ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y

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ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD
Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN
DE SUS CRÍTICAS Y ALCANCES*
National security strategy and defense Chile:
Systematic reviews and their scope
Pablo Rivas Pardo**
RESUMEN:
En el contexto del Proyecto de Ley que
reemplaza la Ley del Cobre, para el �nanciamiento de los sistemas de armas
en Chile, el Presidente Piñera envió al
Congreso el mensaje N° 053-359, titulado
Nuevo mecanismo de �nanciamiento de
las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional en mayo de 2011.
Del proyecto mencionado se extrae el
origen de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, para así justi�car la
compra de armamento. En junio de 2012
se difundió la primera versión y en agosto una segunda, las cuales nunca se o�cializaron. Lo anterior, se explica, por las
fuertes críticas negativas y rechazo que
recibió el documento.
Frente a esto, este artículo analiza cualitativamente las críticas, sacadas de medios
de comunicación y seleccionado las que
eran útiles en cuanto que su apreciación
*
**
ABSTRACT:
In the context of the Bill replaces the
Copper Law, to �nance weapons systems
in Chile, President Piñera sent Congress
the message No. 053-359, entitled
New �nancing mechanism of strategic
capabilities National Defense in May
2011.
The mentioned Bill, it is the origin of the
National Security Strategy and Defense to
justify the purchase of system of weapons.
The �rst version was released in June 2012
and second editions in August, both were
never formalized. This is explained by the
strong negative criticism and rejection
that received the document.
Against this, this article qualitatively
analyzes the criticism, drawn from media
and selected those that were useful
in that its assessment, analyzes and /
or content. Thus criticism of its origin
(issuing authority), government (consult
Recibido: agosto 2014; aceptado: octubre 2014
Este artículo es un avance del Proyecto Nº 201421, Estrategias de seguridad: elaboración de
una matriz aplicable al caso chileno, a partir de la experiencia de la Unión Europea. Concurso
ANEPE, 2014.
Cientista Político, Universidad Diego Portales. Consejo Académico y Consultivo del Ejército de
Chile (CACEIM). Email: [email protected]
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014
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Pablo Rivas Pardo
analiza forma y/o contenido. Es así que
se estudia las críticas por su origen (autoridad que la emite), gobierno (modo de
consultar a otras reparticiones), objetivo
(lo que busca la Estrategia), temporalidad
(tiempo de caducación), nuevo enfoque
(como concibe a la seguridad), seguridad militarizada (relación con la Defensa y Fuerzas Armadas) y acciones (tareas
que entrega a instituciones del Estado).
Las que se agrupa en criticas de forma/
formato; fondo/contenido; legitimidad/
representatividad.
other departments), objective (what you
want the Strategy), temporality (time of
caducación), new approach (as conceived
studying the security), militarized security
(relative to the Defense and Armed
Forces) and actions (tasks given to state
institutions) which are grouped in critical
shape / form; background / content;
legitimacy / representativeness.
Key words: National Security Strategy and
Defense; Security Strategy.
Palabras clave: Estrategia Nacional de
Seguridad y Defensa; Estrategia de Seguridad.
INTRODUCCIÓN
El Gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014) difundió en el mes de junio
de 2012 la primera Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, para
luego publicar en el mes de agosto su versión corregida. Sin embargo,
ambos documentos no fueron o�cializados ni por su gobierno ni por la actual
administración de la Presidenta Bachelet (2014-2018). Se presume que la
Estrategia no se o�cializó debido a las múltiples y variadas críticas negativas
que recibió. Si bien hubo comentarios positivos, fue lo negativo el centro de
la discusión, tanto por la forma en que se elaboraron los documentos, como
por el contenido de los mismos.
En este contexto, surgieron variadas reacciones entre la opinión pública
de interés, grupos académicos y sectores políticos, que permiten sostener
el surgimiento de un nuevo tema de estudio vinculado al sector defensa: la
elaboración de Estrategias de Seguridad, sus propósitos y límites institucionales
para el caso chileno.
En consideración de lo anterior, el objetivo de este artículo es realizar una
sistematización de las críticas a partir de la teoría y conceptualización sobre
Estrategias de Seguridad, proponiendo una lectura analítica de las reacciones
que provocaron los documentos difundidos. Para alcanzar este propósito, se
torna necesario vincular el surgimiento de la primera Estrategia de Seguridad
122
ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN...
y Defensa de Chile (ambas versiones), con las tendencias internacionales en
esta materia y la literatura pertinente.
En este plano, tres son los principales instrumentos mediante los cuales el
sector Defensa publica y difunde sus objetivos, trabajos y políticas: las Políticas
de Defensa, los Libros Blancos de Defensa y las Estrategias Nacionales (sean
estas de Seguridad, de Defensa o de Seguridad y Defensa).
Cada uno de estos instrumentos persigue propósitos diferentes. En el caso
de las políticas de defensa, estas buscan entregar las orientaciones generales
que diseña la autoridad política pertinente. Junto con ello, da cuenta de
la agrupación de todas aquellas decisiones de un gobierno, vinculadas al
sector defensa, destinadas a dirigir las capacidades militares del país, para la
consecución de ciertos objetivos: seguridad, defensa, protección, resguardo,
bienestar general, etcétera. De esta forma, en el caso chileno, la política de
defensa es de�nida como el conjunto de orientaciones con que el Estado
ejecuta su función de defensa. () La política de defensa es una política pública
y, por tanto, debe estar sujeta a las condiciones generales de formulación,
implementación y veri�cación de las demás políticas públicas1.
Por otro lado, los Libros Blancos de Defensa, tienen una inspiración de
exposición y transparencia donde no solo se da a conocer la política de
defensa de un país, sino que también buscan la generación de con�anzas
hacia la comunidad nacional e internacional. Aun cuando muchos atribuyen
que la iniciativa principal de la creación de Libros Blancos es la generación
de con�anzas mutuas entre países y regiones, cabe precisar que el principal
propósito de estos documentos es la emergencia y necesidad de transparencia
y difusión del rol de la Defensa, el grado de cumplimiento de sus tareas, y los
medios e instrumentos para llevarlas a cabo. Cabe precisar que a diferencia
de las políticas de defensa, los Libros Blancos no tienen caducidad, pudiendo
trascender de un gobierno a otro, hasta que se edite una nueva versión.
Finalmente, se encuentran las Estrategias tanto de Seguridad, de Defensa
o de Seguridad y Defensa. Estos documentos tienen una vocación variable,
explicada por dos motivos. En primer lugar, el único objetivo claro que de
ellas se desprende es la necesidad de explicitar cómo la Defensa nacional
de un país se concibe en el mundo, y cuáles son sus principales desafíos ante
él2. Y en segundo término, según muestra la experiencia internacional, existe
1
CHILE. Parte 3ª Política de Defensa en Libro Blanco, p. 110, 2010.
2
GALINDO, Carolina. De la seguridad nacional a la seguridad democrática: nuevos problemas,
123
Pablo Rivas Pardo
un gran abanico de temas y propósitos que conforman el contenido de las
Estrategias, sin poder determinar tendencias generales.
En la literatura, tampoco es fácil encontrar consensos respecto a los
propósitos que los países persiguen al publicar Estrategias de Seguridad y/o
de Defensa. Por ejemplo, uno de los problemas que surgen a la hora de de�nir
qué es una Estrategia, es el establecimiento de la temporalidad a la que esta
serviría3. En este sentido, si una Estrategia busca establecer los factores y
condiciones que la afectan, sus intereses, directrices y objetivos, se tornaría
imprescindible demarcar sus alcances a un período de tiempo determinado.
Por ejemplo, a la hora de revisar casos paradigmáticos y pioneros en la
publicación de Estrategias de Seguridad, nos encontramos con el principal
referente: Estados Unidos. Este país ha publicado quince documentos, entre
Estrategias propiamente tal y sus respectivas actualizaciones: 1987, 1988, 1990,
1991, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 2000, 2001 (previa a los atentados del
11 de septiembre), 2002, 2006 y 2010. De este conjunto, fundamentales son las
que se publicaron en los años 1987, por ser la primera; 2002, por ser publicada
tras los atentados del año 2001; y 2010, por ser la última versión, o más bien,
la última rede�nición de contenidos estratégicos.
El ex Presidente Reagan (1981-1989) justi�có la publicación de la primera
edición, en función de la necesidad de sentar las bases para un papel
estadounidense más constructivo y positivo en los asuntos mundiales, mediante
la aclaración de los elementos esenciales de la política exterior y de defensa4.
