Möjligheter, morötter och mosaik Kommunreformerna i Finland 2005

Mö jligheter, morö tter och mosaik
Kommunreformerna i Finland 2005–
2014
Presenterat på XXIV Nordiska kommunforskarkonferensen, NORKOM i Göteborg 26–28
november 2015.
Siv Sandberg, Åbo Akademi, Finland, e-post [email protected]
Till läsaren
Texten är skriven för att ingå i läroboken ”Kommunereformen i perspektiv”, redaktörer Jan Erling
Klausen, Jostein Askim och Signy Vabo (Fagbokforlaget 2016). Kommentarer till den föreliggande
texten är välkomna, men jag är också glad för förslag på spännande teoretiska infallsvinklar som
kunde hjälpa till att tolka den komplexa reformprocessen i Finland under 2000-talet (se speciellt
kapitel 2)
Sammandrag
Kapitlet analyserar effekterna av olika styrmedel för att åstadkomma förändringar i
kommunindelningen. Under 2000-talet har finländska regeringar strävat efter att förändra
kommunindelningen och strukturerna för den kommunala serviceproduktionen genom att
skapa olika möjlighetsstrukturer. Från slutet av 1970-talet fram till 2005 byggde eventuella
strukturförändringar i första hand på frivillighet. Från och med slutet av 1990-talet ökade
staten incitamenten för både kommunsammanslagningar och mellankommunalt samarbete,
men initiativen till förändringar skulle komma från kommunerna själva. Statens roll i
indelningsreformerna var möjliggörande och passiv. I och med kommun- och
servicestrukturreformen 2005–2011 tog statsmakten ett aktivt grepp om
kommunindelningsfrågan. Reformen var riksomfattande, men kommunerna gavs flera
valmöjligheter. Kommunsammanslagningar var en väg, utökat interkommunalt samarbete var
en annan. De statliga styrmedlen var inriktad på positiva incitament. Snabba och omfattande
kommunsammanslagningar stimulerades ekonomiskt. Däremot hade staten begränsade
styrmedel att gripa in i situationer där kommunernas frivilliga agerande inte räckte till.
Reformen resulterade i ett betydande antal kommunsammanslagningar. Antalet kommuner
minskade med drygt 100. Dessutom skedde omfattande förändringar av samarbetsstrukturerna
inom social- och primärhälsovården. Utfallet av de frivilliga åtgärderna blev ändå snarare
mosaikartat än enhetligt. I följande skede av reformen (2011–2014) var strävan att nå ett
enhetligare slutresultat och att nå förändring i första hand genom kommunsammanslagningar.
Genom kommunstrukturlagen styrde statsmakten tydligare hur de nya kommunerna skulle
bildas. Trots att 250 kommuner genomförde utredningar om eventuella
kommunsammanslagningar blev det konkreta resultatet av reformen magert. Lärdomen av de
1
finländska reformerna är för det första att frivillighet åstadkommer handling, men att frivilliga
åtgärder är en svag styrmekanism om man vill lösa specifika problem. För det andra visar
erfarenheterna från Finland att ständiga förändringar av spelreglerna för reformer försvagar
tilliten mellan stat och kommun och försvårar verkställigheten av förändringar.
1. Inledning
Litteraturen om reformer handlar ofta antingen om planer som aldrig blev av eller om
reformer som ledde till stora förändringar. Det här kapitlet handlar om en reform som nådde
en bit, för att sedan avlösas av nya reformer. Det handlar om betydelsen av spelregler och om
vad det betyder när spelreglerna ändras mitt i matchen. Mellan åren 2000 och 2015 minskade
antalet kommuner på finska fastlandet från 436 till 301 1. Kommunernas medianstorlek steg
från knappt 5 000 invånare till drygt 6 000 invånare, vilket innebär att förändringen i
kommunstrukturen inte var särskilt radikal. Två tredjedelar av de finländska kommunerna har
fortfarande färre än 10 000 invånare (se tabell 1). Kommunsammanslagningarna är ett av
uttrycken för att den finländska regeringen år 2005 valde att utnyttja en del av de möjligheter
statsmakten har att påverka ramarna för kommunernas verksamhet, men inte det enda.
Avsikten med det här kapitlet är att beskriva de olika faserna i reformarbetet under 2000-talet,
att noggrannare analysera spelreglerna för och resultaten av de två
kommunindelningsreformerna (2005–2011 och 2011–2014) och att diskutera hur en reform
som aldrig tar slut påverkar relationen mellan staten och kommunerna.
Tabell 1: Förändringar i kommunstrukturen på finska fastlandet mellan åren 2000 och 2015.
Antal kommuner
Antal invånare i mediankommunen
Genomsnittligt antal invånare/kommun
Antal (%) kommuner med färre än
10 000 invånare
Antal (%) kommuner med fler än 50 000
invånare
Finland (exklusive Åland)
2000
2015
436
301
4 997
6 642
11 801
18 015
329
199
76 %
66 %
14
20
3%
7%
Kommunreformer uppstår till följd av politiska beslut. Ett politiskt beslut uppstår först när
någon lyft upp frågan om kommunreform på den politiska dagordningen. Enligt John
Kingdon uppkommer en politisk dagordning när en policyentreprenör lyckas kombinera
välkända problem och lösningar på ett sätt som gynnar politiska intressen (Kingdon et al
2007). Lyckas policyentreprenören utnyttja beslutsläget kan också stora reformer ta ett steg
1
Utöver fastlandskommunerna finns 16 kommuner på Åland. Åland har en egen kommunallagstiftning och
berörs inte av kommunreformerna på fastlandet.
2
vidare. Går beslutsläget förbi stängs möjlighetsfönstret. Kommunreformer uppkommer sällan
som svar på akuta och okända frågeställningar, utan är närmast ett sätt att strukturera ständigt
aktuella frågor och svar. Under långa perioder har det funnits små kommuner som har haft
problem med att uppfylla lagstiftningens krav på specialiserad service, eller kommuner som
haft en smal skattebas, utan att någondera av dem gett upphov till initiativ om en nationell
reform. För att förstå reformerna behöver vi därför förstå vilket spelrum de nationella
politiska aktörerna har i förhållande till kommunerna och vilka faktorer som bidragit till att
kommunreformen nått den politiska agendan. I avsnitt 2 analyserar jag det konstitutionella
spelrummet i kommunindelningsfrågan i Finland och ger en översikt över hur riksdag och
regering utnyttjat handlingsutrymmet under åren 2005–2015. I avsnitten 3 och 4 går jag
närmare in på två av reformerna, kommun- och servicestrukturreformen (2005–2011) och
kommunreformen (2011–2014), deras politiska bakgrund och praktiska utformning. I det
avslutande kapitlet (5) diskuterar jag den samlade reformprocessen och dess konsekvenser.
2. Det konstitutionella spelrummet
2.1. Gränser, uppgifter, beskattning och demokrati
Enligt Finlands grundlag (731/1999, § 121) är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning
ska bygga på självstyrelse för kommuninvånarna. Kommunerna har rätt att ta ut skatt av sina
invånare. Grundlagen innehåller ingen lista över kommunernas uppgifter, utan riksdagen har
frihet att genom lag ge eller ta ifrån kommunerna uppgifter. Det samma gäller
kommungränserna. Grundlagen skyddar principen om kommunal självstyrelse, dvs.
medborgarnas rätt att välja sina beslutsfattare och kommunernas rätt att beskatta sina
invånare, inte de nuvarande kommunernas rätt att existera. Konstitutionellt har riksdagen ett
betydande spelrum både när det gäller att utöka och krympa kommunernas uppgifter och när
det gäller att utforma kommunindelningen.
I praktiken är spelrummet mindre. Kommunerna har uppgifter av bestående karaktär.
Kommunernas serviceproduktion har byggts upp under en lång tid med egna lokala resurser
och med resurser som statsmakten bidragit med. Det är otänkbart att två på varandra följande
riksdagar skulle fatta diametralt olika beslut om vilken förvaltningsnivå som ska ha ansvar för
t.ex. grundskolan. Av det här följer att största delen av de uppgifter som en gång givits åt
kommunerna genom lag i huvudsak kommer att förbli kommunala under överskådlig framtid.
På lång sikt har kommunernas uppgiftsbörda vuxit. En utredning som genomfördes 2012
konstaterade att finländska kommuner har 535 olika lagstadgade uppgifter
(Valtiovarainministeriö 2013b). För den fortsatta framställningen är det viktigt att konstatera
att finländska kommuner, i motsats till sina nordiska motsvarigheter, har
(finansierings)ansvaret för hela hälso- och sjukvården och att Finland saknar en regional
folkvald nivå.
3
Det finns också rationella skäl till att riksdagen inte utan vägande skäl går in och rubbar den
existerande kommunindelningen. En kommun är ett demokratiskt system. Att lägga ner ett
demokratiskt system är alltid förknippat med både politiska och praktiska kostnader. Utspel
om kommunsammanslagningar utmanar tilliten mellan stat och kommun och kommuner
emellan. Huvudprincipen för kommunindelningsförändringar i Finland är att de ska ske på de
berörda kommunernas initiativ. Mellan åren 1977 och 2004, när statsmakten inte aktivt
arbetade för att förändra kommunindelningen, minskade antalet kommuner med 20, från 464
till 444. Det innebär att kommunindelningen kommer att förbli relativt stabil om
kommunsammanslagningar ska bygga på spontan aktivitet underifrån.
