la reforma tributaria en la argentina

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LA REFORMA TRIBUTARIA
EN LA ARGENTINA
LA REFORMA TRIBUTARIA
EN LA ARGENTINA
Tomo II
F UNDACION DE
I NVESTIGACIONES
E CONOMICAS
L ATINOAMERICANAS
Índice
Prefacio .............................................................................................
9
Introducción ......................................................................................
11
PRIMERA PARTE
Diseño del sistema tributario y reformas recientes
1. El diseño del sistema tributario, aspectos conceptuales y empíricos
y su relevancia para el caso argentino, Daniel Artana .........................
15
2. Reformas tributarias recientes, Hugo González Cano ......................
47
SEGUNDA PARTE
Impuestos al ingreso
3. Los impuestos al ingreso del trabajo,
Daniel Artana y Nuria Susmel .............................................................
93
Impreso en la Argentina
Hecho el depósito que marca la ley 11.723
4. Los impuestos al capital. El caso argentino y la experiencia
internacional, Daniel Artana ..............................................................
113
© Fundación de Investigaciones
Económicas Latinoamericanas, 1998
Córdoba 637, 4º piso
Buenos Aires, Argentina
Tel.: 314-1990/7178
5. La tributación sobre el ahorro y la inversión,
Juan Carlos Gómez Sabaini ................................................................
Anexo al capítulo 5. Casos especiales .................................................
135
181
I.S.B.N.: 987-99661-??
Derechos reservados
Prohibida su reproducción total o parcial
TERCERA PARTE
Imposición al consumo
6. Los impuestos al consumo. Aspectos conceptuales,
Oscar Libonatti...................................................................................
195
8
FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS
Prefacio
7. Algunos problemas en la aplicación del IVA en la Argentina
y comparación con normas similares vigentes en países de la
Unión Europea y América, Hugo González Cano .................................
215
8. Tratamientos especiales en el impuesto al valor agregado,
Oscar Libonatti...................................................................................
239
9. Los seguros y el sistema impositivo argentino, Carlos Rivas............
283
10. La imposición sobre los ingresos brutos, Oscar Libonatti...............
301
11. Alternativas para estructurar y coordinar la imposición al
consumo entre distintos niveles de gobierno, Oscar Libonatti ..............
327
12. Incidencia distributiva del sistema impositivo argentino,
Leonardo C. Gasparini........................................................................
367
QUINTA PARTE
La administración tributaria argentina
Diagnóstico de la Dirección General Impositiva
13. La administración tributaria argentina. Diagnóstico de la
Dirección General Impositiva .............................................................
437
14. Incentivos y administración tributaria: su aplicación a la
Argentina, Santiago Urbiztondo ..........................................................
465
15. Resumen, Daniel Artana, Leonardo Gasparini, Oscar Libonatti
y Santiago Urbiztondo ........................................................................
509
16. El sistema tributario argentino a comienzos de 1998,
Daniel Artana y Ricardo López Murphy ...............................................
531
17. Sugerencias de reforma, Daniel Artana, Oscar Libonatti,
Ricardo López Murphy y Santiago Urbiztondo ......................................
535
18. Cuantificación de la propuesta y viabilidad institucional,
Daniel Artana y Santiago Urbiztondo...................................................
545
En los últimos años FIEL ha realizado numerosas investigaciones sobre
la economía del sector público argentino. Así se concretaron, entre otros, estudios sobre la eficacia del gasto social, las regulaciones ambientales, la privatización de empresas del Estado, la desregulación económica, la reforma
laboral, el sistema judicial, las pequeñas y medianas empresas y el federalismo fiscal. En 1991 FIEL publicó un primer trabajo sobre el sistema tributario argentino.
Durante 1997 y la primera parte de 1998 se actualizó y extendió esa investigación cubriendo las diferentes dimensiones que se utilizan en la literatura especializada para analizar el funcionamiento de los impuestos. Así, se
analizan el impacto sobre la eficiencia y la distribución del ingreso de los tributos actualmente vigentes en la Argentina, y se evalúa el funcionamiento de
la agencia recaudadora. Finalmente, se incluyen sugerencias que contribuyen a resolver algunos problemas del propio sistema impositivo, y también
otros más generales de la economía argentina.
Este trabajo fue realizado por un equipo de profesionales integrado por
Daniel Artana, Leonardo Gasparini, Juan Carlos Gómez Sabaini, Hugo González Cano, Oscar Libonatti, Ricardo López Murphy, Carlos Rivas, Mario Salinardi, Nuria Susmel y Santiago Urbiztondo, con el apoyo de Rosario Altgelt
y Daniela Zak como asistentes de investigación. Fernando Dubois, Nicolás
Malumián y Eduardo Meloni colaboraron en algunos aspectos de técnica tributaria, y Hernán Montero Jaramillo en los temas referidos a la gestión de la
agencia de recaudación. Daniel Artana y Ricardo López Murphy, Economistas Jefe de FIEL, tuvieron a su cargo la coordinación general del estudio.
A lo largo de la investigación se realizaron numerosas entrevistas con
funcionarios de la Administración Federal de Ingresos Públicos de la Argentina, del Internal Revenue Service de los Estados Unidos, del Fondo Monetario Internacional, del New York Stock Exchange y del Banco Mundial. FIEL
desea expresar su sincero agradecimiento a todos ellos. Asimismo, desea
agradecer la valiosa colaboración prestada por Vito Tanzi, Director del Departamento Fiscal del Fondo Monetario Internacional, y P. Shome, del mismo
departamento; a Reta Jones, del Internal Revenue Service de los Estados
Unidos y a Carlos Silvani, titular de la Administración Federal de Ingresos
10
Públicos de nuestro país. Finalmente, desea agradecer a A. Guillermo Zoccali, Director Ejecutivo de la Argentina en el Fondo Monetario Internacional, y
a Arnaldo T. Musich, Presidente Honorario de FIEL, el interés demostrado en
el desarrollo de la investigación.
La realización de este trabajo fue posible gracias al aporte de las siguientes empresas: ABN AMRO Bank, Acindar Industria Argentina de Aceros S.A.,
Aguas Argentinas S.A., AMSA, Asociación Argentina de Seguros, Asociación
de Bancos Argentinos (ADEBA), Astra Companía Argentina de Petróleo S.A.,
Banca Nazionale del Lavoro S.A., Banco Bisel, Banco Crédito Argentino,
Banco de la Ciudad de Buenos Aires, Banco de Río Negro, Banco Israelita de
Córdoba S.A., Banco Morgan, Banco Río, BankBoston, Bayer Argentina S.A.,
Bolsa de Cereales de Buenos Aires, Bolsa de Comercio de Buenos Aires, Caja
de Valores, Cámara Argentina de Agentes de Bolsa, Cámara Argentina de
Supermercados, Cámara de AFJP, Camuzzi Gas Pampeano S.A., Cargill S.A.C.I., Cervecería y Maltería Quilmes, Citibank, N.A., Coca Cola de Argentina
S.A., Deloitte & Co, Deutsche Bank, ESSO S.A. Petrolera Argentina, Fratelli
Branca Dest. S.A., Loma Negra C.I.A.S.A., Massalin Particulares S.A., Máxima AFJP, Mercado de Valores de Buenos Aires, Mercedes Benz Argentina
S.A., Molinos Río de la Plata, Monsanto Argentina S.A., Nestlé Argentina
S.A., Organización Techint, Pérez Companc S.A., Petrolera Argentina San
Jorge, Pirelli Argentina S.A., Refinerías de Maíz S.A., Roggio S.A., S.A. Garovaglio y Zorraquín, Shell C.A.P.S.A, Sociedad Comercial del Plata S.A., Sociedad Rural Argentina, Socma Americana S.A., Telecom Argentina, The Chase
Manhattan Bank, N.A., Unilever de Argentina S.A., Vidriería Argentina S.A.,
VISA, Xerox Argentina S.A., e YPF S.A.
Finalmente, cabe mencionar que el estudio forma parte del Programa de
Investigación de FIEL, aprobado por su Consejo Directivo, aunque los resultados no comprometen la opinión individual de sus miembros, ni de las entidades fundadoras de FIEL o de sus empresas patrocinantes.
Buenos Aires, mayo de 1998
JUAN P. MUNRO
Vicepresidente
VÍCTOR SAVANTI
Presidente
Introducción
En los últimos años la Argentina ha concretado varias reformas tributarias que han modificado en forma importante el diseño del sistema impositivo del país. A comienzos de 1998 se asiste a un nuevo intento por parte del
Poder Ejecutivo Nacional de realizar un cambio de cierta envergadura.
En cada una de estas oportunidades se ha generado un intenso debate,
lo cual no debe llamar la atención porque los impuestos, por su propia característica, no son del agrado de las personas que deben pagarlos. En otras
palabras, son un “mal necesario” para poder hacer frente a las erogaciones
del Estado.
En principio, un enfoque global de las finanzas públicas exigiría evaluar
en conjunto las dos principales herramientas de la política fiscal: los impuestos y los gastos, discutiendo su eficiencia, su impacto sobre la distribución del ingreso y su simplicidad para el gobierno y el ciudadano. FIEL ha
realizado numerosos aportes respecto de cómo puede mejorarse la calidad
del gasto público. Por ello, en este trabajo se analiza la problemática de los
impuestos en todas sus dimensiones.
La primera parte tiene dos capítulos. En el primero de ellos se resumen
algunos principios conceptuales respecto del análisis económico de los impuestos y luego se evalúan las reformas tributarias recientes en los países
desarrollados y en Latinoamérica.
En la segunda parte se analizan los impuestos al ingreso, con una sección destinada al análisis de los impuestos sobre el trabajo, otra al análisis
conceptual de la tributación sobre el capital, una tercera a la experiencia
comparada de los gravámenes al ahorro y la inversión y una cuarta sobre algunas cuestiones puntuales referidas a aspectos complejos de la tributación
al factor capital.
En la parte siguiente se discuten los impuestos al consumo, comenzando
por una introducción conceptual al tema, y discutiendo en las secciones siguientes el IVA, los impuestos provinciales y un caso complejo de tributación
indirecta (la industria de los seguros).
En la cuarta sección se analiza, conceptualmente, el impacto de los impuestos sobre la distribución del ingreso, y luego se realizan estimaciones
para la Argentina que se comparan con la experiencia de otros países.
12
En la siguiente parte se evalúan los problemas de la administración tributaria, tanto desde el enfoque tradicional de eficiencia en la gestión, como
de uno más moderno, basado en los problemas que aparecen porque los incentivos de los funcionarios de la agencia recaudadora pueden colisionar con
los objetivos de la sociedad.
Finalmente, se concluye con un resumen del trabajo y con propuestas de
reforma que mejoran la eficiencia del sistema tributario argentino, impactan
favorablemente en la distribución del ingreso y contribuyen a resolver el problema de la evasión fiscal. Además, tienen en cuenta los problemas actuales
de la economía argentina, y respetan las restricciones institucionales vigentes.
PRIMERA PARTE
DISEÑO DEL SISTEMA TRIBUTARIO
Y REFORMAS RECIENTES
CAPÍTULO 1
El diseño del sistema tributario,
aspectos conceptuales y empíricos y
su relevancia para el caso argentino
Daniel Artana
1. INTRODUCCIÓN
El objetivo de este capítulo es resumir las principales conclusiones que
pueden obtenerse, tanto desde el punto de vista de la teoría como desde el
de la evidencia empírica internacional, respecto a los elementos que deben
considerarse a la hora de diseñar el sistema tributario. Para ello, es conveniente plantear cuáles son los objetivos que se pretenden alcanzar. En general, existe consenso entre los especialistas en mencionar los siguientes:1
•
•
•
•
Los tributos deben permitir alcanzar la recaudación necesaria para hacer
frente a las erogaciones del Estado, de modo tal de cumplir con los objetivos de la política macroeconómica del gobierno. Un corolario de esta afirmación es que cuando se comparan las ventajas y desventajas de un impuesto (o conjunto de gravámenes) con las de otro se debe realizar tal
ejercicio a igual nivel de recaudación para ambos. En caso contrario, se
tratará de un ejercicio con poca validez práctica porque un gravamen que
recauda menos, a priori, permite alcanzar más fácilmente los otros objetivos.
El sistema impositivo debe procurar minimizar las interferencias con el
funcionamiento del mercado, tanto en un momento del tiempo, como intertemporalmente. En general, todos los tributos introducen algún tipo de
distorsión.2 De este modo alteran la asignación de recursos, generando
una ineficiencia que se traduce en un menor potencial de consumo o bienestar para la población, o incluso reducen la tasa de crecimiento de la
economía, potenciando los efectos negativos señalados.
Los impuestos deben contribuir a lograr una distribución más equitativa
del ingreso o la riqueza. Si bien es posible atender este objetivo de la sociedad a través de la política de gasto público con tributos proporcionales
para todos los ciudadanos, en general se espera que los impuestos sean
diseñados en forma progresiva.
Finalmente, los impuestos deben ser simples, de modo tal de facilitar la
recaudación por parte de la agencia pública encargada de la administración tributaria y de minimizar los costos que genera su cumplimiento en
16
los contribuyentes. Además, deben ser predecibles, evitando, en la medida de lo posible, cambios reiterados y bruscos en su monto y estructura.
Uno de los problemas a resolver en el momento de decidir la política tributaria es que la consecución de estos objetivos puede tener aspectos contradictorios. Tradicionalmente se ha aceptado que existe un compromiso
(“trade-off”) entre eficiencia y equidad, dado que un esquema progresivo de
imposición a los ingresos normalmente utiliza una estructura de alícuotas
creciente, que afecta negativamente los incentivos de las personas a trabajar
y ahorrar en forma más intensa cuanto más alto es el nivel de ingreso (y precisamente son las familias de mayores recursos las que más ahorran).3 También se reconoce que, a medida que el gobierno aumenta sus necesidades de
recursos, se debe recurrir a alícuotas cada vez mayores o a impuestos más
distorsivos, lo que afecta negativamente la asignación de recursos y el crecimiento económico. Y también es posible que impuestos simples y de bajo
costo de recaudación generen ineficiencias o inequidades importantes.4 Por
ejemplo, los impuestos mínimos o presuntos son más fáciles de controlar y
liquidar pero al costo de gravar en forma desigual el valor agregado de las
empresas cuya estructura difiere del promedio utilizado para calcular el
monto presunto. También son sencillos los impuestos de suma fija per cápita, aunque son fuertemente regresivos.
Además de resolver estos posibles conflictos entre los objetivos que guían
una política tributaria eficaz, el sistema impositivo se debe adaptar a las limitaciones institucionales de cada país. Por ejemplo, si existen dificultades
serias de administración tributaria se debe aceptar que será poco probable
que funcionen adecuadamente los gravámenes que pueden ser recomendables para países que no tienen el mismo problema. También debe contemplarse que en la redacción de las leyes tributarias influyen grupos de presión
que tratarán de sesgar el sistema de modo tal de favorecer sus propios intereses aun a expensas del interés de los demás. En este sentido, impuestos
que sean menos vulnerables a la acción de estos grupos se vuelven más
atractivos que aquellos en los cuales resulta más fácil esconder un tratamiento de privilegio.
Por último, el diseño del sistema tributario debe contemplar aspectos tales como:
•
•
El federalismo fiscal, donde aparecen, entre otras, cuestiones referidas a
la distribución de los recursos entre niveles de gobierno (la que puede
afectar la correspondencia fiscal, al generar un divorcio importante entre
el beneficio que se obtiene de la decisión de gastar y el costo de financiar
esa erogación que puede ser transferido a otro gobierno); o posibles guerras tributarias o comportamientos oportunistas de los diferentes niveles
de gobierno (que pueden terminar convirtiendo un “buen” impuesto en la
teoría, en un pésimo gravamen en la práctica).
El grado de apertura de la economía al comercio internacional de mercancías y de capitales, ya que varias de las conclusiones a las que se llega, en el caso de una economía cerrada, se modifican drásticamente
cuando se analiza una economía abierta.
EL DISEÑO DEL SISTEMA TRIBUTARIO
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En las secciones que siguen se analizan estos puntos, tanto en sus aspectos conceptuales como a la luz de la experiencia internacional.
2. IMPUESTOS Y EFICIENCIA ECONÓMICA5
Al analizar el impacto de los impuestos sobre la eficiencia económica se
pueden distinguir aquellos aspectos relacionados con las distorsiones en una
economía que se mantiene en estado estacionario y los que afectan a la tasa
de crecimiento de la misma. En el primer caso, los impuestos pueden causar
una pérdida de bienestar (también llamada costo de eficiencia) porque se reduce el nivel de bienestar de la comunidad con relación al que hubiera existido en su ausencia. En otras palabras, la economía reduce sus posibilidades
de consumo por la presencia de los tributos.6 En el segundo, los impuestos
reducen la tasa de crecimiento de la economía y ello genera un costo cierto,
también medido en términos del bienestar de los individuos.
La mayor parte de la literatura especializada se ha concentrado en analizar el primer aspecto. En ausencia de externalidades u otras fallas de mercado que puedan justificar la existencia de un tributo, la mayoría de los impuestos genera una pérdida de bienestar. Ello ocurre porque se trata en
forma no uniforme a todos los bienes que consume un individuo y esto altera
las decisiones de consumo y producción: aquellos bienes gravados a menor
tasa tienen un precio para el consumidor más bajo en términos relativos que
el que existía antes de introducir el impuesto. De esta forma, la cantidad de
bienes que se produce y consume pasa a estar influida también por los impuestos, en lugar de depender solamente de las valoraciones que tengan los
consumidores sobre cada bien y de los costos económicos de producirlos.7
Por lo tanto, aun cuando para la sociedad existan actividades más rentables
o consumos más convenientes, los impuestos distorsionan esa selección, favoreciendo en forma artificial a aquellas actividades que reciben un tratamiento preferencial.
Con relación al impacto de los impuestos sobre el crecimiento económico,
la literatura ha avanzado poco.8 Esto es fácil de explicar. Existe una larga bibliografía sobre el impacto de los impuestos sobre el ahorro y la inversión,
pero en el modelo neoclásico de crecimiento económico, ninguna de estas variables afecta la tasa de crecimiento, sino que influyen sobre el nivel del producto per cápita. Si se acepta esta teoría, debe analizarse el impacto de los
impuestos sobre la tasa de cambio tecnológico o la tasa de mejora en la fuerza laboral; ypero sobre el tema, los estudios son escasos. En cambio, en los
modelos de crecimiento endógeno la inversión sí influye sobre la tasa de crecimiento (efectos “learning by doing”, difusión de conocimientos, etcétera).
Aquí existe un vínculo más directo entre impuestos y crecimiento, a través
del impacto de aquellos sobre la inversión. En los párrafos que siguen se resumen los efectos de los gravámenes sobre diferentes variables económicas,
dejando de lado los problemas que plantea el crecimiento económico. 9
Existe un impuesto que no tiene costo de bienestar, pero que no se utiliza por restricciones de información porque no es posible conocer con precisión la cantidad de recursos de que dispone cada agente económico, cuya
18
19
oferta al mercado no se alteraría ante la presencia del impuesto. Se trata del
impuesto de suma fija que no altera ningún precio relativo, ya que los ciudadanos deben pagarlo antes de realizar cualquier transacción económica. En
otras palabras, no afecta decisiones “en el margen” sino que extrae recursos
intramarginales de cada agente económico. Debe señalarse que aun cuando
se pudiera conocer con exactitud la cantidad de recursos que el Estado puede reunir, los argumentos teóricos a favor de un gravamen de estas características, en general, ignoran que una decisión expropiatoria de este tipo tiene efectos negativos sobre las decisiones futuras porque no existe forma de
garantizar que no volverá a repetirse el episodio.10 Otra versión de los impuestos de suma fija, el que calcula un monto uniforme per cápita, no se
utiliza por su marcada regresividad. Excluido el impuesto de suma fija, el
resto de los gravámenes generan costos de eficiencia.
Impuestos al consumo y a la producción. En el caso de los impuestos generalizados al consumo existe un costo de eficiencia porque se penaliza el
consumo de los bienes que el individuo adquiere en el mercado, relacionados
con el ocio y las actividades que no pasan por el mercado (producción para
autoconsumo, por ejemplo), pero no se afecta el ahorro. Sin embargo, como
la base imponible del impuesto al consumo es menor que la de un gravamen
tradicional sobre el ingreso (que grava tanto al consumo como al ahorro), para obtener la misma recaudación es necesario recurrir a una alícuota mayor.
Por lo tanto, comparando impuestos con el ingreso y con el consumo no puede decirse con certeza cuál tiene menor costo de eficiencia, aunque conforme
a supuestos razonables, el impuesto al consumo es algo menos distorsivo.11
Dado que el costo de eficiencia de un impuesto uniforme al consumo aparece porque no es posible gravar el ocio, se desarrolló la literatura del impuesto “óptimo” que trata de contemplar este problema. Desde el trabajo pionero de Ramsey en la década del 20 se ha elaborado la idea de que ante la
imposibilidad de utilizar impuestos de suma fija para financiar al Estado, lo
lógico es buscar un sistema de impuestos indirectos que distorsione lo menos posible la asignación de recursos. Es aquí donde aparecen los impuestos
“a la Ramsey” que, de acuerdo con ciertos supuestos, resultan en tasas no
uniformes ya que se trata de lograr una reducción proporcionalmente igual
en todos los bienes.12 Extendiendo la regla de Ramsey se llega al resultado
de Corlett-Hague-Harberger que resulta en tasas mayores para los bienes
que son complementos del ocio. Esto tiene una lógica clara: si el problema
aparecía porque no se podía gravar al ocio, la alternativa es que las alícuotas
mayores recaigan sobre aquellos bienes que se consumen en forma conjunta
con el ocio (sus complementos).13
La imposición indirecta “óptima” presenta algunos problemas cuando se
trata de utilizar en la práctica:14
c) Los costos de administrar una estructura de impuestos indirectos no
uniformes son muy superiores a los que se necesitan para controlar un
impuesto al consumo uniforme.
d) Al aceptar la vigencia de impuestos no uniformes se facilita la acción de
grupos de presión que tratarán de lograr una alícuota menor que la que
les correspondería en el esquema de impuestos óptimos, y que será más
difícil de percibir por parte de la sociedad. Esto genera pérdidas de recursos en el proceso de búsqueda de la ley más favorable para el sector
(“rent-seeking”), y, además, un costo de bienestar al emplearse más factores en el sector beneficiado por la alícuota baja y menos en el resto de
la economía.
e) Se ignora que los impuestos se evaden y que la evasión tiende a aumentar a alícuotas más altas.
f) Resulta paradójico que el gobierno se convierta en un monopolista discriminador que trata de cobrar un “mark up” mayor en los bienes con baja
elasticidad de demanda (es decir explota los gustos de los consumidores),
aun cuando ello sea eficiente (y, por lo tanto, esté de acuerdo con el interés del conjunto de la sociedad).
g) Los complementos del ocio no son los bienes de lujo como se considera
en forma intuitiva, sino que en ciertas condiciones se puede demostrar
que son los bienes inferiores.16
a) Requiere una gran cantidad de información sobre las elasticidades de demanda directas y cruzadas que no está siempre disponible.
b) Usualmente resulta en tasas impositivas mayores para los bienes con demanda más inelástica, que son los de primera necesidad. Por lo tanto, los
impuestos “óptimos” pueden ser fuertemente regresivos.15 Además, es difícil mantener la equidad horizontal entre diferentes grupos de personas.
También es importante destacar que para obtener una recaudación determinada, un impuesto que recae sobre los factores productivos o sobre algún insumo genera mayor costo de eficiencia que otro que grava directamente al producto. Ello ocurre porque el impuesto al factor, además de
introducir las distorsiones en el mercado del producto, también alienta a las
empresas a modificar su forma de producir de modo tal de reducir al mínimo
el uso del factor penalizado por el impuesto.17
Impuestos al ingreso. Existen diversos impuestos sobre el ingreso. Los
que alcanzan las ganancias de las sociedades y de las personas y los que
afectan al trabajo. En el caso del impuesto sobre las sociedades se trata de
un gravamen que alcanza a los ingresos del factor capital. El de las personas, en cambio, impone tanto los ingresos del capital como del trabajo,
mientras que los impuestos al trabajo sólo recaen sobre los ingresos de los
trabajadores, en general en forma proporcional.
Antes de analizar los impuestos al ingreso, corresponde aclarar que es
necesario evaluar con cuidado cada impuesto antes de clasificarlo dentro de
una categoría. Por ejemplo, el impuesto a las ganancias de las personas que
rige en los países desarrollados es en verdad un híbrido entre uno sobre el
consumo y otro sobre el ingreso, porque se eximen algunas formas de ahorro;18 mientras que un impuesto a las ganancias que permite la deducción
automática de la inversión del balance impositivo es, en verdad, un gravamen sobre el consumo, dado que la inversión deja de estar alcanzada por el
impuesto.19 A su vez, el impuesto al valor agregado puede ser un impuesto al
consumo (si se permite la deducción automática de los créditos fiscales por
las compras de bienes de capital), o al ingreso (si sólo se permite deducir la
depreciación de la inversión o en cuotas sin intereses, los créditos por la ad-
20
21
quisición de bienes de inversión) o al producto (si no se permite siquiera la
deducción de la amortización). Del mismo modo, los impuestos a las ventas
en cascada no son impuestos al consumo solamente, dado que también gravan la producción en aquellas actividades transables que no pueden trasladar el impuesto a sus compradores por la competencia del exterior.
