Stefan Keehnen, Kommentieren Sie den Quebec

Kommentieren Sie den Quebec Entscheid des
Kanadischen Supreme Courts zu Quebec im
Lichte der Allgemeinen Staatslehre
MASTERARBEIT IN ALLGEMEINER STAATSLEHRE
Vorgelegt von
Stefan Keehnen / Studentennummer 01-204-551
Route du Mont Carmel 23
1762 Givisiez
[email protected]
Bachelor of Law, 13. Semester
bei Prof. Dr. Thomas Fleiner
Professor der Rechtswissenschaftlichen Fakultät
der Universität Fribourg /CH
Masterarbeit begonnen am 5. November 2007
Masterarbeit eingereicht am 19. November 2007
INHALTSVERZEICHNIS
INHALTSVERZEICHNIS ..................................................................................... I
LITERATURVERZEICHNIS .............................................................................. III
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS ........................................................................VII
I.
Einleitung............................................................................................. 1
II.
Grundlagen.......................................................................................... 4
A
Allgemeine und historische Bemerkungen zu Kanada.......................... 4
B
Die Unabhängigkeitsbewegung in Quebec ........................................... 4
III.
Quebec Secession Reference............................................................ 5
A
Die Antwort des Gerichts auf Fragen formeller Natur ........................... 7
B
Besteht nach kanadischem Verfassungsrecht ein einseitiges
Sezessionsrecht für die Provinz Quebec? ............................................ 8
1 Allgemeines .......................................................................................... 8
a Kein Sezessionsrecht in der kanadischen Verfassung ......................... 8
b Sezessionsrecht
auf
Grundlage
einer
ungeschriebenen
Verfassungskonvention?....................................................................... 8
c
Sezessionsrecht nach der „compact theory“? ....................................... 9
d Zusammenfassung ............................................................................. 10
2 Die Entscheidung des Gerichts........................................................... 10
a Vier Verfassungsprinzipien ................................................................. 10
b Föderalismus ...................................................................................... 12
c
Demokratie.......................................................................................... 12
d Verfassungsmässigkeit und Legalitätsprinzip ..................................... 13
e Schutz von Minderheiten..................................................................... 14
I
f
Anwendung der Prinzipien auf den Fall .............................................. 14
3 Fazit .................................................................................................... 16
C
Besteht
nach
internationalem
Recht
ein
einseitiges
Sezessionsrecht für die Provinz Quebec? .......................................... 17
1 Allgemeines ........................................................................................ 17
a Einführende Bemerkungen ................................................................. 17
b Das Selbstbestimmungsrecht der Völker als Grundlage eines
unilateralen Sezessionsrechts für Quebec?........................................ 18
c
De-facto-Sezession Quebecs? ........................................................... 22
d Zusammenfassung ............................................................................. 22
2 Die Entscheidung des Gerichts........................................................... 23
3 Fazit .................................................................................................... 24
4 Exkurs: Andere Beispiele aus der völkerrechtlichen Praxis ................ 24
a Allgemeines ........................................................................................ 24
b Die Loslösung Bangladeschs von Pakistan ........................................ 25
c
D
Der Zerfall Ex-Jugoslawiens ............................................................... 25
Welches Recht geht in dieser Frage vor: Kanadisches Recht oder
Völkerrecht?........................................................................................ 26
IV.
Auswirkungen des Urteils auf Quebec ........................................... 26
V.
Kritik am Urteil .................................................................................. 27
VI.
Schluss .............................................................................................. 28
II
LITERATURVERZEICHNIS
Die aufgeführten Autorinnen und Autoren werden, wenn bei den einzelnen
Publikationen nicht anders angegeben, mit ihrem Nachnamen und der
betreffenden Seitenzahl oder Randnote zitiert.
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zitiert als FLEINER.
III
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Die Rechtmässigkeit des Ausscheidens
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WOEHRLING, JOSÉ
L’avis de la Cour suprême du Canada
sur l’éventuelle sécession du Québec,
in : Revue française de Droit constitutionnel, n. 37, S. 3 ff. Paris 1999, zitiert
als WOEHRLING 1999.
VI
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
Abs.
Absatz
Art.
Artikel
Aufl.
Auflage
BV
Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 (SR 101)
Diss.
Dissertation
f.
und folgende
ff.
und fortfolgende
Hrsg.
Herausgeber
m. E.
meines Erachtens
n.
numéro
Nr.
Nummer / Number
S.
Seite
sog.
sogenannt
u.a.
unter anderem
UN
United Nations
Vol.
volume
z.B.
zum Beispiel
VII
I.
Einleitung
Infolge der umfassenden Globalisierungswellen der jüngeren Vergangenheit und nicht zuletzt durch den Fall der Berliner Mauer im Jahr 1989 lebt
heute der weitaus grösste Teil der Weltbevölkerung in multikulturellen
Staaten. Dies bedeutet, dass viele Menschen in Gesellschaften leben, die
in verschiedene Volksgruppen, Religionen, Sprachen und Kulturen aufgegliedert sind.1 Für moderne Staaten bringt diese Tatsache neue Herausforderungen mit sich, sehen sie sich doch zunehmend innerstaatlichen
Konflikten gegenüber gestellt. Die Staatslehre befasst sich eingehend mit
diesen Herausforderungen und bietet Lösungen an.2 Durch diese lassen
sich kulturelle Verschiedenheiten teilweise über längere Zeit fast reibungsfrei miteinander verbinden (wie das Beispiel der Schweiz eindrücklich beweist), es gibt aber auch Beispiele, bei denen die Unterschiede innerhalb
eines Staats als dermassen gravierend empfunden werden, dass sich in
einer in diesem Staat ansässigen Volksgruppe der einseitige Wille festigt,
sich vom alten Staat politisch loszulösen und einen neuen, unabhängigen
Staat zu gründen.3 Gelingt dies, spricht man von unilateraler Sezession
oder einseitiger Abspaltung.4
In der Geschichte gab es zahlreiche Beispiele von Sezessionen, welche
dazu führten, dass sich eine bestimmte Volksgruppe aus einem alten
Herrschaftskonstrukt loslösen konnte und ihre Unabhängigkeit erlangte.
Meist war dies aber mit kriegerischen Auseinandersetzungen verbunden.
Bekanntestes Beispiel ist wohl die politische Abspaltung der Südstaaten
der USA im Jahre 1860 / 1861, was den berühmten Sezessionskrieg zur
Folge hatte.5 Auch die Schweiz löste sich im 13. Jahrhundert im Rahmen
1
FLEINER / BASTA-FLEINER, S. 513, die von rund 95 Prozent der Weltbevölkerung
sprechen.
2
Dazu FLEINER / BASTA-FLEINER, S. 525 ff.
3
Beispiele hierzu finden sich viele, z.B. die Abspaltung Bangladeschs von Pakistan, worauf im weiteren Verlauf der Arbeit noch eingegangen wird.
4
Zum Begriff der Sezession siehe PETERS, S. 48 f.
5
Dieser führte allerdings wieder zur Wiederherstellung der staatlichen Einheit.
1
einer Sezession gewaltsam von der Herrschaft des habsburgischen Königreichs und wurde im Jahre 1648 im Rahmen des westfälischen Friedens unabhängig.6
In den letzten Jahrzehnten traten Unabhängigkeitsbestrebungen hauptsächlich in der dritten Welt und den post-kommunistischen Staaten auf.7
Es gibt zwar einige spürbare Sezessionsbewegungen in Westeuropa (wie
z.B. im Baskenland), diese entfalten aber häufig nicht die nötige Stärke
und das erforderliche Durchhaltevermögen, um den gewünschten Erfolg
herbeizuführen.8 Daher wird häufig angenommen, dass solche Bewegungen in der hoch entwickelten westlichen Welt nicht mehr vorkommen würden.
Eine bemerkenswerte Ausnahme bildet jedoch die Unabhängigkeitsbewegung in der kanadischen Provinz Quebec. Kanada, ein föderalistisch organisierter Staat, hat in den letzten Jahrzehnten so grosse Probleme mit
ihr gehabt, dass sich die kanadische Regierung genötigt sah, zu reagieren. In juristischer Hinsicht interessierte dabei vor allem die Frage, inwieweit der Provinz Quebec ein unilaterales Sezessionsrecht zusteht, sollte
sich eine Mehrheit ihrer Bevölkerung für die Unabhängigkeit aussprechen.
Der Kanadische Supreme Court hat sich dazu im berühmten „Quebec Secession Reference“ im Jahr 1998 geäussert, mit Blick sowohl auf das kanadische Staats- und Verfassungsrecht, als auch auf das Völkerrecht.