En nationellt initierad kommunreform ifrågasätter den rådande överenskommelsen om
demokrati, beskattningsrätt, uppgifter och gränser. Ett av de vanligaste argumenten för
behovet av en ny kommunindelning bygger på en iakttagelse om obalans på axeln uppgifter–
gränser–beskattning. Kommunernas uppgifter har utökats så mycket, antingen kvantitativt
(mängden uppgifter totalt) eller kvalitativt (ökade krav på specialisering) att de nuvarande
kommunerna antingen inte har tillräckligt befolkningsunderlag, tillräcklig personal eller
tillräckliga ekonomiska resurser för att klara av sina lagstadgade uppgifter (se t.ex. Det nye
Danmark 2004, Prop 95 S 2014, Finansministeriet 2012). Det är också vanligt med
argumentation som ringar in problem på axeln uppgifter–demokrati–beskattningsrätt. När en
allt större del av kommunernas uppgifter sköts genom interkommunalt samarbete, vilket är ett
vanligt sätt hantera ökade uppgifter utan att flytta kommungränser, urholkas både
kommunernas beskattningsrätt och den kommunala demokratin, eftersom andra än
kommunen har stort inflytande över hur resurser används och verksamheten ordnas (Prop 95
S 2014, GrUU 67/2014).
Vad som uppfattas som ett problem och vilka de potentiella lösningarna på problemen är, en
tolkningsfråga. Till exempel har både norska och finländska regeringar växelvis uppfattat
interkommunalt samarbete som en praktisk lösning på ett praktiskt problem (RP 155/2009,
Politisk plattform 2009) och som ett demokrati- och styrningsproblem som behöver byggas
bort genom att göra kommunerna större (Prop 95 S 2014, RP 31/2013). Obalans mellan
uppgifter och gränser kan hanteras genom att göra något åt gränserna eller genom att göra
något åt uppgifterna. Kommunindelningsfrågan kännetecknas i de flesta länder av politisk
polarisering, vilket innebär att tolkningen av problem och lösningar ofta har en koppling till
regeringars politiska sammansättning.
I Finland är opinionen i kommunindelningsfrågan polariserad på tre plan, enligt politisk
uppfattning, enligt boendeort och enligt institutionell position. Politiskt är kommunernas
självständighet viktigast för Centerns väljare och politiker, medan De gröna och
Samlingspartiet lägger minst vikt vid den kommunala självstyrelsen (Paloheimo 2008,
Sandberg 2012). Invånare och politiker i små kommuner är i störst utsträckning beredda att ge
avkall på service eller betala mer skatt om det innebär att den egna kommunen får förbli
självständig, medan invånare och politiker i stora kommuner inte värdesätter den egna
kommunens självständighet i samma omfattning (Pekola-Sjöblom 2014, 43; Sandberg 2012).
En ytterligare opinionsklyfta finns mellan statliga myndigheter, t.ex. Institutet för hälsa och
välfärd, som betonar betydelsen av nationella standarder och rättigheter till lika service, och
4
kommunerna och Finlands Kommunförbund som anser att en viss variation mellan kommuner
är godtagbar i den kommunala självstyrelsens namn.
2.2 Kommunreformfrågan förflyttas från den allmänna diskussionen till
den politiska dagordningen
I mars 2005 lyfte statsminister Matti Vanhanens regering (Centern, Socialdemokraterna,
Svenska Folkpartiet) upp frågan om en kommunreform på den nationella politiska
dagordningen i Finland genom ett kort konstaterande i Statsrådets redogörelse om ramarna för
statsfinanserna 2006–2009: ”Regeringen inleder kommun- och servicestrukturreformer.
Sådan service som kommunerna är förpliktade att anordna ska förses med en tillräcklig
befolkningsbas, dock så att speciella regionala omständigheter beaktas” (SRR 1/2005rd, 16).
Det innebar startsignalen för en utdragen reformprocess. Frågan om kommunernas uppgifter,
gränser, demokrati och beskattningsrätt har under en tioårsperiod legat högt uppe på den
nationella politiska dagordningen. Problembilden har varit i stort sett den samma –
statsfinansiella orsaker, olikheter i serviceutbud, demografi, kommunernas kapacitet att klara
av sina uppgifter – men olika regeringar har lagt olika vikt på de instrument som regeringen
och riksdagen har till sitt förfogande när det gäller att påverka ramvillkoren för kommunernas
verksamhet (RP 155/2005, RP 31/2013, RP 334/2014, Sosiaali- ja terveysministeriö 2015).
Under reformens första fas, kommun- och servicestrukturreformen (2005–2011), var syftet att
stärka befolkningsunderlaget för den kommunala servicen. Kommunsammanslagningar var ett
sätt att hantera problematiken (gränser), men också olika former av utbyggt interkommunalt
samarbete var en möjlig reformväg. Följande regering (2011–2015) ville få till stånd en
reform där kommunerna skulle bli tillräckligt stora för att kunna hantera, styra och finansiera
sina nuvarande uppgifter. Kommuner som inte nådde upp till ett tillräckligt stort
befolkningsunderlag riskerade mista ansvaret för vissa uppgifter (gränser–beskattning–
demokrati–uppgifter).
När den andra kommunreformen stötte på motstånd, vek regeringen med stöd av oppositionen
in på ett nytt reformspår, som gick ut på att lyfta bort ansvaret för social- och hälsovården från
kommunerna (uppgifter) till fem interkommunala social- och hälsovårdsområden, även om
verksamheten fortfarande skulle styras och finansieras genom kommunerna (RP 324/2014).
Social- och hälsovårdsreformen strandade under riksdagsbehandlingen, eftersom den
uppfattades stå i strid med grundlagens skydd för den kommunala självstyrelsen. Det
finansierings- och styrningssystem som planerades stod i strid med den kommunala
beskattningsrätten och kommuninvånarnas rätt till inflytande (GrUU 67/2014). Efter valet och
regeringsskiftet våren 2015 öppnade den nya regeringen en fjärde reformväg, som innebär att
man utnyttjar en tidigare outnyttjad möjlighet i den finländska grundlagen (731/1999 § 121
moment 4), nämligen att inrätta regionala självstyrelseområden med folkvalda organ och ge
dem ansvaret för åtminstone social- och hälsovården (uppgifter, beskattning, demokrati).
Reformer innebär att regeringen inte längre aktivt eftersträvar kommunsammanslagningar.
5
Däremot kommer reformen att ha dramatiska effekter för kommunernas roll och uppgifter
(Lösningar för Finland 2015, Valtioneuvosto 19.8.2015, Sosiaali- ja terveysministeriö 2015).
Reformsekvensen (sammanfattad i tabell 2) antyder att de tio åren präglats av
otillfredsställelse. Statsmakten har inte varit nöjd med vad kommunerna åstadkommit.
Kommunerna har varit missnöjda med statens styrning av reformerna. Samma regering har
drivit flera olika reformlinjer parallellt. Nya regeringar har inte nöjt sig med vad den
föregående regeringen åstadkommit. De på varandra följande reformerna och de växlande
budskapen från statens sida är en viktig bakgrundsfaktor när det gäller att förstå reformutfallet
på lokal nivå.
När jag i de följande avsnitten koncentrerar mig på de två första kommunreformerna – i
synnerhet de delar av dem som handlat om kommunsammanslagningar – är det viktigt att
komma ihåg i vilken politisk kontext de genomförts. I motsats till strukturreformen i Danmark
finns det inget klart ”före” och ”efter” att förhålla sig till, eftersom reformerna avlöst
varandra. Där den danska strukturreformen gav möjlighet för kommunerna att välja vilka
kommuner de vill gå ihop med, men i praktiken inte om de vill genomföra sammanslagningar
på det hela taget, hade de finländska kommunerna under reformens första skede en hel palett
med handlingsalternativ. Det skapade ett helt annorlunda politiskt handlingsutrymme än i
Danmark och en mycket mer komplex utgångspunkt för att bedöma huruvida reformen
lyckades eller inte.
Tabell 2: Översikt över kommunstrukturreformerna i Finland 2005–2015
Reform
Kommun- och
servicestrukturreformen
2005–2011
Regering 2
Vanhanen I (C+SDP+SFP)
Vanhanen II/Kiviniemi
(C+Saml+Gröna+SFP)
Tyngdpunkt
Gränser, uppgifter
Kommunreformen 2011–
2015
Katainen/Stubb
(Saml+SDP+VF+
Gröna+SFP+KD)
Katainen/Stubb
Gränser, beskattningsrätt,
demokrati
Sipilä (C+SAF+Saml)
Uppgifter, beskattningsrätt,
demokrati
Social- och
hälsovårdsreformen 2014–
2015
Regionala
självstyrelseområden 2015–
2019
Uppgifter
Resultat
Antalet kommuner
minskade med drygt 100
Halverat antal huvudmän för
social- och hälsovården
Utredningar men få
genomförda
sammanslagningar
Föll i riksdagsbehandlingen,
inte verkställd
Under beredning, ska enligt
planerna verkställas 2017–
2019
2
Partibeteckningarna. C = Centern, Gröna = De Gröna, KD = Kristdemokraterna, SAF = Sannfinländarna, Saml =
Samlingspartiet, SDP = Socialdemokraterna, SFP = Svenska folkpartiet, VF= Vänsterförbundet
6
3. Fas 1: Kommun- och servicestrukturreformen 2005–2011
3.1. En otraditionell reformprocess
I boken ”Territorial Choice” presenterar Harald Baldersheim och Lawrence E. Rose en
typologi över olika tillvägagångssätt vid kommunreformer (Baldersheim & Rose 2010, 14).
En territoriell reform kan vara heltäckande eller gradvis och den kan ge stort eller litet
utrymme för lokala preferenser. Mellan ytterligheterna gradvis reform med stort utrymme för
lokala preferenser (bottom-up) och heltäckande reform med litet utrymme för lokala
preferenser (top-down) finns två strategier. I den experimentella strategin genomförs en
heltäckande reform genom att ge kommunerna stor frihet. I reservmaktsstrategin är
utgångspunkten att reformen sker stegvis, men att statsmakten har rätt att gripa in om de
stegvisa reformerna går för långsamt.
