1989; Baldersheim et
al. 1995). Endringene har sitt utspring i NPM. Troen på koordinering gjennom
horisontal og vertikal de-spesialisering er framtredende. Ambisjonene var
dessuten å få til et klarere skille mellom politikk og administrasjon (Hovik og
Stigen 1995: 120, 121; Vabo 2000b; Øgård 2000: 40–42).
Mer konkret ble funksjonsorganisering9 og områdeorganisering lansert som
alternativer til hovedutvalgsmodellen. I 1990 var hovedutvalgsmodellen, på
oppfordring fra Kommunenes Sentralforbund, innført i 96% av kommunene10.
Etter hvert oppfattet en imidlertid at hovedutvalgsmodellen hadde en uønsket
sektoriserende effekt (Norske kommuners Sentralforbund 1987, Stava 1993), og
på slutten av 1990-tallet hadde bare 13% av kommunene fortsatt en rendyrket
hovedutvalgsmodell, mens omkring 60% hadde innført en justert variant av
denne. For disse kommunene dreide det seg hovedsakelig om mindre justeringer,
men en del kommuner (omkring 1/4) gjennomførte mer omfattende endringer.
Mens noen innførte funksjonsmodell, prøvde andre ut en ordning inspirert av
komitemodellen på Stortinget, hvor utvalgene ble fratatt all avgjørelsesmyndighet
og kun fungerte som utredende og innstillende myndighet overfor formannskap
eller kommunestyre. Områdemodellen har kun fått begrenset innpass (Vabo og
Stigen 2000: 38). I vår analyse regnes det å ha en modifisert hovedutvalgsmodell
8
Formålet med det statlig initierte Frikommuneforsøket, som i hovedsak ble gjennomført i
perioden 1987–91, var å prøve ut lokale ordninger og nye løsninger som en mente kunne gi bedre
resultater, men som lovgivingen i utgangspunktet ikke tillot. Fire kommuner og to fylker arbeidet
med kommunal organisering innenfor forsøket (se for eksempel Bukve og Hagen (red.) 1991).
Dette forsøket satte, sammen med arbeidet med revisjonen av kommuneloven, organisasjons- og
rutineendringer som instrument for å videreutvikle kommuneorganisasjonen virkelig på kartet i
norsk sammenheng. Det treårige Pilotkommuneforsøket, gjennomført på begynnelsen av 1990tallet, var på samme måte en forholdsvis omfattende KS-satsning hvor ulike politiske styringsmodeller ble prøvet ut i to fylker og åtte kommuner (se for eksempel Baldersheim et al. 1995).
9
Funksjonsorganisering innebærer at de politiske utvalgene har ansvar for områder på tvers av de
tradisjonelle sektorene. For eksempel skilles det ofte mellom driftsoppgaver (undervisning og
helse; sosial /omsorg og teknisk sektor), utviklingsoppgaver (kultur; næring; plan og miljø) og
forvaltningsoppgaver (organisasjons- og finanssaker).
10
Tallet er basert på en gjennomgang av Kommunenøkkelen for 1990–91.
83
som moderne, mens det gis ekstra uttelling til de kommunene som har størst avvik
fra hovedutvalgsmodellen. Dessuten regnes den parlamentariske styringsmodellen
som moderne.
På administrativ side har det, i kommunene som i offentlig sektor for øvrig (Røvik
1998: 247, 248), vært et sterkt fokus i retning av å etablere selvstendige resultatenheter. I kommunal sammenheng har imidlertid trenden gått i to retninger. Av de
som har denne praksisen, har omtrent halvparten splittet opp organisasjonen i
svært mange resultatenheter, mens den andre halvparten har valgt et
organisasjonsprinsipp hvor det er etablert større og funksjonsbaserte enheter – for
eksempel for driftsoppgaver, utvikling, livsløp eller lignende (Vabo og Stigen
2000: 68). Logikken i denne måten å organisere på er den samme som på politisk
side, slik dette er omtalt ovenfor, og begge typer av endringer i den administrative
organiseringen får uttelling i den samlede tiltaksindeksen.
3.3.3
Resultat og kvalitetskonsepter
I de senere årene har offentlig forvaltning, i tråd med tankegangen innenfor NPM,
lagt økt vekt på målstyring, resultater og kvalitet i stedet for styring gjennom
regler og rutiner (Christensen og Lægreid 1998: 34; Øgård 2000: 33). Av denne
typen konsepter peker imidlertid Røvik (1998: 254, 255) ut satsning på ulike
former for kvalitet og kvalitetssikring som den klare "vinner" på 1990-tallet. I og
med at rutiner av denne typen ofte henger nært sammen med organiseringen av
både den politiske og administrative ledelsen i kommunen, inkluderes også denne
typen tiltak under overskriften "Moderne formelle strukturer" i Tabell 3.1.
Selv om Røvik (1998) understreker at målstyring var 80-tallets konsept, har dette
beholdt sin aktualitet i kommunesektoren også på 1990-tallet – men med sterkere
fokus på resultatvurdering og resultatindikatorer, enn på målformuleringer. Av
tilgjengelige publikasjoner fra Kommuneforlaget finner vi en bok fra 1994, om
målstyring og ledelse, og en fra 1995 om resultatvurdering i offentlig sektor. I de
senere årene har også andre instanser lagt økende vekt på og til rette for
utarbeidelsen av resultatindikatorer. Ett eksempel er Kommunal Monitor fra
Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste, som for første gang utga detaljerte
oversikter over kommunenes prestasjoner for 1997, basert på tilgjengelig
statistikk om bemanning og ressursbruk (se Fimreite og Ryssevik (red.) 1998). I
løpet av 1990-tallet har også statlige myndigheter vært aktive pådrivere når det
gjelder tilrettelegging for kommunal resultatvurdering. Storsatsningen på å legge
om økonomirapporteringen fra kommunene i det såkalte KOSTRA (Kommune
Stat Rapportering) er ett eksempel. Formålet her er å frambringe relevant, pålitelig
og sammenlignbar styringsinformasjon om kommunenes prioriteringer,
produktivitet og dekningsgrad. Et annet eksempel er det såkalte Styrings- og
informasjonshjulet for helseog sosialtjenestene i kommunene, initiert av Sosialog helsedepartementet, hvor nasjonale mål for sektoren presiseres og oppnåelse av
disse blir rapportert. I begge tilfeller er hensikten, i tillegg til å dekke statens
behov for styring og informasjon, å gjøre kommunene i stand til å bruke sammenligningstallene for å lære, og derigjennom forbedre seg (Harsheim og Johnsen
1997).
84
Også kvalitetskonseptet ble aktualisert på 90-tallet. Kommuneforlaget presenterte
en håndbok om kvalitetsledelse i 1997, og i 1999-utgivelsen "Glupe spørsmål –
gode svar – bedre kvalitet" kobles kvalitet til tjenesteproduksjonen.
3.3.4
Et tiltakende fokus på omgivelsene er, i følge Røvik (1998: 242–244, 257–261),
ett av de mest karakteristiske trekk ved utviklingen av moderne organisasjonskonsepter i 1980- og 90-årene. Oppmerksomheten rettes både mot konkurrenter,
som trusler i omgivelsene, og mot borgerne og/eller kundene. I tråd med kjernen i
NPM, er konkurranse og markedsorientering introdusert for å sikre kostnadseffektivitet. Blant Kommuneforlagets nyheter i 1997 inngår en idehåndbok om
konkurranseutsetting av kommunale og fylkeskommunale driftsoppgaver, samt en
publikasjon som oppsummerer en del kommuners erfaringer med denne typen
tiltak. I 1998 utgis en bok hvor internasjonalisering og privatisering diskuteres
som nye rammer for offentlig planlegging, og i 1999 finner vi en utgivelse som tar
opp juss og konkurranseutsetting.
Når Sørensen, Borge og Hagen (1999: 18–22) analyserer effektivitet i offentlig
tjenesteyting, skiller de mellom reformer på tilbuds- og på etterspørselssiden. På
tilbudssiden handler spørsmålet om privat og offentlig tjenesteproduksjon, om
konkurranse og fristilling. På etterspørselssiden handler effektivitetsspørsmålet
om subsidiering og prising av tjenester, om innføring av kuponger (eller
"voucher") og fritt forbrukervalg. Også "bench-marking" eller målestokkkonkurranse er å betrakte som et redskap i arbeidet med å gjøre organisasjoner
mer konkurransedyktige i forhold til etterspørselen (Røvik 1998: 257, 258).
Poenget er å skape incentiver slik at en unngår sløsing eller overforbruk fra
brukernes side, og oppnår god kvalitet fra tilbydernes side. Organisasjonsdatabasen har opplysninger både om konkurranseutsetting, privatisering,
fristilling, fritt forbrukervalg og "bench-marking".
I følge Røvik (1998: 243) ble ekstern informasjon spesielt fokusert – og moderne
– i 1980-årene. I den nye kommuneloven av 1992 (§4) ble da også kommunene
pålagt å drive aktiv informasjon overfor innbyggerne, samt legge forholdene til
rette for mest mulig offentlig innsyn i den kommunale virksomheten. At
informasjonsarbeidet hadde stor relevans for kommunesektoren på 90-tallet,
illustreres også med at Kommuneforlagets andre utgave av en håndbok i
kommunal informasjon ble utgitt i 1998.
Det som preger utviklingen på 1990-tallet er at muligheten for å bruke ulike
informasjonskanaler overfor innbyggerne har økt kraftig. På begynnelsen av
1990-tallet var nærradio og nær-TV å betrakte som moderne media, mens
Internett og servicetorg har blitt de nye satsningene utover på 90-tallet (Jensen et
al. 2000; Vabo og Stigen 2000: 93–95). I 1999 kom da også Kommuneforlaget ut
med en bok om "Kommuner og lokalsamfunn på Internett". I tillegg til bruk av
denne typen Internett-basert teknologi, vil servicetorg/saksbehandling over disk
bli regnet som en forholdsvis ny og moderne måte å organisere brukerkontakt på –
kanskje mest av alt med den hensikt å gjøre kommunens informasjon bedre og
lettere tilgjengelig.
85
En viktig del av NPM har vært å overføre gode erfaringer fra private til offentlige
organisasjoner. Derfor har en først og fremst sett på det offentlige som
tjenesteytende og oppfattet innbyggerne som kunder eller brukere, heller enn
borgere (Eriksen og Weigård 1993; Christensen og Lægreid 1998: 32; Øgård
2000: 42ff). I følge Røvik (1998: 131) har nittiårenes kanskje aller tyngste
tidssignal, med nedslagsfelt i hele det globale organisasjonssamfunnet, vært
maksimen om at alle typer organisasjoner "må se til å bli mer kundeorientert." I
litteraturen fra Kommuneforlaget ser vi at brukerperspektivet først lanseres i
1995, i to bøker om brukermedvirkning. I 1997 lanseres boken "Opptur! Kom i
gang med innbygger- og brukermedvirkning", og vi ser at fokus på brukerne
beholdes utover på 90-tallet i og med at forlaget i tillegg til et par bøker om
erfaring fra brukermedvirkning, lanserer publikasjonen "Bedre service til
brukerne" i 1998. De ordningene vi har opplysninger om i Organisasjonsdatabasen – brukerundersøkelser og brukermøter, ordninger med servicedeklarasjoner og utvidet klagehåndtering – er alle å regne som moderne tiltak i
denne sammenhengen.
I kommunesektoren har en imidlertid ikke, heller ikke på 1990-tallet, vært opptatt
av innbyggerne utelukkende som kunder. I 1990 ga Kommuneforlaget ut boken
"Demokrati uten deltakere". Selv om mye oppmerksomhet har vært rettet mot
interne endringsprosesser og forholdet til brukerne, så har etter hvert innbyggerne
som borgere kommet i fokus. Det manifesterer seg mest av alt i FoU-programmet
"Deltakelse, demokrati og styring", som ble gjennomført i regi av Kommunenes
Sentralforbund i perioden 1996–2000. Her ble det lagt spesiell vekt på å stimulere
til lokalpolitisk deltakelse og utprøving av alternative deltakelsesformer i
kommunene, så som utvidede folkehøringer, aktiv bruk av Internett, og medvirkning mer generelt (Andersen og Rugset 2000; Guldvik 2000; Jensen et al.
2000; Lesjø og Offerdal 2000; Offerdal og Espeland 2000; Aars 2000a; 2000b).
Organisasjonsdatabasen har registrert en del av de demokrati-tiltakene som er
aktualisert gjennom disse initativene på 1990-tallet. Nyordninger som "ordførerbenk" eller "politikerdag", innbyggernes spørretime i kommunestyret, e-postforbindelse til lokalpolitikerne, debatter på Internett, barn og unges kommunestyre
og innbyggerdeltakelse i budsjettprosessen og borgerpanel vil bli oppfattet som
moderne demokrati-tiltak.
3.4
Hva kan forklare variasjon i moderne
organisasjonstiltak?
Vårt utgangspunkt er at kommunene i varierende grad ser ut til å følge
organisasjonsmoten – spørsmålet er hva som driver enkelte kommuner til å følge
moten, mens andre velger ikke å gjøre det. Når det gjelder den enkelte kommunes
valg av organisasjonsløsninger eller organisasjonstiltak, tilbyr organisasjonslitteraturen mange og ulike perspektiver som kan forklare adopsjon. Perspektivene
fokuserer i ulik grad på symbolers betydning, på enkeltaktører eller grupper av
aktører, og på omgivelsenes betydning. I tillegg sier perspektivene også noe om
hvor planmessig og rasjonelt organisasjonsendringer foregår. De store debattene i
86
organisasjonslitteraturen har blant annet dreid seg om hvorvidt organisasjonsendringer skjer symbolsk, instrumentelt eller gjennom naturlig tilpasning. I mange
år har den fagteoretiske "kampen" stått mellom (ny)institusjonalistene,
rasjonalistene og "evolusjonistene" (Scott 1981; 1995; Egeberg 1984).
I vår analyse kobler vi oss til denne debatten når vi tar utgangspunkt i tre ulike
teoretisk funderte perspektiver for å kaste lys over problemstillingen. Med
utgangspunkt i et symbolorientert perspektiv er spørsmålet for det første om det
kun er motene som teller? For det andre, og da med utgangspunkt i et aktørorientert og rasjonelt perspektiv, spør vi om ikke interesser er viktige, i tillegg til
moter. Og, når vi, for det tredje, spør om vi ikke konkrete behov også er viktig, så
er utgangspunktet et behovs- eller ressursorientert perspektiv. I tråd med Røvik
(1998: 42) antar vi altså at organisasjoner og aktører oftest opptrer på grunnlag av
en kompleks logikk, hvor mange hensyn tas med i vurderingen av og om hvilke
nye organisasjonsoppskrifter som skal innføres. Hovedintensjonen er dermed ikke
å rendyrke perspektivene eller teste perspektivenes forklaringskraft, men empirisk
å søke svar på spørsmålet om, og eventuelt hvordan, den store variasjonen i
omfanget av moderne organisasjonstiltak i kommunene kan forklares.
3.4.1
Moter teller, intet annet?
Ett utgangspunkt for å forstå innføring av moderniseringstiltak i norske
kommuner, er å se på endringene som en tilpasning til kommunenes
institusjonelle omgivelser. Med dette knytter vi an til den klassiske varianten av
ny-institusjonell teori, representert ved Meyer og Rowans artikkel (1977):
"Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony." Ut fra
dette perspektivet vil modernisering hovedsakelig betraktes som en rituell
tilpasning til omgivelsenes oppfatninger av hvordan moderne organisasjonser bør
se ut. Det utvikles en felles definisjon av virkeligheten, av hva som er godt eller
dårlig. Kommunene iverksetter således ulike tiltak, inspirert av NPM, fordi disse
anses som de "naturlige", "riktige" eller "moderne" organisasjonsløsningene for
tiden. Normene for hva som er gode organisasjonsløsninger nedfeller seg som
regel-liknende fakta, som tas for gitt. Dette fører til at organisasjonens frihet til å
velge alternative organisasjonsløsninger fremstår som begrenset (Meyer og
Rowan 1977; Zucker 1987; Brunsson og Olsen 1990; Røvik 1992a: 98; Berg
2000). Motene, eller mytene, spres raskt gjennom imitasjon mellom eller innenfor
ulike organisasjoner.
At perspektivet er symbolorientert innebærer en forestilling om at det ikke er
interne, objektive problemer som driver kommunene når de leter etter og
adopterer moderne organisasjonsoppskrifter. De moderne organisasjonsoppskriftene adopteres fordi de er meningsbærende symboler: De har fått et
meningsinnhold som rekker ut over det å være et verktøy for effektiv problemløsning. Når kommunene "følger moten" er det fordi dette gir legitimitet i forhold
til omgivelsene og fordi det påvirker kommunens selvoppfatning (Røvik 1998:
36).
Spesielt i de tidlige bidragene innenfor ny-institusjonell teori åpnet man for at
organisasjoner kunne opptre som "moteslaver", i den forstand at populære
87
organisasjonsoppskrifter kunne bli adoptert gjennom imitasjon, uten nærmere
refleksjon over hvorfor, eller over alternative løsninger (Meyer og Rowan 1977;
Zucker 1987; Røvik 1992a, 1998). Som vi skal se senere, kom diskusjonen om
hvor bevisste, rasjonelle og oppmerksomme organisasjoner er når de adopterer
nye organisasjonsløsninger snart til å stå sentralt innenfor debatten om nyinstitusjonell teori som tilnærmingsmåte til institusjonelle endringer. I vår
sammenheng er imidlertid spørsmålet, dersom det kun er moter som teller,
hvordan avdekkes det i så fall empirisk?
Vi vil for det første tolke fravær av systematisk variasjon mellom kommunene når
det gjelder iverksatte moderniseringstiltak som en indikasjon på at det er et visst
innslag av moteslaveri i norske kommuner. Fravær av systematisk variasjon kan
selvsagt indikere at analysemodellen er dårlig spesifisert. Det systematiske er
avhengig av hva vi systematiserer og det tilfeldige er "alt annet" – også det vi ikke
har tenkt på. Men fravær av systematisk variasjon kan bety at organisasjonsendringene faktisk skjer til dels tilfeldig, eller at det ikke er noen spesiell grunn
for at kommunene velger å innføre denne type tiltak. At så kan være tilfelle, er
både teoretisk (Cohen, March og Olsen 1972) og empirisk dokumentert (se for
eksempel Stoker 1993).
Det er imidlertid også mulig å argumentere for at effekter av enkeltvariabler kan
tolkes som en støtte til et rendyrket moteperspektiv. Både sentralitet og hvorvidt
kommunen har vært forsøkskommune, som vi inkluderer i vår analyse, indikerer
ikke-intensjonelle forklaringer på innføringen av moderne organisasjonsløsninger.
Sentralitet er tatt med som variabel fordi det i mange sammenhenger kan antas at
kommuner med nær beliggenhet i forhold til de store og små byene har lettere for
å "følge med" enn mindre sentrale kommuner. Som viktig tilbyder av
organisasjonsmoter på 1990-tallet har riktignok Kommunenes Sentralforbund
fylkesvise organisasjoner som driver kurs- og seminarvirksomhet. Denne
oppbyggingen vil motvirke en slik tendens. Det kan likevel hevdes at sentralitet
kan påvirke holdningene til modernitet, hvor byene i mange sammenhenger kan
oppfattes som drivkrefter. At byene blir drivkrefter henger blant annet sammen
med at det er her en finner større konsulentfirmaer og utdanningsinstitusjoner,
som kan fungere som effektive formidlere og spredere av nye ideer om
organisering og styring. Variabelen må således sies å indikere både kommunenes
tilgang på moderne organisasjonsløsninger og til dels holdningene til disse.
I tillegg inkluderer vi en variabel i analysen som viser om kommunen har deltatt i
de såkalte MIK (Miljøvern i kommunene), Frikommune- eller Pilotkommuneforsøkene.11 Tanken er at det er de mest motebevisste kommunene som blir med i
11
MIK, eller forsøks programmet "Miljøvern i kommunene", ble initiert av Miljøverndepartementet
og Norske Kommuners Sentralforbund, og gjennomført i perioden 1988–91. Formålet var å utvikle
miljøvern som politikkområde i kommunene – både innholdsmessig og organisasjonsmessig. 90
kommuner, spredt over hele landet, deltok (se for øvrig Jansen, 1991). Frikommune- og
Pilotkommuneforsøket er omtalt i note 8. Selv om den typen av endringstiltak som de to sistnevnte
forsøkene representerte er inkludert i den samlede indeksen for moderne organisasjonsløsninger i
kommunene (som altså benyttes som avhengig variabel i analysen), oppfattes forsøkskommunevariabelen mest av alt som et utrykk for motebevissthet. Når faren for tautologi likevel ikke er
88
slike forsøk, og at forsøkskommunene derfor er spesielt mottakelige for nye ideer
om organisasjon og styring.
3.4.2
Moter teller, men interesser er også viktig?
Det nyinstitusjonelle symbolperspektivet kan betraktes som en reaksjon på
rasjonelle aktørtilnærminger eller teorier om rasjonelle valg. Teorien er blitt ansett
å være spesielt fruktbar når det gjelder å vise hvordan de elementer i en
omstillingsprosess som ikke er interessedrevet kan forstås (DiMaggio 1988: 7). I
neste omgang er imidlertid det ny-institusjonelle perspektivet blitt kritisert for å
være deterministisk og aktørløst (se for eksempel Perrow 1986; Covaleski og
Dirsmith 1988; DiMaggio 1988; Oliver 1991).
I kommunal sammenheng synes det åpenbart at politiske og administrative sjefer
er sentrale aktører, som kan ha interesse av å implementere gitte organisasjonsendringer. Det andre teoretiske perspektivet vi skal anvende for å forklare
variasjonen i omfanget av moderne organisasjonsløsninger, er derfor et
interessebasert – eller et rasjonell-aktør perspektiv – hvor individer og grupper
med ulike interesser har en sentral plass. Tanken her er at omorganiseringer kan gi
involverte aktører mulighet for å øke sin innflytelse eller beholde sin posisjon i
organisasjonen gjennom valg av spesielle modeller, eller gjennom avvisning av
andre modeller. Hovik og Stigen (1995: 126) og Baldersheim et al. (1995)
argumenter bl.a. for at mange av de moderne organisasjonsmodellene styrker
eksekutivrollen i kommunene, samtidig som de søker å tøyle fagsjefene/etatssjefene makt og innflytelse. Den nye kommuneloven legger også til rette for at
rådmannen i fremtiden skal bli en moderne og mer rendyrket personalleder, med
utvidet personalansvar, og med en spesiell oppgave i å lede kommunene gjennom
omstillings- og fornyelsesprosesser. Vårt poeng er at rådmennene representerer en
aktørgruppe i kommunene som kan ha handlet ut fra klare interesser og strategier i
valget av nye organisasjonsmodeller – i den hensikt å øke sin innflytelse i forhold
til fagsjefene. I dette har de også hatt støtte av politikerne, som kan ha klare
interesser av å "tøyle" etatssjefene, ikke minst ut fra hensynet til kommunenes
økonomi.
Uansett teoretisk utgangspunkt hevdes det ofte at skifte i lederskap vil kunne være
avgjørende for om endring initieres og gjennomføres (Pettigrew, Ferlie og McKee
1992; Fimreite 2000b). Nye ledere vil se organisasjonen med nye øyne, se andre
muligheter og ofte ha et generelt ønske om å gjøre ting på en ny måte. Nye ledere
må vise seg handlekraftige, og det forventes nærmest at de bringer med seg
fornyelse. For å markere seg som en "ny kost", blir det viktig å presentere
omstillingsplaner og introdusere moderne konsepter. Når utbredelsen av moderne
organisasjonsløsninger skal forklares, er det derfor interessant om det har skjedd
en endring i det politiske og/eller administrative "lederskapet" i kommunene.
Når det gjelder politisk lederskap så har Arbeiderpartiet mer eller mindre akseptert
den nye styringsideologien som ligger implisitt i NPM, selv om denne i utgangsoverhengende, er det fordi den samlede indeksen inneholder en rekke organisasjonstiltak utover de
som inngikk direkte i forsøkene.
89
punktet lå nærmere høyresidens liberalistiske verdier. Likevel kan Høyre og
Fremskrittspartiet forventes å være pådrivere for valg av markedsbaserte løsninger
og brukerorientering – ikke minst på lokalt nivå (Thoresen 2000). Disse partiene
kan tenkes å ha klare interesser i at NPM-inspirerte tiltak gjennomføres, fordi så
mange av disse ligger nært opp til partiets liberalistiske verdier.
Videre knytter Pfeffer (1983) innovasjonsatferd i organisasjoner til en
kombinasjon av erfaring og motivasjon. Nykommere i organisasjoner vil ha høy
motivasjon for endring, men liten erfaring med den aktuelle organisasjonen. Dette
kan medføre at nykommere tar mindre initiativ til endring enn de som har lengre
tjenestetid og bedre kunnskap om den aktuelle organisasjonen. En vil på den
andre siden kunne anta at jo lengre en besitter en posisjon, jo mer forsvarer en den
eksisterende organisering – og jo mindre endringsvillig blir en (Selznick 1957). Vi
kan derfor tenke oss at stor utskifting i kommunestyrene i seg selv vil kunne øke
endringstakten, idet nye politikere drar med seg moderne organisasjonsløsninger
inn i organisasjonen. Vi undersøker både utskifting av ordfører på 90-tallet, og
gjenvalgsprosenten, og dermed utskiftingen av kommunestyrerepresentanter mer
generelt ved valgene i 1991 og 1995.
På administrativ side vil vi anta at en forholdsvis ny administrasjonssjef vil kunne
øke omstillingstakten. Kravet til at nye ledere skal være handledyktige og bringe
med seg fornyelse – være en "ny kost" – gjelder ikke minst på administrativ side.
At den nye administrasjonssjefen tar initiativ til fornyelse symboliserer at hun er
en god investering for organisasjonen. På samme måte som for politisk ledelse vil
det å være ny og uerfaren kunne gjøre administrasjonssjefen mindre handlingsdyktig enn en mer erfaren kollega. Vi oppfatter imidlertid dette som mindre
sannsynlig når det gjelder administrasjonen, enn når det gjelder politikerne, som
jo har et mye mer begrenset engasjement i forhold til kommunene enn
administrasjonssjefen.
3.4.3
Moter teller, men behov er også viktig?
Et alternativ til å betrakte variasjon i kommunenes "motebevissthet" som passiv
imitasjon eller drevet av sentrale aktørers interesser, er å se den som svar på de
konkrete og ektefølte problemer som enkelte kommuner står overfor. Ut fra en
slik tankegang blir moderne organisasjonsløsninger valgt fordi de er svar på de
utfordringene kommunene må imøtekomme.
Kontigensteori, eller betingelsesteori, er eksempel på en teoriretning som kan
kaste lys over hvordan organisasjoners struktur er avhengig av de omstendigheter
organisasjonen til en hver tid befinner seg i (Burns og Stalker 1961; Lawrence og
Lorsch 1967; Thompson 1967). Teknologi, størrelse og omgivelser er de
situasjonsfaktorene denne retningen har vært mest opptatt av. NPM kan knyttes til
sentrale antakelser innenfor kontigensteorien, idet denne ledelsesfilosofien oppsto
nettopp som et svar på det en oppfattet var sykdomstrekk i offentlig sektor.
Utfordringen var at det skjedde endringer i offentlige organisasjoners omgivelser
– fra at de var enkle til at de ble komplekse, og fra at omgivelsene var stabile til at
de ble dynamiske – som stilte nye krav til offentlig sektor. NPM-litteraturen ga
90
svaret i form av mer fleksible og markedsorienterte løsninger (Osborne og Gabler
1992).
Generelle økonomiske forhold, det være seg press på økonomien og/eller sterkt
økende behov i befolkningen er typiske omgivelsesfaktorer som kan forklare
hvorfor organisasjonsløsninger blir oppfattet som moderne, og blir tatt i bruk av
organisasjoner (Pettigrew, Ferlie og McKee 1992: 7; Røvik 1998: 120, 121;
Fimreite 2000b: 171, 172).
Baldersheim (1993) viser, i en historisk analyse tidlig på 1990-tallet, hvordan
adopsjon av "moderne" organisasjonsløsninger har utviklet seg over tid – slett
ikke tilfeldig eller revolusjonært, men evolusjonært og i takt med ressurstilførselen til kommunene. Baldersheim påpeker at den tilbudsdrevne og
sektoriserte kommunen levde i beste velgående så lenge kommuneøkonomien var
god fram til midten av 80-tallet. Da det ble kriseaktige tilstander i økonomien og
store underskudd i kommunene tiltok etterspørselen etter omstillingsekspertise og
en ledelse som kunne omfordele internt. Endringsprosessene i kommunene tolkes
dermed som rasjonelle svar på de makro-utfordringene kommune-Norge har stått
overfor. Samtidig er det åpenbart at ikke alle kommuner har vært i like store
økonomiske vanskeligheter. Det interessante spørsmålet i vår sammenheng er
dermed om den finansielle situasjonen i den enkelte kommune kan være med på å
forklare om kommunen har innført moderne organisasjonsløsninger eller ikke. I
tråd med Baldersheims argumentasjon på makroplan, finner Hagen og Sørensen
(1998: 86) i sin studie av de markedsrelaterte delene av NPM at dårlig økonomi
henger sammen med innslaget av bestemte endringstiltak.
Fornying kan imidlertid også ses som et alternativ for spesielt ressurssterke
organisasjoner, eller for organisasjoner i en spesielt gunstig problemsituasjon
(Wolman 1983). Bukves (1994) studie av lokal næringsutvikling i Norge bidrar til
å støtte en slik antakelse, idet han viser at det ikke bare er kriserammede
kommuner som søker innovasjon og nytenking – og som reorganiserer. Logikken
her er at det å handle strategisk, planlegge og gjennomføre endringer krever en
viss mengde ressurser som de kommunene som er relativt dårligst stilt økonomisk
ikke nødvendigvis har til rådighet. Det avhenger selvsagt av hva slags endringer
det er snakk om. Når det gjelder antatte utgiftsreduserende tiltak som
konkurranseutsetting og større effektivitet i systemet gjennom reorganisering av
politisk og administrativ ledelse kan vi tenke oss at incentivene for de
kommunene med dårligst økonomi er sterkest. Når det derimot gjelder tiltak som
for eksempel det å legge opp til utvidet borgermedvirkning eller det å drive et
godt informasjonsarbeide overfor befolkningen, vil slike kunne bli oppfattet som
luksus av kommuner som er i en økonomisk vanskelig situasjon. Undersøkelser av
norske fylkeskommuner viser da også at i dårlige tider konsentreres oppmerksomheten omkring tjenesteproduksjonen, mens utgifter til administrasjon – og vi vil
anta også til satsing på moderne organisasjonsløsninger – generelt blir redusert
(Hagen 2000; NOU 2000:22).
I analysene inkluderes ut fra dette en variabel som beskriver kommunenes
finansielle utvikling, uttrykt både som relativ "rikdom" i kommunene og som
91
endring i inntektene i første halvdel av 1990-tallet.12 I tillegg etterprøves effekten
av behovsendringer, også dette uttrykt som relativt behov i de befolkningsgruppene som krever stor innsats fra kommunens produksjonsapparat (aldersgruppene 0–15 år og over 80 år), og endring i disse gruppene i samme tidsperiode.
I henhold til kontigensteori er det altså rasjonelt for organisasjoner å tilpasse seg
sine omgivelser. Jo større organisasjonen er, desto mer kompleks kan den antas å
være. Store organisasjoner har dermed behov for et omfattende sett av
organisasjonsendringer for å tilpasse seg ulike deler av omgivelsene – og for å
takle interne forhold – mens mindre organisasjoner antakelig kan være mer
fleksible innenfor tradisjonelle strukturer og ikke på samme måte har behov for
den mengden av moderne organisasjonstiltak som tilbys (empirisk er dette påvist
for eksempel av Næss og Wærness 1996). Ut fra et kontigensteoretisk syn på
organisasjonsendringer kan det hevdes at for eksempel delegasjon og mer
overordnet styring er en effektiv og naturlig måte å løse kapasitetsproblemer på
(Hagen og Sørensen 1998: 84; Kiewiet og McCubbins 1991).
Resonnementer fra innovasjonslitteraturen (Baldridge og Burnham 1975) og
ideene om multistandardorganisasjonen (Røvik 1992b, 1998: kap14) viser
imidlertid at størrelse er en tvetydig variabel som det verken er lett å plassere
teoretisk eller forklare empirisk. I innovasjonslitteraturen kobles institusjonsstørrelse, koordineringsutfordringer og innovasjonsatferd sammen. Store
organisasjoner kjennetegnes av et stort innovasjonsbehov, men også av stor
innovasjonsevne. Ifølge Røvik (1998: 282) er den typiske multistandardorganisasjonen stor – med en del kjennetegn som gjør at den lett klarer å fange inn
og tilpasse de til enhver tid gjeldende organsasjonsmoter til egen organisasjon,
uten at den nødvendigvis har særlig behov for de spesifikke løsningene som
adopteres. Dersom antall moderne organisasjonstiltak øker med kommunestørrelse, må dette derfor tolkes som en delvis støtte også til "moteslaveri"perspektivet.
Tabell 3.2 gir en samlet oversikt over de tre teoretiske perspektivene vi har
diskutert over, samt hvilke forklaringsvariabler som vil bli knyttet til hvert av
disse i den videre analysen.
12
Kommunenes finansielle utvikling er uttrykt med variabelen "frie inntekter", definert som skatt
+ rammeoverføring fra staten. Da totale inntekter per definisjon skal utgjøre totale inntekter, er
netto driftsutgifter i praksis lik "frie inntekter". "Frie inntekter" er derfor beregnet som sum
driftsutgifter post 01–39, fratrukket øremerkede midler fra staten (men altså ikke rammeoverføringen) per underkapittel (1.1–1.7).
92
Tabell 3.2 Teoretiske perspektiver og systematisering av forklaringsvariablene.
Forklaringsvariabler
Moteslaveri Interesser
Sentralitet
g
Har vært med forsøk
g
Ordførerskifte
Gjenvalgsprosent til kommunestyret
g
g
Andel kommunestyrerepresentanter fra H og Frp
g
Administrasjonssjefens erfaring
g
Behov
Kommunale inntekter per innbygger
Endring i kommunale inntekt per innbygger
g
g
Andel av befolkningen under 15 år
g
Andel av befolkningen over 80 år
g
Endring i andel av befolkningen under 15 år
Endring i andel av befolkningen over 80 år
g
g
Antall innbyggere i kommunen
g
3.4.4
Analyseresultater
I Tabell 3.3 fremkommer gjennomsnittsverdiene og en del beskrivende statistikk
for de indeksene som vil bli benyttet i den videre analysen.
Tabell 3.3 Indekser for beskrivelse av utbredelsen av moderne organisasjonsløsninger i kommunene, 1999/2000. Beskrivende statistikk
N
Min.
Maks. Teoretisk Gjennom- Std.
maksisnitt
Dev.
mum
INDEKS 1: Moderne ledelse
372
0,00
13,00
15,00
5,98
2,56
INDEKS 2: Moderne formelle
strukturer
372
0,00
10,50
14,00
4,53
2,16
INDEKS 3: Strategier i forhold
til omgivelsene
372
0,00
16,00
31,00
6,05
2,90
372
0,50
32,50
60,00
16,56
5,93
SAMLEINDEKS: Moderne
organisasjonsløsninger
Som følge av at indeksene er basert på ulikt antall variabler, varierer poenggivingen mellom dem. De kan derfor ikke sammenlignes på tvers. En slik
sammenligning er i alle tilfeller vanskelig, i og med at de tiltakene som inngår i
indeksene er såpass ulike. Vi ser at gjennomsnittet ligger omtrent midt mellom
maksimums- og minimumsverdiene for alle delindeksene, men noe lavere for
Indeks 3 som beskriver strategier i forhold til omgivelsene. Det har antakelig å
gjøre med at det er svært få kommuner som scorer høyt på de mange målene på
93
konkurranseutsetting og fristilling som inngår i denne indeksen. Relativt sett
ligger gjennomsnittet høyest når det gjelder moderne ledelse. Vi ser også at ingen
kommuner oppnår maksimal score på noen av indeksene. Det betyr at det ikke
finnes noen virkelige "moteløver" blant kommunene – i alle fall ikke når tiltakene
måles på den måten vi her har gjort.
Denne mangelen på innføring av moderne organisasjonsløsninger bekrefter den
påstanden vi fremsatte innledningsvis, nemlig at kommunene kanskje ikke er så
opptatte av for enhver pris å framstå som moderne. Om de hadde vært det, så
hadde de antakelig innført, eller i alle fall rapportert at de hadde innført, betydelig
flere av disse moderne organisasjonsløsningene.
I Tabell 3.4 presenteres den systematiske analysen av de foreslåtte årsakene til at
det er forskjeller mellom kommunene når det gjelder grad av organisasjonsmessig
modernisering. Som det fremkommer av tabellen benyttes kun den indeksen som
beskriver kommunenes samlede satsing på moderniseringstiltak som avhengig
variabel, da det i denne sammenhengen vil føre for langt å gå inn i detaljer
omkring hva som forklarer innføringen av ulike typer av moderne tiltak. For å
kunne vurdere de tre teoretiske perspektivene i forhold til hverandre, har vi valgt å
presentere en trinnvis regresjon – hvor forklaringskraften (R2) for hvert av
perspektivene fremkommer separat.
94
Tabell 3.4 Sammenhengen mellom teoretiske forklaringer og omfanget av
moderne organisasjonsløsninger i kommunene, 1999/2000 (lineær
regresjon, standardiserte koeffisienter)
Variabler
Sentralitet (SSB 1990/94)
Har vært med i MIK-, Fri- eller
Pilotkommuneforsøk
Ordførerskifte i 1991 og /eller 1995
Gjenvalgsprosent til kommunestyret,
gjennomsnitt 1991og 95
Andel kommunestyrerepresentanter fra
H og Frp, gjennomsnitt for 1991 og 95
Administrasjonssjefens erfaring som
administrasjonssjef i kommunen
(antall år)
Kommunale inntekter per innbygger,
gjennomsnitt 1990–95
Endring i kommunale inntekt per
innbygger, prosent fra 1990 til 95
Andel av befolkningen under 15 år,
Andel av befolkningen over 80 år,
Endring i (gjennomsnittlig) andel av
befolkningen under 15 år fra 1990
til 95
befolkningen over 80 år fra 1990 til 95
Antall innbyggere i kommunen per
1.1.2000 (i 1.000)
Innbyggertall kvadrert
Total N
Justert R2
F-statistikk
MoteInteresser
slaveri
0,28***
0,21***
Behov
0,13*
0,10*
-0,08
0,01
-0,05
-0,01
0,31***
0,06
-0,20***
364
0,13
27,19***
284
0,13
11,96***
Samlet
-0,16***
-0,06
-0,06
-0,16***
-0,13**
-0,14***
-0,11*
-0,11*
0,02
-0,06
-0,03
0,02
0,76***
0,04
0,59***
-0,59***
363
0,20
12,13***
-0,42***
278
0,25
7,68***
Signifikansnivå: *=10%, **=5%, ***=1%
Vi ser at forklaringskraften, eller hvor stor andel av totalvariansen i den samlede
indeksen som forklares av den spesifiserte (regresjons)modellen, ikke er veldig
stor. Samtidig er en forklart varians på 0,25 heller ikke å betrakte som spesielt lav,
dersom en sammenlikner denne med tilsvarende forsøk på å forklare samfunnsfenomen. Resultatet kan dermed kun delvis tas til inntekt for at det kan være
tilfeldig hvilke kommuner som har innført moderne organisasjonstiltak – i den
forstand at det ikke er noen spesiell grunn til at de innfører denne typen tiltak,
utover det at tiltakene er moderne.
I den teoretiske diskusjonen ovenfor antok vi imidlertid at dersom det var sentrale
kommuner eller kommuner som har deltatt i MIK-, Frikommune- og Pilotkommuneforsøkene, som var ivrige iverksettere av moderne organisasjonsløsninger, så ville også dette indikere "moteslaveri". Analysen viser at jo mer
95
sentrale kommunene er, desto flere moderne organisasjonstiltak er innført. Også
deltakelse i forsøk slår ut i denne retningen. Disse funnene er stabile, i den
forstand at de ikke bortfaller etter kontroll for alle de andre forklaringsvariablene i
den samlede modellen. Samlet sett gir dette grunn til å konkludere med at det er et
visst innslag av "moteslaveri" i kommunal sammenheng. Den symbolorienterte
ny-institusjonell teorien har dermed noe for seg.
Samtidig støtter analysen vår teoretiske antakelse om at det ikke bare er snakk om
moter når kommunene velger å omorganisere, men at aktørenes interesser og
rasjonelle valg også kan være av betydning. Vi ser av Tabell 3.4 at det først og
fremst er karakteristika ved administrasjonssjefen, ikke ved kommunens politiske
ledelse, som henger sammen med innføring av moderne organisasjonstiltak og
styringsteknikker i kommunene. Jo nyere administrasjonssjefen er som
administrasjonssjef i kommunen, jo flere moderne organisasjonstiltak har
kommunen adoptert. Dette gjelder både i den modellen som rendyrker effekter av
interesseperspektivet, og når de øvrige forklaringsvariablene tas med i
betraktningen i den samlede modellen.
Når det gjelder de variablene som beskriver endringer i den politiske ledelsen og
politisk farge, finner vi en relativt sterk og signifikant samvariasjon mellom
omfanget av tiltak og politisk farge i kommunene. Flest tiltak er innført i
kommuner med høy andel Høyre og Fremskrittsparti-representanter. Men dette
gjelder bare når analysen begrenses til det interessebaserte perspektivet. Når vi
kontrollerer for andre variabler i den samlede modellen, ser vi at det fortsatt er en
positiv sammenheng her, men at denne ikke lengre er signifikant. At de variablene
som beskriver endringer i politisk ledelse og politisk farge har såvidt liten
betydning for omfanget av moderne organisasjonstiltak, kan ha å gjøre med at de
tiltakene som er innført først og fremst angår administrative forhold. Dette er
likevel kun delvis tilfelle, idet endringer i politiske styringsteknikker, endringer i
utvalgsstrukturen og demokrati-tiltak er eksempler på moderne organisasjonsløsninger som i høyeste grad angår lokalpolitikerens hverdag. En alternativ
forklaring kan ligge i at initiativet for endring i kommunene – uavhengig av hva
slags endringer det er snakk om – ofte tas av administrasjonssjefen, og ikke av
politikerne.
Antakelsen om at også kommunenes behov er viktige for å forstå hvilke
kommuner som innfører moderne organisasjonstiltak og styringsteknikker ser i
utgangspunktet ut til å få sterkest støtte i analysen. Dersom vi sammenligner
forklaringskraften mellom de tre alternative modellene, ser vi at R2 er 0,20 for
behovsmodellen, mens den er lavere for de to andre. Dersom vi sammenligner de
standardiserte koeffisientene i den samlede analysemodellen, ser vi dessuten at de
variablene som inngår i behovsperspektivet helt klart er blant de som har sterkest
effekt.
Vi ser at variablene som uttrykker press på kommunens økonomi og/eller tjenesteapparatet, gir til dels motstridende resultater. På den ene siden er det, både i den
spesifiserte og samlede modellen, en sammenheng mellom god finansiell
utvikling og lite omfang av moderniseringstiltak. Det er altså de kommunene som
var under økonomisk press i første halvdel av 1990-årene som i dag framstår som
96
de mest moderne. Disse analyseresultatene sammenfaller dermed med
Baldersheims (1993) studie på makronivå, hvor han påviser en sammenheng i tid
mellom press på økonomien i kommunesektoren og kreativitet når det gjelder
organisasjonsutvikling.
På den andre siden er det en sammenheng mellom stort behov i barne- og
ungdomsgruppa (andelen av befolkningen 15 år og under) og lavt score på den
samlede tiltaksindeksen. Undersøkelsen gir dermed ikke empirisk støtte til en
antakelse om at jo større press det er på tjenestetilbudet, jo større er endringen i
kommuneorganisasjonen. Analysen gir derimot, om enn svak, støtte til antakelsen
om at økt press på tjenestetilbudet bidrar til at det blir mindre administrative og
politiske ressurser tilbake til konsentrasjon om omstillingsarbeid. Det virker i og
for seg rimelig at slik aktivitet må prioriteres lavere, når kommunene tvinges til å
konsentrere oppmerksomheten om å imøtekomme grupper i befolkningen som har
behov for kommunens tjenester.
Til slutt ser vi at størrelsesvariabelen er helt sentral når omfanget av moderne
organisasjons- og styringstiltak i kommunene skal forklares. Uavhengig av
analysemodell har kommunene gjennomgående iverksatt flere moderniseringstiltak, jo større de er. Også variabelen kvadrert kommunestørrelse er signifikant.
Det betyr at antallet tiltak øker med kommunestørrelse, men kun opp til et visst
nivå – etter dette avtar betydningen av størrelse. Effekten er altså størst for de
mellomstore kommunene.
Som vi var inne på i den teoretiske diskusjonen ovenfor, kan imidlertid ikke denne
analysen gi oss et klart svar på hvilket forklaringsperspektiv som har mest for seg.
Dette fordi det ikke er mulig å avgjøre om det at vi finner størst innslag av
moderne organisasjonsløsninger i de store kommunene skyldes at det er spesielt
stort endringsbehov i store kommuner, eller at endringskapasiteten her er spesielt
stor – slik at det egentlig er "moteslaveri" det er snakk om. Dersom vi velger å
flytte denne indikatoren til den første modellen, som indikerer "moteslaveri", så
vil forklaringskraften her åpenbart øke betraktelig. Med den løsningen vi har
valgt, så tillegges derimot behovsperspektivet en betydelig forklaringskraft.
Dilemmaet her er reelt, og har derfor ingen åpenbar løsning. Vårt valg er, selv om
vi i utgangspunktet har inkludert størrelse som en indikator på lokale behov, å
tolke størrelsesvariabelens effekt som en delvis støtte til begge de to aktuelle
forklaringsperspektivene – både det symbolske og det behovsbetingede. Dermed
blir de tre perspektivenes forklaringskraft omtrent like.
3.5
Oppsummering og diskusjon
I denne artikkelen har vi studert utbredelsen av moderne organisasjonstiltak og
styringsteknikker i norske kommuner per 2000. Hovedspørsmålet har vært om, og
eventuelt hvordan variasjoner i moderne organisasjonstiltak og styringsteknikker i
kommunene kan forklares systematisk. Utgangspunktet for denne problemstillingen er ett av postulatene i ny-institusjonell organisasjonsteori, om at
organisasjoner er avhengige av å framstå som moderne for å oppnå legitimitet i
sine omgivelser, og at de over tid vil fremstå som mer og mer like hverandre. Det
97
er i utgangspunktet slått fast at denne hypotesen ikke holder stikk for kommunesektoren som helhet. Det er rent faktisk stor variasjon mellom kommunene når det
gjelder i hvilken grad de har iverksatt moderne organisasjonstiltak.
Hva som er moderne organisasjonstiltak er definert ut fra to kilder. Røviks (1998)
redegjørelse for organisasjonstrender i offentlig sektor er benyttet som ett
utgangspunkt. Kommunenes Sentralforbund er imidlertid regnet som den viktigste
"leverandøren" av moderne organisasjonsløsninger i kommunesektoren. Når hva
som er moderne organisasjonsløsninger i kommune-Norge er beskrevet, er det
derfor også tatt hensyn til de signalene som er gitt herfra. De spesifiserte tiltakene
er definert langs følgende fire dimensjoner:
•
•
•
•
Moderne ledelse
Resultat- og kvalitetskonsepter
Det er ikke vår påstand at moderne organisasjonsløsninger nødvendigvis er å
foretrekke fremfor mer etablerte løsninger, eller nye løsninger som kanskje ikke
faller inn under kjennetegnet moderne. Vi er dessuten helt på linje med
Kommunenes Sentralforbund, som i sitt arbeide med å tilrettelegge denne typen
organisasjonsløsninger for kommunene viser til at slike løsninger, som ofte hentes
fra private virksomheter, uansett bør tilpasses kommunene – ikke minst som en
politisk institusjon. Implementeringen av moderne organisasjonsløsninger kan
imidlertid være en av flere indikatorer på innovasjon. I den grad innovasjon i
offentlig forvaltning generelt, og kommunesektoren spesielt, oppfattes som viktig
mener vi derfor at det er interessant å analysere hvilke kommuner som er aktive,
og hvilke som velger å forholde seg passivt til det eksisterende tilbudet av moter
og verktøy – samt hvorfor det er forskjeller mellom kommunene.
Vi har i utgangspunktet introdusert tre ulike teoretiske perspektiver som
inspirasjon til å etablere ulike forklaringer på variasjon i innføring av moderne
organisasjonstiltak i kommunene. Det symbolorienterte, det interesseorienterte og
det behovs- eller ressursorienterte perspektivet er utledet av henholdsvis nyinstitusjonell teori, rasjonell-aktør teori og kontigensteori. Den gjennomførte
regresjonsanalysen viser at samtlige perspektiver har en viss forklaringskraft.
Dette betyr i utgangspunktet at det er mulig å forklare utbredelsen av moderne
organisasjonsløsninger i kommunene på en systematisk måte. Det indikerer
dessuten at kommunene og de sentrale aktørene som er involvert i organisasjonsendringene handler på bakgrunn av en kompleks logikk, og at det tas mange
hensyn når nye organisasjonstiltak og styringsteknikker skal innføres.
Analysene gir, kort oppsummert, følgende resultater:
•
Den delen av variasjonen i omfanget av moderne organisasjonstiltak i
kommunene som vi ikke greier å forklare kan skyldes at analysemodellen ikke
er godt nok spesifisert eller at variablene ikke er valide. Dette kan imidlertid
98
•
•
•
•
•
også tolkes som en indikasjon på at mange kommuner innfører moderne
organisasjonstiltak uten noen annen spesiell grunn enn at tiltakene er moderne.
Sentrale kommuner og kommuner som har vært med i forsøk er mer
motebevisste enn mer perifere kommuner og kommuner som ikke har vært
med på ulike forsøk.
Det er karakteristika ved administrasjonssjefen, og ikke den politiske ledelsen
i kommunen, som har betydning for om kommunen velger moderne tiltak. I de
kommunene hvor administrasjonssjefen er relativt ny er omfanget av tiltak
størst.
Det er de kommunene som har hatt den mest negative utviklingen i sin
økonomiske situasjon i første halvdel av 1990-årene som har rapportert flest
moderne organisasjonstiltak.
Selv om denne konklusjonen får svakere støtte i materialet, så er omfanget av
moderne organisasjonstiltak mindre i de kommunene som hadde størst press
på tjenestetilbudet i første halvdel av 1990-årene.
Det er i relativt store kommuner – hvor kommuneorganisasjonen antas å være
omfattende og kompleks – at omfanget av tiltak er størst.
Funnene indikerer altså at kommunene ikke bare er "moteløver", men kan ha helt
konkrete og instrumentelle begrunnelser for å iverksette moderne organisasjonsløsninger. At det er de kommunene som hadde den dårligste utviklingen i sin
økonomiske situasjon på første halvdel av 1990-tallet som i størst grad har
gjennomført organisasjonsendringer, er for eksempel et rimelig klart tegn på at
kommunene har oppfattet at de moderne organisasjonstiltakene kan avhjelpe en
vanskelig situasjon. Ofte har da også denne typen organisasjonstiltak hatt sin
begrunnelse i at de skal bidra til større effektivitet i organisasjonen – en
begrunnelse som for øvrig står helt sentralt innen New Public Management, og i
vestlig forvaltningsteori generelt.
Analysen gir imidlertid ikke et entydig svar på hvilket av de tre lanserte
forklaringsperspektivene som har størst forklaringskraft. Det skyldes i hovedsak at
det er teoretisk uklart hvordan effekten av størrelse skal tolkes. Store
organisasjoner kjennetegnes på den ene siden ofte av koordinerings- og kontrollproblemer. Slik sett skulle en rekke av de organisasjonstiltakene som her er
klassifisert som moderne, kunne imøtekomme behovet for å løse en del problemer
for store kommune-organisasjoner. Samtidig vil den moderne multistandardorganisasjonen måtte være stor. Det har ikke minst med kapasitet å gjøre –
kapasitet både til å holde seg informert om, oversette og implementere moderne
organisasjonsløsninger. Å være stor kan på den måten ses på som en forutsetning
for å følge moten.
Nettopp fordi det teoretiske grunnlaget for den presenterte analysen er sammensatt
gir den, etter vår oppfatning, en relativt god forståelse for hva som påvirker
kommunenes valg av moderne organisasjonsløsninger. Dette viser at en flerteoretisk tilnærming, slik vi har valgt i vår analyse, tjener formålet bedre enn det å
satse på ett rendyrket teoretisk perspektiv når valg av organisasjonsløsninger skal
forklares mer generelt.
99
100
English summary
Slaves of fashion, interests and needs. Analysing the
dispersion of "modern" organisational solutions in
Norwegian local governments.
There are great variations between Norwegian local governments as to the degree
in which they have implemented modern organisational solutions inspired by New
Public Management. In this article, what can be said to be "modern"
organisational solutions in Norwegian local councils is discussed. The main
questions – founded on three theoretical perspectives – are whether, and how the
great variation in the dispersion of modern organisational solutions can be
explained. It is argued that the local governments may be slaves of fashion. If that
is the case, the actual variation will have non-intentional explanations, or be hard
to explain. It may be, however, that implementing these kinds of organisational
solutions are of interest for some actors within the local government, or that the
local governments are facing a situation were the perceived need for change is
strong. Based on statistical analyses of data covering the entire country, we find
that evidence supporting the three kinds of explanations suggested is approximately equally strong. This indicates that the reason why local governments are
choosing modern organisational solutions is complex. Therefore, we argue that
pragmatism in the choice of theoretical approach is needed to understand this kind
of organisational phenomenon.
101
Vedlegg
Dokumentasjon av avhengig variabel og beskrivende
statistikk for uavhengige variabler
Dokumentasjon av avhengig variabel
Den avhengige variabelen – moderne organisasjonstiltak – er beskrevet ved hjelp
av data hentet fra Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase,
2000. Den typen av moderniseringstiltak som inngår i de omtalte moderniseringstrendene, og som fremkommer i Tabell 3.1 i hovedteksten, utgjøres av tre
indekser som i analysene er slått sammen til en samlet indeks som uttrykk for grad
av innføring av moderne organisasjonstiltak i kommunene.
Ut fra en vurdering av at de kommunene som har svart på skjemaet sannsynligvis
ikke har tiltaket dersom de ikke har registrert dette i skjemaet (som altså ellers er
utfylt), er ubesvarte spørsmål kodet 0. Prosentueringsgrunnlaget er dermed 372
(altså de 85,5% av kommunene som svarte på undersøkelsen) for alle variablene.
De konkrete spørsmålsstillingene, systematisert for hver av indeksene,
fremkommer i oversiktene nedenfor. Her fremkommer også den unntaksvise
vektingen av variablene.
102
Indeks 1
Andel av norske kommuner som har innført tiltak for moderne ledelse,
1999/2000 (INDEKS 1). Prosentandeler (absolutte tall i parentes)
N=372
Spørsmålsstilling
%
n poeng
Resultatorientert ledelses- og personalforvaltning
Kommunens behov for personalopplæring blir regelmessig vurdert
og koplet mot framtidige rekrutterings- og utdanningsplaner
81,2 (302)
1,0
Kommunen har lederutviklingsprogram
62,4 (232)
1,0
Det arrangeres samarbeidstrening, for eksempel opplæring i
konflikthåndtering for tilsatte
54,0 (201)
1,0
Kommunen har muligheter til fleksibel lønnsfastsettelse
79,0 (294)
1,0
27,7 (103)
14,8 (55)
1,0
1,0
89,0 (331)
1,0
45,4 (169)
1,0
37,4 (139)
1,0
Anledning til å overføre hele eller deler av overskuddet til neste års
budsjett
7,3 (27)
1,0
Plikt til å dekke inn underskudd på neste års budsjett
6,5 (24)
1,0
Anledning til å ansette personale under toppledernivå
36,3 (135)
1,0
Anledning til å føre lokale lønnsforhandlinger
Anledning til å foreta interne omorganiseringer
3,8 (14)
17,5 (65)
1,0
1,0
Kommunale tjenester administrativt lagt ut i distrikter, til
administrative ledere for tjenesten
35,8 (133)
1,0
Det finnes innslag av prestasjonslønn, dvs. at lønnssystemet er
knyttet til individuelle prestasjoner
Det finnes eksempler på at ledere er ansatt på kontrakt med
resultatkrav
Kommunen har gjennomført arbeidsmiljøundersøkelser
"Medansvarliggjøring" og "myndiggjøring"
Anledning til å omdisponere ressurser innenfor budsjettets brutto
driftsramme
Anledning til å overskride vedtatte driftsutgifter når dette
motsvares av økte inntekter ("merinntekts-fullmakt")
Teoretisk maximumsverdi
15,0
103
Indeks 2
Andel norske kommuner som har innført moderne formelle strukturer,
1999/2000 (INDEKS 2). Prosentandeler (absolutte tall i parentes)
N=372
Spørsmålsstilling
%
n poeng
Strategisk politisk ledelse
Svært mye er delegert, kommunestyret fatter kun lovpålagte
beslutninger og overordnede strategiske vedtak
40,1 (149)
1,0
Formannskapet er kun tillagt det ansvarsområdet loven fastsetter
som minimum, jfr. Kommunelovens §8
31,5 (117)
1,0
Har vedtatt program for å gjøre de politiske styringsorganene til
overordnede strategiske organer
26,6 (99)
0,5
Justert hovedutvalgsmodell, eller
59,1 (220)
0,5
ovordnede politiske utvalg/komiteer er funksjonsorganisert, eller
27,4 (102)
1,0
komiteer uten beslutningsmyndighet
Har etablert et klart skille mellom bestiller og utfører
9,7 (36)
15,6 (58)
1,0
1,0
Moderne politisk og administrativ topp-organisering
Parlamentarisme
(2)
1,0
13,7 (51)
11,6 (43)
1,0
73 (265)
1,0
28 (99)
1,0
Kommunen har tatt i bruk resultatindikatorer som sier noe om
hvorvidt en oppnår de mål og resultater som stilles opp for de ulike
virksomhetene
44 (159)
1,0
Kommunen har gjennomført strategisk planlegging for å belyse
sterke og svake sider ved kommunens virksomhet (for eksempel
SWOT-analyse)
28 (100)
1,0
68 (236)
1,0
6 (22)
1,0
Sektorovergripende etater eller funksjoner, eller
Fagenheter/resultatenheter
0,5
Resultat og kvalitetskonsepter
Kommunen har tatt i bruk
målstyring/resultatstyring/virksomhetsplanlegging på kommunens
arbeidsområder
Resultatindikatorer og servicenivå spesifiseres ved siden av
utgiftsnivå i kommunens økonomiplandokument
Kommunen har innført en eller annen form for systematisk
kvalitetskontroll eller kvalitetssikringssystem
Kommunen har egen kvalitetskoordinator eller lignende
Teoretisk maksimumsverdi
14,0
104
Indeks 3
Andel norske kommuner som har gjennomført moderne strategier i
forhold til omgivelsene, 1999/2000 (INDEKS 3). Prosentandeler
(absolutte tall i parentes). N=372
Spørsmålsstilling
%
n poeng
Konkurranseorientering
Hovedtyngden av renovasjonsoppgaver blir tildelt etter innledende
anbudsruner
63,4 (236)
1,0
Hovedtyngden av rengjøringen av skoler blir tildelt etter
innledende anbudsruner
2,2
(8)
1,0
Hovedtyngden av rengjøring av sykehjem blir tildelt etter
1,1
(4)
1,0
20,2 (75)
1,0
5,6 (21)
1,0
26,9 (100)
1,0
Hovedtyngden av vaskeritjenester i sykehjem blir tildelt etter
Hovedtyngden av kantinedrift i kommunehuset/adm. blir tildelt
etter innledende anbudsrunder
Hovedtyngden av renovasjonen blir ivaretatt gjennom kommunalt
selskap/foretak, AS eller stiftelse eller privat virksomhet
Hovedtyngden av rengjøringen av skoler blir ivaretatt gjennom
kommunalt selskap/foretak, AS eller stiftelse eller privat
virksomhet
1,9
(7)
1,0
Hovedtyngden av rengjøringen av sykehjem blir ivaretatt gjennom
kommunalt selskap/foretak, AS eller stiftelse eller privat
virksomhet
1,3
(5)
1,0
Hovedtyngden av vaskeritjenesten i sykehjem blir ivaretatt
gjennom kommunalt selskap/foretak, AS eller stiftelse eller privat
virksomhet
17,7 (66)
1,0
Hovedtyngden av kantinedriften blir ivaretatt gjennom kommunalt
selskap/foretak, AS eller stiftelse eller privat virksomhet
8,3 (31)
1,0
Kommunen har innført ordning med fritt valg av tjenesteyter på
noen tjenesteområder
8 (27)
1,0
Kommunen har gjennomført målestokk-konkurranse (benchmarking) på enkelte tjenesteområder. Med målestokk-konkurranse
forstår vi at kommunen samler inn informasjon om ulike
institusjoners/tjenestesteders kostnadseffektivitet, og at
bevilgningen gjøres avhengig av effektiviteten
6 (20)
1,0
105
Informasjon overfor befolkningen
Kommunen har fast ordning med åpne informasjonsmøter
7,8 (29)
1,0
Kommunen har Internett – med informasjon om og tilgang til
sakskart fra politiske møter
21,2 (79)
1,0
Kommunen har Internett – e-post forbindelse til administrasjonen
67,2 (250)
1,0
Kommunen har etablert servicetorg/ordning med saksbehandling
over disk
26,1 (97)
1,0
Kommunen har gjennomført brukermøter for diskusjon av
kommunens tjenestetilbud i 1999
29,6 (110)
1,0
Kommunen har gjennomført brukerundersøkelser i 1999, her
forstått som undersøkelse av kommunens tjenesteproduksjon
25,8 (96)
1,0
Kommunen har utviklet servicedeklarasjoner eller lignende, som
garanterer innbyggerne en viss minstestandard på tjenestene
16,4 (61)
1,0
Kommunen har innført særlige regler for klagehåndtering ut over
forvaltningslovens minstestandard (for eksempel avgrenset
svartid/saksbehandlingstid)
5,1 (19)
1,0
11,3 (42)
1,0
Kommunen har "politikerdag", "ordførerbenk" eller lignende hvor
ordfører eller andre sentrale politikere annonserer at de er
tilgjengelige for at folk skal kunne ta direkte og uanmeldt kontakt
10,5 (39)
1,0
Kommunen har innbyggernes spørretime i kommunestyret
25,0 (93)
1,0
Kommunen har Internett – e-postforbindelse til politikerne
21,1 (71)
1,0
Kommunen har arrangert folkemøter eller lignende i forbindelse
med utarbeidelse av kommuneplanen eller andre kommunale
planer
65,3 (243)
1,0
Kommunen har arrangert folkemøter eller lignende i forbindelse
med andre typer saker (ikke plansaker)
39,5 (147)
1,0
Kommunen har gjennomført befolkningsundersøkelse, for
eksempel om politisk deltakelse, holdning til kommunen (altså
ikke spesifikke tjenester)
7,0 (26)
1,0
Kommunen har åpen debattside på Internett om aktuelle saker
4,0 (15)
1,0
Kommunen har innført barn og unges kommunestyre, eller
23,7 (88)
1,0
barne og/eller ungdomsråd
32,3 (120)
1,9 (7)
1,0
8,1 (30)
1,0
Brukerfokusering
Kommunen gjennomfører systematiske evalueringer av klagers
innhold og klagebehandlingen
Demokrati-tiltak
Kommunen har innført organ for innbyggerdeltakelse i
budsjettprosessen
Kommunen har innført faste ressurs- eller referansegrupper for
diskusjon av andre typer av saker, sammensatt av "menige"
innbyggere
Teoretisk maksimumsverdi
31,0
106
Beskrivende statistikk for uavhengige variabler
N
Minimum
Maksi- Gjennom- Standardmum
snitt
avvik
Sentralitet (SSB 1990/94)
372
1
7
3,75
2,52
Har vært med i MIK-, Frikommuneeller Pilotkommuneforsøk
Ordførerskifte i 1991 og /eller 1995
364
0
1
0,24
0,43
372
369
0
15,41
1
59,76
0,63
37,51
0,48
7,53
Andel kommunestyrerepresentanter
fra H og Frp, gjennomsnitt for1991
og 95
369
0,00
60,56
18,99
12,47
Administrasjonssjefens erfaring som
administrasjonssjef i kommunen (ant.
år)
287
0
28
7,42
6,48
Kommunale inntekter per innbygger,
363
14.337
88.220
22.856
7.401
Endring i kommunale inntekt per
innbygger, prosent fra 1990 til 95
363
-46,75
156,21
8,42
21,47
Andel av befolkningen under 15 år,
372
14,98
30,21
21,02
2,50
Andel av befolkningen over 80 år,
372
1,19
9,01
4,43
1,46
befolkningen under 15 år fra 1990 til
95
372
-3,84
3,30
-0,20
1,00
befolkningen over 80 år fra 1990 til
95
372
-1,17
2,15
0,45
0,48
Antall innbyggere i kommunen per
1.1.2000 (i 1.000)
372
0,35
507,47
11,20
31,81
Innbyggertall kvadrert
372
0,13
257.523
1.135
13.684
Gjenvalgsprosent til kommunestyret,
gjennomsnitt for 1991og 95
107
108
4
New Public Management inspirerte
organisasjonsløsninger i Norske
kommuner – blir lokalpolitikken
"dum"1
Inger Marie Stigen og Signy Irene Vabo
Sammendrag
Utgangspunktet for artikkelen er en påstand om at innføringen av et strategisk
politisk ledelseskonsept i norske kommuner, inspirert av New Public Management, fører til at politikerne blir dårlig informert om hvilke resultater
organisasjonen oppnår. Spørsmålet er om dette på noen måte blir kompensert
gjennom iverksetting av tiltak for tilbakeføring av informasjon til politikerne.
Analysen er basert på landsomfattende data om iverksatte tiltak, slik disse er
innrapportert av kommunene. Den viser at politikernes informasjonsunderskudd
kun i noen grad blir imøtekommet av tiltak for tilbakeføring av informasjon
gjennom formelle interne rutiner som resultatrapportering, kvalitetskontroll etc.
Det samme er tilfelle når det gjelder folkemøter, brukerorgan og andre tiltak som
bidrar til økt kontakt mellom politikerne og innbyggerene, og som kunne ha gitt
politikerne tilgang til relevant resultatinformasjon. Dette kan gjøre lokalpolitikken
"dum" – i betydningen uopplyst. Problemet er imidlertid ikke omfattende, idet det
så langt kun er en beskjeden andel norske kommuner i noen grad har rendyrket det
strategiske politiske styringskonseptet.
1
Denne artikkelen er skrevet med økonomisk støtte fra Kommunelovprogrammet i Norges
forskningsråd, Kultur og Samfunn. Artikkelen er publisert i Fimreite, Anne Lise, Helge O. Larsen
og Jacob Aars (red.) (2001): Lekmannsstyre under press. Oslo: Kommuneforlaget. Vi takker for
verdifulle kommentarer både fra denne bokens redaktører og fra deltakerne i vår egen faggruppes
interne møte på Norsk institutt for byog regionforskning den 1. februar 2000, hvor et første utkast
til artikkelen ble diskutert. Ansvaret for innholdet i artikkelen er imidlertid fullt og helt vårt eget.
109
4.1
Tema og problemstilling
Det har skjedd omfattende organisatoriske endringer i kommune-Norge på 1990tallet. Disse endringene er mer eller mindre direkte inspirert av de siste tiårenes
anglo-amerikanske trend i fornyelsesarbeidet, som har fått betegnelsen New
Public Management (NPM) (Albæk 1995; Naschold 1996; Larsen og Offerdal
2000). NPM er et samlebegrep for en rekke ulike reformstrategier og typer av
endringer i offentlig sektor, men som har det til felles at de i mer eller mindre grad
er inspirert av ledelsesprinsipper i privat sektor, og at de i utgangspunktet er
markedsorienterte (Aucoin 1990a; Hood 1991, 1995a). Nøkkelord er konkurranse,
privatisering, fritt forbrukervalg, orientering mot effektivitet og resultater, direkte
kontroll og ansvarliggjøring, styring gjennom kontrakter, evaluering på bakgrunn
av kvantitative data, strategisk ledelse, principal-agent relasjoner og personlige
(lønns)incitamenter (Klausen og Ståhlberg 1995: 12).
I denne artikkelen fokuserer vi på ett av de sentrale NPM-inspirerte ledelsesprinsippene, nærmere bestemt idealet om at politiske organer og styringsteknikker
skal være strategiske og overordnede. Idealet innbefatter, slik dette er fortolket i
den norske kommunesektoren, et klart skille mellom politikk og administrasjon,
herunder institusjonell tilrettelegging for helhetlig, overordnet politisk ledelse,
samt bruk av mål- og resultatstyring (Hagen og Nylehn 1990: 120; Baldersheim
1993: 162; Berg 2000: 285; Larsen og Offerdal 2000: 201–207).
Det er i mange og ulike sammenhenger satt spørsmålstegn ved hvor tjenlig idealet
om strategisk politisk ledelse er. Ett av de grunnleggende argumenter mot idealet,
som også støttes av empirisk forskning på området, er at den strategiske politikerrollen egentlig ikke gir rom for politikk – og slett ikke oppmuntrer til bred folkelig
deltakelse. Hensynet til styringsmessig effektivitet dominerer. Det er kun
resultater som teller i det strategiske ledelseskonseptet, mens demokratisk
deltakelse i prosessen hvorved disse resultatene fremkommer er relativt
underordnet (Aucoin 1990a; Kleven 1997; Berg 2000; Hansen 2000; Larsen og
Offerdal 2000; Vabo 2000b).
Det vi vil fokusere på er den utfordringen det strategiske ledelseskonseptet
representerer, slik vi ser det, for lokalpolitikernes grunnleggende behov for
informasjon. Vi vil på ingen måter gjøre oss til talspersoner for at politikerne skal
ha den samme tekniske saksinnsikt som kommunens administrativt ansatte – det
er ikke på dette feltet, men som politikere de folkevalgte bør ha sin ekspertise
(Offerdal 1992: 86). Påstanden er imidlertid at god kunnskap om sammenhengen
mellom den politikk som vedtas og finansieres over kommunenes budsjetter og
virkningen av dette for folk flest er rimelig grunnleggende for å drive seriøs – i
betydningen opplyst – politisk virksomhet (Gilligan og Krehbiel 1990; Krehbiel
1991). Saksinnsikt og kunnskap om hva som skjer i administrasjonen kan
oppfattes som helt sentralt for at politikerne skal kunne få innsikt i virkningene av
det som bli gjort – og lære av tidligere erfaringer (Offerdal 1995: 36–38). Vi vil
ikke argumentere for at det tradisjonelle lekmannsstyret i norske kommuner, med
vekt på dyp deltakelse og stor grad av involvering i kommunens daglige drift
(Hagen og Hovik 1991) er uproblematisk, ei heller at dette bør være dagens ideal.
