Grundstein für die Regulierung des Waffenhandels gelegt

Grundstein für die Regulierung des Waffenhandels gelegt

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Exportkont
Grundstein für die Regulierung
des Waffenhandels gelegt
Arms Trade Treaty (ATT) von den Vereinten Nationen verabschiedet
Von Klaus-Dieter Ordemann, Berlin. Der Autor ist Regierungsdirektor im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
(BMWi). Der Beitrag gibt seine persönliche Meinung wieder.
Nach siebenjähriger Diskussion hat die Generalversammlung der Vereinten Nationen (VN) am 02. April
2013 mit großer Mehrheit den Entwurf eines internationalen Waffenhandelsvertrags (Arms Trade TreatyATT) angenommen.
Mit dem Vertrag wurden erstmals rechtlich verbindliche, weltweit einheitliche Mindeststandards für den
Handel mit konventionellen Rüstungsgütern beschlossen. Ziel des Vertrags ist die Verhinderung von
Waffentransfers, die u.a. zur Verletzung von Menschenrechten und des humanitären Völkerrechts führen.
Gleichzeitig wurden in dem Vertrag klare Definitionen festgelegt, um für die Industrie vergleichbare
Wettbewerbsregeln („level playing field“) zu erreichen. Insbesondere die Schwellenländer sollen mit
dem Vertrag ein höheres Maß an Verantwortung übernehmen.
Der Vertragstext stellt einen Kompromiss zwischen den Verhandlungspartnern dar. Der tiefe Graben zwischen denjenigen
Ländern, die einen ATT konzeptionell grundsätzlich ablehnen, und denen, die einen starken und humanitär ausgerichteten
Vertrag befürworten, war während der Verhandlungen unübersehbar. Im Rahmen dieser Erwartungen ist das Ergebnis
deutlich positiv ausgefallen. Der Vertrag stellt gegenüber der gegenwärtigen Situation des völligen Fehlens global gültiger
Normen einen erheblichen Fortschritt dar.
fen. Munition sowie Teile und Kompo- Die Implementierung und Durchsetzung
INHALT
nenten sind nur teilweise in den Rege- der Verbots- und Exportbewertungskrilungsumfang des Vertrags einbezogen. terien wird für die meisten Vertragsstaa• Kernstück des Vertrags
Für diese Kategorien finden die Im- ten – v.a. diejenigen mit keiner oder ei• Regelungsumfang bei Ein- und Durchfuhr
port-, Durchfuhr- und Vermittlungsvor- ner nur schwach ausgebildeten Export• Führen von Aufzeichnungen und Berichtschriften sowie die Aufzeichnungs- und kontrolle – die größte Herausforderung
erstattung
Berichtspflichten keine Anwendung. darstellen. Sie müssen ein System ein• Ratifizierung und Umsetzung
Eine vollständige Aufnahme von Muni- führen, mit dem sie sich dem hohen Extion in die Regelungen des ATT wurde portkontrollniveau der EU-Staaten und
dem der USA annähern.
Kernstück des Vertrags
insbesondere von den USA abgelehnt,
Als internationales Regelwerk bleibt der da nicht zuletzt wegen der enormen Neben den Bewertungskriterien für die
ATT, in dessen Mittelpunkt die Bewer- Mengen von Munitions-Transfers eine Ausfuhr nimmt auch das Thema Umtungskriterien für den Export stehen, Aufzeichnungs- und Archivierungs- leitung von Rüstungsgütern im Vertragstext einen breiten Raum ein. Der
deutlich hinter den strengen deutschen pflicht nicht möglich sei.
