Remissammanställning SOU 2012:55 En översyn av tryck

Transcription

Justitiedepartementet
Ju2012/5629/L6
Remissammanställning
En översyn av yttrandefriheten
(SOU 2012:55)
2
Innehåll
1. Förteckning över remissinstanser ........................................................................................................ 3
1.1 Remissinstanser som har yttrat sig över betänkandet ............................................................... 3
1.2 Remissinstanser som har avstått från att yttra sig ..................................................................... 3
2. Allmänna och sammanfattande synpunkter......................................................................................... 4
3. Vägvalet mellan NYGL och TF/YGL och frågan om större teknikneutralitet .................................. 18
4. TF och YGL görs mer lättillämpade ................................................................................................. 44
5. Förutsättningar för begränsning av yttrandefriheten och vissa bestämmelser angående
tillämpningsområdet .............................................................................................................................. 57
6. Utökad distributionsplikt ................................................................................................................... 65
7. Rättegångsbestämmelserna – en översyn — och flytt av bestämmelser till lag ................................ 74
8. Förändringar i databasregeln ............................................................................................................. 78
8.1 Allmänt ................................................................................................................................... 78
8.2 Omodererade kommentarer/uppdragstagare som förändrar sidorna....................................... 87
9. Arkivdatabaser................................................................................................................................... 92
10. Taltidningar ................................................................................................................................... 102
11. En delegationsbestämmelse för produktinformation ..................................................................... 104
12. En straffbestämmelse i TF och YGL för integritetsskydd? ........................................................... 111
13. Enskildas processuella skydd vid brott i medierna ........................................................................ 124
13.1 Allmänt ............................................................................................................................... 124
13.2 Åtalsprövningsregeln .......................................................................................................... 125
13.3 Kvittningsregel ................................................................................................................... 130
14. Internationellt rättsligt bistånd....................................................................................................... 136
14.1 Spridning från Sverige ........................................................................................................ 136
14.2 Korrespondentskyddet ........................................................................................................ 138
14.3 Möjligheterna för internationellt rättsligt bistånd ökar. ...................................................... 139
15. Andra förändringar som har diskuterats men har fått prioriteras ned ............................................ 145
15.1 Utökat meddelarskydd ........................................................................................................ 145
15.2 Hets mot folkgrupp ............................................................................................................. 149
15.3 Tvångsmedel ....................................................................................................................... 153
15.4 Övriga förändringar ............................................................................................................ 155
16. Övrigt ............................................................................................................................................ 158
3
1. Förteckning över remissinstanser
1.1 Remissinstanser som har yttrat sig över betänkandet
Riksdagens ombudsmän (JO), Svea hovrätt, Hovrätten för Västra Sverige, Helsingborgs tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Göteborg, Marknadsdomstolen, Svenska
institutet för europapolitiska studier (Sieps), Justitiekanslern, Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL), Brottsförebyggande rådet (Brå), Brottsoffermyndigheten, Konsumentverket, Datainspektionen, Kommerskollegium, Försvarsmakten, Försvarets materielverk (FMV), Försvarets radioanstalt
(FRA), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Totalförsvarets forskningsinstitut
(FOI), Läkemedelsverket, Statens folkhälsoinstitut, Myndigheten för handikappolitisk samordning, Tullverket, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Kungliga Biblioteket, Vetenskapsrådet, Stockholms universitet, Uppsala universitet (Juridiska fakultetsnämnden), Lunds
universitet (Juridiska fakulteten), Göteborgs universitet (Inst. för journalistik, medier och
kommunikation), Mittuniversitetet (Inst. för informationsteknologi och medier), Livsmedelsverket, Sametinget, Post- och telestyrelsen, Statens kulturråd, Konstnärsnämnden, Riksarkivet, Statens medieråd, Presstödsnämnden, Myndigheten för radio och tv, Diskrimineringsombudsmannen, Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges advokatsamfund, Sveriges Radio
AB, Sveriges Television AB, Sveriges Utbildningsradio AB, Allmänhetens pressombudsman,
Svenska journalistförbundet, Tidningsutgivarna, Utgivarna, Svenskt Näringsliv, Landsorganisationen i Sverige (LO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (Saco), Det kreativa facket (DIK), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd, Sveriges Författarförbund, Svenska Förläggareföreningen, Handikappförbundens samarbetsorganisation, Bonnier AB, Stampen AB, TV4 AB, Posten AB,
Riksförbundet för sexuellt likaberättigande (RFSL), Förbundet Arbetsliv och Forskning i Sverige.
1.2 Remissinstanser som har avstått från att yttra sig
Arbetsgivarverket, Talboks- och punktskriftsbiblioteket, Teracom AB, Publicistklubben,
Pressens Opinionsnämnd, Högerpressens förening, Socialdemokratiska Pressföreningen,
Vänsterpressens förening, Mediearkivet, Newsline Group AB, Civil Rights Defenders,
Svenska avdelningen vid Internationella juristkommissionen, Copyswede, Film- och TVproducenterna, Föreningen Grävande Journalister, IFPI Svenska gruppen, ISOC-SE,
IT&Telekomföretagen, Konstnärernas riksorganisation (KRO), Reklamombudsmannen, Stiftelsen för rättsinformation, Studieförbundet näringsliv och samhälle (SNS), Sveriges Biografägareförbund, Sveriges Filmuthyrareförening, Svenska kabel-TV-föreningen, Sveriges Tidskrifter, Förbundet Lika Unika, AB Svensk Filmindustri, Boxer TV-Access AB, B2 Bredband
AB, Canal Digital Sverige AB, C More Entertainment AB, Com Hem AB, Ginza Musik AB,
Glocalnet AB, Modern Times Group MTG AB, SBS Media Group Sweden (Kanal 5), Schibsted Sverige AB, Tele2 AB, Telenor Sverige AB, Telia Sonera AB, Bring Citymail, Business
Check i Sverige AB, UC AB.
4
2. Allmänna och sammanfattande synpunkter
1 Riksdagens ombudsmän (JO)
YFK har gjort en stor och alltigenom respektingivande insats när det gäller huvuduppgiften:
att utreda förutsättningarna för att ersätta de nuvarande yttrandefrihetsgrundlagarna med en
teknikoberoende reglering. Tidigare utredningar har inte på det sätt YFK nu gjort utrett frågan
”i botten”. Även om detta inte lett till något förslag har kommitténs insats fört utvecklingen
framåt, till gagn för fortlöpande och framtida arbete med grundlagsregleringen av yttrandefriheten.
Det är tydligt att ”NYGL” blivit något av en gökunge som trängt ut andra utredningsuppgifter.
Den mer allmänt inriktade översynen av yttrandefrihetsgrundlagarna har inte lett fram till ett
tillräckligt genomarbetat förslag och flera viktiga frågor har inte hunnit utredas alls. Med
tanke på den tid som återstår innan förslag om grundlagsändringar måste föreligga för att
kunna träda i kraft efter nästa riksdagsval är det antagligen nödvändigt att prioritera bland
YFK:s förslag. Jag förordar mot den bakgrunden följande.
De allmänna redaktionella förändringarna bör inte genomföras nu. Det rör sig om en formellt
mycket omfattande grundlagsrevision, som bör anstå tills det finns tid för dels en mer grundlig genomarbetning av de bägge yttrandefrihetsgrundlagarna tillsammans, dels utredning av
de frågor kommittén inte tagit sig an. En sådan uppgift kan med fördel utföras under en beredning av det slag som föregick YFK.
De sakliga förändringar som föreslås (delegationsregler, distributionsplikt m.m.) bör efter viss
ytterligare beredning genomföras nu.
Detsamma gäller ändringarna i databasregeln, som därvid dock bör göras till föremål för ett
mer ingående beredningsarbete, i enlighet med de synpunkter som anförs om detta ovan. Till
det som bör prioriteras hör även införandet av en regel om kränkning av privatlivet.
2 Svea hovrätt
Hovrätten står fast vid de allmänna synpunkter på dagens reglering av tryck- och yttrandefriheten som hovrätten har lämnat i remissyttrande över kommitténs delbetänkande SOU
2010:68. Med hänsyn till kommitténs vägval anser hovrätten att det saknas anledning att anlägga ytterligare synpunkter på frågan om dagens reglering av tryck- och yttrandefriheten bör
ersättas med en mer teknikoberoende reglering. Beredningsunderlaget är inte heller tillräckligt
för ett ställningstagande till den närmare utformningen av en straffbestämmelse om integritetsskydd på det grundlagsskyddade området. Utifrån de utgångspunkter som hovrätten har att
beakta lämnar hovrätten följande synpunkter på betänkandet.
3 Hovrätten för Västra Sverige
Hovrätten anser, i enlighet med vad som närmare utvecklas nedan, att frågan om nuvarande
grundlagar inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området bör ersättas av en ny teknikoberoende grundlag bör bli föremål för fortsatta överväganden.
5
Vidare är hovrätten av uppfattningen att kommitténs EU-rättsliga överväganden inte tillräckligt speglar de svårigheter som den svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen
ställs inför med anledning av EU-samarbetet. Ytterligare åtgärder kan behöva övervägas i
syfte att minska konfliktytorna mellan EU-rätten och det svenska grundlagsskyddet för tryckoch yttrandefriheten.
När det gäller förslagen till förändringar i de befintliga grundlagarna ställer sig hovrätten i
huvudsak bakom dessa.
4 Helsingsborgs tingsrätt
I övrigt har tingsrätten inget att invända mot föreslagna materiella ändringar, om det bedöms meningsfullt att genomföra ändringar i TF och YGL utan att först ta ställning till ett fullständigt förslag till en teknikoberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten.
5 Kammarrätten i Stockholm
Kammarrätten välkomnar att det sker en översyn av tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Kammarrätten tillstyrker huvuddragen i de föreslagna grundlagsändringarna men har funnit skäl att särskilt kommentera vissa av kommitténs överväganden.
Kammarrätten noterar att kommittén inte närmare analyserat frågan om vad som bör gälla för yttranden som sprids från utlandet i Sverige, trots att kammarrätten i sitt remissyttrande över delbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag? (SOU 2010:68) särskilt efterfrågat en sådan analys.
6 Förvaltningsrätten i Göteborg
Förvaltningsrätten tillstyrker i huvudsak de lämnade förslagen till materiella ändringar i TF
och YGL.
7 Marknadsdomstolen
Marknadsdomstolen har – utifrån de intressen som domstolen har att bevaka — inget att erinra mot kommitténs författningsförslag.
8 Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps)
Sieps konstaterar att Yttrandefrihetskommittén har gjort en omfattande och djupgående analys
av den svenska tryckfrihets- och yttrandefrihetslagstiftningen. Mot bakgrund av Sieps verksamhetsområde framstår det emellertid som ändamålsenligt att i detta yttrande enbart uppehålla sig vid de övergripande EU-rättsliga bedömningar som presenterats. Sieps noterar för
övrigt att kommittén i dessa delar inhämtat vetenskapligt baserade rapporter till stöd för sina
slutsatser.
9 Justitiekanslern
Det utkast till NYGL som lämnas i betänkandet utgör det första genomarbetade förslaget till
en teknikoberoende reglering av tryck- och yttrandefriheten. Eftersom kommitténs centrala
uppdrag har varit att överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna och om det på sikt finns anledning att slå samman TF och YGL till en
6
grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet anser Justitiekanslern att det
är angeläget att redovisa en uppfattning beträffande förslagen i den delen. Justitiekanslern redovisar därefter sina synpunkter beträffande den översyn av TF och YGL som kommittén har
presenterat.
Justitiekanslern konstaterar att remisstiden, med beaktande av betänkandets omfattning, har
varit mycket kort. Förslagen till NYGL är inte helt lätta att överblicka. Materiella förändringar
som föreslås i TF och YGL är inte heller okomplicerade och den modernisering som föreslås
ske av TF:s och YGL:s bestämmelser är omfattande. Granskningen av förslagen har mot
denna bakgrund inte kunnat omfatta alla enskildheter och detaljer i den utsträckning som hade
varit önskvärd med hänsyn till att fråga är om förslag till grundlagsändringar. Genomgången
av förslagen har dessutom försvårats av att redogörelsen för vissa materiella förändringar återfinns först i specialmotiveringen till författningsförslagen och således inte finns redovisad genom några närmare överväganden i den allmänna motiveringen.
Justitiekanslern noterar också att kommittén redovisar att flera frågor som ingått i uppdraget
inte har kunnat behandlas på grund av tidsbrist. Detta är förståeligt eftersom ambitionsnivån
har varit hög och uppdraget att utreda en teknikoberoende grundlagsreglering är komplicerat.
Enligt Justitiekanslern bör det mot denna bakgrund emellertid övervägas om inte en stående
beredning bör tillsättas dels för att ta sig an kvarvarande frågor men också för att fortsätta det
nödvändiga arbetet med att genomföra ytterligare förbättringar av det yttrandefrihetsrättsliga
regelsystemet och dess anpassning till teknikutvecklingen.
10 Domstolsverket
Sammanfattning av Domstolsverkets synpunkter
Domstolsverket ansluter sig till kommitténs bedömning i fråga om valet mellan att övergå till
en gemensam teknikoberoende grundlag (NYGL) eller att behålla och utveckla tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Domstolsverket tillstyrker således
att TF och YGL behålls tillsvidare. Även i övrigt kan Domstolsverket i allt väsentligt ansluta
sig till kommitténs förslag och överväganden.
När det gäller några förslag och överväganden har dock Domstolsverket en annan uppfattning
än kommittén. Domstolsverket anser således att frågan om att införa en regel om borttagandeskyldighet för material i arkivdatabaser bör övervägas ytterligare.
Domstolsverket delar vidare inte kommitténs bedömning i fråga om behovet av ett stärkt
skydd mot integritetskränkningar inom det grundlagsskyddade området, utan anser att en
straffbestämmelse om privatlivskränkning i TF och YGL bör övervägas ytterligare. I övrigt
anser Domstolsverket att det på en del håll finns behov av fortsatta överväganden och justeringar i författningstexterna.
Inledning
Domstolsverket har granskat betänkandet med utgångspunkt i den betydelse förslagen kan ha
för den verksamhet som domstolarna bedriver och en rättssäker rättstillämpning. Verket konstaterar att en reform på grundlagsområdet kräver långtgående analyser och noggranna överväganden. Yttrandefrihetskommittén har kommit en god bit på väg i detta arbete. Det betänkande kommittén presenterar innehåller utförliga problembeskrivningar, vilket ger en tydlig
bild av svårigheterna med den nuvarande grundlagsregleringen. Kommittén har emellertid
haft ett flertal omfattande uppgifter att lösa, och det framgår att utredningstiden inte har varit
7
tillräcklig. Betänkandet bör emellertid kunna ligga till grund för fortsatta överväganden av
reformer på tryck- och yttrandefrihetsområdet.
11 Åklagarmyndigheten
Åklagarmyndighetens yttrande inskränker sig till de aspekter av förslagen som mer direkt berör myndighetens verksamhet. Således lämnas inga synpunkter t.ex. på den systematiska och
språkliga översyn som föreslås av Tryckfrihetsförordningen (TF) och Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL).
12 Rikspolisstyrelsen
Rikspolisstyrelsen är positiv till att en översyn gjorts för att förbättra och förtydliga aktuella
författningar så att de ska bli mer lättillämpade. Styrelsen beklagar samtidigt att kommittén
inte lyckades finna en teknikoberoende lösning som fokuserar på ändamålet med den framställda informationen, snarare än på hur den har framställts.
I övrigt har styrelsen, utifrån Polisens ansvarsområde, inga synpunkter på betänkandet.
13 Statens kriminaltekniska laboratorium(SKL)
Statens kriminaltekniska laboratorium har tagit del av betänkandet och tycker att kommittén
har gjort ett gediget arbete i sin analys och vägval.
14 Brottsförebyggande rådet (Brå)
Brottsförebyggande rådet (Brå), som har fått rubricerat betänkande på remiss, avgränsar sitt
yttrande till att enbart beröra frågan om behovet av ett stärkt skydd för privatlivet oaktat hur
detta skydd lagstiftningstekniskt kan åstadkommas. Beträffande förändringar i befintlig eller, i
ännu högre grad, införande av helt ny lagstiftning av grundlagskaraktär, anser Brå att värdet
av varje sådan förändring mycket kritiskt bör vägas mot det värde som består i konsistens
över tid och därigenom: absorption i allmänt rättsmedvetande och förutsebarhet på centrala
rättsområden. Förslagsställaren bör således ha en mycket tung "bevisbörda" för förändringens
lämplighet.
15 Brottsoffermyndigheten
Brottsoffermyndigheten har tagit del av slutbetänkandet med myndighetens ansvarsområden
som utgångspunkt. Myndigheten har inte något att erinra mot slutbetänkandet men vill särskilt
framhålla följande:
16 Konsumentverket
Konsumentverket har i övriga delar inga synpunkter.
17 Datainspektionen
Datainspektionen anser att det behövs en generell straffbestämmelse för att motverka grova
kränkningar av den personliga integriteten. Det ska inte spela någon roll om allvarliga kränkningar av integriteten sker innanför eller utanför det grundlagsskyddade området.
8
Datainspektionen befarar att det svenska grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten till
viss del står i strid med Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober
1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om
det fria flödet av sådana uppgifter (EG-direktivet) och Europeiska konventionen d. 4 nov.
1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (europakonventionen). Datainspektionen anser att det frivilliga grundlagsskyddet borde utformas på ett
sådant sätt att det tydligt framgår att hänsyn tas till en sådan intresseavvägning i det enskilda
fallet som förutsätts i EG-direktivet och europakonventionen när yttrandefriheten inskränker
skyddet för privatlivet.
För att skapa balans mellan yttrandefrihet och integritetsskydd bör personuppgiftslagen (PuL)
göras tillämplig på sådan personuppgiftsbehandling som sker med stöd av utgivningsbevis för
annat än journalistiska ändamål. Detta kan ske genom en delegationsregel som gör det möjligt
att på det frivilliga grundlagsskyddets område lagstifta i vanlig lag om personuppgiftsbehandling som sker för något annat ändamål än det som är ändamålet med yttrandefriheten enligt
grundlagen. I praktiken skulle PuL därmed bli tillämplig i vissa fall när kränkande yttranden
görs på webbplatser som är grundlagsskyddade genom utgivningsbevis.
Datainspektionen välkomnar att det klargörs att yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) inte ska
gälla för just de delar av en databas som kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten.
Datainspektionen anser att det är bra att delegationsbestämmelsen avseende kreditupplysningsverksamhet förtydligas. Det vore dock enligt Datainspektionens mening önskvärt att öka
möjligheterna att lagstiftningsvägen åstadkomma ett förstärkt integritetsskydd på kreditupplysningsområdet genom att göra det möjligt att i lag reglera kommersiell kreditupplysningsverksamhet i sin helhet.
Inledande synpunkter
Datainspektionen konstaterar att förslaget inte innehåller några nya bestämmelser som stärker
det generella skyddet för enskilds integritet och privatliv i tryckfrihetsförordningen (TF) och
YGL. Detta är en allvarlig svaghet med förslaget.
 Genom det frivilliga grundlagsskyddet har grundlagarna kommit att omfatta ett
allt för stort område.
 Det grundlagsskyddade området saknar ett tillräckligt skydd mot kränkningar av
den personliga integriteten.
 Detta gäller även när personuppgifter behandlas för journalistiska ändamål utanför
det grundlagsskyddade området.
 Även området som omfattas av PuL har ett otillräckligt skydd för den personliga
integriteten.
Trots de argument som kommittén för fram anser Datainspektionen att det behövs en generell
straffbestämmelse som kriminaliserar grova integritetskränkningar såväl innanför som utanför
det grundlagsskyddade området. Datainspektionens möter dagligdags människor som uppfattar att deras integritet kränks på Internet såväl innanför som utanför det grundlagsskyddade
området. Det är en händelse som ser ut som en tanke att det i skrivandes stund pågår upplopp
på gymnasieskolor i Göteborg med anledning av att ungdomar publicerat kränkande bilder
och texter av varandra på det sociala nätverket Instagram.
9
18 Kommerskollegium
Yttrandet inskränker sig till de delar av betänkandet som berör kollegiets ansvarsområden.
20 Försvarets Materielverk (FMV)
Med anledning av det remitterade förslaget får FMV meddela att myndigheten lämnar förslaget utan erinran.
21 Försvarets radioanstalt (FRA)
Försvarets radioanstalt har – utifrån de utgångspunkter myndigheten har att beakta – inga
synpunkter på förslaget.
22 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
MSB instämmer i huvudsak med föreslagna författningsändringar men har synpunkter avseende förslaget på utökad distributionsplikt.
23 Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI)
FOI har – med utgångspunkt i de aspekter som myndigheten har att beakta – ingen erinran
mot kommitténs förslag i berörda delar.
25 Statens folkhälsoinstitut
Remissen är besvarad utifrån det perspektiv som myndigheten företräder. Yttrandet begränsas
så att synpunkter enbart lämnas på den del av förslaget som berör delegationsbestämmelsen
om produktinformation mm, och då särskilt varningstext och illustrationer på tobaksförpackningar mm enligt 9 § tobakslagen (1993:581) Vi avstår från att yttra oss om frågor som rör
kommersiell reklam, eftersom dessa inte ligger inom myndighetens ansvarsområde.
26 Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam)
Handisam ställer sig bakom Yttrandefrihetskommitténs val att hålla fast vid de två grundlagarna Tryckfrihetsförordningen och Yttrandefrihetsgrundlagen. Att de istället stärks och utvecklas genom att förbättras och förtydligas anser Handisam är positivt också sett ur ett tillgänglighetsperspektiv. De synpunkter Handisam har berör funktionshinderspolitiska frågor.
Dels handlar det om den begränsade möjligheten att ställa krav på tillgänglighet för personer
med funktionsnedsättning när det gäller s.k. beställ-tv och dels handlar det om frågan om
brottet hets mot folkgrupp bör utvidgas till att även omfatta personer med funktionsnedsättning och transpersoner.
27 Tullverket
Av betänkandet kan utläsas att kommittén sannolikt hade behövt mer tid till sitt förfogande.
Det framgår även av ett särskilt yttrande att vägvalet mellan att förorda NYGL eller en reformering av TF och YGL gjordes i ett sent skede av utredningsarbetet. Med beaktande härav
och även med beaktande av den tidsåtgång som krävs för att genomföra grundlagsändringar
10
delar Tullverket bedömningen att det är klokt att snarast genomföra de ändringar som nu föreslås i TF och YGL. Tullverket anser att omarbetningen av TF och YGL och de föreslagna
ändringarna enbart är till sin fördel. Tullverket är därför positiv till de föreslagna ändringarna.
28 Skatteverket
Skatteverket har inga synpunkter på förslagen.
29 Kronofogdemyndigheten
Betänkandet har liten anknytning till myndighetens verksamhetsområde. Kronofogdemyndigheten har därför inga synpunkter på betänkandet.
31 Kungliga biblioteket
En stor del av förslaget berör inte Kungl. Biblioteket (KB) direkt så remissvaret kommer bara
avse förändringarna i databasregeln samt regeln om arkivdatabaser.
32 Vetenskapsrådet
Vetenskapsrådets uppdrag går ut på att stödja forskning i olika avseenden. De synpunkter som
lämnas ges därför i huvudsak mot denna bakgrund och de intressen som Vetenskapsrådet har
att bevaka.
Övriga frågor som Yttrandefrihetskommittén har att ta ställning till men som inte berör Vetenskapsrådet särskilt lämnas utan synpunkter.
33 Stockholms universitet
I det följande kommenteras endast de förslag som Stockholms universitet finner anledning att
särskilt uttala sig om. […]
Vissa materiella förändringar
Kommittén förklarar att förslaget inte ska ses som uttömmande utan att ytterligare förändringar kan komma att erfordras. Arbetet med det förkastade förslaget till NYGL kom helt enkelt
att ta så mycket av kommitténs tid i anspråk att kommitténs insatser fick begränsas. De förslag som förordas avser enligt kommittén uppenbara otydligheter och brister. Den svagheten
vidlåder såtillvida kommitténs förslag att det är tveksamt om grundlagarna verkligen bör ändras utan att mer preciserade förslag har utformats. Om grundlagen ändras med stöd av befintligt underlag kan behovet av följdändringar knappast uteslutas.[…]
Sammanfattningsvis framstår kommitténs konkreta förslag som väldigt begränsade – och försiktiga – med tanke på det omfattande utredningsarbete som har bedrivits. Värdet av en enklare och mer lättläst TF – och en tydligare struktur genom rubriker – ska givetvis inte förringas och det är vad vi för stunden kan uppnå. Med avseende på YGL är det, som ovan angetts,
en klar fördel att denna grundlag s.a.s. frikopplas från TF, men det är tveksamt om förslagen i
övrigt är ägnade att komma till rätta med de tillämpningsproblem som identifierats.
11
35 Uppsala universitet
Juridiska fakultetsnämnden kan i allt väsentligt tillstyrka förslagen i Yttrandefrihetskommitténs betänkande En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55). Fakultetsnämnden
anser emellertid att det kvarstår frågor som kräver fortsatt utredning, dit hör behovet av att
stärka och utvidga meddelarfriheten.
36 Lunds universitet
Utredningen håller en ojämn kvalitet. I vissa delar är den väl genomarbetad och välavvägd. I
andra delar är den skissartad och kan inte utan ytterligare beredning ligga till grund för förändringar.
Allmänt
I de genomarbetade delarna har kommittén gjort ett grundligt arbete med att redogöra för möjliga lösningar på de problem som föreligger på området. Juridiska fakultetsstyrelsen välkomnar den öppna diskussion som präglar centrala delar av betänkandet. Samtidigt beklagar fakultetsstyrelsen att tiden uppenbarligen inte har räckt till för att behandla vissa viktiga frågor.
Framför allt gäller detta meddelarfriheten i offentligt finansierad verksamhet som drivs av
privata organ. Denna fråga behandlas visserligen av en annan utredning, men har en så nära
koppling till betänkandet att frågan borde förts längre även här. Även de praktiskt sett mycket
viktiga bestämmelserna i 2 kap. TF har tyvärr fått en begränsad behandling. Slutligen borde
de viktiga frågorna om begränsning av spridning av yttranden på Internet (blockering) behandlas mer utförligt och kanske också föranlett konkreta förslag.
37 Göteborgs universitet
Sammanfattningsvis anser vi att det är olyckligt att utredningen inte lyckats åstadkomma ett
genomarbetat förslag som ger ett väl fungerande grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten oberoende av i vilket medium budskapet framförs.
Vi anser vidare det olyckligt att man inte på ett djupgående sätt analyserat och gett förslag till
jurysystemets framtida roll i tryckfrihetsmål, eller tagit upp frågan om offentlighetsprincipens
utvidgning.
Med tanke på att de förändringar som nu föreslås huvudsakligen är av språklig karaktär, och
egentligen inte innebär någon förändring i sak – och definitivt inte i huvudsak – är vi av uppfattningen att förslagen ej bör föranleda någon proposition.
38 Mittuniversitetet
Mittuniversitetet instämmer i utredningens förslag att i huvudsak behålla nuvarande ordning
med Tryckfrihetsförordning, TF, och Yttrandefrihetsgrundlag, YGL; i stället för att ersätta
dessa med en ny teknikoberoende grundlag, NYGL. Mittuniversitetet anser däremot att utredningens resonemang om skyddet av den enskildes integritet bör fördjupas, liksom övervägandena om Justitiekanslerns möjlighet att väcka allmänt åtal för ärekränkningsbrott. Utredningen hänvisar i dessa frågor till betydelsen av mediernas självsanering för sina ställningstaganden, men analyserar inte självsaneringens grundval och hållbarhet.
12
39 Livsmedelsverket
Kommittén har lämnat förslag på ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsförordningen. Livsmedelsverkets yttrande är inskränkt till att avse förslagen i den del de rör delegationsbestämmelsen om produktinformation m.m. Verket tar inte ställning till hur tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsförordningen förhåller sig till EU-rätten utan utgår i detta
yttrande från betänkandets bedömning i denna del.
40 Sametinget
Sametinget har inte några synpunkter att redovisa.
41 Post- och telestyrelsen (PTS)
Post- och telestyrelsen (PTS) har enligt 1 § förordningen (2007:951) med instruktion för Postoch telestyrelsen ett samlat ansvar inom postområdet och området för elektronisk kommunikation. PTS lämnar nedan myndighetens synpunkter med utgångspunkt från myndighetens
verksamhetsområden.
- PTS avstyrker förslaget om utökad distributionsplikt.
- PTS hade gärna sett ett förslag om undantag för hantering av personuppgifter.
- PTS finner det positivt att TF och YGL görs mer lättillämpade.
- Det hade varit önskvärt om förslaget enligt betänkandet hade kommit lite längre mot
en teknikoberoende lagstiftning.
- PTS delar kommitténs bedömning att inte införa någon distributionsplikt för internetoperatörer.
42 Statens kulturråd
Kulturrådet accepterar i stora drag kommitténs förslag.
43 Konstnärsnämnden
Konstnärsnämnden har i uppdrag att följa de professionella och yrkesverksamma konstnärerna samt deras förutsättningar för konstnärligt skapande i samhället. Konstnärsnämnden använder begreppet konstnär för skapande eller utövande person oavsett konstområde.
Myndighetens yttrande utgår därför utifrån detta perspektiv. Konstnärsnämnden väljer att inte
gå in i på detalj utan yttrar sig mer generellt över betänkandet. Ett starkt grundlagsskydd för
tryck- yttrandefrihet som säkerställer ett fritt meningsutbyte är en nödvändig förutsättning för
en konstnärlig verksamhet och konstnärligt skapande.
Sammanfattning
Konstnärsnämnden har i stora drag inget att invända mot kommitténs förslag. Med tanke på
den snabba övergången från fysisk till digital informationsdistribution och att alltmer av informationen görs tillgänglig digitalt hade det varit önskvärt om kommittén tydligare inkluderat och beskrivit dessa nya distributörer.
Konstnärsnämnden ser också gärna en lagstiftning beträffande meddelarfriheten inom enskild
sektor och ett utvidgat skydd beträffande hets mot folkgrupp.
13
45 Statens medieråd
Statens medieråd har inget att erinra mot utredningens förslag. Myndigheten vill, utifrån sitt
uppdrag, lyfta fram vikten av ett förstärkt processuellt skydd för minderåriga vid brott i medierna såsom det föreslås i kapitel 20.
49 Myndigheten för radio och tv
Myndigheten för radio och tv lämnar bara synpunkter på de delar av utredningen som berör
myndighetens verksamhetsområde.
50 Diskrimineringsombudsmannen
DO har gjort tolkningen att frågor som rör tryck- och yttrandefriheten faller utanför DO:s
uppdrag och även tillämpningen av diskrimineringslagen (2008:567). Detta eftersom frågor
rörande tryck- och yttrandefrihet har sin lagreglering i grundlagen och därmed förknippade
bestämmelser. Det finns dock ingenting som uttryckligen säger att exempelvis internetsidor
inte skulle kunna omfattas av diskrimineringslagens förbud mot diskriminering avseende
tjänster. Lag (1998:112) om elektroniska anslagstavlor ger ett visst kompletterande skydd i
sådana situationer men faller utanför DO:s tillsynsuppdrag.
DO noterar att kommittén inte har funnit det möjligt att utreda en utvidgning av skyddet för
transpersoner och personer med funktionsnedsättning mot hetsande yttranden. DO skulle välkomna en sådan utredning.
DO har utifrån sitt uppdrag inga övriga synpunkter på betänkandet.
52 Sveriges advokatsamfund
Advokatsamfundet yttrade sig år 2007 över delbetänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryckoch yttrandefriheten (SOU 2006:96, Ju2004/11833/L6) och år 2011 över delbetänkandet Ny
yttrandefrihetsgrundlag? (SOU 2010:68, Ju2010/8054/L6). Advokatsamfundets ståndpunkt i
dessa yttranden var att den gällande tryck- och yttrandefrihetsregleringen inte bör överges.
Advokatsamfundet avstyrkte i yttrandet år 2011 kommitténs tre modeller till grund för en ny
lagstiftning och ansåg att det saknades tillräckliga skäl att ändra i en väl fungerande ordning,
som bygger på etablerade principer. Advokatsamfundets principiella ställningstagande var
således att det nuvarande regleringssystemet i dess huvuddrag bör behållas, men att det från
rättssäkerhetssynpunkt är angeläget att det förenklas och görs mer lättillgängligt. Kommitténs
slutbetänkande föranleder ingen annan bedömning från Advokatsamfundets sida och samfundet står fast vid de synpunkter som framförts i dessa remissyttranden med reservation för vad
som anges nedan.
Advokatsamfundet delar följaktligen kommitténs bedömning att det nu gällande tryck- och
yttrandefrihetsrättsliga systemet inte bör överges och ersättas. I stället bör lagstiftaren, som
kommittén anfört, utföra en allmän översyn av det gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga
systemet.
Advokatsamfundet konstaterar dock att det återstår ett betydande arbete med en sådan allmän
översyn. Av betänkandet framgår att kommittén inledde arbetet med en översyn av tryck- och
14
yttrandefriheten först i mars 2012. Väsentliga frågor har inte blivit utredda. Vad som särskilt
krävs är ytterligare utredning avseende frågan om behovet och utformningen av ett utvidgat
integritetsskydd. Ett sådant utökat skydd torde behövas för att uppfylla Europakonventionens
krav på adekvat skydd för rätten till privatliv. Hur detta skydd ska utformas saknas på nuvarande material möjlighet att yttra sig om.
Advokatsamfundet tillstyrker förslagen i betänkandet med följande synpunkter.
57 Allmänhetens pressombudsman (PO)
PO begränsar yttrandet till att avse förslaget om att inte införa någon straffbestämmelse om
integritetskränkning inom det grundlagsskyddade området (kapitel 19 i betänkandet).
60 Svenska Journalistförbundet
Sammanfattning
Journalistförbundet ställer sig bakom kommitténs förslag att inte införa en ny Yttrandefrihetsgrundlag. Nuvarande TF fungerar förhållandevis väl och ”man behöver inte laga något som
inte är trasigt” för att citera utredningens ordförande Göran Lambertz. Detta till trots kommer
gränsdragningsproblemen i nuvarande YGL att finnas kvar, men en ny YGL hade utökat
dessa problem.
Utredningen föreslår att skyddet för den personliga integriteten utanför det grundlagsskyddade området utreds särskilt. Vi har inget att invända mot detta, men föreslår att en sådan utredning också tar reda på i vilken utsträckning redan befintlig lagstiftning till skydd för medborgerlig frihet kan stärkas.
Kommittén uppmanar vidare regeringen att utreda möjligheten att utvidga rätten att meddela
och offentliggöra uppgifter (meddelarfriheten) att omfatta privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. Utredningen är nu tillsatt. Journalistförbundet välkomnar utredningen även
om vi anser att direktiven är väl snäva, att vi hade hoppats att de skulle omfatta även anställda
i statliga bolag och att det är en nackdel att utesluta grundlagsändringar i direktiven. Vi kommer att delta i utredningsarbetet genom en expert.
Vi avvisar förslaget om särregler för arkivdatabaser eftersom det komplicerar en redan komplicerad lagstiftning och kan komma att missbrukas.
Samtidigt beklagar vi att utredningen inte lyckades komma fram till en hel databasregel som
inneburit enklare tillämpningar.
Journalistförbundet beklagar också att utredningen inte har lagt några författningsförslag när
det gäller rättsliga tvångsmedel som husrannsakan och beslag av digitalt material där källskyddet kan trädas förnär. En reglering av dessa intressekollisioner är nödvändig.
15
61 Tidningsutgivarna
Den svenska tryck- och yttrandefriheten är stark. Den har en lång tradition och är ett mycket
medvetet uttryck för en ambition att så långt möjligt säkerställa såväl dess allmänna utövande
som att skydda den från politiska ingrepp.
Det har skett genom en detaljerad reglering på grundlagsnivå, uppbyggd kring ett antal grundläggande principer, t ex ensamansvar, meddelarskydd och jurysystem, som ger ett skydd inte
bara för publiceringen som sådan utan för alla de moment i tryck- och yttrandefrihetens utövande som föregår en publicering. Detta är i sig en styrka eftersom det innebär att tryck- och
yttrandefriheten – oftast – ges företräde mot andra motstående intressen i vanlig lag.
En annan styrka är att grundlagsskyddet är medieanknutet och inte gjorts beroende av ett yttrandes innehåll eller ändamål.
Detta till trots har kommitténs uppdrag varit att överväga det motsatta, d v s om det, med bibehållande av de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna, finns skäl att
övergå till en mera teknikoberoende reglering av mediegrundlagsskyddet.
Och det är förvisso riktigt att det medieanknutna grundlagsskyddet ibland kan uppfattas som
lite kantigt och oflexibelt. Detta uppvägs dock enligt TU:s mening av det robusta och förutsägbara skydd som det ger. Ett annat argument emot nuvarande ordning brukar vara att den
kräver upprepade ändringar och anpassningar, men detta är en ganska naturlig konsekvens av
dess detaljreglering.
Inget är dock givet för alltid och TU har därför aktivt deltagit i kommitténs arbete och välkomnar att det nu gjorts en djupgående prövning – och en sådan prövning har verkligen
kommittén gjort - av frågan om det finns alternativ till TF och YGL som är bättre.
TU kommenterar i det följande de förslag till en revidering av TF och YGL som kommittén
lämnar. Som en inledande kommentar vill TU dock beklaga att arbetet med NYGL tilläts få ta
en så lång tid – trots att det var uppenbart att det inte skulle komma att finnas stöd för ett förslag om NYGL - att ett antal frågor därmed inte kom att hinna behandlas eller endast översiktligt kunde behandlas i kommitténs arbete.
62 Utgivarna
Utgivarna välkomnar, bland annat genom TU:s aktiva deltagande i kommitténs arbete, den
djupgående och noggranna prövning – och en sådan prövning har verkligen kommittén gjort –
av frågan om det finns alternativ till TF och YGL som är bättre.
70 Sverige Akademikers Centralorganisation (Saco)/Det kreativa facket (DIK)
Saco inskränker sitt yttrande till frågorna om förutsättningarna för allmänt åtal vid ärekränkningsbrott samt om meddelarskydd.
Saco välkomnar förslaget att vidga förutsättningarna för allmänt åtal vid ärekränkningsbrott.
Saco beklagar att kommittén inte hunnit lämna förslag om meddelarskydd för anställda inom
privat verksamhet som finansieras med offentliga medel. Både ur arbetstagarsynvinkel och
16
med hänsyn till allmänintresset är det angeläget att frågan snarast får en lösning likvärdig med
den som gäller för anställda inom offentlig verksamhet. Saco förutsätter att regeringen skyndsamt låter utreda frågan, så att den kan behandlas i samband med förslagen i det nu föreliggande betänkandet.
71 Tjänstemännens Centralorganisation (TCO)
TCO anser att försiktighetsprincipen bör tillämpas när de gäller att ändra i huvudsak välfungerande grundlagar som reglerar grundläggande mänskliga rättigheter som tryckfrihet och offentlighet. Sådana rättigheter får inte inskränkas utan bör istället utvidgas. Meddelarskyddet,
som endast idag gäller i offentlig verksamhet, bör därför utvidgas till att gälla även i privat
verksamhet som är offentligt finansierad. Även i rent privat verksamhet är meddelarskyddet
eftersatt och bör stärkas. Även efterforskningsförbudet för offentligt anställda bör stärkas.
80 Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd (KLYS)
KLYS har lämnat kortfattade remissyttranden över kommitténs två delbetänkanden (SOU
2009:14 Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor samt SOU
2010:68 Ny yttrandefrihetsgrundlag?). Även beträffande det nu aktuella slutbetänkandet
kommer KLYS att begränsa sitt yttrande till att lyfta fram några för oss särskilt viktiga frågor.
Vi kommenterar därför inte alla förslag i utredningen. Vi vill också hänvisa till våra medlemsorganisationer Svenska Journalistförbundets samt Sveriges Författarförbunds yttranden
över slutbetänkandet, som i vissa delar är mer utförliga i sin argumentation än KLYS yttrande.
Tryck- och yttrandefriheten är grundläggande för den konstnärliga friheten och integriteten.
En stark yttrandefrihet i alla medier främjar mångfalden och nyskapandet i de konstnärliga
uttrycken. Ett grundläggande mål för kulturpolitiken är därför att värna om yttrandefriheten
och därmed om ett rikt spektrum av åsikter och idéer. En förutsättning för yttrande- och informationsfriheten är att lagstiftningen på området säkerställs och utvecklas med tiden. I detta
ligger också ett erkännande att yttrandefrihetens innebörd och gränser förändras i takt med
samhällsutvecklingen
87 Sveriges författarförbund
Sveriges Författarförbund är liksom tidigare framförts positivt till att Tryckfrihetsförordningen (TF) och Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) inte ska ersättas av ny grundlag och välkomnar Yttrandefrihetskommitténs slutsats i den delen. Författarförbundet förordar istället
moderniseringar i nuvarande grundlagar. Ett starkt vägande skäl till förbundets hållning är den
långa tradition av tryckfrihet Sverige har – med en rik flora avgöranden i rättspraxis vars
värde riskerar att gå förlorat vid införandet av en ny grundlag – en tradition som också bör
försvaras på EU-nivå.
Författarförbundet beklagar att kommittén inte hunnit utreda alla de frågor som kommittén
var satt att göra. Författarförbundet anser att en fortfarande obesvarad fråga är ansvarighetsreglerna för böcker. Författarförbundet menar att det är angeläget att tydligt slå fast att det alltid är författaren som är ansvarig för innehållet i en bok oavsett format och/eller distributionsform. TFs s.k. stencilregel är uppbyggd utifrån grundförutsättningen att en upplaga av en bok
framställs som första format. Så är inte längre alltid fallet på en snabbt föränderlig bokmarknad där användandet av ny teknik leder till oönskade effekter kring vem som ansvarar för in-
17
nehållet i en bok. Det är viktigt för mottagaren/läsaren/köparen att både nås av ograverat innehåll i en bok och veta vem som står för innehållet straffrättsligt. Tilläggas kan att Författarförbundet och Svenska förläggareföreningen har samma ståndpunkt i frågan om vem som bör
bära ansvaret för innehållet i en bok.
Författarförbundet deltar gärna i en fortsatt utredning av frågan.
88 Svenska förläggareföreningen
Svenska Förläggareföreningen välkomnar förslaget att inte ersätta den sedan länge väl etablerade tryck- och yttrandefrihetsreglering som vi har idag, utan istället göra en allmän översyn
av TF och YGL för att komma till rätta med otydligheter i gällande lagstiftning. Föreningen
saknar dock efter Yttrandefrihetskommitténs betänkande vissa rättsliga justeringar vad avser
ansvaret och skyddet för böcker utgivna i olika format, som föreningen gärna ser åtgärdade i
en fortsatt utredning. Förläggareföreningen ser fram emot ett likartat grundlagsskydd för alla
böcker oavsett vilket format de ges ut i, liksom likartade regler för ansvar avseende innehållet
i böckerna. Föreningen ser därför fram emot ytterligare beredning av dessa frågor liksom en
inbjudan att få delta i det fortsatta arbetet.
92 Handikappförbunden
Handikappförbunden anser att yttrandefriheten är en grundförutsättning för medborgares förutsättningar att använda sig av mänskliga rättigheter. Svenska regelverk för tryck- och yttrandefrihet är komplext och kan utgöra hinder för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning rättigheter i förhållande till övriga delar av befolkningen. Vi fokuserar vårt yttrande
på två frågor som måste lösas:
1) Skyddet i hetslagstiftningen ska utvidgas till att gälla personer med funktionsnedsättning
och transpersoner.
2) Möjligheten att ställa krav på tillgänglighet ska utvidgas och gälla distribution på alla plattformer, inklusive internet.
94 Bonnier AB
I de delar vi inte lämnar några synpunkter nedan saknar vi invändningar och har inga ytterligare kommentarer att lämna.
Efter att ha följt kommitténs arbete i debattbetänkandet fram till resultatet i detta betänkande kan vi konstatera att kommittén har lagt ner ett omfattande och gediget arbete på att säkerställa att grundbultarna ska stå fast och att inga ändringar ska ske
som försvagar tryck-och yttrandefriheten om inte det finns mycket goda skäl för det.
109 TV4 AB
En av grundpelarna i vår demokrati är öppenhet. TF och YGL utgör grunden för detta och
grunden för ett fritt meningsutbyte. TF har här en särställning då TF i sekel har varit en garant
för det fria ordet. Innebörden av lagstiftningen är väl känd och brett accepterad. Att gå in och
ändra i TF är inte bara onödigt utan innebär också att vi riskerar att förstöra fundamenta. YGL
är en senare lagstiftning men nog så viktig. Den är dessvärre redan urholkad genom undantag
för begräsningar i annan lagstiftning.
18
TV4 vill även passa på att framföra oro över den av TV4 idag upplevda ökade slutenheten
från statens sida. Allt fler handlingar sekretessbeläggs och därmed försvåras eller i vissa fall
omöjliggörs samhällsgranskningen. TV4s uppfattning är att strävan snarast bör gå mot ökad
öppenhet och inte tvärtom.
110 Posten AB
Postens inställning till kommitténs förslag är följande. Vad gäller opinionsbildande politiskt
material anser Posten att den föreslagna ordningen får accepteras, men Posten är negativt till
förslaget om utökad distributionsplikt för andra typer av material av skäl som framförs nedan.
Förbundet Arbetsliv och Forskning i Sverige
Förbundet Arbetsliv och Forskning i Sverige (i forts. Förbundet), vill på ett allmänt plan inledningsvis framhålla att vi saknar ett principiellt förhållningssätt i sättet att närma sig den
ytterst viktiga problematik som kommittén är satt av behandla. Enligt Förbundets mening
borde översynen har tagit sin utgångspunkt i frågan om vilka värden som tryck- och yttrandefriheten är tänkt att värna om. De institutioner som skapas och/eller växer fram i politisk ordning har till uppgift att tillgodose vissa värden. Utredningen borde således ha inlett med att
ange vilken värdegrund kommitténs arbete utgår ifrån. Handlar det om skydd för demokratin
och en effektiv förvaltning eller handlar det om att hålla chefer bakom ryggen.
Problemet finns i slutbetänkandet berört här och där utan att det slår igenom i utredningens
förslag. Principiella ställningstaganden tycks ha fått ge vika för lagtekniska resonemang i teknikoberoendets namn. Förbundet menar att en viktig principiell utgångspunkt borde vara
skyddet för den anställde som använder sig av sin meddelarfrihet. I detta sammanhang borde
utredningen enligt Förbundets mening också diskuterat och lagt fram förslag om meddelarskydd på privat sektor, inte bara offentlig. Detta framstår som allt viktigare i takt med den offentliga sektorns privatisering, men är generellt sett av stort intresse.
Förbundet anser även att man borde genomföra en ordentlig genomgång av det sätt på vilket
kontrollorganen – högre myndigheter, JO och JK samt domstolar av olika slag – hanterar yttrandefrihetsfall för att förstå vad som kan gå fel. En rimlig hypotes är att det föreligger stora
problem i prövningen av yttrandefrihetsfall. De referenser till ett antal fall som nu föreligger i
betänkandet är utmärkta men borde breddas kraftigt för att eventuellt kunna belägga mer genomgående drag. Det finns ingen anledning att tro att svenska förhållanden på ett markant sätt
skulle skilja sig från andra västdemokratiers, och tillgänglig forskning visar att yttrandefriheten överallt sitter trångt på ett sätt som utgör ett hot inte minst mot demokratin. Här ser Förbundet gärna att systematisk forskning anlitas för ändamålet
3. Vägvalet mellan NYGL och TF/YGL och frågan om större teknikneutralitet
Beredningens bedömning: Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen
bör vara kvar.
19
Yttrandefrihetskommittén (YFK) har efter ingående överväganden stannat för att inte föreslå
en teknikoberoende yttrandefrihetsgrundlag. Jag har inget att invända mot detta (jfr JO:s tidigare remissvar i anledning av YFK:s debattbetänkande, SOU 2010:68).
Det är mycket bra att frågan om en teknikoberoende grundlag denna gång utretts och övervägts så grundligt som nu blivit fallet. Kommittén har på denna punkt genomfört ett energiskt
och djuplodande arbete. Detta har dock tagit tid och kraft, vilket gått ut över andra delar av
utredningsuppdraget. Det är tydligt, och framhålls även av kommittén, att flera viktiga frågor
har valts bort.
Vägvalet – teknikberoende eller inte
Det är av stor betydelse att grundlagsregleringen inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga
området är utformad så att den kan möta den tekniska och mediala utvecklingen. Med nuvarande teknikberoende reglering kräver utvecklingen kontinuerliga anpassningar av grundlagsskyddet för att detta inte ska urholkas. Som framgår av betänkandet har t.ex. nättidningar och
samhällskritiska bloggar enligt nuvarande ordning ett sämre skydd än texter på förpackningar.
E-tidningar och e-böcker som levereras med innehåll saknar över huvud taget grundlagsskydd. Gränserna mellan olika medier blir dessutom allt svårare att dra, vilket gör det svårare
att avgöra vilket skydd ett yttrande har.
Enligt hovrättens uppfattning tar inte kommitténs förslag till förändringar i grundlagarna i tillräcklig omfattning hänsyn till den allt snabbare tekniska och mediala utvecklingen. De förslag
som kommittén lämnar innebär dessutom att flera problem kvarstår. Bland annat kan yttranden med samma innehåll komma att behandlas olika beroende på vilken spridningsteknik som
används.
Hovrätten delar kommitténs uppfattning att NYGL inte heller löser alla problem som finns i
TF och YGL. Dessutom innehåller NYGL andra svårigheter än den nuvarande regleringen.
Hovrätten saknar dock i betänkandet en djupare analys av för- och nackdelarna med de två
huvudalternativen, dvs. att behålla nuvarande teknikberoende grundlagsreglering och att ersätta nuvarande reglering med en ny teknikoberoende grundlag.
Kommittén anser bl.a. att det inte är möjligt att utsträcka det extra starka grundlagsskyddet till
att omfatta alla yttranden och samtidigt behålla systemets grundläggande principer (meddelarskyddet, ensamansvaret, censurförbudet, etableringsfriheten, de strama gränserna för straffansvaret och den särskilda rättegångsordningen). Enligt hovrättens mening är det ett rimligt antagande att en teknikoberoende grundlag i vissa avseenden kommer att innebära en försvagning av dessa principer. Hovrätten efterfrågar dock en närmare analys av hur principerna
skulle påverkas av en teknikoberoende grundlag. Resultatet av en sådan analys bör ställas mot
vinsterna med att lämna teknikberoendet. Hovrätten anser att det är först då som det är möjligt
att ta ställning till om en teknikoberoende reglering bör införas. Tolkningsproblemen med begreppen ”massmedier” och ”massmedieföretag” kan inte – som kommittén tycks mena – vara
avgörande för bedömningen av om en teknikoberoende grundlag bör införas.
20
Mot den angivna bakgrunden anser hovrätten att frågan om en teknikoberoende grundlag bör
bli föremål för fördjupad analys och fortsatta överväganden.
Kommitténs EU-rättsliga överväganden
Hovrätten instämmer i kommitténs bedömning att det föreligger en osäkerhet kring omfattningen av konflikterna mellan EU-rätten och TF respektive YGL och hur djupt de berör det
svenska systemet.
Som kommittén redogör för talar dock mycket för att beröringspunkterna mellan EU-rätten
och TF respektive YGL blir fler och att det finns potentiella konflikter mellan dessa. Lissabonfördraget har inneburit ett fördjupat rättsligt samarbete även på områden som i Sverige
regleras genom TF och YGL. Det finns ett flertal områden där TF och YGL kan hamna i konflikt med EU:s rättsakter; exempelvis ensamansvaret, brottskatalogen, meddelarskyddet och
skyddet för den personliga integriteten.
Kommittén anför emellertid att skyldigheten att låta unionsrätten få företräde bara gäller fram
till en viss gräns och att EU-rätt som innebär väsentliga ingrepp i tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciper inte ska tillämpas här och inte utlöser någon skyldighet att anpassa
den svenska regleringen. Kommittén menar att det följer av bestämmelsen i 10 kap. 6 § första
stycket regeringsformen om begränsningar för riksdagen av möjligheten att överlåta beslutanderätt. En sådan tolkning skulle möjligen kunna hävdas från ett nationellt perspektiv (jfr bet.
1993/94:KU21). Tolkningen kan dock ifrågasättas ur EU-rättslig synvinkel. Det är en etablerad EU-rättslig grundprincip att unionsrätten har företräde framför nationell rätt, även framför
medlemsstaternas grundlagar.
Kommittén synes vidare mena att artikel 4.2 i Fördraget om Europeiska unionen om respekt
för medlemsstaternas nationella identitet ger stöd för att hävda att den svenska regleringen på
det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området innehåller konstitutionella kärnvärden som inte
har överlåtits. Hovrätten är tveksam till en sådan tolkning av bestämmelsen. Artikelns innehåll kan säkert få viss betydelse i förhandlingsarbetet inom EU men kan knappast ge stöd för
Sverige att inte följa bestämmelserna i en antagen EU-rättslig lagstiftningsakt.
Kommittén redogör vidare för andra metoder för Sverige att undvika att bli bunden av en EUrättsakt. En sådan metod skulle vara att Sverige kan använda sig av den s.k. nödbromsen i det
europeiska samarbetet. Enligt ett uttalande från regeringen inför antagandet av Lissabonfördraget utgör nödbromsen det yttersta skyddet för den svenska tryck- och yttrandefriheten. Det
torde dock inte låta sig göras att använda sig av denna möjlighet vid fler än några enstaka tillfällen.
En annan metod för att lösa en konflikt mellan EU-rätten och TF eller YGL har varit att det i
ingressen till en rättsakt uttalas att rättsakten inte hindrar att medlemsstaterna tillämpar sina
konstitutionella regler om bl.a. tryckfrihet och yttrandefrihet. Ett sådant ingressuttalande har i
regel ingen motsvarighet i någon av rättsaktens artiklar. Det kan inte uteslutas att EUdomstolen skulle underkänna en svensk lagreglering som undantar området för TF och YGL
enbart med stöd av ett sådant uttalande.
EU-domstolen har ännu inte haft anledning att ta ställning till denna problematik och det är
därför svårt att fullt ut bedöma denna. Hovrättens slutsats är dock att kommitténs EU-rättsliga
överväganden inte tillräckligt speglar de svårigheter som den svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen ställs inför med hänsyn till EU-samarbetet.
21
I det fortsatta arbetet bör därför även det EU-rättsliga perspektivet analyseras vidare och ytterligare åtgärder – förutom dem som föreslås i avsnitt 17 (produktinformation) och avsnitt 21
(internationellt rättsligt bistånd) – kan behöva övervägas för att minska konfliktytorna mellan
EU-rätten och det svenska grundlagsskyddet på detta område.
4 Helsingborgs tingsrätt
Mot bakgrund av de problem med nuvarande TF och YGL som har framhållits i kommittédirektiven anser tingsrätten att det finns goda skäl att noggrant överväga möjligheten att ersätta
TF och YGL med en teknikoberoende lag. Tingsrätten beklagar därför, utan att ifrågasätta att
åtskilliga frågor varit och är komplicerade, att kommittén inte kunnat ena sig om ett fullständigt förslag till en sådan lag som hade kunnat bli föremål för remissbehandling. I avsaknad av
ett fullständigt alternativ kan tingsrätten inte ta ställning till lämpligheten av ändringar i den
nuvarande lagstiftningen istället för en övergång till en teknikoberoende grundlagsreglering
av tryck- och yttrandefriheten. Tingsrätten vill dock framhålla att det förslag som ordföranden
reservationsvis har lagt fram sannolikt är det mest genomarbetade försök som gjorts att finna
en teknikoberoende lag. Förslaget rätar inte ut alla de frågetecken som finns och kräver därför
en hel del ytterligare arbete. Men det vore enligt tingsrätten olyckligt om det arbete som genomförts inte skulle komma till användning. Tingsrätten har dock inga synpunkter på under
vilka former det är mest lämpligt att gå vidare med arbetet att ta fram ett fullständigt förslag
till en teknikoberoende reglering.
Inom ramen för EU-samarbetet har Sverige sedan tidigare verkat för ett antal undantag från
EU-rätten till förmån för TF och YGL. Då mycket talar för att beröringspunkterna mellan
dessa två typer av konstitutionella system i framtiden sannolikt kommer att öka, har kommittén genomfört en noggrann kartläggning av huruvida EU-rätten som sådan bör föranleda genomgripande förändringar av TF och YGL.
De huvudsakliga konfliktområdena som har lyfts fram av kommittén avser EU:s dataskyddsdirektiv och det kommande straffrättsliga samarbetet med anledning av Lissabonfördraget
som trädde i kraft i december 2009.
Kammarrätten anser att det är viktigt att betona att såväl TF som YGL tidigare har ändrats vid
olika tillfällen för att uppfylla EU-rättsliga skyldigheter. Det står således klart att TF och YGL
inte är fredade från EU-rättens inflytande. Den yttersta gränsen för befogenhetsöverlåtelser till
EU:s organ är att riksdagens ställning som främsta statsorgan genom överlåtelse av normgivningskompetens inte får urholkas i väsentlig grad. Det område som inte kan överlåtas är emellertid inte inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan omfattar även
andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system, bl.a.
den fria åsiktsbildningen – i vilken offentlighetsprincipen, meddelarfriheten, förbudet mot
censur, skyddet av uppgiftslämnare och ansvarighetssystemet får anses ingå (se bet.
1993/94:KU21). Att på förhand slå fast gränsen mellan det överlåtna och icke-överlåtna området är enligt kammarrättens mening en grannlaga uppgift. Konstitutionsutskottet har i detta
sammanhang även framhållit att det inte är möjligt att i entydiga termer ange hur långt EUsamarbetets räckvidd kan sträcka sig utan att grundlagen behöver ändras (bet.
2001/02:KU18).
22
TF och YGL har som ovan berörts ändrats ett flertal gånger. Grundlagarna har tveklöst stått
sig väl genom åren och får även anses ge uttryck för vår nationella identitet i den mening som
avses i artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen. Betydelsen av grundlagarna som nationell identitet har även framhållits av konstitutionsutskottet inom ramen för en subsidiaritetsprövning med anledning av föreslagna ändringar i EU:s reglering av information till allmänheten om läkemedel (2011/12:KU5y). Kammarrätten anser att det är långt ifrån klarlagt
inom vilka områden det kan finnas en reell och allvarlig konflikt mellan TF och YGL å ena
sidan och EU-rätten å andra sidan. Det saknas därför, för närvarande, starka EU-rättsligt betingade skäl att företa genomgripande förändringar av det svenska grundlagsskyddet för tryckoch yttrandefriheten. Kammarrätten beaktar särskilt förhållandet att det i dagsläget saknas uttalanden från EU-domstolen eller från något annat auktoritativt organ som belyser förhållandet mellan TF/YGL och EU-rätten. Kammarrätten tillstyrker alltså kommitténs överväganden
i denna del.
Förvaltningsrätten ställer sig bakom Yttrandefrihetskommitténs beslut att hålla fast vid tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetslagen (YGL). Det är emellertid angeläget att följa
utvecklingen och att vid behov på nytt överväga om det är möjligt att finna en teknikoberoende regleringsmodell.
8 Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps)
Sieps delar bedömningen att det inte finns några EU-rättsligt betingade skäl att vidta genomgripande förändringar av det svenska grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten. Däremot delas bedömningen att det, mot bakgrund av EU-rättens utveckling, bör införas utökade
möjligheter att lämna rättsligt bistånd till andra länder inom de ramar som följer av svensk
grundlag. Detta är dock i sammanhanget en marginell förändring.
Precis som utredningen konstaterar på s. 283 i betänkandet (del 1) är osäkerheten kring hur de
EU-rättsliga reglerna kan komma att tillämpas i ett enskilt fall något vi måste leva med och
därför inrätta oss efter. EU-rätten, som för närvarande ska fungera i 27 olika rättskulturer,
kommer alltid att innehålla moment av osäkerhet när det gäller tolkning och tillämpning i ett
