Die Bilanz der Europäischen Integration 1999/2000

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WERNER WEIDENFELD
Zu Beginn des neuen Jahrtausends wird Europa von großen Projekten profiliert:
Reform der Entscheidungsprozesse, Neugewichtung des Kompetenzgefüges, Vollendung der Währungsunion, Entwicklung einer gemeinsamen außenpolitischen
Identität, Aufbau einer eigenen sicherheitspolitischen Kapazität, Erweiterung um
die erste Gruppe von mittel- und osteuropäischen Staaten. Dies alles zusammen
könnte sich dazu anbieten, eine neue Ära des Integrationsprozesses zu beginnen.
Dazu ist die Ablösung der bisherigen Entwicklung eines institutionellen Wildwuchses durch eine kalkulierte politische Strategie erforderlich, auf der dann ein
politisches System aufbauen kann, das die Ansprüche einer parlamentarischen
Demokratie erfüllt und staatsähnliche Handlungsfähigkeiten beweist. In dieser
Transformation liegt die große europäische Kernaufgabe für den Anfang des 21.
Jahrhunderts.
Europa an der Schwelle der Neuordnung des Kontinents
Vor diesem Hintergrund war es geradezu überfällig, dass die Grundsatzdebatte über
Zustand und Zukunft der Europäischen Integration begann.1 Die Finalität des Prozesses rückt ins Blickfeld. Die anstehenden Grundsatzentscheidungen verlangen
nach Orientierung. Sie bedürfen der Bezugsrahmen, um Prioritäten ableiten zu können. So ist mehr von Gravitationszentren, von Kerneuropa und von Avantgarde, von
der Zweiteilung der Verträge,2 von der Grundrechte-Charta,3 ja von einem europäischen „Verfassungsprozess"4 die Rede. Dies alles signalisiert eine neue Suche nach
Leitbildern und Orientierungshilfen.
In den zurückliegenden zehn Jahren hat die Europäische Integration eine substanzielle weitere Verdichtung erreicht: Die gemeinsame Währung wurde eingeführt, die Öffnung nach Osten hat begonnen, und der Vertrag von Amsterdam vertiefte die politische Integration - wenn auch mit verhaltenen Schritten. Im Blick auf
die kommende Dekade wird dieses große Europa mit wachsender Ausdehnung
zugleich ambivalenter; es rückt näher zusammen und wird damit konfliktträchtiger.
Europa steckt im Zwiespalt seiner Erinnerungen und Möglichkeiten, zwischen
einer für viele überraschenden Aktualität historischer Konflikte und Konstellationen und der Vorschau auf die Chancen seiner künftigen Ordnung. An der Schwelle
zur Neuordnung Europas kehrt die Geschichte des Kontinents zurück. Nie in der
Zeit seit den fünfziger Jahren war das Maß supranationaler Integration größer als
heute, und doch war die Idee Europa, die Vorstellung von der gemeinsamen ZuJahrbuch der Europäischen Integration 1999/2000
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kunft zu keiner Zeit diffuser als am Ende dieses Jahrhunderts. Vergangenheit wird
gegenwärtig in den alten neuen Gleichgewichtskalkülen, die gemeinsames Handeln
zwischen den drei großen Staaten im Westen erschweren, die sogar den deutschfranzösischen Motor der alten Integration belasten. Sie kehrt auch wieder in dem
scheinbaren Gegensatz zwischen großen und kleinen Staaten und dem ihm inhärenten Misstrauen, das jedes politische Führungssignal zur hegemonialen Geste
umwertet. Eine nationale Reserve gegenüber der Integration summiert sich im
Trend zur Renationalisierung und Entsolidarisierung, die alle europäischen Strukturen in den letzten Jahren aufweisen. Real betrachtet, ist Europa in seiner heutigen
Gestalt jedoch eher ein Raum historisch beispielloser Möglichkeiten. Keine der
Friedenskonstellationen in der Geschichte des Kontinents war so stabil wie die
Europäische Union - keine hat friedlichen Interessenausgleich und Wettbewerb so
produktiv verbunden wie die Integration. Zwei Projekte stehen symbolhaft für die
künftigen Möglichkeiten der Integration und den Zusammenhalt seiner Mitglieder:
die Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion und die Vollendung den territorialen Einheit Europas. Beide präzisieren die früher vage Vorstellung von der
Finalität des Integrationsprozesses. Europas politische Einheit wird nicht aus der
Macht und aus der Abwehr äußerer Gefahren entstehen, sondern aus dem Markt
und der Behauptung des europäischen Wirtschafts- und Gesellschaftsmodells in
einer globalisierten Weltwirtschaft. Europas territoriale Reichweite entscheidet sich
nicht imperial, sondern wird Ergebnis einer freiwilligen normativen Übereinstimmung sein - sie umfasst diejenigen europäischen Demokratien, die bereit und in der
Lage sind, sich einem offenen gemeinsamen Markt anzuschließen, gemeinsame
Werte, Normen und Standards zu teilen und ohne nationale Vorbehalte im politischen System des europäischen Staatenverbunds mitzuwirken.
Die kommenden zehn Jahre setzen den Schlussstein in das Gewölbe der Integration; was bisher als ferne Zukunft und abstraktes Zielbild der Gemeinschaftsbildung vage beschrieben blieb, wird übermorgen zur politischen Entscheidung anstehen. Drei Grundfragen werden in diesem Prozess zu klären sein: (1) Wie weit reicht
die innere Konsistenz politischer Einheit, und was ist zu deren Erhalt und Verdichtung notwendig; welches Maß braucht der Solidarrahmen Europas? (2) Wie organisieren die Europäer ihre neuen Nachbarschaften, wo liegen deren Risiken, und
was sind die angemessenen Handlungsoptionen? (3) Welche weltpolitische Rolle
und Verankerung soll das künftige Europa anstreben, wie können außenpolitische
Handlungsfähigkeit gewonnen und strategische Partnerschaften geknüpft werden?
