Visão Geral - World Bank

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Os últimos 25 anos testemunharam mudanças inéditas em todo o mundo, sendo
muitas delas para melhor. Em todos os continentes, muitos países enveredaram por um
caminho de integração internacional, reforma econômica, modernização tecnológica
e participação democrática. Como resultado, economias que ficaram estagnadas
durante décadas estão crescendo, pessoas cujas famílias sofreram privações por
várias gerações estão saindo da pobreza e centenas de milhões de pessoas estão
aproveitando os benefícios de melhores padrões de vida e do intercâmbio cultural
e científico entre os países.
A Publicação Principal do Grupo Banco Mundial
Visão Geral
2014
Relatório sobre o
Desenvolvimento Mundial de
À medida que o mundo muda, surgem várias oportunidades. Com elas, porém,
aparecem riscos antigos e novos, desde a possibilidade de perda de emprego e doença
até potenciais de distúrbios sociais e danos ambientais. Se ignorados, esses riscos
podem transformar-se em crises que anulam os ganhos duramente obtidos e colocam
em perigo as reformas econômicas e sociais que geraram esses ganhos.
81785
Apesar de os esforços próprios, a iniciativa e a responsabilidade dos indivíduos serem
fundamentais para a gestão de riscos, o seu sucesso ficará limitado sem um ambiente
social de apoio – principalmente quando os riscos são grandes ou sistêmicos por
natureza. O WDR 2014 afirma que as pessoas podem enfrentar com êxito os riscos que
estão além de seus meios, compartilhando sua gestão de riscos com outras pessoas.
Isso pode ser feito naturalmente com a ocorrência de sistemas sociais e econômicos que
permitem superar os obstáculos que os indivíduos e grupos enfrentam, incluindo a falta
de recursos e informações, problemas cognitivos e comportamentais, ausência de
mercados e bens públicos, externalidades sociais e exclusão. Esses sistemas - desde a
família e a comunidade até o Estado e a comunidade internacional - têm o potencial de
apoiar a gestão de riscos das pessoas em modos diferentes, embora complementares.
O Relatório enfoca alguns dos problemas mais urgentes que os formuladores de
políticas estão questionando. Que papel o Estado deve assumir para ajudar as pessoas
a administrarem riscos? Quando esse papel deve consistir em intervenções diretas e
quando deve consistir em proporcionar um ambiente propício? Como os governos
podem melhorar sua própria gestão de riscos e o que acontece quando falham ou
carecem de capacidade, como ocorre em muitos países frágeis e afetados por conflitos?
Por meio de quais mecanismos a gestão de risco pode ser integrada à agenda do
desenvolvimento? E como podem ser abordadas as falhas da ação coletiva na gestão
dos riscos sistêmicos, principalmente quando houver consequências irreversíveis?
O WDR 2014 fornece considerações e recomendações para os formuladores de políticas
abordarem essas questões difíceis. Ele deve servir para orientar o diálogo, as operações
e as contribuições dos principais atores do desenvolvimento - desde a sociedade civil
e os governos nacionais até a comunidade de doadores e as organizações de
desenvolvimento internacional.
O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014 (WDR 2014), Risco e Oportunidade:
Gestão de Risco para o Desenvolvimento afirma que a solução não é rejeitar as mudanças
para evitar os riscos, mas preparar-se para as oportunidades e os riscos que essas
mudanças acarretam. A gestão responsável e eficaz dos riscos tem o potencial de
gerar segurança e um instrumento de progresso para as pessoas dos países em
desenvolvimento, entre outros.
Risco e Oportunidade:
sku 32794
Gestão do Risco para o Desenvolvimento
2014
Relatório sobre o
Visão Geral
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1818 H Street NW, Washington D.C. 20433
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de 2014: Risco e Oportunidade — Gestão do Risco para o Desenvolvimento. Washington, D.C.: Banco Mundial. Licença: Creative Commons
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Desenho e ilustração da capa: Heads of State
Desenho na parte interna: Debra Naylor
Sumário
Prefácio v
Agradecimentos vii
Visão geral
Risco e oportunidade: A gestão de riscos pode ser
um instrumento poderoso para o desenvolvimento 3
O risco é um ônus, mas também uma oportunidade 4
A gestão de riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento 5
O que implica a gestão eficaz de riscos? 10
Além do ideal: Os obstáculos à gestão de riscos 15
O caminho à frente: Uma abordagem holística para gestão de riscos 18
A família 21
A comunidade 23
O setor empresarial 25
O sistema financeiro 27
A macroeconomia 31
A comunidade internacional 33
Uma reforma institucional para integrar a gestão de riscos 36
Para concluir: Cinco princípios da ação pública para a melhor gestão do risco 40
Algumas considerações finais 42
Notas 43
Referências 45
iii
Prefácio
Nos últimos anos, o mundo passou por um grande número de crises. Distúrbios econômicos e financeiros arrasaram a
economia mundial por meio da perda de renda, empregos e estabilidade social. Desastres naturais intensos devastaram
comunidades inteiras do Haiti ao Japão, deixando para trás um rastro de mortes e perdas econômicas. As preocupações
sobre o aquecimento global cresceram, assim como os temores sobre a propagação de doenças contagiosas mortais.
Quando viajo pelo mundo, ouço a mesma preocupação: como podemos nos tornar mais resilientes a esses riscos? O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014 (WDR 2014), Risco e Oportunidade: Gestão do Risco para o
Desenvolvimento, ajuda a fornecer respostas a essa pergunta premente.
Outra preocupação são as oportunidades de desenvolvimento perdidas que surgem quando os riscos não são assumidos. A busca de oportunidades exige assumir riscos, mas muitas pessoas, principalmente as de baixa renda, muitas
vezes relutam em fazer isso por temerem possíveis consequências negativas. A falta de ação pode aprisionar as pessoas
na pobreza, deixando-as vulneráveis a choques negativos e ainda menos capazes de buscar oportunidades que poderiam
melhorar seu bem-estar.
A incapacidade de gerir riscos de forma adequada leva a crises e à perda de oportunidades. Isso representa um
obstáculo para alcançar os dois objetivos principais do Grupo Banco Mundial: erradicar a extrema pobreza até o ano
de 2030 e promover a prosperidade compartilhada pelos 40% mais pobres da população nos países em desenvolvimento.
A gestão eficaz dos riscos, portanto, é totalmente fundamental para a missão do Banco Mundial. O WDR 2014 demonstra que a gestão eficaz dos riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento – pode salvar vidas, evitar
choques econômicos e ajudar as pessoas a construir futuros melhores e mais seguros.
Este relatório propõe que os indivíduos e as instituições deixem de ser “combatentes de crises” para se tornarem “gestores proativos e sistemáticos de riscos”. Existem evidências comprovadas de que reconhecer e se preparar para o risco
pode gerar retornos enormes. Por exemplo, muitos países em desenvolvimento mostraram resiliência perante a última
crise financeira global porque já tinham reformado suas políticas macroeconômicas, financeiras e sociais.
A proteção, por meio da resiliência, dos ganhos de desenvolvimento duramente conquistados é essencial para alcançar a prosperidade. Isso é verdade quer as pessoas estejam enfrentando desastres naturais, pandemias, crises financeiras,
uma onda de crimes no nível da comunidade ou uma doença grave do principal provedor de uma família. O risco nunca
pode ser totalmente eliminado. Mas as pessoas e as instituições podem criar resiliência ao risco aplicando uma abordagem equilibrada que inclui medidas de políticas estruturais, prevenção no nível da comunidade, seguro, educação e
treinamento e regulamentações eficazes. Os países aprenderam a gerir o risco em ambientes diversos, mas, até agora, as
pesquisas relativas à gestão de riscos no mundo em desenvolvimento não foram sintetizadas em uma fonte única, que
seja facilmente acessível e bem documentada.
WDR de 2014 pretende preencher essa lacuna. Ele serve como um guia valioso para integrar a gestão de riscos à agenda de desenvolvimento, e ajudar os países e as comunidades a fortalecerem seus próprios sistemas de gestão de riscos.
O Relatório também oferece considerações importantes para mudar a abordagem do risco nas próprias operações do
Banco Mundial. O Grupo Banco Mundial atualmente está passando por uma transformação, que exige uma mudança
da cultura institucional relativa ao risco, passando de um enfoque de extrema aversão ao risco para uma posição de
tomada de riscos informada. O WDR deste ano adverte que talvez o maior risco seja o de não assumir nenhum risco.
Concordo totalmente com isso.
v
vi
P refá cio
Minha esperança é que o WDR 2014 conduza a políticas de gestão de riscos que nos permitam minimizar o perigo de futuras crises e aproveitar todas as oportunidades de desenvolvimento. O sucesso
nessa frente nos ajudará a construir o mundo que todos desejamos: um mundo sem pobreza e com
prosperidade compartilhada por todos.
Jim Yong Kim
Presidente
Grupo Banco Mundial
Agradecimentos
.
Este relatório foi preparado por uma equipe liderada por Norman Loayza, em colaboração com Inci Ötker-Robe. Os
outros membros da equipe principal eram César Calderón, Stéphane Hallegatte, Rasmus Heltberg, Xubei Luo, Martin
Melecky, Ana Maria Oviedo e Kyla Wethli. Completaram a equipe os analistas de pesquisa: Sebastien Boreux, Kanako
Goulding-Hotta, Rui Han, Harry Edmund Moroz, Anca Maria Podpiera, Jun Rentschler, Faiyaz Talukdar e Tomoko
Wada. Gilles Cols, Olga Jonas, Federica Ranghieri e Anna Reva forneceram inestimável colaboração.
O Relatório foi patrocinado pela Vice-Presidência de Economia do Desenvolvimento. A orientação geral
para a preparação do Relatório ficou a cargo de Kaushik Basu, Vice-Presidente Sênior e Economista Chefe, e Asli
Demirgüç-Kunt, Diretora de Pesquisa de Economia do Desenvolvimento. A equipe contou também com a participação
contínua de Martin Čihák, Quy-Toan Do, Mary Hallward-Driemeier, Aart Kraay e Sergio Schmukler.
Um painel consultivo composto por Laura Alfaro, Robert Barro, Thorsten Beck, Stefan Dercon, Ibrahim Elbadawi,
Rohini Pande, Klaus Schmidt-Hebbel, Hyun Song Shin e Jan Švejnar forneceu magnífico feedback e assessoramento.
A equipe também se beneficiou da consultoria dos Economistas Chefes do Banco Mundial Augusto de la Torre,
Shantayanan Devarajan, Marianne Fay, Ariel Fiszbein, Caroline Freund, Indermit Gill, Bert Hofman, Jeffrey Lewis e
Martín Rama.
A equipe estende seus agradecimentos ao generoso apoio à preparação do Relatório prestado pela Agência
Canadense de Desenvolvimento Internacional, pelo Programa Conhecimento para a Mudança, pelo Fundo para o
Desenvolvimento de Políticas e Recursos Humanos do Japão e pelo Orçamento de Apoio à Pesquisa do Banco Mundial.
A equipe agradece também ao Ministério de Cooperação Econômica e Desenvolvimento da Alemanha e ao Deutsche
Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, que co-organizaram e sediaram o Workshop Internacional de Políticas
do WDR em Berlim, em novembro de 2012.
Foram feitas consultas interagências com a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional, a Organização
para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, várias organizações das Nações Unidas, o Fórum Econômico
Mundial e órgãos de cooperação para o desenvolvimento na Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Holanda, Japão,
Reino Unido, Suécia e Suíça. Recebemos contribuições valiosíssimas do Instituto Banco Mundial e de todas as redes
regionais que atuam como âncoras, bem como de outras partes do Grupo Banco Mundial, inclusive a Cooperação
Financeira Internacional e a Agência Multilateral de Garantia de Investimentos.
Foram realizadas consultas aos seguintes países: Alemanha, Austrália, Áustria, Bélgica, Cingapura, Chile, Dinamarca,
Estados Unidos, Espanha, Finlândia, França, Holanda, Indonésia, Japão, México, Noruega, Peru, Reino Unido, Ruanda,
Suécia e Suíça. O grupo de pessoas consultadas era formado por acadêmicos, membros da sociedade civil, entidades
públicas e governos. As consultas a pesquisadores e acadêmicos foram auxiliadas por conferências ad hoc organizadas
pelo Centro para o Estudo da Economia Africana da Oxford University e pelo Centro sobre Governança Global da
Faculdade de Assuntos Internacionais e Públicos da Columbia University. A equipe também recebeu valioso feedback
na Conferência Econômica Africana de 2012, no Fórum de Desenvolvimento da Ásia de 2013 e na Conferência da
Associação Econômica da América Latina e Caribe de 2012.
O Relatório foi habilmente editado por Nancy Morrison e Martha Gottron. Bruce Ross-Larson e Gerry Quinn
forneceram consultoria editorial adicional. A Divisão de Publicações e Conhecimento do Banco Mundial coordenou
o projeto, a composição gráfica, a impressão e a disseminação do Relatório. Nossos agradecimentos especiais vão para
Mary Fisk, Stephen McGroarty, Stephen Pazdan, Denise Bergeron, Andres Meneses, Shana Wagger e Paschal Ssemaganda,
bem como para Bouchra Belfqih, Cecile Jannotin e Michael Lamm da Unidade de Tradução e Interpretação. O Grupo
de Dados sobre o Desenvolvimento, coordenado por Timothy Herzog, contribuiu para a preparação do anexo estatístico
do Relatório. A equipe agradece ainda a Merrell Tuck-Primdahl, Vamsee Krishna Kanchi e Swati P. Mishra por sua
orientação em estratégia das comunicações e a Vivian Hon por sua coordenação. Barbara Cunha, Birgit Hansl e Manal
Quota revisaram algumas das traduções da Visão Geral para idiomas estrangeiros.
vii
viii
A gradecimentos
A produção e a logística do Relatório ficaram sob a responsabilidade de Brónagh Murphy, Mihaela Stangu
e Jason Victor, com contribuições de Laverne Cook, Gracia Sorensen e Tourya Tourougui. Ivar Cederholm,
Elena Chi-Lin Lee e Jimmy Olazo coordenaram a mobilização de recursos. Irina Sergeeva e Sonia Joseph foram
responsáveis pela gestão dos recursos. Gytis Kanchas, Nacer Mohamed Megherbi e Jean-Pierre S. Djomalieu
forneceram suporte em tecnologia da informação.
Os documentos de referência foram fornecidos por Joshua Aizenman, Phillip R. D. Anderson, Maximillian Ashwill,
Emmanuelle Auriol, Ghassan Baliki, Thorsten Beck, Najy Benhassine, Nicholas Bloom, Julia K. Brown, Martin Brown,
Daniel Buncic, Julio Cáceres-Delpiano, Sara Guerschanik Calvo, Olivier De Jonghe, Alejandro de la Fuente, Philippe de
Vreyer, Mark A. Dutz, Maya Eden, Penelope D. Fidas, Roberto Foa, Rodrigo Fuentes, Garance Genicot, Gary Gereffi,
Ejaz Ghani, Sudarshan Gooptu, Mikael Grinbaum, Federico H. Gutierrez, Ronald Inglehart, Susan T. Jackson, Olga
B. Jonas, Jan Kellett, Ilan Kelman, Tariq Khokhar, Auguste T. Kouame, Aart Kraay, Sadaf Lakhani, Sylvie Lambert,
Esperanza Lasagabaster, Ethan Ligon, Samuel Maimbo, William F. Maloney, Tom Mitchell, Ahmed Mushfiq Mobarak,
Hernan J. Moscoso Boedo, Andrew Norton, Eduardo Ortiz-Juárez, Patti Petesch, Florence Pichon, Patrick Premand,
Carlos Rodriguez Castelan, Natalia Salazar, Luis Servén, Francis J. Teal, Maarten van Aalst, Guillermo Vuletin, Koko
Warner, Tetyana V. Zelenska e Nong Zhu. Os detalhes das suas contribuições encontram-se no final do Relatório.
Pelas valiosas contribuições e recomendações, a equipe agradece a Pablo Ariel Acosta, Tony Addison, Montek
Ahluwalia, Ahmad Ahsan, David Aikman, Harold Alderman, Franklin Allen, Aquiles Almansi, Philippe Ambrosi, Goli
Ameri, Walter J. Ammann, Dan Andrews, Paolo Avner, Edmar Bacha, Javier Baez, Hemant Baijal, Christopher Barrett,
Scott Barrett, Kathleen Beegle, Tim Besley, Gordon Betcherman, Deepak Bhattasali, Indu Bhushan, Jörn Birkmann,
Christiane Bögemann-Hagedorn, Uta Böllhoff, Patrick Bolton, Laura Elizabeth Boudreau, François Bourguignon,
Carter Brandon, Juan José Bravo, Tilman Brück, Robin Burgess, Guillermo Calvo, Jack Campbell, Jason Cardosi, Michael
R. Carter, Miguel Castilla, Michael Chaitkin, Marcos Chamon, Guang Zhe Chen, Maria Teresa Chimienti, Fredrick
Christopher, Craig Churchill, Luis Abdón Cifuentes, Massimo Cirasino, Stijn Claessens, Daniel Clarke, Tito Cordella,
Sarah E. Cornell, Gerardo Corrochano, Robert Cull, Julie Dana, Anis Dani, Jishnu Das, Joachim De Weerdt, Ximena
Del Carpio, Jean-Jacques Dethier, Jacqueline Devine, Pierre Dubois, Patrice Dumas, Peter Ellehoj, Brooks Evans, Jessica
Evans, Marcel Fafchamps, Paolo Falco, Shahrokh Fardoust, Thomas Feidieker, Wolfgang Fengler, James Fenske, Ana
Margarida Fernandes, Adrián Fernández, Francisco Ferreira, Deon Filmer, Greg Fischer, James Foster, Marcel Fratzscher,
Linda Freiner, Roberta Gatti, Francis Ghesquiere, Swati Ghosh, Antonino Giuffrida, David Gleicher, Markus Goldstein,
George Graham, Margaret Grosh, Patricia Grossi, Mario Guadamillas, Conor Healy, Frank Heemskerk, Joachim
Heidebrecht, Jesko Hentschel, Rafael Hernández, Matt Hobson, John Hoddinott, Niels Holm-Nielsen, Naomi Hossain,
Andrew Hughes Hallett, Oh-Seok Hyun, Elena Ianchovichina, Ridzuan Ismail, Takatoshi Ito, Abhas K. Jha, Emmanuel
Jimenez, Steen Jørgensen, Nidhi Kalra, Sujit Kapadia, Masayuki Karasawa, Corneille Karekezi, Supreet Kaur, Lauren Kelly,
Igor Kheyfets, Beth King, Naohiro Kitano, Leora Klapper, Alzbeta Klein, Kalpana Kochhar, Kiyoshi Kodera, Friederike
Koehler-Geib, Diane Koester, Robert Kopech, Anirudh Krishna, Jolanta Kryspin-Watson, Howard Kunreuther, Kiyoshi
Kurokawa, Christoph Kurowski, Miguel Laric, Alexia Latortue, Sara Lazzaroni, Nick Lea, Daniel Lederman, Margaret
Leighton, Robert Lempert, Sebastian Levine, Yue Li, Irina Likhacheva Sokolowski, Justin Yifu Lin, Kathy Lindert, Gladys
Lopez, Augusto López Claros, Leonardo Lucchetti, Maria Ana Lugo, Olivier Mahul, Thomas Markussen, Will Martin,
María Soledad Martínez Pería, Eric Maskin, Laura Mazal, J. Allister McGregor, Claire McGuire, Robin Mearns, Carlo
Menon, Rekha Menon, Erwann Michel-Kerjan, Tim Midgley, Gary Milante, Suguru Miyazaki, Nuno Mota Pinto,
Marialisa Motta, Joy Muller, Akira Murata, Lydia Ndirangu, Ha Nguyen, Giuseppe Nicoletti, Yosuke Nishii, Michel
Noel, Alistair Nolan, Sharyn O’Halloran, Philip O’Keefe, Ory Okolloh, Michelle Ooi, Miguel Angel Ostos, Marcus
C. Oxley, Robert Palacios, Pepi Patrón, Douglas Pearce, Brian Pinto, Russell Pittman, Jean-Philippe Platteau, Sandra
Poncet, David Popp, Antonin Pottier, Prashant, John Primrose, Hnin Hnin Pyne, Ricardo Raineri, Anthony Randle,
Martin Ravallion, Robert Reid, Ricardo Reis, Ortwin Renn, Changyong Rhee, Helena Ribe, Michelle Riboud, Jamele
Rigolini, Dena Ringold, David Robalino, Jorge Luis Rodriguez Meza, Rafael Rofman, Jonathan Rothschild, Davinder
Sandhu, Apurva Sanghi, Hans-Otto Sano, Yasuyuki Sawada, Stefano Scarpetta, Anita Schwarz, Paul Seabright, Junko
Sekine, Amartya Sen, Rodrigo Serrano-Berthet, Shigeo Shimizu, Paul B. Siegel, Joana Silva, Emmanuel Skoufias, Marc
Smitz, Irina Solyanik, Joseph Stiglitz, Adrian Stone, Stéphane Straub, Henriette Strothmann, Pablo Suarez, Kalanidhi
Subbarao, Mark Sundberg, Olumide Taiwo, Tamanna Talukder, Kazushige Taniguchi, Finn Tarp, Gaiv Tata, Maria
Hermínia Tavares de Almeida, Stoyan Tenev, Mehrnaz Teymourian, Erik Thorbecke, Klaus Tilmes, Carlos Tortola, Izabela
Toth, Carolina Trivelli Ávila, Yvonne Tsikata, María Cristina Uehara, Tunc Tahsin Uyanik, Renos Vakis, Dominique Van
De Walle, Ashutosh Varshney, Adrien Vogt-Schilb, Eiji Wakamatsu, Sophie Walker, Simon Walley, Christine Wallich,
David Waskow, Masato Watanabe, Asbjorn H. Wee, Jonathan B. Wiener, Alys Willman, Lixin Colin Xu, Mohamed
Mahdi Youssouf e Asta Zviniene. A equipe também gostaria de agradecer às muitas outras pessoas de dentro e de fora
do Banco Mundial que colaboraram com comentários.
VISÃO GERAL
Risco e oportunidade
A gestão de riscos pode ser um instrumento
poderoso para o desenvolvimento
2
R elat ó rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4
Gestão de riscos para uma vida
repleta de oportunidades: mãe
protege o filho contra malária
com um mosquiteiro em Gana.
FPO
© Arne Hoel/Banco Mundial
Visão geral
Os últimos 25 anos testemunharam mudanças inéditas em todo o mundo,
sendo muitas delas para melhor. Em
todos os continentes, muitos países
enveredaram por um caminho de
integração internacional, reforma
econômica, modernização tecnológica e participação democrática.
Embora ainda existam desafios
e desigualdades, as economias que
ficaram estagnadas durante décadas
estão crescendo, pessoas cujas famílias sofreram privações por várias gerações estão saindo da pobreza e centenas de milhões de pessoas estão aproveitando os benefícios de melhores padrões de vida e do
intercâmbio cultural e científico entre os países. Conforme o mundo muda, surgem várias oportunidades.
Com elas, porém, aparecem riscos antigos e novos,
desde a possibilidade de perda de emprego e doença até
potenciais distúrbios sociais e danos ambientais. Se
forem ignorados, esses riscos podem transformar-se em
crises que anulam os ganhos duramente obtidos e colocam em perigo as reformas econômicas e sociais que
geraram tais ganhos. A solução não é rejeitar as mudanças para evitar os riscos, mas preparar-se para as
oportunidades e os riscos que essas mudanças acarretam. A gestão responsável e eficaz dos riscos tem o
potencial de gerar segurança e um instrumento de
progresso para as pessoas dos países em desenvolvimento e além.
O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial
(WDR) de 2014 enfoca o processo de gestão de riscos,
abordando as seguintes questões: por que a gestão de
riscos é importante para o desenvolvimento, como
deve ser conduzida, que obstáculos impedem que as
pessoas e as sociedades a conduzam de
modo eficaz e como esses obstáculos
podem ser superados? O valor agregado do WDR 2014 está na ênfase
na gestão de riscos de forma proativa, sistemática e integrada. Essas
características destacam a importância da preparação e do planejamento prospectivo em um contexto
de incertezas. Também ressaltam a necessidade de abordar todos os riscos relevantes em conjunto, usando todas as ferramentas e instituições disponíveis. Na perspectiva dos
formuladores de políticas, uma abordagem proativa,
sistemática e integrada da gestão de riscos envolve a
obtenção do equilíbrio adequado entre a contribuição
do Estado e a contribuição dos indivíduos, da sociedade civil e do setor privado, com o objetivo de garantir que essas contribuições sejam coordenadas e complementares.
O WDR 2014 argumenta que a gestão de riscos
pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento, não somente por fortalecer a resiliência das pessoas, reduzindo assim os efeitos de eventos adversos,
mas também por permitir que elas aproveitem as oportunidades de melhoria. O WDR 2014 não se propõe a
fazer uma análise detalhada de riscos específicos. No
entanto, sua estrutura pode ser implementada para
abordar conjuntos de riscos específicos e relevantes em
determinados países e regiões. O enfoque no processo
de gestão de riscos permite que o WDR 2014 considere
as sinergias, compensações e prioridades envolvidas no
tratamento de diferentes riscos em diferentes contextos
com a única motivação de impulsionar o desenvolvimento (Box 1).
3
4
B ox 1 Cinco consideracões importantes sobre o processo de gestão de riscos do
Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014
1. É necessário assumir riscos para buscar oportunidades de desenvolvimento. O risco da inação pode ser a
pior opção de todas.
2. Para enfrentar os riscos com sucesso, é essencial abandonar as respostas não planejadas e ad hoc quando
ocorrem crises e adotar uma gestão de riscos proativa,
sistemática e integrada.
3. Não é suficiente identificar os riscos: as compensações e os obstáculos à gestão de riscos também precisam ser identificados, priorizados e abordados por
meio de ações públicas e privadas.
