Machbarkeitsstudie zur Entwicklung von

Transcription

Machbarkeitsstudie zur Entwicklung von
Anforderungen an den nachhaltigen Bodenschutz:
Kriterienentwicklung zur Leistungsfähigkeit von
Bodenfunktionen
Vorhaben 298 73 249 des Umweltbundesamtes
Endbericht
Februar 2001
Keya Choudhury
R. Andreas Kraemer
Sandra Hollerbuhl
Darla Nickel
Ecologic, Institut für Internationale
Pfalzburger Straße 43-44, 10717 Berlin
und
Europäische
Telefon: +49 30 86 88 00, Fax: +49 30 86 880 100,
email: [email protected], [email protected]
Umweltpolitik,
Nachhaltiger Bodenschutz in Deutschland
Inhaltsverzeichnis
1
Einleitung
12
1.1
Hintergrund und Zielsetzung der Studie
12
1.2
1.2.1
1.2.2
1.2.3
Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes
Wissenschaftliche Ausrichtung
Thematische Eingrenzung
Untersuchungsebene
13
13
13
14
1.3
1.3.1
1.3.2
1.3.3
Methodik
Literaturrecherchen
Durchführung von Interviews
Teilnahme an Veranstaltungen zum Bodenschutz
15
15
16
17
1.4
Struktur des Berichtes
18
2
Nachhaltigkeit und Anforderungen an die Bodennutzung
19
2.1
Nachhaltigkeit – Die Entstehung eines Leitbildes
20
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
2.2.4
2.2.5
2.2.6
2.2.7
2.2.8
2.2.9
Kriterien und Prinzipien einer Nachhaltigen Bodennutzung
Vorsorgeprinzip
Verursacherprinzip
Vermeidungsprinzip
Quellenreduktionsprinzip
Integrations- und Koordinationsprinzip
Prinzip der optimalen Ressourcennutzung
Kooperations- und Partizipationsprinzip
Intergenerationsprinzip
Grundsatz der Regionalität
23
25
26
26
27
27
28
29
29
30
2.3
Zusammenfassende Darstellung des Prinzipienansatzes
30
3
Situation der Bodendegradierung und deren Bemessung
31
3.1
3.1.1
3.1.2
Erosion
Grundlagen der Erosion und deren Bemessung
Interviewergebnisse
31
32
34
3.2
Abbau von Rohstoffen
35
3.3
3.3.1
3.3.2
Versiegelung und Flächenumwidmung
Ausmaß der Versiegelung und der Flächenumwidmung
Maßnahmen in ausgewählten Bundesländern und Kommunen
36
37
37
3.4
Bodenschadverdichtung
40
3.5
3.5.1
Stoffeinträge in Böden
Maßnahmen zum Schutz vor Stoffbelastungen in Böden
41
42
3.6
Zusammenfassung der Bodendegradierungen in Deutschland
44
4
Rechtliche Grundlagen im Bodenschutz
46
4.1
Gesetzgebungskompetenz des Bundes
47
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
Struktur und Anwendungsbereiche des BBodSchG
Bodenfunktionen und Nutzungskonkurrenz
Verzahnungsregelungen
Bundes-Bodenschutzgesetz und Landes-Bodenschutzgesetze
48
50
52
54
4.3
4.3.1
4.3.2
54
55
4.3.3
Regelungen zur Vorsorge und Gefahrenabwehr
Allgemeine Regelungen zur Vorsorge und Gefahrenabwehr
Vorsorge gegen das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen und
Gefahrenabwehr
Gute fachliche Praxis
4.4
Minimierung des Flächen- und Landverbrauchs
57
4.5
4.5.1
4.5.2
4.5.3
4.5.4
Schutz vor stofflicher Belastung
Umgang mit Gefahrstoffen, Pflanzenschutz- und Düngemitteln
Auf- oder Einbringen von Materialien
Immissionsschutz zum Schutz des Bodens
Sonstige Regelungen zum Schutz vor stofflicher Belastung
58
58
59
59
59
4.6
4.6.1
4.6.2
4.6.3
4.6.4
Planung zum Schutz vor Bodenbelastungen
Bauleitplanung
Landschaftsplanung
Flurbereinigung
Forstwirtschaftliche Planung
60
60
60
61
61
4.7
Altlastensanierung
62
4.8
4.8.1
4.8.2
Überblick der Interviewergebnisse bezüglich des Bodenschutzrechts
Bundes-Bodenschutzgesetz
Bundes-Bodenschutzverordnung
63
64
65
5
Überblick über relevante Institutionen im Bodenschutz
66
5.1
5.1.1
5.1.2
5.1.3
Staatliche Verwaltung auf Bundesebene
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit
Weitere Ministerien mit Bedeutung für den Bodenschutz
Bodenrelevante Beratungsinstitutionen auf Bundesebene
67
67
69
70
5.2
5.2.1
Staatliche Verwaltung auf Länderebene
Beispiele für die Bodenschutzverwaltung auf Länderebene
72
72
55
56
5.3
5.3.1
5.3.2
Bund/Länderarbeitsgruppen und Länderausschüsse
Bund/Länderarbeitsgemeinschaft Bodenschutz
Weitere Länderarbeitsgruppen
79
79
80
5.4
Institutionen auf kommunaler Ebene
81
5.5
5.5.1
5.5.2
5.5.3
5.5.4
Verbände
Regelgebende Verbände
Umwelt- und Naturschutzverbände
Kommunale Verbände
Land-, Forstwirtschafts-, Garten- & Landschaftspflegeverbände
82
83
84
84
85
5.6
Umweltbewusste Unternehmen und Industrieverbände
86
5.7
5.7.1
5.7.2
Zusammenfassung
Zusammenfassender Überblick über Bodenschutzinstitutionen
Zusammenfassung der Interviewergebnisse
87
87
89
6
Instrumente zum Schutz des Bodens
90
6.1
Planerische Instrumente
91
6.2
6.2.1
6.2.2
6.2.3
6.2.4
6.2.5
Ökonomische Instrumente
Besteuerung von Boden
Kommunale Abgaben
Gebühren
Gütezeichen
Förderungen
94
94
96
97
98
98
6.3
Kooperation
100
6.4
Information
101
6.5
Zusammenfassung der bodenschutzpolitischen Instrumente
103
7
Bewertung der aktuellen Situation des Bodenschutzes
106
7.1
Vorsorgeprinzip
106
7.2
Verursacherprinzip
107
7.3
Vermeidungsprinzip
108
7.4
109
7.5
110
7.6
111
7.7
112
7.8
113
7.9
113
7.10
Abschließende Bewertung
114
8
Handlungsoptionen
115
8.1
Bodenpolitische Ziele
116
8.2
8.2.1
8.2.2
8.2.3
Zielgruppe: Staatliche Bodenschutzverwaltung
Anforderungen, die sich aus dem Bodenschutzrecht ableiten
Bodenschutzplanung
Einsatz ökonomischer Instrumente
119
119
120
121
8.3
8.3.1
8.3.2
8.3.3
Zielgruppe: Kommunen
Beratung
Reduzierung des Flächenverbrauches und der Versiegelung
Weitere Planungen auf kommunaler Ebene
122
122
122
123
8.4
8.4.1
8.4.2
8.4.3
8.4.4
Zielgruppe: Land- und Forstwirtschaft
Kooperation und Information
Landnutzung
Ökonomische Anreize und Auflagen
123
123
123
124
124
8.5
8.5.1
8.5.2
Zielgruppe: Verarbeitende Industrie und Gewerbe
Produkte
Minimierung des Flächenverbrauches und der Versiegelung
125
125
126
8.6
Zielgruppe: Bergbau
126
8.7
Zielgruppe: Umweltschutzorganisationen
126
8.8
Zielgruppe: Technisch-wissenschaftliche Verbände
127
8.9
Zielgruppe: Verbraucher, Private Haushalte
127
8.10
8.10.1
8.10.2
Zielgruppe: Europäische Ebene
Politische und rechtliche Maßnahmen
Technisch-naturwissenschaftliche Inhalte
128
128
129
8.11
8.11.1
8.11.2
8.11.3
8.11.4
8.11.5
8.11.6
8.11.7
8.11.8
8.11.9
Querschnittsthema: Nachhaltigkeit
Vorsorgeprinzip
Verursacherprinzip
Vermeidungsprinzip
129
129
129
129
130
130
130
131
131
131
8.12
Rahmen für künftige Schritte und Maßnahmen
132
9
Resümee und Ausblick
134
10
Literatur
137
11
Glossar
148
6
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Gemessener Bodenabtrag auf Ackerflächen durch Wassererosion....... 34
Tabelle 2: Geschätzte Mittelwerte des Bodenabtrags durch Wassererosion........... 34
Tabelle 3: Betriebe des Steine- und Erdentagebaus in Brandenburg ....................... 36
Tabelle 4: Aufbau des Bundes-Bodenschutzgesetzes.................................................. 49
Tabelle 5: Bodenfunktionen (§2 BBodSchG) ................................................................. 51
Tabelle 6: Bodenpolitische nicht-rechtliche Instrumente ............................................ 90
Tabelle 7: Ebenen der Planung ....................................................................................... 93
Tabelle 8: Förderung für erosionsmindernde Maßnahmen in Sachsen ..................... 99
Tabelle 9: Entwicklung der Anbauflächen erosionsmindernder Maßnahmen......... 99
Tabelle 10: Zielgruppen und Handlungsoptionen ...................................................... 118
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Prinzipien und Kriterien einer nachhaltigen Bodenutzung................... 24
Abbildung 2: Gemessene jährliche Bodenabträge durch Wassererosion (BY) ....... 33
Abbildung 3: Aufbau der Bodenschutzverwaltung in Baden-Württemberg ............ 73
Abbildung 4: Aufbau der bodenrelevanten Umweltverwaltung in Bayern ............. 75
Abbildung 5: Bodenschutzverwaltung in Brandenburg............................................... 76
Abkürzungsverzeichnis
AbfKlärV
Klärschlammverordnung
AG
Arbeitsgemeinschaft
AGÖL
Arbeitsgemeinschaft Ökologischer Landbau
ATV
Vereinigung für Abwasser, Abfall und Gewässerschutz
BauGB
Baugesetzbuch
BauNVO
Baunutzungsverordnung
BBergG
Bundesberggesetz
BBodSchG
BBodSchV
BDI
Bundesverband der Deutschen Industrie
BfN
Bundesamt für Naturschutz
BFStrG
Bundesfernstraßengesetz
BGR
Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe
BImSchG
Bundes-Immissionsschutzgesetz
BIS
Bodeninformationssystem
BLfW
Bayerisches Landesamt für Wasserwirtschaft
BMFT
Bundesministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und
Technologie
(jetzt: Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF))
BMG
Bundesministerium für Gesundheit
BML
Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten
(jetzt: BMVEL)
BMU
BMVBW
Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen
BMVEL
Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und
Landwirtschaft
BMVg
Bundesministerium für Verteidigung
BMWi
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
BNatSchG
Bundesnaturschutzgesetz
BUND
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland
BVB
Bundesverband Boden
BVBA
Bundesvereinigung Boden und Altlasten
BW
Baden-Württemberg
BWaldG
Bundeswaldgesetz
BY
Bayern
ChemG
Chemikaliengesetz
CSD
Commission on Sustainable Development
7
DBG
Deutsche Bodenkundliche Gesellschaft
DBV
Deutscher Bauernverband
DIHT
Deutscher Industrie- und Handelstag
DIN
Deutsche Industrienorm
DLT
Deutscher Landkreistag
DMG
Düngemittelgesetz
DRL
Deutscher Rat für Landespflege
DST
Deutscher Städtetag
DStGB
Deutscher Städte- und Gemeindebund
DVWK
Deutscher Verband für Wasserwirtschaft und Kulturbau
ebd.
ebenda
EG
Europäische Gemeinschaft
EGV
Vertrag der Europäischen Gemeinschaft
EMAS
Environmental Management and Audit Scheme
FISBo
Fachinformationssystem Bodenkunde
FlurbG
Flurbereinigungsgesetz
FAO
Food and Agricultural Organisation of the United Nations
GAK
Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des
Küstenschutzes“
GefStoffV
Gefahrstoffverordnung
GenTG
Gentechnikgesetz
GG
Grundgesetz
ITVA
Ingenieurtechnischer Verband Altlasten
KrW-/AbfG
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz
LAB
Länderausschuss Bergbau
LABO
LAGA
Länderarbeitsgemeinschaft Abfall
LAI
Länderausschuss für Immissionsschutz
LANA
Länderarbeitsgemeinschaft für Naturschutz
LAWA
Länderarbeitsgemeinschaft Wasser
LBodSchG
Landes-Bodenschutzgesetz
LfUG
Landesamt für Umwelt und Geologie Sachsen
LNatSchG
Landesnaturschutzgesetz
LÖBF/LafAO
Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und
Forsten/Landesamt für Agrarordnung Nordrhein-Westfalen
LUA
Landesumweltamt Nordrhein-Westfalen
LWaldG
Landeswaldgesetz
LwAnpG
Landwirtschaftsanpassungsgesetz
LWG
Landeswassergesetz
8
MLUR
Ministerium für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung
Brandenburg (seit 1999)
MRU
Ministerium für Raumordnung und Umwelt des Landes SachsenAnhalt
MUNR
Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung
Brandenburg (bis 1999, jetzt MLUR)
MURL
Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft
Nordrhein-Westfalen
MUV
Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg
MWMT
Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie
Brandenburg
NABU
Naturschutzbund Deutschland
NI
Niedersachsen
NLfB
Niedersächsisches Landesamt für Bodenforschung
NLÖ
Niedersächsisches Landesamt für Ökologie
NNA
Alfred Toepfer Akademie für Naturschutz
(ehemals Norddeutsche Naturschutzakademie)
NRO
Nichtregierungsorganisation
NW
Nordrhein-Westfalen
NWG
Niedersächsisches Wassergesetz
OECD
Organisation for Economic Co-operation and Development
PflSchG
Pflanzenschutzgesetz
ROG
Raumordnungsgesetz
SDW
Schutzgemeinschaft Deutscher Wald
SGD
Staatliche Geologische Dienste
SMU
Staatsministerium für Umwelt und Landesentwicklung des
Freistaates Sachsen (bis 1998)
SMUL
Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft des
Freistaates Sachsen (seit 1998)
SRU
Rat von Sachverständigen für Umweltfragen
STMLU
Bayerisches Staatsministerium für Landesentwicklung und
Umweltfragen
StrVG
Strahlenschutzvorsorgegesetz
StUFÄ
Staatliche Umweltfachämter
TA Luft
Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft
TierKBG
Tierkörperbeseitigungsgesetz
TLU
Thüringer Landesamt für Umwelt
TMLNU
Thüringer Ministerium für Landwirtschaft, Naturschutz und Umwelt
UBA
Umweltbundesamt
UIN
Umwelt-Informationen für Niedersachsen
9
UMS
Umweltmanagementsystem
UN
United Nations
UNEP
United Nations Environmental Programme
UVP
Umweltverträglichkeitsprüfung
UVPG
Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung
UVP-V Bergbau Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung Bergbau
VCI
Verband der Chemischen Industrie
WaBoLu
Institut für Wasser-, Boden- und Lufthygiene
WBB
Wissenschaftlicher Beirat Bodenschutz beim BMU
WBGU
Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale
Umweltveränderungen
WCED
World Commission for Environment and Development
WHG
Wasserhaushaltsgesetz
10
11
Vorwort
Als integraler Bestandteil des Naturhaushaltes übernehmen Böden wichtige
Funktionen, z.B. als Filter, Puffer und Lebensgrundlage. Böden stellen gleichzeitig
ein natur- und kulturgeschichtliches Archiv dar. Darüber hinaus erfüllen Böden
bestimmte Nutzungsfunktionen, u.a. als Siedlungsfläche, Rohstofflagerstätte oder
als Standort für landund forstwirtschaftliche Nutzungen. Infolge zunehmender
Nutzungsintensität und bestimmter nicht sachgemäßer Nutzungsformen ist ein
steigendes Ausmaß an Bodendegradierungen zu verzeichnen. Da Böden nur in
sehr langen Zeiträumen erneuerbar sind, erscheinen ein sorgsamer Umgang mit
Böden sowie der wirksamer Schutz geboten.
Der Schutz und der Erhalt bzw. die Wiederherstellung der Bodenfunktionen ist ein
Querschnittsziel der Umweltpolitik. Diese Feststellung findet sich in zahlreichen
Erklärungen auf internationaler, europäischer und bundesdeutscher Ebene.
Jedoch fehlt es oft an einer Konkretisierung dieses Querschnittszieles, etwa durch
die Entwicklung von qualitativen Zielen sowie Instrumenten, mit Hilfe derer sich die
nachhaltige Nutzung von Böden beschreiben und die vielfach sektoralen Ansätze
einer Ressourcenschutzpolitik überwinden lassen.
Zur Entwicklung von Kriterien für eine nachhaltige Bodennutzung hat das Umweltbundesamt (UBA) das F+E - Vorhaben „Machbarkeitsstudie für die Entwicklung
von Anforderungen an den nachhaltigen Bodenschutz – Kriterienentwicklung für
die Leistungsfähigkeit von Bodenfunktionen“ an Ecologic als gemeinnützige
Gesellschaft für Internationale und Europäische Umweltforschung vergeben. Der
vorliegende Bericht fasst die Ergebnisse dieses Forschungsprojektes (FKZ 298 73
249) zusammen, das im Zeitraum von Januar 1999 bis März 2000 durchgeführt
wurde.
Das Vorhaben wurde von einem begleitet, der sich aus Mitgliedern der
Redaktionsgruppe des Arbeitskreises 3 der Bund/Länderarbeitsgemeinschaft
Bodenschutz (LABO), Vertretern des UBA sowie einem Vertreter des
Bundesumweltministeriums zusammensetzte.
Weiterhin flossen die Erkenntnisse und Ergebnisse der laufenden Arbeit der LABO,
und hier insbesondere die Arbeiten an der Rahmenkonzeption des Arbeitskreises 3
„Anforderungen an die nachhaltige Nutzung von Böden“ in das Vorhaben ein.
Die Autoren des Berichtes danken den Betreuern des Vorhabens im Umweltbundesamt, Frau Seidler und Herrn Dr. Bachmann für ihre Unterstützung.
An dieser Stelle sei ferner allen Experten gedankt, die im Rahmen dieser Studie
befragt wurden und zur Erstellung dieses Berichtes beigetragen haben.
12
1 Einleitung
1.1 Hintergrund und Zielsetzung der Studie
Die Aufgabenstellung der Studie umfasst zwei Themenkomplexe, die einer kurzen
Erläuterung bedürfen: Dies sind zum einen die Situation des Bodenschutzes in
Deutschland und zum anderen die Konkretisierung des Leitbildes „Nachhaltige
Entwicklung“ im Bereich des Bodenschutzes.
Mit der Verabschiedung des Bundes-Bodenschutzgesetzes (BBodSchG), das
verschiedene Bereiche zum Erhalt und zur Wiederherstellung von Bodenfunktionen
regelt, wurden der politischen Entwicklung des Bodenschutzes neue Anstöße
gegeben und zusätzliches Gewicht verliehen. Neben den Umweltmedien Wasser
und Luft wird nun auch dem Boden durch ein eigenes Gesetz ein entsprechender
Stellenwert eingeräumt.
Das Leitbild „Nachhaltige Entwicklung“ ist weltweit Teil der umwelt- und entwicklungspolitischen Diskussion. Dabei stellt Nachhaltige Entwicklung einen ganzheitlichen Ansatz dar, der umweltpolitische Probleme nicht isoliert von der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung betrachtet. Bei der Umsetzung bzw.
Konkretisierung dieses Leitbildes ist jedoch vielfach festzustellen, dass dieser
Terminus viele Fragen inhaltlicher Art aufwirft und daher auch umstritten ist. Dies
liegt zum Großteil darin begründet, dass der Begriff „Nachhaltige Entwicklung“ je
nach Interessenlage in einen ökologischen, ökonomischen oder sozialen Kontext
gerückt wird. So wird Nachhaltigkeit vor allem in den Industrieländern als
Möglichkeit zur Umstrukturierung der Industriegesellschaft mit dem Ziel ökologischer Nachhaltigkeit betrachtet. Hingegen stellt dieses Leitbild insbesondere in
den weniger industrialisierten Ländern ein Konzept dar, das dazu dient, Armut zu
bekämpfen und den Lebensstandard langfristig zu erhöhen. In einigen Fachkreisen wiederum wird Nachhaltige Entwicklung als stetiges wirtschaftliches
Wachstum ohne Preisinflation interpretiert.
Im Rahmen dieses Vorhabens wird Bodenschutz bei der Konkretisierung des
Leitbildes „Nachhaltige Entwicklung“ zunächst als „ökologisches“ Problem
behandelt, wobei Handlungsdefizite und –optionen im ökonomischen oder
sozialen Bereich angesiedelt sein können.
Neben der Erfassung der aktuellen rechtlichen und administrativen Situation des
Bodenschutzes in Deutschland, wie oben dargelegt, ist es schließlich das Ziel
dieses Vorhabens, einen Bezug zwischen nachhaltiger Entwicklung und
Bodennutzung herzustellen. Damit wird mit der Studie eine Konkretisierung des
Leitbildes der Nachhaltigkeit für einen umweltpolitischen Teilbereich erarbeitet
und Optionen für eine umweltverträgliche Bodennutzung erbracht.
13
1.2 Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes
Neben der thematischen Vielfalt des Bodenschutzes hängt die Komplexität der
Untersuchung davon ab, von welcher wissenschaftlichen Ausrichtung aus und auf
welcher Ebene eine Annäherung an das Thema Bodenschutz stattfindet. Daher
erfolgen thematische Eingrenzungen bzw. Schwerpunktsetzungen entweder
gezielt oder sind Resultat des Projektverlaufes und der daran geknüpften Befragungen. Diese Abgrenzung des Themenfeldes betrifft die:
•
Wissenschaftliche Ausrichtung,
•
Thematische Eingrenzung und
•
Untersuchungsebene.
Diesen Aspekten, gleichsam Rahmenbedingungen für die Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes, wird nachfolgend im einzelnen nachgegangen.
1.2.1
Wissenschaftliche Ausrichtung
Im Rahmen des Vorhabens wurde Fachwissen im Bereich des Bodenschutzes aus
unterschiedlichen Wissenschaftsbereichen zusammengetragen und analysiert.
Schwerpunkte lagen auf den Verfahren des praktischen Bodenschutzes, den
Erfahrungen mit dem administrativen Vollzug von bodenschutzrelevanten
Regelungen sowie den rechtlichen und administrativen Rahmenbedingungen für
die Umsetzung der Bodenschutzpolitik. Im Ergebnis wird der Bodenschutz in diesem
Vorhaben zunächst als „ökologisches“, jedoch nicht als ausschließlich
naturwissenschaftliches
Problem
behandelt,
wobei
wiederum
die
Handlungsdefizite und –optionen im ökonomischen oder sozialen und
administrativen Bereich angesiedelt sein können. In der Studie werden keine
Bodenschutzmaßnahmen im Sinne naturwissenschaftlich-technischer Lösungen
erarbeitet. Jedoch werden ca. 100 Handlungsoptionen auf der Grundlage
naturwissenschaftlicher Erkenntnisse entwickelt.
1.2.2
Thematische Eingrenzung
Beim Bodenschutz handelt es sich um ein interdisziplinäres Politikfeld mit Schnittstellen zu anderen Fachbereichen des Umweltschutzes, z.B. Natur- und Artenschutz, Gewässerschutz, Abfallwirtschaft und Immissionsschutz sowie zu anderen
Sektorpolitiken, wie Land- und Forstwirtschaft, Bauwesen und Wirtschaft. Dies
spiegelt sich sowohl in der Naturwissenschaft als auch in der Verwaltung und in
den rechtlichen Rahmenbedingungen wieder. Die naturwissenschaftliche
Betrachtung der Prozesse und Dynamik des Ökosystems Boden sowie der
Zusammenhänge im Naturhaushalt ist jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden
Berichtes. Ebenso findet keine naturwissenschaftliche Betrachtung der Bodenqualität und –fruchtbarkeit anhand des Nährstoffgehaltes statt.
14
Die Rahmenbedingungen einer nachhaltigen Bodennutzung wurden vor dem
Hintergrund der Entwicklungen auf internationaler Ebene betrachtet. In der Studie
erfolgt kein historischer Überblick des Bodenschutzes und der Entwicklung der
Ressourcennutzung in Mitteleuropa.
Im vorliegenden Gutachten wurde der Bereich der Bodenforschung ausgeklammert. Entsprechende Akteure, z.B. Universitäten oder Ministerien, werden
daher nicht als Bodenschutz-Institutionen oder Zielgruppen für Handlungsoptionen
angesprochen.
Bei der Ermittlung der rechtlichen Grundlagen zu Beginn des Vorhabens wurde
auch die Altlastensanierung miterfasst und erscheint daher als Unterkapitel in der
vorliegenden Studie. Zur Entwicklung und Konkretisierung des Nachhaltigkeitsgedankens im Bodenschutz besaß die Altlastensanierung nur geringe Bedeutung
und spielte daher in der weiteren Bearbeitung des Vorhabens eine
untergeordnete Rolle.
Der Frage der Abgrenzung zwischen Nachhaltigkeit und Vorsorge soll nicht im
einzelnen nachgegangen werden. Es sei nur angemerkt, dass Vorsorge entscheidend zur nachhaltigen Bodennutzung beiträgt, Nachhaltigkeit sich aber in der
vorliegenden Arbeit über weit mehr Prinzipien als nur das der Vorsorge definiert.
Mit der Frage der Vorsorge im Bodenschutz setzt sich das jüngst erschienene
Gutachten des Wissenschaftlichen Beirates Bodenschutz auseinander (vgl.
Bachmann und Thoenes 2000).
1.2.3
Untersuchungsebene
Die Analyse der rechtlichen und administrativen Situation des Bodenschutzes
erfolgt zunächst auf Bund- und Länderebene. In einzelnen Bereichen ist es jedoch
notwendig, die Umsetzung des Bodenschutzes auf regionaler bzw. kommunaler
Ebene zu untersuchen. Dies betrifft beispielsweise schädliche Bodenveränderungen durch Versiegelung und Flächenverbrauch. Auf der Ebene gesellschaftlicher Gruppen konnten nur punktuelle Untersuchungen eingeholt werden. Bei der
Entwicklung von Handlungsoptionen wurden alle Ebenen, einschließlich die der
privaten Haushalte, berücksichtigt.
15
1.3 Methodik
Der Projektablauf gliederte sich in drei Phasen. Dabei wurde ein breiter methodischer Ansatz gewählt, um das Thema Bodenschutz in seiner Vielfalt zu
erschließen:
1. In der ersten Projektphase wurde eine „Bestandsanalyse“ durchgeführt und der
Sachstand des Bodenschutzes sowie der Stand der Nachhaltigkeitsdiskussion
auf der Basis der bestehenden Literatur ermittelt. Weiterhin wurde ein
Hintergrundpapier erarbeitet, das die Veranlassung und Zielsetzung des
Vorhabens zusammenfasst. Das Hintergrundpapier wurde mit dem Projektbeirat abgestimmt. Parallel dazu wurde ein deutsch-englisches Glossar mit
einschlägigen Begriffen des Bodenschutzes erstellt.
2. In der zweiten Phase wurden in erster Linie Interviews mit Fachleuten des
Bodenschutzes durchgeführt und ausgewertet. Dabei diente das Hintergrundpapier den Gesprächspartnern als Einführung und Diskussionsgrundlage.
Ferner wurde die Literaturrecherche fortgeführt und die Bestandsanalyse um
die Erkenntnisse aus Literaturverweisen der Interviewpartner und „grauer
Literatur“ aus deren laufender Arbeit ergänzt.
3. Die dritte Phase diente in erster Linie der Entwicklung von Handlungsoptionen
und der Erstellung des Endberichtes. Ferner wurde eine zweite Interviewreihe
mit Fachleuten aus anderen Umweltbereichen, z.B. Abfallwirtschaft,
Gewässerschutz und Immissionsschutz durchgeführt, um dem Bodenschutz als
interdisziplinäres Themenfeld gerecht zu werden.
Den einzelnen Punkten des methodischen Vorgehens wird im Folgenden nachgegangen.
1.3.1
Literaturrecherchen
Während der gesamten Laufzeit des Vorhabens fanden Literatur- und InternetRecherchen statt. Während zu Beginn eine grundlegende systematische Suche in
möglichst vielen Bereichen des Bodenschutzes erfolgte, konzentrierte sich die
Suche im weiteren Projektverlauf zunehmend auf einzelne Schwerpunktthemen.
Diese umfassen Problembereiche des Bodenschutzes im administrativen, institutionellen, rechtlichen und naturwissenschaftlichen Kontext, Lösungsansätze im Allgemeinen und Fälle von best practice sowie regionale Besonderheiten. Zusätzlich
wurde allgemeine politikwissenschaftliche Literatur zu Rate gezogen.
Neuerscheinungen und aktuelle Fachzeitschriften wurden regelmäßig ausgewertet. Zusätzlich wurde die von den Gesprächspartnern zur Verfügung gestellte
„graue Literatur“ sowie Material aus ihrer laufenden Arbeit berücksichtigt. Dieses
Material erwies sich als besonders wertvoll für die laufende Projektarbeit, da es,
wenn auch nicht immer zitierfähig, Einblicke in gegenwärtige Entwicklungen und
Prozesse verschafft und daher zu einem besseren Verständnis einzelner Problembereiche und ihrer Komplexität beigetragen hat.
1.3.2
16
Durchführung von Interviews
Im Anschluss an die erste Projektphase, in der die Situation des Bodenschutzes in
Deutschland anhand bestehender Literatur erfasst wurde, wurde eine Reihe von
Interviews mit Fachleuten aus der Administration und Wissenschaft sowie weiterer
beteiligter Kreise durchgeführt. Auf diese Weise konnte „aus erster Hand“ auf die
Informationen und Praxiserfahrung von Verantwortlichen im Bodenschutz zurückgegriffen werden. Die Expertengespräche trugen entscheidend zur Einschätzung
der gegenwärtigen Situation des Bodenschutzes, der Entwicklung von Handlungsoptionen sowie der Konkretisierung des Leitbildes Nachhaltigkeit bei.
Als Vorgehensweise wurde in der Regel die Form des offenen Interviews geführt,
um einen flexiblen Ablauf sicherzustellen und die Gesprächspartner nicht durch
ein vorher festgelegtes Raster einzuschränken. Auf diese Weise bestand auf
beiden Seiten die Möglichkeit, Themenschwerpunkte zu wählen, und sich neu
eröffnende Fragestellungen zu behandeln. Auf Wunsch der Gesprächspartner
wurde vorab ein Katalog vorformulierter Fragen ausgehändigt.
Da die Interviews in erster Linie der Zusammenstellung der Umsetzungs- und
Vollzugsprobleme bezüglich des Bundes-Bodenschutzgesetzes und des untergesetzlichen Regelwerkes dienten, wurden vorwiegend folgende Gesprächspartner ausgewählt:
•
Verantwortliche für den Bodenschutz einiger Länder-Umweltministerien und
deren nachgeordneten Behörden;
•
Vertreter der Bund/Länderarbeitsgemeinschaft Bodenschutz;
•
Vertreter regionaler und kommunaler Institutionen;
•
Repräsentanten von Umweltschutzorganisationen und Fachverbänden.
In einer zweiten Interviewphase wurden vorwiegend Fachleute aus bodenrelevanten Bereichen, im einzelnen Grundwasserschutz, Abfallwirtschaft, Immissionsschutz und Naturschutz, befragt. In diesen Gesprächen kam der vorformulierte
Fragenkatalog verstärkt zum Einsatz und wurde um Fragen hinsichtlich der
Schnittstellen des Bodenschutzes mit anderen Bereichen ergänzt. Die
Durchführung dieser Gespräche erschien als besonders bedeutend, um dem
Bodenschutz als interdisziplinäres Thema gerecht zu werden und bestimmte
Bereiche aus einem anderen Blickwinkel zu betrachten.
Bei der Befragung von Fachleuten der Umweltministerien der Länder konnte
festgestellt werden, dass die fachliche Einbindung des Bodenschutzes innerhalb
einer Institution durchaus Einfluss auf die Prioritätensetzung des Bodenschutzes
sowie die Kooperationen zwischen den jeweiligen Umweltbereichen besitzt.
Demnach ist bei der Einbindung des fachlichen Bodenschutzes in die Wasserwirtschaftsämter in Bayern zu erwarten, dass Bodenschutz eher aus Sicht des
Grundwasserschutzes betrachtet wird. Ebenso spielt beispielsweise die Schnittstelle
zwischen Bodenschutz und Abfallwirtschaft eher eine Rolle, wenn beide Bereiche
in einer Abteilung angesiedelt sind.
17
Während des Projektverlaufes bzw. innerhalb der Interviewphase konnte auch
eine Entwicklung hinsichtlich der Prioritäten festgestellt werden. Während zu
Beginn vorwiegend die stoffliche Belastung behandelt wurde, spielte zu einem
späteren Zeitpunkt zunehmend die Reduzierung des Flächenverbrauches sowie
Kooperationen mit anderen Bereichen der Umweltpolitik eine Rolle.
In der Regel wurden vorzugsweise die Problembereiche besprochen, die gegenwärtig bearbeitet werden, wenn auch betont wurde, dass andere Bereiche
ebenso relevant für den Gesamtzusammenhang sind.
1.3.3
Teilnahme an Veranstaltungen zum Bodenschutz
Während der Laufzeit des Vorhabens erfolgte die Teilnahme an mehreren einschlägigen Veranstaltungen zum Thema Bodenschutz. Hierzu zählen:
•
die internationale Tagung „Nachhaltiger Umgang mit Böden. Initiative für eine
internationale Bodenkonvention“ vom 22. bis 25. November 1998, veranstaltet
von der Evangelischen Akademie Tutzing, dem SZ Forum München und der
Schweisfurth-Stiftung, München;
•
das Symposium „Bodenschutz – Steuerungsfunktionen von Recht, Politik,
Planung und Information“ auf Initiative der Arbeitsgruppe Bodenschutz1 vom 4.
bis zum 5. Juli 1999 in Berlin;
•
die vom Umweltamt der Stadt Düsseldorf und dem Bundesverband Boden
organisierte Tagung „Bodenschutz im kommunalen Planungsprozess“ am 23.
September 1999 in Düsseldorf;
•
die Internationale Konferenz „Landscape Planning in Europe“ vom 27.
September bis 1. Oktober 1999, organisiert von der Technischen Universität
Hannover;
•
die Marktredwitzer Bodenschutztage „Bodenschutz und Altlastensanierung“
vom 27. bis 29. Oktober 1999, veranstaltet von der Stadt Marktredwitz und dem
Bayerischen Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen
(STMLU);
•
das Seminar „Umsetzung der Bundes-Bodenschutzverordnung in Thüringen“ am
2. November 1999 in Jena auf Initiative des Thüringer Ministeriums für
Landwirtschaft, Naturschutz und Umwelt (TMLNU);
•
die Tagung „Bodenschutz in der Landwirtschaft“ vom 9. bis 11. Februar 2000,
organisiert von der Alfred-Töpfer-Akademie für Naturschutz (NNA) in
Niedersachsen.
1
Bestehend aus: FAGUS an der TU Berlin, Forschungsstelle für Umweltpolitik der Freien
Universität Berlin und SYNÖK-Institut Barsinghausen.
18
Ferner trug die Einbindung in die Vorbereitung des Ersten Europäischen Bodenforums vom 24. bis 26. November 1999, organisiert vom Bundesministerium für
Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) unter fachlicher Unterstützung
des UBA sowie die für diese Veranstaltung vorbereitende Tagung im Mai
desselben Jahres entscheidend dazu bei, die Entwicklungen des Bodenschutzes in
Deutschland vor dem Hintergrund der europäischen Entwicklungen in der
Bodenschutzpolitik bewerten zu können. Darüber hinaus konnten durch die
Teilnahme an einzelnen Sitzungen des Wissenschaftlichen Beirates Bodenschutz
beim BMU (WBB), der aktuelle Stand und Entwicklungen in der Vorsorgepolitik
verfolgt werden.
Die Teilnahme an Tagungen, Workshops und Seminaren zum Thema Bodenschutz
bot einerseits Gelegenheit, ein ganzheitliches Bild des Themas einzufangen und
Entwicklungen in verschiedenen Bereichen des Bodenschutzes zu verfolgen. Hier
galt es insbesondere, einen Überblick über Aspekte des Bodenschutzes zu bekommen, bezüglich derer Konsens bzw. Dissens herrscht. Andererseits stellten diese
Veranstaltungen im Rahmen einer rationellen Bearbeitung des Vorhabens eine
Gelegenheit dar, vertiefende Gespräche mit den Referenten oder Teilnehmern zu
führen.
1.4 Struktur des Berichtes
Im Anschluss an das einleitende Kapitel der Studie werden im zweiten Abschnitt
vor dem Hintergrund der allgemeinen Diskussion um Nachhaltige Entwicklung
zunächst Kriterien entwickelt, die die nachhaltige Bodennutzung beschreiben.
Die Bewertung des Bodenschutzes anhand von Prinzipien und Kriterien erfolgt in
Anlehnung an das Gutachten “Nachhaltige Wasserwirtschaft” (Kahlenborn und
Kraemer 1999). Die Prinzipien decken die ökologische, ökonomische, soziale und
institutionelle Komponente der Nachhaltigkeit ab, auf eine Zuordnung bzw.
Gruppierung der Prinzipien wurde jedoch verzichtet.
Die Abschnitte 3 bis 6 enthalten eine kritische Bestandsaufnahme des Bodenschutzes in Deutschland. Im einzelnen werden hier die aktuelle Situation der
Bodendegradierung (Kapitel 3), die rechtlichen Grundlagen im Bodenschutz
(Kapitel 4), die relevanten Institutionen im Bodenschutz (Kapitel 5) sowie eine
Auswahl an Instrumenten zur Umsetzung der Ziele des Bodenschutzes (Kapitel 6)
erläutert. In Kapitel 7 wird der Bodenschutz in Deutschland anhand der
erarbeiteten Kriterien zur Nachhaltigkeit bewertet und Defizite einer nachhaltigen
Bodennutzung aufgezeigt.
In Kapitel 8 werden mögliche, sich aus der Analyse ergebende, Handlungsoptionen unter Berücksichtigung des Zielgruppenansatzes aufgezeigt. In Kapitel 9
wird ein Gesamtresümee gezogen. Am Schluss der Studie befinden sich ein
Überblick über die verwandte Literatur sowie ein Glossar mit wichtigen Begriffen
des Bodenschutzes.
19
2 Nachhaltigkeit und Anforderungen an die Bodennutzung
Die sich manifestierenden wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Probleme
sowie die Diskrepanz zwischen den Entwicklungschancen des Nordens und Südens
haben Anfang der 70er Jahren eine umwelt- und entwicklungspolitische Diskussion
in Gang gesetzt, aus der die Vision der Nachhaltigen Entwicklung als Leitbild
hervorgegangen ist. Mit dem Leitbild der Nachhaltigkeit werden Zielsetzungen
verbunden, die das "ökologische Gleichgewicht, die ökonomische Sicherheit und
die soziale Gerechtigkeit zusammenführen und auf lange Sicht weltweit
stabilisieren können" (Grober 1999).
Die Wirtschaftssysteme der industrialisierten Länder, charakterisiert durch
Produktion, Konsum, Wohlstandssteigerung und stetiges Wachstum, werden durch
kontinuierliche, globale Ströme natürlicher Ressourcen aufrechterhalten. Parallel
hierzu zeichnet sich weltweit eine zunehmende Überlastung der Umwelt ab. Der
Vorrat an nicht erneuerbaren Ressourcen, wie Erdöl oder Metalle, schwindet zusehends, erneuerbare Ressourcen wie Holz werden schneller abgebaut als sie
nachwachsen können. Die Qualität der Umweltmedien Boden, Wasser und Luft
wird z.T. stark beeinträchtigt, da letzten Endes alle Abfälle, Abgase und Abwässer
in oder auf eines dieser drei Medien überführt werden. Die Belastungen des Naturhaushaltes sind grenzüberschreitend, wie an den globalen Umweltproblemen
stratosphärischer Ozonabbau, Treibhauseffekt und saurer Regen erkennbar ist.
Auch unterschiedliche Formen der Bodendegradierung sind ein globales Problem.
Anders als bei Luft und Wasser, stehen bei belasteten Böden die unmittelbaren
grenzüberschreitenden Probleme nicht im Vordergrund.
Im sozialen Bereich lässt sich sowohl in den Industrieländern, als auch in den
Entwicklungsländern sowie zwischen ihnen ein steigendes Konfliktpotential
feststellen. Dieses wird in den Industrieländern durch eine Zunahme der sozial
schwachen
Schicht
bei
sich
gleichzeitig
auseinanderentwickelnden
Einkommensverhältnissen begünstigt (Lorch et al. 1995). In den weniger
industrialisierten Ländern tragen überproportionales Bevölkerungswachstum und
der im Vergleich zu den Industrieländern eingeschränkte Zugang zu Ressourcen,
Bildung, technologischem Know-how und finanziellen Mitteln hierzu bei.2
Vor dem Hintergrund der oben skizzierten wirtschaftlichen, ökologischen und
sozialen Probleme wird in den folgenden Abschnitten die Entwicklung des
Leitbildes Nachhaltigkeit beschrieben sowie Kriterien und Prinzipien für eine
nachhaltige Bodennutzung abgeleitet.
2
Atmatzidis et al. (1995) belegen die ungleiche Verteilung der genannten ‘Güter’
zwischen den industrialisierten und weniger industrialisierten Länder u.a. mit folgenden
Zahlen: die Industrieländer des Nordens kontrollieren 81% des Welthandels, bekommen
80% aller Investitionsmittel, beanspruchen etwa 80% der fossilen und nuklearen
Energieträger und besitzen nahezu das gesamte technische Know-how der Welt.
20
2.1 Nachhaltigkeit – Die Entstehung eines Leitbildes
Der Begriff Nachhaltigkeit und das damit verbundene Denken und Handeln ist
nicht erst in der modernen Umweltpolitik entstanden. So plädierte der sächsische
Oberberghauptmann Hans Carl von Carlowitz, einen folgenreichen Holzmangel
vorahnend, 1713 in seinem forstwissenschaftlichen Werk „Sylvicultura Oeconomica, die Naturmäßige Anweisung zur Wilden Baum-Zucht“ für einen Umgang mit
der Ressource Holz, dass es eine „continuirliche, beständige und nachhaltende
Nutzung gebe“ (zit. nach: Grober 1999).
Der 1972 erschienene Bericht “Die Grenzen des Wachstums” (Meadows 1972) an
den Club of Rome sowie der Nachfolgebericht „Die neuen Grenzen des
Wachstums“ (Meadows et al. 1992) haben anhand eines Computermodells für
unterschiedliche Wachstumsbedingungen die zukünftige Entwicklung zahlreicher
Parameter wie Bevölkerungswachstum, Industrie- und Nahrungsmittelproduktion,
Energieträger- und Ressourcenverbrauch sowie Umweltbelastung simuliert. Bei
anhaltendem Bevölkerungs- und Wirtschaftswachstum ergab sich 1972 ein
Szenario, nach dem die Verfügbarkeit der Ressourcen sowie der Zugang zu landwirtschaftlichen Flächen innerhalb weniger Generationen erschöpft sein würde.
Kernaussage des Berichtes war, dass eine weltweite ökologische und ökonomische Stabilität dann erreichbar ist, wenn die Begrenztheit dieser Ressourcen und
die Irreversibilität ihres Abbaus Berücksichtigung finden. Während manche
ursprünglich geschätzten Ressourcenvorräte (z.B. Erdölvorräte) nach oben
korrigiert werden mussten, waren es 1992 vor allem die Grenzen der Senken (z.B.
für Kohlendioxide in der Atmosphäre) die wesentlich näher gerückt bzw.
überschritten waren. Zwar wurde die Landwirtschaft als einzige Bodenfunktion
eingehend behandelt, es wurde aber zwischen unterschiedlichen Formen der
Degradation wie Erosion und Desertifikation differenziert.
Während die o.g. Berichte die ökologischen Folgen des fortgesetzten Wirtschaftswachstums schildern, fokussieren die Tätigkeiten der United Nations (UN)
auf die entwicklungspolitische Diskussion. Das 1972 gegründete „United Nations
Environmental Programme“ 3 (UNEP) untersuchte die Abhängigkeiten zwischen der
Entwicklung in den Industrieländern und der stockenden Entwicklung in anderen
Teilen der Welt sowie die Beziehung zwischen Armut, Bevölkerungsverhalten und
Umweltzerstörung.4 Ein häufig zitiertes Beispiel einer derartigen Beziehung schildert
die Übernutzung landwirtschaftlicher Flächen bei Nahrungsmangel, welche eine
Degradierung der Bodenfruchtbarkeit und weiter sinkende landwirtschaftliche
Erträge zu Folge hat.
Die 1983 von der UN Generalversammlung gegründete „World Commission for
Environment and Development“ (WCED), in der die weniger industrialisierten
Länder stark vertreten waren, wurde mit der Ausarbeitung eines Leitbildes für
3
UNEP wurde bei der ersten „United Nations Conference on Human Environment“ in
Stockholm gegründet.
4
Zur zusammenfassenden Darstellung der Ergebnisse vgl. Atmatzides et al. 1995.
21
einen weltweiten Wandel beauftragt. Diese Untersuchungen gipfelten in dem
Bericht „Our Common Future“, oder kurz „Brundtland-Bericht“. Auf der Grundlage
dieses Berichtes wurde „Sustainable Development“ oder „Dauerhafte Entwicklung“5 zum Leitbild einer zukünftigen Entwicklung. Dabei wird Nachhaltige
Entwicklung als „Entwicklung [definiert]6, die die Bedürfnisse der Gegenwart
befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse
nicht befriedigen können“ (Hauff 1987). Hier wird zwischen unterschiedlichen
Ursachen eines nicht nachhaltigen Verhaltens differenziert. Demnach führen
sowohl
•
eine Übernutzung der zugänglichen Ressourcen bedingt durch einen nicht
ausreichenden Zugang zu Ressourcen, Bildung, technologischem Know-how
und finanziellen Mitteln als auch
•
ein verschwenderischer Verbrauch von Ressourcen über die Grundbedürfnisse
hinaus
zum Raubbau (vgl. Schumacher 1996).
Der Brundtland-Bericht verbindet die drei Dimensionen der Nachhaltigen Entwicklung Ökologie, Ökonomie und Soziales und greift die Idee auf, dass „Instabilitäten
in einem Bereich automatisch Auswirkungen auf die anderen Bereiche [haben]
und dort zu einer Destabilisierung [führen]“ (Atmatzides et al. 1995). Weil aber für
die Realisierung weiterhin auf die Notwendigkeit eines exponentiellen Wachstums
– für Entwicklungs- wie Industrieländern – beharrt wurde, wird der Bericht heute
zunehmend kritisch bewertet.
