Gutachten - Die Linke. im Bundestag

Gutachten
Was bringen Fett- und Zuckersteuer?
Wirksamkeit und Probleme einer gesundheitsorientierten
Besteuerung von Lebensmitteln
Erarbeitet von:
Björn Schering
wiss. Mitarbeiter
Büro Karin Binder (MdB)
Berlin, März 2015
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Inhalt
Zusammenfassung
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Gründe für die Erhebung von Sondersteuern auf bestimmte Lebensmittel
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Besteuerung von Lebensmitteln in Deutschland
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Gesundheitsorientierte Besteuerung von Lebensmitteln in anderen Ländern
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Auswirkungen zusätzlicher Lebensmittelsteuern auf das Konsumverhalten
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Das besondere Problem der Besteuerung von Zucker
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Auswirkungen einer Fett- oder Zuckersteuer auf Haushalte mit geringem Einkommen
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Bewertung einer Fett- oder Zuckersteuer
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Mögliche Maßnahmen der Gesetzgebung
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Quellen
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Karin Binder (MdB)
Ernährungspolitische Sprecherin
Fraktion DIE LINKE
Platz der Republik 1
11011 Berlin
Telefon 030 22770599
[email protected]
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Zusammenfassung
Die aus Übergewicht und Adipositas entstehenden Erkrankungen als Folge einer unausgewogenen Ernährung nehmen weiter zu. Bisherige Maßnahmen des Gesetzgebers zur Vorsorge und
Verbesserung der gesundheitlichen Lage Betroffener sind demnach weitgehend wirkungslos.
Die Erhebung einer zusätzlichen Steuer auf Lebensmittel mit hohen Anteilen an Fett, Zucker und
Salz könnte eine Möglichkeit sein, den Konsum auf gesundheitlich vorteilhafte Lebensmittel zu
lenken. Andere Länder haben in den letzten Jahren bereits auf verschiedene Weise hochkalorische Lebensmittel besteuert. Die Maßnahmen haben jedoch kaum zu einer Verbesserung der
Ernährungsqualität beigetragen. Zudem können sich unerwünschte Effekte ergeben, wie eine
schlechtere Versorgung mit Vitaminen und Mineralstoffen sowie die Umgehung der Steuer
durch Beschaffung der Lebensmittel zu niedrigeren Preisen im benachbarten Ausland.
Eine Fett- oder Zuckersteuer verschlechtert die Lage armer Menschen weiter, da sie unverhältnismäßig hoch belastet werden. Sozial bedingte Ursachen einer unausgewogenen Ernährung
werden dadurch weiter verschärft. Die Umsetzung einer Zusatzsteuer ist mit zusätzlichen Kosten verbunden und besonders bei Zucker unverhältnismäßig aufwändig. Lediglich bei besonders
problematischen Produkten, wie Süß- und Zuckerwaren sowie Softdrinks kann eine hohe und
EU-weite Sonderabgabe sinnvoll sein, um kalorienreiche Spontankäufe einzudämmen.
Wirkungsvoller als Zusatzsteuern auf Lebensmittel sind eine Kombination verschiedener Maßnahmen, bestehend aus staatlicher Regulierung, ökonomischen Anreizen und Informationen,
sowie die Stärkung des sozialen Umfeldes. Dazu zählen eine flächendeckende und kostenfreie
Kita- und Schulverpflegung sowie verbindliche Qualitätsvorgaben für die Gemeinschaftsverpflegung in Erziehungs-, Bildungs- und Pflegeeinrichtungen. Es bedarf eines weitgehenden Verbots
von an Minderjährige gerichtete Lebensmittelwerbung sowie einer verbrauchergerechten Verbesserung der Aufmachung und Kennzeichnung von Lebensmitteln. Zudem müssten u.a. der
Anteil für Nahrungsmittel und alkoholfreie Getränke im Hartz-IV-Regelsatz verdoppelt und das
BAföG erhöht werden. Informations- und Aufklärungskampagnen sind wirkungsvoller auf die
einzelnen sozialen Zielgruppen sowie auf die Erkenntnisse einer unternehmensunabhängigen
Ernährungsforschung auszurichten.
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Gründe für die Erhebung von Sondersteuern auf bestimmte Lebensmittel
Ernährungsbedingte Beschwerden und Erkrankungen sind oft die Folge einer regelmäßig übermäßigen Aufnahme von Fetten, Zucker und Salz. Körperliche Folgen sind hauptsächlich Übergewicht, Adipositas und Diabetes mellitus Typ 2 sowie Herz-Kreislauf-Erkrankungen und Schädigungen am Skelett. Auch die damit zusammenhängenden sozialen Benachteiligungen und psychischen Belastungen müssen berücksichtigt werden. Daraus entstehen dem deutschen Gesundheitswesen hohe Kosten.