Los impuestos al ingreso alteran la decisión de los individuos entre trabajar y descansar y entre consumir y ahorrar. En el primer caso, porque el impuesto reduce el salario neto que perciben los trabajadores, mientras que
mantiene intacta la satisfacción personal que genera el ocio. En el segundo,
porque un gravamen al ingreso tradicional impone tanto la capacidad de
consumo de la gente como su ahorro, y vuelve a gravar a los intereses que
genera ese ahorro. Esta “doble” imposición sobre el ahorro alienta un mayor
consumo que el que hubiera existido en ausencia del impuesto.
En condiciones generales, un impuesto al consumo equivale a un impuesto al trabajo. Para ver este punto intuitivamente debe contemplarse que
la decisión de los trabajadores es la misma si se reducen sus ingresos como
consecuencia de un impuesto que les baja los salarios o de otro que aumente el precio de todos los bienes de consumo. Los impuestos al trabajo no alcanzan al ahorro porque sólo se concentran en los ingresos de las personas
producto de su empleo. Sin embargo, cuando se discute el reemplazo de uno
por otro impuesto aparece una diferencia. Por ejemplo, si se reducen los impuestos al trabajo y se aumentan los impuestos al consumo, como se ha sugerido en varios países desarrollados para moderar el desempleo, se debe
destacar que, durante la transición, el impuesto al consumo también genera
un impuesto de una sola vez al stock de riqueza, cuyos dueños deberán pagar el tributo en el momento de consumirla, acción que no era alcanzada por
el gravamen sobre el trabajo.20
Los impuestos a las ganancias de las empresas y de las personas afectan
el proceso de ahorro e inversión. Esto ocurre porque se genera una diferencia entre el rendimiento neto que percibe quien aporta el capital y el retorno
bruto de la inversión que queda gravado por el impuesto. Por lo tanto, los
proyectos de inversión se realizan con una tasa de corte que es muy superior
al ingreso que recibe quien la financia (el accionista o el ahorrista).
El gravamen alcanza al capital porque al momento de calcular la base
imponible sólo se permite deducir la depreciación sin reconocer el pago de
intereses (incluso, puede no estar sujeta a corrección monetaria). Ello hace
que se deduzca sólo un porcentaje del valor presente de la inversión. En
otras palabras, el impuesto a las ganancias tradicional alcanza al valor que
refleja el uso del capital, a diferencia de lo que ocurre con otros insumos o
factores utilizados por la empresa. Este problema se agrava en economías inflacionarias. La ausencia de corrección monetaria en el cómputo de la depreciación en algunos países ha servido como excusa para introducir esquemas
de depreciación acelerada o créditos fiscales por inversión, pero ello sólo ha
complicado aún más el sistema, beneficiando más a unos activos que a
otros.21
Finalmente, existen problemas para determinar la base imponible de los
impuestos al ingreso dado que en teoría deben incluirse las variaciones en la
riqueza de las personas, lo que plantea evidentes problemas de medición por
la dificultad que existe para conocer los valores de mercado de todos los activos de un individuo.22 También se discute su impacto sobre la asunción de
riesgos porque se argumenta que como no se permite la plena traslación de
las pérdidas, el Estado es un “socio” que se lleva el 100% de su parte (conformada por la tasa del impuesto) cuando hay utilidades, y aporta menos del
100% de las pérdidas.23
Debe notarse que en la mayoría de los países, las ganancias de capital
por la tenencia de activos se gravan a una tasa menor, sea porque la tasa legal es más baja que la que alcanza a los ingresos ordinarios (por ejemplo, en
varios países en desarrollo como la Argentina en los cuales se exime a las ganancias de capital, o los Estados Unidos donde se las grava a una tasa menor), o porque se puede diferir su impacto en la práctica porque se las grava
sólo cuando se realizan. En este último caso, los contribuyentes demoran el
pago del tributo (lo reducen en valor actual) al postergar la realización de las
ganancias y adelantar las ventas de los activos con pérdidas. De todas maneras, la reducción de la tasa sobre las ganancias de capital como forma de
alentar la asunción de riesgos es una política cuestionable, al menos sobre
la base de la información disponible para Estados Unidos que muestra que
los emprendimientos a riesgo sólo explican una parte mínima del total de ganancias de capital de la economía. Y la diferencia de tasas entre ingresos ordinarios y ganancias de capital abre nuevas vías de elusión que son difíciles
de administrar. Por otra parte, si se decide gravar a las ganancias de capital
como si fueran un ingreso ordinario aparecen varias dificultades: se deben
gravar sólo las ganancias reales (ello exige introducir un esquema de indexación); se debe eximir a las ganancias de capital por la tenencia de acciones
porque ya pagaron el impuesto a nivel de la sociedad; se mantiene el incentivo a retenerlas porque no es posible gravarlas sobre la base del criterio de
lo devengado, al menos para varios tipos de ganancias de capital; y se mantiene el sesgo en contra de las inversiones de alto riesgo ya que, por razones
de contralor fiscal, no se puede permitir la deducción sin restricciones de las
pérdidas de ejercicios anteriores.24
Otros tributos. Además de los impuestos tradicionales sobre el consumo y
los ingresos del trabajo y del capital, existen otros tributos que tienen un
menor impacto en la recaudación. Los gravámenes sobre la propiedad inmueble se han analizado como un impuesto especial al uso de capital en
esas actividades,25 y los impuestos al uso de la energía, o al consumo de tabaco y bebidas alcohólicas se han tratado de justificar como forma de corregir externalidades.
Es interesante mencionar que en los últimos años se ha observado un incremento en el uso de tasas retributivas por los servicios provistos por el Estado (o por particulares bajo concesión pública).26 Este cambio permite que
algunos servicios sean financiados con un mecanismo que procura replicar
el funcionamiento del sistema de precios para el resto de los bienes de la
economía, y, por ello, tiene la ventaja de mejorar la asignación de recursos.
Impuestos al consumo y al ingreso. Aplicación práctica. Hasta aquí se han
resumido algunas características de los impuestos principales (al consumo, al
trabajo y al ingreso) pero suponiendo que se trataba de impuestos diseñados
con bases amplias y alícuotas uniformes. En la práctica existen numerosos
22
23
apartamientos de este caso general que dan lugar a importantes costos de eficiencia. Debe recordarse que el objetivo de neutralidad se alcanza mejor si los
impuestos gravan a igual tasa efectiva las diferentes opciones tanto de inversión, como de consumo.27 Algunas conclusiones de los diferentes estudios sobre el tema, en las cuales se reflejan las características más frecuentes en las
estructuras impositivas de distintos países, son las siguientes:
c) La imposición al consumo no es uniforme, favoreciéndose el consumo de
determinados bienes por razones distributivas o promocionales.33 Esto
expande en forma artificial a estos sectores, a expensas del resto de la
economía.
d) Los impuestos se evaden y se eluden.34 La evasión no sería un problema
para la eficiencia económica si fuera uniforme para todos los agentes económicos y para todos los sectores. Pero en los hechos no es así y resulta
en tasas efectivas distintas entre sectores que generan costos de bienestar similares a los que surgen por la tributación diferencial;35 o dentro de
cada sector por las diferentes probabilidades de evasión que tienen las
empresas de una misma actividad.36 La intuición es la siguiente: los sectores o empresas que evaden cobran los mismos precios que los que cumplen con el fisco, pero la diferencia en el pago de impuestos la utilizan para financiar sus mayores costos. Existe alguna evidencia en el caso de los
Estados Unidos de que las tasas de evasión son diferentes por actividad y
por nivel de ingresos (más altas para los de menores recursos, en parte
porque los contribuyentes de mayores recursos pueden eludir más fácil
los impuestos), y que el control de la agencia recaudadora es diferente según el tamaño de las empresas (mayor para las más grandes, que en los
Estados Unidos son virtualmente controladas en forma diaria).37
a) Los impuestos distorsionan la selección de factores de las empresas. Por
ejemplo, existe bastante evidencia de que el capital se grava a tasas menores que el trabajo en los países de la OECD, desalentando la demanda
de mano de obra.28 Esto probablemente se debe a las preocupaciones por
eventuales fugas de capitales en un mundo donde la movilidad de este
factor ha aumentado en forma notable. Este temor parece un poco exagerado cuando se revisa la experiencia de los impuestos a las ganancias
de las corporaciones porque los impuestos pueden ser eludidos más en
las decisiones de inversión y menos en lo que respecta al stock de capital. De todas maneras, los ingresos obtenidos por inversiones financieras, en especial las que se realizan en el extranjero, escapan en los hechos a la tributación vía operaciones realizadas en paraísos fiscales o por
las dificultades que tiene la agencia tributaria de un país para acceder a
información sobre las inversiones que sus habitantes tienen en otros países.29 De hecho, el secreto financiero y la decisión de reducir las retenciones sobre los ingresos de no residentes llevan a que ninguno de los
dos países (el de residencia y el de la inversión financiera) puedan lograr
una recaudación significativa a partir de estos ingresos.
b) El nivel de bienestar de un país está asociado a las ganancias de productividad que puedan realizarse, de los recursos que el país tenga y de cómo se utilizan; no depende de lo que se pueda obtener a expensas de
otros países. El corolario de esta expresión es que las reducciones tributarias para atraer inversiones no aumentan el crecimiento de largo plazo.30 Sin embargo, en los hechos, los impuestos afectan las decisiones de
inversión, tanto por sectores y regiones como por el esquema de financiamiento u organización de la firma. En el primer caso, se trata de las típicas medidas de fomento y promoción. En el segundo, aparecen distorsiones por la forma societaria (por ejemplo, el impuesto a las ganancias de
las corporaciones en los Estados Unidos grava en forma diferencial a las
empresas organizadas de esta forma y, por ello, beneficia a las no incorporadas); por el financiamiento (en general, se favorece el financiamiento
con deuda o se trata diferente a la emisión de acciones, a los dividendos
distribuidos en efectivo o a la reinversión de utilidades), y esto, a su vez,
afecta más a las pequeñas empresas que tienen más dificultades para obtener las garantías necesarias para endeudarse y, por lo tanto, no pueden
utilizar con la misma asiduidad la forma más barata de financiamiento;31
por el tipo de ingreso (ordinario o vía ganancias de capital); por la naturaleza de la inversión, en capital físico o humano;32 o por la vida útil de los
activos (por ejemplo, los créditos fiscales por inversión favorecen a los activos de corta vida útil). También es posible que se grave en forma diferente a las distintas alternativas de ahorro.
Por lo tanto, los sistemas tributarios en la práctica distan de ser eficientes. La pregunta a responder es cuán importante es la pérdida de bienestar.
Entre otras razones, esto depende de la sensibilidad de las variables económicas a los cambios en los precios originados por los impuestos (elasticidades), y de la cantidad de distorsiones que existen porque los costos de bienestar por cada decisión afectada tienden a sumarse. Se ha estimado que
por cada peso de recaudación el costo de eficiencia y con el que incurren la
administración y los contribuyentes para recaudar y cumplir con los impuestos legislados puede ser de 50 centavos.38 Esta cifra, que aproxima la
cantidad de recursos perdidos por la presencia de los impuestos, debe ser
considerada a la hora de evaluar las decisiones de gasto público.39
Influencia de los impuestos sobre el ahorro, la inversión y el mercado laboral. Con respecto a la sensibilidad de las variables económicas ante la presencia de los impuestos pueden señalarse los siguientes resultados empíricos:
a) El efecto de los impuestos sobre el ahorro es bajo. Esto se explica por la
baja elasticidad del ahorro al rendimiento neto y porque el menor ahorro
privado puede ser compensado, aunque no siempre, por un mayor ahorro
público. Esto no agota todos los canales a través de los cuales se puede
encontrar algún efecto (por ejemplo, el impacto de los impuestos sobre la
distribución del ingreso ya que las familias tienen diferentes propensiones a ahorrar, o la posibilidad de que se sustituya ahorro familiar por
ahorro en las empresas), pero de todas maneras no se ha encontrado un
impacto muy negativo.40
b) La respuesta del trabajo de los hombres adultos a cambios en los impuestos al ingreso es baja. Es más importante la reacción de las muje-
24
c)
d)
e)
f)
res.41 De todas maneras, el efecto parece ser diferente en función de los
niveles de ingreso. Una reducción en la tasa marginal de impuestos al
trabajo aumenta la oferta de trabajo de los hombres de menores ingresos
y la reduce en los de mayor ingreso. Esto se confirma con estudios realizados sobre la reforma impositiva de 1986 en los Estados Unidos, una de
las más significativas de la historia de ese país.42
Es más significativo el impacto de los impuestos al trabajo sobre la creación de empleos, aparentemente con mayor peso de las cargas patronales. La elasticidad precio de la demanda de trabajo (muy superior a la
elasticidad de la oferta) se estima en el orden de 0,3. Esta elasticidad es
mayor para el trabajo no calificado (lo que revela la importancia de reducir los costos laborales del segmento de la población más afectado por el
desempleo). Pero además del efecto directo sobre la creación de empleo de
una reducción en el costo laboral, se debe computar un efecto adicional
porque esa medida favorece la expansión de las actividades trabajo intensivas de la economía. Debe notarse que el efecto positivo sobre la creación de empleo, de las reducciones en los impuestos al trabajo, es mayor
cuanto menos rígidas son las regulaciones laborales.43
Existe bastante evidencia de que el capital es sustituto del trabajo no calificado y complemento del calificado. Ello hace que mayores impuestos al
trabajo aumenten la demanda de trabajadores calificados con relación a
la de los no calificados, cuando las empresas aumentan su demanda de
capital.44
Existe una preocupación creciente en los países miembros de la OECD
sobre el desaliento a trabajar que resulta de altas tasas marginales de
imposición sobre los ingresos, de los grupos de menores ingresos como
resultado conjunto de los impuestos y los beneficios sociales que se pierden por el hecho de aceptar un empleo (seguro de desempleo, asistencia
a los hijos). En varios países la suma de ambos efectos ha dado lugar a
tasas marginales superiores al 100% para algunos tramos de ingreso (la
llamada “poverty trap”). De hecho, la existencia de programas de bienestar más generosos en Europa que en los Estados Unidos explicaría una
menor tasa de participación laboral en Europa.45
Hay evidencia de que la inversión responde a cambios en los impuestos,
pero el impacto sobre el quantum físico es bajo. Los incentivos fiscales
han tenido poco éxito para fomentar la inversión; más bien han servido
para dar una ganancia extraordinaria a inversiones que se hubieran realizado de todas maneras y en algunos casos para evitar que optaran por
otros países.46 Sin embargo, se observa que las tasas efectivas sobre la
inversión en diferentes activos y por tipo de financiamiento son muy dispares, afectando las decisiones de inversión en el margen. La mayoría de
los países miembros de la OECD favorece a los intangibles (capital humano, investigación y desarrollo) con relación a las inversiones en capital físico, al permitir una virtual amortización instantánea de los montos invertidos.47 Además, en general se favorece a determinadas actividades
mediante deducciones especiales (por ejemplo, a la industria petrolera de
los Estados Unidos); se grava con tasas más bajas (incluso negativas) a
las inversiones financiadas con deuda; se favorece a los activos cuyo re-
25
torno se obtiene vía la apreciación del valor en los países que tienen una
tasa más baja para las ganancias de capital; y también hay distorsiones
respecto al financiamiento vía la emisión de nuevas acciones.48 La tendencia de los últimos quince años a reducir los mecanismos de fomento
mediante la reducción o eliminación de exenciones es una respuesta al
pobre desempeño de los mecanismos promocionales. Se pueden enumerar muchas experiencias fallidas de querer utilizar el sistema tributario
con otros objetivos diferentes y adicionales al de recaudar una suma determinada.49 En lo que respecta a las políticas públicas, la evidencia disponible sugiere que el desarrollo de un país o una región no depende de
las políticas activas sino que está relacionado con la calidad de la educación y la buena política económica (entendiendo por tal a la solvencia del
Estado que reduce los riesgos de comportamientos oportunistas y precios
que reflejen los costos de oportunidad).50
Economía abierta y federalismo fiscal. El análisis anterior obvió dos aspectos importantes que influyen en el diseño y efectividad de la política fiscal: la integración de la economía al mundo,51 tanto en bienes como en servicios, y la existencia de varios niveles de gobierno.
La integración al mundo, además de afectar la forma en que se distribuye
la carga de los impuestos (que se discute más adelante), exige revisar algunos
de los comentarios anteriores. Por ejemplo, si existe movilidad de capitales
con el resto del mundo el ahorro doméstico deja de ser necesariamente igual
a la inversión doméstica. En una economía cerrada, para analizar el costo de
bienestar de los impuestos al capital se podía mirar la diferencia entre el rendimiento bruto de la inversión y el neto recibido por el ahorrista por la presencia de diferentes tributos sobre el ahorro o la inversión (impuesto a las ganancias de la sociedad, impuestos personales, etcétera). En una economía
abierta, deben separarse los impuestos sobre el ahorro (fueren cobrados directamente en cabeza de la persona o retenidos por la empresa de la cual él
es accionista) de aquellos que recaen sobre la inversión.
Lo mismo ocurre con los impuestos al consumo o la producción en una
economía pequeña y abierta que toma los precios internacionales como dados. Un impuesto al consumo afecta la decisión de los consumidores y el saldo de importaciones o exportaciones, pero no las decisiones de producción.52
También surgen problemas para evitar la doble imposición del capital en
el país receptor de la inversión y en el de origen de la inversión. Como los
países usualmente utilizan una combinación del principio de la residencia
para los que habitan en su territorio (esto es, los gravan de acuerdo a sus ingresos mundiales), y de la fuente para los extranjeros que han obtenido ingresos en el país (es decir los gravan por lo que generaron en el país), se necesitan acuerdos de doble imposición, que si bien pueden ser aptos en
teoría, no han arreglado todas las complicaciones en la práctica.53
La existencia de varios niveles de gobierno introduce una nueva gama de
problemas. Por ejemplo:54
•
Debe definirse qué nivel de gobierno grava cada base imponible y en el
caso en que varios recaigan sobre la misma deben coordinar su accionar
26
•
para evitar una imposición excesivamente compleja.55 Es difícil lograr esto en países federales. La centralización de la imposición no es una solución porque plantea obvios problemas de falta de responsabilidad fiscal
en los niveles inferiores de gobierno que deciden el gasto, pero no enfrentan el costo político de su financiamiento. Por ello, la descentralización
fiscal, que tiene varias ventajas de incentivos y control asociadas a la cercanía del nivel que decide el gasto a los contribuyentes, también enfrenta
una restricción por el lado del financiamiento del mismo.56
En la medida en que existe una mayor descentralización en las responsabilidades de gasto que en la tributación (como es generalmente el caso) es
necesario introducir esquemas de transferencias. Si éstos se relacionan
con unos impuestos y no con todos (como ocurre hoy en la Argentina) se
pierde flexibilidad en el manejo del diseño tributario ya que puede ocurrir
que sea conveniente aumentar impuestos que se comparten con otros niveles de gobierno para reducir otros que son exclusivos de un nivel, generando un desbalance fiscal para el nivel de gobierno que desea hacer el
cambio.
Sin embargo, además de los problemas empíricos que existen, aparecen
algunas dificultades que son difíciles de resolver. Por ejemplo:
•
3. IMPUESTOS Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO
Para analizar el impacto de los impuestos sobre la distribución del ingreso es necesario estimar, primero, quiénes soportan la carga de los mismos
(medida por la recaudación obtenida por el gobierno). Es un resultado conocido que los responsables legales de pagar los tributos no son necesariamente quienes los soportan, porque en función de las condiciones de mercado
pueden trasladar su incidencia real, parcial o totalmente, a otros agentes
económicos.
En la teoría de las finanzas públicas usualmente se analiza la incidencia
de los impuestos sobre los consumidores y sobre los factores productivos
(trabajo y capital) –evaluando en qué medida se afectan las remuneraciones
netas que perciben los dueños de estos factores–.57 También se reconoce que
en mercados competitivos de bienes o factores que no se comercian internacionalmente, los efectos económicos (eficiencia e incidencia) de un impuesto
sobre la oferta son idénticos a los de un gravamen sobre la demanda. Por
ejemplo, las cargas patronales y los aportes personales que recaen sobre el
factor trabajo tienen el mismo impacto, independientemente del nombre diferente que establezca la legislación.58
Luego de establecer la incidencia económica de los impuestos puede analizarse su impacto sobre la distribución del ingreso estimando cómo se distribuyen entre los diferentes deciles los ingresos por el trabajo, la propiedad
del capital y el consumo. En teoría, se trata de lograr que el sistema tributario respete los principios de equidad horizontal (dos personas de iguales ingresos soportan la misma carga tributaria) y de equidad vertical (los de mayores ingresos pagan un porcentaje más alto reflejando su mayor capacidad
de pago). De todas maneras, debe reiterarse que la equidad fiscal puede lograrse por medio de la política de gasto público, aun manteniendo un sistema de impuestos proporcional.
27
•
•
•
Debe definirse cómo ordenar a las familias (o individuos). Las diferentes
alternativas que existen arrojan resultados diferentes: ingreso de un año,
ingreso estimado de toda la vida del individuo, gasto anual o total, riqueza, etc. En general se acepta que son mejores las medidas del ingreso a lo
largo de la vida del individuo y ello se aproxima por su consumo corriente.59 Debe notarse que cuando se acepta esta noción de ingreso, se modifican las conclusiones sobre incidencia en forma apreciable. Por ejemplo,
un impuesto al consumo generalizado que es considerado regresivo por la
mayor propensión a ahorrar de los grupos de ingreso alto, se convierte en
un gravamen proporcional cuando se contempla que el ahorro se hace
para consumir en el futuro, lo que lleva a que en valor actual se pague la
misma proporción de impuestos, medido como porcentaje del ingreso, independientemente del decil en el cual uno califica en el momento actual.60 Además, debe señalarse que un impuesto al ingreso tradicional
penaliza a los individuos que son más frugales (los que ahorran un porcentaje mayor del ingreso) en relación a los que son más gastadores,
mientras que un impuesto al consumo trata en forma equivalente a ambas personas, ya que no grava al ahorro.61
También es necesario precisar la unidad de análisis. Las alternativas son
los ingresos del individuo o del grupo familiar. Pero ello introduce problemas cuando se quiere utilizar un impuesto al ingreso progresivo. Si la base de la tributación es la familia aparece el llamado “impuesto al matrimonio” que castiga fuertemente la decisión de trabajar del resto de los
integrantes la familia que salen al mercado laboral, ya que sus ingresos
comienzan a ser gravados a una tasa marginal elevada (la que corresponde al primer integrante del grupo familiar que está en el mercado laboral).
Si en cambio se toma como base el ingreso de cada individuo se evita el
problema del “impuesto al matrimonio” pero se impone en forma diferente a familias de igual ingreso según cuál sea la composición de los ingresos del grupo familiar.62 Los países miembros de la OECD en general,
han adoptado como base los ingresos de cada individuo. Éste es también
el caso de la Argentina.
El concepto de capacidad de pago no puede ser definido en forma precisa
desde un punto de vista técnico. Una vez aceptado que las familias de ingresos altos deben pagar un porcentaje mayor de su ingreso, resta precisar ese porcentaje y si los más pobres también deben pagar algo.63 Estas
precisiones dependen de un análisis valorativo, y no de argumentos técnicos.
Varios impuestos introducen problemas de equidad horizontal al penalizar a individuos en función de sus preferencias o del tipo de trabajo, con
relación a otros de su mismo nivel de ingreso. Por ejemplo, los impuestos
sobre bienes suntuarios discriminan, dentro de un grupo con un mismo
nivel de ingresos, en contra de las personas que prefieren consumir ese
tipo de bienes en lugar de otros que no están alcanzados por esos tributos especiales. Lo mismo ocurre con las deducciones que se permiten en
28
•
•
el impuesto a las ganancias. Por ejemplo, el tratamiento especial que normalmente existe para la vivienda propia discrimina en contra de las personas que alquilan, y las ocupaciones que otorgan mayores remuneraciones “en especie” se ven beneficiadas con relación a las que sólo
compensan en dinero que es gravado plenamente por el impuesto. Si bien
es cierto que estas diferencias tributarias pueden ser corregidas por los
precios de mercado (por ejemplo, si los salarios en las ocupaciones que
conceden más ingresos en especie son menores que en los otros empleos), esta compensación no es total si las preferencias tributarias no están generalizadas.64
En los momentos en que se decide encarar una reforma tributaria aparece una nueva dimensión del problema de equidad, relacionada con la
transición. Las propuestas recientes en varios países de la OECD de reducir la carga sobre el trabajo aumentando impuestos al consumo llevan
a gravar en forma extraordinaria a los tenedores de riqueza que no trabajan.65 En esta discusión se ha argumentado que si bien los más perjudicados son los retirados, no es claro que éstos pertenezcan a los estratos
sociales más pobres de las sociedades de los países de la OECD. En la
Argentina no existen estudios que prueben si éste es el caso. De todas
maneras, es interesante señalar que se han hecho propuestas que apuntan en sentido contrario: reducir los impuestos al consumo y aumentar
impuestos al ingreso, ignorando que una reforma de ese tipo le proporciona una ganancia inesperada a los tenedores de riqueza.
