Utredningen om järnvägens organisation

Transcription

Utredningen om järnvägens organisation
1
Utredningen om
järnvägens organisation
Gunnar Alexandersson
Särskild utredare
Presentation av slutbetänkande
16 december 2015
Utredningen om järnvägens organisation
2
En utredning i två steg
1. En nulägesbeskrivning av järnvägens
organisation
2 dec 2013
2. Analys av hur järnvägens organisation kan
förbättras
Enligt tilläggsdirektiv (3 april och 19 dec 2014)
Delbetänkande om byggande och underhåll
av infrastrukturen
16 april 2015
Slutbetänkande
16 december 2015
Utredningen om järnvägens organisation
3
Tilläggsdirektiven (3 april 2014)
• Pekade ut 7 delområden för utredning och framtagande
av förslag:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Järnvägens framtida utveckling
Rollfördelning och samordning inom sektorn
Transporttjänster av god kvalitet på en öppen
marknad
Användning och tilldelning av kapacitet
Byggande och underhåll av infrastrukturen
Tillgång till tjänster
Reglering, tillsyn och uppföljning
Ett mycket omfattande uppdrag
(ca 60 punkter i nedbruten form;
av väldigt varierande karaktär)
Utredningen om järnvägens organisation
4
Bakgrund och utgångspunkter
• Ett flertal frågor har inte hanterats efter de många
reformerna på järnvägsområdet, vilket skapat
låsningar och andra problem på marknaden.
• Förslagen i slutbetänkandet syftar till att reda ut
grundläggande förutsättningar, ansvarsförhållanden och åtaganden.
• Detta bör leda till en bättre fungerande järnväg,
både för sektorns aktörer och för järnvägens
kunder.
• Grunden läggs då också för utvecklade
samarbeten mellan aktörerna.
Utredningen om järnvägens organisation
5
Slutbetänkandets innehåll
• Två volymer: en betänkandedel och en bilagedel
• Fem huvudkapitel som hanterar områdena:
1. Järnvägens framtida utveckling och viktiga
vägvalsfrågor
2. Styrning, ansvarsfördelning och roller (inkl.
nationell och internationell regelgivning)
3. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
4. Anläggningar för tjänster (inkl. Jernhusen AB)
5. Säkerhet, reglering och tillsyn (med fokus på
Transportstyrelsen)
Utredningen om järnvägens organisation
1. Järnvägens framtida utveckling och
viktiga vägvalsfrågor
•
Transportarbetet på järnväg i Sverige har ökat kraftigt de
senaste 25 åren, men tillväxten är ojämnt fördelad.
250
200
150
100
50
0
Persontransporter regional trafik
Persontransporter fjärrtrafik
Godstransporter
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Personkm och tonkm, index (1990=100)
300
Utredningen om järnvägens organisation
Källa: Trafikanalys
6
Järnvägens transportarbete i Storbritannien 1988-2014
200,0
150,0
100,0
50,0
Persontransporter
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0,0
1989
Godstransporter
1988
Personkm och tonkm, index (1994=100)
250,0
Not: För godstransporter har uppgifterna räknats om från brutna verksamhetsår.
Källa: Office of Rail and Road.
Utredningen om järnvägens organisation
7
Järnvägens persontransportarbete i Storbritannien 2002-2015
180
Personkm, index (År 2002-03=100)
160
140
120
100
80
60
Franchise-operatörer, regional trafik
40
Franchise-operatörer, långväga trafik
20
Franchise-operatörer, London och Sydost
0
Källa: Office of Rail and Road.
Utredningen om järnvägens organisation
8
1. Järnvägens framtida utveckling och
viktiga vägvalsfrågor
•
•
•
•
•
•
Prognoser pekar på fortsatt tillväxt men den närmare
utvecklingen för olika marknadssegment påverkas av
infrastrukturen, konkurrensytor med andra trafikslag m.m.
Bristerna i tillgänglig statistik och andra uppgifter
hämmar sektorn, inte minst vad gäller underlag för
viktiga beslut.
Staten satsar mycket pengar på järnvägens infrastruktur
men tar i regel inte ställning till hur den bör användas.
Det statliga åtagandet i sektorn är otydligt på flera
områden.
Dagens blandade modell för marknadstillträde
(konkurrens om spåren och konkurrens på spåren) utsätts för allt större påfrestningar (kapacitetstilldelningen).
Förbättringspotential på kort sikt men på längre sikt krävs
större förändringar.
