Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement

Transcription

Forvaltningsrevisjon 2015
Utarbeidet av Hedmark Revisjon IKS
på oppdrag fra kontrollutvalget i Hedmark
Fylkeskommune
Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement
med utgangspunkt i:
Interreg Sverige-Norge programmet 2007-13
i Hedmark
Postboks 84, 2341 Løten
Telefon: 62 43 58 00
www.hedmark-revisjon.no
E-post: [email protected]
Org.nr: 974 644 576 MVA
HEDMARK REVISJON IKS
Likebehandling, oppfølging og politisk styring
Målanalyse
Evaluering av Sverige-Norge programmets resultater
og effekter for Hedmark
Side
1
Forord
Det har vært spennende å få lov å beskjeftige seg med Hedmark fylkeskommunes internasjonale
engasjement og Sverige-Norge programmet i Hedmark. Det er sjeldent det gjennomføres reelle
effektevalueringer innenfor forvaltningsrevisjonen. Vi kan ikke forestille oss en case hvor det er mer
relevant enn for dette programmet som er både omfattende, veldokumentert og hvor det er skrevet
og ment mye. Vi håper at denne evalueringen kan gi et oversiktlig bilde av fylkeskommunens utbytte
av satsningen. I tillegg håper vi at den samlede rapporten kan bidra til læring for fylkeskommunens
administrative og politiske nivå i deres daglige og overordnede forvaltning, måling og oppfølging av
dette programmet.
Vi vil dermed gjerne si takk til kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune for oppdraget.
Oppdragsansvarlig revisor
Utøvende revisor
Jo Erik Skjeggestad
Christina Haulrich Klausen
Løten, den 29 mai 2015
Side
2
FORORD
2
SAMMENDRAG FOR ALLE PROBLEMSTILLINGER
6
KONKLUSJONER PÅ RAPPORTENS PROBLEMSTILLINGER
8
ANBEFALINGER TIL VEIEN VIDERE
12
BAKGRUNN, OPPBYGGING OG REVISJONSKRITERIER
BAKGRUNN FOR PROSJEKTET
OPPBYGGING AV DEN SAMLEDE RAPPORTEN
REVISJONSKRITERIER
14
14
15
15
1 GENERELL INTRODUKSJON TIL SVERIGE-NORGE PROGRAMMET
INTERREG-PROGRAMMENE
FYLKESKOMMUNENS ENGASJEMENT I SVERIGE-NORGE PROGRAMMET
SEKRETARIATET FOR SVERIGE-NORGE PROGRAMMET
FINANSIERING
ORGANISERING AV SVERIGE-NORGE PROGRAMMET
BEHANDLINGSFLOW FOR EN SØKNAD: FYLKESKOMMUNEN, RPP OG STYRINGSKOMITEEN
UTARBEIDELSE AV NYE PROGRAMMER
16
16
17
19
20
20
22
22
2 LIKEBEHANDLING, OPPFØLGING OG POLITISK STYRING
23
FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER
OPPBYGGING AV INNHOLD
24
25
LIKEBEHANDLING
25
METODE, AVGRENSNINGER OG REVISJONSKRITERIER
METODE
AVGRENSNINGER
REVISJONSKRITERIER
25
25
25
26
DATAGRUNNLAG, ANALYSE OG VURDERING
KUNNGJØRING
LIK ADGANG TIL RÅDGIVNING
KRITERIEBASERTE VURDERINGER OG BEGRUNNEDE AVSLAG
HABILITET OG KLAGEADGANG
26
26
28
30
34
OPPFØLGING OG POLITISK STYRING
37
METODE
AVGRENSNINGER SOM FØLGE AV DIALOG MED FYLKESKOMMUNEN
REVISJONSKRITERIER
37
37
37
38
TILSLUTNING TIL PROGRAMMET
FYLKESRÅDETS ROLLE
FYLKESTINGETS ROLLE
39
39
39
41
Innhold
Side
3
KOMITE FOR KOMPETANSE OG KULTUR
ANDRE KILDER TIL INFORMASJON OM SVERIGE-NORGE PROGRAMMET
INSPIRASJON FRA ØSTFOLD FYLKESKOMMUNE
VÅR VURDERING – DELKONKLUSJON OPPFØLGING OG POLITISK STYRING
46
48
48
50
KONKLUSJON - LIKEBEHANDLING, OPPFØLGING OG POLITISK STYRING
SIKRES DET LIKEBEHANDLING AV SØKERE?
MULIGHET FOR OPPFØLGING OG POLITISK STYRING?
54
54
54
ANBEFALINGER LIKEBEHANDLING, OPPFØLGING OG POLITISK STYRING
55
3 MÅLANALYSE
57
OPPBYGGING AV RAPPORTEN
57
57
METODE
AVGRENSNINGER
REVISJONSKRITERIER
57
57
58
58
HEDMARK FYLKESKOMMUNES STRATEGI OG MÅL FOR INTERNASJONAL ENGASJEMENT
MÅL I SVERIGE-NORGE PROGRAMMET
SAMMENHENGEN MELLOM REGIONALE MÅL OG SVERIGE-NORGE PROGRAMMETS MÅL
ØVRIGE FORVENTEDE EFFEKTER OG ANDRE FORHOLD
DESIGN FOR EVALUERING AV PROGRAMMET
59
59
65
71
72
77
KONKLUSJON MÅLANALYSE
SAMSVAR I MÅLSETTINGER FOR SVERIGE-NORGE PROGRAMMET?
ER SVERIGE-NORGE PROGRAMMET MULIG Å EVALUERE?
79
79
79
ANBEFALINGER MÅLANALYSE
81
OPPBYGGING AV RAPPORTEN
83
83
METODE
AVGRENSNINGER
REVISJONSKRITERIER
84
84
86
87
DATAGRUNNLAG, ANALYSE OG REVISORS VURDERING
88
PORTEFØLJEANALYSE
PROSJEKTER OG MIDLER I SVERIGE-NORGE PROGRAMMET
TEMAER FOR PROSJEKTENE
PROSJEKTDELTAGERNE
FORDELING AV PROSJEKTLEDERE OG PROSJEKTER
SAMARBEIDSAVTALE
88
88
91
92
92
95
4 EVALUERING AV INTERREG SVERIGE-NORGE PROGRAMMETS RESULTATER OG EFFEKTER FOR
HEDMARK
83
Side
4
REGIONAL UTVIKLINGSAKTØR
98
KONKLUSJON PORTEFØLJEANALYSEN
99
PROSJEKTRESULTATANALYSE
PROSJEKTENES MÅLOPPNÅELSE
PROGRAMMETS RESULTATINDIKATORER
GRENSENS MERVERDI
EKSEMPLER PÅ PROSJEKTENES RESULTATER
KORT OM FYLKESKOMMUNENS MEDFINANSIERING
101
101
104
105
107
111
KONKLUSJON - PROSJEKTRESULTATANALYSE
111
PROGRAMRESULTATANALYSE
PROGRAMMETS TEMAER OG EFFEKTOMRÅDER
ÅPENHET OG MANGFOLD
INNOVASJON OG UTVIKLING
BÆREKRAFTIG UTVIKLING
KOMPETANSE
VEKST OG SYSSELSETTING
BEFOLKNINGSVEKST
113
114
116
118
121
123
126
133
KONKLUSJON PROGRAMRESULTATANALYSE
DISKUSJON - VAR DE SAMME RESULTATENE OG EFFEKTENE OPPNÅDD UTEN PROGRAMMET?
137
141
KONKLUSJON PÅ EVALUERINGEN
142
VEDLEGG A FYLKESKOMMUNENS HØRINGSSVAR
144
VEDLEGG B LITTERATURLISTE
148
VEDLEGG C – LISTE OVER GJENNOMFØRTE MØTER OG INTERVJU
150
VEDLEGG D – SPØRREGUIDE OG SPØRRESKJEMA
151
VEDLEGG E INDIKATORER OG MÅL FOR HELE SVERIGE-NORGE PROGRAMMET 2007-2013 (FOR ALLE
TRE DELOMRÅDER)
154
155
VEDLEGG F UTLEDNING AV REVISJONSKRITERIER
Side
5
Forvaltningsrevisjon: Interreg Sverige-Norge programmet 2007-2013 i Hedmark
2015
Sammendrag for alle problemstillinger
Enhet for Internasjonalt Samarbeid I Hedmark Fylkeskommune har en rekke aktiviteter på det
internasjonale området. Denne revisjonen vil fokusere på Sverige-Norge programmet som er et av
Interreg-programmene fra EU. Dette programmet er et av de største programsamarbeidene Norge
har med EU og samtidig er programmet med et samlet budsjett på omlag ½ milliard SEK/NOK det
klart økonomisk tyngste programmet som fylkeskommunens internasjonale enhet er involvert i. Vi
har observert at mange anser disse programmene som vanskelig tilgjengelige og vanskelig helt å få
grep på. I likhet med andre EU-programmer hviler Sverige-Norge programmet på et finmasket
regelverk, på omfattende og detaljerte krav og kriterier, en regionalt involverende og potensielt
komplisert beslutningsstruktur, mange involverte prosjektledere med prosjekter med ulike formål,
budsjetter, resultater og effekter. For ikke å snakke om alle de involverte deltagerne – ca. 8 % av
befolkningen i Hedmark har på ulike måter vært i kontakt med prosjektene.
For å skape større klarhet har Kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune ønsket å få belyst forhold
ved Sverige-Norge programmet som kan deles opp i to formål. På den ene siden er formålet å
kartlegge og vurdere de delene av administrasjonen av prosjektet som kan utgjøre en risiko.
Hedmark fylkeskommune er både forvalter av programmet og kan selv søke midler fra programmet.
Derfor vil rapporten undersøke om betingelsene for å sikre likebehandling er til stede (se
problemstilling 1 under). Samtidig tilsier programmets mange komponenter at det kan være
vanskelig å få en ordentlig oppfølging av programmet. Det kan bli en utfordring å sikre politikerne
tilstrekkelig med oversikt over programmet til å kunne styre programmet så regionale målsetninger
oppnås. Derfor blir det satt fokus på oppfølging og politisk styring (se problemstilling 2).
En viktig avgrensning er at kontrollutvalget har vært interessert i å se effektene for Hedmark isolert
sett. Dette betyr at vi så å si har tatt bort prosjekter, resultater og effekter som ikke berører
Hedmark. Sverige-Norge programmet er et samarbeidsprogram og den svenske siden er helt
essensiell for at et program skal komme i stand og lykkes. Derfor må vi også forvente at det er noen
prosjekter som kanskje har størsteparten av resultater og effekter på den svenske siden av grensen
og at resultatene kanskje er svakere i Hedmark. Når vi allikevel holder fast i denne avgrensningen er
det fordi kontrollutvalget har uttrykt et klart ønske om dette. Vi vurderer også selv at det kan være
nyttig for fylkeskommunens politikere og administrasjon å få dette avgrensede bildet. Og det er vårt
håp at elementer av resultatene også kan brukes på en meningsfull måte i videre
erfaringsoppsamling og forvaltning av disse grenseregionale programmene.
På den andre siden har kontrollutvalget ønsket å få vurdert om det er en fornuftig sammenheng
mellom midler og ressurser som føres inn i programmet og de effektene som programmet leder til.
Hedmark fylkeskommune har medfinansiert prosjekter for 38,3 mill. kr i perioden og har i tillegg
noen utgifter til drift av programmet. Det er derfor relevant å vurdere hva fylkeskommunen oppnår
ved sin medfinansiering (se problemstilling 4). En forutsetning for å kunne vurdere effektene og
måloppnåelse for prosjektene og programmet er at vi først kartlegger hva målene med programmet
er. Det forutsetter en analyse av om det er overensstemmelse mellom regionale målsettinger og
målsettinger i Sverige-Norge programmet. Dette har vi benevnt Målanalyse (se problemstilling 3).
Side
6
2015
Med bakgrunn i formålene og fastsatte avgrensninger er problemstillingene for denne
forvaltningsrevisjonen å vurdere:
1. I hvilken grad utøver Hedmark fylkeskommune sitt oppdrag som sekretariatsfunksjon i
Sverige-Norge programmet i samsvar med grunnleggende prinsipper om transparens og
upartiskhet?
2. I hvilken grad gir rapporteringen på mål og oppnådde resultater i Sverige-Norge programmet
mulighet for betryggende intern kontroll og politisk styring?
3. Målanalyse:
a. I hvilken grad er målsettingene for Hedmark fylkeskommunes internasjonale arbeid i
samsvar med målsettingene i Sverige-Norge programmet?
b. I hvilken grad og på hvilke områder er det definert konkrete mål i form av
resultatindikatorer som kan danne grunnlag for en evaluering av Sverige-Norge
programmets betydning for Hedmark?
4. Evaluering av Sverige-Norge programmets effekter:
a. Hva er effektene av Sverige-Norge programmet for Hedmark på kort og lang sikt?
b. I hvilken grad kan effektene sies å oppnå målene i Fylkeskommunens internasjonale
strategi og målene med Sverige-Norge programmet?
Problemstilling 1 og 2 besvares i Kapittel 2, problemstilling 3 i Kapittel 3 og problemstilling 4 i Kapittel
4.
For å besvare problemstillingene har vi gjennomført to oppstartsmøter med fylkeskommunen. Først
med deltagelse av fylkesdirektøren og fylkessjef for Internasjonalt Samarbeid. På det andre møtet
deltok to medarbeidere i Sekretariatet for Indre Skandinavia i Sverige-Norge programmet. Dessuten
har vi gjennomført intervju med to personer i fylkesrådet og tre personer i Komite for kultur og
kompetanse, samt utdypende intervju med sekretariatsmedarbeiderne. Vi har også intervjuet to
medarbeidere fra Østfold fylkeskommune som har gitt oss informasjon om administrasjonens og
politikernes arbeid med å sette mål for det internasjonale arbeidet og hvordan de følger opp på disse
målene. Østfold fylkeskommunes strategiarbeid er med som et eksempel på det vi anser som god
praksis i forhold til målsetting, oppfølging og politisk fylkeskommunal styring av det internasjonale
området.
Vi har via målanalysen etablert en modell for evaluering av Sverige-Norge programmet. Modellen
baserer seg på fylkeskommunens mål og programmets mål med Sverige-Norge programmet og er
grunnlag for evalueringen. Evalueringens funn baserer seg på eksisterende konsulentanalyser og
forskningsrapporter. Dessuten har vi gjennomført en spørreskjemaundersøkelse blant de
prosjektledere som er ansvarlige for de 41 store prosjektene vi har vurdert som relevante for
Hedmark. Svarprosenten i undersøkelsen er 90 %. I det omfang det er relevant har vi inkludert funn
fra alle prosjektenes sluttrapporter og tilgjengelig informasjon på nettet.
I det følgende presenteres rapportens vesentligste konklusjoner og funn.
Vi har studert en rekke dokumenter fra perioden 2007-13 blant annet fylkeskommunens strategier
på området, økonomiplaner (og årsbudsjetter), årsrapporter, fylkesrådets vedtak i forbindelse med
medfinansiering, Sverige-Norge programmets sentrale dokumenter, internasjonale strategier i andre
fylkeskommuner med videre.
Side
7
2015
Konklusjoner på rapportens problemstillinger
Sikres det likebehandling av søkere?
Overordnet sett vurderer vi at det skjer likebehandling av søkere i Sverige-Norge programmet som
behandles i RPP og Styringskomiteen. Programmet kunngjøres bredt til og av relevante aktører. Det
er en omfattende men også veldig grundig manual med klare kriterier for tildeling. Samtidig får
Sekretariatet for Indre Skandinavia i Hedmark fylkeskommune gode skussmål i deres veiledning av
søkere. Vi ser i vår gjennomgang at deres saksbehandling er detaljert, klart formulert og grundig.
Kriteriene for tildeling er klare og avslag begrunnes. Det er prosedyrer for å sikre en upartisk
saksbehandling for de søknader som skal til RPP og Styringskomiteen. Og i disse organene er det
prosedyrer for å vurdere egen habilitet. Eneste mindre kommentar er at det mangler en opplysning
om at avslag ikke kan påklages i avslagsbrevene.
Vi ser at det ikke er et så finmasket og gjennomtenkt system når det kommer til den regionale
medfinansieringen. Det er forskjellige forestillinger hos ulike aktører om hva som ligger til grunn for
tildeling av regionale midler. Samtidig vurderer vi at de overordnede strategiene som Fylkesplanen
og Regional planstrategi er for bredt formulerte til å kunne danne et effektiv kriteriegrunnlag/klart
målbilde for hvilke prosjekter som fylkesrådet bør finansiere. Det skjer henvisning til de strategiene
som passer til prosjektene i stedet for at fylket har definert tydelige mål som prosjektene skal innfri.
Sekretariatet har ikke rutiner for vurdering av egen habilitet i forhold til søknader fra Hedmark
fylkeskommune som ønsker medfinansiering. Dette er uhensiktsmessig fordi sekretariatet både
betjener det politiske nivået i fylkeskommunen og skal være en upartisk saksbehandler av
søknadene.
Mulighet for oppfølging og politisk styring?
Overordnet sett er det en rekke positive momenter i den politiske styringen av Sverige-Norge
programmet. Samtidig er det noen mangler i forhold til å sikre relevant og oversiktlig informasjon om
programmet samt fylkestingets mulighet for å følge opp overfor fylkesrådet og for fylkesrådets egen
oversikt.
Allikevel vurderer vi at de fylkestingspolitikere og medlemmer av fylkesrådet vi har hatt intervju med,
ikke har oversikt over prosjektene som Hedmark er involvert i. Dette må ses i sammenheng med at
fokuset i målsetningene for programmet ikke er på den informasjonen som vi vurderer må legges
fram for å kunne følge opp fylkesrådets aktiviteter. I økonomiplan og årsrapporter mangler det
oversikt over de prosjektene Hedmark fylkeskommune medfinansierer, størrelse på medfinansiering
det enkelte år og samlet sett, de regionale målene man forventer prosjektene skal innfri og om
prosjektene oppnår målene. Samtidig mangler det klare mål for hvilke politikkområder
fylkeskommunen vil satse på i det internasjonale samarbeidet og en strategi for hvordan disse
Vi vurderer at det sikrer en solid politisk regional forankring av programmet, at det er medlemmer av
fylkesrådet som er oppnevnt som medlemmer av programmets gjennomføringsorganisasjon.
Programmet har et sett resultatindikatorer som det løpende og systematisk følges opp på.
Resultatindikatorene er gode men med visse mangler. Vi ser at resultatene fra programmet løpende
formidles til fylkestinget gjennom årsrapport, fylkestingsmeldinger og i sluttevalueringen av
programmet.
Side
8
2015
områdene skal nås. Vi ser samtidig at den internasjonale strategien ikke blir brukt som grunnlag for å
tildele regional medfinansiering.
Mellom økonomiplaner og årsrapporter har det vært svært få saker relevant for Sverige-Norge
programmet som er behandlet i Komite for kultur og kompetanse og i fylkestinget. Likevel har
fylkesrådet og forvaltning gitt informasjon på befaringer og i komite og fylkesting.
Vi har sett at Østfold fylkeskommune har mål for den internasjonale innsatsen, tildeler midler ut fra
målene og følger opp på målene to ganger årlig til politiske fora og fylkestinget samt i de generelle
styringsdokumentene (økonomiplan, tertialrapport, årsrapporter). Vi mener dette kan tjene som
inspirasjon for arbeidet i Hedmark.
Samsvar i målsettinger for Sverige -Norge programmet?
De fylkeskommunale målsettingene for Sverige-Norge programmet og Sverige-Norge programmets
egne målsettinger samsvarer i tilfredsstillende grad med hverandre. De fokuserer på forskjellige ledd
i programmet. Det fungerer bra på den måten at det ikke er noen motsetninger mellom de enkelte
målsettingene. Det er samtidig også samsvar i målsettingene en del steder.
De mål som brukes i praksis i fylkeskommunens økonomiplaner fokuserer i overveiende grad på
rammene og innsatsfaktorene for programmet. Det hadde bidratt til større tydelighet om hva
programmet gir til fylkeskommunen, hvis det var økt fokus på resultater og effekter av programmet.
Det er ikke formulert mål for hvilke regionalpolitiske emner og områder Sverige-Norge programmet
skal løfte. Det blir dermed uklart hvordan Sverige-Norge programmet konkret og bevisst skal leve
opp til målsettingen om å være et verktøy til å forsterke satsninger i fylket og for å nå fylkets
målsettinger på ulike politikkområder.
Er Sverige-Norge programmet mulig å evaluere?
Det er etter vår vurdering mulig å evaluere Sverige-Norge programmet ut fra de resultatindikatorer
som fylkeskommunen og Sverige-Norge programmet selv har formulert. Men evalueringen vil være
mere helhetlig hvis den inkluderer de manglene som finnes i de eksisterende resultatindikatorer.
Når man sammenholder resultatindikatorer fra fylket og programmet er det likevel noen mangler i
forhold til å utføre en helhetlig vurdering av programmet. Det mangler mål for effektene av
satsningen. Vi har forsøkt å presisere målene i Fylkesplan for Hedmark 2009-12 og bruker dette som
utgangspunkt for Hedmark fylkeskommunes intensjoner med Sverige-Norge programmet ved
programmets start i 2007-8. Vi har fått det inntrykk at de fylkeskommunale målene ikke er satt i
sammenheng med programmets mål på en tydelig måte. Fylkeskommunen bruker forskjellige
resultatindikatorer i økonomiplaner og årsmeldinger fra år til år. Dette kan etter vår oppfatting tyde
på at fylkeskommunen i lite grad har fokusert på å definere konsistente målsettinger og
resultatindikatorer for programmet som varer hele programperioden.
Generelt utfyller fylkets og programmets resultatindikatorer hverandre på en god måte fordi de
fokuserer på forskjellige ledd av programmet. Det er en logisk sammenheng fra de overordnede
målsettingene til resultatindikatorer som i prinsippet godt kan danne grunnlag for evalueringen av
Sverige-Norge programmet.
Side
9
2015
Evaluering av Interreg Sverige-Norge programmets resultater og effekter f or
Hedmark
Det er 41 store prosjekter i Hedmark med et samlet budsjett på omlag 420 mill. NOK/SEK. Herav har
Hedmark fylkeskommunen medfinansiert 38,3 mill.kr. Det er en stor grad av sammenheng mellom
forventningene til effekter man beskrev i Fylkesplanen 2009-12(20), og det som i dag, 7-8 år senere
er realisert. Selv om Hedmark fylkeskommune kun finansierer omkring 9 % av prosjektenes samlede
budsjetter er denne finansieringen avgjørende for å realisere prosjektene på grunn av den spesielle
finansieringsmodellen. Vi vurderer også at fylkeskommunen via sin medfinansiering har en unik
mulighet for å påvirke utviklingen i Hedmark.
Det er vår vurdering at programmet legger seg som et utviklende lag ut over Hedmark. Vi har
estimert at 60 000 personer, omlag 8 % av befolkningen i Hedmark har vært i kontakt med et av
prosjektene i programperioden. Alle programmets resultatmål er oppnådd og mange med en god
margin. Vi mener at det generelt er resultater som vitner om prosjekter med høy aktivitet. Særlig
volumet av institusjonelle samarbeider (127) og nye klynger og nettverk (72) sier noe om at
eksisterende aktører i Indre Skandinavia inngår i flere relasjoner med hverandre og på tvers av
landegrenser. Samtidig vurderer vi det også som positivt at antallet av studenter i fellesutdanninger
og praksisplasser/hospitering er høyt og at mange har tatt en del av deres utdanning i andre land
som følge av prosjektet.
Vi vurderer at prosjektene generelt har et høyt «bunn-nivå» ved at det er få prosjekter som ikke har
lykkes. På bakgrunn av analysen vurderer vi at prosjektene er godt egnet til å nå de mål de har
fastsatt og til å få samarbeidet til å fungere. Nesten alle prosjektledere vurder at samarbeidet har
vært nødvendig for å nå prosjektenes mål og at det har bidratt til bedre resultater. Samtidig er det et
forbedringspotensial i forhold til at prosjektene demonstrerer flere konkrete, målbare resultater.
Vi vurderer at programmet har hatt stor betydning for å heve kompetansenivået på en rekke
områder. Det gjelder for de som har deltatt i de utdanninger som programmet har etablert (ca. 10
nye utdanninger) og de utallige konferanser, nettverksmøter, samlinger, messer mm. som har
involvert befolkningen. Men det gjelder også for de medarbeiderne som prosjektmidlene har
sysselsatt i perioden. Vårt estimat er at programmets midler i seg selv har sysselsatt 100
medarbeidere i 3 år i en gjennomsnittlig stilling på 44 %. Kompetansen er økt på en rekke ulike
områder som for eksempel innen: energiriktige bygg, energibevissthet og entreprenørskap blant
unge, kommunal ledelse, mentoring, produktutvikling og markedsføring av turistnæringen,
musikkentreprenørskap og -utdanning, katastrofe- og kriseberedskap med mer.
Det er også noe verdifullt på gang når det gjelder miljø/klima satsningen i fylket. Med Hedmarks
engasjerte andel i FEM-prosjektet er man med i en ambisiøs utvikling med mål om å bli globalt
ledende klimaaktør/klynge. Det bør legges til at både naturbevaringsprosjekter og energiprosjekter
er kjennetegnet ved å ha en tett kobling til næringslivet. Enten i form av private aktører innen energi-
Vi ser at store miljøprosjekter og turismeprosjekter som løper over flere prosjektperioder har gitt
flest konkrete resultater og størst effekt i forhold til sysselsetting og utvikling i næringslivet. Dette
skjer i form av økt omsetning i næringslivet, nyetablerte bedrifter og antall varige arbeidsplasser. Det
er vårt estimat at programmet har ført til 36 varige arbeidsplasser i Hedmark fordelt på 21 årsverk og
at 5 nye bedrifter er etablert.
Side
10
2015
og teknologiområdet eller ved å koble naturvern til turisme. Turisme og attraktivitet er også et
område der vi ser en vesentlig relevans og effekt av prosjektene på næringslivet.
Vi vurderer at programmet har ført til større forståelse for andre kulturer og tenkemåter, særlig i
relasjonen til Sverige. Til gjengjeld vurderer vi at programmet ikke i vesentlig grad har bidratt til et
bedre levemiljø innen kultur og miljø. Vi vurderer samlet sett at det politiske nivå bør vurdere
hvordan man kan formulere mål for prosjekter som skal arbeide for å opprettholde og tiltrekke
befolkning til regionen, hvis dette fortsatt er et prioritert område framover.
Vi vurderer at prosjektene har forankring i hele Hedmark da det har vært gjennomført prosjekter i
alle kommunene i Hedmark. Naturlig nok er det kommunene med de største byene som har mest
aktivitet og det er også her det er flest prosjektledere. Samtidig ser vi at det ikke alltid har noe med
størrelse å gjøre, hvor stor aktiviteten er. Trysil, Engerdal og Rendalen kommuner er for eksempel
særdeles aktive, selv om de er små
Vi vurderer at både målsettingen om etablering av samarbeidsavtaler mellom hedmarkregionen og
Dalarna og Värmlands Län er nådd. Vi vurderer også at sekretariatet for Sverige-Norge programmet
er en proaktiv regional utviklingsaktør.
Til slutt må vi påpeke at vi savner en større involvering av det politiske nivået i arbeidet med aktivt og
bevisst å gjøre Sverige-Norge programmet til et program som oppnår regionalpolitiske mål.
Grunnlaget for å vurdere effektene av dette programmet har vært generelt (forventninger i
fylkesplanen) og vi savner mer detaljerte og målbare mål for hva fylkeskommunens politikere vil med
denne regionalstrategiske satsningen. Evalueringens vurderinger er mer uklare og vanskelige å
konkludere på fordi det har manglet klare mål og en klar strategi for hva man vil oppnå med SverigeNorge programmet i Hedmark fylkeskommune.
Det er vår vurdering at de enkelte prosjektene gjennomgående har skapt gode resultater for
Hedmark. Programmet har nådd effekt på de områdene hvor man politisk hadde forventninger til
effekter. Nytten av programmet er høy fordi finansieringsmodellen for programmet betyr at
fylkeskommunen kun tildeler programmet ca. 9 % av det samlede budsjettet. Vi har vurdert at bare
de arbeidsplasser som etableres som følge av programmet (prosjektfinansierte og varige
arbeidsplasser) alene har en verdi for Hedmark som er noe høyere enn de 38,3 mill. kr. som
fylkeskommunen investerer i hele programmet. Vi vurderer dermed at Sverige-Norge programmet
har høy produktivitet og høy effektivitet for Hedmark Fylkeskommune.
Vår samlede vurdering er dermed at Hedmark fylkeskommune får god nytte ut av Sverige-Norge
programmet.
Vi må også stille oss selv spørsmålet om programmets resultater og effekter ville blitt oppnådd uten
programmet? Eller er det til og med slik at programmet kanskje har vært med på å forhindre at andre
«naturlige» tiltak ville oppstått? Samlet sett er det vår vurdering at Sverige-Norge programmet er et
politisk program og et politisk virkemiddel. Bestemmer man seg for å benytte et slik politisk
virkemiddel er dette programmet en «lav-risiko» investering fordi fylkeskommunen kun går inn med
9 % av de samlede budsjettmidler. I gjennomsnitt kommer 25 % av finansieringen av budsjettene fra
de deltagende aktører selv (som både er private og offentlige). Dette er en god indikator på at dette
er et program som aktører i samfunnet ser relevansen av. Samtidig vurderer vi at
samarbeidsrelasjoner med Sverige gir resultater og effekter som initiativ i Hedmark alene ikke hadde
oppnådd.
Side
11
2015
Anbefalinger til veien videre
Anbefalinger vedrørende likebehandling, oppfølging og politisk styring
Av hensyn til likebehandling av søkere i forbindelse med den regionale medfinansieringen anbefaler
vi at fylkesrådet sikrer:

Diskusjon av grunnlaget for fylkeskommunens medfinansiering
Det er vesentlig å ha en politisk drøftelse av hvilket grunnlag som skal gjelde for tildeling av
regionale midler til Sverige-Norge programmet og de internasjonale programmene generelt.

Rutiner for habilitet ved medfinansiering
Sekretariatet bør innføre rutiner for vurdering av egen habilitet i forhold til søknader om
medfinansiering fra Hedmark fylkeskommune.

Overvei å gjennomføre flere større kunngjøringer av programmet
Vi vurderer at det nok er mulig å øke antallet av søkere hvis det holdes flere større
kunngjøringer etter programmet har vært i gang i et par år. Samtidig er bedrifter en ny
målgruppe i programmet 2014-20 som kanskje skal ha mer hjelp til å komme i gang.
Vi er oppmerksomme på at styringen av Sverige-Norge programmet er komplekst og anbefalingene
må ses i lys av dette. For å sikre en bedre politisk styring, bør fylkesrådet sikre:

Klare mål for den internasjonale innsatsen
Med klare mål for hvilke politikkområder den internasjonale innsatsen skal løfte blir det
lettere å følge opp fylkesrådets arbeid.
Involvering, samt oversiktlig og relevant informasjon til fylkestinget og
relevante komiteer om Sverige-Norge programmet
Selv om Indre Skandinavia dekker et større geografisk område enn Hedmark så har
fylkeskommunen et behov for å få informasjon og oppfølging på bruk av egne midler.
Samtidig kan involvering av Komiteen for kultur og kompetanse i strategiarbeidet på det
internasjonale området bidra til økt politisk eierskap og engasjement.

Side
12
2015
Anbefalinger vedrørende målanalysen
Den vesentligste anbefalingen er at fylkesrådet i sin mål- og resultatstyring bør:

Beskrive hvordan programmet forsterker satsninger i fylket og bidrar til
å nå fylkets målsettinger på ulike politikkområder
Det bør formuleres tydelig hvordan Sverige-Norge programmet skal bidra til å løfte regionale
visjoner og mål. Dette kan for eksempel skje ved å formulere hvordan programmet bidrar til
relevante satsningsområder i fylkets strategidokumenter.
I det konkrete arbeidet med mål- og resultatstyring anbefaler vi fylkesrådet å vurdere følgende
forhold:

Så vidt mulig utarbeide målsettinger og resultatindikatorer fra start
Å definere fylkets målsettinger så tidlig som mulig i programmets levetid bidrar til å sikre
politisk engasjement og styring av programmet. Det kan også gi en klar retning for hvilke
prosjekter fylkeskommunen skal gi medfinansiering til.

Sikre at vesentlige områder blir målt med relevante resultatindikatorer
Fylkeskommunen bør særlig presisere sine forventninger til effektene av programmet for å
kunne vurdere et kommende program sin samlede måloppnåelse.
Vi har ikke formulert anbefalinger knyttet til evalueringen. Vår vesentligste kritikk er allerede
beskrevet i anbefalingene til målanalysen.
Side
13
2015
Bakgrunn, oppbygging og revisjonskriterier
Bakgrunn for prosjektet
I henhold til kommuneloven § 77 fjerde ledd skal kontrollutvalget påse at det blir gjennomført
forvaltningsrevisjon i fylkeskommunen. Plan for forvaltningsrevisjon i Hedmark fylkeskommune 2013
– 2015 ble behandlet i kontrollutvalget 13. november 2012, sak nr. 30/2012. Det fremgår av planen
at internasjonalt samarbeid er et av temaene som er prioritert for forvaltningsrevisjon. I sak 13/2014
19. juni 2014 fattet kontrollutvalget følgende enstemmige vedtak:
Kontrollutvalget bestiller en foranalyse/prosjektplan innen temaet internasjonalt samarbeid som gir
forslag til spissing av utvalgets undersøkelse ut fra en risiko- og avgrensing i forhold til
fylkeskommunens egen vesentlighetsvurdering og gjennomgang av temaet. Prosjektplanen
presenteres kontrollutvalget høsten 2014.
Foranalysen ble presentert i møte 14. oktober 2014, sak 23/2014. Her ble problemstillingen snevret
inn til å fokusere på Sverige-Norge programmet:
Kontrollutvalget vedtok på møtet prosjektets problemstillinger og gav spesielt uttrykk for at de
ønsket en vurdering av den varige effekten av prosjektene som er igangsatt. Kontrollutvalget var
spesielt interessert i å få evaluert resultater og effekter i forhold til fylkeskommunale målsettinger.
Det ledet til en ytterlig revidering av problemstillingen som ble presentert i møte i kontrollutvalget
18. november 2014, sak 28/2014. Kontrollutvalget i Hedmark Fylkeskommune godkjente på dette
møtet den reviderte problemstillingen. Det har skjedd språklige rettelser og tilføyelser til
problemstillingene som vi vurderer ligger innenfor de formålene som Kontrollutvalget i Hedmark
Fylkeskommune har vedtatt for forvaltningsrevisjonen. Samtidig er det skjedd presisering av
problemstilling 2 på bakgrunn av høringssvaret fra fylkesdirektøren i Hedmark fylkeskommune. Det
er kommet en tilføyelse til problemstilling 3 hvor vi søker å identifisere de konkrete målene som kan
danne grunnlag for en evaluering. Disse tilføyelsene er Kontrollutvalget orientert om ved prosjektets
midtveisstatus 10. februar 2015.
Problemstillingene lyder som følger:
Formålet med revisjonen er som beskrevet i prosjektplanen, å kartlegge og vurdere om:
 Hedmark fylkeskommune følger opp visjon, mål og prioriterte områder slik disse fremkommer
i Program - Europeiskt Territorielt Samarbete – Interreg 2007 – 2013 og Interreg Sverige –
Norge 2007 – 2013 – programmanual, samt inngått partnerskapsavtale med Akershus og
Østfold fylkeskommune.
 Hedmark fylkeskommune følger opp føringer gitt i statsbudsjettets programkategori 13.50
retningslinjer for kap 551, post 60 – Tilskudd til fylkeskommuner for regional utvikling.
 Hedmark fylkeskommune lever opp til grunnleggende prinsipper for god forvaltningsskikk.
 Hedmark fylkeskommunes har tilfredsstillende rutiner og oppfølging av rapporteringene.
Side
14
2015
1.
2.
3.
4.
I hvilken grad utøver Hedmark fylkeskommune sitt oppdrag som sekretariatsfunksjon i Sverige-Norge
programmet i samsvar med grunnleggende prinsipper om transparens og upartiskhet?
I hvilken grad gir rapporteringen på mål og oppnådde resultater i Sverige-Norge programmet mulighet for
betryggende intern kontroll og politisk styring?
Målanalyse:
a. I hvilken grad er målsettingene i Hedmark fylkeskommunes internasjonale arbeid i samsvar med
målsettingene i Sverige-Norge programmet?
b. I hvilken grad og på hvilke områder er det definert konkrete mål i form av resultatindikatorer som
kan danne grunnlag for en evaluering av Sverige-Norge programmets betydning for Hedmark?
Evaluering av Sverige-Norge programmets effekter:
a. Hva er effektene av Sverige-Norge programmet for Hedmark?
b. I hvilken grad kan effektene sies å oppnå målene i Fylkeskommunens internasjonale strategi og
målene med Sverige-Norge programmet (som definert i målanalysen)?
Oppbygging av den samlede rapporten
Kapittel 1 gir en generell introduksjon til Sverige-Norge programmet og fylkeskommunens involvering
i programmet. Problemstillingene om Likebehandling og Oppfølging og politisk styring behandles i
kapittel 2. Heretter følger Målanalysen i Kapittel 3 og til slutt Evalueringen av programmet i Kapittel
4.
Revisjonskriterier
Revisjonskriterier skal begrunnes i/utledes av autoritative kilder innenfor det reviderte området.
Autoritative kilder kan være lover, forskrifter, forarbeider, rettspraksis, politiske vedtak/mål/føringer,
administrative retningslinjer/mål/føringer, statlige føringer/veiledere, andre myndigheters praksis,
teori og reelle hensyn som vurderinger av hva som er rimelig/formålstjenlig/effektivt (Norges
Kommunerevisorforbund: 2005).
Revisjonskriteriene velges ut med bakgrunn i problemstillingene og danner grunnlaget for hva de
innsamlede data vurderes opp mot. I og med at revisjonskriteriene er uttrykk for en norm eller et
ideal for hvordan tilstanden bør være på området, er kriteriene også med på å danne utgangspunktet
for revisors anbefalinger.
Revisjonskriteriene framgår under de relevante problemstillingene samt i vedlegg.
Side
15
1 Generell introduksjon til Sverige-Norge programmet
Interreg-programmene
Interreg er EUs program for å fremme sosial og økonomisk integrasjon over landegrensene gjennom
regionalt samarbeid. Programmet ble etablert i 1990 for å styrke samarbeidet mellom naboregioner
som var delt av nasjonale grenser innenfor og på grensen av EU. Norge har deltatt i Interregsamarbeidet siden 1995 (www.interreg.no).
I løpet av de 20 årene Norge har vært med har i alt over 1000 prosjekter hatt norske partnere. De
statlige tilsagnene har økt fra 60 millioner kroner årlig i 1998 til nesten det dobbelte i dag. For
programperioden 2007-13 var det statlige bidraget samlet på om lag 730 millioner kroner. Det gjør
Interreg til et av de største programsamarbeidene som Norge har med EU (NOU 2012: s. 535).
Interregprogrammene er delt opp i tre nivåer som dekker hvert sitt geografiske området. I denne
sammenhengen ser vi på Hedmarks involvering i Interreg A programmene. Hedmark fylkeskommune
er en del av Sverige-Norge i delområdet Indre Skandinavia (markert med fet skrift i boksen under).
Hedmark er også med i Interreg B og C programmer.
Interreg A – Grenseregionalt samarbeid
A-programmene handler om grenseregionalt samarbeid, det vil si samarbeid mellom regioner som
ligger langs eller på hver sin side av en nasjonalgrense. For Norge betyr dette samarbeid med
grenselandene; Sverige, Finland, Russland og Danmark. A-programmene som norske aktører kan
delta i, lar seg gruppere i 8 ulike geografiske områder:1
 Sverige-Norge Grenseløst Samarbeid
 Sverige-Norge Indre Skandinavia
 Sverige Norge Nordens Grønne Belte
 Botnia-Atlantica
 Kolarctic
 Nord
 Nord Sapmi
 Kattegat-Skagerrak.
Interreg C – Internasjonalt samarbeid
C-programmene handler om interregionalt samarbeid, det vil si samarbeid mellom regionale og
lokale aktører i alle EUs regioner.
1
2
http://www.interreg.no/IREG/Web.nsf/ABOUT?OpenForm&TM=ABOUTKAT001
http://www.interreg.no/IREG/Web.nsf/ABOUT?OpenForm&TM=ABOUTKAT002
Interreg B – Transnasjonalt samarbeid
B-programmene handler om regionalt samarbeid, det vil si samarbeid mellom regioner som har
geografisk nærhet til hverandre, og som møter felles utfordringer. B-programmene som norske
aktører kan delta i er2:
 Nordlig periferi
 Nordsjøregionen
 Østersjøregionen
Side
16
Tabell 1 Oversikt over EUs Interreg programmer
EU har igangsatt disse territorielle programmene og spesifikt grenseprogrammene som et verktøy til
å redusere barrierer mellom land. Formålet er at man gjennom felles samarbeid og finansiering fra
flere ulike kilder kan finne felles løsninger på regionenes sosiale og økonomiske utfordringer.
Fylkeskommunens engasjement i Sverige-Norge programmet
Fylkeskommunenes internasjonale engasjement har betydelig fokus på deltakelse i EUs
Interregprogrammer. Hedmark fylkeskommune har siden 1995 deltatt i tre programperioder av
Sverige-Norge programmet. Man var første gang med i Sverige-Norge programmet INTERREG IIA i
perioden 1995-1999. Heretter fulgte INTERREG IIIA fra 2000-2006 og denne rapporten er rettet mot
det siste gjennomførte programet INTERREG IVA 2007-2013.
Sverige-Norge programmet fordeler seg over et så stort geografisk område at det er delt opp i tre
delområder. Hedmark er en del av delområdet Indre Skandinavia (se kart og tekst under). Hedmark
fylke har en 40 mil lang grense mot Värmland og Dalarna som også utgjør EUs ytre grense til Norge.
Det gir Hedmark en geostrategisk viktig posisjon i forhold til Sverige-Norge programmet.
Kart over Sverige-Norge programmets tre delområder
De tre delområdene
Nordens Grønne Belte (BRUN): Jämtlands län i
Sverige, Nord-Trøndelags fylke og SørTrøndelags fylke i Norge.
Grenseløst Samarbeid (RØD): Fyrbodalområdet i
Västra Götalands län i Sverige (kommunene
Strömstad, Tanum, Sotenäs, Munkedal, Lysekil,
Uddevalla, Orust, Trollhättan, Vänersborg,
Färgelanda, Mellerud, Åmål, Bengtsfors samt
Dals-Ed.). I Norge inngår kommunene Halden,
Moss, Sarpsborg, Fredrikstad, Hvaler, Råde,
Rygge, Våler og Rakkestad i Østfolds fylke samt
kommunene Vestby, Ski, Ås, Frogn, Nesodden,
Oppegård og Enebakk i Akershus fylke.
Kilde: Program for Sverige-Norge programmet 2007-13, s. 7
Indre Skandinavia (ORANGE): Värmlands og
Dalarnas län i Sverige. I Norge inngår Hedmark
fylke, kommunene Askim, Skiptvet, Eidsberg,
Trøgstad, Marker, Rømskog, Aremark, Hobøl og
Spydeberg i Østfolds fylke, kommunene Hurdal,
Nannestad, Gjerdrum, Eidsvoll, Ullensaker, Nes,
Skedsmo, Lørenskog, Nittedal, Rælingen, Fet,
Sørum og Aurskog-Høland i Akershus fylke.
Side
17
Organisering og oppgaveområder i Enhet for Internasjonalt Samarbeid
Enhet for Internasjonalt Samarbeid (heretter EIS) ble opprettet i 2005 som svar på behovet for en
mer samordnet og offensiv fylkeskommunal internasjonal satsning. EIS består iht. opplysninger på
www.hedmark.org av sju ansatte med bred kompetanse innenfor internasjonal prosjektutvikling og
prosjektdeltakelse. Vi ser på organisasjonskartet under at enheten er et fylkessjefsområde plassert
under fylkesdirektørens ansvar.
Figur 1 Organisasjonskart for Hedmark fylkeskommune, Enhet for Internasjonalt Samarbeid (EIS) markert
med sirkel



3
Ulike typer programmer, herunder Sverige-Norge programmet, Euromontana som omfatter
fjellregioner i hele Europa, herunder også fjellregionen i Hedmark/Sør-Trøndelag, Baltic Sea
State Subregional Co-operation (BSSSC) mv.
Medlemskap i ulike organisasjoner, herunder Assembly of European Regions (AER) hvor
fylkesordfører er Vice-President i en av komiteene, Association of European Border Regions
(AEBR) hvor Fylkesråd Lasse Juliussen er Hedmark fylkeskommunes representant i
lederkomiteen3, Osloregionens Europakontor, Østlandssamarbeidet, Osloregionsamarbeidet
mv.
Bilateralt samarbeid med regioner i Europa, herunder Sverige
http://www.hedmark.org/Hedmark-fylkeskommune/Nyheter/Lasse-Juliussen-valgt-inn-i-AEBR
I oppstartsmøte 3. september 2014 fikk vi opplyst at internasjonalt samarbeid omfatter:
Side
18

Prosjekter som involverer en rekke tjenesteområder i Hedmark fylkeskommune, herunder
regional utvikling
Videre fikk vi opplyst at EIS yter tjenester i form av veiledning, bistand og hjelp til å skrive søknader
mv. til andre aktører. Øvrige enheter i Hedmark fylkeskommune er også viktige aktører i
internasjonalt samarbeid. Eksempel på dette er:



Kultur og kompetanse i forbindelse med Nord/Sør-programmet og Namibia-prosjektet
Enhet for næringsutvikling
Videregående opplæring og de videregående skolene
Videregående opplæring samarbeider med Oppland fylkeskommune om internasjonalt
lærlingekontor, og rundt 60 lærlinger får 3 – 4 måneder av sin læretid ute i en bedrift i et EU-land.
Dessuten er en ansatt knyttet til arbeidet i Grensekomiteen Hedmark-Dalarna som det står mere om
i evalueringskapittelet.
Sekretariatet for Sverige-Norge programmet
Hedmark fylkeskommune er av daværende Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) tillagt rollen
som norsk forvaltende organisasjon i delområdet Indre Skandinavia. Som forvalter skal sekretariatet
stå til rådighet for spørsmål fra norske søkere i delområdet i forhold til søknad og gjennomføring av
prosjektene. Det finnes et tilsvarende sekretariat for svenske søkere i Karlstad. Sekretariatet har også
ansvaret for innledende saksbehandling og vurdering av søknader. Sekretariatet forbereder saker om
finansiering fra Sverige-Norge programmets gjennomføringsorganisasjon samt saker til fylkesrådet
om fylkeskommunal medfinansiering.
Vi har fått opplyst at det benyttes to årsverk på sekretariatsfunksjonen for Sverige-Norge
programmet. To seniorrådgivere er ansatt 80 % i programmet, programadministrasjon og ledelse,
mens en medarbeider er dedikert 40 % til programmet til kontrollerfunksjon og utbetaling av midler
til prosjektene. I årsregnskapet for 2013 fremkommer følgende utgifter og inntekter til
sekretariatsfunksjonen for Sverige-Norge programmet i hovedtjeneste 6, post 630:
Tjenestegruppe
Regnskap 2013
Revidert
Regnskap 2012
Budsjett 2013
Utgifter
3 587 968
3 132 900
4 712 690
Inntekter
-3 296 187
-2 237 300
-4 142 304
Netto
291 781
895 600
570 386
Hver fylkeskommune skal innbetale en andel av felleskostnader til drift av hovedsekretariatet. Det er
budsjettert med årlige felleskostnadene på om lag 1,3 mill. kr. Fordeling av kostnadene sees i Tabell
2. Vi går ikke dypere inn i ressursanvendelsen i sekretariatet da det ikke ligger innenfor prosjektets
fokus.
630 Interreg
Side
19
Tabell 2 Fordeling av utgifter til sekretariatsfunksjon
Statlige interreg finansiering
Kr. 663 600
Regional medfinansiering
Hedmark fylkeskommune
Kr. 356 400
Akershus fylkeskommune
Kr. 253 200
Østfold fylkeskommune
Kr.
Sum regional medfinansiering
Kr. 663 600
Sum
statlig
finansiering i alt
Kr. 1 327 200
og
54 000
regional
Kilde: Partnerskapsavtale mellom Akershus, Østfold og Hedmark fylkeskommuner
Finansiering
Sverige-Norge programmet og Interreg-programmene generelt er ikke omfattet av EØS-avtalen, i
motsetning til de fleste andre EU-programmene som Norge deltar i. I stedet har Norge en form for
uformell stående invitasjon til å delta, og betaler selv direkte for egen deltagelse uten at det går
gjennom EU (NOU 2012, s. 534). Slik bidrar den norske staten med de såkalte Interreg-midler (IRmidler) som er motsvaret til de svenske EU-midlene (Programmanual til Sverige-Norge programmet,
s. 6).
Det er et krav at den regionale medfinansieringen skal være minst like stor som det beløpet det søkes
av IR-midler (norske søkere) eller EU-midler (svenske søkere). I perioden 2007-2013 har Kommunalog Regionaldepartementet (KRD) tildelt Hedmark fylkeskommune 5,94 mill. kr. årlig i IR-midler.4 Over
en syvårig periode beløper det seg til 41,6 mill. kr. Hedmark fylkeskommune har selv satt av et
tilsvarende beløp til regional medfinansiering av prosjekter i Interreg-programmene i perioden. I
praksis har 38,3 mill. kr. gått til prosjekter i Sverige-Norge programmet. Slik anvendes omkring 90 %
av de samlede midler til fylkeskommunens medfinansiering i Interreg-programmene på prosjekter i
Sverige-Norge programmet. Sammen med andre kilder til medfinansiering og finansieringen fra de
svenske partnere blir det samlede budsjett for de prosjekter som Hedmark er involvert i omlag 420
mill. SEK/NOK.5
Fylkestinget oppnevner representanter fra fylkesrådet til Sverige-Norge programmets tre komiteer:
Regionalt prioriterende partnerskap (RPP), Styringskomiteen og Overvåkningskomiteen. Samlet sett
hadde Hedmark fylkeskommune mulighet for å oppnevne 5 politiske representanter i
gjennomføringsorganisasjonen: 2 i RPP, 2 i Styringskomiteen og 1 i overvåkningskomiteen. Reelt var
det bare to representanter fra fylkesrådet i Hedmark fylkeskommune samtidig i perioden 2007-2013.
4
Kapittel 551, post 60, Tilskot til fylkeskommunar for regional utvikling. Hedmark fylkeskommune mottar som
sekretariat for Sverige-Norge programmet i alt 11,06 mill. kr årlig til programmets IR-midler. Disse midlene
fordeler seg slik: 5,94 mill. kr til fordeling i Hedmark fylkeskommune, 4,22 mill. kr til Akershus fylkeskomune og
0,9 mill. kr til Østfold fylkeskommune.
5
Vi tar her utgangspunkt i de 41 prosjekter som er relevante for Hedmark. For hele Indre Skandinavia er det
samlede budsjettet 472 mill. kr.
Organisering av Sverige-Norge programmet
Side
20
Det skyldes at det er etablert et prinsipp om gjennomgående representasjon for å styrke
programmets gjennomføringskompetanse og kunnskapsoverføring mellom ulike komiteer og
partnerskap. Derfor deltar den samme representanten fra fylkesrådet i flere komiteer. Fra neste
program vil det også bli en representant fra fylkeskommunens opposisjon i
gjennomføringsorganisasjonen. I det følgende beskriver vi oppgavene og representantskapet i de tre
komiteene.
Regionalt prioriterende partnerskap
Hver av de tre delområdene i Sverige-Norge programmet har sitt eget Regionalt prioriterende
partnerskap (RPP). Formålet med RPP er å sikre regional innflytelse på de prosjektene som får støtte.
RPP treffer beslutning om fordeling av de statlige norske Interregmidlene. Dessuten gis anbefalinger
til Styringskomiteen om hvilke prosjekter denne bør støtte. Det er kun prosjekter som er gitt positiv
tilslutning og IR-midler fra delområdene i RPP som blir behandlet i Styringskomiteen.
RPP skal dessuten foreslå evt. forandringer i programmet til Styringskomiteen, følge og bidra til
programmets utvikling og måloppnåelse samt gjøre relevant materiale tilgjengelig for resten av
gjennomføringsorganisasjonen (Arbeidsordning for RPP 2008). Av Hedmark fylkeskommunes
nominering av representanter til programmets gjennomføringsorganisasjon 2011 fremgår at RPPgruppen for Indre Skandinavia har 16 representanter – 8 svenske og 8 norske.
De norske representantene fordeles slik (de politiske representantene fra Hedmark fylkeskommune
fremhevet):
2 representanter
Fylkesmannen i Hedmark
1 representant
KS Hedmark
1 representant
2 representanter
Østfold fylkeskommune
1 representant
Kommunene i Akershus/Østfold
1 representant
Styringskomiteen
2 representanter
Fylkesmannen i Hedmark
1 representant
1 representant
Overvåkningskomiteen
Overvåkningskomiteen er ansvarlig for overvåkning og oppfølging av gjennomføring av programmet
blant annet ved å godkjenne felles utvalgskriterier, overvåke måloppnåelse for programmet,
Styringskomiteen skal behandle søknader til prosjekter i alle delområder. Det er her EU-midlene
fordeles. Styringskomiteen skal blant annet foreslå evt. forandringer i programmet til
Overvåkningskomiteen, følge og bidra til programmets utvikling og måloppnåelse samt gjøre relevant
materiale tilgjengelig for resten av gjennomføringsorganisasjonen (Arbeidsordning for
Overvåkningskomiteen 2012).
Styringskomiteen består av 24 representanter – 12 norske og 12 svenske. For Indre Skandinavia betyr
dette 4 norske representanter fordelt slik:
Side
21
godkjenne årsrapporter og sluttrapporter og evalueringer i forskjellige faser av programmet mv
(Arbeidsordning for Overvåkningskomiteen 2007, Fylkesdirektørens høringssvar 2015).
Overvåkningskomiteen skal bestå av 26 representanter - 13 norske og 13 svenske representanter. Fra
norsk side er det 1 representant for hver av de nevnte:
Nord-Trøndelag fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune,
Akershus fylkeskommune, Østfold fylkeskommune samt Kommunal- og regionaldepartementet.
Øvrige representanter og fordeling er etter drøftinger med berørte fylkeskommuner: Fylkesmannen,
Universitet/høgskoler, Miljøvernorganisasjoner, Barn- og ungdomsråd, Nord-Trøndelag barn- og
ungdomsråd, NHO Østfold og Innovasjon Norge Oslo/Akershus (HFK nominering av representanter til
programmets gjennomføringsorganisasjon 2011).
Behandlingsflyt for en søknad: fylkeskommunen, RPP og Styringskomiteen
Rekkefølgen for en søknad om finansiering av et prosjekt illustreres i Figur 2. Sekretariatet mottar og
registrerer søknadene. Søknader som ønsker medfinansiering fra Hedmark fylkeskommune
behandles i fylkesrådet. Når minimum 50 % medfinansiering er på plass kan søknaden behandles i
RPP hvor det tildeles norske IR-midler. Kun søknader som har fått tildelt midler av RPP kan behandles
i Styringskomiteen hvor de svenske EU-midlene tildeles.
Figur 2 Rekkefølge for søknad om finansiering av prosjekt i Sverige-Norge programmet
Fylkesrådet tildeler evt.
regionale midler fra
RPP tildeler statlige
IR-midler (norske
søkere)
Styringskomiteen
innstiller EUmidlene (svenske
søkere)
På bakgrunn av dette følger Hedmark fylkeskommune opp prosjektet og betaler ut midler til norsk
prosjektleder. Dersom prosjektet ikke gjennomføres som planlagt, kan det bli aktuelt å avkorte
tilskuddet til prosjektet. Sekretariatet mottar halvårlige og noen ganger tertiale rapporteringer på
alle prosjekter mens de er i gang. Når prosjektet avsluttes, blir det gjennomført en sluttevaluering.
Et samarbeidsprogram som Sverige-Norge programmet blir til i en lengre prosess der prioriterte
tema, finansielle ressurser og politisk beslutningsstruktur drøftes og avklares mellom de involverte
forhandlingsnivåene. Det vil si fylkeskommuner/län, stat/regjering og EU. Programmene tar
utgangspunkt i nå-situasjonen i grenseregionene, uttrykt ved blant annet økonomiske og sosiale
variabler. En analyse av samhandlingen og utviklingstrekk i grenseregionene gjennomføres for å gi
beslutningstakere på begge sider av grensen en god og felles forståelse av hva som er de viktigste
sakene, behovene og problemene grenseregionene har og står overfor. På bakgrunn av identifiserte
saker, behov og problemer forhandler grenseregionene seg fram til felles mål for en programperiode
på syv år. Når et program er vedtatt er det ikke lenger mulig å påvirke innholdet. Vi har nå presentert
sentrale elementer i programmet.
Vi fortsetter med de første to problemstillingene: Likebehandling, oppfølging og politisk styring i
Utarbeidelse av nye programmer
Side
22
Likebehandling, oppfølging og politisk styring
23
2 Likebehandling, oppfølging og politisk styring
Formål og problemstillinger
Vi vil i det følgende se på to aspekter av Sverige-Norge programmet. Vi ser på likebehandling av
søkere og vi ser på oppfølging og politisk styring av programmet.
Vi ønsker å se om forutsetningene for likebehandling er til stede og om søkerne opplever at det skjer
likebehandling. En av årsakene til at kontrollutvalget har valgt å fokusere på denne problemstillingen
er at Hedmark fylkeskommune har en dobbeltrolle som både forvalter av midlene og som søker i
programmet. Det skaper en risiko for at Hedmark fylkeskommune får en mere positiv behandling og
prioriteres høyere enn andre søkere. Samtidig er likebehandling et viktig prinsipp som må ivaretas i
forvaltning av offentlige midler, uansett om søkerne er interne eller eksterne.
Vi ønsker også å vurdere om det sikres mulighet for politisk oppfølging og styring av programmet. De
34 prosjektene som Hedmark fylkeskommune har vært med å medfinansiere fra 2007-2013 har til
formål å oppnå regionale politiske målsettinger. For at politikerne skal kunne navigere i programmets
mange komponenter og ha et oversikt over resultat og måloppnåelse må det være gode rutiner for
oppfølging og rapportering av prosjektene og programmet til det politiske nivået. Vurderinger av om
programmet er på rett vei i forhold til de fastsatte regionale mål må være løpende så de gir mulighet
for politisk styring og risikohåndtering.6 Løpende informasjon om prosjektene og programmet kan i
tillegg til politisk styring bidra til å sikre politisk eierskap til et ressurstungt og av den grunn,
omdiskutert program.
Formålene med å vurdere likebehandling, oppfølging og politisk styring av Sverige-Norge
programmet kan oppsummeres til:
- å kartlegge og vurdere i hvilken grad Hedmark fylkeskommune sikrer likebehandling av
søkere i Sverige-Norge programmet i kunngjøring, saksbehandling og vurdering av
søknadene.
- å vurdere om det sikres mulighet for politisk styring av Sverige-Norge programmet. Det må
skje ved å levere tilstrekkelig og relevant informasjon om programmets og herunder
prosjektenes resultater.
Problemstillingene som er utarbeidet i prosjektplanen er som følger:
1. Utøver Hedmark fylkeskommune sitt oppdrag som sekretariatsfunksjon i Sverige-Norge
programmet i samsvar med grunnleggende prinsipper om transparens og upartiskhet,
herunder
 I hvilken grad er det transparens i søknadsprosessen
 I hvilken grad sikres likebehandling av alle søkere i saksbehandling og vurderingene av
søknadene
2. I hvilken grad gir rapporteringen på mål og oppnådde resultater i Sverige-Norge programmet
mulighet for betryggende intern kontroll og politisk styring?
6
Innenfor de rammer det er for styring av et program hvor mye av beslutningskompetansen er delegert til en
gjennomføringsorganisasjon. Se avsnitt Organisering av Sverige-Norge programmet i rapportens innledning.
24
Oppbygging av innhold
I det følgende gjennomgår vi metode, avgrensninger, revisjonskriterier, datagrunnlag, analyse og
vurdering av likebehandling. Deretter gjelder det oppfølging og politisk styring. Til slutt konkluderer
vi på analysen for begge problemstillingene og gir anbefalinger til veien videre.
Likebehandling
Metode, avgrensninger og revisjonskriterier
Metode
For å belyse temaet om likebehandling har vi intervjuet de to medarbeiderne i sekretariatet for
Sverige-Norge programmet omkring deres rutiner for saksbehandling. Dessuten har vi intervjuet to
personer i fylkesrådet. Den ene er en del av gjennomførselsorganisasjonen og den andre som står
utenfor. Den personen som har sittet i RPP og Styringskomiteen bidro med innspill om
saksbehandlingsrutiner og rutiner omkring habilitet og klager i RPP og Styringskomiteen. Begge
medlemmer av fylkesrådet kunne gi innspill om tilsvarende prosesser i forbindelse med behandling
av søknader om medfinansiering fra Hedmark fylkeskommune.
Vi har i tillegg analysert 9 av fylkesrådets vedtak om medfinansiering til søknader i programmet. Vi
har analysert relevante programdokumenter knyttet til Sverige-Norge programmet. Dessuten har vi i
en spørreskjemaundersøkelse spurt prosjektledere for prosjekter relevante for Hedmark i SverigeNorge programmet, om deres opplevelse av likebehandling. Det er 41 prosjekter i undersøkelsen og
svarprosenten er 90 % hvilket er høyt (se mer i metodeavsnittet for evalueringen).
Det skal i den forbindelse nevnes at vi av ressursmessige årsaker ikke har inkludert prosjektledere på
prosjekter som har fått avslag i undersøkelsen. Det hadde vært et viktig innspill. Vi vurderer likevel at
vår resultater er systematiske og baserer seg på relevante kriterier for likebehandling. Samtidig
anvender vi flere metoder til å belyse problemstillingen. På den bakgrunn vurderer vi at vi har fått et
rettvisende bilde av likebehandlingen i programmet av prosjektene i Hedmark i perioden 2007-13.
Avgrensninger
Ved problemstillingen om likebehandling ser vi alene på saksbehandlingen og beslutninger truffet
inntil midlene er fordelt. Fasene rundt tilskuddsforvaltning og oppfølging/kontroll blir ikke vurdert
fordi fokuset er om det skjer forskjellsbehandling i forhold til de som oppnår prosjektstøtte.
Opprinnelig ville vi se på saker fra 2009-10. Men av hensyn til dokumentasjonsmengden i prosjektet
og presset på sekretariatet for Sverige-Norge programmet har vi fokusert på de sakene som ligger
offentlig tilgjengelig på fylkeskommunens hjemmeside av behandlede saker. Det ligger 9 saker om
behandling av medfinansiering offentlig tilgjengelig her. Vi vurderer at disse sakene gir et dekkende
et bilde av kriteriene som blir anvendt som utgangspunkt for medfinansiering.
Med «sekretariatsfunksjon» henvises til den rollen Hedmark fylkeskommune er tillagt av KRD som
sekretariatsfunksjon for hele delområdet Indre Skandinavia.
I revisjonen vil det bli vurdert om det skjer likebehandling når Fylkesrådet fordeler regionale midler
som en del av prosjektenes medfinansiering. 50 % av prosjektets økonomi må basere seg på
25
regionale midler og fylkeskommunen kan i den forbindelse gi en økonomisk håndsrekning til
relevante aktører. Vi har funnet at 41 prosjekter er relevante for Hedmark i perioden 2007-13. Av
disse har Hedmark fylkeskommune medfinansiert 34 prosjekter.
Dessuten vil vi vurdere forutsetningene for likebehandling når det tildeles midler fra RPP (tildeler
nasjonale midler) og Styringskomiteen (tildeler EU-midler).
Revisjonskriterier
Revisjonskriteriene for problemstilling 1 om likebehandling vil vurdere (for utledning av
revisjonskriteriene se vedlegg F):
I hvilken grad er det transparens (gjennomsiktighet) i søknadsprosessen, herunder
1. Skjer det en bred kunngjøring av programmet til potensielle støttemottakere om:
a) formål med ordningen
b) målgruppe
c) kriterier for måloppnåelse
d) kriterier for tildeling
e) krav til rapportering
f) informasjon om maksimal støtte/støttesats
g) informasjon om hvilken form søknaden skal ha
h) informasjon om hvilke opplysninger søknaden skal inneholde
a) søknadsfrist
b) prosedyrene for behandling av søknader om støtte og saksbehandlingstiden
2. Formidles informasjon av relevant aktør
I hvilken grad sikres likebehandling av alle søkere om midler, herunder
1. Lik adgang for alle søkere til rådgivning?
2. Baserer anbefalinger og vurderinger seg på kriterier?
3. Begrunnes avslag?
4. Er det formell adskillelse av søker og person som vurderer søknaden i
prosjektorganisasjonen?
5. Har sekretariat og medlemmer av prosjektorganisasjonen rutiner for å vurdere egen
habilitet?
6. Har sekretariat rutiner for behandling av eventuelle klager?
Vi starter med analysen for likebehandling.
Datagrunnlag, analyse og vurdering
Vi undersøker problemstillingen om likebehandling av søkere under følgende overskrifter:
kunngjøring, lik adgang til rådgivning, kriteriebaserte vurderinger og begrunnede avslag, samt
habilitet og klageadgang.
Kunngjøring
Likebehandling av søkere forutsetter at det er en gjennomsiktig kunngjøringsprosess der sentral
informasjon legges åpent fram for alle søkere av en relevant aktør.
26
Programmet fra 2007-2013 hadde sin første utlysning i 2008. Det ble holdt en stor lansering for
delområdet Indre Skandinavia i Karlstad 8. januar 2008. Invitasjonen var sendt til nøkkelaktører:
interessenter, politikere, kommuner, KS, NHO, LO, arbeidstagerorganisasjoner, regionale
institusjoner, museer, høgskoler, fylkesmenn, næringshager/kunnskapsparker, frivillig sektor og
representanter fra regionaldepartementet. Lanseringen ble kunngjort ved nettutlysning og målrettet
e-post. Det deltok om lag 250 deltagere fra fem regioner.
I presentasjonen ble det informert om de vesentligste dokumentene: Interreg Sverige-Norge
programmet, programmanualen, søknadsskjemaet og prosjekthåndboken. Interreg Sverige-Norge
programmet beskriver programmet i sin helhet. Prosjekthåndboken gir gode råd til hvordan man
arbeider prosjektorientert fra start til slutt. Programmanualen er målrettet søker og
søknadsprosessen og beskriver programmets hovedmål, de prioriterte målområdene, mulige typer
av prosjekter, hvem som kan søke, kriterier for måloppnåelse, utvalgsprosessen, gjennomføring av
prosjektet og rapportering etterpå. Ved lanseringen berørte man hvilke kriterier søknadene må leve
opp til, tildeling av midler, samt formelle krav som alle søknader må leve opp til for å kunne bli
realitetsbehandlet i RPP og Styringskomiteen. Programlanseringen inneholdt blant andre ting også
presentasjon av to gjennomførte prosjekter og en gjennomgang av programutviklingsprosessen og
målene for programmet: Attraktivitet og økonomisk vekst gjennom grenseoverskridende samarbeid.
Hver utlysningsrunde har en fast søknadsfrist. Den første fristen var 28. februar 2008.
I tillegg til arrangementet i Karlstad dro sekretariatet fra Hedmark fylkeskommune på rundtur i
hedmarksregionen. De fire regionrådene var vertskap i Hedmark fylke og inviterte mange forskjellige
aktører fra deres respektive områder. Østlandsforskning var invitert med til å legge fram statistikk og
forskning om de enkelte regioners tilstand og om hva de enkelte områdene burde fokusere på.
Eksempelvis burde Fjellregionen fokusere på komparative fortrinn som turistopplevelser og lokalmat.
Formålet var at de som deltok skulle lære noe nytt om sin egen region på disse møtene og at dette
kunne inspirere til å finne på nye prosjekter. Spørreskjemaundersøkelsen viser at 40 % av alle
prosjektledere har deltatt i et generelt informasjonsmøte.
På de regionale møtene var presentasjon av programmet mer dybdegående. Her ble formelle krav
presentert ytterligere, og sekretariatet informerte om “poeng” systemet som vurderer innhold og
gjennomføringsevne. Det er et 24 punkters vurderingsskjema som ender i en samlet karakter.
Alle programdokumenter lå dessuten på nettet www.interreg.no. Og det lå en online guide på nettet.
Utover dette ble det ikke holdt noen flere store utlysningsarrangementer ved de halvårlige
utlysningene i perioden 2007-2013. Opplysningene om programmet har da vært å finne på
interreg.no og derfra kan aktører selv ta kontakt og be om et møte med sekretariatet.
Vi ser at antallet av søknader som kom inn var størst i 2008 (68 søknader). Heretter faller antallet til
22 i 2009, 16 i 2010, 22 i 2011 og 10 i 2012.7 Samtidig ser vi at det har vært få avslag på søknader fra
2009–12. Bare 6 ut av 70 søknader fikk avslag. Det store antall søkere i 2008 har sekretariatet forklart
med at det hadde opparbeidet seg et stort antall ubehandlede søknader på grunn av pause i
programmet.
7
Vi har ikke tall etter 2012. Tallene er basert på en powerpoint presentasjon fra oppstartsmøtet med
sekretariatet.
27
Vår vurdering – delkonklusjon «Kunngjøring»
Vi vurderer at det skjer en bred kunngjøring av programmet til potensielle støttemottakere ved de
store åpningsarrangementene i starten av hver periode. Heretter kan søkerne selv ta kontakt med
sekretariatet. Kunngjøringen inneholder de vesentligste opplysningene som søkerne skal bruke for å
komme seg i gang med sin søknad. Vi vurderer at det er hensiktsmessig at sekretariatet selv drar ut
og presenterer programmet. Det er en gevinst at de tar med seg Østlandforskning til å gi et
interessant kunnskapsgrunnlag i det området som presentasjonen foregår.
Vi finner at Sverige-Norge programmet har en finmasket programmanual som veileder søker i alle
faser av søknaden. Søkeren blir dessuten hjulpet på vei ved at det er en prosjekthåndbok målrettet
søkere i Sverige-Norge programmet og som gir veiledning i å utarbeide og gjennomføre prosjekter.
Vi vurderer at det kan ha betydning for antallet av søkere etter 2009 at det ikke ble holdt flere store
offentlige presentasjoner av programmet i løpet av perioden. Sekretariatet kan kanskje vurdere å
holde enda en rundtur etter at programmet har vært i gang i et par år. Dette kan bidra til å sikre et
høyere antall søkere og skjerpe konkurransen om midler. Samtidig vil det øke bevisstheten om
programmet for flere nye potensielle søkere. Dette er særlig aktuelt i den nye programperioden
2014-20 hvor det nå er lov for bedrifter å søke midler. Dette er dermed en ny målgruppe for
programmet.
Lik adgang til rådgivning
Vi har i spørreskjemaundersøkelsen spurt om hyppighet og type av kontakt til sekretariatet i
Hedmark fylkeskommune. Samtidig har vi spurt om de opplever likebehandling i rådgivningen. Figur
3 viser at alle prosjektledere har vært i kontakt med sekretariatet. 38 % har deltatt på de generelle
informasjonsmøtene. Nesten alle, 86 % har holdt fysiske møter med sekretariatet. 78 % har vært i
kontakt via e-post og 59 % telefonisk.
Figur 3 Prosjektledernes kontakt med sekretariatet i fylkeskommunen (Respondenter=37)
100%
86%
78%
80%
60%
40%
20%
0%
59%
38%
14%
8%
0%
3%
I Figur 4 ser vi at over halvdelen av prosjektlederne har vært i kontakt med det norske sekretariatet
over 7 ganger, mens 24 % har vært i kontakt med sekretariatet 4-6 ganger. Det er 14 % som svarer
28
«vet ikke» og dette er ofte fordi de som svarer på spørreskjemaet ikke har vært med i den
innledende fasen av prosjektet. Disse prosjektene har relativ stor utskiftning på prosjektledersiden da
stillingene ofte er prosjektansettelser.
Figur 4 Hyppighet for kontakt med det norske sekretariatet for Sverige-Norge programmet
(Respondenter=37)
60%
54%
40%
24%
20%
14%
8%
0%
1-3
4-6
Over 7 ganger
Vet ikke
Vi har i spørreskjemaet også spurt om prosjektledernes opplevelse av likebehandling i forhold til
rådgivning av søkere. Prosjektlederne scorer sekretariatets likebehandling av søkere til 4,3 på en
skala fra 1 til 5 hvor 1 er slett ikke og 5 er i høy grad. En tredjedel har dog sagt «vet ikke» til dette
spørsmålet.
En portugisisk forskergruppe har i 24 kvalitative intervju spurt prosjektlederne om hvordan de
opplever sekretariatet for Indre Skandinavia som sitter i Hedmark fylkeskommune og som også har
en svensk avdeling. Prosjektlederne uttrykker tilfredshet med det norske sekretariatet og gir det
gode skussmål som: profesjonelle, rask tilbakemelding og gode råd, det er etablert en tillitsrelasjon
med sekretariatet, små problemer blir løst med fleksibilitet, og de er klar til å hjelpe hvis det er bruk
for endringer, lette å komme i kontakt med, god kommunikasjon. Samtidig blir det svenske
sekretariatet beskrevet som mer byråkratisk. Det etterspørres av noen av prosjektlederne at dialogen
med sekretariatet kunne være hyppigere når prosjektet er i gang (Medeiros, s. 125-139).
Vår vurdering – delkonklusjon «Lik adgang til rådgivning»
Vi vurderer at det vitner om et svært aktivt sekretariat når 78 % av alle prosjektledere har vært i
kontakt med sekretariatet 4 ganger eller mer, og med hovedvekt på de som har vært i kontakt over 7
ganger. Dessuten har nesten alle holdt fysiske møter (86 %) og supplert dette med e-post (79 %) og
telefonsamtaler (59 %). Prosjektlederne gir en relativ høy score til likebehandling ved rådgiving av
søkere. Samtidig bidrar den portugisiske undersøkelsen også med gode skussmål til rådgiving av
søkere.
29
Kriteriebaserte vurderinger og begrunnede avslag
For å sikre likebehandling er det viktig at det ikke er personlige skjønn som er avgjørende for tildeling
av midler. Anbefalinger og vurderinger må basere seg på kriterier. Et fast sett kriterier for tildeling av
midler skaper gjennomsiktighet og forutsigbarhet for søkeren. Samtidig må avslag begrunnes så
søker tydelig vet hva som er årsaken til et avslag og hva som skal til for å oppnå midler.
Vi ser at det er to prosesser som er relevante å se på i denne forbindelse. For det første er det den
generelle søknad om midler fra Sverige-Norge programmet som skal behandles i RPP og
Styringskomiteen. For det andre er det en ekstra søknadsprosess for de søkere som ønsker at
Hedmark fylkeskommune skal medfinansiere prosjektet.
Programmets kriterier
Forskerteamet fra Portugal har også sett på evalueringskriteriene i Indre Skandinavia programmet
som de beskriver som både detaljerte og grundige. Når sekretariatet skal vurdere en søknad skjer det
på seks kriterieområder. Det dreier seg om:
Kvaliteten av prosjektets innhold
A. Prosjektets relevans for programmet
B. Prosjektets indre sammenhengskraft
C. De forventede resultatene
Prosjektledernes gjennomføringskapasitet
D. Gjennomføringsevne
E. Partnerskapets styrker og kvaliteter
F. Økonomi
Hvert kriterieområde er presisert i 2-6 spørsmål som belyser forskjellige aspekter av kriteriet. I tillegg
til disse kriteriene sjekker man at medfinansiering er på plass, at det ikke skjer konkurransevridning,
at søknaden bidrar med noe nytt og at søknaden er komplett. Kriterieområdene blir vurdert på en
skala fra 1 – 4, der 4 er et meget godt prosjekt, 3 er et godt prosjekt, 2 er et tilfredsstillende prosjekt
og 1 er et svakt prosjekt (Medeiros, s. 62-64). Hvert prosjekt ender på denne måten med en samlet
score som prosjektene kan rangeres etter.
Sekretariatet beskriver en prosess i hver utlysningsrunde/ kunngjøring (hver halve år) der alle saker
blir drøftet med sekretariatene i de fem regionene i delområdet Indre Skandinavia. Her har man en
samtale om alle søknadene hvor man sammen vurderer styrker og svakheter ved alle søknadene,
punkt for punkt.
Kriterier for regional medfinansiering
I søknaden om medfinansiering er det også viktig at søkeren er klar over hvilke mål, kriterier eller
prinsipper som ligger til grunn.
En søker kan søke om regionale midler fra Hedmark fylkeskommune. Disse må søkes om og bevilges i
en separat prosess. Søker legger et ekstra vedlegg til den generelle søknaden. Vedlegget er en
separat søknad om å få andel i de regionale midlene. Det er fylkessjef ved EIS som utarbeider sak og
30
innstiller overfor fylkesrådet om bruken av disse midlene. Vedtak fattes i fylkesrådets ordinære
vedtaksmøter (se mer avsnittet Finansiering i innledningen).
En av sekretariatsmedarbeidene forteller at i de første par år av programperioden ble
medfinansiering vedtatt i et møte mellom EIS og fylkesrådet. I starten vurderte man prosjektene som
man innstilte til medfinansiering, ut fra programmets mål og fylkeskommunens egne mål. Her
rangerte man prosjektene etter poengmodellen som brukes i Sverige-Norge programmet (som
nettopp beskrevet). Etter 2009-10 begynte sekretariatet å vurdere søknader om medfinansiering i
forhold til om prosjektet stemte overens med den regionale planstrategien.
Sekretariatsmedarbeideren vurderer at man likevel samtidig har skjelet til programmets mål.
Fylkesrådet har siden 2008 lagt de sakene som har vært til politisk behandling på fylkeskommunens
offentlige møtekalender. Her ligger 9 behandlede saker om regional medfinansiering som fylkesrådet
har behandlet.8 Til grunn for søknad om medfinansiering ligger den saksbehandlingen som allerede
er gjennomført ut fra programmets kriterier. I tillegg har sekretariatet skrevet en side som er
beregnet på fylkesrådet. 2 av de tilgjengelige søknadene fikk avslag mens 7 av søknadene fikk tildelt
midler.
Fylkesrådet innleder alle 7 tildelinger med en formulering om at «prosjekt X er forenlig med
Fylkesplanen og Regionalt utviklingsprogram9». Fylkesrådet skriver en begrunnelse for tildeling hvor
vi vil forvente å finne de konkrete regionale målene som er mest sentralt for fylkeskommunens
medfinansiering. En opptelling viser likevel at det henvises til mål i forskjellige strategidokumenter.
Det henvises to ganger til fylkesplanen og en gang til følgende: Fylkesdelplan Reiseliv, fylkestingets
mål generelt, Fylkets energi- og klimaplan, Sverige-Norge programmets delmål. Videre er det en
tildeling uten henvisning til strategier ut over den innledende formulering om å være forenlig med
Fylkesplanen og Regionalt utviklingsprogram. Begrunnelsene baserer seg ofte på generelle mål som
at «Fylkesplan for Hedmark 2009-12 legger vekt på at internasjonalt samarbeid gir økt
kulturkompetanse som er viktig i et flerkulturelt samfunn» eller «Et positivt bidrag til utviklingen av
framtidens Hedmark».
I vårt intervju med en av sekretariatsmedarbeidene vurderte denne at Regional planstrategi er
politisk og veldig generell slik at man alltid kan finne et tema som prosjektet passer inn under. Det er
ikke motsetning mellom de regionale målene og programmets mål.
De to respondentene fra fylkesrådet gir begge et bilde av at det er de helt overordnede målene for
fylket som «befolkningsvekst» som er de vesentligste målene når de tildeler regional
medfinansiering. Den ene tilføyer at denne også vurderer programmets mål når det dreier seg om
regional medfinansiering.
En av respondentene fra fylkesrådet fremhever at saksutredningen fra Enhet for Internasjonalt
Samarbeid alltid inneholder en ganske detaljert beskrivelse av prosjektene som skal finansieres.
Vedtakene blir truffet ut fra en grundig og ryddig beskrivelse. Respondenten vurderer at sakene er
godt gjennomarbeidet og henger godt sammen med de målene som eksempelvis finnes i regional
planstrategi. Det er få saker som har fått avslag på medfinansiering, hvis noen.
8
Det vil si at det mangler en del søknader i møtekalenderen. Det ble behandlet mange søknader i 2008 hvilket
kan være årsaken til at det ligger så få på møtekalenderen.
9
Fra 2011 blir Regionalt utviklingsprogram for Hedmark erstattet av Samarbeidsprogram for Hedmark. Begge
er Fylkesplanens (senere Regional Planstrategi) handlingsdel.
31
I spørreskjemaundersøkelsen har vi spurt prosjektlederne om de vurderer at kriteriene for tildeling
av midler har vært klart opplyst. Prosjektlederne har svart på en skala fra 1 til 5, hvor 5 er «i høy
grad» og 1 «slett ikke». Nesten halvdelen gir scoren 4 i forhold til at kriteriene har vært opplyst klart.
Men det er også verd å bemerke at 14 % av prosjektlederne plasserer seg på 3.
Figur 5 Prosjektledernes vurdering av om kriterier for tildeling av midler var klart opplyst (Respondenter=37)
60%
49%
50%
40%
30%
30%
20%
10%
14%
8%
0%
Vet ikke
5 I høy grad
4
3
0%
0%
2
1 Slett ikke
Dessuten har vi spurt prosjektlederne om de opplever likebehandling av søkere når det gjelder
tildeling av midler fra Hedmark fylkeskommune til regional medfinansiering og tildeling av statlige
midler og EU-midler. Dette ses i Figur 6 og Figur 7.
Figur 6 Likebehandling av søkere ved tildeling av midler fra HFK til regional medfinansiering
(Respondenter=37)
50%
38%
40%
32%
30%
24%
20%
10%
3%
3%
0%
0%
Vet ikke
5 I høy grad
4
3
2
1 Slett ikke
For begge spørsmål plasserer hovedparten seg på scoren 4 eller 5, men det er verd å bemerke at to
respondenter har en vurdering på henholdsvis 2 og 3. Samtidig svarer en fjerdedel «vet ikke» på
spørsmålet.
32
Figur 7 Likebehandling av søkere ved tildeling av statlige midler / EU-midler (Respondenter = 37)
50%
38%
40%
30%
30%
27%
20%
10%
3%
3%
0%
0%
Vet ikke
5 I høy grad
4
3
2
1 Slett ikke
Begrunnes avslag?
Fylkesrådet behandler all regional medfinansiering av prosjekter i en løpende prosess gjennom året.
Omlag 50-60 % av prosjektene med partnere fra Hedmark søker regional medfinansiering fra
Hedmark fylkeskommune. Ofte stoppes prosjektet hvis regional medfinansiering ikke innvilges og
prosjektsøkeren ikke selv kan reise de nødvendige midlene.
To av de søknadene om regional medfinansiering som ligger offentlig tilgjengelig, har fått avslag.
Hedmark kunnskapspark har i 2011 søkt om medfinansiering til prosjektet «ISI-nett». Fylkesrådets
vurdering og konklusjon beskriver søknadens innhold og framhever positive aspekter i søknaden. Vi
ser at årsaken til den får avslag er en for liten andel medfinansiering fra søker selv.
Den andre søknaden som fikk avslag i 2010 er prosjektet «Nye vinger» søkt av Nord-Østerdal
videregående skole. Begrunnelsen for avslaget er at det er utydelig hvordan bestemte målgrupper
skal inngå i prosjektet, kost-nytte og at det ikke er tilstrekkelig merverdi ved samarbeid over grensen.
Vår vurdering – delkonklusjon «Kriteriebaserte vurderinger og begrunnede
avslag»
Vi får et bilde av at programmets kriterier er presise og veldefinerte. Sekretariatene for Sverigeprogrammet på begge sider av grensen har utarbeidet en velfungerende og grundig manual til å gå
igjennom prosjektene og rangere dem i forhold til hverandre. Dette synes å være velfungerende og
virker betryggende i forhold til å sikre at RPP og Styringskomiteens vurderinger kan basere seg på
kriterier.
Vi vurderer at avslag begrunnes. I begge cases er det en tydelig begrunnelse for avslag som peker ut
avslagets årsaker. Vi har overordnet sett inntrykk av en grundig og ryddig saksforberedelse i forhold
til de søknadene som søker om medfinansiering. De baserer seg på sekretariatets vurdering av
søknadene ut fra programmets kriterier. Det er samtidig uklart hva kriteriene for fylkeskommunens
medfinansiering er.
33
Hovedparten av prosjektlederne vurderer at kriteriene for tildeling av midler i overveiende eller høy
grad har vært klart opplyst, men det er også en gruppe som plasserer seg i en lavere kategori. Med få
unntak har prosjektlederne også en god vurdering av likebehandlingen av søkere i tildeling av midler
fra fylkeskommunen og i programmets gjennomføringsorganisasjon. Det er verd å bemerke at vi ikke
har spurt de som har fått avslag på prosjektet deres. Vi må forvente at disse stiller seg mer kritisk til
disse spørsmålene.
Sekretariatet har i begynnelsen av programperioden foretatt et skifte fra å fokusere på Sverige-Norge
programmets mål til å fokusere på fylkets mål i den regionale medfinansieringen. Det er målene i
Fylkesplanen og i Regional utviklingsprogram som det har vært intensjonen at henvise til. Fordi de
regionale målene er så generelle er det risiko for at tildelingen av midler blir ufokusert og lite
målrettet. Vi kan se at saksforberedelsen tar utgangspunkt i ulike strategidokumenter i fylket.
Samtidig ser vi at de to avslagene er basert på Sverige-Norge programmets kriterier (medfinansiering,
målgrupper, kost-nytte, grensens merverdi) og ikke på fylkeskommunale mål. Når vi spør fylkesrådet
hva de legger vekt på i deres tildeling av midler så får vi et inntrykk av at det er et overordnet mål om
befolkningsvekst og at de tildeler midler til nesten alle prosjekter som blir innstilt som støtteverdige.
Det er samlet sett vår vurdering at grunnlaget for fordeling av regionale midler bør gjennomgås og
vurderes. Vi oppfatter det slik at det ikke er tatt politisk stilling til om det er programmets
målsettinger, de generelle målsettingene i Regional Planstrategi eller andre av fylkeskommunens
strategiområder som er grunnlaget for å tildele regionale midler. Det er vesentlig å være klar på
grunnlaget for medfinansiering for at tildelingen ikke skal basere seg på personlig skjønn. Generelle
mål i regional planstrategi betyr at prosjektene kan spre seg over mange områder. Dette skaper risiko
for at prioriteringer av den internasjonale innsatsen blir for ufokusert. Det er samtidig vanskelig å
følge opp på om målene med de tildelte midler er oppnådd hvis de regionale målene er for diffuse og
generelle. Man kan forestille seg at en internasjonal strategi kunne være et godt utgangspunkt for
tildeling av midler hvis den var spisset med konkrete temaområder, mål og strategier for hva fylket
vil satse på innen for det internasjonale området. Vi vurderer at det må være klart hva grunnlaget er,
slik at det er mulig å velge prosjekter ut fra dette. Dette er også avgjørende for om det er mulig å
følge opp de prosjektene man har investert i.
Habilitet og klageadgang
I utlysningsrunden hver halve år blir alle søknader drøftet med sekretariatet fra de fem regionene i
delområdet Indre Skandinavia. I den forbindelse har man en samtale om alle søknadene hvor man
sammen vurderer styrker og svakheter, punkt for punkt (som beskrevet i avsnittet om Programmets
kriterier). Deretter blir sakene fordelt ut fra habilitet, geografi og kompetanse. Den primære
saksbehandleren på en søknad fra Hedmark fylkeskommune er alltid en person fra det svenske
sekretariatet. Den sekundære saksbehandler er imidlertid fra sekretariatet i Hedmark
fylkeskommune.
En av sekretariatsmedarbeidene har fortalt at det drøftes administrativt i Interreg Sverige-Norge
programmet om man bør be sekretariater fra andre fylker behandle de søknader som kommer fra
samme fylkeskommune som sekretariatet jobber i. Formålet er å skape ytterligere armlengdes
avstand mellom søker og sekretariat.
I søknadsrunden 2007-2013 er det særlig to saker som er iøynefallende. Prosjektene «TRUST» og
«Regional Digital agenda». Begge prosjekter har medarbeidere fra Enhet for Internasjonalt
34
Samarbeid i Hedmark fylkeskommune som norske prosjektledere. Det vil si at Sekretariatet for
Sverige-Norge programmet har jobbet på samme kontor som disse prosjektlederne. Disse to
søknadene har som alle andre blitt gjennomgått i fellesskap og den primære saksbehandleren er fra
sekretariatet i Sverige. Sekretariatet for Sverige-Norge programmet i Hedmark fylkeskommune har
likevel saksbehandlet søknaden om regional medfinansiering til «TRUST» prosjektet på kr. 2,5 mill. kr.
som ble bevilget.
Sekretariatet har ikke vurdert om de selv er habile til å saksbehandle disse søknadene om
medfinansiering. En av sekretariatsmedarbeidene sier han ikke ser et habilitetsproblem i forhold til
dette. Selv når man oppnår midler regionalt vil jo søknaden stadig skulle godkjennes i RPP og
Styringskomiteen før den har sitt budsjett på plass og kan igangsettes. Dessuten nevner
medarbeideren at man kanskje i noen tilfeller ofte er mere kritisk til søknader fra eget hus.
Medarbeiderne i sekretariatet for Sverige-Norge programmet er opptatt av å være et sekretariat for
hele Indre Skandinavia og ser seg i den forbindelse, som uavhengige av Hedmark fylkeskommune.
Vi har vært i kontakt med en Interreg-medarbeider i Østfold fylkeskommune (delområdet Grenseløst
Samarbeid). Denne fortalte at sekretariatet for Interreg her ikke er involvert i saksbehandlingen om
regional medfinansiering og man jobber ikke opp mot det politiske nivået i fylkeskommunen i det
hele tatt. Det har i Østfold fylkeskommune vært viktig å skille mellom Interreg-sekretariat og
fylkeskommunen. Medarbeideren forteller det nettopp er ut fra en tankegang om at hvis koblingen
mellom sekretariat og fylkeskommunen blir for tett kan det gå ut over habiliteten når man behandler
søknader fra fylkeskommunen. For å sikre upartiskhet og habilitet i saksbehandlingen av alle
søknader har man derfor valgt å plassere seg i en armslengde fra fylkeskommunen og overlate
behandling av saker om regional medfinansiering til andre. Formelt sett er det rådmannen som
innstiller saker om medfinansiering til fylkesutvalget. Det er næringsavdelingen som forbereder
saken som tar utgangspunkt i målene i Handlingsprogrammet for internasjonal samarbeid (Svarer
Internasjonal strategi).
I forhold til habilitet i gjennomførselsorganisasjonens behandling, da er dette emnet et fast punkt på
alle beslutningsmøter i RPP og i Styringskomiteen. Prinsippet er at man selv må melde fra før saken
behandles hvis man vurderer seg selv som inhabil i behandlingen av en sak. Det fylkesråd som har
sittet i RPP og Styringskomiteen forteller at han var inhabil de få gangene det var søknader fra
Hedmark fylkeskommune. En sekretariatsmedarbeider har fortalt at det ikke er klageadgang i
forbindelse med søknad av disse EU-midlene. Dette har imidlertid ikke vært opplyst om i
programmet eller i avslagsbrev til søkerne. Det er ikke klart om dette også er gjeldende for søknader
om medfinansiering.
Vår vurdering – delkonklusjon «Habilitet og klageadgang»
Det er vårt inntrykk at det sikres en rettferdig behandling av søkerne når det dreier seg om
behandlingen i RPP og Styringskomiteen. Det sikres ved at alle sekretariatene gjennomgår søknadene
i fellesskap og her sammen gir poeng til de enkelte prosjektene. Samtidig er det med på at sikre
habiliteten at det alltid er en svensk saksbehandler som er primær i forhold til å håndtere søknader
fra Hedmark fylkeskommune. Dessuten er det klare prosedyrer for å si ifra om inhabilitet for de som
vurderer søknadene i RPP og Styringskomiteen. Det har vi fått bekreftet at fungerer i praksis og det
er vårt inntrykk at det sikrer en adskillelse av søker og de som vurderer søknaden. Det er ikke
klageadgang på disse søknadene og det bør etter vår vurdering opplyses i avslagsbrevet.
35
I forhold til saksbehandlingen rundt medfinansiering vurderer vi at sekretariatet mangler rutiner for å
vurdere egen habilitet. Vi kan se at man i Østfold fylkeskommune har tatt konsekvensen av denne
problemstillingen og adskilt Interreg-sekretariatet fra betjeningen av det politiske nivået. Vi vurderer
at en slik adskillelse i større grad vil sikre ryddighet i forhold habilitet. Fylkeskommunen bør etter vår
vurdering også ta stilling til om det bør være klageadgang når det gjelder avslag på medfinansiering.
Før vi konkluderer samlet på problemstillingen om likebehandling ser vi nå på problemstillingen om
oppfølging og politisk styring. Konklusjoner og anbefalinger for begge problemstillinger følger etter
dette.
36
Oppfølging og politisk styring
Metode
For å belyse temaet oppfølging og politisk styring har vi også basert våre funn og vurderinger på de
nevnte intervju. Det har vært fruktbart at et fylkesrådsmedlem er en del av
gjennomførselsorganisasjonen og et står utenfor. Vi ville undersøke om det er avgjørende å være en
del av programmet eller om man er like velinformert når man er en del fylkesrådet. I tillegg bruker vi
datagrunnlaget fra to oppstartsmøter som er holdt med sekretariatet og dets ledelse i september
2014 samt et oppstartsmøte med sekretariatet november 2014.
For å få perspektivet på oppfølging og politiske styring fra en alminnelig fylkespolitikers vinkel har vi
også intervjuet tre medlemmer av fylkestinget. Disse tre medlemmene er alle medlemmer av Komite
for kultur og kompetanse i Hedmark fylkeskommune hvor de fleste saker om internasjonalt
samarbeid blir sendt, diskuteret og forberedt før det går videre til vedtak i fylkestinget. Våre
respondenter er valgt ut fra ønsket om så lang erfaring i eget parti som mulig, spredning på
partifarge og prominent plassering i eget parti (poster, ledelse av parti). Vi har ønsket å få deres
beskrivelse, dels ut fra deres rolle som komitemedlem og dels ut fra rollen som fylkestingsmedlem. Vi
har gjennomført intervjuer blant komitemedlemmene fordi vi vet at det internasjonale området ikke
er en kjerneoppgave for fylkestinget. Det var viktig for oss å intervjue politikere som kunne forventes
å vite noe om dette området og samtidig få innsikt i hvor mye og hvilken informasjon som flyter til
komiteen og som går videre til fylkestinget. To av respondenter er fra opposisjon og en er fra
posisjonen. Vi har uten å lykkes forsøkt å komme i kontakt og få avtaler i stand med flere fra
posisjonen.
Vi har også hatt intervju med to medarbeidere fra Østfold fylkeskommune som har fortalt om
politikernes arbeid med å sette mål for det internasjonale arbeidet og hvordan de følger opp på disse
målene. Østfold fylkeskommunes strategiarbeid er med som et eksempel på velfungerende praksis i
forhold til målsetting, oppfølging og politisk fylkeskommunal styring av det internasjonale området.
Intervjupersonene sa uavhengig av hverandre at internasjonalt samarbeid ikke må være et mål i seg
selv men må være et redskap til å styrke regionale målsettinger.
I tillegg har vi studert økonomiplaner, årsbudsjetter og årsrapporter/beretninger samt sentrale
plandokumenter i Hedmark fylkeskommune som Regional planstrategi og Internasjonal strategi
2010-13.
Kombinasjonen av analyse av de sentrale dokumentene og intervju med berørte respondenter har
gitt oss et solid bilde av innholdet i og omfang av informasjonsstrømmer om Sverige-Norge
programmet til det politiske nivået i Hedmark fylkeskommune.
Avgrensninger som følge av dialog med fylkeskommunen
Fylkesdirektøren i Hedmark fylkeskommune har gitt innspill i høringssvaret på revisjonskriteriene
som i særlig grad vedrør oppfølging og politisk styring. Det framheves at EU’s forordning 1083/2006
er styrende for hvordan Sverige-Norge programmet 2007-2013 utvikles, organiseres i partnerskap,
37
hvilke rapporterings- og styringsprosesser som skal foreligge og hvilke finansielle forutsetninger for
programperioden som skal ligge til grunn. Det følger av denne forordningen at ved å delta i SverigeNorge programmet blir Hedmark fylkeskommune en av flere likeverdige partnere og overlater til
styrende komiteer å fastsette programmets utforming og gjennomføring. Fylkesdirektøren framhever
at Hedmark fylkeskommune delegerer planlegging og gjennomføring av programmet til
gjennomførselsorganisasjonen. Den fylkeskommunale innflytelsen sikres fordi fylkesrådet er
representert i alle organer.
Det leder til spørsmålene:
 Har fylkesrådet og fylkestinget i det hele tatt en oppfølging- og styringsrolle på
fylkeskommunens vegne i Sverige-Norge programmet? Eller,
 Ligger ansvaret alene på gjennomførselsorganisasjonen hvor det via fylkestinget er oppnevnt
politiske representanter?
Vi er enige i at planlegging, gjennomføring, overvåking og politisk styring av Sverige-Norge
programmets mål sikres i gjennomførselsorganisasjonen; det vil si i det Regionalt Prioriterende
Partnerskap (RPP), Styringskomiteen og Overvåkningskomiteen.
Kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune har gitt oss i oppdrag å vurdere oppfølgingsrutinene for
programmet med fokus på regionale mål og føringer. Vi vurderer at når det gjelder fylkeskommunal
medfinansiering av prosjekter så har fylkesråd og fylkestinget en oppfølgings- og styringsrolle. Det
følger av føringer fra tidligere Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) at
«Fylkeskommunane skal forvalte midlane (de regionale utviklingsmidler, som SverigeNorge programmets finansiering er en del av, revisors tilføyelse) etter prinsippa for mål- og
resultatstyring. Det inneber mellom anna at dei sjølve må lage eit mål- og
resultatstyringssystem med indikatorar og resultatkrav som svarer til måla for regional
utvikling og deira eigne plandokument» (Tilskuddsbrev 2012 s. 7).
Med andre ord må regional medfinansiering skje med utgangspunkt i de fylkeskommunale mål og det
må skje en oppfølging av om fylkets målsettinger blir innfridd.
For å sikre intern kontroll med bruk av midler har vi en forventning om at fylkesråd og/eller fylkesting
står i spissen for de overordnede beslutningene om programmet, såsom generell tilslutning til
programmet, økonomisk ramme for programmet, spissing av regionale mål med programmet og
nominering av politiske kandidater til programmets gjennomførselsorganisasjon.
Høringssvaret peker på at revisjonen ikke skal utføre en «gjennomgang som i utgangspunktet ligger
innenfor Overvåkningskomiteens mandat å ivareta». Vi vil fokusere særlig på fylkesrådets og
fylkestingets oppfølging og politisk styring av de 34 regionalt finansierte prosjekter og de syv
prosjektene som vi også vurderer kommer Hedmark fylke til gode i Sverige-Norge programmet.
Revisjonskriterier
Revisjonskriteriene for problemstilling 2 om oppfølging og politisk styring vil vurdere (se utledning i
vedlegg F):
I hvilken grad det sikres tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag til det
politiske nivået i Hedmark fylkeskommune, herunder:
38
I hvilken grad gjøres det oppfølging:
1. I forhold til fastsatte mål og resultatkrav?
2. Ut fra informasjonsrutiner for rapportering?
3. I forhold til øvrig informasjon som har betydning?
4. Minimum årlig på prosjektenes mål- og resultatoppnåelse?
5. På den løpende måloppnåelse for det samlede programmet?
6. På programmets samlede mål- og resultatoppnåelse minimum i slutten av hver
programperiode?
I det følgende beskriver vi hvordan fylkeskommunen tilslutter seg Sverige-Norge programmet.
Heretter gjennomgår vi fylkesrådets og fylkestingets roller i relasjon til programmet. Vi analyserer
informasjon om programmet i sentrale styringsdokumenter. Til slutt besvares revisjonskriterienes
spørsmål og vi konkluderer og gir anbefalinger til videre handling.
Tilslutning til programmet
Det er fylkesrådet som treffer vedtak om å delta i Interreg-programmene, som Sverige-Norge
programmet hører under (fylkesrådets sak 21/06). Regjeringen oppfordrer fylkeskommunene til å
delta og en av sekretariatsmedarbeidene vurderer at det nok er en klar forventning fra regjeringens
side om at fylkeskommunene deltar.
En av sekretariatsmedarbeidene beskriver at det er etablert gode politiske relasjoner mellom de
norske og svenske partnerregionene. I Fylkesrådets (Ap og Sp) tiltredelseserklæring fra 2012 er det
tydelig at man ønsker samarbeid med Värmland, Dalarna, Akershus og Østfold. Dessuten utarbeidet
man mellom alle fem regioner et «Posisjonsdokument». Dette dokumentet var siktet inn mot
regjeringen ved daværende Kommunal- og Regionaldepartementet (KRD) og et hovedbudskap var at
Sverige-Norge programmet var viktig for fylkeskommunene og herunder fylkesrådet i Hedmark.
Størrelsen på medfinansieringen vedtas i den ordinære budsjettprosessen i fylkeskommunen.
Interreg-programmene har en kontrakt mellom EU, staten og regionen. Regionen skal motsvare
statens finansiering i hvert prosjekt med minimum 50 %. En av sekretariatsmedarbeidene beskriver
at det kontinuerlig har vært politisk fokus på Sverige-Norge programmet. Slik har Hedmark
fylkeskommune siden starten av Sverige-Norge programmet stilt med politisk toppledelse i
programmets gjennomførselsorganisasjon.
Fylkesrådets rolle
Representanter i gjennomførselsorganisasjonen
Fylkesrådet spiller en vesentlig rolle i forhold til Sverige-Norge programmet. For det første er to av
fylkesrådets medlemmer en del av programmets gjennomførselsorganisasjon. For det andre er
fylkesrådet delegert kompetanse til å tildele regional medfinansiering til prosjekter i programmet.10
10
Fylkesrådets vedtakskompetanse er hjemlet i FT-sak 22/08, der «Reglement for delegert myndighet i
Hedmark fylkeskommune» ble vedtatt
39
Formålet med to politisk oppnevnte representanter er å sikre regional innflytelse på hvilke prosjekter
som tildeles midler. I programmet 2007-13 var den ene representant i RPP og Styringskomiteen,
mens den andre var representant i RPP, Styringskomiteen og Overvåkningskomiteen (HFK
nominering av representanter til programmets gjennomføringsorganisasjon 2011).
Fylkestinget nominerer de politiske representantene fra Hedmark fylkeskommune. Det er et vilkår i
demokratiske systemer at politikere må velges minimum hvert fjerde år og fylkesrådet kan skiftes ut i
perioden (som det skjedde i 2012 da noen fylkesrådsmedlemmer gikk av før tid). Det betyr at det i
løpet av en programperiode høyest sannsynlig vil være forskjellige politiske representanter i
gjennomførselsorganisasjonen. Vi har hatt intervju med to fra fylkesrådet og den ene har vært aktiv i
RPP og Styringskomiteen fra 2012, på grunn av en ny konstituering av fylkesrådet. Denne forteller at
man får innsikt i programmets organisasjon og styring gjennom deltakelse i
gjennomførselsorganisasjonen. Samtidig blir man løpende presentert for sluttrapporter i prosjektet,
de løpende evalueringer og analyser som utarbeides samt resultatene for programmets overordnede
resultatindikatorer. Fordi denne fylkesråden først ble involvert fra 2012 har vedkommende ikke
oversikt over alle sluttrapporter i Indre Skandinavia. En annen vesentlig kilde til informasjon om
prosjektene er gjennom det enkelte fylkesråds nettverk. Det fremheves at det er vanskelig å få
kunnskap om prosjektenes langsiktige effekter for regionen. Utover at de konkrete prosjektene er
viktige, så blir det opplevd som en gevinst at det i gjennomførselsorganisasjonen oppnås tettere
kontakt og samarbeid med ledende politikere fra andre fylker og län.
Tildeling av og oppfølging i forhold til bruk av regionale midler
En annen vesentlig rolle som er tillagt fylkesrådet er tildeling av regionale midler fra Hedmark
fylkeskommune. For å komme i betraktning i RPP må alle søknader dokumentere regional
medfinansiering. Hvis fylkesrådet sier nei til en søknad om medfinansiering må søker vurdere om de
selv vil finansiere den manglende regionale biten eller revidere prosjektet sitt. Ofte skrinlegges
prosjektet hvis regional medfinansiering ikke innvilges. Fylkesrådet behandler al regional
medfinansiering av prosjekter i en løpende prosess gjennom året. Dette må det søkes om og det
bevilges i en separat prosess, der søker legger et ekstra vedlegg til sin søknad.
Det er sekretariatets vurdering at ca. 50-60 % av prosjektene med partnere fra Hedmark søker
regional medfinansiering fra Hedmark fylkeskommune. Vi har funnet 41 prosjekter som er vesentlige
for Hedmark i Sverige-Norge programmet. 34 av disse prosjektene er medfinansiert av Hedmark
fylkeskommune, en vesentlig andel. I alt har Hedmark fylkeskommunen bevilget omlag 38,3 mill. kr.
over fylkeskommunens eget budsjett.11
Det er sekretariatet for Sverige-Norge programmet som saksbehandler søknader om regionale
midler. I Akershus og Østfold fylkeskommuner har Interreg sekretariatet valgt ikke å betjene det
politiske nivået. Her er det egne ansatte i disse fylkeskommunene som saksbehandler søknadene og
finansiering vedtas i politiske utvalg.
I forbindelse med analysen om likebehandling vurderte vi 9 vedtak om regional medfinansiering.
Analysen viste at det er forskjellige forestillinger i sekretariat og fylkesråd om hva som er grunnlaget
for å tildele medfinansiering. Samtidig er målene som fylkesrådet sikter seg inn mot er brede og
generelle. Vi fikk inntrykk av at Internasjonal Strategi ikke var retningsgivende i forhold til å tildele
11
Se avsnittet om Finansiering i innledningen av rapporten for å se prosessen for tildeling av midler.
40
regional medfinansiering men at fylkesrådet i høyere grad brukte overordnede målsettinger i
Fylkesplanen og Regional planstrategi i kombinasjon med programmets kriterier som grunnlag for
deres tildelinger av midler.
Det fylkesrådsmedlemmet som vi har intervjuet og som ikke er representert i
gjennomførselsorganisasjonen nevner at medfinansieringsprosessen er en vesentlig kilde til
informasjon om prosjektenes resultater. Spesielt for de søknadene som bygger videre på et tidligere
prosjekt, men i endret form. I den forbindelse inneholder søknaden mye informasjon om resultatene
fra det tidligere prosjekt. Ellers får vedkommende informasjon fra årsbudsjett, årsrapport og
økonomiplanen om programmet og fra den saken som legges fram til fylkestinget når
programperioden er over. Dette medlemmet av fylkesrådet framhever også at det er vanskelig å få
tak i de langsiktige effektene av programmet. Det pekes også på at det internasjonale feltet har sin
egen terminologi som kan være komplekst å sette seg inn i.
Fylkestingets rolle
Styring i den parlamentariske modell
Det har betydning for fylkestingets mulighet for å følge opp Sverige-Norge programmet at Hedmark
fylkeskommune har en parlamentarisk styreform. Med parlamentarisme er det fylkestinget som
velger et fylkesråd som utgjør den øverste ledelse for den samlede fylkeskommunale
administrasjonen. Fylkesrådet utgår fra det politiske flertallet i fylkestinget. Fylkesrådet er delegert
en rekke oppgaver fra fylkestinget i overensstemmelse med gjeldende delegasjonsreglement.
Fylkesrådet er ansvarlig for å påse at de sakene som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig
utredet og at de vedtak som er truffet blir iverksatt. Fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen
drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for
betryggende kontroll (Kommunelovens § 20 andre ledd).
Muligheten for kontroll forutsetter at det er en overordnet oversikt over hvilke risikoer som påvirker
om kommunen når sine mål eller ikke. I forhold til Sverige-Norge programmet innebær det at
fylkeskommunen må følge grunnleggende styringsprinsipper. Det vil si å:
 fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt
av overordnet myndighet
 sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, at ressursbruken er effektiv (...)
 sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag
(jf. § 4 i Reglement for økonomistyring i staten, se utledning av revisjonskriterier)
For den alminnelige fylkespolitikeren i Hedmark som ikke har en rolle i gjennomførselsorganisasjonen
for Sverige-Norge programmet eller fylkesrådet, er muligheten for å utøve innflytelse eller «styre»
Sverige-Norge programmet begrenset av den parlamentariske modellen. Man har delegert
kompetansen til å velge ut prosjekter til medfinansiering til fylkesrådet. I tillegg vil den politiske
representasjon i programmets gjennomførselsorganisasjon bli valgt ut blant fylkesrådets
medlemmer.12
12
Fra neste programperiode 2014-20 vil det imidlertid også bli en representant fra opposisjonen i den nye
Styringskomiteen (nytt organ som er en sammensmeltning av RPP og Styringskomiteen).
41
Men hvordan kan fylkestinget da utøve kontroll over fylkesrådet på dette området? Vi kan dele
fylkestingets muligheter for å følge opp fylkesrådet i tre kategorier:
- Generell styring gjennom mål og strategier i sentrale styringsdokumenter
- Behandling av saker i komiteer og fylkestinget
- Etterspørre informasjon i komitearbeidet og via spørsmålsinstitusjonen i fylkestinget
Vi gjennomgår nå fylkestingets informasjon om Sverige-Norge programmet via sentrale
styringsdokumenter. Formålet er å vurdere om fylkestinget er sikret tilstrekkelig styringsinformasjon
og forsvarlig beslutningsgrunnlag om Sverige-Norge programmet. Heretter ser vi kort på de sakene
som har vært til behandling og spørsmål som er stilt i fylkestinget. Til slutt beskriver vi
informasjonsstrømmer til komiteer og fylkestingspolitikere.
Oppfølging gjennom sentrale styringsdokumenter
I et parlamentarisk system skal fylkestinget trekke opp mål og strategier for å gi retning og rammer
for virksomheten med fylkesplanleggingen og økonomiplanen som sentrale virkemidler. Hvis
fylkesrådet gis handlingsrom i form av vide fullmakter, blir det desto viktigere for fylkestinget å føre
tilsyn og kontroll med fylkesrådets virksomhet og disposisjoner. Fylkestingets tilsyn og kontroll med
politikken som utøves vil slik sett være avgjørende for å kunne utøve funksjonen som overordnet
styringsorgan. Kontrollbehovet må balanseres mot hensynet til fylkesrådets behov for handlingsrom
og styringseffektivitet (Sak nr. 94/99 om Parlamentarisk modell for Nordland fylkeskommune, s. 7).13
Utgangspunktet for en god styring er klare mål for et område. Vi må derfor identifisere målene for
internasjonalt samarbeid i de overordnede strategidokumenter som f.eks. Fylkesplan/Regional
Planstrategi, Regionalt Utviklingsprogram/Samarbeidsprogram og Internasjonal strategi. Formålet
med Målanalysen (senere i rapporten) er nettopp å vurdere hvilke mål som er satt for det
internasjonale området i disse strategidokumentene. Fylkesplanen var fylkets overordnede
strategidokument fram til 2012 inntil Regional Planstrategi 2012-15 tok over. Internasjonal strategi
2010-13 er måldokumentet for politikkområdet Internasjonalt samarbeid. Målanalysen viser at særlig
den internasjonale strategien danner grunnlag for de målene som fastsettes i økonomiplanen og
følges opp i årsrapportene. I det følgende analyserer vi innholdet i disse dokumentene.
Mål og oppfølging i økonomiplan, årsbudsjett og årsrapporter
Leder for Enhet for Internasjonalt Samarbeid opplyste ved første oppstartsmøte at økonomiplan og
budsjett er et viktig grunnlag for hva som skal oppnås med den internasjonale innsatsen. Han fortalte
at dokumentene omhandler strategier og mål for internasjonalt samarbeid og behandles av
fylkestinget. Vi ser at økonomiplanene er blitt brukt til å fastsette mål for Sverige-Norge programmet.
Vi kan således gå gjennom hva Fylkesrådet har satt som mål for Sverige-Norge programmet14 i
økonomiplanene de enkelte årene.
13
Flere evalueringer har dokumentert at man langt på vei har lykkes med å realisere de sentrale målsettingene
med å innføre parlamentarisme i fylkeskommunene, slik som tydeliggjøring av ansvar, klarere politiske
skillelinjer og økt folkevalgt styring. Baksiden av medaljen synes imidlertid å være en utbredt frustrasjon blant
politikere i opposisjon (Bukve 2011, s. 2).
14
Se i øvrig Målanalysen Tabell 5 for en mere komplett oversikt
42
Tabell 3 Mål for Sverige-Norge programmet i økonomiplanene
Fra Økonomiplanene 2011-14 og 2012-201515 er målene:
- Å inngå i en samarbeidsavtale med region Värmlands og region Dalarna i Sverige.
- Å delta i Sverige-Norge programmet med 50 prosjekter16
Fra Økonomiplanene 2013-2016 og 2014-17 (inkl. årsbudsjett begge perioder) er målene:
- Tilførte program- og prosjektmidler må være 450 Mill NOK totalt og 50 Mill NOK fra
fylkeskommunen
- Det må være 8 prosjekter hvor Hedmark fylkeskommune deltar eller er medfinansiør (alle
internasjonale programmer)
- Det må oppnås 50 kompetanse- og utviklingsnettverk (alle internasjonale programmer)
Disse målene fokuserer på rammevilkår og innsatsfaktorer for programmet (se også Målanalysen).
Årsbudsjettene beskriver aktivitetene i prosjektene og i en viss grad prosjektenes resultater.
Årsbudsjett 2011 og 2012 beskriver utviklingen i samarbeidsavtaler og antallet av prosjekter. Det gis
også eksempler på et utvalg av prosjekter og de resultater som forventes. Årsbudsjettene 2012
illustrerer forventet utfall av prosjektene ut fra programmets egne mål og det beskrives at et nytt
program er under utvikling. Fra 2013 er årsbudsjett og økonomiplan samlet i et dokument.
Årsrapportene følger noen år opp målene som er fastsatt i økonomiplanen og andre år fokuseres det
mer på å rapportere i forhold til programmets mål.
Tabell 4 Årsrapportenes oppfølging av mål for Sverige-Norge programmet i økonomiplanene
I årsrapport 2010 følges målsetningene opp slik:
- Investeringer i mill. NOK per politikkområde i Sverige-Norge programmet
- Informasjon om investering i klimatiltak, fokus på Reiselivsbransjen
- Informasjon om forsterkninger av samarbeidet mellom Hedmark og Dalarna
- Beskrivelse av oppnådde midler
- Beskrivelse av 7 prosjekter i programmet
- En tabell som viser programmets måloppnåelse i forhold til indikatorer for måloppnåelse i
15
Det er tatt utgangspunkt i disse økonomiplanene fordi de har ligget offentlig tilgjengelig. Revisor har ikke en
forventning om å finne mål med vesentlig annet innhold i tidligere økonomiplaner og årsberetninger.
16
40 prosjekter i 2011-14
43
- Beskrivelse av programmets politikkområder
- Beskrivelse av prosjektet Green2020
- Hedmark-Dalarna samarbeidsprosjektet.
I årsberetning 2013 følges målsetningene opp slik:
- Oppsamling på at oppnådde tildelte midler er 30 % høyere enn målsatt i 2007
- Forteller om overstått programperiode; det var 71 prosjekter, fylkeskommunens andel er 40
Mill NOK og andre partnere har bidratt med 431 Mill NOK
- Oppsamling på hovedmålene i økonomiplan 2013-16.
Vi ser at det i årsrapportene er oppfølging på målene i økonomiplanen om ramme- og innsatsfaktorer
(tildelte midler, samarbeidsavtaler). Dessuten er det beskrivelser av utvalgte prosjekter enkelte år.
Det er også oppfølging i forhold til Sverige-Norge programmets resultatindikatorer for alle prosjekter
i Indre Skandinavia. Det gis ikke en oversikt over de prosjektene som Hedmark fylkeskommune
finansierer eller ressursforbruket på prosjekter de enkelte årene.
En del av oppfølgingen handler om hvorvidt fylkeskommunens politiske nivå får kjennskap til
resultater og effekter av det samlede Sverige-Norge programmet. Programmet har formulert et sett
resultatmål og indikatorer som gir indikasjoner på om målene for programmet er godt på vei (Se
vedlegg E).17
Vi ser at fylkestinget i årsrapporten fra 2011 s. 59 får følgende oppdatering på programmets mål:
17
Disse målene gjelder alle tre delområder i Sverige-Norge programmet. Hedmark Fylkeskommune er i
delområdet Indre Skandinavia og fra fylkeskommunens rapportering ser det ut til at målet for Indre
Skandinavia er om lag en tredjedel av målsettingen som blir beskrevet her.
44
Årsbudsjett 2012 henviser også til disse målene og de forventede resultatene.
2. desember 2013 holdt fylkessjef for Internasjonalt samarbeid en presentasjon for fylkestinget med
resultater fra prosjektene i blant annet Sverige-Norge programmene. Her fortalte han om hvilke
emneområder prosjektene i programmet var innenfor, og om prosjektenes budsjetter. Og han ga
også en status på resultatene i Sverige-Norge programmet ut fra programmets resultatmål.
Videre redegjorde fylkesrådet for programmets samlede resultater i Fylkestingsmelding 7/2014:
«Interreg Sverige-Norge har ført et stort antall mennesker sammen på tvers av
grensen i årene 2007-2013 og bidratt til omfattende kompetansevekst; 35.000 ungdommer,
36.000 barn og voksne og 600 studenter har deltatt. Interreg stimulerer næringsliv og
offentlig tjenesteproduksjon; 5.800 virksomheter har deltatt, og Interreg bygger ned
grensehindre; 112 grensehindre er bearbeidet. Interreg knytter sammen små og mellomstore
byer over grensen; 72 klynger og nettverk er etablert, 127 institusjonelle samarbeider er
opprettet og norske og svenske parter har i fellesskap utviklet 12 nye metoder for å arbeide
med bygde- og byutvikling.»
Sekretariatet for Sverige-Norge programmet har fortalt at det utover økonomiplan, årsbudsjett og
årsrapport ikke foreligger rutiner for at fylkestinget Hedmark skal få løpende rapportering om
prosjektenes resultater. Tanken er at representantene i RPP fra fylkesrådet kan formidle
programmets resultater i sin politiske kontekst, som f.eks. fylkesråd og fylkestinget i Hedmark fylke.
Samarbeidsprogrammet 20 12
I strategiene, økonomiplanene og årsrapportene er det ikke systematisk oppfølging av de prosjekter i
Sverige-Norge programmet som angår Hedmark. Det er likevel et unntak. I 2010-2012 ble fem18 av
18
Export4seasons, Foretaksomhet i hele skolen, Ny i Indre Skandinavia, Nordens beste innlandsregion, FEM2
45
Sverige-Norge programmets store prosjekter beskrevet i Samarbeidsprogram for Hedmark 2012.
Samarbeidsprogrammet omtaler store prosjekter som samfunnsaktører i Hedmark anser som
vesentlige, strategiske prosjekter for å virkeliggjøre fylkets mål og ambisjoner. Prosjektene blir fulgt
opp halvårlig av prosjektstyret og det utarbeides en årlig rapportering til fylkestinget på prosjektenes
framdrift og resultater. I forbindelse med en omorganisering av partnerskapet er aktiviteten i
Samarbeidsprogrammet for øyeblikket lav.
Som vi beskrev tidligere har fylkestinget mulighet for å etterspørre informasjon om Sverige-Norge
programmene i komitearbeidet og i forbindelse med spørsmålsinstitusjonen. I det følgende vil vi
beskrive i hvilken grad disse kanalene har vært utnyttet og hvordan tre politikere i Komite for
kompetanse og kultur (to opposisjonspolitikere og en fra posisjonen) oppfatter
informasjonsstrømmer og oppfølgingsrutiner i forbindelse med det internasjonale arbeidet.
Saker til komiteen og fylkestinget om Sverige -Norge programmet
Fylkeskommunens møtekalender viser hvilke saker som fylkestinget og de saksforberedende
komiteene har behandlet siden 2008.19 Vi ser at det har vært tre saker i fylkestinget fra 2008-2014
med relevans for Sverige-Norge programmet. Komiteen for kultur og kompetanse har deltatt i to av
sakene hvor de selv har initiert den ene.
Den første saken er behandlingen av den internasjonale strategien i 2010. Den andre er at Erik
Ringnes (V) I forbindelse med at Internasjonal strategi utløp etterspurte en gjennomgang av den
internasjonale aktiviteten og en rullering av Internasjonal Strategi 2010-13 (Sak 33/14). Det har ledet
til at fylkesrådet i første omgang leverte en fylkestingsmelding i desember 2014 (07/14). Fylkestinget
behandlet budsjettet denne dagen, noe som er en omfattende sak i fylkestinget. Man ønsket i tillegg
en mere utførlig beskrivelse som ble lagt fram i april 2015 (25/15). Den tredje saken i fylkestinget er
oppnevning av representanter i styringskomiteen i 2014-2020 som ble vedtatt i 2014. Dessuten har
det vært en presentasjon av det internasjonale samarbeidet i fylkestinget 2. desember 2013.
Komite for kompetanse og kultur
I Hedmark fylkeskommune har man nedsatt tre komiteer som ivaretar oppgavene med å forberede
behandlingen i fylkestingets plenum gjennom å avgi innstilling i saker fylkesrådet legger frem.
Komiteens politiske sammensetning gjenspeiler sammensetningen i fylkestinget. Komiteen for
kompetanse og kultur forbereder i hovedsak alle saker innen for det internasjonale området.
Som ledd i komitéenes arbeid har medlemmene anledning til å stille spørsmål til fylkesrådet og be
om redegjørelser i saker som er til behandling. De skal også kunne avholde høringer for å få en
bredere belysning av saker. På møtene forholder komiteens medlemmer seg til en saksliste som er
fastsatt av fylkesrådet og det foregår en debatt om sakene med utgangspunkt i fylkesrådets
innstilling til vedtak. Komiteen vil avspeile det sittende politiske flertall i fylkestinget og vil ved
uenighet stemme om innstillingen til fylkestinget. Det er vanligvis en av Fylkesrådene som deltar på
møtene. Komiteens medlemmer har ansvar for å holde seg orientert på sine områder. Det betyr at
komiteen drar på befaring og besøk.
Vi har gjennomført intervju med to komitemedlemmer som sitter i opposisjon og en som sitter i
posisjon. De vurderer alle at det ikke er kommet spesielt mange saker på det internasjonale området
19
Søkeord: internasjonal, Interreg, Sverige
46
i perioden. De to i opposisjon nevner behandling av Internasjonal Strategi 2010-13 som eneste
eksempel, mens medlemmet i posisjonen ikke kan komme med konkrete eksempler på tidspunktet
for intervjuet. Ønsket om en evaluering av programmet i 2014 kom fra komiteen selv. Og i 2013
orienterte sjefen for Enhet for Internasjonal Samarbeid om arbeidet i blant annet Sverige-Norge
programmet etter henvendelse fra komiteen. Formålet var at komiteen ønsket å oppnå en bedre
oversikt over fylkeskommunens internasjonale engasjement.
De to i opposisjonen vurderer at man i fylkestinget og komiteene sitter langt fra Enhet for
Internasjonalt Samarbeid og at informasjonen herfra er mangelfull og for lite, størrelsen på innsatsen
tatt i betraktning. Både medlemmer av komiteen i posisjon og opposisjon vurderer at det er mindre
informasjon om det internasjonale området enn på andre fagfelt i fylkeskommunen. Samtidig mener
en at det generelt er blitt mere åpenhet for opposisjonens muligheter for å delta i internasjonale
fora. Det er samtidig vedkommendes inntrykk at «Interreg vil fylkesrådet og administrasjonen ha for
seg selv» og vedkommende gir uttrykk for å føle seg avskåret fra informasjon, særlig omkring
Sverige-Norge programmet. Det andre medlemmet av opposisjonen opplever at fylkestinget er på
utsiden og ikke involvert i det internasjonale arbeidet. Dette bilde kan posisjonsmedlemmet ikke
kjenne igjen og vurderer at det er mulig å etterspørre informasjon hvis det er noe man lurer på.
Det er ikke opplevelsen hos noen av de vi har intervjuet at de som sitter i posisjon i komiteen har
mere kunnskap om det internasjonale området. Forskjellen oppstår mellom fylkesrådet og
administrasjonen som har tilgang til informasjon, og komiteen og fylkestinget som ikke har tilgang på
informasjon. Det ene fylkesråd vurderer også at det ikke har å gjøre med partifarge hvor mye man
vet om internasjonalt samarbeid, men mer om personlig interesse og engasjement for området.
Det ene medlemmet av komiteen har i sitt arbeid med det internasjonale området gjennomgått den
internasjonale strategien. Medlemmet vurderer at den internasjonale strategien for 2010-13 burde
være utgangspunktet for oppfølging av de internasjonale aktivitetene. Det har manglet oppfølging på
strategien. Det etterspørres at den internasjonale aktiviteten støtter opp under regionale mål, for
eksempel mål for videregående opplæring. Samtidig ønsker medlemmet at det internasjonale
programmet skal være en integrert del av fylkeskommunens samlede virksomhet, hvilket
vedkommende ikke opplever at er tilfellet i dag. Det pekes på at regional planstrategi er det øverste
dokumentet i fylkeskommunen og at internasjonalt arbeid bør kobles til dette dokumentet.
15. og 16. september 2014 var fylkestingets fagkomiteer i Arvika, Sverige. Den 16. september var det
presentasjoner fra Østlandsforskning om sysselsetting, befolkningsutvikling og interaksjon over
grensen. Sekretariatet fra Sverige-Norge programmet fortalte om programmet 2014-20 og om
Hedmarks samarbeidsavtaler med Värmland og Dalarna. De tre komitemedlemmene deltok på dette
møtet og fikk informasjonen. Det er vårt inntrykk at ingen av de tre medlemmene i komiteen har
oversikt over prosjektene i Sverige-Norge programmet. Noen av disse er ikke i stand til å nevne et
prosjekt.
Vi har også spurt fylkesrådet om de tror at fylkestinget føler seg tilstrekkelig informert om SverigeNorge programmet og internasjonalt samarbeid. Den ene fylkesråden svarer at det nok er slikt at
fylkestinget opplever en viss distanse til det som skjer i den parlamentariske styringsformen. Men det
er måter som fylkestinget kan engasjere seg på innen dette området; politisk behandling av saker
(den internasjonale strategien blir nevnt som eksempel), spørretimer hvor fylkestinget møter
fylkesrådet og orienteringer i komiteene. Alt i alt har fylkestingsmedlemmene disse redskapene til å
etterspørre informasjon. Og forvaltningen har stilt opp som ønsket, vurderer fylkesråden. Det er
47
samtidig fylkesrådens oppfatning at det i årsrapportene skal være et grunnlag for å vurdere
programmet. Og det har ifølge fylkesrådet vært tilstrekkelig med informasjon i årsrapportene.
Samtidig har fylkestinget lov til å gi signaler hvis man ønsker endringer.
Det andre medlemmet av fylkesrådet peker på at det i opposisjonen har vært motforestillinger i
forhold til det internasjonale arbeid for eksempel omkring ressursforbruk og reiseaktivitet. Det har
vært forsøk på å informere om området, og det er brukt relativt mye tid på internasjonalt arbeid i
forhold til de andre områder i Komiteen for kompetanse og kultur (som eksempelvis vdg. opplæring
og kultur). Medlemmet vurderer at det forventelig er et sprik fra noen som føler seg godt informert (i
komiteen) til noen som ikke er det (i fylkestinget).
Andre kilder til informasjon om Sverige-Norge programmet
Vi har funnet en brosjyre fra 2010/11 som heter «Internasjonalt samarbeid i Hedmark: Vekst og
utvikling, bærekraft og global solidaritet» som beskriver en rekke prosjekter i Sverige-Norge
programmet og deres resultater. Denne brosyren er så vidt vi er informert ikke utdelt til den sittende
komite for kultur og kompetanse eller det sittende fylkestinget.
Det finnes også en velfungerende prosjektside som heter www.interreg.no. Her kan man finne alle
prosjekter og en beskrivelse av de enkelte prosjekters innhold. Det er også mulig å søke fram
prosjekter som er relevante for Hedmark. Denne siden har medlemmer av komiteen for kultur og
kompetanse ikke vært oppmerksomme på. På fylkeskommunens egen hjemmeside over
«internasjonalt samarbeid» finner man også beskrivelser og redgjørelser fra de forskjellige
internasjonale programmer og prosjekter. Siden er imidlertid ikke oppdatert siden 2012.
Inspirasjon fra Østfold fylkeskommune
For å gi inspirasjon til arbeidet med oppfølging og politisk styring innenfor internasjonalt samarbeid
presenterer vi Østfold fylkeskommunes arbeid med dette området. 20 I Østfold fylkeskommune har
man involvert politikerne i målsetting, oppfølging og styring av det internasjonale arbeidet. Man
startet med å definere en rekke mål som internasjonalt samarbeid skal løfte.
Vi har i den forbindelse hatt dialog med en internasjonal rådgiver fra fylkeskommunen som har
fortalte oss om arbeidet. I 2009 arrangerte man en konferanse om internasjonalt samarbeid for
fylkestingspolitikerne. Konklusjonen på konferansen var at de folkevalgte ønsket en spissing av
temaene for det internasjonale arbeidet for å få mere konkrete resultater på det internasjonale
området. Man ønsket at internasjonalt samarbeid skulle være et virkemiddel for å nå målene i
fylkesplanen. Ved å spisse innsatsen inn mot konkrete emner kunne man få nytte av å jobbe
internasjonalt på de arenaene hvor man allerede var.
Man utarbeidet derfor «Østfold fylkeskommunes handlingsprogram for internasjonalt samarbeid
2012-15» (dvs. tilsvarende Hedmark fylkeskommunes internasjonale strategi). Her har man definert
en rekke satsningsområder/politiske temaer som man ville jobbe med i perioden. Strategien er delt
opp i tre deler:
20
Vi har sett på politiske prosesser og internasjonale strategier i Akershus, Trøndelag og Østfold
fylkeskommuner. Alle har satt spesifikke regionale mål for den internasjonale innsatsen. Vi framhever likevel
Østfold fordi vi vurderer at de er langt framme i arbeidet med målsetting, oppfølging og politisk styring.
Samtidig er deres arbeid lagt ut på fylkeskommunens hjemmeside og framstår dermed som gjennomsiktig.
48
1. Et handlingsprogram som viser fylkeskommunens roller og hvilke typer internasjonale
samarbeider som prioriteres
2. Utvalgte satsningsområder for internasjonalt samarbeid + internasjonale satsningsområder i
øvrige regionale handlingsplaner
3. Beskrivelse av internasjonale virkemidler, hvor Interreg-programmene er et vesentlig
virkemiddel.
De spissede temaene for det internasjonale arbeid er:
•
Regionale flyplasser
•
Kunnskapsbasert forebyggende og helsefremmende arbeid
•
Redusering av ”drop-out” i videregående skole
•
Ungt entreprenørskap
•
Kultur, klima og energi
•
Vannkvalitet i vassdrag og sjøområder
•
Opplevelsesnæring
•
Stedsutvikling og fortetting,
•
Vei og jernbane på strekningene Oslo-København og Oslo- Stockholm
•
Hav møter land.
Kilde: Østfold fylkeskommunes handlingsprogram for Internasjonalt samarbeid 2012-15
Den internasjonale rådgiveren forteller at de prioriterte områdene i handlingsprogrammet er
hovedmålene for det internasjonale arbeidet. Det er disse målsettingene man hovedsakelige følger
opp. Det er et langsiktig arbeid hvor det kan være vanskelig å se resultater. Men de gjør hva de kan
for å måle, følge opp og gi informasjon til det politiske nivået.
Vi har også hatt et intervju med en medarbeider fra Interreg-sekretariatet i fylkeskommunen
(herunder Sverige-Norge programmet) for å få en ide om hva fylkesutvalget i Østfold fylkeskommune
bruker som grunnlag for å tildele fylkeskommunale midler (medfinansiering) til Sverige-Norge
programmet. Medarbeideren vurderer at handlingsprogrammets mål fungerer som et redskap til å
tildele regionale midler og at det er lykkes å følge opp målsettinger og prosjekter overfor det
politiske nivået. Vi kan ut fra fylkeskommunens planer se at Sverige-Norge programmet har en rolle i
forhold til målene om Vei- og jernbanestrekningen mellom Oslo, Gøteborg og København med
prosjektet COINCO North. Og dessuten har man arbeidet med Vannkvalitet i vassdrag og sjøområder i
prosjektet Hav møter land.21 Samtidig er det medarbeiderens vurdering at det fortsatt er rom for å
konkretisere målene og få en enda tettere kobling mellom fylkets satsningsområder og det
internasjonale området.
21
Sak 2009/3310, «
Fylkeskommunens internasjonale engasjement - spissing av arbeidet på de nordiske arenaene
»
49
Budsjettet for den regionale medfinansieringen av EU-prosjekter i Østfold fylkeskommune er på 2
millioner kr. årlig (til sammenligning med Hedmark fylkeskommune som har 6 mill kr. årlig). Interregmedarbeideren anser det som naturlig at fylkeskommunene tildeler regionale midler ut ifra
fylkeskommunale mål. Fordelingen må ut fra vedkommendes mening støtte områder som er viktige
for organisasjonen. Medarbeideren forteller at deres samarbeidspartner i Västra Götalands län har et
enda strengere regime i forhold til tildeling av regionale midler. Hvis prosjektene ikke treffer
klokkerent på de regionale målsettingene så får prosjektet ingen midler. På den måten er det
forskjellige krav til hvor mye prosjektene må være i tråd med regionale mål i forskjellige fylker/län.
I forhold til oppfølging på bruk av midler og målene i strategien har Østfold etablert et Internasjonalt
forum (hvor fylkesutvalget er representert). Dette forumet møtes to ganger årlig og har
drøftinger/får informasjon. Fylkestinget får også rapportering to ganger årlig på måloppnåelse i
forhold til handlingsplanen. Dette har vært en praksis fra 2010-11. Målsetninger og oppfølging av
temaene fremgår samtidig i økonomiplaner, årsbudsjett, tertialrapportering og årsrapport. I tillegg
har man også evaluert arbeidsprosessene rundt internasjonalt samarbeid to ganger i perioden 201014. Går man inn på Østfold fylkeskommunes hjemmeside kan man se en oversikt over de pågående
prosjektene i Sverige-Norge programmet som fylkeskommunen er med på.22
Begge medarbeiderne vi har intervjuet opplever at fylkespolitikerne føler seg engasjert og har
eierskap til arbeidet med det internasjonale samarbeid. Den ene nevner at det er klart at det er
mange ulike spor i det internasjonale arbeidet og det er vanskelig å få formidlet dette på en
fullstendig måte. Når man velger ut politikere til de forskjellige komiteene har man i
fylkeskommunen vært oppmerksom på å få både posisjon og opposisjon representert. Det bidrar til
kontinuitet i det internasjonale arbeidet selv om det blir nye politiske konstellasjoner og det gir et
godt politisk eierskap på tvers av partifarger til det internasjonale området.
I en rapport fra 2011 konkluderte rådmannen i Østfold fylkeskommune følgende om arbeidet:
«Det kan se ut til at fylkeskommunen oppnår mer og får mer konkrete resultater ut av et
spisset internasjonalt arbeid hvor man har fokus på utvalgte satsingsområder, og så lenge den
internasjonale aktiviteten er tett knyttet til fylkesplanens mål og delmål, bidrar det internasjonale
arbeidet til at målene og delmålene nås helt eller delvis.» (statusrapport til fylkesutvalget 20.
september 2012, Saksnr 2012/5)
Vår vurdering – delkonklusjon oppfølging og politisk styring
Vi har lagt fram fylkesrådet og fylkestingets roller og vi har analysert informasjonsstrømmer. Til slutt
har vi sett et eksempel fra Østfold fylkeskommune på det vi anser som god praksis for målsetting,
oppfølging og politisk styring av det internasjonale området ut fra regionale mål. Før vi konkluderer
endelig på analysen vurderer vi revisjonskriterienes spørsmål ett om gangen.
I hvilken grad rapporteres i forhold til fastsatte mål og resultatkrav?
Vi vurderer at det ved å plassere ledende fylkeskommunale politikere som en sentral del av
gjennomførselsorganisasjonen gir gode forutsetninger for at programmets midler kommer en
regionalpolitisk dagsorden til gode. Det politiske nettverket og samarbeidet på tvers av fylker
framheves som en positiv sidegevinst ved å delta i gjennomførselsorganisasjonen.
22
http://mobil.ostfoldfk.no/modules/module_123/proxy.asp?I=21207&C=349&D=2
50
Medlemmer av fylkesrådet treffer også vedtak om medfinansiering og har i den forbindelse mulighet
til å vurdere hvilke prosjekter som understøtter fylkets målsettinger best. Som vi beskrev i kapittelet
om likebehandling vurderer vi at det må være en diskusjon av hva grunnlaget for den
fylkeskommunale medfinansiering skal være.
Vi vurderer at det påvirker kontinuiteten og kunnskapsnivået om Sverige-Norge programmet at
fylkespolitikerne skiftes ut med jevne mellomrom. Valgperiodene kjører uavhengig av programmets
periode og dette gjør at politikerne blir involvert i programmet på forskjellige tidspunkter i
programmets levetid. Dette dilemmaet kan ikke løses. Men vi mener at dette er en god grunn til å ha
generell oppmerksomhet og løpende informasjon om programmet til den brede krets av politikere i
fylkestinget. Hvis man hever den generelle kunnskapen om Interreg-programmene og skaper økt
involvering av komiteen for kompetanse og kultur og den brede krets av politikere i fylkestinget, blir
det sannsynligvis lettere å gå inn i dette arbeidet. Samtidig vil man redusere frustrasjonen over det
opplevde informasjonsunderskuddet og man kan kanskje øke eierskapet til det internasjonale
området og Sverige-Norge programmet. Dette kan bidra til at fylkespolitikerne i høyere grad blir
ambassadører for programmet. Det er krevende å få oversikt over programmets komponenter og det
krever også en innsats fra fylkespolitikerne selv.
I økonomiplanen er det fastsatt mål og resultatkrav for hva fylkeskommunen ønsker å oppnå ved å
delta i programmet. Disse målene rapporteres det mere eller mindre systematisk på i
årsberetningene. Selv om det skjer en årlig rapportering på målene så har fylkestingspolitikere og
medlemmer av fylkesrådet som vi har gjennomført intervju med, ikke oversikt over Hedmarks
portefølje av prosjekter i programmet. I fylkesrådet har de kunnskap om enkeltprosjekter hvis de har
tildelt finansiering, enten i fylkeskommunen eller i programmets gjennomførselsorganisasjon. De har
også kunnskap om enkeltprosjekter fra deres nettverk. Det fylkesrådsmedlemmet som deltok i
gjennomførselsorganisasjonen hadde best oversikt over programmet. Men fordi vedkommende først
ble med i programmet fra 2012 hadde heller ikke denne full oversikt over prosjektene i Hedmark. Vi
ser at det på Østfold fylkeskommunes hjemmeside er lenker til de pågående prosjekter som
fylkeskommunen finansierer. Dette kan være en metode til å skape oversikt.
Vi har notert at komitemedlemmene opplever at det er mindre informasjon om det internasjonale
området i forhold til andre av komiteens ansvarsområder. Noe av opposisjonspolitikernes frustrasjon
over dette området kan skyldes den parlamentariske modellen fordi det delegeres mange oppgaver
til fylkesrådet. Noe kan skyldes at det internasjonale området er komplekst. Men vi vurderer også at
det har betydning at fokuset i målsetningene for programmet ikke er på den informasjonen som vi
vurderer er mest relevant for fylkeskommunen. I den årlige målsetting og rapportering hadde det
vært relevant med oversikt over hvilke prosjekter som Hedmark fylkeskommune medfinansierer,
hvor mye man medfinansierer det enkelte år og samlet sett, hvilke regionale mål man forventer
prosjektene skal innfri og om man gjennom prosjektene oppnår målene.
Vi har beskrevet hvordan man i Østfold fylkeskommune har arbeidet med å sette regionale mål og
sikre politisk involvering, oppfølging og styring av den internasjonale innsatsen. Dette eksemplet kan
gi Hedmark fylkeskommune og fylkesrådet inspirasjon til sitt strategiske arbeid med dette området.
Ser vi til Østfold fylkeskommune, bruker de aktivt handlingsprogrammet (deres internasjonale
strategi) til å velge ut prosjekter som skal medfinansieres og det følges opp med hensyn til resultater
i to årlige rapporteringer. Dette i tillegg til generelle styringsdokumenter som tertialrapporter,
51
økonomiplan/årsbudsjetter og årsberetninger. Det er her opplevelsen at politikerne føler seg
involverte og engasjerte i det internasjonale arbeidet.
Vi er klar over at det oppstår dilemmaer med å sette regionalpolitiske mål for et program som varer
7 år når en politisk valgperiode bare varer 4 år. Det betyr at eventuelle regionale mål som blir
formulert for det internasjonale området må være i tråd med de internasjonale programmers mål.
Samtidig må man bestrebe seg på å sette regionale mål i starten av en valgperiode så disse målene
kan fungere uten endringer over en lengere periode. I 2015 skal Hedmark fylkeskommune både
rullere den internasjonale strategien og det skal velges nytt fylkesting. Vi ser dette som en mulighet
for at den nyvalgte politiske ledelsen arbeider for å skape klare mål for det internasjonale området.
Er det informasjonsrutiner for rapportering?
Informasjonsrutiner skal sikre at viktig og pålitelig informasjon av betydning for måloppnåelsen
kommuniseres på en effektiv måte. Vi har sett at det er informasjonsrutiner i økonomiplan og
årsrapporten. Samtidig vurderer vi at sentral informasjon om programmet i større grad bør formidles
til komiteen for kultur og kompetanse og fylkestinget. I perioden 2007-13 har fylkesrådet kun tatt
initiativ til to saker. Vi vurderer dette som svært få saker i en så lang periode. Komiteen og
fylkestinget har selv i 2013 etterspurt informasjon om det internasjonale engasjementet. Her har
fylkesrådet og Enhet for Internasjonalt Samarbeid stillt opp. Samtidig har det vært presentasjoner av
programmet på en befaring som alle komiteene i fylkeskommunen deltok på i september 2014.
Sekretariatet for Sverige-Norge programmet har fortalt at det utover økonomiplan, årsbudsjett og
årsrapport ikke foreligger rutiner for at fylkestinget i Hedmark skal få løpende rapportering om
resultater. Tanken er at representantene i RPP fra fylkesrådet kan formidle programmets resultater i
sin politiske kontekst, som f.eks. fylkesråd og fylkestinget i Hedmark fylke. Vi vurderer at dette er
vanskelig fordi fylkesrådet også er skiftet ut i perioden så de heller ikke har komplett oversikt over
prosjektene. Dessuten må representantene i gjennomførselsorganisasjonen forholde seg til hele
Indre Skandinavia mens fylkespolitikerne mest naturlig er interesserte i de prosjekter som er
finansiert av Hedmark og/eller relevante for Hedmark. Det er et vanskelig program å ha oversikt over
fordi det består av mange forskjellige prosjekter og et omfattende regelverk. Derfor må fylkesrådet
sikre at den tilgjengelige informasjonen er oversiktlig og relevant for seg selv og for fylkestinget. Vi
mener det forutsetter at fylkeskommunen blir mer bevisst om hva målene med og satsningsområder
for den internasjonale innsatsen skal være i det hele tatt.
Kommuniseres øvrige relevant informasjon?
I det omfang det utarbeides evalueringer, rapporter og analyser om Sverige-Norge programmet er
det vår inntrykk at disse blir videreformidlet i gjennomføringsorganisasjonen for programmet. Herfra
er det opp til de enkelte medlemmer å sette seg dypere inn i dette.
Vi har funnet en brosjyre fra 2010/11 som beskriver innhold og resultater i en rekke prosjekter i
Hedmark. Komitemedlemmene kan ikke huske at denne er utdelt til komite eller fylkesting. Dessuten
er det informasjon å hente på programmets hjemmeside www.interreg.no og på sidene for
Internasjonalt samarbeid på fylkeskommunens egen hjemmeside. Komitemedlemmene har ikke vært
oppmerksomme på www.interreg.no.
Rapporteres det minimum årlig på prosjektenes mål - og resultatoppnåelse?
52
Fylkesrådet skal sikre at fastsatte mål- og resultatkrav oppnås på en effektiv måte ved å planlegge
med både ettårig og flerårig perspektiv. Det har ikke vært en systematisk tilbakemelding i
årsrapportene på relevante prosjekters mål og resultatoppnåelse. Her er relevante prosjekter
definert som de prosjektene som Hedmark er involvert i. Fylkestinget er blitt presentert for alle
prosjektene i Indre Skandinavia i 2013 da fylkessjefen presenterte disse. Han ga eksempler på
prosjekter og deres effekter. Vi vurderer at det er systematiske tilbakemeldinger av denne typen
informasjon men som også er spisset mot Hedmark, som er nødvendig.
I hvilken grad rapporteres det på den løpende og samlede måloppnåelse for
programmet?
Dette kriteriet legger opp til at det skjer en løpende og samlet rapportering på programmets
måloppnåelse. Hele programområdet har ved inngangen til programmet definert en rekke
forventninger og resultatkrav til hva som samlet sett skulle oppnås. Dette er presisert i en rekke mål
og resultatindikatorer. Vi har i Målanalysen i Kapittel 3 beskjeftiget oss dypere med disse målene og
kommet fram til at det finnes gode indikatorer som er anvendt systematisk. Men samtidig mangler
det blant annet resultatindikatorer for programmets effekter.
Resultatene sier noe om hva alle fem involverte fylker/län i delområdet Indre Skandinavia får ut av
prosjektene på utvalgte parametere. Det er vårt inntrykk at de to fylkesrådsmedlemmene som er
representert i gjennomførselsorganisasjonen er sikret mulighet for et mere dyptgående innblikk i
programmets samlede resultater på tross av at representantene løpende skiftes ut som følge av nye
personkonstellasjoner etter et valg. Det er vår opplevelse at det i gjennomførselsorganisasjonen
gjøres en innsats for å informere om prosjekter og inkludere representantene i de prosessene som
pågår i programmet.
Vi vurderer at det samlet har vært både en løpende og en avsluttende oppfølging på Sverige-Norge
programmets samlede resultatmål som er kommunisert til fylkestinget. Vi ser at det i noen
årsbudsjetter, årsplaner, i en fylkestingsmelding og ved en presentasjon i fylkestinget er blitt
kommunisert hva resultatene på de forskjellige indikatorer har vært. I 2016-17 vil det komme en
samlet evaluering av programmets resultater og effekter som blir gjennomført på oppdrag av
programmets Overvåkningskomite.
Til slutt vil vi tilføye at det er en svært krevende øvelse å vurdere nytten av et tiltak og det er mange
forskjellige tiltak på det internasjonale området. Det gjelder ikke bare for Hedmark fylkeskommune
men også for nabofylkene i Østfold, Akershus og Sør-Trøndelag. Alle disse fylkeskommunene har
mange og spredte internasjonale aktiviteter. Det er en vedvarende utfordring for de som
administrerer Interreg-programmene og annen internasjonal innsats, at de må forholde seg til
føringer fra internasjonal, nasjonal og regional nivå. Styringen av programmet må tilfredsstille ulike
informasjonsbehov og gi mulighet for styring fra regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå. Dessuten
er Sverige-Norge programmet underlagt et relativt omfattende regelverk og en tilhørende
styringsorganisasjon. Vi er oppmerksomme på at alt dette bidrar til at styringen av Sverige-Norge
programmet er komplekst.
53
Konklusjon - Likebehandling, oppfølging og politisk styring
Sikres det likebehandling av søkere?
Overordnet sett vurderer vi at det skjer likebehandling av søkere i Sverige-Norge programmet som
behandles i RPP og Styringskomiteen. Programmet kunngjøres bredt til og av relevante aktører. Det
finns en omfattende men også svært grundig manual med klare kriterier for tildeling. Samtidig får
Sekretariatet for Indre Skandinavia i Hedmark fylkeskommune gode skussmål i deres veiledning av
søkere. Vi ser i vår gjennomgang at deres saksbehandling er detaljert, klart formulert og grundig.
Kriteriene for tildeling er klare og avslag begrunnes. Det er prosedyrer for å sikre en upartisk
saksbehandling for de søknader som skal til RPP og Styringskomiteen. Og i disse organene er det
prosedyrer for å vurdere egen habilitet. Eneste mindre kommentar er at det mangler en opplysning
om at avslag ikke kan påklages i avslagsbrevene.
Vi ser at det ikke er et så finmasket og gjennomtenkt system når det kommer til den regionale
medfinansieringen. Det er forskjellige forestillinger hos ulike aktører om hva som ligger til grunn for
tildeling av regionale midler. Samtidig vurderer vi at de overordnede strategiene som Fylkesplanen
og Regional planstrategi er for generelt formulerte til å kunne danne et effektivt
kriteriegrunnlag/klart målbilde for hvilke prosjekter som fylkesrådet bør finansiere. Det er vår
oppfatning at det skjer henvisning til de strategiene som passer til prosjektene i stedet for at fylket
har definert tydelige mål som prosjektene skal innfri. Sekretariatet har ikke rutiner for vurdering av
egen habilitet i forhold til søknader fra Hedmark fylkeskommune som ønsker medfinansiering. Dette
er etter vår oppfatning uhensiktsmessig fordi sekretariatet både betjener det politiske nivået i
fylkeskommunen og skal være en upartisk saksbehandler av søknadene.
Mulighet for oppfølging og politisk styring?
Overordnet sett er det en rekke positive momenter i den politiske styringen av Sverige-Norge
programmet. Samtidig er det noen mangler i forhold til å sikre relevant og oversiktlig informasjon om
programmet samt fylkestingets mulighet for å følge opp overfor fylkesrådet og for fylkesrådets egen
oversikt.
Vi vurderer at det sikrer en solid politisk regional forankring av programmet, at det er medlemmer av
fylkesrådet som er oppnevnt som medlemmer av programmets gjennomføringsorganisasjon.
Programmet har et sett resultatindikatorer som det løpende og systematisk følges opp på.
Resultatindikatorene er gode men med visse mangler. Vi ser at resultatene fra programmet løpende
formidles til fylkestinget gjennom årsrapport, fylkestingsmeldinger og i sluttevalueringen av
programmet.
Allikevel vurderer vi at de fylkestingspolitikere og medlemmer av fylkesrådet vi har hatt intervju med,
ikke har oversikt over prosjektene som Hedmark er involvert i. Dette må ses i sammenheng med at
fokuset i målsetningene for programmet ikke er på den informasjonen som vi vurderer må legges
fram for å kunne følge opp fylkesrådets aktiviteter. I økonomiplan og årsrapporter mangler det
oversikt over de prosjektene Hedmark fylkeskommune medfinansierer, størrelse på medfinansiering
det enkelte år og samlet sett, de regionale målene man forventer prosjektene skal innfri og om
prosjektene oppnår målene. Samtidig mangler det klare mål for hvilke politikkområder
fylkeskommunen vil satse på i det internasjonale samarbeidet og en strategi for hvordan disse
54
områdene skal nås. Vi ser samtidig at den internasjonale strategien ikke blir brukt som grunnlag for å
tildele regional medfinansiering.
Mellom økonomiplaner og årsrapporter har det vært svært få saker relevant for Sverige-Norge
programmet som er behandlet i Komite for kultur og kompetanse og i fylkestinget. Likevel har
fylkesrådet og forvaltning gitt informasjon på befaringer og i komite og fylkesting.
Vi har sett at Østfold fylkeskommune har mål for den internasjonale innsatsen, tildeler midler ut fra
målene og følger opp på målene to ganger årlig til politiske fora og fylkestinget samt i de generelle
styringsdokumentene (økonomiplan, tertialrapport, årsrapporter). Vi mener dette kan tjene som
inspirasjon for arbeidet i Hedmark.
Av hensyn til likebehandling av søkere i forbindelse med den regionale medfinansieringen anbefaler
vi at fylkesrådet sikrer:

Diskusjon av grunnlaget for fylkeskommunens medfinansiering
Det er vesentlig å ha en politisk drøftelse av hvilket grunnlag som skal gjelde for tildeling av
regionale midler til Sverige-Norge programmet og de internasjonale programmene generelt.

Rutiner for habilitet ved medfinansiering
Sekretariatet bør innføre rutiner for vurdering av egen habilitet i forhold til søknader om
medfinansiering fra Hedmark fylkeskommune.

Overvei å gjennomføre flere større kunngjøringer av programmet
Vi vurderer at det nok er mulig å øke antallet av søkere hvis det holdes flere større
kunngjøringer etter programmet har vært i gang i et par år. Samtidig er bedrifter en ny
målgruppe i programmet 2014-20 som kanskje skal ha mer hjelp til å komme i gang.
Vi er oppmerksomme på at styringen av Sverige-Norge programmet er komplekst og anbefalingene
må ses i lys av dette. For å sikre en bedre politisk styring, bør fylkesrådet sikre:

Klare mål for den internasjonale innsatsen
Med klare mål for hvilke politikkområder den internasjonale innsatsen skal løfte blir det
lettere å følge opp fylkesrådets arbeid.

Involvering, samt oversiktlig og relevant informasjon til fylkestinget og
relevante komiteer om Sverige-Norge programmet
Selv om Indre Skandinavia dekker et større geografisk område enn Hedmark så har
fylkeskommunen et behov for å få informasjon og oppfølging på bruk av egne midler.
Samtidig kan involvering av Komiteen for kultur og kompetanse i strategiarbeidet på det
internasjonale området bidra til økt politisk eierskap og engasjement.
55
Målanalyse
56
3 Målanalyse
Forutsetningen for evaluering av Sverige-Norge programmet er at vi vet hva vi måler opp imot. De
regionale målsettingene og programmets målsettinger er relevante som måleindikatorer.
Kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune har gitt signaler om, at det ønsker at en evaluering av
Sverige-Norge programmet særlig fokuserer på om fylkeskommunens målsettinger innfris.
Spørsmålet er da hvordan Hedmark fylkeskommunes målsettinger på det internasjonale område
henger sammen med Sverige-Norge programmets målsettinger? Målsettingene skal leve opp til
prinsippene for mål- og resultatstyring, der overordnede mål blir konkretisert i målbare
resultatindikatorer. I hvilken grad er det mulig å identifisere et samlet sett av gode
resultatindikatorer for måling av Sverige-Norge programmets resultater, effekter og måloppnåelse?
Formålet er å få vurdert sammenhengen mellom de fylkeskommunale målsettinger for internasjonal
arbeid og målene for Sverige-Norge programmet. Dessuten er det et formål å vurdere om målene er
tilstrekkelig presise slik at de kan danne grunnlag for en evaluering av programmets resultater,
effekter og måloppnåelse for Hedmark fylke.
Det er i prosjektplanen utarbeidet følgende problemstilling for delprosjektet:


I hvilken grad er målsettingene i Hedmark fylkeskommunes internasjonale arbeid i samsvar
med målsettingene i Sverige-Norge programmet?
I hvilken grad og på hvilke områder er det definert konkrete mål i form av resultatindikatorer
som kan danne grunnlag for en evaluering av Sverige-Norge programmet?
Oppbygging av rapporten
Først gjennomgår vi kort metode, avgrensninger og revisjonskriteriene. Analysen består av en
gjennomgang av fylkeskommunens målsettinger for Sverige-Norge programmet og programmets
egne målsettinger. Heretter sammenlignes de to sett med målsettinger og det følger et avsnitt om de
manglene som finnes i de eksisterende mål, i forhold til å gjennomføre en evaluering. Manglene
resulterer i at vi tilføyer mål for forventede effekter av programmet og øvrige forhold som er
relevante å ha mål for i evalueringen. Analysen leder samlet sett fram til en helhetlig modell for
evaluering av programmet. I konklusjonen vurderes målsettingene for Sverige-Norge programmet i
forhold til revisjonskriteriene i konklusjonen. Vi kommer til slutt med anbefalinger til
fylkeskommunens mål- og resultatstyring i programperioden fra 2014-2020.
Metode
Metoden til å dekke problemstillingen er dokumentanalyse av politisk vedtatte dokumenter i
fylkeskommunen og Sverige-Norge programmet. Disse dokumentene er vedtatt av fylkestinget i
Hedmark fylkeskommune og utgjør dermed en autoritativ kilde for å gjennomføre en evaluering.
57
Dialog med revidert enhet om mål- og resultatstyring
EIS har påpekt over for oss at arbeidet med mål- og resultatstyring har endret seg gjennom de 7-8
årene Sverige-Norge programmet har vært gjennomført. Dette er forklaringen på hvordan den
fylkeskommunale rapporteringen har blitt utformet og endret over tid. I tillegg må det gjøres svært
strenge valg på hva som skal rapporteres inn i et mål- og resultatstyringssystem. På to sider i en
årsrapport eller i økonomiplanen må det til en streng prioritering når det gjelder hva som skal
rapporteres. Det blir i den forbindelse ansett som urimelig å skulle forvente fulle sett av løpende
effektindikatorer på alle program og tiltak. Både ut fra en ressursmessig og en metodisk betraktning.
Vi er på mange måter enige i disse betraktningene. Det er en utfordring å implementere mål- og
resultatstyring på dette området, fordi den internasjonale innsatsen spenner over ulike satsninger
som rommer forskjellige prosjekter med ulikt innhold og omfang. Man må derfor vurdere hvordan
man kan måle resultatene best og hva som er mest relevant å rapportere til det politiske nivået.
Samtidig er det en del av den politiske virkeligheten at det ikke er mye plass å rapportere denne
veldig store mengden av informasjon på. Hver fylkeskommune må finne sitt system for å arbeide
med mål- og resultatstyring. Formålet med våre anbefalinger er å gi innspill til hvordan
fylkeskommunen kan vurdere å arbeide med å forbedre sin mål- og resultatstyring av den kommende
periode av Sverige-Norge programmet.
Avgrensninger
Resultatet av denne revisjonen er et evalueringsdesign som kan danne utgangspunkt for vurderingen
av Sverige-Norge programmets resultater og effekter for Hedmark fylkeskommune. Det er derfor
alene Hedmark fylkeskommunes målsettinger med å gå inn i programmet som er i fokus, i
kombinasjon med de konkretiserte målene i programmet.
Revisjonskriterier
Problemstillingen skal besvares med utgangspunkt i mål- og resultatstyring som det beskrives av
Senter for statlig økonomistyring i deres veileder «Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten».
For utledning av revisjonskriterier se vedlegg.
Revisjonskriteriene summeres her opp til:
I hvilken grad er målsettingene i Hedmark fylkeskommunes internasjonale arbeid i samsvar med
målsettingene i Sverige-Norge programmet og er de mulige å bruke i en evaluering av Sverige-Norge
programmet, herunder:
1. Finnes det en klar og logisk resultatkjede fra sentrale mål og strategier til resultatindikatorer?
2. Dekker resultatindikatorene målene på det internasjonale området helhetlig og fokusert?
a) Hvilke emner innenfor Sverige-Norge programmet er resultatindikatorene på?
b) Hvilke områder er resultatindikatorene på? (Kroner/volum, produktivitet, kvalitet,
effekter og effektivitet)
c) Hvilke ledd av resultatkjeden måler de? (Innsatsfaktorer, aktiviteter,
produkter/tjenester, brukereffekter, samfunnseffekter)
3. Er resultatindikatorene målbare?
58
Grunnlaget for å besvare problemstillingen er de deler av fylkeskommunens strategi- og
måldokumenter innenfor det internasjonale området som er relevante for Sverige-Norge
programmet. Det vil si:
 Strategi for Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement 2010-2013
 Økonomiplanene og årsberetninger i perioden
 Fylkesplanen for Hedmark 2009-12 (20)
 Regional planstrategi 2012-2015, Hedmark fylkeskommune
 Program Europeiskt Territoriellt Samarbete - Interreg 2007-2013 (Sverige-Norge
programmet)
Først vurderes fylkeskommunens målsettinger for Sverige-Norge programmet ut fra
revisjonskriteriene. Deretter vurderes programmets egne målsettinger ut fra revisjonskriteriene. De
to sett målsettinger sammenlignes og det vurderes hvor det er styrker og svakheter i forhold til å
gjennomføre en evaluering av programmet. Det vil bli vurdert om det er noen områder der det ikke
finnes mål, men hvor vi kanskje bør forvente å se et resultat. Dette benevnes som de øvrige
forventede effekter av programmet. Til sist vil vi sammenfatte en modell for evaluering av SverigeNorge programmets resultater og effekter for Hedmark fylke.
Hedmark Fylkeskommunes strategi og mål for internasjonal engasjement
I Strategi for Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement 2010-2013 fremgår, at:
«Hovedtyngden av Hedmark fylkeskommunenes internasjonale engasjement har som
motivasjon å understøtte regional utvikling og fylkeskommunens øvrig virksomhet. Dette innebærer
at fylkeskommunen benytter internasjonalt samarbeid som et verktøy for å forsterke satsninger i eget
fylke og for å nå målsettinger på ulike politikkområder» (s. 7).
Som foranalysen til denne revisjon viste, så har Hedmark fylkeskommune et internasjonalt
engasjement, som sprer seg over en del forskjellige aktiviteter. Strategien for fylkets internasjonale
engasjement inkluderer dermed mange satsninger og aktiviteter som Figur 8 viser. Her ses at SverigeNorge programmet (Interreg IVA) er et verktøy i Hedmark fylkeskommunes internasjonale aktiviteter.
59
Figur 8 Oversiktsbilde over Hedmark fylkeskommunes internasjonale aktiviteter
Kilde: Strategi for Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement, s. 7.
Det er en utfordring å avgrense hvilke strategier som er målrettet Sverige-Norge programmet og
hvilke som vedrører andre internasjonale aktiviteter i fylkeskommunen. Her er tatt med de strategier
og mål som direkte nevner programmet eller hvor innholdet gir mening i sammenheng med SverigeNorge programmet.
I strategien beskrives målsettinger og strategier for det internasjonale engasjement. Følgende
målsettinger har relevans for Sverige-Norge programmet:
 Internasjonalt samarbeid skal bidra til å styrke fylkets konkurransekraft, kompetanse og
medvirkningsevne.
 Internasjonalt samarbeid skal bidra til å styrke fylkeskommunens rolle som regional
utviklingsaktør og understøtte fylkeskommunens andre oppgaver (s. 8).
Disse strategiene har relevans for Sverige-Norge programmet:
I.
... gjennomføre nåværende Interreg Sverige-Norge 2007-2013 og ta en førende rolle i
utvikling og implementering av fremtidige grenseoverskridende Interreg V programmer
(2014-2020)
II.
Benytte og spre kunnskap om mulighetene for erfaringsutveksling, kompetanseheving og
utveksling av kulturuttrykk som ligger i Interreg Sverige-Norge programmet....
III.
...
IV.
Bygge og opprettholde gode samarbeidsrelasjoner og partnerskap med internasjonale
partnere (s. 8).
Vi vurderer at Strategipunkt III ikke er relevant fordi den vedrører mål i forhold til globalisering. I det
følgende beskrives Hedmark fylkeskommunes mål med relevans for Sverige-Norge programmet
under hvert strategiområde.
60
Strategipunkt I
Under strategi I er Sverige-Norge programmet et verktøy til å nå målsettingene om verdiskaping og
bærekraftig vekst i fylket og det er et mål å bli en ledende regional utviklingsaktør.
Hovedmål i strategipunkt I:
- Aktivt ivareta vårt oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet som forvaltende
organisasjon, sekretariat, kontrollerende - og utbetalende myndighet i Interreg SverigeNorge. Delta i utvikling av geopolitisk analyse, strategi og politikkutforming i det
grenseregionale partnerskapet med Akershus, Østfold, Värmland og Dalarna
- Sammen med europeiske partnere delta i strategiske samarbeids-prosjekter som har som
målsetting å bidra til regional utvikling.
- Arbeide for deltakelse i prosjekter finansiert gjennom EUs programmer for regional utvikling
(Interreg A Sverige-Norge programmet, B og C) (s. 9).
Strategipunkt II
I Strategipunkt II beskrives hvordan blant andre Sverige-Norge programmet utgjør en pott med
midler som norske aktører har mulighet til å søke på.
Hovedmål i strategipunkt II:
- Arbeide for å heve kompetanse i egen organisasjon gjennom deltakelse i
europeiske/internasjonale samarbeidsprosjekter og nettverk
- Som organisasjon ha et bevisst forhold til prosjektdeltakelse og programmer på områder
relevante for fylkeskommunens direkte ansvarsområder ved siden av regional utvikling
(Kultur, miljø, planlegging, utdanning og kompetanse mm) (s. 11).
Strategi IV
Strategipunkt IV handler om å bygge og opprettholde gode samarbeidsrelasjoner og partnerskap.
Hovedmål i strategipunkt IV:
- Samarbeide med og følge opp samarbeidsavtalen med Värmland.
- Samarbeide med Dalarna og bygge opp samarbeidsrelasjonen i lys av statusen som
samarbeidsregion via Nordisk ministerråd.
- Samarbeide med norske nabofylker om utvikling og gjennomføring av de
grenseoverskridende Interreg-programmene (s. 15).
Sammenfattende kan vi i Hedmark fylkeskommune sin strategi for internasjonalt samarbeid finne
følgende overordnede mål for Sverige-Norge programmet.
61
Oppsummering
Mål avledet av motivasjonen for internasjonalt samarbeid:
1. Verktøy for å forsterke satsninger i eget fylke og for å nå målsettinger på ulike politikkområder
2. Styrke fylkets konkurransekraft, kompetanse og medvirkningsevne
Mål avledet av strategipunktene I, II og IV:
3. Fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør
1. Som organisasjon ha et bevisst/strategisk forhold til prosjektdeltakelse og programmer
på områder relevante for fylkeskommunens direkte ansvarsområder
2. Utvikling av geopolitisk analyse, strategi og politikkutforming
3. Heve kompetanse i egen organisasjon
4. Samarbeidsrelasjoner: Bygge og opprettholde Dalarna og Värmland og norske nabofylker som
samarbeidspartnere
I mål- og resultatstyringstankegangen (se utledning av revisjonskriterier, Vedlegg F) må strategier og
overordnede mål konkretiseres til målbare resultatindikatorer. Hedmark fylkeskommune
konkretiserer sine mål for Sverige-Norge programmene i sine økonomiplaner. Økonomiplanene det
tas utgangspunkt i er for 2011-2014, 2012-2015, 2013-2016 og 2014-2017. I økonomiplanene blir
strategier og mål konkretisert slik det er beskrevet i tabell 1.
Av de fire hovedmål i tabell 1 er det bare mål 3 om fylkeskommunen som regional utviklingsaktør og
mål 4 om å etablere samarbeidsrelasjoner med Dalarnas- og Värmlands Län som var målbart på et
tidlig stadie av programmet. Det var resultatindikatorer for disse målene i Økonomiplanen 20112014, som er skrevet i 2010, dvs. to-tre år etter programmets oppstart i 2007-08. Hovedmål 1 om at
programmet skal understøtte fylkets andre oppgaver og mål 2 om konkurransekraft, kompetanse og
medvirkningskraft har vært hovedmålsettinger i programmet fra start men er først blitt konkretisert i
målbare resultatindikatorer og måltall sent i programmet. Disse fremgår første gang av
økonomiplanene i 2013-16. Det betyr at de er formulert i 2012 som er et år før programmets
avslutning. Det er dermed først sent i programmet at fylkeskommunen setter opp et samlet sett av
resultatindikatorer. Denne forskjell i målsettinger fra år til år viser seg i årsrapportene. Årsrapportene
fra 2010, 2011, 2012 og 2013 har forskjellige måter å oppsummere prosjektenes resultater. I 2010 og
2012 fortelles kvalitativt om prosjektene i programmet. I 2011 følges det opp på programmet i
forhold til programmets egne resultatindikatorer, mens det i 2013 er de regionale
resultatindikatorene som er formulert i 2012, som det følges opp på. Dette kan tyde på at det har
vært lite fokus på at fylkeskommunens får definert konsistente målsettinger som det rapporteres på i
hele programperioden.
62
Tabell 5 Fylkeskommunens målsettinger for Sverige-Norge programmet 2007-2013
Hovedmål
Delmål
Resultatindikatorer
Evt. måltall
1. Internasjonalt samarbeid skal styrke
fylkeskommunens rolle som regional
utviklingsaktør
og
understøtte
23
fylkeskommunens andre oppgaver
1.1. Fremme regionale utviklingsmål gjennom deltagelse i og utnyttelse av
interreg Sverige-Norge-programmet, øvrige Interreg-programmer,
nordiske ordninger og EUs Sektorprogrammer
1.1.1. Tilførte program- og prosjektmidler. Akkumulerte
programmidler, Hedmark fylkeskommunes andel akkumulert
Måltall 2013
1.1.2. Midler til
næringsutvikling"
200 mill.
satsningsområdet
"kompetanse
og
450 mill. HKF 50 mill.
1.1.3. Midler til satsningsområdet "attraktivitet"
115 mill.
1.1.4. Midler til satsningsområdet "energi og klima"
135 mill.
1.2. Internasjonalisering av regionale utviklingsaktører, FoU-aktører og
kommuner gjennom samhandling i europeiske prosjekter (ved dette mål
formodes alle internasjonale satsninger i HFK å bidra)
1.2.1. Antall europeiske samhandlingsprosjekter mellom
HFK/FoU-aktører/kommuner (hvor HFK deltar eller har rollen
som medfinansiør)
8
2. Internasjonalt samarbeid skal styrke
fylkets konkurransekraft, kompetanse
24
og medvirkningskraft
2.1 Fremme regional utvikling, kompetanse og verdiskaping gjennom
europeiske prosjekter (ved dette mål formodes alle internasjonale
satsninger i HFK å bidra)
2.1.1. Antall kompetanse- og utviklingsnettverk gjennom
europeiske og nordiske prosjekter
50
3. Fylkeskommunens rolle
25 26
regional utviklingsaktør
3.1. Aktivt utnytter de muligheter som Hedmark har i forhold til EU/EØS
avtalen (Som organisasjon ha et bevisst/strategisk forhold til
prosjektdeltakelse og programmer på områder relevante for
fylkeskommunens direkte ansvarsområder)
3.1.1. Deltakelse i Interreg Sverige-Norge
40/50 prosjekter
3.1.2. Involvere de sentrale regionale utviklingsaktørene i
Hedmark til prosjektsamarbeid
Ikke presisert
3.2. Utvikling av geopolitisk analyse, strategi og politikkutforming
Ikke presisert
3.3. Heve kompetanse i egen organisasjon
Ikke presisert
4.1. Partnerskap og samarbeid utvikles over tid og er dynamiske prosesser
4.1.1. Samarbeidsavtale mellom Hedmark fylkeskommune og
Region Värmland
som
4. Samarbeidsrelasjoner. Bygge og
opprettholde Dalarna og Värmland og
norske
nabofylker
som
27
samarbeidspartnere
4.1.2.
Samarbeidsavtale
fylkeskommune/Fylkesmannen
Dalarna/Länsstyrelsen i Dalarna
i
mellom
Hedmark
og
Felles løpende oppfølging
og evaluering
Hedmark
Region
23 Hovedmål, delmål, resultatindikatorer og måltall uredigert hentet fra Økonomiplan 2013-2016
24 Hovedmål, delmål, resultatindikatorer og måltall uredigert hentet fra Økonomiplan 2013-2016
25 Hovedmål hentet fra Hedmark fylkeskommunes internasjonale strategi, delmål 3.1. og tilhørende resultatindikatorer og måltall hentet fra Økonomiplan 2011-2014
26 Hovedmål hentet fra Hedmark fylkeskommunes internasjonale strategi, delmål 3.1. og tilhørende resultatindikatorer og måltall hentet fra Økonomiplan 2012-2015 – eneste forskjell fra året før er et økt måltall på 50 prosjekter.
27 Hovedmål hentet fra Hedmark fylkeskommunes internasjonale strategi, delmål 4.1. og tilhørende resultatindikatorer og måltall hentet fra Økonomiplan 2011-2014 og Økonomiplan 2012-2015
63
Vår analyse
Det finnes en klar og logisk resultatkjede fra fylkeskommunens sentrale mål og strategier for
programmet til resultatindikatorer. Dette sees blant annet ved at nesten alle feltene fra hovedmål til
resultatindikatorer er utfylt i tabell 1. Unntaket er to delmål som er hentet fra fylkeskommunens
internasjonale strategi. Det har ikke blitt formulert resultatindikatorer på: 3.2. Utvikling av
geopolitisk analyse, strategi og politikkutforming og 3.3. Heve kompetanse i egen organisasjon.
Resultatindikatorene måler generelle forhold som: oppnådde midler, antall prosjekter, antall
nettverk, etablering av samarbeidsavtale og involvering av aktører. Det måles ikke på prosjektenes
innhold eller emner i Sverige-Norge programmet. Man har altså ønsket å måle et volum eller faktorer
rundt satsningen i stedet for konkrete politikkområder. Vi vurderer det som en svakhet at SverigeNorge programmets mål ikke relaterer seg til konkrete fylkeskommunale mål, når fylkeskommunen
selv skriver at de «benytter internasjonalt samarbeid som et verktøy for å forsterke satsninger i eget
fylke og for å nå målsettinger på ulike politikkområder» (Strategi for Hedmark fylkeskommunes
internasjonale engasjement 2010-2013, s. 7).
Resultatindikatorene kan måle forskjellige deler av resultatkjeden. Det vil si innsatsfaktorer,
aktiviteter, produkter/tjenester, brukereffekter, samfunnseffekter. Figur 9 illustrerer hvor i
programmet disse parameterne finnes. De fylkeskommunale resultatindikatorer er kjennetegnet ved
at de spesielt måler innsatsfaktorer. Oppnådde midler, rollen som regional utviklingsaktør og
konsolidering av samarbeidsavtalen er i sammenheng med Sverige-Norge programmet en
innsatsfaktor eller et rammevilkår for programmet. Antall prosjekter kan ses både som en
innsatsfaktor og som en aktivitet.
Det er likevel en indikator som retter seg mot produkter/tjenester, nemlig antall utviklings- og
kompetansenettverk. Her planlegger man å telle antallet av nettverk som er kommet ut av
prosjektene. Sammenfattende er det et overveiende fokus på innsatsfaktorer og rammevilkår, lite
fokus på aktivitet og produkter/tjenester og ingen fokus på bruker- og samfunnseffekter i de
fylkeskommunale mål for Sverige-Norge programmet. Fylkeskommunen måler hva de legger inn i
programmet men ikke hva det kommer ut i form av resultater og forventede effekter.
Figur 9 Fylkeskommunens resultatindikatorer i Sverige-Norge programmet
Oppnådde midler
-
Regional
utviklingsaktør
-
Samarbeid
savtale
Antall
prosjekter
-
Antall utviklings
+ kompetanse
nettverk
-
64
Resultatindikatorene kan deles opp i fem hovedgrupper: Kroner/volum, produktivitet, kvalitet,
effekter og effektivitet. De fylkeskommunale resultatindikatorene for programmet måler
kroner/volum og i mindre grad kvalitet. De som måler kroner/volum er: oppnådde midler, antall
prosjekter, antall nettverk. Involvering av aktører og samarbeidsavtalen kan være uttrykk for måling
av kvalitet. Men det beskrives ikke på hvilken måte man vil inkludere aktører og samarbeidspartnere.
Når har disse relasjonene kvalitet? Resultatindikatorene måler ikke produktivitet, effekter eller
effektivitet.
Resultatindikatorene er i overveiende grad målbare. I overveiende grad i form av kvantitative mål
(tall mål). Samarbeidsavtalen er gjenstand for «Felles løpende oppfølging og evaluering» men det er
uklart hva som er kriteriet for at samarbeidsavtalen er vellykket. På samme måte er det ikke satt mål
for delmålene omkring fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør.
Vår vurdering - Delkonklusjon Fylkeskommunens mål- og resultatstyring for
Sverige-Norge programmet
Det finnes i det store og hele en klar og logisk resultatkjede fra fylkeskommunens sentrale mål og
strategier for programmet til resultatindikatorer når man samler de forskjellige kilder.
Resultatindikatorene har blitt til på forskjellige tidspunkter og relativt sent i programmets levetid.
Det betyr at fylkeskommunen anvender forskjellige resultatindikatorer i økonomiplaner og
årsmeldinger fra år til år.
Resultatindikatorene er i overveiende grad målbare og dermed gode i forhold til å rapportere på. Vi
vurderer at de fylkeskommunale resultatindikatorer i liten grad måler Sverige-Norge programmet
helhetlig og fokusert. Det er ensidig fokus på innsatsfaktorer og kr/volum. Det er en svakhet i forhold
til styring og evaluering av programmet at det nesten ikke er fylkeskommunale resultatindikatorer i
forhold til programmets produkter/tjenester eller bruker- og samfunnseffekter og det er i liten grad
fastsatt mål om kvalitet. Resultatindikatorene måler generelle forhold som ikke sier noe om
innholdet i prosjektene. Det er særlig viktig å få med mål for prosjektenes innhold for å koble
fylkeskommunens mål på andre politikkområder sammen med Sverige-Norge programmet. Denne
integreringen er etter vår oppfatting en forutsetning for at programmet kan være et verktøy for å
forsterke satsninger internt i fylket og for å nå fylkets målsettinger på ulike politikkområder.
Mål i Sverige-Norge programmet
Sverige-Norge programmet har tre prioriterte områder - økonomisk sterk region (56 % av
ressursene), attraktivt livsmiljø (38 % av ressursene) og administrasjon/teknisk assistanse (6 % av
ressursene). Målene har blitt til i en prosess med involvering av de 14 fylker/län som deltar i SverigeNorge programmets tre delområder. Programmets mål fastlegges for en syvårig periode
(Programmet for Sverige-Norge programmet 2007-2013 s. 7-8 og s. 47).
Tabell 6, 7 og 8 under viser Sverige-Norge programmets målstruktur. Fra hovedmål,
satsningsområde, delmål til aktivitet-/resultatindikatorer. Programmet er skrevet på svensk, men blir
av hensyn til leservennligheten oversatt til norsk. Figuren viser at visjonen for Sverige-Norge
programmet er:
«Gjennom grenseoverskridende samarbeid skal regionens attraktivitet og konkurransekraft
styrkes.» (Program, s. 46)
65
Det realiseres gjennom to hovedmål:
1. En økonomisk sterk region
2. Et attraktiv livsmiljø (også kalt Attraktivitet)
Alle prosjekter i Sverige-Norge programmet skal bidra til at disse to hovedmålene nås. Dette gjøres
ved å splitte opp hovedmålene i en rekke delmål. Hvert delmål ligger innenfor et satsningsområde
som eksempel grensehindringer eller infrastruktur.
66
Tabell 6 Sverige-Norge programmets målstruktur - del I
Hovedmål
Innsatsområde
Delmål
Aktivitets/resultatindikatorer
Evt. måltall
1. En
økonomisk
sterk region
Grensehindringer
1.1. En økt
tilgjengelighet til
og innenfor
regionen
1.1.1. Antall formelle grensehindringer som prosjektene bidrar til å fjerne (som resulterer i endringer i lover
og regler)
5
1.1.2. Antall opplevde grensehindringer som er fjernet (opplevde grensehindringer eller grensebarrierer
som vanskeliggjør samarbeid etc. men som ikke er av formell karakter i form av lover eller regelverk)
50
1.1.3. Antall prosjekter som forbedrer tilgjengeligheten til transport, IT nettverk og tjenester (forbedre
tilgjengelighet for mennesker og virksomheter)
-
1.2.1. Antall personer som deltar i felles utdannelser og praksis (retter seg mot almenfaglig utdannelse,
yrkesutdannelse, videreutdannelse, kurs og praksis)
6000
1.2.2. Antall studenter som studerer deler av sin utdannelse i det andre landet (retter seg mot høgskole- og
universitetsnivå)
120
1.2.3. Antall prosjekter m. sikte på forbedre forhold for næringsliv, entreprenørskap, FoU og innovasjoner
-
1.2.4. Antall prosjekter med nye utdannelsesprogrammer og ny utdannelsesinfrastruktur (som gir studenter
mulighet til å studere på tvers av grensen)
-
1.2.5. Antall prosjekter som utvikler nye metoder og modeller for kompetanseutvikling
-
1.2.6. Antall prosjekter med fokus på et integrert arbeidsmarked (aktiviteter for samordning av
arbeidsmarkedssatsninger)
-
1.3.1. Antall nyetablerte og videreutviklede grenseoverskridende klynger (en klynge utgår fra et geografisk
avgrenset område der virksomheter og andre aktører innenfor samme eller liknende bransje
samarbeider/interagerer)
100
1.3.2. Antall prosjekter med fokus på miljøtilpasning i virksomheter (som skaper forutsetninger for blant
annet miljøsertifisering)
-
1.3.3. Antall prosjekter for utvikling eller økt anvendelse av fornybar energi (utvikling av produkter og
tjenester koblet til fornybar energi)
-
1.3.4. Antall prosjekter som sikter på å utvikle arenaer og møteplasser for og mellom virksomheter og
prospektive virksomhetseiere
-
1.3.5. Antall prosjekter som utvikler større felles idretts- og kulturbegivenheter
-
Infrastruktur
Kompetanseutvikling
og FoU
Utvikling av virksomheter, bransjer og
entreprenørskap
1.2. Et integrert
arbeidsmarked
med en
konkurransedykti
g arbeidskraft
1.3. Økt antall
konkurransedykti
ge virksomheter
med attraktive
arbeidsmiljøer
Kilde: Kapittel 6 Visjon, mål og strategi i Program for Sverige-Norge programmet, s. 44-69 (måltallene gjelder alle tre delområder, dvs. Indre Skandinavia skal nå ca. 1/3 av de kvantifiserte måltall)
67
Tabell 7 Sverige-Norge programmets målstruktur - del II
Hovedmål Satsningsområde
Delmål
Evt. måltall
2. Et attraktiv
livsmiljø
Alle satsningsområder
under Attraktiv livsmiljø
til sammen
2.1. Etablerte
institusjonelle
samarbeider
2.1.1. Antall formelle grenseoverskridende samarbeidsstrukturer mellom organisasjoner som
følge av prosjektene
30
Naturressurser
2.2. Forbedret utnyttelse,
forvaltning og utvikling av
natur- og kulturressurser
2.2.1. Antall prosjekter som stimulerer til og forbedrer et felles miljøvern og miljøforvaltning
(institusjonelt samarbeid for utvikling av felles planer og felles forvaltning)
-
2.3. Forbedret samarbeid
for å minske negative
miljøeffekter
2.3.1. Antall prosjekter med fokus på forebyggelse av naturbetinget risiko (institusjonelt
samarbeid for samfunnsplanlegging av forebygging av naturbetingede risiko og
klimaforandringer)
-
Kultur og kreativitet
2.4. Økt kulturell
mangfoldighet og
livskvalitet
2.4.1. Antall prosjekter der kultur og kulturarv ivaretas og utvikles (inklusiv spredning av
kulturhistorie)
-
By- og bygdeutvikling
2.5. Utviklede metoder og
samvirke for lokal
utvikling og byutvikling
2.5.1. Antall nye og videreutviklede metoder for by- og bygdeutvikling
30
2.6. Forbedret
samfunnsservise
2.6.1. Antall prosjekter som utvikler samarbeid over grensen for å oppnå en effektiv
samfunnsservise
-
2.7. Forbedret samarbeid
for å forbedre helse,
forebygge risiko og øke
sikkerheten
2.7.1. Antall prosjekter med fokus på folkehelse (utvikling av metoder og modeller for fysisk
og psykisk velbefinnende)
-
2.7.2. Antall prosjekter med fokus på arbeidsmiljø (utvikling av metoder og modeller for et
godt arbeidsmiljø)
-
Folkehelse
68
Tabell 8 Sverige-Norge programmets målstruktur - del III
Hovedmål Satsningsområde
Delmål
Evt. måltall
A. For begge
hovedmål
gjelder
A.1. Kjønnsfordeling
A.1.1. Antall kvinner og menn som deltar i prosjektaktivitetene
20000 (minst 8000 kvinner /
8000 menn)
A.2. Ungdom
A.1.2. Antall unge i alderen 15-24 år som deltar i prosjektaktivitetene
3000 (15 % av total antall
deltagere)
A.3. Virksomheter
A.1.3. Antall deltagende virksomheter i prosjektaktivitetene
3000 (virksomhets-eier
fordelt på kjønn)
Deltakelse i prosjektet
69
Vår analyse
Vi vurderer at det finnes en klar og logisk resultatkjede fra visjoner og hovedmål til delmål og
resultatindikatorer i Sverige-Norge programmet. Det er et klart hierarki i målene. De er brutt ned til
resultatindikatorer og i noen tilfelle måltall.
Resultatindikatorene i tabell 6 og 7 er målrettede aktiviteter og produkter/tjenester i resultatkjeden
som det illustreres i Figur 10. Programmet har en rekke aktivitetsindikatorer som oppsummerer
hvilke prosjekter og satsningsområder som får tildeling av midler. I tabellene vises
aktivitetsindikatorer som «Antall prosjekter» innenfor et område. Det er ikke måltall for
aktivitetsindikatorene fordi man ikke på forhånd vet hvilke prosjekter som får tildelt midler. Det er
det derimot for resultatindikatorene. De resultatindikatorene som måler aktiviteter i programmet er:
Informasjonen om deltagerne (kjønnsfordeling, andel unge og antall virksomheter) og antallet av
prosjekter innenfor hvert satsningsområde. Dessuten er det resultatindikatorer og måltall på
produkter/tjenester som prosjektene skal produsere. Eksempelvis måltall i forhold til å redusere
formelle og opplevde grensehindre. Det er ingen resultatindikatorer på innsatsfaktorer, bruker- og
samfunnseffekter.
Figur 10 Sverige-Norge programmets egne resultatindikatorer
Sterk region: Reduserte
grensehindringer,
stud.mobilitet , klynger
Attraktivitet:
Samarb.strukturer,
metoder byutvikl.
Antall prosjekter på X
område
_
Deltakere:
kjønn, alder,
virksomheter
-
Resultatindikatorene har ensidig fokus på å måle volum i form av antallet av nettverk, antallet av
grensehinder som er fjernet, antallet av studenter som er mobile, antallet av klynger etc. Det betyr
at vurderingen av programmets suksess blir en telleøvelse, hvor det er antallet (volumet) og ikke
kvaliteten av det enkelte nettverk eller utdanningsprogram som blir målt. Vi erkjenner at det er
lettere å måle og rapportere et antall og at det er vanskelig å måle og rapportere på kvalitet, og antar
det er en del av forklaringen på denne prioriteringen. Men det betyr at man ikke fanger opp hva som
gjemmer seg bak eksempelvis et stort antall studenter, som har studert i begge land eller hva
virksomhetene får ut av klyngesamarbeid. Resultatindikatorene måler heller ikke effekter,
produktivitet eller effektivitet. Til gjengjeld er alle målbare.
70
Hovedmålet om en økonomisk sterk region har tre delmål som alle er tilknyttet et eller to målbare
resultatindikatorer. Vi vurderer at resultatindikatorene kan gi relevant informasjon om hvorvidt
delmålene innfris. Det er likevel noen vesentlige områder som ikke måles. I delmålet om et integrert
arbeidsmarked med konkurransedyktig arbeidskraft måler man prosjektets måloppnåelse ved å se på
studenters mobilitet i utdannelsesprogrammer. Men delmålet handler også om selve
arbeidsmarkedet og de menneskene som allerede er på arbeidsmarkedet. Derfor hadde det vært et
pluss hvis det var resultatindikatorer i forhold til hva man ville oppnå for arbeidsmarkedet og
arbeidstagere i fylket. I delmålet Økt antall konkurransedyktige virksomheter med attraktive
arbeidsmiljøer måler man antall etablerte klynger. Men energi, miljø og igjen
arbeidsmarked/virksomheter fyller også en del innenfor dette emnet. Derfor hadde det for disse
temaene også vært relevante å formulere resultatindikatorer .
Hovedmålet om et attraktiv livsmiljø er oppdelt i seks delmål med bare en resultatindikator som
knytter seg til Metoder for by- og bygdeutvikling. Det betyr at det for fem områder ikke er satt
målbare indikatorer opp for måloppnåelse. Det dreier seg om miljøvern- og forvaltning, kultur og
kulturarv, bedre samfunnsservise, folkehelse/arbeidsmiljø. Til gjengjeld er det et måltall for hvor
mange samarbeidsstrukturer de seks delmålene skal lede til. Oppsummerende er det flere huller i
det samlede sett av resultatindikatorer for hovedmålet Attraktiv livsmiljø enn for Økonomisk sterk
region.
Delkonklusjon - Mål- og resultatstyring i Sverige-Norge programmet
Det finnes en klar og logisk resultatkjede fra visjoner til resultatindikatorer i Sverige-Norge
programmet. De er i overveiende grad målbare og dermed gode å rapportere i forhold til. De dekker i
noen til vesentlig grad helheten i Sverige-Norge programmet. Det finnes likevel huller. Spesielt i
forhold til målet om Attraktiv livsmiljø: miljøvern- og forvaltning, kultur og kulturarv,
samfunnsservise, folkehelse/arbeidsmiljø. Man kunne også vurdere å tilføye et par
resultatindikatorer under hovedmålet Økonomisk sterk region: energi/miljø og arbeidsmarked.
Resultatindikatorene måler både innsats, aktiviteter og produkter/tjenester. Det blir imidlertid ikke
foretatt målinger på effektene i samfunnet og hos brukerne. Samtidig blir resultatene målt på antall
hvilket ikke sier noe om kvaliteten i resultatet.
Det svenske Tilväxtverket fikk i 2010 gjennomført en evaluering av om det er gode indikatorer for å
vurdere programmets resultater og effekter. I tråd med denne revisjonen ble det anbefalt å fremme
en mere balansert fordeling av resultatindikatorer på programmets to hovedområder. Dessuten ble
det kritisert at ingen av effektmålene i programmet er kvantifiserte og at det ikke blir gitt noen
anvisninger for hvordan man skal vurdere endringer som følge av programmet (Tilväxtverket 2010, s.
64).
Sammenhengen mellom regionale mål og Sverige-Norge programmets mål
Vi vil i det følgende sammenligne de fylkeskommunale mål for Sverige-Norge programmet med
programmets egne målsettinger. Generelt utfyller de to settene av målsettinger hverandre på en god
måte. De regionale målsettingene har fokus på hva som legges inn i programmet i form av
økonomiske midler og hva rammevilkårene for satsningen er. Sverige-Norge programmets egne
målsettinger fokuserer på innholdet i prosjektene og de produkter og tjenester som kommer ut av
programmet. Målhierarkiene er logiske og det samlede sett av resultatindikatorer er målbart og
71
meningsfullt for innholdet i prosjektene og programmet. Dermed kan resultatindikatorene godt
danne grunnlag for en evalueringen av Sverige-Norge programmet.
Samtidig er det mangler i forhold til å utføre en helhetlig vurdering av programmet. Det er noen
temaer i programmet, som ikke blir dekket av resultatindikatorer. Dessuten er det ingen indikatorer
som forsøker å avdekke kvaliteten av en satsning. Det er heller ikke mål eller resultatindikatorer for
effektene av innsatsen rettet mot innbyggere og samfunn. En effekt er en forandring i tilstand hos
brukerne eller i samfunnet som har oppstått som følge av programmets tiltak (Veiledning:
Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten, s. 55). For å kunne kalle noe en effekt, må vi altså
første kunne registrere en endret tilstand hos brukerne eller i samfunnet. Deretter bør man kunne
påvise eller sannsynliggjøre at det er et årsak-virkning forhold mellom prosjektet og den endringen i
tilstand som har oppstått.
Vi anser det som en svakhet, at det ikke er en kobling til de regionalpolitiske fokusområder som
Sverige-Norge programmet skal løfte i fylkeskommunens strategi- og økonomiplaner. Det blir uklart,
hvordan Sverige-Norge programmet konkret og bevisst er et verktøy til å forsterke satsninger i fylket
og for å nå fylkets målsettinger på ulike politikkområder. Vi vurderer at det må være de enkelte
fylkeskommunene som sørger for å sikre samsvar i målene med Sverige-Norge programmet og egne
fylkeskommunale målsettinger med programmet.
Kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune har ønsket at evalueringen av Sverige-Norge programmet
særlig fokuserer på hvordan programmet innfrir de fylkeskommunale målene. I det følgende
vurderes det derfor hvordan en evaluering kan inkludere de regionalpolitisk prioriterte emnene som
Sverige-Norge programmet kan tenkes å være et verktøy til å løfte i Hedmark fylke.
Øvrige forventede effekter og andre forhold
I en måloppnåelsesevaluering er kvaliteten og omfanget av målene avgjørende for resultatet. I den
sammenlignende analysen av målsettinger for Sverige-Norge programmet så vi at det til tross for et
sammenhengende målhierarki var huller og mangler i resultatindikatorene. Vi vil forsøke å fylle
hullene og fange opp vesentlige øvrige forventede resultater og effekter i programmet. Med dette
mener vi de mål som ikke har vært formulert på forhånd, men som det uansett er en politisk
forventning om at prosjektet bidrar til.
Bruker- og samfunnseffekter
Hedmark fylkesting vedtok i desember 2008 Fylkesplan for Hedmark 2009-12 (20). Den har en
langsiktig (12 år) og strategisk karakter. Fylkesplanen er et verktøy for å få større effekt ut av de
økonomiske, administrative og kunnskapsmessige ressurser som finnes i fylket (s. 3). Vi vurderer det
som relevant å inkludere fylkestingets forventninger som de ble formulert i strategien for Hedmark
fylke på det tidspunktet som Sverige-Norge programmet ble satt i gang.
Vi beskrev tidligere at det mangler resultatindikatorer i forhold til programmets samlede effekter for
innbyggere og samfunn. I avsnittet Politikk for internasjonalt samarbeid og kunnskapsutvikling kan vi
lese intensjoner og forventninger til effektene av det internasjonale engasjementet (herunder
Sverige-Norge programmet) for innbyggere og samfunnet i Hedmark fylke. De har vi samlet i Tabell 9
under.
72
Tabell 9 Fylkesplanens Hovedmål og forventninger til Sverige-Norge programmet
Hovedmål/forventninger
Delmål
Vurderingsparameter
Målemetode
1. Verdiskaping og utvikling
gjennom internasjonalt samarbeid
1.1. Gjennom internasjonalt samarbeid får næringsliv og øvrige
samfunnsaktører i Hedmark nye arenaer og erfaringer som danner
grunnlag for innovasjon og utvikling
Vurderer ledende aktører i programmet selv at de
har fått erfaringer som danner grunnlag for
innovasjon og utvikling?
Spørreskjema til
prosjektledere
Evt. Andre kilder
Har prosjektet bidratt til innovasjon og utvikling til
nytte for samfunnet?
2. Internasjonalt samarbeid
fremmer åpenhet og mangfold
3. Internasjonalt samarbeid gir
kompetanseløft
2.1. Internasjonalt samarbeid innebærer økt kulturkompetanse
som er av stor betydning i et flerkulturelt samfunn. Samarbeid gjør
at aktører fra Hedmark får innsikt i og forståelse for andre kulturer
og tenkemåter
Har prosjektets ledende deltagere fått større
forståelse for andre kulturer og tenkemåter?
Spørreskjema til
prosjektledere
Har prosjektet bidratt til et godt levemiljø for den
enkelte innbygger gjennom norsk-svensk samarbeid
innen for kulturliv og miljø?
Evt. Andre kilder
3.1. Internasjonalt samarbeid styrker miljøer i Hedmark gjennom
kompetanseutvikling og kompetanseoverføring. Miljøene som
deltar i internasjonalt samarbeid bidrar positivt til vekst og
sysselsetting
Har prosjektet bidratt positivt til vekst?
Spørreskjema til
prosjektledere
Har prosjektet bidratt til etablering av nye
virksomheter?
Evt. Andre kilder
Har prosjektet bidratt til etablering av nye
arbeidsplasser?
Har prosjektet bidratt til mere kvalifisert arbeidskraft
i fylket?
4. Internasjonalt miljøsamarbeid
er nødvendig for å løse felles
miljøutfordringer
4.1. Fylkeskommunen har som mål å øke andelen egenprodusert
energi fra biobrensler som et bidrag til regional og lokal
verdiskaping for å redusere tilførselen av karbon fra fossilt brensel
til atmosfæren
Kun i relevante prosjekter med fokus på
energireduksjon:
Spørreskjema til
prosjektledere
Hvor stor andel reduksjon i CO2 utledning har
prosjektet ført til?
Evt. Andre kilder
Hvilke andre miljøgevinster har prosjektet ført til?
5. Befolkningsvekst i Hedmark
fylke
5.1. Visjonen: Framtidstro og optimisme skal prege hele Hedmark 220 000 i 2020. Erklæringens hovedlinje er å føre en politikk som
skal sikre en befolkningsutvikling som fører til at det er 220 000
innbyggere i Hedmark i løpet av kort tid.
Hvor mange mennesker har bosatt seg i Hedmark
fylke som følge av prosjektet?
Spørreskjema til
prosjektledere
Evt. Andre kilder
Kilde: De to kolonner til venstre, punkt 1-5 Fylkesplan for Hedmark 2009-2012 (20), s. 7-8, punkt 5 Regional planstrategi 2012-2015, s.
73
Målene er kjennetegnet ved at de fokuserer på effekten av internasjonalt samarbeid for
brukeren/innbyggeren og samfunnet som helhet. Et eksempel på en forventning til effekt for
brukeren/innbyggeren er at det er et mål at «internasjonalt samarbeid gir næringsliv og øvrige
samfunnsaktører i Hedmark nye arenaer og erfaringer som danner grunnlag for innovasjon og
utvikling» (Fylkesplanen, s. 7). Parallelt er det forventninger til effekter i samfunnet for eksempel i
form av at «internasjonalt samarbeid vil bidra positivt til vekst og sysselsetting» (Fylkesplanen, s. 8).
Forventninger og delmål som er formulert i Fylkesplanen fremgår av de to spaltene til venstre i Tabell
9. De to spaltene til høyre illustrerer hvordan vi vil måle delmålene i en evaluering. Fordi
fylkeskommunen ikke har formulert resultatindikatorer innenfor disse delmålene, så er det ikke
mulig å vurdere måloppnåelse i forhold til bruker- og samfunnseffekter. Men det er stadig relevant å
finne ut av hva effektene av programmet er, så resultatet kan holdes opp mot bruk av ressurser og
måle programmets effektivitet.
I forlengelse av Fylkesplan for Hedmark 2009-12 har Hedmark Fylkeskommune formulert Regional
Planstrategi 2012-15. I Regional Planstrategi finner vi ikke igjen strategier for fylkeskommunens
internasjonale arbeid. Det er et avsnitt om at internasjonalt samarbeid generelt sett skal bidra til
fylkeskommunens øvrige arbeid. Men det er ikke henvisninger til hvordan Sverige-Norge
programmet skal være et verktøy til å oppnå regionalt fastsatte mål. Det er likevel relevant å ta med
visjonen for Hedmark fylke fra planstrategien: ønsket om en befolkningsvekst frem mot 220.000
innbyggere i 2020.
Som en sidebemerkning ble det gjennomført en masteroppgave i 2014, som blant annet så på
koblingen fra den internasjonale strategien til den regionale planstrategien i Hedmark
fylkeskommune. Her står det: «Innunder strategiene fremheves en rekke virkemidler som det skal
fokuseres på i den neste fireårsperioden. Det står imidlertid ingenting konkret om internasjonalt
samarbeid her» (s. 69). Masteroppgaven finner ikke koblingen mellom internasjonalt samarbeid og
de konkrete strategiene men vurderer at en slik kobling bestemt er mulig. Vi vurderer også at det er
mulig men at koblingen ikke skjer i den regionale planstrategien.
Til gjengjeld har man i Samarbeidsprogram 2012 (vedtatt i 2011)28 inkludert fem av de store
prosjektene i Sverige-Norge programmet i et strategisk arbeide for å nå konkrete fylkeskommunale
målsettinger. Samarbeidsprogrammet har vært handlingsdelen til fylkesplanen, der fylkeskommunen
sammen med sentrale partnere i regionen samarbeider omkring store prosjekter som skal innfri
fylkets mål. På grunn av omorganiseringer i samarbeidsgruppen er dette arbeide imidlertid ikke aktivt
så vidt vi kan se. Samlet sett har Fylkesplan for Hedmark 2009-12 klar politikk for internasjonalt
samarbeid mens dette er fraværende i Regional Planstrategi 2012-15.
28
Samarbeidsprogrammene erstatter Regionalt utviklingsprogram for Hedmark 2008-2011. I
Samarbeidsprogram 2012 ser man et godt eksempel på hvordan prosjekter fra Sverige-Norge programmet
konkret skal løfte fylkeskommunens målsettinger. Fra medio 2012 er arbeidsgruppen for
samarbeidsprogrammet blitt erstattet med en arbeidsgruppe for Regionalt partnerskap. Den nye gruppen er
vesentlig redusert og består av fylkesrådslederen, fylkesdirektøren og leder for regionrådet i Glåmdalen. Den
systematiske rapportering på prosjektenes resultater er heretter opphørt, så vidt vi kan se.
74
Forvaltningsrevisjon: Målanalyse Sverige-Norge programmet i Hedmark fylke
2014
I gjennomgangen av Sverige-Norge programmets egne resultatindikatorer mangler det måltall for en
del temaer. Ved å inkludere fylkets forventninger (jfr. Fylkesplanen) i evalueringen blir det foretatt
vurderinger av de temaene som ikke var belyst før. Tabell 10 viser de områdene, som det manglet
resultatindikatorer på og hvordan disse temaene nå blir målt.
Tabell 10 Måling av temaer uten resultatindikatorer ved å inkludere fylkeskommunens forventninger fra
Fylkesplanen
Hovedmål
Tema uten resultatindikatorer
Måling på området (fra tabell 4)
Øk. Sterk region
Arbeidsmarked/virksomheter
Økt vekst?
Nye virksomheter?
Nye arbeidsplasser?
Mere kvalifisert arbeidskraft i fylket?
Befolkningsvekst?
Attraktivitet
Kultur og kulturarv
Økt forståelse for andre kulturer og
tenkemåter?
Bidratt til et godt levemiljø via kultur og
miljøtiltak i fylket?
Samfunnsservise
Økt erfaring med innovasjon og utvikling?
Økt innovasjon og utvikling til nytte for
samfunnet?
Attraktivitet og Øk. Sterk region
Folkehelse/arbeidsmiljø
Mangler
Energi, miljø, miljøvern og -forvaltning
Fylkets reduksjon i CO2 utledning?
Andre miljøgevinster?
Det mangler resultatindikatorer for området folkehelse/arbeidsmiljø. Dette er ikke et område som er
direkte relatert til den internasjonale strategien i fylkesplanen. Derfor vil vi her stille et generelt
spørsmål til prosjektledere med prosjekter på området; hvordan og i hvilken grad har prosjektet i
Sverige-Norge programmet bidratt til økt folkehelse/bedre arbeidsmiljø.
Et annet vesentlig parameter som ikke blir vurdert blant de nåværende resultatindikatorer er verdien
av samarbeid over grensen. En av de primære tankene bak programmet er at grenseregionalt
samarbeid skaper merverdi. Det kan være forskjellige formål med å delta i et grenseoverskridende
prosjekt. Formålet kan være å fjerne formelle eller uformelle grensehindringer, men man kan også se
forskjeller eller likheter på tvers av land som en ressurs i forhold til å skape resultater. Endelig kan et
prosjekt også ha nytte av å utnytte det større befolkningsgrunnlaget som oppnås ved å spre seg ut
over et geografisk område (studenter, turister, virksomheter) (Kontigo AB 2013, s. 11).
Men hva mener man med grenseregional merverdi og hvordan måler man det? Konsulentfirmaet
Kontigo har på oppdrag av det svenske Tillvextvärket gjennomført en evaluering av Sverige-Norge
programmet i sin helhet. I den forbindelse har Kontigo forsøkt å vurdere kvaliteten eller dybden av
samarbeidet over grensen mellom Sverige og Norge med utgangspunkt i en modell for grenseregional
Betydningen av grenseregional samarbeid - Kontigo
Side
75
2014
merverdi. Modellen har oppstått fordi programmet ikke selv tydelig har definert hva som menes med
grenseregional merverdi.
Modellen i form av Figur 11 viser tre stadier av samarbeid. Samarbeidet blir dypere jo lenger til høyre
man beveger seg. Det første nivået av samarbeide er, at man har kontakt med hverandre og lærer
hverandre å kjenne, i nivået over deler man kunnskap og oppnår å lære av hverandre. På det høyeste
nivå av involvering mellom partnere i to land deltar alle parter i felles problemløsing og bidrar til felles
merverdi gjennom samarbeid. Antagelsen er at jo dypere samarbeidet er, jo større sjanse er det for at
samarbeidet og prosjektets effekter er varige.
Figur 11 Tre stadier av grenseregionalt samarbeid
Kontigo AB 2013, s. 11
Det kan gå an å ha prosjekter som alene har som fokus å lære hverandre å kjenne, men for å skape
merverdi som bidrar til utvikling av kunnskap, innovasjon, nye metoder, nye produkter, så kreves det
en dypere involvering med parten i det andre landet. Det gir derfor mening å inkludere dybden av
grenseregionalt samarbeid som et evalueringsparameter.
Sammenfatning i forhold til øvrige forventede effekter og andre forhold
Som oppsummering av hva en evaluering av Sverige-Norge programmets betydning for Hedmark fylke
bør inneholde, ser vi i Figur 12 hva de øvrige forventede effekter måler og hvor i resultatkjeden de
måler.
Side
76
2014
Figur 12 Øvrige resultatindikatorer i Sverige-Norge programmet
-
Grensens
merverdi
Grunnlag for
innovasjon og utvikling
Sysselsetting og vekst
Forståelse for
andre kulturer
Befolknings
vekst
Energired.
Vi kan nå etablere en overordnet modell for evaluering av Sverige-Norge programmets betydning for
Hedmark fylke. Det baserer seg på en analyse av:
- Fylkeskommunens mål og resultatindikatorer for Sverige-Norge programmet
- Sverige-Norge programmets egne mål og resultatindikatorer
- Øvrige forventede effekter og andre forhold
Design for evaluering av programmet
Formålet med denne revisjonen har vært å gjennomføre en analyse av de mål og forventninger som
Sverige-Norge programmet er basert på fra fylkets side og fra programmets egen side. Analysen skal gi
oss et sett av resultatindikatorer som kan danne grunnlag for en evaluering. Resultatet av analysen ses
i Figur 13: Modell for evaluering av Sverige-Norge programmets resultater, effekter og måloppnåelse i
Hedmark fylke. Figuren svarer på:
Hvorfor er Sverige-Norge programmet iverksatt?
Hvilke målbare resultatindikatorer gjelder for de enkelte ledd i programmet.
Hvilke resultater og effekter forventer vi at programmet gir for Hedmark fylke?



Side
77
2014
Figur 13 Modell for evaluering av Sverige-Norge programmets resultater, effekter og måloppnåelse i Hedmark
fylke
Oppnådde midler
Regional
utviklingsaktør
Samarbeid
savtale
Sterk region: Reduserte
grensehindringer,
stud.mobilitet, klynger
Attraktivitet:
Samarb.strukturer,
metoder byutvikl.
Antall utvikling
Grunnlag for
Antall prosjekter på X
+ kompetanse innovasjon og utvikling
område
nettverk
Deltakere:
Forståelse for
kjønn, alder,
Grensens
andre kulturer
virksomheter
merverdi
Sysselsetting og vekst
Befolkning vekst
Energired.
Figur 13 er å anse som revisjonskriteriene for en evaluering av Sverige-Norge programmets resultater,
effekter og måloppnåelse i Hedmark fylke. Evalueringen vil bli strukturert som:
1. En portefølgeanalyse som gir oversikt over prosjektenes fordeling på forskjellige
emneområder. I porteføljeanalysen vurderer vi aktiviteter fra Figur 13 og får et oversikt over
prosjekter og deltakerprofilen i programmet.
2. En prosjektresultatanalyse som viser prosjektenes resultater. I Figur 13 svarer det til at vi
vurderer prosjektenes produkter/tjenester (et annet ord for resultater) og hvorvidt de reelle
resultater innfrir de opprinnelige forventninger til prosjektenes resultater sett i forhold til de
eksisterende ressurser (produktivitet).
3. En programresultatanalyse som viser fylkesrelevante prosjekters bidrag til å oppnå
programmets mål. Dette svarer i Figur 13 til at vi vurderer programmets effekter og
effektiviteten, det vil si forholdet mellom innsatsfaktorer og effekter.
På bakgrunn av analysen over konkluderer vi nå på denne revisjons problemstillinger om
målsettingene er sammenhengende og mulige å evaluere. Utgangspunktet er revisjonskriteriene som
baserte seg på prinsippene i mål- og resultatstyringstankegangen.
Side
78
2014
Konklusjon Målanalyse
Samsvar i målsettinger for Sverige-Norge programmet?
De fylkeskommunale målsettinger og Sverige-Norge programmets målsettinger samsvarer i
tilfredsstillende grad med hverandre. De fokuserer på forskjellige ledd av programmet. Målsettingene i
fylkets strategi for internasjonalt samarbeid fokuserer på rammevilkårene og innsatsfaktorene for
programmet. Sverige-Norge programmet selv har mål for forventningene til prosjektenes resultater.
Hedmark fylkeskommunes Fylkesplan for Hedmark 2009-12 beskriver fylkets forventninger til
programmets effekter for innbyggere og samfunn i Hedmark fylke. Dette fungerer bra på den måten at
det ikke er noen motsetning mellom de enkelte målsettingene. Det er samtidig godt samsvar i
målsettingene i Fylkesplanen og programmets egne mål.
Det er i de årlige økonomiplanene at det fastsettes mål for hva man ønsker å oppnå med SverigeNorge programmet og det er i årsberetningen/rapporten at målene følges opp. Målene i
økonomiplanen er karakterisert ved at det i overveiende grad settes mål for rammene og
innsatsfaktorer for programmet. Samtidig endrer målene seg over perioden. Det hadde bidratt til
større tydelighet om hva programmet gir til fylkeskommunen hvis det var definert et fast sett
resultater og effekter av programmet på fylkeskommunalt nivå.
Det er ikke formulert mål for hvilke regionalpolitiske emner og områder Sverige-Norge programmet
skal løfte. Det blir dermed uklart hvordan Sverige-Norge programmet konkret og bevisst skal leve opp
til målsettingen om å være et verktøy til å forsterke satsninger i fylket og for å nå fylkets målsettinger
på ulike politikkområder. At internasjonalt samarbeid kanskje ikke tenkes aktivt inn i fylkets samlede
strategier kan vi se en indikasjon på i det nyeste fylkeskommunale strategidokument; Regional
Planstrategi 2012-15. Her er internasjonalt samarbeid og Sverige-Norge programmet utelatt som en
løftestang for å innfri målsettinger innenfor fylkets satsningsområder. Samarbeidsprogrammet fra
2012 er et unntak, her inngår fem prosjekter fra Sverige-Norge programmet blant andre store
prosjekter som man samarbeider om i fylket. Programmet er ikke aktivt for tiden.
Fylkets strategi for internasjonalt samarbeid beskriver mål, strategier og satsningsområder for alle
internasjonale aktiviteter i fylket. Fordi strategien fokuserer på alle aktiviteter kan det være en
utfordring å avgrense de spesifikke målsettingene for Sverige-Norge programmet.
Er Sverige-Norge programmet mulig å evaluere?
Mange store satsningsområder med tilhørende prosjektmidler lider under at de ikke har definert klare
indikatorer for, når en satsning er en suksess (resultatindikatorer) og de er derfor vanskelige å følge
opp løpende og evaluere. I Sverige-Norge programmet har det vært fokus på å få definert konkrete og
målbare resultatindikatorer og man har lykkes å utarbeide indikatorer for programmets suksess både i
Hedmark fylke og internt i programmet.
I en evaluering vil vi gjerne kunne foreta målinger på programmets enkelte ledd: så som innsats,
aktiviteter, produkter/tjenester, bruker- og samfunnseffekter. Samtidig vil vi gjerne kunne vurdere om
prosjektene har nådd de målene de hadde satt seg (produktivitet) samt hva forholdet er mellom de
Det er etter vår vurdering mulig å evaluere Sverige-Norge programmet ut fra de resultatindikatorer
som fylkeskommunen og Sverige-Norge programmet selv har formulert. Men evalueringen vil være
mere helhetlig hvis den inkluderer de manglene som finnes i de eksisterende resultatindikatorene.
Side
79
ressursene som er lagt ned i programmet og programmets effekter (effektivitet). Derfor må alle disse
leddene av programmet ha formulerte og målbare resultatkrav.
Generelt utfyller fylkets og programmets resultatindikatorer hverandre på en god måte. De regionale
resultatindikatorene har fokus på hva som legges inn i programmet i form av økonomiske midler og
hva rammevilkårene for satsningen er. Sverige-Norge programmets egne resultatindikatorer fokuserer
primært på de produkter og tjenester som kommer ut av prosjektene. Målhierarkiene fra overordnede
målsettinger til resultatindikatorer er logiske og det samlede settet av resultatindikatorer er målbare
og i overveiende grad meningsfulle for prosjektene i programmet. Dermed kunne resultatindikatorene
i prinsippet godt danne grunnlag for evalueringen av Sverige-Norge programmet.
Samtidig finnes det mangler i forhold til å utføre en helhetlig vurdering av programmet. Det er noen
temaer, som ikke blir dekket av resultatindikatorer. De er i noen grad dekkende for hovedmålet om en
«Økonomisk sterk region», mens det er større mangler i forhold til hovedmålet om et «Attraktivt
livsmiljø». Det mangler samlet sett konkrete mål for hva man vil oppnå innenfor kultur- og kulturarv,
samfunnsservise, folkehelse/arbeidsmiljø og energi/miljø. Resultatindikatorene er fokusert på volum,
det vil si at resultatet måles ved å telle antall nettverk, antall studenter i satsningen etc. Det er ingen
resultatindikatorer som avdekker kvaliteten av en satsning eller effektene av satsningen overfor
innbyggere og samfunn.
For å få et evalueringsdesign som kan vurdere Sverige-Norge programmets betydning for Hedmark
fylke helhetlig og fokusert, har det vært nødvendig å tette de mangler som fantes i
resultatindikatorene for programmet. Hedmark fylkesting har som sagt formulert forventninger til
Sverige-Norge programmets effekter for Hedmark fylke i Fylkesplan for Hedmark 2009-12 (20). Disse
forventningene har vi operasjonalisert til resultatindikatorer som vil bli besvart i evalueringen.
Dessuten er en av de primære tankene bak programmet at grenseregionalt samarbeid skaper
merverdi. Evalueringen vil derfor også vurdere hvor dypt det grenseregionale samarbeidet har vært i
de enkelte prosjektene.
Det er klart at det er vanskelig å ha et så finmasket system for mål- og resultatstyring for det
internasjonale området i fylkeskommunen som beskrevet over. Denne delen av rapporten har hatt til
hensikt å gjøre klar til en gjennomgående evaluering av Sverige-Norge programmets effekter for
Hedmark. I den forbindelse har det vært en rekke mangler i forhold til å gjennomføre en veldig grundig
evaluering av programmet. Færre indikatorer kan også danne grunnlag for en evaluering og hvor dypt
man går med arbeidet med mål- og resultatstyring, vil avhenge av en konkret vurdering.
Til slutt må vi bemerke at de fylkeskommunale resultatindikatorene har blitt til over tid og noen av
disse er først blitt definert mot slutten av programperioden. Vi har fått det inntrykk at de
fylkeskommunale mål og resultatindikatorer ikke er satt i sammenheng med programmets mål og
resultatindikatorer på en tydelig måte. Fylkeskommunen bruker forskjellige resultatindikatorer i
økonomiplaner og årsmeldinger fra år til år. Dette kan etter vår oppfatting tyde på at det i liten grad
har vært fokusert på at Hedmark fylkeskommune definerer målsettinger for hva man ønsker å oppnå
med programmet som varer hele programperioden.
I hverdagen er man begrenset av at det er manglende plass å rapportere på i årsrapporter og
manglende ressurser til å følge opp alle mulige indikatorer. Jo viktigere vil det være å prioritere rett. Vi
har i analysen avdekket at det fra fylkeskommunal side har vært fokus på å sette mål og følge opp
programmets innsatsfaktorer, altså alt som puttes inn i programmet. Vi mener at det er mere vesentlig
å fokusere på å måle effektene av programmet.
Side
80
Anbefalinger Målanalyse
Den vesentligste anbefalingen er at fylkesrådet i sin mål- og resultatstyring bør:

Beskrive hvordan programmet forsterker satsninger i fylket og bidrar til å
nå fylkets målsettinger på ulike politikkområder
Det bør formuleres tydelig hvordan Sverige-Norge programmet skal bidra til å løfte regionale
visjoner og mål. Dette kan for eksempel skje ved å formulere hvordan programmet bidrar til
relevante satsningsområder i fylkets strategidokumenter.
I det konkrete arbeidet med mål- og resultatstyring anbefaler vi fylkesrådet å vurdere følgende
forhold:

Så vidt mulig utarbeide målsettinger og resultatindikatorer fra start
Å definere fylkets målsettinger så tidlig som mulig i programmets levetid bidrar til å sikre
politisk engasjement og styring av programmet. Det kan også gi en klar retning for hvilke
prosjekter fylkeskommunen skal gi medfinansiering til.
Sikre at vesentlige områder blir målt med relevante resultatindikatorer
Fylkeskommunen bør særlig presisere sine forventninger til effektene av programmet for å
kunne vurdere et kommende program sin samlede måloppnåelse.

