Die Doppelfunktion der legislativen Staatsgewalt

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Die Doppelfunktion der legislativen Staatsgewalt
– Hayeks Diskurs und ein alternativer Lösungsansatz
(Christopher Risch)
1. Einführung
Nach dem kontrakttheoretischen Staatsverständnis der Konstitutionenökonomik wird das PrinzipalAgenten-Problem zwischen den Bürgern und den gewählten Volksvertretern über die verfassungsmäßige Beschränkung der Staatsgewalt gelöst. Dadurch werden die verfügbaren
Verhaltensstrategien der politischen Akteure zur individuellen Nutzenmaximierung auf die
Entscheidungsoptionen begrenzt, die das Kriterium der Förderung der gemeinsamen
Bürgerinteressen erfüllen und demzufolge die Bürgersouveränität sichern.
Der Public-Choice-Ansatz als ökonomische Theorie der Politik erklärt, wie in einer majoritätsabhängigen, repräsentativen Demokratie diskretionäre Handlungsspielräume entstehen, innerhalb
der die Agenten ihre individuelle Machtposition über die privilegierte Sonderbehandlung einzelner
Interessengruppen stärken. Folglich führt der Einfluss der Privilegiendynamik auf den politischen
Entscheidungsprozess zu einem Auseinanderfallen individueller Politiker- und gemeinsamer Bürgerinteressen, da die konstituierten Regeln nicht dem Grundsatz der Universalisierbarkeit entsprechen.
Ein potentieller Defekt in der konstitutionellen Regelordnung, der Privilegiensuche und -vergabe
ermöglicht, liegt nach Hayek in der Doppelfunktion der legislativen Staatsgewalt – Gesetzgebung und
Kontrolle des Gesetzesvollzugs. Da Legislative und Exekutive auf Basis derselben Mehrheitsverhältnisse gebildet werden, gestattet diese Kompetenzallokation der regierenden Mehrheit
die Gestaltung des Regelsetzungs- und Regelausführungsprozesses im Einklang mit den Forderungen
diverser Interessengruppen, um das nutzenoptimale Ziel der Machterhaltung zu erreichen. Die
ausschließliche, universalisierbare Ausrichtung politischer Entscheidungen an den gemeinsamen
Bürgerinteressen wird zugunsten der Bedienung einzelner Privilegieninteressen aufgegeben,
wodurch die antizipierte Kongruenz individueller und gemeinsamer Entscheidungspräferenzen nicht
realisiert werden kann.
Hayeks Lösungskonzept beinhaltet die funktionale Differenzierung des Parlaments in zwei Kammern:
Die gesetzgebende Versammlung gestaltet die Regelordnung gemäß allgemeingültiger Richtlinien
gerechten Verhaltens, während die regierende Versammlung die Staatsleitung übernimmt.
Anhand eines Vergleichs der Kontrollmechanismen in der staatlichen Ordnung und der
Unternehmensform der eingetragenen Genossenschaft auf Basis der Analogie des Staates als
Bürgergenossenschaft lässt sich ein alternativer Lösungsansatz deduzieren: In Anlehnung an die
Funktionsprinzipien des privatwirtschaftlichen Aufsichtsrates wird durch eine konstitutionelle Reform
der staatlichen Organstruktur der parlamentarische Kontrollauftrag aus dem Kompetenzbereich der
legislativen Gewalt ausgegliedert und einem neben dem Verfassungsgericht separaten Organ der
judikativen Staatsgewalt – dem Senat – übertragen. Die Abgrenzung beider Institutionen beruht auf
der unterschiedlichen personellen Besetzung, Vorgehensweise und Kompetenz bezüglich der
Prüfungsverfolgung: Während im Rahmen der verfassungsgerichtlichen Kontrolle nach
Antragsstellung politische Entscheidungen auf ihre Gesetzeskonformität juristisch geprüft werden,
2
untersuchen die interdisziplinär informierten Mitglieder des zusätzlichen judikativen Organs laufend
die Vorteilhaftigkeit des parlamentarischen Prozesses und seiner Ergebnisse in Bezug auf die
gemeinsamen Bürgerinteressen. Dementsprechend wird die privilegierte Sonderbehandlung
einzelner Interessengruppen ausgeschlossen und die Staatsgewalt auf den Erlass und Vollzug von
Regeln beschränkt, die auf konstitutioneller Ebene das Kriterium der Universalisierbarkeit erfüllen
und auf subkonstitutioneller Ebene Resultate des einstimmig legitimierten Wahlverfahrens
kollektiver Entscheidungsfindung darstellen.1
2. Kontrollkompetenz in der staatlichen Gewaltenteilung
Als Implikation des konstituierenden Verfassungsgrundsatzes der Rechtsstaatlichkeit gilt in der
Bundesrepublik Deutschland das Prinzip der staatlichen Gewaltenteilung in gesetzgebende,
vollziehende und rechtsprechende Gewalt mit dem Ziel der verantwortlichen und effizienten
Gestaltung der Machtausübung, ihrer Begrenzung, Berechenbarkeit und Kontrollierbarkeit (vgl.
Degenhart, 2007, S. 94ff).
Das wahlberechtigte Staatsvolk wählt in Ausübung des parlamentarischen Demokratieprinzips den
Bundestag als seine direkte Vertretung.2 Als „alleiniges unmittelbar demokratisch legitimiertes Organ
des Staates“ (Degenhart, 2007, S. 13) ist deshalb der Bundestag in seiner Repräsentations- und
Öffentlichkeitsfunktion das primäre Forum der politischen Auseinandersetzung und Willensbildung.
Sein Aufgabenbereich beinhaltet in erster Linie die Gesetzgebungsfunktion als legislative
Staatsgewalt sowie die Kreationsfunktion im Sinne der Bildung weiterer Verfassungsorgane. Da der
Exekutiven die Staatsleitung obliegt, „regiert das Parlament nicht selbst mit Hilfe der Regierung, wie
wenn diese ein Ausschuss wäre, sondern es kontrolliert die ihm verantwortliche Regierung“ (Badura,
2003, S. 456). Dementsprechend wird die Kontrollfunktion gegenüber der Exekutiven dem
Kompetenzbereich des Parlamentes zugeordnet. Zur Wahrnehmung dieser Aufgabe eröffnet das
Enquêterecht dem Bundestag die Möglichkeit, Untersuchungsausschüsse zur Bewertung politischer
Akte und zur Klärung ihrer Hintergründe einzusetzen, um die Vorteilhaftigkeit der Entscheidungen für
die Bürger festzustellen (vgl. Degenhart, 2007, S. 217ff und Art. 38 bis 49, GG). Die Überwachung der
Regierung hat sich im Zeitablauf zu einem „kooperativen Parlamentarismus“ (Badura, 2003, S. 440)
1
Im Rahmen meiner Diplomarbeit „Der Staat als Bürgergenossenschaft – ein komparativer Ansatz und die
Ableitung eines Reformvorschlags“ erfolgt ein ausführlicher Vergleich der staatlichen und genossenschaftlichen
Ordnung, der einerseits den Entstehungshintergrund und den konstitutionellen Rahmen sowie andererseits die
institutionelle Ausgestaltung beider Organisationsformen untersucht. Darin inbegriffen ist unter anderem eine
präzise Gegenüberstellung der Organstrukturen.
Vornehmlich auf Basis der Werke von Vanberg (1982) und Hayek (1969 und 1971) erfolgt eine extensive
Legitimation des komparativen Ansatzes. Die Durchführung des Vergleichs gründet hauptsächlich auf dem
Grundgesetz und dem Genossenschaftsgesetz sowie entsprechender Kommentare von unter anderen
Degenhart (2007) und Pieroth/Schlink (2008) sowie Steding (2002) und Lang/Weidmüller (2005). Diesbezüglich
spielt auch Buchanans „Die Grenzen der Freiheit – zwischen Anarchie und Leviathan“ (1984) eine
herausragende Rolle. Die abschließende Ableitung des Reformvorschlags bezieht sich in erster Linie auf die
Arbeiten von Vanberg (2008) und Hayek (2002 und 2003).
Da der Schwerpunkt des vorliegenden Beitrages auf der Deduktion des Reformansatzes aus den divergierenden
Regelungen der Kontrolle der Entscheidungsträger liegt, werden in dieser Arbeit einzig die für die Intention
relevanten Aspekte erwähnt. Jedoch wird an einigen Stellen auf die Ergebnisse des umfassenden Vergleichs
verwiesen.
2
Das Staatsvolk umschließt die Gesamtheit der Staatsangehörigen, die „einem Staat kraft seines Rechts
zugeordnet ist“ (Grawert, 2004, S. 117).
3
entwickelt, der dem Bundestag die Mitsprache bei staatsleitenden Entscheidungen gestattet.
Infolgedessen besteht in „wesentlichen Fragen […] ein Parlamentsvorbehalt“ (Degenhart, 2007,
S. 13), der sowohl im Rechtsstaatsgebot und in den Grundrechten, als auch im Demokratiegebot
begründet ist.3 Artikel 67, GG, eröffnet dem Bundestag die Möglichkeit, eine Abberufung des
Bundeskanzlers über ein konstruktives Misstrauensvotum zu erwirken (vgl. Degenhart, 2007, S. 259
und Art. 67, GG).
Um die Interessen der einzelnen Länder auf bundesstaatlicher Ebene zu wahren, besitzt der
Bundesrat, der sich aus Mitgliedern der Landesregierungen zusammensetzt, ein Mitwirkungsrecht an
der Gesetzgebung. Dementsprechend hat er die Möglichkeit, gemäß dem Initiativrecht neue Gesetze
vorzuschlagen, im Falle von zustimmungsbedürftigen Gesetzen diese zu verweigern sowie Einspruch
zu erheben, wenn das spezifische Gesetz keine Ratifizierung durch den Bundesrat vorsieht. Sobald
der Bund in die Verwaltungs- und Organisationshoheit der Länder eingreift, hat der Bundesrat laut
Art. 84 und 85 einen Anspruch auf Beteiligung (vgl. Degenhart, 2007, S. 245ff und Art. 50 bis 53, GG).
Das Parlament wählt mit Mehrheitsbeschluss den Bundeskanzler, der im Rahmen seiner
Organisationsgewalt die Geschäftsbereiche der einzelnen Ministerien bestimmt und die Minister
vorschlägt. Der Kanzler und sein Kabinett bilden das Verfassungsorgan der politischen Staatsleitung –
die Bundesregierung – und üben damit die exekutive Staatsgewalt aus. Neben der Staatsleitung, die
das Gesetzesinitiativrecht beinhaltet, und der Organisationsgewalt bezüglich der Bundesverwaltung
zählen das Rederecht in Bundestags- und Bundesratsverhandlungen, Direktions- und Aufsichtsbefugnisse im Bund-Länder-Verhältnis sowie Informationsaufgaben im Verhältnis zur Öffentlichkeit zu den
einzelnen Kompetenzen der Bundesregierung (vgl. Degenhart, 2007, S. 255ff und Art. 62 bis 69, GG).