Lo anterior, a grandes rasgos, incluyó la perspectiva de Estados Unidos sobre
el mundo, los fundamentos de su Estrategia de Seguridad en un mundo
cambiante y crecientemente complejo, las acciones ejecutivas de la Estrategia
y su prospectiva para la década de los noventa. La Estrategia de Seguridad
del año 2002, expone en sus inicios que uno de sus principales objetivos es
la lucha contra el terrorismo internacional, y las fórmulas de urgencia para
conseguir lo anterior en los próximos años5. Al declarar un sentido de urgencia,
viejos esquemas en Estudios Sociales y Jurídicos, Nº7, pp.496-534, 2005. GUERTNER, Gary.
Europe views of preemption in US National Security Strategy en Parameters, pp. 31-44, summer
2007.
124
3
THAUBY, Fernando. Estrategia de Seguridad Nacional, política de defensa, política militar en
Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, n°1, año 16, pp. 3-23.
4
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA. National Security Strategy of 1987 pág, 1987.
5
BONILLA, Adrián. Una agenda de seguridad andina. En ponencia preparada para el VI
Seminario CHDS, Santiago de Chile, 27 al 30 de octubre de 2003. CALLE, Fabián; MERKE,
Federico. La Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos en la era unipolar en
Esquemas Internacionales, n°3, año 1, pp. 124-137, 2005.
el documento estableció un horizonte de tiempo breve que, posteriormente,
fue actualizado en el año 2006 mediante la publicación de una nueva Estrategia
de Seguridad. Ambos documentos fueron publicados en un mismo gobierno.
En el año 2010, el Presidente Barack Obama publicó su propia Estrategia de
Seguridad la que, por cierto, se esforzó en generar diferencias respeto a la
cuestionada política de seguridad aplicada por su predecesor.
Por tanto, aquí encontramos un clásico ejemplo que se ha reiterado en
otros países de la zona OTAN: las Estrategias responden al planteamiento de
directrices de los gobiernos, mas no de los Estados6.
Usualmente, se considera a las Estrategias documentos de respuesta frente
a un contexto internacional cambiante. De alguna manera, la anterior a�rmación
quedó de mani�esto tras los atentados del año 2001 en Estados Unidos.
Luego de estos hechos, muchos países comenzaron a elaborar Estrategias
de Seguridad y/o Defensa, aun cuando muchos de ellos ya contaban con
Doctrinas de Seguridad7, como el caso del Reino Unido. Lo anterior se explica
por la emergencia de una nueva concepción del entorno internacional, sus
riesgos y amenazas. Vale decir, predominó la visión de cambio, que estableció
un carácter obsoleto a todas las doctrinas y políticas de seguridad que
habían tenido lugar con antelación8 dando un nuevo espacio para transformar
concepciones de seguridad en políticas o documentos o�ciales.
Sin lugar a dudas, uno de los principales desafíos conceptuales en los
ejercicios nacionales de elaboración de Estrategias, es de�nir el alcance de
las mismas: Seguridad o Defensa. Involucrarse en la discusión acerca de qué
entendemos por seguridad y qué entendemos por defensa, escapa a los
propósitos planteados de este trabajo. No obstante, es importante tener en
cuenta un breve acercamiento a las variaciones del concepto de seguridad,
una vez �nalizada la Guerra Fría.
6
YOPO, Boris. La nueva Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos en Documentos
de trabajo de la KAS, pág. 1-5, julio de 2010. GUERTNER, Gary. Europe views of preemption
in US National Security Strategy en Parameters, pp. 31-44, summer 2007. BISCOP, Sven. The
European Security Strategy: Implementing a distinctive approach to security en Sécurité &
Stratégie, n°82, pp. 1-42, 2004. TOJE, Asle. The 2003 European Union Security Strategy: A
Critical Appraisal en European Foreign Affairs Review, n° 10, pp.117-133, 2005.
7
GALINDO, Carolina. De la seguridad nacional a la seguridad democrática: nuevos problemas,
viejos esquemas en Estudios Sociales y Jurídicos, Nº7, pp. 496-534, 2005.
8
BISCOP, op.cit.; GUERTERM, op.cit. CALLE, Fabián; MERKE, Federico. La Estrategia de
Seguridad Nacional de Estados Unidos en la era unipolar en Esquemas Internacionales, n°3,
año 1, pp. 124-137, 2005. ARTEAGA, Félix. La Estrategia Europea de Seguridad: cinco años
después. En Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano, pp. 1-7, 2009.
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Pablo Rivas Pardo
Es un hecho que tras el �n de dicho período, la seguridad adoptó una
estructura compleja que trascendió el interés tradicional de los ciudadanos
insertos en un Estado9, en términos clásicos, la Seguridad se entendía, o
más bien abordaba, solo en el marco de los Estados convencionalmente
constituidos. Sumado a lo anterior, el poder militar de terceros Estados era
considerado una constante amenaza, frente a lo cual la única autodefensa de
los Estados era su propio poderío militar, aspecto que Mutimer denominó
como el Estado contenedor de seguridad)10. Aquí, los estudios estratégicos
contribuyeron a superar este entendimiento restringido de la Seguridad,
permitiendo el auge de nuevos enfoques en la década del noventa.
El �n de la Guerra Fría nos presenta una evolución del concepto de
seguridad, marcada en tres pasos: el establecimiento de la seguridad nacional
como soporte fundamental de las naciones-estados modernos; el paso a un
sistema de seguridad internacional; y la presentación de un nuevo paradigma
de seguridad global11. Por tanto, en esta apertura conceptual, durante la
década del noventa fue muy común tropezarse con la securitización de una
in�nidad de temas y agendas: la seguridad nacional, la seguridad ciudadana,
la seguridad humana12, la seguridad cooperativa o, incluso, la seguridad
democrática13. Como señaló Weaver, el Estado es un actor privilegiado en
el proceso de securitización, y la tendencia es que cuando esto sucede, las
agendas diversas de seguridad se militaricen14.
126
9
BAYLIS, John et al. International and global security en The globalization of world politics,
Baylis, J. (ed). Oxford: Oxford University Press, 2011.
GRAEGER, Nina. Environmental security? en Journal of Peace Research, vol. 33, n°1, pp.109116, 1996. HAFTERDORN, Helga. The Security Puzzle Theory-Building and Discipline Building in
Internacional Security en International Studies Quartely, n°35, pp.3-17, 1991.
10
MUTIMER, David. Beyond strategy: critical thinking on the new security studies, en Contemporary
security and strategy, SNYDER, C. (Ed.) Oalgrave Macmillan, New York. 2008.
11
GALINDO, Carolina, op.cit., pp. 499.
12
De todos ellos, probablemente el más conocido sea el auge propiciado por Naciones Unidas
del concepto de seguridad humana (PNUD, 1994). La inclusión de este concepto en las agendas
internacionales cambió el centro de gravedad desde la seguridad del Estado y la latente amenaza
nuclear-, hacia la persona humana y su imposibilidad de desarrollarse en un contexto que incluye la
seguridad alimentaria, la salud, la seguridad ambiental, personal, comunitaria y política.
13
GALINDO, 2005; op. cit. BÁRCENA, Martha. La reconceptualización de la seguridad: el debate
contemporáneo en Revista Mexicana de Política Exterior, n°59, pp. 9-31; 2000. ORTIZ, Román.
La Estrategia de Seguridad de la administración de Uribe: un balance de oportunidades y retos
en Documentos de Trabajo, Área Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano, pp. 1-6; 2005.
14
WEAVER, Ole. Securitization and Desecuritization en Lischutz, R. (ed.) On Security. New York:
Columbia University Press, 1995.
La multiplicidad de enfoques en la securitización de diversas agendas, ha
logrado, a su vez, que la frontera entre lo que entendemos por Seguridad y lo
que entendemos por Defensa sea cada vez más inde�nida15. O, dicho en otros
términos, sea mucho más confusa. Un aporte signi�cativo a esta discusión
es la que propusieron Buzan y Waever16, quienes se enfrentaron al problema
de cómo encontrar niveles de análisis adecuados en el mundo post-Guerra
Fría, aun cuando durante ella el con�icto alcanzó su máxima manifestación
de regionalización. Esta regionalización del con�icto permite comprender
por qué las regiones cercanas o los países vecinos son, usualmente, la
mayor fuente de inseguridad. Por tanto, el mayor destinatario de políticas y
estrategias de seguridad. La relevancia de la regionalización de la seguridad,
es que las regiones afectan el comportamiento de los actores los autores son
enfáticos al referirse a actores, no Estados y por tanto aumenta la capacidad
de establecer patrones de comportamiento.