Die Geschichte gönnt Europa keine Ruhepause. Noch sind die historischen
Umbrüche der letzten Jahre nicht verarbeitet, neue Weichenstellungen stehen zur
Entscheidung. Das Gesicht Europas hat sich tiefgreifend verändert.
Die Reform der Institutionen im Rahmen der Regierungskonferenz
Das große Europa der 28 oder mehr Mitgliedstaaten ist beschlossen und wird Wirklichkeit werden. Die Europäische Union braucht ein solides Regierungssystem, um
die damit verbundenen Herausforderungen bestehen zu können. Daher muss sie die
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Frage nach ihrer Gestalt und ihren Ambitionen beantworten, wenn sie auch künftig
eine zielgerichtete Politik betreiben will. Entscheidend ist, dass Europa heute und
nach seiner Erweiterung die grundlegenden Funktionen erfüllen kann, die seinen
Fortbestand sichern und seine Handlungsfähigkeit erhalten.
Bisher deutet alles darauf hin, dass die Mitgliedstaaten die Chance der Regierungskonferenz zu grundlegenden Reformen nicht adäquat nützen werden. Denn
durch die Beschränkung der Reformen auf eine neue Stimmengewichtung im Rat,
die „mögliche" Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen sowie die Veränderung
von Anzahl und Auswahl der Kommissare, werden nur einige der bestehenden
Herausforderungen angenommen.5 Einer Ausweitung der Themen auf andere drängende Bereiche wie die Beteiligung des Parlaments oder Anpassung bei den Regeln
der „verstärkten Zusammenarbeit" steht die Mehrzahl der Mitgliedstaaten skeptisch
gegenüber. Mit Blick auf die Erweiterung wäre ein solches Ergebnis auf jeden Fall
bedenklich. Entweder die Erweiterung müsste verschoben werden, oder man
riskiert die politische Handlungsfähigkeit, das Vertrauen der Bürger wie auch das
der Märkte zu verlieren. Die Alternative zu minimalen Korrekturen im politischen
Gefüge ist eine grundlegende Veränderung der EU-Strukturen. Die Bertelsmann
Europa-Kommission, eine Gruppe führender deutscher Europa-Experten, hat sich
daher zum Ziel gesetzt, die Eckpunkte einer Neuordnung des politischen Systems
für eine Europäische Union mit 28 oder mehr Mitgliedstaaten aufzuzeigen:6
- Mit Blick auf ihre Handlungsfähigkeit als Exekutive einer Europäischen Union
mit 28 Mitgliedstaaten soll die Kommission zur europäischen Regierung weiter
entwickelt werden. Erste Schritte auf dem Weg dorthin wären, dass - selbst wenn
jeder Mitgliedstaat weiterhin einen Kommissar entsendet oder eine feste Obergrenze der Anzahl der Kommissare in Verbindung mit einem Rotationssystem
beschlossen wird - dem Kommissionspräsidenten die alleinige Verantwortung
zur Verteilung der Aufgaben unter den Kommissionsmitgliedern zugestanden sowie bei der Ernennung als auch bei der Entlassung einzelner Kommissare weiter
führende Rechte zugebilligt werden.
- Im Zuge der Erweiterung von der EG-9 auf die EU-15 sind hauptsächlich kleine
und mittlere Staaten beigetreten, wodurch das relative Gewicht der großen Mitgliedstaaten abgenommen hat. Diese Tendenz wird durch die anstehende Erweiterung erneut verstärkt, weswegen eine neue Stimmgewichtung im Rat angestrebt werden muss. Unabhängig von der Art und Höhe der neuen Gewichtung
der Stimmen im Rat ist eine Absenkung der Hürde qualifizierter Mehrheitsentscheidungen notwendig, um auch in einer erweiterten Union das Erreichen von
Gestaltungsmehrheiten zu erleichtern.
- Der Europäische Rat soll sich wieder mehr auf die Vorgabe der allgemeinen
Leitlinien beschränken und die Tagespolitik dem Rat überlassen. Wenn ohne
Weisung und Entscheidung auf den Gipfeltreffen des Europäischen Rates keine
Fortschritte mehr erzielt werden können, dann büßen die eigentlichen Gemeinschaftsinstitutionen ihre Funktion und Kompetenz ein. Die Fähigkeit zur Wahrnehmung von Führungsaufgaben im Rat soll durch eine Wahlpräsidentschaft und
eine Verlängerung der Amtsdauer gestärkt werden.
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- Durch die Festlegung des Mitentscheidungsverfahrens als Regelverfahren für
alle legislativen Akte, die Gewährung eines - zumindest eingeschränkten Initiativrechts, die künftige Wahl des Kommissionspräsidenten durch das Europäische Parlament und durch die Fixierung einer stärker proportionalen Sitzverteilung nach einer „erweiterungsfähigen" Formel soll die Parlamentarisierung des politischen Systems voran getrieben, die Repräsentation der Bürger
verbessert und die Europawahlen aufgewertet werden.
