Strategische Steuerung in öffentlichen Institutionen

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Steuerung & Controlling
in öffentlichen Institutionen
Bernhard Hirsch / Jürgen Weber
Robert Huber / Celina Gisch / Mathias Erfort
Strategische Steuerung in
öffentlichen Institutionen
Politische Ziele – Strategieentwicklung –
Erfolgsfaktoren
Leseprobe, mehr zum Buch unter ESV.info/978 3 503 14408 2
ES
erich schmidt verl ag
Strategische Steuerung in
öffentlichen Institutionen
Politische Ziele – Strategieentwicklung –
Erfolgsfaktoren
Von
Prof. Dr. Bernhard Hirsch
Prof. Dr. Dr. h. c. Jürgen Weber
Robert Huber
Celina Gisch
Dr. Mathias Erfort
ERICH SCHMIDT VERLAG
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation
in der Deutschen Nationalbibliografie;
detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über
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ESV. info/978 3 503 14408 2
Gedrucktes Werk: ISBN 978 3 503 14408 2
eBook: ISBN 978 3 503 14409 9
ISSN: 2193-0996
Alle Rechte vorbehalten
© Erich Schmidt Verlag GmbH & Co. KG, Berlin 2013
www.ESV.info
Dieses Papier erfüllt die Frankfurter Forderungen
der Deutschen Nationalbibliothek und der Gesellschaft
für das Buch bezüglich der Alterungsbeständigkeit und
entspricht sowohl den strengen Bestimmungen der US Norm
Ansi/Niso Z 39.48-1992 als auch der ISO-Norm 9706.
Satz: Herbert Kloos, ES-Editionssupport, Berlin
Druck und Bindung: Danuvia Druckhaus, Neuburg
Vorwort
Liebe Leserinnen und Leser,
infolge der Finanzkrise, aber auch des demografischen Wandels steht die Verwaltung vor großen Herausforderungen: Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns rücken stärker in den Fokus. Gleichzeitig sollen die staatlichen Institutionen einen Rechts- und Ordnungsrahmen garantieren, der auch in schwierigen
Zeiten Innovationen fördert und einen hohen Qualitätsstandard der staatlichen
Leistungen garantiert. Die Behörden stehen damit vor einer Aufgabe, die häufig
der Quadratur des Kreises nahekommt.
Angesichts der Komplexität der Herausforderungen, die sich zudem gegenseitig beeinflussen, bedarf es einer strategischen Steuerung. Nur wenn Handlungsbedarfe und -optionen transparent sind, gemeinsame Ziele definiert und abgestimmte Maßnahmen umgesetzt werden, wird die Verwaltung politische Vorgaben erfolgreich umsetzen können. Nur so werden wir den Erwartungen unserer
Bürgerinnen und Bürger gerecht.
Daher gilt es, alle Anforderungen, die Politik und Gesellschaft an die Aufgabenerfüllung stellen, zu integrieren: Effizienz und Nachhaltigkeit, Bürgerbeteiligung sowie Recht- und Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns schließen einander nicht aus, sondern sind auszubalancieren und miteinander in Einklang zu
bringen. Dies kann nicht durch Ad-hoc-Entscheidungen gelingen, sondern erfordert ein systematisches Vorgehen.
Behördenleiter fordern zu Recht Freiräume im alltäglichen, operativen Geschäft. Dies setzt aber voraus, dass in einem integrativen Prozess Ziele geklärt
und die notwendigen Maßnahmen abgestimmt werden. Daher sind die Behördenleiter aufgerufen, eigene Vorschläge zu entwickeln und in den Diskussionsprozess mit den Ministerien einzubringen. Dies erfordert einen systematischen
Planungs- und Steuerungsprozess.
Im Bewusstsein dieser Zusammenhänge hat der Arbeitskreis „Steuerung und
Controlling in öffentlichen Institutionen“ die „strategische Steuerung im politischen Kontext“ zu seinem zweiten Jahresthema gemacht. Die dabei gewonnenen
Erkenntnisse werden mit diesem Buch veröffentlicht.
Ich wünsche Ihnen eine interessante und erkenntnisreiche Lektüre.
Staatssekretärin
Cornelia Rogall-Grothe
Aus: Prof. Dr. Bernhard Hirsch, Prof. Dr. Dr. h. c. Jürgen Weber, Robert Huber,
Celina Gisch, Dr. Mathias Erfort, Strategische Steuerung in öffentlichen Institutionen
© Erich Schmidt Verlag GmbH & Co. KG, Berlin 2012.