Kommun- och servicestrukturreformen (2005–2011) avviker på många sätt från det
traditionella konceptet för en förvaltningsreform. Initiativet till reformen kom överraskande,
utanför den politiska dagordningen. Reformprocessen sattes i rullning utan omfattande
beredning. Målen och medlen för reformen utökades under resans gång. Reformlagstiftningen
öppnade många handlingsalternativ för kommunerna, men innehöll få instrument för att styra
och begränsa kommunernas vägval. I relation till Baldersheims och Roses typologi ligger
reformen närmast den experimentella strategin, med vissa inslag av reservmaktsstrategin.
Initiativet om kommun- och servicestrukturreformen i mars 2005 var på samma gång väntat
och överraskande. Mot bakgrund av utvecklingen efter 1995, där debatten om
kommunstrukturen tilltagit och flera av varandra oberoende nationella utvecklingsprojekt lyft
fram behovet av större befolkningsunderlag för den kommunala servicen (t.ex. Sosiaali- ja
terveysministeriö 2002, Airaksinen et al 2005), var det väntat att frågan om kommunernas
antal och storlek i något skede skulle landa på den politiska dagordningen.
Överraskande var initiativet om kommun- och servicestrukturreformen i den meningen att det
skedde utanför regeringsprogrammet, halvvägs in i regeringsperioden. Regeringsprogrammet,
som varje regering presenterar i samband med sitt tillträde, har en viktig strukturerande
funktion för den politik regeringen för under valperioden. Det är ovanligt att stora reformer
lanseras utanför regeringsprogrammet. När regeringen tillträdde 2003 sade den inget om
kommunreformen. Att kommun- och servicestrukturreformen ändå lanserades kan förklaras
med en kombination av interna och externa faktorer. Externt var den danska strukturreformen
en utlösande faktor. Utvecklingen i Danmark fick Finlands kommunförbund att i januari 2005
efterlysa en parlamentarisk utredning om kommunstrukturen (Sandberg 2010). Tillsammans
öppnade de här händelserna ett beslutsläge (”window of opportunity”) som regeringen kunde
utnyttja. Regeringen Vanhanen blev den policyentreprenör som förflyttade
kommunreformfrågan från den allmänna debatten till den nationella politiska dagordningen
(Kingdon et al 2007, Christensen & Klitgaard 2008). Värt att notera är att det är Centern, som
7
har starka intressen i kommunsektorn, som blev pådrivande i frågan. Utifrån Kingdons teori
kan det tolkas som ett aktivt försök att utifrån egna politiska intressen ta tag i en fråga som
förr eller senare ändå skulle komma att nå den rikspolitiska dagordningen.
Beredningen av kommun- och servicestrukturreformen byggdes upp på ett otraditionellt sätt.
Den föregicks inte av någon expertrapport eller bred parlamentarisk beredning. Efter
regeringens beslut om att sätta igång med reformen tillsattes en styrgrupp bestående av sex
riksdagsledamöter och fyra politiska statssekreterare, en projektchef och en grupp ständiga
sakkunniga från ministerier och Finlands kommunförbund (Sisäasiainministeriö 2005a).
Under hösten 2005 genomfördes regionala seminarier om reformen. Dessutom gav alla
kommuner utlåtande om de tre huvudalternativ som projektorganisationen tagit fram: starka
primärkommuner, regionkommuner (beskattningsrätten överförs till 20 områden) och
servicedistrikt (service som kräver större befolkningsunderlag samlas i interkommunala
distrikt) (Sisäasianministeriö 2005b). Beredningen av ramlagen för reformen gick vidare med
utgångspunkt i en modifierad version av starka primärkommuner (RP 155/2006).
3.2.
Ett brett utbud av mål och medel
Innehållet i ramlagen för kommun- och servicestrukturreformen (L 169/2007) präglades både
av den öppna beredningsprocessen och av att man ville nå politisk konsensus om reformen. I
riksdagsbehandlingen godkände 197 av 200 riksdagsledamöter ramlagen för reformen. Bara
tre riksdagsledamöter från Sannfinländarna, som stått utanför beredningen av reformen,
röstade emot förslaget. Konsensusen om reformen gällde i större utsträckning målen än
medlen. Mikael Hiltunen som analyserat riksdagsdebatten om reformen konstaterar att
uppfattningarna om med vilka instrument kapacitetsproblemen i kommunsektorn ska lösas
fortfarande följde traditionella mönster. Riksdagsledamöter från Centern förespråkade
frivillighet och interkommunalt samarbete, medan riksdagsledamöter från Samlingspartiet och
Socialdemokraterna talade för behovet av en konsolidering av kommunsektorn (Hiltunen
2008). Ramlagen kom därför att innehålla något för alla. Urvalet av element ur problem och
lösningsströmmen (jfr Kingdon 2007) blev brett snarare än snävt och kopplingarna mellan
problemen och lösningarna diffusa, eftersom man inte ville riskera att något parti ställer sig
utanför reformen. Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande om förslaget till reformlag
att det innehöll ”…jämförelsevis många allmänna bestämmelser med ganska få eller inga
rättsliga förpliktelser alls Lagförslaget kan ur denna synvinkel närmast karaktäriseras som ett
politiskt handlingsprogram eller en politisk handlingsplan.” (GrUU 37/2006 rd, 2).
På målsidan utökade den ursprungliga ambitionen att stärka befolkningsunderlaget för den
lagstadgade tjänsteproduktionen med mål relaterade bl.a. till att öka produktiviteten, dämpa
kostnadsökningen och utveckla styrningen.
”Syftet med denna lag är att skapa förutsättningar för en kommun- och servicestrukturreform. Syftet med reformen är att
utgående från den kommunala demokratin stärka kommun- och servicestrukturen, utveckla sätten att producera och
organisera servicen, revidera kommunernas finansierings- och statsandelssystem samt se över uppgiftsfördelningen mellan
kommunerna och staten så att det finns en stark strukturell och ekonomisk grund för ordnandet och produktionen av den
service som kommunerna ansvarar för samt för kommunernas utveckling. Syftet är att förbättra produktiviteten och dämpa
8
utgiftsökningen i kommunerna samt att skapa förutsättningar för att utveckla styrningen av den service som kommunerna
ordnar.
Lagens mål är en livskraftig och funktionsduglig samt enhetlig kommunstruktur. Dessutom är lagens mål att i hela landet
säkerställa service av hög kvalitet som är tillgänglig för invånarna. Servicestrukturen skall vara heltäckande och ekonomisk
och den skall möjliggöra en effektiv användning av resurserna.” L 169/2007 om en kommun- och servicestrukturreform, §1
Även medelsidan utvecklades till ett smörgåsbord av olika handlingsalternativ. Utöver
huvudspåren kommunsammanslagningar och utökat interkommunalt samarbete inom socialoch hälsovården kom ramlagen att innehålla särskilda åtgärder för samarbetet inom sexton
storstadsregioner, för organiseringen av utbildningen på andra stadiet (jfr norsk vidaregående
utbildning) och för ekonomiska kriskommuner.
Konkret förpliktade ramlagen för kommun- och servicestrukturreformen kommunerna till en
sak, nämligen att senast sommaren 2007 lämna in en redogörelse för kommunens
framtidsutsikter och för hur kommunen tänkte förhålla sig till de handlingsalternativ som
skisseras i lagen.
3.3.
Reformens styrmedel
När det gäller huvudalternativen, kommunsammanslagningar och samarbete, togs nya
bestämmelser in i den speciallagstiftning som styr kommunindelningen respektive
organiseringen av social- och hälsovården.
De ekonomiska incitamenten för kommuner som genomför sammanslagningar förbättrades,
så att ”morotspengarna” för sammanslagningar var högre ju snabbare under perioden 2009–
2013 sammanslagningen genomfördes och ju fler kommuner den omfattade. Det var ett
underförstått mål för reformen att man gärna ville se stora förändringar på en gång, hellre än
små förändringar, som kanske skulle komma att avlösas av en ny liten förändring om några år
(Koski 2008). Några konkreta måltal för hur stora de nya kommunerna förväntades vara
skrevs ändå inte in i kommunindelningslagen. För att inte skapa oro bland de anställda och
deras fackliga företrädare stadgades dessutom om en övergångsregel som tryggade
anställningen för fast anställda i kommunerna i fem år efter att sammanslagningen eller den
nya samarbetsorganisationen genomförts.
Den tydligast förpliktande skrivningen gällde social- och hälsovårdens organisering.
Ramlagen förutsatte att kommunerna i fortsättningen organiserar sin primärhälsovård och den
socialvård som är nära förknippad med hälsovården i enheter som har ett befolkningsunderlag
på minst ungefär 20 000 invånare. Ett större befolkningsunderlag kan åstadkommas antingen
genom kommunsammanslagning eller genom samarbete. När det gäller samarbetets
organisering öppnade man för flera olika alternativ, av vilka huvudalternativen blev
värdkommun, dvs. att en av de samarbetande kommunerna är juridisk huvudman för servicen,
och samkommun, dvs. att man grundar en särskild juridisk person som har ansvar för vården.
