Notat datert 01.07.2015 - Kommuneadvokaten
Transcription
Notat datert 01.07.2015 - Kommuneadvokaten
BERGEN KOMMUNE Kommuneadvokaten Notat Saksnr.: Saksbehandler: Emnekode: Til: Byrådsleders avdeling Fra: Kommuneadvokaten Dato: 1. juli 2015 201380124-3 HESD ADV-0000 Kommuneadvokaten - organisering av virksomheten Hva saken gjelder: Kommuneadvokaten legger i denne saken frem revidert instruks for kontoret samt retningslinjer for bestilling av Kommuneadvokatens tjenester. I forbindelse med arbeidet med instruksen og de nye retningslinjene, anså vi det hensiktsmessig også å gi en beskrivelse av kontorets virksomhet, oppgaver og rolle i Bergen kommunes organisasjon. Saksfremstillingen er derfor skrevet som en virksomhetsplan, hvor vi til slutt redegjør for den nye instruksen samt gir en kort omtale av forslaget til retningslinjer. Organisatorisk er Kommuneadvokaten underlagt Byrådsleders avdeling. Virksomheten skal i utgangspunktet drives innenfor alminnelige normer for advokatvirksomhet, med de tilpasninger som gjelder for "interne" advokatkontor. Kommuneadvokaten skal være en bidragsyter til at Bergen kommunes virksomhet drives innenfor lovgivningens rammer, uten at kontoret har noen aktiv kontrollfunksjon i organisasjonen. I all saksbehandling tilsikter man at sakene skal være godt opplyst og bygge på et korrekt faktum. All rådgivning bygger på hva vi etter vårt beste skjønn anser som gjeldende rett. For prosessoppdragene vil domstolloven og tvisteloven angi de formelle saksbehandlingsrammer for Kommuneadvokatens oppdrag. I rådgivningsoppdrag følger Kommuneadvokaten alminnelige regler for god saksbehandlingsskikk, jfr. prinsippet om forsvarlig saksutredning nedfelt i forvaltningsloven § 17. Advokatforskriftens "Regler for god advokatskikk" danner et naturlig utgangspunkt også for Kommuneadvokatens virksomhet. Rollen som advokat tilsier at Kommuneadvokaten ikke er besluttende organ for de materielle spørsmål som er gjenstand for kontorets saksbehandling. Beslutninger i sakene må følgelig treffes av materielt kompetent organ/person. Kommuneadvokaten skal bidra til å synliggjøre det 1 av 18 legale handlingsrom i enkeltsaker. Valg som tilligger det politiske eller faglige skjønnet utøves av våre oppdragsgivere og ligger utenfor kontorets mandat. I tvistesaker for domstolene vil Kommuneadvokaten i noen utstrekning kunne treffe beslutning på vegne av kommunen om prosesshandlinger knyttet til saksbehandlingen. Forslaget til ny instruks bygger på prinsippene i den gamle instruksen. Den er imidlertid vesentlig omarbeidet, og det er også inntatt bestemmelser som viderefører praksis som ikke var nedfelt i instruksen. Kontoret har ikke tidligere hatt egne retningslinjer for bestilling og utførelse av oppdrag ved kontoret. Vi har de senere årene opplevd at oppdragsgiverne i økende grad bestiller tjenester uformelt pr telefon eller enkle e-poster. For å få en god saksbehandling er det viktig at bestiller selv tenker gjennom hvilke spørsmål som ønskes utredet. Det er også bestiller som kjenner faktum i saken. E-postformatet har en bruksform som vanligvis ikke tilfredsstiller alminnelige krav til god skriftlig saksbehandling i forvaltningen. Vi tror at retningslinjene vil klargjøre hvilke krav vi stiller til bestillerne av våre tjenester. Vedtakskompetanse: Ifølge bystyresak 260/11, «Byrådets fullmakter» § 2.3 er byrådet øverste leder av kommunens administrasjon. Etter samme dokument § 4.1 har Byrådet myndighet til å organisere kommunens tjenesteproduksjon og forvaltning i hensiktsmessige enheter. Vi legger derfor til grunn at det tilligger byrådet å treffe beslutninger om forhold som angår Kommuneadvokatens organisering og virksomhet. Vi overlater til byrådsleders avdeling å vurdere behovet for å konsultere bystyrets organer om nærværende sak. Anbefalt forslag fra Kommuneadvokaten: 1. Byrådet godkjenner organisering av Kommuneadvokatens kontor som beskrevet i notat av 1. juli 2015. 2. Byrådet vedtar ny Instruks for Kommuneadvokaten, slik denne fremgår av vedlegg til saken. 3. Byrådet vedtar Retningslinjer for bestilling av Kommuneadvokatens tjenester. 4. Kompetansen til å kreve rettslig overprøving av fylkesnemndsvedtak etter barnevernloven § 7-24 overføres til vedkommende etat som har myndighet til å fremme saker for fylkesnemnda etter barnevernlov (leder for barneverntjenesten) og helse- og omsorgstjenestelov (sosialsjef). Helge Strand Kommuneadvokat Vedlegg: 1. Kommuneadvokatens instruks vedtatt i byrådssak 1202/02 2. Ny instruks for Kommuneadvokaten 3. Retningslinjer for Kommuneadvokatens oppdrag 2 av 18 Saksutredning 1. VISJON OG MÅL Kommuneadvokaten skal levere juridiske tjenester av beste kvalitet til vår oppdragsgiver Bergen kommune. Våre oppdragsgivere, kommunens politiske ledelse og publikum skal oppleve Kommuneadvokaten som et kompetent offentlig advokatkontor med høy faglig kvalitet og etisk integritet 2. KOMMUNEADVOKATEN – OVERORDNEDE OPPGAVER Kommunen er en organisasjon med mange forskjelligartede virksomheter, ledet av et byråd som er parlamentarisk ansvarlig overfor bystyret for den samlede forvaltning. Som offentlig organ har Bergen kommune et særlig ansvar for å følge norsk rett og behandle alle innbyggere likt. Samtidig har kommunen et betydelig antall saker som kan være komplekse, politisk «følsomme» eller vedrøre store økonomisk verdier. Et internt organisert kommuneadvokatkontor bidrar til en enhetlig behandling av juridiske spørsmål på tvers av kommunens organisatoriske inndeling og juridiske fagområder. Derigjennom ivaretas også innbyggernes rettssikkerhet. Vår saksbehandling bygger på følgende prinsipper: o o o o o o o Alle saker som behandles ved kontoret – store som små – skal behandles på en profesjonell og kompetent måte, slik at det ikke oppstår tvil om troverdigheten i saksbehandlingen. Både kommunen og innbyggerne skal ha trygghet for at like saker behandles likt og etter gjeldende rett. Kommuneadvokaten er derfor forsiktig med å anbefale at saker frafalles/forlikes av prosessøkonomiske grunner. Kommuneadvokaten er en faglig uavhengig etat, og skal bidra til at juridiske spørsmål og saker ikke i unødvendig grad politiseres. Ved at kontorets advokater jevnlig prosederer saker for domstolene, skal Bergen kommune sikres advokatbistand - som med hensyn til erfaring og kompetanse - minst skal være jevnbyrdig med advokatbistand som ytes til kommunens motparter. Kommuneadvokaten skal bidra til utvikling av avdelingene og etatene vi bistår gjennom kompetanseoverføring og øket juridisk forståelse. I potensielle tvistesaker skal Kommuneadvokaten ha fokus på å gi råd på tidligst mulig tidspunkt slik at unødvendige tvister kan avverges. Innad i organisasjonen skal Kommuneadvokaten være en naturlig samarbeidspartner og yte god service til våre klienter. Kommuneadvokaten leverer ikke bare juridiske tjenester i snever forstand. Gjennom lang erfaring har kontoret en inngående kunnskap om kommunen slik den er organisert i dag, men også slik den har vært organisert tidligere. Denne kunnskapen må ofte kombineres med kunnskap om kompetanseregler i tidligere kommunelovgivning. Grundig forståelse av alminnelig og spesiell forvaltningsrett og den praktiske saksgang i kommuneforvaltningen er en avgjørende forutsetning for å kunne yte kompetent rådgivning. 