Autorenverzeichnis
Univ.-Prof. Dr. Bernhard Hirsch ist Direktor des Instituts für Controlling, Finanzund Risikomanagement der Universität der Bundeswehr München. Seine Forschungsschwerpunkte sind das Controlling in öffentlichen Institutionen und das
Verhaltensorientierte Controlling.
Univ.-Prof. Dr. Dr. h.c. Jürgen Weber ist Direktor des Instituts für Management
und Controlling der WHU – Otto Beisheim School of Management. Er hat die
Entwicklung der akademischen Controlling-Disziplin in Deutschland maßgeblich
mitgeprägt und beschäftigt sich seit gut 25 Jahren mit der Einführung von Controlling im öffentlichen Bereich. Seine Arbeit ist durch die enge Verbindung von
Theorie und Praxis gekennzeichnet, letzteres durch umfangreiche empirische Studien (z. B. im WHU-Controllerpanel) und durch die Zusammenarbeit mit der
Managementberatung CTcon.
Dipl.-Kfm. Univ. Robert Huber ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für
Controlling, Finanz- und Risikomanagement der Universität der Bundeswehr
München und betreut den Arbeitskreis „Steuerung und Controlling in öffentlichen Institutionen“. Seine Forschungsschwerpunkte liegen in den Bereichen
Controlling in öffentlichen Institutionen und unternehmerische Nachhaltigkeit.
Dipl.-Kffr. Univ. Celina Gisch ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für
Controlling, Finanz- und Risikomanagement der Universität der Bundeswehr
München und betreut den Arbeitskreis „Steuerung und Controlling in öffentlichen Institutionen“. Sie beschäftigt sich schwerpunktmäßig mit Controlling und
Steuerung im öffentlichen Bereich.
Dr. Mathias Erfort ist Principal bei CTcon, einer auf die Themenfelder Unternehmenssteuerung und Controlling spezialisierten Top-Managementberatung.
Als Leiter des Competence Centers Öffentliche Verwaltung betreut er seit vielen
Jahren große Behörden und Ministerien bei der Einführung und Weiterentwicklung von Steuerung und Controlling.
Inhaltsverzeichnis
Teil 1: Einführung ....................................................................................
1
Teil 2: Politischer Einfluss und strategische Planung ..........................
15
Teil 3: Relevante Kontextfaktoren für die Strategieentwicklung .........
39
Teil 4: Aufgaben und Rollen der Controller im Strategieprozess ........
65
Teil 5: Verknüpfung von strategischer und operativer Planung ..........
93
Teil 6: Strategiekommunikation ............................................................. 117
Teil 7: Zusammenfassung und Ausblick ............................................... 145
Teil 1
Einführung
Einführung
1. Einführung in die strategische Steuerung ..................................................
5
2. Zielsetzung und Aufbau des Buches ..........................................................
7
1.
Einführung in die strategische Steuerung
In zahlreichen deutschen Behörden auf Bundes- und Landesebene hat sich in den
letzten Jahren die Erkenntnis durchgesetzt, dass ein modernes Verwaltungsmanagement von zentraler Bedeutung für eine effiziente und zielorientierte Führung öffentlicher Institutionen ist. Die Neuausrichtung des Verwaltungshandelns
hin zu einer wirkungsorientierten Steuerung impliziert die Überprüfung der vorherrschenden Steuerungsmechanismen einer Behörde. So werden Behörden traditionell durch Programme, das heißt durch starke Vorgaben von (detaillierten)
Prozessregeln gesteuert; dies erfolgt mit dem Ziel, in Einklang mit den bestehenden Gesetzen und Verwaltungsvorschriften ein hohes Maß an Standardisierung
der einzelnen Verwaltungsprozesse zu erreichen. Im Gegensatz dazu besteht eines der zentralen Merkmale einer modernen wirkungsorientierten Steuerung darin, das Verwaltungshandeln über das Definieren real erreichbarer Ziele sowie das
Eingehen von Zielvereinbarungen zu koordinieren.1
Die Steuerung von Verwaltungen über Ziele impliziert strategische und operative Aspekte. Strategisch bedeutet, dass sich Behördenleitungen und ihre Führungskräfte über die mittel- bzw. langfristige Zukunft ihrer Behörde Gedanken
machen und versuchen, diese Entwicklung zu antizipieren und zu beeinflussen.
Dies setzt voraus, dass in einer Organisation übergeordnete strategische Ziele definiert und im Zuge eines strukturierten Planungsprozesses konkretisiert werden.2 Dieser Prozess kann als strategische Steuerung bezeichnet werden.