110
Vi vil imidlertid hevde at den ekstreme motsetningen – hvor idealet er minst
mulig politisk involvering – kan være uheldig. Det er fordi lokalpolitikerne i en
overordnet strategisk politikerrolle som er avskåret fra berøring med, og dermed
innsikt i, kommuneorganisasjonens daglige virke og behandlingen av enkeltsaker,
vanskelig vil kunne få tilstrekkelig informasjon for å ivareta sin rolle som
lokalpolitiker på en tilfredsstillende måte.
Kommuner som satser på det strategiske ledelseskonseptet vil selvsagt kunne
iverksette tiltak som gjør at det informasjonsunderskuddet som denne politikerrollen impliserer blir kompensert. Vi har data om to typer av slike tiltak som
legger til rette for en opplyst lokalpolitikk – nemlig rutiner for tilbakeføring av
resultatinformasjon og tiltak for kommunikasjon og medvirkning fra innbyggernes
side. Hovedspørsmålet i denne artikkelen er om iverksettingen av tiltak for
strategisk politisk ledelse er kombinert med tiltak for tilbakeføring av informasjon
til politikerne. Om så ikke er tilfelle vil vi hevde at det strategiske ledelseskonseptet som er innført i en del kommuner, inspirert av NPM, gjør lokalpolitikken "dum" – i betydningen uopplyst.
I denne tanken om kompensatoriske tiltak ligger ikke nødvendigvis en antakelse
om bevisst (og rasjonell) kompensatorisk atferd fra kommunenes side. Kommuner
som har satset på å legge til rette for den strategiske politikerrollen behøver ikke
være bevisst på det informasjonstapet vi her antyder. Det er med andre ord ikke
selvsagt at kommunene opplever et behov for kompensatoriske tiltak, slik vi
påpeker muligheten for. At kommunene ikke har en bevisst strategi på området
forhindrer imidlertid ikke at ulike typer av tiltak iverksettes i samme kommune,
og derfor kan motsvare hverandre. Vi kan heller ikke utelukke at enkelte
kommuner bevisst søker å balansere en type av tiltak med en annen – og derfor
kombinerer tiltak for strategisk overordnet politisk ledelse nettopp med rutiner for
tilbakeføring av informasjon til politikerne. Uansett er det empiriske spørsmålet
det samme, nemlig om disse tiltakene eksisterer side om side i kommunene.
Det første spørsmålet vi skal belyse i det videre er hvor stor utbredelsen av
strategiske politiske styringsorganer og –teknikker egentlig er i kommunene.
Dersom få kommuner i realiteten har latt seg inspirere av NPM og det strategiske
ledelseskonseptet, så vil de antatt negative konsekvensene for lokalpolitikerne og
lokaldemokratiet når det gjelder tap av informasjon selvsagt være begrensede. Det
forhindrer likevel ikke at konsekvensene kan være alvorlige i de kommunene som
eventuelt har satset på dette konseptet.
Videre vil vi argumentere for at det informasjonsunderskuddet som ligger
innebygd i et strategisk politisk ledelseskonsept kan kompenseres gjennom
tilbakeføring av resultatinformasjon. Stor grad av delegasjon og selvstendig
administrativ iverksetting forutsetter rent logisk god tilbakemelding dersom
politikerne skal beholde kontroll (Aucoin 1990b: 202; Hood 1995a: 94, 96, 97;
Moore 1995: 55, 115; Naschold 1996). At slike mekanismer etableres er altså en
av de sentrale forutsetningene for at det strategiske ledelseskonseptet skal kunne
ivareta politikernes styringsbehov. Stava (1993: 181) uttrykker denne logikken
slik: "Man må ha gode rutiner for å vurdere hvordan en ligger an i forhold til
målene. Om denne forutsetningen svikter, kan målstyring best sammenlignes med
111
oppgaven å lose en skute i havn der losen kjenner havnens beliggenhet, men ikke
skutas". I tråd med dette vil vi argumentere for at dersom kommunene har etablert
gode tilbakeføringsmekanismer, så behøver ikke et strategisk ledelseskonsept føre
til noe alvorlig underskudd på informasjon for politikerne. Det andre empiriske
spørsmålet som søkes avklart i artikkelen er dermed om tiltak for å gjøre
politikerrollen strategisk korrelerer med tiltak for tilbakeføring av resultatinformasjon.
En alternativ måte informasjonsunderskuddet i det strategiske ledelseskonseptet
vil kunne oppveies på er gjennom en forsterket relasjon mellom politikerne og
innbyggerne. Politikernes innbyggerkontakt kan åpenbart fungere som en kanal
for tilbakemelding om hvordan politikken fungerer. Det strategiske ledelseskonseptet peker i utgangspunktet ikke på denne muligheten, som jo vil innebære
involvering av, og deltakelse fra, innbyggernes side. Vektlegging av strategisk
ledelse har helt klart utgangspunkt i mer styringsorienterte, og mindre deltakerorienterte, demokratiteorier. Vi vet imidlertid at politikerrollen er mangfoldig –
den handler ikke bare om styring, men også om det å representere (Offerdal
1991). Vi vet også at det typiske ved moderniseringen i det offentlige er at den
enkelte organisasjon tilpasser de foreliggende alternative organisasjonsstandarder
til egen smak og behov (Røvik 1998). I tråd med dette avviser Hood (1995b)
tanken om NPM som et globalt paradigme, og vi vet at omfanget av NPMinspirerte tiltak varierer betydelig mellom europeiske kommuner (Naschold 1996;
Baldersheim og Øgård 1997; Ståhlberg 1998; Berg 2000; Øgård 2000). Det er
derfor sannsynlig at ulike organisasjonselementer – til og med hentet fra ulike
teoretiske tradisjoner – kombineres i kommunene. Det tredje og siste empiriske
spørsmålet som stilles er om kommunenes innsats for å få til en strategisk
overordnet politisk ledelse i kommunene kommer i tillegg til – eller i stedet for –
oppmerksomheten rundt videreutviklingen av tiltak for medvirkning og innbyggerkontakt. Vi vil argumentere for at et pluss-sum spill mellom innføring av
rendyrket strategisk ledelse og videreutvikling av lokaldemokratiet gjennom tiltak
for kommunikasjon og medvirkning fra innbyggernes side vil være mindre
problematisk i et informasjonsperspektiv, enn om dette er et nullsum spill.
De tre spørsmålene vil bli belyst med empiri hentet fra Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase fra 2000.2 Denne gir oss mulighet til å
analysere utbredelsen av strategiske politiske organ og styringsteknikker, men
ikke i hvilken grad disse styrer faktisk atferd i kommunene. Kommunene har selv
innrapportert opplysningene til Organisasjonsdatabasen. Fra empirisk forskning
på området vet vi at tilslutningen til ideer eller konsepter, for eksempel om
strategisk politisk ledelse, er en ting, mens faktisk implementering av konkrete
tiltak er noe annet (Hagen og Nylehn 1990; Bang 2000; Hansen 2000). De
opplysninger vi sitter inne med kan dermed være et uttrykk for hvordan
2
Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase ble etablert med en forundersøkelse i 1995, mens første ordinære datainnsamling skjedde våren 1996 og den andre våren 2000.
Tanken er også i fremtiden å samle inn data hvert fjerde år, etter valg. Norsk institutt for byog
regionforskning har hele tiden hatt det faglige ansvaret for databasen, og hovedfunnene fra de tre
undersøkelsene er presentert i et eget notat (Vabo og Stigen 2000). Dataene er i tillegg gjort
offentlig tilgjengelige gjennom Norges Samfunnsvitenskapelige Datatjeneste (som ordinære
datafiler) og i Access-format på Internett via Odin.
112
kommunene ønsker å fremstå, mer enn hva de faktisk har gjennomført av tiltak på
området. Som vi skal se er det store forskjeller mellom kommunene når det
gjelder hva slags tiltak de oppgir å ha gjennomført, noe som i seg selv indikerer at
de svarer relativt ærlig. I alle fall ønsker ikke alle å fremstå på samme måte, og vi
kan trekke konklusjoner om graden av generell aksept i kommunene for den typen
av organisasjonsløsninger som analyseres. Vi mener samtidig at bruken av mange
og til dels svært ulike indikatorer både på strategisk politisk ledelse,
oppfølgingsrutiner og alternative kommunikasjons- og medvirkningstiltak bidrar
til å styrke validiteten for de mål som benyttes.
4.2
Strategiske politiske organer og -styring – faktisk
utbredelse
Selve ideen om at den politiske styringen i kommunene bør være strategisk og
overordnet har sin opprinnelse i 1980- og 90-årenes utvikling i tro og lære når det
gjelder organisering av offentlig forvaltning. Ledelsesprinsipper fra privat sektor
er aktualisert og har fått sin anvendelse også i offentlig sektor – både på sentralt
og lokalt nivå i Norge (Christensen og Lægreid 1998; Røvik 1998; Vabo og
Stigen 2000). Hovik og Stigen (1995) har argumentert for at Kommunenes
Sentralforbund (KS) er en av de viktigste sprederne av moderne organisasjonsløsninger innenfor det organisasjonsfeltet som kommunesektoren må sies å
utgjøre. En gjennomgang av publikasjoner fra KS og innholdet i faktiske
endringsbestrebelser i kommunene viser at motebildet på 1990-tallet var preget
nettopp av det vi med en samlebetegnelse har benevnt strategisk politisk ledelse:
Skille mellom politikk og administrasjon, stor vekt på overordnet målstyring og
helhetlig koordinerende organer – og mindre og mindre aksept for verdien av
spesialiserte avdelinger eller sektordeling (Vabo 1996).
I tråd med det vi kan kalle moteperspektivet innen organisasjonsteorien, oppfattes
det å adoptere moderne organisasjonsløsninger som viktig for organisasjoner,
fordi de oppnår legitimitet i sine omgivelser gjennom å fremstå som moderne
(Meyer og Rowan 1977; Brunsson og Olsen 1990). Ut fra en slik logikk skulle vi
forvente at mange, kanskje de aller fleste, norske kommuner hadde en strategisk
politisk ledelse per i dag. Men selv om de organisasjonsmåter som velges nok kan
forklares ut fra den meny av moderne løsninger som til enhver tid tilbys, så krever
spørsmålet om hvem som velger å adoptere det som er moderne andre typer av
forklaringer (Hovik og Stigen 1995; Røvik 1998). Et alternativt teoretisk utgangspunkt for å forklare hvorfor organisasjoner velger moderne organisasjonsløsninger
er at omfattende endringer neppe gjennomføres dersom de ikke har en hensikt –
og oppfattes som formålstjenlige. Organisasjonsendringer initieres og drives som
oftest fram av organisasjonens ledelse. I vår sammenheng finnes det gode
argumenterer for at det nettopp er den politiske og administrative eliten i
kommunene som har interesse av strategisk politisk ledelse, som jo styrker
eksekutiverollen og gir det koordinerende sentrum større autoritet på bekostning
av sektorsjefers og sektorpolitikeres argumenter (Hovik og Stigen 1995: 126,
127). Ut fra et instrumentelt organisasjonsteoretisk perspektiv, hvor det å foreta
organisasjonsendringer oppfattes som strategiske grep, vil opplevde eller faktiske
113
utfordringer for kommunene ytterligere kunne fremskynde adopsjon av slike
løsninger (Pettigrew m.fl. 1992).
I følge Vabo (2000b: 353–356) er det likevel minst to gode grunner for hvorfor vi
kan forvente at kommunene – og i alle fall de "jevne" kommunepolitikerne – vil
være skeptiske til å la akkurat det strategiske ledelseskonseptet styre den politiske
aktiviteten i kommunen. For det første er forutsetningen om at strategier og mål
kan fastsettes politisk, mens implementering er en administrativ og teknisk sak
som relativt enkelt følger av det første, særdeles problematisk. Det er, for
eksempel, svært sjelden at vi fullt ut kjenner sammenhengen mellom årsak og
virkning. Derfor er de forslag som administrasjonen legger fram for politisk
behandling så og si aldri verdinøytrale, som oftest er de farget av saksbehandlernes syn på saken – som kan være preget så vel av vedkommendes profesjon,
som av sektoradministrasjonens eller egne interesser (Offerdal 1992: 63, 64;
Egeberg 1995a). Videre vet vi, fra implementeringslitteraturen, at det som blir
iverksatt svært ofte ikke stemmer helt overens med det opprinnelige vedtaket
(Pressmann og Wildavsky 1973; Offerdal 2000). Og det er vanskelig å være uenig
med Aucoin (1990b) når han skriver at "evaluation is as much art as it is science".
Å måle resultater av offentlige aktiviteter er svært komplisert. Det er per
definisjon vanskelig for politikerne ikke å interessere seg for så vel saksutredning,
som implementering og evaluering – aktiviteter som de, i motsetning til hva det
strategiske ledelseskonseptet inviterer til, kanskje bør interessere seg for (Offerdal
1992: 9, 10).
For det andre støter de strategiske ledelsesprinsippene an mot lange tradisjoner
når det gjelder hva kommunepolitikerne skal stelle med – og mange vil si, bør
stelle med (Offerdal 1992, 1995; Stewart 1998: 75, 76). Tradisjonelt har
lekmannspolitikerne vært engasjert i drift og løsning av saker innenfor de
tjenesteområder, eller sektorer, som kommunene har ansvar for. Det å skulle tenke
overordnet, koordinerende og strategisk er en krevende oppgave, som i seg selv
kan være vanskelig for den "jevne" fritidspolitiker å engasjere seg i. Å miste
kontakten med det daglige livet i organisasjonen kan også, som vi har argumentert
for ovenfor, gjøre det vanskelig å holde seg orientert om det som skjer. At
politikerne får kjennskap til og kan "dyrke" enkeltsaker er et sentralt grunnlag for
generell innbyggerkontakt, herunder lokalpolitikernes muligheter til å ivareta
rollen som ombudsmenn og –kvinner. Det strategiske ledelseskonseptet setter
imidlertid fokus på politikernes rolle internt i kommuneorganisasjonen, uten
hensyn til de konsekvenser endringer i denne har for de øvrige funksjoner
lokalpolitikerne forutsettes å fylle. Dersom det strategiske ledelseskonseptet
gjennomføres fullt ut er det derfor grunn til å tro at det vil være spesielt vanskelig
å være fritidspolitiker – og altså ikke del av kommunens politiske elite. At så kan
være tilfelle støttes av empirisk forskning på området (Berg 2000, Vabo 2000b).
Det er altså gode grunner til både å forvente at det strategiske politiske ledelseskonseptet skulle være innført i mange norske kommuner, men også til en mer
moderat begeistring for denne typen tiltak. I det videre skal vi klargjøre hvordan
dette forholder seg empirisk – hvor stor utbredelsen av det strategiske ledelseskonseptet er. I tråd med den innledende definisjonen vil strategiske og overordnede politiske organer og ledelsesteknikker bli beskrevet ved hjelp av to typer
114
av variabler. De første beskriver institusjonell tilrettelegging for et klart skille
mellom politikk og administrasjon. Her behandles først tiltak rettet mot de mest
overordnede politiske styringsorganene – kommunestyret og formannskapet,
deretter endringene i utvalgsstrukturen. Den andre typen variabler som definerer
det strategiske politiske ledelseskonseptet beskriver omfanget av mål- og
resultatstyring i kommunene.
4.2.1
Institusjonell tilrettelegging for et klart skille mellom politikk
og administrasjon
Det å klargjøre skillet mellom politikk og administrasjon er, i følge Øgård (2000:
41), en gjenganger blant kommunale organisasjonsendringer på 1990-tallet – både
i Norge og Norden. Dette beskrives som kjernen i Pilotkommuneforsøket på
begynnelsen av 1990-tallet, hvor det spesielt ble eksperimentert med utvalgsorganiseringen i kommunene.3 Det spesielle i norsk sammenheng er kanskje ideen
om ikke bare å skille mellom politiske og administrative oppgaver, men også å
forhindre omfattende direkte kommunikasjon mellom politikerne og de
administrativt ansatte. Dette er spesielt tydelig i den såkalte timeglassmodellen
som er gjennomført i enkelte kommuner, hvor tanken er at all kontakt mellom
politisk og administrativ side av organisasjonen skal gå gjennom administrasjonssjefen og ordføreren. Det å klargjøre skillet mellom politiske og administrative
oppgaver impliserer imidlertid ikke at en må forhindre kommunikasjon mellom de
to sfærene, og er på ingen måte en nødvendig del av NPM (Vabo 2000b: 354).
Det er åpenbart at de organisasjonskjennetegnene som er inkludert i Tabell 4.1 og
Tabell 4.2 nedenfor ikke dekker alle mulige tiltak som kan iverksettes for å oppnå
et klart skille mellom politikk og administrasjon. Den omtalte timeglassmodellen
inkluderes for eksempel ikke, ei heller retningslinjer for samhandling mellom
politisk og administrativ side av organisasjonen som legger opp til å begrense
kontakten – eller møtevirksomhet som vil kunne styrke denne kontakten. Indeksen
omfatter imidlertid mange og relativt ulike tiltak, og sikrer slik sett en god
representasjon av intensiteten i skillet mellom de to sfærene.
3
Pilotkommuneprosjektet ble gjennomført i regi av Kommunenes Sentralforbund. Det startet opp
på slutten av 1980-tallet, og prosjektperioden var på 2 – 3 år. To fylker og åtte kommuner deltok,
og hensikten var å prøve ut nye politiske styringsmodeller i kommunene (Baldersheim 1995;
Kommunenes Sentralforbund 1989, 1995).
115
Tabell 4.1 Tiltak som gjør de overordnede politiske organene mer strategisk
orienterte, 2000. Prosent (absolutte tall i parentes). N = 372
Vedtatt program for å gjøre de politiske styringsorganene til overordnede
strategiske organer på noen eller alle av kommunens tjenesteområder
26,6
(72)
Betydelig myndighet er delegert fra politiske organer til
administrasjonen
68,8
(256)
Svært mye myndighet er delegert fra kommunestyret til andre politiske
organer
39,8
(148)
Formannskapet er kun tillagt det ansvarsområdet som kommunelovens §
8 fastsetter som et minimum eller formannskapet behandler få, men
enkelte saker i tillegg til lovens minimumskrav
31,5
(117)
Formannskapet har ikke myndighet eller svært begrenset myndighet til å
fatte endelige beslutninger
28,5
(106)
Mange og vesentlige oppgaver er blitt overført fra formannskapet til
andre politiske organer i løpet av forrige kommunestyreperiode (1995 –
1999) eller ved overgangen til inneværende periode
17,2
(64)
Tanken bak valget av indikatorer i Tabell 4.1 er at når de overordnede politiske
organene blir avlastet for oppgaver og gitt en mer begrenset avgjørelsesmyndighet, så vil de ha større mulighet for å konsentrere seg om få, langsiktige
oppgaver (ikke detaljer) og kan fungere mer helhetlig og koordinerende.
Tabellen viser at det har skjedd en betydelig delegasjon fra politiske organer til
administrasjonen, og at kommunestyrene i mange kommuner er avlastet ved at
oppgaver er delegert til andre politiske organer. Men vi ser samtidig at selv om
ideen om mer strategisk orienterte politiske organer synes å ha fått et visst
fotfeste, så er den langt fra dominerende i kommune-Norge i 2000. For eksempel
har bare vel 1/4 av kommunene vedtatt program for å gjøre de politiske styringsorganene mer strategiske, enten på noen (16%) eller på alle tjenesteområder
(11%). Kun 2% av formannskapene er tillagt oppgaver i henhold til kommunelovens minimumskrav, mens 29% behandler få, men enkelte saker i tillegg. Det er
dessuten knapt 1% av formannskapene som overhodet ikke har beslutningsmyndighet, mens 28% fatter beslutninger i få og helt spesielle saker. Og 17% av
kommunene oppgir at mange og vesentlige oppgaver er overført fra formannskapet til andre politiske organer.
Videre analyse av datamaterialet viser dessuten at 11% av kommunene ikke har
innført noen av de nevnte tiltakene, og ingen har innført alle de seks tiltakene.
Kun en kommune har innført fem av de seks tiltakene, mens i underkant av 8%
har iverksatt flere enn tre tiltak. Nærmere 60% av kommunene oppgir imidlertid å
ha innført kun ett eller to tiltak.
De tre første indikatorene i Tabell 4.2 nedenfor beskriver endringer i kommunenes
utvalgsstruktur. Formålet med å endre fra sektorbasert organisering i hovedutvalgsmodellen, til utvalg eller komiteer med et svært omfattende ansvarsområde, eller med ansvar på tvers av sektorer – er nettopp å oppnå bedre
koordinering. En funksjonsbasert oppdeling av utvalgsstrukturen kan for
116
eksempel oppnås gjennom å skille mellom driftsoppgaver (undervisning og helseog sosial, inkludert omsorg), utviklingsoppgaver (kultur, næring, miljø, plan) og
forvaltningsoppgaver (personal og finans).4 Tanken er at politikerne, gjennom å få
ansvar for oppgaver på tvers av sektorer, skal bli nødt til å tenke helhet også på
lavere nivåer – og ikke bare når saker behandles i formannskap og kommunestyre.
Fordi ansvarsområdet blir mer omfattende "tvinges" politikerne dessuten til å
forholde seg til aktuelle spørsmål på en mer overordnet og mindre detaljert måte
enn dersom utvalgene er spesialiserte. Det å de-kople den politiske og
administrative delen av organisasjonen bygger direkte på ideen om å skille
mellom politikerne og administrasjonen. Når politisk og administrativ side ikke er
organisert etter samme prinsipp vil de administrative lederne måtte kjempe om
den politiske oppmerksomheten. En hindrer den tette og direkte koplingen mellom
de to sfærene og reduserer dermed sannsynligheten for at det utvikles et (uheldig)
interessefellesskap. Etablering av kommunestyrekomiteer eller andre typer av
komiteer uten beslutningsmyndighet bidrar ytterligere til å gjøre politikerne
mindre interessante for administrasjonen, fordi en i mindre grad enn i den
tradisjonelle hovedutvalgsmodellen direkte kan påvirke endelige beslutninger.
Tabell 4.2 Komitestruktur og valg av bestiller/utførermodell, 2000. Prosent
(absolutte tall i parentes). N = 372
Utvalgene er funksjonsorganisert e.l. (de-spesialisert)
27,4
(102)
Utvalgene er ikke parallelt organisert med de administrative serviceenhetene (de-koplet)
26,6
(99)
9,7
(36)
15,6
(58)
Utvalgene er fratatt beslutningsmyndigheten (og erstattet av komiteer)
Kommunen har etablert et klart skille mellom bestiller og utfører på
noen eller alle av kommunens tjenesteområder
Tabell 4.2 viser at omfanget av tiltak for å gjøre politikken mindre sektororientert
og skille mellom politikk og administrasjon er relativt begrenset i kommunene. Vi
ser at en av de mest omfattende ordningene – funksjonsorganisering, som i de
aller fleste tilfeller er innført i kombinasjon med at politisk og administrativ side
av organisasjonen de-koples – er innført i omkring 27% av kommunene.5 Skillet
mellom politikk og administrasjon blir imidlertid særlig tydelig i en bestiller4
Kriteriet for å bli kategorisert som funksjonsorganisert i Tabell 4.2 er at undervisning og helseog sosial er ivaretatt i en og samme komite. I tillegg inngår modeller hvor komiteene er oppdelt i
komite1, komite2 etc., hvor ansvarsområdet enten ikke er klart definert, eller endres over tid.
Hensikten med alle modellene er den samme, nemlig å unngå for stor grad av spesialisering blant
politikerne, og dermed hindre sterk tilknytning til tjenesteområder eller administrative sektorer.
5
Det å funksjonsorganisere (de-spesialisere) utvalgene kan gjennomføres uavhengig av om
politisk og administrativ side av organisasjonen de-koples og ikke lengre er parallelt organisert.
Det er for eksempel mulig å ha funksjonsorganiserte politiske utvalg som korresponderer med
funksjonsorganiserte administrative avdelinger. Empirisk henger imidlertid de to organisasjonskjennetegnene sammen. Av de 102 kommunene i Organisasjonsdatabasen som hadde valgt å
funksjonsorganisere utvalgene i 2000 hadde 84% også de-koplet politisk og administrativ del av
organisasjonen slik at disse ikke lengre var parallelt organisert, og tilsvarende hadde 87% av de 99
kommunene med en slik de-koplet løsning samtidig også funksjonsorganisert de politiske
utvalgene.
117
utførermodell, her definert som at kommunene har "etablert et klart skille mellom
bestiller og utfører, hvor de enhetene som utfører tjenestene er forholdsvis fristilt
fra kommunen gjennom økte fullmakter eller etablering av egne selskaper". Det er
spesielt i svenske kommuner at slike modeller har vært utprøvd (Bidsted (red.)
1997; Øgård 2000), og vi ser av Tabell 4.2 at det er relativt få norske kommuner
som har gått veldig langt når det gjelder denne ordningen. 16% av kommunene
har innført bestiller-utførermodellen, men i de fleste tilfeller er den innført kun på
et begrenset antall områder idet bare fire kommuner oppgir at prinsippet gjelder
på alle tjenesteområder.
En samlet analyse av opplysningene om endringer i utvalgsstrukturen og innføring
av bestiller-utførermodell viser at 53% av kommunene oppgir ikke å ha gjennomført noen tiltak på området, mens ingen har innført alle de fire tiltakene. Det er
svært få som har innført tre tiltak (6%), og selvsagt ennå færre som har innført tre
tiltak dersom det tas som en forutsetting at bestiller – utførermodellen er innført
på alle områder (3%). De fleste kommunene oppgir å ha gjennomført ett (21%)
eller to (20%) av disse tiltakene.
4.2.2
Mål- og resultatstyring
Målstyring er en typisk 1980-tallsmote, men som ble aktualisert på 1990-tallet i
kommunene som en følge av det stadig økende fokus på overordnet ledelse – i
stedet for enkeltsaksavgjørelser og detaljstyring.
Tabell 4.3 Mål- og resultatstyring, 2000. Prosent (absolutte tall i parentes). N =
372
Styringsinstrument som målstyring/resultatstyring/virksomhetsplanlegging er tatt i bruk på noen eller alle av kommunens tjenesteområder
71,2
(265)
Resultatindikatorer og servicenivå spesifiseres ved siden av utgiftsnivå i
kommunens økonomiplandokumenter på noen eller alle av kommunens
tjenesteområder
26,7
(99)
Som Tabell 4.3 viser, så er målstyring tilsynelatende mye mer vanlig i
kommunene enn organisatoriske skiller mellom politikk og administrasjon, slik
som analysert ovenfor. Men det er mest styring gjennom mål i kommunene, uten
krav til resultater. Når vi spør om resultatindikatorer og servicenivå spesifiseres i
tillegg til mål, ser vi at andelen kommuner som gjør dette reduseres betydelig –
fra 71 til 27%. Det er dessuten relativt få kommuner som har gjennomført
tiltakene gjennomgående i hele organisasjonen – som generelle ordninger oppgir
kun 25% å ha innført målstyring, og 3% av kommunene har innført resultatstyring. Nærmere analyse av dataene viser videre at 28% av kommunene ikke har
gjennomført noen av disse tiltakene. Den største andelen oppgir å ha iverksatt
tiltak kun på enkelte av tjenesteområdene (36%) – og da er det målstyring, og ikke
resultatstyring, en oppgir å ha tatt i bruk.
Oppsummerende analyser viser at ingen av kommunene scorer mer enn 8 av 12
mulige poeng når variablene i Tabell 4.1 – Tabell 4.3 slås sammen i en samlet
118
indeks. Det er i utgangspunktet vanskelig å avgjøre om 8 av 12 poeng er mye eller
lite, siden det slett ikke er sikkert at grad av strategisk overordnet politisk ledelse
kommer an på antallet iverksatte tiltak, slik disse er talt her. De kommunene som
scorer høyt (dvs. de 27 kommunene (7%) som scorer 6 – 8 poeng), har alle
sammen delegert betydelig myndighet fra politiske organer til administrasjonen.
Videre har en stor andel endret utvalgssystemet gjennom å kutte den direkte
linken mellom utvalgspolitikerne og administrasjonen (89%), eller gjort utvalgspolitikernes ansvarsområde relativt bredt og omfattende (83%). 93% av disse
kommunene har dessuten innført målstyring, resultatstyring eller virksomhetsplanlegging på noen eller alle tjenesteområder. Den type tiltak det her er snakk om
kan innebære forholdsvis omfattende endringer for det politiske arbeidet i
kommunene – og kan i seg selv gjøre politikerrollen svært strategisk og overordnet, selv om den samlede score på indeksen er relativt lav.
Svaret på vårt første spørsmål er likevel rimelig klart: Omfanget av tiltak for å
gjøre politikerrollen strategisk og overordnet er forholdsvis begrenset i
kommunene. Analysene viser at selv om nesten samtlige har innført ett eller flere
av de registrerte tiltakene, så er det relativt få kommuner som har rendyrket det
strategiske ledelseskonseptet. Kun to kommuner scorer 8 poeng, mens 27 av de
372 kommunene altså scorer 6 poeng eller høyere. Dessuten er gjennomsnittlig
score 3,1 poeng, noe som er relativt lavt.
4.3
Strategisk politisk ledelse og tiltak for tilbakeføring av
resultatinformasjon
Alle kommunestyrer har mulighet for forholdsvis detaljert å styre administrasjonen, blant annet gjennom enkeltvedtak og gjennom de tildelinger som gjøres i
budsjettet. Den relativt fragmenterte og lite bindende styringen som forutsettes i
det overordnede strategiske ledelseskonseptet betyr imidlertid at den styringsmuligheten politikerne sitter igjen med er svært lite konkret eller detaljert –
spesielt dersom mye myndighet er delegert til administrasjonen. I tråd med
logikken i den demokratiske styringskjeden forutsetter det strategiske ledelseskonseptet, som vi argumenterte for innledningsvis, tilbakeføring av informasjon
som gjør politikerne i stand til å vurdere administrasjonens arbeide og effektene
av den politikk som føres. I det videre er derfor spørsmålet om den reduksjon i
kunnskap om enkeltsaker og direkte kommunikasjon mellom politikerne og
administrasjonen som strategisk ledelse innebærer, er kompensert med tiltak som
kan tilføre politikerne nødvendig styringsinformasjon på andre måter. Vi tenker
her på tiltak for resultatrapportering knyttet til tjenesteproduksjonen, kvalitetskontroll, evaluering av forvaltningsrevisjon, samt bruker- og innbyggerundersøkelser.
Logisk sett kan denne typen skriftlig og formell rapportering aldri helt erstatte
direkte kommunikasjon. Direkte kommunikasjon gir "rik" informasjon, og er i
følge Daft og Lengel (1986) best tilpasset situasjoner hvor sammenhengen
mellom årsak og virkning er uklar, og trenger å diskuteres. Skriftlige
rapporteringsrutiner medfører at informasjonen blir "fattigere", og passer best i
119
situasjoner hvor både problemforståelsen og årsaks-virkningsforholdene er relativt
klare. I et slikt perspektiv mister politikerne, når de ikke lengre skal befatte seg
med enkeltsaker, uansett muligheten for gjennomgripende saksdiskusjoner med
fagekspertene i administrasjonen. Ideen i det strategiske ledelseskonseptet er jo
nettopp at verdier diskuteres politisk, mens implementeringen er faglig og ivaretas
av administrasjonen. Som vi har argumentert for tidligere er det ikke sikkert at
skillet mellom politikk går – eller bør gå – akkurat her. Saken er vel heller at fordi
strategisk ledelse er basert på stor grad av delegasjon, så innebærer konseptet
uvegerlig at mange verdidiskusjoner overføres fra den politiske til den
administrative del av organisasjonen (Aucoin 1990b: 200, 201; Page 1992).
I alle tilfeller skulle vi forvente at de kommunene som i stor grad har satset på det
strategisk politiske ledelseskonseptet, er de samme som har satset på formelle
rutiner for tilbakeføring av informasjon til politikerne. Målsettingsdiskusjoner,
arbeidet med kommunale planer og lignende gir selvsagt politikerne tilgang til
informasjon, og spesifikke evalueringer, årsmeldinger og andre mindre formelle
rutiner for tilbakemelding kan være etablert i kommunene uten at vi har
opplysninger om dette. Vi mener imidlertid at den typen av tilleggsrutiner for
tilbakeføring som vi har data om gir en brukbar indikasjon på om politikerne har
et bredere grunnlag enn "vanlig" for å vurdere og følge opp egne strategier og
målsettinger, og administrasjonens arbeide mer generelt.
Tabell 4.4 Tiltak for tilbakeføring av informasjon til politikerne, 1999/2000.
Prosent (absolutte tall i parentes). N = 372
Kommunen gjennomfører systematiske evalueringer av klagers innhold
og klagebehandlingen
11,3
(42)
Kommunen har, på noen eller alle tjenesteområder, tatt i bruk resultatindikatorer som sier noe om hvorvidt en oppnår de mål og resultater som
stilles opp for de ulike virksomhetsområdene
42,8
(159)
Kommunen foretar, på noen eller alle tjenesteområder, systematiske
sammenligninger av kommunens tjenestetilbud (kvalitet/brukertilfredshet/kostnad) med tilbudet i andre kommuner
50,3
(187)
Kommunen har, på noen eller alle tjenesteområder, innført en eller annen
form for systematisk kvalitetskontroll eller kvalitetssikringssystem
63,4
(236)
5,9
(22)
Revisjonens virksomhet omfattes – i stor eller noen grad – av å vurdere
(1) økonomisystemer, vurdere (2) forvaltningsordninger, vurdere (3)
effektivitet i hele eller deler av kommuneorganisasjonen (forholdet
mellom ressursmengde og de produkter som fremskaffes) og vurdere (4)
måloppnåelse innenfor hele eller deler av kommunen
31,7
(118)
Kommunen gjennomførte i løpet av 1999, brukerundersøkelser, her
forstått som undersøkelser av kommunens tjenesteproduksjon – på noen
eller alle tjenesteområder
25,8
(96)
7,0
(26)
Kommunen har egen stilling som kvalitets-koordinator eller likende
Kommunen gjennomførte i løpet av 1999 en eller flere befolkningsundersøkelser, for eksempel om politisk deltakelse, holdning til
kommunen (altså ikke om spesifikke tjenester)
120
Som vi ser av Tabell 4.4, så er det relativt vanlig at kommunene, på ett eller flere
tjenesteområder, har tatt i bruk resultatindikatorer, sammenligner egne resultater
med andre kommuner og har innført en eller annen form for kvalitetssikringssystem. Ordningene er imidlertid sjelden gjennomgripende – og er innført på alle
tjenesteområder bare i mellom 4 og 6% av kommunene. Det å gjennomføre
brukerundersøkelser er heller ikke uvanlig, men også denne typen tilbakemeldingssystem er det få kommuner som har gjennomført for alle kommunenes
tjenester (9%). De tiltakene som er mer uvanlige i kommune-Norge er systematisk
evaluering av klager, etablering av egen stilling som kvalitetskoordinator og
gjennomføring av generelle befolkningsundersøkelser.
Revisjonsvirksomheten i kommunene ser ut til å være en viktig instans når det
gjelder tilbakemelding til politikerne, og vi ser at revisjonens oppgaver i hele 32%
av kommunene omfatter alle de fire nevnte områdene (i stor eller noen grad) –
økonomisystemer, forvaltningsordninger, effektivitet og måloppnåelse.
Revisjonens meldinger til politikerne vil ofte gå gjennom Kontrollutvalget og de
vurderingene av forvaltningsordninger og økonomisystemer som gjøres vil på den
måten være relativt generelle. Slik informasjon gir politikerne innblikk i hvordan
administrasjonen ledes. Men også når det gjelder revisjonen er det mulig at
oppmerksomheten må rettes mot enkelte sektorer, eller ett tjenesteområde av
gangen, og at politikerne dermed ikke har mulighet for å følge med på alle
kommunens tjenesteområder parallelt.
Når vi summerer kommunenes innsats på dette området finner vi at det kun er 5
kommuner som ikke har gjennomført noen av tilbakeføringstiltakene. Maksimal
score er 7,5 av 8,5 mulige, men det er bare en kommune som scorer så høyt. 13%
scorer over 4 poeng, mens gjennomsnittet er på 2,5 poeng. Igjen er det vanskelig å
ha en kvalifisert mening om gjennomsnittet er høyt eller lavt. Generelt vil vi
imidlertid argumentere for at det kun er klageevalueringene, befolkningsundersøkelsene og revisjonens virksomhet som (i alle fall delvis) kan sies å fange opp
det generelle bildet av hvordan kommunens administrasjon fungerer, og hvilke
resultater en oppnår. Tabell 4.4 viser at de to førstnevnte tiltakstypene her er blant
de mindre forekommende. Det kan ha å gjøre med at den mulige nytten av denne
type tiltak ikke nødvendigvis er velkjent i kommunene. Mer detaljerte analyser
viser imidlertid at godt over 2/3 av de kommunene som scorer høyest (dvs. over
4,5 poeng) på den typen formelle tilbakeføringsmekanismer som vi har data om,
har en velutviklet revisjon – som etter vår oppfatning altså gir en viss mulighet for
at politikerne i disse kommunene klarer å holde seg rimelig godt orientert.6
Konklusjonen må likevel være at det generelle omfanget er forholdsvis lite også
når det gjelder bruken av den typen tilbakeføringsrutiner vi her har etterlyst.
Et relativt lite utbygd system for tilbakeføring av informasjon til politikerne
behøver likevel ikke å innebære et problem. Som vi så ovenfor, så er det svært få
kommuner som har rendyrket det strategiske ledelseskonseptet, og som har lagt
virkelig store begrensninger på kommunikasjonen mellom politikerne og
6
Analysen viser at 69% av de 29 kommunene som scorer høyest (over 4,5 poeng), har en
velutviklet revisjon, dvs. en revisjon som omfatter alle de fire områdene – økonomisystemer,
forvaltningsordninger, effektivitet og måloppnåelse.
121
administrasjonen. Vi må derfor kunne anta at politikerne i de aller fleste
kommuner holder seg rimelig godt orientert gjennom de saker de behandler og
løpende samtaler med administrasjonen. Vi vil imidlertid, som vi har argumentert
for ovenfor, oppfatte det som problematisk for lokaldemokratiet dersom de få
kommunene som virkelig har satset på det strategiske ledelseskonseptet ikke
samtidig har utvidet grunnlaget for tilbakeføring av informasjon til politikerne –
og innført en del av de nevnte tilbakeføringsrutinene. I det videre skal vi derfor se
på sammenhengen mellom de to typene av tiltak.
Tabell 4.5 Sammenheng mellom tiltak for strategisk politisk ledelse og tiltak for
tilbakeføring av informasjon. N=372
Sammenheng mellom:
Pearsons’r
Indeksene for strategisk politisk ledelse og tilbakeføringstiltak (indeks)
.29**
Score over gjennomsnittet på indeksene for strategisk politisk ledelse og
tilbakeføringstiltak1
.23**
De som scorer høyest på indeksene for strategisk politisk ledelse og
tilbakeføringstiltak2
.11*
** signifikant på 0.01 nivå, * signifikant på 0,05 nivå.
1 De kommuner som scorer over gjennomsnittet er gitt verdien 1, de som scorer =<
gjennomsnittet er gitt verdien 0.
2 De kommunene som har fått høyest score er gitt verdien 1, resten er gitt verdien 0.
Tabell 4.5 viser at det er en statistisk sammenheng mellom tiltak for strategisk
politisk ledelse og tiltak for tilbakeføring av informasjon til politikerne, men
styrken i sammenhengen må sies å være moderat. Dette med utgangspunkt i vår
klare forventning om at denne typen av tiltak skulle henge sammen empirisk,
siden de er del av samme konsept. Vi ser også at korrelasjonen blir svakere, jo
større krav vi setter til antall tiltak som er gjennomført. I utgangspunktet kan
sammenhengen mellom de to typene av tiltak synes å være sterk, idet analyser
(ikke rapportert i Tabell 4.5) viser at av de 45% av kommunene (168) som scorer
over gjennomsnittet når det gjelder innførte tiltak for strategisk politisk ledelse, så
scorer hele 68% også over gjennomsnittet for tilbakeføringstiltak. Den relativt
beskjedne korrelasjonen som fremkommer i Tabell 4.5 bekrefter imidlertid at det
også er mange kommuner som kun har innført ett av de aktuelle tiltakene.7 Når vi
sammenligner de 27 kommunene som kommer nærmest i å rendyrke det strategiske ledelseskonseptet med de 29 kommunene som har innført flest tilbakeføringstiltak, er det kun 5 kommuner som scorer relativt høyt på begge indeksene
(dvs. som har over 6 poeng for indeksen for strategisk politisk styring, og over 4,5
poeng på indeksen for tilbakeføringstiltak).8
7
32% av kommunene scorer over gjennomsnittet når det gjelder strategisk politisk ledelse, men
plasserer seg ikke over gjennomsnittet når det gjelder tiltak for tilbakeføringstiltak – og 45% av
kommunene scorer over gjennomsnittet når det gjelder tilbakeføringstiltak, men plasserer seg ikke
over gjennomsnittet når det gjelder tiltak for strategisk politisk ledelse.
8
De kommunene som har "høyest score" er i utgangspunktet definert som de 20 høyest rangerte
kommunene på indeksene. Fordi det er variasjon mellom indeksene når det gjelder hvor mange
kommuner som har samme score som kommune nr. 20, varierer også antallet kommuner som har
122
Svaret på det andre spørsmålet som vi stilte innledningsvis er med andre ord at de
kommunene som har satset sterkest på strategisk ledelse bare i noen grad er de
samme som har innført omfattende rutiner for tilbakeføring av informasjon til
politikerne. Det innebærer at politikerne i en rekke kommuner risikerer å miste
vesentlig styringsinformasjon. På den andre siden viser en nærmere analyse av
data at de kommunene som har satset sterkest på strategisk ledelse ikke er blant de
kommunene som scorer lavest når det gjelder tilbakeføringstiltak. Det ville vært
særlig problematisk i et informasjonsperspektiv.
4.4
Strategisk politisk ledelse og tiltak for å styrke
relasjonen mellom politikerne og innbyggerne
Det demokratiske idealet som det strategiske ledelseskonseptet baserer seg på
forutsetter i utgangspunktet ikke omfattende innbyggerdeltakelse. I de såkalte
økonomiske demokratiteoriene oppfattes demokratiet, i tråd med Schumpeter
(1942), som en metode – eller som et institusjonelt arrangement for å velge
politiske ledere. De fleste innbyggere har en rolle primært knyttet til deltakelse i
valg. Lojalitet overfor folket sikres i og med at politikerne ønsker gjenvalg, som
igjen bidrar til at politikerne søker å etterkomme innbyggernes ønsker. Om en slik
mekanisme virkelig kan sies å gjøre seg gjeldende i norsk lokaldemokrati kan
diskuteres, og bestrides (Aars 1998). Men i teorien fokuseres konkurranseelementet, hvor den sentrale drivkraften er de folkevalgtes visshet om at de mister
sitt verv ved neste valg dersom de ikke har gode nok resultater å vise til (Rose
2000).
Ut fra en slik "tynn" demokratiforståelse, i Barbers (1984) terminologi, er det
politisk lederskap og mulighetene for å ansvarliggjøre lederne som blir det helt
sentrale (Aars 1998: kap. 2). Innføring av parlamentarisme på lokalnivået går
lengst i retning av å synliggjøre valgalternativene for innbyggerne, men dette er
ikke det vanligste tiltaket i kommune-Norge (og parlamentarisme er ikke innført i
noen av de kommunene vi presenterer data om i denne artikkelen). Men nettopp
for å kunne plassere ansvar og spore tilbake beslutninger fokuserer det strategiske
ledelseskonseptet også på nødvendigheten av å etablere et klart skille mellom
politikk og administrasjon (Sollund 1996: 17–30; Øgård 2000: 40, 41). Konseptets
vektlegging av koordinering, og derigjennom evnen til å oppnå allokeringseffektivitet, tar på samme måte utgangspunkt i de økonomiske demokratiteorienes
grunnleggende syn på politikk som effektiv aggregering av individuelle
preferanser til kollektive valg. Hovedhensikten med den politiske virksomheten er
å oppnå samsvar mellom faktiske behov og produserte tjenester – og i en slik
sammenheng duger verken utpregede sektorpolitikere, forsinkende politiserende
prosesser eller en politisk detaljstyrt administrasjon.
Det teoretiske utgangspunktet for de fleste av de tiltakene for innbyggerkontakt
som vi mener kan gi politikerne viktig informasjon både om hvordan
administrasjonen fungerer, og om effekter av de politiske beslutninger som er
"høyest score". Blant de som har "høyest score" inngår 27 kommuner på indeksen for strategisk
politisk ledelse og 29 på indeksen for tilbakeføringstiltak.
123
gjort, er prinsipielt sett et ganske annet (Rose 2000: 75–81). I det Barber (1984)
kaller "strong democracy", som i de fleste deltakerdemokratiske tilnærminger, er
prosessen og den demokratiske deltakelsen i seg selv et poeng. I et slik perspektiv
er politikkens hensikt ikke bare å aggregere individuelle preferanser og løse
konflikter – men også å bygge og vedlikeholde lokalsamfunnets felles identitet
gjennom offentlige diskusjoner og hensyntagen til hverandre. Aktivt deltakende
innbyggere er dermed idealet i denne tradisjonen (Sollund 1996: 30–42). Dette
gjelder med unntak av brukerrelaterte kontakter, som harmonerer godt med et
økonomisk eller liberalistisk demokratisyn – hvor velferdsstaten først og fremst
har legitimitet som tjenesteprodusent, og hvor kommunen som demokratisk arena
får betydelig mindre oppmerksomhet (Eriksen og Weigård 1993).
Som konsept henger dermed ikke tiltak for politisk strategisk ledelse og tiltak for
innbyggerkontakt sammen. Vi argumenterte imidlertid innledningsvis for at det er
mulig at begge typer av tiltak er iverksatt i kommunene samtidig. Offentlige
organisasjoner oppfatter antakelig ikke det å rendyrke slike konsepter som viktig i
seg selv, og velger derfor organisatoriske formelementer relativt fritt. Det å
kombinere ulike tiltakstyper kan, men behøver selvsagt ikke, være en bevisst
strategi fra kommunenes side. Hva en til slutt ender opp med av tiltak kan ha
mange forklaringer. Om de kommunene som er svært aktive når det gjelder
innføring av det strategiske ledelseskonseptet på politisk side i kommuneorganisasjonen samtidig har iverksatt tiltak for å sikre kontakten mellom
politikerne og innbyggerne er i alle tilfeller et empirisk spørsmål. Vi vil hevde at
dersom kommunene samtidig med innføringen av det strategiske politiske
ledelseskonseptet har arbeidet med kommunikasjons- og medvirkningsaspektet, så
kan det siste kompensere for noe av det informasjonstapet som det strategiske
ledelseskonseptet innebærer.
Her er analysen basert på data om konkrete tiltak for medvirkning, uten at vi kan
si noe om hvordan disse fungerer i praksis – om politikere virkelig oppnår
kommunikasjon med befolkningen og blir bedre informert, om folk benytter
ordningene og eventuelt hvem som benytter dem. Det er selvsagt ikke alle mulige
kanaler for informasjonsutveksling mellom politikerne og befolkningen som er
med, i det vi blant annet kun har data om relativt formelle og etablerte ordninger.
Det er også et poeng her at de formelle ordningene ikke behøver å gjøre
hverdagen enklere for politikerne som arbeider innenfor et strategisk ledelseskonsept. Med det mener vi at mangel på informasjon vil kunne medføre at det er
vanskelig å gjøre seg full nytte av de alternative kanaler for saksrettet innbyggerkontakt som er opprettet. Men data presentert i Tabell 4.6 gir i alle fall en
indikasjon på omfanget av medvirkning og tiltak som kan bidra til
kommunikasjon mellom politikerne og kommunens innbyggere.
124
Tabell 4.6 Tiltak som bidrar til kontakt mellom politikerne og innbyggerne,
1999/2000. Prosent (absolutte tall i parentes). N = 372
Har gjennomført brukermøter i 1999
29,6 (110)
Har politikerdag
10,5
(39)
Har innbyggernes spørretime i kommunestyret
25,0
(93)
Har e-post forbindelse til politikerne
19,1
(71)
Har gjennomført folkemøter i forbindelse med planarbeid i 1999
65,3 (243)
Har gjennomført folkemøter i forbindelse med andre saker i 1999
39,5 (147)
Har gjennomført åpen internett-debatt i 1999
Har innført barn- og unges kommunestyre
4,0
23,7
Har innført barne- og/eller ungdomsråd
32,3 (120)
Har innført organ for innbyggerdeltakelse i budsjettprosessen
Har innført faste ressursgrupper for andre typer saker
Kommunen har opprettet lokale utvalg (kommunedels- eller bydelsutvalg med hjemmel i kommunelovens §12 eller andre typer lokale
utvalg)
(15)
(88)
1,9
(7)
8,1
14,0
(30)
(52)
De tiltakene som er listet opp i tabellen er i ulik grad rutinisert og forpliktende,
både for den enkelte innbygger og for kommunen. Brukermøter, direkte samtaler
med kommunens politikere på "politikerdagen" eller "ordførerbenken", deltakelse
i spørretime, folkemøter og bruk av internett er mindre krevende og forpliktende
former for engasjement enn deltakelse i formelle organer – det være seg organ
som ivaretar barn- og unges interesser, spesielle innbyggerorgan i budsjettprosessen, ressursgrupper eller lokale utvalg. Tabellen viser at det er svært få
kommuner som har etablert organer for innbyggerdeltakelse i budsjettprosessen,
eller faste ressursgrupper, mens det er svært vanlig med folkemøter. Spesielle
organ for å representere barn- og unges meninger finnes i mellom 1/4 og 1/3 av
kommunene, og det er avholdt brukermøter i ca. 30% av kommunene. Av de
nyere deltakelsesformene, merker vi oss at "politikerdag" og bruk av epost/internett så langt ikke er blitt særlig vanlig.
Nærmere analyse av materialet viser at 7% av kommunene ikke har innført noen
av de nevnte tiltakene, mens ingen kommuner scorer mer enn 8 poeng av 12
mulige når variablene i Tabell 4.6 slås sammen i en indeks. Det er kun tre
kommuner som scorer 8 poeng. 6% av kommunene scorer 6 eller høyere, mens
gjennomsnittet er 2,7. Igjen er det vanskelig å vurdere hva som er høy eller lav
score på indeksen. Det er ikke noe entydig mønster når det gjelder tiltak som
karakteriserer de "beste" kommunene (dvs. de 23 kommunene som har score over
6 poeng). De scorer jevnt over høyere på alle typer demokratitiltak. Men andelen
kommuner som har gjennomført brukermøter, har e-post forbindelse til politikerne
og faste ressursgrupper for deltakelse i ulike typer saker (utover budsjett) er klart
høyere i disse kommunene. Det er også klart flere som har etablert lokale utvalg –
en relativt sett ressurskrevende ordning som i seg selv kan bidra med mye og
nyttig styringsinformasjon til de sentrale kommunepolitikerne. Konklusjonen er i
125
alle fall at også kommunenes innføring av formelle tiltak for medvirkning og
kommunikasjon mellom politikerne og innbyggerne er begrenset.
Dette leder oss over til siste del av analysen; hvor spørsmålet er i hvilken grad det
er sammenheng mellom innføring av det strategiske ledelseskonseptet og
innføring av tiltak som kan sikre kontakt og informasjonsutveksling mellom
innbyggerne og politikerne.
Tabell 4.7 Sammenheng mellom tiltak for strategisk politisk ledelse og tiltak som
bidrar til innbyggerkontakt. N=372
Sammenheng mellom:
Pearsons’r
Indeksene for strategisk politisk ledelse og tiltak for innbyggerkontakt
.23**
Score over gjennomsnittet på indeksene for strategisk politisk ledelse og
tiltak for innbyggerkontakt 1
.19**
De som scorer høyest på indeksene for strategisk politisk ledelse og
tiltak for innbyggerkontakt 2
.01
** signifikant på 0.01 nivå
1 De kommuner som scorer over gjennomsnittet er gitt verdien 1, de som scorer =<
gjennomsnittet er gitt verdien 0.
2 De kommunene som har fått høyest score er gitt verdien 1, resten er gitt verdien 0.
Tabell 4.7 viser at det er en positiv sammenheng mellom tiltak for strategisk
politisk ledelse og tiltak relatert til innbyggerne, men at denne er relativt svak – og
svakere enn sammenhengen mellom strategisk politisk styring og tilbakeføringstiltak (jfr. Tabell 4.5). Vi ser også at korrelasjonen blir markant svakere, jo
strengere krav vi setter til antall tiltak som er gjennomført. Når vi analyserer
kommuner med flere tiltak enn gjennomsnittet noe nærmere, viser resultatet at av
de 45% av kommunene (168) som scorer over gjennomsnittet når det gjelder
innførte tiltak for strategisk politisk ledelse, så scorer 62% også over gjennomsnittet når det gjelder tiltak for medvirkning. Når korrelasjonen likevel er lav,
betyr altså dette at det også er mange kommuner som kun har innført ett av de to
tiltakene.9 Det er kun 2 kommuner som scorer høyt på begge indeksene dersom vi
sammenligner de 27 kommunene som kommer nærmest i å rendyrke det
strategiske ledelseskonseptet (som scorer 6 poeng eller mer) med de 23
kommunene som har innført flest tiltak for medvirkning og kommunikasjon (som
scorer 6 poeng eller mer).10 I følge Tabell 4.7 er da også korrelasjonen her meget
svak, og ikke signifikant. Det er likevel slik at ingen av de kommunene som
scorer høyest når det gjelder det strategiske ledelseskonseptet er blant de
kommunene som kommer dårligst ut når det gjelder medvirkningstiltak. Om så
hadde vært tilfelle ville det ha vært enda mer problematisk i et informasjonsperspektiv.
9
38% av kommunene scorer over gjennomsnittet når det gjelder tiltak for strategisk politisk
ledelse, men plasserer seg ikke over gjennomsnittet når det gjelder tiltak for innbyggerkontakt – og
43% av kommunene scorer over gjennomsnittet når det gjelder tiltak for innbyggerkontakt, men
plasserer seg ikke over gjennomsnittet når det gjelder tiltak for strategisk politisk ledelse.
10
For definisjon av "høyest score", se note 8. Blant de som har "høyest score" på indeksen for
medvirknings- og kommunikasjonstiltak inngår 23 kommuner.
126
Konklusjonen blir altså at sterk satsing på strategisk politisk ledelse i relativt liten
grad er kombinert med tiltak for alternative former for medvirkning – som kunne
ha vært med på å sikre informasjonsutveksling mellom kommunens politikere og
innbyggere.
4.5
Utgangspunktet for denne artikkelen er en påstand om at innføringen av et
strategisk politisk ledelseskonsept i kommunene, inspirert av New Public
Management, fører til at politikerne blir dårlig informert om hvordan
administrasjonen ivaretar sine oppgaver og hvilke resultater organisasjonen
oppnår. Vi hevder i utgangspunktet at informasjonen flyter mer fritt og gir bedre
grunnlag for politisk styring i et system hvor møteplassene mellom politikerne og
kommunens administrasjon er flere og koblingen er tettere – og hvor politikerne i
noen grad er involvert i den daglige driften blant annet gjennom behandlingen av
enkeltsaker. Vi spør derfor om iverksettingen av tiltak for strategisk politisk
ledelse i kommunene er kombinert med tiltak for tilbakeføring av informasjon til
politikerne. Om så ikke er tilfelle vil vi hevde at det strategiske ledelseskonseptet
som er innført i en del kommuner gjør lokalpolitikken "dum" – i betydningen
uopplyst.
Analysen er basert på data fra Kommunal- og regionaldepartementets
organisasjonsdatabase. Databasen fanger opp mange, men selvsagt ikke alle
mulige aktuelle tiltak i kommunene. Tiltakene er rapportert inn av kommunene
selv, og vi har ikke opplysninger om hvordan de er iverksatt eller fungerer. Alt
dette må selvsagt tas med i betraktningen når funnene tolkes.
Først analyseres utbredelsen av det strategiske politiske ledelseskonseptet. Etter
vår oppfatning er det mindre grunn til å være bekymret for at lokalpolitikken blir
uopplyst dersom konseptet ikke er særlig utbredt i kommune-Norge. Analysen
viser da også at selv om nesten samtlige kommuner har innført ett eller flere av
tiltakene som kan defineres innenfor det strategiske ledelseskonseptet, så er det
svært få kommuner som har rendyrket konseptet. Faren for en generell
"fordumming" av lokalpolitikken på grunn av manglende styringsinformasjon
synes derfor ikke overhengende.
Dette funnet innebærer imidlertid ikke at informasjonsunderskuddet i de relativt få
kommunene som har satset på strategisk politisk ledelse er ubetydelig. Derfor
undersøker vi videre om det strategiske ledelseskonseptet er innført samtidig med
ulike mekanismer for tilbakeføring av informasjon – som vil kunne sette
politikerne i stand til å vurdere administrasjonens arbeide og organisasjonens
resultater. I dette ligger det en ide om kompensatoriske tiltak, men ikke
nødvendigvis om bevisst (og rasjonell) kompensatorisk atferd fra kommunenes
side. Kommuner som har satset på å utvikle politikerrollen i strategisk retning
behøver åpenbart ikke å ha vurdert det informasjonstapet som vi her har påpekt.
Den ene typen av tilbakeføringsmekanismer som er undersøkt inngår som del av
selve det strategiske ledelseskonseptet. Vi tenker her på tiltak for tilbakeføring av
127
informasjon som resultatrapportering knyttet til tjenesteproduksjonen, kvalitetskontroll, systematisk sammenligning av egne og andres prestasjoner, evaluering
av klager, forvaltningsrevisjon, samt bruker- og innbyggerundersøkelser. Vi
finner en viss korrelasjon mellom tiltak for strategisk politisk ledelse og denne
typen av tiltak for tilbakeføring av informasjon til politikerne, men sammenhengen er relativt svak.
En annen måte politikerne kan holdes informert på er gjennom direkte kontakt
mellom innbyggerne og politikerne. Det å innby til medvirkning og kommunikasjon inngår ikke som en del av det strategiske ledelseskonseptet, men vi har
argumentert for at kommunene ikke nødvendigvis vil oppfatte konseptmessig
inkonsistens som et hinder for å innføre begge typer av tiltak samtidig. Også her
viser data at det er en relativt svak sammenheng mellom det å virkelig ha satset på
strategisk overordnet ledelse og samtidig ha utviklet alternative kanaler for
medvirkning og kommunikasjon mellom politikerne og innbyggerne.
Vi har argumentert for at formelle mekanismer for tilbakeføring konseptmessig
henger sammen med strategisk politisk ledelse, mens tiltak for medvirkning kan
oppfattes som en alternativ reformstrategi – med en annen teoretisk basis. I tråd
med dette viser våre data at korrelasjonen mellom strategisk politisk ledelse og
omfanget av tilbakeføringsmekanismer er noe høyere enn mellom ledelsesindeksen og omfanget av tiltak for medvirkning og kommunikasjon mellom
politikerne og innbyggerne. Forskjellen er imidlertid relativt beskjeden, og
kanskje mindre enn hva en skulle forvente. Dette, sammen med det faktum at
korrelasjonen i begge tilfeller er relativt lav, gir som konsekvens at politikerne i
en del kommuner ikke bare sitter fjernt fra organisasjonens daglige gjøremål og
dermed får redusert innsikt i administrasjonens arbeide og organisasjonens
resultater; de får heller ikke slik informasjon rutinemessig eller mer ad hoc via
andre kanaler. Dette er, gitt en demokratisk analyseramme, på alle måter
bekymringsfullt – i og med at politikerne (også) er gitt en sentral styringsfunksjon
i det representative demokratiet lokalt. I sum kan en slik "fordumming" av
lokalpolitikken gi administrasjonen mer makt enn forutsatt (eller ønsket), og det
kan skapes et demokratisk underskudd i kommuneorganisasjonen.
Når det er sagt, så må det igjen understrekes at det er svært få kommuner som
virkelig har rendyrket det strategiske politiske ledelseskonseptet – og som derved
risikerer at politikerne unndras det som etter vår oppfatning er vital
styringsinformasjon.
Vi vil heller ikke på noen måte hevde at den situasjonen som er beskrevet, og de
mulige negative konsekvensene av denne som vi har utledet, var intendert verken
fra lovgivers side når kommunelovgivningen ble endret fra 1993, eller fra
Kommunenes Sentralforbund (1989) – som har anbefalt kommunene å utvikle en
mer strategisk overordnet ledelse nettopp for å styrke den politiske styringen. Vår
hensikt er utelukkende å gjøre oppmerksom på mulige farer ved akkurat denne
organisasjonsformen. Når Stoker (1999) oppsummerer forskningen rundt de
omfattende organisatoriske endringene som har funnet sted i engelsk lokalforvaltning de siste tiårene, gjør han et poeng ut av at det samtidig som det
(selvsagt) er avdekket en rekke uintenderte negative effekter – så har en også
128
kommet på sporet av en rekke uintenderte positive effekter. En av disse ikkeplanlagte positive effektene er at kommunesektoren har fått en generell forståelse
av å være avhengig av fornying, i tråd med gjeldende krav og behov i
omgivelsene, for å overleve. Ut fra en slik logikk stiller vi oss meget positive til
1990-årenes innovasjons- og utviklingsarbeid i kommunene – det har åpenbart
vært helt nødvendig. Håpet vårt er imidlertid at kommunene i sitt videre arbeidet
er bevisst, og tar med i betraktningen de problematiske sider ved det strategiske
politiske ledelseskonseptet som vi her har analysert.
129
English summary
Organisational solutions in Norwegian local governments
inspired by New Public Management – making the political
debate "stupid"?
The article starts out with the assumption that the introduction of strategic
political management in Norwegian local governments, inspired by New Public
Management, makes politicians badly informed about organisational performance.
The question asked is whether this informational deficit is in some way or another
compensated though alternative channels of information. The analyses are based
on nation-wide data on actual initiatives, as reported by local governments. The
analyses show that local governments introducing the concept of strategic political
management have only to some extent met the informational deficit by formal
routines reporting results, controlling quality etc.. Accordingly, the organised
contact between politicians and people, in folk meetings, user boards etc., is not
much more extensive in these local governments than in the less strategic-oriented
ones. Although not deliberately introduced by the local council as a compensatory
effort, this kind of contact could have given the politicians some relevant
information. In sum, this may make local politics "stupid" – meaning, badly
informed. Because only a few local governments have really cultivated the
concept of strategic political leadership so far, the problem is however limited.
130
Vedlegg
Komposisjonen av indeksene
Spm.
Svaralternativ i Organisasjonsdatabasens spørreskjema for 2000 Indeks
nr.
poeng
Tiltak som gjør de overordnede politiske organene mer strategisk orienterte
(max. 6.0)
1.0
23.6a
Kommunen har vedtatt tiltak/program for å gjøre de politiske
styringsorganene til overordnede strategiske organ for kommunens
virksomhet på alle tjenesteområder
2
(0.5)
23.6 b
Kommunen har vedtatt tiltak/program for å gjøre de politiske
styringsorganene til overordnede strategiske organ for kommunens
virksomhet på noen tjenesteområder
22.4
Betydelig myndighet er delegert fra politiske organ til
1.0
administrasjonen
4.1
Svært mye myndighet er delegert, kommunestyret fatter kun
1.0
lovpålagte beslutninger og overordnede strategiske vedtak
6.1a
Formannskapet er kun tillagt det ansvarsområdet loven fastsetter
1.0
som et minimum, jfr. kommunelovens §8
6.1b2
Formannskapet behandler få, men enkelte andre saker i tillegg til
(0.5)
det minimum som er fastsatt i loven
5.1a
Formannskapet har overhodet ikke myndighet til å fatte endelige
1.0
beslutninger
5.1 b2
Formannskapet har svært begrenset myndighet til å fatte endelige
(0.5)
beslutninger (i få og helt spesielle saker)
7.2.1/
Mange og vesentlig oppgaver er overført fra formannskapet til andre
1
7.2.2
politiske organer
Komitestruktur og valg av bestiller/utførermodell (max. 4.0)
Type
Funksjonsorganisering
2000
1
Komiteer uten beslutningsmyndighet
1
Ikke parallell-organisering
23.8.a
Kommunen har på alle tjenesteområder etablert et klart skille
mellom bestiller og utfører, hvor de enhetene som utfører tjenestene
er forholdsvis fristilt fra kommunen gjennom økte fullmakter eller
etablering av egne selskaper
2
23.8. b Kommunen har på noen tjenesteområder etablert et klart skille
mellom bestiller og utfører, hvor de enhetene som utfører tjenestene
er forholdsvis fristilt fra kommunen gjennom økte fullmakter eller
etablering av egne selskaper
1.0
1.0
1.0
1.0
(0.5)
131
Mål- og resultatstyring (max. 2.0)
23.1.a
Styringsinstrument som
målstyring/resultatstyring/virksomhetsplanlegging er tatt i bruk på alle
kommunale tjenesteområder
23.1. b2 Styringsinstrument som
målstyring/resultatstyring/virksomhetsplanlegging er tatt i bruk på
noen kommunale tjenesteområder
23.2.a
Resultatindikatorer og servicenivå spesifiseres ved siden av utgiftsnivå
i kommunens økonomiplandokumenter på alle tjenesteområder
23.2. b2 Resultatindikatorer og servicenivå spesifiseres ved siden av utgiftsnivå
i kommunens økonomiplandokumenter på noen tjenesteområder
Tiltak for tilbakeføring av informasjon til politikerne (max. 8.5)
18.2
Gjennomfører kommunen systematiske evalueringer av klagers
innhold og klagebehandlingen?
23.3.a
Kommunen har, på alle tjenesteområder, tatt i bruk resultatindikatorer
som sier noe om hvorvidt en oppnår de mål og resultater som stilles
opp for de ulike virksomhetsområdene
23.3.b2 Kommunen har, på noen tjenesteområder, tatt i bruk
resultatindikatorer som sier noe om hvorvidt en oppnår de mål og
resultater som stilles opp for de ulike virksomhetsområdene
23.4.a
Kommunen foretar, på alle tjenesteområder, systematiske
sammenligninger av kommunens tjenestetilbud
(kvalitet/brukertilfredshet/kostnad) med tilbudet i andre kommuner
23.4.b2 Kommunen foretar, på noen tjenesteområder, systematiske
sammenligninger av kommunens tjenestetilbud
(kvalitet/brukertilfredshet/kostnad) med tilbudet i andre kommuner
23.9.a
Kommunen har, på alle tjenesteområder, innført en eller annen form
for systematisk kvalitetskontroll eller kvalitetssikringssystem
23.9. b2 Kommunen har, på noen tjenesteområder, innført en eller annen form
for systematisk kvalitetskontroll eller kvalitetssikringssystem
23.10
Kommunen har egen stilling som kvalitetskoordinator eller likende
37.3–6 Revisjonens virksomhet omfattes (i stor eller noen grad) av å vurdere
(1) økonomisystemer, vurdere (2) forvaltningsordninger, vurdere (3)
effektivitet i hele eller deler av kommuneorganisasjonen (forholdet
mellom ressursmengde og de produkter som fremskaffes) og/eller
vurdere (4) måloppnåelse innenfor hele eller deler av kommunen
40.2.1
forstått som undersøkelser av kommunens tjenesteproduksjon – på alle
tjenester
2
40.2.2
forstått som undersøkelser av kommunens tjenesteproduksjon– på
noen tjenester/generelt
42.3
Kommunen gjennomførte i løpet av 1999 en eller flere
befolkningsundersøkelser for eksempel om politisk deltakelse,
holdning til kommunen (altså ikke om spesifikke tjenester)
1.0
0.5
1.0
0.5
1.0
1.0
(0.5)
1.0
(0.5)
1.0
(0.5)
0.5
2.0
1.0
(0.5)
1.0
132
Tiltak som bidrar til kontakt mellom politikerne og innbyggerne (max 12.0)
40.1
Kommunen gjennomførte i løpet av 1999 brukermøter for diskusjon
av kommunens tjenestetilbud
41.6
Kommunen har "ordførerbenk", "politikerdag" eller lignende hvor
ordfører eller andre sentrale politikere annonserer at de er tilgjengelige
for at folk skal kunne ta direkte og uanmeldt kontakt
41.7
Kommunen har innbyggernes spørretime i kommunestyret/"Åpen
post"
41.11
Kommunen har Internett og e-post forbindelse til politikerne
42.1
Kommunen gjennomførte i løpet av 1999, ett eller flere folkemøter
eller liknende i forbindelse med utarbeidelse av kommuneplanen eller
andre kommunale planer
42.2
Kommunen gjennomførte i løpet av 1999, ett eller flere folkemøter
eller liknende i forbindelse med andre typer av saker (altså ikke
plansaker)
42.4
Kommunen gjennomførte i løpet av 1999, en eller flere debatter om
aktuelle saker på Internett
43.1
Kommunen har innført barn og unges kommunestyre
43.2
Kommunen har innført barne- og/eller ungdomsråd
43.8
Kommunen har organ for innbyggerdeltakelse i budsjettprosessen
43.9
Kommunen har fast ressurs eller referansegruppe for diskusjon av
andre typer av saker, sammensatt av "menige" innbyggere
19.2/
Kommunen har opprettet lokale utvalg (enten kommune/bydelsutvalg
19.3
med hjemmel i kommunelovens §12, eller annen type lokalt utvalg
(lokalutvalg, bydelsutvalg, nærmiljøutvalg)
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1 Egendefinerte variabler.
2 Variabelens mulige score i indeksen er 1, men dersom tiltak ikke er innført i fullt omfang/på
alle tjenesteområder er det kun registrert en score på 0.5.
133
134
5
Committee structure and political
preferences: The case of Norwegian
local government1
Summary
Taking the perceived problem with strong sector-orientation in Norwegian local
governments as the point of departure, the first question examined in the article is
whether local politicians actually represent the service or sector they gain special
knowledge about through their work in the committees. The second question is
whether the sector-oriented system chosen by most local councils really allows
the committees to hold outlying preferences. The vast body of American rational
choice literature on committee power inspires the analysis, which is based on data
from a random sample of 119 out of 435 Norwegian municipalities. The answer to
the first question is clearly no. Councillors' preferences are more dependent on
party affiliation than committee assignment. The second question is a bit harder to
answer accurately. To some degree, committee members have outlying
preferences even in traditional sector-oriented systems. This is, however,
dependent on the kind of preferences analysed, and in any case the preferences are
not extremely outlying.
1
The Research Council of Norway's programme on 'Local Government Decisions and Central
Government Intervention' has funded this study. I would like to thank George Jones, Keith
Dowding and the members of the Comparative Democracy Group, Government Department, at the
London School of Economics and Political Science (LSE) for important input on the first version
of this article in the spring 1999. Furthermore, participants at the conference for the program on
'Local Government Decisions and Central Government Intervention' in Oslo, 1–2 November,
1999, gave valuable contributions to the development of the article. Thanks are also due to Terje P.
Hagen, Leif Helland, Dag Ingvar Jacobsen, Audun Offerdal and Rune S. Sørensen for inspiration
and very useful comments. Responsibility for the final content is, however, fully mine. The article
is submitted to European Journal of Political Research, and has also gained from beneficial advice
given by two anonymous referees there. EJPR will make their final decision on whether to publish
the article based on the revised version included in these doctaral thesis.
