Mot samma mål- en fallbeskrivning av hur en

Transcription

Mot samma mål- en fallbeskrivning av hur en
Malmö högskola
Lärande och samhälle
Skolutveckling och ledarskap
Examensarbete
15 högskolepoäng, avancerad nivå
Mot samma målen fallbeskrivning av hur en skola styrs i
en kommun
Towards the Same Goal
a Case Study of how a School is guided in a Municipality
Erika Sigeback
Specialpedagogexamen 90 hp
Slutseminarium ex. 2015-01-15
Examinator: Birgitta Lansheim
Handledare: Magnus Erlandsson
Abstrakt
Erika Sigeback (2015), Mot samma mål - en fallbeskrivning av hur en skola styrs i en
kommun (Towards the Same Goal - a Case Study of how a School is guided in a
Municipality), Specialpedagogprogrammet, Skolutveckling och ledarskap, Lärande och
Samhälle, Malmö Högskola
Bakgrund: Lärarnas kompetens, engagemang, förväntningar och ledarskap har betydelse för
elevernas resultat. På samma sätt spelar rektorn en viktig roll för hur framgångsrikt lärarna
kan utföra sitt uppdrag (Skolinspektionen, 2010). Alltså den som leder spelar en viktig roll för
hur väl en verksamhet lyckas.
Specialpedagogen ska enligt examensordningen visa insikt om betydelsen av lagarbete och
samverkan med andra yrkesgrupper. Vidare visa förmåga att kritiskt och självständigt
identifiera, analysera och medverka i förebyggande arbete samt i arbetet med att undanröja
hinder och svårigheter i olika lärmiljöer. Specialpedagogen ska visa förmåga att analysera
svårigheter på organisations-, grupp- och individnivå (SFS 2007:638).
Tidigare forskning visar bland annat att det brister i förtroendet mellan leden i styrningen av
skolan (Nihlfors och Johansson, 2013) samt att det finns en bristfällig kunskap om kommunal
målstyrning bland lärare (Henningsson-Yousif, 2003), varpå det finns ett allmänintresse att
belysa hur styrningen av en skola kan gå till.
Syfte och frågeställningar: Syftet med denna fallbeskrivning är att undersöka hur en mindre
kommun i södra Sverige valt att organisera styrningen av skolan. Jag ämnar även ge en bild
av hur styrningen går till i mötet mellan människorna som utgör organisationen. Jag kommer
att belysa vilken syn aktörerna har på sin egen roll och arbete och hur förtroende uttrycks
mellan nivåerna i styrkedjan. Vidare beskrivs vägen från 70-talets statliga centraliserade skola
till dagens decentraliserade kommunala styrning beskrivs. Det görs i syfte att förklara hur
bland annat en förskjuten likvärdighetstanke ligger till grund för dagens ansvarsfördelning
mellan stat och kommun.
De preciserade frågeställningarna är:

Hur har kommunen organiserat styrningen av skolan?

Vilken syn har aktörerna på sin egen roll, arbete och ledarskap?

På vilket sätt uttrycks ett förtroende mellan de olika nivåerna inom skolan och det
kommunala huvudmannaskapet?
Teori och metod: Utgångspunkt för min undersökning har varit att studera styrningen samt
hur två motstående organisationsmodeller, den byråkratiska och den managementorienterade
visar sig i hur kommunen organiserat relationerna mellan aktörerna i organisationen. Vidare
har ett specialpedagogiskt perspektiv såsom det relationella legat till grund när jag studerat
hur styrningen ser ut i mötet mellan aktörerna i organisationen.
En kvalitativ ansats användes med data från fyra intervjutillfällen. De som intervjuades var
barn och utbildningsnämndens ordförande, skolchef, rektor samt lärare. Materialet från
semistrukturerade intervjuer spelades in digitalt, transkriberades och kategoriserades utefter
teman såsom organisationsplan, rolluppfattning samt förtroende. Arbetets analys resultat och
diskussion följer den hermeneutiska ansatsen.
Resultat: Kommunen har valt att organisera aktörerna i styrningskedjan, enligt en
byråkratiskorienterad uppbyggnad. Rolluppfattningar och ledarskap styrs främst enligt den
managementorienterade modellen. Det är främst politiken som har svårt att hitta sin roll i
balansen mellan de två. Politiken har intagit något av en tjänstemannaroll och studien visar att
den kommunala lokala politiken är starkt underordnad den statliga i fråga om styrning med
undantag av ekonomin. Det finns ett förtroende mellan nivåerna men det varierar och är
beroende av hur stor kunskap och förståelse de har inför varandras uppdrag samt att dessa är
relationsbundna och beroende av vilka mötesarenor som finns. Sist visas också att de olika
aktörerna finner att tillit, öppenhet, genomskinlighet är viktiga förutsättningar för att
förtroende och god samverkan ska kunna uppstå mellan leden.
Implikation: Fallbeskrivningen kan användas för att som specialpedagog eller övrig aktör i
skolans verksamhet, förstå hur styrningen är organiserad ur ett helhetsperspektiv. Detta för att
kunna genomföra en så korrekt analys av eventuella svårigheter på organisations-, grupp- och
individnivå samt bygga åtgärder på relevant kunskap. Att projicera specialpedagogiska synsätt
till att även betrakta ledarskapet på organisationsnivå kan vara en väg att lösa upp knutar i den
så viktiga samverkan mellan nivåer vare sig det handlar om skola - elev eller kommun –
skola. Mina resultat pekar på nödvändigheten att betrakta det relationella utifrån befintlig
struktur. Det kan vara en viktig uppgift för specialpedagogen att kartlägga hur individerna
förhåller sig till strukturen inom en skola samt vara den som anordnar möten mellan nivåer i
syfte att skapa förtroende i organisationen.
Slutsats: På den organisatoriska nivån bör det finnas möjlighet att bygga sin
organisationsplan utifrån vad som efterfrågas i organisationen samt utifrån behovet av tillit,
förtroende och god kommunikation. Organisationen bör byggas upp och skapa arenor för
dialog utifrån behov och innehåll snarare än till att hålla den traditionella stukturen.
Nyckelord: förtroende, kommunal styrning, organisationsteori, relationsteori, rolluppfattning
Innehållsförteckning
1. INLEDNING ..................................................................................................................................................... 7
2. SYFTE .............................................................................................................................................................. 9
2.1 PRECISERADE FRÅGESTÄLLNINGAR ................................................................................................................... 10
2.2 DEFINITION AV CENTRALA BEGREPP .................................................................................................................. 10
2.3 AVGRÄNSNING ............................................................................................................................................ 11
3. GENOMGÅNG AV TIDIGARE FORSKNING OCH RAPPORTER ......................................................................... 13
3.1 FRÅN STATLIG TILL KOMMUNAL STYRNING AV SKOLAN, HUR GICK DET TILL?................................................................ 13
3.2 STYRNINGSMODELLER OCH ROLLUPPFATTNINGAR ................................................................................................ 17
3.3 FÖRTROENDE, TILLIT OCH KOMMUNIKATION I SKOLANS ORGANISATION .................................................................... 18
3.3.1 Verktyg för att skapa förtroende, tillit och god kommunikation inom en organisation..................... 20
3.4 ANSVARSFÖRDELNING, STAT KONTRA KOMMUN .................................................................................................. 21
4. TEORETISK FÖRANKRING .............................................................................................................................. 25
4.1 DET RELATIONELLA PERSPEKTIVET .................................................................................................................... 25
4.2 KASAM.................................................................................................................................................... 25
4.3 BYRÅKRATISKT OCH MANAGEMENTORIENTERAT STYRNINGSPERSPEKTIV .................................................................... 26
4.3.1 Byråkratisk modell .......................................................................................................................... 26
4.3.2 Managementorienterad modell ...................................................................................................... 27
5. METOD ......................................................................................................................................................... 29
5.1 METODVAL ................................................................................................................................................ 29
5.2 INTERVJU SOM METOD .................................................................................................................................. 30
5.3 GENOMFÖRANDE ........................................................................................................................................ 30
5.4 VAL AV UNDERSÖKNINGSGRUPP ...................................................................................................................... 31
5.5 ANALYS OCH BEARBETNING ............................................................................................................................ 32
5.6 ETISKA ASPEKTER ......................................................................................................................................... 33
5.7 KVALITETSASPEKTER ..................................................................................................................................... 33
5.7.1 Tillförlitlighet................................................................................................................................... 33
5.7.2 Giltighet .......................................................................................................................................... 34
6. RESULTAT OCH ANALYS AV INTERVJUERNA ................................................................................................. 37
6.1 ORGANISATIONSPLANEN ............................................................................................................................... 37
6.1.1 Den politiska nämnden.................................................................................................................... 38
6.1.2 Den centrala förvaltningen .............................................................................................................. 39
6.1.3 Den lokala förvaltningen ................................................................................................................. 40
6.1.4 Möten över alla nivåer .................................................................................................................... 43
6.1.5 Informella möten ............................................................................................................................ 43
6.2 ROLLUPPFATTNINGAR ................................................................................................................................... 44
6.2.1 Hur upplever de olika aktörerna sitt uppdrag och handlingsutrymme? ............................................ 44
6.3 FÖRTROENDE OCH TANKAR OM FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR GOD STYRNING ................................................................... 48
7. DISKUSSION .................................................................................................................................................. 55
7.1 RESULTATDISKUSSION ................................................................................................................................... 55
7.1.1
Hur
kan
kommunens
styrning
av
skolan
beskrivas
utifrån
den
byråkratiska
och
managementorienterade modellen? ........................................................................................................ 55
7.1.2 Vilken syn har aktörerna på sin egen roll, arbete och ledarskap? ..................................................... 56
7.1.3 På vilket sätt uttrycks ett förtroende mellan de olika nivåerna inom skolan och det kommunala
huvudmannaskapet ................................................................................................................................. 58
7.2 METODDISKUSSION ...................................................................................................................................... 60
7.3 FÖRSLAG PÅ FORTSATT FORSKNING .................................................................................................................. 61
7.4 SPECIALPEDAGOGISKA IMPLIKATIONER .............................................................................................................. 62
8. REFERENSER ................................................................................................................................................. 65
BILAGA 1, INTERVJUGUIDE ............................................................................................................................... 69
1. Inledning
Under min grundskollärarutbildning skapades en pedagogisk och didaktisk grund på vilken
jag stod när dagen kom och jag skulle börja undervisa. Det var jag, 25 elever och ett klassrum.
Det tycktes som omvärlden utanför betraktade mig med nyfikenhet och jag kände hur mina
elevers framtid låg i mina händer. Verktygen bestod av läroplan och min egen kreativitet.
Förståelsen för yrket ökade och jag insåg att kontakterna utanför klassrummet var viktiga
medspelare till mig och även en förutsättning för ett lyckat resultat i klassrummet. Det var inte
längre jag, 25 elever och ett klassrum. De yttre kraven och förväntningarna flyttade in. Jag
kom i kontakt med rektors förväntningar som i sin tur kände förväntningar från kommunal
nivå såsom hur undervisningen skulle gå till samt vad den skulle innehålla. Diskussioner och
samtal avlöste varandra med kollegor, ledning och föräldrar. Medvetenheten infann sig om att
olika aktörers krav, förväntningar och förståelse påverkar hur skolan styrs på alla nivåer
såsom individ, grupp och organisation. Insikten att inte vara ensam om att ansvara för mina
elevers skolgång fyllde mig med lugn men också med en förståelse för vikten av samverkan,
kommunikation och ledarskap med sin dynamik och styrka. Avgörande variabler i lärarnas
vardag när det kommer till att lyckosamt få andra individer att nå uppsatta mål. Nyfikenheten
att sätta på pränt och viljan att undersöka hur samverkan, ledarskap och styrprocesser utövas,
ur ett för specialpedagogens helikopterperspektiv utgår från dessa erfarenheter.
Tidigare studier gjorda av Henningsson-Yousif (2003) visar att lärare hyser ett bristande
intresse och bristfällig kunskap om kommunal målstyrning. Inte heller lärarutbildningen har
försökt fånga intresset eller ge kunskap om de kommunala styrningssammanhangen och det
pågående kvalitetsarbetet på skolorna. Jag har även en stark känsla av att aktiva lärare
motvilligt dras in i olika projekt och förväntas utföra arbete utan att ha förståelse för på vilka
grunder eller vart dessa ska leda. Brist på begriplighet och hanterbarhet samt utebliven känsla
av sammanhang leder till meningslöshet inför arbetsuppgifter jmf begreppet KASAM 1. Mina
erfarenheter säger mig att det är alltför vanligt och det kan bero på utebliven eller bristfällig
kommunikation. Resultatet riskerar att bli ett arbete som görs utan att användas effektivt och
värdefull energi går om intet. Vidare har jag kommit i kontakt med skolpolitiker som haft
1
Känslan av sammanhang som innefattar begriplighet, hanterbarhet och meningsfullhet (Ahrenfelt, 2001)
7
uppfattningen att resultaten i skolan har förbättrats inom ett område när de i själva verket har
försämrats.
I Skolverkets allmänna råd för systematiskt kvalitetsarbete (2012) står det att huvudmannen
bör skapa tydliga rutiner för kvalitetsarbetet. Det bör finnas arenor för återkommande dialog
mellan ansvarsnivåerna, dvs. mellan huvudmannanivån och enhetsnivån. Huvudmannen
behöver vidare skapa dialog om resultatbilden i relation till kraven på måluppfyllelse. En
återkoppling på resultatbilden från enhetsnivån är viktig för att erhålla förståelse för
situationen i de olika verksamheterna inför prioriteringen av utvecklingsområden.
Huvudmannen behöver även skapa rutiner för återkoppling till enhetsnivån av sin bedömning
av övergripande utvecklingsbehov och de resurser som krävs. Detta för att förankra sin
bedömning inför beslut och genomförande (Skolverket, 2012).
Finns det arenor för återkommande dialoger mellan nivåerna och hur uppfattas dessa av
respektive nivå? Här finns ett utrymme som behövs synliggöras samt ett område väl värt att
studera, hur kommunen organiserat styrningen, synen på sitt arbete och roll samt huruvida
förtroende finns mellan kommunal nivå, rektorer och pedagoger. På vilka grunder tas beslut
och hur bedöms det aktuella läget? Frågorna ställs inom ramen för den demokratiska
styrningsprocessen, varpå det kan tyckas intressant att undersöka vilka organisationsmodeller
som ligger tillgrund för utövandet av demokratin. Styrningen av skolan består av en hierarkisk
uppbyggnad som troligen påverkar.
8
2. Syfte
Att lärarnas kompetens, engagemang, förväntningar och ledarskap har betydelse för elevernas
resultat är idag väl belagt. På samma sätt spelar rektorn en viktig roll för hur framgångsrikt
lärarna kan utföra i sitt uppdrag (Skolinspektionen, 2010). Den som leder har goda
möjligheter att påverka resultaten till det bättre. Dessutom visar tidigare forskning att det
brister i förtroendet mellan leden i styrningen av skolan samt att det finns en bristfällig
kunskap om kommunal målstyrning bland lärare (Henningsson-Yousif, 2003).
Syftet med denna fallbeskrivning är att undersöka hur en mindre kommun i södra Sverige valt
att organisera styrningen av skolan. Jag ämnar även ge en bild av hur styrningen går till i
mötet mellan nivåerna och människorna som utgör organisationen genom att belysa vilken
syn aktörerna har på sin egen roll och arbete och hur förtroende uttrycks mellan nivåerna i
styrkedjan.
Avsikten är att presentera informanternas berättelser och analysera dem med hjälp av en plan
över hur kommunen organiserat sig och jämföra och knyta an till två organisationsmodeller,
specialpedagogiska perspektiv och tidigare forskning inom styrning, förtroende och
kommunikation mellan nivåer i skolans organisation samt ansvarsfördelning mellan stat och
kommun.
Arbetet handlar om hur strukturen är uppbyggd för att styra skolan. Även utifrån strukturen
förstå vilken av två olika organisationsmodeller som är framträdande och därmed försöka
beskriva huruvida strukturen berättar något om styrningen. Det handlar även om de olika
aktörernas syn på sin egen roll och förståelsen för sitt eget uppdrag samt förtroende och
relationen mellan de olika nivåerna. Detta i syfte att beskriva vilken organisationsmodell som
är framträdande i hur det faktiska arbetet utförs i den formella strukturen.
Jag beskriver även vägen från statlig till en decentraliserad kommunal styrning för att förklara
hur ansvarsfördelningen påverkar hur organisationen är uppbyggd.
Designen i föreliggande undersökning har karaktären av en fallstudie av en kommun och en
skola. Jag vill bidra med kunskap kring hur styrningen kan se ut i en skolkommun, hur
aktörerna uppfattar sin egen roll i styrledet och hur förtroende uttrycks inför nivåerna.
9
2.1 Preciserade frågeställningar
Följande frågeställningar kommer att behandlas:

Hur kan kommunens styrning av skolan beskrivas utifrån en uppritad plan samt den
byråkratiska och managementorienterade modellen?

Vilken syn har aktörerna på sin egen roll, arbete och ledarskap?