4. Para os riscos que as pessoas não podem tratar sozinhas, a gestão de riscos exige ação e responsabilidade conjuntas em diferentes níveis da sociedade,
desde os domicílios até a comunidade internacional.
5. Os governos têm um papel fundamental na gestão de
riscos sistêmicos, fornecendo um ambiente propício
para a ação e responsabilidade compartilhadas e canalizando o apoio direto para as pessoas vulneráveis.
Fonte: Equipe do WDR 2014.
O risco é um ônus, mas também
uma oportunidade
Por que se preocupar com o risco? Nos últimos anos, um
grande número de crises arrasou a economia mundial e
teve muitas consequências negativas para o desenvolvimento. Devido à crise financeira global de 2008–09, a
maior parte das economias do mundo passou por uma
redução das taxas de crescimento, com a resultante perda
de renda e emprego, bem como retrocessos nos esforços
para reduzir a pobreza. Quando os preços dos alimentos
atingiram o pico em 2008, houve tumultos em mais de
dez países da África e da Ásia, refletindo o descontentamento e a insegurança das pessoas e causando uma inquietação política generalizada. O tsunami de 2004 na
Ásia, o terremoto de 2010 no Haiti e o terremoto e tsunami de 2011 no nordeste do Japão, para citar apenas alguns, deixaram um rastro de mortes e perdas econômicas
que exemplificam a maior frequência e intensidade dos
desastres naturais. As preocupações sobre o impacto da
mudança climática em todo o mundo estão crescendo,
assim como os temores quanto à propagação de doenças
contagiosas mortais através de fronteiras. Na verdade, as
maiores crises econômicas e desastres que ocorreram nos
últimos anos e que ainda podem ocorrer no futuro ressaltam o quanto as pessoas, as comunidades e os países estão
vulneráveis a riscos sistêmicos, principalmente nos países
em desenvolvimento.
Os riscos idiossincráticos, que são específicos de indivíduos ou famílias, não são menos importantes para o
bem-estar das pessoas. Perder o emprego ou ter dificuldade para empregar-se por falta de qualificação adequada, ser vítima de doença ou crime, ou passar por uma
dissolução familiar devido a problemas financeiros ou
migração forçada pode ser uma experiência avassaladora,
principalmente para famílias e indivíduos vulneráveis. Os
domicílios da Etiópia cujos membros passaram por do-
enças graves, por exemplo, foram forçados a cortar seu
consumo em quase 10% e continuaram a sofrer impactos
negativos por três a cinco anos.1 Os custos da saúde devidos a altos níveis de crime e violência chegam a 0,3–5,0%
do produto interno bruto (PIB) por ano para os países da
América Latina, sem considerar o impacto do crime sobre a perda da produção, resultante da diminuição dos
investimentos e da participação da mão de obra.2 A perda
de emprego em países tão diferentes como Argentina,
Bulgária e Guiana não somente diminuiu a renda e o consumo, mas também reduziu a capacidade das pessoas de
encontrar um novo trabalho, piorou a coesão social e, em
alguns casos, aumentou a violência doméstica.3
Quer as consequências adversas resultem de riscos sistêmicos ou idiossincráticos, elas podem destruir vidas,
bens, a confiança e a estabilidade social. E geralmente os
pobres são os mais duramente atingidos. Apesar do progresso impressionante na redução da pobreza nas últimas
três décadas, uma grande proporção de pessoas nos países
em desenvolvimento ainda continua pobre e está vulnerável a cair em uma situação de profunda pobreza ao ser
atingida por choques negativos (Figura 1). A taxa de mortalidade de adultos com menos de 60 anos por doença e
lesões é duas vezes e meia maior para os homens e quatro
vezes maior para mulheres em países de baixa renda do
que em países de renda alta, enquanto a taxa para crianças
com menos de cinco anos é quase vinte vezes mais alta.4
Um número cada vez maior de evidências mostra que os
choques adversos, sobretudo choques à saúde e climáticos,
além de crises econômicas, desempenham um papel importante em empurrar os domicílios para abaixo da linha
de pobreza e mantê-los lá.5 Além disso, ao perceber que
um choque negativo pode levá-las à miséria, falência ou
crise, as pessoas pobres podem prender-se a tecnologias e
meios de sustento que parecem relativamente seguros,
mas que também levam à estagnação.
5
F i g u r a 1 Muitas pessoas em todo o mundo são pobres ou vivem no limiar da pobreza; elas podem
empobrecer ainda mais quando são atingidas por choques negativos
Mais de 20% da população dos países em desenvolvimento vive com menos de US$ 1,25 por dia, mais de 50% com menos
de US$ 2,50 e quase 75% com menos de US$ 4,00.
a. Todos os países em desenvolvimento, 2010
US$ 1,25 ao dia
US$ 2,50 ao dia
400
300
200
100
0
0
2
4
US$ 1,25 ao dia
16
% da população em cada região
500
População total, milhões
b. Países em desenvolvimento por região, 2010
6
8
Dólares EUA
10
12
14
14
US$ 2,50 ao dia
12
10
8
6
4
2
0
0
2
4
África Subsaariana
Sul da Ásia
Leste da Ásia e Pacífico
6
8
10
Dólares EUA
12
14
Oriente Médio e Norte da África
América Latina e o Caribe
Europa e Ásia Central
Fonte: Equipe do WDR 2014 com base nos dados do PovcalNet (banco de dados) do Banco Mundial.
Nota: US$ 1,25 por dia é uma medida de extrema pobreza amplamente usada. Entretanto, o valor de US$ 2,50 por dia é considerado uma medida de extrema
pobreza mais relevante para algumas regiões, como a América Latina e o Caribe. Ver Ferreira e outros (2013).
Sim, enfrentar o risco, assim como a possibilidade de
perda, é um ônus, mas também é necessário para a busca
de oportunidades. O risco e a oportunidade andam de
mãos dadas na maioria das decisões e ações realizadas
pelos países, pelas empresas e pelas famílias na busca por
melhorar seu destino. Na verdade, o risco é intrínseco ao
processo de desenvolvimento. Veja alguns exemplos.
Desde a década de 1990, a maioria dos países em desenvolvimento abriu suas fronteiras em busca de integração
internacional e maior crescimento econômico, mas nesse
processo eles também aumentaram sua exposição aos
choques internacionais. As empresas de todo o mundo
fizeram investimentos para melhorar suas tecnologias e
aumentar a rentabilidade, mas a dívida necessária para
isso tornou-as mais vulneráveis a mudanças na demanda
e nas condições de crédito. Do Brasil até a África do Sul,
milhões de famílias migraram para as cidades em busca
de melhores oportunidades de emprego e de serviços de
saúde e educação, mas também ficaram mais expostas a
níveis mais altos de crime e se beneficiaram menos do
apoio comunitário. A motivação por trás dessas ações é a
busca por melhores condições, mas o risco surge porque
raramente há garantia de resultados favoráveis.
Quer os riscos sejam sistêmicos ou idiossincráticos,
impostos ou assumidos voluntariamente, o desenvolvimento só pode ocorrer por meio do sucesso no enfrentamento dos riscos e na busca de oportunidades. Muitas
crises e perdas de desenvolvimento são o resultado de riscos mal geridos. E não menos importante, muitas oportunidades são perdidas porque a preparação para o risco é
insuficiente e os riscos necessários não são assumidos —
o “risco da inação”. Portanto, quando as crises ocorrem, é
essencial passar de respostas ad hoc e não planejadas para
uma gestão proativa, sistemática e integrada dos riscos.
Assim, a gestão de riscos pode desenvolver a capacidade
de reduzir as perdas e aumentar os benefícios que as pessoas experimentam ao conduzir suas vidas e buscar oportunidades de desenvolvimento (Desenho 1 e Perfil 1).
A gestão de riscos pode salvar vidas. Veja o caso de
Bangladesh, onde uma melhor preparação para os desastres naturais reduziu drasticamente a perda de vidas
devido a ciclones. Nas últimas quatro décadas, três grandes ciclones de magnitude similar atingiram Bangladesh.
O ciclone de 1970 provocou a morte de 300 mil pessoas,
mas o de 1991 provocou perto de 140 mil mortes e o de
6
D e s e n h o 1 Gestão de riscos para todos: uma representação visual dos principais conceitos
Para buscar uma oportunidade, as
pessoas precisam enfrentar o risco
...não um só risco, mas muitos…
Perda do
emprego
Risco
Doença
Oportunidade
Desastres
naturais
Crime
Crises
financeiras
...e muitas vezes cheios de
obstáculos para gerenciar
Perda do
emprego
...e muitas
vezes
cheios
depessoas
Compartilhar
o risco
com
outras
obstáculos
para esses
gerenciar
pode ajudar
a superar
obstáculos
Doença
Perda do
emprego
Família
Desastres
naturais
Crime
Doença
Comunidade
Desastres
naturais
Crime
Crises
financeiras
Bancos
Empresas
Crises
financeiras
Governo
...por meio de ação coletiva e instituições
Comunid.
internacional
A gestão de riscos pode ser uma ferramenta
poderosa para o desenvolvimento
Conhecimento
Proteção
Seguro
Enfrentamento
Re
sili
Desenho de Jason Victor para o WDR 2014.
ênc
ia
P e r f i l 1 A família Gomez: uma história moderna de risco e resiliência
A família Gomez vive em uma favela na periferia
de Lima. Há apenas alguns anos, a família morava
em uma aldeia rural nos Andes peruanos, onde
tinham uma pequena propriedade agrícola. A
região era propensa a secas e eles nunca conseguiam uma renda suficiente para sair da pobreza.
Muitos dos seus vizinhos migraram para a cidade
na década de 1980, impelidos pelos conflitos civis
no campo. A família Gomez se recusou a sair por
medo de perder sua terra e não encontrar nada
melhor na cidade. O risco era muito grande. O Peru
era um lugar diferente nessa época: a inflação e o
desemprego estavam desenfreados e a ameaça de
distúrbios sociais estava sempre presente.
Na década de 1990, a macroeconomia foi estabilizada e a guerra civil terminou. Novas oportunidades começaram a surgir nas áreas rurais e
urbanas. De início, essas oportunidades iludiram a
família Gomez. Havia sido construída uma represa
perto da aldeia, mas para usar a água era necessário recuperar os canais na sua propriedade. Eles
pediram um empréstimo em um banco comercial,
mas este foi negado, o que não os surpreendeu
já que era sua primeira solicitação. O Sr. e a Sra.
Gomez acabaram acreditando que seus filhos não
teriam futuro na aldeia e decidiram migrar para a
cidade. Desta vez, eles não precisavam se preocupar com a perda da propriedade. Tinham recebido
um registro de propriedade e puderam vender a
propriedade para um vizinho, que tinha o capital
necessário para reformar os canais. O dinheiro da
propriedade proporcionaria aos Gomez uma proteção quando eles assumissem o importante desafio da migração.
Lima, com quase 10 milhões de habitantes,
parecia um lugar imenso e inóspito. Foi por isso
que eles decidiram se mudar para a favela para
onde tinham ido vários membros da sua aldeia.
Lá eles encontraram companhia, identidade cultural (todos os festivais da antiga aldeia eram
celebrados do mesmo modo) e, naturalmente,
ajuda para encontrar um emprego. O Sr. Gomez
encontrou trabalho em uma construção, mas era
irregular, com demissões frequentes. A Sra. Gomez
tinha que colaborar e teve a sorte de encontrar
trabalho como costureira em uma empresa têxtil.
A avó ajudava também, tomando conta das crian-
ças quando elas voltavam da escola. Ter duas fontes de renda (e uma avó disposta a ajudar) tornou
a família Gomez mais resiliente ao que pudesse
acontecer.
E as coisas aconteceram mesmo. Mario, o filho
mais velho, foi ferido em um acidente de trânsito.
O carro não tinha seguro e a família tinha que arcar
com os custos do tratamento médico de Mario. Eles
não podiam fazer isso sozinhos, e nem precisaram.
Contaram com um hospital público, administrado
e financiado pelo Estado. O tratamento médico era
de qualidade irregular, mas fornecia os serviços
básicos. A família precisou gastar uma parte das
suas economias limitadas para complementar os
serviços hospitalares e comprar medicamentos,
mas valeu a pena porque Mario se recuperou.
Os Gomez tiveram que recorrer aos seus bens
novamente, mas dessa vez por um motivo bem
diferente. Elena — a segunda filha que todos consideravam como o cérebro da família — chegou
um dia em casa perguntando aos pais se podia
estudar inglês à noite. Era uma boa ideia. O Peru
havia assinado recentemente vários acordos de
livre comércio (um deles com os Estados Unidos) e
as empresas de exportação começaram a crescer,
oferecendo emprego a pessoas jovens e qualificadas. O inglês seria uma grande vantagem.
Alguns meses antes, contudo, seus pais haveriam recusado a sua iniciativa porque não era
seguro sair à noite. A proteção policial era insuficiente na periferia da cidade e os criminosos se
aproveitavam dessa situação. Quando uma onda
de crimes finalmente atingiu a favela dos Gomez, a
comunidade organizou patrulhas nas vizinhanças
(eficazes, embora às vezes excessivamente duras).
Quando Elena pediu para ter aulas de inglês, o
risco de segurança já era menor e ela pôde sair
para estudar à noite. Com o passar do tempo, ela
e sua família estariam bem preparados para aproveitar o período de estabilidade e crescimento
sustentável que o Peru estava atravessando.
O enfrentamento dos riscos e o aproveitamento das oportunidades podem ter tirado a
família Gomez da pobreza, possivelmente para
sempre. Foi o trabalho, a iniciativa e a responsabilidade deles que possibilitaram isso, mas eles não
poderiam ter feito tudo sozinhos.
Nota: Um vídeo dessa história fictícia está disponível em nove idiomas no site do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014,
http://www.worldbank.org/wdr2014
7
Figura 2 As vantagens da gestão de riscos geralmente ultrapassam os custos
12
10
Relação custo-benefício
8
8
6
4
2
Ponto de
nivelamento
0
Vacinas
Melhoria
em água e
saneamento
Sistemas
de alerta
antecipado
Intervenções
nutricionais
Medidas para reduzir os danos de:
Terremotos
Inundações Tempestades
tropicais
Fonte: Wethli 2013 para o WDR 2014.
Nota: A figura mostra os coeficientes médios de custo-benefício em um conjunto de estudos em cada categoria (com um mínimo de
quatro estimativas em cada uma). Acima da linha pontilhada, os benefícios previstos ultrapassam os custos previstos. A variação das
estimativas em cada categoria pode ser grande, refletindo uma diversidade de tipos de intervenções e locais, bem como a sensibilidade
das estimativas a variações nas premissas subjacentes. Em quase todos os casos, contudo, mesmo o 25º percentil das estimativas está
acima do ponto de equilíbrio.
2007 cerca de 4.000. As baixas foram bastante reduzidas
por meio de um programa em âmbito nacional para a
construção de abrigos (de apenas 12 abrigos em 1970
para mais de 2.500 em 2007) juntamente com uma melhor capacidade de previsão e um sistema relativamente
simples mas eficaz de alerta à população.6
A gestão de riscos pode prevenir danos e evitar obstáculos ao desenvolvimento. Países tão diferentes como
a República Tcheca, o Quênia e o Peru oferecem bons
exemplos recentes em que a preparação macroeconômica protegeu a economia dos efeitos negativos de uma
crise financeira global. Ao conseguir déficits fiscais mais
baixos, uma política monetária disciplinada e déficits de
conta corrente mais baixos, esses países conseguiram um
declínio menor das taxas de crescimento após a crise internacional de 2008 do que após a crise do Leste Asiático
de 1997. Os mesmos efeitos benéficos da preparação macroeconômica parecem ter ocorrido em muitos outros
países de renda média e baixa.7
A gestão de riscos pode desencadear oportunidades.
As ferramentas de gestão de riscos, como melhoria das
informações, seguro de colheitas e diversificação do emprego, podem ajudar as pessoas a atenuar os riscos. A capacidade de atenuar os riscos, por sua vez, permite que
as pessoas, principalmente os pobres, superem a aversão
ao risco e tenham mais disposição para realizar novos
empreendimentos promissores. Alguns agricultores da
Etiópia, por exemplo, optaram por não usar fertilizantes porque temiam a seca e outros choques potenciais e,
assim, preferiam guardar as economias como uma forma
de proteção em vez de investir em produtos intermediários.8 Por outro lado, os agricultores de Gana e da Índia
tiveram mais disposição para assumir riscos na busca por
rendimentos mais altos, aumentando os investimentos
em fertilizantes, sementes, pesticidas e outros insumos,
porque tinham seguro contra riscos pluviométricos.9
Quando agregados, esses ganhos podem ter efeitos muito
mais amplos, contribuindo para aumentar a produtividade e o crescimento do país como um todo.
As crises e perdas resultantes de riscos mal administrados são dispendiosas, assim como as medidas necessárias para se preparar melhor para os riscos. Sendo assim, a
preparação compensa? Análises de custo-benefício feitas
em algumas áreas sugerem que a preparação para o risco
em geral é benéfica na prevenção de custos, às vezes até
de forma significativa (Figura 2). Parece haver muita verdade no velho ditado que diz “é melhor prevenir do que
remediar”. Por exemplo, um tratamento de suplementos minerais destinado a reduzir a subnutrição e os riscos à saúde correspondentes pode gerar benefícios pelo
menos 15 vezes maiores do que o custo do programa.10
Do mesmo modo, o aprimoramento dos sistemas de previsão do tempo e de comunicação pública para fornecer
alertas antecipados de desastres naturais nos países em
desenvolvimento podem gerar benefícios estimados 4 a
36 vezes maiores que o custo.11
Comparar a relação custo-benefício de se preparar
para o risco com a de enfrentar as consequências é uma
B ox 2 Um mundo arriscado: tendências do risco entre as regiões
damente, a incidência de desastres naturais aumentou em todas as
regiões do mundo. Por outro lado, a América Latina, o Oriente Médio
e o Norte da África, e a África Subsaariana sofreram todos um número
bem menor de anos de recessão do que os países da Organização
para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) em cada
década a partir de 1980.
a. Mortalidade materna
b. Homicídios
Taxa por 100.000 pessoas,
média anual
Taxa por 100.000 nascidos vivos
Os riscos que as pessoas enfrentam mudaram consideravelmente
com o tempo, embora essa evolução às vezes tenha variado de
região para região. Os riscos foram atenuados em algumas áreas,
como a de saúde materna, onde a taxa de mortalidade diminuiu em
todas as regiões. Por outro lado, a incidência de crimes aumentou
substancialmente na América Latina e na África Subsaariana. Inusita-
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1990
2000
2010
OCDE
EAP
ECA
LAC
MENA SAR
SSA
25
1981–1990
1991–2000
2001–2010
20
15
10
5
0
OCDE
EAP
EAP
ECA
LAC
proporção da década
em recessões
Média anual
0,4
1981–1990
1991–2000
2001–2010
OCDE
MENA
SAR
ECA
LAC
MENA
SAR
SSA
d. Grandes recessõesb
c. Incidência de desastres naturaisa
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0
9
SSA
1981–1990
1991–2000
2001–2010
0,3
0,2
0,1
0
OCDE
EAP
ECA
LAC
MENA
SAR
SSA
Fonte: Equipe do WDR 2014 com base nos dados dos Indicadores do Desenvolvimento Mundial (banco de dados) do Banco Mundial; do Banco de Dados
Internacional de Desastres do EM-DAT OFDA/CRED; das Estatísticas de Homicídios (banco de dados) do Escritório das Nações Unidas contra a Droga e o Crime.
Nota: Os números mostram a média simples dos países de cada região. Os países da OCDE representados na figura são países de alta renda que foram membros
da OCDE por pelo menos 40 anos. Todos os outros países estão agrupados em regiões geográficas. EAP = Leste Asiático e Pacífico; ECA = Europa e Ásia Central;
LAC = América Latina e Caribe; MENA = Oriente Médio e Norte da África; SAR = Sul da Ásia; SSA = África Subsaariana.
a.Os desastres naturais incluem secas, terremotos, enchentes e tempestades tropicais.
b.As grandes recessões são identificadas de acordo com Barro e Ursúa 2012 e usando como limiar uma redução de 5% no crescimento do PIB per capita do valor
máximo até o mínimo. Não houve grandes recessões no Sul da Ásia entre 1991 e 2010.
das compensações importantes que devem ser avaliadas.
A escolha entre essas ações depende em parte de como os
custos (certos) da preparação para o risco se comparam
com os respectivos benefícios (geralmente incertos).12
Além disso, a gestão de riscos exige a consideração de
diferentes riscos e da necessidade relativa de se preparar
para cada um deles (Box 2). Tendo em vista os recursos limitados, é necessário e inevitável estabelecer prioridades
e fazer escolhas. Por exemplo, uma família que mora em
uma comunidade com alto nível de violência enfrenta ris-
cos de segurança, saúde e propriedade e precisa escolher
como alocar seu orçamento limitado para se proteger e se
garantir contra cada um desses riscos. Do mesmo modo,
um pequeno país sujeito a chuvas torrenciais e também
exposto a choques financeiros internacionais precisa decidir quanto gastar em infraestrutura de prevenção de enchentes e quanto economizar para neutralizar os efeitos
da volatilidade financeira.
Quando os riscos são assumidos voluntariamente na
busca de oportunidades, surge outra compensação: os re-
10
tornos previstos devem ser analisados em relação às perdas potenciais de um curso de ação. Essa compensação é
intensificada quando um retorno mais alto só é possível
se forem aceitos mais riscos. Geralmente é o caso dos
investimentos financeiros, nos quais o rendimento mais
baixo é característico de uma posição mais segura, e os
rendimentos mais altos de posições de maior risco.13 Uma
compensação de risco-retorno também pode ser percebida para certas ações de desenvolvimento: por exemplo,
a opinião pública e alguns especialistas podem vincular
a busca por maior crescimento econômico a uma menor
proteção ambiental ou a uma maior desigualdade.14
Embora esta e outras compensações de risco-retorno
possam não existir, a gestão de riscos exige que elas sejam
abordadas como uma possibilidade legítima.
A gestão de riscos engloba não apenas a consideração das compensações, mas também das sinergias. Essas
sinergias podem tornar tanto a preparação como as consequências do risco menos dispendiosas. Elas também
podem diminuir os riscos e aumentar os benefícios esperados. Essas situações de benefício mútuo são comuns e
devem ser enfatizadas – o que não é o mesmo que dizer
que elas não têm custos ou que são sempre fáceis de implementar. Os investimentos em nutrição e em saúde preventiva, por exemplo, tornam as pessoas mais produtivas
e reduzem sua vulnerabilidade a doenças.15 Do mesmo
modo, melhorias no ambiente de negócios, como otimizar as regulamentações e aumentar o acesso ao crédito,
podem fazer com que o setor empresarial se torne mais
dinâmico e cresça mais rapidamente, tornando-o, ao
mesmo tempo, mais resiliente a choques negativos.16 No
nível macroeconômico, políticas monetárias e fiscais disciplinadas — refletidas em uma inflação moderada e em
déficits públicos sustentáveis — aceleram o crescimento
econômico e reduzem a alta volatilidade face a choques
internos e externos.17
O que implica a gestão eficaz de riscos?
Como escreveu o antigo filósofo grego Heráclito, a única
constante é a mudança. E com a mudança, vem a incerteza.
Perante as escolhas para melhorar suas vidas, as pessoas
tomam virtualmente todas as decisões em um contexto
de incerteza. Os jovens decidem o que vão estudar ou
aprender sem saber exatamente quais serão os empregos
e os salários disponíveis quando entrarem no mercado
de trabalho. Os adultos decidem quanto e como economizarão para a aposentadoria frente à incerteza da renda
e do retorno do investimento futuros, das condições de
saúde e do tempo de vida. Os agricultores decidem o que
vão cultivar e quais produtos serão usados sem saber com
certeza se haverá chuva suficiente para os cultivos e quais
serão a demanda e os preços dos produtos no mercado.
E os governos decidem o nível de taxas de juros e déficits
fiscais frente a incertezas quanto às condições externas, ao
crescimento da produtividade interna e a mudanças nos
mercados financeiros.
A análise da escolha sob incerteza
na economia e na política pública
Portanto, é natural que a análise da escolha sob incertezas e recursos escassos tenha estado no âmago da economia e da política pública durante séculos. A abordagem
básica para a decisão sob incerteza — apresentada por
Daniel Bernoulli nos anos 1700 e modelada formalmente
por John von Neumann e Oskar Morgenstern em 1944 —
baseia-se na noção de que as pessoas otimizam a “utilidade” esperada (ou a percepção subjetiva de bem-estar)
dos resultados possíveis.18 Essa abordagem de utilidade
esperada exige que as pessoas façam escolhas racionais,
com base em suas preferências por riscos, e no conhecimento dos resultados possíveis e das respectivas probabilidades.
Não obstante as percepções valiosas, esta abordagem enfrentou desafios em dois aspectos importantes.
O primeiro é que os indivíduos não agem de maneira
totalmente racional, talvez porque a incerteza torna o
processo de decisão tão complicado que as pessoas preferem regras comportamentais simples que evoluem com
o tempo mas que nem sempre são ideais. O trabalho de
Maurice Allais na década de 1950 e de Daniel Kahneman
e Amos Tversky na década de 1970 focaram a atenção nas
limitações e nas tendências naturais do comportamento
humano ao enfrentar decisões sob incerteza.19
O segundo desafio da abordagem básica de utilidade
esperada é que os indivíduos não tomam decisões isoladamente, mas em grupos, principalmente porque os
resultados potenciais podem ser bastante afetados pelo
modo como as pessoas agem em coordenação com outras. Os trabalhos de Duncan Black na década de 1940 e
de James Buchanan e Mancur Olson na década de 1960
enfatizaram os pontos fracos e os obstáculos à ação coletiva.20 Embora originalmente preocupada com o fornecimento de bens públicos pelo Estado, a abordagem de
escolha pública abrange as ações tomadas por qualquer
grupo, desde famílias até comunidades de qualquer tamanho. A mensagem básica é sobre o quanto a coordenação de uma ação coletiva pode ser valiosa e ao mesmo
tempo ilusória, principalmente diante da incerteza.