Por último, la incidencia de los impuestos y su impacto sobre la equidad
horizontal y vertical se ven seriamente afectados por la evasión.66 En verdad, como la evasión no es uniforme para los diferentes grupos de ingreso o para las personas dentro de un mismo grupo, tiene efectos impredecibles sobre la equidad.67 Existe alguna evidencia de que los
contribuyentes de menores ingresos evaden más que los de ingresos altos
(aunque también existe evidencia de que éstos eluden vía exenciones parte de la carga teórica que debían enfrentar); y que las posibilidades de
evasión son diferentes por tipo de actividad, empleo y tamaño de la empresa.68
Hechas estas salvedades corresponde analizar brevemente cómo es la incidencia de los tributos principales. Para cada caso se comenta qué cambios
deben esperarse considerando una economía pequeña y abierta como la argentina.
i) Impuestos sobre el ingreso del capital. Hasta fines de la década del 50 se
consideraba que en una economía cerrada los impuestos al capital eran soportados plenamente por los dueños de este factor. Éste puede ser el caso de
un impuesto generalizado sobre el capital si éste se ofrece al mercado en forma inelástica. Pero aun en una economía cerrada, no se grava en forma uniforme a todos los usos del capital y, además, existe alguna sensibilidad de la
oferta del capital a su retorno. El trabajo clásico de Harberger69 para el impuesto diferencial a las ganancias de las corporaciones de los Estados Unidos modificó estas conclusiones al probar que dependiendo de varias cir-
29
cunstancias70 un impuesto al uso del capital en un sector puede ser soportado por el capital, los consumidores o los trabajadores. Intuitivamente, un
impuesto al uso de capital en un sector reduce la demanda de capital de ese
sector, tanto más cuanto más sustituible sea el capital por otros factores (en
una economía cerrada esto tiende a deprimir la remuneración neta del capital), pero también da lugar a un efecto producción porque el sector gravado
diferencialmente verá reducido su nivel de actividad como consecuencia de
los mayores precios de venta que serán necesarios para hacer frente a los
mayores costos introducidos por el impuesto al factor. Este efecto producción es probable que refuerce el resultado del efecto sustitución cuando el
sector gravado es intensivo en el uso de capital, pero que lo revierta si es el
caso contrario, ya que en este caso el sector despedirá mucho más trabajo
que capital con relación al promedio de la economía y ello tiende a deprimir
la remuneración del trabajo para que se pueda reestablecer el pleno empleo.71
Cuando la economía es pequeña y abierta al movimiento de capitales los
resultados se modifican drásticamente. Dado el arbitraje entre los rendimientos netos de impuestos que realizan los inversores, la remuneración neta que percibe el nuevo capital no puede ser inferior a la que obtiene en el
resto del mundo. Cualquier exceso de tributación con relación a lo que se
grava en otros países será trasladado a otros factores o a los consumidores;
en caso contrario no se realizará la inversión. Incluso, si los inversores tienen acceso a paraísos fiscales, el capital no pagará, en el margen, ninguna
carga por el impuesto al capital de la economía pequeña.
Por lo tanto, los impuestos a las ganancias de las sociedades en economías pequeñas resultan en un stock de capital menor, lo que tiende a deprimir los salarios reales (dada la menor relación capital/trabajo). Existe una
segunda vía que presiona a la baja a los salarios, que es la imposibilidad para los sectores que comercian con el resto del mundo de trasladar a los consumidores un mayor costo del capital. La competencia importada o las alternativas que tienen los compradores del exterior fuerzan a que los salarios
pagados en los sectores transables soporten el mayor costo del capital, y la
movilidad interna del trabajo la extiende a todos los trabajadores de la economía.72 Es probable incluso que el trabajo soporte más que el 100% del impuesto al capital (ello puede ocurrir si los sectores alcanzados por el impuesto al capital son más capital intensivos que el promedio de la economía
porque el ajuste en los salarios necesario para que puedan seguir compitiendo es mayor cuanto más se afecte el costo total de producción por la presencia del gravamen al capital).
Existe alguna evidencia para los países desarrollados de que la movilidad
internacional del capital es importante, pero no es perfecta, lo cual llevaría a
que en esos países el capital pueda soportar parte de la carga de un impuesto al capital. En las economías pequeñas existe a priori mayor movilidad.73
Es importante señalar que no es conveniente restringir la movilidad de capitales, porque ello altera las decisiones de inversión reduciendo la tasa de crecimiento de la economía. También debe recordarse que los gobiernos han encontrado serios problemas prácticos para poder alterar el flujo de capitales.
Una prueba elocuente de ello es la masiva expatriación de capitales que ocu-
30
rrió en Latinoamérica luego de desatarse la crisis de la deuda a comienzos de
la década del 80.
b) Impuestos al trabajo. En economías cerradas, este tipo de gravámenes
tiende a recaer sobre los trabajadores porque existe bastante evidencia de
que la elasticidad de la demanda de trabajo es mayor que la de la oferta de
trabajo (las empresas tienen formas de sustituir un alto costo laboral, en especial para el trabajo menos calificado).74 Estas conclusiones se refuerzan en
una economía abierta con movilidad de capitales por las dificultades que
existen para que los consumidores de productos transables acepten mayores
precios inducidos por mayores impuestos a un factor y para que el capital
acepte una remuneración neta inferior a la que puede obtener en el resto del
mundo.
c) Impuesto al valor agregado. En la medida en que sea del tipo consumo
y generalizado a tasa uniforme lo más probable es que se traslade a los consumidores (esto es claramente así para los productos transables). Si existen
sectores gravados a tasa diferencial, el IVA podrá afectar la remuneración de
los factores en función de la intensidad de uso de los sectores exentos con
relación al promedio, aunque deben recordarse las restricciones que existen
en una economía pequeña para afectar el rendimiento neto del capital.75
d) Otros impuestos. La incidencia de otros impuestos sobre el consumo
(internos) se analiza con un esquema similar al del IVA. Lo mismo ocurre
con los aranceles sobre la importación, con mayor claridad aún porque recaen sobre bienes importables. En el caso del impuesto sobre las ventas en
cascada (ingresos brutos en la Argentina) se trata de un impuesto que puede
descomponerse en dos partes, una sobre la producción por el impacto de la
cascada que no puede trasladarse a los compradores que tienen la posibilidad de importar el bien, y otra sobre el consumo, a tasas diferenciales en
función de la cantidad de etapas, para el componente no transable del precio
final (por ejemplo, distribución mayorista y minorista).
Finalmente, los estudios disponibles sugieren que las reformas tributarias de los 80 en los países de la OECD han sido regresivas.76 Dependiendo
de los países esta pérdida relativa del quintil más pobre favoreció a la clase
media o al quintil de mayores ingresos.
•
•
4. SIMPLICIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO Y ADMINISTRACIÓN
A la hora de diseñar un sistema tributario debe tenerse presente que
existen costos para la administración y para los contribuyentes y una meta
de recaudación a obtener. La evasión y las exenciones y cambios en el contexto internacional (por ejemplo, mayor movilidad de capitales) han erosionado las bases tributarias y obligado a modificar la estructura de los impuestos. En este sentido:
•
•
A pesar de que se reconoce que para atender mejor los objetivos de equi-
31
dad los impuestos sobre el ingreso deben calcularse en forma global (es
decir sumando todos los ingresos de la persona y aplicando sobre ese total la escala de alícuotas) se observa un mayor uso de impuestos cedulares, que gravan las diferentes fuentes de ingreso en forma separada. Esto es más visible en países con altas tasas impositivas. Por ejemplo,
Finlandia, Noruega y Suecia utilizan sistemas cedulares que resultan en
la práctica en impuestos sobre el ingreso del trabajo con alguna progresividad e impuestos proporcionales sobre los ingresos del capital, normalmente retenidos en la fuente.77 Una variante atenuada de los impuestos
cedulares son los casos de impuestos a las ganancias que obligan sólo a
los contribuyentes de altos ingresos a llenar una declaración jurada, administrando el resto de contribuyentes vía retenciones en la fuente.78 Esta práctica también es común en países en desarrollo con administraciones tributarias débiles.79
La utilización de impuestos que se calculan sobre bases presuntas o que
procuran asegurar un mínimo de recaudación es una práctica cada vez
más frecuente, incluso en países desarrollados. Por ejemplo, en la reforma tributaria de los Estados Unidos de 1986 se introdujo el concepto de
un impuesto mínimo sobre las ganancias de las corporaciones (“Alternative minimum tax”). La empresa debe pagar por lo menos el monto que
resulta de multiplicar la tasa normal del 36% sobre las utilidades o el
20% sobre un beneficio calculado sobre una base más amplia (neta de
varias deducciones).80 Otras formas de impuestos mínimos se han utilizado en la Argentina y México vía impuestos sobre los activos, y existen
en otros países en desarrollo calculados sobre ingresos por ventas u otras
variables de la empresa (por ejemplo, patrimonio neto). El objetivo es evitar que las empresas vacíen su base tributaria vía precios de transferencia o instrumentos promocionales.81 Es evidente que el uso de impuestos
presuntivos (bastante comunes en la Argentina) tiene problemas porque
puede resultar en impuestos excesivos sobre algunos sectores o empresas, pero su uso extendido sugiere con elocuencia que las consideraciones prácticas juegan un papel muy importante a la hora de diseñar el
sistema tributario. Impuestos “buenos” en teoría que no se cobran en la
práctica no tienen utilidad.
También se aplica otro tipo de restricciones para evitar reducciones artificiales de la base imponible. Por ejemplo, Estados Unidos, entre otros
países, utilizan reglas de “thin capitalization” que ponen un límite a la relación deuda/patrimonio. Si se excede ese límite no pueden deducirse
más intereses sobre préstamos recibidos del exterior. Otro ejemplo es la
utilización de criterios de “arm’s length” para fijar los precios de las operaciones entre empresas de un mismo grupo económico que procuran
restringir la posibilidad de vaciamiento de la base local al obligar a las
empresas a valuar las transacciones a los precios que hubieran regido en
operaciones con terceros. No obstante ello, el uso de este criterio es difícil para los países en desarrollo por la gran cantidad de información que
requiere.82
La mejora en las administraciones tributarias es una necesidad perentoria para poder resolver algunos de estos problemas. Pero en esta solución
32
•
•
deben contemplarse: i) los derechos de los contribuyentes;83 ii) las restricciones presupuestarias que no permiten (ni ello es aconsejable) que se
asigne cualquier presupuesto a la tarea de fiscalización;84 iii) la flexibilidad de la organización para adaptarse a una realidad cambiante (mayor
movilidad de capitales, por ejemplo); iv) las dificultades para poder realizar una tarea exitosa cuando existen vías de elusión muy fáciles (algunos
ejemplos son las inversiones financieras en paraísos fiscales o los regímenes de promoción), problemas que pueden atenuarse si se intercambiara
información entre oficinas de recaudación de diferentes países, objetivo
que ha sido imposible alcanzar hasta ahora, incluso para los países desarrollados, y v) las dificultades que aparecen por el uso reiterado de blanqueos y moratorias que penalizan al contribuyente que cumplió en tiempo y forma con sus obligaciones tributarias.
En los países federales estos problemas se potencian porque se necesita,
además, una coordinación entre las agencias recaudadoras de los diferentes niveles de gobierno.
Finalmente, si bien puede ser posible que factores culturales ayuden a
controlar más fácilmente los impuestos, la evasión depende, fundamentalmente, de las penas que se aplican al infractor, de la probabilidad que
éste le asigna a ser detectado y de lo que puede ganar por el hecho de
evadir (lo que depende de la tasa del impuesto).85 Nuevamente, aparece
aquí el impacto negativo de las moratorias y de los blanqueos que reducen la probabilidad de detección y las penas por evadir.
5. EL SISTEMA ARGENTINO Y LA EXPERIENCIA DE OTROS
PAÍSES86
Cuando se compara la recaudación de la Argentina con la de otros países
se omiten algunas consideraciones que es importante tener en cuenta para
no cometer errores. En primer lugar, debe señalarse que la recaudación del
gobierno nacional y de las provincias ha aumentado, medida como porcentaje del PBI, durante la primera parte de la década del 90, pero que se ha
mantenido virtualmente estancada desde 1994 en adelante (ver cuadro 1).
Sin embargo, y como fuera mencionado anteriormente, la verdadera presión tributaria debe medirse teniendo presente que el gasto estatal se financia con impuestos tradicionales, emisión (impuesto inflacionario o señorazgo)
y endeudamiento (que son mayores impuestos futuros).
El cuadro 1 muestra que al mismo tiempo que aumentaba la recaudación
tradicional, se reducía la importancia del impuesto inflacionario. Más concretamente, la mayor presión tributaria obtenida de los impuestos al consumo, reemplazó los recursos que el Estado obtenía por medio del impuesto inflacionario.
Por otra parte, en general, la experiencia internacional sugiere que la carga tributaria de un país es mayor cuanto más elevado es su PBI per cápita,
pero una mayor presión tributaria no parece afectar la tasa de crecimiento.87
El gráfico 1 muestra la recaudación tributaria de la Argentina y de otros
países como porcentaje del PBI. Si bien esta medida está expuesta a errores,
33
CUADRO 1
RECURSOS NACIONALES Y PROVINCIALES
(Porcentaje del PBI y de la recaudación)
1985/90
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997*
14,4
16,4
16,4
16,0
15,1
14,6
15,1
2,3
2,6
3,2
3,4
3,4
3,2
3,2
3,1
16,0
17,0
19,6
19,9
19,3
18,3
17,8
18,1
Sobre el consumo
37,3
42,4
50,6
51,2
50,1
50,7
51,1
52,5
Sobre el capital y el trabajo
62,7
57,6
49,4
48,8
49,9
49,3
48,9
47,5
22,2
18,6
20,2
20,2
19,5
18,4
17,8
18,1
Sobre el consumo
26,9
38,8
48,9
50,3
49,5
50,4
51,1
52,5
Sobre el capital y el trabajo
45,3
52,8
47,8
48,0
49,4
49,0
48,9
47,5
Impuesto inflacionario
27,8
8,4
3,2
1,7
1,1
0,5
0,0
0,0
Recursos nacionales legislados
(% del PBI)
13,7
Recursos provinciales
(% del PBI)
Total recursos legislados
(% del PBI)
Total recaudación
(% del PBI)
* Los impuestos sobre el consumo incluyen los siguientes tributos: IVA, Internos,
Combustibles, Consumo de Energía Eléctrica y Gas, Derechos de Importación y de Estadística, Regularizaciones Tributarias y el 35% de la recaudación del gravamen sobre
los Ingresos Brutos. Este último porcentaje surge de la información sobre la composición de la recaudación del impuesto en la provincia de Buenos Aires.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Secretaría de Hacienda de la
Nación.
es la más tradicional por la facilidad para su cálculo.88 Se observa en ese
gráfico que la Argentina tiene una presión tributaria sensiblemente más baja
que la de los países de la OECD (aunque dentro de este grupo hay diferencias importantes, como atestiguan los casos de Japón y los Estados Unidos
con relación al promedio de Europa), pero que parece estar en línea con la de
los países de menor desarrollo.
El gráfico 2 relaciona la presión tributaria con el Producto Bruto per cápita de países de diferente grado de desarrollo. La línea muestra el resultado
de una regresión simple,89 que sugiere, con todas las limitaciones del caso,
que a mayor PBI per cápita mayor presión tributaria. Este resultado parece
tener bastante soporte empírico. Es interesante señalar que de los países de
la muestra con PBI per cápita inferior a 10.000 dólares anuales, sólo países
de Europa del Este en transición, Portugal y Grecia se ubican por encima de
la línea, mientras que todos los países latinoamericanos, algunos asiáticos,
la Argentina y Turquía se encuentran ubicados por debajo de la línea.
El gráfico 3 muestra la proporción de la recaudación total que proviene
34
35
GRÁFICO 1
PRESIÓN TRIBUTARIA COMO PORCENTAJE DEL PBI
GRÁFICO 3
IMPUESTOS A LOS INGRESOS Y A LA PROPIEDAD COMO PORCENTAJE
DE LA RECAUDACIÓN TOTAL Y DEL PBI PER CÁPITA*
45%
40%
90
35%
80
Japón
Impuestos al ingreso y a la propiedad
(% de la recaudación total)
Estados Unidos
30%
25%
20%
15%
10%
5%
Chile
Singapur
Corea
México
Argentina
Malasia
Brasil
Sudáfrica
EE.UU.
Japón
OECD
Canadá
N. Zelanda
Europa
0%
OECD
Italia
Australia
70
España
Polonia
Brasil
60
50
Sudáfrica
Turquía
Nueva Zelanda
Irlanda
Rep. Checa Grecia
Hungría
Portugal
Holanda Bélgica
Suecia
Finlandia
Austria
Francia
Reino Unido
Noruega
Canadá
Singapur
Corea
Islandia
Colombia
Tailandia
30
Luxemburgo
Argentina
Malasia
México
40
Suiza
Alemania Dinamarca
Chile
20
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
PBI per cápita en dólares
* El impuesto a los ingresos incluye ingresos, capital e impuestos a la seguridad
social.
GRÁFICO 2
PRESIÓN FISCAL Y PBI PER CÁPITA
60
Presión tributaria (como % del PBI)
Suecia
50
Finlandia
Bélgica
Francia
Austria
Italia
Holanda
Hungría
Grecia
Rep. Checa
40
Polonia
Portugal
30
Sudáfrica
Brasil
Turquía
Tailandia Malasia
México
Chile
Colombia
20
10
Nueva Zelanda
Irlanda
OECD
España
Canadá
Reino Unido
Australia
Dinamarca
Noruega
Luxemburgo
Alemania
Islandia
Estados Unidos
Suiza
Japón
Argentina
Corea
Singapur
0
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
PBI per cápita en dólares
30.000
35.000
40.000
de impuestos al ingreso (incluyendo los impuestos al trabajo) y a la propiedad. El resultado es similar al del gráfico anterior, la participación de estos
gravámenes crece con el nivel de desarrollo alcanzado y la Argentina está algo por debajo del porcentaje que sugiere su nivel de PBI per cápita, pero en
una proporción que no es muy diferente de la de otros países latinoamericanos o de algunos asiáticos.90 Entonces, los países de menor PBI per cápita
tienden a hacer un uso más intensivo de los impuestos al consumo (IVA, Internos, etc.).
El gráfico 4 relaciona la recaudación de impuestos sobre el ingreso y sobre la propiedad (como porcentaje del total recaudado) con una medida de la
evasión fiscal.91 Este gráfico sugiere que en los países con problemas de administración tributaria los impuestos al ingreso y a la propiedad tienen un
papel menos importante que en aquellos países donde el cumplimiento tributario es mejor.
En resumen, las comparaciones entre países deben manejarse con cuidado por las siguientes razones: a) existen problemas en la misma definición de
la presión tributaria (por ejemplo, los incentivos que se otorgan vía desgravaciones o partidas presupuestarias explícitas); b) los países difieren en el papel que le asignan al Estado en la economía; c) parece existir una clara diferencia, tanto en el nivel de la presión tributaria como en la participación de
los impuestos al ingreso y a la propiedad entre los países desarrollados de la
OECD y el resto; d) la fortaleza de la administración tributaria debe tenerse
en cuenta a la hora de diseñar el sistema tributario, perdiendo cierto atractivo los impuestos al ingreso y a la propiedad cuando existen más problemas
de control fiscal. Por lo tanto, argumentar que la presión tributaria de la Argentina es baja o que debe aumentar la contribución de los impuestos al ingreso es una afirmación que no tiene sustento teórico o empírico.
36
37
GRÁFICO 4
IMPUESTOS A LAS GANANCIAS Y A LA PROPIEDAD
COMO PORCENTAJE DE LA RECAUDACIÓN Y EVASIÓN
frenados por los problemas de transición de un impuesto a otro, más que
por otras razones.
También han surgido propuestas más extremas, especialmente en los Estados Unidos, en general basadas en un reemplazo de los impuestos al ingreso por un impuesto federal al consumo. Estas propuestas no parecen ser
muy consistentes debido a que producen pérdidas de ingresos, algunas parten de ideas fantasiosas como la posibilidad de eliminar al IRS si se adopta
un impuesto a las ventas (dejando sin resolver el problema de quién se hará
cargo del control de ese impuesto), y se ha cuestionado su impacto sobre la
equidad y moderado sus presuntas ganancias de eficiencia.94 La idea del impuesto único, que puede ser muy atractiva en la opinión pública, carece de
un fundamento sólido que habilite, incluso, su consideración en una discusión de alternativas de sistema tributario.95
Una última ventaja de un sistema como el comentado anteriormente es
que se vuelve menos vulnerable a la acción de los grupos de presión. Al
igual que los aranceles uniformes sobre las importaciones, dicho sistema
puede ser mejorado desde un punto de vista conceptual, pero en la práctica tiene ventajas importantes, y además pasa con éxito la prueba más elemental que debe afrontar cualquier sistema de impuestos: “el verdadero
test de un sistema tributario es si su estructura parece haber sido diseñada a propósito”.96 Muchos sistemas ni siquiera aprueban este examen tan
simple.
Impuesto a los ingresos y propiedad (% del total)
80,0
Suecia
España
70,0
Nueva Zelanda
Canadá
60,0
Hungría
Portugal
Sudáfrica
Argentina
50,0
México
Colombia
40,0
Chile
30,0
20,0
10,0
0,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0 25,0 30,0 35,0
Tasa de evasión (en %)
40,0
45,0
50,0
6. CONCLUSIONES
Las posiciones de los expertos en finanzas públicas se han ido acercando
al diseño “ideal” de un sistema tributario para economías de mercado.92 En
las últimas décadas se han enfatizado más los aspectos de eficiencia que los
de equidad, pero también se ha sacrificado eficiencia por viabilidad administrativa e institucional.
Por ello, se procura que el sistema tributario se base en un impuesto al
consumo generalizado (IVA) con pocas exenciones y alícuota uniforme; con
impuestos adicionales sólo para algunos consumos que procuran resolver
problemas de contaminación o externalidades (bebidas alcohólicas, tabaco
y combustibles); con un sistema de impuesto a las ganancias de las personas que mantiene una estructura progresiva, también con pocas exenciones y deducciones para evitar que se disipe esa progresividad y se afecte la
eficiencia (aunque ha sido más difícil avanzar en este sentido); con un impuesto a las ganancias de las sociedades con tasa uniforme alineada a la
tasa marginal máxima del impuesto personal, que actúa como un sistema
de retención para algunos ingresos de capital.93 Existe menos consenso
respecto de cuál debe ser la imposición sobre las ganancias de capital (aspectos de eficiencia exigirían gravarlas como si fueran ingreso ordinario,
pero las dificultades de control sugieren eximirlas), sobre el uso de impuestos presuntos o cedulares (aunque se les asigna un mayor papel en
los países con debilidades de administración); y sobre la utilización de impuestos al trabajo, aunque se observan cada vez mayores intentos por justificar su reemplazo por impuestos al consumo, que parecen haber sido
NOTAS
1. Ver Alm (1996), y Slemrod y Bakija (1996) o los clásicos libros de Musgrave
(1980) y Musgrave y Musgrave (1981). Para analizar algunos de estos puntos para el
caso argentino ver FIEL (1991), Artana y López Murphy (1993) y López Murphy y Salinardi (1982).
2. La excepción son los impuestos que se utilizan para corregir externalidades (por
ejemplo, sobre la contaminación ambiental) y los de suma fija (que no se utilizan por
carencias de información o por su regresividad). Debe señalarse que existen otras alternativas para corregir las externalidades, y que en virtud de las restricciones de información, es difícil diseñar un impuesto óptimo. De todas maneras y aun cuando fuera posible calcular en forma precisa los impuestos que permitieran internalizar las
externalidades, su producido será un porcentaje muy bajo de la recaudación. Por lo
tanto, la mayor parte del financiamiento del Estado siempre se hará con gravámenes
distorsivos.
3. Debe señalarse que no siempre existe un conflicto entre la política distributiva y el
crecimiento. Por ejemplo, si se acepta que la educación genera externalidades positivas,
una política que brinde una mayor cobertura educativa puede resultar en una tasa de
crecimiento más elevada, aun cuando se la haya financiado con impuestos distorsivos.
Claro está, que ello exige que el gasto público sea eficaz. Ver Leibfritz et al. (1997).
4. Ver, por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996).
5. El nivel de recaudación a obtener depende de las preferencias de la comunidad
respecto al nivel de participación del Estado en la economía y de las restricciones macroeconómicas. Aun cuando ambos aspectos exceden el ámbito de este trabajo, debe
mencionarse que el gasto y los impuestos se determinan en forma conjunta. En otras
palabras, si existen problemas para aumentar la recaudación, el gasto necesariamente
38
39
deberá ser contenido para evitar inconsistencias macroeconómicas. Es importante señalar aquí que el gasto público siempre es financiado por algún impuesto: los corrientes, los futuros que se deberán recaudar para atender los servicios de la deuda pública
utilizada para hacer frente a una parte de las erogaciones pasadas, o el impuesto inflacionario si el déficit se financia con emisión monetaria. Por ello, la verdadera presión tributaria de un país se aproxima mejor por la relación gasto público consolidado
al Producto Bruto Interno (PBI) que por la fórmula más utilizada en la práctica que relaciona el nivel de la recaudación consolidada al PBI. De todas maneras, en este capítulo y en otros del trabajo se continúa utilizando la relación más usual porque ella es
la que aparece más frecuentemente en la literatura especializada, aun reconociendo
sus limitaciones.
