הפרדת בחירות מוניציפאליות מארציות - OMEK | מרכז עומק – המכון לעיצוב

‫מרכז עומק – עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הפרדת בחירות מוניציפאליות מארציות‬
‫הפרדת בחירות מוניציפאליות מארציות‬
‫‪ .1‬מבוא‬
‫מטרת מסמך זה הינה לסקור את מערכת היחסים בין מפלגות ארציות למפלגות מקומיות בבחירות‬
‫המוניציפליות‪ ,‬להציג את השאלות הרלוונטיות ולהציע חקיקה שתיתן מענה לבעיות העולות ממצב הדברים‬
‫הקיים‪ .‬כיום‪ ,‬בבחירות לרשויות המקומיות רצות מפלגות משני סוגים‪( :‬א) מפלגת בת (להלן‪" :‬סיעת בת")‪,‬‬
‫החוסה תחת חסותה של מפלגה ארצית כלשהי (להלן‪" :‬סיעת אם"); (ב) רשימות עצמאיות‪.‬‬
‫הרשימות העצמאיות מממנות את פעילותן ואת עלויות מרוץ הבחירות בכוחות עצמן‪ ,‬ואילו סיעות הבת‬
‫חולקות חשבון משותף עם סיעת האם והיא אשר מממנת חלק מהפעילות וסופגת את חובותיהן הכספיים‬
‫העלולים להיווצר מאי קבלת מנדטים‪ .‬למצב זה יתרונות וחסרונות שונים אליהם נתייחס ובהם נעסוק‪.‬‬
‫עיקרי הדברים‬
‫‪‬‬
‫מצב משפטי‪ -‬כל סיעות הבת של סיעת אם מסוימת חולקות עימה חשבון משותף כך שהיא נושאת בכל‬
‫החובות שלהן‪.‬‬
‫‪‬‬
‫לחיבור כלכלי זה יתרונות שכן הוא מאפשר גב כלכלי למתמודדים חסרי אמצעים מחד‪ ,‬וחסרונות‬
‫בשל יצירת חוסר שוויון בין רשימות עצמאיות לסיעות בת מאידך‪.‬‬
‫‪‬‬
‫המגמה שהתפתחה עם השנים בנוגע לדפוסי ההצבעה ברשויות המקומיות מצביעה על ניתוק הולך‬
‫וגובר בין הבחירות הארציות לבחירות הכלליות ועלייתן והצלחתן של רשימות עצמאיות‪.‬‬
‫‪‬‬
‫ברוב מדינות העולם המערבי‪ ,‬כמו במדינת ישראל‪ ,‬מפלגות מקומיות מחוברות בצורה זו או אחרת‬
‫למפלגות ארציות‪ .‬אולם‪ ,‬קיימות גם מדינות בהן נהוגה שיטת בחירות א‪-‬מפלגתיות‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הצעת חוק‪ -‬ניתוק כלכלי בין סיעות אם לסיעות בת‪.‬‬
‫‪‬‬
‫מסקנות והמלצות הצוות‪.‬‬
‫‪ .2‬המצב המשפטי הקיים‬
‫‪.2‬א‪ .‬חקיקה‬
‫נושא מימון בחירות ברשויות המקומיות מוסדר בחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות)‪ ,‬תשנ"ג‪.1991-‬‬
‫להלן הסעיפים הרלוונטיים‪:‬‬
‫הכנסות (תיקון מס' ‪ )5‬תשנ"ח‪( 8991-‬תיקון מס' ‪ )6‬תשס"ה‪5005-‬‬
‫‪1‬‬
‫מרכז עומק – עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הפרדת בחירות מוניציפאליות מארציות‬
‫‪( .61‬א) לא יקבלו סיעה‪ ,‬רשימה‪ ,‬מועמד לראש מועצה אזורית או מועמד בבחירות מיוחדות לראש‬
‫רשות‪ ,‬במישרין או בעקיפין‪ ,‬כל תרומה מתאגיד בארץ או בחוץ לארץ‪.‬‬
‫דין סיעת אם (תיקון מס' ‪ )3‬תשנ"ו‪8996-‬‬
‫‪( .61‬א) הוראות סעיפים ‪ 11‬עד ‪ 11‬ו‪ 11-‬עד ‪ 32‬לא יחולו על סיעת בת או רשימת בת; הוראות חוק‬
‫זה הנוגעות לסיעה ולחובותיה למעט סעיף ‪(1‬ג)‪ ,‬יחולו על סיעת אם בכפוף לאמור בסעיף זה‬
‫ובשינויים המחויבים לפי העניין‪.‬‬
‫(ב) סיעת האם תהיה זכאית לסכומים המגיעים לסיעת בת או לרשימת בת על פי סעיפים‬
‫‪ 9 ,1‬ו‪.11-‬‬
‫(ג) תנאי מוקדם לתשלום לסיעת אם הוא שהיא מילאה במועד האמור בסעיף ‪ 11‬את חובות‬