På vilket sätt uttrycks ett förtroende mellan de olika nivåerna inom skolan och det
kommunala huvudmannaskapet?
2.2 Definition av centrala begrepp
Organisationsplan
-
I
Svenska
Akademins
Ordbok
(2014)
beskrivs
begreppet
organisationsplan som en plan för funktioner i viss organism samt en plan för organiseringen
av något. I detta arbete avser jag organisationsplan som en uppritad plan vilken visar hur
kommunen är organiserad i syfte att styra skolan.
Styrning - är att förstå som ett begrepp som är kopplat till skolan som institution eller
verksamhet (Berg m.fl., 1999). Styrningen är att se som ett innehåll, eller uppdrag och kan ske
genom resultatmål samt tilldelning av resurser. Styrningen av skolan är dubbelbottnad på så
sätt att det finns en nationell styrning genom skollag och läroplan och en kommunal styrning
genom att huvudmannen ansvarar för att den lokala skolan är i ett sådant skick att den kan
uppnå målen i läroplanen (SOU 2004:116). Ett annat sätt att definiera är enligt
Nationalencyklopedin (2014), styrning innefattar alla de åtgärder som ledningen i en
organisation vidtar för att påverka dess processer och resultat.
Ledning/ledarskap - är att förstå som ett begrepp som är kopplat till organisationens sätt att
arbeta. Ledning förutsätter ett ledarskap som utövas av professionella människor som går först
och visar vägen, sätter tonen och organiserar (Berg m.fl., 1999). Nationalencyklopedins
(2014) definition av ledarskap är; det faktiska utövandet av ledningsuppgifter inom t.ex. en
stat, en organisation, ett företag eller ett idrottslag.
Centralisering - koncentration av inflytande till exempel staten (Nationalencyklopedin,
2014).
Decentralisering - fördelning (spridning) av verksamheter eller inflytande från ett centrum
eller ett fåtal centra till fler områden och personer. Det kan innebära att ansvar och
beslutanderätt permanent överflyttas från en central myndighet till en regional eller lokal
10
myndighet eller från en central nivå i en koncern till enskilda företag i denna
(Nationalencyklopedin, 2014).
2.3 Avgränsning
Jag har i min undersökning valt att utgå och fokusera på svensk styrning i ett historiskt och
nutida perspektiv. Jag vänder medvetet inte blicken ut i världen eftersom det främsta syftet
med arbetet är att undersöka hur skolpolitiker samt skolchef rektor samt lärare organiserar sig
styr och leder i en svensk kommun, för att uppnå goda resultat och måluppfyllelse. Eftersom
det politiska arbetet skiljer sig markant i olika länder och styrningen i Sverige bygger på en
decentraliserat tankesätt, är det den politiska grunden jag velat utgå ifrån. En ytterligare
avgränsning är att jag inte jämför mina resultat med andra skolor i kommunen. Jag ansåg att
tidsramen för studien inte skulle tillåta det.
11
12
3. Genomgång av tidigare forskning och rapporter
När jag studerar befintlig forskning i hur skolan styrs från stat via kommun ut till skolenheter
måste hänsyn tas till att systemet står under ständig förändring och utveckling. Tidigare
forskning och undersökningar blir snabbt historiska dokument och beskrivningar av det som
varit. Det är möjligt att göra en beskrivning av en generell kommunal agenda utifrån lagtexter
och delegeringsförordningar. Men hur den inre styrningen verkligen går till bakom dessa
dokument, hur den ser ut i verkligheten är svårare. Lyckosamt förändringsarbete tar tid
(Ahrenfelt, 2001) och i syfte att belysa vart min undersökningskommun står idag i styrningen
beskriver jag i kommande avsnitt vilka övergripande förändringar skolans styrsystem
genomgått de senaste 25 åren. Jag beskriver vägen från centralisering till decentralisering.
Vidare redogörs vad tidigare forskning berättar utifrån:

styrningsmodeller och rolluppfattning

förtroende, tillit och kommunikation i skolans organisation

ansvarsfördelning mellan stat och kommun
3.1 Från statlig till kommunal styrning av skolan, hur gick det till?
I läroplanen (2011) står att skolväsendet vilar på en demokratisk grund. 1989 och 1990
fattades en rad riksdagsbeslut som i grunden förändrade ansvarsfördelningen mellan stat och
kommun över hur skolan skulle styras. 1991 var det förändrade styrsystemet ett faktum. (Jarl,
2012). Staten överlät stora delar av ansvaret för skolan till kommuner. Ringarp (2011) har
studerat de bakomliggande politiska orsakerna till lärarkårens kommunalisering, t ex
förskjutning av likvärdighetstanken, innebörden förklarar jag i kommande text, samt viljan att
stärka den lokala demokratin för att öka effektiviteten och minska kostnaderna för
verksamheterna. Välfärdssamhället var byggt, nu skulle det förvaltas och ekonomin kom i
fokus. Hon visar att reformerna främst drevs på av den socialdemokratiska sidan och
socialdemokratins försök att hitta nya vägar när de ideologiska vindarna blåste mer åt höger i t
ex tankar om valfrihet och individtänk. I detta avseende visar hon på att en friare styrning av
skolområdet var någonting politikerna var överens om över partigränserna (Ringarp, 2011).
Det är på 70-talet som de första rösterna hörs om att det lokala inflytandet bör höjas. Efter
grundskolereformens införande fanns en stark central styrning i syfte att garantera rättvisa och
jämlikhet över hela landet. Det görs flera stora utredningar inom skolområdet som visar på att
13
det finns ett behov att flytta beslut till kommunerna (Quennerstedt 2006). Quennerstedt (2006)
hänvisar till bland annat ett betänkande av skolans inre miljö, SIA-utredningen (SOU
1974:53) i vilken, det rekommenderas en friare resursanvändning för att kunna motverka
brister i skolans arbetsmiljö. Det är de enskilda skolorna som har kunskapen om var
resurserna bör sättas in och att en statlig styrd resursgivning mycket väl kan slå fel.
Utredningens förslag i övrigt förutsätter en provning från olika kommuners förutsättningar. Intagning av
beslutunderlag som en grund för friare resursanvändning fordrar att tillräcklig tid står till skolstyrelsens
förfogande. (SOU 1974:53 s.931)
I ett betänkande av utredandet av skolans ledningsstruktur (SOU 2004:116) beskrivs också att
rektors auktoritära roll ifrågasattes i SIA-utredningen. Den statlige tjänstemannen förväntades
dock vara ledare men ändå närma sig och befinna sig på samma nivå som de ledda. Närhet,
omsorg och inkännande blev styrande begrepp. Rektor skulle inta en mer medlande roll i
kontakt med myndigheter.
Några år senare presenteras ytterligare en statlig utredning (SOU 1978:65), skolan en ändrad
ansvarsfördelning, där arbetet syftar till att ge förslag på hur det lokala inflytandet ska kunna
stärkas
men
också
undersöka
skolöverstyrelsens
roll
och
organisation.
Decentraliseringstankarna blev mer tongivande och i och med dessa två statliga utredningar
gjordes vissa förändringar. Det sågs dock inte utan problem eftersom den centrala tanken var
en likvärdig utbildning för att utjämna sociala skillnader och alla medborgares samma
möjligheter till utbildning (Jarl & Jon 2012). Ringarp (2011) lyfter dilemmat med
likvärdighetstanken när hon beskriver hur innebörden av begreppet en likvärdig skola
förskjuts. Begreppet betydde inte längre att alla skulle mötas av ”likadant överallt”.
Likvärdigheten skulle nu innebära att alla barn skulle ha rätten till en utbildning som passade
dem, oavsett geografisk plats.
Även Jarl och Jon (2012) beskriver hur begreppet likvärdig utbildning får en ny innebörd.
Från att likvärdighetstanken varit ett redskap för att utplåna sociala orättvisor och skillnader
blev det nu ett sätt för alla att få samma möjligheter att forma sin egen utveckling utifrån de
egna förutsättningarna. Båda sidor i politiken talade om likvärdighet som central men
innebörden skilde sig åt.
Vidare beskrivs hur decentraliseringen påbörjades med långsamma steg. Under 1980-talet
tillsattes ytterligare utredningar som behandlade ansvaret för skolan och spänningsfältet
mellan decentraliseringen och rädslan för att äventyra likvärdigheten. Jarl och Jon (2012)
14
beskriver dessa två motstående principer som dominerande under åttiotalet och hur detta
dilemma slutligen gjorde att ytterligare förslag på genomgripande förändringar i utredningar
var svåra att göra. Framför allt socialdemokraterna håller fast vid att likvärdigheten hotas om
decentraliseringen drivs på medans moderaterna markerar ett allt större motstånd till denna
politik med ett alternativ som byggde på individualiserad demokratisyn. ( Quennerstedt,
2006). Den bygger på att individen tar ansvar för sig själv och ska ges möjlighet att påverka
sina egna förutsättningar (Jarl & Jon, 2012). Det samhällsorienterade, kollektiva
ansvarstagandet förskjuts till ett individanpassat, självansvar och dagens valfrihet och
individsyn inom skolan grundläggs. En ny utredning genomfördes 1988 i vilken kommunal
frihet och ekonomin tas upp på följande sätt:
En huvudinriktning i detta arbete är strävan efter förenkling och decentralisering varigenom den
nuvarande detaljregleringen av kommunal verksamhet kan minska och den kommunala friheten öka. En
annan huvudinriktning är att försöka åstadkomma bättre hushållning med de samhälleliga resurserna.
(SOU 1988:20 s.7)
Arbetet med att hitta någon sorts balans i de nya antagandena om en likvärdig skola och möjligheten att
välja utbildning som speglar de individuella behoven fortgick, vilket kan utläsas i följande citat:
Bakom den förhållandevis omfattande statliga regleringen av skolväsendet ligger bl. a. önskan om att
kunna garantera en över hela landet likvärdig utbildningsstandard. Beredningens uppgift har varit att hitta
en balans mellan å ena sidan detta behov, å andra sidan den nyss nämnda strävan efter förenkling och
decentralisering. (SOU 1988:20 s.7)
Den aktuella beredningen framhåller nu målstyrning som en lösning på balansproblemet;
Med dessa utgångspunkter måste enligt beredningens mening styrningen av skolan i större utsträckning
inriktas på mål, innehåll, metoder och utvärdering, och på att vidga det lokala ansvarstagandet för skolan.
En utveckling i denna riktning kan beskrivas som en övergång från ett system som präglas av
regelstyrning mot ett mer målstyrt system. (SOU 1988:20 s.11)
I januari 1989 ersätter Göran Persson Bengt Göransson som skolminister i den
socialdemokratiska regeringen. Göransson argumenterade för att lärar och skolledartjänsterna
fortsättningsvis skulle vara statligt styrda och ansågs som motståndare till kommunaliseringen
(Jarl och Rönnberg, 2010). Johansson och Fredriksson (1993) beskriver i sin bok om Sveriges
lärarförbunds historia, Göran Persson som mycket positiv till en kommunalisering av skolan.
Quennerstedt (2006) beskriver vidare att efter en hel rad politiska utspel inom det
socialdemokratiska partiet samt med lärarfacken ledde det först fram till propositionen om
kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer
15
(Prop1989/90.41), vilken innehöll följande förslagspunkt: ”Den statliga regleringen av
tjänsterna som lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionär vid grundskolan,
gymnasieskolan, kommunala vuxenutbildningen, m.fl., skall upphöra”(s.12). Förslaget ledde
slutligen fram till propositionen för ansvaret för skolan vilken innehöll 10 förslagspunkter
angående bl.a. nya kommunala skolplaner samt att skolöverstyrelsen läggs ner och Skolverket
bildas (Quennerstedt, 2006).
Efter kommunaliseringen har det skett en del förändringar i systemet, särskilt när det kommer
till uppföljning och kvalitetsrapportering (Jarl, 2012). 1994 infördes nya läro- och kursplaner
som var anpassade till en målstyrd verksamhet. De nya kursplanerna innehöll inte några
direktiv om vad undervisningen skulle innehålla eller hur den skulle gå till. Istället innehöll de
beskrivningar av vilka mål och resultat som skulle uppnås och möjlighet till att göra det som
passade den egna verksamheten gavs stort utrymme. Staten i form av Skolverket skulle
utvärdera och kontrollera måluppfyllelsen i efterhand som ett led i decentraliseringen. Det
gjordes till en början endast vid klagomål eller anmälningar. Detta ändrades dock sedan
eftersom riksdag och regering ville ha en ordentlig granskning av skolan. Skolverket utökade
sin tillsyn och verksamheten utvecklades. Efter valet 2006 ville den nya regeringen ytterligare
öka inspektionen av skolan och en oberoende myndighet, tillsattes 2008. Skolinspektionen tog
över ansvaret från Skolverket. Inspektioner görs nu vart tredje år istället för vart sjätte som
tidigare (Jarl, 2012). Detta gjordes som ett resultat av de signaler som kom om sjunkande
resultat och ökande variationer i kvalitet inom och mellan kommuner och skolor. Skolverket
har fortsättningsvis ansvar för normer och nationell skolutveckling (SOU 2007:101).
År 1997 skrevs det in i skollagen att även kommunen ska följa upp och analysera sitt arbete
med att styra verksamheten. Huvudmännen ska ha en överblick över hur förskolorna och
skolorna uppfyller målen Detta kom som en reaktion på signaler om brister i hur
kvalitetsarbetet bedrevs. 2001 standardiserades formerna för dessa. 2010 slopades dock åter
regleringen av formerna för kvalitetsarbetet (Jarl, 2012).
Regeringens bedömning: Det nuvarande kravet på obligatoriska kvalitetsredovisningar bör inte föras in i
skollagen. Åtgärderna ska baseras på en analys av orsakerna till eventuella brister eller möjliga
förbättringsområden. Avsikten har varit att stödja ett kontinuerligt förbättringsarbete som grund för
förbättrad måluppfyllelse och ökad effektivitet, vilket i sin tur skulle bidra till en nationellt likvärdig
skola. Kvalitetsredovisningarna har dock, enligt bl.a. Statens skolverk, haft skiftande kvalitet och ofta
innehållit beskrivningar snarare än värderingar av verksamhetens
16
Regeringen anser sammanfattningsvis att det systematiska kvalitetsarbetet inte behöver ske på ett
likformigt sätt utan i hög utsträckning bör anpassas efter lokala behov och förutsättningar.
Kvalitetsarbetet ska dokumenteras. Däremot anser regeringen att kravet på att det ska finnas ett speciellt
dokument med beteckningen kvalitetsredovisning snarast kan skymma syftena med kvalitetsarbetet. (Prop
2009/10:165. s.305)
3.2 Styrningsmodeller och rolluppfattningar
Jarl (2012) har satt det kommunala huvudmannaskapet i fokus och studerat styrningen av två
kommuner mer ingående. Hon tar avstamp i den byråkratiska och den managementorienterade
förvaltningsmodellen för att förklara hur kommunernas styrning är organiserad, både formellt
och ”under ytan” För att möjliggöra detta har hon studerat den formella organisationen samt
de olika aktörernas rolluppfattningar samt förväntningar på omgivningen i styrningen. Montin
(2003) beskriver också kommunernas vilja till förvaltningspolitiska förändringar mot den
managementorienterade styrningsmodellen efter den nya kommunallagen 1991 då
kommunerna fick frihet att utforma sin nämndorganisation. Vidare förklarar Jarl (2012) hur
organiserandet av kommunen påverkar tillblivandet av en viss typ av styrning. Det hon ser är
ett samspel mellan dessa två förvaltningsmodeller vilket speglar statens dubbla syften med
kommunaliseringen. Dels med syfte att stärka den lokala demokratin med möjlighet till större
politikerinflytande (den byråkratiska modellen), men också i syfte att öka effektiviteten både i
målstyrning och i ekonomi. Genom decentralisering sänder staten signaler om ett mer
managementorienterat förvaltningssystem. Detta beskriver även Ringarp (2011) som orsaker
till kommunaliseringsreformens genomförande. Gränserna utgörs av politiker på ena sidan
och sakkunniga tjänstemän på den andra, ett försök att skapa balans mellan nationell
likvärdighet, vilket staten symboliserar och det individuella, vilket kommunen lättare kan
bidra med på lokal nivå. Jarl (2012) konstaterar att ur ett statligt perspektiv har
kommunaliseringsreformerna lyckats i avseende att det finns lokala variationer inom ramen
för statliga direktiv. Hon ser att de två kommunerna hon studerat har organiserat sig i ett
samspel mellan de båda modellerna, i en småstad respektive storstad och därmed hävdar hon
att det finns skäl att se liknande kännetecken i andra kommuner. Min fallstudie av en liten
kommun är ett försök att undersöka om så är fallet. Kommer även jag att se ett samspel av den
byråkratiska och management orienterade förvaltningsmodellen? Hur i så fall? I avsaknad av
studier som sätter det kommunala huvudmannaskapet i fokus och studier av styrning (Jarl,
2012) studerar jag samspelet i ytterligare en liten stad i Sverige.
17
3.3 Förtroende, tillit och kommunikation i skolans organisation
Bryk (2010) har funnit att några av de mest betydande faktorer för att upprätthålla det hårda
arbetet med skolutveckling är förknippade med relationsförtroende och hur det fungerar som
både ett smörjmedel för organisatorisk förändring och moralisk resurs. Han menar att utan
förtroende är det näst intill omöjligt att bygga upp en professionell yrkesroll samt bygga ett
gott inlärningsklimat. Lågt förtroende är kopplat till svagare utvecklingsmöjlighet i
organisationen. Vidare menar Bryk och Schneider (2003) att i syfte att förbättra skolan krävs
det ett fokus på hur arbetet mellan vuxna och elever organiseras så denna bindväv av
förtroende förblir stark och hälsosam. Mänskliga resurser såsom öppenhet för förbättringar,
tillit och respekt, stödjande ledarskap, kunskap och färdigheter är viktigare faktorer i
utveckling av professionella organisationer än strukturella förhållanden. Arbetet med att
förbättra kultur, klimat och mellanmänskliga relationer i skolan har fått för lite
uppmärksamhet enligt dem.
Förtroendet mellan rektorer och kommunpolitiker tas upp i Nihlfors och Johanssons (2013)
forskningsrapport på uppdrag av SNS Utbildningkommission. De visar vilket stöd rektorerna
upplever sig ha av huvudmannen samt vilket förtroende det finns mellan dessa nivåer i
skolans styrsystem. Rapporten visar att det finns tydliga brister i kommunikationen och
förtroende mellan kommunpolitiker och skolledare. Nihlfors och Johansson (2013) har
genomfört en kvantitativ forskning på ca 3000 skolledare och variationen i uppfattningar finns
enligt utläsandet av enkätsvar. En förklaring författarna framhåller till bristande förtroende
kan bero på maktförhållanden samt dålig kännedom om varandras uppdrag, kunskap och
kompetens. Det handlar då om vilka möten som finns och vilken typ av information och
kunskapsutbyte som sker. Nihlfors och Johansson (2013) konstaterar att drygt hälften av
rektorerna träffar ledarmöter en gång per år, vid skolbesök, främst i små skolkommuner.
Vidare visar rapporten att skolchefens roll som länk mellan rektor och nämnd inte är helt klar.
Flera rektorer vet inte hur skolchefen förmedlar lägesrapporter till nämnd, vilket kan tyda på
bristfälliga återkopplingar från nämnd och förvaltning. Nihlfors och Johansson (2013) visar
även vad gäller ledarskapsfrågan att tilltro och support är avgörande för att utveckla en
verksamhet. Kultur och stämning sätts i organisationen genom hela styrningen från nämnd via
skolchef ut till rektorer och lärare.
Även Henningsson-Yousif (2003) har studerat fenomenet hur lärarna, respektive skolpolitiker
resonerar om varandra samt hur lärare och skolpolitiker resonerar om den egna insatsen i
18
uppdraget och hur de tolkat dessa. Hon redogör för lärarens respektive politikerns rum, alltså
vilka olika sätt att uppfatta skeenden som finns kring ett fenomen. Hon visar på starkt
skeptiska berättelser i lärarnas resonemang om politiskt arbete. Hon menar att det är effekter
av politiska beslut lärare ser och uttalar sig om. Är läraren inte helt insatt i politik och
samhällsfrågor blir förståelsen för politikers styre än mindre. Politikerna uttalar däremot ett
allmänt förtroende för lärarna och en större känsla för lärarnas arbete. Vidare menar
författaren att politiker har fler referenser till skolan, genom sina egna erfarenheter som
elever, vuxenstudenter eller genom de egna barnen. Lärarnas möjligheter till att förstå
politikernas insatser är mer begränsade och får ske via dokument eller media. HenningssonYouisifs (2003) resultat kan jämföras med Nihlfors och Johansson (2013) som också visat på
bristande krav från politiker samt ledamöternas bristande tilltro till rektorernas kompetens och
kapacitet i vissa frågor. Det verkar råda brist på förtroende i länkarna i styrkedjan från lokal
till central förvaltningsnivå.
Skolinspektionen (2013) konstaterar i likhet med Bryk (2010) att samarbetet, förtroendet och
dialogen i styrkedjan utgör en betydande faktor för verksamhetens utveckling. Här ses hos
många kommuner en kommunikation som förekommer sporadiskt och är informativ istället
för kommunikativ. Skolinspektionen (2013) hävdar att när samarbete och dialog är för svag
fungerar inte styrningen som det är tänkt. Nämnd och styrelse får ibland en filtrerad
information om läget och missriktar därför resurser. Tillit är en grundförutsättning för en god
relation mellan huvudman och rektor. Det kan jämföras med Nihlfors och Johanssons (2013)
påstående att förtroende saknas mellan rektor och huvudmannen och att rektor känner låga
krav från nämnd och förvaltning. Ännu en rapport som påvisar brist i kommunikationen i
styrledet publicerades i en rapport till regeringen i november 2014. Skolinspektionen
sammanfattade sina erfarenheter av fem års tillsyn och granskning av skolan. Den bygger på
ett material av unik omfattning utifrån bland annat 48 000 intervjuer med huvudmän,
skolledning, pedagogisk personal, elever och vårdnadshavare och 1000 kommun tillsyner
(Skolinspektionen, 2014). Resultaten visar på stora skillnader inom skolorna och mellan
skolor hos samma huvudman vilket Skolinspektionen (2014) anses tala för att elever inte får
en likvärdig utbildning. Tolkas begreppet som ”likadant överallt” eller att alla barn ska ha
rätten till en utbildning som passar dem, framgår inte. Endast att likvärdighet är önskvärt.
Som orsak till bristande likvärdighet framhåller inspektionen att kedjan brister när det gäller
dialog mellan lärare och rektor och mellan rektor och huvudman.
19
3.3.1 Verktyg för att skapa förtroende, tillit och god kommunikation inom en
organisation
Ahrenfelt (2013) talar om vikten att skapa ett KASAM i en organisation, d.v.s. alla
medarbetare på alla nivåer ska få en känsla av sammanhang. Det bygger på att skapa
begriplighet som leder till hanterbarhet och slutligen meningsfullhet. Det kan även ses utifrån
upplevd handlingsfrihet. Människor som har friheten att påverka beslut som rör deras arbete
visar större trivsel, visar större engagemang och stolthet över resultatet. Även graden av tillit
och förtroende ökar (Bolman och Deal, 2005). På de grunderna lyfter Nihlfors och Johansson
(2013) fram behovet av att tydliggöra ansvar och befogenheter i hela styrkedjan.
Att känna förtroende och tillit är relationella begrepp, där det som sker människor emellan
står i centrum (Aspelin, 2013). Rosenqvist (2013) beskriver hur tanken om det relationella
kontra kategoriska perspektivet växer fram i specialpedagogiska sammanhang. Han beskriver
dessa två perspektiv som ett analysredskap för att förstå svårigheter i skolan men även i en
verksamhet. Det relationella perspektivet beskriver det som sker i förhållandet, interaktionen
mellan olika aktörer. Detta synsätt innebär också att förändringar i omgivningen kan påverka
möjligheterna att nå vissa mål eller leva upp till uppställda krav. Ur det relationella
perspektivet kartläggs omgivande faktorer och åtgärder matchar det som efterfrågas. I motsats
till detta beskriver han ett kategoriskt perspektiv där svårigheterna betraktas som effekter av
individegenskaper.
Senge (1996) talar om vikten att använda sig av systemtänkande för att bidra till god