Wird Übergewicht als Anzeichen einer gesundheitsbelastenden Ernährungsweise herangezogen, sind breite Teile der Bevölkerung betroffen. Weit über die Hälfte der Erwachsenen und 15
Prozent der Kinder sind übergewichtig. Ein knappes Viertel der Erwachsenen und sechs Prozent
der Kinder sind sogar von Adipositas betroffen [NCD Allianz 2014]. Darauf reagierte der Gesetzgeber bisher weitgehend mit Informationen und Aufklärung. Dazu zählen verschiedene Gesundheitsangebote der gesetzlichen Krankenversicherungen sowie vielfältige Empfehlungen zur gesunderhaltenden Lebensweise und Ernährung. Ziel dabei ist es, die gesundheitliche Situation
und die Lebensqualität betroffener Menschen zu verbessern sowie vorsorgend ernährungsbedingte Benachteiligungen zu vermeiden. Dennoch nimmt die Zahl der Übergewichtigen weiter
zu [NCD Allianz 2014]. Bisherige Maßnahmen haben demnach eine unzureichende Wirkung.
Die nationale Verzehrstudie (NVZ) II kommt zu dem Ergebnis, dass ein Großteil der Bevölkerung
zu wenig Obst und Gemüse isst [MRI 2008]. Die EU-Kommission weist in ihrer Bewertung des
EU-Schulobst- und Gemüseprogramms sogar auf einen rückläufigen Trend beim Verzehr von
Obst und Gemüse hin. Sie führt aus, dass diese Entwicklung „unter anderem durch die modernen Ernährungstrends hin zu stark verarbeiteten Nahrungsmitteln mit oftmals hohen Beimengungen von Zucker, Salz und Fett verstärkt und durch jüngere Altersgruppen weiter verschärft“
wird [5958/14]. Die NVS II hebt zudem hervor, dass die Bevölkerung in Deutschland zu viel Zucker und Fett aufnimmt. Die Zufuhr an Ballaststoffen ist hingegen zu gering.
Ein besonderes Problem bei der Ernährung stellen zuckerhaltige und gesüßte Erfrischungsgetränke dar. Derzeit machen diese Softdrinks bei steigender Beliebtheit gut die Hälfte des Trinkkonsums aus. Der Blick richtet sich vor allem auf Erfrischungsgetränke, denen Zucker, Zuckerersatzstoffe oder Süßstoffe zugesetzt werden. Dazu zählen Cola, Limonaden, Fruchtnektare und
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Eistees1. Die gezuckerten Softdrinks haben oft einen hohen Kaloriengehalt und werden auch zusätzlich zu kalorienreichen Mahlzeiten oder zwischen den Mahlzeiten verzehrt. Nach unabhängigen Studien [DIfE 2014] können sie maßgeblich zu Übergewicht und Adipositas beitragen sowie ein wichtiger Auslöser von Diabetes Mellitus Typ 2 sein [RKI 2013]. Zudem tragen der Zucker
und zugesetzte Säuren zur Kariesbildung bei. Auch kalorienarmen „Light-Getränken“ wird eine
Förderung von Dickleibigkeit zugeschrieben. Deren zugesetzte Süße hinterlässt ein Hungergefühl und kann zur zusätzlichen Aufnahme von kalorienreichen Lebensmitteln verleiten. Um eine
unausgewogene Ernährung nicht durch Trinken zu befördern, empfiehlt die DGE den Flüssigkeitsbedarf möglichst über Wasser und andere energiearme Getränke, wie Tees und stark verdünnte Saftschorlen zu decken [DGE 2013].
Die Erhebung einer gesundheitsorientierten Steuer auf Lebensmittel ist auch mit Blick auf die
bisher weitgehend unwirksamen staatlichen Maßnahmen eine weitere Möglichkeit für Regierungen, auf das Konsumverhalten der Bevölkerung Einfluss zunehmen. Durch das Verteuern von
Lebensmitteln mit viel Fett, Zucker und Salz oder insgesamt viel Kalorien sollen die Kaufentscheidungen hin zu ausgewogeneren Produkten, wie Obst und Gemüse, gelenkt werden. Die
Weltgesundheitsorganisation (WHO) hatte in ihrem Aktionsplan 2013-2020 Steuern als wirkungsvolles Mittel im Kampf gegen Adipositas empfohlen [Effertz et al 2014].
Besteuerung von Lebensmitteln in Deutschland
Für Lebensmittel gilt in Deutschland generell die ermäßigte Umsatzbesteuerung von sieben Prozent. Lediglich einige Genussmittel, wie bestimmte alkoholische Getränke und Kaffee, werden
zusätzlich besteuert. Schokolade und Tee, die auch zu den Genussmitteln gezählt werden, unterliegen keiner gesonderten Abgabe.
Getränke mit hohem Alkoholgehalt, wie Obstbrände, Whiskey und Wodka, unterliegen schon
seit 1922 der Brandweinsteuer. 2013 betrugen die Steuereinnahmen hieraus rund 2,1 Milliarden Euro. Alkoholhaltige Süßgetränke (Alkopops) werden seit 2004 besteuert, wenn der Alkoholgehalt über 1,2 Vol.-Prozent liegt. Das Steueraufkommen betrug 2013 rund 2 Millionen Euro.
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Fruchtsäfte, die nur fruchteigenen Zucker und größtenteils noch die Vitamine und Mineralien des verwendeten Obstes beinhalten, werden nicht dazu gezählt. Sie werden zudem viel häufiger mit Wasser verdünnt getrunken.