Die strategische Steuerung von Behörden ist durch besondere Herausforderungen gekennzeichnet, die im Folgenden von Beate Lohmann, Abteilungsleiterin
im Bundesministerium des Innern, näher beschrieben werden.
Herausforderungen für die strategische Steuerung im politischen Kontext
Von Beate Lohmann, Leiterin der Abteilung O (Verwaltungsmodernisierung; Verwaltungsorganisation)
Bundesministerium des Innern
Die Verwaltung steht seit Jahren unter hohem Veränderungsdruck. Sie muss auf die ökonomischen, demografischen und ökologischen Herausforderungen reagieren und wird
gleichzeitig selbst durch diese Veränderungen geprägt. Gerade die Schere zwischen sinkenden Ressourcen und wachsenden Aufgaben wird sich nicht dadurch lösen lassen, indem wir schneller, besser, mehr oder umweltbewusster arbeiten.
___________________
1
Vgl. Hirsch et al. (2012a), S. 455 f.
2
Vgl. Hungenberg (2011), S. 411 f.
6
Einführung in die strategische Steuerung
Wir stehen vor einem Transformationsprozess, d. h. wir müssen Dinge anders machen. Dieser Prozess nimmt an Komplexität zu. Dazu müssen wir die vielfältigen Anforderungen und
Wechselwirkungen verstehen und die Lösung anstehender Probleme in unseren Fokus
nehmen. Diese neuen Wege zu beschreiten, erfordert einen Perspektivwechsel. Damit stellt
sich die Frage nach Werten und Sinn. Verwaltung hat die Aufgabe, politische Vorgaben zum
Wohle der Bürgerinnen und Bürger umzusetzen.
Durch eine konsequente Dienstleistungsorientierung können wir Ressort- und Behördenegoismen überwinden, die heute einer integrativen und ganzheitlichen Betrachtung oft im
Wege stehen. Schon aus Gründen der Effizienz werden immer häufiger systemübergreifende Lösungsansätze gesucht. Noch müssen wir lernen, die Wechselwirkungen innerhalb unterschiedlicher Verwaltungen zu verstehen, um erfolgreiche Innovation zu schaffen. Aber
die fachübergreifende Zusammenarbeit nimmt zu und auch externe Akteure werden stärker
eingebunden.
Wesentlich beeinflusst und vorangetrieben werden diese Entwicklungen durch den Einsatz
digitaler Informationstechnologie. Gerade das Web 2.0 durchdringt sämtliche sozialen und
ökonomischen Bereiche und fördert Vernetzung und Interaktion von Menschen in nie gekannter Art und Weise. Das führt zur Neudefinition von Aufgaben, Kompetenzen und Qualifikationsprofilen. Entscheidend wird sein, Gestaltungsspielräume auszutarieren, um die
Entwicklungen zum Wohl der Bürgerinnen und Bürger, der Unternehmen sowie der eigenen
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu beeinflussen. Diese Veränderungen betreffen Fachaufgaben, Prozesse, Personal, Strategie und Planung, Partnerschaften und Ressourcen in gleicher Weise. Diese Komplexität der Aufgabe ruft nach einer zielgerichteten Steuerung, einem Controlling, ja einem Qualitätsmanagement.
Angesichts der Komplexität der Themen sind die Behördenleiter bei der Steuerung ihrer
Behörde nicht autark. Oft fehlt eine ganzheitliche Betrachtung zum Zusammenspiel verschiedener Fachbereiche. Auch sind die Interessenlagen politischer Mandatsträger zu berücksichtigen. Nur wenn alle Interessen priorisiert bzw. in Einklang gebracht werden, und
die notwendigen Umsetzungsschritte aufeinander abgestimmt werden, ist eine wirklich effizienzverbessernde Steuerung möglich.
Dies bedeutet für die Behördenleiter, dass ihre Ziele aus den strategischen, politischen
Vorgaben abgeleitet werden müssen. Zugleich müssen sie ihre Steuerung so ausrichten,
dass die Behörden auf geänderte politische Schwerpunkte reagieren können. Andererseits
kann die Verwaltung aber auch aktiv auf die Politik einwirken. So unterstützt die Behörde
mit einer fundierten fachlichen Einschätzung und Bewertung von Situationen den Prozess
der politischen Schwerpunktsetzung.
Umgekehrt ist es Aufgabe der Fachaufsicht, Behördenleiter bei ihren Steuerungsaufgaben
zu unterstützen. Gerade die horizontale Abstimmung auf Ressortebene bleibt das Geschäft
der Ministerien. Eine auf dieser horizontalen Ebene abgestimmte Linie sollte dann vertikal
idealerweise in einem gemeinsamen Prozess der Fachaufsicht mit der Behördenleitung in
konkrete Zielaufgaben für die Behörde übersetzt werden. Das berechtigte Interesse der
Behördenleiter wird es regelmäßig sein, dabei ausreichenden Umsetzungsspielraum zu erhalten.