Mit der „United Nations Conference for Environment and Development“ 1992 in Rio
de Janeiro, gelang es, das Leitbild der Nachhaltigkeit in den Mittelpunkt der internationalen politischen Entwicklungsdebatte zu platzieren. Ziel der Konferenz war
es, die Bausteine eines gemeinsamen Programms zur Nachhaltigen Entwicklung zu
erarbeiten und verbindliche politische Beschlüsse zu fassen. Die grundlegenden
Ergebnisse der Konferenz sind in der Rio-Deklaration und der Agenda 21
festgehalten. In der Rio-Deklaration haben sich die Länder zu ihrer Verantwortung
bekannt, zukünftige Ziele festgelegt und sich auf eine Definition für Nachhaltigkeit
geeinigt, die direkt an der Definition des Brundtland-Berichts anknüpft:
„Das Recht auf Entwicklung muss so erfüllt werden, dass den Entwicklungs- und
Umweltbedürfnissen heutiger und künftiger Generationen in gerechter Weise
entsprochen wird.“ (Grundsatz 3, Rio-Deklaration 1992)
5
„Sustainable Development“ wurde in der Deutschen Ausgabe des Berichtes „Unsere
gemeinsame Zukunft“ als „Dauerhafte Entwicklung“ übersetzt (Hauff 1987). Zwecks
Einheitlichkeit wird in diesem Bericht trotzdem der Begriff „Nachhaltige Entwicklung“
verwendet.
6
Die Autoren des Gutachtens behalten sich vor, die Lesbarkeit von verwendeten Zitaten,
wie bei wissenschaftlicher Zitierweise üblich, durch das Einfügen notwendiger Begriffe,
die in eckige Klammern gesetzt werden, zu erhöhen.
22
Die Agenda 21, ein Umweltaktionsprogramm für das kommende Jahrhundert, ist
der erste Schritt zur Umsetzung dieses Leitbildes. Sie soll den unterschiedlichen
Akteuren als Leitfaden zur Verankerung der Nachhaltigen Entwicklung auf allen
politischen Ebenen – national bis kommunal - dienen. Der Schutz der Ressource
Boden wird ausdrücklich in mehreren Kapiteln der Agenda 21 thematisiert. Kapitel
10, „Integrierter Ansatz für die Planung und Bewirtschaftung der Bodenressourcen“7, schreibt dem Boden verschiedenartige Funktionen, z.B. einen
integralen Anteil an der produktiven Kapazität und Lebenserhaltungskraft der
Umwelt, zu. Explizite Problemfelder, nämlich Desertifikation und Dürre sowie
Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, werden in den Kapiteln 12 bzw. 14
angesprochen.
Um die Fortschritte der UN und die unterzeichnenden Nationen bei der Implementierung der Rio-Deklaration und Agenda 21 zu überwachen, wurde als internationale Institution die Commission for Sustainable Development (CSD) eingerichtet.
Auf der Rio-Konferenz sind weitere Abkommen verabschiedet worden, die auch
indirekt den Boden berühren:
•
Klimarahmenkonvention;
•
Konvention über Biologische Vielfalt;
•
Walderklärung.
Indem Deutschland sämtliche Deklarationen und Konventionen, die auf der RioKonferenz verabschiedet wurden, unterschrieben bzw. ratifiziert hat, hat es sich zu
den Prinzipien der Nachhaltigkeit verpflichtet.
Vor dem Hintergrund des Kapitels 12 der Agenda 21, das sich an die Bekämpfung
der Wüstenbildung richtet, wurde 1994 die UN Konvention zur Bekämpfung von
Wüstenbildung verabschiedet.
Die Entwicklung hin zur Nachhaltigkeit wird von Beucker und Maertins (1998) als ein
„prozessualer, schrittweiser, reformorientierter Prozess [beschrieben], in dem vom
Bestehenden aus Entwicklungen aufgezeigt werden“. Ferner betonen sie, dass
von der Vorstellung, einmal als nachhaltig definierte Zielzustände durch lineares
Ansteuern erreichen zu können, Abschied genommen werden muss. Generell
herrscht Konsens darüber, dass für definierte Problem- und Handlungsfelder
(Bodenschutz) Anforderungen formuliert werden müssen, die das Leitbild der
Nachhaltigen Entwicklung operationalisieren.
Der Schutz des Bodens ist auf internationaler Ebene in mehreren Aktionsprogrammen verankert, so zum Beispiel in der Europäischen Boden-Charta8 und in
7
Deutsche Übersetzung des Kapitels der Agenda 21 “Integrated Approach to the
Planning and Management of Land Resources” aus dem Bericht der Bundesregierung
“Erprobung der CSD Nachhaltigkeitsindikatoren in Deutschland” (1999).
8
Europarat (1972).
23
der Welt-Boden-Charta9. Diese Deklarationen besitzen jedoch allesamt unverbindlichen Empfehlungscharakter, während die Umsetzung eines nachhaltigen
Ressourcen- bzw. Bodenschutzes in der Praxis und vor Ort nach wie vor ein
Problem darstellt.
Weitere Bemühungen zum Schutz des Bodens auf internationaler Ebene wurden
mit einem Vorschlag für eine international verbindliche Bodenkonvention deutlich.
Dieser Vorschlag wird derzeit sowohl inhaltlich als auch rechtlich kontrovers
diskutiert.
2.2 Kriterien und Prinzipien einer Nachhaltigen Bodennutzung
Da die Diskussion über den Inhalt des Leitbildes Nachhaltigkeit, wie in den vorigen
Kapiteln dargelegt, noch keinesfalls abgeschlossen ist, sondern einem stetigen
Wandel sowie laufender Konkretisierung unterliegt, kann ein Leitbild “Nachhaltige
Bodennutzung” nicht unmittelbar “aus der Taufe gehoben werden”, sondern
erfordert zunächst eine Eingrenzung des Begriffs.
Die Frage der Abgrenzung einer nachhaltigen von einer nicht-nachhaltigen
Bodennutzung wird in einzelnen Teilbereichen zunehmend diskutiert, z.T. ist der
Prozess der Konsensfindung relativ weit fortgeschritten. Bei einigen Formen der
Bodennutzung liegen die Interessen der beteiligten Akteure weit auseinander.
Dementsprechend variieren auch die Vorstellungen über die Definition einer
nachhaltigen Bodennutzung. Diese Vorstellungen und darauf aufbauende
Ansätze zur Konkretisierung sind zunächst zu bündeln und zu systematisieren.
Ansätze für eine nachhaltige Ressourcennutzung bieten bereits vorhandene
Konzepte, beispielsweise die der Enquête-Kommission „Schutz des Menschen und
der Umwelt“, jedoch fehlt ihnen die bodenschutzspezifische Ausgestaltung
(Bachmann 1999d). Daher wurde im Folgenden der Entwicklung von Kriterien und
Prinzipien, an denen sich möglichst alle Formen der Bodennutzung und Einwirkungen auf den Boden am Maßstab Nachhaltigkeit beurteilen lassen sollen,
besondere Aufmerksamkeit gewidmet.
Die Grundlage für die Bewertung des Bodenschutzes im Rahmen der vorliegenden
Studie bilden Prinzipien, die in der Umweltpolitik schon seit längerem als Grundsätze der Umweltpolitik anerkannt oder auch vertraglich verankert sind. So sind im
EG-Vertrag das Vorsorge-, Vermeidungs-, Quellenreduktions- und Verursacherprinzip in Artikel 174 sowie das Integrationsprinzip in Artikel 6 festgelegt. In Deutschland ist die sogenannte Prinzipientrias, bestehend aus Vorsorge-, Verursacher- und
Kooperationsprinzip, in Artikel 34 des Einigungsvertrages als umweltpolitische
Handlungsanleitung zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen
festgeschrieben. Diese Prinzipien werden auch in der weiteren Analyse
herangezogen, jedoch für den Zweck der Studie z.T. zusammengefasst.
9
Food and Agricultural Organisation of the UN (1981).
24
Ferner werden, speziell für das Gutachten, basierend auf der Analyse der Situation
des Bodenschutzes sowie der bereits entwickelten Vorstellungen und Ansätze von
Bodenschutzexperten, neue Kriterien zur Beschreibung der Nachhaltigkeit abgeleitet.
Die Prinzipien sind nicht als absolute Normen zu verstehen. Vielmehr ist denkbar,
dass das eine oder andere Prinzip zukünftig an Bedeutung verliert, während
andere Prinzipien neu entwickelt und in den bestehenden Katalog aufgenommen
werden können. Die Prinzipien stehen in der Praxis nicht immer gleichberechtigt
nebeneinander, sondern schließen sich z.T. gegenseitig aus oder unterliegen einer
gewissen Hierarchie, die nur für den Einzelfall festzulegen ist. Die Prinzipien dienen
damit in erster Linie als Strukturierungshilfe des Leitbildes der nachhaltigen Bodennutzung, anhand derer die Situation des Bodenschutzes in Deutschland bewertet
werden soll.
In Abbildung 1 sind die Prinzipien, die im Laufe des Vorhabens für eine nachhaltige
Bodennutzung identifiziert wurden, zusammengefasst.
Abbildung 1: Prinzipien und Kriterien einer nachhaltigen Bodenutzung
Grundsatz der
Regionalität
Vorsorgeprinzip
Verursacherprinzip
Kooperationsund Partizipationsprinzip
nachhaltige
Bodennutzung
Vermeidungsprinzip
Prinzip der
optimalen
Ressourcennutzung
Integrationsund
Koodinationsprinzip
25
In den folgenden Abschnitten werden die Prinzipien im einzelnen erläutert, ihre
Bedeutung für eine nachhaltige Bodennutzung verdeutlicht und Schnittstellen
oder Überlappungen mit anderen Prinzipien aufgezeigt.
2.2.1
Vorsorgeprinzip
Das Vorsorgeprinzip ist eines der leitenden Prinzipien der Umweltpolitik und des
Umweltrechtes. Es wurde in internationalen Deklarationen wie z.B. dem Montrealer
Protokoll und der Agenda 21 sowie im EG-Vertrag verankert. Auch in Deutschland
besteht eine rechtliche Verpflichtung zur Umsetzung des Vorsorgeprinzips.
Das allgemeingültige Ziel des Vorsorgegedankens ist der Schutz natürlicher
Ressourcen, um ihren Wert, ihre Leistungsfähigkeit und ihre Funktionen zu sichern
(vgl. von Moltke 1987). Im Laufe der umweltpolitischen Entwicklung haben sich
jedoch unterschiedliche Auslegungen des Vorsorgeprinzips herausgebildet.
Nach einer weiten Auslegung, die vielfach auf europäischer Ebene vertreten wird,
sind der Umgang mit gefährlichen Stoffen oder bestimmte Eingriffe bereits zu
unterlassen, wenn nur der Verdacht einer Umweltschädigung besteht. Dies gilt
auch dann, wenn noch kein schlüssiger wissenschaftlicher Beweis für eine
tatsächliche Schädigung vorliegt (Haigh 1993). Kennzeichen vorsorgender
Maßnahmen ist, dass oftmals weder die Eintrittswahrscheinlichkeit noch die
Schadenshöhe bekannt und quantifizierbar sind.
In der bundesdeutschen Umweltpolitik umfasst der Vorsorgeansatz die vorgezogene Gefahrenabwehr. Diskussionen hierzu haben in der Vergangenheit vor
allem in Zusammenhang mit dem Immissionsschutz stattgefunden. Danach dient
die Gefahrenschwelle gewissermaßen als Bezugspunkt für die Vorsorge.
Dementsprechend werden Maßnahmen zum Schutz der Umwelt bei Gefahrenverdacht bzw. unterhalb der Gefahrenschwelle getroffen. Dieser Vorsorgeansatz
findet auch im Bodenschutz Anwendung.
Die Umsetzung des Vorsorgeprinzips im Bodenschutz ist von Bedeutung, um den
Boden in seiner Multifunktionalität zu erhalten und langfristige, komplexe oder
irreversible Auswirkungen auf die Bodenfunktionen auszuschließen. Entsprechend
der Vielfalt der Bodennutzungen und der Einwirkungen auf den Boden sowie der
komplexen Wirkungen im Naturhaushalt können Vorsorgemaßnahmen z.B. stoff-,
produkt-, nutzungs- oder akteursbezogen sein.
Die Ziele „Vorsorge“ und „Nachhaltigkeit“ ähneln einander sehr stark (UBA 1997).
Dabei lässt sich Nachhaltigkeit nicht allein durch Vorsorge definieren, jedoch ist
Nachhaltigkeit ohne Vorsorge nicht möglich. Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Nachhaltigen Entwicklung ist eine weite Auslegung des Vorsorgeprinzips
erforderlich.
2.2.2
26
Verursacherprinzip
Das Verursacherprinzip ist sowohl in der europäischen als auch in der bundesdeutschen Umweltpolitik rechtlich verankert.
Die Anwendung des Verursacherprinzips verfolgt das Ziel, die Nutzung von
Ressourcen durch eine Internalisierung10 der externen, d.h. von der Allgemeinheit
getragenen, Kosten des Umwelt- und Ressourcenschutzes auf ein umweltverträgliches Ausmaß zu reduzieren. Nach dem Verursacherprinzip werden die
Kosten, die bei der Vermeidung oder Beseitigung von Umweltschäden anfallen,
dem Verursacher angerechnet. Auf diese Weise soll der Verursacher dazu
veranlasst werden, allein aus finanziellem Eigeninteresse Maßnahmen gegen das
Entstehen schädlicher Umwelt- bzw. Bodenveränderungen zu treffen.
Im Bodenschutz ist das Verursacherprinzip als Instrument der Kostenzuweisung bei
der Sanierung von Altlasten sowie bei der Vermeidung von schädlichen Bodenveränderungen von Bedeutung. Im Gegensatz dazu lassen sich die Kosten, die bei
der Durchführung von Vorsorgemaßnahmen anfallen, nicht ohne weiteres
zuordnen.
Das Verursacherprinzip verfolgt die Ideen der Nachhaltigkeit nicht nur in ökologischer Hinsicht, sondern wahrt auch das Prinzip der sozialen Gerechtigkeit, da die
Kosten für die Schäden nicht vom Staat, speziellen Fonds oder betroffenen
Gruppen, unter Umständen sogar von zukünftigen Generationen getragen
werden müssen, sondern direkt dem Verursacher zugewiesen werden.
2.2.3
Vermeidungsprinzip
Das Vermeidungsprinzip ist ebenfalls als eines der Schlüsselprinzipien im EG-Vertrag
festgelegt. Der Vermeidungsgrundsatz ist ferner in verschiedenen europäischen
Richtlinien verankert, so z.B. in der Seveso Richtlinie und der Richtlinie zur
Umweltverträglichkeitsprüfung (Haigh 1989). Auch auf bundesdeutscher Ebene
spielt der Vermeidungsgrundsatz vor allem in der Abfallwirtschaft, in der
Chemikalienpolitik und im Immissionsschutz eine Rolle und ist in den
entsprechenden Rechtsvorschriften verankert.
Ziel dieses Prinzips ist es, irreversible Umweltschäden zu verhindern (Task Force
Environment and the Internal Market 1992). Dabei umfasst die Vermeidung sowohl
die Verminderung der Menge als auch der Schädlichkeit bestimmter Materialien
oder Stoffe, z.B. Abfall oder Verpackungen (London und Llamas 1995; vgl.
KrW-/AbfG §4 Abs. 1).
10
Die Internalisierung kann über z.B. ordnungsrechtliche Vorschriften, Abgaben oder
Haftungsregelungen geregelt werden.
27
Im Bodenschutz spielt der Vermeidungsgrundsatz vor allem im Hinblick auf
Materialien oder Substanzen, die direkt oder indirekt in Böden eingebracht oder
auf Böden ausgebracht werden, eine Rolle. Zum anderen kann der Vermeidungsgrundsatz auch im Hinblick auf jede Nutzung oder Belastung angewendet werden, bei der die Art des potentiellen Schadens, die Schadenshöhe und die Eintrittswahrscheinlichkeit bekannt sind. Das Vermeidungsprinzip ist damit eindeutig
vom Vorsorgeprinzip zu trennen.
2.2.4
Das Quellenreduktionsprinzip ist ebenfalls im EG-Vertrag verankert. Es zielt darauf
ab, Schadstoffemissionen bereits am Ort ihres Entstehens zu minimieren, bevor sie
als Immissionen gegebenenfalls Umweltschäden verursachen. In der deutschen
Umweltschutzpolitik ist das Quellenreduktionsprinzip die Grundlage für das Konzept
der Emissionsgrenzwerte, die an den einzelnen Standorten, Anlagen oder Teilströmen ansetzen.
Für den Bodenschutz ist das Quellenreduktionsprinzip insbesondere im Hinblick auf
Materialien und Abfälle von Bedeutung, die auf den Boden ausgebracht werden,
da eine Schädigung durch Schadstoffe, die mit den Produkten in den Boden
gelangen, bereits bei der Entstehung oder Herstellung der Produkte minimiert
werden kann.
Das Quellenreduktionsprinzip erfordert daher, im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung, eine vorausschauende und integrierte Betrachtungsweise der Produktionsprozesse und des Naturhaushaltes, ebenso wie bei der Festlegung von Produktstandards. Dies wird im Zusammenhang mit dem Integrationsprinzip erläutert.
2.2.5
Die Integration von Umweltanforderungen in andere Sektorpolitiken ist eine
Voraussetzung für Nachhaltige Entwicklung, der im 5. Umweltaktionsprogramm
sowie in Artikel 6 des EG-Vertrages (EGV) besonderes Gewicht verliehen wird.11
Dabei ist die Integration zwar kein ausdrückliches Prinzip im Sinne des Vorsorgeoder des Verursacherprinzips, jedoch wird in der Literatur und politischen
Diskussion aufgrund des Charakters des Artikel 6 EGV in der Regel vom
Integrationsprinzip (integration principle) gesprochen.
Nach dem Integrationsprinzip sollen Fragestellungen und Problembereiche sowie
Anforderungen des Umweltschutzes auf allen Ebenen in die Politikbereiche
anderer Ressorts integriert werden.
11
Vgl. Conclusions of the International Workshop on “Best Practices for Integration of
Environmental Protection Requirements into Other Policies”, 25.-26. Mai in Bonn (BMU,
1999c; Buck et al., 1999).
28
Damit Dialoge zwischen den Akteuren aufgebaut werden können, muss Boden
zunächst als eigenständiges und prioritäres Thema identifiziert und die Probleme in
ihrer Komplexität erfasst werden. Weiterhin müssen die Erfordernisse des
Bodenschutzes konkretisiert und verursacherbezogen artikuliert werden. Ziel ist,
dass das Thema Boden einschließlich seiner Problembereiche in die Agenden
anderer Politikbereiche aufgenommen wird. Um eine einvernehmliche
Verwirklichung umweltpolitischer Ziele zu erreichen, ist die Koordination zwischen
den relevanten Fachabteilungen einer jeden Umweltbehörde notwendig. Hier
besteht eine enge Verzahnung mit dem Kooperations- und Partizipationsprinzip.
Neben der Integration als politisches Prinzip ist ferner eine ganzheitliche,
„integrative“ Betrachtungsweise der komplexen Wechselwirkungen des Naturhaushaltes erforderlich. Für den Bodenschutz bedeutet dies die Berücksichtigung
der Multifunktionalität des Bodens, insbesondere seiner langfristigen Senken- und
Quellenfunktion. Dies schließt einerseits ein, dass Schädigungen anderer
Umweltmedien Bodenbelastungen mit z.T. zeitlichen Verzögerungen nach sich
ziehen (z.B. saurer Regen, Material- und Schadstoffablagerung infolge Wassererosion) und dass andererseits Einwirkungen auf den Boden negative Effekte auf
den übrigen Naturhaushalt auslösen können (Grundwasserschäden in Folge
stofflicher Belastung).12
2.2.6
Dieses Prinzip trägt der Tatsache Rechnung, dass bestimmte Ressourcen, wie z.B.
der Boden, nur innerhalb sehr langer Zeiträume erneuerbar sind, eine Nutzung
dieser Ressourcen aber nicht gänzlich auszuschließen oder zu untersagen ist. Das
Gebot der optimalen Nutzung von Ressourcen erfordert daher einen schonenden
und sparsamen Umgang mit Ressourcen. Zum Teil findet auch der Begriff
“haushälterischer Umgang” Anwendung, der impliziert, sämtliche Planungen
einem Abwägungsprozess zu unterziehen, bei denen vor allem langfristige
Interessen und die Belange künftiger Generationen einfließen sollen. Darüber
hinaus erfordert dieses Prinzip, dass der zu betreibende finanzielle, technische und
organisatorische Aufwand, um eine Ressource nach der Nutzung in ihren ursprünglichen Zustand zu versetzen, bereits zu Beginn eines Planungs- und Entscheidungsprozesses mit berücksichtigt wird.
Da die Belastung des Bodens mit Schadstoffen vor allem durch das Vorsorge-,
Verursacher- und Quellenreduktionsprinzip erfasst wird, richtet sich das Prinzip der
optimalen
Ressourcennutzung
im
Bodenschutz
vor
allem
an
den
Flächenverbrauch und die Versiegelung. Die gesetzlichen Grundlagen für den
sparsamen Umgang mit Boden finden sich im Raumordnungsgesetz (ROG) und im
Baugesetzbuch (BauGB) (vgl. Kapitel 4).
12
Beese (1999) schlägt im erweiterten critical-loads-concept (Kritikalitätskonzept) bei der
Betrachtung der Belastung eines Ökosystems die Erfassung der Belastung der Nachbarsysteme vor. Das Konzept baut auf der Quantifizierung und der Belastbarkeit des
Systems auf.
2.2.7
29
Während sich das Kooperationsprinzip zunächst nur auf das Verhältnis der
Umweltadministration zu (gewerblichen) Unternehmen bezieht (Jänicke et al.
1999), berücksichtigt die Partizipation die Interessen potentiell betroffenen Dritter.
Auch Kooperationen zwischen Verursachern und Umweltschutzverbänden unter
Ausschluss des Staates haben in der Umweltpolitik an Bedeutung gewonnen.
Die Beteiligung der Betroffenen am Entscheidungsprozeß sowie der Zugang zu
umfassenden Informationsgrundlagen gelten gewissermaßen als Voraussetzung
für die Akzeptanz umweltpolitischer Zielsetzungen und deren Umsetzung (UBA
1997). Die Einbindung der Bevölkerung in umweltpolitische Prozesse und die
Wahrung ihrer Interessen ist darüber hinaus eine zentrale Forderung der Agenda
21. In der Praxis zeigt sich jedoch, dass Konsens und Entscheidungen häufig nicht
unter Beteiligung aller Einzelpersonen herbeigeführt werden können, sondern unter
Einbeziehung von Institutionen, wie z.B. Interessensverbänden und Vereinen,
erfolgen.
Das Kooperations- und Partizipationsprinzip ist im Bodenschutz von entscheidender
Bedeutung, da Boden im Gegensatz zu Luft und Wasser kein öffentliches Gut,
sondern in der Regel in privatem Besitz ist. Das heißt, die Eigentümer des Bodens,
der geschützt werden soll, müssen von der Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit der
jeweiligen Schutzmaßnahme überzeugt sein (Jüttner 1999). Als Voraussetzung
dafür müssen die Interessen der Eigentümer sowie betroffener Dritter in Planungsund Entscheidungsprozesse miteinbezogen werden.
Umweltinformationen können maßgeblich zur Umsetzung des Kooperations- und
Partizipationsprinzips beitragen, indem sie gezielt eingesetzt werden, um eine
breite Öffentlichkeit über bestimmte Sachverhalte und Problematiken aufzuklären.
Das Instrument der Information ermöglicht damit Transparenz im Hinblick auf die
Umweltsituation und die daran anknüpfenden politischen Prozesse und dient als
Grundlage für die Schaffung eines Problembewusstseins.
2.2.8
Das Intergenerationsprinzip trägt dem Grundsatz der Nachhaltigen Entwicklung
Rechnung und fordert, Böden so zu nutzen, dass nachfolgenden Generationen
möglichst alle Nutzungsoptionen des Bodens zur Verfügung stehen. Bei dem
Intergenerationsprinzip handelt es sich um ein übergreifendes Prinzip, das allen
anderen Prinzipien als Rahmenbedingung oder Zusatz, den es stets zu
berücksichtigen gilt, zugeordnet werden kann.
Dabei ist festzuhalten, dass der Generationenaspekt nicht erst in der modernen
Umweltpolitik entstanden ist, sondern auf die landwirtschaftliche Tradition zurückgeht.
30
Auf den Bodenschutz bezogen stellt das Intergenerationsprinzip die Forderung auf,
bei allen Entscheidungen, Maßnahmen und Konzeptionen, die im Rahmen des
Bodenschutzes oder mit Konsequenzen für Bodenschutz getroffen werden, die
potentiellen Auswirkungen auf die unterschiedlichen Bedürfnisse einer Generation
und auf zukünftige Generationen zu berücksichtigen.
Gemessen an den langen Zeiträumen, innerhalb derer Böden regenerierbar sind,
kommt diesem Prinzip im Bodenschutz eine besondere Bedeutung zu.
2.2.9
Der Grundsatz der Regionalität fordert, regionalen Besonderheiten des Naturhaushaltes Rechnung zu tragen, und Ansätze zur Problemlösung auf regionaler Ebene
zu entwickeln. Im Bodenschutz sollen daher bei der Bodenbewertung und
Maßnahmenplanung regionale Gegebenheiten Berücksichtigung finden.
Dieser Grundsatz eignet sich ferner, seltenen Böden einer Region besondere Beachtung zu schenken und möglicherweise als besonders schutzwürdige Gebiete
auszuweisen. Dabei decken sich die Grenzen der schutzwürdigen Gebiete nicht
notwendigerweise mit den administrativen Grenzen.
2.3 Zusammenfassende Darstellung des Prinzipienansatzes
In den vorigen Kapiteln wurden die Bedeutung der Prinzipien für die Umweltpolitik,
ihre Inhalte sowie die Bedeutung für den Bodenschutz mit Bezug auf die Nachhaltigkeit im einzelnen erläutert. Die Prinzipien und Kriterien, die zur Konkretisierung
des Leitbildes „Nachhaltiger Bodenschutz“ herangezogen wurden, sind zum Teil
als rechtlich verankerte Prinzipien der europäischen oder bundesdeutschen
Umweltpolitik bekannt, z.T. wurden sie speziell für die weitere Arbeit des Gutachtens entwickelt.
Unterschieden werden kann zwischen strukturellen und substantiellen Prinzipien.
Strukturelle Prinzipien, z.B. das Intergenerationsprinzip oder das Verursacherprinzip,
sorgen als Teilaspekte der Nachhaltigkeit für einen Interessensausgleich. Substanzielle Prinzipien umfassen z.B. das Prinzip der optimalen Ressourcennutzung
oder das Quellenreduktionsprinzip und geben materielle Anforderungen vor.
Zwischen den substantiellen und strukturellen Kriterien einer nachhaltigen
Bodennutzung besteht insofern ein Spannungsverhältnis, dass sich die Prinzipien
unter Umständen nicht immer ergänzen, sondern im Einzelfall gegenseitig ausschließen. In Fällen, in denen mehrere Prinzipien gleichzeitig greifen, können diese
bei gleicher Zielrichtung unterschiedliche Wirksamkeit besitzen.
In den weiteren Abschnitten werden im einzelnen die Situation der Bodendegradierung, die rechtlichen Grundlagen des Bodenschutzes sowie die institutionellen Gegebenheiten zusammengefasst. Im Anschluss daran wird die Situation
des Bodenschutzes anhand der entwickelten Prinzipien bewertet.
31
3 Situation der Bodendegradierung und deren Bemessung
Böden unterliegen weltweit intensiven Nutzungen und Belastungen mit der Folge
irreversibler
Schädigungen
der
Bodenqualität.
Die
Ursachen
der
Bodendegradierung in Europa liegen überwiegend in:
•
Intensiven landund forstwirtschaftlichen Bewirtschaftungsformen;
•
Der Siedlungstätigkeit
Tiefbaumaßnahmen;
•
Schadstoffeinträgen aus gewerblicher, industrieller und militärischer Nutzung;
•
Der Gewinnung von Rohstoffen.
und
den
damit
verbundenen
Hoch-
und
Diese Einwirkungen auf Böden ziehen unter anderem folgende Formen der
Bodendegradierung nach sich:
•
Erosions- und Verdichtungserscheinungen;
•
Nährstoff- und Schadstoffbelastungen;
•
Flächenverbrauch;
•
Grundwasserbelastungen;
•
Bodenauf- und –abträge.
Nach Einschätzungen der Food and Agricultural Organisation of the United
Nations (FAO 1998) sind bis zu 220 Mio. Hektar Land in Europa durch die Folgen
intensiver landund forstwirtschaftlicher Nutzung akut gefährdet. 20 Mio. Hektar
Agrarland sind in Skandinavien und den osteuropäischen Staaten mit
Schwermetallen und Industriechemikalien belastet. In den osteuropäischen
Staaten sind darüber hinaus weite Teile der Agrarflächen von Versalzung
betroffen.
Die folgende Erläuterung der Bodendegradierungen folgt nicht thematischen
Kriterien, sondern weitgehend der politischen Bedeutung der einzelnen Formen
der Bodendegradierung in Deutschland.
Die vorrangigen Problemfelder werden in den folgenden Abschnitten hinsichtlich
ihrer Ursache und Wirkung, des Schadensausmaßes und der bestehenden Maßnahmen sowie der Situation der jeweiligen Bodendegradierung in ausgewählten
Bundesländern erläutert.
3.1 Erosion
Erosionen sind ein Problem mit weitreichenden sozialen, ökonomischen und
ökologischen Folgen und haben Auswirkungen auf die ökologische Funktionsfähigkeit der Böden sowie auf benachbarte Flächen (Frielinghaus 1997). Dabei
wird zwischen Wasser- und Winderosion unterschieden. Die Erosion durch Wind
und Wasser wird vor allem durch dünne Vegetationsdecken begünstigt. Kneip
32
merkt an, dass sich Wind- und Wassererosionen zukünftig aufgrund des
prognostizierten Klimawandels verstärken werden (Kneip 1997).
In den nachfolgenden Kapiteln werden zunächst einige Grundlagen zur Erosion
und deren Bemessung erläutert. Im Anschluss daran wird auf die Bedeutung von
Erosion in einigen Bundesländern Bezug genommen.
3.1.1
Grundlagen der Erosion und deren Bemessung
Die Erosionsgefahr ist zum einen von der Erodierbarkeit und der Erosivität (WBGU
1994) und zum anderen von den topographischen Gegebenheiten (Hangneigung, -form, -länge und Exposition) abhängig. Die Erodierbarkeit eines Bodens
wird durch dessen Beschaffenheit (Körnung, Humusgehalt) bestimmt. Die Erosivität
ist von der Verteilung, der Menge und der Intensität der Niederschläge sowie der
Windverhältnisse abhängig. Dabei kann der Mensch die Bodeneigenschaften
verändern und die Erosion je nach Eingriff beschleunigen oder auch bei der Anwendung geeigneter Maßnahmen mindern (WBGU 1994). Die Erosionsgefahr wird
damit entscheidend von der Bewirtschaftungsform (Wald, Grünland, Ackerbau)
und der Art der Bodenbearbeitung beeinflusst.
Die Folgen der Erosion werden je nach Wirkungsort nach Onsite- und Offsite–
Schäden unterschieden. Onsite-Schäden umschreiben Erosionsschäden am Ort
der Beeinträchtigung, sogenannte flächeninterne Schadwirkungen, während
Offsite-Schäden Erosionsfolgen auf benachbarten oder entfernt liegenden
Flächen umreißen, sogenannte flächenexterne Schadwirkungen.
Abträge durch Wassererosion führen zur:
•
Verschlämmung von Böden;
•
Rinnen- und Grabenerosion auf geneigten Flächen und zum
•
Hangrutsch.
Abträge durch Winderosionen führen zu Geländeformationen und Dünenbildung.
Unabhängig vom Erosionstyp geht mit dem Abtrag der oberen Bodenschichten
ein Verlust der Bodenfruchtbarkeit einher, der weiter zu Verlusten des Wurzelraums
für Pflanzen sowie zu Ertrags- und Produktionseinbußen führt.
Zu den Offsite-Schäden durch Wind- und Wassererosion zählen u.a. die:
•
Überdeckung von Böden an Unterhängen und in Tälern;
•
Verschlickung von Flussläufen und Auffüllung von Stauseen;
•
Verlagerung von Schadstoffen.
Während bundesweite Durchschnittswerte für den Bodenabtrag durch Erosion
nicht vorhanden sind, existieren Schätzungen und Datenerhebungen für einzelne
Regionen. Nach dem Altlas der Erosionsgefährdung wird der Bodenabtrag von
Ackerflächen durch Wassererosion in Bayern im Mittel auf jährlich 8 Tonnen pro
Hektar geschätzt. Bei Mais- und Zuckerrüben-Fruchtfolgen kann der Abtrag ein
Vielfaches davon erreichen (SRU 2000). In Feldversuchen in Bayern wurde darüber
33
hinaus der Bodenabtrag auf Ackerflächen durch Oberflächenabfluss näher
untersucht (Jordan und Müller 1997). Der an acht Messstellen ermittelte Bodenabtrag wurde zur Niederschlagshöhe, zur Abflussmenge und zum Bedeckungsgrad der Hauptzwischenfrucht ins Verhältnis gesetzt. Die mittleren jährlichen
Bodenabträge ausgewählter Messstellen in Bayern sind in Abbildung 2 zusammengefasst.
Abbildung 2: Gemessene jährliche Bodenabträge durch Wassererosion (BY)
1
5.5
0,9
0,8
0,7
t/ha*a
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
Petterbrunn
Messzeitraum 89-96
Messstelle
Rotthalmünster
90-96
Hader
96
Krumbach
89-91
Immendorf
93-96
Obergschaidt
90-96
Pechgraben
89-96
Schwarzenau
91-96
(Quelle: nach Jordan und Müller 1997)
Beispielhaft sind die vollständigen Daten des Bodenabtrags auf Ackerflächen
durch Wassererosion für eine Messstelle, Immendorf (Bayern), in Tabelle 1
dargestellt. Der relativ hohe Mittelwert erklärt sich durch ein Starkniederschlagsereignis bei fehlender Bodenbedeckung und durch den hohen Feinsandgehalt
des dortigen Bodens (ebd.).
34
Tabelle 1: Gemessener Bodenabtrag auf Ackerflächen durch Wassererosion
Meßstelle
Jahr
Hauptzwischenfrucht
Niederschlag
[mm]
Abfluß
[mm]
Bodenaustrag
[t/ha*a]
Immendorf /
Schwarzwald
Größe: 1,00 ha
Bodenart: Sl2
Ø Hangneigung: 11%
1993
1994
1995
1996
So-Gerste
Kartoffeln
Wi-Gerste
So-Gerste
891
887
811
662
0,36
80,64
1,01
0,27
0,005
21,972
0,032
0,002
Σ
Ø ≈5,5
(Quelle: nach Jordan und Müller 1997)
Die aus dem Nachbarland Baden-Württemberg, Gemeindeverwaltungsverband
Donaueschingen, dargestellten Schätzungen (Tabelle 2) basieren auf der
Bodenabtragsgleichung und stellen prognostizierte Wassererosionswerte für Ackerflächen (nur Flächenerosion) dar (Gemeindeverwaltungsverband Donaueschingen 1999). Der ebenfalls in Tabelle 2 dargestellte flächengewichtete
Bodenabtrag verweist auf den Bodenabtrag auf Ackerflächen bezogen auf die
Gesamtfläche Baden-Württembergs.
Tabelle 2: Geschätzte Mittelwerte des Bodenabtrags durch Wassererosion
Einheit
Donaueschingen
Hüfingen
Bräunlingen
GemeindeVerwaltungsverband
Donaueschingen
Bodenabtrag auf 4,36
9,3
4,11
5,49
Ackerflächen
t/ha*a
0,81
1,71
0,81
1,03
Flächengewichteter
Bodenabtrag auf
Ackerflächen
t/ha*a
(Quelle: nach Gemeindeverwaltungsverband Donaueschingen 1999)
BadenWürttemberg
5,5
1,7
Winderosion kann durch die Bodenabtragsgleichung nicht berechnet werden.
Nach Schätzungen können Bodenabträge durch Winderosion jedoch ebenso
hohe Werte wie bei Wassererosion erreichen (ebd.).
3.1.2
Interviewergebnisse
Im Rahmen der durchgeführten Interviews wurde das Problem der Erosion von
Gesprächspartnern in Sachsen und Nordrhein-Westfalen thematisiert. Dies lässt
jedoch nicht darauf schließen, dass andere Regionen nicht von Erosion betroffen
sind, sondern deutet vielmehr darauf hin, dass andere Problembereiche derzeit
vorrangig bearbeitet werden oder in den Gesprächen behandelt wurden.
In Sachsen stellt Bodenerosion das wichtigste Bodenschutzproblem in der Landwirtschaft dar. Nach Schätzungen der Sächsischen Landesanstalt für Landwirt-
35
schaft sind ca. 450.000 ha Ackerfläche durch Wassererosion und 150.000 ha durch
Winderosion potentiell bedroht. Die konservierende, d.h. pfluglose Bodenbearbeitung mit Zwischenfruchtanbau oder Strohdüngung und nachfolgender
Mulchsaat stellt das wirksamste erosionsmindernde Anbauverfahren dar (SMU
1998). Die Anwendung dieser Verfahren wird im Rahmen des Programms
„Umweltgerechte Landwirtschaft“ gefördert (vgl. Kapitel 6). Die Erosionsvorsorge
wird durch EDV-Programme (Simulationsprogramme) für Prognosen über den
Bodenabtrag in Abhängigkeit der ackerbaulichen Nutzung unterstützt.
In Nordrhein-Westfalen stellt die Wassererosion gegenüber der Winderosion
ebenfalls das Hauptproblem in der Landwirtschaft dar und wird in erster Linie
durch die ungeeignete Bewirtschaftung von Hanglagen oder ungünstige
Hanglängen der Schläge sowie den Anbau von Rüben und Mais begünstigt. Im
Rahmen eines Förderprogramms werden Landesmittel für erosionsmindernde
Maßnahmen bereitgestellt.
3.2 Abbau von Rohstoffen
Der Abbau von Rohstoffen ist gleichzeitig mit Bodenaufträgen von zeitweilig oder
endgültig nicht mehr genutztem Material verbunden (Cordsen 1992). Gegenstand
dieses Kapitels sind Rohstoffe, die im Tagebau abgebaut werden und den Abtrag
und die Deponierung der obersten Bodenschicht bedingen.
Die Rohstoffe lassen sich nach ihrem Verwendungszweck wie folgt unterscheiden
(vgl. Hesemann 1979):
•
Steine und Erden als Baustoffe;
•
Industrieminerale für vielseitige Zwecke, z.B. Bleich- oder Düngemittel;
•
Rohstoffe für die feuerfeste Industrie;
•
Brennstoffe (Braunkohle);
•
Bodenverbesserungsmittel, z.B. Torf.
Der Abbau oberflächennaher Rohstoffe führt zu einem erheblichen Landschaftsverbrauch und verursacht großräumige, langfristige und oft irreversible Störungen
im Naturhaushalt sowie schwere Landschaftsschäden. Bisherige Nutzungen
müssen dieser Industrie weichen und sind nach Beendigung des Abbaus nur unter
großem Aufwand wieder herzustellen.
Im einzelnen zählen zu derartigen Störungen und Schädigungen:
•
Tagebaugruben, die nach der Kohleentnahme zurückbleiben;
•
Veränderter Landschaftswasserhaushalt durch Grundwasserabsenkung und
Verlegung von Oberflächengewässern;
•
Veränderte Bodenprofile durch Abtrag und Verkippung von Substraten;
•
Technische und industrielle Altlasten;
•
Schadstoff- und Lärmemissionen (vgl. DRL 1999).
36
Weitere Probleme können hinsichtlich des Wasserhaushaltes entstehen, da die
Umlagerungen und die damit verbundene Belüftung von Deckgebirgsschichten
zur Oxidation von Mineralien führt. Falls es sich bei den Mineralen um Pyrit oder
Markasith handelt, können in deren Folge Schwefelsäure und Eisensulfate
entstehen. In diesen Restlochseen entsteht dadurch extrem saures Wasser. Bis
vorbergbauliche Grundwasserqualität wieder erreicht wird, können nach
Schätzungen bis zu 100 Jahre vergehen (vgl. DRL 1999). Problematisch gestaltet
sich auch der Umgang mit instabilen, aus lockerem Gestein bestehenden Kippen,
die ins Rutschen geraten und in Restlöcher fließen können.
Die Bauwirtschaft ist der Hauptabnehmer für oberflächennahe Rohstoffe und
damit bestimmend für die Steine-Erden-Industrie (SMU 1998). Im Freistaat Sachsen
nehmen die Tagebaubetriebe der Steine-Erden-Industrie ca. 0,25% der Landesfläche in Anspruch.
Die Bedeutung der Stein-Erden-Industrie in Brandenburg verdeutlicht weiterhin
Tabelle 3. Die dort ansässigen Betriebe betreiben in erster Linie den Abbau von
Sand und Kies.
Tabelle 3: Betriebe des Steine- und Erdentagebaus in Brandenburg
Bereich
Anzahl
Sand und Kies
177
Ton
12
Hartgestein
3
Torf
3
(Quelle: MWMT Brandenburg (Hrsg.) 1993)
Nach der Wiedervereinigung wurden in den neuen Bundesländern von insgesamt
800 km² Fläche, die vom Bergbau genutzt wurden, bis 1995 50% saniert (BMFT
1995). Die Landesplanung und Raumordnung werden zunehmend als Instrumente
herangezogen, um Nutzungskonflikte bereits im Vorfeld einer Genehmigung zu
reduzieren.
Zusammenfassend lässt sich jedoch feststellen, dass die Belange des
Naturschutzes im Verhältnis zu anderen Ansprüchen bisher nicht ausreichend
berücksichtigt wurden, was u.a. darauf zurückzuführen ist, dass bislang klare Ziele
für die Entwicklung von Bergbaulandschaften aus Sicht des Naturschutzes und der
Landschaftspflege fehlen (DRL 1999).
3.3 Versiegelung und Flächenumwidmung
Beanspruchungen von Flächen für Siedlungen, Gewerbe- und Industrieanlagen
sowie Verkehrsflächen gehen mit dem Verlust bzw. Einschränkungen der
Lebensraumfunktion, der Regelungsfunktion im Wasser- und Stoffhaushalt und der
Produktionsfunktion von Böden einher. Die mit der Siedlungstätigkeit verbundene
Oberflächenversiegelung und –verdichtung sowie Landschaftszerschneidungen
37
und -veränderungen haben negative Effekte auf das Leistungspotential von
Böden.13 Spätere anderweitige Bodennutzungen können nicht ohne weiteres
erfolgen.
3.3.1
Ausmaß der Versiegelung und der Flächenumwidmung
Das Ausmaß der Flächenumwidmung für Siedlungs- und Verkehrsflächen beläuft
sich auf ca. 100-120 ha pro Tag (Enquête-Kommission 1998). Zwischen 1993 und
1997 stieg der Anteil der Siedlungs- und Verkehrsflächen bundesweit um 4,3 %
(Statistisches Bundesamt 1999). Schwerpunkte versiegelter Flächen sind die
Großstädte (Attraktivität der Großstädte als Arbeitsplatz/Kulturplatz erhöht
Siedlungsdruck auf umliegende Gemeinden). Der Anstieg der Siedlungs- und
Verkehrsflächen geht in erster Linie zu Lasten der landwirtschaftlich genutzten
Flächen. So nahm der Anteil der Landwirtschaftsfläche an der gesamten
Bodenfläche in Deutschland zwischen 1955 von 58,2% auf heute 54,7% ab (SRU
2000), gleichzeitig erhöhte sich der Anteil an Waldfläche zwischen 1950 und 1997
von 28,4% auf 30,2% (ebd.).
Betrachtet man das gesamte Bundesgebiet ergeben sich regionale Unterschiede
in der Verteilung der Flächennutzungen: In den neuen Bundesländern liegen die
Anteile der Siedlungs- und Verkehrsflächen im allgemeinen niedriger und die
Landwirtschaftsflächen höher als in den alten Bundesländern (SRU 2000). Dabei ist
die Umwandlungsrate hinsichtlich der Landnutzungen in den neuen Bundesländern höher.
Die Enquête-Kommission hat in ihrem Abschlußbericht bemerkt, dass langfristig
eine Verringerung der Umwandlungsrate von unbebauten Flächen in bebaute
Flächen bis 2010 auf 10% der Rate von 1993 bis 1995 anzustreben ist (EnquêteKommission 1998). Nach dem Entwurf eines Schwerpunktprogramms des
Bundesumweltministerium wird eine Umwidmungsrate von 30 ha pro Tag
angestrebt, ein Ziel, das bis zum Jahre 2020 erreicht werden soll.
Problematisch ist, dass vorhandene Reserven an bestehenden Gebäuden und
bereits überbauten Flächen oft nicht genutzt werden, und das Siedlungswachstum daher mehr Flächen als notwendig verbraucht. Zu möglichen Maßnahmen
gehören z.B. Flächenrecycling, das Schließen vorhandener Baulücken und eine
Siedlungsbegrenzung. Dabei werden Maßnahmen des vorsorgenden Bodenschutzes i.S. eines Freiflächenschutzes maßgeblich von der wirtschaftlichen
Entwicklung und gesellschaftlichen Werthaltungen beeinflusst (Hentze 1999).
3.3.2
Maßnahmen in ausgewählten Bundesländern und Kommunen
In Brandenburg wurde 1991 das Großvorhaben „Flächenrecycling im Land
Brandenburg“ initiiert. Bis 1997 wurden sechs Teilprojekte durchgeführt. Durch eine
13
Für die Beurteilung der Auswirkungen von Flächenbeanspruchungen auf Böden ist nicht
nur die Größe der versiegelten bzw. beeinträchtigten Fläche relevant, sondern auch
die unterschiedliche Leistungsfähigkeit der Böden (LABO 1998d).
38
umfassende Untersuchung der Altlastensituation soll die nötige Investitions- und
Planungssicherheit für die wirtschaftliche Revitalisierung ehemals industriell oder
militärisch genutzter Flächen in industriellen Schwerpunktgebieten geschaffen
werden. Dabei verfolgt das Projekt auch umweltpolitische Ziele. Zum einen wird
die von den Altlasten ausgehende Umweltgefährdung ermittelt, so dass
notwendige Sanierungsmaßnahmen kurzfristig eingeleitet werden können. Zum
anderen wird durch die Inanspruchnahme ehemaliger Industriebrachen und
Militärflächen die Inanspruchnahme wertvoller Freiflächen vermieden (MLUR
1999).