Side
81
Evaluering av Interreg Sverige-Norge programmets
resultater og effekter for Hedmark
Side
82
4 Evaluering av Interreg Sverige-Norge programmets resultater og
effekter for Hedmark
Det er ofte et politisk ønske å få vurdert den samlede nytten av en større politisk satsning. Dette er
imidlertid en tidskrevende og ressurskrevende oppgave. Kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune
har prioritert å få vurdert kost-nytte av Sverige-Norge programmet og de effektene som programmet
fører til for fylkeskommunen. Sverige-Norge programmet er det mest ressurstunge programmet på det
internasjonale området i fylkeskommunen. De prosjektene som vedrører Hedmark har et samlet
budsjett på om lag 420 mill. NOK/SEK i programperioden 2007-2013. Av dette har fylkeskommunen
selv finansiert 38,3 mill. kr.29
Formålet med evalueringen er å vurdere hva Hedmark fylke får ut av å delta i Sverige-Norge
programmet. Dessuten er det et formål å vurdere i hvilken grad målsettingene for programmet blir
oppfylt.
Evaluering av Sverige-Norge programmets effekter:
a) Hva er resultater og effekter av Sverige-Norge programmet for Hedmark fylke?
b) I hvilken grad kan resultatene og effektene sies å oppnå målene i Fylkeskommunens
internasjonale strategi og målene med Sverige-Norge programmet?30
Oppbygging av rapporten
I det følgende gjennomgår vi metode, avgrensninger og revisjonskriterier for evalueringen.
Målanalysen har gitt oss en modell for evaluering av programmet som er utgangspunktet for analysens
tre deler:
1. En porteføljeanalyse som gir en beskrivelse av en rekke forhold ved prosjekter i Hedmark:
temaer, budsjetter, prosjektlederes geografiske tilknytning og de kommunene
prosjektaktivitetene skjer i.
2. En prosjektresultatanalyse som viser prosjektenes produktivitet. Det vil si om det er en
produktiv
sammenheng
mellom
fylkeskommunens
ressursbruk
og
de
tjenester/produkter/resultater som leveres
3. En programresultatanalyse som viser i hvilken grad programmets effekter for innbyggere og
samfunn lever opp til de politiske formål med programmet. Forholdet mellom de ressurser
som brukes på et program og programmets effekter kalles også programmets effektivitet.
29
30
60 % av programmets ressurser tilfaller den svenske siden, mens den norske andelen er 40 %.
Disse målene ble operasjonalisert til en modell for evaluering av Sverige-Norge programmet i målanalysen
Til slutt konkluderer vi på evalueringen og gir våre anbefalinger.
Side
83
Metode
Data
-
“Det portugisiske studiet” (beskrevet under) ved Eduardo Medeiros et al. (2011): INTERREG-A
Inner Scandinavia. Cross-border Development Partnership. Priorities and Achievements [20072010], IGOT – Centro de Estudos Geográficos da Universidada de Lisboa Núcleo de Estratégias
e Politicas Territoriais (NEST), Lisboa, December 2011
-
På oppdrag fra daværende Kommunal- og regionaldepartement har IRIS (International
Reasearch Institute of Stavanger) undersøkt oppfølgingen av Interreg-programmene i
fylkeskommunene. Av Einar Leknes, Rune Dahl Fitjar, Janne Thygesen og Sverre Mauritzen:
Interregs betydning for norsk regionalt utviklingsarbeid, 2011
-
Masterrapport av Lotte Bredesen Simonsen (2014): Hvorfor engasjerer norske
fylkeskommuner seg på den internasjonale arenaen. En sammenlignende studie av
internasjonalt engasjement i to fylkeskommuner, masteroppgave ved institutt for
statsvitenskap, Universitetet i Oslo
-
Sluttevalueringer fra hvert prosjekt
De to første rapportene, fra Kontigo og Medeiros31 har begge samlet inn data fra prosjektledere i
programmet. Medeiros har i sin evaluering hatt fokus på delområdet Indre Skandinavia og har i
2010/11 intervjuet prosjektledere fra 28 prosjekter hvorav 25 prosjekter er relevante for Hedmark.
Resultatene er i stor grad relevant for Hedmark og vi henviser ofte til studiet. Kontigo har i 2012/13
31
Heretter ofte referert til som «det portugisiske studiet».
Vi har gjennomført en spørreskjemaundersøkelse blant de 41 store prosjektene i Hedmark. 37
prosjektledere har svart og svarprosenten i undersøkelsen er dermed 90 %. Når svarprosenten er så
høy gir svarene oss et troverdig og samlet bilde av prosjektledernes holdninger og vurderinger av
programmets betydning for Hedmark. Fordi vi har spurt prosjektlederne som er ansvarlige for egne
prosjekter så har vi en forventning om at de vil svare mer positivt på spørsmålene enn for eksempel
deltagerne i prosjektene. Vi ser i spørreskjemaet at kategorien «slett ikke» sjeldent benyttes ved svar
knyttet til prosjektenes resultater. Vi har i tolkningen av spørsmålene vært beviste på at
prosjektlederne kan ha en tendens til å gi mer positive svar enn andre man kunne spørre. Vi har
forsøkt å balansere svarene i forhold til det bildet vi har fått ved å lese prosjektenes sluttrapporter,
eksisterende evalueringer og øvrig tilgjengelig informasjon. Vi har ikke spurt deltagerne i prosjektene
(studenter, bedrifter mm) om deres opplevelse av prosjektenes kvalitet, resultater og nytte. Dette er
en umulig oppgave i et program med opp imot 100 000 deltagere. Men i prosjektresultatanalysen har
vi til gjengjeld tilstrebet å gjengi de enkelte prosjekter sine sluttrapporter og evalueringer der hvor det
er mulig og relevant. Evalueringens funn baserer seg også på data og funn fra eksisterende analyser,
evalueringer og forskningsrapporter om Sverige-Norge programmet:
- Konsulentfirmaet Kontigo har på oppdrag fra Tilväxtverket gjennomført en omfattende
evaluering av hele Sverige-Norge programmet i perioden 2011-2013. Det har ført til
delrapporteringer på våren og høsten 2012 og til en sluttrapport våren 2013.
Side
84
sendt spørreskjema til prosjekter i alle delområder og her var det 17 svar fra delområdet Indre
Skandinavia som er relevante for Hedmark. Dessuten har Kontigo gjennomført intervju med
prosjektledere og personer i gjennomførselsorganisasjonen. I det omfang konklusjonene med
rimelighet kan sies å være relevante for Hedmark er de forsøkt inkludert her. Vi vil referere til disse og
de øvrige rapportene i det omfang vi vurderer det relevant.
Vår evaluering vil kopiere Kontigos struktur for evalueringen med en oppdeling i målanalyse,
porteføljeanalyse, prosjektresultatanalyse, programresultatanalyse. Vi bruker denne strukturen fordi
den har faglig tyngde. Den har blitt til i samarbeid mellom flere erfarne konsulenter i Kontigo og med
bidrag fra Norges Institutt for by og regionforskning (NIBR). Samtidig anser vi det for en god struktur
som gir mulighet for å gjenbruke eksisterende data, dokumentasjon og vurderinger i forhold til
programmet.
Vår evaluering skiller seg fra Kontigos ved at:
- Vi fokuserer alene på innsatser og effekter som har betydning for Hedmark (Kontigo ser på alle
tre delområder i Sverige-Norge programmet)
- Vi tar utgangspunkt i Hedmark fylkeskommunes målsettinger for programmet (Kontigo tar
utgangspunkt i Sverige-Norge programmets egne mål)
- Vi har gjennomført evalueringen tre år senere så det er mulig å inkludere alle relevante
prosjekter og innhente ytterligere informasjon om prosjektenes effekter på lengere sikt
- Vi har gjennomført en spørreskjemaundersøkelse med høy svarprosent.
- Vi inkluderer også resultater fra øvrige analyser og evalueringer
Vi bidrar ikke med erfaringer i forhold til kommende Sverige-Norge program for 2014-2020. Denne
prosessen er avsluttet og kan ikke påvirkes. Til gjengjeld håper vi at evalueringen kan bidra til større
bevissthet om fylkeskommunens utbytte av programmet blant ulike aktører.
Litt om effektmåling
Disse punktene gjør det vanskelig å komme med skråsikre konklusjoner på at programmet har ledet til
en bestemt effekt. Men det vi kan gjøre er å vurdere sannsynligheten av om det er en sammenheng
mellom programmet og resultater/effekter vi har observert. Vi legger vesentlig vekt på sluttrapporter
og prosjektledernes utsagn og vurderinger. Samtidig vet vi at omlag 70 % av prosjektene ikke ville blitt
realisert hvis det ikke var for Sverige-Norge programmet (Medeiros 2011). Hvis prosjektet aldri hadde
funnet sted forventer vi at resultatet i vesentlig grad ville uteblitt. Det skyldes at finansieringsmodellen
32
Veiledning: Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten, s. 55
I evalueringen vil vi blant annet vurdere programmets effekter. En effekt er en forandring i tilstand hos
brukerne eller i samfunnet som har oppstått som følge av programmets tiltak.32 For å kunne kalle noe
en effekt, må vi altså a) registrere en endret tilstand hos brukerne eller i samfunnet og b) kunne påvise
eller sannsynliggjøre at det er et årsak-virkningsforhold mellom tiltaket og den endringen i tilstand som
har oppstått. Da må vanligvis følgende forutsetninger være oppfylt:
1. Det må være samvariasjon mellom tiltaket som er iverksatt og endring i observert tilstand hos
brukerne eller i samfunnet.
2. Tiltaket bør komme før endret tilstand i tid.
3. Man bør kunne kontrollere for andre relevante forhold som kan ha en selvstendig innvirkning
på tilstanden eller på effekten av virksomhetens innsats.
Side
85
for Sverige-Norge programmet gjør at man med en relativt liten innsats kan oppnå et stort budsjett
samlet sett. Vi fortsetter denne diskusjonen i avsnittet «Diskusjon – var de samme resultatene og
effektene oppnådd uten programmet» (avsnittet før den endelige konklusjonen på evalueringen).
God timing
Timingen for evalueringen er god fordi Sverige-Norge programmet har løpt i perioden 2007-2013 og
den siste sluttrapporten har blitt avlevert i august 2014. Det er dermed mulig å se på prosjektenes
resultater som de ble rapportert ved sin avslutning (kort sikt). Det blir også mulig for prosjektlederne å
vurdere effektene av prosjektene fordi det har gått en periode etter prosjektets offisielle slutt («lang»
sikt).
Avgrensninger
En viktig avgrensning i alt dette er at kontrollutvalget har vært interessert i å se effektene for Hedmark
isolert sett. Det betyr at vi så å si har prioritert bort de prosjektene, resultatene og effektene som ikke
berør Hedmark. Sverige-Norge programmet er et samarbeidsprogram og prosjektlederne vurderer at
den svenske siden er helt essensiell for at et prosjekt lykkes. Derfor må vi også forvente at det er noen
prosjekter som kanskje har hovedparten av resultater og effekter på den svenske siden av grensen og
at resultatene kanskje er svakere i Hedmark. Når vi allikevel holder fast på denne avgrensningen er det
fordi kontrollutvalget har uttrykt et klart ønske om dette. Vi vurderer også selv at det kan være nyttig
for fylkeskommunens politikere og administrasjon å få dette avgrensede bildet. Og det er vårt håp at
elementer av resultatene også kan anvendes i videre erfaringsoppsamling og forvaltning av disse
grenseregionale programmene. Prosjektene som inkluderes i forvaltningsrevisjonen er:
 De prosjektene som er medfinansiert av Hedmark Fylkeskommune
 Prosjektpartnere som er fra Hedmark fylke
 Prosjektet gjennomføres i vesentlig grad i Hedmark fylke (evt. blant flere fylker og Län)
Det kan være prosjekter som kommer innbyggere og virksomheter i Hedmark fylke til gode,
eksempelvis hvis det gjennomføres i et annet programområde. Disse teller ikke med i denne
evalueringen hvis det ikke lever opp til kravene anført i punktform over.
Side
86
Revisjonskriterier
Figur A: Modell for evaluering av Sverige-Norge programmets resultater, effekter og måloppnåelse i
Hedmark fylke er revisjonskriteriene og utgangspunktet for evalueringen av Sverige-Norge
programmets resultater, effekter og måloppnåelse i Hedmark.33
33
Se i Målanalysen for utledning av revisjonskriterier.
Vi begynner med porteføljeanalysen.
Side
87
Datagrunnlag, analyse og revisors vurdering
Porteføljeanalyse
Figur 14 Porteføljeanalysen fokuserer på programmets
innsatsfaktorer og aktiviteter
I porteføljeanalysen beskriver og analyserer vi
programmets innsatsfaktorer og aktiviteter.
Vi lister opp de prosjektene som er relevante for
Hedmark
med
samlede
budsjetter
og
fylkeskommunens medfinansiering av de enkelte
prosjektene. Dessuten beskriver vi hvilke temaer
prosjektene beskjeftiger seg med. Vi vil analysere hvor
prosjektlederne styrer prosjektene fra og beskrive i hvilke kommuner i Hedmark prosjektene foregår.
Til slutt ser vi på fylkeskommunen som regional utviklingsaktør og utviklingen i samarbeidsavtaler
mellom Hedmarksregionen og Dalarna og Värmlands Län.
Informasjonen baserer seg på eksisterende forskning og vår egen datainnsamling fra hjemmesider og
sluttrapporter, samt spørreskjemaundersøkelsen. Denne delen av evalueringen er mer beskrivende
enn den er vurderende.
Prosjekter og midler i Sverige-Norge programmet
I delområdet Indre Skandinavia er Figur 15 Andel prosjekter i Indre Skandinavia som er relevante for
Hedmark Sverige-Norge programmet 2007-2013
det i alt gjennomført 71 store
Prosjekter
prosjekter
og
mindre
i
forprosjekter i perioden 2007evaluerin
2013 (se Figur 15). Av disse har 50
gen
prosjekter direkte involvering av
Prosjekter relevante
og betydning for Hedmark, hvilket
for Hedmark
også
var
målet
for
41 prosj.
fylkeskommunen
i
Prosjekter uden for
Hedmark
økonomiplanene.
41
av
prosjektene er store og 9 er
21 prosj.
Pilotprosjekter
mindre forprosjekter.
34
I programmet finnes initieringsprosjekter/forprosjekter og småprosjekter. Vi kaller begge for forprosjekter for
34
enkelthets skyld. Et forprosjekt har et samlet budsjett på mellom 200.000-550.000 SEK/NOK.
Hedmark
fylkeskommune har ikke gitt medfinansiering til noen av disse forprosjektene.
relevante for
Hedmark
I denne revisjonen velger vi å 9 forprosj.
fokusere på de store prosjektene
fordi de har vesentlig større
budsjetter og dermed større
gjennomslagskraft i Hedmark.
Dessuten er forprosjektene som navnet tilsir en forberedelse til å gå i gang med det store prosjektet. 34
41 store prosjekter er relevante for Hedmark fylke.
Side
88
Disse prosjektene er med fire unntak35 økonomisk tunge regionale prosjekter med samlede budsjetter
på mellom 3 - 32 mill. NOK. Hedmark fylkeskommune har medfinansiert 34 av disse 41 prosjektene.
Hedmark fylkeskommune er dermed involvert på finansieringssiden i de fleste av de prosjektene vi her
evaluerer. Medfinansieringen varierer fra ned til 75.000 NOK og opp til 2,9 mill. NOK som det ses i
Tabell 12 på neste side. Hedmark fylkeskommunes samlede finansiering i Sverige-Norge programmet i
perioden 2007-2013 er 38,3 mill. NOK. De 41 prosjektene har et samlet budsjett på omlag 420 mill.
NOK/SEK.36 Det betyr at Hedmark fylkeskommunes finansieringsandel i disse prosjektene er på 9 %.
Hedmark fylkeskommunes utgifter til medfinansiering er størst i perioden 2010-2012 viser Tabell 11.
Det skyldes at det i denne perioden både tildeles midler til prosjekter som er satt i gang i 2008 og 2009
samtidig med at nye prosjekter settes i gang. Vi er blitt opplyst at 50 % av alle prosjekter ble vedtatt i
2008. Utbetalingene startet først opp i 2008 og i 2014 skulle alle prosjekter være avsluttet. Derfor er
det lav aktivitet disse to årene. Det er naturlig at det vil være en ujevn fordeling av midler fra år til år
da prosjektene går over en årrekke og får bevilget midler det enkelte året. Det betyr at flest midler vil
bli brukt i midten av perioden.
Tabell 11 Hedmark fylkeskommune medfinansiering 2008-2014
kr 9 000 000
kr 8 000 000
kr 7 000 000
kr 6 000 000
kr 5 000 000
kr 4 000 000
kr 3 000 000
kr 2 000 000
kr 1 000 000
kr 0
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Det er en vesentlig tanke i programmet at midler fra den norske staten og EU skal utgjøre et tillegg til
de nasjonale ressursene. Søker skal kunne vise at prosjektet ikke kan gjennomføres i samme størrelse,
på samme tid eller i samme tidsrom, eller av samme kvalitet uten støtten fra EU/den norske staten
(også kalt addisjonalitet). Tabell 12 viser en oversikt over finansieringen av de 41 prosjektene. Den
norske søker skal selv sørge for at midlene fra programmet (IR-midlene fra staten) maksimalt utgjør
halvparten av det norske budsjettet. Søkeren må derfor selv finansiere resten av prosjektet eller finne
andre kilder til finansiering. Her er fylkeskommunen en vesentlig aktør å søke støtte hos. Det er en
vesentlig medfinansiering av prosjektene blant andre aktører, herunder private. Omkring 25 % av
finansieringen til prosjektene i Indre Skandinavia kommer fra finansieringskilder utenfor den offentlige
finansieringsrammen (fylkeskommuner/Län/KRD/EU).37
35
Vi har tatt med fire prosjekter selv om deres budsjett er mellom 500.000 – 1,4 mill. NOK/SEK: Green Drive,
Lokalprodusert mat over grensen, Regional digital agenda, Grenseoverskridende samarbeid om høyere
utdanning. Prosjektene har et eget innhold som ikke er ført videre i et større prosjekt i denne perioden.
36
Det tas forbehold for mindre budsjettmessige endringer som følge av tilbakebetaling av ubrukte midler. Det
gjøres opp i NOK/SEK fordi finansieringen skjer dels i Norge, dels i Sverige.
37
Delområdet Indre Skandinavias 71 prosjekter hadde et samlet budsjett på 472 millioner NOK/SEK. 112
millioner kroner var finansiert utenfor den offentlige finansieringsrammen noe som tilsvarer 23,7 %.
2008
Side
89
Tabell 12 HFK medfinansiering og totall budsjett for 41 prosjekter i Hedmark fylke
HFK medfinansiering NOK
Budsjett
SEK/NOK
total
Export4seasons
2 893 000
15 000 000
Innovation Music Network
2 500 000
17 173 874
TRUST Hedmark-Dalarna
2 500 000
12 200 000
Rookie to whiz
2 250 000
10 250 000
FEM2 - Fornybar energi, effektivisering, energi
2 200 000
30 720 000
Entreprenørskap i hele skolen
2 000 000
22 400 743
The Scandinavian Way
1 900 000
12 315 800
FEM - fornybar energi, energieffektivisering og miljø
1 800 000
31 150 000
Nordens beste innlandsregioner 2020
1 750 000
14 960 000
Hjertet i Indre Skandinavia - levende landsbygd
1 500 000
14 182 284
GRESS. Å gjøre regionale forskjeller til en styrke.
1 500 000
10 400 000
Scandinavian Heartland (inkl. Next generation)
1 700 000
9 565 000
Green2020
1 300 000
7 750 000
Grensevandring
1 216 200
13 740 000
Bygg- og anleggskompetanse i Indre Skandinavia
1 200 000
13 450 000
Hjertet i Indre Skandinavia kultur og naturbasert besøksnæring
1 000 000
11 582 000
Ny i Indre Skandinavia
1 000 000
8 045 000
En levende Finnskog - vårt felles ansvar
950 000
8 655 000
Kompetansetilførsel for regional tilvekst og konkurransekraft
905 000
6 606 420
Destinasjonsutvikling Sälen-Idre-Trysil-Engerdal
900 000
10 000 000
FEM2020
600 000
5 615 000
Industricollege Indre Skandinavia
600 000
13 500 000
Grenseløs fjellopplevelse i Fulufjellet nasjonalpark
550 000
2 990 000
Danseregion
500 000
12 815 800
GREEN - Grenseløst energisamarbeid
500 000
5 180 000
UNISKA universitetet
487 000
18 064 000
Via Mentoring
425 000
3 953 488
ISIS
400 000
5 075 000
Fokusert kompetanseutvikling
392 000
2 867 590
Integrert kompetanseutvikling i partnerskap
272 632
3 160 000
Verdens beste idrettsregioner
225 000
9 570 000
Entreprenørskap i hele skolen 2013/14
150 000
3 900 000
Grenseoverskridende samarbeid om høyere utdanning
120 000
1 400 000
Green Drive
75 000
775 000
Grenseøvelse 2013
0
3 539 313
Næringslivet som motor for inkludering
0
4 150 000
Vänerlaksens frie vandring
0
31 752 428
Grenseregion - Danseregion! 2008
0
5 820 750
Regional digital agenda
0
820 000
Grenselandet
0
3 121 000
Lokalprodusert mat over grensen
0
927 422
38 260 832
419 142 912
Total andel medfinansiering i NOK og samlede budsjett i NOK/SEK
Prosjekttittel
Side
90
Temaer for prosjektene
I Figur 16 ses en oversikt over de 41 prosjekters primære temaområder.38 De fleste prosjektene kan
kategoriseres under flere temaområder (sekundære temaområder). Vi ser at uansett om vi deler opp
på et eller flere temaområder så er
Figur 16 Prosjekter fordelt på primært temaområde (41
prosjekter)
fordelingen av prosjekter som i Figur 16.
Kompetanse
10 %
27 %
29 %
Kultur
Miljø / ressurs
15 %
19 %
Næring
Vi ser at flest prosjekter har Næring (29 %)
og Kompetanse (27 %) som primært
temaområde. Folkehelse, Samferdsel og
IKT er fraværende som primært
temaområde og med bare 2-3 prosjekter
som har disse områdene som sekundære
temaområder.39
Områdeutvikling
38
Vi har kategorisert alle prosjekter ut fra kategoriseringen fra Medeiros 2011 og sekretariatet for Sverige-Norge
programmet.
39
Det finns likevel et par prosjekter med vesentlig innslag av IKT i programmet, men vi ser ikke prosjekter med
folkehelse og samferdsel som vesentlig tema.
Sammenlikner vi med de samlede
Figur 17 Det samlede budsjettet fordelt på primære
budsjettene i Figur 17 kan vi se at prosjekter temaområder (41 prosjekter)
innenfor
miljø/ressurs
har
større
gjennomsnittlige budsjetter enn de øvrige
Kompetanse
temaområder. Det dekker blant annet over
11 % 16 %
de tre største prosjektene (FEM, FEM2 og
Kultur
Vänerlaksen) som alle har budsjetter på over
Miljø / ressurs
14 %
30 mill.
NOK/SEK.
Prosjekter med
31 %
Kompetanse som primært mål har mindre
Næring
budsjetter. Det skal samtidig legges til at over
28 %
Områdeutvikling
halvparten av prosjektene har kompetanse
som primært eller sekundært temaområde.
Det er nesten ingen prosjekter som angir
Folkehelse, IKT og Samferdsel som hverken primært eller sekundært tema. Disse resultatene stemmer
godt overens med det portugisiske studiet der man studerte temaene for 25 av de 41 prosjekter. I
rapporten blir det konkludert med at dersom regionen skal kunne fungere som en reel vekstmotor i
samarbeid med de svenske partnere, så må det etableres en bedre fysisk infrastruktur mellom Hamar
og Falun, det vil si flere prosjekter med fokus på samferdsel (Medeiros 2011). Det har ikke vært
gjennomført infrastrukturprosjekter i perioden, men TRUST-prosjektet forsøkte å få et prosjekt
igjennom om utvidelse av E16. Søknaden fikk imidlertid avslag.
Side
91
Prosjektdeltagerne
Alle prosjektene har i deres sluttrapporter fortalt hvem og hvor mange som deltar i prosjektets
aktiviteter. Generelt er de målene som ble satt ved starten av programmet nådd og vel så det.
Det var et mål om at 3 000 av alle deltagere i delområdet Indre Skandinavia skulle være ungdommer. I
Indre Skandinavia deltok 36 870 ungdommer (15-24 år). Det var deltagelse av 6 390 virksomheter og
bedrifter og 49 531 barn og voksne.40 Det bor i alt omkring 1 million mennesker i delområdet Indre
Skandinavia som består av tre fylker i Norge og to Län i Sverige (Medeiros, s. 55). Hvis vi antar at alle
86 401 deltagere i prosjektene er fra dette området, da har 8,6 % av den samlede befolkningen vært
involvert i programmet. Vi må anta at det kan være overlapp i de involverte deltagere og bedrifter som
sannsynliggjør at tallet er litt lavere. I Hedmark forventer vi også at deltagelsen er på omkring 8 % av
befolkningen.41
Eksempel på prosjekter med m ange unge deltagere
I prosjektene Entreprenørskap i hele skolen 2010-13 og 13-14 har det vært involvert over 18 000
barn, unge og i mindre grad voksne i programmer og aktiviteter omkring entreprenørskap i
delområdet Indre Skandinavia. Formålet er blant annet å utvikle barn og ungdoms kreativitet,
skaperglede og tro på seg selv blant annet gjennom å få ideen, utvikle og etablere
ungdomsbedrifter.
Eksempel på prosjekter med bedrifter som primære deltagere
Prosjektene The Scandinavian Way og oppfølgeren Export4seasons har arbeidet med å
produktutvikle turistaktiviteter og attraksjoner samt å markedsføre Hedmark-Värmland regionen
som turistmål over for utvalgte land. Prosjektdeltagerne har her bare vært bedrifter som vurderer
de har fått bedre produkter og det er registrert økte besøkstall. I alt har omlag 170 bedrifter deltatt i
de to prosjektene.
Det portugisiske studiet fra 2011 konkluderte at prosjektlederne i høy grad befinner seg i de større
byene. For Hedmark kan vi i Figur 18 se at prosjekteierne plasserer seg i Hamar, Elverum, Rena, Trysil
og Tynset. Det er kanskje naturlig fordi en vesentlig aktør som Høgskolen i Hedmark finnes i Hamar,
Elverum og på Rena. Hovedparten av prosjektene er ledet fra Hamar: Fylkeskommunen (inkl.
sekretariatet for Sverige-Norge programmet), Hedmark Teater, Fylkesmannen i Hedmark, Hedmark
Reiseliv, Hamarregionen Utvikling, Ungt Entreprenørskap i Hedmark.
40
Måltallene for kjønnsfordelingen er også nådd med det høye deltagerantallet.
Hedmark har andel i 50 av 71 prosjekter dvs. 70 % av alle prosjektene. For å tilnærme oss hvor mange av disse
deltagerne som er fra Hedmark og samarbeidsregioner kalkulerer vi med 70 % av deltagerne i Indre Skandinavia.
Det er i alt 750 000 innbyggere i Hedmark og Värmland og Dalarnas Län. Omlag 61 000 deltagere av 750 000
innbyggere er 8 % av befolkningen. Deltagerne fordeler seg på 4 000 virksomheter og bedrifter sammen med
rundt 25 000 ungdommer (15-24 år) og knapt 33 000 barn og voksne.
41
Fordeling av prosjektledere og prosjekter
Side
92
Figur 18 Prosjektledernes plassering i 28 prosjekter 2007-2011
Kilde: Medeiros 2011, s. 79
Figur 18 viser at det i perioden 2007-2011 var en konsentrasjon av prosjekter i de store byene. Bilder
bekreftes for perioden 2011-13 hvor hovedparten av prosjektlederne er lokalisert i de før nevnte
byene. De vesentlige unntak er Regionrådet for fjellregionen som har ledet tre store prosjekter med et
samlet budsjett på nesten 36 mill. NOK/SEK under hoved overskriften «Hjertet i Skandinavia».
Dessuten har Trysil involvert seg i fire store prosjekter. Trysil kommune er prosjektleder på
prosjektene «GREEN», «GREEN2020» og «Destinasjonsutvikling Sälen-Idre-Trysil-Engerdal» til et
samlet budsjett på nesten 26 mill. NOK/SEK. Destinasjon Trysil BA er prosjektleder på «Fulufjellet –
grenseløs fjellopplevelse» til 3 mill. NOK/SEK. Trysil er den eneste kommunale aktør (ut over
fylkeskommunen) som er en aktiv prosjektleder på store prosjekter. Dessuten er Tretorget (plassert i
Grue kommune) vesentlige delprosjektleder i FEM-prosjektene.
42
Det tas forbehold om at budsjettallene ikke er helt nøyaktige. Budsjettet kan være justert som følge av ubrukte
midler.
43
Hvis et prosjekt er aktiv i alle kommuner, da vil dette prosjektets budsjett bli telt med i alle kommuner.
Det er relevant å tilføye at selv om prosjektlederne har adresse i de større byene så kan prosjektet
godt spre seg og ha vesentlig lokal forankring andre steder i Hedmark. I spørreskjemaet har vi derfor
spurt prosjektlederne i hvilke områder/kommuner i Hedmark det har vært aktiviteter i forbindelse
med prosjektet. Dette illustreres i Tabell 1342 som viser en oversikt over prosjektenes fordeling på
kommuner listet opp etter prosjektenes samlede budsjettstørrelse.43
Side
93
Tabell 13 Prosjektenes fordeling på kommuner i Hedmark – sortert på budsjettstørrelse (Respondenter = 37)
Samlet budsjett i NOK/SEK for de Andel prosjekter
Innbyggertall 1.1.2015
prosjekter
som
foregår
i som foregår i
(SSB)
kommunen
kommunene
Region
By
Hamarregionen
Hamar
29 847
242 854 438
62 %
Sør-Østerdal
Trysil
6 569
221 314 084
49 %
Sør-Østerdal
Elverum
20 794
220 343 018
54 %
Fjellregionen
Rendalen
1 885
190 314 055
32 %
Glåmdalen
Kongsvinger
17 881
184 664 078
46 %
Sør-Østerdal
Engerdal
1 359
181 442 368
35 %
Hamarregionen
Ringsaker
33 603
179 012 963
41 %
Sør-Østerdal
Åmot
4 456
170 895 217
35 %
Sør-Østerdal
Stor-Elvdal
2 619
163 025 627
32 %
Fjellregionen
Tynset
5 562
159 576 627
32 %
Fjellregionen
Alvdal
2 418
158 561 627
30 %
Glåmdalen
Eidskog
6 219
143 764 078
32 %
Glåmdalen
Grue
4 853
139 613 965
30 %
Hamarregionen
Løten
7 552
139 343 763
32 %
Glåmdalen
Åsnes
7 561
137 552 343
27 %
Glåmdalen
Våler
3 790
136 002 343
27 %
Fjellregionen
Tolga
1 656
131 848 255
24 %
Fjellregionen
Folldal
1 597
122 811 627
27 %
Hamarregionen
Stange
20 013
122 277 963
30 %
Glåmdalen
Nord-Odal
5 128
116 531 543
22 %
Glåmdalen
Sør-Odal
7 800
92 035 031
19 %
Fjellregionen
Os
1 991
86 645 827
19 %
Her ser vi overraskende nok at små kommuner som Trysil, Engerdal og Rendalen, målt på budsjetter,
ligger høyt på listen i forhold til hva deres størrelse skulle tilsi. Det er flest aktiviteter i Hamar fordi det
som nevnt tidligere har betydning at mange institusjoner er plassert her. Stange har mindre aktivitet
enn man skulle forvente i forhold til kommunens størrelse. Bortsett fra Stange er det kommuner med
større byer (Hamar, Elverum, Kongsvinger, Ringsaker) som ligger høyest på listen i forhold til andel
prosjekter som man deltar i og deres budsjettstørrelse. Den laveste aktivitet er i Nord-Odal, Sør-Odal
og Os.
Ser man regionsvis på aktiviteten ligger Hamarregionen høyt. Det gjør også Sør-Østerdalsregionen.
Fjellregionens kommuner har et gjennomsnittlig befolkningstall på 2 500 innbyggere. Hvis man tar
høyde for befolkningsstørrelsen er Fjellregionen og Sør-Østerdal de regionene som ligger øverst på
listen i forhold til budsjett per innbygger.
Tabellen viser først og fremst at det har vært prosjektaktivitet fra Sverige-Norge programmet i alle
kommuner i Hedmark. Vi har her sortert i forhold til budsjettene for de prosjekter som er aktive i
kommunene da det sier noe om volum av de prosjekter, kommunene deltar i.
Side
94
Samarbeidsavtale
Hedmark fylkeskommune har i sin internasjonale strategi hatt som mål å sikre samarbeidsavtaler med
de svenske partnerne i Dalarna og Värmlands Län på regionalt nivå. Samarbeidsavtalene skal sikre et
institusjonalisert samarbeide mellom regionene i de to land, som kan arbeide for å profilere og
forsterke grenseregionens mål.44
I Figur 19 gis en oversikt over samarbeidsavtaler i hele Indre Skandinavia i perioden. Vi ser at
kommunene i Hedmark fylke er med i to samarbeidsavtaler. Arko i sør og Grensekomiteen HedmarkDalarna.
Figur 19 Samarbeidsavtaler i Indre Skandinavia og omegn - 2011
Medeiros 2011, s. 54
Kommunene i Glåmdalen (Sør-Odal, Nord-Odal, Kongsvinger, Grue, Åsnes, Våler og Eidskog) har siden
1967 samarbeidet i komiteen ARKO (Arvika – Kongsvinger) med Eda, Arvika, Sunne og Torsby
kommuner i Sverige (deler av Värmlands Län). Samarbeidet hadde ligget i dvale inntil man i 2010
revitaliserte det ved å ansette en daglig leder. Ønsket om en daglig leder er direkte avledet av SverigeNorge programmet og de øvrige Interreg programmene fordi kommunene ser store muligheter for
finansiering av grenseregionale prosjekter til gavn for regionen. Stillingen som daglig leder ble
finansiert via midler fra Nordisk Ministerråd, samt bidrag fra de 11 kommunene. Dette er dermed
første eksempel på en arbeidsplass som er etablert som ringvirkning av programmet. Et av
44
Samarbeidet på regionalt nivå kommer i tillegg til alle prosjekter som også må ha et samarbeid med en partner
i det andre landet.
ARKO
Side
95
hovedformålene med ARKO er å støtte opp om prosjekter i Sverige-Norge programmet som kan styrke
bosettingen i grenseområdet og å skape økt sysselsetting (Løvbjerg m.fl. 2014, s. 23).
Grensekomiteen Hedmark –Dalarna 45
Hedmark-Dalarna grensekomiteen oppstod i mai 2012 som resultat av TRUST-prosjektet. I perioden
1995-2007 var det bare Älvdalen og Malungs kommuner som deltok fra Dalarna. Det måtte derfor
gjøres en ekstra innsats for å involvere hele Dalarna Län i det nye programmet fra 2007. Formålet med
komiteen er å samarbeide om prioriterte områder for å fremme regional utvikling og vekst i regionen.
Komiteens eiere er Hedmark Fylkeskommune, Region Dalarna, Fylkesmannen i Hedmark og
Länsstyrelsen Dalarna som alle bidrar med 500.000 NOK/SEK hvert år til driften. Dessuten har Nordisk
Ministerråd over en femårig periode fra 2010-15 gitt 5 mill. kr i tilskudd til drift og regional utvikling i
Hedmark og Dalarna. Dette er enda et eksempel på at det er oppstått konkrete arbeidsplasser og økt
aktivitet som følge av Sverige-Norge programmet.
45
http://www.hedmarkdalarna.com/
Det er vanskelig å sammenfatte variasjonen og innsatsene i dette prosjektet (og flere av de andre
prosjektene) kortfattet, men vi forsøker i beskrivelsen av TRUST prosjektet i Tabell 14 på neste side.
Formålet er å vise at prosjektene har mange dimensjoner, aktiviteter og at de fleste prosjektene når ut
til en variert målgruppe.
Side
96
Tabell 14 Aktiviteter og resultater i TRUST-prosjektet i Sverige-Norge programmet
TRUST (prosjektperiode 2008-11)
Formål
Budsjett
Formålet med prosjektet var å skape relasjoner
mellom aktører for å bygge bro mellom mentale og
faktiske forhindringer og stimulere til samarbeid
innenfor regionen Hedmark-Dalarna.
Samlet: 12,2 mill. NOK/SEK
Prosjektledere
Etablering av grensekomite Hedmark-Dalarna
Hedmark
Fylkeskommune,
Region
Dalarna,
Fylkesmannen i Hedmark, Länsstyrelsen Dalarna
Kunnskaps og kompetanseløft om regionens styrker
Det ble på den ene siden fokusert på egen kunnskap
om regionen ved forskning og utredninger, utveksling
av personale, studieturer til andre grenseregioner for
å lære om beste praksis.
Samtidig brakte man aktører sammen fra en rekke
forskjellige fagområder for å skape samarbeid og
nettverk og oppmuntre til søknader om
fellesprosjekter. Det gjaldt innenfor mat, rusområdet,
fysisk
infrastruktur
ved
E16,
grensebarrierer
for
små
virksomheter,
kontaktmesser for næringsaktører, ungdom og miljø,
miljø og klima, alternativ bruk av gårder (eks.
rehabilitering, økologi) og musikkprosjekt.
Eksempler på prosjektdeltagere
50 bedrifter samlet i Trysil, Høgskolen Dalarna,
næringsliv og kommunene i regionene, Hedmark
Consulting AS, Vingelen Utvikling, Hedmark og
Dalarna
politidistrikt,
KoRus-Öst,
Ringsaker
kommune, Borlänge kommune, NAV Trysil,
delegasjon fra Matrådet Dalarna, Hedmark
Kunnskapspark, Rørosmat, Destinasjon Røros,
Heimer & Company, W7 Dalarna, Odal Næringshage,
Kulturarena Hamar, matprodusenter/foredlere i
turistnæringen, Energirådet Innlandet, Gävle-Dala
Engergikontor, NHO, Østlandsforskning, Nordisk
Ministerråd, Helsedirektoratet, Sykehuset Innlandet,
Partnerskap E16 Gävle-Oslo, Glåmdalen regionråd,
Vegforum Innlandet, 40 gårdbrukere og offentlig
ansatte, elever fra videregående skoler og mange
flere.
Resultater og effekter
Nettverksetablering: mange etablerte nettverk, f.eks.
mellom
Energirådet Innlandet
og
Gävle-Dala
Energikontor, Hedmark oppnådde erfaringer med
vindenergi, mens Falun lærte om hvordan Hedmark
arbeider med vann- og avløp.
Søknader i Sverige-Norge programmet:
 Destinasjonsutvikling Sälen, Idre, Trysil,
Engerdal (SITE) til 13 mill. NOK/SEK
 Inkubatorsamarbeid i Indre Skandinavia (fikk
avslag)
 E16 Gävla-Bergen (fikk avslag)
Synliggjøre Hedmark og Dalarna i europeisk
sammenheng. HFK og Region Dalarna partnere i
prosjektene:
 PADIMA om befolkningsutfordringer 1,4 mill.
euro
 IBI-nett om Inkubatorsamarbeid 700.000 euro
 OECD prosjekt om grenseoverskridende
regional innovasjonspolitikk
Ministerielt fokus på utbygning av E16
Små eksempler på reduserte grensehindringer:
1. Momsregler: Informasjon om momsregler for
små
næringsdrivende
i
grenseområdet
kunsthåndverk, design og matprodukter
2. «Taxiavtalen»: Ministre fra begge land har
skrevet under på en avtale så det nå er lovlig å
kjøre passasjerer mellom land
Storordrer
mellom
næringsnettverk.
næringer
vedtatt.
Nye
Aktiviteter
HFKs medfinansiering: 2,5 mill. NOK
Side
97
Regional utviklingsaktør
Hedmark fylkeskommune har som sentral målsetting i den internasjonale strategien å spille en rolle
som regional utviklingsaktør.
Bevisst og strategisk forhold til prosjektdeltagelse
I målanalysen beskrev vi hvordan fylkeskommunen som organisasjon ønsker å ha et bevisst/strategisk
forhold til prosjektdeltakelse og programmer på områder som er relevante for fylkeskommunens
direkte ansvarsområder. Dette skal blant annet skje ved å involvere sentrale utviklingsaktører i
Hedmark til prosjektsamarbeid. En utredning bestilt av Utenriksdepartementet beskriver at den
flerårige programorganiseringen i Interreg-programmene, med detaljerte prosedyrer og strenge
dokumentasjonskrav, i begynnelsen var svært uvant for de norske aktørene. Terskelen for å oppnå
støtte var høyere enn det man var vant til fra eksisterende distriktsstøtteordninger. Etter hvert har
flere lært seg spillereglene og bygget opp de nødvendige kontaktene for å kunne delta. I den
forbindelse beskrives fylkeskommunen som en sentral aktør. Disse programmene er blitt en del av
fylkeskommunenes regionalpolitiske arbeid, med strategisk forankring i fylkesplaner og regionale
utviklingsprogrammer (NOU 2012: 535).
Likevel ser man at det er variasjon i hvor sterkt fylkeskommunene har engasjert seg. I den forbindelse
beskrives det at ledelsen for det internasjonale arbeid i Hedmark fylkeskommune har vært svært
bevisst på å utnytte de mulighetene alle de tre Interreg-programmene gir. Fylkeskommunen
kategoriseres i den gruppe av fylkeskommuner som har et aktivt forhold til Interreg programmene på
den måte at man forsøker å fremme prosjekter med fylkeskommunen som prosjekteier og ved at
fylkesrådet (det øverste politiske nivå i fylkeskommunen) er representanter i
gjennomførselsorganisasjonen. Østfold og Hedmark fylkeskommuner karakteriseres derfor som de
fylkeskommunene som har de mest proaktive og strategiske rollene når det gjelder bruk av SverigeNorge programmet (IRIS 2011, s. 32).
Konsulentfirmaet Kontigo har evaluert hele Sverige-Norge programmet med alle tre delområder. Av de
tre delområdene i Sverige-Norge programmet har Indre Skandinavia oppnådd den største andel midler
fra staten og EU. Indre Skandinavia er også med i flest grenseoverskridende prosjekter. De økonomisk
tyngste prosjektene finnes innenfor kompetanseutvikling og FoU. Her utgjør fire prosjekter 45 % av
midlene for de regionoverskridende prosjektene og de er alle vedtatt av Indre Skandinavia,
eksempelvis UNISKA Universitetet og Hjertet i Skandinavia (Kontigo delrapport II 2012, s.17).
Et annet mål for rollen som regional utviklingsaktør er at fylkeskommunen skal utvikle geopolitisk
analyse, strategi og politikkutforming. Vi har fått opplyst av sekretariatet at de har et godt samarbeid
med medarbeiderne i Østlandsforskning. De har i perioden vært aktive med GRESS-prosjektet
(Østlandsforskning og Karlstad universitet) og har også i tidligere perioder forsket i regionen.
Østlandforskning har ifølge sekretariatet vært en vesentlig medspiller i forhold til å styrke kunnskapsog beslutningsgrunnlaget om regionale spørsmål i Sverige og Norge. Prosjektet har ledet til
informasjon om nivået av forskning- og utvikling i Hedmark, arbeidspendling, migrasjon og handel over
grensen. Sekretariatet vurderer at disse faktagrunnlagene har endret den betydningen grenseområdet
i regionen tillegges og gitt interessante, nye opplysninger. Det har blant annet resultert i at
sekretariatet har arbeidet for at Forskning og Utvikling (FoU) må være en del av et kommende Sverige-
Utvikling av geopolitisk analyse, strategi og politikkutforming
Side
98
Norge program. Resultatene av forskning fra tidligere prosjekter i programmet ble også anvendt ved
kunngjøringsrundene og informasjonsmøtene i regionrådene (som beskrevet i rapporten om
likebehandling). Vi har i sluttrapportene også observert at Østlandsforskning sine funn bidrar med
forskningsbasert kunnskap om regionen i andre prosjekter i programmet.
Konklusjon porteføljeanalysen
I porteføljeanalysen har vi sett på innsatsfaktorer og aktivitetsfaktorer. Denne delen av evalueringen er
dermed mer beskrivende enn vurderende. Vi har funnet det viktig å gi oversikt over prosjekter med
betydning for Hedmark for å få et klarere bilde av hva vi kan forvente av resultater og effekter.
Et av formålene med porteføljeanalysen har dermed vært å gi en oversikt over antallet av prosjekter,
finansiering fra fylkeskommunen og fordeling på temaområder. Vi ser at 50 av 71 prosjekter er
relevante for Hedmark. 41 store prosjekter og 9 mindre forprosjekter. Vi har valgt å ta utgangpunkt i
de 41 store prosjektene da disse kan forventes å gi effekt hos brukere og i samfunnet. Vi ser at
Hedmark fylkeskommune har vært med å medfinansiere 34 av disse prosjektene med beløp på mellom
75 000 kr og 2,9 mill. kr. Samlet har medfinansieringen vært på 38,3 mill. kr. Og de samlede
budsjettene for de 41 prosjektene har vært på ca. 420 mill. NOK/SEK i perioden 2007-13. Næring,
kompetanse og miljø/klima er de områdene som er mest dominerende som emner og i forhold til disse
områdenes andel av budsjettet. Deretter følger kultur og områdeutvikling. Vi ser at
kompetanseprosjektene generelt har mindre budsjetter enn miljø og klimaprosjekter.
Vi ser at programmets mål om deltagerantall er oppnådd og vel så det. Vi estimerer at det har vært
over 60 000 deltagere i Hedmark og hos samarbeidspartnerne i Värmland og Dalarna, dvs. omkring 8 %
av det samlede innbyggertallet. Det er klart at kvantiteten av deltakere ikke sier noe om kvaliteten
eller utbyttet av prosjektene for deltagerne. Samtidig vitner et så stort deltagerantall om at
programmet berører og involverer mange mennesker. Dette danner grunnlag for å oppnå vesentlige
effekter i regionen.
Når vi fokuserer på hvor prosjektene har funnet sted så ser vi at det har vært prosjekter i alle
kommunene i Hedmark. Naturlig nok er det kommunene med de største byene som har mest aktivitet.
Samtidig ser vi at det ikke alltid har noe med størrelse å gjøre, hvor godt man klarer seg. Trysil,
Engerdal og Rendalen kommuner har en stor andel aktive prosjekter og en stor andel av de samlede
budsjetter i forhold til størrelsen. Fjellregionen og Sør-Østerdal har for eksempel høyest aktivitet hvis
vi vurderer i forhold til budsjett per innbygger.
Fylkeskommunen har hatt som mål å være en regional utviklingsaktør samt å utvikle
samarbeidsavtaler mellom hedmarkregionen og Dalarna og Värmlands Län. Vi mener at disse
målsettingene er nådd.
Det er gjennom intervju med sekretariatet for programmet vårt inntrykk at de er opptatt av å innfri
målsettingen om å være en regional utviklingsaktør. Grensekomiteen ARKO (Hedmark-Värmland) er
styrket og Grensekomiteen Hedmark-Dalarna er opprettet i perioden. Begge som direkte følge av
Vi har analysert hvem prosjektlederne er og den geografiske fordelingen av prosjektene på kommuner
i Hedmark. Det er en dominans av prosjektledere fra Hamar, hvilket er naturlig fordi mange relevante
aktører hører til her. Det er dessuten en konsentrasjon av prosjektledere i de store byene. Regionrådet
i Fjellregion, Trysil kommune og Tretorget i Grue kommune har vært unntaket når det gjelder
prosjektledere for store prosjekter utenfor de store byene.
Side
99
Sverige-Norge programmet. Det betyr at man har et institusjonalisert forum hvor man kan samarbeide
med Dalarna og Värmlands Län og at man i partnerskap kan utvikle og fremskynde prosjekter på
strategisk relevante områder. Samarbeidet med Østlandsforskning i spesielt GRESS prosjektet er et
godt eksempel på at man har nyttiggjort forskning i prioritering av programmets framtidige temaer.
Sekretariatet gjort tidligere forskning tilgjengelig for regionene som inspirasjon til satsningsområder i
begynnelsen av programmet. Det er også vår vurdering at Hedmark fylkeskommune har søkt
innflytelse på temaene i Sverige-Norge programmet.
Vi ser at sekretariatet for Indre Skandinavia er det mest aktive av delområdene i forhold til antall
prosjekter i Sverige-Norge programmet. På bakgrunn av eksisterende undersøkelser av dette emnet
vurderer vi at ledelsen for det internasjonale arbeidet i Hedmark fylkeskommune har vært bevisst på å
utnytte de mulighetene alle de tre Interreg-programmene gir og har hatt en proaktiv rolle. Vi vurderer
at det at fylkeskommunen går inn med et vesentlig beløp og støtter programmet har betydning for at
prosjektene blir realisert. Hvis de ikke oppnår medfinansiering fra fylkeskommunen er det mange
prosjekter som ikke blir realisert. De som blir realisert kan til gjengjeld forvente å få deres budsjett
svart opp av nasjonale IR-midler fra programmet. Samtidig er det en svensk partner som også bidrar
med medfinansiering og EU-midler. Dette bidrar til at Hedmark fylkeskommunes finansiering blir
doblet opp flere ganger og kan skape prosjekter av betydelig volum. Samtidig må vi minne om
konklusjonen i første del av rapporten: at vi savner en større involvering av det politiske nivået i
arbeidet med aktiv og bevisst å gjøre Sverige-Norge programmet til et program som oppnår
regionalpolitiske mål.
Side
100
Prosjektresultatanalyse
Figur 20 Prosjektresultatanalysen viser
forholdet mellom innsatsfaktorer og resultater
I prosjektresultatanalysen ser vi på prosjektenes
resultater for seg selv og i sammenheng. Vi har i
spørreskjemaundersøkelsen spurt om i hvilken grad
prosjektlederne vurderer at prosjektene har levd opp til
de målsettingene som var satt fra start. I Sverige-Norge
programmet har man dessuten definert en rekke
resultatindikatorer som vi her gjengir resultatene på.
Dessuten har vi valgt å lage en liste over de resultatene som vi kan se prosjektene har ledet til når vi
leser prosjektenes sluttrapporter.
Formålet med analysen er å vurdere prosjektenes overordnede produktivitet. Det vil si om
prosjektenes resultater har høy, medium eller lav produktivitet i forhold til innsatsen i form av tildelte
midler og andre ressurser.
Prosjektenes måloppnåelse
En vesentlig forutsetning for god ressursutnyttelse er at man oppnår de mål man har fastsatt. I
forbindelse med tildelingen av midler har fylkesrådet i Hedmark hatt mulighet for å vurdere om de
fastsatte mål er realistisk og produktiv i forhold til den finansieringen som prosjektet har søkt. Vi har
spurt prosjektlederne i hvilken grad de mener deres prosjekt har nådd sine mål.
Figur 21 Prosjektledernes vurdering av i hvilken grad prosjektets mål er nådd (Respondenter=37)
60%
57%
50%
40%
38%
30%
20%
10%
0%
Samtlige mål
(100 %)
3%
0%
De fleste av
Halvdelen av
Et fåtall av Ingen mål (0 %)
målene (75 %) målene (50 %) målene (25 %)
0%
Vet ikke
38 % svarer i Figur 21 at de har nådd samtlige av målene. 57 % svarer at de har nådd de fleste av
målene, mens det er en enkelt prosjektleder som svarer at halvparten av målene er nådd og en som
svarer at et fåtall av målene er nådd.
I de utdypende kommentarer forklarer prosjektledere som har svart «de fleste av målene» seg
nærmere. En forteller at prosjektet overoppfylte noen mål men rakk ikke opp på andre så som
3%
Side
101
studenters mobilitet. En annen forteller at han var prosjektleder for en satsning med mange
delprosjekter, der to av underprosjektene hadde delvis måloppnåelse. En svarer at det er vanskelig å
definere måloppnåelsen da det varierer hvor stor grad man har lagt vekt på hvert enkelt prosjektmål
og hvor konkret målet har vært. Vi ser at det er et sprik fra de fleste mål (75 %) til alle mål (100 %). Det
kan være noen mål som er nådd med mindre enn 100 % men høyere enn 75 %. Kontigo oppnådde
stort sett samme svarfordeling da man stilte det samme spørsmålet til alle prosjekter avsluttet i 2013, i
alle tre delområder i hele Sverige-Norge programmet (Kontigo 2013, s. 27).
Det er verdt å nevne at disse prosjektene blir målt på en rekke parametere som gjør 100 %
måloppnåelse mer krevende enn for nasjonale prosjektmidler.46
Konsulentfirmaet Kontigo har vurdert 17 av prosjektene i Hedmark. Dette vises i Tabell 15. på følgende
tre parametere på en skala fra 1-3 hvor tre er best:
A) Resultatenes konkretiseringsgrad: viser prosjektet et tydelig og målbart resultat?
B) Grad av intern måloppnåelse: viser prosjektet en høy grad av måloppnåelse?
C) Organisatoriske aspekter: viser prosjektet at partnerskapet har fungert godt?
Kontigo foretar også en samlet vurdering av i hvor høy grad prosjektene har nådd forventet resultat. 47
Tabellen gir et inntrykk av prosjektenes måloppnåelse i Hedmark. Vi ser at alle prosjekter har nådd en
samlet vurdering på delvis måloppnåelse (2) eller i høy grad måloppnåelse (3).
Prosjekt
Resultatenes
konkretiserin
gsgrad
Grad av intern
måloppnåelse
Org.
aspekter
Samlet
vurdering
Fulufjellet - Grenseløs Fjellopplevelse II
2
2
3
2
TRUST Hedmark-Dalarna
2
3
3
2
The Scandinavian way
1
2
2
2
Kompetansetilførsel for regional vekst og
konkurransekraft
2
3
3
3
Integrert kompetanse-utvikling
2
3
3
2
FEM
3
3
3
3
FEM 2
3
2
3
3
46
For det første må søkerne til programmet selv sette en rekke mål for sine prosjekter. Dessuten må de forholde
seg til hvordan prosjektet lever opp til programmets resultatindikatorer (antall grensehindre, deltagerantall,
osv.). I tillegg må prosjektet forholde seg til en rekke horisontale kriterier i programmet (grenseregional
merverdi, likestilling, klima og miljøhensyn, etnisk mangfold og informasjonsinnsatser). Dermed er full
måloppnåelse kanskje mer krevende i disse EU-programmene enn for nasjonale prosjektmidler.
47
En samlet vurdering på 1 betyr at prosjektet ikke har nådd det forventede resultat, 2 betyr at prosjektet delvis
har nådd forventet resultat og 3 betyr at prosjektet i høy grad har nådd forventet resultat. En 3’er innebærer
dermed at målene er tydelige og målbare, viser høy grad av måloppnåelse og at partnerskapet har fungert godt.
Tabell 15 Kontigos vurdering av måloppnåelse i prosjekter i Hedmark (avgrenset til prosjekter avsluttet august
2013)
Side
102
Prosjekt
Resultatenes
konkretiserin
gsgrad
Grad av intern
måloppnåelse
Org.
aspekter
Samlet
vurdering
2
2
2
2
Bygg- och anleggskompetanse i Indre
Skandinavia
2
2
2
2
Entreprenørskap i hela skolan
2
3
2
2
GREEN
2
2
2
2
Dansregion!
3
3
2
3
GRESS – å gjøre regionale forskjeller til en
styrke
2
2
3
2
Verdens beste idrettsregion
2
2
2
2
Hjertet i Skandinavia – levende landsbygd
2
3
3
2
Hjertet i Skandinavia – besøksnæring
2
3
2
2
UNISKA Universitetet
2
1
3
2
Gjennomsnitt
2,1
2,4
2,5
2,2
Kilde: Kontigo 2013, s. 35 og 39
Tar vi gjennomsnittstallene så ser vi at prosjektene kun delvis (2,1) viser at de har oppnådd tydelige og
målbare resultater. Bedre ser det ut i forhold til om prosjektene gjennomsnittlig oppnår de målene
som er satt 2,4 og i forhold til samarbeidet i prosjektet oppnår 2,5. Det vil si at de i overveiende grad er
lykkes.
Vi ser at et prosjekt som The Scandinavian Way har fått 1 og 2 som vurderinger. Vi vet at dette
prosjektet er fulgt opp av satsningen Export4Seasons som har hatt vesentlig gjennomslag i forhold til å
markedsføre turistprodukter i Hedmark og Dalarna og oppnå flere solgte gjestedøgn. Vi ser videre at
FEM-prosjektene, Kompetansetilførsel for regional vekst og konkurransekraft og Dansregion! i høy
grad har nådd de forventede resultatene.
Deres analyse gir oss en god fornemmelse av prosjektenes produktivitet. Dvs. hvor godt de har nådd
de mål som de har satt seg for å nå i forhold til ressursbruket.
Vår vurdering – delkonklusjon «Prosjektenes måloppnåelse»
Programmet har et omfattende sett mål og kriterier som kan gjøre det vanskelig å oppnå full
måloppnåelse. Samtidig får vi ved å lese sluttrapportene inntrykk av at prosjektlederne styrer etter de
fastsatte målene. Vi har i porteføljeanalysen beskrevet at forskningen viser at interreg-programmene
er med på å modernisere og profesjonalisere norsk regionalpolitikk. Vi kobler denne
profesjonaliseringen sammen med at aktører i samfunnet skal lære å arbeide prosjektorientert med
utgangspunkt i veldefinerte mål. Med andre ord er det vår vurdering at dette med å sette mål, styre
etter dem og vise konkrete resultater også er en del av en regional utviklingsprosess.
Svarene i spørreskjemaet viser at prosjektlederne vurderer at prosjektet når de fleste, eller alle sine
mål. Kontigos analyse går i detaljer med 17 av prosjektene i Hedmark. Vi ser at prosjektene kan
forbedre seg i forhold til å oppnå tydelige og målbare resultater. Samtidig er den samlede
måloppnåelsen i prosjektet og samarbeidet mellom partnerne i prosjektet i overveiende grad lykkes.
Side
103
Vi vurderer at prosjektene generelt har et høyt «bunn-nivå» ved at det er få prosjekter som slett ikke
lykkes. På bakgrunn av analysen vurderer vi at prosjektene er godt egnet til å nå de mål de har fastsatt
og til å få samarbeidet til å fungere. Samtidig er det et forbedringspotensial i forhold til at prosjektene
demonstrerer flere konkrete, målbare resultater.
Programmets resultatindikatorer
I tillegg til prosjektenes måloppnåelse har programmet hatt en rekke resultatindikatorer som blir brukt
i prosjektenes sluttrapportering til sekretariatet. De blir målt i forhold til antallet av reduserte
grensehindringer, omfanget av mobilitet for studerende, antallet av etablerte klynger,
samarbeidsstrukturer, antallet av metoder for bygdeutvikling, antall utviklings- og
kompetansenettverk, og det vi kaller grensens merverdi.
Sekretariatet har rapportert forskjellige versjoner av denne informasjonen til fylkestinget. Når
sekretariatet har informert fylkestinget har rapportering vedrørt hele delområdet Indre Skandinavia. Vi
har valgt å gjengi denne informasjonen da vi har vurdert at det er for ressurskrevende å kartlegge
resultatene isolert for Hedmark, i forhold til utbyttet man får.
Målet var at hele programmet skulle fjerne 5 formelle og 50 uformelle grensehindringer. I
rapporteringen til Hedmark fylkesting framgår det at 112 grensehindre er bearbeidet i delområdet
Indre Skandinavia alene (Fylkesmelding 7/2014). Det var målet at det skulle utvikles 40 nye og
videreutviklede grenseoverskridende klynger og nettverk over grensen i Indre Skandinavia. I praksis ble
det 72. Målet var 12 institusjonelle samarbeider i Indre Skandinavia men man oppnådde 127. Norske
og svenske parter har i fellesskap utviklet 12 nye metoder for å arbeide med bygde- og byutvikling, det
samme som målet var (Fylkesmelding 7/2014).
Vi mangler tall fra Indre Skandinavia på hvor mange kvinner og menn som har deltatt i felles
utdanninger og i praksisplass/hospitering. Vi vet fra Kontigos evaluering av hele Sverige-Norge
programmet (alle tre delområder) at målet om 6 000 kvinner og menn i felles utdanninger og
praksisplass/hospitering i mai 2012 var nådd. Her var resultatet 10 700 som hadde deltatt i felles
utdanninger og praksisplass/hospitering. Målet for antall kvinner og menn som studerer en del av sin
utdanning i det andre landet var 120. Dette målet var i mai 2012 også nådd med en god margin med
330 personer som hadde tatt en del av sin utdanning i nabolandet (Kontigo 2012, s. 28).
Vi ser at alle resultatindikatorene er oppnådd og mange med en god margin. Dette kan være et uttrykk
for at målene for aktiviteten i prosjektene har vært satt for lavt i programmet. Med mål er det viktig å
være ambisiøs men realistisk. Vi mener likevel at det generelt er resultater som vitner om prosjekter
med stor aktivitet. For eksempel er det oppnådd 127 nye institusjonelle samarbeider og 72 nye klynger
og nettverk. Dette sier noe om at eksisterende aktører i Indre Skandinavia inngår i flere relasjoner med
hverandre og på tvers av landegrensene. Vi vil anta at man kun inngår i nye samarbeider hvis man ser
verdien i dette. Samtidig vurderer vi det som positivt at antallet av studenter i fellesutdanninger og
praksisplasser/hospitering er høyt og at mange har tatt en del av deres utdanning i andre land.
Som vi også har omtalt i målanalysen så sier antallet av aktiviteter noe om volum på innsatsen. Det sier
til gjengjeld ikke noe om kvaliteten av en klynge, institusjonelt samarbeid eller nye metoder for by- og
bygdeutvikling. Men generelt er vår vurdering at nivået på resultatene og aktiviteten i prosjektene er
høyt.
Vår vurdering – Delkonklusjon »Programmets resultatindikatorer»
Side
104
Grensens merverdi
«Grensens merverdi» er hele hovedtanken bak Sverige-Norge programmet. Tanken er at man ved å
samarbeide over grensen kan oppnå bedre resultater på begge sider av grensen. Sett utefra kan man
mistenke at prosjekter kanskje står mere enten på det svenske eller det norske benet. Og at det
således ikke er snakk om et reelt samarbeid. Som vi beskrev i målanalysen så kan samarbeidet gå fra 1)
å bidra til kontakt og dialog med samarbeidspartnere, til b) en større involvering hvor det oppstår
gjensidig læring og til det høyeste nivå av involvering som innebær c) at man felles løser problemer
som man ikke hadde klart alene.
I Tabell 22 vurderer ca. halvparten av prosjektlederne (49 %) at samarbeidet har bidratt til å løse
problemer som man ikke hadde klart alene. 30 % vurderer at man har fått nye kontakter og dialog,
men at samarbeidet ikke er fullt integrert. 22 % sier at samarbeidet har ledet til gjensidig læring over
grensen.
Figur 22 Prosjektledernes vurdering av hvilket nivå av samarbeid med svensk partner som beskriver
samarbeidet best (kun et svar, Respondenter=37)
60%
49%
50%
40%
30%
30%
22%
20%
10%
0%
1. Prosjektet har gitt nye
kontakter og god dialog med
våre samarbeidspartnere
2. Prosjektet har ledet til
gjensidig læring
3. Gjennom prosjektet har vi
løst felles problemer som vi
ikke hadde klart alene
Hvis man spør på en litt annen måte så er bildet enda mer klart. Vi har spurt om prosjektlederne er
enige i utsagnet om at samarbeidet har vært nødvendig for å nå prosjektets mål. Her er svaret i Figur
23 i overveiende og høy grad for 94 % av prosjektlederne. Det kan være at prosjektlederne har svart at
samarbeidet var nødvendig for å oppnå Interreg-midler. Derfor har vi også spurt om prosjektlederne
mener det er oppnådd bedre resultater ved å gjennomføre prosjektet sammen med svenske partnere.
Her svarer nesten alle (94 %) at det i overveiende eller høy grad har skapt bedre resultater å
samarbeide med de svenske partnerne.
Side
105
Figur 23 Prosjektledernes vurdering av betydning av samarbeidet med svensk partner (Respondenter=37)
I hvilken grad er du enig
i følgende utsagn:
1 slet ikke
Samarbeidet med vår(e) svenske
partnere har vært nødvendige for å nå 5%
prosjektets mål
Vi har oppnådd bedre resultater ved å 3%
gjennomføre prosjektet sammen med
3%
vår(e) svenske partner(e)
0%
2
16%
4
5 I høy grad
78%
14%
20%
3
81%
40%
60%
80%
100%
Disse resultatene er i tråd med det portugisiske studiet fra 2011. På bakgrunn av intervju med
prosjektledere fra 28 prosjekter ble det her konkludert med at alle de støttede prosjekter ble vurdert
som reelle samarbeidsprosjekter48 (Medeiros, s. 11). I samme studie peker prosjektdeltagerne på en
rekke fordeler ved å samarbeide over grensen:
- Økt forståelse og samarbeid
- Fremme prinsippet om lokalt eierskap og partnerskap
- Økt samfunnsmessig integrasjon mellom regionene i de to land
- Øker involvering av alle aktører
- Mobiliserer de lokale og regionale aktørenes eget potensiale
- Fremmer deltagelse av partnere fra nærings- og samfunnslivet
- Skaper økt utvikling på regionale utviklingsområder
- Sprer kunnskap om grenseregionen
- Styrker og fremmer regionale eksperter og nettverk mellom kunnskapsaktører.
Det portugisiske studiet fra 2011 viste at nesten alle prosjektene bidro til å gjøre det lettere å
samarbeide over grensen. Samtidig etterspør det portugisiske studiet flere prosjekter med fokus på
fysisk infrastruktur. Infrastrukturen mellom de to regionene er ikke velfungerende noe som utgjør et
vesentlig grensehinder (Medeiros, s. 13).
48
Studiet inkluderer 25 av de 41 prosjektene som vi vurderer i denne revisjonen.
Prosjektlederne har opplevd følgende forhindringer i samarbeidet over grensen:
- Problemer med at kjernemedarbeider slutter midt i en prosjektperiode
- Store fysiske avstander og manglende fysisk infrastruktur
- Språkbarriere i starten
- Byråkratiske prosedyrer fra sekretariatet i Sverige
- Forskjellige regler og prosedyrer i de to land f.eks. for skolesystemene (Medeiros, s.14- 15)
Side
106
Vår vurdering – Delkonklusjon »Grensens merverdi»
Vi vurderer at samarbeidet mellom de norske og svenske aktørene i høy grad har vært med på å skape
merverdi. Vi ser at nesten alle prosjektledere vurderer at samarbeidet både har vært nødvendig for å
nå prosjektenes mål og har bidratt til bedre resultater. Forskningen viser at fordelene ved slik et
samarbeid er mange, blant annet at det framskynder utvikling, mobiliserer ressurser hos lokale aktører
og fremmer deltagelse av partnere fra nærings- og samfunnslivet.
I forhold til hvor tett aktørene er kommet på hverandre, vurderer halvparten av prosjektlederne at
samarbeidet har bidratt til å løse felles problemer som man ikke hadde klart alene. Dette vitner om at
det i disse prosjektene har vært en gjensidig avhengighet mellom aktører i forhold til å samarbeide. De
øvrige prosjektledere mener samarbeidet har bidratt til kontakter/dialog samt gjensidig læring.
Eksempler på prosjektenes resultater
Det vil være for omfattende med en komplett beskrivelse av alle 41 prosjekter her. For at rapporten
også skal omhandle hva prosjektene konkret har ført til vil vi i det følgende se på det fysiske resultatet
eller produktet av prosjektet på kort sikt. Mens vi i programresultatanalysen ser på effektene av
innsatsen for samfunn og innbyggere i et lengere perspektiv. Vi har primært funnet fram til resultatene
ved å lese prosjektenes sluttrapporter. Se boksen under.
Forskning, analyse og utredningsarbeid
Generelt beskrives et økt kunnskapsnivå som et vesentlig resultat. Det er gjennomført utredninger i
større eller mindre omfang og på ulike områder i nesten alle prosjekter. Men det er også noen
prosjekter som har fokusert på kunnskapsgenerering/forskning isolert sett. Det gjelder spesielt for
GRESS-prosjektet har ført til antologien «På grensen. Interaksjon, attraktivitet og globalisering i
Indre Skandinavia.»
De fleste prosjektledere beskriver at de har etablert nye samarbeidsrelasjoner og nettverk. Som vi
beskrev tidligere er det i hele Indre Skandinavia etablert 127 nye institusjonelle samarbeider. At det
har blitt etablert samarbeid i de enkelte regionene og mellom regionene framgår av nesten alle
sluttrapporter som et vesentlig resultat. Her gir vi et par eksempler:
 Høgskolen i Hedmark har styrket sitt samarbeid med Karlstad Universitet, Høgskolen i
Dalarna og med høgskoler i grenseregionen, Musikkhøgskolen Örebro (Prosjektene
Samarbeid om gradsutdanninger, Fokusert kompetanseutvikling, Rookie to whiz, Hjertet i
Skandinavia med flere). Fylkesrådsmedlemmene i Hedmark som vi har snakket med har
framhevet dette som et vesentlig resultat for Hedmark. Dette samarbeidet har ført til
utvikling av masterprogrammer, bachelorutdanninger, utvikling av nye studieretninger og
utvidelse av eksisterende programmer (se avsnittet Nye utdanninger). Framtidige prosjekter
er blant annet en felles master i statsvitenskap, Master i tilpasset opplæring, en PhD i
sunnhetshelse og etablering av en siviløkonomutdanning i Hedmark (Samarbeid om
gradsutdanninger).
 Det er skapt et sterkt nettverk med samfunns- og næringsaktører innen
energi/miljø/klima. FEM-prosjektene har nettverk og klynger i alle regioner i Indre
Skandinavia (Akershus, Hedmark, Dalarna, Värmland) og mellom regioner. I samarbeid med
de andre regionene er målet å få Indre Skandinavia opp i en global liga når det kommer til
innsatsen innen klima og miljø.
Etablerte samarbeidsrelasjoner
Side
107