135
5.1
Introduction
Norwegian local governments play a pivotal role in the production of the country's
welfare services. Because of the vast growth in the services provided, especially
in the 1960s and 70s, the caseload in Nordic municipalities has steadily increased.
This has in turn required greater organisational specialisation, and local
governments have not been able to avoid growing demands for streamlining,
flexibility and tighter economic management in the public sphere (Nagel (ed.)
1991; Hatland, Kuhnle & Romøren 1994).
One of the intentions driving the comprehensive decentralisation of public welfare
functions to local governments was, and remains, to obtain cross-sectoral and
spatial co-ordination and prioritisation of policies and finances at a local level.
Nonetheless, in Norway, as in the rest of the Nordic countries, sector-divided
policy-making is considered to be a problem. The claim is that the traditional
sector-oriented committee structure encourages a rather narrow sector or service
perspective among politicians – at the expense of the overall picture and what is
considered to be to the advantage of the whole community (Fevolden 1982:
chapter 6–8; Stava 1993: 175–181; Albæk 1995: 245, 246; Bernt 1997: 180). That
is, policies put forward by the sector or service departments apparently override
the political will of the majority held by the local party/parties in the council.
Because local parties are the basis on which councillors are elected, local
democracy is – if this is true – in serious trouble.
What we are facing here is a classical organisational dilemma. On the one hand,
some kind of political or policy specialisation is required to be able to make
adequate policy decisions, especially when we take into consideration the
(increasing) complexity of issues which (local) politicians have to address. Since
politicians in the standing committees are better informed about the means
required to reach the desired ends within their special field, they can act as
advisors vis-à-vis other party members and the council. On the other hand, it is
claimed that such a specialisation of knowledge, found in the traditional sectororiented committee structures in Norwegian local governments, causes problems
because politicians primarily act as spokesmen for the services or sector they are
specialising in.
Taking this dilemma as the point of departure, the first question to be elucidated
in this article is whether local politicians really, and mainly, represent the service
or sector they gain special knowledge about through their work in the committees.
Councillors represent the party they are elected for – and parties presumably take
all potential voters, and therefore the whole of the municipality, into account. The
second question is whether the sector-oriented system, chosen by most Norwegian
local governments, really allows the committees to hold outlying preferences.
Here, the assumed mechanism of exchange implicit in the sectorisation hypothesis
will be challenged by competing rational choice theories focusing on the
informational aspects of specialisation. Also, the implications of the last wave of
local government reorganisation in the 1990s in all of the Scandinavian countries
– searching for more efficient committee structures (Hagen & Hovik 1991;
136
Ejersbo 1998; Montin 1998; Kleven et al. 2000; Vabo & Stigen 2000) – will be
analysed.
If political sectorisation is to represent a problem, there must be conflicting
interests between committee members and other councillors. Assuming that the
involved actors are rational and goal-oriented, this implies that their preferences
will diverge. Because allocation of resources is essential to all types of democratically elected assemblies (Wildavsky 1964; Fevolden 1982: 172–174; Hansen
1985; Rattsø 1991), councillors' spending preferences are utilised as one of the
dependent variables in the study. It could, however, be argued that deciding on the
budget is of secondary importance in Norwegian local councils today, because of
relatively extensive regulations and the way central government grants are
transferred (Baldersheim et al. 1997). In addition, important political decisions do
not necessarily have significant expenditure impact (Sharpe 1981: 4, 5). Therefore, an additional variable indicating local politicians' preference on how to
organise service delivery – that is, free choice of supplier, competition between
providers, and privatisation of a variety of welfare services – is analysed.
The analyses presented are a follow-up to the study which actually called attention
to the phenomenon of sectorisation in Norwegian local and county governments
over fifteen years ago. Fevolden (1982; 1985) showed that county council
representatives gave priority, in economic terms, to the policy area (or the sector)
for which 'their' committee were responsible. In accordance with this, later works
by Sørensen (1994; 1995) and Hagen & Sørensen (1995) reveal that committee
members are high demanders as they want to give priority to spending on the
policy area for which their committee is responsible. The revealed relationships
are, however, weak. Accordingly, Myrvold (1998) is doubtful about the relevance
of the local councils' committee structure for actual resource allocation when
analysing the cultural sector. The tests of the sectorisation hypothesis offered in
this article are based on a different kind of data than previous analyses. In
addition, an alternative theoretical framework for understanding the logic in the
sectorisation hypothesis, more or less taken for granted in the arguments
favouring de-specialisation, is put forward. And because there recently have been
severe changes in the committee structure in Norwegian local governments, it has
been possible to introduce institutional variables in the analyses as well.
The first part of the article presents the theoretical discussion on the two questions
posed, and a number of hypotheses are put forward. Thereafter, the data is briefly
commented upon. Subsequently, the empirical evidence is presented and the
article is concluded with a short summary and discussion on relevant implications.
137
5.2
Theory and hypotheses
5.2.1
Why should local politicians want to represent special
interests?
The sectorisation hypothesis is theoretically rooted in the distributive perspective,
which is the prevailing approach to committee power in the international
literature, and especially in the numerous studies of the American Congress
(Collie 1988: 428; Shepsle & Weingast 1995; Strøm 1998). In this theoretical
perspective, the electoral connection is based on the assumption that legislators
are re-election oriented, and that representatives attempt to maximise district
benefits through their work in the committees (Weingast & Marshall 1988; Baron
& Ferejohn 1989; Weingast, Shepsle & Johnsen 1994).
Applying this on Norwegian local governments, the first question to assess is
whether the presupposed re-election mechanism exists. Here, the turn over is high
and only 2/3 of the councillors are re-elected from one election period to the next.
The problem of recruiting people to stand on party lists is also significant. This
may indicate that the critical incentive for local politicians in Norway is not reelection (Aars & Offerdal 1998). At the same time, we know that the elite – that
is, members of the executive council – personally want to be re-elected (Hagen
1998). Furthermore, although all politicians do not personally want to prolong
their political carrier more than 'necessary', the incentive for the politicians'
attitude towards the electorate may be re-election of the party.
Indeed, the second and vital question to consider is on representation. In the
American context there is, as a rule, a strong tie between Congress members and
the geographical area that demarcates their constituency. This is not true for
councillors in Norwegian local governments. The question is whether sector
interests, pleasing external and internal special interests, can be regarded as an
equivalent to the district connection. Or, whether party is the strongest basis for
representation in Norwegian local councils.
Why representing special interest?
Although Norwegian councillors to some degree hold that they are representing a
specific geographical area (Larsen & Offerdal 1990: 67, 68; 1994: 9; Aars 1998:
259–264), this kind of district representation may hardly lead to sector-oriented
preferences among councillors. Normally, the issues handled by the sector
committee have consequences for the whole municipality, and seldom for a
limited geographical area only. A possible way for politicians to connect their
work in the committees and their relationship with the voters is, however, through
co-operation with specific pressure groups. Such pressure groups – representing
either the employees and their unions or external interest groups – have generally
no incentives not to lobby for projects, programmes or decisions that benefit their
special interests, when the costs are spread through generalised taxation.
There is no well-developed corporate system for representation at the local level.
However, one can find pressure groups arguing the cause of, for instance: Pupils,
138
disabled people, elderly people and land owners (Torsteinsen 1992; Hovik 1993).
We know that interest groups target their lobbying activities at politicians who are
members of relevant policy committees (Sørensen 1998). If the special interests of
employees correspond to those of external pressure groups, alliances may evolve
between them (Wildavsky 1964: 65–74; Cowart, Hansen & Brofoss 1975).
Regarding education policy, for example, both teachers and parents may have a
common interest in maintaining a decentralised, and expensive, school structure –
which again may result in severe pressure upon local politicians (Sørensen 1994).
Such a non-party based connection between councillors and the electorate may
actually be encouraged by the electoral system at the local level. The council in
Norwegian municipalities is elected according to a system of proportional
representation.2 Although voters principally vote for candidate lists, they are
allowed influence on the election of individual candidates as well. The voter may
either, positively, give single candidates an extra vote, or negatively, cross a
candidate's name off the list. This is partly counterbalanced by the parties'
opportunity to express their preferences in favour of single candidates by listing
selected candidates twice. We also know, empirically, that local politicians'
personal characteristics are of significant importance for the voters (Skare 1996).
Thus, the system represents an incentive for the councillor to seek a seat in a
committee in which she will be able to do a relevant job for her supporters – and
to make her personal victories visible for the electorate.
The most established argument in the Norwegian debate on committee power is,
however, based on the assumption that employees use their position to put
forward their special interests. First, exchange of information with the officers of
administration incites committee members to concentrate on the significance of
the service area they are responsible for. Implicit in this argument is the widely
accepted assumption, introduced by Niskanen (1971), that administrative officers
have strong incentives to behave as high demanders (Migué & Bélanger 1974;
Dunleavy 1991; Wintrobe 1997). Second, the assumption is that the members of a
committee become 'of the same mind'. In both instances, the result is that
committee assignment results in advocacy for the policy area the committee
members are dealing most with (Sørensen 1995: 124, 125; Rommetvedt 1998:
63).
Another argument put forward when discussing political sector-orientation in
Norwegian local governments is that committee members may have a genuine
self-interest in the policy area their committee is administering (Sørensen 1994;
1995; Falch & Rattsø 1996). In particular, the over-representation of publicly
2
The mayor is elected by the council (i.e. by the controlling party group or coalition), but is not
delegated any decision-making power of her own. The council appoints, also on a representational
basis, the executive council, normally with less than ¼ of the members in the council (minimum 5
members) (Bukve 1996). Although the executive council has never had any distinctively executive
power, it has traditionally had a significant co-ordinating function, combining responsibility for
overall finance, policy and property matters. However, after the new Local Government Act was
passed, it is entirely up to the council to decide what kind of additional responsibilities the
executive council should have. It may be delegated power or be purely an advisory body, it may be
made responsible only for the statutory economic issues or for additional issues too (for example,
physical planning and/or environmental issues).
139
employed teachers in Norwegian local councils is held to favour the education
policy in financial terms. In this study, however, teachers are areapproximately
just as over-represented on the other committees as they are on education
committees.3 Thus, it cannot be the over-representation in itself that leads to this
asserted miss-allocation.
How committee members' preferences are constituted or influenced is not the
subject of this study. Preferences are perceived as exogenous and given, and
institutions are assumed only to regulate the committee members' opportunities to
realise their wishes. Regardless of how the councillors' preferences are formed,
however, the sectorisation hypothesis suggests that promoting the good of specific
policy areas, sectors or services is the committee members' dominant interest.
Therefore, the first hypothesis to be tested is:
H1 The relationship between committee assignment and preferences is stronger
than between party affiliation and preferences.
Shouldn't the party-connection be strong?
The connection between the councillors in Norwegian local governments and their
constituency goes, primarily, through their party (Larsen & Offerdal 1990;
Gitlesen & Rommetvedt 1994; Larsen & Offerdal 1994; Skare 1996). Although
political parties are not regarded as irrelevant in the American system (Cox &
McCubbins 1993; Shepsle & Weingast 1995:17–21), they probably act as more
powerful co-ordinating institutions in electoral systems based on proportional
representation. Thus, the parties may be more central for Norwegian local
governments, as well as for most West-European parliamentary system at the
national level (Damgaard 1995; Longley & Davidson 1998).
Little research has been done on this subject so far at the local level in Norway,
but in a study from 1989, most councillors report that they represent their party,
first and foremost.4 Analysing changes, it seems like the identification with the
party is increasing, while the degree to which councillors find themselves
representing a specific geographical area is decreasing (Larsen & Offerdal 1990:
67, 68; 1994: 89). Although politicians' personal characteristics are important at
the local level, a study of local parties (in one of the 19 Norwegian counties)
shows that party organisation and the party group represented in the local council
are closely linked. The party group rarely supports policy decisions that conflict
with party policy (Offerdal & Ringkjøb 1997: 24).
3
On average, 21 per cent of the committee members in the survey are teachers or researchers. In
education committees, the proportion of teachers is 23 per cent. In the social services committee
the proportion is however 20 per cent, in the culture committee 22 per cent and in the building and
construction committee 16 per cent.
4
This finding is, however, in accordance with data collected (by myself) from a limited sample of
15 Norwegian local councils in 1996. When the politicians where asked who's interests they
considered when making decisions, 71% answered that the party was quite or very much of
importance. In comparison, 37% of the politicians answered that interest groups influenced their
decisions significantly, while 30% held employees and their unions to be of importance. (Source:
Own data collected through a questionnaire to all councillors in the actual local governments).
140
Thus, a hypothesis claiming that sectorisation is hard because of the
representatives' strong tie to the party they are elected from should be tested:
H2 The relationship between committee assignment and preferences is weaker
than between party affiliation and preferences.
5.2.2
Why should the council allow a system with outlying
committees?
The point of departure for this discussion is that institutional arrangements are
within council control. The question is why the council should want a committee
system which allows committee proposals to go unchallenged though the plenary
assembly, and thereby risk that final decisions are in conflict with the majority in
the assembly. One rational reason, to be elaborated further below (and the
dominant reason in the American literature), is the distributional perspective and
the mechanism of exchange. The competing rational-choice perspective
concerning committee arrangements is, however, that of information as the
rationale behind specialisation.
The mechanism of exchange and the sectorisation hypothesis
In the distributional perspective, the assumption is that the mechanism fuelling the
motivation of committee members is based solely on the possibility to gain
political reward. In turn, through their work in the committees, committee
members often spend much time and energy gathering information and
specialising within a political field. The mechanism at work is exchange, or
logrolling: A committee member gives in areas which are not important to her in
relation to her voters, in return for getting in areas which are important (Shepsle
1986; Shepsle & Weingast 1987; Collie 1988: 429; Weingast & Marshall 1988;
Baron & Ferejohn 1989; Baron 1991; Weingast, Shepsle & Johnsen 1994). This
implies that the goals or preferences induced on committee members by the
electoral connection are to pursue interests of intense, high-demanding pressure
groups (Gilligan and Krehbiel 1989; 1990; 1994; Krehbiel 1991: 30–48; Shepsle
& Weingast 1995: 10–17).5 In our setting, the hypothesis to be empirically tested
is:
H3 Committee members are preference outliers.
To work, the system of exchange must be facilitated by the institutional system in
operation. First of all, self-selection is a premise for the mechanism of exchange.
Because the intensity of the elected representative's preferences vary, it is
assumed that they are seeking committee posts that appear to them to promise
greatest interest for and impact on the issues they are particularly interested in
(Collie 1988: 429; Krehbiel 1991: 43). In the Norwegian local government
system, the principle of self-selection seems to be dominant, as 81 per cent of the
councillors included in this study answer that they have a seat in the committee of
5
The additional claim here is that the committee members' preferences are homogenous.
Analysing the degree of homogeneity does not add much to the discussion, however. To simplify
the presentation only the outlier-hypotheses are followed up in this article therefore.
141
their first choice. Thus, this is a fact which initially favours the sectorisation
hypothesis.
Secondly, the sectorisation problem would be non-existent if the committees were
not specialised to fit the special interests of various pressure groups. Niskanen
(1971: 195ff), for example, holds that the community of interests existing between
politicians and service departments would probably backslide if the bureaucratic
unit's monopoly-like situation was prevented, that is, if the parallel organisation
mode was side-stepped. Helland (2000a: 8) put forward an analogous argument
when stating that sector-oriented policy-making in the Norwegian national system
is dependent on highly specialised committees – preferably with corresponding
areas of expertise as the relevant governmental bureau and organised interests.
The degree of specialisation is exactly the issue addressed by Norwegian local
governments' recent institutional changes. By de-specialising and weakening the
traditional sector-oriented committee system, many local councils aim at reducing
both the councillors' and the pressure groups' possibility to pursue special
interests. Also, the councillors' incentive for wanting to sit on a committee is
thereby diminished. The distinguishing features of committee models can be
characterised by comparing their strength along the following three indicators (all
versions of Norwegian committee systems at the local level allow the council to
counter proposals put forward by the committees by tabling amendments ('open
rules')):6
•
The level of delegation, that is, whether standing committees have decisionmaking authority or not. Without decision-making power, the committees will
have a purely advisory function. When their role is advisory, committees are
not made directly responsible for any specific policy areas or any of the
provided services. Thus, the committees are relatively restricted, in the sense
that they are not able to influence the agenda in the same way as committees
with decision-making power may be.
Having decision-making power represents a procedural right furnishing the
committees with potential power. However, what has changed most in Norwegian
local government is the flow of information – giving the committee members
substantial or relatively constrained specialised knowledge and direct or indirect
access to this source of knowledge. Hence, the two informational characteristics
distinguishing the models are:
•
The degree of specialisation. In accordance with the elementary insight from
organisation theory – that institutions generate attention (Gulick 1937;
Hammond 1990) – politicians' attention becomes less specialised when they
6
The line of approach adopted here is inspired by the comparison of the committee arrangements
at the national level in 13 West European countries, undertaken by Helland (2000b). In the
rationale underlying the choice of the selected indicators, certain points have been culled from
Mattson and Strøm's (1995) comparative study of committee arrangements in Western countries,
as well as from Powell and Whitten's (1993) comparative study of the effect of economy on
people's voting behaviour in 19 industrialised democracies.
142
•
are made responsible for co-ordinating an increased number of issues. When
the division of business among the standing committees is based on the sectororiented system, referring to specific services, it is therefore specialised.
Traditionally a standing committee for education, one for social services and
health care, one for cultural issues and one for construction services and
occasionally one for environmental issues and/or local development issues has
been set up. When the division of business is function-based, on the other
hand, the committees are to be looked upon as de-specialised. An example of
a function-based committee structure is when the responsibility for education,
day-care for children, social security, health services and care for the elderly
and disabled is the joint responsibility of one large committee, and all
development issues (planning, cultural and environmental issues) the
responsibility of another. By de-specialising the committees, the committee
members' knowledge of the policy areas in question obviously becomes less
comprehensive than by specialising, because many more issues demand their
attention.
The existence of a parallel organisation of the political and administrative
bodies, i.e. whether or not the standing committees are specialised to fit the
service departments. In the traditional sector-oriented models, committees
specialised according to a service division has been paralleled through the
direct coupling to relevant administrative departments. In such a system, the
standing committees gain an informational advantage because they are
directly coupled, and have to relate only to one administrative agency. Decoupling means that the political and administrative bodies are specialised
according to different principles.
In the analyses, an index measuring the strength of the committees is constructed
by combining these three indicators. Further details are given in Appendix 1. To
give an example of the scaling in the index, the traditional sector-oriented (main)
committee model are perceived as strong and score 3 on the scale from 0 – 3.
Table 5.1 presents the frequencies for the different committee models in the
sample of local councils dealt with in the study. The included statistics describing
the distribution for all Norwegian municipalities confirms that the respondents are
fairly representative.
143
Table 5.1 Degree of strength in the committee structures in Norwegian local
councils – the distribution of the sample of municipalities (119), and
the respondents, compared to the distribution for all municipalities
(435), 1998. Per cent (N)
The sample of municipalities
Weak < -------------------------- > Strong
0
1
2
3
6.7
21.0
5.9
66.4
(8)
(25)
(7)
(79)
Total
100.0
(119)
The respondents
7.2
(193)
18.9
(511)
6.3
(171)
67.6
(1,823)
100.0
(2,698)
All Norwegian municipalities
5.7
(25)
18.6
(81)
7.1
(31)
68.5
(298)
99.9
(435)
As shown in Table 5.1, 32 per cent of the municipalities included in the study had
weakened the committees per 1998, while the majority (68 per cent) still had a
strong and sector-oriented system. Taking this variation in committee structure as
the point of departure, the assumption implicit in the sectorisation hypothesis to
be empirically tested is that:
H4 In strong committees, the members have more outlying preference than in
weaker committees.
The informational perspective and information as the rationale for
specialisation
Based on received wisdom in the public administration literature, Gilligan &
Krehbiel point out that it is the need for information that originally lies behind the
choice of committees as organisational specialisation. In distributive theories, no
account is taken of the uncertainty facing politicians, especially in the relation
between decisions and output, or realised policies. The models presuppose
complete, certain, and reliable information.7 In the informational perspective,
however, uncertainty is precisely the rationale behind specialisation in committees
(Gilligan & Krehbiel 1989; 1990; Krehbiel 1990; 1991: 68–73, 91, 92, 110).
The reasoning behind the informational theories is that the assembly's – or, the
local council's – preferences are aimed at producing political results. These are
produced by the political decision plus exogenous factors (P = V + ε). Exogenous
factors could be, for example, knowledge of the actual chance of having a
decision implemented, or that the needs for a service may be satisfied in other,
more efficient ways than have been adopted, or that there actually exists some
degree of slack in the system which is not taken into account when decisions are
made. The adequate policy – that is, the right means to desired ends – is unknown
unless councillors devote resources or effort to specialise. Therefore the assembly
7
The term 'complete information' means that the actors are aware of each other's preferences,
'certain information' means that a party knows its position at any given time in the decisionmaking process and 'reliable information' means that a party is acquainted with the consequences
of decisions that have been made (Hovi & Rasch 1993: 45).
144
wants to reduce the level of uncertainty about exogenous factors (making ε = 0),
by a specialised committee system that engenders political expertise (Gilligan &
Krehbiel 1990: 536–538; Krehbiel 1991: 66–68).
Gilligan & Krehbiel stress that if committee members are preference outliers, and
this fact is known, plenary members will know that they have an incentive to
downplay, for example, the fiscal consequences of taking certain decisions
(Krehbiel and Shepsle & Weingast 1987; Gilligan & Krehbiel 1990; Krehbiel
1991: 81–101). Consequently, the plenary will not be able to trust the information
they obtain, which therefore will be of little value to them.8 According to the
principle of the informative outlier, however, committees consisting of many
members with outlying preferences could be informative given that the members
have the opportunity to become specialised at lower costs than a moderate
committee. What outliers save in outlays to acquaint themselves with a policy
area counterbalances the loss of information due to the extremity of the
committee's preferences (Gilligan and Krehbiel 1990: 551−555; Krehbiel 1991:
88). In situations such as this, in order to give representatives the incentive to
work on a case, the assembly may choose to award the committees through
distributional benefits.
According to the theoretically (and mathematically) derived premises for the
information theories, learning potential is, however, greatest when preferences in
the committees deviate only to a limited extent from preferences in the plenary.
The basic claim is that the assembly can and will avoid institutional arrangements
that are informatively inefficient. In our setting the assumption to be empirically
tested is that:
H5 Committee members are not extreme preference outliers.
Thus, the incentive for Norwegian local councils to maintain a strong and
specialised committee structure is to obtain relevant and sufficient knowledge.
Because it is likely that the assembly will strive to make their decision-making
informatively efficient, councils with such a strong committee model will
probably be especially aware of the outlier challenge. Although the degree of
self-selection to the committees is high, it is therefore likely that the council has
made an effort to avoid members with extremely outlying preferences in the
committees. Following these lines of thought, the hypothesis to be tested is:
H6 In strong committees, members have less outlying preference than in weaker
committees.
8
As far as the question of tolerating preference deviation is concerned, Krehbiel (1991) bases his
argument on a Bayesian equilibrium for updating games in a situation of non-complete
information. The central point here is that the committees will be informative if the preference
deviation is moderate. But at some (mathematically) given point, the deviation will be so great that
the assembly will lose confidence in the committee's recommendations, and will be obliged to
disregard them. For the assembly, the informational value of the committee's efforts will be zero in
a comparable situation, but will increase as the preference deviation lessens.
145
5.3
The data
The data utilised in the analyses are primarily from 1998, collected through a
questionnaire to all municipal council representatives in a sample9 of 119 of the
435 Norwegian municipalities (27 per cent). The number of respondents is 2,698,
which make up 64 per cent of the actual number of councillors in the selected
councils. Additional data was obtained from the Ministry of Local Government's
Organisational Database (Vabo & Stigen 2000), the Norwegian Social Science
Data Services (NSD) and Kommunenøkkelen (1997–98, 1998–99).
Of the municipalities represented in the study, all the local governments that had
changed their organisational model by 1998 did so in 1996 or earlier. Six of the
119 local councils had, however, changed the committee model twice during the
1990s, five in 1995 and one in 1997. Thus, all the local councils analysed, except
one, have at least two years of experience with their new committee structure.
Actually, over half of the local governments (55 per cent) under investigation
changed their committee model in 1995 or 1996, and 75 per cent of local
governments have therefore at least three years' experience with their new model.
Although it takes time to implement extensive changes (as a new committee
structure definitively represents), the consequences of organisational change
should nonetheless have had a fair chance to materialise in the municipalities
under investigation.
The analyses are based on information from elected councillors who also sit on
committees. The voters do not directly elect all the committee members in
Norwegian local councils, the parties choose some. However, from the mid-1980s
and on, there has been a strong tendency in the direction of what is called 'direct
representation' in Norwegian local councils. That is, all positions in the
committees are held by directly elected councillors (Stava 1993). In 2000, an
average of 72 per cent of committee members are councillors at the same time
(Vabo & Stigen 2000: 41). Nevertheless, the bias caused by the exclusion of party
appointed committee members should be taken into account when interpreting the
results. Since these members are directly appointed for service only on a
committee, without simultaneously holding a seat on the council, they cannot be
held responsible for the total budget or the sum of policy carried out. The
committee members not included in the data may, consequently, have narrower
sectional interests than those holding such an additional position (Fevolden 1982:
182). This is only true, however, if the elected committee members are more
strongly connected to their party group than the appointed representatives are.
Discussing the method for testing hypotheses about outlying high demanding
preferences, Krehbiel (1990: 150, 151) points out that this is a question of central
tendencies as means and medians. Because the outlier principle is built on the
logic of the median voter theorem, the best measure for testing the principle is the
median (Helland 2000a: 25, 26; Londregan & Snyder 1995:141). Empirical tests
based on the median are less developed and provide more uncertain results then
9
Randomly drawn, but municipalities with a population in excess of 10,000 are over-represented.
146
the mean test. As will be the case in the analyses presented here therefore, the
latter is often used in practice (Krehbiel 1991; Rasch 1997; Helland 2000a).
5.4
Empirical evidence
5.4.1
The two kinds of preferences to be analysed
As stated in the introduction, two alternative variables will indicate local
politicians' preferences in the analyses. These are accounted for in Table 5.2 and
Table 5.3 below.
Table 5.2 Councillors' spending preferences, descriptive statistics
Per cent wanting to spend:
Considerably less
(1)
A bit
less
(2)
As
1998
(3)
A bit Considermore ably more
(4)
(5)
Total
Education
0.8
6.4
29.2
48.4
15.3
Care for elderly
and disabled
0.4
4.0
37.0
47.5
Culture
5.6
19.9
48.3
Construction
2.8
20.0
56.7
(N)
Mean
Std.
Dev.
100.1
(2,654)
3.71
.83
11.0
99.9
(2,646)
3.65
.74
22.6
3.5
99.9
(2,633)
2.99
.89
17.4
3.1
100.0
(2,649)
2.98
.78
As can be seen, the majority of councillors want to spend more on education and
especially on care services for the elderly and disabled. For culture and
construction services, the mean is lower and the willingness to reduce next year's
budget notably higher.
147
Table 5.3 Councillors' preferences on how to organise the service production,
descriptive statistics
Per cent
Per cent
not
preferring
preferring
Total
(N)
Mean
Std.
Dev.
Organising education
Free choice of school
Public – private competition
71.9
90.7
28.1
9.3
100.0 (2,644)
100.0 (2,644)
0.28
0.09
.45
.29
Funding private schools
79.3
20.7
100.0 (2,640)
0.21
.41
Public – private competition on care in
nursing homes/institutions
Public – private competition on care at home
45.2
68.2
54.8
31.8
100.0 (2,644)
100.0 (2,636)
0.54
0.31
.50
.47
69.7
30.3
100.0 (2,614)
0.30
.46
Funding private nursing homes/institutions
57.5
42.5
100.0 (2,642)
0.43
.49
Funding private care at home
54.1
45.9
100.0 (2,625)
0.45
.50
Organising care services for elderly/disabled
Free choice of nursing home/institution
In Norway, the question of whether to allow competitive private schools is
decided by national government. Whether to offer free choice of services and how
to organise care services for elderly and disabled people are, however, very much
left for local governments to decide. Interestingly, among local councillors, the
'modern' organisational forms investigated seem to be much more accepted for
care services, than for organising education services.
5.4.2
The empirical model
The empirical models utilised are based on earlier studies of politicians'
preferences and spending behaviour in Norwegian local councils (Hagen 1995a;
Hagen & Sørensen 1995; Sørensen 1995; Myrvold 1998). The equation, trying to
explain politicians' preference (P), is as follows:
P = a 0 + b1−7 PA + b8 CS + b9 (CS * CAs ) + b10 CAs + b11 ln ( I ) + b12 ln (D(1, 2 ) ) + b13 ∆D(1, 2 )
+ b14 ln (D( 3) ) + b15 ∆D3 + b16 ln (R ) + b17 ∆R + b18 ln (SPs ) + b19 G + b20 ln ( A)
The operational variables – that is, the variables of main theoretical interest in the
model – are party affiliation, committee structure and committee assignment.
With reference to the question of whether committee assignment or the
councillors' party loyalty is the strongest determinant for the committee members'
preferences, a rather detailed indicator for party affiliation (PA) is included in the
model. All the seven parties included (as dummy variables) are compared to the
Labour Party (DNA), because this was the largest party at the local level in the
relevant election period (from 1995 to 1999). Thereafter, the variable describing
148
committee strength (CS)10 accounted for above is included in the equation, as well
as councillors' committee assignment in relevant committees (CAs) and the
interaction between the two variables (CS*CAs).
In addition to these operational variables, control variables assumed to be of main
importance for the kinds of preferences under investigation are introduced in the
model. Firstly, large municipalities, measured by the number of inhabitants (I),
encourage larger-scale service production and may result in higher efficiency.
Larger municipalities may therefore need to spend less money on specific service
areas than the smaller ones (Boyne 1995; Kalseth & Rattsø 1998; Myrvold 1998).
Secondly, because of the complexity and never-ending need for change in sizeable
organisations, organisational renewal may also be encouraged in large
municipalities (Mintzberg 1979; Røvik 1998).
Secondly, variables expressing demands or pressure on service delivery and fiscal
stress (D1,2 – D3 and R) – and changes in these parameters (∆D1,2 – D3 and ∆R) –
are included in the model. The idea is that the higher the demand and the wider
economic leeway the local government faces, the more councillors will want to
spend on the services under investigation. Accordingly, the more pressure and the
stronger fiscal stress, the keener the local politicians will be to reorganise the
service provision in ways that, hopefully, promote efficiency. In accordance with
Hagen (1995b: 211), demographic factors are described with the help of the age
groups assumed to have a significant impact on the level of demand, that is: D1 =
0 – 6 years, D2 = 7 – 15 years, D3 = 80 years or older. Because D1 and D2 are
strongly correlated, these are merged in the model. Fiscal stress is indicated by
fluctuations in the local governments' revenues (R), measured as 'free income'. In
addition, actual spending on the relevant services (SPs) is included, as high
spending in a service area may reduce the councillors' willingness to spend more
money on the service.
Thirdly, two personal characteristics which may influence politicians' behaviour
are introduced. Gender (G) is included because women are often held to be more
in favour of public services in general, and especially more in favour of services
for children, disabled and elderly than men. This may be because women better
than men understand and/or identify with the needs of these groups, or because
these services relieve women of some of their traditional family duties. Age (A)
may also influence councillor preferences on the issues under investigation. For
young politicians, kindergartens and schools may have high priority. Accordingly,
10
Committee assignment is a dummy variable (0 = not member, 1 = member). To simplify the
interpretation of the interaction between the committee-index variable and the committeeassignment variable, the committee index is re-coded to make the traditional strong and sectororiented (main) committee model = 0 (varying between -3 and 0). The committee assignment
coefficients then indicate the effect of being a member in the committee, in local councils with a
strong and sector-oriented (main) committee model. Pp = a0 + b1CS + b2CA + b3 (CS*CA) = a0 +
CS (b1 + b3CA) + b2CA (where Pp = Spending Preferences, a0 = Constant, CS = Committee
Structure and CA = Committee Assignment). Referring to Table 5.4 and spending preferences on
education, for example, in local councils with a strong committee structure (CS = 0) this implies
(using the standardised coefficients in Table 5.4) Ps = b2 for a member, and Ps = 0 for a nonmember. Thus, the difference is b2 = 0.19, which is the coefficient calculated for committee
assignment.
149
the older you get, the more likely you may be to prefer spending on care for senior
citizens. Older people may also be more sceptical towards modern organisational
solutions, such as competition and privatisation.
With a few exceptions only, the same basic model is used to analyse both
spending preferences (Table 5.4) and politicians' preferences on how to organise
service production (Table 5.6). The interaction between committee assignment
and committee model is not, however, included in the logistic regression utilised
when analysing the question of free choice of service providers, competition and
privatisation (Table 5.6), because the estimates would be very hard to interpret.
For the same reason, none of the control variables are logged in this analysis.
Furthermore, in these latter analyses centrality and councillors' occupational
background are added as control variables. Centrality is included because the kind
of organisational solutions under investigation per definition are dependent on
proximity to a sufficiently large market (Boyne 1995: 214). Occupational
background is included because councillors working in the public sector may
consider alternative ways to organise service provision as a threat to their place of
work, and therefore be less enthusiastic about the listed alternatives than
politicians with other occupational backgrounds. Descriptive statistics for all
independent variables are listed in Appendix 2.
5.4.3
Analysing spending preferences
The first thing to notice in Table 5.4, presented on next page, is that party
affiliation is significantly related to the councillors' spending preferences.
Education and culture seem to be the most politicised services in the council.
Most of the parties to the right of the Labour Party (the basis category) – the
Centre Party, the Christian Peoples' Party, the Conservative Party and the Progress
Party – want to spend less money on these services than the Labour Party. The
Socialist Left parties, on the other hand, generally want to spend more money than
the Labour Party. In addition, it should be noticed that members of the Progress
Party have the strongest preferences and clearest spending profile. Considering
the party's programme, it is not at all surprising that these councillors want more
money spent on care for the elderly and disabled and less on culture.
Moreover, comparing the relative effect of party commitment with committee
assignment, the former is in most cases stronger than the latter. Taking cultural
services as an example, where the relative effect of committee assignment is
strongest, the standardised effect (in local governments with a strong committee
structure) is 0.19. In comparison, the difference is 0.39 between members of the
Socialist Left parties – who are most in favour of spending more money on culture
and the Progress Party – who are least interested in using money for this purpose.
The pattern is the same for education and care services for the elderly and
disabled. For building and construction services, on the other hand, party
affiliation seems to be relatively insignificant, making committee assignment
rather important. For all other services, H2 suggesting that the relationship
between committee assignment and preferences are weaker than between party
affiliation and preferences, gain support.
150
Table 5.4 Councillors' spending preferences on selected services. Dependent
variable: Preference for the listed services (scale 1–5, the higher the
value, the stronger the preference). Linear regression, Ordinary Least
Square estimates, standardised coefficients
Education Elderly and Culture
disabled
Building and
construction
Party affiliation 1
Socialist Left parties (RV, SV)
0.07**
0.03
0.08**
0.01
-0.06**
-0.06*
Centre Party (Sp)
-0.07**
-0.06**
Liberal Party (V)
-0.02
-0.03
Christian Party (Krf)
-0.05*
-0.01
-0.10**
-0.03
Conservative Party (H)
-0.06**
-0.01
-0.07**
-0.01
0.00
Progress Party (Frp)
0.03
-0.05*
0.02
0.17**
-0.31**
0.16**
0.01
-0.03
Committee structure and assignment
Committee strength (-3 – 0)
0.02
0.04
-0.05*
0.05*
Interaction (Committee strength x Member)
0.03
0.03
0.06*
0.01
Member of responsible committee
0.11**
0.10**
0.19**
0.13**
Inhabitants, (ln)
Share of population 0–15 years (ln)
0.22**
0.07**
0.14**
0.05
0.03
-0.01
-0.06
-0.11**
Growth in share of population 0–15 years
0.06**
0.05*
-0.01
0.06**
Other parties
2
-0.01
Structural characteristics
Share of population 80+ years (ln)
-0.03
0.11**
-0.04
-0.11**
Growth in share of population 80+ years
Revenues per inhabitant (ln)
-0.02
0.01
0.05*
0.01
-0.04*
0.00
-0.04
0.11**
0.04**
0.02
Growth in revenues per inhabitant
Gross spending on service per inhabitant (ln)
0.05**
-0.05
-0.01
-0.06
-0.07**
-0.12**
0.00
0.10**
0.02
0.10**
0.01
0.06**
0.12
0.08
0.16
0.04
15.73**
10.08**
21.26**
5.61**
2,197
2,196
2,186
2,202
Personal characteristics
Gender (0=male,1=female)
Age (ln)
0.09**
-0.11**
Adj. R-square
F-Statistics
N
* Significant at 0.05 level, ** Significant at 0.01 level
1 The Labour Party is the basis category, which the listed parties are to be compared with.
2 The category 'Other parties' includes alternative lists, established on the basis of single issues, boundary
disputes and the like.
At the same time, the relationships between committee assignment and spending
preferences are significant for all services, and not only for culture services. The
hypothesis stating that committee members are preference outliers (H3) is thereby
clearly supported. As discussed above, however, the demand that committees
151
shall be 'micro plenaries' to be informative is sometimes too rigid when the matter
at hand demands specialised knowledge, so that the cost of familiarising oneself
with the particularities of the issues dealt with by the committee is great for
'outsiders'. In accordance with the principle of the informative outlier, some
discrepancy between the preferences of committee members and the plenary
should be tolerated here, where all the issues at stake demand relatively
specialised knowledge to be handled in an informed way. The question is,
therefor, whether the effect of committee assignment is substantial – that is,
whether the preferences are extremely outlying or not. It is hard to judge whether
0.19, which is the standardised effect (on the scale from 0 to 1) of membership in
the culture committee, is considerable or slight. One way of answering this
question is to compare the effect of committee assignment with the effect of the
other variables included in the model.
Addressing the variables measuring pressure on service production, high demand
for education and care services for the elderly and disabled (measured by the share
of relevant users of the population) generally results in higher spending
preferences – and lower preferences for culture and building and construction
services. Except for preferences on building and construction services, these
effects are smaller than the effect of committee assignment. On the other hand, the
analysis does not confirm the assumed advantage of scale for large municipalities.
The larger the municipalities, the higher the politicians' willingness to spend more
money. This is especially valid for education and care services, where the effect of
size is also larger than the effect of committee assignment. If significant,
economic leeway (high revenues per inhabitant) and relatively little money
already spent on the service tends to boost politicians' willingness to prioritise the
relevant service. Again, these effects are only at the same scale as the effect of
committee assignment when it comes to spending on building and construction.
The variables controlling personal characteristics also seem to have the kind of
impact on politicians' preferences as assumed. Generally speaking, women want
to spend more on education and culture than men do. The older the councillor, the
less s/he would like to spend on education, and the more on services for the
elderly and disabled. These latter effects are actually as strong as the effect of
committee assignment.
Summing up, the effect of committee assignment is obviously not exceptional.
The effect is significant, but can hardly be looked upon as extreme. Preferences
held by the committees must be considered as outlying, but probably not as
extremely outlying. Alas, both H3 and H5 gain support and the result here is
inconclusive.
As regards the impact of chosen committee model, the picture may be clarified by
evaluating the differences in preferences dependent on membership (or not), in the
weakest and the strongest committees. The calculated effects are reported in Table
5.5.
152
Table 5.5 Calculated spending preferences (scale 1–5, the higher the value, the
stronger the preferences) for councillors1, dependent on membership
(or not) in the weakest and strongest committees
Weak committee model
Spending on:
Strong committee model
Members
Non-members
Members
Non-members
Education
3.62
3.61
3.90
3.67
Elderly and disabled
3.54
3.51
3.78
3.60
Culture
3.30
3.17
3.63
3.02
Building and construction
3.07
2.89
3.34
3.01
1 The spending preference is calculated for women, members of the Conservative Party (H)
compared to members of the Labour party (DNA, which is the basis category in Table 5.4) and
when all other variables take the mean value.
As can be seen, for spending on culture, there is an independent effect from the
committee model – the stronger the committee system; the more important is
membership in the committee for the councillors' actual spending preferences. On
the scale from 1 – 5, the difference between members and non-members of the
committee dealing with culture is 0.13 in weak committee models, while it is 0.61
in strong sector-oriented models. The difference here, 0.48, is indeed substantial,
and the finding supports H4 suggesting that committee members have more
outlying preferences in strong than in weak committees.
For all other policy areas, the effect of committee structure is insignificant,
according to Table 5.4. As can be seen in Table 5.5, the differences in preferences
between members and non-members in weak and strong committees are not great
– varying between 0.15 and 0.22. The deviating result for spending on culture
may be explained by the fact that all the other policy areas analysed represent
basic welfare services where the politicians probably have nothing to gain from
not contributing. Reduction in cultural services are, however, not as visible and
will probably not, at least not over a short period of time, have the same negative
and direct effects as reduction in, for example, the education budget. Furthermore,
it seems like the specialised structure attracts real enthusiasts, as this is the only
case where the preferences held by non-members in local governments with a
strong committee system are lower than non-members' preferences in weak
committee systems. This may be due to the fact that committees responsible for
culture are the most specialised of the four, even in a strong committee structure,
with a small budget and very limited area of responsibility. This further supports
H4.
In addition, reading Table 5.5 more carefully, also the general tendency supports
H4. Although not significant, the difference in preferences between members and
non-members are generally larger when the committee model is strong, than when
it is weak. This indicates that the degree of self-selection do not differ
significantly dependent on committee model.
To sum up, the analyses leave a clear picture of councillors strongly connected to
their party – and definitively more so than to the committees (H2 is supported).
Analysing the degree of outlying preferences, however, the picture is somewhat
153
blurred. The committee members are definitively preference outliers, but their
preference can not be looked upon as extremely outlying (both H3 and the
competing H5 are supported). The exchange perspective is however supported by
the fact that the members of the most specialised committees, which presumably
should be most attractive for preference outliers to get a seat in, are the ones
having the most extreme outlying preferences (H4 gain support). However, this
picture is distorted by the fact that culture is the only of the four services analysed
where the effect of committee structure is significant. What is clear, is that the
competing hypothesis, stating that the council may try to avoid reference outliers
in strong committees to secure their informational value (H6), gains no support.
5.4.4
Analysing preferences on how to organise the service
provision
As can be read in Table 5.6 below, party affiliation is of major importance for the
councillors' stand on the organisational questions put forward. In general, all
parties to the right of the Labour Party are more in favour of free choice,
competition and privatisation than the Labour Party (basis category). The Socialist
Left parties seem to be in line with the Labour Party. These findings are consistent
with the Norwegian parties' well-known ideology, and also with former studies of
local governments confirming the importance of party affiliation in these kinds of
questions (Hagen & Sørensen 1995: 28–35; 1997: 203–205).
154
Table 5.6 Councillors' preferences on how to organise the service production.
Dependent variable: Preference for the listed alternatives (0 = not
preferred, 1 = preferred). Logistic regression, Maximum Likelihood
Estimates
Organising care services
for the elderly and disabled
Free
choice
Competition
Private
Free
choice
homes
Compe- Compe- Private
tition
tition homes
homes service
Private
service
-0.21
-0.74
-0.16
0.01
-0.80
-0.64
-0.34
-0.58*
Centre Party (Sp)
0.13
0.22
0.92**
0.63**
1.00**
1.15**
1.25**
1.00**
Liberal Party (V)
1,04**
0.99
1.97**
1.39**
1.93**
1.75**
1.97**
1.72**
Christian Party (Krf)
1.07**
0.92*
2.89**
0.92**
1.64**
1.62**
1.91**
1.51**
Conservative Party (H)
2.80**
2.46**
2.85**
2.18**
3.74**
3.83**
3.72**
3.34**
Progress Party (Frp)
3.51**
3.64**
3.52**
3.77**
4.82**
4.33**
4.30**
3.55**
Other parties 2
1.25**
1.94**
1.82**
0.84**
1.49**
1.47**
1.56*
1.00**
Party affiliation 1
Socialist Left parties (RV, SV)
Committee structure and assignment
Committee strength (-3 – 0)
-0.01
0.10
0.03
0.03
0.03
0.08
-0.08
-0.03
Member responsible committee
(education or elderly/disabled)
-0.06
0.03
0.02
-0.32**
-0.03
-0.22
-0.22
-0.40**
Inhabitants
0.00
0.00*
0.01**
0.00
0.00*
0.00
0.01**
0.00
Centrality
0.01
-0.03
0.05
0.07*
0.06
0.10*
0.00
0.09**
Share of population 0–15 years
-0.06
-0.04
-0.08*
0.03
-0.01
-0.01
-0.04
0.04
Growth in share of population
0–15 years
0.05
0.12
0.15**
0.08*
0.07
0.07
0.08
0.08*
Share of population 80+ years
-0.08
-0.05
-0.00
-0.05
0.03
-0.01
0.01
0.07
Growth in share of population
80+ years
-0.01
0.01
-0.02
0.02
0.03
0.03
0.04
0.01
Revenues per inhabitant
0.00*
0.00
0.00
0.00*
0.00
0.00
0.00*
0.00
Growth in revenues
-0.01
0.02
-0.01
-0.01
-0.00
0.00
-0.00
-0.01
Structural characteristics
155
Organising care services
for the elderly and disabled
Free
choice
Competition
Private
0.36**
0.35
0.12
-0.02**
-0.01
-0.29*
-0.24
-.58
Free
choice
homes
Compe- Compe- Private
tition
tition homes
homes service
Private
service
Personal characteristics
Age
Occupation (0=other, 1=public)
0.34**
-0.11
-0.21
0.00
-0.11
-0.02**
-0.01
-0.02**
-0.02**
-0.03**
-0.03**
-0.01
-0.20*
-0.25*
-0.21
-0.05
0.13
-1.38
0.52
-1.42
-1.57
-1.72
1.65
-1.16
619**
297**
532**
432**
922**
893**
868**
721**
81.7
91.8
82.9
68.2
83.9
84.6
78.9
75.4
Constant
Model Chi-Square
Percentage correctly predicted
N
2,142
2,143
2,139
2,151
2,145
2,124
2,145
2,139
* Significant at 0.05 level, ** Significant at 0.01 level
1 The Labour Party is the basis category to compare the listed parties with.
2 The category 'Other parties' includes alternative lists, established on the basis of single issues, boundary disputes
and the like.
Indeed, the hypothesis suggesting that the relationship between committee
assignment and preferences are weaker than between party affiliation and
preferences (H2), gain even stronger support when analysing preferences on
organisational solutions than in the above analyses of spending preferences. This
is very well illustrated in Table 5.7 below, where the probabilities of councillors
being in favour of private suppliers of care services provided in peoples homes are
calculated for different parties and different committee structures.
Table 5.7 Calculated probabilities1 for being in favour of private suppliers of
care services for the elderly and disabled – calculated for the parties
that are least (the Socialist Left parties) and the party that is most (the
Progress Party) enthusiastic2
Weak committee model
Strong committee model
Member of committee Soc. Left: 0.10 / Progress: 0.87 Soc. Left: 0.11 / Progress: 0.88
Not member of
committee
Soc. Left: 0.14 / Progress: 0.91 Soc. Left: 0.15 / Progress: 0.92
1 The probabilities are calculated for men, occupied in public sector and when all other variables
take the mean value.
2 These parties are compared with the Labour Party, which is the basis category in the model
reported in Table 5.6.
Although this is the organisational issue where the effect of committee assignment
is largest (according to Table 5.6), the likelihood of being in favour of private
suppliers of care services is only 4 per cent larger for the committee members than
it is for non-members (independent of party). This difference is especially modest
compared to the party effect: The likelihood of being in favour of private
suppliers is 77 per cent higher for members of the Progress Party than the
Socialist Left parties (when both party categories are compared with the Labour
Party).
156
Also when assessing the question of outlying preferences (H3 and the competing
H5), the picture seems to be much clearer for preferences on organisational issues
reported in Table 5.6, than it was for spending preferences discussed above. As
can be seen, whether the politicians are members of the committee responsible for
education or not is (statistically) insignificant for their stand on whether pupils (or
parents) should be allowed to choose which school they want to attend, and
whether competition and private schools should be encouraged. When confronting
these findings with the studies of the educational sector carried out by Sørensen
(1994; 1995), it becomes clear that the kind of preferences analysed is of vital
importance. Thus, this finding represents a counter-argument to the claim that the
assumed self-interest of publicly employed teachers in a large, public educational
sector is strongly expressed among councillors – and committee members. It can
even be argued that the questions concerning how to organise provision of
educational services, especially whether they are public or not, is more interesting
to the teachers than the amount of money spent on education – which is the
dependent variable utilised by Sørensen.
The hypothesis suggesting that committee members are not extreme preference
outliers (H5), is further supported by the fact that committee assignment is of
significant importance only for preferences on whether to allow free choice of
nursing home, and whether to privatise domiciliary services for the elderly and
disabled. That is, committee assignment is of significant importance only in two
of the eight suggestions on how to organise the service provision for education
and care services. Even these effects are however limited if compared to the party
effect, as reported in Table 5.7 above. Comparing with the introduced control
variables, demand for services and fiscal stress seem to be of minor importance,
while centrality seems to have the assumed positive effect for politicians'
willingness to allow competition and private enterprise. Although not all
coefficients are statistically significant, the tendency when it comes to personal
characteristics seems to be in accordance with the assumptions made: The older
the councillors are, the more sceptical they are towards free choice of services and
competing and private suppliers of the welfare services. Furthermore, female
politicians tend to be more positive towards private and competitive
organisational solutions than male, and politicians working in the public sector
seem to be less in favour of these organisational forms than other councillors are.
Calculating the probabilities for being in favour of the organisational solutions
investigated (not reported), many of these variables have a stronger effect than the
effect of committee assignment. In sum therefore, when analysing preferences on
how to organise service provision, the hypothesis that committee members hold
outlying preferences (H3) gain limited support, while the one suggesting that they
are not extreme preference outliers (H5) finds strong support.
In these analyses, H4&6 which makes assumptions about the degree of outlying
preferences among committee members in strong committees, are not directly
tested because the interaction variable is omitted from the analysis. What can be
concluded however, is that there is no independent effect of committee strength.
That is, the general preferences among councillors in favour of the investigated
ways of organising the service provision is not more positive or negative in
157
strong, than in weak committees. This is also illustrated in Table 5.7, where it is
shown that whether the councillors work in a system with weak or strong
committees has no effect on the likelihood for being in favour of private suppliers
(the difference is 1 per cent). The conclusion to draw, based on these indirect
analyses, must be that neither the sectorisation hypothesis (H4) nor the
informational perspective (H6) is supported.
After these additional analyses of preferences on how to organise the service
provision, the picture of the councillors' solid connection to their party becomes
even brighter. H2 is strongly supported. The findings are unambiguous also when
it comes to the degree of outlying preferences, supporting H5: Committee
members do not have especially outlying preferences on organisational solutions.
The effect of committee structure is only indirectly tested here, but no support is
found for any of the competing hypotheses suggested (H4 and H6).
5.5
Conclusion and implications
This article examines two questions. Firstly, whether local politicians actually
represent the service or sector they gain special knowledge about through their
work in the committees. Secondly, whether the sector-oriented system chosen by
most Norwegian local governments really allows the committees to hold outlying
preferences. The empirical analyses are mainly based on data from a sample of
119 of the 435 Norwegian municipalities. First, councillors' spending preferences
on four main sectors or policy areas are analysed: Education, care for the elderly
and disabled, culture and building and construction services. Second, an
alternative variable indicating local politicians' preference on how to organise the
provision of services is analysed. Here, data on local politicians' preferences on
free choice of schools and care services is utilised, as well as their view on
competition between suppliers and privatisation within these policy areas.
The answer to the first question is clearly no. The relationship between the
councillors' investigated preferences and the party they represent is notably
stronger than between the preferences and the committee they sit on. Interestingly,
this finding is not only relevant for local politicians, but is also confirmed by
studies on the national level in Norway (Rasch 1997; Helland 2000a). Compared
to American national politics, this indicates the importance of the parties in the
European political systems – often based both on proportional representation as in
Norwegian local government, in addition to being parliamentary systems as at the
national level in Norway. The very mechanism of exchange may therefore not be
as relevant for these settings as it is for the American and other political systems
where councillors are more directly connected to their constituency – and where
the successful politician more easily can be rewarded for the benefit gained
through her work in the committee.
The answer to the question about whether the system allows the committees to
hold outlying preferences is less clear. What kind of preferences analysed seems
to be of outmost importance. Analysing spending preferences, committee
members are definitively preference outliers, but analysing politicians'
158
preferences for free choice of services, competition between suppliers and
privatisation of welfare services they are mostly not. Even though the evidence is
not good enough to refute the hypothesis stating that committee members are
preference outliers, the alternative hypothesis stating that they are not extreme
preference outliers gains support as well. This inconclusiveness is not
extraordinary for this study, however, but in accordance with the mixed results in
numerous American studies on committee power.11
Nevertheless, this study demonstrates that Norwegian local governments
reorganising their committee structure are likely to gain limited results only. As
shown, self-selection and specialised committees are two important conditions for
sector-orientation to exist. We have seen that there is little sign that the councils
lay any restrictions on the councillors as regards which committee they take a seat
in, as the degree of self-selection is high. The hypothesis proposing that there will
be less outliers in the strong and specialised committees than in the weak and despecialised ones do not gain any support when analysing spending preferences.
The opposite actually seems to be the case. Thus, de-specialising the committees
and making them weaker may have reduced the problem of sector-orientation in
financial questions. Compared to preferences in strong committees, preferences in
weak committees are, in sum, more like 'mini plenaries' – representing the special
interests in a more balanced way. In organisational matters, however, committee
members' preferences are not consistent with the special interests held by
employees.
The conclusive question, therefore, is whether this advantage in handling the
problem of sector-orientation is counterbalanced by the negative effects likely to
result from de-specialising and weakening the committees. According to the
informational perspective, specialisation among committee members is necessary
to obtain worthwhile and adequate information about the services and relevant
users to enable qualified judgements to be made on how alternative policies might
work. That is, information on how to reach desired objectives. Strong committees
have informational power. Consequently, when the committee system is weak, it
is in all probability very hard for the politicians to keep informed. Committee
members have little information to keep private, which implies that they have
11
The dominant view among congressional scholars in the US is that many committees and
subcommittees are not representative of the chamber from which they are selected (Londregan &
Snyder 1995: 139). For example, Weingast & Marshall (1988) find that a number of committees
and subcommittees appear to be preference outliers. Furthermore, Londregan & Snyder (1995)
reveal, following the exchange perspective, that one-third of committees are preference outliers.
However, Krehbiel (1990) contends that few contemporary committees are composed predominately of high-demand preference outliers, and Cox & McCubbins (1993: 78–79) find that only a
few committees are frequently unrepresentative of the ideological or regional groupings in the
House. In an article discussing how committee power can be empirically assessed, Krehbiel &
Rivers (1988) demonstrate that contrary to the sort of inferences that would have been drawn from
the committee’s success in defeating hostile amendments, analyses based on preferences give no
evidence of committee power. They find that the relevant committee tailored its legislation to fit
the preferences of the Senate’s median voter. Accordingly, analysing the smoking ban on all
domestic airline flights initiated by the U.S. House of Representatives in the 1980s, Krehbiel
(1996) shows that the House chooses and uses procedural arrangements to limit an effective
exercise of committee power.
159
little information to share with the plenary. Thus, by choosing to implement a
weak committee system, the local government also reduces the general level of
information among the councillors. If knowledge is power, the upshot may be a
reduction in councillor power with this modern way of organising committees.
One conclusion is therefore that the revealed degree of outlying preferences held
by the committee members has to be tolerated by the council as the price to pay
for making the committee members willing to specialise. Another solution may of
course be to introduce alternative ways of keeping politicians informed – if
possible.
160
Norsk sammendrag
Utvalgsorganisering og preferanser. En studie av norske
lokalpolitikere.
Artikkelen tar utgangspunkt i det en i norsk sammenhengen har oppfatet som en
problematisk sektorisering av lokalpolitikken, og stiller to spørsmål. Det første er
om lokalpolitikerne virkelig, og i hovedsak, representerer den sektoren eller
tjenesteen de får omfattende kunnskap om gjennom deres arbeide i de politiske
utvalgene. Det andre spørsmålet er om det sektororienterte utvalgssystemet som
de fleste norske kommuner har valgt virkelig tillater at utvalgsmedlemmene har
ekstreme preferanser. Analysene er inspirert av en omfattende rasjonell-aktør
litteratur fra forskningen på komitemakt i den amerikanske kongressen. Analysen
er basert på data fra et utvalg på 119 av 435 norske kommuner. To typer
preferanser analyseres: Utgiftspreferanser knyttet til de sentrale tjenesteområdene
i kommunen og preferanser knyttet til spørsmålet om organisering av tjenesteproduksjonen – konkurranseutsetting, privatisering og fritt valg av utvalgte
tjenester. Svaret på det første spørsmålet er helt klart nei. Lokalpolitikernes
preferanser er i større grad avhengig av hvilket parti de tilhører enn hvilket utvalg
de sitter i. Det andre spørsmålet er det vanskeligere å gi et akkurat svar på.
Komitemedlemmenes preferanser avviker i noen grad fra gjennomsnittet, også i
de sterke sektororienterte (hoved)utvalgskommunene. Hvor avvikende
preferansene er avhenger imidlertid av hva slags preferanser som analyseres, og
preferansene er ikke i noe tilfelle radikalt avvikende.
161
Appendix 1
Specification of committee structure
The committee structure is described by means of an additive index, made up of
three indicators, as presented in the table below.
Indicator
Scale
Delegation
0 = no decision making power
Committee
structure
weak
1 = extended decision making power
strong
0 = de-specialised, i.e. function-based
division of tasks, mixed system or fused
committees
weak
Task specialisation
1 = highly specialised, i.e. traditional service- strong
or departmental based division of tasks
Parallel organisation 0 = not parallel organisation – committees and weak
administrative departments uncoupled
Minimum points
Maximum points
1 = parallel organisation – committees and
administrative departments connected
strong
0
3
weak
strong
Along the delegation dimension, the committee systems in the municipalities are
coded according to whether they have some or (absolutely) do not have any
decision-making power. The principle guiding the specialisation of business in the
local council is used as a measure of the degree of specialisation. A functionbased division or systems, where some committees are function based and others
specialised according to the traditional service- or departmental based division of
tasks, are classified as de-specialised committees. Lastly, the municipalities are
coded in relation to whether they are directly coupled to the committees or not.
The correlation matrix for the three variables is presented in the table below.
162
Delegation
Delegation
Task specialisation
Parallel
organisation
1.00
0.24**
0.36**
1.00
0.91**
Task specialisation
Parallel organisation
1.00
** Correlation is significant at the 0.01 level (2 tailed).
Analytically, the use of a committee index in the analyses allows for a simple
expression separating the relatively strong from the relatively weak committee
systems. Unfortunately, indexes also have disadvantages. The most important one
to be commented upon here is the inherent simplification, implying that the three
kinds of organisational change are treated as equal contributions to the matter of
making the committees strong or weak. All the regression analyses are, however,
run for each of the three indicators. Furthermore, further analysis (not reported)
reveals that the variables characterising task specialisation and parallel
organisation are the pivotal ones in the index. However, the index-solution is
chosen because the expression is strongest when all variables are included.
163
Appendix 2
Descriptive statistics for the independent variables
N
Member of Socialist Left parties (RV,
SV)
Member of Labour Party (DNA)
Member of Centre Party (Sp)
Member of Liberal Party (V)
Member of Christian Party (Krf)
Member of Conservative Party (H)
Member of Progress Party (Frp)
Member of Other parties
Committee strength (index, -3 – 0)
Member in committee responsible for
education
social policy/elderly/disabled
culture
construction
Inhabitants, 1.1.1998 (in 1.000)
Inhabitants, 1.1.1998 (in 1.000) (ln)
Centrality (SSB1990/1994)
Share of population 0–15 years, 1997
Share of population 0–15 years, 1997
(ln)
Per cent growth in share of population
0–15 years, 1996–97
Share of population 80+, 97
Share of population 80+, 97 (ln)
Per cent growth in share of population
80+, 1996–97
Revenues ('free income') per inhabitant,
1997
Revenues ('free income') per inhabitant,
1997 (ln)
Per cent growth in revenues ('free
income'), 1996–97
Min.
Max.
Mean
Std.
Dev.
0.06 0.23
2,665
0
1
2,665
2,665
2,665
2,665
2,665
2,665
2,665
2,698
2,264
0
0
0
0
0
0
0
-3
0
1
1
1
1
1
1
1
0
1
0.35
0.15
0.05
0.10
0.17
0.06
0.06
-0.66
0.19
0.48
0.36
0.21
0.30
0.37
0.25
0.24
1.02
0.39
2,272
0
1
0.18
0.38
2,272
0
1
0.08
0.28
2,272
0
1
0.10
0.30
2,698
2,698
2,698
2,698
2,698
1.21
7.10
1
16.35
2.79
225.44
12.33
7
26.94
3.29
2,698
-11.97
-0.97
-5.68
1.34
2,698
2,698
2,698
1.52
0,42
-7.07
7.30
1.99
10.94
4.32
1.42
2.01
1.21
0.30
2.91
2,698
18,548
42,338
2,698
9.83
10.65
10.10
0.15
2,698
-9.06
34.01
2.91
4.76
24.22 39.64
9.40 1.09
4.78 2.27
21.50 2.10
3.06 0.10
24,632 3,997
164
N
Gross spending on education per
inhabitant, 1997
Gross spending on education per
inhabitant, 1997 (ln)
Gross spending on elderly/disabled per
inhabitant, 1997
Gross spending on elderly/disabled per
Gross spending on culture per
inhabitant, 1997
Gross spending on culture per
Gross spending on construction per
inhabitant, 1997
Gross spending on construction per
Age
Age (ln)
Occupation (0=other, 1=public sector)
Min.
Max.
Mean
Std.
Dev.
8,544 1,321
2,698
6,270
14,442
2,698
8.74
9.58
2,698
3,941
13,062
2,698
8.28
9.48
8.87
0.23
2,698
263
2,367
1,106
442
2,698
5.57
7.77
6.92
0.42
2,698
1,139
6,591
2,706
841
2,698
7.04
8.79
7.85
0.30
2,666
2,662
2,662
2,611
0
21
3.04
0
1
89
4.49
1
9.04
0.14
7,321 1,734
0.31 0.46
49.45 10.49
3.88 0.23
0.46 0.50
165
166
6
New organisational solutions in
Norwegian local councils: Leaving a
puzzling role for local politicians?1
Summary
Inspired by the concept of New Public Management, recent organisational
alterations in Norwegian local councils have aimed to change the role of local
politicians from a traditional to a strategic political one. Traditionally, local
politicians have been involved in the day-to-day activities of the council, and have
tended to address single issues and details. Strategic leadership implies, however,
a withdrawal from close contact with the service departments and a primary focus
on (preferably pivotal) issues of a general and/or principle nature, such as
budgeting, goal setting and planning. In addition, establishment of stronger coordinating bodies is emphasised. Drawing on evidence from a large body of
research, it is concluded that so far, for the ordinary local politician, the new role
is rather puzzling, that is, confusing and perplexing, thus creating a certain sense
of uneasiness. Two theoretical reasons for this state of affairs are presented. First,
it is demonstrated that some of the chosen organisational solutions simply cannot
be assumed to work as intended. Second, it is argued that the concept of strategic
political leadership represents such a challenge to the local politicians' traditional
behaviour that a certain amount of reluctance and prevarication is to be expected.
The article concludes with a discussion of why the changes have taken place in
several municipalities, despite the demonstrable weaknesses in the basic idea. One
suggested reason is the improvements to the working conditions of the political
and administrative elite as a result of the changes.
1
The article is published in Scandinavian Political Studies 23 (4): 343–372. This article is part of a
project funded by The Research Council of Norway, the Division of Culture and Society's
programme on 'Local Government Decisions and Central Government Intervention'. The author
would like to thank Professor George Jones and the members of the Comparative Democracy
Group, Government Department, at the London School of Economics and Political Science (LSE)
for important input to the first version of this article in spring 1999. The author is especially
indebted to Francisco Gaetani for his initial inspiration and to Rotem Gonen for her
comprehensive remarks. The author is also grateful for invaluable comments from Terje P. Hagen,
Tore Hansen, Sissel Hovik, Trine M. Myrvold, Audun Offerdal, Hans-Erik Ringkjøb, Inger M.
Stigen and the two anonymous referees. Responsibilities for the content are, however, the author's.
167
6.1
Introduction
In the early 1980s, a parallel trend of local government modernisation started in
Norway and the other Nordic countries. In the Free Commune experiments, first
initiated in Sweden, the goal was to explore the consequences of applying less
formal and less extensive national regulations to local councils (Baldersheim and
Stava 1993; Baldersheim and Ståhlberg (eds.) 1994).2 As a result, the legislation
has been changed and the local councils have gained great autonomy over internal
organisational matters. Since the beginning of the 1990s a great many local
councils have restructured their political, administrative, and service-producing
bodies (Albæk 1995; Bogason 1996; Klausen and Ståhlberg 1998).
Historically, because of the great growth in welfare service delivery, especially in
the 1960s and 70s, the caseload in Nordic municipalities has grown at a steady
rate and the need for organisational specialisation has increased. One of the
intentions behind the comprehensive decentralisation of public welfare functions
to local councils has been, and still is, to obtain cross-sectoral and spatial
coordination and prioritisation of policies and finances at a local level. However,
local politicians do not seem to give enough consideration to the overall view of
the functions of local councils. In Norway, as in the other Nordic countries,
sector-divided policy-making is regarded as a problem (Albæk 1995: 245, 246).
This challenge has occupied a central place in what we may call the two waves of
municipal reorganisation in recent years in Norway. First there was a conversion
to what was called the principal standing committee model or the main-committee
model (hovedutvalgsmodellen) in the 1980s, and then a conversion away from this
model in the 1990s (Hagen and Hovik 1991; Gravdahl and Hagen 1997; Vabo
1997a). The main-committee model was developed by the Association of Local
and Regional Authorities during the latter part of the 1970s. As a response to the
former dispersed system with its considerable number of committees of political
members, a new model representing a much more simplified and a orderly
structure of 4–5 committees corresponding to 4–5 agencies or service departments
was introduced. By 1990 almost every Norwegian local council had adopted this
main-committee model. According to surveys, politicians appeared to have a
positive regard for the new model. By concentrating political work in only a few
committees, they felt their position enhanced compared with that of the
administrative officers. However, the problem of sectorisation still remained, in
fact the model appeared to encourage a rather narrow sector or service perspective
among the politicians. The argument here has been that alliances tend to develop
between politicians and the administrative officers. Local politicians working
within the main-committee model are assumed to concentrate on advocating the
view of the service department(s) for which they have responsibility – at the
2
The free-commune experiment in Norway was carried out between 1987 and 1991, and contained
projects regarding the relationship between local and central government and the internal
organisation of local councils. The idea was to discover areas in which the regulations for local
councils had a deleterious effect on their performance. The local councils themselves initiated all
projects, but they had to be approved by the Ministry of Local Government. Altogether, 47 local
councils participated (Hovik 1991).
168
expense of maintaining an overview and what is best for the community as a
whole (Fevolden 1982; Stava 1993: 175–181).
At the beginning of the 1990s, again initiating organisational changes, the
Norwegian Association of Local and Regional Authorities viewed the problem of
sector-divided policy making as being that of too close a relationship between
politicians and administrative service-producing bodies (Kommunenes Sentralforbund 1989). Again following recommendations from the Association, many
local councils introduced a system of 'professional management' which entails that
politicians focus only on pivotal issues such as budgeting, goal-setting, planning
and general issues. Furthermore, strong co-ordinating mechanisms have been
institutionalised, including significant changes in the committee structure. These
changes have been inspired quite extensively by ideas found in the New Public
Management concept, which has influenced public management reforms all over
Europe over the last 10–15 years (Hood 1991; 1995a; Dunleavy and Hood 1994;
Wright 1994; Albæk 1995; Naschold 1996; Klausen and Ståhlberg 1998: 11). In
the first part of this article the aim is to describe and discuss how recent changes
in Norwegian local councils relate to this general concept.
The second theme to be examined is the impact of actual organisational changes
on the role of local politicians in Norwegian local councils. The initial assumption
is that, rather than making local politicians into strategic managers, the organisational changes have resulted in a rather puzzling role for the general local
politician, that is, a perplexing and, to some extent, an incongruous role. Two
theoretical reasons for this are set out and discussed:
•
•
Some of the chosen organisational solutions can simply not be expected to
work as intended.
The concept of strategic political leadership is challenging local politicians'
traditional behaviour.
To decipher the impact of recent changes, the large body of existing research on
the effects of organisational changes in Norwegian local councils will be drawn
upon in a systematic analysis (the studies included are listed in Appendix 1). Two
journal articles from this body of research have been previously published. One of
them uses only data from the Free Commune experiment which was concluded in
1991 (Bukve 1996). The other article is about the more recently developed
committee structures, but relies simply on comparative data on only two local
councils (Tufte 1995a). In addition, though based on different empirical
information, Nylehn (1996) has written an article on strategy in local government
(see also Johnsen 1998). This article combines existing evidence in its focus on
the expected changes in the role of local politicians brought about by the New
Public Management principles.
In the first part of the article recent changes in organisational structure of
Norwegian local councils will be described, taking into account the administrative
concept of New Public Management. In the second part of the article some
theoretically based assumptions about the kind of changes that have taken place in
the Norwegian local councils under investigation will be introduced and relevant
169
empirical data presented. The article will conclude with a summary and final
discussion.
6.2
Organisational changes – interpreted within the
framework of new public management
The council (kommunestyret) in Norwegian municipalities is elected according to
a system of proportional representation.3 The mayor is elected by the council (i.e.
by the controlling party group or coalition), but no decision making power accrues
to them from this fact.4 In accordance with the Local Government Act of 1992 the
council appoints the executive committee (formannskapet), normally with less
than 25 per cent of the members of the council (minimum 5 members). The
executive committee is responsible for certain economic matters, including the
presentation of the budget and the obligatory multi-year plan. Although the
executive committee has never had a distinctly executive function, it has had a
significant co-ordinating function combining responsibility for overall finance,
policy and property (Bukve 1996: 154).5 In the Norwegian context the chief
executive officer is a career public servant, that is, not politically elected.
3
The executive committee and all other committees echo the political composition of the council
(the seats are proportionally distributed). The mayor chairs the executive committee, but the
degree to which the other committees are chaired by representatives of the majority party (parties)
varies. In some local councils these positions are also proportionally distributed. The council
selects the committee members, and, although it is officially required only in the case of the
executive committee, it has become common for most of the committee members to be chosen
from among the member of the council. Party members hold additional committee seats.
4
The position of the mayor must be regarded as relatively weak, as he is not responsible for any
executive functions. Even so, although the mayor above of all is the official representative of the
local council both formally and symbolically, in some local councils a mayor with a strong
personality can amass considerable political status.