Samarbete om hälsovården har varit vanligt förekommande sedan 1970-talet och därför
innebar ramlagens förpliktelser olika stora utmaningar för olika kommuner. För de kommuner
9
som redan samarbetade om hälsovården uppstod frågor om att ta in delar av socialvården i
samarbetet och att fundera över i vilken form samarbetet ska ske i fortsättningen. I samband
med reformen övergick samarbetet inom en del regioner från samkommunformen till
värdkommunformen. Det största förändringstrycket skapades för kommuner med färre än
20 000 invånare som organiserade social- och hälsovården i egen regi. Från och med mitten
av 1990-talet blev det vanligare att också riktigt små kommuner ”tog hem” service som
tidigare organiserats gemensamt.
Ramlagen öppnade många handlingsmöjligheter för kommunerna, men innehöll få instrument
för staten att styra det konkreta utfallet av reformen, eller att gripa in i situationer där
kommunerna inte klarade av att nå ett resultat på frivillig väg. Med utgångspunkt i en
halvtidsredogörelse för hur reformen framskridit på frivillig väg förbehöll sig regeringen rätt
att vid behov styra verkställigheten av reformen tydligare (SRR 9/2009). I praktiken tog sig
reservmaktsstrategin (jfr Baldersheim & Rose 2010, 14) uttryck i att Finansministeriet förde
förhandlingar med kommuner med färre än 20 000 invånare som inte ingått något samarbete
om social- och hälsovården i syfte att få kommunerna att ingå avtal med en eller flera
grannkommuner. Dessutom gav kommunindelningslagen regeringen rätt att säga nej till
förslag om kommunsammanslagningar som inte uppfyllde kriterierna för en stark och enhetlig
kommunstruktur. I praktiken använde regeringen inte den möjligheten, utan sade ja till alla
framställningar om kommunsammanslagningar som lämnades in.
3.4.
Många vägval för kommunerna
Den danska kommunreformlagstiftningen ställde danska kommunala beslutsfattare inför ett
huvudsakligt val: Med vilken kommun/vilka kommuner ska vi bilda ny kommun för att uppnå
målet om att nya kommuner ska ha minst 30 000 invånare (Bhatti & Hansen 2011)? Att välja
bort en kommunsammanslagning var egentligen inte ett val. Dessutom satte regeringen upp
strama ramar för när besluten om de nya kommunerna skulle vara fattade, dvs. inom ett halvår
(Mouritzen 2006, 2010).
I den jämförelsen framstår beslutsläget i den finländska kommun- och
servicestrukturreformen som ytterst komplext. De kommunala beslutsfattare som ställdes
inför ramlagen för kommun- och servicestrukturreformen hade att ta ställning till en räcka
frågor:
1) Vilka delar av ramlagen är mest aktuella för vår kommun? Till exempel Helsingfors
stad (500 000 invånare) berördes i liten grad av stadgandena om att stärka
befolkningsunderlaget för social- och hälsovården, men hörde till de kommuner som i
stöd av paragrafen om samarbete mellan kommuner inom storstadsregioner var
skyldiga att utarbeta en gemensam plan för markanvändning, boende (L 169/2007, §
7)
2) Ifall kommunen uppfattar att en förändring är aktuell, ska den i så fall genomföras
genom en kommunsammanslagning eller genom att utöka det interkommunala
samarbetet?
3) Om en kommunsammanslagning blir aktuell, vilka kommuner ska ingå i den nya
kommunen?
10
4) Om samarbete blir aktuellt, med vilka kommuner ska det ske, om vilka uppgifter
(konkret, vilka delar av socialvården) och i vilken förvaltningsform?
5) När ska förändringen genomföras (under reformtiden 2008 till 2013)?
Kommun- och servicestrukturreformens komplexa och öppna möjlighetsstruktur gav upphov
till en bred variation av politiska reaktioner och konkreta strukturförändringar. I efterhand har
reformen kritiserats för att den ökat oenhetligheten på kommunfältet snarare än minskat den
(Kettunen & Sandberg 2011). Oenhetligheten är ändå en direkt konsekvens av den ramlag
riksdagen stiftade. Den gav kommunerna många möjligheter och statsmakten få styrmedel. En
kommunreform skapar utrymme för politiskt spel och de kommunala beslutsfattare utnyttjar
det spelrum som finns, oberoende om det är snävt eller brett definierat (Mouritzen 2006).
Att ramlagen visade sig ge upphov till kombinationer som lagstiftaren inte räknat med är
strängt taget lagstiftarens fel och kan inte skyllas på de kommuner som utnyttjade möjligheten
att kombinera. Utgångstanken var att kommuner uppnår det önskade underlaget om minst
20 000 invånare antingen genom kommunsammanslagning eller genom samarbete. I praktiken
förekom rätt många situationer där kommuner både genomförde en kommunsammanslagning
och bildade ett nytt samarbetsområde. Ibland var det en medveten strategi, ibland en
konsekvens av att någon av kommunerna i regionen ställde sig utanför
kommunsammanslagningen. I Jyväskylä genomfördes t.ex. en sammanslagning av tre
kommuner (Jyväskylä, Jyväskylä landskommun och Korpilahti) samtidigt som man bildade
ett samarbetsområde som ansvarar för hälsovården i nya Jyväskylä och tre grannkommuner.
En annan oförutsedd konsekvens var att kranskommunerna i vissa stadsregioner agerade
enligt lagens bokstav, men i strid med lagens anda. Syftet med ramlagens paragraf 7 om
samarbete inom vissa stadsregioner var att bättre samordna markplaneringen, boendet och
trafiken mellan kommunerna i sexton storstadsregioner. Kritiken mot kommunerna i de här
regionerna har varit att kommunerna i sin kamp om invånare och företagsetableringar agerar
egoistiskt och inte tänker på nyttan för regionen och befolkningen som helhet. Därför ville
statsmakten stimulera samordningen mellan centralorter som Åbo och Tammerfors och deras
omkringliggande kranskommuner. Samtidigt genomförde många av kranskommunerna
kommunsammanslagningar som innebar att de vände sig ”utåt” mot mindre kommuner i
stadsregionens periferi, istället för ”inåt” mot centralorten. Bland annat i Åboregionen bildade
de stora kranskommunerna S:t Karins och Nådendal nya kommuner tillsammans med mindre
grannkommuner.
3.5.
Stor aktivitet – mosaikartat resultat
Den totala aktiviteten som följd av kommun- och servicestrukturreformen var omfattande,
även om det riktades kritik mot att aktiviteterna i högre grad handlat om att förändra
strukturer än om att göra något åt innehållet i den kommunala verksamheten (SRR 9/2009,
Stenvall et al 2009, Meklin & Pekola-Sjöblom 2013). Antalet kommunsammanslagningar
under perioden 2008–2011 är det största hittills under Finlands historia, större än under den
första kommunreformen 1965–1977. När kommun- och servicestrukturreformen inleddes år
2005 fanns det 416 kommuner på fastlandet. När reformen gick in i nästa skede år 2011 var
kommunerna 320 och beslut om några ytterligare sammanslagningar som genomfördes 2013
11
var fattade. Dessutom halverades antalet huvudmän för social- och hälsovården (kommuner
eller samarbetsorgan) från 240 till 120. Variationen i de genomförda reformerna, det gäller
både samarbetena och sammanslagningarna, var emellertid stor. Bland de nya
samarbetsområdena finns sådana som innebar en radikal omorganisering av social- och
hälsovården, t.ex. samarbetsområdet Eksote i Södra Karelen som tar hand om hela social- och
hälsovården för alla kommuner i regionen, och sådana samarbeten som bildats för att
förändringarna i förhållande till status quo ska vara så små som möjligt (Heinämäki 2010,
Puustinen & Niiranen 2011).
Kommunsammanslagningarna var också de mycket olika till sin karaktär. Koski m.fl.
konstaterar i sin meta-analys av kommunsammanslagningar genomförda under 2000-talet att
drivkrafterna för en kommunsammanslagning varierar och därmed varierar också
utgångspunkterna för att bygga en ny kommun. Det är ett helt annat utgångsläge att
genomföra en kommunsammanslagning för att stärka kommunens konkurrenskraft med tanke
på framtiden än att genomföra en kommunsammanslagning för att rädda servicen i kommuner
som befinner sig i ekonomisk kris (Koski et al 2013). Sammanslagna kommuner utgör därför
inte en homogen grupp.
Statsmaktens syfte var att skapa en incitamentsstruktur som stimulerade stora förändringar på
en gång. Kommun- och servicestrukturreformen ledde till 29 sammanslagningar som
omfattade tre eller flera kommuner. Bland dem fanns bl.a. nya Salo (55 000 invånare), som
bildades av totalt tio kommuner och nya Kouvola (88 000 invånare) som bildades av sex
relativt jämnstora kommuner. Bilaterala sammanslagningar var ändå vanligast (se tabell 3).
Spridningen i invånarantal blev också stor. Den minsta kommunsammanslagning som
godkändes resulterade i en kommun med 4 500 invånare och den största, nya Uleåborg, i en
stad med över 190 000 invånare. På Finlandskartan placerar sig de nybildade kommunerna
mer i söder och väster än i norr och öster. Mot bakgrund av att de ekonomiska och
demografiska problem som angavs som en orsak till reformen i större utsträckning finns i norr
och öster än i söder och väster fanns det brister i matchningen av problem och lösningar. En
av tyngdpunkterna i reformaktiviteterna fanns kring medelstora städer som Jyväskylä,
Tavastehus, Kuopio, Joensuu, Seinäjoki och Uleåborg. Här ledde en kombination av
kommungränser som förlorat sin praktiska roll och ett strategiskt konkurrenstänkande till
relativt omfattande förändringar av kommunstrukturen. Det nya Jyväskylä beskrevs t.ex. på
följande sätt ”Det nya Jyväskylä är Finlands sjätte största stad med nästan 130 000 invånare.