obeprövat nationellt sammanhang. Även om det finns indikationer på en bristande överensstämmelse mellan TF/YGL och EU-rätten, är det sålunda mycket svårt att på förhand fastställa hur dessa konflikter ser ut och hur djupt de berör det svenska systemet. Som utredningen påpekar finns t.ex. inget som tyder på att hela det svenska grundlagssystemet skulle vara
ifrågasatt och därmed riskera att underkännas vid en EU-rättslig prövning.
Därtill kommer att samarbetet inom unionen ständigt förändras.
Mot denna bakgrund saknas anledning att av EU-rättsligt grundade skäl ge upp ståndpunkten
att Sveriges nationella reglering på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området grundas på
konstitutionella kärnvärden som kommer att respekteras vid en EU-rättslig prövning. Utredningen hänvisar i detta avseende med rätta till artikel 4.2 i EU-fördraget som anger att unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som
kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala
och regionala självstyret. Det bör även påpekas att det i ingressen till EU:s rättighetsstadga
erinras om att unionen i sin verksamhet ska respektera medlemsstaternas nationella identitet.
23
Den närmare innebörden av artikel 4.2 i EU-fördraget får än så länge anses oklar, men EUdomstolen har helt klart tillerkänt bestämmelsen ett rättsligt värde. Detta innebär att en medlemsstat som anser att en sekundärrättslig bestämmelse kränker dess nationella identitet kan
hävda att denna bestämmelse är ogiltig med stöd av artikel 4.2 (se EU-domstolens domar i
mål C-208/09, Sayn-Wittgenstein, punkt 92, C-391/09, Runevič-Vardyn och Wardyn, punkt
86, och C-51/08, kommissionen mot Luxemburg, punkt 124).
Betydelsen av TF och YGL som ett uttryck för nationell identitet enligt artikel 4.2 i EUfördraget har för övrigt, som utredningen noterar, framhållits av KU i en s.k. subsidiaritetsprövning (se 2011/12:KU5y med anledning av föreslagna förändringar i EU:s reglering av
information till allmänheten om läkemedel).
I stället för att göra genomgripande ändringar som kanske visar sig otillräckliga eller gå för
långt, bör därför, såsom utredningen också påpekar, Sverige i förhandlingar om nya EUrättsliga regler hävda och försvara den nationella regleringen av tryck- och yttrandefriheten.
De bägge gällande grundlagarna utgör en del av vår konstitutionella identitet och har en lång
historisk tradition. Denna tradition skiljer sig påtagligt från vad som gäller i många andra länder men möts som regel med respekt i det internationella samarbetet (se s. 310 i betänkandet).
Vikten av att beakta denna aspekt vid förhandlingsarbetet har för övrigt lyfts fram i en nyligen
publicerad rapport från Sieps, Att göra rätt och i tid – Behövs nya metoder för att genomföra
EU-rätt i Sverige? (Sieps 2012:4). Det påpekas i rapporten att konstitutionella, systematiska
och praktiska problem för den svenska rättsordningen bör vara utredda när ett direktiv ska genomföras i svensk rätt. Förutom att inleda utredningsarbetet tidigt (redan på förslags- eller
förhandlingsstadiet), är det därför viktigt att det finns verktyg och hjälpmedel för förhandlande tjänstemän att identifiera återkommande problem. I rapporten föreslås mot denna bakgrund bl.a. ett systematiskt utnyttjande av s.k. parallelluppställningar (där direktivets artiklar
ställs upp i en kolumn och de planerade genomförandeåtgärderna i en annan) och att det i ett
tidigt skede genomförs konsekvensutredningar, vilka alltså kan innefatta en analys av förhållandet mellan föreslagna EU-bestämmelser och den svenska grundlagen.
9 Justitiekanslern
Vägvalet
Det är mot den nu skisserade bakgrunden olyckligt att kommittén inte har haft tid att utveckla
sina överväganden kring flera av de problem som ansetts vara förenade med den nuvarande
grundlagsregleringen. Enligt Justitiekanslerns uppfattning kan dock den rådande ordningen,
vare sig utifrån det underlag som kommittén presenterat eller mot bakgrund av Justitiekanslerns egen erfarenhet och tillämpning av nuvarande regelverk, anses ha några så betydande
brister att TF och YGL nu måste ersättas med en teknikoberoende grundlagsreglering. De argument som kommittén framför mot den nuvarande regleringen i TF och YGL framstår i
vissa delar som alltför kategoriska. Problemen torde enligt Justitiekanslerns erfarenhet många
gånger vara mer teoretiska än praktiska och är i vart fall av begränsad omfattning. Det är dock
givetvis samtidigt viktigt att betona att det på sikt framstår som angeläget att teknikutvecklingen inte får till följd att grundlagsregleringen framstår som föråldrad eller obsolet.
Arbetet med att utveckla det yttrandefrihetsrättsliga regelverket kan inte få avstanna enbart
med hänvisning till att regleringen fungerat väl under lång tid. Liksom på andra lagstiftningsområden måste den yttrandefrihetsrättsliga lagstiftningen gå i takt med utvecklingen i samhället. Det finns således inte några godtagbara skäl som kan motivera att man avstår från att
24
kontinuerligt söka förenkla och modernisera tryck- och yttrandefrihetsrätten, oavsett om det
ska ske inom ramarna för TF och YGL eller NYGL.
Betydelsen av det vägval som Yttrandefrihetskommitténs förslag till NYGL inbjuder till ska
inte överdrivas, eftersom förslaget inte kan anses innefatta några principiella avsteg från de
grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer och värden som den nuvarande
grundlagsregleringen ställer upp. Det är alltså inte fråga om något egentligt systemskifte. Avgörande för bedömningen av om ett förslag till en ny yttrandefrihetsgrundlag kan tillstyrkas
kommer att vara om detta uppfyller kraven på förutsebarhet och är utformat på ett sådant sätt
att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundvärdena kan garanteras. Detta är också utgångspunkten för Justitiekanslerns granskning av förslaget till en teknikoberoende grundlag. Det
ska dock åter betonas att den korta tid som stått till buds innebär att det inte har varit möjligt
att granska förslaget till NYGL i alla de avseenden som hade varit önskvärt.
Vid bedömningen av om det finns skäl att förorda en övergång till en nyordning i form av
NYGL är det Justitiekanslerns bedömning att det på grundval av vad som anförs i betänkandet
inte går att dra slutsatsen att de krav som unionsrätten ställer kan vara avgörande för vägvalet.
Unionsrättens inverkan på vägvalet lämnas därför fortsättningsvis därhän.
Avgränsningen av tillämpningsområdet enligt NYGL
Kommittén har som utgångspunkt för NYGL:s formella tillämpningsområde valt att gå vidare
med verksamhetsmodellens utgångspunkt om ett automatiskt grundlagsskydd för yttranden i
massmedier som ges ut av massmedieföretag. Det automatiska grundlagsskyddet kompletteras
med ett frivilligt grundlagsskydd för massmedier för vilka utgivningsbevis gäller eller för
vilka ansvarsuppgifter har satts ut. För att underlätta förståelsen av tillämpningsområdet lämnas i två inledande paragrafer (1 kap. 3 – 4 §§) legaldefinitioner av vad som avses med begreppen massmedier respektive massmedieföretag.
Med massmedier avses enligt lagtexten medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Lagtexten ger dock ingen ledning i frågan vad som avses med medier. Begreppet
torde i vanligt språkbruk kunna innefatta flera olika företeelser. Enligt kommittén avses med
uttrycket medier att grundlagsskyddet ska avse bäraren av en framställning eller ett uttryck
men inte själva tekniken. Skyddet ges således till tidningen, boken, webbplatsen m.m. Avgränsat på detta sätt torde begreppet i huvudsak framstå som klart, även om det i vissa specialfall kommer att vara oklart om det är tekniken eller mediet som omfattas. Som kommittén anför torde frågan om grundlagsskydd föreligger i praktiken få sin lösning genom att mediet
måste ges ut av massmedieföretag eller att utgivningsbevis meddelats alternativt ansvarsuppgifter har satts ut. En svaghet i systemet är då att grundlagsskyddet i vissa fall kan komma
att bli beroende av ett beslut i administrativ ordning av den myndighet som har att meddela
utgivningsbevis. Enligt förslaget beträffande förfarandet vid ansökan om utgivningsbevis ankommer det på tillståndsmyndigheten att pröva om en ansökan avser ett massmedium enligt
NYGL:s legaldefinition.
Förslaget innebär att samtliga tekniker som i dag har grundlagsskydd skulle komma att omfattas av massmediebegreppet. Också andra uttrycksformer som idag saknar grundlagsskydd
skulle emellertid enligt förslaget komma att omfattas. Hit hör exempelvis fotografier, konstverk och klotterplank. Den kritik som idag riktas mot att enligt TF t.ex. tryck på tröjor kan
omfattas av grundlagsskydd skulle därmed inte komma att undanröjas genom NYGL. Budskap som finns på tröjor skulle ju få automatiskt grundlagsskydd om ett massmedieföretag har
”gett ut dem”. Det kan uppfattas som positivt att massmediebegreppet således är inkluderande
25
och har som utgångspunkt att alla former av kommunikation i medier omfattas. Detta tillgodoser i och för sig kravet på förutsebarhet och gör det möjligt för nya tekniker och kommunikationsformer att bli omfattade av grundlagsregleringen. Massmediebegreppet är därigenom
en grundläggande och funktionell hörnsten för förslaget till en teknikoberoende yttrandefrihetsreglering.
NYGL avses i första hand vara tillämplig på yttranden i massmedier som ges ut av massmedieföretag (sammanslutningar och enskilda vilkas huvudsakliga verksamhet består i att på
yrkesmässiga grunder ge ut massmedier). De kommersiella aktörerna får således ett automatiskt grundlagsskydd medan alla andra aktörer måste ansöka om utgivningsbevis eller se till
att ansvarsuppgifter sätts ut för att deras yttranden ska få grundlagsskydd.
Vilka de aktörer är som automatiskt får grundlagsskydd enligt NYGL framstår vid första anblicken som relativt klart. I många fall torde identifieringen av ett massmedieföretag enligt
NYGL inte heller vålla några egentliga bekymmer. Svårigheter kan dock förutses i de fall där
verksamheten i ett företag inte enbart omfattar att ge ut massmedier. Som kommitténs majoritet har ansett finns det här problem med den valda lösningen som skulle skapa osäkerhet såväl
för de rättsvårdande myndigheterna som för enskilda uppgiftslämnare. Det är svårt att med
ledning av uppgifterna i betänkandet förutse i vilken uträckning sådana tolkningssvårigheter
skulle bli aktuella. Det är dock en svaghet med förslaget att det finns en sådan osäkerhet när
det gäller tillämpningsområdet för det automatiska grundlagsskyddet.
Den brist på förutsebarhet som osäkerheten ändå medför kan som kommittén också framhåller
leda till problem med att upprätthålla meddelarskyddet. En grundläggande del i meddelarskyddet är rätten att anonymt få lämna uppgifter för offentliggörande och förbudet för det
allmänna att med vissa undantag efterforska källor. En regel om god tro för en uppgiftslämnare som felaktigt antagit att hans uppgiftslämnande varit omfattat av meddelarfrihetsregleringen saknar ju betydelse för upprätthållandet av anonymitetsskyddet.
Förslaget till avgränsning av det automatiskt gällande grundlagsskyddet innebär vidare att
kommersiell medieverksamhet skulle komma att inta en privilegierad ställning som kan uppfattas som en förskjutning av perspektivet från en ordning där grundlagsskyddet utgör en rättighet till skydd för var och en till något som närmast kan beskrivas som en branschreglering.
Massmedieföretagen kan visserligen anses privilegierade redan i dag genom databasregeln i 1
kap. 9 § YGL. Med hänsyn till det slags masskommunikation som sker genom internet finns
det dock möjligen där särskilda skäl som kan motivera en åtskillnad mellan olika slags aktörer. Det framstår som mera tveksamt om samma synsätt bör gälla för alla traditionella kommunikationsformer som riktar sig till allmänheten. Det kan inte heller vara ett godtagbart skäl
för att göra åtskillnad mellan enskilda medborgare och företag att detta krävs för att åstadkomma en någorlunda väl avgränsad teknikoberoende reglering.
Enligt betänkandet bygger NYGL på uppfattningen att massmedieföretagens verksamhet är av
särskild betydelse för den fria opinionsbildningen. Detta kan visserligen i flera hänseenden
antas vara riktigt men innebär inte med nödvändighet att skyddet för andras yttrandefrihet bör
vara beroende av ett administrativt förfarande eller av att ansvarsuppgifter angetts. Utöver det
i sig negativa förhållandet att många aktörer på grund av förbiseende eller rent slarv skulle
kunna komma att sakna grundlagsskydd går det nämligen att föreställa sig situationer där en
sådan åtskillnad också skulle medföra direkt negativa konsekvenser för dem som inte erhåller
automatiskt grundlagsskydd.
26
Ett sådant exempel hänför sig till reglerna om förbud mot censur och hindrande åtgärder. Ett
automatiskt grundlagsskydd för massmedier innebär att också den process varigenom ett
massmedium framställs skyddas på olika sätt. Detsamma gäller för massmedier som visserligen föreligger i färdigt skick men som inte har spritts till allmänheten. För sådana massmedier
gäller med automatik bestämmelserna om förbud mot censur och hindrande åtgärder men
också meddelar- och anskaffarfriheten. För de verksamheter där utgivningsbevis har meddelats gäller också grundlagarna fullt ut innan massmediet har spritts eller sändning av ett program har skett. Innan ett utgivningsbevis har meddelats gäller emellertid inte grundlagen och
därmed inte heller bestämmelserna om censurförbud och hindrande åtgärder. För tryckta
skrifter som inte ges ut av massmedieföretag utgör detta en betydande försvagning av skyddet. För skrifter eller tekniska upptagningar som ges ut vid ett enstaka tillfälle och förutsätter
utsättande av ansvarsuppgifter kommer inte heller grundlagsskyddet att gälla förrän spridningen har ägt rum. Möjligheten att ge ut skrifter anonymt kommer dessutom att vara utesluten.
Den omständigheten att bestämmelsen om förbud mot förhandsgranskning och hindrande åtgärder i 1 kap. 8 § NYGL är utformad på så sätt att ingripanden inte får ske mot något som är
avsett att framföras i massmedium, innebär inte att bestämmelsen är tillämplig innan ett utgivningsbevis har meddelats eller ansvarsuppgifter har satts ut. Av detta följer att grundlagsskyddet mot förhandsingripanden inte alltid kommer att gälla för verksamheter som inte bedrivs av massmedieföretag. Med tanke på den betydelse som regler om hinder mot censur och
förhandsingripanden spelar för tryck- och yttrandefriheten kan en sådan ordning knappast
godtas.
Slutsatser
En avslutande slutsats är att det med ledning av ett massmediebegrepp går att avgränsa området för en teknikoberoende reglering som också gör det möjligt för nya tillkommande kommunikationsformer att bli omfattade av grundlagsskyddet. En ytterligare avgränsning av tilllämpningsområdet är dock nödvändig. Förslaget att ge automatiskt grundlagsskydd för massmedieföretag medan andra aktörer får ansöka om utgivningsbevis eller sätta ut ansvarsuppgifter framstår som praktiskt gångbart men kan antas leda till vissa tillämpningssvårigheter som
bl.a. medför att det blir svårt att upprätthålla anonymitetsskyddet för meddelare i samma utsträckning som tidigare. Det kan också sättas ifråga om förbudet mot censur och hindrande
åtgärder går att upprätthålla i de fall där grundlagsskyddet är beroende av utgivningsbevis eller av att ansvarsuppgifter sätts ut.
Från principiell synpunkt framstår det vidare som tveksamt med en ordning där förutsättningarna för att komma i åtnjutande av den grundlagsskyddade yttrandefriheten skiljer sig mellan
företag och enskilda på det sätt som föreslås. Justitiekanslern anser sig i detta sammanhang
inte heller kunna bortse från det förhållandet att förslaget till NYGL innebär en skyldighet för
den som har fått ett utgivningsbevis eller som har satt ut ansvarsuppgifter att följa personuppgiftslagens bestämmelser om spridningen av uppgifterna inte omfattas av grundlagens ändamålsbestämmelse medan massmedieföretag i enlighet med exklusivitetsprincipen inte har
denna skyldighet. Utöver det tveksamma i att det därmed är innehållet i en framställning som
måste bedömas för att avgöra grundlagsskyddets räckvidd så innebär detta att förslaget måste
anses skapa allt för stora skillnader mellan vad som får yttras av ett massmedieföretag och av
en enskild inom det grundlagsskyddade området.
Justitiekanslern anser att förslaget till NYGL har viktiga förtjänster och innehåller flera delar
som skulle kunna läggas till grund för en sammanhållen teknikoberoende yttrandefrihetsrege-
27
ring på grundlagsnivå. De frågetecken och invändningar som ovan har redovisats gör dock att
Justitiekanslern delar kommitténs ställningstagande att NYGL i sin nuvarande form inte bör
införas.
Som inledningsvis betonats kan emellertid arbetet med att utveckla det yttrandefrihetsrättsliga
regelverket inte få avstanna med hänvisning till att den nu gällande regleringen fungerat i allt
väsentligt väl under lång tid. Enligt Justitiekanslerns uppfattning finns det, trots att kommittén
i det nu remitterade betänkandet valt att inte lägga fram ett förslag till NYGL, anledning att
fortsätta arbetet med att försöka utforma en teknikoberoende reglering. Samhällsutvecklingen
och den oerhört snabba teknikutveckling som pågår gör att det i längden kommer att bli omöjligt att behålla en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten i sin nuvarande form. Med det nu remitterade betänkandet som grund för ett ställningstagande ansluter
sig Justitiekanslern emellertid till uppfattningen att reformarbetetet tills vidare bör inriktas på
att förenkla och modernisera gällande grundlagar. Ett nästa steg i den riktningen skulle kunna
vara att sammanföra TF och YGL i en grundlag.
10 Domstolsverket
Som kommittén redogör för finns det ett antal omständigheter som talar för att övergå till en
samlad grundlagsreglering. Ett av de starkaste skälen för en sådan reform är just den omständigheten att det nuvarande grundlagsskyddet är beroende av vilken teknik som används vid
spridningen. Att grundlagsskyddet endast gäller för yttranden som sprids med specifikt angivna tekniker medför svårigheter att inkludera nya massmedietekniker och leder till att
grundlagarna ständigt måste anpassas till teknikutvecklingen. Detta är enligt Domstolsverket
ingen lämplig ordning. Även om en grundlag, som kommittén påpekar, utgör ett ”levande”
dokument som behöver anpassas till samhällsutvecklingen, bör ändå utgångspunkten vara att
en grundlag ska kunna stå någorlunda fast över tiden. Att en grundlag måste ses över med
jämna mellanrum ger intrycket av att den inte är riktigt solid. Dessutom leder teknikberoendet
till att bestämmelserna byggs på och justeras efter hand, vilket inte sällan i sin tur leder till
komplicerad och svårtillgänglig lagtext (se till exempel databasregeln i 1 kap. 9 § YGL).
Ett annat problem med den nuvarande grundlagsregleringen som kommittén lyfter fram, och
som Domstolsverket anser vara av betydelse, är TFs och YGLs potentiella konflikt med EUrätten. Som kommittén konstaterar visar universitetslektorn Lotta Lerwalls rapport att konfliktområdena mellan TF/YGL och EU-rätten är svåra att definiera och att det i nuläget inte
går att bedöma hur långtgående reformer av TF och YGL som kan krävas. Så länge det inte
finns något avgörande från EU-domstolen som klargör vilka möjligheter Sverige har att göra
undantag från EU-rätten med hänvisning till TF och YGL kommer rättsläget att vara oklart.
Kommittén kommer fram till att den pågående utvecklingen inom EU inte motiverar att Sverige ger upp ståndpunkten att vår nationella reglering på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga
området innehåller konstitutionella kärnvärden som inte har överlåtits. Kommitténs slutsats är
således att det inte finns skäl att med hänsyn till EU-rätten genomföra genomgripande förändringar av det svenska grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefrihet.
Domstolsverket kan i huvudsak ansluta sig till kommitténs resonemang i denna del. Av Lotta
Lerwalls rapport framgår emellertid att det på särskilt ett område finns vissa mer påtagliga
problem i förhållandet mellan EU-rätten och TF/YGL. Som framkommer i rapporten är det
till exempel mycket som tyder på att det generella undantaget för TF och YGL i 7 § första
stycket personuppgiftslagen (1998:204) är mer långtgående än EU-rätten tillåter och att Sverige vid en prövning i EU-domstolen skulle tvingas att ändra sin lagstiftning. Domstolsverket
28
menar att det finns fog för denna slutsats. Det kan således ifrågasättas om kommitténs hållning i frågan om relationen till EU-rätten är hållbar i längden.
Ytterligare ett skäl för en övergång till ny grundlagsreglering som Domstolsverket instämmer
i är att de nuvarande grundlagarna brister i tydlighet och överskådlighet. Att regleringen av
tryck- och yttrandefriheten är uppdelad i två grundlagar samt att YGL inte kan läsas självständigt gör lagstiftningen svårtillgänglig. Därtill tillkommer ett ålderdomligt språk och svår
systematik, samt att vissa bestämmelser, till exempel databasregeln i 1 kap. 9 § YGL, är komplicerade att läsa samt svåra att förstå och tillämpa.
Kommittén har således pekat på en rad skäl som talar för en övergång till en samlad grundlag
inom tryck- och yttrandefrihetsområdet, varav de ovan nämnda är de som enligt Domstolsverket väger tyngst. Som kommittén framför finns det dock vissa problem med en gemensam
teknikoberoende grundlagsreglering så som den har utformats i NYGL. Ett av dem är att de
nya begreppen ”massmedier” och ”massmedieföretag” leder till oklarheter och gränsdragningsproblem vid bedömning av vilka yttranden som är grundlagsskyddade och vilka som
faller utanför grundlagsskyddet. I sammanhanget kan visserligen framföras att det, som kommittén visar på, även i nuvarande grundlagar finns begrepp som ger upphov till tillämpningsproblem, till exempel begreppet ”redaktion” i databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Domstolsverket instämmer emellertid i kommitténs slutsats att gränsdragningsfrågorna blir fler och tilllämpningsområdet för grundlagsskyddet mer svårförutsebart med den reglering som föreslås i
NYGL.
De gränsdragningsproblem som uppstår med NYGL medför också svårigheter för meddelare
att veta vem de straffritt kan lämna uppgifter till. För att kompensera för den osäkerhet för
meddelaren som följer av NYGL har en så kallad godtrosregel för meddelare föreslagits. I
likhet med kommittén anser Domstolsverket att NYGL, trots införandet av en godtrosregel för
meddelare, har påtagliga brister när det gäller meddelarskyddet jämfört med TF och YGL.
Med hänsyn till meddelarskyddets centrala betydelse för tryck- och yttrandefriheten anser
Domstolsverket att den denna omständighet utgör en av NYGLs största svagheter.
Trots de problem som uppstår på grund av de nuvarande grundlagarnas teknikberoende och
TF och YGLs potentiella konflikter med EU-rätten ansluter sig Domstolsverket till kommitténs bedömning i fråga om vägvalet. Denna bedömning görs främst med hänsyn till problemen att tolka de begrepp som NYGL bygger på och svårigheten att upprätthålla samma meddelarskydd m.m. som med de nuvarande grundlagarna. TF och YGL bör således behållas tills
vidare. Domstolsverket anser dock att det är angeläget att arbetet för en samlad teknikoberoende grundlagsreglering på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området fortsätter.
Styrelsen beklagar samtidigt att kommittén inte lyckades finna en teknikoberoende lösning
som fokuserar på ändamålet med den framställda informationen, snarare än på hur den har
framställts.
19 Försvarsmakten
Försvarsmakten konstaterar att Yttrandefrihetskommittén föreslår att inte ersätta TF och YGL
med en ny teknikoberoende grundlag. Försvarsmakten har inga synpunkter på detta.
29
24 Läkemedelsverket
Avslutningsvis vill Läkemedelsverket framhålla att en teknikneutral lagstiftning skulle kunna
medföra en enklare och mer ändamålsenlig reglering avseende de produkter Läkemedelsverket ansvarar för. Sådana produkter omfattas nu ofta av TF enbart pga. tekniken för dess
framställning (jfr. t.ex. del II s. 187 f.). Denna fråga bör analyseras vidare.
26 Handisam
Handisam ställer sig bakom Yttrandefrihetskommitténs val att hålla fast vid de två grundlagarna Tryckfrihetsförordningen och Yttrandefrihetsgrundlagen. Att de istället stärks och utvecklas genom att förbättras och förtydligas anser Handisam är positivt också sett ur ett tillgänglighetsperspektiv.
27 Tullverket
Tullverket finner att författningsförslaget till ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL) är intressant.
Att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna i allt väsentligt regleras i författningsförslaget till NYGL är betryggande. Tullverket måste konstatera att det råder en komplexitet i de frågor och ställningstaganden där det råder delade meningar mellan kommittén i
dess majoritet och kommitténs ordförande. Vägvalet att föreslå en ny teknikoberoende grundlag (NYGL) eller inte och problematiken och meningsskiljaktigheterna kring tryckfrihetsförordningens och yttrande-frihetsgrundlagens förhållande till EU-rätten är frågor av yttersta intresse såväl ur ett politiskt som ur ett mer renodlat rättsligt perspektiv.
Av betänkandet kan utläsas att kommittén sannolikt hade behövt mer tid till sitt förfogande.
Det framgår även av ett särskilt yttrande att vägvalet mellan att förorda NYGL eller en reformering av TF och YGL gjordes i ett sent skede av utredningsarbetet.
Med tanke på det omfattande utredningsarbete som har genomförts, och den debatt som har
förts, kan knappast uteslutas att negativa reaktioner uppkommer på att kommittén gav upp
försöken att realisera NYGL och åstadkomma en mer teknikoberoende reglering. Stockholms
universitet delar emellertid kommitténs uppfattning, att vi i nuläget inte bör genomföra en sådan mer genomgripande reform, och menar att kommittén har lämnat en övertygande redogörelse för sitt ställningstagande i detta avseende. Det får alltså bedömas som uteslutet att uppnå
en tillräcklig politisk majoritet för en mer omfattande grundlagsreform. Diskussionen om TF
och YGL tenderar ibland att få en slagsida genom att nuvarande tillämpningsproblem förstoras upp samtidigt som det positiva i vårt unika och sedan länge etablerade grundlagsskydd
glöms bort. Det är således bättre, som kommittén förordar, att inrikta det fortsatta arbetet på
att förbättra och förenkla TF och YGL.
Betänkandet har den ovanliga formen att det innehåller ett ställningstagande mot det förslag
till ny yttrandefrihetsgrundlag – NYGL – som utarbetats inom kommittén. Kommitténs ställningstagande är enligt fakultetsnämnden välgrundat. De problem som är förenade med att på
detta område ha två olika grundlagar är inte så stora att de motiverar en så genomgripande
förändring som NYGL skulle innebära. Fördelarna skulle enligt kommittén inte överväga
30
nackdelarna. Den inriktning på massmedieföretag som föreslås i NYGL medför enligt kommittén betydande gränsdragningsproblem och en olämplig nivågruppering av yttrandefriheten.
Kommittén framhåller att tryck- och yttrandefriheten bör vara en rättighet som tillkommer
alla medborgare. Fakultetsnämnden delar kommitténs uppfattning.
Som ett viktigt motiv för sitt ställningstagande anför kommittén att TF och YGL i ett historiskt perspektiv – som ”en röd tråd eller tradition från TF:s tillkomst 1766 till våra dagar” –
blivit en del av Sveriges konstitutionella identitet. Detta arv har enligt kommittén ”tjänat oss
väl” och ”möjliggjort en öppen och fri samhällsdebatt samt bidragit till framsteg inom alla
övriga samhällsområden”. Fakultetsnämnden instämmer i den bedömningen.
Yttrandefrihetslagstiftning är ett känsligt område och sårbart för olika former av ingrepp.
Kommittén har valt att utgå från en försiktighetsprincip – även om man också menar att det
finns utrymme för förbättringar i olika avseenden. För en sådan hållning talar även den historiska erfarenheten. TF 1766, 1810 och 1949 tillkom vid tillfällen som kan beskrivas som tillfälligt gynnsamma (windows of opportunity). Särskilda omständigheter möjliggjorde ett yttrandefrihetsskydd som troligen annars inte skulle ha varit möjligt. Perioderna efter tillkomsten
av dessa grundlagar präglades däremot av reträtter eller försök till inskränkningar av tryckfriheten. Som motiv för sådana inskränkningar har inte sällan åberopats att friheten missbrukats
i något avseende. Men alla friheter kan missbrukas och om friheten begränsas så fort något
missbruk påtalas så urholkas efterhand den frihet som etablerats. Fakultetsnämnden anser
alltså att det finns starka skäl för den restriktiva hållning som kommittén intagit till olika krav
på förändringar av TF och YGL.
Förhållande till EU-rätten
Som skäl för de en del av de förslag som innefattas i NYGL har anförts behovet av anpassning till EU-rätten. Kommittén gör inte bedömningen att detta skulle vara oundgängligen
nödvändigt. I stället framhåller man att TF och YGL ”innehåller konstitutionella kärnvärden”
som är ”en del av vår nationella identitet som det ankommer på unionen att respektera”.
Kommittén förordar i stället mindre förändringar ”för att minska konfliktytan till EU-rätten
utan att rubba yttrandefrihetsrättens grundläggande principer”. Fakultetsnämnden delar kommitténs uppfattning.
När det först gäller den grundläggande frågan om hur stora förändringar i gällande reglering
som bör genomföras, framstår majoritetens argumentation som rimlig. Fakultetsstyrelsen har
tidigare förordat denna lösning och tillstyrker i princip förslaget med de anmärkningar som
framförs här. Fakultetsstyrelsen är tveksam till att ersätta hänvisningarna i YGL till TF med
att införa motsvarande bestämmelser i YGL. Det gäller bland annat brottskatalogen. Nuvarande uppläggning markerar sambandet mellan grundlagarna och att skillnaderna beror på
skillnader i teknik och konsekvenser av detta. Överföringen är dessutom inte konsekvent genomförd. Det hade gått att skapa en sammanhållen grundlag, men inte med en teknikneutral
reglering. Reservantens förslag ger alltför många tolkningsproblem. Det går inte att införa en
helt teknikneutral grundlagsreglering utan att samtidigt äventyra de grundläggande strukturerna i den svenska tryck- och yttrandefrihetsreglering som idag återfinns i TF och YGL.
Det kan i detta sammanhang noteras att inget hindrar lagstiftaren från att i vanlig lag skydda
nya massmedieformer. Ett sådant skydd kan sedermera få grundlagsform. Ett exempel på ett
sådant förfaringssätt återfinns i den reglering av yttranden i radio och tv som senare togs in i
YGL.
31
När det sedan gäller förhållandet till EU-rätten kan angående diskussionen om ordre public
och den svenska processordningen (se betänkandets del 1 s. 248) framhållas att principen om
medlemsstaternas processuella autonomi kan vara av betydelse. Denna aspekt kan behöva belysas ytterligare i det fortsatta arbetet.
Med tanke på gällande lagar på området, och utredningens huvudförslag, kan det finnas anledning att peka på riskerna med den teknikberoende lagstiftning vi har. En bekymmersam
följd är att såväl TF som YGL genom åren måst lappas och kompletteras vid varje tillkommande kommunikationsteknik. Hela tiden har lagstiftningen också kommit närmare individen,
och även om inte utredningen tror på denna risk ligger det i utvecklingens riktning att den till
sist försöker reglera något som ligger nära det personliga samtalet.
Vi anser det beklagligt att kommittén inte gått vidare på det förslag som tidigare lades fram
under rubriken Ansvarsmodellen (Delbetänkande ”Ny yttrandefrihetsgrundlag” SOU
2010:68).
Vad skall skyddas?
I utredningens huvudbetänkande föreslås inga förändringar i TF vad gäller vilka medieformer
som skall skyddas, men däremot i YGL. Här menar vi att det hade varit lämpligare att använda de definitioner av vad som skall skyddas som kommittén hade i den så kallade Ansvarsmodellen. Ansvarsmodellen innebar inte att lagen blev teknikoberoende men den blev
medieoberoende och det kan vara gott nog.
I delbetänkandet skrev man ” att endast yttranden som framförs i massmedier och som någon
tar ett tydligt ansvar för ges grundlagsskydd”. Med massmedier ”avsågs i detta förslag tidningar, böcker, film, radio, television, webbplatser samt andra medier som är avsedda att
sprida yttranden till allmänheten”. Denna skrivning var avsedd att fungera som en teknikoberoende lag, vilket vi menar hade varit den bästa lösningen.
En praktisk lösning på problemet hade kunnat vara att dela upp den på en i princip oförändrad
TF, och en YGL med ambition att vara teknikoberoende, där tidningar och böcker går till TF
och övriga till YGL. Visserligen skulle de olika definitioner av vilka tekniker som skall skyddas i YGL då haft samma problem med meddelarfrihet och källskydd som i det föreliggande
förslaget, nämligen att det kan vara problem att veta om det finns en ansvarighet eller ej, men
det kan lösas med att meddelaren är i god tro.
I kapitel 6.4 i betänkandet beskrivs de tillämpningsproblem som idag finns med YGL för
reglering av sändningar av radio- och tv-program där lagstiftarens möjlighet att reglera sådana
sändningar beror på vilken överföringsteknik som används. För sändningar i tråd gäller i princip full etableringsfrihet. För trådlösa sändningar gäller däremot inte etableringsfrihet utan det
kan i lag uppställas krav på tillstånd och villkor. Skillnaderna mellan vad som sänds i tråd och
vad som sänds trådlöst luckras upp allt mer, framförallt vad gäller radio och tv via internet där
sändningarna sker omväxlande i tråd och på annat sätt.
PTS instämmer i beskrivningen ovan och konstaterar att problemet med att det finns olika bestämmelser för tråd och etersändningar och lagstiftarens möjlighet att reglera radio- och tv-
32
sändningar på ett teknikoberoende sätt dock kvarstår eftersom bestämmelserna i 3 kap. 1-2 §§
YGL är oförändrade.
Public service-kommittén har i sitt betänkande1 påtalat att ändringar av YGL bör utredas i
syfte att möjliggöra en samlad reglering i lag av hela verksamheten radio och tv i allmänhetens tjänst. Den nuvarande regleringsformen för programbolagens verksamhet kan inte anses
ändamålsenlig eftersom regleringen i sändningstillstånden formellt inte omfattar all verksamhet. Programföretagen kan enligt betänkandet t.ex. inte tillgodogöra sig verksamhet på internet för uppfyllandet av villkoren i sändningstillstånden. Public service-kommitténs betänkande remissbehandlas för tillfället och svar ska ha inkommit till Regeringskansliet, Kulturdepartementet, senast den 22 januari 2012. För PTS inställning i denna fråga hänvisas till
myndighetens remissvar gällande den remissen.
Betänkandet föreslår att formuleringen ”överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor”
tas bort som samlingsbegrepp för sändningar av radioprogram och tillhandahållande av databaser. Begreppet ”överföring med hjälp av elektromagnetiska vågor” är ett begrepp som lätt
kan feltolkas på så sätt att det kan tolkas som överföring med hjälp av radiovågor i luften.
Elektromagnetiska vågor används dock även för överföring av ljus i optiska fibrer. Elektromagnetiska vågor är därför ett samlingsbegrepp som omfattar all informationsöverföring oavsett om den sker i luft eller i kablar och det tillför därför ingenting att ha med denna definition
i YGL. PTS stöder därför kommitténs förslag att definitionen tas bort.
Vidare föreslår kommittén en ny definition av begreppet radioprogram som sådana sändningar
av ljud, bild eller text som startas på tidpunkter som bestäms av sändaren och är avsedda att
tas emot med tekniska hjälpmedel. Det som således blir avgörande är sättet som sändningen
initieras. Databaser, där endast den som tillhandahåller databasen har möjlighet att ändra och
påverka innehållet, likställs dock med radioprogram avseende YGL:s omfattning enligt kommitténs förslag. PTS kan konstatera att förändringarna i förslaget därför inte ändrar något i sak
avseende on-demand tjänster som t.ex. play-tv tjänster.
PTS förstår svårigheten med att göra en teknikoberoende, framtidssäker lagstiftning på detta
område men kan konstatera att betänkandet inte löst detta problem, även om vissa mindre förbättringar skett jämfört med nuvarande lagstiftning. Det hade varit önskvärt om förslaget enligt betänkandet hade kommit lite längre mot en teknikoberoende lagstiftning.
Kulturrådet delar, mot bakgrund att det är av grundläggande betydelse att Sverige försvarar
sin nationella reglering på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området, kommitténs uppfattning att Sverige ska behålla två grundlagar. Kulturrådet delar kommitténs uppfattning att
det är viktigt att framhålla att tryck- och yttrandefriheten innehåller konstitutionella kärnvärden där beslutanderätten inte har överlåtits till EU.
De fördrag som styr EU-samarbetet får dessutom anses ge stöd för Sverige att hävda att de
grundläggande principer som finns i TF och YGL är en del av vår nationella identitet som det
ankommer på unionen att respektera.
1 Nya villkor för public service, SOU 2012:59
33
Konstnärsnämnden anser att det är av grundläggande betydelse att Sverige försvarar sin
nationella reglering på det tryck- och yttrande-frihetsrättsliga området. Om detta bäst låter sig
göras genom en förstärkning av TF och YGL eller NYGL finner Konstnärsnämnden det svårt
att avgöra.
Med tanke på den allt snabbare övergången från fysiska till digitala informationsbärare och att
mer av informationen görs tillgänglig digitalt hade en tydligare beskrivning i utredningen varit önskvärd. I de fall där innehållet endast finns på nätet som t.ex. musik och filmtjänster,
finns fortfarande en oklarhet om statusen på dess distributörer och om dessa skyddas av YGL.
Konstnärsnämnden delar kommitténs uppfattning att det är viktigt att framhålla att tryck- och
yttrandefriheten innehåller konstitutionella kärnvärden där beslutanderätten inte har överlåtits
till EU. De fördrag som styr EU-samarbetet får dessutom anses ge stöd för Sveriges lagstiftning.
44 Riksarkivet
Grundlagarna utgör fundament i det demokratiska samhället och de ändringar som görs ska
därför vara väl genomtänkta och förankrade.
Det är samtidigt angeläget att våra lagar är anpassade till den tekniska utvecklingen i samhället och Riksarkivet delar därför synen att en ny teknikoberoende grundlag hade varit att
föredra.
Det är, enligt Riksarkivets mening, inte tillfredsställande att samma texter, bilder och program
kan få olika lagskydd beroende på vilket medium de finns i. Riksarkivet hade således välkomnat en ny teknikoberoende grundlag där de grundläggande principerna ändå finns kvar, i
enlighet med ordförandens reservation.
47 Presstödsnämnden
Nämndens bedömning är också att kommittén på ett välavvägt sätt har bibehållit uppdelningen i
de två grundlagarna.
Myndigheten för radio och tv anser dock att regleringen kring de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågorna bör bli föremål för fortsatt utredning. Detta gäller framförallt möjligheten att
utforma en mer teknikneutral lagstiftning och en sammanslagning av de två regelverken. Med
den konstruktion som YGL har idag kan man inte skapa ett system som på ett naturligt sätt
fångar upp det behov som finns av yttrandefrihetsrättsligt skydd för olika former av massmedier. Det finns därför en risk att utvecklingen av medierna hindras.
Myndigheten anser att sändningsformen inte bör vara avgörande för grundlagsskydd utan att
en teknikneutralitet bör eftersträvas. Kommittén gör i och för sig bedömningen att vissa särbestämmelser anpassade till de olika massmedier som inkluderas är nödvändiga även vid en
34
teknikneutral reglering. Trots detta anser myndigheten att en sådan reglering skulle innebära
att grundlagen blev mer oberoende av den tekniska utvecklingen.
Myndigheten anser till exempel att särställningen för trådsändningar är svår att motivera utifrån sakliga skäl. Regleringen innebär att samma program kan träffas av olika regler beroende
på utsändningsformen. För trådsändningar och tillhandahållande av beställ-tv genom tråd gäller till exempel inte kraven om europeiska produktioner (5 kap. 7 och 8 §§ radio- och tv-lagen
(2010:696)). Reglerna om privatlivsintrång, opartiskhet, saklighet och mediets genomslagskraft finns i sändningstillstånden för marksändningarna och gäller således inte för trådsändningar och beställ-tv. Med andra ord finns det inte något krav på till exempel opartiskhet och
saklighet för public service-bolagens beställ-tv-tjänster och webbsändningar.
Myndigheten vill också påpeka att det i någon mån får anses oklart vad som utgör en trådsändning då någon definition inte finns i YGL. Det kan till exempel ifrågasättas om beställ-tv
alls omfattas av begreppet och om det således finns förutsättningar för att ställa krav på att
också beställ-tv som tillhandahålls genom tråd ska göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Detta eftersom det vid beställ-tv, till skillnad mot traditionella sändningar, är
tittaren som bestämmer när ett program ska börja.
51 Sveriges kommuner och landsting (SKL)
Mot den bakgrund som ges i betänkandet har Sveriges Kommuner och Landsting ingen invändning mot kommitténs vägval att föreslå ändringar och förtydliganden i TF och YGL istället för en ny teknikoberoende grundlag.
52 Sveriges Advokatsamfund
Advokatsamfundet delar följaktligen kommitténs bedömning att det nu gällande tryck- och
yttrandefrihetsrättsliga systemet inte bör överges och ersättas.
53 Sveriges Radio AB
Kommittén gör bedömningen att TF och YGL bör behållas.
Sveriges Radio delar den bedömningen.
Yttrandefrihetskommittén presenterade i ett delbetänkande (SOU 2010:68) tre olika modeller
för en ny yttrandefrihetslagstiftning. Modellerna möttes av tung kritik från många remissinstanser, däribland Sveriges Radio. Den nya yttrandefrihetsgrundlag (NYGL), som nu har
ställts mot ett bevarande av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, hämtar
sina drag från två av dessa modeller (verksamhetsmodellen och ansvarsmodellen).
Sveriges Radio delar kommitténs uppfattning att TF och YGL fungerar i allt väsentligt väl.
Det är viktigt att påminna sig om att de grundläggande principerna i dessa grundlagar har stått
sig över lång tid, och att även teknikberoendet som rekvisit för avgränsning av grundlagarnas
tillämpningsområde har varit en omständighet som har visat sig ge ett starkt skydd för yttrandefriheten. De förändringar som har behövt göras, för att låta nya tekniker avsedda för masskommunikation omfattas av det förstärkta grundlagsskyddet, känns från dessa utgångspunkter
som ett pris väl värt att betala.
35
När det gäller EU-rättens eventuella påverkan på utformningen av grundlagsskyddet understryker kommittén den hittillsvarande svenska hållningen. Den bygger på ställningstagandet
att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen innehåller konstitutionella kärnvärden som inte har överlåtits till den europeiska unionen och innebär att EU-rättslig reglering i strid mot dessa därför inte kan anses utgöra svensk rätt. Sveriges Radio delar det synsättet men vill, liksom i vårt remissvar över delbetänkandet, framhålla att möjligheten att hävda
denna självbestämmanderätt skulle kunna utsättas för större risker om Sverige valde att införa
en grundlagsstiftning som inte fullt ut harmonierar med EU-lagstiftningen. Något som sannolikt är svårt att åstadkomma utan väsentliga inskränkningar i grundlagsskyddet.
Sveriges Radio anser att kommittén har genomfört ett ambitiöst arbete med att utforma en ny
grundlag. Sveriges Radio ansluter sig dock till kommitténs bedömning att de fördelar NYGL
skulle medföra inte uppväger de nackdelar som finns med den. Vid ett val mellan NYGL och
den nuvarande regleringen förespråkar Sveriges Radio liksom kommittén att den gällande
grundlagsordningen bibehålls.
54 Sveriges Television AB
Kommittén har genomfört ett viktigt och ambitiöst arbete i sin strävan att utforma en helt teknikoberoende grundlag. SVT är dock mycket positivt till kommitténs väl motiverade val och
beslut att istället föreslå en revidering av TF och YGL.
Frågan om en helt teknikoberoende lagstiftning av tryck- och yttrandefriheten har varit föremål för utredning många gånger, dock aldrig så grundligt som i det betänkande kommittén nu
presenterar.
I sitt delbetänkande SOU 2010:68 presenterade kommittén tre olika modeller för en ny teknikoberoende grundlagsreglering. Modellerna fick ett svalt mottagande av remissinstanserna,
inkl. SVT.
Trots remissinstansernas överlag negativa inställning till var och en av de tre modellerna
valde kommittén att under lång tid arbeta vidare med en ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL)
baserad på en kombination av ”verksamhetsmodellen” och ”ansvarsmodellen”.
Så sent som i oktober 2011 fattade kommittén det slutliga vägvalsbeslutet, vilket tyvärr lämnade lite tid åt att med full kraft arbeta med en översyn av TF och YGL.
Avgörande för kommitténs beslut att avbryta arbetet med NYGL var samma skäl som framfördes i många av remissvaren till debattbetänkandet, inkl. SVT:s. Nämligen att bristerna med
TF och YGL är begränsade och att NYGL:s fördelar i förhållande till TF/YGL inte uppvägs
av dess nackdelar, varvid kommittén särskilt betonar de påtagliga oklarheterna i avgränsningen av NYGL:s tillämpningsområde.
SVT gör samma bedömning som en enig kommitté gör, nämligen att Sveriges reglering inom
det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området innehåller konstitutionella kärnvärden som inte
omfattas av den beslutanderätt som har överlåtits till EU, och att det därför inte finns EUrättsligt betingade skäl till förändringar av den svenska grundlagsregleringen av tryck- och
yttrandefriheten.
36
Som kommittén framhåller har TF, och därefter YGL, fungerat väl i över ett halvt sekel. De
har under denna tid visat sig vara flexibla och kunnat anpassas och lämna ett bra skydd för
yttranden i nya medieformer som uppstått efter teknikutveckling. TF och YGL lämnar ett stort
utrymme för nya tekniker att falla in under grundlagsskyddet. Risken kan därför inte vara särskilt stor att masskommunikation via olika medier med ny teknik skulle falla utanför grundlagsskyddet just på grund av tekniken. Teknikberoendet i TF och YGL kan därför inte anses
utgöra något stort problem, och kan inte heller förväntas bli det under överblickbar framtid.
55 Utbildningsradion AB
UR tillstyrker kommitténs förslag om att inte ersätta befintlig reglering.
Kommittén har noga undersökt för- och nackdelar med att ersätta TF och YGL med alternativa modeller för regleringar. Kommitténs överväganden understryker svårigheterna med att skapa en enhetlig helt teknikoberoende grundlag och samtidigt behålla de
viktiga grundprinciperna om ensamansvar, anonymitetsskydd och meddelarfrihet.
UR anser att teknikberoendet inte medför tillräckligt stora problem för att motivera alternativ reglering som medför att fler förutsättningar jämfört med gällande reglering ska
vara uppfyllda för att grundlagsskydd ska föreligga.
UR vill även framhålla att det ligger ett stort värde i att teknik- eller medieberoendet i
gällande reglering har utgångspunkt i att yttrandets innehåll inte kräver en värdering för
åtnjutandet av skydd.
UR instämmer även med kommitténs analys att begreppen ”massmedier” och ”massmedieföretag” riskerar att skapa en problematisk gråzon och gränsdragningsproblem. Enligt NYGL blir grundlagsskyddet automatiskt tillämpligt förutsatt att yttrandet framförs
via massmedier som ges ut av ett massmedieföretag.
Kommittén har också beaktat EU-rättens betydelse för vägvalet mellan regleringsalternativ. UR delar åsikten att det är av betydelse att Sverige försvarar sin nationella reglering på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.
EU-fördragen får anses ge stöd för att hävda, att de grundläggande principerna i TF och
YGL är en del av Sveriges nationella identitet som unionen får lov att respektera. Detta
utgör också motiv för att behålla nuvarande reglering, eftersom det kan bli svårare att i
förhållande till EU hävda de grundläggande tryck-och yttrandefrihetsrättsliga principerna utifrån en helt ny grundlag.
UR delar sålunda kommitténs slutsats, att yttrandefriheten bäst stärks och utvecklas genom att TF och YGL förbättras och förtydligas i stället för att ersättas med någon av de
alternativa modeller som varit föremål för utredningen.
Journalistförbundet ställer sig alltså bakom kommitténs huvudförslag att inte införa en ny Yttrandefrihetsgrundlag.
Som framgår av tidigare remissyttranden i denna fråga anser vi att nuvarande TF fungerar
förhållandevis väl. Samtidigt är förbundets inställning att nuvarande YGL och dess gräns-
37
dragningsproblem kommer att finnas kvar, gränsdragningsproblem som å andra sidan med
förslaget till NYGL ändå hade funnits kvar, och till och med blivit fler än idag.
En ny YGL hade kanske i och för sig lättare ha kunnat inkludera nya sätt för massmediekommunikation. Men den fördelen uppväger inte de nackdelar som finns med en ny YGL,
inte minst de många oklarheterna kring regeltillämpning som utredningen redovisar.
Vi tillstyrker också utredningens slutsatser i kapitel 10 att det är bättre att Sverige i framtida
förhandlingar om nya regler i EU istället för att genomföra genomgripande förändringar som
kanske leder för långt, hävdar och försvarar vår nationella reglering av tryck- och yttrandefriheten.
Utredningen konstaterar också att ”problemet med att det i framtiden blir nödvändigt att ändra
TF och YGL för att inkludera nya massmediaformer ska inte överdrivas.”
Efter att i sitt delbetänkande ha arbetat fram tre olika ”modeller” för en ny yttrandefrihetslagstiftning, har kommittén därefter tagit fram ett genomarbetat förslag till en ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL). Och det ska medges att en NYGL kan ha sina förtjänster. Men den har
också sina brister i fråga om otydligheter vad gäller tillämpningsområdet, d v s om grundlagen
är tillämplig eller inte, vilket i sin tur begränsar förutsebarheten och därmed riskerar att försvaga vissa grundläggande principer, framför allt ensamansvaret och meddelarskyddet.
Ett mycket tungt skäl vid ett vägval är också de EU-rättsliga konsekvenserna. Kommittén diskuterar frågan i ett särskilt kapitel. Sverige har, med rätta, allt sedan gemenskapsinträdet intagit den ståndpunkten att våra nationella regler i fråga om grundläggande principer om tryckoch yttrandefrihet tillhör de områden som inte har överlåtits. En sådan hållning är givetvis lättare att hävda i fråga om konstitutionella principer som har en lång historia och tradition. Att
däremot börja om på ruta ett med att snickra ihop en ny lag utan att fullt ut tillgodose EGrätten är ett betydligt mera vanskligt projekt, vilket också framgår av de rättsvetenskapliga
artikelutdrag som återges på sid. 286-287.
”Man ska vara rädd om det man har, när man sträcker sig efter det som man kan få”, skrev en
tidigare yttrandefrihetskommitté (SOU 1983:70), när den lade fram sina förslag till det som så
småningom blev dagens yttrandefrihetsgrundlag.
Med samma förhållningssätt kan konstateras att TF och YGL i allt väsentligt fungerar bra och
förhållandevis väl lyckats anpassas till teknikutvecklingen. De bägge grundlagarna har mindre
brister och ofullkomligheter som då och då upptäcks och föranleder korrigeringar – så också
genom det nu aktuella betänkandet. Men på det stora hela, och för att upprätthålla de grundläggande principer som bär upp hela vår tryck- och yttrandefrihet, är TF och YGL definitivt
att föredra.
TU noterar också att parlamentarikerna i kommittén – enhälligt – stannat för att behålla TF
och YGL, istället för att ersätta dem med NYGL.
Sammanfattningsvis tillstyrker TU kommitténs ställningstagande.
38
62 Utgivarna
Ett mycket tungt skäl vid ett vägval är de EU-rättsliga konsekvenserna. Sverige har alltsedan
gemenskapsinträdet intagit den ståndpunkten att våra nationella regler i fråga om grundläggande principer om tryck- och yttrandefrihet tillhör de områden som inte har överlåtits.
En sådan hållning är givetvis lättare att hävda i fråga om konstitutionella principer som har en
lång historia och tradition. Att däremot börja om på ruta ett med att snickra ihop en ny lag
utan att fullt ut tillgodose EG-rätten är ett betydligt mer vanskligt projekt, vilket också framgår av de rättsvetenskapliga artikelutdrag som återges på sid. 286-287.
Med samma förhållningssätt kan konstateras att TF och YGL i allt väsentligt fungerar bra och
förhållandevis väl lyckats anpassas till teknikutvecklingen. De bägge grundlagarna har mindre
brister och ofullkomligheter som då och då upptäcks och föranleder korrigeringar – så också
genom det nu aktuella betänkandet. Men på det stora hela, och för att upprätthålla de grundläggande principer som bär upp hela vår tryck- och yttrandefrihet, är TF och YGL definitivt
att föredra.
Utgivarna noterar också att parlamentarikerna i kommittén – enhälligt – stannat för att behålla
TF och YGL, istället för att ersätta dem med NYGL.
Sammanfattningsvis tillstyrker Utgivarna kommitténs ställningstagande.
68 Svenskt Näringsliv
Svenskt Näringsliv ser inte endast frågan om en förändring till ett ”teknikneutralt” alternativ
ur lagstiftningstekniskt perspektiv. Det är en fråga om förutsebarhet och att man vid en ifrågasatt tillämpning av grundlagen i princip inte behöver värdera samhällsnyttan i ett yttrande.
Den angivna och valda tekniken blir således inte enbart en begränsning av det formella tilllämpningsområdet, utan även en medveten del av det materiella innehållet och kan tjäna som
utgångspunkt för fortsatt utveckling och medvetet arbete från lagstiftarens sida.
Inom ett så fundamentalt område som frågan om yttrandefrihet bör också försiktigheten bjuda
att inte utan mycket klara skäl frångå principen om förutsebarhet till förmån för en semantiskt
mera lättanvänd lagstiftning som bygger på begrepp som ”massmedier” och ”massmedieföretag”.
Detta skulle även öppna för en utveckling där innehållet i det grundlagsskyddade området i
hög grad skulle komma att bestämmas av domstolarna. Ett förhållande som när det gäller den
traditionella svenska rättskulturen skulle te sig främmande att som princip luta sig mot.
Svenskt Näringsliv delar därvidlag utredningens ståndpunkt att inom de begrepp som skulle
kunna utgöra basen i en teknikoberoende ny lag, återfinns väl så många tolkningsproblem
som inom det nuvarande. Dessa tolkningsproblem har sedan betydelse för t.ex. frågan om
meddelarskyddets omfattning. Det behov av förtydliganden och språkmodernisering som det
befintliga regelverket må ha behov av kan lösas inom detta och kräver inte en rättsteoretisk
omdaning av grundlagen. Även behovet av en fortsatt konstitutionell stadga inom ramen för
samarbetet inom EU talar för att inte nu rubba den teknik som är gällande för yttrandefrihetens infrastruktur.
39
Svenskt Näringsliv delar sammanfattningsvis utredningens ståndpunkt att det inte finns skäl
att ersätta TF och YGL med en så kallad teknikoberoende lagstiftning av det slag som varit
alternativet inom utredningen ram. Till yttermera visso kan det sägas att den fortlöpande debatten om var området för grundlagsskyddad masskommunikation skall gå gör sig bättre i den
allmänna debatten, än i den mera enskilda i pläderingar i domstol.
69 Landsorganisationen i Sverige (LO)
LOs uppfattning är att de nuvarande grundlagarna på området, Yttrandefrihetsgrundlagen
(YGL) och Tryckfrihetsförordningen (TF), i huvudsak har fungerat väl som skydd för
medborgarnas demokratiska rättigheter. Dessa grundlagar täcker redan i sin nuvarande
utformning in alla i dag kända medietekniker, vilket beror på att lagstiftningen genom åren
har utvecklats. Det tog exempelvis cirka tio år innan medborgares webbsidor gavs
grundlagsskydd. Radion fick vänta i 60 år utan att det innebar något allvarligt problem. Även
CD- och DVD-formaten har efter komplettering av lagstiftningen fått ett ändamålsenligt
skydd. Det finns idag inget som säger att detta inte skulle kunna ske med även nu helt okända
tekniker. LOs uppfattning är dock att viktiga principiella delar i grundlagen, som till exempel
meddelarskyddet, redan nu bör utvecklas. Vi återkommer till detta.
I ett tidigare delbetänkande (SOU 2010:68) presenterade YFK tre tänkbara modeller för en
helt ny yttrandefrihetsgrundlag.
1. I ansvarsmodellen dras en gräns mellan yttranden som någon är beredd att ta ansvar för och
yttranden där ansvaret är otydligt eller obefintligt.
2. I verksamhetsmodellen är ”massmedieföretag” särskilt skyddsvärda. Andra kan få
grundlagsskydd genom att ange ansvarsuppgifter.
3. I ändamålsmodellen ges ett särskilt starkt grundlagsskydd åt yttranden med ett
opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt ändamål. Modellen är hämtad från
EUs dataskyddsdirektiv och går att förena med EU-rätten.
LO framhöll i sitt remissvar på detta betänkande att YFK inte presenterat övertygande
argument för att ersätta den nuvarande grundlagsregleringen med någon annan modell och att
de otillräckligheter som finns eller kan uppstå sannolikt går att åtgärda med kompletteringar
av nuvarande lagstiftning. Om kommittén ändå skulle komma fram till att den nuvarande
lagstiftningen bör ersättas av en ny modell menade LO att ansvarsmodellen var att föredra.
Denna modell är också det av de tre alternativen som ligger närmast dagens lagstiftning.
Verksamhetsmodellen innehåller för många begränsningar och avvägningssvårigheter medan
ändamålsmodellen är svårförenlig med det starka skydd för yttrandefriheten som vi menar bör
eftersträvas.
YFK har därefter valt att inrikta sitt fortsatta arbete på att ur de tre ovan nämnda modellerna
utmejsla ett gemensamt alternativ som kan ställas mot de två nuvarande grundlagarna. Denna
nya modell har i slutbetänkandet fått arbetsnamnet Ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL).
Kommittén menar att yttrandefriheten bäst stärks och utvecklas genom att TF och YGL
förbättras och förtydligas.
LO delar denna uppfattning. NYGL har klara beröringspunkter med den verksamhetsmodell
som YFK presenterade i sitt delbetänkande och har också samma principiella problem som
40
denna. Om skyddet endast ska gälla massmedieföretag skulle det t.ex. kunna innebära
oklarheter för fackliga eller andra organisationer vars tidningar inte drivs i egna bolag.
DIK anser att det är rätt av kommittén att hålla fast vid den existerande lagstiftningen på
tryck- och yttrandefrihetsområdet. DIK har två skäl för detta ställningstagande: utvecklingen
på medieområdet, såväl när det gäller traditionella medier som nya så kallade sociala medier
samt utvecklingen på EU-rättens område:
-traditionella och sociala medier: Den offentlighet som vi förknippar med det tryckta ordet
och med radio och tv (den offentlighet som tryck- och yttrandefrihetslagar ofta relateras till)
befinner sig i en strukturomvandling. IKT-utvecklingen förändrar i grunden människors sätt
att kommunicera, producera och konsumera via sociala medier.
Böcker, tidningar, radio, och tv möter en global medial cyberrymd. Att i denna teknologiska
och sociala strukturomvandling överge grundlagar som i det stora hela fortfarande fungerar
(och har fungerat sedan 1760-talet) och som dessutom ses som internationella föredömen, är
inte tillrådligt.
- EU-rätten: Vem reglerar ytterst den svenska yttrandefriheten? EU eller Sverige? Kommittén
har inget entydigt svar. När det gäller förhållandet mellan svenska TF/YGL och EU-rätten
finns det enligt kommittén ”indikationer på en bristande överensstämmelse”. Det är oklart exakt vad den bristande överensstämmelse och potentiella konflikter består i. Kommittén konstaterar: ”Det är osäkerheten i sig som är en del av problemet och det man behöver förhålla
sig till vid en översyn av grundlagarna.”
Detta förhållande är i sig ett argument för att inte göra stora förändringar i den svenska lagstiftningen, i synnerhet inte som det pågår ett rättsligt utvecklings-arbete inom EU med bäring
på just denna lagstiftning. Vid en eventuell konflikt mellan svenska TF/YGL och EU-rätten är
det troligt att grundlagar som utgör en del av ”vår konstitutionella identitet och har en lång
historisk tradition” väger tyngre i mötet med EU-domstolen än nystiftade och oprövade
grundlagar.
I samband med Sveriges inträde i EU gjordes en deklaration om att ett EU-medlemskap inte
fick innebära några ingrepp i den svenska öppenheten och offentlighetsprincipen. Den grundsyn som då framfördes gäller alltjämt och bör i alla lägen försvaras. Det går nämligen inte att
komma ifrån att TF och YGL är robusta och i huvudsak väl fungerande massmediegrundlagar som också i huvudsak kunnat ge skydd för nya medieformer som uppstått genom
teknikutvecklingen. TCO delar därför kommitténs bedömning att det är av grundläggande betydelse att Sverige försvarar sin nationella reglering på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga
området. Denna innehåller, som kommittén också påpekar, konstitutionella kärnvärden där
beslutanderätten inte överlåtits till EU. TCO delar också kommitténs uppfattning att de fördrag som styr EU-samarbetet får anses ge stöd för Sverige att hävda att de grundläggande
principer som finns i TF och YGL är en del av vår nationella identitet som det ankommer på
EU att respektera.
41
TCO noterar med tillfredsställelse att utredningen kommit fram till samma uppfattning som
TCO tidigare argumenterat för, att det inte behövs någon ny Yttrandefrihetsgrundlag. TCO
ställer sig således bakom utredningens förslag, att inte införa någon ny Yttrandefrihetsgrundlag. Det är positivt att utredningen, utan att ändra grundprinciperna, stannat vid en välbehövlig genomgång av TF och YGL.
Kommittén gör bedömningen att TF och YGL bör vara kvar. KLYS delar kommitténs slutsats
att det inte är lämpligt att införa en ny Yttrandefrihetsgrundlag. TF har en lång tradition och
fyller väl de behov som finns inom området, och som kommer att finnas under överskådlig tid