- Die Amsterdamer Flexibilisierungsformel bietet keinen ausreichenden Spielraum für eine Kanalisierung des zunehmenden Wildwuchses der Europäischen
Integration. Damit eine effektive und vertragskonforme Differenzierung innerhalb der Verträge auch in einer erweiterten Europäischen Union möglich wird,
muss eine „Entfesselung" der verstärkten Zusammenarbeit erfolgen, wenn die
Kohärenz der Gemeinschaft und damit ihre bisherige Identität nicht gefährdet
werden soll. Es gilt die Vetomöglichkeit für den Einstieg in ein Flexibilisierungsprojekt bei entgegenstehenden Interessen einzelner Mitgliedstaaten abzuschaffen, den Einstieg in die Flexibilität unabhängig von der jeweiligen Anzahl der
willigen und fähigen Mitgliedstaaten zu erlauben, eine Zusammenarbeit über die
vertraglichen Befugnisse hinaus zuzulassen, die Klauseln für die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu öffnen. Um den gemeinsamen acquis durch
eine entfesselte Flexibilisierung nicht zu gefährden, muss die Prüfung der
Gemeinschaftsverträglichkeit bei der Europäischen Kommission verbleiben.
- Die Regierungskonferenz kann und soll keine Verfassung entwerfen. Auf dem
Gipfel von Nizza soll aber der Auftrag zur Prüfung einer möglichen Zusammenführung der vorhandenen Vertragsgrundlagen vergeben werden, deren zentrale
Bestimmungen in einem übersichtlichen und verständlichen Grundvertrag zusammengefasst werden können. Wichtige Aspekte einer Reorganisation der Verträge sind die Auflösung der Drei-Säulen-Struktur, die Verleihung der Rechtspersönlichkeit für die Union, die Einbindung der Grundrechte-Charta in einen
Grundvertrag und die Schaffung einer klaren Kompetenzzuordnung und -abgrenzung. Mit dieser Aufgabe kann ein Gremium betraut werden, dass in seiner
Zusammensetzung an den Grundrechtskonvent angelehnt wird.
Die Regierungskonferenz ist nur eine Etappe eines längeren Prozesses, der Europa regierungsfähig machen soll. Angesichts der erheblichen Anforderungen, die
von innen und von außen an die Union herangetragen werden, können die Europäer
es sich dabei aber nicht leisten, lediglich technische Details oder Teillösungen zu
verhandeln - die Regierungskonferenz muss daher deutlich sichtbare Schritte hin
zu einem funktionsfähigen und durchschaubaren Regierungssystem vollziehen. Die
Europäer haben es in der Hand, ob ihr Gemeinwesen stagniert oder ob es zukunftsfähig gestaltet wird. Kleinherzigkeit aus taktischem Kalkül ist dabei keine angemessene Strategie. Unterhändler, deren Blickwinkel nicht über den Rand der Regierungskonferenz hinaus reicht, verlieren den Maßstab ihres Handelns. Die Europäische Integration in den Kategorien der Aufgaben und der Möglichkeiten einer großen Europäischen Union zu denken, darin liegt die Herausforderung der Politik.
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Die Beschlüsse zur europäischen Sicherheitspolitik
Kontinuierlich gewinnen die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)
und mit ihr die Gemeinsame Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik
(GESVP) an Gestalt. In bemerkenswertem Tempo wurden während der deutschen,
finnischen und portugiesischen EU-Präsidentschaften konzeptionelle Überlegungen entwickelt. Für die französische Präsidentschaft besteht nun die Aufgabe, diese
Dynamik fortzuführen und bis zum Europäischen Rat von Nizza im Dezember
2000 die Weichen so zu stellen, dass die Europäische Union als internationaler
Sicherheitsakteur an Glaubwürdigkeit gewinnt. Des Weiteren lassen bilaterale Initiativen der Mitgliedstaaten erkennen, dass die Bereitschaft vorhanden ist, die Lehren aus den mangelnden sicherheitspolitischen Fähigkeiten der Europäischen Union
zu ziehen. Deutschland und Frankreich unterstrichen ihre Absicht enger zusammenzuarbeiten und die Europäische Union in ihrer Reaktions- und Handlungsfähigkeit
gegenüber externen Krisen zu stützen. Ebenso verdeutlichten das britisch-italienische Treffen zu den verteidigungspolitischen Fähigkeiten Europas und die britischschwedische Initiative eine umfassende sicherheitspolitische Sichtweise, die nichtmilitärische und militärische Aspekte in ihrer gegenseitigen Ergänzung erkennt.
Der Europäische Rat von Köln führte in der Integrationsentwicklung zu einem
entscheidenden Durchbruch, indem sich die Europäische Union verpflichtet, wirksamere europäische militärische Fähigkeiten aufzubauen. Gleichzeitig wirkte die
entsprechende Erklärung zur Stärkung der Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik als Initialzündung für weitere Entwicklungsschritte.7 Mit den Beschlüssen des Europäischen Rats von Helsinki begannen sich
die Konturen der GESVP deutlicher abzuzeichnen.8 Spätestens bis zum Jahr 2003
sollen durch freiwillige Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten innerhalb von 60
Tagen Streitkräfte im Umfang von 50.000 bis 60.000 Personen verlegt werden können, um dadurch Petersberg-Aufgaben in ihrer gesamten Bandbreite gerecht werden zu können. Die Durchführung militärischer Operationen der Europäischen
Union impliziert jedoch nicht die Schaffung einer europäischen Armee.
Neue politische und militärische Gremien und Strukturen sollen die Union in die
Lage versetzen, unter Wahrung des einheitlichen institutionellen Rahmens die notwendige politische und strategische Leitung diese Operationen durchzuführen. Drei
neuen institutionellen Akteuren kommen nunmehr zentrale Funktionen zu: Der
Ausschuss für politische und Sicherheitsfragen (APS) befasst sich mit allen Aspekten der GASP, einschließlich der GESVP. Im Falle einer militärischen Krisenbewältigungsoperation wird der APS unter Aufsicht des Rates die politische
Kontrolle und die strategische Leitung der Operation wahrnehmen. Der Militärausschuss berät den APS und kann diesem gegenüber Empfehlungen abgeben
sowie militärische Leitvorgaben für den Militärstab festlegen. Letzterer stellt militärisches Fachwissen und militärische Unterstützung bereit und befasst sich mit der
strategischen Planung im Hinblick auf die Ausführung der Petersberg-Auf gaben.