‫הסיעה שנקבעו בו‪ ,‬בשינויים אלה‪:‬‬
‫(‪ )1‬אחד לפחות מן הנציגים יהיה חבר הכנסת ועל אחד מהם לפחות תצהיר סיעת האם‬
‫והוא בעצמו שהוא בקי במשק הכספים של סיעת האם;‬
‫(‪ )3‬היא תמסור הודעה על אופן תשלום המקדמה לפי סעיף ‪(11‬ג)(‪ )1‬או (‪;)3‬‬
‫(‪ )2‬במקום הודעה לפי סעיף ‪(11‬א)(‪ ,)1‬תמסור סיעת האם הודעה על סיעות הבת שלה‬
‫ברשויות המקומיות‪ ,‬מספר חבריהן ושמם של החברים‪ ,‬וכן תמסור הודעה על הרשויות‬
‫המקומיות שבהן אין לה סיעות בת והיא החליטה להגיש רשימות מועמדים בהן‪.‬‬
‫(תיקון מס' ‪ )4‬תשנ"ח‪8991-‬‬
‫(ד) הודעות מטעם סיעת אם יימסרו –‬
‫(‪ )1‬אם היא סיעה מסיעות הכנסת – בידי בא‪-‬כוחה על פי סעיף ‪ 31‬לחוק הבחירות‬
‫לכנסת ולראש הממשלה [נוסח משולב]‪ ,‬תשכ"ט‪ ,1999-‬או ממלא מקומו;‬
‫(‪ )3‬אם היא מפלגה – בידי בא‪-‬כוחה או ממלא מקומו שנקבעו כאמור בסעיף ‪(29‬ב)‬
‫לחוק הבחירות‪.‬‬
‫(ה) השר רשאי לקבל מיושב ראש הכנסת אישור הנתונים הנוגעים לסיעת אם והדרושים לצורך‬
‫ביצוע חוק זה‪.‬‬
‫(ו) (‪ )1‬עלה סכום המקדמה על התשלום המגיע בהתאם לסעיף ‪ ,1‬ינכה יושב ראש הכנסת‪ ,‬על‬
‫פי בקשת השר‪ ,‬את הסכום החסר מן התשלומים המגיעים לסיעת האם או למפלגות‬
‫המרכיבות אותה על פי חוק מימון מפלגות‪ ,‬תשל"ג‪ ,1912-‬ויעביר את כל הסכום שינוכה‬
‫לאוצר המדינה‪ .‬הניכוי האמור ייעשה בשיעורים שיקבע יושב ראש הכנסת;‬
‫(‪ )3‬זכתה סיעת בת או רשימת בת בלמעלה מ‪ 11%-‬מהמודד כאמור בסעיף ‪ )2(91‬לחוק‬
‫הבחירות אך לא זכתה במנדט‪ ,‬תהיה זכאית לסכומים המגיעים לה לפי סעיף ‪(11‬א) כאילו‬
‫היתה סיעה בעלת מנדט אחד במועצה היוצאת;‬
‫(‪ )2‬התפלגה סיעת אם על פי האמור בסעיף ‪(31‬ב‪ )1‬ו‪(-‬ב‪ )3‬לחוק הבחירות לכנסת [נוסח‬
‫משולב]‪ ,‬תשכ"ט‪ ,1999-‬ייעשה הניכוי האמור בפסקה (‪ )1‬מן התשלומים המגיעים‬
‫לסיעות החדשות‪ ,‬באופן יחסי למספר החברים בכל אחת מהסיעות החדשות‪.‬‬
‫(תיקון מס' ‪ )88‬תשע"ד‪5084-‬‬
‫‪2‬‬
‫מרכז עומק – עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הפרדת בחירות מוניציפאליות מארציות‬
‫(ז) (‪ )1‬הוצאות הבחירות של סיעת האם ושל כל סיעות הבת ורשימות הבת שלה למעט‬
‫הוצאות בבחירות חוזרות ובבחירות חדשות – לא יעלה על ‪ 311%‬מסכום המימון המגיע‬
‫לסיעת האם;‬
‫(‪ )3‬הוצאות הבחירות החוזרות של סיעת האם ושל כל סיעות הבת ורשימות הבת שלה‬
‫לא יעלו על שליש הסכום המגיע לפי סעיף ‪ 9‬בכל הרשויות המקומיות שבהן סיעות בת או‬
‫רשימות בת שלה משתתפות בבחירות החוזרות;‬
‫(תיקון מס' ‪ )88‬תשע"ד‪5084-‬‬
‫(‪ )2‬הוצאות הבחירות החדשות של סיעת האם ושל כל סיעות הבת ורשימות הבת שלה‬
‫ברשות מקומית מסוימת – לא יעלו על ‪ 311%‬מסכום המימון המגיע לסיעת האם לפי‬
‫תוצאות הבחירות החדשות באותה רשות מקומית‪.‬‬
‫(ח) הוצאות הבחירות של סיעות הבת ושל רשימות הבת וכן הכנסותיהן ייראו כחלק‬
‫מהוצאותיה והכנסותיה של סיעת האם לעניין חוק זה ויירשמו ביחד עם ההוצאות וההכנסות של סיעת‬