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Gesondert besteuert werden auch Schaumweine. Die Einnahmen dieser Sektsteuer betrugen
2013 etwa 450 Millionen Euro. Bier mit mehr als 0,5 Vol.-Prozent Alkohol wird ebenfalls mit einer zusätzlichen Abgabe belegt. 2013 wurden hieraus rund 670 Millionen Euro Steuern erhoben. Die Kaffeesteuer beträgt 2,19 Euro je Kilogramm Röstkaffee und 4,78 Euro je Kilogramm
löslichem Kaffee. Zudem werden kaffeehaltige Lebensmittel entsprechend dem Kaffeeanteil mit
0,12 bis 3,83 Euro je Kilogramm der Ware belegt. Die Steuereinnahmen hieraus betrugen 2013
rund eine Milliarde Euro. Abgeschafft wurden in der Vergangenheit folgende Steuern: Zuckersteuer (1992), Salzsteuer (1992), Teesteuer (1992), Essigsteuer (1980), Speiseeissteuer (1971)
und die Süßstoffsteuer (1965) [BMF 2015].
Gesundheitsorientierte Besteuerung von Lebensmitteln in anderen Ländern
In Dänemark wurde am 1. Oktober 2011 eine Fettsteuer eingeführt. Ziel war es, Lebensmittel
mit hohen Fettanteilen zu verteuern, um einer unausgewogenen Ernährungsweise entgegenzuwirken. Besteuert wurden Lebensmittel mit mehr als 2,3 Prozent gesättigte Fettsäuren. Ausgenommen waren Trinkmilch, Fisch und Eier. Die Höhe der zusätzlichen Steuer betrug 16 Kronen
(2,15 Euro) je Kilogramm gesättigten Fettes. Das Gesetz war in der Öffentlichkeit umstritten und
wurde im Rahmen der Regierungsneubildung zum 31. Dezember 2013 wieder abgeschafft. Ein
Grund war auch, dass viele Dänen die Steuer umgingen, indem sie fettreiche Lebensmittel deutlich billiger im Ausland beschafften statt ausgewogenere Produkte zu kaufen [Zöllner 2013].
Derzeit wird eine Sonderabgabe auf Schokolade, Zuckerwaren und Speiseeis erhoben. Schokolade und Zuckerwaren werden mit 24,60 Kronen (3,28 Euro) je Kilogramm besteuert. Für zuckerhaltiges Eis beträgt die Abgabe derzeit 6,61 Kronen (0,89 Euro) je Liter. Während die Sonderabgaben auf diese häufig spontan gekauften Produkte bereits seit 1998 besteht und offenbar eine gewisse Kaufrückhaltung bewirken, wurde eine Abgabe auf Softdrinks zum 1. Januar
2014 wieder abgeschafft. Anlass waren Verluste bei der heimischen Getränkewirtschaft in Höhe
von geschätzt 250 Millionen Euro pro Jahr durch illegalen Handel und Hamsterkäufe der Verbraucher in Deutschland. Die Kosten für eine 1,5-Liter-Flasche Cola sind durch den Wegfall der
Abgabe um knapp 0,40 Euro gesunken [DR.dk 2013].
In Finnland werden Süßigkeiten, Schokolade und Eis derzeit mit 0,95 Euro je Kilogramm besteuert. Softdrinks werden seit 2011 mit 7,5 Cent je Liter besteuert, zuckerfreie Erfrischungsgetränke mit 11 Cent. 2014 wurde die Steuer auf zuckerhaltige Getränke erhöht. Eine Besteuerung
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aller Lebensmittel nach ihrem Zuckergehalt wurde 2013 verworfen, da die Umsetzung zu aufwendig ist. Stattdessen soll die Besteuerung von Süßwaren ausgebaut werden. Nach Auskunft
der Finnischen Botschaft in Berlin zielt die Besteuerung nur indirekt auf Konsumverzicht ab, da
die Verbraucher auf andere zuckerhaltige Produkte, die nicht zusätzlich versteuert werden, ausweichen können. Anlass zur Erhöhung der Steuern auf Süßwaren und zur Einführung einer
Steuer auf Softdrinks war die Gegenfinanzierung der Unternehmenssteuersenkung [NZZ 2013].
Ungarn besteuert seit 2011 Lebensmittel mit hohen Fett-, Zucker- und Salzanteilen. Die Abgabe
ist auf Produkte begrenzt, für die es ein „gesünderes“ Alternativprodukt gibt. Erfrischungsgetränke mit beigemengtem Zucker werden mit 200 Forint (0,64 Euro) je Liter besteuert. Fertiglebensmittel mit einem Zuckeranteil von mehr als 25 Prozent werden im Wesentlichen mit 130
Forint (0,42 Euro) belastet, Fruchtaufstriche mit mehr als 35 Prozent Zucker mit 500 Forint (1,61
Euro). Die Steuer auf Snacks mit mehr als ein Gramm Salz und Backwaren mit mehr als zwei
Gramm Salz je 100 Gramm beträgt 250 Forint (0,80 Euro). Als Folge sollen viele Hersteller die
Zusammensetzung der Produkte verbessert haben. Der Umsatz der besteuerten Lebensmittel
soll deutlich zurückgegangen sein [Aerzteblatt 2015].