framöver. När det gäller YGL – som ju omfattar andra medier än de som regleras genom TF –
finns det som vi kan se inte några hinder att komplettera denna med områden som idag – eller
i framtiden – är oskyddade.
KLYS tillstyrker också kommitténs ställningstaganden när det gäller Sveriges framtida förhandlingar om nya regler i EU, där Sverige bör hävda och försvara vår nationella reglering av
tryck- och yttrandefriheten.
Författarförbundet delar kommittén slutsats att det är olämpligt att införa en ny YGL och att
nuvarande TF och YGL bör vara kvar. Sverige har en lång tradition av tryckfrihet och TF fylller i stort sett väl de behov som finns inom området, dock med vissa moderniseringsbehov.
Författarförbundets uppfattning är att YGL kan kompletteras i enlighet med den samhälleliga
utvecklingen och de behov som uppstår av skydd för nya medier. Det säkerställer även bevarandet av den rika flora avgöranden i rättspraxis som är av stor betydelse för förståelsen av
grundlagarnas skyddsomfång.
Författarförbundet tillstyrker kommitténs ställningstaganden när det gäller Sveriges framtida
förhandlingar om nya regler i EU, där Sverige bör hävda och försvara vår nationella reglering
av tryck- och yttrandefriheten.
Författarförbundet tillstyrker de regler som föreslås till TFs och YGLs respektive första kapitel med syfte att begränsningar som sker med stöd i grundlagarna inte får sträcka sig så långt
att begränsningen utgör ett hot mot de ändamål som grundlagarna är avsedda att skydda.
94 Bonnier AB
Inledningsvis kan sägas att det absolut finns fördelar med att införa en mer teknikoberoende
grundlag, speciellt när teknikutvecklingen inom medieområdet skenar. Bonnier delade också
ursprungligen denna utgångspunkt. De problem som uppstår med dagens grundlagsskydd gäller i första hand YGL och förhållandet till nya tekniker/medier. Det medieanknutna grundlagsskyddet kan ibland innebära vissa problem i relation till nya former av publiceringar genom syndikering, länkning eller liknande.
Sammantaget är det emellertid Bonniers uppfattning att dessa brister mer än uppvägs av den
större tydlighet och förutsägbarhet som ett beprövat medieanknutet skydd ger, och av den
starka ställning som nuvarande lagstiftning har i kraft av sin långa konstitutionella historia,
inte minst i förhållande till EU-rätten.
42
Osäkerhet rörande NYGL:s tillämplighet riskerar att skada meddelarskyddet
Kraven enligt NYGL att det ska röra sig om ett yrkesmässigt framställt massmedium som tas
fram av någon som har det som huvudsaklig sysselsättning innebär att många aktörer förlorar
det automatiska grundlagsskydd de har idag. Det gäller t.ex. den omfattande utgivningen som
sker av fackförbund, ideella föreningar, partierna, politiska organisationer etc. Även det
automatiska grundlagsskyddet som idag gäller för webbplatser knutna till sådana periodiska
skrifter, bortfaller enligt NYGL. Förvisso finns det möjligheter i NYGL till ett frivilligt
grundlagsskydd, genom utsättande av ansvarsuppgifter eller genom utgivningsbevis, men det
är uppenbart att tillämpningsområdet är mer tydligt avgränsat i gällande grundlagar än i
NYGL. Det är därtill principiellt oroväckande med ett grundlagsskydd som är beroende av
myndighetsbeslut, inte bara utifrån en skymningslägessituation utan också den osäkerhet som
uppstår för meddelaren enligt vad som anförs nedan.
Begreppet ”massmedier” i NYGL ger upphov till tolkningssvårigheter, såväl för den som bedriver verksamheten som för en potentiell meddelare, som måste känna sig trygg i att den som
mottar ett skyddat meddelande verkligen omfattas av grundlagen. Konsekvensen av otydligheten är att meddelare riskerar att missta sig om huruvida grundlagsskydd föreligger, vilket
påverkar efterforskningsförbudet på ett obehagligt sätt. Det innebär en påtaglig risk för att efterforskning inleds och anonymiteten hos meddelaren röjs. Detta är allvarligt då anonymitetsskyddet är minst lika viktigt som straffriheten för potentiella meddelare. Även allmänintresset
skadas genom att enskilda uppgiftslämnares benägenhet att anförtro sig till journalister och
massmedier blir lidande av en ökad osäkerhet kring rättsläget.
De starkast vägande skälen för att inte välja NYGL är, precis som kommittén konstaterar,
otydligheterna vad gäller tillämpningsområdet, d.v.s.om grundlagen är tillämplig eller inte,
vilket i sin tur begränsar förutsebarheten och därmed riskerar att försvaga vissa av grundbultarna, framför allt ensamansvaret, meddelarskyddet och anonymitetsskyddet. Osäkerheten påverkar inte bara den som sprider yttrandena utan även den som på olika sätt medverkar vid
framställningen, reportrar, fotografer, meddelare etc.
EU-rättsliga överväganden
Ytterligare ett mycket tungt vägande skäl är de EU-rättsliga konsekvenserna. Sverige bör fortsättningsvis inta ståndpunkten att våra nationella regler i fråga om grundläggande principer
om tryck-och yttrandefrihet tillhör de områden som inte har överlåtits till EU.
Av naturliga skäl är detta lättare att hävda i fråga om konstitutionella principer som har en
lång historia och tradition. Att däremot föra in en helt ny grundlag utan att fullt ut tillgodose
EU-rätten är betydligt mera riskabelt, vilket också framgår av de rättsvetenskapliga artikelutdrag som återges på sid. 286-287.En helt ny grundlag skulle därför föra med sig en ny fundamental osäkerhet avseende den svenska tryckfrihetslagstiftningens ställning vis-a-vis EUrätten.
Vår samlade bedömning är att nuvarande lagstiftning på yttrandefrihetsområdet på det stora
hela uppfyller sina syften och att den även förhållandevis väl har kunnat anpassas till teknikutvecklingen. TF och YGL upprätthåller på ett bättre sätt än vad som vore fallet med NYGL
de grundläggande principer som bär upp hela vår tryck-och yttrandefrihet. Bonnier ställer sig
sammanfattningsvis bakom kommitténs beskrivning av skälen, som även till stor del nämnts
ovan, för varför en revidering av gällande TF och YGL har varit det bästa alternativet och
Bonnier kan tillstyrka kommitténs ställningstagande.
43
Vi noterar även att det är en enhällig parlamentarisk kommitté som valt att behålla TF och
YGL istället för att ersätta dem med NYGL.
105 Stampen AB
Den tekniska utvecklingen kan synas göra det befogat med en sådan yttrandefrihetsgrundlag,
där nya former av massmedier enklare skulle kunna inordnas. Men kommitténs väl underbyggda prövning av de olika förslagen visar att den nuvarande ordningen är att föredra.
De tre skilda varianter – Ansvars-, Verksamhets- och Ändamålsmodellerna – som kommittén
arbetade fram som alternativ i Debattbetänkandet illustrerar var för sig svårigheterna. På goda
grunder avfärdar därför kommittén NYGL – en ny yttrandefrihetsgrundlag. Ytterligare en viktig slutsats i betänkandet är att EU-rätten heller inte motiverar genomgripande förändringar av
det svenska grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten.
Vi kan inte finna att det på någon avgörande punkt går att invända mot kommitténs förslag.
109 TV 4 AB
Det finns skäl för att se om man kan komma till rätta med de tillämpningsproblem som dagens grundlagsskydd gett upphov till. Det gäller i första hand YGL och förhållandet till nya
tekniker/medier, särskilt med tanke på snabba utvecklingen på medieområdet. Det medieanknutna grundlagsskyddet kan ibland innebära vissa problem i relation till nya former av publiceringar genom syndikering, länkning eller liknande.
Sammantaget är det emellertid TV4s uppfattning att dessa brister mer än uppvägs av den
större tydlighet och förutsägbarhet som ett beprövat medieanknutet skydd ger.
De starkast vägande skälen för att inte välja en ny yttrandefrihetsgrundlag ("NYGL") är, precis som kommittén konstaterar, otydligheterna vad gäller tillämpningsområdet, d.v.s. om
grundlagen är tillämplig eller inte, vilket i sin tur begränsar förutsebarheten och därmed riskerar att försvaga vissa av grundbultarna, framför allt ensamansvaret, meddelarskyddet och anonymitetsskyddet. Osäkerheten påverkar inte bara den som sprider yttrandena utan även den
som på olika sätt medverkar vid framställningen såsom; reportrar, fotografer, meddelare etc.
Ett mycket tungt vägande skäl är också de EU-rättsliga konsekvenserna. Sverige bör fortsättningsvis inta den ståndpunkten att våra nationella regler i fråga om grundläggande principer
om tryck- och yttrandefrihet tillhör de områden som inte har överlåtits till EU. Av naturliga
skäl är detta lättare att hävda i fråga om konstitutionella principer som har en lång historia och
tradition. Att däremot föra in en helt ny grundlag utan att fullt ut tillgodose EG-rätten är betydligt mera riskabelt, vilket också framgår av de rättsvetenskapliga artikelutdrag som återges
på sid. 286-287. Därtill skulle en ny grundlag innebära att vi riskerar den störa en av vår demokratis grundpelare.
TV4 ställer sig sammanfattningsvis bakom kommitténs beskrivning av skälen för varför en
revidering av gällande TF och YGL har varit det bästa alternativet när väl NYGL skulle vägas
mot en revidering av nuvarande grundlagar och TV4 kan tillstyrka kommitténs ställningstagande. Vi noterar även att det är en enhällig parlamentarisk kommitté som valt att behålla TF
och YGL istället för att ersätta dem med NYGL.
44
4. TF och YGL görs mer lättillämpade
Beredningens förslag: I syfte att göra TF och YGL så tydliga och lättillämpade som möjligt
genomförs en översyn av strukturen och språket. Översynen innebär att strukturen i YGL ändras i vissa avseenden, bl.a. så att den grundlagen i huvudsak kan läsas självständigt och inte
längre bygga på omfattande hänvisningar till TF. I vissa fall flyttas bestämmelser från grundlagarna till vanlig lag, i första hand till tillämpningslagen. Genomgående införs det paragrafrubriker. Lagtexten anpassas till det lagspråk som används i dag och ges en könsneutral utformning.
Inom ramen för översynen av TF och YGL åtgärdas dessutom ett antal oklarheter och brister
när det gäller innehållet i grundlagarna.
Allmänt
Sedan YFK beslutat att behålla nuvarande regleringsform har kommittén i enlighet med sitt
uppdrag arbetat med en allmän översyn av TF och YGL. Resultatet har blivit en omflyttning
av merparten av grundlagarnas enskilda bestämmelser och en språklig redigering där YGL
snarare än TF fått tjäna som förebild.
Under det långa utredningsarbete som föregick YGL var huvudspåret att den nya grundlagen
även skulle omfatta tryckfriheten, dvs. en gemensam medie- eller yttrandefrihetsgrundlag
skulle ersätta TF. Detta mötte opinionsmässigt motstånd av ungefär samma slag som förslagen om en ny teknikoberoende grundlag gör idag. Det handlade om att man när det gäller något så viktigt som tryck- och yttrandefriheten ska hålla fast vid en ordning som tjänat oss väl,
som fungerar och som man därför bör vara försiktig med att ändra i. Diskussionen om detta
pågick åtskilliga år och ledde till flera grundlagsförslag, men slutade med att TF lämnades
orörd medan andra framställningsformer än tryckta skrifter reglerades i YGL. En avsiktlig
konsekvens av konstruktionen var att TF skulle vara förebilden och utgångspunkten för tolkningen av YGL (jfr Wennberg, Eliason och Regner, Yttrandefrihetsgrundlagen, 3 upplagan, s.
12), vilket innebar att den senare blev något av en ”bilaga” till TF. Det är även skälet till att
YGL hänvisar till det som är grundregleringen, nämligen TF.
När YFK nu vill redigera om YGL för att den grundlagen ska kunna läsas självständigt och
därvid dessutom föreslår att delar av TF ska skrivas om med YGL som modell beaktar kommittén inte denna bakgrund. Om de bägge grundlagarna ska ”synkroniseras” på det sättet är
det naturliga att slå samman dem. De vinster i form av överskådlighet och begriplighet som en
sådan reform skulle innebära vore betydligt större än det som kan uppnås med kommitténs
förslag. För att nå dit måste man emellertid åter ta itu med det som var stötestenen när YGL
kom till, dvs. frågan om TF ska vara kvar som självständig grundlag eller inte. Så länge det
inte skett bör man hålla sig till att det rör sig om två olika grundlagar, där TF så att säga fungerar som ”primus inter pares”, dvs. de bägge grundlagarna är jämställda, men de för regleringen centrala frågorna ska tolkas med utgångspunkt i TF, de skrivningar som där finns och
den praxis som där utbildats.
Redigeringen av TF
Kommitténs översyn av TF har främst haft en språklig, redaktionell inriktning. De yttre förändringar som därvid föreslås är mycket omfattande; tretton nya kapitel införs. Innehållsmässigt är avsikten att förändringarna ska vara marginella.
45
Det förhållandet att bestämmelserna i så hög grad flyttas runt samtidigt som de i enskildheter
formuleras om medför att uppgiften att ”bocka av” och granska förslaget i alla dess enskildheter blir krävande. Till svårigheten bidrar att YFK vid redigeringen här och där trots allt även
vill se materiella ändringar, eller göra omskrivningar där det är svårt att avgöra om det bara
rör sig om en redigering eller om det också är fråga om en saklig förändring.2 YFK föreslår
även att ett antal bestämmelser ska flyttas till lag. Några sådana lagförslag läggs dock av någon anledning inte fram, vilket gör det svårt att lämna synpunkter i dessa delar.
Mitt intryck är att YFK inte hunnit genomarbeta sitt förslag tillräckligt. Intrycket grundas förutom på det som redan nämnts på bristande konsekvens3, mindre lyckade förslag4 och rent
slarv5. Även om de enskilda bristerna inte är allvarliga blir den sammantagna bilden att förslaget inte är färdigt.
Det är ingen tvekan om att den utformning av TF som YFK strävat efter är modernare och
mer lättillgänglig för dagens läsare än den nuvarande. Det gäller inte minst förslaget att infoga
rubriker, som i sig är mycket bra. Det måste samtidigt framhållas att grundlagar, som ska läsas efter bokstaven, är känsliga för genomgripande omredigeringar av det slag som föreslås.
Justeringar som på papperet ter sig oskyldiga kan i rättstillämpningen visa sig betydelsebärande – eller påstås vara det, vilket kan vara nog för att skapa osäkerhet om rättsläget. Beträffande just grundlagar tillkommer att i och för sig ålderstigna uttryck med tiden kan ha tillvunnit sig en svårvärderad patina som går förlorad när de formuleras om på tidens standardprosa. 6
2 Exempel på svårbedömda ändringsförslag finns i den omfattande och enligt min mening inte tillräckligt väl
övervägda omredigeringen/ändringen av TF:s portalparagraf (1:1). Ibland innefattar föreslagna språkliga förändringar mindre betydelseförskjutningar. Ett exempel på detta är när ordet påkallat i TF 2:2 ändras till behövs. Att
en inskränkning i rätten att ta del av allmänna handlingar kan behöva göras är dock inte riktigt detsamma som att
inskränkningen ska vara påkallad. Om påkallat anses svårbegripligt borde det snarare ersättas med krävs eller är
nödvändigt. Just denna enskildhet i förslaget är lätt att se, eftersom befintlig och föreslagen lagtext här presenteras bredvid varandra med ändrade delar markerade. Det är troligt att fler liknande exempel kan upptäckas om
man gör likadant med förslagen i övrigt.
3 I vissa stycken är redigeringarna/ändringarna omfattande, som t.ex. i portalparagrafen. I andra delar har mycket
lite gjorts, t.ex. har den oformliga s.k. brottskatalogen lämnats i det närmaste orörd, vilket bl.a. framgår genom
att de språkliga justeringar som i övrigt föreslås – könsneutralitet m.m. – inte fullföljs här. En rätt svårförklarlig
inkonsekvens gäller för övrigt den just omnämnda portalparagrafen. YFK föreslår där att det ska skrivas in att
”Tryckfriheten har till ändamål att säkerställa ett fritt meningsutbyte, …”. Motsvarande förslag i YGL lyder
”Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att…”. Om skillnaden är avsiktlig undrar man vad som
avses, om inte undrar man vilket förslag som gäller. (Formuleringen i YGL är enligt min mening den korrekta.)
4 Rubrikförslagen i TF är i huvudsak väl funna men en del av dem är mindre genomtänkta, några exempel: rubriken till 1:7 är missvisande; begreppet offentlighetsprincipen innefattar mer än tillgång till allmänna handlingar
och bör inte användas vid 2:1; 3:2 gäller inte bara frågeförbud, en term som nog i första hand brukar användas
beträffande nuvarande 3:4 första stycket, andra punkten. Bland rubrikförslagen i YGL kan 3:2 nämnas. Den har
åsatts rubriken ”Rätt att sända på annat sätt än genom tråd”. Det är missvisande eftersom bestämmelsen inte ger
någon sådan rätt utan tvärtom innebär att det inte råder någon etableringsfrihet i marknätet. Ett annat mindre
lyckat förslag är redigeringen av förslagets 3:4, som är språkligt otymplig och knappast en förbättring i förhållande till nu gällande lydelse.
5 Ett exempel är att det i författningsförslaget avseende tryckfrihetsförordningen ”förskrivs” ändringar i ”yttrandefrihetsgrundlagen”. Sådant är självfallet enkelt korrigerat och det kan tyckas småaktigt att påtala det, men när
det förekommer i grundlagsförslag inger det osäkerhet om hur väl genomarbetat underlaget i allmänhet är.
6 YFK beskriver författningsspråket i TF med negativa förtecken; det har i centrala delar ”en traditionstyngd och
ålderdomlig prägel” (bet. s. 319). Samma iakttagelse kan dock formuleras i mer positiva ordalag, som exempelvis högtidlig och vördnadsbjudande, vilket närmast är en tillgång för en grundlag som syftar till att ge uttryck för
värden som sedan sekler vårdas med särskild rättslig omsorg. Man bör vid en språklig redigering av det slag som
nu övervägs enligt min mening i första hand ändra sådant som är svårbegripligt för en nutida läsare. Det som
46
Det finns ett värde, även från rättstillämpningens synpunkt, i att bevara det samband som föreligger mellan en lagbestämmelses lydelse och den tid i vilken den instiftats. Till de praktiska
nackdelarna med omarbetningar av detta slag hör att den direkta kopplingen mellan flyttade
och omskrivna regler å ena sidan och de ursprungliga lagmotiven och rättspraxis m.m. å andra
sidan skärs av; det blir helt enkelt svårare att hitta tillbaka till källor och rötter, något som i sig
kan vara ägnat att försvaga hävdvunna principer.
De pedagogiska förtjänsterna med ett nytt sätt att presentera TF på ska ställas mot riskerna för
att det skapas oklarhet kring vad som gäller och mot förlusten av sambandet med de grundläggande principernas ursprung. Vid en samlad bedömning anser jag inte att fördelarna med
YFK:s förslag överväger nackdelarna med att enbart för formens skull redigera om TF. Mot
ett genomförande av förslaget i dess nuvarande skick talar även att detta enligt min mening
inte är tillräckligt genomarbetat. Om det ska leda till ändringar i TF synes det därför i alla
händelser nödvändigt att under det fortsatta beredningsarbetet göra en noggrann genomgång
av lagtexterna, så att det kan klargöras vilka ändringar som är av saklig betydelse och varför
de görs samt förklaras vilka ändringar som endast är redaktionella. När sakliga förändringar
inte är avsedda bör de enskilda bestämmelserna enligt min mening lämnas orörda i större utsträckning än vad som sker i kommitténs förslag.
Redigeringen av YGL
Det som sagts beträffande ändringarna i TF gäller i viss mån även motsvarande förslag i
YGL. De senare synes dock mindre omfattande och lagtexten i YGL, som tillkommit och
kontinuerligt justerats under de senaste decennierna, är inte lika känslig för de synpunkter
som kan anföras för TF:s del. Ändringarna i YGL är dessutom oftast även motiverade från
andra synpunkter än språkliga.
Förslagets allmänna inriktning är att YGL i stället för att som nu på ett flertal ställen hänvisa
till TF i större utsträckning ska återge TF:s text. Det medför att det blir lättare att läsa YGL
självständigt, vilket är en pedagogisk fördel, samtidigt som den nuvarande ordningen är principiellt väl motiverad (jfr ovan).
Förslagen avseende första kapitlet synes befogade. De föreslagna begreppsförändringarna är
bra, men samlingsbegreppet ”radioprogram” är missvisande och bör ersättas med något som
bättre beskriver vad det handlar om.
Tingsrätten menar att en språklig och redaktionell översyn av TF och YGL skulle kunna föras
längre än vad som nu har gjorts. Som exempel kan nämnas att begreppet radioprogram i YGL
1 kap. 2 § föreslås innefatta inte endast ljudradio utan också bland annat tv, text-tv samt
massutskick av nyhetsbrev via e-post och fax. En sådan användning av termen radioprogram
är knappast i överensstämmelse med ett modernt och gängse språkbruk och får antas leda till
att författningstexten fortsatt kommer att uppfattas som svårtillgänglig.
Tingsrätten har i föreslagen författningstext uppmärksammat flera bestämmelser som inte kan
anses helt lättillgängliga för läsaren. Som exempel kan nämnas punktlistorna i föreslagen lydelse till 2 kap. 7 § TF, 3 kap. 4 § TF samt 2 kap. 4 § YGL. I detta sammanhang bör också
ännu låter sig väl begripas bör i princip kunna stå kvar, även om det i konsekvensens namn kan vara nödvändigt
med vissa justeringar.
47
pekas på förslaget till 2 kap. 9 § 2 st. TF som dessutom har fått en annan betydelse än vad
som avsetts.
Trots flertalet ändringar har samma grundläggande struktur behållits i TF och YGL. Författningsspråket i TF bygger i huvudsak på den metod som tillämpades vid införandet. TF kan
därmed uppfattas som ålderdomlig och något svårtillgänglig. De centrala delarna i YGL bygger på en lagstiftningsteknik med hänvisningar, om än med vissa modifieringar, till TF. Regeringsformens (RF) utformning bygger på tanken att den bör vara skriven så att den i sina huvuddrag kan läsas och begripas av intresserade medborgare. Denna princip bör även gälla TF
och YGL. Mot denna bakgrund välkomnar kammarrätten den språkliga modernisering som
kommittén nu föreslår.
I ingressen till förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen bör yttrandefrihetsgrundlagen rätteligen ersättas med tryckfrihetsförordningen.
Kammarrätten föreslår att 1 kap. TF omstruktureras så att 11 § (frågor som får regleras i lag)
samt 13 § (förutsättningar för begränsningar) i stället placeras omedelbart efter 5 § (instruktion för tillämpning av grundlagen). Motsvarande bör även gälla för systematiken i 1 kap.
YGL.
Kammarrätten noterar att kommittén i författningstexten genomgående har infört ”någon” gällande substantivens form. Kammarrätten anser inte att det är påkallat att ”klä på” substantiven
och avstyrker således de redaktionella ändringarna i dessa delar.
Kammarrätten, som förordar enhetlighet i författningstexten, erinrar om att kommittén i författningstexten genomgående har växlat mellan det demonstrativa pronomenet ”denna grundlag” och ”grundlagen” i bestämd form, se t.ex. i 1 kap. 11 § och 1 kap. 12 § TF och 1 kap. 2
och 7 §§ YGL.
Kammarrätten föreslår att punktuppställningarna i författningstexten utformas så att punkterna
förblir delar av en och samma mening. Kammarrätten avstyrker den föreslagna utformningen
av exempelvis 3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL.
Kammarrätten ifrågasätter – och avstyrker – kommitténs oregelbundna bruk av semikolon i
vissa punktlistor, se t.ex. i 1 kap. 11 § TF och 5 kap. 1 § YGL, även om kammarrätten är
medveten om att sådana fel redan finns.
Kammarrätten förordar, i förtydligande syfte, att 1 kap. 1 § första stycket andra meningen
YGL ges i ett eget stycke och att ”den” ersätts med ”I yttrandefriheten” (jfr 1 kap. 1 § fjärde
stycket TF).
När det gäller den språkliga och redaktionella översynen av TF och YGL vill förvaltningsrätten framföra följande. Det är positivt att grundlagarna blir mer pedagogiskt uppbyggda och
mer lättillgängliga. Författningsförslaget synes vara väl genomarbetat. Några språkliga och
redaktionella justeringar som bör beaktas är följande:
48
-
-
-
-
I författningsförslaget till 2 kap. 9 § sista stycket TF finns en felaktig negation. Den
felaktiga negationen bör tas bort, eftersom det inte finns någon ambition att ändra
rättsläget.
I författningsförslaget avsnitt 2. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
står det ”Härigenom föreskrivs i fråga om yttrandefrihetsgrundlagen”, men förslaget
gäller rätteligen lagändringar i TF.
Rubriker till varje paragraf gör det lättare att hitta i lagtexten, men rubrikerna bör helst
vara enhetliga i de båda grundlagarna.
Ambitionen att göra lagtexten könsneutral bör genomföras fullt ut.
Avsikten att utmönstra begreppet ”enskilt anspråk” och ersätta det med ”skadestånd”
bör genomföras fullt ut.
Det finns fortfarande en del ålderdomliga ord i texten, t.ex. ”eljest”, ”ej” och ”åvila”. De bör ersättas med modernare synonymer.
Termen ”bestämmelser” bör genomgående användas i stället för ”föreskrifter”.
Formuleringen ”läggas under beslag” bör ersättas med ”beslagtas” (10 kap. 1 och 12
§§ TF samt 8 kap. 1 och 11 §§ YGL). Formuleringen ”förfaller beslutet” bör ersättas
med ”beslutet om beslag upphör att gälla” (10 kap. 6 § TF och 8 kap. 6 § YGL).
”Riksdagens ombudsman” ska rätteligen inledas med stor bokstav (9 kap. 5 § TF och 7
kap. 5 § YGL).
Vad gäller omarbetningen av den s.k. databasregeln är texten i föreslagna 1 kap. 9 §
YGL fortfarande svårläst. Det bör övervägas om bestämmelsen kan göras tydligare.
Den föreslagna nya regeln om arkivdatabaser i 1 kap. 10 § TF innehåller två hänvisningar till andra bestämmelser, varav hänvisningen till föregående bestämmelse bör
kunna ersättas genom omformulering av texten.
9 Justitiekanslern
Kommittén har tagit sig an uppgiften att göra en allmän översyn av strukturen i TF och YGL
och har också försökt modernisera och förenkla språket i grundlagarna. Justitiekanslern välkomnar försöket att ersätta ett delvis ålderdomligt språkbruk med ett mera modernt och enkelt
språk som gör bestämmelserna lättare att förstå och därmed skulle kunna underlätta rättstilllämpningen. Särskilt när det gäller en så komplicerad lagstiftning som den nu aktuella finns
det dock en stor risk att förenklingen medför en betydelseförskjutning som kan få effekter
som inte är möjliga att förutse. De ändringar kommittén presenterar är inte heller enbart
språkliga utan också i flera fall materiella. Vissa sådana ändringar återfinns enbart i författningskommentaren och möjligheten till överblick har också särskilt försvårats i de delar där
kommittén föreslår att bestämmelser ska utmönstras ur grundlagarna och i stället regleras i
lag, dock utan att några sådana lagförslag har lagts fram. Justitiekanslern vill för sin del understryka vikten av att det, i det fortsatta beredningsarbetet med förslaget till ändrad struktur
och modernisering av språket, sker en mycket noggrann genomgång av författningstexterna så
att felaktigheter av det slag som de nedan angivna utgör exempel på kan utmönstras.
Ingressen i förslaget till lagen om ändring i tryckfrihetsförordningen
I första meningen ska yttrandefrihetsgrundlagen utgå och ersättas med tryckfrihetsförordningen.
2 kap. 9 § andra stycket TF
I förslaget till moderniserad utformning av 2 kap. 9 § andra stycket TF anges att ett utkast till
myndighetens beslut eller skrivelse och andra därmed jämställda handlingar som inte har ex-
49
pedierats anses som en allmän handling endast om den inte tas om hand för arkivering. Här
ska det inte som har kursiverats utgå. Innebörden av bestämmelsen blir annars att koncept
som arkiveras inte anses som allmänna handlingar medan koncept som slängs blir allmänna
handlingar.
7 kap. 1 § TF
Hänvisningen till 4 och 5 §§ ska rätteligen vara 5 och 6 §§.
7 kap. 3 § andra stycket 2 TF
I bestämmelsen används negationen ”ej” trots att denna i övrigt verkar ha utmönstrats ur TF.
För att upprätthålla ett enhetligt språkbruk bör ordet ”inte” användas i stället.
10 Domstolsverket
Domstolsverket välkomnar förslaget att hänvisningarna till TF i YGL tas bort så att YGL till
stor del kan läsas självständigt. Förslaget leder till att YGL blir mer överskådlig och mindre
omständlig att läsa. Det är också positivt att språket i lagarna moderniseras och ges en
könsneutral utformning.
Domstolsverket ställer sig generellt positiv till att det införs paragrafrubriker i de båda grundlagarna. Domstolsverket vill dock mana till noggrannhet vid valet av rubrik. En rubrik är avsedd att underlätta för läsaren och leda denne rätt vid sökning i lagtexten. Det är därför viktigt
att rubriken motsvarar innehållet i bestämmelsen. Enligt Domstolsverket innehåller förslagen
vissa rubriker som kan uppfattas som missvisande eller i vart fall inte helt adekvata. Detta gäller till exempel förslagen till rubriker till 2 kap. 4 §, 2 kap. 8 § och 2 kap. 11 § TF. Rubriksättningen bör således bli föremål för ytterligare översyn i det fortsatta lagstiftningsarbetet.
När det gäller förslaget till 1 kap. 1 § YGL instämmer Domstolsverket i att det vore lämpligt
med en omformulering av de medieformer som omfattas av grundlagen. Enligt kommittén
syftar förslaget till att göra en tydligare uppdelning mellan begreppen och att den lagtekniska
innebörden ska stämma överens med den vardagsspråkliga. Förslaget innebär att den nuvarande uppräkningen av medieformer i 1 kap. 1 § YGL ersätts med tre samlingsbegrepp och att
dessa samlingsbegrepp definieras närmare i 2 §. Det kan dock ifrågasättas om ”radioprogram”
är det mest lämpliga samlingsbegreppet för sändningar av ljus, bild eller text. De flesta associerar nog begreppet radioprogram med sändningar av ljud, inte sändningar av bild och text.
Om målet är att byta till begrepp som överensstämmer med ”vardagligt språk”, anser Domstolsverket att ett annat samlingsbegrepp bör övervägas.
Förslaget innebär också en modernisering av språket och omstrukturering av bestämmelserna
i 12 kap. TF. Domstolsverket är förstås för språkliga moderniseringar men har dock den detaljsynpunkten att förslaget till 12 kap. 4 § TF bör ses över (vad har hänt med den första gruppen?).
Rikspolisstyrelsen är positiv till att en översyn gjorts för att förbättra och förtydliga aktuella
författningar så att de ska bli mer lättillämpade.
50
13 Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL)
Kommittén förordar utifrån sitt uppdrag att arbeta om och förtydliga nuvarande TF och YGL
istället för att skapa ett NYGL med en teknikoberoende reglering. Följer man linjen att förtydliga nuvarande TF och YGL så anser vi att hänsyn måste tas till teknikutvecklingen och den
gränsdragningsproblematik som finns utifrån otydligheter i definitioner.
Begrepp som till exempel tryckpress är idag inte väldefinierade begrepp och ger därmed upphov till gränsdragningsproblem.
Som nämns i övervägandet under 10.3 punkt 5:
”Svårigheten att veta om grundlagen är tillämplig eller inte leder ibland till kortslutningseffekter som gör att brott inte kan lagföras”.
Problematiken uppmärksammades redan i Mediegrundlagsutredningen (Ju 199:01). Den tekniska utvecklingen har sedan dess förändrat bilden i rask takt. Att ha en teknikberoende reglering ökar risken för sämre tillämpnings- och gränsdragningsmöjligheter. Regleringen löper
risk att allt snabbare bli omodern.
Vi anser att man borde se över, förtydliga och ersätta föråldrade, tekniska begrepp som
”tryckpress”. Om detta sker i själva TF och YGL eller om det finns alternativa lösningar i
form av lag och tillämpningslag har mindre betydelse. Dock borde man med hänsyn till den
snabba teknikutvecklingen skapa flexibla verktyg för anpassning, översyn och uppdatering.
För att enskilda brottsoffer ska kunna få sina behov och intressen tillgodosedda är det av
största vikt att den tillämpliga lagstiftningen är så klar och tydlig som möjligt. Brottsoffermyndigheten ser därför mycket positivt på översynen av struktur och språk i TF och YGL.
17 Datainspektionen
Datainspektionen välkomnar att TF och YGL görs mer tydliga och lättillämpade.
19 Försvarsmakten
Försvarsmakten välkomnar att regleringen i TF och YGL getts en språklig översyn och därmed blivit mer lättolkad.
MSB välkomnar de förenklingar i form av språkliga justeringar och indelningar som gjorts i
tryckfrihetsförordningen (1949:105) (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469) (YGL).
29 Kronofogdemyndigheten
Myndigheten vill dock uppmärksamma departementet på att den språkliga utformningen av 2
kap. 9 § 2 st tryckfrihetsförordningen (den dubbla negationen) innebär att bestämmelsen får
motsatt betydelse i förhållande till vad som är avsett.
51
32 Vetenskapsrådet
Vetenskapsrådet ser dock positivt på att göra grundlagarna mera lättillämpade genom att modernisera språket och se över strukturen.
Enkom den åtgärden att frikoppla YGL från TF är ägnad att göra den förra grundlagen mer
lättillgänglig. Den som försöker läsa vad som gäller hänvisas alltså inte till att upprepade
gånger läsa vidare i TF för att förstå innebörden av YGL. […]
Struktur, språk och förtydliganden
Kommittén föreslår en omfattande omstrukturering och språklig bearbetning, inte minst modernisering (t.ex. byta ut begrepp som stencilering och videogram mot mer aktuella begrepp),
i syfte att göra TF och YGL så tydliga och enkla att tillämpa som möjligt. I samband härmed
görs lagtexten könsneutral. Vidare föreslås att en del detaljbestämmelser om t.ex. utgivning av
periodiska skrifter och jurysystemet flyttas över från grundlagarna till vanlig lag, framförallt
till den s.k. tillämpningslagen.
Stockholms universitet delar kommitténs uppfattning att modernisering m.fl. åtgärder är nödvändiga, men tillägger att uppfattningarna om hur detta bäst låter sig göras kan behöva diskuteras ytterligare. Så t.ex. blir den tidigare mycket svårlästa paragrafen TF 3 kap. 2 § – innefattande ett förbud för domstolen i ett tryckfrihetsmål att ta upp fråga om anonymitetsskyddade
aktörer – mer begriplig enligt förslaget, men det skulle underlätta för läsaren med en återkoppling till ansvarsreglerna i TF 8 kap. På så sätt kan tydliggöras att de metoder för avslöjanden som preciseras i TF 3 kap. 2 § st. 2 (enligt förslaget) samtidigt är avgörande för författares och utgivares ansvarighet ifråga om icke periodiska skrifter, dvs. enligt föreskrifterna i
TF 8 kap. Vidare är det lovvärt att enligt förslaget tryckfrihetens och yttrandefrihetens syfte
anges redan i de inledande styckena i TF 1 kap. 1 § resp. YGL 1 kap., men ytterligare överväganden bör göras om att förtydliga lagtexten utifrån de erfarenheter som har vunnits genom
praxis. För den oinvigde kan det fortsatt vara svårt att förstå att t.ex. koppleri eller bedrägeri
som begås i ett grundlagsskyddat media inte bedöms enligt TF eller YGL utan att vanliga
straffbestämmelser tillämpas p.g.a. begränsningen genom grundlagarnas syfte.
Den teknikbundna beskrivningen i YGL 1 kap.
Kommittén har, som påpekats ovan, strävat efter att frikoppla YGL från TF så att den kan läsas självständigt, genom att ersätta hänvisningarna till TF med motsvarande lagtext i YGL.
Den av kommitteen föreslagna lydelsen och strukturen i YGL framstår enligt Stockholms
universitets mening som lovvärd och väsentligt mer lättillgänglig och välstrukturerad än tidigare.
En betydande del av betänkandet består av en systematisk och språklig översyn av TF och
YGL. Fakultetsnämnden vill inte invända mot att det finns ett behov av en sådan översyn. Om
man emellertid utgår från den försiktighetsprincip som annars synes ha varit ledstjärna för
kommitténs arbete så kan det ifrågasättas om nackdelarna med den nuvarande strukturen och
språkdräkten är så stora att de överväger riskerna med att man ”petar” i denna grundlag.
”Ryck i en liten paragraf någon stans och det går inte sällan en skälvning genom hela normmassan”, som saken uttryckts av förre professorn i processrätt i Uppsala, Per Henrik Lind-
52
blom. Ett ålderdomligt språk, som delvis utmärker TF, har i och för sig inget egenvärde, framförallt om det riskerar att leda till svårigheter med tillämpningen. Å andra sidan riskerar ett
alltför förenklat språk att trivialisera denna viktiga grundlagsstiftning och göra den alltför
flexibel gentemot önskningar om snabba förändringar.
Avseende språk och struktur välkomnar fakultetsstyrelsen den förenkling som de föreslagna
ändringarna innebär. Det är en god ambition att grundlagen ska kunna läsas av alla. Tyvärr
har denna ambition inte fått fullt genomslag i betänkandet. Det är sålunda mycket långt från
det allmänna språkbruket att låta begreppet ’radioprogram’ beteckna också tv-sändningar och
nyhetsbrev via e-post (betänkandets del 1 s. 622).
I vissa bestämmelser där svårtillgängliga formuleringar föreslås stå kvar bör vidare det vara
möjligt att förtydliga grundlagstexten. Exempelvis gäller detta 2 kap. 7 § TF som även i den
föreslagna nya lydelsen ger prov på en särpräglad meningsbyggnad och användande av ordet
’därom’.
På några punkter kan det övervägas om de föreslagna språkliga förändringarna innebär förändringar i bestämmelsernas innehåll. Ett sådant exempel är förslaget att i bestämmelsen om
begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar i 2 kap. 2 § TF byta ut ’det är påkallat’ mot ’behövs’. Enligt fakultetens mening innebär det senare ett lägre krav och bör därmed
inte väljas. I förslaget till 2 kap. 3 § TF kan förändringen från ”upprättad hos myndighet” till
”upprättad hos myndigheten” i någon situation möjligen innebära att bestämmelsen får ett annat innehåll. På liknande sätt är det inte säkert att det är samma situationer som täcks av att
’annan gjort [en handling] tillgänglig för myndigheten’ som att ’någon’ har gjort detta (förslaget till 2 kap. 6 § första stycket TF). Även förslaget till 2 kap. 12 § andra stycket TF, där ’på
stället’ föreslås ersättas av ’hos sig’ kan innebära en innehållsmässig förändring.
Med hänsyn till äldre praxis, lagkommentarer osv. är det angeläget att nu gällande paragrafnumrering i så stor utsträckning som möjligt bibehålls.
Fakultetsstyrelsen är tveksam till att ersätta hänvisningarna i YGL till TF med att införa motsvarande bestämmelser i YGL. Det gäller bland annat brottskatalogen. Nuvarande uppläggning markerar sambandet mellan grundlagarna och att skillnaderna beror på skillnader i teknik
och konsekvenser av detta. Överföringen är dessutom inte konsekvent genomförd.
Specifika kommentarer till författningsförslagen
Till några enskilda paragrafer i förslaget har fakulteten särskilda kommentarer, som redovisas
i det följande.
1 kap. 12 § TF
Det kan ifrågasättas om detta inte kunde vara ytterligare en punkt i 11 §.
5 kap. 4 § TF
Enligt bestämmelsen ska anmälan ske till en myndighet som anges i lag. Med tanke på att regeringen annars får anta regler om förvaltningsmyndigheternas uppgifter (8 kap. 7 § första
stycket 1 RF) och regeringens roll som ledare för förvaltningsorganisationen kan det här, och
på andra motsvarande ställen, övervägas vilka möjligheter det ska finnas för riksdagen att delegera normgivningsmakt.
53
7 kap. 1 § TF
Paragrafhänvisningarna är fel.
7 kap. 3, 4 §§ TF
Formuleringen av punkterna 2 och 3 borde gå att göra tydligare. Det är svårt att förstå varför
anskaffarbrott skall brytas ut till en särskild paragraf, i all synnerhet som paragrafnumreringen
utan den nya paragrafen hade blivit densamma som tidigare.
7 kap. 5 § TF
I förslaget frångås ambitionen att upprätthålla ett könsneutralt språk (se exempelvis 7 kap. 5 §
15 TF, ”skymfligt beteende mot honom”).
7 kap. 6 § TF
Det borde gå att formulera 2 punkten tydligare.
8 kap. 11 § TF
Man kan kanske säga uttryckligen att det gäller vid tidpunkten för utgivningen.
8 kap. 15 § TF
Den förändrade lydelsen av bestämmelsen avser att ge uttryck för rådande rättsläget. Emellertid framgår inte tydligt av bestämmelsen att det är extrema situationer som avses med undantaget, och inte exempelvis situationer som beror på bristande rutiner på en tidningsredaktion.
9 kap. 4 § TF
I sammanhang med regeringens anmälan till åtal kan förhållandet mellan tryck- och yttrandefrihetsbrott och bestämmelserna om högmålsbrott i brottsbalken övervägas. Vidare kan det
övervägas, om det alls är nödvändigt att skriva att regeringen kan anmäla brott. Det framstår
som en bestämmelse som numera förlorat sin självständiga betydelse. JK förutsätts behandla
anmälningar från regeringen på på samma sätt som andra anmälningar.
12 kap. 3 § TF
Sista meningen i sista stycket kan nog formuleras mer direkt och tydligare.
12 kap. 4 § TF
Det är lämpligt att indikera jurygruppernas storlek även fortsättningsvis.
12 kap. 6 § TF
Kraven på juryledamöters lämplighet har en sådan central betydelse för jurysystemet och
därmed för det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet att de bör framgå av grundlag även
fortsättningsvis.
13 kap. 1 § TF
Bestämmelsen anger att bl.a. 2 kap. TF inte gäller för tryckta skrifter som trycks utomlands
men som ges ut i Sverige. Det är oklart vad bestämmelsen kan innebära praktiskt, eftersom
reglerna om offentlighet inte är direkt knutna till ett publiceringssyfte. Detta innebär visserligen i sak inte någon ändring jämfört med nuvarande regler. Men när formuleringen föreslås
ändras, kanske man lika gärna kan ta bort hänvisningen till 2 kap.
54
14 kap. 1 § TF
Det kan som tillägg till kommentaren till bestämmelsen påpekas att inte bara rättegångsbalken, utan även 11 kap. 13 § RF innehåller regler om resning.
14 kap. 3 § TF
I bestämmelsen kan förhållandet till exklusivitetsgrundsatsen klargöras tydligare än vad som
är fallet i både nu gällande reglering och i förslaget.
1 kap. 13 § YGL
Formuleringen ”enskilda adressater” i andra stycket kan kanske på motsvarande sätt som formuleringen i TF leda till tolkningsfrågor.
1 kap. 15 § YGL
På motsvarande sätt som för TF kan det ifrågasättas om detta behöver en egen paragraf. Det
hade varit möjligt att lägga till ytterligare en paragraf i 14 §.
2 kap. 3 § YGL
Formuleringen ”den som på något annat sätt” kan innebära en betydande utvidgning.
3 kap. 1 § YGL
Det kan ifrågasättas om det verkligen är bättre med ”tv” än ”television”.
8 kap. 7 § YGL
I sista meningen ges exemplen ”skivor och rullar”. Fakultetsstyrelsen är osäker på om det är
de exempel som är mest träffsäkra, både nu och i framtiden.
8 kap. 9 § YGL
I sista meningen i sista stycket ges exemplet ”häfte”. Det är svårt att komma på någon upptagning som bör betecknas så.
40 Sametinget
Sametinget vill emellertid göra departementet uppmärksam på vad som troligen utgör ett
skrivfel i den föreslagna lydelsen av 2 kap 9 § 2 st tryckfrihetsförordningen.
Av utredningen framgår inte att någon ändring i sak varit avsedd i den aktuella bestämmelsen.
Således ska utkast, koncept och minnesanteckningar m.m. i regel inte anses som allmänna
handlingar, om de inte tas om hand för arkivering. Den föreslagna lydelsen föreskriver emellertid att sådan handling anses som allmän endast om den inte tas om hand för arkivering. Om
inte avsikten varit att ändra bestämmelsen i sak bör alltså sista negationen tas bort i den föreslagna lydelsen.
Mot bakgrund av att kommittén funnit att någon ny yttrandefrihetsgrundlag inte ska föreslås
har kommittén istället gjort en allmän översyn av TF och YGL. PTS välkomnar att TF och
YGL görs mer lättillämpade. Det är positivt att lagstiftningen på det yttrandefrihetsrättsliga
området får en bättre struktur och ett mer modernt lagspråk. Det är vidare bra att YGL ska
55
kunna läsas självständigt, utan hänvisningar till TF, då det gör lagen mer tillgänglig för läsaren. I och med att lagstiftningen blir mer lättillgänglig och pedagogisk ökar rättssäkerheten.
44 Riksarkivet
För Riksarkivet är det ofta en pedagogisk uppgift att förklara TF:s andra kapitel om allmänna
handlingars offentlighet. Riksarkivet välkomnar därför en modernisering av språket; att införa
rubriker, minska antalet dubbla negationer och att ändra de oböjda substantiven i singular utan
bestämd eller obestämd artikel, de s.k. ”nakna substantiven”.
Men, i utredningens förslag är detta inte konsekvent genomfört. Bl.a. står de föreslagna rubrikerna i obestämd singular, och Riksarkivet anser att man bör gå ännu längre för att göra denna
centrala lagstiftning mera lättillgänglig för allmänheten. Riksarkivet vill också i detta sammanhang påtala den felaktiga skrivningen i förslaget till 2 kap. 9 § 2 st., där antalet negationer
gör att innehållet får motsatt betydelse mot vad som är avsett (sid. 61-62 och 546).
47 Presstödsnämnden
Presstödsnämnden välkomnar kommitténs förslag som har till syfte att göra tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen så tydliga och lättillämpade som möjligt.
Myndigheten för radio och tv ser positivt på kommitténs översyn av grundlagarnas struktur
och språk samt att grundlagarna i så stor utsträckning som möjligt kan läsas var för sig utan
hänvisningar. Särskilt databasregeln, som är en svårtillgänglig bestämmelse, borde lättare
kunna förstås om dess struktur och språk omarbetas enligt kommitténs förslag.
51 Sveriges kommuner och landsting
Vi välkomnar den språkliga modernisering som gjorts av lagtexten.
Sveriges Radio välkomnar översynen och särskilt att YGL på ett tydligare sätt görs till en
självständig grundlag som kan läsas utan tyngande hänvisningar till TF. Sveriges Radio vill
dock reservera sig för att det inom ramen för remissarbetet inte har varit möjligt att i detalj
analysera varje ändringsförslag.
TF och YGL är erkänt svårtillgängliga lagstiftningsprodukter. Detta beror till en del på struktur och disposition i lagarna samt det språk och de begrepp som används. Såvitt avser YGL
kompliceras den även av den stora mängden hänvisningar till TF.
SVT ser generellt positivt på de grepp kommittén tagit för att göra TF och YGL mer lättilllämpade i form av bl.a. moderniserat språk, införande av paragrafrubriker och överflyttning
av vissa detaljbestämmelser från TF och YGL till den s.k. tillämpningslagen. SVT har dock
inte inom ramen för detta remissförfarande haft möjlighet att i detalj analysera varje föreslagen förändring. SVT vill därför framhålla att SVT:s positiva syn på föreslagna förändringar
56
självklart förutsätter att förändringarna inte innebär en försvagning av befintligt grundlagsskydd.
UR har inga invändningar mot föreslagna språkliga och strukturella förändringar och understryker att det är bra att förändringar görs så att YGL kan läsas var för sig.
Det är således positivt att utredningen, utan att ändra grundprinciperna, stannat vid att göra en
välbehövlig redaktionell genomgång av TF och YGL. De redaktionella ändringarna gör denna
viktiga grundlag mer lättgänglig och begriplig. Dessutom uppfattas språket som mer modernt.
TU välkomnar den översyn av struktur och språk som gjorts och även förslagen till materiella
förändringar, som innebär att onödigt detaljerade föreskrifter flyttas från grundlag till den s k
tillämpningslagen. TU vill dock erinra om vad som ovan sagts om att styrkan i grundlagsskyddet är just dess detaljerade reglering på grundlagsnivå. Det är inte möjligt att inom ramen
för detta remissförfarande i detalj analysera varje enskilt förslag, men det är viktigt att understryka att inga av dessa förändringar får innebära en försvagning av grundlagsskyddet.
TU tillstyrker till sist den förtydligande uppdelning av databasregeln på fyra paragrafer som
föreslås.
62 Utgivarna
Utgivarna välkomnar den översyn av struktur och språk som gjorts och även förslagen till materiella förändringar, som innebär att onödigt detaljerade föreskrifter flyttas från grundlag till
den s k tillämpningslagen. Viktigt är att understryka att inga av dessa förändringar får innebära en försvagning av grundlagsskyddet.
Den ambition som utredningen ger uttryck för att inom det befintliga systemet förtydliga och
utveckla språk och uttryck är god. Detta arbete bör fortsatt prägla lagstiftningsarbetet så att
den tradition av modernisering och förenkling till exempel med att använda samlingsbegrepp
som har präglat utvecklingen av detta område inte avstannar på grund av tankar på en helt annan typ av lagstiftningsteknik.
Det är positivt att utredningen, utan att ändra grundprinciperna, stannat vid en välbehövlig
genomgång av TF och YGL.
Mot bakgrund av det ovan sagda är det enligt KLYS positivt att kommittén stannat vid att
göra en ordentlig och välbehövlig redaktionell översyn av de aktuella lagarna, och föreslagit
57
ändringar som gör dem mer lättillgängliga och begripliga. Det finns dock förslag till ändringar
i utredningen som komplicerar dagens lagstiftning utan att några fördelar synes uppnås.
Författarförbundet förordar istället moderniseringar i nuvarande grundlagar.
94 Bonnier AB
Bonnier tillstyrker den översyn av struktur och språk som gjorts och även förslagen till materiella förändringar, som innebär att onödigt detaljerade föreskrifter flyttas från grundlag till
den s.k. tillämpningslagen.
Man får emellertid inte glömma att en av styrkorna i vår tryck-och yttrandefrihetslagstiftning
är just dess detaljerade reglering på grundlagsnivå. Då det tyvärr inte har varit möjligt att
inom ramen för detta remissförfarande i detalj analysera varje enskilt förslag, vill vi understryka vikten av att lagstiftaren tillser att inga av dessa språkliga förändringar innebär oförutsedda materiella konsekvenser som riskerar att försvaga grundlagsskyddet.
105 Stampen AB
Till sist vill vi uttrycka vår tillfredsställelse med kommitténs ambition att förbättra och modernisera språket samt göra om och förtydliga strukturen i Tryckfrihetsförordningen och Yttrandefrihetsgrundlagen. Översynen är behövlig.
109 TV 4 AB
TV4 tillstyrker den översyn av struktur och språk som gjorts och även förslagen till materiella
förändringar, som innebär att onödigt detaljerade föreskrifter flyttas från grundlag till den s.k.
tillämpningslagen. Då det tyvärr inte har varit möjligt att inom ramen för detta remissförfarande i detalj analysera varje enskilt förslag, vill TV4 understryka vikten av att lagstiftaren
tillser att inga av dessa språkliga förändringar innebär oförutsedda materiella konsekvenser
som riskerar att försvaga grundlagsskyddet.
5. Förutsättningar för begränsning av yttrandefriheten och vissa bestämmelser angående tillämpningsområdet
Beredningens förslag: En generell begränsningsregel införs i 1 kap. TF respektive 1 kap.
YGL. I regeln anges att begränsningar som sker med stöd i grundlagarna inte får sträcka sig så
långt att begränsningen utgör ett hot mot de ändamål som grundlagarna är avsedda att skydda.
I övrigt innehåller regeln en hänvisning till tillämpliga delar av begränsningsreglerna i 2 kap.
21–23 §§ RF. Regeln ersätter de hänvisningar till RF:s begränsningsregler som i dag görs i vissa
bestämmelser i TF och YGL.
I författningskommentaren föreslår kommittén bl.a. att begreppet ”strider mot tydlig
lag” i 1 kap. 1 § TF ska tas bort, att ”ett fritt konstnärligt skapande” ska läggas till som
ett av tryckfrihetens ändamål i samma bestämmelse och att de senaste ändringarna i
kreditupplysningslagen ska ges ett entydigt stöd i TF och YGL.
58
Kammarrätten avstyrker kommitténs förslag om att det ska införas en generell begränsningsregel i 1 kap. 13 § TF respektive 1 kap. 16 § YGL med en hänvisning till tillämpliga delar av
begränsningsreglerna i 2 kap. 21–23 §§ RF.
Begränsningar av fri- och rättigheter enligt RF och förhållandet till 2 kap. TF
Kommitténs förslag innebär att begränsningsreglerna i 2 kap. 21–23 §§ RF blir tillämpliga på
lagstiftning som begränsar tryckfriheten eller yttrandefriheten med stöd av TF eller YGL.
Som kommittén påpekar (s. 336) innebär det att begränsningsreglerna bl.a. blir tillämpliga på
lagstiftning som begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF, dvs. regler om handlingssekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Förslaget
väcker i denna del frågor från både principiell och praktisk synpunkt.
Rätten att ta del av allmänna handlingar faller enligt RF:s synsätt utanför både yttrandefriheten och informationsfriheten (se Holmberg/Stjernquist, 3:e uppl. 2012, s. 85 f., 93 och 101 f.).
På grundlagsnivå regleras den enbart genom föreskrifterna i 2 kap. TF. Detta förhållande erinras det om i 2 kap. 1 § tredje stycket RF. Bland annat begränsningsreglerna i 2 kap. 21–23 §§
RF är därför inte tillämpliga på OSL. Kommitténs förslag om en generell hänvisning i TF respektive YGL till begränsningsreglerna i 2 kap. 21–23 §§ RF innebär att det motsatta kommer
att gälla, dock utan att detta förhållande kommer till uttryck i RF. Det innebär i praktiken att
en central del av fri- och rättighetsskyddet i 2 kap. RF kommer att vara tillämplig på rätten att
ta del av allmänna handlingar samtidigt som denna rätt uttryckligen, genom föreskrifterna i 2
kap. RF, är exkluderad från dessa reglers tillämpningsområde. En sådan ordning förefaller
enligt kammarrättens mening vara principiellt olämplig. Om man vill genomföra en sådan genomgripande ändring som kommittén föreslår i denna del bör det ske genom ändringar i RF
och inte i TF och YGL.
Ett grundläggande moment i fri- och rättighetsskyddet i RF är vidare att det inte får leda till
hinder för den ordinära lagstiftningen, dvs. lagstiftning som behövs för viktiga enskilda eller
allmänna intressen eller i en fortgående social och ekonomisk reformverksamhet (prop.
1975/76:209 s. 27). Ett genomförande av kommitténs förslag innebär att begränsningsreglerna
i 2 kap. 21–23 §§ RF blir tillämpliga på samtliga ändringar i OSL, vilka är frekvent förekommande. Förutom att detta kan leda till en från praktisk synpunkt ohanterlig situation inom lagstiftningsarbetet inom detta område, kan också exempelvis angelägna sekretessbestämmelser
till skydd för enskilds personliga förhållanden förhindras.
Kommittén har inte behandlat konsekvenserna av sitt förslag. Förslaget bör därför inte genomföras innan en sådan konsekvensanalys har gjorts.
Inskränkning av tryck- och yttrandefriheten för utländska medborgare
I de föreslagna bestämmelserna i 14 kap. 4 § TF och 12 kap. 4 § YGL ges stöd för att
i lag införa bestämmelser som inskränker tryck- och yttrandefriheten för utländska
medborgare. Kommitténs föreslagna generella hänvisning till begränsningsreglerna i
2 kap. 21–23 RF kommer att bli tillämplig också på sådan lagstiftning. I 2 kap. 25 §
RF regleras uttryckligen i vilken utsträckning fri- och rättigheterna i 2 kap. RF får begränsas genom lag, vid sidan av vad som föreskrivs i 2 kap. 20 §, och i vad mån begränsningsreglerna i 2 kap. 21–23 §§ är tillämpliga. Därvid gäller att endast begränsningsreglerna i 2 kap. 22 § första stycket, andra stycket första meningen samt tredje
59
stycket är tillämpliga. Kommitténs förslag innebär således att för lagstiftning som för
utländska medborgare begränsar tryckfriheten eller yttrandefriheten med stöd av TF
eller YGL ska begränsningsreglerna i 2 kap. 21–23 §§ RF tillämpas i princip i dess
helhet, medan de för lagstiftning som begränsar fri- och rättigheter med stöd av 2
kap. 25 § RF ska tillämpas i betydligt mindre utsträckning. Det innebär i praktiken att
exempelvis den del av yttrandefriheten för utländska medborgare som hämtar sitt
stöd i 2 kap. RF i detta avseende har ett svagare skydd än yttrandefriheten som
skyddas i YGL. Av betänkandet framgår inte om detta är en avsedd konsekvens av
kommitténs förslag. Däremot sägs att syftet med att införa hänvisningar i TF och YGL
till begränsningsreglerna i RF är att begränsningar av tryckfriheten och yttrandefriheten enligt TF och YGL ska behandlas på ett likvärdigt sätt som begränsningar av
den allmänna yttrande- och informationsfriheten enligt RF (s. 335). Detta blir emellertid inte resultatet av kommitténs förslag i denna del.
Enligt kammarrättens mening bör såväl principiella som praktiska konsekvenser av
kommitténs förslag även i denna del analyseras innan förslaget kan bli föremål för
grundlagsstiftning.
9 Justitiekanslern
Hänvisningen till RF:s bestämmelser ska enligt författningskommentaren uppfattas på så sätt
att man därigenom erinrar om att exempelvis den i 2 kap. 23 § RF föreskrivna proportionalitetsprincipen ska beaktas vid begränsningar av tryck- och yttrandefriheten som sker genom
lag. Med det förslag som kommittén lägger sker dock en enligt Justitiekanslern olycklig sammanblandning av instruktioner till lagstiftaren beträffande begränsningsreglerna i de olika
grundlagarna. Som exempel kan nämnas att det i 2 kap. 2 § TF anges under vilka förutsättningar som rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas. De motstående intressen
som ska beaktas är där inte i alla avseenden desamma som anges i 2 kap. 23 § RF. Den proportionalitetsbedömning som ska göras enligt den bestämmelsen överensstämmer inte heller
med den som ska göras enligt 2 kap. 2 § TF. Hur lagstiftaren ska uppfatta och lösa denna konflikt berörs inte av kommittén.
Motsvarande problematik kommer också att göra sig gällande vid tillämpning av de föreslagna delegationsbestämmelserna i 7 kap. 3 § 3 TF och 5 kap. 3 § 3 YGL. Enligt dessa bestämmelser är meddelarfriheten inskränkt vid uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de
fall som anges i särskild lag, dvs. i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Frågan om
en meddelare kan göras ansvarig för brott mot tystnadsplikt enligt 7 kap. 3 § 3 TF och 5 kap.
3 § 3 YGL beror på om tystnadsplikten enligt uttryckligt stadgande i offentlighets- och sekretesslagen inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter med stöd av meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ YGL. Området för kvalificering av tystnadsplikter sker med utgångspunkt från vad som i övrigt gäller för att göra inskränkningar i rätten
att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. 2 § TF. Såvitt framgår av den allmänna motiveringen i betänkandet är avsikten med den av kommittén föreslagna begränsningsregeln att
hänvisningen till 2 kap. 23 § RF även ska gälla för nu nämnd lagstiftning.
Exemplen illustrerar enligt Justitiekanslerns uppfattning problemet med att tillämpa RF:s begränsningsregler vid lagstiftning som sker med stöd av TF och YGL. Enligt 2 kap. 1 § andra
stycket RF gäller inte heller RF:s bestämmelser den tryck- och yttrandefrihet som regleras genom TF och YGL. I tredje stycket samma paragraf erinras vidare om att det i TF finns särskilda bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar. Eftersom RF:s begränsnings-
60
regler är anpassade för de opinionsfriheter som RF avser att skydda och inte tar sikte på sådana rättigheter som härrör ur TF och YGL är det inte lämpligt att sammanblanda regelverken. Justitiekanslern kan i likhet med kommittén se att det finns ett värde i att närmare ange
de intressen som kan eller får beaktas vid inskränkningar av tryck- eller yttrandefriheten. För
att undvika nämnda tillämpningskonflikter bör begränsningsreglerna emellertid utformas utifrån de rättigheter som ska skyddas enligt den yttrandefrihetsrättsliga grundlagsregleringen
och uttryckligen formuleras i TF och YGL istället för att hänvisningar görs till RF på det sätt
som kommittén föreslår.
10 Domstolsverket
Liksom kommittén anser Domstolsverket att det är lämpligt att förtydliga under vilka förutsättningar tryck- och yttrandefriheten i TF och YGL får begränsas genom lag och att detta bör
ske genom att särskilda bestämmelser med begränsningsreglerna i RF som förebild införs i TF
och YGL. Domstolsverket har dock följande synpunkter på förslaget. Verket uppfattar kommitténs sammanfattning av förarbetsuttalandena avseende begränsningsreglerna i RF på så
sätt att reglerna för närvarande inte anses vara generellt tillämpliga vid inskränkningar av offentlighetsprincipen genom lag. Rätten till allmänna handlingar anses således falla utanför den
generella yttrande- och informationsfrihet som regleras i RF. På s. 337 i betänkandet anförs
emellertid att förslaget innebär att begränsningsreglerna i RF blir tillämpliga även vid inskränkningar av offentlighetsprincipen genom lag. Förslaget skulle således innebära en betydande utvidgning av begränsningsreglernas tillämpningsområde jämfört med i dag. Om begränsningsregeln är avsedd att gälla även vid begränsning av 2 kap. TF, bör det noteras att
den föreslagna lagtexten, som hänvisar till ”lagstiftning som begränsar tryckfriheten”, inte ger
uttryck för att omfatta även lagstiftning som begränsar allmänna handlingars offentlighet i 2
kap. TF. Vidare anser Domstolsverket att det saknas en analys av vilka följder förslaget kan få
för möjligheten att begränsa offentlighetsprincipen genom lag, till exempel att genomföra
ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Domstolsverket anser att förslaget
behöver bearbetas ytterligare vad gäller följderna av en generell begränsningsregel som gäller
även vid inskränkningar i offentlighetsprincipen.
Datainspektionen
Särskilt om delegationsbestämmelser och kreditupplysningslagen
Datainspektionen välkomnar att en generell begränsningsregel införs i 1 kap. 13 § TF respektive 1 kap. 16 § YGL i syfte att klargöra att begränsningar som sker med stöd i grundlagarna
inte får gå så långt att de utgör ett hot mot de ändamål som grundlagarna är avsedda att
skydda.
Datainspektionen välkomnar i och för sig de ändringar som föreslås i delegationsbestämmelsen i 1 kap. 9 § p. 4 TF angående kreditupplysningsverksamhet. Datainspektionen anser dock
att en mer genomgripande förändring av denna delegationsbestämmelse är påkallad.
Delegationsbestämmelsen i sin nuvarande lydelse låg till grund för de ändringar i kreditupplysningslagen som trädde i kraft den 1 januari 2011. Genom ändringar i 9 och 11 §§ kreditupplysningslagen infördes krav på att den som begär en kreditupplysning om en konsument
ska ha ett legitimt behov av kreditupplysningen och att fysiska personer och handels- och
kommanditbolag ska ha rätt till en kreditupplysningskopia även i de fall kreditupplysningen
lämnas ut med stöd av databasregeln.
61
Redan i samband med detta lagstiftningsarbete framfördes invändningar mot att det var möjligt att med stöd av delegationsbestämmelsen genomföra de aktuella ändringarna i kreditupplysningslagen (prop. 2009/10:151). Kommittén har därför föreslagit förändringar i delegationsbestämmelsen i förtydligande syfte. Några förändringar i materiell mening är inte avsedda.
Vad som sedermera hänt är att förvaltningsrätten i Stockholm i dom meddelad den 1 november 2012 (mål nr 14578-11) efter lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen funnit att