Unter portugiesischer Präsidentschaft wurden die Vorgaben von Helsinki bereits
zum Teil umgesetzt und weiter präzisiert. Für die französische Präsidentschaft
ergeben sich dadurch konkrete Aufgaben, die diese zu prüfen hat und zu denen zähJahrbuch der Europäischen Integration 1999/2000
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len:9 Präzisierung des Planziels und der kollektiven Fähigkeitsziele; Schaffung der
ständigen politischen und militärischen Strukturen; Einbeziehung der entsprechenden WEU-Funktionen im Bereich der Petersberg-Aufgaben in die EU; Umsetzung
spezifischer Konsultationsmechanismen gegenüber Drittstaaten und der NATO;
und schließlich im Bereich der nicht-militärischen Aspekte, das EU-Potenzial zu
entwickeln und einzusetzen. Grundsätzlich ist der Blick jedoch über den Europäischen Rat von Nizza hinaus zu richten:10
- Daraus ergeben sich Forderungen für die GESVP, die das institutionelle Gefüge
wie auch die militärischen Fähigkeiten betreffen. Es wird entscheidend sein, wie
sich die Verbindung EU-NATO entwickelt, denn die Funktion der WEU neigt
sich ihrem Ende zu. Nicht gerüttelt wird an der NATO als Fundament der kollektiven Verteidigung ihrer Mitglieder. Trotz aller Überlegungen hinsichtlich der
Autonomie europäischen Handelns wird die NATO weiterhin eine wichtige
Funktion bei der Krisenbewältigung beibehalten.
- Im institutionellen Zusammenwirken nehmen der APS und der Militärausschuss
wichtige Verbindungsfunktionen zwischen den beteiligten Akteuren ein. Mit
Blick auf den APS ist zu prüfen, ob ihm Entscheidungsfunktionen übertragen
werden sollen. Darüber hinaus erscheint die Einrichtung eines Rates der Verteidigungsminister sinnvoll. Wenn die Kohärenz der nicht-militärischen und militärischen Maßnahmen gewährleistet sein soll, dann ist die Europäische Kommission - besonders die für Außenbeziehungen zuständige Generaldirektion - noch
weiter in die GASP einzubinden.
- Der Kompetenzrahmen des Hohen Vertreters für die GASP sollte schrittweise
ausgeweitet werden. Von den Mitgliedstaaten autorisiert, sollte er über seine bislang eher passive Funktion in eine aktive Rolle gelangen, einschließlich entsprechender Entscheidungsbefugnisse. Im Zusammenwirken des Hohen Vertreters
mit dem Kommissar für Außenbeziehungen liegt ein wichtiger Schlüssel für den
Erfolg europäischer Außenpolitik."
- Die Regelung der Teilnahme von NATO-Staaten, die nicht gleichzeitig EU-Mitglieder sind, an EU-geführten Einsätzen, sowie die Beteiligung weiterer Drittstaaten, erweist sich als Herausforderung und die portugiesische Präsidentschaft
hat hierzu bereits Vorschläge gemacht. Wichtig ist, dass sich die Europäische
Union in nichtdiskriminierender Weise offen gegenüber denjenigen Staaten
zeigt, die zur Mitwirkung bereit sind. Wenn sich die Union diesen Staaten jedoch
verschließt, kann europäische Außenpolitik nur eingeschränkt gestärkt werden.
Die Partner der Union benötigen nicht nur rhetorische Signale, sondern müssen
klar beschriebene Partizipationsmöglichkeiten vorfinden. Ein offener Ansatz hat
auch Russland, die Ukraine und andere europäische Staaten, die in den politischen Dialog mit der Union eingebunden sind, zu berücksichtigen.
- Auch innerhalb der EU muss es jedem Staat offen stehen an der GASP/GESVP
in vollem Umfang und unter Berücksichtigung der jeweils spezifischen Fähigkeiten teilzunehmen. In diesem Zusammenhang wird das Prinzip der „verstärkten Zusammenarbeit" relevant und wie sich bei den Verhandlungen zur Regierungskonferenz zeigt, schafft dieses Thema Reibungspunkte.
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Wenn Europa nicht nur ökonomisch, sondern auch sicherheitspolitisch einheitlicher handelt, ergeben sich hieraus nachhaltige Auswirkungen für die internationale Politik. Nicht nur das transatlantische Beziehungsgeflecht wird davon betroffen
- vielmehr stellt sich die Aufgabe, Europas Rolle in der Welt neu zu definieren. Der
nun eingeschlagene Weg, der Aufbau neuer und den Herausforderungen angemessener institutioneller Strukturen und Verfahren, in Verbindung mit dem Aufbau
gemeinsamer europäischer militärischer Fähigkeiten, wird die Europäische Union
in ihrer Identität stärken.