5
However, after the new Local Government Act was passed, it has been entirely up to the council
to decide what kind of additional responsibilities the chief executive committee should be given. It
might be delegated power or act purely as an advisory body; it might be made responsible only for
the statutory economic issues or for additional issues too (for example, physical planning and/or
environmental issues).
170
Figure 6.1 Organisational changes in Norwegian local councils placed within
two new public management paradigms
Paradigm:
Public choice theory
Centralisation Hands on political
leadership, politicians
become managers of
policy and
administration
Coordination
Control
Paradigm:
Managerialism
Extensive discretion to
Decentralisation
enhance the managers'
capacity for taking action
– to achieve best results,
(centralised) political
control over strategic
policies and defining
purpose/objectives, noninvolvement in the
implementation phase
Enhanced powers for
Managers free to exercise Deregulation
the coordinating centre, authority over resources
focus on strategic
and personnel; managers
priorities
should not be excused
from their responsibility
by falling back on rules
or regulations not of their
own making
Politicisation in staffing Accountability through
Delegation
reporting requirements,
positions serving the
explicit performance
executive,
appraisals,
reduced size and
policy and program
department complexity evaluation, external
to reduce managers'
monitoring,
power and autonomy,
and a great range of
sanctions
and/or new agencies able to stand alone, privatising
and contracting out
The recent alterations in organisational structure within the local councils will be
described along the lines of two paradigms of New Public Management, as
defined by Aucoin (1990a: 116–119). Aucoin demonstrates how the concept is
based on two quite different, and rather contrasting, views on what constitutes the
problem with traditional bureaucracy in a modern and complex society such as
today's. Taking the paradigm of public choice theory as the point of departure, he
asserts that the budget-maximising bureaucrat is considered the problem (the
Niskanen convention). Powerful bureaucrats are held to pursue their own
interests, and the issue here is to re-establish representative democracy. According
to the alternative paradigm of managerialism, on the other hand, it is the bad
performance of the bureaucracy that constitutes the primary concern. Traditional
organisational design and (lack of) management are criticised and ideas are
derived from private sector experience. It is claimed that what is needed is
professional management, not administration. The aim is to avoid waste and to
171
make the system more efficient through the implementation of managerial
principles (Hood 1991: 10–15; Hood and Jackson 1994).
Aucoin (1990a: 119–125) links the public choice theory with the notions of
centralisation, coordination, and control. The managerialism paradigm, on the
other hand, is associated with decentralisation, deregulation, and delegation. In
Figure 6.1 the trends in recent organisational changes in Norwegian local councils
(tinted squares), commented upon below, are placed within this framework of
alternative New Public Management approaches.
6.2.1
Decentralisation – through strategic decision making
The most thorough organisational shift in Norwegian local government has been
caused by the introduction of the concept of strategic political leadership. The
emphasis has been on what may be called 'professional management', by which
politicians are meant to define goals and indicators of success, and in which
results rather than procedures (or means) are stressed (Hood 1991: 4, 5; 1995a:
96, 97; Dunleavy and Hood 1994: 9).6 Extensive professionalisation of politicians,
as implied in the 'hands-on' approach, has not been adopted by the typical
average-sized Norwegian local council. In some of the cities, however, the
number of full-time politicians is considerable (Myrvold and Østtveiten 1999: 33).
In Norwegian local councils the attempt has been made to transform the involved
politician into the managing politician (Hagen and Nylehn 1990; Bukve 1991a;
1996; Bukve and Hagen (eds.) 1994; Baldersheim et al. 1995). Traditional
political involvement in almost all kinds of issues and all phases of the decision
making process has been replaced with the view that politicians should emphasise
the purpose of the organisation and concentrate on issues of general or principal
interest, including goal formulation and evaluation. On the institutional level, data
from 1996 show that the executive committees or boards are increasingly
acquiring a strategic function. Even though it has become common to delegate the
responsibility for various issues to the committees, the executive boards still
remain responsible for the pivotal decisions regarding future developments, i.e.
the budget and consequential planning matters (Gravdahl and Hagen 1997: 16–
18).
6.2.2
Strengthened coordination mechanisms – through inclusive
assessments
On the rhetorical level, the changes in Norwegian local councils are based on the
managerial paradigm, and characterised by an ambition to disperse (or delegate)
decision making power, thus giving the managers more scope to manoeuvre. The
level of delegation in matters of economy and personnel management has varied
from limited to some delegation, depending on the council (Johnsen 1996;
Gravdahl and Hagen 1997). Although the data is not very accurate, the absence of
6
That is, the Norwegian practice represents the classical approach to strategic management.
Competing concepts have not taken root (see for example Mintzberg (1990), Moore (1995: 22, 50)
and Whittington (1993)).
172
a wide delegation of power is hardly surprising. Thus, as public choice theory
would lead us to expect, there has been a concurrent emphasis on coordination. In
general, the role of the chief executive officer has been strengthened. In addition,
the aim of the de-specialised committee structure that has been adopted by an
increasing number of municipalities is to strengthen the coordinating function.
Broadly speaking, two kinds of alternative committee models to the traditional
main-committee model have been developed. These are illustrated in Figure 6.2.
In the traditional main-committee model the committees have at least some
delegated decision making power. In addition, they are responsible for drafting
business to be decided on by the executive committee or the council and for
attending to administrative business. As illustrated in Figure 6.2, recent
developments can be characterised by two trends: 7
•
•
Changes in the committees' degree of and type of specialisation, that is, the
extent of their area of concern. A fusion of the committees' areas of
responsibility, whereby the committees in most cases are made responsible for
a wider range of services than in the main-committee model, has been noted.8
In addition, in some municipalities committees with general, crosscutting
functions have replaced the traditional committees focused on specific public
services. In 1994 about 90 percent of the local councils had single sectorbased committees, compared to 65 percent in 1998.
Changes in the distribution of decision making power. There has been a
transition from a system of diffused political decision making power, in which
committees were assigned a limited amount of decision making power (as in
the main-committee model), to one or the other of the following systems:
• A system of committees that have considerably more delegated decision
making power from the council (as in the partly de-specialised committee
structure shown in Figure 6.2). Data indicate that the number of councils
to have delegated a large element of decision making power from the
council to the committees was considerably higher in 1998 than in 1994.
• A system of committees with an advisory function vis-à-vis the council, in
which the council has all the decision making power (as in the despecialised committee model shown in Figure 6.2). Data indicate that the
7
The numbers presented below have been collected from two sources: A questionnaire (1999) to a
sample of 119 of the 435 Norwegian local councils, and the database on local government
organisation (1991–96) managed by the Ministry of Local Government and Regional Development
(Gravdahl and Hagen 1997).
8
As outlined above, the fusion of functions of the committees can be done in two ways. An
example of service-divided committees with extended responsibilities is youth committees. Here
the responsibility for all services was previously divided among a committee for schools (primary
schools and, occasionally, day-care facilities) and a committee for health and social affairs (child
welfare and, occasionally, nurseries) subsumed under the wing of this single committee. Another
example is to be found in the municipalities which have only two committees, of which cultural
affairs, the environment, and business and industrial development comprise the area of
responsibility of the one, and education, health-care issues, and children and youth-related affairs
the other. An example of the function-based type of system is when the committees are given
operational responsibility (of all service areas), as well as responsibility for planning, resource
management, development, etc.
173
number of local councils that have chosen to set up advisory committees
rose from about 8 percent in 1994 to about 13 percent in 1998.
Figure 6.2 Three examples of different committee structures: A traditional maincommittee model (specialised), the model chosen by the municipality
of Inderøy (partly de-specialised) and that chosen by Narvik (despecialised)
A specialised structure (the main committee model)
Council
Executive committee
Chief executive officer
Education Health and Technical Cultural
committee social care committee committee
committee
Dep. for
Dep. for
Dep. for Dep. for
education health and technical cultural
social care issues
issues
A partly despecialised structure
A despecialised structure
Council
Council
Committee for
service delivery
and development
Committee for Committee for
care and
environmental
adolescence issues & planning
Executive
committee
Committee 1
People
Committee 2 Committee 3
Environment Organisation
incl. executive functions
Communication
Port authorities
Water, outlet,
removal of refuse
Outdoor area
/construction
Site/building work
Cultural services
Fire/readiness
Social service
Health
Dep. for
property
Care
Dep. for
Dep. for
health and education
care
Adolescence
and education
Dep. for
industry/
trade
These changes mean that in many municipalities the administrative departments
no longer relate to just one committee, and that the committees no longer relate to
174
just one administrative department. That is, the political and administrative bodies
are no longer directly coupled (parallel organised). In 1994 the political
committees and the service departments had identical areas of responsibility in
about 90 percent of the local councils, compared with 55 percent in 1998.
6.2.3
Delegation – through accountability related to organisational
outputs
As illustrated in Figure 6.1, control can be secured through different
organisational set-ups. Radical changes in the way service production is
organised, in the direction of greater competition and privatisation, come highly
recommended in New Public Management concept (Stoker 1991: 238–242;
Dunleavy and Hood 1994: 9, 10; Hood 1995a: 96, 97). However, these kinds of
changes are infrequent in Norway, as in the other Nordic countries (Hagen and
Sørensen 1998; Klausen and Ståhlberg 1998).
Speaking from the vantage point of managerialism, however, Aucoin (1990b:
202) says that constitutional principles and good organisational design demand
increased discretion for managers to be accompanied by improved accountability.
Accordingly, in strategic management reasoning it is assumed that the real
operating experience of the organisation is available to the political overseers
through the development of appropriate accounting systems measuring the
performance and costs of the organisation's performance (Hood 1991: 4;
Dunleavy and Hood 1994: 12, 13; Hood 1995a: 94, 96, 97; Moore 1995: 55, 115).
Therefore, the measurement and adjustment of organisational outputs are mostly
needed in those Norwegian local councils which have a non-specialised
committee structure, where the administrative officers' discretion is greatest, and
the contact between politicians and administrative officers on day-to-day activities
is least. Here, the politicians are supposed to be kept sufficiently informed – to
evaluate the performance of the organisation and to learn and initiate
improvements – by reports, contracts and (quantitatively) evaluated results as
provided by the administrative officers.
6.2.4
Summing up: What the new organisational arrangements are
about
To simplify the picture of the organisational changes, the kind of models to be
discussed in the following sections will be characterised as fully or partly despecialised. When 'specialised committee models' are mentioned in the coming
discussion, reference is being made to a structure similar in principle to the maincommittee model presented in Figure 6.2. What is meant by 'de-specialised
models' is either the kind of model presented as the de-specialised committee
model in Figure 6.2, or some kind of advisory committee model.
This simplification is justified by the fact that the encouragement to act as a
strategic manager is significantly stronger for politicians working within the despecialised than in the specialised systems. It is, of course, theoretically possible
to focus on strategies within a specialised model, but in Norwegian local councils
175
the idea of strategic political leadership has been connected to the de-specialised
committee models. By de-specialising the committees, the possibility for local
politicians to acquire detailed knowledge about specific issues has been reduced.
They are compelled to give the overall picture greater consideration and,
hopefully, thereby address to a greater extent issues of general interest or of a
principle nature (Hagen and Nylehn 1990: 120; Baldersheim 1993: 162).
First of all, the opportunity to coordinate the administrative officers' influence on
political decisions, and for local politicians to have contact with the administrative
officers, has been restricted.9 In the de-specialised models the committees either
have no decision making power and/or their field of concern is less specialised
than in the traditional specialised model. Secondly, in the de-specialised models
the political and administrative parts of the organisation are normally decoupled.
Thus, to avoid too close connections between administrative staff and politicians,
the committees with political representation and the service departments do not
deal with the same issues.10
The trend in the organisational changes in Norwegian local councils, and in the
local councils referred to in this article, is clear: Generally the aim is to develop a
new role for local politicians – as strategic political managers. The traditional role,
in which the politicians are in close contact with the organisation and involved in
its day-to-day running, and in which they primarily deal with single issues and the
minutiae of government, has been abandoned. Local politicians are expected to
surrender their executive function and focus on issues of general or principle
concern, such as budgeting, goal setting and planning. Furthermore, by putting the
emphasis on co-ordination, the role of the co-ordinating bodies – whether political
or administrative – is strengthened in the de-specialised models. The specialised
main-committee model definitely leaves less power to the coordinating centre
than do the de-specialised models.
6.3
Organisational change: Impact on the role of local
politicians
6.3.1
Initial assumptions
The question to be analysed in this part of the article is whether the reorganisational efforts in Norwegian local councils have succeeded in changing the role of
the local politicians as wished for, i.e., from a traditional to a strategic role.
9
The profound trust in the chief executive officer implied in this model is probably a side effect of
the special esteem allotted to holders of this post in Norwegian local councils, where it is deemed
unlikely that they will act in the manner of a budget-maximising bureaucrat. However, this does
not prevent them from being given significant discretion through holding this pivotal position.
10
In most local councils that have implemented a de-specialised committee structure, politicians
are not allowed to have contact with the administrative officers in charge of preparing various
reports. This would be permitted in other local councils, but probably restricted by a regulation
stating, for example, that contacts should be reported to the chief executive officer. In some despecialised committee systems, politicians are free to contact the chief officer (or director) of the
departments, in others not.
176
Theoretically, there are at least two reasons why the intended changes are not
likely to have taken place – both established knowledge about causes and effects
and the involved actors' traditional behaviour are challenged.
The competing assumptions regarding the effects of the organisational changes
are summed up in Table 6.1. The empirical indicators developed to elucidate the
theoretical based hypotheses are listed on the left side of the table. All these
indicators describe the actual behaviour of local politicians. The first three groups
of indicators refer to the changes in Norwegian local councils as illustrated in
Figure 6.1 above – decentralisation, coordination and delegation. The last group
of indicators – power and confidence – is included as a result of the theoretical
discussion of possible side effects. The right side of the table sums up the kind of
behaviour to be expected when the system of strategic political leadership is
successfully implemented and, on the other hand, what is to be expected when the
reorganisation efforts result in a puzzling role for the ordinary local politician.
Table 6.1 Assumed impact of organisational changes on politicians' behaviour –
indicators and expected findings
Competing assumptions:
Empirical indicators:
Decentralisation – strategic decision making?
1. Contact between general politicians and
administrative officers
2. Focus on detail and single issues
Coordination – greater overall focus?
3. Sectorisation
Delegation – improved accountability?
4. Reports on results (output)
What about power and confidence?
5. Power over and ability to influence
administrative officers
6. Confidence in the administrative officers
Strategic role
Puzzling role
Almost eliminated
Reduced, but still
considerable
Reduced, but still
considerable
Almost eliminated
Changes are likely to have the intended effect,
i.e. greater overall focus
Satisfactory reporting
Unsatisfactory reporting
More power in
de-specialised committee
structures
Not altered
Less power in
structures
Less confidence in
structures
In the following section the theoretical reasoning behind these expectations will
be discussed.
6.3.2
Challenging established expectations
The inspiration behind the idea of strategic political leadership can be found in
Wilson's (1887) nineteenth-century idea of a 'neutral' bureaucrat providing only
177
'technical' knowledge, and in Weber's (1952) ideal model of a bureaucracy with
politicians making policies and bureaucrats carrying them out. This was further
developed within the framework of organisational theory into the idea of a
hierarchy of goals by Simon (1976: 52–60), and into more recent concepts of
management by objectives (MbO) by Drucker (1955; 1976: 29), and further into
the theory of management by results (MbR) of the 1980s and 1990s (Naschold
1996: 64, 65). According to Aucoin (1990a: 124–127) the key to the success of
this strategy lies in the degree to which politicians are able and willing to specify
the primary missions in a clear and coherent fashion and to restrain themselves
from adding new objectives. In addition, policy should be confined to only a few
core values and managers should exercise discretion in policy implementation.
The assumption that public decision making can be restricted to a political process
in which basic values and missions or goals are determined on the one hand and
technical implementation on the other hand, is problematic in many respects.
First, the order of objectives and means is not always obvious (Lindblom 1965;
March and Olsen 1979; Svara 1998). Furthermore, because our knowledge about
causes and effects is uncertain, the prepared material put forward by the
administrative officers is most likely to be biased (Allison 1971; Offerdal 1992:
63, 64). Moreover, the number of basic values hold by the politicians is most
often numerous and they hardly ever explicitly constitute the guidelines of the
work of the administrative officers (Aucoin 1990a: 127; Moore 1995: 21, 22, 33).
Most of the time, officers have to act on incoherent mandates, with no useful
instructions as to which goals or objectives should have precedence when
conflicts arise. In addition, it is well known that employees have a major impact
on the process of implementation (Pressman and Wildawsky 1973; Lipsky 1980;
Sabatier and Mazmanian 1980). Thus, when politicians accept a division of
spheres and allow the administrative officers a certain measure of discretion, they
also accept that decision making power is handed over to the administrative part
of the organisation (Aucoin 1990b: 200, 201; Page 1992).
First of all, the emphasis on the separation of the political and administrative
spheres seems to be peculiar to the Norwegian organisational efforts. Nowhere in
the literature on New Public Management is it presumed that the political and
administrative actors should not talk to each other during the preparation of
business, as well as in the implementation and evaluation phase. On the contrary,
Aucoin (1990a: 123) mentions that decentralisation is effective only if managers
in authority are in close contact and communication with their superiors. There
are therefore good reasons for local politicians to maintain contact with the
administrative officers, regardless of what kind of regulative structure they have
imposed on themselves (referred to by indicator (1), Table 6.1).
Second, the assumption that politicians gain more power, in the sense of
influencing the policy outcome, is theoretically not at all well founded. It is,
therefore, likely that the politicians will react against their new situation.
Especially given the longstanding tradition of involvement in all phases of the
decision making process, the loss of power might be hard to accept for local
politicians working within the new de-specialised committee models (referred to
by indicator (5), Table 6.1).
178
Furthermore, Wright (1994: 126) points out that it is difficult to assess
performance when a great deal of work in the public sector is collective in nature,
and Aucoin (1990b: 203) aptly states that evaluation 'is as much art as it is
science'. He argues that formal evaluation exercises cannot remove the need for
judgement in the political processes of accountability. Measuring results or
outcomes from public enterprises is at best complicated (Offerdal 1992: 21–27;
Wright 1994: 126; Andersen, Berg and Jensen 1998: 331, 332). Even Moore
(1995: 34), basing his concept of strategic management on performance
indicators, realises that the available techniques are neither routinely used, nor
invariably powerful when they are used. In addition, if their department or private
position can be harmed, administrative officers are likely to be reluctant to release
bad results (Downs 1967; Niskanen 1971).11
Hence, there are several legitimate reasons why the politicians should be sceptical
towards evaluations of organisational output. Because of the described loss of
close contact with the officers involved in day-to-day activities, the politicians
working within de-specialised committee structures are much more dependent on
the information provided by their administrative staff. At the same time, because
they interact less with the administrative officers they get to know them less than
do the politicians working within a specialised structure. It is therefore likely that
the politicians working within the de-specialised committee system will not have
the same confidence in the administrative staff as politicians within the
specialised model (referred to by indicator (6), Table 6.1). In addition, it is an
empirical question whether politicians feel well informed by the reports on
organisational output or results (referred to by indicator (4), Table 6.1).
Regarding the alterations in the committee structure, however, the theoretically
reasonable predictions seem to be much more in accordance with the intended
changes. According to Mintzberg (1979), organisational structure encompasses
those formal and semiformal means that organisations use to divide and coordinate their work in order to establish stable patterns of behaviour. In other
words, organisational structures focus attention on organisational goals and
provide a tool both for specialising and coordinating organisational behaviour.
Consistent efforts are being made in the de-specialised systems to assign to the
committees cross-sectoral responsibilities to prevent sectorisation. In this kind of
model, coordination is further enhanced by the decoupling of the political and
administrative organisations. Therefore, politicians working in a de-specialised
system will probably perceive themselves as being concerned with the whole
picture rather than a specific sector (i.e. a service or an administrative
department), more so than politicians in a specialised committee environment
(referred to by indicator (3), Table 6.1).
6.3.3
Challenging local politicians' traditional behaviour
The concept of roles has been used in several local government analyses
(Rosenberg 1984; Bukve and Hagen 1994; Larsen and Offerdal 1994; Andersen et
11
A point very well demonstrated in the context of Norwegian local government by Kleven
(1993).
179
al. 1998), and is considered to be especially fruitful when applied to studies of
politicians in a complex environment (Searing 1991). We can define a politician's
role as consisting of externally expected behaviour and actual behaviour (Vabo
1997c). Although significant efforts have been made to change the role of the
local politicians under investigation in this study, it is fairly obvious that the
politicians retain no little leeway in deciding how to practise their role. Generally
formal institutions regulate rational choices (i.e. regulatory institutions), but, in
addition, organisational behaviour depends on informal rules or norms guiding
what is regarded as appropriate behaviour (March and Olsen 1989; Crawford and
Ostrom 1995; Scott 1995).
In Norwegian local councils it is likely that the system of strategic political
leadership, as found in the de-specialised models, will meet with competing
expectations – from citizens, from administrative staff, and from the politicians
themselves. First, a focus on strategy – defined as dealing with (preferably
pivotal) issues of a principle or general nature – stands in sharp contrast to what
local politicians traditionally have been concerned with, and some would say
(Offerdal 1992; Stewart 1998: 75, 76) should be concerned with. Working within
the specialised main-committee model, politicians have had the opportunity to
influence how concrete problems are solved. That is, they have been able to focus
on single issues and have been concerned about the processes as well as the
results. It might, therefore, be hard for local politicians to accept a new role.
Second, local politicians have traditionally not only been internal managers, they
have also been serving – and some would say (Offerdal 1995) should be serving –
people or groups directly, and acted as leaders in the community (Andersen et al.
1998: 329). The public might want their local politician to be their ombudsman,
which implies that the politicians will be more or less forced to engage in single
issues most likely of little general interest. As a result of such conflicting
expectations there are, therefore, reasons to believe that local politicians will not
have totally changed their ways – from focusing on details and 'insignificant'
single issues, to focusing on issues of principle to the exclusion of all else
(referred to by indicator (2), Table 6.1).
To sum up, in accordance with Table 6.1 the assumption is that if the politicians'
role (i.e. behaviour) – by working within a de-specialised structure – has changed
from a traditional to a more strategic role, contact between politicians in general
and the administration officers should be significantly reduced. Another
assumption is that politicians will be less concerned with details and single issues
and about their specific service department, and more about the overall effects of
their actions. Furthermore, when working in the de-specialised structure it is
assumed that politicians will verify that results are reported in a satisfactory
manner, since they have to rely on such reports to keep informed. Regarding the
power of the politicians, the argument is that their ability to influence
administrative officers will increase, since they are focusing on the broad and
important issues.
However, the theoretical perspectives presented indicate that reality might present
a somewhat different picture. This is not to say that local politicians have not left
their traditional ways at all, but that the local councils that have introduced the
180
new de-specialised committee structures and thereby the concept of strategic
political leadership, are not expected to succeed. Because the concept is
theoretically challenging and expectations conflicting, it is more likely that local
politicians will end up puzzled. That is, despite the expectations implied in the
new de-specialised committee structure, it is not very likely that the local
politicians really will have reduced their contact with administrative staff and
stopped focusing on detail and single issues. Accordingly, it is unlikely that
satisfactory systems for evaluation and the reporting of results will have been
developed. In addition, as a result of the separation of political and administrative
spheres implied in the de-specialised committee models, it is to be expected that
politicians will experience a decline in power and reduced confidence in the
administrative officers.
6.4
Empirical evidence
The empirical findings presented below form the basis for the concluding
discussion of the doubts laid out above as to the success of the local councils in
implementing the system of strategic political leadership. The data and method
used in this part of the article are described in greater detail in Appendix 1 and 2.
The following presentation refers directly to the questions posed in Table 6.1.
6.4.1
Restricted contact between politicians and administrative
officers?12
In two of the local councils where the committee structure is partly de-specialised
(Lunner and Inderøy), the councillors themselves report that there is a clear
division between the political and administrative part of the organisation. The
relationship between politicians and administration officers has become less
intense, as intended. Accordingly, in one of the de-specialised local councils
(Trondheim), the councillors say they feel the loss of what before were 'points of
contact'. There are fewer opportunities to discuss issues with the administration
officers, and the administration officers see less of the politicians.
However, in these local councils a large amount of information and views are
exchanged on an informal basis between the councillors and the administration.
Correspondingly, when 14 local councils with different committee structures are
compared, no significant differences in the amount of contact between councillors
and administrative officers for the purpose of obtaining information before
making decisions on specific issues are found. A similar result is revealed when
one of the local councils with a de-specialised committee structure is analysed
(Narvik). The councillors in this municipality had been in contact with
administrative officers more often than the average councillor in 15 other
councils. Nevertheless, relatively fewer of these councillors had actually worked
with the administrative officers on preparatory business.
12
The data in this paragraph stem from: Hovik (1994: 79, 96,97, 100–106, 111), Tufte (1994: 67,
68), Lie et al. (1995: 79, 80, 147–150), and Vabo (1997b: 61; 1997b: 62).
181
6.4.2
Focus on issues of pivotal and general importance?13
Most of the case studies show that after adopting a system of strategic political
leadership the council tends to deal with fewer issues, but of greater importance
than earlier, for example in the area of goal setting and planning. As a consequence, councillors report that the councils have become even more inactive than
before, and the debates less lively and crucial. Councillors feel frustrated. Being
tied to general issues does not allow them to clearly define their stance –
politically or ideologically – vis-à-vis their constituents.
The picture, however, is uneven. Regardless of the chosen committee model,
councillors still seem to pay some attention to details and single issues. Studies of
two of the local councils with a de-specialised committee structure (Trondheim
and Narvik) show that the attempt to make politicians focus only on general issues
had no effect on their actual behaviour. In one of these councils (Narvik), the
amount of business of general importance (for example, goal setting and planning)
actually dropped between 1990 and 1993. Accordingly, in two of the local
councils the attempt to introduce strategic political leadership (in Selje and
Tynset) was rejected. It has been shown that only a small proportion of
councillors feel any obligation to take into account the effects of their actions on
the whole community. In addition, in one of the local councils with a despecialised committee structure (Narvik), the councillors are actually dealing with
more cases and they are more engaged and active than before, when they worked
within a specialised model.
6.4.3
Strong coordination through greater overall focus?14
In the evaluation of the free communes, whose committee structure must be
viewed as fairly specialised (Selje, Sauherad and Tynset), the conclusion was that
the degree of agreement between politicians and administration officers was
considerable. Councillors focused (too much) on advocating the view of their own
service departments. With a de-specialised committee model, however,
councillors seem to adopt a more distant relationship to the service departments,
and the issues promoted by their chief officers, than councillors working within a
specialised model. Furthermore, politicians working within a de-specialised model
consider the council to be less affected by pressure put upon them by
administrative officers for the different services than are councillors working
within a specialised committee structure.
Data from in-depth studies of a de-specialised council (Narvik) show, however,
that some sort of connection to administrative sectors or services has remained.
Even though the politicians were more attuned to the needs of the whole
13
The data in this paragraph stem from: Hagen and Nylehn (1990), Bukve (1991a: 33, 85, 103–
105), Hovik (1994: 113, 117), Kleven and Hovik (1994: 163, 164), Tufte (1994: 34–37, 43–46, 52,
53, 57), Bukve (1995: 185, 187), Lie et al. (1995: 75, 83, 84, 147–152), and Vabo (1997a: 61;
1997b: 58).
14
The data in this paragraph stem from: Bukve (1991a: 73), Hovik (1994: 75, 77), Tufte (1994: 40,
41), Lie et al. (1995: 77, 82, 83), and Vabo (1997a: 66, 67, 92, 93).
182
community after the change, they still tended to advocate the view of the service
departments their committee was responsible for. This might indicate that the
politicians allow themselves to some extent to promote the view of their
departments, whilst they simultaneously seem to be concerned with the grand
picture when addressing the same issues in council meetings.
6.4.4
Unsatisfactory reports on results?15
When it comes to evaluation and information on results in the local councils
where the committee structure has been de-specialised, the picture is clear: there is
no relationship between delegation of responsibility and the quality of this kind of
information. Politicians in two of the local councils with a partly de-specialised
committee structure (Inderøy and Lunner) did not find any improvement in
information on results after the new committee structure was in place. They also
pointed out that the written information was less detailed and accurate, and
therefore of less worth, than the information they gained earlier through verbal
contact with the administrative officers.
Accordingly, the evaluation of one of the local councils with an even more despecialised committee structure (Trondheim) concluded that the reports presented
to the politicians contained data solely describing what was spent on different
services. Nearly three years after the process of reorganisation started, required
information on results was still non-existent. Indeed, comparing a similar despecialised council (Narvik) with 15 other local councils, it can be attested that
councillors working within the former model were less informed about results.
6.4.5
Lack of power and influence on administrative officers?16
In the study of three specialised local councils (Selje, Sauherad and Tynset) one of
the conclusions is that the high degree of specialisation within this model allows
politicians to control administrative officers. However, the consequences of
changes in the direction of a more de-specialised model seem to be unambiguous.
Politicians who have withdrawn from the day-to-day activities to focus primarily
on issues of a general or principle nature, say that they have lost power. This is
reported not only in the studies of councillors in the local councils with a definite
de-specialised model (Trondheim, Ørland and Narvik17), but also in the local
15
The data in this paragraph stem from: Hovik (1994: 99–113), Tufte (1994: 60), Lie et al. (1995:
147, 150–152), and Vabo (1997b: 68–70).
16
The data in this paragraph stem from: Bukve (1991a: 86), Hovik (1994: 45, 53–69, 99, 100),
Kleven and Hovik (1994: 160, 162, 169), Tufte (1994: 52, 53, 57, 63–66, 68, 69), Lie et al. (1995:
74, 75, 83, 84), and Vabo (1997a: 61; 1997b: 66, 94, 95).
17
In the early evaluation of the changes in Narvik, however, this impression was only partly
confirmed. Indeed, Tufte (1994: 52, 53, 57) reports that the great workload caused by the large
number of cases dealt with by the council, as the only decision making body, in itself might have
reduced the politicians' influence. However, when evaluating the system one to two years after
implementation of the new model, councillors did not experience any lack of say over the
administrative officers, the reason being the newly established control committee (made obligatory
in the Local Government Act reform 1992) which oversees the preparatory work of the
administration and also the process of implementation (Tufte 1994: 63–66, 68, 69). Apparent
183
councils with a more moderate de-specialised committee model (such as Inderøy).
Furthermore, councillors lack of power over the administrative officers in the
more de-specialised committee structures is one of the most convincing findings
in the study of 14 local councils.
6.4.6
Lack of confidence in the administrative officers?18
Another clear finding in the comprehensive study is that local politicians'
confidence in their administration officers is considerably lower in local councils
with a de-specialised committee structure than in the ones with a specialised
structure. This feature stands out particularly clearly in one of the studies of a
local council with a de-specialised model (Narvik), where great efforts have been
made to separate the political and administrative spheres. Councillors here (who
also are members of one of the committees) were positively worried about the
loyalty of the administrative officers. For example, hardly any of the interviewed
councillors felt confident that what they had decided upon in the council would be
followed up and implemented by the administration.
6.5
Discussion and conclusion
In accordance with the objections raised against the underlying presuppositions
regarding the organisational changes in Norwegian municipalities, there is
sufficient evidence to allow us to say that the concept of strategic leadership has
not been implemented as intended. At least, this is the case for the politicians
working within de-specialised committee structures in the local councils
examined in this study. This might not be surprising. What is interesting,
however, is that the politicians have ended up in what for them must seem a rather
puzzling role – the ordinary politician is perplexed and feels uncomfortable in her
or his new role. Even though councillors working in a de-specialised committee
structure experience a more distanced relationship with the administration officers
than councillors working within a specialised structure, there is a great deal of
informal verbal contact between them. The focus has not changed so that the
politicians pay attention only to issues of overall importance – their interest in
solving minor problems still remains. Furthermore, information on results is just
as good, or bad, regardless of what kind of committee structure the local councils
have implemented. Hence, presumably because they no longer have the chance to
keep themselves informed through taking part in the everyday life of the
organisation, councillors in the de-specialised committee structure feel badly
informed.
In accordance with the theory-based assumptions, there is no doubt that this
confusing situation has had some unintended and undesirable side effects.
Politicians in a de-specialised committee structure have less confidence in their
divergencies in results are probably caused by a change in the responsibilities of the control
committee, which five years after the organisational change was initiated did not hold such a
position at all (Vabo 1997b: 66).
18
The data in this paragraph stem from: Vabo (1997a: 61, 62; 1997b: 66, 67).
184
administration officers than do councillors in a specialised system. They also
report having less influence on the administrative officers than do politicians in a
specialised system. To the councillors, power is connected to the processing of
single issues and the solution of concrete problems. Some issues might seem
insignificant because of their limited scope but, more often than issues of a
general nature, they set off political discussions within the local council. They can
also clarify the politicians' (and their parties') more principled point of view.
Councillors find it hard to take a definite stand when dealing with long-term goals
or matters of principle.
In sum, the ordinary local politicians do not feel comfortable with a committee
system in which they are distanced from the daily life of the organisations, and in
which they are supposed to deal only with pivotal issues of general interest. In
other words, the local politicians do not like their own organisational solution.
The obvious question arising from this conclusion is: Why did the politicians
change the committee structure and organisational routines in the first place?
There are probably several answers to this question. First we must distinguish
between the so-called 'abdication hypothesis', on the one hand, and the assumption
that politicians actually want to control the administrative officers, on the other
hand (Bawn 1995: 62). The abdication hypothesis holds that the politicians do not
really care about organisational outcomes, i.e. on the administrative departments'
policy decisions. So if delegation of responsibility allows the councillors to claim
credit for the results while avoiding blame for costs, they might not care too much
about their general loss of power and how the political apparatus is organised
(Kiewiet and McCubbins 1991: 2, 3).
Discussing the American Congress, however, Bawn (1995) and many others point
out that this view is not consistent with the large efforts made by the politicians to
organise their own activity and their relationship to administrative officers.
However, even allowing for this view – that there is some sort of conscious,
strategic thinking behind the chosen committee structure and organisational
routines – several competing explanations exist.
First, the local politicians might not have been well enough informed about the
assumed effects of the alternative organisational systems before they decided to
implement the present changes (Montin 1993). Most of the municipalities
included in this study participated in pilot projects. In reality, there was little
knowledge about the effects of the various organisational models when reforms
were introduced. In fact, the information they did have came from the Norwegian
Association of Local and Regional Authorities who recommended solutions like
the ones chosen by the local councils. Unfortunately, this explanation quickly runs
into trouble when taking into account the long-term development described in this
article. Thus, even though the reports from the pilot projects warned about the
effects of the organisational effort, a great number of municipalities changed their
structure in accordance with the initial suggestion from the Norwegian
Association of Local and Regional Authorities.
Second, the reason why the local councils have restructured their organisation
might be simply to perform a little window dressing. Theoretically, it is important
185
for any organisation to present itself as up to date and on top of developments
(Meyer and Rowan 1977; Brunsson 1989; Røvik 1992a). Because the Norwegian
Association of Local and Regional Authorities defined sectorisation and lack of
coordination as an organisational problem – and offered a broad selection of
apparently useful organisation solutions – it might have been hard for the local
councils to resist taking action (Hovik and Stigen 1995). The organisational effort
might therefore be more of a symbolic than a strategic action. If this is the case, it
is of minor interest for the politicians to even ask for possible effects of the
changes planned and made. The aim is to appear modern.
Third, however, Hovik and Stigen (1995) demonstrate that the municipalities'
choice of organisational structure is unlikely to be arbitrary. They point to the
existence of both external and internal interests underlying the promotion of
different organisational changes. The implemented models require, as discussed,
the establishment of a strong coordinating centre. In short, the specialised maincommittee model leaves less decision making power to the coordinating centre
then do the more de-specialised models.
The Norwegian Association of Local and Regional Authorities is regarded as
representing important external interests, and they have argued that it is in the
interest of the municipalities in general to avoid committee structures that connect
central and local government. The sectorisation inherent in the traditional maincommittee model might be seen as a sign of integration into the welfare state, with
the local sectors (the linked political and administrative bodies) connected to the
central governmental ministries (Baldersheim 1993: 162). Furthermore,
Baldersheim (1993) stresses the economic forces behind organisational change.
There is no doubt that the central authorities, having responsibility for total public
spending, have stressed efficiency in the production of welfare services. Some
will even claim that efficiency has become the only purpose of the changes, and
that local democracy is suffering as a result (Kleven 1997). It is therefore hardly
surprising that the Local Government Act of 1992 encourages these kind of tightly
coordinated organisational solutions.
Present internal interests are probably even more interesting and pertinent as an
explanation why Norwegian municipalities adopt organisational models that have
been the object of serious questioning. Hovik and Stigen (1995: 126, 127) confirm
that the changes have resulted in a strengthened position for the chief executive
officer in relationship to the directors of the service departments. Regarding the
politicians, the general level of frustration does not mean that all politicians are
equally affected by the changes (Andersen et al. 1998: 330, 331). It might be that
an elite – the mayor, the members of the executive committee, the committee
leaders and the experienced councillors – actually feel that they gain power, or at
least do not lose their chance to influence the system, while the rest of the
politicians in actual fact do lose power. Most members of the political elite are
probably still in a position to interact with administrative officers (formally it is
only the political elite that are in the position to stay in contact with the
administrative officers) and they know the system (from experience). In practice,
it is likely that they have greater contact with the day-to-day activities than their
colleagues.
186
Without drawing any final conclusion here, data from one of the studies presented
above (the comprehensive one including 14 local councils) indicate that the most
frustrated politicians are the ones who are not part of the elite. Members of the
executive committee (normally less than 25 per cent of the council) have more
confidence in their ability to sway administrative officers, and they have more
confidence in the administrative officers than have the ordinary council members
(Vabo 1997a: 57–63). The interests of key actors may be an important reason why
the changes that have taken place. Thus, not only do the new de-specialised
committee systems result in widespread frustration on the part of most politicians,
they probably also cause a separation between the informed and closed circle of
elite politicians and a growing number of backbenchers.
187
Norsk sammendrag
Nye organisasjonsløsninger i norske kommuner: En
forvirrende politikerrolle?
Inspirert av New Public Management har den senere tids organisasjonsendringer i
norske kommuner søkt å endre lokalpolitikernes tradisjonelle rolle i strategisk
retning. Tradisjonelt har lokalpolitikerne vært involvert i enkeltsaker så vel som
detaljer knyttet til kommunenes daglige drift. Strategisk ledelse innebærer
imidlertid at politikerne trekke seg tilbake fra den tette kontakten med de
tjenesteproduserende enhetene, og heller konsentrerer oppmerksomheten om
(helst avgjørende) saker av generell og/eller prinsipiell karakter, slik som
budsjettering, målstyring og planlegging. I tillegg vektlegges koordinerende
mekanismer. Studien er basert på en re-analyse av foreliggende forskningsresultater på området, som i hovedsak består av en rekke case-studier.
Konklusjonen er at den nye politikerrollen er relativt forvirrende og komplisert,
og vanskeliggjør situasjonen for den ordinære kommunestyrepolitikeren. To
teoretiske forklaringer på dette diskuteres. For det første påvises det at noen av de
valgte organisasjonsløsningene i utgangspunktet ikke kunne forventes å virke etter
hensikten. For det andre argumenteres det for at det strategiske ledelseskonseptet
utfordrer den tradisjonelle politikerrollen i så stor grad at en viss motstand er å
forvente. Avslutningsvis diskuterer artikkelen hvorfor en har søkt å etablere
strategisk ledelse i kommunene, til tross for de åpenbare svakheter som er knyttet
til konseptets grunnleggende ideer. At den politiske og administrative elitens
arbeidsforhold antakelig bedres som følge av denne typen endringer foreslås som
en mulig årsak til dette.
188
Appendix 1
Data
To make a comparison of the kind of local councils included in the study and
listed in Table A1.1, in 1990 the average number of inhabitants in a Norwegian
municipality was 9,486, the median 4,404, the smallest municipality had only 230
inhabitants (Utsira) and the largest had 461,644 (Oslo). In general, the further
north (i.e. especially in the counties of Nordland and Finnmark), the smaller the
population of the municipalities.
The article is mainly based on case studies in which the aim was to evaluate the
effect of changes implemented experimentally and as projects by the Ministry of
Local Government and Regional Development (the Free Commune experiment,
and the Project for Renewal of Local Councils) or the Norwegian Association of
Local and Regional Authorities (the Pilot Commune project) (Bukve 1991a;
Hovik 1994; Kleven (ed.) 1994; Kleven and Hovik 1994; Tufte 1994; Lie et al.
1995). Vabo has systematised and summed up the findings in all of these studies
in a separate publication (1996). In addition, an in-depth study of a local council
that had adopted the so-called advisory committee model has been conducted (this
study was financed by the Nordic Committee on Social Research (NOS-S) (Vabo
1997b). Furthermore, financed by the Norwegian Research Council, a more
comprehensive study of the changing role of local politicians, covering 14 local
councils, has been carried out (Vabo 1997a). Some organisational data used was
collected in 1999 by the present author by means of a questionnaire to a sample of
119 of the 435 Norwegian local councils (large local councils (with more then
10,000 inhabitants) are deliberately overrepresented in the sample). Some
information stems from a database (1991–1996) managed by the Ministry of
Local Government and Regional Development (Gravdahl and Hagen 1997).
189
Table A1.1
The local councils represented, their population, the studies
conducted and method(s) in use, year of evaluation and
reorganising and type of committee structure
Local
council
County
Alstadhaug
Nordland
Existing
studies
(see
codes
Table
A1.2)
7,500 3
Inhab.
1.1.97
(appr.)
When
evaluated
When
reorganised
1993
1992
The (new) committee
structure
Partly de-specialised: a
model with few strong
committees, without parallel
organising
Dovre
Oppland
3,000 1
1989/90 1988
Specialised: adjusted maincommittee model
Drammen
Buskerud
53,000 *
–
–
Specialised: main-committee
model
Giske
Møre- og
6,000 *
–
–
Romsdal
model
Inderøy
Nord6,000 2
1992/93 1992
Partly de-specialised a
Trøndelag
organising
Lindås
Hordaland
12,000 *
–
–
model
Lunner
Oppland
8,000 2
1992/93 1992
Partly de-specialised: a
organising
Narvik
Nordland
19,000 5 and 6 1992/93 1991
De-specialised: advisory
1997
committee model
Ringebu
Oppland
5,000 *
–
–
model
Saltdal
Nordland
5,000 *
–
–
model
Sande
Vestfold
7,000 *
–
–
model
Sauherad
Telemark
4,500 1
1989/90 1988
Specialised: adjusted maincommittee model
Selje
Sogn og
3,200 1
1989/90 1988–90 Specialised: adjusted mainFjordane
committee model
Trondheim Sør140,000 4
1994/95 1992
De-specialised: advisory
Trøndelag
committee model
Tynset
Hedmark
5,500 1
1989/90 1988/ 89 Specialised: adjusted maincommittee model
Våler
Hedmark
4,000 *
–
–
model
Ørland
Sør5,000 3
1993
1991/ 92 De-specialised: advisory
Trøndelag
committee model
* Vabo's (1997a) study covers 14 local councils. In Drammen, Giske, Lindås, Ringebu, Saltdal,
Sande, Tynset and Våler the change in committee structure had been minimal until 1997. The local
councils of Alstadhaug, Inderøy, Lunner, Narvik, Trondheim and Ørland were included because of
the significant changes in the political part of the organisation.
190
Table A1.2
Code
1
2
3
4
Explanation of the codes used to describe the conducted studies
and methods in use
Main report
Additional relevant
from the study publications
conducted
Bukve (1991a) Hagen and Nylehn (1990); Bukve
(1991b,1991c, 1995, 1996);
Bukve and Hagen (eds.1991,
1994); Bukve and Simonsen
(1991); Baldersheim and
Ståhlberg (eds. 1994)
Hovik (1994)
Baldersheim et al. (1995)
Kleven (ed.
1994); Kleven
and Hovik
(1994)
Lie, Olsen and
Opedal (1995)
5
Tufte (1994)
6
Vabo (1997b)
*
Vabo (1997a)
Lie (1991a, 1991b, 1993); Lie
and Hauge (1991); Baldersheim
et al. (1995)
Baldersheim et al. (1995); Tufte
(1995a, 1995b)
Methods in use
Documents, questionnaire
and interviews
and interviews
and interviews
Questionnaire and
interviews
and interviews
and interviews
Vabo (1996, 1997c); Montin et al. Questionnaire to members
(1999); Kleven et al. (2000)
of the council 1991–95,
regression analysis (14 local
councils included)
191
Appendix 2
Method
The empirical data utilised was collated from existing case studies, most of them
comparative. An overview of the analyses included, the local councils involved,
and the method(s) used for collecting data in the original studies are given in
Appendix 1.
The independent or exploratory variable is the political organisation adopted by
the local councils. The dependent variable, or what is under scrutiny, is the role of
the local politicians defined in terms of the behaviour of local politicians. The
reasoning behind the use of existing studies in this article is illustrated in Figure
A2.1.
Figure A2.1 Independent Variables in the Study of Local Politicians' Behaviour
INDEPENDENT
VARIABLES
DEPENDENT
VARIABLE
• Political
organisation
• Size
• Political situation
• Economic
situation
• Administrative
organisation
• Individual
characteristics
• Etc.
The role of
local
politicians,
i.e. their
actual
behaviour
Although political organisation is the main explanatory variable, there are several
other independent variables that might influence the role of local politicians.
Former studies of Norwegian local councils conclude, for example, that size
makes a difference to the way in which the local council works (Harvold 1990;
Kalseth et al. 1993; Næss and Wærness 1996; Hagen and Sørensen 1998).
Furthermore, although it is hard to find any effect of political party composition
on the council (Sørensen 1989, 1995), this might be a matter of what kind of
192
measures you use. Analysing education policy in detail, Martinussen and
Pettersen (2001) do find differences between parties. It is also clear that political
strength (i.e. the party composition in the coalition behind the mayor) is of great
importance. The stronger the political leadership, the lower the administration
costs (Kalseth and Rattsø 1994), the lower the charges or fees (Borge 1995; Rattsø
and Sørensen 1997) and the lower the budget deficit (Borge 1996). The economic
situation of the local council is also likely to make a difference to the politicians'
behaviour (Brunsson and Rombach 1982; Rombach 1986; Mouritzen 1991). In
addition, how the administrative apparatus is organised will probably influence
their performance (Myrvold 1998). Last, but not least, personal or local
characteristics such as gender, political experience, position in the political system
and the parties' position (minority/majority etc.) are likely to make a difference to
how the role is filled by the local politicians (Kleven 1997; Vabo 1997a).
The local councils investigated vary greatly on all the mentioned variables. As an
example, the largest local councils included have 140,000 inhabitants (Trondheim), the smallest 3,000 (Dovre). Since the reanalysis is based on existing
studies, any control for these alternative explanatory variables has been out of the
question. However, the challenge to control for this kind of variation is dealt with
in two ways. First of all, most of the studies reported are comparative case studies
where some of these additional explanatory variables were already taken into
account in the original study. Of the seven studies included, only two of them are
single-case studies (Lie et al. 1995; Vabo 1997b). In two of the analyses several
cases are compared (Bukve and Hagen (eds.) 1991; Kleven (ed.) 1994; Kleven
and Hovik 1994), and in two studies dealing only with two cases, data have been
collected from different moments in time – before and after the changes in
political organisation (Hovik 1994; Tufte 1994). The last study is based on data
from 14 local councils and most of the alternative explanatory variables listed
above are controlled for in the multiple regression analyses (Vabo 1997a).
Second, the logic followed in the reanalyses is that if the same effect of an actual
committee structure is found in several independent studies, conducted in very
different local councils and by independent researchers, the evidence supporting
or refuting the proposed assumptions about the impact of structure will be
significant. In the reanalyses, therefore, only findings that are characteristic of the
local councils that have been investigated have been reported. That is, the
empirical evidence described has not in any way been selected to suit the
hypotheses.
193
194
7
New committee systems in
Norwegian local councils: Any help
for keeping the administrative officers
under control?1
Summary
The first question addressed in this study concerns the way in which presumably
spending maximising administrative officers behave, in the face of the restrictions
imposed on them by the new committee structures introduced into local councils
in Norway during the 1990s. The administrative officers' access to the politicians
− and vice versa − are deliberately curtailed in the new weak and de-specialised
committee structures. The main conclusion is that the committee structures are
ambiguous as institutional statements. Administrative officers working within a
weak and de-specialised committee model tend to lobby the politicians and defend
their agency's budget to a lesser degree than those working within a strong and
specialised system do. At the same time, the former administrative officers are
behaving most opportunistic. The second question analysed is whether high
ranking officers, when compared to their subordinates, really behave in a
pronounced spending maximising way. The answer is no. The findings are
significant here – regardless of committee structure, spending maximising
behaviour seems to be perceived as both irrational and inappropriate by high
ranking officers. Both comparative analyses are based on qualitative case studies
carried out in three Norwegian municipalities.
1
This article has benefited from valuable comments when presented on the Fourth European
Summer School in Local Government Studies, in Åbo, Finland, 9 h – 18th of August 1999, and on
the London School of Economics (LSE) and Comparative Democracy Group's Summer
Colloquium, 3rd of July 2000. Thanks also to Tore Hansen and Audun Offerdal for helpful
comments.
195
7.1
Introduction
Sector-divided policy-making in local government is viewed as a problem in
Norway, as in the rest of the Nordic countries (Albæk 1995: 245, 246). It has long
been assumed that local politicians concentrate on advocating the view of the
service department(s) they are responsible for − at the expense of considerations
of the overall needs or what is best for the community as such. Indeed, the claim
that politicians do not give enough consideration to the overall needs within the
municipality has been one of the main reasons behind recent efforts to reorganise
the committee structure in Norwegian local councils. That is, both for the
adoption of the so-called "Principal Standing Committee Model", or maincommittee model, in the 1980s and the subsequent rejection of this model in the
1990s (Hagen and Hovik 1991; Vabo and Stigen 2000).
The main-committee model was developed by the Association of Local and
Regional Authorities towards the end of the 1970s, in response to the former
dispersed system with its numerous political committees. The new model was
simple, in that it comprised only 4 − 5 political main committees, each with a
corresponding administrative service department. By 1990, almost every
Norwegian local council had been reorganised in accordance with this model.
When the system was evaluated, however, it was found that although the new
structure had resulted in a more efficient committee system, the problem of
sectorisation still remained (Stava 1993). What kind of unfortunate consequences
this problem gives rise to is far from clear, but misallocation of resources is held
to be one of the undesirable effects (Rattsø 1991). Despite the fact that local
finances to some extent are decided and controlled by the national government,
the allocation of resources is a highly important aspect of local government
policy-making. Thus, spending decisions will be focused in this study.
At the beginning of the 1990s, new organisational changes were once more put on
the agenda. The argument was, and still is, that the problem of sector-divided
policy-making is caused by alliances developing between politicians and
administrative officers. The Norwegian Association of Local and Regional
Authorities described the problem as a problem of a too close relationship
between politicians and administrative service-producing bodies in which both
meddled in the other's area of authority (Kommunenes Sentralforbud 1989).
Again, in accordance with recommendations from the Association, several local
governments have introduced powerful co-ordinating mechanisms, including a
strengthened role for the chief administrative officer (CAO) and significant
changes to the committee structure. Some of the new committee structures
implemented reduce the committees' decision-making power, de-couples the
committees and the administrative agencies and reduce the level of political
specialisation. An important aim is to avoid a close link between administrative
and political bodies to cut down on the administrative officers' access to
politicians − and vice versa. The administrative officers in question here are the
directors of the service departments and the heads of specific services, all officers
with managerial responsibilities on a lower level than the CAO.
196
Theoretically, there is at least one reason why changing the committee structure
should solve the problem of sector-divided policy-making. Taking Niskanen's
(1971) behavioural model of bureaucrats as the point of departure, administrative
officers can, generally, be held to push for increases in spending levels.2 Contrary
to Niskanen, however, we shall not take their success for granted. It is suggested
that the new committee structure, recently introduced in Norwegian local
councils, effects the administrative officers chance of influence. To be more
specific, it is suggested that the administrative officers, because of their strong
position in the main-committee model, are influencing local politicians to
advocate the view of "their" service department when making decisions on
resource allocation. The new committee models introduced aim at making it
harder for administrative officers to promote spending maximising arguments and
behaviour, and are therefore making the administrative officers' less able to
influence the politicians to make decisions to their advantage. When the
politicians are prevented from being the administrative officers' direct allies by
this new kind of committee structure, the question is whether they will devise
alternative methods for promoting their own or their agencies' interests. Hence,
the first question investigated in this study is: Do the recently introduced
committee structures help to keep administrative officers under control – or do
they just change the way spending maximising arguments and behaviour are
promoted?
Moreover, the rather strong theoretical claim that top ranking officers are prone to
be less interested in increased spending levels than lower ranking civil servants
will be elucidated. Rather than improving one or more agencies' economic
leeway, it could be maintained that top officers seek interesting and innovative
work, maximum scope of concern, restricted hierarchy and so forth. The question
is whether top-ranking administrative officers are at all spending maximisers?
This is a very interesting issue, because if the top ranking officers in Norwegian
municipalities do not maximise spending levels after all, there may be a reason to
question recent reorganising efforts at the local level.
The analyses are based on a qualitative study of three Norwegian local
governments, all with different committee models. The first part of the article
presents some general comments on the organisational structure in Norwegian
local governments. Thereafter, the theoretical framework will be elaborated and
some initial assumptions be put forward. After a brief note on the data and
comparative technique used, the empirical evidence will be presented. The article
concludes with a summary and some final remarks.
2
Downing (1995: 54, 181) stresses two elements in Niskanen's argument that bureaucrats both
attempt and succeed in maximising their budget. Firstly, their efforts to maximise are based upon
the behavioural (internal) argument. Secondly, the reason they succeed is based upon the equilibrium (external) argument. Only the veracity of the former proposition will be considered in this
analysis.
197
7.2
Norwegian local government – some characteristic
features
The council (kommunestyret) in Norwegian municipalities is elected according to
a system of proportional representation.3 The mayor is elected by the council (i.e.
the controlling party group or coalition), but is not delegated any power of her/his
own, and have a relatively weak position (Mouritzen and Svara, forthcoming). In
accordance with the Local Government Act of 1992 (LGA) the council appoints
an executive committee (formannskapet) responsible for certain specified
financial matters, including the presentation of the budget and the obligatory
multi-year plan. The executive committee has traditionally had a significant coordinating function combining responsibility for overall financing, policy and
council properties (Bukve 1996: 154). It has never played a distinct managerial
role, and relations to the departments go through the chief administrative officer.
However, after the enforcement of the LGA of 1992, it has been entirely up to the
council to decide what kind of additional responsibilities the executive committee
is given. That is, the executive committee may be delegated extensive decisionmaking power or play the part of a purely advisory body; it may be made
responsible only for the statutory financial issues or also for additional issues (for
example, physical planning and/or environmental issues).
The chief administrative officer (CAO) is a professional public servant (as the rest
of the administrative officers in Norwegian municipalities). Despite the fact that
the council employs the CAO, s/he is not politically appointed (that is, the CAO
does not have to leave her/his position when the political colour in the council
changes). The CAO is head of all staff and responsible for administering and coordinating service production, for the general control of resources, and has the
right to speak at council and all committee meetings. In the LGA of 1992, when
the responsibility for presenting the budget was transferred from the CAO to the
executive committee, the responsibility for implementing the council's decisions
was transferred from the executive committee to the CAO. This implies that the
council cannot delegate decision-making power directly to a department director
or any other civil servant, only to the CAO who is responsible for organising the
implementation process and thus for decisions on further delegation. Hence,
although executive power is shared between the council, the committees and the
CAO, the Norwegian CAO is relatively strong (Mouritzen and Svara
forthcoming).
Administrative features are similar in the three municipalities investigated in this
study. The indicators compared include the way the top administrative team is
organised, the number of top administrative levels, the routine for the process of
3
The executive committee and all other committees reflect the political composition of the council
(the seats are proportionally distributed). The mayor is the chair of the executive committee, but
the degree to which the majority party or parties hold the positions of leader in the other
committees varies. In about half of the local councils, these positions are proportionally
distributed. The council selects committee members, and although this is required only for the
executive committee, it has become common to select most of the committee members from
among the members of the council. Party members hold additional committee seats.
198
budgeting and the amount of decision making power delegated from political to
administrative bodies. (For further details, see the chapter on data and
comparative technique below and Appendix 1).
The main focus in this study is on the consequences of alternative committee
systems, that is, how the political work within the local council is organised. The
main-committee model predominated almost to the exclusion of all else in the
beginning of the 1990s. In the "pure" version of this model, there are four political
committees with their four corresponding administrative departments: The health
and social affairs committee and a director of the health and social affairs
department; the education committee and a director of the education department;
the technical committee and a director of the technical department; and the
cultural committee and a director of the cultural department. During the 1990s, a
great many alternative committee structures have developed, and in 1998 only 21
per cent of the local governments still had a main-committee model. In most local
governments, however, the changes have been modest (Vabo and Stigen 2000:
38). Of methodological reasons, two of the three local governments included in
this study are atypical, as they represent committee models that have gone through
quite substantial changes. The alternative committee models will be further
commented upon in a subsequent chapter.
7.3
The administrative officers' behaviour − initial
assumptions
Assessing the main question in this study − how administrative officers will
behave when formally restricted from promoting their interests − the first question
to be dealt with is what kind of interests the administrative officers may have in
decisions on resource-allocation. The point of departure is Niskanen's (1971)
suggestion that bureaucrats will promote their self-interests, and the question is
what their self-interests are likely to be.
In Niskanen's model (1973), the political actors were totally dominated by
bureaucrats, who were assumed to get the economic resources they desired. The
second question discussed below is based on more recent positive theory on
bureaucracy, asking how the control implied in the institutional statements
presented is likely to work. That is, the focus is on the different committee
systems, which gives the administrative officers more or less direct access to the
final decision making bodies. As will be argued, in the specialised and strong
model the administrative and political actors' interests are assumed to be
corresponding, while their interests are looked upon as conflicting in the despecialised and weak model.
7.3.1
The administrative officers' interests
The fact that civil servants or administrative officers tend to push for increases in
spending levels has become a common-sense view, following theories of political
economy providing a logical/deductive model on how government agencies
199
behave (Blais and Dion (eds.) 1991; Dunleavy 1991: 147; Dowding 1995: 53;
Egeberg 1995a). Although Gordon Tullock and Antony Downs contributed to the
initial theory building within this field, Niskanen's (1971) work represent the most
influential and comprehensive of the initial public choice theories of bureaucracy
(Moe 1997: 456–462; Mueller 1997: 251).
In positive theories on bureaucracy, the basic assumption is that bureaucrats
maximise self-regarding utilities in making official decisions.4 According to
Niskanen, the agency's budget is the central focus of top officials because larger
budgets increase their well being − which they want to maximise. In accordance
with the argument put forward by Migue and Belanger (1974), however, Niskanen
has made it clear that it is not necessarily the size of the budget (budget maximisation), but the discretionary budget (slack maximisation), that will benefit the
self interests of the administrative officers. The discretionary budget is to be
understood as the difference between the total budget and the minimum cost of
producing the output expected by political authorities (Wintrobe 1997: 435).5
Larger total budgets are assumed to help bureaucrats push up salaries and fringe
benefits (such as pensions), improve officials' promotion prospects and make it
easier for officials to divert resources into creating perks (such as larger and more
prestigious offices, additional functionaries or more policy analysts under their
direct control). Furthermore, bureaucrats in larger agencies have enhanced public
reputation for influence and higher status among their peer group, they control
more patronage and have a greater capacity to influence events and overcome
resistance than smaller agencies. In addition, when agencies are big, they can
create organisational slack and allocate resources more easily to meet unusual
risks or crises when they occur. Slack also releases the pressure on high and
efficient productivity, which may especially serve the low ranking civil servants
or the street-level bureaucrats (Niskanen 1975: 619, 620; Lipsky 1980: 18, 19;
Wood 1988; Dunleavy 1991: 177–181, 154, 155; Niskanen 1991: 18, 19).
There seems to be ample empirical evidence that bureaucrats systematically
request larger budgets, although they do not always succeed in obtaining what
they want (Wildavsky 1975/1986: 12, 13; Blais and Dion 1991: 355; Dowding
1995: 61; Wintrobe 1997: 438, 439). However, it can be argued both theoretically
and empirically that the motivation for this is not necessarily the administrative
officers' self-interest (Downs 1967: 83, 84; Blais and Dion 1991: 356, 357;
Dunleavy 1991: chap. 6; Mouritzen 1991: 269; Egeberg 1995a; Jacobsen 1997).
In addition to the pursuit of self-regarding utility, there are several other
4
It is taken for granted that public employees do not utilise their formal or actual position to obtain
personal advantages, which of course would be regarded as illegitimate (Egeberg 1995a: 165;
Jacobsen and Thorsvik 1997: 105).
5
In the 1971 version of Niskanen's model, the total budget of the bureau was held to be what
bureaucrats wanted to maximise and the result was constant over-production of public goods. In
the 1975 article, but especially the reflection on "Bureaucracy and Representative Government" in
1991, Niskanen replaces this concept by the idea that bureaucrats act to maximise their discretionary budget (Niskanen 1975: 618−623; 1991: 18−22). Bureaucrats can eventually choose to
utilise this kind of economic slack for over-production or to reduce effectiveness (and lower their
own effort) (Mouritzen 1991: 269; Damgaard 1997).
200
legitimate reasons why administrative officers in local government should push
for increases in spending levels.
As professionals, council employees will always aim for fuller satisfaction of
needs and higher quality in delivered services. Reductions in the budget can be
perceived as a threat to professional standards. The conflict between political
loyalty and professional standards may turn out as a defence for the latter (Dahl
Jacobsen 1960; Lipsky 1980: 19; Svara 1990: 175, 176; Jacobsen 1997: 137, 138).
Furthermore, arguments for increased budgets can be interpreted as advocating the
interests of the users or the weak part of the population and therefore positively
valued by people in general (Migué and Bélanger 1974; Lipsky 1980: 33–39;
Blais and Dion 1991: 357; Mouritzen 1991: 269; Wildavsky 1993: 263). Moreover, some theorists have been claiming that after an organisation is established to
fulfil a specific aim, survival becomes an end in itself. The organisation becomes
institutionalised in the mind and behaviour of the actors involved (Selznick 1952;
Scott 1981; March and Olsen 1989; Christensen 1991a; March and Olsen 1996:
250). Therefore, to defend the budget of "their" agency becomes more or less a
duty for the top officials (Downs 1967: 103–109; Knudsen 1993; Dowding 1995:
84; Vike 1996). Hence, the administrative officers' reason for wanting spending
levels to increase may be based on rational utility-maximising calculations
without contributing to self-regarding utilities. It can be held that, by maximising
spending, top-ranking officers are merely meeting the expectations found in the
inventory of internalised norms guiding the behaviour of the council employees,
i.e. their understanding of what is appropriate behaviour.
Administrative officers' preferences are, however, most likely to vary
substantially – in many respects (Wildavsky 1964: 32–35; Downs 1967: 81–91;
Migué and Bélanger 1974; Cowart, Hansen and Brofoss 1975: 552; Lipsky 1980:
18–23; Dunleavy 1991: 197; Christensen 1994: 264; Egeberg 1995a: 161).
Dunleavy (1991) is especially concerned about how rank decides whether
bureaucrats are likely to choose a collective spending maximising strategy or not.6
He argues that the utility pay-off from generalised budget increments is likely to
vary, and roughly inversely with rank. People who are senior officers gain least,
since their position is already well established, while those with no job security,
people acting as consultants and part-time staff have large benefits from budget
increments. For low ranking officers improving job security, expanding career
prospects and increase demand for skills and labour are on the top of the list.
Triggering upward regrading or reducing conflict in bureau management is more
likely to gain the top ranking officers' welfare (Dunleavy 1991: 192).
Whilst the officers at the bottom rank in the agency have most interest in a higher
budget and low costs by pursuing their interests, e.g. supporting a labour
6
According to Dunleavy, agency and budget type must also be taken into account when predicting
bureaucrats' behaviour. When discussing local council service departments, however, these
distinctions make no difference. We are concerned with the same kind of agencies as Niskanen,
that is, delivery agencies which directly produce outputs or deliver services to citizens, and where
the core budget and the total (programme) budget are highly dependent on each other. Thus, it is
especially in this kind of bureau that civil servants are expected to defend their budgets (Dunleavy
1991: 183; Dowding 1995: 89−91).
201
movement, their capacity to have any impact on the budget is limited. Top
bureaucrats, on the other hand, have the power to promote increases in the
agency's budget. At the same time, they experience less personal utility in doing
so and the costs are considerably higher, e.g. preparing special papers, attending
difficult meetings, cultivating external allies and contacts responding to sponsor
criticism or investigation and justifying the bureau's standpoint in public.7 In
general, therefore, top-ranking officials would prefer individual to collective
strategies as a spending maximising device (Dunleavy 1991: 177–181). In
Wildavsky's (1975/1986: 13) terms, the role of the chief administrative officer
(CAO) in Norwegian municipalities is to guard the treasury. Thus, the CAO has
incentives to limit budget expansion and, if possible, build up funds to promote a
sustainable financial situation for the local government. In fact, Cowart, Hansen
and Brofoss (1975: 542, 547) show that it is easier for the CAO to propose
cutbacks, than it is for the politicians. Actually, the politicians often compensate
the agency for cuts introduced by the CAO. The lower ranking administrative
officers investigated in this study are, on the contrary, the advocates; most directly
in contact with the actual service provision. In the analysis the directors of
departments will be assumed to have the same kind of motivation as the top
ranking bureaucrat in Dunleavy's listing, while the heads of services will be
equivalent to the lower ranking ones (Cope 1994: 710, 711). Hence, our first
suggestion is that the directors of departments will push for increases in spending
levels to a lesser degree than the lower ranking heads of services.
7.3.2
The impact of the committee system
Niskanen (1975: 624, 625; 1991: 23) assumes the sponsors to be dominated by
legislators who place higher demands on the services than the median demand in
the whole legislature. Hence, agencies seeking higher budget appropriations from
sponsors are pushing an open door. Although Niskanen is neither unaware nor
disagrees that institutions matter (see for example Niskanen 1975: 640), he does
not consider the role of sponsors − or principals − in a systematic manner
(Dunleavy 1991: 156; Christensen 1994; Wintrobe 1997: 433–436).
In public choice theory, organisations can be defined as networks of overlapping
or nested principal-agent (sponsor-agency) relationships. To handle the principals'
workload and deal with the complexity inherent in the issues to be handled,
delegation to an agent (or several agents) is unavoidable. The price is always an
7
In addition, drawing on administrative sociology literature, Dunleavy (1991: 200−202) argues
that especially top officials will not necessarily be motivated by pecuniary utilities such as income,
job-security, or perks. Still assuming that bureaucrats maximise self-regarding utilities, their
motivations are probably more varied and might not lead to spending maximisation after all (Cope
1994: 708, 711; Dowding 1995: 61, 62, 79). Higher ranked bureaucrats place more emphasis on
non-pecuniary utilities, such as status, prestige, patronage and influence, and most especially the
interest and importance of their work tasks. Therefore, the rational official wants to work in small,
elite, collegial agencies close to political power centres. They are consequently claimed to be
bureau shapers rather than budget maximisers. It is hard to establish assumptions which produce
easily falsifiable hypotheses to test the bureau-shaping model (Dowding 1995: 82, 83), and in this
study Dunleavy's theory works only as an additional argument against the notion of one-dimensional spending maximising bureaucrats.
202
agency loss, meaning that the agents do not always follow up the will of the
principal. For the principal the problem is both hidden information (agencies may
control secret information or have technical expertise that the principal lacks) and
hidden action (agencies can take actions that are not easily observable by the
principal). Both these challenges are particularly present in public organisations
(Kiewiet and McCubbins 1991: 22–37). To minimise the agency loss, the
principal(s) use different techniques or control devices to control their agent(s).
The principal-agent approach typically focus on ex post control (after agencies
take action) imposed on bureaucrats by oversight, reward and sanctions,
monitoring and reporting requirements and institutional checks. It has, however,
been realised that these kinds of control mechanisms can be extremely costly.
According to Moe (1997: 466–472), theories of ex ante control (before agencies
take action) and the policies of structural choice are therefore at the heart of the
modern (positive) theory on bureaucracy. Organisational design is an effort to
control ex ante.
We have argued that the administrative officers – or the agencies – have a general
interest in pushing for increases in spending levels. Obviously, this implies a
control problem in local government only if the administrative officers' interests
are in conflict with the interest of the principal. The perceived challenge in the
specialised main-committee model is, to put it simply, that the interests of
committee members and their agency are corresponding. The reason why council
members specialise in committees is to get information and gain knowledge about
how the organisation works, how problems can be solved and the results of a
chosen policy (Krehbiel 1991). Because politicians maximise voters, they will try
to use their committee-position to gain advantages for their constituency – or in
the case of Norwegian local government, for specific services. Instead of sharing
the knowledge they gain through the work in the committee with the plenary,
committee members may use this information to their own advantage. This is
possible, because organisational modes as the main-committee model may
encourage log-rolling, where members from one committee support members of
other committees in order to get members from the latter committee to support
them on issues of importance for their committee (Shepsle and Weingast 1987;
Baron and Ferejohn 1989; Baron 1991). The problems with this kind of system
are regarded to be both financial stress and lacking accountability – mainly
because the political and administrative sphere are too intertwined (Kommunenes
Sentralforbund 1989; NOU 1990: 13).
The new committee models are introduced to cope with these problems, aiming
for more pronounced and visible political profiles in the local council. The aim is
to make the politicians more concerned with ideology and the whole of the
municipality, than with the service or sector handled by the committee they work
in. According to Hammond and Knott (Hammond 1986; Hammond and Knott
1996; 1999), organisational structure represents, in effect, the organisation's
agenda. By manipulating the formal structure, it is possible to have an influence
on how subordinates represent their preferences and on the options which reach
the decision makers − and thereby the decisions that are being made. Thus, when
regulating the relationship between the administrative and political sphere through
203
changes in committee structure, the rules of the game of resource allocation
change. By introducing formal organisational obstacles, the aim of the new
committee models has been to make it harder for the administrative officers to
influence political actors – and for the politicians to gain advantages because of
close contact with the administrative departments. To achieve this goal, three
organisational means has been used to weaken the committees: 8
1. The level of delegation is reduced, so that the weak committees are pure
advisory committees without any decision-making authority. When not
making decisions of direct significance for the administrative departments, the
procedural power of the committee – and the politicians – is weakened. In
addition, the politicians will neither be directly responsible for the services
provided, nor directly involved in the every-day life of the agencies.
Therefore, they are probably less attentive to arguments put forward by
administrative officers, and not having decision making power probably
makes the committees less attractive for the administrative officers to
collaborate with (Knudsen 1993: 21). In 1998, 10 per cent of the local
governments had committees without decision making power.
2. By de-coupling of the political and administrative bodies the committees are
less specialised to "fit" the service departments than in the main-committee
model. This reduces the politicians' informational power, and their ability to
gain private information to use for their advantage when discussing issues in
the council. It is also likely to weaken the committees because the community
of interests that develops between politicians and the sectors or departments
would backslide if the bureaucratic unit's monopoly-like situation were
prevented (Niskanen 1971: 195ff). When side-stepping the parallel
organisation mode, it is likely to be harder for administrative officers to
submit their arguments, and harder for politicians to follow up implementation
directly. In 1998, 25 per cent of local governments had chosen this kind of decoupling.