Staden placerar sig bland de fyra-fem främsta stadsregionerna i Finland” (Uusi Jyväskylä
1.1.2009). Bland de genomförda sammanslagningarna finns flera som omfattar färre
kommuner än de som ursprungligen utredde samgång. Bland annat nya Raseborg bildades av
tre kommuner (Ekenäs, Karis, Pojo) trots att den ursprungliga utredningen omfattade fem
kommuner.
12
Tabell 3: Karakteristika hos 80 nya kommuner som bildats under åren 2005–2015.
Antal kommuner som bildar
ny kommun (min 2, max 10)
Den nya kommunens
invånarantal
(min 4 508, max 190 847)
Den tidigare största
kommunens andel av
invånarantalet i den nya
kommunen
2
3–4
5 eller fler
N (tot)
< 10 000
10–20 000
20–50 000
50 000 <
N (tot)
< 50 %
50–75%
75–90 %
90 %
N (tot)
Antal sammanslagningar
Procent
56
25
4
80
15
22
23
20
80
6
24
28
22
80
70
25
5
100
19
28
29
25
100
8
30
35
28
100
Kommun- och servicestrukturreformens öppna och komplexa möjlighetsstruktur hade både
kunnat resultera i både passivitet och aktivitet från kommunernas sida. Nu resulterade det
frivilliga upplägget i relativt omfattande förändringsaktivitet, även om slutresultatet blev
mosaikartat. Vad var det som drev så pass många kommuner att agera aktivt, trots att det
fanns svaga möjligheter att straffa kommuner som stod utanför reformen? För det första var
incitamentsstrukturen uppbyggd så att den gynnade snabb aktivitet och det fanns en vilja att
sätta bollen i rullning, med tanke på att det på samma sätt som i Danmark skulle uppstå en
spontan konkurrens mellan kommunerna om vem som bäst svarar på statens utmaning. Många
kommuner resonerade att det är värt att själv sätta agendan för förändringarna innan
regeringen gör det i följande skede. För det andra fanns det uppenbarligen ett uppdämt behov
av kommunsammanslagningar och andra strukturella förändringar. Till exempel i den tidigare
nämnda Jyväskyläregionen hade frågan om kommunindelningen varit på agendan under en
lång tid utan att leda till konkreta beslut. Statens reformaktivitet gav incitament för att
verkställa det som länge legat i luften. Flera av de regioner som var bland de första att agera
under kommun- och servicestrukturreformen hörde till de försöksregioner som under 2000talets fyra första år experimenterat med att lösa. Det gällde t.ex. Tavastehusregionen, men
också mer perifera regioner som Åboland. En slutsats av det projektet blev att omfattande
samarbete är tungrott och att det enda sättet att ta samarbetet ett steg vidare är
kommunsammanslagning (Airaksinen et al 2005).
Avsaknaden av mekanismer för att disciplinera vetospelare bidrog till det oenhetliga
slutresultatet. Sammanslagna kommuner blev mindre omfattande än man tänkt och det faktum
att någon av kommunerna ställde sig utanför sammanslagningen skapade behov av att bygga
dubbla strukturer, dvs. både en ny kommun och nya samarbetsorganisationer. Jenni
Airaiksinen m.fl. som studerat genomförandet av några kommunsammanslagningar
konstaterar i sin studie att diskussionen om ”fel brud”, dvs. att den nya kommunen inte blev
sådan man planerat, präglade de nya kommunernas första tid (Airaksinen et al 2012).
13
4. Fas 2: Regeringen Katainens kommunreform 2011–2015
4.1. Ny regering, ny reform
”Det gäller att komma ihåg varför vi började med det här projektet, trots att vi visste att det skulle vara svårt och skulle väcka
känslor. Den viktigaste orsaken var den destruktiva konkurrensen mellan kommuner i storstadsregionerna om invånare och
vinstdrivande företag. Å andra sidan börjar åldersstrukturen i en del kommuner i utflyttningsregionerna vara så
åldringsdominerad att kommunerna inte länge klarar av att sköta sina uppgifter. Låt oss börja med den enkla delen,
utflyttningskommunerna. När medianåldern i en kommun närmar sig sextio kan man inte längre tala om en livskraftig
kommun. Om en sådan kommun vill förbli självständig är det närmast dess egen sak. Det kränker inte grannkommunernas
rättigheter. […] När vi skrev regeringsprogrammet var vi eniga om att de största problemen med kommunstrukturen finns i
de växande stadsregionerna”
Riksdagsledamot Osmo Soininvaara (Gröna) i riksdagsdebatten om kommunstrukturlagen (RP 31/2013) 10 april 2013 (min
översättning från finska)
I den politiska debatten inför riksdagsvalet 2011 beskrevs kommun- och
servicestrukturreformen med ord som ”halmhimmel” (en julprydnad bestående av tomma
fyrkanter) och ”sillsallad”. Med julprydnads- och julmatssymboliken ville debattörerna antyda
att kommun- och servicestrukturreformen inte lyckats lösa kommunsektorns strukturella
problem, utan mest skapat administrativa överbyggnader som dessutom varierar orimligt
mycket mellan olika delar av landet.
När den nya sexpartiregeringen under Jyrki Katainens (Samlingspartiet) ledning presenterade
sitt program i juni 2011 deklarerade den sin avsikt att genomföra en
kommunindelningsreform för att skapa starka primärkommuner:
Regeringen kommer att genomföra en riksomfattande kommunreform som syftar till en livskraftig
kommunstruktur i starka primärkommuner. En stark primärkommun består av naturliga pendlingsområden och är
tillräckligt stor för att självständigt kunna sörja för basservicen, med undantag för den specialiserade sjukvården
och krävande socialvårdstjänster. En stark primärkommun kan framgångsrikt bedriva näringspolitik och
utvecklingsarbete och den kan effektivt bemöta utmaningen i allt mer splittrade samhällsstrukturer. I och med att
kommunstrukturen blir starkare och mer helgjuten minskar behovet av samarbetsstrukturer mellan kommunerna,
vilket förtydligar och förenklar förvaltningen och stärker den lokala demokratin. (Regeringsprogrammet för
statsminister Jyrki Katainens regering 22.6.2011, 84)
Motiveringarna till reformen var i stort sett de samma som under kommun- och
servicestrukturreformen, men tyngdpunkten förflyttades från de små kommunernas
svårigheter att klara av sina lagstadgade skyldigheter till den splittrade samhällsstrukturen i
stadsregionerna och kommunsektorns samlade förmåga att hantera bland annat social- och
hälsovården. I motsats till kommun- och servicestrukturreformens breda utbud av medel,
definieras kommunsammanslagningar som det främsta sättet att åstadkomma en stabilare bas
för den kommunala verksamheten. Regeringsprogrammet medförde en 180 graders vändning i
synen på interkommunalt samarbete. Från att ha varit ett jämbördigt alternativ för att lösa
praktiska problem, klassificerades interkommunalt samarbete som ett demokratiskt problem
som behöver byggas bort. Med Kingdons terminologi: regeringen plockade upp några nya
element ur problemströmmen, men valde bort många element ur lösningsströmmen (Kingdon
et al 2007).
14
Den ändrade policyinriktningen hängde samman med förändringar i de politiska
styrkeförhållandena. Centern, den starkaste förespråkaren för kommunal självstyrelse och
frivilliga reformer, stod utanför regeringen, medan stommen i sexpartiregeringen bildades av
Samlingspartiet, Socialdemokraterna och De Gröna som alla har starka fästen i de större
städerna och som dessutom har en mer instrumentell syn på kommunernas roll än Centern
(Paloheimo 2008, Sandberg 2012). En kommunindelningsreform sammanföll med partiernas
ideologiska och strategiska intressen (politikströmmen), men som policyentreprenör var
regeringen Katainen betydligt mindre oväntad än regeringen Vanhanen, som delvis handlade
tvärtemot vad man kunnat förvänta sig. Eftersom kommun- och servicestrukturreformen redan
pågått under flera år och någon form av fortsättning var att vänta (jfr SRR/2009), skapade
regeringsprogrammets skrivning om en ny kommunreform inte heller samma mobilisering
och nypositionering som det första reformutspelet (Kingdon 2007, Christensen & Klitgaard
2008).
Beredningen av kommunreformen avvek på flera sätt från den öppna och otraditionella
beredningen av kommun- och servicestrukturreformen. Regeringen presenterade klara
preferenser för hur reformen ska byggas upp. En tjänstemannagrupp på Finansministeriet
utarbetade under hösten 2011 ett faktaunderlag med kriterier för nya kommuner.
Pendlingsområdet hade en central position i argumentationen om vilket slags kommuner som
skulle behövas i framtiden. Kommunerna borde bli geografiskt enhetliga och ha ekonomisk
kapacitet att klara av en stor del av de lagstadgade uppgifterna på egen hand. Rapporten med
skisser till hur nya kommuner skulle se ut om man följde kriterierna presenterades i januari
2012. Skissen visade att en hållbar struktur i enlighet med kriterierna skulle resultera i 70–100
kommuner, dvs. en kännbar förändring i förhållande till nuläget (Finansministeriet 2012).
4.2.