Obwohl das Grundgesetz den Bundespräsidenten als Staatsoberhaupt zum obersten
Verfassungsorgan erhebt, verbleiben ihm nur wenige unmittelbare, verfassungsrechtliche
Befugnisse. Diese beschränken sich vornehmlich auf die Repräsentation des Staates nach außen,
inklusive der Ratifizierung von Staatsverträgen, und auf staatsnotarielle Funktionen, die ihm „keine
eigenständige Gewalt vermitteln“ (Rausch, 1984, S. 126). Entsprechend weist das Grundgesetz die
Staatsleitung ausschließlich der Bundesregierung zu, so dass der Bundespräsident „nur beschränkt
Teil der Exekutive“ (ebenda) ist. Deshalb wird er nicht in die schematische Darstellung der Organstruktur anhand der Gewaltenteilung einbezogen (vgl. Degenhart, 2006, S. 261ff und Art. 54 bis 61,
GG).
Das wichtigste Organ der judikativen Staatsgewalt ist das Bundesverfassungsgericht, das neben
seiner rechtsprechenden Funktion in der rechtsstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes die Aufgabe
des Schutzes der Verfassung wahrnimmt. Unter der Anwendung offener, konkretisierungsbedürftiger
Normen erfolgt die Überprüfung staatlicher Akte durch eindeutig definierte Verfahren, wie beispielsweise das Organstreitverfahren, die abstrakte und konkrete Normenkontrolle oder die
Verfassungsbeschwerde. „Eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht ist also nur zulässig […],
wenn die Zulässigkeitsvoraussetzungen für eines der gesetzlich geregelten Verfahren erfüllt sind“
(Degenhart, 2007, S. 286).4 Die gefällten Entscheidungen haben Gesetzeskraft und zeichnen sich
3
Als „wesentliche Fragen“ definiert Degenhart Sachverhalte, „die für das Gemeinwesen von maßgeblicher
Bedeutung sind“ (Degenhart, 2007, S. 13).
4
Die Zulässigkeitsvoraussetzungen beziehen sich unter anderem auf die Beteiligtenfähigkeit der Antragsteller
und –gegner, den eindeutig definierten Streitgegenstand, die Antragsbefugnis sowie auf die Einhaltung der
Form– und Fristkonditionen des Antrags. Im Zuge einer Normenkontrolle entfällt die Prüfung der
4
durch ihre allgemeine Gültigkeit aus. So wird das Verfassungsrecht als politisches Recht
charakterisiert, das die rechtlichen Rahmenbedingungen der Staatswillensbildung vorgibt, was
Eingriffe in die politische Staatsleitung mit einschließt. Die Verfassungsrichter werden je zur Hälfte
vom Bundestag und vom Bundesrat gewählt, wobei nach einer 12-jährigen Amtsdauer die
Wiederwahl ausgeschlossen ist, um die Unabhängigkeit der Amtsinhaber zu garantieren. Neben dem
Verfassungsgericht wird die Ausübung der rechtsprechenden Gewalt den einzelnen Bundes- und
Landesgerichten vom Grundgesetz zugewiesen (vgl. Degenhart, 2007, S. 284ff und Art. 92 bis 104,
GG).
Abb. 1: Schematische Darstellung der Organstruktur und Kontrollkompetenz in der Bundesrepublik
Deutschland (Quelle: eigene Erstellung):5
Legislative
Bundesrat
Exekutive
Bundesregierung
Bundestag
Bundesverfassungsgericht
Kontrolle der
Gesetzmäßigkeit
Judikative
Kontrolle der
Vorteilhaftigkeit
3. Die Doppelfunktion der legislativen Staatsgewalt – Hayeks Kritik und Lösungsansatz
Die Darstellung der staatlichen Ordnung zeigt, dass der Legislativen eine Doppelfunktion obliegt,
nämlich die Gesetzgebung und die Kontrolle der Gewalt, die diese Gesetze ausführt – die Exekutive.
„Diese zwei verschiedenen Aufgaben ein und derselben Abgeordnetenversammlung anzuvertrauen“
(Hayek, 2002, S. 187f) deklariert Hayek als einen „verhängnisvollen […] Fehler“ (ebenda), weil
dadurch die Grenzen zwischen legislativer und exekutiver Gewalt undeutlich werden und die
Garantie der Verfassungsprinzipien nicht mehr gewährleistet werden kann (vgl. ebenda).6 Denn ein
Antragsbefugnis zugunsten einer einfachen Darlegung eines Klarstellungsinteresses, beziehungsweise eines
Nichtigkeitsgrundes (vgl. Degenhart, 2007, S. 286ff).
5
Eine präzise Differenzierung der Kontrolle auf Basis der Gesetzesmäßigkeit und der Vorteilhaftigkeit tritt im
weiteren Verlauf dieser Arbeit hervor und wird im Anhang spezifiziert.
6
„Den entscheidenden institutionellen Defekt der herrschenden Form der Demokratie sieht Hayek darin, dass
ein und dasselbe Vertretungsorgan, das Parlament, mit zwei grundverschiedenen Aufgaben betraut wurde,
nämlich einerseits allgemeine Gesetze zu erlassen, die die Spielregeln für das Handeln der privaten Akteure und
für den politischen Prozess festlegen, und andererseits die laufenden Geschäfte und Maßnahmen der
jeweiligen Regierung zu überwachen und mit zu tragen“ (Vanberg, 2008, S. 113).
Die Vermischung exekutiver und legislativer Gewalt wird insbesondere durch die Amtsvereinigung der
Kanzlerschaft und des Vorsitzes der politischen Partei hervorgehoben, welche die Mehrheit der
Wählerstimmen in der Bundestagswahl erhalten hat. Dadurch bestimmt der Kanzler/ die Kanzlerin einerseits
die Richtlinien der Staatsleitung und andererseits auch den inhaltlichen Rahmen der Partei, die aufgrund der
relativen Stimmenmehrheit einen bedeutenden Einfluss auf die Gesetzgebung hat.
5
Parlament, das die Regierung kontrolliert und aus dem diese Regierung auf Basis derselben
Mehrheitsverhältnisse hervorgeht, tendiert zu einer Gestaltung der Regelordnung im Einklang mit
den Interessen der Exekutiven, die in erster Linie auf die Sicherung ihrer Machtposition ausgerichtet
sind (vgl. Vanberg, 2008, S. 114). Im Rahmen einer unbeschränkten Demokratie kann eine derartige
Zielsetzung nur über eine Erhaltung der erforderlichen Mehrheitsverhältnisse erreicht werden. „[Der
allmächtige Staat] wird gezwungen sein, eine Mehrheit zusammenzubringen und zusammenzuhalten,
indem er die Forderung einer Vielzahl von Interessengruppen befriedigt, deren jede den
Sondervorteilen, die anderen Gruppen gewährt werden, nur um den Preis zustimmt, dass ihre
eigenen Sonderinteressen gleichermaßen Berücksichtigung finden“ (Hayek, 2003, S. 405). Aufgrund
dessen wird der Staat zu einem „Spielball all der Sonderinteressen, denen er gerecht werden muss,
wenn er sich die Unterstützung der Mehrheit sichern will“ (Hayek, 2003, S. 406). In Bezug auf diesen
Sachverhalt wird der Einfluss der Privilegiendynamik deutlich, der die ausschließliche Orientierung
politischer Entscheidungen an den gemeinsamen Bürgerinteressen zugunsten diverser
Interessengruppen zurückstellt.
Generell identifiziert Vanberg zwei Methoden, welche die Möglichkeiten einer erfolgreichen
Privilegiensuche verringern können: die Förderung des institutionellen Wettbewerbes und die
effektive verfassungsmäßige Beschränkung staatlicher Herrschaftsmacht (vgl. Vanberg, 2008, S. 44).7
Während die erste einen interessanten und komplexen Forschungsbereich darstellt, dessen Potential
noch nicht endgültig ausgeschöpft ist, steht die zweite in diesem Beitrag im Mittelpunkt.8 Denn
Hayek schlägt als Lösungsansatz eine Reform vor, welche die staatliche Herrschaftsmacht durch die
Aufteilung der Doppelfunktion in zwei voneinander unabhängige Organe verfassungsmäßig begrenzt.
Die gesetzgebende Versammlung erfüllt die Verantwortung, die Regelordnung anhand
universalisierbarer Richtlinien gerechten Verhaltens zu gestalten (vgl. Hayek, 2003, S. 417). Dagegen
führt die regierende Versammlung die laufenden Staatsgeschäfte aus, zu denen die Organisation des
Staatsapparats und die Entscheidung über die Verwendung der bereitgestellten Mittel zählen
(vgl. ebenda, S. 425). Um die Unabhängigkeit beider Organe zu garantieren, erfolgt die Wahl ihrer
Mitglieder über unterschiedliche Verfahren und in voneinander abweichenden Perioden (vgl.
ebenda, S. 418).9 Während Hayek für die Wahl der gesetzgebenden Versammlung konkrete und
neuartige Konditionen entwirft, bildet er die regierende weitgehend nach Vorlage der derzeitigen
Parlamente, wobei die Bundesregierung einen Exekutivausschuss der parlamentarischen Mehrheit
darstellt (vgl. ebenda, S. 418ff und S. 424ff). Übertragen auf die aktuelle staatliche Ordnung
übernimmt der Bundestag gemeinsam mit der Regierung die Staatsleitung, während die Aufgabe der
Gesetzgebung einem separaten Organ anvertraut wird.10 Da eine kritische Auseinandersetzung mit
7
Neben der Begrenzung der Möglichkeiten der Privilegiensuche eröffnet sich eine alternative Lösung über eine
spezifische Gestaltung des Wahlverfahrens auf konstitutioneller Ebene, die einen individuellen Anreiz zur
Entscheidung für konsensfähige Regeln setzt. In den Konzeptionen der Regelwahl hinter einem Schleier der
Ungewissheit beziehungsweise der Unwissenheit von Buchanan und Tullock sowie Rawls wird diese Methode
angewendet (vgl. Vanberg, 2008, S. 43, Buchanan/Tullock, 1962 und Rawls, 1975).
8
Eine ausführliche und präzise Analyse des institutionellen Wettbewerbs erfolgt in Wohlgemuths Beitrag
„Institutional Competition – Notes on an unfinished agenda“ (vgl. Wohlgemuth, 1995).
9
„Wären die zwei Versammlungen lediglich mit unterschiedlichen Aufgaben betraut, aber ungefähr in gleichem
Verhältnis aus Vertretern derselben Gruppen und besonders Parteien zusammengesetzt, so würde die
Legislative wahrscheinlich einfach jene Gesetze verabschieden, welche die regierende Versammlung für ihre
Zwecke benötigte“ (Hayek, 2003, S. 418).
10
Die genaue Herleitung und Erklärung des Problems der unbeschränkten Demokratie sowie die Darstellung
des modifizierten Verfassungsmodells finden sich in Hayeks Werk „Recht, Gesetz und Freiheit“ (vgl. Hayek,
2003).