In Sachsen hat das Umweltfachamt Chemnitz Daten zur Bodenversiegelung in der
Region Chemnitz – Erzgebirge herausgegeben, welche die Gemeinde für die
Planung der Flächennutzung (Bauleitplanung) nutzen kann. Es finden sich darin
Auswertungen zum Ausmaß der bestehenden und die Tendenz zukünftiger
Bodenversiegelung auf Gemeinde-, Landkreis- und Regionsebene.14 Die regelmäßige Fortführung der Bodenversiegelungsermittlung ist geplant, um zukünftig
Entwicklungen besser bewerten und Tendenzen ableiten zu können (Staatliches
Umweltfachamt 1998).
Zur Unterstützung der Planungsträger wurde in der Stadt Münster (NordrheinWestfalen) eine Karte „Vorranggebiete Bodenschutz“ erarbeitet, mit deren Hilfe
dem Planungsträger bodenschutzrelevante Fachinformationen zur Verfügung
gestellt werden und möglichen Fehlentwicklungen und damit einhergehenden
Bodenbelastungen bereits in der Planungsphase entgegengewirkt werden kann
(Krobok 1995).
Darüber hinaus können Versiegelungskartierungen den Planungsprozess unterstützen (Beispiel: Stadt Münster). Diese können zum einen dazu dienen, dass in
Neubaugebieten die planungsrechtlichen Möglichkeiten zur Freiflächengestaltung und zur Versickerung von Dachflächenwassern in stärkerem Maße ausgeschöpft werden, um Versiegelungen so gering wie möglich zu halten (Krobok
1995). Zum anderen ist gerade bei kommunalen Einrichtungen ein großes Maß an
Entsiegelungspotentialen vorhanden (ebd.).
In Düsseldorf hat die Revitalisierung aufgegebener bzw. bereits genutzter Industrieund Gewerbegrundstücke (Flächenrecycling) im Innenstadtbereich eine hohe
Bedeutung, da Flächenreserven für Neubaumaßnahmen sehr begrenzt sind.15
Gewerbe und Industriegebiete werden in Düsseldorf überwiegend auf bereits
bebauten Grundstücken realisiert. Die Stadtverwaltung folgt einer internen Leitlinie, nach der generell 20% unversiegelte Fläche der Gesamtfläche Düsseldorfs
beibehalten werden soll. Gleichwohl ist dies in Verhandlungen mit Investoren nicht
14
Datengrundlage für die Ermittlung der Bodenversiegelung bilden die Nutzungsartenstatistik der Staatlichen Vermessungsämter und die Statistik genehmigter Bauleitpläne
des Regierungspräsidiums Chemnitz (vgl. Staatliches Umweltfachamt 1998).
15
Das Verfahren funktioniert in Düsseldorf recht gut, da die Nachfrage seitens der
Investoren groß ist, im Innenstadtbereich zu bauen, die Grundstückressourcen jedoch
äußerst knapp sind. Kosten, die für die Sanierung der Grundstücke anfallen, sind bei
einer späteren Nutzung vertretbar (Hentze 1999).
39
immer leicht umzusetzen, da seitens der Verwaltung oft schlagkräftige Argumente
fehlen, den Investoren den Nutzen unversiegelter Flächen für sie selbst klarzumachen (Hentze 1999). Die Realisierung von Neubebauungen auf bereits
bebauten/genutzten Flächen bedingt einen hohen Kapitaleinsatz für die Bereitstellung der Grundstücke, da diese oft durch Altlasten belastet sind. Darüber
hinaus entsteht ein hoher Koordinierungsbedarf innerhalb der Stadtverwaltung.
Zwischen 1994 und 1996 wurden ferner mit finanzieller Unterstützung des LandesUmweltamtes auf Düsseldorfer Schulhöfen ca. 2.000 Quadratmeter Fläche
entsiegelt und begrünt sowie weitere Maßnahmen bezuschusst, die von Privatpersonen initiiert wurden (ebd.).16 Der Effekt dieser Maßnahmen, die flächenmäßig
nur einen geringen Teil ausmachen, liegt insbesondere in der Stärkung des Bodenbewusstseins in der Öffentlichkeit.
16
Im allgemeinen sind Entsiegelungsmaßnahmen quantitativ von untergeordneter Bedeutung, da sie einen hohen personellen und finanziellen Aufwand bedeuten.
40
3.4 Bodenschadverdichtung
Der Begriff der „Bodenverdichtung“, welcher die Normalverdichtung des Bodens
beschreibt, wird allgemein von dem Begriff der „Bodenschadverdichtung“
unterschieden. Bodenschadverdichtung bedeutet eine anthropogen verursachte
Verdichtung des Bodens über die Normalverdichtung hinaus, verbunden mit einer
Beeinträchtigung wichtiger Bodenfunktionen (Bork et al. 1999). Betroffen sind vor
allem intensiv genutzte landund forstwirtschaftlichen Flächen sowie Siedlungsflächen. Auch Baumaßnahmen (z.B. Straßenbau) führen zu erheblichen Verdichtungen. Die Befahrung des Bodens mit schweren Fahrzeugen und Maschinen
verändert die Porenstruktur des Bodens in Abhängigkeit von der Bodenstabilität.
Einerseits wird das Volumen der Poren verkleinert und andererseits werden die
Leitporen durch Scherung unterbrochen. Das Wurzelwachstum der Pflanzen wird
behindert, und die Wasseraufnahme- und –rückhaltefähigkeit sowie die Wasser-,
Gas- und Temperaturleitfähigkeit des Bodens herabgesetzt (Horn 1999). Die nicht
sichtbaren Folgen der Bodenschadverdichtung sind die Verschlechterung der
Lebensbedingungen für Bodenorganismen und damit deren Leistung im Bezug auf
die Aufrechterhaltung der Nährstoffkreisläufe. Damit werden auch die
chemischen Bodeneigenschaften verändert. Die sichtbaren Folgen der Bodenschadverdichtung sind auf der lokalen bzw. regionalen Ebene herabgesetztes
Pflanzenwachstum, Wasserstau im Bodenkörper, erhöhter Oberflächenabfluss und
Überschwemmungsgefahr sowie Wassererosion.
Die Stabilität eines Bodens gegenüber Verdichtung wird durch Faktoren wie
Bodenart, Lagerungsdichte, Gehalt an organischer Substanz, Scherfestigkeit und
Wassergehalt bestimmt, die als Bodenkennwerte aus der Bodenkundlichen Kartieranleitung abgeleitet werden können (Baumgartl 1997). Bspw. nimmt die
Verdichtungsneigung eines Bodens mit steigendem Ton- und Wassergehalt zu.
Eine Abschätzung des Gefährdungspotentials setzt genaue Kenntnisse über das
Verhalten der bodenspezifischen Faktoren bei mechanischer Belastung voraus
(ebd.). Die Entwicklung handhabbarer Prognoseverfahren ist Gegenstand der
Forschung (vgl. Horn 1999, Baumgartl 1997).
Im Jahre 1989 wurden 40% der Ackerfläche in den neuen Bundesländern als
verdichtet eingestuft (UBA 1997). Der Pflanzenertragsverlust durch Bodenschadverdichtung infolge des Raddrucks wurde für diese Flächen auf 10-25% geschätzt
(Dürr et al. 1995, nach UBA 1997). Während ein vergleichbarer Wert für die alten
Bundesländer nicht angegeben werden kann, hat eine neue Studie der
Bayrischen Landesanstalt für Bodenkultur und Pflanzenbau beispielhaft den
Befahrungsgrad des Bodens beim Winterweizenanbau untersucht. Danach blieb
weniger als 1/3 der Fläche unbefahren, während die anderen 2/3 drei bis maximal
24 Mal überfahren wurden (vgl. Horn 1999).
Während eine Vermeidung von Bodenschadverdichtungen in der Praxis bisher als
niedrig eingeschätzt wird (Frielinghaus 1997), wird heute deren Einschränkung eine
große Bedeutung im Bodenschutz beigemessen (Bork et al. 1999). Maßnahmen zur
Einschränkung der Bodenschadverdichtung durch die landwirtschaftliche
Bodenbewirtschaftung werden in den „Grundsätzen und Handlungsempfeh-
41
lungen zur guten fachlichen Praxis der landwirtschaftlichen Bodennutzung“
beschrieben (BML 1998). Sie fordern eine an die Witterung angepasste
Bodenbearbeitung, die Erhaltung oder Verbesserung der Bodenstruktur sowie die
höchstmögliche Vermeidung der o.g. Verdichtungsschäden (BML 1999). Letzteres
umfasst Empfehlungen zu:
•
Technischen Möglichkeiten (z.B. Minderung des Kontaktflächendrucks z.B.
durch Reifenbreite, Radlastreduzierung);
•
Möglichkeiten der Anpassung von Arbeitsverfahren (bspw. Zusammenlegung
von Arbeitsgängen, Vermeidung des Befahrens bei nicht tragfähigen Böden);
und
•
Möglichkeiten zur Verbesserung der Befahrbarkeit des Bodens (bspw. bodenartspezifische Lockerung des Bodens und Beschränkung der Pflugarbeit und
Krumenlockerung auf das unbedingt notwendige Maß) (ebd.).
Die „Grundsätze der Guten Landwirtschaftlichen Praxis“ werden durch Schulung
und Beratung vermittelt.
3.5 Stoffeinträge in Böden
Aufgrund der Vielzahl der Quellen, der Eintragspfade und den Auswirkungen auf
Böden, Pflanzen, Bodenorganismen und Grundwasser stellen Stoffeinträge ein
komplexes Umweltproblem dar. Da eine Trennung zwischen Nährstoffen und
Schadstoffen oft nicht möglich ist – Stoffe, die als Nährstoffe aufgebracht werden,
können ab einer bestimmten Konzentration als Schadstoff wirken oder Schadstoffe
mit enthalten - wird in den folgenden Abschnitten nur auf Stoffeinträge im
Allgemeinen eingegangen. Quellen für Stoffeinträge umfassen beispielsweise
Wirtschaftsdünger, Mineraldünger, Pestizide, Klärschlamm und Kompost sowie
industrieund verkehrsbedingte Immissionen.
Die Eintragspfade und Folgen des Stoffeintrags werden in den folgenden
Abschnitten für einige Stoffgruppen skizziert.
Stickstoff und Phosphor können über die Düngung landund forstwirtschaftlicher
Flächen in Form von Nitrat, Ammonium und Phosphat in den Boden gelangen.
Darüber hinaus kann Stickstoff in Form von Stickoxiden aus Verbrennungsprozessen
über den Luftweg in den Boden (s. auch Kapitel 3.5.2) eindringen.
Direkte Folgen des Eintrags der oben genannten Stoffe durch das Ausbringen von
Wirtschafts-, Mineral- oder Sekundärrohstoffsdünger können z.B. die Auswaschung
von überschüssigem Stickstoff, die Versalzung oder die Versauerung sein. Die
Belastungen des Grundwassers mit dem leicht auswaschbaren Nitrat ist in Bezug
auf die Trinkwassergewinnung äußerst kritisch. Der diffuse Phosphateintrag von
landwirtschaftlichen Flächen in benachbarte aquatische Ökosysteme ist eine der
Hauptursachen für deren Eutrophierung.
Persistente organische Schadstoffe gelangen nicht nur über den direkten Weg in
den Boden, sondern können in der Luft über weite Flächen transportiert und
verteilt werden. Sie können sich z.B. im Boden ablagern oder über den Boden ins
42
Grundwasser ausgewaschen werden und für die in diesen Medien lebenden
Organismen toxische Werte erreichen. Substanzen, die in die Nahrungskette
gelangen können dort Werte erreichen, die für Tiere und Menschen schädlich
sind.
Schwefeloxide werden über den Luftpfad eingetragen und können zur
Versauerung von Böden führen. In Küstengebieten ist ferner die Oxidation von
reduzierten Schwefelverbindungen von Bedeutung. Ähnliches gilt für sulfidhaltige
Halden des Bergbaus (UIN 1999). Die Folgen säurebildender Substanzen auf den
Boden sind eine Verringerung der Säureneutralisationskapazität und die daraus
resultierende Absenkung des pH-Wertes. Dieser Effekt tritt insbesondere bei
Waldböden auf. Die Versauerung von Böden kann zur Folge haben:
•
Auswaschung von Pflanzennährstoffen;
•
Mobilisierung von Schwermetallen, welche zu einer Belastung des Bodens und
Grundwassers führt;
•
Verringerung des Humusabbaus;
•
Veränderung der Artenzusammensetzung, die in der Regel eine Verringerung
der Artenvielfalt nach sich zieht.
Schwermetalle gelangen durch die Ausbringung von Klärschlamm, Kompost und
Phosphatdünger sowie diffuse Verbreitung durch die Verbrennung fossiler
Brennstoffe und Verkehrsabgase in den Boden. In Böden mit hohem
Bindungsvermögen werden potentiell toxische Metalle zunehmend angereichert.
In
Abhängigkeit
von
der
Pufferleistung
der
Böden
können
Schwermetallkonzentrationen in der Bodenlösung erreicht werden, die sich auf die
Bodenflora und –fauna sowie höhere Pflanzen nachteilig auswirken sowie zur
Belastung des Grundwassers und zur Anreicherung in der Nahrungskette führen.
3.5.1
Maßnahmen zum Schutz vor Stoffbelastungen in Böden
In den Umweltämtern bzw. Forstämtern der Länder wurden Untersuchungen
durchgeführt, um einen Überblick über Art und Ausmaß von Bodenveränderungen
und –degradierungen zu erhalten. Die Ergebnisse, die hauptsächlich die stoffliche
Beschaffenheit der jeweiligen Böden aufzeigen, wurden auf Bundes- und
Länderebene in Bodenzustandsberichten dokumentiert (SRU 2000). Besonders
hervorzuheben sind dabei einerseits die „Bundesweite Bodenzustandserfassung im
Wald“ durch die Landesforstämter, die erstmals 1996 erfolgte sowie die von der
LABO erarbeitete Übersicht „Hintergrund- und Referenzwerte für Böden“ als
bundesweite Grundlage zur nutzungsart-spezifischen Dokumentation des
Bodenzustandes (vgl. LABO 1998b).
Die Bodenzustandserfassungs-Studie (BZE-Studie) weißt auf eine flächendeckende
Versauerung und Basenverarmung der Oberböden unter Wald hin, von der
lediglich Standorte auf Carbonatgestein wie die Bayerischen Alpen, die
Schwäbische und die Fränkische Alb und Standorte mit oberflächig anstehendem
Geschiebemergel nicht nachweisbar betroffen sind (SRU 2000).
43
Im Gegensatz zu der vergleichsweise guten Datenlage zur Bodenbeschaffenheit
an Waldstandorten liegen für Ackerstandorte keine vergleichbaren Flächeninformationen vor. Die Ursache dafür ist zum einen darin zu sehen, dass relativ
wenige Ackerflächen als Bodendauerbeobachtungsflächen genutzt werden und
für Landwirte bei regulärer Bewirtschaftung keine Verpflichtung zur Erhebung von
Bodenzustandsdaten besteht. Derartige Erhebungen sind nur bei der Aufbringung
von Klärschlämmen oder Kompost vorgesehen (SRU 2000). Jedoch sind Bodenuntersuchungen nach AbfKlärV schon heute eine wichtige Datenquelle für Stoffgehalte in Ackerböden.
Für eine Reihe von Stoffen ist der Schutz vor Bodenbelastungen in der BundesBodenschutzverordnung über die Festlegung von Grenzwerten geregelt. Zum
Schutz vor Überdüngung auf landwirtschaftlichen Flächen werden Bedarfskalkulationen für Mineral- und organische Dünger durchgeführt. Neben der
Bemessung der Stickstoffgaben, der Wahl der geeigneten Zeitpunkte und der
Düngerform, wird die Auswaschungsrate von Stickstoff durch entsprechende
Anbauverfahren (z.B. Pflanzenwahl, Zwischenfruchtanbau, hoher Bedeckungsgrad, Abfahren von Ernterückständen) bestimmt (Stoy and Sattelmacher 1992).
Hier ist anzumerken, dass Problemböden der Landwirtschaft gleichzeitig oft die
Problemböden der Wasserwerke darstellen (Lowis 1998). Zu diesem Zweck können
Kooperationen zwischen Wasserwerken und Landwirten dazu beitragen, die
Auswaschungsrate von Stickstoff zu reduzieren.
Ein Beispiel für gelungene Zusammenarbeit stellt die Kooperation zwischen Wasserwerken und Landwirten im Langeler Bogen dar, wo seit 1985 Agrarbetreuer
zusammen mit den Landwirten regelmäßige Beprobung der Ackerflächen auf den
Nährstoff- und Humusgehalt durchführen und die ausgebrachten und durch das
Wachstum und die Ernte der Pflanzen entnommene Düngemengen bilanziert
werden. Die Düngegaben werden so bemessen, dass die optimale Nährstoffversorgung der Pflanzen gewährleistet ist und möglichst wenig Stickstoff in Form
von Nitrat ins Grundwasser ausgewaschen wird (Lowis 1998).
44
3.6 Zusammenfassung der Bodendegradierungen in Deutschland
Die Erhebung des Schadensausmaßes sowie die Entwicklung von Maßnahmen
und die Bereitstellung von Mitteln zur Schadensbegrenzung sind in Deutschland
länderspezifisch ausgestaltet und und – je nach Art der Bodendegradierung unterschiedlich weit fortgeschritten. Hinzu kommt, dass die Probleme der
Bodendegradierung in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich gewichtet
und daher mit unterschiedlicher Intensität bearbeitet werden.
Die Abschätzung der Erosionsgefährdung eines Standortes in Abhängigkeit der
Lage und der örtlichen Gegebenheiten wie Niederschlag und Bodeneigenschaften sowie deren Begünstigung durch Auswahl der landwirtschaftlichen
Nutzung und Bearbeitungsmethode haben bislang Vorrang gegenüber der
Zusammenstellung von Messdaten zum tatsächlichen Ausmaß der Bodenerosion
erhalten. Bodenerosion wurde, nach Auswertung der durchgeführten Interviews, in
Sachsen und Nordrhein-Westfalen als eines der Hauptprobleme in der Landwirtschaft identifiziert. Beide Länder fördern sowohl Forschungsvorhaben zur
Entwicklung von erosionsmindernden Anbauverfahren als auch die Anwendung
derselben.
Die vorhandenen Daten zum Ausmaß von Bodenerosion durch Wind und Wasser
werden einerseits durch aufwendige Feldversuche direkt ermittelt, und andererseits anhand von Niederschlagsmengen, Windangaben sowie weiteren örtlichen
Bodenkennwerte geschätzt oder berechnet. Es besteht weiterhin der Bedarf an
langjährigen Vergleichen von ermittelten und berechneten Werten sowie an einer
Vereinheitlichung der Meßmethode im Sinne der Datenvergleichbarkeit.
Der Abbau von Rohstoffen geht vor allem mit einer nur schwer umkehrbaren
Zerstörung der Landschaft, insbesondere der Biotope und des Bodens, sowie
Beeinträchtigung des Wasserhaushaltes einher. Die Folgen des Tagebaus sind
bspw. an den weitläufigen Kohlegruben in Sachsen und den Sand- und
Kiesgruben in Brandenburg gut sichtbar. Die Sanierung von stillgelegten Gruben in
den neuen Bundesländern läuft seit der Wiedervereinigung zwar auf Hochtouren.
Allerdings lässt sich feststellen, dass die Formulierung von klaren Zielvorstellungen
im Sinne der stärkeren Berücksichtigung von Interessen des Boden-, Natur- und
Artenschutzes und der Landschaftspflege notwendig wäre.
Bundesweit schreitet die Umwidmung von freien Flächen durch die Besiedelung
sowie den Ausbau des Verkehrsnetzes rapide voran. Die Enquête-Kommission hat
als allgemeines Ziel die Reduktion der Flächenumwidmungsrate bis 2010 auf 10%
der Rate von 1993 bis 1995 empfohlen (Enquête-Kommission 1998). Nach dem
Entwurf eines Schwerpunktprogramms des Bundesumweltministeriums soll bis zum
Jahre 2020 das Ziel von 30 ha Flächenumwidmung pro Tag erreicht werden (SRU
2000). Derzeit werden - bundesweit leider nur in bescheidenem Umfang und in der
Regel nur punktuell - Maßnahmen bereits durchgeführt, bspw. das
Flächenrecycling und das Schließen vorhandener Baulücken (Verdichtung der
Siedlungsstruktur). Als Hilfsmittel dienen den Planungsträgern Versiegelungskartierungen und Karten mit bodenschutzrelevanten Fachinformationen.
45
Erschwert wird die Verminderung der Flächenumwidmung durch die Vielzahl der
Akteure und Betroffenen, deren teils stark divergierende Interessen mit den
Interessen des Boden- und Naturschutzes abgewogen werden müssen.
Die Bodenschadverdichtung ist, wie auch die Bodenerosion, vorwiegend das
Resultat einer ungeeigneten landund forstwirtschaftlichen Praxis sowie die Folge
von Baumaßnahmen. So ist nicht nur der Boden unmittelbar unter Straßen und
bebauten Gebieten stark verdichtet, sondern auch die angrenzenden Flächen,
die bei den Baumaßnahmen befahren wurden. Obschon die Ursachen und
Folgen einer Bodenschadverdichtung gut erforscht sind, befinden sich
Prognoseverfahren für die Abschätzung der Verdichtungsgefahr noch in der
Entwicklungsphase. Maßnahmen zur Verhinderung von Bodenschadverdichtung
durch die Landwirtschaft sind in den „Grundsätzen und Handlungsempfehlungen
zur guten fachlichen Praxis der landwirtschaftlichen Bodennutzung“ zusammengefasst (BML 1999). Ebenfalls kommen alle Bestrebungen gegen Neuversiegelungen und Besiedlung einer Beschränkung der Bodenschadverdichtung
zugute. Die Förderung von verdichtungsverhindernden Maßnahmen ist bisher eher
die Ausnahme.
Die Bodendegradierung durch Nähr- und Schadstoffeinträge ist bundesweit
ausführlich untersucht worden, wobei Waldstandorte umfassender als Ackerstandorte dokumentiert sind. Dabei könnte die Harmonisierung der Klärschlamm-,
Kompost- und Düngemittelverordnungen erheblich zur Verbesserung der
Dokumentation von Ackerstandorten beitragen. Der Schutz vor chemischen
Bodenbelastungen durch bekannte Problemstoffe ist bereits vielfach gesetzlich
verankert. Dank gesetzlicher Regelungen sind bspw. die Luftimmissionen von Stickund Schwefeloxiden in den letzten zwei Jahrzehnten stark verringert worden.
Vordergründig ist heute, die Überdüngung von landwirtschaftlichen Flächen und
den diffusen Eintrag von Nährstoffen in das Grundwasser und die Gewässer zu
verhindern. Bedarfskalkulationen für Mineral- und organische Dünger stellen eine
geeignete Maßnahme dar, die es flächendeckend anzuwenden gilt.
46
4 Rechtliche Grundlagen im Bodenschutz
In den späten 70er Jahren wurde das Medium Boden erstmals zu einem der
zentralen Themen der deutschen Umweltpolitik erhoben. Eine der Hauptursachen
dafür waren aus Abfalldeponien austretende Schadstoffe, die sich in Böden,
Trinkwasser und Lebensmitteln anreicherten. Anfang der 80er Jahre wurde
bundesweit mit der Erfassung von Altlasten begonnen. Die Vorschriften für die
Erfassung und Sanierung von Altlasten wurden zunächst in die bestehenden
Landesabfallgesetze integriert. In einer weiteren Phase wurden auf Landesebene
eigenständige Boden- und Altlastengesetze ausformuliert.
Als Reaktion auf die Anfang der achtziger Jahre begonnene Altlasten- und
Bodenschutzdebatte hat die Bundesregierung am 6. Februar 1985 die Bodenschutzkonzeption verabschiedet, in der die Zielsetzungen der Bundesregierung in
Bezug auf den Bodenschutz festgelegt wurden. Im Rahmen der Bodenschutzkonzeption wurde Bodenschutz als eine Querschnittaufgabe betrachtet, die durch
die Integration von Bodenbelangen in schon bestehende Gesetze gelöst werden
sollte. Es hat sich jedoch gezeigt, dass diese partiellen Regelungen langfristig nicht
ausreichten, da der Boden in der Regel nur als ein zu schützendes Gut aufgenommen wurde, jedoch keine Standards im Sinne von Grenzwerten oder
technischen Anforderungen festgesetzt wurden. Standards für zulässig Bodenbelastungen wurden bis dahin von jedem Bundesland nach eigenen Maßstäben
festgelegt. Die hiermit verbundene Rechtszersplitterung und Rechtsunsicherheit
bei der Beurteilung von Gefahren, die zu Investitionshindernissen und Wettbewerbsverzerrungen führten, machten die Schaffung eines eigenständigen
Bodenschutzgesetzes mit untergesetzlichem Regelwerk notwendig. Das Gesetz
zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten
(Bundes-Bodenschutzgesetz) wurde am 17. März 1998 verabschiedet und trat am
1. März 1999 in Kraft. Dieses Gesetz gilt als Meilenstein in der Umweltpolitik, da
neben den Medien Wasser und Luft nun auch der Boden in einem eigenständigen
Gesetz geschützt wird. Mit dem Bundes-Bodenschutzgesetz wurde die Grundlage
für eine bundesweit einheitliche Vorgehensweise bei der Bekämpfung und
Bewältigung von Bodenbelastungen und Altlasten geschaffen. Als Instrument zur
Umsetzung des Bundes-Bodenschutzgesetzes wurde am 16. Juni 1999 die BundesBodenschutzverordnung (BBodSchV) verabschiedet, in der die Anforderungen an
die Untersuchung und Bewertung von Verdachtsflächen und an die Sanierung
von schädlichen Bodenveränderungen und Altlasten sowie an die Vorsorge
gegen das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen formuliert werden. Die
BBodSchV enthält ferner Vorschriften zum Auf- und Einbringen von Materialien und
zum Schutz vor Erosion durch Wasser.
Das Bundes-Bodenschutzgesetz erfüllt die Funktion eines Leitgesetzes (Holzwarth et
al. 1998). Hierin werden normative Vorgaben des Bundes-Bodenschutzgesetzes mit
bodenschützenden Regelungen in anderen Gesetzen verzahnt.
47
Das Bundes-Bodenschutzgesetz legt in Artikel 3 BBodSchG fest, welche Vorschriften aus anderen Gesetzen vorrangig anzuwenden sind. Neben den prioritären
Regelungen in den Fachgesetzen gibt es Regelungen, die nicht ausdrücklich auf
den Bodenschutz abzielen, diesen jedoch mittelbar oder unmittelbar schützen, so
z.B. das Wasserhaushaltsgesetz und das Bundes-Naturschutzgesetz.
Die Regelung der Zuständigkeit und des Verwaltungsverfahrens im Rahmen des
Vollzuges ist Aufgabe der Länder. Diese haben teilweise neue Ländergesetze
erlassen oder vor dem in Kraft treten des Bundes-Bodenschutzgesetzes schon
bestehende Gesetze novelliert.
Da das Vorsorgeprinzip im Bundes-Bodenschutzgesetz in einem eigenen
Paragraphen berücksichtigt wurde, desweiteren jedoch auch in den Regelungen
zur guten fachlichen Praxis sowie in anderen relevanten Gesetzen, wie der
Gefahrstoffverordnung oder dem Bundes-Immissionsschutzgesetz, verankert ist,
wird hier ein kurzer Überblick über die vorsorgenden Regelungen gegeben. An
dieser Stelle sei jedoch auf die ausführliche Analyse des Wissenschaftlichen
Beitrates Bodenschutz in dem Gutachten „Wege zum vorsorgenden Bodenschutz“
verwiesen. Ferner lassen sich die Regelungen des Bodenschutzes nach
Vorschriften zur Minimierung des Flächenverbrauchs und der Versiegelung, zum
Schutz vor Schadstoffbelastungen sowie zur Altlastensanierung gruppieren. Den in
diesem Abschnitt zusammengefassten Aspekten wird nachfolgend im einzelnen
nachgegangen.
4.1 Gesetzgebungskompetenz des Bundes
In bezug auf das Bodenrecht besteht gemäß Artikel 74 Absatz 1 Nr. 18 Grundgesetz (GG) eine „konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes“. Nach
der konkurrierenden Gesetzgebung können die Länder eine Regelung nur treffen
„solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht
Gebrauch gemacht hat“ (Artikel 72 Absatz 1 GG). Das Bodenschutzrecht ist im
Gesetzgebungskatalog des Grundgesetzes nicht ausdrücklich aufgelistet. Es wird
jedoch inzwischen weitgehend bejaht, dass auch bezüglich des Bodenschutzes
eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes besteht (Holzwarth et
al. 1998). Weitere Artikel, die bodenrelevante Gesetzgebungsbefugnisse
enthalten, ist das Recht der Wirtschaft (Artikel 74 Absatz 1 Nr. 11 GG), die Abfallbeseitigung (Artikel 74 Absatz 1 Nr. 24 GG) und der Naturschutz (Artikel 75 Absatz 1
Nr. 4 GG). Für die Vorschriften zur Sanierung von Gewässerverunreinigungen, die
auf schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten zurückzuführen sind, besteht
eine Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes (Artikel 75 Absatz 1 Nr. 4 GG).
Ähnlich wie bei der Regelung des Wasser- und des Abfallrechtes bestanden vor
dem Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes zahlreiche landesrechtliche
Regelungen zum Bodenschutz und zur Altlastensanierung, wie zum Beispiel die
48
Landesgesetze in Baden-Württemberg, Sachsen und Berlin.17 Mit dem Inkrafttreten
der bundesrechtlichen Regelung im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung
tritt eine Sperrwirkung des Bundesrechtes ein. Dies bedeutet für das zu diesem Zeitpunkt bereits in Kraft getretene Landesrecht, neben dem Wegfall der Gesetzgebungskompetenz der Länder, dass inhaltsgleiches und widersprechendes
Landesrecht außer Kraft tritt.18
4.2 Struktur und Anwendungsbereiche des BBodSchG
Das Bundes-Bodenschutzgesetz umfasst fünf Teile, deren Inhalt in nachfolgender
Tabelle zusammengefasst ist:
17
Das Landes-Bodenschutzgesetz Baden-Württemberg (LBodSchG BW) aus dem Jahre
1992 war bundesweit Vorreiter unter den Landes-Bodengesetzen und wird gerade
novelliert. Das Erste Bodenschutz- und Altlastengesetz des Freistaates Sachsen von 1992
wurde 1998 novelliert.
18
Entscheidung des Bundesverfassungsrechtes 1974, 1097, zit. in Sanden und Schoeneck
1998, 309.
49
Tabelle 4: Aufbau des Bundes-Bodenschutzgesetzes
Teil 1
Teil 2
Teil 3
Teil 4
Teil 5
Allgemeine Vorschriften
Zweck und Grundsätze des Gesetzes
Begriffsbestimmungen
Anwendungsbereich
Grundsätze und Pflichten Gefahrenabwehr
Entsiegelung
Auf- und Einbringen von Material
Vorsorge
Verordnungsermächtigung
Gefährdungsabschätzungen und
Anordnungen
Ergänzende Vorschriften Erfassung
für Altlasten
Information der Betroffenen
Sanierungsuntersuchung
Sanierungsplanung
Überwachung
Ergänzende Anordnungen
Landwirtschaftliche
Gute Fachliche Praxis in der Landwirtschaft
Bodennutzung
Schlussvorschriften
Regelungen über Sachverständige, Daten,
Anhörungen
Bestimmung über landesrechtliche
Regelungen, bindende Beschlüsse der EG
Kosten
Wertausgleich
Bußgeld
Im ersten Teil werden neben der Bestimmung von Begriffen wie Boden, Bodenfunktionen (vgl. Kapitel 4.2.1), Verdachtsflächen, Altlasten oder Sanierung die
Regelungen festgehalten, die für schädliche Bodenveränderungen und Altlasten
vorrangig vor dem Bundes-Bodenschutzgesetz gelten.
Im zweiten Teil wird eine Doppelstrategie verfolgt. Entsprechend des Vorsorgegrundsatzes sollen künftige schädliche Bodenveränderungen vermieden (§7
BBodSchG) und der Boden vor Gefahren aus bereits bestehenden schädlichen
Bodenveränderungen geschützt werden (§4 BBodSchG). Außerdem werden in
diesem Teil Maßnahmen zur Ver- und Entsiegelung (§5 BBodSchG) und zum Aufund Einbringen von Materialien (§6 BBodSchG) geregelt.
Der dritte Teil des Gesetzes enthält Vorschriften zur Altlastensanierung. In der
sogenannten landesrechtlichen Öffnungsklausel wird festgelegt, dass die Länder
die Erfassung der Altlasten und altlastenverdächtiger Flächen regeln (Sanden und
Schoeneck 1998). Es werden außerdem Anforderungen an die Durchführung von
Sanierungsuntersuchungen und die behördliche Sanierungsplanung aufgestellt.
50
Der vierte Teil enthält Ausführungen, wie der Vorsorgepflicht bei der landwirtschaftlichen Nutzung durch die gute fachliche Praxis Rechnung getragen werden
soll (§17 BBodSchG). In den Schlussvorschriften werden Vorschriften über Sachverständige, über die Datenermittlung zwischen Bund und Ländern und die
Befugnis der Länder, bestimmte ergänzende Vorschriften zu erlassen, festgehalten.
Außerdem befinden sich in diesem Teil Regelungen zur Anhörung beteiligter Kreise,
zu den Kosten und Bußgeldvorschriften.
4.2.1
Bodenfunktionen und Nutzungskonkurrenz
Die Funktionen der Böden, ihre Schutzbedürftigkeit, die an sie gestellten
Nutzungsansprüche und die aus der Nutzung resultierenden Gefahrenpotentiale
stellten bereits Eckpunkte der Bodenschutzkonzeption der Bundesregierung von
1985 dar.
Auch im Bundes-Bodenschutzgesetz ist der Grundsatz der nachhaltigen Sicherung
und Wiederherstellung der Bodenfunktionen verankert (§1 BBodSchG). Die Bodenfunktionen umfassen natürliche Funktionen, die Archivfunktion und Nutzungsfunktionen (§2 BBodSchG). Diese Funktionen stehen zunächst gleichberechtigt
nebeneinander, was die vielfach zitierte Nutzungskonkurrenz zum Ausdruck bringt.
Die Konkurrenz zwischen dem Schutz des Bodens und den Nutzungsfunktionen ist
eine der Kernfragen des Bodenschutzrechtes. Nach Ansicht vor allem der Wirtschaftsverbände und des Wirtschaftsausschusses des Bundesrates stehen die
Bodenfunktionen gleichrangig nebeneinander.19 Ziel des Bundes-Bodenschutzgesetzes ist es, den Boden unter anderem als Fläche für Nutzungen aller Art
nachhaltig zu erhalten oder wiederherzustellen. Bodenschutz habe daher die
sorgfältige wirtschaftliche und soziale Nutzung ohne Wertung zu umfassen
(Sanden und Schoeneck 1998).
19
BR-Drs. 702/2/96, zit. in Sanden und Schoeneck 1998, 73.
51
Nach anderer Ansicht spricht die Hervorhebung der Archiv- und der natürlichen
Funktionen in der den Zweck und die Grundsätze des Gesetzes bestimmenden
Vorschrift §1 Satz 3 BBodSchG dafür, dass diesen Funktionen eine größere
Bedeutung zukommen soll.
„Bei Einwirkungen auf den Boden sollen Beeinträchtigungen seiner natürlichen
Funktionen sowie seiner Funktion als Natur- und Kulturgeschichte so weit wie
möglich vermieden werden.“ (§1 Satz 3 BBodSchG).
In der folgenden Tabelle werden die Bodenfunktionen aufgelistet, die nach §2
BBodSchG den drei Kategorien natürliche Funktionen, Funktionen als Archiv der
Natur- und Kulturgeschichte sowie Nutzungsfunktionen zugeordnet werden.
Tabelle 5: Bodenfunktionen (§2 BBodSchG)
1. Natürliche Funktionen als
a) Lebensgrundlage und Lebensraum für Menschen, Tiere, Pflanzen und
Bodenorganismen,
b) Bestandteil des Naturhaushalts, insbesondere mit seinen Wasser- und
Nährstoffkreisläufen,
c) Abbau-, Ausgleichs- und Aufbaumedium für stoffliche Einwirkungen auf
Grund der Filter-, Puffer- und Stoffumwandlungseigenschaften, insbesondere
auch zum Schutz des Grundwassers,
2. Funktionen als Archiv der Natur- und Kulturgeschichte sowie
3. Nutzungsfunktionen als
a) Rohstofflagerstätte,
b) Fläche für Siedlung und Erholung,
c) Standort für die landund forstwirtschaftliche Nutzung,
d) Standort für sonstige wirtschaftliche und öffentliche Nutzungen, Verkehr, Verund Entsorgung.
4.2.2
52
Verzahnungsregelungen
Der Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes ist in §3 BBodSchG
festgelegt. Danach findet das Gesetz auf schädliche Bodenveränderungen20 und
Altlasten21 Anwendung, soweit andere Vorschriften die Einwirkungen auf den
Boden nicht regeln. Folgende Vorschriften haben insoweit Vorrang vor dem
BBodSchG:
•
Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes über das Aufbringen
von Abfällen auf Böden;
•
Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes über die Zulassung und
den Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen und die Stilllegung von Deponien;
•
Vorschriften über die Beförderung gefährlicher Güter;
•
Vorschriften des Düngemittel- und Pflanzenschutzrechts;
•
Vorschriften des Gentechnikgesetzes;
•
Vorschriften des Bundeswaldgesetzes und der Forst- und Waldgesetze der
Länder;
•
Vorschriften des Flurbereinigungsgesetzes;
•
Vorschriften über Bau, Änderung, Unterhaltung und Betrieb von Verkehrswegen oder Vorschriften, die den Verkehr regeln;
•
Vorschriften des Bauplanungs- und Bauordnungsrechts;
•
Vorschriften des Bundesberggesetzes und der entsprechenden Rechtsverordnungen;
•
Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und der entsprechenden
Rechtsverordnungen.
Wie oben schon erwähnt stellt diese Auflistung klar, was nach allgemeinen Auslegungsregeln gilt, „lex specialis“ vor „lex generalis“, das speziellere geht dem
allgemeinen Gesetz vor. Das Bundes-Bodenschutzgesetz tritt also hinter dem
spezielleren Fachgesetz zurück, vorausgesetzt, dass dieses Regelungen über die
Einwirkung auf den Boden enthält. Soweit die speziellen Regelungen jedoch
Lücken aufweisen, sind diese durch die Maßstäbe des Bundes-Bodenschutzgesetzes zu konkretisieren (Holzwarth et al. 1998). Die Fachgesetze enthalten meist
20
Schädliche Bodenveränderungen sind „Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die
geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den
Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen“ (§2 Absatz 3 BBodSchG).
21
Altlasten sind „(1) stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen sowie sonstige Grundstücke,
auf denen Abfälle behandelt, gelagert oder abgelagert worden sind (Altablagerungen), und (2) Grundstücke stillgelegter Anlagen und sonstige Grundstücke, auf
denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist, ausgenommen
Anlagen, deren Stillegung einer Genehmigung nach dem Atomgesetz bedarf
(Altstandorte), durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für
den einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden“ (§2 Absatz 4 BBodSchG).
53
verfahrensrechtliche Vorschriften, die unmittelbar oder mittelbar auch dem Schutz
des Bodens dienen. Sie enthalten jedoch oft keine materiellen Maßstäbe zum
Schutz des Bodens. Deutlich wird dies an den Beispielen des Gentechnikgesetzes
oder des Bauplanungsrechtes, die keine Aussage darüber enthalten, wann das
Rechtsgut Boden „gefährdet“ ist22 oder wann ein Boden „erheblich mit
umweltgefährdenden Stoffen belastet ist.“23 Zur Konkretisierung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe kann dann auf die Bewertungsmaßstäbe des BundesBodenschutzgesetz zurückgegriffen werden. Dem Bundes-Bodenschutzgesetz
sowie der Bundes-Bodenschutzverordnung kommen insofern durch die Zurverfügungstellung von materiellen Maßstäben eine wichtige Steuerungsfunktion zu
(Holzwarth et al. 1998). Auf diese Weise soll gewährleistet werden, dass in den
verschiedenen Gesetzen einheitliche Bodenwerte und sonstige Bewertungsmaßstäbe für Bodenbelastungen Anwendung finden (ebd.).
Nach dem „lex specialis“ Grundsatz sind jedoch einige Regelungen des BundesBodenschutzgesetzes prioritär zu Vorschriften anderer Gesetze anzuwenden. In der
Schnittstelle zwischen Bodenschutzrecht und Wasserrecht wird dies besonders
deutlich. Wird beispielsweise ein Gewässer durch eine schädliche Bodenveränderung oder durch eine Altlast verunreinigt, muss nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, als Spezialgesetz für die Gefahrenermittlung und die Gefahrenabwehr, entschieden werden, „ob eine Gefahr vorliegt und das Gewässer saniert
werden muss“ (§2 Abs.3, §4 Abs.3 BBodSchG). Dagegen bestimmt sich die durch
die Sanierung zu erreichende Gewässergüte nach dem Wasserrecht.24
Die Verzahnung des Bundes-Bodenschutzgesetzes mit dem Bundes-Immissionsschutzgesetz ist in §3 Abs.1 Nr.11 und Abs.3 BBodSchG besonders geregelt. Eine
Verknüpfung der beiden Gesetze wird durch einen wechselseitigen Bezug
erreicht. Das Bundes-Immissionsschutzgesetz dient über die Errichtung und den
Betrieb von Anlagen auch dem Schutz des Bodens. Einwirkungen auf den Boden
sind von dem Begriff des Bundes-Immissionsschutzgesetzes „schädliche Umwelteinwirkungen“ mit umfasst (§3 Abs.1 und 2 BImSchG). Wann aber eine „schädliche
Umwelteinwirkung“ im Hinblick auf den Boden vorliegt, wird durch das Bodenschutzgesetz definiert (§2 Abs.3, §3 Abs.3 BBodSchG). Außerdem sind zur näheren
Bestimmung der immissionsschutzrechtlichen Vorsorgepflichten die Werte der
Bundes-Bodenschutzverordnung heranzuziehen (§3 Abs.3 Satz 2 BBodSchG).
22
Nach §6 Absatz 2 GenTG sind die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik
notwendigen Vorkehrungen zu treffen, um die im Gesetz genannten Rechtsgüter (zu
denen der Boden gehört) zu schützen.
23
Nach §9 Abs.5 Nr.3 BauGB sind im Bebauungsplan die “Flächen, deren Böden erheblich
mit umweltgefährdenden Stoffen belastet sind”, zu kennzeichnen.
24
Gemäß §4 Abs.4 Satz 3 BBodSchG bestimmen sich die bei der Sanierung von
Gewässern zu erfüllenden Anforderungen nach dem Wasserrecht.
4.2.3
54
Bundes-Bodenschutzgesetz und Landes-Bodenschutzgesetze
Das Bundes-Bodenschutzgesetz wird nach Artikel 83 GG von den Landesbehörden
als eigene Angelegenheit ausgeführt. In diesem Sinne wurden in Bayern und
Niedersachsen Ausführungsgesetze erlassen. In den Landes-Bodenschutzgesetzen
werden darüber hinaus die Zuständigkeiten geklärt, sofern diese nicht über eine
Zuständigkeitsverordnung, wie z.B. in Brandenburg, geregelt wurden. In §21
BBodSchG wird den Landesgesetzgebern ein Regelungsspielraum eingeräumt.
Danach können die Länder:
•
Ergänzende Verfahrensregelungen zur Ausführung des zweiten und dritten Teils
des BBodSchG erlassen (§21 Abs.1);
•
Bestimmen, dass Verdachtsflächen von der zuständigen Behörde erfasst und
von den Verpflichteten mitzuteilen sind sowie dass bei schädlichen Bodenveränderungen Sanierungsuntersuchungen, die Erstellung von Sanierungsplänen und die Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen verlangt werden
können (§21 Abs.2);
•
Bodenbelastungsgebiete und die dort zu treffenden Maßnahmen bestimmen;
•
Bodeninformationssysteme, insbesondere auf der Datengrundlage von Bodendauerbeobachtungsflächen und Bodenzustandsuntersuchungen errichten.
4.3 Regelungen zur Vorsorge und Gefahrenabwehr
Ziel des Vorsorgegrundsatzes im Bodenschutz ist es, das Entstehen von Bodenbelastungen bereits im Vorfeld der Gefahrenschwelle zu verhindern oder einzuschränken. Zugleich soll auf die zukünftige Nutzung und Bewirtschaftung des
Bodens Einfluss genommen werden (Bachmann und Thoenes 2000). Hingegen
geht die Gefahrenabwehr von bestehenden schädlichen Veränderungen oder
von Anlagen mit Gefahrenpotential aus. Die Trennung zwischen Vorsorge und
Gefahrenabwehr wurde erstmals im Bundes-Bodenschutzgesetz eindeutig vollzogen.
Der Vorsorgegrundsatz ist sowohl im Bundes-Bodenschutzgesetz als auch in
relevanten Fachgesetzen in unterschiedlich konkreter Form verankert. In den
folgenden Kapiteln wird zwischen allgemeinen Regelungen zur Vorsorge und
Gefahrenabwehr, Vorsorgeregelungen gegen das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen sowie Regelungen zur guten fachlichen Praxis unterschieden.
4.3.1
55
Allgemeine Regelungen zur Vorsorge und Gefahrenabwehr
Allgemeine Regelungen zur Vorsorge und Gefahrenabwehr finden sich im
Gesetzeszweck verschiedener Fachgesetze und besitzen oft Appellcharakter.
So sind die Erkennung, Abwehr und Vorbeugung von Gefahren durch stoffbedingte schädliche Einwirkungen auf den Naturhaushalt, insbesondere auf den
Boden, im Gesetzeszweck der Gefahrstoffverordnung (§1 GefStoffV) und des
Chemikaliengesetzes verankert (§1 ChemG).
Auch der Zweck des Bundes-Immissionsschutzgesetzes beinhaltet, den Boden vor
schädlichen Umwelteinwirkungen und, soweit es sich um genehmigungsbedürftige Anlagen handelt, auch vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und
erheblichen Belästigungen, die auf andere Weise herbeigeführt werden, zu
schützen und dem Entstehen schädlicher Umwelteinwirkungen vorzubeugen“
(§1 BImSchG).
Im Gegensatz dazu wird der Schutz des Bodens im Gentechnikgesetz (GenTG)
nicht ausdrücklich erwähnt. Im §1 GenTG ist jedoch verankert, dass das „Leben
und die Gesundheit von Menschen, Tieren, Pflanzen sowie die sonstige Umwelt in
ihrem Wirkungsgefüge und Sachgüter vor möglichen Gefahren gentechnischer
Verfahren und Produkte geschützt und dem Entstehen solcher Gefahren“
vorgebeugt werden sollen. Der Schutz des Bodens wird hier über den allgemeinen
Schutz der Umwelt mit erfasst.
