Olli Mäenpää 9.10.2015 Perustuslakivaliokunnalle

Olli Mäenpää
9.10.2015
Perustuslakivaliokunnalle
Hallituksen esitys työeläkejärjestelmää koskevan lainsäädännön muuttamiseksi ja
eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 16/2015 vp)
Omaisuudensuoja
Vakiintuneen valtiosääntöoikeudellisen tulkinnan mukaisena lähtökohtana on,
että eläkejärjestelmään voidaan lailla tehdä myös sellaisia muutoksia, jotka vaikuttavat palvelussuhteessa jo olevien asemaan. Perustuslakivaliokunnan käytännön
mukaan "eläkeoikeuksien perustuslainsuojassa on ... ollut kysymys nimenomaan
ansaituksi katsotun konkreettisen taloudellisen edun, ei sen sijaan esimerkiksi tietyn voimassa olevan eläkejärjestelmän suojaamisesta. Valtiosäännön mukaisena
lähtökohtana on siten pidetty sitä, että tavallisella lailla voidaan säätää eläkejärjestelmän sisällöstä myös palvelussuhteessa oleviin vaikuttavasti. Tavallisella lailla
järjestettäviin, jollei jostakin erityisestä syystä muuta johdu, ovat kuuluneet muun
muassa säännökset eläkeiästä, eläkkeen kertymisestä ja eläkkeiden tavoitetasosta. Tarkoitetunlaisen erityisen syyn on katsottu voivan muodostua lähinnä siitä,
että eläkejärjestelyn muutokset toteutetaan tavalla, joka joiltain osin saisi aikaan
ansaittuina
pidettävien
eläke-etujen
kohtuuttoman
heikentymisen."
(PeVL 13/1995 vp; PeVL 60/2002 vp)
Käsiteltävänä olevat lakiehdotukset eivät sisällä – ammatillisia eläkeikiä lukuun ottamatta – oikeusvaikutuksiltaan taannehtivia säännöksiä, joissa olisi kysymys siitä,
että lailla puututtaisiin jo erääntyneisiin eläke-etuuksiin tai lainvoimaisella päätöksellä päätetyn etuuden myöntämiseen taikka tilanteeseen, jossa eläketapahtuma
olisi jo sattunut. Myöskään muutoksen voimaantuloon mennessä kertyneen eläkkeen määrään ei puututa. Muutokset koskevat sen sijaan lakien voimaantulon jälkeen sattuvia eläketapahtumia, joten ehdotukset eivät ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisia omaisuuden suojan näkökulmasta.
Arvioidessaan tulevan ajan oikeuden poistamista ja yksilöllisen varhaiseläkkeen
ikärajan nostamista 58 vuodesta 60 vuoteen valiokunta (PeVL 9/1999 vp) totesi,
että nämä muutokset olivat “eläkeoikeuksien omaisuudensuojan kannalta merkitykseltään kaikkiaan etäisempiä seikkoja kuin sellaiset konkreettiset taloudelliset
edut, joihin omaisuudensuojasta johdetun turvan on katsottu kohdistuvan.” Kun
muutosten vaikutuksia oli vielä osaksi pehmennetty, muutosten toteuttamiselle
ehdotetunlaisina ei ollut valtiosääntöoikeudellista estettä.
Vastaavanlaiset arviot voidaan kohdistaa myös arvioitavana olevaan hallituksen
esitykseen. Lakiehdotusta ei siten voida pitää ongelmallisena omaisuuden suojan
kannalta.
2
Eläkelainsäädännön asteittainen toteuttaminen
Hallituksen esityksen mukaan vanhin ikäluokka, jota vanhuuseläkeiän muutokset
koskisivat, ovat vuonna 1955 syntyneet. Koska ehdotetut lait tulisivat voimaan
vuoden 2017 alusta, vanhimmalle ikäluokalle jää varautumisaikaa vanhuuseläkeiän muutoksiin ainakin yksi vuosi. Eläkeikä nousisi vuonna 1955 syntyneillä kolmella kuukaudella. Kullakin seuraavalla ikäluokalla vuonna 1962 syntyneisiin
saakka olisi aina vuosi enemmän varautumisaikaa eläkeiän muutokseen.