Outra vertente da literatura econômica também
se preocupa com os problemas da ação coletiva e oferece princípios fundamentais para superá-los. Em seu
trabalho pioneiro nas décadas de 1960 e 1970, Leonid
Hurwicz, Roger Myerson e Eric Maskin estudaram o problema da arquitetura de mecanismos para alcançar eficiência nos mercados, nas organizações e nas instituições.
A percepção crítica aqui é a de que as restrições de incentivos devem ser consideradas tão importantes quanto as
restrições de recursos para a compreensão da tomada de
decisões em um contexto de incertezas.21 Essa percepção
é vital para a formulação das melhores formas de coordenar a ação coletiva de qualquer grupo, principalmente
com informações assimétricas, interesses divergentes e
conhecimento limitado. Ela obriga os analistas e formuladores de políticas a verem além dos recursos agregados,
e a questionarem o que informa e motiva as ações das
pessoas e organizações, inclusive as ações relativas à gestão de riscos.
Uma estrutura analítica para a gestão de riscos
Os princípios decorrentes da economia de decisão sob
incertezas fornecem uma estrutura analítica para a gestão
de riscos. O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial
de 2014 propõe que essa estrutura consista de várias etapas interrelacionadas:
• Avaliação das metas fundamentais e das motivações
da gestão de riscos, ou seja, resiliência frente a eventos
adversos e prosperidade por meio da busca de oportunidades (analisadas nas duas primeiras seções acima).
• Compreensão do ambiente onde ocorrem os riscos e
as oportunidades (referido a seguir como a cadeia de
riscos).
• Análise das implicações da gestão de riscos, ou seja,
preparação e enfrentamento dos efeitos negativos e positivos (apresentados a seguir em “Os componentes da
gestão de riscos”).
• Avaliação dos principais obstáculos que os indivíduos e
as sociedades enfrentam na gestão de riscos, incluindo
restrições de recursos, informações e incentivos (discutidos a seguir na seção intitulada “Além do ideal”).
• Apresentação do papel potencial dos grupos e da ação
coletiva em diferentes níveis da sociedade para superar
os obstáculos que as pessoas encontram na gestão dos
riscos (mostrados na seção “O caminho a seguir”).
Compreensão do ambiente onde ocorrem
os riscos e as oportunidades: a cadeia de riscos
O mundo está sempre mudando e gerando choques que
afetam os indivíduos e as sociedades. Os choques podem
ser positivos (como uma chuva abundante ou lucros
comerciais inesperados) ou negativos (doença ou guerra).
Eles podem afetar grupos pequenos (como uma família
ou uma comunidade rural) ou grandes (uma região ou
um país). E podem ocorrer repentinamente (como os desastres naturais ou choques financeiros) ou gradualmente
(como as transições demográficas, tendências tecnológicas ou mudanças ambientais). Os resultados desses choques podem ser positivos ou negativos, grandes ou pequenos, individualizados ou generalizados dependendo
da interação entre os choques e as condições internas e
externas que caracterizam um sistema econômico e so-
cial (como uma família, uma comunidade ou um país).
O importante é que o efeito dos choques nos resultados
das pessoas também é mediado por suas ações para se
preparar e enfrentar o risco.
Essa interação pode ser representada por uma cadeia
de riscos (Diagrama 1), que pode ser aplicada a diferentes
tipos de riscos e contextos.22 Por exemplo, a possibilidade
de uma pessoa ficar doente durante uma pandemia depende do grau de contágio do vírus (o choque inicial);
da densidade da população e das condições de vida em
determinadas áreas (o ambiente externo ou a exposição);
da suscetibilidade individual das pessoas (condições
internas, como idade ou capacidade do sistema imunológico); e das medidas que ela toma para evitar ficar
doente ou contaminar os outros, como lavar as mãos
frequentemente ou usar uma máscara (gestão de riscos).
Do mesmo modo, uma empresa só poderá aproveitar as
vantagens de novas tecnologias e inovações dependendo
das características da tecnologia (o choque inicial); da infraestrutura do país, que pode afetar o acesso da empresa
à tecnologia (o ambiente externo); do nível de inovação
da empresa (condições internas); do volume de capital
que a empresa acumulou e do grau de informação que ela
tem sobre as vantagens e possíveis desvantagens da nova
tecnologia (gestão de riscos).
Neste contexto, risco é definido como a possibilidade
de perda. O risco não é de todo ruim, contudo, porque
é necessário assumir riscos para buscar oportunidades.
Oportunidade é definida como a possibilidade de ganho,
representando assim o contrário do risco. A exposição ao
risco é determinada pelo ambiente externo. Por exemplo,
a exposição de uma casa ao risco de inundações costeiras depende da sua localização. A vulnerabilidade ocorre
quando as pessoas são especialmente suscetíveis a perdas
decorrentes de choques negativos devido a uma combinação de grande exposição, condições internas impróprias e gestão de riscos deficiente. Por outro lado, uma
instituição financeira com alta alavancagem que assumiu
posições muito arriscadas sem contrabalançar compensações fica vulnerável a um choque econômico ou financeiro. Do mesmo modo, uma família pobre com poucos
bens e renda volátil pode ser especialmente vulnerável a
aumentos nos preços dos alimentos.
Gestão de riscos é o processo de preparar-se para os
riscos, enfrentá-los e lidar com seus efeitos. A resiliência
se caracteriza pela capacidade das pessoas, das sociedades e dos países de se recuperarem de choques negativos e, ao mesmo tempo, manterem ou melhorarem sua
capacidade de desempenhar suas funções. Grande parte
da literatura recente sobre o risco em um contexto de
desenvolvimento enfatiza o papel importante que a
gestão de riscos pode desempenhar no aumento da resiliência a choques negativos. Contudo, para aumentar a
prosperidade e o bem-estar, a gestão de riscos também
tem um papel essencial em ajudar as pessoas e os países
a administrarem com sucesso os choques positivos. Na
11
8
12
WO R L D D E V E LO P M E N T R E P O RT 2 0 1 4
A cadeia de riscos: a natureza e a extensão dos resultados dependem
dos choques, da exposição, das condições internas e da gestão de riscos
D i ag r a m a 1 Ambiente
externo
Choques
Internal
Condições
conditions
internas
Gestão
de riscos
Resultados
Nota: As setas de feedback do diagrama da cadeia de riscos representam o potencial de que os resultados dos choques anteriores afetem
a exposição e a propensão a choques futuros. Do mesmo modo, a eficácia da gestão de riscos das pessoas pode afetar significativamente
a propensão a choques futuros.
verdade, a gestão bem-sucedida dos choques positivos é
fundamental para aumentar a resiliência das pessoas aos
choques negativos ao longo do tempo. Por exemplo, a capacidade de um agricultor de suportar uma seca pode ser
muito influenciada pelo modo como os rendimentos dos
anos de chuvas suficientes foram administrados. Sendo
assim, a meta da gestão de riscos é tanto diminuir as perdas como aumentar os benefícios que as pessoas obtêm
quando enfrentam ou assumem riscos.
Os componentes da gestão de riscos:
preparação e enfrentamento
Para atingir essa meta, a gestão de riscos precisa combinar a capacidade de se preparar para o risco com a habilidade de enfrentá-lo posteriormente, levando em conta a
comparação entre os custos antecipados da preparação e
os benefícios prováveis. Com base na contribuição fundamental de Isaac Ehrlich e Gary Becker, a preparação
deve incluir uma combinação de três ações que podem
ser adotadas com antecedência: obter conhecimento,
conseguir proteção e adquirir seguro.23 Uma vez que o
risco (ou a oportunidade) tenha se materializado, as pessoas tomam medidas para lidar com o ocorrido por meio
do enfrentamento (Diagrama 2). Uma boa estratégia de
gestão de riscos deve incluir todos estes quatro componentes: conhecimento, proteção, seguro e enfrentamento.
Eles interagem entre si, aumentando potencialmente
a qualidade uns dos outros. Por exemplo, um melhor
conhecimento pode levar a decisões eficientes em relação à alocação dos recursos entre seguro e proteção. Do
mesmo modo, ter melhor seguro e proteção pode tornar
o enfrentamento menos difícil e oneroso. No entanto,
diversos obstáculos muitas vezes tornam a estratégia de
gestão de riscos difícil de alcançar na prática, como está
descrito em mais detalhes a seguir.
Conhecimento
A obtenção de conhecimento, reduzindo assim as incertezas que as pessoas enfrentam quando confrontam riscos e buscam oportunidades, é o primeiro componente
da gestão de riscos. O conhecimento implica mais do que
apenas o acúmulo de informações: embora seja necessário obter informações sobre possíveis eventos e suas probabilidades, o conhecimento também envolve o uso dessas informações para avaliar a exposição a esses eventos
e os possíveis resultados para depois decidir como agir.
O conhecimento, portanto, contém elementos de avalia-
D i ag r a m a 2 Os componentes interligados da gestão de riscos
Seguro
Transferir recursos entre as pessoas
e ao longo do tempo, de estados
de natureza bons para maus
Conhecimento
Enfrentamento
Conhecer os choques, as condições
internas e externas e os resultados
potenciais, reduzindo assim
o nível de incerteza
Recuperar-se das perdas
e aproveitar ao máximo
os benefícios
Proteção
Reduzir a probabilidade e a
extensão das perdas e aumentar
os benefícios
Preparação
Enfrentamento
ção e julgamento. Além disso, o conhecimento das pessoas sobre o risco depende não somente das informações
que podem ser acessadas, mas também da qualidade das
informações fornecidas por outros sistemas econômicos
e sociais. Na verdade, a política pública tem um papel importante na melhoria da disponibilidade, transparência
e confiabilidade das informações que podem ser importantes para a preparação para o risco, incluindo contas
nacionais e estatísticas sobre mão de obra, vários sinais
do mercado e previsões do tempo, entre outras coisas.
Além disso, o Estado pode contribuir para reduzir a incerteza que pode ser criada por políticas erráticas, implementação demorada das reformas e mudanças normativas frequentes.
Embora muitas vezes falte o conhecimento sobre riscos nos países em desenvolvimento, ele está aumentando
em várias áreas-chave como tratamento de doenças, ciclos econômicos e desastres naturais. As novas tecnologias estão ajudando muito a melhorar o conhecimento
de choques potenciais e fornecer respostas para eles. Os
agricultores de Gana e de 15 outros países africanos, por
exemplo, recebem informações específicas do mercado
pelo telefone celular, o que os ajuda a melhorar sua resposta às mudanças nos preços e nas demandas agrícolas.24 A globalização e os avanços científicos melhoraram
o entendimento de muitos patógenos, inclusive de como
eles podem ser detectados e diagnosticados rapidamente
para permitir o controle de doenças. O aprimoramento
das tecnologias também ocasionou uma maior colabora-
ção entre os cientistas e formuladores de políticas, além
de permitir que a mídia pudesse informar as pessoas
mesmo nas partes mais remotas do mundo.
Proteção
A proteção engloba todas as ações que diminuem a probabilidade e a dimensão dos resultados negativos ou que
aumentam a probabilidade e a dimensão dos resultados
positivos. Os países em desenvolvimento fizeram grandes
aprimoramentos em alguns aspectos da proteção contra
os riscos nas últimas décadas. O percentual de pessoas
nos países de renda baixa e média que tem acesso a melhor saneamento, por exemplo, aumentou de 36% em
1990 para 56% em 2010; enquanto isso, a taxa de imunização contra sarampo dobrou de 41% para 83% entre
1985 e 2010.25 A melhoria do saneamento e o aumento
das vacinações, juntamente com outras medidas de saúde
preventiva, ajudaram a reduzir as taxas de mortalidade
materno-infantil. Do mesmo modo, após repetidos ciclos
de alta inflação durante as décadas de 1970 e 1980, muitos países em desenvolvimento estabeleceram estruturas
sólidas de políticas fiscais e monetárias, que ajudaram a
reduzir a intensidade e a incidência de grandes recessões
(ver Box 2). O aumento do uso de sistemas de alarmes
antecipados ajudou a proteger as populações expostas a
desastres naturais, reduzindo as mortes na ocorrência de
grandes eventos.
13
14
Seguro
Na medida em que a proteção não pode eliminar completamente a possibilidade de resultados negativos, o seguro
pode ajudar a amortecer o golpe de choques adversos.
Seguro inclui quaisquer instrumentos para transferência
de recursos entre as pessoas ou ao longo do tempo, de
estados de natureza bons para maus. Em alguns casos,
o seguro contra determinados riscos é fornecido por
mercados especializados no sistema financeiro. Contudo, uma vez que os mercados formais de seguro não
estão amplamente disponíveis nos países em desenvolvimento, uma grande parte dos recursos é direcionada
para o autosseguro, geralmente procurado mediante o
uso de meios relativamente dispendiosos e ineficientes,
tais como a detenção de bens duráveis (como joias) que
podem ser vendidos no caso de um choque. Um grande
número de famílias também participa de um compartilhamento informal de riscos nas comunidades, sendo que
os programas de microfinanciamento e microsseguro,
cada vez mais, fornecem novos instrumentos que ajudam
as pessoas na gestão dos riscos. Do mesmo modo, juntamente com as redes de segurança tradicionais, as transferências monetárias condicionadas e outros programas
de seguro social são um meio para o Estado transferir
recursos para ajudar as pessoas mais vulneráveis a lidar
com circunstâncias adversas.26
Pode haver sinergias ou compensações entre seguro
e proteção como estratégias para gerir riscos. Na medida em que o fato de ter um seguro reduz os incentivos
das pessoas de evitar a ocorrência de situações de risco,
o seguro e a proteção atuam como substitutos entre si.
Contudo, quando as medidas que as pessoas adotam para
obter proteção facilitam ou tornam mais barato um seguro contra resultados adversos, a proteção e o seguro
podem ser complementares entre si.27 O fato de ser não
fumante, por exemplo, pode tornar mais fácil e menos
dispendiosa a obtenção de um seguro de saúde. A proteção deve ser geralmente visível para que o seguro e a
proteção sejam complementares. Apesar da visibilidade
já ser altamente relevante para um compartilhamento
informal de riscos nas comunidades, a tecnologia pode
também torná-la cada vez mais relevante em termos
de seguro formal. Por exemplo: novos dispositivos para
carros podem permitir que as seguradoras variem os
prêmios que cobram, com base na qualidade da direção
das pessoas.28
Juntos, conhecimento, seguro e proteção constituem
preparação. Os bens das famílias, comunidades e governos, bem como os serviços prestados pelos mercados e
setor público, influenciam de forma geral a preparação
para riscos, o que por sua vez afeta os resultados. No
geral, o nível de preparação das pessoas para riscos tende
a estar correlacionado à renda nacional dos países. Contudo, variações interessantes dentro das regiões destacam
o importante papel da política na determinação da preparação para riscos, para além do acesso a recursos (box 3).
Enfrentamento
O componente final da gestão de riscos é o enfrentamento, que abrange todas as medidas tomadas com a
materialização de um risco (ou, opcionalmente, uma
oportunidade). O enfrentamento, portanto, consiste na
utilização dos recursos de conhecimento, proteção e seguro que foram obtidos durante a fase de preparação. A
relação entre enfrentamento e preparação torna-se bastante fluida no confronto com um risco em evolução. Isso
inclui a atualização de um conhecimento relevante por
meio do monitoramento e da avaliação dos riscos emergentes e da adaptação e implementação de quaisquer respostas necessárias e disponíveis.
A escolha do grau de preparação para risco tem implicações para o tipo de enfrentamento necessário, o que, por
sua vez, pode contribuir para círculos viciosos ou virtuosos na gestão de riscos. Quando uma preparação eficaz limita os danos de choques adversos, o enfrentamento pode
ser mínimo - disponibilizando mais recursos para mais
investimentos na gestão de riscos, reduzindo a vulnerabilidade a choques futuros, e assim por diante. Em termos
de família, por exemplo, o fato de uma pessoa ter seguro
de saúde pode facilitar o tratamento médico e a recuperação resultante, ao mesmo tempo em que reduz as despesas
pagas com o próprio dinheiro, quando o membro de uma
família fica doente ou sofre um acidente. No nível macroeconômico, as evidências sugerem que, ao reduzir as perdas
decorrentes de desastres naturais, por exemplo, a preparação para riscos pode garantir e até acelerar o crescimento
econômico.29
Por outro lado, quando a preparação é limitada ou
um choque é inesperadamente grande, o enfrentamento
pode ser desodernado e exigir medidas dispendiosas deixando poucos recursos disponíveis para uma gestão
de riscos futuros, agravando a vulnerabilidade a choques
e enfraquecendo a capacidade das famílias de aproveitarem novas oportunidades. Por exemplo, a perda de bens
decorrente de desastres naturais em países tão diferentes quanto a Etiópia e Honduras - causada pelos prejuízos diretos de um furacão ou seca, combinados à falta
de seguro e venda de bens a qualquer preço - tem efeitos
de curto prazo e de longo prazo: famílias pobres podem
efetivamente ficar aprisionadas na pobreza, tornando-as
mais vulneráveis a futuros choques negativos e menos
capazes de realizar novos empreendimentos para fins de
melhoria.30 Do mesmo modo, apesar de as respostas de
enfrentamento por parte dos governos em todo o mundo
na metade da crise de 2008-2009 — incluindo operações
de resgate de grandes empresas financeiras, estímulo
fiscal e grandes períodos de flexibilização monetária —
terem ajudado a acalmar a crise financeira no curto
prazo, essas respostas podem ter efeitos negativos de
longo prazo, incluindo o aumento substancial da dívida
pública e os incentivos perversos para o risco assumido
das instituições financeiras.
B ox 3 Como a preparação para riscos varia entre os países?
Índice da preparação para riscos entre os países
Quintil menos preparado
Quintil mais preparado
A preparação das pessoas para riscos ao nível do país inclui ações por
parte de todos os grupos e instituições sociais e econômicas, além de
suas contribuições, incluindo o Estado. Um índice de preparação para
riscos é representado sob a forma de gráfico no mapa acima. O índice,
desenvolvido para o Relatório de Desenvolvimento Mundial de 2014,
abrange medidas de bens e serviços em quatro categorias importantes - capital humano, bens físicos e financeiros, apoio social, e apoio
do Estado - que influenciam a preparação para riscos. Os indicadores
dos componentes para o índice incluem: média de anos do total da
escolaridade para a população com idade igual ou superior a 15 anos,
e a taxa de imunização contra o sarampo (capital humano); a proporção das famílias com menos de US$ 1.000 em bens líquidos, e um
índice de acesso a financiamento (bens físicos e financeiros); o percentual da força de trabalho que contribui para um esquema de pensões,
e a proporção de entrevistados que afirmam que “em geral, as pessoas merecem confiança” (apoio social); e o percentual da população
com acesso a melhores instalações de saneamento, e um indicador
Dados ausentes
de espaço fiscal com base na dívida pública bruta como uma percentagem de receitas (apoio do Estado).a
Esse índice mostra que o nível de preparação das pessoas para
riscos tende a estar correlacionado com a renda nacional dos países,
mas somente até certo ponto. As pessoas tendem a ser mais preparadas nos países de alta renda (principalmente na América do Norte e
Europa Ocidental) e menos preparadas nos países de baixa renda
(principalmente na África), em média. Contudo, existe uma variação
considerável dentro das regiões. Por exemplo, o Chile está razoavelmente bem preparado para riscos, enquanto seu vizinho ao leste, a
Argentina, tem apenas preparação média em termos de riscos, apesar de ter nível semelhante de renda per capita. Do mesmo modo, a
Etiópia tem melhor preparação para riscos do que outros países na
região, com renda per capita semelhante ou relativamente mais alta.
Isso ressalta a importância das políticas, para além do nível de renda
e do acesso aos recursos, na determinação da preparação para riscos.
Fonte: Foa, 2013 para o WDR 2014. Número do mapa: BIRD, 40097
a.Cada indicador é ajustado para uma faixa entre zero (0) e um (1). O índice, que é a média dos oito indicadores, mantém, portanto, as propriedades fundamentais
dos indicadores, em vez de ser simplesmente uma média das classificações entre os componentes. Essa abordagem segue em parte a metodologia usada na
construção dos Indicadores Mundiais de Governabilidade (WGI) (ver Kaufmann, Kraay e Mastruzzi 2010). Se necessário, cada indicador é transformado,
de modo que um aumento na sua medida represente uma melhoria.
Além do ideal: Os obstáculos à gestão
de riscos
Se a gestão de riscos pode salvar vidas, evitar prejuízos
econômicos e expandir oportunidades - e, além disso, se a
gestão de riscos tem boa relação de custo-benefício e seus
fundamentos são bem compreendidos - então, por que
as pessoas e as sociedades não apresentam um melhor
desempenho na gestão de riscos? Apesar de a resposta específica variar de caso a caso, está sempre relacionada às
restrições e aos obstáculos enfrentados pelos indivíduos
e sociedades, incluindo a falta de recursos e informações, problemas cognitivos e comportamentais, ausência
de mercados e bens públicos, e externalidades sociais e
15
16
econômicas. Essa constatação resulta em uma mensagem
importante. A identificação dos riscos não é suficiente: os
obstáculos em termos de gestão de riscos devem ser também identificados, priorizados e abordados por meio de
medidas privadas e públicas (box 4).
Considere o caso de Mumbai. Seu sistema de drenagem tem mais de 100 anos e mal consegue lidar com as
chuvas anuais das monções. Relatórios e propostas têm
repetidamente explicado em detalhes como investimentos, tais como a instalação de estações de bombeamento e
a limpeza dos detritos acumulados, são necessários para
fins de expansão da capacidade do sistema de drenagem
de águas pluviais. Mesmo assim, com poucas exceções, as
propostas não foram colocadas em prática. Uma monção
excepcionalmente grande atingiu a cidade em 2005, causando mais de 400 mortes, grandes danos em edifícios
e infraestrutura, e a interrupção da atividade econômica
e financeira. Em seguida, um comitê de averiguação fez
recomendações para reformulação do sistema de drenagem que eram desoladoramente semelhantes às recomendações feitas na década de 1990. A partir de 2013,
porém, a implementação está novamente atrasada. Como
resultado, a capital financeira da Índia permanece altamente vulnerável às chuvas das monções.
Por que as pessoas não apresentam um melhor
desempenho na gestão do seu próprio risco?
mentos para prepará-los para o risco. Em muitos casos,
os tomadores de decisão e formuladores de políticas parecem ter uma memória curta referente às origens das
crises de vários tipos. As crises financeiras sistêmicas, por
exemplo, são quase sempre precedidas pela concentração
e pelo crescimento excepcionalmente alto de crédito, e
esse processo parece ser bem entendido.32 Ainda assim, os
formuladores de políticas geralmente fazem pouco para
controlar a expansão do crédito. Um falso senso de segurança pode estar subjacente à incapacidade das pessoas
na gestão da preparação para riscos em tempos normais
(seja guardando para um dia de chuva ou concluindo
os planos de preparação para desastres, por exemplo).
E um “paradoxo de proteção” pode surgir: a proteção contra o risco que suprime perdas por um longo período cria
um falso sentido de segurança, levando a uma vigilância
e uma conscientização do risco reduzidas e possivelmente resultando em maiores perdas futuras.33 Em muitos casos, o que pode ser considerado comportamento
irracional pode ser na verdade o resultado de incentivos
distorcidos, conhecimento incorreto ou insuficiente, ou
determinadas normas sociais e crenças culturais.
Obstáculos além do controle de indivíduos
impedem sua gestão de riscos
Falta de informação e problemas cognitivos. Informações
relevantes podem não existir ou estar disponíveis para
tomadores de decisão, ou estes podem carecer da capacidade de entender essas informações. As deficiências
cognitivas são relevantes e representam obstáculos difundidos em termos de gestão de riscos em muitas circunstâncias, mesmo nos países avançados. Nos Estados Unidos, por exemplo, uma pesquisa mostrou que apenas 31%
dos proprietários das casas nas áreas propensas a inundações estavam cientes do risco.31 As repercussões dos casos
extremos de falta de informação e conhecimento - denominados “profunda” incerteza - são exploradas abaixo.
Ausência de mercados e bens públicos. Os mercados em
áreas críticas para uma gestão eficaz dos riscos - crédito,
seguro, empregos - são deficientes ou até mesmo ausentes
em muitos países em desenvolvimento. Do mesmo modo,
são deficientes ou até mesmo ausentes os bens públicos
e serviços essenciais para gestão de riscos - estabilidade
política e econômica, ordem pública e infraestrutura básica. Na verdade, os mercados bem-desenvolvidos podem
estar ausentes porque os bens públicos de apoio são deficientes. Se, por exemplo, o sistema de justiça não fizer
cumprir os contratos, não fará muito sentido contratar
seguro de saúde, seguro de veículos ou seguro de residência, e nem haverá tal mercado.34 Existem muitos motivos
pelos quais os bens públicos estão ausentes, mas esta
discussão considera apenas os motivos mais pertinentes
para gestão de riscos. O primeiro motivo, já abordado, é
a falta de recursos: as proteções dispendiosas contra enchentes construídas na Holanda, por exemplo, são simplesmente inviáveis para muitos países em desenvolvimento ameaçados de modo semelhante, como Bangladesh
ou Vietnã. O segundo motivo está associado à economia
política de gestão de riscos. Os governos podem ficar relutantes em gastar em preparação para riscos, já que seus
custos são imediatos e visíveis, ao mesmo tempo em que
seus benefícios, mesmo quando substanciais, são de mais
longo prazo e menos visíveis.