3 av 18 En viktig del av velferdsstaten er at våre demokratisk valgte politikere i stor utstrekning bestemmer nivået på velferdstjenester, samtidig som forvaltningen er gitt en betydelig grad av skjønn i sin myndighetsutøvelse. Kommuneadvokaten må være bevisst på å synliggjøre for klient det rom for skjønnsutøvelse rettsreglene gir, og forsvare kommunens skjønnsutøvelse i tvistesaker for domstolene. 3. LOVREGULERING AV ADVOKATVIRKSOMHET Kommuneadvokatens virksomhet er underlagt det samme offentligrettslige regelverk som private advokatkontor. Regler for god advokatskikk er utarbeidet av Den norske advokatforening. Justisdepartementet har i FOR-1996-12-20-1161, Advokatforskriften, stadfestet disse slik at de har virkning som forskrift, jfr. Domstolloven § 224, 2. ledd. Reglene omfatter dermed alle advokater, også advokater ansatt i offentlig virksomhet. I regler for god advokatskikk pkt. 1.2 (Advokatforskriften kap. 12) er advokatens oppgave beskrevet slik: «En advokats oppgave er å fremme rett og hindre urett. Advokaten plikter innenfor lovens ramme og etter beste evne å ivareta sine klienters interesser. Det skal skje uten tanke på personlig fordel eller risiko, politisk oppfatning, rase, religion eller utenforliggende hensyn. Advokaten bør ikke identifisere seg med sin klient og har krav på ikke å bli identifisert med de standpunkter han forfekter for sin klient og de interesser klienten har. Advokaten plikter både å være rådgiver og talsmann for sin klient. Advokaten avgjør selv om han vil påta seg et oppdrag.» I regler for god advokatskikk pkt. 2.1 er sentrale prinsipper som advokaters uavhengighet, fortrolighet/taushetsplikt og tillitsforhold nedfelt: «2.1 Uavhengighet 2.1.1 For å leve opp til forpliktelsene som en advokat påtar seg, er det nødvendig at han er uavhengig slik at hans råd og handlinger ikke påvirkes av uvedkommende hensyn. Især er det påkrevet at han ikke lar seg påvirke av egne personlige interesser eller press utenfra. Advokaten må unngå at hans uavhengighet svekkes, og han må ikke gå på akkord med sin profesjonelle standard for å tekkes sin klient, retten eller tredjemann. 2.1.2 En advokat må ikke påta seg oppdrag hvor hans personlige økonomiske interesser kan komme i konflikt med klientens interesser eller ha innflytelse på hans frie og uavhengige stilling som advokat. ……. 2.1.3 En advokat må ikke organisere sin virksomhet på en måte som medfører at han ikke fritt og uavhengig kan rådgi og bistå sine klienter eller slik at hans uavhengighet på annen måte blir svekket. 2.2 Tillitsforhold I sin virksomhet er advokaten avhengig av tillit som bare kan oppnås når advokatens hederlighet og integritet er hevet over tvil. 2.3 Fortrolighet 2.3.1 Det er av sentral betydning for advokatens virke at klienter og andre kan gi advokaten opplysninger som advokaten er forpliktet til ikke å meddele videre. Advokatens plikt til å behandle opplysningene 4 av 18 fortrolig, er en nødvendig forutsetning for tillit og er således en grunnleggende og overordnet rett og plikt for advokaten. Advokatens plikt til å bevare taushet om opplysninger han mottar, fremmer rettspleien så vel som klientens interesser og har derfor krav på en særlig beskyttelse fra statens side. 2.3.2 En advokat skal overholde den taushetsplikt som han er pålagt gjennom lovgivningen. Opplysninger advokaten blir kjent med i sitt virke som advokat, må behandles fortrolig også når opplysningene ikke omfattes av hans lovbestemte taushetsplikt. Plikten til fortrolighet er ikke tidsbegrenset. 2.3.3 Advokaten skal kreve at fullmektiger, personale og enhver person som han engasjerer i forbindelse med advokatvirksomheten, overholder den samme taushets- og fortrolighetsplikt.» Den 7. januar 2013 nedsatte Regjeringen Advokatlovutvalget. Mandatet til utvalget er å se på hva som er advokatvirksomhet, hvem som skal kunne yte juridiske tjenester, vilkårene for å drive advokatvirksomhet, organiseringen av advokatvirksomhet, sanksjoner og tap av advokatbevilling, tilsyns- og disiplinærsystemet og advokaters uavhengighet og taushetsplikt, med mer. Utvalgets arbeid er nedfelt i NOU 2015:3 «Advokaten i samfunnet». Her foreslås blant annet ulike lovregulerte former for organisering av advokatvirksomhet. Kommuneadvokatens virksomhet vil om forslaget skulle bli vedtatt som lov, være omfattet av en særlig bestemmelse om «Internadvokater», jfr. utkastet kap. 4. Forslaget har en egen bestemmelse som fastslår internadvokatens uavhengighet: «Internadvokater skal ikke utøve virksomhet for sin arbeidsgiver som kan gå utover internadvokatens uavhengighet» Hensynet til at internadvokater i faglige spørsmål skal være mest mulig uavhengig i forhold til arbeidsgiver fremheves sterkt av lovutvalget i kommentarene til bestemmelsen (NOU 2005:3, side 423 flg). Man foreslår også et instruksjonsforbud som også vil gjelde internadvokater (lovforslaget § 23). Dette vil innebære at bare en overordnet advokat kan gi ansatte internadvokater instrukser om det faglige arbeidet. Arbeidsgiveren skal ikke kunne instruere internadvokaten om den faglige utøvelsen av advokatvirksomheten. I tillegg er det i bestemmelsen om internadvokater (lovforslaget § 18, andre til fjerde ledd) oppstilt særskilte rammebetingelser for internadvokater. Disse skal sikre internadvokatene en mest mulig uavhengig stilling i virksomheten de er ansatt i. Lovutvalget anbefaler at internadvokater ikke kan «plasseres i linjen», men må rapportere til øverste nivå i organisasjonen. Samtidig må det være en viss distanse mellom advokaten og de besluttende organer. Et vesentlig hensyn bak forslaget om å sikre internadvokaters uavhengighet er å hindre at advokaten blir «selvprosederende». Lovutvalget mener at det vil gå ut over uavhengigheten om offentlig ansatte advokater treffer «forvaltningsmessige beslutninger» eller på annen måte deltar i den daglige virksomheten i forvaltningsorganet. Kommuneadvokatens virksomhet slik den er beskrevet i dette dokumentet, vil i hovedsak være i tråd med Advokatlovutvalgets utkast. Kommuneadvokaten forbereder i dag saker om ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven, jfr. nærmere redegjørelse nedenfor under pkt. 7. Disse arbeidsoppgavene bør overføres til andre etater i kommunen. Likeledes er Kommuneadvokaten sekretariat for kommunens Karanteneutvalg for politikere. Også denne oppgaven bør overføres til annen etat. Kommuneadvokaten antar at Bystyrets kontor vil være egnet til å ivareta denne oppgaven. 