4.3.2
Vorsorge gegen das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen und
Gefahrenabwehr
Der Vorsorgegrundsatz zum Schutz des Bodens sowie die Gefahrenabwehr
werden im Bundes-Bodenschutzgesetz in den Regelungen zur Vorsorge (§7
BBodSchG) und Gefahrenabwehr (§4 BBodSchG) konkretisiert. Danach hat sich
jeder, der auf den Boden einwirkt, so zu verhalten, „dass schädliche Bodenveränderungen nicht hervorgerufen werden“. Droht jedoch eine schädliche Bodenveränderung durch eine bestimmte Nutzung oder Einwirkung auf den Boden,
besteht die Verpflichtung, Maßnahmen zur Abwehr der von einem Grundstück
drohenden Gefahren zu ergreifen (§4 Abs.2 BBodSchG).
Bei bestimmten Bodennutzungen wird in §7 BBodSchG auf andere Bereiche des
BBodSchG bzw. auf andere Fachgesetze verwiesen:
„Die Erfüllung der Vorsorgepflicht bei der landwirtschaftlichen Bodennutzung richtet
sich nach §17 Abs.1 und 2, für die forstwirtschaftliche Bodennutzung nach dem
Zweiten Kapitel des Bundeswaldgesetzes und den Forst- und Waldgesetzen der
Länder (vgl. Kapitel 5.4.)25. Die Vorsorge für das Grundwasser richtet sich nach
wasserrechtlichen Vorschriften. Bei bestehenden Bodenbelastungen bestimmen
sich die zu erfüllenden Pflichten nach §4.“
25
Im Bundeswaldgesetz und in den Landeswaldgesetzen besteht die Verpflichtung zur
pfleglichen Bodenbehandlung.
56
Nach §9 Abs.1 BBodSchV besteht dann Besorgnis zu schädlichen Bodenveränderungen, wenn Schadstoffgehalte im Boden gemessen werden, die die Vorsorgewerte (vgl. Anhang 2 Nr.4 BBodSchV) überschreiten, oder eine erhebliche
Anreicherung von anderen Schadstoffen erfolgt, die eine potentielle krebserzeugende, erbgutverändernde, fortpflanzungsgefährdende oder toxische
Wirkung besitzen. In §9 Abs.2 BBodSchV wird Böden mit naturbedingt erhöhten
Schadstoffgehalten Rechnung getragen.
4.3.3
Das Vorsorgeprinzip wird ferner in den Regelungen zur guten fachlichen Praxis in
unterschiedlichen Gesetzen konkretisiert. Dies umfasst Vorschriften zur guten
fachlichen Praxis in der Landwirtschaft hinsichtlich der mechanischen Belastung
und Bearbeitung des Bodens (BBodSchG), der Ausbringung von Düngemitteln
(Düngemittelgesetz (DMG)) und bei der Durchführung des Pflanzenschutzes
(Pflanzenschutzgesetz (PflSchG)).
Die im BBodSchG formulierten Anforderungen an die Vorsorge in der Landwirtschaft werden in den Grundsätzen der „guten fachlichen Praxis“26 konkretisiert,
um die Voraussetzung für eine möglichst bundeseinheitliche Umsetzung der
Vorgaben des Gesetzes zu schaffen. Sie dienen den nach Landesrecht zuständigen Beratungsstellen zur Vermittlung der Grundsätze in der Praxis. Diese umfassen
die geeignete Art der Bodenbearbeitung, den Erhalt der Bodenstruktur und die
Vermeidung oder Verminderung physikalischer Belastungen.
Die Düngung nach guter fachlicher Praxis ist auf den Bedarf der Pflanzen und des
Bodens unter Berücksichtigung der Standortverhältnisse und Anbaumethoden
abzustimmen (§1a DMG).
Die gute fachliche Praxis bei der Durchführung des Pflanzenschutzes erfordert die
Einhaltung der Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes (§2a PflSchG).
Die Grundsätze der guten fachlichen Praxis tragen allesamt dazu bei, die stoffliche
und mechanische Belastung des Bodens aufgrund der Bewirtschaftung zu minimieren.
26
Eine Ausführung dieser Grundsätze erfolgte im Bundesanzeiger vom 20. April 1999:
Grundsätze und Handlungsempfehlungen zur guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft, 6585ff.
57
4.4 Minimierung des Flächen- und Landverbrauchs
In den folgenden Abschnitten werden der Schutz vor Flächenverbrauch und
Versiegelung sowie die Minimierung des Landverbrauchs durch bestimmte
Nutzungen, wie zum Beispiel Abgrabungen durch Bergbautätigkeit, erläutert.
Regelungen zur Minimierung des Flächenverbrauchs sind in den Vorschriften des
Baugesetzbuches (BauGB), der Baunutzungsverordnung (BauNVO) sowie des
Raumordnungsgesetzes (ROG) enthalten. Ferner finden sich Vorschriften zur
Regelung des Flächenverbrauches im Bundesberggesetz (BBergG) und der
Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben
(UVP-V Bergbau)27 sowie im Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG).
Die Bodenschutzklausel des BauGB (§1a Abs.1 BauGB) sowie Vorschriften des ROG
(§2 Nr.8 ROG) und des BBergG (§1 BBergG))28 fordern einen „sparsamen und
schonenden Umgang mit Grund und Boden“. Im BauGB ist zusätzlich verankert,
dass Bodenversiegelungen auf das notwendige Maß zu begrenzen sind. Ebenso
sind Bauten im Außenbereich in einer „flächensparenden und die Bodenversiegelung in einer auf das notwendige Maß beschränkenden Weise“ durchzuführen (§35 Abs.5 BauGB). Dabei ist „der bei der Errichtung baulicher Anlagen
anfallende Mutterboden zu erhalten oder zu schützen“ (§202 BauGB)29. Die
BauNVO stellt rechtlich verbindliche Regelungen in Form von Obergrenzen30 u.a.
zur Bodenversiegelung (§19 Abs.4 i.V.m. §17 BauNVO) auf.
Neben den Vorschriften zur minimalen Versiegelung im Baurecht schreibt
§5 BBodSchG die Entsiegelung bei „dauerhaft nicht mehr genutzten Flächen,
deren Versiegelung im Widerspruch zu planungsrechtlichen Festsetzungen steht“
vor, um den Boden in seiner Leistungsfähigkeit zu erhalten oder wiederherzustellen.
Hierzu kann der Bund eine Rechtsverordnung (§5 BBodSchG) erlassen, sofern die
Vorschriften des Baurechts die Befugnisse der Behörden nicht regeln. Nach
§179 BauGB kann die Gemeinde den Eigentümer verpflichten zu dulden, „dass
eine bauliche Anlage im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes ganz oder
teilweise beseitigt wird, wenn sie den Festsetzungen des Bebauungsplanes nicht
entspricht [...]“. Die Beseitigung erfolgt auf Kosten der Gemeinde.
27
Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben, vom 13.
Juli 1990, BGBl. I 1420.
28
Hier beim Aufsuchen, Gewinnen und Aufbereiten von Bodenschätzen.
29
Vgl. Peine in: Hans-Dieter Jarass et al. (Hrsg.), Umweltgesetzbuch - BT-Berichte 4/94 des
Umweltbundesamtes 1994, 557, in: Rengeling 1998.
30
In die Berechnung der Grundflächenzahl als Maßstab für den Versiegelungsgrad gehen
die Flächen von Garagen, Stellplätzen und ihren Zufahrten, Nebenanlagen im Sinne des
§14 BauNVO sowie bauliche Anlagen unterhalb der Geländeoberfläche, durch die das
Baugrundstück lediglich unterbaut wird, ein.
58
Um schädliche Einwirkungen auf die Umwelt, u.a. auch auf den Boden, durch
bestimmte Vorhaben im Sinne des Vorsorgeprinzips im Vorfeld auszuschließen,
muss eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt werden (§1 Gesetz über
die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG)). Vorhaben nach §2 Abs.2 UVPG
umfassen z.B. bauliche Anlagen oder Eingriffe in die Natur und Landschaft. Die
Umweltverträglichkeitsprüfung umfasst die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen eines Vorhabens auf Menschen, Tiere und Pflanzen und
unter anderem auch auf den Boden. Der Bodenschutz stellt also im Rahmen der
Umweltverträglichkeitsprüfung ein neben den anderen Schutzgütern und Medien
gleichrangiges Gut dar.
4.5 Schutz vor stofflicher Belastung
Stoffliche Belastungen des Bodens können durch Immissionen, Gefahrstoffe, die
Anwendung von Pflanzenschutzmitteln, die Ausbringung von Abfällen, Klärschlamm und Düngemitteln u.ä. sowie das Auf- und Einbringen von Materialien
entstehen.31 Relevante Vorschriften finden sich im Pflanzenschutzgesetz,
Düngemittelgesetz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz und Immissionsschutzgesetz sowie in der Gefahrstoffverordnung, Klärschlammverordnung und
Bioabfallverordnung. Stoffliche Belastungen entstehen darüber hinaus durch die
Ablagerung von Bodenmaterial in Folge von Wassererosion. Vorschriften hierzu
enthält die Bundes-Bodenschutzverordnung.
4.5.1
Umgang mit Gefahrstoffen, Pflanzenschutz- und Düngemitteln
Allgemein zielen Regelungen über das Inverkehrbringen und den Umgang gefährlicher Stoffe, einschließlich ihrer Aufbewahrung, Lagerung und Vernichtung
(§24 GefStoffV)32 sowie über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzgeräten
(§24 PflSchG)33 u. a. darauf ab, die Umwelt vor schadstoffbedingten
Schädigungen zu schützen.
Speziell bei der Zulassung von Pflanzenschutz- und Düngemitteln wird der Naturhaushalt bereits im Vorfeld berücksichtigt. Die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln
erfolgt, wenn nach dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse und der
Technik bei bestimmungsgemäßer und sachgerechter Anwendung oder als Folge
einer solchen Anwendung keine Auswirkungen auf den Naturhaushalt zu erwarten
sind (§15 Abs.1 PflSchG). Ebenso dürfen bei der Zulassung sowie dem gewerbsmäßigen Inverkehrbringen von Düngemitteltypen die Fruchtbarkeit des Bodens [...]
sowie der Naturhaushalt nicht gefährdet werden (§§2, 5 DMG).
31
Nach §1 DMG umfasst dies ferner Wirtschaftsdünger, Sekundärrohstoffdünger, Bodenhilfsstoffe, Kultursubstrate und Pflanzenhilfsmittel.
32
Gefahrstoffverordnung (GefStoffV).
33
Pflanzenschutzmittelgesetz.
59
Die Ausbringung von Sekundärrohstoff-, Wirtschaftsdünger oder Bioabfällen im
Sinne einer Verwertung von Abfällen ist in §8 KrW-/AbfG, in der Klärschlammverordnung und in der Bioabfallverordnung geregelt. Ferner sind die Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen und Abfällen
zu beachten.34
4.5.2
Auf- oder Einbringen von Materialien
Neben Regelungen zur Ausbringung von Pflanzenschutzmitteln und Düngemitteln
bestehen auch Regelungen zum Auf- und Einbringen unterschiedlicher Materialien.
Das Auf- und Einbringen von Materialien auf oder in den Boden ist in §6 BBodSchG
geregelt und in §12 BBodSchV konkretisiert. Danach dürfen zur Herstellung einer
durchwurzelbaren Bodenschicht in und auf Böden nur Bodenmaterial sowie
Baggergut nach DIN 19731 (Ausgabe 5/98) und Gemische von Bodenmaterial mit
solchen Abfällen, die die stofflichen Qualitätsanforderungen nach den Vorgaben
des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sowie der Klärschlammverordnung
erfüllen, aufund eingebracht werden.
4.5.3
Immissionsschutz zum Schutz des Bodens
Weiterhin können auch Schadstoffe über die Luft in den Boden gelangen. Hier
kommt dem Bodenschutz die im Bundes-Immissionsschutzgesetz verankerte
Betreiberpflicht (§5 Abs.1 Nr.2) zugute, nach der vom Betreiber einer Anlage dem
Stand der Technik entsprechende Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung ergriffen
werden müssen. Über Emissionsgrenzwerte soll gewährleistet werden, dass
Belastungen bereits an der Quelle ihrer Entstehung so weit reduziert werden, dass
sie als Immissionen keine Schäden verursachen.
4.5.4
Sonstige Regelungen zum Schutz vor stofflicher Belastung
Um eine Verunreinigung des Bodens durch Erreger übertragbarer Krankheiten
oder toxischer Stoffe zu verhindern, schreibt das Tierkörperbeseitigungsgesetz eine
fachgerechte Entsorgung von Tierkörpern, Körperteilen sowie -erzeugnissen vor
(§3 TierKBG).
Ein weiteres Beispiel zum Schutz der Allgemeinheit mit Relevanz für den Bodenschutz stellt §1 des Gesetzes zum vorsorgenden Schutz der Bevölkerung gegen
Strahlenbelastung (Strahlenschutzvorsorgegesetz – StrVG) dar, wonach die Radioaktivität in der Umwelt zum Schutz der Bevölkerung zu überwachen ist. Hier wird
auf der Ebene der Länder die Radioaktivität speziell auch im Boden überprüft
(§3 Abs.1 Nr.5).
34
Technische Regeln – LAGA vom 6. November 1997.
60
4.6 Planung zum Schutz vor Bodenbelastungen
Verschiedene Formen der Nutzungsplanung, so die Bauleitplanung, Landschaftsplanung, Flurbereinigung und die forstwirtschaftliche Planung tragen zum Erhalt
des Bodens und seiner Funktionen bei. Die entsprechenden Regelungen werden
in den folgenden Abschnitten erläutert.
4.6.1
Bauleitplanung
Die Bauleitplanung nimmt Einfluss auf die verschiedenen Nutzungsmöglichkeiten
von Land und Boden und damit auch auf das Verhältnis zwischen versiegelter
Fläche und Freiraumfläche. „Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen,
sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich
ist“ (§1 Abs.3 BauGB). Bauleitpläne setzen sich aus dem Flächennutzungsplan
(vorbereitender Bauleitplan) und dem Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan)
zusammen (§1 Abs.2 BauGB). Der Flächennutzungsplan35 dient der Darstellung der
Bodennutzung, die sich an den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde
orientiert (§5 Abs.1 BauGB). Im Bebauungsplan werden aus städtebaulichen
Gründen u.a. Flächen oder Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft festgesetzt (§9 Abs.1 Satz 20 BauGB).
Eine weitere Regelung richtet sich an die Möglichkeiten der Umnutzung von
Flächen und damit an den Erhalt bestimmter Nutzungsfunktionen des Bodens.
Dabei dürfen Flächen, die landwirtschaftlich, als Wald oder für Wohnzwecke
genutzt werden, nur im notwendigen Umfang für andere Nutzungsarten vorgesehen und in Anspruch genommen werden (§1 Abs. 5 Nr. 10 BauGB). Für die Umwidmung von Waldflächen kommen Einschränkungen aus den Landeswaldgesetzen hinzu. Hier bedarf die Umnutzung eines Waldes der Genehmigung der
zuständigen Forstbehörde (Bunzel et al. 1997). Diese Regelung kommt dem Erhalt
von Waldböden zu Gute.
4.6.2
Landschaftsplanung
Das Naturschutzrecht nimmt indirekt Einfluss auf die Nutzungsplanung. Dies kommt
auch dem Schutz des Bodens vor Landverbrauch zu Gute. In diesem Sinne sind
unbebaute Bereiche als Voraussetzung für die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes in für ihre Funktionsfähigkeit genügender Größe zu erhalten. In bereits
besiedelten bzw. bebauten Bereichen sind Teile von Natur und Landschaft in
besonderem Maße zu schützen, zu pflegen und zu entwickeln (§2 Abs.1 Nr.2
BNatSchG).
35
§5 Abs.2 Sätze 8-10 BauGB: Insbesondere können dargestellt werden: 8. die Flächen für
Aufschüttungen, Abgrabungen oder für die Gewinnung von Steinen, Erden und
anderen Bodenschätzen; 9. a) die Flächen für die Landwirtschaft und b) Wald; 10. die
Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur
und Landschaft.
61
Ferner kann die Eingriffsregelung im Naturschutzrecht auch auf den Schutz des
Bodens angewandt werden (§8 Abs.1 BNatSchG). Die Eingriffsregelung schreibt
vor, Eingriffe in Natur und Landschaft, d.h. Veränderungen der Gestalt oder
Nutzung von Grundflächen, die die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, u.a. die
des Bodens, oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen
können, zu vermeiden oder auszugleichen.
Auf die Integration der Landschaftsplanung in die Gesamtplanung wird in Kapitel
6 eingegangen.
4.6.3
Flurbereinigung
Nach dem Flurbereinigungsgesetz (FlurbG) kann ländlicher Grundbesitz zur Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft neugeordnet werden, wodurch z.B. die mechanische Belastung des
Bodens durch das Befahren mit Maschinen vermindert werden kann (§1 FlurbG).
Die Flurbereinigung dient ferner der Förderung der allgemeinen Landeskultur und
der Landesentwicklung.
Bei einer Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes sind bodenschützende
sowie -verbessernde und landschaftsgestaltende Maßnahmen vorzunehmen
(§37 Abs.1 FlurbG), wobei bei der Durchführung der Maßnahmen die öffentlichen
Interessen zu wahren sind, vor allem die Erfordernisse des Umweltschutzes, des
Naturschutzes und der Landschaftspflege (§37 Abs.2 FlurbG). Im Rahmen eines
Wege- und Gewässerplanes mit landespflegerischem Begleitplan werden u.a.
landespflegerische und bodenverbessernde Anlagen ausgewiesen (§41 Abs.1
FlurbG). Am Flurbereinigungsverfahren sind Wasser- und Bodenverbände zu
beteiligen (§10 Nr. 2c FlurbG).
4.6.4
Forstwirtschaftliche Planung
Das Bundes-Waldgesetz36 hebt die Funktion der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes mehrfach hervor und sieht auch Nutzungseinschränkungen vor. Der
Erhalt des Waldes dient, so ausdrücklich im Gesetzeszweck (§1 Bundeswaldgesetz
(BWaldG)) verankert, der Sicherung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes,
einschließlich der Bodenfruchtbarkeit. Dies soll auch durch die forstliche Rahmenplanung unterstützt werden. Zunächst wird die Bedeutung des Waldes für den
Naturhaushalt herausgestellt:
„Wald ist nach seiner Fläche und räumlichen Verteilung so zu erhalten oder zu
gestalten, dass er die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes möglichst günstig
beeinflusst“ (§6 Abs.3 Satz 1 BWaldG ).
36
Gesetz zur Erhaltung des Waldes und zur Förderung der Forstwirtschaft (Bundeswaldgesetz - BWaldG).
62
Zur Verbesserung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes sollen „landwirtschaftliche Grenzertragsböden, Brachflächen oder Ödland [...] aufgeforstet
werden, wenn dies wirtschaftlich und agrarstrukturell zweckmäßig ist“ (§6 Abs.3
Satz 5 BWaldG).
Zum Schutz des Naturhaushaltes sieht das Waldrecht Einschränkungen bei der
Bewirtschaftung vor. Danach soll „die Genehmigung [zur Rodung und
Umwandlung in eine andere Nutzungsart] versagt werden, [...], insbesondere
wenn der Wald für die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, die forstwirtschaftliche Erzeugung oder die Erholung der Bevölkerung von wesentlicher
Bedeutung ist“ (§9 BWaldG).
Das Landeswaldgesetz von Baden-Württemberg sieht als Bodenschutzmaßnahme
die Möglichkeit vor, Bodenschutzwald auf erosionsgefährdeten Standorten auszuweisen (§30 LWaldG BW).
Mit den oben erläuterten Regelungen zum Schutz des Waldes und der
Verbesserung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes wird der Erhalt von
Waldböden sowie die Verbesserung degradierter und der Schutz gefährdeter
Böden gewährleistet.
Die unterschiedlichen Formen der Planung stellen ein geeignetes Instrumentarium
dar, die Nutzungen des Bodens gegeneinander abzuwägen und Belastungen des
Bodens im Vorfeld zu ermitteln.
4.7 Altlastensanierung
Der spezielle rechtliche Rahmen für die Sanierung von Altlasten wurde im
BBodSchG (§§11-16 BBodSchG) geschaffen. Diese Vorschriften konkretisieren die
Pflichten zur Gefahrenabwehr, die sich aus §4 BBodSchG ergeben. Hiernach sind
die Verursacher dazu verpflichtet, Boden und Altlasten sowie durch schädliche
Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen so zu
sanieren, dass dauerhaft keine Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den
einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. Hierzu kommen bei Belastungen
durch Schadstoffe neben Dekontaminations- auch Sicherungsmaßnahmen in
Betracht, die eine Ausbreitung der Schadstoffe langfristig verhindern (§4 Abs.3
BBodSchG).
Das durchzuführende Verfahren zur Altlastensanierung beginnt mit der Erfassung
von Altlasten und altlastenverdächtigen Flächen. Die konkrete Erfassung fällt in
den Zuständigkeitsbereich der Länder (§11 BBodSchG).
„Bei Altlasten, von denen [...] schädliche Bodenveränderungen [...] oder sonstige
Gefahren [...] ausgehen, soll die zuständige Behörde vom Sanierungsverpflichteten
Sanierungsuntersuchungen oder die Vorlage eines Sanierungsplanes verlangen
oder von einem Sachverständigen durchführen lassen“ (§13 BBodSchG).
63
Der Sanierungsplan enthält nach §13 BBodSchG folgende Bestandteile:
•
Zusammenfassung der Gefährdungsabschätzung und Sanierungsuntersuchungen;
•
Angaben über bisherige und künftige Nutzung der zu sanierenden Grundstücke;
•
Darstellung des Sanierungsziels und der hierzu erforderlichen Dekontaminations-, Sicherungs-, Schutz-, Beschränkungs- und Eigenkontrollmaßnahmen
sowie die zeitliche Durchführung dieser Maßnahmen.
Der Sanierungsplan kann auch von der zuständigen Behörde selbst erstellt
werden. Ein von der Behörde für verbindlich erklärter Sanierungsplan schließt
andere Sanierungsanordnungen der Behörde aus. Ferner kann die Behörde bei
Vorliegen einer Altlast die Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen verlangen.
Dies umfasst Boden- und Wasseruntersuchungen, sowie die Einrichtung und den
Betrieb von Messstellen.
Im Rahmen der Sanierungsplanung wird speziell festgelegt (§13 Abs.5 BBodSchG),
dass das KrW-/AbfG (§27 Abs.1 KrW-/AbfG) unter folgenden Umständen nicht
wirksam wird: Bei Bodenmaterial, das im Bereich der von Altlastensanierung
betroffenen Fläche wieder eingebracht werden soll, wird durch einen für
verbindlich erklärten Sanierungsplan oder eine Anordnung sichergestellt, dass das
Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird. Dies hat zur Auswirkung, dass der
im KrW-/AbfG enthaltene Anlagenzwang für zu beseitigende Abfälle aufgehoben
und von der bodenschutzrechtlichen Sanierungsplanung überlagert wird.
Andererseits fällt die Sanierung einer Altlast, sofern es sich bei Boden um Abfall
handelt, in den Bereich der abfallrechtlichen Regelungen (Holzwarth et al. 1998).
4.8 Überblick der Interviewergebnisse bezüglich des Bodenschutzrechts
Die folgenden Abschnitte spiegeln Meinungsbilder aus Interviews wieder, die
während des Vorhabens durchgeführt wurden. Es wurde deutlich, dass mit der
weiteren Überarbeitung der gesetzlichen Regelungen im Bodenschutz unterschiedliche Vorstellungen und Hoffnungen verbunden sind. Bezüglich gesetzlicher
Regelungen besteht weiterhin Klärungsbedarf in verschiedenen Aspekten, um
einen effizienten Vollzug zu gewährleisten.
Das Bundes-Bodenschutzgesetz besitzt zum einen eigene Regelungsbereiche, z.B.
die Sanierung von Altlasten, Vorsorge und Gefahrenabwehr, und wird zum
anderen über den §3 BBodSchG mit anderen Fachgesetzen, die bodenschützende Regelungen aufweisen, verzahnt. Vielfach wurde angemerkt, dass
das Zusammenspiel subsidiärer, vorrangiger und paralleler Regelungen im Bodenschutz in der Umsetzungspraxis Probleme aufwirft und zukünftig weitere Hilfestellungen für den Vollzug erfordert. Demnach könnte das Bundes-Bodenschutzgesetz
dadurch transparenter gestaltet werden, dass die parallelen Regelungen, so das
Wasserhaushaltsgesetz und das Naturschutzgesetz und deren Verhältnis zum
BBodSchG, nochmals explizit herausgestellt werden.
4.8.1
64
Im Zusammenhang mit den vorrangigen Regelungen nach §3 BBodSchG wurde
wiederholt betont, dass die Klärschlammverordnung, die Biokompostverordnung
und die Immissionsschutzverordnung novelliert werden müssten. Beispielsweise sind
die Luftqualitätsziele und Grenzwerte in der Luftreinhaltung nicht auf den Schutz
des Bodens abgestimmt. Ferner müssen abfall- und bodenschutzrechtliche
Regelungen für das Auf- und Einbringen von Materialien auf und in Böden nach
§12 BBodSchV sowie das Düngemittelrecht harmonisiert werden.
In einigen Interviews wurde angemerkt, dass das Bundes-Bodenschutzgesetz und
das untergesetzliche Regelwerk in erster Linie auf die Nachsorge abzielen, weniger
auf die Vorsorge. Eine gegenläufige Meinung hierzu ist, dass dieses „Vehikel der
Nachsorge“ jedoch als erster Schritt notwendig war, um Vorsorge betreiben zu
können.37
Insgesamt wird die Umsetzung des §17 BBodSchG zur guten fachlichen Praxis in
der Landwirtschaft breit und kontrovers diskutiert. Die Skepsis richtet sich u.a. an
die Praktikabilität dieser Regelung, da für viele Grundsätze geeignete Maßstäbe
fehlen.
Hinsichtlich der geeigneten Instrumente zur Umsetzung der guten fachlichen Praxis
in der Landwirtschaft gibt es unterschiedliche Auffassungen. Zum einen drängen
Institutionen, die direkt mit den Landwirten zusammen arbeiten, auf das Instrument
der Beratung. Hingegen fordern Naturschutzorganisationen z.T. eine weitere
Konkretisierung sowie ordnungsrechtliche Verschärfung des §17 BBodSchG und
des untergesetzlichen Regelwerkes.
Der Anwendungsbereich des §5 BBodSchG zur Entsiegelung von Flächen wird
derzeit ebenfalls bundesweit diskutiert. Insgesamt gilt dieser Rechtsbereich als sehr
unsicher. Daher gibt es Überlegungen, die Entsiegelung über die Eingriffsregelung
des Naturschutzrechtes (§8 BNatSchG) durchzuführen.
Das BBodSchG erlaubt zwei Herangehensweisen bzgl. der Flächen, für die der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung besteht. Jedoch ist die Schnittstelle
zwischen Vorsorgewerten (Boden) und Prüfwerten (Altlast) nicht ausreichend
geregelt. An dieser Stelle wurde Handlungsbedarf konstatiert.
Aus einer Vielzahl von Interviews geht hervor, dass das Bundes-Bodenschutzgesetz
zwar einige Bereiche der Bodennutzung regelt, der Charakter des gesamten
Gesetzes jedoch sehr defensiv ist. Beispielsweise erlaubt das BBodSchG keine
regionalspezifische Bewirtschaftung. Dies fällt zwar in den Kompetenzbereich der
Länder, es wäre jedoch denkbar, hier auch im Bundesgesetz Signale zu setzen.
Ferner gibt es keine Vorschrift zum Schutz wertvoller Böden. Eine Überlegung wäre,
Bodenschutzgebiete im BBodSchG als Instrument vorzusehen. Ein weiteres Beispiel
ist, die Vorsorge zur Erhaltung der natürlichen Bodenfruchtbarkeit bereits im Gesetz
wirksamer zu gestalten.
37
Vgl. auch Jüttner, 1999.
4.8.2
65
Die Umsetzung der Bundes-Bodenschutzverordnung bringt eine Reihe von Problemen mit sich, die in den folgenden Abschnitten skizziert werden.
Es besteht Dissens hinsichtlich der Ausmaße der durchwurzelbaren Bodenschicht
nach §12 BBodSchV. Die Frage ist, ob nur die ersten 20 bis 30 cm berücksichtigt
werden sollen oder der gesamte Bereich bis zum C-Horizont. Hier liegen nach wie
vor unterschiedliche Interpretationen vor, die es zusammenzuführen gilt.
Nach Aussagen verschiedener Vertreter aus den Länderministerien und den nachgeordneten Behörden gestalten sich die Vorsorgeregelungen für die
Vollzugsbehörden in der Umsetzung als schwierig. Dies liegt in erster Linie in der
komplexen Wertesystematik der BBodSchV begründet. Hier scheint die korrekte
Berücksichtigung des Wirkungspfades besondere Probleme zu bereiten. In der
Folge werden konkrete Anordnungen zur Vorsorge von den unteren
Bodenbehörden in der Regel nicht getroffen.
Weiterhin müssen für die Trendwende im Flächenverbrauch Maßnahmen entwickelt werden, da die Vorschriften in der Bundes-Bodenschutzverordnung nicht
ausreichen.
Bereits im Vorfeld der Verabschiedung der Bundes-Bodenschutzverordnung
wurden vielfältige Kritikpunkte geäußert38, die in den Interviews z.T. wieder
aufgegriffen wurden. Danach sollten folgende Punkte zukünftig in der BBodSchV
Berücksichtigung finden:
•
Entsiegelung von Böden;
•
Bewertungsmaßstäbe für die Lebensraumfunktion;
•
Probleme durch Bodenversauerung;
•
Ökotoxikologische Bewertung von schädlichen Bodenveränderungen;
•
Gefahrenbeurteilung von Flächen mit heterogenen Bodenbelastungen;
•
Gefahrenabwehr bei Schadverdichtungen.
38
Vgl. Stellungnahme des BVB, Verbändeanhörung am 21. August 1998.
66
5 Überblick über relevante Institutionen im Bodenschutz
Der Problembereich Bodenschutz zeichnet sich nicht nur durch eine thematische
Breite aus, sondern auch durch eine Heterogenität der Zuständigkeiten. Es existiert
eine Vielzahl von Institutionen, die eine Verantwortung für den Schutz des Bodens
und einen erheblichen Einfluss auf die Bewirtschaftung von Böden haben. An
dieser Stelle wird den Institutionen des Bodenschutzes in Deutschland besondere
Aufmerksamkeit geschenkt, denn für den Schutz und den Erhalt der Böden sind
nicht nur die rechtlichen Grundlagen von Bedeutung, sondern auch Fragen der
Koordinierung und der Zuständigkeiten sowie der Organisation. Eine große Heterogenität in den Zuständigkeiten kann sich nicht nur erschwerend auf die zügige
Entscheidungsfindung auswirken, sondern auch zu Unsicherheiten und mangelnder Transparenz für Außenstehende führen.
Ziel der Studie ist auch, das nötige Hintergrundwissen über die administrativen und
institutionellen Zusammenhänge im Bodenschutz zusammenzutragen und darzustellen. In diesem Kapitel liegt deshalb das Augenmerk auf den Institutionen39,
Verbänden und sonstigen Einrichtungen wissenschaftlicher und politischer Art, die
im Bodenschutz eine aktive Rolle spielen bzw. spielen könnten.
Beim Bodenschutz treten staatliche und nicht-staatliche Institutionen als Akteure
auf. Auf staatlicher Seite befinden sich einerseits die Behörden, die mittelbar oder
unmittelbar Regierungsgewalt ausüben. Andererseits finden sich Fachbehörden,
welche die Grundlagenbeschaffung und die fachlichen Fragen übernehmen.
Diese Unterscheidung findet sich auf Bundes- und Länderebene wieder, wenn
auch nicht immer idealtypisch getrennt.
Auf nicht-staatlicher Seite repräsentieren Verbände auf Bundes- und Länderebene sowie kommunaler Ebene die verschiedensten Interessensbereiche.
39
Institutionen werden in dieser Studie nicht als Regelsysteme bzw. Normen, Werte oder
"kollektive Gedächtnisstütze einmal getroffener verbindlicher und verpflichtender
Festlegungen" verstanden, sondern in ihrem engeren Sinne als Behörden, staatliche
Einrichtungen und Ämter also als organisatorischer Aufbau von Regierung und
Verwaltung. Für weitere Ausführungen zum Institutionenbegriff vgl. u.a. Czada 1995.
67
5.1 Staatliche Verwaltung auf Bundesebene
Auf der Bundesebene werden hoheitliche Aufgaben entweder von Bundesministerien wahrgenommen oder an nachgeordnete Behörden wie Bundesämter
oder Bundesanstalten delegiert.
Bodenschutz in Deutschland ist in erster Linie Aufgabe des Bundesministeriums für
Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU). Dennoch werden Fragen mit
Relevanz für den Bodenschutz wie beispielsweise der Landwirtschaft, der Siedlung
und des Verkehrs, wie der Industrialisierung, des Rohstoffabbaus und des
Naturschutzes in der Regel federführend von anderen Ministerien bearbeitet:
•
Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (BML)40 – (Grundsätze der guten fachlichen Praxis, Agrarumweltmaßnahmen zur Förderung
besonders umweltgerechter Wirtschaftsweisen nach dem Grundsatz der marktund standortangepassten Landbewirtschaftung);
•
Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW) – (hier sind
Fragen der Raumordnung, der Siedlungs- und Verkehrsentwicklung, des
Flächenverbrauches und der Versiegelung angesiedelt);
•
Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) – (kann bei Bodenfragen im
Zusammenhang mit militärischen Liegenschaften eine entscheidende Rolle
spielen);
•
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi) – (hier sind bodenrelevante Fragen des Bergbaus sowie der Produktumweltschutz angesiedelt).
5.1.1
Zentrales Ziel des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) im Bereich des Bodenschutzes ist die Verankerung von Zielen und
Grundsätzen des Bodenschutzes in alle maßgeblichen Politikbereiche, damit neue
Schädigungen des Bodens so weit wie möglich vermieden werden (Probst 1998).
Neben der Beseitigung bzw. Verminderung bereits bestehender Bodenbelastungen liegt der Arbeitsschwerpunkt im vorsorgenden Bodenschutz.
Nach der Verabschiedung der Bodenschutzkonzeption im Jahr 1985 durch die
Bundesregierung wurden Belange des Bodenschutzes in mehr als 50 Rechtsvorschriften integriert (BMU 1996). Für das BMU stand zunächst die Begrenzung der
Flächeninanspruchnahme und der Stoffeinträge im Vordergrund (ebd.). Weiterer
Handlungsbedarf ergab sich nach der deutschen Einheit bei der Gefahrenabwehr
und bei der Altlastensanierung sowie der Rekultivierung (ebd.).
Trotz der Verankerung von Belangen in andere Rechtsvorschriften gelang es nicht,
die vorhandenen stofflichen und nicht-stofflichen Bodenbelastungen in
ausreichendem Maße zu reduzieren (UBA 1998). Der Handlungsbedarf für den
40
jetzt: Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (BMVEL)
68
Schutz des Bodens veranlasste schließlich im September 1994 das BMU zur
Einrichtung einer Projektgruppe zur Vorbereitung der untergesetzlichen
Regelungen zum BBodSchG (BMU 1996).
Auf Initiative des BMU brachte die Bundesregierung einen Gesetzentwurf zum
BBodSchG ins Parlament ein. Die Konzeption des BMU wurde im Gesetzgebungsverfahren bestätigt und das BBodSchG im Februar 1998 beschlossen (Holzwarth et
al. 1998).
Die Integration von Bodenbelangen in wichtige Politikbereiche wie Industrie,
Landwirtschaft, Raumplanung etc. wird auf internationaler Ebene nachgegangen.
So hat das BMU gemeinsam mit der Europäischen Kommission 1998 zu einem
Internationalen Workshop eingeladen, aus dessen Arbeit die Gründung des
Europäisches Bodenforums hervorging. Gegenstand des ersten Treffens des
Europäischen Bodenforums im November 1999 waren neben der Frage nach der
Integration von Bodenbelangen auch technisch-wissenschaftliche Fragen des
Bodenschutzes (BMU 1999).
Dem BMU sind verschiedene Behörden und Einrichtungen nachgeordnet, von
denen die wichtigsten nachfolgend dargestellt sind.
Das Umweltbundesamt unterstützt das BMU in allen Angelegenheiten des Bodenund Immissionsschutzes, der Abfall- und Wasserwirtschaft, der gesundheitlichen
Belange des Umweltschutzes, insbesondere bei der Erarbeitung von Rechts- und
Verwaltungsvorschriften, bei der Erforschung und Entwicklung von Grundlagen für
geeignete Maßnahmen sowie bei der Prüfung und Untersuchung von Verfahren
und Einrichtungen (UBA 1998).
Die fachlichen Inhalte der BBodSchV, insb. die Anforderungen an die Untersuchung und Bewertung von Verdachtsflächen und altlastverdächtigen Flächen,
an die Sanierung von Bodenveränderungen und Altlasten sowie an die Vorsorge
gegen das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen, wurden von Umweltbundesamt erarbeitet (ebd.).
Das Umweltbundesamt hat sich ferner mit Flächenrecycling und der Sanierung
und Wiedernutzbarmachung von Industriebrachen befasst. Es erarbeitete Grundlagen für Strategien und neue Instrumente zum Flächenrecycling. Darüber hinaus
hat das Umweltbundesamt auch Hintergrundwerte für anorganische und
organische Stoffe in Böden erarbeitet, Forschungen zur Resorptionsverfügbarkeit
von Schadstoffen für den Direktpfad Boden – Mensch durchgeführt sowie
Bodenwerte für den Boden-Pflanze-Pfad überprüft und fortentwickelt (ebd.).
Im Sinne eines vorsorgenden Bodenschutzes beschäftigt sich das Umweltbundesamt darüber hinaus mit Einträgen von Stoffen oder Stoffgruppen in Böden, die als
"bisher wenig beachtet" einzustufen sind.
Ferner kommt der Arbeit des Umweltbundesamtes im Bereich genormter
Verfahren und Methoden zur Untersuchung und Bewertung von Bodeneigenschaften eine hohe Bedeutung zu (UBA 1998). Das Umweltbundesamt hat sich
auch an der Entwicklung des Handbuches der Bodenuntersuchung (vgl. Blume et
al. 2000) beteiligt.
69
Eine weitere, für den Bodenschutz relevante nachgeordnete, Behörde des BMU ist
neben dem Umweltbundesamt das Bundesamt für Naturschutz (BfN). Die Landschaftsplanung, als eine der Aufgaben des BfN, bezieht die Gesamtheit der
natürlichen Lebensgrundlagen, einschließlich des Bodens, im jeweiligen Planungsraum ein. In dem Maße, in dem es gelingt, Fragen des Bodenschutzes mit Fragen
des Naturschutzes zu koordinieren und zu verknüpfen, kann die Arbeit des BfN
zukünftig im Bodenschutz weiter an Bedeutung gewinnen. Vor allem im Bereich
der Erarbeitung inhaltlicher, methodischer und verfahrensbezogener Grundlagen
für die Landschaftsplanung und die Eingriffsregelung liegen die Aufgaben des BfN.
5.1.2
Weitere Ministerien mit Bedeutung für den Bodenschutz
Das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erarbeitete die
Grundsätze der „guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft“ (BML 1999a). Die
Umsetzung der guten fachlichen Praxis erfolgt auf Länderebene im wesentlichen
durch die Offizialberatung.
Im Rahmen der Agrarumweltmaßnahmen41 des Bundes erstreckte sich die Förderung umweltgerechter und den natürlichen Lebensraum schützender landwirtschaftlicher Produktionsweisen im Jahr 1998 auf eine Fläche von 5 Millionen ha,
was rund 30% der Landesfläche Deutschlands entspricht (BML 2000). Die Zuwendungen dienen der Honorierung von Wirtschaftsweisen, die über die gute fachliche Praxis hinausgehen und den Belangen des Schutzes von Natur und Umwelt,
einschließlich des Bodenschutzes, in besonderem Maße gerecht werden (ebd.).
Ferner wurde zu Beginn des Jahres 1999 im BML ein eigenes Referat für die
Bereiche „ökologischer Landbau, extensive Bewirtschaftungsverfahren“ eingerichtet. Ziel des Ministeriums ist es, auf absehbare Zeit die Flächen unter ökologischem Landbau deutlich auszudehnen sowie die Agrarumweltmaßnahmen, die
auch dem Schutz des Bodens zu Gute kommen können, weiterzuentwickeln (BML
1999c).
Das BML ist zusammen mit den für den Fachbereich Landentwicklung bzw.
Flurbereinigung oder Flurneuordnung zuständigen Ministerien der Länder Mitglied
der Arbeitsgemeinschaft Landentwicklung (Bedeutung der Flurneuordnung für
den Bodenschutz vgl. Kap. 6). Die Bund/Länderarbeitsgruppe Landentwicklung
hat im September 1998 die „Leitlinien Landentwicklung“ entwickelt, die deutlich
machen sollen, wie aus einzelnen Regionen heraus Entwicklungsstrategien für die
ländlichen Räume unter Einbindungen aller Akteure wirksam vorangebracht
werden können (Arge Landentwicklung 1999).
Neben dem BML und seinen nachgeordneten Behörden und Einrichtungen spielt
auch das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie im Bodenschutz in
41
Die Agrarumweltmaßnahmen gehören zu den einzelbetrieblich wirksamen Maßnahmen
der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes”
(GAK) zwischen Bund und Ländern und werden teilw. nach dem Fördergrundsatz der
marktund standortangepassten Landbewirtschaftung durchgeführt.
70
Fragen des Bergbaus und des produktbezogenen Umweltschutzes eine wichtige
Rolle. Dem BMWi ist u.a. die Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe
(BGR) nachgeordnet. Als zentrale geowissenschaftliche Institution der Bundesregierung berät und unterrichtet die BGR die Bundesministerien in rohstoffwirtschaftlichen Fragen, in Fragen der angewandten Geowissenschaften sowie in
geowissenschaftlichen Belangen des Umwelt- und Ressourcenschutzes. Die BGR
baut das Fachinformationssystem Bodenkunde (FISBo BGR) auf, welches
Grundlage für die Bearbeitung von Boden- und Umweltschutzproblemen sein soll
(BGR 1999).
Die Verkehrs- und Siedlungspolitik des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und
Wohnungswesen (BMVBW) und die damit verbundene Flächenumwidmung kann
einen entscheidenden Einfluss auf die Berücksichtigung der Belange des
Bodenschutzes besitzen. Für den Bodenschutz maßgeblich sind der Umgang mit
nicht-erneuerbaren Ressourcen, die Berücksichtigung der Belange des Bodenund Naturschutzes im Rahmen der Gesamtplanung und der Schutz vor
nachteiligen Auswirkungen des Verkehrs durch Schadstoffsmissionen.
Weiterhin kann die Politik des Bundesministeriums der Verteidigung (BMVg) die
Ziele des Bodenschutzes entscheidend beeinflussen. Dies gilt insbesondere im
Hinblick auf die militärischen Liegenschaften, beispielsweise bei der Umwandlung
von Truppenübunsplätzen.
5.1.3
Bodenrelevante Beratungsinstitutionen auf Bundesebene
Mit dem Bundes-Bodenschutzgesetz wurde umweltpolitisches Neuland betreten,
was auch einen erheblichen wissenschaftlichen Beratungsbedarf zur Folge hat
(BMU 1998). Deshalb wurde mit dem Errichtungserlass vom 22. Juli 1998 der
Wissenschaftliche Beirat Bodenschutz (WBB) ins Leben gerufen (ebd.). Derzeit
befasst sich der Beirat mit den Themen Vorsorge, Sickerwasserprognose und
Umweltbildung.
So hat der WBB im Februar 2000 ein Gutachten zum vorsorgenden Bodenschutz
vorgelegt (Bachmann und Thoenes 2000). Er schlägt vor, bestehende Lücken in
einer Bodenvorsorgepolitik zu schließen, da sich die Vorsorge im wesentlichen
bislang auf die Vermeidung einzelner Stoffeinträge beschränkte. Die Vorsorge soll
danach alle Böden einschließen und ausgebaut werden. Oberstes Ziel einer
Bodenvorsorgepolitik ist, dass es zukünftig zu keiner weiteren Verschlechterung der
natürlichen Bodenfunktionen kommt und dass für zukünftige Generationen
ausreichend Freiraum gesichert werden kann.
Neben dem Wissenschaftlichen Beirat Bodenschutz haben sich andere wissenschaftliche Beratungsinstitutionen im Rahmen ihrer Politikberatungsfunktion mit
bodenrelevanten Themen befasst und Probleme aufgezeigt, die es zu lösen gilt.42
42
Für das Frühjahr 2000 steht die Einsetzung eines "Rates für Nachhaltigkeit“ bevor, der das
Nachhaltigkeitsprinzip als Querschnittsaufgabe institutionell verankern und eine Nachhaltigkeitsstrategie für Deutschland erarbeiten soll (vgl. punkt.um 1/00).
71
Das Umweltgutachten des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU)
von 1974 enthält bereits Ausführungen zum Thema Landschaftsverbrauch. In den
letzten Jahren hat der SRU in verschiedenen Berichten zu Bodenfragen Stellung
genommen (vgl. SRU 1988, 1996a, 1996b, 2000). Das Sondergutachten zum Grundwasserschutz hebt auf den Zusammenhang zwischen den Anforderungen des
Grundwasserschutzes und den sich daraus ergebenden Anforderungen an den
Schutz des Bodens als Puffer- und Filterschicht des Grundwassers ab (SRU 1998).
Neben dem SRU beschäftigt sich auch der Deutsche Rat für Landespflege (DRL)
mit bodenrelevanten Themen (vgl. u.a. DRL 1986). Der Wissenschaftliche Beirat der
Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) brachte im Jahr 1994
einen Bericht zur Gefährdung der Böden heraus (vgl. WBGU 1994).
72
5.2 Staatliche Verwaltung auf Länderebene
Nach dem BBodSchG sowie dem Grundgesetz obliegt die Ausgestaltung der
Zuständigkeiten und des Verwaltungsverfahrens den einzelnen Bundesländern. Die
Zuständigkeiten für den Bodenschutz sind auf mehrere Stufen verteilt. Die genaue
Zuordnung kann variieren, im allgemeinen ergibt sich entsprechend des Aufbaus
der Umweltverwaltung eine Dreiteilung. Es kann in der Regel zwischen oberster
(Ministerium), höherer (Regierungspräsidium) und unterer „Bodenschutzbehörde“
(Städte, Kreise, Ämter) unterschieden werden.
Zur Umsetzung des BBodSchG können die Länder auf schon vorhandenes Personal
zurückgreifen, das mit Vollzugsaufgaben bereits vertraut ist. Es besteht weder ein
bundesrechtlicher noch ein faktischer Zwang zum Aufbau neuer Verwaltungsstränge in Form einer eigenständigen Bodenschutzverwaltung (Holzwarth et al.