Problemas comportamentais. Mesmo que haja informações, os tomadores de decisão podem não conseguir
transformar o conhecimento em medidas e comporta-
Falhas de governo. A gestão de riscos pode ser também
prejudicada pelas falhas de governo provenientes da
captação de políticas por parte dos grupos de interesse,
Falta de recursos. Mesmo quando uma estratégia de gestão de riscos tem boa relação de custo-benefício, os indivíduos e grupos podem considerá-la de difícil execução,
devido à grande quantidade de custos antecipados e ao
acesso limitado ao crédito. A escassez de bens e recursos
financeiros, que é principalmente aguda nos países pobres
e em desenvolvimento, pode tornar as compensações inerentes a gestão de riscos mais difíceis de administrar. Os
governos podem decidir que, dado seu orçamento limitado, as despesas atuais de consumo são mais urgentes do
que os investimentos para redução dos riscos de desastres.
B ox 4 Integração dos fundamentos e obstáculos para a gestão de riscos na definição de políticas
A definição de políticas públicas eficazes deve ser mais do que
simplesmente identificar possíveis riscos, e conter também uma
análise dos obstáculos à gestão de riscos. O diagrama abaixo apre-
senta um conjunto de aspectos para auxiliar na tomada de decisões,
ajudando a identificar as lacunas críticas e mostrando as intervenções eficazes e de baixo custo.
a. Um conjunto de telas para ajudar na gestão de riscos
Avaliação
de riscos
Qual o
tamanho do
risco que
estamos
enfrentando?
Avaliação de incentivos
Maus incentivos estão levando a
assumir riscos de mais ou de menos?
Devido a falhas
de mercado?
Devido a falhas
de governo?
Avaliação de
informações
Os tomadores
de decisão
estão mal
informados?
Essa abordagem prática fornece duas mensagens importantes para
o desenho das políticas de gestão de riscos:
Seja realista. Os instrumentos de uma gestão de riscos simples devem
ser preferidos quando a capacidade for baixa. Os formuladores de
políticas devem se concentrar em soluções acessíveis e benéficas.
Medidas suaves que alteram os incentivos (como a melhoria das regulamentações de zoneamento para áreas costeiras) são preferíveis
como um ponto de partida a medidas de engenharia (como diques
para evitar inundações). Além disso, é particularmente custo-eficiente
fortalecer as capacidades úteis na gestão de riscos de diferentes naturezas, tais como a capacidade de realizar evacuações em larga escala
(o que pode ser útil no caso de um furacão ou acidente nuclear, por
exemplo). As opções políticas realistas devem garantir que a gestão
de riscos evite as consequências indesejadas da política negativa, forneça os incentivos certos para aproveitar as melhores capacidades de
todas as pessoas e proteja os mais vulneráveis, que são geralmente
menos capazes de implementar soluções ideais, mas dispendiosas.
Crie uma base forte para uma melhor gestão de riscos ao longo do
tempo. Geralmente faz sentido criar dispositivos institucionais
quando a necessidade deles é óbvia, tal como depois de um evento
de desastre, e que não possam ser revertidos facilmente, uma vez
desaparecida a memória do evento. Essa irreversibilidade institucional deve ser combinada com uma implementação flexível e uma
aprendizagem contínua. Os formuladores de políticas devem visar
Avaliação
de recursos
Avaliação de
comportamento
Os vieses
cognitivos e
comportamentais
estão impedindo
a gestão de riscos?
Os recursos e
o acesso aos
recursos são
limitados
demais?
Definição
de políticas
Que políticas
devem ser
implementadas?
políticas robustas que podem não ser ótimas no futuro mais provável, mas que levam a resultados aceitáveis em uma grande variedade
de cenários e que são fáceis de revisar quando novas informações se
tornam disponíveis. Começar com uma base sólida para gestão de
riscos requer uma perspectiva de longo prazo; cria os incentivos adequados; e minimiza o risco de efeitos negativos indesejados. Também ajuda a garantir que as políticas sejam suficientemente flexíveis
para serem ajustadas quando novas informações forem disponibilizadas (para mais detalhes sobre essas duas percepções, veja a discussão denominada “Cinco princípios de ação pública para uma
melhor gestão de riscos” no final desta visão geral).
Os componentes fundamentais e os obstáculos à gestão de riscos, com essas lições em mente, podem ajudar a identificar quais
políticas específicas são mais relevantes em diferentes contextos. Por
exemplo, os países com recursos limitados ou capacidade institucional deficiente devem focar as políticas fundamentais, ao mesmo
tempo em que os países que já possuem bases sólidas para gestão
de riscos implementadas podem visar políticas mais avançadas
(diagrama b). Essa estrutura é usada em todo o Relatório de Desenvolvimento Mundial de 2014 para organizar e priorizar as políticas de
gestão de riscos entre os quatro principais componentes de gestão
de riscos (conhecimento, proteção, seguro e enfrentamento) para
diferentes sistemas sociais e econômicos, desde a família até a comunidade internacional (e que são resumidos nas tabelas correspondentes para cada um desses sistemas).
b. Uma estrutura para prioridades da política pública
Conhecimento
Proteção
Seguro
Enfrentamento
Políticas para apoiar gestão de riscos
Fundamentais
Avançadas
17
18
corrupção das autoridades governamentais e políticas
geradoras de distorções. Na captação de políticas, as empresas e as pessoas negativamente afetadas por determinadas medidas de gestão de riscos tendem naturalmente
a se opor a tais medidas e a alertar sobre tal possibilidade,
ao mesmo tempo em que as pessoas protegidas por essas
medidas geralmente não estão cientes disso (e, por isso,
não as apoiam) ou carecem da influência comensurável dos lobbies ativos. Os poderosos lobbies de tabaco e
amianto, por exemplo, podem bloquear as regulamentações benéficas de saúde, mesmo na presença de evidências científicas bem definidas. Nas políticas geradoras de
distorções, às vezes até as medidas bem intencionadas
podem afetar a gestão de riscos ao distorcer os incentivos
das pessoas para gerir seus próprios riscos. Um exemplo
é o apoio pós-desastre mal elaborado que cria um risco
moral e desestimula a gestão de riscos por parte de indivíduos e empresas. Do mesmo modo, redes de segurança
ou operações de resgate do setor financeiro extremamente generosas podem prejudicar os incentivos à preparação para riscos.
Externalidades sociais e econômicas. As medidas de gestão de riscos tomadas por algumas pessoas ou países
podem impor perdas a outras pessoas ou outros países
Por exemplo, o uso exagerado de antibióticos está criando
bactérias cada vez mais resistentes a medicamentos. Do
mesmo modo, a exploração exagerada de recursos naturais comuns, tais como oceanos, florestas e a atmosfera
— um fenômeno conhecido na literatura como “a tragédia dos comuns” — está levando à degradação ambiental, mudança climática e futura queda no crescimento
econômico.35 Em uma esfera diferente, uma expansão na
oferta de dinheiro para estimular a economia nacional
nas grandes economias avançadas está criando influxos
desestabilizadores de capital para os países em desenvolvimento e também corroendo a riqueza dos poupadores
e contribuintes nacionais. Do mesmo modo, a instituição
de barreiras comerciais para proteger os produtores nacionais durante as desacelerações econômicas impõe um
aumento do custo para os parceiros comerciais e pode
levar a uma retaliação comercial, possivelmente transformando uma desaceleração em uma recessão mundial
prolongada.36 Outras medidas de gestão de riscos podem
gerar benefícios para pessoas que não sejam as que arcam
com seu custo, criando portanto incentivos para as primeiras “se aproveitarem da situação”. Esse é o caso, por
exemplo, dos países que adotam medidas dispendiosas
para reduzir as emissões de gases do efeito estufa, que
podem beneficiar o restante do mundo. Tanto as externalidades negativas quanto as positivas podem complicar o
processo de gestão de riscos, tornando-o menos previsível e distorcendo seus incentivos. A solução é uma coordenação e uma ação coletiva, que podem ser de difícil obtenção quando existem grandes diferenças em termos de
preferências, valores e exposições. Por exemplo, as exter-
nalidades e as falhas em termos de ações coletivas podem
ser os motivos pelos quais a obtenção de um acordo internacional de caráter vinculativo sobre emissões de gases
do efeito estufa se tem revelado tão evasiva.
Incerteza profunda e soluções robustas
A “incerteza profunda” é um obstáculo à gestão de riscos que merece atenção especial. Também conhecida
como incerteza knightiana nos círculos econômicos,37 a
incerteza profunda refere-se a uma situação na qual até
os especialistas não conseguem concordar com os modelos apropriados para seu entendimento, os possíveis
resultados e probabilidades de sua ocorrência, e o nível
de importância a ser atribuído a ela. Em uma ampla perspectiva, a diferença entre incerteza profunda e incerteza
comum é uma questão de grau, de fluidez e de evolução.
A obtenção do conhecimento ajuda a reduzir o grau de
incerteza. A história da ciência é repleta de casos onde a
incerteza profunda tornou-se gradualmente uma incerteza comum, passível de gestão e controle. Mas enquanto
isso ocorre, o que deve ser feito na presença do “desconhecimento sobre o que não conhecemos”?
Sob condições de incerteza profunda, é preferível
implementar políticas e ações adaptadas e robustas que
levem a resultados aceitáveis em uma grande variedade
de cenários e que podem ser revisadas com a disponibilidade de novas informações e com a mudança do contexto.38 Para a política monetária e financeira, uma prática
promissora é o uso do teste de estresse dos bancos e de
outras instituições financeiras que usam uma grande variedade de situações, incluindo cenários prospectivos de
crise.39 Acima de tudo, os planos criados para os resultados mais prováveis, mas que aumentam a vulnerabilidade
para eventos menos prováveis, devem ser evitados. Por
exemplo, os sistemas de diques construídos apenas para
tempestades e marés regulares podem na verdade aumentar a vulnerabilidade, mediante a criação de um falso
senso de segurança e um drástico aumento dos danos no
caso de uma inundação.
O caminho à frente: Uma abordagem
holística para gestão de riscos
Os indivíduos podem por si só superar os obstáculos à
gestão de riscos que enfrentam? Apesar de os esforços
próprios, iniciativa e responsabilidade dos indivíduos
serem fundamentais para a gestão de riscos, o seu sucesso
ficará limitado sem um ambiente externo de apoio. Apesar de os indivíduos por si só terem a capacidade de lidar
com muitos riscos, eles estão inerentemente mal preparados para enfrentar grandes choques (como o chefe de
uma família que adoece), choques sistêmicos (como um
desastre natural ou uma crise financeira internacional) ou
múltiplos choques que ocorrem de forma simultânea ou
sequencial (por exemplo, uma seca seguida de um choque dos preços dos alimentos e insegurança alimentar).
As pessoas podem enfrentar com êxito os riscos além
de seus meios compartilhando sua gestão de riscos com
outras pessoas. Elas podem combinar os riscos coletivamente por meio de vários agrupamentos sociais e econômicos (sistemas). Na verdade, a necessidade de gerir
riscos e buscar oportunidades de forma coletiva pode
ser geralmente um motivo importante pelo qual esses
grupos ou sistemas são inicialmente formados.40 Esses
sistemas variam em tamanho e complexidade - desde a
família até a comunidade internacional. Eles têm o potencial para apoiar a gestão de riscos das pessoas em modos
diferentes, mas complementares (diagrama 3). Seus diferentes âmbitos podem permitir que administrem os choques e as exposições compatíveis com a sua escala (box 5).
• A família é o principal exemplo de apoio, combinando
recursos, protegendo seus membros - principalmente
as pessoas vulneráveis - e permitindo o investimento
deles no futuro.
• As comunidades fornecem redes informais de seguro
e proteção, ajudando as pessoas a lidar com riscos idiossincráticos e combinando recursos para enfrentar os
riscos comuns.
• As empresas podem ajudar a absorver choques e explorar o lado da oportunidade do risco, contribuindo para
um emprego mais estável, aumento de renda, além de
maior inovação e produtividade.
• O sistema financeiro pode facilitar ferramentas de gestão de riscos úteis, tais como poupança, seguro e crédito, ao mesmo tempo em que gere seus próprios riscos
com responsabilidade.
• O Estado tem a escala e as ferramentas para gerir riscos
sistêmicos nos níveis nacional e regional, fornecer um
ambiente propício para o funcionamento de outros sistemas, além de fornecer apoio direto às pessoas vulneráveis. Essas funções podem ser realizadas por meio do
fornecimento de proteção social (seguro e assistência
social), bens públicos (defesa nacional, infraestrutura,
ordem pública) e política pública (sólida regulamentação, gestão econômica).
• A comunidade internacional pode oferecer competência, facilitar a coordenação da política internacional,
além de reunir recursos quando os riscos excederem a
capacidade nacional ou cruzarem as fronteiras nacionais e geracionais.
Esses sistemas têm interações mútuas, geralmente
complementando e às vezes substituindo as funções de
gestão de riscos uns dos outros. Por exemplo, vários mecanismos de proteção e seguro fornecidos pelas comunidades, empresas, sistema financeiro e Estado podem
complementar e melhorar a autoproteção e o autosse-
D i ag r a m a 3 Importantes sistemas sociais
e econômicos podem contribuir com a gestão
de riscos de formas complementares
Gestão de riscos das pessoas
O Estado
Proteção social
• Seguro de saúde, de
velhice e desemprego
• Assistência e auxílio
Bens públicos
• Infraestrutura
• Ordem pública
• Defesa nacional
Sociedade civil e
o setor privado
Família
• Vínculos familiares
Comunidades
• Ação coletiva
Política pública
• Gestão
macroeconômica
• Estrutura normativa
Setor empresarial
• Empregos e renda
Sistema financeiro
• Seguro e crédito
Comunidade internacional
• Recursos, competência, regras globais e coordenação
guro das famílias. As empresas dependem da estabilidade
macroeconômica, dos serviços públicos e dos produtos financeiros para permanecerem dinâmicas e continuarem
a fornecer renda e emprego para as pessoas. O sistema financeiro pode fornecer ferramentas de seguro, poupança
e crédito somente se um número suficiente de famílias e
empresas conseguir participar do sistema, e se a economia apresentar um determinado nível de estabilidade e
previsibilidade. Os mercados, em geral, podem fornecer
ferramentas e recursos para a gestão de riscos em uma
escala crescente, se os serviços públicos necessários, tais
como o Estado de direito e uma sólida estrutura normativa, estiverem implementados e em vigor. A comunidade
internacional conta em parte com os governos responsáveis que desejam cooperar para enfrentar os riscos globais; por sua vez, a comunidade internacional pode ajudar
os governos e os países com carência de recursos e capacidade para a gestão de riscos.
A importância relativa desses sistemas varia de
acordo com o nível de desenvolvimento. Nos países
menos avançados e, principalmente, nos países frágeis e
afetados por conflitos, os mecanismos informais tendem
a ser mais prevalecentes e os papéis relativos da família
e da comunidade são maiores. Para esses países, a comu-
19
20
B ox 5 Que sistemas para quais riscos?
Os indivíduos enfrentam um grande número de riscos, sendo que
vários sistemas sociais e econômicos podem ajudá-los a gerir os riscos que estão além de seus meios. Mas que sistemas seriam os mais
apropriados para quais riscos? Dois importantes princípios fornecem
um modo de priorizar a gestão de riscos por meio de sistemas:
1.O princípio da subsidiariedade sugere que os riscos devam ser tratados no nível mais baixo da sociedade que seja capaz de tratá-los,
para tirar proveito da proximidade de agentes e do maior conhecimento dos agentes mais diretamente afetados pelo risco, bem
como da capacidade de monitorar esses agentes e os riscos por
eles enfrentados.
2.O princípio da vantagem comparativa sugere que os riscos devem
ser geridos por um sistema com capacidade para tratá-los com
mais eficácia.
Os indivíduos e as famílias têm boas condições para lidar com
riscos idiossincráticos (tais como danos menores ou insuficiência de
renda), desde que as possíveis perdas continuem relativamente
pequenas. Eles têm uma vantagem na gestão desses tipos de risco
devido à sua proximidade com o nível em que o principal impacto
ocorre e devido à sua capacidade de monitorar as condições e os
esforços dentro da família.
Com o aumento do tamanho das possíveis perdas, as ferramentas que os indivíduos têm à sua disposição podem ser rapidamente
esgotadas. A empresa e os sistemas financeiros podem portanto
fornecer ferramentas e mecanismos eficazes (abordados em mais
detalhes nas seções abaixo) aos indivíduos para gerir possíveis perdas decorrentes de grandes choques idiossincráticos (tais como, a
perda do emprego pelo chefe de família ou uma casa incendiada). O
Estado deve às vezes providenciar substitutos para essas funções,
quando os mercados estiverem ausentes ou não disponíveis para
algumas delas.
Uma vez que os riscos sistêmicos afetam grandes grupos de pessoas, eles dificilmente podem ser geridos por indivíduos apenas. As
comunidades têm uma vantagem na gestão de pequenos riscos sistêmicos (tais como violência local ou inundação), devido à sua proximidade com os grupos de pessoas afetadas e sua possível vantagem no monitoramento e na resolução de tensões locais. O Estado
também tem uma vantagem na gestão de pequenos riscos sistêmicos (tais como, flutuações moderadas em preços agregados ou
escassez de alimentos em nível regional), devido à sua capacidade
de controlar a macroeconomia nacional e transferir recursos entre
diferentes partes de um país.
Pelo fato de muitos agentes dentro de um país serem bastante
afetados pela ocorrência de grandes choques sistêmicos, tais como
crises bancárias econômicas de modo geral ou desastres naturais, o
apoio cruzado que podem oferecer entre si é limitado. Em outras
palavras, é difícil para o setor privado sozinho estabelecer uma associação e proteger via seguro contra um risco sistêmico. Assim, o
Estado tem um papel singular na gestão de grandes riscos sistêmicos, uma vez que tem a escala e as ferramentas de preparação aos
níveis nacional e regional. O apoio e a coordenação por parte da
comunidade internacional são necessários, quando grandes riscos
sistêmicos cruzam as fronteiras nacionais ou subjugam os recursos
nacionais. Os destaques no WDR 2014 apresentam os estudos de
caso de gestão de riscos por diferentes sistemas de apoio.
Tipos de risco que podem ser administrados por diferentes sistemas e exemplos
mostrados nos destaques do WDR 2014
Pequeno risco
idiossincrático
Sistema em melhor
Indivíduos
posição para gerir risco e famílias
Exemplos de
destaques
Grande risco
idiossincrático
O setor empresarial
e o sistema financeiro
Pequeno risco
sistêmico
Grande risco
sistêmico
A comunidade
e o Estado
O Estado e a comunidade
internacional
Riscos de saúde (Turquia e
República do Quirguistão)
Violência urbana
(Brasil e África do Sul)
Desastres naturais
(Filipinas e Colômbia)
Perda de emprego e renda (Índia)
Escassez de alimentos
(Etiópia e El Salvador)
Crises financeiras (República
Tcheca, Peru e Quênia)
Pandemias (global)
nidade internacional também pode desempenhar um
papel maior por meio de assistência financeira e capacitação. À medida que os países se desenvolvem, sendo
que os mecanismos informais abrem caminho para os
mecanismos formais, a importância relativa das contribuições do setor empresarial e do sistema financeiro
aumenta. O papel potencial do Estado é maior nos países
menos desenvolvidos, mas, nesses casos, o Estado tende
a sofrer restrições mais severa de capacidade e de recursos. Essas limitações preconizam uma relação simbiótica
mútua entre o Estado, a sociedade civil, o setor privado
e a comunidade internacional, à medida que os países se
desenvolvem (ver abaixo).
O Estado, a sociedade civil e o setor privado:
Ajuda mútua para gerir riscos
Nenhum dos sistemas sociais e econômicos acima apresentados funciona perfeitamente. Na verdade, em certos
casos, eles dificultam, mais do que ajudam, a gestão de ris-
cos das pessoas. Esses sistemas têm o potencial, contudo,
para se tornarem sistemas de apoio eficazes, quando seus
pontos fracos forem resolvidos. O Estado, portanto, tem
um importante papel potencial a desempenhar na complementação e no suporte às funções a que as famílias,
comunidades, empresas e o setor financeiro podem exercer. Desse ponto de vista, o papel do Estado ultrapassa a
limitada finalidade de correção das falhas de mercado e
estende-se até o enfrentamento dos riscos sistêmicos, a
criação de instituições que aumentam cada componente
da gestão de riscos, além do fornecimento de apoio direto
às populações vulneráveis.
Seria ingenuidade, porém, ignorar o fato de que o Estado geralmente não consegue cumprir plenamente sua
função potencial. Historicamente e em todo o mundo,
exemplos de falhas de governo são infelizmente abundantes.41 Isto se aplica de modo especial aos países frágeis e afetados por conflitos. O que fazer então? A sociedade civil, o setor privado e a comunidade internacional
podem fornecer os bens e serviços públicos tão necessários - ainda que de forma imperfeita. Sobretudo, mas
não só, nas sociedades democráticas, esses atores podem
também ajudar a melhorar a governança e a prestação de
serviços públicos gerando mecanismos para tornar o Estado atento às necessidades da população e responsável
por suas ações.42
A discussão a seguir avalia a possível contribuição
de cada um dos grandes sistemas e sugere maneiras de
melhorar seu desempenho, de modo individual ou combinado com outros sistemas. A possível contribuição do
Estado é apresentada em conexão com cada sistema, refletindo seu papel de caráter abrangente e permitindo a
elaboração de recomendações específicas para a política
pública, bem como uma discussão sobre seu fundamento
lógico e compensações.
A família
Como a família pode incentivar a resiliência
e a prosperidade?
Para a maioria das pessoas, a família - definida como o
grupo de indivíduos aparentados entre si por vínculos
familiares - constitui a principal fonte de apoio material e emocional para confrontar riscos e buscar oportunidades. Com a ampliação do campo da metáfora de
Gary Becker em A Treatise on the Family (Tratado Sobre
a Família), as famílias são “pequenas fábricas”, onde bens
e serviços de conhecimento, proteção e seguro são produzidos, usando tanto “insumos intermediários” obtidos do
restante da sociedade quanto a combinação de esforços e
aptidões fornecida pelos membros da família.43 De que
forma a família pode contribuir?
Proteção e combinação de riscos para seus membros. Proteção e seguro em nível de família são particularmente
importantes para riscos idiossincráticos e, ainda mais relevantes, quando existe falta de seguro social ou de mercado. A proteção contra choques adversos é bastante importante para as pessoas vulneráveis dentro da família: os
jovens, os idosos e os doentes. Para isso, as famílias podem
tirar proveito dos recursos disponíveis na sociedade —
ainda mais, se esses recursos estiverem aumentando e
melhorando. Desse modo, por exemplo, rendas mais altas
e um melhor acesso aos serviços de saúde aumentaram
as taxas de imunização contra o sarampo para mais de
70% em todas as regiões do mundo, apesar de a África
Subsaariana ainda ter bastante espaço para melhorias
(Figura 3a).
Além disso, o compartilhamento de momentos ruins
(e momentos bons) ocorre naturalmente na família. Na
verdade, a combinação de riscos dentro e entre as gerações
da família tem sido uma forma de seguro desde tempos
imemoriais. A família expandida desempenha um papel
ativo, principalmente nos países em desenvolvimento.
Por exemplo, as evidências provenientes de Bangladesh,
Etiópia, Índia, Mali e México mostram que os membros
das famílias expandidas intervêm para ajudar de forma
substancial quando seus parentes adoecem.44 Do mesmo
modo, as evidências provenientes de vários países em
todo o mundo indicam que os membros da família que
migram ajudam suas famílias com remessas de dinheiro
quando choques negativos ocorrem no local de origem.45
Permissão para que seus membros, principalmente os
jovens, realizem investimentos para o futuro. O papel das
famílias estende-se muito além do seguro e da proteção
de seus membros contra eventos negativos. As famílias
investem no capital humano e nas aptidões sociais de
seus membros, principalmente os jovens, preparando as
futuras gerações para gerir os riscos e as oportunidades
que terão pela frente. A educação escolar é um importante
exemplo onde progresso tem ocorrido nas últimas décadas. O número médio de anos completos de educação
aumentou desde 1960 em todas as regiões, mais substancialmente nas regiões que inicialmente apresentaram o
nível mais baixo de desempenho educacional (Figura 3b).
Contudo, a qualidade da educação, conforme medida
pelos exames internacionais em termos de ciência, matemática e aptidões de leitura, ainda está ficando para trás
em muitos países de baixa renda e de renda média, sem
sinais de convergência.46
Que características melhoram a contribuição
da família em termos de gestão de riscos?
As famílias são unidades pequenas, mas complexas. As
motivações de seus membros podem variar desde altruísmo até interesses individuais, as relações intrafamiliares
podem ter por base os objetivos comuns ou o poder relativo de negociação, e as conexões da família com a sociedade podem ser fluidas ou remotas. Essas características
21
Os resultados de educação e saúde nos países em desenvolvimento estão
melhorando, mas de modo desigual
Figura 3 a. Taxa de imunização contra o sarampo
b. Desempenho educacional entre
15 e 24 anos de idade
100
10
9
90
Anos de educação
% de crianças de 12 a 23 meses de idade
22
80
70
60
8
7
6
5
4
3
50
1990
OCDE
1995
2000
2005
2010
2
1960
1970
Sul da Ásia
1980
1990
2000
2010
África Subsaariana
Fonte: Equipe do WDR 2014, com base nos Indicadores do Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial (banco de dados) (painel a);
e Barro e Lee, 2010 (painel b).
Nota: Os países da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) na figura são países de alta renda e membros
da OCDE há pelo menos 40 anos. Todos os demais países são agrupados em regiões geográficas.
podem ter uma grande influência sobre o modo pelo qual
a família funciona como uma primeira linha de apoio
para enfrentar riscos e oportunidades.