5 av 18 4. ØKONOMI OG FINANSIERING Kommuneadvokatens aktiviteter er finansiert over bykassens budsjett. Hittil har våre oppdragsgivere ikke blitt fakturert for arbeidet som utføres. Dette gjelder både rådgivningsoppdrag og prosessoppdrag. Herfra gjelder et par unntak som VA-etaten, andre selvkostområder og tidligere kommunale foretak som har betalt for tjenestene. De gangene Bergen kommune blir tilkjent saksomkostninger i tvistemål, tilfaller dette Kommuneadvokaten som inntekt. Tvistelovens saksomkostningsbestemmelser innebærer at en kommune sjeldnere vil bli tilkjent saksomkostninger enn andre parter i tvistesaker. Dette gjelder uavhengig av sakens utfall. Retten vil iblant konkludere med at den private part hadde rimelig grunn til å få prøvet saken, jfr. tvl. § 20-2(3), og dermed frita for plikt til å dekke kommunens saksomkostninger. For Kommuneadvokaten er disse inntektene derfor uforutsigbare. De varierer også betydelig ut fra typen saker som til enhver tid står for domstolene. Kommuneadvokaten mener man bør gå over til en ordning der oppdragsgiverne blir internfakturert i tvistesaker for domstolene. Dermed vil kostnaden ved saken bli plassert der hvor den hører hjemme. Dette har imidlertid ikke fått tilslutning i organisasjonen, og vi fremmer derfor ikke en slik løsning i denne omgang. Dersom kommunen er blitt tilkjent sakskostnader i tingrett, og saken forlikes for lagmannsretten, må imidlertid oppdragsgivende etat som del av forliksløsning også dekke Kommuneadvokatens salærkrav for begge instanser. Alle kostnader som påløper utenom salærkravet, eksempelvis utgifter til sakkyndige, skal dekkes av oppdragsgiver i saken. Hvis kommunen blir dømt til å dekke motpartens saksomkostninger i saken, dekkes også dette av kontorets oppdragsgiver. Ovennevnte vil ikke gjelde rettslig overprøving av fylkesnemndsvedtak. 5. ORGANISERING 5.1. Historikk Mens Oslo kommune har hatt et eget Kommuneadvokatkontor siden 1930-tallet, kjøpte Bergen kommune advokattjenester eksternt frem til kommunesammenslåingen i 1972. I den nye organisasjonen ble det med virkning fra 01.01.1972 opprettet egen «Juridisk avdeling» som hørte til rådmannens stab. Avdelingens oppgaver var beskrevet slik: «Juridisk avdeling skal avgi utredninger og uttalelser av juridisk karakter, prosedere de søksmål som angår byen og ha overoppsynet med vedtektsverket i kommunen.» I forbindelse med oppretting av det nye kontoret hadde man blant annet møter med daværende regjeringsadvokat og senere dommer i Norges Høyesterett Hans Michelsen. Etter modell av instruksen for Regjeringsadvokaten, vedtok Bergen bystyre i sak 4/1972 følgende instruks for Juridisk kontors virksomhet: «2.1.8 1. 2. Instruks for juridisk avdeling ved rådmannens kontor. (Fastsatt med hjemmel i forskriften for Bergen kommunes administrasjon § 3, jfr. § 7 i forskriften for rådmannen). Juridisk avdeling ved rådmannens kontor ledes av en kommunaldirektør. Han ansettes av formannskapet, og kan ikke uten samtykke av formannskapet ha annen lønnet stilling eller biverv. Kommunaldirektørens nærmeste overordnede er rådmannen. Avdelingen har følgende arbeidsoppgaver: 6 av 18 a) 3. 4. 5. 6. Utføre alle rettssaker for kommunen etter formannskapets nærmere bestemmelse, herunder rettssaker for kommunale bedrifter og selskaper, overformynderiet (likevel ikke for umyndiges eller for forvaltede formuesmasser) og for legater som står under kommunenes styre. b) Bistå kommunal tjenestemann eller andre som blir saksøkt eller saksøker på kommunens vegne, eller i saker som har grunnlag i kommunal tjeneste for så vidt det ikke kan bli strid mellom tjenestemannens eller ombudsmannens og kommunens interesser. c) Avgi betenkning om de juridiske spørsmål som forelegges av ordfører eller administrasjonssjef. Når rådmannen samtykker, kan avdelingen i særskilte tilfeller fritas fra denne plikt. d) Legatvesenet. e) Vedtekt- og forskriftsverket. f) Utrede og utforme rådmannens forslag til vedtak i saker hvor spørsmål av juridisk art er dominerende. Kommunaldirektøren skal til vanlig selv utføre rettssakene for kommunen, men kan etter arbeidsmengden og sakens art la en annen advokat ved avdelingen være prosessfullmektig. Rådmannen kan samtykke i at enkelte saker så som inkasso og mindre ekspropriasjonssaker kan føres av andre kommunale tjenestemenn. Formannskapet kan også, dersom arbeidsmengden eller sakens karakter tilsier det, samtykke i at det engasjeres privat advokat på nærmere fastsatte vilkår. Salær for utførelse av prosesser som måtte bli tilkjent hos det offentlige eller hos vedkommende motpart innbetales til bykassen. Kommunaldirektøren har fullmakt til, på ethvert trinn i en prosess eller for å forebygge prosess, å kunne fremsette eller godta forlikstilbud om tvistegjenstandens verdi er under kr. 10.000,-.» Det framgår av instruksen pkt. 2, f) at juridisk kontor også skulle utarbeide innstillinger i politiske og administrative saker der de juridiske spørsmål var dominerende. Dette innebar altså at kontoret ikke bare drev advokatvirksomhet i form av prosessoppdrag og rådgivning. Kontoret utførte også oppgaver som bar preg av ordinær forvaltning. Med virkning fra 1984 ble det innført en ny organisasjonsstruktur i Bergen kommune med oppretting av hovedutvalg og ansettelse av kommunaldirektører, jfr. bystyresak 140/1983 og 204/1983. I den forbindelse ble det besluttet å utskille Juridisk kontor fra rådmannens stab som et kommuneadvokatkontor, jfr. bystyresak 140/1983 (Bystyreforhandlingene side 821). Som sak 149/1984 ble det fremmet egen sak for bystyret «om kommuneadvokaten og bedriftshelsetjenesten i den nye administrasjonsordningen». Begrunnelsen for å opprette et eget kommuneadvokatkontor var som følger (bystyreforhandlingene 1984 side 728): «Til de oppgaver et rent juridisk kontor (kommunens juridiske ekspertise) skal ivareta, blir det stilt klare forventninger om objektivitet. Særlig gjelder dette i saker der det avgis betenkninger og i saker der det oppstår uenighet mellom kommunens administrasjon og innbyggerne. Dette kan gjelde bl.a. forståelsen av lover, forskrifter m.v. av betydning for kommunens virksomhet. Tilknytningen til det øvrige kommuneapparat, også den formal- administrative, kan ha betydning for hvordan Juridisk kontors rolle oppfattes i disse sakene. Med nåværende ordning der Juridisk kontor er en del av rådmannens stab, fungerer kontoret under to forskjellige betegnelser. I prosess av enhver art opptrer kontoret under betegnelsen kommuneadvokaten i Bergen, mens det ellers både innad og utad opptrer som rådmannens juridiske kontor. …. Denne dobbeltbetegnelsen skaper uklarhet. Forslaget ovenfor om å etablere et mer frittstående kommuneadvokatkontor, er ment å skape klarere linjer utad og innad.» Instruksen fra 1972 ble i det vesentlige opprettholdt, men justert på enkelte punkt. Til forskjell fra någjeldende instruks hadde kontoret på dette tidspunkt også fullmakt til å underskrive skjøter, samtykke i mindre grensearronderinger, fullmakt til å leie bort/frafalle panterett i mindre grunnstykker mm. Disse oppgavene knyttet til kommunens eiendomsmasse, var nok tillagt kommuneadvokaten som følge av den sentrale rolle kontoret hadde i forbindelse med grunnerverv og ekspropriasjon i denne perioden. Fullmaktene til å underskrive for kommunen i dokumenter om fast eiendom ble senere overført til eiendomsseksjonen. 