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BANCA D`ITALIA Corruzione: effetti sulla crescita e determinanti
BANCA D’ITALIA EUROSISTEMA Corruzione: effetti sulla crescita e determinanti Magda Bianco Banca d’Italia Regole e amministrazione pubblica Roma, 23 marzo 2012 1. La corruzione • • • Abuso di ruoli e risorse pubbliche con il fine di ottenerne vantaggi privati Associata a “regole” che non vengono rispettate (ciò che è corruzione in un sistema può non esserlo in un altro) Può (concettualmente) assumere varie dimensioni: – tangente richiesta di un “prezzo” superiore a quello dovuto – shirking mancato svolgimento di mansioni dovute – lungaggini svolgimento dei compiti in tempi più lunghi del richiesto – inefficienze allocazione di beni/servizi ai soggetti “sbagliati” Con costi ed effetti sul benessere potenzialmente differenti 2 1. La corruzione Il problema sottostante: • Intervento del governo per correggere “fallimenti di mercato” richiede l’impiego di “agenti” (la burocrazia) per raccogliere informazioni, prendere decisioni, implementare le politiche • Ma se la burocrazia non ha la stessa funzione obiettivo del “principale” (il governo), è difficile allinearla, dato che dispone di informazioni superiori per cui il monitoraggio è difficile. E’ necessario concedere “rendite” all’agente (efficiency wages o altro) Un certo grado (sia pure contenuto) di corruzione è difficilmente evitabile Analisi più recenti provano a legare diverse manifestazioni della corruzione a differenti contesti sottostanti questo aiuta nelle scelte di policy: modificare il contesto come sostituto della punizione 2. Gli effetti sulla crescita 60 40 20 ITA 0 GDP per Capita, PPP (ths. 2005 $) 80 Correlazione tra grado di sviluppo (PIL pro capite) e Controllo della corruzione (World Bank) -2 -1 0 1 2 3 WGI (Control of Corruption) 4 2. Gli effetti sulla crescita • • • Analisi approfondite mostrano come, anche tenendo conto di altri fattori e della possibile endogenità, la corruzione influenza negativamente la crescita (Mauro, 1995; Aidt, 2009) Anche se alcuni lavori suggeriscono che vi possa essere un effetto “oliare la macchina amministrativa” in contesti di eccessiva burocrazia e che vi siano paesi con elevata corruzione che mostrano alti tassi di crescita.. Oggi analisi più specifiche (specie su paesi emergenti) consentono valutazioni più di dettaglio e di comprendere le “manifestazioni” della corruzione e quindi i canali attraverso cui genera effetti economici 2. Gli effetti sulla crescita • “tassa” sulle imprese e i loro investimenti • barriera all’entrata per le nuove imprese • distorsione allocazione risorse che vengono attribuite in base a meccanismi non efficienti • alterazione incentivi degli agenti sul mercato che investono risorse in attività corruttive piuttosto che produttive • riduzione efficacia spesa pubblica con lievitazione costi • riduzione capacità governi di imporre controlli e correggere fallimenti di mercato • riduzione fiducia cittadini nelle istituzioni rendendone meno efficace l’operato • riduzione consenso necessario a realizzare manovre di risanamento fiscale (dove la percezione della corruzione è maggiore, minore è la disponibilità ad accettare alta imposizione 3. Le determinanti Ampio consenso sul ruolo di una serie di potenziali fattori anche se la scarsa disponibilità di misure ha limitato l’analisi empirica • • basso “capitale sociale” eccesso norme e oneri burocratici + scarsa qualità burocrazie • sistemi sanzionatori inefficaci • scarsa indipendenza della stampa • governance familiare delle imprese • alta criminalità I paesi con queste caratteristiche sembrano avere più corruzione.. Ma ne sono davvero causa o sono entrambe espressione di altre caratteristiche sottostanti (es. distribuzione reddito? Ricchezza di risorse?)