Acesso e participação. As comunidades, a mão de obra e
os mercados financeiros, além das instituições públicas,
fornecem os “insumos intermediários” que as famílias
utilizam para gerir seus riscos. O acesso contínuo a esses
mercados e instituições e sua respectiva participação são
fundamentais para as famílias serem gestoras de riscos
bem-sucedidas (tanto que em vista do Relatório de Desenvolvimento Mundial de 2014, as quatro seções a seguir
são voltadas para a avaliação do possível modo de contribuição). Como exemplo: as evidências de 59 países sugerem que o acesso a programas que limitam despesas com
saúde pagas com o dinheiro próprio, tais como seguro social e seguro de saúde privada, reduz consideravelmente a
incidência de despesas médicas decorrentes de desastres
naturais, principalmente para famílias de baixa renda.47
Dada a fundamental importância da saúde em relação
a tudo o que as pessoas fazem, existe na verdade uma
grande necessidade de seguro de saúde e bastante espaço
para melhorias: apenas 17% dos adultos nos países em
desenvolvimento relatam ter contribuído para o seguro
de saúde, sendo que essa parcela representa 2% em alguns
países de baixa renda.48
Equidade dentro da família. Todas as pessoas gostariam
de pensar nas famílias como unidades coesas, prote-
toras. Muitas vezes, porém, o abuso e a discriminação
ocorrem dentro da família, tornando-a uma fonte de
risco e não uma solução para o risco. Provas convincentes mostram que o aumento do poder econômico e
social das mulheres pode influenciar bastante o fato de
que a alocação de recursos dentro da família beneficia
as crianças, além de promover a igualdade de gênero.49
Uma avaliação de um programa de transferência monetária na África do Sul, por exemplo, descobriu que as
pensões recebidas pelas mulheres melhoraram a saúde
e o estado nutricional das meninas, mas que as transferências recebidas pelos homens não apresentaram nenhum efeito nos meninos ou nas meninas.50 Um ponto
importante para o aumento do poder econômico das
mulheres é o acesso ao mercado de trabalho, o que em
diversos contextos é limitado pela infraestrutura inadequada de assistência infantil e por normas sociais restritivas. Alguns países e regiões têm bastante espaço para
melhorias: as taxas de participação de mão de obra feminina são de apenas 20-30% no Oriente Médio, Norte
da África e Sul da Ásia. Já na maior parte do restante do
mundo, as taxas estão bem acima de 50%.51
Como o governo pode contribuir?
O Estado tem um papel importante a desempenhar na prestação de serviços sociais e no combate às normas sociais
prejudiciais. As políticas que dão poder ás famílias como
uma unidade e as políticas que dão poder aos indivíduos
dentro das famílias são necessárias.
Fornecimento de serviços sociais essenciais. O acesso a
serviços de boa qualidade, mesmo quando básicos, educacionais e médicos pode preparar as pessoas para enfrentar os principais riscos de saúde, lidar com as transições do ciclo de vida e tirar proveito das oportunidades
de trabalho. Nesse sentido, o apelo para “igualdade de
oportunidades” pode também gerar resiliência para as
famílias e os indivíduos.52 Os esforços da Tailândia e Turquia para oferecer acesso universal a um seguro de saúde
de qualidade merecem uma menção especial. O acesso
universal ao sistema de saúde provavelmente exigirá uma
parceria entre os setores público e privado para garantir
tanto a sustentabilidade fiscal quanto recursos humanos
suficientes.53 Para os mais vulneráveis, as redes de segurança direcionadas a eles podem ter um drástico impacto
em previnir respostas para enfrentamento de riscos que
incorrem em custos de longo prazo, tais como a redução
do consumo básico, a retirada das crianças da escola, a
venda de bens produtivos a qualquer preço ou o apelo
ao crime. O Programa de Redes de Segurança Produtivas da Etiópia é um exemplo bem-sucedido de proteção
das pessoas mais vulneráveis contra a insegurança alimentar, ao mesmo tempo em que cria bens comunitários para melhor gerir os riscos climáticos e aumentar a
produtividade.54
Aumentar o poder da mulher na família. Isso pode ser
feito primeiro pelo aumento do poder econômico; encorajando a participação da mulher na força de trabalho e, em famílias pobres, aumentando diretamente seu
poder de compra. Um exemplo do último caso são os
programas de transferência monetária condicionada
que fazem pagamentos diretamente a mulheres; avaliações de impacto mostraram que esses programas melhoram a família e, em especial, o desenvolvimento das
crianças, incluindo saúde e desenvolvimento cognitivo.55
Uma segunda via é por meio do empoderamento social
e jurídico: reforçando medidas legais contra o abuso e a
violência doméstica, eliminando regulamentos que discriminam as mulheres quanto à propriedade de bens ou
à atividade econômica e realizando campanhas educacionais para combater normas sociais que toleram violência
ou discriminação contra mulheres e crianças. As campanhas devem ser direcionadas tanto a homens como a
mulheres: mais de 20% das mulheres em todas as regiões,
exceto na América Latina e Caribe, acreditam que o marido tem direito de bater na esposa por motivos como sair
sem avisá-lo e discutir com ele.56
A comunidade
Como a comunidade pode promover
resiliência e prosperidade?
Comunidades são grupos de pessoas que interagem frequentemente e compartilham um local ou identidade.
Grupos de vizinhos, grupos religiosos e grupos de parentesco são alguns exemplos. Eles trabalham por meio de
redes informais com base na confiança, reciprocidade e
normas sociais — o que James Coleman e Robert Putnam chamam de “capital social.”57 Desse modo, as comunidades podem ajudar seus membros compartilhando
riscos idiossincráticos e confrontando riscos e oportunidades comuns.
Compartilhar riscos idiossincráticos. O seguro informal é
especialmente importante para famílias de baixa renda e,
às vezes, é sua única rede de segurança real. Por exemplo,
na aldeia de Nyakatoke na Tanzânia, com uma população de apenas 120 famílias, há cerca de 40 diferentes esquemas de seguro (sociedades funerárias, associações de
poupança rotativa e combinações para compartilhar mão
de obra e pecuária).58 Essas práticas também são relevantes no âmbito nacional. As famílias da Indonésia, por
exemplo, têm seguro informal contra 38% dos custos econômicos de graves choques de saúde e 71% dos custos de
doenças secundárias.59 Na Nigéria, o crédito e a assistência informais correspondem a 32% de todas as respostas
de enfrentamento identificadas pelas famílias (figura 4).
Confronto de riscos e oportunidades comuns. Quando as
comunidades canalizam seu capital social para a ação
coletiva, podem fornecer alguns serviços públicos (transporte básico ou infraestrutura para irrigação) para proteção contra eventos adversos comuns (como epidemias,
catástrofes naturais, crime e violência) e para aproveitar
oportunidades comuns (como novos mercados e tecnologias).60 Essa ação coletiva pode ser especialmente importante quando a capacidade do governo é baixa. O assentamento informal de Orangi no Karachi, Paquistão, por
exemplo, financiou e organizou seu próprio saneamento,
vacinação, microfinanciamento, planejamento familiar e
prevenção contra violência, ajudado por uma organização
não governamental local.
da comunidade para a gestão de riscos?
Coesão. Comunidades com fortes laços entre seus membros — ou seja, comunidades dotadas de alto capital
social de “vínculos” — são mais capazes de organizar
ação coletiva em nome do grupo.61 Na verdade, para
problemas locais cuja solução ilude mercados e governos, uma comunidade coesa pode ser a peça que falta no
quebra-cabeças. Contudo, não é fácil obter coesão
23
24
As pessoas respondem aos choques por conta própria e combinando
riscos com outros
F i g u r a 4 Malawi
Uganda
Tadjiquistão
Uzbequistão
Afeganistão
Iraque
Maldivas
Sudão
Nigéria
0
20
40
60
80
100
% de todas as respostas de enfrentamento quando confrontados com um choque
Assistência e crédito informais
Poupanças e venda de ativos
Assistência e crédito formais
Emprego ou migração
Redução do consumo
Fonte: Equipe do WDR 2014 com base em dados de levantamentos de domicílios, vários anos 2004–11.
quando os membros da comunidade têm valores e
identidades culturais diferentes, como ocorre cada vez
mais em comunidades urbanas. Além disso, a coesão
da comunidade é seriamente comprometida quando as
pessoas são excluídas ou discriminadas.
Conectividade. As comunidades também precisam comunicar-se com outras comunidades e com mercados;
sem essas conexões elas permanecem pequenas e isoladas, sem influência política e incapazes de realizar qualquer coisa em escala. As comunidades que mantêm fortes
laços umas com as outras, ou seja, comunidades com alto
capital social de “ligação” são mais propensas a colaborar
entre si em projetos de gestão de riscos mutuamente benéficos e coexistir pacificamente. Geralmente as cidades
com alto índice de violência devido a motivos étnicos e
religiosos não têm interação cotidiana entre membros de
grupos diferentes e são caracterizadas por mídia, quadrilhas criminosas e líderes locais desagregadores.
A confiança nas interações entre pessoas e os meios informais de cumprimento da lei é a base da força das comunidades, mas é também a fonte de sua vulnerabilidade.
As comunidades lutam com o risco sistêmico e fracassam
quando a gestão de risco requer preparação complexa e
de longo prazo. Os governos podem ajudar prestando
bons serviços públicos essenciais e promovendo inclusão
e respeito pela diversidade.
Prestando serviços públicos essenciais, como infraestrutura
e regime de direito. Mecanismos autônomos de enfrentamento e seguro não constituem uma gestão de risco
adequada; eles precisam de governos nacionais e locais
para complementar seus esforços. Por exemplo, comunidades vizinhas são potencialmente capazes de manter
seus próprios sistemas de drenagem, mas a prevenção de
enchentes urbanas requer drenagem por toda a cidade e o
planejamento do uso da terra, que somente governos municipais podem fornecer. Do mesmo modo, comunidades
vizinhas podem patrulhar criminosos comuns, mas são
impotentes diante do crime organizado.
Promovendo inclusão e respeito pela diversidade. As comunidades não são necessariamente justas ou confiáveis
e podem ser marcadas por fortes desigualdades em matéria de poder e riqueza.62 Elas podem excluir pessoas
vulneráveis (doentes crônicos, viúvos), novos moradores
(migrantes, refugiados) ou aqueles que são diferentes
(minorias étnicas). O governo pode ajudar introduzindo
leis antidiscriminatórias, realizando campanhas educacionais e incentivando interações que promovam coesão
frente à diversidade.
Não apenas os governos podem apoiar as comunidades, mas a participação da comunidade pode aumentar
a qualidade do processo de governança e melhorar o de-
sempenho dos programas do governo. Talvez as pessoas
não prestem atenção ao chamado de evacuar quando o
governo aciona o alarme de desastre, mas elas correrão
quando alertadas por um membro confiável da comunidade. Mobilizar a voz, energia e ação coletiva das comunidades pode ajudar a superar alguns dos obstáculos à melhoria da gestão de riscos nos países e regiões com pouca
capacidade governamental. Por exemplo, o objetivo do
Programa de Solidariedade Nacional do Afeganistão é
construir uma infraestrutura rural com a participação
da comunidade e também estabelecer alicerces para uma
melhor governança local. Na Índia e em Uganda, a divulgação de informações sobre direitos à saúde e educação
e seus resultados por meio de reuniões públicas promovidas pela comunidade melhoraram os serviços públicos
e a participação da comunidade, gerando mais vacinas,
mas suplementos pré-natais e menos mensalidades escolares com preços elevados.63
O setor empresarial
Como o setor empresarial pode promover
O setor empresarial compreende os empregados e empregadores; os acordos que organizam suas relações; e
as tecnologias que transformam fatores de produção em
bens e serviços. Empresa é a unidade que define o setor
empresarial. Vai de informal a formal; do trabalho autônomo às parcerias e às corporações multinacionais gigantescas; e da agricultura à fabricação e serviços. Enquanto
o proprietário de uma única empresa busca maximizar
seus lucros, o setor empresarial como um todo engloba
os interesses de trabalhadores, proprietários e consumidores. Apesar das possíveis compensações importantes
entre esses interesses, o setor empresarial pode ajudar as
pessoas a gerenciarem riscos por meio de vários canais,
conforme descrito abaixo.
Para empregados e empregadores, ser parte de uma
empresa de várias pessoas — ou seja, uma firma — oferece a possibilidade de compartilhar os benefícios e perdas da especialização, colaboração e inovação. De fato,
este é um dos principais motivos por trás da formação
de firmas. Como Frank Knight e Ronald Coase argumentaram em seus primeiros estudos, as firmas têm uma
vantagem institucional ao fornecer meios econômicos de
lidar com a incerteza e superar os custos das transações.64
Enquanto a maior parte das pessoas individualmente é
naturalmente avessa ao risco e, portanto, relutante em assumir novos empreendimentos, em grupos essas pessoas
tornam-se mais dispostas a buscar projetos que envolvam
mais risco, mas que também prometam retornos mais
elevados. Portanto, as firmas podem funcionar como veículos naturais para explorar a vantagem do risco, com
consequências benéficas para a resiliência e prosperidade
dos indivíduos.65
Compartilhamento de riscos. As empresas possibilitam
o compartilhamento de riscos entre os empregados por
meio de colaboração; entre os empregadores de firmas
por meio da diversificação de investimentos; e entre
empregados e empregadores por meio de acordos contratuais (formais ou informais). Para compartilhar riscos
em determinada empresa, é vantajoso alcançar um certo
tamanho. Os setores empresariais de muitos países em
desenvolvimento, contudo, são dominados pelo trabalho autônomo (figura 5). As taxas de trabalho autônomo
ficam em torno de 70% no Sul da Ásia e ultrapassam os
80% na África Subsaariana e também são elevadas nos
países em desenvolvimento em outras regiões. Essas taxas
elevadas de trabalho autônomo sugerem que as rendas de
um grande número de empregados nos países em desenvolvimento são vulneráveis a diversos choques — uma
criança doente, um equipamento quebrado ou uma mudança no clima podem significar a perda de uma renda
diária ou mais. Elas também sugerem que o setor empresarial não está se beneficiando da especialização e do aumento de produtividade que empresas de várias pessoas
obtêm.
Inovação e realocação de recursos. Quando impulsionado
pela competição, o setor empresarial pode promover
inovação adotando novas tecnologias e realocando recursos. Em algumas instâncias, isso pode exigir a saída
e a entrada de empresas na economia. Este processo de
“destruição criativa,” como foi denominado pela primeira
vez por Joseph Schumpeter,66 pode gerar custos de ajuste
substanciais, mas pode ser a única forma de uma economia permanecer resiliente e próspera frente às condições
de constante mudança. Melhorar o processo dinâmico
pode ter efeitos significativos, tanto na redução do risco
de recessões prolongadas como no aumento da produtividade agregada. Por exemplo: uma estimativa conclui
que fazer alocação de recursos de modo tão eficiente na
China e na Índia quanto nos Estados Unidos aumentaria a produtividade total dos fatores em mais de 50% na
China e 60% na Índia.67 Contudo, esses aumentos significativos também necessitariam do desenvolvimento de
instituições e de um ambiente de negócios que pudessem
suportar um alto grau de dinamismo no setor empresarial — uma tarefa difícil.
Empregado, consumidor e proteção ambiental. Motivado
pelas considerações à reputação e devidamente regulado
pelo governo, o setor empresarial pode contribuir para a
gestão de risco de pessoas fornecendo segurança no local
de trabalho, proteção para o consumidor e salvaguardas
ambientais. Porém, essas proteções não são garantidas; e,
em alguns casos, as empresas prejudicam e geram perdas
à sociedade. Essas práticas prejudiciais podem ser corrigidas pela a gestão do governo, das comunidades e das empresas. Com os incentivos adequados, as firmas que fazem
dessas proteções sociais uma prioridade podem obter be-
25
O trabalho autônomo é mais predominante nos países em desenvolvimento,
especialmente na África Subsaariana e no Sul da Ásia
F i g u r a 5 Trabalho autônomo, como percentual do total de empregos, média 2004–06
100
Máximo
75° percentil
Mediana
90
80
70
Percentual
26
25° percentil
60
50
40
30
20
Mínimo
10
0
OCDE
Leste da Ásia Europa e
e Pacífico Ásia Central
América Oriente Médio
Latina e
e Norte da
o Caribe
África
Sul da
Ásia
África
Subsaariana
Fonte: Cálculos do WDR 2014 fundamentados no banco de dados dos Indicadores de Desenvolvimento Mundial.
Nota: Os países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) na figura são os países de renda alta que
são membros da OCDE há pelo menos 40 anos. Todos os outros países são agrupados em regiões geográficas.
nefícios substanciais. Uma meta-análise recente concluiu
que os programas de bem-estar no ambiente de trabalho
reduzem os custos médicos e os custos gerados pelo absenteísmo — ganhos que beneficiam tanto os empregados
como as firmas.68
do setor empresarial para a gestão de riscos?
Duas características aumentam a capacidade do setor empresarial de contribuir para a resiliência e prosperidade
das pessoas flexibilidade e, com o tempo, formalidade.
Flexibilidade. Flexibilidade é a capacidade de todo o setor
empresarial (empregadores, empregados, tecnologias) de
adaptar-se a condições em evolução. Não deve ser confundida com a facilidade de demitir empregados. Um
setor empresarial flexível é mais apto a responder a choques alocando recursos para as empresas e entre elas, promovendo o compartilhamento de riscos e inovando em
um mundo em constante transformação. Na recente crise
financeira global, por exemplo, a Dinamarca e a Espanha
foram duramente atingidas, mesmo assim os resultados
do mercado de trabalho foram significativamente diferentes. Na Dinamarca, a perda de empregos foi alta, mas
os períodos de desemprego foram curtos. Em contrapartida, na Espanha, a taxa de desemprego, que ficou em
25% no início de 2013, mostrou poucos sinais de redução
desde o início da crise. A diferença é justificadamente explicada pela rigidez do setor empresarial na Espanha, em
contraste com o ambiente de negócios propício da Dinamarca. Esta situação iniciou um sério debate e propostas
de reforma recentes na Espanha para remediar a situação.
De modo geral, as evidências indicam que os países com
menos flexibilidade em seus setores empresariais sofrem
recessões mais profundas e prolongadas quando ocorrem
choques negativos.69
Formalidade. Para empresas, a formalidade é definida
como o cumprimento de leis e regulamentos. Se a formalidade é benéfica (para as empresas e para a economia) ou
não, depende da qualidade das normas ditadas pelo Estado e da qualidade dos serviços públicos que ele oferece.
Quando essas normas e serviços são sólidos, o setor empresarial é caracterizado por menos trabalho autônomo
e firmas maiores, mais estáveis e mais formais. Essas características estão todas relacionadas. Os mecanismos informais podem ser eficazes para pequenas firmas e transações simples, mas são insuficientes para firmas maiores
e relações complexas com empregados e mercados. Com
regulamentos e serviços públicos adequados, as firmas
formais podem beneficiar-se de melhor proteção jurídica
(como cumprimento de contratos) e melhor uso de infraestrutura pública (como portos para o comércio interna-
cional). Isso, por sua vez, pode promover o compartilhamento de riscos e a inovação entre as empresas. Ademais,
tem mais facilidade para tornar as empresas responsáveis
por seu impacto sobre a segurança do empregado e sobre
o bem-estar ambiental e do consumidor.70
Há sinergias e compensações entre flexibilidade e formalidade. Em países com instituições governamentais
efetivas, a formalidade aumenta a flexibilidade. No entanto, em países com instituições governamentais frágeis
e regimes regulatórios onerosos, o custo da formalidade
também pode ser muito grande para a maioria das empresas e trabalhadores. Nesse caso, a informalidade é um
meio pelo qual a economia obtem certo grau de flexibilidade e para os trabalhadores terem acesso a uma rede
de segurança prática.71 A Figura 6 mostra uma tipologia
de países baseados na flexibilidade e formalidade de seus
mercados de trabalho e de produtos.
A política pública para setor empresarial requer reformas
que equilibrem a necessidade de flexibilidade da economia com a necessidade de proteções jurídicas e regulatórias da sociedade.
Um ambiente de negócios melhor. Várias das formas pelas
quais o governo pode contribuir para a produtividade e
inovação também podem aumentar a resiliência derivada
do setor empresarial. Um clima melhor de investimentos
pode melhorar a gestão de riscos no setor empresarial
encorajando a adesão a regras e regulamentos sensatos e
aumentando a capacidade do setor de ajustar-se a novas
condições. De forma mais básica, direitos de propriedade
seguros e certeza regulatória, juntamente com custos baixos para a entrada e saída de firmas, são essenciais. Além
disso, apesar de as reformas no mercado de trabalho isoladamente não terem chances de serem bem-sucedidas, a
redução da carga de impostos trabalhistas e a agilização
de regulamentos são componentes críticos de um conjunto abrangente de reformas — no qual o efeito global
é maior do que a soma de suas partes.72 Juntamente com
essas reformas complementares, uma evidência recente
da comparação entre os países concluiu que mudar um
país do quintil com a maior rigidez trabalhista para um
com a menor rigidez aumenta a velocidade do ajuste a
choques e eleva o crescimento da produtividade em até
1,7 pontos perecentuais.73 Além disso, é necessário um
seguro social sólido e inclusivo, de modo a que a flexibilidade no setor empresarial não seja conquistada à custa
do bem-estar dos trabalhadores, suas famílias ou suas comunidades (box 6).
Regulamentos mais sólidos e executáveis para o trabalhador, o consumidor e a segurança ambiental. Embora em
muitas áreas os regulamentos possam ser excessivos e
nocivos para as forças de mercado, regulamentos mais
sólidos e executáveis são necessários para garantir a segurança do local de trabalho, proteção ao consumidor e preservação ambiental. Os fracassos do mercado derivados
de externalidades e informações assimétricas são elevados nessas áreas, exigindo intervenção direta do governo.
O desabamento fatal de uma fábrica de roupas em Bangladesh em 2013 — que custou a vida de mais de 1.100
trabalhadores — é uma triste lembrança da importância
do monitoramento e execução dos regulamentos pelo governo que não podem ser supervisionados apenas pela
população. Esses regulamentos são importantes, especialmente em Estados cuja capacidade institucional requer
que eles priorizem suas intervenções cuidadosamente.
O sistema financeiro
Como o sistema financeiro pode promover
Com o fornecimento de ferramentas financeiras úteis e
uma gestão responsável de seus próprios riscos, o sistema
financeiro pode proteger as pessoas do impacto de choques negativos e posicioná-las melhor para buscar oportunidades. Instrumentos de poupança (como depósitos
bancários e títulos líquidos) permitem que as pessoas
acumulem reservas para os dias de dificuldade. Instrumentos de crédito (como empréstimos educativos e hipotecários) aliviam as restrições de financiamento, ajudando
as pessoas a suavizar variações de consumo após choques
negativos, mas também a explorar oportunidades com
maior flexibilidade. Finalmente, o mercado de seguros
(como o seguro saúde e o residencial) fornece um meio
para cobrir os custos de eventos adversos danosos.
do sistema financeiro para a gestão de riscos?
Inclusão e profundidade. Como Merton Miller e vários seguidores argumentaram de forma convincente,
quando os mercados financeiros são competitivos e
funcionam sem distorções, podem fornecer com eficiência mais e melhores ferramentas e serviços para mais
pessoas.74 De fato, os mercados financeiros podem fornecer instrumentos e serviços que ajudam as pessoas a
enfrentarem riscos de frequência, intensidade e natureza
variados, sejam idiossincráticos ou sistêmicos. Contudo,
cerca de 70% da população dos países de baixa e média
renda não usam nenhum tipo de ferramenta financeira
essencial, em comparação com 40% nos países de renda
alta. Os dados nos portfólios financeiros dos indivíduos
mostram que economias financeiras e seguro financeiro
são usados apenas por cerca de 17% da população dos
países de renda baixa e média (em comparação com os
45% das pessoas em países de renda alta), e o crédito é
usado por cerca de 8% (em comparação com 14% nos
27
28
F i g u r a 6 Os países variam amplamente em termos da flexibilidade e formalidade de seus mercados de
trabalho e de produtos
Flexibilidade do mercado de trabalho e produto
Mais
flexível
Armênia
Azerbaijão
Camboja
Peru
Alemanha
Austrália
Áustria
Bélgica
Canadá
Chile
Cingapura
Costa Rica
Dinamarca
Estados Unidos
Estônia
Albânia
Cazaquistão
China
Benin
Botsuana
Burkina Faso
Camarões
Costa do Marfim
El Salvador
Gâmbia
Geórgia
Guatemala
Guiné
Líbano
Madagascar
Marrocos
Sri Lanka
Tailândia
Tanzânia
Uganda
Zâmbia
África do Sul
Brasil
Bulgária
Indonésia
Mongólia
Namíbia
Quênia
República da
Macedônia
Bangladesh
Bolívia
Bósnia e
Herzegovina
Burundi
Chade
Colômbia
Filipinas
Gana
Haiti
Honduras
Jamaica
Mali
Nepal
Nicarágua
Paquistão
República da
Venezuela
Senegal
Sierra Leoa
Zimbábue
Algéria
Equador
Federação
Russa
Índia
Lesoto
República
Dominicana
Líbia
Rep. do Iêmen
México
República Árabe Trinidad e
Tobago
do Egito
Menos
flexível
República do
Quisguistão
Ucrânia
Uruguai
Vietnã
Menos formal
Eslovênia
Espanha
Hungria
Finlândia
França
Holanda
Hong Kong,
China
Irlanda
Israel
Japão
Letônia
Lituânia
Malásia
Maurício
Noruega
Polônia
Reino Unido
Rep. da Coréia
República Tcheca
Suécia
Suíça
Itália
Jordânia
Portugal
República da
Eslováquia
Turquia
Argentina
Croácia
Grécia
Rep. Islâmica do Irã
Romênia
Mais formal
Formalidade da mão de obra e produção
Fonte: Cálculos do WDR 2014 fundamentados no banco de dados de Aposentadorias e Pensões do Banco Mundial e nos Indicadores de Desenvolvimento Mundial;
Fórum Econômico Mundial 2012; Schneider, Buehn e Montenegro 2010.