‫האם עצמה במערכת החשבונות שתנהל סיעת האם בהתאם להנחיות מבקר המדינה‪.‬‬
‫(ט) חובת מינוי רואה חשבון תחול על סיעת האם‪ ,‬ובחוות דעתו יתייחס רואה החשבון במיוחד‬
‫לשאלה אם ההוצאות וההכנסות של סיעות הבת ורשימות הבת הוצגו כראוי במערכת החשבונות של‬
‫סיעת האם‪.‬‬
‫(תיקון מס' ‪ )8‬תשנ"ג‪8993-‬‬
‫(י) סעיף ‪ 12‬לא יחול על סיעת אם‪.‬‬
‫עפ"י החוק‪ ,‬כל סיעות הבת של מפלגה מסוימת חולקות חשבון משותף עם סיעת האם‪ ,‬וכמו כן הבקרה‬
‫החשבונית על זרימת הכספים מסיעת האם לסיעות הבת מבוצעת באופן מרוכז בחשבונה של סיעת האם‪.‬‬
‫‪.2‬ב‪ .‬מגמה של ניתוק בין השלטון המקומי למרכזי‬
‫עד אמצע שנות ה ‪ 07‬הפוליטיקה המקומית חסתה תחת צילה של הפוליטיקה המפלגתית הלאומית‪ .‬ב ‪3701‬‬
‫החל תהליך התנתקות של סניפי מפלגה מקומיים ממרכזי המפלגות ומנהיגות חדשה החלה צומחת‪ ,‬תוך‬
‫מעורבות של צעירים ועולים חדשים‪ .‬מגמה זו ממשיכה עד היום והיא באה לידי ביטוי בדפוסי ההצבעה‪.‬‬
‫בעוד בעבר הייתה נאמנות מפלגתית ותושבים היו מצביעים לאותה מפלגה בבחירות הארציות והמקומיות‪,‬‬
‫הרי שהיום שיקול הדעת של התושבים עצמאי יותר‪ ,‬נושאים מקומיים חשובים יותר בעיניהם‪ ,‬והתפתחה‬
‫הבנה שהאידאולוגיה פחות חשובה בקידומם של נושאים אלו והיצמדות למפלגה הארצית לא בהכרח תיטיב‬
‫עימם‪ .‬כך‪ ,‬נוצר פער בין דפוסי ההצבעה ברמה הארצית וברמה המקומית‪ ,‬ויתכן כי באותה עיר סיעת האם‬
‫תזכה באחוז גבוה של קולות בבחירות הארציות וסיעת הבת תזכה באחוז נמוך ולהיפך‪.‬‬
‫בעקבות שינויים אלו‪ ,‬חלה עלייה בהקמתן של רשימות עצמאיות שאינן מזוהות עם מפלגה ארצית‪ .‬עם השנים‬
‫כמות הרשימות העצמאיות גדלה מאוד והן נוגסות בכוחן של המפלגות הגדולות‪ .‬לצורך העניין‪ ,‬מפלגות‬
‫הליכוד והעבודה החזיקו בשיא כוחן ב ‪ 0..7%‬מקולות הבוחרים בבחירות המקומיות (‪ )3791‬ובבחירות של‬
‫‪ .771‬החזיקו ב ‪ 39%‬בלבד‪ .‬בבחירות המקומיות בשנים האחרונות הרשימות העצמאיות זוכות ביותר ממחצית‬
‫‪3‬‬
‫מרכז עומק – עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הפרדת בחירות מוניציפאליות מארציות‬
‫הקולות ומועמדיהן זוכים ברוב הרשויות המקומיות‪ .‬אולם‪ ,‬למפלגות הגדולות עדיין ישנה דריסת רגל והשפעה‬
‫על מינוי מועמדים לראשות הרשויות‪.‬‬
‫להלן נתונים לגבי ‪ 37‬הערים הגדולות והקטנות בבחירות ‪ .731‬לרשויות המקומיות‪:‬‬
‫‪ 11‬הערים הגדולות‬
‫‪ 11‬הערים הקטנות‪:‬‬
‫מנתונים אלו‪ ,‬המשקפים כוחן של כלל סיעות האם‪ ,‬עולה בברור‪ ,‬כי כוחן של סיעות האם בבחירות‬
‫המוניציפליות קטן באופן יחסי‪ ,‬וכמו כן ברוב הערים ראש הרשות הנבחר אינו נציג רשמי של מפלגה ארצית‪.‬‬
‫ביטוי נוסף לניתוק הרשויות המקומיות מהמפלגות הארציות נוגע ליחסם של חברי המפלגות הארציות לשלטון‬
‫המקומי‪ .‬כיום‪ ,‬ההבנה שאין מתאם מחייב בין הצבעה למפלגות בכנסת להצבעה בבחירות המקומיות נותנת‬
‫אותותיה בהתנהלותן של המפלגות הארציות‪ .‬נבחרי הציבור הרבה יותר קשובים לרחשי השטח‪ ,‬מודעים‬
‫לצורך להיות מחובר לראשי הרשויות וחברי המועצה ברשויות המקומיות ומפלגות שונות אף מחייבות את‬