? .8 3. Le determinanti: il capitale sociale .6 NOR SWE DNK FIN SAU trust .4 CHN VNM IRQ IDN BLR THA CHE NZL AUS NLD HKGISL USAJPN IRL CAN DEU AUT GBR BEL .2 JOR KOR PAK ITA UKR RUS DMA LTU NGA ETH TWNISR EST BGD ARMALB IND BGR GRC CZE PRI HUN URY MLT AZE HRV ROM ESP ADO POL GEO FRA EGY SVN MDA MLI ARG ZAF LVA KGZ VEN SVK BIH MEX BFA SLV COL MARMKD CYP PRT CHL ZWE DZA IRN ZMB BRA MYS PHL GHA TZA UGA PER RWA TTOTUR LUX SGP 0 Indicatore di “fiducia” (World Value Survey) vs Controllo della corruzione (World Bank) -2 -1 0 1 Control of Corruption, World Bank WGI (2009) 2 Indicatore Oneri per l’apertura di impresa (World Bank, Doing Business) vs Controllo della corruzione (World Bank) Doing Business, Starting a Business (N procedures) 0 1 2 3 3. Le determinanti: gli oneri burocratici GNQ VEN GNB UGA PHL BOL BRAGRC BRN CHN DZA ARG TCD GIN HTI ECU HND ERI SUR KWT GTM TZA IND BIH SWZ CRI IRQ BDI KEN COM WBG DJI URY ZARSDN COG CIV PAK TMP UKR LWIMWI STP TUNNAM SYC BWA ESP ZWE KHM RUSGABIDN MRT NER VNM MOZ COLTTO BLZ MYS CZE DEU AGOTJK NGA CAF FJI MDA DOM GMB GUY PCI SLV JOR VUT KORCPV BTNARE JPN ATG CHL QAT AUT UZB LAO TGO BGD SYR PRY MNG NPL BEN SLB MNP THA YUG FSMGHA LSO BHR PRI KNA BHS VCT PNG AZE YEM SLE CMR KAZ IRN NIC MLI ARM ZMB JAM EGY PER MEX PAN MAR ROM KIRHRV ITA TUR ZAFLTU SVK GRD POL TWN CYP PRT USA GBR LUX CHE NLD LBN BLR ETH MDV LBRALB MHL AFG SAMLVAOMN MUS DMA ISR EST LCA FRA TONSEN BFA LKA BGR SAU HUN IRL GEOMKD KGZ MDG RWA NOR ISL BEL DNK HKG SVN FIN SWE SGP AUS CAN -2 -1 0 1 Control of Corruption, World Bank WGI (2009) 2 NZL 4 3. Le determinanti: gli oneri burocratici Doing Business, Construction permits 2.5 3 3.5 CHNIND CZE KAZ SLV GIN POL BRN AZE MDA HUN TJK URY UZB ARG TWN SYR PHL BDISLE MRT EGY PCI MYS TUR KWT BTN PNG LAO LBRALB BGR LVA BWA KHM CRI TMP UKR GTM DZA TZA LKA PRI CIV CAF LBN MNG LWIMWI WBG MKD ARM PAN YUG TTO TUN SYC ISR SDN ECUFJI PER MNP MAR JOR PRT USA QAT GNQ NGAUGA COM BRA GHA SAM CPV MUS CHL BHS ISL NLD FIN ZWE COG HND IRN NIC BOL DOM NER GMB ZMB MOZ ROMZAFLTU ARE GAB BLR SEN BIH DJI MDG AUS GNB TGO YEM NPL MLI BENBFA GRC LSO OMN JPN ZAR TCD IRQ BGD CMRIDN SUR SWZ KIRITA FSM RWA EST SVN KNA BEL AUTNOR CHE CAN AFG KGZ PRY VNM STP HRV BHR SVKKOR DMACYP ATG FRA LUX AGO PAK ETH SLB SAU NAM DEU VEN HTI KEN TON GUY MEX THABLZ ESP VCT GBRIRL SGP JAM MHL COL GEO GRD MDV LCA SWE 2 Indicatore Oneri per ottenere una licenza per costruzione (World Bank, Doing Business) vs Controllo della corruzione (World Bank) RUS VUT HKG NZL DNK -2 -1 0 1 Control of Corruption, World Bank WGI (2009) 2 Indicatore funzionamento giustizia civile (World Bank, Doing Business) vs Controllo della corruzione (World Bank) Doing Business, Enforcing contracts (N procedures) 3 3.2 3.4 3.6 3.8 4 3. Le determinanti: l’enforcement BRN SYR SDN IRQ TMP GIN LWI BLZ OMN KWT ARE BHS BHR AFG PAK GRDTWNDMA BTN KNA LCA AGO MRT DZAIND HND BRA VCT ATG COG KHM BDI SEN WBG