3. The committees can also be weakened by reducing the degree of specialisation, through introducing a function-based division of the tasks in opposition
to the traditional service or departmental-based division as in the maincommittee model. In accordance with the fundamental insight from
organisation theory, i.e. that organising generates attention (Gulick 1937/1992;
Hammond 1990), when the committees' responsibility is broadened, the
committees are supposed to take a wider range of issues into consideration
when making decisions. Thus, in a de-specialised model, the politicians'
knowledge will be broad, rather than specialised and detailed, and agencies
will have to compete for political attention. In 1998, 26 per cent of the local
goverments had de-specialised their committees.
8
The line of approach adopted in the assessment of the committees' structure is inspired by the
comparison of the committee arrangements at the national level in 13 West European countries
undertaken by Helland (2000b). In the rationale underlying the choice of the selected dimensions,
certain points have been culled from Mattson and Strøm's (1995) comparative study of committee
arrangements in Western countries, as well as from Powell and Whitten's (1993) comparative
study of the effect of economy on people's voting behaviour in 19 industrialised democracies.
204
The three municipalities included in the study are named South, West and North
according to where they geographically are situated relative to the capital of Oslo.
The alternative committee-structures that they represent are illustrated in Figure
7.1 below.
Figure 7.1 The three committee models represented in the study (political bodies
are indicated by circles, administrative bodies by squares)
South
- strong and specialised -
North
- relatively weak and de-specialised -
Council
Council
West
- weak and de-specialised -
Com. for
trade and
resource
policy
Council
Executive
committee
Executive
committee
Executive committee
Com. for
health and
social affairs
Fire
Planning and
Development
Property
Technical and
building issues
Care for elderly
and disabled
Culture
Health
Social
Youth
Health and Education Technical Cultural
social care
issues
issues
Com. for
development
and operational matters
Com.for
physical
environment
Chief executive officer (1+2)
Administration
Committee Education Technical Cultural
for health and committee committee committee
social affairs
Com. for cultur,
care and youth
Culture
and
education
Health
and
social
affairs
Technical
Services
Services
Services
Evaluated in accordance with the indicators presented above, the municipality of
South with the main-committee model represents a strong and specialised system.
In the municipality of West, the model is weak and de-specialised because the
committees here lack any decision-making power, political and administrative
bodies are de-coupled, and the committees are organised partly due to functions
and partly to services. The committees in the local council of North are relatively
weak and de-specialised. Here, the committees do have decision-making power,
but they are de-coupled from the administrative bodies and de-specialised in the
same way as in the municipality of West. Thus, the committee structure in the
South municipality is considerably more accessible for spending maximising
administrative officers than the system in the municipality of North and West.
Accordingly, it is easiest for politicians to pursue the interest of a specific service
or sector in the South municipality. (For further details on the organisational
structure in the three municipalities, see Appendix 1).
The implication of committee strength and degree of specialisation on the
involved actors' opportunity to maximise spending levels can be summed up as in
Table 7.1 below. The logic draws on Wildavsky's (1975/1986) division between
advocates and guardians, or spenders and savers.
205
Table 7.1 Involved actors' assumed possibility to pursue the interest of a specific
service or sector/department – dependent on committee structure
Involved
bodies/actors
Committee
members
Directors of
servicedepartments/
heads of services
Involved bodies/actors possibility to pursue the interest of
a specific service or sector/department
Strong and specialised
committee structure
Weak and de-specialised
Committee structure
extensive,
because of procedural and
informational power due to
delegated decisions making
power and specialised knowledge
limited,
because of less procedural and
informational power due to no
delegated decisions making
power and de-specialisation
extensive,
access to politicians
limited,
competing for political attention
As illustrated in Table 7.1, a change in committee model changes the situation
both for politicians and administrative officers. The focus here is, however, on the
implications of different committee systems for the administrative officers'
behaviour. It should be taken into account that in both committee systems, the
directors of the service departments have, formally, a closer link to the politicians
than the heads of services. In general, the service heads have little direct, formal
contact with politicians. Their distant positions obviously make it harder for them
to pursue their interests directly over committee members, than the relationship
between the directors of departments' and the politicians allows for. At the same
time, as has been argued above, the service heads' incentives to argue and behave
in a spending maximising way are stronger than for the directors of departments.
Regardless of this difference, considering Table 7.1, the intuitive suggestion is
that administrative officers in local governments where the committee structure is
weak and de-specialised are likely to behave less spending maximising than in
councils with a strong and specialised model. Indeed, the assumption that
institutions will control behaviour finds support in theoretical arguments of a
general nature. Because of the growth in bureaucratic expertise and the
concomitant discretionary power and increased complexity that inevitably
surrounds public decision-making, the Weberian concept of the bureaucracy as
politicians' "servants" can be looked upon as outdated (Weber 1971/1922:
107−115; Self 1985: 140, 141, 155; Lundquist 1991; Wintrobe 1997). But in fact,
the traditional view of a politically detached and neutral bureaucrat, showing
political sensitivity, is still present in many West-European countries −
presumably just as much at the local as at the national level (Dahl Jacobsen 1960;
Self 1985: 142; Svara 1990: 169–178; Christensen 1991b; Jacobsen 1997: 30–32).
Even though the environment and external relationships have become increasingly
important for public organisations, internal mechanisms for socialisation and
control may still have a significant effect (Weber 1952; Kaufmann 1960). It may,
moreover, be argued that compliance normally serves the bureaucrat's own career
206
interests and professional "ethos" (Self 1985: 142; Egeberg 1994; Egeberg
1995b). In other words, and according to Hammond (1990: 144): "…in fact, no
one has ever demonstrated, neither theoretically nor empirically, the irrelevance of
formal structure".
On the other hand, the idea presented above shows that administrative officers,
regardless of the recently introduced institutional restraints, at least would try to
set out arguments favouring an increased spending level or against budget cuts.
According to Wildavsky's (1975/1986: 13) general conclusion on the roles in the
game of budgeting: "They (the advocates) all want more." Thus, if bureaucrats
really are spending maximises, they may use all possible legal means to fulfil their
interest (Cope 1994: 705, 706).
If the administrative officers put forward spending maximising arguments, this
does not mean that institutions do not matter. Although the de-specialised and
weak models make it harder for the administrative officers to put forward their
arguments directly to the decision making political actors, they are still likely to
be spending maximisers and to favour these kinds of arguments. It is probably
rather banal to assume that utility-maximising administrative officers do not
utilise the opportunities they are given by the institutions they work within.
Hence, spending maximising arguments will probably be put forward regardless
of which committee model the local council has chosen.
The administrative officers actual behaviour should, on the other hand, depend on
organisational model – as the administrative officers' behaviour, and not their
spending maximising preference, is what the institutions aim at regulating. If the
formal organisational mode gives administrative officers direct access to
politicians and politicians are more than willing to contribute to different service
networks or segments, administrative officers will not have to use informal
strategies to be heard. This is the situation in the strong and specialised maincommittee model. If, however, access is curtailed and there are conflicts between
the administrative officers' and the politicians' interests, the use of informal
techniques or strategies to promote spending maximising behaviour is much more
likely. Thus, the question is whether administrative officers' use of informal
spending maximising strategies, that is spending maximising behaviour, is more
common when the political attention is curtailed as in a weak and de-specialised
compared to a strong and specialised committee structure.
7.4
The model, comparative technique and the data
The chosen approach is qualitative and comparative, because it makes it possible
to explore how administrative officers react when confronted with different
institutional arrangements. Comparison makes it, in addition, possible to elucidate
the causal relationship between committee structure and spending maximising
argumentation and behaviour (outcomes or dependent variables). Three
Norwegian municipalities are included and 27 interviews with administrative
officers working either within the field of education or care for elderly people are
carried out. Administrative officers from two relatively different services have
207
been chosen to avoid bias caused by particularities within one single service. Both
high ranking and low ranking administrative officers are interviewed to make it
possible to elucidate the importance of rank. Directors of the departments for
education and directors of the departments for care for elderly people are
considered as high ranking administrative officers. Schoolmasters and heads of
agencies delivering services to elderly people (often co-ordinating all publicservice delivery of this kind within geographically delimited parts of the
municipality) are counted as low ranking administrative officers. The questions
put forward in the interviews and the data collected are described in more detail in
Appendix 2.
The empirical model at work, or the variable-case matrix, is summarised in Table
7.2 below. As illustrated in the table, the committee system is the operative
(independent) variable focused in the study. Following the reasoning in Mills'
Indirect Method of Difference (Mill 1843; Przeworski and Teune 1970;
Kjeldstadli 1988; Ragin 1989), the three local goverments were chosen because of
their variation in the operative variable – committee structure – and similarity
regarding the other independent variables. The values of these other independent
variables are intentionally held as constant as possible across cases, that is, they
do not vary much. In Appendix 1, which variables to include in the empirical
model are argued for in a rather pragmatic way – relevance for explaining the
phenomenon or outcome being the main criterion for selection. As can be seen, a
distinction have been made between contingency variables and variables
accounting for organisational characteristics.
Table 7.2 The empirical modell
Type of
variable
Contingency
South
23,500
Local governments
North
28,000
West
15,000
relatively weak
relatively weak
relatively weak
relatively bad
relatively bad
relatively bad
Top adm. team
geogr.: central
political: right wing
yes
geogr.: central
political: left wing
yes
geogr.: central
political: right wing
yes
Top adm. levels
2
3
2
Budget process
centralised political
Delegation
relatively extensive
Operative
variable
Committee
Structure
strong and
specialised
relatively weak and
de-specialised
weak and
de-specialised
Outcomes
Arguments
Variables
Size (inhab.)
Political stability
Financial situation
Local "culture"
Organisation
Behaviour
Similar, regardless of committee structure
Limited?
Medium/extensive?
Extensive?
As regards the contingency variables introduced, significant differences are only
found in political party history, which is one of the indicators for local culture.
208
The reported variation in size is held to be insignificant for the relationship under
study. Accordingly, the financial situation, which probably is the most important
independent variable, is regarded as relatively similar across the cases. The three
municipalities were not in a dramatically difficult financial situation at the time
when the interviews were conducted (autumn 1998), but they had all undergone
severe cutbacks on their budgets during the 1990s. This is a fundamentally
different situation from one characterised by incremental growth. In this study,
local governments in a financial stressed situation are deliberately chosen, because
cutbacks often force the involved actors to rearrange political priorities and
therefore are likely to generate conflicts (Cowart, Hansen and Brofoss 1975;
Vestrheim 1981; Brunsson and Rombach 1982; Aarsæther 1986: part 1, 59–64
and part 5; Jørgensen and Mouritzen 1993: 103–124). Methodologically, such
situations should be suitable for the purpose of studying the relationship between
politicians and administrative officers. This relationship will, however, vary
between different financial situations. Wildavsky (1964: 63–126) differentiates
between three situations – defending, increasing and expanding the base –
demanding different strategies both for the advocate and guardian. In the
municipalities involved in this study, there is little or no room for increasing the
budget or advocating new programs and increased expenses. Therefore spending
maximising behaviour for the administrative officers under investigation mostly
involves guarding against cuts in existing programs. This is, of course, directly
reflected in the spending maximising techniques and strategies which are
investigated.
Assessing the organisational characteristics represented in the included variables,
the administrative part of the organisation varies only with respect to the number
of top administrative levels. The top administrative team is similarly organised,
with the degree of delegation being about the same in all the municipalities. The
budget process is centralised, which implies that the total budget is fixed. Hence,
in all municipalities, the formal budget routine leaves limited room for
administrative officers to put forward proposals for an increased spending level.
As shown, except for the intentional variation in committee model, the three
municipalities under investigation are almost identical – and in fact, probably as
similar as the differentiated and complex world of local government allows.
Nevertheless, some of the revealed variation in the variables included in the
model may represent a potential bias that will be taken into account when
interpreting the results. First, the local council of North is the only one with a
history of left wing dominated political leadership – although not very strong. It is
a rather common view that the Labour party, because they often have been in a
majority situation holding all sorts of pivotal positions, tend to develop a quite
integrated and informal relationship to the administrative officers and the unions
locally. In opposition, the right wing parties often need a coalition to gain a
majority in the council. This may imply that a more integrated relationship
between political and administrative bodies is taken for granted in the Labour
dominated local governments. This may again lead to more spending maximising
behaviour here than in the right wing dominated councils of South and West.
Second, there are three levels of top administrative officers in the municipality of
209
North, and only two in the South and West municipality. This means that the
directors of departments are more loosely connected to the chief administrative
officer and the leader-team in the North, and therefore may behave in a more
spending maximising way here than in the two other municipalities. In sum, if we
find a more spending maximising behaviour in the municipality of North this
may, at least partly, be caused by differences in these variables, and not
necessarily the operative variable.
Because the ambition in the study is as much to explore the administrative
officers' methods for spending maximisation along theoretical lines; as it is to test
the theories introduced, some methodological weaknesses should be mentioned.
The analyses is based only on synchronic data, which is a general problem for the
ambition of making causal inferences: The observed differences between the three
cases might always have been there and may therefore not be caused by the
institutional changes focused in the study. Moreover, although Mills' Indirect
Method of Difference design utilises the selected cases in an efficient way, also
the comparative method used has its weaknesses when it comes to making causal
explanations. The tendency to reject significant associations due to a crude test
(based on the same logic as a statistical test) is one of them. Another weakness is
the impossibility of revealing multiple causation, that is, different causes for the
same outcome (Mill 1843; Przeworski and Teune 1970; Ragin 1989; 2000).
It is preferable to look upon the study as abductive – in itself, but also as part of
an abductive research strategy (Peirce 1973; Alveson and Sköldberg 1994). This
study did not start off with a clear theoretical approach; the theoretical framework
has been developed along with the empirical analysis. Indeed, the study will serve
as the basis for generating hypotheses about the relationship in question, and be
followed by a quantitative study based on data from a random sample of
Norwegian local councils which makes it possible to generalise the findings.
7.5
Empirical evidence
There are two research questions put forward in this study. As shown above,
positive theory on bureaucracy and theory on public administration suggest that
there are differences in spending maximising behaviour between administrative
officers; dependent on their rank. Thus, the first suggestion is that:
•
The directors of departments will push for increases in spending levels to a
lesser degree than the lower ranking heads of services.
Second, a distinction between budget maximising arguments and budget
maximising behaviour has been made, being argued that:
•
If the institutions introduced to weaken the committees work, budget
maximising arguments may not be influenced by the chosen committee
model,
but:
210
•
Administrative officers' spending maximising behaviour, meaning their use of
informal budget maximising strategies, will be more present when the political
attention is curtailed, as in a weak and de-specialised compared to a strong and
specialised committee structure.
The choice of empirical indicators to elucidate these questions, is partly based on
insight attained from existing literature and partly by exploring arguments put
forward by the interviewed respondents themselves. Two kinds of fully legal
budget maximising arguments and/or behaviour are focused. On the one hand,
relatively indirect techniques mainly describing ways in which administrative
officers can put forward spending maximising arguments will be investigated. On
the one hand, the use of more direct strategies, that is, actual budget maximising
behaviour. These latter methods are deliberately called "strategies" because they
are explicit, and hardly will be used at all, if not intentionally to reach definite
ends.
Arguments – indirect techniques
Discussing employees' strategies to enhance their power, Collinson (1994) points
out that resistance through persistence may be visible through argumentation, for
example through supplying supervisors with information favouring one's interests.
Thus, administrative officers in Norwegian local governments may use
information to promote their spending maximising standpoints. Sehested (1997)
demonstrates how professional employees and unions try to remain independent
and autonomous in the process of reorganising Danish local governments through
delimiting their agencies' responsibility and clearly defining their boundaries (se
also Damgaard 1997). This might be the case also in the question of resource
allocation in Norwegian local governments. Because scarcity of resources is a
question of perception, the financial "crisis" can be exaggerated to avoid cutbacks
and defend existing activity (Jørgensen and Mouritzen 1993: 103–124). Insisting
on "all or nothing" − that is, to assert that if a budget cut is made, the entire
program will have to be abandoned − is also a possible version of this kind of
resistance based on arguments (Wildavsky 1964: 102–104; Lipsky 1980: 39;
Brunsson and Rombach 1982: 148; Mouritzen 1991: 278–281).
Thus, assessing spending maximising arguments, the indirect techniques
investigated are whether the administrative officers are:
•
•
•
Putting forward only sector arguments?
Preferring targeted cut-backs or to close down services, rather than pursuing
percentage cuts on a pro rata basis?
Exaggerating the financial crisis?
Behaviour – direct strategies
The first direct spending maximising strategy to consider is whether the
administrative officers are insisting on "soft budgets". Along with the strategy of
suggesting politically "impossible" cuts when asked to reduce the budget,
211
exceeding this year's budget to signalise the agencies needs are well-known kinds
of opportunism (Wildavsky 1964: 31, 32). Here, the strategy of insisting on "soft
budgets" implies spending maximising behaviour, while other kinds of
opportunistic methods may be based solely on arguments.
Building alliances and networks are also well known strategies to improve power
in organisations (Jacobsen and Thorsvik 1997). An alternative channel for
influencing the local council's spending on a specific service is through national
government. Professionals and council employees are very often members of
trade unions, with both local and national branches. Therefore, there may be some
kind of professional vertical network containing actors both on local and national
level that can be activated. Through political argumentation the unions may be
able to argue for higher grants to be awarded to the local governments − or
standards and directives − to enhance the quality of a specific service at the local
level (Rhodes 1981; Laffin 1986: 221–224; Torgersen 1994; Damgaard 1997).
Although building alliances is a collective strategy for enhancing the conditions of
a specific local government service, it would be interesting to ascertain whether
employees in Norway at all use it.
In addition, building horizontal networks or alliances in the local governments
where direct access to politicians is no longer available is an alternative. Espeli
(1994: 401, 406) describes lobbying as an alternative way of asserting interests
internally in the organisation. He defines lobbying as a person or group of people
who attempt to influence decision-makers, directly or indirectly, to make
decisions in accordance with one's own objectives, though not by the use of
formal procedures. Thus, the internal strategy of informal lobbying towards
politicians would probably be the easiest method for the administrative officers.
However, building external alliances − with users and their organisations or with
the local press − may also be efficient strategies. This is because users of public
service are also voters, and politicians in general are to be concerned about public
opinion (Wildavsky 1964: 65–74; Cowart and Brofoss 1979; Vestrheim 1981: 9;
Knudsen 1993; Stoker 1996; Ståhlberg 1996: 51).
Thus, analysing spending maximising behaviour and direct strategies, the
question is whether the administrative officers behave as spending maximisers by:
•
•
•
•
•
Behaving opportunistic, that is, insisting on "soft budgets"?
Utilising the unions − challenging national government?
Lobbying towards the local politicians?
Making alliances with users?
Utilising local newspapers?
7.5.1
Differences in arguments – the use of indirect techniques?
It is clear from the interviews that administrative officers find it important to
"speak up", that is, not to keep quiet if they think they have good arguments to put
forward or if they disagree with decisions that have been made. Almost everyone
212
interviewed mentioned the importance of documenting the development within
their service area and the present – often urgent – needs of their clients. The
reason why it is important for administrative officers to "speak up" is, according
to the respondents, twofold. First of all they intend to gain sympathy and understanding for the hopeless situation they consider themselves to be in. The wish is,
through information, to make their superiors realise that untenable conditions
must be improved. Second, it seems to be crucial to free oneself from responsibility by alerting one's superior about a budget out of control, dangerous buildings
or whatever threats one might foresee. That means that your superior(s) will not,
in the future, be able to claim that you did not warn them, that they did not know.
Furthermore, the interviews reveal that the administrative officers try to draw
attention to their service area in a number of different ways. Some believe that if
they manage to provide an excellent service, and promote this in local media, it
will be clear to everyone – administrative superiors and politicians – that this
service should be given priority. Others argue that to get the attention and
resources they deserve, they have to make sure that their service area is included
in a plan. This provides in itself an argument for why the service has to be
improved and supplied with more resources. Another way of putting forward
factual arguments, which many administrative officers perceive to be their best
"weapon", is through letters or different kinds of reports. In preference to give
notice in writing, however, many administrative officers prefer to talk directly to
relevant people – formal or informal, in meetings or ad-hoc.
Taking the basic need for putting forward arguments described by the respondents
as the point of departure, data demonstrates that the administrative officers use
different techniques to make their voice heard. In the following, three such
techniques are investigated.
Only sector arguments?
The views of department directors vary somewhat with regard to their sense of
responsibility for the total expenses and their care for the needs of the department/
service they are in charge of. It seems that department directors, to a higher
degree, pursue the need of "their" services and defend their budget in the local
governments with a strong and specialised committee structure (the South municipality), than in the two other councils where the system is weaker and despecialised. This is not to say that the directors working within the strong and
specialised committee model do not feel any sense of responsibility to the
collective good. But relatively speaking, the sectors' or services' interests tend to
be of greater importance for their actual budgeting behaviour than for the other
directors.
The different attitudes can be illustrated by two opposing viewpoints. In the
municipality of South, the school department has succeeded in establishing what
they call a resource-model for the educational sector. This implies a certain
distribution of resources between, for instance, administration and tuition. In
addition, the resource model has, according to the department director, protected
the sector against too heavy cutbacks. The consistency inherent in the diametrically opposite view, held by most department directors, is formulated very well by
213
one of them: "Am I going to nail some elderly people to the wall, to convince
people how miserable the care for elderly people is, to force the politicians to
increase the budget for this service, at the same time as my children have to cope
with old-fashioned teaching aids because of lack of money? The world is more
than health care and social services."
The consensus among the heads of services, on the other hand, is that it is more or
less their duty to defend the interests of their clients or users and argue in their
favour, or rather in favour of their agency. They ask rhetorically: "If we don't
advocate the interest of the users, who else will?" They realise that other departments or services may need the resources they are asking for just as much as they
do themselves, and most of them are satisfied with the distribution of resources
between the different services within the department. Loyalty towards each other
seems to be very strong. One of the headmasters tells that they once addressed the
problem of scarce resources, and got the feeling that the politicians within one
party were willing to advocate these needs. They were, however, not interested in
letting the politicians go ahead, because their intentions were not to get more than
their fair share. He explains: "…the politicians weren't able to see this issue in the
right perspective. The situation wasn't characteristic only for us, but for all
schools. The scarce resources were evenly distributed."
Nevertheless, many of the heads of services do feel that the financial conditions of
their agencies are more or less given, arguing that it is impossible for them to
change the situation. They do, however, regard their superiors as the ones taking
care of this issue. A lot of them even have considerable trust in "their" director's
ability to successfully pursue the interests of the service. Accordingly, many of
the department directors report some sort of need to show their staff that "their"
services are not losing out in the fight for resources.
At the same time, the heads of services seem to have various methods for
defending their agency's budgets. The most common spending maximising
method in the educational sector is to claim a need for special training for weak
pupils (often in separate classes).9 The distribution of resources to this special
service has become a matter of internal priorities after the earmarked or targeted
grants from the national government were included in the general block grant
from 1986 onwards. Part of the growth in demand is due to an increase in
problems in families caused by a higher divorce rate than before and generally
more instability in close relationships. The directors of departments, however,
interpret the steadily growing demand for special training, especially in recent
years, just as much as a result of the worsening state of the municipalities'
financial situation. Decisions made by the independent advisory office (PPtjenesten) on the number of hours have never directly determined the actual
resources used on this purpose by the schools. In addition to the difficult financial
situation, this may be the reason why two of the three local governments have
made the system more flexible, so that the independent advisory office no longer
9
This kind of service is often referred to as §8 cases, because this section in the Education Act
secures Norwegian pupils "individualised" education, i.e. provision of adequate tuition regardless
of functional level (changed to §5 in the new act of 1998).
214
state how many hours of special training a pupil should get. When administering
educational services, headmasters are formally given the responsibility to take the
overall situation of every schoolchild into account.
The technique used by the heads of services for elderly people is to make the
politicians understand that there exists a chain of services in the care of the elderly
and disabled. If one link in the chain is weakened, the whole system will get out
of balance, they argue, and it will become increasingly problematic to deliver
required services. For example, if you reduce the number of long-term places in
the nursing home, this will increase pressure on the short-term places. If the
patients intended for a short-term stay do not get this service, this in turn puts a
greater burden on their relatives and on the need for public service in people's
homes. If their relatives become exhausted and are unable to cope any longer, the
local government may have to take care of the elderly on a full-time basis. The
agency will then need additional long-term places in the nursing home. Thus, the
policy of limiting the number of places in nursing homes can result in an
untenable situation all round. The core of the service heads' argument is that
whatever you do, you can not get rid of people's demand for services. The local
government is, by law, obliged to provide help, and when the chain of services is
in balance, it is wise not to weaken any link in the chain. This kind of argument is,
indeed, used by the heads of services to counter attempts to cut down on any part
of the senior citizen service.
The administrative officers want to avoid cuts on a pro rata basis
Some of the administrative officers portray the process of budgeting as "the
annual play". That is, a yearly routine where politicians ask the administrative
officers to propose reductions, which they do. In the end, however, politicians
rarely make any decisions implying what administrative officers call "real"
reduction in expenses. In short, the following quotation illustrates what the play is
all about. "It is a repeating play in this municipality: The chief administrative
officer says that we have to cut down so or so many per cent of the budget. Then
the director of the department replies OK, then we have to close down two schools
and three kindergartens. Then the politicians refuse to do so, and then we are
back again to the point of departure".
The paradox implied in this game is complex and important, revealing the conflict
of interests between politicians and administrative officers involved in the process
of budgeting (cf. Wildavsky 1964: 102–108; Wolman 1983). Politicians, on the
one hand, are forced to limit expenses because of the constrained financial
situation. To avoid criticism from people (their voters), they will, naturally, like
the consequences of the cuts to be as limited and imperceptible as possible.
Politicians therefore put a pressure on the agencies to be more efficient, so that the
same service can be delivered for a reduced amount of money. To obtain this, the
logical solution is the one chosen in all the three local governments under investigation: To impose a general budget reduction of a given percentage (the so-called
"cheese slicer" principle). This method can be looked upon as incremental
cutbacks (cf. Jørgensen and Mouritzen 1993: 114–117).
215
The method chosen by the politicians is not at all in the interests of the
administrative officers – who definitively prefer targeted cuts. First, they will
have to advocate and implement decisions which are very unpopular internally in
the organisation. Second, they have to manage the consequences of a high degree
of efficiency, that is, employees complaining, becoming exhausted and being off
on sick leave. Third, as administrative officers, they feel that the terms stated for
doing a good job are impossible to handle, and the situation is made
uncomfortable for them personally. One service head expressed himself like this:
"In a way, there is no chance for you to succeed financially, when you get a
budget that is to small to start out with, at the same time as you are not allowed to
cut down services. So, this is about manipulating with numbers…".
Accordingly, by refusing to close down specific services and, rather, during the
year, introducing a purchasing stop, an investment stop, and a stop in appointments (as two of the local governments in the study have done) the politicians
gain what they are aiming for. Service given to people remains approximately the
same, it might be of a lower standard, but it is still justifiable. The heads of
services, especially, find this situation intolerable. They are longing for a stable
environment: They want a given budget which make it possible for them to plan
the expenses in what they regard to be the most economic way. In addition, the
kind of uncertainty imposed for example by purchasing stop is clearly negative,
they argue, because when what is planned never comes true, employees get
disillusioned. Several heads of departments experience that they, themselves, are
not able to keep what they have promised their subordinates. In their view, either
the politicians are uninformed and unaware of what they are doing, or they know
what they are doing. In the latter case, the administrative officers argue, the
politicians are cowards for not daring to state the consequences. Instead, the heads
of services have to make the final decisions, and when people complain they are
held responsible, not the politicians.
On the contrary, a decrease in or a discontinuation of certain services would free
the officers from the demand for greater effectiveness, and is therefore what the
administrative officers in practice argue in favour of, regardless of the kind of
committee structure they work within. In professional terms, this can be termed
strategic budgeting (cf. Jørgensen and Mouritzen 1993: 117–120). Administrative
officers argue that targeted cuts or discontinuing services will make it clear to
everybody that the unfortunate financial situation has specific negative consequences and therefore would make politicians more reliable (and the system more
accountable). In one of the municipalities, service declarations are under
discussion. The administrative officers were positive towards this new arrangement, probably because it fit in very well with the administrative officers' way of
thinking. This can be illustrated by the following discussion:
"Interviewer: Have you reduced the provision of services?
Respondent: No, it is not right to say that we have reduced… …maybe the quality
has been reduced, that's a better way of expressing it. This is going to be very
explicit in the service declarations we are going to use from next year and
onwards.
216
…
Interviewer: It must be hard to make service declarations… …and not to promise
too much?
Respondent: Yes, but we think that the quality is so low now, that if we are not
able to keep what we promise this must be made visible for the politicians."
Although it is understandable, given this background, that heads of services in
general prefer cuts in the form of closing down certain services, it is hard to
evaluate whether the kind of cuts finally proposed by the directors of departments
are politically "impossible". On the one hand, they are ready to reduce quality,
source out services, reorganise and close down schools, they say. Considering the
literature on budgeting (see for example Wildavsky 1975/1986: 13; Lipsky 1980:
39), it is quite surprising that administrative officers seem to be prepared to cut
down on services. The reason may be that they have been forced to change
strategy because there has been severe reductions in most departments' budgets
over the years, service delivery has become more efficient and they now face a
situation where there is no more "fat to cut" (cf. Jørgensen and Mouritzen 1993:
114–120).
On the other hand, and again regardless of organisational structure, directors of
departments say that although they may not argue against proposed reductions,
they certainly do point out the consequences. They tell of several occasions in
which politicians have decided not to cut back on services when the consequences
have been made clear to them. It is evident that the directors of departments are
aware of the impact of their arguments, and they seem to support the strategy of
closing down certain services. Thus, although the heads of services are those
talking most about the negative consequences of a, in their opinion, "too efficient
organisation", the directors of departments seem to agree.
Not "crisis", but for some the financial situation is unbearable
The local governments in the study were chosen because of their relatively
difficult financial situation, and the officers describe the situation as such. The
general conclusion emerging from the analysis of the administrative officers'
evaluation of their financial situation is, however, that none of them, regardless of
rank or type of committee structure in the council, make efforts to exaggerate the
financial crisis. Even though they admit to certain negative consequences, the
common way to look upon the question is: "Crisis? No, I wouldn't call it crisis …
but it is a serious situation which is very difficult to deal with".
The fact that the administrative officers resistance to using the word "crisis" may
be due to the recent change in attitude caused by the growing demand for greater
streamlining, flexibility and tight financial management as the welfare state has
grown, especially in the 1980s and 1990s (Nagel (ed.) 1991; Hatland, Kuhnle and
Romøren 1994). To demand efficiency has become inevitable, an actual fact very
well reflected by some of the heads of services who even argue that the cutbacks
was needed. One head of a service unit presents the following line of arguments:
"Maybe it isn't only negative (to have scarce resources). Maybe it is disadvantageous to have resources in abundance, in the way that you do not even try to find
217
good or cheap ways of organising the service". Another administrative officer
stated that to be forced to cut down on services may have a positive effect too,
because it "increases employee consciousness and makes them let you know both
when it is possible to reduce and necessary to increase expenses".
Not surprisingly, however, none of the administrative officers are actually
completely satisfied with the financial situation of their agency. Their description
of the financial situation varies. In Table 7.3 the statements made by the
administrative officers is categorised according to three standards: "bad",
"middling", "not too bad". The administrative officers who view the situation as
the very minimum possible before the whole system breaks down is coded "bad".
These administrative officers do not acknowledge any "slack" at all. The
following statement illustrates how they characteristically perceive the situation:
"The limit for how much pain to tolerate is reached. That is, it is possible to cut
down to the bone, but now we have to start to cut in the bone". Other
administrative officers talk about the crisis as a question of reduced quality. In this
"middling" category, the argument typically is that there is a gap between
expectations and the services delivered. The following quotation illustrates the
view held by the administrative officers who perceive the situation to be "not too
bad": " Whether one should maximise the crisis is a difficult question. I mean,
there is no limit to, I believe, how much money you could declare that you needed
to make the school even better". For these administrative officers the situation is
neither too bad nor too good. Table 7.3 gives a picture, although crude, of the
evaluations of the financial situation made by the respondents.
Table 7.3 How the administrative officers describe the financial situation for
their department/service. Per cent (N)
Not too bad
Middling
Bad
Total (100)
Local government/
committee structure:
South/strong
71
(5)
29
(2)
0
(0)
27
(7)
North/relatively weak
33
(3)
56
(5)
11
(1)
35
(9)
West/weak
20
(2)
40
(4)
40
(4)
38
(10)
Total
39
(10)
42
(11)
19
(5)
100
(26)
Rank:
Directors of departments
14
(1)
72
(5)
14
(1)
27
(7)
Heads of services
47
(9)
32
(6)
21
(4)
73
(19)
Total
39
(10)
42
(11)
19
(5)
100
(26)
The table demonstrates that a minority of administrative officers perceive the
situation as "bad", while the group looking at the situation as "not too bad" is
about the same size as the "middling" group. The pattern that emerges is
interesting. First of all, administrative officers working within strong and/or
specialised committees seem to judge the financial situation as less bad than those
218
working within the two weak and de-specialised models. This is true, despite the
fact that the financial situation facing the three local governments is
approximately the same. Thus, it seems that the weaker the system is and the
looser it is coupled, the darker the administrative staff looks upon the financial
situation. When working within a weak and de-specialised model it is probably
essential to speak up to make the situation visible for the politicians.
Second, the table shows that directors of departments tend to evaluate the
situation more positively than their subordinates do. Although more of the heads
of services than of directors of departments look upon the financial situation as
"not too bad", most of the directors consider it to be "middling" and only one of
them judges it as "bad". That is, relatively fewer of the heads of services (72 per
cent) than their superiors (86 per cent) perceive the situation to be "not too bad" or
"middling". And relatively more heads of services than directors of departments
evaluate the situation as "bad". Thus, a tight budget seems to be of less
importance to the directors of departments than to their subordinates. The analysis
is, however, vulnerable to the low number of cases, and the difference is minor.
A reason why the difference is minor, is probably that the directors of departments
are the ones formally responsible for, and expected to use most time dealing with,
the financial situation of the agencies. They are therefore likely to be more
concerned about the financial situation than the heads of services. The heads of
services are formally answerable for, and therefore more concerned about, the
personnel situation and everyday professional work carried out by the service
agency. On the other hand, because they are the responsible ones, department
directors may try to tone down the picture painted by their subordinates, if they
find this too negative. A second reason explaining the modest divergence between
the directors of departments and their subordinates may be that the department
directors, through their focus on the financial situation, have actually managed to
protect the services against substantial cutbacks.
7.5.2
Differences in behaviour – the use of direct strategies?
The administrative officers claim, not surprisingly, to be "true to the line" – at
least in principle. They take part in internal meetings and send letters to their
superiors where they put forward their arguments. The importance of following
the right internal line is emphasised by some of the respondents. For example, as
head of services for elderly people, you have to contact the director of the
department for care for elderly and disabled people, and normally not the chief
administrative officer directly. Furthermore, in a question about maintenance, for
example, the director of the building and construction department cannot be
directly contacted. Formally all contact should go via the director of their
department. Unless, of course, a project for solving the specific issue in question
is established. Hence, the direct strategies discussed in this section are all
alternative channels used when the direct formal channels are not accessible or do
not work.
The administrative officers feel indeed responsible for finding solutions, and for
making things happen. In the interviews, this is expressed by two of the headKapittel 7/Chapter 7
219
masters like this: "…the initiative had to come from the school. The department
for education would never initiate this. We are the ones that have to put pressure
on." And: "…but it is entirely up to us continuously to define our needs, and we
have to be stupid not to…". What to do if you feel that your arguments have not
been listened to is perceived as a matter of attitude and a question about loyalty.
However, the scale from good to bad manners and from loyalty to disloyalty is
very differently understood, and the actual practice varies greatly.
Very few insist on really "soft" budgets
Bad budget discipline, i.e. reading of the budget as "soft", is a well-known
phenomenon in the local governments. In the 1980s and earlier, the budget was
routinely adjusted two or three times a year, inviting departments to announce
additional needs. Over the years it has, however, become less accepted to exceed
the budget. Nowadays, the council or executive committee normally deals with
the total budget just once a year, while internal adjustments have been delegated
to the chief administrative officers and often further down to the heads of
departments. Because the administrative officers no longer have any chance of
extending the budget during the budget year, the total budget can – in principle −
no longer be looked upon as "soft". If one or several of the subordinated services
are running budget deficit, it is a problem for the director of the department – not
the politicians.
This strong incentive to keep to the budget is exemplified in the interviews where
running budget deficit is looked upon as breaking the rules of etiquette by the
heads of services. One of them put it like this: "It has happened that we have had
to balance the total budget if some have had money left and some have exceeded
the budget. That is definitively not a good solution. If some have been clever and
thrifty it is unfair that others make use of their surplus." The heads of services do
not only accept the principle of definite budgets, they also seem to accept the
responsibility involved: "…if I behaved like that (ran a budget deficit) as a private
person I probably would have to live on the street. It is pretty obvious that it is
impossible to use more money than you actually have." However, according to the
respondents, even though it is not looked upon as good manners, if you are
stretching the budget, you neither get fired nor seriously reprimanded. Hence, if
you are able to explain (or explain away) the reason why it was necessary, the
system still allows you to exceed the budget − at least to some degree.
According to the interviews, the technique of looking at the budget as "soft" for
acquiring more resources to the service is, now and again, used by the heads of
services. Some of them are deliberately stretching their budget, counting on
fortunate circumstances – for example that other services do not use their budget
or that some additional grant is given during the year. Some do this to be able to
make purchases or investments regarded to be absolutely essential. Others
perceive the situation as out of their control, and tell that they are forced to exceed
the budget because of unfortunate circumstances. For example, a very demanding
patient is discharged from the hospital and has to be taken care of locally, or an
extremely challenging pupil moves in to the municipality. This kind of rather
220
"weak" spending maximising behaviour among the heads of services do exist,
however, independent of what kind of committee-system they are working within.
Regarding the directors of departments, they have – as superiors – the overall
responsibility for the department's finances. To get a better picture of whether the
directors of departments are actually allowing budget deficits or not, results from
the annual reports from 1996 to 1998 are compared in Table 7.4.
Table 7.4 Results from annual reports − 1996 to 1998. Net expenses (NOK
1000) and surplus/deficit, (per cent deficit)
Committee structure/ sector:
South
– strong
North
– relatively
weak
West
– weak
1996
Education1
105,300
+ 1,000
Care for the elderly2
152,000
- 500
Education1
Care for the elderly
%
0.0
113,699
+ 6,248
3
157,201
- 5,432
3.5
1997
%
1998
%
116,400
+ 3,300
143,600
+ 1,200
170,200
+ 500
164,700
+ 1,700
126,320
+ 2,794
152,062
- 2,757
1.8
179,174
- 13,065
7.3
165,665
- 764
4
Education
56,601
+ 58
62,430
+ 698
Care for the elderly5
53,948
+ 572
57,931
- 1,503
0.5
74,045
0a
2.6
64,051
- 895
1.4
1 Oppvekst, 2 Helse- og sosial, 3 Pleie og omsorg, 4 Kultur og utdanning, 5 Sosial og omsorg,
institusjons- og hjemmebaserte tjenester
a The numbers are unclear, the deficit seems to be explained by technical regulations in the
budget.
Although the numbers presented in Table 7.4 cover only a limited time span, the
time period after the change in organisational structure took place is in fact
included. The basis for interpreting the numbers are, in the same way as for Table
7.3 above, that the financial situation in the three local governments are about the
same.
A striking finding is that directors of departments in the local councils with a
strong and specialised committee structure do not run any significant deficit
through the whole period studied. Whether the department directors' budget
stretching in the two other municipalities can be looked upon as a deliberate
strategy is, however, a complex question. It is obvious that the financial situation
has not improved at all over the last years, especially not for departments
providing care for elderly people. To run a budget deficit amounting for one or
two per cent of the budget is probably an accepted tolerance, and can hardly be
looked upon as a strategy for maximising spending. Excluding these cases, the
only repeated pattern is found in the local council of North, with a relatively weak
and de-specialised model. According to the interviews the financial problem
facing the department for care for the elderly and disabled is, however, probably
caused by the ruling circumstances within this department. This does not,
221
however, change the fact that the directors of the two investigated departments
run deficits only in the two local governments with a relatively weak or weak
committee model. Although the evidence is fragile, this indicates a more spending
maximising behaviour among directors of departments working within weak and
de-specialised than strong and specialised committee models.
The unions − emphasise their internal role
The interviews reveal that unions might just as well turn out to be an opponent as
an ally for the administrative officers. Because of that, both department directors
and service heads underline that it is important to maintain a good relationship
with the unions. Many of the administrative officers question the real power of the
local unions in matters of budget decisions and other allocational issues. In some
work places they are mostly concerned with rates of pay, working hours and other
working conditions. In these questions, however, the unions are pivotal. The
administrative officers are, representing the employer, required by law to inform
and discuss certain issues with the unions before final decisions are made.
Regardless of committee structure, the directors of departments hardly look upon
the unions as allies and a channel for pursuing their own view towards the
politicians. On the contrary, this technique for promoting the view of the sectors is
used by the heads of services. About half of the heads of services confirm that
they use the opportunity to inform the unions in such a manner that they may put
pressure on the way things get done. The occasions may be working-environment
issues and technical problems with the buildings (where the safety deputy is an
additional ally), but also priorities made in the budget, which directly affect their
working conditions, and matters of resources for internal management. However,
the heads of service rarely use unions actively, that is, they rarely put pressure on
unions to put forward their arguments. After having informed them, the service
heads most often leave it up to the unions themselves to decide which issues to
pursue.
What was assumed initially as a connection between national politics and local
budgets seems to be too indirect a means to make the relationship between local
and national branches of the unions a network of any interest to Norwegian
administrative officers. Thus, the heads of services seem to look upon the unions
mostly as an additional internal channel, of limited importance for pursuing their
spending maximising aims.
Lobbying politicians − without being too pushing
We have defined lobbying as an alternative way of asserting interests internally in
the organisation – not by the use of formal procedures. Most of the directors of
departments insist that they are very careful not to confuse the roles as
administrative officer and politician. Through their formal position, they are
frequently in contact with the politicians. Some of them have been engaged in
local council work for so long that they have a considerable network, including
local politicians, and it is hard to know whether they utilise this in addition to their
formal position. This is, however, as pointed out by one of the respondents, a
question of mutual trust. Characterising himself as a "sly fox" he says: "The
222
politicians have to have trust in me… … I'm at that point of intersection, and
that's why I find correctness important. It's inherent in the democratic system that
I have considerable power. I use that power when preparing the business, but
only until the issue is presented for the politicians and they are going to make the
final decision. I am not and I should not be able to influence the result. The
politicians shall make their priorities in peace and quiet, have their own opinions,
disagree with me, to make sure that the right decision – according to the
politicians – is made." Hence, the directors of departments seem to have a too
close relationship with the politicians to actually lobby them. Although their
influence is evident, the directors' actual spending maximising behaviour is
therefore hard to reveal.
The heads of services state that they normally keep within the formally given
boundaries, only confronting their superiors with their calls for increased budgets
and other arguments concerning allocation issues. Generally, it is accepted, and
expected that they give answers to questions posed by politicians: "…of course,
when a politician is asking me I'm allowed to give my opinion on a matter, unless
my superior has made it clear that the matter is not going to be discussed any
further. But I do not contact politicians to give my opinion on different issues; I do
not use them actively. However, I answer if politicians ask me questions, of
course." Although this kind of communication can hardly be looked upon as
lobbying, the administrative officers are, as pointed out by one of the respondents,
able to influence the degree to which politicians ask them questions: "… we are
obliged to inform, and if we are open towards those who want information, and
treat them well, then we'll have the pleasure of receiving many questions. Then we
don't have to actively contact anyone and engage in subversive activities, but we
can fulfil our duty to inform in a businesslike manner." To follow this line of
thought, a very efficient strategy to gain influence is obviously to keep the unions
well informed, and indirectly getting politicians interested in an issue. The logic is
expressed very well by this service head: "…the unions do not always use the
traditional way. And then, if there is a leakage, the politicians' demand for
information becomes great. Then I have to answer, that's not prohibited."
Although it is hard to judge whether the relationship between administrative
officers and politicians involves spending maximising activity or not, almost half
of the service heads seem definitively not to use this technique. Interestingly, none
of the heads of services have lobbied in the local council of West, with a weak
and de-specialised committee structure. Among the rest of the service heads, who
report incidents in which they have tried to influence the politicians directly, the
way to approach politicians varies. For some of the service heads, it is solely a
matter of informing the politicians − they play a passive role, and have never
actively contacted any politicians. Their situation can be described with the words
of one of the respondents: "I do not keep in contact with politicians… It is clear,
however, that after many years they know me, and I know the most central
politicians, so that we exchange information and discuss matters when we meet".
A more vigorous version is when the service heads actively make sure that the
politicians are informed, most often, about an extraordinary situation. On some
occasions the politicians are invited to − and actually have visited − the school/
223
nursing home for on-the-spot information. Another technique, often simultaneously used, is to contact the politicians personally, like this head of services for
elderly people once did: "Then I took direct contact with a politician I knew a bit
better than the others and explained… …so that she should realise how the system
works". More direct and aggressive lobbying, involving politicians directly in
internal matters, was used only on a couple of occasions.
The users − both critical and supportive
All Norwegian local governments are obliged to set up a general board
representing elderly people in the municipality, as well as boards for every school
representing the parents.10 These bodies have a legal right to express their opinion
on issues concerning the care of elderly and the running of schools respectively. It
varies between councils and schools how engaged the elected representatives are.
In the three local governments in our study, the individual school boards are the
most active. The users representing the senior citizens, or the elderly themselves,
act to a larger degree on their own − as individual persons. This may be because it
is easier to expose the need of a single handicapped elderly person than it is for a
pupil struggling to cope with school. In the latter case, the child risks being
stigmatised as a result of such an engagement, which rarely will make the effort
worthwhile. Parents may more easily fight for the rights of their children as a
group. Moreover, although time very often is a scarce resource for parents, when
they have children at the same school they can join forces and operate within a
tighter network than elderly people using public services normally have access to.
Most directors of departments do not regard the relationship with users as a
possible channel for influencing politicians when it comes to allocating resources
to "their" service sector.11 According to their experience, user engagement can be
just as critical as supportive, and it is just as easily directed towards the
administrative officers as towards the politicians.12
However, independent of the type of committee structure they work within, about
half of the heads of services − that is, the heads of schools − look upon the parents
10
It is not important to distinguish between these here, but there are actually two different kinds of
school boards. The SU (SamarbeidsUtvalg = liaison committee) is a compulsory board, and FAU
(Foreldrenes ArbeidsUtvalg − Parents Representative Committee) is often established as a working
committee. The boards representing pupils (elevutvalg) are compulsory as well, but not relevant to
the discussion.
11
In one of the local councils there is talk about organising standing school management boards,
and delegating the responsibility for running the school to the parents. In this council, the
relationship between the director of the department for education and the parents seems to be much
closer than in the other councils. In this particular case, however, the director of education
describes the possibility of direct democracy performed through the boards as a threat to representative democracy. Therefore, although the idea of user boards is discussed and judged positive by
politicians, they are reluctant to implement changes.
12
In one of the municipalities, for example, a year ago a group of pensioners engaged in heavy
criticism of both the administrative officers and the politicians. It all ended with a popular meeting.
According to a director of the department for care for elderly and disabled people, the unreasonableness in the statements about serious negligence put forward in this meeting was obvious and
became really well understood by all the participants. Therefore no criticism has been put forward
since then.
224
boards as a possible channel to pursue the interests of the school. They are,
typically, dealing with issues regarding the buildings and the school roads which
need paving and cycle lanes to prevent accidents (services which are the
responsibility of the national authorities, not local government). The other half of
the heads of services, most of them in the field of elderly care, decline to utilise
this channel either out of principle, or because the boards in question are
considered powerless.
Headmasters feel obliged to inform the parents' board, as the highest authority at
the school, about significant issues. Alliances in a specific issue are often kicked
off by the information given: "It started as an ordinary briefing, because the pivot
to make this system work is proper information. Whether the news is good or bad,
people shall get to know it". Of course, the acquisitive headmaster may use the
parents' board in a strategic way: "…when the parents board is receiving
information it is a crucial driving force. That's why we support openness and
closeness to the parents. We do not experience the parents as critical and
opposing, we look upon them as a helpful group of people fighting to get the best
services possible for the children and young people living in the municipality".
Indeed, it seems like the parents boards confer some sort of power on headmasters, as illustrated by this (and other) statement(s): "The parents are indeed a
pressure group. We know that when the parents and the newspapers engage in an
issue, then, at least this is what I have experienced in this municipality, the
politicians get weak". Thus, it is legitimate for these boards to present their views
on specific issues in the local newspaper. They may also insist on meeting the
politicians and responsible administrative officers, write letters to the mayor, to
politicians in general, and to the chief administrative officer and other
administrative officers.
Utilising local newspapers − interpreted as disloyalty
All the three local governments under investigation have a local newspaper. It is,
however, more local, and therefore more accessible, for people in the two local
councils of South and North, with a relatively weak and a strong committee
structure than in the West municipality with a weak and de-specialised model.
In all three local governments, the policy of loyalty has been debated and the
heads of services and other employees have been told that internal matters should
not be discussed in public. The administrative officers interviewed seem to agree
that using the local paper as an ally in the fight for resources for their own agency
is, normally, out of question. Although the paper has not been used for this
purpose, some of the administrative officers admit that they may think of using it
to speak up if all other possible ways of gaining influence have been tried, and if
they consider the issue to be of pivotal importance. On the other hand, because
they have experienced occasions in which the local paper, via other sources −
unions, parents/relatives, users, junior employees − have got their hands on
information detrimental to their agency, some of the administrative officers avoid
contact with newspapers.
Most of the officers, however, give factual information when asked. As discussed
above, because the unions and parents' boards are more than willing to contact the
225
paper, very often the administrative officers do not have to contact the paper
themselves to have their arguments presented: "No, I wouldn't deliberately use the
media to put pressure on an issue, but often the media get information…". Thus,
without being able to count this as a form of spending maximising behaviour, the
newspaper may indirectly work as a channel for influence for the administrative
officers. Furthermore, to inform about special occasions − as cultural events, new
treatment methods or whatever is good news − is encouraged and appreciated by
the administrative and political leadership in the local government.
7.5.3
Summing up
Two questions have been explored in the presented data. First, does rank influence
administrative officers' spending maximising behaviour? Second, do
administrative officers working within weak and de-specialised committee models
argue or behave differently than those working in the traditional strong and
specialised model? The findings are summed up in Table 7.5.13
Differences between the two services included in the analysis − education and care for the
elderly people − are not of theoretical interest in this study, and the actual findings are therefore
not presented. However, type of service seems to have a significant impact on the administrative
officers' behaviour. On the one hand, the heads of the services for the elderly seem to maximise
crises to a greater extent, and behave in a more budget-maximising fashion than the heads of the
school services. The reason for this may be that the schools, due to legislation, are relatively well
protected against cuts. On the other hand, the school heads seem to utilise the unions and the users
(parents) as allies in the fight for resources to their services more than their colleagues in the
services for the elderly do. Suggested explanations for these differences are formal regulations.
Teachers have a legal right to be informed about certain issues via the unions and have traditionally had a strong position in the local councils. The schools' compulsory board also creates a
channel to allies in the form of the parents.
13
226
Table 7.5 Rank, committee model and spending maximising arguments and
behaviour. Empirical findings
Rank
Committee model
Pursuing only sector
arguments
Lower ranking officers most
spending maximising arguments
Most spending maximising
arguments in the strong and
specialised committee model
(very weak tendency)
Arguing for targeted
cut-backs
Agreement
Arguments – indirect techniques:
Exaggerating the
financial crisis
Lower ranking officers most
spending maximising arguments
(weak tendency)
Behaviour – direct strategies:
Insisting on "soft
budgets"
No difference
No significant difference in
arguments
Least spending maximising
arguments in the strong and
Least spending maximising
behaviour in the strong and
(very weak tendency)
Utilising the unions
– challenging
national government
Utilised only by lower ranking
officers
(limited importance)
spending maximising behaviour
Lobbying towards
local politicians
officers
(not aggressively)
No spending maximising
behaviour in the weak and despecialised committee model
Alliances with users
officers
Agreement, disloyal to utilise the
local newspaper
Utilising local
newspaper
In the initial chapter on the model, comparative technique and data (Chapter 7.4),
it was argued that administrative officers working in the local council of North,
because of left wing party dominance and three top administrative levels, could be
biased in the direction of more spending maximising behaviour. As illustrated in
Table 7.5, however, the division goes between the strong committee model and
the two weak ones. This finding makes sense, as the relatively weak and the weak
models do not differ much. Hence, because the administrative officers working in
local governments with a relatively weak and de-specialised model are not found
to behave particularly spending maximising, the potential bias is probably
insignificant.
Top ranking officers less spending maximising than their subordinates?
When considering the administrative officers' spending maximising behaviour, the
relevance of rank seems striking. In the majority of indicators included in the
analysis, there is a significant difference between directors of departments as
senior officers and heads of services as subordinates, in the sense that
227
subordinates act in a more spending maximising fashion than their superiors do.
This does not, however, imply that the directors of departments do not defend
their department's budget at all. The directors of departments in Norwegian local
governments do experience, and report, a demand for larger budgets from
subordinates. The importance of alliance between superiors and subordinates
should probably not be underestimated (see for example Wildavsky 1964: 33;
1975/1986: 12; Christensen 1994). Nevertheless, the conclusion is that spending
maximising behaviour among the directors of departments is relatively limited.
This can, at least partly, be explained by the existence of a top administrative team
headed by the chief administrative officer and including all directors of departments (in North also the two additional chief administrative officers). It is likely
that this institution functions as a reinforcing arrangement co-existing with rank.
Through participating in the team, the directors of departments are made
responsible for the whole of the budget, as the team is obliged to address the
overall situation of the local governments. Such an interpretation is in accordance
with empirical results from research on Danish local governments, where the
introduction of this kind of institution has lead to a more integrated style of
leadership (Balle Hansen 1998). In contrast, the heads of services do not participate in this co-ordinating group and may feel freer to promote the interests of their
agency or service. Another supporting explanation may be the "modern" style of
leadership generally developed in the public sector, where professional leaders are
preferred. Professionalism is, in this context, equivalent to teamwork. Although it
has been common for department directors, due to local government fragmentation, to fight the chief administrative officer (Nylehn 1994) – the "modern" role
requires co-operation. To compete on the municipal market of interesting jobs,
therefore, it may be in the directors of departments' interest to comply with the
"modern" role. Our research-design does not, however, allow these theoretical
assumptions to be further analysed.
Administrative officers' arguments and behaviour influenced by the
institutional statements?
Table 7.5 shows that the type of committee structure adopted by the local councils
relatively speaking are of less importance to the administrative officers' arguments
and behaviour, than their rank. Differences are found in half of the indicators, of
which half show very weak tendencies. In addition, the findings are not
consistent. Differences in argumentation are found, although not expected, and the
spending maximising behaviour is not always located in the weak and despecialised models, in opposition to what was expected.
Assessing the spending maximising arguments and indirect techniques, the
evidence that the service heads working within a strong and specialised model
argue more in favour of the particular service/department s/he is representing,
than politicians working within a weak model, is however conclusive. This may
be caused by the fact that the specialised model makes sector arguments
legitimate, while the de-specialised models stresses the over-all picture and
consideration for the whole of the service scheme. No differences in argumentation were, however, predicted, because there are good arguments also
228
supporting the opposite of this finding. Because of stronger competition for
political attention among administrative officers in the weak model, one could
propose the need to put forward service specific arguments to be greater here than
in the strong and specialised model.
Such logic seems to be relevant to the differences found in the way that
administrative officers describe the financial situation. Considering the relatively
bad financial situation in all the local governments under investigation, the
administrative officers' need to maximise the actual financial crisis seems to be
triggered when access to a responsible committee is restricted, as in the weak and
de-specialised committees. This may indicate that communication with politicians
flows easier when the committees are accessible for administrative officers.
Administrative officers know that politicians are aware of the situation, and are
therefore more willing to accept scarce resources – or at least they do not feel the
need to use this spending maximising technique.
Although no difference was assumed, implementing a weak and de-specialised
committee structure seems on the one hand to reduce the degree of sector oriented
spending maximising arguments put forward by the administrative officers. On
the other hand, it increases the administrative officers need to be explicit about
their financial difficulties. In other words, the relationship between institutional
arrangement and the administrative officers' argumentation is ambiguous.
Evaluating the spending maximising behaviour and the direct strategies in use,
lobbying local politicians is the only strategy where a substantial difference
dependent on committee model is found. Although not aggressively used by the
heads of departments, this is an interesting observation because the kind of
contact implied in lobbying is directly regulated by the new committee structures.
By weakening the committees, a too close contact between politicians and
administrative officers should be avoided. The finding is however in opposition to
the initial assumption. Administrative officers in the strong model lobby
politicians more than those working within the weak models. This does not imply
that service heads in the weak models do not lobby at all, but their need for
informal contact because of more withdrawn politicians does not exclude contact
between administrative officers and politicians in the strong and specialised
model. One way of interpreting this finding is simply that more accessible
committees, as in the specialised structure, allows for more extensive communication – also informal – between administrative officers and politicians. Knowing
each other, it is probably easier to get in contact also informally. Working within a
weak and de-specialised committee structure politicians will formally become
inaccessible, and it is likely that they deliberately will cut out informal contact
with administrative officers.
On the other hand, administrative officers working within the weak and despecialised models are running budget deficits more often, that is utilising the
strategy of insisting on "soft budgets", than those working within a strong and
specialised committee system are. The tendency is very weak, but here the finding
is in accordance with the argument made at the start. When the administrative
officers' access to the politicians is curtailed, their spending maximising behaviour
229
seems to be expressed in this informal way. If the politicians working within weak
and de-specialised committee structures also cut the informal contact with
administrative officers, this kind of opportunistic behaviour may represent the
only sort of strategy that is possible for the administrative officers to use. Indeed,
insisting on "soft budgets" can be used as a spending maximising strategy
independent of the politicians' goodwill.
In the same way as for the spending maximising arguments, the institutions
introduced seem to be ambiguous also when evaluating the administrative officers
behaviour. The conclusion is that curtailing the opportunity for spending
maximisers to pursue their interests, as in the weak and de-specialised committee
models, has not led to comprehensive counteraction by administrative officers.
The committee structure can not be said to have a profound impact on the
administrative officers' spending maximising argumentation or behaviour. This
may be due to the fact that although many of the techniques and strategies are
pointed out by the respondents themselves, known to the involved actors and used
by some of them, the methods are not particularly attractive. The study shows, for
example, that there can be a significant element of risk in co-operating with
unions and users, because they can turn against the administrative officers at the
next crossroad. Furthermore, to make internal questions public through the local
paper is a strategy that seems to be effectively prevented by internal rules and
norms which disallow this kind of behaviour. This indicates that other factors than
the committee system, common in the three local governments under
investigation, set general limits for the administrative officers' spending
maximising behaviour.
7.6
Concluding comments
The main question put forward in the study concerns how the assumed spending
maximising behaviour of administrative officers is affected by recent changes in
the committee system implemented in several Norwegian local governments. By
making the committees weak and de-specialised, the administrative officers'
access to the politicians has been restricted − and vice versa. Here the political and
administrative spheres are no longer, formally, directly linked. The councils' aim
for imposing this committee system has been, among other things, to bring
committee members' and administrative officers' tendency to maximise sector
focused spending to an end, and to encourage more care for the total service
scheme. The comparative analyses are mainly based on qualitative data from three
Norwegian local governments.
Firstly, the data demonstrates that spending maximising behaviour is not
pervasive – but indeed present in local government. The municipalities under
investigation face a relatively bad financial situation and the formal budget
process leaves very little room for administrative officers to put forward proposals
for an increased spending level. Despite these facts, administrative officers seem
to find different ways of expressing requests for larger budgets for their own
agency.
230
Secondly, the general conclusion is that even though the committee structure has a
limited impact on administrative officers' behaviour, they seem to be sensitive to
the institutional arrangements imposed on them. Initially it was suggested that the
administrative officers' use of relevant spending maximising strategies probably
would be most widespread in the weak and de-specialised committee structure.
According to data, this is true only when it comes to opportunism. The
relationship is very weak, but directors of departments working within a weak and
de-specialised committee system run budget deficits to a higher extent than those
working within the strong and specialised model. This may be interpreted as a
result of curtailing the administrative officers' access to the politicians, by making
the formal channels inaccessible – leading them to utilise the strategy of "soft
budgets" as an informal method of maximising spending. On the other hand, the
administrative officers tend to defend "their" department/agency and lobby the
politicians more when working within a strong and specialised, than a weak and
de-specialised model. Thus, access not only through formal, but also through
informal channels seems to be restricted when the committee structure is weak
and de-specialised. The diverging finding indicates, however, that the new
institutions introduced by the weak and de-specialised models are ambiguous.
Thirdly, it can be confirmed that not all administrative officers are really spending
maximisers. Compared to their subordinates, both spending maximising
arguments and behaviour is limited among the senior officers'. This may be
explained by the fact that the directors of departments are made responsible for
the council's business as a whole by the way the top-administrative team works,
including their relationship to the chief administrative officer. To most of the
department directors, encouraging sector focused spending maximising
argumentation and behaviour, is regarded both as irrational and inappropriate. The
practical consequence of this finding is significant. The top ranking officers
maintain most of the direct contact with local politicians. If they are not sector
oriented spending maximisers after all, the fear that they will distort political
preferences on allocation issues is without reason. It is, on the contrary, the
administrative structure, common in all the municipalities under investigation,
that seems to make the department directors concerned about the overall need
within the municipality and the total service scheme. Thus, the budget routine, the
way the top administrative leadership is organised, including the strong position
held by the chief administrative officer, is probably more important for the top
ranking administrative officers' behaviour than the committee structure.
The presented results draw attention to at least two relevant theoretical
discussions. First, one of the classical paradoxes in public administration has been
exposed: The tension between standardisation and flexibility (Merton 1952: 366;
Self 1972: 224; Bawn 1995: 63). It is probably in the interest of politicians and
administrative officers to maintain organisational flexibility so as to be able to
treat peoples' needs in an adequate way and to deliver high quality public services.
Most politicians obviously do not have the skills, nor the time required, and they
are not even meant to be directly responsible for delivering these services.
Council employees therefore appreciate a high degree of discretion and as
professionals they normally prefer the politicians not to interfere in the business of
231
service provision (Lipsky 1980: 19–23). However, when the professional
standards are hard or impossible to meet, due to limited economic resources, we
have seen that the administrative officers describe their extensive responsibility as
rather unpleasant. They would therefore like the politicians to take the blame by
establishing regulations which reduce people's expectations and make it clear why
the quality of services provided is not as good as it should have been according to
their standards. By introducing guidelines, however, the politicians are reducing
the administrative officers' autonomy, organisational flexibility and, thereby,
quality of the services delivered.14
In other words, whatever politicians do they are criticised by administrative
officers. If they hand over responsibility for hard priorities to administrative
officers, it can be held that the matter of accountability becomes blurred. It
becomes unclear who is really making decisions and the raison d'être of political
representation may be questioned. If the politicians, on the other hand, establish
criteria or guidelines for administrative officers to follow, the efficiency and
quality of the services may suffer because of lack of flexibility. The politicians
will have to face less satisfied users, and probably also less satisfied council
employees.
Second, although not studied in this article, one theoretically possible side effect
from closing the committee structure, as in the weak and de-specialised model,
should be considered. When the administrative officers access to politicians is
restricted and the administrative and political spheres de-coupled, it probably
becomes difficult for politicians to control administrative officers. Considering the
problems with hidden information (secret information or technical expertise) and
hidden action (not easily observable), weakening and de-specialising the
committees makes it harder for the politicians (principals) to control the
administrative departments and services (agents) (Eisenhardt 1989: 64). The
condition for at least low ranking administrative officers to anticipate political
preferences is worsened (Calvert, Moran and Weingast 1987: 498), and close
informal supervision is made impossible. Theoretically, such a change can be
defended by a simulations change in the control system from behavioural control
through supervision, towards control of performance through reports on output
(results).
Without discussing whether the latter are likely to be as efficient as the former, it
is clear that case performance control limits the amount of information that is
made available for the politicians. According to Daft and Lengel (1986)
information is needed not only to reduce uncertainty, but also to reduce
equivocality. Reducing uncertainty implies obtaining more data to answer explicit
questions. Equivocality is caused by ambiguity on which questions are relevant to
ask and requires the use of rich, personal media. Due to a wide span in
responsibility in the de-specialised committee models, and competition among
several administrative officers for political attention, information is bound to be
14
It may also be the case that it is not in the interest of the politicians to make their priorities too
clear and direct the administrative work in detail, as recommended by the administrative officers
(Fiorina 1982; Kiewiet and McCubbins 1991; Jacobsen 1997: 44–47; Moe 1997: 467).
232
formalised and based mainly on reports and other kinds of written material. This
allow for less rich information than direct contact and informal meetings.
Politicians are not made into specialists within any specific field, and the contact
between the two spheres are formalised and channelled through a few actors –
mainly the chief administrative officer and the directors of departments. In sum,
therefore, when weakening and de-specialising the committees, politicians limit
their chance of getting information which may be useful for them.
How can any local council let this happen? The conclusion in this study is that the
institutional arrangements represented by different committee structures are
ambiguous. There are, however, some evidence indicating that at least the low
ranking administrative officers working within a weak and de-specialised
committee structure probably behave less spending maximising on behalf of their
agency than those working within a strong and specialised model. Introducing
weak and de-specialised committee structures may thereby, at least partly, solve
one of the problems with specialisation. Thus; if the local councils' motivation for
changing the committee structure is rational, the only answer to the question is
that the majority of the councillors are willing to pay the price of harder access to
information for avoiding sectorised spending maximisation among low ranking
officers – as the high ranking officers do not argue or behave in a particularly
spending maximising way. Whether the gain of reorganising is worth the price in
lack of information is of course a normative, and political, question.
233
Norsk sammendrag
Ny utvalgsorganisering i norske kommuner: Holdes
administrasjonen i sjakk?
Det første spørsmålet som diskuteres i studien er hvordan administrativt ansatte,
som er antatt å ha generell interesse av å maksimere utgifter, vil reagere på de
restriksjonene som den nye komitestrukturen har introdusert i norske kommer på
1990-tallet. Gjennom å innføre nye, svake og de-spesialiserte, komitemodeller er
administrativt ansattes aksess til politikere – og vice versa – forsøkt innsnevret.
Hovedkonklusjonen er at komitestrukturen er flertydig som institusjonelt uttrykk.
Administrativt ansatte som arbeider i kommuner med svake og de-spesialiserte
komitemodeller driver i mindre grad med lobbyvirksomhet overfor politikerne, og
de forsvarer i mindre grad budsjettet for deres tjenesteområder sammenlignet med
de som arbeider i kommuner med sterke og spesialiserte utvalgsmodeller. Men
samtidig opptrer de administrativt ansatte i de svake og de-spesialiserte
kommunene mest opportunistisk. Det andre spørsmålet som er analysert handler
om de administrativt overordnede, sammenlignet med sine underordnede, virkelig
søker å maksimere utgiftsbudsjettet for eget tjenesteområde. Svaret er nei. Her er
funnene entydige – uavhengig av hvilken utvalgsorganisering kommunene har, så
oppfattes utgiftsmaksimering både som irrasjonelt og uønsket av overordnede
administrativt ansatte. Begge analysene er basert på kvalitative case-studier og
sammenligning av tre norske kommuner.
234
Appendix 1
A description of the empirical model
An overview of the model is presented in Table 7.2 in the main text. Here, the
choice of each specific variable regarded as relevant for the relationship between
politicians and administrative officers is accounted for. The aim is to discuss the
significance of differences and similarities between the three municipalities under
investigation.
Included contingency variables
Size
The size of the municipality, that is, the number of inhabitants, is assumed to be
important to the relationship between politicians and administrative officers
because the larger the municipality, the higher the number of administrative
officers (Kalseth and Rattsø 1998). It is likely that the need for formalisation and
routines increases as the organisation increases in size. Indeed, a study of a
reorganisation of the service providing care for the elderly concludes that no
significant effects are found in very small municipalities (Næss and Wærness
1996). In addition, size is relevant to the ratio of politicians and administrative
officers because the larger the municipality, the fewer the politicians – relatively
speaking (Harvold 1990). It is likely that in larger municipalities, politicians will
inevitably have a more distanced relationship to the large administrative bodies.
It is hard, however, to decide what is a large or a small municipality. Kalseth and
Rattsø (1998) reveal that the large-scale gain starts when the municipalities reach
about 5,000 inhabitants. This implies that to ensure that the size and number of
administrative officers are proportional, municipalities larger than 5,000 should be
chosen. Thus, although the number of inhabitants in the local governments chosen
for this case-study vary between 15,000 and 28,000, it is assumed that this
variation in population will not have a significant impact on the analysis.
Political strength
Norwegian budget studies show that it is hard to find any significant effect
stemming from the mix of the political parties represented in the council
(Sørensen 1989; 1995). It is even less likely that political party mixture should
matter for the behaviour of the administrative officers. However, the strength of
the political leadership has been shown to impact on the budget size in the sense
that the stronger the political majority in the council, the lower the administration
costs (Kalseth and Rattsø 1998), the lesser charges or fees (Borge 1995; Rattsø
235
and Sørensen 1997) and the lesser budget deficit (Borge 1996). A stable political
leadership in the local council is, in other words, likely to set a standard for the
process of budgeting and the administrative officers possibility to maximise their
budgets.
Political strength can be measured in many different ways, and I have used both
"objective" measures and the mayors' "subjective" experience. According to the
classification used by Kalseth and Rattsø (1998) and Borge (1995; 1996) the
mayor and deputy mayor may, in principle, find support in four different ways,
depending on the distribution of seats among the parties represented on the
council. The "weakest" political leadership is a minority coalition, presumably
followed by one-party minority council, then a majority coalition, and the
"strongest" leadership is represented by the one-party majority.15 For the three
local governments in the study, the power basis after the three last elections is
listed in the table below.
Table A1.1
Strength of political leadership
1987 – 1991
1991 – 1995
1995 – 1999
South
minority coalition
minority one-party
minority coalition *
North
majority one-party
minority one-party
minority one-party
West
minority one-party
minority one-party
minority coalition
* The mayor is, according to the Local Government Act, appointed by/from the elected
councillors for a period of only two years. Most often the mayor is re-elected and remains in office
for the whole four-year period, but in South this did not ensue in the last period. The mayor was
replaced in 1997, and from 1995–1997 the council had a majority coalition.