Die Sanktionen gegen Österreich
Ein Vorgang, der in der Geschichte der Europäischen Integration bisher einmalig
ist, signalisiert eine weitreichende Veränderung in dem Verhältnis der Mitgliedstaaten zur Europäischen Union. Am 31. Januar 2000 haben die 14 Mitgliedstaaten
gegenüber Österreich Sanktionen formuliert.12 Anlass war das Eintreten der Freiheitlichen Partei Österreichs (FPÖ) unter dem Vorsitz von Jörg Haider in die neue
österreichische Regierung unter Bundeskanzler Schüssel. Die portugiesische
Regierung, die zu diesem Zeitpunkt die Ratsprädidentschaft innehatte, teilte der
österreichischen Regierung mit, dass die Regierungen der 14 Mitgliedstaaten weder
bilaterale Kontakte auf politischer Ebene mit österreichischen Regierungsmitgliedern betreiben, noch österreichische Kandidaten für internationale Organisationen unterstützen und die österreichischen Botschafter in den Hauptstädten der
EU-Mitgliedstaaten nur auf technischer Ebene empfangen. Die öffentliche
Kontroverse um diese Entscheidung hat meist den sachlichen Kern nur unzureichend wahrgenommen - nicht zuletzt, da die Regierungen eine detaillierte Begründung ihres Schrittes unterließen: Es handelt sich nicht um Sanktionen der Europäischen Union, sondern um Entscheidungen der vierzehn Staaten." Grundsätzlich
hält zwar seit dem Vertrag von Amsterdam die Europäische Union Sanktionsinstrumente (Art. 6 und 7 EUV) gegen Mitgliedstaaten in der Hand. Allerdings
wurde - aus gutem Grund - die Nutzung dieses Instruments erst gar nicht in
Erwägung gezogen: Es ist evident, dass die in Art. 7 EUV vorausgesetzte Lage für
Österreich nicht gegeben ist. Dennoch wollten die 14 Regierungen die Regierungsbildung in Österreich nicht ohne handfeste Antwort lassen.14 Österreich reagierte
darauf empört und bezeichnete dies als schwerwiegenden Verstoß gegen seine Souveränität. Damit ist der eigentliche Kern des Themas benannt: Ganz offensichtlich
vollzieht sich ein Wandel im Verständnis der staatlich-territorialen Souveränität.15
Die 14 Staaten haben die Frage der Regierungsbeteiligung der Partei Jörg
Haiders offenbar nicht mehr ausschließlich als Akt innenpolitischer Souveränität
Österreichs angesehen. Angesichts des großen Souveränitätstransfers von den
Mitgliedstaaten auf die europäische Ebene ist ein mehrgeschichtetes Souveränitätssystem entstanden. Das jahrhundertelang gepflegte Grundprinzip territorialer Souveränität wird daher von einem Souveränitätsverbund ergänzt oder gar abgelöst. In
diesem Kontext wird auch die europäische Ebene zum Träger einer europäischen
Teil-Souveränität. Die europäische Schicksalsgemeinschaft bzw. der europäische
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Solidarverbund ergänzt daher das traditionelle einzelstaatliche Souveränitätsdenken
durch den europäischen Anspruch. Jenseits der öffentlichen Aufregung über die Angemessenheit und die Vernünftigkeit der Sanktionen wird hier erstmals ein Umdenken in Sachen Souveränität manifest, das weitreichende Auswirkungen haben wird.
Die Erweiterungspolitik
Der Beginn einer neuen Epoche ist nicht immer mit einer spektakulären Zäsur verbunden. Oftmals kommt das Neue auf leisen Sohlen daher, ohne Festakt und Feuerwerk. Dieser weitgehend geräuschlose Charakter kennzeichnet auch den Abschied
vom alten Europa, den wir gegenwärtig vollziehen: Mit den Erweiterungsbeschlüssen des Gipfels von Helsinki16 wird erstmals nicht mehr nach einem europäischen
Selbstverständnis als Kitt für die große Europäische Union gefragt. Damit betritt
der Integrationsvorgang neues Terrain. Er verändert seinen Charakter - von den
einen begrüßt, und den anderen kritisiert.17 Bemerkenswert erscheint dabei, dass ein
politisches System seine Identität ohne eine begleitende politisch-kulturelle Selbstverständigung seiner Bürger, nicht einmal seiner Eliten, wechselt. Die Entscheidung, die Union von heute 15 Mitgliedern auf 28 Mitgliedschaft zu erweitern - dies
alles fand ohne eine orientierte Strategiedebatte statt.
Der Abschied vom Versuch, europäische Identität zu vertiefen und damit eine
kulturelle Grundlage für politische Handlungsfähigkeit zu schaffen, wird sich historisch als die eigentliche Achillesferse Europas erweisen. Politische Systeme, die
handlungsfähig und stabil bleiben wollen, benötigen einen strategischen Grundkonsens über Zweck, Richtung und Ausgestaltung. Im Umfeld der Beschlüsse von
Helsinki unterblieb dazu aber jeder Versuch. Eher beiläufig wurde vollzogen, was
Europa mittelfristig ein neues Gesicht geben wird: Manch ein Gipfelteilnehmer
wollte wohl der belastenden Heuchelei im Umgang mit der Türkei ein Ende setzen.
Jahrzehntelang drückte sich das integrierte Europa um klare Positionen. Irgendwie
schien die Türkei nicht ins europäische Konzept zu passen - nicht christlich, nur
mit Einschränkungen demokratisch, nicht ohne schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen und zudem eine Bedrohung für den heimischen Arbeitsmarkt. Mit
Recht fühlte die Türkei ihre Würde durch die unaufrichtige Behandlung durch die
Europäer verletzt. Nun zur Jahrtausendwende schien alles anders, ohne dass sich in
der politisch-kulturellen Substanz etwas geändert hatte. Der jahrelange Druck der
Amerikaner, das NATO-Mitglied auch europapolitisch zu integrieren, zeigte Wirkung. Die Notwendigkeit, den Balkan stabilitätspolitisch einzurahmen, erschien
evident. Aber mit dem Ergebnis einer strategischen Reflexion über die Zukunft
Europas hat dies alles nichts zu tun. Die Ratio des Kontinents blieb verborgen - als
sei sie nicht berührt. Damit wird die Erweiterungsentscheidung zu einem erneuten
historischen Beleg für den konzeptionellen Verfall des europapolitischen Denkens,
den man über viele Jahre beobachten konnte.
