No. 87: 25 Años de Democracia en Bolivia_Tomo I - Hanns

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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
25 AÑOS DE DEMOCRACIA
EN BOLIVIA
TOMO I
Primera edición, septiembre 2007
D.L. Nº 4 - 1 - 1947 - 07
©FUNDEMOS
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La Paz - Bolivia
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La Paz - Bolivia
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SUFRAGIO UNIVERSAL Y DEMOCRACIA EN BOLIVIA:
UNA PERSPECTIVA DE MEDIO SIGLO
Salvador Romero Ballivián .......................................................... 121
CONTENIDO
Presentación .......................................................................................... 7
DEL AUTORITARISMO A LA DEMOCRACIA:
LA TRANSICIÓN BOLIVIANA
Ricardo Sanjínes Ávila .....................................................................11
POPULISMO Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA:
LA ESQUIVA CONSTRUCCIÓN INSTITUCIONAL
EN BOLIVIA
Henry Oporto Castro ........................................................................ 45
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA:
ALCANCES Y LÍMITES DE LOS PACTOS,
LA RELACIÓN ENTRE LOS PODERES
Carlos Cordero Carraffa .................................................................69
EL SISTEMA DE PARTIDOS:
TENDENCIAS Y TRANSFORMACIONES
María Teresa Zegada Claure ..........................................................97
5
6
la evolución que tuvieron sí puede explicarse a partir del hecho que
el país vive con reglas constitucionales representativas. El propósito
de los números 87 y 88 de Opiniones y Análisis es asociarse a este
festejo con una evaluación de los logros, las dificultades y los retos
del régimen democrático en este cuarto de siglo.
PRESENTACIÓN
En 1982, concluyendo un ciclo predominantemente militar de
18 años, Bolivia retornó a la democracia cuando el Congreso elegido
en los comicios de 1980 designó a Hernán Siles Zuazo como presidente
constitucional. Hoy, Bolivia festeja 25 años de régimen democrático.
Se trata de un acontecimiento importante pues es el período más largo
en el cual el país ha vivido bajo un sistema democrático, con elecciones
libres y transparentes, alternancia constitucional en el gobierno,
convivencia pacífica entre corrientes ideológicas distintas. Este régimen
se encontró en varias oportunidades sometido a altas tensiones pero
en cada oportunidad los actores apostaron por encontrar soluciones
dentro del marco constitucional: es quizá la manifestación más evidente
que más allá de sus debilidades, la democracia en Bolivia está enraizada.
Para Fundemos y la Fundación Hanns Seidel, la celebración
de este aniversario representa la oportunidad para recordar que sus
tareas sólo pueden desarrollarse en un contexto democrático pues sus
objetivos apuntan a la capacitación democrática de los actores políticos
y al impulso a un debate abierto, a una pluralidad de posiciones, en
el cual se privilegian la calidad de la argumentación y el respeto a
las tesis contrarias.
Para estos dos volúmenes, Fundemos contó con la colaboración
de destacados investigadores que analizaron y evaluaron la trayectoria
de la democracia boliviana en una etapa de cambios, de desafíos y de
amenazas. Son artículos que ofrecen al lector de Opiniones y Análisis
no sólo un recorrido por la historia contemporánea de Bolivia sino un
estudio de sus perspectivas para el futuro próximo.
En este cuarto de siglo, hubo significativas transformaciones
políticas, institucionales, económicas y sociales que merecen ser
analizadas con la distancia que ofrecen 25 años. Si bien algunos de
estos cambios no pueden ser atribuidos directamente a la democracia,
El número 87 se abre con el artículo del experimentado periodista
Ricardo Sanjinés, “Del autoritarismo a la democracia: la transición
boliviana” que narra el difícil paso de los gobiernos militares al régimen
constitucional, con la alternancia de golpes de Estado y elecciones.
A continuación, Henry Oporto, sociólogo especializado en asuntos de
desarrollo, explica en “Populismo y gobernabilidad democrática”, los
logros de la construcción institucional en Bolivia así como las amenazas
que pesan sobre ella. Luego, Carlos Cordero Carraffa, politólogo y
catedrático, en su trabajo “La gobernabilidad democrática: alcances
y límites de los pactos, la relación entre los poderes” realiza un recorrido
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de los últimos veinticinco años de la democracia boliviana, destacando
la conformación de los gobiernos, las relaciones entre los poderes
públicos, así como las características de las complejas relaciones entre
Estado y sociedad. Por su parte, María Teresa Zegada, socióloga y
docente de la Universidad de San Simón, en “El sistema de partidos:
tendencias y transformaciones” desarrolla y explica el papel que jugaron
y juegan los partidos políticos en el sistema democrático representativo
y su actuación en la democracia. Salvador Romero Ballivián, presidente
de la Corte Nacional Electoral, explica en su ensayo “Sufragio universal
y democracia en Bolivia: una perspectiva de medio siglo” las complejas
relaciones tejidas entre el voto y la democracia, prestando atención
a las transformaciones del organismo electoral, del sistema de partidos
y del comportamiento político de la ciudadanía.
Políticas, en su trabajo “La generación democrática: entre románticos,
pragmáticos, tecnócratas y disconformes” desarrolla aspectos del
comportamiento de la generación democrática y su proceso constitutivo,
analiza el papel de los jóvenes en los conflictos sociales y hace un
recorrido sobre el comportamiento político de la juventud en las
diferentes ciudades del país. Por último, Fernando Molina Monasterios,
periodista y director del Semanario Pulso, en “Un resultado de la
democracia: la radicalización del nacionalismo y el movimiento
indianista” efectúa una relación histórica del nacionalismo y desarrolla
las características y planteamientos del movimiento indianista en
Bolivia.
El número 88 se inicia con el texto de Armando Méndez
Morales, ex presidente del Banco Central de Bolivia, quien en “Avances,
límites y tendencias de la economía boliviana en el período democrático”
nos ofrece una visión sintética de la agitada evolución económica del
país en el período democrático, mostrando las fases de crisis y de
expansión y efectuando un balance de las acciones de los distintos
gobiernos democráticos. A continuación, Ricardo Paz Ballivián, experto
en temas constitucionales, en su trabajo “Reformas constitucionales
y Asamblea Constituyente en la democracia 1982-2007” hace una
relación y un análisis pormenorizado de las reformas a la Constitución
Política del Estado que se realizaron en nuestro país durante el período
democrático. Por otra parte, Isabel Mercado Heredia, destacada
periodista y comunicadora, en su ensayo “Los medios de comunicación
en democracia: ni tan santos ni tan diablos”, explica la influencia de
los medios de comunicación en estos 25 años de democracia y analiza
varios temas en torno al ejercicio del periodismo y al comportamiento
de los medios de comunicación. Jorge Kafka Zúñiga, doctor en Ciencias
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Fundemos y la Fundación Hanns Seidel están convencidos que
los números 87 y 88 brindan un panorama amplio, matizado y bien
fundamentado de las principales evoluciones de Bolivia en el último
cuarto de siglo. Al mismo tiempo, los textos aquí reunidos constituyen
una valiosa evaluación de la situación actual de la democracia en el
país.
Ivonne Fernández Weisser
DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL
DE FUNDEMOS
Hartwig Meyer-Norbisrath
REPRESENTANTE DE LA FUNDACIÓN
HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR
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DEL AUTORITARISMO A LA DEMOCRACIA:
LA TRANSICIÓN BOLIVIANA
Batista había perdido toda energía consumido por la corrupción y su
dictadura se desmoronó como un castillo de naipes cuando los
opositores, desde comunistas hasta demócratas liberales, se unieron
contra él y sus comandantes y agentes llegaron a la conclusión de que
ya no valía la pena defenderlo.
Ricardo Sanjinés Ávila*
Hace medio siglo emergió de las sierras latinoamericanas la
seductora imagen del joven valiente, carismático y culto, metralleta
en mano, haciendo la revolución. La guerra de guerrillas dio de baja
al arcaico modelo de la movilización de masas urbanas, del tipo octubre
del 17, y demostró que el arrojo de unos pocos con decisión suficiente,
bastaba para tumbar gobiernos y establecer el socialismo allí donde
reinaba la injusticia. Ho Chi Minh lo había demostrado en Vietnam
y lo corroboró Fidel Castro en Cuba.
Desde una perspectiva exclusivamente militar, la guerrilla
representaba una amenaza modesta y por eso sorprendió que la campaña
de Fidel, con 82 combatientes en 1956, hubiera controlado gran parte
del territorio cubano en dos años y, más aún, que Che Guevara se lanzara
a la conquista del resto y con menos de 300 hombres, tuviera la lucha
ganada tomando La Habana el 31 de diciembre de 1958. El secreto
de esa victoria radicaba en el estado deleznable del gobierno; Fulgencio
*
Es escritor y periodista boliviano, cuyas publicaciones sobre temas políticos,
históricos y de actualidad datan de los años 70 del siglo pasado. Director de
varios medios escritos y productor de programas de televisión y radio, sus
entrevistas son consideradas clásicas en el campo de la comunicación. Es autor
de varios libros, algunos de los cuales fueron editados por FUNDEMOS.
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En esa sintonía surgieron movimientos guerrilleros en todo el
planeta, Tupamaros en Uruguay, Ejército Republicano Irlandés,
Montoneros argentinos, ETA en España, Ejército de Liberación
Nacional en Angola, varios movimientos en gestación en América
Central, en Perú, un fracasado comandante de sotana; en Colombia
y también en Bolivia, a través del Ejército de Liberación Nacional que
fundó el mismísimo Che y que entró en acción el 23 de marzo de 1967
en Ñancahuazú con una columna de militares cubanos, un francés, un
peruano y algunos bolivianos.
El itinerario del Comandante Guevara concluyó el 9 de octubre
de 1967 en La Higuera. El Alto Mando de las Fuerzas Armadas,
responsable de su captura, determinó su ejecución. En ese momento
no hubo un alegato que justifique su presencia en el territorio nacional
ni tampoco una figura legal como sustento a esa muerte; fue la reacción
hormonal frente al enemigo gratuito, la pulsión primitiva de la venganza
contra el que llegó de improviso y disparó contra soldados bolivianos
que ni siquiera estaban enterados de que les habían declarado la guerra.
No sólo empezó con el pie izquierdo, sino que Guevara se
equivocó de país pues Bolivia ya tuvo una revolución nacionalista, de
enorme impacto, que distribuyó la tierra entre los campesinos, eliminó
la concentración de la riqueza minera en pocas manos, pasó a dominio
del Estado el 80% de la actividad económica y se desarrollaba un lento
pero seguro proceso de mezcla e inclusión social cuando estalló la
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guerrilla en el sudeste. Además, el país vivía bajo un sistema
democrático, con un presidente recién electo y ciertamente popular,
el Gral. René Barrientos, quien buscaba el contacto permanente con
los campesinos a los que visitaba en sus comarcas en un helicóptero,
para jugar fútbol, compartir sus alimentos y pronunciar discursos en
quechua y aymara1.
conlleva emociones que se hacen más fuertes y esas emociones son
el amor, el odio y las pasiones…”2.
La guerrilla cubana técnicamente fue una invasión militar que
no contó siquiera con el apoyo del Partido Comunista local. Pero la
ejecución del Che, su heroica tenacidad y su jesucristiana fotografía
póstuma conmovieron sobre todo a quienes entendían la naturaleza de
aquel hecho político con carabinas, cuya consecuencia final era matar
o morir.“¡Socialismo o muerte!”.
Y de aquel sentimiento surgió una ruptura insuperable entre
bolivianos por motivos ideológicos. Un odio devastador que fue, en
muchas instancias, la causa para que Bolivia viviese largamente al
margen de las instituciones democráticas.
Un seguidor del Che, el médico beniano Oswaldo Chato Peredo,
entrevistado por este cronista aceptó que las guerrillas inspiradas en
Cuba fueron producto del odio… y del amor. “Un parto es doloroso
-decía el Dr. Peredo- … la madre grita, no puede más… odia al marido
por lo que está pasando. En un parto hacia nuevas estructuras sociales
también los dolores son muy fuertes. La historia de la humanidad es
la historia de la lucha de clases, de los odios clasistas. Todo cambio
1
40 años más tarde, ese estilo ha sido asimilado inconscientemente por el
Presidente Evo Morales, quien empero no habla en lenguas nativas y usa un
helicóptero venezolano cedido por el Presidente Hugo Chávez.
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Pero el parto de nuevas estructuras sociales no tomaba en cuenta
a la democracia; buscaba la dictadura del proletariado y quienes se
encontraban en la orilla opuesta empeñaron también férrea resolución
para evitarlo. La democracia dejó de ser un valor universal y el
sentimiento de odio/amor emponzoñó la vida de los bolivianos,
cebándose en la política, la universidad, la prensa, la diplomacia, las
fuerzas militares, las relaciones familiares y sociales, la literatura, el
cine, el folklore...
Siendo América Latina un Macondo continental donde el
realismo mágico estaba a la vuelta de cualquier esquina, no sorprendió
a nadie que los propios militares intentaran hacer la revolución a su
manera, como Nasser años antes en Egipto. En 1968 populistas en
uniforme derrocaron al mandatario constitucional del Perú, arquitecto
Fernando Belaúnde, asumiendo el poder el Gral. Juan Velasco Alvarado
para encarar una revolución social con reforma agraria y
nacionalizaciones, dejando cesante a la libertad de prensa, con un
proyecto alucinante: la Segunda Guerra del Pacífico con la ayuda de
la Unión Soviética.
Más allá de la fogosa América Latina también se producían
acciones revolucionarias de rechazo al stablishment. Fueron los años
locos cuando el paradigma era hacer el amor y no la guerra; los jóvenes
norteamericanos rechazaron el confort y la guerra apelando a las drogas,
2
Entrevista con Oswaldo Peredo Leigue publicada en la Revista ENFOQUES,
noviembre de 1994. Hoy el Dr. Peredo es la máxima expresión del MAS en
Santa Cruz.
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el sexo promiscuo y la música de Los Beatles; pero también fue el
tiempo de la denuncia contra los horrores tras la Cortina de Hierro
relatados por Alexander Solyenitsin, cuando los tanques soviéticos
entraron a Checoslovaquia congelando la “primavera de Praga”. El
momento del más absurdo terrorismo “revolucionario” como el que
masacró atletas judíos en la Villa Olímpica de Munich, cuando un vuelo
comercial podía concluir en un viaje inesperado a Cuba. La era de El
Chacal y James Bond. Un abanico de amor/odio se desplegó
envolviendo al mundo.
Era la Guerra Fría en su máxima intensidad. Moscú y sus
satélites buscaban internacionalizar la lucha de clases para llegar a la
dictadura universal del proletariado, propósito al que se oponían las
potencias democráticas y capitalistas. Esa guerra se peleó en todos los
frentes y Bolivia, por su ubicación geográfica, fue uno de los campos
de batalla favoritos para esos colosales adversarios, Estados Unidos
y la Unión Soviética.
La apología de las armas y la violencia revolucionaria asumió
otras formas cuando los estudiantes universitarios se descubrieron
como una veta para la acción directa. El mayo parisino o la masacre
de estudiantes en Tlatelolco cambiaron las formas de la vida pública
en Francia y México, mientras en Bolivia iluminados catedráticos
marxistas desarrollaban una revolución universitaria, apartando a
meritorios docentes sospechosos de ideas reaccionarias, instituyendo
la cátedra obligatoria de marxismo, en una ruptura con el pasado cuyo
propósito inmediato fue la apertura indiscriminada de las aulas, sin
importar si los postulantes estuvieran capacitados, en admisión libre
cuya finalidad era sustentar una amplia base para el relanzamiento de
la lucha revolucionaria.
El movimiento guerrillero tenía un trasfondo redentor, pero su
dinámica estaba planteada en sentimientos básicos de odio/amor, que
dieron de baja a la democracia y llevaron a muchos bolivianos a un
enfrentamiento que se prolongó por dos décadas, bordando en el
bastidor de una nación inocente los perfiles de una historia exaltada
que sólo podía tener un final razonable: el retorno a la democracia.
Pero ese final tuvo larga gestación.
Un líder, un pueblo, un partido
Allí surgieron los nombres legendarios de Ríos Dalenz, Paz
Zamora, Zavaleta Mercado, Antonio Araníbar, Pablo Ramos (el primer
rector revolucionario de la UMSA), Oscar Eid Franco (secretario
ejecutivo de la Confederación Universitaria Boliviana) y otros jóvenes
que pretendían calzarse las botas del Che. Ninguno de ellos se adhería
al pensamiento democrático, rechazaban al parlamentarismo y su meta
era el gobierno de obreros, campesinos y estudiantes, un solo partido
en el gobierno, un gobernante hasta su muerte, como en Cuba, la Unión
Soviética y sus satélites tras la Cortina de Hierro.
En 182 años de vida republicana, Bolivia vivió pocos períodos
de vida institucional y democrática. 15 años de gobiernos conservadores
después de la Guerra del Pacífico, cuando se alternaron en el poder
mandatarios de notable fortuna y cultura. 17 años de gobiernos liberales
después de la Guerra Civil de 1899, cuando dirigieron el país
librepensadores y masones. 12 años de gobiernos de la Revolución
Nacional, en los que ciertamente se instrumentalizó el voto campesino
con el pecado de eternizar al MNR en el poder. Y estos últimos 25
años de gobiernos ejemplarmente democráticos. En total 69 años de
gobiernos democráticos contra 113 años de regímenes poco o nada
institucionalizados. Probablemente la raíz del divorcio boliviano con
la democracia se encuentre en dos factores que a veces confluyen
dramáticamente:
15
16
•
el caudillo mesiánico;
•
el concepto antagónico sobre lo que es democracia.
consignas con mucho entusiasmo. Pero esto es, en buen cristiano,
dictadura.
Una mayoría acepta que la democracia es un sistema en el que
el pueblo ejerce soberanía con derechos y obligaciones plasmados en
la Constitución Política del Estado, que otorga libertades a cambio de
reconocer límites y respetar las ideas de unos y otros. Para ello es
imprescindible la libertad de reunión, la prensa libre, la capacidad de
designar gobernantes por tiempo determinado y ejercer control sobre
sus actos, en un escenario público donde los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial son independientes. Y claro, todo ello se pone
periódicamente a prueba en elecciones libres, secretas, personales, en
las que se expresa el individuo de acuerdo a su conciencia y no por
la presión de grupos.
El primer golpe
En oposición, se esgrime el derecho colectivo y no individual,
por razones políticas, pertenencia social o étnica. La democracia
“popular” consiste en optar una sola vez por determinada idea
identificable en un solo partido, que se encarna en un solo líder
absoluto y eterno. La hegemonía del “unicato” dispensa al individuo
de la incomodidad de pensar y disentir, renunciando al ejercicio de
la soberanía personal en nombre de la comunidad, la patria, la raza
o la humanidad, delegando sus fueros a la discrecionalidad del césar,
duce, fuhrer, caudillo, dictador o presidente vitalicio depositario de
la totalidad de los poderes. De vez en cuando el sistema pone en juego
“la voluntad popular” en asambleas donde todo está cocinado de
antemano; un montaje que tiene la doble finalidad de refrendar las
determinaciones del grupo en el poder, ofreciendo de paso al ciudadano
la ilusión de que decide, cuando en realidad lo que hace es repetir
Una serie de crímenes fueron ordenados desde el Palacio
Quemado. Asesinaron a los esposos Alexander, al periodista Otero
Calderón, al dirigente campesino barrientista Jorge Solíz, al ex ministro
Gustavo Larrea. Simultáneamente insurgió una nueva columna
guerrillera comandada por Chato Peredo y en junio de 1970 volvieron
a las montañas, esta vez en Teoponte, donde decenas de universitarios
acabaron sus días casi sin combatir, derrotados por el hambre y
fusilándose entre ellos por una lata de sardinas.
17
18
En 1969 murió el Presidente Barrientos en un accidente aéreo,
asumiendo el Vicepresidente, Dr. Luis Adolfo Siles Salinas, un
respetado abogado y defensor de los derechos humanos. Tres meses
después un golpe civil-militar quebró una vez más la institucionalidad
democrática imponiendo, al estilo peruano, un gobierno revolucionario,
con el Gral. Alfredo Ovando como Presidente y Marcelo Quiroga Santa
Cruz, Ministro de Minas, como la figura ideológica central de ese
esquema. Su primera acción fue la nacionalización de la petrolera Gulf
Oil Co.
Siendo visible que el Gral. Ovando seguía un rumbo errático
y contrario al sentimiento de los militares, las Fuerzas Armadas le
retiraron su apoyo en octubre de 1970 y tras una sucesión de gobiernos
que duraban horas, el Gral. Juan José Torres se hizo fuerte en El Alto,
asumiendo la presidencia. Olvidando su anti-guevarismo declaró que
la meta de su gobierno era el socialismo, abriendo un paréntesis caótico
con asaltos a diarios, asesinatos, bombas terroristas, tomas de haciendas,
frentes guerrilleros, secuestros extorsivos, etc. Desapareció la libertad
de prensa y la democracia fue objeto de befa al considerársela
“burguesa”, a pesar de que un revolucionario socialista, Salvador
Allende, había ganado la presidencia de Chile mediante las urnas. La
patria socialista encandilaba a mucha gente que se convirtió a la
izquierda marxista, inclusive sacerdotes católicos. La democracia
cristiana vio con asombro un ala izquierdista en sus filas y Falange
Socialista Boliviana, hasta ayer cercana al fascismo, sufrió la escisión
de un grupo de izquierda que luego se marchó con Quiroga Santa Cruz
para fundar el Partido Socialista3.
los métodos de la dictadura militar. Así sucedió también en Argentina,
Brasil, Paraguay y Ecuador.
La Central Obrera Boliviana se puso a la vanguardia de una
Asamblea Popular, cuyo Presidente fue Juan Lechín Oquendo,
oficiando como Secretario General Oscar Eid. Los partidos y
organizaciones de izquierda se multiplicaron. PCB, PCML, FRI, FLIN,
POR, Espartaco, FARO, PS, PRIN, ELN, UCAPO, MNR-I … Pero
a pesar de la alta fecundidad de siglas, el respaldo popular les era
mezquino.
Como la búsqueda del paraíso socialista en América Latina
implicaba un levantamiento popular apelando a las armas, la lucha de
clases y la anulación de la propiedad privada, quienes no compartían
con tales propósitos acudieron a los partidos no marxistas que, a su
vez, tocaron las puertas de los cuarteles. Y con el apoyo de La Embajada,
fortín de la Guerra Fría, respondieron a la subversión comunista con
3
Varios personajes vinculados a la Falange, dieron sustento al Movimiento al
Socialismo, partido del Presidente Evo Morales.
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Banzer
El desmadre nacional era de tal magnitud que en agosto de 1971,
los dos partidos políticos más grandes de Bolivia, MNR y su adversario
FSB, los empresarios privados, los movimientos campesinos y
gremiales, decidieron unirse para cerrar el paso al caos. En La Paz
se batieron con armas Juan Lechín, Marcelo Quiroga y Jaime Paz. La
rebelión a escala nacional puso en el poder al Cnl. Hugo Banzer y en
el combate fue derrotado el Ejército de Liberación Nacional. Un mes
después se fundó en la clandestinidad el Movimiento de Izquierda
Revolucionaria/MIR para combatir a la dictadura banzerista, y su líder
Jaime Paz fue encerrado en la prisión de Chonchocoro. Las últimas
células del ELN fueron desarticuladas por los organismos de seguridad
y se inició un ciclo de paz social y apoyo internacional para Bolivia,
aunque a costa de una veda política y sindical indefinida.
La situación económica boliviana evolucionó favorablemente,
mientras la tensión en Medio Oriente disparó los precios del petróleo
arrastrando hacia arriba las cotizaciones de las materias primas, con
gran beneficio para países como Bolivia. Llegaron inversiones, Santa
Cruz inició su ascenso económico. La devaluación de 1974 provocó
la salida del MNR y FSB luego de intentar sendos golpes de Estado
que fracasaron. Banzer gobernó con las Fuerzas Armadas, teniendo
como base el Pacto Militar-Campesino, aunque la administración
pública siguió en manos de movimientistas y falangistas. La situación
económica evolucionó favorablemente y el país creció anualmente por
encima del 6%. Empezó también el proceso de endeudamiento externo,
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lo que generó bolsones de resistencia inclusive en la empresa privada.
Banzer encaró una agresiva política de retorno al mar y reanudó
relaciones con Chile. El Gral. Pinochet, que había derrocado a Salvador
Allende, ofreció una salida soberana al mar en un canje territorial, en
momentos en que el presidente peruano Gral. Velasco Alvarado
empezaba a mover tanques hacia la frontera con Chile, pero el Gral.
Morales Bermudez lo derrocó iniciando un gobierno moderado.
Zamora (MIR), Guillermo Bedregal (MNR), Benjamín Miguel (PDC),
Jorge Kolle (PCB) y otros, se reunió en Caracas. La idea era armar
una fórmula conjunta capaz de vencer al banzerismo. Pero fracasó el
intento unificador. Siles Zuazo, impedido de volver al país, trató de
convencer al Cnl. Julio Sanjinés Goytia, de enorme convocatoria en
el Ejército de Bolivia y por entonces Presidente de la CAF, para una
acción militar que desplace a Banzer. Pero había llegado la hora del
retorno a la democracia y la reacción de un grupo de mujeres mineras,
exigiendo el retorno de todos los exiliados, acorraló al régimen militar
y volvieron todos.
El momento coincidió con la presidencia de Carlos Andrés
Pérez en Venezuela, país que empezó a ejercer influencia regional al
enriquecerse súbitamente con los altos precios del petróleo y a pesar
de la amistad entre Banzer y Pérez, los venezolanos asumieron el rol
de evangelistas de la democracia en América Latina. La izquierda
boliviana, poblando cárceles o en el exilio, se contrajo batiéndose en
retirada para entender, sólo entonces, que la democracia era lo único
que podría amalgamar la voluntad popular. El demócrata Jimmy Carter
ganó las elecciones en Estados Unidos y anunció una cruzada por los
derechos humanos y el fin de los gobiernos de facto.
Luego de tres años de negociaciones con Chile, sin avances
en el canje territorial al que Perú se oponía, acabaron desgastando las
negociaciones. Banzer inesperadamente convocó a elecciones para
julio de 1978, decretando una amnistía y el retorno de exiliados, a
excepción de líderes de la talla de Hernán Siles Zuazo, Marcelo Quiroga
Santa Cruz y Juan Lechín Oquendo.
Primer proceso electoral
La oposición en pleno, Siles Zuazo (MNR-I), Paz Estenssoro
(MNR), Guevara Arze (PRA), Marcelo Quiroga (PS-1), Jaime Paz
21
El oficialismo montó una candidatura con el hasta hacía poco
Ministro del Interior, Gral. Juan Pereda Asbún, llevando como
Vicepresidente al dirigente del MNR, Alfredo Franco. Al frente, con
la Unidad Democrática Popular (MNR de izquierda, MIR, PC) se puso
el ex presidente Hernán Siles Zuazo en binomio con el dirigente del
MNR Edil Sandoval. Banzer dudó de su apoyo a Pereda y se lo ofreció
también a Paz Estenssoro que de inicio se mostró renuente a participar
en esas elecciones, aunque luego se puso al frente del MNR, llevando
a la vicepresidencia al Dr. Luis Ossio Sanjinés, líder de la democracia
cristiana. Quiroga Santa Cruz lanzó su candidatura sin ningún éxito.
El proceso fue irregular y concluyó abruptamente en medio de
un colosal fraude electoral. El Gral. Pereda retiró su candidatura y el
Comandante de la VII División de Ejército, Gral. David Padilla lo
empujó a tomar el poder por la fuerza el 21 de julio de 1978. Pereda
no alcanzó a gobernar cuatro meses, cuando el ya Comandante de las
Fuerzas Armadas, Gral. Padilla lo derribó en un golpe militar
institucionalista, anunciando elecciones transparentes para junio de
1979.
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Segundo proceso electoral
Los gobiernos de Europa, buena parte de los latinoamericanos
y sobre todo Estados Unidos manifestaron repudio absoluto a los
regímenes de facto nacidos como efecto de la Guerra Fría. Es que
Leonid Brezhnev y la clase privilegiada del Kremlin a la que pertenecían
los dirigentes políticos, los burócratas y los militares sucumbió al lujo,
los refinamientos y la corrupción, en la fase previa a una decadencia
política irreversible. El aparato productivo soviético, dañado por
décadas de ineficiencia y absurda competencia militar con Estados
Unidos, empezó su hundimiento. El comunismo dejó de ser una amenaza
y la izquierda latinoamericana levantó los briosos estandartes de la
democracia burguesa que antes había despreciado.
El binomio Siles Zuazo-Paz Zamora captó el apoyo popular,
obrero y estudiantil, mientras los sectores urbanos, el próspero oriente
cruceño y el campesinado se reencontraron con el prestigioso Víctor
Paz Estenssoro. Votando el país por primera vez con papeleta multicolor
y multisigno, la UDP logró el 31,22% de la votación y el MNR el
31,13%. Sobre un total de 1.696.233 votos emitidos, la diferencia era
de sólo 1.512 votos que, sin embargo, fue exhibida en calidad de victoria
incontrastable de Siles Zuazo frente a Paz Estenssoro que empero ganó
en 7 de 9 departamentos del país, logrando un número mayor de
senadores y diputados, pero no los suficientes para lograr la mayoría
absoluta de votos congresales.