In Frankreich trat im Januar 2012 eine Sondersteuer auf Getränke mit Zuckerzusatz in Kraft. Die
Höhe beträgt 7,45 Cent pro Liter. Nach einem Bericht des französischen Senats soll die Steuer
erkennbare Effekte auf dem Getränkemarkt gehabt haben. Es sei jedoch schwierig, einen Zusammenhang zwischen der Besteuerung und einem veränderten Konsumverhalten abzuleiten.
Seit Einführung der Steuer soll der Verbrauch an Softdrinks um 3,4 Liter pro Person im Jahr zurückgegangen sein. Das entspricht lediglich 9 Milliliter am Tag. Die Mehreinnahmen der Getränkesteuer belaufen sich auf etwa 300 Millionen Euro im Jahr. Sie werden zur Mitfinanzierung der
Krankenversicherung im landwirtschaftlichen Bereich eingesetzt.
In Großbritannien wird derzeit über eine Besteuerung von Softdrinks in Höhe von 20 Prozent
nachgedacht. Weitere gesundheitsbezogene Steuern auf Lebensmittel zieht die derzeitige Regierung nicht in Betracht.
Einen etwas anderen Weg ist Mexiko gegangen. Seit dem 1. Januar 2014 wird eine Steuer in
Höhe von acht Prozent auf Fertiglebensmittel mit mehr als 275 Kilokalorien erhoben. Ziel der
Regierung ist es, einer ungesunden Ernährungsweise entgegenzuwirken.
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Auswirkungen zusätzlicher Lebensmittelsteuern auf das Konsumverhalten
Sollen bestimmte Bestandteile von Lebensmitteln zur Unterstützung einer ausgewogenen und
gesundheitsfördernden Ernährung besteuert werden, rücken gesättigte Fettsäuren, Zucker und
Salz in den Vordergrund der Betrachtung. Sie werden von Ernährungs- und Gesundheitsfachleuten als Treiber einer unausgewogenen Ernährungsweise ausgemacht [DGE 2013]. Moderate
Preisanhebungen bei Lebensmitteln mit hohen Fett- und Zuckeranteilen nehmen Verbraucher
ohne wesentliche Konsumveränderung hin [Zöllner 2013]. Die Besteuerung kann also nur dann
eine Verhaltensänderung im Konsum auslösen, wenn die Abgabe hoch angesetzt wird. Lebensmittel müssten sich demnach um mindestens 20 Prozent verteuern [Effertz et al 2013]. In Dänemark, wo die Fettsteuer beispielsweise den Butterpreis um 20 Prozent erhöhte, führte die Regelung tatsächlich zu einer deutlichen Reaktion der Verbraucher. Sie beschafften sich die verteuerten Produkte aber hauptsächlich im Ausland, insbesondere in Deutschland. Eine Verhaltensänderung hin zum Kauf von Lebensmitteln, die eine ausgewogenere Ernährung begünstigen, war
nur gering [Thiele 2012]. In diesem Fall wurden vor allem Fette, Milchprodukte und Süßwaren
weniger gekauft. Stattdessen wendeten sich Kunden Obst, Gemüse, Kartoffeln, Nudeln und Reis
zu. Der tägliche Konsum von Milchprodukten ging aber nur um neun Gramm zurück, während
der Obst- und Gemüseanteil lediglich um drei Gramm zunahm.
Eine Person nimmt durch eine Fettsteuer auf dänischem Niveau pro Tag etwa 20 Kilokalorien
weniger auf. Die durchschnittliche Energieaufnahme sinkt also um ein Prozent. Allerdings geht
auch die Aufnahme von Vitamin D, Kalzium und Folsäure zurück. Eine solche Entwicklung kann
nicht gewünscht sein, da rund 60 Prozent der Menschen in Deutschland nicht ausreichend mit
Vitamin D versorgt sind [BfR 2014]2. Vitamin D regelt zudem den Kalzium-Stoffwechsel und unterstützt dadurch einen gesunden Knochenbau. Es kommt vor allem in Meeresfisch und Hühnerei vor, ist aber auch in Margarine, Pilzen, Käse und Butter in vorteilhaften Anteilen enthalten.
Folsäure (Folat) ist vor allem für Schwangere wichtig, um Mangelerscheinungen vorzubeugen.
Die Erhebung einer Fett- oder Zuckersteuer löst demnach nur eine Veränderung im Konsumverhalten aus, wenn sie zu einer spürbaren Verteuerung der Lebensmittel führt. Es wäre also im
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Das BfR weist in der gemeinsamen Veröffentlichung mit DGE und MRI darauf hin, dass trotz einer gewissen Unterversorgung eines Anteils der Bevölkerung eine Anreicherung von Lebensmitteln mit Vitamin D
nicht zu empfehlen ist.
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Interesse des Gesetzgebers, wenn die Unternehmen die Sonderabgabe vollständig an die Kunden weitergeben. Selbst dann ist die Lenkungswirkung hin zu einer gesünderen Ernährung jedoch gering. Zudem hat die Steuer auch unerwünschte Nebenwirkungen, wie den Rückgang bei
der Versorgung mit bestimmten Vitaminen und Mineralien sowie die Umgehung der Steuer
durch Beschaffung der Lebensmittel zu niedrigeren Preisen im benachbarten Ausland.