‫חבריה להקדיש זמן לטיפוח הקשר הזה‪.‬‬
‫‪4‬‬
‫מרכז עומק – עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הפרדת בחירות מוניציפאליות מארציות‬
‫‪.2‬ד‪ .‬המצב המשפטי הקיים – יתרונות וחסרונות‬
‫למצב הקיים‪ ,‬בו למפלגות מקומיות חיבור וקשר עם מפלגות ארציות‪ ,‬מגוון השלכות אשר בחלקן חיוביות‬
‫ובחלקן שליליות‪.‬‬
‫השלכות חיוביות‬
‫‪ .3‬חיבור בין מפלגות ארציות למפלגות מקומיות מייצר קשרים בין נבחרי ציבור מקומיים לח"כים וחברי‬
‫ממשלה‪ ,‬אשר מאפשרים להם לקדם תהליכים‪ ,‬להשיג תקציבים ולפעול לטובת התושבים‪ .‬קיימת‬
‫תפיסה‪ ,‬לפיה ראש רשות המייצג מפלגה ארצית מסוימת מהווה גייס קולות לאותה מפלגה בבחירות‬
‫הארציות ובד"כ אותו ראש רשות הוא גם חבר מפלגה‪ .‬אינטרס זה מעודד ח"כים וחברי ממשלה‬
‫להיות קשובים לאותם ראשי וחברי מועצה‪ ,‬במיוחד במפלגות הפועלות בשיטת הפריימריז בה‬
‫מתווסף אינטרס נוסף מצד ח"כים להיבחר שוב כחברי המפלגה הארצית‪.‬‬
‫‪ ..‬חיבור בין מפלגות ארציות למפלגות מקומיות מאפשר לאזרחים פעילים‪ ,‬אשר רוצים לפעול למען‬
‫טובת יישובם‪ ,‬בסיס כלכלי למירוץ הבחירות‪ .‬מירוץ בחירות הוא עסק יקר‪ ,‬אשר מחייב הוצאות על‬
‫פרסום באמצעות שלטי חוצות‪ ,‬פוסטרים‪ ,‬פלאיירים‪ ,‬שלטי בניינים‪ ,‬פעילי שטח‪ ,‬סוקרים טלפוניים‬
‫ועוד‪ .‬שיטת מימון הבחירות עובדת כך‪ ,‬שהמדינה מחזירה כספים לסיעות המקומיות השונות באופן‬
‫יחסי למספר המנדטים לו זכו‪ .‬משמעות הדבר היא‪ ,‬שרשימה המחליטה להתארגן ולקחת חלק במירוץ‬
‫הבחירות לוקחת סיכון כלכלי וצריכה להשקיע מאמץ ניכר בגיוס תרומות‪ ,‬שכן אם לא יזכו במספיק‬
‫מנדטים לא יהיה להם מהיכן להחזיר את הכספים שהושקעו‪ ,‬מה שעלול למנוע מאנשים טובים‬
‫וראויים להתמודד בבחירות‪ ,‬ולו מפאת הסיכון המימוני‪ .‬האפשרות לקבל חסות מסיעת אם נותן‬
‫הזדמנות לאנשים שונים‪ ,‬שאין סיפק בידם לממן מסע בחירות‪ ,‬לקחת חלק במירוץ ולנטרל את‬
‫הסיכון הכלכלי הכרוך בכך‪.‬‬
‫השלכות שליליות‬
‫‪ .3‬החיבור הכלכלי בין סיעות אם לסיעות בת יוצר מצב של חוסר שוויון במירוץ הבחירות‪ ,‬שכן רשימות‬
‫עצמאיות צריכות לשאת בעול הכלכלי לבדן‪ ,‬לגייס כספים ותרומות ולקחת סיכון להפסד החזרי‬
‫הכספים של מימון בחירות‪ .‬אומנם‪ ,‬כל רשימת מועמדים יכולה לנסות את כוחה ולפנות למפלגה‬
‫כלשהי שתיתן לה חסות‪ ,‬אולם המציאות היא שאת המפלגות הארציות מייצגים אנשים המחוברים‬
‫למפלגה במשך שנים ואין באמת הזדמנות שווה לכל רשימה להוכיח שהיא ראויה ולקבל חסות‪ .‬כיוון‬
‫שכך‪ ,‬נוצר מצב בהרבה רשויות מקומיות שאותם אנשים רצים ונבחרים במשך שנים‪ ,‬שכן הם נהנים‬
‫מתמיכה כלכלית שאין למתמודדים אחרים ובכך קונים יתרון על פניהם‪.‬‬
‫‪5‬‬
‫מרכז עומק – עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הפרדת בחירות מוניציפאליות מארציות‬
‫‪ ..‬החיסרון הנ"ל‪ ,‬מעניק לנציגי סיעות הבת פריבילגיה למימון בחירות ותחושת ביטחון כי יוסיפו‬