6. Los impuestos se utilizan para financiar el gasto del Estado, pero introducen
una pérdida de bienestar porque, normalmente, se detraen más recursos del sector
privado de los que se le “devuelven” por medio del gasto estatal. En la teoría de Finanzas Públicas lo usual es comparar un impuesto con otro que genera la misma recaudación para poder mantener constante el nivel de gasto. Ello es razonable para evitar
tener que modificar las conclusiones del análisis de cada impuesto en función del destino supuesto de su producido. En verdad, como el dinero es fungible es arbitrario
afirmar que una partida de gasto se ha financiado con un impuesto determinado.
7. Otra forma de ver el mismo problema, pero analizando sólo un mercado, es que
los impuestos introducen una diferencia (“cuña”) entre el precio que enfrentan los demandantes de un bien, servicio o factor productivo, y el que reciben quienes lo ofrecen. Precisamente por su presencia dejan de hacerse transacciones que hubieran beneficiado a una (o a ambas) partes, ya que el precio que pagan los consumidores es
mayor que el precio (neto de impuestos ) que reciben quienes ofrecen el bien.
8. Ver, por ejemplo, Boskin (1988).
9. Si se pretende analizar qué ocurre con la tasa de crecimiento del PBI total, también interesa el impacto de los tributos sobre la oferta de trabajo.
10. Por ejemplo, en la teoría de imposición al capital se ha argumentado que es
óptimo gravar al stock y subsidiar la inversión porque se captan los recursos sobre
una dotación del recurso que no puede ser alterada por la presencia del impuesto,
mientras que se trata de revertir el impacto sobre las decisiones futuras subsidiando
el aumento de ese stock. Ello supone que la memoria colectiva aceptará que la expropiación inicial no volverá a repetirse.
11. Para una prueba formal ver Harberger (1985 b), quien demuestra que si el
consumo en el presente y el consumo en el futuro son igualmente sustitutos del ocio,
entonces el impuesto al consumo tiene menor costo de eficiencia que el gravamen sobre el ingreso.
12. Si los bienes son independientes en demanda (es decir, los cambios en el precio de uno no afectan las cantidades consumidas de los otros), la regla de Ramsey resulta en tasas impositivas que son inversamente proporcionales a la elasticidad de la
demanda de cada bien (tasas más altas para bienes con demanda más inelástica).
13. La regla de Ramsey es parte del problema general de discriminación de precios
(de tercer grado) y, por lo tanto, también se utiliza para determinar las tarifas óptimas
de un monopolio regulado. El problema es similar: la empresa con costos decrecientes
tiene un déficit si cobra tarifas iguales a los costos marginales, por ello debe apartarse de la tarificación a costos marginales. La forma óptima de hacerlo es con el mismo
criterio explicado en el texto para los impuestos indirectos. Ver Baumol y Bradford
(1970).
14. Ver, por ejemplo, Alm (1996), Harberger (1994 a) y Slemrod y Bakija (1996).
15. En teoría este problema podría corregirse mediante el uso de pesos distributivos que contemplaran las características de cada uno de los bienes. Esto resolvería en
forma conjunta el problema de eficiencia y equidad (ver Feldstein 1972). Además de
aumentar los requisitos de información, esta teoría ha sido criticada por sus problemas para explicar el diseño práctico de los programas distributivos y por algunas inconsistencias (ver Harberger (1978) y Harberger (1985 a]). Asimismo, debe recordarse
que cuando se incorporan las características distributivas de los bienes no sólo debe
mirarse cuán relevante es un bien para la canasta de consumo de los quintiles más
pobres, sino también calcular las filtraciones que pueden hacerse hacia los consumidores de mayores recursos. Ver Navajas y Porto (1994), y Newbery (1997).
16. La demostración de Harberger (1994 a) puede explicarse en forma intuitiva de
la siguiente manera, y teniendo presente que el grado de complementariedad se define
excluyendo el efecto ingreso: para un pequeño aumento en el salario que percibe un
individuo (el precio del ocio) es poco probable que la persona reaccione reduciendo sus
vacaciones, el cine o sus actividades de esparcimiento, sino que parece más factible
que reduzca el consumo de bienes inferiores, luego el de necesidades y por último el
de bienes superiores. Otra forma de ver el mismo problema es pensar que las personas
que trabajan muchas horas por día, en sus momentos de ocio seguramente consumen
bienes de mayor calidad, porque ésta es un sustituto del tiempo, que es su “insumo”
escaso. El error de considerar a los bienes de lujo surge por pensar que todo lo que se
consume durante las horas de ocio es, por definición, un complemento del ocio.
17. Ver Diamond y Mirlees (1971) y Carlton (1979).
18. Ver, por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996), quienes mencionan el tratamiento
especial que reciben algunas cuentas de ahorro (“IRA accounts”, “Keogh Plans”), que
elimina el impuesto sobre el retorno de los ahorros realizados en estas cuentas.
19. Ver, por ejemplo, Harberger (1980).
20. Ver, OECD (1995), Leibfritz et al. (1997), y Slemrod y Bakija (1996).
21. Los créditos fiscales por inversión pueden hacer rentables proyectos muy malos y además favorecen a los activos de corta vida útil. Los esquemas de depreciación
acelerada tienen un problema parecido, aunque su sesgo en relación a la vida útil no
es único. El mejor instrumento para reestablecer la neutralidad entre activos financiados con fondos propios es la deducción automática de la inversión, pero ello convierte
al impuesto a las ganancias en un gravamen sobre el consumo. Ver Harberger (1980)
y Gravelle (1981). En el caso de los proyectos financiados con endeudamiento se puede demostrar que la deducción de los intereses nominales más que compensa el impacto negativo de la inflación (ver Atkinson y Stiglitz 1980). Entonces, para estos proyectos la deducción automática de la inversión es neutral si no se permite la
deducción de los intereses pagados por la deuda.
22. Ver, por ejemplo, Stotsky (1995 a).
23. Esto ocurre porque se limita el “carry-forward” de las pérdidas en el tiempo y
porque no se reconoce una tasa de interés, lo que reduce su monto medido en valor
actual. Estas restricciones existen para evitar pérdidas de recaudación o reducir vías
de elusión. Ver King (1995), Shome (1995) y Slemrod y Bakija (1996).
24. Ver Slemrod y Bakija (1996).
25. Ver Mieskowski (1972).
26. Ver Raimondo (1992).
27. La excepción la constituyen los bienes que generan externalidades que pueden
ser gravados a tasas diferentes para tratar de ayudar a internalizar el problema, con
tasas mayores si la externalidad es negativa (por ejemplo, contaminación ambiental en
el caso de los combustibles o sobre la salud en el caso de los cigarrillos y las bebidas
alcohólicas) o menores si son positivas (sería el caso de la educación si se la trata como un bien de consumo, aunque correspondería gravarla directamente a tasa cero si
se la considera una inversión).
28. Ver OECD (1995) y Leibfritz et al. (1997).
29. Ver Leibfritz et al. (1997) y los trabajos preparados para ese informe.
30. Ver Slemrod y Bakija (1996). La evidencia para el caso de los Estados america-
40
41
nos parece ser bastante contundente: los Estados que redujeron impuestos para
atraer inversiones no han tenido ni mayor crecimiento ni mayor creación de empleos.
Esto puede deberse a la ineficiencia en el uso del capital que alientan las desgravaciones. Ver por ejemplo, Courant (1994) y Bartik (1994).
31. En el caso de Estados Unidos este problema no es compensado en forma perfecta porque las empresas más pequeñas no enfrentan la doble imposición de los dividendos (ya que generalmente no son corporaciones) y además, la tasa del impuesto es
menor cuanto menor es la ganancia anual medida en dólares.
32. La inversión en capital humano tiene un tratamiento favorable con relación a
una inversión en capital físico que no goza de ningún tratamiento preferencial porque
uno de sus costos, el de oportunidad del tiempo dedicado al estudio, se “deduce” plenamente de la base imponible. Esta menor tributación tiene algún justificativo porque
el capital humano enfrenta serias dificultades para poder ser financiado vía deuda, ya
que no puede ser utilizado como garantía del préstamo. Además, si el impuesto es progresivo, el retorno de la inversión en capital humano ( los mayores salarios) se gravará a una tasa más alta que la correspondiente a los ingresos que no se percibieron durante el tiempo de estudio.
33. Esto puede lograrse en forma directa mediante tasas preferenciales en el IVA,
o en forma indirecta, mediante la posibilidad de deducir como gasto del balance impositivo de ganancias los montos consumidos de determinados bienes (caridad, salud, vivienda).
34. La elusión es la reducción en la carga tributaria que permite la legislación para
determinadas acciones que se quieren promover. La evasión se diferencia de la elusión
porque el evasor enfrenta penas en el caso de ser detectado.
35. Ver Alm (1985).
36. Ver Artana (1988).
38. Ver Shome (1995).
39. La literatura del Costo Marginal Social de los Fondos Públicos brinda un soporte conceptual a esta apreciación. A menos que el bien público que se financia con
impuestos distorsivos aumente la recaudación de los impuestos existentes, el Costo
Marginal Social de los Fondos Públicos será superior a la unidad, indicando que la
aprobación de proyectos del Estado debe tener beneficios que superen a los costos.
Ver Browning (1974), Atkinson y Stiglitz (1980) y Wildasin (1984).
40. Ver Atkinson y Stiglitz (1980), Leibfritz et al. (1997) y Auerbach y Slemrod
(1997).
41. Esta mayor reacción de las mujeres a los cambios de impuestos se ve confirmada por el aumento en la tasa de participación femenina que alentó una mayor utilización del sistema de gravar por separado los ingresos de los esposos (lo que redujo
la tasa marginal para el segundo miembro de la familia que sale a buscar empleo,
usualmente la mujer). Ver Leibfritz et al. (1997).
42 Ver Auerbach y Slemrod (1997), quienes mencionan, sin embargo, que estos resultados eran de esperar en una reforma que mantuvo la recaudación y que afectó la
decisión de trabajar vía diferentes canales (modificó la distribución de las tasas marginales para diversos tramos de ingreso, amplió la base de maneras distintas para cada
grupo familiar modificó otros impuestos que también afectan el ingreso de los contribuyentes).
43 Ver Leibfritz et al. (1997).
46Los problemas con los incentivos tributarios a la inversión son bastante generalizados. Por ejemplo, Brooks (1997) menciona que en Canadá los incentivos tuvieron
un costo fiscal entre 5 y 8 veces mayor que el aumento en la inversión, que sesgaron
las inversiones hacia la compra de maquinarias (sobre las cuales existía el beneficio
tributario), que favorecieron a las actividades capital intensivas y que fueron costosos
para la administración tributaria, al mismo tiempo que restaron legitimidad a todo el
sistema tributario. La experiencia de la Argentina con la promoción industrial y regional es similar (ver FIEL [1988], López Murphy et al. [1982] y Artana [1988 y 1991]).
47. Ver Leibfritz et al. (1997).
48. Ver Slemrod y Bakija (1996) y Leibfritz et al. (1997). Un ejemplo de esta capacidad de las firmas de explotar las diferencias tributarias está dado por la reducción de
los beneficios como porcentaje del PBI que se observa en Estados Unidos del 13,5% en
1950 a 4,6% en 1993. Aparentemente, ello ha sido el resultado de las deducciones y
de un aumento importante en los intereses pagados por las compañías, que adaptaron
su estructura financiera para pagar menos impuestos.
49. Ver OECD (1995).
50. Ver, por ejemplo, Artana (1996) y las referencias allí citadas.
51. “La imposición en una economía abierta” se discute en López Murphy et al.
(1988).
52. El impuesto puede transformar a un bien importable en exportable si reduce
mucho el consumo, pero la decisión de producción sigue siendo la misma, definida por
el precio internacional del producto.
53. Ver Shome (1995).
54. Ver FIEL (1993) para un análisis más detallado de estos temas.
55. Este problema parece estar presente en el IVA estadual de Brasil.
56. Otras restricciones a la descentralización son las economías de escala en la
provisión del servicio (aunque existen varias formas de sortearlas con éxito) y posibles
limitaciones a la capacidad administrativa de los gobiernos locales. Para una discusión de estos temas ver FIEL (1993).
57. Es obvio que los consumidores son los trabajadores y los capitalistas. La idea
de tratarlos por separado en su rol de dueños del factor y de consumidores permite
distinguir la menor capacidad de consumo y ahorro que tienen por la merma eventual
en sus ingresos, de la que enfrentan por sus decisiones de consumo.
58. Esta equivalencia se pierde en el caso de bienes o factores que se transan internacionalmente. Debe notarse que la reforma previsional realizada en la Argentina
en 1994 transformó una parte de los aportes personales en contribuciones a una
cuenta individual de capitalización. En este caso, esta porción del aporte dejó de ser
un impuesto y se convirtió en un ahorro forzoso, ya que los beneficios a obtener están
estrictamente relacionados a los aportes que realiza cada individuo.
59. La teoría del consumo llamada del ciclo de vida sostiene que los individuos
ahorran para mantener un nivel de consumo determinado en sus años de retiro. En
este contexto el individuo termina a lo largo de su vida consumiendo todo su ingreso.
Por ello, una medida del ingreso de la persona a lo largo de su vida es el consumo corriente.
60. La proporcionalidad exige que no haya herencias o que se grave a éstas con el
IVA. Nótese que la evidencia citada por Caspersen y Metcalf (1994) para Estados Unidos no permite concluir que cuando hay herencias el impuesto se vuelve necesariamente regresivo, porque el porcentaje de herencias medido como porcentaje de los ingresos tiene forma de U.
62. Ver Brazer (1980) y Stotsky (1995 b).
64. Ver, por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996).
65. Ver OECD (1995) y Leibfritz et al. (1997).
66. También por los costos de cumplimiento de los contribuyentes y de administración para el fisco que pueden recaer en forma despareja sobre los diferentes niveles
42
43
de ingreso, y sin guardar una estrecha relación con la distribución de la carga de los
impuestos.
67. Ver Alm (1996).
69. Ver Harberger (1962).
70. Estos elementos son: la elasticidad de sustitución en los diferentes sectores de
la economía, la elasticidad de la demanda de cada sector y la intensidad de uso de factores en cada sector.
71. Este es un resultado similar al que se obtiene de aplicar el conocido teorema
de Stolper-Samuelson en la teoría de comercio internacional, y presenta algunos resultados ambiguos cuando se extiende al caso de más de dos bienes y más de dos factores.
72. Ver Harberger (1994 b).
73. El riesgo país, que implica un costo mayor del capital, puede interpretarse como un impuesto recaudado privadamente. Por las mismas razones apuntadas en el
texto seguramente será soportado por los trabajadores del país.
74. Ver OECD (1995), Leibfritz et al. (1997), Auerbach y Slemrod (1997), y Slemrod
y Bakija (1996).
75. Ver Harberger (1994 b).
76. Ver OECD (1995).
77. Ver Múten (1997).
78. Este sistema se aplica en varios países (el Reino Unido y Japón son los casos
típicos). Se acepta que es un sistema más simple que el americano, pero que permite
menos opciones para alcanzar otros objetivos vía deducciones. Ver Gale y Holtzblatt
(1997) quienes muestran alguna evidencia que sugiere que, contra lo que podía esperarse a priori, no es claro que este sistema tenga menos costos de administración que
el americano (por ejemplo, porque conseguir la información que proporcionan las declaraciones juradas es costoso, porque administrar los programas vía el gasto público
también implica costos, etcétera).
79. En cierta medida los impuestos al trabajo actúan en forma cedular al gravar
los ingresos del trabajo por separado, con tasas proporcionales y casi sin excepciones.
80. Ver Auerbach y Slemrod (1997). El impuesto mínimo ya se aplicaba a nivel individual antes de la reforma de 1986.
81. Ver Krelove y Stotsky (1995) y Mc Carten (1995).
82. Ver Mc Carten (1995).
83. Durante 1997 y la primera parte de 1998 se asistió a un interesante debate en
los Estados Unidos que concluyó en recomendaciones para el Internal Revenue Service
de extremar los recaudos para respetar los derechos de los contribuyentes. Entre otras
cosas, ello ha llevado a la agencia de recaudación americana a reforzar los servicios de
información al contribuyente.
84. Nótese que desde el punto de vista de la eficiencia existe algún nivel de evasión
que es admisible porque el esfuerzo de contralor fiscal insume recursos reales que se
utilizan para lograr que aumente una mera transferencia de dinero del sector privado
al fisco. Ver Alm (1996).
85. Slemrod y Bakija (1996) mencionan que en Estados Unidos la decisión de exigir el número de identificación personal a los dependientes (hijos, esposa) que califican
para recibir una deducción en el impuesto personal a la renta redujo entre 1986 y
1987 el número de deducciones incluidas en las declaraciones juradas en 7 millones
de casos, con un aumento en la recaudación de US$ 2.900 millones. Esto sugiere que
una deducción no muy controlada en un país de origen sajón era abusada por los contribuyentes. Al aumentar la percepción de que el fisco contrastaría la información se
redujo espontáneamente el número de deducciones incluidas en las declaraciones juradas.
86. La mayor parte de esta sección fue realizada por la Lic. Nuria Susmel.
87. Ver Leibfritz et al (1997), Slemrod y Bakija (1996) y Stotsky (1995 d). Esta última autora muestra datos del promedio del período 1986-92 que arrojan una carga
tributaria de 30,4 % del PBI para los países de la OECD, de 27,3% para las economías
del Este de Europa en transición, y de entre 13,6 a 17,7 % para el resto de las regiones del mundo.
88. Además de las razones mencionadas anteriormente respecto a que la verdadera presión tributaria debe aproximarse por la relación gasto público/PBI, debe señalarse que la comparación entre países está expuesta a problemas de homogeneidad en
las variables. Por ejemplo, si un país opta por asegurar la provisión de salud vía regulaciones del Estado (como es el caso de los Estados Unidos) su relación impuestos/PBI será más baja que en otro que, en igualdad de otras condiciones, decide hacerlo vía
un mayor gasto público financiado con impuestos. Lo mismo puede decirse de los incentivos promocionales (vía desgravaciones o partidas de gasto explícitas), la protección arancelaria, los peajes, otras tasas por el uso de servicios públicos, y los programas de retiro organizados por medio de fondos de capitalización y los de bienestar
social. Las fuentes utilizadas en los gráficos son OECD (1996 y 1997) y FMI (varios
números).
89. La regresión estimada por mínimos cuadrados clásicos es la siguiente: PF =
223,1 + 0,00068 PBIC, donde PF es la presión fiscal y PBIC es el PBI per cápita. Los
estadísticos “t” de Student son 8,7 y 4,9, ambos significativos al 5%; el R2 ajustado es
0,38, y el estadístico F de 24,0.
90. La participación de los impuestos está también expuesta a errores de interpretación. Por ejemplo, se excluyó a Venezuela porque se incluyen como impuesto a la
renta los ingresos que el fisco percibe de la explotación de los recursos no renovables.
91. La evasión fiscal es una estimación para el IVA obtenida de Silvani y Brondolo
(1993).
92. Ver Faría (1995), Shome (1995) y Tanzi (1991).
93. El impuesto a las ganancias de las sociedades actúa como un pago a cuenta
de lo que debería tributar el individuo y al gravar la utilidad devengada, evita que se
postergue el pago de la obligación tributaria.
94. Para una discusión de varias propuestas de reforma del sistema americano ver
Slemrod y Bajika (1996).
95. Nótese que el impuesto único se aparta por completo de la idea de gravar en
forma cedular. Ello lo vuelve particularmente vulnerable en países con problemas de
administración tributaria.
96. Citado en Brooks (1997).
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CAPÍTULO 2
Reformas tributarias recientes
Hugo González Cano*
1. INTRODUCCIÓN
En este trabajo se analizarán las reformas tributarias realizadas en los
últimos años, especialmente las ejecutadas en el último quinquenio, tanto
las realizadas en los países más avanzados como en América Latina. Se comentará la tendencia de los cambios y las estructuras impositivas reemplazadas y además se tratarán de analizar los principales objetivos perseguidos,
por ejemplo, aumentar la recaudación, combatir la evasión, atraer inversiones, fomentar el empleo, ganar competitividad internacional, etc.
Finalmente, se realizará una evaluación global de las reformas impositivas, buscando señalar las tendencias principales que surgen del análisis
realizado, tanto con referencia a los objetivos perseguidos, como a los instrumentos utilizados. Se analizarán con mayor detalle las reformas realizadas
en el impuesto sobre la renta (de empresas y personas físicas) y en los impuestos generales al consumo, en particular el IVA.
Aunque en realidad las reformas tributarias de los países de la región siguen –tal como se verá– determinadas tendencias que por lo menos en ciertos aspectos se originan en los países más avanzados, como el caso de la reforma de la imposición sobre la renta realizada en Estados Unidos en 1986,
en otros casos las reformas fueron pasando de uno a otro país de América
Latina, como ocurrió en el caso del IVA. Sin embargo, aun entre países más
homogéneos –por ejemplo más desarrollados– se notan amplias diferencias.
En consecuencia, para tener una visión global de las reformas es mejor
tratarlas por grupo de países, que por tipo de impuestos. Por ello, primero se
analizan las reformas ocurridas en los países de la OECD, que en su mayoría son industrializados y luego se comentan las realizadas en países de
América Latina. En ambos casos se trata de analizar la evolución del nivel de
tributación y la estructura o composición de las recaudaciones por principales tipos de impuestos.
* Profesor CITAF-OEA.
39,3
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Alemania
Austria
Bélgica
Checoslovaquia
Dinamarca
España
Finlandia
Francia
Grecia
Holanda
Hungría
Irlanda
Islandia
Italia
Luxemburgo
Noruega
Polonia
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32,9
Australia
Japón
Nueva Zelanda
29,6
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17,4
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
CUADRO 1
COEFICIENTES DE PRESIÓN TRIBUTARIA DE LOS PAÍSES DE LA OECD
(Porcentaje de recaudaciones sobre el PBI)
1991
1992
1993
a) Evolución del nivel de la tributación
Canadá
Estados Unidos
México
1994
2. TENDENCIAS DE REFORMA TRIBUTARIA EN LOS PAÍSES
DE LA OECD
En primer lugar debe señalarse que aunque desde mediados de la década
del ochenta se observa en casi todo el mundo una tendencia a la reducción
de las actividades del sector público, ello tiende a manifestarse más bien en
el sector de empresas públicas que han sido privatizadas en buena parte,
que en las actividades típicas del gobierno (provisión de bienes y servicios
públicos). Por supuesto que los gobiernos también se pueden financiar con
la emisión de títulos, y en muchos casos se observa un aumento importante
de la deuda pública medida como porcentaje del PBI. Pero al mismo tiempo,
como en muchos casos el nivel del gasto público no ha descendido sino más
bien al contrario, y se trata de mantener equilibradas las finanzas públicas,
se nota que en general los coeficientes de presión tributaria han tendido a
mantenerse en el tiempo o incluso se notan ciertos aumentos.
Así en el caso de los países de la OECD, se observa que entre 1980 y
1994 el coeficiente de presión tributaria promedio sin ponderar e incluyendo
los ingresos de la seguridad social, para todos ellos ascendió del 34,1% del
PBI en 1980, al 35,9% en 1985, al 37,0% en 1990 y al 38,4% en 1994 (cuadro l). Si se consideran únicamente los países de la Unión Europea (UE), se
observa lo mismo, ya que el coeficiente pasó del 37,7% en 1980 al 40,3% en
1985, al 41,7% en 1990 y al 42,5% en 1994.
Por su parte, en el caso de los países no europeos de este grupo, se observa que el coeficiente de los Estados Unidos que en 1980 era del 29,3% se
ha mantenido muy estable en todo el lapso alrededor de ese nivel, ya que en
1994 era del 29,6%. En cambio, en el caso de Japón se nota un aumento de
la presión tributaria del 25,4% del PBI en 1980 al 27,6% en 1985, al 3l,3%
en 1990, para luego descender al 27,8% en 1994.
Si ahora se considera el caso de los países con mayor nivel de presión tributaria, como son los países escandinavos (Suecia, Dinamarca, etc.), en general se observa un incremento de la presión tributaria desde 1980 hasta
1988-1989 y luego un descenso hasta 1993 con una recuperación en 1994.
Finalmente en los países del Sur de Europa como España, Italia y Grecia, se
nota un incremento casi constante de la presión, que en España pasó del
24,l% en 1980 al 36% en 1992, para luego descender levemente; en Italia ascendió del 30,2% en 1980 al 42,3% en 1993 cayendo a 41,7% en 1994 y en
Grecia creció del 29,4% en 1980 al 42,5% en 1994.
Finalmente, debe señalarse que en los últimos años y en especial desde
1990 se produjeron descensos en algunos países, como Australia, Nueva Zelanda, los antes indicados de alto nivel de presión (Dinamarca y Suecia), Bélgica, Japón y en el Reino Unido, cuyo coeficiente bajó de casi 38% en 19851986 al 34% en 1994. De un total de 24 países de la OECD del cuadro 1,
mayoritariamente industrializados, la carga impositiva descendió, entre 1988
y 1994, en ocho de ellos, aumentó en trece y se mantuvo estable en los restantes cuatro países (Bélgica, Dinamarca, Estados Unidos y Francia).