Das besondere Problem der Besteuerung von Zucker
Lebensmitteln werden Zucker, Zuckeraustauschstoffe und Süßstoffe in vielfältiger Form zugesetzt. Da Kristallzucker zunehmend als „ungesund“ in die Kritik gerät, wird Zucker oft mit Hilfe
einer anderen natürlichen Zutat und unter einem anderen Namen zugesetzt. Diese Zutaten sind
dann Agaven- oder Apfeldicksaft, Fruchtextrakt oder Fruchtpüree, Apfel- oder Traubensüße,
Gerstenmalz oder Jogurtpulver. Sie werden in teils größeren Mengen Milchprodukten, Süßigkeiten, Müsli, Getränken oder Ketchup zugesetzt, sind in ihrer Süße verschieden und aufgrund ihrer Eigenschaften jeweils nur für bestimmte Produktgruppen geeignet. Die Verbraucherzentrale
Bayern zählt in ihrem Bericht „Verstecke Süßmacher“ rund 60 Zuckerarten und Süßungsmittel
auf [VZ Bayern 2013].
Zucker (Saccharose) vom Zuckerrohr oder aus der Zuckerrübe besteht aus Glucose und Fructose. Daneben kommen unter dem Begriff Zucker auch Maissirup, Maltose (Malzzucker), Laktose (Milchzucker), Glucose (Traubenzucker) und Dextrine (Mehrfachzucker) zum Einsatz. Die
europäische Zuckerarten-Richtlinie zählt elf Zuckerarten für den menschlichen Verzehr auf
[2001/111/EG]. Allein diese zugelassenen Zuckerarten unterscheiden sich sowohl in ihrer Süßungskraft als auch in ihrer Wirkung auf den Körper erheblich. Zucker gehört wie Stärke zu den
Kohlenhydraten. Stärke, beispielsweise aus Getreideprodukten und Kartoffeln, wird vom Körper
nur langsam aufgenommen, regt die Insulinausschüttung nur mäßig an und führt mehr Vitamine, Mineralien und Ballaststoffe mit sich, da sie immer an bestimmte Lebensmittel gebunden
ist. Zudem ist das Kariesrisiko geringer. Zucker hingegen führt zu einem schnellen Anstieg des
Blutzuckers und bei Glucose zu einem Hochschnellen der Insulinausschüttung. Dies bewirkt anschließend einen Abfall der Glucosekonzentration im Blut unter das Ausgangsniveau, was bereits nach wenigen Stunden ein Hungergefühl begünstigt und zu kalorienreichen Zwischenmahlzeiten verleiten kann. Zudem soll eine hohe Insulinausschüttung Gefäßerkrankungen begünsti-
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gen. Besonders stark tritt dieser Effekt bei Softdrinks auf. Bei Fructose bleibt die Insulinausschüttung aus, weshalb dieser Zucker weniger sättigend wirkt und so dazu verleiten kann, mehr
zu essen [DAG 2014]. Zudem kommt es zu schnelleren Fettablagerungen in der Leber. Bei Milchzucker muss die verbreitete Laktose-Unverträglichkeit berücksichtigt werden.
Bei einer zusätzlichen Besteuerung von Zucker und Süßungsmitteln zur Beeinflussung der allgemeinen Gesundheit sind mehrere Probleme zu berücksichtigen. Zunächst müssen alle Zuckerarten und Süßungsmittel erfasst werden. Fallen nur bestimmte Zuckerarten unter eine Besteuerung, wird die Lebensmittelindustrie auf andere süße Zutaten ausweichen. Wie die bisherige
Praxis zeigt, ist dieses betriebswirtschaftlich begründete Ausweichverhalten von zentraler Bedeutung. Das setzt dann eine Änderung der gesetzlichen Bestimmungen zur Beschreibung und
Deklaration von Zucker voraus. Für jede einzelne Zuckerart bzw. jedes einzelne Süßungsmittel
sollte dann eine gesundheitliche Beurteilung aufgrund der körperlichen Wirkung erfolgen, um
die Zuckersteuer begründen zu können. Möglicherweise sind zuckerhaltige Getränke getrennt
von den übrigen Lebensmitteln zu betrachten. Sollen nur Produkte mit höheren Zuckeranteilen
mit einer Abgabe belegt werden, müsste für jede Zuckerart eine untere Mengengrenze festgesetzt werden. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass nicht alle Zutaten, die bestimmte Zuckerarten enthalten, zum Süßen sondern aufgrund anderer Eigenschaften verwendet werden.
Daneben muss eine Regelung für Lebensmittel mit natürlichem Zuckeranteil gefunden werden.
Ferner muss die gesundheitliche Wirkung von Süßstoffen in die Abgabe einbezogen werden.
Ihnen wird ebenfalls der Effekt einer Gewichtszunahme zugeschrieben.
Eine weitere Herausforderung stellt die anstehende Liberalisierung des europäischen Zuckermarktes ab 2017 dar. Derzeit unterliegt Zucker einer EU-weiten Quote, bei der Mengen und
Mindestpreise festgelegt sind. Die Regelung sollte die heimischen Zuckerrübenbauern und Zuckerhersteller vor dem volatilen Weltmarkt schützen. Mit der Abschaffung der Quote werden
die Preise deutlich fallen und Konkurrenzprodukte wie Maissirup erheblich an Bedeutung gewinnen [BMEL 2014]. Nach Angaben der deutschen Zuckerwirtschaft müssen dann die europäischen Zuckerpreise um rund 40 Prozent sinken, um weiter wettbewerbsfähig zu sein. Um diesen
Preisverfall aufzufangen, müsste eine Zuckersteuer sehr hoch angesetzt werden. Bei Weißzucker müsste eine heute eingeführte Abgabe nach 2017 bezogen auf den Handelspreis etwa 100
Prozent betragen. Möglicherweise wurde auch aus den hier aufgeführten Gründen die Erwägung einer Zuckersteuer in anderen Länder bereits verworfen.
