Olli Mäenpää 25.9.2015 Perustuslakivaliokunnalle

Olli Mäenpää
25.9.2015
Perustuslakivaliokunnalle
Puhemiesneuvoston ehdotus laiksi eduskunnan virkamiehistä annetun lain muuttamisesta ja uudeksi eduskunnan kanslian ohjesäännöksi (PNE 1/2015 vp)
Ehdotuksen valtiosääntöiset perusteet
Puhemiesneuvoston ehdotuksen tarkoituksena on ajantasaistaa eduskunnan virkamieslakia ottaen soveltuvin osin huomioon valtion virkamieslakiin hiljattain tehdyt muutokset. Samalla on tarkoitus säännellä nykyistä väljemmin eduskunnan
kanslian toimintaa.
Puhemiesneuvosto voi perustuslain 34 §:n 3 momentin mukaan tehdä aloitteen
eduskunnan virkamiehiä koskevan lain ja eduskunnan työjärjestyksen säätämisestä tai muuttamisesta sekä ehdotuksia muiksi eduskunnan toimintaa koskeviksi
säännöksiksi. Eduskunnan työjärjestyksen (2000) 6 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan puhemiesneuvoston tehtävänä on tehdä ehdotuksia eduskunnan sisäistä hallintoa koskevien ohjesääntöjen säätämisestä. Puhemiesneuvoston ehdotus on
tehty näiden toimivaltasäännösten nojalla ja rajoissa.
Eduskunnan virkamieslaki
Eduskunnan kanslian toimivalta työtaistelutoimenpiteen johdosta
Kanslian olisi 54 §:n uuden muotoilun mukaan ”turvattava eduskunnan edellytykset suorittaa sille valtioelimenä kuuluvat tehtävät työtaistelutoimenpiteistä huolimatta. Jos työtaistelutoimenpide estää tai olennaisesti haittaa eduskunnan toimintaa valtioelimenä, tulee osapuolten siitä tiedon saatuaan viivytyksittä ryhtyä
tarpeellisiin toimenpiteisiin sellaisen esteen tai haitan poistamiseksi”.
Ehdotettu uusi säännös määrittelee kanslian toimivaltaa työtaistelutoimenpiteen
johdosta. Siksi sitä on paikallaan arvioida erityisesti siltä kannalta, että perustuslain 13 §:n 2 momentti turvaa ammatillisen yhdistymisvapauden ja vapauden järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi. Niin ikään Euroopan unionin perusoikeuskirjan 28 artiklan mukaan työntekijöillä ja työnantajilla tai näiden järjestöillä on
unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti oikeus asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia sekä
oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolustamiseksi yhteistoimiin, lakko
mukaan lukien.
2
Arvioinnissa on otettava huomioon myös Suomea sitovat kansainväliset sopimusvelvoitteet. Niiden kannalta voidaan todeta, että Euroopan sosiaalisen peruskirjan
sopimuspuolet ovat sitoutuneet tunnustamaan työntekijöiden ja työnantajien oikeuden ryhtyä eturistiriitatilanteessa yhteistoimiin, kuten lakkoon, edellyttäen
kuitenkin, ettei voimassa olevista työ- ja virkaehtosopimusten velvoitteista muuta
seuraa (6.4 artikla). Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan
kansainvälisen yleissopimuksen osapuolet ovat niin ikään sitoutuneet takaamaan
lakko-oikeuden edellyttäen, että sitä käytetään asianomaisen valtion lainsäädännön mukaisesti (8.1 artiklan d kohta). Samoin Kansainvälisen työjärjestön (ILO)
yleissopimuksiin n:o 87 ja 98 on niiden valvontakäytännössä katsottu sisältyvän
oikeus työtaisteluun.
Ehdotettu säännös korvaisi voimassaolevaan lakiin sisältyvän säännöksen, joka on
säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 12/2003 vp). Voimassaoleva säännös kieltää siinä mainituilta eduskunnan virkamiehiltä oikeuden osallistua työtaistelutoimenpiteeseen ja kyseisiin virkamiehiin kohdistuvan työnantajan työtaistelutoimenpiteen. Arvioidessaan ehdotusta kyseiseksi säännökseksi perustuslakivaliokunta totesi, että työtaisteluoikeus liittyy perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen. Oikeuden yksityiskohtainen sisältö määräytyy kuitenkin olennaisesti tavallisen lain säännöksin. Lainsäätäjällä on valiokunnan mielestä myös oikeuden käyttämisen sääntelyssä verraten
laaja harkintavalta. Työtaisteluoikeuden rajoituksia on arvioitava näitten lähtökohtien ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta. Tarkemman arvionsa perusteella valiokunta katsoi, että ehdotettu säännös työtaistelukiellosta ei
vaikuttanut lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Puhemiesneuvoston ehdotukseen sisältyvä säännös ei sisällä työtaistelutoimenpiteen kieltoa, joten sitä voidaan pitää voimassaolevaan lakiin sisältyvää säännöstä
selvästi lievempänä. Ehdotettu säännös vastaa muotoilultaan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 5/1997 vp) säädettyä tasavallan presidentin
kansliasta annetun lain 54 §:ää.
Ehdotettu säännös ei tarkemmin määrittele siinä tarkoitettuja ”tarpeellisia toimenpiteitä”. Menettely näiden toimenpiteiden toteuttamisessa määräytyy kuitenkin työriitojen sovittelusta annetun lain (1962) mukaan. Säännöksen tarkoituksena on lisäksi sen perustelujen (s. 9) mukaan yhtäältä korostaa osapuolten velvollisuutta tehostaa toimenpiteitä neuvotteluratkaisun saamiseksi ja toisaalta turvata
edellytykset eduskunnan edellytykset suorittaa sille ylimpänä valtioelimenä kuuluvat tehtävät työtaistelutoimenpiteestä huolimatta. Näissä puitteissa sovellettuna säännös sopeutuu perustuslain ja Suomen kansainvälisten velvoitteiden määrittelemiin vaatimuksiin.