utveckling i våra organisationer. Han hävdar att det inte finns några begränsningar i hur
systemet ställer sig till svårigheter, ingen komplett teori som löser problemet. Vi måste titta på
det mer omfattande i sin helhet Analyseras förhållandet mellan medlemmar inom ett system
såsom familj eller organisation, återfinns en oändlig komplexitet. Livet som struktur är både
hieratiskt och jämlikt. Det lättaste sättet för människan att överskrida det hierarkiska
värdesystemet är att själva förstå att deras arbete spelar en viktig roll, oavsett position i
organisationen. Olika arbete värderas olika högt men när det kommer till resultat så visar
verkligheten att en fundamental likvärdighet faktiskt råder. Att få medarbetare att förstå sin
vikt är en utmaning för ledare och det görs inte genom att berätta det för dem utan detta måste
varje medarbete upptäcka själv. Ledarens uppgift är då att skapa en miljö där människor kan
växa och känna tillit. Vägen till att hjälpa människor i organisationen hitta sitt värde och
potential är att utgå från att varje människa är unik och se dess storhet, att intuitivt se den
inneboende potentialen i varje individ. Kan denna insikt bli en del av ledarens medvetenhet
20
kan dessa förtroendetankar få en stor positiv effekt på beteendet som människorna i
organisationen uppvisar. Vidare hävdar Senge (1996) att när individer tror lite om sig själva
ses det ofta som att problemet sitter hos dem själva när svårigheten i själva verket ligger i
interaktionen med omgivningen. Detta kan jämföras med Rosenqvists (2013) sätt att beskriva
det relationella perspektivet.
I likhet med Bryk och Schneider (2003) visar Browning (2014) i sin studie gjord på skolor i
Australien, att förtroende är en av de viktigaste egenskaper som bör finnas i en organisation i
syfte att åstadkomma utveckling och förändring. Förtroende spelar en central roll i ett
effektivt skolledarskap. I sin forskning presenterar han 10 viktiga förtroendeskapande metoder
som möjliggör utvecklandet av förtroendefulla relationer inom hela skolorganisationen. Dessa
är att man som ledare öppet erkänner misstag, ger ansvar till personalen, aktivt lyssnar,
tillhandahåller bekräftelse, tar beslut baserat på information och råd, är synlig, förblir lugn,
intar en coachande roll, bryr sig om personalen samt håller förtroenden. Browning (2014)
visar också i sin forskning att rektorerna och styrelsen (överliggande nivå) i de områden han
valt att studera tog sig tid att lära känna varandra, ta reda på vad som värdesätts och vad deras
arbete faktiskt innebär. Relationsskapande kräver konstant uppmärksamhet och arbete men är
oerhört viktigt.
3.4 Ansvarsfördelning, stat kontra kommun
Leif Anjou (2010) har studerat den politiska ledningen av kommuners utveckling och
verksamhet generellt men även styrningen av grundskolor i tre kommuner. I hans avhandling
dras slutsatser i enlighet med Jarl (2012) att det politiska systemet endast styr vissa frågor. En
av dessa är kostnadsstyrningen, budget som ofta har en stark genomslagskraft. Även Anjou
(2010) ser att såväl politiker som förvaltning och rektorer uppfattar att kommunpolitiken
bestämmer över kostnadsramarna och att den statliga styrningen är överordnad när det gäller
verksamheten. Rektorerna i studien framhåller att staten tar fram den grundläggande
styrningen i form av lagar och läroplaner och kommunerna ses som komplementära genom att
de understryker vissa delar. Styrning mot kunskapsmål utöver budget har sällan eller inte alls
förekommit från kommunledning och åtgärderna från nämnden har varit begränsade. Det är
också skolornas egna beslut att avgöra vilka mål som ska prioriteras. Den kommunala
politiska styrningsintensiteten är svag och genomslagskraften begränsad på grund av att
personalen i skolan tillskriver staten den överordnade bestämmanderätten. I frågan om
förväntningar från stat respektive kommun finns likheter med det Jarl (2012) påstår att staten
21
anses som det primärt styrande. Nihlfors och Johansson (2013) konstaterar att en stor
majoritet av rektorer upplever mycket höga krav på att implementera lagar och styrdokument
från staten. Kraven från stat är i mycket högre grad samstämmiga med rektors krav på sig
själva i jämförelse med krav ställda från huvudman. Särskilt i att ge stöd till barn i behov av
särskilt stöd. Det är ett krav som prioriteras högt av både stat och rektor men kommer på
fjärde plats av huvudmannen. Generellt ses kraven från huvudmannen som låga. Däremot
toppar rektors upplevda förväntningar från huvudmannen att hålla enhetens budget.
Sammanfattningsvis upplever en tredjedel av rektorerna tydliga förväntningar från sin
huvudman (Nihlfors och Johansson, 2013). Att kommunerna generellt i riket har ett främst
managementorienterat styre med svag politisk styrning visar Jarl (2013) i sin analys med
utgångspunkt i de två förvaltningsmodellerna. Enkätsvar i Nihlfors och Johanssons (2013)
rapport visar att rektorn finner Skolinspektionens besök och rapporter viktiga och tydliga. De
utgör en grund för skolans inriktning.
På initiativ av förre skolministern Jan Björklund fick OECD i uppdrag att granska det svenska
skolsystemet som ett resultat av de fallande resultaten i Pisa. Den andra december 2014
presenterade de sitt preliminära resultat och rekommendationer. Slutrapporten om det svenska
skolsystemet kommer i april 2015.
OECD (2014) framhåller fyra punkter som ”challenges” inom det svenska skolsystemet.
1. Need to raise expectations of student performance and develop learning environments that are
conducive to learning for all students and address high variability across system
2. Build the capacity of the teaching profession to improve teaching and learning
3. Strenghten accountability and gear evaluation and assessment arrangements to focus on continuous
improvement
4. Steer policy and focus on improvement to adapt to current governance structure.
OECD (2014) rekommenderar följande i sin preliminära rapport:
Steer policy to focus on improvement: Move from a culture of compliance to one of responsibility and
accountability for improvement. Define and support the implementation of key priorities and follow up
with evaluation
Consolidate the conditions to promote equity and quality across Swedish schools and municipalities.
At the school level set high expectations, early interventions and use of formative assessment.
22
Build capacity for improved teaching and learning through a long term human resource strategy.
Review ITE, set standards, focus on pedagogy and leadership capacity.
(The OECD-Sweden education policy review 2014 p. 20-21)
Beatriz Pont, analytiker på OECDs skolenhet ställde samma fråga till lärare, experter,
politiker, fackförbund, huvudmän, elever och föräldrar runt om i landet; vem är ansvarig för
skolan och att elevernas resultat förbättras? Hon fick väldigt skiljda svar allt från att ansvaret
låg på eleven, rektor till politiker. OECD (2014) rekommenderar Sverige att ta ett samlat
ansvar för skolan. Idag finns en kultur av att aktörer inom skolan anpassar sig efter de senaste
politiska reformerna. OECD (2014) understryker brist på ett gemensamt ansvarstagande och
en tydlig ansvarsfördelning som ett problem. I likhet med Skolinspektionen (2014) menar
även OECD (2014) att bristen på likvärdighet och avsaknaden av ett nationellt konsensus är
ett problem. Syftet med granskningen gjord av OECD (2014) är att hjälpa det svenska
utbildningssystemet att utvecklas och konkretisera det utbildningssystem som landet
efterfrågar i det samhälle Sverige har byggt. Den nuvarande skolministern Gustav Fridolin
betonar ett antal åtgärder i samband med att rekommendationerna överlämnades. En av dessa
är regionala toppmöten med kommunala företrädare i alla Sveriges 290 kommuner och
utbildningsaktörer för att kunna diskutera statens prioriteringar och sammankoppla dessa med
de lokala prioriteringarna för att säkerställa att kommunerna får sitt ansvar och tydliggöra hur
det ser ut (Regeringskansliet, 2014).
Både Anjou (2010), Jarl (2012) och Nihlfors och Johansson (2013) visar i sin forskning att
stat inte är helt tillfreds med kommunens sätt att ta ansvar, dels genom att påvisa alla reformer
som genomdrivits under kort tid. De har även påvisat att personal prioriterar de statliga
direktiven på de flesta punkter undantag budget och att detta kan bero på ett svagt kommunalt
ansvarstagande och kravgivande som i sin tur kan bero på otydlighet från stat till kommun.
23
24
4. Teoretisk förankring
Specialpedagogiken rör sig mellan olika diskurser. Dess forskning har en tvärvetenskaplig
karaktär (Ahlberg, 2009). Jag har blivit medveten om specialpedagogikens kopplingar till
psykologi, sociologi och medicin men också till ledarskaps och organisationsteorier genom
min utbildning. Inom ramen för specialpedagogisk forskning presenterar jag perspektiv inom
olika discipliner. Dessa har använts som verktyg i den kommande analysen samt
diskussionen. Perspektiven innefattar synsätt i både ontologi, hur vi uppfattar världen och
epistemologi, vad kunskap är och hur vi uppnår den (Ahlberg, 2009).
4.1 Det relationella perspektivet
Det relationella perspektivet kännetecknas av ett intresse för vad som sker människor emellan.
Utifrån det relationella ses hinder, oftast pedagogiska, som situationsbundna och inte som i
det kategoriska perspektivet där problem enbart är placerade hos individen. Fokus flyttas från
att enbart studera individen till samspelet mellan individ och omgivning samt att analysera
relationen mellan individ och miljö på individ-, grupp-, organisations- och samhällsnivå.
Utifrån relationsperspektivet förstås sociala fenomen som inbäddade i sociala sammanhang
från närliggande- till övergripande nivå. Detta kan beaktas även i en styrningskontext genom
att se på ledarskap och organisation ur det relationella perspektivet. Det är mötena och
situationen som anpassas efter de behov som efterfrågas i syfte att få ett lyckat resultat.
Relationell specialpedagogik kan lära ut att olika nivåer i skolans verksamhet står i relation
till varandra samt till den mellanmänskliga individnivån (Aspelin, 2013).
4.2 KASAM
Ahrenfelt (2001) beskriver hur Antonovsky fann att om en människa har ett högt KASAM, en
känsla av sammanhang, tenderar hon att hålla sig frisk. Känslan av sammanhang innefattar:
-
Begriplighet av den situation individen befinner sig i.
-
Hanterbarhet, individen har resurser att klara av situationen i form av kunskap,
vänner eller liknande.
-
Meningsfullhet, det är värt allt arbete och engagemang i den befintliga situationen.
Min tanke är att samma förutsättningar borde gälla en frisk styrning mot ett mål. Målet är
eftersträvansvärt i sig. Målet betyder något gott för oss, därför vill vi nå det. Det mål vi sätter
25
värde i kommer vi att kämpa för att nå. Det blir således meningsfullt (Ahrenfelt, 2001). I
ljuset av KASAM studerar jag styrningen och undersöker huruvida detta går att finna hos
aktörerna.
4.3 Byråkratiskt och managementorienterat styrningsperspektiv
Kommunaliseringsreformerna gav tydliga signaler om att kommunerna skulle organisera
skolan i linje med två olika förvaltningsmodeller. Å ena sidan uttrycktes behovet av ökad
decentralisering i syfte att stärka den representativa demokratin genom att öka det lokala
politiska inflytandet över skolan samt motverka ett tjänstemannastyre. Å andra sidan var
reformerna ett uttryck för behovet att effektivisera den offentliga sektorn ekonomiskt genom
att tona ner politikernas roll och överlåta beslut till sakkunniga tjänstemän. Alltså
kommunaliseringen byggde på en politisk tanke och en administrativ även kallad
management, i syfte att öka effektiviteten (Jarl, 2012). De två modellerna representerar till
viss del motpoler och med inspiration av Jarl (2012) väljer jag att göra min analys och
presentera resultat med hjälp av dessa.
4.3.1 Byråkratisk modell
Den byråkratiska modellen är en tradition ur vilken det strukturella perspektivets tro på
rationalitet och på den formella ordningen i t ex organisationsdesign och sociala
uppbyggnader har sitt ursprung i. Den byråkratiska modellen utgår från den tyske ekonomen
och sociologen Max Webers arbeten. Hans modell bygger på ett flertal byråkratiska
egenskaper såsom exempelvis en stabil arbetsfördelning, en hierarki av tjänster, regler styr
och åtskillnad mellan det privata och offentliga (Bolman och Deal, 2005). Jarl (2012)
beskriver den byråkratiska förvaltningsmodellen som att grunden utgörs av en opartisk
förvaltningsorganisation som ska utföra demokratins politiska beslut. Vidare är lika
behandling och ovillkorlig rättvisa centrala begrepp inom modellen. Den förutsätter
tjänstemän som utför utan att ifrågasätta eller blanda in egna åsikter i beslutstagande. Det är
en hierarkisk modell, den politiska styrningen är tydligt överordnad förvaltningen. Politiker
ska ha ett starkt inflytande i de beslut som tas och bör detaljstyra tjänstemännens arbete.
Politiker styr via regler och direktiv och förväntas ha en stor insyn och kunnande i
verksamheternas behov (Jarl, 2012). Vidare sker kontrollen av processen, inte av resultatet
(Montin, 2003).
26
4.3.2 Managementorienterad modell
Denna modell sågs som ett nytt önskvärt tänkande efter kommunaliseringen (SOU 2014:5).
Montin (2003) förklarar modellen genom att peka på ett antal förutsättningar vilka ses som
lyckosamma i en managementorienterad förvaltningsmodell. Minskad statlig styrning av
ekonomin till exempel. En förskjutning sker från politik till ledarskap. Antalet politiker och
nämnder bör bli färre, chefer ska bli ledare och den traditionella rollen som chef i en
hierarkisk organisation bör ersättas av en roll som ledare eller coach. Modellen är även
hierarkisk men tjänstemännen ges ett stort handlingsutrymme. Den politiska styrelsen bör ta
en tillbakadragen roll och enbart peka ut mål och riktlinjer och överlåta beslut om de
operativa delarna till tjänstemännen. Mål, resultat och styrning ska ske genom efterkontroll
som kvalitetsmätning och resultatanalys. Slutligen betonas medborgarnas rättigheter,
framförallt rätten till att välja det som passar individen. Enligt den managementorienterade
modellen upplevs det som problematiskt när politikerna är nära det dagliga arbetet i
verksamheterna (Montin, 2003).
27
28
5. Metod
I detta avsnitt redogörs för metod och tillvägagångssätt. Inspiration till rapportens struktur och
intervjuundersökning har huvudsakligen hämtats från Stukat (2011) samt Kvale och
Brinkmann (2014).
Närmast beskrivs studiens design och forskningsmetodologiska ansats. Sedan redovisas hur
urvalet och genomförandet gått till. Vidare följer analysmetod och sist avslutar jag med etiska
och kvalitetsaspekter.
5.1 Metodval
Mitt arbete grundar sig på fallstudien som design, vilken undersöker detaljerat och intensivt
ett enda fall (Bryman, 2008). Jag har valt att undersöka hur styrningen ter sig, i en kommun
mot en specifik skola. Tanken med fallstudien är att den är mer idégivande än exempelvis en
kvantitativ studie som utger sig för att vara mer generaliserbar. I fallstudien där empirin
grundar sig på ett fall är det svårt att dra generella slutsatser utifrån resultatet. Förhållanden
och frågeställningar som ökar förståelsen kan upptäckas. Dessa kan vara värda att gå vidare
med (Svedberg, 2014). Fallbeskrivningen syftar till att öka förståelsen inför hur styrning av en
skola kan se ut i en kommun och resultaten är inte representativa för alla kommuner.
Studien bygger på en typ av triangulering eftersom jag använder mer än en sort av informatör
(Bryman, 2008) såsom politiker, skolchef, rektor samt lärare för att söka svar. Dessutom
använder jag mig av flera olika teoretiska ingångar. Eftersom fallstudiedesignen bygger på att
detaljerat undersöka ett fall har jag använt den kvalitativa forskningsansatsen vilken i
normalfallet inbegriper studiet av en liten grupp individer som ingår i en gemensam sfär det
handlar således om djup och inte bredd, vilket också eftersträvas inom den kvalitativa
forskningen (Bryman, 2008). Vidare ligger fokus mestadels på ord än på antal (Fejes och
Thornberg, 2012). Undersökningspersonerna ses här som subjekt i en dubbelriktad
kommunikationssituation i ett socialt sammanhang och inte som objekt som del av ett
styrningssammanhang, vilket är fallet utifrån den kvantitativa ansatsen (Andersson, 1994).
Det jag vill ta reda på är inte mätbart med hjälp av variabler eftersom varje fenomen är unikt i
fråga om kvalité och egenskaper.
Allwood och Eriksson (2010) hävdar dock att även
kvantitativa inslag infinner sig i all forskning, genom att använda ord som några, mycket och
fler används någon form av skala och mätning.
29
Vidare utgår jag från en hermeneutisk ansats där jag tolkar och reflekterar över de data jag fått
in via intervjuerna. Jag är fullt medveten om den förståelse mitt tidigare arbete som lärare och
kontakter med framför allt politiker och rektorer har gett mig spelar roll i mitt sätt att dra
slutsatser och tolka. Det kan jämföras med den tyske filosofen Hans-Georg Gadamers (19002002) benämning av hermeneutisk cirkel. Det är resultatet av våra erfarenheter, vår kultur och
det samhälle vi lever i som utgör vår förförståelse och vi kan inte förstå något frikopplat från
den. Förförståelse är en nödvändig förutsättning för ny kunskap. (Allwood, Carl-Martin och
Erikson, Martin G, 2010). Ansatsen passar för att beskriva och analysera människors tankar
om olika fenomen i världen, vilken varit min intention.
5.2 Intervju som metod
Jag har valt intervjuer som metod eftersom jag ämnar undersöka olika aspekter av mänsklig
erfarenhet. Enligt Kvale och Brinkmann (2014) kan det med stor sannolikhet vara relevant att
då göra kvalitativa intervjuer. Dessutom ger intervjun möjlighet till att vara flexibel i sökandet
efter information. Det ges tillfällen att i stunden gå djupare (Bryman, 2008). Vidare har jag
studerat kommunala dokument såsom delegationsordning, skolplan och resultatredovisningar.
Dessa källor har i första hand bidragit till min förståelse av hur organisationen är uppbyggd
samt i syfte att inhämta förförståelse och kunskap inför intervjuerna.
5.3 Genomförande
Jag inledde min undersökning med att dela in det jag velat undersöka i följande teman:
-
Organisationsplan
Jag bad informanterna rita upp en plan över organisationen så som de uppfattar den
utifrån en förtryckt standardiserad modell, se figur 1, i syfte att ta reda på hur
kommunen organiserat relationerna mellan de olika aktörerna.
-
Synen på sin egen roll, arbete och uppgifter
Informanterna
fick
beskriva
sitt
uppdrag,
utmaningar,
handlingsfrihet
och
förväntningar i syfte att ta reda på hur styrningen ser ut under den formella
organisationen.
-
Relationen med andra nivåer
Frågor om förtroende, synen på varandras roller samt önskvärda egenskaper för god
samverkan.
30
En intervjuguide utformades med utgångspunkt i nämnda teman. Jag anser att den kunskap
jag eftersträvade och syftet med rapporten tydligt speglades ur olika perspektiv i de teman
som behandlades.
Jag har valt att genomföra enskilda intervjuer, utom med rektor, vid olika tidpunkter. Varje
intervju pågick under en timme. Vid mötet med rektor föreslogs att biträdande rektor på
skolan skulle delta. Detta gav dem en chans att lufta ledarskapstankar inför varandra och en
tanke fanns att kunna fortsätta samtalet mellan sig, vid ett senare tillfälle. Detta kunde bredda
mitt empiriska material, särskilt som biträdande också nyligen varit biträdande rektor på en
annan skola i kommunen. Intervju med nämndens ordförande samt skolchef genomfördes på
kommunhuset. Intervjun med rektor och lärare i klassrum på deras skola. Intervjuerna utgår
från att vara semistrukturerade där jag har varit medveten om vilka ämnesområden som ska
täckas in. Frågorna ställdes i den ordning situationen inbjöd till (Stukát, 2011). Informanterna
har fått möjlighet att reflektera kring frågorna utan att de styrts av slutna frågor eller färdiga
svarsalternativ utom vid en fråga rörande allmän styrning: Vad är det främst som styr