Der Kanadische Supreme Court hat damit an einem kanadischem Beispiel
aufgezeigt, wie Sezessionsbewegungen in einem multikulturellen Staat
juristisch einzuordnen sind. Die Staatslehre befasst sich aber nicht nur mit
der rechtlichen Dimension von Unabhängigkeitsbestrebungen und man
kann das Thema somit aus verschiedenen Blickwinkeln betrachten. Man
6
Siehe <http://de.wikipedia.org/wiki/Westf%C3%A4lischer_Friede#Bestimmungen
_des_Westf.C3.A4lischen_Friedens> (zuletzt besucht am 19.11.07).
7
Im weiteren Verlauf dieser Arbeit werden einige Beispiele vorgestellt.
8
WHITAKER, S. 281.
2
könnte sich zum Beispiel fragen, inwieweit das Ganze ein politisches
Problem ist, welches nicht bloss durch die Anwendung bereits bestehender, sondern durch die Schaffung neuer Gesetze zu lösen ist.9
In dieser Arbeit soll aber vor allem auf die juristische Seite eingegangen
werden, dies u.a. deswegen, weil durch Rückgriff auf juristische Mechanismen nach Meinung des Autors ein klarer Rahmen geschaffen werden
kann, in dem anschliessend eine etwaige politische Diskussion stattfinden
kann. Natürlich kann dieser Rahmen keine ewige Gültigkeit oder gar moralische Richtigkeit für sich in Anspruch nehmen, aber zumindest gibt er
eine Zielrichtung vor, sodass aktuelle Probleme auf der Grundlage einer
mehr oder weniger klaren Regelstruktur angegangen werden können.
Deswegen wird nach einem Grundlagenteil eingehend auf die kanadische
Situation eingegangen, massgebend ist dabei zunächst kanadisches Verfassungsrecht und die dazugehörige Doktrin. Der Supreme Court hat aber
auch zur Frage Stellung beziehen müssen, ob der Provinz Quebec ein
einseitiges Abspaltungsrecht nach Völkerrecht zusteht. Diese Frage ist
nicht nur für die Situation in Kanada interessant, gibt es doch auch andere
Unabhängigkeitsbewegungen, bei denen sich völkerrechtliche Fragen stellen. Daher wird der Blick zunächst auf die völkerrechtliche Doktrin zu diesem Thema geworfen, bevor anschliessend auf die Stellungnahme des
Kanadischen Supreme Courts eingegangen wird. In einem kurzen Exkurs
werden darauf folgend andere Beispiele der völkerrechtlichen Praxis vorgestellt, namentlich Bangladesch und Ex-Jugoslawien. Kurz soll anschliessend auch auf die Wirkungen des „Quebec Secession Reference“
und der Kritik daran eingegangen werden. Ein abschliessendes und persönlich geprägtes Fazit rundet die Arbeit ab.
9
Zum Beispiel durch den Ausbau der regionalen Autonomie in einem föderalistischen Staat, siehe dazu FLEINER / BASTA-FLEINER, S. 531.
3
II.
Grundlagen
A
Allgemeine und historische Bemerkungen zu Kanada
Kanada ist heute der zweitgrösste Staat der Erde. Entstanden ist er durch
die Zusammenführung ehemaliger französischer und britischer Kolonien
zu einem einzigen Staatsgebilde, welcher aber erst 1982 die formale Unabhängigkeit von Grossbritannien erhielt. In der Moderne hat sich Kanada
mehr und mehr zu einem dezentralisierten Bundesstaat, bestehend aus
10 Provinzen, entwickelt.10 Wie in jedem Bundesstaat stellte sich dabei
auch in Kanada die Frage, wie die einzelnen Provinzen mit ihren jeweils
verschiedenen Interessen effektiv und für alle Seiten zufrieden stellend in
den politischen Entscheidungsprozess integriert werden können. Das
Land hat sie gelöst, indem es den Provinzen weitgehende Autonomierechte eingeräumt hat.11
Infolge der französisch geprägten Geschichte Kanadas hat das Land heute einen rund 30-prozentigen Anteil an Französisch sprechenden Menschen. 60 Prozent der Bevölkerung spricht Englisch.12 Der grösste Anteil
der frankophonen Bevölkerung lebt in der Provinz Quebec, welche im Osten Kanadas liegt und gleichzeitig die grösste Provinz des Landes ist. In
dieser sprechen rund 80 Prozent der Bevölkerung Französisch.13
B
Die Unabhängigkeitsbewegung in Quebec
Der kulturelle Gegensatz zwischen Französisch und Englisch sprechenden Menschen hat in der Vergangenheit immer wieder für grosse Proble-
10
Zur
historischen
Entwicklung
Kanadas
siehe
<http://de.wikipedia.org/wiki/
Geschichte_Kanadas> (zuletzt besucht am 19.11.07).
11
Siehe dazu ausführlich AREFAINE, S. 187 ff. sowie GÖDEL, S. 20 ff. In der kanadischen Verfassung hat der Bund nur dort die ausschliessliche Gesetzgebungskompetenz, wo ihm diese ausdrücklich zugewiesen wird. Dies ist mit dem
schweizerischen System vergleichbar, siehe Art. 42 BV.
12
Siehe <http://de.wikipedia.org/wiki/Frankophone_Kanadier> (zuletzt besucht am
19.11.07).
13
TAUCAR, S. 27.
4
me gesorgt. Waren es zunächst religiöse Unterschiede sowie wirtschaftliche Meinungsverschiedenheiten, welche für Konflikte sorgten, verschob
sich die Problematik im Laufe der Zeit mehr und mehr auf die Frage, wie
viel Selbstbestimmung der frankophonen Minderheit Kanadas zusteht.14
Wie gesehen lebt diese vor allem in der Provinz Quebec, welche heute
weiterhin im Zentrum diverser Spannungen steht. In den sechziger Jahren
des 19. Jahrhunderts fand in ihr die sogenannte „Stille Revolution“ statt,
was zu einem neuen Selbstbewusstsein in der Provinz führte und den
Wunsch nach mehr Eigenständigkeit oder gar Unabhängigkeit von Restkanada vergrösserte.15 1976 wurde zum ersten Mal die „Parti Québécois“
zur Regierungspartei gewählt. Diese setzte sich für die Souveränität Quebecs ein und 1980 initiierte sie ein erstes Referendum, in dem es um die
Frage der Souveränität Quebecs in Verbindung mit einer ökonomischen
Zusammenarbeit mit Kanada ging. Die Bevölkerung Quebecs lehnte dieses Referendum mit rund 60 Prozent Neinstimmen ab.16
1994 wurde die „Parti Québécois“ ein weiteres Mal zur Regierungspartei
gewählt. Sie lancierte umgehend ein neues Referendum, in dem es aber
im Unterschied zu jenem von 1980 nicht mehr um eine, von eigener Souveränität geprägten, Partnerschaft mit Kanada ging, sondern um eine einseitige Unabhängigkeitserklärung. Hierüber wurde im Oktober 1995 abgestimmt. Auch dieses Mal sagte die Bevölkerung Quebecs nein, allerdings
lediglich mit rund 50.6 Prozent Stimmenanteil.17
III.
Quebec Secession Reference
Das knappe Abstimmungsresultat setzte die kanadische Landesregierung
derart unter Druck, dass sie ein Programm gegen die Abspaltungsbewegung in Quebec ins Leben rief. Der kanadische Premierminister Jean
14
Siehe zu einem geschichtlichen Überblick GÖDEL, S. 23 ff.
15
Siehe zur stillen Revolution GÖDEL, S. 27 ff.
16
GÖDEL, S. 31 ff.
17
Siehe hierzu u.a. COURCHENE, S. 206 f., GÖDEL, S. 42 ff. sowie DUMBERRY,
S. 418 ff.
5
Chrétien bot der Provinz unter anderem einen symbolischen Status als
„distinct society“ sowie ein Vetorecht an, welches allerdings lediglich in
einem Bundesgesetz und nicht auf Verfassungsebene verankert werden
sollte.18 Dies lehnte Quebec allerdings ab. Die kanadische Regierung wollte aber auch klären, ob der Provinz ein einseitiges Abspaltungsrecht zustehe, sollte sie sich in einem zukünftigen Referendum für die Unabhängigkeit aussprechen. Dazu wurden dem Kanadischen Supreme Court drei
Fragen unterbreitet:
a.) Ist es der Nationalversammlung, der Legislative oder der Regierung
von Quebec nach kanadischem Verfassungsrecht gestattet, sich unilateral
von Kanada loszulösen?
b.) Ist dies nach internationalem Recht möglich? Gibt es somit ein völkerrechtliches Selbstbestimmungsrecht, dass es der Nationalversammlung,
der Legislative oder der Regierung von Quebec erlaubt, sich unilateral von
Kanada loszulösen?
c.) Sollte es in der Frage nach einem einseitigen Abspaltungsrecht Quebecs zu einem Widerspruch zwischen nationalem und internationalem
Recht kommen, welches geniesst dann Vorrang in Kanada?