Neben Zielvereinbarungsprozessen und einem abgestuften Controlling ist der kontinuierliche Dialog zwischen aufsichtsführenden und nachgeordneten Behörden entscheidend für
den Erfolg und die Effizienz des Verwaltungshandelns. Das gegenseitige Verständnis fördert
lösungsorientierte integrative Prozesse, die in einer komplexer werdenden Welt an Bedeutung zunehmen und über die Zukunftsfähigkeit staatlicher Institutionen mitentscheiden.
Einführung
2.
7
Zielsetzung und Aufbau des Buches
Aus dem Praxisbeitrag von Beate Lohmann (vgl. Kapitel 1 dieser Einführung)
geht hervor, dass im Rahmen der strategischen Steuerung von Behörden den Erwartungen der Politik eine besondere Bedeutung beigemessen werden muss.
Zwar sieht das Grundkonzept des New Public Management eine klare Kompetenztrennung zwischen Politik und Verwaltung vor: Während die Politik Leitgedanken der strategischen Entwicklung einer Behörde vorgibt, sollte die Verwaltung diese Vorgaben in konkrete Maßnahmen übersetzen und umsetzen. Praktische Erfahrungen im Arbeitskreis „Steuerung und Controlling in öffentlichen
Institutionen“, die an zahlreichen Stellen in dieses Buch einfließen, zeigen jedoch
ein anderes Bild. Die beschriebene Trennung in eine Sphäre der Verwaltung (repräsentiert durch nachgeordnete Behörden) und eine Sphäre der Politik (repräsentiert durch ein Ministerium) findet sich in den teilnehmenden Institutionen
nicht. Vielmehr sind Politik und Verwaltung eng miteinander verknüpft; je nach
inhaltlichen Themen gibt es unterschiedlich starke Verflechtungen zwischen beiden Bereichen, aber auch Kompetenz- und Abstimmungsprobleme.
Unter Berücksichtigung dieser komplexen und besonderen Beziehungen zwischen Verwaltung und Politik, ist es die Zielsetzung des vorliegenden Buches,
einen umfassenden Einblick zum Stand der strategischen Steuerung in öffentlichen Institutionen zu leisten. Hierbei berichten wir insbesondere über die Ergebnisse des zweiten Jahresthemas unseres Arbeitskreises „Steuerung und Controlling in öffentlichen Institutionen“.
Der Arbeitskreis „Steuerung und Controlling in öffentlichen Institutionen“
wurde im März 2010 gegründet. Im August 2010 wurde er als Projekt ins Regierungsprogramm für Verwaltungsmodernisierung des Bundesministeriums des
Innern aufgenommen. Ziel des Arbeitskreises ist es, bestehende Entwicklungsansätze ergebnis- und wirkungsorientierter Steuerung im öffentlichen Bereich zu
unterstützen und aktiv voranzutreiben. Derzeit finden sich im Arbeitskreis hochrangige Vertreter aus 17 deutschen Bundes- und Landesbehörden unter wissenschaftlicher Leitung der Universität der Bundeswehr München und der WHU –
Otto Beisheim School of Management zusammen. Dazu gehören die folgenden
Mitgliedsorganisationen: Bundesagentur für Arbeit, Bundesamt für Wehrtechnik
und Beschaffung, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, Bundesanstalt
für Immobilienaufgaben, Bundesanstalt Technisches Hilfswerk, Bundesministerium der Finanzen, Bundesministerium der Verteidigung, Bundesministerium des
Innern, Bundespolizei, Bundesverwaltungsamt, Deutsche Bundesbank, Deutscher
Wetterdienst, Deutsches Patent- und Markenamt, Hessisches Ministerium der
Finanzen, Ministerium der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt, Ministerium für
8
Finanzen und Wirtschaft Baden-Württemberg, Statistisches Bundesamt.3 Daneben
arbeitet die Unternehmensberatung CTcon im Arbeitskreis mit.