6
diesem Reformvorschlag seine konkrete institutionelle Ausgestaltung involviert, wird an dieser Stelle
darauf verzichtet. Denn der in diesem Beitrag entwickelte, alternative Lösungsansatz bezieht sich auf
eine Reform der konstitutionellen Regelordnung und verbleibt somit auf einer abstrakten Ebene.
4. Kontrollkompetenz in der eingetragenen Genossenschaft
Als Voraussetzung für den im folgenden Kapitel durchgeführten Vergleich, beinhaltet dieses Kapitel
die Darstellung der Kontrollkompetenz innerhalb der Organstruktur der eingetragenen Genossenschaft auf der Grundlage des Genossenschaftsgesetzes (GenG).11
Die innere Verfassung beschreibt die Organe, in denen der genossenschaftliche Willensbildungs- und
Entscheidungsprozess erfolgt. Ausgestattet mit durch Gesetz oder Statut festgelegten Kompetenzen
ermöglichen diese eine demokratische Geschäftsführung nach dem Prinzip der Drei-Gewaltenteilung.
Demnach wird die Leitungsmacht beschränkt durch die Differenzierung der Organe in Vorstand,
Aufsichtsrat und Generalversammlung (vgl. Steding, 2002, S. 112).12
Die Generalversammlung, an der alle Mitglieder teilnehmen dürfen, übernimmt die Rolle des
obersten Verfassungsorgans. Sie ist laut Beuthien „oberstes Willensbildungs- und
Entscheidungsorgan der eingetragenen Genossenschaft“ (Beuthien, 2000, S. 492), da sie die
Beschlussfassung über alle Angelegenheiten der Genossenschaft wahrnimmt, die nicht durch Gesetz
oder Statut anderen Organen übertragen sind. Neben der ihr zugesprochenen Satzungshoheit besitzt
sie auch Personalhoheit in Bezug auf die Wahl des Vorstandes (§ 24, Abs. 2, GenG) und des
Aufsichtsrates (§ 36 Abs. 1, GenG) sowie auf die Kompetenz zur Entlastung beider Organe (§ 48,
Abs. 1, GenG). Desweiteren übt die Generalversammlung ihre Finanzhoheit in Form der Feststellung
des Jahresabschlusses und der Disposition des Jahresüberschusses beziehungsweise der
Entscheidung über die Nachschusspflicht im Falle ungedeckter Forderungen aus (§ 48, Abs. 1, GenG).
Zudem beschließt sie Beschränkungen der Kreditvergabe (§ 49, GenG) und bestimmt die Höhe der
Einzahlungen auf den Geschäftsanteil (§ 50, GenG).13 Die Willenserklärungen treten nach der
Abstimmung auf Basis des Mehrheitsprinzips in Kraft, das sich auf das Kopfstimmrecht in
Unabhängigkeit vom Geschäftsanteil stützt (vgl. Steding, 2002, S. 123 und § 43, Abs. 1 bis 3, GenG).
11
Da der Fokus dieser Arbeit auf den konstruktiven Prinzipien der ursprünglichen Genossenschaftsidee liegt,
wird von den jüngeren Reformen des Genossenschaftsgesetzes ab der Novellierung vom 9. Oktober 1973
abstrahiert. Die Begründung für die Wahl dieses Zeitpunkts liegt im Wesentlichen in der Zurückdrängung des
demokratischen Konzeptionsgrundsatzes als konstitutive Prämisse für diese personalistische
Unternehmensform. Denn seitdem gilt die Generalversammlung nicht mehr als das oberste Verfassungsorgan
im genossenschaftlichen Willensbildungsprozess, da ihr – zugunsten des Vorstandes – wichtige Kompetenzen
entzogen wurden (vgl. Steding, 2002, S. 114). Diesem ist die Leitungsmacht in eigener Verantwortung
zugesprochen worden (§ 27 GenG), was bedeutet, dass seine Tätigkeit nicht mehr an die Willenserklärungen
der Generalversammlung gebunden ist (vgl. Steding, 2002, S. 113). Steding spricht von einer
„Vorstands(all)macht […] als das die genossenschaftliche Willensbildung dominierende und okkupierende
Moment“ (Steding, 2002, S. 114). Diese Entwicklung impliziert einen „deutlichen Demokratieschwund“
(Blümle/Ringle, 1986, S. 175). Aus diesen Gründen wird sie in die folgenden Überlegungen nicht explizit mit
einbezogen, da sie einem sinnvollen Vergleich mit einem demokratischen Staatsmodell widerspricht.
12
„Die Struktur der eingetragenen Genossenschaft entspricht demokratischen Grundsätzen. Dies gilt für jede
Form der Entscheidungsfindung in der eingetragenen Genossenschaft sowie für die Gewaltenteilung zwischen
Vorstand, Aufsichtsrat und Generalversammlung“ (Lang/Weidmüller, 2005, S. 57).
13
Die Zuständigkeiten der Generalversammlung formuliert Steding im Kapitel 6.4. „Rolle und Aufgaben der
Generalversammlung“ seines Buches über das Genossenschaftsrecht, wo er mitunter die Generalversammlung
als das „verfassungsgebende“ Organ der Genossenschaft definiert (Steding, 2002, S. 121f).
7
Das Genossenschaftsgesetz eröffnet Verbänden ab einer Größe von 1500 Mitgliedern die Möglichkeit, eine Vertreterversammlung zu bilden (§ 43a, GenG). Diese ist „kein Fremdkörper, sondern
die der mitgliederstarken Großgenossenschaft angemessene Form der mittelbaren Demokratie“
(Beuthien, 1984, S. 42). Juristisch gesehen übernimmt dieses Gremium die Kompetenzen der
Generalversammlung, inklusive aller Rechte und Pflichten. Seinen weisungsunabhängigen, von der
Generalversammlung gewählten Mitgliedern obliegt die Pflicht der Interessenwahrung
stellvertretend für jeden einzelnen Genossen als Teil der zweckorientierten, assoziativen Kooperation
(vgl. Glenk, 2007, S. XXIII und Steding, 2002, S. 123). Generell kann jeder Beschluss der General- oder
Vertreterversammlung „infolge eines Mangels anfechtbar, nichtig oder unwirksam sein“ (Steding,
2002, S. 124). Im Falle eines Verstoßes gegen die gesetzlichen oder statuarischen Regelungen des
Verfahrens der Beschlussfassung, gegen die genossenschaftlichen Prinzipien – wie dem
Gleichbehandlungsgrundsatz – oder im Falle eines Überschreitens der Kompetenzen kann jeder
Genossen Klage erheben und rechtliche Schritte einleiten (vgl. ebenda, S. 124ff und § 51, GenG).
Nach § 9, GenG, ist die Bildung eines Vorstandes aus den Mitgliedern der Genossenschaft zwingend
vorgeschrieben. In der Rolle der gerichtlichen und außergerichtlichen Vertretung der Genossenschaft
als juristische Person ist der Vorstand „befugt, alle notwendigen Rechtshandlungen vorzunehmen
und die Genossenschaft gegenüber Dritten, beispielsweise bei einem Vertragsschluss, zu
verpflichten“ (Glenk, 2007, S. XXVI und § 26, GenG). Diese nach außen gerichtete Kompetenz wird
durch die interne Verantwortung der Geschäftsführung komplementiert, die sich als
Managementtätigkeit definieren lässt (vgl. Glenk, 2007, S. XXVI). Falls die Handlungen des Vorstandes
in der Ausübung seiner Pflichten nicht den Interessen der Genossen entsprechen, kann die Generaloder Vertreterversammlung seine Bestellung widerrufen (§ 24, Abs. 3, GenG).
Das Kontrollorgan der eingetragenen Genossenschaft ist der Aufsichtsrat, für den ähnliche
gesetzliche Regelungen wie für den Vorstand gelten. Demnach muss er im Zuge der
Genossenschaftsgründung gebildet werden sowie entsprechend der genossenschaftlichen
Selbstorganschaft aus Mitgliedern des Verbandes und aus natürlichen Personen bestehen (§ 9,
GenG). Desweiteren setzt er sich aus zumindest drei Delegierten zusammen, die von der Generaloder Vertreterversammlung gewählt werden und die nicht in Abhängigkeit vom erzielten
Geschäftsergebnis vergütet werden dürfen (§ 36, GenG).14 Auch diese Wahlhandlung kann analog
zum Widerrufsrecht bezüglich der Vorstandswahl durch die Generalversammlung vor Ablauf der
zuvor festgelegten Frist zurückgenommen werden (§ 36, Abs. 3, GenG). Weiterhin besagt der
Grundsatz der Unvereinbarkeit von Ämtern, dass Aufsichtsratsmitglieder nicht gleichzeitig dem
Vorstand angehören dürfen (§ 37, GenG). Der Aufgabenbereich dieses Gremiums beinhaltet die
Kontrolle des Vorstandes „bei seiner Geschäftsführung in allen Zweigen der Verwaltung“ (Steding,
2002, S. 119). Um dieser Verantwortung gerecht zu werden, verfügt der Aufsichtsrat über
weitreichende Informationspflichten und Informationsgenerierungsrechte. So kann er „von dem
Vorstand jederzeit Auskünfte über alle Angelegenheiten der Genossenschaft verlangen“ (§ 38, Abs. 1,
GenG) und ist befugt, jegliche in Schriftform verfasste Berichte einzusehen. Außerdem ist er zur
Prüfung des Jahresabschlusses, des Lageberichts und der vom Vorstand empfohlenen Disposition des
Jahresüberschusses verpflichtet (§ 38, Abs. 1, GenG). Die Überwachung des Geschäftsführungsorgans
basiert auf der Zielsetzung, eine verantwortungsbewusste, regelkonforme Pflichterfüllung des
Vorstandes zu garantieren und eine unerwünschte Geschäftsentwicklung präventiv zu verhindern
14
Gemäß der Satzungshoheit kann die Personenzahl des Aufsichtsrates durch die Generalversammlung nach
oben variiert werden (§ 36, Abs. 1, GenG).
8
(vgl. Geschwandter/Helios, 2006, S. 101). Dazu kontrolliert der Aufsichtsrat Umsatz, Rentabilität,
Liquidität, Produktion, Lagerbestände sowie die Beschäftigtenzahl hinsichtlich einer vorteilhaften
Entwicklung „mit Rücksicht auf die allgemeine Marktlage“ (Beuthien, 2000, S. 468). Er ist also „allein
dem Unternehmenswohl verpflichtet“ (vgl. Geschwandter/Helios, 2006, S. 101). Zusätzliche
Kompetenzen dieses Organs bestehen in der Einberufung der Generalversammlung (§ 38, Abs. 2,
GenG), in der gerichtlichen und außergerichtlichen Vertretung der Genossenschaft gegenüber dem
Vorstand (§ 39, GenG) sowie in der vorläufigen Amtsenthebung von Vorstandsmitgliedern, inklusive
der Übernahme ihrer Tätigkeiten, solange bis die Generalversammlung über eine potentielle
Abberufung entschieden hat (§ 40, GenG). Infolge der Satzungshoheit können weitere Aufgabengebiete vereinbart werden (§ 38, Abs. 3, GenG), wie beispielsweise die Möglichkeit des Einsetzens von
Ausschüssen zur genaueren Bearbeitung von konkreten Aufgabenstellungen durch Sachverständige
(vgl. Steding, 2002, S. 120 und Geschwandtner, 2007, S. 92).