Die Regierung Quebecs erachtete ihre Unabhängigkeitsbestrebungen als
eine strikt politische Angelegenheit, weswegen sie sich weigerte, ihre Position vor Gericht darzulegen. Somit musste ein sog. „amicus curiae“ bestimmt werden, der die Interessen Quebecs vor dem Gericht vertrat.19
Das Gericht nahm am 20. August 1998 zu den gestellten Fragen in einem
Gutachten Stellung, welches als „Quebec Secession Reference“ bezeichnet wird. Es verneinte die beiden ersten Fragen und musste somit nicht
18
GÖDEL, S. 43 f. sowie WHITAKER S.422 f.
19
LESLIE, S. 138, DUMBERRY, S. 423 sowie WOEHRLING 1999, S. 4: Das Gericht
kann nach eigener Initiative einen amicus curiae bestimmen, wenn es der Meinung ist, dass die Interessen einer Partei anders nicht zufrieden stellend vertreten würden. Diese Lösung führe u.a. dazu, dass das Gericht über alle wesentlichen Aspekte informiert werde.
6
auf die dritte Frage eingehen. Dies sah auf den ersten Blick nach einem
klaren Sieg für die nationale Regierung aus, allerdings wähnten sich beide
Parteien mit guten Gründen als Gewinner. Darauf wird im Fazit noch näher einzugehen sein.
In einem ersten Schritt waren im Entscheid Fragen formeller Natur zu beurteilen, bevor das Gericht anschliessend seine Meinung zum unilateralen
Sezessionsrecht darlegte.
A
Die Antwort des Gerichts auf Fragen formeller Natur
In einem ersten Schritt mussten Fragen zur Gerichtsbarkeit des Supreme
Courts behandelt werden. Die Argumente Quebecs wurden dabei wie
schon erwähnt vom „amicus curiae“ vorgetragen, der die von der Regierung gestellten Rechtsfragen als strikt politisch und somit nicht als unter
die Gerichtsbarkeit des Supreme Courts fallend wertete. Auch wurde die
Ansicht vertreten, die Fragen seien rein hypothetisch, da das Referendum
im Jahre 1995 von der Bevölkerung Quebecs abgelehnt wurde und ein
neues Referendum nicht wahrscheinlich sei. Zudem sei der Kanadische
Supreme Court nicht zuständig für Fragen rein internationalrechtlicher Natur, worum es sich im vorliegenden Fall handelte.20
Das Gericht lehnte diese Argumente mit der Begründung ab, die Fragen
hätten einen klaren rechtlichen Bezug, gehe es doch um die Schaffung
eines verfassungsrechtlichen Rahmens, in dem unter Umständen eine
Abspaltung Quebecs von Kanada möglich wäre.21 Zudem seien die Fragen genügend klar bestimmt und das Gericht verfüge über genügend Informationen bzgl. des Kontexts, in dem die Fragen gestellt wurden. Im
Weiteren gehe es in erster Linie um eine Frage, die Kanada als Staat
20
Randnote 4 sowie DUMBERRY, S. 423 f.
21
Und in diesem Sinne um die Interpretation der kanadischen Verfassung, siehe
Randnote 18. Für weitere Ausführungen des Gerichts zu diesen Fragen siehe
Randnoten 24 ff.
7
betreffe und erst in einem zweiten Schritt um eine internationale Angelegenheit.22
Somit sah das Gericht seine Zuständigkeit als gegeben an und ging in einem nächsten Schritt auf die erste der drei gestellten Fragen ein, die im
nächsten Teil der Arbeit besprochen werden soll.
B
Besteht nach kanadischem Verfassungsrecht ein einseitiges
Sezessionsrecht für die Provinz Quebec?
1
Allgemeines
Das Gericht definiert den Akt der Sezession als das Anliegen einer Gruppe oder einer Region in einem Staat, sich von diesem politisch loszulösen
und einen neuen, vom alten unabhängigen Staat zu gründen. Die Frage,
ob es dabei ein unilaterales Sezessionsrecht gebe, ist nach Meinung des
Gerichts zuallererst nach nationalem Recht zu beurteilen.23 Im Folgenden
soll zunächst die Doktrin zu dieser Frage dargestellt werden.
a
Kein Sezessionsrecht in der kanadischen Verfassung
Die kanadische Verfassung enthält zu dieser Frage bis heute keine Antwort, „the constitution of Canada is silent on this question.24 Allerdings
wird in der Doktrin gemeinhin angenommen, dass die Verfassung ein solches Recht nicht vorsieht.25 Es gab und gibt aber auch Gegenmeinungen,
welche nun kurz vorgestellt werden sollen.
b
Sezessionsrecht auf Grundlage einer ungeschriebenen Verfassungskonvention?
Unter anderem wird argumentiert, dass die kanadische Verfassung eine
einseitige Abspaltung sehr wohl zuliesse und zwar als Folge einer sog.
„constitutional convention“. Eine solche liegt dann vor, wenn aus einer,
22
Randnoten 16 ff. sowie WOEHRLING 1999, S. 11 f.
23
Randnote 83.
24
DUMBERRY, S. 425. Weiteres auch bei GÖDEL, S. 168 f.
25
GÖDEL, S. 168 aber auch WEBBER, S. 467, der eine Sezession einer Provinz nur
nach einer Verfassungsänderung als möglich erachtet.
8
über längere Zeit, gängige politische Praxis eine Rechtsregel entstanden
ist, die zwar nicht in der Verfassung kodifiziert wurde, aber trotzdem Teil
derselben ist.26
Ein gewisser Teil der Lehre vertritt die Ansicht, dass eine solche ungeschriebene Verfassungskonvention in der Quebec-Frage gegeben sei, da
die Rhetorik u.a. der nationalen Regierung Kanadas seit jeher auf ein
Selbstbestimmungsrecht der Provinz hinweise und im Übrigen auch keine
Anstalten unternommen worden wären, die in Quebec durchgeführten Referenden zu unterbinden oder zumindest zu verurteilen. Das Demokratieprinzip sei somit massgebend.27
Dieser Ansicht wird aber folgendes entgegengesetzt: Für das Vorliegen
einer Verfassungskonvention bedürfe es einer konstanten Praxis der
staatlichen Organe, aus der klar hervorgehe, dass diese ein Sezessionsrecht auf Grundlage einer solchen Konvention anerkennen würden. Eine
solche sei in Kanada nicht gegeben, höchstens im Bezug auf bestimmte
Autonomierechte für die Provinz Quebec. Insofern hätte auch ein demokratisch herausgebildeter Unabhängigkeitswille keinen Einfluss.28
c
Sezessionsrecht nach der „compact theory“?
Weiter wird ein einseitiges Abspaltungsrecht von gewissen Autoren auch
im Rahmen der sog. „compact theory“ bejaht. Die Theorie besagt, dass
Kanada auf Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung zwischen verschiedenen Kolonien entstanden sei und es diesen also ohne weiteres
zustehen sollte, den Bundesstaat jederzeit wieder zu verlassen.29
Problematisch bei dieser Ansicht sei nach Meinung gewisser Autoren die
Verwendung der Vertragstheorie in dieser konkreten Frage. Die Vertrags26
GÖDEL, S. 173.
27
So z.B. TURP, S. 278 f. Eine solche Verfassungskonvention wird abgelehnt von
WEBBER, S. 249 ff.
28
WEBBER, S. 251.
29
DUMBERRY S. 425 sowie detaillierter WEBBER, S. 451 ff.
9
theorie sei in Verfassungsfragen als Auslegungshilfe zu verwenden, allerdings nur soweit, dass eine Verpflichtung für die Gerichte bestehe, die
Verfassung nicht so auszulegen, dass die verfassungsmässigen Kompetenzen der Provinzen beschnitten werden würden. Aus ihr entstehe nach
dieser Ansicht keine eigenständige verfassungsmässige Norm, die eine
unilaterale Sezession rechtfertigen würde.30
d
Zusammenfassung
Autoren, welche ein Sezessionsrecht in der kanadischen Verfassung als
gegeben erachten, stützen sich z.B. auf die Theorie der ungeschriebenen
Verfassungskonvention oder auch auf die „compact theory“. Beide sind
allerdings sehr umstritten.
Das Gericht beendete die Debatte in der Doktrin durch den „Quebec Secession Reference“ weitgehend, indem es ein unilaterales Sezessionsrecht ablehnte. Eine Sezession wäre lediglich im Rahmen einer Verfassungsänderung möglich. Im Folgenden sollen die Begründungen dafür
erläutert werden.