Nota: As economias na linha superior são altas (acima do valor médio), tanto em flexibilidade de mercado de produtos como mercado de trabalho; as da linha do
meio são altas em um dos dois mercados; e as da linha inferior são baixas (abaixo do valor médio) em ambos os indicadores de flexibilidade. Do mesmo modo, as
economias da primeira coluna à esquerda são baixas em produção formal e mão-de-obra formal; na coluna do meio são altas em um dos dois indicadores de formalidade; e as da última coluna são altas em ambos os indicadores de formalidade. Somente economias com dados de todos os quatro indicadores são consideradas e
os valores médios são calculados dentro desta amostra.
países de renda alta) — embora exista ampla heterogeneidade entre os países.
Estabilidade. O calcanhar de Aquiles do sistema financeiro é sua tendência à crise. Como observado no trabalho original de Douglas Diamond e Phillip Dybvig, a
incompatibilidade entre a duração dos ativos dos bancos
(longo prazo) e os passivos (curto prazo) torna o sistema
financeiro inerentemente instável.75 Se o sistema financeiro deixar de gerir o risco que retém, ele pode prejudicar as pessoas — diretamente ao impedir seu acesso
a financiamento ou indiretamente ao obstruir o crédito
disponível para empresas e pressionar as finanças públicas, contribuindo desse modo para a perda de empregos,
renda e riqueza. A experiência de 147 crises bancárias
que atingiu 116 países de 1970 a 2011 (mapa 1) expressa
o seguinte: a perda cumulativa média de produção nos
primeiros três anos de crises foi de 33% do PIB nas economias avançadas e 26% nos mercados emergentes.76
Ambas as sinergias e as compensações podem existir
entre inclusão, profundidade e estabilidade financeira. Ao
disponibilizar para os bancos poupanças internas maiores e mais diversificadas (reduzindo assim a confiança
no capital estrangeiro reversível), uma maior inclusão e
profundidade financeira seria capaz de aumentar a estabilidade do sistema financeiro.77 Mas uma inclusão financeira excessiva e um rápido aprofundamento podem colocar a estabilidade em risco. Isso se aplica especialmente
aos mercados de crédito. Por exemplo, as crises bancárias
na Tailândia (1997), Colômbia (1982) e Ucrânia (2008)
foram precedidas por um crescimento excessivo do crédito anual de 25%, 40% e 70%, respectivamente. Fornecer
B ox 6 O acesso ao seguro social deve estar vinculado à situação do trabalho?
A prestação de um seguro básico contra os riscos associados à doença
e à idade avançada — especialmente para os vulneráveis — é justificadamente uma meta fundamental da política pública. Mas como o
seguro social é financiado e quem se beneficia? Tradicionalmente, ele
tem sido financiado por meio de encargos obrigatórios na folha de
pagamento, cobrados de empregados e empregadores, e tem beneficiado os trabalhadores contribuintes. O problema com esta abordagem é sua cobertura limitada: na maioria dos países em desenvolvimento, os trabalhadores formais (que contribuem e beneficiam-se do
seguro social) compõem menos da metade da força de trabalho (e
bem menos na África Subsaariana e Sul da Ásia). A abordagem tradicional termina excluindo muitos trabalhadores — principalmente os
de baixa renda, desempregados ou que trabalham na agricultura.a
Para reduzir o hiato da cobertura, vários países implementaram
sistemas sem contribuição para seguro de pensão por idade. É uma
boa ideia combinar sistemas sem contribuição e sistemas com contribuição obrigatória? Se os benefícios da contribuição para o seguro
social forem incertos e o cumprimento dos pagamentos obrigatórios
for ineficiente, ter esses sistemas paralelos pode prejudicar os incentivos dos empregadores de contratarem formalmente e dos empregados de buscarem emprego formal. Poderia iniciar-se um círculo
vicioso: a informalidade gera baixa cobertura, e a resposta à baixa
cobertura gera mais informalidade.b
Uma possibilidade que merece discussão é a desvinculação do
seguro social da situação do trabalho. Essa desvinculação envolveria a seguinte ação pública:
• P
ermitir que as pessoas participem do seguro saúde e da aposentadoria por idade independentemente da situação do trabalho
(empregado ou desempregado, e formal ou informal), requerendo
curtos períodos de investimento e benefícios portáteis.
• Fazer contribuições adicionais para esquemas de saúde e pensão
voluntários e claramente vinculados a benefícios previsíveis que
estão além das provisões básicas concedidas pelo governo. Envolver o setor privado na gestão e provisão da parcela voluntária das
contribuições e benefícios do seguro social.
• Fornecer cuidados de saúde básicos e aposentadorias por idade
financiados pelo governo e direcionados a populações vulneráveis, mas potencialmente abertos a qualquer um (pelo menos
para os cuidados de saúde).c
• Financiar esta provisão básica por meio de receitas gerais do
governo e pagamentos de usuários (para cuidados de saúde) em
um nível consistente com a sustentabilidade fiscal.
• Informar claramente à população as características e limitações
das provisões básicas, os custos adicionais e os benefícios das contribuições voluntárias.
• Promover instrução financeira e confiança no sistema financeiro
com relação a sua função de seguro com ações macroprudenciais
e certeza política.
Muito ambicioso ou de longo alcance? Talvez — mas vale o debate.
a.Ribe, Robalino e Walker 2012.
b.Evidências do Chile, Colômbia e México mostram que a interação de sistemas com contribuição e sistemas sem contribuição levaram a declínios no emprego
formal, e há uma evidência disseminada de que firmas informais menores tendem a ser menos produtivas e a pagar salários mais baixos. Ver Levy e Schady 2013;
Pagés-Serra 2010; ILO 2009; La Porta e Shleifer 2008.
c. Países em desenvolvimento, como Ilhas Maurício e África do Sul, já baseiam-se principalmente em sistemas sem contribuição para aposentadorias e pensões,
enquanto vários outros países — incluindo China, Índia, Tailândia, Turquia e Vietnã — também começaram a oferecer acesso universal a seguro saúde.
Ver Holzmann, Robalino e Takayama 2009.
a quantia certa de crédito — nem mais nem menos — é
uma grande preocupação para todos os países.
Fornecer uma infraestrutura financeira sólida. Uma infraestrutura financeira consiste em instituições que facilitem
a intermediação financeira, incluindo sistemas de pagamentos, cadastros de informações de crédito e registros
de colaterais. A infraestrutura financeira também inclui
uma estrutura regulatória que estimule tanto a proteção
ao consumidor como a competição entre as instituições
financeiras. México e África do Sul, por exemplo, aprovaram estruturas de proteção ao consumidor eficientes,
que incluem ouvidorias para resolver disputas em financiamento ao consumidor.78 A competição pode levar à
inovação na inclusão financeira, como nas Filipinas, que
autorizaram as operadoras de rede móvel a assumir muitas operações bancárias.79 Além disso, para promover inclusão financeira, o governo deve servir de exemplo ao
usar práticas inovadoras. Um caso interessante é o da Lei
Nacional da Garantia de Emprego Rural da Índia, que
ampliou o alcance de serviços aos pobres que vivem nas
áreas rurais por meio da introdução de transferências de
governo a pessoas utilizando uma conta bancária.80
Instituindo regulamentação macroprudencial para riscos
sistêmicos. Para lidar melhor com o potencial de crises
financeiras, os países devem estabelecer sólidas estruturas regulatórias macroprudenciais — estruturas que
consideram a interconexão entre instituições financeiras
e mercados e que tratam o sistema financeiro como um
todo.81 Tornar reguladores macroprudenciais independentes, possivelmente colocando-os sob o controle do
29
Inclusão financeira em economias, crédito e seguro nos países
em desenvolvimento com diferentes níveis de renda
F i g u r a 7 0,7
THA
Índice de inclusão financeira em 2011,
entre 0 e 1
30
0,6
MNG
0,5
CHN
LKA
0,4
BGD
LAO
ALB
MYS
MUS
ZAF
LTU
BOL
SWZ
KEN
DOM MNE LBN
VNM
URY
HTI
PRY
CRI
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MOZ
PAN
IDN
IND
SLE
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KSV
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RUS
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TZA
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ROM
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IRQ SLV
MEX
GIN
TCD MRT CMR NIC HND
BGR
KGZ
ARG
GEO
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UKR
SDN
MDA
LSO
GAB TUR
BFA MLI BEN
TUN
COG
TJK SEN
BDI
TGO
DZA
EGY
PAK UZB
ZAR
NER MDG
TKM
YEM
CAF
0,3
0,2
0,1
0
5
6
7
8
9
10
PIB per capita em 2011, em logarítmo natural
África Subsaariana
Sul da Ásia
Fonte: Cálculos do WDR 2014 fundamentados no banco de dados Findex do Banco Mundial e dos Indicadores de Desenvolvimento
Mundial.
Nota: O índice de inclusão financeira é calculado com base nos dados da Global Findex sobre o uso de poupanças (porcentagem de
adultos que pouparam dinheiro em uma instituição financeira no ano passado); crédito (porcentagem de adultos que pediu empréstimo de uma instituição financeira no ano passado); e seguro (porcentagem de adultos que pagaram pessoalmente pelo seguro saúde
e a porcentagem de adultos que trabalharam na agricultura e que adquiriram um seguro agrícola). RNB = Rendimento Nacional Bruto.
banco central, é a primeira etapa nesta direção — como
na República Tcheca, que em 2006 deu ao banco central
a responsabilidade explícita de promover a estabilidade
financeira. Desse modo, os governos podem buscar supervisão macroprudencial proativa e intervir com ferramentas políticas oportunas e robustas, como a República
da Coreia fez em 2011 após a crise financeira internacional ao impor um imposto sobre passivos financeiros não
essenciais para gerenciar fluxos de capital especulativos.
Idealmente, a regulamentação macroprudencial evitaria crises financeiras. Contudo, algumas crises são
inevitáveis, então, é necessário que exista um sistema de
resolução de crises. Como lidar com as perdas? Ao resolver crises, os países devem buscar transferir as perdas do
banco para acionistas e gerentes e, em alguns casos, credores não segurados — minimizando os custos para os
contribuintes, ameaças à estabilidade fiscal e risco moral
futuro. Para facilitar a recuperação de crises, os governos e
a comunidade internacional podem contribuir reduzindo
a incerteza regulatória por meio de decisões oportunas e
coordenação global efetiva.
Levando em conta de modo explícito as compensações e
sinergias entre inclusão, profundidade e estabilidade. As
evidências sugerem que em 90% dos casos, as estratégias
do setor financeiro nacional não abordam compensações
específicas entre metas de desenvolvimento financeiro e a
gestão do risco sistêmico, embora mais de dois terços dos
países comprometam-se a alcançar ambas as metas dentro de suas estratégias.82 Um comitê de política financeira
pode fornecer um meio para que o país leve em conta
compensações e sinergias no setor financeiro e melhore
a coordenação política. Um exemplo interessante a ser
analisado é o da Malásia, onde o banco central assume
a liderança em promover a participação dos principais
partes interessadas na política do setor financeiro, incluindo o ministro de finanças e peritos do setor privado.
O objetivo desta participação é preparar uma estratégia
do setor financeiro nacional na qual a Malásia considere
as compensações entre promover o desenvolvimento e
inclusão financeira e gerenciar o risco sistêmico no setor
financeiro.
Mapa 1 Crises bancárias no mundo inteiro, 1970–2011
Nenhuma crise bancária
Uma crise
Duas crises
Três ou quatro crises
Nenhum dado
Fonte: Cálculos do WDR 2014 com base no banco de dados dos Laeven e Valencia 2012. Número do mapa: BIRD 40098.
A macroeconomia
Como a macroeconomia pode promover
A macroeconomia é a plataforma onde toda a atividade
econômica acontece: desde o consumo às poupanças das
famílias, desde o investimento até a produção das empresas e desde tomar empréstimos até conceder empréstimos nos mercados financeiros. A gestão macroeconômica sólida pode fornecer um ambiente onde famílias,
comunidades e empresas são capazes de planejar para
o longo prazo e realizar sua própria gestão de riscos.
Além disso, a política macroeconômica pode lidar com
os grandes riscos sistêmicos, com os quais os domicílios
e outros sistemas socioeconômicos não estão equipados
para lidar. Como Robert Barro, entre outros, observou,
as crises macroeconômicas, com grandes custos para o
bem-estar, marcaram a economia mundial durante décadas — visivelmente desde 2007.83 Os formuladores de
políticas têm um papel essencial a desempenhar na prevenção dessas crises ou pelo menos na redução de seus
efeitos.
Estabilidade macroeconômica. Os ciclos de negócios são
intrínsecos às economias modernas, e algum grau de volatilidade nos preços agregados, produção e emprego é
normal. As evidências indicam que os efeitos prejudiciais
da volatilidade não têm origem nas flutuações moderadas, mas na inflação elevada e nas mudanças abruptas
que ocorrem na atividade econômica. Esses efeitos permeiam toda a economia — reduzindo a oferta de empregos, interrompendo o crédito e adiando investimentos
— e geram perdas que levam a um declínio no crescimento econômico de longo prazo. De fato, uma análise
em vários países desenvolvidos e em desenvolvimento
nas últimas quatro décadas sugere que um aumento na
volatilidade do PIB de níveis normais a relacionados a
crises pode reduzir o crescimento do PIB per capita no
longo prazo em cerca de 2 pontos percentuais por ano.84
Fornecimento contínuo de bens e serviços públicos. Parte
da razão pela qual as crises têm um impacto no crescimento de longo prazo é que elas podem resultar em uma
interrupção ou deterioração no fornecimento de bens e
serviços públicos essenciais. Essas interrupções ocorrem
especialmente quando os governos são forçados a realizar
cortes drásticos nas despesas durante períodos de desacelerações. Foi o que aconteceu em vários países da América
Latina durante as décadas de 1980 e 1990, com mais da
metade do ajuste fiscal consistindo em cortes nas despesas
com investimento em infraestrutura.85 Do mesmo modo,
a despesa com seguro social caiu quase pela metade nos
países do Oriente Médio e Norte da África após as crises
na região.86 Durante a última crise financeira global, os
31
32
orçamentos destinados à educação caíram drasticamente
na maioria dos países da Europa Oriental: por exemplo,
até 25% na Sérvia e 10% na Hungria.87
Que políticas contribuem mais para
a gestão de riscos?
Os peritos argumentaram que as políticas macroeconômicas devem ser confiáveis, previsíveis, transparentes
e sustentáveis. Esta é uma recomendação sensata. Também podem ser apresentadas de forma mais concreta em
termos de gestão de riscos: os formuladores de políticas
devem comportar-se de modo prudente durante o período de recuperação para evitar enfrentamentos onerosos
durante as desacelerações.
Política monetária transparente e confiável. Dotadas de
independência e busca pela transparência e credibilidade, as autoridades de política monetária têm reduzido
a inflação com sucesso no mundo inteiro nos últimos
25 anos: embora 34 países tenham tido uma inflação
anual superior a 50% de 1990 a 1994, somente um país, o
Zimbábue, registrou essa taxa no final da década de 2000.
Adotar uma estrutura de política monetária que crie incentivos à estabilidade de preços de longo prazo, levando
em conta o ciclo de negócios, tem sido crucial para combater a inflação.
A crise financeira internacional de 2008 e a recessão
resultante nos países desenvolvidos testaram as melhorias feitas na política monetária nos países em desenvolvimento. No final das contas, a política monetária
demonstrou ser resiliente. Uma questão importante a
ser considerada após a crise é se a estabilidade financeira
deve ser incluída como um objetivo direto da política
monetária. A questão ainda está em aberto, mas é possível argumentar que a estabilidade financeira seja mais
facilmente alcançada por meio de instrumentos macroprudenciais — direcionados a desequilíbrios financeiros
e fluxos de capital voláteis — do que por meio de política
monetária.88
Regimes de taxas de câmbio flexíveis. Embora em debate
há muito tempo, as taxas de câmbio flexíveis provaram
ser absorvedores eficazes de choques. Isso é verdade,
tenha o choque origem dentro ou fora da economia nacional. Os países com taxas de câmbio flexíveis tendem
a ajustar-se melhor — recuperando-se de forma mais
rápida e sólida — à deterioração em suas relações comerciais,89 riscos naturais como terremotos e temporais,90 e
outros choques que podem gerar desequilíbrios internos
ou externos.91
Política fiscal contracíclica e sustentável. No mundo inteiro, a política fiscal não progrediu tanto quanto a política monetária em termos de processo eficaz e resultados positivos. Isso não é surpresa: a política fiscal é
inerentemente mais complexa, tem vários objetivos e
instrumentos e está imersa no processo político. Com
respeito à gestão de riscos, a política fiscal nos países
em desenvolvimento tem demonstrado uma tendência
procíclica que amplia a recuperação econômica e piora
as recessões.92 Nas duas últimas décadas, contudo, vários
países em desenvolvimento no mundo inteiro priorizaram a transparência e a disciplina fiscal, desenvolvendo
amortecedores durante o período positivo com um olho
em futuras desacelerações. Essas melhorias institucionais
explicam a recente habilidade de uma grande fração de
países em desenvolvimento de conduzir uma política fiscal contracíclica, principalmente direcionando as despesas com investimentos e consumo na direção oposta à do
ciclo da atividade econômica geral (o mapa 2 dá enfoque
às despesas de consumo contracíclico). Os conselhos fiscais independentes podem fornecer um meio importante
para institucionalizar essa disciplina (box 7).
Por que a política fiscal contracíclica é útil? Primeiro,
ela permite que os governos continuem a fornecer produtos e serviços e a manter seus programas de investimentos públicos de modo estável, mesmo que as receitas
públicas caiam (como é normal no período negativo do
ciclo de negócios). Em segundo lugar, ela fornece recursos para aumentar a assistência social e o seguro social
para mais pessoas carentes que sofrem com as condições
macroeconômicas cíclicas adversas. Esses dois mecanismos fazem uma contribuição significativa, não somente
durante a parte de recessão do ciclo, mas também para o
bem-estar de longo prazo da população e da economia.93
Uma terceira possível razão é a de estimular a economia. Há poucas evidências, contudo, de que o estímulo
fiscal cíclico baseado no estímulo ao consumo funcione.
Ao contrário, estimativas do multiplicador fiscal keynesiano — o aumento do PIB para cada dólar da despesa
adicional do governo — variam somente entre 0,4 e 0,6
para a maior parte dos países em desenvolvimento e entre
0,6 e 1,2 para a maior parte dos países desenvolvidos.94
Quando o custo do aumento da receita adicional necessária para financiar essa despesa (em termos de impostos,
dívida e burocracia) é calculado, o multiplicador líquido
tende a ser quase zero ou negativo.
Finalmente, a partir de uma perspectiva de gestão
de risco, a sustentabilidade fiscal requer estar ciente das
responsabilidades contingentes. Algumas delas são legítimas, como a reconstrução e a assistência após um desastre natural e os gastos elevados necessários para cobrir
seguridade social e tratamento médico para uma população em processo de envelhecimento. Outras responsabilidades contingentes são mais controversas; operações de
resgate financeiro, por exemplo, podem representar um
grande ônus para o Estado: cerca de 50% do PIB da Indonésia e Tailândia após a crise de 1997 no Leste Asiático e
mais de 40% do PIB da Islândia e Irlanda durante a crise
de 2008-2009.95 A abordagem de responsabilidades contingentes requer uma combinação de medidas: primeiro,
33
O consumo do governo tornou-se contracíclico em mais de um terço dos países
em desenvolvimento na última década
Mapa 2 Sempre contracíclico
Tornando-se contracíclico
Sempre procíclico
Tornando-se procíclico
Nenhum dado
Fonte: Equipe do WDR 2014 baseada em Frankel, Végh, e metodologia Vuletin 2013. Número do mapa: BIRD 40099.
Observação: O mapa mostra a evolução da posição cíclica da política fiscal de 1960 a 1999 e de 2000 a 2012. A posição cíclica é medida em uma regressão do componente cíclico (Hodrick-Prescott) das despesas de consumo geral do governo sobre seu próprio valor defasado e o componente cíclico do PIB real. O sinal do
coeficiente sobre o componente cíclico do PIB real indica se as despesas de consumo do governo são procíclicas (sinal positivo) ou contracíclicas (sinal negativo).
O coeficiente sobre o componente cíclico do PIB real foi estimado separadamente para os períodos 1960 a 1999 e 2000 a 2012. Depois, os países são classificados
como “sempre contracíclicos” (em ambos os períodos); “tornando-se contracíclicos” em 2000 a 2012); “tornando-se procíclicos” (“somente procíclicos” em 2000 a
2012); e “sempre procíclicos” (em ambos os períodos). A provável endogeneidade do componente cíclico do PIB real foi controlada usando como instrumentos
o componente cíclico (valor atual e defasado) do PIB real dos principais parceiros comerciais do país e os preços internacionais do petróleo, assim como o valor
defasado do componente cíclico do PIB real do próprio país.
os governos devem fornecer os incentivos adequados à
autoconfiança – por exemplo, substituindo os sistemas de
desconto em folha por sistemas de aposentadoria por idade totalmente capitalizados e deixando que aqueles que
assumem riscos nos mercados financeiros arquem com
todo o prejuízo de empreendimentos mal-sucedidos. Segundo, as soluções de mercado devem ser estimuladas,
por exemplo, permitindo-se a emissão de títulos catástrofe nos mercados internacionais para oferecer seguro
contra os riscos de desastres naturais. Em terceiro lugar,
deveria haver provisões de recursos para passivos residuais com os quais o governo possa ter que arcar.
A comunidade internacional
Quando a comunidade internacional pode
promover a resiliência e a prosperidade?
Os riscos não gerenciados não respeitam fronteiras e nenhum país ou agente que atue de forma independente
pode efetivamente lidar com um risco que atravessa uma
fronteira nacional. Depois de desencadeadas, as pandemias e as crises financeiras ou econômicas podem circular rapidamente em um mundo cada vez mais interligado.
Conflitos armados podem destruir pessoas e propagar-se
para países vizinhos. Desastres naturais podem arruinar
um país ou uma região inteira. A mudança climática provavelmente intensificará todos esses riscos. Obviamente,
os riscos que se disseminam e afetam muitos países ou
gerações exigem atenção internacional.
A comunidade internacional é uma fusão de agentes
bastante diferentes, tais como governos soberanos, organizações internacionais, a comunidade científica global e a mídia, além da sociedade civil. Ela pode oferecer
competência e conhecimento; proporcionar proteção por
meio de regras e normas globais, formulação de capacidade e coordenação internacional; e unir recursos nacionais para preparar países melhor para o risco e aliviar as
situações de crise.
Riscos que ultrapassam a capacidade nacional. A participação da comunidade internacional pode ser necessária
34
B ox 7 Um conselho fiscal independente pode ajudar a superar o viés procíclico fiscal
Qual é o problema? As autoridades fiscais de todo o mundo repetidamente se afastam de planos sustentáveis e sofrem de um viés”
procíclico”: tendem a executar déficits orçamentários e a acumular
dívidas em tempos favoráveis e depois carecem da flexibilidade e
dos recursos adequados (“espaço para políticas”) para estabilizar o
produto em épocas desfavoráveis.
Uma proposta de solução. A criação de um conselho fiscal independente pode oferecer os incentivos adequados para o governo
acumular recursos para enfrentar as desacelerações cíclicas e as
contingências de longo prazo. O conselho fiscal administraria um
conjunto de regras fiscais flexíveis exigidas por lei: decidir a alocação de déficits ao longo do tempo, sinalizar quando a ação contracíclica se justifica e monitorar a sustentabilidade da dívida pública. A
plena delegação de formulação de políticas para um conselho fiscal
independente é irreal em virtude da natureza política e redistributiva da política fiscal. O governo, em cumprimento de seu mandato
político, manteria o controle sobre a distribuição das despesas e a
estrutura da tributação. Contudo, isolar do processo político alguns
aspectos da implementação da política fiscal e delegá-los a um
conselho independente pode aumentar a credibilidade fiscal e a
responsabilização.a
Como essa solução pode ser implementada? Os conselhos fiscais
devem ser estruturados de maneira a evitar a apropriação política,
o aumento dos incentivos do governo para ignorar a recomendação
do conselho ou a possibilidade de ser desmontado quando houver
conflitos dentro do governo. Um conselho fiscal eficaz requer inde-
pendência do processo político – inclusive designação competitiva e
longa permanência no cargo dos membros da diretoria do conselho,
independência orçamentária e sólidos mecanismos de responsabilização (tais como ser avaliado por conselhos de pares ou organizações internacionais).b
Essa solução já foi implementada em algum lugar? Até 2012, 22 governos nacionais (até agora) haviam criado conselhos fiscais, com diferentes características e graus de relevância.c O Centraal Planbureau
da Holanda e o Conselho de Políticas Fiscais da Suécia são os mais
próximos de conselhos fiscais amadurecidos. No Chile, dois órgãos
consultivos independentes fornecem informações-chave para a projeção da receita “estrutural”, a qual, por sua vez, determina a despesa
pública por meio de uma regra fiscal. Atuando como órgãos consultivos, os conselhos fiscais do Marrocos, Quênia e Uganda fornecem ao
Parlamento avaliação ex-ante e ex-post das políticas fiscais.
Se a criação de um conselho não for viável, existe alguma alternativa?
A criação de um conselho fiscal independente requer o apetite político para instituições autônomas e sólidas bases de governança e,
portanto, talvez não seja viável em todos os países. Quando não for
possível criar um conselho independente, um bom fundamento para
a sustentabilidade fiscal seria a adoção de estruturas fiscais transparentes e abrangentes, inclusive abordagens de cima para baixo na
elaboração do orçamento. Desde a década de 2000, a Armênia, por
exemplo, formulou uma estrutura orçamentária contínua com tetos
de gastos e a integrou à lei orçamentária.d
a.Debrun, Hauner e Kumar 2009.
b.Calmfors e Wren-Lewis 2011.
c. FMI 2013.
d.Banco Mundial 2013.
quando os países enfrentam graves restrições de capacidade e têm governos frágeis ou disfuncionais.96 É o que
ocorre especialmente nos países frágeis e afetados por
conflitos, onde as pessoas enfrentam os mais elevados riscos e obstáculos à gestão de riscos, com acesso limitado a
mercados, comunidades e instituições públicas que funcionem. Em 2010, as pessoas que viviam em países frágeis
e afetados por conflitos representavam 15% da população
mundial, todavia, respondiam por cerca de um terço das
pessoas que viviam em pobreza extrema.97 Os conflitos
podem transcender as fronteiras nacionais, resultando
no aumento das populações refugiadas, disseminação de
doenças transmissíveis e crescente pressão sobre os bens
públicos dos países vizinhos que absorvem as populações
afetadas. O compartilhamento de uma fronteira com um
país frágil pode reduzir o crescimento econômico de um
país em 0,4% ao ano.98 Ao melhorar as perspectivas econômicas e o ambiente para a saúde, segurança e educação, a participação da comunidade internacional pode
reduzir as tensões sociais e econômicas que despertam
e propagam o conflito e, ao mesmo tempo, promovem
oportunidades.