Eine eingetragene Genossenschaft ist gesetzlich verpflichtet sich regelmäßig einer unabhängigen
Prüfung durch eine externe Instanz zu unterziehen (§ 53, GenG). Im Gründungsstadium muss sie
hierfür einem genossenschaftlichen Prüfungsverband beitreten (§ 11, Abs. 2 und § 54, GenG). Dieser
stellt im Rahmen der Prüfung die wirtschaftlichen Verhältnisse und die Ordnungsmäßigkeit der
Geschäftsführung auf Basis der gesetzlichen Richtlinien fest, indem er umfassend alle Einrichtungen,
die Vermögenslage sowie die Tätigkeiten der Geschäftsführung begutachtet (vgl. Lang/Weidmüller,
2005, S. 649). Um die Objektivität des Prüfers zu bewahren, darf dieser weder ein Mitglied der zu
prüfenden Genossenschaft sein, noch auf irgendeine Weise in einer Beziehung zu der
Genossenschaft stehen, die ein Abhängigkeitsverhältnis begründen könnte.15 Die Intention dieser
Prüfung bezieht sich in erster Linie auf den Schutz der Genossenschaftsmitglieder, wofür sie „seit
jeher als wichtigstes Mittel angesehen [wurde], die Verwirklichung der genossenschaftlichen
Zielsetzungen sicherzustellen“ (Lang/Weidmüller, 2005, S. 651). Demzufolge werden alle Zustände
und Vorgänge in der Genossenschaft daraufhin untersucht, ob und inwieweit sie zur Erfüllung der
gesetzlichen Vorschriften beitragen, wie beispielsweise des genossenschaftlichen Förderzwecks (vgl.
ebenda). Mit dem Ziel einer sorgfältigen und exakten Prüfung kann der Prüfer neben seinen Rechten
auf Einsicht in alle relevanten Schriftstücke, auf Untersuchung der Bestände sowie auf Auskunft über
alle benötigten Informationen, die Aufklärung von Sachverhalten mit Hilfe eines vom Registergericht
erteilten Zwangsgeldbescheids einfordern (vgl. Lang/Weidmüller, 2005, S. 709 und § 57, Abs. 1,
GenG). Die Ergebnisse beziehungsweise die wesentlichen Aussagen der Prüfung müssen der
Generalversammlung mitgeteilt werden (§ 59, Abs. 2, GenG), wobei auch hier der Prüfungsverband
in beratender Funktion anwesend sein darf (§ 59, Abs. 3, GenG). In Ergänzung zu der Möglichkeit,
eine außerordentliche Generalversammlung einzuberufen (§ 60, GenG), stellt dieses Teilnahmerecht
die gesetzliche Grundlage für die Prüfungsverfolgung dar, das heißt für die Kontrolle der Ausführung
der zur Behebung der beanstandeten Mängel erforderlichen Maßnahmen (vgl. Lang/Weidmüller,
2005, S. 657). Jedoch besitzt der Prüfungsverband aufgrund des genossenschaftlichen Prinzips der
Selbstorganschaft kein Weisungsrecht (vgl. ebenda, S. 726f). Werden die festgestellten Mängel nicht
behoben, kann die Genossenschaft aus dem Verband ausgeschlossen werden, was eine gerichtliche
Fristbestimmung zur Folge hat, innerhalb der die Genossenschaft einem anderen Verband beitreten
muss (vgl. ebenda, 2005, S. 658 und § 54a, Abs. 1, GenG). Bleibt der Genossenschaft aufgrund von
rechtskräftigen Ablehnungsgründen die Mitgliedschaft in einem anderen Verband verwehrt oder hält
sie die gesetzte Frist nicht ein, spricht das zuständige Gericht die Auflösung der Genossenschaft aus
(vgl. Lang/Weidmüller, 2005, S. 673f und § 54a, Abs. 2, GenG).
15
Diesbezügliche detaillierte Regelungen sind in § 55, GenG, verzeichnet.
9
Abb. 2: Schematische Darstellung der Organstruktur und Kontrollkompetenz in der eingetragenen
Genossenschaft (Quelle: eigene Erstellung):
Legislative
Exekutive
Generalversammlung
Vorstand
Aufsichtsrat
Prüfungsverband
Judikative
Unabhängige Kontrollinstanz
Kontrolle der
Gesetzmäßigkeit
Kontrolle der
Vorteilhaftigkeit
5. Legitimation des Vergleichs der Organisationsformen
Als Beispiele für soziale Gebilde – oder auch „Grundformen menschlichen Zusammenlebens“
(Sombart, 1959) – werden Wirtschaftsunternehmen und der Staat von Autoren, wie beispielsweise
Vanberg, in einem Atemzug genannt.16 Die damit implizierte logisch-funktionale Verbindung
zwischen diesen sozialen Strukturen wird über diverse Begriffe wie dem Verband, der Institution und
der Organisation hergestellt (vgl. Vanberg, 1982, S. 23 bis 36). In Anlehnung an die Abgrenzung von
spontaner und organisierter Ordnung nach Hayek basiert das Verhältnis der Kollektivgebilde auf
deren Entstehung und Koordination durch die bewusste Anordnung und Lenkung eines Zentralorgans
sowie deren Eigenschaft, dass sich ihre Mitglieder zum Erreichen eines gemeinsamen Ziels
zusammenschließen (vgl. Hayek, 1969, S. 111 und S. 151 und ders. 1971, S. 192).17 Dazu werden die
individuellen Handlungen innerhalb dieser Organisationen über konkrete Anweisungen gesteuert, die
es ermöglichen jedes Detail zweckgerichtet zu definieren (vgl. Hayek, 1969, S. 187 und ders. 2003,
S. 51). Außerdem werden diese physisch wahrnehmbaren Ordnungen multilateraler
Beziehungsgeflechte in ihrem Komplexitätsgrad durch die mit wachsender Größe steigenden
Organisationskosten beschränkt (vgl. Hayek, 2003, S. 40).
Ein wissenschaftlich sinnvoller Vergleich erfordert als Ausgangspunkt eine auf einer übergeordneten
Abstraktionsebene angesiedelte Äquivalenz der Strukturen, die einer komparativen Analyse
16
So listet Vanberg „Vereine, Wirtschaftsunternehmen, politische Parteien oder Staaten“ (Vanberg, 1982, S. 1)
als Formen sozialer Kollektivgebilde auf, während Gehlen von Institutionen wie „Familien, Berufsverbände,
Gewerkschaften, Parteien“ (Gehlen, 1963, S. 205), wie „Ehe, Kirche, Staat“ (ebenda, S. 245) sowie
„Hochschulen [und] Betriebe“ (ebenda, S. 334) spricht. Auch Albert verwendet die Organisationen Staat und
Genossenschaft als Beispiele für „Kategorien für bestimmte Arten menschlichen Zusammenhandelns“ (Albert,
2008, S. 5).
17
Laut Mayntz werden als Organisationen „alle sozialen Gebilde bezeichnet, in denen eine Mehrzahl von
Menschen zu einem spezifischen Zweck bewusst zusammenwirken“ (Mayntz, 1969, S. 762).
10
unterzogen werden sollen, denn „Äquivalenz ist die Voraussetzung für Vergleichbarkeit“
(Rippl/Seipel, 2008, S. 66). Weiterhin heißt es, dass „Sachverhalte dann als äquivalent angesehen
werden, wenn sie in verschiedenen Kontexten dieselbe Funktion haben“ (ebenda).18 Diese Zusammenhänge ergeben sich aus den eben erwähnten Kriterien der Entstehung, Zielsetzung,
Koordination und der dazu verwendeten Instrumente sowie der Steuerbarkeit und Komplexität.
Bezüglich
dieser
Punkte
lässt
sich
konstatieren,
dass
sowohl
privatrechtliche
Wirtschaftsunternehmen, als auch der Staat äquivalent und damit vergleichbar sind.
Eine theoretische Fundierung der Äquivalenz dieser Organisationsformen bietet Colemans Modell
der Ressourcenzusammenlegung. Einzelne Akteure schließen sich zusammen, um mit vereinten
Mitteln ihren individuellen Nutzen zu steigern (vgl. Vanberg, 1982, S. 11ff). Die Gültigkeit dieses
theoretischen Kalküls für den Staat, in dem die Bürger zum einen Abgaben leisten und diese einer
gemeinsamen Disposition unterstellen sowie zum anderen ihren individuellen Handlungsspielraum
durch die Bindung an eine allgemein akzeptierte Regelordnung einschränken, liegt auf der Hand.
Ebenso offensichtlich werden auf der Basis dieses theoretischen Ansatzpunktes privatwirtschaftliche
Firmen zur Nutzenoptimierung ihrer Eigentümer gegründet.
Mit Hilfe einer geringeren Abstraktion der zu vergleichenden korporativen Akteure in Form einer
Konkretisierung der spezifischen Unternehmensform bei weiterhin bestehender Äquivalenz lässt sich
die Aussagekraft einer komparativen Untersuchung erhöhen. In Anbetracht der Differenzierung
zwischen dem monokratisch-hierarchischen und dem genossenschaftlich-demokratischen Typ als die
beiden Grundmuster zur Regelung der korporativen Probleme – die Organisation der Disposition
über den Ressourcenpool sowie die soziale Verteilungsregel – fällt die Wahl der Unternehmensform
auf die eingetragene Genossenschaft (vgl. Mayntz, 1968, S. 13). Denn sowohl der Staat, als auch die
Genossenschaft fügen sich in das letztere Regelungsmuster ein, da über die Verwendung des
Ressourcenpools und die Verteilung des Korporationsertrages in einem demokratischen Wahlprozess
entschieden wird, während andere privatrechtliche Unternehmen durch eine monokratischhierarchische Struktur charakterisiert werden (vgl. Vanberg, 1982, S. 18ff). Zudem „gibt es keine
Unternehmensform des Gesellschaftsrechts, die so wie die eingetragene Genossenschaft mit
Solidarität, sozialem Denken und Demokratie verbunden wird“ (Steding, 2002, S. 28). Auch aus
diesem Zitat wird die für die Vergleichbarkeit notwendige funktionale Ähnlichkeit zum Staat
ersichtlich.