1998). Aus finanzieller Sicht wird dies von vielen Bundesländern begrüßt. Geplant
ist, vorhandene Kräfte aus anderen Bereichen in Bodenfragen aus- und weiterzubilden.
5.2.1
Beispiele für die Bodenschutzverwaltung auf Länderebene
Welche Behörden in den Bundesländern im einzelnen zuständig sind, unterliegt der
Bestimmung der Länder (Holzwarth et al. 1998). Es können sich also länderspezifische Unterschiede ergeben, denen im Folgenden exemplarisch nachgegangen werden soll.
Exemplarisch werden die Bodenschutzverwaltungen der Bundesländer BadenWürttemberg, Bayern, Brandenburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und
Sachsen dargestellt.
73
Baden-Württemberg
In Baden-Württemberg gibt es eine dem dreistufigen Aufbau der Landesverwaltung ähnliche Bodenschutzverwaltung. Abbildung 3 zeigt die obersten,
höheren
und
unteren
Bodenschutzbehörden
sowie
nachgeordnete
(Fach-)Behörden.
Abbildung 3: Aufbau der Bodenschutzverwaltung in Baden-Württemberg
oberste Bodenschutzbehörden
Ministerium für
Umwelt und Verkehr
Ministerium
Ländlicher Raum
Grundsatz und
immissionsbezogener
produktionsbezogener
Bodenschutz
Bodenschutz
Landesanstalt für
Umweltschutz
Forstdirektionen
höhere Bodenschutzbehörden
Regierungspräsidien
technische Fachbehörden
technische Fachbehörden
Ämter für Wasserwirtschaft und
Bodenschutz
Forstämter
produktionsbezogener Bodenschutz
Ämter f. Landwirtschaft,
Landschafts- und Bodenkultur
produktionsbezogener Bodenschutz
untere Bodenschutzbehörden
Stadt- und Landkreise
Quelle: MUV 1996, abgeändert und ergänzt.
Hervorzuheben ist, dass der Vollzug des Bodenschutzrechtes dem Ministerium für
Umwelt und Verkehr und dem Ministerium für Ländlichen Raum, Landwirtschaft
und Forsten als oberste Bodenschutzbehörden übertragen wurde. Die Regierungspräsidien fungieren als höhere und die Landratsämter und Bürgermeisterämter als
untere Bodenschutzbehörde. Das Ministerium für Ländlichen Raum, Landwirtschaft
und Forsten ist zuständig für den Bodenschutz in der landund forstwirtschaftlichen
Bodenbewirtschaftung. Das umfasst u.a. Fragen zur Bodenbearbeitung, zum
Erosionsschutz in der Landwirtschaft und Fragen zur Erhaltung und Pflege des
Bodens in der Waldbewirtschaftung sowie für den Erlass untergesetzlicher
Regelungen für diesen Bereich. Dem Ministerium für Umwelt und Verkehr obliegen
alle weiteren Angelegenheiten. Das schließt Grundsatzfragen des Bodenschutzes
ein.
74
Den Bodenschutzbehörden stehen Fachbehörden zur Seite. Für den produktbezogenen Bodenschutz beraten die Ämter für Landwirtschaft, Landschafts- und
Bodenkultur (früher: Landwirtschaftsämter) und die Forstämter. Für alle anderen
Aufgaben des Bodenschutzes dienen die Ämter für Wasserwirtschaft und
Bodenschutz (früher: Wasserwirtschaftsämter) als technische Fachbehörden
(Turian 1999).
Eine Besonderheit des baden-württembergischen Bodenschutzes liegt darin, dass
bei allen Planungsprozessen die Bodenschutzbehörden zu beteiligen sind.43 Nach
Art. 5 LBodSchG BW sind Behörden verpflichtet, bei Planungen, Maßnahmen,
Verfahren und sonstigen Vorhaben, die wesentliche Belange des Bodenschutzes
berühren können, die Bodenschutzbehörden zu unterrichten, anzuhören und zu
beteiligen.
Bei der Landesanstalt für Umweltschutz wird ein Bodenzustandskataster geführt,
ein Netz von Dauerbeobachtungsflächen eingerichtet und betreut (Art. 15 und 16
LBodSchG BW) sowie eine Bodendatenbank geführt.
Bayern
Nach dem Gesetz zum Schutz des Bodens in Bayern ergibt sich ein dreistufiger
Verwaltungsaufbau für den Bodenschutz (vgl. Abbildung 4):
•
Bayerisches Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen;
•
Regierungspräsidien;
•
Kreisverwaltungsämter.
Für den Vollzug des Bodenschutzrechts sind die Kreisverwaltungsämter zuständig.44
Bisher oblagen ihnen bereits Aufgaben im Rahmen der Gefahrenabwehr und des
Vollzugs von altlastenbezogenen Vorschriften des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechtes (Nanz 1999). Der fachliche Bodenschutz ist bei den Wasserwirtschaftsämtern untergebracht. Hervorzuheben ist, dass bei fachlichen Fragen des
Bodenschutzes auf personelle Ressourcen der Wasserwirtschaftsämter zurückgegriffen wird. Weiterbildung und Schulung wird von den Wasserwirtschaftsämtern
übernommen.
43
Vgl. Gemeinsame Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums, des Umweltministeriums und des Ministeriums Ländlicher Raum für die Beteiligung der Bodenschutzbehörden und Wasserbehörden an bauleitplanerischen Verfahren vom 20.
Januar 1995, Az.: 6-881/6, GABl. 1995, 102 sowie Gemeinsame Verwaltungsvorschrift des
Wirtschaftsministeriums, des Umweltministeriums und des Ministeriums Ländlicher Raum
für die Beteiligung der Bodenschutzbehörden an bauordnungsrechtlichen Verfahren
vom 20. Januar 1995, Az.: 6-881/32, GABl. 1995, 103.
44
Vgl. Art. 10-12 im Gesetz zum Schutz des Bodens in Bayern vom 1. März 1999, GVBl. Nr.
5/1999, 36.
75
Abbildung 4: Aufbau der bodenrelevanten Umweltverwaltung in Bayern
oberste Umweltschutzbehörden
Bayerisches Staatsministerium für
Landesentwicklung und Umweltfragen
Bayerisches Landesamt für Umweltschutz
Grundsatzfragen des
Bodenschutzes
höhere Umweltschutzbehörden
Regierungspräsidien
untere Umweltschutzbehörden
Wasserwirtschaftsämter
Kreisverwaltungsämter
Vom Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen wird derzeit eine
Verwaltungsvorschrift erarbeitet, die Einzelfragen des Vollzuges regeln soll.
Das Landesamt für Umweltschutz führt das Altlastenkataster, welches einen Überblick zum Stand der Altlastensanierung und den schädlichen Bodenveränderungen in Bayern gibt. Ein Bodeninformationssystem (BIS) wird beim Geologischen
Landesamt eingeführt (Art. 7 LBodSchG BW).
Hervorzuheben sind die Aktivitäten des Bayerischen Landesamtes für Wasserwirtschaft (BLfW) im Bereich des Hochwasserschutzes, die dazu beitragen, die Wassererosionsgefahr zu minimieren (vgl. BLfW 1998). Hier ergeben sich Schnittstellen, die
dem Schutz des Bodens zu Gute kommen können.
76
Brandenburg
Im Gegensatz zu größeren Bundesländern wie beispielsweise Baden-Württemberg,
hat Brandenburg einen zweistufigen Verwaltungsaufbau im Bereich des
Bodenschutzes. Oberste Landesbehörde ist das Ministerium für Landwirtschaft,
Umweltschutz und Raumordnung (MLUR), dem das Landesumweltamt (LUA)
nachgeordnet ist (vgl. Abbildung 5).
Abbildung 5: Bodenschutzverwaltung in Brandenburg
oberste Bodenschutzbehörden
Ministerium für Landwirtschaft,
Umweltschutz und Raumordnung
Landesumweltamt
Abteilung Abfallwirtschaft, Altlasten und
Bodenschutz
untere Bodenschutzbehörden
Kreise und kreisfreie Städte
Der Vollzug des Bodenschutzes liegt nahezu ausschließlich bei den unteren Bodenschutzbehörden. Es gibt im Wesentlichen zwei Ausnahmefälle: Zum einen, wenn
der Landkreis nach dem BBodSchG selbst Verpflichteter ist (§§ 9, 10, 13-16, 25-26)
und zum anderen wenn das Bergrecht berührt wird. Im ersten Fall ist das
Landesumweltamt zuständig und im zweiten Fall die Bergämter.
Niedersachsen
Für den Vollzug des Bodenschutzrechtes sind in Niedersachsen die Landkreise und
kreisfreien Städte als untere Behörden zuständig. Die vier Bezirksregierungen
übernehmen als obere Behörden eine Bündelungsfunktion. Als oberste Bodenschutzbehörde wird das jeweils für den Bodenschutz zuständige Fachministerium
benannt.
Für Fragen des landwirtschaftlichen Bodenschutzes ist das Ministerium für
Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zuständig. In den Aufgabenbereich des
Ministeriums für Wirtschaft, Technologie und Verkehr fallen das Bodeninformationssystem und die Bodendauerbeobachtungsflächen. Diese Aufteilung bedingt sich
dadurch, dass dem Wirtschaftsministerium traditionell das Landesamt für Boden-
77
forschung (NLfB) als bodenkundliche Fachbehörde nachgeordnet ist. Sie ist ferner
Träger öffentlicher Belange bei allen Fragen im Bereich der Raumordnung und
Landesplanung sowie bei Bodenabbauvorhaben (NLfB 1999). Dem Ministerium für
Umwelt obliegen alle übrigen Fragen des Bodenschutzes.
Die landwirtschaftlichen Fachbehörden sind bei allen Fragen der landwirtschaftlichen Bodennutzung fachlich zu beteiligen (Art. 10 Abs. 1 LBodSchG NI).45
Ihnen obliegt auch die Vermittlung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis
(Art. 10 Abs. 4 LBodSchG NI).
Zwischen den landwirtschaftlichen Fachbehörden und den unteren Bodenschutzbehörden besteht ein intensiver Gedanken- und Erfahrungsaustausch (Neidhart
2000). Auch zwischen den verschiedenen Ressorts gibt es Zusammenarbeiten, so
vor allem zwischen dem Landwirtschafts- und dem Umweltministerium bezüglich
der Ausgleichzahlungen an Landwirte, wenn Anordnungen der Bodenschutzbehörden wirtschaftlich eine besondere Härte darstellen.
In Niedersachsen gehört die Fachaufsicht über die Kampfmittelbeseitigung wie
auch in anderen Bundesländern zur Wasserwirtschaftsverwaltung. Grund für diese
Kompetenzverteilung ist, dass die noch im Boden liegende Munition zunehmend
verrottet und die dabei freigesetzten toxischen Inhaltsstoffe das Grundwasser
belasten (Niedersächsisches Umweltministerium 1999).
Nordrhein-Westfalen
Die oberste Bodenschutzbehörde in Nordrhein-Westfalen ist das Ministerium für
Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft (MURL). Die Bezirksregierungen
fungieren als obere Bodenschutzbehörden. Die staatlichen Umweltämter arbeiten
den Bezirksregierungen, wie für andere Rechtsbereiche auch, in Fachfragen zu.
Die unteren Bodenschutzbehörden sind in den Kreisen und kreisfreien Städten
angesiedelt.
Die Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten/Landesamt für Agrarordnung Nordrhein-Westfalen (LÖBF/LafAO) ist dem Ministerium für Umwelt,
Raumordnung und Landwirtschaft nachgeordnet. Sie ist für die Bodenordnung zur
Verbesserung der Agrarstruktur zuständig sowie für die Bereitstellung von Flächen
für öffentliche Belange, was Belange des Naturschutzes und der
Landschaftspflege einschließt (MURL NW 1999). Das Geologische Landesamt
(GLA) ist dem Wirtschaftsministerium zugeordnet.
Bodenschutz in der Landwirtschaft wird von den Kreisstellen der Landwirtschaftskammern bearbeitet. In den Landwirtschaftlichen Untersuchungs- und
Forschungsanstalten der Landeskammern sind die Untersuchungen von Schadstoffbelastungen in Böden und in Nutzpflanzen angesiedelt.
45
Gesetz zur Einführung des Niedersächsischen Bodenschutzgesetzes und zur Änderung
des Niedersächsischen Abfallgesetzes vom 19. Februar 1999, in: NI GVBl. Nr. 4/1999,
ausgegeben am 26. Februar 1999, 46-49.
78
Sachsen
Oberste Behörde im Bodenschutz in Sachsen ist das Staatsministerium für Umwelt
und Landwirtschaft (SMUL), dem das Landesamt für Umwelt und Geologie (LfUG)
nachgeordnet ist. Der Schutz des Bodens ist in der Abteilung Abfall, Altlasten und
Bodenschutz, im Referat Bodenschutz und Geologie angesiedelt.46 Diese
Zuordnung ist in Zusammenhang mit den geogen belasteten Gebieten Sachsens
zu sehen.
Die Regierungspräsidien bilden die mittlere Ebene der für Bodenschutz zuständigen Administration. Der Aufbau der Referate in den Regierungspräsidien folgt
dabei dem Aufbau der Fachabteilungen im SMUL. Die Regierungspräsidien sind für
den Vollzug von Vorschriften des Bodenschutzes verantwortlich und vergeben
Fördermittel. Sie fungieren ferner als Widerspruchsbehörden.
Die untere Verwaltungsebene bilden die Landratsämter und kreisfreien Städte. Sie
befassen sich hauptsächlich mit der Altlastensanierung. Nur wenige Kreise, in
denen geogen belastete Böden vorherrschen, beschäftigen sich mit vorsorgendem Bodenschutz.
Die staatlichen Umweltfachämter (StUFÄ) beraten die mittleren und unteren
Behörden u.a. in Fragen des Bodenschutzes, des Gewässerschutzes, der Altlasten,
der Abfallwirtschaft und des Naturschutzes. Sie vertreten außerdem u.a. Bodenbelange in der Bauleitplanung. Hervorzuheben ist, dass durch die Bündelung
sämtlicher Fachgebiete in einer Behörde z.B. im Rahmen von Genehmigungsverfahren nicht mehr verschiedene Fachbehörden beteiligt werden müssen. Das
hat vor allem Auswirkungen auf die zügige und effektive Entscheidungsfindung.
Die Kooperation zwischen den für Bodenschutz zuständigen Behörden wird in
Sachsen großgeschrieben. Hervorzuheben ist die Zusammenarbeit der Bodenschutzbehörden mit der Landesanstalt für Landwirtschaft bei den Themen Bodenerosion, Bodenbelastung, „Stofftransfer Boden“ und der Landesanstalt für Forsten
bezüglich der Forstlichen Standortkarte und der Bodendauerbeobachtungsflächen (SMU 1998).
46
Allerdings wird das Ministerium derzeit umstrukturiert, so dass sich Veränderungen
ergeben können.
79
5.3 Bund/Länderarbeitsgruppen und Länderausschüsse
Die (Bund/)Länderarbeitsgruppen bzw. die Länderausschüsse, deren Einrichtung
auf den Beschluss einer Umweltministerkonferenz zurückgeht, sind zentrale
Abstimmungsgremien für die rechtliche und fachliche Weiterentwicklung eines
bestimmten Fachbereiches (z.B. Boden, Wasser, Immissionen, Bergbau). In den
Aufgabenbereich der (Bund/)Länderarbeitsgruppen fällt die Entwicklung von
Handlungsanleitungen oder Empfehlungen, die von den Bundesländern beim
Verwaltungsvollzug herangezogen werden. Sie beraten die Umweltministerkonferenz und die Amtschefkonferenz und bearbeiten deren Aufträge (Correia
und Kraemer 1997). In den Arbeitsgruppen sitzen Vertreter der Bundesländer und
des Bundes.
5.3.1
Die Bund/Länderarbeitsgemeinschaft Bodenschutz (LABO) sieht ihre zukünftigen
Aufgaben vor allem darin, fachlich und politisch an der Lösung der anstehenden
Vollzugsfragen im Bodenschutz mitzuwirken und so zu einer erfolgreichen
Umsetzung des Bodenschutzes zu gelangen. Hervorzuheben ist dabei die Ausgestaltung und Konkretisierung der BBodSchV und die Unterstützung der
Vollzugsbehörden durch Regelwerke und Handlungsanleitungen. Ziel ist, eine
möglichst einheitliche Umsetzung des Bodenschutzrechtes in den Ländern zu
erreichen (Remde 1999). Die LABO will ihre Arbeit in Zukunft stärker auf
Vollzugsfragen der Bodenschutzgesetzgebung ausrichten.47
Der bisher zur Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) gehörende Altlastenausschuss ist seit November 1998 der LABO zugeordnet. Damit wird der Verabschiedung des BBodSchG als einheitlicher Rechtsgrundlage für Bodenschutz und
Altlasten Rechnung getragen.48
Die LABO arbeitet auch mit Fachverbänden zusammen. So bekundete die LABO
Interesse an einer Handlungsanleitung für den Vollzug der Regelungen zur
Gefahrenabwehr bei Erosion durch Wasser, die vom BVB entwickelt wurde.49
47
Vgl. „Informationen aus der LABO“, in: Bodenschutz 4/98, 151.
48
49
5.3.2
80
Weitere Länderarbeitsgruppen
In den folgenden Abschnitten werden die Arbeiten weiterer Länderarbeitsgruppen der Umweltministerkonferenz skizziert, die auch für den Bodenschutz von
Bedeutung sind.
•
Die Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) hat Anforderungen an einen
zukunftsweisenden Grundwasserschutz sowie Forderungen für eine fortschrittliche Gewässerschutzpolitik erarbeitet, die auch dem Schutz des Bodens zu
gute kommen (vgl. LAWA 2000).
•
Von der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) wurden Technische Regeln
„Anforderungen an die stoffliche Verwertung mineralischer Abfälle“ erarbeitet
(vgl. LAGA 1997).
•
Die Länderausschuss für Immissionsschutz (LAI) hat einen Bericht erarbeitet,
indem Verschärfungen der TA Luft angeregt werden (vgl. Prinz und Bachmann
1999).
•
Die Länderarbeitsgemeinschaft Naturschutz (LANA) hat sich in den letzten
Jahren u.a. mit der Eingriffsregelung beschäftigt, die auch für den Bodenschutz
von Interesse ist. Ferner setzte sich die Arbeitsgruppe mit der Reform der
Strukturfonds und Agrarpolitik der EU auseinander (STMLU 2000). Ein weiteres
Aufgabenfeld der LANA umfasst die Ausweitung von Biosphärenreservaten in
Deutschland (Schutzgut kann auch der Boden sein). Hervorzuheben ist auch
die partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen den Naturschutzbehörden
und den Naturschutzverbänden (STMLU 2000), die für den Bereich des
Bodenschutzes als Vorbild für die Kooperation zwischen Bodenschutzbehörden
und Bodenschutzverbänden dienen kann.
Neben den oben aufgelisteten Länderarbeitsgruppen der Umweltministerkonferenz bestehen weitere Arbeitsgruppen, deren Arbeit auch den Bodenschutz
beeinflusst. Beispielhaft sei hier der Länderausschuss Bergbau (LAB) genannt, der
sich derzeit mit dem Thema Verwertung von bergbaufremden Abfällen im
Tagebergbau beschäftigt (vgl. LAB 1998).
Zwischen den Arbeitsbereichen der verschiedenen (Bund/)Länderarbeitsgemeinschaften ergeben sich thematische Schnittstellen, wenn auch eher punktueller als
grundsätzlicher Art. Bisher wurden unter den verschiedenen (Bund/)Länderarbeitsgemeinschaften zu bestimmten Themen Zusammenarbeiten in gemeinsamen Arbeitskreisen organisiert.
So wurde beispielsweise eine gemeinsame Arbeitsgruppe aus Vertretern des LAI
und der LABO eingerichtet, die Anforderungen für fachliche Instrumentarien zur
einheitlichen Bewertung von Düngemitteln hinsichtlich ihrer Nähr- und Schadstoffgehalte erarbeiten soll. Es liegen Vorschläge für Bagatelle-Emissionsmassenströme,
Bagatelle-Immissionswerte und neue Niederschlagsgrenzwerte vor.
Der gemeinsame Gesprächskreis zwischen LABO und LANA hat ein Positionspapier
zum Bodenschutz im Rahmen der Landschaftsplanung und der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung erarbeitet.
81
Es gab des weiteren Zusammenarbeiten zwischen der LABO und der LAGA zum
Wirkungspfad von Bodenverunreinigungen und Altlasten zum Menschen und
zwischen der LAWA, LABO und LAGA bezüglich Bodenverunreinigungen und
Altlasten als Gefahrenquelle für Grundwasser.
Zur Harmonisierung der Grenzwerte soll ferner Ende März 2000 eine Ad-hoc
Arbeitsgruppe eingerichtet werden, in der LAB, LABO, LAGA, LAI und LAWA
vertreten sein werden.
5.4 Institutionen auf kommunaler Ebene
Die unteren Umweltschutzbehörden wurden in den Länderkapiteln bereits
erwähnt. Allgemein sei an dieser Stelle festgehalten, dass sich die unteren Umweltschutzbehörden aus Sicht des Bodenschutzes mit dem Vollzug des Bundesbodenschutzgesetzes und der -verordnung, mit der Bauleitplanung sowie der Eingriffsregelung beschäftigen.
Die Städte, Gemeinden und Kreise als untere Bodenschutzbehörden regeln alle
örtlichen Angelegenheiten einschließlich des Bodenschutzes in eigener Verantwortung. Ihnen obliegen:
•
planerische und vorsorgende Aufgaben wie die Bauleitplanung, die Landschaftsplanung, die kommunale Entwicklungsplanung sowie Pläne der Stadterneuerung und Verkehrsberuhigung;
•
Betriebsaufgaben wie die Abfallwirtschaft, die Abwasserentsorgung und der
öffentliche Nahverkehr;
•
Ordnungsaufgaben;
•
Altlastenbearbeitung.
Dabei gibt es auf der Ebene der unteren Bodenschutzbehörden je nach Größenordnung und Schwerpunktsetzung unterschiedliche Organisationstypen.
Flächennutzungsplanung, Bebauungspläne, Gesamtentwicklungspläne sowie
Landschaftsplanung sind in den meisten Kommunalverwaltungen in den Planungsämtern angesiedelt. Überwachungsaufgaben und die Verfolgung von Verstößen
gegen Umweltschutzbestimmungen sind den Ordnungsämtern übertragen. Die
Gesundheitsämter übernehmen Überwachungsaufgaben des Umweltschutzes vor
allen in den Bereichen des Natur- und Landschaftsschutzes sowie des Lärmschutzes. Der Erhalt und der Ausbau von Straßen sowie z.T. die Verkehrsplanung
liegen bei den Tiefbauämtern. Die Stadtreinigungsämter sind u.a. für die Durchführung der Abfallentsorgung und z.T. auch für die Genehmigungs- und Überwachungsaufgaben der Abfallentsorgung zuständig. Den Grünflächen-, Gartenbau- oder Stadtforstämtern obliegen u.a. die Planung, Anlage und Unterhaltung
gemeindeeigener Grünflächen und Waldbestände.
82
5.5 Verbände
Für den Schutz des Bodens sind neben den staatlichen Behörden und Einrichtungen auch Verbände als Interessenvertreter und Lobbygruppen von Belang. In den
letzten Jahren haben sich viele Verbände des Themas Bodenschutz angenommen und versucht, ihre Aufgabengebiete in diese Richtung zu erweitern. Das
kommt dem Bodenschutz in Deutschland zu Gute, denn es bestehen Schnittstellen
beispielsweise zwischen Boden- und Gewässerschutz sowie zwischen Bodenschutz
und Abfallwirtschaft. Aus diesem Grunde wird der Austausch zwischen und die
Kooperation unter den verschiedenen Fachverbänden zukünftig an Bedeutung
gewinnen.50
Die folgenden Abschnitte geben einen Überblick über die Verbände in
Deutschland, die sich mit Fragen des Bodenschutzes auseinandersetzen. Dabei
wird kein Anspruch auf Vollständigkeit erhoben. Es wird unterschieden zwischen:
•
Regelgebenden Verbänden;
•
Umwelt- und Naturschutzverbänden;
•
Kommunalen Verbänden;
•
Land- und Forstwirtschaftsverbänden;
•
Garten- und Landschaftspflegeverbänden sowie
•
Industrieverbänden51.
50
Verschiedene Bodenschutzverbände (Altlastenforum Baden-Württemberg, BVB, DBG)
sowie der ITVA haben zum Thema Sachverständige für Bodenfragen ein gemeinsames
Positionspapier herausgegeben.
51
Um Dopplungen zu vermeiden werden die Industrieverbände zusammen mit den
umweltbewussten Unternehmen abgehandelt, da umweltbewusste Unternehmen auch
Mitglieder in Industrieverbänden sein können.
5.5.1
83
Regelgebende Verbände
In den in vielfältiger Weise verbundenen regelgebenden Verbänden52 werden in
Arbeitsgruppen von Experten Fragen des Bodenschutzes und Fragen anderer
Themenbereiche, die dem Schutz des Bodens zu Gute kommen, diskutiert.
Allerdings sind die Verbände in erster Linie auf technisch-wissenschaftliche Fragen
konzentriert. Dabei liegt ein essentieller Bestandteil ihrer Arbeit in der Entwicklung
neuer und der Fortentwicklung und Anpassung alter Regeln und Normen. Wenn
gleich diese Normen keine gesetzliche Bindungskraft besitzen, werden sie häufig
für die Erarbeitung von Gesetzen und Verordnungen als Grundlage herangezogen.
Eine aktuelle Entwicklung bei den Verbänden ist, dass sich immer mehr Verbände
zusammenschließen. So wurde im März 1999 als Dachverband die Bundesvereinigung Boden und Altlasten (BVBA) vom Bundesverband Boden (BVB), vom
Altlastenforum Baden-Württemberg und vom Ingenieurtechnischen Verband
Altlasten (ITVA) in Berlin gegründet. Auch die Abwassertechnische Vereinigung
(ATV) und der Deutsche Verband für Wasserwirtschaft und Kulturbau (DVWK)
schlossen sich im Frühjahr 2000 zur Deutschen Vereinigung für Abwasser, Abfall und
Gewässerschutz zusammen.
Ziel der Bundesvereinigung Boden und Altlasten (BVBA) ist es, die unterschiedlichen Gruppierungen des vor- und nachsorgenden Bodenschutzes
zusammenzuführen und auf diese Weise die Interessen des Bodenschutzes mit
einer Stimme voranzubringen (Burmeister 1999). Dabei soll dem Boden in erster
Linie ein vergleichbarer Stellenwert als lebensnotwendige Ressource eingeräumt
werden wie den anderen Umweltmedien Wasser und Luft. Öffentliches
Bewusstsein und Interesse für die Erhaltung der Böden ist zu wecken und aufrecht
zu erhalten. Gemeinsames Ziel aller „Bodenschützer“ ist es, den Bodenverbrauch
zu reduzieren, den Boden in seinen Funktionen zu erhalten, „Schäden zu
reparieren und sanierte Bodenbereiche für eine Folgenutzung zur Verfügung zu
stellen“ (ebd.). Dafür sollen die Bereiche des vor- und nachsorgenden Bodenschutzes miteinander vernetzt werden, indem sich die Altlastensanierung vom
„reinen Reparaturbetrieb“ zum integralen Bestandteil einer Flächennutzung im
Kreislauf und die rein bodenkundliche Arbeit über die Betrachtung von Wirkungszusammenhängen zum vorsorgenden Bodenschutz entwickeln (ebd.).
Der BVB befasst sich ausschließlich mit Fragen des Bodenschutzes (Bannick 2000).
Er besteht aus vier regionalen Gruppen und mehreren Fachgruppen, die
regelmäßig zu Fachveranstaltungen einladen. Diese dienen in erster Linie dem
Erfahrungsaustausch und der fachlichen Weiterbildung und Information der
52
Zu den regelgebenden Verbänden gehören u.a. der BVB, die DBG, die ATV, der DVWK,
das DIN/der NAW, die ITVA sowie der Dachverband BVBA. Die Verbände lassen sich
horizontal nach dem Umfang, in dem Bodenschutz Gegenstand ihrer Arbeiten ist,
gliedern. Es gibt dementsprechend reine Bodenverbände, Verbände, die Belange des
Bodenschutzes bearbeiten und Verbände, die Fragen des Bodenschutzes berühren.
84
Mitglieder.53 Die Fachgruppe 1 „Bodenbezogene Rechtsgebiete“ hat zum Musterentwurf für Landesbodenschutzgesetze der Bund/Länderarbeitsgemeinschaft
Bodenschutz (LABO) ein eigenes Eckpunktepapier zur Diskussion vorgelegt.
Der Ingenieurtechnische Verband Altlasten (ITVA) engagiert sich vornehmlich im
Bereich des nachsorgenden Bodenschutzes. Zu seinen Aufgaben gehören
Stellungnahmen zum BBodSchG und zur BBodSchV wie auch Initiativen zu den
Bereichen Sachverständigenwesen, Abgrenzung zum Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetz oder auch Ausführungen zur Qualitätssicherung (Burmeister 1999).
5.5.2
Umwelt- und Naturschutzverbände
Die Umwelt- und Naturschutzverbände als Träger von Umweltbelangen stehen
den Verursachern gegenüber und sind notwendig für die Balance zwischen Nutzund Schutzinteressen bei der Nutzung von Ressourcen einschließlich des Bodens.
Allerdings konnten die Umweltverbände bisher nur recht wenig den Schutz des
Bodens in ihrer Arbeit thematisieren. In den Jahren 1996 und 1997 gab es vom
Naturschutzbund Deutschland (NABU) und vom Bund für Umwelt und Naturschutz
Deutschland (BUND) Aktionen zu den Themen Entsiegelung, Minderung des
Flächenverbrauchs und umweltverträglicher Bodenbefestigung. Der NABU
äußerte sich ferner kritisch zur „guten fachlichen Praxis“ in der Landwirtschaft und
gab dazu Mitte März 2000 ein Hintergrundpapier heraus (vgl. NABU 2000).
Die Ursachen für die Zurückhaltung der Umweltverbände bei der Politisierung der
Bodenprobleme lässt sich vor allem durch die Problemstruktur der Bodenproblematik erklären. Ihre Arbeit finanzieren die Umweltverbände in erster Linie aus
Spenden der Öffentlichkeit. Dementsprechend werden vorrangig Themen
aufgegriffen, die sich für Kampagnen eignen und für eine breite Mobilisierung
unter den Mitgliedern und für Aufmerksamkeit und Unterstützung in der Bevölkerung sorgen.
5.5.3
Kommunale Verbände
Die große Bedeutung der Kommunen im öffentlichen Leben in Deutschland
spiegelt sich im politischen Gewicht ihrer Spitzenverbände, zu denen der Deutsche
Städtetag (DST), der Deutsche Landkreistag (DLT) und der Deutsche Städte- und
Gemeindebund (DStGB) gehören, wieder. Im Bereich des Bodenschutzes spielen
diese, ähnlich wie die kommunalen Fachverbände, wie beispielsweise der
Verband kommunaler Unternehmen (VKU), jedoch (bisher) keine sichtbare Rolle.
53
So lud beispielsweise die Regionalgruppe West im September 1999 zur Tagung „Bodenschutz im kommunalen Planungsprozess“.
5.5.4
85
Land-, Forstwirtschafts-, Garten- & Landschaftspflegeverbände
Bei der Interessenvertretung des Deutschen Bauernverbandes (DBV) als größten
Vertreter der Landwirtschaft stehen die ökonomischen Interessen zur Sicherung der
Erträge im Vordergrund. Allerdings räumt der DBV auch Boden- und
Naturschutzbelangen in seiner Arbeit Platz ein. So wurde im März 2000 ein
Grünbuch über die nachhaltige Land- und Forstwirtschaft erstellt, dass im Juni 2000
verabschiedet werden soll (vgl. DBV 2000). Die Belange des Bodenschutzes
orientieren sich dabei vor allem an der optimalen Ausnutzung und dem langfristigen Erhalt der Ressourcen.
Demgegenüber stehen Verbände der ökologischen Landwirtschaft, zusammengefasst in der Arbeitsgemeinschaft ökologischer Landbau (AGÖL). In diesem
Dachverband sind Verbände des ökologischen Landbaus organisiert, die den
Zusammenhang zwischen landwirtschaftlicher Erzeugung, gesunder Ernährung
und Erhalt der Kulturlandschaft berücksichtigen. Zu den Aufgabenfeldern gehört
neben der Öffentlichkeits- und Lobbyarbeit und der Erarbeitung von Rahmenrichtlinien für die Erzeugung und die Verarbeitung ökologisch produzierter
Produkte auch deren Vermarktung unter dem Motto: „Gesunde Nahrungsmittel
von gesunden Böden“. Ferner gibt die AGÖL Stellungnahmen zu relevanten
Regelwerken auf europäischer und nationaler Ebene ab wie bspw. zur „EGVerordnung Ökologischer Landbau“ (vgl. AGÖL 1999).
Des weiteren gibt es Verbände aus dem Bereich der Forstwirtschaft, die auf die
Nutzung von Böden gestaltenden Einfluss haben wie bspw. die Schutzgemeinschaft Deutscher Wald (SDW). Daneben vertreten eine Vielzahl von Verbänden
weitere Bewirtschaftungsformen, z.B. Gartenbau, Baumschulen, Weinbau, die z.T.
sehr intensive und einseitige Nutzungen darstellen.
Die Verbände, die Interessen aus den Bereichen der Landwirtschaft, der Forstwirtschaft, des Gartenbaus- und der Garten- bzw. Landschaftspflege vertreten, setzen
sich alle mit Bodenbelangen auseinander, wenn gleich sich die Art und Intensität
der Bodennutzungen unterscheiden. Gleichwohl ist das jeweilige Interesse am
Schutz und Erhalt des Bodens von Verband zu Verband recht unterschiedlich.
Die Verbände des Garten- und Landschaftsbaus nehmen im Rahmen ihrer Arbeit
auf vielfältige Weise Einfluss auf die Nutzung und Gestaltung von Natur-, Frei- sowie
Siedlungs- und Verkehrsflächen und damit auch auf den Boden.
86
5.6 Umweltbewusste Unternehmen und Industrieverbände
Die Berücksichtigung von Umweltbelangen zeigt sich vorzugsweise in der
Nahrungsmittelindustrie. Beispielsweise zählt die Firma Hipp zu den weltweit
größten Verarbeitern organisch-biologischer Produkte und hat mehr als 1.000
Landwirte in verschiedenen Ländern für die Erzeugung von Bio-Produkten unter
Vertrag. Nach eigenen Angaben werden durch den Hipp Bio-Anbau jährlich
15.000 ha Boden und Grundwasser vor über 2.000 Tonnen Kunstdünger geschützt.
Gegenüber 1997 konnte der Anteil ökologisch angebauter Produkte um weitere
5% auf 78 % gesteigert werden.
Effektive Umweltmanagementsysteme54 sind ein Baustein für die Eigenverantwortung im betrieblichen Umweltschutz. Dafür stehen den Unternehmen standardisierte Systeme, wie zum Beispiel die EU-Öko-Audit-Verordnung (EMAS) oder die
internationale ISO-Norm 14001 zur Verfügung. Darüber hinaus verfügen zahlreiche
Unternehmen auch über eigene, maßgeschneiderte Management- und AuditSysteme. Das Umweltmanagementsystem umfasst verschiedene Maßnahmen wie
bspw. die Feststellung und Dokumentation von Umweltproblemen, wie z.B.
Kontamination von Böden und Grundwasser, die Erarbeitung von Lösungsempfehlungen für bestehende Probleme sowie die ständige Kontrolle der
Tätigkeiten mit Relevanz für die Umwelt, einschließlich des Bodens. Den
Unternehmen ist ein Instrument an die Hand gegeben, das es auch zum Schutz
des Bodens zu nutzen und auszubauen gilt.
Seitens der Industrieverbände55 gab es im Jahr 1994 Interventionen auf Kanzlerebene gegen die Verabschiedung des BBodSchG als Ökologiegesetz, gegen die
Verankerung des Multifunktionalitätsprinzips im Gesetz und für die Konzentration
auf die Gefahrenabwehr. Das Hauptinteresse lag zu einem späteren Zeitpunkt
eher auf der Vereinheitlichung der verschiedenen Einzellisten zu den Maßnahmen-, Prüf- und Vorsorgewerten in der BBodSchV. Gelobt wurde die größere
Rechtssicherheit, die zur Verbesserung der Investitionsbedingungen beiträgt.
54
Nach der EMAS-Verordnung ist das Umweltmanagement “der Teil des gesamten übergreifenden Managementsystems, der die Organisationsstruktur, Zuständigkeiten, Verhaltensweisen, Verfahren, Abläufe und Mittel für die Festlegung und Durchführung der
Umweltpolitik einschließt”, vgl. EG-Verordnung 1836/93.
55
Stellvertretend seien an dieser Stelle der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI),
der Deutsche Industrie- und Handelstag (DIHT), der Verband der Chemischen Industrie
(VCI), der Industrieverband Agrar sowie der Verband zur Förderung umweltgerechten
Wirtschaftens (UnternehmensGrün) genannt.
87
5.7 Zusammenfassung
In diesem Kapitel wurden die institutionellen Rahmenbedingungen der Bodenschutzpolitik in Deutschland dargestellt. Die Institutionen umfassen im einzelnen
zunächst die staatliche Verwaltung auf Bundes- und Länderebene sowie auf
kommunaler Ebene. Darüber sind weitere Institutionen für den Bodenschutz
relevant, die sich nicht direkt einer dieser Ebenen zuordnen lassen. Hierzu gehören
Bund-/Länderarbeitsgruppen und Länderausschüsse, Verbände sowie umweltbewusste Unternehmen.
Bodenschutz zeichnet sich vor allem durch seinen Querschnittscharakter aus. Dies
bedeutet, dass verschiedene Fachbereiche, z.B. Gewässerschutz, Abfallwirtschaft
oder Naturschutz, und Interessen unterschiedlicher Bodennutzer Einfluss auf die
Bodennutzung und den Bodenschutz haben. Dies spiegelt sich in der Heterogenität der Institutionen, die unmittelbar für einzelne Bereiche des Bodenschutzes
zuständig sind, sowie solchen, die direkt oder indirekt auf die Nutzungen und den
Schutz des Bodens einwirken, auf allen Ebenen wieder. Das vorliegende
Gutachten vermag keine Aussage darüber zu treffen, ob die bestehenden Institutionen des Bodenschutzes hinsichtlich ihrer Zuständigkeiten und ihrer Struktur zu
einer nachhaltigen Bodennutzung beitragen. Um einen wirksamen Bodenschutz zu
erreichen, sollten jedoch im Sinne einer nachhaltigen Bodennutzung bestimmte
institutionelle Rahmenbedingungen geschaffen oder erfüllt werden (z.B. die Integration von Bodenschutzanforderungen in andere Fachbereiche oder Sektorpolitiken).
5.7.1
Zusammenfassender Überblick über Bodenschutzinstitutionen
Auf Bundesebene ist die Bodenschutzpolitik einschließlich der Erarbeitung rechtlicher Grundlagen im BMU angesiedelt, dessen Prioritäten neben der Sanierung
bestehender Bodenbelastungen im vorsorgenden Bodenschutz liegen. Die
fachlichen Grundlagen für geeignete Maßnahmen des Bodenschutzes sowie für
die Erstellung von Rechtsvorschriften liefert das Umweltbundesamt. Neben dem
BMU sind weitere Ministerien für einzelne Bereiche der Bodennutzung zuständig
(z.B. BML, BMVBW, BMVg und BMWi) und üben einen entscheidenden Einfluss auf
den Bodenschutz aus. Umfassende Arbeiten wissenschaftlicher Beratungsinstitutionen, so der WBB, SRU, WBGU und DLR, stellen die aktuelle Situation der Bodendegradierungen sowie sich abzeichnende Entwicklungstendenzen dar und
behandeln Einzelaspekte des Bodenschutzes.
Die Ausgestaltung der Zuständigkeiten und der Verwaltungsverfahren fallen in den
Kompetenzbereich der einzelnen Bundesländer. Die Bodenschutzverwaltung
unterliegt, analog der Umweltverwaltung, einem mehrstufigen Aufbau. Die
Vollzugsbehörden oder „unteren Bodenschutzbehörden“ sind in der Regel in den
Landratsämtern als Querschnittsbehörden angesiedelt. In fachlichen Fragen
werden die Bodenschutzbehörden von einer oder mehreren Fachbehörden
unterstützt. Interdisziplinäre Fragestellungen und Probleme des Bodenschutzes
88
können jedoch von den Vollzugsbehörden oft nicht gebündelt und umgesetzt
werden.
Für den Schutz des Bodens sind außer den Institutionen auf Bundes- und
Länderebene sowie auf kommunaler Ebene die Aktivitäten verschiedener
Bund/Länderarbeitsgemeinschaften der Umweltministerkonferenzen – LABO,
LAGA, LAWA, LANA, LAI von Belang. Neben den eigentlichen Aufgabengebieten
gewinnt die Untersuchung und Bearbeitung fachübergreifender Probleme
zunehmend an Bedeutung.
Für den Bodenschutz sind ferner Verbände als Interessenvertreter und Lobbygruppen wichtig. Neben den regelgebenden Verbänden, die typischerweise für
die Entwicklung des Bodenschutzes eintraten, wurde das Thema Boden in den
letzten Jahren auch von Umwelt- und Naturschutzverbänden, kommunalen
Verbänden, Land- und Forstwirtschaftsverbänden, Garten- und Landschaftspflegeverbänden sowie Industrieverbänden aufgegriffen.
Unter den regelgebenden Verbänden gab es eine Reihe von Zusammenschlüssen, u.a. mit dem Ziel, das Bodenbewusstsein in der Öffentlichkeit zu stärken.
Im Blick steht dabei vor allem die Zusammenführung unterschiedlicher Gruppierungen des vor- und nachsorgenden Bodenschutzes, um auf absehbare Zeit ein
Netzwerk von Bodenschutzinteressierten, -beteiligten und –betroffenen zu
schaffen.
Die Umwelt- und Naturschutzverbände haben bisher wenig Einfluss auf die
Entwicklungen in der Bodenschutzpolitik auf Bundes- oder Länderebene
genommen. Auf kommunaler Ebene gab es einzelne Initiativen zu den Themen
Entsiegelung und Minderung des Flächenverbrauches. Die kommunalen
Verbände spielen bisher beim Bodenschutz dennoch keine sichtbare Rolle.
Verbände, die Interessen aus den Bereichen der Landwirtschaft, der Forstwirtschaft, des Gartenbaus- und der Garten- bzw. Landschaftspflege vertreten,
setzen sich in unterschiedlichem Maße mit Fragen des Bodenschutzes auseinander. Dabei variieren Art und Grad der Bodennutzungen und es ergeben sich
Interessengegensätze.
Hinsichtlich der Industrieverbände ist festzustellen, dass Bodenbelange vorrangig in
den Industriezweigen eine Rolle spielen, in denen Fragen der Gesundheit und
Nahrungsmittel eine Rolle spielen.
Die Erläuterung der administrativen und institutionellen Zusammenhänge im
Bereich Bodenschutz dient vor allem als Grundlage für die spätere Entwicklung
von Handlungsoptionen für verschiedene Zielgruppen.
5.7.2
89
Zusammenfassung der Interviewergebnisse
Aus den Interviews ergaben sich Kritikpunkte und Anregungen, deren Einbeziehung zur Umsetzung des Leitbildes einer nachhaltigen Bodennutzung beitragen
könnten. Die Interviewergebnisse geben dabei lediglich die Sicht der Interviewpartner wieder und lassen sich nicht verallgemeinern. Die wesentlichen Aussagen
sollen im Folgenden kurz dargestellt werden.
Bezüglich der Institutionen auf Bundesebene besteht hinsichtlich der weiteren
Aktivitäten und Inhalte sowie der Prioritätensetzung im Bodenschutz Diskussionsbedarf. Dabei sollte vorrangig geklärt werden, wie zukünftig mit konkurrierenden
Interessen, die bei der Nutzung der Ressource Boden auftreten, umgegangen
werden soll und welche politischen Konsequenzen sich daraus ergeben.
Vor dem Hintergrund der vielfältigen Nutzungen des Bodens und der dadurch
entstehenden Probleme sowie der Zuständigkeiten verschiedener Ministerien für
einzelne Bereiche des Bodenschutzes wird daher eine verstärkte Zusammenarbeit
zwischen den Bundesministerien als sinnvoll erachtet, wobei die Federführung
gemeinsamer Aktivitäten zur Bodenschutzpolitik beim BMU bleiben sollte. Ferner
sollte zukünftig eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Länderarbeitsgruppen sowie die Bündelung der bodenrelevanter Aktivitäten erfolgen.
Die Bodenschutzpolitik in Deutschland stützt sich bisher auf die Schaffung von
Gesetzesgrundlagen, eine nächsten Phase sollte der konzeptionellen politischen
Ausgestaltung dienen.
In den Interviews mit Vertretern der Länderministerien und der nachgeordneten
Behörden wurde deutlich, dass Vollzugsprobleme, Probleme der personellen
Ausstattung der Vollzugsbehörde sowie Schwierigkeiten bei der Umsetzung der
bestehenden Rechtsvorschriften auch von der institutionellen Einbindung des
Bodenschutzvollzuges abhängen können. Es wurde betont, dass Vollzugsprobleme
insbesondere im vorsorgenden Bodenschutz liegen. Da der Vorsorgegrundsatz ein
wesentlicher Bestandteil des Leitbildes einer nachhaltigen Bodennutzung ist, sollte
der Vollzug entsprechend unterstützt und gestärkt werden, mit dem Ziel, die
Bodenvorsorge zukünftig in größerem Maße zu bearbeiten.
Weiterhin ist festzustellen, dass Bodenschutz in einer Vollzugsbehörde, die im Sinne
einer Bündelungsbehörde fungiert, gegenüber anderen Bereichen unter Umständen ein nachgeordnetes Interesse darstellt. Eine eigenständige Bodenschutzbehörde, die die Kapazitäten besitzt, Bodenschutz wissenschaftlich zu vertreten
und zu untermauern, könnte Bodenschutz forcieren.
90
6 Instrumente zum Schutz des Bodens
Instrumente mit Relevanz für den Bodenschutz sind einerseits ordnungsrechtlicher
Natur und nicht Gegenstand dieses Kapitels (vgl. Kapitel 4). Andererseits umfasst
das bodenpolitische Instrumentarium planerische und ökonomische Instrumente
sowie die Kooperation und Information. Tabelle 6 gibt einen Überblick, welche
Instrumente im einzelnen zur Umsetzung des Bodenschutzes dienen können. Diese
Instrumente werden in den folgenden Abschnitten im einzelnen erläutert.