Reformberedning i politisk motvind
Medan kommun- och servicestrukturreformens mångtydiga upplägg lyckades åstadkomma en
förvånansvärt stor och positiv mobilisering inledningsvis, stötte regeringen Katainens
kommunreform på motstånd redan från början. Under hösten 2011 uppstod ett så kallat
kommunuppror, lett av ledande politiker och tjänstemän framför allt från de kranskommuner
till större städer som främst skulle beröras av reformen (Kuntalehti 6.11.2011). Samtidigt
började nationella dagstidningar och sakpress, som hittills förhållit sig relativt positivt till
kommunsammanslagningar, rapportera i negativ ton om regeringens reformplaner. Den
politiska veckotidningen Suomen Kuvalehti publicerade bl.a. artiklar om ”hemliga
kommunkartor” veckorna innan expertgruppens rapport hunnit publiceras (Suomen Kuvalehti
13.1.2012). Under vintern 2012 började allt fler ifrågasätta tempot och tågordningen i
regeringens beslut. Parallellt med kommunreformen bereddes en reform av hälso- och
sjukvårdens organisation. Regeringens tanke var att man i första hand borde åstadkomma
tillräckligt starka kommuner för att i andra hand avgöra vad som efter detta behöver göras åt
social- och hälsovården. En växande opinion, understödd av bl.a. justitiekanslern, tyckte att
kommun- och hälsovårdsreformerna borde beredas parallellt, så att kommunerna vet vilken
framtid de planerar för. Dessutom påpekade justitiekanslern att kommunerna fick för kort tid
på sig att ge utlåtande om ett förslag med så stora potentiella följder för kommunerna (OKV
3/21/2012).
15
När förslaget till kommunstrukturlag nådde riksdagen våren 2013 hade luften redan gått ur
kommunreformen. Det konkreta styrmedlet för reformen blev en skyldighet för samtliga
kommuner att utreda kommunsammanslagningar tillsammans med grannkommuner (tillägg
478/2013 till kommunstrukturlagen 1698/2009). Utredningsskyldigheten definierades med
utgångspunkt i ett antal kriterier, bl.a. pendling, service och befolkning. Det betydde bl.a. att
kommunerna i samma pendlingsregion måste utreda framtiden tillsammans, för att undvika
den typ av taktikspel som förekom under kommun- och servicestrukturreformen. När det
gäller den kommunala servicen innehöll lagen ett måltal för befolkningen. Kommuner med
färre än 20 000 invånare skulle kunna förlora rätten att vara huvudman för social- och
hälsovården, vilket innebar en form av incitament för att åstadkomma tillräckligt stora
kommuner. Utredningarna skulle vara genomförda inom år 2014. Någon handlingsplan för
vad som händer när utredningarna är klara ingick inte i reformlagstiftningen.
Tabell 4: Jämförelse av styrmedlen i de två kommunreformerna i Finland
Kommun- och
servicestrukturreformen
(2005–2011)
Regeringen
Katainens
kommunreform
(2011–2014)
Lagen berör kommunerna
Asymmetriskt, beroende
på kommunens storlek
och läge
Symmetriskt, alla
kommuner har
utredningsskyldighet
Speciellt fokus
Små kommuner som
ordnar social- och
hälsovården i egen regi
Flera år, löpande
Stadsregioner
Tid för beslut om nya kommuner
Flera år,
löpande
Ett tydligt huvudalternativ för reformen
Nej
Ja
Gränser för invånarantal för nya
kommuner (i lagstiftning eller bindande
styrning)
Nej
Ja
Nya uppgifter
Nej
Negativ definition
(förlorar ansvar om ej
sammanslagning)
Ekonomiska incitament ”morötter”
Ja
Ja
Ekonomiska övergångsbestämmelser
Ja
Ja
Beslut om nya kommuner ligger i första
hand hos
Kommunerna
Kommunerna (enligt
kriterier)
Möjlighet att fatta beslut om
kommunindelning mot kommunernas vilja
Nej
Nej (huvudregel)
(20 000)
Ja (ekonomiska
kriskommuner)
Vem ingriper vid vetospel?
Oklart
Oklart
16
Utredningarna genomfördes i huvudsak av kommunerna själva, men i regioner där
utgångsläget uppfattades som komplicerat (många kommuner, långvariga konflikter mellan
kommunerna) kunde Finansministeriet tillsätta särskilda kommunindelningsutredare. Det
skedde bl.a. i Vasa-, Åbo- och Helsingforsregionerna (Enestam & Rapo 2014, Kortelainen et
al 2014, Metropoliselvitys 2014).
Eftersom ett uttalat mål för reformen var att åstadkomma kommunindelningsändringar i
synnerhet i storstadsregionerna, samtidigt som, beredde regeringen ett utkast till en
tvångsparagraf som under vissa omständigheter hade gjort det möjligt att genomföra
kommunsammanslagningar i vissa stadsregioner (bl.a. Tammerfors- och Åboregionerna), trots
att alla kommuner inte godkände sammanslagningen. Utkastet till lagparagraf stötte på stort
motstånd och drogs tillbaka innan det avancerade till riksdagsbehandling.
(Valtiovarainministeriö 2014b). Däremot rådde allmän konsensus om att regeringen kan
använda en större grad av tvång när det gäller kommuner som befinner sig i svår ekonomisk
kris. Kommunstrukturlagen (1698/2009 § 16a) innehåller ett förfarande för sådana situationer.
De två första sammanslagningarna (Tarvasjoki & Lundo, Luvia & Björneborg) med
utgångspunkt i kriskommunparagrafen verkställdes i början av år 2015.
Utredningsskyldigheten hade effekt i den meningen att 250 kommuner genomförde
kommunindelningsutredningar enligt lagens krav (Valtiovarainministeriö 2014a, se också
t.ex. Utredning om sammanslagning av kommuner i Östra Nyland 2014). Däremot var
paragrafen verkningslös så tillvida att nästan inga utredningar har resulterat i ändrad
kommunindelning. I några av regionerna avslutades i förtid, eftersom de inblandade
kommunerna uppfattade att utredningen skapade fler problem än den löste. De
kommunindelningsändringar som genomfördes 2015 och 2016 berör kommuner i ekonomisk
kris och är i den meningen inte en effekt av regeringen Katainens strävan till en bred reform
av kommunstrukturen. I de stadsregioner som beskrevs som det viktigaste föremålet för en
reform har inga kommunindelningsändringar genomförts.
5. Avslutande reflektioner om framgångar och misslyckanden
Sedan 2005 har finländska regeringar utnyttjat en del av det konstitutionella spelrum de har i
förhållande till kommunerna. Som de tidigare kapitlen visat ledde den komplexa kommunoch servicestrukturreformen till en del förändringar, medan regeringen Katainens
kommunreform fick mycket få praktiska konsekvenser. Reformsekvensen är en god
illustration av hur känslig växelverkan mellan staten och kommunerna är. I det här avslutande
kapitlet sammanfattar jag lärdomarna från de två kommunreformerna med utgångspunkt i de
punkter som ledde till att regeringen Katainens kommunreform misslyckades.
1. Ett öppet fönster kan utnyttjas bara en gång
17
Regeringen Katainens kommunreform presenterades i ett skede där kommunerna redan i fem–
sex års tid förberett och verkställt strukturella reformer. Därför kunde den inte dra nytta av det
momentum som regeringen Vanhanen I hade i att sätta fart på lokala reformprocesser som
kanske redan under en längre tid bubblat under ytan (jfr Kingdon et al 2007, Christensen &
Klitgaard 2008). Även om utfallet av kommun- och servicestrukturreformen blev varierande
och alla kommuner inte drev förnyelse, hade kommunala beslutsfattare, tjänstemän och
anställda investerat tid och energi i att bygga nya kommuner och nya samarbetsstrukturer. För
de kommuner som valt samarbete istället för sammanslagning under fas 1 och för de
nybildade kommuner som inte följde gränserna för pendlingsområden innebar styrsignalerna
från regeringen att det med stor sannolikhet skulle vara nödvändigt att sätta igång med en ny
reformprocess. Det skapade frustration bland de kommunala beslutsfattarna. I Stenvalls m.fl
undersökning av ledande kommunalpolitikers inställning till genomförandet av reformerna
2011–2014 konstaterar bara 25 procent av respondenterna att kommunreformen utgjorde en
naturlig fortsättning på tidigare reformer, 55 procent var av annan åsikt (Stenvall et al 2015,
49).
2. När ”allt rätt” blir ”helt fel” är det svårt att sälja reformer till kommunerna
I en del kommuner blev allt rätt under det första skedet av reformen helt fel i förhållande till
målen för den nya reformen. Den nya incitamentsstrukturen, där interkommunalt samarbete
gick från att vara ett likvärdigt alternativ till att ett problem som behöver byggas bort, blev
problematisk i synnerhet i regioner som hade gjort stora satsningar på samarbetsalternativet. I
förhållande till det interkommunala samarbetet gjorde regeringen flera felbedömningar. I ett
land som Finland, där de geografiska avstånden är stora och där det saknas en mellannivå med
stabil identitet, är det svårt att tänka bort behovet av interkommunalt samarbete om service
som kräver ett stort befolkningsunderlag. Att regeringen dessutom hade planer på att slänga
den traditionella samkommunsmodellen överbord för att ersätta den med en modell där de 20
största städerna skulle bli huvudmän för vården, skapade både juridiska och politiska
problem. Även om ett omfattande interkommunalt samarbete skapar utmaningar för både
styrning och demokrati, är det inte enkelt att lämpa en modell som byggts upp sedan 1920talet överbord om det saknas realistiska alternativ.
3. Parallella och motstridiga reformlinjer underminerar legitimiteten
Trots att kommunreformen i sig själv var tydlig och rätlinjig, bedrev regeringen Katainen
flera samtidiga reformer som skapade förvirring på det lokala planet. Det gällde t.ex. socialoch hälsovårdsreformen och den särskilda utredningen om förvaltningen av Helsingfors
metropolområde. Vissa kommuner kom att delta i flera parallella utredningar. Sibbo kommun
i utkanten av huvudstadsregionen deltog i två olika kommunindelningsutredningar och var
dessutom en del av utredningen om en metropolförvaltning. Även om regeringens strävan var
att reformera kommunstrukturen först, ökade den interna oenigheten inom regeringen om
vilket reform som ska gå först. Bland de kommunala beslutsfattarna tar det sig uttryck i en
känsla av att spelreglerna för reformen ändrades under resans gång (Stenvall et al 2015, 49).