7 av 18 I perioden fram til midt på 1990-tallet hadde Kommuneadvokaten et stort antall prosessoppdrag knyttet til søksmål om gyldigheten av ligningsvedtak samt innkreving av skatt. I årsmeldingen for 1993 er det for eksempel nevnt at disse sakene utgjorde 55 av 85 verserende tvistesaker. I 1993-94 ble det gjennomført lovendringer i skatteloven og barnevernloven. Ved disse endringene ble søksmål om gyldigheten av ligningsvedtak «overført» til staten, mens kommunene overtok ansvaret for å iretteføre saker om tvangsinngrep etter barneverntjenesteloven(1992) for de nyopprettede fylkesnemndene. Dette medførte at det ble ansatt to advokater til å behandle disse sakene for kommunen. Kommuneadvokatens instruks ble også gjennomgått i forbindelse med innføring av parlamentarismen. I forbindelse med bystyresak 124/00 ble det skrevet et notat fra rådmannen til bystyrets medlemmer (saksnummer 2000002/2) der det ble anbefalt å følge samme ordning som i Oslo, der Kommuneadvokaten betjener både byrådet og bystyresiden. Organisatorisk har kommuneadvokaten vært underlagt Byrådsleders avdeling helt siden innføringen av parlamentarismen. Instruksen for kommuneadvokaten ble vedtatt på nytt i byrådssak 1202/02. I forbindelse med framlegging av denne saken, vedlegges et utkast til revidert instruks med en del endringer i forhold til eksisterende. I tillegg fremlegges «Retningslinjer for bestilling av Kommuneadvokatens tjenester» 5.2. Dagens organisering - ledelse Kommuneadvokaten er en etat underlagt Byrådsleders avdeling. Kontoret består p.t. av 12 fast ansatte medarbeidere, hvorav to merkantile stillinger og resten advokater eller advokatfullmektiger. Leder for kontoret er en fast ansatt kommuneadvokat som ansettes av byrådet, jfr. personal og arbeidsreglementet pkt. 10.1. Kommuneadvokaten har det faglige ansvaret for kontorets virksomhet. Leder har også fått tildelt all kompetanse som kan delegeres fra kommunaldirektøren etter Bergen kommunes personalreglement. Kommuneadvokaten har likeledes økonomiansvaret for etaten. Leder for kontoret er kontaktpunktet mot byrådet, byrådene og eventuelt politiske organer i kommunen. 5.3. Faglig organisering I faglig sammenheng er kontoret funksjonelt delt i to grupper; en med generell portefølje og en med barnevernssaker. De to merkantilt ansatte utfører sine oppgaver på tvers av den faglige delingen av advokatoppdragene. 5.3.1. Generelle juridiske saker For tiden er det syv ansatte inkludert leder som utfører oppdrag fra den generelle saksporteføljen. Oppdragene er fordelt mellom prosessoppdrag for domstolene og rådgivningsoppdrag til byrådsavdelinger, etater og virksomheter i organisasjonen. 8 av 18 Tvistesaker av noe størrelse er arbeidsintensive og arbeidet faller i ulike faser som følger naturlig av tvistelovens saksbehandlingsregler. Særlig stor blir innsatsen rundt frist for tilsvar, forberedelse til hovedforhandling og eventuelt vurdering av anke. I løpet av de ti siste årene har Bergen kommune vært involvert i flere rettstvister som er store og ressurskrevende. Vi har hatt søksmål med tvistebeløp i størrelsesorden 50-150 millioner kroner, senest søksmålet fra Boligselskapet Ladegårdsgaten 64-76 AS. Slike oppdrag krever innsats fra to eller flere advokater på samme sak, og påvirker den kapasitet kontoret har til å behandle andre henvendelser. Bergen kommune har de senere årene vært part i voldgiftstvister om utbygging av svømmeanlegget «Helleren». På grunn av manglende kapasitet måtte Kommuneadvokaten frasi seg disse oppdragene. Hovedforhandling i en av sakene gikk over 16 rettsdager, og advokatfirmaet som var engasjert av kommunen hadde tre advokater i arbeid på oppdraget. Salæret fra kommunens innleide prosessfullmektig utgjorde ca. kr 3,9 mill. Hvis Kommuneadvokaten skal påta seg såvidt omfattende saker, må kontoret få tilført økte ressurser. 5.3.2. Barnevern/sosiale saker For tiden er tre av kontorets advokater ansatt for å prosedere kommunens tvangssaker etter barnevernlov og helse- og omsorgstjenesteloven. Disse sakene starter i Fylkesnemnda for barnevernsaker og sosiale saker. En betydelig andel av sakene fortsetter for de ordinære domstoler ved at den private part eller kommunen tar ut stevning for å få overprøvet fylkesnemndas avgjørelse. Slike tvangsinngrep hører blant de mest inngripende vedtak som treffes av forvaltningen, og er en stor belastning for de berørte parter. Det er viktig at disse prosessoppdragene utføres på en hensynsfull måte, samtidig som sakene blir godt opplyst. I år 2000 hadde kontoret to medarbeidere som arbeidet med disse oppdragene. Årlig innkom det da ca 80-100 nye saker til behandling i fylkesnemnda, og 15-20 av disse ble bragt inn for tingretten. I 2013 mottok kontoret ca 250 nye saker. Av disse ble det gjennomført forhandlingsmøte i 134 saker, mens 51 saker ble behandlet som forenklede saker av fylkesnemnda (bvl § 7-15). De senere årene har prosessordningen etter barnevernloven blitt endret slik at en del av sakene («klagesakene») som mottas i dag er mindre arbeidskrevende enn de ordinære sakene. Selv om tallene ikke er fullt ut sammenlignbare, har det vært en betydelig økning i oppdragsmengden i årene etter 2000. Kommuneadvokaten har også inngått rammeavtaler med eksterne advokater som utfører slike prosessoppdrag for kommunen. I 2012 og 2013 hadde dette tjenestekjøpet en kostnad på ca. NOK 2 mill. 5.3.3. Fordeling av innkomne saker Kommuneadvokaten fordeler innkomne saker på kontorets advokater. Disse har fullmakt som prosessfullmektig i tvistesaker, og ansvar som saksbehandler i rådgivningssaker. Graden av selvstendighet i saksbehandlingen må avpasses etter sakens art og vedkommende advokats erfaring og faglige bakgrunn. Kommuneadvokaten er faglig ansvarlig for alle tjenester som leveres fra kontoret, og samtlige ansatte rapporterer direkte til leder. 