Utredningen om järnvägens organisation
9
1. Järnvägens framtida utveckling och
viktiga vägvalsfrågor
•
Nya stambanor för höghastighetståg förändrar förutsättningarna på marknaden och lyfter problemen med
dagens modell till ny nivå:
–
–
–
–
•
Stora kommersiella risker förknippade med att starta helt
ny höghastighetstågstrafik i dagens öppna modell för
marknadstillträde.
Motsättningar mellan olika önskemål på denna trafik
(turtäthet och stoppmönster).
Regionerna planerar redan för snabba regionaltåg som
kan komma på plats tidigt och ta kapacitet från
höghastighetståg.
Trafik med höghastighetståg påverkas också av vad som
händer på andra banor.
Svårt och riskfyllt att förhandla om medfinansiering när
förutsättningarna för trafiken inte är klara.
Utredningen om järnvägens organisation
10
1. Järnvägens framtida utveckling och
viktiga vägvalsfrågor
Förslag:
•
•
•
Regeringen bör närmare överväga och ta ställning till vad
dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till.
Regeringen bör ta initiativ till kraftfulla förbättringar vad
gäller insamling av statistik m.m. i järnvägssektorn.
En förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg bör utredas närmare. En sådan utredning bör
fokusera på en modell där tillträdet för den interregionala
persontrafiken regleras genom upphandling i konkurrens.
–
–
–
–
–
Skapar mer jämbördiga villkor med regionalt upphandlad trafik.
Ger större möjligheter att ställa vissa krav på utbudet.
Ska inte misstolkas som ett sätt att i första hand upprätthålla
olönsam trafik, utan att ge mer stabila förutsättningar för en trafik
som kan vara lönsam.
Syftar inte heller till återgång till monopol.
Fortsatt öppet tillträde för godstrafiken.
Utredningen om järnvägens organisation
11
1. Järnvägens framtida utveckling och
viktiga vägvalsfrågor
Förslag:
•
•
Staten bör inte påbörja förhandlingar med kommuner och
regioner om medfinansiering av infrastruktur förrän det är
klarlagt vad de nya stambanorna ska användas till och hur
marknadstillträdet ska se ut.
Regeringen bör närmare utreda lämpligheten i att långsiktigt
behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB,
Jernhusen AB och Infranord AB.
Utredningen om järnvägens organisation
12
13
2. Styrning, ansvarsfördelning och roller
•
Behov finns av en samlad strategisk styrning på järnvägsområdet, p.g.a. den uppdelning som skett på
marknaden men också förskjutningen av regelutvecklingen till EU-nivå.
–
–
–
Flera av problemen med implementeringen av signalsystemet ERTMS kan förklaras av att denna inte
hanterats som den strategiska fråga det är.
Trots att det handlar om teknisk standardisering på EUnivå har den inte heller (i Banverket/Trafikverket)
uppfattats som en regelutvecklingsfråga.
Detta har lett till att sektorns aktörer åsamkats stora
kostnader, delvis i onödan.
Utredningen om järnvägens organisation
14
2. Styrning, ansvarsfördelning och roller
•
•
Det är väsentligt mer angeläget och ändamålsenligt att
förändra Trafikverkets interna styrning, ledning och
organisationsmodell än att bryta upp myndigheten i
järnväg/väg eller förändra associationsformen.
Transportstyrelsen har på järnvägsområdet svårigheter
med att uppfatta vilka uppgifter som åligger myndigheten och vad de innebär.
Utredningen om järnvägens organisation
15
2. Styrning, ansvarsfördelning och roller
•
•
De stora olikheterna i marknadsmodell inom EU leder till
särskilda utmaningar i regleringshänseende.
Det finns stora brister i hur EU-regelutvecklingsarbetet på
järnvägsområdet leds och bedrivs, med bäring på såväl
Regeringskansliet som myndigheterna Transportstyrelsen
och Trafikverket.
–
–
–
•
Riktlinjer som finns används inte, är skrivna på en för
övergripande nivå eller är ofullständiga.
Möjligheter till påverkan utnyttjas inte tillräckligt väl.
Samarbetet och informationsutbytet mellan t.ex. Transportstyrelsen och Trafikverket fungerar inte särskilt väl.
Det finns ett stort behov av att få EU:s regelutvecklingsprocess och den svenska lagstiftningsprocessen att bli
mer synkroniserade och att få rättssystemet att fungera
som en helhet.
Utredningen om järnvägens organisation
16
2. Styrning, ansvarsfördelning och roller
Förslag (i urval):
•
•
•
•
Regeringskansliet bör genomföra en förändring i ledning
och styrning som säkerställer ett ansvarstagande för de
strategiska frågorna på järnvägsområdet. Det bör inte
delegeras till andra myndigheter.
Regeringskansliet bör utarbeta en långsiktig inriktning för
EU-arbetet på järnvägsområdet, med utgångspunkt i
befintliga rutiner och kompletterad med en handlingsplan.