Den rörliga reformscenen – som ytterligare rördes till av det tvärpolitiska utspelet om en ny
vårdreform i mars 2014 – i kombination med internt motsägelsefulla kriterier i
18
kommunstrukturlagen skapade oändliga möjligheter att spela ut alternativ mot varandra. En
kommun kunde motsätta sig kommunreformen med motiveringen att vården borde reformeras
först, eller att kommunen genomförde reformer redan under fas 1. En kranskommun i Åboeller Tammerforsregionen kunde hävda att den visserligen uppfyller kriteriet för att ha stor
inpendling till centralorten och därför borde vara med i en kommunindelningsutredning för
hela regionen (pendlingskriteriet i L 1698/2009), men att den å andra sidan har fler än 20 000
invånare och finansierar sin verksamhet med egna skatteintäkter (service- och
ekonomikriterierna). Det faktum att kommunstrukturlagen inte innehöll några klara svar på
vad som händer sedan, när utredningarna är genomförda, bidrog ytterligare till att försvaga
reformens legitimitet.
4. Enhetlighet genom frivillighet är svårt att få till
En ytterligare motstridighet i reformkonstruktionen är att man eftersträvade en mycket mera
enhetlig och helgjuten kommunstruktur med hjälp av en svag styrmekanism, dvs. förpliktelsen
att utreda kommunsammanslagning. Det saknades information om vad som händer när
kommunerna genomfört sina utredningar. Det saknades konkreta instrument för att omvandla
genomförda utredningar till konkreta sammanslagningar. Utkastet till tvångsparagraf för vissa
stadsregioner, som var det mest konkreta styrmedlet ifall kommuner inte kommer överens,
slängdes i papperskorgen i ett tidigt skede (Valtiovarainministeriö 2014b). Lärdomarna från
kommun- och servicestrukturreformen var att frivilliga kommunsammanslagningar är ett
trubbigt instrument om man vill komma åt specifika problem, t.ex. kommunindelningen i
storstadsregionerna.
5. Ständigt förändrade spelregler tär på tilliten men ökar kampviljan
Det kan tyckas paradoxalt att 250 kommuner genomförde de utredningar som
kommunstrukturlagen krävde, trots att reformen från början seglade i motvind. Däremot
präglades utredningsprocesserna på de flesta håll av låg politisk energi – varken entusiasm
eller gräl. I den här meningen påminner reformen t.ex. om den tidigare norska regeringens
planer på förvaltningsreform 2010, som aldrig fick luft under vingarna, trots omfattande
processer på fältet. I Stenvalls m.fl. undersökning konstaterar de kommunala respondenterna
att utredningarna och de ständiga statliga reformutspelen har krävt resurser, skapat osäkerhet
om framtiden och hindrat lokalt utvecklingsarbete. På den positiva sidan nämner de
kommunala ledarna att reformerna gett tillfälle att diskutera olika framtidsalternativ och att
hotet utifrån ökat den lokala kampviljan (Stenvall et al 2015, 64).
Den utdragna reformprocessen och de ständigt växlande styrsignalerna från statens sida har
ökat misstron mot de nationella beslutsfattarna. I den nationella politiken kan man å andra
sidan iaktta en stark misstro mot kommunernas förmåga att bidra till stora reformer och en
ökad skepsis mot den lokala självstyrelsen. De två senaste reformutspelen – vårdreformen
2014 och regeringen Sipiläs planer på en självstyrande regional nivå 2015 – bygger på att de
avgörande besluten fattas nationellt. Regeringen blandar sig inte längre i hur många
kommuner det borde finnas och hur stora de borde vara, men samtidigt använder regeringen
och riksdagen en del av sitt konstitutionella spelrum till att lyfta av kommunerna en del av
deras lagstadgade uppgifter. På den här punkten väntar dramatiska förändringar inte bara för
19
de små kommuner som vanligen finns i blickfånget när reformer konstrueras, utan också för
stora städer som Åbo, Tammerfors och Helsingfors. Kommunen ska inte längre ses i första
hand som en serviceproducent, menar regeringen Sipilä, utan som en lokal aktör som skapar
livskraft och förutsättningar (Lösningar för Finland 2015). Där de tidigare regeringarna sedan
2005 agerat utifrån den teoretiska uppfattningen om servicekommunen, utgår regeringen
Sipilä i sitt program ifrån tanken om gemenskapskommunen (Strandberg 1998). I vilken mån
det ligger ideologi och i vilken mån politisk ändamålsenlighetskalkyl bakom den svängningen
kräver en egen analys.
Referenser
Airaksinen Jenni, Haveri Arto og Vallo Minna. 2005. Seutuyhteistyön tilinpäätös.
Seutukuntien tukihankkeen loppuarvio. Tampere. Tampereen yliopisto.
Airaksinen, Jenni, Toni K. Laine, Anni Kyösti, Antti Markkola, Helena Härkönen, Antti
Afflekt, Jenni Lehtola og Henna Paananen. 2012. Kuntauudistus prosessina. Institutionaalinen
johtajuus kuntamuutoksessa. Valtiovarainministeriön julkaisuja 23/2012.
Baldersheim Harald og Lawrence Rose (eds). 2010. Territorial Choice. The Politics of
Boundaries and Borders. Hampshire: Palgrave McMillan.
Bhatti Yosef og Hansen Kasper M. 2011. Who ’marries’ whom? The influence of societal
connectedness, economic and political homogeneity, and population size on jurisdictional
consolidations. European Journal of Political Research 50: 212–238.
Blom-Hansen Jens, Marius Ibsen, Thorkil Juul og Poul Erik Mouritzen. 2012. Fra sogn til
velfærdsproducent. Kommunestyret gennem fire årtier. Odense: Syddansk universitetsforlag.
Blom-Hansen, Jens, Kurt Houlberg og Søren Serritzlew. 2014. Size, Democracy and the
Economic Costs of Running the Political System. American Journal of Political Science, Vol.
58 (No. 4):790–803.
Brantgärde Lennart. 1974. Kommunerna och kommunblocksbildningen. Lund: CWK Gleerup.
Buch Roger og Jørgen Elklit. 2007. Nye kommunevalg? Kontinuitet og forandring ved valget i
2005. Odense, Syddansk Universitetsforlag.
Christensen Peter Munk og Michael Baggesen Klitgaard. 2008. Den utænkelige reform.
Strukturreformens tilblivelse 2002–2005. Odense: Syddansk universitetsforlag.
Elklit Jørgen og Ulrik Kjær. 2013. KV09. Analyser af kommunalvalget 2009. Odense,
Syddansk universitetsforlag.
20
Enestam Jan-Erik og Rapo Ossi. 2014. Förslaget från kommunindelningsutredarna för
Vasaområdet. Helsingfors: Finansministeriet.
Erlingsson Gissur Ó, Erik Wångmar og Jörgen Ödalen. 2011. Kommunsammanläggningarna
1952–1974. Hur blev de politiskt möjliga? Offentlig förvaltning/Scandinavian Journal of
Public Administration 14, 3–4: 3–36.
Finansministeriet. 2012. En livskraftig kommun- och servicestruktur. Utredning av
strukturgruppen för kommunförvaltningen. Del I, utredningsdel. Finansministeriets rapport
5b/2012. Helsingfors.
GrUU 37/2006 rd Regeringens proposition med förslag till lagar om en kommun- och
servicestrukturreform samt om ändring av kommunindelningslagen och av lagen om
överlåtelseskatt
GrUU 67/2014 rd - RP 324/2014 rd: Grundlagsutskottets utlåtande 67/2014 rd
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ordnandet av social- och
hälsovården samt till vissa lagar som hänför sig till den. Helsingfors: Riksdagen.
GrUU 75/2014 rd - RP 324/2014 rd: Grundlagsutskottets utlåtande 75/2014 rd
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ordnandet av social- och
hälsovården samt till vissa lagar som hänför sig till den. Helsingfors: Riksdagen.
Halonen Jaana. 2014. Kuntauudistuspuntari 2014. Uutta kunnista 3/2014. Helsinki:
Kuntaliitto.
Heinämäki Liisa. 2011. Yhteistoiminta-alueiden sosiaali- ja terveyspalvelut 2010.
Järjestämisen, tuottamisen ja hallinnon kysymyksiä uusissa rakenteissa. THL raportti
41/2011. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.
Hiltunen, Mikael. 2008. Strukturella administrativa reformer. Kommun- och
servicestrukturreformen i Finland som exempel. Magisteruppsats, Åbo Akademi,
Statsvetenskapliga institutionen.
Kettunen Pekka & Siv Sandberg. 2011. "Kompromissens programteori. En analys av den
finländska kommun- och servicestrukturreformen" ss 110-119 i Nordisk Administrativt
Tidsskrift 2/2011
Kingdon John W, Graham Allison og Philip Zelikow. 2007. Agendas, Alternatives and Public
Policies. New York : Longman, cop. 2007.
Kortelainen Risto, Oiva Myllyntaus Oiva og Antero Ritvanen. 2014. Turun, Kaarinan,
Raision, Liedon ja Ruskon yhdistymisselvitys. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
Kimitoöns kommun og Pargas stad. 2014. Sammanslagningsutredning för Kimitoöns kommun
och Pargas stad. Mellanrapport styrgruppen 11.2.2014
21
Koski, Arto. 2008. Monikuntaliitokset. Taitavasta toteutuksesta hyviin käytäntöihin. Helsinki:
Suomen Kuntaliitto.