Etablering av Grensetjenesten Hedmark-Dalarna og styrkingen av grensetjenesten ARKO.
Forbedret samarbeid med grenseredningstjenestene i de to land som nå er forankret i
Grenseredningsrådet (Grenseøvelse 2013).
Turistnæringene har økt kontakt til booking byråer. De to land har samarbeidet om å få
kontakt med og lage avtaler med booking byråer i andre land med henblikk på å øke
turismen (Dette er skjedd i prosjektene Hjertet i Skandinavia, Export4Seasons, The
Scandinavian Way, SITE)
Etablering av skandinavisk nettverk for mentoring. Likestillingssenteret i Hamar og
Stiftelsen Minerva i Dalarna står bak (Via mentoring).
Med mange flere.
Kompetanseområder som er styrket
Vi kan se at det i Hedmark er skjedd et kompetanseløft. Blant annet på disse områdene:
 Energibevissthet og kunnskap om klima, teknisk vitenskap og naturvitenskap blant barn
og unge (FEM prosjektene)
 Entreprenørskap blant unge (Entreprenørskap i hele skolen)
 Fokus på kommunal ledelse og rekruttering av ledere som en kommende utfordring i
offentlig sektor (Fokusert kompetanseutvikling)
 Produktutvikling og markedsføring av turistnæringen (Scandinavian Way, Export4Seasons,
Scandinavian Heartland, SITE)
 Energieffektivitet i bygg (FEM prosjektene, Bygg- og anleggskompetanse i Indre
Skandinavia)
 Katastrofe- og kriseberedskap (Grensestrategisk katastrofe- og krisehåndtering,
Grenseøvelse 2013)
 Miljøforvaltning i naturområder (Grenselandet, Värnernlaksens frie vandring)
 Musikk - utdanning og nettverk (Innovation Music Network, Rookie to whiz)
 IT (ISIS, Regional digital agenda)
 Forskningsbasert kunnskap om region Indre Skandinavia (GRESS)
 Avdekning av den lokale industriens (legemiddel, tre/masse/grafikk, kjemi/plast/glas,
metall, elektronikk/verksted/motor) framtidige kompetansebehov (Industricollege Indre
Skandinavia)
 Kompetanse innenfor mentoring. Likestillingssenteret hadde ved tidspunktet for deres
sluttrapportering gitt råd og veiledning til 12 ulike organisasjoner og virksomheter (Via
mentoring).
 Med mer
Prosjektene har ført til etablering og utvikling av følgende utdanninger:
 Bidratt til etablering og utvikling av Bachelor i musikkproduksjon og Bachelor i Music
Management (begge 180 studiepoeng) Høgskolen i Hedmark, Campus Rena (prosjektet
Innovation Music Network) Disse to studiene har i dag i overkant av 30 % av
bachelorstudentene på Rena.
 Etablering av Master i fornybar energi med fokus på varmeproduksjon, tilbys ved Karlstad
Universitet i samarbeid med blant annet Høgskolen i Gjøvik, Høgskolen i Hedmark
(prosjektene FEM og senere VARMEEKON)
 Etablering av Master i offentlig ledelse og styring (MBA). Utvidelse av tilbudet av fag og
etablering av et dybdemaster (120 studiepoeng) og en erfaringsbasert master (90
studiepoeng). Samarbeid mellom Høgskolen i Hedmark, Rena og Karlstads Universitet
(Utdanningen er så vidt vi kan se et resultat av det etablerte samarbeid samt av prosjektene
Fokusert kompetanseutvikling og Samarbeid om gradsutdanning MA, PhD).
Nye utdanninger
Side
108







Utdanning i Natur og kunnskapsturisme, 90 studiepoeng over 2,5 år, samarbeid mellom
Høgskolen i Hedmark og Høgskolen i Dalarna. 24 studenter gjennomførte i prosjektperioden
2008-primo 2012 (Scandinavian Heartland – natur- og kulturbasert besøksnæring).
Etablering av Campus Trysil. Det er et Campus som har tilgang til nettbaserte
distansestudier ved flere høgskoler i Norge via studiesenteret.no (SITE-prosjektet).
Etablering av nye utdanningstilbud for industri- og byggevirksomhet (basisferdigheter og
teknisk fagskole), etablering av ny fagskoleutdanning rettet mot industri, bygg og tre
teknikk, etablering av ny nettbasert etterutdanning for lærere som har utdannet minimum
35 nettskolelærere (Industricollege Indre Skandinavia).
Studie i «Entreprenørskap som pedagogisk metode» (2 kurs på 15 studiepoeng hver).
Sikter mot lærere i videregående skole. Samarbeid mellom Ungt Entreprenørskap Hedmark
og Høgskolen i Hedmark (Entreprenørskap i hele skolen).
Kurset ”Musikkprodusent, låtskrivere och entreprenør” på 30 studiepoeng på
musikkhøgskolen i Ingesund, Arvika (Rookie to Whiz).
Etablering av lederkurs for ungdom i idrett. 385 unge har deltatt i kurset i hele delområdet
Indre Skandinavia. Det er nå det offisielle lederkurs for unge i norsk idrett (Verdens beste
Idrettsregion)
Med mulighet for flere
Miljø- og klimatiltak








Laksen svømmer nå igjen i Trysilelven samtidig med at kraftproduksjonen fortsetter
(Vänerlaksens frie vandring).
Energispareavtaler i kommunale bygg i Sør-Østerdals kommunene gir energibesparelser
på minimum 22 % (FEM-prosjektene).
Introduksjon og informasjon om el-biler i Elverum, Åmot, Trysil (Green Drive).
Energieffektivisering av skidestinasjonene i ulike bygninger i Trysil: restaurant,
servicebygg, hytter, hoteller, ved snø produksjon, ved belysning, økt frekvens på skibusser
med mer miljøvennlige motorer via prosjektene (Green, Green2020)
Energiligaen: Ligaen består av eiere og forvaltere av bygninger, leverandører,
serviceforetak, rådgivere og andre med interesse for energieffektivisering. Det er opprettet
møteplasser hvor aktørene kan utveksle erfaringer. Konkurranse om størst energireduksjon
har ledet til reell reduksjon (FEM-prosjektene).
Etablering av Magnor Energi Center (Glåmdalregionen). Energiparker som denne er et
anlegg som rommer både en primæroppgave som produksjon av fornybar energi og er en
arena for læring, kompetanseutvikling av især barn og unge (FEM-prosjektene).
Energiutmaningen: Energiutmaningen har vært en satsing for økt kunnskap om energi og
miljø i grunnskolen. Foreningen Energiutmaningen ble stiftet 30. september for å forvalte
materiell, nettverk og engasjement fra delprosjektet (FEM-prosjektene)
Med flere
Næring/turisme/attraktivitet/kultur
Vi finner resultater innen områdene næring, turisme, attraktivitet og kultur:
 Profilering av blant annet hesteturisme, MC-turisme og hundeslede-aktiviteter i
Fjellregionen. Flere enn 60 reiselivsprodukter kan bookes online og herav en håndfull via
internasjonale agenter (Hjertet i Skandinavia).
Det er skapt mange resultater på klima og miljøområdet. Særlig de tre FEM-prosjekter har hatt
svært mange aktiviteter og resultater (og også større budsjetter). Noen av de vesentlige resultatene
på miljøområdet ligger utenfor Hedmark og blir ikke redegjort for her.
Side
109








Andelen av utenlandske besøkende økt med 42 % blant norske bedrifter i perioden 20112013, dvs. 36 245 gjestedøgn ekstra (The Scandinavian Way, Export4seasons)
Dans er blitt en del av Hedmark Teaters program (Grensregion – Dansregion!).
Kartlegging av bygninger i Finnskogen. Flere av de bevaringsverdige bygningene på
Finnskogen blir nå satt i stand (En levende Finnskog).
En årlig «Næringslivet dag» i Hamar. Dette er en årlig «arena for faglig påfyll, mingling og
muligheter for nye forretningsforbindelser, promotering av varer og tjenester, og
påvirkningsarbeid» for næringslivet i Hamarregionen (Nordens beste innlandsregioner 2020)
«Branding», profilering og vertskap for kommende og nye tilflyttere i Hamarregionen
(Nordens beste innlandsregioner 2020)
Kartlegging av migrasjon til Nord-Amerika og mellom Sverige-Norge (Grensevandring)
Arbeid mot en framtidig Fulufjellet Nasjonalpark (Fulufjellet – grenseløs fjellopplevelse)
Med flere
Nye bedrifter/virksomheter/organisasjoner i Hedmark
Vi gir her eksempler på bedrifter som er etablert som følge av prosjektene:
 Fjellregionen arrangement – privateid bedrift som driver med Ledelse og utvikling av
idretts- og kulturarrangementer i Fjellregionen, hjemmeside: http://www.roaraksdal.com/
(Hjertet i Skandinavia)
 KreaNøst - et 3-årig prosjekt for samlokalisering av kreative næringer i Nord-Østerdalen
støttet av offentlige og private aktører, hjemmeside: http://www.kreanøst.no/ (Hjertet i
Skandinavia)
 3Visjon - produsenter av miljøvennlige tømmerkasser for hus, hytter, garasjer eller andre
byggverk, Drevsjø, Engerdal (FEM-prosjektene)
 Finnskogen Natur- og Kulturpark - Norges femte, Sveriges første og Nordens eneste
grenseoverskridende regionalpark (En levende Finnskog, til dels FEM-prosjektene)
 Grensekomiteen Hedmark-Dalarna – er beskrevet i porteføljeanalysen (TRUST)
 Spydspissen i Rendalen, opplevelsesbedrift som ble etablert av to studenter som hadde tatt
utdanningen i Natur- og kunnskapsturisme, se hjemmesiden http://www.spydspissen.no/
(Hjertet i Skandinavia)
 Ca. 20 enkeltmannsforetak i musikkbransjen i Hedmark (Innovasjon Music Network).
Antallet er beheftet med usikkerhet.
Vi forsøker her å sammenfatte de resultatene vi har listet opp. Man har blant annet oppnådd
kompetanseløft på områdene: energiriktige bygg, energibevissthet og entreprenørskap blant unge,
kommunal ledelse, mentoring, produktutvikling og markedsføring av turistnæringen, musikk, samt
katastrofe- og kriseberedskap. På miljø og klimaområdet har man realisert energigevinster i SørØsterdals kommunale bygg, på skianlegg i Trysil, man har oppnådd energireduksjon i store bygg via
Energiligaen. Det er laget utdanningstilbud innen energi/miljø/naturfag samt entreprenørskap for
mange elever. Vi ser at man har markedsført Hedmark og Fjellregionen, hvilket har gitt resultat i
forhold til solgte gjestedøgn og kontakt med internasjonale bookingselskaper. Det er opprettet et
titalls nye utdanninger/deler av utdanninger. Blant annet to nye masterutdanninger, to
bachelorutdanninger og åtte nye studieretninger/utdanninger/ekstra elementer til eksisterende
Vår vurdering – delkonklusjon «Eksempler på prosjektenes resultater»
Side
110
utdanninger. Samtidig har prosjektlederne informert oss om en håndfull nye bedrifter/organisasjoner
som er oppstått som vesentlig følge av de enkelte prosjektene.
Kort om fylkeskommunens medfinansiering
I det følgende vil vi konkludere på prosjektresultatanalysen. Men først vil vi nevne et vesentlig element
i vurderingen av produktiviteten, nemlig finansieringen. Hedmark fylkeskommune finansierer kun en
mindre andel i forhold til prosjektenes samlede budsjett. I praksis ser vi at budsjettene på norsk side
består av medfinansieringen (evt. fra Hedmark fylkeskommune) og de statlige IR-midler. På svensk side
er det også tilsvarende medfinansiering og EU-midler. Vi ser at den norske delen av prosjektet
overordnet sett blir brukt i Norge og den svenske delen i Sverige. Ser vi på Hedmark fylkeskommunes
bidrag i forhold til de samlede budsjetter utgjør de omlag 9 %. Selv om dette ikke er mye er det vår
vurdering at fylkeskommunens bidrag er viktig for å realisere prosjektene. Det skyldes at prosjektene
skal sikres minimum 50 % medfinansiering av prosjektet i den norske delen av budsjettet. Et
interessant funn fra det portugisiske studiet er, at over 70 % av prosjektlederne (herav 25 prosjekter
fra Hedmark) vurderer at prosjektet aldri hadde funnet sted hvis det ikke var for Sverige-Norge
programmet. Den unike finansieringsmodellen hvor mange ulike partnere samler sine midler i en pott,
gjør at man kan sette ambisiøse mål og skalere prosjektene opp så de kan få større gjennomslag i
samfunnet. En annen konklusjon er at 80 % av prosjektlederne finner det relevant å fortsette
samarbeidet over grensen etter prosjektets utløp. Enten ved å søke midler fra Sverige-Norge
programmet igjen, ved å søke privat/offentlig støtte og andre ved de etablerte nettverk i prosjektet
(Medeiros 2011, s. 77-8).
Konklusjon - prosjektresultatanalyse
Begrepet produktivitet forholder seg til om de tildelte ressurser er anvendt godt i forhold til
resultatene av prosjektene. Fylkeskommunen har anvendt mellom 75 000 kr og 2,9 mill. kr på hvert
prosjekt. Noen prosjekter er en fortsettelse av tilsvarende prosjekter og som i perioden er tildelt
midler i 2 eller 3 omganger. Dermed kan en rekke av prosjektene oppnå et noe større samlet beløp når
det gjelder medfinansieringen.
Vi ser at nesten alle prosjektledere vurderer at samarbeidet både har vært nødvendig for å nå
prosjektenes mål og har bidratt til bedre resultater. Forskningen viser at fordelene ved et slik
samarbeid er mange, blant annet at det framskynder utvikling, mobiliserer ressurser hos lokale aktører
og fremmer deltagelse av partnere fra nærings- og samfunnslivet. Halvparten av prosjektlederne
mener at samarbeidet har bidratt til å løse felles problemer som man ikke hadde klart alene. Vi
vurderer dermed at samarbeidet mellom de norske og svenske aktørene i høy grad har bidratt til å
skape merverdi.
Mange er interesserte i hva prosjektene har ført til av resultater. Alle programmets resultatindikatorer
er oppnådd og mange med en stor margin. Dette kan være et uttrykk for at målene for aktiviteten i
prosjektene har vært satt for lavt i programmet. I forhold til å fastsette mål er det viktig å være
ambisiøs men realistisk. Vi mener likevel at disse resultatene vitner om prosjekter med høy aktivitet.
og til å få samarbeidet til å fungere. Samtidig er det et forbedringspotensial i forhold til at prosjektene
demonstrerer flere konkrete, målbare resultater.
Side
111
For eksempel det at det er oppnådd 127 nye institusjonelle samarbeider og 72 nye klynger og nettverk,
sier noe om at eksisterende aktører i Indre Skandinavia inngår i flere relasjoner med hverandre og på
tvers av landegrenser. Vi vil anta at man kun inngår i nye samarbeider hvis man ser verdien i dette.
Samtidig vurderer vi det som positivt at antall studenter i fellesutdanninger og arbeidspraksiss er høyt
(over 10 000 studenter i hele Sverige-Norge programmet) og at mange har tatt en del av deres
utdanning i andre land som følge av prosjektet.
Som vi også har omtalt i målanalysen så sier antallet av aktiviteter noe om volum på innsatsen. Det sier
til gjengjeld ikke noe om kvaliteten av en klynge, institusjonelt samarbeid eller ny metode for by- og
bygdeutvikling osv. Vi har forsøkt å gi et bilde av konkrete resultater av prosjektene ved å liste dem
opp. Generelt har alle prosjekter laget utredning-, analyse- og i mindre grad forskningsarbeid på deres
område og alle har inngått i nye samarbeidsrelasjoner. Man har blant annet oppnådd kompetanseløft
på områdene: energiriktige bygg, energibevissthet og entreprenørskap blant unge, kommunal ledelse,
mentoring, produktutvikling og markedsføring av turistnæringen, musikkentreprenørskap og utdanning, katastrofe- og kriseberedskap. På miljø og klimaområdet har man realisert energigevinster i
Sør-Østerdal sine kommunale bygg, på skianlegg i Trysil, man har oppnådd energireduksjon i store
bygninger via Energiligaen. Det er laget utdanningstilbud om energi/miljø/naturfag samt for
entreprenørskap for mange elever. Vi ser at man har markedsført Hedmark og Fjellregionen, hvilket
har gitt resultat i forhold til solgte gjestedøgn og kontakt med internasjonale bookingselskaper. Det er
opprettet et titalls nye utdanninger/deler av utdanninger. Blant annet to nye masterutdanninger, to
bachelorutdanninger og åtte nye studieretninger/utdanninger/ekstra elementer til eksisterende
utdanninger. Samtidig har prosjektlederne informert oss om en håndfull nye bedrifter og en
organisasjon som er etablert som følge av de enkelte prosjektene.
Det er vår vurdering at Hedmark fylkeskommune ved å investere i 34 av disse 41 prosjekter har bidratt
til at disse resultatene er oppnådd. Dette baserer vi på at mange søknader ikke blir til noe hvis man
ikke oppnår denne regionale medfinansieringen. Fylkeskommunen har investert 38,3 mill. kr. i en
periode fra 2007-13(4). Samtidig har man fått tildelt tilsvarende regionale utviklingsmidler (IR-midler)
fra staten. I tillegg har man oppnådd faglig synergi gjennom samarbeidet med de svenske partnere
som er finansiert fra svensk side og EU.
Det er samlet sett vår vurdering at man i prosjektene gjennomgående har skapt resultater med
betydning for Hedmark. Disse resultatene innfrir målene man hadde med de ressursene som Hedmark
fylkeskommune har bidratt med inn i prosjektene. Vi vurderer dermed at prosjektene gjennomgående
har høy produktivitet – dvs. et høyt utbytte i forhold til innsatsen.
At produktiviteten er høy er ikke ens betydende med at prosjektene har nytte innen de politisk
prioriterte områdene. I programresultatanalysen vil vi vurdere om programmet innfrir politiske mål og
forventninger.
Vi ser fra det portugisiske studiet, at over 70 % av prosjektlederne (herav 19 prosjekter fra Hedmark)
vurderer at prosjektet aldri hadde funnet sted hvis det ikke var for Sverige-Norge programmet.
Finansieringsmodellen hvor mange ulike partnere samler sine midler i en pott, gjør at man kan sette
ambisiøse mål og skalere prosjektene opp så de kan få større gjennomslag i samfunnet. Dermed legger
Sverige-Norge programmets prosjekter seg som et utviklende lag utover samfunnsaktørene i Hedmark.
Side
112
Programresultatanalyse
Figur 24 Programresultatanalysen fokuserer på
forholdet mellom ressurser og oppnådde effekter
Vi vil i denne delen vurdere Sverige-Norge
programmets effektivitet. Hva forventet man å oppnå
med Sverige-Norge programmet 2007-13? Hva er
oppnådd med å gjennomføre programmet? Og er
ressursbruket i samsvar med resultatene?
For å besvare disse viktige spørsmålene må vi ta
utgangspunkt i de overordnede politiske målene med
programmet. De har vært definert på to nivåer. Den
europeiske motivasjonen for å finansiere programmet
på den ene siden og på den andre siden den nasjonale og regionale motivasjonen for å delta i
programmet.
Fra EUs side har formålet med å bruke så mange midler på dette programmet i de europeiske landene
vært en logikk om at samarbeid over grensen skaper bedre integrasjon mellom land og mere
balanserte og harmoniske regioner. Her tenker man blant annet på at programmet ønsker å fremme
liv og aktivitet i bygdene, skape samfunnsmessig integrasjon over grensene så man kan berike
hverandre og endelig å samarbeide om miljø og klimaspørsmål (Medeiros, s. 15). Disse formålene
stemmer godt overens med hva Hedmark fylkeskommune har forventet å få ut av programmet slik det
er formulert i fylkesplanen ved programmets start.
Vi har i denne evalueringen valgt å fokusere på hva det lokale nivået har forventet å få ut av å delta i
programmet, men samtidig håper vi også at dette vil belyse måloppnåelse på de overordnede målene
fra EU. La oss først i grove termer repetere hva Hedmark fylkeskommune forventet at fylket ville
oppnå ved å delta i internasjonalt samarbeid, herunder Sverige-Norge programmet:
- Mer kultur, åpenhet og mangfold
- Økt innovasjon og utvikling
- Økt kompetanse
- Økt vekst og sysselsetting49
- Bærekraftig utvikling
- Befolkningsvekst
49
Kompetanse, vekst og sysselsetting er store områder. Derfor har vi i analysen splittet emnet opp i to:
Kompetanse samt Vekst og sysselsetting.
Vi analyserer nå temaene i prosjektene i forhold til temaene i fylkeskommunens mål.
Side
113
Programmets temaer og effektområder
Figur 25 Prosjekter fordelt på primært temaområde (41
For å kunne vurdere sammenhengen Figur 26 Fylkeskommunens medfinansiering fordelt på
mellom fylkeskommunens investeringer, primært temaområde (34 prosjekter)
dens forventninger og de oppnådde
resultater er det interessant å se på hvilke
prosjekttemaer
fylkeskommunen
har
14 %
15 %
Kompetanse
investert i. Det kan si noe i forhold til om
10 %
Kultur
medfinansieringen understøtter prosjekter
innen områder der fylkeskommunen
Miljø / ressurs
17 %
forventer
effekter
i
samfunnet.
44 %
Fylkeskommunen har finansiert 34 av 41
Næring
prosjekter. I Figur 26 er det særlig
Områdeutvikling
iøynefallende at det er brukt klart flest
midler på næringsutvikling. 44 % av de
midler som er fordelt er gått til næring som primært formål. Sammenlikner man med den generelle
fordeling av midler på prosjekter har fylkeskommunen brukt relativt flere regionale midler på
prosjekter med næring som primært temaområde og relativt mindre på prosjekter innen miljø/ressurs
(som utgjorde 28 % av de totale budsjettene, se Figur 17) og til en viss grad, kultur. Vi kan samtidig se
at alle områder der man hadde forventninger om å se resultater i fylkesplanen har fått tildelt midler.
Det øker sannsynligheten for å finne effekter innen de ønskede områdene. Vi har bedt prosjektlederne
om å markere de områdene der deres prosjekter har gitt samfunnsmessig effekt. Resultatet ses i Figur
27.
Vi
gjentar
her
figuren
fra
prosjekter)
porteføljeanalysen som viser fordelingen
av temaer på prosjektene. Vi ser her at de
Kompetanse
temaområdene som det har vært
10 %
forventninger til i Fylkesplanen for 2009Kultur
27 %
12 også er de temaene vi finner igjen i de
realiserte prosjektene. I Figur 25 utgjør
29 %
Miljø / ressurs
emnet kultur 15 %, kompetanse og næring
15 %
Næring
er temaet i hele 56 % (27 % + 29 %) av
prosjektene. Dessuten ser vi at 19 % av
19 %
Områdeutvikling
prosjektene fokuserer på miljø/klima/
ressurs. Vi har valgt ikke å kategorisere
noen av prosjektene under tittelen innovasjon og utvikling da vi vurderer at dette er en egenskap ved
prosjektene som kan gå på tvers av alle temaområder og derfor fungerer dårlig som temaområde i seg
selv. Befolkningsvekst ser vi ikke som et temaområde men derimot som en effekt av en innsats på de
før nevnte områdene. Det er likevel vesentlig å nevne at 10 % av prosjektene har områdeutvikling som
primært tema og områdeutvikling har tett tilknytning til opprettholdelse og tiltrekning av
befolkningen.
Side
114
Figur 27 Prosjektledernes vurdering av hvor prosjektet har gitt samfunnsmessig effekt (flere X mulig)
(Respondenter=37)
Annet
3%
IKT
11%
Energi / klima / miljø / miljøvern / miljøforvaltning
30%
Folkehelse / arbeidsmiljø
24%
Områdeutvikling / by- og bygdeutvikling /
samfunnsservise
41%
Kultur / kreativitet
41%
Næring / virksomheter / bransjer
57%
Beskjeftigelse / økt kompetanse
73%
Forskning og utvikling / utdannelse / Mobilitet av
studenter og forskere
Samferdsel / fjerne grensehindringer / endre lovverk /
bedre tilgjengelighet
51%
27%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Vi ser at det vesentligste området hvor programmet har gitt effekt har vært sysselsetting/økt
kompetanse. 73 % av prosjektlederne vurderer at deres prosjekt har gitt samfunnsmessig effekt på
dette området som går på tvers av prosjektenes temaer. Deretter er de vesentligste effektområdene
næring/virksomheter/bransjer som er et område der prosjektene har gitt effekt i 57 % av prosjektene,
samt forskning og utvikling/utdanning/mobilitet studenter og forskere på 51 %. De områdene som har
oppnådd minst effekt er IKT (11 %), folkehelse/arbeidsmiljø (24 %) og samferdsel/fjerne
grensehindringer/endre lovverk/bedre tilgjengelighet (27 %). Vi kan se at det har vært miljøeffekter i
30 % av prosjektene. Vi vet at klimaprosjektene er noen av de økonomisk tyngste og derfor har vi også
en forventning om at dette er et vesentlig effektområde. Vi noterer oss at kun en respondent har svart
Annet til spørsmålet om effektområder og ingen har svart «vet ikke». Dette tolker vi som at de nevnte
effektområdene har truffet godt i forhold til hvor prosjektlederne har opplevd en effekt.
Vi vurderer at det i høy grad er sammenheng mellom forventningene til effekter for internasjonalt
samarbeid som beskrevet i Fylkesplanen for Hedmark 2009-12, de temaene som ligger i Sverige-Norge
programmet samt de områdene hvor det reelt er oppnådd samfunnsmessig effekt. Især kan vi se at
det er mange prosjekter med fokus på næring, sysselsetting og kompetanse. Etter dette fyller
forskning og utdanning en del og prosjekter innen miljøområdet utgjør også en vesentlig del av
helheten, ikke minst fordi disse prosjektene har store budsjetter. Reelt ser vi at det i prosjektenes
innhold er mindre fokus på folkehelse, arbeidsmiljø, IKT og samferdsel som da heller ikke er et
målområde i Fylkesplanen for Hedmark 2009-12. Fylkeskommunens fordeling av midler har fokusert
mer på næring og mindre på miljø og til en viss grad mindre på kultur i forhold til hvordan de samlede
budsjettene ser ut.
Vår vurdering – Delkonklusjon »Programmets temaer og effektområder»
Side
115
Vi vil i det følgende se på hvert område og prøve å gi en konkret vurdering av om Sverige-Norge
programmet har oppnådd de politiske målsetningene. En vesentlig kommentar er at fylkeskommunen
ikke har definert klare politiske mål og måltall for programmets effekter (se Målanalyse). Derfor er det
kun mulig å vurdere programmets måloppnåelse i forhold til de relativt bredt formulerte
forventningene om effekter som ble formulert i Fylkesplan for Hedmark 2009-12.
Åpenhet og mangfold
I Fylkesplanen er det en målsetting å fremme åpenhet og mangfold via internasjonalt samarbeid. Det
blir beskrevet at internasjonalt samarbeid innebærer økt kulturkompetanse som er av stor betydning i
et flerkulturelt samfunn. Samarbeid gjør at aktører fra Hedmark får innsikt i og forståelse for andre
kulturer og tenkemåter (s. 7).
Vi har spurt prosjektlederne i hvilken grad prosjektet har bidratt til a) et bedre levemiljø for den
enkelte innbygger i Hedmark innenfor kultur og miljø og til b) at deltagerne fra Hedmark har fått større
forståelse for andre kulturer og tenkemåter i Figur 28.50
Figur 28 Prosjektledernes vurdering av prosjektenes bidrag til levemiljø og kulturforståelse (Gjennomsnittstall
på en skala 1-5, hvor 5 er i høy grad og 1 er slett ikke, Respondenter=19-30)
I hvilken grad har prosjektet:
Bidratt til at deltagere fra Hedmark fylke har fått
større forståelse for andre kulturer og tenkemåter?
4,1
Bidratt til et bedre levemiljø for den enkelte
innbygger i Hedmark, innen for kultur og miljø?
3,3 OBS: Mellom
33 %- 41 % har
svart at disse
tre nederste
3
spørsmålene
ikke er
relevante
Bidratt til bedre arbeidsmiljø?
Bidratt til bedre folkehelse?
3,5
1
2
3
4
5
På spørsmålet om prosjektene har bidratt til et bedre levemiljø innen kultur og miljø svarte 38 % enten
at det ikke var relevant for prosjektet eller «vet ikke». Figur 28 viser at gjennomsnittet for de
resterende var 3,3, hvilket er et noe lavere resultat enn på de øvrige spørsmålene i undersøkelsen.
Dette kan henge sammen med at rene kulturprosjekter utgjør en relativ beskjeden andel av
50
Spørsmålene er besvart på en skala 1-5 hvor 5 er i høy grad og 1 slett ikke. Vi betegner heretter 2 som i lite
grad, 3 som i noen grad, 4 som i overveiende grad.
0
Side
116
prosjektene samt at effektene av miljøprosjektene bare er en ut av mange faktorer som utgjør
befolkningens levemiljø.
Til gjengjeld er gjennomsnittsresultatet 4,1 i forhold til om prosjektet har bidratt til at deltagere fra
fylket har fått større forståelse for andre kulturer og tenkemåter. Ved dette spørsmål svarte knapt 20
% at det ikke var relevant for prosjektet eller «vet ikke». Samtidig vurderte 59 % at prosjektet i
overveiende eller høy grad har gitt bidrag til at deltagerne har fått større forståelse for andre kulturer
og tenkemåter. Dette er en effekt som går på tvers av prosjektenes temaer.
Hvis vi skal se litt dypere på kulturområdet og de effektene vi kan finne der, ser vi at følgende 14
prosjekter vurderer at deres prosjekt har gitt samfunnsmessig effekt innenfor kultur/kreativitet:
Danseregion
Innovation Music Network
Rookie to whiz
Verdens beste idrettsregioner
Ny i Indre Skandinavia
Kompetansetilførsel for regional tilvekst og konkurransekraft
Hjertet i Indre
besøksnæring
Skandinavia
kultur
og
naturbasert
Danseprosjektene handler om å innføre dans som kulturtilbud i Hedmark. Innovasjon Music Network
og Rookie to Whiz har hatt fokus på å støtte musikkentreprenører via nettverk og kunnskap og har
ledet til en bachelor i musikkproduksjon på Høgskolen i Hedmark avd. Rena, en låtskriverutdanning i
Arvika samt en del enkeltmannsbedrifter. Entreprenørskap i hele skolen handler om å få unge til å
tenke kreativt og handle som entreprenører og de blir trent i å utvikle og opprette bedrifter. Det er
prosjekter som har fokus på turistnæringen og derigjennom også kulturprodukter som kan
kommersialiseres. En levende Finnskog handler om å kartlegge bygningene på Finnskogen, sikre den
historiske kulturarven fra finnene og synliggjøre historie og informasjon om området.
Vi har i tillegg spurt om prosjektene har bidratt til bedre folkehelse og til et bedre arbeidsmiljø. Dette
er områder som vi spør om fordi de var med i Sverige-Norge programmets egen katalog over temaer.
For begge spørsmål svarer ca. halvparten av alle respondenter at det ikke er relevant for deres prosjekt
eller «vet ikke». De resterende gir en gjennomsnittsscore på bedre folkehelse på 3,5 og på arbeidsmiljø
3. Generelt ser vi at disse områdene i liten grad er temaer i prosjektene.
Export4seasons
Side
117
Vår vurdering - delkonklusjon «Åpenhet og mangfold»
Våre resultater viser at prosjektene i høy grad har ført til større forståelse for andre kulturer og
tenkemåter for deltagerne i Hedmark. Dette går på tvers av prosjektene og det er vår tolkning at det er
skapt en større forståelse mellom nordmenn og svenskere gjennom tett samarbeid og deltagelse i
forskjellige aktiviteter. Vi ser at prosjektlederne vurderer dette som et område med høy effekt når vi
sammenligner med de øvrige spørsmålene i spørreskjemaet.
Vi ser også at prosjektlederne vurderer at prosjektene i lite grad har bidratt til et bedre levemiljø for
innbyggerne i Hedmark innen kultur og miljø. Fylkeskommunen har brukt 10 % av sine midler på
kultur. Allikevel har 14 av 37 prosjektledere (38 %) vurdert at deres prosjekter leder til effekter innen
kultur og kreativitet. Dette spenner fra resultater fra musikkutdanninger, kultur i turistnæringen, dans i
Hedmarkregionen, kreativitet i entreprenørskapstreningen av unge, med mer. Vi vurderer at det er
veldig få av disse prosjektene som har et «rent» kulturelt mål. De fleste prosjektene har i tillegg til
kulturen et formål om utdanning eller kommersialisering. Det er vår vurdering at hvis fylkeskommunen
ønsker økt mangfold på kulturområdet bør man i høyere grad vurdere å oppfordre til prosjekter som
Dansregionen som har satt dans på agendaen i Hedmark teater eller En levende Finnskog som bevarer
kulturarven i bygninger i Finnskogen. Dette anser vi som mer «rene» kulturprosjekter som har til
formål å skape mangfold og et bedre levemiljø innenfor kultur. Dette er eksempel på et tema som har
flere områder som kan fremmes. Hva man prioriterer avhenger av den politiske prioriteringen.
Det er mange som svarer at bidrag til arbeidsmiljø og folkehelse ikke er relevant er for deres prosjekt.
Dette understøtter det vi allerede vet; at få prosjekter har folkehelse/arbeidsmiljø som mål og tema.
Arbeidsmiljø/folkehelse har dermed vært et målområde i Sverige-Norge programmet som ikke har
oppnådd vesentlige midler, prosjekter og dermed resultater. Fylkeskommunen har ikke hatt
forventninger til resultater på dette området i fylkesplanen.
Innovasjon og utvikling
Vi har i spørreskjemaundersøkelsen spurt prosjektlederne om de mener målene om å gi næringsliv og
øvrige samfunnsaktører i Hedmark nye arenaer og erfaringer som danner grunnlag for innovasjon og
utvikling, er nådd. Det skal legges til at vi ikke har en forventning om at alle prosjekter bør bidra til
dette men at det avhenger av det enkelte prosjektets egne mål. Vi vil til gjengjeld undersøke om det er
en effekt på dette området som det er forventning om i fylkesplanen. Vi har spurt om i hvilken grad
prosjektene har dannet arenaer hvor næringsliv og andre samfunnsaktører kan møtes og oppnå nye
erfaringer. Og vi har spurt hvordan prosjektene bidrar til innovasjon og utvikling blant næringsaktører
og andre samfunnsaktører.
Hedmark fylkeskommune formulerte i Fylkesplan for Hedmark 2009-12 at et av målene med den
internasjonale innsatsen var å gi næringsliv og øvrige samfunnsaktører i Hedmark nye arenaer og
erfaringer som danner grunnlag for innovasjon og utvikling. Dette begrunnes med at vi lever i en
verden der samarbeid over landegrenser er nødvendig for å løse mange av de utfordringene vi står
overfor (Fylkesplan, s. 7).
Side
118
Figur 29 Prosjektledernes vurdering av møtearenaer og innovasjon blant næringsliv og andre samfunnsaktører
(Gjennomsnittstall på en skala 1-5, hvor 5 er i høy grad og 1 er slett ikke, Respondenter=30-34)
Bidratt til innovasjon og utvikling for andre
samfunnsaktører i Hedmark?
3,8
Bidratt til innovasjon og utvikling i næringslivet i
Hedmark?
3,6
Dannet nye arenaer hvor samfunnsaktører
generelt kan møtes og oppnå nye erfaringer?
4
Dannet nye arenaer hvor næringsliv kan møtes og
oppnå nye erfaringer?
3,8
0
1
2
3
4
5
Generelt ser vi i Figur 29 at prosjektene er bedre til å danne nye arenaer enn til å bidra til innovasjon
og utvikling. Samtidig bidrar prosjektene i litt større grad til innovasjon blant andre samfunnsaktører
enn næringslivet når vi ser på gjennomsnittstallene.
Arenaer for erfaringsutveksling og innovasjon i næ ringen
På et mer detaljert nivå viser Figur 30 at 55 % i overveiende eller høy grad mener det er skapt nye
arenaer hvor næringsliv kan møtes. 32 % har svart i høy grad.
Figur 30 Prosjektledernes vurdering av prosjektenes bidrag til å danne nye arenaer og til innovasjon i
næringsliv og for andre samfunnsaktører (Respondenter= 30-34)
1 slett ikke
Bidratt til innovasjon og utvikling for andre
samfunnsaktører i Hedmark?
8%
19%
Bidratt til innovasjon og utvikling i
0% 16%
næringslivet i Hedmark?
Dannet nye arenaer hvor samfunnsaktører 3%
generelt kan møtes og oppnå nye
3%
erfaringer?
Dannet nye arenaer hvor næringsliv kan
3%
møtes og oppnå nye erfaringer?
0,0%
2
3
35%
22%
22%
16%
4
5 I høy grad
19%
22%
22%
32%
11%
20,0%
22%
40,0%
32%
32%
60,0%
80,0%
100,0%
Side
119
Interessant nok plasserer prosjektene fra Trysil (GREEN, GREEN2020, SITE) og Fjellregionen (Hjertet i
Skandinavias tre prosjekter) seg i denne kategorien og det kan tyde på at de prosjekter som planlegges
og foregår desentralt har utnyttet kontakten til et lokalt næringsliv.
Gjennomgående har mellom 25 % og 38 % vurdert spørsmålene til i liten og noen grad (2 eller 3) og
veldig få mener slett ikke. Samtidig har mellom 10-20 % svart «vet ikke» eller at spørsmålene ikke var
relevant for prosjektet.
Det er litt færre, 22 % som i høy grad vurderer at prosjektene har bidratt til innovasjon og utvikling i
næringslivet. Dette dekker over 8 prosjekter, og vi finner prosjektene under:
Hjertet i Indre
besøksnæring
Skandinavia
kultur
og
naturbasert
Scandinavian Heartland
Vi ser at det er FEM-prosjektene og Hjertet i Skandinavia-prosjektene som vurderer i høy grad å ha
oppnådd innovasjon og utvikling i næringen.
Arenaer for erfaringsutveksling og in novasjon blant samfunnsaktører for øvrig
Vi har også spurt om involvering av samfunnsaktører generelt. Dette er en noe bredere gruppe som vi
tenker er høgskoler, kommuner, foreninger, organisasjoner osv. Vi ser da at det er 66 % som vurderer
at det i overveiende eller høy grad er dannet nye arenaer hvor samfunnsaktører kan møtes og oppnå
nye erfaringer.
Vi har også spurt om prosjektene har bidratt til innovasjon og utvikling blant andre samfunnsaktører
enn næringslivet. De 19 % som har svart i høy grad er:
Grenseøvelse 2013
Hjertet i Indre
besøksnæring
Skandinavia
kultur
og
naturbasert
Grenseoverskridende samarbeid om høyere utdanning
Side
120
Her ser vi prosjekter som har arbeidet nettverksbasert med andre aktører enn næringslivet. Et
eksempel er Grenseøvelse 2013 som var en omfattende beredskapsøvelse med deltagelse av en lang
rekke av relevante aktører fra begge regioner.
Det er verdt å nevne at vi her kun spør om innovasjon og utvikling blant næringsaktører og andre
samfunnsaktører. Derved har vi fokusert på aktørene i samfunnet som deltar i prosjektene og ikke så
mye på hva prosjektledere og ansvarlige organisasjoner selv har oppnådd av nye arenaer og
innovasjon ved å delta i programmet. Når et prosjekt søker om midler fra Sverige-Norge programmet
skal det leve opp til kriteriet om å bidra med noe nytt. Det vil si at det må være en kjerne av fornyelse
(=innovasjon) i prosjektet for at det blir vedtatt. Resultatene over kommer derfor i tillegg til den
innovasjon som prosjektet utgjør i seg selv.
Vår vurdering – Delkonklusjon «Innovasjon og utvikling»
En forutsetting for å skape innovasjon er at relevante aktører blir ført sammen slik at de kan inspirere
og lære av hverandre. Det skapes arenaer hvor næringslivet kan møtes i halvparten av prosjektene, og
arenaer hvor samfunnsaktører kan møtes i to tredjedeler av prosjektene.
Vi vurderer at det er et rimelig element av innovasjon som følge av programmet når det i overveiende
eller høy grad er skapt innovasjon blant samfunnsaktører generelt i 54 % av prosjektene og når det er
skapt innovasjon i næringen i 44 % av prosjektene.
Bærekraftig utvikling
Fylkesplanen har også fokus på hvordan internasjonalt samarbeid skal bidra til å finne gode løsninger
på miljøutfordringer. Det beskrives at lokale miljøutfordringer ikke kan sees uavhengig av resten av
verden. Fylkeskommunen har som mål å øke andelen egenprodusert energi fra biobrensler som et
bidrag til regional og lokal verdiskaping for å redusere tilførselen av karbon fra fossilt brensel til
atmosfæren. Å fremme en bærekraftig utvikling er dermed et overordnet mål for utvikling av
Hedmarksamfunnet og deltakelse internasjonalt er en viktig dimensjon i dette arbeidet (Fylkesplanen,
s. 7-8).
Vi har i spørreskjemaet spurt om hvor stor andel reduksjon i CO2 utslipp prosjektet har ført til. Det har
imidlertid vist seg at ingen av prosjektene har foretatt slike målinger. Derfor har vi i stedet valgt å
sammenfatte vesentlige fakta, resultater og effekter av Hedmark sine miljøprosjekter i Sverige-Norge
programmet.
Grenselandet - Naturinformasjon - naturturisme i grenselandet
Rogen-Femundsmarka-Långfjället
Green Drive
Green2020
Følgende prosjekter har miljø/klima som primært temaområde og har markert at de har oppnådd
effekter på området Energi / klima / miljø / miljøvern / miljøforvaltning i spørreskjemaet:
Side
121
FEM2020
Miljø/klima
FEM-prosjektene har som mål å utvikle en globalt ledende posisjon innenfor miljødrevet utvikling i
Indre Skandinavia. De høye ambisjonene avspeiler seg i at FEM-prosjektene har vært særdeles aktive
og svært omfattende i sitt innhold. Prosjektet blir ledet fra Kunnskapsbyen Lillestrøm med en lokal
prosjektleder fra Tretorget i Hedmark. Prosjektet har fokusert på å nå klimamålene gjennom
investering i nye produkter og tjenester i et kommersielt marked. Prosjektet har tilknytning til en
håndfull energiparker og forskningsstasjoner. Det er konkret arbeidet i kommunene i Hedmark med
energieffektivisering. Det har etablert en masterutdanning og engasjert en professor på Karlstad
universitet. Det har vært en omfattende kontakt med bedrifter (mellom 500-1000), og prosjektet har
ført til minimum 15 bedriftssamarbeider over grensen og har ledet til etablering av ca. 10 nye varige
arbeidsplasser som det vil fremgå senere. Prosjektene legger til rette for å inspirere og engasjere barn
og unge i Energiutmaningen med en kreativ og lekende tilgang til miljø, klima og realfagene.
Prosjektene har etablert Energiligaen som får forvaltere av bygninger til å utveksle erfaringer og
konkurrere om de største energisparingene mv.
På effektsiden beskrives de vesentligste effekter av prosjektlederne i FEM-prosjektene som: Bedre
samarbeid innenfor triple helix i fylket. Triple helix brukes som et uttrykk for å beskrive systemer for
innovasjon og kunnskapsutvikling i et tett samarbeid mellom de tre sektorene forskning, forvaltning og
forretning, lokalt og globalt. Det er skapt et konsortium som er i stand til å etablere nye relevante
utviklingsprosjekter. Og en annen vesentlig effekt er, ifølge prosjektlederen i Hedmark, at det er økt
kompetanse og samarbeid mellom aktører i Hedmark som kan bidra til videre utvikling.
FEM-prosjektene har også hatt samarbeidsrelasjoner og overlapp i deltagerkretsen med GREEN og
GREEN2020 som har fokusert på energieffektivisering ved skianlegg i Trysil samt Green Drive som har
arbeidet for å forbedre infrastruktur, informasjonsnivå og forberedelsen blant kommuner i forhold til
el-biler. Samtidig har Scandinavian Heartland også arbeidet med energieffektiviseringer i Fjellregionen
i samarbeid med FEM-prosjektet. Industricollege Indre Skandinavia har også hatt dialog med FEM om
utvikling av en utdanning om «den miljøsikrede operatøren» i industrien.
Prosjekt Vänerlaksens frie vandring hadde som formål å gjenetablere en naturlig vandrende
laksebestand fra Vänern og opp til Trysil og Engerdal (inkludert svenske og norske
bielver). På første halvpart av 1800-tallet ble det fanget mellom 10 000 og 30 000 vandrende laks og
ørret per år i Klarälven. Med totalt 11 kraftverk i hoved vassdraget har det vært store problemer med å
opprettholde lakseproduksjonen i vassdraget. Man gravde nye ruter og veier til laksens vandring og i
2013 kunne man offentliggjøre at det etter 40 år igjen svømmer laks opp og ned i Trysilelva.
Prosjektlederen vurderer i spørreskjemaet at laksefiskturismen framover kan bli stor i regionen og føre
lokale arbeidsplasser med seg.
Prosjekt Grenselandet Femundsmarka-Rogen handler om naturinformasjon og koordinering av ni
verneområder i Hedmark, Sør-Trøndelag, Jämtland og Dalarnas Län. Prosjektet har ført til et samarbeid
om felles skilting og informasjon om området, en felles hjemmeside og brosjyrer til turister om
Miljøforvaltning
Side
122
aktiviteter. Det har også ført til samarbeid mellom naturvernmyndighetene i de to land i forhold til
felles forvaltning av området.
Det portugisiske studiet vurderer at den finansielle satsning på klima og miljø har satt Indre
Skandinavia på kartet som en vesentlig politisk pådriver for en bærekraftig og grønn utvikling. Det er
samtidig vanskelig å måle effektene av dette området fordi miljø ikke har noen grenser, skriver
Medeiros (s. 12).
Vår vurdering – delkonklusjon «Bærekraftig utvikling»
Vi ser at FEM-prosjektene forgrener seg til stort sett alt som har med energi og klima i regionen. Dette
prosjektet har hatt relasjoner til GREEN-prosjektene om energieffektivisering av skianlegg i Trysil og
Gren Drive om innføring av el-bilen i Hedmark samt andre eksempler. FEM har hatt omfattende
samarbeid med næringslivet hvilket har resultert i økt omsetning i eksisterende virksomheter,
etablering av nye bedrifter og samarbeid mellom bedrifter over grensen. Det er tett kobling til
forskningsinstitusjoner og det er ny forskning på gang. Prosjektet har hatt betydning for den
oppstartede etableringen av Magnor energipark og det har ført til et titalls varige arbeidsplasser i
Hedmark. Prosjektene har også fokusert på energieffektiviseringer i bygninger. I kommunene i SørØsterdal har man innført energisparekontrakter som gir energisparing på minimum 22 %, energiligaen
engasjerer store eiendomsforvaltere til å energieffektivisere deres bygninger, og energiutmaningen
engasjerer unge i klima og energiområdet. Vi ser at det er en vesentlig kobling mellom næringslivet,
forskningsinstitusjoner og sentrale samfunnsaktører på dette feltet.
Det skal legges til at det på dette området ligger stor aktivitet utenfor Hedmarkregionen i forbindelse
med Karlstad Universitet og Kunnskapsbyen Lillestrøm. Klimautfordringene er imidlertid et regionalt og
globalt anliggende og vi ser at det er etablert et samarbeid som har forankring i hele Indre Skandinavia.
Vi ser at prosjektene med fokus på miljø og klima generelt er større enn for de øvrige prosjektene.
Samtidig ser vi også at det er en kopling mellom disse prosjektene og forventning om, eller reel
etablering av nye arbeidsplasser innen for næringen. Mye tyder på at det gir vekst i næringslivet å
investere i grønne tiltak.
Kompetanse
Vi har spurt prosjektlederne i hvilken grad prosjektet har bidratt både til mer kvalifisert arbeidskraft i
Hedmark samt til styrking av kompetansenivået i eksisterende virksomheter i Hedmark. Vi ser i Figur
31, at mange vurderer at prosjektene har bidratt til en styrking av kompetansenivået og at dette er et
av effektområdene som har den høyeste vurdering med 4,3 på en skala fra 1-5. Samtidig vurderer noe
færre at prosjektene har bidratt til mer kvalifisert arbeidskraft. I dette spørsmålet er det dessuten 25 %
som svarer at spørsmålet ikke er relevant for prosjektet.
Fylkesplanen for Hedmark 2009-12 beskriver at internasjonalt samarbeid gir kompetanseløft. Det er
målet at internasjonalt samarbeid styrker miljøer i Hedmark gjennom kompetanseutvikling og
kompetanseoverføring.
Side
123
Figur 31 Prosjektledernes vurdering av prosjektenes bidrag til mer kvalifisert arbeidskraft i Hedmark og
styrking av kompetansenivået (Gjennomsnittstall på en skala 1-5, hvor 5 er i høy grad og 1 er slett ikke,
Respondenter=37)
Bidratt til en styrking av kompetansenivået i
eksisterende virksomheter i Hedmark?
4,3
Bidratt til mer kvalifisert arbeidskraft i Hedmark?
3,8
0
1
2
3
4
5
Generelt vurderer en fjerdedel av prosjektlederne at prosjektet ikke er relevant i forhold til å bidra til
mer kvalifisert arbeidskraft og vurderingene ligger også mye lavere enn for spørsmålet om styrking av
kompetansenivået. Generelt er det likevel 46 % som har vurdert at prosjektet i overveiende eller høy
grad har bidratt til mer kvalifisert arbeidskraft i Hedmark.
Går vi litt dypere inn i tallene ser vi i Figur 32 at 82 % av prosjektlederne mener prosjektene i
overveiende eller høy grad har bidratt til en styrking av kompetansenivået i eksisterende virksomheter
i Hedmark. Dette stemmer godt overens med at 73 % av alle prosjektledere vurderer at deres
prosjekter har oppnådd effekter innen sysselsetting/økt kompetanse, fra Figur 27.
Figur 32 Prosjektledernes vurdering av prosjektenes bidrag til kvalifisert arbeidskraft i Hedmark og styrking av
kompetansenivået, detaljert (Respondenter=37)
1 slett ikke
2
3
4
5 I høy grad
Ikke relevant for prosjektet
Bidratt til mer kvalifisert arbeidskraft
i Hedmark?
5% 8%
8%
0%
38%
19%
20%
43%
27%
40%
19%
60%
5%
24%
80%
100%
Vi kan legge flere ting inn i spørsmålet om prosjektet har bidratt til mer kvalifisert arbeidskraft i
Hedmark. Det kan være at prosjektet har tiltrukket mer kvalifisert arbeidskraft til Hedmark eller at
prosjektet har bidratt til at arbeidskraften i Hedmark er blitt mer kvalifisert til å vareta sine oppgaver.
Bidratt til en styrking av
kompetansenivået i eksisterende
virksomheter i Hedmark?
Side
124
Hva ligger i resultatet om en styrking av kompetansenivået? Dette vil vi i det følgende undersøke
nærmere. Vi har bedt prosjektlederne om å nevne de tre vesentligste varige effektene av prosjektet.
Mange ganger nevnes økt kompetanse som et av de vesentligste effektområdene. I den følgende
faktaboks refererer vi en rekke eksempler. Kompetansehevingen dreier seg på den ene siden om
heving av kompetanse blant deltagerne i prosjektet. Likestillingssenteret nevner at de har økt
kompetansen innenfor mentoring og er blitt et ressurssenter i fylket og Østlandsforskningen opplever
at FoU miljøet er styrket i området. På den andre siden er det eksempler på prosjekter som har økt
kompetansen blant de deltagende aktørene. I The Scandinavian Way og dennes etterfølger
Export4seasons har man opplevd kompetanseheving blant de involverte reiselivsbedriftene i Hedmark.
16 Prosjektledernes egne eksempler på de vesentligste effektene av prosjektene – fokus på kompetanse
Green Drive
«Kompetanseøkning i kommunene (både de som direkte var involvert i prosjektet og andre kommuner gjennom
nettverksmøter/workshops) og i befolkningen (gjennom medieoppmerksomhet) om miljøvennlig transport, elbilteknologi
og ladeinfrastruktur»
GRESS. Å gjøre regionale forskjeller til en styrke
«Styrket FoU-miljøet i Indre Skandinavia gjennom økt samhandling og formalisering av samarbeid og ved å gjøre det mer
nasjonalt og internasjonalt synlig og konkurransedyktig, spesielt innenfor feltet grenseregionale analyser.»
Hjertet i Indre Skandinavia (tre prosjekter)
«Nye markeder, bedre bedrifter, høyere kompetanse, større nettverk» «Kompetanseheving gjennom samarbeid over
grensen, man har nådd nye markeder sammen og etablerte institusjoner som ivaretar metodene brukt i prosjektet» «Har
gitt grunnlag for flere arbeidsplasser, flere innbyggere og økt kompetanse.»
Bygg- og anleggskompetanse i Indre Skandinavia
«Samarbeidet mellom Norske og Svenske skoler har bidratt til kompetanseutvikling av lærere på begge sider av grensen.
Gjennom prosjektet har lærerne blant annet fått tatt del i det siste innen Energieffektivt bygg og pedagogiske hjelpemiddel.
Prosjektet har ikke minst bidratt til at det nå er en mer positiv holdning til å gå utenfor skolens vegger for å tilegne seg ny
kompetanse. Lærere og rektorer har oppdaget mange nye arenaer for kunnskapsdeling på ulike områder, og etterspørselen
etter tilleggsutdanning blant lærerne er meget stor.»
Næringslivet som motor for inkludering
«Mer fokus på kompetanse ved ansettelse. Mer forståelse og kunnskap om kompetansen som innvandrerne har med seg.»
«Kompetanseheving blant bedriftene i Hedmark.»
Export4seasons
«Økt kompetanse til bedriftene.»
Via Mentoring
Vår vurdering – delkonklusjon «Kompetanse»
Som med begrepet «økt innovasjon» er «kompetanseheving» en effekt som går på tvers av
prosjektenes tematikk. Vi ser at 83 % av alle prosjekter har opplevd kompetanseheving i overveiende
eller høy grad. Og sammenligner vi med andre effektområder er styrking av kompetansenivået et av de
effektområder som er vurdert høyest når vi ser på tvers av de effektene vi finner.
«Bedre kompetanse om mentoring i fylket og Likestillingssenteret styrket sin stilling som ressurssenter for mentoring.»
Side
125
Kompetanseheving kan skje i egen organisasjon men det kan også skje blant deltagerne i prosjektene.
Vi så en rekke resultatområder i Prosjektresultatanalysen og vi ser på sluttrapportene at det er innen
for disse overordnede områdene at det er skjedd særlig kompetanseheving: miljø/klima, FoU arbeid i
regionen, markedsføring av regionens turistattraksjoner, samarbeid mellom forskning- og
utdanningsinstitusjoner om f.eks. nye utdanninger. Vi ser også at det er skjedd kompetanseheving på
utvalgte områder som dans, beredskap, byggefaget, industriens kompetansebehov og innen IT med
mer.
Nesten halvparten av prosjektene mener dessuten at prosjektene har ført til mer kvalifisert
arbeidskraft i Hedmark. Det er samtidig også en del (25 %) som mener at dette ikke er relevant for
deres prosjekt.
Vekst og sysselsetting
Fylkesplan for Hedmark 2009-12 beskriver at miljøene som deltar i internasjonalt samarbeid bidrar
positivt til vekst og sysselsetting. Vi har i vårt arbeid med denne rapporten opplevd at politikere i
Hedmark er opptatt av næringslivets rolle i samfunnsutviklingen og i hvilken grad internasjonalt
samarbeid leder til effekter i næringslivet. Vi har også hørt en bekymring som har gått på om SverigeNorge programmet bare har til formål å øke antallet offentlige arbeidsplasser uten effekt for
næringslivet.
Vi har stilt en rekke spørsmål til prosjektlederne som kan belyse forhold om programmets betydning
for vekst og sysselsetting i Hedmark. I forhold til næringslivet og samfunnet kan veksten skje i form av
økt omsetning. Men det kan også skje i forhold til etablering av nye arbeidsplasser som a) er finansiert
av prosjektmidlene og b) er oppstått som en effekt av prosjektene (ikke finansiert av prosjektmidlene).
Endelig vil vi repetere de nyetablerte virksomheter som er oppstått i kjølvannet av prosjektene.
Økonomisk vekst i næringer og virksomheter
I spørreskjemaet har vi spurt om i hvilken grad prosjektet har bidratt positivt til økonomisk vekst i
Hedmark i form av økt omsetning i ulike næringer og virksomheter. Svarene ses i Figur 33.
Side
126
Figur 33 Prosjektledernes vurdering av om prosjektene bidrar til økt omsetning i ulike næringer og
virksomheter (Respondenter=37)
1 slett ikke
2
3
4
5 I høy grad
Bidratt positivt til økonomisk vekst i
Hedmark i form av økt omsetning i
næringer og virksomheter?
11%
16%
0%
20%
22%
40%
16%
60%
27%
80%
100%
Vi ser det er 27 % som svarer at spørsmålet ikke er relevant for prosjektet og 8 % som svarer «vet
ikke». Samtidig ser vi at det er 6 prosjekter (16 %) som vurderer at prosjektene i høy har bidratt til økt
omsetning i næringer og virksomheter. Disse er:
Hjertet i Indre
besøksnæring
Skandinavia
kultur
og
naturbasert
Green2020
Kjennetegnene for fire av disse prosjektene er at de fokuserer på utvikling av reiselivsprodukter og
markedsføring av regionen til innenlandske og utenlandske turister. I forhold til styrking av
eksisterende næringer er The Scandinavian Way og oppfølgeren Export4Seasons prosjektene er gode
eksempler. Omlag 200 små og mellomstore bedrifter deltok i prosjektet som helhet. Formålet var å
øke deres kompetanse og markedsføring mot markedene Tyskland, Holland, Danmark, Storbritannia
og Sverige/Norge. En ekstern evaluering av prosjektet viser at antallet av utenlandske gjester er økt
med 42 % i perioden 2011 til 2013 i Hedmark (dette tilsvarer 36 245 gjestnetter) og at årsaken er
bedre produkter og markedsføring.
Hjertet i Indre Skandinavia har fokusert på å utvikle aktive attraksjoner i Fjellregionen. Man har
fokusert på utvikling av produkter innen hesteturisme, MC-turisme, hundesledesport og markedsføring
i inn- og utland.
De 8 prosjektene (22 %) som svarer at prosjektet i overveiende grad har ledet til økt omsetning i
næring og virksomheter er:
Export4seasons
Side
127
FEM2020
FEM - fornybar energi, energieffektivisering og
miljø
Scandinavian Heartland
Her ser vi en del miljø-prosjekter: FEM-prosjektene og GREEN-prosjektene. Dette bekrefter at det for
disse prosjektene er en sammenheng mellom investeringer i energiriktige løsninger og økt omsetning i
næringer og virksomheter. Samtidig ser vi at det blant de opplistede er en rekke prosjekter som
fokuserer på entreprenørskap og utvikling av eksisterende næringer: Industri (industricollege Indre
Skandinavia) og entreprenørskap generelt (Entreprenørskap i hele skolen).
Nye arbeidsplasser
Vi har også ønsket å avdekke graden og antallet av nye arbeidsplasser som følge av programmet. Vi har
spurt om etablering av nye arbeidsplasser mens prosjektet var i gang (på kort sikt) og vi har spurt om
prosjektenes bidrag til etablering av varige arbeidsplasser i Hedmark.
Figur 34 Prosjektledernes vurdering av om prosjektet har bidratt til etablering av nye arbeidsplasser mens
prosjektet var i gang? (Flere valg er mulig, Respondenter=37)
18
14
8
4
Ja, prosjektet har Ja, prosjektet har ledet
finansiert
til at det er blitt
arbeidsplasser (eks. etablert arbeidsplasser
prosjektledere)
uten midler fra
prosjektets budsjett
Nei
Vet ikke
I Figur 34 ser vi at 18 prosjektledere (49 %) forteller at prosjektet har finansiert arbeidsplasser (f.eks.
prosjektledere) mens prosjektet var i gang. Vi har i tillegg spurt om hvor mange ansatte som årlig ble
finansiert av prosjektmidlene. Her ser vi at opp imot 30 av prosjektene angir at prosjektets midler har
finansiert hele eller deler av ansattes lønn. Svaret i Figur 34 er dermed reelt noe høyere. En summering
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Side
128
av opplysningene fra prosjektlederne viser at det årlig har vært ansatt omlag 100 personer for
prosjektmidlene i tre år.51 Dermed har prosjektmidlene finansiert ca. 100 personers ansettelse i en
treårig periode fordelt over årene 2007-2013(14).
Vi har spurt om hvor mange årsverk disse stillingene utgjør per år. Ut fra prosjektledernes opplysninger
er de 100 medarbeiderne ansatt i en 44 % stilling i tre år. Vi kan også formulere det som at
prosjektenes midler har finansiert personale for det som svarer til 132 årsverk i alt for hele
prosjektperioden 2007-13(14). Vi må sannsynligvis forvente at en del av deltagernes egen
medfinansiering har bestått i å finansiere arbeidstid.
Figur 34 forteller også at det for 8 prosjekter (22 %) er blitt etablert arbeidsplasser uten midler fra
prosjektets budsjett mens prosjektet var i gang. Vi har spurt prosjektlederne om prosjektet har bidratt
til etablering av varige arbeidsplasser i Hedmark som ikke er avhengig av midler fra Sverige-Norge
programmet. 28 % har svart ja, mens 44 % svart nei og 28 % svart «vet ikke». Vi har spurt om hvor
stort antall og størrelsen på årsverk arbeidsplassene har. Prosjektlederne gir i sitt svar på dette
spørsmålet uttrykk for stor usikkerhet omkring svaret. En skriver at det er for vanskelig å bedømme da
flere av arbeidsplassene er etablert i Oslo. En oppsummering for de som har svart viser at det med
rimelig sikkerhet er blitt skapt 36 nye arbeidsplasser fordelt på 21 årsverk.
Det er især FEM-prosjektene (10 stillinger – se faktaboks) og Hjertet i Skandinavia-prosjektene (8
stillinger) som har generert flest varige arbeidsplasser i Hedmark. Dessuten har Innovation Music
Nettwork vært støttende i etableringen av band- og artistvirksomhet, management og promosjon og
produsentvirksomhet (10 stillinger). Kjennetegnet ved disse tre prosjektene er at de fordeler seg over
flere prosjektperioder (et prosjekt følger opp det neste), har store budsjetter og har foregått over en
lang periode.
For å gi konkrete eksempler på hva slags arbeidsplasser som er etablert viser vi her et eksempel fra
FEM-prosjektene over antall genererte arbeidsplasser i delområdet Indre Skandinavia.
Eksempel på konkrete arbeidsplasser som er generert av FEM-prosjektene i Indre Skandinavia