Ein weiteres Argument für die Vergleichbarkeit beider sozialen Systeme bezieht sich auf die
Einordnung von Colemans Modell in die Tradition des vertragstheoretischen Denkens (vgl. Vanberg,
1982, S. 37ff).19 Die Konstituierung der Regelungen des korporativen Handelns innerhalb einer
Verfassung, der sich alle beteiligten Akteure verpflichten, gilt als notwendige Grundlage eines
Staates, wie auch einer Genossenschaft. So kommt dem Genossenschaftsgesetz eine analoge
Funktion zum Grundgesetz der staatlichen Ordnung zu, denn beide Gesetzbücher binden jegliche
hoheitliche Koordinationsgewalt an das individualistisch fundierte Konsenskriterium (vgl. Gierke,
18
Diese Definition der Vergleichsmethodik ist aus dem sozialwissenschaftlichen Bereich der komparativen
Kulturforschung entnommen. Demnach ist es beispielsweise möglich, die oft zitierte Gegenüberstellung von
Äpfeln und Birnen vorzunehmen, da sie auf einer übergeordneten Ebene dieselbe Funktion verbindet, denn sie
tragen beide zur Nahrungsmittelaufnahme bei (vgl. Rippl/Seipel, 2008, S. 65).
19
Mit der Einbringung gewisser Ressourcen in einen gemeinschaftlichen Pool legen die Korporationsmitglieder
„stillschweigend oder ausdrücklich eine Verfassung fest, die man durchaus als einen Gesellschaftsvertrag
zwischen ihnen betrachten kann“ (Coleman, 1974, S. 758).
11
1954, Bd. 4, S. 524 und Buchanan, 1984, S. 95).20 Gierke leitet daraus die Einreihung des Staates und
der Korporation in eine einheitliche Verbandstheorie ab (vgl. Gierke, 1954, Bd. 4, S. S. 178f).21
Die letzten Endes eindeutigste Bestätigung für eine bestehende Äquivalenz ergibt sich aus der von
Vanberg aufgestellten Analogie des demokratischen Staates als Bürgergenossenschaft (vgl. Vanberg,
2008, S. 39ff, S. 106f und S. 118ff). Diese deduziert er aus Rawls Definition der Gesellschaft – im
Rahmen der Theorie der Gerechtigkeit als Fairness – als einem „Unternehmen der Zusammenarbeit
zum gegenseitigen Vorteil“ (Rawls, 1975, S. 105). Die Parallele zu Glasers Erläuterung der
Genossenschaftsgesinnung als „Wille zur Zusammenarbeit, zur Erreichung gleichlaufender
Individualinteressen“ (Glaser, 1992, S. 268) tritt klar hervor. Demnach ist ein demokratisches
Gemeinwesen „ein genossenschaftlicher, mitgliederbestimmter Verband, der dem wechselseitigen
Vorteil seiner Mitglieder, der Bürger dienen soll“ (Vanberg, 2008, S. 118). In diesem sind die Bürger
„die Genossen dieses Verbandes, also seine Prinzipale oder Letztsouveräne“ (ebenda, S. 40), die als
„die Eigentümer des politischen Gemeinwesens als eines Territorialverbandes“ (ebenda, S. 106)
auftreten.
Die herausgestellten Parallelen rechtfertigen den im Anschluss erfolgenden Vergleich. Dennoch muss
den Grenzen des komparativen Ansatzes Beachtung geschenkt werden, indem betont wird, dass die
privatrechtliche Unternehmensform der eingetragenen Genossenschaft in die konstitutionelle
Regelordnung des Staates integriert ist. Dementsprechend findet das Genossenschaftsgesetz seine
Existenzgrundlage in der deutschen Verfassung, während diese unabhängig von der eingetragenen
Genossenschaft besteht.
6. Vergleich der Kontrollmechanismen innerhalb der Organstruktur
Die komparative Analyse der Kontrollkompetenz, die auf ihrer Darstellung im zweiten und vierten
Kapitel dieser Arbeit basiert, ist aus Gründen der Übersichtlichkeit nach dem in beiden
Organisationen angewendeten Prinzip der Gewaltenteilung gegliedert.
In der Genossenschaft findet der Willensbildungs- und Entscheidungsprozess in der
Generalversammlung statt, an der die Gesamtheit aller Mitglieder teilnahmeberechtigt ist. Der
Analogie des Staates als Bürgergenossenschaft folgend sind die Staatsangehörigen „die Genossen
dieses Verbandes“ (Vanberg, 2008, S. 40), „von denen jegliche Autorität, über Verbandsangelegenheiten zu entscheiden, ausgeht“ (ebenda, S. 106). Deren beträchtliche Gesamtzahl begründet den
Verfassungsgrundsatz der repräsentativen Demokratie, dementsprechend der Bundestag als
Volksvertretung durch das Wahlverfahren unmittelbar demokratisch legitimiert ist. Wie zuvor dargelegt, kann die Genossenschaft ab einer gewissen Größe eine Vertreterversammlung bilden, die alle
Aufgaben und Funktionen der Generalversammlung stellvertretend für die Gesamtheit der Genossen
20
In Glenks Einführung in das Genossenschaftsrecht wird „das Genossenschaftsgesetz, gleichsam das
Grundgesetz des Genossenschaftswesens“ (Glenk, 2007, S. XIII) durch diese Apposition näher umschrieben.
21
In Bezug auf die Sozialvertragstheorie des Althusius erklärt Buchanan, dass innerhalb dieser „aus
Vertragsprinzipien eine auf menschliche Verbände jeder Art anwendbare logische Grundlage für kollektive
Organisation abgeleitet wird“ (Buchanan, 1962, S. 318). Ebenso spricht Vanberg von einer „gemeinsamen
logischen Grundlage des öffentlichen und privaten Verbandswesens“ (Vanberg, 1982, S. 47).
12
übernimmt.22 Demnach wird die Vertreterversammlung analog zum Parlament zum primären Forum
der kollektiven Auseinandersetzung und Willensbildung, dessen Entscheidungen – ebenfalls analog –
über einen Mehrheitsbeschluss in Kraft treten. Diese sind grundsätzlich anfechtbar, sofern
Rechtsfehler vorliegen.23 Vor diesem Hintergrund nehmen beide Organe nahezu ausschließlich die
gleichen Kompetenzen wahr, denn in der Ausübung der legislativen Gewalt wird ihnen zunächst die
Gesetzgebungsfunktion, beziehungsweise die Satzungshoheit, zur Regelung der staatlichen oder
genossenschaftlichen Angelegenheiten zugesprochen. Desweiteren sind sie im Sinne der
Kreationsfunktion dazu berechtigt,
weitere Organe zu erschaffen, wie beispielsweise
Untersuchungsausschüsse oder genossenschaftliche Beiräte (vgl. Steding, 2002, S. 114). Obwohl jedem Genossen ein individuelles Klagerecht zukommt, durch das er die getroffenen Entscheidungen
aller Organe gerichtlich begutachten lassen kann, ist die konkrete Überwachung der Exekutiven dem
Aufsichtsrat aufgetragen. Dagegen wird diese Kontrollfunktion in der staatlichen Ordnung explizit
vom Parlament ausgeübt, das im Rahmen des Enquêterechts Untersuchungsausschüsse zur
Überprüfung von Regierungshandlungen einberufen darf.
Ein vergleichbares Pendant zum Bundesrat ist im Genossenschaftsgesetz nicht verankert. Da die hier
entwickelte Verfassungsreform dieses Organ unverändert übernimmt und somit seine Funktion als
Gegengewicht der Länder zur politischen Macht des Bundes im Sinne des föderalen
Verfassungsprinzips der Bundesstaatlichkeit bewahrt bleibt, kann es in der Argumentation im
Rahmen dieses Beitrages vernachlässigt werden.
Als Träger der exekutiven Staatsgewalt entspricht die Bundesregierung dem Vorstand in der
Genossenschaft, da ihre primäre Funktion jeweils in der Staatsleitung, beziehungsweise in der
Geschäftsführung liegt. Die Kompetenzzuordnung verläuft entsprechend symmetrisch in beiden
korporativen Akteuren. Neben der Organisationsleitung verpflichten sich beide Organe zu der
Verwaltung des Verbandes sowie zu seiner gerichtlichen und außergerichtlichen Vertretung
gegenüber Dritten, inklusive der Vertragsschlussberechtigung.24
Die bisherige komparative Untersuchung der Organe stellt sich in der Durchführung unproblematisch
dar, weil das Grundgesetz und das Genossenschaftsgesetz das Prinzip der Gewaltenteilung analog
anwenden, wodurch sich funktional äquivalente Organstrukturen gegenüberstellen lassen. Diese
Möglichkeit ist in der Analyse der Judikativen nur begrenzt vorhanden. Als privatrechtliche Gesellschaft ist die Unternehmensform der eingetragenen Genossenschaft in die deutsche Rechtsordnung
integriert und untersteht deshalb der deutschen Gerichtsbarkeit (vgl. Steding, 2002, S. 33). Somit
obliegt die rechtsprechende Kompetenz im Staat und in der Genossenschaft denselben Gerichten,
weshalb die für die Vergleichbarkeit erforderliche Äquivalenz aufgrund der übereinstimmenden
Identität des Organs der Rechtsprechung in beiden Organisationen nicht mehr gegeben ist. Wenn
jedoch die Annahme beibehalten wird, dass das Genossenschaftsgesetz die Verfassung dieser
Unternehmensform symbolisiert, so gilt der „Aufsichtsrat als unabhängige Judikative“
(Lang/Weidmüller, 2005, S. 412), da er für die Kontrolle der exekutiven Gewalt und damit für den
Schutz der Verfassung zuständig ist. Diese Kompetenz ist in der staatlichen Ordnung dem
22
Der Grundsatz des freien Mandats und die damit implizierte Weisungsunabhängigkeit gelten sowohl für die
parlamentarischen Abgeordneten wie auch für die genossenschaftlichen Vertreter.
23
Die Anfechtung einzelner vom Bundestag verabschiedeter Gesetze erfolgt über eine Klage beim
Bundesverfassungsgericht, das im Rahmen eines Verfahrens der konkreten oder abstrakten Normenkontrolle
oder der Verfassungsbeschwerde deren Wirksamkeit überprüft (vgl. Degenhart, 2007, S. 293ff).
24
Unter der Bezeichnung einer dritten Partei ist in der staatlichen Ordnung beispielsweise ein anderer
souveräner Staat oder ein Staatenverbund zu verstehen.