‫להתמודד גם במירוץ הבא ללא קשר לביצועיהם‪ ,‬ובכך יוצר תמריץ שלילי לאותם נציגים לפעול‬
‫ולהוכיח את עצמם בשטח‪ .‬בנוסף‪ ,‬בחלק מהמקרים‪ ,‬אותם נציגים נבחרים ע"י המפלגות הארציות‬
‫מטעמים פוליטיים ולא ענייניים וללא קשר ברור לפעילותם או מסוגלותם לפעול למען תושבי העיר‪.‬‬
‫בסופו של דבר‪ ,‬הנפגעים העיקריים מכך הם תושבי הרשות‪.‬‬
‫‪ .1‬כהמשך לחיסרון הנ"ל נוסיף‪ ,‬שחיבור זה בין מפלגות יוצר פתח לשחיתות מצד חברי כנסת וממשלה‬
‫וחברי מועצות כאחד לנתינת טובות הנאה והחזרי חובות פוליטיים‪.‬‬
‫‪ .4‬סיעות האם מזרימות כמויות גדולות של כספים לרשימות השונות הרצות תחת חסותן‪ ,‬הפזורות‬
‫ברחבי הארץ‪ ,‬ולאור הנתונים לעיל בדבר כוחן היורד וייצוגן הפוחת של מפלגות ארציות בבחירות‬
‫המקומיות נוצר מצב של בזבוז אדיר של כספים וכניסה של חובות מצד סיעות האם‪ ,‬שכן הן סופגות‬
‫את ההפסדים של כל הרשימות תחת חסותן‪.‬‬
‫‪ .1‬מחקר השוואתי‬
‫ברוב מדינות העולם המערבי‪ ,‬כמו במדינת ישראל‪ ,‬מפלגות מקומיות מחוברות בצורה זו או אחרת למפלגות‬
‫ארציות‪ .‬אולם‪ ,‬קיימות גם מדינות בהן נהוגה שיטת בחירות א‪-‬מפלגתיות‪.‬‬
‫הרעיון של בחירות ישירות וא‪-‬מפלגתיות הוא אחד הרעיונות שקידמה התנועה הפרוגרסיבית‪ ,‬בסוף המאה ה‪-‬‬
‫‪ 37‬ותחילת המאה ה‪ ,.7-‬במטרה לטהר את הפוליטיקה משחיתות ומתופעות שליליות אחרות כגון קבלני‬
‫קולות‪ ,‬וזהו המקור ההיסטורי למדינות‪/‬ערים בהן הדבר נהוג כיום‪ .‬ייתכן כי העובדה שבחלק מהמקרים גם‬
‫מועמדים‪/‬ות עצמאיים מזוהים עם מפלגה מסוימת‪ ,‬אם מפני שהם חברי אותה מפלגה ואם מפני שהמפלגה‬
‫הביעה את תמיכתה בהם (דרך הצהרות בתקשורת ו‪/‬או דרך מימון)‪ ,‬גרמה לכך שהתופעה אינה נפוצה מאוד‬
‫בעולם‪.‬‬
‫אנגליה – נראה כי ככלל‪ ,‬הדרך לשלטון המקומי עוברת במפלגות הארציות‪ .‬ראש העיר של לונדון חבר במפלגה‬
‫הקונסרבטיבית‪ ,‬ומועצת העיר כולה מורכבת מנציגי מפלגות הפרלמנט (‪ .)House of Commons‬ניתן לראות‬
‫פוליטיקאים‪/‬ות רבים‪/‬ות שכיהנו הן בשלטון המקומי והן בשלטון הארצי‪ .‬אומנם‪ ,‬ניתן לרוץ בצורה עצמאית‪,‬‬
‫אך מדובר בשיטה לא פופולרית‪ .‬במועצת מנצ'סטר‪ ,‬לדוגמא‪ ,‬ישנו חבר מועצה עצמאי אחד (מתוך ‪ ,)79‬וכנ"ל‬
‫במועצת העיר אוקספורד (מתוך ‪ .)47‬במועצת קרדיף ישנם ‪ 9‬חברי מועצה עצמאיים (מתוך ‪ .)01‬רשויות‬
‫מקומיות בודדות וקטנות מאוד בממלכה מבוססות על מועמדים עצמאיים‪.‬‬
‫‪6‬‬
‫מרכז עומק – עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הפרדת בחירות מוניציפאליות מארציות‬
‫אירופה – לאחר בדיקה נרחבת‪ ,‬אין ספק כי הבחירות למועצות המקומיות ברחבי אירופה הן למעשה סוג של‬
‫בחירות כלליות והמירוץ הוא בין המפלגות הארציות‪ .‬המתמודדים‪/‬ות לראשות הערים ולמועצות הערים‬
‫משתייכים באופן גורף למפלגות ארציות‪ ,‬בדרך כלל לגדולות שבהן‪( .‬יוצא הדופן היחיד שנמצא – ראש עיריית‬
‫בוקרשט‪ ,‬שפרש מהמפלגה הסוציאל‪-‬דמוקרטית‪ ,‬ונבחר כמועמד עצמאי)‪.‬‬
‫ארה"ב – כמו רוב העניינים הקשורים למנהל ושלטון נושא זה משתנה ממדינה למדינה‪ .‬קיים מודל של מדינה‬