9 av 18 Hovedregelen vil være at kontorets advokater håndterer en portefølje bestående av mange saker. Iblant gjennomfører kommunen prosjekter som krever juridiske tjenester av betydelig omfang. Innenfor de til enhver tid tilgjengelige ressurser ved kontoret, ønsker Kommuneadvokaten å kunne tilby personell til prosjekter som krever fulltidsengasjement av en eller flere advokat(er). Større entreprisesaker og omfattende grunnerverv er eksempler på slike prosjekter. Slike behov må meldes i god tid, og det må settes av ressurser til å dekke eventuelle engasjementer for å opprettholde kapasiteten ved kontoret. 6. MÅL RELATERT TIL INTERNE FORHOLD – KOMPETANSE OG ARBEIDSMILJØ De ansatte ved kontoret er Kommuneadvokatens viktigste ressurs. Vår kompetanse skal sikre høy kvalitet og effektivitet i arbeidet som utføres, og bidra til at kommunens virksomheter drives innenfor lovens rammer. Ved ansettelse av nye medarbeidere er det nødvendig å opprettholde høye krav til faglig kompetanse. For å kunne rekruttere de beste medarbeiderne, er det viktig at kontoret oppfattes som en konkurransedyktig og attraktiv arbeidsplass. Dette kan oppnås blant annet gjennom å gi medarbeidere muligheter til personlig og faglig utvikling i et godt arbeidsmiljø. I tillegg til at etaten må kunne tiltrekke seg dyktige jurister, er det viktig å beholde dyktige medarbeidere over lang tid slik at kontoret hele tiden har et tilstrekkelig antall advokater med den nødvendige erfaring. Kompetanseutvikling er en kontinuerlig prosess som stiller krav til både arbeidsgiver og de ansatte. Arbeidsgiver må legge til rette for en samvittighetsfull saksbehandling av oppdragene. Medarbeiderne må i sin saksbehandling alltid oppdatere seg på relevante rettskilder knyttet til de juridiske spørsmål som må løses. I tillegg er deltakelse på kurs og faglige seminarer innen relevante juridiske emner en viktig del av kompetanse-utviklingsarbeidet. Medarbeidere oppmuntres også til selv å holde innlegg eller foredrag i faglige fora. Med dagens oppdragsmengde og bemanning er det imidlertid lite rom for formelle samlinger der kunnskap og kompetanse deles med kolleger innad på kontoret og utad i organisasjonen. Foruten de juridisk faglige ferdighetene er det viktig at medarbeiderne utvikler generelle analytiske ferdigheter, grunnleggende økonomisk forståelse og IKT-kompetanse. Kommuneadvokaten skal være en arbeidsplass preget av arbeidsglede, trivsel og engasjerte medarbeidere. Alle ansatte forventes å bidra til et godt og utviklende arbeidsmiljø der vi har respekt for - og tillit til - hverandre. Score i forhold til medarbeidertilfredshet bør ligge høyest mulig, men minimum ligge på 4 på en skala fra 1-6. Vår målsetting er å kunne gi et helhetlig tilbud av juridiske tjenester gjennom effektive arbeidsprosesser, god samhandling og kompetansedeling. Ved å utnytte vår samlede kompetanse og kjennskap til avdelinger og etater skal vi tilby best mulige advokattjenester til kommunen. Vår gode kjennskap til de ulike deler av organisasjonen er i seg selv en viktig del av vår kompetanse. Kommuneadvokaten vil arbeide for å opprettholde et godt omdømme både innad og utad. Som profesjonell tjenesteyter ønsker vi å bidra til en positiv klientkontakt og å yte rask og god 10 av 18 service. Vi må forvente at våre oppdragsgivere stiller krav til vår leveranse samtidig som vi selv må stille krav til våre oppdragsgiveres samhandling om oppdragene. 7. BESKRIVELSE AV KOMMUNEADVOKATENS TJENESTER 7.1. Advokatoppdraget Advokatvirksomheten er kontorets klare hovedoppdrag. Bergen kommune har behov for et advokatkontor som alltid er disponibel, som er lojal og har forståelse for kommunens særlige behov og beslutningsprosesser, og som faglig alltid holder minst samme nivå som kommunens motparter innen alle relevante rettsområder. Ettersom kontoret kun har én klient, er virksomheten målrettet i forhold til kommunens behov. De ansatte som arbeider ved kontoret, velger dette for å kunne arbeide på et høyt faglig og etisk nivå med kommunen som klient, og med saker som gjerne har et bredere samfunnsmessig perspektiv. Kontorets mål er at våre oppdragsgivere skal være svært tilfreds med de tjenester som vi tilbyr. Dette kan bare oppnås ved at kontorets medarbeidere opptrer med høy grad av troverdighet og faglig ekspertise. Noen tjenester ytes på tvers av kommunens organisering. Her nevnes: • • • • • • Prosedyre for domstoler og eventuell voldgift innenfor alle juridiske fagområder Rådgivning i forbindelse med kontraktsrettslige spørsmål Rådgivning om anskaffelsesrettslige spørsmål og statsstøtteproblematikk Rådgivning om arbeidsrettslige spørsmål Vurdering av habilitetsspørsmål Bistand i grunnervervsprosesser Andre tjenester er i større grad knyttet til enkelte byrådsavdelingers aktiviteter. Typisk her er det store antallet saker om tvangsinngrep etter barneverntjenesteloven som utføres for byrådsavdeling for helse og omsorg. I noen sammenhenger fungerer kommuneadvokaten som en kunnskapsbank overfor avdelinger som av forskjellige grunner kan ha vansker med å opprettholde en institusjonell hukommelse. Kommuneadvokaten bidrar også til kunnskapsdeling på tvers av kommunens ulike avdelinger og etater. Dermed kan kontoret medvirke til at kommunen holder en ensartet linje – også over tid – på tvers av alle saker kommunen involveres i. Den juridiske kompetansen suppleres av inngående kjennskap til hvordan kommuneforvaltningen fungerer. For å kunne gi god advokatbistand, er det nødvendig å vurdere problemstillinger som er av særlig betydning for kommunen som hjemmelsspørsmål, bevilgningsmessige spørsmål, statsstøtteproblematikk og arbeidsrettslige spørsmål. Samtidig skal Kommuneadvokaten tilby samme tjenester og kompetanse som vanlige kommersielle advokatfirma. Kontorets medarbeidere må derfor ha god innsikt i alminnelige avtalerettslige og formuerettslige spørsmål idet mange av sakene omfatter kommersielle forhold som kontrakter, anbud, erstatningskrav i og utenfor kontrakt og selskapsrettslige forhold. 