13
Verfassungsgericht zusätzlich zur konkreten Rechtsprechung übertragen. Auf Basis dieser
funktionalen Überschneidung lässt sich eine komparative Gegenüberstellung beider Organe
rechtfertigen. Allerdings zeigt sich, dass die Methoden voneinander abweichen, mit denen die
identische Zielsetzung des Schutzes der Verfassung realisiert wird. Denn das Verfassungsgericht
überprüft alle staatlichen Vorgänge auf ihre Konformität mit den durch das Grundgesetz
bereitgestellten Rechtsnormen. Zudem setzen die Verfassungsrichter ihr juristisches Fachwissen erst
dann ein, wenn die Antragsstellung bezüglich eines Untersuchungsgegenstandes die
Zulässigkeitsbedingungen für die Eröffnung eines der detailliert definierten Verfahren erfüllt. Dagegen überwacht der Aufsichtsrat nur die Vorstandsaktivitäten, deren Übereinstimmung mit den
gesetzlichen Vorgaben sowie die resultierenden langfristigen Effekte auf die Wirtschaftlichkeit der
Genossenschaft. Dabei prüft er die Entscheidungen nicht nur anhand ihrer Gesetzesmäßigkeit,
sondern auch auf ihre Vorteilhaftigkeit für die Mitglieder anhand unternehmensspezifischer und
betriebswirtschaftlicher Aspekte. Dazu benötigen die Aufsichtsratsmitglieder zu jeder Zeit einen
Gesamtüberblick über die Unternehmenslage, um festzustellen, welche einzelnen Handlungen einer
präzisen Prüfung bedürfen. Diese Stichprobenkontrolle erfolgt also nicht auf Antrag einer dritten
Partei, sondern aus der Überzeugung der Aufsichtsratsmitglieder, dass ein konkretes Vorgehen dem
Unternehmenswohl widerspricht. Voraussetzung dafür ist nicht nur die Kenntnis der Gesetze,
sondern auch der betriebswirtschaftlichen und branchenspezifischen Regeln für eine auf die
Mitgliederinteressen ausgerichtete, effiziente Geschäftspolitik (vgl. Lang/Weidmüller, 2005, S. 412
und S. 453).
Für den weiteren Verlauf der komparativen Analyse der Judikativen ist die im Genossenschaftsgesetz
fixierte Regelung der Pflichtmitgliedschaft in einem genossenschaftlichen Prüfungsverband relevant.
Diese unabhängige, externe Organisation ist aufgrund des Prinzips der Selbstorganschaft kein
Bestandteil der Organstruktur, denn der vom Verband ermächtigte Prüfer darf laut Paragraph 55,
GenG, nicht in einem Mitgliedschafts- oder Abhängigkeitsverhältnis zu der Genossenschaft stehen.
Dennoch übernimmt sie – analog zum Verfassungsgericht – die Kontrolle aller Zustände und
Vorgänge in der Gesellschaft und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Richtlinien in
regelmäßigen, vorab angekündigten Prüfungen. Dadurch dient sie den Interessen der Genossen, der
Gläubiger sowie der Allgemeinheit und kann deshalb wie das Verfassungsgericht und der Aufsichtsrat
als eine für den Schutz der Verfassung konzipierte Einrichtung interpretiert werden.
Vor diesem Hintergrund wird an dieser Stelle der Prüfungsverband als zusätzliche Kontrollinstanz im
Genossenschaftswesen in den Vergleich der judikativen Hoheitsgewalt integriert. Die Motivation für
die Bedingung einer externen Prüfung bezieht sich auf die Forderung nach einer von der
Genossenschaft unabhängigen Kontrolle. Auch das Verfassungsgericht und der Aufsichtsrat sind
diesem Unabhängigkeitspostulat gemäß des Grundsatzes der strikten Gewaltentrennung
unterstellt.25 Dementsprechend handeln alle drei Gremien weisungsunabhängig. Doch während der
Aufsichtsrat und der Prüfungsverband auch nicht weisungsbefugt sind, haben die Entscheidungen
des Verfassungsgerichts Gesetzeskraft und wirken sich somit nicht nur auf alle Staatsbürger aus,
sondern auch auf die staatlichen Organe. So eröffnet sich den genossenschaftlichen
Kontrolleinrichtungen im Gegensatz zum Verfassungsgericht keine Möglichkeit, über die Vorgabe des
rechtlichen Rahmens der kollektiven Willensbildung direkt in die Geschäftsführung einzugreifen.
25
Um die Unabhängigkeit zu gewährleisten, werden verschiedene Maßnahmen in Anspruch genommen. So ist
beispielsweise die Wiederwahl der Verfassungsrichter ausgeschlossen und die Vergütung der
Aufsichtsratsmitglieder auf Basis des Geschäftsergebnisses ebenso unzulässig wie die gleichzeitige Berufung
einer Person in den Vorstand und in den Aufsichtsrat (vgl. Kapitel 2 und 4).
14
Allerdings verfügen sie über eindrucksvolle Rechtsmittel, um ihren Kritikpunkten und
vorgeschlagenen Korrekturmaßnahmen den nötigen Nachdruck zu verleihen. Denn dem Aufsichtsrat
ist es gestattet, eine vorläufige Amtsenthebung der Vorstandsmitglieder zu veranlassen, bis die
General- oder Vertreterversammlung über eine potentielle Abberufung debattiert hat, und der
Prüfungsverband kann die Genossenschaft aufgrund nicht behobener Mängel aus der Mitgliedschaft
ausschließen, was unter Umständen zu ihrer Auflösung führen kann. Zur Verrichtung ihrer Kontrolltätigkeit besitzen alle drei Instanzen weitreichende Informationsgenerierungsrechte, die einen
Anspruch auf Auskunft und Aufklärung prüfungsbedürftiger Sachverhalte sowie auf Einsicht in alle
diesbezüglich benötigten Schriftstücke beinhaltet. Gleichsam sind sie verpflichtet, die
Genossenschaft, beziehungsweise die Öffentlichkeit über die Ergebnisse ihrer Untersuchungen zu
unterrichten.
Abschließend bleibt festzuhalten, dass zwar alle drei Gremien die Einhaltung der Gesetze
garantieren, aber nur der Aufsichtsrat eine ständige Kontrolle der Geschäftsführung in Bezug auf die
Gesetzesmäßigkeit und Vorteilhaftigkeit der Vorstandsentscheidungen für die Genossenschaft
durchführt, während das Verfassungsgericht und der Prüfungsverband allein auf Basis der
gesetzlichen Richtlinien urteilen und außerdem entweder erst nach Antragsstellung im Falle der
ersteren Einrichtung, oder nach Ablauf einer Frist im Kontext der letzteren aktiv werden.
Interessanterweise obliegt die ständige Überwachung der Regierungshandlungen in der staatlichen
Ordnung dem Parlament, also dem Organ der gesetzgebenden Gewalt, das wie der Aufsichtsrat nicht
nur die Konformität der exekutiven Entscheidungen mit den Gesetzesvorgaben, sondern auch deren
Wünschbarkeit gemessen an den Bürgerinteressen begutachtet. Mit dem Gedanken im Hintergrund,
dass an dieser Stelle zwei unterschiedliche Gewalten verglichen werden, zeigt sich, dass die
Kontrollkompetenz des Parlaments Parallelen zur Aufgabe des genossenschaftlichen Aufsichtsrats
aufweist, da sowohl der Adressat der Prüfung, als auch die Beurteilungskriterien übereinstimmen.
Zudem ist es beiden Organen gestattet, Ausschüsse zur präzisen und informierten Untersuchung der
beanstandeten Sachverhalte einzusetzen. Im Rahmen der Prüfungsverfolgung kann der Bundestag
ähnlich wie das Recht des Aufsichtsrates zur Amtsenthebung von Vorstandsmitgliedern der
Exekutiven das Vertrauen entziehen und so die Ablösung der Regierung über Neuwahlen einleiten.
Allerdings verfügt er darüber hinaus als legislative Gewalt im Gegensatz zum Aufsichtsrat über die
Alternative, den gesetzlichen Rahmen zu modifizieren, der die Leitungsmacht des Kanzlers und seiner
Minister beschränkt. Da die Besetzung des Parlaments und der Regierung über Wahlprozesse
geregelt ist, herrschen jeweils dieselben Mehrheitsverhältnisse. Deshalb ist es fraglich, ob eine
Gesetzesänderung oder ein Misstrauensvotum gegen die Regierung die erforderliche Mehrheit im
Parlament erhalten kann. Ist das nicht der Fall, bleibt der Minderheit der Verfahrensantrag zur
Prüfung der Mängel beim Verfassungsgericht (vgl. Rausch, 1984, S. 124).
7. Der Reformvorschlag
Die Ergebnisse der komparativen Analyse des Staates und der Genossenschaft schlagen eine zu
Hayeks Lösungskonzept alternative Vorgehensweise vor. Im Genossenschaftswesen wird die
Organstruktur in Bezug auf die Gewaltenteilung analog zur staatlichen Gliederung differenziert.
Jedoch ist die Kompetenzzuordnung insofern unterschiedlich geregelt, dass die Kontrolle der
Exekutiven dem Aufsichtsrat aufgetragen ist, also dem Organ der judikativen Gewalt.
Dementsprechend ist das Problem der Doppelaufgabe des gesetzgebenden Organs dadurch gelöst,
15
dass die Kontrollfunktion aus seinem Kompetenzbereich ausgegliedert und der im Sinne der strikten
Gewaltentrennung unabhängigen Judikativen zugeteilt ist. Infolge dessen verbleibt der General- oder
Vertreterversammlung die Aufgabe der Gestaltung des Regelrahmens, innerhalb dessen der Vorstand
seine Geschäftsführungspflicht ausübt, die wiederum durch den Aufsichtsrat auf ihre Gesetzesmäßigkeit und Vorteilhaftigkeit für die Interessen der Genossen überprüft wird. Die Kontrolle
der Gesetzgebung obliegt analog zum Verfassungsgericht dem genossenschaftlichen
Prüfungsverband.
Gemäß der genossenschaftlichen Vorlage beinhaltet das hier vorgeschlagene Reformkonzept die
Bildung eines – neben dem Verfassungsgericht – zweiten Organs der judikativen Staatsgewalt, das im
Folgenden als „Senat“ bezeichnet wird. Diesem obliegt die Kontrolle der Regierung, die bisher das
Parlament ausführte. Im Unterschied zur genossenschaftlichen Regelordnung wird der
Zuständigkeitsbereich des Senats auf die Kontrolle der Legislative ausgedehnt, was im weiteren
Verlauf begründet wird.
Abb. 3: Schematische Darstellung der Organstruktur und Kontrollkompetenz in der staatlichen
Ordnung nach Reformeinführung (Quelle: eigene Erstellung):
Legislative
Bundesrat
Exekutive
Bundesregierung
Bundestag
Bundesverfassungsgericht
Judikative
Bundessenat
Kontrolle der
Gesetzmäßigkeit
Kontrolle der
Vorteilhaftigkeit
Ein Vergleich des konstitutionellen Rahmens des Staates und der eingetragenen Genossenschaft
sowie der Rechte und Pflichten offenbart weitreichende Parallelen, die zu nahezu identischen
Regelordnungen führen.26 Die Tatsache, dass der genossenschaftliche Aufsichtsrat innerhalb eines
Regelrahmens entstanden ist, der gleichsam der staatlichen Ordnung zugrunde liegt, lässt die
Schlussfolgerung zu, dass seine Konstituierung als verfassungsrechtliches Organ des Grundgesetzes
dem demokratischen und rechtsstaatlichen Verständnis der staatlichen Regelordnung entspricht.
Zudem impliziert die Äquivalenz der Rechte und Pflichten in beiden Organisationen, dass ein solches
Kontrollgremium im Staatsgefüge gleichermaßen die individuelle Privatsphäre der souveränen Bürger
schützt.
26
Dieses Ergebnis ist der komparativen Untersuchung im Rahmen meiner Diplomarbeit entnommen (siehe
Fn. 1).