O apoio internacional também é necessário quando
choques muito grandes, tais como desastres naturais e
crises financeiras, resultam em prejuízos que impedem
o crescimento econômico de um país. Isso pode ocorrer
até mesmo em países grandes e mais desenvolvidos, como
demonstra claramente a crise da Zona do Euro, embora
os países de baixa renda sejam desproporcionalmente
afetados por riscos e desastres econômicos. Por exemplo:
a província de Aceh, na Indonésia, enfrentou o impacto
de um violento terremoto e tsunami em 2004, que deixou
mais de 500 mil pessoas desabrigadas e um prejuízo econômico estimado em 97% do PIB de Aceh. A comunidade
internacional criou um fundo especial de vários doadores
para apoiar a reconstrução e estabelecer sistemas de alerta
antecipado, iniciativas que, quase 10 anos após a tragédia
demonstraram ser um sucesso.99 Entretanto, o sucesso
Quais características melhoram a
capacidade da comunidade internacional
de gerir riscos?
nem sempre se repete, como demonstraram os desalentadores resultados da intervenção da comunidade internacional no Haiti após um violento terremoto em 2010.100
A eficácia da comunidade internacional depende de quão
bem ela consegue preencher as lacunas de conhecimento
e competência, estabelecer regras e padrões que orientem
as nações na gestão de seus riscos, e facilitem e coordenem a ação coletiva para gerir riscos que transcendam
as fronteiras nacionais. Por sua vez, a ação coletiva é facilitada quando os agentes da comunidade internacional
estão unidos por preferências e objetivos compartilhados, ou quando determinados atores têm a capacidade
de mobilizar recursos e fazer cumprir acordos — mesmo
quando não há coesão ou unidade entre as nações.
Riscos que transpõem as fronteiras nacionais. A abertura
e a modernização tornaram os sistemas econômicos, sociais e ecológicos cada vez mais interligados (Figura 8).
Junto com as oportunidades de crescimento e alívio da
pobreza, essa interligação criou também um conjunto
de riscos que atravessam fronteiras nacionais e exigem
a gestão de riscos críticos por parte da comunidade
internacional, inclusive organizações regionais.101 O
maior número de viagens aéreas e o comércio de bens
e serviços, por exemplo, podem oferecer caminho livre
para patógenos que causam doenças infecciosas. Alguns
desses agentes patogênicos podem dar a volta ao mundo
em menos de 36 horas.102 Da mesma forma, as crises
financeiras podem espalhar-se por uma rede cada vez
mais complexa de ligações entre sistemas financeiros de
todo o mundo. O rápido crescimento econômico que se
alicerçou intensamente na energia baseada no carbono
também está relacionado com riscos que evoluem lentamente, tais como mudança climática e degradação ambiental, com consequências potencialmente irreversíveis
para as gerações futuras.
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Índice
As interligações econômicas, financeiras e sociais estão aumentando
200
90
Índice
Figura 8 Coesão por intermédio de preferências e objetivos compartilhados. O reconhecimento mútuo da necessidade de
enfrentar riscos habilita a comunidade internacional a
preparar-se melhor para os riscos que ultrapassem a capacidade nacional — tais como os acordos de fornecimento
de empréstimos de emergência a países que enfrentem
graves deficiências de financiamento e apoio a fundos de
seguros regionais, como o Mecanismo de Seguro contra
Riscos de Catástrofes no Caribe.103 Da mesma forma, a
cooperação multilateral para lidar com riscos que trans-
Razão dos pedidos de indenização do exterior dos bancos internacionais em todos os países no PIB
Chegada de turistas per capita
Razão do comércio total no PIB
Usuários da Internet per capita (eixo direito)
Fonte: Equipe do WDR 2014 baseada em dados dos Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial (banco de dados),
Dados Estatísticos Bancários Consolidados do Banco de Compensações Internacionais (banco de dados) e Anuário Estatístico de Turismo
da Organização Mundial de Turismo (banco de dados).
Nota: Todas as séries são indexadas para 100, tendo 2000 como ano base.
35
36
ponham fronteiras funciona melhor quando os interesses
de várias nações estão bem alinhados e não são anulados
por prioridades de políticas internas conflitantes. Ao ajudar a alinhar interesses nacionais, o acordo quase universal para eliminar a varíola facilitou sua erradicação. Em
contrapartida, nos casos em que há divergência entre os
interesses nacionais, como a resolução dos riscos da mudança climática e o alívio das condições das pessoas que
vivem em países frágeis e afetados pelo conflito, o progresso pode ser lento.
de cada país para monitorar e conter os riscos em seus
próprios territórios. Por exemplo: enquanto 36 doadores
forneceram apoio para que mais de 100 países em desenvolvimento se preparassem para uma possível pandemia
de gripe aviária (H5N1) entre 2005 e 2010, o monitoramento local foi essencial para conter o vírus. É preciso dedicar mais recursos ao apoio à capacitação de sistemas de
alerta antecipado, monitoramento e comunicação, bem
como para planejar soluções de associação de riscos que
contemplem a preparação.
Capacidade para mobilizar recursos e fazer cumprir
acordos. A comunidade internacional pode ter um impacto substancial sobre a gestão de riscos quando há
um objetivo claro em torno do qual mobilizar recursos.
Por exemplo: com o apoio da comunidade internacional, os sistemas de alerta antecipado têm ajudado a reduzir mortes decorrentes de muitos tipos de desastres.104
De forma semelhante, mesmo que não haja consenso
internacional, a comunidade internacional pode fazer
progresso acerca de riscos que cruzem fronteiras caso
possa criar mecanismos para fazer cumprir acordos.
Essa capacidade depende em muito da competência
da comunidade internacional para realinhar incentivos em torno de objetivos compartilhados e de atrair a
participação de importantes atores. Um elemento-chave
para o sucesso do Tratado de Não Proliferação Nuclear e
do Protocolo de Montreal acerca da proteção da camada
de ozônio, por exemplo, foi a ameaça de sanções à segurança e ao comércio, respectivamente, o que ajudou a realinhar os interesses nacionais e a facilitar a participação
e a ação.
Se os incentivos não estiverem alinhados: Usar abordagens
graduais para soluções globais. Quando os incentivos
não estão alinhados, os principais países soberanos não
estão totalmente envolvidos e as consequências da inércia podem ser catastróficas – como no caso da mudança
climática e outros riscos ambientais, como a perda da
biodiversidade – a comunidade internacional deve adotar abordagens graduais, capazes de acelerar o progresso
em direção a soluções globais (box 8). Contudo, para preservar a participação total como objetivo primordial, é
preciso dedicar atenção especial a medidas que sejam capazes de alinhar os incentivos na direção de um objetivo
comum, mesmo que o alinhamento pareça muito difícil
de alcançar. Para riscos ambientais, esse esforço pode consistir na disseminação do conhecimento e promoção de
ideias que podem aproximar opiniões divergentes, transferências financeiras e de tecnologia para os países em
desenvolvimento para medidas como prevenção do desmatamento, incentivo ao uso de tecnologias mais limpas e
investimentos em pesquisa e desenvolvimento, por exemplo, para criar métodos de combate à concentração de
gases do efeito estufa na atmosfera.105 Dentro do mesmo
pensamento, o Novo Plano de Participação em Estados
Frágeis (Parceria Busan) reconhece que o risco da não participação pode superar a maioria dos riscos da participação em países frágeis; ele descreve uma estrutura na qual
a comunidade internacional pode trabalhar para ajudar
esses países a fortalecerem instituições cruciais e políticas
que reduzam o risco de retornar à situação de conflito.106
Como a comunidade internacional
pode aumentar sua contribuição?
As percepções extraídas do trabalho de Leonid Hurwicz,
Roger Myerson e Eric Maskin sobre o arquitetura de mecanismo para as instituições são extremamente importantes para uma coletividade tão fluida, diversificada e
complexa quanto a comunidade internacional. Levando
em conta as restrições de incentivo (e não apenas as restrições orçamentárias e de informações), é fundamental
elaborar mecanismos eficazes para que a comunidade
internacional contribua para a gestão do risco apesar dos
seus múltiplos atores, estruturas de poder complicadas e
objetivos divergentes.
Se os incentivos estiverem alinhados: Buscar intervenções
proativas e bem alinhadas. Quando os incentivos estão
alinhados e o curso da ação é claro, a intensificação da
gestão do risco exige intervenções proativas e bem coordenadas por parte da comunidade internacional.
Quando se lida com riscos como pandemias ou crises
financeiras em um mundo interligado, a eficácia dessas
ações depende substancialmente do apoio à capacidade
Uma reforma institucional para integrar
a gestão de riscos
O Relatório do Desenvolvimento Mundial de 2014 oferece
dezenas de recomendações específicas de políticas destinadas a aprimorar a gestão do risco em níveis diferentes
e complementares da sociedade (o Box 9 apresenta um
resumo dessas políticas). Seu conselho geral, entretanto,
é que as recomendações sejam implementadas de maneira proativa, sistemática e integrada para otimizar sua
eficácia. Para isso, o Relatório do Desenvolvimento Mundial de 2014 defende a criação de uma junta nacional de
riscos, capaz de contribuir para integrar a gestão do risco
à agenda de desenvolvimento. Pode ser um órgão novo
ou resultar da reforma de órgãos existentes: o mais im-
B ox 8 Para determinados riscos globais, tais como a mudança climática, a comunidade internacional
deve adotar abordagens graduais capazes de produzir soluções globais
Qual é o problema? A gestão dos riscos globais exige ação proativa
coordenada por parte das nações soberanas. Mas o progresso limitado em algumas áreas lançou dúvida acerca da possibilidade de
promover a ação coletiva entre países com interesses divergentes,
limitações de capacidade e incentivos para tirar proveito da situação.
As negociações globais para garantir acordos com participação total
estão paralisadas – de maneira mais evidente para a mudança climática, onde a persistência da inércia pode ter consequências catastróficas e irreversíveis. Algumas ações internacionais potencialmente
úteis – inclusive a cooperação para o desenvolvimento e compartilhamento de tecnologias e dos instrumentos financeiros existentes
– foram adiadas na expectativa de que venham a fazer parte de um
acordo global “a ser assinado em breve”.
A solução proposta. Para determinados riscos globais, como a
mudança climática, a comunidade internacional deve adotar abordagens graduais capazes de aumentar o avanço no sentido de soluções globais. Quando os incentivos estão desalinhados, os principais
países soberanos não estão totalmente comprometidos e as consequências da inércia são desastrosas, ainda assim é possível fazer progresso fora de um tratado multilateral. Negociações e ações graduais
por parte de um grupo inicialmente pequeno de participantes
podem servir de elementos de base para acordos globais. Com a
demonstração dos benefícios da ação, a expectativa é que o grupo
inclua gradualmente mais países participantes ao longo do tempo.
Existem exemplos de sucesso? Há alguns exemplos notáveis. O Protocolo de Montreal de proteção à camada de ozônio foi assinado
originalmente por 24 países, mas obteve ratificação universal
durante a década de 1990 com os esforços combinados de governos,
organizações internacionais, organizações não governamentais e
cientistas.a Da mesma forma o Tratado de Proibição Limitada de
Testes Nucleares, cujos signatários passaram de 3 para 119 entre
1963 e 1992, abriu caminho para o amplo Tratado de Não Proliferação Nuclear.
Como isso pode ser implementado? Governos nacionais, organizações
internacionais e entidades especializadas podem formar uma “coalizão de interessados” para coordenar, defender e adotar medidas
relacionadas à mudança climática.b A coalizão pode criar incentivos
para que outros adiram a ela ao longo do tempo mediante a promoção da mudança tecnológica e do financiamento, que reduz os custos de participação (maneiras mais econômicas de reduzir as emissões, os subsídios ou transferências de tecnologia). Pode também
associar-se a cientistas, à sociedade civil e à mídia, para induzir os
participantes a cumprir e os não participantes a juntarem-se a ele.
Instituições internacionais, inclusive uma junta internacional de riscos, podem fornecer plataformas para o debate sobre políticas e
monitorar, relatar e reunir ações para garantir que os esforços graduais estejam no caminho certo. Estrategicamente, a coalizão poderia
alicerçar suas ações nas estruturas globais existentes para demonstrar que negociações graduais e globais podem estar interligadas.
a.UNEP 2007.
b.Falkner, Stephan e Vogler 2010; Goldin 2013; Hale 2011.
portante é uma mudança de abordagem — que caminhe
para uma avaliação de riscos coordenada e sistemática
em nível agregado. A implementação dessa recomendação pode exigir uma mudança substancial na maneira
como os governos desenvolvem e implementam seus
planos gerais, passando do planejamento em condições
de certeza para a consideração da mudança e da incerteza como características fundamentais das economias
modernas. Uma junta nacional de riscos pode ajudar os
governos a superarem os obstáculos da economia política
que enfrentam quando administram riscos no âmbito
nacional ou internacional.
Criar uma junta nacional de riscos para
administrar os riscos de maneira proativa,
sistemática e integrada
Qual é o problema? Com demasiada frequência, as estratégias de gerenciamento de riscos e suas implementações demonstram ser ineficazes (ou introduzem ou-
tros riscos) porque não são coordenadas entre todas as
partes interessadas importantes para a política. A gestão
do risco de maneira proativa e integrada tem vantagens
nítidas: pode ajudar a definir prioridades, assegurar que
todas as contingências sejam levadas em conta e evitar o
excesso de gastos para gerir um risco isoladamente em
detrimento de outros. Alguns países realizam avaliações
de riscos nacionais que envolvem equipes compostas
por várias partes interessadas de diversos ministérios e
frequentemente incluem o setor privado e a sociedade
civil. A Holanda, o Reino Unido e os Estados Unidos realizaram esse exercício e outros países, como o Marrocos,
iniciaram um processo para fazer o mesmo. Entretanto,
esse exercício é geralmente executado por um grupo
temporário, específico para esse fim, que existe apenas
enquanto a avaliação é realizada. Outros países criaram
órgãos formados por vários ministérios e responsáveis
pela troca de informações e coordenação da gestão de
riscos, mas esses órgãos geralmente lidam com um único
risco — na maioria das vezes desastres naturais, como no
37
38
B ox 9 Algumas recomendações sobre políticas do WDR 2014
O Estado tem uma função importante no apoio às contribuições de
todos os sistemas econômicos e sociais para a gestão de risco das
pessoas. As observações a seguir resumem algumas recomendações
sobre políticas do WDR 2014 organizadas por sistema, conforme são
discutidas no Relatório:
Para as famílias:
• Regulamentações aplicáveis que promovam a proteção do consumidor e a competição entre instituições financeiras
• Regulamentação macroprudencial para o sistema financeiro
como um todo, a fim de reduzir as crises financeiras e evitar operações de resgate
• Uma estratégia financeira nacional que trate das compensações
entre inclusão financeira, aprofundamento e estabilidade
• Seguro de saúde pública, administrado em parceria com o setor
privado, com ênfase nos cuidados preventivos e tratamento de
doenças contagiosas e acidentes
• Educação pública, administrada em parceria com o setor privado,
com foco em habilidades flexíveis, adaptáveis à mudança dos mercados de trabalho
• Redes de segurança voltadas para os pobres como, por exemplo,
transferências monetárias condicionadas com pagamentos diretamente às mulheres
• Leis aplicáveis contra a violência doméstica e discriminação de
gênero, acompanhadas de campanhas educacionais
• Política monetária transparente e confiável, voltada para a estabilidade de preços e executada por um banco central autônomo.
• Para a maioria dos países, um regime de taxa de câmbio flexível,
em um contexto de política monetária transparente e confiável.
• Política fiscal contracíclica e sustentável, auxiliada por um conselho fiscal independente
• Provisão para responsabilidades contingentes, tais como desastres naturais, crises financeiras e aposentadorias para uma população em processo de envelhecimento
Para a comunidade:
Para a comunidade internacional:
• Infraestrutura pública para a mitigação de riscos de desastres,
criada em colaboração com as comunidades vizinhas
• Infraestrutura de transportes e comunicações, principalmente
para integrar e consolidar comunidades isoladas
• Proteção policial contra o crime comum e organizado, especialmente voltada para as comunidades ameaçadas
• Leis aplicáveis contra a discriminação racial ou étnica, acompanhadas de campanhas educacionais
• Participação em acordos bilaterais, regionais e globais para compartilhar os riscos com os países, aumentar a capacidade nacional
de confrontar riscos comuns, favorecendo intervenções proativas
e bem coordenadas
• Para os riscos globais indefinidos, como a mudança climática,
a formação de uma “coalizão de interessados” com governos de
países com ideias afins, criando incentivos para outros países
participarem
Para o setor empresarial:
O WDR 2014 defende que essas recomendações sejam implementadas de maneira proativa, sistemática e integrada. Para tanto, propõe
a criação de uma junta nacional de riscos para ajudar a integrar a gestão de riscos aos programas de desenvolvimento do país e sugere a
possibilidade de uma junta internacional de riscos para apoiar a “coalizão de interessados.”
• Direitos de propriedade privada assegurados e respeitados
• Regulamentações ágeis e previsíveis para tributação, mercado de
trabalho e ingresso e desligamento de empresas
• Regulamentações aplicáveis para a segurança do ambiente de trabalho, proteção ao consumidor e preservação ambiental
• Considerar a possibilidade de dissociar o seguro social (ou seja,
saúde e aposentadoria por idade) da situação de trabalho
Para a macroeconomia:
Para o sistema financeiro:
• Sólida infraestrutura financeira (sistemas de pagamento, informações de crédito) para facilitar a inclusão financeira e aprofundamento
Peru, ou a segurança nacional, como em Israel. Poucos
países realmente têm um órgão de gestão de riscos integrado e permanente que lide com vários riscos.
Qual é a solução? Para facilitar a gestão proativa e integrada de riscos no nível de país, uma junta nacional de
riscos pode ser criada como uma comissão permanente.
Ela pode analisar riscos, inclusive as compensações entre
os riscos e entre as políticas de gestão de riscos; analisar
e publicar avaliações das práticas de gestão de riscos no
país; definir prioridades na gestão de riscos e fazer recomendações sobre as políticas apropriadas para serem
implementadas. A institucionalização da junta nacional
de riscos deve agregar valor possibilitando que a gestão
de riscos seja integrada a todos os setores; desafiando a
inércia resultante de interesses políticos e introduzindo
mecanismos claros de responsabilização para implementar as medidas acordadas de gestão de riscos.107
Como ela pode ser implementada? A junta nacional de
riscos deve reunir uma ampla gama de partes interessadas. Ela pode fazer parte do governo ou ser um órgão
autônomo. A composição da junta deve incluir formuladores de políticas (para refletir as prioridades políticas)
e peritos independentes (para incorporar conhecimento
técnico e perspectivas do setor privado). Ter poder para
emitir recomendações de “atuar ou justificar-se” às autoridades relevantes responsáveis pela implementação da
política — ou seja, as autoridades relevantes teriam que
agir com base em recomendações ou justificar por que
decidiram descartá-las. Embora o projeto institucional
apropriado dependa do contexto político e institucional
do país, a composição e os poderes da junta devem tentar alcançar o equilíbrio adequado entre competência,
credibilidade, relevância e legitimidade — isto é, ficar na
região “equilibrado” do diagrama 4.
Os formuladores de políticas da junta poderiam ser
indicados pelo poder executivo do governo, e os peritos
independentes poderiam ser acadêmicos, membros da
comunidade empresarial e de organizações da sociedade
civil. A competência da junta abrangeria as áreas de riscos
militares, de segurança e terrorismo; risco econômico;
risco ambiental, à saúde e tecnológico, além de risco
social. Para evitar tornar-se um organismo sem poder,
a junta deveria ter importância suficiente aos olhos da
opinião pública. E deveria ter a responsabilidade de publicar regularmente suas recomendações, acompanhadas
de análise e declarações de prioridades políticas e deveria
estar sujeita a audiências anuais perante uma comissão
legislativa.
Embora a junta de risco nacional autônoma possa ter
certas vantagens, ela também pode funcionar como parte
do governo. Na realidade, países tão diferentes como
Jamaica, Mali, México, Marrocos e Ruanda estão considerando a possibilidade de criar uma função de gestão
integrada de riscos na estrutura do governo — seguindo,
em parte, uma proposta feita pelo Fórum Econômico
Mundial — e definir um administrador de riscos do país,
semelhante ao cargo de administrador-chefe de riscos
que foi criado por muitas empresas multinacionais.108
Esse modelo institucional pode ser prático em países
com uma estrutura forte para um serviço público eficaz
e independente, em que os membros da junta nacional
de riscos sejam nomeados como tecnocratas especialistas
com cargos garantidos por períodos superiores ao ciclo
político.
A estrutura da Gestão de Risco Integrada para todo
o Governo de Cingapura é um exemplo de abordagem
que superou os “silos” dentro do governo.109 A base da
estrutura é a Comissão de Estratégia, composta de secretarias permanentes de vários ministérios públicos e
presidida pelo Chefe do Serviço Público. Além disso, o
39
Equilíbrio das compensações do projeto
institucional de uma junta nacional de riscos
D i ag r a m a 4 Peritos
independentes
Menor
legitimidade
Menor
relevância
Região
equilibrada
Função
consultiva
Menor
credibilidade
Função de
implementação
Menor
competência
Formuladores
de políticas
sistema de Gestão de Crises Internas inclui uma comissão ministerial presidida pelo Ministro de Assuntos Internos e apoiada pelo Grupo Executivo da Crises Internas, formado por autoridades dos ministérios e órgãos
governamentais. A estrutura multi-risco é complementada por órgãos focados em riscos específicos, tais como
a Secretaria de Coordenação da Segurança Nacional. A
estrutura institucional de Cingapura para a gestão de
risco integrada envolve muita especialização e um processo de coordenação complexo que vem evoluindo ao
longo do tempo. Para os países em desenvolvimento, uma
estrutura mais simples, cujo projeto institucional envolva
menos especificidade e especialização (e que requeira
mecanismos de coordenação menos exigentes) pode ser
um bom ponto inicial.
Finalmente, é preciso abordar duas questões importantes: primeiro, o que pode motivar um governo a
instituir uma junta de risco nacional? É necessário um
impulso inicial para os líderes superarem incentivos contrários e estabelecerem uma instituição de longo prazo.
Esse impulso pode vir de dentro do país, por intermédio
de líderes políticos e tecnocratas reformistas ou do exterior, mediante o incentivo e apoio da comunidade internacional. Depois de criada, a junta nacional de riscos
pode desafiar a inércia ou práticas precárias introduzindo
mecanismos de responsabilização claros para a gestão do
risco. Um governo reformista interessado na continuação
do seu legado benéfico pode querer que os futuros governos sejam responsáveis por suas ações ou por sua falta
de ação.
40
A segunda questão é se é possível criar um órgão semelhante no âmbito global — uma junta internacional
de riscos — para ajudar a abordar os riscos que cruzam
as fronteiras nacionais. Uma junta internacional de riscos
pode envolver a comunidade científica e de especialistas
de todo o mundo para reunir todo o conhecimento disponível para identificar, avaliar e gerir importantes riscos
globais. Sua principal desvantagem seria que, na ausência de um órgão deliberativo no nível internacional, ela
poderia carecer de relevância para a implementação. Isso
poderia ser corrigido, contudo, se a junta internacional
de riscos trabalhasse em colaboração com a “coalizão de
interessados” (ver box 8), definindo prioridades para as
questões a serem abordadas com urgência e oferecendo
credibilidade e legitimidade a seus esforços.
Para concluir: Cinco princípios da ação
pública para a melhor gestão do risco
A análise feita em todo o Relatório do Desenvolvimento
Mundial de 2014 sugere que, para melhorar a qualidade
e o acesso à proteção social, bens públicos e política pública que são essenciais para apoiar a gestão de riscos das
pessoas, a ação pública pode ser orientada de maneira útil
por alguns princípios-chave. Os cinco princípios a seguir
refletem as lições obtidas com melhores práticas em todo
o mundo e que são relevantes para diferentes tipos de riscos e países. Sua aplicação, no entanto, deve ser ajustada
a contextos específicos. Embora à primeira vista esses
princípios possam parecer pouco controversos, na prática eles envolvem tensões e compensações que tornam
sua implementação um desafio.
1. Não gerar incerteza ou riscos desnecessários
As políticas e ações do Estado devem esforçar-se para reduzir riscos e diminuir a incerteza. No mínimo, o Estado
não deve torná-los piores. Como ou por que um governo
faria isso? Em primeiro lugar, por meio de suas políticas,
pode perpetuar normas sociais que discriminem certos
grupos e os tornem mais vulneráveis. Por exemplo: políticas de Estado que promovam desigualdade de gênero
ou preferência étnica prejudicam, em vez de ajudar, a resiliência das famílias e das comunidades.
Segundo, o governo pode favorecer o grupo que o
apoie politicamente, seja ele uma pequena elite ou um
grande círculo de eleitores, contra os interesses legítimos
de outros. Por exemplo: os Estados que desapropriam ativos financeiros (como poupança e fundos de pensão) ou
infraestrutura privada (como prédios residenciais ou fábricas) de algumas famílias podem obter ganhos de curto
prazo, mas acabam por impedir a capacidade do setor
financeiro e do setor empresarial de crescerem, desenvolverem-se e fornecerem os recursos para gestão de riscos
de toda a população.