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Auswirkungen einer Fett- oder Zuckersteuer auf Haushalte mit geringem Einkommen
Privathaushalte mit einem niedrigen verfügbaren Nettoeinkommen werden erheblich stärker
von einer Fett- oder Zuckersteuer belastet als Haushalte mit mittleren und höheren Einkommen
[Zöllner 2013]. Auch die dänische Regierung begründete die Abschaffung der Fettsteuer unter
anderem mit der „sozialen Schlagseite“, da die Verteuerung der Lebensmittel vor allem Geringverdiener überproportional belasten würde [Taz 2012]. Haushalte der unteren Einkommensgruppe müssen in der Regel ihr gesamtes Geld zur notwendigen Bestreitung des Lebensunterhalts ausgeben, bzw. sind bereits verschuldet [Destatis 2014]. Ihr Kostenanteil für Lebensmittel
ist aus diesem Grund auch höher als bei den anderen Einkommensgruppen. Der prozentuale
Einkommensverlust durch eine Fett- oder Zuckersteuer ist bei den unteren Einkommen um ein
Vielfaches höher, als bei den oberen Einkommen [Thiele 2012]. Jede Teuerung führt zu spürbaren Einschnitten an anderer Stelle und zu einem weiteren Verzicht an sozialer Teilhabe. Die soziale Benachteiligung selbst ist jedoch eine Ursache für ungesunde Ernährung. Bei armen Menschen kommen aufgrund ihrer gesellschaftlichen Randlage Stress, Schlafmangel, depressive Erkrankungen und soziale Ausgrenzung als Auslöser von Übergewicht und Adipositas häufiger vor.
Dem gewünschten Lenkungseffekt hin zu einer ausgewogeneren Ernährung steht also eine Verschärfung der Ursachen entgegen.
Wirksamer als eine Besteuerung von Lebensmitteln mit höheren Fett- und Zuckeranteilen wäre
hier also eine Verbesserung staatlicher Hilfsleistungen in einem Maße, dass eine vollständige
soziale Teilhabe an der Gesellschaft ermöglicht wird. Zudem muss betont werden, dass der Zusammenhang zwischen geringem Einkommen und einer bestimmten Ernährungsweise nicht so
stark ist, wie allgemein behauptet wird. So ist der Verzehr von Obst und Gemüse bei Menschen
mit kleinem Einkommen im Vergleich zur Mittelschicht nur etwa zehn Prozent geringer. Beim
Verzehr von Fleisch und Wurstwaren unterschieden sich diese beiden Gruppen kaum [MRI
2008]. Hinzu kommt, dass Haushalte mit niedrigem Einkommen vor allem Discounter mit eingeschränktem Frischwarenangebot im Bereich Obst und Gemüse sowie einem hohen Anteil an
kostengünstig erzeugten Fertigwaren, die häufig hohe Anteile an gesättigten Fetten und Zucker
enthalten, aufsuchen müssen. Das verzerrte Bild führt zu einer ungerechtfertigten Herabsetzung ohnehin Benachteiligter in der öffentlichen Meinung. Eine Fett- oder Zuckersteuer kann
also gerade bei Haushalten mit kleinem Einkommen keine Verhaltensänderung hin zu einer gesünderen Ernährungsweise bewirken.
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Bewertung einer Fett- oder Zuckersteuer
Nach bisher vorliegenden Erkenntnissen trägt eine Besteuerung von gesättigten Fettsäuren
und/oder Zucker in Lebensmitteln nur in einem sehr begrenzten Maße zu einer Verbesserung
der Ernährungsqualität und zu einem allgemeinen Rückgang des Übergewichts bei. Zudem kann
die steuerliche Lenkung des Konsumverhaltens bei Lebensmitteln zu einer Verschlechterung der
Versorgung mit Vitaminen und Mineralstoffen führen. Daneben werden arme Haushalte deutlich höher belastet und damit sozial bedingte Ursachen einer unausgewogenen Ernährung verschärft. Die Umsetzung der Steuer wäre vergleichsweise aufwändig und mit zusätzlichen Kosten
verbunden.