En Colombia se escenificaba el gran boom de la cocaína con
organizaciones que tendieron redes de exportación a los Estados Unidos
con base en Cali y Medellín controlando la producción, transporte y
comercialización de la droga, siendo Perú y Bolivia los proveedores
de la materia prima. El boliviano Roberto Suárez instaló en el Beni
la primera factoría que logró transformar las hojas del Chapare. Pronto
sumaron nuevos productores de pasta que los colombianos rescataban
en Leticia.
Acción Democrática Nacionalista/ADN, creada por el Gral.
Hugo Banzer para disponer de una fuerza política que defendiera su
reciente gobierno, obtuvo el 12,9% de votos y 22 congresales que
podían ser el fiel de la balanza. Los trabajos del Parlamento
determinaron la elección de Walter Guevara Arze como Presidente del
Senado y de Lydia Gueiler Tejada como Presidenta de Diputados,
ambos de raíz movimientista. El próximo paso era elegir al Presidente
de la República. Después de varios incidentes, el Dr. Hernán Siles se
declaró en huelga de hambre en el Palacio Legislativo “en defensa de
la soberanía popular”.
La prensa internacional observaba aquel fenómeno con interés
tanto como el segundo intento electoral boliviano que fue traumático.
La izquierda y la derecha, luego de años de reemplazar a la dialéctica
por las armas, se habían olvidado de competir democráticamente. La
intromisión de la Embajada de Venezuela en favor de la UDP fue
abierta. La Confederación de Empresarios Privados de Bolivia intentó
introducir elementos civilizados para atenuar la violencia verbal de
los protagonistas empeñados en descalificarse mutuamente.
Víctor Paz Estenssoro y Hernán Siles Zuazo, antiguos
compañeros distanciados, buscaban la nominación presidencial, en una
lid sin solución posible. ADN podía definir aquel impasse electoral
con el peso de sus 22 parlamentarios, pero la UDP había hecho una
agresiva campaña contra la dictadura banzerista y estaba moralmente
impedida de aproximarse a la odiada ADN. Y Paz Estenssoro, que había
cogobernado con Banzer en el tramo inicial de su gobierno, no quería
tratos con el ex dictador, aunque si podía aceptar sus votos. El Congreso
23
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estaba integrado por 144 parlamentarios, 117 diputados y 27 senadores.
La cifra mágica, definitoria, era 73 votos, la mitad más uno. Seis veces
votaron los parlamentarios sin dilucidar la elección. Hasta que el
senador Guillermo Tineo, a nombre de ADN, propuso la entrega del
mando de la nación al Presidente del Senado, Dr. Guevara. A
regañadientes la UDP y el MNR aceptaron la moción, única posible
para superar el empantanamiento. Las próximas elecciones serían en
mayo de 1980. Walter Guevara era Presidente Constitucional interino.
Había empezado la era democrática en Bolivia.
el mandatario reciente, Gral. Hugo Banzer Suárez, cuya defensa
estableció que se trataba de un juicio contra las Fuerzas Armadas. Se
empezó a escuchar “ruido de sables”, en tanto sectores radicalizados
pedían la liquidación del Ejército y de la empresa privada y el no pago
de la deuda externa. Los políticos también empezaron a conspirar
buscando a los militares y estos últimos se dividieron entre quienes
querían retornar a la era Banzer y los que preferían cerrar el Parlamento
y apoyar a Guevara por cuatro años.
Walter Guevara Arze planteó un gobierno con los dos frentes
políticos primeros en las elecciones. Pero sus ex compañeros del partido
de la Revolución Nacional, divididos por odios irreductibles, rechazaron
la propuesta y Guevara tuvo que conformar un gabinete con personas
de su confianza aunque sin peso político. Recobradas las libertades
democráticas, las organizaciones sociales, los sindicatos obreros,
agrarios, vecinales, etc., empezaron a pensar en cómo arrancarle algo
al nuevo gobierno. Las primeras reuniones del gabinete democrático
establecieron que el panorama era difícil. Las exigencias de aumentos
salariales, los anuncios de paros y el súbito estado de euforia de los
trabajadores frente al sector patronal pusieron en tensión al flamante
gobierno.
La situación era complicada por efecto de la deuda externa
heredada y el gobierno tomó medidas de ajuste que provocaron intenso
debate en el Parlamento, donde empezaron las primeras interpelaciones
a los ministros del área económica. Ante la evidencia de que el
Parlamento podía convertirse en desestabilizador de su gobierno,
Guevara volvió a insistir en la necesidad de incorporar al MNR y al
MNRI, sin conseguirlo. En ese ambiente se escenificó un juicio de
responsabilidades por el diputado Marcelo Quiroga Santa Cruz, contra
25
El Presidente Guevara dijo que el colapso no podría ser detenido
por un gobierno con un escenario temporal estrecho, insinuando que
esa tarea urgente requería por lo menos de dos años. El mensaje provocó
áspera reacción en el Parlamento, calificándose al Primer Mandatario
de “autócrata”, “incapaz” y “chantajista”. Políticos movimientistas
históricos e izquierdistas se buscaron para hallar otra salida que excluya
a miristas, banzeristas y comunistas y también a Guevara. Esa salida
era un golpe.
Guevara había conseguido que el ex presidente Gral. David
Padilla aceptara el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas. Era
una garantía contra un golpe. Pero la conspiración había avanzado de
la mano de los doctores Guillermo Bedregal y José Fellman Velarde,
en nombre del ex presidente Víctor Paz Estenssoro, y los doctores Edil
Sandoval y Abel Ayoroa de las filas del ex presidente Hernán Siles
Zuazo. Buscaron a un militar de prestigio y buena fe, el Cnl. Alberto
Natusch al que ofrecieron la Presidencia y el apoyo del Parlamento
sumado al de las Fuerzas Armadas, mediante un golpe que fue detectado
por la CIA norteamericana y que Washington condenó.
El Presidente Guevara consagró sus energías a la realización
de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos
26
en La Paz, logrando el apoyo de la comunidad hemisférica al centenario
reclamo por una salida de Bolivia al mar. El Secretario de Estado de
los Estados Unidos, Cyrus Vance, sensible al momento, invitó a varios
políticos a un almuerzo organizado por el jefe de la CIA en Bolivia,
David Greenlee4, para advertir que el gobierno de los Estados Unidos
no toleraría un golpe de Estado.
y los empresarios Marcelo Pérez Monasterios y Carlos Iturralde, quienes
llevaban además la representación de Juan Lechín Oquendo, el militar
beniano comprendió que sólo su salida detendría la violencia,
accediendo a renunciar. Las fuerzas políticas mayoritarias acordaron
la designación de la Presidenta de la Cámara de Diputados como
Presidenta interina de la República, desplazando al trágico interinato
militar y también al Dr. Guevara Arze, en una mezquina negociación
política que pasó por alto su valiente defensa del proceso democrático.
Pese a esa advertencia, a horas de la clausura de la Asamblea
de la OEA, el 1º de noviembre de 1979, tanques del Regimiento
Tarapacá se desplazaron hasta el centro de La Paz y comandos militares
tomaron el Palacio de Gobierno y controlaron el resto del país. El
diputado Guillermo Bedregal aclaró la situación. Se trataba de un
movimiento civil con apoyo de las Fuerzas Armadas bajo el liderazgo
del Cnl. Alberto Natusch, “en resguardo del sistema democrático, con
pleno respaldo de fuerzas políticas mayoritarias en el Parlamento
Nacional”, en base a la reunificación del MNR, contando con el apoyo
de su jefe nacional, Víctor Paz Estenssoro. La información posterior
estableció que cuando el Dr. Paz Estenssoro salía de su domicilio rumbo
al Palacio Quemado, una llamada telefónica de la Embajada Americana
le hizo volver atrás.
Durante 15 días Natusch se vio resistido internacionalmente,
excepto por el apoyo que le dio la Unión Soviética. Jaqueado por la
huelga general indefinida de la COB y sin ningún apoyo político,
mientras en las calles de La Paz el pueblo se enfrentaba a los tanques
con centenares de muertos, al final, tras una dramática reunión en el
Palacio Quemado entre el Cnl. Natusch, el sacerdote Genaro Pratta
4
David Greenlee retornó a Bolivia en el año 2003 con el rango de Embajador
del gobierno de George W. Bush.
27
Tercer proceso electoral
El gobierno de la Sra. Gueiler nació limitado a un lapso de ocho
meses y su misión consistía en entregar el mando de la nación a un
Presidente elegido por los bolivianos en comicios fijados para el primer
domingo de julio de 1980. La Presidenta Gueiler creyó oportuno
convocar a un gabinete de unidad nacional con todas las fuerzas
políticas representadas en el Parlamento, pero la respuesta fue negativa
conformando un gabinete con la alianza del MNR. Los demás partidos
la acusaron de ser marioneta de Paz Estenssoro.
La economía nacional se acercaba a la crisis, había especulación
de divisas, el pago de la deuda externa comprometía el valor de las
exportaciones nacionales; el país tenía que pagar 500 millones de
dólares con vencimiento a la vista. El déficit del sector público se
acercaba al 10%. El gasto público se destinaba a financiar el déficit
de las empresas públicas. Se gestaba un proceso inflacionario, el FMI
condicionaba fondos de ayuda a medidas heroicas e impostergables
y la Presidenta tuvo el valor de devaluar el peso boliviano, de 20 a
25 pesos por dólar y aumentar el precio de la gasolina.
28
En un mensaje a la nación, la Presidenta dijo: “La crisis se
arrastra por varios años. El gobierno democrático que me honro en
presidir no es responsable de haber provocado esta crisis, pero sí lo
será si no tenemos el coraje de afrontarla con capacidad y decisión”.
Pidió el concurso de las fuerzas políticas, pero los partidos, obedeciendo
a los cálculos políticos de sus jefes que no deseaban cargar la
impopularidad de un programa de ajuste, rehuyeron su responsabilidad.
La izquierda representada en la UDP y el PS-1 no sólo se negó a
colaborarla en aquella difícil misión, sino que se opuso a los correctivos
“en defensa de la economía popular” y la COB declaró la huelga
general sindicando a la “derecha golpista y masacradora” como autora
de la devaluación, en tanto la Confederación Sindical Única de
Trabajadores Campesinos de Bolivia/CSUTCB, acaudillada por Genaro
Flores, decretó un bloqueo de caminos que impidió la llegada de
alimentos a las ciudades. El país, después de muchos años de paz social,
se hundió en la huelga y la violencia callejera.
Buscando un ambiente de paz, Lydia Gueiler había aceptado
la condición de no castigar a los militares comprometidos con Natusch
y respetar la organización interna de las Fuerzas Armadas, pero un
amotinamiento de la guarnición en La Paz exigió la designación del
Gral. Luis García Meza como Comandante del Ejército. El mando de
las Fuerzas Amadas estaba en manos del Gral. Armando Reyes Villa,
pero este era un militar introvertido sin autoridad sobre García Mesa,
quien empezó a recibir visitas de civiles que, inquietos por la situación
política y los desbordes sociales, insinuaban la posibilidad de un nuevo
pronunciamiento militar. A cada ataque contra las Fuerzas Armadas,
el Gral. García Meza se creyó en la obligación de salir por sus fueros,
de manera que el militar empezó a formular declaraciones en torno
a una “democracia inédita” que juzgaba apropiada para el país. Y Juan
Lechín empezó a denunciar que había un golpe en marcha, sin ahorrar
calificativos contra “los militares golpistas testaferros del imperialismo
norteamericano”. Pero el “imperialismo” estaba por la democracia.
La CEPB publicó un enérgico mensaje en defensa de la
Presidenta Gueiler, señalando que “es irresponsable y demagógico
sostener que nuestra grave crisis económica pueda ser resuelta sin
medidas que requieren un sacrificio proporcional y compartido por
todos los bolivianos… elegir mandatarios y a las pocas horas restarles
apoyo, mostrando un triste ejemplo para las generaciones futuras y
que en nuestro país prevalece la rencilla personal, la angurria del
poder, la mezquindad y la envidia… paralizar el suministro de alimentos
y la producción… incitar a bloqueos que exponen la vida de niños,
mujeres y ancianos; convocar a enfrentamientos del campo con la
ciudad…”. Declaraciones altisonantes contra las Fuerzas Armadas,
amenazas contra la propiedad privada y postulados anarquistas atizaron
de nuevo el odio.
El 21 de marzo la situación tomó otro cariz al ser asesinado
el padre Luis Espinal, un religioso e intelectual de notable sensibilidad
social, comprometido con la causa de los pobres, crítico de cine, escritor
y periodista, quien había convertido al semanario Aquí en difusor del
socialismo. El padre Espinal fue secuestrado a la salida de un cine,
trasladado a un matadero en la zona industrial de La Paz, donde fue
torturado y asesinado con violencia inaudita. Políticos responsabilizaron
a los militares por el terrible crimen. Se llegó a insinuar que empresarios
financiaban grupos paramilitares, como sucedía en ese momento en
El Salvador, donde también en esos días fue asesinado el Arzobispo
Arnulfo Romero. Una versión aseguró que el padre Espinal poseía
información que vinculaba a jefes militares con el narcotráfico.
Era evidente que en los cuarteles se conspiraba y muchos civiles
también lo hacían temiendo la eventualidad de un gobierno de la UDP.
29
30
Se fueron sumando extraños incidentes y atentados. Un avión, propiedad
del Cnl. Luis Arce Gómez, en el que viajaban altos dirigentes de la
UDP se precipitó a tierra pereciendo todos sus ocupantes, excepto Jaime
Paz Zamora que herido de muerte y parcialmente quemado fue llevado
a Estados Unidos. Una manifestación de la UDP en el paseo de El Prado
de La Paz, fue atacada con granadas de mano y el Dr. Siles Zuazo
salvó la vida de milagro. La Presidenta Lidia Gueiler empezó a vivir
horas angustiosas a pocos días de la realización de las elecciones.
de la Democracia/CONADE en la Plaza Venezuela. Allí estaban, entre
otros, Juan Lechín Oquendo quien presidía la sesión en la que se
condenaba al levantamiento en Trinidad. Habían llegado Marcelo
Quiroga, Cayetano Llobet, Oscar Eid, Simón Reyes, Walter Vásquez,
Noel Vásquez, Carlos Flores, Grover Yapura, el padre Tumiri de
Derechos Humanos, el pastor Germán Crespo.
Pero llegó el día electoral que corroboró la derrota de la derecha.
El Dr. Hernán Siles Zuazo (UDP) acumuló un determinante 38,74%
de la votación general, quedando segundo y a distancia el Dr. Víctor
Paz Estenssoro que apenas había superado el 20%. Nada había ya que
impida el retorno de Siles Zuazo a la presidencia. Pero el MNR
desarrolló una exasperante estrategia de observación y anulación de
mesas electorales tratando de acortar distancias con la UDP, ofreciendo
el pretexto para el golpe militar que, paralelamente al conteo de votos,
continuó afinándose en el Estado Mayor con la cooperación de la misión
militar argentina, cuyo régimen dictatorial estaba empeñado en impedir
un “gobierno comunista en el vecindario” evitando la democratización
de Bolivia por la que apostaba el gobierno de Estados Unidos.
El último golpe
La guarnición de Trinidad se insubordinó al amanecer del 17
de julio de 1980. A las 11:30 llegó el Dr. Siles al Palacio para reunirse
con la Presidenta Gueiler. Intercambiaron información, el golpe era
inminente. Siles partió rumbo a la COB que en ese momento estaba
siendo asaltada por una banda de paramilitares; la fugaz visita a Palacio
le salvó la vida. El iba a la reunión del Consejo Nacional de Defensa
31
Según la descripción del dirigente del PS-1 Walter Vásquez
Michel5, cuando salían todos con las manos en alto, en las gradas de
la Federación de Mineros, Marcelo Quiroga recibió un disparo en el
pecho y cuando comenzaba a caer, el mismo paramilitar le disparó una
ráfaga que le cruzó el pecho alcanzando a impactar la cabeza del
dirigente del POR Carlos Flores. También cayó asesinado Gualberto
Vega.
Juan Lechín Oquendo fue capturado y enviado al Estado Mayor,
lo mismo que Simón Reyes. Oscar Eid burló a los paramilitares y se
refugió en un edificio contiguo para buscar la clandestinidad horas más
tarde. En Santa Cruz desarrollaban acciones similares Los Novios de
la Muerte que lideraba el neonazi alemán Joaquim Fielbelkorn. Entre
tanto, la Presidenta Gueiler virtualmente presa junto al Canciller Gastón
Araoz en la Residencia Presidencial, fue obligada a renunciar. Las
radioemisoras privadas fueron tomadas, especialmente dura fue la
intervención contra Radio Fides y probablemente la suerte de su
Director, el padre Eduardo Pérez hubiera sido trágica de no huir en
el último minuto.
Se posesionó la Junta de Comandantes del Gobierno de
Reconstrucción Nacional, integrada por el Gral. Luis García Meza
5
Testimonio de Walter Vasquez Michel, Dossier de Última Hora (15 de septiembre
de 1997)
32
(Ejército), Gral. Waldo Bernal (FAB) y Contralmirante Ramiro Terrazas
(Naval). García Meza presidía la junta de gobierno cuyo gabinete era
casi íntegramente militar. Se estableció un toque de queda que empezaba
a las 21 horas, la censura de prensa, una cadena radial. El líder de
la COB, convencido de que toda resistencia sería inútil y buscando
evitar una masacre, accedió a presentarse en televisión, al lado del
Ministro del Interior, Cnl. Luis Arce, pidiendo la suspensión de la
huelga general.
Post. Advirtió a los bolivianos que debían andar con su testamento
bajo el brazo; la imagen de los militares en el poder quedó destruida
de inicio.
Las cárceles estaban llenas de opositores y salieron al exilio
los dirigentes del MIR, entre ellos Oscar Eid, Guillermo Capobianco,
Hormando Vaca Diez, Gastón Encinas, Gonzalo Valda, Leopoldo
López y muchos otros. Especialmente dramática fue la vida en la
clandestinidad y la salida del país del Dr. Siles Zuazo. El Gral. Mario
Vargas Salinas, figura central de la lucha contra las guerrillas de Che
Guevara, se opuso al golpe y salió al exilio. Por lo demás, el golpe
hermanó a todas las tendencias al interior de las Fuerzas Armadas, en
parte también por la actitud del embajador americano Marvin Weissman
empeñado en imponer la democracia en Bolivia. Los antiguos camaradas
de los generales Ovando y Torres, como Sejas Tordoya, Canido, Reque
Terán, que habían permanecido bajo un cono de sombra en el largo
gobierno del Gral. Banzer, reaparecieron junto a “los reconstructores”.
En las elecciones de Estados Unidos se impuso al candidato
republicano Ronald Reagan y la derecha desplazó a los liberales en
Washington. Pero los republicanos, pese a su anticomunismo, estaban
furiosos con la situación boliviana. El Cnl. Arce Gómez de visita
oficiosa a Washington, fue entrevistado por el célebre periodista Mike
Wallace para su programa 60 Minutes, develando sus conexiones con
el narcotráfico. La difusión de ese programa a través de videocasetes
que circularon clandestinamente hizo tambalear al régimen y a ello
se sumó la violenta intervención al periódico católico Presencia y, sobre
todo, la matanza de dirigentes del MIR en la calle Harrington de La
Paz. Adicionalmente el Cnl. Arce había enganchado a Klaus Barbie,
un nazi buscado por los servicios de inteligencia de Israel, reclamado
por Francia como autor de una masacre durante la ocupación alemana
en los días de la Segunda Guerra Mundial. Arce fue removido del
Ministerio del Interior, encomendado ese despacho al Gral. Celso
Torrelio.
Lo mismo sucedió con algunos intelectuales nacionalistas de
izquierda, mucho más cuando el Gral. García Meza, en un arranque
“antiimperialista” declaró que defendería la soberanía aunque los
bolivianos tengan que comer chuño y charque. Estados Unidos condenó
el golpe y negó reconocimiento al gobierno militar, cuyo único aliado
fue Argentina. Los países andinos rompieron con el régimen boliviano.
El Ministro del Interior entró en inútil beligerancia con personal de
la Embajada Americana y maltrató a una periodista del Washington
El Gral. Banzer ordenó el repliegue de los militantes de ADN
en CONAL y Eudoro Galindo, en ese momento el segundo en la
jerarquía adenista, organizó una rebelión civil-militar contra García
Meza que fracasó, sufriendo Galindo las consecuencias con el asalto
de su residencia y la destrucción de sus bienes. La estructura militar
se remeció, pues el sentimiento de respeto hacia Banzer era casi
unánime. Oficiales del Ejército se enfrentaron de palabra con el Gral.
García Meza y, como en el caso del Cnl. Emilio Lanza, también en
los hechos, intentando levantamientos que fueron neutralizados. El
Gral. Alberto Natusch fue detenido y exiliado. Banzer debió abandonar
33
34
Bolivia con destino a la Argentina denunciando un plan para asesinarlo.
Los generales Humberto Cayoja y Lucio Añez se insurreccionaron. El
golpe militar inicialmente se impuso en todo el territorio nacional, pero
fue desbaratado por García Meza en persona, contando con el apoyo
de los comandantes de guarniciones en La Paz.
A finales de julio, el periódico Meridiano publicó una primicia.
La Junta de Comandantes y una empresa denominada Rumy Ltda., por
intermedio de Líders Castedo López y Carlos Castle Campodoni, entre
los meses de octubre de 1980 y mayo de 1981, explotaron ilegalmente
los yacimientos mineralógicos en la zona denominada “La Gaiba” y
“Rincón del Tigre”, y comercializaron piedras semipreciosas a la
República de Brasil, mediante un joint venture. El país quedó
escandalizado. Fue el tiro de gracia para García Meza. En agosto los
generales Natusch y Añez, que habían retornado al país
clandestinamente, tomaron Santa Cruz junto a la guarnición militar.
Estaba con ellos el ex presidente Luis Adolfo Siles Salinas y desde
Estados Unidos el Gral. Banzer se solidarizó con el movimiento. El
país quedó dividido en dos bloques, occidente con La Paz bajo dominio
de García Meza, y el oriente con Santa Cruz, donde la ciudadanía se
opuso en bloque a la Junta de Comandantes6. El Gral. Banzer contaba
con el apoyo de personas influyentes en el Departamento de Estado
y el Pentágono. En el momento en que un avión contratado por el
industrial Mario Mercado Vaca Guzmán aguardaba a Banzer para
trasladarlo a Bolivia, la crisis militar tomó otro carril.
6
Gerardo Irusta. Memorias de un hombre de Armas. Revelaciones del Gral. Lucio
Añez Ribera.
35
Capítulo final
García Meza dio un paso al costado y consintió en ser sustituido
por un Triunvirato integrado por el Gral. Celso Torrelio (Ejército), el
Gral. Waldo Bernal (FAB) y el Almirante Oscar Pammo (Naval). En
septiembre el Gral. Torrelio asumió formalmente la Presidencia. Era
el comienzo del fin para los militares en el poder. García Meza había
anunciado que gobernaría 20 años, Torrelio mencionó sólo tres, pero
no alcanzó a cumplir uno. Sin embargo “civilizó” el esquema con el
Dr. Gonzalo Romero como Canciller7, una figura respetable que fue
en el pasado subjefe de Falange Socialista Boliviana; el Ing. Adolfo
Linares Arraya hacía poco presidente de la CAF, militante del MNR;
el Dr. Juan Carlos Durán, político cercano a Paz Estenssoro y el
periodista Jaime Humerez hasta la víspera director del periódico
Meridiano, desde cuyas columnas denunció los excesos de la anterior
Junta de Comandantes.
El nuevo gobierno levantó el toque de queda después de 14
meses, reconoció que el narcotráfico era el motivo para el descrédito
internacional del esquema militar, prometió medidas de control creíbles.
Estados Unidos empezó a flexibilizarse, poniéndose en marcha el
reconocimiento norteamericano. Pero la crisis económica ya era visible.
La moneda nacional entró en deterioro y al mediar noviembre de 1981
el dólar se cotizaba en $b. 33.-Torrelio era consciente de la crisis y
de su debilidad como gobernante, revelando su disposición para un
retorno a la democracia, siempre y cuando dispusiese de la seguridad
de una salida democrática “sin traumas ni facturas odiosas”.
7
Padre de Ana María Romero de Campero, ex Ministra de Informaciones de
Guevara Arze.
36
La situación era similar en la Argentina, cuyo gobierno estaba
presionado internacionalmente para devolver el poder a los civiles. La
diferencia era que Estados Unidos apoyaba a los militares argentinos,
quienes habían llegado a participar de acciones contra insurgentes en
Centro América. Gobernaba el Gral. Leopoldo Galtieri, en el momento
de mayor descrédito para los uniformados por sus reiterados atropellos
a los derechos humanos y no hallando mejor argumento para prolongarse
en el poder, invadieron las Islas Malvinas con argumentos
irreprochables, pues siendo parte del patrimonio argentino, las detentaba
Gran Bretaña. Galtieri cometió el error de pensar que el gobierno de
Ronald Reagan mantendría neutralidad en el conflicto. No fue así. Pero
la Guerra de las Malvinas unificó al pueblo argentino, generando la
simpatía militante del Perú y Bolivia. Chile asumió una posición
distinta y el gobierno del Gral. Pinochet se puso a disposición de
Londres, posibilitando la derrota argentina que significó el fin del
régimen militar.
empresario minero Gonzalo Sánchez de Lozada planteada por la CEPB
al gobierno militar que la rechazó en un mar de dudas.
Tras ello, la presión para la cúpula militar boliviana fue
insoportable. Ya no era posible cumplir el calendario de tres años de
gobierno. En una carrera contra el reloj, los militares decretaron en
mayo de 1982 una amnistía general para los exiliados y el levantamiento
del receso a los partidos políticos y organizaciones sindicales. La
presión social iba en aumento y el gobierno empezó a jugar sus últimas
cartas. Anunció que en el primer semestre de 1983 el país elegiría una
Asamblea Constituyente para definir el futuro de Bolivia8. Pero el
anuncio no conmovió a nadie. El régimen quiso convocar a elecciones
para abril del año próximo, pero ya era tarde; nadie lo aceptó. El MNRI y el PCB pidieron elecciones en tres meses y el resto de partidos
políticos exigieron la convocatoria del Congreso del 80, tesis del
8
La Asamblea Constituyente tardó 25 años.
37
En Lima, acariciando como nunca antes la inminencia de su
retorno al Palacio de Gobierno, el Dr. Hernán Siles Zuazo se debatía
también en la incertidumbre toda vez que sus relaciones con el
Movimiento de Izquierda Revolucionaria se habían enfriado y el entorno
del presidente electo era reticente a compartir el poder con los miristas.
Por su parte la cúpula del MIR creía que Siles Zuazo le debía todo.
La cercanía al poder dividía a la otrora monolítica UDP.
Sin norte, el gobierno vacilaba entre el repliegue o el
endurecimiento. Torrelio, quien no era un dictador por vocación sino
apenas un mandatario por imposición circunstancial, tomó en julio una
decisión personal: dejar el mando a quien quisiera tomarlo. Por las
jerarquías creadas en la llamada Junta de Comandantes, el cargo le
correspondía al Comandante de la FAB, Gral. Natalio Morales. Pero
el hombre que reunía las condiciones políticas, militares y
temperamentales era el Cnl. Faustino Rico Toro, quien anunció a la
prensa el tipo de gobierno que pensaba iniciar, fijando misiones y
tiempos. Se trataba de un retorno a un autoritarismo paternalista con
trazos populistas. Rico Toro mantenía buenas relaciones con dirigentes
laborales y campesinos. El arranque de este militar provocó una reacción
desordenada en guarniciones y regimientos. Al borde de una nueva
escisión, la Junta de Comandantes y el Alto Mando Militar realizaron
una consulta de emergencia entre todas las unidades del país, decidiendo
entregar el poder al Gral. Guido Vildoso Calderón, el 21 de julio de
1982, aquietando así los ánimos de jefes militares rivales.9
9
Entrevista con el Gral. Guido Vildoso reproducida por la revista Criterio.
38
Hombre razonable y sereno, Vildoso había sido Ministro de
Salud del Presidente Banzer. Asumió el poder en el inicio de la crisis
por la continua devaluación del peso boliviano y un proceso
inflacionario en puertas. La diferencia entre el tipo oficial de cambio
y el mercado libre de divisas se ampliaba cada vez más. El documento
“¡Democracia Ya!” de la Confederación de Empresarios y una campaña
constante de la prensa nacional fueron determinantes. Pero el Presidente
Vildoso dudaba tratando de encontrar una fórmula que permitiese ganar
un poco más de tiempo y convocó a una reunión de la cúpula militar
con el ente gremial empresarial, para delinear las bases de un programa
económico de emergencia, apelando a la necesidad de frenar la crisis
que se precipitaba sobre el país. Los empresarios se mantuvieron
aferrados a su tesis y replantearon el Congreso del 80 como única
alternativa. Le pidieron romper su condición de rehén del sector
autoritario del Ejército, renuente a una salida política.
el Presidente del Perú, Fernando Belaúnde, ofreciéndole su avión para
que se traslade a La Paz, toda vez que una agencia de inteligencia le
informó de una conspiración en marcha para asesinarlo en pleno vuelo
de una línea aérea comercial10.