Muutoksenhakuoikeus
Ehdotuksen uudet 63 ja 63 a § määrittelevät muutoksenhakuoikeutta. Ne on muotoiltu perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 51/2010 vp; PeVL
18/2011 vp) säädetyn valtion virkamieslain vastaavien säännösten mukaisesti. Ehdotukseen ei näiltä osin ole huomauttamista perustuslain näkökulmasta.
3
Valituskielto
Ehdotettuun 63 a §:ään sisältyy kielto valittaa virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä. Perustuslakivaliokunta arvioi varsin kriittisesti tällaista valituskieltoa edellä mainitussa lausunnossaan siltä kannalta, että perustuslain 21 §:n 1 momentissa taataan jokaiselle oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen tutkittavaksi.
Nimityspäätös ei valiokunnan arvion mukaan poikkea luonteeltaan muista hallintopäätöksistä niin, ettei valitusoikeutta voitaisi siihen ulottaa. Nimityspäätöksellä
on suuri merkitys viranhakijan oikeudellisen aseman kannalta, mikä puoltaa muutoksenhakuoikeutta. Nykyisin ainoastaan ylimääräinen muutoksenhaku voi johtaa
nimityspäätöksen kumoamiseen. Tähän nähden muut oikeussuojan takeet ovat tehottomampia. Näiden seikkojen vuoksi valiokunta esitti hallintovaliokunnalle harkittavaksi muutoksenhakuoikeuden ulottamista myös päätöksiin, jotka koskevat
virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä. Valiokunta ei kuitenkaan pitänyt valituskieltoa tältä osin säätämisjärjestykseen vaikuttavana seikkana.
Puhemiesneuvoston ehdotuksessa ei ole arvioitu muutoksenhakukiellon perustuslain 21 §:n takaaman oikeusturvan kannalta. Sen sijaan muutoksenhakuoikeutta
pidetään ”erityisen ongelmallisena” (s. 10), mikä perusoikeusrajoituksen yhteydessä edellyttäisi perusteita. Ehdotettua valituskieltoa nimityspäätöksiin voidaan
perustuslakivaliokunnan esittämin perustein edelleen pitää ongelmallisena rajoituksena perustuslain 21 §:ssä määriteltyyn oikeusturva-perusoikeuteen. Perustuslakivaliokunnan kahdessa lausunnossa esitetyt näkökohdat ja arviointiperusteet
ovat niin ikään edelleen merkityksellisiä, ja ne olisi perusteltua ottaa huomioon
ehdotuksen jatkokäsittelyssä.
Eduskunnan kanslian ohjesääntö
Hyvän hallinnon takeet
Hyvän hallinnon takeet turvataan perustuslain 21 §:n mukaan lailla. Perus- ja yleissäädöksenä, joka määrittelee hyvän hallinnon takeet, voidaan pitää hallintolakia
(2003). Hallintolakia sovelletaan sen 2 §:n 2 momentin mukaan myös eduskunnan
virastoissa, joihin eduskunnan kanslia kuuluu eduskunnan virkamieslain 2 §:n 2
momentin mukaan.
Koska hallintolakia kokonaisuudessaan sovelletaan asioiden käsittelyyn eduskunnan kansliassa, voi epäselvyyttä aiheuttaa asioiden käsittelyä koskeva 25 §, jonka
mukaan esittelystä ratkaistavien asioiden käsittelystä säädetään hallintolain 7 ja 8
luvussa. Säännöksen tarkoituksena ei ole – eikä hyvän hallinnon perusoikeussuoja
huomioon ottaen voi olla – rajoittaa hallintolain muiden lukujen soveltamista esittelystä ratkaistavien asioiden käsittelyssä. On selvää, että esittelystä ratkaistavien
asioiden käsittelyssä tulevat sovellettaviksi etenkin hallintolain 2 luku (Hyvän hallinnon perusteet), 3 luku (Asianosaisasema ja puhevallan käyttäminen) sekä asian
vireillepanoa, käsittelyä ja selvittämistä koskevat hallintolain 4-6 luvut.
4
Selvyyden vuoksi ja mainitut seikat huomioon ottaen olisi perusteltua poistaa 25
§:stä virke, jossa viitataan erikseen ja ainoastaan hallintolain 7 ja 8 lukuun.
Muita näkökohtia
Ehdotukseen ei sisälly erillistä säätämisjärjestystä arvioivaa osiota, vaikka ehdotuksella on myös perusoikeuksiin kohdistuvia vaikutuksia. Joiltain osin perusoikeusvaikutusta on kuitenkin käsitelty yksityiskohtaisissa perusteluissa. Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt hyväksyttävänä käsitystä, jonka mukaan yksittäisen perustuslakikysymyksen käsitteleminen hallituksen esityksen pykäläkohtaisissa perusteluissa tekee erillisen säätämisjärjestysjakson tarpeettomaksi (PeVM 2/2001
vp). Vastaava arvio voitaneen analogisesti kohdistaa muuhunkin säädettävää lakia
koskevaan ehdotukseen.
Eduskunnan virkamieslakia koskevasta muutosehdotuksesta puuttuvat tavanomaiset ja vakiintuneesti hallituksen lakiesityksiin sisältyvät rinnakkaistekstit. Ne
helpottaisivat muutosehdotusten ymmärtämistä ja arvioimista ja tukisivat siten
asianmukaista eduskuntakäsittelyä.