det saknas stöd för ett generellt krav på kreditupplysningskopia för sådan kreditupplysningsverksamhet som är grundlagsskyddad med stöd av databasregeln. Bestämmelsen i 11 § kreditupplysningslagen fick därför inte tillämpas i målet. Förvaltningsrätten ansåg att något stöd i
delegationsbestämmelsens ordalydelse som möjliggör en begränsning av grundlagsskyddet i
form av krav på kreditupplysningskopia inte finns. Datainspektionen har överklagat förvaltningsrättens beslut.
Datainspektionen anser att det inträffade visar att det finns behov av de förtydliganden som
föreslås i delegationsbestämmelsen men också att det är påkallat att göra en genomgripande
förändring av delegationsbestämmelsens punkt 4. Delegationsbestämmelsen kommer trots de
föreslagna förändringarna även fortsättningsvis att vara krånglig och svårtillämpad.
Det ursprungliga förslaget till delegationsbestämmelse rörande yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet lämnades av den s.k. kreditupplysningsutredningen i delbetänkandet ”Kreditupplysning och integritet” (SOU 1972:79). Förslaget löd enligt följande:
Utan hinder av denna förordning må i lag meddelas särskilda bestämmelser beträffande yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet, bedriven genom tryckt skrift.
I förarbetena till ändring i tryckfrihetsförordningen (prop. 1973:123 s. 50) framhöll dock föredraganden att det inte borde vara möjligt att meddela bestämmelser om förhandsgranskning
och att föreskriva tillståndstvång för kreditupplysningsverksamhet i tryckt skrift. Delegationsbestämmelsen fick därför sin nuvarande utformning där det framgår i vilka hänseenden kreditupplysningspublikationer undantas från TF och att möjligheten att i lag föreskriva tillståndstvång eller förhandsgranskning uteslöts.
Datainspektionen anser att kommittén borde ha övervägt om det vore möjligt att mer generellt
undanta kommersiell kreditupplysningsverksamhet från grundlagsskydd. En sådan begränsningsregel skulle enligt Datainspektionens mening inte utgöra ett hot mot de ändamål som
grundlagarna är avsedda att skydda. Föredraganden konstaterade redan vid delegationsbestämmelsens tillkomst (prop. 1973:123 s. 49) att:
De inskränkningar som kan komma i fråga när det gäller de särskilda kreditupplysningspublikationerna går emellertid inte ut på att begränsa den fria åsiktsbildningen i samhället
eller hejda nyhetsförmedlingens informationsflöde. Även dessa publikationer syftar visserligen till att sprida information. Informationen är emellertid av sådan art att tryckfrihetsrättsliga hänsyn gör sig gällande i betydligt mindre grad än eljest, medan intresset att skydda den
enskildes personliga integritet framträder med särskild styrka. Kreditupplysningspublikationerna är ju, liksom annan kreditupplysningsverksamhet, inriktade på all utlämna uppgifter om
enskildas mer eller mindre privata förhållanden.
62
En sådan delegationsbestämmelse skulle i praktiken inte påverka massmedieföretag, bl.a. eftersom det redan framgår av 1 § kreditupplysningslagen att lagen inte omfattar den typ av
verksamhet som bedrivs av dagspressen.
Datainspektionen har i sina tidigare remissvar redogjort för de allvarliga integritetskränkningar som kunnat ske på grund av att kreditupplysningsverksamhet kunnat bedrivas med stöd av
utgivningsbevis. Om det vore möjligt att i lag reglera alla aspekter på yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet skulle lagstiftaren ges möjlighet att på ett snabbt och effektivt sätt hindra
många typer av integritetskränkande personuppgiftsbehandlingar som Datainspektionen pekat
på i sina tidigare remissvar. Framför allt undantaget från (kreditupplysnings-) ändamålsbestämmelsen i 5 § andra stycket kreditupplysningslagen för grundlagsskyddad kreditupplysningsverksamhet har i praktiken inneburit att kreditupplysningsföretag sålt personuppgifter
från sina kreditupplysningsregister till andra typer av verksamheter för en mängd olika ändamål, t.ex. marknadsföringsändamål, födelsedagssajter, uppdatering av personuppgifter osv.
Som nämnts ovan skyddas yttrandefriheten under alla omständigheter mot allför långtgående
inskränkningar i lag genom de föreslagna begränsningsreglerna i 1 kap. 13 § TF respektive 1
kap. 16 § YGL.
Förslagets 1 kap. 1§ andra stycket TF – ”strider mot tydlig lag”
I definitionen av tryckfriheten ingår idag enligt 1 kap. 1§ första stycket TF rätten att ge ut
skrifter och att inte kunna straffas för deras innehåll annat än om detta strider mot tydlig lag,
given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning. Formuleringen erinrar om
TF:s ursprungliga, framförallt politiska dimension.
Förslaget innebär i detta avseende den skillnaden mot gällande ordning, att den som ger ut
skrifter ska kunna straffas för innehållet om detta strider mot tydlig lag, utan motsvarande
precisering av den lagens syfte. Detta innebär en oklar utvidgning av det potentiellt straffbara
området, även om straffbarheten ändå styrs av kravet på s.k. dubbel täckning, både i vanlig
strafflag och TF. Motiveringen är framförallt, att nuvarande formulering kan inskränka möjligheterna att införa nya tryckfrihetsbrott till skydd för privatlivet, något sådant brott föreslås
dock inte. Förändringen i 1 kap. 1§ första stycket framstår enligt fakultetsnämnden som onödigt gränslös.
Det görs visserligen i förslagets 1 kap. 13§ första stycket en uppräkning av förutsättningar
för begränsning av tryckfriheten, som kan sägas gå tillbaka till nuvarande definitionen av
tryckfriheten i 1 kap. 1§ andra stycket TF om säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en
allsidig upplysning, men grunddefinition av tryckfriheten i förslagets 1 kap. 1§ TF, innehåller
en mindre distinkt skrivning än gällande rätt. Detta kan skapa oklarhet. Portalparagrafen
borde ge ett samlat och tydligt besked om tryckfrihetens innebörd. Också kommitténs förslag
i 1 kap. 13 § andra st. är enligt fakultetsnämndens bedömning en aning svårfångat och kan
leda till missförstånd, inte minst ifråga om räckvidden.
Förhållandet mellan grundlagarna är inte alldeles lätt att analysera, särskilt inte som yttrandefrihetsskyddet har en egen reglering i RF medan vissa aspekter därav faller under YGL och
meddelarfriheten styrs av TF. Tystnadsplikten och meddelarfriheten i offentlig tjänst är vidare
nära förknippad med TF:s grundläggande reglering av handlingsoffentligheten. Den vanliga
inställningen torde dock vara, att TF står på egna ben. Tryckfriheten är också genom 2 kap. 1§
63
andra st. RF uttryckligen undantagen från RF:s tillämpningsområde. Att i vissa fall hänvisningar sker från TF till RF motsäger inte TF:s fristående ställning. Så sker t.ex. ifråga om
regleringen av den kvalificerade tystnadsplikt, som tar över meddelarfriheten, vilken till följd
av vad som sägs om meddelarbrotten i 7 kap. 3§ TF ska ske genom det särskilda förfarandet
enligt 2 kap 22§ första st. RF, fastän tystnadspliktsreglering som sådan uttryckligen faller utanför nämnda regel. Tvärtom framstår det som viktigt, att TF:s status markeras, inte minst i
det generella perspektiv som Kommitténs majoritet själv anlägger på frågan. Förslagets 1 kap.
13§ andra stycket leder enligt fakultetsnämndens uppfattning inte till ökad klarhet.
I fråga om tillämpningsområdet för TF gäller att ett av tryckfrihetens ändamål är att säkerställa en ”fri och allsidig upplysning”. Med tanke på att 2 kap. 18 § andra stycket RF nu kräver att forskningens frihet skyddas det enligt fakultetsstyrelsens uppfattning vara lämpligt att
även TF (och YGL) tydligare lyfter fram akademisk forskning som skyddsvärt intresse.
Vidare föreslås att ”ett fritt konstnärligt skapande” ska anges som ett av tryckfrihetens ändamål. Även om motsvarande reglering idag finns i YGL efterlyser fakultetsstyrelsen en djupare
diskussion om konsekvenserna av denna utvidgning, inte minst med tanke på att tryckfrihetens ändamål görs tydligare och därmed kan tänkas få en större betydelse i rättslig argumentation. Här kan övervägas vilken betydelse den nya lydelsen ska ha för exempelvis situationen
att rasistiska påståenden framförs på en affisch, vilken presenteras som konst. Det är troligen
inte lämpligt att justitiekanslern eller domstolarna ska behöva gå in i diskussioner om något
utgör ett fritt konstnärligt skapande, och därmed möjligen ska särbehandlas i förhållande till
andra uttryck.
I sammanhanget kan det noteras att intresset av fritt konstnärligt skapande inte nämns i förslaget till 2 kap. 1 § TF, där offentlighetsprincipens syfte anges. I fråga om tillämpningsområdet kan det slutligen övervägas om avgränsningen av TF och YGL i fråga om vad som betecknas som kommersiell reklam tydligare bör framgår av grundlagstexten. Med nuvarande
och föreslagen ordalydelse kan det framstå som märkligt att kommersiell reklam anses delvis
falla utanför grundlagarnas materiella tillämpningsområde, samtidigt som det finns uttryckliga
undantag från grundlagarnas tillämpningsområde i fråga om förbud mot vissa kommersiella
annonser (1 kap. 9 § 1 TF och 1 kap. 12 § YGL).
I fråga om förutsättningar för begränsning av yttrandefriheten ställer sig fakulteten bakom
förslaget att hänvisa till begränsningsreglerna i 2 kap. 21 §, 22 § första stycket och 23 § RF. I
det sammanhanget bör det i den fortsatta beredningen övervägas om det behövs en särskild
övergångsbestämmelse som anger vad som ska gälla för bestämmelser som har tillkommit
innan dessa begränsningsregler gällde.
Kommittén anser att det finns ett behov av att förtydliga under vilka förutsättningar tryck- och
yttrandefriheten i TF och YGL får begränsas i lag. Detta bör ske genom att nya bestämmelser
införs i TF och YGL med hänvisningar till begränsningsreglerna i RF. Till det kommer en
allmän bestämmelse om att begränsningar i grundlagsskyddet aldrig får gå så långt att de utgör ett hot mot grundlagarnas ändamål. Kulturrådet delar denna uppfattning.
64
Konstnärsnämnden stödjer kommitténs förslag till att det bör tillkomma en allmän bestämmelse om att begränsningar i grundlagsskyddet aldrig får gå så långt att de utgör ett hot mot
grundlagarnas ändamål.
Advokatsamfundet noterar att kommittén föreslår en komplettering av delegationsbestämmelsen i 1 kap. 11 § p. 5 om skyldighet att lämna information till den som avses med
upplysningen och krav på legitimt syfte hos beställaren. Syftet anges vara att ge lagstöd till de
ändringar som genomfördes efter förslag i prop. 2009/10:151. Det är dock att märka att lagstiftningsärendet inte tog sikte på kreditupplysningar i tryckt skrift. Någon sådan regel som
delegationsbestämmelsen öppnar för, finns alltså inte i kreditupplysningslagen. Efterlevnaden
av en sådan regel skulle naturligtvis vara i praktiken omöjlig.
Sveriges Radio delar kommitténs bedömning att det finns behov av att förtydliga under vilka
förutsättningar tryck- och yttrandefriheten i TF och YGL får begränsas i lag och tillstyrker
förslaget.
54 SVT AB
SVT tillstyrker kommitténs förslag att införa dels en generell begränsningsregel för inskränkningar av yttrandefriheten som sker med stöd av delegationsbestämmelse i TF och YGL, dels
en generell hänvisning till begränsningsreglerna i regeringsformen (2 kap 21-23 §§).
Kommittén har påvisat att de s.k. delegationsreglerna i TF och YGL i flera fall inte innehåller
några restriktioner för hur omfattande begränsningar i yttrandefriheten som delegationsreglerna medger. Kommittén har även funnit att det får anses råda viss oklarhet om i vilken mån
begränsningsreglerna i regeringsformen är tillämpliga vid begränsning av yttrandefriheten
med stöd av delegationsreglerna i TF och YGL. Det är enligt SVT:s mening viktigt att dessa
förhållanden åtgärdas.
UR har inga invändningar mot förslaget att klargöra vad som ska gälla vid begränsningar av
tryck- och yttrandefriheten genom s.k. delegationsbestämmelser eller mot en ny delegationsbestämmelse angående produktinformation.
Journalistförbundet tillstyrker förslaget.
TU delar uppfattningen att det är oklart i vilken omfattning de begränsningsregler som finns i
regeringsformen (2 kap. 21-23 §§) gäller i dessa fall och tillstyrker därför kommitténs förslag
i detta avseende.
65
60 Utgivarna
Utgivarna delar uppfattningen att det är oklart i vilken omfattning de begränsningsregler som
finns i regeringsformen (2 kap. 21-23 §§) gäller i dessa fall och tillstyrker därför kommitténs
förslag i detta avseende.
TCO tillstyrker utredningens förslag.
KLYS tillstyrker den generella begränsningsregel som föreslås införas i 1 kap TF samt 1 kap
YGL och som innebär att begränsningar som sker med stöd i grundlagarna inte får sträcka sig
så långt att begränsningen utgör ett hot mot de ändamål som grundlagarna är avsedda att
skydda.
6. Utökad distributionsplikt
Beredningens förslag: Den s.k. distributionsplikten i TF och YGL utvidgas. Den som har tillstånd att bedriva postverksamhet ska inte kunna vägra att distribuera oadresserade skrifter och
tekniska upptagningar på grund av deras innehåll.
Beredningens bedömning: Någon distributionsplikt för internetoperatörer och leverantörer
av värdtjänster bör inte införas.
Hovrätten delar kommitténs förslag att distributionsplikten för den som bedriver postverksamhet även ska omfatta icke adresserade försändelser. Hovrätten ställer sig dock tveksam till
om operatörer som tillhandahåller internetaccess och leverantörer av värdtjänster i tillräcklig
omfattning tillgodoser yttrandefrihetsintresset. Det finns därför, som kommittén också framhåller, anledning att noga följa utvecklingen på detta område.
Frågan om distributionsplikt på internet aktualiserar komplicerade frågeställningar. Samtidigt
är internet idag ett mycket viktigt medium för spridande av information och åsikter. Mot bakgrund av detta anser tingsrätten att frågan borde bli föremål för en mer djupgående analys än
den som kommittén presenterar.
9 Justitiekanslern
I postlagen (2010: 1045) finns bestämmelser om postverksamhet och samhällsomfattande
posttjänst. Med postverksamhet avses enligt postlagen regelbunden insamling, sortering,
transport och utdelning av brev mot betalning. Samhällsomfattande posttjänst definieras i lagen som insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser mot betalning. Med
brev och postförsändelser avses adresserade försändelser. För postverksamheten gäller tillståndsplikt.
66
Bestämmelserna om distributionsplikt i TF och YGL omfattar den som bedriver offentligrättslig postverksamhet eller posttjänst. Som framgår reglerar postlagen endast postverksamhet
och posttjänst som avser adresserade försändelser. Postlagen innehåller alltså inte några bestämmelser som ålägger postbefordringsföretag någon skyldighet att distribuera oadresserade
försändelser. Frågan om postbefordringsföretagen ska åläggas en sådan skyldighet måste bedömas bl.a. med beaktande av vilka syften den offentligrättsliga postverksamheten ska uppfylla och kan således inte avgöras enbart utifrån informations- eller yttrandefrihetsrättsliga
argument. Detta är något som inte berörts av kommittén.
Justitiekanslern delar således kommitténs uppfattning att det i ett demokratiskt samhälle är av
stor betydelse att distribution av partiinformation och liknande material kan ske på lika villkor
och utan otillbörlig inblandning från de aktörer som svarar för distributionen. Det nu framlagda förslaget att i TF och YGL införa bestämmelser som ålägger enskilda postbefordringsföretag en distributionsplikt av oadresserade försändelser är dock inte tillräckligt underbyggt
för att Justitiekanslern ska kunna ställa sig bakom det.
10 Domstolsverket
Som kommittén konstaterar är rätten att sprida yttranden och ta emot information grundläggande för den fria åsiktsbildningen. Även om innehållet i de yttranden som sprids inte alltid är
lovvärt, lämpligt eller ens lagligt, är det i ett demokratiskt samhälle viktigt att slå vakt om
möjligheten för var och en att sprida information. Domstolsverket tillstyrker därför kommitténs förslag om att distributionsplikten ska utvidgas så att den som bedriver postverksamhet
inte ska kunna vägra distribuera oadresserade skrifter och tekniska upptagningar på grund av
dess innehåll.
MSB vill framföra stöd för en teknikoberoende reglering. Förslagen i utredningen är teknikberoende med undantag för distributionsplikten för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster. Internet undantas från distributionsplikten mot bakgrund av att kommittén anser att
det är möjligt att lösa eventuella problem med att få material publicerat genom att byta internetoperatör om en operatör vägrar att distribuera materialet i fråga.
MSB anser att det är viktigt att säkerställa distribution även på internet. Det är särskilt angeläget vid en samhällsomfattande kris då trovärdigheten av information bl.a. bygger på en öppen
diskussion av information om pågående händelser. Internet och sociala medier spelar en allt
viktigare roll i dessa sammanhang. Mot bakgrund av detta skulle MSB vilja förespråka en
teknikoberoende reglering av distributionsplikten som omfattar även internetoperatörer och
leverantörer av värdtjänster.
Stockholms universitet har inget att erinra emot förslaget men tillägger att fokuseringen på
postverksamhet utgör en knappast försvarbar kompromiss med tanke på de långtgående möjligheter till s.k. blockering som finns ifråga om internet.
67
Kommittén verkar inte ha beaktat de reglerings- och marknadsmässiga förutsättningarna när
den kommit fram till att den som bedriver postverksamhet inte ska kunna neka att distribuera
(dela ut) en skrift eller teknisk upptagning med hänvisning till dess innehåll oavsett om försändelsen är adresserad eller oadresserad. Utgångspunkten för PTS synpunkter i denna del är i
första hand att utdelning av oadresserade försändelser inte är tillståndspliktig verksamhet enlig postlagen och att många av de företag som bedriver postverksamhet inte delar ut oadresserade försändelser.
PTS, såsom tillsynsmyndighet på postområdet, beviljar tillstånd att bedriva postverksamhet i
enlighet med 2 kap. 1 § postlagen (2010:1045). Enligt 1 kap. 1 § postlagen definieras postverksamhet som regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. Brev definieras i samma lagrum som en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg samt vykort, brevkort och liknande försändelser.
Av ovanstående lagrum framgår således att utdelning av oadresserade försändelser inte är tillståndspliktig verksamhet enligt postlagen. Utdelning av oadresserad post (”direktreklam”)
ingår inte i den samhällsomfattande posttjänsten som Posten är utsedd att tillhandahålla. Utdelning av oadresserad försändelse är därmed något som sker på strikt kommersiell basis.
Det framgår inte om den föreslagna regeln enbart är avsedd att träffa den som har tillstånd att
bedriva postverksamhet och som också har valt att dela ut oadresserade försändelser eller om
samtliga innehavare av tillstånd att bedriva postverksamhet ska vara skyldiga att dela ut
oadresserade försändelser. Däremot synes det klart att de företag som faktiskt är specialiserade på att dela ut oadresserade försändelser inte skulle åläggas någon utdelningsskyldighet
enligt förslaget, eftersom dessa företag vanligtvis inte har tillstånd att bedriva postverksamhet
enligt postlagen.
Inte heller andra tillståndshavare har idag någon skyldighet att dela ut oadresserade försändelser. Å ena sidan finns det på marknaden direktreklamsutdelningsföretag som också delar ut
adresserad post, och för detta har tillstånd att bedriva postverksamhet. I huvudsak är det dock
renodlade direktreklamsföretag, vilka inte är tillståndspliktiga, som konkurrerar med Posten
om utdelning av oadresserade försändelser. Å andra sidan är de flesta tillståndshavarna, vid
sidan av Posten, renodlade postbefordringsföretag som enbart delar ut adresserade försändelser.
I och med att oadresserade försändelser inte ingår i den samhällsomfattande posttjänsten gäller inte postlagens prisregleringsbestämmelser för dessa. Enligt 3 kap. 2 § postlagen ska prissättningen för den samhällsomfattande posttjänsten vara öppen för insyn, ickediskriminerande och kostnadsorienterad. För så kallade enstaka adresserade försändelser som
väger upp till 500 gram finns det också ett pristak. Prissättningen för oadresserade försändelser är däremot helt fri för den som bedriver postverksamhet. Det står således den som bedriver
postverksamhet fritt att ta lika mycket eller mer betalt för att distribuera oadresserade försändelser jämfört med vad de tar för att distribuera adresserade försändelser. Mot denna bakgrund ifrågasätter PTS om inte den föreslagna regeln på detta sätt kan kringgås.
I bestämmelsens första mening, enligt förslaget, anges att de som omfattas av bestämmelsen
inte får vägra att distribuera eller ställa särskilda villkor för att distribuera en skrift med hänvisning till dess innehåll. Kommittén anger i författningskommentaren att med särskilda villkor får förstås att alla skrifter ska behandlas lika vad gäller t.ex. viktgränser och porto samt att
68
detta krav även finns i gällande rätt. De villkorsregler som finns i gällande rätt avser endast
den samhällsomfattande posttjänsten och omfattar således inte oadresserade försändelser varför PTS ifrågasätter kommitténs uttalande i denna del.
PTS ställer sig också frågande till vad kommittén menar när de anger att ”Utvidgningen bör
gälla även i de fall distributionen sker på ett sätt som inte omfattas av tillståndet enligt postlagen”7. Även följande uttalande är obegripligt vad gäller sista meningen, ”Skulle denna ordning upphävas, så att något särskilt tillstånd inte fordras för att bedriva postverksamhet,
kommer i enlighet med det sagda någon distributionsplikt inte att finnas. Detta får ses som en
logisk följd av att konkurrensen öppnas och ingen därmed får möjlighet att hindra oönskad
distribution. 8”
Oklarheterna, beträffande den praktiska tillämpningen av den utökade distributionsplikten
som påpekats ovan, innebär en rättsosäkerhet för de berörda företagen samtidigt som den
medför ett påtagligt ingrepp i näringsfriheten. Historiskt sett tar förslaget sikte på ett tämligen
begränsat problem. Det finns därför anledning att ifrågasätta om dess negativa konsekvenser
står i rimlig proportion till vad kommittén vill uppnå, i synnerhet som mycket talar för att den
eftersträvade effekten helt och hållet kan komma att utebli med anledning av den fria prissättning som gäller för distribution av oadresserade försändelser.
Om frågan trots allt skulle bli föremål för reglering är det mycket viktigt att klargöra hur förslaget om utökad distributionsplikt förhåller sig till gällande postlagstiftning och vilka konsekvenser som förslaget medför för de företag som blir berörda. Det är först med ett sådant underlag som PTS finner att det är möjligt att bedöma förslagets skälighet. PTS avstyrker således kommitténs förslag om utökad distributionsplikt i dess nuvarande utformning.
Ingen distributionsplikt för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster
Kommittén finner inte anledning att införa en distributionsplikt för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster.
PTS bedömning är att genom konkurrens på marknaden kommer det accessutbud och den valfrihet finnas som möjliggör både yttrande- och informationsfrihet. Detta tillgodoses bäst genom att marknaden tillhandahåller olika alternativa leverantörer av tjänsten gentemot slutanvändaren. PTS delar således kommitténs bedömning att inte införa någon distributionsplikt
för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster.
PTS anser att det är viktigt med öppna nät och tjänster. Öppenhet skapar förutsättningar för
innovation och stärker yttrande- och informationsfriheten. PTS arbetar aktivt för ett öppet internet genom att främja konkurrens och transparens. I 5 kap. lag (2003:389) om elektronisk
kommunikation (LEK) finns bestämmelser som syftar till att säkerställa ett öppet internet. 9
Om PTS åtgärder för att främja konkurrens och transparens visar sig vara otillräckliga för att
säkerställa öppenheten på internet har PTS möjlighet att bestämma om en så kallad lägsta
tjänstekvalitet.
7 Se sid 349 i betänkandet
8 Se sid 566 i betänkandet
9 Se 5 kap. 6 d § 15 §, 17 §, 17 a § och 18 § LEK
69
Eftersom kommittén i sitt förslag om utökad distributionsplikt valt att inte omfatta distributionsplikt för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster kommer bestämmelserna i
LEK inte att påverkas. Om distributionsplikten på internet däremot skulle regleras i framtiden
skulle detta kunna inverka på tillämpningen av bestämmelsen om lägsta tjänstekvalitet i 5
kap. LEK vars syfte är att säkerställa en minimikvalitetsnivå som hindrar försämrade tjänster,
blockering av tillträde och långsam nättrafik.
Mot bakgrund av den dom som kom att inskränka distributionsskyldigheten delar Kulturrådet
kommitténs uppfattning att det är angeläget att slå fast att distributionsskyldigheten är ovillkorlig och att distributionsplikten grundlagsfästs.
Kulturrådet är däremot tveksam till om det nuvarande antalet internetoperatörer eller leverantörer är skäl nog att inte införa samma plikt på det digitala området. Antalet operatörer eller
leverantörer kan förändras och särskilt i tider av kris,, då yttrande- och meddelarfriheten är av
största betydelse, kan marknaden inskränkas.
Konstnärsnämnden anser att detta inte direkt berör nämndens verksamhetsområden och väljer
därför att inte svara. Konstnärsnämnden anser dock generellt att TF och YGL bör hållas teknikneutral.
Vi instämmer i förslagen om utvidgning av distributionsplikten för den som bedriver postverksamhet med tillstånd till att även avse oadresserade försändelser med skrifter eller tekniska upptagningar. Vi instämmer också i bedömningen att motsvarande plikt för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster inte bör införas eftersom antalet leverantörer av tjänster på marknaden är tillräckligt stor för att distributionsvägran inte ska ha någon avgörande
negativ inverkan på yttrandefriheten.
Sveriges Radio delar kommitténs bedömning att det finns behov av en utvidgning av distributionsplikten. Posten AB är i praktiken den enda distributören av post till hela landet. En aktör
som anförtrotts en sådan viktig samhällsfunktion ska inte ha möjlighet att agera censor och
genom en värdering av innehållet inskränka möjligheterna att nå ut med ett visst yttrande.
Kommitténs förslag att utvidga den s.k. distributionsplikten i TF och YGL så att den som har
tillstånd att bedriva postverksamhet inte ska kunna agera censor och vägra att distribuera
oadresserade skrifter och tekniska upptagningar på grund av deras innehåll är sakligt välmotiverat och SVT tillstyrker att förslaget genomförs.
70
UR har inga invändningar mot förslaget att åtgärda en brist i regleringen som innebär att distributionsplikten inte omfattar oadresserade försändelser.
71
Journalistförbundet tillstyrker också att den som bedriver postverksamhet inte ska kunna
vägra att distribuera oadresserade skrifter och tekniska upptagningar på grund av dess innehåll. (kapitel 13). Det är viktigt att säkerställa rätten att få skrifter och tekniska upptagningar
distribuerade över hela landet. Det är en del av yttrandefriheten.
Enligt TU:s mening är det – oavsett vad man nu kan tycka om innehållet i det konkreta fallet
– inte en uppgift för Posten AB (eller annan som bedriver postverksamhet) och dess brevbärare att bestämma vad medborgarna ska få eller inte få utdelat i sina brevlådor. Distributionsfrågan har dessutom ett historiskt perspektiv med det s k transportförbudet, som bör mana till
eftertanke.
TU tillstyrker därför förslaget om en utökad distributionsplikt. Stötande och upprörande budskap bör bemötas med argument och debatt – inte med förbud mot deras framförande.
Förslaget att utveckla den så kallade distributionsplikten till att gälla även oadresserade skrifter ligger i linje med en fungerande möjlighet till opinionsbildning och att hinder för denna
inte kan sättas upp av den som befordrar försändelser med hänvisning till en bedömning av
dess innehåll.
TCO tillstyrker utredningens förslag att den som bedriver postverksamhet inte ska kunna
vägra att distribuera oadresserade skrifter och tekniska upptagningar på grund av dess innehåll. Det är viktigt att säkerställa rätten att få skrifter och tekniska upptagningar distribuerade
över hela landet. Det är en del av yttrandefriheten.
110 Posten AB
Allmänna överväganden
Posten tvingas från tid till annan överväga huruvida Posten ska distribuera ett visst material,
exempelvis material med främlingsfientligt och rasistiskt innehåll. Detta leder ofta till svåra
avvägningar och oavsett vilket val som görs riskerar Posten kritik och att drabbas av negativ
publicitet.
Postens uppfattning är att det ur demokratisk synvinkel är tveksamt att ett företag ska göra
bedömningar av huruvida ett opinionsbildande politiskt material ska distribueras eller inte.
Posten anser därför att en utvidgad distributionsplikt i denna del är en acceptabel lösning, trots
att det medför att Posten måste sprida även uppenbart brottsligt material. Däremot måste Posten även fortsättningsvis kunna välja att inte distribuera annat uppenbart brottsligt (eller
mycket stötande) material, förutsatt att materialet inte utgörs av opinionsbildande politiskt
material.
72
Opinionsbildande politiskt material
Posten godtar alltså att inte kunna vägra att distribuera oadresserade skrifter och tekniska upptagningar på grund av deras innehåll, så länge dessa utgörs av opinionsbildande politiskt
material. Denna uppfattning är resultatet av en intresseavvägning. Det demokratiska intresset
av att opinionsbildande politiskt material fritt kan spridas får anses väga tyngre än Postens
intresse av att inte utsättas för de negativa konsekvenserna som kan bli följden av att materialet distribuerats.
Posten är medvetet om att det skulle kunna uppkomma gränsdragningsproblem mellan vad
som utgör opinionsbildande politiskt material och vad som är annat, opolitiskt material. Detta
bör dock inte hindra den föreslagna uppdelningen av den utökade distributionsplikten.
Avgörande vid en sådan gränsdragning bör vara vem eller vilka som är avsändare till det aktuella materialet. Förslagsvis sker gränsdragningen genom att den utökade distributionsplikten
enbart omfattar material från politiska partier; i detta avseende utgörandes av sådana organisationer och föreningar som har registrerat sin partibeteckning för val till riksdagen. En sammanställning av dessa finns att tillgå på Valmyndighetens hemsida.
Trots att Posten accepterar en utökad distributionsplikt vad avser opinionsbildande politiskt
material måste Posten fritt kunna avgöra om ett visst material ska inkluderas i Postens egna
produkter. Exempelvis har Posten en produkt benämnd Uppslaget, med en ansvarig utgivare.
Uppslaget utgörs av ett omslag på oadresserade direktreklam och delas ut två gånger i veckan.
Posten måste även fortsatt kunna hindra att exempelvis en skrift med främlingsfientligt och
rasistiskt innehåll inkluderas i Uppslaget. Sådana skrifter får – förutsatt att de utgörs av opinionsbildande politiskt material – distribueras separat.
Opolitiskt material
Som framgått ovan har Posten en avvisande inställning till förslaget om utökad distributionsplikt i den del det avser annat än opinionsbildande politiskt material.
Opolitiskt material utgörs i detta sammanhang i första hand av oadresserad marknadsföring.
Förslaget innebär bland annat att Posten tvingas sprida uppenbart brottsligt material och annat
material med mycket stötande innehåll, exempelvis barnpornografi. På sidan 352 i Betänkandet anges att detta är en effekt som får accepteras. Posten delar inte denna uppfattning i förhållande till opolitiskt material. Här leder intresseavvägningen till motsatt resultat. Vad gäller
opolitiskt material väger Postens intresse av att inte tvingas sprida uppenbart brottsligt material och därmed drabbas av nedan angivna negativa konsekvenser tyngre än intresset av att sådant material fritt kan spridas.
Negativa konsekvenser av en utökad distributionsplikt
Posten skulle drabbas av ett antal negativa konsekvenser till följd av en utökad distributionsplikt. För dessa redogörs närmare nedan.
- Marknadseffekten
Posten agerar på en konkurrensutsatt marknad och vi har krav från våra ägare (det vill säga
den svenska och den danska staten) att vara ett långsikt lönsamt företag med god avkastning.
Om Posten tvingas distribuera oadresserade försändelser med uppenbart brottsligt eller på annat sätt mycket stötande innehåll riskerar detta att leda till omfattande negativ publicitet som
skadar Postens varumärke och renommé. Detta skulle i förlängningen vara skadligt för Pos-
73
tens affär och lönsamhet och därmed kunna leda till att Posten helt upphör med att tillhandahålla tjänster som avser distribution av oadresserade försändelser.
Vidare konstaterar Posten att den utökade distributionsplikten enbart omfattar företag som har
tillstånd att bedriva postverksamhet. Detta innebär att postverksamheten särbehandlas och
missgynnas i förhållande till andra medier för marknadsföring. Oadresserad direktreklam (genom företag som har tillstånd att bedriva postverksamhet) blir den enda reklamkanalen som
inte får beakta marknadsföringens innehåll inför spridningen. Andra reklamkanaler, såsom
radio, TV och tidningar, omfattas inte av distributionsplikten och kan således fritt välja att
inte sprida exempelvis uppenbart brottsligt material. Detta försämrar Postens konkurrenskraft.
En utökad distributionsplikt skulle även kunna leda till negativa konsekvenser för Postens affär och lönsamhet genom att efterfrågan på våra tjänster sjunker. Om vi sprider oadresserade
försändelser med brottsligt eller stötande innehåll kan detta få till följd att fler mottagare väljer att inte alls ta emot oadresserad reklam (exempelvis sätter upp skylt med texten ”Nej tack
till reklam”) eller väljer att inte ta del av annat material som distribueras. Detta leder i sin tur
till att oadresserad direktreklam blir ett mindre attraktivt alternativ för marknadsföring. Även
detta försämrar Postens konkurrenskraft. Till saken hör också att företag som bedriver fysisk
distribution av oadresserade försändelser, men inte bedriver postverksamhet, fortsatt fritt kan
välja om sådan distribution ska utföras eller inte med hänsyn tagen till försändelsernas innehåll. Även av det skälet kan Posten komma att missgynnas i konkurrenshänseende.
För att undvika ovan nämnda negativa marknadseffekter behöver alltså Posten fortsatt kunna
hindra spridningen av oadresserade försändelser med uppenbart brottsligt, eller på annat sätt
mycket stötande, innehåll - förutsatt att försändelsen inte utgörs av opinionsbildande politiskt
material.
- Legala invändningar
Posten har av Post- och telestyrelsen (PTS) utsetts att tillhandahålla den så kallade samhällsomfattande posttjänsten, vilket i korthet innebär att Posten ska tillhandahålla vissa posttjänster
till alla användare oavsett var i landet de bor. Innebörden och omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten regleras i EU:s postdirektiv och i postlagen, postförordningen samt i
Postens tillståndsvillkor. Postens skyldighet att befordra material enligt postlagstiftningen begränsar sig till området för den samhällsomfattande posttjänsten, dit enbart adresserade försändelser hör.
Såvitt vi förstår innebär inte kommitténs förslag att Posten automatiskt även måste distribuera
oadresserade försändelser inom hela det område där Posten delar ut adresserade försändelser.
Som ovan nämnts kan Posten upphöra att tillhandahålla oadresserade försändelser, eller
minska de områden inom vilket tjänsten tillhandahålls, om förslaget gör denna tjänst olönsam.
För vissa geografiska områden – det vill säga de områden där Posten inte distribuerar oadresserade försändelser – kommer förslaget därför att sakna effekt.
Avslutningsvis kan nämnas att det finns regler som hindrar marknadsföring av exempelvis
tobak, alkohol och lotterier, vilka Posten även fortsatt bör kunna beakta inför eventuell distribution av oadresserad marknadsföring.
- Arbetsmiljön
Erfarenheter från Postens verksamhet visar att utdelningen av material med innehåll som av
grupper kan uppfattas stötande har lett till arbetsmiljörelaterade problem för våra medarbe-
74
tare. Exempelvis har brevbärare i invandrartäta delar av landet fått utså anklagelser, hot och
trakasserier när de delat ut oadresserat material med innehåll som kan anses vara främlingsfientligt. Det oadresserade materialet är dessutom normalt inte kuverterat varför innehållet blir
särskilt exponerat.
Posten ser en klar risk att dessa problem kommer att öka om förslaget går igenom och våra
brevbärare tvingas dela ut oadresserade försändelser som exempelvis innehåller barnpornografi eller texter och bilder som helt uppenbart utgör hets mot folkgrupp. Posten behöver
kunna hindra spridningen av denna typ av uppenbart brottsligt material i annat än opinionsbildande politiskt material – annars kan det leda till en oacceptabel arbetsmiljö för våra brevbärare.
7. Rättegångsbestämmelserna – en översyn — och flytt av bestämmelser till lag
Beredningens förslag: Ett antal detaljbestämmelser som idag ligger på grundlagsnivå
flyttas till vanlig lag. Justitiekanslern får möjlighet att överlåta sin åklagarbehörighet till
allmän åklagare. När det är osäkert vilken åklagare som är behörig ska Justitiekanslern
anses behörig.
2 Svea hovrätt
De förändringar som föreslås i rättegångsbestämmelserna innebär att regleringen blir mer lättillgänglig. Hovrätten tillstyrker dessa.
Hovrätten tillstyrker förslaget [rättegångsbestämmelserna, kap. 14].
9 Justitiekanslern
Delegation av Justitiekanslerns åklagaruppgifter till allmän åklagare
Enligt föreskrifter i nuvarande 7 kap. 1 § YGL får Justitiekanslern i enskilda fall överlämna åt
allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål om ansvar eller konfiskering på grund
av olaga våldsskildring, hets mot folkgrupp, brott mot medborgerlig frihet, olaga hot, hot mot
tjänsteman eller övergrepp i rättssak som sker genom tekniska upptagningar. Rätten att väcka
allmänt åtal får dock inte överlämnas när det gäller yttrandefrihetsbrotten hets mot folkgrupp
och brott mot medborgerlig frihet. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i TF.
I betänkandet föreslås nu (endast i författningskommentaren, s. 587 f.) en ny liknande bestämmelse i 9 kap. 6 § första stycket TF. Enligt förslaget ska Justitiekanslern ha rätt att i särskilda fall överlåta sin behörighet som åklagare i tryckfrihetsmål helt eller delvis till allmän
åklagare. Enligt andra meningen i bestämmelsen ska Justitiekanslern vidare få uppdra åt allmän åklagare att för Justitiekanslerns räkning utföra hela eller delar av åklagaruppdraget.
Delegation enligt första stycket första meningen ska kunna äga rum i alla typer av tryckfrihetsmål, således inte enbart de mål som rör tryckfrihetsbrott. Någon begränsning ska inte heller gälla i fråga om brottstyper. Det har ansetts möjligt att utan risk för tryckfriheten kunna
75
överlåta åt Justitiekanslern att bedöma vad som är lämpligt att delegera. Delegation av uppgiften kan kunna ske till Åklagarmyndigheten som sådan eller till en enskild åklagare. Tanken är
inte, enligt betänkandet, att Justitiekanslerns åklagaruppgift regelmässigt ska överlåtas, utan
möjligheten ska användas i särskilda fall, t.ex. där Justitiekanslerns särskilda erfarenhet och
kunskaper inte är nödvändiga.
Även den nuvarande delegationsmöjligheten i yttrandefrihetsgrundlagen föreslås ändrad (7
kap. 5 § första stycket). Förslaget innebär att delegation ska kunna äga rum i yttrandefrihetsmål också rörande publiceringar i radioprogram och databaser och inte bara som för närvarande i tekniska upptagningar. Delegation ska kunna ske vid alla typer av yttrandefrihetsbrott.
Också den nuvarande begränsningen av möjligheten till delegation av åtalsrätten i mål om
hets mot folkgrupp och brott mot medborgerlig frihet bör enligt förslaget tas bort.
Frågan om delegation av Justitiekanslerns åklagarfunktion i nu föreslagna situationer har inte
tidigare varit aktuell. Den har inte tagits upp i direktiven till kommittén och någon bakgrund
till förslaget lämnas inte i betänkandet. Det finns inte heller några särskilda överväganden eller någon analys av de förväntade konsekvenserna av förslaget. Justitiekanslern har inte framställt något önskemål eller påtalat något behov av ytterligare möjligheter till delegation av
åklagaruppgiften.
Det finns skäl att erinra om att Justitiekanslern roll som ensam åklagare på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området har lång tradition och utgör en av hörnpelarna i grundlagsregleringen. Mot den bakgrunden ter det sig något förvånande att förslaget är så knapphändigt analyserat och motiverat. Justitiekanslern kan i och för sig se att den föreslagna ordningen skulle
kunna ge utrymme för ett mera flexibelt arbetssätt i utredningar som rör tryck- eller yttrandefrihetsmål. Det finns dock enligt Justitiekanslerns bedömning inte för närvarande något behov
av utvidgade delegationsmöjligheter och det kan anmärkas att någon delegation av hela förundersökningen med åtalsrätt av principiella skäl aldrig kan komma i fråga beträffande de
tryck- eller yttrandefrihetsbrott där det krävs regeringens tillstånd för att väcka allmänt åtal
(jfr 6 kap. 1 § tillämpningslagen). Att införa en generell möjlighet till delegation av hela Justitiekanslerns åklagaruppdrag på det tryckfrihetsrättsliga området framstår från ett strikt yttrandefrihetsrättsligt perspektiv som direkt olämpligt.
En presumtionsregel för åklagarbehörigheten i oklara fall
Enligt förslaget till ett nytt andra stycke i 9 kap. 6 § TF och 7 kap. 6 § YGL ska Justitiekanslern anses behörig när det är osäkert vem som är rätt åklagare. Bestämmelsen tar sikte på
situationer när det är osäkert om en förundersökning eller ett brottmål ska handläggas som ett
yttrandefrihetsrättsligt mål eller enligt allmän lag. De åtgärder som har vidtagits av Justitiekanslern fram till åtals väckande ska enligt förslaget anses behörigen gjorda. Förslaget, som
endast återfinns i författningskommentaren motiveras med att det inte är ovanligt att det råder
osäkerhet om vilken rättegångsordning som är tillämplig. Med förslaget avser kommittén att
tydliggöra att det är Justitiekanslern som ska ansvara för utredningen till dess att det är klarlagt vilken processordning som ska tillämpas. I författningskommentaren anförs vidare att
frågeställningen i första hand torde få praktisk betydelse när det gäller beslut om beslag som
Justitiekanslern har fattat under handläggningen. Det förhållandet att ärendet därefter överlämnas till allmän åklagare för handläggning enligt de processuella bestämmelserna i rättegångsbalken ska inte medföra att beslaget blir en nullitet eller att det automatiskt ska hävas.
Den föreslagna bestämmelsen tar sikte på situationer som enligt Justitiekanslerns mening förekommer mycket sällan. Dessutom är förhållandet, enligt Justitiekanslerns erfarenhet, oftare
76
det omvända nämligen att allmän åklagare har fattat ett beslut om tvångsmedel trots att fråga
är om spridning av yttranden i grundlagsskyddade medier. I en promemoria som har upprättats av Justitiekanslern i samarbete med Riksåklagaren och som ska finnas tillgänglig för polis
och åklagare på fältet, rekommenderas också att för det fall en åklagare eller polis påträffar
enstaka exemplar med förgripligt innehåll där det är oklart vilken processordning som är tilllämplig det ska presumeras att grundlagsskydd inte föreligger. I en sådan situation kan därmed t.ex. en t-shirt komma att tas i beslag enligt rättegångsbalkens regler. Enligt promemorian ska därefter omedelbart utredas på vilket sätt texten på t-shirten har framställts. Visar det
sig att grundlagsskydd föreligger överlämnas ärendet till Justitiekanslern som i förekommande fall kan fatta ett nytt beslut om beslag enligt TF:s bestämmelser. Denna ordning
kan enligt Justitiekanslerns mening inte anses äventyra några principiella tryck- eller yttrandefrihetsrättsliga intressen.
Genomförandet av det förslag som nu läggs fram skulle innebära att så gott som alla ärenden
där det är oklart vilket regelverk som gäller ska överlämnas till Justitiekanslern. En sådan
ordning framstår varken som lämplig eller önskvärd i de inte sällan förekommande situationer
då endast enstaka exemplar av t.ex. flygblad, affischer, klistermärken eller tröjor med förgripligt innehåll påträffas av polisen. Rekommendationen i den nyss nämnda promemorian har
just till syfte att undvika att så blir fallet och denna ordning fungerar idag tillfredställande
Mot bakgrund av det nu sagda kan Justitiekanslern inte tillstyrka förslaget om en presumtionsregel av det slag som föreslås.
10 Domstolsverket
Domstolsverket har inget att invända mot att bestämmelser flyttas från TF och YGL till vanlig
lag, i de fall det bedöms möjligt med bibehållen skyddsnivå. För att få en bättre uppfattning
om vilka följder en sådan omstrukturering skulle kunna få hade det dock varit önskvärt att det
i betänkandet fanns ett förslag på de överförda bestämmelsernas utformning på lagnivå. Framför allt hade det varit värdefullt med ett förslag på hur ändringarna är tänkta att implementeras
i den så kallade tillämpningslagen.
Kommittén föreslår att ett antal detaljbestämmelser avseende jurysystemet i 12 kap. TF och 9
kap. YGL utmönstras eller överlämnas till reglering i vanlig lag eller förordning. Domstolsverket har i och för sig inget att erinra mot förslaget. Som ovan anförts hade det dock underlättat om det funnits ett förslag på hur lagtexten är tänkt att se ut efter överföringen från
grundlag till vanlig lag. Som förslaget ser ut är det svårt för läsaren att få en överblick över
förändringarna.
Justitiekanslerns möjligheter att överlåta åklagarbehörighet
Åklagarmyndigheten tillstyrker förslaget att justitiekanslern ska ges rätt att överlåta
åklagarbehörighet till allmän åklagare liksom övriga förslag rörande 9 kap. 6 § TF och
7 kap. 6 § YGL.
77
12 kap. 6 § TF
Kraven på juryledamöters lämplighet har en sådan central betydelse för jurysystemet och
därmed för det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet att de bör framgå av grundlag även
fortsättningsvis.
I samband med skrivningen om TF och YGL:s ställning gentemot EU-rätten tar utredningen
upp fallet Holm, där Sverige fälldes av Europadomstolen på grund av juryns sammansättning.
Regeringen lät se över bestämmelserna och föreslog jävsregler av samma slag som för domare. Kommittén kommenterar detta med orden: ”Juryinstitutet gick därmed trots fällningen
intakt ur konflikten”. Det förefaller ha gått utredningen förbi att partsammansatta domstolar
inte gillas av EU, och att dessa diskuterats, om än kanske i första hand gällande tingsrätternas
nämndemän.
När juryfrågan var uppe i 1949 års grundlagsändring var argumentet mot jury bestående av
slumpvis utvalda representanter för svenska folket, att det skulle vara alltför besvärligt att utse
jury bland medborgarna. Detta argument kan inte anses gälla idag då det med utnyttjande av
modern teknik kan gå att utse nio personer för juryuppdrag på ett ögonblick. Vi vill peka på
att denna fråga kanske är än viktigare för TF och YGL än för tingsrätterna, och att utredningen därför borde ha tagit saken på större allvar.
I vissa fall flyttas bestämmelser från grundlagarna till vanlig lag. Sveriges Radio välkomnar
översynen och särskilt att YGL på ett tydligare sätt görs till en självständig grundlag som kan
läsas utan tyngande hänvisningar till TF. Sveriges Radio vill dock reservera sig för att det
inom ramen för remissarbetet inte har varit möjligt att i detalj analysera varje ändringsförslag.
SVT instämmer i kommitténs överväganden och understrykande av juryprövningens betydelse för yttrandefriheten. SVT har inte heller någon erinran mot kommitténs förslag att vissa
detaljbestämmelser avseende juryinstitutet som inte rimligen kan ha någon påverkan på yttrandefriheten, regleras i lag eller förordning istället för i grundlag.
Journalistförbundet tillstyrker även förslaget att detaljerade rättegångsbestämmelser som inte
anses påverka yttrandefriheten antingen utmönstras eller överlämnas till reglering i vanlig lag
eller förordning.
TU välkomnar den översyn av struktur och språk som gjorts och även förslagen till materiella
förändringar, som innebär att onödigt detaljerade föreskrifter flyttas från grundlag till den s k
tillämpningslagen. TU vill dock erinra om vad som ovan sagts om att styrkan i grundlags-
78
skyddet är just dess detaljerade reglering på grundlagsnivå. Det är inte möjligt att inom ramen
för detta remissförfarande i detalj analysera varje enskilt förslag, men det är viktigt att understryka att inga av dessa förändringar får innebära en försvagning av grundlagsskyddet.
TCO tillstyrker också förslaget att detaljerade rättegångsbestämmelser som inte anses påverka yttrandefriheten antingen utmönstras eller överlämnas till reglering i vanlig lag eller förordning.
94 Bonnier AB
Bonnier tillstyrker den översyn av struktur och språk som gjorts och även förslagen till materiella förändringar, som innebär att onödigt detaljerade föreskrifter flyttas från grundlag till
den s.k. tillämpningslagen.
109 TV 4 AB
TV4 tillstyrker den översyn av struktur och språk som gjorts och även förslagen till materiella
förändringar, som innebär att onödigt detaljerade föreskrifter flyttas från grundlag till den s.k.
tillämpningslagen. Då det tyvärr inte har varit möjligt att inom ramen för detta remissförfarande i detalj analysera varje enskilt förslag, vill TV4 understyrka vikten av att lagstiftaren
tillser att inga av dessa språkliga förändringar innebär oförutsedda materiella konsekvenser
som riskerar att försvaga grundlagsskyddet.
8. Förändringar i databasregeln
Beredningens förslag: Databasregeln förtydligas så att det framgår av lagtexten att grundlagen
inte gäller de delar av databasen som kan påverkas av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne. Därutöver görs en språklig och redaktionell översyn av lagtexten i databasregeln.
Beredningens bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att ta bort eller ändra redaktionsbegreppet i databasregeln.
8.1 Allmänt
Det är otillfredsställande att YFK inte kommit längre än man gjort beträffande de för den moderna yttrandefrihetsrätten helt centrala digitala framställningsformerna. Den s.k. databasregeln instiftades en gång – 1992 – av en då förutseende lagstiftare, men är nu förbisprungen av
utvecklingen. YFK föreslår att den nuvarande bestämmelsen delas upp på fyra paragrafer, vilket i sig är en klar förbättring, men gör just inget åt innehållet. Kommittén är medveten om de
brister som finns – en del av dem listas under rubriken Övrigt på s. 381 – men nöjer sig med
att informera läsaren om att man valt att inte prioritera dessa frågor. Förslaget innebär därmed
att vi även fortsättningsvis ska ha en yttrandefrihetsgrundlag där den framöver sannolikt vanligaste publiceringsformen – över internet – betraktas som en biprodukt till papperstidningar
och traditionell radio/tv. Det behöver rättas till.
79
Som YFK framhåller borde vissa av de mer udda framställningsformer som hamnat i databasregeln i stället regleras på annat sätt, till förmån för en bestämmelse som specifikt tar sikte på
den vanliga formen av internetpubliceringar. Det automatiska grundlagsskyddet bör därvid
inte som nu vara förbehållet företag som ger ut papperstidningar eller sänder traditionell radio/tv utan även omfatta rena webbredaktioner.
2 Svea hovrätt
Som kommittén anför medför de tillämpningssvårigheter som uppstår med den nuvarande regleringen en osäkerhet för var gränserna för grundlagsskyddet går. Med hänsyn till bl.a. risken för s.k. kortslutningseffekter delar hovrätten kommitténs bedömning att det finns anledning att ändra den nuvarande regleringen. Hovrätten ställer sig bakom de förändringar som
föreslås i betänkandet.
Hovrätten anser också att det är påkallat med en språklig och redaktionell översyn av databasregeln. Det kan dock ifrågasättas om förslaget till ändring i tillräcklig utsträckning tar hänsyn
till teknikutvecklingen.
9 Justitiekanslern
Justitiekanslern välkomnar i och för sig förslaget som delvis utgör en kodifiering av gällande praxis och som förhoppningsvis förenklar tillämpningen av bestämmelsen. Även om
förslaget innebär förenklingar återstår emellertid alltjämt flera oklarheter. Justitiekanslern
delar kommitténs uppfattning att ytterligare förändringar bör äga rum efter förnyad utredning. Det gäller bl.a. frågan om offentlig uppspelning från en databas.
10 Domstolsverket
Databasregeln i 1 kap. 9 § YGL är dock ett tydligt exempel på vilka konsekvenser det blir av
en teknikberoende grundlag. Bestämmelsen är, som kommittén påpekar, komplicerad och omfattande och den medför flera tillämpningsproblem. Det är positivt att regeln förtydligas, men
det är dock troligt att bestämmelsen trots de föreslagna ändringarna ganska snart kommer att
behöva ses över igen och anpassas till nya medietekniker.
17 Datainspektionen
Mot bakgrund av de integritetsskyddsproblem som uppstått som en följd av de frivilliga utgivningsbevisen borde som tidigare nämnts det frivilliga grundlagsskyddet inte omfatta sådana yttranden som saknar yttrandefrihetens ändamål.
31 Kungliga biblioteket (KB)
KB välkomnar den föreslagna ändringen av databasregeln både till sitt innehåll och till den
redaktionella utformningen.
KB såg däremot fram emot att det automatiska grundlagsskyddet hade utökats till distributionsformer som för närvarande inte omfattas av databasregeln.
80
KB berörs indirekt av ändringarna av reglerna automatiskt grundlagsskydd när det gäller
pliktleveranser av elektroniskt material. Lag (2012:492) om pliktleverans av elektroniska
material (e-pliktslagen) trädde i kraft 1 juli 2012. Efter en övergångsperiod kommer att gälla
fullt ut på elektroniskt material som publiceras efter 31 december 2014.
Leveransplikt av elektroniskt material gäller bara de mest betydande publicisterna. Någon
fullständighetsprincip gäller inte vid insamlandet av elektroniskt material som distribueras via
nätverk. Av förarbetena till lagen framgår att en strategi att göra en fullständig insamling av
material som tillgängliggörs över nätverk inte är önskvärd och inte ens möjlig. Leveransplikten ska därför rikta sig mot de mer betydande publicisterna.
Leveransplikten kopplas därför i första hand till sådant tillgängliggörande av elektroniskt
material som omfattas av det automatiska grundlagsskyddet enligt 1 kap 6 § YGL, den s.k.
webbsändningsregeln och 1 kap 9 § 1 st. YGL d.v.s. databasregeln.
Utredaren konstaterade dock att betydande publicister som distribuerar eller som tillhandahåller elektroniskt material enbart via nätverk inte omfattades av det automatiska grundlagsskyddet. ”Man kan i och för sig anta att grundlagsskyddet så småningom kommer att utvidgas till
att omfatta mer avseende nya distributionsformer för elektroniska dokument” (SOU 2009:61 s
109).
Av den anledningen infördes en regel i 3 § 2st 2 e-pliktslagen. Yrkesmässighet definieras som
att verksamheten ska bedrivas varaktigt, självständigt och i vinstsyfte och inte vara av alltför
obetydlig omfattning. Att gränsen mellan vilka som är leveranspliktiga är svår att dra framgår
av författningskommentaren.
Tillämpnings- och avgränsningsproblem hade sannolikt kunnat begränsas om det automatiska
grundlagsskyddet hade utökats.
Från KBs horisont är hanteringen av e-plikten, när den är fullt genomförd, en masshantering
och hanteringen måste vara snabb och enkelt. Från den leveraspliktiges horisont är det ett
rättssäkerhetskrav att gränserna för vilka som är leveranspliktiga eller inte är tydliga.
32 Vetenskapsrådet
När det gäller de materiella förändringarna i förslaget är det främst den s.k. databasregeln i
Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) 1:9 som Vetenskapsrådet har haft anledning att beakta.
Vetenskapsrådet äger webbplatsen www.vr.se, där bl.a. bloggar publiceras. I maj 2012 startades även nättidningen Curie som har ersatt tidigare tidskrifter (utgivna av Vetenskapsrådet)
som publicerades i tryckt form. Bloggama på www.vr.se finns även tillgängliga via Curie. Vetenskapsrådet använder sig också av det sociala mediet Twitter.
Webbplatsen www.vr.se. Curie, bloggama och Vetenskapsrådets användande av Twitter åtnjuter grundlagsskydd enligt nuvarande reglering. Utformningen av lagtexten innebär dock
vissa tolkningssvårigheter och därigenom tillämpningsproblem.
81
Problematiken består bl.a i osäkerhet gällande huruvida externa informationsleverantörer, som
t.ex. bloggare, och omodererade användarkommentarer ska anses falla utanför grundlagsskyddet eller inte.
Dessa problem torde undanröjas genom kommitténs föreslagna lydelse av YGL 1:9. Möjligtvis kan det dock finnas en risk att det föreslagna tredje styckets utformning ändå kan ge upphov till felaktig tolkning. "Grundlagen gäller inte de delar av en databas i vilka innehållet kan
ändras av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag
av denne ". Med denna utformning finns risk att regeln tolkas som att t.ex. både omodererade
kommentarer och bloggare som har ett uppdragsförhållande till den som driver verksamheten
faller utanför grundlagsskyddet.
Med hänsyn till det ovan anförda föreslår Vetenskapsrådet att YGL 1:9 st. 3 ges en annan lydelse.
Sammanfattning
De föreslagna förändringarna i den s.k. databasregeln i YGL 1:9 innebär inte någon skillnad i
sak gällande det grundlagsskydd Vetenskapsrådet åtnjuter med nuvarande reglering. Mot bakgrund av detta har Vetenskapsrådet inget att erinra i detta avseende.
Kommitténs avsikt har också varit att förenkla lagtexten och tillämpningen, t.ex. genom att
stryka den s.k. webbsändningsregeln och låta sådana sändningar omfattas av definitionen av
radioprogram, och genom att tydliggöra att databasskyddet inte faller bort för hela databasen
enbart därför att den i delar innehåller material som kan påverkas av någon annan än den som
driver verksamheten. Kommitténs förslag till förändringar i YGL är även i denna del lovvärda, och kan enligt Stockholms universitets mening förväntas minska många av de tillämpningsproblem som hitintills funnits. Fortsatta tillämpningsproblem kan dock förmodligen förväntas pga. grundlagens fortsatt teknikbundna utformning. Kommitténs föreslagna uppräkning av samlingsbegrepp för de medier som omfattas av YGL underlättar visserligen tillämpningen både vad avser nu tillgängliga medieformer och framtida nya medieformer. Samtidigt
kvarstår stora problem, framför allt vad gäller många typer av yttranden över internet. Att
dessa problem inte kunnat lösas framstår enligt Stockholms universitets mening som beklagligt.
Den föreslagna lydelsen av 1 kap. 10 § YGL
Enligt kommitténs förslag till ny lydelse av 1 kap. 10 § YGL ska grundlagen också vara tilllämplig på databaser som tillhandahålls av någon annan än dem som anges i 9 § första stycket, om det finns utgivningsbevis för databasen.
Myndigheten för radio och tv vill här påminna om att det har funnits tillämpningsproblem
med databasregeln och då särskilt när det gäller att avgöra vilka som omfattas av det automatiska grundlagsskyddet i 1 kap. 9 § första stycket YGL. Det är verksamhetsbedrivaren som
själv ska bedöma om förutsättningarna för grundlagsskydd är uppfyllda och om en databasanmälan ska göras. Myndighetens registreringsbeslut innebär ingen prövning av om förutsättningarna för grundlagsskydd är uppfyllda. Med anledning av denna osäkerhet har sammanslutningar som borde kunna omfattas av det automatiska grundlagsskyddet i ett flertal fall valt
82
att ansöka om utgivningsbevis. Myndigheten har också utfärdat utgivningsbevis för sådana
sammanslutningar.
Myndigheten för radio och tv anser att det är viktigt att möjligheten att ansöka om utgivningsbevis erbjuds så länge som tillämpningsområdet vad gäller databasanmälan är osäker eftersom
det annars finns en risk att vissa sammanslutningars publiceringar faller utanför grundlagens
skydd.
Återkallelse av utgivningsbevis
Enligt nuvarande 1 kap. 9 § tredje stycket YGL får ett utgivningsbevis återkallas om förutsättningar att utfärda sådant bevis inte längre finns, om verksamheten inte påbörjats inom sex
månader från den dag då utgivningsbeviset utfärdades eller om den som drev verksamheten
anmält att den upphört. Myndigheten förordar kommitténs förslag att återkallelse av utgivningsbevis när den som driver verksamheten anmäler att den har upphört tas bort och ersätts
med återkallelse på egen begäran. Den som driver verksamheten bör ha friheten att själv råda
över det frivilliga grundlagsskyddet trots att verksamheten inte har upphört.
Ett utgivningsbevis för en periodisk skrift kan enligt 5 kap. 6 § 5 p. i TF återkallas om den
periodiska skriften inte under något av de två senaste åren utkommit med minst fyra nummer.
Någon motsvarande uttrycklig återkallelsegrund saknas för utgivningsbevis. Det kan därför
ifrågasättas om ett utgivningsbevis för exempelvis en webbplats som har startats upp inom sex
månader men som sedan inte är verksam kan återkallas om den som driver verksamheten inte
anmäler att den har upphört.
Särskilt om anmälan av utgivare
Radioprogram och tekniska upptagningar ska enligt 4 kap. 1 § YGL ha en utgivare. Detsamma gäller för databaser som omfattas av 1 kap. 9 § YGL. För vissa radio- och tvsändningar och databasöverföringar ska en anmälan av utgivare ges in till Myndigheten för
radio och tv. Vid anmälan ska bevis, som visar att behörighetsvillkoren enligt YGL är uppfyllda, skickas in vilket framgår av tillämpningslagen. Skyldigheten upplevs av allmänheten
som betungande och leder, nästan utan undantag, till att myndigheten måste begära kompletteringar i pågående ärenden. Myndigheten för radio och tv anser att det finns goda skäl att
överväga att ersätta skyldigheten att skicka in behörighetshandlingar med en försäkran från