Aunque todavía no se tienen los datos completos de la OECD para años
49
REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES
36,1
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1980
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33,4
38,8
40,9
51
b) Cambios en la estructura tributaria de los países
de la OECD
1. Alemania unificada a partir de 1991
Fuente: OECD, “Revenue Statistics, 1965-1994", París, 1996.
35,9
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37,7
Promedio sin ponderar:
OECD total
OECD América
OECD Pacífico
OECD Europa
EU 15
más recientes, los datos parciales de algunos países, así como la política generalizada para reducir los déficit del gobierno, muy posiblemente haya tendido a incrementar los coeficientes de presión tributaria en los últimos años.
Para los quince países de la Unión Europea el cumplimiento de las metas fiscales para llegar a la unión monetaria en 1999 (déficit público hasta el 3%
del PBI y deuda pública hasta el 60% del PBI), hizo que en varios casos en
1997 se crearan nuevos impuestos y/o se aumentaran los existentes, tal como ocurrió por ejemplo en Italia, Francia, Grecia, Alemania, etc. Incluso en
algunos casos para lograr la aprobación política de mayores impuestos, se
crearon refuerzos del impuesto a la renta con la denominación de “Impuesto
Europa”, como ocurrió en Italia en 1997.
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20,0
25,2
35,3
48,8
30,8
17,9
Portugal
Reino Unido
Suecia
Suiza
Turquía
30,4
36,5
50,1
30,6
19,0
31,1
39,0
49,1
31,0
18,4
32,9
37,3
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29,4
37,6
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17,5
27,6
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18,8
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33,4
35,4
49,9
31,9
22,4
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
CUADRO 1 (Cont.)
33,0
34,1
51,0
33,9
22,2
1994
50
Tal como se puede ver en el cuadro 2, los impuestos sobre la renta (personas físicas y empresas o corporaciones), continúan siendo la principal
fuente de recaudación tributaria de los países de la OECD, ya que en 1994
obtuvieron el 35,45% del total, frente a los impuestos al consumo (31,9% del
total) y el 25,9% de las contribuciones e impuestos para seguridad social. Si
bien los impuestos al consumo y particularmente el IVA, aumentaron su
participación en el total en los últimos años, todavía en la mayoría de los
países industrializados son más importantes financieramente los impuestos
sobre la renta.
Asimismo, dentro de los impuestos sobre la renta, los aplicados sobre los
ingresos de las personas físicas (IRPF) continúan representando el mayor
porcentaje recaudatorio en los países industrializados, al revés de lo que
ocurre en países de América Latina, donde: i) los impuestos sobre la renta
generan menores recaudaciones, y ii) ellas provienen mayormente del impuesto empresario que del recaudado de las personas físicas.
Esta clasificación de impuestos de la OECD es muy similar a la usada
por el FMI y por la OEA para países de América Latina, en el sentido de que
se diferencian claramente la recaudación del impuesto personal a la renta y
las contribuciones de seguridad social y otros impuestos sobre la mano de
obra, ya que si bien el primero representa mayoritariamente rentas del trabajo, también incluye ingresos del capital. Y especialmente en los países de
América Latina la recaudación del impuesto a la renta, en algunos casos ni
siquiera se discrimina entre el impuesto personal y el societario.
Pero ello no obsta, para que cuando se analizan reformas del impuesto
personal a la renta de asalariados, en algunos casos se hayan considerado
de manera conjunta con las contribuciones personales de seguridad social,
ya que ambos en definitiva recaen sobre los salarios. Inclusive los aportes
patronales de seguridad social en el largo plazo también incidirían sobre los
asalariados, de acuerdo a varios estudios, pero a corto plazo incidirían sobre
los beneficios de las empresas, con el consiguiente efecto negativo sobre el
empleo.
En el cuadro 3 puede verse que por ejemplo en Estados Unidos el im-
52
53
CUADRO 2
ESTRUCTURA TRIBUTARIA DE LOS PAÍSES DE LA OECD
COMO PORCENTAJE DEL PBI
AÑO 1994
CUADRO 3
IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE PERSONAS FÍSICAS
EN PORCENTAJE DEL PBI
Renta y
beneficios
Canadá
Estados Unidos
México
Australia
Japón
Nueva Zelanda
Alemania
Austria
Bélgica
Checoslovaquia
Dinamarca
España
Finlandia
Francia
Grecia
Holanda
Hungría
Irlanda
Islandia
Italia
Luxemburgo
Noruega
Polonia
Portugal
Reino Unido
Suecia
Suiza
Turquía
Promedio sin
ponderar:
OECD total
OECD América
OECD Pacífico
OECD Europa
EU 15
16,0
12,3
5,8
16,2
10,5
22,2
11,5
10,6
17,5
11,7
31,1
9,9
19,3
7,8
8,7
12,6
9,3
15,1
10,3
14,5
17,3
14,3
13,3
8,6
12,1
21,6
13,4
6,6
Seguridad
social
Salarios
6,1
7,0
3,7
4,0
3,3
2,0
9,8
0,3
15,4
15,0
15,5
18,9
1,6
13,8
12,1
19,1
14,7
19,3
14,1
5,4
2,5
13,0
12,0
9,9
12,8
8,7
6,1
13,9
12,4
3,5
Patrimonial
2,8
0,1
0,3
1,1
0,3
0,1
0,6
0,1
0,6
0,7
2,8
3,2
2,0
1,1
0,7
1,2
0,6
1,9
1,9
1,2
2,3
1,4
1,9
0,5
1,7
2,9
2,3
3,4
1,1
1,2
0,8
3,7
1,6
2,5
1,8
Bienes y
servicios
9,5
5,0
9,0
8,9
4,3
12,5
11,3
13,2
12,5
15,9
16,5
10,0
14,5
12,0
17,4
11,9
16,5
14,7
15,2
11,8
12,3
15,8
15,4
14,7
12,0
13,2
5,5
8,3
Otros
0,5
0,3
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1991
1992
1993
1994
5,9
10,1
10,5
10,8
11,6
14,9
15,0
14,3
13,6
13,4
Estados Unidos 7,7
10,0
9,3
10,5
9,9
10,1
9,8
9,6
9,8
9,8
Canadá
México
Australia
8,0
9,0
12,0
12,5
13,6
13,2
12,1
11,8
11,8
12,0
Japón
4,0
4,2
5,0
6,2
6,8
8,4
8,3
7,4
7,5
6,4
Nueva Zelanda
9,7
11,7
16,9
20,3
19,9
17,4
16,3
16,2
16,0
16,6
Alemania
8,2
8,8
10,8
11,3
10,9
10,1
10,4
10,9
10,6
10,4
Austria
6,9
7,4
8,4
9,5
9,9
8,7
9,1
9,3
9,4
8,4
Bélgica
6,4
8,7
13,3
15,6
16,7
14,3
13,9
14,0
13,7
14,5
4,3
5,3
12,4
19,6
23,1
23,5
24,6
25,6
26,1
26,4
26,4
27,7
2,1
1,9
2,8
4,9
5,7
7,5
8,1
8,4
8,4
8,1
0,1
0,5
0,1
0,1
0,2
0,1
1,8
0,2
0,5
Checoslovaquia
Dinamarca
España
Finlandia
10,1
12,8
16,7
14,3
17,0
17,5
17,4
18,3
16,2
17,5
Francia
3,7
4,2
4,5
5,4
5,7
5,2
5,9
6,0
6,1
6,2
Grecia
1,5
2,5
2,3
4,4
4,9
5,2
4,8
4,1
3,8
4,5
Holanda
9,1
9,9
11,6
11,8
8,6
11,0
12,3
11,6
12,1
9,7
6,6
6,7
7,1
6,5
4,3
5,7
7,9
10,8
11,4
11,2
11,6
11,6
11,7
11,8
Hungría
Irlanda
Islandia
5,1
5,4
6,0
6,7
5,6
8,3
8,3
8,5
9,3
9,5
Italia
2,8
2,8
4,0
7,0
9,2
10,3
10,5
11,3
11,9
10,6
Luxemburgo
Noruega
7,6
7,4
11,9
12,6
12,0
10,3
9,5
9,2
9,2
9,7
13,2
13,8
14,1
13,2
10,6
11,0
10,9
10,4
10,2
10,8
9,8
Polonia
0,2
0,1
2,1
Portugal
Reino Unido
13,5
10,5
10,3
1,0
7,7
9,2
4,9
5,6
6,8
6,3
6,2
10,4
10,3
9,9
9,3
9,4
9,1
11,6
Suecia
17,1
19,8
20,0
20,0
19,4
21,4
18,0
18,0
18,3
18,7
Suiza
6,5
7,9
10,7
11,0
11,2
10,8
10,7
11,1
10,9
11,5
Turquía
2,6
3,4
5,3
7,8
4,3
5,4
6,0
6,2
6,1
5,3
10,7
Promedio sin
ponderar:
13,6
11,4
16,3
13,5
14,6
10,2
5,6
3,3
11,8
2,4
0,3
0,8
0,3
0,4
1,9
2,4
2,7
1,7
1,8
Fuente: OECD, “Revenue Statistics, 1965-1994", París, 1996.
12,1
7,8
8,6
13,2
13,2
0,2
0,3
0,3
0,2
OECD total
7,1
8,6
10,5
11,3
11,3
11,4
10,7
11,0
10,7
OECD América
6,8
10,1
9,9
10,6
10,7
12,5
12,4
12,0
11,7
11,6
OECD Pacífico
7,2
8,3
11,3
13,0
13,4
13,0
12,2
11,8
11,8
11,6
OECD Europa
7,1
8,5
10,4
11,1
11,0
11,0
10,3
10,8
10,5
10,5
EU 15
7,2
8,8
10,8
11,6
11,9
11,6
11,6
11,7
11,6
11,5
Fuente: OECD, “Revenue Statistics, 1965-1994”, París, 1996.
54
55
puesto personal sigue recaudando alrededor del l0% del PBI, mientras que el
corporativo obtiene sólo el 2,5% del PBI restante, para llegar en 1994 al
12,3%. Por su parte se observa que en Australia el IRPF recaudó en 1994 el
12 % del PBI, en Nueva Zelanda el 16,6%, en Alemania el l0,3%, en Francia
el 6,2%, en Grecia el 4,5%, en España el 8,l%, en Portugal el 6,2%, etc. Para
todos los países de la OECD del cuadro 3, en promedio el impuesto personal
a la renta obtuvo el 10,7% del PBI. Por su parte, el impuesto a la renta de
empresas generó en el mismo año para todos los países de la OECD apenas
el 2,9% del PBI (cuadro 4). Así en el año 1994 el total del impuesto a la renta
recaudado en todos los países de la OECD alcanzó al 13,6% del PBI. Por último en relación al impuesto a la renta personal, puede señalarse que en algunos países en los últimos años se produjeron cambios significativos en su
importancia recaudatoria, tal como pasó en Italia y España. En Italia pasó
del 2,8% del PBI en 1970 al l0,6% en 1994 y en España ascendió del l,9% en
1970 al 8,1% en 1994.
Los impuestos sobre bienes y servicios (IVA e internos), que en 1994 representan el 12 ,l% del PBI para todos los países de la OECD, tuvieron un
aumento menor de su participación relativa, ya que en 1970 recaudaban el
l0,5% del PBI para el total de los países de la OECD. Finalmente, los aportes
y contribuciones de seguridad social que en 1994 y para todos los países de
la OECD representaron el 10,2% del PBI, tuvieron un aumento significativo,
ya que ascendieron a ese porcentaje desde el 5,8% del PBI obtenido en 1970.
Sin embargo, ese aumento fue más acelerado hasta 1985 y se redujo después, ya que ese año representaban el 8,6% del PBI de todos los países de la
OECD.
CUADRO 4
IMPUESTO SOBRE LOS BENEFICIOS DE SOCIEDADES
EN PORCENTAJE DEL PBI
c) Principales tendencias de reforma tributaria en los países de la
OECD en los últimos años
i) Aspectos generales
Si bien la reforma tributaria de Estados Unidos se realizó en 1986 y ya
tiene doce años, conviene hacer una breve mención sobre ella debido al efecto demostración que ejerció sobre varias reformas realizadas posteriormente
en otros países. En cierto modo puede decirse que a partir de la “Reforma
Reagan” del impuesto a la renta de Estados Unidos se generó una tendencia
en varios países para ampliar las bases imponibles y reducir las alícuotas,
tanto del impuesto a la renta de las empresas, como del aplicado sobre la
renta de las personas físicas. Como se recuerda, en esa reforma que fue neutral desde el punto de vista recaudatorio, se eliminaron exenciones e incentivos y se redujeron las alícuotas aplicadas a las rentas de personas físicas
(aunque luego la Administración del Presidente Clinton aplicó una tasa adicional para rentas elevadas), así como la que grava la renta de las corporaciones (bajó del 46% al 34%).
Como se verá a continuación, a partir de ese reforma se generó cierta armonización espontánea del impuesto a la renta, generada por un proceso
competitivo para atraer capitales, lo que en varios casos llevó a un debilita-
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1991
1992
1993
1994
3,9
3,5
4,4
3,7
2,7
2,6
2,1
1,8
2,1
2,4
Estados Unidos 4,0
3,6
3,0
2,9
2,0
2,1
2,1
2,0
2,2
2,5
Canadá
México
Australia
3,8
4,1
3,4
3,5
2,8
4,4
4,2
4,1
3,7
4,2
Japón
4,1
5,2
4,3
5,5
5,8
6,8
6,2
5,0
4,3
4,1
Nueva Zelanda 5,1
4,9
3,7
2,6
2,8
2,4
2,5
3,0
3,8
4,4
Alemania
2,5
1,9
1,6
2,1
2,3
1,8
1,6
1,6
1,4
1,1
Austria
1,9
1,6
1,7
1,5
1,5
1,5
1,5
1,8
1,5
1,3
Bélgica
1,9
2,4
3,0
2,5
2,6
2,4
2,4
2,1
2,4
2,8
7,9
6,4
Dinamarca
1,4
1,1
1,3
1,5
2,4
1,6
1,6
1,6
2,2
1,9
España
1,4
1,4
1,3
1,2
1,5
3,0
2,7
2,3
2,0
1,7
Finlandia
2,4
1,7
1,5
1,4
1,4
2,1
2,1
1,7
1,2
1,9
Francia
1,8
2,2
1,9
2,1
2,0
2,3
2,0
1,5
1,5
1,6
Grecia
0,4
0,4
0,9
1,1
1,0
2,0
1,7
1,9
2,1
2,4
Holanda
2,6
2,5
3,3
3,0
3,1
3,4
3,4
3,1
3,3
3,3
5,2
2,5
1,7
1,9
Checoslovaquia
Hungría
Irlanda
2,3
2,7
1,5
1,5
1,2
1,7
2,1
2,5
3,0
3,3
Islandia
0,5
0,5
0,8
0,7
0,9
0,9
0,8
1,0
0,9
0,8
Italia
1,8
1,7
1,7
2,4
3,2
3,9
3,8
4,4
4,1
3,7
Luxemburgo
3,4
6,0
6,7
7,6
8,3
6,9
6,5
5,4
7,2
7,6
Noruega
1,3
1,3
1,3
6,2
8,1
3,8
Polonia
Portugal
Reino Unido
2,2
3,3
2,4
2,9
4,7
4,1
3,0
3,3
3,5
7,3
4,6
4,3
3,4
2,5
2,8
2,7
2,3
2,3
3,9
3,3
2,6
2,4
2,7
Suecia
2,1
1,8
1,9
1,2
1,7
1,7
1,9
1,5
2,2
2,8
Suiza
1,5
1,8
2,3
1,8
1,9
2,1
2,0
2,0
1,9
2,0
Turquía
0,5
0,8
0,8
0,7
1,5
1,3
1,3
1,0
1,1
1,3
2,9
Promedio sin
ponderar:
OECD total
2,3
2,5
2,4
2,6
2,8
2,8
3,0
2,6
2,8
OECD América 3,9
3,6
3,7
3,3
2,3
2,3
2,1
1,9
2,1
2,4
OECD Pacífico 4,3
4,7
3,8
3,9
3,8
4,5
4,3
4,1
3,9
4,3
OECD Europa
1,8
1,9
2,0
2,3
2,7
2,6
2,9
2,4
2,7
2,7
EU 15
2,0
2,2
2,2
2,3
2,6
2,7
2,6
2,4
2,6
2,7
Fuente: OECD, “Revenue Statistics, 1965-1994”, París, 1996.
56
57
miento del impuesto a las rentas del capital y a una acentuación del aplicado
sobre las rentas de asalariados. Este proceso de reforma competitiva también
ha sido denominado “degradación tributaria”, tal como lo puntualizaTanzi,1 y
se refiere a las reformas por las que se reduce la tributación para atraer especialmente capitales del exterior. Este proceso de reforma se vio acentuado por
la globalización o internalización de la economía internacional que se ha producido en los últimos años, especialmente en cuanto se refiere a la creciente
movilidad del factor capital.
En este nuevo contexto de economías más abiertas, en que todavía se
aplican instituciones y políticas que reflejan más bien el ambiente de economías cerradas, como ocurre con la política tributaria, es natural que aparezcan conflictos difíciles de resolver. Precisamente, buena parte de las reformas de los últimos años tratan de resolver estos conflictos.
Como señala Tanzi, “La globalización y la progresiva integración de las
economías de los países han cambiado las bases en que se apoyaban los sistemas tributarios nacionales. En el presente contexto la acción de muchos
gobiernos resulta en gran parte restringida o influenciada por la acción de
otros gobiernos y los efectos de derrame a través de las fronteras generados
por la tributación se han convertido en comunes e importantes. Esto ha
abierto la posibilidad para algunos países de tomar ventajas de esta nueva
situación, atrayendo hacia ellos una parte mayor de la base imponible mundial y exportando parte de su carga tributaria”.
A continuación se comentan las principales reformas realizadas para los
principales impuestos en los últimos años, varias de las cuales han tratado
precisamente de adaptar los sistemas tributarios a esta nueva situación económica.
CUADRO 5
IMPUESTO A LA RENTA DE PERSONAS FÍSICAS, ANTES Y DESPUÉS DE LA
REFORMA
ii) Impuesto sobre la renta de personas físicas (IRPF)
La reducción de las alícuotas del impuesto personal a la renta (IRPF) es
tal vez el cambio más importante que se ha producido entre 1980 y 1995.
Esta reducción de tasas en el impuesto personal se ha realizado para disminuir los efectos negativos sobre los incentivos al ahorro y al trabajo. Si bien,
como se dijo, estas reformas se acentuaron luego de la reforma realizada en
Estados Unidos en 1986, no debe dejar de mencionarse que la primera reforma importante en este sentido se produjo en el Reino Unido en 1984. En este caso se eliminaron o redujeron los incentivos y muchas exenciones para
ampliar la base y se bajaron las alícuotas.
En el cuadro 5 puede verse que para varios países industrializados y en
desarrollo, las alícuotas marginales del impuesto personal bajaron significativamente. Así en los Estados Unidos las tasas marginales máximas bajaron
del 70% al 28% en 1990, para luego elevarse al 35% en 1995 y al 39,6% en
1996. En el Reino Unido las tasas marginales máximas del IRPF bajaron del
80% al 40% (se mantienen en ese nivel); en Suecia, del 75% al 50% en 1990,
para luego subir al 56% en 1996; en Japón, del 70% al 50%, para luego subir al 65% (en 1997); en Colombia, del 49% al 30% y luego al 22%, y en México, del 55% al 40% y luego al 35% en 1996.
En la mayoría de los casos esta reducción de las tasas marginales máxi-
País
Australia
Canadá
Colombia
Estados Unidos
Indonesia
Israel
Japón
México
Reino Unido
Suecia
Tasa marginal máxima para individuos
(viejo/nuevo)
Tasa para empresas
(viejo/nuevo)
60/49
34/29
49/30
70/28 (+5)a
50/35
60/48b
70/50
55/40
80/40
75/50
46/39
36/28
40/30
46/34
45/35
53/48
42/37,5
42/36
52/35
56/30
a. Sobretasa para contribuyentes de tramos medios y altos de renta.
b. Eliminación programada del recargo al final de 1989.
Fuente: Boskin y Mc Lure (1990).
mas del impuesto personal, fue acompañada de la ampliación de las bases
imponibles mediante la reducción de exenciones e incentivos. En varios países se redujeron algunas deducciones, tales como la no tributación de ingresos entregados en especie por las empresas a sus empleados por ejemplo, el
uso de automóvil, cobertura de gastos de representación, etc. (“fringe benefits”). Esto se observa tanto en países industrializados, como en países en
desarrollo.
Sin embargo, esta tendencia general a la reducción de alícuotas del IRPF
ha sido menos acentuada en algunos países de la Unión Europea (UE), donde las alícuotas máximas son más elevadas, tal como sucede en Alemania
(53% en 1997), España (56% en 1997), Italia (5l% en 1997), Holanda (60%
en 1997), Dinamarca (6l% en 1997), Bélgica (55% en 1997). Sin embargo, en
varios de estos casos en que las tasas marginales son relativamente más altas que en el grupo anterior, debe considerarse que se redujeron de tasas
marginales muy elevadas, como pasó por ejemplo en los países escandinavos
(ver cuadro 6). Como se ve en este cuadro, mientras en Noruega a mediados
de 1980 la tasa marginal máxima era del 70% en 1997 bajó al 4l,7%.
Otra área del IRPF que cambió en los últimos años en países industrializados, se refiere a una mayor consideración de las ganancias de capital en el
IRPF.
También se nota en varios casos una mayor integración entre el IRPF y el
impuesto a la renta de las empresas (IRE), mediante sistemas de “imputación” que tienden a reducir o eliminar la doble imposición de los ingresos de
origen empresario. Este sistema de imputación, que se utiliza mayoritariamente en los países de la UE desde hace tiempo, fue adoptado en la última
58
Países
59
CUADRO 6
IMPUESTO A LA RENTA - PAÍSES SELECCIONADOS 1995-1996
década por Australia y Nueva Zelanda. Sin embargo, en Estados Unidos todavía se está aplicando el sistema clásico de doble imposición de las rentas
corporativas, que además del impuesto empresario grava totalmente los dividendos percibidos en el impuesto personal, sin ningún crédito del impuesto
societario. Actualmente se discute la aplicación de algún sistema que evite
esta doble imposición económica.
Para eliminar totalmente esa doble imposición, en los países de la OECD
se ha utilizado más frecuentemente el sistema de gravar a nivel de la persona física, los dividendos acrecentados por el impuesto societario correspondiente a esas acciones y la simultánea aplicación de créditos en el impuesto
individual que corresponden a la totalidad del impuesto societario (sistema
también conocido como “francés” o de “avoir fiscal” por haber sido primero
aplicado en eses país, aunque luego se generalizó a varios países de la UE).
De esta forma se mantiene en mayor medida la equidad vertical y horizontal
del impuesto, que si se aplica la otra alternativa para eliminar totalmente la
doble imposición entre la empresa y el accionista, que consiste en no gravar
directamente los dividendos en el impuesto personal. Esta alternativa, aplicada en la Argentina y ahora también en Brasil, es más simple, pero tiende
a quebrar en mayor medida la equidad del tributo, y es la que se propone
ahora en Estados Unidos para eliminar la doble imposición que resulta actualmente en su impuesto sobre la renta, al gravar totalmente los dividendos en el impuesto personal, sin conceder crédito alguno por el impuesto societario.
Finalmente, es importante destacar que los cambios ocurridos en el IRPF
en países industrializados no afectaron su importancia, ya que en general
sigue siendo la principal fuente recaudatoria de los gobiernos, tal como se
discutió anteriormente. Para ello, la reducción de las alícuotas marginales
máximas fue compensada con el aumento de la base imponible, vía la eliminación de exenciones e incentivos.
1995
1995
Retención a Benef. del
Ext. Prevaleciente
Dividendos
Intereses
Sociedades
Tasa %
Tasa %
Tasa %
I. Países en que prevalecen tasas fijadas en Tratados
Estados Unidos
15/5
0/10/15
Canadá1
15
15
Alemania
15
15/10
España
10
0/10
Francia
10/15/25
0/10/15
Gran Bretaña
0
0/10/15
Grecia
0
10
Italia
10/15
0/10/15
Portugal
15
10
Turquía
10/15/20
10/15
Australia
15
10
Japón
10/15
10
Luxemburgo
15/5
0
Holanda
15/10/5
0/10
Suiza
15/10
10
Suecia
15
0
Finlandia
15
15/10
Nueva Zelandia
15
0
Noruega
Irlanda
0
0
Austria
10/15
0
Bélgica
15
13,39
Dinamarca
10/15
0
II. Países en que prevalecen sus tasas legales
Argentina
0
Brasil
155
Chile
20
Colombia
8
Costa Rica
15
México
0
Panamá
20
Perú
0
35
28,84
45
35
33
33
35/402
36
36
25
39
37,50
33
35
19,8 a 36,83
28
25
33
28
40
34
40,17
34
1996
Individuos
Tasa máxima %
39,6
53,19
53
56
56,8
40
45
51
40
55
47
65
51,25
60
25 a 46,53
56
57
33
41,7
48
50
55
61
iii) Impuesto sobre la renta de empresas o corporaciones (IRE)
12,54
15
15
35,6
15
4,9/356
6
30
33
48,75
15
30
30
34
34
30
33
35
45
30
25
35
30
30
1) Tasa combinada de la máxima federal sumada la más alta provincial (British
Columbia). 2) El 40% es aplicable a las compañías extranjeras que operan en Grecia.