Aufgrund der großen Waren- und Rohstoffvielfalt sowie der vielfältigen Nährstoffzusammensetzung bei Lebensmitteln ist die genaue Ausgestaltung und Überwachung einer Fett- oder Zuckersteuer nicht einfach. Die Ausrichtung einer Fettsteuer auf gesättigte Fettsäuren ist eine gute Lösung. Allerdings muss auch hier, insbesondere bei Grundnahrungsmitteln, wie Milch, Käse, Eiern
oder Pflanzenöl, eine angemessene Ausnahmeregelung gefunden werden. Viel schwieriger gestaltet sich die Besteuerung von Zucker. Entscheidend für eine gesundheitsbezogene Konsumlenkung ist hier der „Zuckereffekt“ in Lebensmitteln. Neben Haushaltszucker und Sirup nutzt die
Lebensmittelindustrie eine Vielzahl von Zuckerarten, Zuckerersatzstoffen und Süßstoffen, die
jeweils sehr unterschiedlich zu einer unausgewogenen Ernährung und zu Übergewicht beitragen können. Dies für eine gesundheitsbezogene Besteuerung wirksam einzuordnen, ist schwierig. Hinzu kommt der zu erwartende dramatische Preisverfall bei Zucker und Sirup mit Wegfall
der europäischen Quotenregelung 2017. Selbst die Wirkung einer hoch angesetzten Besteuerung würde dann vollständig verpuffen. Viel sinnvoller wäre es hier, dem Beispiel Dänemarks
und Finnlands zu folgen und gezielt nur besonders problematische Produkte, wie Süß- und Zuckerwaren sowie Softdrinks zu belasten. Mit einer hohen Sonderbesteuerung dieser Produkte
können kalorienreiche Spontankäufe eingedämmt werden, um dem Übergewichtsproblem zumindest die Spitze zu nehmen.
Ein bemerkenswertes Problem stellen Ausweichkäufe im benachbarten Ausland dar, um eine
Zusatzsteuer zu umgehen. Das betrifft im besonderen Maße Deutschland, das von acht EU-Mitgliedsstaaten und der Schweiz umgeben ist. Wie Dänemark zeigt, nimmt die Bevölkerung zur
Beibehaltung der bisherigen Essgewohnheiten gern einige Anstrengungen in Kauf. Das trifft vor
allem auf Grundnahrungsmittel und Fertiglebensmittel und Getränke zu, die länger haltbar sind.
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Abgesehen davon, dass die gewollte Wirkung der Regelung ausbleibt, können hierdurch die Umsatzeinbußen für die heimische Wirtschaft und die Steuerausfälle enorm sein. Auch deshalb ist
eine Begrenzung auf „Impulswaren“ (Schokoriegel, Chips, Speiseeis), zu deren Kauf man sich
meist durch bestimmte Anreize ungeplant und spontan entschließt, sinnvoll. Eine besondere
Rolle spielen in dieser Diskussion die Softdrinks, die ganz offensichtlich maßgeblich zum Übergewichtsproblem beitragen. Hier sollte eine europaweit einheitliche Regelung gefunden werden,
um Ausweichkäufe zu unterbinden.
Eine Fettsteuer nach dänischen Vorbild könnte in Deutschland zu Einnahmen in Höhe von rund
drei Milliarden Euro führen [Thiele 2012]. Steuereinnahmen dürfen jedoch nicht zweckgebunden verwendet werden. Sie fließen in den Bundehaushalt ein. Um nachteilige Effekte einer Sondersteuer auszugleichen, müssen zusätzliche gesetzliche Regelungen auf den Weg gebracht und
Ausgaben getätigt werden. Das betrifft zum einen die Förderung der Versorgung mit Vitaminen
und Mineralien. Allerdings warnt das BfR vor dem Zusetzen von Vitaminen in Lebensmittel. Gerade bei Vitamin D kann es bei einer Überversorgung zu Gesundheitsschäden kommen. Der Nebeneffekt einer Fettsteuer könnte also auch die ungewollte Förderung von Lebensmitteln mit
Vitamin- und Mineralzusätzen sein, deren Gesundheitsnutzen anzuzweifeln ist. Zum anderen
würde die Einführung einer Sondersteuer auf Lebensmittel die Erhöhung bzw. Einführung von
staatlichen Unterstützungsleistungen für Menschen mit geringem verfügbarem Einkommen erfordern, um eine weitere Benachteiligung zu verhindern. Die Erfahrungen in Deutschland mit
Sozialleistungen zeigen jedoch, dass eher eine weitere Verschlechterung der Lage armer Menschen in Kauf genommen wird.
Eine steuerliche Entlastung bzw. Subventionierung von Lebensmitteln, die eine ausgewogene
Ernährung begünstigen können (Obst und Gemüse), kann eine einfachere Möglichkeit zur Förderung einer ausgewogenen Ernährung sein. Auch dieses Vorgehen kann jedoch seine Wirkung
verfehlen. Verbraucher könnten die Ersparnis zusätzlich in Lebensmittel mit hohen Fett- und Zuckeranteilen, wie Fleisch, Süßwaren und Softdrinks, investieren [Lehnert et al 2013]. Die Frage
ist also, ob andere oder eine bessere Ausgestaltung schon vorhandener Maßnahmen zu einem
wirksameren Rückgang von ungesättigten Fetten und Zucker in Lebensmitteln führen.
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Mögliche Maßnahmen der Gesetzgebung
Deckel-Lösung
Da eine Besteuerung von Lebensmitteln bei einigem Aufwand nur eine geringe Wirkung hin zu
einer gesunderhaltenden Ernährung entfaltet, könnte der Gesetzgeber den Anteil bestimmter
Bestandteile in Lebensmitteln aus Gründen der gesundheitlichen Vorsorge regulieren bzw. deckeln. Das setzt den Nachweis voraus, dass hohe Fett-, Zucker- und Salzgehalte in Lebensmitteln
tatsächlich zu einer ungünstigen Ernährungsweise beitragen, die Gesundheit und Lebensqualität
verschlechtern bzw. vermeidbare volkswirtschaftliche Gesundheitskosten verursachen können.