Existe cierto consenso en la literatura respecto a los elementos que
impactan e in�uyen en la seguridad (amenazas interestatales, tradicionales, no
convencionales, etcétera) y el origen de estos (nivel nacional y transnacional)17.
Sin embargo, las mayores disidencias se encuentran a la hora de establecer
qué sectores deben abordar estos impactos: la Seguridad o la Defensa. ¿La
seguridad nacional se alcanza mediante la defensa nacional?, ¿la defensa
nacional debe involucrarse en temas que competencia exclusiva de la
seguridad?
En el caso chileno, es posible vislumbrar avances claros para responder
a estas clásicas interrogantes. En el Libro Blanco de Defensa del año 2010,
se establece que la seguridad de la nación es un producto del conjunto de
actividades que el Estado realiza para avanzar hacia el logro de sus objetivos
y resguardar los intereses nacionales en relación con riesgos, amenazas o
interferencias importantes18. A su vez, establece que la defensa contribuye
a la seguridad del país tanto por medio de su preparación para el empleo
legítimo de la fuerza, su contribución a la disuasión y la participación de sus
15
GUZZINI, Stephano. Concepts of Politics in Securization Studies. En Security Dialogue, August,
pp.315-328, 2011.
BÁRCENA, op.cit. 2000
16
BUZAN, Barry; WAEVER, Ole. 2003. Regions and Powers: the structure of international security.
Cambridge: Cambridge University Press, 2003.
17
GRIFFITHS, John. Teoría de la seguridad y la defensa en el continente americano. Santiago: RIL
Editores, 2011.
18
CHILE. Libro Blanco de la Defensa, op.cit. p. 128.
127
Pablo Rivas Pardo
medios en misiones de cooperación internacional19. ¿Lo expuesto resuelve
la disyuntiva que subyace de la delicada frontera entre la Seguridad y la
Defensa? No, sin embargo, en el mismo documento queda de mani�esto la
relación compleja de esta frontera: Aunque la seguridad y la defensa están
íntimamente relacionadas, la defensa es un concepto más especí�co que la
seguridad. Ella no produce por sí sola la condición de seguridad deseada,
pero sin duda es uno de los factores esenciales para obtenerla20.
Vale decir, en este documento se concibe a la defensa como condición
necesaria, aunque no su�ciente por sí misma, para alcanzar un estado
deseable de seguridad. Lo anterior, encuentra importante sintonía con lo
conceptualizado y teorizado por diversos autores que trabajan la cuestión
de la defensa preventiva. Carter21 analizó cómo se previene la emergencia
de nuevas amenazas ante la ausencia de una inminente y real amenaza de
carácter militar. Incluso, es posible vincular lo anterior con las tendencias de
seguridad cooperativa, las cuales se han observado con cierta regularidad
en la región sudamericana. La seguridad preventiva ha implicado cambios
signi�cativos en la tradicional concepción de disuasión (amenaza latente del
uso de la fuerza), a una defensa garantizada (incapacidad de utilizar la fuerza
con �nes ofensivos)22. En de�nitiva, la aplicación de la seguridad preventiva
está orientada a la Defensa, a través de la disminución de tensiones que
generan las percepciones recíprocas de riesgo23.
El proceso de disminución de tensiones es un elemento muy presente a
inicios del siglo XXI. Si bien es cierto que la ambigüedad tradicional respecto
a la seguridad internacional se mantiene, tal y como indica Baylis24, la
eliminación de la confrontación bipolar dio paso a un efecto de cooperación
en la seguridad o seguridad cooperativa que afectó directamente al clásico
dilema de seguridad entre los Estados. Lo anterior, trajo como consecuencia un
desplazamiento de la agenda de seguridad internacional, caracterizado por una
seguridad que aborda más temas y donde las amenazas son transnacionales25.
128
19
Ibid.
20
CHILE. Libro Blanco de la Defensa, op.cit. p. 129.
21
CARTER, Ashton. A new concept of a new security en Washington Bookings Institution, 1992.
22
Bárcena, op. cit. 2000
23
NEILD, Robert. Military Aspects of Defensive Security, en Disarmament, vol. 15, n°4, 1992
24
BAYLIS, op.cit. 2011
25
DOCKENDORFF, Andrés; DUVAL, Tomás. Una mirada a la seguridad internacional a la luz de
las Estrategias de Seguridad Internacional. En Revista de Estudios Internacionales, n°177, p. 46,
2013.
A diferencia de lo que se suele publicar en instancias como los Libros
Blancos de Defensa, las Estrategias de Seguridad y/o Defensa entregan gran
importancia a la naturaleza de las amenazas identi�cadas y las estrategias para
enfrentarlas. Es en este ejercicio donde se vislumbra con mayor plenitud la
problemática para de�nir fronteras de acción entre la Seguridad y la Defensa.
De esta forma, en la siguiente sección se abordarán los orígenes de esta
situación de con�icto en el caso chileno, para luego dar cuenta de las críticas
que la comunidad de interés realizó sobre el primer ejercicio de Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa, abordado por Chile el año 2012.
Considerando lo que la literatura ha expuesto sobre la materia, podemos
sintetizar que son siete los elementos que se encuentran presentes en
el ejercicio chileno de elaboración de la primera Estrategia Nacional de
Seguridad y Defensa: origen, gobierno, objetivo, temporalidad, nuevo
enfoque, seguridad militarizada y acciones. Por tanto, en el presente artículo
se propone una sistematización de las críticas que recibieron las dos versiones
de la Estrategia chilena, en función de los siete elementos recién nombrados,
los cuales serán considerados de ahora en más como siete conceptos base
para la elaboración de una Estrategia de Seguridad. Este ejercicio permitirá
vislumbrar la sintonía de la experiencia chilena en relación a la experiencia
internacional, contribuyendo a un mayor entendimiento del proceso de
elaboración de la primera Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa.
Para lograr este objetivo, al apartado 2 de este artículo entrega una referencia
a los orígenes institucionales y legales de la Estrategia, seguido de un primer
acercamiento al contenido de la misma. El apartado 3, muestra la sistematización de
la crítica que proponemos, para luego dar paso a las conclusiones de este estudio.
ORÍGENES, CONTENIDO Y ESTADO ACTUAL DE LA ENSYD
Durante el primer gobierno de la Presidenta Bachelet (2006-2010), la política
de Defensa de Chile tuvo un importante avance al publicarse la Ley 20.424,
titulada Estatuto orgánico del Ministerio de Defensa Nacional. Esta Ley no solo
contribuyó con un nuevo reordenamiento administrativo del Ministerio de Defensa,
sino que también dio paso a una nueva gobernabilidad de la Defensa que, desde
luego, tuvo consecuencias importantes a la hora de concebir su conducción26.
26
FLISCHFISCH, Ángel; ROBLEDO, Marcos. Gobernabilidad democrática de la Defensa en Chile:
Un índice para el período 1990-2010 en Ediciones PNUD, 2012.
129
Pablo Rivas Pardo
Posteriormente, el 16 de mayo de 2011, en el gobierno del Presidente
Sebastián Piñera (2010-2014) se envió al Congreso el Mensaje N° 053-359,
titulado Nuevo mecanismo de �nanciamiento de las capacidades estratégicas
de la Defensa Nacional, con la intención de reemplazar a la Ley 13.196 (Ley
del Cobre) mediante la cual se �nancia la compra de sistemas de armas para
la Defensa Nacional. Este proyecto de ley busca sustituir en la Ley N°18.948 su
título IV, procurando distinguir el �nanciamiento de las actividades generales
de las que �nancian las capacidades estratégicas. Este último elemento se
encuentra directamente vinculado a los sistemas de armas y a la difusión de la
primera Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa.
En este contexto, la Estrategia cobra un rol prominente: pasa a constituir
el documento que diagnostica el escenario donde el país deberá emplear sus
capacidades estratégicas, entendidas como el empleo de sus sistemas de armas,
los cuales deberán contar con un �nanciamiento especí�co para ser adquiridos.
El Mensaje introducido al Congreso en mayo de 2011, expone la siguiente
referencia:
Se propone que las capacidades estratégicas de la defensa que el país
debe satisfacer y, por consiguiente, el �nanciamiento que las hace posibles, se deriven de una Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa,
elaborada mediante un procedimiento que involucra a Gobierno, Fuerzas
Armadas y Congreso, con una proyección temporal de doce años, y que
será revisada y actualizada en el primer año de cada Gobierno entrante o
cada vez que el contexto internacional lo justi�que27.