Eläkelainsäädännön muutoksen yhteydessä valtiosääntöoikeudellisesti merkittävänä voidaan pitää tulevaisuudessa toteutuvien muutosten kohtuullisuutta, jota
arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota paitsi muutosten suuruuteen myös niiden toteutumiseen vasta pitkän ajan kuluttua. Tältä osin voidaan suhteellisuusperiaatteen lisäksi kiinnittää huomiota myös luottamuksen tai odotusarvojen suojaan, joka liittyy muutosten ennakoitavuuteen. Merkitystä on tältä kannalta annettu muun muassa muutosten merkittävyyteen ja siirtymäkauden toteuttamisaikatauluun. Kohtuullisuuden arviointiin on vaikuttanut muun muassa se, että “yleinen siirtymäkauden järjestely takaa jo nyt palvelussuhteessa oleville alle 55-vuotiaille sen, että heille aiheutuvat yksilölliset muutokset ovat pääsääntöisesti joko sisällöltään hyvin vähäisiä tai vaikuttavat tosiasiallisesti vasta varsin pitkän ajan jälkeen. Uudistuksesta johtuvat muutokset ovat tällaisina valiokunnan käsityksen
mukaan sillä tavoin kohtuullisia, että hallitusmuodon säännökset omaisuuden perustuslainsuojasta eivät estä käsittelemästä lakiehdotuksia tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä” (PeVL 35/1993 vp, s. 1-2).
Arvioidessaan eläkelainsäädännön muutosten voimaantuloa perustuslakivaliokunta on pitänyt merkityksellisenä myös sitä, että muutoksia toteutetaan asteittain. Tällä tavoin voidaan pehmentää muutosten vaikutuksia erityisesti lähitulevaisuudessa eläkeiän saavuttaville henkilöille. Tätä voidaan pitää osoituksena pyrkimyksestä suojata valtiosääntöoikeudellisesti merkittävällä tavalla tällaisien ikäryhmien oikeutettuja odotuksia, joita vähän aikaa ennen eläketapahtumaa toteutettavat eläkejärjestelmien ennakoimattomat muutokset voivat muutoin
horjuttaa (PeVL 60/2002 vp).
Arvioidessaan vapaaehtoisiin lisäeläkkeisiin kohdistuvia lainsäädännöllisiä muutoksia perustuslakivaliokunta piti kokonaisarvioon perustuen valtiosääntöoikeudellisista syistä välttämättömänä, että eläkeiän korottamisesta johtuvia vaikutuksia lähellä sopimuksen mukaista eläkeikää oleviin säästäjiin pehmennetään pidentämällä ehdotettua yhden vuoden siirtymäaikaa merkittävästi, esimerkiksi viiteen
vuoteen (PeVL 21/2004 vp). Nyt käsiteltävä ehdotus poikkeaa kuitenkin monella
tapaa vapaaehtoisista lisäeläkkeistä, joihin kohdistuvalla lainsäädännöllä oli myös
sopimussuhteisiin ja sitä kautta omaisuuden suojaan puuttuvia vaikutuksia. Vaikka
lakiehdotuksen mukainen vanhimman ikäluokan saama vuoden varautumisaika on
verraten lyhyt, sitä ei kuitenkaan voitane pitää oikeutettujen odotusten suojan
kannalta ongelmallisena, kun myös otetaan huomioon eläkeiän maltillinen ja porrastettu muutos.
3
Ammatillinen eläkeikä
Julkisten alojen eläkelain voimaanpanolain 6 §:n 2 momentin mukaan ammatillinen eläkeikä on se eläkeikä, joka työntekijälle on vahvistettu valinta-ajan päättymisen yhteydessä sovellettavasta laista riippuen joko 31.12.1996 tai 30.6.1999.