11 av 18 7.2. Tvangsvedtak etter barnevernlov og lov om helse og sosiale tjenester Kommunens barneverntjeneste har ifølge barnevernloven ansvaret for å fremme begjæringer om tvangsinngrep overfor Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker (heretter fylkesnemnda). De mest benyttede vedtakshjemlene her er barnevernloven § 4-12 (omsorgsovertakelser), barnevernloven § 4-24 (plassering av barn med atferdsvansker i institusjon), barnevernloven § 46, 2. ledd (akuttplassering av barn) samt helse- og omsorgstjenesteloven § 10-2 (tilbakeholdelse av rusmisbrukere i institusjon). Det er fylkesnemnda som treffer vedtak om bruk av tvang etter disse bestemmelsene (jfr. bvtjl. § 7-1). Kommunen ved barneverntjenesten fremmer begjæring om tiltak for fylkenemnda (bvtjl. § 8-4). Kommuneadvokaten er ansvarlig for at kommunen er representert av advokat i fylkesnemnda, jfr. barnevernloven § 7-8. Bvtjl. § 7-11 angir krav om hva en begjæring om tiltak skal inneholde. Bestemmelsen korresponderer med kravene til stevning i tvisteloven § 9-2. I Bergen kommune har man siden fylkesnemndene ble opprettet i 1993 fulgt den ordning at barneverntjenesten skriver begjæringen og sender denne til fylkesnemnda. Kommuneadvokaten er derfor ikke delaktig i denne del av saksforberedelsen. Når barneverntjenesten sender begjæringen til fylkesnemnda mottar Kommuneadvokaten samtidig en kopi, og fra dette tidspunkt overtar Kommuneadvokaten saksbehandleransvaret overfor fylkesnemnda, jfr. bvtjl. § 7-8. Barneverntjenesten stiller med partsrepresentant i Fylkesnemnda, og forhandlingene der foregår etter de samme prinsipper som i sivile saker for domstolene. Kommuneadvokaten møter enten med egne ansatte, eventuelt benyttes privatpraktiserende advokat i henhold til rammeavtale. Fylkesnemndas vedtak kan bringes inn for domstolene til rettslig overprøving både av den private part og av kommunen, jfr. bvtjl. § 7-24. I Bergen kommunes delegasjonsreglement er det Kommuneadvokaten som har kompetansen til å beslutte at kommunen skal ta ut stevning i disse sakene. Dette er i strid med det alminnelige prinsipp om at Kommuneadvokaten ikke er beslutningstaker i den kommunale forvaltning. Vi anbefaler at denne kompetansen overføres til lederne for barneverntjenesten. Det er her det faglige ansvaret for kommunens oppgaver etter barnevernloven ligger. Leder av barneverntjenesten er en av de få lovpålagte stillinger som er igjen i den kommunale forvaltning, jfr. barnevernloven § 2-1, 4. ledd. Det er naturlig at vedkommende også har beslutningsansvar for hvilke saker de ønsker rettslig overprøving av. Ut fra samme prinsipp bør sosialsjefene tildeles kompetanse til å beslutte rettslig overprøving av tvangsvedtakene fra fylkenemnda etter helse- og omsorgstjenesteloven. Kommuneadvokaten vil selvfølgelig bidra med råd i en slik beslutningsprosess. 7.3. KOFA – klagenemnda for offentlige anskaffelser Nå kommunens anskaffelser innklages for KOFA, har Kommuneadvokaten ansvar for å utarbeide tilsvar i saken. Iblant delegeres dette saksbehandleransvaret til Innkjøpsavdelingen. 7.4. Andre oppgaver for den kommunale forvaltning I tillegg til vårt konsernoppdrag som advokat og juridisk rådgiver, utfører kontoret enkelte sideordnede oppgaver som bør nevnes særskilt. 12 av 18 7.4.1. Klage på parkeringsgebyr I klagesaker etter parkeringsforskriften på ilagt parkeringsgebyr, bistår Kommuneadvokaten i saker der klager begjærer overprøving av vedtak for tingretten. Kommuneadvokaten utarbeider begjæringen til tingretten med oversending av relevant dokumentasjon. Muntlige forhandlinger forekommer i disse sakene, men hovedregelen er at tingretten avsier kjennelse etter skriftlig saksforberedelse. 7.4.2. Ekspropriasjonsvedtak I saker der byrådet treffer vedtak om ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven kap. 16, er Kommuneadvokaten saksutreder for byrådet. Saksbehandlingen følger forvaltningslovens kap. IV-VI om forberedelse av enkeltvedtak. Tidligere bistod Kommuneadvokaten Bergen Tomteselskap AS i deres grunnerverv til planlegging og utbygging av bolig- og industriområder. I dag er kommunens grunnerverv i stedet knyttet til utbygging av offentlig infrastruktur, herunder sosial infrastruktur som barnehage, skole og sykehjem. Kommuneadvokaten sender forhåndsvarsel til berørte parter, (jfr fvl. § 16), er ansvarlig for utredning av saken, jfr. (fvl. § 17), skriver saksframstilling til byrådet med begrunnelse for vedtaket, (fvl. §§ 24, 25) samt sender underretning til partene etter fvl. § 27. Klagebehandling etter § 33, 2. ledd, jfr. § 32 forestås også av kontoret i disse sakene. Denne saksbehandlingen skiller seg fra advokatoppdraget, og kunne like gjerne vært utført av andre etater. Dette har imidlertid vært en del av kontorets oppgaver helt tilbake til tiden som Juridisk kontor i Rådmannens stab på 1970-tallet. Når ekspropriasjonsvedtak er truffet, påstevner Kommuneadvokaten skjønn til fastsetting av vederlaget etter skjønnsprosesslovens (Lov 1. juni 1917 nr 1) bestemmelser. Dette er ordinære prosessoppdrag for kontoret som ligger klart innenfor kontorets primæroppgaver. 7.4.3. Ekspropriasjonsvedtak til fordel for private 7.4.3.1. Ekspropriasjon etter Pbl. § 16-5 I tillegg til de ekspropriasjonsvedtak som treffes til realisering av kommunens egne utbygginger og planer, mottar Bergen kommune en del anmodninger om ekspropriasjon til fordel for private. Noen slike henvendelser er knyttet til rekkefølgekrav i reguleringsplaner (pbl. § 12-7, nr. 10), andre gjelder krav til adkomst og avløpsanlegg. Sistnevnte tiltak omfattes av ekspropriasjonshjemmelen i Pbl. § 16-5, der kommunen vedtar ekspropriasjon til fordel for private. Vedkommende som har søkt om og får innvilget samtykke til ekspropriasjon i slike saker, påstevner deretter selv skjønn til fastsetting av ekspropriasjonserstatning etter skjønnsprosessloven. 7.4.3.2. Ekspropriasjon etter Pbl. § 16-2 13 av 18 Det forekommer at private grunneiere eller utbyggere også søker om ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan etter pbl. § 16-2. Av plan- og bygningsloven § 16-7 følger at kommunens ekspropriasjon til gjennomføring av en reguleringsplan, «kan skje etter hvert og i den utstrekning kommunen bestemmer og uten hensyn til om ekspropriasjonsformålet først skal gjennomføres senere». Dette innebærer at kommunen i utgangspunktet står fritt til å velge tidspunktet for ekspropriasjon. (Unntak gjelder grunneieres innløsningskrav etter pbl. § 15-2. Foreligger vilkårene for innløsning etter bestemmelsen, plikter kommunen å påstevne skjønn til fastsetting av erstatning og innløsning av området.) Når kommunen mottar søknader om ekspropriasjon fra private utbyggere, er imidlertid ikke innløsningsreglene i pbl. kap 15 anvendelige. Kommuneadvokaten har saksbehandlet enkelte slike saker de senere årene. Ekspropriasjon til sti over Siljustøleiendommen, arealer til golfbane i Fana og ekspropriasjon til utbygging av ny vei i Krohnegården i Fyllingsdalen er eksempler. Når kommunen eksproprierer grunn i slike saker, må kommunen selv begjære skjønn til fastsetting av ekspropriasjonserstatning. Kommuneadvokaten har vært kommunens prosessfullmektig. All den tid arealet erverves for overdragelse til en privat utbygger, fordrer slike saker at man også må samarbeide i skjønnssaken med «utbygger». Dersom utbygger også ønsker at det søkes om forhåndstiltredelse for gjennomføring av planen (jfr. oreigningslova § 25), oppstår enkelte særlige spørsmål. Lovens utgangspunkt er at en ekspropriasjon først kan gjennomføres ved overskjøting og overtakelse av arealene når det foreligger rettskraftig