16
Beide Aspekte sprechen zwar für die Gesetzmäßigkeit dieses Reformvorschlags, jedoch können sie
die Bildung eines staatlichen Aufsichtsrates noch nicht legitimieren. „Betrachtet man demokratische
Staaten beziehungsweise demokratische Gemeinwesen als genossenschaftliche Verbände, die den
gemeinsamen Interessen ihrer Mitglieder, der Bürger, dienen sollen, so gibt es ein eindeutiges
Kriterium, an dem mögliche alternative Organisationsformen und das Verhalten derjenigen
gemessen werden können, die als Agenten der Bürger-Prinzipale politische Macht ausüben. Dieses
Kriterium ist die Förderung der gemeinsamen Interessen der Bürger“ (Vanberg, 2008, S. 118).
Dementsprechend kann das normative Grundprinzip der Demokratie, das in der konstitutionellen
Ökonomik als Bürgersouveränität bezeichnet wird, so verstanden werden, dass der Staat die
Interessen aller Bürger beachten muss und um so leistungsfähiger eingestuft werden kann, je eher er
den politischen Prozess zur gemeinsamen Vorteilsrealisierung aller Bürger gestaltet (vgl. ebenda,
S. 40 und S. 106f).27 Da die Betonung auf den gemeinsamen Interessen der Gesamtheit aller Bürger
liegt, können staatliche Handlungen oder Entscheidungen nur dann gerechtfertigt sein, wenn sie
konsensfähig sind. Folglich kommt nur ein Wahlverfahren in Betracht, das auf der
Einstimmigkeitsregel basiert. In ihrem Werk „The Calculus of Consent“ legen Buchanan und Tullock
dar, warum diese auf der Ebene der Handelnsordnung nicht praktikabel ist (vgl. Buchanan/Tullock,
1962).28 Aufgrund dessen wird das Konsenskriterium auf die Ebene der Regelordnung verlagert, auf
der ein auf dem Mehrheitsprinzip basierendes Wahlverfahren und die Delegation von Entscheidungsmacht zur Regelung politischer Einzelentscheidungen einstimmig von allen Bürgern ratifiziert
wird (vgl. Vanberg, 2008, S. 42 und S. 107). Vor diesem Hintergrund kann der Fall eintreten, dass die
Interessen einzelner Individuen – der Minderheit – verletzt werden, was nur zu rechtfertigen ist,
wenn die getroffenen Mehrheitsentscheidungen tatsächlich aus dem einstimmig legitimierten Wahlverfahren resultieren. Um das zu gewährleisten, um also den Einfluss von Privilegieninteressen auf
die kollektiven Beschlüsse zu reduzieren, muss die staatliche Handlungsmacht derart begrenzt
werden, dass Verfassungsregeln die Vergabe von Privilegien unterbinden und nur allgemeingültige
Entscheidungen zulassen (vgl. Vanberg, 2008, S. 143). Analog zu seinem genossenschaftlichen Vorbild
untersucht der Senat die auf den Mehrheitsentscheidungen beruhenden exekutiven Handlungen der
Staatsleitung auf ihre Gesetzesmäßigkeit und Vorteilhaftigkeit für die Bürger. Seine Aufgabe liegt also
in der Prüfung, ob die Regierungstätigkeit dem Kriterium der Förderung der gemeinsamen
Bürgerinteressen entspricht. An dieser Stelle empfiehlt es sich, von der genossenschaftlichen Vorlage
abzuweichen und den Kontrollbereich des Senats mit der zusätzlichen Überwachung der
Gesetzgebung zu erweitern.29 Denn nicht nur die durch die Mehrheitsbeschlüsse bedingten
Handlungen, sondern auch die Verfahren der kollektiven Willensbildung können durch
Privilegieninteressen beeinflusst werden. Auf diese Weise dient der Senat der Sicherung der
Bürgersouveränität, indem er die staatliche Handlungsmacht auf den Erlass nicht diskriminierender
27
Die Ableitung des Konzeptes der Bürgersouveränität aus der Analogie zur Konsumentensouveränität
innerhalb wirtschaftlicher Austauschprozesse, beziehungsweise der dieser Analogie zugrundeliegende
Zusammenhang zwischen den Paradigmen wechselseitiger Tauschvorteile auf dem Markt und wechselseitiger
Vorteile gemeinsamer Bindung im Rahmen kollektiven oder staatlichen Handelns ist der Ausgangspunkt der
vertragstheoretischen Verfassungsökonomik Buchanans (vgl. Vanberg, 2008, S. 119f).
28
Ihre Argumentation bezieht sich darauf, dass unter der Maxime der Gleichberechtigung aller Bürger im
Rahmen der Einstimmigkeitsregel jeder über ein Vetorecht verfügt. Da der Bürger nur den Entscheidungen
zustimmt, die in seinem Interesse liegen, während er alle anderen blockiert, wird die Entscheidungsfindung
dermaßen erschwert, dass nur die Vereinbarung einer Mehrheitsregel die Durchführung von staatlichen
Handlungen ermöglicht (vgl. Vanberg, 2008, S. 40ff).
29
Ein denkbarer Einwand ergibt sich aus der Überlegung, dass kein zusätzlicher Nutzen aus der Kontrolle
generiert wird, wenn sowohl der Senat, als auch das Verfassungsgericht dieselben Organe überwacht. Auf diese
Kritik wird in der im Anhang beigefügten Abgrenzung der beiden Organe eingegangen.
17
Regeln beschränkt und die Vergabe von Privilegien verhindert.30 Folglich ist die Annahme
gerechtfertigt, dass die gemeinsamen Interessen der Bürger, die dieses Kontrollgremium schützt,
seine Konstituierung legitimieren.
Als Voraussetzung für die effektive Aufgabenerfüllung des Aufsichtsrates muss seine absolute
Unabhängigkeit gegeben sein. Der vorliegende Reformvorschlag antizipiert, die Unabhängigkeit
durch die Zuordnung der Kontrollfunktion in den Kompetenzbereich der judikativen Staatsgewalt zu
gewährleisten. Allerdings bedeutet die Berufung auf das Verfassungsprinzip der strikten
Gewaltentrennung nicht automatisch die Wahrung des Unabhängigkeitspostulats in der Realität. Da
die Mitglieder des genossenschaftlichen Aufsichtsrates über dasselbe Majoritätsverfahren gewählt
werden, das auch die Besetzung des Vorstandes bestimmt, ist davon auszugehen, dass es in beiden
Organen zu einer Gleichverteilung der Machtverhältnisse kommt. Daraus resultiert eine Tendenz zur
Kollusion zwischen exekutiver und judikativer Gewalt. Die Erfahrungen der letzten Jahre zeigen, dass
der Aufsichtsrat „nicht selten mehr auf der Seite des Managements steht, vermutlich infolge
Vereinnahmung oder/und falschverstandener vertrauensvoller Zusammenarbeit“ (Blümle/Ringle,
1986, S. 174), anstatt sein Handeln auf die gemeinsamen Interessen aller Mitglieder auszurichten.
Demnach scheinen auch die genossenschaftlichen Mechanismen zur Sicherung der Unabhängigkeit
nicht die gewünschte Wirkung zu entfalten.31 Diese Erkenntnisse implizieren jedoch keine
grundsätzlich mangelnde Funktionsfähigkeit des Reformvorschlags, sondern verweisen auf das
Erfordernis einer bewussten und zielgerichteten institutionellen Gestaltung des Senats. Dafür dient
das genossenschaftliche Pendant als Modellvorlage zur Orientierung, aber nicht zur identischen
Konzipierung. Das konkrete Design des Senats stellt ein umfangreiches und spannendes
Diskussionsthema dar, das eine präzise Analyse der einzelnen Teilaspekte verlangt. Die
diesbezüglichen Fragestellungen werden in der abschließenden Diskussion angesprochen.
8. Diskussion
Hayeks Werk „Die Verfassung der Freiheit“ (2005) beginnt mit einem Zitat von Algernon Sydney: „Wir
suchen nicht nach Vollkommenheit, da wir nur zu gut wissen, dass diese in menschlichen Dingen
nicht zu finden ist, sondern nach jener Verfassung, die von den geringsten und entschuldbarsten
Unzulänglichkeiten begleitet ist.“ Vor diesem Hintergrund zielt der deduzierte Reformvorschlag auf
eine Verbesserung des konstitutionellen Rahmens der staatlichen Ordnung, die unter der
Voraussetzung einer effizienten und zielgerichteten institutionellen Ausgestaltung des Senats den
Einfluss der Privilegieninteressen auf den politischen Entscheidungsprozess blockiert. Dadurch
verbleiben den gewählten Volksvertreter nur jene Handlungsalternativen, die den gemeinsamen
Bürgerinteressen entsprechen und somit das Kriterium der Bürgersouveränität erfüllen.
30
Entsprechend dieser Auffassung übernimmt der Senat die Rolle der Wissenschaft, die nach Eucken als
ordnende Potenz die Funktion eines Korrektivs wahrnimmt, „wenn Interessengruppen zur Durchsetzung von
Sonderwünschen Scheinargumente ins Feld führen, die auf falschen, das heißt wissenschaftlich nicht haltbaren
Ideologien beruhen“ (Leschke, 2002, S. 92). Ob der Senat über das dafür notwendige Wissen verfügt, ist eine
Frage seiner personellen Besetzung und bezieht sich somit auf seine institutionelle Ausgestaltung.
31
Im Genossenschaftsgesetz sind der Grundsatz der Unvereinbarkeit von Ämtern und das Gebot, die Vergütung
der Aufsichtsratsmitglieder nicht anhand des Geschäftsergebnisses zu bemessen, zur Sicherung der
Unabhängigkeit verankert. Außerdem wird diese Zielsetzung durch die Regelung verfolgt, dass der Aufsichtsrat
weder weisungsbefugt noch weisungsgebunden ist.
18
Die erfolgreiche Aufgabenerfüllung des Senats gründet auf der zweckmäßigen Konstruktion eines
konkreten Regelrahmens, der den Handlungsspielraum des Kontrollorgans definiert. Darin
inbegriffen sind spezifische Maßnahmen, welche die Unabhängigkeit der Senatsmitglieder realisieren
und opportunistische Verhaltensstrategien unterbinden. Die Analyse einer Modellverfassung für den
Senat erfordert eine präzise Erörterung der folgenden Aspekte hinsichtlich ihrer ökonomischen und
sozialen Effekte und beansprucht eine ausführliche wissenschaftliche Diskussion, um ihre Validität zu
evaluieren und alternative Vorgehensweisen zu berücksichtigen. Dabei stellen die hier genannten
Aspekte nur einen Teil des erforderlichen Forschungsbedarfs dar.