Tabelle 6: Bodenpolitische nicht-rechtliche Instrumente
Instrumentengruppe
Instrumente
Planerische Instrumente
•
Raumordnung
•
Bauleitplanung
•
Landschaftsplanung
•
Schutzgebietsausweisungen
•
Landwirtschaftliche Fachbeiträge
•
Flächenneuordnung
•
Bodenschutzkonzeptionen
•
Steuern
•
Kommunale Abgaben
•
Gebühren
•
Fördermaßnahmen
•
Netzwerkbildung
•
Formale oder informelle Vereinbarungen
•
Öffentlich-rechtliche Verträge
•
Selbstverpflichtungen
•
Datengrundlagen, Datenaufbereitung
•
Öffentlichkeitsarbeit
•
Bildung
Ökonomische Instrumente
Kooperation
Information
(Quelle: nach Jänicke et al. 1999)
91
Die Instrumente, die in obiger Tabelle zusammengestellt sind, sind entweder
eigenständig oder sie haben ihre Grundlage in Rechtsvorschriften und sind nur in
Verbindung mit diesen wirksam.
Einige Instrumente werden primär zum Schutz anderer Medien (Wasser, Luft, Flora
und Fauna) eingesetzt, kommen aber gleichzeitig auch dem Bodenschutz zu Gute
oder können zukünftig dafür erschlossen werden.
6.1 Planerische Instrumente
In Deutschland gibt es zwar Ansätze für eine Bodenschutzplanung jedoch keinen
systematischen und ganzheitlichen Prozess, der alle Fach- und Detailplanungen
und räumlich untergeordnete Planungen miteinander verbindet (Lee 1999; vgl.
auch Jänicke et al. 1999). Für den Bodenschutz relevant sind jedoch die gesetzlich
festgesetzte Gesamtplanung und die sektoralen Fachplanungen. Die Gesamtplanung setzt sich aus Planungselementen des Raumordnungs- und Bauplanungsrechtes zusammen. Sektorale Fachplanungen sind in unterschiedlichen
Fachgesetzen56 verankert: Der Gesamtplanung stehen entsprechende Elemente
der Landschaftsplanung gegenüber, die im Naturschutzrecht festgelegt sind (vgl.
Tabelle 7). Weitere sektorale Fachplanungen bestehen in Form von Fachplänen
(z.B.
Abfallwirtschaftsplan, wasserwirtschaftlicher
Rahmenplan,
forstlicher
Rahmenplan) oder Schutzgebietsausweisungen (z.B. Wasserschutzgebiete,
Naturschutzgebiete). In einigen Bundesländern wird über die Ausweisung von
Bodenschutzgebieten diskutiert. In Baden-Württemberg ist in der Novellierung des
Landesbodengesetzes die Ausweisung von Belastungsgebieten vorgesehen.
Im Raumordnungsgesetz sind zwar Bodenbelange verankert (§1 und §2 Abs.2
Ziffer 3, 5, 8; vgl. Kapitel 4), jedoch sind diese sehr allgemein formuliert. Um eine
wirksame Gegensteuerung gegen den Flächenverbrauch zu gewährleisten,
müsste das Gebot des sparsamen Flächenverbrauchs operationalisiert werden
(Lee 1999).
Mit der Bebauungsplanung steht ein wirksames Instrument zum vorsorgenden
Bodenschutz zur Verfügung (Bunzel und Hinzen 2000). Weiterhin bestehen über die
Erstellung des Flächennutzungsplanes Möglichkeiten zur Steuerung der raumbezogenen Nutzungskonkurrenzen (Hinzen und Bunzel 2000). In der administrativen
Praxis ist jedoch vielfach die finanzielle Abhängigkeit der Kommunen vom
Gewerbesteuereinkommen durch die Ansiedlung von Unternehmen zu beobachten. Einige Ursachen der mangelnden Durchsetzungsfähigkeit von ökologischen bzw. Bodenschutzbelangen resultieren aus der Komplexität der Raumund Bauleitplanung zum einen und der starken Durchsetzungsfähigkeit der Bauinteressen (Jänicke et al. 1999).
56
So z.B. im BNatSchG, KrW-/AbfG oder WHG.
92
Um die Umsetzung der Bauleitplanung zu vereinfachen und Grundsätze des
schonenden Flächenverbrauches zu operationalisieren, wurde beispielsweise in
Sachsen-Anhalt ein Leitfaden Bauleitplanung herausgegeben (MRU 1998).
Die Landschaftsplanung dient der nachhaltigen Sicherung aller Lebensgrundlagen, einschließlich des Bodens, und stellt daher ein geeignetes Instrument dar,
Bodenschutzbelange auf verschiedenen Ebenen in die räumliche Gesamtplanung
einzubringen (Leicht 1999). In der Praxis wird Boden als Element des Naturhaushaltes auf allen Ebenen berücksichtigt, jedoch fällt Boden oft hinter dem
Biotop- und Artenschutz zurück. Dies liegt nach Meinung der Naturschützer wie
Bodenschützer zum Großteil darin begründet, dass eine regional angepasste
Methodik und Maßstäbe zur Bewertung der Bodenfunktionen oft fehlen. Neben
der räumlichen und örtlichen Ebene der Landschaftsplanung bietet sich auf der
Ebene der Vorhaben die Eingriffsregelung einschließlich der landespflegerischen
Begleitplanung als Instrumentarium an.
Die Landschaftsplanung besitzt das Potential, auf bodenbeeinträchtigende
Nutzungen Einfluss zu nehmen, Naturschutzgebiete für Böden mit besonderer
Lebensraumfunktion auszuweisen und Böden mit besonderer Archivfunktion mit
dem Status des Naturdenkmals zu belegen. Um das Instrument der
Landschaftsplanung jedoch möglichst wirkungsvoll einsetzen zu können, ist es
erforderlich, die Schutzwürdigkeit von Böden zu differenzieren und hieraus
Planungsnormen abzuleiten (Bachmann 1999a).
Landwirtschaftliche Fachbeiträge für die Flächennutzungsplanung sind in Niedersachsen für einige wenige Ortschaften mit besonderen Konflikten im Rahmen der
Bauleitplanung erstellt worden. Dabei lag das Hauptaugenmerk auf der
Entwicklung der landwirtschaftlichen Betriebe. Der Aspekt des Bodenschutzes
wurde bei diesen Planungen bisher nicht berücksichtigt. Hier ist im nächsten Schritt
eine Koordination und Kooperation mit der Landschaftsplanung zu vollziehen
(Strotdrees 2000).
Auch die Flurbereinigung57 stellt ein planerisches Instrument dar, dass im Sinne der
Nachhaltigkeit die Förderung der Agrarstruktur sowie die Verbesserung der
Lebens- und Arbeitsbedingungen zum Ziel hat sowie Landnutzungskonflikte zu
lösen vermag58. Im Rahmen der Flurbereinigung können ein geeignetes Wegenetz,
optimale Schlaglängen und –formen sowie erosionsmindernde Maßnahmen zum
Erhalt der Bodenstruktur beitragen und z.B. Gefahren der Verdichtung und Erosion
vorbeugen oder mindern (Winterberg 2000). In der Praxis ist darauf zu achten, dass
diese planerische Maßnahmen nicht zu Lasten anderer Umwelt- und Naturschutzbelange durchgeführt werden.
57
Auch: Flächenneuordnung.
58
Vgl. Ländliche Neuordnung zum Zweck des Naturschutzes in Langenchursdorf/
Callenberg, Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft, Sachsen.
93
Bodenschutzkonzeptionen oder Bodenschutzprogramme stellen ein geeignetes
Instrument dar, eine regionale, den Erfordernissen des jeweiligen Bundeslandes
angepasste Bodenschutzstrategie zu entwickeln, die über die Vorgaben des
Bundes-Bodenschutzgesetzes und der entsprechenden Ländergesetze hinausgeht.
Bodenschutzkonzeptionen sind in der Regel nicht gesetzlich verankert. Das Berliner
Bodenschutzgesetz ist das einzige Gesetz, das eine Bodenschutzplanung vorgibt
(Neuhahn-Neu 1999).
Die Anforderungen an eine nachhaltige Bodenschutzplanung umfassen die
Analyse und Bewertung stofflicher Belastungen sowie Prognosen zukünftiger
Belastung, die bei der weiteren Planung, vor allem bei der Flächennutzungsplanung berücksichtigt werden müssen. Andererseits sollte die Reduzierung des
Flächenverbrauches als nicht-stoffliche Belastung zur Prämisse bei allen
planerischen Maßnahmen und Überlegungen erhoben werden.
Tabelle 7: Ebenen der Planung
Gesamtplanung
Landschaftsplanung
(Naturschutz)
Agrarfachliche Planung
Bundesland
Landesplanung/
LandesentwicklungsProgramm
Landschaftsprogramm
Planungsregion/Kreis
Regionalplanung
Landschaftsrahmenplan59
Landwirtschaftliche
Fachbeiträge60 für die
Regionalplanung
Gemeinde
Bauleitplanung
•
Flächennutzungspläne
•
Bauleitpläne
Landschaftspläne
Grünordnungspläne61
Landwirtschaftliche
Fachbeiträge für die
Flächennutzungsplanung
59
Die Erstellung von Landschaftsrahmenplänen ist in §8 BNatSchG festgelegt. Die Landschaftsrahmenpläne sollen, soweit erforderlich und geeignet, in die Regionalpläne
aufgenommen werden.
60
Landwirtschaftliche Fachplanungen werden von der Landwirtschaftskammer Hannover
ausschließlich im Rahmen von Auftragsarbeiten erbracht. Einen gesetzlichen Auftrag
analog zu den Fachplanungen des Naturschutzes gibt es bisher nicht (vgl. Strotdrees
2000).
61
Die Erstellung von Landschaftsplänen und Grünordnungsplänen ist in §9 BNatSchG festgelegt. Die Landschafts- und Grünordnungspläne sollen, soweit erforderlich und
geeignet, in die Bauleitpläne aufgenommen werden.
94
6.2 Ökonomische Instrumente
Ökonomische Instrumente können das für die Bodennutzung relevante Ordnungsrecht ergänzen und unterstützen, indem schädigende Formen der Bodennutzung
gegenüber schonenden wirtschaftlich unattraktiv gemacht werden (LABO 1998c).
Bisher werden jedoch ökonomische Instrumente im Bodenschutz, verglichen mit
anderen Umweltbereichen, z.B. Gewässerschutz, kaum gezielt eingesetzt. Gleichwohl kommen jedoch verschiedene ökonomische Instrumente, die bereits in
anderen Bereichen, beispielsweise im Rahmen der Wasserwirtschaft, Anwendung
finden, auch dem Schutz des Bodens zu Gute.
Weiterhin besitzen ökonomische Instrumentarien aus anderen Fachbereichen ein
Potential, eine nachhaltige Bodennutzung zu fördern. Dies beinhaltet, dass bereits
bestehende Abgaben auch explizit bodenpolitische Zielsetzungen verfolgen
können, neue Abgaben für den Verbrauch von Boden eingeführt und
Förderungen nach bodenrelevanten Gesichtspunkten vergeben werden.
Von der LABO (1998c) wurden ökonomische Instrumente zusammengestellt, die
bereits bestehen, für die Zwecke eines wirksamen Bodenschutzes jedoch
entsprechend ausgestaltet und deren politische Durchsetzbarkeit bewertet
werden müssen. Hierzu zählen die derzeit in der Diskussion befindliche Reform der
Grundsteuer, die konsequente Umsetzung der Eingriffsregelung nach dem Baugesetzbuch, eine bundesweite Einführung einer versickerungsbezogenen Abwassergebühr, oder eine Erhebung gestaffelter Parkraumabgaben.
Im folgenden wird der aktuelle Diskussionsstand potentieller Instrumente für den
Bodenschutz aufgezeigt sowie bestehende Beispiele, die sich bewährt haben,
erläutert.
Generell gilt insbesondere für ökonomische Instrumente, dass eine Differenzierung
dahingehend erfolgen muss, dass keine sozialen Härten geschaffen werden. Eine
Differenzierung muss in weiteren Untersuchungen erfolgen und wird hier nicht im
einzelnen dargestellt.
6.2.1
Besteuerung von Boden
Die Kritik an der Grundsteuer in ihrer heutigen Form richtet sich in erster Linie an die
inzwischen veraltete Bemessungsgrundlage. Diese definiert sich über den Einheitswert, der in den alten Bundesländern auf einer Wertbasis von 1964 und in den
neuen Bundesländern, wenn überhaupt vorhanden, auf einer Wertbasis von 1935
basiert. Selbst bei einer pauschalen Anpassung der Steuermessbeträge würden
strukturelle Verzerrungen zwischen den einzelnen Grundstücksarten bestehen
bleiben. Gegenwärtig sind unbebaute, wenn auch erschlossene und baureifer
Grundstücke sowie Grundstücke mit Ein- und Zweifamilienhäusern gering belastet.
Weiterhin gelten für Grundstücke mit alter Bebauung geringere Sätze als für
Grundstücke mit neuer Bebauung.
Mit der Diskussion der Grundsteuerreform werden neben Bodenschutzzielen im
Sinne eines geringeren Flächenverbrauches rein bodenpolitische Ziele verfolgt, die
95
zukünftig einen geringeren Wertezuwachs innerstädtischer Grundstücke und die
Erhöhung der Marktmobilität von zurückgehaltenen Baugrundstücken sowie
Industrie- und Militärbrachen verfolgen. Hinzu kommen fiskalische Ziele sowie die
Vereinfachung des administrativen Aufwands. Eine neues Steuermodell sollte dazu
beitragen, hier keine Konflikte entstehen zu lassen. Die Bodenpolitik ist insgesamt
eng mit dem Wohnungs-, Grundstücks- und Baumarkt verknüpft, was die
Durchsetzung bodenschutzpolitischer Ziele erschweren könnte.
Bei einer Steuerungswirkung durch die Grundsteuer wird zunächst die Erhöhung
der Grundsteuer B über den Einheitswert, die Steuermesszahl oder den kommunalen Hebesatz als notwendig erachtet, da die Grundsteuerbeträge derzeit sehr
gering sind (LABO 1998c). Eine Erhöhung einer dieser Parameter würde allerdings
die Änderung des Grundsteuergesetzes erfordern.
Als alternative Modelle zur Grundsteuer werden in der Fachliteratur Bodenwertund Bodenflächensteuern62, Boden- und Gebäudewertsteuern63 sowie Flächennutzungssteuern vorgeschlagen. Weiterhin wird befürwortet, ein neues Modell
zunächst aufkommensneutral einzuführen, wobei dann unbebaute baureife
Grundstücke höher belastet werden sollten (Reidenbach 1999).64 Da die Steuern
auf kommunaler Ebene erhoben werden, ist die Wahrung der Aufkommensneutralität jedoch schwierig.
Eine kombinierte Bodenwert- und Bodenflächensteuer bietet über einen
Bodenwert- und Flächenparameter sowohl eine quantitative als auch eine
qualitative Lenkungsfunktion in der Bodenschutzpolitik (LABO 1998c). Das Konzept
der Flächennutzungssteuer basiert auf einem Steuerklassensystem, bei dem die
steuerliche Belastung mit der Nutzungsintensität steigt. Nach der Einschätzung der
LABO (1998c) müssten die Beträge der Flächennutzungssteuer über die bisherige
Grundsteuer hinausgehen, um eine entsprechende Wirkung im Sinne der
Flächenersparnis zu erzielen. Bei der Boden- und Gebäudewertsteuer soll das
Grundstück mit Bodenrichtwerten und die darauf stehenden Gebäude mit einem
Preis für die Nutzfläche bzw. für den umbauten Raum bewertet werden.
Hinsichtlich der Flächennutzungssteuer bleibt die Frage offen, in welcher Form die
Grundstücksgröße im einzelnen in die Berechnung eingehen sollte, da bei einem
Multiplikator „absolute Flächen“ die Bebauung großzügiger Grundstücke im
Verhältnis zu verdichteten Bauweisen dementsprechend teuer wird. In Gebieten,
in denen diese Entwicklung nicht angestrebt wird, wäre es denkbar, die Fläche
einer Steuerklasse in Prozent an der Gesamtfläche (relative Fläche) zu bemessen.
Das heißt jede Steuerklasse würde sich nochmals in Prozentklassen aufteilen.
62
Bodenflächensteuer nach Vorschlag A der Fachministerkonferenz.
63
Vorschlag B der Finanzministerkonferenz.
64
Im Oktober 1998 fand auf Initiative des Deutschen Städtetags, des Ministeriums für
Bauen und Wohnen des Landes Nordrhein-Westfalen und des Deutschen Instituts für
Urbanistik ein Expertengespräch zum Thema Bodenpolitik und Grundsteuerreform statt.
Trotz intensiver Diskussion bleiben mehrere Sachfragen offen, die in weiteren Diskussionsveranstaltungen geklärt werden müssen.
96
Bisher sind die Auswirkungen einer modifizierten Grundsteuer auf die Reduzierung
des Flächenverbrauches nicht im einzelnen bekannt. Daher erscheint auch ein
Aufsatteln einer „Bodenschutzsteuer“ auf die bestehende Grundsteuer aus
gutachterlicher Sicht als diskussionswürdig.
6.2.2
Kommunale Abgaben
Für den Bodenschutz werden derzeit keine Abgaben erhoben, es gibt jedoch
verschiedene Ansätze, die Bodenversiegelung mit Abgaben65 zu belegen. Diese
knüpfen bei der Neuversiegelung, der bestehenden Versiegelung oder der Entsiegelung von Flächen an. Es ist anzumerken, dass ein Teil des Aufkommens durch
eine Versiegelungsabgabe nur einer Umschichtung gleichkommt, da gerade
Gebietskörperschaften durch den Verkehrswegebau hohe bestehende und
zukünftige Versiegelungsflächen zu verzeichnen haben (LABO 1998c). Jedoch ist
eine Steuerungswirkung auch bei privaten Unternehmen und privaten Einzelpersonen zu erwarten. Auch hier sollte die Qualität der Versiegelung, berücksichtigt werden (ebd.).
Über Entsiegelungsabgaben, die für potentiell entsiegelbare Flächen zu entrichten
sind, könnte ein Anreiz zu Entsiegelungsmaßnahmen von eher kleinräumigen
Flächen innerhalb einer Siedlungs- oder Verkehrsfläche geschaffen werden
(ebd.). Dies umfasst beispielsweise die Entsiegelung von Höfen, Plätzen oder Parkplätzen.
Im allgemeinen ist zu bedenken, dass Entsiegelungsmaßnahmen eher kleinräumig
stattfinden. Daher sollte aus gutachterlicher Sicht der Schwerpunkt im Sinne eines
vorsorgenden Bodenschutzes auf der Einführung einer Neuversiegelungsabgabe
liegen, die einmalig zu entrichten und hoch anzusetzen ist.
Sinnvoll erscheint weiterhin eine generelle Versiegelungsabgabe, bei der zwischen
potentieller Entsiegelbarkeit und nicht entsiegelbaren Flächen unterschieden wird,
wobei die Beträge insgesamt jedoch niedrig anzusetzen sind. Dabei könnte das
Aufkommen aus Versiegelungsabgabe und Neuversiegelungsabgabe in die
Subventionierung von Entsiegelungsmaßnahmen einfließen (vgl. auch Abschnitt
Förderungen).
Ein weiteres ökonomisches Instrument stellen die Ausgleichsabgaben im Rahmen
der Eingriffsregelung dar, die jedoch derzeit noch keine breite Anwendung finden.
Die Ausgleichsabgaben sind nach §1 BauGB zur Kompensation von Eingriffen
verpflichtend, für die ein Ausgleich vor Ort nicht durchführbar ist. Vielfach fließen
diese Abgaben in Fonds, die in erster Linie der Wiederherstellung oder Aufwertung
von Biotopen dienen. Um dieses Instrument zukünftig auch für den Bodenschutz
nutzen zu können, sollte ebenfalls dahingehend gewirkt werden, eine
Bindungswirkung für das Schutzgut Boden zu erzielen.
65
Abgaben sind von der Gebietskörperschaft zweckgebunden einzusetzen.
6.2.3
97
Gebühren
Wasserentnahmeentgelte66 oder Regenwassergebühren67 sind als ökonomische
Instrumente aus der Wasserwirtschaft bekannt. Bei beiden Instrumenten steht
jedoch nicht die unmittelbare Lenkungswirkung im Vordergrund, sondern der
Finanzierungseffekt (Kahlenborn und Kraemer 1999). Das heißt die Einnahmen aus
den Gebühren68 sind zweckgebunden und fließen in Maßnahmen, die dem Naturhaushalt direkt oder indirekt zu Gute kommen. Je nach dem gesetzlich festgelegten Verwendungszweck können diese Mittel auch für bodenschützende Maßnahmen eingesetzt werden.
Nach Einschätzung der LABO (1998c) tragen versiegelungsbezogene Abwassergebühren zu einer Verringerung der Versiegelungsfläche bei. Zum einen werden
größere Versiegelungsflächen bei Neubauten minimiert. Ferner ist damit zu
rechnen, dass nicht benötigte Flächen, für die Gebühren erhoben werden,
entsiegelt werden.
In Niedersachsen werden beispielsweise mit den Einnahmen durch die Wasserentnahmegebühr69 Pilotprojekte mit dem Ziel der Erforschung einer besonders auf
den Grundwasserschutz ausgerichteten Land- und Forstwirtschaft und der
Erforschung einer schonenden Grundwasserbewirtschaftung gefördert. Die Förderschwerpunkte (z.B. ökologischer Landbau) bilden gleichzeitig einen wichtigen
Beitrag zur nachhaltigen Landbewirtschaftung (Schültken 2000). Anzumerken ist,
dass nicht alle Landeswassergesetze Raum für vergleichbare Maßnahmen lassen.
Erschließungsgebühren werden gegenwärtig von der Gemeinde und dem Grundeigentümer getragen. Z.T. erfolgt bei Gewerbegrundstücken aufgrund der interkommunalen Konkurrenz eine vollständige Übernahme durch die Kommunen.
Bodenschützend wirksam wäre eine volle Übernahme der Erschließungsgebühren
durch den Grundeigentümer (LABO 1998c).
Nach Einschätzung der LABO (1998c) ist eine flächensparende Wirkung durch die
Erhebung von Parkraumgebühren nicht unbedingt gewährleistet. Befürchtet wird
eine Verlagerung des Parkraumes in die Stadtrandlagen. Hier ist jedoch weiterer
Forschungsbedarf unter Kooperation mit der Verkehrsplanung nötig.
66
Wasserentnahmeentgelte werden derzeit in zehn der sechzehn Bundesländer erhoben.
67
Gebühren werden für Niederschlag erhoben, der sich auf den versiegelten und an das
Kanalnetz angeschlossenen Flächen (auch Dachflächen) sammelt (Kraemer und
Piotrowski 1995).
68
Für eine zu zahlende staatliche Leistung besteht das Recht auf die Nutzung von Umweltgütern (Jänicke et al. 1999).
69
In Niedersachsen wurde im 1999 mit der Novelle zum Niedersächsischen Wassergesetz
eine Wasserentnahmegebühr eingeführt (§47 NWG).
6.2.4
98
Gütezeichen
Fachtechnische Anforderungen an die Verwertung organischer und mineralischer
Abfälle zur Minimierung des Schadstoffeintrages in den Boden sind in mehreren
gesetzlichen Regelungen verankert. Auch für Bodenverbesserungsmittel,
Kultursubstrate, Recyclingbaustoffe und Spielsande bestehen Anforderungen im
Hinblick auf den Boden (Bachmann 1999d). Für Sekundärrohstoffdünger, Bodenhilfsstoffe und Kultursubstrate u.ä. müssen durch verschiedene Qualitätsstufen
Anreize zur Verbesserung der Güte geschaffen werden, die die gesetzlichen
Anforderungen und die Anwendung nach guter fachlicher Praxis unterschreiten
(Propfe 2000). Auf diese Weise wird bereits von der Produktseite her sichergestellt,
dass der Schadstoffeintrag minimiert wird. Die Schadstoffkonzentrationen sind im
wesentlichen produkt- bzw. produktionsspezifisch und sind daher in Zusammenarbeit mit den Produzenten zu reduzieren (Bannick et al. 1995). Bei
entsprechenden Qualitätsanforderungen der Gütezeichen besteht ein Beitrag im
Sinne der Nachhaltigkeit darin, die gesetzlich vorgeschriebenen Mindestanforderungen zu unterschreiten. Hier sollte der aufgrund natürlicher Inhaltsstoffe
unvermeidliche Restgehalt an Schadstoffen angestrebt werden. Die auszubringenden Produkte sollten frei von unerwünschten Begleitstoffen sein (ebd.).
6.2.5
Förderungen
Für Förderungen70 mit dem Ziel einer nachhaltigen Bodennutzung gibt es
verschiedene Ansatzpunkte. Derzeit bestehen Förderprogramme im Bereich der
Landwirtschaft sowie flächen- und raumwirksame Fördermittel, die eine Rolle im
Bodenschutz spielen oder spielen könnten.
Die im Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Förderung der Agrarstruktur und
des Küstenschutzes für den Zeitraum 1999 bis 2000“ vorgesehenen Möglichkeiten
zur Förderung können ebenfalls zu einer nachhaltigen Nutzung beitragen
(Bachmann 1999b). Folgende Förderbereiche sind für den Bodenschutz von
Interesse71:
•
Agrarstrukturelle Entwicklungsplanung;
•
Flurbereinigung;
•
Freiwilliger Landtausch;
•
Agrarinvestitionsförderprogramm;
•
Markt- und strukturangepasste Landbewirtschaftung.
70
Der Katalog der Fördermöglichkeiten wird nur kurz angerissen und erhebt keinen
Anspruch auf Vollständigkeit.
71
Vgl. Grundsätze für die Förderung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes.
Http://www.dainet.de; download am 9. März 2000.
99
Weiterhin sollte analysiert werden, inwiefern einzelne Grundsätze der Förderung
einer nachhaltigen Bodennutzung in qualitativer oder quantitativer Hinsicht
zuwiderlaufen bzw. der Bodenaspekt zukünftig gestärkt werden sollte.
Mit dem sächsischen Förderprogramm „Umweltgerechte Landwirtschaft“ (SMU
1998) wurde für Landwirte ein Anreiz geschaffen, auf umweltschonende Bewirtschaftungsformen umzusteigen. Gefördert werden insbesondere erosionsmindernde Maßnahmen (vgl. Tabelle 8).
Tabelle 8: Förderung für erosionsmindernde Maßnahmen in Sachsen
Maßnahme
Förderbetrag (DM/ha)
Mulchsaat
50,00
Zwischenfrucht
130,00
Untersaat
100,00
Das Programm, das zu 75% von der Europäischen Union und zu 25% von Sachsen
finanziert wird, hat eine wachsende Akzeptanz zu verzeichnen wie auch die
steigenden Flächenzahlen belegen (vgl. Tabelle 9).
Tabelle 9: Entwicklung der Anbauflächen erosionsmindernder Maßnahmen
Maßnahme
1995
1996
1997
1998
1999
Mulchsaat
26.176
44.585
57.716
75.970
78.910
8.765
18.553
17.507
25.368
25.216
Zwischenfruchtanbau
und Untersaaten
Zur Förderung von Entsiegelungsmaßnahmen hat die Stadt Leverkusen bereits
1988 ein Programm beschlossen. Nach einer Bestandsaufnahme und ökologischen Bewertung wurden Förderkriterien festgelegt. Das Programm startete 1992.
Dabei wurden Entsiegelungsmaßnahmen mit bis zu 2.000 DM unterstützt. Die Stadt
übernahm ferner die Kosten für die Bauschuttentsorgung. Der BUND hat nach
eigenen Untersuchungen festgestellt, dass in vier der sechzehn Bundesländer
Zuschüsse für Entsiegelungsmaßnahmen gewährt werden. Die Förderprogramme
wurden im Zusammenhang mit dezentraler Regenwasserversickerung oder
Grundwasseranreicherung entwickelt (Door 1997).
Das Land Nordrhein-Westfalen fördert Untersuchungsmaßnahmen zur Ermittlung
und Bewertung von Verdachtsflächen sowie Maßnahmen zur Sanierung
schädlicher Bodenveränderungen einschließlich Schutz- und Beschränkungsmaßnahmen auf Ebene der Kreise und kreisfreien Städte (MURL 1998). Zuwendungsempfänger sind Gemeinden und ihre wirtschaftlichen Unternehmen in
Form von Eigenbetrieben sowie juristische Personen des privaten Rechts, die im
100
Bereich des Erwerbs, der Veräußerung oder Verwaltung von Grundstücken tätig
sind, bei denen eine kommunale Mehrheitsbeteiligung vorliegt (ebd.). Dabei
besteht kein Anspruch auf Förderung seitens des Antragstellers, die Bewilligungsbehörden entscheiden vielmehr aufgrund ihres pflichtgemäßen Ermessens im
Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel (ebd.).
Von der LABO (1998c) wurden flächen- und raumwirksame Fördermittel des
Bundes in den Bereichen Wohnen, gewerbliche Wirtschaft, Verkehr und
Kommunikation sowie Städtebau und Straßenverkehr zusammengestellt und nach
Bodenschutzgesichtspunkten bewertet. Insgesamt ist festzustellen, dass Bodenschutzaspekte in der Regel keine Berücksichtigung finden und einzelne Förderungen den Zielen des Bodenschutzes zuwiderlaufen (z.B. Förderungen des Bundes
von Bundesfernstraßen). Hier gilt es zukünftig zu klären, wie bereits bestehende
flächensparende und bodenschonende Grundsätze (z.B. sozialer Wohnungsbau in
Nordrhein-Westfalen und Hessen) regional breiter gestreut werden können. Ferner
müssen Möglichkeiten und Handlungsspielräume ermittelt werden, um Ziele des
Bodenschutzes in bestehende Förderrichtlinien zu integrieren.
6.3 Kooperation
Das Instrument der Kooperation umfasst die Netzwerkbildung, beispielsweise unter
gleichrangigen Vertretern des Bodenschutzes verschiedener Bundesländer (LABO)
oder zwischen Vertretern unterschiedlicher Abteilungen oder Ressorts mit Relevanz
für den Bodenschutz. Hier ist festzustellen, dass der Erfolg der Zusammenarbeit
innerhalb der Behörden abhängig von der administrativen Organisation ist.
Abhängig von der Abteilung, in der Bodenschutz angesiedelt ist (Abfall, Altlasten,
Gewässerschutz), findet hier eine verstärkte fachliche Zusammenarbeit zwischen
den entsprechenden Bereichen statt.
Eine Zusammenarbeit ist trotz räumlicher Nähe und gemeinsamer Administration
nicht immer gegeben. Jedoch ist gerade im interdisziplinären Feld Bodenschutz
verstärkte Kooperation auch innerhalb einer Behörde nötig. Dies gilt insbesondere
für die Bereiche Immissionsschutz, Grundwasserschutz, Naturschutz und
Abfallwirtschaft. Dabei sollte jedem Bereich die Möglichkeit gegeben werden,
ursprünglich gesteckte Ziele weitgehend verfolgen zu können.
Jedoch gewinnen auch Kooperationen zwischen den Ressorts an Bedeutung. Im
Niedersächsischen Bodenschutzgesetz sind Bodenschutz und Landwirtschaft
mehrfach zu Kooperationen aufgefordert. Ferner ist der gemeinsame Baurestmassenerlass Brandenburgs, des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung (MUNR)72 und des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie
(MWMT) als Beispiel für Kooperation hervorzuheben.
72
Seit 1999 Ministerium für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung.
101
Allgemein wird in Fachkreisen häufig die Meinung vertreten, dass sich eine Fusion
der Ressorts Umwelt und Landwirtschaft zu einem gemeinsamen Ministerium positiv
auf die Abstimmungsprozesse auswirkt.
Kooperative Instrumente schließen neben der Netzwerkbildung formale oder informelle Vereinbarungen und Verhandlungen ein, die zwischen Behörden und
Verursachern oder Verursachern und Umweltschutzverbänden unter Ausschluss
des Staates getroffen werden (Jänicke et al. 1999). Zum Teil übernehmen die
Naturschutzverbände auch eine Mittler- oder Lobbyfunktion bei Interessenskonflikten zwischen Staat und Betroffenen, z.B. bei der Klärschlammausbringung.
Die Bandbreite der Vereinbarungen reicht von der Bekundung freiwilliger Selbstverpflichtungen bis hin zum Abschluss öffentlich-rechtlicher Verträge. In Sachsen
sind beispielsweise öffentlich-rechtliche Verträge zwischen dem Freistaat Sachsen
und den Landwirten zur Durchführung von Erosionsschutzmaßnahmen geplant,
sobald die Öffentlichkeit oder die Umwelt gefährdende Erosionsschäden
auftreten. Ferner sind bodenschützende Elemente auch im Vertragsnaturschutz in
Form von Programmen zur extensiven Ackerbewirtschaftung, für umweltschonende Anbauverfahren oder das Anlegen von Hecken und Schutzpflanzungen zu finden (MUNR 1998). Hier könnte zukünftig ausgelotet werden, ob diese
Programme auch Raum für weitere gezielte Bodenschutzmaßnahmen bieten oder
Programme im Sinne eines Vertragsbodenschutzes entwickelt werden sollen.
Da Verursacher im Falle freiwilliger Selbstverpflichtungen nicht rechtlich zu
belangen sind, ist dieses Instrument nach Meinung der Gutachter nur dann von
Interesse, wenn eine politische Verbindlichkeit besteht.
6.4 Information
Um die Informationsgrundlagen zu verbessern und zu systematisieren, werden von
den geologischen Landesämtern der einzelnen Bundesländer – unter Federführung der Landesumweltämter – Messprogramme entwickelt, Dauerbeobachtungsflächen errichtet und Datenbanken aufgebaut. Die staatlichen geologischen Dienste (SGD) betreiben die bodenkundliche Kartierung und die Einrichtung
entsprechender Fachinformationssysteme als Teil des Bodeninformationssystems in
enger Abstimmung. Ersatzweise werden in einigen Ländern die Daten aus der
Reichsbodenschätzung aufbereitet. Neben den geowissenschaftlichen Grundlagen werden sowohl bei den Umweltbehörden als auch bei den staatlichen
geologischen Diensten Kataster oder Fachinformationssysteme mit Informationen
über die stoffliche Bodenbelastung geführt. Die Bodendauerbeobachtung ist in
den einzelnen Ländern unterschiedlich organisiert. In der Regel herrscht eine
Aufgabenteilung zwischen landwirtschaftlichen Behörden, Umweltbehörden und
den SGD.
102
In einigen Bundesländern73 liegen bereits umfangreiche Grundlagendaten und
Kartenmaterial vor, wenn auch nicht immer flächendeckend und in digitalisierter
Form. Ältere Karten liegen oft nicht im für bestimmte Planungen gewünschten
Maßstab vor. Daten wurden oft problembezogen erhoben und waren daher nur
für den Einzelfall verwendbar. Zukünftig wird die Strategie verfolgt, flächendeckend Daten zu erheben, die für unterschiedliche Aufgabenstellungen
anwendbar sind.
Mit der Verabschiedung des Anhangs II.4 „Austausch bodenschutzrelevanter
Daten“ der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über den
Datenaustausch im Umweltbereich wurde eine Grundlage zur Verbesserung des
Informationsaustausches sowie die Einrichtung der Teilsysteme für das BIS bei den
Bundesbehörden (UBA und BGR ) geschaffen. Infolge dessen können jetzt
übergreifende Auswertungen zu Bodenschutzthemen auf einer sicheren
Datengrundlage erfolgen. Beispielsweise wird z. Zt. die Auswertung der Ergebnisse
der Bodendauerbeobachtung durch das UBA aktiv vorbereitet.74
In Brandenburg wird derzeit eine Liste mit natur- und kulturgeschichtlichen
Archivböden erstellt. Geplant ist ferner die Erstellung einer Archivbodenkarte zur
Bodenbewertung. In Nordrhein-Westfalen werden im Rahmen des Förderprogramms „Maßnahmen zum Bodenschutz“ stoffliche Belastungen digital erfasst.
Diese Information bildet die Grundlage für Belastungskarten. Die Kommune muss
für die Erstellung von Belastungskarten 20% Eigenanteil aufbringen. Langfristiges
Ziel ist die landesweite Datenermittlung. Die Belastungskarten dienen der
Identifizierung von belasteten Flächen sowie als Entscheidungsgrundlage bei der
Ausweisung von Flächen (beispielsweise mit überschrittenen Vorsorgewerten) und
bei der Bauleitplanung. Die Karten sollen in der Verwaltung sowie bei Anhörungen
Verwendung finden. In welcher Form die Datenweitergabe an die Bürger erfolgt,
muss zukünftig noch geklärt werden. Im Bodenschutzgesetz des Landes NordrheinWestfalen (im Entwurf) soll ein Regelungsansatz zur Datenweitergabe und
Information Berücksichtigung finden.
Nach dem Umweltinformationsgesetz75 hat jeder Bürger Anspruch auf Umweltinformation, die bei einer staatlichen oder privaten Stelle – sofern öffentlichrechtliche Aufgaben wahrgenommen werden – vorliegen. Im Zusammenhang mit
einer regelmäßigen Umweltberichterstattung sind beispielhaft die Altablagerungen des Stadtteils Osnabrück-Wüste zu nennen, bei dem die Anwohner mittels
regelmäßig erschienenen Informationsbroschüren über den Verlauf der Gefährdungsabschätzung unterrichtet wurden.
73
Mit dem Bundes-Bodenschutzgesetz wird dem Bund die Aufgabe übertragen, ein
länderübergreifendes Bodeninformationssystem unter Verwendung der von den
Bundesländern übermittelten Daten zu errichten. Die Errichtung von Bodeninformationssystemen und von Bodendauerbeobachtungsflächen fällt in den Zuständigkeitsbereich der Länder.
74
Nach Kommentaren von Dr. V. Thiele, Landesumweltamt NRW.
75
Das Umweltinformationsgesetz setzt die europäische Umweltinformationsrichtlinie um.
103
Erste Kampagnen, um in der Öffentlichkeit das Bewusstsein für das Medium Boden
zu stärken, wurden bereits durchgeführt. Das Ministerium für Umwelt und Verkehr
Baden-Württemberg hat eine Kampagne gestartet, bei der in Kinospots und auf
Plakaten unter dem Motto „Boden ist mehr als Dreck” für das Medium Boden
geworben wurde. In dem umfangreichen EXPO-Projekt „Faszination Boden” soll in
zahlreichen Veranstaltungen sowohl bei Kindern als auch bei Erwachsenen das
Interesse für das Medium Boden geweckt werden. Ferner finden für Schulklassen
unterschiedlicher Altersstufen Lehrveranstaltungen statt. Weiterhin ist in
Kooperation mit der Internationalen Bodenkundlichen Union und der Alfred
Toepfer Akademie für Naturschutz und der Unterstützung der Deutschen Bundesstiftung Umwelt eine Fachtagung „Neue Wege zu nachhaltiger Bodennutzung“
geplant (14. bis 17. September 2000).
In einigen Kampagnen wurde das Thema Versiegelung aufgegriffen. Beispielsweise wurde in Leverkusen parallel zum Entsiegelungsprogramm, das 1992
startete, eine Kampagne durchgeführt, die über das Ökosystem Boden, Folgen
der Versiegelung und über Möglichkeiten der Entsiegelung informierte. Auch der
BUND hat bundesweit für Entsiegelung geworben. In seiner Kampagne „Aufbruch
ins Grüne“ wurden nicht nur Privatleute zur Entsiegelung aufgefordert, sondern
auch Städte und Gemeinden dazu aufgerufen, Entsiegelungsmaßnahmen mit
Zuschüssen und gestaffelten Abwassergebühren zu unterstützen. Das Thema
Entsiegelung bildete ferner den Schwerpunkt der Kampagne „Natur braucht
Platz“ in Baden-Württemberg76. Auch hier wurden sowohl Privatpersonen als auch
die Kommunen als Zielgruppen adressiert.
6.5 Zusammenfassung der bodenschutzpolitischen Instrumente
Neben den in Kapitel 4 beschriebenen ordnungsrechtlichen Instrumenten bestehen planerische und ökonomische Instrumente sowie die Kooperation und Information zur Umsetzung des Bodenschutzes.
In Deutschland gibt es keine eigenständige Bodenschutzplanung, jedoch stehen
die gesetzlich festgelegten Elemente der Gesamtplanung und Landschaftsplanung auch für die Umsetzung eines vorsorgenden Bodenschutzes zur Verfügung.
Im Rahmen der Gesamtplanung besitzt die Bauleitplanung das Potential, raumbezogene Nutzungskonkurrenzen zu steuern und den Flächenverbrauch zu
optimieren. Mit der Landschaftsplanung können Bodenschutzbelange auf allen
Ebenen in die Gesamtplanung eingebracht werden, jedoch haben hier Belange
des Biotop- und Artenschutzes gegenüber dem Bodenschutz oft Vorrang. Als
weiteres planerisches Element im Sinne des Bodenschutzes kann die Flurbereinigung eingesetzt werden, sofern hier insbesondere planerische Maßnahmen mit
anderen Umwelt- und Naturschutzbelangen abgewogen werden. Darüber hinaus
76
Diese Initiative wurde 1996 vom Naturschutzbund in Zusammenarbeit mit dem Ministerium für Umwelt und Verkehr, der Stiftung Landesgirokasse Natur und Umwelt sowie dem
Gemeinde- und Städtetag durchgeführt.
104
stellen Bodenschutzkonzeptionen und –programme ein geeignetes Instrument dar,
die rechtlichen Vorgaben in diesem Bereich auszufüllen und zu operationalisieren.
Die Steuerungswirkung durch den gezielten Einsatz ökonomischer Instrumente
besteht darin, schädigende Formen der Bodennutzung gegenüber schonenden
wirtschaftlich unattraktiv zu machen. Bisher finden ökonomische Instrumente im
Bodenschutz jedoch vergleichsweise wenig Anwendung. Die Palette potentieller
ökonomischer Instrumente umfasst die Besteuerung von Boden, kommunale
Abgaben, Gebühren, Gütezeichen und Förderungen.
Mit der derzeit diskutierten Grundsteuer sollen zukünftig neben rein bodenpolitischen Zielen auch Schutzziele im Sinne eines geringeren Flächenverbrauchs verfolgt werden. Die Kritik an der Grundsteuer richtet sich vor allem an die inzwischen
veraltete Bemessungsgrundlage und die damit verbundene Verteilungswirkung –
gering belastet werden gegenwärtig unbebaute, baureife Grundstücke sowie
Grundstücke mit Ein- und Zweifamilienhäusern. Als Alternativen zur Grundsteuer
werden Bodenwert- und Bodenflächensteuern, Boden- und Gebäudewertsteuern
sowie Flächennutzungssteuern diskutiert. Unter Umständen besitzen diese Modelle
eine höhere Bodenschutzwirkung. Allen Steuermodellen ist gemeinsam, dass die
Auswirkungen auf den Flächenverbrauch bisher nicht im einzelnen bekannt sind.
Hier besteht weiterhin Untersuchungsbedarf.
Speziell für den Bodenschutz werden bisher keine Abgaben erhoben, jedoch gibt
es verschiedene Überlegungen, für bestehende Versiegelungen und Neuversiegelungen Abgaben einzuführen. Entsiegelungsabgaben für potentiell entsiegelbare
Flächen können dabei einen Anreiz schaffen, kleinräumige Flächen zu entsiegeln.
Eine breitere Wirkung im Sinne eines vorsorgenden Bodenschutzes könnte jedoch
mit der Einführung einer Neuversiegelungsabgabe erzielt werden. Weiterhin ist die
Einführung einer generellen Entsiegelungsabgabe mit einer Staffelung nach
potentiell entsiegelbaren und nicht entsiegelbaren Flächen in Erwägung zu
ziehen. Das Aufkommen aus den bodenschutzspezifischen Abgaben könnte
wiederum in die Subventionierung von Entsiegelungsmaßnahmen fließen.
Gebühren werden bisher im Rahmen der Wasserwirtschaft – als Wasserentnahmeentgelte oder Regenwassergebühren – erhoben und kommen indirekt auch dem
Bodenschutz zu Gute. Ob die Gebühren direkt im Sinne des Bodenschutzes,
insbesondere zur Minimierung des Flächenverbrauches und der Versiegelung,
erhoben werden können, ist vor allem von dem gesetzlich festgelegten Verwendungszweck abhängig.
Gütezeichen für Sekundärrohstoffdünger, Kultursubstrate u.ä., die über gesetzliche
Anforderungen und die Anwendung nach guter fachlicher Praxis hinausgehen,
indem sie diese unterschreiten, können entscheidend zu einer nachhaltigen
Bodennutzung beitragen. Auf diese Weise wird der Schadstoffeintrag bereits von
der Produktseite her minimiert.
105
Förderungen werden bisher kaum zur Umsetzung einer nachhaltigen Bodennutzung beantragt. Dies liegt zum einen daran, dass Bodenschutz bisher nicht in
den Förderzweck mit aufgenommen wurde, zum anderen müssen bestehende
Förderungen für den Bodenschutz erst noch erschlossen werden. Förderprogramme bestehen vor allem im Bereich der Landwirtschaft oder besitzen Flächenund Raumbezug (z.B. Wohnen, Verkehr und Kommunikation).
Die Kooperation umfasst die Netzwerkbildung sowie die verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Ressorts oder Fachabteilungen, daneben formelle oder informelle Vereinbarungen zwischen Behörden und Verursachern oder Verursachern
und Umweltschutzverbänden. Im Hinblick auf den interdisziplinären Charakter des
Bodenschutzes kommt der Kooperation besondere Bedeutung zu.
Die Erhebung von Grundlagendaten und Kartenmaterial wird intensiv vorangebracht. Von den geologischen Landesämtern der einzelnen Bundesländer werden
Messprogramme entwickelt, Dauerbeobachtungsflächen errichtet und Datenbanken aufgebaut. Die staatlichen geologischen Dienste sind für die bodenkundliche Kartierung und die Einrichtung entsprechender Fachinformationssysteme
zuständig und stimmen diese Aktivitäten auf das Bodeninformationssystem ab.
Boden ist in weiten Teilen der Öffentlichkeit noch nicht als schützenswertes Gut
akzeptiert. Daher müssen, aus Sicht der Gutachter, verstärkte Aktivitäten in den
Bereichen der Öffentlichkeitsarbeit und Bildung im Bodenschutz stattfinden. Eine
weitere wesentliche Voraussetzung für die Bewusstseinsbildung sind ein ungehinderter Informationsfluss zwischen der staatlichen Verwaltung und der Öffentlichkeit
sowie entsprechender Interessensvertreter.
106
7 Bewertung der aktuellen Situation des Bodenschutzes
In den Kapiteln 3 bis 5 wurde ausführlich die Situation des Bodenschutzes in
Deutschland beschrieben. Dies schließt eine Betrachtung der Problemfelder sowie
die Beschreibung der rechtlichen und institutionellen Grundlagen ein. Anhand von
Beispielen wurden Ansätze für Maßnahmen und Entwicklungen deutlich gemacht.