inriktningen skulle du säga? Svarsalternativ:
-
lagar, förordningar mm
-
resurser, resurser till specifika verksamheter
-
vilken information och fortbildning som erbjuds, lokala mål för kommunen
-
kvalitetsredovisningar
Informanterna ombads dock att vidareutveckla sitt svar. Följdfrågor har förekommit i stor
utsträckning såsom: Vad menar du med det? Kan du ge exempel på det? Denna metodik med
följdfrågor ger mig möjlighet att nå djupare och komma längre. Jag kände även att den gav
mig möjlighet att komma in på känslor och etiskt svårare ämnen som förtroende och tillit
genom att vara följsam och ödmjuk i samtalet (Stukát, 2011). Intervjuerna spelades in för att
senare transkriberas.
5.4 Val av undersökningsgrupp
Studien är gjord i en mindre kommun i södra Sverige. Min fysiska närhet och god
tillgänglighet till denna kommun spelade roll i valet av kommun och skola. Valet av en
mindre kommun gjordes dessutom utifrån resonemanget att styrleden är mer synliga och lätta
att greppa över. Utifrån detta kan påstås att jag gjort ett bekvämlighetsurval. Personerna i
studien fanns relativt lättillgängliga vid tillfället (Bryman, 2011). De är sannolikt inte
representativa för alla landets kommuner vilket inte heller är syftet med urvalet. För att erhålla
31
en bild av hur styrningen går till ur olika aktörers perspektiv valde jag att intervjua en person
från varje nivå i styrkedjan (en skolpolitiker, en skolchef, en rektor samt en lärare). Eftersom
urvalets storlek är mindre i en liten kommun satte det högre krav på att informanterna
verkligen ställde sig positiva till att delta, vilket de gjorde. Jag tog kontakt med barn och
ungdomsnämndens ordförande, skolchef, rektor och lärare samtidigt. Jag förklarade syfte och
frågeställningar genom att bifoga min forskningsposter. Vad gäller politiker så var
urvalsramen nio personer. Eftersom det är ordförande som har det yttersta ansvaret och också
har makt över dagordningen gick mitt val till denne först och främst. Det är även sannolikt att
nämndens ordförande har särskilt god inblick i hur nämndens sammanträden fungerar. Vad
gäller tjänstemän inom förvaltningen föll valet på skolchefen eftersom det är den tjänsteman
som är överordnad och har det samlade ansvaret i styrningen från förvaltningens sida. Rektor
är chef över en stor enhet, inom vilken det dessutom ska byggas ytterligare en skola, vilket
borgar för att denne har regelbundna kontakter med huvudmannen. Urvalet av pedagog var ca
70 stycken. Den lärare som deltagit i studien är fackligt engagerad och har då möjlighet att se
sin roll ur olika perspektiv. Vidare kan inblick finnas i styrleden som annars hade varit svårare
att få ta del av ur lärarsynpunkt. Informantgruppen består av två kvinnor och två män i
fyrtioårsåldern.
5.5 Analys och bearbetning
Jag har transkriberat intervjuerna i sin helhet eftersom jag i förväg hade svårt att avgöra vad i
innehållet jag skulle kunna ha nytta av i min kommande analys. Dessutom anser jag att risken
är mycket stor att missa eller glömma viktiga uttalanden om inte allt transkriberades. Att ha
intervjun tryckt på papper har underlättat att få en överblick och se mönster och motsägelser.
(Kvale och Brinkmann, 2014). Intentionen har varit att först skriva med ordgrann muntlig stil
dock utan pauser, hummanden, betoningar eller kroppsspråk och miner. Eftersom
intervjupersonens redogörelse ska kunna ingå i en offentlig läsbar rapport finner jag det
lämpligt att ge en uppsnyggad version. Talspråk kan anses som ett annat språk och kan ge ett
simpelt intryck (Stukát, 2011). I transkriptionen kallar jag informanterna vid deras yrkestitlar.
Jag följer en hermeneutisk ansats när jag tolkar och försöker skapa en förståelse och kunskap
utifrån data. Jag letar efter viktiga delar som till sin karaktär matchar det jag söker svar på. Jag
jämför viktiga bitar och analyserar dessa efterhand. Analysen av data bygger på att
kategorisera intervjuuttalandena utifrån valda teman och forskningsfrågorna.
32
5.6 Etiska aspekter
Jag har utgått ifrån Vetenskapsrådets forskningsetiska principer inom humanistisk och
samhällsvetenskaplig
forskning
utifrån
fyra
allmänna
krav
som
jag
tillgodosett
(Vetenskapsrådet, 2014, Stukát, 2011).
Informationskravet: De som berörts av studien, i detta fall nämndens ordförande, skolchef,
rektor och lärare har fått information om syfte och frågeställningar, vidare vilka aktörer jag
kommer att intervjua inom kommunen. Innan intervjuerna inleddes berättade jag om min
utbildning på Malmö Högskola och i vilket sammanhang denna undersökning grundar sig i.
Dessutom att resultatet kommer att redovisas i en uppsats vilken också är mitt examensarbete.
Samtyckekravet: Förfrågan om att medverka har ställts så att det framgår att deltagandet skett
på frivillig basis. Alla deltagarna har själv föreslagit tid, plats och längd för intervjun samt om
de har andra villkor för att deltaga. Två av deltagarna har specifikt önskat att ta del av
rapporten efter färdigställandet. Jag kommer att delge samtliga ett exemplar.
Konfidentialitetskravet: Deltagarna har fått information om att alla uppgifter behandlas
konfidentiellt och att de data som kan identifiera informanten inte kommer att redovisas
såsom i vilken kommun eller skola intervjuerna är gjorda. De delar där informanten önskat att
inte bli citerad har inte heller skett.
Nyttjandekravet: Jag är väl medveten om att informationen som samlats in endast får
användas i forskningsändamål vilket också kommer att ske.
5.7 Kvalitetsaspekter
Huruvida en forskningsstudie anses ha kvalitet beror främst på reliabilitet och validitet.
(Kvale och Brinkmann, 2009; Eriksson Barajas m.fl., 2013; Stukat, 2011). För att diskutera
sanningsvärdet har forskare inom den kvalitativa ansatsen vänt sig till mer vardagliga termer
(Kvale och Brinkmann, 2009). I följande avsnitt använder jag tillförlitlighet och giltighet.
5.7.1 Tillförlitlighet
Att mäta tillförlitligheten kan vara problematiskt i en studie som bygger på tolkningar och
beskrivningar snarare än mätningar (Stukát, 2011). Tolkningarna är subjektiva och forskaren
har med sig sin förförståelse när tolkningarna görs.
33
Risken att ställa ledande frågor är enligt Brinkman och Kvale (2009) särskilt stor, speciellt om
intervjuaren är oerfaren. Jag har varit medveten om detta och haft som avsikt att ställa raka
och öppna frågor som inbjuder till resonemang. Det blev däremot svårare i följdfrågorna som
till viss del påverkades av min förförståelse och erfarenhet som lärare.
Hela materialet transkriberades för att undvika att något föll bort. Det blev också lättare att
kategorisera och få en fullständig överblick över det som sagts. Kvale och Brinkman (2009)
påpekar att det är att föredra att kategoriseringen görs före intervjun för att undvika antingen –
eller – beslut. Eftersom intervjupersonerna gav så rika beskrivningar och berättelser fanns det
mycket material inom valda teman.
För att snäva in svaret och ta reda på vilken av givna faktorer som ansågs främst styrande av
skolan valde jag att ge svarsalternativ vid den frågan. De ombads dock vidareutveckla i syfte
att tar reda på övriga synpunkter. Det har i viss mån styrt informanternas svar.
Läraren som tillfrågades i undersökningen är fackligt aktiv och har möjlighet att se styrningen
dels från lärarperspektivet men även som facklig deltagare i möten med huvudmannen. Jag är
medveten om att läraren kan vara påverkad av sina fackliga kontakter med huvudman än
merparten av lärare på skolan men jag ansåg det som värdefullt att få dennes perspektiv
eftersom läraren förutsätts vara engagerad i skolfrågor samt ha överblick som facklig.
Intervjuerna kräver att jag är påläst och har förkunskaper för att kunna ställa relevanta frågor
och följdfrågor (Kvale och Brinkmann, 2014). Därför hade jag innan mötena noga studerat
vilka aktörer/funktioner som finns traditionellt inom den svenska kommunala organisationen,
nämndens delegationsordning, lokal skolplan samt skolchefens och rektors officiella uppdrag
i tidigare forskning.
5.7.2 Giltighet
Giltigheten brukar anges som hur bra eller om ett mätinstrument mäter det man avser att mäta
(Stukát, 2011).
Min avsikt är att undersöka hur kommunal styrning av en skola kan gå till, dels rent formellt
men även i mötet mellan människor i de olika nivåerna i organisationen. Det var för mig
viktigt att undersöka olika yrkesrollers syn på fenomenet för att få en så korrekt bild som
möjligt och öka giltigheten. Därmed valde jag en aktör ur varje nivå för att få en samlad bild
ur olika perspektiv. Vad gäller till exempel organisationsplanen var samtliga informanter
överens om mötesarenornas existens oberoende av varandra.
34
Intervjuerna är gjorda efter en semistrukturerad metod för att ta reda på informanternas syn på
organisationens struktur, roller och förtroende mellan nivåerna.
Intervjun som metod ger möjlighet till att vara flexibel i sökandet efter information. Det ges
tillfällen att i stunden gå djupare (Bryman, 2008), vilket gör det möjligt att dels kontrollera
giltigheten (att jag mäter det jag ska mäta) i informanternas berättelser samt be om
förtydligande för att undvika olika tolkningar.
En viktig aspekt i valet av metod var att fundera över ifall informanterna ansåg att de kunde
vara fullständigt sanningsenliga eftersom de i vissa fall står i en beroendeställning till
varandra. Detta gällde främst frågorna som berörde förtroende inför varandras uppdrag. Min
utgångspunkt var att utföra intervjuerna enskilt. Så blev inte fallet med rektor eftersom
biträdande rektor deltog i den intervjun. Detta kan ha försvagat giltigheten i den intervjun.
Platserna har valts av informanterna i hopp om att miljön ska kännas avslappnad och
välbekant för dem. Min uppfattning är att samtliga intervjupersoner på ett frikostigt och öppet
sätt har bidragit med sina egna reflektioner kring den kommunala skolpolitiken.
35
36
6. Resultat och analys av intervjuerna
I följande avsnitt redovisas resultaten av undersökningen. Utgångspunkt är de tre teman som
ligger till grund för frågeställningarna och strukturen på innehållet i intervjuerna. De är;
organisationsplanen, rolluppfattningar och förtroende och tankar om förutsättningar för god
styrning. Informanternas berättelser jämförs och analyseras utifrån specialpedagogiskt
perspektiv, organisationsmodeller och tidigare forskning.
6.1 Organisationsplanen
I syfte att visa hur den aktuella kommunen organiserat sig presenterar jag två figurer. Figur 1
visar traditionella aktörer/arenor i den kommunala organisationen. Figur 2 visar en så kallad
organisationsplan över hur min undersökningskommun har organiserat aktörerna i styrningen
av skolan. Det är en sammanställning av informanternas beskrivningar och ritningar över
befintliga arenor för dialog i form av regelbundna möten och träffar. Samtliga informanters
redogörelser av sina mötesarenor stämde överens med varandra, vilket tyder på att det råder
konsensus kring organisationsplanen i figur 2. De beskrev innehållet i mötena, deltagare samt
hur ofta de träffades, vilket jag redogör för. Efterföljande analys visar hur det
byråkratisktorienterade samt managementorienterade styrningsmodellerna visar sig i sättet att
organisera sig, både enligt planen och relationellt. Jag redovisar även genom citat att det
förekommer informella dialoger/möten som påverkar styrningen och beslut.
Figur 1 Traditionella aktörer i den kommunala organisationen.
37
Figur 2 Kommunens organisering av skolan i min undersökningskommun.
6.1.1 Den politiska nämnden
I kommunen finns en renodlad barn och utbildningsnämnd som har ansvar för
skolverksamheten. Den omfattar från förskoleverksamhet till vuxenutbildning inklusive
särskola inom de olika åldrarna. Formellt är dessa överordnade förvaltningen eftersom de
delegerar ansvar. I barn och utbildningsnämnden finns nio ordinarie ledarmöter från olika
partier, samt nio ersättare. Dessa sammanträder en gång i månaden. Det finns ett arbetsutskott
knutet till nämnden som träffas inför varje nämndmöte, en gång i månaden. I arbetsutskottet
bereds de frågor som ska beslutas i nämnden av tjänstemän och ledarmöter. Skolchef och
tjänstemän sitter med när arbetsutskottet träffas. För att kunna utföra sina arbetsuppgifter
behöver tjänstemännen information i hur de politiska diskussionerna går och vad som behöver
göras inför att beslut ska kunna tas i nämnden. Tjänstemännen styrs av politiken. Detta går i
linje med den byråkratiska modellen.
Partigrupperna träffas i gruppmöten där en del ideologiska diskussioner kan förekomma. Där
diskuteras vilka förslag som kan bli aktuella.
38
Nämndsordförande: Men i grunden är det så att de förslag som läggs är det sällan att de ändras därför de
är färdiga och diskuterade i partigrupperna, när de kommer upp finns det en majoritet för förslaget.
6.1.2 Den centrala förvaltningen
I kommunen finns även en utbildningsförvaltning, eller avdelning som skolchefen föredrar att
kalla det. Där arbetar tjänstemän, sakkunniga inom pedagogiska frågor och deras främsta
uppgift är att verkställa kommunens beslut det vill säga ansvara för utförandet av politiken.
Utbildningsavdelningen leds av en skolchef. Skolchefen håller på att bilda en ny barn och
utbildningsavdelning. I dagarna anställs två utbildningsstrateger varav en ska ha inriktning
mot utvärdering, lokala planer, statistik och kvalitet. Den andre ska ha fokus på
skolutveckling, myndighetsutövning och tilläggsbelopp. När det arbetet är färdigt kommer de
att vara sju personer. Inom avdelningen arbetar även utbildningssamordnare och handläggare.
I kommunen ansvarar kommundirektören tillsammans med chef för humanistisk service för
anställningen av skolchefen även om denne i huvudsak får sina uppdrag direkt från barn och
utbildningsnämnden.
Nämndsordförande: När det är riktigt höga chefer är inte politikerna engagerade, det ska vi inte vara för
mycket, men när det närmar sig slutet då är det bra att vi får vara med. Jag träffade den blivande
skolchefen när denne var påtänkt, kommunstyrelsens ordförande är också med i chefsrekryteringar på
högre nivå. Det är ju dem vi ska jobba med, vi ska känna att vi kan ha en bra dialog, oerhört viktig för att
en styrning ska fungera.
Detta uttalande visar att nämndordförande respekterar en tillbakadragen roll genom att i första
hand peka ut mål och riktlinjer men överlåter beslut över de operativa delarna till
tjänstemännen. Dock uppskattas att politiken får vara med i slutskedet att tillsättandet av
skolchefen. Vilket är i linje med det managementorienterade tankesättet inom styrning
(Montin, 2003).
Inom den centrala ledningen, utbildningsnämnd och utbildningsavdelning finns en nytillsatt
ledningsgrupp eller mötesarena som både skolchef och ordförande för nämnden väljer att
kalla ordförandemöte. Intentionen är att träffas varje vecka:
Skolchefen: Ett tätt samarbete under väldigt tydliga former tror jag kommer att leda till ett bra samarbete.
Ta upp det politiken behöver veta för att fatta kloka inriktningsbeslut. Till det kommer motioner, aktuella
händelser, och där har jag en möjlighet att, det finns en punkt som heter skolchefen informerar, den har
jag infört med nämndsordförande som tyckte det var en bra idé. Därför vi måste ha en snabbhet en
direkthet, det som har kommenterats i nyheterna om skolan den senaste månaden. Sen kan det också
39
finnas ett behov av speciellt nu, att vi behöver sitta och jobba ihop oss lite därför att det gäller en helt ny
mandatperiodbeställning. Det här långsiktiga, det visionära. Vad vill man?
Nämndsordförande: Jag som ordförande träffar ledande tjänstemän, i alla fall skolchefen som kallar in de
som anses ska finnas med. Där har vi en dialog, det kan vara en information där jag får information på
detaljnivå, som jag bara har sedan som kunskap. Ingen annan i nämnden finns med då. Det är ett
ordförandemöte där man gör allt från att förbereda möten till att diskutera direkta detaljfrågor.
Att det finns organiserade ledningsgruppsmöten på central nivå där politiken medverkar kan
på pappret ses som ett uttryck för den byråkratiska modellen där politiker ges möjlighet att
påverka på detaljnivå (Jarl, 2012). Med hänsyn till ovan nämnda citat ses en dragning mot en
managementorienterad styrningsmodell genom att förskjuta ledning från politik till ledarskap
(Montin, 2003), som här att verka som ett team och tillsammans diskutera sig fram till den
långsiktiga visionen, utan att släppa det byråkratiska helt. Det finns en vilja att effektivisera
utanför strikta politiska ramar och regler i nämnden eller arbetsutskottet. Att kunna fatta
snabbare beslut dock med insyn av politiken eftersom nämndens ordförande är med och som
denna påstår får information på detaljnivå, som sedan förvaltas som kunskap. Det ger även ett
större handlingsutrymme till chefen inom avdelningen som snabbare kan verkställa.
Nämnden har delegerat en rad ärenden till tjänstemän och rektorer vilket visar på att både
tjänstemännens och rektors handlingsutrymme är stort. Detta syns i
nämndens
delegationsordning. Nämnden har delegerat tolv specifika ärenden till förvaltningen, varav tre
i samråd med resurscentrum och elva till rektorerna inom förskoleklass och grundskola av
totalt 24 ärenden (Delegationsordning för barn och utbildningsnämnd, 2014). Stort
handlingsutrymme är ett tecken på en styrning enligt en managementorienterad modell
eftersom friheten att ta egna beslut ökar och individerna styrs mindre av ett reglemente.
6.1.3 Den lokala förvaltningen
Den rektor jag intervjuat är chef över en biträdande rektor och ca 70 pedagoger på två skolor.
Rektor står direkt underställd skolchef som ansvarar för dess anställning och
medarbetarsamtal. Det är också mot skolchef som rektor redovisar uppföljning och ekonomi.
Rektor ansvarar dels för det statliga uppdraget såsom i skolans styrdokument men också det
kommunala uppdraget som i första hand är knutet till ekonomin, vilket nämndsordförande,
skolchef och rektor är överens om;
Nämndsordförande: Man ser var resurserna kommer från, men samtidigt ser man var allt kommer ifrån,
skolverket tolkar, skolinspektionen bedömer, lagar kommer från regeringen. Man ser nog kommunen som
40
den dagliga utbetalare av resurser och samtidigt en resurs av det dagliga stödet. Vi är någon som förvaltar
på politisk och förvaltningsmässig nivå och står för stöd. Den stora strukturen kan vi inte påverka.
Skolchef: Man har ett skolpengssystem där man har en stor frihet, man hamnar alltid i överväganden men
man har pengarna, man är med i allt från lokala frågor, arbetsmiljö, man leder sin inre organisation, man
har det statliga att förhålla sig till och det kommunala, men vi ser ju också att rektorer gör på väldigt olika
sätt och att det finns utrymme.
Rektor: De direktiv som kommer från kommunen är de ekonomiska, det är en kommun med oerhört hög
ekonomisk medvetenhet hos alla, och har man det inte så får man det. Vi förväntas hålla budget.
Det finns en managementorienterad tanke där rektor leder en verksamhet med ett tydligt
uttalat uppdrag att ansvara för områdets budget. Det går i linje med Nihlfors och Johanssons
(2013) resultat att rektors primära förväntningar från huvudmannen är att hålla enhetens
budget. Verksamheten organiseras i självständiga resultatenheter i syfte att uppnå större
effektivitet t. ex i hur resurserna ska nyttjas. Det kan jämföras med kommunaliseringens
intention att decentralisera för att uppnå likvärdighet i den meningen att resurserna ska läggas
efter behov så att en likvärdighet kan uppnås (Ringarp, 2011).
Rektorer, förskolechefer och skolchef träffas varannan vecka i ett möte som benämns vid
FÖSK-möte.
Skolchef: Då träffas förskola och skola varannan torsdag, alla chefer i den kommunala verksamheten, där
kan vara inbjudna gäster, där är elevhälsan eller resurscentrum med. Det handlar om alla de saker vi leder
och driver tillsammans. Det är mitt viktigaste formella möte. Inte bara för att vi ska styra utan leda och
diskutera, utveckla tillsammans.