In contrast to this picture, the mayors' opinion about the situation16 indicated West
as the strongest council. According to the mayors, they had a long-standing
tradition to pool efforts to reach common solutions. This view is confirmed if the
so-called Herfindahl index, measuring party fragmentation, is used to measure
political strength (used by for example Borge (1995; 1996)):
p
∑ SH
2
p
p =1
SHp is the proportion of representatives from party p. The index assumes the value
1 when a single party has all the seats in the council, while the minimum value
1/P occurs when the seats are equally distributed between the P parties and the
municipal council in question (P is thus the number of parties in the council). The
15
The exact definitions are as follows:
Minority coalition: Mayor and deputy mayor from different parties, representing less than 50% of
the council.
One-party minority: Mayor and deputy mayor from the same party, representing less than 50% of
the council.
Majority coalition: Mayor and deputy mayor from different parties, representing more than 50% of
the council.
One-party majority: Mayor and deputy mayor from the same party, representing more than 50% of
the council.
16
Interviewed by telephone.
236
index is open to criticism because all the parties weigh the same. The numbers
calculated for the local governments included in the study are shown in the table
below.
Table A1.2
Party fragmentation, calculation of the Herfindahl-index
1987 – 1991
1991 – 1995
1995 – 1999
South
32.1
25.9
26.1*
North
39.8
31.5
27.6
West
33.9
31.6
31.0
* The mayor is, according to the Local Government Act, appointed by/from the elected
councillors for a period of only two years. Most often the mayor and deputy mayor is re-elected
and remains in office for the whole four-year period, but in South this did not ensue in the last
period. The deputy mayor was replaced in 1997, and from 1995–1997 the Herfindahl-index was
27.3.
As shown, it is hard to categorise the local governments. However, although it has
not been possible to match the three cases perfectly on this variable, none of the
local governments are, or have for the last ten years, been really strong. This may
imply that it is presently easier for administrative officers to maximise spending
levels than if councils had had a stronger political leadership.
Financial situation
The financial situation is regarded as a crucial variable, for two reasons. First,
allocating an increased budget to the actors and agencies involved must be
considered significantly different from allocating responsibilities to make cuts. A
relevant question often posed is whether it is at all possible to reduce public
budgets (Brunsson and Rombach 1982; Rombach 1986). Second, and connected
to this argument, the conflict, as felt by the parties, is probably more intense when
there is little money to allocate, than when there is more. The challenge for the
agencies is not only to choose the right strategy to gain an increase in the budget,
but also to avoid reductions. Because the very existence of the agencies is likely
to be threatened in times of financial downturn, more basic values are implied and
differences in the actors stand on different issues are probably more visible.
All the local governments in the study have had to face a relatively bad financial
situation. Administrative officers in the municipalities have confirmed that the
situation has been pretty tough, but that they are doing better now towards the end
of the 1990s. Objectively, however, the local governments' "wealth" can be
measured in a great many ways. All the chosen measures indicate the relative
"poverty" of the three Norwegian municipalities dealt with in the study. The two
last indicators make it, in addition, possible to compare the financial situation in
the three municipalities.
237
Table A1.3
Indicators of the financial situation, 1996, 1997 and 1998
Revenues,
Revenues,
NOK per
NOK per
inhabitant 19973 inhabitant 19983
"Lack of
resources"
NOK per
inhabitant, 19961
"Corrected
revenues",
average 100,
19962
South
1,330
81
18,118
19,393
North
1,429
90
19,251
20,044
West
1,035
82
19,613
20,083
Mean
25,736
27,264
Minimum
16,862
18,168
Maximum
85,429
79,415
1 Source: Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner.
Kommunal- og arbeidsdepartementet. NOU 1996:1
2 Source: Report from Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal
økonomi, juni 1997. Kommunal og arbeidsdepartementet, Rundskriv nr. H20/97
3 Source: Statistics Norway, prepared by the Norwegian Social Science Data Service.
First, a calculation to determine the resource requirements of the municipalities to
enable them to cover probable spending needs, carried out by an ad-hoc
committee investigating the criteria for transfers from national to local
government (the so-called Rattsø Inquiry) (NOU 1996:1), is listed. Second, the
reported "corrected revenues" indicates the richness of the local government by
correcting total "free" revenues (tax, transfers, and other income) for the
expenditure needed to cover compulsory service provision (Kommunal- og
arbeidsdepartementet 1997). A lower percentage than 100 indicates that the
municipality has lower revenues per inhabitant than the average calculated for all
municipalities. Thus, the two first columns show that all the three municipalities
"lack" considerable resources to cover the expected service provision, as all of
them have lower revenues per inhabitant than the average local government in
Norway. In the same way, the two last columns reveal that the three
municipalities' revenues both in 1997 and 1998 are relatively low compared both
to the mean and to the minimum/maximum revenue for all 435 Norwegian
municipalities. Revenues are defined as the sum of taxes, unconditional grants and
targeted grants.
Comparing actual revenues the year before and the very year the interviews were
conducted confirm, in addition, that the relative poverty in the three local
governments under investigation is about the same. Here, it may be argued that
the needs of the inhabitants in the municipalities decide the councils' real
economic situation. These needs can be measured as the demanding age groups
relative share of the population. Relevant numbers from Norwegian Social
Science Data Service show that these distributions are about the same in the three
municipalities. The age group using schools (7 – 15 years) counts for 10 – 11 per
cent of the populations, while the relative share of elderly people (over 80 years)
is about 4.5 per cent. This is close to the average distribution, taking all the 435
Norwegian municipalities into consideration. Thus, the pressure on the economy
238
in the three chosen municipalities is about the same – and heavier than for the
average Norwegian municipality.
Local "culture"
Cultural characteristics can be regarded, and measured, on different levels
(Jepperson and Swidler 1994). Most often, organisational culture is used as an
alternative or supplementary way of describing organisational structures (Marsden
and Swingle 1994; Goddard 1995; Altman 1998). In our setting, it is not treated
and measured as an internal variable – but as an external variable of importance to
the municipalities, which by no means can be changed by political and
administrative managers. Thus, "culture" is in this setting understood as
organisational environment. The cultural dimension included in the model is
based on geographically and politically indicators assumed to have a significant
impact on the relationship between politicians and administrative officers.
First, the political-administrative relationship may be influenced by the general
attitude among people (and politicians and administrative officers), constituted by
where the municipality geographically is situated. The three local governments
are therefore all situated in the central South-Eastern part of Norway, respectively
South, North and West of Oslo (capital city). They are all classified in approximately the same way by Statistics Norway, according to the "Classification
Standard 1993" (Statistics of Norway 1994). Focusing on the two last indicators,
the local council of West (coded TI-7-3A) and North (coded TI-6-3A) are
categorised as a bit more central than the South municipality (coded TI-7-2A), but
this difference is likely to be insignificant for the local "culture". The basis of the
municipalities' economy is probably more important, and here they are all
dominated by service providing business and industry (coded TI).
Second, as argued above, it is not likely that party domination in itself will have
an impact on the relationship between political and administrative actors in the
three cases. It is, however, a rather common view that councils occupied by left
wing parties, that is the Labour Party (DNA), by holding all sorts of pivotal
positions often develop a quite integrated (informal) relationship to the
administrative bodies and infiltrate, and thereby dominate, the total organisation.
The right wing coalitions are often more fragmented, and the largest of them, the
Conservative Party (H), has seldom been given the opportunity to be in this kind
of majority situation.
As shown above, political leadership in the three local governments included in
the study is not very strong, and except from in the case of North, it has not been
strong for the last ten years. As can be seen from the table below, North is the
only council which has historically been dominated by left wing parties. Although
left wing parties do not hold the majority of the seats in any of the councils in the
last election period (1995 – 1999), North has a different history from the two
other councils, which have been dominated by right wing parties over the last 10
years. Even though the difference should not be exaggerated, the political
"culture" in North may imply that a more integrated relationship between
politicians and the administrative bodies are taken for granted here, compared to
the two other councils. As it has not been possible to control for this when
239
choosing the cases, this difference will be taken into account when interpreting
the results.
Table A1.4
Political colour 1987 – 1999
1987 – 1991
1991 – 1995
Number
Prop.
Leftparties1
Mayor
& Dep.
mayor2
Number
SO
53
45.3 %
H&H
NO
69
56.5 %
DNA&
DNA
WE
41
48.8 %
1995 – 1999
Prop. Mayor & Number
leftDep.
parties1 mayor2
Prop.
leftparties1
Mayor
& Dep.
mayor2
53
45.3 %
H&Krf
41
36.6 %
H&Frp
69
58.0 %
DNA&
DNA
43
46.5 %3
DNA&
DNA
DNA&
41
48.8 % DNA&
41
46.3 %
SP&H
DNA
DNA
1 The following parties are counted as left-parties: The Labour Party (DNA) and the Socialist
Left Parties (RV, SV).
2 The following abbreviations are used: H = The Conservative Party, DNA= The Labour Party,
Krf = The Christian Party, Frp = The Progress Party and SP = The Centre Party.
3 "The independent list" counting 7 councillors in North in the last period is not regarded a leftparty.
Included organisational characteristics
Top administrative team
Provisions included in the new Local Government Act of 1992 significantly
strengthened the co-ordinating role of the chief administrative officer (CAO). The
function of the CAO as head of all employed staff was stressed, not least by the
new regulation restraining the council from delegating decision-making power
directly to directors of departments or other civil servants. Before the adoption of
the new Local Government Act, the model for co-operation between the CAO and
the directors of the various departments was not a very integrated one. Because
they to a greater extent were given unrestricted authority to make decisions, the
directors of departments were in effect self-determining.
Resulting at least partly form this strengthened role of the CAO, the new trend is
to integrate the directors of departments into a top administrative leadership team.
Research from Danish local governments shows that this kind of arrangement
implies a change from joint weekly meetings of directors and the CAO, to a new
and more integrated style of leadership (Balle Hansen 1998). All top
administrative leaders are responsible for the collective decisions made, obviously
making it harder for them to pursue individual spending maximising strategies
(Wildavsky 1975/1986: 23). How close the CAO works with the directors of
departments will, of course, vary. In the three Norwegian local governments in
this study, however, the degree of integration is considerable – and regarded to be
approximately similar.
240
Number of top administrative levels
The top administrative level is, however, organised in a somewhat different way
in the three Norwegian councils. In opposition to the directors of departments in
South and West, relating directly to the chief administrative officers (CAO), the
directors of departments in North relate to the additional chief officers assisting
the CAO. In other words, there are three levels of top administrative officers in
North, but only two in South and West. This can imply that the directors of
departments are more loosely connected to the CAO and the team of leaders in
North, and therefore may behave in a more spending maximising manner than in
the two other municipalities. This potential bias will be considered in the analysis.
Budget process
The process of budgeting will regulate, and therefore probably influence, the
administrative officers' possibilities to behave in a spending maximising manner.
Even though the exact steps to some degree vary, the budget process is approximately similar in the three local governments in the study – and can be described
as a "centralised political" procedure.17 In this procedure, the executive committee
plays a major role: The executive committee directs the budget process as it
moves forward in the form of an interactive and ongoing collaborative effort by
the executive committee, the CAO and, to some extent, the directors of departments. The executive committee presents its draft proposal to the other political
committees and the council, and not the CAO, as is the case in other budgetary
procedures common in Norwegian local governments (Vabo and Stigen 2000: 53,
54).
Furthermore, in all three local governments the executive committee, in
collaboration with the CAO, sets a ceiling as the point of departure for the whole
process of internal budgeting. That implies that the directors of departments and
the heads of services are not allowed to propose incremental increases, as was
normal practice in Norwegian local governments in earlier times (Olsen 1967;
Cowart, Hansen and Brofoss 1975). The administrative officers are forced to
make internal priorities, and to make the most out of the sum initially given as the
gross amount to be spent on a specific programme or service. It is therefore likely
that the logic and strategies of the process of budgeting and the submission of
spending maximising arguments have dramatically changed in recent years.
Delegation from political to administrative bodies
How much decision making power the political and administrative bodies
respectively have is dependent on the degree of delegation. It is likely that
spending maximising administrative officers will pay most attention to the actors
and bodies holding real power. If the degree of delegation is too extensive,
politicians may be irrelevant when the head of a department want to influence a
decision. Hence, if the degree of delegation varies too much between the local
governments included in the study this might disturb the registered differences
between the committee-systems.
17
According to data from Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase.
241
Delegation from political to administrative bodies, centralisation and decentralisation, can be measured in many ways (Mäki-Lohiluoma 1994; Vabo and Stigen
2000). In this study, it is measured within two fields – the management of
personnel and administration of economic resources. In each of the three
municipalities, the council has delegated "considerable decision making power" to
the administrative apparatus during the 1990s 18. Political actors are still engaged
in deciding on the principles for managing the personnel, but the freedom of the
CAO is considerable. In North and South s/he is responsible for establishing new
positions, removing them if needed and for employing and firing people. In West,
the council deals with some of these issues. In financial matters, the CAO is not
allowed to change the political priorities at all. S/he still has, however, disposition
of resources necessary for implementing the policies decided upon by the
politicians. In South, the authority delegated to the CAO is a bit more far-reaching
than in the other two municipalities. Considering the impression given by the
administrative officers interviewed, however, the delegation seems to be most
extensive in West.
It is, however, hard to claim that one of the councils has delegated more power to
administrative staff than the others have. The administrative bodies in each of the
three councils are relatively autonomous if they want to influence specific
decisions, and the administrative officers have therefore approximately the same
incentive to prefer contact with administrative bodies compared to political ones.
This implies that the relevance of political bodies is less in these local governments than it would have been if the delegation to administrative bodies were very
limited. In financial matters, the delegation is, however, restricted. Although the
fact that considerable decision making power delegated to the administrative
bodies may not represent the best condition for studying spending maximising
bureaucrats and the impact of committee structures, it is a – and the – very
realistic condition. The trend is rather clear: In Norwegian local governments,
more and more decision making power is delegated from political to
administrative bodies (Baldersheim and Stava 1993; Vabo and Stigen 2000).
The Operative variable: Committee structure
The actual specialisation of the committees is illustrated in Table 7.1 in the main
text. In the table below the differences between political and administrative bodies
is further specified.
18
According to data from Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase.
242
Table A1.5
The committee structures in detail
South
4 committees:
Committee for health and
social affairs, Education
committee Technical
committee and a Cultural
committee.
4 service departments:
Health and social affairs,
Education, Technical,
and Cultural
North
3 committees:
Chief executive committee,
Committee for culture, care
and youth and Committee for
physical environment
Administration, Youth,
Social, Health, Culture, Care
of the elderly and functionally
disabled, Technical issues,
Property, Planning and
Development and Fire
department
West
4 committees:
Chief executive committee,
Committee for development
and operational matters,
Committee for health and
social affairs and Committee
for trade and resource policy
Culture and education,
Health and social affairs and
a Technical department
As listed in the table, South is the only one of the three local governments under
investigation where political and administrative bodies are coupled, that is, where
the same principle of specialisation guides the organisation of both the
committees and the administrative bodies. The specialisation of the politicians'
work in North and West is, on the other hand, based (at least partly) on functions
− and not on the traditional service or sector divisions.
The table below offers an overview of the organisational changes in the local
governments under investigation. The time period the chief administrative officers
(CAO) and the interviewed directors of departments had been employed in the
same (or equivalent) job in the local government (at the time of the interviews,
autumn 1998) is also registered.
Table A1.6
Recent organisational changes
South
North
West
Changes in committee structure
no changes
1990s
1993/94
Changes in top-administrative
organisation
Chief administrative officer employed
no changes
1990s
2 years ago
1993/94
beginning of
1994
later in 1994
4 years ago1
1 year ago2
Director of department for education
employed
merging
13 years ago
10 years ago
6 years ago
7 years ago
1 year ago
5 years ago
Director of department for care for
elderly people employed
1 In addition, this CAO has several years of experience form the top-administrative leadership
team.
2 In addition, this CAO has several years of experience as administrative officer and has been
responsible for the process of reorganisation in the local government.
The changes in the two "reform councils" (North and West) happened five years
ago, which should have given sufficient time for the effects to settle by the time
the interviews were carried out in 1998. All the four directors of departments
243
involved in reorganising the local governments were employed before the actual
changes took place. In the local government where no change had taken place
(since the change to a main-committee model in the 1980s) when the interviews
were conducted, the directors had an even longer period of service. The length of
the period of service varies between the three CAOs, however. The CAO in South
is the only one who is new to the system, representing a "modern" business
educated CAO.
244
Appendix 2
Data
The data used in the analysis are interviews in three local governments with:
•
•
The directors of the departments of education and the elderly in the three local
governments.
The heads of some of the schools and some of the agencies delivering services
to the elderly, who often are heads for all kinds of services within a
geographically separated parts of the municipality.
The table below shows the number of existing administrative officers in each of
the municipalities, and the number of interviews.
Table A2.1
The number of existing administrative officers and the number of
interviews
Directors of
departments
Heads of service
– education
Heads of service
– care for elderly
Exists
Exists
Exists
Interv.
Interv.
Interv.
Total
South
3
2
14
4
3
2
8
North
2
2
19
4
5
3
9
West
3
3
8
3
9 (2)*
4 (2)*
10
Total
8
7
(88 %)
41
11
(27%)
17
9
(53%)
27
* Both heads of the two district agencies are included, and two of the seven working-leaders on the
level below.
The 27 interviews where conducted in a structured manner, following a common
interview guide. The officers were interviewed both about how priorities within
the local government are made in general, and more specifically about the process
of budgeting or allocating resources. The whole of the interviews have been taken
into account, but the questions directly regarding the issues dealt with in this
article were:
•
Could you please give an account of what you understand to be the most
important change(s) in the services you are dealing with − over the last 10
years?
245
•
•
•
How du you rate the economic situation of your local government and your
department/service − today, and over the last 10 years? Would you
characterise the situation as being in a crisis?
Do you perceive it as part of your job to submit arguments for increasing the
budget of your department/service, or to preventing cuts? If so, what do you
do?
Have you ever, on your own or together with others… (a) … been in contact
with politicians to promote the view of your department/service on specific
issues? (b) ... worked together with users or users organisations? (c) ... worked
together with the unions? (d) ... been in contact with the local newspaper?
Every alternative was followed up by the question: Could you please give me
an example?
The interviews where carried out by the author, in the autumn of 1998. In three of
the interviews, notes were taken, with results written down in detail by the
interviewer immediately after the interviews had taken place. The rest of the
interviews were tape recorded and written down by a secretary. The data has been
analysed by the use of QSR NUDhIST 4, software for qualitative data analysis.
246
8
Nye politiske styringsmodeller i
norske kommuner: Hvorfor er ikke
særinteressene kommet på rett spor?1
Sammendrag
På 1990-tallet innførte en del norske kommuner strategiorienterte politiske
styringsmodeller, blant annet i den hensikt å styrke lokalpolitikernes stilling i
kommunen. På den ene siden ønsket en å redusere ansattes muligheter for å
fremme sine særinteresser overfor politikerne. Samtidig skulle politikernes stilling
i forhold til eksterne aktører styrkes, og særinteressene representert ved ulike
pressgrupper skulle kanaliseres via politikerne, ikke via administrasjonen.
Artikkelen tar utgangspunkt i og søker å gi noen mulige forklaringer på det
faktum at de iverksatte organisasjonstiltakene ikke synes å bidra til å bedre den
politiske styringen med særinteressene. Ut fra et rasjonelt og instrumentelt
perspektiv på organisasjoner argumenteres det for at de incentivene som ligger i
det strategiske styringskonseptet har varierende styrke, samtidig som de i noen
tilfeller står i motsetning til de involverte aktørenes interesser. Dette kan være en
forklaring på hvorfor det viser seg vanskelige å regulere særinteressenes
interessehevdende atferd med interne organisasjonstiltak i kommunene. I tillegg
argumenteres det, ut fra den normbaserte organisasjonsteorien, for at også
rollekonflikter kan være en medvirkende årsak til dette.
1
Artikkelen er skrevet med økonomisk støtte fra programmet "Kommunale beslutningsprosesser
og statlig intervensjon" i Norges forskningsråd, Området for kultur og samfunn. Takk til Elin
Allern, Tore Hansen, Marit Helgesen, Audun Offerdal og Trine Myrvold for konstruktive
kommentarer til tidlige utkast av artikkelen. Spesielt takk til Sissel Hovik for uvurderlig hjelp og
oppmuntring i innspurten. Ansvaret for sluttproduktet skal jeg imidlertid ta selv. Artikkelen er
foreslått til Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift for publisering.
247
8.1
Innledning
I denne artikkelene diskuteres en av de sentrale intensjonene med utviklingen av
den norske, så vel som den nordiske, kommunesektoren på 1990-tallet – nemlig å
vitalisere politikernes rolle i det kommunale styringssystemet. Inspirert av New
Public Management og den uttrykte kritikken av byråkratiet som denne
reformretningen representerer (Aucoin 1990a: 115–117), har den underliggende
begrunnelsen for sentrale endringer i kommunes organisering vært at
særinteressene forstyrrer politikernes styringsrolle (se for eksempel Montin 1992;
1997; Albæk 1995; Ejersbo (red.) 1997; Kleven 1997; Øgård 1998; Berg 2000;
Vabo 2000b). Oppfatningen er at politikerne er blitt mindre sentrale enn de bør
være – mens administrasjonen, gjerne i allianse med eksterne interessegrupper i
kommunen, dominerer.
De særinteressene det her henvises til er representert både ved de ansatte internt i
kommuneorganisasjonen og ved lokale organisasjoner, aksjonsog
interessegrupper som eksterne påvirkningsagenter. Relasjonen mellom politikerne
og disse gruppene er interessant fordi disse fungerer som pressgrupper – som
bevisst forsøker å påvirke utfall av kommunalpolitiske beslutninger. I
økonomenes termer er slike aktører uten incentiver til ikke å be om økede
bevilgninger til den offentlige tjenesten de har interesse i. Det er derfor, ifølge
Rattsø (1991: 181), grunn til å tro at både byråkratimakt, profesjonsmakt og
pressgruppemakt i kommunene "…resulterer i dyre løysingar, svak
produktivitetsutvikling og "feil" sammensetting av tjenestetilbodet". Et slikt
verdensbilde kan selvsagt diskuteres, men på 1990-tallet var den gjeldende
diagnosen at det sektororienterte politiske styringssystemet var ekspansjons- og
derfor utgiftsdrivende (Fimreite 1997: 104, 105; Hagen og Sørensen 1997: 262,
263).
De organisasjonsendringene kommunene har gjennomført i et forsøk på å
imøtekomme disse utfordringene kjennetegnes ved at politikerne tildeles en
strategisk styringsrolle. Det vil si at den politiske styringen skal være helhetlig og
ikke omfatter alle, men kun de mest betydningsfulle spørsmålene for kommunen.
Konkret innebærer dette politisk styring gjennom vedtak i overordnede og
prinsipielle saker, og et skarpt skille mellom politikk og administrasjon. Ideen er
at dette skal hindre de ansatte, og sektorinteressene, i å fragmentere politiske
beslutninger og dominere politikerne. Konsentrasjon om overordnede spørsmål, til
fordel for enkeltsaker og detaljer, skal dessuten frigjør tid for politikerne til
arbeide i forhold til innbyggerne, og bidra til at de sakene som er på den politiske
dagsorden har konsekvenser som virkelig er av betydning folk – og da også for
lokale organisasjoner, aksjonsog interessegrupper. Utgangspunktet i artikkelen
er at de iverksatte endringstiltakene ikke synes å ha bidratt til at politikerne har
styrket sin stilling og fått bedre styring med særinteressene. Hovedspørsmålet er
derfor hvorfor de iverksatte endringene ikke fungerer etter intensjonen – eller,
hvorfor er ikke særinteressene kommet på rett spor?
To typer av forklaringer vil bli diskutert. For det første kan svaret ligge i at det er
såpass stor konflikt mellom de tiltakene som er iverksatt og de interesser ansatte
248
og lokale organisasjoner, aksjonsog interessegrupper har – at interessene vinner.
De incentivene til endret atferd som ligger i den alternative måten det politiske
arbeidet er organisert på i strategiorienterte styringsmodeller er mer eller mindre
tydelige. Spørsmålet er om incentivene er sterke nok til å overvinne interessene.
For det andre kan svaret ligge i at forsøket på å endre politikernes styringsrolle i
strategisk retning kommer i konflikt med andre sentrale og mer grunnleggende
roller – som har såpass dypt fotfeste at de aktuelle endringene i interne
rammebetingelser får begrenset betydning.
Artikkelen er organisert som følger. Først skal vi se nærmere på den aktuelle
styringsreformen på 1990-tallet, og hvilken betydning den har for politikernes
relasjon til de ansatte og til lokale organisasjoner, aksjonsog interessegrupper.
Deretter redegjøres det for empirien på området. Hoveddelen av artikkelen vies
imidlertid diskusjonen av hva som kan forklare disse funnene. Artikkelen
avsluttes med en kort oppsummering og diskusjon av sentrale funn.
8.2
Fra sektor- til strategiorientering
Problemet med en for sterk administrasjon og for lite eksternt orienterte politikere
har i vesentlig grad blitt oppfattet som et sektoriseringsproblem. I en
sektororientert styringsmodell er politikerne tett koplet til administrasjonen
innenfor mer eller mindre uavhengige sektorer. Dette innebærer risiko for at
fagadministrasjonene, i samarbeide med sektorpolitikerne, klarer å presse
kommunestyret på en slik måte at de beslutninger som fattes her ikke i
tilstrekkelig grad tar hensyn til helheten i kommunepolitikken. Samtidig
innebærer denne sektororienterte måten å arbeide på at oppmerksomheten i stor
grad rettes mot håndtering av praktiske og løpende (enkelt)saker knyttet til den
daglige driften av sektorens tjenester og håndtering av dens brukere. Dette er
tidkrevende for politikerne, og det medfører at politikerne konsentrerer seg om
saker som ikke er overordnede eller har prinsipiell betydning – og som eksterne
aktører dermed kan oppfatte som lite viktige (Norske Kommuners Sentralforbund
1987; Kommunenes Sentralforbund 1989; Stava 1993).
Innsatsen har derfor vært rettet mot å styrke koordineringen i kommunene –
gjennom å få politikerne til å innta en mer strategisk rolle. Konkret dreier dette
seg om å få politikerne til å fokusere på overordnede saker av prinsipiell
betydning, samt å skille klart mellom politikk og administrasjon. For å forenkle
bildet av politiske styringsstrukturer i kommunesektoren skal vi videre skille
mellom de kommunene som i størst grad har satset på denne typen tiltak, dvs.
kommuner med strategiorienterte styringsmodeller, og kommuner med en mer
tradisjonell sektororientert organisering. I vedlegg 1 er det redegjort for hvordan
de to modellene er definert empirisk. I det videre skal vi se på hvilke
implikasjoner forskjellene mellom de to modellene får for politikernes relasjon
henholdsvis til ansatte og eksterne pressgrupper.
For de ansatte har det skarpe skillet mellom politikk og administrasjon mest
direkte betydning. Både Kommunenes Sentralforbund (1989: 22–26) og
Kommunelovutvalget (NOU 1990:13, s.98) argumenterer for at overordnet styring
249
av prinsipper, eller målstyring, gir politikerne bedre kontroll med
administrasjonen. Dette fordi slik styring er resultatorientert, retter
oppmerksomheten mot viktige og prinsipielle spørsmål og tvinger fram
strategiske overveielser og vurderinger av hva som er viktig og mindre viktig. Det
som likevel får mest direkte implikasjoner for relasjonen politikere – ansatte er
idealet om at politikerne skal diskutere politikk og fatte sine beslutninger uten
annen innblanding fra administrasjonen enn det som ligger i sakspapirene.
Administrative saker skal overlates til administrasjonen og kun diskuteres her
(Kommunenes Sentralforbund 1989: 18; NOU 1990:13, s. 99).
Her ligger den empiriske forskjellen mellom styringsmodellene først og fremst i at
de ansatte arbeider tettere sammen med politikerne i sektor- enn i
strategiorienterte modeller. Møtepunktene mellom politikerne og
administrasjonen er flere, og sektorene er mer selvstendige og i mindre grad
koordinert av administrasjonssjefen og dennes kontor. I strategiorienterte
modeller er delegasjonen til administrasjonen mer omfattende, og
administrasjonssjefen sørger for at administrasjonens synspunkter og handlinger
blir samordnet før de når politisk nivå i organisasjonen. I strategiorienterte
modeller er med andre ord den formelle kanalen mellom administrasjonen og
politikerne snevret inn. Mulighetene for ansatte til å fremlegge argumenter direkte
overfor politikerne, på samme måte som politikernes muligheter for direkte å
rådspørre de faglig ansvarlige, er begrenset.
For eksterne aktører, herunder lokale organisasjoner, aksjons- eller
pressgrupper, er det først og fremst spørsmålet om hva slags saker politikerne
griper fatt i som får konsekvenser. I Kommunelovutvalgets innstilling (Sollund
1996: 81) er argumentet at et tydelig skille mellom politikk og administrasjon er
viktig for å hindre at omverdenen oppfatter de to sfærer så involvert i hverandre at
politikerne ikke kan stilles til ansvar. Dette kommer også til uttrykk i de
anbefalinger om organiseringsformer Kommunenes Sentralforbund (1989: 18–21)
har gitt kommunene. For politikernes relasjon til innbyggerne er likevel det
viktigste, om enn i kombinasjon med dette, at behandling av detaljer og
enkeltsaker, i motsetning til overordnede saker av prinsipiell betydning, kan bli
oppfattet som "sandpåstrøing" blant folk flest og dermed redusere lokalpolitikkens
legitimitet. Nødvendigheten av det politiske systemet vil synliggjøres eksternt på
en mer effektiv måte når politikerne tar de virkelig viktige beslutningene (NOU
1990:13, s. 97, 98). Kommunenes Sentralforbund (1989: 21) uttrykker dessuten at
"… Det er en forutsetning at den samlete kommunale virksomheten blir organisert
på en måte som gjør dialogen mulig uten å sprenge kravene til rimelig
arbeidsinnsats. Politikerne må derfor redusere tidsbruken på å styre
administrasjonen. Spesielt må politikerne redusere den tida de bruker til
detaljstyring og småsaker".
Kapasiteten til å behandle saker er, i tråd med dette, mindre i strategiorienterte enn
i sektororienterte styringssystemer – idet både antallet utvalg og antallet
kommunestyrerepresentanter gjennomgående er mindre. Antallet saker som
behandles politisk er samtidig færre. Det er usikkert om dette i sum fristiller tid
for politikerne til eksterne kontakter, men det fungerer i alle fall som et incentiv til
å konsentrere oppmerksomheten om mer overordnede saker. Politikerne ser i tråd
250
med dette ut til å stå mer sentralt i budsjettprosessen i strategiorienterte enn i
sektororienterte styringsmodeller. Det er imidlertid usikkert om det som ellers
behandles politisk i hovedsak er strateginotat, planer, retningslinjer samt mål- og
resultatstyringsdokument slik som idealet for en strategiorientert styringsmodell
er, eller om det også er detaljorienterte saker og enkeltsaker.
8.3
Men særinteressene er ikke kommet på rett spor…
Rammebetingelsene for politikernes virksomhet – og for deres relasjon til ansatte
og lokale organisasjoner, aksjonsog interessegrupper – varierer altså med
styringsmodell. Det som likevel er tilfelle er at forskjellen mellom sektororienterte
og strategiorienterte styringsmodeller ikke sikrer at politikerne har styring med
særinteressene. Dette er dokumentert i Tabell 8.1 og den oppsummeringen av
annen empiri som presenteres i det videre.
Når det gjelder de ansattes relasjon til politikerne, er det kritiske spørsmålet om
ulike typer av uformelle interesshevdende strategier gjør seg gjeldende innenfor
de nye strategiorienterte styringsmodellene – hvor den formelle kanalen mellom
administrasjonen og politikerne jo er snevret inn. To typer av interessehevding
analyseres. Den første er å regne som opportunisme. Logikken her er at fordi
knapphet på ressurser er et spørsmål om persepsjon, så vil krisemaksimering
kunne lønne seg for de ansatte (Wildavsky 1964: 102–104; Lipsky 1980: 39;
Brunsson og Rombach 1982: 148; Mouritzen 1991: 278–281). I Tabell 8.1 er
opportunistisk atferd forstått som ansattes tendens til bevisst å foreslå
nedskjæringer på de politiske mest følsomme områder for å unngå innsparinger.
Den andre strategien er intern lobbyvirksomhet overfor politikerne. Espeli (1994:
406) beskriver nettopp lobbyvirksomhet som en alternativ måte å hevde interesser
på, sammenlignet med formell deltakelse i et segment. Lobbyvirksomhet
defineres som: "Mål- og/eller personrettet påvirkning i (en) enkeltsak(er) av
offentlige beslutningstakere på politisk og/eller administrativt nivå av en
aktør/organiserte særinteresser eller på vegne av slike. Påvirkningen, som kan
være av direkte eller indirekte karakter, foregår helt, delvis eller umiddelbart
unntatt offentlighet og i lite eller ikke formaliserte eller institusjonaliserte former"
(Espeli 1994: 401).
Når det gjelder relasjonen mellom politikerne og lokale organisasjoner, aksjonsog interessegrupper er spørsmålet i tråd med dette om disse driver med mer
utstrakt lobbyvirksomhet overfor politikerne og/eller administrasjonssjefen i
kommuner med strategiorienterte, enn i kommuner med sektororienterte
styringsmodeller.
Nærmere spesifikasjon av de modellene som er anvendt i Tabell 8.1, de
spørsmålene som er stilt og deskriptiv statistikk av de inkluderte variablene
foreligger i vedlegg 2.
251
Tabell 8.1 Ansattes og eksterne aktørers bruk av interessehevdende strategier
overfor politikere og administrasjonssjefer. Lineær regresjonsanalyse,
standardiserte koeffisienter.
Ansattes interessehevdende strategier
Opportunisme,
politikere
(1998)
Politisk styringsmodell
Sektororientert utvalg (0 nei,1 ja), 1998/99
Velgernes kontroll
Antall innbyggere, 1998/99 (log)
Prosent valgdeltakelse ved valget i 1995–99
-0,04**
0,04
-0,08***
Lobby,
politikere
(1998)
0,03*
0,05*
Eksterne aktørers
interessehevdende
strategier
Lobby,
Lobby,
politikere adm. sjefen
(1998)
(1999)
-0,01
0,24***
-0,06***
-0,05***
Politikernes posisjon
Ordfører eller varaordfører (0 nei,1 ja)
Fast medlem i formannskapet (0 nei,1 ja)
0,17***
0,14***
0,17***
0,12***
Medlem av (hoved)utvalg/komite (0 nei,1 ja)
0,05***
0,03
Medlem av drifts- eller institusjonsstyre (0 nei,1 ja)
0,07***
0,08***
Mottar lønn fra kommunen (0 nei,1 ja)
Ansatt i en av kommunens egne etater (0 nei,1 ja)
0,09***
0,06***
0,12***
-0,03*
Personlig initiativtaker (0 nei,1 ja)
0,12***
0,16***
Administrasjonssjefens posisjon
Ny og ung administrasjonssjef, 1999 (0 nei,1 ja)
-0,01
0,56***
0,00
0,08
Kravene i befolkningen
Andel av befolkningen 0 – 6 år, 1998
-0,02
0,00
Andel av befolkningen over 80 år, 1998
0,05
-0,04
0,13***
0,09***
0,13***
0,07**
0,10
0,13
0,06**
0,09***
0,11***
0,28***
-0,06***
-0,08***
-0,09***
0,11**
5,42***
31,32***
41,30***
5,06***
Kommunens økonomiske situasjon
Inntekter per innbygger, 1998 (log)
Styrken i det politiske lederskap
Majoritetskoalisjon, 1995–99
Modellens Kji-kvadrat
2
Justert R
0,01
N
2.698
Signifikant på 1%-nivå ***, 5%-nivå **, 10%-nivå*.
-0,03
0,15
0,19
2.622
2.622
0,05
0,11
312
252
I det videre skal vi kun forholde oss til effektene av organisasjonsmodell, uten at
de resultatene som fremkommer i Tabell 8.1 for øvrig vil bli kommentert. Det bør
imidlertid nevnes at de variablene som er inkludert i modellene stort sett har de
forventede effekter. Resultatene er dessuten i samsvar med Hovik's (1993) analyse
av lokale organisasjoners kontakt med ordførerne i 1985 og Sørensen's (1998)
analyse av lobbyvirksomhet i norske kommuner i 1994.
Når det gjelder relasjonen mellom politikerne og ansatte, ser vi av Tabell 8.1 at
politikerne i kommuner med strategiorienterte utvalgsmodeller rapporterer om
mer opportunisme enn politikerne i sektororienterte modeller. I følge en analyse
av forskjeller i gjennomsnitt, som ikke er rapportert i Tabell 8.1, er dette også
tilfellet for administrasjonssjefene.2 Når det gjelder ansattes lobbyvirksomhet mot
politikerne er sammenhengen motsatt. Lobbyvirksomheten fra interne aktører er
altså mer omfattende i kommuner med sektororienterte enn i kommuner med
strategiorienterte utvalgsmodeller. I begge tilfeller er imidlertid forskjellen små.
Det er likevel interessant at disse funnene er helt i tråd med en tilsvarende, men
komparativ studie av opportunisme og intern lobbyvirksomhet, basert på
kvalitative data fra tre norske kommuner (se Vabo 2001b). Her er indikatoren på
opportunistisk atferd hvorvidt lederne på ulike nivåer insisterer på "myke"
budsjettrammer, det vil si om ansatte overskrider det budsjettet de blir tildelt eller
ikke. Av de tre kommunene som er undersøkt, er det minst opportunisme å finne i
den kommunen som ikke har endret sin organisasjonsmodell – og som altså er
sektororientert. Også her er forholdet motsatt når det gjelder ansattes
lobbyvirksomhet overfor politikerne. Analysen viser at intern lobbyvirksomhet
ikke forekommer i den kommunen som har den mest utpregede strategiorienterte
modellen, i motsetning til i de to andre mer sektororienterte kommunene.
Sektororienterte styringsmodeller synes dermed ikke bare formelt sett å være mer
åpne for kontakt mellom politikerne og administrasjonen, men de er også mer
åpne for den typen "utenomparlamentarisk" kontakt med ansatte som her er
registrert som intern lobbyvirksomhet. Det ser imidlertid ut til at de ansatte er
"vanskelige" å ha med å gjøre når politikerne er trukket tilbake fra den operative
virksomheten slik som i strategiorienterte styringsmodellen – ansatte nekter, i alle
fall i noen grad, å holde budsjettet og å gjennomføre nedskjæringer. Dette
indikerer at de ansatte forholder seg til formelle strukturer, samtidig som de ikke
stoppes av formelle strukturer når det gjelder å forfølge sine særinteresser.
Særinteressene skifter altså spor.
Når det gjelder lokale- organisasjoner, aksjonsog interessegruppers
lobbyvirksomhet overfor kommunen, viser Tabell 8.1 relativt klart at politisk
styringsmodell er av liten betydning.3 Dette inntrykket er bekreftet også i en rekke
2
Gjennomsnittlig score på indeksen (med en minimumsverdi på 1, og en maximumsverdi på 3,71)
for administrasjonssjefer i kommuner med sektororienterte utvalgsmodeller var 2,08 (n = 236),
mens den for administrasjonssjefer i kommuner med strategiorienterte utvalgsmodeller var 2,20 (n
= 90). Forskjellen er signifikant på 10%-nivå (T-test).
3
Det kan, for eksempel ut fra Selznick's (1957) logikk om organisasjoners institusjonalisering,
argumenteres for at årsaken til manglende forskjeller når det gjelder eksterne aktører har å gjøre
med at disse har et relativt fjernt forhold til kommunens interne organisering, og at det derfor vil ta
svært lang tid for disse å lære og ta inn over seg de nye rammebetingelsene. Det er selvsagt mulig
253
andre studier, hvor det er forholdet til befolkningen generelt som analyseres, og
ikke relasjonen til lokale organisasjoner, aksjonsog interessegrupper spesielt. De
mange case-studiene som evaluerte Frikommune- og Pilotkommune-forsøkene på
begynnelsen av 1990-tallet hadde svært lite å berette om forholdet mellom
innbyggerne og kommunen (se for eksempel Hovik 1994; Tufte 1994; Lie et. al
1995). I en senere studie av politikernes kontakt med befolkningen i 14
kommuner finner Vabo (1997a) ingen vesentlige forskjeller som kan henvises til
ulikheter i kommunenes organisering. På samme måte viser en studie av Narvik
kommune, som gikk over fra en sektororientert til en strategiorientert
utvalgsstruktur på begynnelsen av 1990-tallet, at dette hadde liten betydning for
politikernes eksterne relasjoner (Vabo 1997b). Studier av danske kommuner viser
dessuten at utvalgsendringer i liten grad har noe å si for brukerne, fordi folks
opplevelser av det å ta kontakt med kommunen for en stor del vil være avhengig
av administrativ organisering (Bidsted 1997; Westenholz 1997).
Når det gjelder eksisterende studier av lobbyvirksomhet, så finner Torsteinsen
(1992) få tegn på korporativisme i norske kommuner. Fordi definisjonen av
korporativisme i denne studien er meget snever og knyttet til formell deltakelse i
kommunal beslutningstaking, innebærer dette likevel ikke at lokale organisasjoner
ikke forsøker å påvirke kommunale beslutninger. I en analyse basert på data fra de
folkevalgte i 80 norske kommuner i 1994 registrerer Sørensen (1998) omfattende
kontaktvirksomhet. Det gjør også Hovik (1993) i sin analyse av organisasjonenes
kontakter med ordførerne fra 1985. Denne undersøkelsen analyserer for øvrig
effekter av politiske styringsmodeller. Den ble gjennomført på et tidspunkt da
hovedutvalgsmodellen var relativt ung og en god del kommuner hadde svært
fragmenterte utvalgsmodeller med en mengde ulike politiske utvalg, men det
avsløres ingen signifikante forskjeller mellom kommunene avhengig av
organisasjonsmodell.
8.4
Mulige forklaringer: Incentiver, interesser og
rollekonflikt
Vi ser med dette at selv om den formelle kontakten mellom ansatte og politikerne
endres som følge av institusjonelle reformer, så finner særinteressene nye måter å
hevde seg på innenfor rammene av de strategiorienterte styringsmodellene.
Politikernes relasjon til kommunens innbyggere er på sin side upåvirket av valgt
at en tiårsperiode er kort, og at det vil ta betydelig lengre tid for å endre samhandlingen mellom
kommunens politikere og innbyggerne. Data, som tillater en analyse av forholdene på 1990-tallet,
gir imidlertid grunnlag for å avvise spekulasjoner om institusjonell treghet. Analysen er basert på
en inndeling i tre grupper – de som har hatt sektormodell på hele 1990-tallet, de som relativt tidlig
innførte en strategiorientert modell og de som nylig har endret til en strategiorientert modell. Den
viser at valg av politisk styringsstruktur er av relativt liten betydning for i hvilken grad lokale
organisasjoner, aksjonsog pressgrupper driver lobbyvirksomhet overfor kommunen på lang sikt,
mens det kan bety noe på kort sikt. Forklaringen her ligger antakelig i den typen
"normaliseringsprosesser" en har observert etter utvalgsendringene i danske kommuner, hvor
politikerne for eksempel spesialiserer seg på nye måter i de strategiorienterte utvalgene
(Westenholz 1997).
254
politisk styringsmodell, som derved er av liten betydning for måten lokale
organisasjoner, aksjonsog interessegrupper henvender seg til kommunen på.
De to typene av forklaringer på dette som diskuteres i det videre tar begge
utgangspunkt i veletablerte organisasjonsteoretiske standpunkter: Teorier om
institusjoner som regler på den ene siden, og på den andre siden som normer
(Crawford og Ostrom 1995; Scott 1995). Det første settet av mulige forklaringer
bygger på det instrumentelle synet på organisering i rasjonell-aktør teorier – som
jo utgjør det teoretiske idegrunnlaget for de faktiske reformene som diskuteres i
artikkelen. Her forutsettes endringer i spillereglene å regulere de involverte
aktørenes interesser. To spørsmål er sentrale. For det første hvor sterke de
incentivene som ligger i en strategisk styringsmodell egentlig er for politikerne,
ansatte, og for lokale organisasjoner, aksjonsog interessegrupper. For det andre
om de involverte aktørenes interesser blir fremmet eller hemmet av de aktuelle
incentivstrukturene. Videre er spørsmålet om styrken i disse interessene kan
forklare at incentivstrukturen eventuelt mister sin effekt, eller får sideeffekter som
er utilsiktet – slik som den registrerte opportunismen blant de ansatte i kommuner
med strategiorienterte styringsmodeller må regnes å være.
Det andre settet av forklaringer tar utgangspunkt i den normbaserte
organisasjonsteorien, og noe av det som her er skrevet om roller i konflikt.
Utgangspunktet er at rollene som ansatt, politiker og innbygger i kommunen er
svært mangfoldige (Dahl Jacobsen 1960; Larsen og Offerdal 1990: 79–96;
Offerdal 1992; Eriksen og Weigård 1993; Vabo 1997c). Det knytter seg med
andre ord mange og ulike forventninger til den samme rollen. Tanken er at de
forventningene til politikere, ansatte og lokale organisasjoner, aksjonsog
interessegrupper som ligger implisitt i det strategisk orienterte styringskonseptet
vil kunne komme i konflikt med andre forventninger som knytter seg til disse
aktørenes roller. Når roller kommer i konflikt er det ikke åpenbart hvilke(n) av
disse aktørene vil legge vekt på (March og Olsen 1989: 21, 22; Searing 1991:
1245, 1246). Spørsmålet er dermed om forventninger basert på verdier som er mer
etablert og dypere forankret er i konflikt med og viktigere for aktørene enn de nye
forventningene som er etablert i det strategiorienterte styringskonseptet. I den
grad det er tilfellet kan rollekonflikt være med på å forklare hvorfor en ikke har
lykkes i å bedre politikernes styring med særinteressene gjennom å satse på
strategisk orienterte styringsmodeller i kommunene.
I det videre vil spørsmålet om incentiver, interesser og rollekonflikt som
forklaringer på politikernes forhold til særinteressene bli diskutert systematisk.
Som antydet ovenfor er det først og fremst det klare skillet mellom politikk og
administrasjon som får implikasjoner for forholdet mellom politikerne og ansatte i
kommunen. I relasjonen mellom politikerne og lokale organisasjoner, aksjonsog
interessegrupper blir imidlertid det at politikernes oppmerksomhet skal
konsentreres om overordnede prinsipielle spørsmål det sentrale diskusjonstemaet.
255
8.4.1
Relasjonen politikere – ansatte
Sterke incentiver i konflikt med sterke interesser
De empiriske funnene som er presentert ovenfor indikerer at de incentivene som
ligger i det strategisk orienterte styringskonseptet – om et skarpt skille mellom
den politiske og administrative sfæren – er relativt sterke. Selv om forskjellene
her ikke er store, så er det faktisk mindre lobbyvirksomhet overfor politikerne i
strategiorienterte- enn i sektororienterte styringssystemer. Det kan antakelig
forklares med at den mer utbredte formelle kontakten mellom aktørene i en
sektororientert styringsmodell gjør det enklere både for ledere og ansatte generelt
å ta direkte og "utenomparlamentarisk" kontakt med politikerne. Ansatte og
politikere møter hverandre i formelle sammenhenger og kjenner (i alle fall til)
hverandre. Teoretiske argumenter for hvorfor spillereglene følges, slik vi ser her,
er at dette både tjener den enkelte ansattes karriere og på mange måter er en
grunnleggende del av den offentlige ansattes "etos" (Self 1985: 142; Egeberg
1995b; 1999).
Det vi likevel finner er altså at ansatte i kommuner med strategiorienterte
styringsmodeller i større grad opptrer opportunistisk enn ansatte i kommuner med
sektororienterte modeller. Dette kan forklares med at byråkrater også vil ha
økonomiske egeninteresser (Niskanen 1971). Ansatte har interesse av å oppnå
eller opprettholde et økonomisk slingringsmonn som kan bidra til å bedre egen
arbeidssituasjon – for eksempel gjennom muligheter for høyere lønninger,
forfremmelse, bedre kontorer, bedre pensjonsordninger og frynsegoder (Migué og
Bélanger 1974; Dunleavy 1991: 154, 155, 177–181; Niskanen 1991: 18, 19). Det
finnes i tråd med denne antakelsen forholdsvis mange studier som bekrefter at
ansatte oftest ber om økte budsjetter (Blais og Dion 1991: 355; Dowding 1995:
61; Wintrobe 1997: 438, 439). Uansett hva slags styringsmodell som innføres er
det altså meget gode grunner for de ansatte til å søke å fremme sine særinteresser.
Styringsstrukturen legger åpenbart føringer på hvordan denne interessehevdingen
kan skje, men neppe på ønsket om å fremme særinteressene.
Når vi skal søke forklaringer på hvorfor det er opportunisme, og ikke
lobbyvirksomhet overfor politikerne som velges som strategi fra de ansattes side,
så vil dette antakelig ha å gjøre med at logikken for de to måtene å hevde sine
interesser på er noe ulik. I utgangspunktet er det ikke åpenbart at politikerne,
uavhengig av organisasjonsmodell, vil være særlig interessert i å la seg lobbe. De
aller fleste utvalgsmedlemmene er også medlem av kommunestyret.4 I tillegg er
alle kommunestyremedlemmer partimedlemmer. Dette knytter deres interesser, i
motsetning til ansattes interesser, ikke bare til sektor og enkelttjenester, men til
helheten i politikken ovenfor kommunens innbyggere. Empiriske studier av
norske kommuner tyder i så måte på noen grad av sektorfavorisering blant
utvalgsmedlemmene når de blir spurt om sine syn på budsjettfordelingen, fritt
forbrukervalg, konkurranseutsetting og privatisering. Men betydningen av
partitilhørighet er gjennomgående sterkere (Sørensen 1995; Vabo 2001c). En
4
I 2000, altså i valgperioden 1999 – 2003, kom i gjennomsnitt 72% av medlemmene i
kommunenes utvalg og komiteer fra kommunestyret (Vabo og Stigen 2000: 41).
256
rasjonell forklaring på hvorfor politikerne har villet legge restriksjoner på seg selv
med den nye måten å organisere på kan være at de ut fra egne interesser – i å
ivareta helheten i sine politiske program – har sett det som hensiktsmessig å
etablere et klarere skille mellom politikk og administrasjon. Innføring av et
strategiorientert styringssystem kan dermed fungere som et incentivsystem også
for å få politikerne til å søke å unngå "utenomparlamentariske" kontakter med
administrasjonen. Sammenlignet med lobbyvirksomhet som interesshevdende
strategi, som jo krever at politikerne lar seg lobbe, så kan ansatte velge
opportunisme som strategi uavhengig av politikernes (vel)vilje. Dette kan derfor
bidra til at opportunisme er vanligst i de strategiorienterte og lobbyvirksomhet i
sektororienterte styringsmodellene.
I tillegg kan det at interessehevding i større grad skjer gjennom opportunisme i
strategiorienterte styringsmodeller ha sin årsak i at de ansatte har større
muligheter for å lykkes innenfor en slik modell, enn innenfor en sektororientert
modell. Utgangspunktet for denne forklaringen er at de-spesialisering, som
innebærer at koordineringen må skje på et lavt nivå i organisasjonen, bidrar til at
organisasjonens øverste ledelsen får begrenset innsikt i de aktuelle områdene
(Egeberg 1999). Som tidligere påpekt er det begrenset kontakt mellom politikerne
og ansatte generelt, og det meste av informasjonen i organisasjonen siles gjennom
administrasjonssjefen i strategiorienterte styringssystemer. Det gjelder så vel de
faglige som de interessehevdende argumenter ansatte i fagadministrasjonen måtte
fremføre. I tillegg viser Stigen og Vabo (2001) at innføring av strategisk styring
ikke nødvendigvis følges opp med etablering av tilbakeføringsmekanismer for
resultatinformasjon i kommunene. Politikerne i en strategiorientert utvalgsmodell
har mindre tilgang på informasjon, og antakelig mindre detaljert kunnskap om og
kjennskap til virksomheten – og vil derfor ha vanskeligere for å avsløre
opportunisme enn politikerne i en sektororienterte modell.
Nye forventninger i konflikt med grunnleggende verdier
I argumentasjonen ovenfor forutsettes det implisitt at ansatte kun forfølger sine
egeninteresser. Når mulighetene for å levere argumentene direkte i liten grad er
tilstede formelt sett, driver ansatte med lobbyvirksomhet og opptrer opportunistisk
overfor politikerne for å skaffe ressurser til det tjenesteområdet de er ansvarlige
for. Dette kan imidlertid likeså vel ha sin årsak i faglig stolthet og omsorg for
brukerne, som i egeninteresser.
I tråd med logikken i den demokratiske, eller parlamentariske, styringskjeden er
administrasjonen legitim kun så lenge den fungerer som et nøytralt apparat for den
valgte elite. I et slikt lys er naturligvis det å fremme egeninteresser problematisk,
selv om også ansatte i kommunesektoren har en legitim rett til å arbeide for sine
interesser som ansatte (Kleven 1991). På den andre siden oppnår kommuneorganisasjonen, og spesielt administrasjonen, legitimitet i befolkningen også fordi
den er effektiv og bidrar til rettssikkerhet (Olsen 1980; Lundquist 1991; Jacobsen
1997). Det er en klar forventning til fagfolkene ansatt i administrasjonen at de fritt
legger fram sine faglige synsmåter, selv om disse er i konflikt med hva politikerne
måtte ønske eller prioritere (Dahl Jacobsen 1960).
257
Problemet er selvsagt at det er svært vanskelig å skille faglige argumenter og
argumenter som representerer ansattes særinteresser. Opportunisme kan tolkes
som en alternativ måte ansatte "argumenterer" for økte ressurser til ulike
tjenesteområder på i strategiorienterte styringsmodeller, hvor den mer direkte
formelle og uformelle kontakten er begrenset. Dette behovet kan være faglig
begrunnet fra de ansatte side. Opportunisme i de strategiorienterte styringsmodellene kan dermed forklares med konflikt mellom ansattes ulike roller:
Forventningene til at de skal levere faglige forsvarlige tjenester kan veie tyngre
enn lojaliteten til politiske budsjettprioriteringer.
8.4.2
Relasjonen politikere – lokale organisasjoner, aksjonsog
interessegrupper
Svake incentiver og sammenfall i interesser
De føringene strategiorienteringen legger på omfanget av kontakt er generelt sett
betydelig svakere når det gjelder politikernes relasjon til lokale organisasjoner,
aksjonsog interessegrupper, enn i forholdet mellom politikerne og de ansatte.
Tanken har vært at det å overlate ansvaret for detaljer og ikke-prinsipielle saker til
administrasjonen skal flytte politikernes fokus fra interne og driftsmessige
anliggender til mer overordnede og prinsipielle spørsmål. Slik vil politikerne,
teoretisk sett, frigjøre tid til å være mer eksternt orientert. Vi har imidlertid sett at
det er uklart om de strategisk orienterte styringsmodellene i realiteten frigjør tid.
Tanken har også vært at politikerne, når de tar hand om det prinsipielle og
overordnede, fremstår som viktige beslutningstakere. Dersom dette bidrar til at
lokale organisasjoner, aksjonsog interessegrupper oppfatter at det skjer en
maktforskyvning i retning av politikerne, kan vi forvente at de i større grad retter
sin lobbyvirksomhet mot politikerne enn mot administrasjonen. Det er nettopp en
slik utvikling vi har sett i nasjonal sammenheng. Fordi stortinget har blitt en
viktigere beslutningsarena driver organisasjonene i økende grad med lobbyvirksomhet overfor stortingspolitikerne, og ser seg ikke lengre fornøyd med å
være høringsinstans eller delta i den departementale saksforberedelsen (Klausen
og Rommetvedt 1996). Det er imidlertid ikke sikkert at politikere i kommuner
med strategiorienterte styringsmodeller i større grad forholder seg til overordnede
prinsipielle spørsmål enn politikere i sektororienterte kommuner, selv om
systemet legger opp til dette. Som vi skal komme tilbake til nedenfor er det i alle
fall uvisst om en endring av politikernes fokus i en slik retning vil gi dem mer
makt og gjøre det enklere å forholde seg til befolkningen, eller om det motsatte vil
være tilfelle.
Den mangelen på klare incentiver som her er beskrevet kan i utgangspunktet
forklare hvorfor det er relativt liten forskjell mellom de to styringsmodellene når
det gjelder i hvilken grad politikerne blir kontaktet av lokale organisasjoner,
aksjonsog interessegrupper. Selv om incentivene ikke er de sterkeste, så kan det
imidlertid argumenteres for at sammenfall i de aktuelle aktørenes interesser burde
ha bidratt til at organisasjonsendringene likevel ga effekt. Realiteten her er nemlig
at alle de involverte aktørene er tjent med mer kontakt. Politikerne har antakelig
valgt å etablere et strategiorientert styringssystem som gir rom for mer kontakt
258
med befolkningen generelt og dermed også for ulike typer av lobbyvirksomhet,
fordi de er interesset i å kunne representere kommunens innbyggere bedre.
Årsaken til dette behøver ikke bare være et ønske om personlig gjenvalg, men at
partiet skal oppnå oppslutning. Lokale organisasjoner, aksjonsog
interessegrupper søker, nærmest per definisjon, å få gjennomslag for sine
særinteresser. Deres interesser er imidlertid uavhengig av, og heller ikke forsøkt
påvirket gjennom endringer i kommunenes styringssystem. Men når de formelle
kanaler for å påvirke politikerne mer eller mindre stenges kan det tenkes at de
ansatte, som mer direkte er berørt av et strategiorientert styringssystem, søker å
etablere allianser med brukerne av tjenestene (Wildavsky 1964: 65–74; Cowart,
Hansen og Brofoss 1975; Kleven 1991). Gjennom en slik interessehevdende
strategi kan ansatte gi lokale organisasjoner, aksjonsog interessegrupper et ekstra
incentiv til å drive lobbyvirksomhet overfor politikerne.
I tillegg finnes det i alle fall ett, om enn ikke intendert, incentiv for lokale
interessegrupper til i større grad å drive med lobbyvirksomhet overfor politikere i
kommuner med et strategiorientert, enn et sektororientert styringssystem. I tråd
med det informasjonsproblemet som ble påpekt ovenfor, vil de politikerne som
arbeider i kommuner med strategiorienterte styringsmodeller sannsynligvis ikke
ha den samme kunnskap om praktiske konsekvenser av de saker og forslag som
fremmes, som sine kollegaer i de sektororienterte kommunene. Fordi de
strategiorienterte politikernes grunnlag for å produsere motargumenter vil være
begrenset, kan de være enklere å overtale enn politikerne i kommuner med
sektororienterte styringssystem er – hvor detaljkunnskapen er større. Det vil altså
kunne være mer å vinne for lokale organisasjoner, aksjonsog interessegrupper
med å drive lobbyvirksomhet overfor kommunepolitikerne når det politiske
styringssystemet er strategiorientert, enn når det er sektororientert.
Dersom vi vurderer argumentene samlet, er det likevel ikke overraskende at de
relativt svake incentivene, til tross for sammenfall i de involverte aktørenes
interesser, ikke gir forventede effekter. Avstanden fra det politiske styringssystemet til kommunens befolkning er stor, og den reelle forskjellen mellom de to
styringsmodellene kommuniseres antakelig i sært begrenset grad. Det er dessuten
mulig å argumentere for at selv om politikernes interesse av mer kontakt med
befolkningen ligger bak etableringen av strategiorienterte styringsmodeller, så er
denne interessen generell – i den forstand at den antakelig er gjeldende uansett
hva slags styringsmodell kommunene har. Også dette trekker i retning av å utlikne
de forskjellene i ekstern lobbyvirksomhet som kan forventes ved å endre den
interne styringsstrukturen i kommunene.
Nye forventninger i konflikt med grunnleggende verdier
Med bakgrunn i en omfattende studie av de normene som ligger implisitt i det
strategiske styringskonseptet, som også er introdusert i danske kommuner,
konkluderer Berg (2000: 291) blant annet med at: "…Så længe kommunalbestyrelserne sammensættes af folkevalgte lægmend og konstitueres med en
"regering" og en "opposition", vil der næmlig stadig være politikere, som
interesserer sig for borgernes konkrete problemer og engagerer sig i den
praktiske sagsbehandlingen." I dette ligger at det er vanskelig å endre politikernes
259
tilvante rollemønster, mens det antakelig nærmest vil være umulig å endre de
forventningene folk flest og lokale organisasjoner, aksjonsog interessegrupper
har om at politikerne skal engasjere seg i det konkrete. I det videre skal vi se
hvordan denne rollekonflikten kan bidra til å forklare hvorfor forskjeller i det
politiske styringssystemet ikke er av betydning for eksterne aktørers
lobbyvirksomhet overfor kommunen.
Argumentet for strategiorienteringen er at politiske diskusjoner omkring
overordnede og prinsipielle saker kan skape verdipregede og interessante debatter
(Fevolden, Hagen og Sørensen, 1994: 170). Prinsipielle spørsmål involverer
dessuten reelle prioriteringer, som handler om fordeling av goder og byrder, og
som derfor skulle være av politisk relevans og gjøre politikerne til sentrale
samarbeidspartnere for lokale interessegrupper. Hovedargumentet mot denne
ideen er at det er politikk også i enkeltsaker, så vel som i den konkrete (og kanskje
detaljerte) iverksettingen av politikken (Kleven 1993; 1997; Offerdal 1992;
Fevolden, Hagen og Sørensen 1994: 168–171; Hovik 1994: 116, 117; Bidsted
1997; Stewart 1998; Berg 2000). Vi vet at de ideologiske konfliktene i lokalpolitikken, i praksis, svært ofte overskygges av mer konkrete problemer som
krever sine løsninger (Skare 1996). Dette synspunktet kan kort oppsummeres slik:
"Det strategiske styringskonseptet står i et åpenbart motsetningsforhold til ønsket
om bedre kontakt mellom velger og representant. Befolkningen lar ikke kommunestyret slippe unna med måldebatter og temamøter, den krever at politikerne tar
ansvar og handler" (Kleven 1997: 73).
I denne kontroversen ligger det minst to sentrale poeng. For det første er det
åpenbart at detaljorienterte enkeltsaker kan ha både en overordnet og en prinsipiell
karakter. Når politikerne for eksempel vedtar å gi økonomisk støtte til et kulturarrangement i privat regi er dette en overordnet beslutning i den betydningen at
den har kulturpolitiske konsekvenser ut over saken i seg selv. Saken er prinsipiell
i den forstand at den legger føringer for kommunens standpunkt til andre
tilsvarende saker. Kommuneloven (§23, pkt. 4) skiller da også mellom enkeltsaker
og saker som er av prinsipiell betydning på en slik måte at spesifiserte enkeltsaker
kan delegeres, mens det kan tas en generell avgjørelse om å delegere alle saker
som ikke er av prinsipiell betydning (Overå og Bernt 1993: 158–160). Dette
innebærer i og for seg ikke at enkeltsaker som er av prinsipiell betydning ikke kan
delegeres til administrasjonssjefen, men de aktuelle sakene må i så tilfelle
konkretiseres. Poenget her er imidlertid at det ikke er mulig å skille klart mellom
enkeltsaker og overordnede, prinsipielle saker – enkeltsaker kan være svært
politiske "småsaker", men behøver ikke dreie seg om ubetydelige detaljer.
Det er, for det andre, ikke minst av kapasitetsmessige årsaker nødvendig for
politikerne å delegere betydelig beslutningsmyndighet til administrasjonen. I noen
tilfeller, for eksempel når det gjelder enkeltvedtak i barnevernssaker og tildeling
av sosialhjelp, kan det også argumenteres for at enkeltsaksbehandlingen bør
forestås av profesjonelle. Her vil profesjonelle i de aller fleste tilfeller være bedre
i stand til å sørge for at det selvskrevne kravet om rettssikkerhet og likebehandling
blir i møtekommet enn politikere. Det er imidlertid ikke sikkert at det er ønskelig
å overlate flest mulig spesifiserte enkeltsaker og/eller alle saker som ikke er av
prinsipiell betydning til administrasjonen, slik kommunelovens forarbeider tar til
260
orde for (NOU 1990:13, s.137, Ot.prp. nr. 42 (1991–92), s. 88). Det kan være
vanskelig for lokalpolitikerne å gi inntrykk av å være lydhøre overfor
befolkningen, dersom de avskjærer seg fra å ta stilling til og engasjere seg i alt
som ikke handler om prinsipper. Å overlate dette til administrasjonssjefen kan
åpenbart oppfattes som et mulig demokratisk problem, blant annet fordi det ofte er
utfallet av enkeltsaker som berører folk mest direkte (Berg 2001: 290, 291).
Videre er det nettopp småsakene og de dagligdagse detaljene som er viktige i
lokalpolitikernes ombudsrolle (Offerdal 1995: 33–36). Dersom politikerne ønsker
å gå inn også i denne rollen, som folk kan ha forventninger til at de ivaretar, vil
dette åpenbart vanskeliggjøres av en strategisk politisk styringsmodell. På samme
måte som det kan være vanskelig for politikerne å ta kontakt med eller oppsøke
folk dersom de opplever å mangle detaljkunnskap, kan kommunens innbyggere
komme til å redusere sin kontakt med politikerne dersom de opplever at
politikerne likevel ikke vet hva saken dreier seg om.
8.5
I løpet av 1990-tallet har en rekke norske kommuner, på oppfordring både fra
Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund, endret fra
en sektororientert til en strategiorientert styringsstruktur. Hensikten med
endringene har vært å gjøre politikerne mer sentrale, gjennom å gi dem bedre
styring med særinteressene. Særinteressene representeres her både av ansatte og
av eksterne organisasjoner, aksjonsog interessegrupper som søker å få
gjennomslag for sine interesser i kommunalpolitiske beslutninger.
For å få særinteressene på rett spor har kommunene søkt å få politikerne til å innta
en strategisk styringsrolle – som innebærer helhetlig styring med fokus kun på det
som virkelig er viktig for kommunen. Konkret tilstreber de nye strategiorienterte
styringsmodellene politisk styring gjennom vedtak i overordnede og prinsipielle
saker, og et skarpt skille mellom politikk og administrasjon. Dette i motsetning til
den tradisjonelle og sektororienterte hovedutvalgsmodellen, hvor oppmerksomheten like gjerne er rettet mot enkeltsaker og detaljer som mot overordnede
prinsipielle saker, og hvor koplingene mellom politisk og administrativ del av
organisasjonen er relativt tett. Hensikten med å innføre et klart skille mellom
politikk og administrasjon har i hovedsak vært å redusere særinteressenes
innflytelse gjennom å redusere ansattes tilgang til og mulighet for direkte å
påvirke politikerne. I forhold til eksterne aktører, herunder lokale organisasjoner,
aksjons- eller pressgrupper, har tanken vært at det er de folkevalgte som skal
være adressater for særinteressene – og ikke administrasjonen. Overordnede saker
av prinsipiell betydning antas i så måte å være mer interessant enn detaljerte
enkeltsaker som politikere i sektororienterte styringsmodeller vanligvis er
engasjert i. I tillegg forutsettes det å fokusere på det overordnede å lette
politikerne for arbeidsoppgaver og derved tidsmessig gi dem rom for ekstern
orientering.
Utgangspunktet for artikkelen er at politikerne ikke synes å ha bedre styring med
særinteressene i de strategiorienterte enn i de sektororienterte styringsmodellene.
261
Dette forsøkes på den ene siden forklart ut fra et rasjonelt og instrumentelt
perspektiv på organisasjoner. Her er spørsmålet hvor sterke de incentivene som
ligger i det strategiske styringskonseptet, til forskjell fra det sektororienterte,
egentlig er – og om incentivene er i overensstemmelse med eller står i motsetning
til de involverte aktørenes interesser. Ut fra den normbaserte organisasjonsteorien
rettes fokus, på den andre siden, mot mulige rollekonflikter som forklaringer på
hvorfor det viser seg vanskelige å regulere særinteressenes interessehevdende
atferd med interne organisasjonstiltak i kommunene.
Studien viser at de incentivene som ligger i det strategiske styringskonseptet når
det gjelder relasjonen mellom politikerne og ansatte er relativt sterke, og hindrer
omfattende kontakt mellom de to sfærene. Men særinteressene kommer likevel til
uttrykk gjennom opportunistisk atferd, hvor ansatte søker å skaffe ressurser til det
tjenesteområdet de er ansvarlig for gjennom å overskride budsjetter eller forsøke å
hindre nedskjæringer. Dette kan forklares med at ansatte har sterk egeninteresse i
et budsjett som gir størst mulig slingringsmonn. Men det kan også forklares med
at rollen som fagperson kommer i konflikt med lojaliteten til politiske budsjettprioriteringer. Når ansatte i større eller mindre grad blir forhindret fra å legge fram
sine argumenter direkte overfor politikerne, kan opportunisme være en alternativ
måte å si ifra til politikerne på om at budsjettet ikke tillater faglig forsvarlig drift
og at brukerne lider.
Når det gjelder forholdet mellom politikerne og lokale organisasjoner, aksjonsog
interessegrupper er de incentivene som skulle sette politikerne i fokus betydelig
svakere. Det er ikke sikkert at strategiorienteringen og det å rette fokus mot
overordnede prinsipielle saker frigjør tid eller gjør politikerne viktigere og
mektigere. Her er det sammenfall i interesser – både politikerne og eksterne
interessegrupper har interesse av mer kontakt. Men denne fellsinteressen gjelder
antakelig uavhengig av organisasjonsmodell. Det kan være en av forklaringene på
hvorfor den svake føringen som i utgangspunktet ligger i å omorganisere
styringssystemet i kommunen ikke er av betydning for lobbyvirksomheten fra
eksterne aktører. Også her vil rollekonflikt hos politikerne – ikke minst mellom
idealet om å fokusere overordnede, prinsipielle saker og forventninger om at en
skal ivareta ombudsrollen og dermed engasjere seg i detaljerte enkeltsaker –
kunne forklare manglende effekt av det strategisk orienterte styringskonseptet.
Hva er så implikasjonen av de empiriske funnene som er presentert i artikkelen?
Vi har sett at forholdet mellom politikerne og de særinteressene som lokale
organisasjoner, aksjonsog interessegrupper representerer ikke berøres direkte av
en strategiorientering i det politiske styringssystemet i kommunen. Når det gjelder
politikernes relasjon til de ansatte, så er imidlertid avstanden større i strategiorienterte enn i sektororienterte styringsmodeller. Samtidig er det en, om enn
svak, tendens til større opportunisme blant de ansatte i strategiorienterte
kommuner. Opportunisme representerer et styringsproblem. Slik atferd gir relativt
liten informasjon til politikerne, i motsetning til den formelle og uformelle
kommunikasjonen som finner sted mellom ansatte og politikere i kommuner med
sektororienterte styringsmodeller.
262
Det sentrale spørsmålet blir hvordan konsekvensene av at ansatte eventuelt
fremmer særinteresser i sin kontakt med politikerne bør vektlegges i forhold til det
informasjonstapet politikerne uvegerlig får som følge av en strategiorientert
organisering. I artikkelen er det argumentert for at ansatte ikke nødvendigvis
driver med lobbyvirksomhet overfor politikerne eller opptrer opportunistisk ut fra
egne interesser. Deres beveggrunn kan like gjerne være lojalitet til faglige
standarder og hensynet til brukerne. Hva som er hva i ansattes argumenter vil
alltid være vanskelig for politikerne å vurdere, men kan være lettere å ha en
mening om dersom en kommuniserer direkte med de ansatte. Når ansatte opptrer
opportunistisk er det i alle fall svært vanskelig å vite hva den egentlige årsaken er.