Als Ergebnis der gemeinsamen Arbeit im Arbeitskreis präsentiert dieses Buch
einen einzigartigen Einblick zum Stand der strategischen Steuerung in öffentlichen Institutionen. Wir zeigen darin Möglichkeiten und Grenzen der strategischen Steuerung im Spannungsfeld zwischen Politik und Verwaltung auf. Desweiteren thematisiert das Buch die zentralen Themen im Strategieprozess und
liefert konkrete Handlungsempfehlungen zu häufigen Problemfeldern. Illustriert
werden diese Ergebnisse durch zahlreiche Praxisbeispiele von Experten aus unseren Mitgliedsbehörden. Der folgende Praxisbeitrag von Günther Fengler (Referatsleiter Finanzen, Soziales und Gesundheit, Vertretung des Landes SachsenAnhalt beim Bund) verdeutlicht exemplarisch die Vorreiterrolle, die die Mitglieder des Arbeitskreises bei der Verwaltungsmodernisierung in Deutschland einnehmen. Die Ausführungen unterstreichen, dass eine moderne Verwaltungssteuerung für das Land Sachsen-Anhalt eine wichtige Rolle im politischen Alltag, aber
auch für die strategische Neuausrichtung seiner Landesbehörden spielt.
Konzept zur strategischen Steuerung für das Land Sachsen-Anhalt
Von Günther Fengler, Referatsleiter Finanzen, Soziales und Gesundheit
Vertretung des Landes Sachsen-Anhalt beim Bund
Einleitung
Es sind im Wesentlichen zwei Besonderheiten, die die Konzeption zur strategischen Steuerung in Sachen-Anhalt prägen.
„Politische Profilbildung“ – Die erste Besonderheit betrifft die Politik: Die Erwartung sinkender Einnahmen und das Bekenntnis zu einer generationengerechten Haushaltswirtschaft
führen auch im Land Sachsen-Anhalt zu der Notwendigkeit Mittel nicht nur effizient sondern insbesondere effektiv einzusetzen. Vor dem Hintergrund von demografischem Wandel,
rückläufiger Fördermittel und Schuldenbremse müssen zwangsläufig Schwerpunkte gesetzt
werden – die Politik muss sich profilieren. Das verlangt eine transparente Darstellung der
politischen Ziele sowie eine klare Kommunikation gegenüber dem Bürger.
„Priorisieren nach Wirkrelevanz“ – Die zweite Besonderheit betrifft die Verwaltung: Die äußeren Rahmenbedingungen und politischen Zielsetzungen zwingen dazu, bereits bei der
Haushaltsaufstellung haushaltswirksame Aufgaben hinsichtlich ihrer beabsichtigten Wirkung und vor dem Hintergrund der strategischen Überlegungen zu priorisieren. Durch die
politische Profilgebung ergibt sich für die Verwaltung eine völlig neue Betrachtungsweise.
Im Gegensatz zu den bisherigen Mittelabfluss-Strategien, geht bei der Aufgabenerfüllung
nicht mehr nur um die „gute“ Abarbeitung eines Problems, verbunden mit einem Mittelabfluss nach Plan, sondern um eine Problemlösung auf dem Weg zur direkten oder mindestens übergeordneten Zielerreichung.
___________________
3
Vgl. für Kurzporträts der teilnehmenden Behörden Hirsch et al. (2012b), S. 18 ff.
Einführung
9
Die zukünftige Haushaltsführung – eine strategische Steuerung – eines Landes muss politische Ziele und Profile mit den angestrebten Ergebnissen und Wirkungen staatlichen Handelns formulieren, diese mit Haushaltsmittelbudgets verbinden und die Entscheidung über
den Mitteleinsatz nach Prioritäten und transparent treffen.
Für ein derart angestrebtes strategisches Controlling ist eine geeignete Informationsgrundlage notwendig. Das kamerale Rechnungswesen in seiner etablierten Form ist dazu allein
nicht in der Lage, da es in seiner Tradition nicht daraufhin ausgerichtet ist Informationen
hinsichtlich der Ziele und intendierten Ergebnisse und Wirkungen zu erfassen. In SachsenAnhalt wird daher das Konzept einer strategischen Steuerung auf der Basis von Politikfeldern (Politikfeldsteuerung) entwickelt.
Politische Schwerpunktsetzung und administrative Identifikation
Die bisherigen (eher operativen) Steuerungsmöglichkeiten werden durch ein umfassenderes strategisches Steuerungssystem ersetzt, welches im Kern des Steuerungsbereichs, im
politisch-administrativen System zwei Prinzipien folgt (vgl. Abbildung 1.1, Mitte)
• Profilbildung durch politische Schwerpunktsetzung und Zielformulierung
• Priorisierung von Maßnahmen und finanzieller Ressourcenzuweisung
Mit diesem Controllingverständnis gelingt eine Verklammerung der Konsolidierung der Landesfinanzen mit den fachpolitischen Zielstellungen.