Rektor: Under våren kommer det vara varannan vecka, en halvdag. Blandade diskussioner, inte så styrt,
ibland kan det vara presentationer av andra delar i kommunen som vill ha in en fot i skolan på olika sätt,
det kan vara lönekriterier, skolchef håller i dagordningen. Fösk bildades eftersom rektorerna hade behov
av att träffas, från början var det ingen ledning med utan den har kommit efterhand. Där har det hänt
något från att det varit rektorernas möte har det blivit ledningens möte, det har blivit en sväng där. Det är
ok.
Svängningen från att det från början varit ett renodlat rektorsmöte till att nu ledningen är med
kan tolkas på lite olika sätt. Organisationsplanen talar det för en byråkratisk modell där
skolchef är med som en överordnad och bestämmer. Skolchefen trycker dock på viljan att leda
tillsammans mellan nivåerna, att viljan att vara med bottnar sig i att inte bara vilja styra utan
leda, diskutera och utveckla tillsammans. Rektorn påpekar att det från början varit ett rent
rektorsmöte som nu blivit ett ledningsmöte, vilket uppfattas som relevant. Jag tolkar det som
41
om
skolchefens
tanke
är
att
trots
dennes
närvaro
fortsätta
styra
utifrån
en
managementorienterad modell, under en förekomst av hierarki men med en roll som ledare
eller coach där tjänstemännen ges stort handlingsutrymme (Montin, 2003).
Rektor har även utsett arbetslagsledare. Dessa träffas tillsammans med rektor en gång i
veckan. Även detta kan på pappret tolkas som ännu ett tillsättande av ytterligare nivå inom
organisationen, enligt en byråkratisk modell men citatet nedan visar att intentionen är att
skaffa sig relevant information för kloka beslut och ge en känsla av medbestämmande.
Rektor: Vi har rätt stor frihet att forma HUR-et. Det som jag tror är framgångsrikt, är
arbetsledarorganisationen på en så stor enhet så är det svårt att hålla ihop hela skolan med 70 personal.
Det får bli att man har sin trygghet i arbetslaget därför har vi arbetslagsledare, vi träffas varje fredags
eftermiddag. 10 arbetslag plus klubben. Arbetslagsmöten sker varje vecka och vi slänger ut många frågor
som vi vill att de ska höra vad folk tycker. Ibland är det oense, men då vet vi vad de tycker när vi ska ta
beslut. Omöjligt att ha den dialogen med alla, det måste gå via någon.
Dels att rektor haft frihet att forma organisationen på sin skola. Att rektor har valt att inrätta
en arbetslagsledargrupp i syfte att ta in synpunkter att bygga sina beslut på går även det i linje
med den managementorienterade modellen. Både från skolchef till rektor (att rektor har frihet
över hur-et) och vidare ner till pedagoger där verksamheten anpassas efter behov och
önskemål (Jarl, 2012).
Två gånger om året anordnas heldagar i kvalitetsdjupdykningar.
Nämndsordförande: Den utbildningsdagen är då nämnden blir informerad om hur man jobbar, vad det är
man jobbar med och får sakkunskap sen får de komma med synpunkter och diskutera så man får en dialog
både från styrelsen ända ner till verksamheten kring någonting. Sedan när man fortsätter jobbet är inte
nämnden inkopplad alls. Det är lite för att styra det och ge sina synpunkter. Så man styr processen i
början.
Då skapas en möjlighet för alla aktörer att träffas och ha en dialog på samma villkor.
Hierarkin sätts åt sidan för informationsutbyte kors och tvärs i enlighet med den
managementorienterade modellen om än bara två gånger per år.
Mina intervjuer har också visat att det förekommer informella mötesarenor. Dessa finns inte
med i figur 2 eftersom de sker efter behov och utanför regelbundenhet.
42
6.1.4 Möten över alla nivåer
Två gånger om året träffas alla nivåer från politiker till elev i
så kallade
kvalitetsdjupdykningar ute på skolorna. Syftet är att informera varandra om kvalitetsarbetet på
skolan. Rent formellt kan detta ses som ett sätt att utmana eller bryta den formella gången
mellan nivåerna som då bär drag av den managementorienterade modellen. I intervju med
politiker samt lärare framkommer olika syn på dessa möten. Politiker ser det som ett tillfälle
för nämnden att träffa rektor och lärare.
Nämndsordförande: Det är genom kvalitetsdjupdykningar som nämnden har kontakt med nivå skola,
rektor.
Läraren tycker mötena är ineffektiva på grund av att mötet endast sker med ett urval samt att
mötena är alltför formella och uppstyrda.
Läraren: De är ute på kvalitetsbesök en gång/mandatperiod. De träffar ett urval av barn, ett urval av
lärare och ett urval av föräldrar. De är inte ute som jag skulle vilja att man kommer ut och sätter sig i
personalrummet och pratar med personalen. De sitter i en strikt situation där personalen ska berätta om
sin skola.
Vidare anordnar ordförande utbildningsdagar som bygger på kvalitetsdjupdykingen då
politiker och tjänstemännen träffas för att kunna diskutera vidare i syfte att styra processen
och ge synpunkter.
Nämndsordförande: Nämnden blir informerad om hur man jobbar, vad det är man jobbar med och får
sakkunskap sen får de komma med synpunkter och diskutera så man får en dialog både från styrelsen
ända ner till verksamheten kring någonting. Sedan när man fortsätter jobbet är inte nämnden inkopplad
alls. Det är lite för att styra det och ge sina synpunkter. Så man styr processen i början.
Att politiken försöker fånga behoven och förutsättningar för att styra betyder att
organisationen också tagit intryck av den byråkratiska modellen.
6.1.5 Informella möten
Skolchef, lärare, rektor och nämndsordförande beskriver informella möten:
Skolchef: Det är absolut viktigt att jag är nära. Vi är inte en nivå ovanför utan vi är ett vi. Varje vecka är
jag ute. Jag kommer inte att vara mer än en vecka från verksamheten. Jag tror man har gjort det ofta utan
att lyfta upp det så som jag gör. Man har kanske inte alltid gett feedback på det man ser. Det kännetecknar
mitt ledarskap att jag berättar det jag ser. För att ytterligare förstärka närheten provar vi de här grejerna,
43
jag har en fritidspedagog, vi provar det här kriteriesystemet genom att vi går ut och gör verksamhetsbesök
och kollar om materialet funkar och så får jag feedback.
Läraren: Jag har märkt att vår nya skolchef hälsar på första bästa lärare och presenterar sig när det görs
besök. När det ska göras nya lönekriterier har skolchefen själv träffat en fritidspedagog och gjort en
pedagogisk bedömning. För att kolla av. Jag tror skolchefen vill att folk ska känna till vem hen är och
vilja gå fram och prata, det är nytt.
Rektor: Sen är det fördel i en liten kommun att tycker jag att något nämndsbeslut har blivit mindre bra då
kan jag ringa nämndordförande och säga det här blev inte bra.
Nämndsordförande: Jag informerar mig om situationer , genom att ibland vara med på möte mellan rektor
och tjänstemännen, inte för att påverka processen utan bara för att vara informerad om det sedan blir en
större fråga så att jag ska kunna prata med medborgarna om det och lyssna på dem och vara deras väg.
Min policy att jag ska synas, jag går alltid förbi här, får information från sekreteraren, info från varje, om
skoltjuts osv., bara stanna till.
Citaten ovan visar tecken på flexibilitet och att inte alltid låta sig styras av strikta regler och
byråkratiska regler, vilket det skulle kunna tolkas som ifall enbart organisationsplanen
studerades. Dessa informella möten efter behov påverkar också styrningen med hänsyn till det
relationella perspektivet, det som händer mellan människor i informella situationer. Sådana
möten borgar för att personerna i organisationen, upplever sig närmare verksamheten och
fattar beslut efter eget omdöme utanför byråkratiska fastlagda möten helt enligt den
managementorienterade modellen (Jarl, 2012).
6.2 Rolluppfattningar
I syfte att visa aktörernas tankar i organisationen, hur styrningen egentligen sker i strukturen
har jag valt att intervjua de olika aktörerna om hur de ser på sin roll i styrningen. Hur ser
handlingsfriheten ut? Hur ser aktörerna i styrningsleden på sitt ledarskap? Jag visar detta
genom att belysa citat som hör till temat. Analysen efter varje citat visar hur det
byråkratisktorienterade samt managementorienterade styrningsmodellerna kommer till uttryck
i rolluppfattningarna.
6.2.1 Hur upplever de olika aktörerna sitt uppdrag och handlingsutrymme?
Nämndens ordförande resonerar kring sitt uppdrag:
44
-
Jag tycker att det är bra om man har viss specifik kunskap inom ett område men man får inte ha
för mycket utan man ska vara neutral, inte sakkunnig i detalj vi ska ju ha ett
medborgarperspektiv… vi ska ha helikopterperspektiv utifrån medborgarnas sida
-
Jag lägger mig aldrig i vad tjänstemännen gör men jag försöker skaffa mig en egen bild. Jag ska
inte lägga mig i hur de löser det, De har ju en helt annan sakkunskap och ska ha eftersom de är
experter på varje enskilt område. Vi ska ge dem rätt delegation. Nämnden som sådan tycker jag
handlar om mer långsiktiga beslut.
-
Det uppskattas att jag försöker så lite som möjligt säga hur och sen när jag säger vad brukar jag
också konferera med tjänstemännen för att säga är det här klokt?
-
Jag kommer inte att släppa kontakten med rektorerna, dem ska alltid kunna lyfta luren och prata
med mig. Sedan säger jag att detaljfrågorna rör jag inte men jag måste ha information. Annars är
jag som politiker extremt vingklippt. Jag sitter här uppe ska besluta över allting men ändå
ingenting i detalj hur det görs.
-
Den juridiska biten på detaljnivå bryr jag mig inte om, men om vi talar om hur huvudmannen
ska förhålla sig till det hela där brukar jag vara väldigt väl påläst, det är min skyldighet. Ibland är
det en balansgång, vill vi ha tjänstemännens utlåtande eller vill man ha politisk vinkling på det,
där kommer jag som ordförande in och jag är med i processen innan och jag kan välja hur
politisk vill jag vara och hur objektiv vill jag va? Jag väljer oftast den objektiva vägen,
Nämndens ordförande om ledarskap:
-
Jag vill gärna ha en dialog, tillit, närheten men ibland måste ställa krav, där kan det krocka, då
kan det uppfattas som kritik, men jag måste ställa kravet, hur löser vi det? Det är en balansgång,
min kunskap räcker inte heller till, jag är ju inte utbildad skolchef, strateg eller rektor jag är ju
från företagssidan.
-
Det är viktigt att vi jobbar tillsammans, tydliga mål, vi måste ha uppföljningar och ge det stöd
när det klickar, viktigt med transparensen.
Som jag tolkar det sker det ett samspel mellan de två förvaltningsmodellerna i
nämndordförandes rolluppfattning. Det som talar för en byråkratisk förvaltningsmodell är
nämndsordförandes beskrivningar om att det är viktigt att inneha en detaljkunskap för att
kunna ta rätt beslut och samtidigt känna en frustration i att aldrig kunna vara med och påverka
i detalj dessutom finns det en stark delegationsrätt från nämnden. Vidare uppdragets
beslutsrätt i långsiktig utveckling och synen på sig själv som verksamhetens företrädare mot
medborgarna, och sist tanken på att vara mer politisk som ett krav från partigruppen. Det som
ger uttryck för en managementorienterad förvaltningsmodell är en medvetenhet om att aldrig
45
gå ner i detaljerna. Bilden av att politikens roll är att fatta övergripande policybeslut är tydlig
och nämndsordförandes respekt för sakkunnighetens detaljstyrning finns men ser det som en
balansgång. Jag tolkar det som att nämndordförande ser sig själv som skolpolitiker och inte
främst som företrädare för sitt parti eftersom ideologiska debatter har en liten roll på mötena.
Politiker fattar konsensusbeslut för skolan bästa utifrån medvetenhet och kunskap. Vidare
syns ledarskapstankar som ska bygga på tydliga mål och återkoppling, arbeta tillsammans i
närhet, tillit och transparens. Om jag väljer att se det utifrån begreppet KASAM så uttrycker
nämndsordförande begriplighet inför sin roll, dock med viss frustration och svårighet
inblandad, att inte lägga sig i för mycket, samt skaffar sig den kunskap som behövs för att
hantera beslut och därför kan känna meningsfullhet i det som görs.
Skolchefen resonerar kring sitt uppdrag:
-
Jag ansvarar för utförandet av vad politiken bestämmer. Vi ska kunna utföra den beställning vi
får
uppåt.
Det
handlar
om
motioner,
ärende,
uppföljningar
mot
nämnden,
den
mandatperiodsbeställning, politiska mål, de ger oss är jag ansvarig för att vi jobbar med. Det är
ju det som är grunden för demokrati, att våra politiker som styr en kommun bor i kommunen, det
är ju för att vi ska ha en närhet.
-
Det är ju klart att man ibland som tjänsteman kan uppleva det problematiskt, man kan grunda
sina antaganden på rykten, nu tycker jag att vi har väldigt duktiga politiker som hittar rätt i detta.
Självklart kan det gnissla men det finns bara ett sätt, det är öppen dialog, tät kontakt. Det kan
finnas en glidning att vi ibland vill bestämma vad de ska tycka och vad de ska ge oss för uppdrag
och att politiken ibland ger sig rakt ner i en detaljfråga. Det händer i alla kommuner.
-
Jag tycker att jag kommit till en kommun där det finns väldigt stort utrymme att få lov att
komma med de förslag som jag har för att få ett bra samarbete. Vi tjänstemän måste vara duktiga
på att koppla oss till forskning. Vi ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.
Skolchefen om ledarskap:
-
Jag tror på att signalera att man blir sedd, jag har ett enormt symbolvärde så det är lite att bygga
varumärket om en ganska så nära skolchef. Det handlar om alla de saker vi leder och driver
tillsammans. Det får inte bli ett bevakande, det kräver relationer, relationer kräver tid. Vi är inte
en nivå ovanför utan vi är ett vi.
-
Det är ett coachande förhållande, jag vill vara den man vänder sig till och känner förtroende för,
att jag också kan göra det ibland. Vi gör detta tillsammans. Jag vill vara inspirerande, genom en
transparens, genom kommunikation, vi vinner mycket på att vara öppna. Alla nivåer delar med
46
sig, tar med sig sina lärare i diskussioner, jobbar transparent, i lagom mängd, vi måste också lita
på varandra. Det handlar också om en tillit mellan nivåer men också på en nivå.
Rektor resonerar kring sitt uppdrag:
-
Det är lite vår uppgift att se till att dem som är över en att de håller sig till rätt del av frågor
alltså, nämnd ska hålla sig till 100% VAD- frågor, sen ska tjänstemännen göra utförandet,
bestämma HUR utförandet ska vara. Jag tycker generellt sätt man är bra på det i kommunen, vi
har väldigt stor frihet, väldigt decentraliserat i denna organisationen. Jag hade inte kunnat jobba
på en skola där inte mitt entreprenörskap fått trigga mig, för det är en viktig bit för mig, att bara
vara en extremt låst pusselbit i ett pussel som är färdiglagt passar inte mig, vi har rätt stor frihet
att forma HUR-et. Jag känner ett stort stöd, höga förväntningar men inte orimligt höga.
Biträdande rektor om ledarskapet:
-
Yrkesgruppen vi arbetar med har ett behov av det relationella, behov av att förstå och vara med
och delaktiga i processen. Vi som ledare leder ledare. Alla har en ledarskapskunskap. Det har
alla lärare med sig. Delaktighet är viktigt för att känna engagemang och meningsfullhet.
Läraren resonerar kring sitt uppdrag:
-
Vi ska vara en delaktighet i att göra barnen vuxna i ett demokratiskt samhälle, de ska kunna
klara av det och ta en plats och vara verksamma i det, få fram deras förmågor på bästa sätt. Jag
tror mycket på barnen. Jag är här för dem, sedan har jag ett uppdrag som ligger ifrån staten. Det
uppdraget ska jag forma och då kan jag inte göra precis hur jag vill. I mitt möte med barnen
måste jag följa de riktlinjer och det är de styrdokument som finns.
-
För mig är det skollag och läroplan som styr mig, det finns ingenting att diskutera, skollagen är
en speciallag, den går över kommunallagen. Så länge vi följer skollagen så har vi vårt på det
torra. Ibland hittar politikerna på saker, som jag känner ja, jag kan få ta en diskussion med rektor
om jag inte riktigt gör det politikerna vill att jag ska göra.
-
Handlingsutrymmet är stort om vi samtidigt arbetar med kvalitet. Rektor har höga förväntningar
hur vi ska sköta vårt uppdrag. Så länge vi sköter det har vi en stor frihet.
Även skolchefen och rektor vittnar om en klar åtskillnad i politik och utförande och att
tjänstemännen ska stå för utförandet men att det också handlar om en balans att inte ge sig in
på varandras områden. Det finnas däremot en tät kontakt och öppen dialog för att undvika
sådana problem i styrningen. Det finns ett stort handlingsutrymme. Arbetet dem emellan ses
som ett samarbete utan hierarki. Tjänstemännen utför inte enbart vad politiken beslutar utan
har en intention att vara med i diskussionen. Ledarskapet bygger på en vi-känsla, coachande
47
ledarskap, transparens, relationsbyggande, tillit och delaktighet i linje med det
managementorienterande. Biträdande rektor talar dessutom om delaktighet som en
förutsättning för engagemang och meningsfullhet i enlighet med KASAM. Lärare talar om en
klar åtskillnad mellan det statliga uppdraget och kommunala, där det statliga väger tyngst.
Detta går hand i hand med det Anjou (2010) påstår att den statliga styrningen är överordnad
när det gäller verksamheten. Även Nihlfors och Johansson (2013) visar ju på att rektor och, nu
även i denna studie, lärare känner mycket höga krav på att implementera lagar och
styrdokument från staten. Kraven från stat är i mycket högre grad samstämmiga med rektors
krav på sig själva än i jämförelse med krav ställda från huvudman.
6.3 Förtroende och tankar om förutsättningar för god styrning
Både Nihlfors och Johansson (2013), Yousif- Henningsson (2003) visar i sin forskning att det
finns brister i förtroendet mellan leden. Yousif- Henningsson (2003) visar dock att politikerna
visar ett allmänt förtroende för lärarna. Även Skolinspektionens rapport (2014) pekar på
brister i dialogen mellan nivåerna. Huruvida detta visar sig i mina intervjuer redovisar jag i
detta avsnitt.
Jag frågade om förtroende fanns inför de andra yrkeskategorierna i styrledet. Jag är medveten
om att detta kan vara en känslig fråga att vara totalt transparent i. Intervjusamtalet blev därför
ganska generellt kring förtroende och frågorna kom att handla om vad som anses som viktigt
och önskvärt inför framtiden, utifrån det relationella, för att samverkan ska fungera.
Nämndsordförande resonerar om förtroende:
-
Som politiker måste jag kunna förlita mig till 100 % på tjänstemännen vilket jag gör
sakkunnigmässigt. En viktig egenskap hos skolchefen att denne är kompetent rent sakmässigt, en
god organisatör och bollplank mot rektorerna i organisationsfrågor, utvecklingsfrågor där måste
kompetensen vara hög.
-
Under kvalitetsdjupdykningarna kan vi diskutera så man får en dialog både från styrelsen ända
ner till verksamheten. Där får vi en kommunikation över, då kan ingen störa kommunikationen,
den kommunikationen är vidöppen, där sitter man i samma rum och pratar allihop, oerhört
viktigt med de mötena.
-
Eftersom jag engagerar mig och finns tillgänglig har jag fått en mycket tätare kontakt med
rektorn. Jag får de informella mötena, sitter med och lyssnar. Det händer att rektorer tar kontakt,
men det beror på det förhållande man byggt upp. Det kan jag tycka är tecken på god insikt. Bra
att man stämmer av men jag ska ju inte godkänna saker.
48
-
Ärligt talat tror jag lärarna har ett förakt för politiker för lärarna är ju sakkunniga, Det är synd, vi
har två helt olika roller. I det stora hela har jag förtroende för personalen, vi har duktig personal,
i grunden hög nivå.
Nämndsordförande om vad som är viktigt ur det relationella perspektivet:
-
Man måste få en gemensam syn på det man gör, det måste förankras hela vägen, så man får
samsyn. Jobbar tillsammans med tydliga mål, och ge det stöd när det klickar. Det handlar om att
bygga förtroende att man har en bra kommunikation och att man litar på varandra. Jag vill gärna
ha en dialog, tillit och närhet. Det beror på relationen. Viktigt med transparensen. Tjänstemännen
och vi ska känna att vi kan ha en bra dialog, oerhört viktig för att en styrning ska fungera.
Förhoppningen är samspel.
Nämndsordförande resonerar om ledarskapets förmåga att spegla neråt:
-