In den Gründerjahren der Europäischen Einigung schien die Lage strategisch
transparent: Die Integration war im Grunde die große Antwort auf die Kriegserfahrung: Frieden, Wiederaufbau, Anit-Nationalismus, gemeinsame Macht, wirtschaft20
liehe Wohlfahrt - dies alles verband sich mit dem epochalen Konzept, die Kriegsgegner von Gestern in einer neuen Gemeinschaft der Demokratien zu verbinden.
Föderalismus und Funktionalismus gingen eine fruchtbare Ehe ein. Die Rede
Walter Hallsteins vom „unvollendeten Bundesstaat"18 geriet zur Ikone der strategischen Orientierung. Als das Programm der Römischen Verträge Ende der sechziger
Jahre weitgehend realisiert war, brach eine erste Phase konzeptioneller Ratlosigkeit
aus. Die Staats- und Regierungschefs beschränkten sich als Antwort zunächst auf
eine Worthülse: Die Zukunft solle als 'Europäische Union' fixiert sein. Jahre später
versuchte man den Inhalt nachzuschieben. Man beauftragte den damaligen belgischen Ministerpräsidenten Leo Tindemans mit einem großen Bericht über die Europäische Union.19 Es war wohl bisher die letzte Anstrengung, eine europäische Strategiedebatte zu führen. Jacques Delors versuchte nochmals an dieser Tradition anzuknüpfen, als er die Vollendung des europäischen Binnenmarktes forcierte. Aber
selbst das Jahrhundertwerk der Einführung einer gemeinsamen europäischen Währung musste gänzlich ohne politisch strategische Erörterung ihrer Ziele und Konsequenzen auskommen. Die Institutionen und Kompetenzen wurden über die Jahre in
pragmatischer Zufälligkeit ergänzt. Dennoch blieb der Magnetismus der Union für
immer neue Mitglieder ungebrochen. Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts
geschah in Europa Geschichte im Zeitraffer. Für ein orientierendes Innehalten fehlte die Zeit und die Kraft. Das Torsohafte des Europäischen Einigungswerks hinter
sich zu lassen, Gesamteuropa einbeziehen zu können - das verlieh dem Vorgang
seine historische Wucht, von der die Europapolitik gleichsam überrollt wurde.
Den Nachhall zu diesem Geschichtsprozess erleben wir nun mit den Erweiterungsbeschlüssen von Helsinki. Die Europapolitik tut so, als gelte es nur die alte
Logik fortzusetzen: So wie die Gemeinschaft der Sechs zur Union der Fünfzehn anwuchs, so sollte Europa nun in den Verbund der 28 transzendieren. Als die Europapolitik während und nach dem Gipfel von Helsinki kurz den Atem anhielt - offenbar doch die weitergehende Dimension der Entscheidungen ahnend -, da wurden
die Fragezeichen in Politik, Wissenschaft und Massenmedien mit den inzwischen
üblichen Gemeinplätzen der europapolitischen Konversation bedient. Diese waren
durchaus plausibel und befriedigend, wenn es sich nur um das Europa der sechs bis
fünfzehn Mitglieder handelte. Im Europa der 28 wird eine andere Sprache notwendig. Sie wird erzwungen durch Selbstverständnis und Große des neuen Europas.
Als Zweifel an der Sinnhaftigkeit einer EU-Mitgliedschaft der Türkei laut wurden, wurden diese mit der Feststellung beantwortet, Europa sei nicht an die christliche Religion gebunden. Europa wird als eine offene, plurale, weltanschaulich neutrale Größe verstanden. Dennoch greift der Verweis auf den weltanschaulichen
Pluralismus im Blick auf das Raumbild und die Identität Europas zu kurz.20 Wenn
aber die Kategorie der Identität als Kriterium entfällt, dann entfällt auch jedes
Argument gegen einen späteren Beitritt weiterer Staaten - Russland, Ukraine, die
Kaukasus Republik, Nordafrika, der Nahe und Mittlere Osten. Die Kategorie der
Identität ist damit nunmehr durch die Logik der Stabilitätspolitik abgelöst. Dies
mag unter der neuen Konstellation der Weltpolitik durchaus Sinn machen. Nach
Ende eines bipolaren Weltkonflikts sucht sich die Anarchie der internationalen PoliJahrbuch der Europäischen Integration 1999/2000
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tik neue Ordnungsmuster.21 Die Zukunft eines neuen großen Stabilitätsraums, der in
Europa seinen Ursprung hat, hat ihren eigenen Wert - aber sie ist weit entfernt von
der alten Vorstellung, die ein föderales Europa mit staatsähnlichen Qualitäten
anstrebte. Der neue europäische Stabilitätsraum wird in seiner Handlungsfähigkeit
näher an UNO und OSZE als an der früheren Europäischen Gemeinschaft liegen.
Aber nicht nur in der internen Konfiguration wird Europa einen Epochenwandel
vollziehen, auch in der internationalen Einbettung: Bereits in den ersten Erweiterungsrunden verschiebt sich das europäische Gemeinwesen bis an die Grenzen
Russlands, der Ukraine, Weißrusslands und Moldawiens. Im Europa der 28 wird die
Europäische Union außerdem direkte Grenzen zu Syrien, Irak, Iran, Armenien und
Georgien zu kontrollieren haben. Diese direkten Nachbarschaften bergen ihre eigenen Risiken und formulieren eine große stabilitätspolitische Herausforderung.