Terceiro, um governo fragmentado internamente que
não disponha de organização e coordenação pode acabar
com políticas ambivalentes ou implementação ineficaz.
Isso pode ocorrer, por exemplo, em consequência de um
processo de descentralização imperfeito, no qual os governos locais e regionais não disponham dos recursos e
capacidades necessários para desempenhar suas responsabilidades, não compartilhem das prioridades e preferências do governo nacional, ou tentem se aproveitar de
outros governos locais e regionais.
Finalmente, ao enfrentar problemas difíceis e verdadeiros, o governo pode ser orientado pela ideologia, pensamento ilusório ou simples desespero em vez de confiar em medidas baseadas em evidências e análises. Um
exemplo comum são as regulamentações do mercado de
trabalho que se consideram capazes de defender os interesses dos trabalhadores, mas acabam protegendo apenas alguns e contribuindo para a criação de um grande
setor informal. O financiamento inflacionário de déficits
orçamentários ou políticas macroeconômicas variáveis
e contraditórias diante da crise são outros exemplos: em
pouco tempo, ambos os caminhos levam ao aumento da
incerteza, instabilidade macroeconômica e possivelmente até recessões prolongadas.
2. Fornecer os incentivos corretos para
que pessoas e instituições façam seu próprio
planejamento e preparação e, ao mesmo tempo,
ter cuidado para não impor riscos ou prejuízos
a outras pessoas
O desafio para a política pública é criar incentivos para as
pessoas fazerem seu próprio planejamento e preparação
contra o risco, evitando circunstâncias nas quais os benefícios sejam de propriedade privada, mas os prejuízos sejam impostos a outras pessoas.
Considere as operações de resgate financeiro. Elas
são prejudiciais não apenas porque podem produzir um
grande ônus fiscal, mas também porque geram incentivos para a tomada de riscos excessivos. Todavia, algumas
vezes, as operações de resgate são necessárias para evitar
um colapso sistêmico da intermediação financeira. As
operações de resgate devem ser evitadas — principalmente com o emprego de políticas macroprudenciais
bem definidas, claras e transparentes — mas se essas operações ocorrerem, elas devem ser projetadas para evitar
a criação de incentivos distorcivos para o futuro. É difícil
encontrar bons exemplos de operações de resgate financeiro ordenadas, mas a experiência turca após a crise do
setor bancário de 2000-01 (e especialmente a posição inabalável dos órgãos reguladores e de resoluções bancárias
do país) representa um caso a ser analisado e seguido.110
Em um ambiente muito diferente, a proteção social
pode ser criticada por não estimular a autoconfiança das
pessoas e por ser um ônus insustentável para o país. As
evidências, entretanto, demonstram que esses problemas
podem ser evitados por meio de um projeto que leve
diretamente em conta os incentivos às pessoas. As redes
de segurança bem planejadas — tais como transferências
monetárias condicionadas ou programas de incentivo ao
trabalho, implementadas em Bangladesh, Brasil, Índia e
México, para citar apenas algumas — estão promovendo
melhores práticas familiares nas áreas de educação, saúde
e até empreendedorismo, enquanto permanecem sustentáveis do ponto de vista fiscal.111
Em todos os casos, para gerir riscos com eficácia, duas
mudanças na mentalidade das pessoas com relação à responsabilidade individual e social são fundamentais: passar da dependência para a autoconfiança e do isolamento
para a cooperação. O fornecimento dos incentivos adequados pode contribuir em ambos os aspectos.
3. Manter uma perspectiva de longo prazo
para a gestão de riscos mediante a criação de
mecanismos que transcendam os ciclos políticos
Um importante desafio para a ação pública é a criação de
mecanismos institucionais que induzam o Estado a manter uma perspectiva de longo prazo que sobreviva às mudanças voláteis da opinião pública ou alianças políticas.
Por exemplo, o fornecimento de serviços de educação e
saúde do Estado é um grande investimento na preparação das famílias e comunidades para o enfrentamento
dos riscos que devem ser financiados de forma contínua
e sustentável para serem bem-sucedidos: isso implica planejamento de longo prazo. No caso dos serviços de saúde,
a Tailândia e a Turquia oferecem exemplos de sucesso
com sua recente mudança para programas de seguro de
saúde universal.
Vale considerar também os dois exemplos a seguir em
termos de política financeira e macroeconômica. Para
que o sistema financeiro apoie a gestão de riscos, é essencial encontrar o equilíbrio entre a inclusão e a estabilidade. Esse equilíbrio só pode ser avaliado mediante
planejamento abrangente e de longo prazo, como o que
está sendo realizado na Malásia, onde a estratégia para o
setor financeiro é preparada pelo banco central em colaboração com o Ministério das Finanças e o setor privado.
As políticas monetárias e fiscais contracíclicas também
requerem uma perspectiva de longo prazo, que lhes permita gerenciar o ciclo de negócios usando recursos acumulados durante um longo período de tempo e em cenários diferentes. As melhores práticas sugerem projetar um
equilíbrio orçamentário de longo prazo, como o Chile, a
Colômbia e a Noruega, entre outros, estão fazendo. Os
mecanismos institucionais que transcendem o ciclo político — como uma junta nacional de riscos e um conselho
fiscal independente — podem ajudar a manter um foco
de longo prazo na gestão do risco.
4. Promover a flexibilidade dentro de uma
estrutura institucional clara e previsível
A flexibilidade e o ajuste às novas circunstâncias são essenciais para promover a resiliência e aproveitar ao máximo as oportunidades. Os exemplos mais importantes incluem a migração de famílias em resposta à mudança de
tendências econômicas, adaptação das comunidades rurais à mudança climática, e renovação das empresas diante dos choques tecnológicos e de demanda. A flexibilidade, porém, não deve significar critério arbitrário ou
respostas casuais. A promoção da flexibilidade preservando, ao mesmo tempo, uma estrutura sensível, transparente e previsível são desafios para o Estado.
Para as empresas, o modelo dinamarquês de “flexi-segurança” oferece esse equilíbrio, associando a facilidade de
contratar e demitir funcionários com uma forte rede de segurança social e políticas de reemprego. O resultado é uma
economia dinâmica com alta rotação de empregados, mas
poucos períodos de desemprego. Para a macroeconomia,
os regimes de metas de inflação com taxas de câmbio flutuantes oferecem um bom modelo de política monetária
flexível embora sólida do ponto de vista institucional. Em
2012, 27 países já haviam adotado um regime de metas de
inflação. Com o início da União Monetária Europeia em
1999, muitos países que haviam praticado metas de inflação na década de 1990, abandonaram o regime. Diante da
recessão prolongada e da incerteza na Zona do Euro, a flexibilidade monetária poderia ter sido uma ferramenta útil
que esses países não possuem mais.
5. Proteger os vulneráveis e, ao mesmo tempo,
incentivar a autoconfiança e preservar a
sustentabilidade fiscal
A dura realidade é que muitas pessoas em todo o mundo
não têm os recursos materiais e as informações necessárias para combater os riscos com que se deparam. A luta
diária para ganhar a vida pode tornar o planejamento do
futuro difícil para as pessoas de baixa renda. O desafio
para o Estado é proteger as pessoas vulneráveis e, ao mesmo tempo, preservar a sustentabilidade fiscal — além de
incentivar a autoconfiança.
Para as famílias que continuam altamente vulneráveis
aos choques, o Estado pode fornecer redes de segurança
para substituir os dispendiosos mecanismos de enfrentamento que solapam o consumo, o capital humano e
os ativos produtivos. As redes de segurança são viáveis
mesmo em países de baixa renda, desde que o apoio seja
direcionado para as populações vulneráveis e seja projetado para incentivar o trabalho. O Sistema de Redes de
Segurança Produtivas da Etiópia, por exemplo, demonstra de que maneira uma rede de segurança bem projetada
pode proteger milhões de famílias contra a insegurança
alimentar enquanto investe em bens comunitários.
41
42
A comunidade internacional também pode dar apoio
às populações vulneráveis com recursos e capacidade
técnica. Embora muito criticada, a ajuda externa tem
sido bem-sucedida quando é fornecida em coordenação
com instituições locais responsáveis. Foi o que aconteceu
quando a ajuda externa auxiliou a reconstrução da infraestrutura e o estabelecimento de sistemas de alerta antecipado na Indonésia após o tsunami de 2004.
No final das contas, a proteção das pessoas vulneráveis implica a adoção das medidas necessárias ao desenvolvimento sustentável — desenvolvimento que elimina
a pobreza extrema e permite que as pessoas saiam da
condição de vulnerabilidade por intermédio do crescimento sustentado que a gestão do risco pode oferecer.
Algumas considerações finais
O destino das pessoas e das famílias pode mudar para melhor se elas planejarem e se prepararem para enfrentar os
riscos e oportunidades que estão no âmago da vida moderna. Da mesma forma, o destino das comunidades e dos
países pode melhorar se eles compartilharem a responsabilidade contínua necessária para gerir o risco com êxito.
“Eu cresci em um ambiente de guerra. E aprendi que é possível planejar nosso destino, pelo menos até certo ponto, se
avaliarmos os riscos e fizermos alguma coisa a respeito.”
—Klaus Jacob, perito em gestão de riscos de desastres
naturais da Columbia University e sobrevivente
da Segunda Guerra Mundial112
“Houve uma época em que eu ia a pé para o trabalho todos
os dias. O caminho que eu tinha que fazer era perigoso
e muitas pessoas eram vítimas de roubo e abusos físicos.
Portanto, sim, eu superei o risco em busca da oportunidade.”
—Kariuki Kevin Maina, estudante, Quênia
Contribuição para o site do WDR 2014
Notas
1. Dercon, Hoddinott e Woldehanna 2005.
2. Buvinić e Morrison 2000.
3. Banco Mundial 2012d.
4. OMS 2013.
5. Baulch 2011 oferece uma boa revisão da literatura.
6. Paul 2009.
7. Didier, Hevia e Schmukler 2012.
8. Dercon e Christiaensen 2011.
9. Ver Karlan e outros 2012 para Gana; e Cole, Giné e Vickery
2013 para a Índia.
10. Hoddinott, Rosegrant e Torero 2012.
11. Hallegatte 2012a.
12. Enquanto os custos da preparação para o risco devem ser
incorridos predominantemente de forma antecipada, os
benefícios tendem a se acumular com o tempo e, portanto,
são mais incertos. Assim, a probabilidade de um risco se
materializar é essencial para qualquer avaliação de uma possível intervenção. Nas análises formais de custo-benefício,
essa probabilidade geralmente é considerada de modo implícito (ao basear os cálculos dos custos evitados em dados
históricos médios) ou explícito (ao considerar os benefícios
potenciais de uma intervenção de gestão de riscos no caso
de um choque pela probabilidade de esse choque ocorrer).
Ver Wethli 2013 para o WDR 2014.
13. Ver, por exemplo, Bodie, Kane e Marcus 2011.
14. Ver Kuznets 1955 e Dasgupta e outros 2002. As compensações mencionadas no texto são percebidas como existentes
por alguns especialistas e uma grande parte do público, conforme refletido em pesquisas de opinião, mas podem não
existir na realidade. Análises recentes constatam, por exemplo, que o crescimento econômico e a proteção ambiental,
bem como a inclusão social, geralmente são complementares.
Ver Banco Mundial 2012b.
15. Hoddinott, Rosegrant e Torero 2012.
16. Dethier, Hirn e Straub 2011; Kehoe e Prescott 2007.
17. Bruno e Easterly 1998.
18. Bernoulli 1738; von Neumann e Morgenstern 1944.
19. Allais 1953; Kahneman e Tversky 1979.
20. Black 1948; Buchanan e Tullock 1962; Olson 1965.
21. Hurwicz 1960; Myerson 1979; Maskin 1999.
22. O conceito de cadeia de riscos é analisado e ilustrado em
Alwang, Siegel e Jørgensen 2001. Ver também Barrett 2002;
Heltberg, Siegel e Jørgensen 2009.
23. Ehrlich and Becker (1972). Ver também a extensão em
Muermann e Kunreuther (2008) e as aplicações em Gill e
Ilahi 2000; Holzmann e Jørgensen 2001; e Packard 2002.
24. Khokhar 2013 para o WDR 2014.
25. Indicadores do Desenvolvimento Mundial (banco de dados).
26. Banco Mundial 2012c.
27. Para uma discussão detalhada da possível complementaridade entre seguro e proteção, consulte Erlich e Becker 1972.
28. Economist 2013.
29. Hallegatte 2012b.
30. Carter e outros 2007.
31. FEMA 2010.
32. Gourinchas e Obstfeld 2012; Schularick e Taylor 2012.
33. Hallegatte 2012b.
34. La Porta e outros 1998.
35. Veja, por exemplo, Tornell e Velasco 1992.
36. Esse tipo de retaliação comercial foi evitada durante a
crise financeira global de 2008-2009, em parte por causa
da coordenação bem-sucedida feita pela comunidade internacional — em contraste com as políticas comerciais
“beggar-thy-neighbor”, já conhecidas, que exacerbaram a
Grande Depressão (Eichengreen e Irwin 2010). Contudo, a
comunidade internacional foi menos bem-sucedida em evitar as restrições de exportação durante as crises dos preços
dos alimentos nos últimos anos (Martin e Anderson 2012).
37. Knight, 1921.
38. Hallegatte e outros 2012.
39. Čihák e outros 2012.
40. Para obter uma análise da literatura sobre compartilhamento de riscos e formação de família e rede, consulte
Fafchamps 2011.
41. Acemoglu e Robinson (2012) compilam muitos exemplos de
tais falhas.
42. Reinikka e Svensson 2005; Speer 2012; Devarajan, Khemani
e Walton 2011.
43. Becker 1993.
44. Oviedo e Moroz 2013 para o WDR 2014.
45. De Weerdt e Hirvonen 2013 para Tanzânia; Yang e Choi 2007
para Filipinas; Paulson 2000 para Tailândia.
46. Equipe do WDR 2014, com base no Programa da OCDE
para Avaliação de Estudantes Internacionais (PISA).
47. Xu e outros 2003.
48. Demirgüç-Kunt e Klapper, 2012.
49. Duflo 2003; Thomas 1990.
50. Duflo 2003; ver também Thomas 1990, e Lundberg, Pollak;
e Wales 1997.
51. Equipe do WDR 2014, com base nos Indicadores do Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial (banco de dados).
52. Banco Mundial 2005.
53. Thoresen e Fielding (2011) mostram como a expansão da
cobertura do sistema de saúde pode exercer uma pressão
considerável na sustentabilidade, não somente de recursos
fiscais, mas também de recursos humanos.
54. Premand 2013 para o WDR 2014.
55. Paxson e Schady 2007 e referências do documento; Macours,
Schady e Vakis 2008; ver também referências em Fiszbein e
Schady 2009.
56. Equipe do WDR 2014 com base em Pesquisas Demográficas
e sobre Saúde.
57. Coleman 1988; Putnam 1993.
58. De Weerdt 2001.
59. Gertler e Gruber 2002.
60. Por exemplo, Aldrich 2011 mostra que o capital social desempenha um papel importante na capacidade das comunidades de se recuperarem de desastres naturais.
61. Alesina, Baqir e Easterly 1999.
62. Narayan, Pritchett e Kapoor 2009; Bowles e Gintis 2002.
63. Bjorkman e Svensson 2009; Pandey e outros 2007.
64. Knight 1921; Coase 1937.
65. Para consultar documentos originais sobre o tema, ver
Baily 1974 e Azariadis 1975.
66. Schumpeter 1942.
67. Hsieh e Klenow 2009.
68. Baicker, Cutler, and Song 2010.
69. Bergoeing, Loayza e Repetto 2004.
70. Um exemplo interessante de formalização que gera uma
maior proteção ambiental e rendas mais altas ocorreu recentemente no Peru. Nos últimos anos, surgiram minas
informais no Peru em resposta à alta dos preços do ouro.
Ao ignorar os regulamentos existentes, essas minas informais causaram um significativo desmatamento. O mercúrio
43
44
usado no processo de extração contaminou rios e a atmosfera e ameaçou a saúde humana. Na região La Libertad, a
Companhia de Mineração Poderosa adotou uma abordagem
inovadora para o problema depois que mineiros informais
invadiram uma de suas concessões de mineração. A companhia começou a formalizar os mineiros invasores, assinando
acordos que permitiam que continuassem com mineração
sob sua gerência. Os acordos, que atenderam as normas de
qualidade internacional para gestão ambiental, aumentaram
a renda dos pequenos mineiros e diminuíram o risco de desmatamento e contaminação por mercúrio. UNEP 2012.
71. Banco Mundial 2012d; Loayza e Rigolini 2011.
72. Calderón e Fuentes 2012.
73. Caballero e outros 2013.
74. Miller 1986.
75. Diamond e Dybvig 1983.
76. Laeven e Valencia 2012.
77. Han e Melecky 2013 do WDR 2014; Cull, Demirgüç-Kunt,
e Lyman 2012.
78. Brix e McKee 2010.
79. Gupta 2013.
80. Banco Mundial 2012a.
81. Borio 2003 apresenta uma discussão sobre as diferenças
entre uma estrutura regulatória tradicional e microprudencial e uma abordagem regulatória macroprudencial.
82. Maimbo e Melecky 2013 para o WDR 2014.
83. Barro 2009.
84. Hnatkovska e Loayza 2005.
85. Easterly e Servén 2003.
86. Prasad e Gerecke 2010.
87. Educação Internacional 2009.
88. Svensson 2012; Bruno e Shin 2013.
89. Edwards e Levy Yeyati 2005.
90. Ramcharan 2007.
91. Edwards 2004; Lane e Milesi-Ferretti 2012; Ghosh, Qureshi
e Tsangarides 2013.
92. Kaminsky, Reinhart e Végh 2005.
93. Parker 2011.
94. Ver Kraay 2012 e Ilzetzki e Vegh 2008 para pesquisas da literatura sobre países em desenvolvimento; e Barro e de Rugy
2013 e Ramey 2011 para pesquisas da literatura sobre países
desenvolvidos.
95. Laeven e Valencia 2012.
96. DFID 2005; OCDE 2011a, 2012; Banco Mundial 2011.
97. OCDE 2012.
98. DFID 2005.
99. Consultar “Resilience Stories” (Histórias de resiliência)
no site do Diálogo de Sendai em https://www.gfdrr.org/
node/1308.
100. Larrimore e Sharkey 2013.
101. Nem todos os riscos que atravessam fronteiras nacionais são
realmente globais. Alguns riscos, como o conflito armado
entre países vizinhos ou disputas relacionadas a recursos
naturais, podem afetar apenas alguns países. Esses riscos
podem ser geridos de maneira mais apropriada ou eficaz por
instituições regionais.
102. Jonas 2013 para o WDR 2014.
103. Mahul e Cummins 2009.
104. Banco Mundial e Nações Unidas 2010.
105. Royal Society 2009.
106. OCDE 2011b.
107. Graham e Wiener 1995; Fórum Econômico Mundial 2007.
108. Fórum Econômico Mundial 2007.
109. OCDE 2009.
110. Damar 2007; Ersel e Ozatay 2008.
111. Fiszbein e Schady 2009; Alderman e Yemtsov 2012.
112. Citado em Eric Klinenberg, “Adaptation: How Can Cities be
‘Climate-proofed’?” (Adaptação: como as cidades podem ser
à prova do clima?) The New Yorker, 7 de janeiro de 2013, 33.
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49
Sumário do Relatório sobre o
Desenvolvimento Mundial de 2014
Prefácio
Agradecimentos
Visão geral Risco e oportunidade: A gestão de riscos pode ser
um instrumento poderoso para o desenvolvimento
Parte 1 Fundamentos da gestão de riscos
Capítulo 1 A gestão de riscos pode ser um instrumento poderoso
para o desenvolvimento
Destaque 1 Preparação para o inesperado: Uma abordagem integrada da gestão
de riscos de desastres nas Filipinas e na Colômbia
Capítulo 2 Além do ideal: Obstáculos à gestão de riscos e formas de superá-los
Destaque 2 Proteção do consumo de alimentos das populações de baixa renda:
O papel das redes de segurança na Etiópia e em El Salvador
Parte 2 O papel dos principais sistemas sociais
Capítulo 3 Os domicílios são a primeira linha de apoio para enfrentar riscos
e buscar oportunidades
Destaque 3 Migração para cobertura universal de saúde na Turquia e na República
do Quirguistão
Capítulo 4 Comunidades coesas e conectadas criam resiliência
Destaque 4 Quando a justiça penal não é suficiente: prevenção integrada contra
a violência e a criminalidade urbana no Brasil e na África do Sul
Capítulo 5Promoção da resiliência e prosperidade por meio de um setor
empresarial dinâmico
Destaque 5 Migração para uma maior flexibilidade do mercado de trabalho:
o caminho irregular da Índia
Capítulo 6O papel do sistema financeiro na gestão de riscos: Mais ferramentas
financeiras, menos crises financeiras
Destaque 6 Geração de resiliência a choques econômicos globais na República Tcheca,
no Peru e no Quênia
Capítulo 7 Gestão do risco macroeconômico: Criação de instituições mais sólidas
para melhores resultados de políticas
Destaque 7 Doenças sem fronteiras: Gestão do risco de pandemias
Capítulo 8 O papel da comunidade internacional: Quando os riscos excedem
a capacidade nacional
Foco na reforma das políticas Integração da gestão de riscos na agenda de
desenvolvimento: Reformas institucionais selecionadas
Anexos
Abreviações e notas sobre dados
Documentos sobre antecedentes
Indicadores selecionados
Índice
Ecoauditoria
Declaração de Benefícios Ambientais
O Banco Mundial está comprometido com
a preservação das florestas em perigo de
extinção e dos recursos naturais. A Divisão
de Publicações e Conhecimento decidiu
imprimir a Visão Geral do Relatório sobre o
Desenvolvimento Mundial de 2014: Risco
e Oportunidade — Gestão do Risco para o
Desenvolvimento em papel reciclado com
50% de fibra pós-consumo, de acordo com os
padrões recomendados para o uso de papel,
estabelecidos pela Iniciativa Verde para
Impressão, um programa sem fins lucrativos que apoia editores no uso de fibra não
proveniente de florestas em perigo de extinção. Para obter informações mais detalhadas,
visite o site www.greenpressinitiative.org.
Foram salvos:
• 37 árvores
• 17 milhões de BTUs
de energia total
• 1.422 quilogramas líquidos de gases causadores
do efeito estufa
• 64.337 litros de
águas residuais
• 516 quilogramas de
resíduos sólidos
Visão Geral
2014
Relatório sobre o
Os últimos 25 anos testemunharam mudanças inéditas em todo o mundo, sendo
muitas delas para melhor. Em todos os continentes, muitos países enveredaram por um
caminho de integração internacional, reforma econômica, modernização tecnológica
e participação democrática. Como resultado, economias que ficaram estagnadas
durante décadas estão crescendo, pessoas cujas famílias sofreram privações por
várias gerações estão saindo da pobreza e centenas de milhões de pessoas estão
aproveitando os benefícios de melhores padrões de vida e do intercâmbio cultural
e científico entre os países.
À medida que o mundo muda, surgem várias oportunidades. Com elas, porém,
aparecem riscos antigos e novos, desde a possibilidade de perda de emprego e doença
até potenciais de distúrbios sociais e danos ambientais. Se ignorados, esses riscos
podem transformar-se em crises que anulam os ganhos duramente obtidos e colocam
em perigo as reformas econômicas e sociais que geraram esses ganhos.
O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014 (WDR 2014), Risco e Oportunidade:
Gestão de Risco para o Desenvolvimento afirma que a solução não é rejeitar as mudanças
para evitar os riscos, mas preparar-se para as oportunidades e os riscos que essas
mudanças acarretam. A gestão responsável e eficaz dos riscos tem o potencial de
gerar segurança e um instrumento de progresso para as pessoas dos países em
desenvolvimento, entre outros.
Apesar de os esforços próprios, a iniciativa e a responsabilidade dos indivíduos serem
fundamentais para a gestão de riscos, o seu sucesso ficará limitado sem um ambiente
social de apoio – principalmente quando os riscos são grandes ou sistêmicos por
natureza. O WDR 2014 afirma que as pessoas podem enfrentar com êxito os riscos que
estão além de seus meios, compartilhando sua gestão de riscos com outras pessoas.
Isso pode ser feito naturalmente com a ocorrência de sistemas sociais e econômicos que
permitem superar os obstáculos que os indivíduos e grupos enfrentam, incluindo a falta
de recursos e informações, problemas cognitivos e comportamentais, ausência de
mercados e bens públicos, externalidades sociais e exclusão. Esses sistemas - desde a
família e a comunidade até o Estado e a comunidade internacional - têm o potencial de
apoiar a gestão de riscos das pessoas em modos diferentes, embora complementares.
O Relatório enfoca alguns dos problemas mais urgentes que os formuladores de
políticas estão questionando. Que papel o Estado deve assumir para ajudar as pessoas
a administrarem riscos? Quando esse papel deve consistir em intervenções diretas e
quando deve consistir em proporcionar um ambiente propício? Como os governos
podem melhorar sua própria gestão de riscos e o que acontece quando falham ou
carecem de capacidade, como ocorre em muitos países frágeis e afetados por conflitos?
Por meio de quais mecanismos a gestão de risco pode ser integrada à agenda do
desenvolvimento? E como podem ser abordadas as falhas da ação coletiva na gestão
dos riscos sistêmicos, principalmente quando houver consequências irreversíveis?
O WDR 2014 fornece considerações e recomendações para os formuladores de políticas
abordarem essas questões difíceis. Ele deve servir para orientar o diálogo, as operações
e as contribuições dos principais atores do desenvolvimento - desde a sociedade civil
e os governos nacionais até a comunidade de doadores e as organizações de
desenvolvimento internacional.
sku 32794