Dette er, slik jeg ser det, et godt argument mot ideen om et skarpt skille mellom
de to sfærene. Samtidig er det et godt argument for utstrakt kontakt mellom
politikerne og administrasjonen.
263
English summary
New organisational solutions in Norwegian local
governments: Why are the pressure groups still not on the
right track?
The concept of strategic political leadership, introduced to Norwegian local
governments during the 1990s, aimed at strengthening the role of local politicians.
The idea was to reduce the influence of administrative officers' special interests by
restricting their access to politicians. At the same time, politicians should be more
visible for external actors, as local organisations, action- or interest groups
representing sectional interests. Politicians, not administrative officers, should
handle these groups. The point of departure for the article is that the strategic
political leadership, introduced as the organisational solution to these challenges,
does not work as intended. Two explanations are suggested. Based on the rational
choice literature, it is shown that the strength of the incentives given by the
concept of strategic political leadership varies significantly. Weak incentives, or
incentives in conflict with the interests of vital actors, may explain why the
special or sectional interests are hard to regulate by introducing internal
organisational changes in the local councils. In addition, conflict in roles, as
suggested by theories focusing on organisations relevance as norms, may explain
this phenomenon.
264
Vedlegg 1
Nærmere beskrivelse av typiske kjennetegn ved
sektororienterte og strategiorienterte styringsmodeller
Vedlegget dokumenterer at de politiske utvalgenes spesialiseringsgrad henger
sammen med en del andre organisatoriske kjennetegn på en måte som gjør det
rimelig å skille mer generelt mellom sektororienterte og strategiorienterte
styringsmodeller i kommunene. Beskrivelsen tar utgangspunkt i to grunnleggende
organisasjonsgrep: Spesialisering og koordinering (Gulick 1937/92; Hammond
1990). Den tradisjonelle sektororienterte hovedutvalgsmodellen legger større vekt
på spesialisering enn de nye strategiorienterte modellene, som helt klart søker å
oppnå større grad av koordinering blant annet gjennom å de-spesialisere
utvalgspolitikernes arbeide. Rene hovedutvalgsmodeller er de som har fire utvalg:
Helse- og sosial, utdanning, teknisk og kultur – eventuelt med tillegg av utvalg for
eksempel for miljø og næring/tiltak. I 1992 hadde 84% av kommunene slike rene
hovedutvalg, i 2000 var andelen kun 13%. De aller fleste kommuner har gjort
mindre justeringer, og i 2000 hadde hele 60% av kommunene justert hovedutvalgsmodellen, mot 13% i 1992. De strategiorienterte modellene er, i
motsetning til de sektororienterte, de-spesialiserte. Her er det politiske arbeidet
ofte inndelt etter et funksjonsprinsipp. Det innebærer at utvalgene ivaretar
funksjoner som for eksempel drift (undervisning og helseog sosial/omsorg),
utvikling (kultur, næring, miljø og plan) og forvaltning (personal og finans). I
1992 hadde kun 2,5% av kommunene innført et funksjonsprinsipp for arbeidsdeling mellom utvalgene, mens andelen i 2000 var 27% (Vabo og Stigen 2000).
Det er åpenbart at det å skille kun mellom sektororienterte og strategiorienterte
styringsmodeller innebærer en betydelig forenkling av virkeligheten. Innholdet i
en sektororientert modell, eller en strategiorientert modell, vil kunne variere mye,
og det vil i praksis være glidende overganger her. De to utvalgsmodellene
uttrykker likevel viktige forskjeller når det gjelder vektlegging både av det å gjøre
politikerrollen mer overordnet og strategiske og det å skille mellom politikk og
administrasjon. For det første er det å endre utvalgsstrukturen en dramatisk
organisatorisk endring, som i seg selv bidrar til betydelig press i retning av en mer
strategisk politisk styringsrolle. Å endre fra en sektororientert og spesialisert til en
strategiorientert og de-spesialisert utvalgsmodell innebærer både at skillet mellom
politikk og administrasjon blir skarpere, og at ansvarsområdet blir betraktelig
utvidet for den enkelte politiker – som mer eller mindre blir nødt til å konsentrere
seg kun om overordnede saker og delegere mer ansvar til administrasjonen. For
det andre viser en rekke studier at de kommunene som endrer den politiske
265
organiseringen i retning av en strategiorientert modell generelt sett har gått lengre
enn hovedutvalgskommunene når det gjelder å satse på strategisk overordnet
politisk styring (Hovik 1994; Tufte 1994; Lie et al. 1995; Vabo 1997a; 1997b;
Bukve 2000; 2001). De funn som fremkommer i disse analysene, som for en stor
del er basert på case-studier, bekreftes i det landsdekkende materialet som
presenteres i tabellen på neste side.
Sammenhengen mellom utvalgsstrukturen og andre organisatoriske kjennetegn
ved kommunene, 1999/2000. Sammenligning av gjennomsnitt (T-Test, n i
parentes)
Styringsmodell orientert mot:
Sektor
Strategi
De-spesialisert
Min
(Nei)
Max
(Ja)
3,81***
2,19***
0
7
(268)
30,60***
(106)
24,86***
13
85
(322)
(113)
119,04***
105,32***
39
349
(253)
168,52***
(101)
115,44***
5
752
(255)
(102)
2,11***
2,33***
1
3
(255)
(103)
0,28*
0,39*
0
1
(199)
(71)
Utvalgsstrukturen er: Spesialisert
Politisk styring kun i overordnede og prinsipielle saker
Antall (hoved)utvalg/komiteer (2000) 1
Antallet kommunestyrerepresentanter
2
Antall saker behandlet i kommunestyret (ikke Oslo)
Antall saker behandlet i formannskapet
3
3
De siste fasene i årsbudsjett-prosessen i kommunen er
organisert slik at 3,6
(1) utvalgene behandler forslag før administrasjonssjefen
koordinerer
(2) forslag samordnes av administrasjonssjefen før de
behandles i politiske utvalg
(3) formannskapet har utspillet, og fremmer i samarbeide
med administrasjonssjefen koordinert forslag overfor
utvalgene
Kommunen har vedtatt tiltak/program for å gjøre de
politiske styringsorganene til overordnede strategiske
organ 3
266
Styringsmodell orientert mot:
Sektor
Utvalgsstrukturen er: Spesialisert
Strategi
De-spesialisert
Min
(Nei)
Max
(Ja)
Skille mellom politikk og administrasjon
Parallellorganisering – politiske utvalg/komiteer er
direkte koplet til administrative etater/enheter (1999) 1
0,96***
(266)
0,10***
(106)
0
1
Hvor ofte administrasjonssjefen har vært til stede i møter
i (hoved)utvalg/komite eller tilsvarende, (1) aldri/ikke
aktuelt, (2) noen få ganger i året, (3) omtrent hver måned
eller oftere 3
2,01***
2,26***
1
3
(229)
(84)
2,05
1,95
1
3
(152)
(75)
I hvilken grad ansvarlige/ledere i administrasjonssjefens
stab (for eksempel ass. administrasjonssjefer) i praksis
ivaretar kontakten med politikerne 5
1,67*
(145)
1,89*
(72)
1
3
I hvilken grad lederne for sektorene/de administrative
fagenhetene i praksis ivaretar kontakten med politikerne 5
2,53**
2,32**
1
3
(221)
(82)
Administrasjonssjefen eller administrasjonssjefens kontor
involveres i drøftingen av løpende saker som skal legges
fram for de politiske utvalgene/komiteene (med besl.
myndighet)5
0,25***
0,46***
0
1
(211)
(79)
Kommunestyret har delegert betydelig myndighet fra
politiske organ til administrasjonen 3
0,71***
(245)
0,86***
(99)
0
1
I hvilken grad mener politikerne at det i egen kommune
er delegert for mye (3), passe (2) eller for lite (1)
myndighet til administrasjonen og driftsenhetene slik
situasjonen er 4
1,68***
1,81***
1
3
(1.984)
(675)
I hvilken grad administrasjonssjefen (i egen person) i
praksis ivaretar kontakten med politikerne 5
Signifikant forskjell på 1%-nivå ***, 5%-nivå **, 10%-nivå*.
1 Data er tilrettelagt av forfatteren med utgangspunkt i Kommuneforlagets årlige Kommunenøkkel.
2 Data er hentet fra Statistisk Sentralbyrå / Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste (NSD).
3 Data er hentet fra Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase, våren 2000. N = 372.
4 Data er hentet fra egen politiker-undersøkelse i 119 kommuner, høsten 1998. N = 2.698.
5 Data er hentet fra egen administrasjonssjef-undersøkelse i alle kommuner, våren 1999. N = 326.
6 For å forenkle presentasjonen er gjennomsnittet sammenlignet her, selv om vi har med kategoriske variabler å
gjøre. Krysstabellanalyser viser at gjennomsnittstallene gir et rimelig bilde av sammenhengen.
267
Vedlegg 2
Empiriske modeller og deskriptiv statistikk
De empiriske modellene
Den empiriske analysen er basert på tverrsnittdata fra to landsomfattende
spørreskjemaundersøkelser – en gjennomført høsten 1998 blant politikerne i et
tilfeldig utvalg på 119 kommuner, en annen våren 1999 blant alle landets
administrasjonssjefer. Svarprosenten på politikerundersøkelsen var 63, på
adminstrasjonssjefundersøkelsen 75. I tillegg benyttes tilgjengelige opplysninger
fra Statistisk sentralbyrå og Kommunedatabasen ved Norsk
Samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD), samt Kommunal- og
regionaldepartementets organisasjonsdatabase. (Denne dekker foreløpig årene
1995, 1996 og 2000 og tanken er å samle inn data hvert fjerde år, etter valg. Norsk
institutt for byog regionforskning har hatt det faglige ansvaret for databasen, og
hovedfunnene fra de tre undersøkelsene er presentert i Vabo og Stigen (2000)).
Følgende spesifikasjon gjelder for de avhengige variablene som analyseres:
-
Opportunistisk atferd. Følgende spørsmål ble stilt både til politikerne og
administrasjonssjefene: En ser av og til eksempler på at en sektor eller
administrativ fagenhet blir bedt om å finne områder for nedskjæringer eller
omprioriteringer innenfor sitt budsjettområde, bevisst velger de politiske mest
følsomme områder for å unngå innsparinger. I hvor stor grad opplever du at
følgende sektorer eller administrative fagenheter bruker en slik metode for å
påvirke kommunens satsing på eget tjenesteområde? Svar ble registrert for
følgende tjenesteområder: Skole, helse, pleie- og omsorg/eldre, sosial, teknisk,
næringsliv/sysselsetting/tiltak, kultur. Svaralternativene var: "Meget stor grad",
"Ganske stor grad", "Liten grad", "Ikke i det hele tatt", "Ikke aktuelt".
-
Lobbyvirksomhet fra interne: Følgende spørsmål ble stilt til politikerne: Hvor
ofte har du, i løpet av det siste året, blitt kontaktet av kommunalt ansatte eller
deres organisasjoner som har hatt som målsetting å påvirke kommunens satsing
på følgende tjenesteområder: Skoleverket, helsevesenet, eldreomsorgen, sosiale
formål, veier, næringsliv/sysselsetting, tiltaksarbeid, kulturformål.
Svaralternativer: "Mer enn 7 ganger", "Mellom 3–6 ganger", "Mellom 1–3
ganger", "Ikke i det hele tatt".
-
Lobbyvirksomhet fra eksterne: Følgende spørsmål ble stilt både til politikerne
og administrasjonssjefene: Hvor ofte har du, i løpet av det siste året, blitt
kontaktet av lokale organisasjoner, aksjons- eller interessegrupper som har hatt
som målsetting å påvirke kommunens satsing på følgende tjenesteområder: …
Tjenesteområder og svaralternativer likt som spørsmålet over.
268
Regresjonsanalysen presentert i Tabell 8.1 i hovedteksten er basert på logikken i
en modell som Sørensen (1998) har etablert for å forklare lobbyvirksomhet rettet
mot politikerne i norske kommuner. Modellen forutsetter rasjonell strategisk
atferd, og lobbyvirksomhet antas å være påvirket av grad av velgerkontroll,
hvilken posisjon politikeren har, kravene eller behovet i befolkningen,
kommunens økonomiske situasjon og hvor sterkt det politiske lederskap i
kommunen er.
Grad av velgerkontroll er målt som andel av befolkningen som avlegger stemme
ved valg. Antakelsen er at politikere i kommuner med stor grad av velgerkontroll i
mindre grad vil være åpne for lobbyvirksomhet enn andre. På samme måte antas
velgerkontrollen å være mindre i store enn i små kommuner – og
kommunestørrelse er dermed den andre indikatoren som benyttes i analysen. I
små kommuner er velgerne i en bedre posisjon til direkte å overvåke sine
representanter enn i store kommuner. Det er blant annet større grad av direkte
kontakter mellom befolkningen og både politikerne og administrasjonen i små enn
i store kommuner (Bjørklund og Saglie 2000: 85, 86). I store kommuner er
forholdene mindre gjennomskuelige, og en er antakelig mer avhengig av
organiserte tiltak for å nå fram med sine standpunkter.
Politikere med sentrale posisjoner er mer innflytelsesrike enn andre politikere, og
kan i større grad påvirke både agenda og beslutningsutfall. Deres posisjoner gjør
at de er mer synlige i forhold til befolkningen, og øker dermed sannsynligheten
for at en blir kontaktet. Et annet aspekt ved dette er spørsmålet om tilgjengelighet,
hvor politikere med lønn fra kommunen kan antas å være mer tilgjengelige enn
andre, og de som er ansatt i en av kommunens etater både er mer tilgjengelige og
kan antas å være attraktive fordi de har god kunnskap og innflytelsesmuligheter.
Formelle posisjoner er imidlertid ikke den eneste kilde til politisk innflytelse. De
som er aktive – ut fra egne interesser eller evner – vil også kunne være mer
synlige og i større grad bli utsatt for lobbyvirksomhet enn andre (Hovik 1993:
110–112). De aktive politikerne har i denne sammenhengen høy score på et
spørsmål om de personlig "i løpet av det siste året har tatt initiativ til nye saker,
initiativ til endring av innstillinger eller til endring av allerede fattede vedtak i
kommunen".
Kravene i befolkningen vil bli gjenspeilet i lobbyvirksomheten fra lokale
organisasjoner, aksjons- eller interessegrupper. Her blir kravene målt ved hjelp av
den andelen aktuelle aldersgrupper med sterkt behov for kommunale tjenester
utgjør av den totale befolkningen (det vil si 0 – 6 år, 7 – 15 år og over 80 år).
Logikken er at organiserte brukerinteresser vil forsøke å bygge et godt forhold til
kommunens politikere og administrasjon på lang sikt, og derfor kan antas å drive
med lobbyvirksomhet. Variasjon i press fra ulike interessegrupper er et sannsynlig
uttrykk for befolkningens tilfredshet med de tjenestene som leveres, og viktige
signaler for politikere og partier med ønske om gjenvalg. Befolkningsandeler som
mål på krav i befolkningen er selvsagt omtrentlig, både fordi det er et grovt og
aggregert mål.
269
I kommuner med god økonomisk situasjon, forstått som høye inntekter (målt som
rammeoverføringer og skatter per innbygger), vil graden av "slack" være større
enn i relativt sett fattigere kommuner. Det øker sannsynligheten for at
lobbyvirksomheten skal gi resultater, og kan derfor påvirke omfanget av denne.
Til slutt vil styrken i det politiske lederskap kunne påvirke kostnaden ved
lobbyvirksomhet, i den forstand at et sterkt lederskap øker kostanden ved å drive
slik virksomhet. Den enkelte interessegruppe vil ha lettere tilgang til flere partier
når kommunestyret er fragmentert, og lederskapet er svakt, enn når det motsatte er
tilfellet. Her er lederskapet klassifisert som sterkt dersom det partiet/de partiene
ordfører og varaordfører representerer har flere enn 50% av representantene i
kommunestyret (jfr. Borge 1995).
I Tabell 8.1 i hovedteksten er det imidlertid ikke bare lokale organisasjoner,
aksjons- eller interessegruppers lobbyvirksomhet overfor politikerne som
analyseres, men også interessehevding i form av opportunisme og
lobbyvirksomhet fra ansatte. Det er dessuten ikke bare interessehevding overfor
politikerne som analyseres, men også overfor administrasjonssjefen. Den samme
forklaringsmodell ble i utgangspunktet valgt for alle disse tilfellene ut fra en
antakelse om at intern og ekstern lobbyvirksomhet og opportunisme hadde
omtrent de samme drivkreftene.
I den modellen som forklarer opportunisme er de posisjonsrelaterte variablene
ekskludert. Dette fordi det er en generell vurdering respondentene er bedt om å
gjøre her, og ikke egenrapportering av kontakt slik som i spørsmålene om
lobbyvirksomhet. Vi ser imidlertid at modellens forklaringskraft (R2) er svært lav
når det gjelder opportunisme. Dette kan ha å gjøre med at opportunisme likevel
ikke har de samme drivkreftene som ansattes bruk av lobbyvirksomhet, selv om
intern lobbyvirksomhet og opportunisme åpenbart er to alternative og uformelle
måter ansatte i kommunen kan si ifra på. Det kan imidlertid også ha å gjøre med
at opportunisme er vanskeligere å forklare systematisk enn det lobbyvirksomhet
er. Det har ikke lykkes å definere teoretiske baserte tilleggsvariabler for inklusjon
i modellen, men den lave forklaringskraften er i alle fall et funn i seg selv.
Modellen er ikke justert når det gjelder ansattes lobbyvirksomhet overfor
politikerne, mens den modellen som forklarer administrasjonssjefenes opplevde
lobbyvirksomhet er noe justert. I den sistnevnte modellen er politikernes posisjon
erstattet med administrasjonssjefens posisjon. Logikken er at lobbyvirksomheten
overfor nye og unge administrasjonssjefer kan antas å være mer omfattende enn
overfor de mer etablerte. Som "nye og unge" administrasjonssjefer regnes de som
er ansatt 1996 eller senere (altså i løpet av den valgperioden undersøkelsen ble
foretatt), og som samtidig er yngre enn gjennomsnittet (det vil si 49 år eller
under). Begge disse modellene fungerer omtrent like godt som den opprinnelige
modellen etablert for å forklarer eksterne aktørers lobbyvirksomhet overfor
kommunestyrepolitikere.
270
Deskriptiv statistikk
N
Min.
Max.
Gjennom- Standardsnitt
avvik
Avhengige variabler
Politikernes opplevelse av:
Opportunisme
2.698
1
4
2,49
0,66
Lobbyvirksomhet fra interne
2.642
1
4
1,67
0,62
Lobbyvirksomhet fra eksterne
2.641
1
4
1,81
0,64
Administrasjonssjefenes opplevelse av:
Opportunisme
326
1
3,71
2,11
0,56
Lobbyvirksomhet fra eksterne
319
1
4
1,93
0,65
Antall innbyggere, 1998 (log)
2.698
0,19
5,42
2,50
1,09
2.698
48,36
79,26
62,28
5,01
Ordfører eller varaordfører
2.698
0
1
0,07
0,25
Fast medlem i formannskapet
2.698
0
1
0,27
0,44
Medlem av (hoved)utvalg/komite
Medlem av drifts- eller institusjonsstyre
2.698
2.698
0
0
1
1
0,87
0,45
0,33
0,50
Mottar lønn fra kommunen (som politiker)
2.698
0
1
0,16
0,36
Ansatt i en av kommunens egne etater
2.698
0
1
0,15
0,36
Personlig initiativtaker
2.644
0
1
0,83
0,37
2.698
6,89
12,48
9,59
1,09
2.698
9,27
15,04
11,92
1,24
2.698
1,52
7,30
4,32
1,21
2,698
2.698
9,81
0
10,73
1
10,03
0,22
0,16
0,41
Sektororientert utvalg, 1998
2.698
0
1
0,74
0,44
Antall innbyggere, 1999 (log)
326
-1,4
5,43
1,63
1,05
326
43,25
81,60
64,15
5,88
Ny og ung administrasjonssjef, 1999
318
0
1
0,08
0,27
326
6,46
13,62
9,35
1,26
326
326
8,30
1,52
16,02
11,75
11,83
4,92
1,36
1,61
326
9,81
11,16
10,15
0,25
Sektororientert utvalg, 1999
326
326
0
0
1
1
0,38
0,72
0,49
0,45
Uavhengige variabler
Politikerundersøkelsen:
Administrasjonssjefundersøkelsen:
271
272
9
Political charactersitics, institutional
procedures and fiscal performance:
Panel data analyses of Norwegian
local governments 1991 – 19981
Terje P. Hagen and Signy Irene Vabo
Summary
Budgeting can be understood as a common resource pool problem where spending
agencies have incentives to encourage excessive levels of current spending and
reduce budget surplus or create budget deficits. The political leadership is
assumed to have an important role in keeping fiscal control and oppose the highdemanders' pressure for increased spending, and three factors of relevance for
their success is investigated. Effects of political characteristics – political colour
and political strength, the strength of relevant interest groups and two institutional
characteristics – committee structure and budgeting procedures – are assumed to
be of relevance for the bargaining strength of the political leadership. The
analyses are based on panel data from up to 434 Norwegian municipalities in the
period from 1991 to 1998. The results support the hypothesis that strong political
leadership improves fiscal performance, while the political colour of the council
do not affect fiscal performance in a significant way. The effect of interest groups
is to a high degree community specific. Furthermore, differences in budgetary
procedures do not seem to affect fiscal performance. A strong committee structure
seems, on the other hand, to result in better fiscal performance than a weaker
committee system. This is interpreted as a result of the informational advantage of
the politicians working within a strong committee system.
1
The Research Council of Norway's program for "Local government decisions and central
government interventions" has funded the work done by Signy Irene Vabo in this article. We are
grateful for valuable comments on former versions of this article, from Leif Helland and other
participants at the National Conference for Norwegian Political Scientists, at Hønefoss, Norway,
January 10 – 12, 2001, and from John Ashworth, Per Tovmo and other participants at the 2001
Annual Meeting of the European Public Choice Society, Paris, April 18 – 21, 2001. Thanks also to
Sølve Mikal Nerland for research assistance. The article is submittet to European Journal of
Political Research.
273
9.1
Introduction
There is growing interest in how political and institutional factors affect fiscal
performance both at national, regional and local level (cf. Roubini and Sachs
1989; von Hagen 1992; Alesina and Perotti 1996; Poterba 1996; Alesina et al.
1997; Strauch and von Hagen 2000). At national level, at least in Europe, the
interest have increased partly as a result of the introduction of EU's convergence
criteria. At regional and local level the interest is increasing mainly due to a
general fiscal pressure resulting from tax growth limitations and increased
demand from an ageing population. In this article we investigate the effects of
budgetary procedures, committee structure and strength of the political leadership
within a political economy framework of fiscal performance. The dataset
comprises up to 434 Norwegian local governments in the period from 1991 to
1998 (the capital, Oslo, is excluded). In contrast to comparative studies at the
national level, this dataset is comprehensive. Relatively high degrees of
homogeneity among the local governments do also allow us to perform strong
empirical tests of the effects of variation both in political characteristics and
institutional procedures (cf. Alesina and Perotti 1996: 405; Poterba 1996: 329).
All local governments apply similar electoral rules (proportional representation),
the revenue generation is standardised and a balanced budget rule is imposed on
local governments by the central government.
Local governments are mainly service producing organisations. In Norway, local
governments are responsible for key services such as kindergartens, primary
education, care for elderly and disabled, culture and some technical services. The
logic in this study is that agencies delivering these services and a number of
pressure groups interested in expansion of specific service areas are constantly
bargaining with the politicians. The pressure represented by these high demanding
interest groups may result in budget expansion and deficits. In the Norwegian
context the possibility of raising taxes at local (and regional) level is limited. The
system of financing local expenditures is centralised and implies that
municipalities can not recompense increased costs by levying increased income
taxes.2 Due to the county governor's approval criteria, the approved budget also
must be balanced. Nevertheless, accounting data revealed in Table 9.1, show that
local governments run deficits. This indicates that the approved budget is not
always realistic, possibly because of uncertainties about revenues and spendings
or due to strategic budgeting.
As a measure of budget balance, or fiscal performance, the "net operating surplus"
("netto driftsresultat") from the municipal accounting database (data from
Statistics Norway, prepared by the Norwegian Social Science Data Service) will
be used. Here, net operating expenses, interests and loan repayments are
subtracted from net revenues, while payment received from borrowers is added.
Thus, "net operating surplus" expresses the surplus for investments and
appropriation. Measured as a percentage of operating revenues it is recommended
from the Ministry of Local Affairs that the net operating surplus should be 3 − 5
2
For a further presentation and discussion of the financing system for local governments in
Norway, see Borge and Rattsø (1998).
274
per cent as a minimum. In addition to several other measures of fiscal
performance, Table 9.1 shows "net operating surplus per inhabitant" which will be
used as the dependent variable in this study.
Table 9.1 Fiscal performance, 1991 – 1998
Net operating
surplus as share
of revenues d)
Ne)
19.2
25.3
0.044
0.039
429
433
-6.5
23.0
0.037
433
1478
76.2
6.9
0.063
434
1995
826
-44.1
18.7
0.035
434
1996
910
10.2
23.7
0.038
434
1997
1506
65.5
8.1
0.064
434
1998
578
-61.6
29.7
0.022
434
Year
Net
operating
surplus a)
1991
1992
990
897
-9.4
1993
839
1994
Surplus
growth b)
Budget deficits
(frequency)c)
a)
Net operating surplus in 1998 Norwegian Crowns (NOK) per capita. Weighted average
Growth rate in per capita net operating surplus (percent change)
c)
Local governments with budget deficit (share of total)
d)
Revenues (sum of taxes and grants) per capita in 1998 NOK. Weighted average
e)
The capital of Oslo is excluded from the dataset due to its dual status with responsibility both
for local and county services. Data are missing from some local governments in the first part of
the period.
b)
On average, the net operating surplus is positive for every year in the relevant
period. There are vast changes in surplus, however, with a steep decline from
1994 to 1995, and 1997 to 1998. Despite positive budget balance on the average,
around 20 per cent of the municipalities run deficits every year. In 1998 close to
30 percent of the municipalities ran deficits. As percentage of operating revenues,
net operating surplus on the average is in the recommended interval (3 – 5 per
cent), but with variations between years and (of course) between municipalities.
Bad fiscal performance in local governments, especially if it is long lasting, can
be looked upon as a democratic malfunction. Consequently, the political
leadership have an important role in keeping fiscal control – and therefore oppose
the high-demanders' pressure on increased spending. Whether they are likely to
succeed in doing so is dependent upon several factors. Here, political colour and
political strength will first be analysed. In addition to political leadership, two
important institutional characteristics, assumed to be of relevance for the strength
of the political leadership, are discussed. That is, the committee structure and the
financial policy instruments which both have been extensively changed over the
last ten years. Few studies have so far taken variations in these sorts of
institutional arrangements into account.
275
The rest of the article is organised as follows: First the model and the theoretical
arguments behind the hypothesis are presented. Thereafter, we present the
empirical specifications and the results. The article is concluded with a short
summary and discussion on the implications of the study.
9.2
Analytical approach
The budget balance is usually understood within a two-period framework
assuming that a deficit in period 1 leads to tax increases and/or expenditure cuts in
period 2. Borge (1995) develops a two-period theoretical model for understanding
budget balancing in Norwegian municipalities capturing the trade off between
current spending and future expenditure cuts. The relevance of tax increases is, as
already noted, minor in Norwegian local governments, as taxes can be understood
as fixed by central government. The model assumes a bargaining process between
a political leadership and numerous client groups or spending agencies. Spending
on the M different service sectors (x1, ... ,xm) in period 1 can be seen as financed
by current revenues (Rt) and a possible weakening in the budget balance (BAL),
i.e. reduction in the budget surplus or increase in the deficit:
M
∑ x = R + BAL
j
t
j =1
Assuming that real interest rate equals zero, aggregate spending in period 2, Z,
equals period 2 revenues, Rt+1, minus the dept carried over from period 1:
Z = Rt + 1 − BAL
The spending agencies prefer a high level of spending in their own sector and a
high future fiscal capacity. Their care for the future fiscal capacity is only driven
by the concern for future spending in their own sector. The preferences of the
spending agencies (W) can then be written:
Wj= uj(xj) + vj(Z)
A spending agency will prefer a spending level such that the marginal gain from
higher spending equals the marginal loss by reduced future fiscal capacity,
uj'(xj)=vj'(Z), and the goal of the political leadership can be seen as maximising a
utilitarian welfare function given by:
M
M
j =1
j =1
W = ∑ Wj = ∑ [ uj ( xj ) + vj ( Z )]
276
Since the spending agencies only take into account the impact of reduced fiscal
capacity on future spending in their own sector, the spending agencies will lobby
for an aggregate spending level that exceeds that of the political leadership. This
leads to externalities and a common pool problem of budgeting parallel to the
ones described by Hallerberg and Von Hagen (1994). The actual allocation will
depend on the interaction between the spending agencies and the political
leadership. There is a rich literature illustrating the problems and the conditions
under which the actors will choose to co-operate (e.g. Ostrom 1990). We
concentrate on factors that can strengthen the leadership's bargaining power with
the agencies. The budget balance (BAL) can then be analysed as a function of the
political leaderships actual bargaining power (β) and economic conditions, in
particular revenues (R):
BAL = f (R, β)
We will return to the specification of the economic factors later on. Here, we
concentrate on variables affecting the leaderships bargaining power (β). In the
following pages we start out by discussing the positions of the groups at different
sides of the bargaining table: First we discuss characteristics of the political
leadership as strength of the political leadership, fragmentation and the
ideological orientation of the local council. Thereafter, attention is drawn to
interest groups. For simplicity, we assume that the influence of different interests
groups depend on their numerical strength. After having discussed the bargaining
parties we turn to the rules of the game. Rules of the game are given by
institutional factors as the committee system and the budgetary procedures,
including giving prerogatives to the chief administrative officer (broadly speaking
the local "minister of finance"). These two institutional arrangements are of
particular interest in the Norwegian case, because they have been extensively
altered in the 1990s as a result of implementations of changes in the Norwegian
Local Government Act of 1992.
9.2.1
Political characteristics
The council in Norwegian local governments is elected according to a system of
proportional representation. Elections are held every fourth year. In the present
election period, 1995 – 1999, the average council has 29 members (Vabo and
Stigen 2000: 24). The majority party or coalition elects the mayor among the
council members. The position of the mayor must be considered as relatively
weak, as s/he is not delegated significant decision-making power and are not
responsible for any executive functions. In accordance with the Local Government
Act of 1992 the council appoints at a minimum 5 councillors as members of the
executive council (formannskapet). The average number of members in the
executive council, in the election period 1995 – 1999, is 7.5 (Vabo and Stigen
2000: 24). The executive council is responsible for some specified economic
matters, including the presentation of the budget and the obligatory four-yearplan. Although the executive council has never had a distinctively executive
power, it has traditionally had a significant co-ordinating function combining
277
responsibility for overall finance, policy and property (Bukve 1996: 154).3 In the
Norwegian context the chief administrative officer (CAO) is a professional civil
servant, not politically appointed or elected.
Few deny that ideology matter in the size and composition of public spending
(Holsey and Borcherding 1997: 587, 588). Indeed, Poterba (1996: 335) argues that
correlation between fiscal institutions and fiscal performance may be due to a
third variable, which is voters' taste for fiscal constraints. Party dominance can be
used as a crude proxy for voters' preferences. At the national level the right−left
political axis still predominates also in the area of the countries' financial policy
(Helland 2000b). The right-leaning parties are generally more concerned with
fighting inflation and overseeing the level of taxes than are the parties to the left,
which direct their attention towards reducing unemployment through public
intervention, based largely on a strong link to workers' associations. Moreover, the
socialist and social-democratic parties justify public solutions ideologically in
contrast to the ideological position of the rightist parties, which are often bound
by their party programmes to limit the involvement of the state (Powell and
Whitten 1993: 404; Hanssen and Pettersen 1995: 231).
As far as Norwegian politics at the local level goes, studies indicate that parties
per se are of less importance here than at the national level (Gitlesen and
Rommetvedt 1994; Skare 1996). It is hard to find any effect of political party
composition on economic priorities made by local councils in Norway (Sørensen
1989; Sørensen 1995; Sørensen and Hagen 1995). The explanations are probably
numerous, but both the limited municipal autonomy (strong economic control by
central government), and the consensus-seeking executive council model
(formannskapsmodellen) seems relevant (Skare 1996). It should be taken into
consideration that also in comparative studies on the spending policies of different
countries, problems have arisen when attempting to find the link to the country's
political leadership (Helland 2000b; Powell and Whitten 1993).
On the other hand, analysing education policy in detail, Martinussen and Pettersen
(2001) do find significant differences between the parties' policy in Norwegian
local government. Similarly, Borge (1995) demonstrates how social-democratic
municipal councils contribute to increase fee income, and thereby increase the
public expending locally. Hansen and Pettersen (1995) reveal that municipalities
where the right predominates almost always have the lowest property tax. Thus, it
seems to be reasonable to place local parties along a right−left dimension. The
following hypothesis is to be tested:
H1 The larger share of left-wing parties in the local council, the less positive the
budget balance.
We measure the share of leftwing parties by the variable SHSOC.
3
However, after the new Local Government Act was passed in 1992, it has been entirely up to the
council to decide what kind of additional responsibilities the executive council is given. It might
be delegated power or be purely an advisory body, it might be made responsible only for the
statutory economic issues or also for additional issues as for example, physical planning and/or
environmental issues (Vabo and Stigen 2000).
278
Another pivotal issue in the debate on whether political factors are important
determinants of financial policy concerns the strength of the political leadership.
Fiscal discipline in the presence of single party control may be easier because the
costs of reaching political consensus is lower (Poterba 1995). Comparing the
states in the U.S., Alt and Lowry (1994) find that states with governors from a
party different from that of the legislative are more likely than single-party states
to run budget deficits. Poterba (1994) reveals that when one political party
controls decision-making in a state (and the state has strict anti-deficit rules),
adjustment to fiscal shocks is faster than when different parties control the
governorship and the legislature. Accordingly, empirical research from
Norwegian local governments shows, for example, that the more concentrated
among one or a few parties the political leadership is, the lower the administration
costs (Kalseth and Rattsø 1998), the lower the charges or fees (Borge 1995; Rattsø
and Sørensen 1998) and the better the budget balance (Borge 1996). Thus, the
following hypothesis is to be tested:
H2 The stronger the political leadership, the more positive the budget balance.
Two different measures for the strength of political leadership will be used. First,
we will use the indicator for party fragmentation defined by the Herfindahl index,
utilised by Borge (1995; 1996) in several studies of Norwegian local councils.
The Herfindahl index (HERF) is defined as:
p
HERF = ∑ SH p2
p =1
where SHp is the proportion of representatives from party p. The Herfindahl index
is positively related to political strength and will take the value 1 when a single
party has all the seats in the council. The minimum value 1/P occurs when the
seats are equally distributed between the P parties in the municipal council.
Kalseth and Rattsø (1998) introduce an alternative classification of party strength
by classifying four different types of support for the mayor and deputy mayor.
Based on initial testing, their classification is modified and reduced into one
variable describing the strength of the leadership. The dummy variable HPOW
takes the value of 1 if the mayor and deputy mayor comes from the same party
and the party is in a majority position or the mayor and deputy mayor comes from
two different parties and these parties are in a majority position, 0 else.
Descriptive statistics for variables describing political characteristics are listed in
Table 9.2.
279
Table 9.2 Descriptive statistics for political variables, 1991 – 1998
Year
SHSOC
HERF
HPOW
1991
0.43
0.27
0.31
1992
0.43
0.24
0.25
1993
0.43
0.24
0.25
1994
0.43
0.24
0.25
1995
1996
0.43
0.38
0.24
0.24
0.25
0.24
1997
0.38
0.24
0.24
1998
0.38
0.24
0.24
According to the table, the share of left wing representatives (social democrats
and socialists) decreases after the 1995-election. Fragmentation measured by the
Herfindahl index increases somewhat after the 1991 election, but is relatively
stable from the 1991 – 1995 to the 1995 – 1999 election period. Also the number
of local councils with the strongest support for the mayor and deputy mayor
(HPOW) have decreased, in particular after the 1991 election. Both the Herfindahl
index and the dummy variable describing strength behind the mayor and deputy
mayor, indicate a weakening of the political leadership in Norwegian local
councils over the last ten years.
9.2.2
Interest groups pressure
This far, we have focused on one side of the bargaining table – discussing strength
of the political leadership. The other side of the bargaining table is comprised by
interest groups that put pressure on the politicians to increase spending. We
assume that the influence of the interest groups is a function of their numerical
size (cf Craig and Inman 1986) and that there are interest groups associated with
each of the local governments' services. In Norway, local governments are
responsible for delivering services to various age groups: Kindergartens for children
below 7, schools for children between 7 and 164 and care for elderly and disabled.
Variables that describe demographic characteristics are included to account for
demand side pressure from the different age groups. The demographic variables
(SHCH, SHYO, SHOLD) are measured as the number of persons in the specific
age groups (0–6 years, 7–16 years and 67 years and above) as share of the total
population. On average, the shares in the different age groups are stable during the
period (SHCH: 0.08, SHYO: 0.14, and SHOLD: 0.14), but differs between local
governments.
4
From 1997 children starts in primary school at the age of 6. We handle this and other time
specific effects by inclusion of year specific dummies in the regression analysis.
280
We are going to analyse the following proposal:
H3 The higher the relative size of interest groups (measured as the demanding
age groups share of the total population), the more negative is the budget
balance.
9.2.3
Institutional factors
Rules of the game are assumed to affect the bargaining outcome. The relevance of
budgetary institutions has been widely considered in American studies of fiscal
institutions (e.g. Ferejohn and Krehbiel 1987; Poterba 1994; 1996), as well as in
comparative studies of European countries (e.g. Helland 1995; 2000b; von Hagen
1992). The importance of the organisation of the budgetary procedures has also
been the object of studies carried out in Norwegian county municipalities. Hagen
et al. (1996) revealed, for example, that a centralised process with prerogatives
given to the chief administrative officer (CAO) weakens the "advocates'" or the
departments' impact on the final budget composition.
The budgeting routines in Norwegian local governments have gone through quite
a few changes during the 1990s, not least because of changes in the Local
Government Act of 1992. There are probably large variations in budgetary
routines along several and very different dimensions. However, by describing
when the involved actors are engaged in the budgetary process, the routines can be
classified in accordance with Alesina and Perotti's (1986) division between
"hierarchical" and "collegial" procedures. Three budgeting procedures can be
described, as illustrated in Figure 9.1.
281
Figure 9.1 Three alternative budgetary procedures in Norwegian local
governments
Fragmentary budget process
chief
officers
committees
chief
executive
executive
committee
council
Centralised administrative budget process
chief
officers
chief
executive
committees
executive
committee
council
committees
council
Centralised political budget process
chief
officers
chief
executive
executive
committee
The traditional way of organising the budgetary process is named "fragmentary"
budgeting, which is a "collegial" procedure emphasising democratic control in
every stage of the process. Here, the heads of the service departments may be
perceived as the primary players (shaded in the figure). The process starts with the
main sector- or service units and the standing committee debate the draft budget
presented by the head of the service department. The recommended drafts are then
turned over to the CAO, which co-ordinates them and prepares a combined budget
proposal for the executive council, which receives, in addition, the individual
drafts from all the standing committees. The executive council presents its
recommendations to the municipal council.
In the "centralised administrative" budgetary process (ADMBUD), which is
"hierarchical", strong prerogatives are attributed to the chief administrative officer
(CAO), as the local "minister of finance". Here, the CAO presents a balanced
draft budget to the committees. Their resolutions go on to the executive council,
which lays its recommendation before the municipal council.
Finally, what might be designated the "centralised political" procedure
(POLBUD) is also hierarchical with the CAO in a central position, but the
executive council – consisting of politicians representing the parties elected to the
council – plays a major role. The executive council directs the budgetary process
and it moves forward in the form of an interactive and ongoing collaborative
effort by the executive council, the heads of the departments and the CAO.
Following this, the executive council presents its draft proposal to the committees
282
and the municipal council. In the Local Government Act of 1992, there are
relatively strong incentives to strengthen the role of the executive committee like
in this latter "centralised political" procedure (Vabo and Stigen 2000: 53).
Compared to the fragmented and "collegial" procedure, the centralised
administrative budgetary process gives prerogatives to the CAO while the
centralised political procedure strengthens the bargaining power of the political
leadership. Because the politicians are dependent on support from their
constituency, and the pressure groups may be important actors locally, the
centralised political procedure leave important economic decisions more open for
bargaining – over a longer period of time – than the centralised administrative
procedure. They are both, however, "hierarchical" and will probably make it
easier to oppose high-demanders pressure on increased spending than the
fragmented procedure. In accordance with initial testing, we use a dummy
variable (CENTBUD) which takes the value of 1 if the budget procedure is
administratively or politically centralised, 0 else. Thus, the hypothesis is:
H4 A centralised budgetary process improves the budget balance.
With a few exceptions, analysis of effects of changing committee structure is a
missing link in European studies of fiscal performance, while it is one of the most
debated topics in the US (Holsey and Borcherding 1997; Helland 2000b). In 1990,
96 per cent of the Norwegian local councils had set up what is often referred to as
the "main-committee" model. The model imply different standing committees for
education, for social services and health care, for cultural issues, for construction
services and in many cases also for environmental issues and/or local developing
issues. The changes in the Local Government Act of 1992 gave, however, the
local councils great discretion in decisions on how to organise local government,
and alternative ways of organising committees have been developed. All the
committee models introduced by Norwegian local governments over the years
represent what the American literature on legislative organisation classify as
"open ruled". That is, in all models the council can counter proposals put forward
by the standing committees with amendments. Though, what distinguishes the
committee models can be characterised by three indicators: 5
•
The level of delegation (DECIS), that is, whether the standing committees
have decision-making authority or not. Without decision-making power the
committees will have an advisory function only. When having an advisory
role the committees are not made directly responsible for any specific policy
areas or any of the provided services. Thus, the committees are relatively
restricted, in the sense that they are not able to influence the agenda in the
same way as committees with decision making power.
5
The line of approach adopted here is inspired by the comparison of the committee arrangements
at the national level in 13 West European countries, undertaken by Helland (2000b). In the
rationale underlying the choice of the selected indicators, certain points have been culled from
Mattson and Strøm's (1995) comparative study of committee arrangements in Western countries,
as well as from Powell and Whitten's (1993) comparative study of the effect of economy on
people's voting behaviour in 19 industrialised democracies.
283
Having decision making power represents a procedural right furnishing the
committees with potential power. However, what has been undergoing the most
change in Norwegian local governments is the flow of information – giving the
committee members substantial or relatively constrained specialised knowledge
and direct or indirect access to this source of vital expertise. Hence, the two
informational characteristics distinguishing the models are:
•
•
The degree of specialisation (SPEC) reflected in the principle for specialisation in use. That is, whether the division of business between the standing
committees is function-based (and the committees are relatively large), or
based on the traditional service- or departmental division. An example of a
function based division is when the responsibility for education, kindergartens, social security, health services and care for the elderly and disabled is
merged in one large committee, and all development issues (planning, cultural
and environmental issues) into another. In accordance with the elementary
insight from organisation theory – that institutions generates attention (Gulick
1937; Hammond 1990) – politicians' attention becomes less specialised when
they are made responsible for co-ordinating an increased number of issues. By
de-specialising the committees, the committee member's knowledge about the
policy areas in question get less comprehensive than by specialising, because
many more issues demand their attention.
The existence of parallel organisation of the political and administrative
bodies (PARAL), i.e. whether or not the standing committees are specialised
to fit the service departments (as in the "main-committee" model).
Traditionally, committees specialised according to a service- or departmental
division has been parallel organised through direct coupling to the
administrative departments.6 In such a system the standing committees gain an
informational advantage because they are directly coupled to – and have to
relate only to – one administrative agency. However, de-coupling involves
that the political and administrative bodies are specialised according to
different principles.
The question, then, is how standing committees work. In the analyses two
competing perspectives on the understanding of committees are explicated. The
distributive perspective on committee power is the prevailing approach in the
international literature, and especially in the numerous legislative studies in the
US (Collie 1988: 428; Shepsle and Weingast 1995; Strøm 1998). In the
distributive theories, the assumption is that the individual's possibility to gain
political reward lies in the mechanism that fuels the motivation of the committee
members. In turn, through their work in the committees, the committee members
often spend much time and energy to gather information and to specialise within a
political field. The theories emphasis the electoral connection, legislators are reelection oriented, and the basic assumption is that representatives attempt to
maximise district benefits through their work in the committees (Baron and
6
Even now, it is most common that committees specialised according to a service- or departmental
division of business also is parallel organised. In 1998 the correlation (Pearson r) between SPEC
and PARAL was above 0.9.
284
Ferejohn 1989; Weingast and Marshall 1988; Weingast, Shepsle and Johnsen
1994).
Distributive policies include projects, programs or decisions in general that are
concentrating the benefits; while spreading the costs through generalised taxation.
The mechanism at work in distributive theories is the logic of exchange, or
logrolling: A committee member gives in areas which are not important to her in
relation to her voters, in return for getting in areas which are important. It has
been stated that the key to unwanted budget expansion lies precisely here − logrolling leads to greater budget spending than the sum of Congress members'
preferences would lead one to expect (Shepsle 1986; Shepsle and Weingast 1987;
Collie 1988: 429; Weingast and Marshall 1988; Baron and Ferejohn 1989; Baron
1991). This implies first of all that the goals or preferences induced on the
committee member by the electoral connection are to pursue the interests of
intense, high-demanding interest groups (Gilligan and Krehbiel 1990; Krehbiel
1991: 30–48; Shepsle and Weingast 1995: 10–17).
As in the American context, there can be strong ties between the councillors in
Norwegian local government and the geographical area that demarcates their
constituency (Larsen and Offerdal 1990; Aars 1998: 259–264). In most cases,
however, the need of a geographical area cut across policy sectors. An alternative
way the work in the committees connects the politicians to their constituency is
through lobbying by pressure groups. Although there is not a well-developed
corporate system for representation at the local level in Norway, you may find
pressure groups arguing for example for the best of pupils, disabled people and
elderly people (Torsteinsen 1992). As regards education policy for example, both
teachers and parents may have a common interest in maintaining a decentralised,
and expensive, school structure – which again may result in severe pressure upon
local politicians (Sørensen 1994). Furthermore, Sørensen (1998) reveals that
interest groups target their lobbying activities toward politicians who are members
of relevant standing committees. Still, it may be hard for the committee members
to gain advantages on behalf of any specific pressure group. First of all, the
interest of a pressure group is specific, whilst the committee members most often
are responsible for a certain range of more or less related services. Second, what is
best for the pressure group may not be the best for the professionals as employees,
and by responding to the pressure put on them the committees risk to run into
conflicts with the administrative officers and/or the unions. Therefore, the link
between the interest of a pressure group and the interest of the specific sector or
service that is handled by the committee may be somewhat complex.
Nevertheless, several additional reasons why members of the standing committees
should be high demanders can be offered. One suggestion is that committee
members may have genuine self-interest in the policy area "their" committee is
administering. Sørensen (1994; 1995) emphasise that especially the public
employed teachers' over-representation in Norwegian local councils, result in misallocation of resources in favour of the education policy area. Moreover, the work
in the standing committees may have both a socialising and a deliberative effect
on the members. It is hardly controversial to perceive the service departments,
through their directors, as advocates of allocating resources to the service or
285
policy-area they are responsible for (Niskanen 1971; 1991; Migué and Bélanger
1974; Wildavsky 1975/1986; Dunleavy 1991; Hagen 1997; Wintrobe 1997). The
argument is that the exchange of information between administrative officers and
politicians, and the implicit communication of values, incite the committee
members to focus only on the significance of their own service area (Rommetvedt
1998: 63; Sørensen 1995: 124, 125).
In this study preferences are perceived as exogenous and given, and institutions
are assumed only to regulate the committee members' opportunities to realise their
wishes. Regardless of how the councillors' preferences are formed, therefore, if
the logic of exchange is at work the committee members will exploit the
committee's procedural and informational power to pursue the interests of the
policy sector they are interested in. Niskanen (1971: 195ff), for example, takes for
granted that the community of interests that exists between politicians and the
service departments will backslide if the bureaucratic unit's monopoly-like
situation is prevented, that is, if the parallel organisation mode is side-stepped. In
his opinion, the agencies are exploiting the committees, so that the agency heads
get the budgets they want. Helland (2000a: 8) put forward an analogous argument
when stating that sectorised policy-making in the Norwegian national system is
dependent on highly specialised committees – preferably with corresponding area
of expertise as the relevant governmental bureau and the organised interests.
Thus, the following hypothesis should be supported:
H5 The stronger the standing committees, the more negative the budget balance.
On the other hand, Gilligan and Krehbiel is questioning the basic premise of the
distributive perspective, namely that the possibilities of reaping political rewards
are the decisive factor motivating the work put in by the committee members
(Gilligan and Krehbiel 1990; 1994; Krehbiel 1991: 68–73, 91, 92, 110). Based on
classical wisdom in the public administration literature, they point out that it is the
need for information that originally lies behind the choice of committees as
organisational specialisation. In distributional theories, no account is taken of the
uncertainty facing politicians. In the informational perspective, however,
uncertainty is precisely the rationale behind specialisation in committees.
Specialisation engenders political expertise to reduce the level of uncertainty by
articulating expectations – about the relationship between policy objectives and
required means (Gilligan and Krehbiel 1990: 536–538; Krehbiel 1991: 66–68).7
Gilligan and Krehbiel stresses that if committee members are extreme preference
outliers, and this fact is known, the plenary will not be able to trust the
information they obtain, which therefore will be of little value to them. They
present a theoretically derived premise stating that the learning potential is
greatest when the preferences in the committees only to a limited extent deviate
7
The reasoning behind the argument is that the assembly's preferences are aimed at producing
political results. These are produced by the decision + exogenous factors (P = V + ε). The
committee specialists want to reduce the level of uncertainty about exogenous factors (ε = 0 in the
model).
286
from preferences in the plenary (and when the committees are heterogeneous).8
That is, committee members may be given some distributive advantages as reward
for their time-consuming work on the committee and effort to gain specialised
knowledge – especially if specialisation is costly and experts are available – but
committee members will not have extremely outlying preferences. The basic claim
is that the assembly can – and will – avoid institutional arrangements that are
informatively inefficient (Gilligan and Krehbiel 1990: 551–555; Krehbiel 1991:
81–101).
Thus, in the Norwegian context the assumption is that strong committees provide
the municipal council with the requisite information to implement desired
streamlining programmes. If the information provided by the committee has any
value (if its disappearance has an effect), one would expect it to be difficult for the
council to resist various forms of pressure from administrative officers and
interest groups urging increased spending. On the contrary, when the committees
are weak – that is when they have no decision making power, are de-specialised
and de-coupled from the administrative bodies – the flow of information is
reduced. This is caused by the formal rules regulating and restricting the contact
between the politicians and the administrative officers, but also by the politicians'
limited capacity to gain specialised knowledge and get a good overview of the
different policy areas they are handling. Informational power corresponds to the
strength of the committee in the sense that strong standing committees are clearly
kept better informed than weak committees. Thus, according to the informational
arguments, the following hypothesis will be substantiated:
H6 The stronger the standing committees, the more positive the budget balance.
So far, no Norwegian studies of local councils have been taking variations in these
sorts of institutional arrangements into account. If H6 gains support, however, it
would be in line with a recent empirical examination of the effect of the
committee system on the budget balance in some West-European countries. Here
it is shown that strong committees play a significant role in acquiring sufficient
information for the national assemblies to keep the deficits at a low mark (Helland
2000b).
8
As far as the question of tolerating preference deviation is concerned, Krehbiel (1991) bases his
argument on a Bayesian equilibrium for updating games in a situation of non-complete
information. The central point here is that the committees will be informative if the preference
deviation is moderate. But at some (mathematically) given point, the deviation will be so great that
the assembly will lose confidence in the committee's recommendations, and will be obliged to
disregard them. For the assembly, the informational value of the committee's efforts will be zero in
a comparable situation, but will increase as the preference deviation lessens.
287
Table 9.3 Descriptive statistics for institutional variables, 1991 – 1998
Year
Budgetary procedures
Fragmented
Centralized
administrat
(FRAGBUD) (ADMBUD)
Centralized
political
(POLBUD)
Committee structure
N
Decision
making
power
(DECIS)
Policyspecialization
(SPEC)
Parallel
organization
(PARAL)
N
1991
85.8
11.9
2.2
360
95.6
95.4
95.6
439
1992
77.7
18.7
3.6
364
97.3
96.1
95.2
439
1993
56.6
21.8
21.5
362
97.0
95.2
94.3
439
1994
45.9
20.4
33.7
362
96.3
93.3
92.2
434
1995
34.6
30.0
35.4
390
91.7
80.2
80.4
434
1996
28.0
29.6
42.4
389
89.4
74.9
73.7
434
1997
25.0
43.9
31.1
380
89.4
74.7
73.5
434
1998
20.8
46.8
32.4
380
89.4
74.0
72.8
434
As can be seen in Table 9.3, listing the descriptive statistics for all the institutional
variables, almost all of the local councils (95 per cent) had what we have
described as the main-committee-model in 1991. That is, the standing committees
had (some) decision making power, relatively high degree of policy-specialisation
and parallel-organisation, coupling the political and administrative part of the
organisation. In 1998, however, the committee-models varies much more, and
about 10 per cent of the local councils have chosen to relieve the committees from
decision making power, while one fourth has a de-specialised and de-coupled
structure. Yet, changes in budgeting routines are much more prevalent. Table 9.3
shows that there has been a marked shift in the way the actors involved in the
budgetary process relate to each other. In 1991, the process was fragmented in the
vast majority (86 per cent) of the municipalities that we have information about,
but has remained in only 20 per cent (1998) of the local governments.
9.3
Empirical specifications and results
We have discussed factors that are assumed to affect the political leaderships'
bargaining power, θ. Our propositions can now be summed up. We expect the
political leaderships' bargaining power to increase and, hence, the budget balance
to be strengthened by increase in the Herfindahl index (HERF), i.e. less fragmentation, and by strengthening of the coalition behind the mayor (HPOW). Furthermore, we expect the bargaining power to increase by centralisation of the budget
process (CENTBUD), that is if the local government have either a centralised
administrative or a centralised political procedure. For the standing committees
we have developed alternative hypotheses. We expect the bargaining power to
decrease and the budget balance to be weakened by increase in the relative size of
the demanding age groups (SHCH, SHYO and SHOLD) and by increase in the
share of social democrats and socialists in the council (SHSOC).
288
In addition to the political and institutional characteristics and demographic
factors discussed above, we assume that local governments' revenues as well as
net interests (INT) and loan payments (LOAN) affect the budget balance (BAL).
Changes in revenues can be understood as exogenous shocks to the local
governments. We assume that revenue shocks affect both spending and the budget
balance. Revenues (R), defined as the sum of taxes, unconditional grants and
earmarked grants are assumed to affect BAL positively. We further expect the
short run effect of revenues to be higher than the permanent effect. The short run
effect is captured by inclusion of a variable on first difference (∆R) and the long
run effect is captured by inclusion of a lagged variable (R-1). Net interests and
loans should be included to account for the initial dept position of the local
governments.
The hypotheses are tested within the following static regression model. Since
some of the independent political and institutional variables are assumed to
describe identical underlying causes, not all of them will be included in the
regression analysis at the same time:
BALjt = α0 + α1∆Rjt + α2Rjt-1 + α3LOANjt + α4INTjt
+ α5SHCHjt + α6SHYOjt + α7SHOLDjt
+ α8SHSOCjt + α9HERFjt + α10HPOWjt
+ α11CENTBUDjt + α12PARALjt + ujt
where ujt is a white noise error term. In addition to these variables, we include
dummy variables for years. In some of the models we also include municipal
specific terms. This gives us the fixed effect model that only utilises time series
variation in the data. The fixed effect models eliminate community specific
factors and give a strong and robust test of the effects of the institutional
variables.
Economic variables (BAL, R, LOAN and INT) are in 1998-prices and are all
standardised per capita. Table 9.4 gives descriptive statistics.
289
Table 9.4 Descriptive statistics for economic variables in NOK per inhabitant,
1991 – 1998 (1998 prices)
Year
R
LOAN
INT
1991
25826
1116
1020
1992
26572
1112
1014
1993
26731
1114
721
1994
27338
1171
554
1995
26713
1170
554
1996
26654
1167
184
1997
27142
1224
26
1998
27230
1274
87
Both revenues and loan payments are relative stable in the period, while the
interests payments are reduced considerably. The reduction of interests is mainly
due to reduction in general interests rates in the actual period.
As indicated earlier, the empirical analysis is done on a panel data set covering the
period from 1991 – 1998. Because of the lag structure, only data from 1992 to
1998 can be analysed. The data covers 380 – 434 local governments in the period
from 1991 to 1998. Thus, the panel is "unbalanced" which means that we do not
have a constant number of cases through the years. The estimations are done by
OLS (Proc REG in SAS) and, for the fixed effect analysis, by maximum
likelihood (ML) procedure (Proc MIXED in SAS). Results are given in Table 9.5.
290
Table 9.5 Fiscal performance (budget balance) in Norwegian local
governments, 1992 – 1998 (std.dev. in parentheses). Unstandardised
regression coefficients
Intercept
∆R
R-1
LOAN
INT
SHCH
SHYO
SHOLD
SHSOC
HERF
HPOW
CENTBUD
PARAL
Dummies
year
Dummies
community
Method
Adj R-Sq
-2 loglikelih.
AIC
Model 1
141
(838)
0.54**
(0.02)
0.25**
(0.006)
-0.63*
(0.06)
-1.21**
(0.03)
-5727
(5333)
-4593
(3100)
-18499*
(1649)
-146
(343)
684
(627)
81
(88)
-
Model 2
-8178***
(2164)
0.66***
(0.02)
0.33***
(0.02)
-0.71***
(0.08)
-0.88***
(0.03)
3051
(8938)
19755***
(7232)
-13618**
(7008)
-327
(785)
2318**
(1277)
226**
(100)
-
-
-
Yes
Yes
No
Yes
OLS
0.66
-
ML
53208
54110
Model 3
-382
(746)
0.51**
(0.03)
0.26**
(0.006)
-0.68*
(0.07)
-1.20**
(0.04)
-4371
(5798)
-5340
(2938)
-16349*
(1719)
-
Model 4
-7976***
(2482)
0.66***
(0.02)
0.34***
(0.03)
-0.76***
(0.09)
-0.83***
(0.04)
2292
(9807)
17649**
(7961)
-9179
(8252)
-
Model 5
-406
(746)
0.51**
(0.03)
0.26**
(0.006)
-0.67*
(0.07)
-1.20**
(0.04)
-3991
(5801)
-5440
(2938)
-16585*
(1725)
-
-
-
-
-
-
153
(93)
307***
(99)
257**
(125)
Yes
296***
(99)
257**
(125)
Yes
No
OLS
0.63
-
26
(101)
292*
(158)
Yes
Yes
ML
46200
47088
Model 6
-8137***
(2632)
0.66***
(0.02)
0.34***
(0.03)
-0.76***
(0.09)
-0.83***
(0.04)
825
(9941)
17552**
(8203)
-8913
(8267)
-342
(916)
1744
(1455)
-
Model 7
-8293***
(2483)
0.66***
(0.02)
0.34***
(0.03)
-0.77***
(0.09)
-0.83***
(0.04)
3466
(9812)
18205**
(7958)
-9639
(8247)
-
28
(101)
292*
(159)
Yes
249**
(113)
36
(101)
278*
(158)
Yes
No
Yes
Yes
OLS
0.63
-
ML
46048
46940
ML
46196
47086
Significance *10%-level, **5%-level, ***1%-level
As can be read from Table 9.5, the estimated coefficients from the financial
variables are remarkable stable across the different versions of the model. As
expected, increases in revenues increases net operating surplus. An increase in
revenue (R) by 1.00 NOK per inhabitant increases the net operating surplus by
approximately 0.60 NOK per inhabitant in the short run, less in the long run.
Increases in interests (INT) and loan payments (LOAN) both reduce the surplus.
The effects of changes in interests are high. 80 – 90 percent of an increase in
interest payments is transformed into short-term reduction of the surplus. This
291
indicates that changes in interest payments are more of a surprise to the local
councils than changes in the other economic variables.
The effects of demographic factors are difficult to interpret because they depend
on the handling of the community specific terms. When municipality specific
effects are excluded, share of elderly (SHOLD) take negative and significant
values, while the effect of share of children (SHCH) and youth (SHYO) are
negative but insignificant. Inclusion of the community specific terms changes the
sign of both SHCH and SHYO, while SHOLD remains negative. Our conclusion
is that the effects of the pressure from the demand side to a high degree is
community specific and therefore captured in the municipality specific term.
Thus, the findings here are in opposition to the hypothesis (H3) suggesting that the
higher the relative size of the interest group, the more negative the budget balance.
It is indeed surprising that the long-term effect of the share of young people
(SHYO) is positive.
Effects of the political variables are tested in model 1 and 2. The effect of the
share of socialists (SHSOC) in the local council (and in the executive council) is
negative, but insignificant. The sign is in accordance with our expectations.
Anyway, H1 can not be seen as confirmed. Strength of the political leadership is
measured by two variables. Fragmentation increases with lower values on the
Herfindahl index (HERF). Consequently, an increase in strength (increasing
values on the Herfindahl index) seems to have a positive impact on fiscal
performance, at least in the fixed effect model. The political strength behind the
mayor and deputy mayor is measured by HPOW that takes the value of 1 if the
parties behind the mayors are in a majority position, 0 else. The variable takes
positive and significant values in the fixed effect model, indicating that strength
behind the political leadership adds positively to the fiscal performance. Local
governments with parties behind the mayor in a majority position, have on
average surpluses that are 226 NOK higher per inhabitant (model 2) than local
governments with the mayors coming from parties in a minority position. Thus,
H2 get support.
Effects of institutional factors are tested in model 3 and 4. Budgetary procedures
are described by CENTBUD. The results indicate that the centralised budget
procedures compared to the fragmented procedure, increases fiscal surplus.
However, the results are significant solely in the OLS models, which indicate that
the effect of CENTBUD is community specific. Expanding the model by splitting
CENTBUD into ADMBUD and POLBUD does not add much to this conclusion.
Committee structure has been described by different variables. Initial testing,
indicate that the effects of parallel organisation (PARAL) of committees and
administration (compared to a non-parallel organisation) as well as the degrees of
specialisation (SPEC) have positive effects on fiscal performance. The correlation
among these two variables is however strong, and since PARAL give slightly
better fit we choose this variable to describe committee structure. Effects of
parallel organisation (PARAL) of committees and administration (compared to a
non-parallel organisation) are positive and significant in all empirical models, and
have an effect on the surplus in the range of 257 – 292 NOK per inhabitant. We
interpret this as a result of informational advantage, supporting H6.
292
In model 5 – 7 we are experimenting with different specifications. The effect of
PARAL are stable and seems to be robust. The conclusions are that committee
structure seems to affect fiscal performance in a way that is compatible with the
informational perspective on committees, supporting H6. Since the fixed effect
models give us the strongest tests of the effects of political as well as institutional
variables, we also conclude that HPOW (majority behind the mayor and deputy
mayor) is a variable with relative robust effects. Thus, H2 gain support. On the
other hand, we find no stable and robust effect of the budget procedures, and H4
cannot be accepted.
9.4
Conclusion and discussion
Effects of strength of the political leadership and interest groups are analysed
within a political economy framework of fiscal performance where budgetary
procedures and committee structure regulates the bargaining process. The data is
comprehensive, comprising up to 434 Norwegian local governments in the period
from 1991 to 1998.
The strength of interest groups, measured as the demanding age groups share of
the total population, is hard to interpret. Because the effects of demographic
factors depend on the handling of the municipality specific terms assessed, our
conclusion is that effects of the pressure from the demand side to a very high
degree are municipality specific.
Analysing political strength, we find the effect of fragmentation doubtful, while
the effect of strength behind the major and deputy major adds positively to the
fiscal performance. Whether the left wing or the right-wing parties dominate in
the local council do not seem to have any significant effect on fiscal performance.
Effects of variation in budget procedures are neither robust, while the effects of
committee structure is stable across different statistic specifications.
We find that a parallel organisation of committees and administration (compared
to a non-parallel organisation) and high degree of policy-specialisation (compared
to de-specialisation) have positive effects on fiscal performance. We interpret this
as a result of informational advantage in strong committees and the hypotheses
generated from the competing distributional perspective on committee power, do
not gain support. This implies that the information gained through the councillors
specialisation in the standing committees most likely are shared with the party
members and the plenary – and not kept private and (mis)used by the committee
members to put pressure on added spending for specific services in the council.
Turning to the implications for the reforms introduced by the Norwegian Local
Government Act of 1992, the result is rather discouraging. One of the major
changes in the Act was to make it possible for the local councils to deal with the
problem of high-demanding committee members through changing the committee
structure. Analysing fiscal performance, it is clear that the local governments that
have kept a strong committee model are doing better than the governments that
have put weaker models into operation. In other words, the councils who have
293
decided to keep de-centralised and highly specialised committees (a service- or
departmental division of business) coupled to the service departments – like in the
"main-committee" model – have little to fear. The consequences of weakening the
committees might, however, be fatal. When the committee system is weak it is
probably very hard for the politicians to keep informed. The committee members
are given little information to keep private, which implies that they have little
information to share with the plenary. Thus, by choosing to implement a weak
committee system, the local government also reduces the general level of
information among the councillors. If information is power, the consequence is
that the councillors' power is reduced by the new and modern way of organising
the standing committees.
294
Norsk sammendrag
Politiske karakteristika, organisering og finansiell styring:
Analyse av panel data fra norske kommuner, 1991 – 1998
Budsjettering i det offentlige kan forstås som et "fellesressurs"- eller
"allmennings"- problem, hvor et eventuelt budsjettoverskudd kan bli redusert/
budsjettunderskudd økt som en følge av at etater, driftsenheter og klienter har
incentiver til økt ressursbruk. Det politiske lederskapet antas å ha en viktig rolle i
forvaltningen av kommunens økonomi. Lederskapet må motstå de ulike
pressgruppenes forslag til økte bevilgninger dersom den økonomiske situasjonen
tilsier det. I artikkelen undersøkes tre sentrale faktorer som kan være med på å
bestemme om politikerne lykkes i dette – og på den måten er bestemmende for
deres forhandlingsposisjon: Politiske karakteristika som politisk farge og styrke,
styrken av relevante interessegrupper og to institusjonelle karakteristika, nemlig
komitestruktur og budsjettprosedyrer. Analysen er basert på paneldata fra inntil
434 norske kommuner i perioden 1991 – 98. Resultatet støtter en hypotese om at
sterkt politisk lederskap bedrer budsjettdisiplinen, mens kommunestyrets politiske
farge ikke gir effekt. Effekten av interessegruppenes styrke er for en stor del
kommune-spesifikk. Ulike budsjettprosedyrer ser heller ikke ut til å påvirke
budsjettdisiplinen. På den andre siden ser det ut som om en struktur med sterke
politiske utvalg gir bedre budsjettstyring enn svakere utvalgsstrukturer. Dette
tolkes som et resultat av at politikerne i kommuner med sterke politiske utvalg har
et informasjonsfortrinn.
295
296
Referanser/References
Albæk, Erik (1995): "Reforming the Nordic welfare communes." International
Review of Administrative Sciences 61: 241–264.
Albæk, Erik et al. (1996): Nordic Local Government. Helsinki: ACTA The
Association of Finnish Local Authorities.
Alesina, Alberto and Perotti, Roberto (1996): "Fiscal Discipline and the Budget
Process". American Economic Review 86 (2): 401–407.
Alesina, Alberto and Perotti, Roberto (1997): "Fiscal adjustments in OECD
countries: Composition and macroeconomics effects". International
Monetary Fund Staff Papers 44 (2): 210–248.
Allison, Graham T. (1971): Essence of Decision. Explaining the Cuban Missile
Crisis. New York: HarperCollins.
Alt, James E. and Lowry, Robert C. (1994): "Divided Government, Fiscal
Institutions, and Budget Deficits: Evidence From the States". American
Political Science Review 88 (4): 811–828.
Altman, Yochanan (1998): "Cultural Theory and Organizations: Analytical
Method and Cases". Organizational Studies 19 (5): 769–785.
Alveson, Mats and Sköldberg, Kaj (1994): Tolkning och reflektion. Vetenskapsfilosofi och kvalitativ metod. Lund: Studentlitteratur.
Amnå, Erik and Montin, Stig (eds.) (2000): Towards a New Concept of Local
Self-Government? Bergen: Fagbokforlaget.
Andersen, Ib and Enderud, Harald (1990): "Vidensproduktionens arbejdsgang i
hovedtæk", in Andersen, Ib (ed.): Valg af organisationssociologiske
metoder – et kombinationsperspektiv. København: Samfundslitteratur.
Andersen, Torhild and Rugset, Stig A. (2000): Hvordan kan medvirkning
organiseres? Eksempler på medvirkning til bærekraftig utvikling. Oslo:
Kommuneforlaget.
297
Andersen, Vibeke N., Berg, Rikke and Jensen, Roger Buch (1998): "Omstilling og
servicedemokrati i kommunerne – politikerrollen under udfordring".
Politica, 30(3): 324–338.
Antonsen, Marianne, Greve, Carsten and Jørgensen, Torben Beck (2000):
"Teorier om forandringer i den offentlige sektor", in Antonsen, Marianne
and Jørgensen, Torben Beck (eds.): Forandringer i teori og praksis.
København: Jurist og Økonomforbundets Forlag.
Arnesen, Irene (1997): "Kommuneforvaltningen i Norden." Økonomiske analyser
(7): 11–18.
Aucoin, Peter (1990a): "Administrative Reform in Public Management:
Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums." Governance 3 (2): 115–
137.
Aucoin, Peter (1990b): "Assessing Managerial Reforms." Governance 3 (2): 197–
204.
Baldersheim, Harald (1993): "Kommunal organisering: Motar sel, men ressursar
avgjer?", in Lægreid, Per and Olsen, Johan P. (eds.): Organisering av
offentlig sektor. Oslo: Tano.
Baldersheim, Harald and Stava, Per (1993): "Reforming Local Govenrment
Policymaking and Management Through Organizational Learning and
Experimentation: The Case of Norway". Policy Studies Journal 21(1): 104–
114.
Baldersheim, Harald and Ståhlberg, Krister (eds.) (1994): Towards the SelfRegulating Municipality. Free Communes and Administrative
Modernization in Scandinavia. Bergen/Åbo: Dartmouth.
Baldersheim, Harald et al. (1995): Kommunal reorganisering. Sluttrapport fra
forskerne. Erfaringer fra KS' forsknings- og utviklingsprogram "Alternative
organisasjonsmodeller i kommunene". Oslo: KS-forskning/
Kommuneforlaget.