skjønn. Oreigningslova åpner imidlertid for at det kan søkes om forhåndstiltredelse før dette tidspunkt. Forhåndstiltredelse innebærer at eksproprianten kan overta eiendommen og starte utbygging i henhold til plan etter at samtykke er gitt fra Fylkesmannen (etter delegert kompetanse fra departementet). Ved forhåndstiltredelse oppstår det samtidig en plikt til å gjennomføre ekspropriasjonen. Av denne grunn har Kommuneadvokaten i denne typen saker krevd innbetalt a konto forskudd fra søker til dekning av kostnader ved grunnervervet. Hvis dette ikke gjøres, kan kommunen risikere å bli sittende med økonomisk ansvar dersom utbygger skulle gå konkurs eller misligholde sine plikter overfor ekspropriaten i henhold til et rettskraftig skjønn. I tillegg til selve erstatningen, har Kommuneadvokaten også krevd forskuddsvis betaling av anslåtte kostnader ved å gjennomføre skjønn, herunder kostnader ved skjønnsretten (rettsgebyr/godtgjørelse til skjønnsmenn), grunneiers kostnader til juridisk bistand, og kostnader ved Kommuneadvokatens arbeid i skjønnssaken. Disse sakene krever betydelig arbeid. Med det antall advokater kontoret disponerer, er det svært vanskelig å prioritere disse sakene framfor de ordinære oppdragene for kommunen. Av flere grunner er det ønskelig å begrense disse oppdragene i størst mulig utstrekning. Der hvor ekspropriasjon kan skje etter pbl. § 16-5, bør denne bestemmelsen anvendes for å begrense kontorets ressursbruk på slike saker. Alternativt kan kommunen anmode søkere om å benytte andre ekspropriasjonshjemler, for eksempel i oreigningslova. Søknad om ekspropriasjon sendes da Fylkesmannen som avgjør om ekspropriasjon tillates. Kommuneadvokaten anbefaler at man for fremtiden avslår slike søknader om ekspropriasjon, og henviser søkerne til å benytte ekspropriasjonshjemlene i oreigningslova som altså forvaltes av fylkesmannsembetet. 14 av 18 7.4.4. Sekretariat karanteneutvalget Kommuneadvokaten er sekretariat for Karanteneutvalget som behandler spørsmål om karantene for politikere som fratrer sine verv. 8. FREMTIDIG DIMENSJONERING AV KONTORET Til utføring av oppdrag om tvangsinngrep etter barneverntjenestelov og helse- og omsorgstjenestelov, har kontoret de senere år hatt tre til fire faste stillinger. Ordningen med rammeavtaler med eksterne advokater har gitt en fleksibilitet i forhold til saksproduksjonen. Det vil fortløpende bli vurdert hvor stor del av produksjonen som gjøres av faste ansette og hvor mye som bør utføres ved tjenestekjøp. Innenfor den allmenne saksporteføljen har kontoret de senere år vært underbemannet i forhold til oppdragsmengden som mottas. I løpet av de siste 10-15 årene har det dukket opp nye rettsområder med betydning for den kommunale forvaltning. Kommuneadvokaten rådgir nå regelmessig i saker som angår regelverket for offentlige anskaffelser og andre EØS-rettslige spørsmål. Advokatbransjen har hatt en stor vekst de siste årene. I 2003 hadde advokatbransjen en omsetning på 6,73 milliarder kroner per år, mens den i 2013 var steget til 14,2 milliarder kroner. Kommuneadvokaten ser denne økningen i lys av blant annet en generell tendens til rettsliggjøring av saker og spørsmål som tidligere ble ansett som politiske prioriteringsspørsmål. Man opplever også stadig oftere at motparten(e) i kommunens tvistesaker representeres ved 2-3 advokater som deler på prosessoppdraget. Sakenes tvistetema vil da gjerne utvides og oppdragene blir svært arbeidskrevende. Dette får som konsekvens at kommunen også må sette større ressurser inn på de saker der motparten representeres av flere advokater. 9. KVALITETSSIKRING Kvalitetssikring av faglig innhold etableres på tvers av oppdrag. Alle saker som skal til politisk behandling kvalitetssikres ved leders undertegning på saksframstillingen. Større notater og utredninger i rådgivningssaker, skal også være undertegnet av både leder og ansvarlig saksbehandler. Stevninger, tilsvar og større prosesskriv i tvistesaker kvalitetssikres av leder eller annen erfaren advokat ved kontoret. For øvrig legges det til rette for kvalitetssikring gjennom framlegging av saker og diskusjoner i formelle eller uformelle sammenhenger ved kontoret. 10. VARSLING, MISLIGHETER OG GRANSKNING Kommuneadvokaten skal gjennom sitt arbeid bidra til at alle kommunale saker behandles innenfor lovgivningens rammer. Gjennom behandlingen av våre saker vil det kunne avdekkes at det er begått feil, eventuelt også misligheter. Slike forhold vil normalt bli omhandlet i den skriftlige kommunikasjon og saksbehandling i forhold til oppdragsgiver/klient. Dersom ansvarlig 15 av 18 byrådsavdeling ikke skulle være involvert fra før, vil det være naturlig å underrette denne om slike forhold. Kommunen har eget regelverk for varsling, men Kommuneadvokaten har ingen fast tilknytning til varslingsgruppen som behandler slike saker. I likhet med andre avdelinger vil kontoret også kunne gi råd i slike saker. Kommuneadvokaten kan også bistå Varslingsgruppen eller andre deler av organisasjonen som har behov for å få utført interne granskinger. Kommuneadvokaten har i henhold til tidligere instruks hatt en tilsynsfunksjon overfor den samlede kommunale organisasjon. I løpet av de siste tiårene har kommunelovgivningen blitt revidert flere ganger for å utvide kontrollutvalgets ansvarsområde. Slik kontrollutvalgets oppgaver i dag er definert, vil Kommuneadvokaten anbefale at denne del av instruksen oppheves. Dersom Kommuneadvokaten mottar tips om kritikkverdige forhold, vil utgangspunktet være at ansvarlig kommunaldirektør konsulteres for å diskutere behovet for nærmere undersøkelser. Iblant vil det kunne være naturlig å be vedkommende om å henvende seg til kommunens Varslingsgruppe. Kommuneadvokaten har ingen selvstendig kompetanse til å starte egne undersøkelser i slike sammenhenger. 11. OFFENTLIGHET Regelmessig vil saker som behandles ved kontoret være av interesse for offentligheten. Advokaters taushetsplikt legger begrensninger på hva man kan uttale seg om. Uttalelse fra kontorets medarbeidere må skje i forståelse med kontorets leder og ansvarlig byrådsavdeling i saken. Kommuneadvokatens rådgivende uttalelser er beregnet på kommunens interne bruk, og alle aspekter i den foreliggende sak skal belyses. Dette gjelder også eventuelle usikkerheter om den bevismessige eller rettslige vurdering i en eventuell tvistesak for domstolene. Hvis det er mulighet for at en sak kan utvikle seg til en tvistesak, må dokumentet derfor unntas fra offentlighet. Aktuelle hjemler for unntak vil da kunne være offentleglova §§ 14, 15, 23, alternativt § 18 om tvist oppstår. Hvis parter i saker om enkeltvedtak (jfr. fvl. § 2) krever innsyn etter forvaltningsloven, vil rådgivende uttalelse fra Kommuneadvokaten kunne unntas etter fvl. § 18a. Kommuneadvokatens uttalelser må på denne bakgrunn ikke offentliggjøres eller utleveres til utenforstående, herunder til motparten i en sak, uten at dette på forhånd har vært drøftet med Kommuneadvokaten og ansvarlig byråd/kommunaldirektør. Etter offentleglova § 16 skal det, uavhengig av unntakene i offentleglova §§14 og 15, ikke gjøres unntak for offentlighet for saksfremlegg med vedlegg til et folkevalgt organ. Det vil imidlertid kunne gjøre seg gjeldende særlige hensyn for advokatrådgivning. Spørsmålet vil sjelden settes på spissen idet det ofte vil være særskilte unntakshjemler i slike saker. Det vises for øvrig til utarbeidet utkast til retningslinjer for henvendelser om oppdrag til Kommuneadvokaten der disse forhold er omtalt. 