2
Die Entscheidung des Gerichts
Wie aufgezeigt enthält die kanadische Verfassung zu der Frage nach einem einseitigen Sezessionsrecht der Provinzen keine direkt anwendbare
Norm. Somit musste das Gericht in einem ersten Schritt darlegen, wie es
diese Lücke zu schliessen gedachte.
a
Vier Verfassungsprinzipien
Für das Gericht war zunächst massgebend, was alles als Teil der Verfassung zu werten sei. Zunächst sicherlich der eigentliche Verfassungstext,
„our Constitution is primarily a written one“.31 Dieser sei die primäre
Rechtsquelle, wenn sich Fragen verfassungsrechtlicher Natur stellen.32
30
So unter anderem bei WEBBER, S. 453 f.
31
Randnote 49.
32
Randnote 53.
10
Allerdings könne der Verfassungstext nur verstanden werden, wenn dabei
der historische Kontext, in dem er sich entwickelt hat, mitberücksichtigt
werde. Ein Blick auf diesen offenbare, dass der Text auf einer Fülle von
Prinzipien und Grundannahmen beruhe, die so wichtig seien, dass sie das
Gericht als „Lebensblut der Verfassung“ qualifizierte.33 Namentlich zur Lückenfüllung seien die Grundwerte, auf welchen die Verfassung beruhe,
herbeizuziehen. Sie erlaubten eine ständige Entwicklung des Verfassungstextes sowie eine zeitgemässe Interpretation und seien von der kanadischen Bevölkerung schon lange anerkannt.34
Für die vorliegende Frage waren für das Gericht vier solcher Grundprinzipien
relevant:
Föderalismus,
Demokratie,
Verfassungsmässigkeit
/
Rechtsstaatlichkeit sowie der Schutz von Minderheiten. Diese Prinzipien
könnten aber nicht einzeln voneinander betrachtet werden, sondern funktionierten symbiotisch und beeinflussten sich gegenseitig.35 Sie bildeten
Teil einer inneren Verfassungsstruktur und seien somit für das Verständnis des Verfassungstextes unerlässlich.36
Die Prinzipien entnahm das Gericht unter anderem der historischen Entwicklung des Bundesstaats Kanada. Der Entscheid der verschiedenen
Kolonien, sich zu einem Bundesstaat zusammenschliessen zu wollen, dabei aber gleichzeitig eine gewisse Autonomie zu bewahren, zeuge vom
föderalistischen Willen der Gründerväter. Die Inkraftsetzung einer Verfassung und eines rechtlich klar geregelten Prozesses für ihre Veränderung
zeige den Willen zu Verfassungsmässigkeit und Rechtsstaatlichkeit auf.
Da die verschiedenen Provinzen auf nationaler Ebene angemessen vertreten werden sollten, entwickelte man ein demokratisches System.
33
Randnote 49: „They are the vital unstated assumptions upon which the text is
based“. Zu beachten ist dazu auch Randnote 51.
34
Randnote 52. Siehe zur allgemeinen Frage der kanadischen Verfassungsbestandteile auch GÖDEL, S. 170 ff.
35
Randnote 49.
36
Randnote 50.
11
Verschiedene Massnahmen zum Schutz der französischsprachigen Minderheit liessen schliesslich einen starken Blick auf die Anliegen von Minderheiten im noch jungen Kanada vermuten.37
b
Föderalismus
Das Gericht erachtete es als unbestritten, dass Kanada ein föderal organisierter Staat sei. Somit werde die politische Macht auf verschiedene Institutionen verteilt, namentlich auf eine nationale Regierung und auf die jeweiligen Regierungen in den Provinzen. Das Prinzip des Föderalismus
wurde vom Gericht im Weiteren als Lenkfaden für die Rechtsprechung
definiert.38
Die Provinzen Kanadas verfügten also über ein gewisses Mass an Autonomie, bildeten zusammen aber doch eine Nation, welche gewisse Fragen
national regeln würde.39 Das Prinzip wird vom Gericht des Weiteren als
eine Antwort auf die politische und soziale Realität in Kanada verstanden,
bestehe das Land doch aus verschiedenen teilweise kulturell unterschiedlichen Bevölkerungsgruppen. Durch ein gewisses Mass an Provinzautonomie könne sichergestellt werden, dass sich die verschiedenen Gruppen
in ihren jeweiligen Regionen relativ frei entfalten
könnten, die für das Land als Ganzes relevanten Fragen aber dennoch
national geregelt werden.40
c
Demokratie
Das Gericht bezeichnete das Demokratieprinzip als fundamentaler
Grundwert des kanadischen Verfassungsrechts und der politischen Kultur
in Kanada.41 Es meinte damit, dass in Kanada der Wille der Mehrheit gel-
37
Randnoten 33 ff. sowie REILLY, S. 210 f., wo er die Vorgehensweise des Gerichts
zur Definition der für die Frage relevanten Verfassungsprinzipien auch kritisch
bewertet.
38
Randnote 56.
39
Siehe dazu MULLAN, S. 232.
40
Randnoten 58 ff.
41
Randnote 61.
12
ten solle, allerdings nicht unabhängig von anderen Verfassungsprinzipien.
Ein Wesensmerkmal föderalistisch organisierter Staaten sei ja gerade,
dass es verschiedene Mehrheiten geben könne (z.B. auf nationaler und
provinzieller Ebene), wobei keiner davon eine höhere Berechtigung als
den andern zukomme.42 Zudem beeinflusse und beschränke auch das
gleich zu besprechende Prinzip der Rechtstaatlichkeit den demokratischen
Prozess: Demokratische Institutionen müssten sich aus dem Recht ergeben und es gebe gewisse rechtlich geregelte Werte (namentlich in der
Verfassung), die durch einfachen Mehrheitsentscheid nicht geändert oder
aufgehoben werden könnten.43 Hier seien unter Umständen qualifizierte
Mehrheiten notwendig.44 Es bestehe in einem demokratischen Staat zwar
eine Verhandlungs- und Diskussionspflicht wenn Änderungen von einer
grösseren Mehrheit gewünscht werden würden, der eigentliche Mehrheitswunsch als solcher genüge aber noch nicht für grundlegende Veränderungen zum Beispiel auf Verfassungsebene.45
d
Verfassungsmässigkeit und Legalitätsprinzip
Nach Ansicht des Gerichts gehe es bei diesem Prinzip um den Schutz der
Bürger vor willkürlichen Entscheidungen des Staates, indem es von ihm
geordnetes, stabiles und voraussehbares Handeln verlange.46 Konkret
würde dies bedeuten, dass sich alle Handlungen staatlicher Organe aus
dem Recht ergeben und ultimativ immer mit der Verfassung in Einklang
stehen müssten.47 Diese könne aus drei Hauptgründen nicht durch reinen
Mehrheitsentscheid geändert werden: Gewisse fundamentale Individualrechte (wie die Menschenrechte) könnten durch das Verfassungsmässigkeitsprinzip garantiert, die Rechte von Minderheiten berücksichtigt und
zudem sichergestellt werden, dass politische Macht gleichmässig verteilt
42
Randnote 66.
43
Randnote 67, das Gericht spricht hier namentlich von moralischen Werten.
44
Randnote 76 sowie allgemein dazu FLEINER, S. 63 f.
45
Randnoten 66 und allgemein dazu WOEHRLING 1999, S. 14.
46
Randnote 70.
47
Randnoten 71 f.
13
werde.48 Soll die Verfassung geändert werden, so bedürfe es nach Meinung des Gerichts einer qualifizierten Mehrheit, welche sich aus Diskussionen und Verhandlungen aller an der Verfassung beteiligten Parteien ergeben könne. So könne sichergestellt werden, dass alle Interessen angemessen vertreten und berücksichtigt werden würden.49
e
Schutz von Minderheiten
Das Gericht sah das Prinzip des Schutzes von Minderheiten als historisch
gewachsener Teil der kanadischen Verfassungsgeschichte.50 Das Prinzip
sei für die vom Gericht zu beantwortende Frage deswegen relevant, weil
in Quebec nicht nur Französisch sprechende Menschen leben würden,
sondern auch Ureinwohner und englischsprachige Minderheiten. Deren
Interessen seien bei der Frage nach einem einseitigen Sezessionsrecht
für die Provinz Quebec angemessen zu berücksichtigen.51
f
Anwendung der Prinzipien auf den Fall
Sollte sich Quebec von Kanada loslösen wollen, so bedürfe dies, nach
Meinung des Gerichts, einer Verfassungsänderung.52 Das Gericht ging
aber nicht auf die Frage ein, welches Verfahren dabei genau anzuwenden
sei.53 Eine Abspaltung auf andere Art als durch Änderung der Verfassung
sei rechtlich nicht möglich.54 Die Verfassung könne wie oben beschrieben
nicht durch reinen Mehrheitsentscheid geändert werden und somit lehnte
das Gericht ein unilaterales Sezessionsrecht Quebecs auf Basis des De-
48
Randnote 74.