Después de que las insinuaciones de la Iglesia, las legaciones
diplomáticas y los medios de comunicación no parecían ser tomadas
en cuenta, los partidos políticos creyeron que ya nada más podían hacer.
La agitación en las barriadas pobres de las ciudades, en las minas,
industrias y sectores rurales era vasta. El rumor de un levantamiento
popular inundaba el ambiente nacional. Tres hechos confluyeron: la
presión de militares institucionalistas, donde descollaba la presencia
del Gral. Simón Sejas; la convocatoria a una manifestación pública
organizada por la COB el 17 de septiembre y la visita al Presidente
Vildoso, ese mismo día, del Presidente de la CEPB, Ing. Fernando
Illanes, en compañía de otros empresarios para decirle que el tiempo
se había agotado. Esa noche el Presidente Vildoso, leyó un mensaje
a la nación por televisión, convocando al Congreso elegido en 1980.
En Lima, el Dr. Siles Zuazo aceptó finalmente la responsabilidad
de volver a gobernar el país. El primero en llamar para felicitarle fue
39
En la capital política boliviana comenzaron los preparativos
para el traspaso formal del poder de los militares a la civilidad,
programado para la tarde del 10 de octubre de 1982. El pueblo paceño
se volcó a las calles para aclamar a don Hernán y el país en su totalidad
siguió en detalle la transmisión televisiva de la instalación del
Parlamento, la elección congresal y el juramento del Presidente Siles
Zuazo y del Vicepresidente Paz Zamora11.
El hombre más valiente pero también el más humano, volvía
finalmente al Palacio Quemado. Pero lo hacía con la Unidad
Democrática Popular hecha añicos.
Conclusión
La UDP gobernó menos de tres años, en medio de un colosal
desorden político e institucional y una hiperinflación que derrotó el
primer mandatario de la era democrática boliviana. Antes de ver
hundirse a Bolivia en una guerra civil, el Presidente Hernán Siles Zuazo,
que poco antes había sido secuestrado en un golpe de estado operado
por policías y políticos, prefirió renunciar.
10
Testimonio ofrecido al autor por Marcela Siles de Gerke.
11
En el Congreso ADN no dio sus votos al Dr. Siles Zuazo, pero sí a Jaime Paz
Zamora.
40
En nuevas elecciones llevadas a cabo en 1985, se impuso el
Gral. Hugo Banzer, pero nadie podía ofrecerle apoyo en el Congreso
que sí logró Paz Estenssoro, asumiendo la presidencia, para entregarse
a devolver la estabilidad económica e institucional al país a través del
DS 21060, precisamente con la ayuda de ADN, su rival en la derecha.
pensiones, epilogando su gobierno con el regreso de la osamenta de
Che Guevara a Cuba, lo que pareció confirmar la imagen de “neoliberal
de extrema izquierda” que tanto complacía a Goni. El terrorismo volvió
a las andadas y el cheguevarista Movimiento Revolucionario Tupac
Amaru/MRTA del Perú secuestró en Bolivia al empresario Samuel
Doria Medina, cobrando por su rescate 1,6 millones de dólares.
El pacto MNR-ADN fue desconocido por Gonzalo Sánchez de
Lozada, quien ganó las elecciones de 1989. Pero su victoria logró el
milagro de unir a los dos adversarios históricos, Hugo Banzer y Jaime
Paz Zamora. El jefe mirista a pesar de haber resultado tercero en las
urnas, recibió el apoyo de ADN. El Acuerdo Patriótico respaldó la
presidencia de Paz Zamora, quien hizo un gobierno razonable, sin
traumas, ni represión, aunque hechos de corrupción de algunos de sus
compañeros de lucha en el pasado dañaron la imagen del mandatario
socialdemócrata.
Pero el país volvió a la sensatez y el equilibrio, a pesar de que
renacieron brotes guerrilleros, por una parte un autodenominado
Ejército Guerrillero Tupac Katari/EGTK, donde personajes como Felipe
Quispe y Álvaro García Linera “aprendieron a matar”, fueron
encausados y encarcelados por asaltar remesas y realizar atentados
terroristas12. El Comando Néstor Paz Zamora/CNPZ, adscrito a la línea
del ELN cheguevarista, secuestró al empresario Jorge Lonsdale, quien
murió en un enfrentamiento con los terroristas de la policía.
En 1993, Sánchez de Lozada arrasó en las urnas y con la ayuda
del MBL de Antonio Aranibar dio paso al proceso de Participación
Popular, la capitalización de las empresas del Estado y la reforma de
12
Saliendo de la cárcel, Quispe creó un partido, fue diputado y candidato a la
Presidencia. García es el actual Vicepresidente de Bolivia.
41
El Gral. Banzer tuvo la oportunidad de volver al Palacio
Quemado de forma constitucional en 1997, cuando el 72% de las fuerzas
políticas en el Congreso lo respaldó. Pero 12 años de libre mercado
y prescindencia del Estado en la economía, no habían dado frutos
concretos que se reflejaran en el bolsillo de los bolivianos. Su decisión
de eliminar la coca para sacar a Bolivia del narcotráfico complicó la
situación pues intensificó la pobreza. Un alzamiento popular en
Cochabamba, denominado “guerra del agua” y un terrible bloqueo
de caminos en el altiplano, fueron el anuncio de que el sistema estaba
llegando a su fin. La crisis internacional generada en el Asia hizo el
resto y el cáncer acabó apartando a Banzer, completando su gestión
el Vicepresidente Jorge Tuto Quiroga. En su posesión, el joven
mandatario advirtió que el hastío por la gobernabilidad en base a pactos,
sin reparos ideológicos, podía conducir al país a un callejón sin salida.
La advertencia se cumplió irremediablemente en el segundo
gobierno de Sánchez de Lozada, quien convenció al MIR de apoyarle
integrando el gobierno, ante el disgusto de la población. Atado a los
estrechos límites de un Estado reducido a mínima dimensión, sin
capacidad de generar grandes ideas para salir de la crisis, Goni buscó
la forma de encarar la exportación de gas a mercados de Norteamérica
a través de un puerto en Chile y ello dio pretexto para un alzamiento
popular iniciado en El Alto y que en siete semanas y 62 muertos logró
derrumbar al gobierno de Sánchez de Lozada, quien salvó la vida en
un vuelo desesperado de helicóptero el 17 de octubre de 2003.
42
Se repuso así el método de la movilización de las masas que
había sido sustituido 35 años atrás por la guerrilla foquista de Fidel
y el Che. Pero en el caso de Cuba o de Irán a la caída del Sha, todo
estaba maduro para que otro grupo político preparado, de signo
contrario, tomara el poder. En Bolivia esa posibilidad era inexistente.
Por eso se mantuvo la línea constitucional, asumiendo un gobierno
debilitado con el Presidente Carlos Mesa al que otra conmoción popular
mejor organizada barrió también del escenario.
la nación. Pasaron a la eternidad el valiente Hernán Siles Zuazo, el
Maestro Juan Lechín Oquendo y el talentoso Walter Guevara. También
se marcharon Carlos Palenque y Max Fernández que supieron pulsar
el alma popular, sin discriminar a nadie. Jaime Paz Zamora se ha
retirado con gran dignidad, la señora Lydia Gueiler transcurre sus días
rodeada de respeto y cariño. Gonzalo Sánchez de Lozada vive el drama
del exiliado cuya nostalgia por la tierra no la aplaca ningún bien
material. Carlos Mesa se ha recogido a la soledad de sus libros y
escritos. Los jóvenes carismáticos y barbudos que emergieron de la
sierra o han muerto o son ancianos. El país ha superado la lucha armada,
el golpe militar, la hiperinflación y el narcotráfico como elemento
político. El socialismo real ha periclitado sin remedio ante la democracia
y no parece que se remontará con la versión chavista para el siglo XXI.
La transición boliviana del despotismo a la libertad se ha consumado.
Luego de la breve transición del juez Eduardo Rodríguez Veltzé,
el Movimiento al Socialismo se impuso en las elecciones de diciembre
de 2005 con una abrumadora mayoría llevando a la presidencia a Evo
Morales. Pero el carácter vindicatorio de su gobierno, su proyecto de
una nación bajo hegemonía aymara, su tendencia a generar
enfrentamientos entre regiones, etnias y clases sociales y sobre todo
su cercanía al régimen venezolano, cada vez menos pluralista y de corte
dictatorial, hacen temer que la democracia esté otra vez en riesgo.
Tras 25 años de vida democrática, Bolivia dejó atrás la violencia
revolucionaria y la dictadura militar. Abrazó la democracia y la libertad.
En términos generales la vida nacional ha mejorado pero no lo suficiente.
Los pobres, que están también en la clase media, eterna víctima de
todas las revoluciones y de todas las dictaduras, vive apenas con lo
necesario, pero no se rinde y sigue de pie con la esperanza puesta en
Bolivia, el único bien patrimonial que posee.
Quedó entre brumas el recuerdo flamígero del Gral. Barrientos
enfrentado al Che Guevara y también el de sus perseguidores, Ovando
y Torres convertidos luego en sus panegiristas. Ya no está más la
sabiduría del Dr. Víctor Paz Estenssoro, ni el valor personal del Gral.
Hugo Banzer si acaso las sombras del infortunio se proyectaran sobre
43
44
POPULISMO Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA:
LA ESQUIVA CONSTRUCCIÓN INSTITUCIONAL
EN BOLIVIA
fue un proceso marcado por el imperativo de recuperar la estabilidad
económica y política, y a partir de ello, construir la institucionalización
del Estado, junto a un modelo de gobernabilidad en democracia que
hiciera posible encarar los retos del crecimiento económico, la
integración social y la lucha contra la pobreza.
Henry Oporto Castro*
En Bolivia, la historia del desarrollo institucional y la búsqueda
de gobernabilidad como condición de un orden político estable, es una
historia de éxitos y fracasos, de avances y retrocesos, de empeños
voluntaristas por levantar instituciones en medio de una gobernabilidad
frágil o de tentativas no menos vanas y estériles de destruir la
institucionalidad sin poder evitar que el país se hunda en la
ingobernabilidad, que es lo que está sucediendo justamente en estos
días, a pesar de los 25 años de esfuerzos por tratar de romper el círculo
vicioso de inestabilidad, falta de desarrollo, pobreza y más inestabilidad.
Los imperativos de la transición democrática
La transición del autoritarismo militar al régimen democrático
que se vivió a fines de los años setenta y comienzos de los ochenta,
*
Licenciado en Sociología en la Universidad Mayor de San Andrés. Asesor,
Investigador y Consultor. Autor de varios artículos en prensa. Entre sus
publicaciones: “La Revolución Democrática: Una nueva manera de pensar
Bolivia”; “Más Democracia y Mejor Gobierno”; “Reinventando el Gobierno:
reforma del Estado y gobernabilidad en Bolivia”; “El Régimen municipal y de
descentralización en la Constitución Política del Estado: ideas para una posible
reforma constitucional”.
45
La necesidad de ordenar y estabilizar la vida nacional, después
de varios de años de caos económico y político, fue la condición de
sobrevivencia y viabilidad del sistema democrático. Ello hizo
indispensable establecer una forma de interacción política mediante
acuerdos y pactos de gobernabilidad entre los partidos políticos, a fin
de crear el escenario propicio para llevar a cabo un proceso de reformas
institucionales. El propio sistema político pudo evolucionar desde la
fragmentación polarizada hacia un pluralismo moderado y con
capacidad concertadora, consolidándose como el eje la vida democrática
del país.
Sin duda, la gobernabilidad es el mayor logro forjado en el
contexto de la democratización del régimen político. A la
gobernabilidad democrática le debemos uno de los períodos de
estabilidad institucional más amplios y prolongados de la historia
republicana, en cuyo marco han tenido lugar los cambios estructurales
en la economía y la sociedad que han signado la dinámica nacional
del último cuarto de siglo.
En dos décadas de desarrollo democrático, no hay duda que
Bolivia ha hecho importantes progresos institucionales en distintas
esferas. Sobre todo en la edificación del Estado de derecho
-prácticamente inexistente en el pasado- y la institucionalización del
sistema de decisiones, lo que es particularmente notable para un país
que ha vivido casi siempre en medio de la anarquía, la confrontación
46
permanente, y a menudo sometido al despotismo de sus gobernantes.
Así, tras diez y ocho años de regímenes autocráticos, represivos y de
facto, el hecho de que se pudiera restaurar la vigencia de la Constitución
y de un orden de legalidad, con separación e independencia de poderes
como forma de gobierno, con elecciones libres, pluralismo político y
garantías de alternabilidad, avanzando en un proceso de
descentralización hacia los municipios y departamentos, ciertamente
que ha significado un cambio profundo y de trascendencia en las
costumbres políticas y en el modo de organizar la vida nacional.
un largo período de estabilidad y orden, con avances sociales y cambios
políticos y económicos que en su momento fueron motivo de orgullo
nacional y de amplio reconocimiento internacional, no solamente que
no hubiese podido afirmarse sino que se haya visto de pronto socavado
en su legitimidad y sometido al fuego cruzado de la crítica radical y
de la presión disgregadora de tendencias antisistémicas y
antiinstitucionales. También es pertinente reflexionar acerca de cómo
aún en estas circunstancias extremas, el sistema institucional ha podido
mantener sus propios baluartes y trincheras para contener los nuevos
embates autoritarios contra la democracia y la libertad. Tanto así que
ni siquiera éstos últimos han podido apartarse completamente de la
legalidad democrática, sin exponerse a una pérdida grave y quizás
suicida de legitimidad política.
Tan cierto es esto que incluso los intentos recientes por
desmontar las instituciones construidas y echar abajo la estructura
democrática del Estado, encuentran escollos inesperados en la propia
institucionalidad del sistema democrático que, a pesar de sus debilidades
e insuficiencias, está demostrando que ha echado raíces en la cultura
ciudadana y que tiene fuerzas para resistir y defenderse. ¿De qué otra
manera se explica que el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema
de Justicia hayan sobrevivido a los sucesivos intentos de destrucción
y linchamiento político, instrumentados desde el Poder Ejecutivo. O
también los prefectos elegidos democráticamente, y como ellos otros
poderes públicos. Y, asimismo, la Constitución y el orden jurídico que
en los últimos cuatro años han sido objeto de toda clase de atentados,
atropellos y violaciones?
Plantearse estas preguntas resulta fundamental en el contexto
general de crisis que vive Bolivia, desde principios de esta década,
donde un rasgo característico es el desconcierto intelectual, el
trastrocamiento de valores y la dilución de referentes ideológicos que
conducen al descreimiento y la desmoralización. Y ello porque la crisis
viene acompañada de la descomposición de las estructuras políticas,
sociales, económicas y culturales, un fenómeno que ni los actores
políticos ni los ciudadanos comunes alcanzan a comprender cabalmente,
lo cual les priva también de la capacidad de controlar, regular y prevenir
sus consecuencias destructivas.
Así y todo, no resulta evidente si finalmente el Estado de
derecho tendrá capacidad de sobrevivir a la dinámica de desinstitucionalización en que está sumido el país.
De la acción de masas y la presión corporativa al orden institucional
Ahora bien, para intentar un balance de la evolución institucional
durante el período democrático, vale la pena preguntarse por qué un
esfuerzo de construcción institucional y democrática que condujo a
Según Joan Prats, la gobernabilidad es un atributo de las
sociedades que se han estructurado social y políticamente de modo tal
que sus actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones
47
48
que los afectan y puedan resolver sus conflictos de acuerdo a un sistema
de reglas y procedimientos formales e informales, sistema dentro del
cual plantean sus expectativas y definen sus estrategias. Tales reglas
y procedimientos -que constituyen el verdadero régimen políticopueden registrar diversos grados de institucionalización1. Así entendida,
la institucionalización, sería lo que Rousseau llamaba el salto
civilizatorio o paso de un gobierno de las personas al gobierno de las
leyes.
extremos, uno marcado por la incertidumbre y cercano al caos y el
otro más ordenado y estable, puede encontrarse una variedad de
situaciones, incluyendo las que combinan la acción directa basada en
el poder relativo de los grupos de presión y los procesos
institucionalizados regulados. Por otro lado, también el rol del Estado
puede estar definido por dos extremos: el de un aparato que interviene
activamente en la vida económica y social, incluso con inversiones
directas en el campo productivo, y el de un conjunto de normas y reglas
que concentran la acción estatal en la definición de políticas y la
supervisión de su cumplimiento. Y también en este caso pueden darse
situaciones intermedias con combinaciones de ambos tipos de roles.
Lo esencial de esta definición es que las reglas y procedimientos
con diversos grados de institucionalización son fundamentales para la
gobernabilidad porque determinan cual es el proceso de decisiones que
rige la vida nacional. Y ellas serán más duraderas y eficaces cuanto
mayor grado de conflicto sean capaces de contener y procesar
pacíficamente.
Roberto Laserna ha concebido un modelo descriptivo de las
relaciones Estado y Sociedad –en esencia un modelo de gobernabilidadbasado en una combinación de opciones referidas tanto al sistema
decisional como al papel del Estado2. Utilizando el método de tipos
ideales, Laserna encuentra que el sistema decisional podría ubicarse
entre dos extremos: la acción directa de grupos de presión, sean éstos
de carácter oligárquico o popular, elitistas o de masas, y la acción
canalizada a través de instituciones formales que es regulada por
normas generales y es por tanto transparente. Desde luego, entre ambos
1
Instituto Internacional de Gobernabilidad-PNUD-Generalitat de Catalunya: El
desarrollo posible, las instituciones necesarias. Plural Editores-IIG, La Paz,
2003, p. 28-29.
2
Roberto Laserna: La democracia en el chénko. Fundación Milenio, La Paz,
2004, p. 59-67.
49
Aplicando esas posibles combinaciones a las relaciones que se
establecen entre Estado y Sociedad, es posible identificar cuatro posibles
escenarios. Dos de ellos con tendencia a generar situaciones de
equilibrio y estabilidad, pero a partir de condiciones institucionales
diferentes: un primer escenario (1) marcado por un fuerte dinamismo
social, con un sistema político estatalizado, actores institucionalmente
débiles, predominio de partidos populistas y una acción social
corporativista, que determinan que la intervención estatal obedezca
esencialmente a un juego de presiones. El segundo escenario (2) se
caracterizaría por la vigencia de un sistema normativo transparente e
institucionalizado, capaz de procesar conflictos, y un Estado fortalecido
y con capacidad reguladora.
Los otros dos escenarios (3) y (4) corresponden más bien a
situaciones muy inestables, de alta conflictualidad y proclives a la
irrupción de crisis políticas, en un caso porque los grupos sociales
demandan la intervención estatal al margen o más allá de las normas
y de sus posibilidades económicas; y en el otro porque el Estado mismo
incumple las normas y tiende a violentar el sistema institucional,
50
ejecutando directamente proyectos económicos pero sin contar con los
recursos necesarios o actuando discrecionalmente y al margen de los
canales establecidos de toma de decisiones.
desplazamiento de la relación Estado-Sociedad a través de las cuatro
situaciones anteriormente descritas. De hecho, la revolución del 52
colocó esa relación en el escenario 1, cuando la disponibilidad de
recursos, fruto de la nacionalización de la minería, permitía una
extendida intervención estatal en la economía y en políticas
redistributivas, lo que nutrió el clientelismo corporativo de los sectores
populares y el populismo prebendal de las élites. Este modelo entró
en crisis en los años 80 cuando una drástica reducción del excedente
minero imposibilitó que el Estado pudiera seguir distribuyendo recursos,
determinando que el corporativismo perdiera fuerza como mecanismo
de acceso a las decisiones políticas. Tales cambios coincidieron con
la transición democrática entre 1978 y 1985 y fueron parte del contexto
de acentuada inestabilidad política, económica y social que marcó a
ese período de la vida nacional.
Desplazamientos históricos en las relaciones Estado-Sociedad
Pues bien, tomando como referencia este modelo de análisis,
es posible entrever el proceso histórico boliviano como un proceso de
Con la nueva política económica de 1985, primero, y luego más
decididamente con la política de reformas estructurales de los años
90, se produjo un cambio substancial en la relación Estado-Sociedad
-y consiguientemente en el sistema de decisiones- desde el modelo
tradicional corporativo hacia un modelo institucional regulado, a partir
del reconocimiento de la imposibilidad para el Estado, en las nuevas
condiciones tanto internas como externas, de perseverar en el pacto
del 52, y por tanto de la necesidad de redefinir el modelo de
gobernabilidad, desplegando un proceso de progresiva
institucionalización de las decisiones y de los conflictos -posible
también por la derrota y el debilitamiento de los actores centrales del
viejo orden político (militares y sindicatos)- y donde el protagonismo
central debía recaer en los partidos políticos desempeñando lo que se
ha venido en llamar la “democracia pactada”, entendida como una
forma de gobierno basada en acuerdos y alianzas entre los partidos
centrales de un sistema político pluralista moderado. El resultado ha
51
52
Roberto Laserna: “La persistencia populista” en La democracia en el chénko, pág.
62.
sido no sólo el inicio de un período de estabilidad macroeconómica
sino también el restablecimiento de la gobernabilidad y la autoridad
del Estado, marco en el cual ha tenido lugar el proceso de reformas
conocidas como de primera y segunda generación.
De este modo, la gobernabilidad enmarcada en la “democracia
pactada” pudo operar con relativo éxito durante casi dos décadas,
haciendo posible la sucesión democrática y pacífica de cinco gestiones
de gobierno. Hasta que el sistema entró en crisis al iniciarse el siglo
XXI. La gobernabilidad democrática pudo sostenerse mientras hubo
crecimiento económico y las condiciones sociales se percibían más o
menos aceptables. Pero al estallar la recesión económica en 1999, se
desmoronó también el equilibrio político, los conflictos desbordaron
al sistema institucional y se fue abriendo una brecha cada vez mayor
entre sistema político y sociedad civil, lo que a su vez restringió
severamente la capacidad gubernamental para revertir la crisis
económica.
En palabras de Joan Prats, este ha sido un proceso “que ha
sentando las bases para un desarrollo económico más acorde con los
tiempos y para una inclusión política de los sectores tradicionalmente
excluidos del ejercicio de la ciudadanía”. Según él, en el ámbito político
se ha conseguido un sistema electoral confiable que ha garantizado
no sólo la aceptación de los resultados sino también la entrada en el
juego electoral de nuevos actores y partidos, de manera que las
movilizaciones sociales pudieron apuntar a la inclusión de sus
reivindicaciones en el sistema institucional. Gracias a un diseño
constitucional favorable -el presidencialismo parlamentario- fue posible
asegurar el respaldo legislativo necesario para la gestión de gobierno,
evitándose las crisis de gobernabilidad que otros países de la región
vivían en la misma época. El sistema regulatorio creado como parte
de las reformas de mercado, tendió a fortalecer la capacidad del Estado
para normar y regular los procesos económicos y sociales, aunque de
manera insuficiente. Con la Participación Popular y la Descentralización
Administrativa se fueron dando progresos importantes en la distribución
territorial del poder y la construcción de ciudadanía política. “Una
democracia inevitablemente imperfecta iba desplegando los
mecanismos institucionales necesarios no sólo para evitar el conflicto
entre los grandes partidos sino también para permitir que sectores
tradicionalmente excluidos del proceso político pudieran organizarse
y participar en él para defender sus propios intereses”3.
3
¿Pero cuál ha sido el impacto de ese impulso reformista de los
años 80 y 90 sobre las condiciones de pobreza en Bolivia? ¿Hubo una
mejoría de los indicadores sociales en el período democrático o más
bien es cierto que la pobreza y el deterioro social aumentaron, a tal
punto que esta sería la causa fundamental para la deslegitimación de
la institucionalidad democrática y su progresiva pérdida de apoyo
social?
Para responder a estas preguntas vale la pena remitirnos a un
informe oficial de 2003 sobre el Progreso de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, co-elaborado por INE, UDAPE y Naciones Unidas 4. La
evaluación de este informe es que a mediados de los años noventa,
se modificó la orientación de la política pública priorizando la inversión
social; posteriormente, se aplicaron un conjunto de reformas sociales
4
Idem., p. 25.
53
Progreso de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, Bolivia 2002, Segundo
Informe; PNUD, La Paz, 2003.
54
como la Participación Popular, la Reforma Educativa, un Nuevo Modelo
Sanitario que impulsó la reforma del sector salud, y la misma Estrategia
Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) con su enfoque
multidimensional para superar la pobreza. Estas políticas ampliaron
la cobertura de los servicios sociales a partir de la descentralización
de los procesos de decisiones y de una asignación diferente de los
recursos fiscales.
que viven en las ciudades y asisten a la escuela y a la universidad”5.
Laserna defiende la idea de que la política de reformas al facilitar la
modernización democrática y la apertura económica, hizo que Bolivia
alcanzara logros efectivos en dos décadas, como se refleja en los
progresos registrados en el Índice de Desarrollo Humano, un indicador
que combina un conjunto de variables referidas a educación, salud y
capacidad adquisitiva.
Sin embargo, y a pesar de esos avances, el mismo informe de
INE-UDAPE-Naciones Unidas, anota que “considerando la crisis
económica de los años anteriores que puso freno al crecimiento de la
economía, afectando principalmente los ingresos de la población pobre,
son pocas las posibilidades de que se cumplan los objetivos de reducción
de pobreza, sobre todo si se considera el actual patrón de crecimiento
y que la pobreza medida por ingresos tendió a crecer relativamente
en los últimos años”.
Tomemos ahora la opinión de un observador externo, Iñigo
Macías, analista del equipo del Instituto Internacional de
Gobernabilidad, dirigido por Joan Prats. Examinando el estado de
desarrollo social en Bolivia, Macías advierte la dificultad de sacar
conclusiones definitivas en un escenario caracterizado por una
importante dualidad. “Por un lado, la información estadística disponible
muestra cómo la población boliviana ha experimentado importantes
avances en materia social durante la última década. Estos avances son
muy importantes si se enmarcan dentro de la reciente historia de este
país, pero resultan insuficientes cuando los niveles alcanzados se
comparan con los del resto de países de la región andina, así como
los alcanzados como promedio en toda América Latina.
Desde otra perspectiva de análisis, Roberto Laserna apunta que
si bien un argumento muy socorrido de los críticos de las reformas
es que con ellas ha aumentado la pobreza, las estadísticas no respaldan
ese argumento sino que, por el contrario, muestran progresos nada
desdeñables. Así por ejemplo, si la pobreza medida según la metodología
de Necesidades Básicas Insatisfechas, llegaba en 1992 al 71%, para
el 2001 ese porcentaje se había reducido al 58%. “En las dos últimas
décadas -sostiene Laserna- la mortalidad infantil se redujo a la mitad,
la matrícula escolar aumentó en todos los ciclos, se expandieron los
servicios de saneamiento, electricidad y telefonía. Y se multiplicaron
los canales de participación política y los mecanismos de protección
a los ciudadanos. También las desigualdades étnicas tendieron a
atenuarse, aunque, paradójicamente, su historia y sus resabios se
hubieran hecho más visibles para las nuevas generaciones de indígenas
55
5
Laserna, en La democracia en el chénko, p. 81, cita estos datos: “en 1975 el
IDH era 0,511, en 1985 alcanzaba a 0,573, en tanto que para el 2001, es de
0,672, a pesar de que en este último período se vivieron dos crisis económicas
muy fuertes”. El libro de Laserna: contiene además un interesante Anexo de
series estadísticas sobre el desempeño económico y social desde 1980 y 1981,
que, al decir del autor, “demuestran las difíciles condiciones del entorno
internacional que enfrentamos en estos años y, pese a ello, creció la economía,
logramos estimular las inversiones y todo ello repercutió en una mayor cobertura
de los servicios básicos y de la seguridad social. Prueban, en definitiva, que
el país avanzó y que ese avance repercutió favorablemente en las condiciones
de vida de la población” (p. 116).
56
Desgraciadamente, este avance en los indicadores sociales se ve
eclipsado por la impotencia que ha presentado el país para disminuir
los niveles de pobreza. Aunque la información disponible es dispar
y en ciertas ocasiones contradictoria, una cosa parece clara: los actuales
niveles de pobreza son insostenibles”6.
proceso de urbanización, que determina que el 62% de la población
viva ahora en centros urbanos; ii) la mejoría significativa de los
indicadores en educación, salud y saneamiento básico: la población
con necesidades básicas insatisfechas se ha reducido del 70.9% en 1976
al 58.6% en el 2001, debido tanto al proceso de urbanización como
al aumento de la inversión social del 10% al 43% de la inversión pública
total entre 1987 y 2002; iii) el estancamiento de los indicadores de
ingreso, empleo y productividad, lo cual se atribuye a que el ritmo
de crecimiento económico con una tasa promedio de 3.1% entre 1986
y 2002, equivalente a un crecimiento per cápita anual de 0.78% (por
debajo de la tasa de crecimiento demográfico) resultó siendo insuficiente
para reducir la pobreza en términos absolutos y relativos. El informe
estima que para alcanzar las metas de reducción de pobreza extrema,
Bolivia tiene que crecer a una tasa de 6% anual o, alternativamente,
una disminución del Índice de Gini equivalente a un punto porcentual
por año hasta el 2015, lo cual sólo sería posible “desarrollando una
estrategia agresiva de generación de riqueza y redistribución económica
y social para lograr un impacto significativo de ingresos, empleo y
productividad en los próximos años”.