3) Tasa máxima federal sumada a la máxima cantonal. Varía según cantones. 4)
Reducida a partir del 29-11-95 a 4,5%. 5) La tasa máxima societaria resulta de sumar
a 10% de contribución social deducible de la base del Impuesto a la Renta, el 25%
sobre el remanente y el adicional cuyo máximo es de 18%. La ley del 27-12-95 vigente
a partir de enero de 1996 modifica la alícuota societaria, reduciéndola a 15% y su adicional a 10% para rentas que superen el límite legal: la contribución social deducible
se reduce a 8%. Se elimina asimismo la retención sobre dividendos pagados en el país
o al exterior. 6) 4,9% para bancos; 35% otros.
Fuente: Reig (1996).
En este caso, en términos generales también se produjeron reformas en
cierto modo parecidas a las realizadas en el impuesto sobre los ingresos personales, aunque la reducción de la alícuota proporcional aplicada fue menor
que la observada en el impuesto personal. En compensación, se eliminó una
buena cantidad de incentivos que antes beneficiaban a las empresas.
Tal como puede verse en el cuadro 5,2 en Estados Unidos la tasa aplicada sobre los beneficios de las corporaciones fue rebajada por la reforma de
1986 del 46% al 34%, aunque luego fue elevada al 36% en 1995, dentro del
paquete fiscal tendiente a disminuir el déficit fiscal del gobierno federal.
Al mismo tiempo dentro de las normas tendientes a mejorar la neutralidad y equidad horizontal del impuesto corporativo norteamericano, se eliminó o se redujo una larga lista de incentivos. Así por ejemplo, se eliminaron el
crédito de impuesto por inversiones (Investment Tax Credit-ITC) y la depreciación acelerada para bienes de capital. Otros incentivos no se eliminaron,
pero fueron reducidos sustancialmente. Como resultado, el impuesto a la
renta se hizo más comprensivo, aunque siguió siendo bastante complejo, ya
60
61
que algunas incentivos sectoriales no se redujeron, por ejemplo, los concedidos a la industria del petróleo y gas.
La reducción de la tasa del impuesto a la renta empresaria y la eliminación o reducción de incentivos fue luego seguida por otros países de la
OECD. En el cuadro 5 se observa que la tasa corporativa bajó del 46% al
39% en Australia, del 36% al 28% en Canadá, del 42% al 37,5% en Japón
del 56% al 30% en Suecia y del 52% al 35% en el Reino Unido. En promedio
simple, para los países del cuadro 5, la tasa aplicada a la renta neta de empresas o corporaciones bajó del 46% al 35%. Y como se observa en el cuadro,
esa reducción de la tasa proporcional aplicada sobre los beneficios empresarios, continuó en años posteriores, siguiendo esas reformas competitivas para atraer inversiones. Así en 1995 salvo el caso de Alemania que todavía
aplica una tasa del 45%, todos los demás están debajo del 40%, con una tasa promedio del 34%.
En los últimos años España redujo su tasa a los beneficios empresarios al 35%, mientras que en Francia y en el Reino Unido es del 33% y en
Italia del 36%. Es decir, que en el nivel de las alícuotas hubo una clara armonización espontánea vía mercado, siguiendo la reforma inicial norteamericana.
De la misma forma, pero menos intensamente, también se fueron reduciendo los incentivos en el impuesto a las rentas corporativas, ya que las reformas tendieron a ser neutrales desde el punto de vista recaudatorio y en
varios casos aumentó la recaudación de este impuesto.
Así por ejemplo, la depreciación acelerada fue también eliminada o desacelerada para 1990 en Australia, Canadá (que también suspendió el crédito
de impuesto por inversiones), Japón y Reino Unido. Posteriormente otros
países siguieron eliminando o reduciendo incentivos, como pasó en España,
Italia, Nueva Zelanda, Grecia, Suecia, etcétera.
En cuanto al impacto recaudatorio de las reformas sobre el impuesto societario, en general trataron de ser neutrales. En efecto, mientras que para
todos los países de la OECD del cuadro 5, el impuesto a la renta empresarial
generaba el 2,8% del PBI en 1985 y 1990, ese porcentaje apenas subió al
2,9% en 1994. Lo mismo ocurrió para los quince países de la UE, en los que
la recaudación entre 1990 y 1994 se mantuvo en el 2,7% del PBI (promedio
simple). En cambio, en los países americanos de la OECD (Estados Unidos y
Canadá), su importancia recaudatoria apenas subió del 2,3% del PBI en
1985 y 1990 al 2,9% en 1994. Finalmente, para los países del área del Pacífico (Japón, Australia y Nueva Zelanda) la recaudación como porcentaje del
PBI se mantuvo estable entre 1985, 1990 y 1994 (2,7%). El país que muestra la variación recaudatoria más importante del impuesto societario es Nueva Zelanda cuya recaudación subió del 2,4% del PBI en 1990 al 4,4% en
1994 debido principalmente a la eliminación de exenciones e incentivos.
Otro país donde sube la recaudación de este impuesto es Grecia, en el que
ascendió del 2,0% del PBI en 1990 a 2,4% en 1994. A la inversa, el impuesto
societario redujo su importancia recaudatoria en el Reino Unido del 3,9% del
PBI en 1990 al 2,7% en 1994 y en España del 3,0% del PBI en 1990 al l,7%
en 1994 (ver cuadro 4).
Pero para todos los países de la OECD, como ya se indicó, la importancia
recaudatoria del impuesto corporativo se mantuvo estable en 1985, 1990 y
1994, cuando se mide como porcentaje del PBI.
La recaudación total del impuesto sobre la renta, sumando el personal y
el corporativo, se mantuvo bastante estable para el total de los países de la
OECD, ya que representó el 13,1% del PBI en 1985, el 14,2% en 1990 y el
13,6% en 1994. En cuanto a los objetivos perseguidos por las reformas del
impuesto a la renta, tanto el personal como el empresario, realizadas desde
1988-1990 parecen prevalecer los aspectos de: 1) neutralidad o eficiencia
productiva, 2) reducción del déficit, especialmente en los últimos dos o tres
años, y 3) atracción de inversiones. Por ello, las reformas consideraron menos los aspectos de equidad vertical y promoción del empleo, aspecto este último que recién se comienza a tomar en cuant en los años más recientes.
Tal como ya se mencionó, las reformas competitivas del impuesto a la
renta para atraer inversiones han producido cierta “degradación” del tributo,
que en general ha tendido a desgravar o reducir la tributación sobre los ingresos del capital (dividendos, intereses, rentas de empresas, ganancias del
mercado de capitales, etc.), mientras para mantener las recaudaciones se
acentuaba la tributación sobre las rentas del trabajo. Esta situación ya no
sólo preocupa al mundo académico, sino también al campo político en varios
países. Así por ejemplo, en la Unión Europea existe actualmente una gran
discusión sobre la futura armonización del impuesto a la renta societario,
que apenas ha comenzado en 1992 mediante dos directivas que: l) evitan la
doble imposición en el caso de matrices y filiales ubicadas en dos o más países de la UE, y 2) favorecen la fusión o reorganización de empresas ubicadas
en dos o más países miembro, mediante el diferimiento del impuesto a la
renta empresario que pudiera corresponder por ganancias de capital originadas en la transferencia de activos fijos, mercaderías, acciones, etc. Es decir,
sólo se han armonizado dos aspectos internacionales y, si se quiere, menores
del impuesto societario y no se ha hecho nada a nivel comunitario sobre las
bases del impuesto, las alícuotas, retenciones aplicadas sobre rentas giradas
a otros países miembros, etc. Incluso se ha roto la unidad que antes existía
sobre la conveniencia de avanzar en la armonización de este tributo a nivel
comunitario, aunque se deseaba realizar más tarde. Ahora dos países (Reino
Unido y Luxemburgo) consideran que todo lo que había que hacer a nivel comunitario ya ha sido hecho y no debe avanzarse más. Por ello no se aplicaron las normas adicionales de armonización del impuesto a la renta empresaria sugeridas por el “Informe Ruding”.3
Sin embargo, un reciente informe del Comisario para el Mercado Interior
de la UE, Prof. Mario Monti, considera que para mantener un mínimo de
equidad en el impuesto sobre la renta y detener la degradación producida
por las reformas competitivas, debe avanzarse en la aprobación de normas
de armonización aplicadas a nivel comunitario, siguiendo algunas de las propuestas del informe Ruding, especialmente las que se refieren a la armonización de la base y de la tasa del impuesto societario.
iv) Impuesto al valor agregado
Este es otro campo donde se ha avanzado mucho en los últimos años,
62
mediante reformas que han mejorado su aplicación hacia el impuesto neutral y generalizado que se recomienda en la teoría. Asimismo en varios países
se introdujo su aplicación, como ocurrió en Japón y Canadá en 1993 y en
otros en desarrollo que se verán al analizar los países de América Latina.
Las reformas al IVA avanzaron hacia su generalización sobre bienes y
servicios, en todas las etapas del ciclo de producción y comercialización. Asimismo, en casi todos los países ahora se aplica en base al principio de destino, en la forma consumo (que desgrava las inversiones) y mediante la técnica
de impuesto contra impuesto (débito menos crédito).
La introducción y mejoramiento del IVA, al margen de los países de la UE
donde respondió a razones comunitarias (evitar distorsiones al comercio intramercado), en general se debió a: 1) su gran eficacia recaudatoria, 2) su
neutralidad y 3) su aceptación a nivel internacional para desgravar las exportaciones según las normas de la OMC (antes GATT).
En los países de la UE, el IVA es el impuesto más armonizado en base a
la Sexta Directiva y posteriores, que prácticamente representa una ley completa del IVA que deja muy pocas opciones y debe ser adoptada por todos los
países que ingresan a ella. El IVA comunitario es un tributo muy generalizado y neutral que todavía se sigue aplicando en base al principio de destino,
aunque ahora sin controles aduaneros para el comercio intramercado (sistema transitorio o de “pago diferido” que rige desde 1993), y que sólo deja pocas opciones a decisión de los países, tal como el nivel de las alícuotas máximas, ya que las mínimas para productos de primera necesidad no pueden
ser inferiores al 5% y la tasa general no puede ser inferior al 15% (así Suecia
y Dinamarca aplican una tasa general del 25% frente al 15% de Luxemburgo, 16% de España, etc.).
La tasa media para los quince países de la UE sin ponderar es del 19,3%,
existiendo siete países que aplican tasas del 20% al 25% y ocho países con
tasas del 15% al 19% (cuadro 7).
Además es un IVA con pocas exenciones, que también se hallan en una
lista común a ser aplicada por todos los países miembro. No cabe duda de
que el IVA de la UE es muy neutral y tal vez sea el que aplica en mayor medida los criterios señalados en la teoría.
Fuera de Europa, los países desarrollados que introdujeron el IVA son
Japón y Canadá, ambos en 1993. En el primer caso, se aplicó una alícuota
de sólo el 3% y su introducción generó grandes conflictos. En 1997 esa alícuota aumentó al 5%, dentro del programa de saneamiento financiero fiscal
aprobado por el gobierno. Es un IVA generalizado que grava la casi totalidad
de bienes y servicios.
Por su parte en Canadá, el IVA fue aplicado por el gobierno central para
reemplazar un impuesto a las ventas que antes se aplicaba a nivel industrial. También es generalizado y ahora tiene una tasa del 7%. Como las provincias aplican mayoritariamente un impuesto a las ventas minoristas, existen problemas de coordinación entre ambos niveles de gobierno que todavía
no han sido adecuadamente resueltos. La provincia de Quebec aplica en
cambio un impuesto a las ventas tipo IVA, que recientemente ha sido bien
coordinado con el IVA federal.
La experiencia de Canadá es particularmente interesante para la Argenti-
CUADRO 7
TASAS DEL IVA
I.
II.
63
Tasa general
Tasas reducidas
a. Países con tasa general mayor
al promedio
Dinamarca
Suecia
Finlandia
Bélgica
Irlanda
Francia
Austria
25,0
25,0
22,0
21,0
21,0
20,6
20,0
–
6 y 12
12 y 17
1,0; 6,0 y 12
0; 2,8 y 12,5
2,1 y 5,5
10 y 12
b. Países con tasa general menor
al promedio
Italia
Grecia
Holanda
Reino Unido
Portugal
España
Alemania
Luxemburgo
19,0
18,0
17,5
17,5
17,0
16,0
16,0
15,0
4,0; 10 y 16
4y8
6
0y8
5 y 12
4y7
7
3,0; 6,0 y 12
c. Promedio general sin ponderar
19,3
Unión Europea (para junio de 1996)
Países de América Latina y Caribe
(para marzo de 1997)
Argentina
21
27 para serv. Agua, gas y elect.
Bolivia
13
–
Brasil
21,95 y 20,48
–
Chile
18
Colombia
16
Costa Rica
13
Ecuador
10
Honduras
7
Guatemala
10
20 al 60% (automóviles s/tipo)
10 bebidas alcohólicas
Haití
10
México
15
Nicaragua
15
5y6
Panamá
5
10 (bebidas alcohólicas y cigarrillos)
Paraguay
10
10 (zonas fronterizas)
64
CUADRO 7 (Cont.)
Por otra parte, y ahora en relación a los impuestos estaduales a las ventas minoristas y no al IVA, en Estados Unidos también se analizó el tema y
hasta hubo un estudio de una Comisión Especial que recomendó no aplicar
impuestos especiales al comercio electrónico, para evitar que se trabara su
crecimiento y que se aplicaran los impuestos normales que ya gravan las
ventas de bienes y servicios.
En este campo del IVA, también hubo cierta tendencia a la armonización
espontánea fuera de la UE, debido a que: i) ya se aplica en más de cien países, ii) todos utilizan la forma de impuesto contra impuesto (débito menos
crédito fiscal), iii) se ha extendido o se está extendiendo la base a la generalidad de bienes y servicios, y iv) se mantiene la mayor diferenciación en lo referente a las tasas aplicadas.
A este último respecto, conviene señalar que en los países industrializados
ahora las alícuotas generales varían del 5% en Japón al 25% en Dinamarca y
Suecia. Pero en el caso de países limítrofes existen problemas especiales con
el comercio fronterizo, ya que especialmente para mercaderías caras y fácilmente transportables, está creciendo sustancialmente el volumen de compras
hechas en el país vecino que aplica tasas menores del IVA. Por ello es posible
que también por este motivo aparezca cierta tendencia a la armonización de
las alícuotas, para evitar la migración de la base imponible.
Tasa general
Perú
16 (+ 2 municipal)
R. Dominicana
8
Uruguay
23
Venezuela
16,5
Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago
15
III.
65
Otros países (para 1996)
Canadá
Japón
Turquía
Suiza
Rusia
Ucrania
Bielorrusia
Georgia
7
3 (5 desde el 1/9/97)
15
6,5
23
28
25
14
Tasas reducidas
14
10 y 20
1y8
6 y 12
13
Fuente: Comisión de la Unión Europea y CIAT (Centro Interamericano de Administradores Tributarios).
3. TENDENCIAS DE REFORMA TRIBUTARIA EN AMÉRICA LATINA
a) Objetivos de la reforma tributaria
na, por agregar al IVA nacional, impuestos provinciales mayoritariamente tipo minorista. Sin embargo, parecen existir múltiples problemas de aplicación
y coordinación entre los dos tipos de tributos que todavía no han podido ser
solucionados en la mayoría de las provincias.
En cuanto a otros países, Nueva Zelanda lo introdujo y Australia consideró su aplicación pero todavía no la decidió. Finalmente, en Estados Unidos
hubo intensa discusión académica y política sobre la introducción del IVA, y
el informe sobre Reforma Tributaria de la Tesorería Norteamericana de 1984
al Presidente Reagan dedicó un volumen completo al tema, pero no recomendó su aplicación. Entre otras razones para la no introducción del IVA en Estados Unidos se mencionan: i) que afecte el federalismo fiscal, dada la aplicación a nivel estadual del gravamen a las ventas minoristas, ii) el temor de
los conservadores de que se convierta en una “máquina de recaudar” y que
ello incentive una mayor crecimiento del gasto público, y iii) el temor liberal
de que sea un impuesto regresivo.
Un área adicional de problemas para la administración del IVA se refiere
a las nuevas formas de comercialización que están creciendo rápidamente en
los últimos años, tal como las ventas a distancia (ventas por catálogo o correspondencia) y el nuevo comercio electrónico vía Internet. En la UE luego
de analizar el tema, la Comisión recomendó no aplicar impuestos especiales
sobre el comercio electrónico y mantener la aplicación del IVA sobre estas
operaciones, pese a los problemas que se plantean para asignarlas a determinados territorios y las consiguientes dificultades de control.
Entre 1985 y 1995 también hubo intensa actividad de reforma impositiva
en los países de América Latina, que pueden considerarse más profundas
que las realizadas por ejemplo, en la década anterior. Como estas reformas
en muchos países se integraron con los procesos de liberalización económica
realizados a fines de los 80 y principios de esta década, el objetivo principal
fue tal vez aumentar las recaudaciones tributarias, ya que en general se aplicaron políticas de ajuste tendientes a reducir el déficit fiscal y las consiguientes presiones inflacionarias.
“Los datos disponibles para el conjunto de la región, muestran que entre
principio y fines de la década del ochenta, los ingresos tributarios crecieron
globalmente, pero no en grandes cantidades”.4 En el cuadro 8 puede verse
que para el conjunto de la región el nivel de la carga tributaria ascendió del
16,4% del PBI en 1978 al 17,4% en 1988, aunque en 1986 había llegado al
18,3%. Si bien no se tienen datos agregados para años posteriores, en base
a los datos parciales de algunos países es posible que el nivel de la tributación haya continuado aumentando en lo que va de esta década. En efecto, en
lo que va de los 90 varios países acentuaron o iniciaron procesos de ajuste
de sus finanzas públicas, que al no poder bajar el nivel del gasto público, se
reflejó en el aumento de los recursos tributarios para reducir el déficit fiscal,
tal como aconteció en algunos de los países más grandes de la región (México hizo un ajuste importante en 1995-1996 y Brasil lo está realizando en
1996-1997). En el caso de la Argentina el coeficiente de tributación ascendió
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Government Finance Statistics Yearbook y Estadísticas Financieras Internacionales. Tomado de
Tanzi (1995).
17,8
4,1
1,7
1,7
0,7
6,3
2,9
2,6
0,9
3,9
3,2
0,4
0,3
2,1
0,4
0,9
18,3
4,5
1,6
2,2
0,6
6,3
2,7
2,7
0,9
4,0
3,0
0,5
0,4
2,4
0,4
0,7
18,2
4,8
1,5
2,6
0,6
6,2
2,5
2,7
1,1
3,8
2,9
0,5
0,5
2,4
0,4
0,5
17,1
4,3
1,5
2,4
0,4
5,8
2,4
2,4
1,0
3,8
2,7
0,5
0,6
2,3
0,4
0,5
16,8
4,3
1,5
2,5
0,2
5,6
2,4
2,1
1,1
3,7
2,6
0,5
0,6
2,3
0,5
0,5
16,6
4,6
1,6
2,4
0,5
5,2
2,4
2,0
0,8
3,5
2,7
0,6
0,3
2,2
0,4
0,7
17,0
4,7
1,4
2,8
0,4
5,4
2,4
2,1
0,8
3,9
3,1
0,7
0,2
2,1
0,3
0,6
16,8
4,6
1,5
2,7
0,4
4,9
2,2
1,9
0,8
4,0
3,1
0,7
0,2
2,2
0,3
0,7
16,1
4,0
1,4
2,2
0,4
4,6
2,0
1,8
0,8
3,8
2,9
0,7
0,2
2,2
0,4
1,2
16,4
4,2
1,6
2,2
0,4
4,8
1,9
2,1
0,8
3,9
3,1
0,7
0,1
1,8
0,4
1,4
Ingreso tributario
Impuestos sobre la renta
Personas físicas
Sociedades
Otros
Impuestos internos sobre bienes y servicios
Impuesto general sobre las ventas, IVA
Impuestos específicos sobre el consumo
Otros
Impuestos sobre el comercio exterior
Derechos de importación
Derechos de exportación
Otros
Seguridad Social
Impuestos sobre el patrimonio
Otros impuestos
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
CUADRO 8
AMÉRICA LATINA. INGRESO TRIBUTARIO POR PRINCIPALES CATEGORÍAS DE IMPUESTOS, 1978-1988
Porcentaje del PBI
17,4
4,4
1,7
2,3
0,3
5,6
2,7
2,2
0,7
4,0
3,3
0,3
0,3
2,2
0,4
0,9
1988
66
67
del 14,8% del PBI en 1990 al 17% en 1991, al 19,9% en 1993 para luego
descender levemente al 18,1% del PBI en 1997 (considerando la totalidad de
ingresos tributarios del gobierno central, el sistema de seguridad social y los
impuestos provinciales).
Por supuesto en algunos países el aumento fue inferior al promedio de la
región, pero por ejemplo en Brasil el coeficiente total de tributación pasó del
26,4% del PBI en 1993 al 30% en 1996 y será todavía superior en 1998 por
las recientes medidas de aumento de los impuestos aprobadas para reducir
el déficit fiscal. De todos modos, el aumento de la recaudación constituyó un
objetivo importante de las reformas de la región, especialmente en los últimos cinco años. Desde 1980 no hubo un sólo país donde la reforma impositiva buscara reducir la recaudación.
El segundo objetivo que aparece como importante en los últimos años, es
el de la eficiencia, ya que para ganar competitividad internacional los gobiernos tendieron a acentuar la neutralidad impositiva a través de la ampliación
de las bases imponibles, eliminación o reducción de exenciones e incentivos,
etc. y la rebaja de las alícuotas elevadas que generan más distorsiones. Como se verá luego en detalle, ello se nota en la importancia creciente de un
IVA más generalizado y neutral, así como en las reformas de los impuestos
sobre la renta de sociedades y personas físicas. Este proceso que se había
iniciado a principio de los 90, se ha acentuado en los últimos años, en que la
globalización económica llevó a varios países a realizar reformas competitivas
para atraer inversiones.
Un tercer objetivo señalado prácticamente en todas las reformas es el de la
simplificación, tanto en lo que se refiere al número de impuestos aplicados,
como a la complejidad de las normas de cada tributo. En muchos países de
América Latina para hacer frente a la necesidad de obtener ingresos adicionales, se fueron creando múltiples impuestos distintos y parciales que se aplicaban sobre las mismas bases. Al mismo tiempo los principales impuestos (a
las ventas, renta, etc.) iban perdiendo importancia al crecer las exenciones e
incentivos, pero aumentaba su complejidad. Como reacción a esta maraña de
pequeños tributos que dificultaban sobre manera su administración, a fines
de los 80 en varias reformas se redujo significativamente el número de impuestos, al concentrar las recaudaciones en los impuestos clásicos, pero cuya base tendió a ampliarse significativamente. A este respecto, pueden citarse, entre otras, las reformas realizadas en la Argentina, Bolivia, Costa Rica,
Colombia y México. En otros casos, este proceso de concentración está en sus
comienzos o ni siquiera ha comenzado, como ocurre en Brasil.
Al tema de la equidad, en cambio, se le ha prestado menos atención por
lo menos en cuanto se refiere a la equidad vertical, dado el gran peso de los
impuestos generales al consumo y a la poca importancia de los impuestos
personales a la renta y al patrimonio. Pero por otra parte hubo mayor preocupación con la equidad horizontal, en el sentido de que a ingresos similares deben corresponder impuestos semejantes. A ello contribuyó la generalizada reducción de los incentivos sectoriales o regionales que se realizó en
la mayoría de los países (entre otros, Chile, Argentina, México, República
Dominicana, Colombia, Uruguay, Venezuela). En cambio en Brasil en 1996
y 1997 se produjo una verdadera “guerra de incentivos” ofrecidos especial-
na
21,2
0,9
0,7
6,5
1,1
9,9
(6,6)
(3,0)
0,9
1,2
na
21,0
1,8
0,5
5,2
0,8
9,6
(5,7)
(3,8)
2,1
1,0
na
26,8
11,5
–
–
0,3
9,6
na
na
5,4
–
na
27,0
4,5
5,5
1,0
0,5
13,9
(5,8)
(7,2)
0,9
0,7
21,1
19,7
0,6
1,7
6,6
0,4
6,5
(3,0)
(3,1)
5,3
–
17,1
16,8
0,0
2,4
5,1
0,4
5,6
(1,7)
(3,8)
3,4
0,2
23,1
–
6,6
–
1,9
0,1
11,5
(8,9)
(2,6)
2,8
0,2
1989
1980
1989
1980
1990
1990
1980
Jamaica
Costa Rica
25,9
25,3
2,5
2,7
4,1
0,0
12,6
(11,1)
(1,4)
1,7
1,7
24,1
8,6
1,7
2,2
5,0
0,3
12,3
na
na
0,4
2,2
22,0
17,4
3,0
–
6,1
–
10,6
na
na
1,5
0,8
22,5
12,0
1,5
0,1
4,3
1,1
10,4
na
na
1,1
4,0
21,4
14,3
3,6
–
3,6
–
7,1
na
na
–
–
1991/90
1991
1980
Brasil
1981
Chile
Gobierno general del cual:
Gobierno central
Impuesto Renta Soc.