Baldersheim, Harald and Øgård, Morten (1997): Evaluering i kommunal
organisasjonsutvikling. Teorier, metoder, praksis. Oslo: Kommuneforlaget.
Baldersheim, Harald et al. (1997): Kommunalt selvstyre i velferdsstaten. Oslo:
Tano Aschehoug.
Baldersheim, Harald and Ståhlberg, Krister (1999): Making local democracy
work. An evalutaion of the Hämeenlinna model. Åbo: Åbo Akademi.
Baldridge, J. Victor and Burnham, Robert A. (1975): "Organisational Innovation:
Individual, Organisational and Environmental Impacts". Administrative
Science Quarterly 20: 165–176.
298
Balle Hansen, Morten (1998): "Chefsgruppemødet – fra informationsformidling
til kollektiv ledelse?" Politica 30 (3): 270–284.
Barber, Benjamin (1984): Strong Democracy. Participatory Politics for a New
Age. Berkeley, Los Angeles: University of Califronia Press.
Baron, David P. (1991): "Majoritarian Incentives, Pork Barrel Programs and
Procedural Control". American Journal of Political Science 35 (1): 57–90.
Baron, David P. and Ferejohn, John A. (1989): "Bargaining in Legislatures".
American Political Science Review 83 (4): 1181–1206.
Bawn, Kathleen (1995): "Political Control Versus Expertise: Congressional
Choices about Administrative Procedures". American Political Science
Review 89(1): 62–73.
Berg, Rikke (2000): Den "gode" politiker. En studie av politiske ledelsesværdier i
kommunerne. Odense: Odense Universitetsforlag.
Bernt, Jan Fridthjof (1997): "Statlig kontroll med kommunene - en trussel mot
eller en forutsetning for det kommunale folkestyrets legitimitet?", in
Baldersheim, Harald, et al. (eds.): Kommunalt selvstyre i velferdsstaten.
Oslo: Tano.
Bidsted, Charlotte (1997): "Effekter af struktuændringer i kommunerne –
Revisited", in Ejersbo, Niels (ed.): Politikere, ledere og profesjonelle i
kommunerne. Effekter af strukturændringer. Odense: Odense
Universitetsforlag.
Bidsted, Charlotte (ed.) (1997): Forskelle og ligheder i kommunerne i Danmark,
Norge og Sverige. Köbenhavn/Örebro/Oslo: AKF/Novemus/NIBR.
Bjørklund, Tor and Saglie, Jo (2000): Lokalvalget i 1999. Rekordlav og rekordhøy
deltakelse. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Rapport 12:2000.
Blais, Andre and Dion, Stephan (1991): "Are Bureaucrats Budget Maximizers?",
in Blais, Andre and Dion, Stephan (eds.): The Budget Maximizing
Bureaucrat. Appraisals and Evidence. Pittsburgh: University of Pittsburgh
Press.
Blais, Andre and Dion, Stephan (eds.) (1991): The Budget Maximazing
Bureaucrat. Appraisals and Evidence. Pittsburgh: University of Pittsburgh
Press.
Bleiklie, Ivar (1997): "Fra kulturinnstitusjon til kunnskapsbedrift", in Byrkjeflot,
Haldor (ed.): Fra styring til ledelse. Bergen: Fagbokforlaget.
Blom-Hansen, Jens (1998): Studier i statens styring af den kommunale sektors
økonomi. Aarhus: Politica.
299
Bogason, Peter (1996): "The Fragmentation of Local Government in
Scandinavia". European Journal of Political Research 30: 65–86.
Bogason, Peter (2000): Public Policy and Local Governance. Institutions in
Postmodern Society. Cheltenham: Edward Elgar.
Borge, Lars-Erik (1995): "Economic and Political Determinants of Fee Income in
Norwegian Local Governments". Public Choice 83: 353–373.
Borge, Lars-Erik (1996): The Political Economy of Budget Deficits: A Study of
Norwegian Local Governments. Trondheim: NTNU. Notat.
Borge, Lars-Erik and Rattsø, Jørn (1998): "Reforming a Centralised System of
Finance: Norway", in Rattsø, Jørn (ed.): Fiscal Federalism and State–Local
Finance. Cheltenham, UK: Edward Elgar.
Boyne, George A. (1995): "Population Size and Economies of Scale in Local
Government". Policy and Politics 23 (3): 213–222.
Brunsson, Nils (1989): The Organization of Hypocrisy. Chichester: John Wiley.
Brunsson, Nils and Olsen, Johan P. (1990): "Kan organisasjonsformer veljas?", in
Brunsson, Nils and Olsen, Johan P. (eds.): Makten att reformera.
Stockholm: Carlssons.
Brunsson, Nils and Rombach, Björn (1982): Går det att spara? Kommunal
budgetering under stagnation. Lund: Doxa Ekonomi.
Bukve, Oddbjørn (1991a): Eksperiment og kulturrevolusjon. Nye styringsmodellar
i frikommunane. Sogndal: Vestlandsforsking. Rapport 7/91.
Bukve, Oddbjørn (1991b): "Konsernstyring – eit alternativ for kommunane?", in
Bukve, Oddbjørn and Hagen, Terje P. (eds.): Nye styringsmodeller i
kommunene. Oslo: Kommuneforlaget.
Bukve, Oddbjørn (1991c): "Ingen kommer undan politiken", in Bukve, Oddbjørn
and Hagen, Terje P. (eds.): Nye styringsmodeller i kommunene. Oslo:
Kommuneforlaget.
Bukve, Oddbjørn (1994): Lokal utviklingspolitikk? Kommunen som næringspolitisk aktør. Oslo: Samlaget.
Bukve, Oddbjørn (1995): "Konsensusdemokrati, majoritetsstyre og managementmodellar – erfaringer frå norske kommunar", in Hansen, Tore and Offerdal,
Audun (eds.): Borgere, tjenesteytere, beslutningstakere. Oslo: Tano.
Bukve, Oddbjørn (1996): "Consensus, Majority Rule and Managerialism in Local
Government: Norwegian Experience and Prospects". Local Government
Studies 22(1): 147–168.
300
Bukve, Oddbjørn (2000): Institutional structure and leadership in local
government. Sogndal: Høgskulen i Sogn og Fjordane. Notat.
Bukve, Oddbjørn (2001): Konseptentrepenørar og reorganiseringsprosessar.
Sogndal: Høgskulen i Sogn og Fjordane. Notat.
Bukve, Oddbjørn and Hagen, Terje P. (eds.) (1991): Nye styringsmodeller i
kommunene. Oslo: Kommuneforlaget.
Bukve, Oddbjørn and Hagen, Terje P. (1994): "New Roles in Political and
Administrative Leadership in Norwegian Local Government", in
Baldersheim, Harald and Ståhlberg, Krister (eds.): Towards the SelfRegulating Municipality. Bergen/Åbo: Darthmouth.
Bukve, Oddbjørn and Simonsen, Morten (1991): Vesle spegel på veggen der. . .
Publikums vurdering av tenester i fire frikommunar. Sogndal: Vestlandsforskning. VF-rapport 4/91.
Burns, Tom and Stalker, George M. (1961): The Management of Innovation.
London: Tavistock Publications.
Bäck, Henry (2000): Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid. Malmö:
Liber.
Calvert, Randall L., Moran, Mark J. and Weingast, Barry R. (1987):
"Congressional influence over policy making: the case of the FTC", in
McCubbins, Mathew D. and Sullivan, Terry (eds.): Congress: Structure and
Policy. Cambridge: Cambridge University Press.
Christensen, Jørgen G. (1994): "Strategisk ledelse i den offentlige sektor".
Politica, 26 (3): 261–274.
Christensen, Tom (1991a): Virksomhetsplanlegging. Myteskaping eller
instrumentell problemsløsning? Oslo: Tano.
Christensen, Tom (1991b): "Bureaucratic Roles: Political Loyalty and
Professional Autonomy". Scandinavian Political Studies 14 (4): 303–320.
Christensen, Tom and Lægreid, Per (1998): Den moderne forvaltning. Om
reformer i sentralforvaltningen. Oslo: Tano Aschehoug.
Cohen, Michael D., March, James G. and Olsen, Johan P. (1972): "A Garbage
Can Model of Organizational Choice". Administrative Science Quarterly: 1–
25.
Collie, Melissa P. (1988): "The Legislature And Distributive Policy Making In
Formal Perspective". Legislative Studies Quarterly XIII: 427–458.
301
Collinson, David (1994): "Strategies of resistance: Power, Knowledge and
Subjectivity in the Workplace", in Jermier, John M., Knights, David and
Nord, Walter R. (eds.): Resistance and Power in Organizations. London,
New York: Routledge.
Cope, Stephen (1994): "Making Spending Cuts in Local Government: BudgetMaximising or Bureau-Shaping?" Contemporary Political Studies: 700–
713.
Covaleski, Mark A. and Dirsmith, Mark W. (1988): "An Institutional Perspective
of the Rise, Social Transformation, and Fall of a University Budgetary
Category". Administrative Science Quarterly 33 (4):562–587.
Cowart, Andrew T. and Brofoss, Karl-Erik (1979): Decisions, Politics, and
Change. A Study of Norwegian Urban Budgeting. Oslo: Universitetsforlaget.
Cowart, Andrew T., Hansen, Tore and Brofoss, Karl-Erik (1975): "Budgetary
Strategies and Success at Multiple Decision Levels in the Norwegian Urban
Setting". American Political Science Review 69: 543–558.
Cox, Gary W. and McCubbins, Mathew D. (1993): Legislative Leviathan: Party
Government in the House. Berkeley: University of California Press.
Craig, Steven G. and Inman, Robert P. (1986): "Education, Welfare and the
"New" Federalism: State Budgeting in a Federalist Public Economy", in
Rosen, H. S. (ed.): Studies in State and Local Finance. Chicago: University
of Chicago Press.
Crawford, Sue E. S. and Ostrom, Elinor (1995): "A Grammar of Institutions".
American Political Science Review 89 (3): 582–600.
Daft, Richard L. and Lengel, Robert H. (1986): "Organizational Information
Requirements, Media Richness and Structural Design." Management
Science 32 (5): 554–571.
Dahl Jacobsen, Knut (1960): "Lojalitet, nøytralitet and faglig uavhengighet i
sentraladministrasjonen". Tidsskrift for Samfunnsforskning, 1: 231–248.
Dahl, Robert A. (1984): "Forskjellige former for demokratisk autoritet", in
Hagtvedt, Bernt and Lafferty, William (eds.): Demokrati og
demokratisering. Oslo: Aschehoug.
Damgaard, Erik (1995): "How Parties Control Committee Members", in Döring,
Herbert (ed.): Parliaments and Majority Rule in Western Europe. New
York: St. Martin's Press.
Damgaard, Jens Bejer (1997): "How and Why Bureaucrats Control their
Governance Structure". Scandinavian Political Studies 20: 3243–3264.
302
DiMaggio, Paul (1988): "Interest and Agency in Institutional Theory", in Zucker,
Lynne G. (ed.): Institutional Patterns and Organizations: Culture and
Environment. Cambridge: Blackwell Publishers.
Dowding, Keith (1995): The Civil Service. London: Routledge.
Downs, Anthony (1967): Inside Bureaucracy. Boston: Little, Brown and
Company.
Drucker, Peter F. (1955): The Practice of Management. Oxford: Heinemann.
Drucker, Peter F. (1976): "What Results Should You Expect? A User's Guide to
MBO". Public Administration Review 36: 1–45.
Dunleavy, Patrick (1991): Democracy, Bureaucracy and Public Choice. New
York: Harvester Wheatsheaf.
Dunleavy, Patrick and Hood, Christopher (1994): "From Old Public
Administration to New Public Management". Public Money and
Management, 14(3): 9–16.
Easton, David (1953): The Political System. New York: Alfred A. Knopf.
Egeberg, Morten (1984): Organisasjonsutforming i offentlig virksomhet. Oslo:
Aschehoug/Tanum Norli.
Egeberg, Morten (1990): "Dilemmaer i statsstyre og den organiserte konstitusjon."
Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 6 (3): 163–175.
Egeberg, Morten (1994): "Bridging the Gap Between Theory and Practice: The
Case of Administrative Policy". Governance 7 (1): 83–98.
Egeberg, Morten (1995a): "Bureaucrats as public policy-makers and their selfinterests." Journal of Theoretical Politics 7 (2): 157–167.
Egeberg, Morten (1995b): "The policy-administration dichotomy revisited: the
case of transport infrastructure planning in Norway". International Review
of Administrative Sciences 61: 565–576.
Egeberg, Morten (1999): "The impact of bureaucratic structure on policy
making." Public Administration 77 (1): 155–170.
Eisenhardt, Kathleen M. (1989): "Agency Theory: An Assessment and Review".
Academy of Management Review 14 (1): 57–74.
Ejersbo, Niels (1996): Den kommunale forvaltning under omstilling. Odense:
Odense Universitet.
Ejersbo, Niels (1998): "Kommunale strukturer – et studie i lokal variation".
Politica 30 (3): 285–297.
303
Ejersbo, Niels (ed.) (1997): Politikere, ledere & professionelle i kommunerne.
Effekter av strukturændringer. Odense: Odense Universitetsforlag.
Elster, Jon (1989): Nuts and bolts for the social sciences. New York: Cambridge
University Press.
Enderud, Harald (1986): Hvad er organisations-sociologisk metode? København:
Narayana Press.
Eriksen, Erik Oddvar and Weigård, Jarle (1993): "Fra statsborger til kunde: Kan
relasjonen mellom innbyggerne og det offentlige reformuleres på grunnlag
av nye roller?" Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 9 (2): 111–131.
Espeli, Harald (1994): "Lobbyvirksomhet i Norge – en begrepsmessig
avgrensing". Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 10 (4): 397–412.
Falch, Torberg and Rattsø, Jørn (1996): "Sources of Cost Expansion: Primary
Education in Norway 1946-1990". Education Economics 4 (2): 161–185.
Ferejohn, John A. and Krehbiel, Keith (1987): "The Budget Process and the Size
of the Budget". American Journal of Political Science 31 (2): 296–320.
Fevolden, Trond (1982): Politikere på fylkesplan. Oslo: Universitetet i Oslo,
Institutt for statsvitenskap.
Fevolden, Trond (1985): "Partipolitikk og prioriteringer", in Hansen, Tore (ed.):
Offentlige budsjettprosesser. Oslo: Universitetsforlaget.
Fevolden, Trond, Hagen, Terje P. and Sørensen, Rune J. (1994): Kommunal
organisering. Styring, effektivitet og demokrati. Oslo: Tano.
Fimreite, Anne Lise (1997): "Kommunene", in Fimreite, Anne Lise (ed.):
Forskerblikk på Norge. En oppsummering fra satsningsområdet: Ledelse,
organisasjons og styring. Oslo: Tano Aschehoug.
Fimreite, Anne Lise (2000a): "Hva har rettighetstankegangen å si for det lokale og
det regionale selvstyret?", in Flo, Yngve (ed.): Fem innlegg om fylket.
Rapport frå seminaret "Regionnivået i det norske styringsverket". Bergen:
Los Senteret. Rapport R0008.
Fimreite, Anne Lise (2000b): "Reorganiseringsteori – hvorfor kommer
kommunene aldri i mål?", in Baldersheim, Harald and Rose, Lawrence E.
(eds.): Det kommunale laboratorium. Teoretiske perspektiver på lokal
politikk og organisering. Bergen: Fagbokforlaget.
Fimreite, Anne Lise (ed.) (2000): Kommunal monitor. Bergen: Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste.
304
Fimreite, Anne Lise and Ryssevik, Jostein (eds.) (1998): Kommunal monitor.
Søkelys på tjenesteproduksjon, ressursbruk og prioriteringer i norske
primærkommuner. Bergen: Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste.
Fiorina, Morris P. (1982): "Legislative Choice of Regulatory Forms: Legal
Process or Administrative Process?". Public Choice 39: 33–66.
Gilligan, Thomas W. and Krehbiel, Keith (1989): "Asymmetric Information and
Legislative Rules with a Heterogeneous Committee". American Journal of
Political Science 33 (2): 459–490.
Gilligan, Thomas W. and Krehbiel, Keith (1990): "Organization of Informative
Committees by a Rational Legislature." American Journal of Political
Science 34 (2): 531–564.
Gilligan, Thomas W. and Krehbiel, Keith (1994): "The Gains from Exchange
Hypothesis of Legislative Organization". Legislative Studies Quarterly XIX
(2): 181–214.
Gitlesen, Jens Petter and Rommetvedt, Hilmar (1994): Lokalvalg i møtet mellom
riks- og lokalpolitikk. Oslo: Kommuneforlaget.
Goddard, Andrew (1995): "Investigation the Existence of Multiple Cultures in
Three Local Government Organisations". Local Government Studies 21 (2):
206–223.
Goldsmith, Michael J. (1990): "Local Autonomy: Theory and Practice", in King,
Desmond S. and Pierre, Jon (eds.): Challenges to Local Government.
London: Sage Publications.
Goldsmith, Michael J. and Baldersheim, Harald (1993): "Kommuner i omstilling et internasjonalt perspektiv", in Baldersheim, Harald (ed.): Ledelse og
innovasjon i kommunene. Oslo: Tano.
Granberg, Mikael, Montin, Stig and Mörck, Johan (2000): Prioriteringspolitik ock
prioriteringspraktik i ett antal svenska kommuner. Örebro: Universitet i
Örebro, Novemus.
Gravdahl, Hans Petter and Hagen, Terje P. (1997): Kommunale organisasjonsformer – 1996. Oslo: Norsk institutt for byog regionforskning. NIBR-notat
1997:105.
Guldvik, Ingrid (2000): Blant de få utvalgte? Økt deltakelse i lokalpolitikk fra
barn, unge, innvandrere og kvinner. Oslo: Kommuneforlaget.
Gulick, Luther (1937): "Notes on the Theory of Organization", in Gulick, Luther
and Urwick, Lydall (eds.): Papers on the science of administration. New
York: Institute of Public Administration, Columbia University.
305
Gurr, Ted Robert and King, Desmond S. (1987): The State and the City. Chicago:
The University of Chicago Press.
Gustafsson, Agne (1996): Kommunal självstyrelse. Lund: SNS Förlag.
Hagen, Jürgen von (1992): Budgeting Procedures and Fiscal Performance in the
European Communities. Mannheim: University of Mannheim. No. 96.
Hagen, Svein Erik and Nylehn, Børre (1990): Strategiarbeid i kommuner.
Muligheter og problemer, basert på erfaringer fra Tynset kommune.
Lillehammer: Østlandsforskning. ØF-rapport nr. 21/1990.
Hagen, Terje P. (1991): "Moderne" kommunale styringsmodeller. Oslo: Norsk
institutt for byog regionforskning. NIBR-rapport 1991:5.
Hagen, Terje P. (1995a): "Rådmannsvelde eller flertallsstyre? Analyse av
budsjettprosessen i tre fylkeskommuner". Norsk Statsvitenskapelig
Tidsskrift 11 (2): 83–113.
Hagen, Terje P. (1995b): "Om bruk av etterspørselsmodellar" i analysar av
kommunal ressursbruk", in Hansen, Tore and Offerdal, Audun (eds.):
Borgere, tjenesteytere og beslutningstakere. Oslo: Tano.
Hagen, Terje P. (1997): "Agenda setting power and moral hazard in principalagent relationships: Evidence for hospital budgeting in Norway". European
Journal of Political Research 31: 287–314.
Hagen, Terje P. (2000): Ressursbruk og stordriftsfordeler i fylkeskommunal
administrasjon. Notat. Senter for helseadministrasjon. UiO.
Hagen, Terje P. and Hovik, Sissel (1991): "Mot det andre kommunale
hamskiftet?", in Naustdalslid, Jon (ed.): Kommunal styring. Oslo: Det
Norske Samlaget.
Hagen, Terje P. and Sørensen, Rune J. (1995): Stridsspørsmål i kommunal
politikk: Utgiftsprioriteringer, organisering og skatt. Oslo: Norsk institutt
for byog regionforskning, Handelshøyskolen BI. Notat.
Hagen, Terje P. and Sørensen, Rune J. (in co-operation with Øyvind Norli)
(1996): "Bargaining Strength in Budgetary Processes. The Impact of
Institutional Procedures". Journal of Theoretical Politics 8 (1): 41–63.
Hagen, Terje P. and Sørensen, Rune J. (1997): Kommunal organisering.
Effektivitet, styring og demokrati. Oslo: Tano Aschehoug.
Hagen, Terje P. and Sørensen, Rune J. (1998): "Fornyelse av kommunal
organisering: Aktiv stat, reaktive kommuner?", in Klausen, Kurt Klaudi and
Ståhlberg, Krister (eds.): New Public Management i Norden. Odense:
Odense Universitetsforlag.
306
Hallerberg, Mark and Hagen, Jürgen von (1999): "Electoral Systems, Cabinet
Negotiations and Budget Deficits in The European Union", in Poterba,
James M. and Hagen, Jürgen von (eds.): Fiscal Institutions and Fiscal
Performance. Chicago. University of Chicago Press.
Hammond, Thomas H. (1986): "Agenda Control, Organizational Structure and
Bureaucratic Politics". American Journal of Political Science 30: 270–420.
Hammond, Thomas H. (1990): "In Defence of Luther Gulick's 'Notes on the
Theory of Organization'". Public Administration 68: 143–173.
Hammond, Thomas H. (1996): "Formal Theory and the Institutions of
Governance." Governance 9 (2): 107–185.
Hammond, Thomas H. and Knott, Jack H. (1996): "Who Controls the
Bureucracy?: Presidental Power, Congressional Dominance, Legal
Constraints, and Bureucratic Autonomy in a Model of Multi-Institutional
Policy-Making". Journal of Law, Economics and Organization 12 (1): 119–
166.
Hammond, Thomas H. and Knott, Jack H. (1999): "Political Institutions, Public
Management, and Policy Choice". Journal of Public Administration
Research and Theory 9 (1): 33–85.
Hansen, Karin (1997): "The Municipality Between Central State and Local SelfGovernment: Towards a new municipality." Local Government Studies 23
(4): 44–69.
Hansen, Karin (2000): "Politikerne mellem "central styring" og "samstyring".
Jakten på en ny demokratisk rolle", in Bang, Henrik P., Hansen, Allen
Dreyer and Hoff, Jens (eds.): Demokrati fra neden. Casestudier fra en dansk
kommune. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Hansen, Tore (1981): "Transforming Needs into Expenditure Decisions", in
Newton, Kenneth (ed.): Urban Political Economy. London: Frances Pinter
Publishers.
Hansen, Tore (1985): "Budsjettering og offentlig politikk", in Hansen, Tore (ed.):
Offentlige budsjettprosesser. Oslo: Universitetsforlaget.
Hansen, Tore (2000): "Kommunal autonomi - hvor stort er spillerommet?", in
Baldersheim, Harald and Rose, Lawrence E. (eds.): Det kommunale
laboratorium. Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering.
Bergen: Fagbokforlaget.
Hansen, Tore, Hovik, Sissel and Klausen, Jan Erling (2000): Stortinget som lokalpolitisk aktør. Oslo: Norsk institutt for byog regionforskning. Plussbok.
307
Hanssen, Jan-Inge and Pettersen, Per Arnt (1995): "Conservative Mobilization
and Fiscal Policies". Scandinavian Political Studies 18 (4): 231–263.
Harsheim, Janicke and Johnsen, Vibeke (1997): Mål- og resultatstyring av
kommunene. Intensjoner og konkrete uttrykk. Oslo: Norsk institutt for byog regionforskning. NIBR-prosjektrapport 1997:22.
Harvold, Kjell-Arve (1990): Pluralisme i valgkanalen? Om variasjon i kommunestyrestørrelse i norske kommuner. Oslo: Norsk institutt for byog
regionforskning. NIBR-rapport 1990:9.
Harvold, Kjell-Arve and Jan Inge Jenssen (1990): “Målstyring i kommunene - kun
for den politiske eliten?” Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 6 (1): 51-60.
Hatland, Aksel, Kuhnle, Stein and Romøren, Tor Inge (1994): Den norske
velferdsstaten. Oslo: ad Notam Gyldendal.
Held, David (1996): Models of Democracy. Cambridge: Polity Press, Oxford:
Blackwell Publishers Ltd.
Helgesen, Marit (2000): Nye former for demokratisk deltakelse - borgere, brukere
og kunder i skolen. Bergen: LOS-senteret. LOS-senteret Rapport R0011.
Helland, Leif (1995): Stortingsbehandlingen av statsbudsjettet og utgiftssidens
størrelse. Oslo: Universitetet i Oslo, Institutt for statsvitenskap.
Forskningsrapport 04/95.
Helland, Leif (2000a): Grenser for segmentering? Modellresonnementer og
empiri. Oslo: Universitetet i Oslo, Makt- og demokratiutredningen.
Rapportserien Nr. 14, april 2000.
Helland, Leif (2000): "Fiscal Constitutions, Fiscal Preferences, Information and
Deficits: An Evaluation of 13 West-European countries 1978–95", in
Strauch, Rolf and Hagen, Jürgen von (eds.): Institutions, Politics and Fiscal
Policy. London: Kluwer Academic Publishers.
Hellevik, Ottar (1995): Sosiologisk metode. Oslo: Universitetsforlaget.
Hempel, Carl G. (1965): Scientific Explanation. Essays in the Philosophy of
Science. New York: The Free Press, Macmillian Publishers.
Holsey, Cheryl M. and Borcherding, Thomas E. (1997):" Why does Government's
share of national income grow? An assesment of the recent literature on
U.S. experience", in Mueller, Dennis C. (ed.): Perspectives on public
choice. Cambridge: Cambridge University Press.
Hood, Christopher (1991): "A public management for all seasons?". Public
Administration 69 (Spring): 3–19.
308
Hood, Christopher (1995a): "The 'New Public Management' in the 1980s:
Variation on a theme". Accounting, Organisations and Society 20 (2/3): 93–
109.
Hood, Christopher (1995b): "Contemporary public managment: a new global
paradigm?". Public Policy and Administration 10 (2): 104–117.
Hood, Christopher and Jackson, Michael (1994): "Keys for Locks in
Administrative Argument". Administration and Society 25(4): 467–488.
Hovi, Jon and Rasch, Bjørn Erik (1993): Strategisk handling. Oslo:
Universitetsforlaget.
Hovi, Jon and Rasch, Bjørn Erik (1996): Samfunnsvitenskapelige
analyseprinsipper. Oslo: Fagbokforlaget.
Hovik, Sissel (1991): Frikommuneforsøket. Organisering og gjennomføring. Oslo:
Norsk institutt for byog regionforskning. NIBR-rapport 1991:29.
Hovik, Sissel (1993): "Dei frivillige organisasjonane – støysendarar eller
informasjonskanalar fra lokalsamfunnet?", in Baldersheim, Harald (ed.):
Ledelse og innovasjon i kommunene. Oslo.
Hovik, Sissel (1994): Kommunale styringsmodeller. Forsøk med nye kommunale
styringsmodeller. Eksemplene Inderøy og Lunner. Oslo: Norsk institutt for
byog regionforskning. NIBR-rapport 1994:9.
Hovik, Sissel and Stigen, Inger (1995): "Kommunal reorganisering: Eksterne og
interne aktørers betydning." Norsk Statsvitenskaplig Tidsskrift 11 (2): 115–
131.
Jacobsen, Dag Ingvar (1997): Administrasjonens makt. Om forholdet mellom
politikk og administrasjon, og administrasjonens rolle som politisk aktør.
Jacobsen, Dag Ingvar (2000): Hvordan gjennomføre undersøkelser? Innføring i
samfunnsvitenskapelig metode. Kristiansand: Høyskoleforlaget.
Jacobsen, Dag Ingvar and Thorsvik, Jan (1997): Hvordan organisasjoner
fungerer. Innføring i organisasjon og ledelse. Bergen: Fagbokforlaget.
Jacobsson, Bengt (ed.) (1994): Organisationsexperimet i kommuner och
landsting. Lund: Nerenius & Santerus Förlag.
Jansen, Alf Inge (1991): Reform og resultater. Evaluering av forsøksprogrammet
"Miljøvern i kommunene". Oslo: NORAS.
Jensen, Thor Øivind et al. (2000): Internett i lokaldemokratiet? Oslo: Kommuneforlaget.
309
Jepperson, Ronald L. and Swidler, Ann (1994): "What properties of culture should
we measure?" Poetics, 22: 359–371.
Johnsen, Vibeke (1996): Kommunal organisering. En spørreundersøkelse til
kommuner og fylkeskommuner. Oslo: Norsk institutt for byog regionforskning. NIBR-notat 1996:107.
Johnsen, Åge (1998): "Comment on Børre Nylehn's 'Strategy in Local
Government'". Scandinavian Political Studie, 21(2): 189–193.
Jørgensen, Torben Beck and Mouritzen, Poul Erik (1993): Udgiftspolitik og
budgetlægning. Viborg: Systime.
Kalseth, Jorid, Rattsø, Jørn and Sørensen, Rune (1993): "Ressursbruken i
kommunal administrasjon. Hvor mye kan høstes ved færre
småkommuner?". Tidsskrift for samfunnsforskning 34: 219–242.
Kalseth, Jorid and Rattsø, Jørn (1998): "Political Control of Administrative
Spending: The Case of Local Governments in Norway". Economics and
Politics 10 (1): 63–83.
Kaufmann, Herbert (1960): The Forest Ranger. Baltimore, London: The Johns
Hopkins University Press.
Kiewiet, D. Roderick and McCubbins, Mathew D. (1991): The Logic of
Delegation. Chicago: University of Chicago Press.
King, Gary, Keohane, Robert O. and Verba, Sidney (1994): Designing Social
Inquiry. New Jersey: Princeton University Press.
Kjeldstadli, Knut (1988): "Nytten av å sammenlikne". Tidsskrift for samfunnsforskning 29: 435–448.
Kjellberg, Francesco (1985): "Local Government Reorganization and the
Development of the Welfare State." Journal of Public Policy 5 (2): 215–
239.
Kjellberg, Francesco (1991): "Kommunalt selvstyre og nasjonal styring. Mot nye
roller for kommunene." Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 7 (1): 45–63.
Kjellberg, Francesco (1995): "The Changing Values of Local Government." The
Annals of the American Academy of Political and Social Science 540 (July):
40–50.
Klausen, Jan Erling and Hilmar Rommetvedt (1996): "Miljøpolitikken,
organisasjonene og de politiske myndighetene", in Klausen, Jan Erling og
Hilmar Rommetvedt (eds.): Miljøpolitikk. Organisasjonene, Stortinget og
forvaltningen. Oslo: Tano Aschehoug/NIBR.
310
Klausen, Kurt Klaudi and Ståhlberg, Krister (1998): "New Public Management",
in Klausen, Kurt Klaudi and Ståhlberg, Krister (eds.): New Public
Management i Norden. Nye organisations- og ledelsesformer i den
decentrale velfærdsstat. Odense: Odense Universitetsforlag.
Klausen, Kurt Klaudi and Ståhlberg, Krister (1998): New Public Management i
Norden. Nye organisations- og ledelsesformer i den decentrale velfærdsstat.
Odense: Odense Universitetsforlag.
Kleven, Terje (1991): "'...And They Shall Never Meet'? Om det representative
demokratiet og bedriftsdemokratiet i kommunene." Tidsskrift for
samfunnsforskning 32: 331–348.
Kleven, Terje (1993): " "...det rullerer og det går..." Om politikernes
problematiske forhold til planlegging". Tidsskrift for samfunnsforskning
34(2): 31–51.
Kleven, Terje (ed.) (1994): Seks krøniker om kommunal fornyelse. Delrapport fra
evaluering av "Program for kommunal fornyelse". Oslo: Norsk institutt for
Kleven, Terje (1997): "Kommunen som lokalpolitisk arena – inn i solnedgangen?", in Baldersheim, Harald et al. (eds.): Kommunalt selvstyre i
velferdsstaten. Oslo: Tano Aschehoug.
Kleven, Terje and Hovik, Sissel (1994): Til innvortes bruk. . . Sluttrapport fra
evaluering av "Program for kommunal fornyelse". Oslo: Norsk institutt for
Kleven, Terje et al. (1998): Planlegging og handling. Kommunal planlegging som
grunnlag for politisk styring. Oslo: Kommuneforlaget.
Kleven, Terje et al. (2000): "Renewal of Local Government in Scandinavia:
Effects for Local Politicians". Local Government Studies 26 (2): 93–116.
Knudsen, Harald (1993): "Samarbeid på tvers av organisasjonsgrenser", in
Repstad, Pål (ed.): Dugnadsånd og forsvarsverker. Tverretatlig samarbeid i
teori og praksis. Oslo: Tano.
Kommunal og arbeidsdepartementet (1997): Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, juni 1997. Rundskriv nr.
H20/97.
Kommunenes Sentralforbund (1989): Kommunen i 90-åra. Nye organisasjonsmodeller – nye politiske og administrative roller. Hovedrapport. Oslo:
Kommuneforlaget.
Kommunenes Sentralforbund (1994): Politisk styring? Folkevalgte i ny kommunal
og fylkeskommunal organisasjonsstruktur. Oslo: Kommuneforlaget.
311
Kommunenes Sentralforbund (1995): Kommunal organisering. Sluttrapport fra
KS. Erfaringer fra KS' forsknings- og utviklingsprogram. "Alternative
organisasjonsmodeller i kommunene". Oslo: Kommuneforlaget.
Kommunenes Sentralforbund (1998): Rydd opp! Styrket folkestyre og
administrativ forenkling. Oslo: Kommuneforlaget. KOU 1-98.
Kommunenøkkelen (1997–98) and (1998–99): Oslo: Kommuneforlaget.
Kopperstad, Olaus-Jon (1999): Statleg mål- og resultatstyring av kommunane. Ein
analyse av implementeringa av Styrings- og informasjonssystemet for helseog sosialtenesta i kommunane. Volda: Høgskolen i Volda/Møreforskning.
Arbeidsrapport nr. 70.
Krehbiel, Keith (1990): "Are Congressional Committees Composed of Preference
Outliers?" American Political Science Reciew 84 (1): 149–163.
Krehbiel, Keith (1991): Information and Legislative Organization. Michigan: The
University of Michigan Press.
Krehbiel, Keith (1996): "Committee Power, Leadership, and the Median Voter:
Evidence from the Smoking Ban". The Journal of Law, Economics and
Organization 12 (1): 234–256.
Krehbiel, Keith and Shepsle, Kenneth A. and Weingast, Barry R. (1987):
"Discussion: Why are Congressional Committees Powerful?" American
Poltical Science Review 81 (3): 929–945.
Krehbiel, Keith and Rivers, Douglas (1988): "The Analysis of Committee Power:
An Application to Senate Voting on the Minimum Wage". American
Journal of Political Science 32: 1151–1174.
Laffin, Martin (1986): Professionalism and Policy: The Role of the professions in
the Central – Local Government Relationship. Aldershot: Gower.
Lane, Jan-Erik and Magnusson, Tage (1987): "Sweden", in Page, Edward and
Goldsmith, Michael J. (eds.): Central and Local Government Relations. A
Comparative Analysis of West European Unitary States. London: Sage
Publications.
Larsen, Helge O. and Offerdal, Audun (1990): Demokrati uten deltakere?
Arbeidsvilkår og lederroller i kommunepolitikken. Oslo: Kommuneforlaget.
Larsen, Helge O. and Offerdal, Audun (1994): Demokrati og deltakelse i
kommunene. Norsk lokalpolitikk i nordisk lys. Oslo: Kommuneforlaget.
Larsen, Helge O. and Offerdal, Audun (2000): "Political implications of the New
Norwegian Local Government Act of 1992", in Amnå, Erik and Montin,
312
Stig (eds.): Towards a New Concept of Local Self-Government? Bergen:
Fagbokforlaget.
Lave, Charles A. and March, James G. (1993): An Introduction to Models in the
Social Sciences. Lanham: University Press of America.
Lawrence, Paul R. and Lorsch, Jay W. (1967): Organization and Environment.
Boston: Graduate School of Business Administration, Harvard University.
Lesjø, Jon Helge and Offerdal, Audun (2000): Partiene – lokalsamfunnets støtte?
Oslo: Kommuneforlaget.
Lidström, Anders (1996): Kommunsystem i Europa. Stockholm: Publica.
Lie, Trond (1991a): "Bydelsforvaltning – smått er godt?", in Bildeng, M. and
Fürst, Roland (eds.): Norge trenger en storbypolitikk! En debatt om de store
byenes funksjoner og særtrekk. Oslo: Kommuneforlaget.
Lie, Trond (1991b): Kommunal organisering – "boksologi" utan ideologi?
Stavanger: Rogalandsforskning. Arbeidsnotat RF 83/91.
Lie, Trond (1993): Komplekse forsøk i komplekse organisasjonar. Iverksetting og
utfall av frikommuneforsøka med bydelsforvaltning i Stavanger og
Trondheim. Stavanger: Rogalandsforskning. Rapport RF 294/93.
Lie, Trond and Hauge, Jarleiv (1991): Omstilling med bremsene på. Evaluering av
frikommuneforsøka med bydelsforvaltning i Stavanger og Trondheim.
Stavanger: Rogalandsforskning. Rapport RF 31/91.
Lie, Trond, Olsen, Kjell H. and Opedal, Ståle H. (1995): Nye Trondheim – bedre
styring og økt fleksibilitet? Stavanger: Rogalandsforskning. Rapport RF
95/070.
Lindblom, Charles E. (1965): The Intelligence of Democracy. New York: Free
Press.
Lipsky, Michael (1980): Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in
Public Services. New York: Russell Sage Foundation.
Londregan, J. and Snyder, J. M. (1995): "Comparing Committee and Floor
Preferences", in Shepsle, Kenneth A. and Weingast, Barry R. (eds.):
Positive Theories of Congressional Institutions. Ann Arbor: The University
of Michigan Press.
Longley, Lawrence D. and Davidson, Roger H. (1998): "Parliamentary
Committees: Changing Perspectives on Changing Institutions", in Longley,
Lawrence D. and Davidson, Roger H. (eds.): The New Roles of
Parlimentary Committees. London: Frank Cass.
313
Lundquist, Lennart (1991): Förvaltning och demokrati. Stockholm: Norstedts.
Lundquist, Lennart (1993): Ämbetsman eller direktør? Stockholm: Nordstedts
Juridik.
Lundquist, Lennart J. and Pierre, Jon (eds.) (1995): Kommunal förvaltningspolitik.
Lund: Studentlitteratur.
March, James G. and Olsen, Johan P. (1979): Ambiguity and Choice in
Organizations. Bergen: Universitetsforlaget.
March, James G. and Olsen, Johan P. (1989): Rediscovering Institutions. The
Organizational Basis of Politics. New York: Free Press.
March, James G. and Olsen, Johan P. (1995): Democratic Governance. New
York: The Free Press.
March, James G. and Olsen, Johan P. (1996): "Institutional Perspectives on
Political Institutions". Governance 9 (3): 247–264.
Marsden, Peter V. and Swingle, Joseph F. (1994): "Conceptualising and
measuring culture in surveys: Values, strategies, and symbols". Poetics 22:
269–289.
Martinussen, Pål E. and Pettersen, Per A. (2001): "Linking coalitions to policy
output: The case of local government in Norway". Environment and
Planning C: Government and Policy 19 (3): 391–411.
Mattson, Ingvar and Strøm, Kaare (1995): "Parliamentary Committees", in
Döring, Herbert (ed.): Parliaments and Majority Rule in Western Europe.
Frankfurt: Compus Verlag, St. Martin's Press.
Merton, Robert K. (1952): "Bureaucratic Structure and Personality", in Merton,
Robert K. et al. (eds.): Reader in Bureaucracy. Glencoe: The Free Press.
Meyer, John W. and Rowan, Brian (1977): "Institutionalized Organizations:
Formal Structure as Myth and Ceremony". American Journal of Sociology
83 (2): 340–363.
Migué, Jean Luc and Bélanger, Gérard (1974): "Toward a General Theory of
Managerial Discretion". Public Choice 17 (Spring): 27–47.
Mill, John Stuart (1843): System of Logic Ratiocinative and Inductive. Being a
Connected View of the Principles of Evidence and the Methods of Scientific
Investigation. London: Longmans, Green, and Co.
Mintzberg, Henry (1979): The Structuring of Organizations. A synthesis of the
Research. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.
314
Mintzberg, Henry (1990): "Strategy Formation: Schools of Thought", in
Fredrickson, James W. (ed.): Perspectives on Strategic Management. New
York: Harper Business.
Moe, Terry M. (1997): "The positive theory of public bureaucracy", in Mueller,
Dennis C. (ed.): Perspectives on public choice. Cambridge: Cambridge
University Press.
Montin, Stig (1992): "Recent Trends in the Relationship Between Politics and
Administration in Local Government: The Case of Sweden." Local
Government Studies 18 (1): 31–43.
Montin, Stig (1993): Radikala organisationsförändringar i kommuner och
landsting. Rapport til Lokaldemokratikommittén. Stockholm: Almänna
förlaget. SOU 1993:73.
Montin, Stig (1997): "New Public Management på svenska." Politica 29 (3): 262–
278.
Montin, Stig (1998): "Nytt offentlig lederskap och politikerrollen", in Klausen,
Kurt Klaudi and Ståhlberg, Krister (eds.): New Public Management i
Norden. Odense: Odense Universitetsforlag.
Montin, Stig and Elander, Ingemar (1995): "Citizenship, Consumerism and Local
Government in Sweden." Scandinavian Political Studies 18 (1): 25–55.
Montin, Stig (ed.) (1996): Förändringsmodeller och förändringsprocesser i
kommuner och landsting. Några empiriska studier. SOU 1996:169, Bilaga 5
til slutbetänkande av Kommunala förnyelseskomitten. Stockholm: Fritzes.
Montin, Stig et al. (1999): "Politikerrollen i skandinaviska kommuner – mellan
kontinuitet och förnyelse", in Karvonen, Lauri and Ljungberg, Elisabet
(eds.): Nordisk demokrati i förändring. Härnösand, Sundsvall, Östersund:
Mitthögskolan. Rapport 1999:1.
Montin, Stig and Amnå, Erik (2000): "The Local Government Act and Local
Government Reform in Sweden", in Amnå, Erik and Montin, Stig (eds.):
Towards a New Concept of Local Self-Government? Bergen:
Fagbokforlaget.
Moore, Mark H. (1995): Creating Public Value. Strategic Management in
Government. Cambrigde: Harvard University Press.
Mouritzen, Poul Erik (1991): Den politiske cyklus. Aarhus: Politica.
Mouritzen, Poul Erik and Svara, James H. (forthcoming). The Nexus of leadership: Administrators in the Political Process of Western Local
Governments.
315
Mueller, Dennis C. (ed.) (1997): Perspectives on Public Choice. A Handbook.
Cambridge, New York, Melbourne: Cambridge University Press.
Myrvold, Trine M. (1998): Kultursektor i endring? Økonomisk og organisatorisk
utvikling i kommunal og fylkeskommunal kultursektor på 90-tallet. Oslo:
Norsk institutt for byog regionforskning. Prosjektrapport 1998:18.
Myrvold, Trine M. and Østtveiten, Helge Strand (1999): All makt i denne sal?
Evaluering av de politiske organene. Det parlamentariske styringssystemet i
Oslo, Delprosjekt 1. Oslo: Norsk institutt for byog regionforskning. Notat
1999:103.
Mäki-Lohiluoma, Kari-Pekka (1994): Kommunal Struktur i Förandring. Elva
frikommuners utveckling under åren 1988-90. Åbo: Åbo Akademi.
Licentiatavhandling i offentlig förvaltning.
Mønnesland, Jan (2001): Kommunale inntektsystemer i Norden. Oslo: Norsk
institutt for byog regionforskning, NIBRs Pluss-serie 2-2001.
Nagel, Anne-Hilde (ed.) (1991): Velferdskommunen. Kommunenes rolle i
utviklingen av velferdsstaten. Bergen: Alma Mater Forlag AS.
Naschold, Frieder (1996): New Frontiers in Public Sector Management. Trends
and Issues in State and Local Government in Europe. New York: Walter de
Gruyter.
Niskanen, William A. (1971): Bureaucracy and Representative Government.
Chicago: Aldine.
Niskanen, William A. (1973): Bureaucracy: Servant or Master? London: The
Institute of Economic Affairs.
Niskanen, William A. (1975): "Bureaucrats and Politicians". Journal of Law and
Economics 18: 617–643.
Niskanen, William A. (1991): "A Reflection on Bureaucracy and Representative
Government", in Blais, Andre and Dion, Stephan (eds.): The Budget
Maximizing Bureaucrat, Appraisals and Evidence. Pittsburgh: University of
Pittsburgh Press.
Norske Kommuners Sentralforbund (1977): En revurdering av nemndstrukturen i
norske kommuner. Oslo: Kommuneforlaget. KT rapport nr. 2/77.
Norske Kommuners Sentralforbund (1987): Hovudutval i kommunane. Kartlegging og evaluering. Oslo: Kommuneforlaget.
Norton, Alan (1994): International Handbook of Local and Regional Government.
Aldershot: Edward Elgar.
316
NOU 1988:38 Nye mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen.
NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner. Kommunalog arbeidsdepartementet.
NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og
fylkeskommuner. Kommunal- og arbeidsdepartementet.
NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren. Kommunal- og arbeidsdepartementet.
NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune.
Kommunal- og regionaldepartementet.
Nylehn, Børre (1994): Omstillingsarbeid i kommunale organisasjoner. Bodø:
Nordlandsforskning. NF-rapport nr. 10/94.
Nylehn, Børre (1996): "Strategy in Local Government". Scandinavian Political
Studies 19(4): 359–377.
Næss, Sturle and Wærness, Kari (1996): Bedre omsorg? Kommunal eldreomsorg
1980–1995. Bergen: SEFOS.
Offerdal, Audun (1992): Den politiske kommunen. Oslo: Det Norske Samlaget.
Offerdal, Audun (1995): Lutter øre? Folkevalde i ombodsrolla. Oslo:
Kommunenes Sentralforbund/Kommuneforlaget.
Offerdal, Audun (2000): "Iverksettingsteori – resultatene blir sjelden som
planlagt, og det kan være en fordel?", in Baldersheim, Harald and Rose,
Lawrence E. (eds.): Det kommunale laboratorium. Teoretiske perspektiver
på lokal politikk og organisering. Bergen: Fagbokforlaget.
Offerdal, Audun and Ringkjøb, Hans-Erik (1997): Om partimedlemsundersøkinga
i Telemark 1997. Ein gjennomgang av datamaterialet. Bergen: Institutt for
administrasjon og organisasjonskunnskap/Senter for Samfunnsforskning.
SEFOS Notat 145.
Offerdal, Audun and Espeland, Hroar (2000): Prosess eller prosjekt? Lokalsamfunnsutvikling, nærmiljø og lokal planlegging. Oslo: Kommuneforlaget.
Oliver, Christine (1991): "Strategic Responses to Institutional Processes".
Academy of Management Review 16 (1): 145–179.
Olsen, Johan P. (1967): Kommunal budsjettering – en beslutningsprosess. Oslo:
Universitetet i Oslo, Institutt for statsvitenskap. Magistergradsavhandling.
Olsen, Johan P. (1980): Politisk organisering. Oslo: Universitetsforlaget.
317
Osborne, David and Gabler, Ted (1992): Reinventing Government. How the
Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York:
Addison-Wesley Publicing Company Inc.
Ostrom, Elinor (1990): Governing the commons: the evolution of institutions for
collective action. Cambridge: Cambridge University Press.
Ot. prp. nr. 42 (1991–92): Om lov om kommuner og fylkeskommuner
(kommuneloven)
Overå, Oddvar and Bernt, Jan Fridthjof (1993): Lov om kommuner og
fylkeskommuner, av 25. september 1992, nr. 107, med kommentarer. Oslo:
Kommuneforlaget
Page, Edward C. (1991): Localism and Centralism in Europe. The Political and
Legale Bases of Local Self-Government. Oxford: Oxford University Press.
Page, Edward C. (1992): Political Authority and Bureaucratic Power. A
Comparative Analysis. New York: Harvester Wheatsheaf.
Page, Edward C. and Goldsmith, Michael J. (1987a): "Centre and locality:
functions, access and discretion", in Page, Edward C. and Goldsmith,
Michael J. (eds.): Central and Local Fovernment Relations. A Comparative
Analysis of West European Unitary States. London: Sage Publications.
Page, Edward C. and Goldsmith, Michael J. (1987b): "Centre and locality:
explaining cross-national variation", in Page, Edward C. and Goldsmith,
Michael J. (eds.): Central and Local Government Relations. A Comparative
Analysis of West European Unitary States. London: Sage Publications.
Pateman, Carole (1970): Partisipation and Democratic Theory. Cambridge: At
the University Press.
Peirce, Charles Sanders (1973): "Pragmatism and Abduction", in Peirce, Charles
Sanders (ed.): Lectures on Pragmatism. Hamburg: Felix Meiner Verlag.
Perrow, Charles (1986): Complex Organizations. A Critical Essay. McGraw-Hill
Publishing Company.
Pettersson, Henry (1996): "Förändrad politisk styrning? En jämförande studie av
nämndsammanslagningar", in Montin, Stig (ed.): Förändringsmodeller och
förändringsprocesser i kommuner och landsting. Några empiriska studier.
SOU 1996:169, Bilaga 5 til slutbetänkande av Kommunala
förnyelseskomitten. Stockholm: Fritzes.
Pettigrew, Andrew, Ferlie, Ewan and McKee, Lorna (1992): Shaping Strategic
Change. Making Change in Large Organisations. The Case of the National
Health Service. London: Sage.
318
Pfeffer, Jeffrey (1983): "Organizational Demography", in Cummings, L. L. and
Staw, B. M. (eds.): Research in Organizational Behaviour. JAI Press.
Pollitt, Christopher (1995): "Justification by Works or by Faith? Evaluating the
New Public Management". Evaluation 1 (2): 133–54.
Poterba, James M. (1994): "State Responses to Fiscal Crisis. The Effects of
Budgetary Institutions and Politics". Journal of Political Economy 102 (4):
799–821.
Poterba, James M. (1996): "Balanced Budget Rules and Fiscal Policy: Evidence
From the States". National Tax Journal 48 (3): 329–336.
Powell, G. Bingham and Whitten, Guy D. (1993): "A Cross-National Analysis of
Economic Voting: Taking Account of the Political Context". American
Journal of Political Science 37 (2): 391–414.
Pressman, Jeffrey L. and Wildavsky, Aaron (1973): Implementation. Berkeley:
University of California Press.
Przeworski, Adam and Teune, Henry (1970): The Logic of Comparative Social
Inquiry. New York: John Wiley & Sons, Inc.
Ragin, Charles C. (1989): The comparative method. Moving Beyond Qualitative
and Quantitative Strategies. Berkeley: University of California Press.
Ragin, Charles C. (2000): Fuzzy-set social science. Chicago: University of
Chicago Press.
Rasch, Bjørn Erik (1997): "Består Stortingets fagkomiteer av
"sektorentusiaster"?" Stat og Styring: 25–29.
Rattsø, Jørn (1991): "Samfunnsøkonomiske krav til ressursbruken i kommunane",
in Naustdalslid, Jon (ed.): Kommunal styring. Oslo: Det Norske Samlaget.
Rattsø, Jørn and Sørensen, Rune J. (1997): "Kommunen som serviceprodusent/
tjenesteyter: Hva forteller norsk kommuneforskning om kommunesektorens
effektivitet?", in Baldersheim, Harald et al. (eds.): Kommunalt selvstyre i
velferdsstaten. Oslo: Tano.
Rattsø, Jørn and Sørensen, Rune J. (1998): "Local Governments Integrated in a
Welfare State: A Review of Norwegian Local Government Performance", in
Rattsø, Jørn (ed.): Fiscal Federalism and State-Local Finance. Cheltenham:
Edward Elgar.
Regjeringens proposisjon 1997/1998:113 Nationell handlingsplan för äldrepolitiken.
319
Rhodes, R. A. W. (1981): Control and Power in Central-Local Government
Relations. University of Essex: Gower Poblishing Company Limited.
Rhodes, R. A. W. (1988): Beyond Westminster and Whitehall. The sub-central
governments of Britain. London: Routeledge.
Rhodes, R. A. W. (1997): Understanding Governance. Policy Networks,
Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham, Philadelphia:
Open University Press.
Rombach, Bjørn (1986): Rationalisering eller prat. Kommuners anpassning till en
stagnerande ekonomi. Lund: Doxa Ekonomi.
Rommetvedt, Hilmar (1998): "Norwegian Parliamentary Committees:
Performance, Structural Change and External Relations", in Longley,
Lawrence D. and Davidson, Roger H. (eds.): The New Roles of
Parliamentary Committees. London: Frank Cass.
Rose, Lawrence E. (2000): "Demokratiteori – forventninger og virkelighet", in
Baldersheim, Harald and Rose, Lawrence E. (eds.): Det kommunale
laboratorium. Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering.
Rosenberg, David (1984): "The Politics of Role in Local Government:
Perspectives on the Role Set of Treasurers in Their Relationships to Chief
Executives". Local Government Studies 10(1): 47–62.
Roubini, Nouriel and Sachs, Jeffery D. (1989): "Political and Economic
Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies". European
Economic Review 33: 903–938.
Røvik, Kjell Arne (1992a): Den syke stat. Myter og moter i omstillingsarbeidet.
Oslo: Universitetsforlaget.
Røvik, Kjell Arne (1992b): "Institusjonaliserte standarder og multistandardorganisasjoner". Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 8 (4): 261–284.
Røvik, Kjell Arne (1998): Moderne Organisasjoner. Trender i organisasjonstenkingen ved tusenårsskiftet. Bergen: Fagbokforlaget.
Sabatier, Paul A. and Mazmanian, Daniel A. (1980): "The Implementation of
Public Policy". Policy Studies Journal 8: 538–560.
Schumpeter, Joseph A. (1942): Capitalism, Socialism and Democracy. New York:
Harper & Row Publishers.
Scott, W. Richard (1981): Organizations: Rational, Natural, and Open Systems.
London: Prentice Hall International, Inc.
320
Scott, W. Richard (1995): Institutions and Organizations. Thousand Oaks,
California: Sage.
Searing, Donald D. (1991): "Roles, Rules, and Rationality in the New
Institutionalism". American Political Science Review 85(4): 1239–1260.
Sehested, Karina (1995): Professioner og offentlige strukturændringer.
København/Roskilde: AKF/Roskilde Universitet. Licentiatafhandling.
Sehested, Karina (1997): "Professioner og strukturændringer", in Ejersbo, Niels
(ed.): Politikere, ledere og profesjonelle i kommunerne. Effekter af
strukturændringer. Odense: Odense Universitetsforlag.
Sehested, Karina et al. (1992): Effekter af strukturændringer i kommuner.
Oplevede virkninger af ændringer i organisationsstruktur i seks danske
kommuner. København: Amternes og kommunernes forskningsinstitusjon.
AKF-rapport.
Self, Peter (1972): Administrative Theories and Politics. London: George Allen &
Urwin.
Self, Peter (1985): Political Theories of Modern Government, Its Role and
Reform. London: George Allen & Unwin.
Selznick, Philip (1952): "A Theory of Organisational Commitments", in Merton,
Robert K. et al. (eds.): Reader in Bureaucracy. Glencoe: The Free Press.
Selznick, Philip (1957): Leadership in Administration. A Sociological
Interpretation. New York: Harper & Row, Publishers.
Sharpe, Laurence James (1970): "Theories and Values of Local Government."
Political Studies 18 (2): 153–174.
Sharpe, Laurence James (1981): "Does Politics Matter?", in Newton, Kenneth
(ed.): Urban Political Economy. London: Francer Pinter Publishers.
Shepsle, Kenneth A. (1986): "Institutional Equilibrium and Equilibrium
Institutions", in Weisberg, Herbert (ed.): Political Science: The Science of
Politics. New York: Agathon.
Shepsle, Kenneth A. and Weingast, Barry R. (1987): "The Institutional
Foundations of Committee Power". American Political Science Review 81
(1): 85–104.
Shepsle, Kenneth A. and Weingast, Barry R. (1995): "Positive Theories of
Congressional Institutions", in Shepsle, Kenneth A. and Weingast, Barry R.
(eds.): Positive Theories of Congressional Institutions. Ann Arbor: The
University of Michigan Press.
321
Simon, Herbert A. (1976): Administrative Behaviour. A Study of Decision making
Processes in Administrative Organization. New York, London: The Free
Press.
Skare, Audun (1996): "Jo mer lokalpolitikk, dess mindre partipolitikk. Om
partienes rolle i lokalpolitikken". Norsk Statsvitenskaplig Tidsskrift 12 (3/4):
239–268.
Smelser, Niel (1973): "The methodology of comparative analyses", in Warwick,
Donald P. and Osherson, Samuel (eds.): Comparative Research Methods.
Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall.
Socialstyrelsen (1994): Socialstyrelsens föreskrifter och almänna råd. Tilfälligt
statsbidrag til gruppbostäder och sjukhem m.m. Stockholm: Socialstyrelsen.
SOSFS 1994:28 (S).
Socialstyrelsen (1996): Ädelreformen - Slutrapport. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1996:2.
Socialstyrelsen (2000a): Äldreuppdraget - Slutrapport. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 2000:4.
Socialstyrelsen (2000b): Övergång til individbaserad statistik över vård och
omsorg om äldre och funtionshindrade. Förslag til handlingsplan.
Stockholm: Socialstyrelsen. Internpublicering.
Sollund, Merethe J. (1996): Kommunen: Fra konsensus til konflikt. En studie av
kommunale reformer med fokus på den nye kommuneloven. Bergen: LOSsenteret. Rapport 9613.
Sosial- og helsedepartementet (1998): Styrings og informasjonshjulet for helseog
sosialtenesta i kommunane. Nasjonale mål og hovudprioriteringar
1998/1999. Rundskriv I-17/98.
SOU 1996:169 Kommunala förnyelsesproblem. Bilaga I til slutbetänkande av
Kommunala förnyelseskommittén.
SOU 1996:169 Kommunerna och den statliga styriningen. Bilaga II til
slutbetänkande av Kommunala förnyelseskommittén.
St.meld. nr. 14 (1997-98) Om foreldremedvarkand i gunnskolen.
St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane.
St.meld. nr. 50 (1996-97) Handlingsplan for eldreomsorg.
Statistics of Norway (1994): Standard Classification of Municipalities 1993.
Official Statistics of Norway, C185.
322
Stava, Per (1993): "Politisk organisering – erfaringer med hovedutvalgsmodellen
og veien videre", in Baldersheim, Harald (ed.): Ledelse og innovasjon i
kommunene. Oslo: Tano.
Stewart, John (1998): "In Support of Judgement". Local Government Studies 24
(3): 67–79.
Stigen, Inger Marie and Vabo, Signy Irene (2001): "New Public Management
inspirerte organisasjonsløsninger i norske kommuner – blir lokalpolitikken
"dum"?", in Fimreite, Anne Lise, Larsen, Helge O. and Aars, Jacob (eds.):
Lekmannsstyre under press. Festskrift til Audun Offerdal. Oslo:
Kommuneforlaget.
Stoker, Gerry (1991): The Politics of Local Government. Basingstoke: Macmillan.
Stoker, Gerry (1993): "Local Government Reorganisation as a Garbage Can
Process". Local Government Policy Making 19 (4): 3–5.
Stoker, Gerry (1996): "Normative Theories of Local Government and
Democracy", in King, D. and Stoker, Gerry (eds.): Rethinking Local
Democracy. Houndmills: Macmillan.
Stoker, Gerry (1999): "Governance and Networks", in Stoker, Gerry (ed.): The
new management of British local government. Houndmills: Macmillan Press
Ltd.
Stoker, Gerry (ed.) (1999): The New Management of British Local Governance.
Houndmills: Macmillan Press.
Stoker, Gerry (ed.) (2000): The New Politics of British Local Governance.
Basingstoke: Macmillan Press.
Strandberg, Urban (1995): Självstendighet eller statsbundethet. Den kommuneideologiska idedebatten 1962-1974. Göteborg: CEFOS Göteborgs
universitet. CEFOS Rapport 2.
Strauch, Rolf R. and Hagen, Jürgen von (eds.) (2000): Institutions, Politics and
Fiscal Policy. London: Kluwer Academic Publishers.
Strøm, Kaare (1998): "Parliamentary Committees in European Democracies", in
Longley, Lawrence D. and Davidson, Roger H. (eds.): The New Roles of
Parliamentary Committees. London: Frank Cass.
Ståhlberg, Krister (1996): Herre i eget hus. 12 debattinnlägg om nordiska
kommuner i förandring. Bergen: Norsk senter for forskning i ledelse,
organisasjon og styring. LOS Rapport 9605.
323
Ståhlberg, Krister (1998): "Utvecklingspolitiken i finländska kommuner. Vad, var
och vem?", in Klausen, Kurt Klaudi and Ståhlberg, Krister (eds.): New
Public Management i Norden. Odense: Odense Universitetsforlag.
Svara, James H. (1990): Official Leadership in the City. Patterns of Conflict and
Cooperation. New York: Oxford University Press.
Svara, James H. (1998): "The Politics-Administration Dichotomy Model as
Aberration". Public Administration Review 58(1): 51–58.
Svenska Kommunförbundet (1994): Kommunal självstyrelse - hovudrapport.
Programberedningen för kommunal självstyrelse. Stockholm: Svenska
Kommunförbundet.
Svenska Kommunförbundet/Statistiska centralbyrån (2001): Vad kostar
verksamheten i Din kommun? Bokslut 2000.
Sørensen, Rune J. (1989): "Det kommunale demokrati: En fortsettelse av
rikspolitikken med andre midler?" Norsk Statsvitenskaplige Tidsskrift 5(3):
267–292.
Sørensen, Rune J. (1994): "Educational policy making: The influence of
government employees and interest groups". Oslo: Handelshøyskolen BI.
Working Paper.
Sørensen, Rune J. (1995): "The Demand for Local Government Goods. The
Impact of Parties, Committees, and Public Sector Politicians". European
Journal of Political Research 27: 119–141.
Sørensen, Rune J. (1997): "The legitimacy of Norwegian local government: the
impact of central government controls." Environment and Planning C:
Government and Policy 15: 37-51.
Sørensen, Rune J. (1998): "Targeting the lobbying effort: The importance of local
government lobbying". European Journal of Political Research 34 (2): 301–
327.
Sørensen, Rune J. and Hagen, Terje P. (1995): "Do Local Politicians Respond to
Citizens' Demands? A Microanalysis of Norwegian Local Government",
Scandinavian Political Studies 18 (1): 53–71.
Sørensen, Rune J., Borge, Lars-Erik and Hagen, Terje P. (1999): Effektivitet i
offentlig tjenesteyting. Oslo: Fagbokforlaget.
Thompson, James D. (1967): Organizations in Action. New York: McGraw-Hill.
Thoresen, Hilde E. (2000): Fra valg til vedtak. En studie av Høyre og Arbeiderpartiet som politiske alternativer i Oslo kommune. Oslo: Universitetet i
Oslo, Institutt for statsvitenskap. Hovedoppgave.
324
Torgersen, Ulf (1994): Profesjoner og offentlig sektor. Oslo: Tano.
Torsteinsen, Harald (1992): "Lokale organisasjoners innflytelse i
kommunepolitikken: Finnes det lokal korporatisme?" Norsk
Statsvitenskapelig Tidsskrift 8 (2): 113–132.
Tufte, Geir C. (1994): Nye kommunale organisasjonsmodeller – mer folkestyre?
Rapport fra Narvik kommune og Moss kommune – de to første åra med nye
organisasjonsmodeller. Halden: Østfold Distriktshøgskole. ØDH-Rapport
1994:1.
Tufte, Geir C. (1995a): "Kommunen i 1990-åra – mot mer styring fra stat, marked
og brukere?". Plan og Arbeid 4: 54–57.
Tufte, Geir C. (1995b): "Ny styringsmodell i Narvik kommune – noen virkninger
for politikernes rolle i beslutningsprocessen". Nordisk Administrativt
Tidsskrift 76(1): 48–64.
Vabo, Signy Irene (1994): Statlig styring av kommunesektoren. En kunnskapsoversikt. Oslo: Norsk institutt for byog regionforskning. NIBR-rapport
1994:20.
Vabo, Signy Irene (1996): Endringer i kommunale styringsmodeller –
begrunnelser, innhold og evaluerte effekter. Oslo: Norsk institutt for byog
regionforskning. NIBR-notat 1996:128.
Vabo, Signy Irene (1997a): Nye styringsmodeller – styrkes kommunepolitikernes
rolle? Oslo: Norsk institutt for byog regionforskning. NIBR-prosjektrapport 1997:23.
Vabo, Signy Irene (1997b): Lokalpolitikerne i Narvik. Forventninger og praksis.
Oslo: Norsk institutt for byog regionforskning. NIBR-notat 1997:116.
Vabo, Signy Irene (1997c): "Politikerrolle – et fruktbart begrep i analyser av
lokalpolitisk atferd?". Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 12(4): 509–522.
Vabo, Signy Irene (2000a): Teori og metode. Tre essays. Oslo: Norsk institutt for
byog regionforskning. NIBR-notat 2000:117.
Vabo, Signy Irene (2000b): "New organisational solutions in Norwegian local
councils: Leaving a puzzeling role for local politicians?". Scandinavian
Political Studies 23 (4): 343 – 372.
Vabo, Signy Irene (2001a): Local government discretion - important for local
politicians' role in the process of making priorities? A comparison of
Norwegian and Swedish local governments. Paper presented at the 29th
ECPR Joint Session of Workshops, 6 - 11 April 2001, Grenoble, France.
325
Vabo, Signy Irene (2001b): New committee systems in Nowegian local councils:
Any help for keeping the administrative officers under control? Oslo:
Norwegian institute for urban and regional research. Working Paper.
(Included as Chapter 7 in this doctoral thesis).
Vabo, Signy Irene (2001c): Committee structure and political preferences: The
case of Norwegian local government. Oslo: Norwegian institute for urban
and regional research. Working Paper. (Included as Chapter 5 in this
doctoral thesis).
Vabo, Signy Irene and Inger Marie Stigen (2000): Kommunal organisering 2000.
Redegjørelse for Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. Oslo: Norsk institutt for byog regionforskning. NIBR-notat
2000:128.
Vestrheim, Dag (1981): Organisasjon, økonomi og styring i bykommunar. Ei
undersøking av ekstraordinære budsjettsaker i Bergen, Trondheim og
Stavanger. Bergen: Universitetet i Bergen, Offentlig administrasjon og
organisasjonskunnskap. Hovudoppgåve.
Vike, Halvard (1996): Conquering the Unreal. Politics and Bureaucracy in a
Norwegian Town. University of Oslo: Department for Museum and
Anthropology. Dissertation submitted in partial fulfilment for the Dr. polit.
degree.
Walsh, Kieron (1996): "Public Services, Efficiency and Local Democracy", in
King, D. and Stoker, Gerry (eds.): Rethinking Local Democarcy.
Houndsmills: MacMillan.
Wamsley, Gary L. et al. (1990): Refounding Public Administration. Newbury
Park: Sage.
Weber, Max (1952): "The Essentials of Bureaucratic Organization: An Ideal-Type
Construction", in Merton, Robert K. et al. (eds.): Reader in Bureaucracy.
New York: Free Press.
Weber, Max (1971/1922): Makt og byråkrati. Essays om politikk og klasse,
samfunnsforskning og verdier. Oslo: Gyldendal.
Weingast, Barry R. and Marshall, William J. (1988): "The Industrial Organization
of Congress; or, Why Legislatures, Like Firms, Are Not Organized as
Markets". Journal of Political Economy 96 (1): 132–163.
Weingast, Barry R., Shepsle, Kenneth A. and Johnsen, Christopher (1994): "The
Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to
Distributive Politics", in Persson, Torsten and Tabellini, Guido (eds.):
Monetary and Fiscal Policy. Volume 2: Politics. Cambridge: The MIT
Press.
326
Westenholz, Anders (1997): "Politisk ledelse og effekter af strukturændringer", in
Ejersbo, Niels (ed.): Politikere, ledere og profesjonelle i kommunerne.
Effekter af strukturændringer. Odense: Odense Universitetsforlag.
Whittington, Richard (1993): What is Strategy – and Does it Matter? London:
Routledge.
Wildavsky, Aaron (1964): The Politics of the Budgetary Process. Boston: Little,
Brown and Company.
Wildavsky, Aaron (1975/1986): Budgeting. A Comparative Theory of Budgetary
Processes. Boston: Little, Brown and Company.
Wilson, Woodrow (1887): "The Study of Administration". Political Science
Quarterly, 2. Quoted by Shafritz, Jay M. and Hyde, Albert C. 1992. Classics
of Public Administration. Pacific Grove, CA: Brooks/Cole.
Wintrobe, Ronald (1997): "Modern bureaucratic theory", in Mueller, Dennis C.
(ed.): Perspectives on public choice. Cambridge: Cambridge University
Press.
Wolman, Harold (1983): "Understanding Local Government Responses to Fiscal
Pressure: a Cross National Analysis". Journal of Public Policy 3 (3): 245264.
Wood, B. Dan (1988): "Principals, Bureucrats, and Responsiveness in Clean Air
Enforcements". American Political Science Review 82 (1): 213–324.
Wright, Vincent (1994): "Reshaping the State: The Implications for Public
Administration". West European Politics 17(3): 102–137.
Zucker, Lynne G. (1987): "Institutional Theories of Organizations". Annual
Review of Sociology 13:443-464
Øgård, Morten (1998): "Nye forvaltningsmodeller: Foregangsregioner og
etternølere i Norden", in Baldersheim, Harald (ed.): Kan fylkeskommunen
fornyast? Oslo: Samlaget.
Øgård, Morten (2000): "New Public Management – markedet som redningsplanke?", in Baldersheim, Harald (ed.): Det kommunale laboratorium.
Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering. Bergen:
Fagbokforlaget.
Aars, Jacob (1998): Rekruttering og personskifte i lokalpolitikken. En sammenligning av Finland og Norge. Bergen: Institutt for administrasjon og
organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen. Rapport nr. 58.
Aars, Jacob (2000a): Brukerundersøkelser som demokrativerktøy? En praktisk og
kritisk idehåndbok. Oslo: Kommuneforlaget.
327
Aars, Jacob (2000b): Få folket i tale! Utvidede folkehøringer som hjelpemiddel til
å styrke demokratiet lokalt. Oslo: Kommuneforlaget.
Aars, Jacob and Audun Offerdal (1998): “Local Political Recruitment in Crisis? A
Comparison of Finland and Norway.” Scandinavian Political Studies 21 (3):
207–230.
Aarsæther, Nils (1986): Kommunalpolitisk Budsjettering. Tverrsektorielle beslutningsprosesser i ein innstrammingsfase. Tromsø: Universitetet i Tromsø,
Institutt for Samfunnsvitenskap. Doktorgradsavhandling.
328

NIBR`s rapport-/notat-mal

Transcription

Similar documents

kunstprosjektene i operahuset art projects in the

Teoretiske perspektiver på kommunereformer

Grundfag i offentlig politik - Studerende

Revisjonsutvalg

2< ae

thesis

Oktober 2015 - Linnéuniversitetet

Nymo Challenge 2011 - JJ Ugland Companies