49
Randnoten 76 ff und gerade oben S. 13.
50
In Randnote 79 redet das Gericht von „historical compromises“.
51
Randnoten 80 f. sowie allgemein MULLAN, S. 232.
52
Randnote 84. Die Meinung des Gerichts deckt sich also mit der Mehrheitsmeinung in der Doktrin, siehe oben S. 8.
53
Dies wurde in der Doktrin kritisiert. Siehe für einen Überblick über die möglichen
Verfahren WOEHRLING 1995, S. 26 ff. sowie GÖDEL, S. 192 ff. Letztere führt aus,
dass wohl nur das Verfahren nach Art. 38 der kanadischen Verfassung massgebend sein dürfte, welches zu verwenden sei, wenn kein anderes Verfahren greife.
Anderer Meinung: WEBBER, S. 431 ff.
54
Siehe oben S. 8 f.
14
mokratieprinzips ab.55 Sollte sich eine klare Mehrheit der Bevölkerung in
Quebec für die Sezession im Rahmen einer klar formulierten Abstimmung
aussprechen, dann führe dies somit nicht automatisch zur Unabhängigkeit
Quebecs. Allerdings hiesse dies nicht, dass dem Mehrheitswillen in Quebec keine Bedeutung zukommen würde: „The democratic principle (…)
would demand that considerable weight be given to a clear expression by
the people of Quebec of their will to secede from Canada.”56
Wie wäre dann mit einem Beschluss umzugehen, in dem sich eine Mehrheit der Bevölkerung in Quebec für die Unabhängigkeit ausspricht? Das
Gericht nahm hierzu Bezug auf das Föderalismusprinzip und führte aus,
dass sich in einem solchen Fall aus der Verfassung eine Verhandlungspflicht für alle Konföderationsparteien ergebe. Quebec könne sich also
nicht einseitig von Kanada lösen, aber könne darauf pochen, dass über
seine Unabhängigkeit diskutiert und verhandelt wird, wobei sich alle beteiligten Parteien (namentlich auch die Minderheiten in Quebec) einbringen
könnten.57 Die Verhandlungen müssten dabei ebenfalls geprägt sein von
den vier ausgeführten Verfassungsprinzipien. Somit wurden vom Gericht
zwei Extrempositionen abgelehnt, nämlich erstens, dass sich die Verhandlungen lediglich um logistische Details der Abspaltung drehen dürften und
zweitens, dass eine von der Mehrheit in Quebec getragener Unabhängigkeitswille keine Verpflichtungen für Restkanada nach sich ziehen würde.58
Weiter ging das Gericht nicht weiter auf Art und Umfang der Verhandlungen ein, erachtet es diese Fragen doch als politisch. Das Gericht lehnte
auch ab, in den Verhandlungen eine Aufsichtsrolle wahrnehmen zu müssen.59
55
Siehe oben S. 12 f.
56
Randnote 87.
57
Randnoten 88 ff. sowie MULLAN, S. 231.
58
Randnoten 90 ff.
59
Randnote 100.
15
Der Provinz Quebec stehe also dem Gericht zufolge ein verfassungsmässiges Recht auf Verhandlungen mit Restkanada zu, sollte sich in einem
demokratischen Prozess ergeben, dass sich die Mehrheit ihrer Bevölkerung von Kanada lösen will. Quebec könne sich aber nicht auf Grundlage
einer einseitigen Erklärung von Restkanada lösen.
3
Fazit
Nach kanadischem Verfassungsrecht steht der Provinz Quebec nach Ansicht des Supreme Courts kein einseitiges Abspaltungsrecht zu. Damit
stützte das Gericht die Mehrheitsmeinung in der Doktrin und bestätigte
auch die nationale Regierung in ihren Ansichten. Allerdings hat Quebec
nicht ganz verloren, kann es doch verlangen, dass dann über die Unabhängigkeitsfrage diskutiert und verhandelt wird, wenn sich eine klare
Mehrheit in Quebec im Rahmen einer klaren Abstimmungsfrage für die
Souveränität der Provinz ausspricht.60 Quebec ist dabei frei in der Frage,
wie eine solche Mehrheit in der Provinz zustande kommt, was ebenfalls
als Erfolg zu werten ist.
Wird anschliessend über die Frage verhandelt und kommt man nicht zu
einem für alle Parteien zufrieden stellenden Ergebnis, so wird das Recht
trotzdem gewahrt und die Provinz Quebec kann keinen Einspruch erheben, da nach Meinung des Gerichts eben gerade kein Recht auf unilaterale Sezession bestehen würde.61
60
MULLAN, S. 233 sowie ausführlich auch WOEHRLING 1999, S. 24 ff. Offen gelassen hat das Gericht zunächst die Frage, was eine klare Mehrheit ist und was es
unter einer klaren Frage versteht. Zudem werden viele relevante Details zu der
Verhandlungspflicht nicht besprochen. Dies wurde in vielen Kommentaren kritisiert, siehe unten S. 27 f.
61
Randnote 97.
16
C
Besteht nach internationalem Recht ein einseitiges Sezessionsrecht für die Provinz Quebec?
1
Allgemeines
Das Gericht hatte in einem zweiten Schritt zu beurteilen, ob sich Quebec
bei der Frage nach einem unilateralen Sezessionsrecht auf Völkerrecht
berufen könne. Zu diesem Thema besteht bereits eine reiche völkerrechtliche Doktrin und es soll daher zunächst auf diese eingegangen werden,
bevor in einem zweiten Schritt die Entscheidung des Gerichts dargestellt
werden soll.
a
Einführende Bemerkungen
Das Völkerrecht regelt die Beziehungen von Völkerrechtssubjekten, wobei
man darunter Rechtseinheiten versteht, die nach der Völkerrechtsordnung
Träger von völkerrechtlichen Rechten und Pflichten sein können.62
Damit Völkerrecht in diesem konkreten Fall zur Anwendung kommen
kann, müssen beide Parteien (also der kanadische Staat und dessen Provinz Quebec) über Völkerrechtssubjektivität im genannten Sinne verfügen.
Grundsätzlich ist dies in einem föderalistisch organisierten Staat - wie Kanada einer ist - nicht der Fall, es besitzt jeweils nur der Mutterstaat Völkerrechtssubjektivität.63 Dies spricht gegen die Anwendung von Völkerrecht in
diesem Fall.
Allerdings ist zu beachten, dass sich das Völkerrecht im Laufe der letzten
Jahrzehnte mehr und mehr von der Vorstellung einer rein zwischenstaatlichen Rechtsordnung losgelöst hat und mittlerweile auch Individuen oder
gewissen Gruppen (welche als „Völker“ über ein sog. Selbstbestimmungsrecht verfügen) Rechte vor dem jeweiligen Staat einräumt. Somit entfaltet
das Völkerrecht mittlerweile auch Wirkungen innerhalb der Staatsgrenzen
62
GÖDEL S. 50, siehe auch KÄLIN / EPINEY / CARONI / KÜNZLI, S. 1.
63
GÖDEL S. 50 f., wo die Autorin ausführt, dass die jeweiligen Gliedstaaten im
Rahmen des Zusammenschlusses zu einem Bundesstaat im Verfassungsgebungsprozess ihre Völkerrechtssubjektivität verlieren.
17
und nicht lediglich zwischen verschiedenen Staaten. Diese können völkerrechtlich auch bei innerstaatlichen Sachverhalten verpflichtet sein.64
Zudem hat eine Sezession in allgemeiner Hinsicht nicht nur Konsequenzen für den von ihr betroffenen Staat, sondern auch Folgen auf internationaler Ebene und somit auf der Ebene des Völkerrechts (der sezessionswillige Gliedstaat strebt ja gerade die Anerkennung als neuen Staat und
somit die eigene Völkerrechtssubjektivität an). Es kann bei der Sezession
durchaus von einem Sachverhalt in der Schnittstelle zwischen nationalem
und internationalem Recht gesprochen werden und letzteres sollte daher
m.E. zumindest ergänzend herangezogen werden.65
b
Das Selbstbestimmungsrecht der Völker als Grundlage eines unila-
teralen Sezessionsrechts für Quebec?
Es besteht im Völkerrecht weder in völkerrechtliche Quellen noch in völkerrechtlichen Verträgen ein ausdrücklichen Sezessionsrecht oder –
verbot.66 Das Selbstbestimmungsrecht der Völker könnte aber auch ein
Abspaltungsrecht enthalten.