Legt man die wissenschaftlich ermittelten Werte der britischen Lebensmittelbehörde FSA für
die Bewertung hoher Fett, Zucker und Salzgehalte in Lebensmitteln zugrunde, könnte je 100
Gramm der Anteil an gesättigten Fettsäuren auf fünf Prozent, der Anteil an Zucker auf 12,5 Prozent und der Anteil an Salz auf 1,5 Prozent beschränkt werden. Praktikabel wäre eine solche Regelung nur, wenn sie sich auf verarbeitete Lebensmittel bzw. Fertignahrungsmittel beschränkt.
Ansonsten müssten fett-, zucker- und salzreiche Grundnahrungsmittel, die nur aus einer Zutat
oder wenigen Zutaten bestehen, wie Butter, Milch, Eier, Haushaltszucker, Konfitüre oder Käse,
ausgenommen werden. Zudem wäre die Regulierung der verschiedenen Zuckerarten und Süßungsmittel zu berücksichtigen. Mit Blick auf die Vielfalt angebotener Lebensmittel und die
ständigen Neuerungen in der Lebensmittelbranche, wäre diese Vorgehensweise recht aufwändig. Möglicherweise ergeben sich auch europarechtliche Probleme.
Topf-Lösung
Am vielversprechendsten ist die Kombination verschiedener Maßnahmen [Eichhorn et al]. Das
umfasst direkte staatliche Regulierungen, ökonomische Anreize und Informationen sowie die
Stärkung des sozialen Umfeldes. Folgende Schritte könnten die bisher weitgehend unwirksamen
Maßnahmen der Bundesregierung ergänzen bzw. ersetzen:
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Qualitätsvorgaben für die Gemeinschaftsverpflegung in Schulen und Kindergärten, in
Pflege- und Betreuungseinrichtungen, in Krankenhäusern sowie in öffentlichen Kantinen. Diese sollten auch Obergrenzen für (gesättigte) Fette, Zucker und Salz sowie eine
starke Einschränkung beim Verkauf von Süßwaren und Fastfood beinhalten.
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Verbot von Werbung und Sponsoring für bestimmte Lebensmittel bzw. Herstellermarken, die sich direkt oder indirekt an Minderjährige richtet. Das muss auch ein Kooperationsverbot mit Unternehmen in Schulen und Kindertagesstätten beinhalten.
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Verbesserung der Lebensmittelkennzeichnung durch Einführung der Nährwert-Ampel,
um verbraucherfreundliche und vergleichbare Lebensmittelinformationen für eine gesundheitsorientierte Ernährung zu ermöglichen sowie die Abschaffung der Lebensmittelbuch-Kommission in der bisherigen Form und Einführung verbraucherorientierter Lebensmittelbezeichnungen.
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Verdoppelung des Anteils für Nahrungsmittel und alkoholfreie Getränke im Hartz-IVRegelsatz um eine angemessene soziale Teilhabe zu gewährleisten.
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Einführung einer flächendeckenden und kostenfreien Verpflegung an allen Kindertagesstätten und Schulen.
-
Bundesweite Umsetzung und ausreichende Finanzierung des EU-Schulobst- und Gemüseprogramms.
-
Abschaffung der staatlichen Förderung und Subventionierung von Erzeugnissen, die zu
fett- und zuckerreichen Lebensmitten verarbeitet werden.
-
Stärkere Förderung des Anbaus und der Vermarktung von heimischem Obst und Gemüse
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Starke Besteuerung von Süßwaren und von Softdrinks. Hierzu wäre eine EU-weite Lösung sinnvoll.
-
Bessere Ausrichtung der Informations- und Aufklärungskampagnen auf die einzelnen
sozialen Zielgruppen und die unternehmensunabhängige Ernährungsforschung. Die Effektivität von Kampagnen muss gemessen werden.
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Verstetigung des Informationsportals „Lebensmittelklarheit.de“.
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Verstetigung der Finanzierung der Vernetzungsstellen Schulverpflegung durch den
Bund.
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Quellen
2001/111/EG: Richtlinie 2001/111/EG des Rates vom 20.12.2001 über bestimmte Zuckerarten für die
menschliche Ernährung.
5958/14: Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des
Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 sowie der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 hinsichtlich der Beihilferegelung für die Abgabe von Obst und Gemüse, Bananen und Milch in Bildungseinrichtungen, Brüssel, Januar 2014.
Aerzteblatt 2015: aerzteblatt.de, Best buy: WHO will für wenig Geld chronische Erkrankungen verhindern,
19.01.2015.
BfR 2014: Bundesinstitut für Risikobewertung: Ausgewählte Fragen und Antworten zu Vitamin D. Gemeinsame FAQ des BfR, der Deutschen Gesellschaft für Ernährung e.V. (DGE) und des Max Rubner-Instituts
(MRI), Berlin, Dezember 2014.
BMEL 2014: Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft, EU-Marktregelungen, Die EU-Zuckermarktregelung, Berlin, November 2014.
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