Transportstyrelsen och Trafikverket bör utveckla arbetsmetoder för myndigheternas deltagande i regelutvecklingsarbetet i EU på järnvägsområdet.
En större översyn av järnvägslagstiftningen bör göras i
samband med införandet av det fjärde järnvägspaketet.
Utredningen om järnvägens organisation
3. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
•
•
Trafikhuvudmännens och senare de regionala kollektivtrafikhuvudmännens vilja att utveckla den regionala tågtrafiken gick länge hand i hand med marknadsöppningen
och har bidragit till en kraftig tillväxt i resandet.
På senare år har det uppstått en mer uttalad utträngningseffekt mellan den samhällsorganiserade och den
kommersiella persontrafiken.
Utredningen om järnvägens organisation
17
18
Regionala tågtrafiksystem 1990-2016
Nya regionala
tågtrafiksystem
1 januari 1990
Nya regionala
tågtrafiksystem
1 januari 2016
Nya regionala
tågtrafiksystem
1 januari 2010
Nya regionala
tågtrafiksystem
1 januari 2000
Luleå
Umeå
Sundsvall
Sundsvall
Sundsvall
Gävle
Gävle
Gävle
Uppsala
Stockholm
Oslo
Halmstad
Halmstad
Helsingborg
Helsingborg
Malmö
Källa: Oskar Fröidh, KTH
Utredningen om järnvägens organisation
Kalmar
Malmö
Karlskrona
Linköping
Linköping
Göteborg
Göteborg
Göteborg
Stockholm
Stockholm
Linköping
Nässjö
Göteborg
Uppsala
Uppsala
Stockholm
Växjö
Halmstad
Kalmar
Helsingborg
Köpenhamn
Malmö
Karlskrona
Växjö
Halmstad
Kalmar
Helsingborg
Köpenhamn
Malmö
Karlskrona
19
Resor med SJ AB, Upptåget och SL-pendeln Stockholm–Uppsala
9,0
8,0
Resor (miljoner)
7,0
6,0
5,0
SL-pendeln
Upptåget
4,0
SJ AB
3,0
2,0
1,0
0,0
2011
2012
2013
2014
2015
Noter: Uppgifter för 2015 avser perioden september 2014–augusti 2015; för SL-pendeln avser alla uppgifter endast resandet på vardagar.
Källa: SJ AB, Kollektivtrafikförvaltningen UL och SLL Trafikförvaltningen.
Utredningen om järnvägens organisation
3. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
•
•
Kostnaderna för den samhällsorganiserade kollektivtrafiken, och därmed användningen av skattemedel, har
generellt ökat kraftigt i Sverige de senaste åren.
Sammanfattande bedömning:
–
–
Förutsättningarna för den kommersiella persontrafiken på
järnväg är inte tillfredsställande i förhållande till den
samhällsorganiserade trafiken.
Utvecklingen på senare år följer inte intentionerna med den
nya kollektivtrafiklagen.
Utredningen om järnvägens organisation
20
3. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
Förslag:
• Förutsättningarna för den kommersiellt organiserade
persontrafiken bör stärkas genom flera ändringar i
kollektivtrafiklagen:
–
–
Ökade krav på hur trafikförsörjningsprogram tas fram,
bl.a. vad gäller samrådsprocessen.
Ökade krav på transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet, inklusive information
om den samhällsorganiserade trafikens ekonomi och
användning.
Förslagen syftar till att förbättra förutsättningarna de närmaste
åren och på cirka 5-10 års sikt. I det längre perspektivet föreligger
behovet av en förändrad modell för marknadstillträde enligt vad
som redovisats tidigare.
Utredningen om järnvägens organisation
21
22
4. Anläggningar för tjänster
•
•
•
•
En samlad utredning kring det statliga åtagandet för anläggningar för tjänster har inte gjorts sedan delningen av
SJ 1988. Olösta frågor om ansvarsfördelningen har
återkommande pekats ut som angelägna att hantera vid
senare tillfälle.
Detta har bl.a. inneburit att aktörer som Banverket/
Trafikverket och de statligt ägda bolagen på egen hand
flyttat tillgångar mellan varandra.
Oklarheter vad gäller Trafikverkets uppdrag och ansvar
för anläggningar för tjänster, särskilt avseende spår för
uppställning, bidrar till att skapa osäkerhet för andra
aktörer och hämmar utvecklingen.
Oklarheter rör också depålokalisering och möjligheten att
ansluta sig till en anslutningsväxel till Trafikverkets spår.