Impuesto renta personal y plantilla
Impuesto seguridad social
Impuesto propiedad
Impuesto bienes y servicios
IVA Impuesto Rentas
Selectivos
Impuesto Comercio
Otros impuestos
Para ver la evolución por país del nivel y la estructura tributaria, se acompaña el cuadro 9 extraído del trabajo de Partho Shome del FMI,5 en que los
países fueron divididos según tengan nivel alto, medio y bajo de tributación.
Ya en el cuadro 8 se vio que para toda la región en promedio, el coeficiente
de tributación aumentó entre 1978 y 1988, y aunque no existen datos completos, es posible que ese incremento haya continuado, debido al observado para
varios países entre 1990 y 1996 (Argentina, Brasil, México, Chile, etc.).
En el cuadro 9 los datos se presentan para el gobierno general y el gobierno central. Allí se nota que entre 198l y 1990 y para un total de diecisiete países, el coeficiente de tributación aumentó en once de ellos, se redujo en
cinco (Guatemala, Nicaragua, Perú, Panamá y Venezuela) y se mantuvo en
uno (Uruguay). Pero en los que bajó el coeficiente hasta 1991, en algunos
luego se produce aumento por las reformas realizadas a partir de 1992 en
Perú, Nicaragua y Venezuela. De tal forma, si se actualizaran los datos del
1980
b) Evolución del nivel y de la estructura tributaria
Argentina1
mente por los Estados a través del IVA estadual (ICMS) para atraer inversiones.
Vista la actual distribución de la carga tributaria, en varios países se nota mayor preocupación por el tema de la equidad vertical y ya se notan reformas para mejorar la progresividad del sistema, vía el fortalecimiento de los
impuestos personales a la renta, tal como sucede entre otros, en Brasil, Argentina, Chile y México.
Otra diferencia de las reformas recientes respecto del pasado, en que los
cambios impositivos se aplicaban de manera aislada del resto de la política
económica, es que ahora se observa una mayor integración y coordinación
con las otras medidas de política y especialmente con los programas de reestructuración y liberalización de la economía. Ello se observa en particular en
relación con la creciente movilidad del capital, ya que se ha reducido la libertad para gravar determinados ingresos, como los intereses, los beneficios
empresarios, ciertas transacciones financieras, etc. Las reformas realizadas
recientemente en la imposición a la renta de la Argentina, Brasil, México y
otros países son un ejemplo de lo arriba indicado.
Por último las reformas de los últimos años, son tal vez menos ambiciosas, pero más realistas, ya que consideran más adecuadamente los problemas de tipo administrativo. Es decir, el diseño de las reformas consideran en
mayor medida que antes las limitaciones de las administraciones tributarias
de los países, por lo que en varios casos se aplicaron reformas que son tal
vez un segundo o tercero mejor desde el punto de vista teórico, pero que sin
duda son más realistas dadas las limitaciones de la administración tributaria. Así pueden citarse reformas de México, República. Dominicana o Brasil,
especialmente en el campo del impuesto sobre la renta que gravan determinadas ingresos de manera cedular, con retenciones en la fuente que son más
fáciles de aplicar. En cierto sentido, las reformas recientes respetaron en mayor medida que antes las limitaciones que la administración plantea a la política tributaria.
Uruguay
CUADRO 9
RELACIONES IMPUESTO/PBI. COMPARACIÓN ENTRE PAÍSES
(Países con impuestos altos)
68
69
14,2
11,7
1,8
1,8
1,6
0,3
3,6
(2,8)
(0,7)
1,9
3,2
11,2
11,1
2,0
0,8
0,5
0,1
3,1
(0,6)
(2,5)
4,4
0,3
1980
na
13,0
1,7
1,3
0,6
0,1
2,8
(0,7)
(2,1)
5,9
0,6
1980
na
12,3
4,4
1,3
0,0
0,1
2,2
(1,5)
(0,7)
3,9
0,4
1980
na
16,0
8,3
1,0
0,0
0,2
3,5
(2,8)
(0,6)
2,3
0,7
1990
Ecuador
17,2
14,3
3,2
2,5
2,1
0,3
4,5
(2,5)
(1,1)
4,2
0,4
1980
18,8
15,7
2,9
2,7
2,2
na
5,9
(3,5)
(2,4)
1,0
4,1
1989
México
7,9
6,6
0,6
–
1,1
0,9
4,4
(2,2)
(2,2)
0,9
–
1990
10,6
10,1
0,9
0,4
1,3
0,1
3,0
(1,5)
(1,2)
3,4
1,5
1980
na
7,8
1,4
0,3
0,0
0,2
2,2
(1,2)
(0,8)
3,2
0,5
1989
Guatemala
na
20,1
1,8
–
2,0
1,4
8,6
(2,2)
(3,6)
5,8
0,5
1988
8,1
8,1
1,5
–
1,0
0,3
3,3
(0,9)
(2,3)
1,5
0,5
1990
Nicaragua
10,4
10,1
1,6
0,2
1,4
0,7
2,0
(0,6)
(1,2)
2,7
1,8
1980
na
10,4
1,5
–
1,5
1,1
3,9
(0,8)
(1,9)
2,4
–
1990
Paraguay
22,1
18,9
5,0
1,0
2,2
0,7
7,6
5,7
1,8
5,6
–
1980
Perú
20,3
19,9
5,8
–
5,7
0,5
4,5
(1,9)
(2,0)
2,8
1,0
1980
na
7,9
0,6
–
–
0,6
5,2
na
na
1,5
–
1990
16,3
15,7
3,2
–
6,0
0,3
3,9
(1,2)
(1,8)
1,8
1,1
1989
Panamá
na
22,2
17,1
0,9
1,2
0,1
1,1
(–)
(1,0)
1,8
–
1980
na
15,4
10,7
1,6
0,6
0,1
0,1
(–)
(0,8)
1,6
–
1989
Venezuela
1. La presión tributaria de la Argentina está calculada en el trabajo de Shome utilizando la serie vieja de PBI. Los datos actualizados se
muestran en el cuadro 9A.
Nota: na = datos sin confirmar.
Fuente: Government Finance Statistics, FMI y estimados del personal del FMI, sobre la base de Shome (1992).
4,5
2,9
0,0
–
1,0
0,0
1,9
(0)
(1,9)
1,0
0,6
1984
Bolivia
CUADRO 9 (Cont.)
(Países con impuestos bajos)
12,3
10,3
1,7
1,8
1,4
0,3
3,9
(2,5)
(1,4)
2,5
0,7
1990
Rep, Dominicana
Gobierno central
Impuesto Renta Soc.
Impuesto Propiedad
Impuesto bienes y servicios
IVA Impuesto Rentas
Selectivos
Impuesto Comercio
Otros impuestos
Gobierno central
Impuesto Renta Soc.
Impuesto Propiedad
Imp, bienes y servicios
IVA Impuesto Rentas
Selectivos
Impuesto Comercio
Otros impuestos
1980
Colombia
CUADRO 9 (Cont.)
(Países con impuestos medios)
70
71
72
cuadro 9, posiblemente continuaría la tendencia al leve aumento de la presión impositiva. Si se clasifican los países entre aquellos con coeficientes de
tributación altos, medios y bajos, se nota que: i) entre 1980 y 1990 aumentó
en cinco de seis países con coeficiente del 20% o más y se mantuvo en uno
(Uruguay), ii) en los de tributación media (entre l0 y 20% del PBI) ascendió
en cuatro casos y disminuyó en Panamá y Venezuela, y iii) en los países con
baja tributación (hasta l0% del PBI) subió en Bolivia y Paraguay y descendió
en tres Guatemala, Nicaragua y Paraguay).
Finalmente, en los cuadros 9A y 9B se presentan datos más recientes de
las recaudaciones de la Argentina y Brasil, cuyas fuentes son diferentes de
las del cuadro 9, lo que explica las diferencias. Además en el caso de la Argentina, estos cálculos de presión tributaria están realizados con los nuevos
datos del PBI.
En el caso de la Argentina se observa que la presión tributaria total llegó
al valor más alto en 1993 (19,9% del PBI), para luego descender al 18,1% en
1997.6
En Brasil el coeficiente de tributación que había llegado al 30,54% del
PBI en 1990, luego desciende, entre otros motivos por el aceleramiento de la
tasa de inflación y finalmente se recupera desde 1994 (aplicación del Plan
Real) para llegar al 30,85% en 1995. Interesa destacar el mayor nivel de recaudación de los gobiernos estaduales y municipales de Brasil (obtienen el
10,70% del PBI en 1995), frente a sólo al 3,1% del PBI que recaudan los gobiernos provinciales en la Argentina. Es decir, que Brasil tiene su sistema
tributario mucho más descentralizado que el de la Argentina.7
En cuanto a la estructura de las recaudaciones por tipo de impuesto para
toda la región como promedio, en el cuadro 8 se nota que entre 1978 y 1988:
i) la imposición a la renta se mantiene más o menos estable alrededor del
4,5% del PBI, con alredor del 2,8% originado en empresas y l,7% en personas físicas, ii) los impuestos al consumo son la primera fuente de recaudación que ascendió del 4,8% del PBI en 1978 al 5,6% en 1988, de los que el
IVA representa más de la mitad, iii) los impuestos sobre comercio exterior se
CUADRO 9A (Cont.)
CUADRO 9A
ARGENTINA
PRESIÓN TRIBUTARIA (EN PORCENTAJE DEL PBI)
Denominación del concepto
1990
1991
1992 1993
INGRESOS, BENEF. Y GANAN. DE CAPITAL
Ganancias
Premios, juegos azar y concursos deport.
Otros
0,6
0,5
0,0
0,1
0,6
0,6
0,0
0,1
1,2
1,1
0,0
0,0
PATRIMONIO
Capital
Activos
Otros y Bienes Personales, Patrimonio Neto
0,7
0,3
0,2
0,1
0,6
0,0
0,5
0,0
0,4
0,0
0,3
0,0
1994
1995
1996
1,7
1,7
0,0
0,0
2,1
2,0
0,0
0,0
2,2
2,2
0,0
0,0
2,3
2,2
0,0
0,0
0,2
0,0
0,2
0,0
0,2
0,0
0,1
0,0
0,2
–
0,0
0,0
0,2
–
0,0
0,0
Denominación del concepto
1990
1991
INTERESES BIENES. SERV. TRANSACC.
IVA bruto
Internos unificados
Combustibles líquidos
Consumo de energía electrica
Consumo de gas natural
Débitos bancarios
Sellos
Otros
5,9
2,4
0,9
1,4
0,1
0,1
0,3
0,1
0,5
7,3
3,5
1,0
1,3
0,1
0,0
0,9
0,1
0,3
8,6
5,8
1,0
1,1
0,1
0,0
0,3
0,2
0,1
COMERCIO Y TRANSACC. INTERNAC.
Derecho de importacion
Estadística de importacion
Derecho de exportación
Estadística de exportación
Otros
1,5
0,2
0,1
0,8
0,2
0,1
1,0
0,3
0,1
0,1
0,2
0,2
OTROS RECURSOS TRIBUTARIOS
Regularizaciones tributarios
Cuasitributarios
0,3
0,2
0,1
APORTES Y CONTRIB. A SEG. SOC.
Ap. y contrib. a Seg. Social y PAMI
Ap. y contrib. FONAVI
Aportes y contrib. al ANSSAL
Otros
73
1994
1995
1996
8,2
6,3
0,9
0,8
0,1
0,0
0,0
0,1
0,1
7,9
6,1
0,8
0,7
0,1
0,0
0,0
0,0
0,1
7,7
6,1
0,8
0,6
0,1
–
–
0,0
0,1
7,9
6,2
0,6
0,8
0,1
–
–
0,0
0,2
1,0
0,6
0,2
0,0
0,0
0,1
1,0
0,5
0,4
0,0
0,0
0,0
1,0
0,5
0,4
0,0
0,0
0,0
0,7
0,6
0,1
0,0
0,0
0,0
0,8
0,6
0,1
0,0
0,0
0,0
0,7
0,3
0,3
0,4
0,4
0,0
0,5
0,5
0,0
0,3
0,3
0,0
0,3
0,3
0,0
0,0
0,0
0,0
4,4
3,0
0,6
0,1
0,7
4,7
3,6
0,4
0,1
0,6
4,9
4,1
0,0
0,1
0,7
5,0
4,3
0,0
0,1
0,6
4,6
4,0
0,0
0,1
0,5
4,2
3,5
0,0
0,1
0,5
3,4
2,7
0,0
0,1
0,6
RECURSOS CUASITRIBUTARIOS
Ahorro obligatorio
Contribución solidaria
Aporte Espec. Empresas
0,1
0,0
0,0
0,1
0,3
0,0
0,0
0,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
PRESIÓN TRIBUTARIA BRUTA NAC.
DEDUCCIONES
Reintegros a la exportación
Otros reintegros
12,8
0,0
0,0
0,0
14,5
0,1
0,1
0,0
16,5
0,1
0,1
0,0
16,8
0,3
0,3
0,0
16,4
0,4
0,3
0,1
15,5
0,4
0,3
0,1
14,8
0,2
0,2
0,0
PRESIÓN TRIBUTARIA NETA NACIÓN
IMPUESTOS PROVINCIALES
PRESIÓN TRIB. TOTAL NETA
PRESIÓN TRIB TOTAL BRUTA
12,8
2,4
15,2
15,2
14,4
2,6
17,0
17,1
16,4
3,2
19,6
19,7
16,4
3,4
19,9
20,2
16,0
3,4
19,3
19,7
15,1
3,2
18,3
18,7
14,6
3,2
17,8
18,0
Fuente: DNIAF, Secretaría de Hacienda.
1992 1993
74
75
CUADRO 9B
BRASIL
COMPOSICIÓN DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA, POR GOBIERNO
Y TIPO DE IMPUESTO
1980-1995
mantienen estables alrededor del 4% del PBI hasta 1988, pero seguramente
descendieron en los años posteriores debido a la apertura unilateral de las
economías que se acentuó a partir de 1990, iv) los impuestos y contribuciones de seguridad social crecen en los primeros años y luego se mantienen
estables alrededor del 2,2% del PBI, y v) los impuestos patrimoniales también se mantienen estables alrededor del 0,4% del PBI.
Tributos
1980 1988
1990
1991
1992
1993
1994
1995
EN % DE PBI
TOTAL (consolidado)
24,63 22,43 30,54 26,65 25,85 26,39
28,51 30,85
GOBIERNO CENTRAL
Impuestos
Renta
Productos industriales
Operaciones financieras
Otros
Aportes patronales y personales
Empleados y empleadores
Fondo garantía
Impuesto sobre facturación
Recaudación seguro de desempleo
Beneficios empleadores
Demás tributos
18,50 15,82 20,88 17,03 17,12 18,11
9,25 8,02 9,31 7,12 7,47 7,29
2,95 4,53 4,95 3,77 4,02 3,61
2,20 2,17 2,54 2,26 2,40 2,42
0,95 0,35 1,38 0,62 0,64 0,81
3,15 0,97 0,44 0,48 0,42 0,45
7,01 6,43 10,39 9,01 8,79 9,72
4,68 4,40 5,42 4,61 4,56 5,22
1,31 0,86 1,55 1,37 1,33 1,26
0,00 0,77 1,64 1,64 1,04 1,34
1,02 0,40 1,21 1,10 1,12 1,14
0,00 0,00 0,58 0,29 0,75 0,77
2,24 1,37 1,18 0,90 0,85 1,11
18,95 20,15
7,88 7,82
3,51 4,26
2,15 2,20
0,68 0,51
1,54 0,85
10,64 11,01
4,75 5,13
1,38 1,48
2,51 2,46
1,05 0,99
0,95 0,95
0,43 1,32
GOBIERNOS ESTADUALES
ICMS
Otros
5,41
4,89
0,52
5,95
5,34
0,61
8,75
7,68
1,07
8,32
7,14
1,18
7,57
6,63
0,94
7,02
6,11
0,92
8,18
7,20
0,98
9,00
7,74
1,26
GOBIERNOS LOCALES
0,71
0,66
0,91
1,29
1,16
1,25
1,38
1,70
EN % DE RECAUDACIÓN TOTAL
TOTAL
GOBIERNO CENTRAL
Impuestos fiscales
Contribuciones Seguridad
Demás
GOBIERNOS ESTADUALES
Circulación
Demás
GOBIERNOS LOCALES
100,0 100,0 100,0
75,1 70,5 68,4
50,0 50,7 44,6
37,9 40,6 49,8
12,1
8,7
5,7
22,0 26,5 28,6
90,4 89,7 87,8
9,6 10,3 12,2
2,9
2,9
3,0
100,0 100,0
63,9 66,2
41,8 43,6
52,9 51,4
5,3
5,0
31,2 29,3
85,8 87,6
14,2 12,4
4,9
4,5
100,0 100,0 100,0
68,6 66,5 65,3
40,2 41,6 38,8
53,6 56,2 54,6
6,1
2,3
6,6
26,6 28,7 29,2
86,9 88,0 86,0
13,1 12,0 14,0
4,7
4,6
Fuente: Datos de IBGE, FGV, Ministerio de Hacienda, INSS, ABRASF e IESP.
5,5
c) Tendencias de cambios por principales tipos de impuestos
1) Impuestos al valor agregado
Tal como se indicó, se ha mantenido la tendencia a adoptar el IVA por los
países de América Latina y el Caribe, ya que su aplicación mayoritaria en la
CUADRO 10
IMPUESTO A LA RENTA DE PERSONAS NATURALES, TASAS: 1979 Y 1991
(Porcentaje de utilidades gravables)
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República Dominicana
Uruguay
Venezuela
Promedio simple
1979
19911
7-45
7-48
5-55
3,5-60
10-56
5-50
10-50
10-60
40,75-58
3-40
3-55
6-50
2,5-56
Exenta
5-56
5-72
Exenta
4,5-45
7,1-48,1
6-30
tasa fija de 10%
10-25
5-50
5-30
10-25
10-25
10-50
4-34
9-40
3-35
6-60
3,5-56
5-30
8-37
3-70
Exenta
10-30
6,5-35,4
1. La mayoría son leyes de 1990. Como tal, deben ser aplicables a rentas de 1991. Sin
embargo, algunas leyes pueden haber cambiado desde entonces.
Fuente: Fuentes secundarias publicadas,, como publicaciones de resúmenes tributarios por Price Waterhouse, Coopers and Lybrand, International Bureau of Fiscal Documentation, International Financial Statistics (IFS) del FMI, y otras fuentes similares.
Tomado de Shome, Partho, op. cit.
76
77
CUADRO 11
IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL: NIVEL DE EXENCIÓN. 1979 Y 1991
(Múltiplos del PBI per cápita)
teoría y aplicado también en la Unión Europea. Argentina, México y Uruguay
han ampliado considerablemente su base, pero todavía no llega al nivel de
generalización de Chile, porque todavía existen varias exenciones.
Por otra parte, todavía existen muchos países donde se gravan pocos servicios, existen muchas exenciones y exclusiones, etc., como en Ecuador, República Dominicana, Panamá, Costa Rica, El Salvador, etc.
También hubo cambio en las alícuotas, ya que: i) por un lado se tendió a
reducir la multiplicidad de tasas y ahora predomina la tasa general solamente o acompañada en pocos casos por una tasa inferior para bienes de primera necesidad, y ii) el nivel de la alícuota general ha tendido a subir en los últimos años. En el cuadro 12 puede verse que hoy las alícuotas generales
oscilan entre el 5% de Panamá y el 23% de Uruguay (la más alta). Pero si se
comparan esas alícuotas con las vigentes en 1980, se nota que aumentaron
en la mayoría de los países.
Ahora del total de los veintiún países incluidos en el cuadro 7, sólo siete
aplican tasas diferenciales menores o mayores a la general y catorce aplican
una sola alícuota, la general, que según se vio aumentó en la mayoría de los
países que aplicaban el IVA en 1980. La tasa única se ha generalizado porque favorece el control del impuesto por parte de la administración y también disminuye el costo administrativo de las empresas al no tener que discriminar los inventarios según el tipo de alícuota.
En la Argentina la tasa de los productos gravados es única, excepto por
una reforma de marzo de 1996, que dispuso una rebaja del 50% del IVA pa-
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
Promedio simple
1979
1991
0,70
0,12
0,67
0,50
0,36
0,20
0,24
–
–
–
–
–
0,52
Exenta
0,08
–
Exenta
1,09
4,7
–
1,16
2,26
0,41
2,85
2,87
2,34
2,34
6,87
0,18
–
0,49
–
–
0,17
Exenta
1,96
0,45
1,62
Fuente: Fuentes secundarias publicadas tales como publicaciones de resúmenes tributarios por Price Waterhouse, Coopers and Lybrand, International Bureau of Fiscal
Documentation, International Financial Statistics (IFS) del FMI y otras fuentes similares. Tomado de Shome, op. cit.
década de 1980 ha continuado en los 90. Por ejemplo, El Salvador lo introdujo en 1991, Paraguay en 1992, y Venezuela en 1993. Asimismo, también
en los 90 comenzó a aplicarse en los países del Caribe de habla inglesa: en
Grenada en 1990, en Trinidad y Tobago en 1991 , en Jamaica en 1992 y en
Barbados en 1995. La adopción y generalización gradual del IVA responde
claramente al objetivo de obtener una elevada recaudación con un esquema
que va ampliando su neutralidad a medida que las administraciones van mejorando su eficacia en el control del tributo.
Por otra parte, los países que lo aplicaban sobre una base restringida,
tendieron a ampliarla incluyendo todas las etapas de producción y comercialización, incorporando gradualmente los servicios y también reduciendo las
múltiples exenciones que existían antes. Hoy ya existen impuestos al valor
agregado bastante generalizados en Chile, México, Uruguay, la Argentina,
Bolivia y Perú, aunque sin duda el IVA de Chile es el de base más amplia y
generalizada y por ello el que más se acerca al IVA neutral indicado en la
CUADRO 12
TASA GENERAL DEL IVA. 1980 Y 1997
País
Argentina
Brasil (ICMS)
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Guatemala
México
Panamá
Paraguay
Perú
R. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Barbados, Jamaica y Trinidad Tobago
Fuente: Propia y datos del CIAT.
1980
1997
16
19
20
6,15 y 35
8
5
2
10
–
–
22
–
18
–
–
21
22
18
16 y 20
13
10
10
15
5
10
16+2mun
8
23
16,5
15
78
ra las construcciones destinadas a vivienda, que ahora sólo pagan el 10,5%.
Sin embargo, por una reforma aplicada desde el 1º de julio de 1998 (Dto.
499/98), se dispuso la rebaja de la alícuota general del IVA del 10,5% para
ciertos productos y actividades del sector agropecuario.
CUADRO 13
IMPUESTO A LA RENTA DE SOCIEDADES
TASAS Y ESTRUCTURA, 1980 Y 1991
(Porcentaje en utilidades gravables)
2) Impuestos a la renta de personas físicas (IRPF)
País
Desde 1980 y más aún a partir de 1990 se observa una tendencia clara
hacia la reducción de las alícuotas más altas para las rentas de personas naturales. En el cuadro 10 (pág. 75) tomado del trabajo de Partho Shome, puede verse que de un total de 18 países latinoamericanos, las tasas marginales
máximas bajaron en 16 y sólo se mantuvieron estables en dos (Honduras y
Panamá). Además en casi todos los países en que se aplica el impuesto personal, se redujo el número de tramos. Mientras que para 1979 la tasa marginal máxima promedio era del 48,l%, en 1991 se redujo al 35,4%. Además
en promedio la tasa marginal máxima del impuesto personal, ha tendido a
acercarse a la tasa del impuesto a la renta de sociedades. En varios países
en 1997 la tasa marginal máxima del impuesto personal es la misma que la
aplicada a la renta de empresas o sociedades (entre otros, Argentina, Brasil,
Colombia, México, Perú y Jamaica.
Asimismo, también en el impuesto personal se observa la tendencia de
los países latinoamericanos a aumentar el nivel de los mínimos no imponibles o exenciones personales.
Entre 1980 y 1991, se nota que el nivel promedio de exención personal
aumentó de algo menos de la mitad del PBI per cápita a más de una y media
vez del PBI per cápita. Y esa tendencia a aumentar el nivel de los mínimos
exentos continuó posteriormente en varios países, como pasó entre otros, en
la Argentina y República Dominicana (ver cuadro 11, pág. 76).
En sentido contrario, o sea tendiente a aumentar la carga tributaria, se
observa que también ha descendido el tramo de renta superior al que se
aplican las alícuotas marginales máximas. “Así entre 1979 y 198l el tramo
promedio para todos los países de renta superior disminuyó de alrededor de
11,0 veces el PBI per cápita a alrededor de 8,9 veces el PBI por habitante”.8
Por todo la anterior y vista la escasa importancia del impuesto personal
sobre la renta en las recaudaciones efectivas de la mayoría de los países de
la región, así como el elevado nivel que han alcanzado los impuestos al consumo, si debieran aumentarse las recaudaciones, ésta es la base subexplotada que debería aumentarse para tener una estructura tributaria un poco
más balanceada que la actual.