SUR SAM ZAR CMR CAF COM STP SAU CYP QAT PNG UZB LAO BENMWI TTO TCD TGO BGD MDV LBR EGY PER ITA LSO URY GNQ GNB KEN NGA SLE IDN BOL LKA SWZ DJI MAR CRI KGZ AZEECU IRN NPL NER ALB ERI BGR TUN GRC PRI ESP ZWE GAB KAZ PRY UGA TZA PCI MEX MDG HRV JOR POL RUS LBN ETH PHL TON BFA SLB BIH MKD SYC CPV YEM MLIGUY ARG MHL THA GEO YUG GHA MUS EST CHL CAN HTI NIC ZMB JAM TUR HUN KOR ISR DNK TJK FJI DOM CHNCOL VNM FSM CIV NAM NOR MNGGMB KIR SVN USA FIN MDA GTM PAN ROM SVK PRT CHE UKR MOZ SLVMYS ZAFLTUVUT JPN DEU SWE NZL VEN BWA FRA BLR GBR AUS LVACZE ISL BEL LUX NLD AUT RWA HKG ARM MNP SGP IRL -2 -1 0 1 Control of Corruption, World Bank WGI (2009) 2 100 3. Le determinanti: la libertà di stampa 20 0 Indicatore Freedom of the Press (Freedom House) vs Controllo della corruzione (World Bank) Freedom of Press 40 60 80 PRK MMR TKM LBY ERI CUB UZB BLR GNQ IRN TUN SOM ZWE LAOSYR CHN WBG RWA SAU VNM ZAR RUS GMB YEM AZEKAZETH TJK AFGTCD SDN SWZ VEN BRN TGO KGZ BDI DJI LKA GIN GAB BHROMN ARE NER SGP ARM MAR QAT IRQ CIV CMR MDA ZMB DZA MYS JOR AGO KHM PAK CAF GTM LBR COL MDG MEX HND PRY NPL EGY GEO THA SYC KEN SEN BTN BGD MRT MWI SLE LBN KWT COG GNB NGA UGA FJI UKRIDN LWI TUR COM MDV TZA ALB HTI PHL ARGBIH LSO ECU NIC MKD PER PAN BOL MOZ SLV ROM BRA BFA HRV MNG DOM BWA ATG MNP TMP YUG BGR NAM BEN IND ITA HKG TON ZAF GUY KOR ISR CHL SLB SAM GRC STP NRU KIR CPV MUS TUV GHA LVA MLI SVN URY PNG GRD POL TWNDMAESP SUR TTO SVK VUT HUN FRA MLT CYP JPN AUS FSM BLZ LTU KNA BHSGBRAUT CAN CRI BRB CZE USA MHL EST VCT DEU JAM PRTLCA IRL PCI LIE NLD NZL ADO CHE BEL LUX DNK NOR ISL FIN SWE -2 -1 0 1 Control of Corruption, World Bank WGI (2009) 2 3. Anche all’interno del paese: gli oneri burocratici per avviare un impresa (tempi)… CAM LIG SIC VDA 5 ABR LAZ PUG TOS LOM BZ PIE EMR MAR BAS TN VEN FVG MOL SAR UMB 0 Indicatore oneri per l’apertura di un’impresa (Banca d’Italia) vs denunce per corruzione (2002-204) Indice di Corruzione 10 15 20 CAL 10 20 30 tempi di avvio impresa (giorni) 40 20 3. Anche all’interno del paese: l’enforcement di un contratto (tempi)… Indice di Corruzione 10 15 CAM LIG SIC ABR SAR PIE BZ BAS LAZ MOL PUG 5 FVG TOS TN VEN MAR LOM EMR UMB 0 Indicatore controversie commerciali (Banca d’Italia) vs denunce per corruzione (2002-204) CAL 1000 1500 2000 tempi di soluzione di controversia commerciale (giorni) 2500 4. Le misure • Basate sulle percezioni (EIU, Transparency International, World Bank Control of corruption …) • Le denunce (e il problema di under-reporting…) sappiamo che in Italia l’andamento di percezione e di misure basate sulle denunce mostrano andamenti divergenti (può essere che un’ampia “percezione” della corruzione la renda più accettabile, più diffusa, più difficile da identificare e denunciare…) • Ora anche misure più dirette, specie per paesi emergenti (pagamento tangenti per ottenere patente di guida, per consentire il passaggio di camion,…) • Indagine Forum PA per le amministrazioni italiane 4. Le misure Legame con il ciclo emersione del fenomeno piuttosto che sua consistenza in generale; la riduzione dei profitti in periodi di ciclo negativo riduce i benefici della corruzione e ne porta all’emersione; in periodi di difficoltà è meno accettabile l’ingiusto arricchimento di alcuni per cui il sostegno alle indagine è maggiore 120 100 80 40 20 0 -20 -40 parliamentary malfeasance (RAPs) corruption (charges x 10 mil. ab.) Fonte: P. Pinotti (2010) su dati Istat business cycle 2005 2003 2004 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1994 1995 1993 1992 1990 1991 1989 1988 1987 1986 1985 1984 1983 1981 1982 1980 1979 1978 1977 1976 1975 1974 1972 1973 1971 -60 1970 corruption 60 5. La rilevanza in Italia Una situazione non omogenea sul territorio Corruption charges x 100,000 inhab. 