La anterior cita expone importantes elementos. El primero de ellos es que
en la confección de la Estrategia debe involucrarse al Gobierno, a las Fuerzas
Armadas y al Congreso. A su vez, posee una proyección a doce años, teniendo
una coherencia con la plurianualidad que propone el proyecto de ley. Junto
con ello, su periodicidad es �exible en cuanto a su actualización y, �nalmente,
es parte de una ley. Este último punto establece un precedente diferenciador
signi�cativo en relación a los Libros Blancos de Defensa de Chile.
27
130
CÁMARA DE DIPUTADOS DE CHILE. Mensaje N°053-359. Nuevo mecanismo de �nanciamiento
de las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional p. 07, 2011.
En consecuencia, el gobierno de Sebastián Piñera publicó el 28 de junio
de 2012, la primera versión de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa.
Esta estuvo compuesta por una introducción (capítulo de de�nición de
fundamentos y propósitos) y cuatro secciones temáticas: Parte I, el desarrollo
de los intereses nacionales; Parte II, el contexto de seguridad internacional;
Parte III, las acciones del Estado de Chile frente a ese contexto; y, Parte IV, las
acciones para la Defensa28.
En su sección introductoria, se incluyen los fundamentos del documento, sus
alcances y propósitos, sus criterios orientadores, contenido y ordenamiento.
De todos ellos, se destaca la justi�cación de incurrir en un ejercicio de
elaboración de Estrategia a raíz del contexto internacional del siglo XXI, donde
se percibe y declara al comercio internacional como una razón que multiplica
los intereses nacionales. Esta sección plantea el objetivo del documento, a
decir, dar seguridad al país mediante la transparencia de una postura nacional
frente a la seguridad.
De la sección introductoria, destacan dos elementos importantes. En
primer lugar, se hace referencia al concepto política de políticas, dado que
el documento serviría como guía para otras reparticiones del Estado. Y en
segundo lugar, destaca el uso del concepto seguridad ampliada, a�rmando
a través de él que no es posible generar la división entre seguridad interna o
externa, debido a la naturaleza transnacional de las amenazas existentes.
En la sección que aborda los intereses nacionales de Chile (Parte I), se
abordó el per�l político y económico del país, para proyectar a partir de estos
elementos una visión a futuro, con�rmando como intereses nacionales la
soberanía, la prosperidad y la seguridad. Posteriormente, en la sección sobre
los desafíos a la seguridad del país (Parte II), se realiza una evaluación global
de la seguridad internacional, para así proponer una mirada local sobre la
seguridad. Esta sección expone ideas fundamentales, como a) la incertidumbre
internacional y la responsabilidad de ser agente de seguridad internacional;
b) los elementos que inciden en la seguridad, tales como las disfunciones de
la globalización, la evolución tecnológica y el cambio climático, entre otros; c)
y se señalan aquellas amenazas que afectan o podrían afectar directamente
a Chile, como los ataques al territorio nacional, el terrorismo, el narcotrá�co,
entre otras.
28
GOBIERNO DE CHILE. Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa (ENSYD), Primera versión
2012a. Todas las referencias que siguen sobre el documento corresponden a esta misma fuente.
131
Pablo Rivas Pardo
En la sección que aborda la respuesta nacional frente al contexto
internacional (Parte III), se proponen los tres ejes que permitirán enfrentar
los desafíos a la seguridad (respuesta integral, participativa y cooperativa).
Esta parte prosigue con las tareas nacionales de seguridad, la proposición de
creación de un Comité Interministerial de Seguridad y un Consejero Nacional
de Seguridad, los cuales estarían orientados a la coordinación de los objetivos
de seguridad de�nidos por el país. Por último, se abordan las medidas
complementarias que permitirían fortalecer el sistema nacional de inteligencia
y otros órganos del Estado que compartan estrategias subsidiarias.
La sección �nal del documento (Parte IV), da cuenta de la división más
problemática para la comunidad de interés y, por tanto, la sección que más
críticas despertó del documento. Aquí se dedica un capítulo a la Defensa
Nacional, sus capacidades y medios. Entre las materias abordadas se incluye:
a) nuevos planteamientos de la defensa nacional (centrando a la defensa en
aspectos de seguridad); b) tareas para la defensa, tales como la disuasión,
la contribución a la paz internacional, el apoyo a catástrofes, etcétera; c) las
capacidades estratégicas de la defensa; d) concepción conjunta; e) los medios
de la defensa; f) las orientaciones para el �nanciamiento de las capacidades
estratégicas de la defensa; g) y las orientaciones relativas a la industria de la
defensa.
El contenido descrito fue ampliamente criticado, razón por la cual el
gobierno publicó, en agosto de 2012, una segunda versión de la Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa29. Esta reedición, en términos generales,
conservó la misma estructura de la primera versión: una introducción y sus
cuatro partes. A su vez, se moderó la redacción del documento, generando
diferencias explícitas entre el campo de la seguridad y el campo de la defensa.
En términos generales, esta nueva Estrategia elimina frases que inicialmente
habían sido problemáticas como hipótesis de con�icto y política de
políticas. Asimismo, se aclara que las Fuerzas Armadas no asumirán tareas de
orden público, lo cual es constantemente reiterado a lo largo del documento.
Especí�camente, la Parte I amplió su redacción y contenido. Lo medular
en esta sección son los siete criterios de interés nacional en el contexto de
la seguridad (ver anexo n° 1). La Parte II mantuvo su título, pero modi�có
29
132
GOBIERNO DE CHILE. Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa (ENSYD), Segunda versión.
Santiago, 2012b. Todas las referencias que siguen sobre el documento corresponden a esta
misma fuente.
sustancialmente el orden de la información, privilegiando, en esta oportunidad,
la globalización y la seguridad por sobre los intereses de seguridad de Chile
en el mundo. En general, esta parte procesa la información bajo un esquema
más ordenado, y reitera la idea de que las Fuerzas Armadas no participarán,
por ejemplo, en el combate contra el narcotrá�co. Esta es una alusión directa
a la presunta participación que las Fuerzas tendrían en el Plan Frontera Norte,
según se interpretó del primer documento difundido. La Parte III realiza una
descripción del escenario en relación a la seguridad, sin considerar a la defensa.
Este nuevo documento es reiterativo al a�rmar que las Fuerzas Armadas no
suplantarán a las Policías en temas de orden público. A su vez, mantiene la
idea de establecer un Comité Interministerial, pero elimina la idea de un
Consejero Nacional. Como antecedente importante, rea�rma de la versión
anterior las tareas nacionales de seguridad, aunque en esta oportunidad se
presentan modi�cadas.
Finalmente, la sección más cuestionada (Parte IV) aborda a la Defensa
Nacional como una parte de la seguridad, y no como elemento medular de
ella. Asimismo, se declara que las Fuerzas Armadas no excederán el límite de lo
estrictamente militar, siendo instituciones colaborativas con otros organismos
del Estado. Tras lo anterior, se hace una referencia al armamento nacional,
su �nanciamiento y las capacidades que debe mantener. Sin embargo, hace
más breve su narrativa al eliminar ideas relacionadas al proceso legislativo y
la transparencia. Las tareas para la Defensa se mantienen, pero se modi�ca la
redacción, como fue la tónica en varios segmentos de esta segunda edición
de la Estrategia.
Si bien las autoridades de turno asumieron y reconocieron que esta
segunda versión se abordó como corrección a las múltiples críticas que recibió
la anterior, el documento no se o�cializó. Esto permite abordar la Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa meramente como un tema de estudio de
un ejercicio de elaboración llevado a cabo por el gobierno, pero no como un
análisis de una publicación o�cial del Estado de Chile. Y bajo esta premisa se
lleva a cabo el presente artículo. Realizada esta precisión, es posible observar
que el documento cambió su exposición en tres asuntos importantes: a) la
política de las políticas; b) se dividió lo militar de la seguridad pública; c)
y, probablemente lo más signi�cativo, se planteó a la Estrategia como un
documento que de�ne los intereses de seguridad de Chile en el mundo, sus
riesgos y amenazas, sus tareas nacionales de seguridad (ver anexo n° 2) y sus
tareas nacionales de defensa (ver anexo n° 3).