51
Värmestugan AB, 8 arbetstillfällen, Arvika. Kontakt: Adam Fjaestad, +46 70 792 8728
Fusen AS, 1 arbetstillfälle, Rasta. Kontakt: Thor Christian Tuv, +47 959 27 203
TG Teknik & Design, 1 arbetstillfälle. Kontakt: Thorbjörn Gustavsson, +46 730 64 6949
Glava Energy Center, 1 arbetstillfälle. Kontakt: Magnus Nilsson, +46 70 792 87 28
Fortum Sverige AB, 2 arbetstillfällen. Kontakt: Christer Bergerland, +46 705 34 9410
Nordic Solar AB, 18 arbetstillfällen., Arjäng. Kontakt: Daniel Gruvborg, +46 707 43 1211
Optistring AB, 1 arbetstillfälle, Stockholm. Kontakt: Anders Lindgren, +46 70 461 2004
Tusenfalt, 1 arbetstillfälle. Kontakt: Gunilla Fält, +46 70 494 8250
Ferroamp AB, 1 arbetstillfälle, Spånga i Sverige. Kontakt. Björn Jernström, +46 70 93 08 982
Karlstads universitet, 1 arbetstillfälle. Kontakt: Kjell Magnusson, +46 703 162 041
Vi har telt fram til 94 i svarene i spørreskjemaundersøkelsen, men kan legge til minimum 6 ansatte for de
prosjektene som vi vet også har hatt ansatte ut fra deres sluttrapporter.
FEM-prosjektene har listet opp de realiserte arbeidsplassene i sin sluttrapport. Vi ser her de
konkrete eksempler på arbeidsplasser som er etablert i hele Indre Skandinavia. Det er
prosjektlederens vurdering at det er etablert ca. 10 varige arbeidsplasser i Hedmark som følge av
FEM-prosjektene.
Side
129













SC Burman AB, 1 arbetstillfälle, Karlstad. Kontakt: Su-Ping Burman, +46 703 052 340
3visjon AS, 2 arbetstillfällen Drevsjø i Engerdal. Kontakt: Jostein Takle, +47 917 91 471
ÅF Infrastruktur, 3 arbetstillfällen, Lillestrøm. Kontakt: Anders Lundin, [email protected]
og Trond Schjerven, [email protected]
Magnor Energy Center: 1 arbetstillfällen, Magnor i Eidskog. Kontakt: Borge Nordfjeld, +47 454 82 922
MuKon AB, 1 arbetstillfälle. Kontakt: Thomas Jonsson MuKon AB, [email protected]
Nor Ex Eco, 1 arbetstillfälle, Kongsvinger, Kontakt: Stein O. Larsen, + 47 975 88
874/[email protected]
Maskin AS Feral, 2,5 arbetstillfällen, Magnor i Eidskog. Kontakt: Borge Nordfjeld, +47 454 82 922
Norge Vel, 1 arbetstillfälle. Kontakt: Åse L Sørensen, [email protected]
Eco-Cube, Coopa Arkitekter. 0,5 arbetstillfälle rapporteres. Kontakt: Christian Olavsen,
[email protected]
Kunnskapsbyen Lillestrøm, 1 arbeidstilfelle. Ansatt journalist Helge Wekre for arbeid med FEM2 mye
av tiden. Kontakt: Anita Orlund, [email protected]
Regionrådet i Sør Østerdal (har utløst til sammen 4,5 årsverk lokal verdiskaping) 1 årsverk er ført inn
her. Kontakt: Alf Kristian Enger, Regionrådet i Sør-Østerdal - [email protected]
Haslemoen energipark 0,5 årsverk er ført inn her. Det er noe usikkert. Kontakt: Asgeir Rustad, Våler
kommune - [email protected]
SweModule AB, 5 nyanställda tack vare en tilläggsbeställning av FEM-projektet, Glava, Sverige.
Kontakt: Åke Lindeberg, VD Perfekta Industrier AB, [email protected]
Kilder: Sluttrapport for FEM1 og FEM2020
Andre muligheter for nye, varige arbeidsplasser
Prosjektleder i Grenseregion – Danseregion 2008 skriver at Teater Innlandet har beholdt
dansesatsningen som ble etablert som følge av prosjektet. Dette har ført til en økt bruk av dansere,
men prosjektlederen kan ikke anslå hvor mange arbeidsplasser dette utgjør.
Prosjektlederen i Industricollege Indre Skandinavia vurderer det er etablert arbeidsplasser men kan
ikke vurdere omfanget (se i øvrig faktaboks «Eksempel på at samarbeid mellom Norge og Sverige øker
rekrutteringsgrunnlaget for industrien»).
GREEN prosjektene som har gjennomført energieffektiviseringer i skianlegg i Trysil har ifølge det
portugisiske studiet hatt avledede effekter på næringslivet i form av involverte elektrikere, teknikere,
byggeentreprenør og bedrifter som arbeider med isolasjon av eiendommer.
I oppsummeringen har vi ikke tatt med de varige arbeidsplassene som kan oppstå som følge av
resultatene i prosjektet om Vänerlaksens frie vandring. Prosjektlederen forteller at sportfisketurismen
etter laks omsetter omlag 15-20 mill. kr per år i Trysilelva og i Femundselva omlag 20-27 mill. kr per år.
Man har ved et estimat kalkulert seg fram til at det over en 15-års periode vil bli etablert omkring 20
nye heltidsarbeidsplasser i Hedmark som følge av gjenetableringen av Vänerlaksen i Trysilelven og
Femundseleven:
 6 personer i Norge (Hedmark): transportere fisk med lastebil samt planlegge, utføre og følge
opp på de forslåtte tiltak ved kraftverk og demninger.
 Laksesportfisketurismen genererer cirka 12-16 nye permanente helårsarbeidsplasser i
Hedmark.
 Fiskehåndtering, pleie og vedlikehold av den foreslåtte fiskepassasjen skaper cirka en ny
arbeidsplass i Norge tilsvarende et årsverk.
Side
130
Eksempel på at samarbeid mellom Norge og Sverige øker rekrutteringsgrunnlaget for industrien
(Industricollege Indre Scandinavia)
Fra sluttrapporten (s. 22): «Den elevutväxling som skett mellan länderna genom IndustriCollege gör
också att eleverna får ett större utbud av arbetsplatser att välja mellan, samtidigt som de får ett
bättre underlag för att göra ett val. Och det är möjligt att få betyg från båda länder. För företagen
innebär det ökad tillgång på arbetskraft med rätt kompetens. Något som är mycket viktigt för hela
industribranschens framtid. Det finns i dag en stor efterfrågan från industrin på studenter som har
den kompetens som de får genom samarbetet över gränsen.
En solskenshistoria som visar på det, är när en hel svensk klass med industrirörmontörer blev
erbjudna jobb på ett norskt företag under ett studiebesök. Andra exempel är Moelven, med
verksamhet i både Sverige och Norge och samarbetet i de processtekniska utbildningarna som är
efterfrågade av aktörer som Stora Enso, Billerud och Nordic Paper som alla anställt studenter som de
är nöjda med.»
Nyetableringer
Vår vurdering – delkonklusjon «Vekst og sysselsetting»
Mange har spurt om Sverige-Norge programmet har ført til økt vekst og sysselsetting i Hedmark. Fordi
man i Hedmark ikke har målsatt hvor stor vekst og sysselsetting man hadde forventet så er det
vanskelig å vurdere om det politiske nivået synes resultatene er tilfredsstillende. Vi forholder oss til at
fylkeskommunen har brukt 38,3 mill. kr. på programmet og at man på området næring, vekst og
sysselsetting har oppnådd følgende:
Vi har i spørreskjemaundersøkelsen spurt om prosjektet har bidratt til etablering av nye bedrifter, nye
virksomheter og/eller nye organisasjoner. Prosjektlederne svarer at det er etablert nye bedrifter i 6
prosjekter, det er etablert virksomheter i 4 prosjekter og det er etablert organisasjoner i 2 prosjekter.
Vi har tidligere sammenfattet de konkrete eksemplene på nye bedrifter/virksomheter/organisasjoner i
prosjektresultatanalysen:
 Fjellregionen arrangement – privat firma som driver med Ledelse og utvikling av idretts- og
kulturarrangementer i Fjellregionen, hjemmeside: http://www.roaraksdal.com/ (Hjertet i
Skandinavia)
 KreaNøst - et 3-årig prosjekt for samlokalisering av kreative næringer i Nord-Østerdalen støttet
av offentlige og private aktører, hjemmeside: http://www.kreanøst.no/ (Hjertet i Skandinavia)
 3Visjon - produsenter av miljøvennlige tømmerkasser for hus, hytter, garasjer eller andre
byggverk, Drevsjø, Engerdal (FEM-prosjektene)
 Finnskogen Natur- og Kulturpark - Norges femte, Sveriges første og Nordens eneste
grenseoverskridende regionalpark (En levende Finnskog)
 Grensekomiteen Hedmark-Dalarna – er beskrevet i porteføljeanalysen (TRUST)
 Opplevelsesbedriften Spydspissen i Rendalen, ble etablert av to studenter som hadde tatt
utdanningen i Natur- og kunnskapsturisme, se hjemmesiden http://www.spydspissen.no/
(Scandinavian Heartland)
 Ca. 20 enkeltmannsforetak i musikkbransjen i Hedmark (Innovasjon Music Network)
 Entreprenørskap i hele skolen har ledet til etablering av 100 ungdomsbedrifter i hele perioden.
Side
131