El mismo investigador agrega: “...podemos afirmar que las
estructuras institucionales, sociales, económicas y políticas existentes
en el país son incapaces de traducir el incremento de las capacidades
básicas en oportunidades económicas que permitan a los bolivianos
incrementar sus ingresos. Tanto las deformaciones del sistema
económico, como en el mercado de trabajo, se antojan como los
principales desencadenantes de esta falta de resultados en materia
económica. La intervención en estos dos campos capacitaría a la
población para obtener mayores ingresos para satisfacer sus
necesidades... El crecimiento económico es una condición necesaria
pero no suficiente. Dos son los principales obstáculos que afronta el
país en su lucha contra la pobreza: la joven y creciente estructura
poblacional, por un lado; la desigualdad en la distribución del ingreso,
por el otro”.
Otro documento que registra la evolución de los indicadores
económicos y sociales del período de reformas estructurales, es el
informe preparado por UDAPE con motivo de la Revisión de la
Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza 2004-20077. Este
informe destaca tres cambios estructurales importantes: i) el acelerado
6
El desarrollo posible, las instituciones necesarias, p. 535.
7
Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE): Revisión de
la EBRP 2004-2007: Bolivia Una Alianza hacia las Metas del Milenio, La Paz,
2003.
57
La vuelta al populismo y el gobierno de las masas
Más allá de la valoración que se pueda hacer en materia de
crecimiento económico y desarrollo social, durante el proceso
democrático del último cuarto de siglo, es indudable el salto que Bolivia
ha dado en la construcción de un sistema institucional y de
gobernabilidad democrática. Este salto se sintetiza, como tal vez diría
Rousseau, en el paso de un poder atrabiliario y personalizado a un
régimen político enmarcado en la ley y el Estado de derecho. Un paso
que dejando atrás la inestabilidad crónica, hizo que la vida nacional
58
transcurriera por una senda de paz social y de relativa certidumbre y
previsibilidad en el futuro inmediato.
el modelo de institucionalización y modernización del régimen político,
que se intentó construir en el proceso democrático, hacia el modelo
tradicional de decisiones de carácter corporativo y de acción directa
de los grupos de presión sobre un Estado institucionalmente frágil y
depauperado pero que intenta retomar su viejo rol intervensionista y
empresarial, en medio de intensas demandas sociales que los mismos
grupos de poder alientan y luego no pueden controlar.
Pero la debacle del sistema político ha significado también que
se ponga en cuestión la continuidad de esta forma de gobernabilidad
en democracia. No hay duda que el escenario político que se reconfigura
a partir de la crisis de octubre de 2003, e incluso mucho antes, ha
alterado profundamente las condiciones políticas nacionales para la
permanencia del sistema institucional de la democracia pactada. La
situación política y social que desde entonces impera en Bolivia,
marcada por el ascenso de masas y una nueva correlación de fuerzas
a favor de las corrientes populistas y de izquierda radical, sin duda
que ha retrotraído al país a escenarios altamente conflictivos, de intensa
inestabilidad, fragmentación social, polarización ideológica, crisis
políticas recurrentes y un Estado debilitado por el asedio de grupos
corporativos y antisistémicos, la presión de la calle y el empoderamiento
de las masas populares. Lo que implica que el sistema político ha
perdido capacidad reguladora sobre el desenvolvimiento de la sociedad
y que las decisiones ya no responden a normas y procedimientos
generales, transparentes y previsibles porque ellas se toman al margen
de los mecanismos institucionales y son cada vez más fruto del juego
de presiones y acciones de fuerza de los sectores y grupos movilizados.
Este es el retroceso que se ha producido en el esfuerzo de
institucionalizar un sistema de decisiones y de resolución de conflictos,
mediante reglas definidas y estables como de alguna manera tendió
a darse con el funcionamiento de la democracia pactada y que es lo
que más se ha aproximado a la noción de gobernabilidad democrática.
Recurriendo otra vez al modelo de gobernabilidad de Laserna, diríamos
que en la coyuntura actual asistimos a un nuevo desplazamiento de
la relación Estado-Sociedad; pero esta vez en sentido inverso: desde
59
Así pues, hoy en día las decisiones se toman menos en los
espacios estatales e institucionales y más en las calles y los lugares
de la protesta o la presión social. La autonomía relativa de la
superestructura política frente a los grupos de intereses, se ha
desvanecido. Se impone quién tiene más fuerza y capacidad de
presionar, no importa si los intereses que defiende son minoritarios
y sus demandas ilegítimas. Rehenes de los conflictos y las presiones,
los poderes públicos tienen pocas posibilidades de agregar intereses
desde la lógica del interés general, que es lo propio del Estado, y lo
que hacen es negociar con los sectores sociales y económicos. De ahí
por qué sus decisiones son menos transparentes, y más imprevisibles
y arbitrarias.
La tensión que se ha instalado en la sociedad boliviana consiste
precisamente en que formalmente el régimen político sigue siendo
constitucional y representativo pero en la práctica las instituciones han
perdido peso frente a la movilización social y la acción directa de masas.
La política está en las calles. El tiempo actual es del resurgimiento
del populismo como forma de ejercicio del poder político, de relación
del Estado con la sociedad y de comportamiento de los actores políticos
y sociales, determinando una dinámica de funcionamiento de la sociedad
que en muchos aspectos entra en contradicción con el andamiaje
institucional que había ido construyendo el sistema democrático en los
años precedentes.
60
El problema, en términos de gobernabilidad, radica en que dadas
las actuales condiciones nacionales, un régimen político que promueve
y se sustenta en la acción directa de grupos de presión y donde la forma
de organización de intereses y de participación en las decisiones es
esencialmente corporativa -como lo fue la situación derivada de la
revolución del 52-, tiene muy pocas posibilidades de éxito,
principalmente por dos razones. La primera, que el Estado, a pesar
del auge actual de precios internacionales de las materias primas, no
dispone de excedentes suficientes que pueda utilizar en políticas
redistributivas a la medida de las múltiples demandas sociales, y con
ello poder controlar a una sociedad civil altamente movilizada8. La
segunda, que sin un Estado medianamente fuerte en su legitimidad,
con autoridad y capacidad para marcar la dirección de la economía,
la política y la sociedad, como lo fue el Estado del 52 por su origen
revolucionario, ningún esquema corporativo es sostenible. Y lo que
ocurre actualmente en Bolivia es precisamente lo contrario. El Estado
no puede estar más deteriorado en su poder, en su capacidad de dictar
políticas, hacer uso legítimo de la fuerza, y articular intereses sociales
y regionales en una perspectiva común. Si la debilidad estatal es un
rasgo estructural boliviano, en la coyuntura actual la sensación es
simplemente de ausencia de Estado.
En otras palabras, la flaqueza política y económica en que se
halla el Estado y la ausencia de un partido populista hegemónico -que
es el sueño que persigue el MAS-, hace inviable cualquier tentativa
de volver con éxito a un sistema decisional estatalizado y con
predominio de formas corporativas y clientelares de participación
social. Lo que no quiere decir que no se trate de hacerlo, pero con
el riesgo de que el país se sumerja en el caos y la inestabilidad. En
esto consiste la esencia de la crisis de gobernabilidad que vive Bolivia:
la democracia pactada ha dejado de ser eficaz como forma de gobierno
y participación institucional en las decisiones, pero tampoco es posible
anclar la gobernabilidad en un régimen de populismo corporativizado.
8
Pocos países pueden actualmente darse el lujo de políticas populistas; tal vez
Venezuela por su riqueza petrolera. Por lo general, la brecha entre expectativas
y recursos disponibles es peligrosa. Mario Matus, otro miembro del equipo del
IIG, escribe al respecto: “Como descubrieron otros países de América Latina
-que a mediados del siglo XX abrieron de par en par las compuertas a la
participación- cuando no se contó con un proceso autosustentado de crecimiento
expresado en bienestar perceptible, la brecha entre expectativas y limitados
recursos, dio pie a la gama más diversa de desórdenes, experimentos extremos
y frustración generalizada, y todo ello fue coronado por la pérdida de lo único
genuinamente exitoso: la misma democracia”. Véase, El desarrollo posible,
las instituciones necesarias, p. 140.
61
La Asamblea Constituyente y el fin de una ilusión
Considerando todo lo anterior no deja de ser notable el
entusiasmo que en su momento despertó la Asamblea Constituyente
como el espacio de “un nuevo contrato social” y partero de una nueva
realidad político-institucional. La caída de Sánchez de Lozada, y con
él del sistema político, se interpretó como el fin de una etapa histórica
y el inicio de la transición a un futuro luminoso. Allí se alimentó la
ilusión de que había llegado el momento de replantear la arquitectura
institucional, el papel del Estado y el modelo de organización política
y económica para reconstruir el país desde cimientos completamente
nuevos. La idea de “Refundar Bolivia” fue la consigna que unió a
muchas voces, aunque nunca estuvo claro qué realmente se quería decir
con ello.
En el paroxismo colectivo no se reparó en la verdadera esencia
de la Asamblea Constituyente como objetivo político, es decir como
instrumento para la implantación de un proyecto de hegemonía y
62
captura del poder total, por lo mismo forzosamente autoritario y
antidemocrático. Pero ello, en un país que se ha democratizado y que
sabe del valor de la libertad y el pluralismo, cuyas instituciones bien
que mal han generado sus propias defensas, donde la población y las
regiones, formados en diversos modos de vida, no van a renunciar así
nomás a sus derechos conquistados y a sus aspiraciones de autonomía
territorial para someterse al poder absolutista de un Estado totalitario
y centralista, no hay forma en la que tal proyecto pueda salir adelante
y resulte exitoso. Irremisiblemente ese proyecto está condenado al
fracaso, y esta y no otra es la razón principal del diseño fallido de
la propia Constituyente y del callejón sin salida en que ahora se
encuentra9.
la destrucción del Estado de derecho sólo puede sobrevenir el caos
o la dictadura, sea de izquierda o derecha. Tal es la encrucijada en
que está Bolivia.
Ahora bien, sea cual fuere el destino de la Constituyente, una
cosa está probada: la democracia no es gobernable al margen de una
institucionalidad medianamente robusta y eficaz. Los intentos por
socavar la estructura institucional del Estado democrático, y en
particular el régimen de democracia representativa, sólo pueden tener
un desenlace: la destrucción de la propia democracia. En este sentido,
no existe posibilidad de un proyecto alternativo de gobernabilidad en
democracia que pueda prescindir de las bases institucionales
establecidas en más de dos décadas de construcción democrática. A
9
El desencanto con la Asamblea Constituyente no puede ser más contundente.
Según la encuesta de Equipos Mori, realizada entre el 26 y el 31 de agosto
de 2007 en las nueve capitales del país, además de las ciudades de El Alto,
Villamontes, San Julián y Yapacaní, el 70% de la población se muestra
insatisfecha con el proceso constituyente, que en 14 meses de funcionamiento
no ha conseguido aprobar un solo artículo de la nueva Constitución, entrampada
como está en discordias profundas, a tal punto que ella misma se ha transformado
en un foco principal de graves conflictos entre regiones, sectores sociales,
partidos políticos y poderes estatales.
63
¿Es posible salvar la institucionalidad democrática?
En esa encrucijada, la opción democrática pasa claramente por
revitalizar el sistema institucional y, con el, el modelo de gobernabilidad
democrática. Pero, ¿puede pensarse en un esquema remozado de
gobernabilidad, con un sistema político igualmente renovado y afincado
en otros actores estratégicos, operando bajo nuevas lógicas políticas,
alejadas de las prácticas desacreditadas del pasado, como todo el mundo
parece reclamar?
i)
Que la fórmula de coaliciones gubernamentales de partidos
políticos no sea ya eficaz como condición de gobernabilidad,
no significa que la democracia boliviana puede prescindir de
pactos y compromisos entre las formaciones políticas para
formar mayorías políticas y parlamentarias. En realidad casi
ninguna democracia puede hacerlo, menos la nuestra dada la
fuerte fragmentación social, la diversidad regional y la
representación política que caracteriza al país; por cierto un
fenómeno que tiene raíces históricas y que, en última instancia,
es reflejo de la desintegración territorial, social y cultural no
superada. Aún cuando los partidos políticos resientan la pérdida
de centralidad política y que el sistema político pudiera
reconstituirse con nuevos actores y protagonistas, lo cual hasta
ahora no ha ocurrido, todo indica que la fragmentación no va
a desaparecer y que incluso podría acentuarse. Esto importa un
serio desafío de gobernabilidad y, por lo tanto, la necesidad
64
de las nuevas fuerzas políticas aún no han consolidado su
compromiso democrático y se mueven paralelamente dentro del
sistema y fuera del sistema; son parlamentarios y a la vez líderes
de revueltas anti-sistémicas que desafían a los poderes
legalmente constituidos de los que sin embargo hacen parte.
Para algunos la democracia es sólo objeto instrumental para
desarrollar sus estrategias de poder que no tienen precisamente
un horizonte democrático.
de alianzas y acuerdos gubernamentales, a pesar de todo el
desprestigio que carga la política de coaliciones de gobierno.
ii)
iii)
Una verdadera renovación del sistema político no pasa
únicamente por la aparición de nuevos actores sino, sobre todo,
por el cambio de valores, ideas y comportamientos políticos.
La gobernabilidad democrática requiere de partidos políticos
modernos, democráticos e institucionalizados. Por eso debemos
ser prudentes y vigilantes frente a la recomposición del sistema
político. De hecho, los nuevos partidos y las llamadas
agrupaciones ciudadanas -que tanto entusiasmo provocaron en
cierto momento como señal de renovación política-, hasta ahora
no ha hecho sino reproducir muchos de los males que se señalan
en los partidos tradicionales: caudillismo, verticalismo,
clientelismo, prebendalismo, peguismo, etc. Estos problemas
pueden ser aún más graves tratándose de entidades sin tradición
ni institucionalidad y formadas alrededor de un liderazgo
unipersonal, del cual dependen completamente. Salvo el MAS,
las nuevas formaciones políticas no son producto de procesos
sociales, generacionales e ideológicos profundos, por lo que sus
éxitos podrían ser también efímeros, como ya se ha visto en
las experiencias de UCS, CONDEPA, NFR y tantos otros grupos
políticos.
Un elemento distintivo de una nueva gobernabilidad revitalizada
debe ser la capacidad de incluir a nuevos actores, superando
los resabios excluyentes del pasado. Sin embargo, para ello no
basta la voluntad de reconocer y admitir a nuevos actores.
También es fundamental que éstos deseen integrarse a la
institucionalidad democrática y se dispongan a actuar dentro
de las reglas de juego, y sin cálculos circunstanciales. Algunas
65
iv)
La gobernabilidad es atributo de una sociedad debidamente
regulada que tiene en el sistema legal la garantía de un orden
interno y de la posibilidad de resolver sus diferencias en forma
pacífica, sin perturbaciones traumáticas. Por ello, tanto como
se requiere de un Estado que gobierne, también es preciso que
los ciudadanos, el pueblo, quieran ser gobernados. Y esto hoy
día es muy complicado en Bolivia. La sociedad está hace rato
en un estado de beligerancia, insubordinación e insurgencia
latente, que simplemente no permite gobernar, y muchas veces
son los propios gobernantes que con su demagogia,
complacencia o pasividad, alientan ese comportamiento. Por
otra parte, ya se sabe que una de las mayores debilidades del
proceso democrático es que no fortaleció la noción de
responsabilidad ciudadana; la gente clama por participación y
por derechos, pero no asume o elude sus obligaciones y deberes
ciudadanos.
v)
Para que la gobernabilidad sea sólida y duradera el país tiene
que lograr un modelo de crecimiento económico sostenido y
socialmente incluyente. Y esta es una asignatura pendiente.
Pretender resolver las carencias sociales sin asegurar la
generación de riqueza es voluntarismo o demagogia. De hecho,
66
la estabilidad política en Bolivia ha estado asociada a los ciclos
de crecimiento económico: la minera de la plata a fines del siglo
XIX, la economía del estaño en la era liberal de principios del
siglo XX, la diversificación económica principiada en los
sesenta, el auge de las materias primas en los setenta, la
estabilización macroeconómica en la segunda parte de los
ochenta y el aumento de la inversión extranjera en los noventa.
Cada uno de estos ciclos, unos más que otros, reconstituyó el
Estado y el sistema político a sus necesidades. Actualmente,
la principal oportunidad de generar un nuevo ciclo de
crecimiento duradero es sin duda la economía del gas, pero en
un contexto de mayor diversificación productiva y económica
y con una inserción activa en la economía global y los procesos
de integración comercial. Sin embargo, hasta aquí no estamos
haciendo otra cosa que desaprovechar esta oportunidad de
manera increíble y absurda, por políticas equivocadas que
privilegian razones ideológicas y políticas por sobre los intereses
estratégicos del país y el bienestar económico y social de los
bolivianos.
vi)
la posibilidad de una gestión descentralizada más eficiente, por
la descongestión de presiones y demandas sobre el gobierno
central, y desde luego, por los beneficios de una mayor
participación ciudadana en el sistema de decisiones. Sin
embargo, es también cierto que el régimen autonómico traerá
consigo nuevos problemas y desafíos de gobernabilidad que
harán más patente la necesidad de un liderazgo integrador en
el gobierno nacional así como de la representatividad de un
parlamento respetado en sus decisiones legislativas y del
contrapeso necesario de los partidos nacionales a las tendencias
Pero el desafío crucial del sistema institucional es sin duda la
reforma del Estado. Una reforma que está asociada
fundamentalmente a la redistribución territorial del poder y la
implantación del régimen de autonomías departamentales. Nadie
puede ya dudar que la construcción del Estado autonómico es
una necesidad histórica, y no únicamente para profundizar la
democracia sino también para construir un nuevo modelo de
desarrollo sustentado en el protagonismo y la competitividad
de las regiones del país. Tener autonomías puede ciertamente
favorecer la gobernabilidad, por el reforzamiento de la
legitimidad de las instituciones políticas departamentales, por
67
68
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA:
ALCANCES Y LÍMITES DE LOS PACTOS, LA
RELACIÓN ENTRE LOS PODERES
gobierno, elecciones, partidos políticos o grupos sociales, así como
los intereses que representan y las acciones orientadas a lograr
respuestas, son los elementos que nos permiten hablar en un determinado
momento y espacio (por ejemplo Bolivia entre 1980 a 2007), de buena,
mala, óptima o difícil gobernabilidad. En este sentido, la delimitación
del contexto histórico-social y también la delimitación del término
‘gobernabilidad’ es necesaria, ya que esta última se halla rodeada de
múltiples significados, ello en razón de las reiteradas crisis producidas
entre demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental.
Carlos H. Cordero Carraffa*
“…la política es una actividad humana específica de las
sociedades libres. No existe política en las sociedades dictatoriales o
autoritarias. Lo que hay es lucha por el poder y confundimos la política
con esa lucha. Lucha por el poder ha existido siempre y desde que existe
la humanidad, pero la política es un fenómeno histórico reciente…”
Desbloquear la política. Joan Prats Catalá.
Norberto Bobbio y Matteucci (1998), en el Diccionario de
Política define a la gobernabilidad como la relación compleja entre
gobernantes y gobernados, por lo tanto, las características del Estado,
*
Es autor de “CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO. Comentarios Artículo
por Artículo.”, edición de la Fundación Konrad Adenauer KAS y FUNDAPPAC,
2007; “HISTORIA ELECTORAL DE BOLIVIA. 1952-2007”, edición de la Corte
Nacional Electoral, 2007; “CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO.
VERSIÓN PEDAGÓGICA 2006”, edición Apostamos por Bolivia, Asociación
para la ciudadanía, ACLO, Centro Gregoria Apaza, CIPCA, FUNDACIÓN
TIERRA, 2006; “LA REPRESENTACIÓN EN LA ASAMBLEA
CONSTITUYENTE. Estudio del sistema electoral”, edición y publicación de
la Corte Nacional Electoral CNE, Bolivia, 2005; “CONSIDERACIONES
TEÓRICO POLÍTICAS PARA EL DISEÑO DEL SISTEMA ELECTORAL DE
LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE”; en ediciones de la Fundación Boliviana
para la Democracia Multipartidaria fBDM, Serie Temas de Reflexión y Debate
Nº 7, 2005.
69
El pensamiento político ha desarrollado diversas reflexiones
con rango teórico para explicar las relaciones entre Estado y sociedad.
Una de ellas ligada a la ética, la cual tiene como guía la noción de
justicia y destaca la conexión necesaria entre la legitimidad de la
autoridad (Estado) y el ejercicio del poder (gobierno), concentrando
su atención en la calidad de la acción gubernamental; la segunda, ligada
a la eficacia, donde el ejercicio del poder y la autoridad (Estado) debe
tener la capacidad para alcanzar objetivos al menor costo posible, por
lo tanto, en este caso, la gobernabilidad es una habilidad propia del
sistema político. Junto a estas dos concepciones, surge una tercera que
se guía por intentar resolver el antiguo problema del orden político
(la obediencia ciudadana frente a la decisión gubernamental), a través
de la búsqueda de estabilidad o equilibrio entre gobierno y ciudadanos.
Es así, que un sistema político será más gobernable mientras tenga
más capacidad de adaptación y mayor flexibilidad institucional respecto
de los cambios de su entorno nacional e internacional, económico,
social y político.
En el presente trabajo, se hace un recorrido por la historia de
los últimos 25 años de la democracia contemporánea, destacando la
conformación de nuestros gobiernos, las relaciones entre los poderes
70
públicos, así como las características de las complejas relaciones entre
Estado y sociedad, a partir de la siguiente definición de gobernabilidad:
como el “estado o grado de equilibrio dinámico entre demandas
sociales y capacidad de respuesta gubernamental”1. Esta definición
articula los tres criterios antes señalados: eficacia, legitimidad y
estabilidad. De este modo permite ubicar a la gobernabilidad en el plano
de relación entre sistema político y sociedad. En este sentido “la
eficacia gubernamental y legitimidad social se combinan en un círculo
virtuoso de gobernabilidad, garantizando la estabilidad de los sistemas
políticos”. Mientras que la ineficacia gubernamental para el tratamiento
de los problemas sociales y la erosión en la legitimidad política “generan
un círculo vicioso que desembocará en situaciones inestables o de
ingobernabilidad”2. Para precisar mejor el concepto de gobernabilidad
se deben considerar los siguientes niveles o grados de respuesta
gubernamental y demandas sociales.
Los aspectos que en el marco del presente trabajo histórico y
politológico reciben mayor análisis son el (iii) déficit de gobernabilidad
y la (iv) crisis de gobernabilidad. Si bien estos cuatro parámetros se
hallan interrelacionados, dependerá de circunstancias específicas el que
un déficit de gobernabilidad en uno o varios ámbitos se convierta en
el detonante de una crisis de gobernabilidad.
Gobernabilidad ideal: equilibrio entre respuestas y demandas,
es decir, una sociedad sin conflicto; ii) Gobernabilidad normal:
equilibrio dinámico entre las demandas y respuestas, donde las
diferencias son aceptadas e integradas en la relación Gobierno y
Sociedad; iii) Déficit de gobernabilidad: desequilibrio que proviene
de la sociedad y amenaza la estabilidad del Gobierno y puede presentarse
en diversos ámbitos como la política, economía, cultura, etc.; iv) Crisis
de gobernabilidad: convergencia de desequilibrios intolerables, para
el Estado y Sociedad; v) Ingobernabilidad: disolución de la relación
de Gobierno y Sociedad, éste es un caso límite o extremo.
1
Antonio Camou; “Gobernabilidad y Estabilidad”, en Gobernabilidad y
Democracia, Ed. IFE, México, 1995.
2
Ibíd., p. 23.
71
La transición hacia la democracia
La transición desde los regímenes autoritarios hacia la
democracia, es un complejo proceso cuyo intervalo de tiempo se inicia
en diciembre de 1977 para concluir el 10 de octubre de 1982. La
transición involucra a 10 gobiernos: Hugo Banzer, militar, (19771978); Juan Pereda, militar, (1978); David Padilla, militar, (19781979); Wálter Guevara, civil, (1979); Alberto Natusch, militar, (1979);
Lydia Gueiler, civil, (1980); Luis García Meza, militar, (1980); BernalTorrelio-Pammo, triunvirato militar (1981); Celso Torrelio, militar,
(1981-1982); Guido Vildozo, militar.
La transición suele ser definida como el intervalo que se extiende
entre un régimen político y otro, en éste caso, entre gobiernos no
electivos y gobiernos que surgen del voto popular. Se caracteriza
porque en el tiempo que dura la transición, las reglas del juego político
no están totalmente definidas ni aceptadas. Lo que implica que cuando
se definen y aceptan las reglas, y finalmente, se estabilizan los gobiernos,
el proceso de transición ha concluido. Esta definición de transición
está referida básicamente a la competencia político-electoral como
medio legítimo para alcanzar el poder (Estado-gobierno) y a la
organización de los poderes públicos (Ejecutivo-Legislativo), ambos
de acuerdo a un ordenamiento jurídico constitucional, aceptado
socialmente.
72
Entre 1977 y 1982, existe alternabilidad de gobiernos, civilmilitares, autoritarios y precariamente democráticos. En ningún
momento, entre los límites de las fechas señaladas, se consolida la
democracia. En consecuencia éste tiempo es el caso límite o extremo
de ingobernabilidad democrática, pues reiteradamente se produce
disolución de la relación entre Gobierno y Sociedad. Recién se completa
la transición política el 10 de octubre de 1982. Por tanto, es posible
afirmar que el primer acuerdo de gobernabilidad democrática, que
favorece al gobierno civil y electivo de Hernán Siles Zuazo, es un pacto
implícito y no formal, que se concibe con el propósito de producir la
transición y migrar hacia un régimen político democrático.
son conocidos como pactos para la conformación del gobierno
(viabilidad para la designación del presidente) y otro tipo de acuerdos
son los pactos de gobernabilidad.
La transición es mucho más que elecciones, normativa electoral
y constitucional, sin embargo estos parámetros, sumados a otros
referidos al funcionamiento de las instituciones políticas, como los
partidos políticos, movimientos sociales, Parlamento y Poder Ejecutivo,
así como los mecanismos mediante los cuales llegan a acuerdos sobre
cuestiones clave (gobernabilidad), permitirán entender los rasgos
propios de la transición boliviana, así como la forma en que se
estructurará la democracia.
En varios momentos, luego de elecciones sin definición de
ganador (elecciones 1985, 1989, 1993, 1997 y 2002), se aplica el
Artículo 90º de la Constitución Política para resolver en los ámbitos
de decisión congresal, los efectos de la fragmentación electoral que
no permite establecer un ganador de las elecciones con mayoría absoluta
de votos (50 % más 1 de los votos válidos). La solución del empate
político (sin ganador) se traslada entonces al Congreso para que vía
el pacto político inter partidario y no mediante una segunda vuelta
electoral (ballotage) con participación ciudadana, se resuelva la
designación del Presidente de la República. Estos acuerdos congresales
73
Los eventos históricos de la transición
El Gral. Banzer, mediante Decreto Ley de 1ro. de diciembre
de 1977, convoca a las primeras elecciones de apertura desde el régimen
autoritario que conducía, hacia la restauración de las instituciones de
la democracia, cuyo recuerdo institucional se remonta al periodo 19661969. Banzer, si bien propicia elecciones de apertura lo hace con el
propósito de ‘controlar la transición’ e instalar un Congreso ‘tutelado’
desde el Ejecutivo, y a través de éste órgano, reformar la Constitución
de 1967. Esto era posible a través de la conformación de una mayoría
parlamentaria oficialista, que se producía por la aplicación de un
peculiar sistema denominado formador de mayorías. La ley electoral
de 1966 permitía que el 80 % de los miembros de la Cámara de
Diputados quedara en manos de la primera mayoría y el 20 % se
distribuyera entre aquellos partidos que obtuvieran el segundo lugar
de votación. Banzer buscó construir esta mayoría política en el
Congreso, pero el torpe fraude efectuado por los seguidores del
candidato del oficialismo, Gral. Pereda Asbún, echaron por la borda
‘la transición controlada’. De este modo se frustró el primer intento
de democratizar el país con las elecciones de 1978.
Luego del fraude, sobrevino el Golpe de Estado del Gral. Juan
Pereda, ocurrido el 24 de julio de 1978. El proceso de transición da
un giro radical cuando se produce la designación del General David
Padilla en sustitución de Pereda, y el primero cambia radicalmente la
matriz electoral para las elecciones de 1979. El sistema de elección
74
ya no es de mayorías y minorías sino de índole proporcional. El
parlamento electo en el 79, por esta decisión será el reflejo de la
pluralidad y la fragmentación. La inexistencia de una mayoría política
clara y articulada, en razón de la dispersión del voto ‘empantana’ la
elección del primer Presidente democrático de la transición. El 9 de
agosto de 1979, tres días después de la fecha señalada
constitucionalmente para la transmisión de mando, Walter Guevara
(Presidente elativo del Congreso) asume interinamente la Presidencia
de la República, como consecuencia de un acuerdo político para superar
el empantanamiento, en sustitución de los candidatos presidenciales.