133
Pablo Rivas Pardo
En relación a la Estrategia, el proyecto de ley antes mencionado que,
recordemos, busca reemplazar a la Ley 13.196 (Ley del Cobre), pasó a
segundo trámite constitucional del Senado el 4 de marzo de 2013, manteniendo
los artículos 98 y 9930, los cuales hacen mención directa a los procedimientos,
elaboración y publicación de una Estrategia. En ellos, como se mencionó en la
cita del mensaje introductorio del proyecto, se expone que dicho documento
de�nirá las capacidades estratégicas del país, dejando de mani�esto que estos
son de material bélico, infraestructura asociada, operación y sostenimiento. A
su vez, estos artículos obligan que se realice una coordinación entre distintos
estamentos públicos: Ministerio de Defensa, Junta de Comandantes en
Jefe y Congreso Nacional (a través de las Comisiones de Defensa Nacional
y Hacienda). Finalmente, será el Ejecutivo quien lo apruebe por decreto
supremo, junto con los Ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda y, por
cierto, Defensa. Lo anterior da una mayor solemnidad, rigurosidad y formalidad
al documento encargado de �jar las capacidades estratégicas del país.
En el segundo párrafo del artículo 98, se señala que:
La Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa se proyectará a doce
años e incluirá una de�nición de las capacidades estratégicas de la defensa que sean indispensables para cumplirla adecuadamente. Durante
el primer año de su mandato, el Presidente de la República la revisará
y actualizará por el período que falta para completar los 12 años de su
proyección continua en el tiempo. Asimismo, podrá hacerlo en cualquier
momento si estima que los cambios en el contexto internacional así lo justi�can, manteniendo siempre dicha proyección. En ambos casos deberá
seguir el procedimiento descrito en el inciso anterior31.
134
30
Artículo 98: Con el �n de lograr las capacidades estratégicas de�nidas en la Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa a que se re�ere el artículo siguiente, existirá un mecanismo
de �nanciamiento para la inversión y desarrollo del material bélico e infraestructura asociada,
y para los gastos de su operación y sostenimiento (Senado. Establece nuevo mecanismo de
�nanciamiento de las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional p. 3, 2013).
Artículo 99: Artículo 99.- La Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa será propuesta por
el Ministerio de Defensa Nacional, previa opinión de la Junta de Comandantes en Jefe y de
las comisiones de Defensa Nacional y de Hacienda del Senado y de la Cámara de Diputados.
Se aprobará por el Presidente de la República a través de decreto supremo suscrito por los
Ministros de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional y de Hacienda (Senado: 2013).
31
SENADO DE CHILE. Boletín 7678-02. Nuevo mecanismo de �nanciamiento de las capacidades
estratégicas de la Defensa Nacional p. 07, 2013.
En consecuencia, la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, a
diferencia de los Libros Blancos de la Defensa publicados en Chile, no son de
iniciativa del gobierno de turno. Es más, se declaran como una obligación del
Estado, que se desprende de la Ley que busca reemplazar la Ley del Cobre.
En términos prácticos, el documento buscará evaluar el escenario en el que
el país deberá emplear sus capacidades estratégicas, para lo cual se proyecta
un horizonte de doce años, actualizables cada cuatro años en función de su
necesidad. En de�nitiva, se �ja una institucionalidad que convierte a la labor
de generar una Estrategia en una obligación ineludible.
SISTEMATIZACIÓN Y TABULACIÓN DE LOS COMENTARIOS
SOBRE LA ESTRATEGIA
La información recopilada en prensa abierta arrojó un resultado de 55
noticias que abordaron exclusivamente la difusión de la Estrategia Nacional
de Seguridad y Defensa. Esta cifra responde a una búsqueda efectuada en
prensa nacional, entre los meses de junio y diciembre de 2012, a través de 26
medios de comunicación que recogieron las impresiones, opiniones y críticas
de 41 autores recurrentes.
Sin embargo, del conjunto de noticias, se seleccionaron 33 de ellas, las
cuales muestran el grueso del contenido y re�exiones realizadas en torno a
la primera y segunda versión de la Estrategia. Las 22 noticias restantes, en
cambio, no entregaban una visión analítica del objetivo de estudio, sino que
solo narraron el proceso de comunicabilidad de las Estrategias.
En las 33 noticias seleccionadas para esta investigación, fue posible vislumbrar con claridad la presencia de los siete conceptos base para la elaboración
de una Estrategia que, tal y como fueron enunciados en la introducción de
este documento, son: origen, gobierno, objetivo, temporalidad, nuevo enfoque, seguridad militarizada y acciones.
Por tanto, el objetivo de esta sección será evidenciar cómo estos siete
conceptos base se presentan en la discusión crítica que tuvo lugar tras la
difusión de las dos versiones de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa,
recurriendo a las citas de la comunidad de interés que manifestó su posición
a través de la prensa abierta. Este ejercicio constituye la sistematización de las
críticas anunciada en la introducción de este documento. Posteriormente, se
procederá a una tabulación del análisis en función de tres ejes binarios, con el
objeto de complementar la sistematización mencionada.
135
Pablo Rivas Pardo
Sistematización de los comentarios de prensa
a)
Origen
Este punto se re�ere a cómo se justi�ca la necesidad de confeccionar estos
documentos. Tal como ya fue expuesto, la cuestión del origen resulta de
gran importancia en el ejercicio de elaboración de Estrategias de Seguridad,
Defensa o de Seguridad y Defensa, en razón que esto es la orientación base
para de�nir contexto, objetivo y acciones.
Tomando lo anterior, la experiencia internacional demuestra que la mayoría
de estos documentos aluden al contexto internacional cambiante, como motivo
de origen de los mismos. Vale decir, una Estrategia se aborda como reacción
ante un escenario particular, que demanda la manifestación estratégica de un
Estado respecto a temas que afectan la Seguridad y la Defensa.
En el caso chileno, la comunidad de interés, por medio de la prensa,
consideró que el contexto regional constituyó uno de los principales motivos
para elaborar la primera Estrategia de Seguridad y Defensa del país, como
consecuencia natural de un proceso de inserción internacional, crecimiento,
desarrollo y nuevos roles del país en la región.
Sin embargo, el contexto no fue el único elemento abordado en las críticas
que abordan las Estrategias difundidas. En relación al origen, la necesidad
de transparentar también constituyó un punto de in�exión. El entonces
Diputado Jorge Burgos, y hoy Ministro de Defensa, manifestó el 7 de julio
de 2012 que lo primero y obvio es preguntar por el sentido y necesidad que
justi�carían esta Estrategia32. La anterior cita alude a cómo el documento se
presenta como un esfuerzo de transparencia orientado a explicitar las tareas y
objetivos del sector hacia la comunidad internacional. En la misma fuente, se
da cuenta de cómo el contexto internacional se asume como un escenario que
ampli�ca las amenazas no tradicionales y presume un clima de incertidumbre
estratégica en el que intervienen actores estatales y no estatales. Vale decir, el
origen del documento ya no solo responde a un proceso natural de inserción,
crecimiento, desarrollo y nuevos roles, sino que asume un nuevo enfoque de
seguridad (leer nuevo enfoque).
32
136
LA TERCERA, Estrategia de Seguridad y Defensa: Esta iniciativa busca asentar doctrinariamente
una imbricación entre Seguridad y Defensa en que se pierden sus delimitaciones. Santiago, 7
de julio de 2012. Obtenido de: www.latercera.cl
En el mismo sentido, esta perspectiva es compartida por Claudio Fuentes,
Augusto Varas y Felipe Agüero, documentada el 26 de julio de 2012: El
supuesto del documento es que al aumentar la inserción internacional del
país, queda más expuesto a riesgos y amenazas, lo que demanda mayores
niveles de seguridad. Esta concepción de fortaleza sitiada desenfatiza los
aspectos integradores de (la) inserción internacional (de Chile)33. Lo expuesto
implicaría una paradoja en la inserción, ya que al decir que el país está
insertado internacionalmente, este se vuelve inseguro y necesita una Estrategia
de Seguridad. No obstante, al mismo tiempo, Chile se presenta, según el
comentario, como un país securitizado que lo desvincula de la inserción.
b)
Gobierno
Este concepto da cuenta de cómo los gobiernos gestionan la realización
de estos documentos, y cómo se plasman en ellos las orientaciones de un
gobierno/programa especí�co. Probablemente, en términos de forma, este
concepto despertó la mayor parte de las críticas, re�exiones y comentarios,
debido a que se consideró limitada la participación de actores en el proceso
de elaboración de la Estrategia.
El 7 de julio de 2012, el editorial del diario La Tercera expuso: Su formulación
(de la Estrategia) parece exceder el ámbito de un documento generado en el
Ministerio de Defensa, pues su tratamiento orienta la articulación de las políticas
sectoriales. Ello transforma a la ENSYD en una política de políticas34. Esta cita
permite vincularla con aquellas críticas que se focalizan tanto en la limitada
participación de actores, como en la institución que convocó dicha participación.