Die Steuerungslogik entlang der Wirkungskette und in vier Perspektiven:
1. Bürgerorientierung, 2. Nachhaltigkeit, 3. Effizienz und 4. Effektivität
Regler
Stelleinrichtung
Störgrößen
Rahmenbedingungen ext.
• Schuldenbremse
• demografischer Wandel
• rückläufige Fördermittel
Rahmenbedingungen int.
• Konsolidierung
• Generationengerechte
Haushaltsführung
Wirtschaftskrisen,
Naturkatastrophen
Regelstrecke
politisch-administratives System
1. Ziel
BÜRGERORIENTIERUN G
Messeinrichtung
Input
Zielformulierung
entlang von Politikfeldern
zielorientierte Umsetzung entlang von
Politikfeldern
Steuergelder
Profilierung durch
Schwerpunktsetzung
Output
öffentliche
Leistungen
2.Outcome/
Wirkung
N AC HHALTIGKEIT
Priorisierung von Maßnahmen
nach ihrer Wirkrelevanz
3. EFFIZIENZ
Prüfung der Wirtschaftlichkeit
4. EFFEKTIVITÄT
Beurteilung der Wirkung
V gl. Müller-Osten/Rogers (2012)
Abb. 1.1: Prinzipien des Steuerungssystems
Auf Seiten der Verwaltung entsteht durch die Strategieausrichtung eine neue Perspektive:
Nicht mehr den ordentlich geplanten Mittelabfluss gilt es zu erfüllen, sondern für den internen Bereich der Verwaltung gilt es, sich an der Lösung auf dem Weg zur direkten oder min-
10
destens übergeordneten Zielerreichung zu beteiligen. Dabei spielt nicht die effiziente Aufgabenerfüllung die erste Rolle, sondern der Beitrag zur Erreichung des vorgegebenen Ziels.
Nur wenn die Mitarbeiter ihre täglichen Aufgaben und Entscheidungen in den Zusammenhang zu den politischen Zielen stellen können, wird die Erreichung der strategischen Ziele
möglich. Darüber hinaus sollen sich die Mitarbeiter auf eine neue Weise mit den gesellschaftlichen Zielen des Landes, d. h. auch ihren Fachzielen und ihren Indikatoren auf eine
neue verantwortliche Weise identifizieren können. Die Auswirkungen der täglichen Entscheidungsoptionen und Handlungsalternativen sollen regelmäßig mit Blick auf die strategischen Ziele überprüft und verwaltungsintern diskutiert werden können.
Vier Perspektiven als Klammer
Die Steuerungslogik erfolgt entlang von vier Perspektiven und folgt dem Grundsatz, dass
nicht die Erstellung von Leistungen das Ziel der öffentlichen Verwaltung ist, sondern deren
nachhaltige Wirkung in der Gesellschaft. Bei der Erstellung der Leistung selbst muss die
Effizienz geprüft werden und im Sinne eines Regelkreislaufs muss die Rückkopplung
zwischen Ziel und Wirkung – eine Effektivitätsprüfung – kontinuierlich erfolgen.
Zur Stärkung der Ziel-, Ergebnis- und Wirkungsorientierung werden als Perspektiven eingeführt:
1. (Rückkehr zur) Bürgerorientierung und
2. Nachhaltigkeit der Entscheidungen und der eingesetzten Ressourcen
Zur Stärkung der strategischen Führung(-sverantwortung) und Steuerung, d. h. zur Sicherung einer kontinuierlichen Rückkopplung werden als Perspektiven eingeführt:
3. Effizienz und
4. Effektivität
Die neue Herausforderung, die mit dieser Wirkungsorientierung einhergeht, ist die Gestaltung von Politik
• nach inhaltlichen Zielen in Politikfeldern mit einer monetären Bewertung und nach Prioritäten,
• unter stärkerer Verwendung von qualitativen Indikatoren
• nach Aufklärung der Zusammenhänge zwischen Ressourceneinsatz und Wirksamkeit
der Maßnahmen
• durch den Fokus auf das Ergebnis und die Wirkung statt auf den Umfang des Einsatzes
öffentlicher Mittel
• Top-Down
Dies verlangt eine Steuerungssystematik, die die Erreichung politischer Ziele, die Messung
von (auch gesellschaftspolitischen) Wirkungen und die hierzu erforderliche Haushaltsplanung und den Haushaltsvollzug in einen direkten Zusammenhang zueinander stellen
kann. Die Schwerpunkte liegen dabei in der Strategie- und Zielplanung sowie in der Zielerfolgsbeobachtung. Dabei geht es um die Gewährleistung einer wirkungsorientierten Steuerung, welche nicht nur den Konsolidierungsanspruch des Haushalts durch effektiveren,
bürgernahen und nachhaltigen Umgang mit Haushaltsmitteln unterstützt sondern auch die
Führungsaufgabe „strategische Steuerung“ mit der Unterstützungsleistung „Controlling“
durch Bereitstellung notwendiger Informationen für Entscheidungen verbindet.