Das Recht findet sich zunächst in der UN-Charta in Art. 1 Nr. 2, wurde aber auch in diversen UN-Resolutionen konkretisiert.67 Strittig war dabei
lange, ob es sich um ein Recht oder lediglich um einen Grundsatz handelt,
es spricht aber vieles für die Rechtsqualität der Aussage und heute gilt sie
als Rechtsprinzip des Völkerrechts.68
Träger dieses Rechts sind Völker und es ist daher in einem ersten Schritt
zu bestimmen, wem das Völkerrecht den Volksstatus einräumt. Kann
Quebec nämlich nicht als eigenständiges Volk qualifiziert werden, so kann
es sich auch nicht auf ein etwaiges Selbstbestimmungsrecht berufen.
64
GÖDEL, S. 52 ff., siehe auch KÄLIN / EPINEY / CARONI / KÜNZLI, S. 6.
65
Gleicher Meinung wie GÖDEL, S. 57.
66
GÖDEL, S. 57.
67
GÖDEL, S. 59 f. sowie MACK, S. 83 ff.
68
GÖDEL, S. 61 ff. sowie MACK S. 98 ff.
18
Es ist noch nicht zweifelsfrei geklärt, nach welchen Kriterien das Völkerrecht gewissen Gruppen die Volksqualität einräumt. Vertreten werden dabei drei Theorien, wobei für die erste zur Bestimmung des völkerrechtlichen Volksbegriffs hauptsächlich objektive Elemente massgebend sein
sollen, eine zweite Theorie dafür subjektiven Elementen den Vorzug geben will und die dritte eine Harmonisierung beider Elementarten vorschlägt.69 M.E. ist der Harmonisierungstheorie der Vorzug zu geben.70 Um
als Volk im völkerrechtlichen Sinne qualifiziert zu werden, muss sich eine
Gruppe auf der subjektiven Ebene als „Volk“ mit eigener Identität betrachten, mit dem klaren Willen ihre Eigenheit und Kultur mit Hilfe des Selbstbestimmungsrecht zu wahren und weiterzuentwickeln. Objektiv betrachtet
müssen identitätsbestimmende Merkmale wie eine gemeinsame Sprache,
eine gemeinsame Religion und das Verfügen eines mehr oder weniger
eigenen Territoriums vorliegen. Allerdings handelt es sich bei all den genannten Punkten nicht um zwingende Voraussetzungen, sondern lediglich
um Indizien für das Vorliegen eines Volkes.71
Wird Quebec nun nach den genannten Kriterien als Volk qualifiziert, stellt
sich die Frage, ob sich aus dem Selbstbestimmungsrecht auch das Recht
auf Sezession ergibt. Auch diese Frage wird in völkerrechtlichen Dokumenten nicht direkt geklärt, allerdings wird erwähnt, dass ein Volk frei über
seinen politischen Status innerhalb und ausserhalb eines Staatenbundes
entscheiden kann.72 In diesem Sinne wird unterschieden zwischen innerem und äusserem Selbstbestimmungsrecht.73
69
MACK, S. 79 ff.
70
Wohl gleicher Meinung GÖDEL, S. 67 ff. und auch TURPEL, S. 287.
71
Siehe dazu GÖDEL, S. 65 ff. sowie WOEHRLING 1995, S. 31. Kritisch dazu: TOMUSCHAT,
S. 23 ff., der befürchtet, dass nach dieser Definition zu viele Gruppen als
„Volk“ qualifiziert werden müssten und die daraus massenhaft folgenden Selbstbestimmungsrechte zum Chaos führen könnten.
72
U. a. in Art. 1 der UN-Menschenrechtspakte von 1966, siehe für weitere Beispiele
GÖDEL, S. 95 f.
73
GÖDEL, S. 96.
19
Wird der Gliedstaat Quebec als Volk qualifiziert, dann verfügt er also gemäss dem inneren Selbstbestimmungsrecht über die Befugnis, seinen politischen Status innerhalb des Bundesstaats Kanada frei festzulegen. Dies
betrifft aber lediglich das Verhältnis Quebecs mit dem Mutterstaat Kanada
und bedeutet nicht, dass sich Quebec mit Verweis auf dieses Recht vom
Mutterstaat lösen kann. Die Provinz kann aber eine bestimmte Autonomie
verlangen, womit sie ihre eigenständige Kultur wahren und diese aktiv vorantreiben kann. Ist diese gegeben, wird das interne Selbstbestimmungsrecht nach Völkerrecht gewahrt.74 Das innere Selbstbestimmungsrecht
gibt Quebec folglich keine Befugnis, sich von Kanada einseitig loszulösen.
Zu klären ist daher, ob sich ein unilaterales Abspaltungsrecht aus dem
äusseren Selbstbestimmungsrecht ergibt. Dieses besagt, dass ein Volk
auch gegenüber Drittstaaten frei über seinen politischen Status, ohne
äussere Einwirkungen, entscheiden kann.75 Hierzu kann es u.a. einen
souveränen und unabhängigen Staat gründen.76 Die Frage ist nun, ob dieses Recht auch für einen Gliedstaat in einem föderativen Staat gilt. Für die
Beantwortung dieser Frage sind auch andere Völkerrechtsprinzipien
massgebend, gibt es im heutigen Völkerrecht doch kein ausdrückliches
Sezessionsrecht für ein Mitglied in einem Bundesstaat.77 Andere Völkerrechtsprinzipien könnten mit einem Sezessionsrecht kollidieren.
74
GÖDEL, S. 96 f. Weiteres bei TURPEL, S. 286, wo die Autorin das innere
Selbstbestimmungsrecht folgendermassen umschreibt: „It has been defined as
the right to determine forms of government, the right to social and cultural development, the right to share the wealth of the state; and (…) the right to approve of
and participate in territorial changes to the state, and the right to be free from discrimination“.
75
GÖDEL, S. 97 sowie TURPEL, S. 286.
76
Dies ergibt sich aus Abs. 4 des fünften Grundsatzes der „Friendly Relations Declaration“ der UN-Vollversammlung, welche zwar rechtlich nicht verbindlich, aber
für die Auslegung der UN-Charta heranzuziehen ist, dazu GÖDEL, S. 97 f.
77
Siehe oben S. 18.
20
Ein Sezessionsrecht für einen Gliedstaat würde zum Beispiel auch die territorialen Interessen aller anderen Gliedstaaten und somit des Mutterstaates betreffen. Diese werden durch das völkerrechtliche Prinzip der territorialen Integrität geschützt vor Einwirkungen von Drittstaaten. Es findet allerdings auch innerstaatlich Anwendung, wenn sich eine Bevölkerungsgruppe aus dem Staat lösen will. Das Recht auf Existenzwahrung des betroffenen Staates ist zu wahren.78
Will man diesen Konflikt zwischen einem Sezessionsrecht auf Grundlage
des äusseren Selbstbestimmungsrechts und dem Prinzip des Schutzes
der territorialen Integrität lösen, bieten sich mehrere Wege an. Zunächst
ist zu bemerken, dass sich beide Rechte nicht direkt aus kodifiziertem oder vertraglich festgehaltenem Völkerrecht ergeben und somit keines einen generellen Vorrang erhält. Vielmehr ist m.E. im Einzelfall abzuklären,
welches Recht vorgehen soll. Wird ein Volk im völkerrechtlichen Sinne im
Mutterstaat massiv diskriminiert, ist dem Sezessionsrecht der Vorrang zu
gewähren, andernfalls gilt das Prinzip des Schutzes der territorialen Integrität eines Staates.79
Was heisst dies nun konkret für Quebec? Die Provinz wird nicht massiv
diskriminiert, vielmehr gibt ihr die kanadische Verfassung genügend Autonomie, um sich frei zu entwickeln und ihre Kultur weiterzuentwickeln.80 Es
ist daher m.E. von einem Vorrang des Prinzips der territorialen Integrität
auszugehen und die Provinz Quebec kann sich nicht auf ein völkerrechtliches Sezessionsrecht berufen, selbst wenn sie nach völkerrechtlichem
Massstab als eigenständiges Volk zu qualifizieren ist und somit über ein
(äusseres) Selbstbestimmungsrecht verfügt.81
78
Näheres dazu: GÖDEL, S. 98 ff. sowie MACK, S. 127 ff.
79
Gleicher Meinung: GÖDEL, S. 110. Diese Meinung wird auch gestützt durch die
UN-Resolution 2625 (XXV), die allerdings eine massive Diskriminierung verlangt,
dazu TOMUSCHAT, S. 34 f. Siehe für viele Fallbeispiele aus der völkerrechtlichen
Praxis MACK, S. 137 ff.