El efímero Parlamento de la época y la designación de Guevara, serán
el signo y característica de la democracia en ciernes: i) la exaltación
de la participación ciudadana urbana y rural; ii) la visibilidad de la
diversidad y heterogeneidad socio política; iii) la política de pactos
inter partidarios; iv) y la difícil gobernabilidad.
que permitió las elecciones de apertura, el inicio de la transición y
la culminación de este proceso.
El proceso de transición que se inició con la convocatoria a
elecciones en diciembre de 1977, por fin culmina el 10 de octubre de
1982, cuando el Dr. Hernán Siles Zuazo y Jaime Paz Zamora, juraron
a la Presidencia y Vicepresidencia de la República. Se cerraba así un
convulso ciclo de tres elecciones consecutivas y frustradas en 1978,
1979 y 1980. Por tanto, las instituciones democrático-representativas
arrancan formalmente recién el 10 de octubre de 1982, después de
gobiernos militares que se convirtieron en el último escollo del retorno
a la democracia.
Previo al ritual de la transmisión gubernamental, se produce
el segundo pacto político entre fuerzas civiles y militares para
democratizar el país sobre la base de reconocer los resultados electorales
de 1980 y la vigencia de la Constitución Política de 1967. Este segundo
acuerdo, también podría considerarse como la ratificación del primero,
75
Dos décadas de democracia
La etapa de la democracia representativa comprende los
gobiernos civiles, surgidos de elecciones populares de: Hernán Siles
Zuazo (1982-1985); Víctor Paz Estenssoro (1985-1989); Jaime Paz
Zamora (1989-1993); Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997); Hugo
Banzer Suárez (1997-2001); Jorge Quiroga Ramírez (2001-2002);
Gonzalo Sánchez de Lozada (2002-2003); Carlos D. Mesa Gisbert
(2003-2005); Eduardo Rodríguez Veltzé (2005-2006); Evo Morales
Ayma (2006-2011).
A partir de 1982 sobreviene el proceso de institucionalización
del sistema político de partidos y la consolidación de la democracia
representativa, mediante una sucesión de reformas orientadas a
‘perfeccionar’ la ingeniería político constitucional; tiempo en el cual
es posible señalar etapas o momentos de menor o mayor estabilidad,
gobernabilidad democrática, mejor o peor desempeño político y mayor
o menor fortaleza estatal.
El Congreso de 1980 y el Presidente Siles Zuazo, debían
gobernar hasta 1986, sin embargo, una profunda crisis económica llevó
al país y al Estado a una situación insostenible e ingobernable. Mediante
un nuevo acuerdo político inter partidario y social, se pactó el
acortamiento del mandato gubernamental en un año y elecciones
anticipadas para 1985. Este pacto fue de gobernabilidad, para salvar
a la incipiente democracia del colapso.
76
El escenario de fragmentación del voto ocurrido en años
anteriores, se volvió a repetir en las elecciones de 1985. Por tanto,
la decisión para elegir Presidente nuevamente se trasladó desde el voto
popular al ámbito del Congreso, en razón de que ninguna candidatura
logró alcanzar la mayoría absoluta de votos. En ésta ocasión como en
otras que se presentarán en el futuro, se aplica lo que dispone el Artículo
90º y recurriendo a los pactos políticos parlamentarios para hacer
efectiva la designación presidencial. Producto de ello será la elección
del Dr. Víctor Paz Estenssoro (1985-1989), quien había ocupado el
segundo lugar en la votación popular en las elecciones de 1985.
firmado y publicitado, inauguró lo que vino en denominarse la ‘política
pactada’, que significó el fin de las rencillas irreconciliables y el
atrincheramiento político de carácter excluyente. La política de pactos
de gobernabilidad o pactos de coalición fue la norma en las siguientes
gestiones gubernamentales, en las que se buscaron afanosamente los
acuerdos que hicieran posible la gobernabilidad.
El periodo presidencial y legislativo 1985-1989, se cumple con
sobresaltos y dificultades. La democracia, en más de una oportunidad
estuvo en riesgo de colapsar, sobre todo por las intensas movilizaciones
contra el gobierno quien llevaba adelante un severo e inflexible plan
económico orientado a quitar responsabilidades al Estado y liberalizar
la economía. La reciente experiencia gubernativa de la UDP y del
gobierno de Siles-Paz Zamora, puso en evidencia la dificultad de
gobernar sin mayorías parlamentarias. En palabras de Carlos Mesa,
“Esto condujo a Paz Estenssoro a buscar una coalición congresal.
La disposición democrática de Hugo Banzer permitió que en octubre
de 1985, se firmara el ‘Pacto por la Democracia’, a través del cual
ADN se comprometía a apoyar todas las iniciativas del ejecutivo en
las cámaras, sin demandar participación de cuotas de poder, salvo
en algunas corporaciones de desarrollo... El Pacto se respetó
escrupulosamente hasta febrero de 1989; en esa fecha el MNR rompió
unilateralmente el acuerdo para hacer más viable la candidatura
presidencial de Gonzalo Sánchez de Lozada”3. Este acuerdo político,
3
Historia de Bolivia, Carlos D. Mesa, 2007, p. 562.
77
Como alivio a las fuertes tensiones políticas, se convoca a
elecciones para la renovación del Poder Ejecutivo y Legislativo para
julio de 1989. El escenario de fragmentación política, cuyas primeras
expresiones se conocen de las elecciones pasadas, se repite fatalmente
y casi por inercia, la designación del Presidente de la República se
traslada al ámbito congresal. En esta ocasión, el partido y el candidato
que ocupaba el tercer lugar en los resultados electorales, Jaime Paz
Zamora, líder del Movimiento de la Izquierda Revolucionaria MIR,
es designado por la vía del acuerdo inter partidario como nuevo
mandatario por el período 1989-1993. Esta designación contó con el
apoyo del partido del General Banzer, ADN. Los antiguos adversarios
políticos a quienes separaba un ‘río de sangre’ según las palabras de
Jaime Paz, se unía bajo el pacto denominado ‘Acuerdo Patriótico’. A
juicio del historiador, Mesa Gisbert, el acuerdo “rompió muros y
permitió un diálogo fluido entre las fuerzas políticas más importantes
del país… a la vez que abrió una etapa de pragmatismo casi cínico
que justificaba cualquier cosa a título de ‘gobernabilidad’"4.
Una de las decisiones de este período de gobierno que tendrá
un impacto notable en el funcionamiento de las instituciones
democráticas y la gobernabilidad de la época, fue la aprobación de
4
78
la Ley de Necesidad de Reforma de la Constitución Política del Estado.
El sistema de partidos, lograba un acuerdo en el Parlamento para
reformar el texto constitucional, el cual mantuvo su vigencia sin
modificaciones por casi 30 años, desde 1967. Ni siquiera durante la
transición se cuestionó ni se propuso la reforma constitucional como
paso previo al retorno a la institucionalidad democrática. La aprobación
de la Ley de reforma daba pie a que la próxima legislatura, que surgiría
de una nueva consulta electoral en 1993, tendría la responsabilidad
de aprobar cambios que afectarían el diseño y funcionamiento del
Parlamento y municipios. Durante el gobierno de Paz Zamora, otro
hecho importante, es la aprobación, de la Ley 1178 de Administración
y Control de los Recursos del Estado, conocida como Ley SAFCO5.
Sobre todo por las acusaciones de corrupción que recaerán sobre el
sistema de partidos y la democracia, que la ley en cuestión intentaba
impedir.
la administración del Estado (pactos de gobernabilidad), se buscaban
los acuerdos sobre las reglas políticas (pactos de reforma), que afectarían
el comportamiento futuro de los electores, la estructura de las
instituciones democráticas y representativas.
En las elecciones de 1993, por segunda vez, desde la
recuperación de la democracia, el MNR lograba una importante victoria
electoral. Los acuerdos que organizó el MNR sobre la base de un
histórico 35,55 % de los votos, no le garantizaron gobernabilidad,
tampoco borraban la fragmentación social ni electoral, pero condujeron
a que el partido de Sánchez de Lozada ocupara la Presidencia de la
República por el período 1993-1997.
El hecho político más destacado de ésta época sería la
ratificación de la Ley para Reformar la Constitución Política del Estado.
Ello significaba consolidar los pactos políticos partidarios del pasado
reciente y ampliar su propio horizonte. De los acuerdos políticos de
coyuntura para designar al Presidente (pactos de gobierno) y compartir
5
Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990.
79
El 12 de agosto de 1994 se aprobó la Ley Nº 1585 por la cual
se sancionaban las primeras Reformas constitucionales, siguiendo los
procedimientos estipulados en la misma Constitución. Los cambios
afectaban la forma de elección de la mitad de los miembros de la Cámara
de Diputados, se creaban circunscripciones uninominales y se
incorporaba el procedimiento de la mayoría simple en un sistema
electoral de tradición proporcional y de circunscripciones
plurinominales. Luego, los cambios constitucionales permitirían a su
vez reformas y promulgación de nuevas normas dando lugar a la
modernización de los gobiernos municipales y prefecturas mediante
la promulgación de la Ley de Municipalidades, Ley de
Descentralización Administrativa, Ley de Participación Popular,
sanción de Decretos y Reglamentos complementarios.
El primero de junio de 1997 se realizaron elecciones generales
para la renovación total del Poder Ejecutivo y Legislativo, en esta
contienda electoral por vez primera desde la fundación republicana se
utilizaban simultáneamente circunscripciones uninominales y
plurinominales para elegir 130 miembros de la Cámara de Diputados.
Fue un cambio notable en el origen, legitimidad y funcionamiento del
Poder Legislativo, cambios que incidirían indefectiblemente en las
relaciones de la ciudadanía con el Poder Ejecutivo. En las elecciones
triunfó electoralmente la alianza política ADN-NFR-PDC con un 22,26
% de los votos. A la cabeza de ésta alianza se encontraban el General
Banzer y Jorge Quiroga. La lógica de pactos parlamentarios para la
conformación del gobierno volvió a funcionar por las causas conocidas,
80
la fragmentación del voto y la cultura política de los acuerdos inter
partidarios.
continuidad del sistema democrático, admitido como el mecanismo
aceptado para la selección de autoridades. El sufragio universal y la
participación ciudadana en los diversos actos electorales, fue el
mecanismo central y privilegiado de incidencia política para obtener
atención por parte del Estado. La ciudadanía, mediante la intermediación
de los partidos políticos, accedía a los pocos o muchos beneficios que
podía proveer el Estado.
El 30 de junio de 2002 se llevó a cabo el quinto proceso electoral
desde la recuperación de la democracia. En dicha ocasión, la alianza
política MNR-MBL con un 22,46% de los votos lograba una nueva
y frágil victoria electoral. A partir de ello y en aplicación de los
conocidos pactos y mecanismos parlamentarios se posibilitó la elección
de Gonzalo Sánchez de Lozada, quien accedería a la presidencia de
la República por segunda vez en menos de 10 años, por el período
2002-2007 gobierno que quedó truncado por los sucesos y
movilizaciones populares de 2003.
Balance de la política de pactos
A partir de 1985 hasta 2002, durante 20 años, se llevaron a cabo
elecciones de manera regular, produciéndose en toda ocasión
importantes grados de renovación política en el Ejecutivo y el Congreso.
En dos ocasiones, al principio del ciclo democrático (1985) y luego
20 años más tarde (2005), se produjeron coincidente o curiosamente,
crisis políticas de tal magnitud que condujeron al acortamiento del
mandato presidencial y a la realización de elecciones anticipadas. Los
hechos políticos más importantes de este tiempo fueron el ejercicio
de la competencia político-electoral, la alternabilidad en el ejercicio
del poder y la conformación de pactos de gobierno, gobernabilidad
y reformas, que tuvieron tanto elementos virtuosos como elementos
negativos.
Los pactos entre partidos políticos permitieron ampliar y
consolidar otros elementos de la democracia como las libertades de
expresión e información, de organización, movilización y crítica; el
ejercicio de derechos y garantías constitucionales que durante décadas
habían sido vulnerados o secuestrados. Los parlamentarios tuvieron
que aceleradamente aprender formas de gestión de la política en el
marco de una democracia en construcción. Los medios de comunicación
recuperaron el ejercicio de su profesión de informar sin censura ni
temores a la represión política y paulatinamente adquirieron roles
protagónicos e influencia en la democracia.
En el plano social hubo un dinámico despertar político de la
sociedad civil que con el transcurso de los años culminó con la
organización de redes de movilización de carácter étnico, regional,
sindical. La dinámica de participación ciudadana penetró todo tipo de
ámbitos, en particular promovió la organización de partidos de ideología
de izquierda y sindicatos articulados a estas ideologías, hasta llegar
a configurar movimientos sociales con una influencia política, en
ocasiones, superior a las instituciones del Estado.
Los pactos políticos permitieron la consolidación de un modelo
de organización y gestión estatal, racional y moderna, así como la
La competencia electoral entre partidos, la alternabilidad en el
poder y las coaliciones gubernamentales fueron suficientes para hacer
funcionar la democracia política pero no para ampliar su propio
81
82
horizonte hacia la economía o la inclusión de la base social étnica y
lograr con ello mayores adhesiones sociales, mejor estabilidad y mayor
eficacia gubernativa.
La sociedad civil, en el ejercicio de libertades políticas antes
limitadas, desarrolló organizaciones al margen de los partidos, así como
nuevos canales de comunicación, redes de movilización cada vez más
eficientes para incidir en la política, ante el desencanto que producía
la administración insensible, patrimonial y prebendal del Estado, por
parte de los partidos políticos tradicionales.
Entre los elementos negativos que surgieron a partir de la
política de pactos partidarios están aquellos referidos a la utilización
instrumental de los recursos del Estado para beneficiar a grupos
minoritarios o individuos, en desmedro de grupos sociales vulnerables
o de la totalidad de la sociedad boliviana. Los partidos políticos
desarrollaron conductas perversas y los mecanismos de control social
no fueron eficientes para detener la utilización corrupta del Estado o
la apropiación indebida de sus recursos. Este comportamiento corrosivo
de la democracia no fue acompañado por un proceso de fortalecimiento
estatal, sino por el contrario, con acciones orientadas a la reducción
de capacidades. La rígida economía liberal de mercado se implantó
también de modo temprano en el país (1985) y acompañó con sus
efectos perversos a la democracia y la gobernabilidad política. Los
ingresos estatales por la explotación y comercialización de recursos
naturales o impuestos no significaron balances económicos positivos
para el Estado o crecimiento económico sostenido. Se sumó a ello un
largo y controversial proceso de venta del patrimonio estatal a manos
y capitales privados.
Se fortaleció la democracia electoral y los acuerdos políticos
permitieron alternabilidad en el poder, pero también la utilización
instrumental del Estado para fines contrarios al bien común. Los
partidos no perfeccionaron su democracia interna y las decisiones de
implantar un modelo de libre mercado con un Estado descuartizado
y cada vez con menor autoridad, no contribuyó a vigorizar la democracia
sino a empujarla a reiteradas crisis y déficit de gobernabilidad.
83
A pesar del sombrío panorama descrito, las distintas legislaturas
(como expresión del sistema político), realizaron ajustes y reformas
profundas en la ingeniería constitucional y electoral del país, con el
ánimo de ponerse en sintonía con las expectativas crecientes de los
ciudadanos en proceso de movilización creciente para ampliar los
horizontes de la democracia. Se acuñaron algunos conceptos que con
el tiempo se volvieron banderas políticas y consignas de los grupos
movilizados, que se convirtieron en el signo de una época: como
“transitar de una democracia representativa a una democracia
participativa”; “se vota pero no se elige”; “Convocatoria a la Asamblea
Constituyente”; “Referéndum y Autonomías”.
Los partidos políticos en dos décadas de funcionamiento de la
democracia representativa propiciaron dos reformas en la Constitución
Política del Estado, que al final resultaron insuficientes (1994 y 2004),
promulgaron diversas leyes que reconfiguraban las instituciones
políticas, lenta y gradualmente. Se crearon diputaciones uninominales,
se promulgó la primera Ley de partidos políticos desde la fundación
republicana, Ley de agrupaciones ciudadanas, elecciones generales y
municipales, así como elección de Prefectos.
84
El último lustro: 2003-2007
En los tres años que corren del 2003 al 2005 se produce una
condensación de conflictos que llevan a temer por el destino de la
democracia. Los movimientos sociales multiplicaron su acción en las
calles y por tanto su influencia política llevando al Estado y a los
gobiernos que circunstancialmente se encontraban en el mando del
mismo, a una situación de parálisis e indefensión. Se instaló en el país,
un evidente clima de anomia social y bloqueo de poderes. De la crisis
de gobernabilidad vivida en años anteriores se migraba rápida y
peligrosamente hacía una crisis de Estado, la cual podía resolverse
pacífica o violentamente. Se estaba produciendo la transformación del
viejo Estado Republicano de corte centralista por un nuevo modelo
gubernamental, de límites y características todavía difusos: el Estado
Republicano con autonomías departamentales. Este proceso de rápidas
transformaciones estatales ocurría en buena medida por la exacerbada
participación política ciudadana, no de manera ordenada a través de
procesos de consulta electoral sino por la movilización y la presión
(política en las calles).
La característica central de estos años fue el fuerte desencuentro
entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Como nunca antes,
se produjo la ‘horizontalización’ de la relación entre ambos poderes
y se instituyó la lógica del enfrentamiento antes que la coordinación
de poderes. La horizontalización entendida como enfrentamiento con
recursos similares, entre iguales y en el mismo nivel de influencia
política.
La separación del poder público en los tres clásicos poderes,
es una institución estatal casi bicentenaria en la normativa jurídica de
Bolivia, en exacta correspondencia con la teoría de balances, pesos
85
y contrapesos entre los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Esta
separación y coordinación de poderes, en los últimos 20 años (19822002), funcionó en el país de manera básicamente vertical y subordinada
del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo. Esto fue así gracias a la
política de acuerdos partidarios que dieron origen al concepto de
democracia pactada. De acuerdo con estos pactos, el Ejecutivo tenía
una preeminencia clara sobre el Legislativo. Así funcionaban las cosas,
el poder residía en el palacio de gobierno.
Esta lógica de funcionamiento, vertical y subordinada,
súbitamente se rompió durante la presidencia de Carlos Mesa Gisbert.
Suyas son las frases de que durante su gobierno se producía ‘el fin
de la democracia pactada’, de la ‘democracia de partidos’ y que con
su gobierno se inauguraba una nueva época de ejercicio gubernamental
sin cuotas de poder. Por tanto, los partidos políticos en el Parlamento
fueron literalmente estigmatizados y expulsados de las cuotas de poder
e influencia en el Ejecutivo. Pero al mismo tiempo que se producía
esta denuncia, los partidos reconquistaban su independencia política
respecto del Ejecutivo. Las declaraciones presidenciales y conductas
en sentido de prescindir de los partidos políticos tradicionales en el
ejercicio del poder incrementaron notablemente los índices de
popularidad del Presidente Mesa, como también el rencor de los partidos
tradicionales6.
6
“Se rodeó de un gabinete de independientes, con poca o ninguna experiencia
política… gobernó sin parlamentarios y muy pronto con el Legislativo en contra.
A principios de 2005 se intentó estructurar una bancada oficialista en diputados
y senado, llamada de ‘transversales’, que no logró fortalecerse por la indecisión
del Presidente (Mesa) que no quiso formar una organización política propia”.
86
Las nuevas relaciones horizontales se manifestaron en fuertes
controversias por distintos temas en el ámbito de las políticas públicas.
Diferencias que llegaron al nivel de conflicto entre poderes. Ello se
hacía patente en la aprobación inconsulta de leyes por parte del
Legislativo o en el rechazo a las propuestas de ley que eran remitidas
por el Ejecutivo. Clara muestra de ello es la promulgación y sanción
de la Ley de Hidrocarburos por el Presidente del Congreso, Hormando
Vaca Diez, ante la negativa del Presidente de la República, Carlos Mesa
de sancionar dicha Ley.
y sociedad, puede conducir al quiebre del sistema político y al
desmoronamiento del Estado. “Este sería el instante en que la crisis
de gobernabilidad toma la dimensión de una crisis de Estado, como
creo que es el caso actual de Bolivia”. Remata, Oporto.8
Al conflicto permanente entre poderes, se agregaban intensas
movilizaciones populares que conducían casi inevitablemente al
bloqueo del gobierno y a la parálisis del Estado. Henry Oporto, escribía
en junio de 2005: “No caben dudas que una crisis de gobernabilidad
agobia a nuestro país, y que este es ahora el problema central y
prioritario de la sociedad boliviana. En efecto, en los últimos años
Bolivia se ha ido hundiendo en un clima de ingobernabilidad que se
vive como caos social, incertidumbre política, vacío de poder y una
sensación creciente de que Bolivia es o se ha hecho un país
ingobernable”7. Esta situación llevó a diversos analistas políticos a
sostener el concepto de crisis de Estado en sustitución de la crisis de
gobernabilidad. Oporto, caracteriza esta evolución perversa del
siguiente modo: “La crisis de gobernabilidad… es el producto
concentrado de un prolongado decaimiento económico, de una aguda
inestabilidad social, que no cesa, y de una crisis política actuante o
siempre latente. Esta crisis se ha desarrollado como un proceso...”.
Cuando este proceso adquiere rasgos que afectan al conjunto del Estado
7
“Bolivia en la encrucijada: ¿cómo hallar una solución democrática a la crisis
de gobernabilidad?", Ediciones fBDM, Serie Temas de reflexión y debate Nº
9, p. 61.
87
La novedad en este caso, de asedio y bloqueo del gobierno por
las fuerzas populares, es la calidad de la respuesta política y estatal.
A diferencia de anteriores gobiernos, el gobierno de Mesa Gisbert, se
niega a recurrir a los organismos estatales de represión para la restitución
del orden social o para mantener la paz política. Este anuncio de inusual
política gubernamental, exacerbó los ánimos populares, pues se entendía
a aquella actitud como debilidad y no como una sincera expresión
democrática. Por otra parte, confirmaba la existencia de múltiples
conflictos; incrementaba las posibilidades de enfrentamientos violentos
entre grupos sociales o regiones que sentían desaparecer la autoridad
del Estado. Estos factores llevaron a la percepción de crisis de
gobernabilidad.
8
Ibídem, p. 62. Otras sugerentes reflexiones de Oporto –para la época, 2005plantean la existencia de un conflicto de poder no resuelto, lo cual bloqueaba
de tal modo el funcionamiento del Estado, generando una sensación creciente
de vacío de poder. En este sentido desarrolla el concepto de ‘empate estratégico
y potencialmente catastrófico’, popularizado por el actual Vicepresidente Álvaro
García Linera. “Las fuerzas que chocan –escribe Oporto- tienen capacidad de
oponerse y neutralizarse entre sí, pero no de imponerse una sobre la otra, al
menos no de manera definitiva. Se trata, por ello, de un empate sin resolución
estratégica, que permite a lo sumo victorias tácticas; avances parciales de unos,
retrocesos temporales de los otros. La coyuntura nacional está marcada por este
equilibrio político inestable, precario y dinámico, que determina que la política
boliviana sea nuevamente pendular, que transcurra entre el predominio
circunstancial de unos y otros, como en el pasado cuando oscilaba entre ciclos
de apertura democrática y de dictadura”. Ibídem, p. 67.
88
A pesar del bloqueo político, el gobierno de Carlos Mesa
produjo importantes cambios en el orden constitucional y estatal. Hizo
efectiva la segunda reforma a la Constitución Política del Estado, en
democracia, en menos de diez años. Estos cambios incorporados
perfeccionaron de manera directa los mecanismos y características de
las instituciones democrático representativas; también amplió algunos
conceptos y rasgos del Estado Republicano. El perfeccionamiento vino
de la mano de instituciones de la democracia directa como la Asamblea
Constituyente, la Iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referéndum.
Mediante el reconocimiento estatal, en la nueva Constitución, de que
los actos de deliberación y gobierno no constituyen actividades
exclusivamente reservadas al ejercicio de los representantes políticos,
sino que ahora, la deliberación y los actos decisorios forman parte de
la soberanía popular, se incorporó uno de los elementos de legitimación
de la política en las calles. Con este simple cambio, se trastocó
significativamente el comportamiento político de la sociedad boliviana,
se dio patente de corzo a las movilizaciones social-territoriales. Se
fortalecieron las demandas regionales contra el Estado centralista y
excluyente. También sirvió de motivación para el fortalecimiento o
reivindicación de las particularidades culturales por encima de la
homogeneización que intentó imponer durante muchas décadas el
Estado central y la Revolución Nacional.
Fue el Presidente Mesa quien reconoció, desde el Estado, que el tema
autonómico era una realidad inobjetable en la agenda política del país.
Pero fue la movilización popular, en el oriente boliviano, quien acuñó
la demanda de ¡autonomías ya!
La Agenda de Enero 2005
La demanda autonómica y la demanda de referéndum,
provocaron en el occidente del país y alrededor de grupos políticos
de base social étnica y sindical, una reacción de oposición a los pedidos
Las movilizaciones sociales, demandando atención especial del
Estado a diversos temas, se fueron intensificando en el primer mes
de 2005. Los grupos cívicos de Santa Cruz de la Sierra lograron
posicionar el tema de realización de un Referéndum por las autonomías
departamentales y por la elección de los Prefectos departamentales.
89
Ante la presión colectiva que había tomado instalaciones
estatales provocando un serio cuestionamiento a la autoridad estatal,
habiendo renunciado además el Prefecto de Santa Cruz (C.H. Molina),
Carlos Mesa ofreció al pueblo cruceño la designación del Prefecto sobre
la base de ternas elaboradas por la dirigencia cívica departamental.
El movimiento cívico cruceño salió enormemente fortalecido con la
oferta presidencial. Sin embargo, el oriente boliviano demandaba mucho
más. Exigía autonomía política. La oferta de Mesa, también podría
interpretarse como una desesperada búsqueda de solución para evitar
la ingobernabilidad, ante la amenaza esgrimida por sectores
radicalizados que proponían la fractura territorial y la fractura estatal,
para proceder a la construcción de un gobierno propio e independiente
en la región oriental del país. La movilización regional no se contuvo
ante la publicación del Decreto de convocatoria de elección de Prefectos
para el 12 de agosto de 20059. La demanda de Santa Cruz se concentraba
principalmente en el logro de reconocimiento de un gobierno
autonómico, para ello insistía en la realización de un Referéndum
popular.
9
Decreto Supremo Nº 28077, convocando a Elecciones para la selección de un
Prefecto (a) por Departamento.
90
autonómicos. Los grupos de occidente concentraron sus demandas en
la realización inmediata de la Asamblea Constituyente. A pesar de que
el mecanismo de la Asamblea se había incorporado recientemente en
la reforma constitucional de 2004, la convocatoria a este Foro, había
sufrido dos postergaciones debido a las dificultades para acordar y
aprobar la Ley Especial de Convocatoria. Estas postergaciones
aumentaron las susceptibilidades del occidente respecto de la sinceridad
del gobierno de Mesa, por el posible avasallamiento político de los
grupos cívicos del oriente boliviano. En realidad, Carlos Mesa, se
hallaba entre dos fuegos, indefenso por voluntad propia y sin luces
para reaccionar y reorientar la ‘política de las calles’ al interior de
las instituciones de la democracia. Como acicate, el Estado había
reconocido y legitimado la capacidad de deliberar y decidir del pueblo
movilizado, al margen de los partidos y de los representantes nacionales.
El ejercicio de la política en las calles es un fenómeno distinto de la
‘política en las regiones’. En las regiones, las calles también eran
tomadas y utilizadas como recursos para presionar al Estado. De alguna
manera, la ‘política en las regiones’, es política extra parlamentaria,
pero al mismo tiempo es una reacción centrífuga de la política, que
provocó el agotamiento de la autoridad estatal.
autoritario. La dificultosa sucesión presidencial, fue la confirmación
del primer camino. El nuevo gobierno trajo un significativo cambio
en las condiciones de gobernabilidad, de la ingobernabilidad se transitó
a la crisis y de ésta se pasó al déficit. La horizontalidad entre poderes
no desapareció, es decir, no se suscribieron pactos políticos para
subordinar el Poder Legislativo a los mandatos del Poder Ejecutivo,
más bien se produjo una alta coordinación entre los poderes y un pacto
implícito entre todos los actores políticos y sociales del país por
preservar las instituciones democráticas, alejando circunstancialmente
la posibilidad de confrontación, fractura territorial y estatal.
Los conflictos de mayo y junio de 2005
Lo más novedoso en este tiempo político es el reconocimiento
de que el gobierno del presidente Rodríguez Veltzé es de transición,
lo que buscaba resolver el bloqueo estatal y el empate catastrófico,
esto es, el enfrentamiento político polarizado, de iguales magnitudes
y fuerzas. En primer término se pactó el acortamiento del mandato
político tanto del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, así como
la realización anticipada de elecciones generales (elección de
Presidente/Vicepresidente; Senadores y Diputados). La novedad fue
la decisión de convocar a la elección-selección de Prefectos por
Departamento. En este escenario, el sufragio y la competencia electoral
recuperan su capacidad de dilucidar el conflicto social, por la vía
pacífica.