den som utser utgivaren att behörighetsvillkoren är uppfyllda. Myndigheten anser att risken
att obehöriga utgivare skulle anmälas får anses som liten då utgivaransvaret i sådana fall
övergår på den som ska utse utgivaren.
Om kravet att skicka in bevis togs bort skulle det bli möjligt att på ett enkelt sätt anmäla utgivare elektroniskt. För verksamhetsbedrivare som byter utgivare ofta skulle detta innebära en
förenkling i skyldigheten att alltid ha aktuella uppgifter anmälda hos myndigheten. Det skulle
också frigöra resurser hos Myndigheten för radio och tv som skulle kunna användas för andra
mer angelägna uppgifter.
Sveriges Radio tillstyrker de förslag kommittén för fram men anser att redaktionsbegreppet
bör ersättas så att alla webbsidor som ges ut av ett massmedieföretag omfattas av automatiskt
grundlagsskydd.
83
Begreppet ”redaktion” har en central betydelse för databasregelns tillämpning. I det fall
massmedieföretaget har, helt eller delvis, skilda redaktioner för att framställa innehåll till ett
radioeller tv-program och en webbplats uppstår med begreppet ”redaktion för ett radioprogram” oklarheter i frågan om det automatiska grundlagsskyddet gäller för webbplatsen eller
om det krävs särskilt utgivningsbevis för webbplatsen. Som kommittén konstaterar är det rimligt att grundlagsskyddet inte är beroende av hur ett medieföretag väljer att organisera sin
verksamhet.
Kommittén har övervägt möjligheten att ersätta redaktionsbegreppet men ansett att de alternativa förslag som övervägts är förenade med sådana nackdelar att kommittén stannar för att
begreppet bör behållas. Enlig Sveriges Radios mening är kommittén inne på resonemang i en
riktning som vid en fördjupad analys borde kunna leda fram till en hållbar lagteknisk lösning.
Sveriges Radio har ingen erinran mot att begreppet ”elektromagnetiska vågor” utmönstras och
inte heller mot den föreslagna utformningen av databasregeln i övrigt.
Eftersom arbetet med NYGL avbröts så pass sent i utredningsarbetet är det tyvärr uppenbart
att kommittén inte har haft tid att på djupet analysera och söka lösningar på många av de tilllämpningsproblem som föreligger.
Redaktionsbegreppet
Begreppet ”redaktion” har central betydelse för databasregelns tillämpning. I det fall massmedieföretaget har, helt eller delvis, skilda redaktioner för att framställa innehåll till ett radioeller tv-program och en webbplats uppstår med begreppet ”redaktion för ett radioprogram”
oklarheter i frågan om det automatiska grundlagsskyddet gäller för webbplatsen eller om det
krävs särskilt utgivningsbevis för webbplatsen. Detta trots att det för en sådan situation bör
vara självklart att webbplatsen ska omfattas av det automatiska grundlagsskyddet.
Kommittén har övervägt möjligheten att ersätta redaktionsbegreppet men ansett sig inte kunna
finna något alternativ som är bättre. Detta känns inte helt tillfredsställande. Enligt SVT:s mening bör det vara möjligt att hitta en lagteknisk lösning av vilken det framgår att det automatiska grundlagsskyddet för massmedieföretagens webbplatser inte är beroende av hur de väljer
organisera sin verksamhet. Lösningen står sannolikt att finna – vilket kommittén också diskuterar (s. 373) – i en tydligare koppling mellan massmedieföretaget som sådant och av massmedieföretaget tillhandahållna webbplatser.
Svårtillgänglig lagtext och lagteknisk lösning
SVT har ingen erinran mot att begreppet ”elektromagnetiska vågor” utmönstras och inte heller, med de reservationer som framgår ovan, den föreslagna utformningen av databasregeln i
övrigt.
Sociala medier
Flertalet massmedieföretag är i dag publicistiskt aktiva på sociala medier, såsom Twitter,
Facebook och Youtube. I avsnittet om tillämpningsproblem med TF och YGL (kap 6) tar
kommittén upp frågan om grundlagsskydd med stöd av databasregeln kan gälla för material
som publiceras av ett massmedieföretag på en för massmedieföretag särskilt avskild yta på ett
socialt medium. I övervägandena i kapitel 15 synes dock kommittén inte ta slutlig ställning till
frågan.
84
SVT förutsätter att det klargörs i en eventuellt kommande proposition från regeringen att
grundlagsskydd med stöd av databasregeln – automatiskt eller genom utgivningsbevis – ska
kunna föreligga för publicering på en avskild yta på ett socialt medium. En för t.ex. SVT avskild yta på ett socialt medium bör alltså enligt SVT:s mening kunna betraktas som en databas
som tillhandahålls av SVT. I enlighet med vad som följer av kommitténs föreslagna utformning av databasregeln bör en förutsättning för grundlagsskydd vara att innehållet i databasen
(dvs. den avskilda ytan) kan ändras endast av den som tillhandahåller databasen eller någon
som handlar på dennes uppdrag.
Preskription
Enligt SVT är det dags att ånyo grundligt analysera rimligheten från ansvarssynpunkt i att
preskriptionstiden för allmänt åtal vid databaspublicering börjar löpa först från den tidpunkt
materialet avpubliceras.
Den av kommittén föreslagna särregleringen av arkivdatabaser (se under 16 nedan) handlar
till stor del om utgångspunkten för beräkningen av preskriptionstid enligt TF och YGL, och
därmed om möjligheten att undvika att framtida ansvariga utgivare blir straffrättsligt ansvariga för tidigare utgivares publiceringsbeslut. Den problematiken är dock inte begränsad till
material som publiceras i arkivdatabaser.
Idag tillhandhåller SVT, i likhet med andra massmedieföretag, ett enormt antal program liksom annat text- och bildmaterial i sin databas www.svt.se. Och mängden ökar konstant med
accelererande fart. Liksom för renodlade arkivdatabaser finns det självklart ett stort intresse
för andra journalister, forskare och, inte minst, allmänheten att på detta sätt kunna få tillgång
till såväl aktuellt som historiskt material. För SVT är detta en viktig del av public service
uppdraget. Från en ansvarig utgivares synpunkt är det dock en närmast övermäktig uppgift att
ha full överblick över det material som denne bär ansvaret för, i synnerhet då ansvaret kanske
till stor del omfattar material där publiceringsbeslutet har fattats av tidigare utgivare.
Nuvarande preskriptionsregel infördes för cirka 10 år sedan efter att olika alternativa lösningar övervägts. Frågan är dock om man då fullt ut förutsåg Internets genomslag och möjligheter
och hur dessa möjligheter skulle komma att utnyttjas av massmedierna till allmänhetens gagn.
Dagens reglering tycks numera stå i bjärt kontrast med den princip som motiverat de kortare
preskriptionstiderna i TF och YGL, nämligen att beslut i åtalsfrågan ska göras i nära anslutning till offentliggörandet och prövas av sin samtid med de i samhället då rådande värderingarna.
Av den begränsade komparativa analys som kommittén gjort tycks framgå att utvecklingen i
anglosaxiska rättssystem är på väg mot ”single publication rule”, dvs. att preskriptionstiden
vid publicering på Internet börjar löpa från den ursprungliga publiceringen.
SVT påstår inte att ”single publication rule” är okomplicerad eller ens acceptabel utan vissa
modifikationer. Mediegrundlagsutredningen (SOU 2001:28) diskuterade vissa möjliga lösningar innan man förkastade dem och istället föreslog dagens reglering. Något helhjärtat försök att finna en mer balanserad lösning verkar dock aldrig ha gjorts. Ett möjligt spår i en ny
analys skulle kunna vara ”single publication rule”, kompletterad med en möjlighet (sedan preskription inträtt) för domstol eller JK (eller domstol på begäran av JK) att besluta om en ny
preskriptionstid efter att dessförinnan ha berett aktuell ansvarig utgivare möjlighet att ta ett
nytt aktivt publiceringsbeslut. Om utgivaren beslutar om fortsatt publicering blir det under
85
den nya preskriptionstiden möjligt att föra talan om ansvar mot den ansvarige utgivaren till
följd av publiceringen.
UR önskar dock att det klargörs i en kommande proposition att grundlagsskydd med
stöd av databasregeln ska kunna föreligga för publicering på en avskild yta på ett socialt
medium.
UR vill även påtala att när massmedieföretagen har, helt eller delvis, skilda redaktioner
för att framställa innehåll till en webbplats, uppstår - med uttrycket ”en redaktion för ett
radioprogram” - onödiga oklarheter kring huruvida det automatiska grundlagsskyddet
gäller för webbplatsen eller om särskilt utgivningsbevis måste sökas.
Journalistförbundets inställning har historiskt varit kritiskt till databasregeln på grund av dess
komplexitet och dåliga förutsägbarhet. En annan komplikation med dagens databasregel är att
den innebär stora oklarheter för fackföreningar och andra organisationer. Har deras webbplatser grundlagsskydd eller ej, beroende på om föreningen i övrigt ger ut en tidning, som organisatoriskt är skild från organisationen i övrigt.
Vi beklagar att inte Yttrandefrihetskommittén kunde föreslå en hel databasregel som hade
gjort tillämpningsproblemen enklare, än som nu tvärtom komplicera tillvaron ytterligare.
Subjektet ”redaktionen” i databasregeln är mycket oklart, hur långt sträcker det sig?
Vilket rättssubjekt är ansvarigt: Den aktör som ger ut tidningen – som gör att en ”redaktion”
för en tryckt periodisk skrift uppstår – eller den externa internetaktör vars verksamhet (helt
eller delvis) får grundlagsskydd just genom sitt samarbete med den tidningsredaktion som internetaktören med en mer strikt tolkning inte är en del av?
Det hela problematiseras ytterligare när de särskilda internetaktörerna har egna journalister
anställda, vilket till exempel var fallet med såväl företaget Pressens Bild Images AB (se NJA
2007 s 309) och Aftonbladet Nya Medier AB (SOU 2001:28 s 531 FF). Ska till exempel det
material som tas fram av de anställda på det särskilda internetbolaget ha en annan status än
det material som kommer från tidningsbolaget.
Dessvärre föreslås inga ändringar i denna del.
Den s k databasregeln i 1 kap. 9 § YGL är på flera sätt svårtillämpad. Det gäller begreppsbildningen, men också svårigheterna att anpassa teknisk utveckling och nya sätt att tillhandahålla material till databasregeln.
Kommittén har övervägt om begreppet ”redaktion” som har en central betydelse för databasregelns tillämpning kan ersättas med något annat begrepp, men anser sig inte ha funnit något
alternativ som är bättre.
86
Enligt TU:s mening är det otillfredsställande att lämna frågan om redaktionsbegreppet med
detta. När massmedieföretagen har, helt eller delvis, skilda redaktioner för att framställa innehåll till en papperstidning och en webbplats, uppstår - med uttrycket ”en redaktion för en periodisk skrift” - onödiga oklarheter kring huruvida det automatiska grundlagsskyddet gäller
för webbplatsen eller om särskilt utgivningsbevis måste sökas. Självfallet bör i en sådan situation det automatiska grundlagsskyddet gälla. En koppling till det utgivande företaget, inklusive annan juridisk person med vilken man samarbetar, bör därför övervägas som alternativ.
För den som inte uppfyller de kriterierna kan möjligheten att ansöka om utgivningsbevis kvarstå.
TU tillstyrker till sist den förtydligande uppdelning av databasregeln på fyra paragrafer som
föreslås.
62 Utgivarna
Den s k databasregeln i 1 kap. 9 § YGL är på flera sätt svårtillämpad. Det gäller begreppsbildningen, men också svårigheterna att anpassa teknisk utveckling och nya sätt att tillhandahålla material till databasregeln.
alternativ som är bättre.
Utgivarna ser det som otillfredsställande att lämna frågan om redaktionsbegreppet med detta.
När massmedieföretagen har, helt eller delvis, skilda redaktioner för att framställa innehåll
till en papperstidning och en webbplats, uppstår - med uttrycket ”en redaktion för en periodisk skrift” - onödiga oklarheter kring huruvida det automatiska grundlagsskyddet gäller för
webbplatsen eller om särskilt utgivningsbevis måste sökas. Självfallet bör i en sådan situation
det automatiska grundlagsskyddet gälla. En koppling till det utgivande företaget, inklusive
annan juridisk person med vilken man samarbetar, bör därför övervägas som alternativ. För
den som inte uppfyller de kriterierna kan möjligheten att ansöka om utgivningsbevis kvarstå.
Utgivarna tillstyrker till sist den förtydligande uppdelning av databasregeln på fyra paragrafer
som föreslås.
Dagens databasregel är otydlig och innebär bland annat stora oklarheter för fackföreningar och andra organisationer när det gäller om deras webbplatser har grundlagsskydd ej, eftersom det beror på om föreningen i övrigt ger ut en tidning, som organisatoriskt är skild från organisationen i övrigt.
TCO beklagar att Yttrandefrihetskommittén inte kunde föreslå en databasregel som
skulle minska tillämpningsproblemen.
Utredningens gör snarare frågan ännu mer komplicerad. Ett exempel på det är frågan
om hur långt subjektet "redaktionen" i databasregeln sträcker det sig? Vilket rättssubjekt är ansvarigt: Den aktör som ger ut tidningen eller den externa internetaktör vars
verksamhet (helt eller delvis) får grundlagsskydd just genom sitt samarbete med den
tidningsredaktion som internetaktören med en mer strikt tolkning inte är en del av?
87
Frågan blir ännu mer komplicerad om de särskilda internetaktörerna har egna journalister anställda.
TCO anser att denna fråga behöver utredas vidare.
KLYS hade helst sett att kommittén föreslagit en hel databasregel. Redaktionsbegreppet är
mycket oklart när det gäller dess räckvidd. Vi beklagar att det inte föreslås några förändringar
i denna del.
94 Bonnier AB
Bonnier ställer sig bakom den problemanalys som gjorts av kommittén (kap. 6.5 och kap. 15)
och välkomnar det arbete som kommittén har lagt ner på att modernisera och anpassa lagstiftningen till de praktiska problem som drabbar redaktioner som arbetar med publiceringar genom databaser i dag.
Redaktionsbegreppet
alternativ som är bättre. Det är Bonniers uppfattning att kommittén borde hittat en bättre lösning för att hantera redaktionsbegreppet. När massmedieföretagen har, helt eller delvis, skilda
redaktioner för att framställa innehåll till en papperstidning och en webbplats, uppstår -med
uttrycket ”en redaktion för en periodisk skrift” -onödiga oklarheter kring huruvida det automatiska grundlagsskyddet gäller för webbplatsen eller om särskilt utgivningsbevis måste sökas. Självfallet bör i en sådan situation det automatiska grundlagsskyddet gälla. En koppling
till det utgivande företaget, inklusive annan juridisk person med vilken man samarbetar, bör
därför övervägas som alternativ. För den som inte uppfyller de kriterierna kan möjligheten att
ansöka om utgivningsbevis kvarstå.
109 TV 4 AB
TV4 ställer sig bakom den problemanalys som gjorts av kommittén (kap. 6.5 och kap. 15).
Det är TV4s uppfattning att kommittén borde hittat en bättre lösning för att hantera redaktionsbegreppet.
8.2 Omodererade kommentarer/uppdragstagare som förändrar sidorna
Frågorna om hur en databas/webbplats ska avgränsas måste vidare analyseras mer ingående
än vad YFK gjort. För att ensamansvar ska kunna tillämpas måste principen vara att det för
alla parter är tydligt vad en databas/webbplats omfattar och att ansvaret därvid ska gälla allt
innehåll som där tillhandahålls. Kommitténs förslag att ansvaret inte ska omfatta ”de delar” i
vilka innehållet kan ändras av annan är alltför diffust och tänjbart; det är inte godtagbart vare
sig för den som medverkar till publiceringen eller för den som anser sig ha skäl att vidta rättsliga åtgärder mot det som publicerats. Utgivaransvaret handlar inte bara om rättigheter utan i
88
lika hög grad om skyldigheter. Till dessa hör att ta stå för det som publiceras i det hela forum
man är utgivare för. Uppgiften att inrätta verksamheten och avgränsa detta forum på sådant
sätt att ansvaret kan utövas måste i princip åvila utgivaren. Undantag från den principen bör –
om grundlagarnas ansvarssystem ska kunna upprätthållas på ett trovärdigt sätt – förekomma
ytterst sparsamt.
Hovrätten ställer sig bakom kommitténs förslag att grundlagen inte ska gälla för innehåll i databasen som kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som
handlar på uppdrag av denne.
10 Domstolsverket
Domstolsverket tillstyrker förslaget att databasregeln förtydligas så att det framgår av lagtexten att grundlagen inte gäller de delar av databasen som kan påverkas av någon annan än den
som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne.
17 Datainspektionen
Datainspektionen välkomnar att det klargörs att grundlagen inte ska gälla för de delar av databasen som kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten.
Kulturrådet delar kommitténs uppfattning.
Myndigheten är positiv till att det tydliggörs att grundlagsskyddet inte bortfaller för redaktionellt innehåll när det förekommer omodererade delar på en databas. Likaså anser myndigheten att det är positivt med ett tydliggörande av att publicering som sker på uppdrag av den
som driver verksamheten också omfattas av grundlagsskydd.
Som kommittén konstaterar kan sättet för hur databasen utformas ha stor betydelse för det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret. När Myndigheten för radio och tv idag prövar en ansökan om
utgivningsbevis läggs stor vikt vid att säkerställa att eventuella omodererade delar är särskiljande jämfört med de delar av databasen som innehåller redaktionellt material vilket kan ske
genom olika former av avgränsningar.
Även med det föreslagna förtydligandet kommer det enligt myndighetens mening finnas anledning att även fortsättningsvis kräva att det framgår om det förekommer material som inte
omfattas av grundlagsskyddet och vem som ansvarar för detta. Myndigheten anser därför i
likhet med kommittén att en skyldighet, för tillhandahållaren att tydligt avgränsa de delar i
vilka innehållet kan påverkas av andra, bör införas i lagen (1991:1559) med föreskrifter på
tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen). Innan
ett sådant krav införs bör det emellertid övervägas vilka konsekvenser som en otillfredsställande avgränsning ska få för myndighetens prövning av en ansökan eller vid tillsyn.
89
Kommittén föreslår en lagändring som innebär att för det fall ett massmedieföretag som har
automatiskt grundlagsskydd för en databas anlitar s k externa informationsleverantörer så
skall skyddet för databasen och ensamansvaret inte påverkas av att sådana leverantörer har
rätt att självständigt göra uppdateringar i den om det sker på uppdrag av den som driver verksamheten. Vi har ingen invändning mot förslaget.
Kommittén föreslår också en ändring i databasregeln som innebär att det automatiska grundlagsskyddet inte ska gälla sådana delar av en databas som kan påverkas direkt av mottagarna,
bland annat genom s k omodererade användarkommentarer. Alltså sådana delar av en databas
där massmedieföretaget inte har kontroll över innehållet. Vi instämmer i förslaget.
Sveriges Radio välkomnar föreslaget att förtydliga att grundlagsskyddet inte ska påverkas av
att innehåll i databasen publiceras av personer och företag, t.ex. externa produktionsbolag eller bloggare, som agerar på massmedieföretagets uppdrag. Externa informationsleverantörer
står för en inte obetydlig del av Sveriges Radios utbud och det är viktigt för bolaget att grundlagens tillämplighet är lika självklar när det gäller publiceringar som görs av dessa som när
det gäller sådana som görs inom ramen för ett anställningsförhållande. Genom förslaget undanröjs de otydligheter i detta avseende som vissa förarbetsuttalanden har gett upphov till.
Det föreligger, som kommittén anför, en osäkerhet beträffande vad som kan anses vara en
databas och därmed en risk för att en webbsida som innehåller vissa omodererade delar helt
kan komma att stå utan grundlagsskydd. En sådan ordning är givetvis inte godtagbar. Sveriges Radio tillstyrker därför kommitténs förslag till klargörande av att förekomsten av användarkommentarer på massmedieföretagets webbplats inte ska kunna påverka grundlagsskyddet
för webbplatsen som helhet.
Externa informationsleverantörer
SVT tillstyrker kommitténs förslag att förtydliga att grundlagsskyddet inte ska påverkas av att
innehåll i databasen publiceras av personer och företag – såsom t.ex. externa produktionsbolag eller bloggare – som inte tillhör massmedieföretagets egen organisation, under förutsättning att detta sker på massmedieföretagets uppdrag. Klargörandet är av stor betydelse eftersom fråga är om grundlagens tillämplighet på databasen. Den osäkerhet om rättsläget som
blev effekten av lagändringen 2003, och framförallt ett antal förarbetsuttalanden i regeringens
proposition till lagändringen, undanröjs enligt SVT:s mening med kommitténs förslag.
Avgränsning av omodererade användarkommentarer
SVT tillstyrker även kommitténs förslag till klargörande av att förekomsten av användarkommentarer på massmedieföretagets webbplats inte ska påverka grundlagsskyddet för
webbplatsen som helhet.
90
Möjligen kan dock den lagtekniska lösningen förbättras för att säkert undvika att dagens problem med att avgöra vad som är en databas inte ska ersättas med ett problem att avgöra vad
som är en del av en databas. Det är rimligt att det ska framgå av webbplatsen om ett visst innehåll kommer från massmedieföretaget eller om det är fråga om en omodererad användarkommentar. En fråga som tycks kunna uppstå är dock hur tydligt innehållet från massmedieföretaget måste separeras från användarkommentarerna för att användarkommentarerna ska
anses utgöra en avskiljd del av databasen, som inte påverkar grundlagsskyddet för det innehåll
från massmedieföretaget till vilket användarkommentarerna relaterar. Med detta sagt vill SVT
understryka att kommitténs förslag är att föredra framför befintlig utformning av databasregeln även i denna del.
UR tillstyrker förslaget om att grundlagen inte gäller de delar av en databas i vilka innehållet kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som
handlar på dennes uppdrag. Förändringarna torde bidra till att minska tillämpningssvårigheterna genom att det därmed förtydligas att skyddet för den som driver verksamheten består i de delar av databasen som denne kontrollerar.
Journalistförbundet ställer sig bakom förslaget att ändra databasregeln angående externa leverantörer och läsarkommentarer. Risken med så kallad totalsmitta av en webbplats bara för att
det på webbplatsen återfinns omodererade läsarkommentarer försvinner med denna förändring.
Vi vill dock fästa regeringens uppmärksamhet på att såväl allmänheten som professionella
journalister återfinns i de omodererade diskussionsforumen. Det kan förekomma att journalister åläggs att skiva på ett diskussionsforum.
TU välkomnar detta klargörande förtydligande [externa leverantörer].
TU tillstyrker även förslaget om att göra klart att förekomsten av omodererade användarkommentarer på en webbplats inte påverkar grundlagsskyddet för webbplatsen i övrigt, dvs. i
de delar som utgivaren har kontroll över.
Som en förutsättning för grundlagsskydd anger kommittén att de omodererade yttrandena avskiljs i en eller flera markerade delar av databasen. TU vill här understryka att man självfallet
ska kunna skilja det egna materialet från de omodererade kommentarerna, men att det inte får
ställas överdrivna detaljkrav på hur de ska separeras. Det finns ju trots allt ett samband mellan
kommentarerna och t ex en artikel som de kommenterar.
62 Utgivarna
Utgivarna välkomnar detta förtydligande [externa leverantörer].
91
Utgivarna tillstyrker även förslaget om att göra klart att förekomsten av omodererade användarkommentarer på en webbplats inte påverkar grundlagsskyddet för webbplatsen i övrigt, d v
s i de delar som utgivaren har kontroll över.
Som en förutsättning för grundlagsskydd anger kommittén att de omodererade yttrandena avskiljs i en eller flera markerade delar av databasen. Utgivarna vill här understryka att man
självfallet ska kunna skilja det egna materialet från de omodererade kommentarerna, men att
det inte får ställas överdrivna detaljkrav på hur de ska separeras. Det finns ju trots allt ett
samband mellan kommentarerna och t ex en artikel som de kommenterar.
TCO ställer sig dock bakom utredningens förslag att ändra databasregeln angående
externa leverantörer och läsarkommentarer.
94 Bonnier AB
Externa samarbetspartners–s.k. ”informationsleverantörer”
Kommittén har också behandlat frågan om hur grundlagsskyddet påverkas av att s.k. externa
informationsleverantörer, t.ex. en konsult eller ett produktionsbolag, självständigt kan ändra
innehållet i en databas. Kommittén föreslår här ett förtydligande av att grundlagsskyddet inte
påverkas i dessa fall så länge det finns ett uppdrag till den externe informationsleverantören.
Bonnier tillstyrker förtydligande men skulle vilja att det görs än tydligare genom att lagstiftaren i författningskommentaren (sid. 630 i betänkandet) tydliggör att det gamla förarbetsuttalandet, prop. 2001/02:74 s. 98, inte längre gäller (se även sid. 367 i betänkandet).
Omodererade användarkommentarer
Bonnier tillstyrker även förslaget om att göra klart att förekomsten av omodererade användarkommentarer på en webbplats inte påverkar grundlagsskyddet för webbplatsen i övrigt, dvs. i
de delar som utgivaren har kontroll över. Som en förutsättning för grundlagsskydd anger
kommittén att de omodererade yttrandena avskiljs i en eller flera markerade delar av databasen. Bonnier vill här understryka att man självfallet ska kunna skilja det egna materialet från
de omodererade kommentarerna, men att det inte får ställas överdrivna detaljkrav på hur de
ska separeras, då det finns ett samband mellan kommentarerna och t.ex. den artikel som de
kommenterar.
105 Stampen AB
Kommitténs förslag i denna del undanröjer de vanligt förekommande redaktionella farhågorna
för hur externt material på webbsidor påverkar grundlagsskyddet.
Grundlagen gäller automatiskt för databaser som produceras av redaktioner för periodiska tidskrifter (och för radioprogram) men ett villkor har varit att innehållet kan påverkas enbart av
den som driver verksamheten. Det har medfört att osäkerhet uppstått på medieföretag kring i
vilka situationer grundlagsskyddet riskerar att försvinna när utomstående företag och personer
på egen hand kunnat bidra med material till webbplatser.
Kommittén föreslår nu ett antal förtydliganden i det här avseendet i TF och YGL. De är såväl
klargörande som välkomna.
92
Grundlagsskyddet ska, enligt förslaget, inte påverkas om så kallade externa informationsleverantörer självständigt gör uppdateringar på en webbplats, under förutsättning att dessa uppdateringar sker på uppdrag av de ansvariga för webbplatsen.
Likaså föreslås en uttrycklig bestämmelse om att grundlagen inte ska gälla för de delar av databasen som kan ändras av utomstående genom så kallade omodererade användarkommentarer. Särskilt i detta avseende har stor ovisshet rått på många redaktioner huruvida kommentarernas placering kunnat upphäva grundlagsskyddet för hela databasen.
Förslaget rymmer emellertid en oklarhet. Kommittén menar att de omodererade kommentarerna ska avskiljas i en eller flera delar av databasen så att det framgår att det handlar om innehåll som inte kommer från den som driver verksamheten. Man föreslår därför en skyldighet
för tillhandahållaren av databasen att tydligt avgränsa de delar i vilka innehållet kan påverkas
av utomstående. Någon form av vägledning för hur denna avgränsning ska ske och framgå är
önskvärt.
109 TV 4 AB
TV4 tillstyrker förtydligandet [externa informationsleverantörer].
TV4 tillstyrker även förslaget om att göra klart att förekomsten av omodererade användarkommentarer på en webbplats inte påverkar grundlagsskyddet för webbplatsen i övrigt, d.v.s.
i de delar som utgivaren har kontroll över. Som en förutsättning för grundlagsskydd anger
kommittén att de omodererade yttrandena avskiljs i en eller flera markerade delar av databasen. TV4 vill här understryka att man självfallet ska kunna skilja det egna materialet från de
omodererade kommentarerna, men att det inte får ställas överdrivna detaljkrav på hur de ska
separeras.
9. Arkivdatabaser
Beredningens förslag: En ny bestämmelse införs som innebär att bestämmelserna i TF ska
tillämpas då ägaren till en periodisk skrift tillhandahåller databaser uteslutande i syfte att arkivera innehållet i periodiska skrifter (arkivdatabaser). Preskriptionstiden räknas från tidpunkten
för utgivningen av den periodiska skriften.
YFK anser inte att det behövs någon regel som gör det möjligt för en domstol att besluta att
material, som befunnits brottsligt efter prövning i tryck- eller yttrandefrihetsmål, inte får finnas i en arkivdatabas (betänkandet s. 395). Som kommittén själv är inne på vore det emellertid
stötande om en publicering som på detta sätt konstaterats vara brottslig skulle kunna hållas
fortsatt tillgänglig för allmänheten även om den som vunnit gehör i domstol vill se den borttagen. Det bör därför vara möjligt för domstol att besluta om att material av detta slag ska tas
bort. Även om saken, som YFK anger, skulle vara av begränsad betydelse, bör grundlagen
inte ge uttryck för den tvivelaktiga principen att man i en arkivdatabas fritt kan hålla material,
som i laga ordning konstaterats vara brottsligt, fortsatt tillgängligt.
93
Hovrätten tillstyrker förslaget.
9 Justitiekanslern
Justitiekanslern har förståelse för ambitionen att hålla samman ensamansvaret för den periodiska skriften med ansvaret för den databas där den periodiska skriften arkiveras. Enligt justitiekanslerns mening kan emellertid flera invändningar riktas mot förslaget. En är att den redan
komplicerade regleringen belastas med nya bestämmelser för olika typer av databaser. Den
viktigaste invändningen gäller emellertid förslaget att samma preskriptionstid ska gälla för
publiceringen på databasen som för den periodiska skriften. Detta skulle innebära att det blir
möjligt att utan någon tidsbegränsning straffritt fortsätta att publicera information i en databas
när preskriptionstiden för den periodiska skriften löpt ut. Enligt Justitiekanslerns mening bör
preskriptionstiden för arkivdatabaser även i fortsättningen, liksom när det gäller andra databaser, räknas från det att materialet plockas bort. Justitiekanslern är således inte beredd att tillstyrka det förslag som kommittén lämnat i denna del.
10 Domstolsverket
Domstolsverket tillstyrker förslaget att en ny bestämmelse införs som innebär att bestämmelserna i TF ska tillämpas då ägaren till en periodisk skrift tillhandahåller databaser uteslutande
i syfte att arkivera innehållet i periodiska skrifter (arkivdatabaser).
Enligt förslaget ska preskriptionstiden räknas från tidpunkten för utgivningen av den periodiska skriften. För allmänt åtal gäller en preskriptionstid på sex månader efter den ursprungliga publiceringen. Förslaget innebär således en tidsmässig begränsning av det ansvar som
annars gäller för databaser som omfattas av YGL. Som kommittén påpekar skulle den föreslagna bestämmelsen kunna medföra att det inte är möjligt att ingripa straffrättsligt mot ett
tillhandahållande i en arkivdatabas av en tidningsartikel som har fällts för ett tryckfrihetsbrott.
I betänkandet ges som exempel att material som är grovt kränkande för en utpekad person eller kan anses utgöra hets mot folkgrupp ska kunna ligga kvar i en arkivdatabas utan att det
finns en möjlighet att ingripa. Kommittén har därför övervägt att införa en möjlighet för domstol att besluta om att material som bedömts vara brottsligt ska tas bort från arkivdatabasen.
Kommittén lämnar emellertid inte något förslag på en sådan borttagandeskyldighet, med motiveringen att behovet av en sådan bestämmelse för närvarande bedöms vara litet och att ett
system för väckande av talan om borttagande skulle bli relativt komplicerat.
Domstolsverket gör inte samma bedömning som kommittén i denna fråga. Det är inte lämpligt
att införa en ordning där det saknas möjlighet att ingripa mot till exempel kränkande eller rasistiskt material i en arkivdatabas. Det kan nämligen nog inte uteslutas att bestämmelsen kommer att utnyttjas genom att brottsligt material först ges ut i en liten tidningsupplaga och efter
preskriptionstidens utgång läggs ut på en arkivdatabas. Domstolsverket anser att det vore stötande om det i en sådan och liknande situationer inte gick att förmå den ansvarige att ta bort
materialet. Att det för närvarande inte bedöms finnas något behov av en sådan bestämmelse
eller att en eventuell prövning skulle bli komplicerad är inte tillräckliga argument mot införandet av en sådan reglering. Domstolsverket anser att frågan om en borttagandeskyldighet
bör övervägas ytterligare.
94
31 Kungliga biblioteket (KB)
KB välkomnar förslaget om införandet av regeln om arkivdatabaser i 10 § Tryckfrihetsförordningen eftersom KB uppfattar att regeln även kommer att omfatta KBs tillhandahållande
av sådant material i arkivdatabaser.
För närvarande mikrofilmar KB pliktlevererade dagstidningar och levererar mikrofilmer till
Göteborgs Universitetsbibliotek, Lunds Universitetsbibliotek Umeå Universitetsbibliotek
samt Uppsala universitetsbibliotek. KB mikrofilmar också äldre material i bevarandesyfte.
Mikrofilmning är dock en föråldrad teknik och det finns en önskan från bibliotekens användare att dagstidningar digitaliseras och att KB och övriga bibliotek kan tillhandahålla dem via
nätverk.
Inom ramen för det s.k. Digidaily - projektet där KB samarbetar med Riksarkivet och Mittuniversitetet pågår ett arbete med att digitalisera dagstidningar där innehållet inte är upphovsrättsskyddat. Sverige har också åtagit sig gentemot EU att tillgängliggöra kulturarvet för allmänheten digitalt och i databaser.
Massdigitalisering och tillhandahållande av upphovsrättsskyddat material är idag inte praktiskt eller rättsligt möjligt. I SOU 2010:24 ”Avtalad upphovsrätt” föreslås en regel i 42 § d §
Upphovsrättslagen om biblioteks och arkivs möjligheter träffa avtal om kollektiva avtalslicenser för att tillgängliggörande av verk i samlingarna för allmänheten. Lagstiftningsärendet är
under behandling på Justitiedepartementet och en lagrådsremiss förväntas 2013. Om lagändringen träder i kraft blir det rättsligt möjligt för KB att ingå avtal om att digitalisera och tillgängliggöra modernare material i arkivdatabaser för allmänheten.
Att tillgängliggörande av brottsligt material i databaserna skulle vara ett perdurerande brott
skulle av såväl rättsliga som praktiska skäl försvåra och motarbeta kulturarvsinstitutionernas
möjligheter att tillhandahålla modernt material i databaser. Att ansvar för preskriptionstiden
räknas från tidpunkten för utgivningen av den periodiska skriften välkomnas därför.
KB uppfattar dock att rättsläget vad gäller tryckfrihetsfrågor som rör tillgängliggörandet av
bibliotekets material i databaser är oklart och skulle välkomna en samlad översyn av dessa
frågor.
44 Riksarkivet
Kommittén föreslår vidare ett grundlagsskydd för tidningsföretagens arkivdatabaser och Riksarkivet har inget att invända mot detta.
Myndigheten förordar att det införs en bestämmelse om grundlagsskydd för arkivdatabaser i
TF. Sådana databaser kan idag vara svåra att inordna under databasregeln bland annat med
hänsyn till deras utformning. För skyddet av nyhetsförmedlingens källor är det viktigt att det
klargörs att arkivdatabaser omfattas av grundlagsskydd.
95
51 Sveriges kommuner och landsting (SKL)
Kommittén föreslår också en ny bestämmelse som gäller särskilt grundlagsskydd för tidningsföretagens arkivdatabaser. Förslaget innebär att den som ansvarar för den ursprungliga publiceringen i den periodiska skriften ska bära ansvaret för tillhandahållandet av kopian i arkivdatabasen. Vi instämmer i förslaget.
Advokatsamfundet välkomnar regeln om arkivdatabaser. Det finns dock skäl att i det fortsatta
lagstiftningsarbetet på ett grundligt sätt i ljuset av Europakonventionen (EKMR) närmare utreda reglerna om ansvar, preskription och publicering.
Arkivdatabaser
Advokatsamfundet tillstyrker kommitténs förslag om ändring av preskriptionsreglerna för arkivdatabaserna. Advokatsamfundet ifrågasätter om inte även arkiverade grundlagsskyddade
uppgifter, som först publicerats uteslutande på ett medieföretags webbplats, bör betraktas på
samma sätt som tryckta uppgifter som lagras i en arkivdatabas. Fler databaser bör kunna omfattas av den föreslagna regeln och förordar att denna synpunkt beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.
Advokatsamfundet ställer sig vidare frågande till riktigheten i sak av noteringen, att […] en
del av en webbplats kan då inte utgöra en arkivdatabas även om den kallas för arkiv (se s.
393). Varken ur ett datatekniskt perspektiv eller i praktiskt hänseende finns det skäl att inte
tillerkänna medieföretagens arkivstatus av arkivdatabaser. Det torde inte vara ovanligt att medieföretag redan i dag ordnar verksamheten i sådana databaser. Uppgifter om tiden för införandet av en viss text i databasen eller på webbplatsen antecknas på de flesta webbplatser. De
stora arkivdatabaserna som omfattas av kommitténs förslag är för övrigt uppdelade i olika delar, som var för sig betraktas som en databas i YGL:s mening.
Ensamansvar
En ordning som den nu skissade, där tidningsföretagens databaser inordnas i den föreslagna
regeln, skulle också främja flera eftersträvansvärda syften. För det första skulle tvivel undanröjas om att ansvaret uteslutande vilar på den utgivare som hade att ta ställning till uppgiftens
införande i databasen. För det andra skulle en sådan ordning stämma överens med YGL:s regel om utgivarens befogenhet, att bestämma över framställningens innehåll […] så att ingenting får införas i den mot hans vilja (se 4 kap. 3 § YGL). Det är att märka att utgivarens befogenhet enligt TF och YGL är en vetorätt. Utgivarens befogenhet enligt YGL omfattar inte rätten att radera en viss uppgift.
Den nuvarande ordningen att ålägga ansvar för en senare utgivare, som inte haft att ta ställning till vare sig publicering eller införandet i databasen av en viss uppgift, ter sig starkt betänklig. Ytterligare besvärande oklarheter av denna ordning är att den inte är väl förenlig med
grundläggande principer om utgivarens vetorätt och ensamansvaret.
Frågan om preskription och perdurerande brott
Enligt Advokatsamfundets mening hänger synen på preskription samman med bedömningen
att en lagring av en artikel på en webbplats skulle utgöra en perdurerande gärning i straffrättslig mening. Av tidigare lagförarbeten (SOU 2001:28, del III avsnitt 8.6.2 och prop.
96
2001/02:74 s. 78 ff.) finns uttalanden om att en text med ett straffbart yttrande skulle utgöra
ett pågående eller perdurerande brott. Detta förhållande motiverade enligt förarbetena en annorlunda regel om preskription jämfört med andra fall. Emellertid har Högsta domstolen i ett
senare sammanhang, NJA 2007 s. 805 I, förklarat att brottet hets mot folkgrupp på en webbplats fullbordades genom att en viss uppgift infördes på webbplatsen och att brottet inte var
perdurerande. Målet prövades dock inte som ett yttrandefrihetsmål. Av intresse är emellertid
att uppgifterna i fråga hade funnits en tid på en hemsida på internet. Hemsidan var tekniskt
sett av samma slag, som de som normalt omfattas av YGL:s databasregel.
Enligt Advokatsamfundet finns det därför anledning att i dag uttrycka tveksamhet i fråga om
betydelsen av de nu refererade förarbetsuttalandena. En syn som bygger på Högsta domstolens här återgivna betraktelsesätt, skulle skapa möjligheter att förenkla regler och principer
om publicering, ensamansvar och preskription. Advokatsamfundet förordar att dessa frågor
ytterligare övervägs i det fortsatta lagstiftningsarbetet.
Sveriges Radio har ingen erinran mot förslaget.
Kommittén konstaterar att arkivdatabaser i dag tillhandahålls främst av tidningsföretagen. Såvitt gäller radio- och tv-företag anför kommittén att liknande arkiv finns hos dessa men att de
normalt sett inte tillhandahålls allmänheten. Kommittén bedömer därför att behovet av en särskild reglering för arkivdatabaser främst finns för databaser som tillhandahålls av tidningsföretagen. Ett eventuellt framtida behov att utsträcka den särskilda regleringen till att omfatta
även annat grundlagsskyddat material får enligt kommittén övervägas om och när behovet
uppstår.
Sveriges Radio håller förvisso i dag inte något särskilt arkiv tillgängligt för allmänheten. Bolaget kan dock inte utesluta att en sådan tjänst kan komma att inrättas. Mot bakgrund av den
snabba utvecklingen av tjänster på mediemarknaden i relation till den process en eventuell
grundlagsändring innebär anser Sveriges Radio att det vore olyckligt att inte skapa motsvarande arkivmöjligheter för radio och tv som för tidningsbranschen.
Särregleringen av arkivdatabaser handlar till stor del om utgångspunkten för beräkning av
preskriptionstid enligt TF och YGL, och därmed om möjligheten att undvika att framtida ansvariga utgivare blir straffrättsligt ansvariga för tidigare utgivares publiceringsbeslut. I grunden är denna fråga mycket större än den som kommittén behandlar i sitt betänkande.
Medieföretagens webbpubliceringar ökar konstant och utgör en enorm informationskälla i
samhället. För Sveriges Radio är tillgängliggörandet på Sverigesradio.se av såväl aktuellt som
äldre material en viktig del av public service-uppdraget. Sveriges Radio tillämpar ett delegerat
utgivarskap för att förlägga ansvaret nära de publicistiska besluten. Med utvecklingen av
webben läggs emellertid ett ansvar på de ansvariga utgivarna som kan omfatta ett praktiskt
taget oöverblickbart material. Det är helt enkelt orimligt att tänka sig att en tillträdande ansvarig utgivare ska kunna gå igenom det och skaffa sig överblick över det material som den
bär ansvaret för.
Nuvarande preskriptionsregel infördes för cirka 10 år sedan efter att olika alternativa lösningar övervägts. Frågan är dock om man då fullt ut förutsåg utvecklingen av nätet och dess oerhörda nytta för yttrande- och informationsfriheten i samhället. Enligt Sveriges Radio förelig-
97
ger starka skäl att på nytt analysera rimligheten i att preskriptionstiden vid en databaspublicering börjar löpa först från den tidpunkt materialet tas bort.
Sveriges Radio har full förståelse för att publicering på nätet, mot bakgrund av den tillgänglighet och det genomslag webben har, är något annat än en radiosändning vid ett specifikt tillfälle. En preskriptionstid räknad från publiceringstidpunkten skulle för nätpubliceringar i
många fall kunna framstå som obalanserad inskränkning i möjligheterna att få en publicering
rättsligt prövad. En väg att gå skulle kunna vara att en sådan preskriptionstid kompletteras
med en möjlighet för t.ex. en domstol eller Justitiekanslern att besluta om en ny preskriptionstid efter att dessförinnan ha berett aktuell ansvarig utgivare möjlighet att ta ett nytt aktivt
publiceringsbeslut.
SVT har ingen erinran mot kommitténs förslag att en ny bestämmelse införs enligt vilken den
som ansvarar för den ursprungliga publiceringen av en periodisk skrift också ska bära ansvaret när skriften tillhandahålls i en arkivdatabas samt att preskriptionstiden för publiceringen i
databasen ska räknas från den tidpunkt då den periodiska skriften gavs ut.
I betänkandet anges att arkivdatabaser idag tillhandahålls främst av tidningsföretagen. Såvitt
gäller radio- och tv-företag anför kommittén att liknande arkiv finns hos dessa men att de
normalt sett inte tillhandahålls allmänheten. Kommittén bedömer därför att behovet av en särskild reglering för arkivdatabaser främst finns för databaser som tillhandahålls av tidningsföretagen. Ett eventuellt framtida behov att utsträcka den särskilda regleringen till att omfatta
även annat grundlagsskyddat material får enligt kommittén övervägas om och när behovet
uppstår.
I anledning av kommitténs beskrivning och bedömning vill SVT framhålla att SVT sedan
länge tillhandahåller ett historiskt programarkiv på en särskild sida/portal på SVT:s övergripande webbplats (www.svt.se) under beteckningen ”Öppet Arkiv”. På grund av svårigheter att
klarera erforderliga upphovsrättigheter har utbudet hittills varit relativt begränsat även om det
redan idag innehåller en mängd tidigare sända program. Genom en nyligen genomförd förändring i upphovsrättslagen har det emellertid införts en särskild s.k. avtalslicens för arkivutnyttjande. Det är SVT:s förhoppning att arkivavtalslicensen inom en mycket nära framtid kommer
att innebära att utbudet i Öppet Arkiv kommer att öka avsevärt och att Öppet Arkiv därefter
kommer att successivt fyllas på med stora mängder tidigare sända program.
Det kan således ifrågasättas om det framtida behov som kommittén siar om inte redan föreligger. Visserligen är den särskilda regeln om arkivdatabaser inte tänkt att kunna tillämpas när
arkivet inte är tillräckligt avskilt från annat material, såsom t.ex. när det, liksom Öppet Arkiv,
endast utgör en avskild del av en större webbplats. Men om SVT skulle välja att förlägga Öppet Arkiv till en egen webbplats borde det inte finnas några principiella hinder mot att databasen skulle kunna omfattas av en särreglering motsvarande den som föreslås för tidningsföretagens arkivdatabaser.
UR vill slutligen påtala att det - mot bakgrund av förslaget om preskriptionstid för arkivdatabaser i TF - kan vara värt att överväga någon form av begränsning i YGL av det
bakåtverkande ansvaret för yttranden i radioprogram som tillgängliggörs på särskild be-
98
gäran via ”programarkivdatabaser.” UR har under 2012- med stöd av ett upphovsrättsligt avtal med COPYSWEDE - påbörjat satsningar på att tillgängliggöra en betydande
del av sitt programarkiv via ur.se. Satsningen syftar till att förbättra och bredda tillgängligheten till utbildningsprogrammen. F.n. är knappt 10 000 program tillgängliga och
UR:s målsättning är att detta utbud ska utökas. Ur en ansvarig utgivares perspektiv är
det dock en mycket svår uppgift att ha total överblick över det material som denne bär
ansvaret för, särskilt för material där publiceringsbeslutet har fattats för många år sedan
av tidigare utgivare.
UR har inga invändningar mot kommitténs förslag om att artiklar i s.k. arkivdatabaser
enligt TF ska omfattas av samma preskriptionstid för deras tryckta förlagor d.v.s. sexmånader från publiceringsdagen.
Förbundet avvisar förslaget om särregler för så kallade arkivdatabaser.
Förslaget innebär en särreglering som kommer att komplicera en redan komplicerad lagstiftning, samtidigt kan den immunitet som föreslås komma att missbrukas av aktörer som inte i
första hand var tänkta att omfattas av den föreslagna regeln.
Som framgår på sid 730 i betänkandet finns de tjänster som aktualiserade bestämmelserna inte
ens kvar på marknaden. Såväl mediearkivet.se som presstext.se har gått upp i tjänsterna
Retriever respektive Newsline-group, även om varumärkena emellanåt används. I fallet Retriever innehåller tjänsten texter och bilder som är lagrade i en databas som ägs och administreras av det norska företaget Retriever Norge A/S.
Som framgår av utredningen skulle dessutom den särregel som föreslås inte gälla om någon
av de aktuella tjänsterna innehåller radioeller- TV-program, texter eller bilder som tidigare
förekommit i andra Internettjänster, liksom om arkivdatabasen ifråga, förutom material från
periodiska skrifter, innehåller texter och bilder från icke-periodisk skrift.
Det kan i sammanhanget påpekas att www.mediearkivet.se tiden 1999 till och med 2005 då
tjänsten fanns på den svenska marknaden, förutom tidningsartiklar, även innehöll inslag från
Sveriges Radios Dagens Eko. I fallet www.presstext.se fanns texter från Bonnierförslagens
”Bonniers lexikon”.
Att införa en särregel för två specifika tjänster - som dessutom inte längre finns – är fel sätt
lösa fråga om preskription på Internet. Om det momentana synsättet skall införas – innebärande att ett brott inleds och upphör första gången medieinnehållet blir offentligt – ska detta i
så fall göras generellt och inte för vissa tjänster.
Även om Journalistförbundet tidigare har tydligt ställt sig bakom det perdurerande synsättet,
det vill säga att ett brott sker under hela den tid materialet är tillgängligt på Internet, ställer vi
oss öppna att hitta andra lösningar, något som diskuteras i utredningen.
TU tillstyrker förslaget. Det kan dock övervägas om det inte lagtekniskt vore enklare att låta
arkivdatabaserna omfattas av TF:s bilagebegrepp (vilket ju var det som alla trodde var gäl-
99
lande rätt fram till Högsta domstolens dom år 2003). Det kan också finnas skäl att samordna
bestämmelsen i det här avseendet med regleringen av taltidningarna (se nedan).
TU noterar också att förslaget endast omfattar från den tryckta tidningen förlagetroget material. Den problematik – som är minst lika stor – och som består i att en senare utgivare eventuellt kan bli ansvarig för en tidigare utgivares publiceringsbeslut av material som finns tillgängligt vid en sökning på t ex en tidnings webbplats kvarstår i fråga om såväl förlagetrogna
artiklar (som inte avskilts i en särskild databas) som bearbetade artiklar och material som är
unikt för webbplatsen. Enligt TU:s mening är det angeläget att även denna fråga får en lösning. TU förordar därför att regler om preskription ska gälla också material som finns sökbart
på en grundlagsskyddad webbplats - med utgångspunkt i den tidpunkt då det första gången
tillgängliggjordes
62 Utgivarna
Utgivarna tillstyrker förslaget. Det bör dock övervägas om det inte lagtekniskt vore enklare att
låta arkivdatabaserna omfattas av TF:s bilagebegrepp.
Utgivarna noterar också att förslaget endast omfattar från den tryckta tidningen förlagetroget
material. Den problematik – som är minst lika stor – och som består i att en senare utgivare
eventuellt kan bli ansvarig för en tidigare utgivares publiceringsbeslut av material som finns
tillgängligt vid en sökning på t ex en tidnings webbplats kvarstår i fråga om såväl förlagetrogna artiklar (som inte avskilts i en särskild databas) som bearbetade artiklar och material
som är unikt för webbplatsen. Enligt Utgivarnas mening är det mycket angeläget att även
denna fråga får en lösning. TU förordar därför att regler om preskription ska gälla också
material som finns sökbart på en grundlagsskyddad webbplats - med utgångspunkt i den tidpunkt då det första gången tillgängliggjordes
TCO avvisar detta förslag från utredningen men är positivt till en fortsatt diskussion
om hur, bland annat, frågan om preskriptionstider, i dessa fall ska hanteras.
KLYS avstyrker förslaget om särregler för s k arkivdatabaser. […] För ytterligare motivering
hänvisas till KLYS medlemsorganisation Svenska Journalistförbundets yttrande.
94 Bonnier AB
Arkivdatabaser med förelagetroget material
Bonnier ställer sig bakom förslaget. Bonnier hade dock önskat att kommittén även analyserat
möjligheten för andra arkivdatabaser än databaser med tidningsartiklar, såsom t.ex. radio-och
tvprogramdatabaser, kunde omfattas av samma sammanhållna utgivaransvar. Bonnier ser
inget skäl till att särskilja de olika medieformerna i detta hänseende och vill därför föreslå att
regleringarna om arkivdatabaser görs generellt tillämplig på samtliga databaser med förlagetroget material.
100
Ansvarig utgivares ansvar för hemsidor i övrigt, den s.k. "arvsynden"
Under senare år har ett antal rättsfall aktualiserat frågan om utgivarskap för artiklar i främst
dagstidningars nätupplagor.
I samband med förtalsanmälningar mot enskilda publiceringar har det anförts att nuvarande
ansvarig utgivare ansvarar även för artiklar som ursprungligen publicerades innan personen i
fråga innehade denna roll, och i vissa fall till och med innan denna ens var anställd vid den
aktuella redaktionen.
Vid skifte av ansvarig utgivare för en databas har den nya ansvarige utgivaren enligt en sådan
ordning vid sitt tillträde att förvärva ansvar och skadeståndsskyldighet för alla de artiklar som
tidigare har publicerats på den aktuella sajten, vilket i praktiken naturligtvis innebär en oöverblickbar mängd publiceringar och uppgifter. En sådan ”arvsynd” skulle riskera att urholka betydelsen av det ansvariga utgivarskapet. Varje publicering, och särskilt varje potentiellt kontroversiell sådan, föregås av en diskussion och ett utgivarbeslut. Som ansvarig för detta beslut
förvärvar utgivaren ett ansvar för publiceringen. Med ett obegränsat historiskt ansvar för publiceringar åläggs ansvaret istället en person som de facto inte fattat något publiceringsbeslut,
och således inte utövat något faktiskt utgivarskap.
En ordning med ett obegränsat ansvar för tidigare publiceringar på exempelvis en dagstidnings webbplats bygger på att publiceringen anses vara av perdurerande, dvs. pågående, natur.
Vi menar att en rimligare ansats är att publiceringen och det eventuella förtalsbrottet ska anses
inträffa vid den ursprungliga publiceringen och därmed omfattas av en preskriptionstid kopplad till denna tidpunkt.
Bonniers förordar därför att regler om preskription ska gälla också material som finns sökbart
på en grundlagsskyddad webbplats -med utgångspunkt i den tidpunkt då det första gången
tillgängliggjordes.
Inom kort väntas högsta Domstolen ge vägledning i hur lagen bör tolkas på denna punkt. Om
domstolens tolkning av nuvarande lagstiftning är sådan att ansvarig utgivare anses ha ett obegränsat historiskt ansvar anser vi att det skyndsamt bör utredas hur en bättre ordning med preskription ska kunna skapas för publiceringar på webbplatser.
105 Stampen AB
Här tillmötesgår kommittén väl kända önskemål från medieföretagen som väsentligt tydliggör
utgivarrollens ansvarsgränser. Tryckta tidningars material är tillgängligt för allmänheten i
särskilda arkivdatabaser, som exempelvis Mediearkivet och Presstext. Tidigare antogs innehållet i dessa arkivdatabaser vara automatiskt grundlagsskyddade genom den så kallade bilageregeln.
På senare tid har dock detta material, till följd av en dom i Högsta domstolen, i stället fallit
under databasregeln. Därmed betraktas varje publicering i en arkivdatabas som en ny publicering, fristående från den ursprungliga publiceringen. Medieföretag som placerar material i en
arkivdatabas måste därför utse en särskild ansvarig utgivare för just detta forum, trots att texterna är exakt desamma som i ursprungsversionerna.
101
Detta förhållande påverkar också preskriptionstiden, som nu inte börjar löpa förrän materialet
tas bort från arkivdatabasen. Resultatet blir att preskriptionstiderna är helt olika för utgivarna
av det identiska materialet i papperstidningen respektive arkivdatabasen.
Den nuvarande situationen föreslås av kommittén förändras på så sätt att den ansvarige för
den ursprungliga publiceringen i tidningen också ska ha ansvar för publiceringen i arkivdatabasen. Preskriptionstiden för arkivdatabasens innehåll ska samtidigt ändras och räknas från
tidpunkten för utgivningen och publiceringen av det ursprungliga materialet.
Vi välkomnar dessa förslag, men vill peka på ett annat utgivarproblem i sammanhanget, där
kommittén inte tagit initiativ till förändring. När det gäller publiceringar på övriga former av
grundlagsskyddade databaser tycks nämligen fortsatt komma att gälla att preskriptionstiden
ska räknas från tidpunkten då materialet togs bort.
Konsekvensen blir här en närmast evig preskription. Många år efter en första publicering, i en
tid där lag och värderingar kanske ändrats och ansvarig utgivare är en annan, kan tryckfrihetsåtal väckas. Det är inte i linje med en av yttrandefrihetens grundvalar, nämligen att yttranden ska bedömas av samtiden. En preskriptionstid på sex månader för alla publiceringar i
grundlagsskyddade medier borde därför övervägas.
109 TV 4 AB
Kommittén föreslår att den som ansvarar för den ursprungliga publiceringen i en periodisk
skrift också ska bära ansvaret när samma publicering tillhandahålls i en arkivdatabas. Preskriptionstiden kommer därmed att räknas från den tidpunkt då den periodiska skriften gavs
ut, d.v.s. sex månader, och en senare utgivare kan därmed inte bli ansvarig för en tidigare utgivares publiceringsbeslut. TV4 ställer sig bakom förslaget. TV4 hade dock önskat att kommittén även analyserat möjligheten för andra arkivdatabaser än databaser med tidningsartiklar,
såsom t.ex. radio- och tvprogramdatabaser, kunde omfattas av samma sammanhållna utgivaransvar. TV4 ser inget skäl till att särskilja de olika medieformerna i detta hänseende och vill
därför föreslå att regleringarna om arkivdatabaser görs generellt tillämplig på samtliga databaser med förlagetroget material.
Den av kommittén föreslagna särregleringen av arkivdatabaser handlar till stor del om utgångspunkten för beräkningen av preskriptionstid enligt TF och YGL, och därmed om möjligheten att undvika att framtida ansvariga utgivare blir straffrättsligt ansvariga för tidigare
utgivares publiceringsbeslut. Den problematiken är naturligtvis inte begränsad till material
som publiceras i arkivdatabaser. TV4 tillämpar ett delegerat utgivarskap för att förlägga ansvaret nära de publicistiska besluten. Med tanke på mängden material som publiceras på nätet
läggs emellertid ett ansvar på de ansvariga utgivarna som kan omfatta ett praktiskt taget oöverblickbart material. Det är helt enkelt omänskligt att tänka sig att en tillträdande ansvarig
utgivare ska kunna gå igenom det och skaffa sig överblick över det material som denne bär
ansvaret för. TV4 efterlyser en ordentlig analys av alternativa modeller för ansvar för nätpubliceringar för att komma till rätta med den s.k. arvsyndsproblematiken som i vissa fall fått
oroväckande konsekvenser för ansvarig utgivare i dag.
102
10. Taltidningar
Beredningens förslag: Tillämpningsområdet för bilageregeln utvidgas till att omfatta tillhandahållande genom databaser. Regeln blir tillämplig endast då innehållet i den periodiska
skriften har anpassats särskilt för personer med funktionsnedsättning. Preskriptionstiden beräknas från den tidpunkt då den periodiska skriften gavs ut.
9 Justitiekanslern
Nackdelarna med att tillämpa databasregeln på taltidningar är, som redovisats i betänkandet,
flera och i princip desamma som för arkivdatabaser. Tidningsföretagen måste när det gäller
taltidningar också utse en särskild utgivare för databasen som ska anmälas till den ansvariga
myndigheten och vidare gäller andra preskriptionsbestämmelser än för förlagan. Frågan är
emellertid om den av kommittén föreslagna ordningen är den bästa för att undvika dessa
nackdelar.
Justitiekanslern anser att förslaget i och för sig har fördelen att man därmed får en återgång
till en reglering som står i bättre överensstämmelse med den ursprungliga bilageregelns ändamål. Det skulle också förenkla för tidningsföretagen att kunna distribuera taltidningar med
bibehållande av ett sammanhållet utgivaransvar. En invändning som kan riktas mot förslaget
är emellertid att olika bestämmelser rörande bl.a. utgivaransvar och preskriptionsregler kommer att gälla för olika databaser vilket tynger ett redan komplicerat system. Å andra sidan synes databaser som tillhandahåller taltidningar inte ha som ändamål att utgöra ett arkiv för
dessa, vilket i sak kan anses tala för att den kortare preskriptionstid som gäller för förlagan
också skulle kunna gälla för databasen. De problem som ovan beskrivits beträffande arkivdatabaserna har sannolikt inte samma bärighet på databaser som tillhandahåller taltidningar. Det
är emellertid svårt att få en klar bild av hur den föreslagna ordningen skulle komma att gestalta sig i praktiken.
Den nuvarande bilageregeln gäller oavsett vem radioprogrammet eller den tekniska upptagningen är riktat till. Enligt förslaget ska regeln begränsas till att gälla endast i de fall då innehållet är särskilt anpassat för personer med funktionsnedsättningar. Bestämmelsen får därmed,
som nämnts ovan, ett mera begränsat och eventuellt också något oklart tillämpningsområde.
Det är svårt att bedöma om den föreslagna avgränsningen är nödvändig och lämplig. Kommittén har inte närmare analyserat den frågan.
Mot bakgrund av vad som nu har anförts är Justitiekanslern inte beredd att tillstyrka förslaget
i denna del.
103
Konstnärsnämnden delar kommitténs uppfattning om att det bör införas en särskild regel för
taltidningar.
Utgångspunkten fram till det att Högsta domstolen meddelade dom i rättsfallet NJA 2003 s 31
synes till stor del ha varit att så kallade taltidningar i form av produkter från en (1) tidningsredaktion haft ett grundlagsskydd enligt TFs så kallade bilageregel (1 kap 7 §), medan taltidningar som blandat innehåll (det vill säga material från olika tidningar) eller unikt material
kan omfattas av YGL.
Innebörden av TFs bilageregel är annars den att taltidningen är samma publicering som papperstidningen, under den förutsättningen att det antingen handlar om radiosändning eller utgivning av en teknisk upptagning. Databaser på Internet omfattas inte av dagens bilageregel,
vilken alltså kommittén vill ändra.
Vår uppfattning som en organisation med goda insikter i hur medieinnehållet sett ut även i
fallet med den förstnämnda formen av taltidningar är att förlagstrogenheten inte alls sett ut
som kanske lagstiftaren trodde var fallet. Vi vet att till exempel taltidningsredaktörer i litterär
form såväl återgivit bildmaterial som annonser, och även tagit sig friheter genom att avvika
från originalmanuset när man tyckt att detta varit motiverat.
Samtidigt är det en etablerad sanning inom journalistiken att skriven text inte alltid blir så
njutbar i etermedieversion. Texten behöver göras om utifrån mediernas skilda förutsättningar.
Sådana omständigheter som presenteras ovan innebär att även utan rättsfallet från 2003 så
skulle en stor mängd taltidningar ändå inte ha omfattats av TFs bilageregel.
Med automatiskt talsyntes som införs successivt kan det förvisso antas att förlagstrogenheten
blir större men alltjämt finns manuellt inlästa taltidningar kvar, liksom sammanställda taltidningar och ”originaltaltidningar”.
Det kan vidare påpekas att rekvisitet ”det framgår hur det har disponerats”, som föreslås i den
nya bestämmelsen, har en mycket oklar innebörd.
Mot bakgrund av marknaden där taltidningar och talböcker alltmer konvergerar – både när det