80
Oben S. 4 sowie DUMBERRY, S. 431.
81
Gleicher Meinung wie GÖDEL, S. 128 f.
21
c
De-facto-Sezession Quebecs?
Nur weil kein unilaterales Sezessionsrecht besteht, heisst das noch nicht,
dass die Unabhängigkeit nicht auch faktisch erlangt werden kann. Hierfür
hat sich auch im Völkerrecht das sog. Effektivitätsprinzip herausgebildet.82
Für den konkreten Fall besagt dieses, dass ein neuer Staat unabhängig
von einem bestehenden Sezessionsrecht dann entsteht und als solcher
von der internationalen Gemeinschaft anerkannt wird, wenn die sich spaltende Einheit die Voraussetzungen für die Staatseigenschaft erfüllt, was
bedeutet, dass er seine Hoheitsgewalt gegen anderweitige Herrschaftsansprüche (z.B. eines Mutterstaats) dauerhaft durchgesetzt haben muss.
Allerdings sind die Voraussetzungen dafür infolge eines fehlenden völkerrechtlichen Sezessionsrechts hoch, was in der Praxis wohl bedeutet, dass
der Mutterstaat jegliche Ansprüche auf das Territorium aufgeben oder sich
den tatsächlichen Gegebenheiten zwingend anpassen muss.83
d
Zusammenfassung
Es besteht in der Doktrin Einigkeit darüber, dass es nach Völkerrecht kein
allgemeines unilaterales Sezessionsrecht gibt. Die Voraussetzungen für
eine rechtliche Sezession nach Völkerrecht sind sehr hoch und auch eine
De-facto-Sezession wird nur in sehr wenigen Fällen zur Entstehung eines
neuen Staats und somit zur Erlangung der Völkerrechtssubjektivität führen.
Auch der Kanadische Supreme Court lehnte ein unilaterales Sezessionsrecht nach Völkerrecht ab und folgte somit der herrschenden Völkerrechtsdoktrin in dieser Frage. Im Folgenden sollen seine Ausführungen zu
dieser Frage dargestellt werden.
82
Dieses Prinzip besagt, dass Rechtsfolgen an gewisse faktische Realitäten geknüpft werden, unabhängig davon, ob die Grundtatbestände, die diese Rechtsfolgen auslösen würden, gegeben sind.
83
Hierzu GÖDEL, S. 129 ff.
22
2
Die Entscheidung des Gerichts
Auch das Gericht machte zunächst darauf aufmerksam, dass es im Völkerrecht weder ein unilaterales Sezessionsrecht noch ein Sezessionsverbot gebe. Vielmehr bestimmt das national jeweils geltende Recht über das
Wie und Wann der Entstehung neuer Staaten im Rahmen einer Abspaltung. Schliesst das nationale Recht eine Sezession nun aus, so würde
dies vom Völkerrecht gestützt.84
Anschliessend besprach das Gericht das Selbstbestimmungsrecht der
Völker.85 Hier folgte es der bereits oben beschriebenen Doktrin, ging aber
nicht auf die Frage ein, ob die Bevölkerung Quebecs ein Volk im völkerrechtlichen Sinne sei oder nicht. Es begründete dies damit, dass auch
wenn die frankophone Bevölkerung Quebecs als Volk zu qualifizieren sei,
diesem trotzdem kein Sezessionsrecht auf Grundlage des Selbstbestimmungsrechts zustehe.86 Das Gericht folgte hier der bereits oben beschriebenen Ansicht, dass ein Bundesstaat in seinem Territorium zu schützen
sei, wenn es den Gliedstaaten genügend Autonomie einräume und diese
somit nicht unterdrücke.87 Dies ist in Kanada der Fall und somit habe die
Provinz Quebec auch nach internationalem Recht kein Anspruch auf einseitige Abspaltung vom Mutterstaat Kanada.
Das Gericht ging anschliessend auf das Effektivitätsprinzip ein. Es erkannte dabei an, dass Rechtsfolgen aus politischen Realitäten fliessen könnten.88 Allerdings hänge der Erfolg einer Staatsneugründung im Kontext
des konkreten Sachverhalts u.a. auch von der Anerkennung durch die internationale Gemeinschaft ab, wobei nach Ansicht des Gerichts auch beachtet werden würde, ob die Sezession entsprechend dem nationalen
84
Randnote 112.
85
Siehe Randnoten 113 ff.
86
Randnote 125.
87
Randnote 130 ff., in denen das Gericht auch auf die Situation eingeht, indem
eben eine Unterdrückung vorliegen würde. Weiteres bei DUMBERRY, S. 434.
88
Randnote 142, „No one doubts that legal consequences may flow from political
facts“.
23
Recht abgelaufen sei oder nicht. Das Gericht hatte bereits vorher im Entscheid erläutert, dass das kanadische Verfassungsrecht eine einseitige
Sezession nicht zulasse und Quebec würde somit auf internationaler Ebene Schwierigkeiten mit der Anerkennung als souveränen Staat bekommen, sollte die Provinz sich in einem „revolutionären Akt“ einseitig abspalten.89 Das schliesse jedoch nicht aus, dass die Unabhängigkeit Quebecs
schliesslich doch anerkannt werden würde, aber auch dadurch werde die
Abspaltung nicht rückwirkend legal.90
3
Fazit
Auch nach Völkerrecht stehe der Provinz Quebec, nach Meinung des Gerichts, kein einseitiges Sezessionsrecht zu. Vielmehr sei kanadisches Verfassungsrecht in dieser Frage massgebend: Lässt dieses eine einseitige
Abspaltung zu, würde diese von der internationalen Gemeinschaft wohl
auch anerkannt werden, andernfalls nicht. Unter welchen Umständen die
kanadische Verfassung eine Abspaltung Quebecs nun zulasse, wurde oben bereits ausgeführt.91
4
Exkurs: Andere Beispiele aus der völkerrechtlichen Praxis
a
Allgemeines
Oben wurde die Doktrin zum völkerrechtlichen Sezessionsrecht ausgeführt. In dieser wird ein solches grundsätzlich abgelehnt. Auf dieser
Grundlage hat auch der Kanadische Supreme Court ein unilaterales Abspaltungsrecht zurückgewiesen. Es gibt aber auch viele andere Beispiele,
an denen die Aussagen in der völkerrechtlichen Doktrin überprüft werden
können. Im Folgenden sollen zwei kurz besprochen werden, nämlich die
Loslösung Bangladeschs von Pakistan sowie der Zerfall von ExJugoslawien. Für weiterführende Ausführungen sei dabei auf die Fussnoten verwiesen.
89
Randnoten 143 ff. sowie LESLIE, S. 145 f.
90
Randnoten 140 ff.
91
Siehe oben S. 10 ff.
24
b
Die Loslösung Bangladeschs von Pakistan
Auch bei dieser handelte es sich, ähnlich wie bei der Provinz Quebec, um
eine Loslösung eines Teilgebiets aus einem souveränen Staat. Im Jahr
1947 wurde die Kolonie Britisch-Indian im Rahmen der Entkolonialisierung
in Indien und Pakistan aufgeteilt. Die Bevölkerung im östlichen Teil Pakistans unterschied sich dabei kulturell, ethnisch und sprachlich von der
westlichen Bevölkerung und somit kam es im Laufe der Zeit immer wieder
zu Unterdrückungen und Menschenrechtsverletzungen (unter anderem
konnte sich Ost-Pakistan auf nationaler Ebene kaum repräsentieren und
wurde zudem wirtschaftlich benachteiligt). Im Jahr 1971 erklärte OstPakistan die Unabhängigkeit, was eine militärische Intervention WestPakistans nach sich zog. Indien unterstütze in der Folge Ost-Pakistan militärisch, was Ende 1971 zur Kapitulation West-Pakistans führte. Im Jahr
1972 erklärte der auf dem Territorium Ost-Pakistans neu gegründete Staat
Bangladesch offiziell seine Unabhängigkeit.
1974 wurde Bangladesch u.a. auch von Pakistan als neuen Staat anerkannt und wurde als Mitglied der Vereinten Nationen aufgenommen. Faktisch gesprochen wurde im Falle Bangladeschs also das Sezessionsrecht
Ost-Pakistans höher gewertet als das Recht auf territoriale Integrität, welches von West-Pakistan geltend gemacht wurde. Dies ist m.E. auf die
durch Ost-Pakistan erlittenen Menschenrechtsverletzungen und Diskriminierungen zurückzuführen und entspricht somit den oben gemachten Ausführungen.92
c
Der Zerfall Ex-Jugoslawiens
Diese begann im Jahr 1991 mit den Sezessionen der Teilrepubliken Slowenien und Kroatien, welche als Reaktion auf die Intervention der Bundesarmee zwecks Unterdrückung der Unabhängigkeitsbewegungen und
den gescheiterten Vermittlungsversuchen der Europäischen Gemeinschaften zu werten waren. In der Folge erklärte sich Mazedonien ebenfalls
1991 für unabhängig.