En junio de 2005 se produce la segunda sucesión presidencial
en menos de dos años, en esta oportunidad de Eduardo Rodríguez Veltzé
por Carlos Mesa Gisbert. La renuncia de Mesa generó una crisis que
colocó nuevamente a las instituciones democráticas al borde del colapso,
al borde de la ingobernabilidad. El punto era si la democracia era lo
suficientemente vigorosa como para resolver por sus propios medios
y recursos la crisis o por el contrario la salida seguiría el camino
La elección popular y directa de Prefectos, constituye la
transformación más importante en el sistema político boliviano desde
la fundación republicana, acaecida en el lejano año de 1825. Constituye
un hito en la secuencia de hechos políticos que propiciaron
transformaciones profundas en el Estado republicano y en el Estado
Nacional, unitario y de tradición centralista. Las prefecturas son
instituciones que están viviendo un acelerado proceso de construcción,
91
92
que tiene que lidiar todavía con rechazos, sospechas e incomprensiones.
No es una institución social y políticamente aceptada, a pesar de que
se encuentra reconocida en el marco jurídico actual. Las prefecturas
se hallan dando sus primeros pasos de institucionalización en un
escenario político también muy confuso y polémico. No obstante, el
hecho de que la máxima autoridad de la prefectura sea designada
mediante la participación popular y a través del sufragio, es un avance
notable en el marco del funcionamiento de instituciones democráticas.
Ahora bien, este nuevo espacio democrático trajo aparejado nuevos
problemas de gobernabilidad.
y resabios del MNR). En las pasadas elecciones de 2005, se constató,
por vez primera en 25 años de democracia que un partido asistémico
(el MAS) podía desplazar a los partidos políticos que habían gobernado
y dominado el escenario político de este tiempo: MNR, ADN y MIR,
pero además generar nuevas formas de gobernabilidad. Con las
elecciones para conformar la Asamblea Constituyente en julio de 2006,
el desplazamiento y los nuevos enfoques encontraron una contundente
ratificación.
Las elecciones efectuadas en diciembre de 2005, confirmaron
que los acuerdos políticos suscritos para mantener vigentes las
instituciones de la democracia se cumplían. Además, dichas elecciones
realizadas en fechas inusuales y en momentos de crisis institucional,
tuvieron un efecto directo en la recomposición del sistema de partidos
y del escenario político global. Así como en el pasado se transitó desde
los autoritarismos hacia la democracia representativa, pasando de
manera previa por una larga y compleja transición, con las elecciones
de diciembre se daba inicio a otro proceso de transición. Esta vez, la
democracia parecía iniciar el camino hacia su propio perfeccionamiento.
Afirmación que sólo el tiempo podrá corroborar o desmentir.
.
Lo cierto es que la ciudadanía boliviana se expresó masivamente
a favor de la candidatura del Movimiento Al Socialismo, encarnada
en Evo Morales Ayma y Álvaro García Linera. Los resultados de la
votación del 18 de diciembre, nos dicen que el sistema multipartidista
fragmentado, que era la característica de nuestro sistema de partidos,
se convirtió por efecto de los resultados electorales, en un bipartidismo
concentrado en dos partidos hegemónicos (MAS y PODEMOS) y dos
pequeños partidos, sin mayor influencia, por ahora (Unidad Nacional
93
El Movimiento Al Socialismo MAS, es el portavoz y el
protagonista de dicho desplazamiento y de la emergencia étnica, con
el aditamento de no reconocerse a sí mismo como un partido de corte
tradicional sino como una confederación de sindicatos agrarios y
movimientos sociales tanto rurales como urbanos, articulado por una
serie de consignas socialistas. Encarna algo así como el renacimiento
de la izquierda y de la emergencia de la base social indígena, excluida
secularmente. La izquierda tradicional no democrática, que había tenido
notables fracasos en el pasado retornaba al poder, junto a un movimiento
indigenista que no había pesado significativamente en la política ni
en la democracia, sino con circunstanciales y periódicos electores.
El Movimiento Al Socialismo aprovechó la brecha introducida
en la Constitución mediante la cual se legalizaban nuevas formas de
organización política para avanzar en la renovación profunda del
Estado. Las reglas de la democracia habían permitido que un líder de
raíz indígena llegara democráticamente al poder y ahora, las mismas
reglas permitían la transformación del sistema democrático. Para ello,
a los pocos meses de gobierno, el MAS logró aprobar la Ley Especial
de Convocatoria a la Asamblea Constituyente. Con este último hecho,
se abre una nueva época para la democracia y de construcción de nuevas
formas gobernabilidad, de relación entre gobernantes y gobernados,
94
que tendrá que ser cuidadosamente estudiado, en el marco de las nuevas
reglas políticas que se espera provea la Asamblea Constituyente.
95
96
EL SISTEMA DE PARTIDOS: TENDENCIAS Y
TRANSFORMACIONES
y fundamentalmente políticas; en éste ámbito, se ha producido un
trastocamiento del mapa político anterior, dejando un vacío que ha sido
ocupado por la sociedad y los movimientos sociales.
María Teresa Zegada Claure*
Introducción
A veinticinco años de recuperación de la democracia, y de la
consolidación de un proceso que tuvo como eje central de la política
el ejercicio de la democracia representativa y como actores protagónicos
a los partidos políticos, nos encontramos en un momento de inflexión
en que no sólo se han cuestionado a los actores centrales del sistema
sino también las bases del funcionamiento de la propia democracia y
más aún, la relación entre el Estado y la sociedad.
El país se encuentra atravesando por una profunda crisis estatal
que ha marcado el fin de una etapa y el inicio de otra que aún no se
encuentra definida, es decir, ha abierto un proceso de transición histórica
que ha tocado las estructuras económicas, socio-culturales, territoriales
*
Licenciada en Sociología, Magíster en Ciencias Políticas. Actualmente, docente
e investigadora de la Universidad Mayor de San Simón. Autora de varios
artículos y libros, entre los que se destacan: “El proceso de transición democrática
en Bolivia: 1982-1985”; “Democratización Interna de los Partidos Políticos en
Bolivia”; “Política, cultura y etnicidad en Bolivia” (coautoría); “Ejemonías:
Democracia representativa y liderazgos locales” (coautoría); “La representación
territorial de los partidos políticos en Bolivia”; “Estructura organizativa y
relaciones de poder en los partidos políticos”.
97
La crisis hegemónica ha disuelto las fronteras entre lo social
y lo político, al extremo de que el partido más importante del sistema
actual es una expresión política de los movimientos sociales en el
Estado, mientras la fuerza de la oposición se ha centrado, más que en
los propios partidos políticos, en otras expresiones sociales como los
movimientos cívico/regionales y empresariales, desplazando a los
viejos actores de la disputa política a un papel sino marginal, al menos
secundario.
El sistema de partidos se encuentra ideológicamente polarizado
y básicamente concentrado en una opción política dominante que ha
ocupado los escenarios de representación y, una oposición dispersa,
minoritaria y recluida a espacios institucionales como el Parlamento,
algunas prefecturas y gobiernos locales desde los cuales ejerce
resistencia a la presión del partido dominante.
La tendencia hacia la aparente consolidación del sistema
partidario, cuyos actores centrales concentraban alrededor del sesenta
por ciento del electorado y alternaron en el poder durante más de quince
años, pierde centralidad en el escenario de decisiones, mientras la
población orienta sus preferencias hacia distintas y renovadas opciones
políticas, portadoras directas de las identidades, intereses y
representaciones de la sociedad.
Pero, ¿Qué sucedió en este proceso? ¿Cuáles son las razones
fundamentales de la crisis y transformación del sistema de partidos
en el país? ¿Se encuentra en tela de juicio el sistema de partidos o
98
el sistema de representación política? ¿Nos encontramos ante el fin
del sistema partidario?
En el decurso del sistema de partidos entre 1982 y 2007, se
pueden establecer algunos hitos que marcan distintos momentos o
períodos históricos. El primer período se ubica entre 1982 y 1985,
caracterizado por la explosión de siglas partidarias y participacionismo
democrático que marca el derrotero del gobierno de don Hernán Siles
Zuazo y culmina con la concentración de la votación básicamente en
dos alternativas políticas. El segundo, se inicia en 1985 y culmina a
principios de la actual década, en él se consolida un sistema
multipartidista moderado mediante el cual los partidos alternan en el
poder bajo el formato de la denominada democracia pactada. Y por
último, el tercer período entre el año 2000 y el año 2007 está marcado
por el desplazamiento de los partidos antes hegemónicos y la
emergencia de nuevos actores políticos como formas alternativas de
representación.
Estas son algunas de las interrogantes que guiarán la reflexión
en el presente ensayo. Más que una reconstrucción lineal de la evolución
del sistema de partidos, pretende explicar su desempeño en relación
con el rol que juegan los partidos en el sistema democrático
representativo y con el contexto en que se desarrollan.
Sistema de partidos y proceso democrático
Una encuesta realizada el año 20041 durante el gobierno de
Carlos Mesa, señalaba que la población se sentía representada en un
74% por organizaciones sociales, un 13.3% no se sentía representada
por ningún tipo de organización, y sólo un 6,7% se sentía representada
por los partidos políticos. Este dato, que fue extraído al azar de una
de las tantas encuestas de opinión realizadas durante los últimos años,
demostraba inequívocamente la profunda crisis del sistema partidario
en Bolivia y, aunque los partidos nunca gozaron de gran credibilidad
y confianza ciudadana, esta decayó notoriamente a partir de 2000.
Por otra parte, a partir de las elecciones nacionales de 2002
se percibe un decrecimiento en la votación por los partidos políticos
que habían hegemonizado el escenario político nacional entre 1985 y
el 2000, nos referimos a ADN, MNR, MIR y también por sus aliados
menores UCS y CONDEPA; así como el surgimiento de otras
representaciones políticas alternativas. Estas tendencias se consolidan
en las elecciones de 2005, reconfigurando definitivamente el mapa
político nacional.
1
Corte Nacional Electoral. Cultura política y democracia en Bolivia. Segundo
estudio nacional, 2004.
99
Cuadro 1
Resultados electorales de los principales partidos a nivel
nacional, 1985-2005 (en porcentaje)
Partido
o frente
MNR
ADN
MIR
CONDEPA
UCS
MAS
NFR
MIP
UN
No. frentes
1985
1989
1993
1997
2002
26,4
28,6
8,9
18
23,1
22,6
19,6
11,0
10
33,8
20(AP)
20(AP)
13,6
13,1
13
18,2
22,3
16,8
17,2
16,1
10
22,56
3,40
16,32
0,37
5,51
20,94
20,91
6,09
11
2005
6,5
28,6(PODEMOS)
53,7
0,7
2,1
7,8
8
Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.
100
De la fragmentación a la concentración del poder (1982-1985)
En elecciones previas a la posesión del gobierno democrático
de la UDP en 1982, se pudo verificar una explosión participacionista
en el ámbito político y la proliferación de una diversidad de siglas
políticas; unas creadas al calor de la recuperación de la democracia,
otras producto del fraccionamiento de partidos tradicionales existentes
como el MNR o el POR. Así para las elecciones nacionales de 1978
se inscribieron 52 partidos, para los comicios de 1979 se incrementaron
a 57 y, finalmente, para las elecciones de 1980 fueron 71 los partidos
inscritos agrupados en frentes y coaliciones. Evidentemente, en esa
coyuntura, la Ley que regía los procesos electorales era extremadamente
amplia respecto al reconocimiento y habilitación de los partidos.
Un recuento de organizaciones políticas realizado en los
primeros años de la década de los ochenta, establece la existencia de
323 organizaciones políticas activas a nivel nacional entre partidos
agrupaciones y otros2, denotando una gran fragmentación pero al
mismo tiempo una importante motivación colectiva por participar en
el campo político abierto por la democracia.
central durante este primer gobierno fue la defensa intransigente del
proceso democrático ante la posibilidad del retorno a la dictadura, pero
al mismo tiempo se desencadenó un proceso de crisis económica y
social que estranguló al gobierno y determinó su culminación con el
adelanto de elecciones generales. Esta primera y compleja experiencia
democrática permitió a los partidos con mayor peso parlamentario
como ADN y el MNR, capitalizar las debilidades del gobierno y
presentarse como las alternativas para ordenar el país y encarar la crisis
económica y política en los marcos de la ley.
De esta manera, si bien en las elecciones de 1985 se habían
presentado dieciocho frentes, la votación se concentró principalmente
en dos: ADN que logra el 28% de los votos y el MNR que lo sigue
de muy cerca con el 26,4%, ambos logran más del 50% de apoyo del
electorado, consolidando de ahí en más, su presencia en el campo
político electoral (ver cuadro 1). El MIR obtiene el 8,9% de los votos
ubicándose en un tercer lugar y muy por debajo, con porcentajes que
no alcanzan el 5%, las otras quince opciones políticas.
La consolidación del sistema multipartidista “pactado” (1985-2000)
En las elecciones de 1980, que fue la antesala de la consolidación
democrática, la UDP logró el 34,1% de los votos, seguido con bastante
distancia por ADN y MNR que obtuvieron el 17% y 14,8%
respectivamente, el cuarto lugar ocupó el PS-1 con el 7,7%3.
Dos años más tarde, y después de sucesivos golpes de Estado,
se logra instalar el primer gobierno democrático. El eje discursivo
2
Rivadeneira, Raúl. El laberinto político en Bolivia. Ed. CINCO, 1985, La Paz.
3
Datos obtenidos de la Corte Nacional Electoral.
101
Antes de entrar en el análisis de esta fase, cabe introducir una
de las premisas centrales de este trabajo que permite explicar el derrotero
del sistema de partidos en Bolivia. Si bien durante el proceso
democrático se ha logrado constituir un sistema de partidos más o
menos estable, éste no ha logrado plasmarse en un sistema de
representación política que articule de manera eficaz al sistema político
y la gestión estatal con las necesidades y expectativas de la sociedad
civil, es decir, que no se puede hablar con propiedad, de sistema de
partidos y sistema de representación política como sinónimos, porque
102
precisamente en su diferenciación conceptual reside el problema
principal de la democracia boliviana (Zegada 2006:12)4. La distancia
que se ha establecido entre el sistema de partidos y el sistema de
representación tiene relación, entre otras cosas, con el incumplimiento
por parte de los partidos, de las exigencias funcionales mínimas del
sistema democrático representativo.
ellos, por la tendencia a la formación de coaliciones y por una
competencia predominantemente centrípeta (Mayorga R., 2004)5. Estas
características le otorgaron regularidad y gobernabilidad a la gestión
democrática, empero se convirtieron al mismo tiempo, y por la manera
en que fueron administrados, en los nudos de vulnerabilidad del sistema
y a la larga de su crisis y declinamiento.
Entre 1985 y 2000 la votación obtenida por los principales
partidos ha sido constante (ver cuadro 1). La votación por ADN ha
oscilado entre el 28% y el 22%, el MNR ha mantenido una votación
más o menos similar con un repunte del 33,8% en 1993, y el MIR que
comenzó con un 8% luego alcanzó al 19% para estabilizarse en un
16%. Entre las tres fuerzas políticas han mantenido cautivo alrededor
del 60% del electorado, lo cual les ha permitido, mediante el mecanismo
de pactos políticos, alternar en el poder.
La distribución del voto entre los principales partidos,
incrementaba por una parte la competencia electoral y por otra forzaba
la consecución de acuerdos para acceder al poder. Los partidos tendieron
entonces a convertirse en maquinarias electorales, abandonaron sus
identidades ideológicas convirtiéndose en “partidos atrapalotodo”. Por
otra parte, con el fin de permanecer en el poder y viabilizar sus
programas de gobierno tendieron a la conformación de coaliciones
políticas y acuerdos parlamentarios para gobernar. No obstante, el
problema fue que éstos pactos y acuerdos, lejos de basarse en afinidades
o principios programáticos, operaban de manera instrumental con fines
pragmáticos -que llegaron inclusive a cruzar “ríos de sangre”desvirtuando el destino del voto ciudadano6. Esta habitual práctica
política, denominada democracia pactada, también desvirtuó aspectos
primordiales del funcionamiento del régimen democrático como por
ejemplo, la separación e independencia de poderes o la capacidad de
Los aliados funcionales a estos partidos fueron dos nuevas
fuerzas políticas, CONDEPA y UCS quienes, durante la década de los
noventa mantuvieron una votación de alrededor del 30% de los votos
y pasaron a formar parte de las coaliciones de los gobiernos de turno.
Si bien los procesos nacionales y municipales responden a distintos
parámetros políticos, la tendencia de la votación y las características
del sistema de partidos son muy parecidas.
El sistema de partidos fue caracterizado, utilizando los clásicos
criterios de Sartori, como “multipartidista moderado”, tanto por el
número reducido de partidos, por la leve distancia ideológica entre
4
Zegada, María T. “Partidos en el poder: la ausencia de un sistema de
representación política en Bolivia” en: La representación política en Bolivia:
tendencias y desafíos, IDEA, PNUD, FBDM, 2006, La Paz.
103
5
Mayorga, René A. “La crisis del sistema de partidos políticos: causas y
consecuencias. Caso Bolivia” en: Partidos políticos en la Región Andina: entre
la crisis y el cambio, Ágora democrática, IDEA, Perú.
6
La composición de los pactos políticos permite sostener estas afirmaciones.
En 1985 el pacto fue suscrito entre el MNR y ADN, en 1989 entre ADN, el
MIR y CONDEPA, en 1993 entre el MNR, MRTKL, UCS y MBL, en 1997
entre el MIR, ADN, NFR, UCS, CONDEPA, PDC y KND, finalmente el 2002
participaron MNR, UCS, NFR y MIR entre sus principales componentes.
104
fiscalización del Congreso y la confrontación de posiciones propias
del ejercicio parlamentario.
no se ha caracterizado precisamente por la eficiencia y la eficacia en
la gestión; sino más bien, se podría afirmar que los problemas de falta
de competencia y transparencia, así como el uso arbitrario del ámbito
público, han contribuido al descalabro de dicho modelo y a la crisis
de los partidos.
Este patrón de interacción afectó seriamente la concepción de
gobernabilidad, pues priorizó su definición como un modelo basado
en pactos políticos y acuerdos parlamentarios para viabilizar las
políticas públicas, en detrimento de su verdadero sentido cual es la
capacidad del Estado de responder a las necesidades, demandas y
expectativas sociales. De esta manera, se ha propendido a la
conformación de gobiernos que no representaban ni gestionaban como
una prioridad, los intereses de la sociedad sino, intereses particulares.
El sistema democrático demanda a los sujetos de la
representación -los partidos políticos- el cumplimiento de determinadas
funciones mediante las cuales el sistema se relaciona con la sociedad,
la economía y la cultura. Del conjunto de funciones mínimas asignadas,
en Bolivia los partidos han cumplido de manera parcial y muy
cuestionada, las siguientes: la conformación de gobiernos mediante
procesos electorales, lo cual involucra la selección de candidaturas,
elaboración de programas, reclutamiento de militantes, la competencia
electoral, la preservación de las instituciones democráticas, el respeto
a la Ley y la profundización y adecuación de las reglas de juego, y
la gestión pública es decir, la gestión y administración del Estado y
sus instituciones, pero no han atendido al resto de funciones claves
para el funcionamiento óptimo de la democracia.
La gestión pública ha sido uno de los puntos vulnerables para
los partidos políticos, porque la aplicación acrítica del modelo
neoliberal, no ha logrado ni en el corto ni mediano plazo, los resultados
anunciados en términos de inversión, equidad, empleo y resolución de
las necesidades sociales. Por otro lado, la administración del Estado
105
En relación con los conflictos sociales, tampoco los partidos
tuvieron un buen desempeño, pues si bien optaron por estrategias de
diálogo y negociación, los resultados no siempre se tradujeron en
políticas públicas o en el cumplimiento de promesas; se limitaban a
buscar soluciones paliativas o a postergar los problemas, provocando
una acumulación de demandas, que luego derivó en un profundo
cuestionamiento tanto a los gobiernos de turno como al Estado y sus
instituciones.
En relación con la gestión parlamentaria, además de los
problemas con el poder Ejecutivo mencionados, una de las principales
debilidades que opacó el ejercicio de los representantes fue el
distanciamiento respecto de los representados, tema que se trató de
resolver con la incorporación de las diputaciones uninominales en la
reforma constitucional de 1994. Al respecto cabe destacar, que
evaluaciones posteriores realizadas sobre el comportamiento de las
diputaciones uninominales, demostraron que si bien con su
incorporación se mejoró en algo la representación, disminuyó la calidad
de una gestión carente de instrumentos técnicos y políticos7. En el
mediano plazo se pudo percibir que la población encuentra una
diferencia cualitativa entre uninominales y plurinominales, pues
7
Ardaya Gloria. Diputados uninominales. Otra forma de representación. Debate
político No. 11, ILDIS-PLURAL, 2003, La Paz.
106
mientras el 43,6% se siente representado por los primeros, apenas el
10,3% por los segundos8.
Pero además, existen elementos relacionados con el
comportamiento interno de las organizaciones partidistas y su vínculo
con sus entornos inmediatos que también afectan en su deterioro. Entre
ellos, el excesivo centralismo de las decisiones en los líderes/caudillos
de los partidos y sus círculos de poder, la ausencia de democracia
interna y el incumplimiento de sus normas y reglamentos, la
arbitrariedad en el manejo de las organizaciones, la ausencia de
renovación de cuadros políticos y de procesos de formación y
capacitación a la militancia para formar nuevas generaciones políticas.
Otra característica de los partidos en relación con la militancia o futura
militancia, es la preeminencia de relaciones clientelares y prebendales
mediante incentivos materiales, es decir cargos políticos, influencias
o beneficios económicos, dejando en un segundo plano los fines
ideológicos y programáticos como factores de atracción y cohesión
organizativa.
Las otras exigencias funcionales de la democracia a los partidos
políticos como la mediación y representación de intereses, es decir,
el procesamiento de demandas y necesidades, la inclusión de la
diversidad, un sistema de decisiones equilibrado y abierto a resolver
conflictos, así como la agregación y articulación de la sociedad y la
construcción de una ciudadanía democrática activa prácticamente no
han sido incorporadas como parte de la función política de los partidos,
lo cual ha derivado inevitablemente en la generación de una gran
desconfianza y descrédito de la ciudadanía en los partidos, la sensación
de que la participación se limitaba a la emisión del voto -por tanto
a una percepción utilitarista del ciudadano-, la persistencia de lógicas
de movilización y presión abierta y confrontación con el Estado para
la atención a las demandas sociales, así como la búsqueda de estructuras
organizativas alternativas, de naturaleza social, que representen mejor
los intereses de la sociedad civil.
Por tanto, durante el período tipificado como de consolidación
democrática, ante la ausencia de gobiernos que representen y gestionen
los intereses de la sociedad, los movimientos sociales han expresado
sus intereses, demandas y necesidades de manera directa, en
confrontación abierta con el Estado, a través de medidas de presión
y movilización en las calles y prescindiendo de mediaciones
institucionales.
8
Verdesoto-Zuazo. Opinión de los departamentos sobre política y territorio.
FES-ILDIS, 2005, basado en los informes Auditoría para la democracia.
Informe Bolivia 2004 y el proyecto de Opinión Pública de América Latina
(LAPOP).
107
En consecuencia, en estos 25 años de democracia, los partidos
no han logrado constituirse en estructuras institucionalizadas. Recién
en 1999 se logró aprobar una Ley de Partidos que estuvo por más de
diez años en discusión, y que luego ha sido escasamente cumplida por
dichos actores.
Por último, en esta etapa también se produce un viraje hacia
la territorialización de la política como efecto de la aplicación de la
Ley de Participación Popular (1995) y la incorporación de las
circunscripciones uninominales en las reformas constitucionales
(1994), que cambian el escenario de las relaciones políticas y se
convierten en un nuevo desafío para los partidos porque exigen la
construcción de liderazgos territoriales y estrategias de copamiento
geográfico complementarias9. El impacto ha sido importante en dos
9
Zegada, María Teresa. La representación territorial de los partidos en Bolivia.
ILDIS, La Paz, 1998.
108
sentidos, por un lado ha permitido el acercamiento de las autoridades
a la ciudadanía mejorando la capacidad de gestión y representación
de los partidos en el ámbito local, y por otro, la descentralización o
al menos la desconcentración de los partidos, la búsqueda de candidatos
locales, la generación de liderazgos intermedios, la elaboración de
programas y propuestas de gobierno puntuales y el desplazamiento de
los aparatos partidarios a ámbitos que antes se encontraban fuera de
su alcance e interés.
De la crisis a la incertidumbre: La emergencia de la sociedad en
la política (2000-2007)
En términos de resultados, estos procesos de territorialización
política y de extensión del sistema de partidos al ámbito local han
implicado la incorporación de sectores antes relegados como
campesinos e indígenas a la gestión pública municipal.
Aproximadamente un tercio del total de representantes ante los concejos
municipales del país, accedieron al poder en la primera experiencia
electoral después de la aplicación de la Ley de Participación Popular;
la mayoría de ellos ex dirigentes de organizaciones sindicales
campesinas, barriales o culturales.
La emergencia de los movimientos sociales no sólo cuestionaba
a los gobernantes de turno y sus políticas, sino que dio cuenta de un
vacío hegemónico dejado por los partidos que habían alternado en el
país durante quince años e impugnó un sistema político que se había
consolidado al margen, o por decir lo menos, indiferente a las
necesidades y a la realidad social boliviana.
Sin desmerecer estos avances, se podría concluir que el sistema
democrático representativo exige ciertas funciones mínimas a los
partidos para ocupar el escenario de la representación, empero en esta
fase de consolidación del sistema, el cumplimiento parcial y deficitario
de dichas funciones generó un sistema partidario distante de la sociedad
y centrado en sus propios intereses orientados básicamente a acceder
y administrar el poder, mientras la sociedad perdía confianza en la
política y los políticos, y mantenía estructuras paralelas de
representación y acción desestimando los canales formales instaurados
para ese fin.
109
Los conflictos sociales suscitados el año 2000 inauguran un
ciclo de protestas y marcan cambios fundamentales en la sociedad y
la política, poniendo de manifiesto precisamente la ausencia de un
sistema de representación política eficiente que procese el conjunto
de factores críticos en los marcos de la democracia representativa.
Los procesos electorales que se realizaron a nivel nacional en
los años sucesivos (el 2002 y el 2005) pusieron al descubierto una nueva
realidad política caracterizada por una profunda polarización social y
política, el desplazamiento de los partidos tradicionales del escenario
político, y la necesidad de una transformación de la forma de hacer
política y las reglas de juego democráticas.
Así, en las elecciones de 2002 se verifica una tendencia
decreciente del apoyo del electorado a los partidos antes hegemónicos
que apenas rebasan el 40% de los votos, del mismo modo, los dos
partidos aliados a estas fuerzas principales, como fueron UCS y
CONDEPA, en las elecciones de 2002 no llegaron a sumar ni el 6%
de los votos y tienden a desaparecer. A este cuadro habría que añadir
la presencia de NFR en la contienda de 2002, un partido que surgió
como una nueva opción a fines de los 90 y se ubicó entre los tres
110
primeros lugares en las elecciones de 2002, sin embargo, el 2003 al
formar parte de la coalición gobernante junto al MNR y el MIR, terminó
absorbido por la lógica del anterior modelo, provocando su prematura
decadencia y su confinamiento al ámbito regional.
de los factores críticos centrales, derivar en un sistema de partido
hegemónico o unipartidismo pluralista10, producto de las elecciones
de 2005 y elecciones de constituyentes el 2006, recluyendo a los otros
partidos del campo político a una reducida presencia institucional que
resiste la presencia del partido dominante apelando a sistemas de
mayorías y minorías en los procedimientos internos de votación.
Por otra parte, los resultados de las elecciones nacionales de
2002 expresaron un viraje en la configuración del mapa político
mediante la incorporación al Parlamento de sectores sociales con fuerza
política propia y propuestas políticas alternativas polarizando el
escenario electoral, nos referimos a la presencia del MAS y del MIP
que sumaron alrededor del 27% de los votos (el MAS alcanzó el 20,9%
de los votos y el MIP el 6,5%), interpelando a la sociedad con un
discurso anti sistémico y contrario al de los partidos tradicionales.
Las elecciones nacionales de 2005 ratifican este escenario de
cambios cuando el MAS logra una votación inédita del 53,7%, que
le otorga, por primera vez en la historia de la democracia, mayoría
absoluta para gobernar. En las mismas elecciones la votación por los
partidos antiguos se agrupa en torno a PODEMOS (que recoge el
liderazgo y las principales fracciones de ADN) que logra el 28,6% y
el MNR logra el 6,5%. El MIR ni siquiera se presenta al proceso
electoral nacional, mientras aparece un nuevo partido político que logra
el 7,8% de los votos, Unidad Nacional fundado el año 2003, que
adquiere relevancia en la medida en que surge como partido en un
contexto en que se prioriza la organización y postulación de
agrupaciones ciudadanas y candidaturas independientes, de las cuales
nos ocuparemos más adelante.