In Bezug auf die Besetzung des Senats verlangt das notwendigerweise komplexe Wissen über die
Ordnungszusammenhänge sowie über relevante aktuelle Themenbereiche fachspezifisch informierte
Senatsmitglieder, die sich aus der „scientific community“ (Vanberg, 2008) rekrutieren lassen. Denn
nach Eucken zeichnen sich Wissenschaftler durch ihre Fähigkeit als ordnende Potenz aus, denen
gemäß Böhms Forderung ein berufliches Interesse auf die Einsicht in die Ordnungszusammenhänge
unterstellt werden kann (vgl. Eucken, 2004 und Böhm, 1980). Neben der Besetzung spielt auch das
Verfahren der Bestellung eine herausragende Rolle, für das sich verschiedene Alternativen anbieten.
Diese beinhalten unter anderem ein ähnliches Vorgehen zu Hayeks Wahl der gesetzgebenden
Versammlung (vgl. Hayek, 2003), zu der Bestellung der Verfassungsrichter (vgl. Degenhart, 2007)
sowie zu der Berufung des Sachverständigenrats, bezüglich dessen Cassels Reformüberlegungen mit
in die Analyse einbezogen werden sollten (vgl. Cassel, 2001). Insbesondere gilt es, die Auswirkungen
einer Direktwahl der Senatsmitglieder durch die Bürger zu begutachten und die Anwendung dieser
Option zu evaluieren. Die Überlegungen zum Wahlverfahren dienen der Sicherung der
Unabhängigkeit des Aufsichtsrates, die durch institutionelle Mechanismen unterstützt werden muss.
Beispielsweise kann die Regelanwendung der Unvereinbarkeit der Ämter (§ 37, GenG), des Verbots
der Wiederwahl, der Festlegung eine spezifische Berufsgruppe als Bewerbungsvoraussetzung – z.B.
Universitätsprofessoren – sowie die gesetzlich verankerte Definition von Rechtsfolgen bei
Amtsmissbrauch oder Pflichtverletzung geprüft werden.
Im Rahmen der Aufgabendifferenzierung wird die Monitorfunktion des Senats durch die folgenden
Kriterien näher spezifiziert. Als Adressat der Überwachung werden die Organe der exekutiven und
legislativen Gewalt identifiziert, während sich der Kontrollumfang auf alle politischen
Entscheidungsprozesse und ihre Ergebnisse beläuft, sobald ein begründeter Verdacht auf eine
unrechtmäßige Beeinflussung durch Privilegieninteressen vorliegt. Dabei muss eruiert werden, ob
allein die Bundespolitik im Fokus steht oder ob die Kontrollbefugnis auf die Länderebene ausgedehnt
wird. Als Bemessungsreferenz der Kontrolle fungiert das Kriterium der Förderung der gemeinsamen
Bürgerinteressen, so dass politische Entscheidungen hinsichtlich ihrer Vorteilhaftigkeit für die Bürger
bewertet werden.
Desweiteren müssen die einzelnen Kompetenzen bezüglich der Kontrollmethoden untersucht und
geregelt werden. In Anbetracht des Unabhängigkeitspostulats empfiehlt sich die Übernahme der
genossenschaftlichen Richtlinien, nach denen der Senat weder weisungsbefugt noch weisungsgebunden ist. Um dennoch den Kontrollergebnissen im Willensbildungs- und Regelausführungsprozess
Nachdruck zu verleihen, besteht die Möglichkeit eines auf Einstimmigkeit basierenden Vetorechts bei
nicht regelkonformen Entscheidungen der politischen Volksvertreter. Dessen Ausübung könnte zu
einer Debatte im Bundestag und in einem weiteren Schritt zu einem Volksentscheid im Sinne einer
direkten Demokratie führen. Außerdem sind die Einberufung einer außerordentlichen Bundestags-
19
sitzung, die Formulierung von Empfehlungen sowie die Bildung von Ausschüssen zur präzisen und
umfassenden Prüfung konkreter Sachverhalte denkbar.
Ein ebenfalls relevanter, klärungsbedürftiger Zusammenhang ergibt sich aus der Verfahrenswahl der
Entscheidungsfindung im Senat. Voraussichtlich wird sich eine unmittelbare, offene Abstimmung als
angemessen und praktikabel erweisen. Darüberhinaus gilt es zu überlegen, ob die Ausführung konkreter Maßnahmen auf der Grundlage einer Einstimmigkeitsregel oder einer qualifizierten, bzw. einfachen Mehrheitsregel ausgelöst wird.
Neben der konkreten Formulierung einer Senatsverfassung erfordert ein vollständiges Reformdesign
auch eine Analyse der Implementierbarkeit des Reformkonzepts, die eine Untersuchung der wirtschaftspolitischen Reformwirkungen auf die sozialen und ökonomischen Verhältnisse in der Gesellschaft mit einschließt. Da die Einführung des Vorschlags eine Begrenzung der Handlungsalternativen
der politischen Entscheidungsträger manifestiert und damit ihre Machtposition schwächt, verzeichnen diejenigen Akteure einen individuellen Nutzenverlust, deren Zustimmung für die
Reformeinführung erforderlich ist. Folglich ist das Zusammenkommen einer Mehrheit im Parlament
zur Unterstützung der Implementierung unwahrscheinlich. Um dennoch Bedingungen für eine
erfolgreiche Implementierung aufzustellen, empfiehlt es sich, die Prinzipal-Agenten-Beziehung als
Konfliktsituation zu modellieren. Denn in einer repräsentativen Demokratie erhalten die Agenten
ihre Entscheidungsmacht basierend auf den Wahlentscheidungen der Prinzipale, denen die
Verfassung ein Partizipationsrecht am politischen Entscheidungsprozess gewährt. Darauf gründen die
Signalisierungs- und die Disziplinierungsfunktion des demokratischen Wahlverfahrens. Im Rahmen
der Analyse der Konflikterfolgsfunktionen gilt es, deren Wirksamkeit bezüglich der
Reformimplementierung zu untersuchen, das heißt, inwiefern die Bürger mit Hilfe der Voice-Option
in der Lage sind, das Reformkonzept gegen die Machterhaltungsinteressen der politischen Entscheidungsträger durchzusetzen. Entsprechende Strategien zur Unterstützung der Reformeinführung gilt
es abzuleiten. Diesbezüglich steht insbesondere die Erörterung des Konfliktandrohungspotentials der
Bürger im Forschungsinteresse.
20
Anhang:
Gesetzesmäßigkeit und Vorteilhaftigkeit
Innerhalb dieses Beitrages wird die Überwachung des politischen Entscheidungsprozesses und seiner
Ergebnisse differenziert in eine Kontrolle der Gesetzesmäßigkeit und der Vorteilhaftigkeit. Da jedoch
eine gesetzesmäßige Entscheidung immer auf den Vorteil der Bürger abstellt und eine vorteilhafte
Entscheidung zwingend im gesetzlichen Rahmen erfolgt, gilt es beide Bemessungsgrundlagen
voneinander abzugrenzen.
Die Prüfung der Gesetzesmäßigkeit bezieht sich ausnahmslos auf die Konformität des
Kontrollgegenstands mit den rechtlichen Grundlagen. Entsprechend entscheidet das
Verfassungsgericht „ausschließlich in Anwendung von Verfassungsrecht“ (Degenhart, 2007, S. 284).
In diesem Sinne wird die Kontrolle der Gesetzesmäßigkeit als unpersönlich interpretiert, da sie allein
auf Gesetze zurückgreift. Dagegen involviert die Prüfung der Vorteilhaftigkeit explizit den zu
erwarteten Nutzen der durch die politischen Entscheidungen betroffenen Individuen. Dabei beachtet
die Kontrolle nicht nur den Zeitpunkt der Entscheidungen, sondern auch ihre Auswirkungen auf die
zukünftigen Generationen. Aufgrund des diskretionären Spielraumes im Rahmen des gesetzlichen
Normengerüsts, ergeben sich für die Volksvertreter Entscheidungsalternativen, die nicht das
gemeinsame Interesse der Bürger fördern und dennoch nicht im Konflikt mit dem geltenden Recht
stehen. Die Begrenzung des Ausmaßes daraus resultierender Handlungen erfordert eine Bewertung
ihrer Vorteilhaftigkeit oder Zweckmäßigkeit gemessen an den gemeinsamen Bürgerinteressen. Die
Konstitutionenökonomik verwendet die Bezeichnung „Wünschbarkeit“ der politischen
Entscheidungen, die anhand der freiwilligen Zustimmung der Individuen festgestellt wird (vgl.
Vanberg, 2008, S. 39). Zur Wahrnehmung dieser Aufgabe stehen den Verantwortlichen das
gesammelte, verfügbare Wissen über die aktuellen Zustände und Wirkungszusammenhänge sowie
die zu erwartenden zukünftigen Konsequenzen zur Verfügung. Die Betonung der Verfügbarkeit
impliziert, dass die Prüfer nur eine subjektive Einschätzung der Vorteilhaftigkeit vornehmen können,
da Ihnen der individuelle Nutzen jedes Bürgers nicht bekannt ist. Am Beispiel des Einflusses der
Privilegiendynamik auf den politischen Entscheidungsprozess wird jedoch deutlich, dass die Kontrolle
der Vorteilhaftigkeit auch auf Basis einer unterstellten freiwilligen Zustimmung die
Bürgersouveränität stärken kann.
21
Der Senat und das Verfassungsgericht
Zu einer eindeutigen Definition der Rechtsstellung des Senats im staatlichen Organgefüge gehört
auch die präzise Abgrenzung zum Verfassungsgericht. Diese beruht auf der Gegenüberstellung der
folgenden Unterscheidungsmerkmale, welche die institutionelle Ausgestaltung mit einbeziehen.
Während in die verfassungsrechtliche Überwachung einzig juristisches Fachwissen einfließt, sind die
Senatsmitglieder interdisziplinär informiert. Zudem wird das Verfassungsgericht nur auf Antrag aktiv
und beurteilt im Anschluss an die Antragsprüfung die Rechtsstreitigkeiten zwischen Antragssteller
und –gegner anhand der konstituierten Rechtsnormen. Dagegen erfolgt eine kontinuierliche
Kontrolle der Vorteilhaftigkeit des politischen Entscheidungsprozesses durch den Senat. Dabei prüft
er auf Basis der gemeinsamen Bürgerinteressen und in Unabhängigkeit von einem ‚Kläger‘. Weitere
Unterscheidungsmerkmale ergeben sich nach einer konkreten Definition der zur Verfügung
stehenden Mittel des Senats. Beispielsweise ist zu erwarten, dass das konkrete Design eine
äquivalente Kompetenz der verfassungsrechtlichen Rechtssetzung nicht vorsieht, da diese eine zu
starke Machtposition begründet und dementsprechend opportunistisches Verhalten der
Senatsmitglieder begünstigt. Infolgedessen wird der Senat voraussichtlich nur zur Formulierung von
Handlungsempfehlungen als hypothetische Imperative befugt sein sowie zur Anwendung eines
Vetorechts, welches zur Neuaufnahme der parlamentarischen Debatte und in einem weiteren Schritt
eventuell zu einer Volksabstimmung nach einer umfassender Informierung der Bürger führen könnte.
Diese Überlegungen gilt es in weiterführenden Forschungsarbeiten zu validieren.
22
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