92
Siehe zu diesem Fallbeispiel GÖDEL, S. 113 f. mit weiteren Verweisen.
25
Alle neuen Staaten wurden schliesslich von der internationalen Gemeinschaft anerkannt. Allerdings lässt sich hieraus kein allgemein gültiges Sezessionsrecht ableiten, denn eine Staatsanerkennung heisst lediglich,
dass nach Ansicht der internationalen Gemeinschaft ein neuer Staat entstanden ist und die Bereitschaft besteht, mit diesem völkerrechtliche Beziehungen einzugehen. Die Rechtmässigkeit der Staatsanerkennung wird
damit aber nicht ausgedrückt.93
D
Welches Recht geht in dieser Frage vor: Kanadisches Recht
oder Völkerrecht?
Das Gericht erachtete es als nicht mehr nötig, auf diese Frage einzugehen, lehnte es doch ein unilaterales Sezessionsrecht sowohl nach nationalem als auch nach internationalem Recht ab.94
IV.
Auswirkungen des Urteils auf Quebec
Wie bereits oben erwähnt, beide Parteien fühlten sich nach dem Urteil als
Sieger. Die nationale Regierung hatte ihr Ziel erreicht, eine einseitige Abspaltung Quebecs verstosse, nach Meinung des Kanadischen Supreme
Courts, sowohl gegen nationales, als auch gegen internationales Recht.
Aber auch die Provinz Quebec ging nicht ganz leer aus: Es besteht eine
verfassungsmässige Verhandlungspflicht für den Fall, dass sich eine
Mehrheit der Bevölkerung in Kanada für die Unabhängigkeit vom Mutterstaat ausspricht.95
Das Urteil hatte keine direkten Auswirkungen auf die Unabhängigkeitsbewegung in Quebec, die „Parti Québécois“ wurde in den Wahlen des Jahres 1998 wieder zur Regierungspartei gewählt. Allerdings rückte der Provinzminister nach dem Wahlsieg vom strikten Souveränitätskurs ab, wohl
auch unter dem Einfluss des „Quebec Secession Reference“.
93
Hierzu GÖDEL, S. 120 auch mit weiteren Verweisen zu Jugoslawien.
94
Randnote 147.
95
Siehe dazu oben S. 15 f.
26
Bei den Wahlen im Jahre 2003 gewannen die Liberalen und lösten somit
die „Parti Québécois“ als Regierungspartei ab. Dies als Untergang der
Souveränitätsbewegung zu werten wäre aber falsch, bleibt die „Parti Québécois“ doch zweitstärkste Kraft in der Provinz.96
V.
Kritik am Urteil
Es wurde in dieser Arbeit dargestellt, wie der Kanadische Supreme Court
mit den rechtlichen Aspekten der Unabhängigkeitsbewegung in Quebec
umgegangen ist. Die Frage ist nun, ob dieses Urteil angesichts der realpolitischen Situation zu befriedigen vermag.
Das Gericht stellte fest, dass eine Verhandlungspflicht entsteht, sollte sich
eine klare Mehrheit in Quebec im Rahmen einer klar formulierten Abstimmungsfrage für die Unabhängigkeit von Kanada aussprechen. Offen gelassen hat es aber, was eine klare Mehrheit ist und auch, was eine klar
formulierte Abstimmungsfrage bedeutet. Diese Fragen seien politisch und
dementsprechend nicht vom Gericht zu beantworten.
M.E. vermag dies nicht zu befriedigen. Quebec wird sich wohl auf den
Standpunkt stellen, dass 50.1 Prozent der Stimmberechtigten bereits eine
genügende Mehrheit darstellen, währenddem die nationale Regierung
dies kaum als „klare Mehrheit“ akzeptieren wird. Man hätte hier vom Gericht klarere Vorgaben erwartet um ellenlange Streitereien um Zahlen in
Zukunft zu vermeiden. Das Gleiche gilt für die „klar formulierte Abstimmungsfrage“: Das Gericht hat auch hier einen grossen Interpretationsspielraum offen gelassen, was angesichts der realpolitischen Situation
m.E. nicht zu befriedigen vermag.
Des Weiteren ist die konkrete Entscheidung des Gerichts bzgl. der Verhandlungspflicht und den dazugehörigen Rahmenbedingungen m.E. etwas unglücklich ausgefallen. Auch wenn sich der Supreme Court vorgängig zu rechtlichen Fragen zu äussern hatte, sind diese doch in einen real96
Zu den Auswirkungen ausführlicher GÖDEL, S, 44 ff.
27
politischen Kontext eingebettet, welcher nicht ausgeklammert werden
kann. Das Gericht lässt zum Beispiel ausser Acht, dass nach einem positiven Referendum in der Unabhängigkeitsfrage kaum genügend Zeit ist, um
die Verhandlungen gemäss den Vorgaben abzuhalten. Druck von der
Strasse, ökonomischer Druck und Druck aus dem Ausland würden wohl
verhindern, dass tatsächlich alle vom Gericht bezeichnete Themen angemessen diskutiert und verhandelt werden können. Sollten die Verhandlungen zudem scheitern, ist m.E. zu bezweifeln, ob dies von Quebec akzeptiert werden wird mit einfachem Hinweis auf die (rechtliche) Tatsache,
dass Restkanada der vom Gericht aufgestellten Verhandlungspflicht
nachgekommen ist. Kurzum: Die jetzige Rechtsprechung kann ein Chaos
in einem eventuellen Sezessionsfall nicht verhindern und hätte wohl etwas
spezifischer ausfallen müssen.97
Es muss somit meines Erachtens bezweifelt werden, ob das Gericht die
Fragen zufrieden stellend gelöst hat. Es hat viele wichtige Aspekte offen
gelassen, was dann sehr problematisch werden könnte, sollte die PQ in
Zukunft tatsächlich einmal eine Abstimmung zum Thema der Unabhängigkeit gewinnen. Allerdings ist auch gut möglich, dass die PQ für die nähere
Zukunft infolge des Gerichtsentscheids kein neues Referendum abhalten
wird und gerade darin die Genialität des Richterspruchs liegt. Die Zukunft
wird hier Aufklärung bringen.
VI. Schluss
Am Beispiel Quebecs kann man unschwer erkennen, was für komplexe
Rechtsfragen einseitige Sezessionsbewegungen in föderalistischen Staaten aufwerfen. Es ist m.E. kaum möglich in Anbetracht dieser immensen
Komplexität befriedigende rechtliche Lösungen zu finden.
97
Gleicher Meinung wohl MULLAN, S. 234 f. und LESLIE, S. 148 ff., wo er auch weitere Kommentatoren aufführt, die den Gerichtsentscheid als nicht geglückt betrachten. Unter anderem geht er auch auf formale Schwierigkeiten ein, namentlich auf die Frage, wer im Verhandlungsfall den Mutterstaat Kanada zu vertreten
hätte. TOMUSCHAT sieht zudem Handlungsbedarf im Völkerrecht, siehe S. 44 f.
28
Können Unabhängigkeitsbewegungen vielleicht verhindert werden, sodass
sich die schwierigen Fragen nicht stellen? Wohl nicht, allerdings kann man
ihnen durch das Einräumen weitgehender Autonomierechte zumindest
entgegenwirken.98
Sollte sich eine Bevölkerungsgruppe nun trotzdem einseitig abspalten wollen, hat der Kanadische Supreme Court am Beispiel Quebecs eine Möglichkeit aufgezeigt, wie damit rechtlich umzugehen ist. Das Gericht hat dabei zwar nicht alle relevanten Fragen befriedigend beantwortet, aber meines Erachtens zumindest eine gute Zielrichtung vorgegeben: Massgebend
ist zunächst nationales Verfassungsrecht, welches schlussendlich eine
allgemeine Verhandlungs- und Diskussionspflicht auslöst. Internationales
Recht und somit die Frage des Selbstbestimmungsrechts ist ergänzend
herbeizuziehen, erklärt aber im Endeffekt auch nationales Recht für
massgebend. Dies macht Sinn, handelt es sich bei Unabhängigkeitsbewegungen in erster Linie um nationale Angelegenheiten, welche meines
Erachtens primär nach nationalem Recht beurteilt werden sollten.
Givisiez, 19. November 2007
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Stefan Keehnen
Siehe dazu FLEINER / BASTA-FLEINER, S. 530 ff.
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