In Kapitel 2 wurden Kriterien und Prinzipien einer nachhaltigen Bodennutzung
aufgestellt, anhand derer die Situation des Bodenschutzes in den folgenden
Abschnitten analysiert und bewertet wird. In die Bewertung gingen ferner Erkenntnisse und Erfahrungen hinsichtlich der nachhaltigen Entwicklung in anderen
Bereichen des Umweltschutzes sowie die Entwicklungen auf internationaler Ebene
ein.
Die sich nun anschließende Bewertung der aktuellen Situation des Bodenschutzes
in Deutschland basiert einerseits auf Darstellungen und Informationen aus den
zahlreich geführten Interviews und spiegelt andererseits die gutachterliche
Meinung der Autoren wieder. Sie erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit.
Ferner ist anzumerken, dass die hier im Rahmen der Studie erarbeiteten und
diskutierten Prinzipien und Grundsätze je nach Perspektive unterschiedliche
Wertigkeit besitzen.
7.1 Vorsorgeprinzip
In Fachkreisen besteht kein Zweifel an der Bedeutung des Vorsorgegrundsatzes für
den Bodenschutz. Dabei ist hervorzuheben, dass Bodenschutz zunächst von der
Administration als Politikfeld aufgegriffen wurde und erst langsam als Problemfeld
von der Öffentlichkeit wahrgenommen wird. Hier zeichnet sich also eine umgekehrte Entwicklung ab, wie das z.T. bei anderen Umweltpolitikthemen der Fall ist.
Die vorsorgende Bodenschutzpolitik ist daher gegenwärtig in erster Linie durch die
Verankerung von Vorsorgegrundsätzen im gesetzlichen Regelwerk zum Bodenschutz sowie in weiteren relevanten Fachgesetzen geprägt. Im einzelnen wird der
Vorsorgegrundsatz des Bundes-Bodenschutzgesetzes durch Anforderungen an die
Einträge bestimmter Schadstoffe in der Bundes-Bodenschutzverordnung, die
Vorsorgewerte, konkretisiert. Diese materiellen Anforderungen decken einen
Teilbereich der Vorsorge im Bodenschutz ab (Bachmann und Thoenes 2000).
Erfahrungen aus der ersten Phase des Vollzuges belegen, dass die Liste der im
Rahmen der Vorsorge geregelten Stoffe nicht ausreicht und zukünftig weitere
Werte abzuleiten sind. Weiterhin bereitet die Wertesystematik der Bundes-Bodenschutzverordnung und die damit verbundene Abgrenzung zwischen Vorsorge und
Gefahrenabwehr Probleme. Mit den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis in
der Landwirtschaft wurden Regeln für die landwirtschaftliche Bodennutzung
getroffen, jedoch mangelt es hier, nach weitläufiger Auffassung von Vertretern
der Verwaltung sowie der landwirtschaftlichen Beratung, an Präzisierung für die
direkte Umsetzung. Hier müsste vor allem hervorgehoben werden, welche
107
Maßnahmen nach der Agenda 2000 förderfähig sind (sogenannte Agrarumweltmaßnahmen).
Neben der Weiterentwicklung der gesetzlichen Grundlagen kann eine aktive
Vorsorgepolitik jedoch auch in gestaltender Weise auf die zukünftige Nutzung und
Bewirtschaftung von Böden Einfluss nehmen.
Der Land- und Forstwirtschaft kommt eine besondere Verpflichtung zum
vorsorgenden Bodenschutz zu, denn sie zählt zu den flächenmäßig größten
Bodennutzern. Unterhalb der Ebene agrarpolitischer Reformen muss der Bodenschutz in der Land- und Bodenbewirtschaftung stärker Berücksichtigung finden.
Eine Aufgabe ist dabei die Weiterentwicklung der Bodenkriterien zur „guten
fachlichen Praxis“ (Bachmann und Thoenes 2000).
Der Bereich „Boden und Gesundheit“ vor allem in Bezug auf Arzneimittel, die sich
als Rückstände in landwirtschaftlich verwendeten Klärschlämmen und Wirtschaftsdüngern im Boden ablagern können und dort zu Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen führen können, sollte zukünftig an Bedeutung gewinnen. Vorsorge sollte
hinsichtlich der bisher wenig beachteten Schadstoffe und Pathogene sowie deren
Wirkungen auf Böden getroffen werden (ebd.).
Der Wissenschaftliche Beirat Bodenschutz spricht sich für die Erarbeitung eines
umfassenden Konzeptes zur Beurteilung der natürlichen Bodenfunktionen und zur
Biodiversität aus, um den Boden als Naturgut zu erhalten (ebd.).
Die Akzeptanz der Bodenvorsorge ist bei Bodennutzern als gering zu bewerten.
Dies liegt u.a. darin begründet, dass die am Bodenschutz Beteiligten bzw. die von
den Belangen des Bodenschutzes Betroffenen in die weiteren Planungs- und
Entscheidungsprozesse im Bodenschutz nicht in ausreichendem Maße einbezogen
werden (vgl. Kapitel 2.6.6.). Es bestehen jedoch darüber hinaus auch Zielkonflikte
zwischen Bodennutzern und der Bodenvorsorge. Es lässt sich ferner feststellen, dass
klare und verlässliche Ziele für eine nachhaltige Bodennutzung formuliert werden
müssen.
7.2 Verursacherprinzip
Der Zusammenhang zwischen Schaden und unmittelbaren ökonomischen
Konsequenzen für den Verantwortlichen lassen zunächst eine erhöhte
Aufmerksamkeit gegenüber diesem Prinzip und die Kenntnis der rechtlichen
Grundlagen erwarten. Jedoch muss hier zwischen zwei Szenarien unterschieden
werden: Das Verursacherprinzip wird in der Regel stärker beachtet, wenn sich die
Schäden eindeutig einem Verursacher zuweisen lassen. Probleme bei der
Umsetzung des Verursacherprinzips treten hingegen dann auf, wenn die Schäden
der Umwelt auf diffuse Quellen zurückgehen oder mit zeitlicher Verzögerung
auftreten. Beispielsweise stellt sich in der Landwirtschaft die Frage, inwieweit die
heute auftretenden, jedoch auf die Bewirtschaftungsweise der letzten Generation
zurückgehenden Schäden dem einzelnen Landwirt anzulasten sind.
108
Von Vertretern der Verwaltung wird es als problematisch angesehen, dass nach
dem Bundes-Bodenschutzgesetz der Eigentümer für die Kosten einer Entsiegelung
aufkommen muss, auch wenn die Versiegelung unter Umständen nicht von ihm
durchgeführt wurde. Hingegen muss nach dem Baurecht die Gemeinde für die
Entsiegelungskosten aufkommen (vgl. Kapitel 4.4 bzw. §179 BauGB). Hierbei
werden zunehmend Überlegungen angestellt, ob Entsiegelungsmaßnahmen nicht
nach der Eingriffsregelung des Naturschutzrechtes im Rahmen von Ausgleichsund Ersatzmaßnahmen durchgeführt werden sollten.
7.3 Vermeidungsprinzip
Das Vermeidungsprinzip ist in verschiedenen Gesetzen festgelegt. Im BundesBodenschutzgesetz ist der Vermeidungsgrundsatz im Rahmen von Vorschriften zur
Gefahrenabwehr angesprochen. Das Vermeidungsprinzip ist darüber hinaus z.B.
im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz als erster Grundsatz vor der stofflichen und
energetischen Verwertung vorgeschrieben. Auch im Bundes-Immissionsschutzgesetz ist der Vermeidungsgrundsatz festgeschrieben. Der Vermeidungsgrundsatz
ist jedoch auch – wie beispielsweise bei der Umweltverträglichkeitsprüfung – im
Rahmen von Untersuchungen, mit denen potentielle Umweltauswirkungen vor
Beginn eines geplanten Vorhabens identifiziert werden, von Bedeutung. Diesem
Aspekt wird bisher noch vergleichsweise wenig Bedeutung beigemessen. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass in der Umweltpolitik vielfach Ansätze zur
Vermeidung bestehen, diese jedoch oft nicht vollständig umgesetzt werden.
In Deutschland wird der Vermeidungsgrundsatz eher im Zusammenhang mit technischen Lösungen umgesetzt, d.h. um Umweltverschmutzung bzw. –schäden zu
vermeiden, finden bestimmte Technologien Anwendung. Die ökonomische und
ethische Komponente des Vermeidungsgrundsatzes werden bisher vernachlässigt.
Beispielsweise sollten die Kosten für die Vermeidung von Umweltschäden dem
finanziellen Aufwand für die Wiederherstellung bzw. Sanierung bzw. dem Werteverlust von Ressourcen verstärkt gegenübergestellt werden.
Bei der Betrachtung der umweltpolitischen Prinzipien im europäischen Kontext lässt
sich feststellen, dass die Trennung der Prinzipien in Deutschland nicht immer eindeutig vollzogen wird. Dies gilt insbesondere für das Vermeidungsprinzip, das oft
nicht eindeutig vom Vorsorgeprinzip abgegrenzt wird. Damit wird das Vermeidungsprinzip oft zum Platzhalter für das Vorsorgeprinzip deklariert.
Abschließend ist hervorzuheben, dass die Vermeidung von Schäden nicht
zwangsläufig den grundsätzlichen Verzicht auf bestimmte Nutzungen bedingt.
Vielmehr sind umwelt- bzw. bodenverträgliche Konzepte für die verschiedenen
Verursacherbereiche zu entwickeln und umzusetzen.
109
7.4 Quellenreduktionsprinzip
Das Quellenreduktionsprinzip erfordert zunächst die Betrachtung des Immissionsschutzrechtes, des Wasserrechtes und des Abfallrechtes, da hier Stoffströme nach
dem Gebrauch bzw. der Produktion zu den natürlichen Ressourcen zurückgeführt
werden:
•
Nach den Betreiberpflichten des Immissionsschutzes soll die Emissionsbegrenzung durch dem Stand der Technik entsprechende Maßnahmen erzielt
werden. Dies hat zu einer Verringerung der Depositionen im Boden geführt.
•
Die Beregnung landwirtschaftlicher Flächen mit Klarwasser sollte ebenfalls dem
Quellenreduktionsprinzip unterliegen.
•
In der Abfallwirtschaft steht der Verwertungsgrundsatz im Sinne einer Kreislaufwirtschaft vor der Beseitigung. Auch hier ist hinsichtlich der zu verwertenden
Produkte auf einen möglichst niedrigen Schadstoffgehalt zu achten. Die Kritik
hinsichtlich der Umsetzung des Quellenreduktionsprinzips richtet sich seitens des
Bodenschutzes an die mangelnde sachliche Abgrenzung zwischen Verwertung und Beseitigung im Abfallrecht.
Die oben dargestellte Problematik für den Boden- und Grundwasserschutz bedingt durch die Verwertung von Abfällen - ergibt sich ferner durch die
Ausbringung von Klärschlämmen und Kompost, die schadstoffbelastet sind.
Wie in den oben erläuterten Beispielen dargestellt wurde, setzt das Quellenreduktionsprinzip in Deutschland in erster Linie bei Anlagen und bei der Produktion
an. Dabei gehen die Belastungen von Punktquellen aus. Im Bodenschutz müssen
jedoch auch die diffusen Quellen berücksichtigt werden. Beispielsweise sind in
bestimmten Regionen Deutschlands erhebliche Belastungen aufgrund von
Bewässerung, Überschwemmung und Überflutung festzustellen. Ein weiteres
Beispiel stellt die Wassererosion dar, bei der Schadstoffe mit dem Bodenmaterial
weggeschwemmt und an anderer Stelle wieder abgelagert werden. Diese Liste
ließe sich noch fortsetzen, Reifenabrieb auf Straßen sowie Altöl auf Parkplätzen
seien hier nur stichpunktartig als weitere diffuse Quellen erwähnt.
Weiterhin bestehen Defizite bei der Umsetzung des Quellenreduktionsprinzips
hinsichtlich der diffusen Quellen. Neben der gesetzlichen Festlegung ist hier eine
politische Ausgestaltung notwendig.
110
7.5 Integrations- und Koordinationsprinzip
Die Komplexität des Integrations- und Koordinationsprinzips erfordert es, eine
Bewertung der Situation des Bodenschutzes anhand dieser Prinzipien auf
mehreren Ebenen durchzuführen:
Zum einen ist von Bedeutung, wie ökonomische, ökologische und soziale Belange
verbunden mit institutionellen und kulturellen Aspekten bei der Bodennutzung
zusammenwirken. Hier ist festzustellen, dass die zentrale Rolle des Bodens mit
seinen ökologischen Funktionen im Zusammenwirken mit dem Gesamtökosystem
sowie seiner natur- und kulturhistorischen Funktionen vielfach unterschätzt und
durch seine intensive Nutzung auf den ökonomischen Faktor reduziert wird. Dies
äußert sich insbesondere in Ballungsgebieten, wo der Wert des Bodens aufgrund
seiner Knappheit gegenüber Böden im Umland um ein Vielfaches höher
bemessen wird. In der Landwirtschaft steht nicht der ökonomische Wert des
Bodens im Vordergrund, sondern seine Produktivität. Hier finden sich in der guten
fachlichen Praxis der Landwirtschaft sowie dem Leitbild des ökologischen
Landbaus Ansätze, die die Produktivität und den langfristigen Erhalt von Böden
verbinden.
Bei der Betrachtung der komplexen Wechselbeziehungen im Naturhaushalt lässt
sich feststellen, dass der Schutz des Bodens auch zum Schutz anderer Umweltmedien beitragen kann, ebenso wie Maßnahmen zum Schutz anderer Medien
dem Schutz des Bodens zu Gute kommen. Dies erfordert jedoch, dass Fragen des
Bodenschutzes zukünftig auch Eingang in die jeweils zuständigen Fachpolitikbereiche (z.B. Naturschutz und Gewässerschutz) finden, die Zusammenhänge und
Konfliktpotentiale bei bestimmten Bodennutzungen (z.B. durch Landwirtschaft,
Forstwirtschaft, Industrie, Bergbau, Verkehr) rechtzeitig erkannt und im Sinne eines
nachhaltigen Bodenschutzes Vorschläge für standortgerechte Nutzungen
erarbeitet werden.
Für die unterschiedlichen Nutzungen und Nutzungsansprüche von Böden sind auf
der Ebene der staatlichen Verwaltung verschiedene Ressorts zuständig (vgl.
Kapitel 5). Dies erfordert, dass Bodenschutz zukünftig verstärkt in andere Ressorts,
z.B. Landwirtschaft, Bauwesen sowie Wirtschaft, integriert und Dialoge zwischen
den Ressorts gefördert und intensiviert werden.
Die Zusammenarbeit mit anderen Bereichen des Umweltschutzes, z.B. Grundwasserschutz, Abfallwirtschaft oder Naturschutz, findet nicht auf allen Ebenen und
in allen Regionen statt, jedoch sind verstärkt Bemühungen festzustellen, das
Schutzgut Boden interdisziplinär zu behandeln. Gerade im Naturschutz besteht die
besondere Anforderung darin, das Schutzgut Boden gleichrangig neben dem
Schutz der Artenvielfalt zu behandeln und darüber hinaus Synergien zu nutzen.
Auf der Ebene der Bund-/Länderausschüsse wurde die Notwendigkeit der Kooperation zwischen den verschiedenen Ausschüssen ebenfalls erkannt. Es wurde eine
Arbeitsgruppe mit dem Ziel der Harmonisierung der Grenzwerte einberufen.
111
Sowohl in der Raumplanung als auch in der Landschaftsplanung ist Boden als
Schutzgut berücksichtigt, jedoch fehlt hier oft die fundierte Bewertung der Bodenfunktionen. Jedoch finden auf Bundes- und Landesebene in ganz Deutschland
Aktivitäten statt, um diese Lücke zu schließen.
Ferner existieren bereits Pilotprojekte für Kooperationen zwischen einzelnen Unternehmen und den Länderverwaltungen, beispielsweise im Bereich des umweltbewussten Sand- und Kiesabbaus oder bezüglich des Übereinkommens mit
Schießplatzbetreibern. Als weiteres Beispiel sei exemplarisch der Vertragsnaturschutz zwischen der Naturschutzverwaltung und den Landwirten genannt.
Insgesamt ist das Instrument der Kooperation jedoch vermehrt einzusetzen. Die
Zusammenarbeit mit der Abfallwirtschaft sollte ausgebaut und eine gemeinsame
Strategie im Sinne einer umweltverträglichen Kreislaufwirtschaft entwickelt werden.
7.6 Prinzip der optimalen Ressourcennutzung
Der Grundsatz der Ressourcenminimierung richtet sich in erster Linie an den Grad
der Versiegelung und des Flächenverbrauches. Das Ausmaß des Problems ist
offenkundig und gewinnt in Fachkreisen des Bodenschutzes zunehmend an
Bedeutung.
Die gesetzlichen Grundlagen des schonenden und sparsamen Umgangs mit
Boden im Raumordnungsgesetz und im Baugesetzbuch sind nur allgemein
formuliert. Daher müssen die Problematik des Flächenverbrauchs und der Versiegelung in Programmen und Konzepten aufgegriffen werden. Bisher konzentriert
sich die Umsetzung des Gebotes des sparsamen Flächenverbrauches vorwiegend
auf die Umsetzung von Einzelmaßnahmen. Einzelne Kommunen haben jedoch aus
dem Katalog von Optionen zur Minimierung des Flächenverbrauchs (vgl. Kapitel 3)
Maßnahmenpakete entwickelt, die bei der Bauleitplanung Anwendung finden.
Zur Minimierung der Neuversiegelungsfläche und zur Förderung der Entsiegelung
bereits versiegelter Flächen finden ökonomische Anreize oder Auflagen bisher
kaum Verwendung. Unter dem Thema Entsiegelung wurden verschiedene
Initiativen durchgeführt (vgl. Kapitel 6), diese besitzen jedoch nur punktuellen
Charakter.
Hinsichtlich der Entsiegelung bestehen Ungereimtheiten gesetzlicher Natur. §5
BBodSchG (Entsiegelung), §8 BNatSchG (Eingriffsregelung) und §179 BauGB
betreffen alle die Entsiegelung von versiegelten Flächen. Über die Anwendbarkeit
dieser Regelungen, insbesondere der Breite der Auslegung des §5 BBodSchG wird
derzeit noch diskutiert.
Das Prinzip der Ressourcenminimierung wurde hinsichtlich des Flächenverbrauches
in der Vergangenheit oft verletzt oder wurde kaum berücksichtigt. Inzwischen ist es
jedoch fester Bestandteil der aktuellen Diskussion im Bodenschutz. Um in der Praxis
Erfolge bei der Minimierung der Versiegelung und des Flächenverbrauchs zu
erzielen, sind flankierende Instrumente zu entwickeln.
112
7.7 Kooperations- und Partizipationsprinzip
Hinsichtlich der Partizipation lassen sich im Bodenschutz zwei Tendenzen feststellen:
Einerseits wird zunächst auf bestehendes Wissen eines relativ engen Kreises an
Verantwortlichen des Bodenschutzes zurückgegriffen, bevor der Kreis der
Beteiligten erweitert und schließlich auch die Öffentlichkeit einbezogen wird. Auf
diese Weise soll sichergestellt werden, dass Zwischenergebnisse möglichst schnell
erzielt werden. Andererseits wird der Ansatz verfolgt, einen möglichst breiten Kreis
an Akteuren von Anfang an einzubeziehen. Auf diese Weise können Institutionen
in den laufenden Prozess miteingebunden werden, die bisher nicht beteiligt
wurden, jedoch möglicherweise schon einige Arbeit auf einem bestimmten
Gebiet geleistet haben. Die Herangehensweise ist abhängig von dem zu behandelnden Thema. Ist abschließend jedoch ein breiter Konsens das Ziel, sollten die
relevanten Akteure von Anfang an miteinbezogen werden. Das Partizipationsprinzip wird in vielen Fällen zunehmend umgesetzt, insbesondere im
Bereich der Landnutzung oder im Naturschutz. Hier ist auch die Beteiligung von
Verbänden (§29 BNatSchG) vorgeschrieben, während dies im Bodenschutzgesetz
nicht der Fall ist.
Insgesamt ist festzustellen, dass einzelne Akteure des Bodenschutzes sehr eng miteinander kooperieren, was zur Folge hat, dass die Öffentlichkeit oft nur in
geringem Maße eingebunden wird und die Zusammenhänge der Öffentlichkeit
schwer vermittelbar sind. Darüber hinaus gibt es gerade im Bodenschutz
zahlreiche communities, die sich deutlich voneinander abgrenzen.
Bei der Schaffung von Informationsgrundlagen sind bundesweit Bemühungen festzustellen, Daten zu erheben, die in Bodeninformationssysteme einfließen, Kartenmaterial zu erstellen und die Information zu vermitteln. In anderen Umweltbereichen sind besonders weitreichende Auswirkungen zu beobachten, wenn die
entsprechende Umweltinformation von nicht-staatlichen Organisationen, z.B.
Umweltschutzorganisationen, verbreitet werden. Hier kann die angestrebte
Wirkung um einiges schneller erzielt werden, als dies bei staatlichen Institutionen
der Fall wäre. Im Bodenschutz wurde davon bisher wenig Gebrauch gemacht.
Der Informationsaustausch zwischen dem Umweltministerium auf Landesebene
und den Vollzugsbehörden wird von Vertretern der Verwaltung z.T. als mangelhaft
eingestuft, ebenso das Wissen der Behördenvertreter hinsichtlich der Umsetzung
des BBodSchG und des untergesetzlichen Regelwerkes. Jedoch finden z.B. in
Thüringen und Brandenburg Schulungen der Vertreter der Vollzugbehörden seitens
des Landesumweltamtes statt. Die Hauptthemen der Veranstaltungen umfassen:
•
den Umgang mit schädlichen Bodenveränderungen;
•
die Vorsorge nach BBodSchG;
•
das Aufbringen von Materialien.
113
Der größte Teil der einzelnen Nachfragen (ca. 80 %), die von den Kreisen an das
LUA gerichtet werden, beschäftigen sich mit der Auf- und Einbringung von
Materialien. Die größten Probleme liegen in der Abgrenzung zu anderen Rechtsgebieten und in der Anwendung geeigneter Bewertungsgrundlagen.
Trotz vereinzelter Initiativen, die das Ziel haben, das Bewusstsein für Boden in der
Öffentlichkeit zu stärken, ist Boden noch nicht allgemeinhin als wertvolles
schützenswertes Gut anerkannt. Der Bereich der Öffentlichkeitsarbeit und Bildung
sollte deshalb in Zukunft ausgebaut und aktiver gestaltet werden.
7.8 Intergenerationsprinzip
Der Gedanke einer nachhaltigen Bodennutzung lässt sich mehrere Jahrhunderte
zurückverfolgen, eine Zeit, in der der sorgsame Umgang mit Boden für den Landund Forstwirt eine Voraussetzung war, um die zukünftige Produktivität des Gutes
Boden zu erhalten (Jüttner 1999) und der nachfolgenden Generation eine intakte
Lebensgrundlage zu übertragen. Vor dem Hintergrund der Intensivierung in der
Landwirtschaft und der daraus folgenden Möglichkeit, Erträge durch Dünger- und
Pestizideinsatz zu sichern, war ein behutsamer Umgang mit der Ressource Boden
nicht mehr zwingend notwendig.
Vor dem Hintergrund der heutigen Bodenbelastungen lässt sich rückwirkend ein zu
kurzer Planungshorizont bei praktisch allen Bodennutzungen feststellen. Dies drückt
sich z.B. in dem zunehmenden Flächenverbrauch durch Versiegelung ebenso wie
im Landverbrauch durch den Abbau von Kies, Sand, Erde und Braunkohle aus.
Auch die Anreicherung von persistenten Schadstoffen belegt den Verstoß gegen
das Intergenerationsprinzip.
Um die Einhaltung des Intergenerationsprinzips zu gewährleisten, müssen irreversible Schäden vermieden und der Zeithorizont für sämtliche Entscheidungen,
Maßnahmen und Planungen, die eine Einwirkung auf die Bodenfunktionen
bedeuten, erweitert werden.
7.9 Grundsatz der Regionalität
Im Gegensatz zu den Ressourcen Wasser und Luft treten bei Bodenbelastungen
keine unmittelbaren regions- oder grenzüberschreitenden Probleme auf. Dies gilt
zumindest für die „traditionellen“ Bodennutzungen. Bei diffusen Quellen (vgl.
Kapitel 2.2.3) besteht jedoch, beispielsweise durch Schadstoffe, die über den
Luftweg transportiert werden, sei es durch Winderosion oder bedingt durch
Immissionen der Industrie, die Gefahr überregionaler Schadstoffbelastungen des
Bodens.
114
Hinzu kommt eine zunehmende Tendenz, dass Klärschlamm, Kompost, sonstige
Abfälle und Materialien, die auf oder in den Boden gebracht werden oder als
Boden verwendet werden, nicht am Ort ihres Entstehens eingebaut oder
aufgebracht werden. Um den überregionalen oder auch grenzüberschreitenden
Transport und Handel mit derartigen Materialien, Substanzen und Stoffen zu
ermöglichen, sind produktbezogene Standards zukünftig zu entwickeln.
7.10 Abschließende Bewertung
Abschließend lässt sich im Hinblick auf die Einhaltung bzw. Verwirklichung der
Kriterien und Prinzipien der Nachhaltigkeit im Bodenschutz in Deutschland feststellen, dass zwar für die Einhaltung einzelner Prinzipien vereinzelt Ansätze
bestehen, diese aber weiterentwickelt und vernetzt werden müssen, um langfristig
einen umfassenden Bodenschutz zu erreichen. So fügt sich der zukünftig
notwendige Handlungsbedarf in einigen Fällen nahtlos in bestehende
Bemühungen und Verbesserungen ein. Vielfach werden jedoch ein oder mehrere
Prinzipien verletzt, ohne dass hier bisher Lösungsansätze gefunden wurden.
Gleichzeitig ergibt sich bei der Darstellung und Analyse des Bodenschutzes, dass
an der Einhaltung bzw. Verletzung der Prinzipien eine Vielzahl von Akteuren mit
unterschiedlichen Interessen beteiligt ist. Damit ein gesellschaftlicher Diskurs zum
Erhalt der Bodenfunktionen in Gang gebracht werden kann, gilt es zukünftig den
Kreis der an Entscheidungen und Maßnahmen Betroffenen und Beteiligten zu
erweitern und Bemühungen der Kooperation Selbstverständlichkeit werden zu
lassen. Im Ergebnis werden sich nicht alle Nutzungskonflikte gleichermaßen lösen
lassen. Während beispielsweise mit dem Instrument des Vertragsnaturschutzes
zunehmend positive Lösungen im Spannungsfeld zwischen Schutzfunktion und
Nutzungsfunktion erzielt werden, sind Konflikten zwischen Erhalt von
Bodenressourcen und ihrer Inanspruchnahme für den Abbau von Rohstoffen oder
für Siedlungs- und Gewerbefläche eher langwierig oder nur schwer lösbar.
Die nachfolgend formulierten Handlungsoptionen richten sich daher an die
Akteure, die den Boden unmittelbar nutzen oder die Nutzung beeinflussen sowie
Institutionen, die bei Schutz des Bodens eine Rolle spielen oder zukünftig spielen
könnten.
115
8 Handlungsoptionen
Auf der Grundlage der Analyse der Situation des Bodenschutzes in Deutschland
und der Aufbereitung der Ergebnisse der durchgeführten Interviews werden im
folgenden Handlungsoptionen dargelegt. Diese orientieren sich nicht allein an
gesetzlichen Vorgaben und deren Umsetzung, sondern richten sich an die
Akteure, die auf die Nutzung und den Schutz des Bodens Einfluss nehmen. Im
Einzelnen werden Handlungsoptionen für die Zielgruppen staatliche Bodenschutzverwaltung, Kommunen, Land- und Forstwirtschaft, Verarbeitende Industrie
und Gewerbe, Bergbau, Umweltschutzorganisationen, technisch-wissenschaftliche
Verbände, Verbraucher und private Haushalte sowie für die europäische Ebene
entwickelt.
Maßnahmen können einerseits Auswirkungen auf bestimmte Zielgruppen haben,
d.h. die Zielgruppe ist Empfänger von Maßnahmen oder sie ist andererseits
gefordert, selbst aktiv zu handeln. Hier gibt es Überlappungen, da bestimmte
Maßnahmen, die sich an eine Zielgruppe richten, nur zu verwirklichen sind, wenn
eine andere Zielgruppe die entsprechenden Rahmenbedingungen schafft.
Beispielsweise müssen für Förderungen, die sich an Landwirte richten, Förderprogramme auf unterschiedlichen Ebenen entwickelt und der Finanzhaushalt dafür
verabschiedet werden. Diese Beziehungen werden nur dort dargestellt, wo
beiden Seiten ein besonderes Gewicht verliehen werden soll. Im Übrigen werden
die Maßnahmen den Akteuren zugeordnet, auf die sie einen unmittelbaren Einfluss
haben.
Handlungsoptionen, die sich unmittelbar aus der Bewertung des Bodenschutzes
anhand der Kriterien der Nachhaltigkeit ergeben und für mehrere Zielgruppen
Gültigkeit besitzen, sind unter dem übergreifenden Thema Nachhaltigkeit
zusammengefasst. Die Handlungsoptionen einer Zielgruppe sind problembezogen
oder richten sich an die Verwendung umweltpolitischer Instrumentarien.
Entsprechend des unterschiedlich fortgeschrittenen Diskussionsstandes in einzelnen
Themenfeldern variiert der Konkretisierungsgrad der dargestellten Handlungsoptionen. Die Handlungsoptionen reichen von Einzelmaßnahmen bis hin zu
Maßnahmenpaketen. Einige Handlungsoptionen bedingen weitergehende
politische, ökonomische oder naturwissenschaftliche Betrachtungen oder die
Veränderung der gesetzlichen Rahmenbedingungen, auf die verwiesen wird, die
jedoch nicht in aller Breite dargestellt werden.
Die Reihenfolge der Handlungsoptionen entspricht nicht einer Prioritätensetzung.
Ferner ist der vorliegende Katalog nicht als Arbeitsprogramm zu verstehen, das es
abzuarbeiten gilt, sondern es soll aufgezeigt werden, in welchen Bereichen
Handlungsbedarf besteht und welche Lösungsmöglichkeiten zur Verfügung
stehen.
Für die Entwicklung von Handlungsoptionen ist zunächst eine kurze Betrachtung
der von unterschiedlichen Akteuren bereits formulierten bodenpolitischen Ziele
erforderlich.
116
8.1 Bodenpolitische Ziele
Übergeordnete Bodenschutzziele wurden bereits in der Bodenschutzkonzeption
der Bundesregierung von 1985 formuliert. So wurde Bodenschutz in der Bodenschutzkonzeption erstmalig als interdisziplinäre Querschnittsaufgabe des Umweltschutzes betrachtet und ein umfassender Zielkatalog zum Schutz des Bodens
formuliert (BMI 1985, Bachmann und Thoenes 2000, SRU 2000). Hervorzuheben sind
weiterhin die Ziele einer flächensparenden und bodenschonenden Flächennutzungspolitik sowie die Senkung des Eintrags von Säurebildnern in Böden.
Die Enquête-Kommission des Deutschen Bundestages „Schutz des Menschen und
der Umwelt“ hat ebenfalls Ziele zur Flächeninanspruchnahme formuliert und
gefordert, die Umwandlungsrate von unbebauter Fläche in Siedlungs- und
Verkehrsfläche bis zum Jahre 2010 auf 10% der Rate zu reduzieren, die im Zeitraum
von 1993 bis 1995 ermittelt wurde. Auch im Schwerpunktprogramm des BMU
wurde die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme quantifiziert. Bis zum Jahre
2020 soll die Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche auf 25% der heutigen
Rate reduziert werden.
Im Bundes-Bodenschutzgesetz wurde das grundlegende Ziel festgelegt, die
Funktionen des Bodens nachhaltig zu sichern oder wiederherzustellen.
Der Wissenschaftliche Beirat Bodenschutz hat aus Vorsorge-Gesichtspunkten
Grundregeln normativer Art aufgestellt, die zu beachten sind, um Boden in seiner
natürlichen Entwicklung zu schützen (Bachmann und Thoenes 2000). Diese
Grundregeln gehen auf die von der Enquête-Kommission formulierten,
allgemeinen Grundsätze des Ressourcenschutzes zurück, wurden jedoch angepasst und modifiziert, um der Problematik des Bodenschutzes gerecht zu werden.
Gegenwärtig besteht kein gesellschaftlicher Diskurs zur Formulierung von
Bodenschutzzielen. Hier stellt sich die Frage nach den Rahmenbedingungen und
Anforderungen, damit Bodenschutzziele im Rahmen des umweltpolitischen
Dialoges aufgegriffen werden sowie nach den Institutionen bzw. Urhebern, die
bodenpolitische Ziele formulieren.
Bodenschutzziele werden auf der Grundlage naturwissenschaftlicher Erkenntnisse
abgeleitet und dienen gewissermaßen als Eckpunkte, die zukünftig zu beachten
sind. Beispielsweise gibt es Grenzen des Wachstums sowie Belastungsgrenzen von
Umweltmedien, die zwangsläufig zu Zielformulierungen führen, die im Rahmen
einer nachhaltigen Nutzung beachtet werden müssen. So fordert eine der Grundregeln, die im Rahmen des WBB-Gutachtens „Wege zu einem vorsorgenden
Bodenschutz“ entwickelt wurden „dass sich Schadstoffeinträge in den Boden an
der Empfindlichkeit der natürlichen Bodenfunktionen orientieren und diese nicht
unangemessen beeinträchtigen sollen...“ (Bachmann und Thoenes 2000).
Von entscheidender Bedeutung ist daher, dass wissenschaftlich abgeleitete
Ergebnisse und Ziele von wissenschaftlichen Fachgremien, z.B. Beiräten, in
politische Botschaften in Form von Handlungsempfehlungen übersetzt und als
solche artikuliert werden.
117
Im Gegensatz zur Zielformulierung können Ideen zur Umsetzung von Bodenschutzzielen oder operationalen Zwischenzielen auf allen Ebenen und von allen
Akteuren des Bodenschutzes entwickelt werden. Hier entscheidet neben der fachlichen Aufbereitung einer Idee das jeweilige politische Gewicht des Vertreters
dieser Ideen darüber, ob und in welchem Umfang diese Ideen in der politischen
Entwicklung des Bodenschutzes Berücksichtigung finden.
Darüber hinaus werden von den verschiedenen Nutzern des Bodens dezentral
Ziele festgelegt. Hier besteht keine Bündelung dieser Interessen auf Bundesebene
bzw. Vorgaben in zeitlicher und quantitativer Hinsicht. Fragen zur Quantifizierung
der zukünftigen Bodenreserven für die Landwirtschaft, zur Ausweitung der
Siedlungs- und Verkehrsflächen mit Vorgabe eines Zeithorizontes oder zur Konkretisierung der Wiederherstellungspflicht von Böden nach Beendigung einer
industriellen, gewerblichen oder siedlungsbezogenen Nutzung sind daher noch zu
klären.
Bezüglich der bestehenden Bodenschutzziele ist festzustellen, dass die Defizite in
der Umsetzung der bereits formulierten Ziele und in der Festlegung eines Zeithorizontes für die Umsetzung bestehen. Diese beiden Aspekte werden zukünftig
auf politischer Ebene zu diskutieren sein.
Nachfolgend werden Handlungsempfehlungen77 für die einzelnen Zielgruppen
entwickelt und je nach Zielgruppe zu einzelnen problem- oder instrumentenbezogenen Kategorien zusammengefasst.
Abschließend werden die aus gutachterlicher Sicht vorrangigen Handlungsempfehlungen erläutert.
Einen Überblick über die einzelnen Zielgruppen und die Kategorien der Handlungsoptionen liefert Tabelle 10:
77
Die Nummerierung der Handlungsempfehlungen dient der weiteren Gliederung und
drückt keine Prioritäten aus.
Tabelle 10: Zielgruppen und Handlungsoptionen
Staatliche Bodenschutzverwaltung
•
Weitere Anforderungen an das Bodenschutzrecht
•
Bodenschutzplanung
•
Kommunen
•
Reduzierung des Flächenverbrauches
•
Land- und Forstwirtschaft
•
•
•
Landnutzung
•
Ökonomische Anreize
Verarbeitende Industrie und Gewerbe
•
Produkte
•
Bergbau
Umweltschutzorganisationen
Technisch-wissenschaftliche Verbände
Verbraucher, Private Haushalte
Europäische Ebene
•
Politische und rechtliche Maßnahmen
•
Technisch-naturwissenschaftliche Inhalte
Querschnittsthema: Nachhaltigkeit
•
Politischer Gestaltungsrahmen
•
Grundsätze der Nachhaltigkeit
118
119
8.2 Zielgruppe: Staatliche Bodenschutzverwaltung
In den folgenden Abschnitten werden Handlungsoptionen zur Umsetzung des
Bodenschutzrechtes und Unterstützung des Vollzuges, zur Entwicklung einer
Bodenschutzplanung und der dazugehörigen Instrumentarien sowie zum Einsatz
ökonomischer Instrumente für die Zielgruppe staatliche Verwaltung auf Bundesund Länderebene zusammengefasst.
8.2.1
Anforderungen, die sich aus dem Bodenschutzrecht ableiten
(1) Hinsichtlich der Weiterentwicklung des Bodenschutzrechtes sollte der Schwerpunkt der zukünftigen Arbeit auf der Ebene der Vollzugsregelungen durch Erlasse,
Methodenentwicklung, Normung und der Entwicklung von Regelwerken, Leitfäden und Vollzugshilfen liegen. Um einen breiten Anwenderkreis zu erreichen und
den Zugang zu Informationen zu beschleunigen, könnte diese Information über
das Internet zugänglich gemacht werden.
(2) Allgemeine Regelungsinhalte in den für den Bodenschutz relevanten Fachgesetzen, z. B. die Vorschrift „schonender und sparsamer Umgang mit Boden“ im
Raumordnungs- und Bauplanungsrecht sowie die Grundsätze der guten
fachlichen Praxis wären zu konkretisieren und operationalisieren. Auch hier
empfiehlt sich eine Unterstützung mit Hilfe von Leitfäden.
(3) Um bestehende Lücken in der Liste der Vorsorgewerte in der BBodSchV zu
schließen, müssten weitere Werte abgeleitet werden.
(4) Die Auslegung des §5 BBodSchG sowie die Anwendbarkeit des §8 BNatSchG
sowie des §179 BauGB werden derzeit noch diskutiert. Bestehende Interpretationen sowie Untersuchungen, die derzeit durchgeführt werden, müssten zusammenfassend gegenübergestellt und sich daraus ableitende bundeseinheitliche
Handlungsanleitungen für den Vollzug entwickelt werden.
(5) Eine eindeutige Trennung zwischen Verwertung und Beseitigung in der Abfallwirtschaft käme auch dem Bodenschutz zu Gute.
(6) Die Möglichkeiten der Mitwirkung von Verbänden nach §29 BNatSchG
sollten auch im Sinne des Bodenschutzrechtes Eingang finden.
8.2.2
120
Bodenschutzplanung
(7) Die Optionen der Planung für den Schutz des Bodens müssen weiterentwickelt und vollständig ausgeschöpft werden. Dies umfasst die Entwicklung
einer eigenständigen Bodenschutzplanung als Teil einer umfassenden Umweltplanung, die Nutzung der Gestaltungsfreiräume auf Länderebene durch die
Entwicklung einer Bodenschutzkonzeption (vgl. (8)) und die Evaluierung und
Harmonisierung des bestehenden Planungsinstrumentariums.
(8) Bei der Entwicklung von Konzeptionen zum Schutz des Bodens wären die
regionalen Besonderheiten der Böden und ihrer Nutzung hervorzuheben.
Besonders wichtig erscheint dabei die Definition quantitativer Zielvorgaben für
einzelne Bereiche des Bodenschutzes wie bspw. des Flächenverbrauches oder
des Anteils von Flächen in ökologischer Bewirtschaftung. Diese konkreten Zielvorgaben müssen für die verschiedenen politischen Ebenen (Bund, Länder,
Gemeinden, Kommunen) konkretisiert werden.
(9) Der Integration von Bodenbelangen in die Raum- und Bauleitplanung sowie
in die Landschaftsplanung sollte mehr Gewicht verliehen werden. Die grundlegende Voraussetzung hierfür ist die Entwicklung einer regional angepassten
Bodenbewertung. Die Bewertungsinstrumente sollten für den Vollzug leicht handhabbar sein.
(10) Zunächst müssen fachliche Bewertungsgrundlagen über den Bodenzustand,
die stofflichen und physikalischen Bodenbelastungen und die Entwicklung der
Böden bei unterschiedlichen Bodennutzungen in allen Teilen Deutschlands sichergestellt werden. Um diesen Prozess zielgerichtet gestalten zu können, ist es
notwendig:
•
auf vorhandenen
aufzubauen;
•
auf die überregionale Datenharmonisierung zu achten und
•
den Datenzugang
beschleunigen.
Messnetzen
bspw.
durch
und
das
Bodendauerbeobachtungsflächen
Zurückgreifen
auf
Altdaten
zu
(11) In der Praxis sollten für jede Einzelfunktion Böden mit besonderer Bedeutung
und damit besonders hoher Funktionserfüllung hervorgehoben oder als Vorranggebiete ausgewiesen werden. Besonders empfindliche oder gestörte Böden
können in einer „Roten Liste Böden“ erfasst und als Belastungsgebiete
ausgewiesen werden, seltene oder kulturhistorisch bedeutsame als Archivböden.
(12) Bei neu auszuweisenden oder bereits bestehenden Naturschutzgebieten
sollte Boden entweder eigens als Schutzgut berücksichtigt oder ergänzend Bodenschutzgebiete ausgewiesen werden. Hierzu bieten sich mehrere Möglichkeiten an,
die nicht in Konkurrenz zueinander stehen:
121
(13) Die Ausweisung von Bodenschutzgebieten im Rahmen des Naturschutzes;
(14) Die Ausweisung von Bodenschutzwald im Rahmen der Forstbewirtschaftung, wobei hierfür die gesetzlichen Grundlagen noch zu schaffen sind78;
(15) Umgekehrt könnten Bodenschutzbelange bei der Grenzziehung anderer
Schutzgebieten als Orientierung dienen;
(16) Die Verankerung von Bodenschutzgebieten in den Landesgesetzen.
(17) Die Zusammenhänge zwischen Emissionen, Immissionen, Pflanze und
Gesundheit des Menschen sollten zukünftig verstärkt berücksichtigt werden.
8.2.3
(18) Ökonomische Instrumente wären im Sinne des Bodenschutzes auf der
Grundlage bestehender Ergebnisse weiterzuentwickeln und auf ihre politische
Durchsetzbarkeit hin zu bewerten.
(19) Bezüglich des gegenwärtig in der Diskussion befindlichen Grundsteuersystems
besteht die Möglichkeit einer Reform oder einer Erwägung alternativer Modelle.
Alternativen zur bestehenden Grundsteuer bieten die:
•
Am Bodenschutz orientierte Grundsteuer;
•
Kombinierte Bodenwert- und Bodenflächensteuer;
•
Flächennutzungssteuer;
•
Boden- und Gebäudewertsteuer.
(20) Da mit einer Grundsteuerreform nicht nur bodenschutzpolitische Ziele verfolgt
werden, die auf eine Reduzierung des Flächenverbrauches abzielen, und die
Bodenpolitik eng mit dem Wohnungs-, Grundstücks- und Baumarkt verknüpft ist,
erscheint es notwendig, zunächst Konsens unter den relevanten Akteuren des
Bodenschutzes hinsichtlich der Grundsteuerreform herzustellen. Darauf aufbauend
ist eine zukünftige Strategie aus Sicht des Bodenschutzes, jedoch unter Berücksichtigung ökonomischer und sozialer Belange, zu entwickeln.
(21) Weiterhin wäre zu ermitteln, welche Auswirkungen die einzelnen Alternativen
im Sinne eines reduzierten Flächenverbrauches besitzen.
(22) Sowohl ein neues Grundsteuermodell als auch Alternativen dazu wären
zunächst aufkommensneutral einzuführen, wobei Strategien für die zukünftige
Erhöhung der Steuern sowie die Verteilung der Steuerlast entwickelt werden
sollten.
78
Vgl. Landeswaldgesetz in Baden-Württemberg.
122
8.3 Zielgruppe: Kommunen
Die Handlungsoptionen, die für die Zielgruppe der Kommunen entwickelt wurden,
umfassen die Reduzierung des Flächenverbrauches und der Versiegelung im
Rahmen der Bauleitplanung sowie weitere Planungsinstrumente.
8.3.1
Beratung
(23) Kommunen können die Einrichtung von Bodenberatungsstellen veranlassen
oder diese Funktion übernehmen. Die Beratung kann von technischen Lösungen
bis hin zu Fördermöglichkeiten reichen. Gleichzeitig sollten Kommunen als Zielgruppe internen Aus- und Weiterbildungsbedarf hinsichtlich des Bodenschutzes
decken.
8.3.2
Reduzierung des Flächenverbrauches und der Versiegelung
(24) Zur Reduzierung des Flächenverbrauches werden Einzelmaßnahmen nicht
den gewünschten Erfolg erzielen, vielmehr sollten mehrere Maßnahmen zu
Maßnahmenpaketen zusammengestellt werden.
(25) Maßnahmen wie z.B. Flächenrecycling, Rückbaumaßnahmen und verdichtete Bauweisen müssten untereinander abgewogen werden. Sie sind ferner in
Relation zu anderen ökologischen, sozialen und ökonomischen Belangen zu
betrachten. Dies gilt z.B. für die Entscheidungsfindung zwischen der Nutzung von
innerstädtischen Brachen und dem „Bauen auf der grünen Wiese“.
(26) Die Entwicklung und Einführung eines kombinierten Abgaben- und
Subventionssystems, das Neuversiegelung, bestehende Bodenversiegelung und
Entsiegelung adäquat berücksichtigt, sollte erwogen werden.
(27) Das Instrument der Ausgleichsabgabe sollte auch verstärkt dem Boden zu
Gute kommen. Weiterer Diskussionsbedarf ist hinsichtlich der Sonderabgaben
vorhanden, die neben der Eingriffsregelung bestehen bleiben.
(28) Das Aufkommen aus Entsiegelungs- bzw. Neuversiegelungsabgaben sollte für
Entsiegelungsprogramme genutzt werden. Entsiegelungsprogramme könnten
verstärkt in Zusammenarbeit mit der Wasserwirtschaft erfolgen. Denkbar wäre
bspw. die Nutzung des Aufkommens aus Regenwassergebühren oder Wasserentnahmeentgelten auch für bodenwirksame Maßnahmen, die über die Entsiegelung hinaus gehen.
(29) Beim Rückbau versiegelter Flächen sollte im Idealfall für das Recycling von
Baustoffen vorgesorgt werden.
(30) Zur Beschleunigung von Planungsverfahren ist es zweckmäßig, potentiell entsiegelbare Flächen z.B. in Form von Entsiegelungskatastern und -kartierungen
zusammenzutragen.