Der Großraum der Europäischen Union selbst, der sich weit über die Grenzen
des bisherigen alten Europas hinaus ausdehnt, wird sich nicht mehr nach dem
Muster der Römischen Verträge regieren lassen. Aus historischer Distanz lassen
sich zwei Haltungen zur Interpretation einnehmen. Entweder man versteht die Erweiterung der Europäischen Union als Schlussphase einer großen Erfolgsgeschichte. Oder man läßt sich auf die neue Lage ein. Dann wird die Europäische Union eher
die Rolle eines krisenregelnden Systems kollektiver Sicherheit - ähnlich der heutigen OSZE, ergänzt durch einen gemeinsamen Markt - übernehmen. Die Stabilitätsqualitität dieses Raumes sollte nicht unterschätzt werden.
Alle weiterführenden Ambitionen aber werden nur in Teilregionen der großen
Europäischen Union zu realisieren sein. Währungsunion, Verteidigungsunion, Umweltunion, Technologieunion - alles dies wird mit eigenen Entscheidungsprozeduren und eigenen institutionellen Vorkehrungen zu versehen sein. Was mit dem
Flexibilitätsartikel des Vertrages von Amsterdam schüchtern angedacht wurde, was
mit Konzepten der Differenzierung behutsam reflektiert wurde, in der nächsten Ära
der Europapolitik wird es radikal zu Ende zu denken sein. So wie in den fünfziger
Jahren die Existenz von UNO und NATO die Gründerväter nicht daran hinderte
EWG, EGKS und Euratom zu gründen, so wird künftig die Existenz der EU die
Staaten nicht hindern dürfen, ihre regionalen Teil-Gemeinschaften zu gründen. Das
Ziel dieser Teil-Gemeinschaften wäre wieder eine effiziente Handlungsfähigkeit zu
gewinnen, die im Europa der 28 für viele Themen nicht mehr zu erreichen ist.
Anmerkungen
1 Vgl. u.a. Rede von Außenminister Fischer vor
der Humboldt-Universität am 12.5.2000. Das
Walter Hallstein-Institut für Europäisches
Verfassungsrecht stellt den Text der FischerRede unter http://www.rewi.hu-berlin.de/WHI/
deutsch/index.htm (Zugriff: 27.7.99) zur
Verfügung; zu der politischen Debatte siehe
u.a. Carlo Ciampi, Zuerst muss die Vertiefung
kommen, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung
22
v. 8.2.2000, S. 16; Wolfgang Schäuble, Europa
vor der Krise?, in: Frankfurter Allgemeine
Zeitung v. 8.2.2000, S. 10; Helmut Schmidt
und Valery Giscard d'Estaing, Die EU ist nicht
reif für die Erweiterung, in: Welt am Sonntag
v. 23.4.2000, S. 34; zum wissenschaftlichen
Hintergrund vgl. u.a. Fritz Scharpf, Regieren
in Europa, Frankfurt/New York 1999; Beate
Kohler-Koch, Regieren in der Europäischen
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Union, Auf der Suche nach demokratischer
Legitimität, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B6/2000, S. 30-38; Jürgen Schwarze
(Hrsg.), Die Entstehung einer europäischen
Verfassungsordnung, Baden-Baden 2000;
Claus Giering u.a., Demokratie und Interessenausgleich in der Europäischen Union,
Gütersloh 1999; Franz Borkenhagen u.a.,
Arbeitsteilung in der Europäischen Union die Rolle der Regionen, Gütersloh 1999;
Thomas Fischer und Nicole Schley, Europa
föderal organisieren, Bonn 1999.
Siehe dazu: Bericht der Drei Weisen (Jean-Luc
Dehaene, David Simon, Richard von Weizsäcker), abrufbar unter http://www.europa.eu.
int/igc2000/index_de.htm (Zugriff: 25.7.99).
Dieter Kugelmann, Grundrechte in Europa,
1997. Bernhard Losch / Wiltrud Christine Radau,
Grandrechtskatalog für die Europäische Union,
in: Zeitschrift für Rechtspolitik 2000, S. 84 ff.
Vgl. u.a. Ingolf Pernice, Vertragsrevision oder
europäische Verfassungsgebung, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 7.7.2000, S. 7.
So allerdings lautet das Mandat für die Regierungskonferenz. Dem „Protokoll über die Organe im Hinblick auf die Erweiterung" des
Vertrags von Amsterdam folgend, beauftragte
der Europäische Rat von Wien im Dezember
1998 den nachfolgenden Europäischen Rat
von Köln mit der Festlegung der Modalitäten
und des Zeitplans.
Siehe ausführlich dazu: Bertelsmann EuropaKommission (Hrsg.), Europas Vollendung vorbereiten, Forderungen an die Regierungskonferenz 2000, Gütersloh 2000; vgl. ergänzend Stefan Lehne, Institutionenreform, in:
integration, 22. Jg., 4/1999, S. 221-230;
Jonathan Golub, In the Shadow of the Vote?,
in: International Organization, 53. Jg., 4/1999,
S. 733-764; Madelaine Hosli, Power, Connected Coalitions and Efficiency: Challenges to
the Council of the European Union, in:
International Political Science Review, 20. Jg.,
4/1999, S. 371-391.
Vgl. Europäischer Rat (Köln), Schlussfolgerungen des Vorsitzes, 3. und 4. Juni 1999,
Anhang III.
Vgl. Europäischer Rat (Helsinki), Schlussfolgerungen der Vorsitzes, 10. und 11. Dezember 1999, Anlage IV
Vgl. Europäischer Rat (Santa Maria da Feira),
19. und 20. Juni 2000, Schlussfolgerungen des
Vorsitzes, Anlage I.
Vgl. ausführlich Bertelsmann Stiftung (Hrsg.),
Enhancing the European Union as an Inter-
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national Security Actor. A Strategy for Action,
Gütersloh 2000.