En síntesis, el sistema de partidos boliviano ha transitado en
los últimos años de un sistema multipartidista moderado a otro
ideológicamente polarizado, para finalmente, y ante la permanencia
111
Los principales partidos, unidades organizativas del sistema,
se encuentran en proceso de descomposición, aunque algunos de ellos
están buscando sus espacios de sobrevivencia a nivel nacional o
subnacional. También se puede percibir que, con excepción del MAS
el resto ha necesitado de pactos políticos para acceder y permanecer
en el poder, pues su apoyo electoral y sus propias victorias electorales
han resultado insuficientes. Finalmente, el proceso de renovación
interna de liderazgos ha sido mínimo y forzado por situaciones extremas
como el fallecimiento de sus jefes.
10
Clasificación que corresponde a las clásicas tipologías de los sistemas de
partidos políticos construidas por Sartori, Laparombara y Weiner.
112
Cuadro 2
Trayectoria de los principales partidos del sistema
(1982-2007)
Con todo, no se debe olvidar que la actual crisis estructural
irresuelta y los nuevos parámetros que asuma el proceso de reforma
estatal en marcha, definen las condiciones de posibilidad de los futuros
proyectos hegemónicos o con pretensiones hegemónicas, la
configuración de un nuevo mapa político, así como las características
de sus nuevos actores constitutivos.
Partido
ADN
MNR
MIR
UCS
CONDEPA
NFR
MAS
MIP
UN
Año de
fundación
1979
1942
1971
1989
1988
1995
1999*
2000
2003
Victorias electorales Nacionales
(1982-2007)
2
3
0
0
0
0
1
0
0
Gestiones
en el poder**
(1982-2007)
13
9
13
3
2
1
0
0
0
Cambios
de
liderazgo
si
si
no
si
si
no
no
no
no
*
Aunque antes había participado como IU en los procesos electorales previos.
El MAS era una sigla que pertenecía a un viejo partido unzaguista fundado
en 1987.
**
En alianzas con excepción del MAS.
Las elecciones de 2005, por otro lado han significado un paso
más en la extensión de la territorialización de la política, esta vez al
ámbito departamental, aunque de manera poco clara y parcial11,
permitiendo el acceso a las primeras prefecturas electas por voto
popular de tres prefectos de la línea del partido gobernante y 6 de
oposición.
11
Una Ley interpretativa a la Constitución permitió dicha elección que se limitó
a la selección de autoridades prefecturales y no así a la conformación de
gobiernos departamentales, generando serios problemas de coordinación y
gestión.
113
La ruptura del monopolio partidista, una medida sin impacto
en el sistema de partidos
Como se pudo constatar, los cambios producidos en el sistema
de partidos respondieron a factores estructurales y de largo aliento,
en medio de los cuales, la decisión formal de ampliar el escenario de
representación a candidaturas o movimientos independientes tuvo un
impacto muy relativo.
En medio del proceso de crisis e inestabilidad política que
derivó en el derrocamiento a Sánchez de Lozada a poco más de un
año de su posesión y la sucesión en manos de su vicepresidente Carlos
Mesa, que duró en el mandato un año y medio más, se dio curso el
año 2004 en el Congreso, a un conjunto de reformas a la Constitución
que se habían iniciado en la anterior gestión de gobierno.
Entre ellas, en relación con el tema político, se incluyeron
nuevas formas de ejercicio ciudadano como el Referéndum, la Iniciativa
Legislativa Ciudadana y la Asamblea Constituyente (Art. 4), pero, en
relación con nuestro tema, fundamentalmente se abrió el espacio de
participación político/electoral a nuevos actores como las Agrupaciones
Ciudadanas y los Pueblos Indígenas (Arts. 222, 223 y 224), rompiendo
el monopolio partidista como única expresión de la representación
política. Posteriormente, el 6 de julio de 2004 se aprobó una Ley
114
específica, (la Ley 2771) que reglamentó la creación y funcionamiento
de las nuevas entidades.
política, sobre todo a nivel municipal, desplazando a partidos que eran
visitantes externos en muchas de las comunidades y no gozaban de
legitimidad, empero no ha significado una ruptura con los partidos
políticos, ni ha inaugurado una tendencia a su sustitución. Las
agrupaciones ciudadanas en estas primeras experiencias electorales han
demostrado en general, inconsistencia programática, volatilidad y
escaso y puntual apoyo ciudadano.
La primera experiencia electoral para las Agrupaciones
Ciudadanas y Pueblos Indígenas fueron los comicios municipales de
2004. En dichas elecciones se produjo una explosión participacionista
similar a la de fines de los años 70, en la que presentaron su intención
de participar -según datos de la prensa nacional- 911 organizaciones,
consolidando la tendencia a la autorepresentación social que existe en
el país y denotando al mismo tiempo, la crisis de representatividad
de los partidos políticos. De las 911 organizaciones, sólo 830 iniciaron
sus trámites de reconocimiento legal y finalmente 274 fueron
habilitadas12.
La mayoría de las Agrupaciones Ciudadanas representaban a
sectores corporativos gremiales, vecinales, campesinos, o cívicos, otras
fueron un reciclaje de los viejos partidos del sistema divididos en
facciones o que habían cambiado su imagen ante la ciudadanía,
presentándose ahora como candidaturas independientes. En general se
podría afirmar que, tanto en los procesos de campaña electoral como
en la gestión de los gobiernos locales, las agrupaciones ciudadanas
han reproducido las viejas y cuestionadas prácticas de los partidos
políticos.
La incorporación de candidaturas independientes ha permitido
una participación más directa de los intereses sociales en la gestión
12
Zegada, Ma. Teresa. “Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas en el
escenario electoral” en : ABCP Agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas.
Una reflexión sobre su impacto en el Sistema de partidos, la cultura política
y la democracia. USAID-IRI, 2004, La Paz.
115
Diversas experiencias previas en contextos políticos
latinoamericanos han exhibido los resultados de la participación de
representaciones independientes en la gestión política, llamando la
atención sobre la excesiva personalización de la política, la proliferación
de intereses particularistas y corporativos, así como actuaciones poco
previsibles de los representantes en los parlamentos o concejos. La
ampliación de la representación, ha provocado resultados relativos sino
contradictorios, en relación con la gobernabilidad y el fortalecimiento
del sistema de representación13.
El voto por las candidaturas “independientes” en las elecciones
municipales de 2004 alcanzó al 30,6%, en tanto que los partidos
lograron casi el 70% de los votos. Por otra parte, en las elecciones
nacionales de 2005, el escenario estuvo hegemonizado por partidos
políticos, salvo la presencia de la Agrupación Ciudadana Siglo XXI
que agrupó bajo la sigla de PODEMOS a otras agrupaciones ciudadanas,
y logró un segundo lugar en la votación, pero conocemos que en realidad
tanto su líder principal, como sus cuadros más importantes y el aparato
partidario provienen básicamente de ADN, incluyendo a otros
13
Pachano, Simón. “Partidos y representación en la región andina” en: Partidos
políticos en la región andina: entre la crisis y el cambio. Ágora democrática
-IDEA, 2004.
116
personajes de partidos afines como el MIR o el MNR. Otros liderazgos
del antiguo sistema optaron por la representación regional, mediante
la conformación de “nuevas” agrupaciones, así Jaime Paz Zamora se
presentó como candidato a Prefecto en Tarija, Manfred Reyes Villa
se desmarcó de NFR para presentarse como candidato a Prefecto en
Cochabamba a la cabeza de una nueva alianza AUN14 y otros líderes
regionales optaron por conformar sus propias opciones políticas a nivel
regional.
Con todo, la relación de las dos elecciones realizadas en el
marco de la ruptura del monopolio partidista, demuestra que los partidos
políticos continúan articulando el escenario de la representación y que
la presencia de las agrupaciones ciudadanas si bien tiene un impacto
local o regional muy importante porque ha permitido representaciones
más fidedignas de los intereses sociales, no tiene una mayor influencia
a nivel nacional ni en la nueva conformación del sistema de partidos
en Bolivia.
En síntesis, los cambios en el sistema de partidos no tienen que
ver con una renovación formal de las formas de representación política
como la incorporación de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos
Indígenas en la competencia electoral, sino que responden a otro tipo
de factores estructurales y procesuales, relacionados con la crisis
estatal, las deficiencias en el cumplimiento de las funciones básicas
de los partidos y los gobiernos en el sistema democrático, y la dinámica
de la sociedad y la política que transcurría al margen de la gestión
partidaria, que finalmente desestructuraron el sistema de partidos,
cuestionando sus bases fundamentales.
14
Romero, Salvador. El tablero reordenado. Análisis de la elección presidencial
2005. CNE, 2007, La Paz.
117
Más que un epitafio
A pesar de los importantes cambios que se avecinan en el
sistema político boliviano, como la incorporación de mecanismos de
democracia directa, participativa o comunitaria, las modificaciones en
la actual estructura del Estado o bien, nuevas formas de representación
política, con seguridad no sustituirán las bases del funcionamiento de
la democracia representativa vigente en el país, sino que irán a
complementarla. Por ello, los partidos políticos, aunque se encuentren
atravesando por su peor momento, mantendrán su protagonismo en los
procesos de elección de autoridades y gestión estatal. No nos referimos
a los viejos partidos del sistema y sus antiguos liderazgos, que con
seguridad han sido arrasados por la propia realidad y sus desaciertos,
sino aquellas formas partidarias o representativas que emerjan
renovadas de la sociedad, para convertirse en los nuevos depositarios
de la confianza ciudadana para el ejercicio del poder.
En el imaginario colectivo persiste una asociación directa entre
el partido político y la corrupción, la ineficiencia, y otras categorías
que deslegitiman su presencia, por ello conviene retomar brevemente
su definición mínima: Un partido político es una asociación voluntaria,
perdurable en el tiempo, dotada de una propuesta programática de
gobierno de carácter general, que canaliza determinados intereses y
pretende ejercer el poder político o influir en él mediante su
participación en sucesivos procesos electorales 15 y juega un rol
primordial en la relación entre el Estado y la sociedad civil en contextos
democráticos.
15
Cotarelo, Ramón. Los partidos políticos, Ed. Sistema, Madrid, 1985.
118
La diferencia sustancial entre un partido político y cualquier
otra organización o forma asociativa de la sociedad civil -así éstas
irrumpan en el campo político con capacidad de poder-, reside en su
visión integral, que trasciende los intereses particulares, sectoriales,
corporativos en los que media el mandato imperativo. En un contexto
de multiplicidad, fragmentación y sobreposición de conflictos, los
partidos deben tener la capacidad de representar esta heterogeneidad
desde una perspectiva concreta, ofreciendo soluciones integrales al
país.
propia, permita reabrir el debate, la confrontación de ideas y desafíe
la creatividad de proponer nuevas y distintas soluciones a los crónicos
problemas estructurales del país.
De ahí que, en el caso boliviano, no hace falta mejorar, sino
construir un sistema de representación -quizás un nuevo sistema de
partidos- acorde con la dinámica social y política actual, que exprese
el pluralismo, la diversidad y logre puntos de encuentro entre las
instituciones y valores éticos y políticos comunes de la democracia,
y la multiplicidad de identidades y particularidades presentes y
confrontadas en un escenario o comunidad política común.
Por otra parte, en este escenario trastocado por los cambios
sociales y políticos, y en medio de una expectativa de transformaciones
estatales, las regiones y los espacios territoriales se han convertido en
un nuevo y futuro espacio para la gestión política y pública. Las
autonomías, que de una u otra manera, serán asumidas en el
ordenamiento territorial del nuevo Estado, abrirán un ámbito de ejercicio
político más cercano al ciudadano y a la diversidad cultural y social.
A 25 años de recuperación de la democracia y de crisis de sus
componentes fundamentales, se requiere una transformación profunda
que siente las bases de una democracia más inclusiva y sostenible y
formas de representación renovada -llámense o no partidos políticosque sean los nuevos protagonistas de la disputa por el poder.
La versión renovada de los partidos debe emerger de la propia
sociedad, sus demandas, necesidades, intereses y expectativas, ser
capaz de reanudar lazos entre el Estado y la sociedad partiendo esta
vez “desde abajo”. La mera ampliación de la participación ciudadana
en la política o los ajustes institucionales y normativos al
funcionamiento de los partidos, ya han sido procesos utilizados y han
demostrado sus limitaciones e insuficiencias, aportando soluciones
paliativas y cosméticas y escondiendo los vacíos de un sistema de
partidos que no podía considerarse con propiedad, un sistema de
representación.
Otro aspecto absolutamente relevante, es recuperar la calidad
ideológica y programática de los partidos, que les otorgue identidad
119
120
SUFRAGIO UNIVERSAL Y DEMOCRACIA EN
BOLIVIA: UNA PERSPECTIVA DE MEDIO SIGLO
a las mujeres, que habían accedido al voto en los comicios municipales
en los años previos, y quebró las barreras socioeconómicas que dejaban
al margen a los campesinos, a menudo analfabetos, sin propiedades
y que constituían el grupo mayoritario de la población en un país
predominantemente rural. A partir de ese momento, el voto universal
y la democracia, dos conceptos que suelen ir asociados en el mundo
contemporáneo, iniciaron una relación fundamental aunque compleja.
Salvador Romero Ballivián*
Introducción
El triunfo de la revolución de 1952 produjo los cambios más
significativos en la historia de Bolivia en el siglo XX. Entre sus
primeras medidas, el gobierno de Víctor Paz Estenssoro decretó el
sufragio universal, incluso antes que la nacionalización de las minas
o la reforma agraria, señalando así que la ampliación del juego político
figuraba entre sus prioridades. El sufragio universal incluyó legalmente
*
Salvador Romero Ballivián obtuvo la licenciatura, la maestría y el doctorado
en sociología política en el Instituto de Estudios Políticos de París. Vocal de
la Corte Departamental Electoral de La Paz (1995 – 1998), fue nombrado Vocal
de la Corte Nacional Electoral en 2004. Desempeñó la vicepresidencia de esa
institución antes de ser elegido presidente (2006).
Ha publicado los siguientes libros: Atlas electoral latinoamericano (2007,
compilador), El tablero reordenado: análisis de la elección presidencial de
2005 (2007); En la bifurcación del camino: análisis de los resultados de la
municipal 2004 (2005), Geografía electoral de Bolivia (2003, dos ediciones
previas), Razón y sentimiento: la socialización política y las trayectorias
electorales de la élite boliviana (2003), Participación y abstención electoral
en Bolivia (2003, coautor), Reformas, conflictos y consensos (1999), Electores
en época de transición (1995). Artículos suyos sobre asuntos políticos han sido
publicados en periódicos, revistas y libros de América Latina y de Europa.
121
En efecto, resulta innegable que el otorgamiento del voto
universal le ofreció al país una de las bases indispensables de la
democracia contemporánea. Cualquiera sea la definición que se adopte
de democracia, ninguna prescinde hoy en día del voto de todos los
adultos, hombres y mujeres. Incorporó a la ciudadanía a los sectores
mayoritarios de la población, como probó el crecimiento del cuerpo
electoral por diez entre la presidencial de 1951 y la de 1956. Al mismo
tiempo, paradoja significativa, la primera elección con voto universal
no se ajustó a los parámetros de una elección libre. El hecho que se
fundase para la ocasión la Corte Nacional Electoral (CNE), encargada
de esa labor en lugar del Ministerio de Gobierno, no logró que el voto
se emitiese en condiciones de respeto a la voluntad de cada elector.
El gobierno del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) no
se apartó de una tradición política nacional, comprobada comicios tras
comicios, dejando de lado una que otra excepción: intervino
abiertamente a favor del candidato oficialista, Hernán Siles Zuazo.
Aunque cerró los campos de detención en los cuales recluyó a los
adversarios más decididos de la revolución, restringió las actividades
de las organizaciones opositoras y de los medios de comunicación, y
tampoco brindó las garantías para el respeto del voto.
El propósito del texto es estudiar la relación entre el sufragio
universal y la democracia en Bolivia en el medio siglo que va desde
122
la presidencial de 1956 hasta la elección de la Asamblea Constituyente
en 2006, prestando una especial atención a la situación del sufragio,
lo que obliga a detenerse en la situación del organismo electoral, en
las grandes líneas de comportamiento electoral y en las transformaciones
del sistema de partidos.
Para mediados del siglo XX, la discusión sobre el voto censatario
o universal había quedado ya resuelto. Desde el punto de vista teórico,
ninguna corriente relevante, ni siquiera la más conservadora, sostenía
que el voto debía quedar reservado a unos pocos, favorecidos por los
ingresos o la educación, si bien podían presentarse discusiones sobre
el sufragio de los analfabetos (en Bolivia, la medida de 1952 los incluyó
sin distinciones; en otros países latinoamericanos hubo que aguardar
las transiciones a la democracia, a fines de los años 1970, para que
accedan a este derecho)1. Desde esas épocas, el voto universal ya
constituía una “especie de sacramento de la igualdad de los ciudadanos,
la elección, el momento en el cual la comunidad de ciudadanos toma
una forma concreta”2. Tras la I y la II Guerra Mundial, las democracias
europeas demolieron las barreras y las restricciones al sufragio: en
muchos países, fue tras la Primera que todos los hombres pudieron
votar y después de la Segunda que las últimas limitaciones a las mujeres
desaparecieron. Bolivia no se sustrajo a esa influencia internacional
y ya la Constitución de 1945 aceptó a las mujeres como electoras y
elegibles en competencias municipales y en 1950 la Cámara de
Senadores había ampliado ese derecho a la conformación de todos los
poderes públicos aunque el proyecto no fue votado en la Cámara de
Diputados3. Por lo menos en lo que respecta al sufragio universal, es
Tres grandes etapas pueden discernirse en esa relación. La
primera comprende desde la instauración del voto universal hasta el
inicio de la transición democrática. En este período, el voto fue un
elemento político importante pero no estuvo en la base del sistema
democrático y desde el punto de vista partidario estuvo concentrado
detrás del MNR. En la segunda etapa, que va desde el retorno a la
democracia hasta los comicios de 2002, la dinámica apuntó a crear
las condiciones de respeto del voto ciudadano, a convertirlo en la piedra
angular del régimen democrático en tanto que la votación tendió a
fragmentarse entre distintas organizaciones, por más que el MNR
siguiese siendo el partido más relevante. Finalmente, la presidencial
de 2005 abre una tercera etapa, marcada por un voto nuevamente
concentrado y polarizado, mientras que se replanteó el lugar que le
corresponde al sufragio en un sistema democrático.
I.
El sufragio universal, la democratización del sistema político
y el voto por el MNR (1952 – 1978)
1
Fue el caso de Ecuador, Perú y de Brasil. Agustín Grijalva, Elecciones y
representación política. Quito: Universidad Andina Simón Bolívar, 1998, p.
170.
El MNR decretó en julio de 1952 el sufragio universal. La
decisión puede entenderse en base a consideraciones teóricas, históricas
y de coyuntura política, que pueden citarse de forma breve antes de
analizar con mayor detalle las consecuencias e implicaciones de la
decisión de Víctor Paz.
2
Dominique Schnapper (con la colaboración de Christian Bachelier), Qu’est ce
que la citoyenneté ? Paris: Folio, 2000, p. 142.
3
Ciro Félix Trigo, Derecho constitucional boliviano. La Paz: Cruz del sur, 1952,
p. 233. Contrariamente a una opinión corriente, pero como sucedió en otros
lugares, la reserva frente al voto femenino no vino de los sectores conservadores.
Comentando porqué no se aprobó la medida, Trigo señala que determinados
sectores “temen que la mujer sea un elemento reaccionario, que favorezca a
las fuerzas de derecha o actúe bajo la influencia del clero”.
123
124
probable que se aplique la observación de H. C. F. Mansilla en sentido
que los efectos modernizadores de la revolución de 1952 “hubieran
tenido lugar, más tarde o más temprano, bajo un régimen dominado
por las élites tradicionales”4.
reservado a unos pocos. Ello no le resta mérito a la decisión de Paz
Estenssoro -adoptada un 21 de julio, en conmemoración a la muerte
del ex presidente Gualberto Villarroel-, tomada en un momento en que
cualquier proceso electoral se encontraba lejano.
Además de esa sensibilidad dominante, en Bolivia hubo razones
adicionales, que podían recordar las experiencias históricas de otros
países y pesaron para la adopción del sufragio universal. La Guerra
del Chaco, en cuyas trincheras se forjaron las tendencias políticas que
accederían al poder justamente en 1952, movilizó a los hombres de
todas las condiciones sociales: la igualdad ante el esfuerzo bélico creó
un ambiente más favorable al sufragio universal, tal como ocurrió en
las naciones europeas tras la I y la II Guerras Mundiales. Si bien las
condiciones eran más propicias, el movimiento no fue automático, el
voto permaneció limitado en las pocas elecciones que se dieron entre
el final de la contienda y la revolución de 1952 y pocas organizaciones
lo plantearon como un elemento central de sus plataformas políticas,
a diferencia de otras medidas como la nacionalización de las minas
o incluso la reforma agraria (lo que quizá se deba al predominio de
la sensibilidad marxista en los análisis de los opositores al orden
establecido, por lo tanto más preocupada por los asuntos
socioeconómicos, por las relaciones de producción, que por los asuntos
políticos). Por otro lado, el triunfo de la revolución de 1952 fue logrado
con la lucha de obreros, mineros, carabineros y de las clases urbanas
populares. Derrotado el ejército, con milicias armadas controlando las
calles, con las primeras ocupaciones de tierra y con la euforia del triunfo
revolucionario, sin duda resultaba improbable mantener el juego político
El sufragio universal tuvo un impacto diferente según las
regiones y las categorías sociales. El impacto de la extensión del
sufragio fue menor en las ciudades, en los grupos favorecidos y en
las regiones orientales del país5. En esos tres sectores, el sufragio,
incluso restrictivo, abarcaba segmentos significativos. Ello quedó
ilustrado con la comparación de los datos de las elecciones censatarias
y de sufragio universal que mostró un incremento menor del cuerpo
electoral en estas categorías. El dato casi resulta obvio en el caso de
las clases acomodadas; incluso en el de las ciudades, que para mediados
del siglo XX concentraba la parte menor y más favorecida de la
sociedad, lo es un poco menos en el caso del oriente. Esa región de
Bolivia, por más que aportase poco a la economía nacional, se encontrase
al margen de los principales ejes camineros del país y concentrase una
parte pequeña de la población, tenía ventajas en comparación con las
áreas occidentales. Dos tienen relevancia para este análisis. Por un lado,
las zonas orientales poseían un tejido de pequeñas ciudades en las cuales
las relaciones sociales no tenían las grandes distancias que se
presentaban en el occidente, y por lo tanto la exclusión del juego
político era menos notoria. Por otro lado, sus indicadores educativos
eran mejores que el promedio nacional.
4
H. C. F. Mansilla, La crisis de la identidad nacional y la cultura política. La
Paz: Universidad Mayor de San Andrés, Colegio Nacional de Historiadores,
CIMA, 2006, p. 276 – 277.
125
Por el contrario, el sufragio universal tuvo un impacto decisivo
en las zonas rurales, en las categorías populares y en las áreas
5
Salvador Romero Ballivián, Geografía electoral de Bolivia. La Paz:
FUNDEMOS, 2003, p. 434 – 435.
126
occidentales, habitadas mayoritariamente por campesinos de lengua
aymara y quechua, cuya participación electoral era mínima o nula antes
de la revolución de 1952. Como anotó James Malloy6, la importancia
del sufragio universal se reforzó al ir acompañado de la reforma agraria:
en el contexto precedente, el nuevo derecho pudo tener un sentido
diferente, servir a un grupo pequeño de terratenientes que, además de
controlar la tierra, podrían dominar fácilmente el voto de sectores que
se encontraban bajo su dependencia socioeconómica (en algunas zonas
rurales poco desarrolladas de varios países latinoamericanos,
paradójicamente, la extensión del sufragio ayudó a consolidar el poder
de élites locales tradicionales7). En cambio, en Bolivia al sufragio
universal accedieron hombres y mujeres que no se encontraban más
en relación de servidumbre8.
la reforma agraria y la nacionalización de las minas. Lo importante
para el MNR y para la visión que legó sobre el período, fue que
accedieron al voto los grupos antes excluidos, no que lo hiciesen en
condiciones que ya en la época se consideraban básicas desde el punto
de vista teórico (que cada sufragio fuese efectivamente respetado en
una competencia abierta e imparcial, que el voto expresase la voluntad
individual).
Sin embargo, desde sus inicios el sufragio universal entabló
una relación compleja con la democracia. Por lo mencionado hasta aquí,
es indiscutible que amplió la ciudadanía, estableció un requisito
ineludible de cualquier régimen democrático, incorporó a los sectores
mayoritarios de la población al juego político. El mismo MNR subrayó
en numerosas oportunidades el avance y el logro que suponía esta
medida, parte de la trilogía de conquistas revolucionarias junto con
6
James Malloy, La revolución inconclusa. Cochabamba: CERES, 1989.
7
Se puede anotar que desde 1985, cuando se organizaron las primeras elecciones
libres en Guatemala, se suprimió la votación en las zonas rurales más alejadas
pues era en ellas donde se cometían los fraudes por la coerción sobre los
campesinos: la votación se centralizó en las cabeceras municipales, donde el
organismo electoral y los partidos podían ejercer un mejor control sobre el
proceso.
8
James Malloy, La revolución inconclusa.
127
Al mismo tiempo, si se democratizó el juego político y las
relaciones sociales, si la sociedad se volvió más democrática en el
sentido descrito por Alexis de Tocqueville9, es decir se avanzó en la
percepción más igualitaria de las relaciones entre los miembros de la
sociedad, más allá de las posiciones que ocupan, el régimen no era
auténticamente pluralista o liberal. Sus adversarios se encontraron con
serias restricciones, perseguidos, encarcelados o confinados en campos
de detención, sometidos a duras penas. Las elecciones no se celebraron
en condiciones de respeto a todos los actores.
Así, para la elección de 1956, en la cual se estrenó el sufragio
universal, el MNR decidió fundar la Corte Nacional Electoral, en teoría
independiente del partido gobernante o del Poder Ejecutivo, rompiendo
con el modelo precedente que reservaba la organización de los comicios
al Ministerio de Gobierno y sumándose al modelo predominante en
Latinoamérica de organismos electorales especializados y autónomos
(la idea se desarrolló en Uruguay a mediados de la década de 1920).
Empero, ese avance resultó más formal que real: el MNR prolongó
las prácticas del período previo, interviniendo de forma abierta a favor
9
Alexis de Tocqueville, La democracia en América. México: Fondo de cultura
económica, 1957.
128
de su candidato, penalizando las tareas de los opositores y sobre todo
manipulando el voto, preocupándose poco por respetar la voluntad de
los electores. El hecho que cada partido tuviese que imprimir y distribuir
sus propias papeletas constituía sólo uno de los problemas, agravado
para la oposición que podía moverse con cierta libertad sólo en algunas
áreas, teniendo dificultades para desarrollar su proselitismo en el
campo, donde el MNR tendió a concentrar la estructura estatal, sindical
y partidaria bajo su mando. Con efectos aún más delicados fue la abierta
manipulación de las urnas. Hay un doble consenso entre los historiadores
y analistas del período: el MNR alteró los datos de los comicios aunque
no lo necesitaba pues contaba con un apoyo mayoritario, proveniente
de forma preponderante de los ciudadanos que habían recibido el
derecho al voto10.
vía legal se encontraba cerrada, entonces la intentona golpista se
justificaba. El uso instrumental del sufragio universal no ayudó a
modificar la cultura política de las organizaciones de la primera
generación de partidos del siglo XX, nacida luego de la guerra del
Chaco, para las cuales la democracia representativa no era el único
modelo concebible ni las urnas el camino exclusivo para ocupar la plaza
Murillo11.
Para los ciudadanos, la extensión del sufragio no aportó la
pureza de los comicios ni eliminó los fraudes, aún más, sus primeras
experiencias fueron la de un voto tratado de forma burda, con pocos
escrúpulos. El MNR se proclamó democrático y su obra, como se
indicó, aportó mucho en esa dirección, pero no concibió que el voto
libre fuese un requisito indispensable. Para la formación revolucionaria,
el carácter democrático del régimen reposaba en sus medidas sociales,
en la recuperación de las propiedades para el Estado, en la movilización
popular, no en el pluralismo, las garantías ciudadanas, las elecciones
transparentes, el equilibrio de poderes. Esta herencia de un régimen
más democrático que liberal marcó de manera importante la historia
del país. Para la oposición, constituyó un argumento suplementario para
tratar de desalojar al MNR del gobierno por medios violentos: si la
10
José de Mesa, Teresa Gisbert, Carlos Mesa, Historia de Bolivia. La Paz: Gisbert,
1997, p. 615 – 616.