Ammatilliset eläkeiät ovat yleistä eläkeikää alempia, mutta niitä nostettaisiin säännöksessä määritellyllä tavalla porrastetusti. Ammatillinen eläkeikä voisi 3 momentin mukaan kuitenkin nousta korkeintaan julkisten alojen eläkelain 10 §:n 2 ja 3
momentissa kullekin ikäluokalle säädetyn alimman vanhuuseläkeiän tasolle.
Valtiosääntöoikeudellisen arvion kannalta on otettava huomioon, että ammatillisen eläkeiän saaminen on käytettävissäni olevan tiedon mukaan edellyttänyt nimenomaista ja yksilöllistä valintaa, jonka yhteydessä henkilö on sitoutunut luopumaan oikeudestaan yksilölliseen varhaiseläkkeeseen, osa-aikaeläkkeeseen ja varhennettuun vanhuuseläkkeeseen. Henkilön on ammatillisen eläkeiän saadakseen
tullut lisäksi sitoutua jatkamaan työssään yhtäjaksoisesti eläkkeelle saamiseen
saakka. Valtiokonttorille toimitettu valintailmoitus on Valtiokonttorin ilmoituksen
mukaan ollut sitova ja peruuttamaton. Valtiokonttori on rekisteröinyt ja vahvistanut valinnan, jonka mukaan eläkeikä perustuu ennen 1.7.1989 voimassa olleisiin
säännöksiin. Rekisteröinnistä on ilmoitettu valinnan tehneelle henkilölle.
Ammatilliset eläkeiät perustuvat näin ollen sopimuksen tai sellaista vastaavan sitoumuksen perustavaan menettelyyn. Lakiehdotus merkitsee siten puuttumista jo
olemassa olevien sopimusten tai niitä vastaavien sitoumusten sisältöön. Tällaiseen
taannehtivana pidettyyn puuttumiseen on valiokunnan tulkintakäytännössä suhtauduttu kielteisesti, joskaan sopimussuhteen koskemattomuus ei ole muodostunut aivan ehdottomaksi. Varallisuusoikeudellisten oikeustoimien pysyvyyden suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa. Perusteltujen odotusten suojaan on valiokunnan käytännössä katsottu kuuluvan oikeus luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön pysyvyyteen niin, että tällaisia seikkoja ei voida säännellä tavalla, joka kohtuuttomasti heikentäisi sopimusosapuolten oikeusasemaa. (ks. kokoavasti PeVL 36/2010 vp, s. 2).
Ammatillista eläkeikää koskevassa varhaisemmassa lausunnossaan (PeVL 4/1994
vp) perustuslakivaliokunta on niin ikään kiinnittänyt huomiota siihen, että alemman eläkeiän valinneiden pitäisi voida luottaa järjestelyn pysyvyyteen. Tuolloin valiokunta tosin katsoi, että tämä näkökohta oikeutetuista odotuksista ei siihenastinen valtiosääntökäytäntö huomioon ottaen sinänsä vaikuttanut lakiehdotuksen
käsittelyjärjestyksen arviointiin. Lausuntoa ei enää voida pitää sellaisenaan valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellisenä, sillä valtiosääntökäytäntö on tältä osin sittemmin olennaisesti muuttunut, kun oikeutettujen odotusten nykyään katsotaan
vakiintuneesti nauttivan perustuslainsuojaa. Valiokunta piti kuitenkin jo tuolloin
oikeusturvasyistä joka tapauksessa perusteltuna lisätä lakiin ammatillisia eläkeikiä
4
koskevia pehmentäviä järjestelyjä tai sallia eläkeiän jälkikäteinen kohtuullistaminen. Näitä näkökohtia voidaan edelleen pitää perusteltuina.