16 av 18 12. REVIDERT INSTRUKS Som vedlegg til denne sak, følger revidert instruks for Kommuneadvokaten. Instruksen er en del omarbeidet i forhold til gjeldende instruks vedtatt av byrådet i sak 1202/2002. En vesentlig endring ved forslaget er at kompetansen til å beslutte at kommunen tar ut stevning for overprøving av fylkesnemndas avgjørelser (jfr bvl. § 7-24), overføres fra Kommuneadvokaten til lederne for de ulike barneverntjenester i kommunen. I henhold til loven er det leder for barneverntjenesten som kan beslutte at begjæring om tiltak fremmes for fylkesnemndene. Det er bedre i samsvar med loven at samme leder kan beslutte rettslig overprøving der kommunen ikke vinner frem i fylkesnemnda. Dette samsvarer også best med Kommuneadvokatens rolle som prosessfullmektig og rådgiver. Likeledes må kompetansen til å kreve rettslig overprøving av vedtak etter helse- og omsorgstjenesteloven overføres til den etat som fremmer sak for fylkesnemnda. Formuleringen i pkt. 1 er ny, men fastslår kun gjeldende praksis for bruk av advokattjenester i Bergen kommune. Pkt. 2 bekrefter gjeldende organisering av Kommuneadvokaten som en etat underlagt byrådsleders avdeling. Her fremgår også prinsippet om etatens uavhengighet i faglige spørsmål, som har ligget fast i Bergen kommune helt siden omorganiseringen i 1984. I den gamle instruksen pkt. 2, skulle Kommuneadvokaten også føre tilsyn med legatinspeksjonen. Legatinspeksjonen ble nedlagt for noen år siden, og bestemmelsen er derfor uaktuell. Ifølge gammel instruks pkt. 2 skulle Kommuneadvokaten bistå ved utforming av kommunale vedtekter og forskrifter. Dette er ikke presisert i gjeldende instruks, men kontoret vil naturligvis fortsatt yte bistand i slike saker samt ved utforming av standardkontrakter og individuelt forhandlede kontrakter. I pkt. 3 presiseres kontorets to hovedoppgaver som er å være prosessfullmektig for kommunen i alle tvistesaker, samt å yte juridisk rådgivning til hele kommunen. Den korresponderer med tidligere instruks pkt. 2, men er omarbeidet og forenklet. Etter gammel instruks pkt. 3 skulle Kommuneadvokaten ha «en tilsynsfunksjon i forhold til hele den kommunale forvaltning når det gjelder saker som har tilknytning til pkt. 2.» Som del av denne tilsynsfunksjonen skulle man påse at det ikke ble truffet vedtak som kunne påvirke kommende eller verserende rettssaker. Innholdet og omfanget av denne tilsynsfunksjonen var likevel vanskelig å definere. Den foreslås fjernet fra instruksen, og vi viser i den sammenheng også til saksfremstillingen ovenfor om kontrollutvalgets oppgaver i kommuneforvaltningen. Av ny instruks pkt. 4 fremgår at beslutningsansvaret i saker der kontoret bistår, ligger hos oppdragsgivende virksomhet. Likeledes presiseres at oppdragsgiver ikke kan gjøre kjent for kommunens motparter at deres standpunkt bygger på råd fra Kommuneadvokaten. Bestemmelsen er ny i forhold til tidligere instruks, men er i samsvar med tidligere praksis. Pkt. 5 i forslaget til ny instruks stod ikke i gammel instruks, men gjengir § 11.1 i Byrådets fullmakter vedtatt av bystyret i sak 294/2013 med senere endringer. Kommuneadvokatens alminnelige prosessfullmakt fremgår i pkt. 6. Her gis også generell fullmakt til å delta i rettsmegling for kommunen, jfr. tvisteloven §§ 8-3 flg. 17 av 18 Pkt. 7 gir adgang til å engasjere ekstern advokat når ressurssituasjonen tilsier det og viderefører tidligere instruks. Pkt. 8 henviser til nye retningslinjer for bestilling av oppdrag og samhandling med oppdragsgiver. Ny instruks pkt. 9 presiserer at Byrådet har høyeste prioritet i kontorets saksbehandling. Kompetansen til å forlike saker er videreført fra tidligere instruks, men flyttet fra pkt. 4 til pkt. 11 i ny instruks. Byrådet har allerede hevet beløpsgrensen til NOK 250.000,-, jfr. byrådssak 1504/2013. Pkt. 12 er ny, men fastslår et alminnelig prinsipp om at kommunikasjon med motparter bør skje gjennom Kommuneadvokaten når en sak først er bragt inn for domstolene. Utenfor tvistesaker vil det ofte kunne forekomme at oppdragsgiver selv kommuniserer med motparten, selv om råd er innhentet fra Kommuneadvokaten. Pkt. 13 viderefører gammel instruks pkt. 6 som gir kompetanse til å suspendere foreldelsesfrister. I pkt. 14 stadfestes gjeldende praksis med å skrive orienteringssaker til byrådet om utfall av tvistesaker og eventuelt gi råd om å bruke rettsmidler. Pkt. 15 er ny og er omtalt ovenfor i saksutredningen. Foreløpig videreføres gjeldende praksis med at oppdragsgiver kun dekker utgifter som pådras i forbindelse med saken. Kommuneadvokaten godskrives salærkrav som tilkjennes av retten. Hvis saker forlikes etter at kommunen er tilkjent salær i underordnet instans, dekker oppdragsgiver også Kommuneadvokatens salær som del av forliket. Pkt. 8 i gjeldende instruks som gir Byrådet kompetanse til å endre instruksen, sløyfes da dette følger direkte av kommunelovens bestemmelser. 13. RETNINGSLINJER FOR BESTILLING AV KOMMUNEADVOKATENS TJENESTER For å sikre ens praksis og effektiv saksavvikling har vi utarbeidet retningslinjer for bruk av Kommuneadvokatens tjenester. Disse retningslinjene regulerer hvordan rettssaker og rådgivingssaker skal forelegges for Kommuneadvokaten. Retningslinjene bygger på en klar rollefordeling mellom oppdragsgivende byrådsavdeling/etat som klient og Kommuneadvokaten som rådgiver og prosessfullmektig i saksbehandlingen. I samsvar med gjeldende praksis tillegges oppdragsgiver et klart hovedansvar for å utrede sakens faktum. Kommunen har profesjonelle saksbehandlere i alle virksomheter, og med sin nærhet til saksforholdet og eget arkiv, er det naturlig at oppdragsgiver tillegges denne oppgaven. Kommuneadvokaten vil likevel med sin institusjonelle kompetanse og «hukommelse» kunne gi råd og tips om hvor man eventuelt bør søke i gamle saker. Retningslinjene bygger på statens retningslinjer for bruk av Regjeringsadvokatens tjenester. Når det gjelder de enkelte bestemmelser finner vi ikke grunn til å kommentere disse særskilt, da disse forutsettes å være selvforklarende. 18 av 18