20 år framåt så skulle det nog ledarskapet spegla sig mer eftersom vi ändrat organisationen och
skolchefen är delaktig i rekryteringen. Skolchefen kan styra mer och spegla sitt ledarskap,
samtidigt har rektor ett stort ansvar nu där ska vi inte petar för mycket. Skolchefens signaler
lever vidare neråt. Vad som är väsentligt vad som är viktigt. Hur man organiserar och skickar
signaler.
För nämndsordförande är det viktigt med sakkunskap för att uppnå respekt i och mellan leden.
Vidare upplever denne att det finns en problematik i att leden är många och att det därmed
kan bli brister i kommunikationen från översta nivå till understa. Hur kontakten ser ut beror
även på vilket förhållande som byggts upp dem emellan, vilket i sin tur kan tyda på att de
informella mötena är av stor vikt för den uppbyggnaden. Förtroende finns för personalen i
stort och för tjänstemännens sakkunnighet. Däremot finns en tanke om att lärarna inte känner
förtroende för politikers kunskap. Detta stämmer delvis överens med det läraren ger uttryck
för, att förtroende finns för nämndsordföranden men inte för övriga i nämnden.
Viktiga faktorer för att lyckas med god samverkan enligt nämndsordförande är bra dialog,
samsyn, känsla av att arbeta tillsammans, ge stöd, förtroende, tillit, transparens och närhet.
Hur det arbetas för att uppnå dessa faktorer framkommer dock inte i intervjun.
Skolchefen resonerar om förtroende:
-
Det finns en öppen dialog, tät kontakt. Här är ett öppet klimat, man kan ta kontakt på alla håll
och kanter.
-
Jag tycker att vi har väldigt duktiga politiker.
49
-
Alla nivåer har gemensamma dagar, där vi fördjupar våra kunskaper tillsammans.
-
Rektorerna är erfarna människor de har jobbat som både lärare och ledare, ofta på en annan nivå,
man har jobbat i friskolor och andra företag.
-
Vi har en nära dialog, jag pratar med nämndsordförande ofta och jag tycker det är väldigt viktigt
att man signalerar öppenhet. Det får inte finns några rädslor eller farhågor för att prata med
varandra. Det är mycket farligare att det är tyst.
Skolchefen resonerar om vad som är viktigt ur det relationella perspektivet:
-
Det får inte bli ett bevakande och det kräver relationer, relationer kräver tid.
-
Ett tätt samarbete under väldigt tydliga former tror jag kommer att leda till ett bra samarbete.
-
Motverka glapp mellan nivåerna kan man göra genom ett gott ledarskap, genom en transparens,
genom kommunikation, vi vinner mycket på att vara öppna, vi kan inte kräva att man har koll på
alla perspektiv.
-
Vi måste också lita på varandra i nivåerna.
-
Jag vill ha ett nära ledarskap, en professionell närhet
Skolchefen resonerar om ledarskapets förmåga att spegla neråt:
-
Jag tror att jag har ett viktigt symbolvärde, det klassiska att leva som man lär. Mitt bemötande
speglar sig i hur rektorerna tror att jag vill att de leder. Allt kommer inte från mig och går ner,
det kommer lika mycket från andra håll, hur jag släpps in i min organisation.
Enligt skolchefen finns en öppen dialog och närhet. Det ses som något positivt i likhet med
det nämndsordföranden påstod om att det förekom en öppen kommunikation vid
kvalitetsredovisningarna, när alla nivåer deltar. Politikerna ses som kompetenta Vidare
refererar skolchefen till rektorerna som kompetenta och erfarna människor vilket talar för att
det finns ett förtroende.
Viktiga faktorer för skolchefen för att lyckas i samverkan sett ur det relationella perspektivet
är relationsskapande som får ta tid utan ett bevakande, tätt samarbete under tydliga former,
transparens, kommunikation samt tillit.
Rektor resonerar om förtroende:
-
Nämnd ska hålla sig till 100% VAD- frågor, Jag tycker generellt sätt man är bra på det, vi har
väldigt stor frihet, väldigt decentraliserat i denna organisationen.
50
-
Tycker jag att något nämndsbeslut har blivit riktigt dåligt då ringer jag nämndsordförande och
säger det här blev inte bra.
-
När det var återkoppling på kvalitetsdjupdykningen blev jag kallad till ett möte med politikerna i
nämnden. Vi satte oss och fick varsin politiker bredvid oss, i form av en sekreterare, sen gick de
andra politikerna som läst igenom kvalitetsdjupdykningen, runt och frågade oss olika saker
utifrån den. De hade verkligen läst på och frågade hur vi såg på olika saker, och så satt vi och
diskuterade i smågrupper, det innebar att det var mycket diskussion.
-
Politikerna har hög respekt för vår profession.
-
Här är det väldigt ödmjukt generellt sätt, så länge man levererar. Transparent vill jag nog ändå se
det som, det är rätt så förutsägbart, det är jättebra. Man ser från skolchefens håll vinsten av att
kunna göra olika så länge det är förankrat. Så länge det finns mål och syfte, så är det inte tvunget
att vi ska göra lika.Jag känner ett stort stöd, och höga förväntningar från förvaltningen men inte
orimligt höga.
-
Pedagogerna är anställda för att de har kompetenser som gör att varje del ska vara så bra som
möjligt. Vi har fått sex stycken förstelärare och vi har fler som absolut skulle kunna vara det,
borde vara det.
Biträdande rektor resonerar om vad som är viktigt ur det relationella perspektivet:
-
Vi har ett behov av det relationella, behov av att förstå och vara delaktiga i processen.
Delaktighet är viktigt för att känna engagemang och meningsfullhet.
Rektors uttalande vittnar om att förtroende finns både för politiken och för förvaltning. Detta
går mot Nihlfors och Johanssons (2013) resultat att det finns tydliga brister i förtroendet
mellan skolledare och kommunpolitiker. Deras påstående att aktörerna i styrledet har dålig
kännedom om varandras uppdrag stämmer däremot och det är därför positivt att träffas i
diskussion om t ex kvalitets återkopplingar som rektor berättar om. Förtroendet bottnar sig i
att politiken håller sig till hur - frågor och inte går ner i detaljfrågor, vilket rektor inte tycker
är meningen med politiken. När det händer känns att förtroende och tillit finns så att kontakt
kan tas för att diskutera frågan och att det är tillåtet. Dels så har rektor upplevt att politikerna
varit pålästa när de träffats för att diskutera och återkoppla kvaliteten. Att förtroende finns kan
också bero på att det är en liten kommun och därmed lättare att känna närhet och söka upp
varandra för dialog Vad gäller förvaltningen så anser rektor att det finns ett mycket stort
handlingsutrymme utan hård styrning av reglemente. Det finns möjlighet till valfrihet i hur
man kan styra sin egen verksamhet, vilket också borgar för att det existerar tillit och
förtroende. Rektor talar om pedagogerna utifrån att de besitter kompetenser för att klara av sitt
51
uppdrag och tycker det borde vara fler som blev förstelärare, vilket också talar för att
förtroende finns neråt.
Lärare resonerar om förtroende:
-
Jag har ett stort förtroende för nämndens ordförande, han har en respekt inför vårt yrke och vill
lära sig. Man förstår att när han tar beslut har han satt sig in i ärendena. Sen kan jag känna att det
är väldig skillnad med de andra politikerna. Det är väldig skillnad på vad dem har för kunskap.
Som nämnden i helhet, nej, där finns många som: Jag har gått i svenska skolan, jag vet…till att
man har följt med och har koll. De skulle kunna vara mycket mer närvarande skulle jag önska.
-
Jag har märkt att vår nya skolchef hälsar på första bästa lärare och presenterar sig när det görs
besök. När det ska göras nya lönekriterier har skolchefen själv träffat en fritidspedagog och gjort
en pedagogisk bedömning. För att kolla av. Jag tror skolchefen vill att folk ska känna till vem
hen är och vilja gå fram och prata, det är nytt. Skolchefen är lyhörd, tydlig och jordnära. Nu blir
det spännande. Nu kan det hända något i stället för att vara motpoler till varandra.
-
Jag har sett ett fantastiskt gott syfte med förstelärarreformen och det har varit att tjänstemännen
från rådhuset gjorde klassrumsbesök så märkte man att de kom ut och mötte lärarna ute och det
förändrade samtalsklimatet där inne. Helt plötsligt fick de en annan respekt för lärarnas arbetstid
för arbetsuppgifterna. Man började lyfta att vi har ju bra lärare i vår kommun, vilket vi vetat hela
tiden, fast nu har de sett dem och mött dem. Det mötet är a och o.
-
När rektor tar sitt beslut så är frågan väl genomdiskuterad bland lärarna. Man känner delaktighet.
Det är i grunden en bra dialog.
Läraren berättar om ett blandat förtroende för politikerna. Förtroendet bottnar sig i hur påläst
och hur mycket kunskap som innehas, huruvida respekt visas inför professionen. Det går att
jämföra med rektors åsikt som bygger på liknande tankar. Läraren har också önskningar om
en större närvaro hos politikerna i syfte att få större förståelse för deras uppdrag. Precis som
Nihlfors och Johansson (2013) beskriver så handlar det om vilka möten som finns och vilken
typ av information och kunskapsutbyte som sker. Läraren säger också att inte så uppstyrda
möten är att föredra, kanske ett besök i personalrummet där informella samtal kan ske.
Att skolchefen beskrivs som lyhörd, tydlig och jordnära visar att ett förtroende existerar för
personen och att det nu finns förhoppning om ett samarbete istället för att se varandra som
motpoler. Efter verksamhetsbesök inför förstelärarrekryteringar har också förtroendet ökat
eftersom läraren märkt att tjänstemän och politiker fått en annan bild av lärarnas profession
efter det. I dessa uttalanden utkristalliserar sig specifika önskningar som förutsättningar för en
52
god samverkan. De är kunskap om varandras yrken, närvaro, kommunikation, lyhördhet,
tydlighet, delaktighet och samarbete.
53
54
7. Diskussion
Kommande avsnitt inleds med en diskussion av mina resultat. Därefter följer metoddiskussion
samt vilka begränsningar jag ser. Sist lyfter jag fram förslag på fortsatt forskning och
specialpedagogiska implikationer.
7.1 Resultatdiskussion
Vad har jag då kommit fram till i detta trots allt begränsade arbete. Jag använder de inledande
preciserade frågeställningarna som grundläggande dispositionsprincip när jag resonerar
(Stukát, 2011).
7.1.1 Hur kan kommunens styrning av skolan beskrivas utifrån den byråkratiska och
managementorienterade modellen?
Med inspiration från Jarl (2013) valde jag att analysera utifrån den byråkratiska samt
managementorienterade modellen för att beskriva huruvida strukturen berättar något om
styrningen. Hur visar sig det byråkratiskt orienterade samt managementorienterade
styrningsmodellerna
i
organisationen?
När
jag
enbart
studerar
den
formella
organisationsplanen på pappret skulle jag säga att den är främst organiserad enligt den
byråkratiska modellen med något inslag av management. Nämnden är formellt överordnad
förvaltningen som i sin tur tydligt är överordnad den lokala förvaltningen med rektorer och
pedagoger. Det finns alltså en hierarkisk klassisk kommunal agenda enligt den byråkratiska
modellen. I det ganska nytillsatta ordförandemötet, där främst nämndordförande och skolchef
träffas, ges politiken en chans att få kunskap i detaljfrågor. Mötet är initierat av skolchef som
tydligt har sänt en signal till politiken att den är inbjuden att tycka till. Detta ses som ett steg i
den byråkratiska riktningen eftersom politiken då kommer närmare detaljfrågorna. Liksom att
fösk-mötena (skolchef, rektorer samt förskolechefer plus ev. inbjudna gäster) bemannas av
både central och lokal ledning numera. Skolchefen sätter dagordningen och leder.
Arbetslagsledarmötena där lärare träffar rektor kan även de på pappret ses som en byråkratisk
modell eftersom valt att tillsätta ännu en aktör i hierarkin i form av arbetslagsledare. Det som i
planen går emot den byråkratiska modellen är kvalitetsdjupdykningarna som utmanar den
formella gången eftersom alla nivåer träffas på en gång.
55
7.1.2 Vilken syn har aktörerna på sin egen roll, arbete och ledarskap?
Efter att ha studerat organisationsplanen och gjort en analys med hjälp av de två
förvaltningsmodellerna började jag titta på hur styrningen och ledarskapet mellan
människorna såg ut. Det gjorde jag genom att intervjua informanterna om deras syn på sin
roll, arbete och ledarskap. Då såg jag en annan modell av styrning växa fram.
I den byråkratiska uppbyggnaden styr och förhåller sig människorna främst enligt den
managementorienterade modellen men med ett inslag av den byråkratiska och det står främst
politiken för. Nämndsordförande värdesätter ju närhet till rektorer, verksamhet och
tjänstemän. Möten har inrättats med förvaltningen där politiken ska närvara enligt den
traditionella politikerrollen samt att nämndordförande ser sig som delvis skolans företrädare
samtidigt som politiker, skolchef, rektor och lärare gång på gång hävdar att politiken absolut
inte ska närvara i hur – frågor utan strikt hålla sig till vad - frågor. Att aktörerna är med på
olika möten tillsammans över nivåerna handlar mycket om att tillförskaffa sig information
inte att lägga sig i detaljfrågor. Även om deltagarna på mötena är överordnade varandra har
samtliga en syn på sitt arbete och roll att det ingår att samarbeta i team, utan strikta regler som
i arbetsutskott och nämnd. Informanterna vill skapa en möjlighet till snabb information och
diskutera sig fram till den långsiktiga visionen tillsammans. Det sker en dragning mot en
managementorienterad styrningsmodell genom att förskjuta politiskledning från politik till
ledarskap (Montin, 2003). Det ger även ett större handlingsutrymme till skolchefen inom
avdelningen som snabbare kan verkställa.
Det blir en win – win situation där tjänstemännen kan informera politiken så att den får
kunskap och kan fatta ”rätt” beslut. Nämndsordförande blir nöjd eftersom en känsla av
delaktighet infinner sig och en chans till att medverka även i detaljfrågor, vilket jag tolkat att
det ligger en frustration i att politiker inte bör lägga sig i men någonstans vilja.
Skolchefens intentioner att tillsammans oavsett nivå verka mot utveckling, är en inriktning
mot den managementorienterade modellen, vilket inte syns i studiet av organisationsplanen.
Skolchefen uppfattar sig som sakkunnig och utförare av vad demokratin bestämt men detta
måste ske i en dialog och gränserna är inte knivskarpa. Även rektorns frihet att organisera
skolan med arbetslagsledarmöten i syfte att även decentralisera inom skolan visar att denne
drar sig mot den managementorienterade modellen. Rektor är mån om att höra allas åsikter
innan beslut tas. Läraren bekräftar att det inte rör sig om en maktposition att vara
arbetslagsledare utan om att företräda kollegiet och föra fram åsikter. Dessutom hålls
56
informella möten som inbjuder till flexibilitet och informellt relationsskapande över
gränserna. Både rektor och lärare anser sig ha en stor handlingsfrihet att utföra sina uppgifter,
vilka framför allt styrs av skollag och läroplan. Detta är så länge det uppnås goda resultat och
budget hålls. Alla led framhåller sin roll som ledare i termer av coachande och stöttande.
Dessutom ger alla nivåer uttryck i enlighet med Anjou (2010) att den statliga styrningen står
överordnad den kommunala vilket jag tolkar som att den kommunala politiken har svag makt
och inflytande, vilket går emot syftet med kommunaliseringen.
Politikern är den som uttrycker en svårighet att hitta en balans mellan de olika. Jag funderar
på om det kan tolkas som en spegling av den övergripande svårigheten att hitta en balans
mellan centralisering och decentralisering. En svårighet att hitta en balans i rollen att vara
medborgarnas lokala talesperson, i syftet att utöka den lokala demokratin, vilket var en av
statens intentioner med kommunaliseringen, men också kravet på att vara sakkunnig och fatta
beslut som grundar sig på relevant kunskap. Enligt den byråkratiska modellen ska politiken ta
beslut som förverkligas av en lojal och opartisk förvaltning. Den önskan finns till viss del hos
politikern som även inser att det bör vara ett samarbete med tjänstemännen och att
förvaltningen långt ifrån är opartisk med all sin sakkunskap. Detta kan ses som ett problem att
balansera mellan medborgarnas generella kunskap om skolan med krav att tycka till och rösta,
faktiskt bestämma över skolans inriktning i demokratisk anda, och vad som verkligen
efterfrågas i sak baserat på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Är det rätt att ge den
makten åt folket? Kanske inte skolan ska vara knuten till politiken utan ligga fristående inom
ramen för faktisk vetenskap? Hade vi sluppit åka berg och dalbana vart fjärde år och undra
från vilken ålder betyg kommer att sättas i morgon eller om jag ska eller inte ska skriva
omdöme nästa år. Det har visat sig i intervjuerna och i tidigare forskning att den kommunala
politiska styrningen är svag, undantaget den ekonomiska. Min studie visar i enlighet med Jarl
(2013) att det sker ett samspel och vacklande mellan dessa två förvaltningsmodeller, vilka kan
spegla statens dubbla syften. Det ena är att stärka det lokala politikerinflytandet, genom
nämnden som företrädare för skolan och förvaltning som utförare enligt den byråkratiska
modellen. Det ger nämndsordförande uttryck för är en svårighet att hålla en balans i. Det
andra är att öka effektiviteten enligt den managementorienterade modellen. Som jag ser det
har det sistnämnda tagit överhanden och i viss mån tänker jag att politiken har blivit en
jämbördig medspelare på tjänstemannanivå fast under en politikertitel allt i effektivitetens
tjänst. Staten (regering och riksdag) bestämmer strukturen som är organiserad enligt den
byråkratiska modellen i min kommun och det lokala (lokalpolitiker samt tjänstemän
57
tillsammans) bestämmer med vad den ska fyllas och i min undersökningskommun har den
fyllts med ett ledarskap och styrning enligt den managementorienterade modellen. Jag kan
inte hjälpa att fundera över om verkligen fritidspolitiken behövs i ett lokalt sammanhang eller
åtminstone fundera över att tydliggöra rollen. Svårigheten verkar vara särskilt från
politikernas håll att balansera mellan ramarna och innehållet. Detta handlar om otydlig
ansvarsfördelning mellan politiken och förvaltning, dels mellan stat och kommun men även
inom kommunen, vilket även OECD (2014) visar. Politiken vittnar om att det är lätt att känna
sig vingklippt. Politiker ska bestämma på demokratiska grunder men har inte alltid rätt
sakkunskap för att göra detta. Jag tror ändå att min kommun är på rätt väg att hitta ett
samarbete och förståelse mellan det övergripande och djupa genom utökad dialog och respekt
dem emellan.
7.1.3 På vilket sätt uttrycks ett förtroende mellan de olika nivåerna inom skolan och det
kommunala huvudmannaskapet
Forskning tyder på att det brister i förtroende och kommunikation. Min slutsats är dock att det
finns förtroende mellan nivåerna i min kommun. Förtroendet varierar och är beroende av hur
stor kunskap och förståelse de har inför varandras uppdrag samt att dessa är relationsbundna
och beroende av vilka mötesarenor som finns. En ny ledning i kommunen har tillträtt vilken
arbetar främst enligt den managementorienterade modellen. I den återfinns fler faktorer som
främjar förtroende och tillit än i den byråkratiska modellen, utsikterna verkar goda. Mina
resultat går delvis emot den forskning jag tagit del av såsom Yousif- Henningssons (2003)
samt Nihlfors och Johanssons (2013) resultat att det brister i leden vad gäller förtroende. I min
kommun visar det sig att det beror på den kunnighet som signaleras inför varandras uppdrag.
Det varierar från individ till individ. Jag tror också det beror på att det är lättare att uppnå
närhet och tillit i en liten kommun där aktörerna i kommunen träffas ofta och det är svårt att
vara anonym på ett sätt som är möjligt i en storstad.
Skolinspektionen (2013) konstaterar att de ser en kommunikation som förekommer sporadiskt
och är informativ istället för kommunikativ i många kommuner. Detta tycker jag att samtliga
informanter försöker motverka. Det sker genom att skolchefen signalerar en vilja till
kommunikation och interaktion, kors och tvärs och mycket oberoende av nivå. Det inger