Utredningen om järnvägens organisation
23
4. Anläggningar för tjänster
•
•
•
Den nuvarande ordningen med Trafikverket och Jernhusen AB innebär att två statliga aktörer, med olika
uppdrag och skilda juridiska och ekonomiska förutsättningar, kan agera inom en och samma anläggning
för tjänster. Det har inte framkommit några motiv till
varför staten fortsatt ska ha två olika former för
förvaltning inom ett och samma spårområde.
Tjänster som nyttjas av flera järnvägsföretag bör
tillhandahållas konkurrensneutralt. Tillgång till tjänsten
rangering och växling med diesellok har lyfts som
problem i detta sammanhang.
På luftfartsområdet finns reglering avseende marktjänster som tycks hantera liknande problem och även
säkerhetsaspekter.
Utredningen om järnvägens organisation
Del av Hagalunds depå
Utredningen om järnvägens organisation
24
25
4. Anläggningar för tjänster
Förslag (i urval):
•
•
•
Trafikverket bör ta ett samlat ansvar för, och förstärka sitt
arbete med, en ändamålsenlig förvaltning av myndighetens
anläggningar för tjänster. Vid utvecklingen av anläggningarna bör Trafikverket särskilt beakta vikten av effektiva omlopp och tågvändningar för trafiken. I Trafikverkets ansvar
ingår även att vid behov bygga spår för tågvändning.
Trafikverket bör ta ett ökat ansvar för utpekande av riksintresse och lokalisering av anläggningar för tjänster. En
strategisk plan bör tas fram som underlag för detta och
regelbundet uppdateras.
Trafikverket bör, efter en konsekvensutredning, ta över
ansvaret för tjänsten rangering på de rangerbangårdar som
myndigheten förvaltar.
Utredningen om järnvägens organisation
26
4. Anläggningar för tjänster
Förslag (i urval):
•
Regeringen bör överväga organisationsformerna för den
depåverksamhet som staten bedriver genom Jernhusen AB
utifrån de principer som gäller för statliga åtaganden.
–
–
•
Det som inte ska vara ett statligt åtagande bör successivt tas
över av andra aktörer på marknaden. Det som fortsatt ska vara
ett statligt åtagande bör bedrivas i myndighetsform, och föras
över till Trafikverket.
Innan en överföring till Trafikverket kan göras bör det säkerställas att myndigheten har en ändamålsenlig förvaltning för
anläggningar för tjänster. En långsiktigt hållbar finansieringsmodell måste då också beslutas.
Regeringen bör tillsätta en utredning om hur stationer och
den fastighetsförvaltning som i dag hanteras av staten
genom Jernhusen AB bör organiseras.
Utredningen om järnvägens organisation
27
5. Säkerhet, reglering och tillsyn
•
•
•
•
Transportstyrelsen ska svara för regelgivning, tillstånd och
tillsyn inom transportområdet. Detta är också myndighetens
verktyg för att nå en ökad säkerhet inom järnvägen.
Transportstyrelsens beslut att upphäva järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF), och överlåta administrationen av
regelverket till branschens aktörer från 2016, har fattats på
otillräcklig grund. Det har heller inte gjorts en tillfredsställande utredning av konsekvenserna, exempelvis vad
gäller myndighetens egen möjlighet till tillsyn i framtiden.
Avsaknaden av regler för lastsäkring är ett växande
problem.
Transportstyrelsen har i flera fall valt att låta t.ex. Trafikverket kliva fram och inta en roll och sköta uppgifter som
annars vore naturliga för Transportstyrelsen.
Utredningen om järnvägens organisation
28
5. Säkerhet, reglering och tillsyn
Förslag:
•
•
•
•
Transportstyrelsen bör inte lämna över förvaltningen av
järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF) till branschens
aktörer eller annan myndighet förrän en uppdelning i
offentligrättsliga respektive företagsinterna har gjorts.
Transportstyrelsen bör ta fram nationella regler för lastsäkring för godstrafik på järnväg.
Regeringens instruktion till Transportstyrelsen bör ändras så
att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för
säkerheten inom transportområdet.
Transportstyrelsen bör förstärka sitt säkerhetsarbete på
järnväg, se över sin interna organisation och samla ansvaret
för arbetet med järnvägssäkerhetsfrågor, samt säkerställa
analyskapacitet och kompetensförsörjning på området.
Utredningen om järnvägens organisation
29
Särskild utredare:
Gunnar Alexandersson
[email protected]
Sekreterare i utredningen:
Åsa Tysklind
Helena Andersson
Kristina Andersson
Ellen Rova
Anders Lundström
Utredningens webbplats:
www.sou.gov.se/jarnvagensorg
Utredningen om järnvägens organisation

Similar documents