Vgl. Javier Solana, Die Gemeinsame Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik.
Das Integrationsprojekt der nächsten Dekade,
in: integration 1/2000, S.l-6; Christopher Patten, Die Zukunft der Europäischen Sicherheitsund Verteidigungspolitik und die Rolle der
Europäischen Kommission, ebenda, S. 7-17.
Siehe die deutsche Übersetzung in: Blätter für
deutsche und internationale Politik, 3/2000, S. 374.
Zur Rechtslage und Diskussion siehe u.a. Frank
Schorrkopf, Vierzehn gegen Wien, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 14.2.2000, S. 9;
den Beitrag „Österreich" von Paul Luif und die
von Melanie Morisse-Schilbach zusammengestellte Bibliographie in diesem Jahrbuch.
Zur kritischen Auseinandersetzung vgl. u.a.
Georg Lord Weidenfeld, Moralpolitik mit
Schönheitsfehlern, in: Die Welt v. 8.2.2000.
Zum Souveränitätsbegriff vgl. u.a. Thomas J.
Biersteker, Cynthia Weber, State Sovereignty
as Social Construct, Cambridge 1996. F. H.
Hinsley, Sovereignty, London 1966. Stefan
Höbe, Der offene Verfassungsstaat zwischen
Souveränität und Interdependenz, Berlin 1998.
Alan James, Sovereign Statehood. The Basis
of International Society, London 1986.
Die Schlussfolgerungen des Vorsitzes der
Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs
sind einsehbar unter http://www.europa.eu.int/
council/off/conclu/index.htm (Zugriff: 25.7.99).
Vgl. u.a. Percy Barnerick u.a., Hat sich der
EU-Erweiterungsprozess verirrt?, Brüssel
2000; Iris Kempe u.a., Die EU-Beitrittskandidataen und ihre östlichen Nachbarn,
Gütersloh 1999. Jürgen Nötzold, Stabilität
durch Integration - Polens Beitritt zur
Europäischen Union, in: Jens van Scherpenberg und Peter Schmidt (Hrsg.), Stabilität und
Sicherheit, Baden-Baden (in Arbeit).
Walter Hallstein, Der unvollendete Bundesstaat, Wien 1969.
Bericht des belgischen Ministerpräsidenten
Leo Tindemanns über die Europäische Union
vom 29. Dezember 1975, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.), Wie Europa verfaßt ein soll. Materialien zur Politischen Union, Gütersloh 1991.
Vgl. Werner Weidenfeld (Hrsg.), Die Identität
Europas. Fragen, Positionen, Perspektiven,
München 1985.
Siehe zu ergänzenden Aspekten: Elke Thiel,
Die Euro-EU als gobaler Akteur: Weltmachtrolle ohne politische Autorität, SWP-AP 3129,
Ebenhausen 2000.
23
D I E BILANZ
Weiterführende Literatur
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weiter Einigung, Bonn 1999.
Timothy Garton Ash, Zeit der Freiheit, München
1999.
Hans-Jürgen Axt, Solidarität und Wettbewerb die Reform der EU-Strukturpolitik, Gütersloh
2000.
Sven Behrendt / Christian-Peter Hanelt (Hrsg.),
Bound to Cooperate - Europe and the Middle
East, Gütersloh 2000.
Bertelsmann Foundation (Hrsg.), Enhancing the
European Union as an International Security
Actor, Gütersloh 2000.
Franz H. U. Borkenhagen u.a., Arbeitsteilung in
der Europäischen Union - die Rolle der
Regionen, Gütersloh 1999.
Franz Decker, Demokratie und Demokratisierung
jenseits des Nationalstaates: Das Beispiel der
Europäischen Union, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 10. Jg., 2/2000, S. 585-629.
Christoph Doran, Die Öffnung der Europäischen
Union für europäische Staaten, in: Europarecht, 3/1999, S. 736-753.
Renata Dwan (Hrsg.), Building Security in
Europe's new Borderlands, New York/London
1999.
Thomas Fischer und Nicole Schley, Europa föderal organisieren: Ein neuens Kompetenz- und
Vertragsgefüge für die Europäische Union,
Bonn 1999.
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the the New Europe, Summer 1999.
Bruno Frey / Reiner Eichenberger, The New Democratic Federalism for Europe, Cheltenham 2000.
Claus Giering u.a., Demokratie und Interessenausgleich in der Europäischen Union, Gütersloh 1999.
Philip H. Gordon, Their Own Army? Making
European Defense Work, in: Foreign Affairs,
July/August 2000, S. 12-16.
Sylvie Goulard, Die Quadratur des Dreiecks.
Deutschland, Frankreich und Großbritannien
in einer engeren Union, in: Internationale
Politik 8/2000, S. 23-28.
Edgar Grande / Markus Jachtenfuchs (Hrsg.), Wie
problemlösungsfähig ist die EU? Regieren im
Europäischen Mehrebenensystem, BadenBaden 2000.
Rudolf Hrbek, Das Subsidiaritätsprinzip in der EU
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von Amsterdam, in: Jahrbuch als Föderalismus
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the treaty of Amsterdam: European constitution-making revisited?, in: Common Market
Law Review, 36. Jg., 1999, S. 703-750.
Ingolf Pernice, Die Notwendigkeit institutioneller
Reformen. Aussichten für die Regierungskonferenz, in: Internationale Politik 8/2000, S. 11-20.
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Friedbert Pflüger, Visionen genügen nicht, in:
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Ohnmacht? Zur deutschen Außen- und
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Institutions, in: European Journal of International Relations, Jg. 6, 2/2000, S. 183-221.

Die Bilanz der Europäischen Integration 1999/2000

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