8.3.3
123
(31) Bodenschützende Maßnahmen sollten im Rahmen der Flurneuordnung unter
Berücksichtigung anderer ökologischer Interessen in größerem Umfang
durchgeführt werden.
(32) Ebenso sollten planerische Instrumente (vgl. Kapitel 6.1) des Naturschutzes
eingesetzt werden. Im Rahmen der Eingriffsregelung ist Boden vermehrt in
Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen zu berücksichtigen. Alle planerischen
Instrumente, in denen Bodenschutz berücksichtigt werden soll, sind aufeinander
abzustimmen.
8.4 Zielgruppe: Land- und Forstwirtschaft
Die Handlungsoptionen für die Land- und Forstwirtschaft richten sich an die gute
fachliche Praxis, den Ausbau von Kooperation und Information sowie an Landnutzungskonzepte. Ferner können sowohl in der Landwirtschaft als auch in der
Forstwirtschaft durch ökonomische Anreize wirtschaftliche Zielsetzungen mit
bodenschützenden Maßnahmen verbunden werden.
8.4.1
(33) Die gute fachliche Praxis sollte weiterentwickelt und konkretisiert werden.
Dabei wären die Aspekte des Umwelt- und Naturschutzes verstärkt zu berücksichtigen und u.a. um Aspekte der Bodenbearbeitung, der Düngung sowie der
Sanktionierung von Verstößen zu ergänzen.
(34) Ferner könnten sämtliche Regelungen der guten fachlichen Praxis, die
derzeit in verschiedenen Gesetzen und Verordnungen verankert sind, fachlich
weiterentwickelt und in einem Leitfaden zusammengefasst werden, der den
Landwirten als Grundlage bei ihrer Bewirtschaftung dient.
8.4.2
(35) In der Landwirtschaft sollten bestehende Beratungsstrukturen ihr Beratungsangebot auf die Vermittlung einer naturverträglichen und standortangepassten
Landwirtschaft ausweiten.
(36) Landwirte sollten über das zusätzliche Beratungsangebot aufgeklärt
werden. Es sollte so gestaltet sein, dass bei Interesse des Landwirtes der
Beratung keine finanziellen sowie personellen Hindernisse im Wege stehen.
(37) Die Beratung kann durch die Entwicklung von Leitfäden und leicht
handhabbare Entscheidungshilfen unterstützt werden.
(38) Landwirte sollten die Möglichkeit bekommen, sich untereinander
auszutauschen, bzw. best practice weiterzuvermitteln, z.B. auf einer
Fachtagung.
124
(39) Die staatliche Verwaltung könnte verstärkt Berater für den ökologischen
Landbau einsetzen.
(40) Als Instrument, um Flächen aus der landwirtschaftlichen Nutzung herauszunehmen und in naturnahe Flächen umzuwandeln, bietet sich der Vertragsnaturschutz an.
(41) In der Forstwirtschaft sollten Grundsätze im Sinne einer „guten fachlichen
Praxis“ gesetzlich verankert werden.
(42) Lehrpläne der landwirtschaftlichen und forstwirtschaftlichen Fachschulen
wären zu überprüfen und anzupassen.
8.4.3
Landnutzung
(43) Landnutzungskonzepte, die zu einer nachhaltigen Nutzung von Agrarlandschaften beitragen, sind für die einzelnen Regionen zu entwickeln und zu
erproben.
(44) In bereits vorhandenen Landnutzungskonzepten sind bodenschonende
Elemente herauszustellen.
(45) Nutzungsauflagen auf sensiblen Standorten sind unter Beteiligung aller relevanten Akteure zu entwickeln und einzuführen.
(46) Unterschiedliche Ansätze sollten gebündelt und leicht zugänglich gemacht
werden.
(47) Zur stufenweisen Umstellung auf biologischen Landbau sind quantitative Ziele
(angestrebte Fläche in % der gesamten landwirtschaftlichen Fläche) und
Programme zu deren Umsetzung zu formulieren.
(48) Da die Vermarktung ökologischer Produkte vielfach ein Problem darstellt, ist
es gleichzeitig erforderlich, die Akzeptanz ökologischer Produkte im Rahmen der
Öffentlichkeitsarbeit zu steigern und entsprechende Vermarktungswege zu finden.
8.4.4
Ökonomische Anreize und Auflagen
(49) In der Landwirtschaft bestehende Fördermöglichkeiten sollten vermehrt zur
Umsetzung von Zielen des Bodenschutzes genutzt werden. Neue Fördermöglichkeiten, die es dem Landwirt ermöglichen, auf bodenschonende Bewirtschaftungsformen umzusteigen, sind zu erschließen. Dabei sollte auf die Abstimmung der
Fördermittel und -maßnahmen untereinander geachtet werden.
(50) In der Forstwirtschaft sollten Zuschüsse für gezielte bodenschützende
Maßnahmen bereitgestellt werden. Zusätzliche finanzielle Unterstützungen für die
Wiederaufforstung von naturnahen Wäldern, z.B. nach Orkanverwüstungen und
Kahlschlag von Monokulturen, könnten gewährleisten, dass die Bodenfruchtbarkeit positiv beeinflusst wird.
125
(51) Freiwillige Maßnahmen der Landwirtschaft, die über die gute fachliche Praxis
hinausgehen, sind finanziell zu unterstützen bzw. auszugleichen. Die Finanzierung
könnte über Agrarumweltmaßnahmen der Agenda 2000 sowie über Programme,
die von Ländern und der EU kofinanziert werden, erfolgen.
(52) Die Verminderung der Stoffeinträge durch mineralische Dünger könnte über
die Beratung hinaus durch die Einführung einer Lenkungssteuer für Mineraldünger
erzielt werden.
(53) Diese Steuer ist jedoch nicht als Einzelmaßnahme, sondern als Teil eines
Bewirtschaftungskonzeptes einzuführen. Ziel sollte eine standortgerechte
Düngung, unter der Berücksichtigung der Anbauverhältnisse, sein.
(54) Ferner sind Konzepte für Landwirte zu erarbeiten, die nicht auf
betriebseigenen Wirtschaftsdünger zurückgreifen können. Die Abwägung der
Belange des Landwirtes sowie die Höhe der Steuern sind in weitergehenden
Überlegungen, Diskussionen und Forschungsarbeiten zu vertiefen.
8.5 Zielgruppe: Verarbeitende Industrie und Gewerbe
Die Handlungsoptionen richten sich einerseits an die Produktherstellung,
andererseits an die Ansiedlung von Industrie und Gewerbe im planerischen
Zusammenhang sowie allgemein an die Ausbildung von Bodenreferenten.
8.5.1
Produkte
(55) Bei der Produktherstellung sowie der Lagerung und des Transportes sollte
dem Bodenschutz der gleiche Stellenwert eingeräumt werden wie dem Gewässerschutz.
(56) Besonders „bodenfreundliche“ Verfahren
öffentlichkeitswirksam gemacht werden.
können
vom
Hersteller
(57) Mit Hilfe von freiwilligen Selbstverpflichtungen und gleichzeitiger
politischer Bindung oder durch Vertragsumweltschutz können Bodenschutzziele
umgesetzt werden.
(58) Bereits bei der Herstellung eines Produktes sind Materialien zu verwenden, die
potentielle schädliche Auswirkungen beim Einsatz oder der Verwendung des
Produktes ausschließen.
(59) Durch die Produktregulierung können, im Sinne des vorsorgenden
Bodenschutzes, Anreize zur Unterschreitung gesetzlicher Mindeststandards für
Schadstoffgehalte im Boden geschaffen werden. Eine Produktregulierung kann
über die Entwicklung und Einführung von Gütezeichen erreicht werden.
8.5.2
126
(60) Für die Ansiedlung von Industrie und Gewerbe gelten die Grundsätze des
sparsamen Flächenverbrauches. Anreize für Flächenrecycling müssen vermehrt
geschaffen werden, damit das „Bauen auf der grünen Wiese“ nicht finanziell
attraktiver ist.
(61) Flächensparende Bauweisen und die Minimierung der Versiegelung sind zu
begünstigen. Hierbei sind die Belastungen anderer ökologischer Funktionen, z.B.
durch vermehrten Bodenaushub, zu minimieren.
(62) Für Industriezweige, die direkt oder indirekt Einfluss auf den Boden nehmen,
empfiehlt es sich, externe Bodenberater/-referenten zu Rate zu ziehen oder die
Weiterbildung ihrer Mitarbeiter in diesem Bereich zu fördern. In zusammenhängenden Industrie- und Gewerbegebieten ist denkbar, dass ein Bodenreferent
für mehrere Unternehmen zuständig ist.
8.6 Zielgruppe: Bergbau
(63) Die Anforderungen zur Verwertung von Abfällen in aufgelassenen Bergwerken sind zu überarbeiten und zu konkretisieren.
(64) Für die Verfüllung von Tagebaurestlöchern ist zu formulieren, unter welchen
Bedingungen eine Verfüllung aus Sicht der Ökologie und Landschaftsplanung in
Betracht zu ziehen oder auszuschließen ist.
(65) Ökologische Kriterien, einschließlich der Bodenbelange, sollten bei Subventionen für den Bergbau eine Rolle spielen.
(66) Analog zur Wasserentnahmegebühr ist die Diskussion über eine „Bodenentnahmegebühr“ beim Abbau von Ressourcen anzuregen.
(67) Bei Planungs- und Entscheidungsprozessen bezüglich der Nutzung oberflächennaher Ressourcen sind die Bodenbehörden zu beteiligen. Dies kann, wie in
Brandenburg, durch einen gemeinsamen Erlass des Wirtschafts- und Umweltministeriums festgeschrieben werden.
(68) Es gibt in Deutschland keine mit Großbritannien vergleichbare Bewirtschaftung von abbaubaren Ressourcen mit einer regionalen Steuerung des Abbaus.
Dies wäre zukünftig zu erwägen.
8.7 Zielgruppe: Umweltschutzorganisationen
(69) Das Bewusstsein für das Thema Boden sollte bei den Umwelt- und Naturschutzverbänden gestärkt werden.
(70) Zur Stärkung der Schutzinteressen im Bodenschutz gegenüber den
Nutzungsinteressen könnten Umweltschutzverbände, nach dem Vorbild der
Zusammenarbeit zwischen Naturschutzbehörden und -verbänden, ihre Kooperation mit den unteren Bodenschutzbehörde ausbauen.
127
(71) Umweltschutzorganisationen können, aufbauend auf bereits durchgeführten
Initiativen zum Thema Boden, entscheidend dazu beitragen, im Rahmen der
Öffentlichkeitsarbeit über das Schutzgut Boden, Gefährdungen und Lösungsmöglichkeiten zu informieren.
(72) Über das bisher vielfach aufgegriffene Thema Entsiegelung hinaus ist das
gesamte Spektrum des Bodenschutzes darzustellen.
(73) Neben der Übermittlung der ökologischen Bedeutung des Bodens
besteht eine weitere Aufgabe darin, die Einstellung der Öffentlichkeit gegenüber dem Medium Boden aufzuwerten.
(74) Zur Informationsvermittlung bietet sich das gesamte Spektrum werbewirksamer und informativer Instrumente an. Beispielhaft seien Kampagnen,
Lehrpfade, Slogans und die Einführung eines „Tag des Bodens“ genannt.
(75) Umweltschutzorganisationen können darüber hinaus eine Vermittlerposition
bei Verhandlungen zwischen Verursachern und Betroffenen einnehmen sowie
Lobbyarbeit für den Bodenschutz betreiben.
8.8 Zielgruppe: Technisch-wissenschaftliche Verbände
(76) Dem interdisziplinären Feld des Bodenschutzes entsprechend gibt es eine
Vielzahl von naturwissenschaftlich-technischen Verbänden unterschiedlicher
Fachrichtungen, deren Aktivitäten im Bodenschutz zukünftig transparenter
gestaltet werden sollten. Wenn auch die einzelnen Tätigkeitsfelder zukünftig nicht
immer koordiniert werden können, so sollte doch ein Überblick bestehen, welche
Institution in den einzelnen Bereichen des Bodenschutzes wirksam wird.
(77) Die Verbände können Fortbildungsprogramme und Schulungen für verschiedene Bereiche des Bodenschutzes anbieten, Beratungen in Fachfragen
durchführen sowie der Öffentlichkeit Auskünfte erteilen.
(78) Durch Öffentlichkeit- und Pressearbeit sowie die Herausgabe von Fachzeitschriften, Stellungnahmen und Empfehlungen sowie eigene Lösungsansätze
können auch Verbände, die sich nicht ausschließlich mit Bodenschutz befassen,
einen Einfluss auf die Wahrnehmung bodenschutzbezogener Themen ausüben
und neue oder vorrangige Themen in der Umweltpolitik platzieren.
8.9 Zielgruppe: Verbraucher, Private Haushalte
(79) Anreize zur verminderten Versiegelung sowie Entsiegelung von Flächen, wie
bereits beschrieben, sind an die privaten Haushalte zu richten. Dies kann durch
Kampagnenarbeit seitens der Kommunen oder Umweltschutzorganisationen
unterstützt werden.
(80) Kleingärtner sollten über bodenschonende und -verbessernde Nutzungen
und Bewirtschaftungsverfahren informiert werden.
128
8.10 Zielgruppe: Europäische Ebene
Die Handlungsoptionen, die der europäischen Ebene offen stehen, umfassen
einerseits politische und rechtliche Maßnahmen und andererseits technisch-naturwissenschaftliche Inhalte.
8.10.1 Politische und rechtliche Maßnahmen
(81) Die Integration von Bodenschutzanforderungen in andere Sektorpolitiken,
z.B. Land- und Forstwirtschaft, Industrie und Raumplanung sowie in Umwelt- und
Forschungsprogramme ist eine zentrale Voraussetzung für die nachhaltige Bodennutzung.
(82) Für Stoffe, die auf oder in Böden gebracht werden, oder als Boden
verwendet werden, z.B. Kompost, Baumaterialien und Bodenverbesserungsstoffe,
sollten produktbezogene Standards entwickelt werden.
(83) Bestehende Regelungen auf europäischer Ebene sollten im Hinblick auf ihre
Bodenrelevanz analysiert und verbessert werden. Hier besitzt die Novellierung der
Klärschlammrichtlinie als eines der wichtigsten Instrumente zum Schutz landwirtschaftlich genutzter Böden Priorität.
(84) Die Grenzwerte der unterschiedlichen Richtlinien, die zum Schutz des Bodens
Anwendung finden, sollten harmonisiert werden.
(85) Für die internationale Normung im Bereich des Bodenschutzes muss die
finanzielle Basis bereitgestellt werden.
(86) Für die Umsetzung der Richtlinie über die integrierte Vermeidung von
Umweltbelastungen (IVU-Richtlinie) sollten Entscheidungshilfen entwickelt werden,
um zu gewährleisten, dass sie effektiv zum Schutz des Bodens beiträgt.
(87) Auf Gemeinschaftsebene sollten Institutionen gefördert werden, die den
Informationsaustausch, die Koordination von Forschungstätigkeiten, die Abstimmung von politischen oder rechtlichen Maßnahmen, die Entwicklung einer Bodenschutzpolitik auf nationaler, europäischer oder internationaler Ebene, insbesondere im Hinblick auf die Staaten Mittel- und Osteuropas zum Ziel haben.
(88) Der Einsatz ökonomischer Instrumente wäre zu prüfen und die Anwendung
des Verursacherprinzips im Bodenschutz zu konkretisieren.
129
8.10.2 Technisch-naturwissenschaftliche Inhalte
(89) Um den Datenaustausch zu erleichtern, sollten gemeinsame Standards zur
Erhebung und Aufbereitung von Daten entwickelt werden.
(90) Mögliche Auswirkungen des Klimawandels auf die Bodenqualität und
Bodenverluste wären abzuschätzen und zu beurteilen.
(91) Für die Bewirtschaftung von Waldböden und landwirtschaftlichen Flächen
sollten Praktiken festgelegt werden, die den Kriterien der Umweltverträglichkeit
genügen.
8.11 Querschnittsthema: Nachhaltigkeit
Die Handlungsoptionen unter dem Stichwort Nachhaltigkeit greifen allgemeingültige Vorschläge auf und richten sich ferner an die Umsetzung der Prinzipien zur
Nachhaltigkeit.
8.11.1 Vorsorgeprinzip
(92) Ein zukünftiges Ziel einer vorsorgenden Bodenschutzpolitik sollte es sein,
Verantwortungsbewusstsein bei den beteiligten Akteuren für den Erhalt von Böden
und seiner Funktionen zu schaffen. Dies sollte nicht nur im Hinblick auf den Erhalt
des Bodens für zukünftige private Nutzungen geschehen, sondern auch zum Wohl
der Allgemeinheit. Die Verantwortung sollte sowohl für Böden in Privateigentum als
auch in Fremdbesitz wahrgenommen werden.
(93) Sowohl die Akzeptanz für eine vorsorgende Bodennutzung als auch das
Verantwortungsbewusstsein können über die Anwendung von Instrumenten, die
über ordnungsrechtliche Instrumente hinausgehen, gefördert werden. Dies schließt
die Entwicklung von Leitbildern sowie die Anwendung ökonomischer, informativer
und planerischer Instrumente ein.
8.11.2 Verursacherprinzip
(94) Hinsichtlich des Verursacherprinzips wäre zu prüfen und zu konkretisieren,
inwiefern die Belastung der Böden und die dabei entstehenden Risiken dem
Verursacher anzulasten sind.
8.11.3 Vermeidungsprinzip
(95) Das Vermeidungsprinzip findet bisher hauptsächlich als „Technologieprinzip“
Anwendung und sollte zukünftig auch auf den Planungsbereich ausgedehnt
werden.
130
8.11.4 Quellenreduktionsprinzip
(96) Ein vorrangiges Ziel zum Schutz des Bodens und des Grundwassers sollte es
sein, Schadstoffe bereits von der Produktseite her auf ein Minimum zu reduzieren.
Dies gilt ebenfalls für sämtliche Materialien, die nach §12 BBodSchV auf oder in
den Boden auf- bzw. eingebracht werden, sowie Bodenverbesserungsstoffe u.ä.
(97) Der anlagenorientierte Ansatz des Quellenreduktionsprinzips sollte erweitert
werden. Dies erfordert die Reduktion von Schadstoffen diffuser Quellen. Hier ist
Forschungsbedarf zu verzeichnen.
8.11.5 Integrations- und Koordinationsprinzip
(98) Verstärkte Integration von Bodenschutzbelangen ist auf allen Entscheidungsund Planungsebenen erforderlich.
(99) Ferner sind potentielle Zusammenhänge zwischen Emissionen, Immissionen
sowie Pflanze/Tier/Mensch im Vorfeld zu berücksichtigen.
(100) Verstärkte Zusammenarbeit ist zwischen den Ressorts Umweltschutz
einschließlich des Bodenschutzes einerseits und z.B. Land- und Forstwirtschaft,
Verkehr, Bauwesen andererseits gefragt.
(101) Verstärkte Zusammenarbeit ist auch innerhalb der Umweltbereiche von
Bedeutung:
•
Bodenschutz und Naturschutz (Eingriffsregelung; Boden als Kriterium bei der
Festlegung der Naturschutzgebiete sowie der Grenzen);
•
Bodenschutz, Landwirtschaft und Naturschutz (gute fachliche Praxis);
•
Bodenschutz und Grundwasser (Synergieeffekte insb. bei Maßnahmen zur
Reduzierung der Versiegelung und beim Erhalt von Böden als Deckschichten);
•
Bodenschutz und Immissionsschutz (Berücksichtigung des Bodens bei der
Novellierung der TA Luft);
•
Bodenschutz und Abfallwirtschaft.
(102) Über die Harmonisierung der Grenzwerte hinaus sollten die Aktivitäten
zwischen den Bund-/Länderausschüssen koordiniert werden.
(103) Die Integration und Koordination lassen sich jedoch nicht nur auf
kommunikative Fragestellungen und Dialoge reduzieren, vielmehr müssen, gerade
was die Zusammenarbeit zwischen den Behörden betrifft, praktische Lösungen
gefunden werden, die zum Vorteil aller Parteien sind (win-win-Lösungen).
8.11.6 Prinzip der optimalen Ressourcennutzung
(104) Die bestehenden Ansätze zur Minimierung des Flächenverbrauchs müssten
zukünftig gebündelt und daraus „best practices“ für die Praxis abgeleitet werden.
131
8.11.7 Kooperations- und Partizipationsprinzip
(105) Beteiligte sowie betroffene Akteure müssen einbezogen werden, wenn
langfristige Strategien für den Schutz des Bodens formuliert werden. Ziel einer
solchen Einbeziehung ist es, bereits im Vorfeld der Verabschiedung z.B. einer
Konzeption eine breite Konsensbildung zu ermöglichen. Damit erhöht sich die
Akzeptanz für die Realisierung des Gesamtkonzepts und Einzelmaßnahmen.
(106) Die Verbesserung der Informationsgrundlagen und der Öffentlichkeitsarbeit
trägt entscheidend zur Wahrnehmung von Problembereichen und Beteiligungsrechten durch die betroffenen Akteure bei. Zu diesem Zweck ist eine Umwandlung
der Grundlagendaten in von der Öffentlichkeit leicht nachzuvollziehende Botschaften notwendig.
(107) Als Maßnahmen werden im Rahmen der Erziehung und Bildung Lehrpfade,
Unterrichtsmaterial, Lehrveranstaltungen für Schulen vorgeschlagen, ferner
Werbung (z.B. Plakate), Kampagnen zu bestimmten Themen (z.B. Ver- oder
Entsiegelung) und Lobbyarbeit.
(108) Die Aus- und Weiterbildung von Bodenschutzfachkräften sollte zukünftig
gefördert werden. Hier können unterschiedlich orientierte Institutionen wie Umweltorganisationen sowie wissenschaftlich-technische und landwirtschaftliche
Verbände eingebunden werden, damit die „Bildung“ nicht zugunsten einzelner
Interessenvertreter erfolgt.
8.11.8 Intergenerationsprinzip
(109) Der zeitliche Bewertungshorizont für alle bodenrelevanten Entscheidungen
lag in der Vergangenheit bei sieben Generationen und ist, gemessen an den
Zeiträumen der Regenerierbarkeit von Böden, zukünftig deutlich auszuweiten.
8.11.9 Grundsatz der Regionalität
(110) Ein konzeptioneller Rahmen für Bodenschutz ist unter Berücksichtigung
regionaler Gegebenheiten des Bodens zu schaffen. Hier bieten sich mehrere
Möglichkeiten:
•
Bodenschutzkonzepte auf Länderebene oder kommunaler Ebene;
•
gebietsspezifische Handlungskonzepte.
132
8.12 Rahmen für künftige Schritte und Maßnahmen
Nachfolgend werden die Handlungsoptionen, die aus gutachterlicher Sicht
wesentliche Voraussetzungen und Rahmenbedingungen für die Weiterentwicklung eines wirksamen Bodenschutzes in Deutschland darstellen, zusammengefasst.
•
Mit der Entwicklung von positiven Leitbildern kann entscheidend dazu beigetragen werden, das Bewusstsein für die Ressource Boden zu entwickeln und zu
fördern. Eine Grundlage hierfür bilden bestehende Ansätze für Leitbilder im
vorsorgenden Bodenschutz (vgl. Bachmann und Thoenes 2000). Das Leitbild
„Kontrolliert biologischer Landbau“ sollte auf breiter politischer Ebene vertreten
und nicht allein den Umweltschutzverbänden überlassen werden.
•
Der Bedarf an naturnahen Flächen, landund forstwirtschaftlichen Flächen
sowie die Zunahme an Verkehrs- und Siedlungsflächen etc. sollten quantifiziert
und Zielgrößen für verschiedene Zeithorizonte festgelegt werden. Hierbei
müssen konkurrierende Nutzungsinteressen gelöst und Prioritäten definiert
werden. Diese Rahmenbedingungen für den Bodenschutz könnten in Form
eines Strategiepapiers der Bundesregierung geschaffen werden.
•
Für die weitere politische Diskussion sollte Bodenschutz in verschiedenen
Beratungsgremien platziert werden. Zunächst ist die weiterführende Arbeit des
Wissenschaftlichen Beirates Bodenschutz von großer Bedeutung. Hier wird aus
gutachterlicher Sicht die Einbindung wirtschaftlicher und sozialwissenschaftlicher Kompetenzen angeraten. Beratungsgremien, die für das BMU zu
übergeordneten umweltpolitischen Fragestellungen arbeiten, stellen ebenfalls
geeignete Institutionen dar, um den kumulativen langfristigen Veränderungen
des Bodens Rechnung zu tragen. Bodenschutz sollte weiterhin in wissenschaftliche Beratungsgremien anderer Ressorts integriert werden, die sich mit fachspezifischen bodenrelevanten Fragestellungen befassen.
•
Um dem Bodenschutz als interdisziplinären Bereich gerecht zu werden, müssen
institutionelle Voraussetzungen für eine effektive Zusammenarbeit zwischen
den Bereichen des Umweltschutzes sowie zwischen dem Umweltressort und
den Fachressorts geschaffen werden. Dies schließt die Formulierung klarer
sektoraler sowie sektorübergreifender Ziele und Zwischenziele sowie
entsprechende Handlungskapazitäten zum Erreichen dieser Ziele ein. Damit
würde an die Stelle des traditionellen Verwaltungshandelns verstärkt ein
integrationsorientiertes Prozessmanagement treten, dass die Zielsetzungen des
Bodenschutzes berücksichtigt (Kraemer und Mazurek 2000).
•
Damit die Erfordernisse des Bodenschutzes besser als bisher in andere Bereiche
des Umweltschutzes sowie andere Fachpolitiken einfließen und eine höhere
Akzeptanz des Bodenschutzes in der Öffentlichkeit erzielt werden kann, ist eine
Erhöhung der Informationsdurchlässigkeit notwendig. Eine größere Transparenz
politischer und administrativer Entscheidungen und Verfahren schafft einerseits
eine höhere Legitimität und trägt andererseits zur Bewusstseinsbildung bei.
133
•
Um Informationsbarrieren abzubauen, ist nicht nur das Schließen von Informationslücken und das Weiterleiten von Informationen notwendig, sondern vor
allem die Übersetzung bestehender Information in die Sprache anderer
politischer Teileliten und Fachbereiche sowie der breiten Öffentlichkeit.
•
Verstärkte Umweltbildung im Bereich Bodenschutz seitens der Umweltschutzorganisationen, Verbände und der staatlichen Verwaltung trägt entscheidend
dazu bei, die Bedeutung des Bodens als begrenzte Ressource und seine
Verletzbarkeit in das öffentliche Bewusstsein zu rücken. Insbesondere das
Bewusstsein für die Langfristigkeit der Bodenprobleme muss gestärkt werden.
•
Um die Gefährdung der Böden und die Auswirkung auf den Menschen
deutlich zu machen, muss ferner eine breite Aufklärung der Wirkungszusammenhänge zwischen Boden, Nahrungsmittelproduktion und Gesundheit
stattfinden.
134
9 Resümee und Ausblick
Die Studie hat zwei Zielsetzungen verfolgt – zum einen sollte ein Überblick über die
gegenwärtige Situation sowie Entwicklungen in verschiedenen Bereichen des
Bodenschutzes gegeben werden. Zum anderen wurden Prinzipien entwickelt,
anhand derer sich die Situation des Bodenschutzes und die Entwicklungen im
Sinne der Nachhaltigkeit messen lassen. Die Bestandsanalyse des Bodenschutzes
in Deutschland umfasst neben der Beschreibung der Problembereiche auch die
Erörterung der rechtlichen und institutionellen Grundlagen. Da der Bodenschutz
ein relativ neues Politikfeld ist, wurden Instrumente, die in anderen Umweltbereichen Anwendung finden, jedoch auch für die Zwecke des Bodenschutzes
interessant sein können, zusammengefasst.
Für die Entwicklung der Nachhaltigkeitsparameter ist zunächst eine Betrachtung
der Entwicklung des Leitbildes „Nachhaltigkeit“ auf globaler Ebene erforderlich.
Spätestens seit der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung
in Rio de Janeiro 1992 ist der Begriff der nachhaltigen Entwicklung aus der
modernen umweltpolitischen Diskussion nicht mehr wegzudenken. Wenn auch der
Gedanke wirtschaftliche, soziale und ökologische Aspekte miteinander zu
verbinden, inzwischen in vielen Bereichen thematisiert wird, so bereitet die
politische Bedeutung und Ausgestaltung dieses Ansatzes nach wie vor Schwierigkeiten. Hinzu kommt, dass das klassische Dreieck der Nachhaltigkeit, bestehend
aus der ökologischen, ökonomischen und sozialen Komponente z.T. in einigen
Ansätzen um institutionelle, kulturelle und gesundheitliche Aspekte ergänzt wurde.
Da einerseits die Diskussion um die nachhaltige Entwicklung einem stetig
fortlaufenden Prozess unterliegt und andererseits die Formen der Bodennutzung
einem ständigen Wandel unterliegen, kann die Frage nach einer nachhaltigen
Bodennutzung nicht abschließend beantwortet werden. Daher sind die Prinzipien
der Nachhaltigkeit, wie sie in der vorliegenden Studie für den Bodenschutz
aufgestellt wurden, nicht als starres Raster zu verstehen, sondern stellen einen
ersten Konkretisierungsschritt des Leitbildes „Nachhaltige Bodennutzung“ und eine
Option zur Bewertung der Gegebenheiten im Bodenschutz dar. Die Prinzipien
haben sich im Laufe des Projektes in einem iterativen Prozess auf der Basis von
Ansichten
und
Expertenmeinungen
herausgebildet.
Eine
zukünftige
Weiterentwicklung wäre in zweierlei Hinsicht denkbar, sowohl in Form einer
Vereinfachung oder auch einer Ausdifferenzierung der Kriterien. Eine
Ausdifferenzierung in Form von Umweltqualitätszielen, Umweltstandards und
Umweltindikatoren kann, muss aber hier nicht anknüpfen und war nicht
Gegenstand der vorliegenden Studie.
Die Prinzipien und Kriterien, die eine nachhaltige Bodennutzung beschreiben, sind
z.T. im EG-Vertrag verankert oder wurden für den Zweck der Studie entwickelt. Es
gilt, gerade die vertraglich festgelegten Prinzipien, so das Vorsorge-, das
Vermeidungs-, das Verursacher- und das Quellenreduktionsprinzip sowie das
Integrationsprinzip nochmals bei der Umsetzung im Ansatz zu überdenken. Dies gilt
jedoch nicht nur im Hinblick auf den Bodenschutz. Beispielsweise wird das
135
Vorsorgeprinzip in anderen Staaten Europas mit einem breiteren Ansatz umgesetzt
als dies im deutschen Bodenschutz der Fall ist. Ferner ist das Quellenreduktionsprinzip sehr stark anlagenbezogen und verfolgt keinen ganzheitlichen Ansatz.
Ferner wirft das Verursacherprinzip insbesondere dann Probleme auf, wenn der
Schaden nicht unmittelbar eintritt und ein Verursacher nicht identifiziert oder eine
Kostenzuweisung unzumutbar erscheint.
Insgesamt gibt es in allen Bereichen des Bodenschutzes Ansätze zu „nachhaltigen“ Problemlösungen. Dies betrifft sowohl die Ermittlung von Grundlagendaten,
die Erarbeitung technischer Lösungen und konzeptioneller Ansätze sowie die
Schaffung von Kooperationen. Jedoch spielt der Schutz des Bodens in einigen
Verursacherbereichen nach wie vor eine untergeordnete Rolle, da hier ausschließlich wirtschaftliche Interessen im Vordergrund stehen.
Dass der Schutz des Boden nicht ausschließlich von Bodenschützern durchgeführt
werden kann, sondern einen interdisziplinären Ansatz erfordert, ist unter den
Verantwortlichen des Bodenschutzes allgemein Konsens. Insbesondere hinsichtlich
der Integration von Bodenbelangen in andere Umweltbereiche, basierend auf
Kooperationen zwischen den relevanten Fachbereichen, lassen sich zunehmend
Bemühungen und Erfolge beobachten. Die Initiativen müssen jedoch seitens des
Bodenschutzes erfolgen. Bestenfalls im Grundwasserschutz besteht ein Interesse,
sozusagen eine Notwendigkeit zu einem sorgsamen Umgang mit Boden.
Die Schaffung eines breiten Bewusstseins für Boden muss sich zukünftig nicht nur an
Fachkreise sondern auch an die breite Öffentlichkeit richten. Dabei sind
Betroffene und Beteiligte in zunehmendem Maße in Planungen, Entscheidungen
und Maßnahmen einzubeziehen. Insgesamt muss das Verantwortungsgefühl jedes
einzelnen gestärkt werden. Über die Entwicklung von Leitbildern können hier die
gesellschaftlichen Normen und Wertvorstellungen entscheidend beeinflusst
werden.
Zur Umsetzung eines nachhaltigen Bodenschutzes steht eine Vielzahl von
ökonomischen, planerischen sowie kooperativen und informatorischen Instrumenten zur Verfügung, deren Verwendung noch nicht voll ausgeschöpft ist. Insbesondere auf dem Gebiet der Planung gibt es Möglichkeiten, Bodenschutz zu
integrieren, sofern die geeigneten Bewertungsgrundlagen geschaffen sind.
Grundlage für die Wahrung von Beteiligungsrechten bildet eine zuverlässige und
regelmäßige Umweltberichterstattung. Hierfür ist die Schaffung von Umweltinformationssystemen eine Voraussetzung. Aufbereitetes Datenmaterial ist jedoch
auch für die Schulung und Weiterbildung von Fachpersonal in den relevanten
Institutionen des Bodenschutzes erforderlich. Auch im Bereich der ökonomischen
Instrumente ist der Einsatz und die Eignung einzelner Instrumente zu prüfen und
abzuwägen. Ebenso sind nicht nur Kooperationen zwischen staatlicher Verwaltung
und Verursachern sind verstärken, sondern auch zwischen Umweltschutzverbänden und Verursachern.
136
Basierend auf der Analyse des Bodenschutzes und der Bewertung anhand der
Nachhaltigkeitskriterien sowie der Meinungen zahlreicher Experten, wurden
Handlungsoptionen entwickelt. Diese richten sich an alle Zielgruppen, die an der
Nutzung des Bodens beteiligt sind oder diese beeinflussen können. Angesprochen
werden hier z.B. die staatliche Verwaltung oder Verbände ebenso wie Nutzer, z.B.
die Landwirtschaft, der Bergbau sowie private Haushalte, die den Boden zur
Erholung beanspruchen.
Die Handlungsoptionen ergeben sich aus den bereits laufenden Arbeiten zum
Schutz des Bodens oder fügen sich nahtlos in diese ein. Fälle von best practice
wurden nochmals zur Anregung für andere Akteure aufgenommen.
Die Studie stellt damit einen Schritt zur Konkretisierung des Leitbildes „Nachhaltige
Bodennutzung“ dar und enthält Vorschläge für zukünftiges Handeln, die z.T. auch
in kurzfristigen Zeiträumen umgesetzt werden können.
137
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11 Glossar
Altablagerungen
Former waste disposal sites
Grundstücke, auf denen Abfälle
behandelt, gelagert oder abgelagert
worden sind.
Closed-down waste management
installations, and other real properties,
in/on which waste has been treated,
stored or landfilled.
Altlasten
Contaminated sites
1. Stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen
sowie sonstige Grundstücke, auf denen
Abfälle behandelt, gelagert oder
abgelagert worden sind
(Altablagerungen), und
2. Grundstücke stillgelegter Anlagen und
sonstige Grundstücke, auf denen mit
umweltgefährdenden Stoffen
umgegangen worden ist,
ausgenommen Anlagen, deren
Stillegung einer Genehmigung nach
dem Atomgesetz bedarf (Altstandorte),
durch die schädliche
Bodenveränderungen oder sonstige
Gefahren für den einzelnen oder die
Allgemeinheit hervorgerufen werden.
1. Closed-down waste management
in/on which waste has been treated,
stored or landfilled (former waste
disposal sites), and
2. real properties that house
closed-down installations, and other
real properties, on which
environmentally harmful substances
have been handled, except for
installations that can be closed down
only under a license pusuant to the
Atomic Energy Act (former industrial
Sites), that cause harmful soil changes
(to the soil) or other hazards for
individuals or the general public.
Altlastverdächtige Flächen
Sites suspected of being contaminated
Altablagerungen und Altstandorte, bei
denen der Verdacht schädlicher
Bodenveränderungen oder sonstiger
Gefahren für den einzelnen oder die
Allgemeinheit besteht.
Former waste disposal sites and former
industrial sites that are suspected to
harbour harmful soil changes (to the
soil) or other hazards for individuals or
the general public.
Altstandorte
Former industrial sites
Grundstücke stillgelegter Anlagen und
sonstige Grundstücke, auf denen mit
umweltgefährdenden Stoffen
umgegangen worden ist,
ausgenommen Anlagen, deren
Stillegung einer Genehmigung nach
dem Atomgesetz bedarf.
Real properties that house closed-down
on which environmentally harmful
substances have been handled, except
for installations that can be closed
down only under license pursuant to the
Atomic Energy Act.
148
149
Soil
Boden
Die obere Schicht der Erdkruste, soweit
sie Träger der in Absatz 2 genannten
Bodenfunktionen ist, einschließlich der
flüssigen Bestandteile (Bodenlösung) und
der gasförmigen Bestandteile
(Bodenluft), ohne Grundwasser und
Gewässerbetten.
The upper layer of the earth´s crust, as
far as this layer fulfils the soil functions
mentioned in paragraph (2),
including liquid components (soil solution)
and gaseous components (soil air), except
groundwater and beds of bodies of
water.
Der Boden erfüllt
1. natürliche Funktionen als
a) Lebensgrundlage und Lebensraum für
Menschen, Tiere, Pflanzen und
Bodenorganismen,
b) Bestandteil des Naturhaushalts,
insbesondere mit seinen Wasser- und
Nährstoffkreisläufen,
c) Abbau-, Ausgleichs- und
Aufbaumedium für stoffliche
Einwirkungen auf Grund der Filter-,
Puffer- und
Stoffumwandlungseigenschaften,
insbesondere auch zum Schutz
des Grundwassers,
2. Funktionen als Archiv der Natur- und
Kulturgeschichte sowie
3. Nutzungsfunktionen als
a) Rohstofflagerstätte,
b) Fläche für Siedlung und Erholung,
c) Standort für die landund
forstwirtschaftliche Nutzung,
d) Standort für sonstige wirtschaftliche
und öffentliche Nutzungen, Verkehr, Verund Entsorgung.
Soil performs
1. natural functions
a) as a basis for life and a habitat for
people, animals, plants and soil
organisms,
b) as part of natural systems, especially
by means of its water and nutrient
cycles,
c) as a medium for decomposition,
balance and restoration as a result of ist
filtering, buffering and
substance-converting properties, and
especially groundwater protection,
2. functions as an archive of natural and
cultural history and
3. functions useful to man as
a) a medium that holds deposits of raw
materials,
b) land for settlement and recreation,
c) land for agricultural and silvicultural
use,
d) land for other economic and public
uses, for transport, and for supply,
provision and disposal.
Bodenmaterial
Soil material
Material aus Böden im Sinne des
Bundes-Bodenschutzgesetzes und deren
Ausgangssubstraten einschließlich
Mutterboden, das im Zusammenhang
mit Baumaßnahmen oder anderen
Veränderungen der Erdoberfläche
ausgehoben, abgeschoben oder
behandelt wird.
Material from soils as defined by § 2
paragraph 1 Federal Soil Protection Law
and their initial substrates, to include
topsoil, which is excavated, moved or
treated in connection with construction
works or other changes to the crust of
the earth.
Dekontaminationsmaßnahmen
Decontamination measures
Maßnahmen zur Beseitigung oder
Verminderung der Schadstoffe.
Measures to eliminate or reduce
pollutants.
Detailuntersuchung
Detail investigation
Vertiefte weitere Untersuchung zur
abschließenden
Gefährdungsabschätzung, die
insbesondere der Feststellung von
Menge und räumlicher Verteilung von
Schadstoffen, ihrer mobilen oder
mobilisierbaren Anteile, ihrer
Ausbreitungsmöglichkeiten in Boden,
Gewässer und Luft sowie der Möglichkeit
ihrer Aufnahme durch Menschen, Tiere
und Pflanzen dient.
The comprehensive further examination
for the final hazard assessment which
particularly serves the determination of
amount and spatial distribution of
pollutants, their mobile or mobilizable
components, possibilities for their
spreading in soil, water and air, as well
as the possibility of their intake by
human beings, animals and plants.
Durchwurzelbare Bodenschicht
Root-permeable soil layer
Bodenschicht, die von den
Pflanzenwurzeln in Abhängigkeit von
den natürlichen Standortbedingungen
durchdrungen werden kann.
The soil layer which can be penetrated
by the roots of plants in dependence of
the natural site conditions.
Einwirkungsbereich
Area of impact
Bereich, in dem von einem Grundstück
im Sinne des
Bundes-Bodenschutzgesetzes
Einwirkungen auf Schutzgüter zu
erwarten sind oder in dem durch
Einwirkungen auf den Boden die
Besorgnis des Entstehens schädlicher
Bodenveränderungen hervorgerufen wird.
An area where impacts on resources to
be protected can be expected that
originate from a real property within the
meaning of § 2 paragraphs 3 to 6
Federal Soil Protection Law or where
impacts on the soil cause concern
about the development of harmful soil
changes.
Erosionsfläche
Erosion area
Fläche, von der Bodenmaterial mit
Oberflächenabfluß abgespült wird.
The area from which the soil material is
washed away with surface run-off.
Expositionsbedingungen
Exposure conditions
Durch örtliche Gegebenheiten und die
Grundstücksnutzung im Einzelfall
geprägte Art und Weise, in der
Schutzgüter der Wirkung von
Schadstoffen ausgesetzt sein können.
The way, influenced by the local
conditions and the use of a real
property in a particular case, in which
the resources to be protected may be
exposed to the effect of pollutants.
Hintergrundgehalt
Background content
Schadstoffgehalt eines Bodens, der sich
aus dem geogenen (natürlichen)
Grundgehalt eines Bodens und der
ubiquitären Stoffverteilung als Folge
diffuser Einträge in den Boden
zusammensetzt.
The pollutant content of a soil which is
made up of the geogenic (natural)
basic content of a soil and the
ubiquitous substance distribution as a
consequence of diffuse inputs into the
soil.
150
Orientierende Untersuchung
Exploratory investigation
Örtliche Untersuchungen, insbesondere
Messungen, auf der Grundlage der
Ergebnisse der Erfassung zum Zweck der
Feststellung, ob der Verdacht einer
schädlichen Bodenveränderung oder
Altlast ausgeräumt ist oder ein
hinreichender Verdacht im Sinne des
Bundes-Bodenschutzgesetzes besteht.
Protection Law.
On-site examinations, in particular
measurements, on the basis of the
results of a survey in order to determine
whether the suspicion of a harmful soil
change or contaminated site can be
ruled out or whether there is reasonable
suspicion within the meaning of § 9
paragraph 2 sentence 1 Federal Soil
Sanierung, Altlastensanierung
Remediation
Maßnahmen
1. zur Beseitigung oder Verminderung
der Schadstoffe
(Dekontaminations-Maßnahmen),
2. die eine Ausbreitung der Schadstoffe
langfristig verhindern oder vermindern,
ohne die Schadstoffe zu beseitigen
(Sicherungsmaßnahmen),
3. zur Beseitigung oder Verminderung
schädlicher Veränderungen der
physikalischen, chemischen oder
biologischen Beschaffenheit des
Bodens.
Measures taken
1. to eliminate or reduce pollutants
(decontamination measures),
2. that prevent or reduce spreading of
pollutants in a lasting way, without
eliminating the pollutants themseles
(securing conainment measures),
3. that eliminate or reduce harmful
changes in the soil´s physical, chemical
or biological characteristics.
Schädliche Bodenveränderungen
Harmful soil changes
Schädliche Bodenveränderungen im
Sinne dieses Gesetzes sind
Beeinträchtigungen der Bodenfunktion,
die geeignet sind, Gefahren, erhebliche
Nachteile oder erhebliche Belästigungen
für den einzelnen oder die
Allgemeinheit herbeizuführen.
Harmful impacts on soil functions that
are able to bring about hazards,
considerable disadvantages or
considerable nuisances for individuals or
the general public.
Schadstoffe
Pollutants
Stoffe und Zubereitungen, die auf Grund
ihrer Gesundheitsschädlichkeit, ihrer
Langlebigkeit oder Bioverfügbarkeit im
Boden oder aufgrund anderer
Eigenschaften und ihrer Konzentration
geeignet sind, den Boden in seinen
Funktionen zu schädigen oder sonstige
Gefahren hervorzurufen.
The substances and preparations which,
due to their harmfulness for health, their
longevity or bio-availability in the soil or
due to other characteristic features and
their concentration, are suited to harm
the functions of the soil or to provoke
other dangers.
151
Schutz- und Beschränkungsmaßnahmen
Protection and restriction measures
Sonstige Maßnahmen, die Gefahren,
erhebliche Nachteile oder erhebliche
Belästigungen für den einzelnen oder die
Allgemeinheit verhindern oder
vermindern, insbesondere
Nutzungsbeschränkungen.
Other measures that prevent or reduce
hazards, considerable disadvantages or
considerable nuisances for individuals or
the general public, especially usage
restrictions.
Sicherungsmaßnahmen
Securing containment measures
Maßnahmen, die eine Ausbreitung der
Schadstoffe langfristig verhindern oder
vermindern, ohne die Schadstoffe zu
beseitigen.
Measures that prevent or reduce
spreading of pollutants in a lasting way,
without eliminating the pollutants
themselves.
Sickerwasserprognose
Leachate prognosis
Abschätzung der von einer
Verdachtsfläche, altlastverdächtigen
Fläche, schädlichen Bodenveränderung
oder Altlast ausgehenden oder in
überschaubarer Zukunft zu erwartenden
Schadstoffeinträge über das
Sickerwasser in das Grundwasser, unter
Berücksichtigung von Konzentrationen
und Frachten und bezogen auf den
Übergangsbereich von der
ungesättigten zur wassergesättigten
Zone.
The estimation of the pollutants
reaching the groundwater with the
leachate and originating, or to be
expected in the foreseeable future, from
a suspected site, a suspected
contaminated site, a harmful soil
change or a contaminated site, in
consideration of pollutant
concentrations and loads and related
to the area of transition from the
unsaturated zone to the
water-saturated zone.
Verdachtsflächen
Suspected sites
Grundstücke, bei denen der Verdacht
schädlicher Bodenveränderungen
besteht.
Real properties suspected to harbour
harmful soil changes.
Wirkungspfad
Pathway
Weg eines Schadstoffes von der
Schadstoffquelle bis zu dem Ort einer
möglichen Wirkung auf ein Schutzgut.
The route of a pollutant from the source
of pollution to the place of potential
effect on a resource to be protected.
152

Machbarkeitsstudie zur Entwicklung von

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