At 39 % eller 17 av prosjektene i overveiende grad eller høy grad har ført til økt omsetning i
næringsliv og virksomheter. Disse prosjektene er primært innen for turistnæringen, energi og
klima og så er det de prosjekter som har vært fokusert på utvikling av og entreprenørskap i
næringslivet.
Midler fra programmet har finansiert omlag 100 medarbeidere i tre år med gjennomsnittlig
ansettelse på 44 % (Eller formulert annerledes: 132 årsverk i et år)
Det er samlet sett etablert omlag 36 varige arbeidsplasser fordelt på 21 årsverk i Hedmark som
direkte eller indirekte følge av programmet. I tillegg kommer de prosjektene som har en
forventning om at det er etablert eller kan bli etablert arbeidsplasser som følge av prosjektet,
f.eks. en forventning om 20 ekstra arbeidsplasser i laksefiskeindustrien i Hedmark over de
neste 15 år.
5 nyetablerte bedrifter og 1 organisasjon i Hedmark og et ukjent antall enkeltmannsforetak i
musikkbransjen.
Kursene i entreprenørskap har involvert over 18 000 barn, unge og i mindre grad voksne, i
programmer og aktiviteter omkring entreprenørskap.
Til gjengjeld er vi mer usikre på om de musikk bedrifter som er etablerte er en direkte effekt av
prosjektet Innovasjon Music Nettwork eller om disse musikerne allikevel ville ha jobbet innen denne
bransjen uansett. Vi vet at dette prosjektet (og søskenprosjekter) har ledet til to nye musikkutdanninger på HiH, Rena og at sluttrapportene viser at de unge i utstrakt grad har kontakt og arbeider
i musikk bedrifter i studietiden. Dermed mener vi at musikkmiljøet er styrket og at dette kan ha bidratt
til etableringen av disse varige arbeidsplassene. Det bør nevnes at det i sluttrapporten vurderes at det
er etablert 89 nye enkeltmannsbedrifter i hele Indre Skandinavia. Derfor mener vi det godt kan
estimeres med 10 i Hedmark med en stillingsstørrelse på 0,5 årsverk.
Omlag 36 varige arbeidsplasser på 21 årsverk samt 5 nye bedrifter i Hedmark har stor verdi for
samfunnet. Hvis vi antar at verdien av et årsverk er 0,5 mill. kr. vil den årlige gevinsten ved disse varige
arbeidsplassene være omkring 10,5 mill. kr. I prinsippet vil fylkeskommunens «investering» på 38,3
mill. kr. da føre til tilsvarende verdi i de eksisterende arbeidsplasser etter fire år. Vi kan ikke vurdere
om disse arbeidsplassene vil fortsette lenger ut i framtiden. I dette regnestykket kommer også de 132
Når vi ser på antallet av varige arbeidsplasser må vi stille spørsmålet om disse var oppstått selv om
programmet ikke eksisterte. Det er vår vurdering at det er veldig sannsynlig at FEM-prosjektene og
Hjertet i Skandinavia-prosjektene og i Vänerlaksens frie vandring har ledet eller kommer til å lede til
varige arbeidsplasser som ellers ikke var etablert. Dette baserer vi på at disse prosjektene har satt i
verk tiltak som krever kunnskap, samarbeid, en stor deltagerkrets og finansiering av en vesentlig
størrelse. På grunn av modellen hvor alle parter bidrar med en del av budsjettet har det vært mulig å
stille til rådighet et budsjett som ivaretar ambisjonene i disse prosjektene. Vi kan gi som eksempel at
Hjertet i Skandinavia har produktutviklet og markedsført lokale turistprodukter internasjonalt. De har
for eksempel koblet mentorer til hver virksomhet, en profesjonell fotograf og invitert utenlandske
reisebyråer på befaring for å se området og lage avtaler. Dette er noe som ligger utover hva
enkeltbedrifter kan klare. I prosjektet om Vänerlaksen har man basert sin kunnskap om laksen på
eksisterende forskning og på den bakgrunn visst hva man skulle gjøre for å få laksen til igjen å vandre
opp og ned i Trysilelven fra Femunden til Vänern. Kraftverk har stoppet denne vandringen og man har
gravd og re-etablert ruter hvor laksen og annen fisk kan komme forbi kraftverkene uten å dø. Dette
skaper forutsettingen for mange potensielle arbeidsplasser innen sportfisketurismen i Østerdalen.
Side
132
årsverkene som prosjektmidlene finansierer. De har en verdi på omlag 66 mill. kr. (ved en årslønn på
0,5 mill. kr.). I tillegg kommer de øvrige effektene som nevnt i dette kapittelet.
I lys av at fylkeskommunen kun finansierer 9 % av prosjektenes samlede budsjetter vurderer vi at
nytten av disse midlene ser ut til at være høy i forhold til de oppnådde effekter innen vekst og
sysselsetting i Hedmark.
Befolkningsvekst
I Regional planstrategi 2012-15 for Hedmark fylkeskommune har visjonen vært at det i 2020 skal være
220 000 innbyggere i Hedmark. Erklæringens hovedlinje er å føre en politikk som skal sikre en
befolkningsutvikling som fører til at det er 220 000 innbyggere i Hedmark i løpet av kort tid. Avfolking
av landområder er ikke kun et norsk problem men en europeisk og global tendens.
Vi har valgt å ta dette målet med i evalueringen da det er visjonen for fylkeskommunen. Vi vil forsøke å
belyse om prosjektet har hatt en positiv effekt i forhold til å opprettholde befolkningen og vekst i
befolkningen. Vi ser både på forskningen og på hva prosjektlederne har svart i
spørreskjemaundersøkelsen.
Det portugisiske studiet har hatt vesentlig fokus på å vurdere befolkningsvekst og –fall. Figur 35 viser
befolkningsutviklingen i området Indre Skandinavia over en periode på femten år (1995-2010).
36 Kilde: Medeiros, s. 39
Figuren viser at det er et dynamisk område omkring Oslo-Hamar-Lillehammer, Elverum og i Tynset som
enten opprettholder befolkningen eller vokser. Resten av Hedmark opplever i store trekk avfolkning.
Figur 35 Befolkningsutvikling i Indre Skandinavia - 1995-2010
Side
133
Studiet peker på at avfolkningen er verre i Sverige enn i Norge.52 Forskerne mener dette understreker
at den norske stat sin politikk for å understøtte liv i bygder og grender har virket. En innsats som
Sverige-Norge programmet vil derfor også bidra til å opprettholde befolkningen i og omkring
grenseområdet. Samtidig så er det deres konklusjon at Sverige-Norge programmet ikke har kapasitet
til å snu tendensen til avfolkning i regionen. Det er deres vurdering at et program av dette omfanget og
med sitt konkrete innhold likevel har bidratt til å hindre en større avfolkning (Medeiros, s. 16, s. 39).
Vi har også stilt prosjektlederne en rekke spørsmål om prosjektenes betydning for opprettholdelse av
befolkning og befolkningsvekst. I Figur 37 ser vi at 43 % av prosjektlederne mener at prosjektet i noen
grad har bidratt direkte eller indirekte til å opprettholde befolkningen i Hedmark eller med andre ord
unngå fraflytning fra deres lokalområde.
Figur 37 Prosjektledernes vurdering av om prosjektet direkte eller indirekte har bidratt til å opprettholde
befolkningen i Hedmark / unngå fraflytning fra deres lokalområde? (Respondenter=37)
Ja, i høy grad
5%
Ja, i noen grad
43%
Ja, i lite grad
11%
Nei
5%
Hverken / eller
11%
16%
Vet ikke
8%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
Vi har også spurt om prosjektene har bidratt til at flere har bosatt seg i Hedmark som vist i Figur 38
under. Resultatet er at 19 % av prosjektlederne vurderer at deres prosjekt har bidratt til at flere har
bosatt seg i Hedmark for en lengere periode. 14 % mener at det har skjedd tilflytning og bosetting i
Hedmark i en kortere periode. Samtidig svarer 49 % «vet ikke», «hverken-eller» eller at det ikke har
vært relevant for prosjektet.
52
Avfolkningen er også større i Sverige når tallene er i prosent (Medeiros, s. 38)
Prosjektlederen for Nordens beste innlandsregioner 2020 svarer at prosjektet i høy grad har bidratt til
å opprettholde befolkningen i Hamarregionen. Fokuset for prosjektet var nettopp å profilere
Hamarregionen og ta godt imot nye innbyggere ved blant annet å sende velkomstpakker og arrangere
innflyttertreff. Dessuten er det utviklet en Facebook-gruppe ”Ny i Hamarregionen” og en LinkedIn
gruppe ”Kompetanse i Hamarregionen”.
Side
134
Figur 38 Prosjektledernes vurdering av om prosjektet har bidratt til at flere har bosatt seg i Hedmark
(Respondenter=37)
Ja, for en lengere periode
19%
Ja, for en kortere periode
14%
Nei
19%
Hverken / eller
14%
19%
Vet ikke
16%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
Vi har bedt prosjektlederne gi deres beste anslag på hvor mange mennesker som samlet sett har
bosatt seg varig i Hedmark som følge av prosjektet. Flere peker på at dette er utrolig vanskelig å
vurdere og at spørsmålet er komplekst. Flere peker på at man gjennom prosjektene har gjort deres
lokalområde eller region mere attraktiv eller profilert de gode sidene ved deres region.
Prosjektlederen i En levende Finnskog skriver eksempelvis: «Det er vanskelig å si men jeg tror at vi
gjennom prosjektet skapte et forandret syn på vår skogfinske kultur og har gjort menneskene som bor
på Finnskogen mere stolte av den. Dette fører på lang sikt til en økt attraktivitet på Finnskogen.»
Prosjektlederen for kunnskapsprosjektet GRESS skriver: «Vårt prosjekt har i hovedsak bidratt ved å øke
kunnskapsnivået hos politikere, off. tjenestemenn og andre som arbeider for å gjøre Hedmark mer
attraktivt å bo i. Dette tror vi at vi har lyktes ganske bra med. Men å kvantifisere effekten av en slik
kunnskap er vanskelig.»
Prosjektlederen for Nordens beste innlandsregioner skriver: «Her er selvsagt mange faktorer av stor
betydning for befolkningsvekst. Byfornyelse og ulike satsinger har bidratt til å øke (Hamar-, red.)
regionens attraktivitet. Prosjektet har bidratt positivt til å forsterke denne satsingen og bidratt til at
regionen fremstår attraktiv.»
Vår vurdering – delkonklusjon «Befolkningsvekst»
Hva som opprettholder og tiltrekker befolkningen er en sammensatt problemstilling. Mange faktorer
har betydning for bosetting et bestemt sted som f.eks. personlige preferanser, lokal tilknytning, jobb,
bolig, familie mm.
Forskning på nettopp befolkningsutviklingen i Indre Skandinavia konkluderer med at den nasjonale
distriktspolitikken i Norge som tilgodeser lokalsamfunn, ser ut til å fungere. Forstått på den måten at
Flere prosjekter svarer at prosjektet kanskje har ledet til at rundt 5 nye innbyggere har bosatt seg i
lokalområdet. Eneste unntak er Hjertet i Skandinavia-prosjektene som samlet anslår at 50-75
innbyggere har bosatt seg varig i (Fjell-)regionen som følge av prosjektet. Flere av de som svarer at det
er skjedd bosetning i området i en kortere periode skriver at prosjektlederen har bosatt seg i området
med sin familie i prosjektperioden.
Side
135
avfolkningen av landområder er markant lavere på den norske side av grensen enn på den svenske
siden. I den sammenhengen har et program som Sverige-Norge programmet en betydning i forhold til
å skape attraktive lokalsamfunn.
Svarene i spørreskjemaundersøkelsen avspeiler emnets kompleksitet. 43 % av prosjektlederne mener
at deres prosjekt i noen grad har bidratt direkte eller indirekte til å opprettholde befolkningen i
Hedmark. I dette vil vi tolke at disse prosjektlederne vurderer at prosjektet er en av mange faktorer
som bidrar til å opprettholde befolkningen i et område.
Vi ser at 33 % av prosjektlederne mener at deres prosjekt har bidratt til at flere har bosatt seg i
Hedmark i en kortere eller lengere periode. Det er veldig få prosjektledere som tør og kan gi et anslag
på hvor mange. Det mest markante og klare svar har vi fått fra prosjektet Hjertet i Skandinavia som
vurderer en befolkningstilvekst mellom 50-75 personer.
Vi vurderer samlet sett at det ser ut til at Sverige-Norge programmet 2007-13 har hatt en indirekte
effekt i forhold til å sikre opprettholdelse av befolkningen og tiltrekning til regionen. I forhold til de
andre effektområder som næring, kompetanse, miljø og FoU området vurderer vi at det har vært
mindre markante resultater i forhold til befolkningstilvekst. Da dette er et markant politisk ønske
hadde det kanskje vært hensiktsmessig å formulere regionale mål for hvordan man kan få inn
prosjekter i Sverige-Norge programmet som direkte eller indirekte arbeider for dette formålet.
Øvrige vurderinger av programmets effektivitet
Det portugisiske studiet har på overordnet plan konkludert som følger på Sverige-Norge programmet i
delområdet Indre Skandinavia:
«det er vanskelig å forestille seg et regionalt utviklingsprogram som kan skape bedre resultater
enn resultatene i Sverige-Norge programmet.» (Medeiros, s. 13)
De har vurdert dette i forhold til om (1) samarbeider og nettverk er blitt styrket, (2) om prosjektene
har bidratt til et økt kunnskapsnivå og endelig (3) om prosjektene støtter den lokale økonomien og
entreprenørskap.
Det portugisiske studie viste at det allerede i 2011 var oppnådd en tilfredsstillende grad av resultater.
Særlig er det oppnådd resultater innenfor områdene næring, kompetanse og miljø/ressurs (Medeiros,
s. 12). Rapporten konkluderer med at programmet har vært avgjørende for å støtte en positiv
sosioøkonomisk aktivitet. Sosioøkonomisk forstått som f.eks. utdanningsnivå, inntektsnivå,
kompetanse og arbeidsplasser. Dette skjer direkte gjennom virksomheter og lokale og regionale
aktører. Og dette skjer indirekte via innovasjon, trening og utveksling av kunnskap. Prosjektene ble
vurdert til i høy grad å være relevante for regionen (Medeiros, s. 11). Han uttrykker likevel skuffelse
over at man ikke har arbeidet for en bedre fysisk infrastruktur mellom regionene (skinner, veier og
offentlig transport). Samtidig framgår det at sekretariatet for Sverige-Norge programmet i Hedmark får
gode skussmål av prosjektlederne.
Dette er tredje periode av Sverige-Norge programmet. Overordnet sett har det skjedd en utvikling mot
større prosjekter som er mer fokuserte på innovasjon og at forskningsinstitusjoner og
høgskoler/universiteter i økt omfang er med som partnere. Dette vurderes som positivt (Medeiros, s.
6).
Side
136
Konklusjon programresultatanalyse
Effektivitet er et uttrykk for om de tildelte ressursene er anvendt godt i forhold til effektene av
programmet for innbyggere og samfunn. Fylkeskommunen har brukt 38,3 mill. kr. til medfinansiering
av programmet. I tillegg kommer omkostninger til sekretariatet.
Vi har i programresultatanalysen analysert effektene av Sverige-Norge programmet for Hedmark.
Utgangspunktet for analysen har vært en rekke politiske forventninger slik de var formulert i
Fylkesplan for Hedmark 2009-12(20) og Regional Planstrategi 2012-15.
Det var forventning om at Sverige-Norge programmet ville gi resultater på følgende områder:
- Mer kultur, åpenhet og mangfold
- Økt innovasjon og utvikling
- Økt kompetanse
- Økt vekst og sysselsetting
- Bærekraftig utvikling
- Befolkningsvekst
Vi kan overordnet konkludere med at Sverige-Norge programmet 2007-13 har hatt en positiv effekt på
alle de nevnte punktene. Vi vurderer dessuten at Hedmark fylkeskommune har stor nytte av
programmet i forhold til de penger som fylkeskommunen bruker på dette.
De vesentligste effektene finner vi i forhold til et økt kompetansenivå, økt vekst og sysselsetting og
bærekraftig utvikling. Vi ser samtidig også at FoU aktivitet er en vesentlig effekt, men dette er ikke en
del av fylkeskommunens spesifikke målsettinger. Dette er i tråd med resultatene i det portugisiske
studiet som så på effektene i hele Indre Skandinavia i 2011.
Økt kompetanse
Vi kan koble dette resultatet sammen med at prosjektmidlene har sysselsatt en arbeidsstyrke som
tilsvarer minimum 100 personer i tre år i en 44 % stilling. Disse menneskene har jobbet på prosjektene
og vi antar de enten har fått løftet egen kompetanse innen for prosjektets område og/eller har lagt til
rette for at andre kunne løfte deres kompetanse. Her tenker vi særlig på at utdanning har hatt
betydning. For eksempel har entreprenørskapskursene nådd ut til 18 000 elever i regionen,
energiutmaningen om klima og energi er nådd ut til mange unge, det er etablert to nye og populære
bachelorutdanninger i musikkproduksjon og management og omlag 7-8 andre utdanninger. VI tenker
også på de mange utredningene og (om enn noe færre) forskningsprosjektene som har vært en
bestanddel av nesten alle prosjektene. Disse rapportene ligger som et kunnskapsgrunnlag i fylket som
kan gi vesentlig informasjon om hva regionens behov er, og hva det er viktig å prioritere nå og i
framtiden, på ulike områder. Nesten halvparten av prosjektlederne mener at prosjektene har ført til
Sammenligner vi med andre effektområder er styrking av kompetansenivået et av områdene med
størst effekt. Vi ser at 83 % av alle prosjektlederne mener at deres prosjekter i overveiende eller høy
grad har ført til kompetanseheving i eksisterende virksomheter. Kompetanseheving kan skje i egen
organisasjon men det kan også skje blant deltagerne i prosjektene. Det er i høy grad skjedd
kompetanseheving på disse områdene: miljø/klima, FoU arbeid i regionen, markedsføring av regionens
(turist-) attraksjoner, samarbeid mellom forskning- og utdanningsinstitusjoner om f.eks. nye
utdanninger. Vi ser også at det er skjedd kompetanseheving på utvalgte områder som for eksempel
dans, beredskap, byggefag, industriens kompetansebehov og innen IT mv.
Side
137
mer kvalifisert arbeidskraft i Hedmark. Det er samtidig også en del (25 %) som mener at dette ikke er
relevant for deres prosjekt.
Økt vekst og sysselsetting
Vi ser at det både nasjonalt og fra fylkespolitisk nivå har vært interesse i å avdekke effektene av
Sverige-Norge programmet (og andre programmer) for næringslivet. Den bakenforliggende
bekymringen er blant annet at offentlige midler alene går til å finansiere (flere) offentlige
arbeidsplasser.
Vi ser at over halvparten av prosjektene i overveiende eller høy grad skaper arenaer for
næringslivsaktører. Dette gir en god forutsetning for å bidra til effekter for næringslivet i Hedmark. Vi
vurderer at det er en vesentlig effekt når prosjektlederne for 44 % av prosjektene vurderer at det er
skjedd innovasjon i næringen i overveiende eller høy grad. Dette bilde bekreftes ved at 39 % av
prosjektlederne mener at deres prosjekter i overveiende grad eller høy grad har ført til økt omsetning i
næringer og virksomheter. De prosjektene som har skapt resultater i næringen er primært innen for
turistnæringen, energi og klima og videre de prosjekter som har vært fokusert på utvikling av, og
entreprenørskap i eksisterende og nye næringer. Dessuten kan vi konkret registrere at det er etablert
5 nye bedrifter og en ny organisasjon samt et ukjent antall enkeltmannsforetak i musikkbransjen. Ut
fra prosjektledernes svar er det sannsynliggjort at det samlet sett er etablert omlag 36 varige
arbeidsplasser fordelt på 21 årsverk i Hedmark som direkte eller indirekte følge av programmet. I
tillegg kommer de prosjektene som har en forventning om at det er etablert eller kan bli etablert
arbeidsplasser som følge av prosjektet. F.eks. en forventning om 20 ekstra arbeidsplasser i
laksefiskeindustrien i Hedmark over de neste 15 år. Det er vår vurdering at programmet har hatt
vesentlig effekt for næringslivet.
Bærekraftig utvikling er et tredje område hvor vi ser en vesentlig effekt. FEM-prosjektene er her
vesentlige å nevne. Det har vært tre påfølgende FEM-prosjekter i perioden (FEM1, FEM2 og FEM2020).
Vi ser at FEM-prosjektene forgrener seg til stort sett alt som har med energi og klima å gjøre i
programmet. FEM-prosjektene har hatt relasjoner til GREEN-prosjektene om energieffektivisering av
skianlegg i Trysil og Gren Drive, om innføring av el-bilen i Hedmark samt andre eksempler. FEM har
hatt omfattende samarbeid med næringslivet hvilket har resultert i økt omsetning i eksisterende
virksomheter, etablering av nye bedrifter og samarbeid mellom bedrifter over grensen. Det har videre
medført tett kobling til forskningsinstitusjoner og det er forskning på gang. FEM har hatt vesentlig
betydning for den begynnende etableringen av Magnor energipark og prosjektene har ført til et titalls
varige arbeidsplasser i Hedmark. Prosjektene har fokusert på energieffektiviseringer i bygninger. I
kommunene i Sør-Østerdal har man innført energisparekontrakter som gir energisparing på minimum
22 %, energiligaen engasjerer store eiendomforvaltere til å energieffektivisere deres bygninger, og
energiutmaningen engasjerer unge innen klima og energiområdet. Vi ser at det er en vesentlig kobling
mellom næringslivet, forskningsinstitusjoner og sentrale samfunnsaktører på dette feltet.
Mer kultur, åpenhet og mangfold
Våre resultater viser at prosjektene i høy grad har ført til større forståelse for andre kulturer og
tenkemåter for deltagerne i Hedmark. Dette går på tvers av prosjektene og det er vår tolkning at det er
Bærekraftig utvikling
Side
138
skapt en større forståelse mellom nordmenn og svenskere gjennom tett samarbeid og deltagelse i
forskjellige aktiviteter. Dette kan vi både se som et uttrykk for åpenhet og mangfold.
Vi ser til gjengjeld at prosjektlederne vurderer at prosjektene i lite grad har bidratt til et bedre
levemiljø for innbyggere i Hedmark innen for kultur og miljø. Fylkeskommunen har brukt 10 % av sine
midler på kultur. Vi ser at 14 av 37 prosjektledere (38 %) vurderte at deres prosjekter fører til effekter
innen for kultur og kreativitet. Dette spenner fra resultater fra musikkutdanninger, kultur i
turistnæringen, dans i Hedmarkregionen, kreativitet i entreprenørskapstreningen av unge, med mer. Vi
vil allikevel vurdere at det er få prosjekter som har et «rent» kulturelt siktemål. De fleste prosjektene
har i tillegg til kultur, et formål om utdanning eller kommersialisering. Det er vår vurdering at hvis
fylkeskommunen ønsker økt mangfold på kulturområdet bør man i høyere grad vurdere å oppfordre til
prosjekter som Dansregionen som har satt dans på agendaen i Hedmark teater eller En levende
Finnskog som bevarer kulturarven i bygninger på Finnskogen. Dette anser vi som mer rene
kulturprosjekter som har til formål å skape kulturelt mangfold og et bedre levemiljø innenfor kultur. I
forhold til kulturområdet er bildet mer nyansert i forhold til om det har gitt effekter. Vi vurderer at
programmet har ført til større forståelse for andre kulturer og tenkemåter, særlig i Sverige. Men til
gjengjeld ser vi ikke at programmet har bidratt til et bedre levemiljø innen for kultur og miljø på et nivå
som prosjektlederne vurderer relevant.
Befolkningsvekst i Hedmark
I det hele tatt er det vanskelig å forta en kobling mellom programmet og befolkningsvekst fordi mange
faktorer har betydning for befolkningsvekst. Vi ser at 43 % av prosjektlederne mener at deres prosjekt
i noen grad har bidratt direkte eller indirekte til å opprettholde befolkningen i Hedmark. Vi tolker dette
som at prosjektet er en av mange faktorer som bidrar til å opprettholde befolkningen i et område. Vi
ser samtidig at 33 % av prosjektlederne mener at deres prosjekt har bidratt til at flere har bosatt seg i
Hedmark i en kortere eller lengere periode. Det er veldig få prosjektledere som tør og kan gi et anslag
på hvor mange. Det mest markante og klare svar har vi fått fra prosjektene Hjertet i Skandinavia som
vurderer en befolkningstilvekst på mellom 50-75 personer. I vår konklusjon vil vi støtte oss på
forskningen fra det portugisiske studiet som sier at den norske regjeringers satsning på regionene har
ført til at man er bedre til å opprettholde befolkningen i lokalområder i Norge enn i Sverige. Samtidig
så er det deres konklusjon at Sverige-Norge programmet ikke har kapasitet til å snu tendensen til
avfolkning i regionen. Det er deres vurdering at et program av dette omfanget og med sitt konkrete
innhold likevel har bidratt til å hindre en større avfolkning.
Da befolkningstilvekst er et markant politisk ønske hadde det kanskje vært hensiktsmessig å formulere
regionale mål for hvordan man kan få inn prosjekter i Sverige-Norge programmet som direkte eller
indirekte arbeider for dette formålet.
Økt innovasjon og utvikling
Til slutt er det spørsmålet om prosjektene leder til innovasjon og utvikling. Når et prosjekt søker om
midler fra Sverige-Norge programmet skal det leve opp til kriteriet om å bidra med noe nytt. Søker skal
I forhold til programmets betydning for befolkningsvekst så er vår overordnede vurdering at det
sannsynligvis har vært en indirekte og dempet positiv effekt på opprettholdelse av bosetning og
tilflytning. Dette er ikke en av de vesentligste effektene av programmet. Prosjektene Hjertet i
Skandinavia er unntaket som bekrefter regelen. Her ser vi en vesentlig effekt av prosjektet på
opprettholdelse av og vekst i befolkningen.
Side
139
kunne vise at prosjektet ikke kan gjennomføres i samme størrelse, på samme tid eller i samme
tidsrom, eller av samme kvalitet uten støtten fra EU/den norske staten (også kalt addisjonalitet). Det
vil si at det må være en kjerne av fornyelse (=innovasjon) i prosjektet for at det skal bli vedtatt.
Samtidig kommer denne fornyelsen mye an på antallet av søknader og hvor høy terskelen er for å gi
støtte. Vi forutsetter derfor at alle prosjekter til en vis grad bidrar med noe unikt og nytt i forhold til
det eksisterende. Og forskning viser at 70 % av prosjektene ikke ville vært realisert hvis det ikke var for
programmet.
En annen måte å skape innovasjon på er at relevante aktører blir ført sammen slik at de inspirerer og
lærer av hverandre. Vi ser at det skapes arenaer hvor næringslivet kan møtes i halvparten av
prosjektene, og arenaer hvor samfunnsaktører kan møtes i to tredjedeler av prosjektene. Vi vurderer
at det er et vesentlig element av innovasjon i Hedmark når det i overveiende eller høy grad er skapt
innovasjon blant samfunnsaktører generelt i 54 % av prosjektene og når det er skapt innovasjon i
næringen i 44 % av prosjektene.
Det er vår vurdering at innovasjon er en forutsetting for alle prosjekter. Samtidig vurderer vi at det i
vesentlig grad skjer innovasjon blant næringslivsaktører og andre samfunnsaktører.
Sammenfatting
Vi ser at de forventede effektområder i Fylkesplanen 2009-12(20) stemmer godt overens med hvor det
er oppnådd effekter som følge av programmet. De vesentligste effektene finner vi i forhold til et økt
kompetansenivå, økt vekst og sysselsetting og en økning i tiltak for en bærekraftig utvikling. Vi ser
samtidig også at FoU aktivitet er en vesentlig effekt, men dette er ikke en del av fylkeskommunens
spesifikke målsettinger. Dette er i tråd med resultatene i det portugisiske studiet som så på effektene i
hele Indre Skandinavia i 2011.
Tross disse kommentarene er vår samlede vurdering at fylkeskommunen får god nytte ut av
programmet. Vi ser at det er oppnådd effekter på de områdene som er skissert i Fylkesplanen 200912(20). Samtidig ser vi at effektiviteten er god fordi finansieringsmodellen for programmet betyr at
fylkeskommunen kun tildeler programmet ca. 9 % av det samlede budsjettet. Vi har vurdert at alene
de arbeidsplassene som etableres som følge av programmet (prosjektfinansierte og varige
arbeidsplasser) har en verdi som er høyere enn de 38,3 mill. kr. som fylkeskommunen investerer i hele
programmet.
Vi ser et forbedringspotensial når det kommer til målet om befolkningsvekst. Befolkningsvekst har
vært et vesentlig effektområde som det ikke har vært fokusert på, isolert sett, på fra fylkeskommunens
side. Vi vurderer at denne visjonen er så sentral for fylkeskommunen at man bør vurdere hvilke delmål
og hvilke temaer som kan understøtte at mange prosjekter oppnår effekter med betydning for
befolkningsvekst. Vi er klar over at dette er et vanskelig tema og at befolkningsvekst er et resultat av
mange faktorer. Av øvrige observasjoner kan vi nevne at programmet selv har hatt målsettinger om å
ha prosjekter innen folkehelse og arbeidsmiljø. På disse områdene ser får prosjekter og i liten grad
effekt. Reelt ser vi at det i prosjektenes innhold er mindre fokus på folkehelse, arbeidsmiljø, IKT og
samferdsel som da heller ikke er et målområde i Fylkesplanen for Hedmark 2009-12. Forskningen
fremhever fysisk infrastruktur mellom regionene som et vesentlig område å utvikle framover.
Side
140
Diskusjon - Var de samme resultatene og effektene oppnådd uten programmet?
Vi har nå gått gjennom resultater og effekter av Sverige-Norge programmet. Da må vi se tilbake på
vurderingene vi gjorde i metodekapittelet og stille oss selv spørsmålet om disse resultatene og
effektene ville blitt oppnådd uten programmet? Eller er det endog slik at programmet kanskje har vært
med på å forhindre at andre «naturlige» tiltak ville oppstått? Vi vet naturligvis ikke hvordan utviklingen
hadde vært hvis dette programmet ikke eksisterte. Men vi kan til gjengjeld sannsynliggjøre i hvilken
grad disse resultater og effekter er et produkt av programmet og om disse var oppnådd uansett om
programmet hadde eksistert eller ikke.
Vårt første poeng er at programmet er et politisk verktøy til å innfri målsettinger formulert fra EU, fra
nasjonalt og regionalt nivå. Hvis man overlater til private samfunnsaktører selv å styre
samfunnsutviklingen er det ikke sikkert at det vil oppstått effekter på de områdene som i det lange løp
er til samfunnets og innbyggernes beste. Vi har her fokusert på om programmet er i tråd med
regionale forventninger. Hvis man ønsker å påvirke samfunnet via politiske satsninger da er det en
nødvendighet å investere midler i dette. Men da oppstår samtidig spørsmålet om andre satsninger
eller programmer hadde vært mer hensiktsmessige enn Sverige-Norge programmet.
Det fører oss til neste poeng som er at Sverige-Norge programmet er basert på en finansieringsmodell,
der risikoen spres på de deltagende aktører. Det får den konsekvens at alle parter inngår med sin egen
andel av det samlede budsjett. Fylkeskommunen har finansiert 9 % av de samlede budsjetter for de
prosjekter som er relevante for Hedmark. Hvis fylkeskommunen hadde satset disse midlene på andre
programmer da vil man kun kunne forvente et volum på innsatsen som tilsvarer de midler
fylkeskommunen har. Det vil si at fylkeskommunen kunne satt andre programmer i gang men at man
da ville måtte forvente færre prosjekter, involverte parter osv. Dette på grunn av et budsjett som er en
tiendedel av budsjettet for Sverige-Norge programmet. Den norske staten og EU har besluttet at de
ønsker å satse på dette programmet, og det er et vesentlig finansieringsgrunnlag for programmet. Det
fører oss til spørsmålet om programmet kveler privat initiativ?
Vi kan også godt se at det i forbindelse med noen av prosjektene kan stilles spørsmålstegn ved om
prosjektets mål og resultater ville oppstått uansett. Et eksempel er Høgskolen i Hedmark som nå har
etablert et godt samarbeid med Karlstad Universitet. Bør fylkeskommunen da fortsette med å støtte
nye satsninger mellom de to parter? Hvilken vekt bør «nyhetsverdien» av et prosjekt eller en
samarbeidsrelasjon ha i forhold til å tildele midler? Dette må vurderes opp mot at høgskole- og
universitetssamarbeider er aktuelle og politisk prioriterte områder og at vi ser at samarbeidet fortsatt
produserer nye resultater og effekter for Hedmark. Dette er bare et eksempel som ikke er uttrykk for
vår holdning til hvilke prosjekter som bør støttes. Dette er det opp til Sverige-Norge programmet å
sette noen overordnede rammer for. Innen denne rammen må fylkeskommunen vurdere hvilke
strategiske områder man så vil prioritere.
Samlet sett er det vår vurdering at Sverige-Norge programmet er et politisk program og et politisk
virkemiddel. Bestemmer man seg for å benytte et slik politisk virkemiddel er dette programmet en
«lav-risiko» investering fordi fylkeskommunen kun går inn med 9 % av de samlede budsjetter. I
Det tredje poenget er at i gjennomsnitt 25 % av finansieringen av programmet kommer fra de
deltagende aktører selv (som både er private og offentlige). Dette er et tegn på at aktørene selv ønsker
dette programmet og er villige til å investere i det. Dette taler i mot at programmet skulle kvele privat
initiativ.
Side
141
gjennomsnitt kommer 25 % av finansieringen av budsjettene fra de deltagende aktører selv (som både
er private og offentlige). Dette er en god indikator på at dette er et program som aktører i samfunnet
ser relevansen av. Samtidig vurderer vi at samarbeidsrelasjoner med Sverige gir resultater og effekter
som initiativ i Hedmark alene ikke hadde oppnådd.
Konklusjon på evalueringen
Det er 41 store prosjekter i Hedmark med samlet budsjett på omlag 420 mill. NOK/SEK. Herav har
Hedmark fylkeskommunen medfinansiert 38,3 mill.kr. Det er en stor grad av sammenheng mellom
forventningene til effekter man beskrev i Fylkesplanen 2009-12(20), og det som i dag, 7-8 år senere er
realisert. Selv om Hedmark fylkeskommune kun finansierer omkring 9 % av prosjektenes samlede
budsjetter er denne finansieringen avgjørende for å realisere prosjektene på grunn av den særlige
finansieringsmodellen. Vi vurderer også at fylkeskommunen via sin medfinansiering har en unik
mulighet for å påvirke utviklingen i Hedmark.
Det er vår vurdering at programmet legger seg som et utviklende lag ut over Hedmark. Vi har estimert
at 60 000 personer, omlag 8 % av befolkningen i Hedmark har vært i kontakt med et av prosjektene i
programperioden. Alle programmets resultatmål er oppnådd og mange med en god margin. Vi mener
at det generelt er resultater som vitner om prosjekter med høy aktivitet. Særlig volumet av
institusjonelle samarbeider (127) og nye klynger og nettverk (72) sier noe om at eksisterende aktører i
Indre Skandinavia inngår i flere relasjoner med hverandre og på tvers av landegrenser. Samtidig
vurderer vi det også som positivt at antallet av studenter i fellesutdanninger og
praksisplasser/hospitering er høyt og at mange har tatt en del av deres utdanning i andre land som
følge av prosjektet.
og til å få samarbeidet til å fungere. Nesten alle prosjektledere vurder at samarbeidet har vært
nødvendig for å nå prosjektenes mål og har bidratt til bedre resultater. Samtidig er det et
forbedringspotensial i forhold til at prosjektene demonstrerer flere konkrete, målbare resultater.
Vi vurderer at programmet har hatt stor betydning for å heve kompetansenivået på en rekke områder.
Det gjelder for de som har deltatt i de utdanninger som programmet har etablert (ca. 10 nye
utdanninger) og de utallige konferanser, nettverksmøter, samlinger, messer mm. som har involvert
befolkningen. Men det gjelder også for de medarbeiderne som prosjektmidlene har sysselsatt i
perioden. Vårt estimat er at programmets midler i seg selv har sysselsatt 100 medarbeidere i 3 år i en
gjennomsnittlig stilling på 44 %. Kompetansen er økt på en rekke ulike områder som for eksempel
innen: energiriktige bygg, energibevissthet og entreprenørskap blant unge, kommunal ledelse,
mentoring, produktutvikling og markedsføring av turistnæringen, musikkentreprenørskap og utdanning, katastrofe- og kriseberedskap med mer.
Det er også noe verdifullt på gang når det gjelder miljø/klima satsningen i fylket. Med Hedmarks
engasjerte andel i FEM-prosjektet er man med i en ambisiøs utvikling med mål om å bli globalt ledende
Vi ser at store miljøprosjekter og turismeprosjekter som løper over flere prosjektperioder har gitt flest
konkrete resultater og størst effekt i forhold til sysselsetting og utvikling i næringslivet. Dette skjer i
form av økt omsetning i næringslivet, nyetablerte bedrifter og antall varige arbeidsplasser. Det er vårt
estimat at programmet har ført til 36 varige arbeidsplasser i Hedmark fordelt på 21 årsverk og at 5 nye
bedrifter er etablert.
Side
142
klimaaktør/klynge. Det bør legges til at både naturbevaringsprosjekter og energiprosjekter er
kjennetegnet ved å ha en tett kobling til næringslivet. Enten i form av private aktører innen energi- og
teknologiområdet eller ved å koble naturvern til turisme. Turisme og attraktivitet er også et område
der vi ser en vesentlig relevans og effekt av prosjektene på næringslivet.
Vi vurderer at programmet har ført til større forståelse for andre kulturer og tenkemåter, særlig i
relasjonen til Sverige. Til gjengjeld vurderer vi at programmet ikke i vesentlig grad har bidratt til et
bedre levemiljø innen kultur og miljø. Vi vurderer samlet sett at det politiske nivå bør vurdere hvordan
man kan formulere mål for prosjekter som skal arbeide for å opprettholde og tiltrekke befolkning til
regionen, hvis dette fortsatt er et prioritert område framover.
Vi vurderer at prosjektene har forankring i hele Hedmark da det har vært gjennomført prosjekter i alle
kommunene i Hedmark. Naturlig nok er det kommunene med de største byene som har mest aktivitet
og det er også her det er flest prosjektledere. Samtidig ser vi at det ikke alltid har noe med størrelse å
gjøre, hvor stor aktiviteten er. Trysil, Engerdal og Rendalen kommuner er for eksempel særdeles
aktive, selv om de er små
Vi vurderer at både målsettingen om etablering av samarbeidsavtaler mellom hedmarkregionen og
Dalarna og Värmlands Län er nådd. Vi vurderer også at sekretariatet for Sverige-Norge programmet er
en proaktiv regional utviklingsaktør.
Til slutt må vi påpeke at vi savner en større involvering av det politiske nivået i arbeidet med aktivt og
bevisst å gjøre Sverige-Norge programmet til et program som oppnår regionalpolitiske mål. Grunnlaget
for å vurdere effektene av dette programmet har vært generelt (forventninger i fylkesplanen) og vi
savner mer detaljerte og målbare mål for hva fylkeskommunens politikere vil med denne
regionalstrategiske satsningen. Evalueringens vurderinger er mer uklare og vanskelige å konkludere på
fordi det har manglet klare mål og en klar strategi for hva man vil oppnå med Sverige-Norge
programmet i Hedmark fylkeskommune.
Det er vår vurdering at de enkelte prosjektene gjennomgående har skapt gode resultater for Hedmark.
Programmet har nådd effekt på de områdene hvor man politisk hadde forventninger til effekter.
Nytten av programmet er høy fordi finansieringsmodellen for programmet betyr at fylkeskommunen
kun tildeler programmet ca. 9 % av det samlede budsjettet. Vi har vurdert at bare de arbeidsplasser
som etableres som følge av programmet (prosjektfinansierte og varige arbeidsplasser) alene har en
verdi for Hedmark som er noe høyere enn de 38,3 mill. kr. som fylkeskommunen investerer i hele
programmet. Vi vurderer dermed at Sverige-Norge programmet har høy produktivitet og høy
effektivitet for Hedmark Fylkeskommune. Vår samlede vurdering er dermed at Hedmark
fylkeskommune får god nytte ut av Sverige-Norge programmet.
Vi må også stille oss selv spørsmålet om programmets resultater og effekter ville blitt oppnådd uten
programmet? Eller er det til og med slik at programmet kanskje har vært med på å forhindre at andre
«naturlige» tiltak ville oppstått? Samlet sett er det vår vurdering at Sverige-Norge programmet er et
politisk program og et politisk virkemiddel. Bestemmer man seg for å benytte et slik politisk
virkemiddel er dette programmet en «lav-risiko» investering fordi fylkeskommunen kun går inn med 9
% av de samlede budsjettmidler. I gjennomsnitt kommer 25 % av finansieringen av budsjettene fra de
deltagende aktører selv (som både er private og offentlige). Dette er en god indikator på at dette er et
program som aktører i samfunnet ser relevansen av. Samtidig vurderer vi at samarbeidsrelasjoner med
Sverige gir resultater og effekter som initiativ i Hedmark alene ikke hadde oppnådd.
Side
143
2014
Vedlegg A Fylkeskommunens høringssvar
Side
144
Side
145
Side
146
Side
147
Vedlegg B Litteraturliste
Dokumenter fra Hedmark Fylkeskommune
Horisont 2005 – 2014 – Enhet for internasjonalt samarbeid – Grunnlag for ny enhet
Hedmark fylkeskommune, Økonomiplaner 2011-2014, 2012-2015, 2013-2016 og 2014-2017.
Hedmark fylkeskommune, Årsplanene 2010, 2011, 2012, 2013
Hedmark fylkeskommune (2008), Fylkesplan for Hedmark 2009-2012 (20), vedtatt i Hedmark fylkesting
08.12.08
Hedmark fylkeskommune: Framtidstro og optimisme skal prege hele Hedmark - 220 000 i 2020 Regional planstrategi 2012-2015, vedtatt i Hedmark fylkesting 18.09.12
Hedmark fylkeskommune (2010), Strategi for Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement
2010-2013, vedtatt i Hedmark fylkesting 31.08.10
Samarbeidsprogram for Hedmark 2012, Vedtatt i Fylkestinget 25. oktober 2011
Fylkesdirektøren i Hedmark fylkeskommunes høringssvar på revisjonskriterier, datert 19. desember
2014
Prosesspapir: INTERREG SVERIGE-NORGE 2007-2013 NOMINERING AV REPRESENTANTER TIL
PROGRAMMETS GJENNOMFØRINGSORGANISASJON, fylkesrådet 07.11.2011
Rapporter, analyser, utredninger, veiledninger
Norges Offentlige Utredninger, NOU (2012:2): Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU, Utvalget
for utredning av Norges avtaler med EU, Avgitt til Utenriksdepartementet 17. januar 2012
Kontigo AB (2013), Interreg Sverige-Norge IV A - Utvärderingens sluttrapport, Stockholm 28. Maj 2013
Tilväxtverket (2010), Interreg IVA Sverige Norge - Evaluering av gjennomføringsorganisasjonen,
Stockholm 16. Februar 2010
Senter for statlig Økonomistyring (2010), veileder: Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten,
revidert 2010.
Simonsen, Lotte Bredesen (2014): Hvorfor engasjerer norske fylkeskommuner seg på den
internasjonale arenaen. En sammenlignende studie av internasjonalt engasjement i to
fylkeskommuner, masteroppgave ved institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo
Løvberg, Rune, Erik O. Møller og Torkel Strøm (2014): ARKO – synes, merkes og gjør en forskjell?,
Masteroppgave ved Karlstad Universitet, avlevert 8. november 2014
Oddbjørn, Bukve og Hans Petter Saxi (2011): Styringssystemet i Akershus fylkeskommune - Vurdering i
forkant av mulig overgang til parlamentarisme av Oddbjørn Bukve, Høgskolen i Sogn og Fjordane og
Hans Petter Saxi, Universitetet i Nordland, behandlet 30. mai 2011
Sak nr. 94/99
Parlamentarisk modell for Nordland fylkeskommune
IGOT – Centro de Estudos Geográficos da Universidada de Lisboa Núcleo de Estratégias e Politicas
Territoriais (NEST), Eduardo Medeiros et al. (2011): INTERREG-A Inner Scandinavia. Cross-border
Development Partnership. Priorities and Achievements [2007-2010], Lisboa, December 2011
Side
148
Regionale utviklingsmidler Del II, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Mars 2007, Revisjon Midt-Norge
Dokumenter knyttet til Sverige-Norge programmet
Program Europeisk Territorielt Samarbeid - Interreg 2007-2013 (Programmet for Sverige-Norge
programmet)
Programmanual – Interreg Sverige-Norge 2007-2013, version 5 2011-02-01
Interreg Sverige-Norge 2007-2013 Prosjekthåndbok, september 2008
Arbeidsordning for Overvåkningskomiteen, 7. februar 2007
Arbeidsordning for Styrekomiteen 2007, 23. mai 2012
Arbeidsordning for Regionalt Prioriterende Partnerskap, 8. januar 2008
Nominering av representanter til programmets gjennomføringsorganisasjon 2011
Utledning av revisjonskriterier
Finansdepartementet: «Reglementet for økonomistyring i staten og Bestemmelser om økonomistyring
i staten», sist endret 2010 Rådets forordning (EF) Nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle
bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og
Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999
Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006 af 8. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser
til Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for
Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning
(EF) nr. 1260/1999 og til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 om Den
Europæiske Fond for Regionaludvikling og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1783/1999
Statsbudsjettet 2013 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til Hedmark fylkeskommune for regional
utvikling – Tilskotsbrev med retningslinjer
Statsbudsjettet 2012 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til fylkeskommuner for regional utvikling –
Tilskotsbrev med retningslinjer
Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven, forkortet FVL).
Likebehandlingsprinsippet
Program – Europeisk Territorielt Samarbete – Interreg Sverige-Norge 2007-2013
Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)
Senter for statlig økonomistyring: «Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten», endret sist 2010
Partnerskapsavtale mellom Akershus fylkeskommune, Østfold fylkeskommune og Hedmark
fylkeskommune om Interreg Sverige-Norge 2007-2013
Side
149
2014
Vedlegg C – Liste over gjennomførte møter og intervju
Tabell 17 Møteliste ved oppstart av prosjekt
Gjennomførte møter
Deltagere fra fylkeskommunen
3. september 2014
Hanne Varhaug Søberg, fylkesdirektør
Oppstartsmøte i forbindelse med foranalyse
Ole Jørn Alfstad, fylkessjef,
Internasjonalt Samarbeid (EIS)
Enhet
for
Ane Tonette Longseth, juridisk rådgiver
20. november 2014
Oppstartsmøte for forvaltningsrevisjonen
Bjørn Terje Andersen og Erik Hagen, begge
seniorrådgivere i Sverige-Norge programmet, EIS
Tabell 18 Intervjuliste
Intervjuperson
Rolle
Bjørn Terje Andersen
Seniorrådgiver i Sverige-Norge programmet, EIS
Erik Haagen
Seniorrådgiver i Sverige-Norge programmet, EIS
Per Gunnar Sveen (Ap)
Leder av fylkesrådet
Aasa Gjestvang (Sp)
Medlem av fylkesrådet
Solveig Seem (H)
Medlem av Komite for kultur og kompetanse,
gruppeleder Høyre
Erik Ringnes (V)
Nestleder av Komite for kultur og kompetanse,
gruppeleder Venstre
Elisabeth Sidselrud Christiansen (Ap)
Medlem av Komite for kultur og kompetanse
Jørn Haabeth (telefonintervju)
Rådgiver,
Interreg-sekretariatet,
fylkeskommune
Line Helene Nielsen (telefonintervju)
Internasjonal rådgiver, Østfold fylkeskommune
Østfold
Side
150
2014
Vedlegg D – Spørreguide og spørreskjema
Tabell 19 Sentrale tema i spørreguides
Målgruppe for spørreguide
Sentrale tema
Sekretariat for Sverige-Norge programmet
Kunngjøringsaktiviteter
Kontakt til søkere
Habilitet, Klagebehandling
Prosess for HFK tilslutning til programmet
HFK som regional utviklingsaktør
Samarbeidsavtaler mellom regioner
Grunnlag for medfinansiering
Fylkesråd i HFK
Rolle i Sverige-Norge programmet
Kilder til informasjon om programmet
Kjennskap til Sverige-Norge programmet
Habilitet/klagebehandling
Grunnlag for regional medfinansiering
Prosjekter som har gjort inntrykk
Fylkestingets
styringsform
Medlemmer av
kompetanse, HFK
Komite
for
kultur
og
rolle
i
den
parlamentariske
Komiteens oppgaver og funksjon
Komiteens involvering i saker om internasjonalt
samarbeid og Sverige-Norge programmet
Informasjonsstrømmer til komite og fylkesting
Kjennskap til Sverige-Norge programmet
Fylkestingets
styringsform
Medarbeidere i Østfold
rolle
i
den
parlamentariske
Organisering og styring av det internasjonale
området og INTERREG
1.1
I hvilken grad vurderer du at følgende forhold har vært klart opplyst? (På en skala fra 1-5 hvor 1
er "slett ikke" og 5 er "i høy grad")
Formål med Sverige-Norge programmet?
1.2
Krav til form og innhold av søknaden?
1.3
Kriterier for tildeling av midler
2
Hvordan var du i kontakt med sekretariatet i fylkeskommunen (sett gjerne flere X)
1.
Tabell 20 Spørsmål i spørreskjema
Side
151
Hvor ofte var du i kontakt med det norske sekretariatet for Sverige-Norge programmet?
4
Var du på søknadstidspunktet ansatt i Hedmark fylkeskommune?
5
6.1
Oppnådde du ved å være ansatt i Hedmark fylkeskommune informasjon som var relevant for å
få din søknad godkjent som du ikke hadde fått hvis du var ansatt utenfor fylkeskommunen?
I hvilken grad vurderer du at det sikres likebehandling blant søkere til Sverige-Norge
programmet når det gjelder
Rådgivning av søkere
6.2
Tildeling av midler fra Hedmark fylkeskommune til regional medfinansiering
6.3
Tildeling av statlige midler og EU-midler
7
I hvilken grad har prosjektet nådd sine mål?
8
Kommentarer
9
10
Hvilket nivå av samarbeid har du med din samarbeidspartner i Sverige? Sett X ved det feltet
som beskriver deres samarbeid best
I hvilken grad er du enig i følgende utsagn:
10.1
Samarbeidet med vår(e) svenske partnere har vært nødvendige for å nå prosjektets mål
10.2
12
Vi har oppnådd bedre resultater ved å gjennomføre prosjektet sammen med vår(e) svenske
partner(e)
I hvilke områder/kommuner i Hedmark har det vært aktiviteter i forbindelse med prosjektet?
(Sett gjerne flere X)
Sett X ved de områdene hvor ditt prosjekt har gitt samfunnsmessig effekt (sett gjerne flere X)
13
I hvilken grad har prosjektet
13.1
Dannet nye arenaer hvor næringsliv kan møtes og oppnå nye erfaringer?
13.2
Dannet nye arenaer hvor samfunnsaktører generelt kan møtes og oppnå nye erfaringer?
13.3
Bidratt til innovasjon og utvikling i næringslivet i Hedmark?
13.4
Bidratt til innovasjon og utvikling for andre samfunnsaktører i Hedmark?
14
14.1
14.2
Bidratt til at deltagere fra Hedmark fylke har fått større forståelse for andre kulturer og
tenkemåter?
Bidratt til et bedre levemiljø for den enkelte innbygger i Hedmark, innen for kultur og miljø?
14.3
Bidratt til bedre folkehelse?
14.4
Bidratt til bedre arbeidsmiljø?
15
15.1
Bidratt til mer kvalifisert arbeidskraft i Hedmark?
15.2
Bidratt til en styrking av kompetansenivået i eksisterende virksomheter i Hedmark?
15.3
Bidratt positivt til økonomisk vekst i Hedmark i form av økt omsetning i næringer og
virksomheter?
Har prosjektet bidratt til etablering av (sæt X)
6
11
16
17
18
19
Skriv her hvilke bedrifter, virksomheter eller organisasjoner som er blitt etablert som følge av
prosjektet
Har prosjektet bidratt til etablering av nye arbeidsplasser mens prosjektet var i gang? (sett X ved
de(t) relevante svar)
Hvor mange ansatte ble årlig finansiert av prosjektmidlene?
3
Side
152
24
Kommentarer
25
Hvor stor andel reduksjon i CO2 utledning har prosjektet ledet til for Hedmark?
26
Beskriv kort hvilke andre miljøgevinster prosjektet har ført til?
27
Kommentarer
28
Vil du vurdere at prosjektet direkte eller indirekte har bidratt til å fastholde befolkningen i
Hedmark / unngå fraflytning fra deres lokalområde?
Vil du vurdere at prosjektet har bidratt til at flere har bosatt seg i Hedmark?
21
22
29
31
Hvis du skal gi ditt beste anslag, hvor mange mennesker tror du samlet sett har bosatt seg varig i
Hedmark, som følge av prosjektet?
Kommentarer
32
Hva er de tre vesentligste varige effektene av prosjektet?
33
Har du andre kommentarer kan du skrive dem her
30
23
Hvor stor stillingsbrøk/antall årsverk ble årlig finansiert av prosjektbudsjettet i
prosjektperioden?
Har prosjektet bidratt til etablering av varige arbeidsplasser i Hedmark (som ikke er avhengig av
midler fra Sverige-Norge programmet)?
Hvor mange varige arbeidsplasser vil du vurdere at det har blitt etablert i Hedmark som følge av
prosjektet?
Hvor stor stillingsbrøk/antall årsverk utgjør de varige arbeidsplassene?
20
Side
153
2014
Vedlegg E Indikatorer og mål for hele Sverige-Norge programmet 20072013 (for alle tre delområder)
Tabell 21 Mål for deltakerprofil Sverige-Norge programmet - alle delområder
Övergripande indikatorer
Definition
Måttenhet
Mål totalt för
Prioriterat
område A + B
Antal kvinnor respektive
män som deltar i projektet
Varav antal ungdomar som
deltar i projektet
Antal deltagande företag i
projektaktiviteter
Antal kvinnor och män (inklusive
ungdomar)
som
deltar
i
projektaktiviteter
Antal kvinnor, Antal män
Varav antalet ungdomar,
Antal kvinnor, Antal män
8000 och män
minst 8000)
ålder 15 – 24 år, som deltar i
projektaktiviteter
Antal deltagande
projektaktiviteter
företag
i
20000 (kvinnor
minst
3000 (15 % av
totalt
deltagande)
Antal företag som ägs av
kvinnor respektive män,
eller mix
3000
Kilde: Program for Sverige-Norge programmet, s. 59
Ekonomisk tillväxt
Mål
Attraktiv livsmiljö
Mål
Antal formella gränshinder som projektet
bidrar till att undanröja
5
Etablerade institutionella samarbeten
30
Antal undanröjda upplevda gränshinder
50
Nya och vidareutvecklade metoder för
stads- och landsbygdsutveckling
30
Antal kvinnor/män som deltar i gemensamma
utbildningar och praktik
3000/
3000
Antal kvinnliga/manliga studenter som
studerar del av sin utb. i det andra landet
60/60
Antal nyetablerade och
gränsöverskridande kluster
100
vidareutvecklade
Kilde: Program for Sverige-Norge programmet, s. 59 og s. 67
Tabell 22 Resultatmål oppdelt på Sverige-Norge programmets prioriterte områder
Side
154
Vedlegg F Utledning av revisjonskriterier
REVISJONSKRITERIER FOR FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKTET
«INTERNASJONALT ARBEID I HEDMARK FYLKESKOMMUNE».
Likebehandling av søkere
Formål og problemstilling
Hedmark fylkeskommune er av daværende Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) tillagt rollen
som norsk forvaltende organisasjon i delområdet Indre Skandinavia i Sverige-Norge programmet 20072013. Indre Skandinavia består av en rekke kommuner i Østfold fylke og Akershus fylke, hele Hedmark
fylke og på svensk side Värmlands- og Dalarnas Län. Som forvalter skal Enhet for Internasjonalt
Samarbeid (EIS) i Hedmark fylkeskommune stå til rådighet for spørsmål fra norske søkere i delområdet
i forhold til søknad og gjennomføring av prosjektene. Det finnes et tilsvarende sekretariat for svenske
søkere i Karlstad. Sekretariatet har også ansvaret for den innledende saksbehandling og innledende
vurdering av søknader. De forbereder saksbehandling av søknader til fylkesrådet, som må treffe
endelig vedtak om fordeling av fylkeskommunale midler.
Samtidig kan Hedmark fylkeskommune selv utarbeide forslag til prosjekter og søke om midler fra den
potten de selv forvalter. Risikoen for at Hedmark fylkeskommune får en mere positiv behandling og
prioriteres høyere enn andre søkere gir grunnlag for å undersøke om søknads- og tildelingsprosessen
er transparent og at alle søkere behandles likeverdig og upartisk i Sverige-Norge programmet.
Formålet med forvaltningsrevisjonen er å kartlegge og vurdere i hvilken grad Hedmark fylkeskommune
sikrer likebehandling av søkere i Sverige-Norge programmet i kunngjøring, saksbehandling og
vurdering av søknadene.
Utøver Hedmark fylkeskommune sitt oppdrag som sekretariatsfunksjon i Sverige-Norge programmet i
samsvar med grunnleggende prinsipper om transparens og upartiskhet, herunder
 I hvilken grad er det transparens i søknadsprosessen
 I hvilken grad sikres likebehandling av alle søkere i saksbehandling og vurderingene av
søknadene
Vi har valgt kun å vurdere saksbehandling og beslutninger truffet inntil midlene er fordelt. Fasene
rundt tilskuddsforvaltning og oppfølging/kontroll blir ikke vurdert fordi fokuset er om det skjer
forskjellsbehandling i forhold til de som oppnår prosjektstøtte.
Med «sekretariatsfunksjon» henvises til den rolle Hedmark fylkeskommune er tillagt av KRD som
sekretariatsfunksjon for hele delområdet Indre Skandinavia. I revisjonen vil det bli vurdert om det skjer
likebehandling i sekretariatet og i gjennomføringsorganisasjonen i Sverige-Norge programmet;
fylkesrådet (fordeler fylkeskommunale midler), RPP (fordeler nasjonale midler) og Styringskomiteen
Avgrensning
Side
155
(fordeler EU-midler). Det ses ikke på Overvåkningskomiteen fordi den ikke er involvert i de innledende
fasene med kunngjøring av program og fordeling av midler.
Revisjonskriterier
Revisjonskriterier skal begrunnes i/utledes av autoritative kilder innenfor det reviderte området.
Autoritative kilder kan være lover, forskrifter, forarbeider, rettspraksis, politiske vedtak/mål/føringer,
administrative retningslinjer/mål/føringer, statlige føringer/veiledere, andre myndigheters praksis,
teori og reelle hensyn som vurderinger av hva som er rimelig/ formålstjenlig/effektivt (RSK 001
Standard for forvaltningsrevisjon - Norges Kommunerevisorforbund: 2005).
Revisjonskriteriene velges ut med bakgrunn i problemstillingene og danner grunnlaget for hva de
innsamlede data vurderes opp mot. I og med at revisjonskriteriene er uttrykk for en norm eller et ideal
for hvorledes tilstanden bør være på området, er kriteriene også med på å danne utgangspunktet for
vår anbefalinger.
Gjennomføring av Sverige-Norge programmet reguleres av et antall EU-forordninger samt svenske og
norske lover, forordninger, forskrifter og veiledninger. En forordning er en EU-rettsakt som gjelder
umiddelbart i EU-landene, altså uten at de først må tas inn i nasjonal lovgivning. I Norge må
forordninger gjennomføres i henhold til nasjonal rett, og teksten i forordningen skal tas inn ord for
ord. De relevante forordningene finnes ikke på norsk, derfor hentes versjonene fra dansk og i teksten
heretter har vi oversatt forordningstekstene fra dansk til norsk.
Problemstillingen om transparens og upartiskhet reguleres i følgende EU-forordninger:
- Rådets forordning (EF) Nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den
Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden
og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999
- Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006 af 8. december 2006 om
gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 om generelle
bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og
Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 og til EuropaParlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 om Den Europæiske Fond for
Regionaludvikling og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1783/1999
-
Statsbudsjettet 2012 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til fylkeskommuner for regional utvikling –
Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven, forkortet FVL).
Likebehandlingsprinsippet
Partnerskapsavtale mellom Akershus fylkeskommune, Østfold fylkeskommune og Hedmark
fylkeskommune om Interreg Sverige-Norge 2007-2013
Program – Europeisk Territorielt Samarbete – Interreg Sverige-Norge 2007-2013
Øvrige kilder for utledning av revisjonskriterier for denne problemstillingen er:
- Statsbudsjettet 2013 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til Hedmark fylkeskommune for regional
Side
156
Transparens og likebehandling
Prinsippene som skal understøtte det Regionalt Prioriterende Partnerskaps (RPP) vurderinger av
søknader er «upartiskhet, transparens og effektivitet» (Partnerskapsavtalen s. 8, Programmanualen s.
42). Transparens defineres i denne revisjonen som gjennomsiktighet for søkeren i forbindelse med
søknads- og tildelingsprosessen. Upartisk behandling er synonymt med likebehandling. Likebehandling
defineres som at alle søkere får samme behandling uansett bakgrunn. I det følgende utledes
revisjonskriterier som vil danne grunnlag for vurderingen av i hvilken grad saksbehandling og
tildelingsprosessen Hedmark fylkeskommune er transparent og sikrer likebehandling.
Kunngjøring
Transparens i søknadsprosessen innebærer at den forvaltende myndighet har vært åpen og lyst ut
programmet så relevante deltagere får mulighet til å søke. Artikkel 5 i EU forordning 1828/2006 lovgir
om informasjonsforanstaltninger rettet mot potensielle støttemottagere. Her fremgår det at
forvaltningsmyndigheten sikrer at det opplyses bredt om det operasjonelle programmet og at
informasjonen er tilgengelige for alle interesserte parter (Artikkel 5, stk. 1).
Det er et krav at forvaltningsmyndigheten som et minimum gir potensielle støttemottagere klar og
detaljert informasjon om følgende:
- betingelsene for å komme i betraktning til støtte under et program
- prosedyrene for behandling av søknader om støtte og saksbehandlingstiden
- kriteriene for utvelgelse av de prosjekter som skal finansieres
- kontakter på nasjonalt, regionalt og lokalt plan, som kan informere om de operasjonelle
programmer (Artikkel 5, stk. 2)
Forvaltningsmyndigheten (sekretariatet i Hedmark fylkeskommune) skal inkludere minst ett av
nedenfor nevnte organer i kunngjøringen: nasjonale, regionale og lokale myndigheter og
utviklingskontorer, ervervs- og fagorganisasjoner, arbeidsmarkedets parter, ikke-statlige
organisasjoner, bransjeorganisasjoner, EU-informasjonssentre og Kommisjonens representasjoner i
medlemsstatene eller utdannelsesinstitusjoner (Artikkel 5, stk. 3).
EUs krav presiseres i de statlige krav til forvaltning av Sverige-Norge programmet:
For å sikre lik handsaming skal forvaltar kunngjera støtteordningane, slik at ein kan nå alle potensielle
søkjarar innanfor målgruppa. Kunngjeringa skal innehalde
• formål med ordninga
• målgruppe for tilskotsordninga
• kriterium for måloppnåing
• kriterium for tildeling
• krav til rapportering
• informasjon om maksimal støtte/støttesats
• informasjon om kva form søknaden skal ha
• informasjon om kva opplysningar søknaden skal innehalde
• søknadsfrist» (Retningslinjer i tilskuddsbrevet 2012, Vedlegg 2)
«Krav til informasjon og kunngjering
Side
157
Likebehandling av søkere
Forvaltningsretten omfatter en del grunnleggende prinsipper som må ligge til grunn for utøvelse av
offentlig myndighet. De følger hovedsakelig av lovverket, men blir supplert av og presisert i
rettspraksis og i forvaltningspraksis. Prinsippene kan en benevne som forvaltningsrettens alminnelige
prinsipper og omfatter blant annet Likhetsprinsippet som fastslår at forvaltningen i størst mulig grad
skal foreta en likebehandling av saker og sakens parter. Finansdepartementet omtaler
likhetsprinsippet i veiledningen: «Om etablering og forvaltning av tilskuddsordninger i staten» fra
2004:
«Finansdepartementet vil også minne om det ulovfestede forvaltningsrettslige
likhetsprinsippet. Søkere innenfor den krets som Stortinget har ment å tilgodese med den aktuelle
budsjettposten, kan ikke utsettes for en forskjellsbehandling som mangler saklig grunn eller virker
vilkårlig, urimelig eller urettferdig. Kravet om saklig sammenheng gjelder også vilkårene som eventuelt
stilles for tildeling av tilskudd» (s. 21).
I Programmanualen til Sverige-Norge programmet står det om likhetsprinsippet:
»Medborgarna ska kunna lita på att offentliga åtgärder och uppgifter genomförs på bästa
möjliga sätt. Vidare ska alla sökande till offentliga program behandlas lika och objektivt. God offentlig
förvaltning kännetecknas av att alla processer och beslut är öppna för granskning.» (s. 42)
Formålet med denne forvaltningsrevisjon er å vurdere om det har skjedd likebehandling av søkere i
Sverige-Norge programmet. I det følgende gjennomgås de områder vi vil vurdere i forhold til
likebehandling: lik adgang til sekretariatet, kriteriebaserte vurderinger, habilitet, klageadgang og
formell rolledeling i organisasjonen.
Sekretariatet i Hedmark fylkeskommune er ansvarlig for å levere rådgivning og informasjon til søkere i
Sverige-Norge programmet (Programmanualen s. 92). Ifølge retningslinjene for tilskuddsordningen skal
tilskuddsordningen følge reglene i forvaltningsloven (Retningslinjene til tilskuddsbrev 2013 s. 1). Det
følger av forvaltningslovens § 11 at sekretariatet har veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal
være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte.
Av likhetsprinsippet følger at alle søkere må ha lik adgang til sekretariatets veiledning i Hedmark
fylkeskommune. Det vil si at det i tiden før søknadsfristen har vært mulig å komme i kontakt med
sekretariatet og alle får samme omfang av rådgivning. Det er uheldig hvis søkere i Hedmark
fylkeskommune får en bedre behandling enn andre søkere fordi de har bedre fysisk adgang til
sekretariatet og får rådgivning og informasjon som går ut over det nivå av informasjon som andre
søkere får.
Likebehandling gjennom kriteriebaserte vurderinger
Sekretariatet skal ta imot og forberede søknadene. De skriver en uttalelse eller vurdering (ütlåtande)
av hvert prosjekt (Programmanualen s. 92). Sekretariatet er med andre ord godt inne i
saksbehandlingen av søknadene og har innflytelse på hver søknads videre skjebne. Det følger av
likhetsprinsippet at alle søkere får lik behandling i saksbehandlingen av søknaden sin. Det betyr at
vurderingen fra sekretariatet skal avspeile søknadens kvalitet og skal ikke være påvirket av
Lik adgang
Side
158
uvedkommende hensyn. Grunnlaget for å sikre upartisk bedømming er klare kriterier som anvendes
konsistent for alle søknadene. I EU-forordning 1083/2006 står at for hvert operasjonelt program peker
medlemsstaten ut en forvaltningsmyndighet (Hedmark fylkeskommune). Forvaltningsmyndigheten
skal forvalte det operasjonelle programmet og har ansvaret for å sikre at de prosjekter som utvelges til
finansiering er i overensstemmelse med de kriterier, som gjelder for programmet (vår kursivering,
Artikkel 60, første ledd, bokstav a). At kriteriene må være avgjørende for vurdering av søknadene står
også i Programmanualen for Sverige-Norge programmet (s. 42-6).
Det følger samtidig av forvaltningsloven at enkeltvedtak må være skriftlig og det skal grunngis (FVL §
23 første ledd og § 24 første ledd). Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket
treffes.
Habilitet, klageadgang og formell arbeidsdeling
For å sikre lik behandling må det være en formalisert arbeidsdeling mellom søker og den som vurderer
søknaden. En formell adskillelse av søker og behandler av søknader bidrar til å sikre en upartisk og
kriteriebasert vurdering av søknaden. Det kan samtidig ikke avvises at begge funksjoner kan eksistere i
samme organisasjon samtidig med at likebehandling sikres. Ifølge habilitetsreglene er en offentlig
tjenestemann ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe vedtak i en
forvaltningssak når han selv er part i saken (jfr. FVL § 6 første ledd, bokstav a). Dessuten kan en
saksbehandler være ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til
hans upartiskhet; blant annet skal det legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig
fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til (FVL § 6 andre
ledd).
Dessuten støtter adgang til å klage søkers rettssikkerhet. Det følger av forvaltningslovens § 28, første
ledd at enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det
forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet
vedtaket (underinstansen).
Artikkel 58 i EU forordning 1083/2006 beskriver under overskriften Generelle prinsipper for
forvaltnings- og kontrollsystemer at det må sikres en arbeidsdeling mellom prosjektorganisasjonens
enkelte funksjoner. De forvaltnings- og kontrollsystemer for de operasjonelle programmer, som
medlemsstatene etablerer, skal omfatte:
a) definisjon av de funksjoner som utføres av forvaltnings- og kontrollorganene, og
fordeling av funksjonene innen for hvert organ
b) overholdelse av prinsippet om adskillelse av funksjoner mellom og innen for slike
organer (Artikkel 58, første ledd, bokstav a og b)
EU krever en rolledeling mellom forvaltnings- og kontrollorganene som sikrer upartiskhet mellom
organene. På samme måte må forvaltningen i sin saksbehandling kunne vurdere den enkelte saken
uavhengig av andre hensyn. Vi vurderer at det sikrer likebehandling at det er en formell adskillelse
mellom søker og den som behandler og vurderer søknaden.
Av dette utledes at hvis man selv har vært med til å forberede søknaden, så er man inhabil i
sekretariatet, RPP og Styringskomiteen i forhold til å vurdere denne søknad. Det innebærer også at alle
involverte må ha rutiner for å vurdere egen habilitet ved tvilssaker. Ifølge forvaltningslovens § 8,
første ledd avgjør tjenestemannen selv om han er ugild. Medlemmer av kollegiale organ skal i god tid
si fra om forhold som gjør eller kan gjøre ham ugild (FVL § 8, tredje ledd).
Side
159
Vi vurderer at det er uklart om EU krever adskillelse av funksjoner i den del av
gjennomføringsorganisasjonen som treffer vurderinger om midler fra forskjellige kilder. Det vil si om
det er lov å ha de samme personer til å fordele midler i to forskjellige fora: RPP (statlige midler) og i
Styringskomiteen (EU-midler). Vi tar det utgangspunkt at fordelingen av midler i en tilskuddsordning
vanligvis er samlet i en funksjon og en personkrets. Vi vurderer at kravet om rolledeling i
gjennomføringsorganisasjonens enkelte ledd primært sikter på en oppdeling av funksjonene i: søker,
sekretariat, avgjørelsesmyndighet, evaluerings eller kontrollenhet.
Vi kan etter dette oppsummere revisjonskriteriene som følger:
I hvilken grad er det transparens i søknadsprosessen, herunder
3. Skjer det en bred kunngjøring av programmet til potensielle støttemottakere om:
i) formål med ordningen
j) målgruppe
k) kriterier for måloppnåing
l) kriterier for tildeling
m) krav til rapportering
n) informasjon om maksimal støtte/støttesats
o) informasjon om hvilken form søknaden skal ha
p) informasjon om hvilke opplysninger søknaden skal inneholde
c) søknadsfrist
d) prosedyrene for behandling av søknader om støtte og saksbehandlingstiden
4. Formidles informasjon av relevant aktør
I hvilken grad sikres likebehandling av alle søkere om midler, herunder
5. Lik adgang for alle søkere til rådgivning?
6. Baserer anbefalinger og vurderinger seg på kriterier?
7. Begrunnes avslag?
8. Er det formell adskillelse av søker og person som vurderer søknaden i prosjektorganisasjonen?
9. Har sekretariat og medlemmer av prosjektorganisasjonen rutiner for å vurdere egen habilitet?
10. Har sekretariat rutiner for behandling av eventuelle klager?
Oppfølging og politisk styring
Den internasjonale innsatsen i Hedmark fylkeskommune er tenkt som et redskap til å innfri de
regionale politiske målsettingene. Gjennom Sverige-Norge programmets prosjekter vil man forsøke å
oppnå regionale politiske målsettinger i Hedmark fylke i årene 2007-2013. Det krever politisk styring.
For at politikerne skal kunne navigere i programmets mange komponenter og ha oversikt over resultat
og målinnfrielse må det være gode rutiner for oppfølging og rapportering av prosjektene og
programmet. Vurderinger av om programmet er på rette vei i forhold til de fastsatte regionale mål må
være løpende så de gir mulighet for politisk styring og risikohåndtering.
Side
160
Løpende informasjon om prosjektene og programmet kan i tillegg til politisk styring bidra til å sikre
politisk eierskap til et ressurstungt, og av den grunn, omdiskutert program. På den bakgrunn er
formålet med revisjonen:
Formålet er å vurdere om Hedmark fylkeskommune og Enhet for Internasjonalt Samarbeid (EIS) sikrer
mulighet for politisk styring av Sverige-Norge programmet. Det må skje ved å levere tilstrekkelig og
relevant informasjon til fylkesråd og fylkesting om programmets og herunder prosjektenes resultater.
I hvilken grad gir rapportering på mål og oppnådde resultater i Sverige-Norge programmet mulighet
for betryggende intern kontroll og politisk styring?
Avgrensning
Revisjonen vil fokusere på oppfølging og rapportering til det politiske nivået i Hedmark
fylkeskommune. Det betyr at det alene vedrører de prosjektene i programmet hvor aktører i Hedmark
fylke har vært involvert. Det kan være i form av:
 medfinansiering fra Hedmark fylkeskommune
 prosjektlederne er fra Hedmark fylke
 prosjektet gjennomføres i vesentlig grad i Hedmark fylke (evt. blant flere fylker og län)
Revisjonskriterier
Kilder for utledning av revisjonskriterier for denne problemstilling er:
- Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)
- Statsbudsjettet 2013 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til Hedmark fylkeskommune for regional
- Utvikling – Tilskotsbrev med retningslinjer
- Statsbudsjettet 2012 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til fylkeskommuner for regional utvikling –
- Finansdepartementet: «Reglementet for økonomistyring i staten og Bestemmelser om
økonomistyring i staten», sist endret 2010
I det følgende utledes revisjonskriterier om rapportering av om prosjektenes og programmets
resultater gir mulighet for betryggende intern kontroll og politisk styring.
Rutiner for intern kontroll og rapportering
Av Kommunelovens § 20, første og andre ledd framgår at fylkesrådet er å anse som
administrasjonssjef i en parlamentarisk styringsmodell og har ansvar for at administrasjonen er
gjenstand for betryggende kontroll. I en rapport om internkontroll i kommunene som Agenda har
utført for KRD har en definert betryggende kontroll slik: Kontroll forutsetter at en har en overordnet
oversikt over hvilke risikoer som påvirker om kommunen når sine mål eller ikke. Dette må følges opp
av tilpassede styrings- og rapporteringssystemer, som gir oversikt og grunnlag for gjennomføring av
tiltak ved avvik. Overordnet forståelse av risiko og adekvate styringssystemer kan dermed ses som
Kommunelovens § 23.2 beskriver kravet til intern kontroll i kommunen: ”Administrasjonssjefen skal
påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir
iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover,
forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.”
Side
161
53
AGENDA Utredning & Utvikling AS for Kommunal- og regionaldepartementet: Internkontroll i norske kommuner, mai 2008
forutsetninger for betryggende kontroll (s. 7).53 Forvaltningen av de regional utviklingsmidlene fra
staten til Sverige-Norge programmet skal følge Reglement for økonomistyring i staten og
Bestemmelsene for økonomistyring i staten (Retningslinjene til tilskuddsbrev 2012 og 2013 s. 1). De
vesentligste paragrafene i relasjon til problemstillingen er:
Side
162
6.1.2
Reglement for økonomistyring i staten (RØS)
§ 4 Grunnleggende styringsprinsipper
Alle virksomheter skal:
a) fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt
av overordnet myndighet
b) sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, at ressursbruken er effektiv (...)
c) sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag
(...)
§ 9 Planlegging, gjennomføring og oppfølging
Alle virksomheter skal innenfor sitt ansvarsområde sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås på
en effektiv måte. For å sikre dette skal virksomhetene:
a) planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv
b) gjennomføre fastsatte planer
c) rapportere om måloppnåelse og resultater internt og til overordnet myndighet
§ 14 Intern kontroll
Alle virksomheter skal etablere systemer og rutiner som har innebygd intern kontroll for å sikre at
(...): b) eventuelle vesentlige avvik forebygges, avdekkes og korrigeres i nødvendig utstrekning
6.1.3
Bestemmelser om økonomistyring i staten (BØS)
Kapittel 2 Virksomhetenes interne styring
2.2 Myndighet og ansvar
Virksomhetens ledelse har ansvar for å:
a) gjennomføre aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og fastsatte mål og
prioriteringer fra departementet
b) fastsette mål og resultatkrav og foreta prioriteringer med ettårig og flerårig perspektiv
innenfor eget ansvarsområde
c) sørge for planlegging, gjennomføring og oppfølging, herunder resultat- og
regnskapsrapportering (...)
Systemer og rutiner skal være tilpasset risiko og vesentlighet (...)
Virksomheten har ansvar for at mål og resultatkrav fastsatt i tildelingsbrev, andre vedtak og interne
styringsdokumenter følges opp og gjennomføres innenfor rammen av tildelte ressurser. Det må
etableres løpende informasjons- og kommunikasjonsrutiner for rapportering og gjennomføring av
planer. Den interne styringen skal være innrettet slik at:
a) den tilfredsstiller kravene til resultat- og regnskapsrapportering gitt av overordnet
myndighet og andre
b) virksomheten har nødvendig styringsinformasjon og beslutningsgrunnlag til å følge opp
aktivitetene og resultatene
c) virksomhetens økonomisystem sammen med statistikk, analyser og andre relevante
2.3.2 Gjennomføring og oppfølging
Side
163
systemer belyser om virksomheten drives effektivt i forhold til kostnader og fastsatte målog resultatkrav (...)
Resultatinformasjonen skal benyttes i virksomhetens planlegging for de påfølgende år.
2.4 Intern kontroll
(...)
For å kunne utøve nødvendig intern kontroll, skal virksomhetens ledelse etablere systemer, rutiner
og tiltak med fokus på blant annet følgende faktorer (...):
d) informasjonsrutiner som sikrer at viktig og pålitelig informasjon av betydning for
måloppnåelsen kommuniseres på en effektiv måte (...)
Av ovenstående utledes områdene for revisjonskriterier i det følgende.
Fastsatte mål og rutiner for oppfølging
Forvaltningen skal sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås på en effektiv måte ved å rapportere
om måloppnåelse og resultater (RØS § 9). Rapportering kan både omfatte de enkelte prosjektenes
resultater og vurderinger av Sverige-Norge programmets resultater og framdrift. Det må etableres
løpende informasjons- og kommunikasjonsrutiner for rapportering og gjennomføring av planer så
virksomhetens øverste ledelse, politikerne, har nødvendig styringsinformasjon og beslutningsgrunnlag
til å følge opp aktivitetene og resultatene på prosjekt- og programnivå (BØS 2.3.2, b).
Informasjonsrutiner skal sikre at viktig og pålitelig informasjon av betydning for måloppnåelsen
kommuniseres på en effektiv måte (BØS 2.4, d).
Rapportering til det politiske nivået
Målgruppen for avrapporteringene er ifølge RØS både den interne og den overordnede myndigheten
(RØS § 9, c). Vi presiserer at de ansvarlige for Sverige-Norge programmet skal rapportere til øverste
interne administrative myndighet, det øverste interne politiske nivået i Hedmark fylkeskommune og til
overordnet myndighet Kommunal- og Moderniseringsdepartementet (KMD). Revisjonen vil se på
rapporteringen til det øverste interne politiske nivået i fylket i form av Fylkesrådet og Fylkestinget.
Dette begrunnes med at problemstillingen vil svare på om forutsetningene for regional politisk styring
er til stede.
Ifølge RØS skal alle virksomheter sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås på en effektiv måte ved
å planlegge og rapportere med både ettårig og flerårig perspektiv (RØS §9, a og c). Som minimum vil
forvaltningen skulle rapportere årlig på mål og resultater i prosjektene i programmet. Det vil samtidig
være relevant å gi løpende status på programmets samlede måloppnåelse. Om det er behov for
ytterligere rapporteringer i løpet av året vil avhenge av en konkret vurdering av risiko og vesentlighet
det enkelte året. Det er opp til det interne kontrollsystemet å fange opp avvik og rapportere disse
videre i det omfanget det vurderes nødvendig (RØS § 14, b). I forhold til rapportering i et flerårig
perspektiv vil det i Sverige-Norge programmet svare til at det som minimum skjer rapportering til det
Hyppighet for rapportering
Side
164
politiske nivået i forhold til programmets mål- og resultatinnfrielse ved prosjektets avslutning i 201314.
I hvilken grad sikres tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag til det politiske
nivået i Hedmark fylkeskommune, herunder
I hvilken grad gjøres det oppfølging:
7. I forhold til fastsatte mål og resultatkrav?
8. Ut fra kommunikasjonsrutiner for rapportering?
9. I forhold til øvrig informasjon som har betydning?
10. Minimum årlig på prosjektenes mål- og resultatoppnåelse?
11. På den løpende måloppnåelse for det samlede programmet?
12. På programmets samlede mål- og resultatoppnåelse minimum i slutten av hver
programperiode?
Målanalyse
Forutsetningen for evaluering av Sverige-Norge programmet er at vi vet hva vi måler opp imot. Av
relevans som måleindikatorer er de regionale målsettinger og programmets målsettinger.
Kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune har sendt signaler om at det ønsker at en evaluering av
Sverige-Norge programmet særlig fokuserer på om fylkeskommunens målsettinger innfris. Spørsmålet
er da hvordan Hedmark fylkeskommunes målsettinger på det internasjonale område henger sammen
med Sverige-Norge programmets målsettinger? Målsettingene skal leve opp til prinsippene for mål- og
resultatstyring, der overordnede mål blir konkretisert i målbare resultatindikatorer. I hvilken grad er
det mulig å identifisere et samlet sett av gode resultatindikatorer for måling av Sverige-Norge
programmets resultater, effekter og måloppnåelse?
Formålet er å få vurdert sammenhengen mellom de fylkeskommunale målsettinger for internasjonal
arbeid og målene for Sverige-Norge programmet. Dessuten er det et formål å vurdere om målene er
tilstrekkelig presise slik at de kan danne grunnlag for en evaluering av programmets resultater, effekter
og måloppnåelse.
I hvilken grad og på hvilke områder er det definert konkrete mål i form av resultatindikatorer som kan
danne grunnlag for en evaluering av Sverige-Norge programmet?
Revisjonskriterier
Kilder for utledning av revisjonskriterier for denne problemstilling er:
- Statsbudsjettet 2012 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til fylkeskommuner for regional
målsettingene i Sverige-Norge programmet?
Side
165
-
Statsbudsjettet 2013 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til Hedmark fylkeskommune for regional
-
Senter for statlig økonomistyring: «Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten», endret
sist 2010
I det følgende utledes revisjonskriterier for vurdering av problemstillingen.
Prinsipper for mål- og resultatstyring
I Tilskuddsbrev 2012 s. 7 fremgår det at:
Fylkeskommunane skal forvalte midlane etter prinsippa for mål- og resultatstyring. Det inneber
mellom anna at dei sjølve må lage eit mål- og resultatstyringssystem med indikatorar og
resultatkrav som svarer til måla for regional utvikling og deira eigne plandokument ...
Tankegangen bak mål- og resultatstyring beskrives i Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten
som er utgitt av Senter for statlig Økonomistyring (revidert 2010). Dette er en veiledning som det vises
til i Retningslinjer til tilskuddsbrevet fra 2012, vedlegg 2. I det følgende refereres fra veiledningen de
elementene fra mål- og resultatstyring som har relevans for å:
- skape sammenheng mellom fylkeskommunale- og Sverige-Norge programmets målsettinger.
- sikre at målsettingene er målbare
Styringshjulet
Mål- og resultatstyring kan defineres som «Å sette mål for hva virksomheten skal oppnå, å måle
resultater og sammenligne dem med målene, og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og
læring for å utvikle og forbedre virksomheten» (s. 9).
(Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten, s. 6)
Veiledningen utdyper at mål- og resultatstyring innebærer strategisk styring mot virksomhetens
langsiktige mål. En grunnleggende forutsetning for mål- og resultatstyring er at virksomheten har
overordnede mål som konkretiseres, slik at måloppnåelsen kan måles og vurderes ved kvantitative
eller kvalitative metoder (s. 6). Styringshjulet viser hvilke prosesser mål- og resultatstyring består av:
Side
166
Mål- og resultatstyring innebærer at det først formuleres overordnede mål og strategi for
virksomheten. Målene og strategien viser hva som er virksomhetens viktigste prioriteringer og
satsinger for de nærmeste årene, gitt politiske signaler og krav fra overordnet myndighet. Målene og
strategien er utgangspunktet for å definere hvilke resultater som skal måles og følges opp.
Overordnede mål og strategi konkretiseres gjennom resultatindikatorer. I denne revisjonen er det
relevant å se på Steg 1: Overordnet mål og strategi og Steg 2: Resultatindikatorer. Steg 3 og 4 er ikke
en del av problemstillingen, men Steg 3 blir behandlet i forbindelse med den overordnede
evalueringen.
I forhold til fylkeskommunens internasjonale engasjement er det relevant å se hvilke regionale
hovedmål og strategier som finnes. De kan handle om hva innsatsen skal resultere i for deltakerne,
brukerne eller samfunnet (eksterne mål), og eventuelt også for organisasjonen og dens medarbeidere
(interne mål) (s. 16). Strategien er fylkeskommunens overordnede veivalg og satsing, som viser hvilke
endringer som skal prioriteres i de nærmeste årene fremover for at en skal nå sine overordnede og
langsiktige mål (s. 17).
Resultatkjeden
Ved hjelp av resultatkjeden kan en forvaltning klargjøre formål og målgruppe for
produktene/tjenestene som er en konsekvens av Sverige-Norge programmet. Videre kan det klargjøres
hvilke årsak-virkningssammenhenger som er lagt til grunn for virksomhetens tjenesteproduksjon, og
for sammenhengen mellom tjenesteproduksjonen og de effekter som skal oppnås for brukere og
samfunn (s. 6-7).
Resultatkjeden brukes både i strategiarbeidet og til å identifisere sentral styringsinformasjon til bruk i
oppfølgingen:
Relevante resultatindikatorer kan være knyttet til alle leddene i resultatkjeden, både innsatsfaktorer,
aktiviteter, produkter/tjenester og effekter for brukere og samfunn. De viktigste resultatene er knyttet
til produktene eller tjenestene som virksomheten produserer for brukerne, effektene de gir og om
ressursbruken er effektiv (s. 7).
Overordnede mål må konkretiseres gjennom det som veilederen «Resultatmåling. Mål og
resultatstyring i staten» betegner som «styringsparametere». De gjør det mulig å måle virksomhetens
resultater og vurdere måloppnåelsen. Vi bruker i rapporten begrepet «resultatindikator» i stedet for
«styringsparameter» da det er mer anvendt i dagligdags tale. Resultatindikatorer beskriver direkte
eller indirekte i hvilken grad virksomheten når sine mål i en gitt periode (eksempelvis et budsjettår).
Fordi overordnede mål er generelt formulert, dekker de som oftest et bredt innhold. En
resultatindikator uttrykker som oftest bare en enkelt side ved det overordnede målet. Derfor er man
Resultatindikatorer
Side
167
avhengig av å kunne måle flere dimensjoner ved de overordnede målene for å kunne vurdere
måloppnåelse (s. 22).
Det samlede sett av resultatindikatorer må gi et helhetsbilde av relevante resultater. I revisjonen
dreier det seg om å få et bredt dekkende bilde av resultater på det internasjonale området. Men det
skal ikke måles på alt. Det må velges ut sentrale parametere som prioriteres av virksomhetens ledelse i
den daglige styringen (s. 26-8).
Resultatindikatorer kan være en kvantitativ størrelse eller resultatet av en kvalitativ vurdering. For
hver resultatindikator må det velges en målemetode. For den enkelte resultatindikatoren kan det
settes et konkret ambisjonsnivå for hvilke resultater som skal nås i den aktuelle perioden (s. 22).
Resultatindikatorene kan deles inn i følgende fem hovedgrupper:
Kroner eller volum (eks. medarbeiderressurser): Innsatsfaktorer kan måles i kroner eller i andre
volumenheter. Kroner er sjelden en god resultatindikator alene, men er vist i figuren under fordi
kostnader kan inngå i beregning av produktivitet og effektivitet.
Produktivitet: Produktivitet er en måleenhet som viser forholdet mellom produsert mengde og kroner
eller volum av innsatsfaktorer. Produktivitet viser hvor mye virksomheten får ut av gitte ressurser og er
derfor en viktig resultatindikator.
Kvalitet: Kvalitet uttrykker nytteegenskaper ved produksjonen. Ofte er det behov for å benytte flere
kvalitetsparametere parallelt, herunder resultatindikatorer som kan måles relativt objektivt
(produksjonsorientert kvalitet) og resultatindikatorer som tar utgangspunkt i aktuelle aktørers
subjektive vurdering av kvaliteten (opplevd kvalitet). Kvalitet må også ses i sammenheng med
produktivitet.
Effekter: Effekter er det siste leddet i resultatkjeden og uttrykker endringer hos brukere eller i
samfunnet som følge av virksomhetens aktiviteter og tjenester.
Effektivitet: Effektivitet viser forholdet mellom de oppnådde effektene og kroner eller volum av
innsatsfaktorene. Effektivitet er det overordnede kriteriet for god styring, og handler om i hvilken grad
oppnåelse av virksomhetens formål står i forhold til ressursene som er brukt (s. 24-5).
Disse fem kategorier måler forskjellige steder i resultatkjeden:
Side
168
Det avgjørende er hvordan fylkeskommunens målsettinger er formulert; hvilke områder peker
resultatindikatorene på og hvilke ledd av resultatkjeden måler de: Innsatsfaktorer, aktiviteter,
produkter/tjenester, brukereffekter, samfunnseffekter?
Tre egenskaper ved gode resultatindikatorer
I det følgende beskrives tre forhold som hver enkel resultatindikator bør tilfredsstille.
Påvirkbarhet: Resultatindikatorer bør måle resultater som det aktuelle virksomhetsnivået selv har
ansvar for og kan påvirke gjennom sin innsats. Ledere på ulike nivåer eller i forskjellige enheter har
også behov for forskjellig styringsinformasjon. Resultatindikatorer på lavere nivåer må være avledet av
og henge sammen med resultatindikatorer på nivået over.
Pålitelighet og verifiserbarhet: Pålitelighet gjelder spørsmålet om resultatindikatorene faktisk måler
det de er ment å måle. Verifiserbarhet betyr at det må kunne vises hvordan styringsinformasjonen er
definert, samlet inn, kontrollert og anvendt i resultatvurderingen.
Nytte – kostnad: Det er mange typer resultater det er ønskelig å ha informasjon om. Det må vurderes
hvor ressurskrevende det er å måle og frembringe informasjonen, og om nytten står i forhold til
kostnadene (s. 29-31).
Gode resultatmål lever opp til SMARTE-kriteriene, der målene er:
 Spesifikke: Resultatmålene må være tydelig definert slik at det er klart hva som skal oppnås.
 Målbare: Det må være mulig å måle i hvilken grad virksomheten når sine resultatmål.
 Aksepterte: Resultatmålene må oppleves som riktige, relevante og interessante å arbeide
etter, og bør fastsettes etter dialog mellom over- og underordnet nivå.
 Realistiske: Ambisjonsnivået må ikke settes høyere enn at det oppleves som mulig å innfri
kravene, samtidig som det gir noe å strekke seg etter.
 Tidfestede: Det må være klart når resultatmålene skal være oppfylt.
 Enkle: Resultatmålene må være enkle å forstå og måle (s. 33).
målsettingene i Sverige-Norge programmet og er de mulige å bruke i en evaluering av Sverige-Norge
programmet, herunder:
1. Finnes det en klar og logisk resultatkjede fra sentrale mål og strategier til resultatindikatorer?
2. Dekker resultatindikatorene mål på det internasjonale området helhetlig og fokusert?
d) Hvilke emner innenfor Sverige-Norge programmet peker resultatindikatorene på?
e) Hvilke områder er resultatindikatorene på? (Kroner/volum, produktivitet, kvalitet,
effekter og effektivitet)
f) Hvilke ledd av resultatkjeden måler de? (Innsatsfaktorer, aktiviteter,
produkter/tjenester, brukereffekter, samfunnseffekter)
3. Er resultatindikatorene målbare?
/05.12.14
Side
169

Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement

Transcription

Similar documents

Dialog om samarbeidet fylkeskommunen og kommunene

Søndre Follo Brannvesen IKS

Marianne Reime

Eierskap v. direktør Kristine C. Hernes

Last ned brosjyren om regnskapsrevisjon her

Eierskapsmelding vedtatt 14. januar 2015

MØTEPROTOKOLL - Stange kommune