Einführung
11
Dieses Modell soll gewährleisten, dass
• ein Gleichgewicht zwischen finanziellen Einsatz (Haushaltsindikatoren) und deren Wirkungen (Fachindikatoren) gefunden,
• alle relevanten Erfolgsfaktoren als auch alle potenziellen Ursachen für Misserfolge
rechtzeitig erkannt und in einer zu wählenden Handlungsstrategie angemessen berücksichtigt
werden können.
Voraussetzung: Bildung von Politikfeldern
Wesentlich für die Wahrnehmung von Steuerungsfunktionen ist die Etablierung eines
grundsätzlich standardisierten Verfahrens. Die Basis eines solchen Verfahrens muss inhaltlich fundiert sein. Die Konzeption basiert und richtet sich aus nach definierten Politikfeldern. Politikfelder sind grundsätzlich nicht ressortbezogen sondern eher ressortübergreifend. Wegen des Grundsatzes der Ressorthoheit muss unterhalb der Politikfelder (mindestens) eine weitere Teilbereichsebene eingezogen werden.
Voraussetzung ist, dass die politikfeldbezogenen Strategien durch die Festlegung von Zielen, die sich einer Profilbildungs- und Priorisierungsdiskussion stellen können, konkretisiert
werden. Ziele müssen ihrerseits mit Meßangaben zur Kontrolle der Zielerreichung verbunden werden, um ein Controlling überhaupt erst zu ermöglichen. Angestrebt wird dabei eine
Konzentration auf die wirkungsvollen Leistungen, so dass nicht der Anspruch verfolgt wird,
eine vollumfängliche und starre Kennzahlenhierarchie aufzubauen, sondern Indikatoren zu
strategisch aktuellen Themen verwendet werden.
Ausgangspunkt für dieses System ist zunächst, die Formulierung von hierarchisch strukturierten Zielen und damit die Architektur eines Zielsystems auf der Basis von Politikfeldern
zu unterstützen. Durch die Bindung des Zielsystems an Politikfelder werden nicht nur der
Politik und der Verwaltung sondern auch den Bürgern verständlichere, weil inhaltsbezogene
Zugangsmöglichkeiten zu den gesellschaftspolitisch relevanten Handlungsbereichen der
Landespolitik eröffnet.
Um die zuvor genannten Anforderungen erfüllen zu können muss der kamerale Haushalt
um ein System Politikfeldsteuerung ergänzt werden, welches die Brücke zwischen den strategischen Zielen, den für die konkrete Umsetzung von Maßnahmen einzusetzenden Mitteln
und das begleitende Controlling baut.
Dabei stellen definierte Politikfelder die Plattform dar, auf der haushalterische und themenbezogene Informationen verbunden werden; sie sind die erste nach fachlich-sachlichen
Gesichtspunkten gewählte Ordnungsstruktur.
Definition von Politikfeldern
Die Politikfelder sind bisher nicht festgeschrieben und noch nicht vollständig benennbar.
Erkennbar sind gegenwärtig ca. 40 politische Handlungsbereiche.
Ausgehend von strategischen Zielen je Politikfeld werden in einem Strukturierungsprozess
förderliche operative Ziele definiert, die mit entsprechenden Maßnahmen gekoppelt werden. Die Erfolgsindikatoren werden dementsprechend maßnahmenbezogen gewählt. Während für die strategischen Haushaltsindikatoren Daten aus dem kameralen Haushalt über
die Systematik der Funktionskennziffern gewonnen werden können, leiten sich die maßnahmenbezogenen Haushaltsindikatoren aus den üblicherweise im Ressort festgelegten
Budgets ab. Wo möglich werden daneben logische Ursache- und Wirkungsketten abgebil-
12
det. Für jede Maßnahme und jedes Ziel dieser Zielhierarchie wird damit der Zusammenhang zum Politikfeld deutlich.
Die folgende Abbildung gibt einen Überblick des zentralen landesübergreifenden Zielsystems, wie es vorstellbar ist. Der Entwurf wird sich im Detail noch fortentwickeln, zeigt aber
eine Art übergreifender Landesstruktur von einem Leitbild, über Leitziele zu den Politikfeldern auf, innerhalb derer weitere ressortbezogene Zielsysteme entwickelt werden.