gäller marknadens aktörer och de myndigheter som sköter administration och bidrag (Tal- och
punktskriftsbiblioteket och Taltidningsnämnden är numera samordnade) – talar enligt vår
uppfattning för att en särordning även i denna fråga inte är motiverad, utan kommer att komplicera tillämpningen och göra det svårt för marknadens aktörer att förhålla sig till om ett
automatiskt grundlagsskydd eller ej gäller.
TU tillstyrker förslaget, men avstyrker i den del det begränsats till att endast avse innehåll
som är anpassat till personer med funktionshinder. Det saknas anledning att på detta sätt be-
104
gränsa förfogandemöjligheterna för framtiden. Genom att ta bort avgränsningen till funktionshindrade kan också övervägas en samordning med bestämmelsen om arkivdatabaser.
Utredningen föreslår att tillämpningsområdet för den så kallade bilageregeln utvidgas till att
omfatta tillhandahållande genom databaser. Även i detta avseende avvisar TCO förslaget om
särreglering, och avvisar således utredningens förslag.
Vi anser även när det gäller taltidningar att en särordning inte är motiverad, utan att den snarare kommer att komplicera tillämpningen och göra det svårt för marknadens aktörer att förhålla sig till om ett automatiskt grundlagsskydd gäller eller inte.
11. En delegationsbestämmelse för produktinformation
Beredningens förslag: En ny s.k. delegationsbestämmelse införs i TF och YGL i fråga om
krav på att införa och på visst sätt utforma varningstexter, innehållsdeklarationer och annan
liknande produktinformation. Undantaget gäller under förutsättning att informationen inte är
av en uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. Det innebär att grundlagarna inte utgör något hinder mot att i lag meddela bestämmelser om sådan information.
Hovrätten ställer sig – med de synpunkter som lämnats i avsnittet om kommitténs EU-rättsliga
överväganden – bakom kommitténs förslag i denna del.
De föreslagna bestämmelserna i 1 kap. 11 § TF och 1 kap. 14 § YGL motsvarar dagens reglering i 1 kap. 8 och 9 §§ TF respektive 1 kap. 12 § YGL. Kommittén har, utöver en rent språklig och redaktionell bearbetning, föreslagit ett antal ändringar i bestämmelsen. Genom 1 kap.
11 § 6 TF samt 1 kap. 14 § första stycket 5 YGL införs en ny delegationsbestämmelse som
gör det möjligt att i lag ställa krav på utformningen av varningstexter, innehållsdeklarationer
och annan liknande produktinformation som förekommer i tryckta skrifter. Kammarrätten avstyrker kommitténs förslag till delegationsbestämmelse och förordar att passusen ”om informationen inte är av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär” stryks.
Kommittén har föreslagit en modell genom vilken lagstiftaren ska kunna meddela bestämmelser utan hinder av vad som anges i TF och YGL. Enligt kammarrättens mening är det av såväl
principiella som systematiska skäl felaktigt att vid en grundlagsöversyn hämta ledning ur ett
lagrådsyttrande i ett lagstiftningsärende som utgår från nuvarande TF:s och YGL:s uppbyggnad. Punkterna fem respektive sex i de föreslagna delegationsbestämmelserna riskerar dessutom att hamna i konflikt med de föreslagna begränsningsreglerna i 1 kap. 13 § TF och 1 kap.
16 § YGL, men även 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 § YGL.
Kammarrätten kan därmed inte tillstyrka den föreslagna delegationsbestämmelsen utan förordar endast en språklig omarbetning.
105
7 Marknadsdomstolen
Marknadsdomstolen instämmer i kommitténs bedömning, att frågan om en uttrycklig delegationsbestämmelse avseende förbud och villkor för framställning i grundlagsskyddade medier
som har kommersiellt syfte och innehåll bör övervägas närmare. I samband därmed kan lämpligen frågan om s.k. blandade meddelanden, dvs. meddelanden som har både kommersiella
och t.ex. opinionsbildande inslag, närmare diskuteras. Marknadsdomstolen vill i detta sammanhang även påpeka att det kanske är bättre att tala om exempelvis ”framställning”, ”meddelande” eller ”annons” av kommersiell natur än ”reklam” eller ”reklamåtgärd” av kommersiell natur. Inom marknadsrättens område brukar nämligen – i vart fall som huvudregel ordet
reklam bara användas om framställningar som har kommersiellt syfte och innehåll.
16 Konsumentverket
Konsumentverket stödjer förslaget i den delen vad avser att införa en ny s.k. delegationsbestämmelse i TF och YGL om produktinformation.
Konsumentverket ser positivt på att en delegationsbestämmelse införs i TF och YGL, eftersom detta innebär att det ges ett uttryckligt stöd i grundlagarna åt ett undantag som redan i dag
tillämpas.
24 Läkemedelsverket
Utredningen föreslår att nuvarande möjlighet i TF och YGL att föreskriva om förbud mot
kommersiella annonser som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en unionsrättslig förpliktelse ska finnas kvar i stort sett oförändrad (del I s. 538 f.). Läkemedelsverket
anser emellertid att man bör byta ut begreppet kommersiell annons mot marknadsföring, för
att nå bättre överensstämmelse med unionsrätten och ett mer modernt språkbruk (jfr prop.
2005/06:70 s. 199 f.). Exempelvis används begreppet marknadsföring i direktiv 2001/83/EG
(”läkemedelsdirektivet”). Dessutom skulle vissa gränsdragningsproblem kunna undvikas om
begreppet utmönstrades ur lagtexten.
Läkemedelsverket vill också erinra om möjligheten att föreskriva om informationsskyldighet i
såväl reklam som i andra meddelanden om kommersiella förhållanden (a. prop. s. 78). Denna
möjlighet avser alltså inte krav på produktinformation och liknande som behandlas nedan. Ett
exempel på sådan informationsskyldighet finns i läkemedelsdirektivet där det anges att läkemedelsreklam ska innehålla vissa upplysningar, bl.a. vad som krävs för korrekt användning av
ett läkemedel. Enligt Läkemedelsverket bör det övervägas om denna möjlighet uttryckligen
ska framgå av TF och YGL eller på annat sätt uppmärksammas, t.ex. i förarbetena.
Läkemedelsverket har inget att invända mot utredningens förslag att kodifiera gällande rätt
avseende produktinformation genom att införa en uttrycklig delegationsbestämmelse i TF och
YGL (del I s. 405 ff., 540 f. och 635 f.). Det kan finnas fördelar med en sådan kodifiering,
även om den inte medför någon ändring av gällande rätt. Inom Läkemedelsverkets ansvarsområde finns bestämmelser om sådan produktinformation och liknande avseende bl.a. läkemedel, medicinteknik och kosmetika.
Möjligheten att ställa krav på läkemedelsinformation är av stor betydelse för folkhälsan. Sådana krav måste därför ställas högt. Informationen om läkemedel utgör i allmänhet en integre-
106
rad del av läkemedelsprodukten (se t.ex. prop. 1991/92 s. 54). Läkemedelskontrollen bygger i
första hand på en förhandsprövning av de produkter som tillverkaren avser att sälja. Fullständig information om ett läkemedel är en förutsättning för att det ska kunna godkännas för försäljning, men även för att det därefter ska kunna hanteras säkert, administreras korrekt, säkerhetsövervakas (t.ex. avseende nytta/riskbedömning) etc.
Dessa krav kan innebära dels att vissa uppgifter måste återges, dels att vissa uppgifter är förbjudna. Kraven regleras främst på europeisk nivå och avser information t.ex. på läkemedelsförpackningen, i den s.k. bipacksedeln som följer med läkemedelsförpackningen och beskriver för konsumenten hur läkemedlet verkar och hur det ska användas, i den s.k. produktresumén som är en sammanfattning av läkemedlets egenskaper och användning (t.ex. indikation, dosering och biverkningar) avsedd för förskrivare, samt i utbildningsmaterial för apotek
och sjukvårdspersonal som kan utgöra en del av riskhanteringsplanen för läkemedlet. Det kan
alltså röra sig om information på och i direkt anslutning till produkten eller mer fristående information.
Granskning av sådan läkemedelsinformation som utförs av Läkemedelsverket och andra
europeiska läkemedelsmyndigheter, exempelvis som led i ett godkännande av läkemedel, kan
inte anses utgöra någon otillåten förhandsgranskning inför tryckning. Granskningen syftar
istället till att bedöma om kraven på läkemedelsprodukten är uppfyllda. Mot denna bakgrund
vill Läkemedelsverket påpeka att utredningens svepande beskrivning av förbudet mot förhandsgranskning (del I s. 409 f. och 540 f.) alltså inte bör missförstås som att sådan granskning av läkemedelsinformation som beskrivits här omfattas av förbudet.
25 Statens folkhälsoinstitut
Statens folkhälsoinstitut avstyrker förslaget att införa en delegationsbestämmelse om produktinformation så som förslaget är formulerat vad gäller att begränsningen ”om information inte
är av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär”. Ur folkhälsoskyddssynpunkt och mot bakgrund av komplexiteten i de frågeställningar som är aktuella inom folkhälsoområdet, är det rimligt att det finns laglig möjlighet att påbjuda publicering av en text med
indirekt åsiktspåverkande budskap som är vetenskapligt grundat. Statens folkhälsoinstitut har
i övrigt inte något att erinra mor de förslag till ändringar som presenteras i betänkandet.
Särskilt om tobakslagstiftningen m m
Tobakslagstiftningen är en skyddslagstiftning och det övergripande målet för den svenska tobakspolitiken är att motverka tobaksbrukets medicinska skadeverkningar. Genom lagstiftning,
information och stöd till ett allsidigt tobakspreventivt arbete vill staten förebygga tobaksdebuten bland barn och ungdom, uppmuntra till tobaksavvänjning och skydda mot skadeverkningar av passiv rökning. Ett sätt att nå detta mål är den bestämmelse i tobakslagen som föreskriver en skyldighet att förse tobaksförpackningar med varningstext och illustration som upplyser om hälsorisker förknippade med tobaksbruk och om rökavvänjning samt deklaration med
upplysning om skadliga ämnen som tobaksvaran innehåller.
Ur risksynpunkt i förhållande till människors hälsa är tobak inte en ordinär produkt. Det finns
vetenskapligt stöd för att cigarettrökning är skadligt för hälsan och tobaksbruk är därmed ett
folkhälsoproblem. Varningstext, varningsbilder och produktinformation på cigarettpaketet
syftar till att informera en konsument och ge kunskap om produkten denne har för avsikt att
köpa. Konsumenten ska ha möjlighet att göra ett eget val baserat på kunskap om riskerna med
valet. Ny forskning inom området ger kontinuerligt ny kunskap om tobakens skadlighet och
107
vunna forskningsrön för med sig en över tid vetenskapligt mätbar förskjutning av den allmänna opinionen, attityder och normer i samhället kring rökning och tobaksanvändning som
företeelse.
Avsikten med varningstexter, varningsbilder och innehållsdeklarationer på tobaksförpackningar är således i första hand att informera den enskilde köparen om riskerna med tobaksanvändning.
Statens folkhälsoinstitut vill peka på att produktinformation på tobaksvaror rör förmedling av
evidensbaserade budskap som indirekt är åsiktspåverkande eller opinionsbildande upplysningar i anslutning till en produkt, vars bruk i hög grad är kopplat till attityder och trender. Att
gränsen för det tillåtna ur tryckfrihetssynpunkt ska dras vid texter som är åsiktspåverkande
eller opinionsbildande kan därmed vara ett problem. Det ligger i sakens natur att synen på vad
som är ”objektiva omständigheter” kring tobak och cigarettrökning styrs av kunskapsläget
som i sin tur påverkar opinionsläget. Statens folkhälsoinstitut menar att vad gäller attityder till
och åsikter om tobak och cigarettrökning har vi närmast att hantera ett rörligt mål, där ständig
utveckling och förändring pågår i takt med att nya forskningsrön publiceras. Det är tveksamt
om det är något vunnet ur förenklingssynpunkt med förslaget, eftersom det vid varje ställningstagande som ska göras ändå kommer att vara nödvändigt med en bred analys både av
kunskaps- och opinionsläget i förhållande till tobaksprodukter. Det är också mycket tveksamt
om införandet av en undantagsbestämmelse med denna formulering skulle öka möjligheterna
att få acceptans för den svenska förhandlingspositionen i internationella förhandlingar inom
EU och i övriga internationella sammanhang där Sverige spelar en aktiv roll i folkhälsosammanhang. Det avgörande kriteriet bör enligt institutets mening vara att det budskap som påbjuds ska vara vetenskapligt grundat och det förutsätter också att en särskild instans får i uppdrag att bedöma detta, i tobaksfallet lämpligen kunskapsmyndigheten för folkhälsofrågor.
Produktinformation om tobaksvaror ur ett internationellt perspektiv
Frågan om attityder till tobak och tobaksprodukter och statens roll för att påverka dessa är i
högsta grad aktuell internationellt, både i EU och i övriga världen. I delar av världen är exempelvis opinionsbildande aktiviteter genomförda av staten i syfte att för att påverka attityder
accepterade, eftersom det underliggande budskapet om rökningens skadlighet vilar på vetenskaplig grund. Det gäller bl. a. Australien men även flera länder inom EU. Riktlinjer om produktinformation på tobaksvaror finns i Världshälsorganisationens ramkonvention om tobakskontroll som Sverige ratificerat och även i det EU-rättsliga regelverket kring tobaksprodukter.
I ramkonventionen definieras begreppet tobakskontroll som ”en rad strategier för att minska
tillgången till, efterfrågan på och skadeverkningarna av tobak och som syftar till att förbättra
hälsan i en befolkning genom att eliminera eller minska dess konsumtion av tobaksvaror och
exponering för tobaksrök”. I ramkonventionens riktlinjer för artikel 12 om utbildning, information och allmän upplysning anges att ”varje part skall främja och stärka allmänhetens medvetenhet om frågor som gäller tobakskontroll genom användning av alla disponibla kommunikationsmedel i den mån det är lämpligt.” Parterna åläggs att besluta om och genomföra effektiva åtgärder bl. a. för att främja ”allmän medvetenhet om de hälsorisker som är förbundna
med tobaksbruk och exponering för tobaksrök och om vinsterna med tobaksavvänjning och en
tobaksfri livsstil”. Enligt riktlinjer till artikel 11 i konventionen ska hälsovarningar och budskap riktas mot olika faktorer som tobaksbruket påverkar. Tobaksavvänjning, beroendet, påverkan av ekonomin och påverkan på andra individer i form av passiv rökning är exempel på
detta.
108
Med dessa exempel vill Statens folkhälsoinstitut visa på komplexiteten i frågor som rör tobak
och varningstexter/produktinformation och svårigheterna med att knyta den tryckfrihetsrättsliga regleringen till begreppen åsiktspåverkande och opinionsbildande utan att öppna för möjligheten att påbjuda vetenskapligt grundade budskap som kan vara indirekt åsiktspåverkande.
39 Livsmedelsverket
På livsmedelsområdet finns ett flertal EU-rättsliga regleringar som innehåller bestämmelser
om märkning och marknadsföring av livsmedel.
Som exempel kan nämnas följande rättsakter.
1. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av den 25 oktober 2011
om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av
Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr
1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv 87/250/EEG, rådets direktiv 90/496/EEG, kommissionens direktiv 1999/10/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG, kommissionens direktiv 2002/67/EG och 2008/5/EG samt
kommissionens förordning (EG) nr 608/2004 (informationsförordningen). Förordningen innehållet bestämmelser om obligatorisk och frivillig livsmedelsinformation
och den ska börja tillämpas den 13 december 2014.
2. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 av den 20 december
2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel. Enligt förordning får
enbart användas sådana närings- och hälsopåståenden som har godkänts av kommissionen. En utvärdering av drygt 2 600 hälsopåståenden har nu gjorts, varvid 222 har
bedömts kunna godtas. Dessa framgår av kommissionens förordning (EU) nr 432/2012
av den 16 maj 2012 om fastställande av en förteckning över andra godkända hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa. Utfasningsperioden för icke-godkända hälsopåståenden gällde t.o.m.
den 13 december 2012.
3. Kommissionens direktiv 2006/141/EG av den 22 december 2006 om modersmjölksersättning och tillskottsnäring och om ändring av direktiv 1999/21/EG. I direktivet finns
ett flertal bestämmelser om hur bl.a. märkningen av modersmjölksersättning och tillskottsnäring ska utformas, däribland ett krav på att märkning av modersmjölksersättning ska innehålla ett konstaterande av att amning är överlägsen. Före konstaterandet ska vidare anges ”Viktigt meddelande” eller likvärdigt uttryck. Direktivet bygger på ett bemyndigande i rådets direktiv 89/398/EEG av den 3 maj 1989 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om specialdestinerade livsmedel. Det pågår för
närvarande förhandlingar i Europaparlamentet och rådet med att ersätta direktiv
89/398/EEG med en förordning. Enligt förslaget ges kommissionen rätt att besluta om
delegerade akter och genomförandeakter.
Livsmedelsverket välkomnar en uttrycklig bestämmelse som ger rätt att meddela bestämmelser om krav på att införa och på visst sätt utforma varningstext, innehållsförteckning eller annan liknande produktinformation. Rätten är dock begränsad till att avse information som inte
är av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär.
Verket anser att det är en god ansats att verka för att bestämmelser som kan strida mot bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsförordningen inte antas av EU.
Det är dock orealistiskt att tro att sådana bestämmelser inte kommer att antas i framtiden. På
livsmedelsområdet finns det vidare anledning att tro att mer detaljerade bestämmelserna om
109
bl.a. märkningens innehåll och utformning i framtiden kommer att beslutas av kommissionen
genom delegerade akter.
I den mån EU-bestämmelser antas genom direktiv finns vissa möjligheter att styra genomförandet. Trenden inom EU är dock att i högre grad använda sig av förordningar, vilka är direktverkande. Det finns således anledning att befara att det kommer att antas EU-förordningar
som innehåller krav på märkning som är av opinionsbildande karaktär. En sådan utveckling
leder till vissa frågor om hur tillsynsmyndigheterna ska agera när de tar fram vägledningar om
lagstiftningen, lämnar råd samt utför tillsyn såvitt gäller bestämmelser i EU-förordningar som
strider mot grundlagen.
Kulturrådet delar kommitténs uppfattning. Kulturrådet vill dock betona vikten av att all information som är av åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär måste åtnjuta grundlagsskydd även om den skulle förekomma till exempel på en livsmedelsförpackning.
Konstnärsnämnden förespråkar att det i betänkandet vägs in all information som kan förekomma på produktförpackningar även den som är av åsiktspåverkande eller opinionsbildande
karaktär
Sveriges Radio vill med anledning av förslaget framhålla att det är avsett att utgöra en kodifiering av gällande rätt. Som kommittén anför finns det en risk att en sådan kodifiering skulle
kunna göra undantaget större än vad som egentligen följer av praxis. Mot bakgrund av att det
uttryckligen anges att bestämmelsen inte är tillämplig på information av opinionsbildande eller åsiktspåverkande karaktär har Sveriges Radio emellertid inga avgörande invändningar mot
förslaget. Sveriges Radio anser emellertid att behovet av den föreslagna bestämmelsen kan
ifrågasättas eftersom rättsläget redan i dag anses ge utrymme för den typ av reglering som avses att omfattas av undantaget.
SVT känner sig inte helt övertygat om att kommitténs förslag till kodifiering är tillräckligt väl
avgränsat, eller att sådan generell kodifiering ens är möjlig eller lämplig. SVT anser t.ex. – i
motsats till kommittén – att den föreslagna bestämmelsen inte tillräckligt tydligt utesluter tilllämpning på innehållet i medieprodukter (jfr. kommitténs exempel på varningstexter för grovt
innehåll på musikprodukter, s. 409).
Mot bakgrund av att det även framstår som tveksamt hur stort det av kommittén anförda praktiska problemet (det internationella förhandlingsarbetet) egentligen är, kan SVT inte tillstyrka
kommitténs förslag, utan föreslår att avgränsningen även fortsättningsvis får ske efter en avvägning i varje enskilt lagstiftningsärende.
110
UR har inga invändningar mot förslaget att klargöra vad som ska gälla vid begränsningar av
tryck- och yttrandefriheten genom s.k. delegationsbestämmelser eller mot en ny delegationsbestämmelse angående produktinformation.
Förbundet tillstyrker förslaget till en ny delegationsbestämmelse som innebär att det i vanlig
lag kan införas regler om till exempel information på cigarettpaket och i produktinformation
för läkemedel.
Kommittén föreslår en s k delegationsbestämmelse om att vanlig lag ska kunna tillämpas för
varningstexter, innehållsdeklarationer och annan produktinformation som förekommer på t ex
förpackningar och som får grundlagsskydd i och med att materialet är tryckt.
Det kan naturligtvis diskuteras hur stort problemet är, TU är inte lika övertygat som kommittén om detta. Det förefaller också tveksamt om den föreslagna bestämmelsen tillräckligt tydligt utesluter tillämpning på innehållet i medieprodukter.
Mot den bakgrunden förordar TU att avgränsningen också i fortsättningen sker utifrån en bedömning i varje enskilt ärende.
När det gäller den föreslagna delegationsbestämmelsen i TF och YGL om krav på vissa varningstexter etc. är det viktigt att denna inte i onödan lägger hinder för en grundlagstillämpning. Det kan därför ifrågasättas om det måste krävas att informationen etc. är av en ”uttryckligen” åsiktspåverkande karaktär för att grundlagen skall gälla.
TCO tillstyrker utredningens förslag om en ny s.k. delegationsbestämmelse i TF och
YGL, i fråga om krav på att införa och på visst sätt utforma varningstexter, innehållsdeklarationer med mera. Undantaget gäller under förutsättning att informationen inte
är av en uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. Det innebär
att grundlagarna inte utgör något hinder mot att i lag meddela bestämmelser om sådan information.
94 Bonnier AB
Vi har svårt att se hur stort och därmed hur relevant problemet är, men under förutsättning att delegationsregeln inte är tillämplig där informationen är av opinionsbildande eller åsiktspåverkande karaktär, kan Bonnier acceptera förslaget.
111
12. En straffbestämmelse i TF och YGL för integritetsskydd?
Beredningens förslag: Vi anser att det inte bör införas någon straffbestämmelse i TF
och YGL om integritetsskydd. Däremot finns det skäl för regeringen att överväga en
straffbestämmelse utanför det grundlagsskyddade området.
Det förhåller sig dock även så, som ordföranden påpekar i en reservation, att den enskildes
rätt till integritet och privatliv är rättsligt skyddad på samma nivå som yttrandefriheten. De
bägge intressena måste vägas mot varandra, även om det är svårt och avvägningen definitionsmässigt måste leda till att det ena eller det andra, som det uttrycks i reservationen, får
”maka lite på sig”. Det finns i yttrandefrihetsgrundlagarnas ärekränkningsbestämmelser ett
visst skydd mot nedsättande uppgifter men det saknas skydd mot rena integritetskränkningar.
Detta är sedan länge väl känt från rättstillämpningen, se t.ex. NJA 1994 s. 637, det s.k. Hustlermålet, där HD fick lov att tänja förtalsbestämmelsen en bit utöver dess lydelse för att beivra
klart straffvärda kränkningar.
YFK har i anslutning till sin analys anfört att det föreligger ett behov av lagstiftning mot integritetskränkningar utanför det grundlagsskyddade området. Jag delar den uppfattningen. Till
skillnad från YFK anser jag emellertid att en sådan lagstiftning i princip bör gälla generellt,
dvs. även på yttrandefrihetsgrundlagarnas område. Att införa en kriminalisering av privatlivskränkningar som gäller i alla sammanhang utom i de framställningsformer som omfattas av
yttrandefrihetsgrundlagarna – som därmed skulle bli något slags frizon för integritetskränkande yttranden – vore enligt min mening tvivelaktigt. Det normala är att de allmänna brottsbalksbrott som kan begås genom framställningar som andra kan ta del av i princip också finns
upptagna i yttrandefrihetsgrundlagarnas brottskatalog. De avkylande effekter en reglering av
detta slag förvisso kan få på angelägen journalistik bör förebyggas genom att de regler som
allmänt ska gälla anpassas till TF/YGL när de införs där. En viss sådan anpassning sker för
övrigt automatiskt genom att reglerna om juryprövning, instruktionen m.m. blir tillämpliga.
Från de synpunkter JO har att beakta föreligger det på denna punkt för närvarande en lucka i
den enskildes rättighetsskydd. Stöd för ett sådant synsätt kan hämtas även från regeringsformen, där det i 1 kap. 2 § fjärde stycket anges att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Jag instämmer därför i denna del i de slutsatser som dragits av ordföranden
och ytterligare en ledamot av kommittén. Någon form av bestämmelse som svarar mot den
enskildes rätt till skydd för sitt privatliv bör ingå i yttrandefrihetsgrundlagarna.
2 Svea hovrätt
Beträffande frågan om en straffbestämmelse om integritetsskydd ska införas anser hovrätten
att det finns ett tydligt behov av en sådan bestämmelse med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten och vikten av att Sverige lever upp till sina internationella förpliktelser på
området. Från ett brottsofferperspektiv framstår det också som svårförståeligt att klara fall av
allvarliga kränkningar av den personliga integriteten i vissa fall inte kan beivras straffrättsligt.
Övervägande skäl talar alltså för att en straffbestämmelse av detta slag bör införas.
112
Bestämmelsen bör med hänsyn till sin karaktär och de gränsdragningsproblem som föreligger
gälla både inom och utanför det grundlagsskyddade området. Det finns dock inget som hindrar att särskilda aspekter anläggs på utformningen av bestämmelsen inom det grundlagsskyddade området där det, som kommittén framhäver, finns ett självsaneringssystem som ger möjlighet till upprättelse i vissa fall. Överväganden av detta slag skulle exempelvis kunna ske vid
utformningen av de processuella förutsättningarna för att väcka åtal. I det sammanhanget
skulle bl.a. de grundläggande principer som kommer till uttryck i den s.k. instruktionen kunna
beaktas särskilt.
Beredskapen för att införa en straffbestämmelse om integritetsskydd bör vara hög med hänsyn
till den enskildes rättssäkerhet och för att minimera risken för att Sverige fälls för brott mot
Europakonventionen. I detta sammanhang vill hovrätten särskilt lyfta fram att Europadomstolens stora kammare inom kort kommer att ta upp ett mål som rör frågan om den svenska lagstiftningen till skydd för privatlivet uppfyller de åtaganden som följer av Europakonventionen.
Hovrätten delar kommitténs uppfattning att det bör införas en straffbestämmelse om integritetsskydd utanför det grundlagsskyddade området. Kommittén menar dock att någon sådan
bestämmelse inte behöver införas i TF och YGL. Hovrätten anser inte att kommitténs överväganden är helt övertygande och menar därför att frågan om en straffbestämmelse inom det
grundlagsreglerade området bör övervägas ytterligare.
Tingsrätten menar också att behovet av en straffbestämmelse för integritetsskydd kräver vidare utredning såväl utom som inom det grundlagsskyddade området.
Kammarrätten instämmer inte i kommitténs bedömning att det saknas behov av att införa en
straffbestämmelse om integritetsskydd i TF och YGL. Enligt kammarrättens mening är det redan i
dag, med beaktande av Europadomstolens praxis, tydligt att det inte kan anses förenligt med
Europakonventionen att integritetskränkande spridning av uppgifter om enskilda lämnas utan
sanktion. Lagstiftningsbehovet kan anses större inom det grundlagsskyddade området, eftersom
det finns möjlighet att beivra integritetskränkande spridning som inte är grundlagsskyddad inom
ramen för personuppgiftslagen (1998:204). Vidare visar den redogörelse som kommittén lämnar
för sin egen undersökning inom det grundlagsskyddade området att det där förekommer integritetskränkningar i en omfattning som är tillräcklig för att i sig visa ett faktiskt behov av ny lagstiftning. Kammarrätten vill vidare erinra om de uttalanden som gjordes i samband med utvidgningen
av TF:s och YGL:s brottskataloger år 2002, varefter bl.a. brotten olaga hot och hot mot tjänsteman
utgör tryck- och yttrandefrihetsbrott (prop. 2001/02:74 s. 62 f.). Dessa ändringar hade inte sin
grund i någon konstaterad egentlig förekomst av hot som framförs i grundlagsskyddade medier,
utan den tekniska utvecklingen bedömdes på ett påtagligt sätt ha ökat risken för hotfulla yttranden
mot både grupper och enskilda. Det ansågs därför finnas ett klart behov av en reform. Enligt
kammarrättens mening är resonemanget även relevant när det gäller spridning av integritetskränkande yttranden eller bilder.
Kammarrätten beklagar att kommitténs ställningstagande inneburit att den samordnade behandling av frågorna om olovlig upptagning och spridning av integritetskänsliga bilder som efterfrå-
113
gats av bl.a. Lagrådet (Lagrådets yttrande den 13 mars 2012 över regeringens lagrådsremiss den 1
mars 2012 Kränkande fotografering med förslag till lag om ändring i brottsbalken) nu inte har
blivit av.
9 Justitiekanslern
Justitiekanslern finner det vara i viss mån oklart hur kommittén vill definiera det skyddsvärda
området, dvs. vad som avses med personlig integritet. Av den genomgång som finns i betänkandet kan närmast dras slutsatsen att kommittén främst tagit sikte på de rättigheter som har
förts in under artikel 8 i Europakonventionen och som avser rätten till privat- och familjeliv.
Enligt artikel 8.1 innefattas här att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv,
sitt hem och sin korrespondens. Rättigheten kan förenklat sägas innefatta ett krav på skydd
för privatlivets fred. Det synes därmed som om kommittén utgår från en relativt begränsad
definition av begreppet personlig integritet. Kommitténs bedömning är att det inte bör införas
någon straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd men att det däremot finns skäl
för regeringen att överväga en straffbestämmelse utanför det grundlagsskyddade området.
Införandet av ett straffrättsligt sanktionerat privatlivsskydd i TF och YGL förutsätter är att det
finns ett påtagligt behov härav och att detta behov är så starkt att det är rimligt att inskränka
yttrandefriheten i motsvarande mån. Kommittén har för sin del gjort bedömningen att de förpliktelser som följer av Europakonventionen inte är tillräckligt tydliga för att ensamma motivera förändringar i TF och YGL och också funnit att det inte finns något egentligt behov av
att stärka det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL. Denna senare slutsats bygger på undersökningar som genomförts av kommittén i form av att man under
viss tid granskat de databaser som omfattats av grundlagsskyddet genom utgivningsbevis enligt databasregeln i 1 kap. 9 § YGL samt tagit del av beslut från Pressens opinionsnämnd och
Granskningsnämnden för radio och tv. Enligt kommittén ger undersökningarna vid handen att
de integritetskränkningar av allvarligare slag som förekommer nästan bara inträffar utanför
det grundlagsskyddade området och att det endast i mycket begränsad omfattning förekommer
integritetskränkningar genom uttalanden på databaser med frivilligt grundlagsskydd. Det är
naturligtvis här fråga om en bedömning, och en bedömning som också sker mot bakgrund av
konstaterandet att varje åtgärd som syftar till ett starkare skydd för privatlivet vid yttranden i
princip innebär en motsvarande inskränkning av tryck- och yttrandefriheten. Enligt Justitiekanslerns uppfattning kan emellertid det statistiska utfall som kommittén presenterar lika
gärna tas till intäkt för att integritetskränkningar förekommer i en sådan omfattning att det
trots allt föreligger ett behov av reglering på området.
Även om kränkningar inte kan anses vara frekvent förekommande i grundlagsskyddade medier finns det enligt Justitiekanslerns mening skäl som likväl talar för att ett utvidgat integritetsskydd bör införas. Anmälningar om olaga hot är sällan förekommande i Justitiekanslerns
verksamhet. Genom 2002 års utvidgning av brottskatalogen i TF infördes emellertid bl.a.
brottet olaga hot som ett tryckfrihetsbrott. Utvidgningen av brottskatalogen skedde med hänvisning till den samtidig genomförda utvidgningen av databasregelns tillämpningsområde.
Det är uppenbart att teknikutvecklingen på medieområdet inneburit en explosionsartat ökad
spridning av information och det finns enligt Justitiekanslern anledning att känna oro inför det
faktum att detta också ger mycket större möjligheter än tidigare att ge stor spridning av uttalanden som är kränkande för enskilda. Man kan inte bortse från risken att teknikutvecklingen
kan driva på spridningen av integritets-kränkande material även i de grundlagsskyddade medierna, inte minst med tanke på att personuppgiftslagens skyddsbestämmelser inte gäller inom
YGL:s tillämpningsområde.
114
Justitiekanslern delar visserligen kommitténs bedömning att Europakonventionen och den
praxis som utvecklats av Europadomstolen inte kan anses ställa något tydligt krav på Sverige
att införa ett generellt integritetsskydd i den nationella rätten. Argumentet utgör dock i sig inte
något skäl att underlåta att införa ett skydd för privatlivet på vissa områden där det kan anses
erforderligt för att värna privatlivet. Som kommittén själv konstaterar kan det lagstiftningsmässiga skyddet för den enskildes privatliv vid en internationell jämförelse framstå som relativt svagt i Sverige.
Flera utredningar har genom åren övervägt frågan om behovet och utformningen av ett mer
vidsträckt skydd för den personliga integriteten, senast Integritetsskyddskommittén genom
betänkandena Skyddet för den personliga integriteten, Kartläggning och analys (SOU
2007:22) och Skyddet för den personliga integriteten, Bedömningar och förslag (SOU
2008:3). Integritetsskyddskommittén, vars uppdrag inte omfattade att lämna förslag på TF:s
och YGL:s områden, kom efter en noggrann analys fram till slutsatsen att det fanns ett behov
av integritetsskyddande regler på flera områden men att det av flera skäl inte var möjligt att
lägga fram någon mer generell bestämmelse till skydd för den personliga integriteten. Det
finns mot denna bakgrund skäl att vid den fortsatta behandling av frågan inte låsa sig vid uppfattningen att en reglering som innebär ett utökat skydd för enskildas integritet och privatliv
måste ha ett generellt eller vidsträckt tillämpningsområde.
Sammanfattningsvis konstaterar Justitiekanslern att det inte går att dra någon säker slutsats
beträffande angelägenheten och behovet av att stärka det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL på grundval av den kartläggning som kommittén har utfört. Justitiekanslern anser sig mot den bakgrunden inte ha tillräckligt underlag för att nu ta
ställning till frågan om inskränkningar i tryck- och yttrandefriheten kan vara motiverade för
att stärka skyddet för den personliga integriteten.
10 Domstolsverket
Domstolsverket kan inte instämma i kommitténs bedömning att det inte finns något behov av
ett stärkt skydd mot integritetskränkningar inom det grundlagsskyddade området. Tvärtom
menar verket att det finns ett betydande behov av en förstärkning av skyddet för privatlivet.
Att integritetskränkningar inom det grundlagsskyddade området vid kommitténs undersökning inte framstår som så vanligt anser Domstolsverket inte vara ett hållbart argument mot en
sådan reglering. Det förekommer ju sådana kränkningar. Med hänsyn till utvecklingen utanför
det grundlagsskyddade området kan det också befaras att problemet med grova integritetskränkningar inom det grundlagsskyddade området kommer att växa. Det självsanerande systemet har visat sig inte vara tillräckligt. Domstolsverket kan i och för sig hålla med om att
det finns en risk för att en straffbestämmelse om privatlivskränkning kan få en återhållande
effekt på vad som publiceras och inte. En straffbestämmelse bör emellertid kunna formuleras
så att det görs rimligt tydliga undantag för de situationer då en publicering bedöms vara försvarlig.
Kommittén bedömer vidare att de förpliktelser som följer av Europakonventionen inte är tillräckligt tydliga för att ensamma motivera förändringar i TF och YGL. Domstolsverket ifrågasätter även denna bedömning. Verket menar att det är mycket som tyder på att artikel 8.1
(skyddet för privat- och familjeliv) och artikel 13 (rätten till ett effektivt rättsmedel) medför
att Sverige har en förpliktelse att se till att grova kränkningar av den personliga integriteten
inom det grundlagsskyddade området kan bestraffas.
115
Sammanfattningsvis anser Domstolsverket alltså att en straffbestämmelse om privatlivskränkning i TF och YGL bör övervägas ytterligare. Domstolsverket ansluter sig till kommitténs förslag att en sådan straffbestämmelse bör införas också utanför det grundlagsskyddade området.
Åklagarmyndigheten delar utredningens bedömning att någon särskild straffbestämmelse om
integritetsskydd inte bör införas i TF och YGL. Det kan ifrågasättas om det finns något behov
av en sådan reglering, och de svårigheter som skulle uppstå vid avgränsningen ska inte underskattas. Däremot kan det, som utredningen framhåller, finnas skäl att överväga en sådan bestämmelse utanför det grundlagsskyddade området.
14 Brottsförebyggande rådet (Brå)
Integritetsskyddsfrågorna var i fokus för Integritetsskyddskommittén, som i sitt slutbetänkande Skyddet för den personliga integriteten Bedömningar och förslag (SOU 2008:3), föreslog en straffbestämmelse om olovlig fotografering. Förslaget tillstyrktes av Brå, som också
delar Yttrandefrihetskommitténs uppfattning att det finns begränsningar i skyddet för den enskildes privatliv i svensk rätt (se till exempel s. 28).
Integritetsskyddskommittén ansåg sig emellertid inte beredd att gå så långt som att förbjuda
spridning av olovligt tagna bilder – dels då ett sådant förslag skulle komma i konflikt med yttrandefriheten dels då kommittén inte hade direktiv att föreslå några ändringar på det området.
En straffbestämmelse utanför det grundlagsskyddade området kommer dock, som påpekas av
Yttrandefrihetskommitténs ordförande i dennes reservation, inte att omfatta spridning av uppgifter. Att själva spridningen av integritetskränkande bilder kan innebära en kränkning i sig är
uppenbart. En uppgift eller bild som publiceras på internet, kan kopieras och spridas mycket
snabbt. Den kan användas av andra än den som först lade upp den och vara svår att få bort
från nätet. Att enskilda också har kommit i kläm framgår av de exempel som lyfts fram av
kommitténs ordförande. Högsta domstolen påtalade i rättsfallet NJA 2008 s. 946 att goda skäl
kan anföras för att förfaranden av det slag som var föremål för domstolens prövning i målet
borde vara straffbara. Mot denna bakgrund anser Brå att det finns behov av ett starkare skydd
för privatlivet och ställer sig frågan om inte en sådan bestämmelse har sin plats på grundlagsnivå.
Hur kraven på rätt till skydd för privat- och familjeliv (artikel 8 i Europakonventionen) och
rätten till yttrandefrihet (artikel 10) tillgodoses i svensk rätt är omdiskuterat. Likaså hur
svensk rätt förhåller sig till kravet i artikel 13. Det är utifrån de viktiga intressen som står på
spel, angeläget att lagstiftaren klargör sin tolkning beträffande dessa frågor.
17 Datainspektionen
Datainspektionen delar inte kommitténs uppfattning att det saknas tillräckliga skäl att införa
en straffbestämmelse om integritetsskydd i grundlagarna.
Kommittén åsikt synes bygga bl.a. på att kommitténs egna undersökningar av databaser som
har utgivningsbevis har gett vid handen att integritetskränkningar förekommer i mycket begränsad omfattning. De slutsatser som kommittén dragit kan dock ifrågasättas. Även om integritetskränkning sker endast på en mindre procentandel av de databaser som omfattas av
116
utgivningsbevis så kan det ändå röra sig om oacceptabla kränkningar i ett flertal fall. Det förhållandet att Internetanvändningen hela tiden ökar innebär en uppenbar risk för att även integritetskränkningarna kommer att öka i antal från år till år, även om de oseriösa databaserna
utgör en procentuellt sett liten andel av det totala antalet databaser.
Kommittén har även undersökt i vilken utsträckning det förekommer intrång i enskildas privatliv i de sändningar som granskas av granskningsnämnden för radio och TV. Undersökningen visar att granskningsnämnden under åren 1994-2009 prövade cirka 250 anmälningar
rörande privatlivet varav ungefär 100 fall ledde till fällning. Kommittén anser att de cirka sju
fällningarna i granskningsnämnden per år innebär att antalet privatlivskränkningar är litet.
Även denna slutsats kan ifrågasättas. Att granskningsnämnden fäller massmedia för allvarliga
kränkningar av privatlivet varannan månad talar snarast för att straffansvaret bör skärpas.
Datainspektionen vidhåller att det i dagsläget behövs en straffsanktion mot grova kränkningar
av den personliga integriteten såväl inom som utom det grundlagsskyddade området för att
skapa balans mellan yttrandefrihet och integritetsskydd. Det ska inte spela någon roll om allvarliga kränkningar av integriteten sker innanför eller utanför det grundlagsskyddade området.
Datainspektionen delar kommitténs bedömning att det finns skäl för regeringen att överväga
en bestämmelse om integritetsskydd utanför det grundlagsskyddade området. Det är viktigt att
en utredning i denna fråga snarast kommer till stånd. Datainspektionen anser dock att en sådan utredning även bör inbegripa frågan om en straffbestämmelse som omfattar det grundlagsskyddade området.
19 Försvarsmakten
Försvarsmakten stöder den uppfattning som kommitténs ordförande för fram i sin reservation
om behovet av att undersöka möjligheten att i grundlag införa en straffbestämmelse om privatlivskränkning.
Frågan om det svenska rättighetsskyddet på yttrandefrihetens område och närliggande områden fullt ut uppfyller Europakonventionens krav har varit observerad i många sammanhang.
Särskilt problematisk är frågan om svensk rätt uppfyller de krav på integritetsskydd som följer
av Europadomstolens praxis enligt art. 8 i konventionen och enligt art. 7 i rättighetsstadgan.
Det är enligt Stockholms universitets mening beklagligt att utredningen valt att skjuta åt sidan
den frågeställningen som har nära samband med yttrandefrihetens räckvidd.
Kommittén har, som nyss sagts, gjort bedömningen att något nytt tryckfrihetsbrott avseende
integritetskränkningar inte är påkallat. Kommittén har dock företagit undersökningar av kränkande uppgiftsspridningar på webbplatser utanför det grundlagsskyddade området och har
funnit behov av att överväga en generell straffbestämmelse i 5 kap. brottsbalken, som ett subsidiärt brott tillförtal och grovt förtal. Kommitténs arbete med frågan bör kunna ligga till
grund för ett sådant lagstiftningsarbete.
117
Vad gäller skyddet för personlig integritet instämmer fakultetsstyrelsen i att det idag kan uppstå situationer där grundlagsregleringen innebär att kränkningar av olika slag inte kan bestraffas, vilket är stötande (se betänkandets del 1 s. 693 f.). Det framstår dock enligt fakultetsstyrelsens uppfattning som lämpligast att först överväga hur straffrättsliga bestämmelser i vanlig
lag kan ändras för att kunna komma åt sådana gärningar. Detta sker lämpligen i ett annat
sammanhang än vid översyn av TF och YGL. När en sådan straffrättslig reglering föreligger
kan katalogen över tryck- och yttrandefrihetsbrotten kompletteras.
Avsnitt 19.1.2 Det nuvarande svenska skyddet för den personliga integriteten
Beskrivningen av det självsanerande systemet är ofullständigt, särskilt med tanke på den betydelse som systemet tillmäts i beskrivningen av dagens situation. I avsnitt 19.1.1 lyfts systemet tydligt fram som en orsak till att Sverige har ett svagare lagstiftningsmässigt skydd än
andra länder i Europa: ”Bestämmelserna om bl. a. ärekränkning och massmediernas självsanerande verksamhet har vanligtvis ansetts tillräckliga för att skydda den enskilde mot kränkningar.”
I avsnitt 19.1.2 beskrivs att syftet med pressens självsanerande verksamhet är ”att upprätthålla
god publicistisk sed och ge den enskilde ett skydd mot publicitetsskador utöver det som lagen
erbjuder”. Detta stämmer, men enbart som en del av syftet. En viktig förklarande faktor i utvecklingen av det pressetiska systemet är ambitionen från pressens sida att pressens frivilliga
åtgärder ska motverka en skärpande lagstiftning på området (se exempelvis Weibull & Börjesson: ”God publicistisk sed”, 1995, och von Krogh i ”40 år av övertramp”, 2009).
Utvecklingen har skett i dialog med det omgivande samhället; mediala övertramp har lett till
krav på regeländringar som pressen svarat på med mer eller mindre egna utspel. Mest utpräglat skedde detta vid inrättandet av Allmänhetens pressombudsman 1969, som tillkom i samband med regelrätta förhandlingar med Riksdagens konstitutionsutskott. Att bortse från denna
dialektik gagnar inte en förståelse av hur skyddet för den enskildes privatliv kan upprätthållas
i en avvägning med yttrandefrihetsintresset även i framtiden.
I avsnitt 19.1.2 slås vidare fast att ”en tidning som har klandrats [av Pressens Opinionsnämnd]
är skyldig att publicera nämndens uttalande och att betala en expeditionsavgift”. Formuleringen
ger intryck av ett mera heltäckande system än vad som är fallet, ett system som dessutom blivit mindre
robust än tidigare. Det självsanerande systemet var starkt under 1980/1990-talen. Då var pressen fort-
farande det dominerande mediet för nyhetsförmedling/samhällsdebatt och pressens organisationer var resursrika med inflytande och beslutskraft. Därefter har dagspressens ställning långsamt försvagats. Krympande upplagor, resurser och inflytande har lett till ökad oro vad gäller
systemets hållbarhet på sikt. Tidningsutgivarna, som finansierar merparten av PO/PON:s
verksamhet, har signalerat problem med att fortsätta med detta åtagande. Vidare har systemets
innehållsmässiga stabilitet ifrågasatts. Flera tidningar har under senare år brutit mot det frivilliga systemets regler för en sammanhållen verksamhet utan att detta resulterat i synbara disciplinära konsekvenser. Därefter har viktiga symboler för dagspressen som Dagens Nyheter och
Sydsvenskan deklarerat att de lämnar Tidningsutgivarna, som är den organiserande, finansierande och disciplinerande parten för självsaneringen inom dagspressen.
118
Minskad mediebetydelse, minskande resurser, minskad organisationsgrad, minskad sammanhållning – allt detta pekar på minskad förmåga till dialektik med krav från det omgivande
samhället. Detta tar utredningen inte upp – och avhänder sig därigenom också möjligheten att
vara en del i denna dialektik. Att inte uppmärksamma och analysera dessa aspekter av självsaneringens infrastruktur är en brist i utredningen. Olika vägar att stimulera självsaneringen
skulle kunna övervägas – i det fall ambitionen är att självsaneringen ska fortsätta att spela en
avgörande roll som alternativ till lagstiftning till skydd för privatlivet.
Avvägningen mellan yttrandefrihet och integritetsskydd – och självsaneringens roll i denna
avvägning – bör även inbegripa den mest aktuella utvecklingen på
området. Ett nytt, samlande utgivarorgan för mediebranschen är under uppbyggnad, Utgivarna, med syfte att samordna deltagarnas resurser för övergripande samhällskontakt. Ett område
som lyfts fram är självsaneringen. En överföring av delar av statliga Granskningsnämndens
uppgifter till en samlad frivillig Mediernas opinionsnämnd diskuteras inom Utgivarna.
Avsnitt 19.3 Överväganden
Mittuniversitetet instämmer i utredningens bedömning att det finns goda skäl att utreda behovet av en straffbestämmelse om integritetsskydd utanför det grundlagsskyddade området. En
aspekt att överväga är om det även på detta område finns möjlighet att stimulera någon form
av självsanering som modererande kraft.
Eftersom kommittén konstaterar att det i svensk rätt finns begränsningar i skyddet för den enskildes privatliv anser Konstnärsnämnden att detta bör ses över.
44 Riksarkivet
Det är inte tillfredsställande att den enskildes personliga integritet inte skyddas i tillräcklig
omfattning på nätet. Det är dock viktigt att hitta en bra balans mellan offentlighetsintresset
och skyddet för den personliga integriteten.
Myndigheten har inga synpunkter när det gäller bedömningen att det inte finns skäl att införa
en straffbestämmelse om integritetsskydd i grundlagarna. När det gäller genomgången av
granskningsnämndens praxis vill dock myndigheten för fullständighetens skull klargöra följande.
Granskningsnämnden för radio och tv övervakar genom granskning i efterhand om program
som har sänts i tv eller radio eller tillhandahållits i beställ-tv står i överensstämmelse med radio- och tv-lagen och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjänsterna. För trådsändningar, närradio, kommersiell radio och beställ-tv finns inte något krav på att respektera enskildas privatliv. För public service-företagens radio- och tv-sändningar och de svenska programföretag som har tillstånd att bedriva tv-sändningar i marknätet gäller att den enskildes
privatliv ska respekteras i programverksamheten. Granskningsnämndens prövning omfattar
119
endast en bedömning av om själva publiceringen av uppgifter/bilder har inneburit att den berördes integritet har kränkts. Varken radio- och tv-lagen eller aktuella sändningstillstånd innehåller emellertid någon bestämmelse som förbjuder till exempel användning av dold kamera.
Det ingår således inte i granskningsnämndens uppgifter att pröva hur ett material i form av till
exempel bilder eller filmer har anskaffats eller omständigheterna i övrigt kring tillkomsten av
ett program eller inslag.
I ett läge då kränkningar på internet får anses vara ett växande samhällsproblem kan det finnas
anledning att se över lagregleringen vad avser internetsidor i sin helhet samt avgränsningen
mot DO:s uppdrag och diskrimineringslagen. DO vill framhålla att en översyn kan vara nödvändig utifrån att barn och unga i hög utsträckning umgås via internet. Trakasserier från skolans värld kan ge avtryck i sociala medier och göra det svårt för utsatta att undkomma kränkningar och finna en fristad.
Det föreligger en på EKMR grundad förpliktelse för den nationella lagstiftaren att tillskapa ett
effektivt rättighetsskydd för de mänskliga rättigheterna. I likhet med förslaget i Integritetsskyddskommitténs betänkande, SOU 2008:3, anser Advokatsamfundet att det finns ett behov
av att införa en straffbestämmelse, med ett förstärkt integritetsskydd.
Kommittén har dock kommit fram till att det inte förekommer sådana integritetskränkningar
inom det grundlagsskyddade området, som motiverar införande av en särskild straffbestämmelse. Till stöd för detta ställningstagande har kommittén anfört att antalet överträdelser
jämte arten av dessa inte är av sådant slag att de motiverar en inskränkning av tryck- och yttrandefriheten. Till ytterligare stöd för sitt ställningstagande har kommittén hänvisat till en väl
fungerande självsanering genom verksamheten vid Allmänhetens pressombudsman, Pressens
Opinionsnämnd och Granskningsnämnden för radio och TV. Advokatsamfundet ifrågasätter
om man med stöd härav kan dra så långtgående slutsatser som kommittén gör. Någon tillräcklig analys av grundlags-regleringens förhållande till de krav som föreligger enligt artikel 8 och
13 i EKMR, har inte heller redovisats i betänkandet. Underlag saknas följaktligen för att
kunna ta ställning till om och hur en sådan reglering lämpligen bör utformas.
Ett väl fungerande självsanerande system är ett värdefullt värn för den personliga integriteten,
inte minst i preventivt hänseende, vilket också framhållits av Europadomstolen. Den mera fritt
prövande och inte sällan stränga bedömning som sker i dessa organ, har visat sig på ett bra
sätt överföra förändrade värderingar i praktiska beslut av värde för klagande och handlingsdirigerande för medieföretagen. Här kan också påpekas att Granskningsnämndens verksamhet
är lagfäst i radio- och tv-lagen och att ordföranden vid sammanträdena i Pressens Opinionsnämnd är jurister från de högsta domstolarna. Båda verksamheterna är, enligt kommittén, erkänt respekterade och välfungerande. Välgrundade klagomål leder till upprättelse för den förfördelade och till publikt klander mot massmediet. Enligt Advokatsamfundets mening, torde
oaktat en väl fungerande självsanering, behov föreligga att straffrättsligt beivra allvarliga
kränkningar av den personliga integriteten.
120
Kommittén har lagt ned ett omfattande arbete på att kartlägga behovet av en ny straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd. Arbetet är värdefullt och viktigt eftersom det leder
till att överväganden görs med utgångspunkt från faktiska förhållanden istället för den ofta
framförda bilden av att antalet integritetskränkningar ökar.
Sveriges Radio delar helt de bedömningar kommittén gör liksom kommitténs ställningstagande att det saknas behov av att införa en ny straffbestämmelse till skydd för den enskilda
integriteten i TF/YGL och att en sådan skulle leda till en allt för långtgående återhållsamhet
hos ansvarstagande publicister.
SVT delar kommitténs väl avvägda och omsorgsfullt motiverade bedömningar och slutsatser.
Kommittén har lagt ned stor kraft på att utreda behovet av att införa en ny straffbestämmelse i
TF och YGL till skydd för den personliga integriteten. Med hänsyn till att det gått några år
sedan frågan sist utreddes är det ändå bra att frågan nu ånyo blivit grundligt analyserad och
övervägd utifrån dagens förhållanden. Kommittén har bl.a. kommit fram till att det inte finns
något behov av att införa en ny straffbestämmelse till skydd för den enskilda integriteten i
TF/YGL.
UR tillstyrker kommitténs förslag om att inte införa grov integritetskränkning som ett
yttrandefrihetsbrott. UR delar kommitténs slutsats att det saknas behov av att införa en
ny straffbestämmelse till skydd för den enskilda integriteten i TF/YGL.
57 Allmänhetens pressombudsman (PO)
PO tillstyrker förslaget.
PO ingår i det självsanerande pressetiska system som har till uppgift att pröva om enskilda
utsätts för oförsvarliga publicitetsskador genom vad som publicerats om dem och deras personliga angelägenheter i tidningarna och på deras hemsidor. Prövningen sker under förutsättning att publiceringen faller inom det grundlagsskyddade området.
Det självsanerande pressetiska systemet syftar till att ge upprättelse åt enskilda som utsätts för
integritetskränkningar i medierna, samtidigt som den långtgående yttrande- och tryckfriheten
behålls.
En straffbestämmelse om integritetskränkning skulle inskränka yttrande- och tryckfriheten
samtidigt som den även skulle beskära en väsentlig del av området för självreglering.
PO delar kommitténs uppfattning att det i realiteten endast förekommer ett fåtal integritetskränkningar inom det grundlagsskyddade området som skulle träffas av en straffbestämmelse
av aktuellt slag.
121
En lagstiftning innebär dock en risk för att de grundlagsskyddade medierna blir mer försiktiga
i sin publicistiska verksamhet och därmed återhållsamma i sin rapportering, utan att straffbestämmelsen i betydande mån skulle stärka skyddet för den enskilde gentemot medierna.
PO delar därför uppfattningen att det inte finns skäl för att införa en straffbestämmelse om
integritetsskydd i grundlagarna.
Journalistförbundet delar såväl kommitténs slutsatser som motiveringar i denna del.
Vi hänvisas också till det särskilda yttrandet av ledamöterna Lena Blixt och Erik Wassén som
visar på att en kriminalisering av vissa fall av integritetskränkningar i motsvarande grad skulle
”beskära utrymmet för den självsanerande verksamheten i Pressens Opinionsnämnd och
Granskningsnämnden.”10
Kommittén förordar dock lagstiftning för skydd av den personliga integriteten utanför det
grundlagsenliga området. Journalistförbundet kommer att ta ställning till eventuella förslag
när de väl kommer. Men vi vill redan nu påpeka att den utredning som blir nödvändig för att
föreslå nya regleringar, även måste ta ställning till på vilket sätt redan befintlig lagstiftning till
skydd för medborgerlig frihet och frid kan stärkas. Det kan vara ett sätt att stärka den personliga integriteten och samtidigt värna om yttrandefriheten även utanför det grundlagsenliga
området.
TU tillstyrker detta ställningstagande. En straffbestämmelse skulle få en avhållande effekt på
massmediernas verksamhet. Rädslan för, och osäkerheten kring, huruvida en publicering
skulle anses kränkande och huruvida den skulle anses ha ett allmänintresse, skulle riskera att
leda till att publiceringar som har ett stort samhälleligt intresse ö h t inte kommer att äga rum.
Som kommittén konstaterar är det också så att när kränkningar alls förekommer, så är det inte
på det grundlagsskyddade området. TU delar också bedömningen att Sveriges konventionsåtaganden inte ger något anledning att minska tryck- och yttrandefriheten. Som en av huvudmännen för den pressetiska verksamheten vill TU också framhålla att en lagstiftning av det
här slaget skulle beskära en väsentlig del av området för självreglering. Vår bestämda uppfattning är att frågor om skydd för den enskildes integritet är bäst ägnade att omhändertas genom pressetiken. Skulle en straffbestämmelse införas får branschen självfallet överväga det
meningsfulla i att upprätthålla en självreglerande parallellverksamhet.
62 Utgivarna
Utgivarna tillstyrker detta ställningstagande. En straffbestämmelse skulle få en avhållande
effekt på massmediernas verksamhet. Rädslan för, och osäkerheten kring, huruvida en publicering skulle anses kränkande och huruvida den skulle anses ha ett allmänintresse, skulle riskera att leda till att publiceringar som har ett stort samhälleligt intresse ö h t inte kommer att
äga rum.
10 SOU 2012:55, sid 707
122
Som kommittén konstaterar är det också så att när kränkningar alls förekommer, så är det inte
på det grundlagsskyddade området. Utgivarna delar också bedömningen att Sveriges konventionsåtaganden inte ger något anledning att minska tryck- och yttrandefriheten. En lagstiftning av det här slaget skulle också beskära en väsentlig del av området för självsanering.
I linje med denna hållning [att inte i onödan lägger hinder för en grundlagstillämpning] anser
Svenskt Näringsliv även att det inte är erforderligt med ett införande av en straffbestämmelse
i TG och YGL angående integritetskränkning. Däremot bör denna fråga utredas vidare beträffande kränkningar utanför grundlagens område.
TCO delar utredningens uppfattningar och slutsatser i dessa delar.
När det gäller kommitténs förslag om lagstiftning för skydd av den personliga integriteten
utanför det grundlagsenliga område så kommer TCO att ta ställning till dessa förslag när de
eventuellt presenteras.
Kommittén drar slutsatsen att det inte bör införas någon straffbestämmelse i TF och YGL om
integritetsskydd. KLYS delar denna bedömning.
94 Bonnier AB
Bonnier tillstyrker detta ställningstagande. Det är förståeligt att röster höjs för att lagstiftningsvägen hantera den typ av problematik som under senare år kommit till uttryck genom
t.ex. publiceringen av obduktionsbilderna på Arbogabarnen. Som kommittén emellertid konstaterar, genom ett djupgående undersökande vid flera tillfällen, är det inte på det grundlagsskyddade området som kränkningarna sker.
Man ska i sammanhanget inte glömma bort att de etablerade medierna som omfattas av särskilda grundlagsskyddet, redan i dag har särskilda regler i sändningstillstånd, i radio-och tvlagen, i de pressetiska reglerna om att enskilds privatliv ska respekteras, utöver t.ex. bestämmelser om ofredande, olaga intrång vid själva anskaffandet och förtal vid publiceringen.
Dessa särskilda regler övervakas dessutom av Granskningsnämnden för radio och tv vid
Myndigheten för radio och tv samt av PO och PON. Dessutom får ensamansvaret som konstruktion, bevisligen, den konsekvensen att man som ansvarig utgivare tar det publicistiska
ansvaret på allra största allvar.
Detta tror vi är den största anledningen till att det inte upptäcktes kränkningar i den utsträckning som misstänktes i de medier som fått skydd genom det frivilliga grundlagsskyddet. Vid
en jämförelse med andra europeiska länder – exempelvis Storbritannien – där man som enskild har större teoretiska möjligheter att agera rättsligt, t.ex. för att stoppa publiceringar, kan
konstateras att vårt starka grundlagsskydd för medierna inte har lett till mer omfattande
kränkningar av den enskilde, snarare motsatsen. I generell mening så fungerar den svenska
självregleringen.
123
Yttrandefrihetens tyngd i ett demokratiskt samhälle är ett helt avgörande skäl till att i och för
sig beaktansvärda anspråk på skydd mot kränkningar av den personliga integriteten inte alltid
kan få fullt genomslags i lagstiftning och rättstillämpning.
Bonnier delar kommitténs slutsats att en straffbestämmelse avseende integritetsbrott på det
grundlagsskyddade området skulle få en avhållande effekt på massmediernas verksamhet.
Bristen på förutsebarhet och rädslan för, och osäkerheten kring, huruvida en publicering
skulle anses kränkande och huruvida den skulle anses ha ett allmänintresse, skulle riskera att
leda till att publiceringar som har ett stort samhälleligt intresse ö.h.t. inte kommer att äga rum.
Mot bakgrund av att man inte kunnat hitta belägg för att det finns något egentligt behov av att
stärka det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL så kan man
inte komma till annan slutsats än den som kommittén landat i.
Bonnier delar också bedömningen att Sveriges konventionsåtaganden enligt Europakonventionen inte ger något anledning att reducera skyddet för tryck-och yttrandefriheten.
105 Stampen AB
Kommittén konstaterar att det grundlagsmässiga skyddet för enskildas privatliv vid en internationell jämförelse är relativt svagt. Samtidigt bedömer man, efter en grundlig undersökning