‫בה נהוג מודל בחירות א‪-‬מפלגתיות‪ ,‬לדוגמא‪:‬‬
‫קליפורניה‪ -‬החוק בקליפורניה קובע כי הבחירות המקומיות הן א‪-‬מפלגתיות‪ ,‬כלומר באופן רשמי הם לא‬
‫מכהנים בתפקיד מטעם מפלגה כלשהי‪ .‬אולם‪ ,‬נטיותיהם הפוליטיות ידועות ולמעשה נודעת להן השפעה גם אם‬
‫לא באופן רשמי‪( .‬למשל‪ -‬חברי מועצת לוס אנג'לס הינם דמוקרטים וראש עיריית סן דייגו הוא רפובליקני)‬
‫בנוסף‪ ,‬ישנם כמה מקרים ידועים של ראשי עיר שהתמודדו עצמאית וזכו‪ :‬ראש העיר הקודם של לאס וגאס‪,‬‬
‫ראש העיר הקודם של מיאמי‪ ,‬ומייקל בלומברג‪ ,‬ראש העיר הקודם של ניו‪-‬יורק סיטי‪ .‬נראה כי בשאר המדינות‬
‫המתמודדים‪/‬ות לשלטון המקומי רצים מטעם מפלגות‪.‬‬
‫קנדה – גם בקנדה החוקים משתנים בהתאם למקום‪ .‬בטורונטו‪ ,‬למשל‪ ,‬ההתמודדות לראשות העיר היא על‬
‫בסיס א‪-‬מפלגתי‪ .‬בערים אחרות (לדוגמא‪ :‬קוויבק‪-‬סיטי‪ ,‬מונטריאול‪ ,‬וונקובר) ניתן לראות תופעה של מפלגות‬
‫עירוניות‪ ,‬הדומות במהותן למפלגות ארציות בישראל בגלל גודלן של הערים‪ ,‬בראשות ראש העיר‪ ,‬אליה‬
‫שייכים גם רבים מחברי מועצת העיר וניתן למצוא שם גם חברי מועצה עצמאיים אחדים‪.‬‬
‫אוסטרליה – בדומה לקנדה‪ ,‬אין אחידות‪ .‬ראשת העיר של פרת'‪ ,‬לדוגמא‪ ,‬היא עצמאית‪ ,‬וכנ"ל ראשת העיר של‬
‫סידני; ראש העיר של בריזביין משתייך למפלגה הלאומית‪-‬ליברלית של קווינסלנד; ראש העיר של מלבורן‬
‫עומד בראשות מפלגה מקומית‪.‬‬
‫חשוב לזכור‪ ,‬כי החלוקה האדמיניסטרטיבית בישראל שונה מהחלוקה של מרבית מדינות המערב (סביר להניח‬
‫שהסיבה העיקרית היא גודל המדינה)‪ ,‬ובניגוד לחלוקה בארץ – רשויות מקומיות (ומועצות אזוריות) בלבד –‬
‫במדינות אחרות יש חלוקה ל‪ states, provinces, regions, boroughs-‬ועוד‪ ,‬ולחלוקות אלו משמעות‬
‫פוליטית‪ .‬בין היתר‪ ,‬כפי שהוזכר‪ ,‬בחלק מהמדינות ישנן בנוסף למפלגות הארציות‪ ,‬מפלגות אזוריות ומפלגות‬
‫עירוניות (כאשר פוליטיקאי‪/‬ת יכולים להשתייך לאחת מהן או לשלושתן ביחד‪ ,‬כיוון שכל אחת פועלת במישור‬
‫שונה)‪.‬‬
‫המודל הבולט והמסודר ביותר לבחירות א‪-‬מפלגתיות הוא בנברסקה‪ ,‬ארה"ב‪:‬‬
‫בשנת ‪ 3714‬עבר תיקון בחוקת נברסקה שקבע כי הגוף החקיקתי שלה יהיה יחיד (כלומר ללא בית עליון‬
‫ותחתון) וא‪-‬מפלגתי‪ ,‬והבחירות המקומיות מתבצעות באותה הצורה‪ .‬הבחירות הן פרסונליות‪ ,‬וכל מועמד‪/‬ת‬
‫‪7‬‬
‫מרכז עומק – עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הפרדת בחירות מוניציפאליות מארציות‬
‫רצים מטעם עצמם ולא מטעם מפלגת אם כלשהי – כלומר‪ ,‬הפתקים בקלפי כוללים שמות בלבד‪ ,‬ללא מפלגה –‬
‫אך הנטיות הפוליטיות של המועמדים‪/‬ות ידועות לכל‪ ,‬אין בעיה שהם יהיו חברי המפלגה‬
‫הדמוקרטית‪/‬רפובליקנית‪ ,‬ולעתים אף המפלגות עצמן מביעות תמיכה גלויה במועמד‪/‬ת (כולל מימון)‪ .‬אך יש‬
‫לציין‪ ,‬כי נראה שבפועל המועמדים‪/‬ות נבחרים לפי טיבם ולא לפי השתייכותם הפוליטית‪ .‬בנוסף‪ ,‬אחת‬
‫ההשלכות החשובות של השיטה היא שאין מפלגת רוב ומפלגת מיעוט‪ ,‬ואין קואליציה ואופוזיציה על המשתמע‬