Por otra parte, el 3 de agosto de 2012, Gabriel Gaspar, Subsecretario de las
Fuerzas Armadas, manifestó que desde una lógica estatal, lo más conveniente
es que este hubiera sido un esfuerzo resultado de una convocatoria de la
cúpula estatal35. Este comentario aludió a la falta de idoneidad que signi�có
que la elaboración del documento fuera dirigida y convocada por el Ministerio
de Defensa, y no por el Presidente de la República, como ha sido la tónica
33
LA SEGUNDA, Estrategia de Seguridad y Defensa. Santiago, 26 de julio de 2012. Obtenido en:
www.lasegunda.cl
34
LA TERCERA, Editorial. Santiago, 7 de julio de 2012. www.latercera.cl
35
LA TERCERA, Estrategia de Seguridad: el documento está abriendo una re�exión necesaria
para el país, porque se necesita construir una mirada más allá de la coyuntura y los procesos
domésticos. Santiago, 3 de agosto de 2012. www.latercera.cl
137
Pablo Rivas Pardo
en la mayoría de los países que se involucran en la tarea de confeccionar
Estrategias. Que el documento surgiera desde el Ministerio de Defensa, en
consecuencia, centró una mirada desde la Defensa y lo militar. Probablemente,
si la conducción hubiese estado depositada en la Presidencia, la participación
de otros Ministerios y órganos del Estado hubiese sido más alta, homogénea
e inclusiva.
Al no ser representativa la convocatoria, los roces entre las instituciones
aludidas en el documento fueron mucho más notorios. Como se observará en
el título acciones de esta sección, se tornó problemático que la Estrategia
(tanto en su primera como segunda versión), mandatara tareas y roles a otras
agencias del Estado, sin que siquiera estas participaran profundamente del
proceso de elaboración de la misma. Por tanto, el documento no contó con
la representatividad y legitimidad necesaria en sintonía a su valor estratégico
para el Estado.
Lo anterior queda de mani�esto en la siguiente cita de Jaime Pinochet y
Francisco Artaza, publicada en La Tercera el 18 de agosto del 2012: En (el
Ministerio) Interior, cuestionaron no haber sido consultados por la creación
de un Consejero Nacional que, en la práctica, tendría más atribuciones que
el Jefe de Gabinete en materias de seguridad interna () Fue justamente en
ese contexto que para nadie en el o�cialismo pasó inadvertida la ausencia
del titular de Interior en el acto de lanzamiento del 28 de junio36. Similares
apreciaciones sostuvo Horacio Larraín a través de Red Seca, Revista de
Actualidad Política, Social y Cultural37.
Sumado a lo anterior, se cuestionó con dureza que el documento se
presentó bajo circunstancias que profundizaron las críticas, pues lo que en un
momento se difundió como una Estrategia formal, que incluso fue enviada a
autoridades sudamericanas, posteriormente se presentó como un borrador. Tal
y como indicó Jaime Ravinet el 15 de septiembre de 2012 no se puede invitar
al Presidente del Senado, a ex Ministros y a Parlamentarios en La Moneda solo
a presentar un borrador38. Este error comunicacional, sin embargo, perdería
138
36
LA TERCERA, La Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa que se convirtió en borrador.
Santiago, 18 de agosto de 2012. www.latercera.cl
37
LARRAÍN, Horacio, Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa: un nuevo impasse entre el
gobierno y la oposición, en Red Seca, Revista de Actualidad Política, Social y Cultural, Santiago,
28 de agosto de 2013. www.redseca.cl
38
RAVINET, Jaime. Hay que romper el mito de que Chile está sobrearmado, en La Tercera,
Santiago, 15 de septiembre de 2012. www.latercera.cl
presencia a medida que la discusión en prensa abierta se volcó hacia asuntos
de contenido mucho más sustanciales.
c.
Objetivo
El objetivo constituye el principal propósito, intereses, directrices,
condiciones que intervienen en una Estrategia. En de�nitiva, alude a la metatarea que se busca alcanzar a través del documento. Este concepto está
directamente vinculado al próximo (temporalidad), pues el objetivo a seguir
determinará la temporalidad del documento.
En el material periodístico aquí estudiado, la percepción del objetivo distó
mucho de ser homogénea. Por un lado, el 5 de julio de 2012, Jorge Burgos
sostuvo a través de Radio Cooperativa que la ENSYD buscaría estructurar
el sector considerando la disuasión como piso estratégico y abriendo
su plani�cación a los intereses nacionales por encima de las amenazas
tradicionales39. Lo recién citado da cuenta de la nueva estructura con que se
revestiría la Defensa y particularmente a las Fuerzas Armadas. Esta estructura
se basa en la disuasión tradicional, aunque abre un camino de plani�cación más
allá del uso convencional de las Fuerzas Armadas (empleo coercitivo contra
otras Fuerzas Armadas regulares), trascendiendo hacia intereses nacionales
del país que se enfrentan contra amenazas transnacionales.
Dentro del documento, es posible vislumbrar diversos niveles de autoridad
que mandatan lo que, a grandes términos, podría contribuir a entender por qué
existen tantas diferencias en la percepción pública de objetivos de la Estrategia.
El 7 de julio de 2012, Fernando Thauby señaló que parece necesario separar
los niveles: un documento de Seguridad, netamente político, presidencial,
multisectorial y público; y otro de Defensa, ministerial, sectorial y reservado40.
Esta propuesta se enfrenta a otras opiniones que consideran que el corazón de la
Estrategia fue no discriminar entre niveles, sino que reunir en un solo documento
distintos objetivos y tareas que lo convertirían en una Gran Estrategia. Similar a
lo anterior, fue la idea expuesta por Gabriel Gaspar41 y, con mayor extensión por
39
RADIO COOPERATIVA (online), La Estrategia de Seguridad y Defensa. Santiago, 5 de julio de
2012. www.cooperativa.cl
40
LA TERCERA Blog, Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa. Santiago, 7 de julio de 2012.
www.latercera.cl
41
CHILE XXI. Declaraciones publicadas en la web, Chile necesita una Gran Estrategia. Santiago,
30 de junio de 2011. http://www.chile21.cl/2011/06/30/chile-necesita-una-gran-estrategia/
139
Pablo Rivas Pardo
Fuentes, Varas y Agüero: La ENSYD es concebida como una política de políticas
que orienta la articulación de distintas políticas públicas sectoriales y de�ne
los intereses nacionales desde la perspectiva castrense42. Esta perspectiva
castrense, in�uiría la de�nición de objetivos del documento, pues se confunde
en el ejercicio de atribuir gran importancia a la función militar pero, a su vez,
concebir a la Defensa como eje de la Seguridad Nacional, tal y como lo expuso
Jorge Burgos, a través de CIPER el 31 de julio de 201243.
d.
Temporalidad
Por temporalidad se entiende la proyección a la que busca responder
el documento, es decir, la fecha en que se publica y la fecha a la cual está
proyectada. Asimismo, la temporalidad puede estar institucionalizada, estar
abierta, ser estática o �exible.
Este concepto base es el que menos se comentó en el periodo de noticias
seleccionado. Una de las pocas referencias, realizada por Gabriel Gaspar,
indicó que la Estrategia analiza los desafíos de Chile para un horizonte de
mediano plazo: 2012-2024. La visión de largo plazo, junto al intento por dar
una respuesta estatal e integral a los desafíos, es quizás su principal mérito44.
Visto esto, es posible sostener que no existe mayor inconformidad
en cuanto al horizonte de tiempo declarado en ambas versiones de la
Estrategia. Inclusive, esta proyección se encuentra en sintonía a la experiencia
internacional, tal y como se indicó en la introducción de este trabajo.
e.
Nuevo enfoque
El nuevo enfoque a cómo es la teoría y conceptualización de seguridad
incide en la elaboración de políticas, y en este caso, de documentos del tipo
Estrategias de Seguridad. Esto es altamente signi�cativo, pues al atribuir
que un documento está en sintonía con los nuevos enfoques o corrientes
140
42
LA SEGUNDA, Estrategia de Seguridad y Defensa. Santiago, 26 de julio de 2012. www.
lasegunda.cl
43
CENTRO INVESTIGACIONES PERIODÍSTICAS (CIPER), ¿Qué hacer con la Estrategia Nacional
de Seguridad y Defensa?. Santiago, 31 de julio de 2012. www.ciperchile.cl
44
GASPAR, Gabriel. Estrategia Nacional de Seguridad, en La Tercera Santiago, 3 de agosto de
2012. www.latercera.cl
de seguridad, se está declarando un nuevo rol a las agendas de seguridad/
securitización. Esto, por tanto, incide de forma directa nuestro entendimiento
de la Defensa.