Sopimussuhteiden pysyvyyden suojaan puuttuvaa sääntelyä valiokunta on nykyisin arvioinut perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten, kuten sääntelyn tarkoituksen hyväksyttävyyden ja sääntelyn oikeasuhtaisuuden, kannalta (erityisesti sopimusperusteisen lisäeläkkeen osalta ks. PeVL 57/2014 vp). Perusteluna ammatillisten eläkeikien nostolle esitetään yksityiskohtaisissa perusteluissa se, että kaikkien vuonna 1955 tai sitä myöhemmin syntyneiden, yleisen eläkeiän piiriin kuuluvien työntekijöiden eläkeikää ehdotetaan nostettavaksi, joten myös ammatillisen
eläkeiän piiriin kuuluville esitetään vastaavaa eläkeiän nostoa (s. 163). Muodollisesti tasapuolisen kohtelun kannalta arvioituna perustelua voidaan sinänsä pitää
hyväksyttävänä.
Omaisuuden suojaan puuttumisen ja oikeutettuihin odotuksiin kohdistuvan rajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta on merkityksellistä, että lakiehdotukseen ei sisälly säännöksiä, jotka mitenkään lieventäisivät tai pehmentäisivät ammatillisen
eläkeiän aikanaan valinneiden asemaan ja perusteltuihin odotuksiin kohdistuvia
rajoituksia. Myöskään kohtuullistamisen mahdollisuutta ei sisälly lakiin. Sen sijaan
ammatilliseen eläkeikään kohdistettaisiin samat eläkeiän korotukset kuin muihin
vuonna 1955 tai sitä myöhemmin syntyneisiin, vaikka ammatillisen eläkeiän valinnut on valinnan tehdessään luopunut eräistä eläkeoikeuksistaan ja sitoutunut jatkamaan työssään eläkkeelle siirtymiseen asti.
Esityksen perusteluista ei käy ilmi, miten suuria erot yleisen eläkeiän ja ammatillisen eläkeiän välillä ovat. Todennäköisesti erot vaihtelevat ja saattavat yksittäistapauksessa olla verraten suuria. Vaikka tarkempaa tietoa ei tältä osin ole käytettävissä, ehdotusta ei ainakaan kaikilta osin voitane pitää suhteellisuusperiaatteen
mukaisena puuttumisena sopimussuhteiden pysyvyyden ja oikeutettujen odotusten suojaan. Tällainen arvio lienee perusteltu etenkin, jos muutokset sopimuksella
määriteltyyn ammatilliseen eläkeikään ovat muutamaa kuukautta suuremmat.
Perustoimeentulon turva
Perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan muun muassa työttömyyden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana. Lakiehdotuksen perusteella eläkkeen tasoon mahdollisesti kohdistuu
muutoksia. Ne eivät kuitenkaan ole määrältään tai luonteeltaan muuten sellaisia,
että niitä olisi aihetta pitää perustuslain 19 §:n 2 momentin vastaisena.
Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen
Esitykseen sisältyy useita säännöksiä, jotka oikeuttavat salassapidettävien tietojen
luovuttamiseen. Ehdotusta on näiltä osin paikallaan arvioida perustuslain 10 §:n 1
momentissa turvattujen yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Perus-
5
tuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan etenkin väljässä ja ulottuvuudeltaan laajassa sääntely-yhteydessä on erityisen tärkeää, että tietojensaantioikeus
rajoitetaan laissa koskemaan ainoastaan välttämättömiä tietoja. Jos sen sijaan luovutettavien tietojen sisältö on laissa rajattu täsmällisesti, tietojen luovuttaminen
voi kohdistua myös jonkin tarkoituksen vuoksi tarpeellisiin tietoihin. Toisen viranomaisen tiedonsaanti-intressi ei siten voi pelkästään tämän viranomaisen omasta
toiminnasta johtuvalla tarpeellisuusperusteella yleensä syrjäyttää muita mahdollisesti hyvin painavia salassapitointressejä (PeVL 1/2015 vp; PeVL 19/2012 vp; PeVL
62/2010 vp; PeVL 42/2010 vp; PeVL 7/2000 vp, s. 3; PeVL 7 a/2000 vp).