129
Por lo tanto, el resultado más directo del sufragio universal en
el campo político fue asegurar una cómoda y holgada ventaja para el
MNR. En la presidencial de 1956 ganó con más del 80% y dominó
el Parlamento. Impulsado por la reforma agraria, la nacionalización
de las minas, la aprobación de medidas de seguridad social, el apoyo
a la sindicalización, el MNR no tenía mayores problemas para encarar
la elección. Su triunfo se construyó con el apoyo de mineros, de las
clases urbano – populares, de sectores sindicalizados y sobre todo de
los campesinos, los principales beneficiados con la medida. Además,
la importancia de este sector se encontraba amplificada por el carácter
rural de Bolivia. Sus únicas dificultades se concentraron en las ciudades,
lugares donde la extensión del voto tuvo una repercusión menor y donde
las posibilidades de manipulación electoral eran también más reducidas:
esos centros apoyaron a la conservadora FSB. Con su victoria, el MNR
también amplió el horizonte de la representación: se preocupó que sus
listas congresales incluyesen a miembros de las categorías populares
que se integraban a la política nacional, resultando elegidos los primeros
campesinos, líderes sindicales ligados al oficialismo, y las primeras
mujeres. El Parlamento de 1956 fue el más representativo que se había
elegido hasta ese momento en la historia republicana.
11
Salvador Romero Ballivián, “Las tres generaciones de partidos en el siglo XX”
en Opiniones y Análisis (21), FUNDEMOS, 1995, p. 177.
130
Entonces, el sufragio universal inició una etapa de concentración
del voto detrás del MNR, capaz de convencer a la inmensa mayoría
de los sectores populares y de las clases medias. El voto se encontraba
también polarizado pero no en términos equilibrados: una fracción de
los grupos medios y las élites que se quedaron en el país expresaron
su oposición vigorosa respaldando la candidatura de Únzaga de la Vega,
jefe de FSB. Su peso electoral no podía ni asemejarse al del MNR.
Ese voto concentrado tenía su desembocadura más lógica en la
conformación de gobiernos monocolores: el MNR no necesitaba ni
deseaba compartir el poder con ninguna otra fuerza política aunque
el modelo nacional popular supuso una imbricada relación entre el
Estado, el partido dominante y las organizaciones sociales12 que se
tradujo, por ejemplo, en el cogobierno entre el MNR y la Central Obrera
Boliviana.
de creciente descontento. En esas condiciones, la manipulación del voto
se hizo cada vez más obvia. La fragmentación del aparato del MNR
precedió la fragmentación del voto ciudadano.
II.
El modelo instaurado en la presidencial de 1956 se mantuvo
en los comicios siguientes de este primer período, vale decir en 1960,
1964 y 1966 (esta última elección celebrada después del derrocamiento
del MNR y que permitió al general René Barrientos ejercer la
presidencia de forma constitucional, también sin necesidad de
conformar alianzas parlamentarias). Sin embargo, los rasgos
autoritarios se acentuaron a medida que el MNR se debilitaba y se
fragmentaba: en 1960, la competencia ya no provino sólo de FSB sino
del ala disidente encabezada por Wálter Guevara, en 1964, el conjunto
de la oposición, en la cual ya figuraba la mayoría de los líderes
movimientistas como Juan Lechín o Hernán Siles, decidió abstenerse
para privar de legitimidad la reelección de Paz. La concentración del
voto se mantuvo de forma cada vez más artificial y en un contexto
Cuando Banzer convocó a las elecciones de 1978, el país
ciertamente había cambiado con respecto a 1952, en medida importante
gracias a la revolución del MNR: se había urbanizado, alfabetizado,
castellanizado e integrado mejor. Esas transformaciones hacían ya muy
difícil repetir los esquemas de abierta manipulación del voto pero el
gobierno militar lo intentó, tratando de forzar la victoria con mayoría
absoluta del general Juan Pereda. La enérgica reacción ciudadana, las
denuncias de los medios de comunicación, la desaprobación de la
comunidad internacional y la activa movilización de la izquierda, que
se proclamó vencedora de los escrutinios, impidió que prospere la
maniobra. Fue la última vez que un gobierno alteró de manera directa
los resultados: una etapa en la historia del país se había cerrado.
12
Sin embargo, ello no significó que la voluntad ciudadana fuese
respetada. La manipulación se trasladó del descarado reemplazo de
Alain Touraine, La parole et le sang. París: Jacob, 1988.
131
El período militar que comenzó en 1964 tendió a congelar las
evoluciones partidistas. En efecto, con contadas excepciones, en la fase
que se extendió hasta finales de 1977, las actividades de los partidos
se encontraron suspendidas, prohibidas o se desarrollaron en
condiciones muy adversas, lo que ayudó a preservar el respaldo
ciudadano al MNR el único partido que, en el retorno a la democracia,
tenía una sigla, un color y unos candidatos conocidos por todos.
El lento camino hacia el sufragio respetado y la
fragmentación del voto
132
urnas, del llenado con papeletas oficialistas a las oficinas de la Corte
Nacional Electoral, donde ya el gobierno no llevaba la voz cantante,
como sucedió en las décadas de 1950 y 1960, sino los partidos. La
presidencial de 1979 probó como funcionó el nuevo sistema: la campaña
transcurrió sin inconvenientes mayores, la elección se desarrolló sin
complicaciones el día mismo de la votación pero en el organismo
electoral comenzó, en los días siguientes, una anulación selectiva de
mesas, principalmente del altiplano paceño. Aprovechando fallas
menores en el llenado de las actas, la Corte usó su amplia facultad
para anular mesas, en esa oportunidad, con el objetivo de aminorar
el triunfo de la Unión Democrática y Popular (UDP), perjudicando de
manera secundaria al katarismo. Siles consiguió una apretada victoria
nacional sobre el MNR en tanto que los votos nulos y anulados
ascendieron a 9,9% en todo el país –un récord-, con un pico en el
departamento de La Paz, bastión de la coalición de izquierda. El logro
del voto respetado tardaría más de una década en imponerse.
En la presidencial de 1979, el MNR triunfó en 7 de los 9
departamentos, en tres de ellos con mayoría absoluta (situación esta
última que sólo se repetiría en 2005). Pese a ello, resulta imposible
conocer el nivel exacto del apoyo al movimientismo a fines de los años
1970 pues sus dos principales líderes encabezaron organizaciones
rivales: si Paz reunió casi exclusivamente a ramas del MNR, Siles
estableció alianzas con formaciones de izquierda y creó una dinámica
que al mismo tiempo recuperaba el espíritu del nacionalismo
revolucionario y lo superaba, lo que le permitió alzarse con el triunfo
tanto en 1979 como en 1980. Con todo, entre ambos ex presidentes
bordearon 70% de los votos válidos, dejando muy atrás a sus otros
rivales.
Mientras tanto, el voto concentrado detrás del MNR comenzó
su lento proceso de desagregación que marcaría los años 1980 y más
especialmente 1990. Sin duda, en el retorno a la democracia, este
partido aún era dominante, tanto porque sus ideas eran las más legítimas
del escenario político como por la influencia de sus líderes, respaldada
por el hecho que el MNR era el único que podía reivindicar una
presencia nacional, hasta en los cantones más alejados. En efecto,
cuando Bolivia inició su camino hacia la democracia, la organización
de Paz Estenssoro pudo reactivar comandos y secciones en todas las
provincias mientras que las formaciones más recientes, de izquierda
como el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR) y el Partido
Socialista – 1 (PS-1) o los partidos kataristas carecían de estructura
en muchas regiones.
133
Sin embargo, a pesar de ese neto dominio, ya estaban puestas
algunas de las bases de la fragmentación del voto, que en el caso de
Bolivia, implicaba el resquebrajamiento del voto del MNR. Conviene
pasarlas en revista. La primera fue el reemplazo generacional. La red
de lealtades que construyó el MNR con la revolución de 1952 se agotó
a medida que las generaciones que se beneficiaron del cambio
comenzaron a salir del escenario electoral y fueron reemplazadas por
nuevas, que no tenían los mismos vínculos afectivos con el MNR. En
las elecciones de la transición votaron por primera vez campesinos que
nacieron después de la reforma agraria y mineros que lo hicieron luego
de la nacionalización de las minas.
La segunda razón es el desarrollo de corrientes partidarias que
sólo pudieron nacer gracias al sufragio universal. Bolivia no escapó
a una tendencia visible en muchos países cuando se extiende el derecho
al voto: la aparición de partidos que desean representar fielmente los
intereses de los sectores beneficiados con el sufragio y el debilitamiento
de las organizaciones anteriores. Ese es un proceso que toma tiempo
134
pues inicialmente la ventaja la llevan los promotores del sufragio
ampliado y la organización autónoma de los grupos beneficiados con
el sufragio no es inmediata. Se necesita un tiempo de maduración y
el sentimiento que el nuevo emprendimiento tiene sentido, que hay
una cierta distancia entre el partido que amplió el voto y los intereses
del sector. Este proceso ocurrió en muchos países europeos con el
progresivo desplazamiento de los liberales por parte de los socialistas,
gracias al voto obrero, entre finales del siglo XIX e inicios del XX13.
Con la instauración de los gobiernos democráticos desde 1982
y sobre todo la aplicación de las políticas económicas liberales, la
fragmentación del voto se acentuó. En 1985, Paz asumió por última
vez la presidencia e impulsó un ajuste para frenar la inflación. Esas
medidas tuvieron un costo social que alejaron a ciertas franjas populares
del MNR, pérdida que en 1989 el MNR compensó con la llegada de
nuevos electores, de clases medias y altas, identificados con el proyecto
de Gonzalo Sánchez de Lozada, percibido como renovador y
modernizador. Esta dinámica se reprodujo con los gobiernos siguientes.
Cada vez que un partido ejerció el gobierno no consiguió satisfacer
todas las expectativas de mejoría social y sufrió el alejamiento de
electores de escasos recursos, al punto que nunca logró reencontrar
el nivel con el cual había accedido al poder. Aquello le ocurrió al MIR
tras la gestión de Jaime Paz Zamora (1989 – 1993), al MNR luego
de las de Gonzalo Sánchez de Lozada (1993 – 1997 y 2002 - 2003)
y a ADN después de los gobiernos de Banzer – Quiroga (1997 – 2002).
Ello produjo tres efectos: primero, la progresiva desaparición del voto
concentrado detrás del MNR que había caracterizado, de una u otra
manera, incluso las elecciones de la transición; después, las
organizaciones que dirigieron los gobiernos perdieron su capacidad
para reunir a la mayoría del electorado, de casi 2/3 en 1985 a menos
de 40% en 2002; finalmente, se produjo el nacimiento de partidos que
como Conciencia de Patria (CONDEPA) o Unión Cívica Solidaridad
(UCS) pretendieron canalizar el descontento de los sectores que se
consideraron perjudicados por el viraje liberal. En los comicios de la
década de 1990, la dispersión del voto fue evidente, tanto en escrutinios
nacionales como locales. Con apenas algo más de un 20% se ganaron
las presidenciales de 1989, 1997, 2002 así como las municipales de
1995.
En el país, estas dos primeras razones convergieron en los
jóvenes campesinos del altiplano, aquellos que no conocieron el régimen
precedente a la reforma agraria de forma directa. Mejor formados, más
dinámicos, más autónomos, desplazaron a los viejos caciques ligados
al MNR, rompieron con este partido, lo atacaron, acusándolo entre otras
cosas, de utilizar al campesinado únicamente como masa votante para
permanecer en el poder. Este movimiento, vivero de los partidos
kataristas, se desarrolló en el altiplano de La Paz desde fines de la
década de 196014. Si bien ese movimiento no recolectó los frutos de
su política y la votación para sus candidaturas permaneció baja en las
elecciones de la transición, marcó la primera ruptura entre un
significativo sector popular y el MNR. Un proceso similar ocurrió en
las minas del norte potosino y en algunos centros industriales urbanos,
donde la candidatura de Paz se vio minada por el activismo de la
izquierda, en particular de las nuevas organizaciones, como el MIR
que había trabajado clandestinamente durante la dictadura de
Banzer.
13
Maurice Duverger, Les partis politiques. París: Seuil.
14
Javier Hurtado, El katarismo. La Paz: Hisbol, 1986.
135
Los partidos que pretendieron recuperar el voto insatisfecho
también se dirigieron a categorías que habían sido poco consideradas
136
en sus especificidades por las organizaciones ya existentes. Así,
CONDEPA estableció una relación singular con los inmigrantes rurales
asentados recientemente en La Paz o El Alto así como con grupos
dedicados al comercio informal. UCS se apoyó en las redes de
vendedores y distribuidores de cerveza de la CBN. Todos ellos eran
grupos relativamente recientes, poco o nada presentes en la década de
1950, cuando la estructura socioeconómica del país era poco compleja,
o en los años 1970, cuando surgieron organizaciones de izquierda que
quisieron ser portavoces de grupos populares relativamente bien
estructurados, como el proletariado sindicalizado. La fragmentación
del voto también fue una consecuencia de la diversificación social y
económica del país. Si bien el proceso se dio sobre todo en las ciudades,
también hubo ejemplos en el área rural, como la extensión de un sólido
grupo de campesinos cocaleros en el trópico cochabambino, centro a
partir del cual se extendió el Movimiento Al Socialismo (MAS).
los conservadores, los liberales, también el MNR o Barrientos. Siles
fue el último en ceñirse a ese esquema pero los tropiezos de su
administración se debieron, en parte, a su posición minoritaria en el
Parlamento. Desde mediados de los años 1980, este modelo pertenecía
al recuerdo, resultaba claro que salvo alguna situación excepcional
ningún partido tendría mayoría absoluta; no obstante, el país quizá no
se encontraba culturalmente preparado para ese cambio: casi sin
excepción, las alianzas fueron juzgadas con severidad por la ciudadanía
que no veía en ellas sino la ambición desmedida de los políticos por
ocupar espacios de poder y los otros actores políticos acusaban a los
que pactaban de hacerlo en desmedro de sus principios o ideologías.
Sin embargo, esas coaliciones resultaban inevitables dado que los
ganadores eran débiles, a menudo con menos de 25% de los votos:
la “democracia pactada” que tuvo sus principales ejemplos en el “Pacto
por la democracia” (MNR – ADN, 1985 – 1989), el Acuerdo Patriótico
(MIR – ADN, 1989 – 1993), la coalición MNR–– UCS–– MBL
conformada por Sánchez de Lozada (1993 – 1997), la denominada
“megacoalición” entre ADN – MIR–– UCS–– CONDEPA para apoyar
a Banzer (1997 – 2001) y la alianza MNR – MIR–– UCS para el
gobierno de Sánchez de Lozada (2002–– 2003), y que fue imitada en
centenares de alcaldías, constituyó la respuesta de los partidos a la
fragmentación del voto boliviano.
El sistema de representación proporcional no era por completo
ajeno a estos resultados. Como se sabe, este método es tolerante con
la creación de nuevos partidos, que pueden crecer a partir de bases
modestas, o con la división de los ya existentes. Una breve mención
merece el papel de las elecciones municipales, celebradas desde 1987,
que ayudaron a que los electores experimentasen nuevas alternativas
y se animasen a apoyar individualidades antes que organizaciones,
facilitando la ruptura con los partidos dominantes.
La dispersión del sufragio llevó a Bolivia a un escenario
novedoso en su historia: la necesidad de establecer coaliciones y pactos
para lograr gobiernos dotados de mayorías parlamentarias que los
vencedores en los comicios no podían conseguir por sí solos. El voto
concentrado, a veces conseguido a la fuerza, y la conformación de
gobiernos unicolores, habían sido la norma en el país. Así gobernaron
Estos procesos políticos fueron de la mano de un cambio
fundamental en la concepción y el lugar del voto en la democracia
boliviana. Igual que sucedió en 1979, la elección de 1989 fue empañada
por la alteración de datos en las Cortes Electorales. En esos comicios,
el organismo electoral se encontraba compuesto por vocales con
militancia partidaria, en una distribución proporcional a la votación
obtenida por cada fuerza (así, la conformación de la CNE con 3 vocales
del MNR, 3 de ADN y 1 del MIR recordaba los porcentajes de la
137
138
presidencial de 1985, cuando el MNR y ADN superaron el 25% de
los sufragios y el MIR quedó tercero con menos de 10%). Las mesas
se volvieron a anular selectivamente, ahora para modificar la
composición congresal, en beneficio de ADN y del MIR.
medida, del ideario liberal que no cree que el régimen deba arbitrar
entre valores igualmente legítimos, como la libertad, la igualdad, la
justicia social, etc. Por lo tanto, la democracia se entendía sobre todo
en términos electorales: existía en la medida que hubiesen elecciones
regulares, limpias, competitivas, que reflejasen la existencia de las otras
condiciones mínimas de un régimen representativo, como la libertad
de asociación, de expresión, de inclusión de todos los adultos15. Bolivia
adoptó como una línea de consenso la democracia representativa.
Sin embargo, la reacción de la ciudadanía fue distinta: ese hecho
no se consideró aceptable y se inició una campaña para conseguir
reformas que asegurasen en el futuro el respeto de la expresión
ciudadana. Con la participación activa de los medios, de los
intelectuales, de la Iglesia y de los mismos partidos, en 1991 se firmaron
acuerdos que incluyeron entre otros puntos, la conformación de un
organismo electoral auténticamente independiente e imparcial,
compuesto por personalidades no vinculadas con ningún partido y la
reforma a la legislación electoral. La mención más importante
corresponde al principio de preclusión que aseguró que, salvo
situaciones excepcionales, el resultado de la mesa no puede ser anulado
por los organismos electorales, y si una mesa es anulada hay obligación
de volver a organizar una elección. Con esos cambios, el país conoció
un avance significativo pues a partir de esa fecha las elecciones pudieron
tener errores –como sucedió en 1993 cuando problemas informáticos
perjudicaron seriamente la elección en Santa Cruz- pero no se puso
en tela de juicio la idoneidad del comportamiento de las Cortes
Electorales. El respeto del voto se convirtió en la piedra angular del
régimen democrático.
En efecto, el cambio no se limitó únicamente a establecer Cortes
electorales sin intereses partidarios; fue más profundo, modificó el
lugar del voto. En los años 1990, la democracia fue concebida
principalmente como un conjunto de reglas y procedimientos para la
alternancia pacífica y regulada en el gobierno antes que como un
régimen que tuviese que perseguir ciertos ideales. Se trataba, en buena
139
Por lo tanto, el voto tenía que ser legítimo, respetado de forma
escrupulosa. El modelo de democracia que promovió el MNR en los
años revolucionarios quedaba relegado. La nueva concepción fue
impulsada por el Estado, por los partidos, convertidos en los actores
mayores de la democracia, por las organizaciones no gubernamentales
y por la cooperación internacional: hubo apuestas compartidas para
difundir un modelo que se consideraba que tendría efectos de
modernización de las instituciones, de la cultura y de las prácticas
políticas.
Es en este contexto, que por supuesto no concernió
exclusivamente al país sino que se dio en la mayoría de los países de
América Latina, que también pueden entenderse las otras reformas
legislativas que reforzaron las competencias, atribuciones y tareas de
la Corte Nacional Electoral, mediante modificaciones sucesivas del
Código Electoral para asegurar la mayor transparencia de los procesos
electorales (incluyendo la transferencia del Registro Civil, base de los
documentos de identidad). En la misma dirección apuntó la voluntad
15
Cf. Robert Dahl, La democracia (una guía para los ciudadanos). Madrid: Taurus,
1998.
140
de construir un sistema de partidos institucionalizado, a través de la
promulgación de la Ley de partidos políticos que fijó condiciones más
severas para obtener y conservar la personalidad jurídica, obligaciones
como la de llevar adelante procesos de democratización interna y
proteger los derechos de los militantes, además resguardados por el
“recurso de queja”; en contrapartida, el Estado otorgó una subvención
para las campañas y tareas de promoción de los principios de la
organización. En ese impulso reformador, se buscó asimismo que los
partidos se vinculen mejor con la ciudadanía, gracias a la introducción
del sistema de los diputados uninominales, elegidos en
circunscripciones por simple mayoría, obligados por lo tanto a mantener
un contacto fluido y permanente con sus votantes.
sociales y el descontento con el sistema de partidos, a veces percibido
como excluyente y golpeado por los escándalos de corrupción. Por
primera vez en tres lustros, el año 2000, el Estado se encontró a la
defensiva ante la convergencia de conflictos y movilizaciones sociales.
La mayoría de esos cambios legales se dieron a finales del siglo
XX, coronando una década de esfuerzos compartidos por líderes de
varios partidos, pero el impulso reformista vio su aliento cortado
cuando las condiciones socioeconómicas y políticas del país se
modificaron, dando paso a una nueva etapa.
Ese cambio de escenario tuvo su traducción electoral en la
paulatina pérdida de convocatoria del MNR, del MIR y de ADN, ya
evocada en la sección precedente. La segunda consecuencia fue la
recomposición de las sensibilidades del electorado en dos grandes
bloques cuyos pesos se equilibraban progresivamente. Por un lado, los
partidarios de las políticas liberales, próximos al MNR, al MIR y ADN,
cuyo peso electoral disminuyó poco a poco. Por otro lado, los críticos
e insatisfechos, que se fueron reforzando. Primero apoyaron a
CONDEPA y UCS, luego de la muerte de Palenque y de Max Fernández,
buscaron otras opciones: en la elección de 2002, el voto todavía se
dispersó entre el MAS, NFR y otras agrupaciones pequeñas como el
Movimiento Indígena Pachacuti (MIP) de Felipe Quispe. En los
comicios de 2005, ese voto se concentró detrás de un solo líder, Evo
Morales.
Debajo del escenario aparentemente sereno en el cual se
sucedieron elecciones transparentes, conformación de gobiernos de
coalición, competencias partidarias centrípetas y esfuerzos por
establecer marcos de acción formal para los partidos, se producían
importantes transformaciones. En efecto, a finales del siglo XX
aumentaba la insatisfacción con los rendimientos de la economía
liberal, mermados por la crisis asiática y de varios países
latinoamericanos, la impaciencia con la lentitud de los progresos
La elección municipal de 2004 constituyó la última en la cual
se mantuvo el voto disperso, es más llegó a niveles desconocidos por
la presencia de las agrupaciones ciudadanas (en 1999 compitieron
menos de 20 organizaciones, en 2004 participaron más de 450). Como
consecuencia, el segundo partido a nivel nacional no cruzó la barrera
del 10%. Sin embargo, detrás de unas cifras que en apariencia
prolongaban las tendencias previas, se escondía un cambio profundo:
duramente afectados por la renuncia de Sánchez de Lozada, los partidos
que ejercieron el gobierno en los años precedentes se derrumbaron.
El MNR, el MIR, ADN, UCS, NFR no llegaron a 10% de los votos,
a veces ni siquiera a 5%, y vieron a muchos de sus importantes
141
142
III.
Concentración y polarización del voto, el lugar polémico del
voto en la democracia: el escenario posterior a 2005
dirigentes separarse (entre otros, José Luís Paredes fundó el Plan
Progreso, Samuel Doria Medina Unidad Nacional, Jorge Quiroga tomó
distancias con ADN, además de decenas de líderes locales que
decidieron fundar sus propias agrupaciones ciudadanas). Al mismo
tiempo, a pesar de ganar con sólo un quinto de los sufragios, el MAS
demostró su fortaleza pues resistió el nacimiento de las agrupaciones
ciudadanas y consiguió el voto más independiente de las especificidades
y coyunturas de cada municipio.
Al mismo tiempo, esa votación señaló la polarización del país entre
dos visiones antagónicas. Por un lado, y eso constituyó la ventaja del
MAS, el voto de insatisfacción y de protesta con las políticas económicas
y el sistema político, que había ido expandiéndose desde la década
de 1990, se concentró detrás de una sola organización que aprovechó
el descrédito de todas las organizaciones que habían pretendido combatir
el modelo liberal (CONDEPA desapareció, UCS y NFR pagaron caro
su alianza con Sánchez de Lozada, etc.). Reunió algo más de la mitad
de los sufragios válidos. Por otro lado, el voto de quienes creían en
la pertinencia de seguir con las líneas ejecutadas desde 1985 respaldaron
principalmente a PODEMOS aunque esta alianza no consiguió reunir
al conjunto de los votantes “satisfechos”, que también apoyaron a UN
y al MNR.
La presidencial de 2005 ratificó varias de estas tendencias y
cerró ciclos del primer cuarto de siglo de la democracia boliviana.
Primero, confirmó el golpe severo a las organizaciones que ejercieron
el poder, conduciéndolas casi a su desaparición: varias de ellas
prefirieron no presentarse ante el electorado, otras, en la práctica, se
aliaron para intentar salvar posiciones y sobrevivir en el nuevo
escenario. Su derrota condujo, en una segunda etapa, al final del período
de orientaciones liberales que predominaron durante veinte años en
las políticas públicas económicas. Por último, la presidencial condujo
a una concentración y polarización del voto. Estas tendencias fueron
también visibles en la elección de la Asamblea Constituyente de 2006
y alcanzaron una notoriedad casi ideal – típica en el referéndum sobre
las autonomías departamentales que se celebró de forma conjunta (en
efecto, la correlación entre la votación por el MAS y el “no” a las
autonomías departamentales alcanzó a 0,92 en el plano municipal, por
su parte, la geografía de la oposición y del “si” tendieron a
superponerse).
Se trató de una polarización que excedió el campo político: se
añadió a una división regional marcada, entre el occidente y el centro
que respaldaron al MAS, contra el norte, el este y el sur, que apoyaron
a PODEMOS. La votación también tradujo un conflicto social, con
los grupos populares, rurales o urbanos, como los bastiones de Morales,
los sectores medios y altos favoreciendo a Quiroga.
La concentración del voto fue manifiesta: en la presidencial
entre el MAS de Evo Morales y PODEMOS de Jorge Quiroga acapararon
más de 80% de los sufragios válidos: para reencontrar un porcentaje
parecido habría que remontar al inicio de la transición a la democracia.
La presidencial de 2005 concentró y polarizó un voto que estuvo
disperso durante casi dos décadas pero lo hizo de manera distinta a
lo que sucedió en los años 1950. En los años de la Revolución nacional,
el voto estaba polarizado entre el MNR y FSB pero en unos niveles
de tal desequilibrio que el oficialismo nunca se vio en la necesidad
de tomar en cuenta las exigencias, reivindicaciones o inquietudes de
la oposición conservadora. En cambio, el dominio del MAS en el
escenario partidario (casi duplica la votación del segundo en la
presidencial y la triplica en la Asamblea Constituyente) oculta un tenso
equilibrio entre dos visiones antagónicas sobre la sociedad, la economía,
143
144
la cultura y la política del país, cada una reuniendo cerca de la mitad
del electorado.
Por otro lado, hoy como nunca antes en los últimos quince años,
el voto ocupa un lugar frágil ante el empuje de corrientes que minimizan
su importancia frente a formas alternativas de “democracia”. De ser
el único instrumento para acceder al gobierno, la piedra fundamental
sobre la cual se construye la democracia, ahora debe competir con otras
modalidades, que por ejemplo señalan que las autoridades pueden ser
designadas por “usos y costumbres” ajenos al voto. Asimismo, los
actores desconfían de los mecanismos representativos y dudan sobre
los partidos, lo que explica el entusiasmo que provocó el ingreso de
las agrupaciones ciudadanas, el referéndum, el desinterés por establecer
un balance de la Ley de partidos o la voluntad de eliminar la subvención
pública, ya recortada y entregada en su administración a la Corte
Nacional Electoral. Por último, como sucedió en los años
revolucionarios del MNR, amplios sectores ligados al MAS consideran
que la democracia es bastante más que un sistema de normas y reglas
para definir la alternancia en el gobierno a través de elecciones o de
pesos y contrapesos institucionales y que su definición pasa por el tipo
de políticas públicas que se ejecutan o por los ideales de justicia social
que debiera promover el gobierno.
La distinción entre ambos niveles es fundamental: en el campo
partidario, se nota el dominio del MAS ante una oposición dispersa,
en el campo electoral, se enfrentan dos bloques de tamaño equivalente.
Este punto es fundamental para comprender la evolución de la política
boliviana en el período que se abre en 2005: ella explica porqué el
gobierno elegido con el mayor porcentaje de la historia democrática
del país confrontó tantas dificultades para plasmar sus prioridades en
políticas públicas y tuvo quizá más complicaciones que una gestión
como la primera de Sánchez de Lozada, cuya votación estuvo casi 20
puntos por debajo de la de Morales, pero que logró ejecutar los
principales puntos de su programa (capitalización de las empresas
públicas, reforma educativa, descentralización municipal, etc.).
Para concluir, es importante analizar el lugar que ocupa hoy
el sufragio en la democracia boliviana. Por un lado, ha conquistado
una innegable legitimidad. La ciudadanía confía en los procesos
electorales, lo que se traduce en altos niveles de aprobación al organismo
electoral16. Los votantes eligen autoridades que hasta hace unos años
eran designados, como los prefectos, el referéndum se ha convertido
en una herramienta de uso frecuente, tanto en la práctica como en la
retórica política. Prueba de su innegable asentamiento, en la Asamblea
Constituyente se debatieron muchas propuestas para extenderlo para
elegir desde concejales hasta autoridades judiciales o miembros de los
organismos electorales, sin olvidar la revocatoria del mandato. Se trata
al mismo tiempo del reflejo de una tendencia que exalta visiones de
participación directa de la democracia.
16
Cf . Encuesta de Mori, mayo de 2006.
145
La presente edición se terminó de imprimir
en el mes de septiembre de 2007, en los Talleres de
Artes Gráficas Editorial "Garza Azul"
Teléfono 2232414 - Casilla 12557
La Paz - Bolivia
146

No. 87: 25 Años de Democracia en Bolivia_Tomo I - Hanns

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