Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for - prinsix

Transcription

Veileder i samfunnsøkonomiske
analyser for
investeringsvirksomheten i
forsvarssektoren
Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i Forsvaret
side 0
Forord
Til deg som gjennomfører en samfunnsøkonomisk analyse
Alle statlige investeringsprosjekter med en forventet investeringsramme på over 500 mill kr. skal gjennomføre
en samfunnsøkonomisk analyse i konseptfasen. En samfunnsøkonomisk analyse er en metode for å klarlegge
og synliggjøre alle viktige konsekvenser av tiltak før beslutning om gjennomføring fattes. Metoden er beskrevet
i eksterne veiledere i samfunnsøkonomisk analyse som er gitt ut av bl.a. Finansdepartementet (FIN) og Senter
for statlig økonomistyring (SSØ), og disse danner grunnlaget for denne veilederen.
Alle hovedtemaer i samfunnsøkonomisk analyse dekkes i FINs veileder, og mange av temaene er presentert i
en mer kortfattet versjon i SSØs veileder. Imidlertid har alle statlige etater sine særtrekk, og dermed også sine
egne behov for utdyping av enkelte temaer. Derfor har Forsvarsdepartementet (FD) utarbeidet denne
veilederen, beregnet for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren. Her fokuseres det på generelle emner og
problemstillinger som er/ikke er aktuelle i vår prosjektplanlegging, men – kanskje like viktig – også på emner og
problemstillinger som er forsvarsspesifikke og som det ikke finnes umiddelbare svar på i de to generelle
veilederne.
Målet med håndboken er å gi en grunninnføring i samfunnsøkonomisk analyse i forsvarssektorens
investeringsvirksomhet. Samfunnsøkonomisk analyse gjøres som delaktiviteter gjennom hele konseptfasen av
et prosjekt, jf. Prinsix (prinsix.no), og skal ikke gjennomføres som en separat aktivitet på slutten av fasen. Når
veilederen allikevel ikke er presentert som en integrert del av Prinsix, er det ut fra et ønske om innledningsvis å
beskrive metoden helhetlig og på en enkel og brukervennlig måte. Målgruppen for veilederen er medarbeidere
som er involvert i investeringsvirksomheten, og som utfører eller bidrar til samfunnsøkonomiske analyser.
Veilederen er tilgjengelig på prinsix.no. Der finnes også andre veiledere, enten som støtte for eller som
supplement til vår veileder.
Forsvarsdepartementet, desember 2010
side 0
side 0
Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i
forsvarssektoren
Innhold
1.
1.1.
1.2.
1.3.
2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
2.7.
Innledning ................................................................................................................................ 2
Innledning og metodiske tilnærming ........................................................................................ 2
Forhold til Prinsix-rammeverket ............................................................................................... 3
Utgangspunkt for og disposisjon av veilederen ....................................................................... 4
Sentrale prinsipper og forutsetninger....................................................................................... 5
Valg av type samfunnsøkonomisk analyse .............................................................................. 6
Verdsetting av Forsvarets overordnede formål ........................................................................ 6
Geografisk omfang av virkninger ............................................................................................. 6
Samfunnsøkonomisk relevante kostnader/virkninger .............................................................. 7
Nåverdi (NNV) ......................................................................................................................... 8
Avkastningskrav/kalkulasjonsrente .......................................................................................... 8
Kalkulasjonspriser ................................................................................................................... 9
Markedspriser ......................................................................................................................................................... 9
Forventede verdier ............................................................................................................................................... 10
2.8.
2.9.
Skattekostnad og skatteinntekt .............................................................................................. 11
Faste priser og indekser ........................................................................................................ 11
Deflator for historiske tall opp til tidspunkt for faste priser .................................................................................... 11
Deflator for fremtidig prisutvikling ......................................................................................................................... 12
Utvikling i reallønn: ............................................................................................................................................... 12
Generelle datakilder for øvrig: .............................................................................................................................. 12
2.10.
3.
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
3.7.
Valuta .................................................................................................................................... 12
Trinn 1 – Problem- og målbeskrivelse ................................................................................... 14
Problem- og formålsbeskrivelse og nullalternativet ............................................................... 14
Rammebetingelser og føringer .............................................................................................. 15
Interessentanalyse og identifisering av behov ....................................................................... 15
Identifisering av behov ........................................................................................................... 16
Etablering av målstruktur ....................................................................................................... 17
Overordnede krav .................................................................................................................. 18
Tips og sjekkliste ................................................................................................................... 19
Behov: .................................................................................................................................................................. 19
Mål: ....................................................................................................................................................................... 19
Krav: ..................................................................................................................................................................... 19
4.
4.1.
4.2.
4.3.
Trinn 2 – Spesifisering av tiltak/alternativer ........................................................................... 21
Identifisere potensielle tiltak/alternativer ................................................................................ 21
Levetid og analyseperiode ..................................................................................................... 22
Sjekkliste: ............................................................................................................................................................. 23
5.
5.1.
Trinn 3 – Spesifisering av virkninger...................................................................................... 24
Spesifisering av virkninger ..................................................................................................... 25
Identifisere virkninger ........................................................................................................................................... 25
Klassifisere virkninger ........................................................................................................................................... 25
Behandle virkninger (kvalitativt eller kvantitativt) .................................................................................................. 26
Dokumentere prosessen ...................................................................................................................................... 26
5.2.
5.3.
Potensielle virkninger ............................................................................................................ 26
Verdsettingsteknikker ............................................................................................................ 28
Verdsettingsteknikker – tallfesting i kroner ........................................................................................................... 28
Verdsettingsteknikker – avsløring av betalingsvillighet i kroner ........................................................................... 31
Verdsettingsteknikker – kvantitative virkninger som ikke tallfestes i kroner ......................................................... 32
Verdsettingsteknikker – verdsetting av menneskeliv ............................................................................................ 32
5.4.
Sjekkliste: ............................................................................................................................................................. 33
6.
Trinn 4 – Sammenstilling av nytte og kostnad ....................................................................... 34
side 0
6.1.
6.2.
6.3.
7.
7.1.
8.
8.1.
Sammenstilling av verdsatte virkninger ................................................................................. 35
Sammenstilling av ikke-verdsatte virkninger .......................................................................... 35
Trinn 5 – Synliggjøring av usikkerhet og fordelingsvirkninger ................................................ 37
Trinn 6 – Samlet vurdering .................................................................................................... 39
Sjekkliste: ............................................................................................................................................................. 41
Vedlegg ............................................................................................................................................. 42
Referanser og litteratur ...................................................................................................................... 43
Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren
1
side 1
1. Innledning
1.1. Innledning og metodiske tilnærming
Samfunnsøkonomisk analyse (SØ-analyse) er en systematisk gjennomgang av ett eller flere foreslåtte alternativer for
å identifisere, vurdere, anslå og veie sammen virkninger – dvs. gevinster (”nytte”) og ulemper (”kostnader”) samt
usikkerheter – for hvert enkelt alternativ over hele tiltakets livsløp. Kostnads- og nyttevirkninger anslås i hele den
antatte investerings- og driftsfasen, der også avhendingsverdi kan inngå. Alternativene vurderes i forhold til en
videreføring av dagens situasjon og funksjonalitet på området, et såkalt nullalternativ (eller basisalternativ).
Virkningene vurderes både for Forsvaret og for andre berørte grupper i samfunnet.
Samfunnsøkonomiske analyser tar utgangspunkt i følgende hovedmal:
 Først identifiseres et konkret behov for tiltaket
 Deretter etableres mål for tiltaket og krav til løsning som må være oppfylt
 Så identifiseres ulike konseptuelle alternativer som kan oppfylle behovene, målene og kravene. Et
konseptuelt alternativ er definert som en prinsippløsning som ivaretar et sett av definerte behov og
overordnede prioriteringer. I dette ligger at alternativene i hovedinnretning bør være forskjellig fra hverandre.
Deretter gjøres en rimelighetsvurdering (en grovsortering) av de identifiserte konseptuelle løsningene
 Etter grovsorteringen går man videre med et begrenset antall konseptuelle alternativer og analyserer disse
mht. kostnader (livssykluskostnader, dvs. både investerings- og driftskostnader), nytte og usikkerhet samt
eventuelle fordelingsvirkninger
 Basert på et sett evalueringskriterier gis det tilrådning til valgt alternativ
Denne veilederen støtter seg metodisk på en sekstrinnsprosess utviklet av Senter for statlig økonomistyring (SSØ),
med basis i Finansdepartementets veileder for samfunnsøkonomiske analyser fra 2005 (omtalt som FIN (2005)). En
samfunnsøkonomisk analyse er her inndelt i følgende trinn:
Figur 1 - sekstrinnsmodellen
Hvert trinn gjennomgås i egne kapitler i vår veileder.
Formålet med en samfunnsøkonomisk analyse er å vurdere om tiltaket er lønnsomt i et samfunnsmessig perspektiv,
evt. hvilket alternativ som er mest lønnsomt. Utgifter til tiltak i Forsvaret kunne vært anvendt til andre formål – i og
utenfor Forsvaret. Et sentralt aspekt ved SØ-analyser er at det anslås virkninger for hele samfunnet, ikke bare for
Forsvaret, den enkelte forsvarsgrenen, avdeling eller liknende. Et tiltak i regi av Forsvaret kan for eksempel påvirke
naboer, næringsliv, andre offentlige etater etc.
Samfunnsøkonomiske analyser kan derfor underbygge at bruken av offentlige midler til akkurat dette tiltaket er egnet
for å løse de behov og mål som er etablert. Utarbeidelse av analysen legger dessuten et grunnlag for etablering av
prosjektstyringsstrategier. Tiltaket vurderes i forhold til et samfunnsøkonomisk avkastningskrav – en rentesats – som
reflekterer kostnaden for samfunnet av å anvende ressurser til formålet.
Virkningene av tiltaket eller prosjektet kan være positive eller negative, store eller små, direkte eller indirekte,
langsiktige eller kortsiktige, tallfestede eller kvalitativt behandlet, tilsiktede og utilsiktede. Analyse av slike virkninger
kan derfor være utfordrende. For eksempel kan det være vanskelig både å sannsynliggjøre og anslå:


Hvilke virkninger som kan inntreffe
I hvilket omfang de kan inntreffe
side 2



Når de vil inntreffe
Konsekvensen av at virkningen inntreffer
Den tallfestede økonomiske verdien av slike konsekvenser
Virkningene kan dessuten være avhengige av forhold Forsvaret bare delvis har kontroll over. Disse utfordringene
kommer vi tilbake til senere i veilederen.
Hovedresultatet fra analysen er en anbefaling til valgt tiltak/alternativ. Samfunnsøkonomiske analyser inngår som en
del av beslutningsgrunnlaget for overordnede myndigheter, men verken kan eller skal begi seg inn i det som er rene
politiske vurderinger. Det må derfor trekkes en hensiktsmessig balanse: En skal være lojal overfor gjeldende
overordnede politiske føringer, samtidig som analysene må gi overordnede myndighet reelle valgalternativer (der
disse finnes). Hvordan ulike hensyn til slutt vurderes mot hverandre – for eksempel mht. investerings- og
driftskostnader, ytelser og kvalitet, fordelingshensyn, distriktshensyn, hensyn til andre land m.m. – er politiske
vurderinger som overlates til politiske myndigheter. Det er heller ikke noe automatikk i at samfunnsøkonomisk
lønnsomme tiltak iverksettes; det må vurderes i forhold til budsjettrammer og andre tiltak. Den samfunnsøkonomiske
analysens oppgave er å synliggjøre virkninger av ulike valgalternativer i form av gevinster, ulemper og usikkerhet, og
med bakgrunn i dette gi en tilrådning ut fra beste faglig skjønn.
1.2. Forhold til Prinsix-rammeverket
Prinsix er det overordnede rammeverket som standardiserer materiellinvesteringer i Forsvaret. Denne veilederen
inngår i Prinsix.
Samfunnsøkonomiske analyser er en integrert del av Prinsix, og ikke noe som gjøres separat utenfor rammeverket.
Prinsix er imidlertid per i dag lite konkret på hvordan slike analyser gjøres i praksis. Derfor etableres metoden i denne
veilederen – tilpasset Forsvaret og spesielle trekk ved forsvarssektoren.
Samfunnsøkonomiske analyser kan gjøres i flere faser og tilknyttet flere ulike typer problemstillinger, men er i denne
sammenheng relevant i forhold til utarbeidelse av Konseptuell løsning (KL), hvor det er et krav iht.
Utredningsinstruksen (Fornyings- og administrasjonsdepartementet, 2007) og Finansdepartementets (FINs) regime
for ekstern kvalitetssikring av store offentlige investeringer (KS1 og KS2),. Prinsix definerer her fire delleveranser:




Behovsanalyse
Overordnet strategidokument (målstruktur)
Overordnet kravdokument
Alternativanalyse
Sekstrinnsprosessen favner i hovedsak disse leveransene, selv om det er visse avvik i begrepsapparat og metode i
forhold til Prinsix (og KS-regimet). Dette utdypes og behandles under de relevante trinnene, slik at det blir samsvar
mellom denne veilederen og Prinsix. Det ligger som et premiss at denne veilederen skal kunne stå på egne ben, og
hvert av trinnene i sekstrinnsmodellen gjennomgås separat.
Figuren nedenfor oppsummerer KL-malen fra Prinsix, og illustrerer at analyse av samfunnsøkonomiske virkninger
inngår som en integrert av Prinsix. På bakgrunn av behov og mål identifiseres potensielle alternativer. Disse
grovsorteres blant annet mot funksjonelle krav, og et gjenværende sett av alternativer vurderes videre i
alternativanalysen. Her inngår:




Investeringskostnader
Driftskostnader
Andre virkninger for Forsvaret (typisk nyttevirkninger)
Virkninger (nytte og kostnad) for andre aktører, dvs. utenfor Forsvaret
Analysen ender i en helhetlig sammenstilling og tilrådning til valgt alternativ. Rollefordelingen mellom FD og
Forsvaret i utarbeidelse av dokumenter som KL endres ikke som følge av dette.
3
Reelle
alternativer
0-alternativet
Urealistiske
alternativer
Seksjon B:
Behovsanalyse
Seksjon C: Overordnet
strategidokument
Identifisere
alle mulige
alternativer
Investeringskostnader
Usikkerhetsanalyse
Alternativ 1
Driftskostnader
inkl. avhanding
Grovsortering
Sammenstilling
Alternativ 2
μσ
Andre virkninger Forsvaret
Alternativ n
Seksjon D: Overordnet
kravdokument
Tilrådning til valgt
alternativ
Virkninger andre aktører
Alternativanalyse
Beskrivelse av
nullalternativet
Beskrivelse av
alternativer
Utvelgelse av
alternativer
Mal seksjon E:
Alternativanalyse inkludert usikkerhet
Veileder i samfunnsøkonomiske analyser
Figur 2 – samfunnsøkonomiske analyser og Prinsix
1.3. Utgangspunkt for og disposisjon av veilederen
Krav til gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser er forankret i Utredningsinstruksen, jf. kongelig resolusjon
av 18. februar 2000.
Forsvaret gjennomfører en lang rekke tiltak – normalt som prosjekter – gjennom et år, og disse vil variere betydelig i
omfang, type og lengde. Denne veilederen kan ikke treffe alle typer prosjekter, men vi søker å gi et så praktisk anlagt
utgangspunkt for samfunnsøkonomiske analyser, spesielt i investeringsvirksomheten, som mulig. For ytterligere
fagligmetodisk bakgrunn henvises det til FIN (2005) eller andre sektorveiledere, jf. referanser i Vedlegg 1.
Samfunnsøkonomiske analyser kan foretas for et bredt spekter av tiltak, i ulike faser av planleggingen. I forhold til
Prinsix-rammeverket er det mest relevante likevel samfunnsøkonomiske analyser i konseptfasen av prosjekter med
en forventet investeringskostnad over 500 mill. kroner.. Dette vil også være retningen i denne veilederen.
For hvert trinn fra sekstrinnsprosessen gis tips og sjekklister. Disse bør ses som et minimum av hva som kreves, men
det er den enkelte som må fylle analysene med tilstrekkelig substans og innhold.
Veilederen er disponert som følger:




Kapittel 1 gir innledning og en kort oppsummering av hovedtrekkene
Kapittel 2 gir en oversikt over en del metodiske forhold som bør forstås før en gjør en samfunnsøkonomisk
analyse
Kapittel 3 – 8 tar for seg hvert trinn i sekstrinnsmodellen
Vedlegg 1 gir referanseliste
4
2. Sentrale prinsipper og forutsetninger
Dette kapitlet gjennomgår sentrale metodiske forhold i samfunnsøkonomiske analyser. For ytterligere metodisk
bakgrunn vises til FIN (2005). Under hvert enkelt trinn i de påfølgende kapitler illustreres hvordan analysene faktisk
gjøres. Begreper som nåverdi, avkastningskrav og skattekostnad defineres og angis. Tabellen nedenfor
oppsummerer kapitlet:
Faktor
Forutsetninger i SØanalyser
Avkastningskrav
4 pst realrente
Prisindeks
FI-indeks
Valuta
Anvender
terminkurser
Årsverkskostnader i
Forsvaret
Lønn inkludert skatt
og arbeidsgiveravgift.
Kommentar
FI-indeks for justering opp til
beregningstidspunkt i faste priser.
Dersom en ikke har egne data, beregnes
det årsverkssatser for en rekke
personellkategorier bla. gjennom
KOSTMOD.
Ved grovanslag i en tidligfase kan
følgende anvendes:
690 000 2009-kroner per årsverk
(eksklusive internasjonale operasjoner og
vernepliktige). Dette inkluderer lønn og
sosiale kostnader (arbeidsgiveravgift,
reiser, kurs, forbruksmateriell,
kontormateriell etc.).
Årlig reallønnsvekst: 1,5 pst.
Verdi av frigjort tid
Som for lønn.
Evt. frigjort tid gjennom
effektiviseringsprosesser etc. i Forsvaret
anslås å kunne anvendes til andre nyttige
formål i virksomheten (forutsatt at
ressursene forblir i Forsvaret).
Pris på varer og
tjenester –
anskaffelser i Norge
Pris eksklusive mva.
Pris med tilsvarende avgifter som i
konkurrerende produksjon, jf. FIN (2005).
Pris på varer og
tjenester – import
Pris ved grensen
Pris ved grensen, dvs. markedspris
eksklusive importavgifter og andre avgifter
(med mindre avgiften er en eksplisitt
miljøavgift og dermed er satt for å
redusere/øke bruken av akkurat denne
faktoren).
Tabell 1 - oppsummering av forutsetninger
5
2.1. Valg av type samfunnsøkonomisk analyse
Som redegjort for i FIN (2005), er det tre hovedtyper av samfunnsøkonomiske analyser:



Nytte-kostnadsanalyser, der de viktigste nytte- og kostnadseffekter verdsettes i kroner
Kostnadseffektivitetsanalyser, der kun kostnadssiden verdsettes i kroner. Formålet er å komme frem til tiltak
som minimerer kostnadene ved å nå et gitt mål
Kostnads-virkningsanalyser, der løsningen (sluttresultatet) av de ulike alternativene ikke er like og dermed
ikke kan sammenliknes rett frem. Analysen kan likevel gi verdifull informasjon for beslutningstaker
Tidlig i prosessen bør man ikke bli for opphengt i hvilke type analyse som skal velges. Snarere bør man vurdere hvor
mye informasjon som innenfor rammene for oppdraget er realistisk tilgjengelig, og så la dette bestemme hvilke type
analyse det blir. Erfaringsmessig er nyttevirkninger vanskeligst å tallfeste. Uansett er de tre ulike typenes
analyseformer sett relativt like i struktur.
2.2. Verdsetting av Forsvarets overordnede formål
I en samfunnsøkonomisk analyse verdsettes alle elementene (”goder”) etter hvor mye de er verdt for samfunnet,
anslått som hvor mye samfunnet er villig til å betale for godene. I mange tilfeller estimeres dette ved å bruke
markedspriser. I en del tilfeller finnes det likevel goder som ikke omsettes i noe marked, og som derfor krever en
annen tilnærming.1
Forsvarets overordnede formål er et slikt gode. Forsvaret skal sikre nasjonal suverenitet i fred, krise og krig – dette er
det overordnede formålet (virksomhetsidé) og bakgrunnen for at Norge har valgt å ha et forsvar. Det finnes imidlertid
ikke noe fungerende marked for sikring av nasjonal suverenitet. I tillegg vil kausaliteten (årsak-virkningsforholdet
mellom bevilgninger til forsvarstiltak og virkning på nasjonal suverenitet) være svært utfordrende å anslå tallmessig.
Det tilrås derfor ikke å forsøke å verdsette betalingsvilligheten for Forsvarets overordnede formål.
Dette innebærer imidlertid ikke at en utelater fra analysen tiltakets virkning på for eksempel Forsvarets stridsevne og
dermed implisitt evne til å sikre nasjonal suverenitet. I forhold til Forsvarets overordnede formål vil det i en
samfunnsøkonomisk analyse derfor være viktig å vurdere:


De foreslåtte tiltakenes/alternativenes relevans og sammenheng med Forsvarets overordnede formål og
overordnet strategi
Hvordan og i hvilken grad tiltakene bidrar til operasjonelle kapasiteter/evner, forhold til allierte etc.
2.3. Geografisk omfang av virkninger
Normalt avgrenser en samfunnsøkonomisk analyse seg til å vurdere virkninger for ens eget land, dvs. at en fokuserer
på nytte og kostnader kun for Norge. For tiltak i regi av Forsvaret kan imidlertid hensynet til grupper i utlandet være
en sentral bakenforliggende faktor, for eksempel sivilbefolkningen i et annet land.
Så lenge hensyn til grupper utenfor Norge inngår direkte i målsetningene for tiltaket (eller er del av en målsetning for
operasjoner der tiltaket inngår og er direkte relevant), bør disse gruppene inkluderes i vurderingen av virkninger.
1
Metodikker for avdekking av betalingsvillighet gjennomgås i Trinn 3. Disse metodene er generelt tilpasset avgrensede
problemstillinger som er relativt lett å forestille seg for respondentene. Selv i slike tilfeller bør imidlertid resultatene tolkes
med varsomhet.
6
2.4. Samfunnsøkonomisk relevante kostnader/virkninger
Ikke alle kostnader i forbindelse med et investeringsprosjekt er samfunnsøkonomisk relevante. I SØ-analyser skiller
vi mellom samfunnsøkonomiske relevante kostnader – som tas med i SØ-analysen i Trinn 3 og 4 – og såkalte
”overføringer”, som ikke tas med i beregningene i Trinn 3 og 4.
Med overføringer menes transaksjoner som ikke har noen realøkonomisk virkning, dvs. der penger kun går fra én
gruppe til en annen uten at det medfører noen samlede endringer i produksjon i samfunnet. Det er rett og slett en
endring i fordeling av overskudd i samfunnet, uten at det i sum (netto) for samfunnet endrer noe målt i
makrostørrelser som samlet produksjon, arbeidsinnsats, forbruk eller investering.
Vær tydelig i analysen på hva som klassifiseres som samfunnsøkonomisk relevant kostnad og hva som anses å
være overføringer. Sett det gjerne opp i en tabell under behandling av virkninger i Trinn 3. Følgende
tommelfingerregler kan evt. bistå i vurderingen:


overføringer påvirker kun inntekts- og ressursfordelingen mellom grupper
overføringer har betydning for hvem som forbruker en ressurs, men ikke nivået/omfanget på tilgjengelige
ressurser
I SØ-analyser forutsettes det i utgangspunktet at frigjorte midler i forbindelse med effektivisering, omorganisering etc.
er en samfunnsøkonomisk relevant virkning, fordi ressursene da kan settes til mer produktivt arbeid – i eller utenfor
Forsvaret. Den samfunnsøkonomiske gevinsten i slike tilfeller er den ekstra verdiskapningen dette medfører 2. Det
kan imidlertid være tilfeller der dette ikke gir et riktig bilde av tiltaket, for eksempel:


Det kan være tilfeller der ressurser fra Forsvaret etter en omorganisering går direkte fra arbeid til
trygd/førtidspensjonering
Det kan være tilfeller der økt ressursinnsats ett sted kun fortrenger tilsvarende ressursinnsats et annet sted
Om dette vurderes som sannsynlig, bør det tas hensyn til i den samfunnsøkonomiske analysen ved å justere ned
gevinsten ved frigjorte ressurser.
Følgende eksempler kan illustrere forskjell mellom overføringer og relevante kostnader:
a)
b)
Merverdiavgift er et eksempel på overføringer, der statens økte inntekter motsvares av
tilsvarende reduserte inntekter for den beskattede. Isolert sett skjer ingen ekstra
verdiskapning – midler flyttes kun mellom grupper. Det er derfor vanlig å regne eksklusive
mva. i samfunnsøkonomiske analyser
Flytting av en forsvarsaktivitet fra sted A til sted B medfører økt driftsaktivitet i B, men
tilsvarende redusert driftsaktivitet i A. Netto genereres ingen samfunnseffekter rent
driftsmessig (med mindre driften er mer eller mindre effektiv i B enn A)
Merk imidlertid i eksempel a) at det kan være samfunnsøkonomisk relevante kostnader knyttet til
innkreving av skatter, jf. kapittel 2.8. I eksempel b) er videre selve kostnaden forbundet direkte med
flyttingen en samfunnsøkonomisk relevante kostnad. Det kan dessuten være særskilte
distriktsmessige hensyn knyttet til en slik flytting. Dette behandles i så fall i forbindelse med
fordelingshensyn og Trinn 5 av analysen, men mht. selve pengestrømmene og beregningene i Trinn
3 og 4 er det likevel å anse som en overføring.
Som diskusjonen viser kan det være utfordrende å skille mellom hva som er samfunnsøkonomisk relevant kostnad
og hva som er overføring. Konkrete avveininger må gjøres i hvert enkelt tilfelle. Prøv å se tiltaket i fugleperspektiv;
tenk om og evt. hvordan og hvor mye samlet verdskapning/ressursbruk/arbeidsinnsats påvirkes av tiltaket. Er det
ingen forventede realøkonomiske virkninger knyttet til den konkrete pengestrømmen, er det mye som tyder på at det
er en overføring. Husk også at vi i samfunnsøkonomiske analyser søker samfunnets betalingsvillighet knyttet til de
virkninger som følger av tiltaket.
2
Dette kan evt. måles i økt forventet lønn. I praksis kan det være visse utfordringer knyttet til slike anslag.
7
2.5. Nåverdi (NNV)
Ulike alternativer kan ha ulik levetid, og den tidsmessige fordelingen mellom nyttegevinster og kostnader kan
dessuten være forskjellig mellom ulike alternativer – for eksempel kan tiltak As kostnader komme tidlig (en
investering), mens tiltak Bs kostnader kan løpe over hele levetiden (leasing).
For å kunne sammenlikne likt mot likt, er det derfor nødvendig å beregne nytte- og kostnadsvirkningene i samme år
(tidsenhet). Dette gjøres ved å omregne alle tallfestede kostnader og nyttevirkninger til nåverdi ved hjelp av en
diskonteringsfaktor. Diskonteringsfaktoren D gis av følgende formel, der k er avkastningskravet omtalt nedenfor
under avsnittet om avkastningskrav, t er antall år fra beregnet prosjektoppstart og ”^ ”er ”opphøyet i”:
Formel 1 – diskonteringsfaktor
Avkastningskravet k er en rentesats. Jo lengre ut i levetiden man kommer, jo mer reduseres nytte- og
kostnadsvirkningene i disse periodene regnet i nåverdi. I et typisk prosjekt kommer nyttevirkningene senere i tid enn
brorparten av kostnadene. Jo høyere avkastningskrav, jo mindre lønnsomt blir normalt derfor prosjektet regnet i
nåverdi.
Vanligvis settes nåverdien i kalkulasjonstidspunktet, dvs. det året/måneden vi er i når den samfunnsøkonomiske
analysen gjøres.
Formelen for netto nåverdi gis nedenfor, der I0 står for initial investering i år null og Ut er netto nytte (nytte minus
kostnader) for ulike perioder t:
Formel 2  netto nåverdi
Vi kommer nærmere tilbake til hvordan beregningene faktisk gjøres i kap. 2.6 og under Trinn 4.
2.6. Avkastningskrav/kalkulasjonsrente
Normalt krever vi som privatpersoner en realavkastning for å plassere penger et sikkert sted over lengre tid; det
samme gjelder for samfunnsøkonomiske analyser. Investeringsmidler til et prosjekt i Forsvaret kunne vært brukt til
andre formål, i og utenfor Forsvaret. Det er med andre ord en potensiell alternativ bruk av pengene – en såkalt
alternativavkastning – som vi må ta hensyn til i analysene.
I en samfunnsøkonomisk analyse tas det hensyn til alternativavkastningen ved at det stilles et standardisert
avkastningskrav – en årlig rente – til tiltaket. Når tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt betyr det derfor at
gevinstene er vurdert større enn ulempene, inkludert dette avkastningskravet.
Det er ulike måter å fastsette en slik rente. I teorien skal den ta hensynt til hva midlene alternativt kunne ha vært
brukt til, men det ville være en uforholdsmessig tung oppgave for det enkelte prosjektet. Derfor velges som en
forenkling en fastsatt rentesats. Denne renten reflekterer usikkerheten i tiltaket. I samfunnsøkonomiske analyser
skiller vi mellom:


prosjektspesifikk (usystematisk) usikkerhet, der risikoen avhenger av spesifikke forhold ved dette konkrete
tiltaket, og
konjunkturell (systematisk) usikkerhet, der risikoen i prosjektet avhenger av utviklingen i økonomien
(nasjonalproduktet og internasjonal økonomi). Systematisk usikkerhet slår ut for eksempel i lønn, oljepris,
energipris, andre generelle prisøkninger etc.
Iht. FIN (2005) er det slik at den prosjektspesifikke usikkerheten vil jevne seg ut når en ser hele det norske
samfunnets prosjekter under ett. Ett prosjekt kan bli dyrere som følge av en prosjektspesifikk usikkerhet, mens et
annet kan bli billigere. Sett under ett bør det imidlertid jevne seg ut. Den prosjektspesifikke usikkerheten
(usystematisk usikkerhet) er derfor ikke en relevant for avkastningskravet.
8
Den systematiske (konjunkturelle) usikkerheten jevner seg imidlertid ikke ut, selv når hele porteføljen av prosjekter
ses under ett. Svikter de internasjonale konjunkturene, innvirker det negativt på norske økonomi og mange norske
prosjekter. Dette er en risiko som ikke jevner seg ut, selv om en ser hele samfunnets prosjektportefølje under ett.
Systematisk usikkerhet er derfor relevant for avkastningskravet.
Det er ulike måter å anslå rentesats på, jf. FIN (2005) og Rundskriv R-109/2005 fra FIN, men følgende legges til
grunn for prosjekter i Forsvaret:
Avkastningskravet settes til 4 pst. realrente (dvs. målt i faste priser, uten prisstigning)
Vær oppmerksomme på at ulike deler av Forsvaret kan bruke ulike avkastningskrav i sine regnestykker. Vær derfor
sikker på hvilke forutsetninger om rente som ligger bak evt. innspill fra andre i nåverditall. Sørg for at du opererer
med samme diskonteringsrente gjennom hele den samfunnsøkonomiske analysen og presiser dette i evt. bestillinger
om innspill til analysen.
Vær videre oppmerksom på forskjellen mellom:


Løpende/nominelle priser, som inkluderer effekten av generell prisstigning. Gjør du analyse i løpende priser,
er avkastningskravet 4 pst. + antatt årlig prisstigning. (Normalt legges inflasjonsmål til grunn hvis lange
perioder. I kortere perioder kan Forsvarets egne indekser og deflatorer anvendes.)
Realpriser, der effekten av generell prisstigning er fjernet fra tallene ved hjelp av en prisindeks. Her
anvendes 4 pst. avkastningskrav
Det vises til omtalen av prisindekser i kapittel 2.9 nedenfor.
Tabellen nedenfor illustrerer kort hvordan nåverdiberegninger påvirker en kontantstrøm. I eksempelet legges til grunn
et prosjekt som går fra 2011 til 2020. Diskonteringsfaktoren synker utover i prosjektperioden og trekker ned
nåverdien av kontantstrømmen for sin periode, jf. kapittel. 2.5. Summen av kontantstrømmer er 111 mill. kroner i
realpriser, mens i nåverdi er realprisene i 2010-pris redusert til 86,3 mill. kroner. (Et høyere avkastningskrav, for
eksempel 6 pst., ville redusert nåverdien til 77 mill. kroner.)
Tabell 2 - illustrasjon av nåverdiberegninger
2.7. Kalkulasjonspriser
Selv om vi ikke tallsetter hovedformålet med Forsvaret, finnes det en markedspris for de fleste innsatsfaktorene, og
disse må anslås og tas med i den samfunnsøkonomiske analysen:
Markedspriser
I de aller fleste tilfeller benyttes markedsprisen. Det kan være enkelte unntak, jf. FIN (2005), herunder:



Der markedsprisen ikke tar hensyn til store miljøproblemer ved tiltaket
For områder med meget høy og vedvarende arbeidsledighet
Der tiltaket i regi av Forsvaret i betydelig grad fortrenger privat virksomhet.
Det er imidlertid utfordrende å justere for slike forhold, blant annet fordi avgrensningene er vanskelig, åpne for
subjektive vurderinger og kan være sårbare for manipulasjon.
Følgende kalkulasjonspriser bør derfor som en hovedregel benyttes, der alle avvik eksplisitt begrunnes. For
utdypning vises til FIN (2005), kapittel 4.3:
9
Faktor
Tilrådning til
kalkulasjonspris i
samfunnsøkonomiske
analyser
Årsverkskostnader i
Forsvaret
Lønn inkludert skatt og
arbeidsgiveravgift.
Se kommentar.
Kommentar
Dersom en ikke har egne data, beregnes det årsverkssatser for
en rekke personellkategorier gjennom KOSTMOD 3. Det er
betydelige variasjoner mellom disse, og du bør generelt være
varsom med å bruke gjennomsnittsatser der lønn utgjør en
betydelig andel av anslåtte kostnader. For mer detaljerte
anslag tilrås det å kontakte Forsvarsdepartementet avd. III-1.
Ved grovanslag i en tidligfase kan følgende anvendes:
690 000 2009-kroner per årsverk (eksklusive internasjonale
operasjoner og vernepliktige). Dette inkluderer lønn og sosiale
kostnader (arbeidsgiveravgift, reiser, kurs, forbruksmateriell,
kontormateriell etc.). Kilde: FFIs årsverksstatistikk for 2009.
Verdi av frigjort tid
Som for lønn.
Evt. frigjort tid gjennom effektiviseringsprosesser etc. i
Forsvaret anslås å kunne anvendes til andre nyttige formål i
virksomheten (forutsatt at ressursene forblir i Forsvaret).
Pris på varer og
tjenester –
anskaffelser i Norge
Pris eksklusive mva.
Pris på varer og
tjenester – import
Pris ved grensen
Pris ved grensen, dvs. markedspris eksklusive importavgifter
og andre avgifter (med mindre avgiften er en eksplisitt
miljøavgift og dermed er satt for å redusere/øke bruken av
akkurat denne faktoren).
Tabell 3 - kalkulasjonspriser
Forventede verdier
Inngangsverdiene i en samfunnsøkonomisk analyse skal være forventede verdier, dvs. en vektet sum der hvert
enkelt mulig utfall veies med sannsynligheten for utfallet. (Er det for eksempel vurdert at et nytt kasernebygg med 80
pst. sannsynlighet koster 25 mill. kroner, men at det med 20 pst. sannsynlighet koster 50 mill, så er forventet verdi 30
mill. kroner (25*0,8 + 50*0,2)).
Normalt stammer inngangsverdiene i kalkylene i SØ-analysen fra en usikkerhetsanalyse, der det etableres et
trepunktsestimat for hvert kostnads- eller inntektselement som velges. Her anslås en sannsynlig verdi og en besteog verste tilfelle, som anslår hvor godt og galt det i ett-av-ti tilfeller kan gå. Dette er den metodikken som anvendes i
Forsvaret og FLO i dag. Forventet verdi kalkuleres ved hjelp av formel som anvendes av FLO:
Formel 3 - forventet verdi
der



3
A = verste tilfelle (ett-av-ti)
B = sannsynlig verdi (omtales gjerne som moden)
C = beste tilfelle (ett-av-ti)
KOSTMOD er FFIs verktøy for blant annet beregning av kostnader i et langtidsperspektiv
10
2.8. Skattekostnad og skatteinntekt
Offentlige utgifter må finansieres, enten ved skatt i dag eller skatt i fremtiden. Det følger normalt
samfunnsøkonomiske kostnader ved skatt, både direkte skatteinnkrevingskostnader og fordi skatt normalt vrir
tilpasningen til alle aktørene i økonomien i uheldig retning. (Et eksempel kan være nivå på inntekstskatt, som kan
påvirke arbeidstilbudet både for arbeidsledige og de som allerede arbeider.)
Iht. FIN (2005) og R-109/2005 skal det brukes en skattekostnad på 20 øre per kroner for den netto økte offentlige
finansieringen som følger av det tiltaket en vurderer, jf. kapittel 4.4.2 i FIN (2005).
2.9. Faste priser og indekser
Det er ikke et formelt krav om å anvende faste priser i samfunnsøkonomiske analyser – dvs. der virkningen av
generell prisstigning per år gjennom tidsseriedataene er tatt ut ved hjelp av en prisindeks (en deflator). Måleenheten
blir i slike tilfeller for eksempel september 2010-kroner, som innebærer at generell prisstigning før og etter september
2010 er fjernet fra dataene. Ligger for eksempel prisene 4 pst. høyere i september 2011, og prisstigningen dette året
var 1 pst., så har realprisen som en forenkling steget 3 pst. fra september 2010 til september 2011.
Bruk av faste priser renser vekk endringer som kun er basert på generelle prisøkninger i økonomien og ikke har en
realøkonomisk side. Dette gir særlige fordeler:



Ved lange tidsserier (dvs. der prosjektets kostnads- eller nyttevirkninger man regner på går over flere år)
Der inflasjonen er høy og/eller variabel
Der de forskjellige alternativene som analyseres har ulik tidsprofil på kostnader og nytte (for eksempel der
det ene alternativet har store investeringskostnader tidlig, mens det andre sprer kostnadene utover hele
prosjektperioden)
Det anbefales å anvende faste priser i analysene, særlig i slike tilfeller.
Vær oppmerksom på at anslag for bevilgningsformål også gis i faste priser, der det anvendes en indeks som deflator
for å justere opp til nominelle priser (som er det Stortinget bevilger i). Merk at prosjektet må operere med to datasett
for samme grunnlag, ettersom de statsfinansielle kostnadene av prosjektet også bør fremgå av
beslutningsgrunnlaget:


Ett datasett for den samfunnsøkonomiske analysen, med:
o faste priser
o neddiskontert med 4 pst. realrente
o uten mva.
Ett datasett for bevilgningsformål, med:
o faste priser og årlig indeksering etter FI-indeks (deflator)
o ikke neddiskontert med 4 pst. realrente
o inklusive mva.
Deflator for historiske tall opp til tidspunkt for faste priser
For å føre historiske tall, for eksempel priser fra 2007, opp til faste priser i september 2010, skal
Forsvarsdepartementets indeks (FI) benyttes som deflator. Forsvarsindeksen fungerer på samme måte som
konsumprisindeksen, men tar også hensyn til de kompensasjonene Forsvarsdepartementet mottar fra
Finansdepartementet. (Ta kontakt med FD III 1 for utdypning.)
Generelle indekser har den svakhet at de i begrenset grad fanger opp endringer i spesifikke vare- eller
tjenestegrupper. Jo lengre tidsperiode og jo mer det kostnadselementet man ser på skiller seg fra grunnlaget for
indeksen, jo større svakheter er det ved å bruke denne type indeksering. Muligheten for å innhente mer oppdaterte
priser, fremfor å indeksere, bør derfor vurderes i hvert enkelt tilfelle. Utgjør posten betydelig andeler av
grunnkalkylen, tilrås å søke oppdaterte priser fremfor å bruke indeksering.
11
Deflator for fremtidig prisutvikling
Ved bruk av faste priser må anslåtte kostnader og/eller nyttevirkninger som kommer frem i tid omregnes til
beregningstidspunktet (eksempelvis faste september 2010-priser) ved hjelp av en deflator. Hvilken indeks som
brukes må vurderes i det enkelte tilfelle. Erfaringsmessig stiger kostnaden på militært utstyr mer enn
konsumprisindeksene. Det bør legges betydelig vekt på dette i anslagsfasen. Det kan være flere kilder til en slik
deflator:


I enkelte tilfeller foreligger RFI- og RFQ-tilbud med indekser oppgitt
FI-indeksen kan være et anslag på FI-indeks i flere år fremover i tid
I KOSTMOD benyttes to ulike vekstfaktorer for å modellere fremtidig kostnadsvekst. For driftskostnader beregnes det
enhetskostnadsvekst drift (EKV-D), mens det for investeringskostnadene benyttes enhetskostnadsvekst investering
(EKV-I). EKV-D beskriver veksten i driftskostnader (i) per enhet (fulltidsansatt person eller hovedmateriell) og (ii)
utover inflasjon, målt ved KPI, for personell og materiell fra ett år til et annet. EKV-I defineres som veksten i
anskaffelseskostnader (i) per enhet og (ii) utover inflasjon for materiell fra ett år til et annet.
Hvis vi tar utgangspunkt i en historisk anskaffelse bør EKV benyttes for å finne verdien, men hvis det er basert på et
tilbud/anslag fra en leverandør vil FI være mest korrekt å bruke.
Utvikling i reallønn:
Utvikling i lønn i Norge ligger normalt over prisstigningen, dvs. at det er normalt er en årlig reallønnsvekst. I denne
veilederen anbefales å legge til grunn en gjennomsnittlig årlig reallønnsvekst på 1,5 pst.
Generelle datakilder for øvrig:

SSBs hjemmeside (http://www.ssb.no/) og SSB Statistikkbanken har samlet mye søkbar informasjon om norske
forhold. Her ligger for eksempel ulike produksjonsindekser og aktivitetsstatistikk, herunder statistikk for
kostnadsutvikling innen bygg og anlegg. Vær imidlertid oppmerksomme på at SSB kun gir statistikk, ikke
prognoser (statistikk kan samtidig brukes til å anslå utvikling fremover). Enkelte aktører gir ut prognoser, for
eksempel Prognosesenteret, som selger 2-3 årlige prognoser om aktiviteten i bygg- og anleggsmarkedet i Norge

Under http://www.ssb.no/lenker/ ligger et bredt sortiment temalenker til norske og internasjonale kilder. Statistikk
for utenlandsk prisstigning finnes i de enkelte lands statistikkbyråer, Eurostat, Den europeiske sentralbanken, US
Bureau of Labor Statistics m.m.

Markedspriser for kjøp og salg av ulike produkter i fremtiden (råvarer m.m.) kan gi nyttige innspill på fremtidig
markedsprisutvikling. Flere børser som Chicago Mercantile Exchange og London Metal Exchange håndterer
ulike derivater for fremtidig kjøp og salg. Dette kan brukes som anslag på fremtidige markedspriser. Videre gir
Nordpool markedspriser og forwardpriser på elektrisitet, mens CO2-priser i Europa kan finnes på
http://www.co2prices.eu/
Generelt er det mye informasjon tilgjengelig ved et søk på Internett. Vær imidlertid nøye på å dokumentere hvor dine
anslag og forutsetninger er hentet fra. Det samme gjelder der en bruker forsvarsinterne kilder. Og ikke minst – husk å
korrigere for generell prisstigning dersom du opererer med realpriser.
2.10.Valuta
Forsvarsdepartementet inngår ikke selv bindende avtaler om kjøp av valuta, men har besluttet å standardisere
metode for valg av valutakurs i materiellprosjekter. Her legges til grunn en metode for valg av valutakurs som blir
fastsatt på bakgrunn av terminhandler i terminmarkedet.
Terminhandler er bindende avtaler om fremtidig kjøp eller salg av valuta. Her blir beløp, kurs og leveringsdato avtalt
når kontrakten inngås.
Terminkurser kan regnes ut på egen hånd. Det er ulike formler, men følgende anbefales:
Terminkurs = spotkurs * [(1 + rente i Norge)^t / (1 + rente ute)^t]
Her behøves anslag på rentekurser i Norge og i det aktuelle landet, hvilket som en indikator
kan leses av renter på lange statsobligasjoner i landene.
12
Når kostnadsrammen for prosjektet beregnes i norske kroner, må det velges en valutakurs som grunnlag for
beregningen dersom hele eller deler av anskaffelsen skjer hos utenlandsk leverandør. I oppdraget til Forsvaret om å
utarbeide en KL eller FL oppgir FD den valutakursen som skal legges til grunn når omregningen skal gjøres. De
ansvarlige for utarbeidelsen av prosjektets kostnader kontakter sitt investeringsprogram i FD for å få opplyst hvilken
fremtidig kurs som skal legges til grunn.
Kursene oppdateres månedlig, slik at det er viktig å notere seg tidspunktet for kursene som brukes. For å forenkle
omregningen skal man legge til grunn det tidspunktet hvor prosjektet vil ha hovedandelen av sine utbetalinger. Svært
ofte har et prosjekt utbetalinger over flere år, og da skal man beregne når prosjektet har sin hovedtyngde av
utbetalinger. Dersom et prosjekt legger opp til følgende betalingsplan: 50 mill i 2014, 100 mill i 2015 og 50 mill i 2016,
vil hovedtyngden av utbetalinger finne sted i 2015, og kursen fra 2015 skal legges til grunn.
Eksempel:
Prosjektet skal anskaffe 20 pansrede hjulkjøretøy til Hæren. Basert på foreliggende kravdokument og
markedsundersøkelser er prosjektets grunnkalkyle bygget på priser i Euro. Grunnkalkylen summerer seg til
15 mill. Euro.
Prosjektet planlegges gjennomført i tidsrommet 2012 - 2018, og har hovedtyngden av sine utbetalinger i
2015. Vi velger da Euro-kursen i 2015 for omregning til norske kroner.
15 000 000 Euro* 8,78 (kurs fra okt. 2010) = 131 700 000 kroner
Det er viktig å merke seg tidspunktet for når kursen er oppdatert, dersom det skulle bli behov for å oppdatere kalkylen
på et senere tidspunkt.
Det presiseres at valutarisiko ikke skal medtas i kostnadsrammenes usikkerhetsavsetning da denne type risiko
håndteres på porteføljenivå, men at den skal omtales og synliggjøres i termineringsrapporten
13
3. Trinn 1 – Problem- og målbeskrivelse
Figur 3 - problem- og målbeskrivelsen
I første trinn redegjøres for dagens situasjon og det prosjektutløsende behovet, forventet utvikling fremover uten
konkrete tiltak (nullalternativet) og målene som skal oppnås ved tiltaket. Dette er et omfattende trinn, som favner
Behovsanalysen og Overordnet strategidokumentet i Prinsix. Etableringen av krav, som ikke inngår i
sekstrinnsmodellen, er i tillegg en sentral premiss, og omtales her som en del av Trinn 1.
En tilstrekkelig grundig Behovsanalyse, Overordnet strategidokument og Overordnet kravdokument vil således
oppfylle Trinn 1.
3.1. Problem- og formålsbeskrivelse og nullalternativet
En dekkende og mest mulig tallfestet beskrivelse av dagens situasjon og utfordringene ved denne står sentralt for å
gjøre en god analyse. Det danner grunnlag for å etablere effektmål og krav til løsning, og vil være en sentral premiss
for å vurdere og evt. tallfeste virkninger av tiltak i Trinn 3.
Forsvaret har en del særtrekk som kan ha av relevans for beskrivelsen:








Behov kan endres relativt raskt med
trusselsituasjonen samt aktivitet i Norge og i
utenlandsoperasjoner
Krav om operativ kapasitet kan generere
hasteanskaffelser
Investeringsprosjekter med lang tidshorisont,
der service kan inngå som en del av
kontrakten.
Ofte betydelig valutarisiko/importandel
Potensielt store distriktsmessige hensyn
Stor geografisk spredning i enheter
Mange ulike type aktivitet i Forsvaret
Stor kapitalslit på utstyr





Samtidighetsproblematikk og ofte tekniske
avansert utstyr, kombinert med potensielt
mange brukere
I noen tilfeller behov for særskilt tilpassede
løsninger, selv om generell målsetning om
mest mulig hyllevare
Ulike regimer for anskaffelser (tradisjonelle
anskaffelser etter LOA/FOA, og militære
anskaffelser med industrielt samarbeid og
gjenkjøp etter ARF)
Standardisering etter NATO-standarder på
stadig flere områder. Av og til multinasjonalt
anskaffelsessamarbeid
Rask og løpende teknologisk utvikling i
militærsektoren
14
Alle alternativer skal sammenliknes mot nullalternativet, som etableres som en del av Trinn 1. Nullalternativet gis av
situasjonen i dag og videre utvikling som kan forventes uten større endringer i offentlige tiltak på området. Det
viderefører således funksjonaliteten på området gjennom den aktuelle perioden, evt. med nødvendige
vedlikeholdsinvesteringer. Nullalternativet vil kunne bli resultatet dersom tiltak ikke iverksettes, og er således en
beskrivelse av ”ikke å gjøre noe” innenfor den aktuelle analyseperioden.
Det er viktig at nullalternativet fremstår som et realistisk alternativ. I enkelte tilfeller kan det imidlertid være krevende
å i det hele tatt etablere et troverdig nullalternativ. Eksempelvis kan dagens situasjon kreve så store
investeringsaktiviteter for å opprettholde funksjonalitet at det i realiteten er et nytt prosjekt med potensielt langt større
funksjonalitet. Hvis en videreføring innenfor dagens konseptuelle løsning i praksis ikke er et alternativ, må dette
underbygges godt. De gjenværende alternativene sammenliknes da med hverandre.
3.2. Rammebetingelser og føringer
Rammebetingelser/politiske føringer består av overordnede betingelser og begrensninger gitt eksternt.
Forutsetninger er valgte størrelser som inngår i planleggingen, og er internt bestemte.
Iht. FIN (2005) skal det under dette punktet opplyses om hvem som har tatt initiativet til å utføre tiltaket, og sentrale
politiske føringer på området og evt. andre rammebetingelser gjøres rede for. Problemstillingen kan settes inn i en
større sammenheng, for eksempel den historiske utviklingen.
Det bør redegjøres for hvem som er ansvarlig myndighet og hvorfor det er ønskelig at det offentlige står for
gjennomføringen av tiltaket. For Forsvarets hovedoppgaver eksisterer det ikke er marked, men det kan være
oppgaver utenfor kjerneoppgavene som ikke nødvendigvis kreves utført som en integrert del av Forsvaret. Dette bør
vurderes konkret for hvert enkelt tilfelle.
Tiltaket kan være underlagt absolutte føringer, for eksempel knyttet til Perspektivplan materiell (PPM)-ramme, eller
andre rammebetingelser som må identifiseres og dokumenteres.
3.3. Interessentanalyse og identifisering av behov
En interessentanalyse står sentralt i å etablere gode behov, gode effektmål, definere prosjektavgrensinger og
avhengigheter mot andre prosjekter. I tillegg legges grunnlaget for en kommunikasjonsplan. Interessentanalysen kan
på sitt enkleste dokumenteres med en liste over interessenter og deres fokus og forventninger.
Det finnes ulike måter å identifisere grunnlag for behov:

Det skal gjennomføres en interessentanalyse, jf. Prinsix-rammeverket, som identifiserer behov, ønsker og
forventninger hos berørte parter – også utenfor Forsvaret. Interessenter kan være et bredt spekter av
grupper, og inndeles gjerne i aktører (kan påvirke prosjektet) og interessenter (blir påvirket av prosjektet).
Etter identifisering grovkategoriseres interessentene etter positive/negative holdning til prosjektet og evne til
å påvirke prosjektet. Figuren nedenfor illustrerer grovkategorier av mulige interessenter og aktører for et gitt
prosjekt i Forsvaret:
side 15
Avtalepartnere
Andre land
FD
Allierte
enkeltland
Nato, FN, EU
Kommuner/
fylkeskommuner
Avdelinger i
forsvaret
Media
Interessenter
Leverandører
Norsk
næringsliv
Andre off.
etater/offentlig
tilbud
Samarbeidspartnere
Lokalbefolkning
Ansatte
(sivilt/militært)
Regulatoriske
myndigheter i
planmyndigheter,
miljø
Fagforeninger
Figur 4 - potensielle interessenter


Behovet må være robust overfor forventede utviklingstrekk. En kan ta utgangspunkt i politiske føringer og
trender for å etablere samfunnsbehov (såkalt normative metoder). Ulike verktøy kan anvendes:

Det kan gjøres scenarioanalyser, ved å studere de behov som fremstår av mulige forløp inn i ulike
fremtidsscenarioer. Forsvarssektoren har lang erfaring med scenarioanalyser

Behov kan etableres ved å se dagens situasjon i forhold til mulige utviklingstrekk ved såkalte
PESTEL-faktorer (politiske og lovmessige, økonomiske, sosiale, teknologiske, institusjonelle og
miljømessige). SWOT-analyser (der en identifiserer henholdsvis svakheter, styrker, muligheter og
trusler) av dagens situasjon kan dessuten brukes som grunnlag for å etablere behov
Behov kan følge av internasjonale forpliktelser gjennom NATO, FN etc.
Identifiserte grunnlag for behov bør ha forankring i interessentanalyser, med konkrete innspill fra brukerne og
opplevde behov. Normative metoder, som mest naturlig gjøres i utvikling av større strategier i Forsvaret, kan likevel
gi nyttige innspill. Bakenforliggende vurderinger av operasjonelle aspekter, trusselvurderinger, sikkerhetspolitiske
hensyn etc. trekkes på der relevant og dokumenteres med referanser.
3.4. Identifisering av behov
Etter identifisering av grunnlag for behov, bør følgende prosess gjennomføres:
a.
Reelle behov skilles fra mindre viktige (”kjekt-å-ha”) ønsker om funksjonalitet.
b.
De identifiserte behovene sjekkes for indre konsistens/innbyrdes motsetninger. Det skilles mellom hva som
virker å være realistisk og hva som opplagt er urealistisk. Sistnevnte legges vekk
c.
Behovene må være relevante i forhold til overordnede strategi og formål (dvs. Forsvarets virksomhet og dets
overordnede formål)
Deretter kan det på grunnlag av a)-c) være nødvendig å skalere ned og prioritere behovene. Etabler en klar og
relativt kortfattet beskrivelse av behovet, helst så tallfestet som mulig.
Det er viktig at behovene er tuftet på funksjonalitet, og at en i denne tidlige fasen ikke allerede planlegger for en gitt
løsning. Det kan være flere veier til mål, og det er sentralt at behovene er reelle minimumsfunksjonsbehov og ikke
implisitt utelukker det som kunne og burde være reelle alternativer.
16
Behovene skal være forankret i Forsvarets behov (selv om det er en samfunnsøkonomisk analyse). Den
samfunnsmessige relevansen sikres ved at behovene står i forhold til Forsvarets overordnede strategi, og at tiltaket
er relevant og proporsjonalt med den prosjektutløsende situasjonen/problemet.
Utvikling av et uttalt behov kan være krevende, og bør dokumenteres godt mht. dagens situasjon, trender og mulige
fremtidsscenarioer på området. Eventuelle viktige grensesnitt og avhengigheter mot andre pågående eller planlagte
prosjekter eller prosesser må tas hensyn til og dokumenteres.
3.5. Etablering av målstruktur
Mål skal være avledet av identifiserte og evt. prioriterte behov. Mål er et konkret uttrykk for en intensjon og
ambisjonsnivå. Det sier konkret hva som skal oppnås og beskriver en ønsket sluttilstand eller resultat. De skal
klargjøre retning, motivere og samtidig være presise og realistiske nok til å kunne styres etter samt måles og
evalueres på. Gode mål bidrar til å avgrense tiltaket/prosjektet.
Målene skal:





Være i overensstemmelse med Forsvarets overordnede strategi
Være knyttet til det aktuelle tiltaket (ikke Forsvaret, forsvarsgrenen eller avdelingens løpende virksomhet)
Ikke defineres slik at det unødig blir vanskelig å utforme alternativer
Være utformet slik at det er mulig å vurdere om målene blir nådd. Målene bør derfor så langt som mulig være
målbare, dog ikke nødvendigvis i konkrete tallstørrelser
Inngå i en relativt oversiktlig struktur. Det medfører blant annet at de ikke bør være for mange. Normalt er
målene hierarkisk innrettet, jf. nedenfor, men mål kan også være sideordnede. I så fall kan en prioritering bli
nødvendig
Det etableres et hierarki av mål, jf. Prinsix-rammeverket:


Øverst er samfunnsmål. Dette reflekterer samfunnsperspektivet og er formulert ut fra beslutningstakerens
perspektiv. Samfunnsmål beskriver hvilken utvikling tiltaket skal bygge opp under. Samfunnsmålet etableres
av Forsvarsdepartementet.
Av samfunnsmål avledes effektmål – som gir uttrykk for den direkte effekten av tiltaket. Disse skal så langt
som mulig gjøres såkalt SMARTE, dvs. spesifikke, målbare, aksepterte, realistiske, tidsavgrensede og enkle.
Effektmål kan for eksempel være knyttet til kapasitet, regularitet, tidsbesparelser, reduserte ulykker, færre
drepte eller skadede osv.
En god beskrivelse av dagens situasjon og ønsket tilstand vil gjøre det enklere å finne gode effektmål. Det
kan være nødvendig å prioritere effektmålene, hvis overlapp eller inkonsistens.

Nederst i pyramiden ligger resultatmålene. Resultatmålene følger normalt av analysen og valg av konsept.
Disse gjengir alltid prosjektleveranser som kostnad, tid og kvalitet/ytelse, men kan også utvides med andre
mål som helse, miljø og sikkerhet (HMS). Dette er mål som prosjektleder vil bli målt på i gjennomføringen av
tiltaket. Resultatmålene følger på grunnlag av etablerte kalkyler og planer, som konkretiseres i FL. I en KL vil
resultatmålene gis av analysen for tilrådd alternativ.
Figur 5 - målhierarki
17
Resultatmålene for kostnad, tid og kvalitet skal alltid prioriteres seg imellom.
Utforming av mål
Utformingen av gode målstrukturer kan være utfordrende. Overordnede politiske mål kan være mange og dels
konflikterende. Følgende kan bistå:




***

Søk å finne kjernen i behovene og fokuser på disse, for eksempel ved å etablere en årsaks-virkningskjede
for tiltaket. Etabler en direkte logisk årsakssammenheng mellom behovet som ligger til grunn for tiltaket,
målene slik de er uttrykte og den virkningen som en forventer å oppnå. Fullfør setningen ”Prosjektet skal
gjøre at … oppnås” for å etablere mål.
Resultatmål og i noen grad effektmål inngår som styringsparametere for et prosjekt. Sørg derfor for at de er
tydelige og forankrede i virksomheten. Det må være forpliktelse til målene. Det krever bl.a. at målene er
realistiske, at de i sum gir en helhet og balanse samt at det er fokus mot de viktigste faktorene.
Prøv å bryte målene ned til noe som kan tallfestes. Målene skal ikke uttrykkes som arbeidsoppgaver eller
viljeerklæringer. Etabler mål til sluttresultater som Forsvaret selv i stor grad påvirker og som med noen grad
av sikkerhet er pålitelig og verifiserbart (dvs. bl.a. entydige og stabile definisjoner gjennom prosjektfasene).
Spør ”hva begrunner prosjektet og hvorfor er dette viktig”, og på den måten arbeid deg oppover mot
samfunnsmål. Tilsvarende spør ”hvordan kan jeg styre og måle dette” og arbeid deg nedover mot gode
effekt- og resultatmål.
Prøv å se målene fra ulike innfallsvinkler; interessentperspektiv, realistisk tilgjengelige ressurser, grensesnitt
mot andre prosjekter/prosesser etc. Spør ulike kontrollspørsmål:

Hvordan oppfyller målene best overordnet strategi?

Hvordan utnytter Forsvaret best sin kompetanse på dette området?

Hvordan reduserer svakhetene?