‫מכך (לדוגמה‪ :‬אין משמעת קואליציונית‪ ,‬או הסכמים קואליציוניים וכו'‪ ,‬כל אחד‪/‬ת רשאים להצביע לפי ראות‬
‫עיניהם בכל נושא)‪ .‬לשם ההמחשה‪ :‬מועמד שהיה חבר המפלגה הרפובליקנית עזב אותה‪ ,‬ולמרות זאת נבחר‬
‫שוב‪ ,‬אף שמדובר באזור המזוהה כרפובליקני‪ .‬יש הסוברים‪ ,‬כי הפוליטיקה הא‪-‬מפלגתית מקלה על‬
‫הדמוקרטים במדינה שכאמור נחשבת מעוז רפובליקני‪.‬‬
‫‪ .5‬הצעת חוק‬
‫לאור החסרונות הרבים והבעייתיות הגדולה שמייצר המצב הנוכחי יש לבטל את הקשר הכלכלי בין מפלגות‬
‫ארציות למפלגות מקומיות ובכך ליצור בחירות שוויוניות יותר‪.‬‬
‫הצעת חוק‬
‫חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות) (תיקון מס' ‪ ,)12‬התשע"ד–‪2112‬‬
‫תיקון סעיף ‪(11‬א)‬
‫‪ .1‬בחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות)‪ ,‬התשנ"ג–‪ ,3991‬בסעיף ‪(31‬א)‪-‬‬
‫אחרי "סיעה" יבוא "סיעת בת"‪ ,‬אחרי "רשימה" יבוא "רשימת בת" ואחרי "לארץ" יבוא‬
‫"או מפלגה‪ ,‬בין שהיא סיעת אם ובין שאיננה סיעת אם"‪.‬‬
‫תיקון סעיף ‪56‬‬
‫‪ .5‬סעיף ‪ 61‬יימחק ובמקומו יבוא‪:‬‬
‫"סיעת אם וסיעת בת ינהלו חשבונות נפרדים‪ .‬סיעת בת תבוקר ותנהל את חשבונותיה לפי‬
‫הוראות חוק זה‪".‬‬
‫בהתאם לכך אנו ממליצים לשנות את "הנחיות מימון הבחירות ברשויות המקומיות (ניהול חשבונות)‪ ,‬התשס"ח‪ "6002-‬של מבקר‬
‫המדינה ולבטל את סעיפים ‪(61‬ג) ו ‪.69‬‬
‫‪8‬‬
‫מרכז עומק – עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הפרדת בחירות מוניציפאליות מארציות‬
‫דברי הסבר מוצעים‬
‫השלטון המקומי בישראל נועד לשרת את ציבור האזרחים‪ ,‬לדאוג לרווחתם ולטפל בנושאים מקומיים הנוגעים‬
‫לתושבי הרשות‪ .‬זהו אתגר גדול המחייב כי טובי האזרחים יקבלו על עצמם את עולו של הציבור ויפעלו‬
‫בנאמנות ובמסירות לרווחת הכלל‪ .‬במצב הנוכחי‪ ,‬הבחירות לרשויות המקומיות אינן מתנהלות באופן‬
‫המאפשר מירוץ שוויוני‪ ,‬שכן לסיעות בת‪ ,‬הנתמכות כספית ע"י סיעות אם‪ ,‬יתרון משמעותי על פני רשימות‬
‫עצמאיות‪ .‬פעילים ואזרחים הרוצים לתרום לתושבי עירם‪ ,‬נמצאים בעמדת נחיתות מול מועמדים הנתונים‬
‫תחת חסותה של מפלגות אם‪ ,‬שכן העול והסיכון הכלכלי הרובץ על כתפיהם אינו מאפשר להם הזדמנות שווה‬
‫לקחת חלק בהנהגת בני עירם‪ .‬מטרת חוק זה‪ ,‬הינה לבטל חוסר שוויון זה ולאפשר מירוץ שווה ע"י ביטול‬
‫הקשר הכלכלי בין סיעות אם לסיעות בת‪ ,‬מבלי לפגוע באפשרותן של מפלגות ארציות להיות מעורבות‬
‫בבחירות המקומיות ולתמוך במועמדים בדרכים אחרות‪.‬‬
‫הסבר הצעת החוק‬
‫‪‬‬
‫סעיף ‪ 39‬לחוק בחירות מקומיות (מימון בחירות) אוסר העברת תרומות מתאגידים פרטיים לרשימות‬
‫המתמודדות בבחירות המקומיות‪ .‬הצעת החוק מוסיפה לאיסור זה גם מפלגות ארציות ומונעת מהם‬
‫להעביר כספים לסיעות בת‪ .‬בכך ינותק מבחינה חוקית הקשר הכלכלי בין סיעות אם לסיעות בת‪.‬‬
‫‪‬‬
‫סעיף ‪ .9‬לחוק הנ"ל מבדיל את סיעות הבת ממתמודדים אחרים מבחינת ניהול החשבונות כיוון‬