av mediernas agerande i sådana här ärenden, att en ny straffbestämmelse i TF och YGL inte är
motiverad. Vi instämmer i den slutsatsen.
De integritetskränkningar av allvarligare slag som förekommer inträffar nästan bara utanför
det grundlagsskyddade området, konstaterar kommittén, och menar att det därför finns skäl
för regeringen att överväga en straffbestämmelse vid sidan av grundlagen.
Vi menar att det är en klok avvägning, byggd på kommitténs granskning av den självsanerande verksamheten inom medierna. En omfattande genomgång som kommittén gjort av
ärendena hos Pressens Opinionsnämnd och Granskningsnämnden visar att det självsanerande
systemet fungerar väl.
Fällningar i PON som har koppling till enskildas personliga integritet är få. Likaså är det sällsynt med fall i Granskningsnämnden, där program ansetts ha brutit mot bestämmelsen om respekt för enskildas privatliv. Kommittén har därtill inte heller funnit några indikationer på behov av starkare integritetsskydd vad gäller publiceringar på webbsidor med frivilligt grundlagsskydd.
Sammantaget visar detta att det självsanerande systemet är ett gott värn och att ett utvidgat
integritetsskydd i grundlagen vore en överreaktion i nuläget. Vi vill dessutom ansluta oss till
det viktiga konstaterandet i slutbetänkandet att varje åtgärd som syftar till ett starkare skydd
för privatlivet vid yttranden i princip innebär en motsvarande inskränkning av tryck- och yttrandefriheten.
109 TV 4 AB
I betänkandet diskuteras ingående om en särskild straffbestämmelse ska införas om integritetsskydd. Kommittén har stannat för att inte föreslå någon sådan bestämmelse. TV4 tillstyrker kommitténs ställningstagande och delar helt den bedömning kommittén gör när de kommer till slutsatsen att det saknas behov av att införa en ny straffbestämmelse till skydd för den
124
enskilda integriteten i TF/YGL. TV4 delar kommitténs analys att en sådan straffbestämmelse
skulle leda till en allt för långtgående återhållsamhet hos ansvarstagande publicister. Bristen
på förutsebarhet och rädslan för, och osäkerheten kring, huruvida en publicering skulle anses
kränkande och huruvida den skulle anses ha ett allmänintresse, skulle riskera att leda till att
publiceringar som har ett stort samhälleligt intresse över huvud taget inte kommer att äga rum.
TV4 har förståelse för att man lagstiftningsvägen vill hantera de nya former av integritetskränkningar som förekommer genom mobbing på sociala medier, nakenbilder som sprids på
nätet, smygfilmning av samlag etc. som har uppmärksammats de senaste åren. Som kommittén emellertid konstaterar är det inte på det grundlagsskyddade området som kränkningarna
sker. De etablerade medierna som omfattas av särskilda grundlagsskyddet, har redan i dag
särskilda regler i sändningstillstånd, i radio- och tv-lagen, i de pressetiska reglerna om att enskilds privatliv ska respekteras, utöver t.ex. bestämmelser om ofredande, olaga intrång vid
själva anskaffandet och förtal vid publiceringen. Dessa särskilda regler övervakas dessutom
av Granskningsnämnden för radio och tv vid Myndigheten för radio och tv samt av PO och
PON. Dessutom får ensamansvaret som konstruktion, bevisligen, den konsekvensen att man
som ansvarig utgivare tar det publicistiska ansvaret på allra största allvar. Detta tror vi är den
största anledningen till att Kommittén i sina efterforskningar inte upptäckte kränkningar i den
utsträckning som misstänktes i de databaser som fått skydd genom det friviliga grundlagsskyddet.
Mot bakgrund av att man inte kunnat hitta belägg för att det finns något egentligt behov av att
stärka det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL kan man inte
komma till annan slutsats än den som kommittén landat i.
TV4 delar också bedömningen att Sveriges konventionsåtaganden enligt Europakonventionen
inte ger något anledning att reducera skyddet för tryck- och yttrandefriheten.
13. Enskildas processuella skydd vid brott i medierna
13.1 Allmänt
Kulturrådet delar kommitténs uppfattning att det finns behov av att förstärka enskildas möjlighet att få sin sak prövad inför domstol.
Kommittén anser att det är rimligt att det allmänna i något fler fall än i dag ansvarar för att
ärekränkningsbrott beivras straffrättsligt. Därför förordar Konstnärsnämnden att detta ses
över.
125
13.2 Åtalsprövningsregeln
Beredningens förslag: Om ett ärekränkningsbrott riktar sig mot någon som är under arton
år eller om målsäganden i annat fall anger brottet till åtal, ska åklagare få väcka åtal om åtal är
påkallat från allmän synpunkt. Kravet på ”särskilda skäl” tas bort i den särskilda åtalsprövningsregeln i 5 kap. 5 § första stycket brottsbalken.
I betänkandet föreslås att den enskildes ställning i stället ska stärkas genom att möjligheten att
väcka allmänt åtal för ärekränkningsbrott utvidgas. I praktiken innebär det att JK ska föra den
enskildes talan. Flera skäl talar mot detta. JK är statens juridiska företrädare och bör inte därutöver fungera som allmänt målsägandeombud i ärekränkningsmål. JK:s roll i det sammanhanget bör vara begränsad till fall där det finns ett samband med uppgiften att företräda staten,
såsom när det av särskilda skäl är påkallat att väcka åtal för angrepp mot befattningshavare i
det allmännas tjänst.
2 Svea hovrätt
Hovrätten delar kommitténs bedömning att det är rimligt att det allmänna i något större utsträckning än i dag ansvarar för att ärekränkningsbrott beivras straffrättsligt. Hovrätten tillstyrker den föreslagna utvidgningen av förutsättningarna för allmänt åtal vid ärekränkningsbrott med den synpunkten att ändringen sannolikt kommer att innebära en något ökad måltillströmning till domstolarna.
Hovrätten tillstyrker förslaget..
9 Justitiekanslern
Regleringen av tryckfrihetsbrotten i TF och YGL bygger på den dubbla kriminaliseringens
princip. De brott som ingår i TF:s brottskatalog måste för att ansvar ska kunna utkrävas för
tryckfrihetsbrott vara straffbara också enligt vanlig lag. En utvidgning av det straffbara grundlagsområdet kräver därmed en ändring av TF medan det för en inskränkning räcker med en
ändring i allmän lag. Kommitténs förslag bygger nu inte på en skärpning av straffstadgandet
beträffande brottet förtal, utan på en förändring av åtalsprövningsregeln i 5 kap. 5 § brottsbalken. En ändrad lydelse av den regelns innehåll kommer emellertid att få effekter också
utanför det grundlagsskyddade området. Någon behovs- eller konsekvensanalys har dock inte
presenterats av kommittén såvitt gäller det inte grundlagsskyddade området.
Vid en prövning av om allmänt åtal för tryck- eller yttrandefrihetsbrott ska väckas eller inte
tillämpar Justitiekanslern bestämmelsen i 5 kap. 5 § brottsbalken. Bestämmelsen är dock inte
ensam avgörande för bedömningen vid en åtalsprövning på det yttrandefrihetsrättsliga området utan måste därvid tolkas med beaktande av Justitiekanslerns särskilda roll som åklagare
enligt TF och YGL.
126
Justitiekanslerns åtalsrätt anges i 9 kap. 2 § TF till vilken YGL också hänvisar. Enligt första
stycket i bestämmelsen är Justitiekanslern ensam åklagare i mål om tryckfrihetsbrott. Justitiekanslern är också ensam åklagare i annat tryckfrihetsmål än mål om tryckfrihetsbrott (dvs. i
mål som rör brott enligt 7 kap. 3 § TF) samt i mål som annars avser brott mot bestämmelserna
i TF.
Enligt TF förutsätter en prövning av frågan huruvida allmänt åtal för tryckfrihetsbrott ska
väckas överväganden utifrån flera utgångspunkter. Bl.a. kan noteras att regeringen kan hos
Justitiekanslern anmäla en skrift till åtal för tryckfrihetsbrott samt att det i lag också kan föreskrivas att allmänt åtal inte får väckas utan regeringens medgivande. Sådana bestämmelser
finns i 6 kap. 1 § tillämpningslagen och avser vissa brott mot det allmänna.
Det är en omdiskuterad fråga om Justitiekanslern vid sin åtalsprövning i allmänhet kan göra
överväganden av lämplighetskaraktär. Den traditionella uppfattningen torde vara att det finns
ett visst utrymme för Justitiekanslern att göra en lämplighetsprövning. Under alla omständigheter har Justitiekanslern att vid åtalsprövningen tillämpa tolkningsregeln i 1 kap. 4 § TF och
1 kap. 5 § YGL, den s.k. instruktionen. Regeln innebär att Justitiekanslern vid tillämpningen
av TF och YGL särskilt ska beakta yttrandefrihetsintresset, vilket har en återhållande inverkan
vid bedömningen av om åtal ska väckas.
Det nu sagda visar att Justitiekanslern vid utövandet av sin åklagaruppgift enligt TF och YGL
inte har att beakta enbart åtalsprövningsregeln i 5 kap. 5§ brottsbalken utan att också andra
överväganden av yttrandefrihetsrättslig art måste göras i samband med ett åtalsbeslut.
Justitiekanslern har i och för sig inte någon erinran mot att åtalsregeln modifieras på det sätt
som kommittén föreslår, men vill understryka att yttrandefrihetsrättsliga överväganden inverkar vid tillämpningen av åtalsprövningsregeln på det grundlagsskyddade området.
10 Domstolsverket
Domstolsverket tillstyrker förslaget att kravet på ”särskilda skäl” tas bort i den särskilda åtalsprövningsregeln i 5 kap. 5 § första stycket brottsbalken. Verket instämmer i kommitténs bedömning att enskilda personers processuella skydd vid brott i medierna bör stärkas. Den föreslagna ändringen utgör ett lämpligt sätt att stärka enskildas ställning i rättsprocessen utan att
göra för stora inskränkningar i tryck- och yttrandefriheten.
Domstolsverket instämmer i kommitténs bedömning att den föreslagna lagändringen endast
kommer att resultera i en marginell ökning av antalet allmänna åtal för ärekränkningsbrott.
För domstolarna torde det dock vara bättre om åtal för ärekränkningsbrott väcks genom allmänt åtal i stället för genom enskilt åtal. En eventuell ökning av allmänna åtal föranleder därför inga särskilda synpunkter från Domstolsverkets sida.
Åklagarmyndigheten avstyrker förslaget om ändring i den särskilda åtalsprövningsregeln i 5
kap. 5 § brottsbalken.
Enligt Åklagarmyndigheten bör ärekränkningsbrotten även framdeles vara s.k. målsägandebrott samt bör allmänt åtal endast förekomma i undantagsfall. Straffrättsligt beivrande av förtal och förolämpning är i första hand ett enskilt intresse. Det är därför av stor vikt att åklagare
utan mera ingående undersökningar har möjlighet att avvisa obefogade anmälningar.
127
Åklagarmyndigheten ger i RättsPM 2012:1 Förtal och förolämpning vägledning till åklagare
när ett åtal för ärekränkningsbrott av särskilda skäl ska anses vara påkallat från allmän synpunkt. Enligt Åklagarmyndigheten är nuvarande lagstiftning i förening med rekommendationerna i RättsPM 2012:1 fullt tillräckliga för att tillgodose den enskildes behov av
skydd mot ärekränkning.
Syftet med utredningens förslag är att vidga möjligheterna för allmänt åtal vid ärekränkningsbrott i tryck- och yttrandefrihetsmål. Några egentliga skäl för att utvidga förutsättningarna för
allmänt åtal utanför det grundlagsskyddade området presenteras inte av utredningen. De exempel som anges i författningskommentaren på när allmänt åtal bör anses påkallat från allmän
synpunkt ligger i linje med rekommendationerna i RättsPM 2012:1 avseende vad som är av
särskilda skäl påkallat från allmän synpunkt. Utredningen menar att förslaget endast något
kommer att förändra utgångspunkten för bedömningen om allmänt åtal ska väckas. Åklagarmyndigheten delar inte denna bedömning. Om kravet på särskilda skäl tas bort kommer betydligt fler fall än de som anges i RättsPM 2012:1 att leda till åtal. Vidare försvinner det stöd
som rekvisitet ger åklagaren att utan mera ingående undersökningar avvisa obefogade anmälningar. Det torde ofta inte vara möjligt att utan förundersökning avgöra huruvida åtal kan
anses påkallat ur allmän synpunkt, vilket skulle leda till ökad arbetsbelastning för åklagare.
Utredningen begränsar den allmänna åtalsplikten till de fall där det inte föreligger en tvist eller konflikt mellan enskilda eller olika falanger inom en sammanslutning i botten, vilket dock
sällan torde kunna redas ut utan att en förundersökning behöver inledas.
En väsentligt ökad ärendetillströmning kan också förutses. År 2011 uppgick antalet brottsmisstankar avseende ärekränkningsbrotten till cirka 11 000. Sedan 2006 har inflödet ökat med
cirka 400 brottsmisstankar varje år. I dag väcks åtal i cirka 200 ärenden om ärekränkningsbrott per år, vilket torde vara ett utslag av att bestämmelsen ska tillämpas återhållsamt och endast i mer kvalificerade eller svårartade fall (prop. 1962:10 s. C s. 184 f., prop. 1981/82:58 s.
188 C, prop. 1986/87:124 s. 38 f. och prop. 2002/03:53 s. 111).
Enligt Åklagarmyndigheten bör en något mer generös åtalspraxis inom det grundlagsskyddade området än i dag vara möjlig inom ramen för gällande bestämmelse i 5 kap. 5 §
brottsbalken.
Brottsoffermyndigheten instämmer vidare i förslaget att kravet på ”särskilda skäl” tas bort i
den särskilda åtalsprövningsregeln i 5 kap. 5 § första stycket BrB, men hänvisar i övrigt till
myndighetens yttrande över betänkandet SOU 2012:26 En ny brottsskadelag.
På motsvarande sätt som för avsnitt 19.1.2 påverkas utredningens resonemang om en uppmjukning av Justitiekanslerns möjlighet att väcka allmänt åtal inom det grundlagsskyddade
området.
Gällande rätt går ut på att ärekränkningsbrott i första hand bör beivras genom enskilt åtal. ”Att
lagstiftaren har intagit denna inställning beror bl.a. på den självsanerande verksamhet som
bedrivs genom Allmänhetens Pressombudsman (PO) och Pressens Opinionsnämnd (PON)”,
skriver utredningen och tillägger att även Granskningsnämndens verksamhet vägts in.
128
Även här bör en analys av självsaneringens ambitioner och uthållighet framöver ingå i underlaget när lagstiftaren bedömer vilka förutsättningar som ska gälla för Justitiekanslerns möjlighet att väcka allmänt åtal för ärekränkningsbrott.
45 Statens medieråd
Myndigheten vill, utifrån sitt uppdrag, lyfta fram vikten av ett förstärkt processuellt skydd för
minderåriga vid brott i medierna såsom det föreslås i kapitel 20.
Advokatsamfundet delar kommitténs uppfattning att det inte finns anledning till en markant
ändring av åtalspraxis på tryck- och yttrandefrihetsområdet. Advokatsamfundet ifrågasätter
dock om inte rekvisiten för väckande av allmänt åtal bör utredas ytterligare. Det bör därvid
komma till klarare uttryck vilka förutsättningar som fordras för att väcka allmänt åtal för ärekränkning. Bland annat bör vad som utgör ett allmänt intresse komma till klarare uttryck.
Sveriges Radio avstyrker förslaget.
Frågan har utretts tidigare och samma förslag har lagts fram. Regeringen bedömde då att det
var ovisst om förslaget skulle medföra några påtagliga konsekvenser. Kommittén redogör inte
för varför förslaget nu bör bedömas på något annat sätt än tidigare. De antaganden som görs
om i vilken omfattning de allmänna åtalen på det grundlagsskyddade området skulle öka utvecklas inte. För det fall ökningen som kommittén antar blir marginell kan man ifrågasätta
varför ändringen bör genomföras. Ändringar på det grundlagsskyddade området bör inte genomföras utan ett tydligt behov. Som kommittén anför finns risken att en lagändring får negativa konsekvenser för tryck- och yttrandefriheten genom en större försiktighet hos medierna.
Det skulle kunna leda till att viktig information inte blir publicerad.
Sveriges Radio anser mot bakgrund av det anförda att kommitténs förslag inte bör genomföras.
SVT avstyrker kommitténs förslag att kravet på ”särskilda skäl” ska tas bort i den särskilda
åtalsprövningsregeln i 5 kap 5 § brottsbalken för allmänt åtal för ärekränkningsbrott.
Frågan har utretts tidigare och samma förslag har då framförts, men dåvarande regering har
inte ansett det motiverat att föreslå en sådan förändring. Det föranleder frågan om utvecklingen har varit sådan det finns skäl för ett annat ställningstagande. Svaret är att det har den inte, i
vart fall framgår det inte av kommitténs betänkande.
Kravet på ”särskilda skäl” för allmänt åtal gäller såväl inom som utanför det grundlagsskyddade området. Som framgår av kommitténs betänkande väcks det ett inte försumbart antal
allmänna åtal för ärekränkningsbrott utanför det grundlagsskyddade området. Inom det grundlagsskyddade området sker det dock mycket sällan. Anledningen härtill torde vara den
självreglering och de pressetiska överväganden som normalt föregår publicering inom det
grundlagsskyddade området.
129
Det tycks således inte finnas några påtagliga belägg för att det skulle finnas något behov att
utmönstra kravet på ”särskilda skäl”. Däremot finns det en uppenbar risk för oönskade negativa effekter från yttrandefrihetssynpunkt om förslaget genomförs. Det är nämligen inte osannolikt att signaleffekten av en lagändring skulle kunna resultera i en större – och i många fall
omotiverad – försiktighet hos medierna och att information som borde publiceras inte blir det.
Den svenska traditionen när det gäller lagstiftning som innefattar en inskränkning av yttrandefriheten är att sådan inte genomförs om det inte finns ett påtagligt och beaktansvärt behov.
Vi har heller inget att erinra mot förslaget att ta bort kravet ”särskilda skäl” i 5:5 BrB för att
åklagare ska kunna väcka talan i ärekränkningsmål. (kapitel 20.6.2). Det kan stärka enskilda
personers processuella skydd utan att det skadar tryck- och yttrandefriheten.
TU avstyrker förslaget. Så särskilt många fler åtal torde det i och för sig inte bli, vilket i sig är
ett argument emot att alls ändra i grundlagen. Men som kommittén själv konstaterar kan förändringen också leda till en större försiktighet inom medierna och att information som borde
bli publicerad inte blir det. En sådan ”chilling effect” är nog så allvarlig.
62 Utgivarna (och Utbildningsradion AB)
Utgivarna avstyrker förslaget. Så särskilt många fler åtal torde det i och för sig inte bli, vilket i
sig är ett argument emot att alls ändra i grundlagen. Men som kommittén själv konstaterar kan
förändringen också leda till en större försiktighet inom medierna och att information som
borde bli publicerad inte blir det. En sådan riskerad effekt är nog så allvarlig.
Saco välkomnar förslaget att vidga förutsättningarna för allmänt åtal vid ärekränkningsbrott.
94 Bonnier AB
Bonnier anser att det saknas en problembeskrivning som motiverar en sådan förändring, och
menar vidare att förslaget riskerar att leda till en oönskad tillbakahållande effekt på mediernas
arbete.
I betänkandet konstateras att antalet övertramp inom det grundlagsskyddade området är lågt
och att de övertramp som sker utanför det grundlagsskyddade området sannolikt också är ”betydligt grövre”. Kommittén anser inte heller att det finns ”något behov av att få till stånd en
mera markant förändring av åtalspraxis på tryck och yttrandefrihetsområdet”.
Gällande förslagets konsekvenser är det för det första på förhand vanskligt att uppskatta vilken förändring det skulle ha på antalet åtal, men en kraftig höjd frekvens kan på inget sätt uteslutas. En andra möjlig – för att inte säga sannolik –följd av en sådan förändring är en större
försiktighet inom medierna. I betänkandet konstateras också att ”[R]edan en ökad risk av att
drabbas av allmänt åtal kan tänkas leda till en större försiktighet inom medierna. Det kan
130
medföra att information som borde bli publicerad inte blir det”. Just denna effekt är i sig nog
så allvarlig och Bonnier avstyrker därför förslaget av dessa båda skäl.
105 Stampen AB
De givna och omedelbara invändningarna är att förtalsbrotten de facto är relativt fåtaliga även
utanför det grundlagsmässiga området och i det tidigare avsnittet framgår dessutom att den
självsanerande verksamheten fungerar mycket bra även när det gäller just att motverka förtal i
medierna.
Vi har därför svårt att se att behov föreligger för större möjlighet för JK att väcka åtal. Redan
med nuvarande skrivning finns i så fall utrymme för att JK ska kunna agera i fler fall. Det
finns också en klar risk för negativa följder för tryck- och yttrandefriheten av den föreslagna
skärpningen
Denna risk formulerar kommittén själv väl under rubriken ”Konsekvenser för tryck- och yttrandefriheten”:
”Det kan hävdas att en utvidgning av området för allmänt åtal avseende ärekränkningsbrott får
oönskade effekter för tryck- och yttrandefriheten. Redan en ökad risk av att drabbas av allmänt åtal kan tänkas leda till en större försiktighet inom medierna. Det kan medföra att information som borde bli publicerad inte blir det”.
Enbart den invändningen bör väga tyngre än kommitténs argument för skärpningen.
109 TV 4 AB
Det är i och för sig sannolikt att effekterna av denna ändring inte kommer innebär att så särskilt många fler åtal kommer att ske, vilket i sig är ett argument emot att alls ändra i grundlagen. Men som kommittén själv konstaterar kan förändringen också leda till en större försiktighet inom medierna och att information som borde bli publicerad inte blir det. Denna effekt
är nog så allvarlig och TV4 avstyrker därför förslaget. Frågan har utretts tidigare och samma
förslag har lagts fram. Regeringen bedömde då att det var ovisst om förslaget skulle medföra
några påtagliga konsekvenser. Kommittén redogör inte för varför förslaget nu bör bedömas på
något annat sätt än tidigare. Ändringar på det grundlagsskyddade området bör inte genomföras utan ett tydligt behov. Som kommittén anför finns risken att en lagändring får negativa
konsekvenser för tryck- och yttrandefriheten genom en större försiktighet hos medierna. Det
skulle kunna leda till att information som borde publiceras inte blir det. Av ovan skäl avstyrker TV4 således förslaget.
13.3 Kvittningsregel
Beredningens förslag: Bestämmelsen om kvittning av rättegångskostnaderna i ärekränkningsmål ändras så att dess tillämpning inte riskerar att komma i konflikt med den s.k. oskuldspresumtionen i Europakonventionen.
131
Enligt min mening bör insatser för att stärka den enskildes ställning i dessa sammanhang inriktas mer direkt på att ändra de ekonomiska förutsättningar som för närvarande många
gånger utgör ett oöverstigligt hinder för den som överväger att väcka talan i tryck- eller yttrandefrihetsmål. YFK har härvid föreslagit en lagändring i syfte att väcka liv i den sällan tilllämpade regeln om möjlighet att kvitta rättegångskostnaderna i mål av detta slag. Högsta
domstolen har dock helt nyligen meddelat ett prejudikat som synes undanröja det problem
som YFK:s förslag utgår från (beslut den 20 december 2012, Ö 624-11). I linje härmed kunde
det övervägas om inte den enskilde redan i samband med att talan väcks, vid målets förberedande, borde ha möjlighet att under motsvarande förutsättningar11 få frågan om rättegångskostnadernas fördelning prövad av rätten.
2 Svea hovrätt
Beträffande förslaget om en ändring av bestämmelsen om kvittning av rättegångskostnader i
ärekränkningsmål delar hovrätten kommitténs bedömning att det mot bakgrund av de särpräglade processuella förhållanden som gäller på tryck- och yttrandefrihetsområdet finns ett generellt behov av en sådan bestämmelse. Därtill kommer att det är angeläget att säkerställa att
regleringen inte står i strid med den s.k. oskuldspresumtionen i Europakonventionen. Hovrätten tillstyrker det förslag till en ny kvittningsbestämmelse som lämnas i betänkandet
9 Justitiekanslern
Justitiekanslern gör för sin del bedömningen att det i enlighet med vad kommittén har anfört
finns starka skäl att omarbeta bestämmelsen så att kvittningsregeln inte riskerar att användas
som en kompensationsregel i de fall där juryns utslag ifrågasätts av rätten. En sådan tillämpning är givetvis oacceptabel eftersom den inte bara kan strida mot oskuldspresumtionen, utan
också innebär ett ifrågasättande av juryns ställning som en hörnsten i det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet.
Bestämmelsen har enligt kommitténs förslag formulerats så att kvittning får tillåtas i de fall
där målsäganden hade särskild anledning att få saken prövad och det även i övrigt finns skäl
för en sådan fördelning av kostnadsansvaret med hänsyn till parternas förhållanden och omständigheterna i övrigt. Hänvisningen till omständigheterna i övrigt riskerar dock att utgöra
en sådan ventil som öppnar för att låta kostnadsansvaret fördelas med hänvisning till skuldfrågan. Det ger också en helt felaktig signal att kommittén som exempel på skäl för att kvittning ska kunna tillåtas nämner att en uppgift var osann men att det fanns skälig grund för
uppgiften och att målsäganden har lidit skada av den; prövningen av om en uppgift är sann
11 Enligt HD:s motivering i det nämnda prejudikatet avgjordes frågan om rättegångskostnadernas fördelning på
grundval av de skäl målsäganden hade för att väcka talan, dvs. inte av omständigheter som var avhängiga av
sådant som framkommit under rättegången. Det betyder att det i princip skulle vara möjligt att under motsvarande omständigheter ta ställning till frågan om rättegångskostnadernas fördelning redan under den förberedande
behandlingen i ett tryck- eller yttrandefrihetsmål.
132
eller om det fanns skälig grund för den utgör ett inslag i prövningen av om begånget förtal är
straffbart eller inte och är därmed knuten till skuldfrågan.
Justitiekanslern delar kommitténs bedömning att det kan finnas skäl att omarbeta kvittningsregeln i 10 kap. 4 § tillämpningslagen så att den inte riskerar att komma i konflikt med den
s.k. oskuldspresumtionen. Vid den fortsatta beredningen av förslaget måste dock de reservationer som här har framförts beaktas.
10 Domstolsverket
När det gäller förslaget avseende ökade möjligheter till kvittning anser Domstolsverket liksom
kommittén att bestämmelsen om kvittning av rättegångskostnader i ärekränkningsmål bör
ändras så att dess tillämpning inte riskerar att komma i konflikt med den s.k. oskuldspresumtionen i Europakonventionen. Enligt förslaget ska den grundläggande förutsättningen för
kvittning vara att målsäganden har haft särskild anledning att få saken prövad. Av författningskommentaren framgår att kravet på ”särskild anledning” är avsett att markera att bestämmelsen ska tillämpas endast undantagsvis. Den valda formuleringen, ”särskild anledning”, brukar vanligtvis indikera att kravet på när bestämmelsen ska bli tillämplig ställs väldigt högt. I författningskommentaren anges exempel på situationer när den föreslagna kvittningsregeln kan komma att bli tillämplig. De angivna exemplen tyder dock på en betydligt
generösare tillämpning av kvittningsregeln är den föreslagna lagtexten ger uttryck för. Detta
leder till osäkerhet om hur begreppet ”särskild anledning” ska tolkas i detta sammanhang. För
bättre överensstämmelse mellan lagtext och avsett tillämpningsområde bör den föreslagna författningstexten justeras, om nu syftet är att åstadkomma vad som beskrivs i författningskommentaren.
Sveriges Radio avstyrker förslaget.
Den föreslagna ändringen utgör en utvidgning av den kvittningsmöjlighet som finns i dag.
Sveriges Radio motsätter sig en utvidgning av en bestämmelse som från principiella utgångspunkter i sig är tveksam. Den som frikänns i ett brottmål bör självfallet ha rätt till ersättning
för sina försvarskostnader. Om staten vill minska den enskildas risker med att föra talan i ärekränkningsmål bör staten, snarare än den frikända motparten, ta kostnaden härför.
Sveriges Radio ifrågasätter också om man med förslaget uppnår det uttalade ändamålet med
ändringen. Det är svårt att se att prövningen av om en enskild har haft särskild anledning att få
saken prövad inte skulle innefatta en bedömning av ”hur nära” en fällande dom som utgången
varit.
SVT avstyrker kommitténs förslag.
Från principiell utgångspunkt är det enligt SVT:s uppfattning högst rimligt att den som frikänns i ett brottmål ska få ersättning för de kostnader denna haft för att försvara sig. Nu föreslagen regel är dessutom särskilt betänklig för mål om yttrandefrihetsbrott eftersom den kan
antas leda till oönskade effekter för yttrandefriheten i form av omotiverad självcensur hos
133
massmedierna. I synnerhet när, som i detta fall, regeln är vagt formulerad och därmed förutsebarheten avseende dess tillämpning är låg.
Om staten anser att den enskildes möjlighet att föra talan i ärekränkningsmål bör stärkas i
ekonomiskt hänseende är det enligt SVT:s uppfattning mest rimligt att staten, snarare än den
frikända motparten, tar kostnaden härför.
Ett problem med dagens YGL, t ex mot bakgrund av den allt ökande hatbrotten och förtalen
som sker på Internet, är oklarheten om publiceringen omfattas av YGL eller ej.
Den enskilde som t ex i NJA 2007 s 350 inte vet eller har möjlighet att veta om en extern internetaktör är ”redaktionen för en tryckt periodiskt skrift” eller om så inte är fallet kan svårligen veta om publiciteten omfattas av grundlagsskyddet eller ej. Att mot den bakgrunden i vart
fall i ett hänseende underlätta för den enskilde när det gäller möjligheten att kvitta rättegångskostnader är något vi således ställer oss bakom.
TU avstyrker förslaget bestämt. Det är en fullständigt orimlig tanke att den som förorsakat sin
motpart stora besvär och kostnader - och som förlorat – inte skulle ersätta motpartens rättegångskostnader. Om staten vill måna om den enskildes ekonomiska risktaganden i ärekränkningsmål, så får staten själv ta det ekonomiska ansvaret för dennes rättegångskostnader.
Det bör också betänkas att det vid ett friande juryutslag inte lämnas några domskäl. För rätten
blir det i en sådan situation närmast omöjligt att bedöma om målsäganden ändå haft särskild
anledning att få saken prövad.
Det finns också en betydande risk att massmedieföretag – av rädsla för att dra på sig höga rättegångskostnader – väljer att göra upp i godo också i de fall då processen framstår som obefogad och man i och för sig är övertygad om att vinna den. En sådan ordning är inte att föredra.
Utgivarna avstyrker förslaget bestämt. Det är en fullständigt orimlig tanke att den som förorsakat sin motpart stora besvär och kostnader - och som förlorat – inte skulle ersätta motpartens rättegångskostnader. Om staten vill måna om den enskildes ekonomiska risktaganden i
ärekränkningsmål, så får staten själv ta det ekonomiska ansvaret för dennes rättegångskostnader.
Det bör också betänkas att det vid ett friande juryutslag inte lämnas några domskäl. För rätten
blir det i en sådan situation närmast omöjligt att bedöma om målsäganden ändå haft särskild
anledning att få saken prövad.
134
Ett problem med dagens YGL, t ex mot bakgrund av den allt ökande hatbrotten och
det förtal som sker på Internet, är oklarheten om publiceringen omfattas av YGL eller
ej. Det är exempelvis idag svårt för den enskilde att veta om en extern internetaktör
är "redaktionen för en tryckt periodiskt skrift" eller inte, och det är därmed svårt att
veta om publiciteten omfattas av grundlagsskyddet eller ej. Mot den bakgrunden anser TCO att det är positivt att utredningen lägger förslag som syftar till att underlätta
för den enskilde när det gäller möjligheten att kvitta rättegångskostnader.
94 Bonnier AB
Bonnier avstyrker förslaget. Det är en fullständigt orimlig, och principiellt felaktig, tanke att
den som förorsakat sin motpart stora besvär och kostnader – och som förlorat –inte skulle ersätta motpartens rättegångskostnader. En sådan ordning skulle skapa en situation som signalerar att den från anklagelser frikända parten ändå är ”lite skyldig”. Om staten vill måna om den
enskildes ekonomiska risktaganden i ärekränkningsmål, så bör det offentliga själv ta det ekonomiska ansvaret för dennes rättegångskostnader.
Man ska också komma ihåg att det vid ett friande juryutslag inte lämnas några domskäl. För
rätten blir det i en sådan situation närmast omöjligt att bedöma om målsäganden ändå haft särskild anledning att få saken prövad.
Kommitténs betänkande innehåller övertygande och tydliga argument mot kvittningsförslaget.
105 Stampen AB
Från principiell utgångspunkt är det, medger kommittén, diskutabelt om den som befinns inte
ha gjort sig skyldig till något brottsligt ändå får betala sina kostnader för att försvara sig.
Man hänvisar samtidigt till att kvittningsförfarandet redan finns i svensk lagstiftning och att
nuvarande kvittningsregel i ärekränkningsmål kanske inte är förenlig med Europakonventionen. Här måste dock betonas att den risken på intet vis är klarlagd i betänkandet.
Den föreslagna bestämmelsen tar hänsyn till parternas ekonomiska förhållanden men grundläggande för att kvittning ska kunna ske är att målsägaren ”hade särskilt anledning att få saken
prövad”. Mot detta står ändå det faktum att den tilltalade blivit frikänd och då får en eventuell
kvittning närmast karaktären av ett oskyldighetsstraff. En helt friande dom kommer att graderas som mer eller mindre friande. Vi anser detta vara oacceptabelt.
Liksom när det gäller ökade möjligheter till ärekränkningsåtal finns även i den här delen en
påtaglig risk för yttrandefrihetsmässiga konsekvenser. Det värderar kommittén med rätta som
det mest vägande argumentet mot förslaget:
135
”Det handlar då framför allt om en ökad risk för det man brukar kalla självcensur. Risken för
negativa ekonomiska konsekvenser skulle således kunna få till följd att en tidning avstår från
att publicera något som egentligen kanske är tillåtet”, skriver man.
Båda de här förslagen, beträffande enskildas ställning gentemot medierna, kan medföra olyckliga publicistiska följdeffekter. Minsta risk för att nya lagtexter framtvingar självcensur av
ekonomiska skäl måste tas på största allvar och mana till eftertanke. Väldigt många ansvariga
utgivare – de som ska stå för kostnaderna - befinner sig i ekonomiskt underläge gentemot
olika former av makthavare och maktcentra.
Varje nytt upplevt hot i lagen om tänkbara ekonomiska konsekvenser av granskande journalistik riskerar därför att leda till större försiktighet. Det är inte bara negativt för journalistiken
utan i än högre grad för demokratin.
Vi anser således att förslagen om ökade möjligheter för JK att väcka ärekränkningsåtal och att
utvidga kvittningsregeln måste avvisas.
109 TV 4 AB
Kommittén föreslår även en ändring av bestämmelsen om kvittning i ärekränkningsmål, så att
rätten – om målsägandens talan ogillats – ska kunna besluta att vardera parten ska stå för sina
rättegångskostnader om målsäganden hade särskild anledning att få saken prövad och det med
hänsyn till parternas ekonomiska förhållanden m.m. finns skäl för en sådan fördelning. TV4
avstyrker förslaget. Det är en fullständigt orimlig, och principiellt felaktig, tanke att den som
förorsakat sin motpart stora besvär och kostnader – och som förlorat – inte skulle ersätta motpartens rättegångskostnader. Om staten vill måna om den enskildes ekonomiska risktaganden
i ärekränkningsmål, bör staten själv ta det ekonomiska ansvaret för dennes rättegångskostnader.
Man ska också komma ihåg att det vid ett friande juryutslag inte lämnas några domskäl. För
rätten blir det i en sådan situation närmast omöjligt att bedöma om målsäganden ändå haft särskild anledning att få saken prövad. Detta förhållande tillsammans med det principiellt felaktiga i att straffa någon som inte begått något brott verkar till synes innebära att man försöker på
ett felaktigt sätt komma till rätta med ett problem som man inte heller löser.
136
14. Internationellt rättsligt bistånd
14.1 Spridning från Sverige
Beredningens förslag: Det territoriella tillämpningsområdet för TF och YGL ska
minskas genom att det i grundlagarna anges att en här framställd skrift eller teknisk
upptagning inte anses utgiven i Sverige enbart på den grunden att den har skickats till
enskilda adressater i utlandet. Bestämmelser med denna innebörd införs i 1 kap. i
respektive grundlag.
9 Justitiekanslern
Justitiekanslern tillstyrker kommitténs förslag i fråga om grundlagarnas territoriella tillämpningsområde när det gäller skrifter och tekniska upptagningar som skickas från Sverige till
enskilda adressater i utlandet (förslagen i 1 kap. 7 § tredje stycket TF och 1 kap. 13 § andra
stycket YGL).
10 Domstolsverket
Domstolsverket ställer sig bakom förslaget att det i grundlagarna anges att en här framställd
skrift eller teknisk upptagning inte anses utgiven i Sverige enbart på den grunden att den har
skickats till enskilda adressater i utlandet.
Det är positivt att Kommittén har valt att lösa det problematiska rättsläge som orsakats av
rättsfallet NJA 1956 s 48, dvs. att en skrift ansetts utgiven i Sverige då den skickats till enskilda adressater i utlandet. Förslaget i denna del kan understödjas. Det kommer att möjliggöra lämnande av rättslig hjälp i fall då t.ex. skrifter med straffbart material som utgivits här
sänds direkt till adressater i utlandet.
Förslaget handlar om skrifter eller upptagningar som inte på något sätt tillgängliggörs i Sverige. Förslaget innebär att de till enskilda adressater postbefordrade försändelserna behandlas
på samma sätt som om hela upplagan hade skickats till en distributör utomlands som där
skulle ha påbörjat spridningen till allmänheten. Sveriges Radio anser att det är rimligt att
dessa fall behandlas på samma sätt och att den förändring som föreslås inte utgör någon
egentlig inskränkning av yttrandefriheten i Sverige. Sveriges Radio har mot bakgrund härav
ingen erinran mot förslaget.
Kommittén föreslår att rättsläget enligt NJA 1956 s. 48 ska förändras så att en i Sverige framställd skrift eller teknisk upptagning inte ska anses utgiven i Sverige i fall där den enbart har
skickats till enskilda adressater utanför Sverige.
137
Genom förslaget skulle det med förändringen avsedda fallet behandlas på samma sätt som om
hela upplagan av skriften eller den tekniska upptagningen hade skickats till en distributör utomlands som där skulle ha påbörjat spridningen till allmänheten.
Det förefaller rimligt att de båda angivna fallen behandlas lika och SVT motsätter sig därför
inte kommitténs förslag.
Journalistförbundet anser att det inte är tillräckligt utrett vilka konsekvenser detta förslag innebär. Skulle Sverige med stöd av sådan lagstiftning exempelvis tvingas lämna internationellt
rättsligt bistånd till ett land som vill ingripa straffrättsligt på en grund som vi anser strider mot
grundläggande demokratiska rättigheter?
TU finner denna skillnad omotiverad och tillstyrker förslaget under förutsättning att det samtidigt klargörs att det s k korrespondentskyddet, d v s skyddet som meddelare och anskaffare
för journalister som är verksamma i Sverige och som rapporterar till utländska medier har,
inte berörs.
Utgivarna finner denna skillnad omotiverad och tillstyrker förslaget under förutsättning att det
samtidigt klargörs att det s k korrespondentskyddet, d v s skyddet som meddelare och anskaffare för journalister som är verksamma i Sverige och som rapporterar till utländska medier
har, inte berörs.
68 Svenskt näringsliv
Den minskning av det territoriella tillämpningsområdet för TF och YGL som är föranledd av
det utökade europeiska samarbetet om rättsligt bistånd har fog för sig och kan sägas i någon
mån balansera den suveränitet Sverige i princip hävdar beträffande de grundlagsskyddade områdena.
TCO anser att det inte är tillräckligt utrett vilka konsekvenser förslaget innebär. Skulle
Sverige med stöd av sådan lagstiftning exempelvis kunna tvingas lämna internationellt rättsligt bistånd till ett land som vill ingripa straffrättsligt på en grund som vi anser
strider mot grundläggande demokratiska rättigheter? TCO anser att frågan bör utredas vidare innan eventuella förslag läggs fram.
94 Bonnier AB
Bonnier finner denna skillnad omotiverad och tillstyrker förslaget under förutsättning
att det samtidigt klargörs att det s.k. korrespondentskyddet, d.v.s. skyddet som meddelare och anskaffare för journalister som är verksamma i Sverige och som rapporterar till utländska medier har, inte berörs. Bonnier tycker inte att förslaget tillräckligt
tydligt anger att korrespondentskyddet inte på något sätt ska komma att påverkas av
138
denna ändring i grundlagen.
14.2 Korrespondentskyddet
Beredningens förslag: I fråga om det s.k. korrespondentskyddet för uppgiftslämnare
samt författare och andra upphovsmän tydliggörs det att detta gäller om meddelandet
lämnades i Sverige. Klargörandet av tillämpningsområdet för korrespondentskyddet
avser även anskaffare.
Vår bedömning: Några andra förändringar i korrespondentskyddet än som anges ovan
genomförs inte. Även fortsättningsvis ska alltså grundlagsskyddet omfatta situationen
då en korrespondent stationerad här rapporterar till exempelvis en utländsk tidning eller radiostation.
9 Justitiekanslern
När det gäller det s.k. korrespondentskyddet i 13 kap. 6 § andra stycket TF har regeringen i
direktiven framhållit just detta skydd som ett exempel på att grundlagarnas tillämpningsområde sträcker sig längre än vad som kan anses motiverat. Kommittén har, trots detta uttryckliga ställningstagande från regeringen, inte anfört några andra skäl för att behålla korrespondentskyddet oförändrat än de som redan var kända vid tidpunkten när direktiven skrevs. Någon egentlig analys av vad det skulle innebära om korrespondensskyddet togs bort eller, för
det fall ett borttagande kan anses omöjligt, något förslag om på vilket sätt det skulle kunna
begränsas har inte presenterats. Justitiekanslern konstaterar mot bakgrund härav att frågan inte
torde ha fått en slutlig lösning genom det nu framlagda betänkandet.
10 Domstolsverket
Verket tillstyrker också förslaget att det tydliggörs att det så kallade korrespondentskyddet
gäller om meddelandet lämnades i Sverige.
Det är positivt att det klargörs att meddelandeskyddet inte gäller i fråga om meddelande och
anskaffande som skett utomlands. Kommittén anser dock att det alltjämt ska föreligga grundlagsskydd för den som från Sverige lämnar ett meddelande m.m. till medier som inte ges ut
eller offentliggörs i Sverige. Det kan ifrågasättas om detta skydd alltjämt kan anses motiverat.
Sveriges Radio betonar vikten av korrespondensskyddet. Beteckningen till trots skyddar det
inte endast i Sverige verksamma utländska korrespondenter utan även den svenska allmänhetens direktkontakter med utländska medier. Mot bakgrund av att den föreslagna ändringen
endast utgör ett förtydligande av redan gällande rätt kan Sveriges Radio lämna det utan erinran.
139
Det skydd för anskaffare och meddelare som det s.k. korrespondentskyddet ger är enligt
SVT:s uppfattning av mycket stor principiell betydelse. Beteckningen till trots skyddar det
inte endast i Sverige verksamma utländska korrespondenter utan även den svenska allmänhetens direktkontakter med utländska medier.
Kommittén föreslår att det ska klargöras att korrespondentskyddet endast gäller om anskaffandet eller uppgiftslämnandet sker i Sverige.
SVT motsätter sig inte kommitténs förslag eftersom det är avsett att förtydliga vad som redan
anses gälla.
60 Svenska Journalistförbundet.
Journalistförbundet ställer sig bakom förslaget eftersom skyddet innebär att vi utländska korrespondenter samma ställning som vi önskar att andra länder ger svenska journalister stationerade i utlandet. Det innebär exempelvis att en utländsk medborgare som lämnar en uppgift i
Sverige som är hemlig i hemlandet, men inte omfattas av sekretess i Sverige, är skyddad från
förhör i Sverige angående brott mot tystnadsplikt.
TCO ställer sig bakom utredningens förslag.
109 TV 4 AB
Kommittén föreslår att det tydliggörs att det s.k. korrespondentskyddet gäller om anskaffandet
eller meddelandet skett i Sverige. TV4 vill tydligt understryka vikten av korrespondensskyddet. Korrespondentskyddet träffar inte enkom i Sverige verksamma utländska korrespondenter
utan även den svenska allmänhetens direktkontakter med utländska medier. Mot bakgrund av
att den föreslagna ändringen endast utgör ett förtydligande av redan gällande rätt kan TV4
tillstyrka förslaget.
14.3 Möjligheterna för internationellt rättsligt bistånd ökar.
Beredningens förslag: En ny bestämmelse om internationellt rättsligt bistånd ska införas i
14 kap. TF och i 11 kap. YGL. Den innebär att sådant bistånd kan lämnas avseende åtgärder
som är tillåtna enligt grundlagarna. Om en ansökan rörande rättsligt bistånd gäller brott eller
skadestånd med anledning av brott ska ett krav på s.k. dubbel straffbarhet tillämpas. Om ansökan grundar sig på en gärning som motsvarar ett brott som i dag förutsätter regeringens medgivande för åtal enligt TF och YGL, krävs enligt förslaget regeringens medgivande för lämnande av internationellt rättsligt bistånd. Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan
om rättsligt bistånd ska kunna meddelas i lag.
Kommittén har i betänkandet föreslagit vissa anpassningar till unionsrätten, bl.a. i fråga om
internationellt rättsligt bistånd. Genom förslaget skapas en viss öppning för att lämna rättsligt
bistånd även när grundlagarna är tillämpliga. Mot bakgrund av det fördjupade straffrättsliga
samarbetet inom EU, kan det ifrågasättas om denna öppning kommer att vara tillräcklig.
140
9 Justitiekanslern
Justitiekanslern har i ett beslut den 12 juni 2012 rörande en begäran om rättslig hjälp från
Turkiet (dnr 4013-12-31) gjort samma bedömning som Tryck- och yttrandefrihetsberedningen, nämligen att ett hinder mot ett ingripande enligt grundlagarnas regler också innebär att hinder föreligger mot att lämna rättslig hjälp. Justitiekanslern fann i det nyss nämnda
beslutet inte skäl att närmare överväga huruvida samma ställningstagande är hållbart i förhållande till ett EU-land. Justitiekanslern delar kommitténs bedömning att Tryck- och yttrandefrihetsberedningens uppfattning får betraktas som för närvarande rådande rättsläge. Som
kommittén konstaterar, liksom regeringen i direktiven till kommittén, är Tryck- och yttrandefrihetsberedningens uppfattning emellertid inte oomtvistad.
Kommittén konstaterar i betänkandet att den svenska hållningen inte har prövats EU-rättsligt
och att rättsläget internationellt sett och särskilt i förhållande till EU-rätten är oklart. Trots det
utgår kommittén från att den svenska hållningen är förenlig med EU-rätten. Kommitténs slutsats i denna fråga kan enligt Justitiekanslerns uppfattning ifrågasättas och har i vart fall inte
närmare underbyggts med några nya argument. Enligt Justitiekanslerns uppfattning måste det
bedömas vara osäkert om Sverige i alla lägen, särskilt mot bakgrund av utvecklingen på det
EU-rättsliga området, även fortsättningsvis kommer att kunna vidhålla den hittills rådande
uppfattningen.
Regeringen har i direktiven identifierat ett antal problem med det förslag som Tryck- och yttrandefrihetsberedningen lagt fram och därför gett kommittén i uppdrag att på nytt analysera
frågan. Regeringen angav som utgångspunkt för arbetet att Sverige i så stor utsträckning som
möjligt ska kunna bistå med bl.a. internationell rättslig hjälp.
Kommitténs nu framlagda förslag till reglering av möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp på grundlagsområdet överensstämmer emellertid i princip med det förslag som
Tryck- och yttrandefrihetsberedningen lämnade. Justitiekanslern ifrågasätter därför om förslaget verkligen innebär att möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp ökar i förhållande
till vad som gäller idag. Förslaget kan snarare beskrivas som en kodifiering av nuvarande
praxis.
Mot bakgrund av osäkerheten i fråga om hållfastheten i den slutsats som ligger till grund för
kommitténs förslag och då förslaget inte synes tillgodose de önskemål som framställts i direktiven ställer sig Justitiekanslern tveksam till om det finns anledning att slå fast den svenska
hållningen på ett så tydligt sätt som blir fallet med en grundlagsreglering.
10 Domstolsverket
Vidare instämmer Domstolsverket i kommitténs bedömning att det bör skapas en viss öppning
för att lämna rättsligt bistånd till andra länder även när TF och YGL är tillämpliga och att en
ny bestämmelse om internationellt bistånd bör införas i grundlagarna. Som anförs i betänkandet bör bestämmelserna utformas så att det finns en möjlighet att avslå begäran om det ansökande landet inte uppfyller Sveriges krav på rättssäkerhet och demokrati. Enligt förslaget bör
detta komma till uttryck genom att det i bestämmelsen anges att ”internationellt rättsligt bistånd får lämnas”. Kommittén har bedömt att det inte är nödvändigt att i bestämmelsen ge uttryck för principen om att en ansökan om bistånd ska avslås om den står i strid med svenska
allmänna principer på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Domstolsverket in-
141
stämmer inte i kommitténs bedömning av hur lagtexten bör utformas. Verket ifrågasätter det
lämpliga i att välja den fakultativa formuleringen att bistånd får lämnas utan att närmare precisera i vilka fall så får ske. Den föreslagna bestämmelsen lämnar utrymme för osäkerhet i
rättstillämpningen, vilket är särskilt olämpligt när det rör sig om en reglering på grundlagsnivå. Domstolsverket anser att det är lämpligare om det av lagtexten framgår när rättsligt bistånd ska lämnas och under vilka närmare förutsättningar ett undantag kan göras från skyldigheten att lämna sådant bistånd.
Domstolsverket ansluter sig till kommitténs bedömning att det finns skäl att anta att antalet
framställningar om rättsligt bistånd kan komma att öka något när det blir tydligt att det finns
en möjlighet till sådant bistånd. Det skulle kunna leda till en viss ökad arbetsbelastning hos
domstolarna, men det är svårt att i nuläget avgöra hur stor denna ökning skulle kunna bli.
Domstolsverket bedömer emellertid att den föreslagna ändringen inte kommer att påverka arbetsbelastningen i domstolarna mer än marginellt.
I delbetänkandet SOU 2004:114 föreslog Tryck- och Yttrandefrihetsberedningen vissa förändringar i TF och YGL som syftade till att dels klargöra rättsläget i fråga om internationell rättsligt bistånd på området och dels att öka Sveriges möjligheter att bistå andra stater inom detta
område.
Åklagarmyndigheten yttrade sig över delbetänkandet. Förslagen till ändringar i TF och YGL
tillstyrktes med vissa undantag. Samtidigt framfördes kritik mot att det kriminalpolitiska perspektivet fått för lite utrymme i utredningen och att det i internationella sammanhang så viktiga ömsesidighetsperspektivet saknades. Vidare anfördes att Sveriges möjligheter att lämna
internationellt rättsligt bistånd på grundlagsområdet borde utökas väsentligt mer än vad som
föreslagits.
Yttrandefrihetskommittén har nu valt att återigen förorda en återhållsam linje i frågan om
möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd på TF/YGL-området. Det är förvisso
positivt att Kommittén föreslår att det territoriella tillämpningsområdet för TF och YGL
minskas och att det införs en viss öppning att inom det grundlagsskyddade området lämna
rättsligt bistånd till andra länder. Åklagarmyndighetens uppfattning är dock att den återhållsamma linjen är problematisk.
Den svenska hållningen orsakar problem i det internationella samarbetet, såväl i konkreta
ärenden som runt förhandlingsborden. Förhandlingsresultatet i EU:s ministerråd när det gäller
det föreslagna EU-direktivet om en utredningsorder kan inte tas till intäkt för att den ambitionsnivå som redovisades i delbetänkandet 2004 kan bibehållas. De synpunkter Åklagarmyndigheten lämnade i det tidigare remissyttrandet äger i allt väsentligt fortsatt giltighet.
Ingripande i den mening som avses i TF/YGL
En viktig fråga för om Sverige kan lämna rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade området
är vad som i ärenden om internationellt rättsligt bistånd kan anses utgöra ett ingripande i den
mening som avses i TF/YGL. Justitiekanslern har under åren gjort olika bedömningar i denna
fråga. I vissa fall har slutsatsen blivit att lämnande av internationellt rättsligt bistånd knappast
innebär ett ingripande. Trots vad som anförs i betänkandet om betydelsen av vad som utgör
ett ingripande, så saknas en analys av den saken. I avsaknad av en sådan analys hänger den av
142
Kommittén föreslagna bestämmelsen om att rättsligt bistånd får lämnas avseende en åtgärd
som är tillåten enligt TF respektive YGL i luften.
De oklarheter som finns rörande innebörden av begreppet ingripande, och därmed möjligheterna för Sverige att lämna bistånd, måste analyseras vidare i det fortsatta lagstiftningsarbetet.
Kravet på dubbel straffbarhet
Kommittén förespråkar ett krav på dubbel straffbarhet i den meningen att motsvarande gärning skulle ha varit straffbelagd i Sverige enligt TF/YGL. Jämförelsen ska enligt förslaget göras mellan brottskatalogen i TF/YGL och lagstiftningen i det andra landet. Det torde inte vara
självklart att ett krav på dubbel straffbarhet måste upprätthållas på det sätt som Kommittén
föreslår. Avgörande för om TF/YGL ska värnas bör i stället vara vilken anknytning till Sverige som den aktuella brottsligheten har och också vilken åtgärd (vilket ingripande) som det
andra landet önskar få utförd.
Sveriges Radio avstyrker förslaget. Sveriges Radio har i och för sig inga invändningar mot att
Sverige skulle bistå andra länder att tillvarata sådana intressen som enligt TF och YGL har
ansetts motivera inskränkningar i yttrandefriheten här. Sveriges Radio ifrågasätter emellertid
att den föreslagna bestämmelsen i praktiken kommer att kunna användas utan att komma i
konflikt med principen om ensamansvar.
Det svenska systemet med ansvariga utgivare är unikt. Det svenska utgivaransvaret innebär
inte att ansvaret åläggs en redaktionell chef på viss nivå. Systemet är mer komplext än så och
förutsätter att den ansvariga har en oinskränkt rätt att besluta om innehållet i det som publiceras. I författningskommentaren för kommittén ett resonemang om mot vem ett ingripande bör
kunna ske. Kommittén anför att bistånd inte får lämnas som utgör ett ingrepp mot någon annan än den som kunnat ställas till svars enligt TF och YGL men för samtidigt ett resonemang
om att det ska gälla någon som ”motsvarar” den som ansvarat om skriften varit svensk. Detta
är enligt Sveriges Radio ett allt för vagt resonemang. Om tolkningen av den föreslagna bestämmelsen ska ske med respekt för den svenska synen på ensamansvaret har Sveriges Radio
svårt att se i vilka situationer bistånd kommer att kunna lämnas. Om tolkningen i stället är av
”friare” karaktär anser Sveriges Radio att den kommer att komma i konflikt med en av våra
grundläggande yttrandefrihetsrättsliga principer. Med hänvisning till det anförda avstyrker
alltså Sveriges Radio kommitténs förslag.
Kommitténs förslag har stora likheter med ett förslag som Tryck- och yttrandefrihetskommittén tidigare lagt fram (SOU 2004:114) men som inte har lett till lagstiftning. För det fall regeringen trots de framförda invändningarna skulle välja att gå vidare med förslaget bör det, liksom det tidigare förslaget, kompletteras med bestämmelser om att yttrande ska inhämtas från
Justitiekanslern innan rättsligt bistånd lämnas.
SVT är i dagsläget inte berett att tillstyrka kommitténs förslag.
Kommitténs förslag har stora likheter med det förslag som Tryck- och yttrandefrihetskommittén (”TYB”) tidigare lagt fram (SOU 2004:114), och som då inte ledde till lagstiftning.
143
SVT är inte övertygat om att det finns ett tillräckligt behov som motiverar införandet av en
regel som innebär att man gör avkall på den svenska rättegångsordningen för att istället
acceptera det främmande landets egen rättegångsordning. Även jurysystemet måste anses vara
av grundläggande betydelse och garanterar i praktiken att yttrandefriheten kommer i första
hand vid bedömningen av om ett brott begåtts. Andra länder har på olika sätt skydd för yttrandefriheten men saknar som regel den extra säkerhet som det svenska jurysystemet ger.
Av de exempel som ges i betänkandet (s. 617-618) framstår det dessutom som osäkert om
principen om ensamansvar och därtill kopplad ansvarskedja kommer att kunna upprätthållas
på ett tillfredsställande och förutsebart sätt med den föreslagna regeln. Andra länders rättssystem har inte någon motsvarighet till det svenska ensamansvaret. Den föreslagna regeln tycks
vara alltför oprecis i fråga om mot vem det ska vara tillåtet att rikta en viss åtgärd eftersom
detta ska besvaras utifrån en jämförelse mellan vad personer i olika befattningar ska anses
motsvara enligt TF och YGL.
Beträffande vilka åtgärder som kan bli tillåtna med den föreslagna regeln bör också betänkas
att svensk rätt - enligt SVT:s mening, se ovan - idag inte ger ett tillräckligt skydd mot användande av tvångsmedel mot massmedieföretag, enskilda journalister och andra platser där källskyddat material [förekommer?].
För det fall regeringen ändå skulle gå vidare med förslaget bör, förutom nödvändiga preciseringar avseende mot vem åtgärder ska kunna vidtas, regeln även kompletteras med att yttrande ska inhämtas från JK innan rättsligt bistånd lämnas. Skälen härtill utvecklas väl av TYB
i ovan angivet betänkande (s. 171-172).
60 Svenska journalistförbundet
Vi tillstyrker förslaget.
Enligt TU:s mening framstår förslaget som alltför oprecist i fråga om vem som det ska vara
tillåtet att t ex. hålla ett förhör med. Andra länder har andra rättssystem och inte någon motsvarighet till det svenska ensamansvaret. Det blir då alltför vagt att – som i de exempel som
ges på sid 617 ff, - ge sig in på jämförelser om vad personer i olika befattningar ska anses
”motsvara”.
Vad gäller andra åtgärder kan det förvisso tyckas betryggande med en avgränsning till att åtgärden ska ha stöd enligt TF och YGL. Som konstateras i den expertbilaga som nämnts ovan
under punkt 3h), så finns det dock ett behov av att stärka det svenska skyddet mot användande
av tvångsmedel mot t ex redaktioner eller andra platser där det finns källskyddat material. I
avvaktan på att så sker är TU inte berett att tillstyrka förslaget.
Enligt Utgivarnas mening framstår förslaget som alltför oprecist i fråga om vem som det ska
vara tillåtet att t ex. hålla ett förhör med. Andra länder har andra rättssystem och inte någon
motsvarighet till det svenska ensamansvaret. Det blir då alltför vagt att – som i de exempel
som ges på sid 617 ff, - ge sig in på jämförelser om vad personer i olika befattningar ska anses
”motsvara”.
144
Vad gäller andra åtgärder kan det förvisso tyckas betryggande med en avgränsning till att åtgärden ska ha stöd enligt TF och YGL. Som konstateras i den expertbilaga som nämnts ovan
under punkt 3h), så finns det dock ett behov av att stärka det svenska skyddet mot användande
av tvångsmedel mot t ex redaktioner eller andra platser där det finns källskyddat material. I
avvaktan på att så sker avstyrker Utgivarna förslaget.
Utredningen föreslår en viss utökning av det internationella rättsliga biståndet. Även
en om svenska myndigheter inte ska medverka till "ingripanden som ligger under den
skyddsnivå som följer av TF och YGL, innebär utredningens förslag att den misstänkta gärningen ska "motsvara" ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Syftet är att Sverige ska uppfylla sina åtaganden i det internationella samarbetet men samtidigt inte
bidra till rättslig hjälp om det strider mot svenska allmänna rättsprinciper. TCO tillstyrker förslaget.
94 Bonnier AB
Enligt Bonniers mening framstår förslaget som alltför oprecist i fråga om vem en åtgärd ska tillåtas träffa, exempelvis vem som det ska vara tillåtet att hålla ett förhör
med. Andra länder har andra rättssystem och inte någon motsvarighet till det
svenska ensamansvaret. Det blir då alltför vagt att – som i de exempel som ges på
sid.617 ff.,— ge sig in på jämförelser om vad personer i olika befattningar ska anses
”motsvara”. Här finns uppenbara problem i relation till ensamansvaret, vilket resulterar i osäkerheter i relation till meddelarskyddet och efterforskningsförbudet, som
kommittén inte har löst på ett tillfredställande sätt.
109 TV 4 AB
Kommittén föreslår vidare att en bestämmelse införs som möjliggör lämnande av internationellt rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade området under förutsättning att åtgärden har
stöd enligt TF och YGL. Enligt TV4s mening framstår förslaget som alltför oprecist i fråga
om vem en åtgärd ska tillåtas träffa, exempelvis vem som det ska vara tillåtet att hålla ett förhör med. Andra länder har andra former av rättssystem och inte någon motsvarighet till det
svenska ensamansvaret. Det blir då alltför vagt att – som i de exempel som ges på sid. 617 ff.,
- ge sig in på jämförelser om vad personer i olika befattningar ska anses ”motsvara”. Systemet
är mer komplext än så och förutsätter att den ansvariga har en oinskränkt rätt att besluta om
innehållet i det som publiceras. Här finns uppenbara problem i relation till ensamansvaret,
vilket resulterar i osäkerheter i relation till meddelarskyddet och efterforskningsförbudet, som
kommittén inte har löst på ett tillfredställande sätt. TV4 avstyrker därför förslaget.
145
15. Andra förändringar som har diskuterats men har fått prioriteras
ned
15.1 Utökat meddelarskydd
Förvaltningsrätten vill, liksom Yttrandefrihetskommittén, framhålla vikten av att frågan om
meddelarskydd för anställda inom offentligfinansierad privat verksamhet utreds snarast.
Juridiska fakultetsnämnden beklagar att kommittén inte kommit med förslag beträffande en så
viktig fråga som att en allt större andel av anställda inom framförallt skolan samt vård- och
omsorgssektorena saknar viktiga delar av meddelarskyddet. Frågan är brådskande och av stor
betydelse på grund av den förändring som skett och sker i snabb takt vad gäller stora delar av
verksamheterna inom den s.k. mjuka sektorn.
Tidigare sköttes den huvudsakligen av kommuner och landsting, men verksamheterna
ifråga har kommit att övergå till privata huvudmän, om än med offentlig finansiering. De berörda sektorerna kännetecknas av att föremålen för verksamheten utgörs av personer som på
grund av ålder eller sjukdom befinner sig i en utsatt position och har svårt att tillvarata sina
egna rättigheter. Personal som uppmärksammar missförhållanden har visserligen en anmälningsskyldighet enligt vårdlagarna, men inte till något utomstående granskningsorgan utan till
huvudmannen för verksamheten.
Eftersom personalen i de privata företagen saknar viktiga delar av meddelarskyddet (efterforsknings- och repressalieförbudet) kommer stora och växande grupper att fortsatt lämnas