Hvordan vil de viktigste interessentene oppleve målene og hvilke alternativer ville de foretrekke?
Det er Forsvarets behov som står i sentrum for utvikling av mål, også i en samfunnsøkonomisk analyse. Det er
målenes relasjon til Forsvarets overordnede formål/virksomhetsidé og strategi som genererer samfunnsmessig
relevans.
3.6. Overordnede krav
Det er nødvendig å definere overordnede krav til løsningen for å kunne vurdere alternative tiltak, slik det kreves i
Prinsix. Kravene sammenfatter betingelsene som skal oppfylles ved gjennomføringen av prosjektet. Følgende forhold
står sentralt:



Kravene skal være så funksjonelle som mulig, dvs. beskrive minimum funksjonell kapasitet, tilgjengelighet,
levetid og andre krav som er nødvendig for en konseptuell vurdering. Kravene skal ikke settes så smalt eller
så løsningsorientert at det utelukker det som kunne vært aktuelle alternative tiltak
Kravene gjengir minimums funksjonskrav, som dekker alle nødvendige aspekter av løsningen. Det skilles
mellom ”skal-krav” og eventuelle ”bør-krav”. Tiltak/alternativer som ikke tilfredsstiller alle ”skal-krav” utgår.
Eventuelle ”bør-krav” inngår som vurderingskriterier
Det skilles mellom krav til ytelse/funksjon og evt. føringer fra fagdepartement, lovverk, internasjonale
forpliktelser etc. Alle må imidlertid være lett tilgjengelige og oversiktlige.
18
3.7. Tips og sjekkliste
Krav avledes normalt av effektmål, jf. figuren nedenfor. Deretter vurderes ulike alternativer mot kravene:
Figur 6 - sammenheng mellom mål og krav
Trinn 1 er omfattende, og et godt resultat herfra er avgjørende for en god samfunnsøkonomisk analyse. Følgende
kan anvendes som sjekkliste:
Behov:




Er det utarbeidet en overordnet beskrivelse
av behovet? Beskrives det underliggende
problemet, ikke bare konsekvensene av det?
Er dagens situasjon godt beskrevet med
relevante data for å vurdere effekten av
tiltaket? Er trender, forventet utvikling og evt.
forpliktelser oppsummert?
Er alle sentrale rammebetingelser identifisert
og tatt hensyn til? Har en oversikt over
sentrale grensesnitt og avhengigheter mot
andre prosjekter eller prosesser?
Er behovene i samsvar med Forsvarets
overordnede strategi og evt. politiske
føringer?




Er evt. konflikter i behovene identifisert,
beskrevet og håndtert?
Er behovene avstemt mot og knyttet til
interessentgruppene? Er det nødvendig å
prioritere og evt. skalere ned noen av
behovene?
Er behovene uttrykt funksjonelle, dvs. at de
ikke peker på en bestemt løsning?
Er behovene relativt robuste mot langsiktige
utviklingstrekk og ulike scenarioer? Er
fleksibilitet vurdert særskilt?
Mål:




Er det godt samsvar mellom målene og
overordnet strategi/virksomhetsidé for
Forsvaret? Er alle effektmålene relevante i
forhold til de prioriterte behovene?
Er målene entydige? Er det så langt som
mulig klare målekriterier for målene som er
satt? Er målene så langt som mulig
SMARTE? Er samfunns- og effektmålene
konkrete nok til at de kan styres etter? Kan
graden av måloppnåelse verifiseres i
etterkant?
Er det konsistens mellom samfunnsmål og
effektmål? Er målene i seg selv konsistente
(hvis vi når A, gjør dette at vi når B)?
Er noen mål viktigere enn andre, og er i så
fall målene prioritert og rangert? Er evt.



konflikter i effektmål identifisert, beskrevet og
evt. ledet til en prioritering?
Står målene i relasjon (er de proporsjonale) til
det underliggende problemet?
Gis gode insentiver for Forsvaret og de som
leder tiltaket/prosjektet gjennom målene? Kan
målene i seg selv lede til uønskede
tilpasninger?
Er helheten av mål realistisk oppnåelig,
samtidig som det er ambisiøst?
Krav:

Er kravene funksjonelt og evt. teknisk
komplette (om enn på overordnet nivå), dvs.
at de på et tilstrekkelig nivå dekker alle
nødvendige kravområder?
19


Er det skilt mellom reelle minimumskrav
(”skal-krav”) og evt. ”kjekt-å-ha”-krav (”børkrav”)? Er hvert enkelt ”skal-krav” strengt
nødvendig i sin nåværende form?
Er kravene så langt som mulig
løsningsuavhengige?



Gir helheten av kravene grunnlag for å
vurdere reelle alternativer?
Er det konsistens mellom krav og effektmål?
Er kravene relevante i forhold til overordnet
strategi for Forsvaret?
20
4. Trinn 2 – Spesifisering av tiltak/alternativer
Figur 7 - spesifisering av tiltak
Iht. Prinsix er Trinn 2 favnet av første del av Alternativanalysen. Identifisering er en kreativ prosess, men antall
konseptuelle alternativer må være håndterbart i den påfølgende analysen. Vurderingskriterier for
grovsilingsprosessen må angis klart og prosessen dokumenteres godt.
4.1. Identifisere potensielle tiltak/alternativer
I dette trinnet skal en identifisere og beskrive alle relevante tiltak/alternativer som realistisk kan oppfylle de behov,
mål og krav som er oppstilt i Trinn 1. Dette er en kreativ øvelse – gå sammen i en gruppe, start bredt og overordnet
og jobb frem ideer, helst med bistand fra fagressurser på området. Dokumenter forutsetninger gjort underveis. Ett av
alternativene fra den kreative øvelsen som alltid bør drøftes i en slik innledende prosess er å utsette tiltaket i påvente
av evt. viktig ny informasjon.
I praksis er det begrenset hvor mange aktuelle tiltak som kan tas videre for detaljert analyse i Trinn 3. Noe særlig
over fire-fem konseptuelt forskjellige tiltak kan bli uhåndterlig. Resultatet fra den kreative identifikasjonsøvelsen må
derfor vurderes kritisk for å vurdere om det er løsninger som det åpenbart ikke er noe poeng å gå videre med.
Vurderingskriterier kan være:




Tiltaket oppfyller åpenbart ikke alle ”skal-krav” (i så fall automatisk diskvalifisering)
Tiltaket er i praksis svært vanskelig gjennomførbart (teknisk gjennomførbarhet, fysiske forhold, evt. andre
begrensninger)
Risikoen vurderes som uakseptabelt høy, bl.a. for driftssikkerheten
Hvis grunnlag for å mene noe om det: Sannsynlig at tiltaket medfører uakseptable høye
kostnader/forsinkelse av investeringen
En slik silingsøvelse må imidlertid ikke bli en selvsensur – overordnede myndigheter må gis reelle valg og anledning
til selv å foreta helhetlige vurderinger. Et konsept er definert som ”en prinsippløsning som ivaretar et sett av definerte
behov og overordnede prioriteringer”. Det er viktig at en er villig til å tenke nytt på problemstillinger; teknologisk
utvikling kan endre bildet, PPM-kostnadsrammen kan evt. revurderes etc. Øvelsen må være objektiv og ærlig, og ikke
en papirøvelse på vei mot et på forhånd bestemt konsept.
Iht. FIN (2005) skal det, i tillegg til nullalternativet, genereres minst to konseptuelt forskjellige alternativ som skal
vurderes gjennom den samfunnsøkonomiske analysen. Alternativene man velger å gå videre med skal i
utgangspunktet være konseptuelt forskjellige, samtidig som de må være realistisk gjennomførbare alternativer. Her
21
må det trekkes en hensiktsmessig balanse – det sentrale er å presentere overordnede myndigheter med reelle og
realistiske valgalternativer.
Vurderinger foretatt i en slik grovsorteringsøvelse må underbygges og dokumenteres godt. Sett opp de ulike
alternativenes oppfyllelse av skal-krav i en tabell for enkel oversiktlighet.
Krav/Alternativ
Alternativ 0
Alternativ 1
Alternativ 2
Alternativ 3
Absolutt-krav A
Absolutt-krav B
Absolutt-krav C
Figur 8 - eksempel på grovsortering etter krav
Gjenværende tiltak etter grovsilingen beskrives og dokumenteres enkeltvis, blant annet med en overordnet tidsplan
med milepæler med eventuell oppstart og ferdigstillelse. I en konseptvalgstudie vil dette være på overordnet nivå,
Større forskjeller mellom tiltakene/alternativene beskrives, bl.a. med tanke på behov for endringer av føringer,
rammer, organisering eller regelverk.
4.2. Levetid og analyseperiode
En fellesnevner for militært materiell er at det har lang levetid, mye lengre enn i kommersiell eller annen statlig
virksomhet – gjerne mellom 10 til 40 år lengre. Erfaringsmessig beholder og bruker Forsvaret materiellet lengre enn
antatt levetid som lå til grunn for anskaffelsen.
Generelt beregnes levetid på militært materiell med bakgrunn i erfaring med lignende materiell i bruk,
operasjonsscenarier for nytt materiell og kunnskap om egenskapene til aktuelt materiell i markedet. Analyse av antatt
levetid utføres som en ekspertvurdering, hvor egenskaper vurderes mot tiltenkt bruksbelastning (operasjons/driftsscenario) og med hensyn til vedlikeholdskonseptet.
Ekspertvurderingen utføres av FLO som ivaretar systemansvaret og brukende forsvarsgren som ivaretar ansvaret for
tiltenkt bruk. FLO kan ved behov innhente støtte fra f.eks. FFI, leverandører og konsulentselskaper til sine
vurderinger.
Det er viktig å merke seg at analyseperioden vanligvis ikke er identisk med den fysiske levealderen av et
investeringsprosjekt. Dersom den fysiske levealderen er lengre enn analyseperioden, vil det være relevant å ta med
en restverdi av infrastrukturen eller utstyret etter den valgte analyseperioden.
I den grad det eksisterer et marked for investeringsobjektet, vil markedsverdien reflektere restverdien på dette
tidspunktet. I noen tilfeller kan den teknologiske utviklingen medføre at investeringen reelt sett ikke er omsettbart, det
vil si at reell markedsverdi er lik null.
Spesifisering av tiltak/alternativer er en kreativ øvelse. Det er viktig at en går bredt nok ut og tydelig underbygger og
dokumenterer vurderingene som gjøres, herunder en evt. silingsprosess. Gjenværende tiltak/alternativ må vurderes
som realistisk gjennomførbare.
Når en skal identifisere ulike alternativer, se etter bl.a. det etablerte behovet i forhold til overordnede forhold som:








Trender, utviklingstrekk
Skala og omfang
Vedlikeholdskonsept
Hyllevare vs. skreddersøm
Outsourcing
Organisering internt
Ny teknologi
Internasjonalt samarbeid





Bruk av, evt. samarbeid med andre offentlige
etater, OPS eller private
Flertrinnsprosesser i stedet for ”big bang”
Pilotprosjekter
Skalerbarhet og fleksibilitet
Grensesnitt og avhengigheter mot andre
prosjekter og prosesser
22
Sjekkliste:




Er alle mulige alternativer identifisert og
vurdert?
Er alternativene, eller grupper av
alternativene, konseptuelt forskjellige?
Er det en klar tiltakslogikk, dvs. en konsistent
og logisk sammenheng mellom behov/formål
og identifiserte tiltak? Er tiltakene
proporsjonale i forhold til de behov og mål
som er prioriterte?
Er muligheten for å utsette tiltaket vurdert?




Er alternativene avstemt mot pågående eller
planlagte prosesser/prosjekter?
Er det gjennomført og dokumentert en
vurdering av alternativene med begrunnelse
for hvilke som videreføres i de øvrige trinnene
og hvilke som evt. forkastes?
Er flernasjonale løsninger vurdert?
Tilfredsstiller tiltakene/alternativene hvert
enkelt av ”skal-kravene”? Hvis nei, er de så
tatt ut av den videre analysen?
23
5. Trinn 3 – Spesifisering av virkninger
Figur 9 - spesifisering av virkninger
Spesifisering av virkninger er en integrert del av Alternativanalysen i Prinsix. Dette er en sentral øvelse – overses
viktige virkninger, kan feil alternativ velges.
Alle samfunnsøkonomisk virkninger for hvert av tiltakene i hele tiltaket levetid skal så langt dette lar seg gjøre
identifiseres, vurderes og dokumenteres kvalitativt eller kvantitativt. Virkninger gjelder både for Forsvaret og for andre
berørte. Virkningene kan være positive eller negative, store eller små, direkte eller indirekte, langsiktige eller
kortsiktige, tilsiktede og utilsiktede, ramme ulike grupper, falle ulikt i tid, ha ulik varighet, være enklere eller
vanskeligere å tilpasse seg osv. Virkningene skal vurderes gjennom hele tiltakets levetid/livssyklus. Det er nødvendig
med god dokumentasjon også av denne fasen.
Husk at det vil alltid være en viss grad av usikkerhet knyttet til tallfesting. Så lenge denne er innen rimelige grenser,
bør en søke å tallfeste virkninger i kroner. Usikkerhetsanalysene vil reflektere usikkerheten knyttet til anslagene.
I kapittel 2 drøftes og etableres sentrale forutsetninger for samfunnsøkonomiske analyser. Tabellen nedenfor
oppsummerer hovedpunktene:
Faktorer
Forutsetninger
Avkastningskrav
4 pst. Realrente
Kalkulasjonspriser






Årsverkskostnad i Forsvaret:
Markedspris inklusive skatt og
arbeidsgiveravgift.
Verdi av frigjort tid i Forsvaret:
som for årsverkskostnad
Anskaffelser i Norge: markedspris
eksklusive mva
Import: Markedspris eksklusive
evt. importavgifter
Antatt årlig lønnsvekst: 1,5 pst.
realvekst.
Prisindekser – se kapittel 2
Skattekostnad
20 øre per krone for netto økt offentlig
finansiering som følger av
tiltaket/alternativet en vurderer
Faste priser
Det anbefales å bruke faste priser i
analysen
Kommentarer
Se kommentarer i kapittel 2. Kan være
enkelte unntak for disse forutsetningene.
For grovkalkuleringer kan det benyttes en
årsverkskostnad på 690 000 2009-kroner,
men det tilrås å anvende egne data eller
tjenestekategorispesifiserte KOSTMOD-data
24
Tabell 4 - oppsummering kalkyleforutsetninger
5.1. Spesifisering av virkninger
Identifisering og ikke minst tallfesting av virkninger kan være krevende, særlig knyttet til hvorvidt tiltakene faktisk
leder til virkninger (kausalitet) og i så fall omfanget og den tallmessige konsekvensen av disse. Et tiltak på norsk side
kan for eksempel lede til tilpasninger hos en motpart. Hovedregelen er at en ikke skal tallfeste virkninger det ikke
finnes grunnlag for å mene noe om. Samtidig er det i utgangspunktet ønskelig med størst mulig grad av kvantifiserte
virkninger.
Nedenfor beskrives følgende prosess, som i samfunnsøkonomiske analyser skal gjøres for hvert enkelt alternativ:
Figur 10- spesifisering av virkninger
Identifisere virkninger
Identifiser alle ikke-usannsynlige virkninger ved alternativet. Dette er en kreativ øvelse, som gjøres best i en bredt
sammensatt gruppe. Fagressurser på området bør være med. Identifisering er en nøkkelfaktor for et godt resultat av
Trinn 3. Sett av tid, tenk høyt og bruk kreative medium som brainstorming, tavle, gule lapper, mind map og liknende.
Det finnes ulike teknikker for å identifisere potensielle virkninger. Følgende kan trekkes på:


Ta utgangspunkt i interessentvurderingen fra Behovsanalysen (Trinn 1). Spør hvordan de påvirkes, når de
påvirkes, i hvilken grad og til slutt hvordan de evt. kan tilpasse seg tiltaket på kort og lengre sikt. Dokumenter
og noter ned usikkerheter (risiko og muligheter) underveis for behandling i Trinn 5. Ha en særlig øye på å få
frem forskjellene mellom de ulike alternativene.
Sjekklister med potensielle virkninger kan anvendes. I tabellene 5 og 6 gis en ikke-uttømmende liste med
forslag til potensielle virkninger. Tidligere samfunnsøkonomiske analyser foretatt av noenlunde
sammenliknbare prosjekter kan også gi nyttige innspill. Pass imidlertid på at slike sjekklister ikke erstatter en
aktiv selvstendig vurdering.
Klassifisere virkninger
Sorter identifiserte virkninger i nytte (hovedsakelig positive virkninger) og kostnader (hovedsakelig negative
virkninger, herunder utgifter). Sparte utgifter kan klassifiseres som en nyttevirkning.
Virkninger vil fordele seg i følgende hovedkategorier, der vi angir ulike forslag til indikatorer og datakilder:
Kategorier av virkninger
Virkninger som kan tallfestes
(med varierende grad av innsats
Mulige datakilder/indikatorer


Regnskapstall, evt. budsjettall (større usikkerhet ved budsjettall)
Direkte markedsdata
25





Respons på RFI, evt. RFQ eller utlysninger av kontrakter
Uformell kontakt med markedet (pass på evt. strategiske svar fra
leverandørene)
Referansepriser fra sammenliknbare oppdrag
Anslag fra interne ressurspersoner/driftsmiljøer, herunder FLO, FFI og
FB (se egen omtale)
Anslag fra eksterne ressurspersoner/fageksperter
Eksterne erfaringspriser og prisdatabaser (konsulenthus,
prosjekteringsmiljøer, prosjektmiljøer m.m.)
Intervjuer, spørreundersøkelser, fokusgrupper
Egne erfaringspriser
Egne anslag på løsere grunnlag
Virkninger som eventuelt kan
tallfestes, men som det kan være
ulike oppfatninger om
hensiktsmessigheten av å knytte
tallfestede størrelser til.


Tallfestede virkninger av drepte eller sårede soldater, jf. kapittel 5.3.
Tallfestede virkninger av drepte eller sårede sivile, jf. kapittel 5.3
Virkninger som kan kvantifiseres
på en skala, men ikke tilstrekkelig
data for å tallfeste i kroneverdier.

Vurdering av virkningers konsekvens på en skala. Se egen
beskrivelse av metodikk i kapittel 5.3
Virkninger der en ikke har
tilstrekkelig grunnlag for annet enn
kvalitative (beskrivende)
vurderinger.

Virkninger der en ikke engang finner grunnlag for å anvende skala for
konsekvens. Må som et minimum beskrives godt.
for å innhente data, og usikkerhet
knyttet til dem).




Tabell 5 - kategorier av virkninger
Enkelte indikatorer kan falle i grenseland mot etiske spørsmål, som hvorvidt en bør verdsette kostnaden ved drepte
eller sårede soldater eller sivile. Det finnes metoder for å gjøre dette, jf. kapittel. 5.3, men denne veilederen gir ikke
tilrådninger på om dette bør gjøres eller ikke. Slike spørsmål bør avklares i samråd med prosjekteier/-koordinator.
Generelt vil det alltid være en viss grad av usikkerhet knyttet til tallfesting. Så lenge denne er innen rimelige grenser,
bør en søke å tallfeste virkningene i kroner. Usikkerhetsanalysene vil reflektere usikkerheten.
For en del virkninger kan det være utfordrende å skaffe datamateriale for tallfesting, først og fremst fordi data
mangler og innsamling av data kan kreve både tid og kompetanse. Vurderingen av hvorvidt dette likevel skal gjøres
må vurderes i det enkelte tilfelle, på bakgrunn av en kost-nytte-vurdering av verdien av ekstra informasjon i forhold til
kostnader knyttet til datainnhenting og forsinkelse i prosjektet.
Behandle virkninger (kvalitativt eller kvantitativt)
I kapittel 5.3 Verdsettingsteknikker presenteres teknikker for kvalitativ og kvantitativ analyse av virkninger. Se også
kapittel 5.2 for en ikke-uttømmende liste over potensielle kostnads- og nyttevirkninger.
Dokumentere prosessen
Husk å dokumentere hele prosessen, herunder bakgrunn for hvilke vurderinger som er gjort. Lag oversiktlige
matriser.
5.2. Potensielle virkninger
Forsvaret fører en lang rekke og dels svært forskjellige prosjekter. Listen nedenfor med potensielle virkninger er
derfor ikke-uttømmende, og en må selv foreta en kritisk vurdering og supplere listen. Virkningene kan være
tallfestede eller kvalitative. Analysen skal dekke virkninger både for Forsvaret og ellers i samfunnet.
26
Den samfunnsøkonomiske analysen skal sannsynliggjøre og dokumenterer sammenheng mellom tiltaket og de
virkningene en velger å ta med. Basert på data tilgjengelig og muligheter for å innhente data en finner særlig nyttig,
etableres indikatorer for de verdsatte virkninger. Indikatorer kan være målt i kroner eller i andre målbare størrelser.
I mange tilfeller vil FLO anslå livssykluskostnad ved hjelp av deres modeller. Be i så fall om å få en oversikt over
hvilke virkninger som er tallfestet i tallgrunnlaget, slik at ikke virkninger dobbelttelles eller overses.
Potensielle kostnadsvirkninger
Konkretiserte virkninger
Anskaffelseskostnad

Investeringer kronebeløp
Driftskostnader og vedlikehold (FDV)








Lønn m/sosiale kostnader
Lokaler
Transaksjonskostnader
Lisenser
Støtte og liknende
Utstyr og deler
Erstatninger
Behandling av personell
Følgekostnader






Opplæring
Netto flyttekostnader
Netto eiendomskostnader, herunder evt. opprydding
Utgifter til prosjektledelse og prosjektering
Avgifter
Oppgraderinger og utvidelser som følge av tiltaket for
egne og evt. andre enheter
Fordelingsvirkning

Avhendingsverdi


Kostnader forbundet med at eksterne grupper berøres
negativt av tiltaket
2. håndsverdi i markedet
Skrotverdi
Tabell 6 - potensielle kostnadsvirkninger
Potensielle nyttevirkninger
Konkretiserte virkninger
Gevinster i forhold til drift og vedlikehold
(normalt tallfestede virkninger)







Økt operasjonell kapasitet (kvalitativt eller
kvantitativt, alt etter datagrunnlag)






Høyere kvalitet på tjenester som ytes


Gevinster for Forsvaret
Gevinster for enkeltpersoner eller
aktører som har grenseflate mot
Forsvaret



Frigjorte årsverk/økt produksjon av tjenester
Reduserte utgifter til lokalleie, lagerhold og andre faste/semifaste kostnader
Reduserte transportkostnader og andre logistikkostnader
Redusert energibruk
Redusert slitasje/lengre levetid for utstyr og materiell
Økt gjenbruk av utstyr og materiell (gir sparte
investeringsutgifter)
Redusert behov for opplæring og verktøy (for eksempel
gjennom mer enhetlig utstyrspark)
Økt fleksibilitet og tilgjengelighet
Økt tilpasningsevne
Redusert nedetid/ventetid for utstyr og materiell
Økt/mer stabil/sikrere tilgang til tjenester som kommunikasjon
og etterretning
Redusert driftsrisiko
Frigjøre utstyr og/eller personell til andre formål
Redusert ressursbruk
Bedre oversikt og kontroll
Økt produktivitet/effektivitet ved samling av kompetanse,
synergivirkninger, samtrening, bedre sporbarhet, mindre feil,
mer effektiv organisering m.m.
27


Skader/dødsfall på personell
Skader/ødeleggelse av utstyr



Reduserte skader/dødsfall
Reduserte skader på utstyr
Gevinster (tidsgevinster, besparelser) av andre tiltak, som
infrastrukturtiltak, forsyningssikkerhet, bosetting,
arbeidsmarked nasjonalt eller lokalt, turisme, sikringstiltak
Økt trivsel, bedre arbeidsmiljø


Økt produktivitet
Lavere turnover
Goodwill for Forsvaret, økt tillitt og legitimitet

Bedre grunnlag for rekruttering
Gevinster for miljø (luft, støy, vannkvalitet,
naturmiljø, kulturmiljø, naturressurser)

Se teknikker for verdsetting nedenfor.
Økt sikkerhet for
 Personell
 Utstyr og materiell
Gevinster for andre målgrupper
Gevinster i forhold til allierte, troverdighet
Tabell 7 - potensielle nyttevirkninger
5.3. Verdsettingsteknikker
Nedenfor presenteres kort teknikker for verdsetting i kroner og i skala. Vi går ikke i dybden på alle typer
verdsettingsteknikker, men viser til FIN (2005) og øvrig litteratur, herunder Statens vegvesen, for utdypinger. Enkelte
av disse metodene kan være krevende, og det tilrås at det innhentes faglig bistand hvis de anvendes i stor skala.
Husk å bruke forventningsverdier, jf. kapittel 2, som inngangsverdier i en samfunnsøkonomisk analyse. På denne
måten tas det hensyn til usikkerhet i anslagene.
Verdsettingsteknikker – tallfesting i kroner
I utgangspunktet er det ulike metoder for å etablere estimater på basis av et sett av data:



Ekstrapoleringer, der en bruker statistikk (eksisterende data) og gjennom tidsserieanalyser genererer anslag
om fremtiden. Dette er mest anvendelig for sektorer/tiltak en kjenner godt fra før, som er relativt stabile og
der anslag ikke er for langsiktige
Kausale teknikker (som multippel regresjon). Her foresøker en å finne fundamentale sammenhenger mellom
datasett, som beskriver dynamikk, ut fra statistikk. Metoden passer best ved små endringer og mer
kortsiktige anslag
Subjektive metoder; lete og estimere uten systematisk statistikkbehandling.
Det beste er å bruke flere metoder for å skaffe seg et helhetlig bilde. I praksis kan en mangle relevante data, og må
bruke og tolke den informasjonen som er tilgjengelig. Overordnede anslag, som kvadratmeterprisanslag, kan være
nyttige i en tidlig fase. I senere faser er naturlig å bygge opp en kostnadsmodell, ved å dele det enkelte tiltaket opp i
håndterbare størrelser og estimere hver arbeidspakke (såkalt bottom-up-estimering).
Estimatene blir styrket ved å i så stor grad som mulig involvere fagmiljøer i estimeringsprosessene. Forsvaret kan
trekke på kompetansemiljøene blant annet i FLO, FB og FFI. (se boks).
28
Forsvaret har flere kompetansemiljøer, men nedenfor beskrives tre sentrale miljøer mhp. estimeringsprosessen:
FLO gjennomfører alle materiellinvesteringsprosjekter i Forsvaret. De vil alltid estimere en kalkyle for prosjektet, men
ikke nødvendigvis så tidlig som Konseptuell løsning. FLO setter opp kalkyler iht. sin standardmodell, og verktøyet kan
brukes til utføring av usikkerhetsanalyser. FLO har etablert enkelte kostnadsmodeller for estimering, bla. for
kjøretøymateriell, men støtter seg ellers på historiske tall, erfaring fra drift, kjennskap til markedet og annen tilgjenglig
kunnskap.
FB gjennomfører alle eiendoms-, bygg- og anleggsprosjekter (EBA) i Forsvaret. Alle prosjekter som er ferdigstilte fra
2009 er lagt inn i en erfaringsdatabasebank, fordelt ned på 2-sifret nivå etter bygningsdelstabellen. Etter hvert som
erfaringsgrunnlaget i denne øker, vil denne kunne være en nyttig kilde ved estimering.
FFI anvendes ofte som fagressurser på tekniske kompetanse. I tillegg har de gjennom KOSTMOD og historiske
regnskapsdata tilbake til 1994 en lang rekke data som kan være nyttig å trekke på i estimeringsprosessen, herunder
årsverkskostnader for ulike tjenestekategorier.
Figuren nedenfor er hentet fra Concept-programmet ved NTNU, veileder nummer 6, og illustrerer
kostnadsestimeringsprosessen gjennom et prosjekt (se vedlegg for referanser). Denne kan fungere som en
veiledning/sjekkliste for estimeringsprosesser i Forsvaret:




Inngangsverdier i analysene stammer fra erfaringer, målinger i forkant av prosjektoppstart, standardsatser etc.,
justeringer for særlige prosjektspesifikke forhold. Disse settes sammen i en kostnadsmodell som fanger opp alle
relevante prosjektkostnader.
Grunnkalkylen for prosjektet etableres. Denne er summen av alle sannsynlige (deterministiske) verdier fra
kostnadsmodellen, dvs. hva hver konkrete arbeidspakke (kostnad eller nytte) mest sannsynlig vil koste
Det gjennomføres en usikkerhetsanalyse av grunnkalkylen. Relevante usikkerheter kan være marked,
organisering av prosjektet, kvalitet på prosjekteringsunderlag, eksterne aktører etc.
På bakgrunn av analysen føres prosjektet frem til gjennomføring
Figur 11 - prosess for kostnadsestimering. Kilde: Concept
29
Estimeringsprosesser gjøres best i grupper, der flere personer drøfter seg frem til gode anslag på grunnkalkyle og
prosjektusikkerhet. Samtidig kan slike gruppeprosesser være utfordrende, og det er flere potensielle feller å gå i.
Mangfold i oppfatninger kan eksempelvis i stedet bli erstattet av ensarting og en konsensus mot det konservative og
risikoaverse. Dette henger igjen sammen med sider ved menneskelig psykologi (såkalte heuristics), som en
prosjektleder bør være oppmerksomme på og evt. motarbeide i estimeringsprosesser og gruppeprosesser:
Ulike typer heuristics
Beskrivelse:
Forventningsanker og Limbo-effekten
Legger uforholdsmessig mye vekt på den første informasjonen vi mottar.
Når først en sum er nevnt, har denne en tendens til å sette seg fast i
hodet og påvirke senere anslag.
En relatert felle er å legge uforholdsmessig mye vekt på den siste
informasjonen man mottar.
Limbo-effekten består i at kostnads- og tidsestimater kan ha en tendens til
å legge seg rett under en på forhånd fastsatt grense (for eksempel et
budsjett).
Stiavhengighet
Institusjonaliserer eksisterende tenkning, velger kjente løsninger.
Vanskelig å bryte ut av dette mønsteret.
Sunc cost-fellen
(Feilaktig) oppfatning om at siden en har investert så mye, kan en ikke
trekke seg ut eller avslutte prosjektet. Stahet kan også spille inn; ingen
liker å forlate en tidligere uttrykt oppfatning eller gå i mot en tidligere fattet
beslutning.
Finner den informasjon en særlig søker
Søker bevisst eller ubevisst informasjon som støtter opp under en på
forhånd satt oppfatning, og ser bort fra andre indikatorer. (Nye og kreative
verdsettingsteknikker av selskaper under dot-com-boblen kan være et
eksempel på dette.)
For selvsikker / overoptimisme
Overdreven tro på egne evner. Kan ha flere årsaker, bl.a. en kultur som
ikke oppmuntrer til faglig uenighet. Kan særlig utvikle seg i hierarkisk
oppbygde organisasjoner som Forsvaret.
Parallell til overoptimisme, der folk har en tendens til å undervurdere
trusler og overvurdere muligheter.
Komme for nær
Legger for mye vekt på forhold en selv har opplevd på nært hold, selv om
utvalget er for lite til å kunne generalisere.
Overdreven risikoaversjon
Det er foretatt psykologiske forsøk som tyder på at det oppfattes som
langt verre å tape et visst beløp enn gleden man opplever ved å vinne
samme beløpet. Hvis dette gjelder generelt, kan det lede til at man for
lenge holder fast ved status quo.
”Skyld-kultur”
Kulturer der en gråter over spilt melk, skyver ansvar over på andre og
undertrykker faglig uenighet. Det resulterer gjerne i passiv motstand, som
kan være svært skadelig for et prosjekt.
Henge seg opp i detaljer og kjente
områder
Det er lett at man i estimeringsprosesser bruker særlig mye tid og går i
detaljer på områder en kjenner godt fra før, og bruker for lite tid på å lete
etter data på områder en kjenner dårligere. Dette kan lede til svake
anslag.
Tabell 8 - ulike typer heuristics
30
Verdsettingsteknikker – avsløring av betalingsvillighet i kroner
I en del tilfeller finnes ikke markedspriser tilgjengelig, men det er likevel teknikker for å avsløre betalingsvillighet i
kroner og dermed gi anslag på samfunnsøkonomisk nytte eller kostnad. Vi går i det følgende ikke i detaljer metodisk,
og det vises til FIN (2005), kapittel 6 for utdypninger. Ved betydelig innslag av slike teknikker i analysen anbefales
bistand fra interne eller eksterne fagmiljøer.
Tabellen nedenfor gir en kort oversikt over disse teknikkene, som gjerne brukes for å tallfeste verdien av ”myke”
goder som miljøgoder, kulturlandskap etc. Metodene er inndelt i to hovedkategorier:


Markedsbaserte ordninger, der en bruker indirekte markedsinformasjon som anslag på betalingsvillighet
Uttrykte preferanser, der en baserer seg på hva personer en intervjuer sier de er villig til å betale for et gitt
gode
Type verdsettingsteknikker
Reisekostnadsmetoden
(avslørte preferanser)
Kort beskrivelse
Relevans for Forsvaret
En markedsbasert ordning, der man benytter pris
som personer betaler for å få tilgang til et gode
som indikator på hva dette godet er verdt. Et
eksempel kan være tids- og kjøretøykostnader
ved å reise opp til en nasjonalpark for å bruke
naturen.
Kan benyttes for å verdsette for
eksempel virkning på kulturmiljø av
et tiltak Forsvaret igangsetter.
Enkelte metodiske svakheter, jf. FIN
(2005), kapittel 6.2.1, blant annet at
det kun fanger opp
betalingsvilligheten til de som
bruker godet per i dag (og ikke for
eksempel fremtidige generasjoner
eller personer som i dag ikke bruker
området, men som likevel setter pris
på at det finnes).
Man finner en gjennomsnittskostnad og
multipliserer med antall brukere for å finne
anslag på betalingsvilligheten.
Hedonistiske metoder
(avslørte preferanser)
En markedsbasert ordning, der en benytter
markedsprisinformasjon for så like goder som
mulig (for eksempel to hus) men som har ulik
eksponering til det man ønsker å studere (for
eksempel støy). En kan for eksempel studere to
relativt like hus – det ene liggende ved en
flyplass og ett liggende i et roligere strøk – og se
prisforskjellen mellom de to husene som en
indikator på hvordan samfunnet tallfester
ulempen ved en gitt mengde støy.
Kan benyttes for å verdsette for
eksempel virkning for naboer av et
tiltak. En del metodiske svakheter,
jf. FIN (2005), kapittel 6.2.1.
Sammen med
reisekostnadsmetoden en fordel av
at en baserer seg på faktisk
markedsatferd.
Prisforskjellen multipliseres med antall berørte,
og det gir en indikator på den
samfunnsøkonomiske kostnaden for denne
virkningen.
Betinget verdsetting
(uttrykte preferanser)
Dette er en teknikk der man spør direkte om
enkeltpersoners betalingsvillighet for situasjoner
med endring i en viss situasjon, evt.
betalingsvillighet for å unngå en forverring. For
eksempel kan en lage intervjuundersøkelser der
en spør om hva folk vil være villige til å betale for
å omgjøre et skytefelt til et naturområde med
tilgjengelighet for alle. Et annet eksempel kan
være hva folk er villige til å betale for å unngå å
ha en vei gjennom et naturskjønt område (og for
eksempel heller ha en tunnel).
Ved betinget verdsetting inkluderes
betalingsvilligheten for personer som ikke direkte
bruker godet, men som likevel har en
betalingsvillighet knyttet til å opprettholde det
En svakhet er at ikke baserer seg
på faktisk atferd, men hva personer
oppgir de er villige til å betale. Det
er grunn til å tro at reell
betalingsvillighet ligger betydelig
under oppgitt betalingsvillighet.
Det er en del potensielle feller en
kan gå i ved utarbeidelse av
spørreundersøkelser, og det krever
kompetanse for å lage disse gode
og etterrettbare. Se for øvrig FIN
(2005) kapittel 6.2.2.
31
(såkalt ikke-bruksverdi).
Betalingsvillighet multipliseres med populasjonen
for å anslå samfunnsøkonomisk verdi.
Valgeksperimenter
(uttrykte preferanser)
Valgeksperimenter kan brukes der det er
vanskelig å få personer til å uttrykke en konkret
betalingsvillighet gjennom intervjuer. Metoden gir
personer valg mellom et sett av ulike alternativer,
der den tilstanden en vil studere varierer med
alternativene. Med bakgrunn i et sett av svar kan
en avsløre preferansene og betalingsvilligheten
for ett gode sett i forhold til ett annet.
Som under betinget verdsetting.
En kan på bakgrunn av dette utlede
betalingsvillighet.
Tabell 9 - verdsettingsteknikker
Disse teknikkene kan virke teoretiske, men benyttes i virkeligheten. For eksempel ble det første anslaget på
kostnadene for det amerikanske samfunnet av Exon Valdez-ulykken gjort ved betinget verdsetting. Norske offentlige
virksomheter som Statnett gjør også bruk av dem. Alle teknikkene har imidlertid til felles at de krever tid, planlegging
og kompetanse i bruk av metodene. Resultatene bør også vurderes kritisk.
Verdsettingsteknikker – kvantitative virkninger som ikke tallfestes i kroner
En del identifiserte virkninger lar seg kanskje ikke tallfestes i kroner. Det er likevel mulig å behandle disse kvantitativt,
ved at man verdsetter effekten av de ulike tiltakene på en skala (for eksempel plusser og minuser, en skala fra 1 til
10 eller liten-middels-stor etc.). Dette gir større informasjonsnytte enn kun kvalitative beskrivelser av virkninger.
Det finnes ulike metodiske tilnærminger til dette. FIN (2005) gir i kapittel 4.5 en metode, men i denne veilederen
anbefales følgende fremgangsmåte (pluss-minusmetoden):
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Ta ett og ett konseptuelt alternativ og behandle det hver for seg
Sett opp en liste over de identifiserte virkningene som ikke lar seg tallfeste i kroner og beskriv dem presist.
Hold antallet håndterbart, vurder om noen kan slås sammen
Ta for dere én og én virkning
Sammenlikn mot basisalternativet
Vurder hvordan det enkelte alternativet vil virke inn på den enkelte virkningen, for eksempel miljøkvaliteten i
et område. Angi en skala for konsekvensen av virkningen, for eksempel fra (- - - - ) til (+ + + +), og sett en
karakter for alternativets effekt på hver identifiserte virkning. Konsekvensen skal angis for samfunnet, og kan
for eksempel være et produkt av hvor mye/stort inngrepet er og hvor mye for eksempel området betyr for
samfunnet
Bedømmelsen vil nødvendigvis være noe subjektiv, og da er det særlig viktig at en dokumenterer prosessen
godt
Vurder for hvert alternativ alle identifiserte virkninger som ikke lar seg tallfeste i kroner og sett opp resultatet i
en matrise. (Et eksempel gis i Trinn 4.)
Dette verktøyet muliggjør en mer systematisk behandling av virkninger som ikke lar seg tallfeste i kroner. I Trinn 6
inngår disse sammen med tallfestede virkninger og vurderinger omkring usikkerhet til en samlet vurdering av hvilket
av tiltakene/alternativene som gir best samfunnsøkonomisk lønnsomhet.
Det er viktig å presisere at vurderingene som legges til grunn ved bruk av metoden må være basert på faglig
grunnlag.
Verdsettingsteknikker – verdsetting av menneskeliv
Det foreligger veiledning og standarder for verdsetting av liv, både i FIN (2005) og i senere rapporter utarbeidet fra
Helsedirektoratet (HDir). HDir gir midlertidige anbefalinger for økonomisk verdsetting av liv, helse og trivsel. For å
verdsette liv på denne måten, kreves en kausalitetssammenheng og et godt grunnlag for å mene noe om omfang.
HDir anslår verdien av et liv (et statistisk liv) til 15 mill. 2005-kroner. Verdien av et statistisk leveår med full helse
(som er det relevante for soldater) til 500 000 2007-kroner. Skader verdsettes ut fra hvor alvorlig skaden er i forhold
32
til full helse. (Se:
http://www.helsedirektoratet.no/publikasjoner/rapporter/helseeffekter_i_samfunns_konomiske_analyser__87194 )
Slike verdsettinger kan være kontroversielle. Samtidig foretas det i praksis prioriteringer gjennom hvilke prosjekter
som prioriteres og hvilke som ikke gjør det, og dette påvirker igjen muligheten for skadde og drepte. Om en ikke
ønsker å tallfeste slike virkninger i en samfunnsøkonomisk analyse, så kan informasjonen uansett være interessant. I
forhold til ekstern kvalitetssikring bør en også, om ikke annet, være bevisst på at det eksisterer verdsettingsteknikker.
Direkte kostnader i form av erstatninger og medisinsk behandling ved skader og dødsfall vil være relevante i en
samfunnsøkonomisk analyse.
(For utdypning vises til FIN (2005), kapittel 6.4. Vi viser også til Statens vegvesens håndbok 140, side 115, figur 5.25:
Ulykkeskostnader i kroner per skadetilfelle etter skadegrad.)
Trinn 3 er normalt det mest arbeidskrevende trinnet, og er avgjørende for en god analyse. Vær særlig oppmerksom
på følgende:




Man bør så langt mulig søke ned i kjernen av virkningene (lengre enn for eksempel ”løse sine oppgaver
bedre”). Jo lengre virkningene er brutt ned, jo enklere er det normalt å tallfeste.
Alle virkninger skal beskrives, selv om ikke alle tallfestes. Forsøk tidlig å identifisere særlige kostnads- og
evt. nyttedrivere. Vær forsiktig med å justere markedspriser
Hvis man ser trender i et datasett, husk at det kan utslag av konjunkturer, sesongvariasjon og residual.
Gjennomsnittstall kan også skjule store variasjoner
Variable kostnader beregnes ofte lineære med volum. Stordriftsfordeler kan, opptil et punkt, imidlertid
redusere marginalkostnader. Faste kostnader beregnes ofte flate, men vil ved kapasitetsgrenser normalt ha
knekkpunkt oppover
Sjekkliste:





Er kildene til analysen og metodene anvendt
troverdige, refererte og dokumenterte?
Er fortsetningene realistiske, for eksempel
basert på erfaringstall fra liknende prosjekter?
Er effektene av de ulike
tiltakene/alternativene sannsynliggjort og
forutsetninger dokumentert?
Er grunnkalkylene for de enkelte
tiltakene/alternativene den deterministiske
verdien, dvs. at den viser hva
tiltaket/alternativet sannsynlig skal koste, uten
at det er lagt på påslag for usikkerhet?
I forhold til estimat/kalkyle:





Er den komplett, herunder direkte og
indirekte virkninger?
Er alle viktige forutsetninger og evt.
avgrensninger klart dokumentert?
Er estimeringen gjennomført av
personer med kompetanse og
erfaring?
Er utvalget representativt?
Er estimatet bygget opp på en måte
som er standard i bransjen?
33
6. Trinn 4 – Sammenstilling av nytte og
kostnad
Figur 12 - sammenstilling av nytte og kostnad
I dette trinnet sammenstilles nytte- og kostnadsvirkningene, enten de er tallfestet i kroner eller ikke. For hvert
alternativ gis en tallfestet netto nytte (positiv eller negativ) og en sammenstilling av ikke-verdsatte virkninger.
Basert på forangående trinn, sitter vi nå med fire forskjellige kategorier virkninger, som reflektert i figuren nedenfor:
Figur 13 - hovedkategorier av virkninger. Kilde SSØ
34
6.1. Sammenstilling av verdsatte virkninger
Verdsatte virkninger beregnes ved hjelp av nåverdimetoden. I kapittel 2 forklares bakgrunnen for denne metoden og
valg av diskonteringsrente.
Netto nåverdi (NNV) beregnes etter følgende generiske formel, der I0 er investeringsutgift som påløper i år null, U er
prosjektoverskudd (nytte minus kostnader) i år t, n er antall år og k er kalkulasjonsrenten:
Formel 4 - netto nåverdi
Nåverdiberegninger gjøres enkelt ved hjelp av Excelfunksjon NPV (som ligger under kategorien Financial). Sett
realrenten (4 pst.) under Rate og serien av kostnader eller inntekter i Value. (Vær oppmerksom på at programmet
neddiskonterer også det første året i serien.)
Estimeringen kan dessuten gjøres ved selv å legge inn formlene direkte i Excel. Etabler tidsserien med nominelle
priser, beregn den årlige diskonteringsfaktoren ved hjelp av formelen 1/(1,04)^t, der t er år fra beregningstidspunktet,
og multipliser diskonteringsfaktoren for hvert år med tilsvarende tallfestet virkning fra det året. På denne måten får en
et bedre bilde av de neddiskonterte summene for hvert år. Det illustrer dessuten hvordan fremtidige verdier blir
mindre verdt når en neddiskonterer.
6.2. Sammenstilling av ikke-verdsatte virkninger
For de ikke-tallfestede virkninger videreføres resultatene fra Trinn 3 og sammenstilles i en tabell. Denne viser
hvordan de ulike tiltakene/alternativene scorer for konsekvens for hver ikke-verdsatt virkning, der det sammenliknes
med dagens situasjon (nullalternativet). Dette gir en kortfattet oversikt over tiltakene/alternativene. Et eksempel kan
være følgende:
Ikke-verdsatte virkninger
Score alternativ 1,
konsekvens
Score alternativ 2,
konsekvens
Score alternativ 3,
konsekvens
Operasjonell kapasitet
+
++++
++
Goodwill Forsvaret
0
0
+
Gevinst ift. allierte
++
+
++
Tabell 10 - eksempel tabell for ikke-verdsatte virkninger
Hensikten med å sammenstille ikke-verdsatte virkninger er å synliggjøre hvorvidt de samlede ikke-verdsatte
virkningene av tiltaket bidrar positivt eller negativt til samfunnsøkonomisk lønnsomhet. En slik sammenstilling tilsvarer
den som gjøres av verdsatte virkninger, jf. pkt. 6.1.
Et tiltak kan ha både positive og negative ikke-verdsatte virkninger, og virkningene kan ha ulik styrke. I noen tilfeller
vil negative virkninger kunne oppveies av tilsvarende positive virkninger av samme tiltaket. Det er imidlertid ingen
automatikk i at alle virkninger skal vektes likt, det vil si at man ikke uten videre kan summere plusser og minuser.
Det er viktig at sammenstillingen av ikke-verdsatte virkninger gjøres på bakgrunn av faglige føringer og at
vurderingene begrunnes. I mange tilfeller vil det ikke være mulig å gjøre en slik sammenstilling uten samtidig å foreta
politiske prioriteringer. I så fall bør denne øvelsen overlates til beslutningstaker.
Dersom man har kommet frem til en samlet vurdering av hvert tiltaks ikke-verdsatte virkninger, skal man til slutt
rangere tiltakene. Tiltaket med høyest samlet score (flest plusser) rangeres som nummer én. Resultatet av en slik
rangering er nyttig for beslutningstaker, ved siden av det resultat man får ved å rangere tiltakene etter
samfunnsøkonomisk lønnsomhet der kun de verdsatte virkningene er med og den samlede rangeringen av tiltak.
35
Trinn 4 er en naturlig forlengelse av Trinn 3. Lag ryddige og oversiktlige regneark, som flere enn én person kan bruke
og forstå. Sett det opp slik at det er enkelt å endre forutsetningene på inputfaktorene. Pass særlig på indekser og
vekstfaktorer om en opererer både med løpende priser og faste neddiskonterte priser, og husk skattekostnad.
Score for konsekvens bør gjennomgås kritisk ved oppsett av en slik matrise, og sammenliknes på tvers av
alternativene, gjerne av noen som ikke var med på øvelsen med å sette scorene i Trinn 3. Sørg for at alle vurderinger
er dokumenterte og dermed etterprøvbare.
Det er ofte slik at flere kostnader enn nyttevirkninger tallfestes og at alternativene genererer negativ netto nåverdi.
Dette betyr ikke nødvendigvis at tiltaket er samfunnsøkonomisk ulønnsomt, men at flere store nyttevirkninger ikke lar
seg tallfeste. Uansett, men særlig i slike tilfeller, er det særlig viktig å synliggjøre og dokumentere ikke-verdsatte
virkninger.
Selv om et tiltak er anslått å være samfunnsøkonomisk lønnsomt, er det ikke noe automatikk i at det anbefales
gjennomført. Tiltaket må ses i forhold til gjeldende budsjettramme.
36
7. Trinn 5 – Synliggjøring av usikkerhet og
fordelingsvirkninger
Figur 14 - synliggjøre usikkerhet og fordelingsvirkninger
Iht. Prinsix-rammeverket skal det utføres en kvantitativ usikkerhetsanalyse av prosjektet som en del av
Alternativanalysen. Denne genererer S-kurve og Tornadodiagram for hvert av alternativene. Denne vil både
synliggjøre og tallfeste usikkerheten, og det behøves ikke gjøres et separat arbeid med usikkerhet i den
samfunnsøkonomiske analysen utover dette.
En gjennomført usikkerhetsanalyse er derfor tilstrekkelig for å dekke Trinn 5s krav om synliggjøring av usikkerhet.
Det er iht. FIN (2005) kun systematisk (konjunkturfølsom) usikkerhet som er relevant i en samfunnsøkonomisk
analyse, jf. kapittel 2, og det er slik usikkerhet som skal vurderes i den samfunnsøkonomiske analysen. Usikkerhet
knyttet til valuta regnes i FIN (2005) ikke som samfunnsøkonomisk relevant usikkerhet. Skill ut den systematiske
usikkerheten fra usikkerhetsanalysen, jf. kapittel 2, og se hvordan den slår ut for de ulike alternativene. Avklar med
prosjekteier hvordan prosjektet skal forholde seg til slik usikkerhet. De fleste enkeltindivider ønsker, alt annet likt, å
unngå usikkerhet. Det er imidlertid ikke gitt at staten Norge, med en svært gunstig finansiell posisjon, skal innta en
tilsvarende posisjon, ettersom overføring av usikkerhet til andre normalt vil ha en kostnad. Det sentrale er imidlertid at
man har et bevisst forhold til den samfunnsøkonomisk relevante risikoen.
Samfunnsøkonomisk relevant risiko kan enten beskrives kvalitativt eller angis tallmessig (standardavvik) fra FLOs
analyse.
I tillegg til usikkerhetsvurderinger, skal det foretas en vurdering av om det er særlige fordelingsmessige sider ved
tiltakene/alternativene. Eksempelvis kan det enkelte tiltaket virker særlig skjevt mht. befolkningsgruppe, geografiske
forhold m.m. Slike sider bør kartlegges og beskrives, og inngå i beslutningsgrunnlaget. Bruk de resultatene som er
fremkommet fra interessentanalysen. FIN (2005) viser til at det i mange tilfeller vil være interessekonflikter ved et
tiltak, men at evt. direkte kompensasjonstiltak normalt er mer effektivt enn å endre på selve tiltaket.
Fordelingsvirkninger kan angis på en pluss/minus-skala tilsvarende som presentert i kapittel 5, evt. kvalitativt
beskrives.
I fall det ikke er foretatt en usikkerhetsanalyse, anbefaler FIN (2005) at følgende gjennomføres:

Identifiser og kvantifiser usikkerhet i prosjektet, for eksempel ved sensitivitetsanalyser. I slike analyser
studeres hvor følsomt den samfunnsøkonomiske lønnsomheten er for endringer i nøkkelvariable, mens alt
annet holdes likt
37

Vurder om det er mulig å redusere risikoen. Vurder for eksempel om det er mulig å unngå irreversible
avgjørelser, gjennomføre pilotstudier, legge inn fleksibilitet ved oppstart av tiltaket, unngå for stort innslag av
uprøvd teknologi eller ved å gjennomføre forsiktighetstiltak


Er samfunnsøkonomisk relevant risiko
identifisert, vurdert og beskrevet?
Er fordelingsmessige hensyn identifisert,
vurdert og beskrevet?

Om det finnes store fordelingsmessige
hensyn, er det måter å kompensere de som
kommer uheldig ut og fremdeles gjennomføre
tiltaket?
38
8. Trinn 6 – Samlet vurdering
Figur 15 - samlet vurdering
Trinn 6 oppsummerer de forangående trinnene og gir en samlet tilrådning til hvilket tiltak/alternativ som bør velges,
evt. en prioritert rekkefølge. Dette er hovedleveransen fra den samfunnsøkonomiske analysen. Presentasjonen bør
være klar og pedagogisk, gjerne med samletabeller som oppsummerer virkninger, usikkerhet og evt.
fordelingsvirkninger for hvert tiltak/alternativ, supplert med en kort beskrivelse og en begrunnet tilrådning.
En bør i utarbeidelse av alternativanalyse og samfunnsøkonomisk analyse være tilbakeholdne med å forskuttere hva
politisk ledelse vil mene om potensielle tiltak/alternativ. En skal naturlig nok forhold seg lojalt til fattede politiske
vedtak, men samtidig også gi politisk ledelse reelle og helst konseptuelt forskjellige valgmuligheter.
Ved samlet rangering av tiltak er det ikke bare beregnet samfunnsøkonomisk lønnsomhet som skal tas med i
vurderingen. I tillegg må også rangeringen basert på ikke-verdsatte virkninger og usikkerhet knyttet til tiltak vurderes
ved den samlede rangeringen. Dette innebærer for eksempel at selv om et tiltak har høyest netto nåverdi, kan stor
grad av usikkerhet og/eller ikke-verdsatte virkninger som trekker i negativ retning medføre at tiltaket likevel ikke blir
rangert først. Det er viktig at rangeringen begrunnes.
Den samlede vurderingen av tiltak/alternativ kan ta utgangspunkt i følgende rekkefølge:
Vurdering av tiltak/alternativer
Kommentarer
1.
Oppfyllelse av krav
Alle tiltak/alternativ må oppfylle ”skal-kravene”. Gjør de ikke det, faller de ut
av analysen allerede etter Trinn 2. (Evt. kan en slik prosess synliggjøre at
”skal-krav” i realiteten er satt for strengt, og medføre en revidering av
disse.)
2.
Livssykluskostnad
(LCC) – tallfestede og
ikke-tallfestede
virkninger
Kvantitativ og kvalitativ analyse av virkninger. I utgangspunktet er det
ønskelig at flest mulig virkninger er verdsatt. En skal imidlertid ikke tallfeste
der dette er mer egnet til å villede enn veilede.
Presenter netto nytte i neddiskonterte faste kroner for hvert alternativ. Vis i
tillegg netto nåverdi per budsjettkrone, som er netto nåverdi delt på
nåverdien av alle utbetalinger over statsbudsjettet knyttet til det aktuelle
tiltaket.
3.
Andre
vurderingskriterier
Prinsix-rammeverket viser til øvrige vurderingskriterier som industrielle
39
relasjoner og allianser/samarbeidseffekter for industri og myndigheter.
I tillegg kan såkalte ”bør-krav” (ikke reelle krav, men funksjonelle
egenskaper som vil vurderes som ønskelige ved løsningen) inngå som
vurderingskriterier. Forhold som fleksibilitet og skalerbarhet av løsning kan
være aktuelle kriterier. Grad av oppfyllelse over minimumskrav kan inngå
som vurderingskriterium.
Samfunnsøkonomisk relevant usikkerhet og fordelingsvirkninger er
aktuelle vurderingskriterier.
Tabell 11 - prosess for vurdering av alternativer
Det kan etableres en vektingsmodell for vurderingskriteriene 2 og 3, men det er ikke en nødvendighet.
Vektingsmodellen bør i så fall være etablert på forhånd, med basis i målene for prosjektet, herunder prioritering
mellom prosjektmålene kostnad – tid – kvalitet/ytelse.
Etabler en én-sides oppsummering av hele rapporten, gjerne etter følgende mal:
Alle tall i netto nåverdi
1. Verdsatte virkninger
Nyttevirkninger – SUM
 Nyttevirkning A
 Nyttevirkning B
 Osv.
Kostnadsvirkninger – SUM
 Kostnadsvirkning A
 Kostnadsvirkning B
 Osv.
2. Netto nåverdi
3. Netto nåverdi per
budsjettkrone
Ikke-verdsatte
virkninger
Nyttevirkninger – skala
 Virkning 1
 Virkning 2
 Osv.
Kostnadsvirkninger – skala
 Virkning 3
 Virkning 4
 Osv.
Samlet vurdering
5. Fordelingsvirkninger
6. Usikkerhetsvurderinger
Alternativ
Alternativ
Alternativ
500
350
150
1500
1200
300
750
500
250
800
400
400
1000
600
400
500
250
250
- 300
(netto nåverdi delt på
alle utbetalinger knyttet
til tiltaket)
+ 500
+ 250
++
+
+
+++
-+++
na
na
na
+
Ubetydelige
Liten samfunnsøkonomisk
relevant risiko
++
Ubetydelige
Høyere
samfunnsøkonomisk
relevant risiko
Evt. kvalitativ beskrivelse
+
Betydelige for region A
Liten samfunnsøkonomisk
relevant risiko
1
2
4.
7.
Andre
vurderingskriterier
8. Samlet vurdering –
prioritering av
alternativene
Tabell 12 - én-sides oppsummering
3
Skriv konkret inn hvilke kostnads- og nyttevirkninger som behandles i tabellen. Begrunnelsen for samlet prioritering
av alternativene bør følge av egen kortfattet tekst under tabellen.
40
Sjekkliste:



Foreligger et godt beslutningsgrunnlag for
overordnet ledelse? Er problemstillingene,
den kontekstuelle ulikheten mellom tiltakene
og virkningene tydelige og oversiktlige?
Viser den samfunnsøkonomiske analysen en
logisk og proporsjonal sammenheng fra
problembeskrivelse, gjennom mål og krav og
identifiserte tiltak frem til en vurdering av
tiltakene?
Vises netto nåverdi og netto nåverdi per
budsjettkrone (netto nåverdi delt på alle



utbetalinger over statsbudsjettet knyttet til
tiltaket)?
Er ikke-verdsatte virkninger synliggjort?
Der det er utvist skjønn, er dette i den grad
mulig forklart og dokumentert?
Etter valg av konseptuell løsning, er det lagt
opp til en effektiv videreføring av prosjektet i
FL?
41
Vedlegg
Vedlegg
side 42
Referanser og litteratur
FIN (2005) Veileder i samfunnsøkonomiske analyser.
http://www.regjeringen.no/upload/kilde/fin/reg/2005/0029/ddd/pdfv/266324veileder_i_samfunnsok_analyse_trykket.pdf
R-109/2005 Rundskriv fra FIN – Behandling av kalkulasjonsrente, risiko, kalkulasjonspriser og skattekostnad i
samfunnsøkonomiske analyser
http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/rundskriv.html?id=446186
Forsvaret. Prinsix-rammeverket. http://www.prinsix.no/
Senter for statlig økonomistyring (2006). Samfunnsøkonomisk analyse og gevinstrealisering av IKT-prosjekter
Senter for statlig økonomistyring (2010). Håndbok for samfunnsøkonomiske analyser
http://www.sfso.no/templates/Page____6648.aspx
Concept-programmet. Diverse veiledningsmateriell for KS-regimet. http://www.concept.ntnu.no/publikasjoner og
http://www.concept.ntnu.no/ks-ordningen/veiledere
FIN (2005) Veileder i gjennomføring av evalueringer.
http://www.regjeringen.no/upload/FIN/Vedlegg/okstyring/Veileder_til_gjennomføring_av_evalueringer.pdf
Statens vegvesen, Håndbok 140 Konsekvensanalyser (2006) og Statens vegvesen rapport nr 2007/14, Nyttekostnadsanalyser ved bruk av transportmodeller. http://www.vegvesen.no/_attachment/61437/binary/14144
Helsedirektoratet. Rapport. Helseeffekter i samfunnsøkonomiske analyser.
http://www.helsedirektoratet.no/vp/multimedia/archive/00020/IS-1435_20969a.pdf
side 43
side 44

Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for - prinsix

Transcription

Similar documents

CV SIMEN PEDERSEN - Vista Analyse AS

Samfunnsøkonomiske effekter av investeringer i sosialt

Veileder i samfunnsøkonomiske analyser

Hele rapporten

Prinsix utdanning

Til debatten om samfunnsøkonomisk analyse i transportsektoren

Fremtidige utfordringer for norsk landbruk

Formeloversikt - WordPress.com

De lønnsomme arbeiderne

Ringvirkninger fra Justin Bieber

Kraftsystemutredning 2014-2033

ØABED3200 Strategiøkonomi V-2015 Bokmål

Eksempel på egenkontrollskjema

Helhetlige pasientforløp for hjemmetjenestens brukere.pdf

Beslutninger på lang sikt – prosjektanalyse