‫שסיעות הבת חולקות חשבון משותף עם סיעת האם‪ .‬כיוון שהצענו לבטל את הקשר הכלכלי בסעיף ‪39‬‬
‫מוצע בזאת לשנות גם את תוכנו של סעיף ‪ .9‬כך שניהול חשבונותיה של סיעת בת יהיה עצמאי ונפרד‬
‫כיתר המתמודדים‪.‬‬
‫‪ .5‬מסקנות והמלצות‪ -‬המלצת הצוות‬
‫לאור כל הנתונים הנ"ל‪ ,‬קשה להסיק מסקנות ברורות ביחס לטיבו של הקשר הכלכלי בין מפלגות ארציות‬
‫למפלגות מקומיות והאפשרות לנתקו‪ .‬אומנם לחיבור כלכלי זה חסרונות‪ ,‬אולם‪ ,‬כפי שהראינו לעיל‪ ,‬לאורך‬
‫השנים התפתחה מגמה של ניתוק בין מפלגות ארציות למפלגות מקומיות כך שקהה עוקצן של חסרונות אלו‪.‬‬
‫‪ .3‬מירוץ לא שוויוני ‪ -‬אומנם חסרון זה עודנו קיים אך עובדה היא שזה לא מונע מרשימות עצמאיות‬
‫רבות להיבחר והמצב כיום הוא שרוב קולות הבוחרים ורוב ראשי הרשויות בערים הגדולות והקטנות‬
‫אינם חברים בסיעת בת‪.‬‬
‫‪ ..‬אדישות מצד נציגי סיעות האם ‪ -‬אומנם התופעה שתושבים מצביעים למתמודד עפ"י המפלגה‬
‫הארצית אותה הוא מייצג עודנה קיימת‪ ,‬אך היא הרבה פחות שכיחה‪ .‬השיקולים המנחים את‬
‫‪9‬‬
‫מרכז עומק – עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫הפרדת בחירות מוניציפאליות מארציות‬
‫התושבים בבחירות המקומיות אינם שווים לשיקולים המנחים אותם בבחירות הארציות והעובדה‬
‫שמתמודד מסוים חבר במפלגה גדולה אינה גורמת לציבור להצביע לו‪ .‬המציאות מוכיחה שתושבים‬
‫מצביעים למי שהם חושבים שאכן תורם להם ומקדם את טובתם ללא קשר למפלגה אותה הוא מייצג‪.‬‬
‫מאידך גיסא‪ ,‬החסרונות של שחיתות ובזבוז כספים מצד סיעות האם אכן שריר וקיים‪.‬‬
‫אולם‪ ,‬לביטול הקשר בין מפלגות ארציות למפלגות מקומיות מחיר‪ ,‬שכן הוא עלול להוביל לחוסר שוויון מסוג‬
‫אחר במירוץ הבחירות‪ .‬כיוון שהחוק אוסר על תרומות מצד תאגידים פרטיים ומגביל את הסכום אותו יכולים‬
‫אנשים פרטיים לתרום‪ ,‬עלול להיווצר מצב בו היתרון במירוץ הבחירות יעבור לידיהם של אנשים בעלי‬
‫אמצעים‪ .‬ביטול האפשרות לקשר כלכלי עם מפלגות ארציות יחסום את האפשרות בפני אנשים טובים ופעילים‬
‫להשיג מימון ויותיר את המירוץ בידיהם של העשירים‪ .‬חוסר שוויון שכזה הרבה יותר בעייתי מחוסר השוויון‬
‫הנוכחי שלמעשה‪ ,‬כפי שמראים דפוסי ההצבעה‪ ,‬אינו כה משמעותי‪.‬‬
‫לפיכך‪ ,‬המלצתנו היא‪ ,‬לפעול בכיוון של צמצום הסכומים אותם יכולות סיעות האם להעביר במקום לנתק את‬
‫הקשר הכלכלי באופן מוחלט‪ .‬כך‪ ,‬המירוץ יהיה יותר שוויוני ולא יהיה בזבוז כספים כה גדול מחד‪ ,‬ומאידך‬
‫תיוותר אפשרות של קבוצות שונות באוכלוסייה שאינן בעלות אמצעים להשתתף במירוץ‪.‬‬
‫כמו כן‪ ,‬ל הערכתנו במבנה הנוכחי של הקואליציה הסיכוי להעביר חוק המנתק כליל את הקשר הכלכלי בין‬
‫מפלגות נמוך הרבה יותר מאשר חוק רך יותר‪ ,‬אשר מגביל את הסכומים אותם ניתן להעביר‪ ,‬שכן למרות‬
‫ההבדלים בין דפוסי ההצבעה לכנסת לבין דפוסי ההצבעה לרשויות המקומיות‪ ,‬בעבור המפלגות הגדולות‬
‫בחירות מקומיות עדיין משמשות מבחן לכוחן‪.‬‬
‫בברכה‪,‬‬
‫מרכז עומק‪ -‬עיצוב מדניניות וחקיקה‪.‬‬
‫‪10‬‬