El 4 de julio de 2012, Eduardo Santos sostuvo que la Estrategia incorpora
el concepto de seguridad ampliada con tareas como disminuir los niveles de
desigualdad social, que la acercan peligrosamente a la mal recordada Doctrina
de Seguridad Nacional45. Esta cita es muy elocuente, pues el nuevo enfoque
se plasma en la idea de seguridad ampliada, la cual no fue bien recibida en
razón de su incidencia en la Defensa. Al comparársela con la Doctrina de
Seguridad Nacional, en de�nitiva, se la está asociando a una concepción
donde la seguridad abarca todos los espacios de la vida.
En contraparte, el editorial de La Tercera del 7 de julio de 2012, señala que
el documento acoge el concepto de seguridad ampliada, el cual se hace
cargo de amenazas que exceden las nociones tradicionales y propias de la
defensa y militar (). Esta extensión no es incorrecta, pero su formulación
parece exceder el ámbito de un documento generado en el Ministerio de
Defensa46. En este caso, la idea de seguridad ampliada no se aborda en
términos negativos, sino que se concibe como incorrecto que emane desde
el Ministerio de Defensa, en razón de la incidencia que podría tener en el uso
de las Fuerzas Armadas.
El 6 de septiembre de 2012, Jaime Gazmuri indicó que no parece
razonable considerar como amenazas a la seguridad nacional asuntos tan
disímiles como el narcotrá�co, las desigualdades sociales, o la política
demográ�ca. Se confunde así la seguridad con el bien público, y se la llega a
de�nir como la política de las políticas públicas47. Estas declaraciones están
orientadas a advertir la relación de supremacía que la política de políticas
quiere otorgar a la seguridad ampliada y el nuevo rol que se le atribuiría a las
Fuerzas Armadas.
45
SANTOS, Eduardo Estrategia de Seguridad y Defensa, en La Tercera, 4 de julio de 2012. www.latercera.cl
46
LA TERCERA, editorial. Estrategia de seguridad y defensa: aciertos y debilidades. Santiago, 7
de julio de 2012. www.latercera.cl
47
GAZMURI MUJICA, Jaime. Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa: el Senado tiene la
palabra, en El Mercurio. Santiago, 6 de septiembre de 2012. www.emol.com
141
Pablo Rivas Pardo
f.
Seguridad militarizada
La seguridad militarizada se entiende como la forma en que la agenda
convencional de Seguridad se extiende hacia otras agendas como la del sector
Defensa. Por lo tanto, aumentan los roles y funciones que pueden tener las Fuerzas
Armadas, facilitando una mayor presencia militar en asuntos de Seguridad.
Respecto a este último punto, el 3 de julio de 2012, Camilo Escalona,
entonces presidente del Senado, cali�có negativamente la participación de
los militares en temas de seguridad: Cualquier involucramiento en tareas
de seguridad de las instituciones castrenses puede perjudicar esa tendencia
positiva (de profesionalización de las Fuerzas Armadas). Las experiencias de
los países de América Latina de involucrar a las instituciones castrenses en
materias de seguridad, han sido ampliamente negativas y de un elevado costo
social48. Similar fue la opinión del diputado Patricio Hales, quien declaró
que Chile tiene que cuidar no militarizar la lucha contra la delincuencia (a
propósito del Plan Frontera Norte)49.
Este tipo de apreciaciones se repitieron entre los comentarios.
Probablemente, la aplicación de la seguridad ampliada en este primer
intento de Estrategia fue el elemento más criticado debido a su tendencia de
militarizar diversas agendas. El ahínco que este concepto entrega es que se
superponen a las Fuerzas Armadas como un actor principal, en desmedro del
lugar que le correspondería a la Defensa. Sobre esta misma materia, Jorge
Burgos señaló que bajo el concepto de seguridad ampliada, la seguridad
comienza a adquirir un estatus omnipresente y, de paso, se desdibuja el
propósito principal de la Defensa50. Vale decir, el sector se desnaturaliza.
Rea�rmando esta idea, el 31 de julio de 2012, José Goñi sostuvo que la
Estrategia es difusa en las tareas que la asigna a las Fuerzas Armadas, ya
que abre espacios para que estas participen en acciones y responsabilidades
propias de las Fuerzas de Orden y de Seguridad Pública51 creciendo la
función militar.
142
48
ESCALONA, Camilo. Senador Escalona rechaza en forma y fondo Estrategia Nacional de
Seguridad y Defensa. en Terra, Santiago, 28 de junio de 2012. www.terra.cl
49
CAMBIO 21, Proyecto de Ley que modi�ca la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa no
convence a la oposición: Tenemos serios reparos. Santiago, 3 julio de 2012. www.cambio21.cl
50
BURGOS, Jorge. La Estrategia de Seguridad y Defensa, en Blog de Cooperativa, Santiago, 5
de julio de 2012. www.cooperativa.cl
51
GOÑI, José. Defensa: una estrategia frustrada. El Mostrador, Santiago, 31 de julio de 2012.
g.
Acciones
Las acciones es la forma en que el documento plantea acciones estratégicas
para distintas reparticiones, agencias y/o servicios del Estado.
En relación a este concepto, la crítica principal estuvo orientada a que el
documento sería funcional para un propósito que despertó cuestionamientos:
la compra de armas. En este sentido, Jorge Burgos manifestó que el
documento termina siendo un híbrido que mezcla elementos de una
Estrategia Nacional con lo militar, lo que explica que vaya de los supuestos
temas nacionales a una descripción de medios militares y su �nanciamiento52.
Los �nes que persigue esa de�nición, según interpretaron Fuentes, Varas y
Agüero, parece un esfuerzo arti�cial para justi�car los descomunales recursos
que la propuesta de �nanciamiento le asignaría a las Fuerzas Armadas53.
En consecuencia, los comentarios de la comunidad de interés interpretó que
las principales acciones, las que estaban depositadas en la Parte III y IV de ambas
Estrategias, no eran esas, sino que todo apuntó a la justi�cación para la compra de
sistemas de armas. Sobre esta materia, el actual Subsecretario de Defensa, Marcos
Robledo, sostuvo el 16 de diciembre de 2012 que (un contenido importante)
es el político y el que institucionaliza la existencia de una Estrategia Nacional de
Defensa (aunque diga de Seguridad y Defensa)54, dándole un espacio de Defensa
únicamente, y no de Seguridad. Por tanto, se entiende que las acciones que debiera
tener un documento de este tipo deben ser estrictamente del sector Defensa.
Tabulación del análisis de los comentarios de prensa
Esta parte tiene por objeto la tabulación de los comentarios de prensa,
en función de tres ejes binarios que sirven para agrupar los comentarios y
críticas que recibieron ambas versiones de la Estrategia. La �nalidad de este
ejercicio, es contribuir con un resumen de la sistematización realizada en la
parte anterior de esta sección, es así que los ejes binarios son:
52
BURGOS. Op. cit. 2012. www.elmostrador.cl
53
LA SEGUNDA, Estrategia de Seguridad y Defensa, Declaraciones de Claudio Fuentes, Augusto
Varas y Felipe Agüero, Santiago, 26 de julio de 2012. www.lasegunda.cl
54
ROBLEDO HOECKER, Marcos. Vuelco en las Políticas de Defensa Nacional, en Punto Final,
Santiago, 16 de diciembre de 2012. www.punto�nal.cl
143
Pablo Rivas Pardo
a) Primer eje: forma/formato
Este eje se re�ere a la redacción de Estrategias de Defensa (según dicta
la experiencia internacional), las instituciones que intervinieron tanto en la
redacción como en los propósitos de la Estrategia, la autoridad que lo emite y
el contexto en que dicha emisión tuvo lugar.
b) Segundo eje: fondo/contenido
Sobre el fondo/contenido, esto se tiene que ver directamente con el
contenido propio de las Estrategias, sus alcances, interpretaciones y confusión
de roles establecidos entre las diversas instituciones a las que re�eren.
c) Tercer eje: legitimidad/representatividad
Este se re�ere a la forma en que la Estrategia fue confeccionada, su
sociabilización previa y consulta a otros organismos ajenos a la institución que
redactó el documento, a decir, el Ministerio de Defensa Nacional.
En razón de esos tres ejes binarios, más los siete conceptos base, se
exponen en la siguiente tabla las características atribuidas en las Estrategias
por parte de la comunidad de opinión de interés.