Zentrale Zielstruktur
LSA Plan
Leitbild
Effizienz
Effektivität
N achhaltigkeit
Leitziele
Strategische
Bereiche
LSA Programm
Bürgernähe
Attraktives und
lebenswertes
Sachsen-Anhalt
W achsende
Wirtschaft
Gute Arbeit
W irtschaft
und
Innovation
Gute Lebensqualität,
Stabilisierung der
Bevölkerungsentwicklung
Arbeit und
Soz iales
Zentrale
Politikfelder
Wirtschaftliches
Wachstum
Solidarische
Hilfen
Aufgabenbereiche /
Kostenträger
Aufgabenbereich-1
Aufgabenbereich - …
Kultur und
Gesellschaft
Bildungschancen für
alle, hohe Ausbildungsqualität
Leben und
Um w elt
Arbeitsm arkt
F örderProgramm-1
Ressort-1
Bildung und
Qualifizierung
F orst-, Land- und
Viehwirtschaft
F örderProgramm-2
Ressort-2
M oderner und
leistungsfähiger Staat
Staat und
Verw altung
Schule
H andlungsbereich - 1
Deutschland
und Europa
…
Handlungsbereich -…
Ressort-…
Abb. 1.2: Struktur eines Landeszielsystems
Da an jedem Ziel vier Indikatoren (unterschieden nach Effektivitätskennzahlen (Zielerreichung), Effizienzkennzahlen (Wirtschaftlichkeit), Kennzahlen der Nachhaltigkeit und Kennzahlen der Bürgernähe) beschrieben sind, kann die Landespolitik aus diesen vier Perspektiven je Ziel betrachtet und bewertet werden.
Die ersten fachlich konzeptionellen Schritte zur Einführung der strategischen Steuerung
sind gegangen worden. Mit der Abbildung erster strategischer Zielzusammenhänge in den
Vorworten der kameralen Haushaltspläne, angeleitet durch die Haushaltstechnischen
Richtlinien, wurde für den Haushaltsplan 2012/2013 ein wichtiger Impuls gesetzt.
Die nächsten Schritte werden folgen.
Das Buch ist wie folgt aufgebaut: In Teil 2 wird das bereits thematisierte Spannungsverhältnis von Politik und Verwaltung konkretisiert und in den Kontext der
strategischen Planung von Behörden eingeordnet. Desweiteren werden in Teil 3
verschiedene Kontextfaktoren des strategischen Handelns analysiert und die damit zusammenhängenden Herausforderungen und Handlungsfelder herausgearbeitet. Teil 4 verdeutlicht die Aufgaben, Rollen und Kompetenzen, die dem Controlling im Rahmen der strategischen Steuerung zukommen. In Teil 5 widmen wir
Einführung
13
uns detailliert den Problemen, die bei der Verknüpfung von operativer und strategischer Planung resultieren und stellen konkrete Gegenmaßnahmen vor. In
Teil 6 wird der Themenkomplex Strategiekommunikation vertieft behandelt, welcher als Schlüsselfaktor für eine erfolgreiche Umsetzung der strategischen
Planung fungiert. Teil 7 fasst die Erkenntnise dieses Buches kurz zusammen und
gibt einen Ausblick auf zukünftige Entwicklungen.
^ Immer komplexere ökonomische und demograﬁsche
Rahmenbedingungen, aber auch gestiegene Ansprüche
an Umfang und Qualität der staatlichen Leistungserstellung stellen das Verwaltungshandeln vor beispiellose
Herausforderungen.
Der Frage, wie eine langfristige, auf konkrete Ziele und
Wirkungen ausgerichtete strategische Steuerung in der
öffentlichen Verwaltung Gestalt annehmen kann, widmete sich der hochkarätige Arbeitskreis „Steuerung und
Controlling in öffentlichen Institutionen“ mit seinem
zweiten Jahresthema. Eine einzigartige Innensicht auf
• Stand, Möglichkeiten und Grenzen der strategischen
Steuerung im politischen Kontext, mit wertvollen
Einblicken und Erfahrungsberichten,
• Kontextfaktoren der Strategieentwicklung,
• Aufgaben, Rollen und Kompetenzen der Controller
im Strategieprozess,
• Verknüpfungen von operativer und strategischer
Planung,
• Strategiekommunikation als Schlüsselfaktor der
Strategiedurchsetzung.
Dem in das Regierungsprogramm „Vernetzte und
transparente Verwaltung“ der Bundesregierung aufgenommenen Arbeitskreis gehören neben renommierten
Wissenschaftlern hochrangige Vertreter aus 17 Bundesund Landesbehörden an.
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Strategische Steuerung in öffentlichen Institutionen

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