ATT enthält ein Bündel von GesamtBestimmungen zur Exportkontrolle zuDie Exportbewertungskriterien, die vor maßnahmen gegen Umleitungsgefahrück. Der Vertrag regelt grundsätzlich
nur den Handel mit solchen Waffen, die einer Ausfuhrgenehmigung anzuwen- ren für die vom Vertrag erfassten Wafim deutschen Recht als Kriegswaffen im den sind, bilden das Kernstück des fen. Sämtliche an einer Transferkette
Sinne des Kriegswaffenkontrollgesetzes ATT. Neben ausdrücklichen Verboten beteiligten Vertragsparteien werden
eingestuft sind. Ein gesetzlicher Ände- bei schweren Völkerrechtsverletzungen verpflichtet, Maßnahmen zur Vermeidung der Umleitung zu ergreifen, worungsbedarf oder größere Belastungen (UN- oder EU-Embargofälle) ist eine
bei die Verpflichtungen des ausführenfür die Unternehmen sind bei der Um- sog. „Goldene Regel“ vereinbart, nach
den Staates besonders umfassend sind.
setzung des Vertragswerks daher nicht der bei einem eindeutig bestehenden
Risiko (in Englisch: „overriding risk“) Eine der Aufforderungen besteht darin,
zu erwarten.
die Gefahr der Umleitung innerhalb des
Inhaltlich bezieht sich der Vertrag auf schwerer Menschenrechtsverletzungen nationalen Kontrollsystems zu bewerden internationalen Handel mit Groß- oder des Kriegsvölkerrechts keine Ge- ten und Maßnahmen zu dessen Mindewaffensystemen (u.a. Panzer, gepan- nehmigungen erteilt werden dürfen. rung zu prüfen.
zerte Fahrzeuge, großkalibrige Artille- Dieses Kriterium ist bereits integraler
riesysteme, Kriegsschiffe und Kampf- Bestandteil der deutschen Politischen Regelungsumfang bei Ein- und
flugzeuge), die in dem Vertrag Grundsätze und des Gemeinsamen
Durchfuhr
abschließend aufgelistet sind und im Standpunkts der EU. Der Begriff
wesentlichen den sieben Kategorien „overriding risk“ lässt allerdings in der Einigkeit bestand darüber, zu umfangdes VN-Waffenregisters entsprechen, englischen Sprachfassung einen gewis- reiche und aufwändige Regelungen
einschließlich kleine und leichte Waf- sen Interpretationsspielraum offen.
beim Import und Transit zu vermeiden.
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Die effektivste Kontrolle könne nur
durch den exportierten Staat gewährleis­
tet werden.
Die Regelungen zum Import und zur
Durchfuhr enthalten daher keine detaillierten Verpflichtungen, sondern billigen dem jeweiligen Vertragsstaat ein
weites Ermessen bei der Ausgestaltung
seiner Import- und Durchfuhrkontrollen zu. Allerdings muss rechtlich und
organisatorisch durch entsprechende
Regulierungsmaßnahmen die grundsätzliche Möglichkeit zur Kontrolle gewährleistet sein.
Beim Import wird der einführende Vertragsstaat verpflichtet, dem ausführenden Staat - auf dessen Ersuchen - geeignete und entscheidungserhebliche
Informationen bereitzustellen, um ihn
bei dessen Bewertung von Ausfuhren
zu unterstützen. Umfang und Inhalt
dieser Informationen sind durch die nationalen Gesetze des einführenden Vertragsstaates begrenzt.
Bei der Durchfuhr verpflichtet sich der
Vertragsstaat, diejenigen Maßnahmen
zu ergreifen, die es ihm erlauben,
Durchfuhren durch sein Hoheitsgebiet
zu regeln, wenn dies durchführbar und
erforderlich ist.
Deutschland verfügt auf der Grundlage
der einschlägigen Regeln des Kriegswaffenkontrollgesetzes, des Außenwirtschaftsgesetzes und des Waffengesetzes
(Einzeleingriff) bereits über Kontrollmöglichkeiten, die den Anforderungen
des ATT entsprechen.
Führen von Aufzeichnungen und
Berichterstattung
Um das Ziel der Transparenz zu erreichen und gleichzeitig Vertrauen zwischen den Vertragsstaaten zu schaffen,
wurden bestimmte Aufzeichnungs- und
Berichtspflichten in den Vertrag aufgenommen. Bei den Aufzeichnungspflichten zeigt sich, dass primär der
exportierende Staat in der Pflicht ist: Er
muss – im Einklang mit seinen innerstaatlichen Gesetzen – Aufzeichnungen
über die durch ihn erteilten Genehmigungen für die Ausfuhr oder die tatsächlich erfolgten Ausfuhren führen.