utan det skydd som ett fullständigare meddelarskydd för personalen skulle kunna innebära. En
särskild utredare har visserligen tillsatts, men frågan hade på grund av sin betydelse varit betjänt av att hanteras av den parlamentariska kommittén.
Fakultetsnämnden anser att tiden nu är mogen att på nytt ta upp det förslag till utvidgat
meddelarskydd som lämnades av meddelarskyddskommittén i betänkandet Meddelarrätt.
Meddelarfrihet i företag och föreningar m.m. (SOU 1980:12). De invändningar som då restes
mot förslaget bör nu underkastas en förnyad analys mot bakgrund av ändrade samhällsförhållanden. När i dag viktiga delar av den offentliga verksamheten privatiseras gör sig anspråket
på fri- och rättigheter gällande även i det privata arbetslivet. Domar från Europadomstolen
pekar mot att rättighetsskyddet måste upprätthållas också i förhållande till privaträttsliga organisationer. Man kan i sammanhanget fråga sig varför det av principiella skäl skulle vara fel
att förbjuda privata arbetsgivare att efterforska medias källor när det är förbjudet för media –
som även de är privaträttsliga företag – att under straffansvar avslöja samma källa. Juridiska
fakultetsnämnden anser sammanfattningsvis att det bör tillsättas en parlamentarisk utredning
med uppgift att på nytt pröva frågan om ett utvidgat meddelarskydd.
Vidare anser vi det olyckligt att inte kommittén föreslår att offentlighetsprincipen och meddelarskyddet vidgas till att omfatta statlig och kommunal verksamhet som i huvudsak är skattefinansierad. Denna synpunkt är kanske i första hand riktad till den som skrev direktiven, men
146
vi anser frågan i högsta grad relevant i en översyn av dessa grundlagar, och av sådan vikt att
den bör framföras.
Både meddelarskyddet inom privata företag och utvidgning av reglerna om hets mot folkgrupp är frågor som Kulturrådet önskar få lagreglerade.
44 Riksarkivet
Det bör övervägas om inte offentlighetsprincipen bör omfatta all verksamhet som är offentligt
finansierad. I detta sammanhang kan det också finnas skäl att överväga frågan om meddelarskydd för anställda inom sådan verksamhet.
Inom kommittén har särskilt väckts frågan om meddelarskydd för anställda inom privat verksamhet som finansieras med offentliga medel, men frågan har ej utretts på grund av tidsbrist.
Kommittén anser frågan angelägen att utreda och noterar också att denna fråga i sig är komplex. Sveriges Kommuner och Landsting anser också att frågan är angelägen att utreda och
välkomnar den nyligen tillsatta utredningen ”Meddelarskydd för privatanställda i offentligt
finansierad verksamhet” (Dir 2012:76).
Sveriges Radio välkomnar att det nu har tillsatts en utredning av den viktiga frågan om meddelarskydd för anställda i privat verksamhet.
Det är naturligtvis beklagligt att kommittén, trots den långa utredningstiden, varit tvungen att
avstå från att analysera och lämna förslag i ett antal ytterligare frågor som väckts såväl före
som under den tid kommittén bedrivit sitt arbete. SVT välkomnar dock att en utredning av
den viktiga frågan om meddelarskydd för anställda i privat verksamhet nu ändå tycks bli verklighet i annat sammanhang.
Kommittén har på grund av tidsbrist inte kunnat lämna något genomarbetat förslag till att utvidga rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (meddelarskydd) och efterforskningsförbud att gälla även privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. Detta poängteras i flera
av utredningens särskilda yttranden där ledamöterna beklagar att utredningen inte haft möjlighet att undersöka frågan och därför uppmanar regeringen att utreda densamma.
147
Direktiven till utredningen ”Meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet”(Dir 2012:76) beslutades i juni 2012. Utredningen har dock ännu inte kommit igång.
Även om Journalistförbundet anser det välkommet att frågan ska utredas, är vi kritiska till det
snäva uppdraget som ska koncentreras runt vård, skola och omsorg. Vi anser också att det är
en nackdel att direktiven utesluter grundlagsändringar, vilket innebär att privatanställda och
offentligt anställda oavsett utredningens resultat inte kommer att ha samma lagliga meddelarskydd.
Det är, från vår utgångspunkt, vidare närmast obegripligt att regeringen inte tog tillfället i akt
och lät det ingå i direktiven att undersöka möjligheterna att statliga bolag i likhet med kommunala bolag ska omfattas av offentlighetsprincipen.
Frågan kommer alltså att utredas, dock med de begränsningar som framgår enligt ovan. Journalistförbundet kommer att medverka med expert i utredningen.
Vad gäller frågan om utvidgat meddelarskydd i privat verksamhet konstaterar YFK i sitt slutbetänkande att man inte hunnit utreda frågan. Landsorganisationen är starkt kritisk till detta.
Som vi framhöll redan i vårt tidigare remissvar menar vi att det är av stor vikt att dagens
meddelarskydd utvidgas till att gälla även i privat verksamhet som är offentligt finansierad.
Även i rent privat verksamhet är meddelarskyddet starkt eftersatt och bör stärkas. Vi har noterat att Justitiedepartementet nu tillsatt en särskild utredning i detta ämne vilket vi välkomnar.
Saco beklagar att kommittén inte hunnit lämna förslag om meddelarskydd för anställda inom
privat verksamhet som finansieras med offentliga medel. Både ur arbetstagarsynvinkel och
med hänsyn till allmänintresset är det angeläget att frågan snarast får en lösning likvärdig med
den som gäller för anställda inom offentlig verksamhet. Saco förutsätter att regeringen skyndsamt låter utreda frågan, så att den kan behandlas i samband med förslagen i det nu föreliggande betänkandet.’
DIK vill särskilt uppmärksamma frågan om meddelarskydd för anställda inom privat verksamhet finansierad med offentliga medel. Kommittén har diskuterat men säger sig på grund
av tidsbrist inte ha hunnit utreda denna fråga. Det är olyckligt eftersom denna verksamhetsform har blivit allt vanligare. Regeringen har tillsatt en utredare som ska presentera sina förslag i september 2013. DIK vill tydligt markera att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet ska vara detsamma som för offentligt anställda.
Kommittén har inte haft möjlighet att lämnat något genomarbetat förslag till att utvidga rätten
att meddela och offentliggöra uppgifter och efterforskningsförbud till att gälla även privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. I somras beslutades det dock om direktiv till utredningen ”Meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet” (Dir.
2012:76). Utredningen har ännu inte kommit igång. KLYS välkomnar att ett utredningsarbete
på området inleds, men beklagar att uppdraget har kommit att bli så snävt genom att koncen-
148
treras kring vård, skola och omsorg. KLYS anser att även anställda vid statliga bolag borde ha
ingått i utredningsuppdraget.
Förbundet Arbetsliv och Forskning i Sverige
Ett särskilt problem är information om oegentligheter från offentligt verksamma – s.k. whistleblowing. Fokuseringen på att söka en teknikoberoende lag för massmedierna gör att man ytterligare riskerar att tappa bort dessa personer. De har nu endast stöd i RF:s kap 2 (och allmänt i europakonventionen). Detta stöd är emellertid så bräckligt att i många fall inte hindrar
makthavare från att utöva repressalier gentemot den som säger ifrån. Det visar sig också att en
stor andel av de offentligt verksamma, t.o.m. vid ett svenskt universitet, bedömer att de inte
utan risk för repressalier kan säga ifrån. Det är inte heller många som faktiskt vågar vilket är
ett allvarligt problem för såväl demokratin som effektiviteten i det offentliga .
Motsvarande gäller för privatanställda som i praktiken helt saknar yttrandefrihet.
Allt detta har enligt Förbundets mening en bakgrund i föreställningen i utredningens slutbetänkande att massmedieregleringen är viktigare än regleringen av förhållandena för den enskilde i förvaltningen. Här finns emellertid ett förhållande som man inte kan bortse från. Information om offentlig verksamhet som kommer från involverade personer brukar bedömas
som särskilt värdefull och den lär aldrig komma till makthavarnas kännedom utan insatser
från interna uppgiftslämnare. Som det nu är tvingas personer som upptäcker oegentligheter i
sina myndigheter i många fall att anonymt gå direkt till massmedierna för att undvika repressalier. Detta är knappast något som makthavare uppskattar. Normalt ser de möjligheten att
direkt rätta till problem inom myndigheten som mest fördelaktig, men då måste uppgiftslämnarna skyddas vilket inte sker i dagsläget. Inte heller finns det skäl att tro att det kommer att
bli någon förändring härvidlag med kommitténs förslag.
Dessutom får man med dagens konstruktion ytterligare en gate-keeper för yttrandefriheten,
nämligen massmedierna. Det blir dessa som avgör om kritik mot det allmänna (eller det privata) ska få komma fram. Den paragraf i YGL och TF som reglerar frågan om repressalieförbud mot uppgiftslämnare kunde med fördel ingå i RF 2 kap. Om kontrollorganen sedan verkligen beaktade den skulle mycket vara vunnet.
Hela tanken på att yttrandefrihetslagstiftningen ska vara så klar och entydig att det inte blir
myndigheter eller kontrollorgan som i realiteten avgör vad yttrandefriheten ska vara faller nu
på att det föreligger alltför många olika kontrollorgan. Man har skäl att frukta att de genomsnittligt har dåliga insikter i vad det egentligen är frågan om. Då överordnade myndigheter,
JO, JK; vanliga domstolar, förvaltningsdomstolar och arbetsdomstolen kan agera i yttrandefrihetsmål kan man förvänta sig spridning i bedömningarna. I vilket fall som helst borde det
undersökas innan man fortsätter som förut. Jämför vad som tidigare sagts om behovet av
forskning.
Det är kanske inte så svårt att förstå den politiska maktens fokusering på massmedierna.
Bakom massmedierna står starka ekonomiska intressen som vill ha stor yttrandefrihet och
skydd för sina källor. Bakom den enskilde i den offentliga förvaltningen och det privata står
egentligen inte någon. Arbetsgivare kommer inte att slås för yttrandefrihet och facket är ambivalent. Det fåtal individer som trots allt vågar säga ifrån går ofta en mörk framtid till mötes.
149
15.2 Hets mot folkgrupp
Handisam har förståelse för att kommittén inte hunnit utreda frågan om brottet hets mot folkgrupp bör utvidgas till att även omfatta personer med funktionsnedsättning och transpersoner.
Handisam instämmer också i att det finns svåra gränsdragningar och överväganden att göra i
sakfrågan men anser att det är en angelägen fråga och att den bör utredas så snart som möjligt.
Lagstiftning som får konsekvensen att alla inte är lika inför lagen och som i sin utformning
utestänger vissa människor från rättsystemet är, enligt Handisam, en fråga om strukturell diskriminering och visar att alla människor inte är lika värda.
Både meddelarskyddet inom privata företag och utvidgning av reglerna om hets mot folkgrupp är frågor som Kulturrådet önskar få lagreglerade.
DO noterar att kommittén inte har funnit det möjligt att utreda en utvidgning av skyddet för
transpersoner och personer med funktionsnedsättning mot hetsande yttranden. DO skulle välkomna en sådan utredning.
Inte heller frågan om att utvidga bestämmelsen om hets mot folkgrupp till att omfatta även
transpersoner resp. personer med funktionsnedsättning har kommittén ansett sig ha tid att utreda. Även detta beklagar LO. Frågan är angelägen och vi hoppas att den så snart som möjligt
kommer att utredas vidare.
Yttrandefrihetskommittén lyfte frågan om hetslagstiftningen i en skrivelse till regeringen daterad 2011-12-09. Vid en förfrågan om ärendet till justitiedepartementet den 14 september
2012 fick Handikappförbunden besked om att frågan har avskrivits av regeringen och inget
arbete pågår.
Den europeiska organisationen för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter
(ODIHR) samarbetar med den europeiska organisationen för säkerhet och samarbete (OSCE).
De samlar information om hatbrott och motivet funktionsnedsättning finns med. Storbritannien har till exempel rapporterat närmare 2 000 fall och en undersökning i Skottland visade att
närmare hälften av de tillfrågade med funktionsnedsättning upplevt ofredande på grund av sin
funktionsnedsättning. Sverige har ingen statistik eller studier som täcker området, men sannolikt är det ett dolt problem eftersom funktionsnedsättning inte täcks. En internationell lärdom
150
är att kränkningar och ofredande är en del av vardagen och därför inget man anmäler. Bristen
på likhet inför lagen mellan olika diskrimineringsgrunder får stora konsekvenser för bristande
prioritering, avsaknad av insatser och forskning på områden som rör våld och kränkningar.
Riksförbundet för sexuell upplysning (RFSL)
Transpersoner är ett samlingsbegrepp för människor vars könsidentitet och/eller könsuttryck
tidvis eller alltid skiljer sig från normen för det kön som registrerades för dem vid födseln. I
gruppen ingår bland annat transsexuella, transvestiter och personer vars könsidentitet är en
annan än man eller kvinna. Många, men inte alla, transpersoner önskar korrigera kroppen med
hjälp av kirurgi och/eller hormonbehandlingar så att den bättre överensstämmer med könsidentiteten. En människas könsidentitet och könsuttryck har ingenting med den sexuella läggningen att göra. Oavsett om en person har någon form av transidentitet eller inte så kan personen vara hetero-, bi- eller homosexuell.
I betänkandet i fråga på sid 413 redovisas att det inom kommittén ”väckts två frågor som har
behandlats i särskild ordning”. Den ena av dess två frågor gäller om brottet hets mot folkgrupp bör utvidgas till att även omfatta transpersoner och personer med funktionsnedsättning.
Yttrandefrihetskommittén menar att ”ett utökat skydd med tanke på de svåra gränsdragningar
som en utökning rymmer kräver omfattande överväganden”. Sådana överväganden har kommittén, av tidsbrist, inte närmre kunnat gå in på.
Transpersoner omfattas inte av det skydd som finns för den som utsätts för hets på grund av
sin sexuella läggning. Detta då transidentiteten handlar om kön och könsidentitet och inte om
sexuell läggning. RFSL anser att brottet hets mot folkgrupp bör utvidgas till att även omfatta
transpersoner. RFSL har heller inget att invända mot att brottet hets mot folkgrupp utvidgas
till att även omfatta personer med funktionsnedsättning. I diskrimineringslagstiftningen är
transpersoner skyddade inom begreppet ”könsöverskridande identitet eller uttryck”, av Diskrimineringsombudsmannen (DO) vanligen kallat förbud mot diskriminering som har samband med könsidentitet eller könsuttryck. RFSL ser ingen anledning till att inte samma begrepp skulle kunna vara tillämpligt i de lagutrymmen som reglerar brottet hets mot folkgrupp.
Transpersoners utsatthet
Statens folkhälsoinstituts (FHI) rapport Hälsa på lika villkor (2005) vittnar om transpersoners
utsatthet i dagens samhälle. Unga transpersoner har en mycket dålig hälsosituation och en hög
självmordsfrekvens. FHI har också kunnat konstatera att transpersoner som grupp har en
sämre psykosocial situation och psykisk hälsa jämfört med homo- och bisexuella, som i sin
tur skattar sin hälsosituation som sämre än befolkningen i stort. Forskningen slår fast att psykisk ohälsa är något som grundar sig i bristande trygghet eller är ett resultat av stigmatisering,
diskriminering och utanförskap - något som drabbar många transpersoner.
I Ungdomsstyrelsens rapport, Hon, hen, han (2010) skriver Ungdomsstyrelsen följande om
unga transpersoner: ”Genom intervjuer med unga transpersoner, ges en inblick i hur det är att
leva som ung transperson i dagens Sverige. En slutsats som dras är att transpersoner systematiskt upplever stigmatisering och osynliggörande. Ett av de viktigaste skälen till detta kopplar
respondenterna till heteronormativa föreställningar kring kön. Unga transpersoner är särskilt
utsatta. Man kan som transperson ha svårt att utveckla och bejaka sin könsidentitet av dessa
skäl, men också för att det är ont om förebilder.”
151
Transpersoner möts inte sällan av kränkande behandling, konflikter med sin familj, en oförstående omgivning, lång väntan på vård och flera andra aspekter som i sin tur leder till psykisk ohälsa.
Brottsförebyggande rådet om transfobiska brott
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) skriver i sin hatbrottsstatistik från 2009 att ”enbart uttryck
kopplade till transpersoner och uttryck som kan särskiljas från det homofobiska motivet blir
bedömda som transfobiska hatbrott i statistiken”.
I brottsbalkens straffskärpningsregel (29 kap. 2 § 7) om straffmätning och påföljdseftergift
tydliggörs möjligheten att utdöma ett strängare straff om gärningen varit motiverad av hat mot
en individs tillhörighet till en särskild grupp i samhället:
2§ Som försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet ska, vid sidan av vad som gäller
för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas (…).
7. om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av
personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning
eller annan liknande omständighet, eller (…).
Det är således möjligt för domstolar att tillämpa straffskärpningsparagrafen även vid brott
som motiverats av målsägandens könsidentitet eller könsuttryck. Detta tack vare formuleringen om ”annan liknande omständighet”. BRÅ motiverar inkluderingen av transfobiska brott i
hatbrottsstatistiken även med att könsöverskridande identitet och uttryck är inkluderat i diskrimineringslagen. BRÅ betonar att även internationellt har brott riktade mot personer med
könsöverskridande identitet uppmärksammats. I exempelvis Storbritannien inkluderas ”gender or gender identity” som ett motiv bland fem olika i hatbrottsstatistiken.
Behovet av en enhetlig lagstiftning
Diskrimineringslagstiftningen, med förbud mot diskriminering i bland annat arbetslivet, uppdaterades senast till den form som trädde i kraft 1 januari 2009. Diskrimineringsgrunderna där
är kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. Sedan 1 januari 2003 inkluderar
hetslagstiftningen också sexuell läggning.
RFSL anser att det är mycket otillfredsställande att den svenska lagstiftningen innehåller bristande samstämmighet mellan diskrimineringslagstiftningen, brottsbalkens straffskärpningsparagraf och hetslagstiftningen. Medan det explicit är förbjudet att diskriminera människor på
grund av könsöverskridande identitet eller uttryck, är det enbart implicit möjligt, vilket skapar
otydligheter, att tillämpa straffskärpningsparagrafen vid brott som motiverats av en persons
transidentitet. Samtidigt är det fortfarande fullt tillåtet att hetsa i ord och skrift mot transpersoner. RFSL menar att det med nuvarande lagars utformning skapas en olycklig hierarki kring
vilka grupper som anses i behov av lagens skydd. Transpersoner måste fullt ut tilldelas samma
skydd i lagen som tilldelas personer på grund av deras sexuella läggning.
Vi anser därför, som ovan anförts, att det rimliga vore att följa diskrimineringslagens diskrimineringsgrunder, och inkludera könsöverskridande identitet eller uttryck i den uppräkning av
egenskaper som görs i brottsbalken (16 kap. 8 §) och tryckfrihetsförordningen (7 kap. 4 § 11),
för att på så sätt också skydda transpersoner mot hets mot folkgrupp.
152
En reformerad hetslagstiftning, enligt ovan, skulle ge transpersoner en ökad känsla av samhälleligt skydd och stöd. Det skulle sända ut en viktig signal om att brott mot transpersoner betraktas som lika allvarliga som brott mot andra personer baserat på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning.
RFSL noterar med tillfredsställelse att frågan om skydd mot hets för transpersoner nämns i tre
olika särskilda yttranden till betänkandet: i det särskilda yttrandet av Lena Blixt och Erik
Wassén (FP), i det särskilda yttrandet av Inger Fredriksson och Stefan Tornberg (C) och i det
särskilda yttrandet av Phia Andersson (S), Helene Petersson (S), Lars Wegendahl (S), Ingrid
Burman (V) och Alf Karlsson (MP).
Lena Blixt och Erik Wassén (FP) anför att de ”förutsätter att ett” utredningsarbete ”snarast
initieras av regeringen”.
Inger Fredriksson och Stefan Tornberg (C) anför: ”Det är angeläget att regeringen tar initiativ
till att utreda hur transpersoner och personer med funktionsnedsättning kan skyddas mot hetsande yttranden.”
Phia Andersson (S), Helene Petersson (S), Lars Wegendahl (S), Ingrid Burman (V) och Alf
Karlsson (MP) anför: ”Trots att utredningstiden förlängts i omgångar kvarstår denna brist i det
färdiga utredningsmaterialet. Någon annan utredning som tar sig an frågorna om utökat skydd
i hetslagstiftningen är inte heller förespeglad …”
RFSL har även tagit del av Yttrandefrihetskommitténs skrivelse till Justitiedepartementet daterad 2011-12-09 med rubriken ”Angående en översyn av meddelarskyddet och bestämmelsen
om hets mot folkgrupp”, där kommittén anför att det är ”angeläget att frågorna utreds så snart
det är möjligt”. Skrivelsen avslutas med meningen: ”Kommittén står till förfogande för att
utreda frågorna om så önskas.” RFSL kan inte tolka det på annat sätt än att Justitiedepartementet tyvärr inte önskat att frågan om inbegripande av transpersoner i lagen om hets mot
folkgrupp skulle utredas av Yttrandefrihetskommittén.
RFSL ställer sig även frågande inför beskrivningen i betänkandet på sid. 414 att det föreligger
”svåra gränsdragningar” vid en utökning av vilka som ges lagskydd mot hets. Det finns redan
ett inarbetat begrepp i annan lagstiftning när det gäller avgränsning av vilka som avses, dvs.
begreppet ”könsöverskridande identitet eller uttryck”. Även om detta begrepp inte är fulländat
så täcker det vilka som avses på ett tillräckligt tydligt sätt för att även kunna användas i en
utvidgad hetslagstiftning.
RFSL förordar, med hänvisning till ovanstående, att regeringen snarast bör återkomma med
lagstiftningsförslag som gör att även transpersoner skyddas mot hets i brottsbalken respektive
tryckfrihetsförordningen. Vi kan även konstatera att det, med ledning av de särskilda yttrandena till föreliggande betänkande, skulle finnas en bred riksdagsmajoritet för en sådan lagändring.
153
15.3 Tvångsmedel
9 Justitiekanslern
En av de frågor som kommittén inte har hunnit med att utreda avser lagregleringen av
tvångsmedelsanvändning på TF- och YGL-området. Kommittén har emellertid genom dess
experter låtit utarbeta en promemoria med förslag till en lagreglering som bifogats som bilaga
7 till betänkandet. Frågeställningarna i promemorian är av stort principiellt intresse och bör,
som kommittén påpekar, kunna beaktas i det pågående arbetet med Förundersökningsutredningens slutbetänkande.
10 Domstolsverket
Kommittén redovisar i 18 kap. betänkandet ett antal frågor som kommittén inte haft tid och
möjlighet att överväga närmare. Ett av de områden som Domstolsverket anser mycket angeläget är det som tas upp i bilaga 7 i betänkandet; lagreglering av tvångsmedelsanvändning på
TF- och YGL-området. Tvångsmedelsanvändning inom det grundlagsskyddade området innebär särskilda svårigheter för de rättsvårdande myndigheterna. Meddelarfriheten och anonymitetsskyddet är centrala principer inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. För att
undvika kränkningar av dessa principer är det därför viktigt med tydliga regler i de situationer
där straffprocessuella tvångsmedel aktualiseras som kan komma i konflikt med dessa principer. Närmare regler för avvägning mellan skyddet för meddelarfrihet och anonymitetsskydd
och användningen av tvångsmedel är i förlängningen en fråga som kan komma att påverka
allmänhetens förtroende för rättsystemet. Domstolsverket anser det således angeläget att arbetet med att fastställa respektive tydliggöra regler för tvångsmedelsanvändning på TF- och
YGL-området fortsätter.
En annan fråga som snarast bör bli föremål för utredning är den om lagreglering av tvångsmedelsanvändning i fall där tryck- och yttrandefrihetsrättsliga intressen föreligger. Frågan har
berörts i tidigare utredningar, men då från ett brottsutredande perspektiv. Sveriges Radio menar att frågan bör utredas från ett tryck- och yttrandefrihetsrättsligt perspektiv för att skapa en
reglering som säkerställer att de grundläggande principerna om bl.a. anonymitetsskydd inte
sätts åt sidan i brottsutredningar.
En annan mycket viktig fråga som kommittén framhåller och som enligt SVT:s mening omgående bör bli föremål för utredning ur ett yttrandefrihetsperspektiv är frågan om hur en adekvat lagreglering av tvångsmedelsanvändning i fall där tryck- och yttrandefrihetsrättsliga intressen föreligger bör utformas. Som framgår av den promemoria som tagits fram på kommitténs uppdrag, men som kommittén sedan inte haft tid att behandla, innebär dagens reglering
att vissa av grundbultarna, inte minst anonymitetsskyddet, i det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet i praktiken riskerar att sättas ur spel. Att risken är reell har framgått vid ett antal
uppmärksammade åtgärder eller försök till åtgärder mot enskilda journalister och medieföretag de senaste åren. SVT förutsätter att denna fråga utreds med prioritet utifrån ett yttrande-
154
frihetsperspektiv, och inte bara utifrån intresset av effektiva brottsutredningar (jfr. Förundersökningsutredningens slutbetänkande SOU 2011:45).
Utredningen har inte hunnit lägga några egna författningsförslag när det gäller källskyddet vid
husrannsakan vid redaktioner och beslag av datorer som kan innehålla källskyddat material.
Som framgår av vår sammanfattning beklagar vi detta eftersom det är mycket otillfredsställande att det exempelvis saknas en tydlig författningsreglering av hur reglerna om beslag ska
tillämpas på elektroniska handlingar. Även JO har framfört detta, vilket framgår av utredningen.
Några av kommitténs experter har i en särskild bilaga föreslagit ändringar i rättegångsbalken,
bland annat att beslag mot personer som omfattas av tystnadsplikt endast ska kunna beslutas
av rätten, det vill säga inte endast av åklagare.
När det gäller genomsökning av datorer och annan digital informationsbärare, hänvisar utredningen till betänkandet från Förundersökningsutredningen (SOU 2012:45, sid 355 ff.). Den
utredningen föreslog bland annat närvarorätt för berörd person när en dator som tagits i beslag
genomsöks.
Vi tillstyrkte i vårt remissyttrande föreslaget men föreslog en förstärkning genom att en tredje
part, ett slags notarius publicus, under tystnadsplikt skulle gå igenom materialet och endast
överlämna sådant som var relevant för det misstänkta brottet för att källskyddet inte skulle
äventyras. Vi hänvisar i denna del till vårt remissyttrande till Förundersökningsutredningen.
I bilagan hänvisar också Yttrandefrihetskommittén till riksåklagarens riktlinjer vid genomgång av beslagtagna datorer och föreslår att de ska lagfästas.
Journalistförbundet kan ställa sig bakom tankegångana och förslagen i bilagan, men vi föreslår samtidigt, med tanke på den snabba utvecklingen inom mediabranschen, en grundläggande utredning kring avvägningen mellan å ena sidan intresset att kunna undersöka brott
även med tvångsmedel och å den sidan intresset av att bevara källskyddet.
Som ovan nämnts beklagar TU att ett antal frågor som borde ha diskuterats inte hann behandlas av kommittén. Det gäller t ex frågan om meddelarskydd för anställda i privat verksamhet
(som nu utreds i annat sammanhang) och – inte minst – frågan om förutsättningarna för användning av tvångsmedel mot redaktioner och andra miljöer där det kan finnas källskyddat
material. TU vill här särskilt uppmärksamma det expertförslag som finns med som en bilaga
till utredningen och utgår från att det inte bara beaktas i det fortsatta arbetet med den s k förundersökningsutredningen utan att frågan också betraktas utifrån ett grundlagsperspektiv.
Utredningen har inte hunnit utarbeta några författningsförslag när det gäller källskyddet vid
husrannsakan vid redaktioner och beslag av datorer som kan innehålla källskyddat material.
TCO beklagar detta eftersom det är mycket otillfredsställande att det exempelvis saknas en
155
tydlig författningsreglering av hur reglerna om beslag ska tillämpas på elektroniska handlingar.
TCO föreslår, bland annat med tanke på den snabba utvecklingen inom mediabranschen, att
frågan om hur avvägningen mellan å ena sidan intresset att kunna undersöka brott även med
tvångsmedel och å den sidan intresset av att bevara källskyddet ska utredas vidare.
94 Bonnier AB
Bonnier vill här särskilt uppmärksamma det expertförslag som finns med som en bilaga till
utredningen och utgår från att det inte bara beaktas i det fortsatta arbetet med den s.k. förundersökningsutredningen utan att frågan också betraktas utifrån ett grundlagsperspektiv. I expertförslaget "PM med förslag till lagreglering av tvångsmedelsanvändning på TF- och YGLområdet" föreslås ändringar i rättegångsbalkens bestämmelser om straffprocessuella tvångsmedel. Syftet med dessa ändringar är att säkerställa att grundlagarnas anonymitetsskydd fullt
ut kan upprätthållas när en fråga om tvångsmedel, såsom husrannsakan, beslag eller syn, aktualiseras i en brottsutredning.
I korthet innebär förslaget att reglerna om beslagsförbud ska omfatta också elektroniska upptagningar, att kopior av beslagtagen egendom ska förstöras när ärendet är avslutat, att endast
domstolar får besluta om användning av tvångsmedel hos personer med tystnadsplikt och att
särskilda regler för genomsökning av bl.a. beslagtagna datorer ska införas.
Som framgår av expertförslaget har frågeställningarna varit uppe till behandling genom olika
former av lagstiftningsarbete varje decennium sedan sjuttiotalet. Mot bakgrund av vad som
framkommer av expertförslaget är det hög tid att en ny detaljerad reglering tas fram för att
meddelarskyddet fullt ut ska kunna bevaras även i situationer då straffprocessuella tvångsmedel är aktuella.
109 TV 4 AB
När det gäller frågan om förutsättningarna för användning av tvångsmedel mot redaktioner
och andra miljöer där det kan finnas källskyddat material vill TV4 särskilt uppmärksamma det
expertförslag som finns med som en bilaga till utredningen. Vi utgår också från att det inte
bara beaktas i det fortsatta arbetet med den s.k. förundersökningsutredningen utan att frågan
också betraktas utifrån ett grundlagsperspektiv. Som framgår av expertförslaget har frågeställningarna varit uppe till behandling genom olika former av lagstiftningsarbete varje decennium sedan sjuttiotalet. Mot bakgrund av vad som framkommer av expertförslaget är det
hög tid att en ny detaljerad reglering tas fram för att meddelarskyddet fullt ut ska kunna bevaras även i sådana situationer då straffprocessuella tvångsmedel är aktuella.
15.4 Övriga förändringar
15.4.1 Hantering av personuppgifter
17 Datainspektionen
EU-rätten och Europakonventionen [PUL]
156
Såväl artikel 8 i europakonventionen som artikel 9 i dataskyddsdirektivet kräver att det ska
göras en intresseavvägning i det enskilda fallet när yttrandefriheten inskränker skyddet för
privatlivet. Någon sådan avvägning är inte möjlig enligt YGL. Datainspektionen ifrågasätter
därför om det generella undantaget i 7 § första stycket PuL för TF och YGL verkligen ryms
inom den undantagsmöjlighet som anges i dataskyddsdirektivet. Det svenska undantaget omfattar inte bara journalistisk, litterär och konstnärlig verksamhet utan alla områden. Någon
intresseavvägning kan därmed inte sägas ha gjorts. Detta är en allvarlig svaghet i lagstiftningen, i synnerhet när det handlar om det frivilliga grundlagsskydd som kan uppnås genom utgivningsbevis enligt databasregeln. Datainspektionen befarar att en regel som 7 § första
stycket PuL som i princip helt utesluter tillämpning av reglerna till skydd för integriteten till
förmån för yttrandefriheten skulle komma att underkännas av EU-domstolen om frågan ställdes på sin spets.
Kommittén medger att det kan finnas anledning att göra anpassningar till unionsrätten i syfte
att minska konfliktytorna i frågor som inte väsentligt rubbar grunderna för det svenska grundlagsskyddet. Datainspektionen anser att det är viktigt att vidta åtgärder för att bringa grundlagarna i tydlig överensstämmelse med EU-rätten, särskilt dataskyddsdirektivet. Mindre justeringar av grundlagarnas tillämpningsområde för att få grundlagarna att stå i bättre överensstämmelse med dataskyddsdirektivet behöver inte rubba grunderna för det svenska grundlagsskyddet. Behovet av överensstämmelse med EU-rätten kommer att öka om dataskyddsdirektivet ersätts av en EU-förordning.
Datainspektionen anser att det skulle vara möjligt att åstadkomma en avvägning mellan yttrandefriheten och integritetsskyddet genom att göra ett undantag för PuL i YGL. Detta skulle
kunna åstadkommas genom en sådan delegationsregel som kommittén har övervägt i NYGL.
Den skulle göra det möjligt att på det frivilliga grundlagsskyddets område lagstifta i vanlig lag
om personuppgiftsbehandling som sker för något annat ändamål än det som är ändamålet med
yttrandefriheten enligt grundlagen. I praktiken skulle PuL därmed bli tillämplig i vissa fall när
kränkande yttranden görs på webbplatser som är grundlagsskyddade genom utgivningsbevis.
En sådan regel förordas även av utredningens ordförande i dennes reservation till förslaget till
NYGL (1 kap. 14 § NYGL). Kommittén är kritisk till en sådan regel vid utformningen av
NYGL. Kommittén har inte heller lagt något liknande förslag för YGL. Kommittén synes
mena att sådan regel skulle medföra en ökad osäkerhet om grundlagsskyddets tillämplighet
eftersom fler fall måste avgöras genom en tolkning av innehållet i det som yttras. Kommittén
anser att det typiskt sett får anses främmande för svensk tryck- och yttrandefrihetstradition
med en bestämmelse som förutsätter en bedömning av ett yttrandes karaktär och inriktning.
Även om massmedieföretag inte skulle beröras av ett sådant PuL-undantag anser kommittén
att det innebär en inte obetydlig begränsning av yttrandefriheten. Kommittén anser vidare att
en sådan ”skiktning” av nivån på yttrandefrihetsskyddet inger betänkligheter från ett principiellt perspektiv.
Datainspektionen delar inte kommitténs bedömning på dessa punkter.
Datainspektionen anser att det inte är något nytt för svensk tryck- och yttrandefrihetstradition
att ett yttrandes karaktär och innehåll måste bedömas vid gränsdragningen mellan vad skyddas resp. inte skyddas av grundlag. Sådan gränsdragningsproblematik uppstår naturligen vid
bedömning av vad som ska anses falla innanför respektive utanför grundlagarnas materiella
tillämpningsområde. Det handlar då om att definiera marknadsföring i kommersiell verksamhet som har ett kommersiellt syfte och brott som begås i grundlagsskyddat medium.
157
Datainspektionen anser vidare att det är fel att påstå att ett PuL-undantag skulle begränsa yttrandefriheten eftersom det är mycket tveksamt om grundlagarna över huvud taget har till syfte
att skydda sådana yttranden som undantaget skulle rikta sig emot.
Vad gäller kommitténs betänkligheter avseende skiktning av nivå på yttrandefrihetsskyddet så
gör Datainspektionen en motsatt bedömning. Det är just genom att göra skillnad mellan å ena
sidan massmedier och enskildas yttranden för journalistiska ändamål och å andra sidan enskildas yttranden utan anknytning till yttrandefrihetens ändamål, som det skulle gå att bringa
den svenska lagstiftningen i överensstämmelse med artikel 9 dataskyddsdirektivet.
En sådan lagstiftning skulle knappast påverka yttrandefriheten på något märkbart negativ sätt
eftersom yttranden på det frivilliga grundlagsskyddets område som syftar till ett fritt meningsutbyte skulle omfattas av undantaget för journalistiska ändamål, som i svensk rätt getts
en mycket vid tolkning, (se t.ex. Ramsbromålet).
För det fall det skulle uppfattas som problematiskt att överlåta åt Datainspektionen att göra
avvägningar om vilka yttranden som faller innanför respektive utanför yttrandefrihetens ändamål, skulle denna uppgift i stället kunna ankomma på Justitiekanslern som enligt sin instruktion har att värna yttrandefriheten och integriteten.
Kommittén konstaterar i kapitel 15 att det förekommer vissa tillämpningsproblem med databasregeln, 1 kap. 9 § YGL. Kommittén föreslår därefter vissa förändringar. Tyvärr kan PTS
konstatera att kommittén inte har lagt fram något förslag vad gäller undantag för hantering av
personuppgifter.
Det som PTS ifrågasätter är om katalogtjänster på nätet ska kunna omfattas av grundlagsskydd och därmed undkomma regler i personuppgiftslagen och LEK om behandling av personuppgifter. I exempelvis 6 kap. 15-16 §§ LEK regleras vad som gäller för abonnentförteckningar, bl.a. stadgas att för att behandla personuppgifter om en abonnent som är en fysisk person i en förteckning som avses i 15 § fordras samtycke från denne. PTS får återkommande
klagomål från enskilda vars abonnentuppgifter har publicerats i en databas utan samtycke. Det
kan exempelvis vara fråga om att en person fått sitt s.k. hemliga nummer offentliggjort på en
webbplats med risk för stor spridning.
I dessa fall rör det sig om tjänster på internet som behandlar personuppgifter på ett sätt som
inte kan sägas bidra någon väsentlig mån till ”ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande” (1 kap. 1 § YGL). Dessa tjänster kan därför
knappast anses särskilt skyddsvärda ur ett yttrandefrihetsperspektiv och det kan mot denna
bakgrund ifrågasättas varför dylika databaser (innehållande bl.a. abonnentuppgifter) ska ha
möjlighet att falla under grundlagsskyddet.
I kapitel 19.2 i betänkandet berörs frågan om personlig integritet. Kommittén konstaterar att
kränkningar av den personliga integriteten i databaser med utgivningsbevis är mycket sällsynta. För PTS framstår det dock som att kommittén har avgränsat sig till allvarliga kränkningar eller intrång i privatlivet. De kränkningar som PTS uppmärksammats på berör snarare
det grundläggande skyddet av personuppgifter enligt gällande dataskyddsreglering. Även Da-
158
tainspektionen har tidigare yttrat sig angående problemen med webbplatser som är grundlagsskyddade med hjälp av s.k. utgivningsbevis.12
PTS konstaterar att kommittén kort nämner frågan om undantag för hantering av personuppgifter i kapitel 18.2, gällande frågor som kommittén inte hunnit överväga. Trots detta finns
ändå en ”bedömning” från kommitténs sida om att en sådan bestämmelse inte bör införas i TF
och YGL. Vad som legat till grund för denna bedömning är dock oklart. Däremot finns just ett
sådant undantag för behandling av personuppgifter som PTS efterfrågar i 1 kap. 14 § NYGL,
vilket även kommenteras på sidan 275 i betänkandet där frågan om konflikten med EU-rätten
berörs.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts vill PTS framhålla behovet av en grundlig utredning
av ett undantag för hantering av personuppgifter.
15.4.2 Återkallelse av tillstånd på grund av innehåll i program
Yttrandefrihetskommittén uttalar att det bör övervägas om det finns anledning att i YGL
skriva in att tillstånd inte får återkallas på grund av innehållet i sändningarna.
Myndigheten för radio och tv anser att införandet av en sådan bestämmelse skulle få omfattande konsekvenser för regleringen inom radio- och tv-området eftersom 18 kap. radio- och
tv-lagen (2010:696) innehåller flera bestämmelser om återkallelse av tillstånd på grund av innehåll. Myndigheten anser därför att det kan ifrågasättas om en sådan förändring har varit
kommitténs avsikt.
16. Övrigt
13 Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL)
Vi anser även att problematiken kring immaterialrättsliga frågor kontra TF och YGL i
ljuset av utvecklingen av den digitala tekniken är viktiga att hantera. Även här finns
gränsdragningsproblem som leder till korslutningseffekter som gör att brott inte kan
lagföras.
18 Kommerskollegium
Kollegiet angav redan i yttrandet över debattbetänkandet att vi anser att förhållandet
mellan EU-rätten och hemvistkravet för ansvariga utgivare kan vara problematiskt.
Kollegiet anser att det finns anledning att genomföra en fördjupad analys av hemvistskravets förenlighet med EU-rätten. Denna fråga har visserligen avhandlats i den
av kommittén beställda rapporten ”EU-rättsliga frågor kring arbetsmodellerna till ny
yttrandefrihetsgrundlag” men kollegiet anser att kravet på hemvist inte belysts i tillräcklig omfattning.
Exempelvis innebär undantaget från tjänstedirektivets tillämpningsområde för audio12 Se Datainspektionens remissvar dnr 395-2009 (Ju2009/1578/L6)
159
visuella tjänster att hemvistkravet avseende dessa tjänster istället ska bedömas enligt den sekundärrätt som speciellt reglerar dessa tjänster samt enligt fördragets regler för fri rörlighet för tjänster. En sådan bedömning saknas i rapporten.
Vidare konstateras det i rapporten att kravet på svenskt hemvist för utgivaren står direkt i strid med artikel 14(1)(b) i tjänstedirektivet. I rapporten konstateras dock ”Men i
de flesta situationer där ett utländskt medieföretag vill sälja sina tjänster på den
svenska marknaden finns en svensk samarbetspartner som står för utgivaransvaret.”
Kollegiet har dock svårt att se hur det faktum att det förhåller sig så i praktiken kan
anses utgöra ett EU-rättsligt hållbart argument för att upprätthålla ett krav i direkt strid
med direktivet.
Oavsett om ett utländskt medieföretag har en lokal samarbetspartner eller har etablerat sig i Sverige är utländska medieföretag förhindrade att själva välja vem i organisationen som ska fungera som ansvarig utgivare. Detta får anses utgöra en nackdel
som inte svenska medieföretag drabbas av. Det finns anledning att tro att den som
åtar sig uppgiften att fungera som ansvarig utgivare även vill ha befogenhet och möjlighet att besluta om det som publiceras, på motsvarande sätt som exempelvis en
chefredaktör.
Slutligen anser kollegiet att det bör utredas om syftet med hemvistkravet skulle kunna
uppnås även om det mildrades till ett krav på hemvist inom EU/EES. Det vill säga, är
kravet på hemvist i Sverige nödvändigt för att Sverige ska kunna lagföra en ansvarig
utgivare.
I nuläget begränsar YGL möjligheten att ställa krav på att tv-program görs tillgängliga för
personer med funktionsnedsättning. Det är endast möjligt för traditionella tv-sändningar men
inte där mottagaren kan bestämma tidpunkt för överföringen, exempelvis vid beställ-tv. För
detta krävs att YGL ändras, något som Yttrandefrihetskommittén tar upp i sitt yttrande Ds.
2011:40 – Vissa ändringar i Radio- och tv-lagen. Kommittén anger i samma yttrande att detta
är en komplicerad fråga och att följderna för etableringsfriheten av ett sådant ingrepp, noga
måste kartläggas och värderas innan eventuellt genomförande.
Utifrån detta saknar Handisam en översyn av YGL kring möjligheten att ställa krav på leverantörer av beställ-tv i betänkandet, alternativt ett tydliggörande om behovet av att initiera en
mer ingående utredning i frågan.
Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning anger i artikel 21(a) [Yttrandefrihet och åsiktsfrihet samt tillgång till information] att:
”Konventionsstaterna ska vidta alla ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att personer
med funktionsnedsättning kan utöva yttrandefriheten och åsiktsfriheten, inklusive att ta söka,
ta emot och sprida uppgifter och idéer på lika villkor som andra […] däribland genom att
förse personer med funktionsnedsättning med information som är avsedd för allmänheten i
tillgängligt format och teknologi anpassad för olika funktionsnedsättningar”.
Utvecklingen med beställ-tv innebär en ökad möjlighet att konsumera tv på andra tider och
andra platser och en slutsats är att konsumtionen av beställ-tv kommer att öka. Det ger en
160
möjlighet att söka och ta emot information som leder till valfrihet och självbestämmande för
den enskilde. Handisam anser att detta också bör omfatta personer med funktionsnedsättning.
Handisams uppfattning är att det skulle vara proportionerligt att i viss mån begränsa etableringsfriheten i Yttrandefrihetsgrundlagen till förmån för rätten att ta del av det som åsikts- och
yttrandefriheten har att skydda.
Europarättsliga överväganden
Förhållandet till europarätten har behandlats ganska litet av utredningen. Framställningen i
denna del ger enligt Stockholms universitets mening även anledning till kritik därför att den
inte tillräckligt uppmärksammar rättighetsstadgans grundläggande betydelse och sambandet
mellan EU-rätten och Europakonventionen.
Infallsvinkeln i betänkandets avsnitt 7.2 Förhållandet till EU-rätten (s 234 ff.) är närmast frågeställningen i vad mån EU-rätten utgör ett ”hot” mot den svenska tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen. I betänkandet diskuteras bland annat hur långt Sverige överlåtit beslutanderätt
till EU enligt RF, läget om EU skulle överskrida sina befogenheter och i vad mån TF och
YGL kan vara uttryck för ordre public. Europakonventionen och dess art. 10 om yttrandefrihet berörs endast i korthet och som en separat fråga. I ordförandens reservation görs å andra
sidan gällande att TF och YGL inte är förenliga med EU-rätten och att EU-rätten gör det nödvändigt att gå över till en teknikoberoende grundlag.
EU-fördraget slår fast i art. 6.3 att de grundläggande rättigheterna såsom de garanteras i Europakonventionen ingår i unionsrätten som allmänna principer. EU:s rättighetsstadga, som nu
har varit bindande primärrätt i ca tre års tid, anger i art. 53 att rättighetsskyddet enligt EUrätten inte får underskrida den skyddsnivå som upprätthålls enligt Europakonventionen. Detta
innebär att det skydd för yttrandefriheten som har utvecklats på grundval av art. 10 i Europakonventionen och Europadomstolens därpå grundade praxis numera är inkorporerat i EUrätten. Europakonventionen bildar också ramen för tolkningen och tillämpningen av art. 11 i
rättighetsstadgan om yttrandefrihet och informationsfrihet.
Förhållandet är likartat vad gäller relationen mellan art. 8 i Europakonventionen om rätt till
skydd för privat- och familjeliv och art. 9 om tankefrihet m.m. och de närliggande artiklarna
på dessa områden i art. 8 och 10 i rättighetsstadgan. Det bör även observeras att rättighetsstadgan har en egen särskild artikel 8 om rättighetsskydd för personuppgifter. Rättighetsstadgan är som bekant enligt dess art. 51 bindande för medlemsstaterna när dessa tillämpar EUrätten, t ex genom att genomföra direktiv.
Europakonventionens och rättighetsstadgans rättighetsskydd är som nämnt föga behandlat av
utredningen. Den har enligt Stockholms universitets mening överhuvud inte tillräckligt observerat att Europakonventionen och Europadomstolens praxis till stor del styr innebörden av
EU-rätten på yttrandefrihetens område och att Europakonventionen indirekt genom art. 51 i
rättighetsstadgan fungerar såsom för Sverige bindande primärrätt bland annat vid genomförande av direktiv.
Frågan om det svenska rättighetsskyddet på yttrandefrihetens område och närliggande områden fullt ut uppfyller Europakonventionens krav har varit observerad i många sammanhang.
Särskilt problematisk är frågan om svensk rätt uppfyller de krav på integritetsskydd som följer
161
av Europadomstolens praxis enligt art. 8 i konventionen och enligt art. 7 i rättighetsstadgan.
Det är enligt Stockholms universitets mening beklagligt att utredningen valt att skjuta åt sidan
den frågeställningen som har nära samband med yttrandefrihetens räckvidd.
Ett liknande läge föreligger vad gäller de medier som inte omfattas av TF och YGL utan som i
svensk rätt endast skyddas av det allmänt hållna stadgandet om yttrandefrihet i RF 2 kap. 1 §
1 p. Dessa medier skyddas emellertid av art 10 i Europakonventionen och art 11 i rättighetsstadgan, vilka ju båda har en medieobunden utformning. Stor oklarhet råder dock om den
närmare innebörden och räckvidden av yttrandefrihetsstadgandet i RF och om hur långt detta
kan tolkas och kompletteras av det rättighetsskydd som följer av Europakonventionen och
numera även rättighetsstadgan. Det får beklagas att utredningen valt att skjuta åt sidan också
denna problematik, som ju har särskild aktualitet genom att den främst är inriktad på rättsskyddet för nya medieformer.
TF och YGL har som bekant en internationellt unik utformning genom att de innehåller så
detaljerade och exakta regler som alla har status som grundlagsbestämmelser. Vad detta innebär i förhållande till Europakonventionen och rättighetsstadgan kunde med fördel ha belysts
mera ingående av utredningen. Europadomstolen tillåter i sin praxis i många lägen medlemsstaterna en viss nationell bedömningsmarginal (margin of appreciation). Man får räkna med
att så kommer att bli fallet också i praxis enligt rättighetsstadgan. Hur långt denna nationella
bedömningsmarginal kan antas sträcka sig mot bakgrund av förefintlig praxis är en frågeställning som gärna kunde ha behandlats.
Praxis enligt Europakonventionen ger domstolar ett betydande utrymme att företa proportionalitetsbedömningar när olika rättigheter eller intressen står mot varandra. Sådana bedömningar är också välkända vid tillämpningen av EU-rätten. TF och YGL bygger däremot på
grundtanken att låta lagstiftaren göra behövliga avvägningar inom ramen för en tämligen detaljerad lagreglering som lämnar ganska litet bedömningsutrymme för den efterföljande rättstillämpningen. Utredningens lagförslag bygger vidare på denna tradition. Det hade varit av
värde om utredningen hade närmare undersökt och diskuterat valet av lagstiftningsmetod och
möjligheterna att ge ett ökat utrymme för proportionalitetsbedömningar i den svenska lagstiftningen.
44 Riksarkivet
Riksarkivet har som ett av sina uppdrag att utöva tillsyn över att myndigheterna fullgör sina
skyldigheter enligt arkivlagen (1990:782) och att de allmänna handlingarna hanteras på ett
korrekt sätt och i enlighet med arkivlagens bevarandeändamål.
Emellertid finns även andra organ än myndigheter som förvarar allmänna handlingar i enlighet med bilagan till OSL och lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till
andra organ än myndigheter för förvaring och därtill hörande förordning. I bilagan (till överlämnandeförordningen) ska dessa organ anges, men Riksarkivets erfarenhet är att så inte alltid
är fallet, vilket kan leda till att det finns allmänna handlingar som inte bevaras.
Vad gäller bilagan till OSL så bygger även detta regelverk på att de organ som ska omfattas
av TF:s regler om allmänna handlingar, namnges i bilagan. Det finns exempel på när bilagan
inte har uppdaterats och att arkivhandlingar, som kanske är av sådant slag att de borde omfattas, istället har undandragits reglerna om offentlighet och Riksarkivets tillsyn. Detta kan t.ex.
ske vid ändrade delegationer, som den tillsyn av flygplan som Transportstyrelsen genom de-
162
legation har överfört från Kungliga Svenska Aeroklubben (KSAK) till Motorflygförbundet
KSAK (M-KSAK). KSAK finns upptaget i bilagan, men däremot inte M-KSAK som alltså
inte omfattas av TF:s regler om allmänna handlingar och Riksarkivets tillsyn. Ett annat exempel är det extra led i delegationskedjan som har tillkommit när fordonsbesiktningsorgan omfattas då de ackrediteras av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll.
Det är Riksarkivet som även har till uppgift att bevaka att de arkiv som faller utanför regelverken bevaras för behovet information för rättsskipningen, förvaltningen och forskningens
behov, just därför att de inte omfattas av TF:s regler om allmänna handlingar.
Det kan därför finnas anledning att närmare utreda och överväga om det finns verksamheter
som borde omfattas av TF:s regler om allmänna handlingar, men som inte gör det. Det bör
övervägas om inte offentlighetsprincipen bör omfatta all verksamhet som är offentligt finansierad. I detta sammanhang kan det också finnas skäl att överväga frågan om meddelarskydd för
anställda inom sådan verksamhet.
Slutligen hade Riksarkivet gärna sett att kommittén också tagit tillfället i akt att förtydliga innebörden av begreppet teknisk bearbetning och teknisk lagring i TF 2 kap. 6 § och 10 §. Detta
begrepp är oklart och kan ställa till problem i den praktiska rättstillämpningen. Särskilt med
hänsyn tagen till användningen av ny informationsteknik vid utvecklingen av tjänster för
medborgare och informationshanteringen i offentlig förvaltning.
Vidare saknar KLYS vissa rättsliga justeringar vad avser ansvaret och skyddet för böcker utgivna i olika format. KLYS anser att det behövs ett likartat grundlagsskydd för alla böcker
oavsett vilket format de ges ut i, liksom likartade regler för ansvar avseende innehållet i böckerna. Vi efterlyser därför en ytterligare beredning i dessa frågor. För utförligare motivering i
denna del hänvisas till KLYS medlemsorganisation Sveriges Författarförbunds yttrande.
Nya format men samma innehåll och behov av skydd
Sverige har idag en bokmarknad under förändring. Det tryckfrihetsrättsliga området vars
skydd gäller tryckta skrifter mister sannolikt aldrig sin betydelse och tryckta böcker kommer
att fortsätta att ges ut som upplagor, men allt fler böcker/texter når idag mottagarna/läsarna/köparna antingen i tryckt form genom s.k. print on demand eller direkt i digital
form (t.ex. som e-bok). Det sker i regel via förlagor lagrade i databaser vars ansvarige utgivare är oklart vem det är och exemplar av böcker, om det inte är flera exemplar som framställs åt gången, når mottagarna utan grundlagsskydd. De enstaka avgöranden som finns i
rättspraxis i detta avseende går tyvärr inte att dra säkra slutsatser av då de inte gäller framställning och spridning av böcker utan filmer. Hänvisar i detta avseende till betänkandets avsnitt 6.3 s. 227: ”En liknande frågeställning har aktualiserats i fråga om hur många exemplar
som krävs för att YGL ska vara tillämplig på tekniska upptagningar som framställs och säljs
på begäran. Rättspraxis anses innebära att spridningskravet i 1 kap. 10 § YGL är uppfyllt om
ett tiotal exemplar framställs inom ungefär högst en månad (NJA 2002 s. 281, jfr avgörandet
NJA 2002 s. 583 där sju exemplar ansågs vara för litet för grundlagsskydd).”.
Den som idag som författare vänder sig till en print on demand-utgivare med databas utan utgivningsbevis eller som själv har en webbplats utan utgivningsbevis har enligt nu gällande
163
lag-stiftning inte grundlagsskydd för sin text. Det kan inte vara förenligt med syftet med
grundlags-skyddet. Författarförbundet vill understryka att det för en enskild författare som
kanske ännu inte är fullt etablerad på marknaden och/eller skriver inom en smal genre kan
vara en relativt stor utgift att införskaffa ett utgivningsbevis. Det är viktigt att också känna till
att även bland de författare vars böcker ges ut av de större förlagen med potential att nå fler
mottagare, förekommer parallell egenutgivning eller tillgängliggöranden på webbplatser av
texter som deras ordinarie förlag inte velat ge ut.
Författarförbundet menar att det är viktigt att behålla den svenska traditionen av demokratisk
ordning där många röster kan göra sig hörda i den samhälleliga debatten. Särskilt i fördjupad
skriftlig form är det viktigt att säkerställa möjligheten att själv nå ut med sin text. Till yttrandefriheten bör ovillkorligen höra en yttrandejämlikhet.
Författaren som ansvarig för sin text – en principfråga
Författarförbundet vill förhindra att yttrandefrihetsansvaret läggs över från författaren till förläggaren. Det riskerar att få en negativ inverkan på författarens exklusiva rätt att förfoga över
sitt verk i ograverad form och förhindra att texter som bedöms som kontroversiella når ut till
läsarna. Det finns anledning att oroa sig för att förläggare kan komma att finna skäl till att försöka påverka författare kring vad en text ska eller inte ska omfatta när förläggaren är direkt
utpekad som yttrandefrihetsrättsligt ansvarig för i vissa fall kontroversiella innehåll. Att tro att
en förläggare/ databasägare inte räds en rättslig prövning med de konsekvenser en sådan
skulle kunna få, med resultat för såväl anseende som ekonomi, är enligt Författarförbundets
erfarenhet ett felaktigt antagande.
En tydlig rättslig reglering behövs snarast
Det ska tilläggas att Författarförbundet sedan 2001 har pekat på problematiken, i samband
med sitt yttrande över Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet och i en efterföljande skrivelse
till Lagrådet. Det är mycket otillfredsställande att frågan inte är löst och angeläget att ett arbete för att åstadkomma en tydlig rättslig reglering snarast sätts i gång. Författarförbundet deltar gärna i en fortsatt utredning av frågan.
88 Svenska förläggareföreningen
Ensamansvaret för tryckta böcker i TF
Det är först och främst författaren som bär det tryckfrihetsrättsliga ansvaret för innehållet i en
tryckt icke-periodisk skrift. Föreningen har tidigare i remissvaret av den 11 februari 2011 till
Delbetänkandet SOU 2010:68 Ny Yttrandefrihetsgrundlag? skrivit om bakgrunden till att ansvaret ligger hos författaren. Även Sveriges Författarförbund har kommit in med liknande
synpunkter, men det finns skäl att upprepa sig här.
Det är en etablerad ordning som förlag och författare känner väl, att författaren bär det tryckfrihetsrättsliga ansvaret för innehållet i en tryckt icke-periodisk skrift. Det skulle innebära
stora konsekvenser att flytta över ansvaret från författaren till förläggaren. Traditionellt kommer författaren med ett färdigskrivet manus till förlaget och i allmänhet omarbetas manuset i
nära samarbete mellan redaktör, förläggare och författare innan utgivning. Att förlagen fullt ut
skulle ansvara tryckfrihetsrättsligt för innehållet, skulle innebära ett annat arbetssätt och en
annan utgivning. En sådan straffrättslig ansvarsfördelning kan påverka författarens frihet och
kontroll över sin text på ett icke önskvärt sätt. Relationen mellan författare och förlag förändras. Det finns en uppenbar risk att författarens röst och särskilda uttryckssätt går förlorad om
164
förläggaren ansvarar för allt innehåll. Författarens ställning skulle reduceras vilket i förlängningen innebär en inskränkning i författarens upphovsrätt.
165
Behov av kongruens i lagstiftningen för böcker i olika format
Förlagen ger ut tryckta böcker. Det är fortfarande det vanligaste utgivningsformatet. Samma
innehåll kan efter en viss tid även ges ut i andra format. Ibland ges de andra formaten ut samtidigt med den tryckta boken, ibland innan. Vissa titlar kommer ut som e-böcker. En e-bok är
en bok återgiven som text och/eller bild i digital form. E-böcker distribueras som nedladdningsbara eller strömmande ljudfiler till bokläsarna. De kan läsas på läsplattor, datorer och
mobiltelefoner. Vissa titlar kommer ut som ljudböcker. En ljudbok är en bok återgiven som
intalat ljud. Ljudböcker kan ges ut på fysiska ljudbärare, såsom CD, DVD eller minneskort,
men de kan också ges ut som nedladdningsbara eller strömmande ljudfiler. En del böcker ges
ut som beställningstryck, s.k. print on demand.
Idag ges de här olika bokformaten skydd på olika sätt enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I vissa fall åtnjuter de inget skydd alls. Även ansvarsreglerna skiljer
sig åt mellan formaten. Svenska Förläggareföreningen ser det viktigt att samla ihop lagstiftningen så den blir kongruent för de olika utgivningsformerna. Föreningen vill av skäl som redogjorts för ovan angående författaransvaret, att ansvaret för en boks innehåll ska vara detsamma oavsett på vilket sätt den publicerats. Idag bär författaren endast ansvaret för den
tryckta boken, medan det är utgivaren som blir ansvarig för e-böcker, ljudböcker och beställningstryck. Det råder idag också oklarhet i vem som ska utse ansvarig utgivare då böcker
finns lagrade i en databas hos ett företag som endast distribuerar böckerna.
När det gäller grundlagsskydd, så är de böcker som förlagen publicerar i en databas skyddade.
De exemplar av böcker som framställs ur denna databas är däremot inte grundlagsskyddade.
Detta gäller framställda beställningstryck (print on demand), liksom nedladdade e-böcker och
ljudböcker. Vanliga straffrättsliga regler för ansvar gäller avseende dessa exemplar av böcker.
Denna ordning kan inte vara i överensstämmelse med den grundläggande rätten till tryckfrihet
och yttrandefrihet.
Distribution av tillgängligt audiovisuellt innehåll
Grundlagen ändrades 2011 till att omfatta möjligheten att ställa krav på tillgänglighet i distribution via satellit och kabelnät, men måste utökas till att gälla även internet. EU:s direktiv för
audiovisuella medietjänster omfattar on demand, eller beställtv – alltså distribution på internet
av redan skapade tillgänglighetstjänster. Lagstiftningen om tillgänglighet för beställtv har
skärpts i USA. Den internationella standarden för webbtillgänglighet omfattar audiovisuellt
innehåll där användaren bestämmer tiden själv för att ta del av innehåll. Standarden är kopplad till lagstiftning i flera länder och EU förbereder reglering som rör offentliga webbplatser.
Ett konkret område där det måste gå att ställa krav på tillgänglig video/ljud via webb är information i kris och nödsituationer.
Den samlade funktionshindersrörelsen har i sin alternativrapport till FN om hur Sverige lever
upp till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning bland annat tagit
upp frågor som rör yttrandefrihetsgrundlagen. Handikappförbunden hoppas att Sverige genom
sitt starka engagemang för yttrandefrihet på internet och mänskliga rättigheter internationellt
ska säkerställa rättigheterna för personer med funktionsnedsättning även i nationella grundlagar.

Remissammanställning SOU 2012:55 En översyn av tryck

Transcription

Similar documents

BESLUT 3965-13-31 Aktbil. 3 IFRÅGASATT BROTT MOT

Föreningen Ödåkra Regionens Framtid

Juridiska föreningen i Stockholm

Internationell konvention mot alla former av rasdiskriminering

Årsmöteshandlingar

Konvention om medborgerliga och politiska rättigheter – ICCPR

SKF verksamhetsplan 2014

SXK Båtpärm - Västkustkretsen

SXK Båtpärm - Västkustkretsen

Ditt ord är fritt - Amnesty International

Håll dig uppdaterad om pågående arbete på ECHA:s hemsida