Características atribuidas a la Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa
Forma
Formato
Nuevo
enfoque
Amenazas (seguridad) ampliadas
Ausencia de sociabilización y consulta del
tema
Gobierno
Autoridad no idónea para emitir el
documento
Gobierno
Seguridad
militarizada
Centralismo del documento en lo militar
Creación del Comité Consejero de
Seguridad
De�ciencia en el concepto de disuasión
144
Fondo
Contenido
Objetivo
Nuevo
enfoque
Legitimidad
Representatividad
Características atribuidas a la Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa
Forma
Formato
Fondo
Contenido
Doctrina de Seguridad Nacional,
interpretando la idea de omnipresencia
de las Fuerzas Armadas
Seguridad
militarizada
Experiencia regional negativa con la
seguridad ampliada
Seguridad
militarizada
Fija piso estratégico de �nanciamiento
Objetivo
Fuerzas Armadas actuando contra el
delito
Seguridad
militarizada
Militarización de la seguridad
Seguridad
militarizada
Necesidad de transparentar como
justi�cación
ObjetivoOrigen
No se involucra, ni se consulta a agencias
e instituciones del Estado vinculadas
Gobierno
Nuevo
enfoque
Política de políticas
Propone una nueva autoridad: Consejero
de Seguridad
Objetivo
Segunda versión: correcciones informales
de un borrador
Gobierno
Se difunde una Estrategia-borrador
Gobierno
Se difunde Estrategia primero a
autoridades sudamericanas
Gobierno
Se involucra a las FFAA en el trabajo
contra el narcotrá�co
Legitimidad
Representatividad
Seguridad
militarizada
Se interpreta como �n último del
documento, justi�car la compra de
sistema de armas
Acciones
Seguridad ampliada
Nuevo
enfoque
Fuente: elaboración propia con datos extraídos de prensa, ENSYD, 2012a y 2012b.
145
Pablo Rivas Pardo
Como se aprecia en la tabla, cada uno de los siete conceptos base de�nidos
en la parte 3.1 de esta sección, puede asociarse a uno de los tres ejes binarios,
en función de la característica atribuida a ambas versiones de la Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa. La lectura de esta tabla es de izquierda a
derecha. Este ejercicio permite vislumbrar con mayor facilidad el universo de
críticas que recibió la Estrategia.
CONCLUSIONES
Recordando el objetivo de este artículo, el cual estuvo orientado a sistematizar
los comentarios y, principalmente, las críticas sobre las dos versiones de la
Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, se pueden formular las siguientes
conclusiones con respecto a lo analizado y estudiado en prensa abierta:
La comunidad de interés sobre las Estrategias de Seguridad nacionales,
tuvo un alto grado de homogeneidad. Lo anterior fue patente en el tipo de
cali�caciones negativas, en el ejercicio de centrar las dudas sobre el nuevo rol
que estaría asignado a las Fuerzas Armadas en materia de seguridad pública
y, �nalmente, en cuanto al rol omnipresente que adquiriría el sector Defensa.
Las críticas negativas se enfocaron en el origen, nuevo enfoque y
seguridad militarizada. En el origen porque no le correspondería a un
Ministerio de Defensa ser el autor de un documento con amplio contenido
en materias de Seguridad. Seguidamente, y muy relacionado con lo anterior,
a través del nuevo enfoque surge la idea, desde el mismo sector Defensa,
de una seguridad ampliada. Por último, la seguridad militarizada constituyó
una interpretación que va de la mano con la percepción de descon�anza
que genera la seguridad ampliada, puesto que a través de ella se asocia
directamente a la Defensa involucrada en aspectos sensibles de la Seguridad
del país.
Relacionado con lo anterior, el concepto base gobierno se cali�ca
similarmente a origen, ya que se critica la falta de inclusión, consulta y
socialización previa a la presentación de la primera Estrategia. Lo anterior
aumenta con la idea de borrador que comenzó a circular a contar de agosto
de 2012.
Por otra parte, si bien la temporalidad no fue un tema de discusión en
términos negativos, las consideraciones positivas o conformes fueron más
bien aisladas. Así también, las acciones que promueven la Estrategias, tanto
146
las tareas nacionales de Seguridad como las tareas de la Defensa, no tuvieron
mayor referencia en las críticas. Similar situación ocurre con los objetivos, ya
que estos no son incluidos o interpretados con los objetivos del documento.
La propuesta de sistematización de los comentarios y críticas, expuesta
en este trabajo, contribuye a la comprensión de las Estrategias en sí mismas,
las que no eran claras en algunos aspectos. Ejemplo de lo anterior es el rol
que tendrían los militares en un ambiente de Defensa que considera que la
Seguridad es amplia y enfrenta amenazas de diversa composición.
La investigación realizada abre espacios para profundizar en nuevos
estudios vinculados al proceso de elaboración de Estrategias Nacionales de
Seguridad, de Defensa o de Seguridad y Defensa. Asimismo, permite concebir
con justicia la necesidad de conocer los procesos de la experiencia extranjera,
lo que será materia para un próximo trabajo académico.
147
Pablo Rivas Pardo
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150
6. ANEXOS Y TABLAS
ANEXO N° 1
Interés Nacional
La defensa y conservación de la integridad territorial, marítima y aérea del país y de la
soberanía nacional
La protección de su población frente a agresiones o amenazas externas, estatales o
transnacionales, incluidos el narcotrá�co y crimen organizado
La protección y/o recuperación de los recursos e infraestructura frente a graves daños
La seguridad de los chilenos en el exterior ante con�ictos armados, desastres
naturales o crisis humanitarias
La provisión de apoyo humano, material y logístico en caso de catástrofes naturales o
pandemias
La contribución a la seguridad internacional en aquellas regiones del mundo de
signi�cancia para el desarrollo de Chile
La promoción de la paz y seguridad mundial a través del fortalecimiento y
participación activa en las instancias de cooperación e integración internacional
Fuente: Elaboración propia con datos extraídos de ENSYD, 2012b
ANEXO N° 2
Tareas nacionales de la Seguridad
Proteger a las personas, la población y al patrimonio nacional frente a riesgos y
amenazas, incluyendo desastres naturales y antrópicos, así como pandemias
Defender la soberanía y el territorio nacional
Asegurar la infraestructura crítica de transporte, telecomunicaciones, energía y
otros servicios básicos en caso de emergencias, así como reforzar la capacidad de
resistencia del país y sus instituciones frente a situaciones que produzcan grave daño
Colaborar en el campo internacional, y especialmente con los países vecinos, para
enfrentar e�cazmente ataques terroristas, así como las actividades del narcotrá�co y
del crimen organizado transnacional, todo ello de acuerdo a legislación vigente
151
Pablo Rivas Pardo
Tareas nacionales de la Seguridad
Enfatizar la cooperación internacional para favorecer la estabilidad regional,
especialmente en Centroamérica y el Caribe, y contribuir a la seguridad general del
Pací�co Sur
Participar en operaciones de paz así como en acciones de ayuda humanitaria en caso
de desastres naturales en el exterior
Incrementar y fortalecer la presencia y actividad de Chile en la Antártica
Fortalecer el Sistema Nacional de Inteligencia con el objeto de contar con información
útil, con�able y oportuna para apoyar los requerimientos de seguridad ampliada del
país, y desarrollar medidas que permitan enfrentar y contrarrestar la proliferación de
tecnologías peligrosas y ciberataques
ANEXO N° 3
Tareas de la Defensa
Defender y resguardar la soberanía territorial, marítima y aérea nacional
Contribuir a la paz y la estabilidad internacionales en conformidad a los intereses
nacionales y las decisiones gubernamentales de política exterior, así como brindar
ayuda humanitaria a países que enfrentan situaciones de emergencia a requerimiento
de las autoridades nacionales competentes
Apoyar a las autoridades civiles nacionales en materia de prevención, respuesta,
mitigación y reconstrucción en caso de desastres naturales o de origen antrópicos, de
conformidad con la legislación vigente
Respaldar los esfuerzos de integración de las zonas aisladas del país en colaboración
con otros organismos del Estado
Respaldar la presencia del Estado chileno en el territorio antártico nacional, en su
calidad de operadores antárticos
Colaborar con medios especí�cos de la defensa a las Fuerzas de Orden y Seguridad
Pública, a requerimiento del Ministerio del Interior y en conformidad con la legislación
vigente, para apoyarlas en su tarea de dar protección a la población civil frente a
amenazas transnacionales
Proveer inteligencia estratégica al Sistema Nacional de Inteligencia y otorgar ciberseguridad al Sistema de Defensa Nacional
152

ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y

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