Ferner ist jeder Vertragsstaat verpflichtet, dem VN-Sekretariat innerhalb des
ersten Jahres einen Auftaktbericht über
die nationalen Maßnahmen zur Durchführung des Vertrags vorzulegen, wozu
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innerstaatliche Gesetze, nationale Kontrolllisten und sonstige Vorschriften
und Verwaltungsmaßnahmen gehören.
Darüber hinaus ist jährlich zum 31.
Mai ein Bericht über die tatsächlich erfolgten oder genehmigten Aus- und
Einfuhren abzugeben. Diese Verpflichtung bezieht sich jedoch nicht auf Munition sowie Teile und Komponenten.
Der Bericht kann die gleiche Information enthalten wie entsprechende Berichte im Rahmen des VN-Waffenregisters. Sensible Geschäftsinformationen
oder solche, die die nationale Sicherheit betreffen, können ausgeklammert
werden.
Ratifizierung und Umsetzung
Der Vertrag liegt seit dem 03. Juni
2013 bei den Vereinten Nationen in
New York zur Unterzeichnung auf.
Deutschland hat den Vertrag bereits unterzeichnet und will ihn noch in dieser
Legislaturperiode ratifizieren. Für das
Inkrafttreten des Vertrags bedarf es der
Ratifikation durch 50 Staaten. Bevor
der Vertrag in Kraft treten kann, ist daher von einem Zeitrahmen von mindestens zwei Jahren auszugehen. Der
Handel mit Rüstungsgütern auf multilateraler Ebene außerhalb der EU ist
bislang nur im Rahmen des Wassenaar
Arrangements geregelt. Wichtige
Schwellenländer sind hieran nicht beteiligt wie z.B. Indien, Indonesien,
China und Malaysia. Beim ATT geht es
darum, auch diese Länder stärker zu
verpflichten, internationale Kontrollstandards bei der Exportkontrolle einzuführen.
nal Rifle Association eher zweifelhaft.
Falls große Rüstungsexporteure den
Vertrag nicht ratifizieren, würde dies
die angestrebte Universalität stark einschränken.
Abgesehen von der Ratifizierung durch
möglichst viele Vertragsstaaten spielt
die effiziente Umsetzung und Anwendung des Vertragswerks eine entscheidende Rolle. Im weiteren Prozess wird
es darauf ankommen, dass die Vertragspartner ein möglichst gleiches Verständnis von der Auslegung und Anwendung der einschlägigen Bestimmungen haben, um eine einheitliche
Implementierung des ATT sicherzustellen. Wichtig wird sein, Staaten mit keinem oder einem nur gering ausgeprägten Ausfuhrkontrollsystem beim Aufbau eines solchen zu unterstützen und
entsprechende Hilfsleistungen anzubieten.
Die nächsten Jahre werden zeigen, ob
der ATT seinem Ziel gerecht werden
kann, als geeignete Plattform zur Verhinderung unverantwortlicher und illegaler Waffentransfers zu fungieren und
zu mehr Transparenz und Berechenbarkeit im internationalen Waffenhandel
beizutragen. Durch die erstmalige Vereinbarung weltweit bindender Mindeststandards für den grenzüberschreitenden Handel mit Rüstungsgütern wurde
hierfür in jedem Fall ein wichtiger
Grundstein gelegt.
Mehrere große exportierende und importierende Staaten haben jedoch nach
wie vor Vorbehalte gegen den ATT. Indien, Russland und China – sie hatten
sich bei der Abstimmung am 02. April
2013 in der VN-Generalversammlung
der Stimme enthalten – haben deutlich
gemacht, dass sie vor einer Ratifikation
den Vertragstext und deren Auswirkungen noch eingehend prüfen wollen.
Auch eine Ratifikation durch den weltweit größten Rüstungsexporteur, die
USA, erscheint fraglich. Multilaterale
Verträge bedürfen in den USA einer
Zustimmung mit Zweidrittel-Mehrheit
durch den US-Senat; eine Annahme des
ATT ist angesichts des nach wie vor erheblichen Widerstandes zahlreicher Senatoren und der einflussreichen Natio-
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