6.6 - 20.2 5.3 - 6.6 3.0 - 5.3 1.9 - 3.0 Fonte: P. Pinotti (2010) Parliamentary malfeasance 38% - 55% 28% - 38% 24% - 28% 9% - 24% 5. La rilevanza in Italia: gli effetti Analisi recenti: • Cingano-Pinotti (2010) mostrano come imprese che hanno “legami” con politici locali hanno ricavi e profitti maggiori non giustificati da maggiore produttività (specie in settori che forniscono input a PA e in regioni ad alta spesa pubblica) • Bandiera et al (2009), attraverso un esperimento relativo all’acquisto tramite Consip delle amministrazioni, mostrano come le inefficienze (diversi livelli di spesa per gli stessi beni) siano per circa l’80% attribuibili a cattiva gestione e per il 20% a forme di corruzione • Correlazioni indicatori di corruzione (denunce per abitante nel periodo 2004-2008) e sviluppo (PIL pro capite, disoccupazione, occupazione maschile e femminile) hanno comportamento diverso a Nord (correlazione negativa) e Sud (in alcuni casi positiva) 6. Le misure di contrasto • Le analisi suggeriscono che occorre conoscere bene il fenomeno per intervenire (es. l’analisi di Bandiera et al suggerirebbe di fornire un budget fisso per ridurre sprechi e corruzione…; in altri casi sarebbe meglio “modificare” il compito dell’agente). Forse ne sappiamo ancora poco… anche perché difficile raccogliere informazioni ruolo dell’Authority • Occorre comprenderne conseguenze, effetti, costi per il sistema • Agire sui fattori che la favoriscono: modalità legislazione, oneri burocratici e qualità burocrazia, enforcement delle leggi, capitale sociale (formazione ma anche sanzioni) 6. Le misure di contrasto • Trasparenza le informazioni, purché facilmente leggibili, favoriscono il cfr e la “concorrenza”; se disponibili per l’analisi favoriscono l’evidenziazione dei casi “anomali” (es. appalti…) • Incentivi ai “partecipanti” monitoraggio su comportamenti (es. rispetto dei termini), programmi di clemenza che rendono conveniente “deviare” dall’accordo corruttivo (con molti caveat) • Organizzazione importante ma attenzione a non creare altra burocrazia “formale”; analisi su altri paesi mostrano come sia stata efficace la sostituzione di attori individuali, la presenza di un soggetto al vertice fortemente “committed” rispetto agli obiettivi • Sanzioni in generale la letteratura ne mostra l’efficacia; white collars e pubblica amministrazione più sensibile al rischio di reclusione dei altre categorie; ma anche sanzioni pecuniarie proporzionate al beneficio ottenuto (o al danno provocato se il primo difficile da valutare) 6. Le misure di contrasto Esperienze internazionali suggeriscono attenzione a • Sovra-semplificazione nel disegno delle politiche che non toccano i reali incentivi e non tengono conto delle specificità istituzionali (importazione di politiche da altri sistemi) • Interazione di competenze differenti (non solo legali/giuridiche) • Approccio che tenga conto dei diversi aspetti e usi diversi strumenti BANCA D’ITALIA EUROSISTEMA