förtroende som kan spridas i organisationen. Informanterna berättar om stor handlingsfrihet
vilket också kan bidra till förtroende och tillit. Ges du större ansvar växer känslan av
förtroende. Politiker och rektorer träffas i dialog på olika arenor, både formellt och informellt.
58
I det långa loppet tror jag detta kommer att spegla sig ut i hela organisationen, men det tar tid
som all förändring gör. Detta kan vara ett känsligt ämne att tala om, speciellt i en liten
kommun som ligger till grund för min studie. Därför kom samtalet att handla mer om vad som
anses vara viktiga faktorer för tillit och god kommunikation. Samtliga har en samstämmig
bild kring vad som är viktiga faktorer för god samverkan. Tätt samarbete, transparens, tillit,
förtroende, delaktighet och närhet är alla relationella begrepp som nämnts som en
förhoppning att så småningom uppnå i leden. I ljuset av det perspektivet tänker jag att
ledningen i kommunen bör undersöka vad det är i organisationen som främjar det relationella
och sedan försöka organisera utefter det, i stället för att utgå ifrån strukturen när samverkan
ska ske. I enlighet med Bryk (2010) arbeta med att förbättra kultur, klimat och
mellanmänskliga relationer som enligt honom fått för lite uppmärksamhet. Jag undrar hur det
hade varit att vända på tanken och fundera på hur kan vi organisera oss för att uppnå
delaktighet, förtroende, transparens och närhet? Kanske kan Rosenqvists (2013) tankar om det
relationella perspektivet förenas med de brister i kommunikationen och förtroendet mellan
kommunpolitiker och skolledare som Nihlfors och Johansson (2013) lyfter fram. Genom att
kartlägga hur de aktuella förutsättningarna ser ut i styrningsleden vad gäller dialog och
samarbete och ta reda på vilka behov som finns, relationellt och organisera utefter dessa för
att motverka brister inom nämnda arenor. Detta går i linje med hur Bryk (2010) resonerar om
att mänskliga resurser är viktigare faktorer i utveckling av organisationer än strukturella
förhållanden. Strukturen ska inte få bestämma innehållet utan det ska vara tvärtom. Det krävs
en analys över vilken struktur som främjar en stark dialog och det relationella tankesättet som
ska genomsyra organisationen. Det är mötena och situationen som kan påverkas och anpassas
efter de behov som efterfrågas av individerna i syfte att få ett lyckat resultat. Det ställer
såklart krav på prestigelöshet och lyhördhet och ett prioriterat mål att uppnå högt KASAM
inom en organisation. Dessa tankar om att det relationella ska prioriteras på individ, grupp
och organisationsnivå bottnar ju i någon slags idé om att hitta tillbaka till det gemensamma,
det kollektiva tankesättet som vi någonstans där i början av 70-talet började överge. Det unika
framhölls som eftersträvansvärt, olikheten placerades i ljuset och individualiseringstanken
drogs till sin spets. Samhället behöver vuxna människor som vågar ta initiativ, inte bara i vad
vi ska göra utan också hur är av stor betydelse för hur vi lär och utvecklas, vi är inga datorer
som ska programmeras för att utföra. Relationer spelar roll. Vi ska utföra och arbeta och
glömmer att lägga kraft på det sociala i grupp, vilket enligt mig verkar en smula absurt.
59
Det kanske räcker nu, det kanske är dags att stanna upp i individualiserings och valfrihetens
tidevarv och betrakta världen utifrån ett holistiskt perspektiv, ett kollektiv av individer som
sociala varelser i samspelet mellan organisation och verksamhet. Fördjupa sig i
organisationens struktur med hänsyn till människorna som befinner sig däri. Det är avgörande
när det kommer till att lyckosamt få andra att nå uppsatta mål.
7.2 Metoddiskussion
I informationen jag skickade till deltagarna där jag presenterade mitt kommande arbete samt
poster finns frågeställningar och tankar som blivit väldigt reviderade efterhand som min
studie tagit form. Vägen till den kunskap jag inhämtat under arbetet har varit allt annat än
linjär. Jag tog avstamp i fria tankar som byggde på min erfarenhet i läraryrket som i sin tur
gett mig nyfikenheten att vilja ställa dessa frågor. Vidare har frågorna omformats efterhand
utifrån all den teori jag mött under resans gång och ju mer kunskap jag inhämtat desto mer har
frågorna ändrat karaktär och inriktning. Från att ha varit ganska snäv i mina frågor har de
breddats efterhand som jag tillförskaffade mig kunskap i ämnet. Syftet var att undersöka en
kommuns styrning av skolan men jag hade inte riktigt funderat djupare vad som låg under
ordet styrning. Jag insåg tidigt att de preciserade frågeställningar jag satt upp skulle vara mer
passande som intervjufrågor. Jag förstod också att det som styr är människors sätt att vara och
förhålla sig till varandra inom och mellan nivåerna i hierarkin. Den formella modellen är bara
en struktur och för mig blev det intressant att då även ta reda på vad som låg i strukturen. De
preciserade frågeställningarna ändrades till att bli mer övergripande, där jag kunde få in dels
den formella strukturen men också sådant som aktörernas rolluppfattningar, förtroende för
varandra och vad de ansåg vara viktigt för att styrningen skulle fungera.
Intervjun som metod har haft vissa begränsningar. Jag inser att det funnits vissa svårigheter
för informanterna att vara totalt fria i sina svar eftersom det är en liten kommun och frågorna
har i vissa fall gällt förtroende och tillit för den över samt underliggande nivån, vilket kan
skapa ett dilemma i fråga om makt och beroendeställning. Detta kan påverka tillförlitligheten.
Jag uppfattar dock att informanterna haft en öppen hållning, svarat så sanningsenligt och fritt
de bara funnit möjligt. Mitt urval av informanter var liten, fyra personer, så möjlighet till
anonymitet är begränsad. Dessutom hade jag endast ett tillfälle med var och en att ställa mina
frågor. Det skedde vid olika tidpunkter. Efterhand som jag bearbetade mina intervjuer
uppkom nya frågeställningar. Samtidigt var det redan insamlade materialet väldigt stort och
det var inte möjligt att hantera en större mängd, inom ramen för tidsbegränsningen. Det har
60
gjort att jag känt mig något begränsad när redovisning av svaren skulle göras. I efterhand har
jag funderat på om jag skulle kompletterat med en uppföljande fokusgruppintervju för att
studera gruppdynamiken och få en djupare bild av varandras rolluppfattningar. Jag inser också
att gruppdynamiken kan påverka resultatet. Jag funderar även på vad som hänt om jag
intervjuat en till ledamot eftersom synen på politikernas kunskap var minst sagt skiftande
inom nämnden, både från politikern själv men också från läraren. Ett krav som jag känt av i
att använda den semistrukturerade intervjun som metod är förutsättningen att vara väldigt
påläst för att kunna ställa relevanta frågor och inte minst följdfrågor. För mig har kommunal
styrning och speciellt politikers och skolchefs yrkesagenda varit nya fält att studera, vilket
också ställt extra höga krav på min förmåga att läsa in mig på vad som kan vara relevant att
fråga gällande rolluppfattning och sätt att arbeta i kommunal styrning.
7.3 Förslag på fortsatt forskning
Frågan om den statliga kontra den kommunala styrningen har legat där som ett parallellt
sidospår hela tiden. Informanterna har själv kommit in på denna dubbelbottnade styrning i
våra intervjusamtal. Den ligger som en slöja och förutsättning för styrningen. Jag har valt att
beskriva balansen men inte ingående undersöka vad det dilemmat egentligen betyder för de
olika aktörerna och för skolan.. Jag har på senare tid hört av en del kollegor en önskan om ett
återförstatligande av skolan. Folkpartiet och Lärarnas riksförbund har argumenterat för ett
återförstatligande av skolan medan Sveriges Kommuner och Landsting tillsammans med
Lärarförbundet uttalat sig positiva till fortsatt kommunalt huvudmannaskap (Jarl, 2012). Vad
menas egentligen med ett återförstatligande? Vilka konsekvenser hade det inneburit för de
som arbetar i skolan? Många av oss som arbetar i skolan idag var inte med när skolan styrdes
centralt, dessutom var det politiska läget ett annat. Vem ska egentligen bestämma över
skolan? Detta hade varit väldigt intressant att få svar på, huruvida det är möjligt att
återförstatliga skolan, dess konsekvenser och dessutom om det är möjligt att styra skolan
utanför politikens inflytande och istället förlita sig på forskning och erfarenhet. Måste skolan
vara en politisk organisation? Tidigare forskning såsom Nihlfors och Johansson (2013), Jarl
(2012) samt Anjou (2010) visar att politiken är svag generellt i kommunerna. Min studie visar
också att politiken intagit en sorts tjänstemannaroll där sakkunskap trots allt är viktig för att
fatta kloka beslut.
I diskussionen av mina resultat visas att strukturen av nivåerna ges väldigt stor vikt.
Kommunen utgår från en traditionell uppbyggnad när aktörerna organiserar sig. Den kan
61
verka stel och regelstyrd och motverka det som efterfrågas i organisationen. Jag vill därför
dessutom föreslå en vidare forskning som inriktar sig på det relationella innehållet i det som
informanterna tar upp som viktigt för ett lyckosamt samarbete i organisationen såsom tillit,
förtroende, närhet, transparens och delaktighet. Finns det kommuner som arbetar med dessa
aspekter parallellt med den dagliga agendan och hur i så fall? Hur kan kommuner arbeta
utifrån det relationella perspektivet när man gör förändringar i en organisation? Hur hade det
sett ut att införa det relationella perspektivet på ledarskap och organisation, att utifrån
relationen bygga upp en struktur?
7.4 Specialpedagogiska implikationer
Jag ska bli specialpedagog. I det yrket ligger att kunna betrakta en verksamhet utifrån ett
helikopterperspektiv. Det är nödvändigt för att skapa sig en förståelse för helheten för att ha
insikt vad som kan hända med helheten om förändringar genomförs i delarna. Det gäller både
i ett förebyggande och åtgärdande arbete. För mig som specialpedagog är det en viktig uppgift
att med den vetskapen medvetande göra omgivningen, vare sig det är rektor eller annan
personal på en skola. Jag ser det som en specialpedagogisk uppgift att på så sätt öka den
gemensamma förståelsen för skolans uppdrag, att arbeta för en skola för alla. Inom
specialpedagogiken är det vanligt att utgå från systemteorin där systemet ses som en helhet
och interaktionen mellan delarna beskrivs. Delarna ses som sammanbundna på så sätt att när
en del förändras så påverkas andra delar och därmed hela systemet. (Ahlberg, 2007). Denna
studie har bidragit med nödvändig kunskap för att kunna se helheten i skolans arbete. Jag har
lyft blicken och studerat en skolverksamhet ur olika aktörers perspektiv och roller. Jag har
försökt ta de specialpedagogiska perspektiven in i ett styrningssammanhang och tänkt utifrån
organisationsnivå. Jag tror att med de relationella glasögonen kan specialpedagogiken vara ett
bra komplement i vilken ledarskapssituation som helst. Med det menar jag att fokusera mer på
relationen mellan verksamheten och individen. Ta reda på vad som kan förändras i
verksamheten för att passa människorna i den.
Att projicera detta specialpedagogiska synsätt till att även betrakta ledarskapet på
organisationsnivå i en verksamhet där omgivande faktorer ses som delar av problemet, menar
jag kan vara en väg att lösa upp knutar i den så viktiga samverkan mellan nivåer vare sig det
handlar om skola - elev eller kommun – skola.
Mina resultat pekar på nödvändigheten att betrakta det relationella istället för struktur. Det har
givit mig insikt i att det kan vara en viktig uppgift för specialpedagogen att kartlägga hur
62
individerna förhåller sig till strukturen inom en skola. Vad efterfrågas? Ett vanligt problem
som jag stött på i skolor är stängda klassrum och ensamma lärare. Jag som specialpedagog
kan undersöka hur organiserandet av klasser och grupper möter lärarnas vilja till samarbete.
Främjar strukturen förtroende, tillit och kommunikation?
Min studie visar också att det förekommer en byråkratisk traditionell uppbyggnad i form av
en hierarki och regelstyrda möten inom kommunen som nu med den nya ledningen börjat
effektiviseras enligt den management orienterade modellen. Min erfarenhet säger mig att det
förekommer även sådana byråkratiska möten inom skolan. Specialpedagogens uppgift kan då
vara att ifrågasätta effektiviteten och belysa vikten av mötenas relevans och innehåll. De
måste möta en efterfrågan och kännas meningsfulla för att ett engagemang ska infinna sig.
En annan insikt som infunnit sig som fokus för specialpedagogens arbete kan vara att öka
förståelsen för varandras uppdrag och roller inom hela styrledet i skolkommunen. Initialt
kartlägga hur den ser ut och utifrån det som framkommer anordna möten mellan nivåerna så
människor får tillfälle att mötas och reflektera och diskutera utifrån sina olika roller. Det blir
en viktig uppgift i syftet att främja god skolutveckling och förståelsen för systematiskt
kvalitetsarbete. Specialpedagogen kan motverka glapp i organisationen och arbeta för en
lärande organisation. Det framkom i min studie att när personal från kommunen, både
politiker och tjänstemän deltar i skolans verksamhet genom informella men också
strukturerade besök på skolor så ökar förståelsen och förtroendet för varandra.
63
64
8. Referenser
Ahlberg, Ann (2007). Specialpedagogik – ett kunskapsområde i utveckling. I Claes Nilholm
& Eva Björck-Åkesson (Red.), Reflektioner kring specialpedagogik: Sex professorer om
forskningsområdet och forskningsfronterna. Vetenskapsrådets rapportserie (5:2007).
Stockholm: Vetenskapsrådet.
Ahrenfelt, Bo (2001). Förändring som tillstånd. Lund: Studentlitteratur.
Andersen, Heine (1994). Vetenskapsteori och metodlära, introduktion. Lund:
Studentlitteratur.
Anjou, Leif (2010). Den politiska ledningen av kommuners utveckling och verksamhet.
Styrningens inriktning, styrka och effekter i elva primärkommuner. Göteborg:
kommunforskning i Västsverige (KFi).
Allwood, Carl-Martin & Erikson, Martin G. (2010). Grundläggande vetenskapsteori.
Lund: Studentlitteratur.
Aspelin, Jonas (Red.). (2013). Relationell specialpedagogik - i teori och praktik.
Kristianstad: Kristianstad University Press 2013:02.
Barn och utbildningsplan (2008) XX Kommun.
Berg, Gunnar, Groth, Erik, Nytell, Ulf och Söderberg, Hans (1999). Skolan i ett
intitutionsperspektiv. Lund: Studentlitteratur.
Bolman, Lee G. & Deal, Terrence E. (2005) Nya perspektiv på organisation och
ledarskap; artisteri, valmöjlighet och ledning. Lund: Studentlitteratur.
Browning, Paul (2014). Why Trust the Head? Key Practices for Transformational
School Leaders to build a Purposeful relationship of Trust, International Journal of
Leadership in Education: Theory and Practice, Vol. 17, Issue 4, pp. 388-409.
Bryman, Alan (2008). Samhällsvetenskapliga metoder. Lund: Studentlitteratur.
Bryk S, Anthony (2010). Organizing Schools for Improvement, Phi Delta Kappan, Vol.
91, No. 7, pp. 23-30.
65
Bryk S, Anthony & Schneider, Barbara (2003). Trust in Schools: A Core Resource for
School Reform, Educational Leadership, Vol. 60, No. 6, pp. 40-45.
Centralisering. 2014. Nationalencyklopedin. http://www.ne.se/sök/?q=centralisering
(Hämtad 2014-11-14).
Decentralisering.2014. Nationalencyklopedin. http://www.ne.se/sök/?q=decentralisering
(Hämtad 2014-11-14).
Delegationsordning för barn och utbildningsnämnden (2014).
Fejes, Andreas & Thornberg, Robert (red.) (2009). Handbok i kvalitativ analys.
Stockholm: Liber.
Henningsson-Yousif, Anna (2003) Skolperspektiv- utveckling av redskap för analys av
politikers, lärares och elevers resonemang om skolan; kapitel 4, Lärare och
skolpolitiker i skolförändringens pedagogiska process- LoP-studien. Uppsala
universitet.
Jarl, Maria (2012). Skolan och det kommunala huvudmannaskapet. Malmö: Gleerups
Utbildning AB.
Jarl, Maria och Jon, Pierre (red.) (2012). Skolan som politisk organisation. Malmö:
Gleerups Utbildning AB.
Jarl, Maria och Rönnberg, Linda (2010). Skolpolitik. Malmö: Liber AB.
Johansson, Karin & Fredriksson, Ulf (red.) (1993) Sveriges lärarförbund 1967-1990.
Stockholm: Lärarförbundet/Lärarförlaget.
Ledarskap. 2014. Nationalencyklopedin. http://www.ne.se/sök/?q=ledarskap (Hämtad
2014-11-14)
Lgr 2011. Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. Stockholm:
Fritzes.
Montin, Stig (2003). Moderna kommuner. Malmö: Liber AB.
66
Nihlfors, Elisabeth & Johansson, Olof (2013). Rektor - en stark länk i styrningen av
skolan. Stockholm: SNS förlag.
Organisationsplan. 2014. Svenska Akademins Ordbok. http://g3.spraakdata.gu.se/saob/
(Hämtad 2015-01-20).
Proposition 1989/90.41. Proposition om kommunalt huvudmannaskap för lärare,
skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer.
Proposition 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.
Pont, Beatrice & Donaldson, Graham (2014). Main issues and next steps, THE OECDSWEDEN
EDUCATION
POLICY
REVIEW,
Stockholm.
http://www.regeringen.se/content/1/c6/25/10/37/682388fb.pdf (Hämtad 2014-1210).
Regeringskansliet,(2014).
http://www.regeringen.se/sb/d/18865/fromdepartment/1454/pressitem/251031#anc2
51031 (Hämtad 2014-12-10).
Ringarp, Johanna (2011). Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och
välfärdsstatens förvandling. Stockholm: Makadam förlag.
Rosenqvist, Jerry (2013). Relationell dynamik – ett försök till analys av skola i förändring.
I J. Aspelin (Red.). Relationell specialpedagogik i teori och praktik (s.27- 41).
Kristianstad: Kristianstad University Press 2013:02.
Senge M, Peter (1996). System Thinking. Executive Excellence, 13 (1), s.15-16.
SFS 2007:638. Examensordningen. Stockholm: Utbildnings departementet.
SOU 1974:53 Skolans arbetsmiljö, utredningen om skolans inre arbete – SIA.
Stockholm: Utbildningsdepartementet
SOU
1978:65
Skolan
en
ändrad
ansvarsfördelning.
Stockholm:
Utbildningsdepartementet.
SOU 2004:116 Skolans ledningsstruktur – om styrning och ledning i skolan. Stockholm:
Utbildningsdepartementet.
67
SOU 2007:101 Tydlig och öppen – förslag till en stärkt skolinspektion. Stockholm:
Utbildningsdepartementet.
SOU 2014:5 Staten får inte abdikera - om kommunaliseringen av den svenska skolan.
Stockholm: Utbildningsdepartementet.
Skolinspektionen (2010). Framgång i undervisningen – en sammanställning av
forskningsresultat
som
stöd
för
granskning
på
vetenskaplig
grund.
Skolinspektionens rapport (2010:1284). Stockholm: Skolinspektionen.
Skolinspektionen (2014). Från huvudmannen till klassrummet - tät styrkedja viktig för
förbättrade kunskapsresultat. Skolinspektionens erfarenheter och resultat från
tillsyn och kvalitetsgranskning. Skolinspektionens rapport (2014:6739). Stockholm:
Skolinspektionen.
Skolverket (2012), Skolverkets allmänna råd: Systematiskt kvalitetsarbete för
skolväsendet. Stockholm: Fritzes.
Svedberg Lars (Red.). (2014). Rektorn, skolchefen och resultaten. Malmö: Gleerups
Utbildning AB.
Stukát, Staffan (2011). Att skriva examensarbete inom utbildningsvetenskap. Lund:
Studentlitteratur.
Styrning. 2014. Nationalencyklopedin. http://www.ne.se/sök/?q=styrning (Hämtad
2014-11-14)
Vetenskapsrådet (2011). God forskningsed. Vetenskapsrådets rapportserie (81:2011).
Stockholm: Vetenskapsrådet.
Quennerstedt, Ann (2006). Kommunen - en part i utbildningspolitiken. Örebro:
Universitetsbiblioteket 2006
68
Bilaga 1, intervjuguide

Beskriv vilka olika mötesarenor som finns i organisationen med hjälp av skiss.

Beskriv ditt uppdrag.

Vem har makten över dagordningen?

Hur går det till när beslut fattas?

Beskriv ditt handlingsutrymme och spänningsfält.

Hur ser samverkan med de olika aktörerna/nivåerna ut?

Hur ser förtroendet ut mellan de olika nivåerna?

Hur ser du på att skolan styrs dels av å ena sidan professionella och andra sidan
fritidspolitiker?

Vad är det främst som styr skulle du säga?
-
lagar, förordningar mm
-
resurser, resurser till specifika verksamheter
-
vilken information och fortbildning som erbjuds, lokala mål för kommunen
-
kvalitetsredovisningar

Beskriv hur du utövar ditt ledarskap samt viktiga faktorer enligt dig.

Hur genomförs och kommuniceras det systematiska kvalitetsarbetet?
69