Koski, Arto, Anni Kyösti og Jaana Halonen. 2013. Opittavaa kuntaliitosprosesseista. Metaarviointitutkimus 2000-luvun kuntaliitosdokumenteista. Helsinki: Kuntaliitto.
Koski, Arto. 2015. Talouden kriisikuntakriteerien tarkastelu ARTTU-kunnissa. Uutta
ARTTU2-ohjelmasta 2/2015. Helsinki: Kuntaliitto.
Kriterier for god kommunestruktur. 2014. Delrapport fra ekspertutvalg. Kommunal- og
regionaldepartementet.
Kuntalehti 6.11.2011. ”Kuntakapina nojaa yksittäisten päättäjien aktiivisuuteen”.
L 731/1999. Finlands grundlag. Finlands författningssamling.
L 169/2007. Lag om en kommun- och servicestrukturreform. Finlands författningssamling.
Lassen David Dreyer og Søren Serritzlew.2011. Jurisdiction Size and Local Democracy:
Evidence on Internal Political Efficacy from Large-scale Municipal Reform. American
Political Science Review Vol. 105 No. 2, 238–258.
Lösningar för Finland. Strategiskt program för statsminister Juha Sipiläs regering 29.5.2015.
Regeringens publikationsserie 11/2015. Helsingfors.
Meklin Pentti og Marianne Pekola-Sjöblom. 2013. The reform to restructure municipalities
and services in Finland: A research perspective. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.
Meld. St. 14 (2014–2015). Kommunereformen – nye oppgaver till større kommuner. Melding
till Stortinget. Det kongelige kommunal- og moderniseringsdepartementet.
Metropoliselvitys. 2014. Metropoliselvitys (2014): Metropolialueen yhdeksän kunnan
erityinen kuntajakoselvitys. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
Mouritzen Poul Erik (red.). 2006. Stort er godt. Otte fortællinger om tilblivelsen af de nye
kommuner. Odense: Syddansk Universitetsforlag.
Mouritzen Poul Erik.2010.The Danish Revolution in Local Government: How and Why?” I
Baldersheim Harald og Lawrence Rose (eds) (2010): Territorial Choice. The Politics of
Boundaries and Borders. Hampshire: Palgrave McMillan.
OKV 3/12/2012. Justitiekanslerns avgörande av en klagan om beredningen av
kommunreformen.
Paloheimo Heikki. 2008. Ideologiat ja ristiriitaulottuvuudet. I Paloheimo Heikki og Tapio
Rainio (red.) Suomen puolueet ja puoluejärjestelmä. Helsinki: WSOY Oppimateriaalit.
Pekola-Sjöblom Marianne.2011. Kuntalaiset uudistuvissa kunnissa. Paras-ARTTU-ohjelman
tutkimuksia nro 9. Acta nro 229. Helsinki: Kuntaliitto.
22
Pekola-Sjöblom Marianne.2014. Kuntalaiset ja kunnat muutoksessa. Tutkimus kuntalaisten
asenteista ja osallistumisesta ARTTU-tutkimuskunnissa 2008 ja 2011. Acta nro 256. ParasARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 31. Helsinki: Kuntaliitto.
Pihlaja Ritva og Siv Sandberg. 2012. Alueellista demokratiaa? Lähidemokratian
toimintamallit Suomen kunnissa. Valtiovarainministeriö 27/2012. Helsinki.
Pikkala, Sari. 2015. Kuntavaalit ja kuntarakenteen muutos. Paras-ARTTU-ohjelman
tutkimuksia nro 32. Helsinki: Kuntaliitto.
Politisk plattform. 2009. Politisk plattform for flertallsregjeringen utgått av Arbejderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet. Oslo.
Prop 49 L. 2011–2012. Proposisjon till Stortinget (forslag till lovvedtak). Endringar i
kommunelova m.m. (samkommune mv.). Oslo. Kommunal- og Regionaldepartementet.
Prop 95 S. 2014. Meldingsdel i kommuneproposisjonen 2015. Kommunereform.
Puustinen Alisa og Vuokko Niiranen .2011. Rakenteet, päätöksenteko ja toiminta sosiaali- ja
terveyspalveluissa. SOTEPA - Sosiaali- ja terveyspalvelut Paras-hankkeessa. Väliraportti.
Itä-Suomen yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 16.
RP 155/2006. Regeringens proposition 155/2006 med förslag till lagar om en kommun- och
servicestrukturreform samt om ändring av kommunindelningslagen och av lagen om
överlåtelseskatt
RP 31/2013. Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring och
temporär ändring av kommunindelningslagen, upphävande av vissa bestämmelser i
kommunindelningslagen och ändring av språklagen. Helsingfors, Riksdagen.
RP 324/2014. Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ordnandet av
social- och hälsovården samt till vissa lagar som hänför sig till den
Sandberg, Siv. 2010. Finnish Power-Shift: The Defeat of the Periphery? I Baldersheim Harald
og Lawrence Rose (red): Territorial Choice. The Politics of Boundaries and Borders.
Palgrave McMillan.
Sandberg, Siv. 2012. Paras-uudistus kuntapäättäjän silmin. Paras-ARTTU-ohjelman
tutkimuksia nro 20. Acta nro 235. Helsinki: Kuntaliitto & Åbo Akademi.
Sandberg, Siv. 2013. Tio iakttagelser om kommunreformer i Finland och Danmark. En
finländsk kommentar till Carsten Henrichsens artikel om kommunalreformer. Nordisk
Administrativt Tidsskrift 2/2013: 63–69.
Sandberg Siv. 2014. Frivillighet och tvång i kommunstrukturreformerna i Finland 2005–2014.
Plan, Tidsskrift for samfunnsplanlegging, bolig og regional utvikling 2/2014: 22–25
Sisäasiainministeriö 2005a. Asettamispäätös SM 043:00/2005 Kunta- ja
palvelurakenneuudistushankkeen asettaminen.
23
Sisäasiainministeriö 2005b. Kuntarakennemallien hahmottaminen. Projektipäällikkö Jukka
Peltomäki 25.8.2005.
Sosiaali- ja terveysministeriö. 2002. Valtioneuvoston periaatepäätös terveydenhuollon
tulevaisuuden turvaamiseksi. Sosiaali- ja terveysministeriön esitteitä 2002:6. Helsinki.
Sosiaali- ja terveysministeriö. 2014. Keskeinen sisältö lausunnoista sosiaali- ja
terveydenhuollon järjestämislain hallituksen esitysluonnoksesta. Helsinki: Sosiaali- ja
terveysministeriön raportteja ja muistioita.
Sosiaali- ja terveysministeriö. 2015. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen ja itsehallintoalueiden perustaminen sekä aluehallintouudistuksen valmistelu. Helsinki: Sosiaali- ja
terveysministeriön raportteja ja muistioita 2015:36.
SRR 1/2005 rd: Statsrådets redogörelse om ramarna för statsfinanserna 2006–2009.
Helsingfors.
SRR 9/2009 rd: Statsrådets redogörelse om kommun- och servicestrukturreformen.
Helsingfors.
Statsrådets kansli. 2011. Regeringsprogrammet för statsminister Jyrki Katainens regering
22.6.2011. Helsingfors: Statsrådets kansli.
Statsrådets kansli.2015. Statsrådets meddelande till riksdagen om programmet för
statsminister Juha Sipiläs regering, tillsatt 29.5.2015. Helsingfors: Statsrådets kansli.
Stenvall Jari, Hanna Vakkala, Antti Syväjärvi, Jaana Leinonen, Pekka Juntunen, Lasse
Oulasvirta og Aaro Tiilikainen. 2009. Parasta nyt. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen
suunnitteluvaiheen loppuarviointi. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
Stenvall, Jari, Antti Syväjärvi, Hanna Vakkala, Petri Virtanen og Kari Kuoppala.2015. Kunnat
ajopuina – koskesta sumaan. Vuosina 2011–2014 kuntiin kohdistuneiden uudistusprosessien
arviointi. Helsinki: Kuntaliitto.
Sundvoldenerklæringen. 2013. Politisk plattform for en regjering utgått av Høyre og
Fremskrittspartiet.
Suomen Kuvalehti 13.1.2012. ”Salainen kuntakartta. Ministeriön suunnitelmat paljastuivat”.
Utredning om sammanslagning av kommuner i Östra Nyland. Rapport 9.12.2014.
Valtioneuvosto 19.8.2015: Hallituksen esitys laeiksi kuntarakennelain muuttamisesta sekä
kuntajakolain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain
voimaantulosäännöksen 5 momentin kumoamisesta.
Valtiovarainministeriö. 2013 (a). Yhteenveto kuntarakennelakiluonnosta koskevista
lausunnoista 18.3.3013. VM 162:00/2011. Helsinki.
24
Valtiovarainministeriö. 2013 (b). Kuntien tehtävien kartoitus. Helsinki:
Valtiovarainministeriön julkaisuja 2/2013, Kunnat.
Valtiovarainministeriö. 2013(c). Kainuun hallintokokeilun päättyminen. Seurantasihteeristön
raportti. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
Valtiovarainministeriö. 2014 (a). Yhteenveto selvitysalueita koskevista kuntien ilmoituksista.
12.2.2013 (Päivitys 6/2014). VM 162:00/2011. Helsinki.
Valtiovarainministeriö. 2014(b). Lausuntoyhteenveto koskien hallituksen esitystä
kuntarakennelain muuttamisesta. 8.4.2014. VM 149:00/2013. Helsinki.
Økonomi- og Indenrigsministeriet (2013): Evaluering af kommunalreformen. Afrapportering
fra udvalget om evaluering af kommunalreformen.
25