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
3) Impuesto a la renta de sociedades o personas jurídicas (IRPJ)
Desde 1980 la mayoría de los países de América Latina han bajado la tasa del (IRPJ), tendencia que se acentuó luego de 1990. El promedio simple
de esas tasas ha disminuido del 44% en 1980 al 36% en 1991 (cuadro 13).
De los 18 países del cuadro 13, la mayoría (ocho) disminuyó esa alícuota,
cinco países la aumentaron en pequeña proporción y el resto la mantuvo
constante. Asimismo otra tendencia aunque ahora menos fuerte, es la con-
Promedio simple (2)
79
1980
1991
33
30
35
48,57
40
5-45
20
15,5-43
33,8-52,8
3-40
5-42
6-50
20-50
25-30
20-55
15-43
25
18-50
20
(1)
42,95-51,7
15
30
30
25-36
10-30
12-34
15-40,3
35
40-50
20-50
25-35
30
12.3-49,4
30
15-50
43,5
36,3
1. Bolivia reemplazó el impuesto a la renta de sociedades por un impuesto del 3%
sobre el patrimonio neto.
2. Para los países con tasas progresivas se usó la tasa de impuesto superior.
Fuente: Tomado de Shome, op. cit.
versión de los países que tenían a nivel empresario una escala de tasas progresivas, como eran los de América Central y del Caribe de habla inglesa, por
una tasa proporcional. Esta tendencia se observa en Costa Rica, Panamá,
Jamaica, República Dominicana, etc., pero en otros casos se redujo el número de tramos y alícuotas (Venezuela, Honduras, Haití, etc.).
También se nota una cierta tendencia a establecer un impuesto mínimo
del IRPJ. Así México calcula ese impuesto mínimo como una proporción de
los activos brutos de la empresa; la Argentina que había establecido un impuesto similar sobre los activos de empresas lo derogó en 1991. En cambio,
Colombia calcula ese IRPJ mínimo como porcentaje del patrimonio neto.
Uruguay, Ecuador y El Salvador tienen un impuesto sobre el patrimonio neto o sobre los activos, pero no funciona como un impuesto mínimo sobre la
renta de empresas.
80
4) Impuesto a la renta sobre remesas al extranjero
81
tendieron a rebajar las retenciones del impuesto sobre la renta sobre remesas al exterior.
En la mayoría de los países de la región se continúan aplicando retenciones sobre las remesas al extranjero, lo mismo que ocurre en países industrializados. Tal como se observa en el cuadro 14, esas retenciones sobre
remesas al exterior han disminuido en los últimos años. Mientras en 1980
el impuesto promedio sobre remesas al exterior era del 16,6%, esas retenciones promedio para todos los 18 países del cuadro 14 descendió al l0,6%.
La Argentina, que en 1991 aplicaba una retención promedio sobre remesas
al exterior del 28,5%, en 1997 las redujo. Así ahora no se aplica retención
alguna sobre los dividendos girados al exterior (lo mismo que Brasil desde
1996), y las retenciones sobre intereses se redujeron al 13,2%, y las por el
envío de regalías y asistencia técnica al 19,8%. Es decir, que desde principios de la década del 90 las reformas competitivas para atraer inversiones
CUADRO 14
RETENCIONES DE IMPUESTOS SOBRE REMESAS AL EXTERIOR, 1980 Y 1991
(Porcentaje de utilidades gravables)
País
1980
1991
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
28,5
30
25
7,4
20
15
25
–
10
15
21
–
–
10
30
21
20
20
20
–
17
–
19
15
–
11,4
12,5
15
–
20
–
10
10
21
–
20
Promedio simple
16,6
10,6
Fuente: Fuentes secundarias publicadas tales como publicaciones de resúmenes tributarios por Price Waterhouse, Coopers and Lybrand, International Bureau of Fiscal
Documentation, International Financial Statistics (IFS) del FMI, y otras fuentes similares, tomado de Shome, op. cit.
4. RESUMEN Y CONCLUSIONES
Si bien existen ciertas diferencias en las reformas impositivas realizadas
en los países industrializados y en países de América Latina, especialmente
por el diferente peso relativo de los impuestos a la renta y al consumo, también aparecen claramente ciertas tendencias que se repiten en ambos casos
en los últimos años. Ello básicamente porque los objetivos perseguidos en la
mayoría de las reformas, tienden a repetirse en los dos casos. Así los objetivos que aparecen como prioritarios en las reformas recientes son: l) mejorar
las recaudaciones, 2) aumentar la neutralidad de los impuestos, y 3) atraer
inversiones.
Por supuesto que la situación varía de uno a otro país, pero a partir de
1985, y más intensamente desde 1990, el análisis realizado en este trabajo
muestra que esos fueron los principales efectos buscados por las reformas.
Otros objetivos que aparecen en varios casos en ambos tipos de países,
pero especialmente en los de América Latina, se refieren a simplificar las
normas impositivas, que se fueron haciendo muy complejas para los contribuyentes y la propia administración, así como la reducción del número de
impuestos vigentes. Junto con la simplificación también debe señalarse el
objetivo de ayudar a combatir la evasión, ya que en varios países de América
Latina, se están aplicando ahora normas menos complejas y más adecuadas
a las condiciones particulares de cada país y, particularmente, para facilitar
su administración y control.
La adopción del IVA en todos los países de América Latina, así como su
generalización gradual y la aplicación de uno o dos niveles de tasas y pocas
exenciones, responde claramente a la búsqueda de mayores recaudaciones,
con resultado más neutral sobre la asignación de recursos y que considera
en mayor medida que antes las posibilidades reales para una administración
tributaria más eficaz. En este sentido, se nota en los cambios recientes la
preocupación por normas que a través de una mejor control, permitan reducir la evasión.
Otras finalidades, como la promoción del empleo, han sido objeto de
muchos estudios y propuestas, pero todavía no ha llegado a concretarse en
reformas impositivas, excepto en casos aislados. Sin embargo, tanto en Europa como en los países de América Latina existe gran discusión y propuestas para disminuir el nivel de los impuestos y contribuciones sobre las nóminas a cargo de las empresas, como una forma de lograr una mayor
movilidad de la mano de obra y en definitiva favorecer el empleo. Pero sólo
en algunos países de América Latina ya se han aplicado normas en esta dirección, como ocurrió principalmente con las reformas de Chile y en menor
medida en la Argentina. Pero la mayoría de los países de América Latina, recién está al inicio de este proceso (por ejemplo Uruguay y Brasil). Similarmente se observa una marcha muy lenta en Europa para reducir los impuestos y contribuciones sobre la mano de obra y flexibilizar los mercados
82
83
de trabajo, como pasó en el Reino Unido y recién comienza a aplicarse en
España.
En cuanto a las principales reformas realizadas en los países industrializados, se observa que en primer lugar aumentó el coeficiente de tributación
promedio para todos ellos, ya que pasó del 34% del PBI en 1980 al 37% en
1990 y al 38,4% en 1994. Si los países de la OECD se dividen por regiones,
se nota que el aumento entre 1980 y 1994 fue parecido en todas ellas, aunque un poco más intenso en Europa. Los coeficientes para 1994 son: 27,5%
para países OECD de América, 3l,6% del PBI para los del Pacífico y 40,8%
para los de Europa. El coeficiente de 1994 para los quince países de la UE es
42,5% del PBI.
En relación a la evolución de la estructura tributaria de los países de la
OECD, se nota que no hubo cambios de importancia, ya que los impuestos
a la renta continúan siendo la principal fuente de impositiva al lograr en
1994 el 35,4% de la recaudación total, frente a los impuestos al consumo
(3l,9% del total ) y los gravámenes sobre la mano de obra 25,9% del total recaudado.
Por el contrario, en los países de América Latina: i) los impuestos a la
renta tienen poca importancia, y ii) y ella proviene mayormente del impuesto
a la renta de empresas (IRPJ).
Por su parte, los impuestos sobre bienes y servicios (especialmente el
IVA) han visto crecer su participación relativa en el total, ya que en promedio
para toda la OECD, pasaron del 9,9% del PBI en 1980 al 12 ,l% en 1994. Finalmente los contribuciones de seguridad e impuestos sobre la mano de
obra crecieron en promedio para todo el grupo del 8,l% del PBI en 1980 al
l0,2% en 1994.
Las reformas tributarias en los países industrializados estuvieron lideradas por la reforma de Estados Unidos de 1986, que sin duda ejerció cierto
efecto demostración sobre las reformas de otros países. Es decir, en el campo del impuesto a la renta hubo cierta armonización espontánea vía mercado ampliando las bases imponibles y reduciendo las alícuotas, tanto en el
impuesto personal, como en el corporativo. En este último caso, resulta claro
que los países no quieren perder atractivo para atraer inversiones y por ello
se inició en varios países un proceso de reformas competitivas para atraer
capitales. Esto ha llevado de alguna manera a reducir la imposición a los ingresos del capital y a acentuarla sobre las rentas del trabajo, proceso que
Tanzi y otros autores han denominado “degradación tributaria”. Como este
proceso de reformas competitivas afecta la equidad horizontal del impuesto
sobre la renta, ya se preconiza alguna forma de coordinación internacional
para detenerlo o atenuarlo. Así en la UE se postula avanzar con las normas
de armonización comunitaria del impuesto a la renta de sociedades, y a los
ingresos de capital precisamente para mantener un mínimo de equidad del
tributo.
En lo que se refiere a las medidas de reforma del IRPF, el cambio más
significativo ha sido sin duda la reducción de las tasas marginales máximas,
junto con la ampliación de la base por la reducción de exenciones e incentivos.
También se nota una tendencia a la mayor integración del impuesto per-
sonal y el societario para eliminar o atenuar la doble imposición económica
de las rentas de origen empresario, mediante sistemas de “imputación” que
computan los dividendos en el impuesto personal, pero dan como crédito la
totalidad o una parte del impuesto societario. Este sistema de “imputación”
de los dividendos, que ya se usaba en Europa de manera generalizada, fue
adoptado en la última década por Australia y Nueva Zelanda. Estados Unidos sigue utilizando todavía el sistema clásico de doble imposición económica de los dividendos de las empresas.
En el impuesto a las rentas corporativo de los países de la OECD se produjeron reformas en el mismo sentido, para ampliar la base mediante la reducción de incentivos generales o selectivos por actividades o regiones y al
mismo tiempo reducir las alícuotas. En promedio simple, para algunos países industrializados, la tasa del impuesto a la renta societario bajó del 46%
al 35% en 1990. Y esa reducción continuó luego, siguiendo la reforma norteamericana, de tal forma que en 1995 sólo Alemania aplica una tasa del
45%, mientras los restantes países están abajo del 40%, con una tasa media
simple del 34%. Como las reformas fueron neutrales desde el punto de vista
recaudatorio o tendieron a aumentarlas, la reducción de tasas se compensó
con la reducción de los incentivos, con lo que se aumentó la neutralidad y
equidad horizontal del tributo. Luego de Estados Unidos, los créditos de impuesto por inversiones y las depreciaciones aceleradas fueron eliminados o
reducidos en Australia, Canadá, Japón y el Reino Unido.
El otro gran capítulo de reforma en los países industrializados se refiere
al IVA, tendiendo a ampliar su base y a hacerlo más neutral y de mayor rendimiento recaudatorio. Estas reformas del IVA no sólo se hicieron en Europa
por normas de la UE, sino también en países como Japón, Nueva Zelanda,
Suiza (país que los introdujo en 1995) y Canadá (lo aplica desde 1993).
El IVA de la Sexta Directiva de la UE es el impuesto más armonizado a
nivel comunitario, al punto que casi se ha llegado a un esquema que prácticamente es una ley de IVA, aunque todavía existen algunas pocas opciones
para los gobiernos de los países miembro, tal como el nivel máximo de las
alícuotas generales y especiales para bienes y servicios de primera necesidad. En cambio, desde 1993: i) sólo pueden aplicarse dos alícuotas: las mínimas y la general, ya que ahora no se permite la mayor que antes se aplicaba sobre bienes que denotan mayor capacidad contributiva, ii) la tasa
general no puede ser inferior al 15%, e iii) las tasas menores aplicadas sobre
una lista de bienes y servicios comunitariamente acordados no pueden ser
inferiores al 5%. Así las tasas generales van desde el 15% que aplica Luxemburgo al 25% de Dinamarca y Suecia. La tasa media simple para los quince
países de la UE es del 19,3%, con siete países que aplican una tasa general
superior al 20% y ocho países con tasa general del 15 al 19%.
En cuanto a las tendencias de reforma en los países de América Latina,
desde 1985 a 1995 hubo mayor actividad de reforma tributaria que en la década anterior. En términos generales los gobiernos persiguieron dos objetivos principales: l) aumentar las recaudaciones, dentro de las políticas de
ajuste para reducir el déficit fiscal y 2) mejorar la eficiencia o aumentar la
neutralidad de los impuestos, para ganar competitividad internacional. Adicionalmente el tercer objetivo perseguido en varias reformas recientes ha si-
84
85
do el de la simplicidad, ya sea mediante la reducción de la cantidad de impuestos o tratando de reducir la complejidad de las normas de los principales impuestos (IVA e impuesto sobre la renta).
En relación al tema de la equidad, las reformas de los últimos años no le
brindaron tanta atención, en especial a la vertical. En cambio, se nota mayor
preocupación sobre la equidad horizontal, ya que la mayoría de las reformas
tendieron a reducir los incentivos y exenciones tanto del IVA, como del impuesto sobre la renta. El tema de la equidad vertical, sólo comienza a preocupar en los últimos años, aunque todavía se ha concretado en muy pocas
reformas. Naturalmente, ello también está vinculado con la preocupación especial que se brindó recientemente a los objetivos de la eficiencia y simplicidad, lo que hizo que el tema de la distribución de la carga tributaria por tramos de renta pasara a segundo plano. Recién en los últimos años se nota
cierta preocupación por el impacto de los impuestos sobre el empleo, ya que
en algunos países se comenzó a reducir los impuestos y contribuciones de
seguridad social sobre la mano de obra (Chile, Argentina y Uruguay.
En cuanto al nivel de la tributación, entre 1980 y 1991, el coeficiente tributario aumentó en la mayoría de los países, pero en varios con bajo nivel de
tributación (10% o menos del PBI) y que mostraban descensos en 1991, se
produjeron aumentos luego de ese año, como ocurrió en Perú, Nicaragua y
Venezuela. Es decir, los datos parciales posteriores a 1992, sugieren que la
tendencia al incremento del porcentaje de las recaudaciones sobre el PBI,
continuó en los últimos tres años, de acuerdo con lo sucedido en la Argentina, México y Brasil.
En relación a la estructura por tipo de impuesto, en los últimos años se
acentuaron las tendencias anteriores, ya que los impuestos al consumo representan en promedio para toda la región la primera fuente recaudatoria,
debido a la adopción del IVA en todos los países como impuesto general a las
ventas, así como por la tendencia a aumentar su base. En promedio para toda la región según el cuadro tomado de Tanzi, los impuestos sobre bienes y
servicios representaban en 1988 el 5,6% del PBI, aunque en varios ese porcentaje es mayor (Argentina 7,8%, Brasil 10,5%, Chile 9,0% y Uruguay 9,4%,
según datos de 1995 y 1996).
La segunda fuente recaudatoria en promedio son los impuestos a la renta
(4,5% del PBI), pero con peso mayor del impuesto sobre sociedades (2,8%),
que del impuesto personal (1,7%).
Los impuestos sobre el comercio exterior, aunque están reduciendo su
importancia, todavía en 1988 representaban la tercera fuente de recaudación
(3,3%), pero seguramente redujeron su participación en los años posteriores
porque: i) se acentúa la reducción arancelaria e ii) tienden a desaparecer los
impuestos sobre exportaciones. En ambos casos debido a la acentuación de
la liberalización comercial realizada desde 1990 en casi todos los países de la
región.
Los impuestos y contribuciones de seguridad social se mantienen como
cuarta fuente recaudatoria hasta 1988 (representan el 2,2% del PBI) y se observa una tendencia a su reducción desde 1984. Aquí corresponde aclarar
que, en los países del Mercosur, particularmente en la Argentina, Brasil y
Uruguay, estos tributos sobre la mano de obra son la segunda fuente recau-
datoria y de mayor importancia que los impuestos sobre la renta (datos de
1994 a 1996).
Finalmente los impuestos patrimoniales siguen ocupando el último lugar,
ya que en promedio para todos los países apenas representan el 0,4% del
PBI.
Analizando ahora las reformas del IVA, se nota de manera clara su creciente importancia por: l) la reciente adopción en El Salvador, Paraguay, Venezuela, Jamaica, Trinidad Tobago y Barbados y 2) por las reformas tendientes a aumentar la amplitud de su base, ya sea por la inclusión de todas las
etapas de producción y comercialización, como por la progresiva incorporación de los servicios. Hoy ya existen impuestos al valor agregado generalizados en Chile, Argentina, México, Uruguay y Perú, aunque sin duda el de Chile es el más amplio y neutral. Estas reformas aumentando la neutralidad del
IVA se realizan básicamente para: i) obtener mayores recaudaciones, ii) aumentar la neutralidad (eficiencia), e iii) reducir la evasión al posibilitar una
mejor administración (menores exenciones y sólo una o dos tasas).
También se notan cambios en las alícuotas, ya que por un lado se incrementaron entre 1980 y 1997 en la mayoría de los países y por el otro se redujo el número de alícuotas. Las tasas generales del IVA ahora oscilan del
5% en Panamá al 23% en Uruguay. De una muestra de 2l países de la región, catorce sólo aplican una tasa (la general) y sólo siete aplican tasas diferenciales.
En el impuesto sobre la renta personal se nota una tendencia a reducir
las alícuotas marginales máximas y ampliar la base imponible, pero salvo los
casos de Chile, Brasil y México, donde el impuesto a la renta personal genera
recaudaciones un poco mayores, en la mayoría de los países de la región ésta es una base subexplotada.
El impuesto a la renta de empresas o sociedades (IRPJ) también ha tenido algunas reformas realizadas de manera mayoritaria por varios países y
que han marchado en sentido similar a las ocurridas en los países industrializados: ampliación de la base vía reducción de incentivos y reducción de la
tasa. El promedio simple de la tasa aplicada por una muestra de 18 países
bajó del 44% en 1980 al 36% en 1991 y siguió bajando en los años posteriores. En 1997 la tasa del IRPJ más aplicada en la región es del 30% y el promedio simple para una muestra de 22 países es 29,96%.
La otra tendencia que se nota es hacia la eliminación de la escala de tasas
progresivas que antes se aplicaban mayoritariamente en América Central y el
Caribe y su reemplazo por una tasa proporcional. En 1997 sólo siguen aplicando una escala progresiva cuatro países: Brasil (sólo dos tramos), Haití,
Honduras y Venezuela; pero se redujo el número de tramos a sólo dos o tres.
La otra reforma del impuesto societario que se nota en varios casos es la
reducción de los incentivos, ya fueran generales (depreciación acelerada) o
regionales y sectoriales. Así ocurrió desde 1989, entre otros, en la Argentina,
República Dominicana, Colombia y Chile. En Brasil, en cambio, donde había
ocurrido lo mismo pero menos intensamente hasta 1994, se nota un ascenso en general de los incentivos en los últimos tres años, que también comprende nuevos beneficios en el ICMS estadual (IVA).
Otra tendencia que se observa es hacia la eliminación o reducción de la
86
87
doble imposición económica de las rentas de origen empresario (primero a
nivel de la empresa y luego a nivel del accionista). Por un lado Chile hace
tiempo aplica un sistema de integración completa, que incorpora los dividendos acrecentados por el impuesto societario a la declaración individual del
conjunto de rentas de cada persona para aplicar la escala progresiva, pero
que luego computa como crédito la totalidad del impuesto societario, con lo
que se elimina totalmente la doble imposición económica. Otros países sólo
computan como crédito el porcentaje que resulta de aplicar la tasa del impuesto societario sobre los dividendos percibidos, con lo que se atenúa la doble imposición, pero no se elimina totalmente.
Finalmente en los últimos años varios países no incorporan los dividendos al impuesto personal (Argentina, Brasil y Jamaica), con lo que se evita
también la doble imposición, pero se afecta la equidad del impuesto personal.
Por último otra tendencia que se nota es hacia la reducción del impuesto
a la renta por remesas al exterior, por dividendos, pagos de regalías, royalties, intereses, etc. Esta reducción es consistente con la baja de las alícuotas
del impuesto sobre la renta de empresas, como con la disminución del IRPF.
Esta reforma también busca atraer inversiones a cada uno de los países (reforma competitiva).
Tanzi, V.: “Globalization, Tax Competition and the Future of the Tax System”, F.M.I.
Documento de trabajo, Washington, DC, diciembre de 1996.
Tanzi, V.: “La reforma tributaria en América Latina en los últimos diez años”. En Reforma de la administración tributaria, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 1995.
NOTAS
1. Tanzi (1996).
2. Boskin y Mc Lure (1990).
3. Ruding (1992).
4. Tanzi (1995).
5. Shome (1992).
6. Hasta 1993 los datos incluyen la totalidad de los aportes previsionales. Desde
mediados de 1994 sólo se computan las contribuciones al sistema de reparto.
7. La información sobre impuestos municipales de la Argentina no está consolidada.
8. Shome, op. cit.
Boskin, M. y Mc Lure, Ch.: World Tax Reform, ICS Press, San Francisco, 1990.
Fondo Monetario Internacional: Government Finance Statistics Yearbook, varios años,
Washington.
Fondo Monetario Internacional: Estadísticas financieras intenacionales, varios años,
Washington.
OECD: Revenue Statistics, 1965-1994, París, 1996.
Reig, E.: “Globalización de la Economía y Tributos”, Diario Ámbito Financiero, Buenos
Aires, 23-7-96.
Rudding, O.: Conclusions and Reccomendations of the Committee of Independent Experts on Company Taxation, Bruselas, 1992.
Shome, P.: “Tendencias y orientaciones futuras en la reforma a la política tributaria”,
Trabajo presentado en la XXVI Asamblea General del CIAT, Montego Bay, 1992.
SEGUNDA PARTE
IMPUESTOS AL INGRESO
CAPÍTULO 3
Los impuestos al ingreso del trabajo
Daniel Artana y Nuria Susmel
1. INTRODUCCIÓN
Los impuestos al ingreso del trabajo se diseñan de dos formas básicas: o
bien se incluyen dentro del gravamen sobre la renta de los individuos, o
bien se introducen en forma cedular, calculados como porcentaje de la nómina salarial y, en la mayoría de los casos, con una asignación específica
de su producido al sistema de seguridad social. En la primera variante, se
gravan todos los ingresos de la persona provengan de su trabajo o de su tenencia de capital; en la segunda, sólo se percute sobre la remuneración del
trabajo.
La alternativa de gravar todos los ingresos de la persona tiene la ventaja
de poder atender los objetivos distributivos de mejor manera (por ejemplo, se
pueden aplicar escalas de alícuotas progresivas). La versión cedular tiene la
ventaja de estar definida sobre una base más sencilla y, por ende, está menos expuesta a problemas de evasión y elusión, y usualmente se utilizan tasas proporcionales, hasta un tope de ingresos, calculadas en cabeza del empleado o de la empresa.
Pero más allá de estas diferencias, ambos impuestos introducen una brecha entre el costo que enfrentan las empresas y la remuneración neta que
recibe el trabajador. Por ello, lo usual en la literatura de finanzas públicas
especializada es sumarlos para poder evaluar sus efectos económicos.1
Este tratamiento conjunto de los diferentes tributos sobre el trabajo
también se justifica si se evalúa la incidencia de los impuestos sobre los
factores productivos y los consumidores. En general, se acepta que aun en
economía cerradas, tanto el impuesto personal sobre el ingreso de los trabajadores, como las cargas personales y patronales son soportadas por los
trabajadores.2 Esta conclusión se potencia para economías abiertas ya que
los productores no pueden transferir al exterior sus mayores costos laborales, y el capital exige un retorno mínimo equivalente al que puede obtener
en otros países.
92
2. LOS IMPUESTOS AL TRABAJO EN LA EXPERIENCIA COMPARADA
El caso argentino. La Argentina grava los ingresos del trabajo con una
combinación de impuestos. Por un lado, los trabajadores en relación de dependencia enfrentan cargas personales y patronales que se calculan sobre la
remuneración bruta. Así la empresa está obligada a retener al trabajador: a)
el 11% de dicha remuneración para el sistema de pensiones, aunque el trabajador tiene la opción de destinarlo a una administradora privada que capitaliza esos fondos en una cuenta individual (netos de una comisión del orden
del 3,5% del salario), o aportarlos al sistema previsional público de reparto;
b) el 3% que se ingresa a su obra social, que es una suerte de seguro de salud administrado por un sindicato bajo un esquema de reparto (desde 1997
se puede elegir la obra social sindical a la cual se realizan los aportes); y c) el
3% que se destina al PAMI que es el seguro de salud de los jubilados y que
también actúa como un sistema de reparto. Por su parte, está obligada a
aportar como carga patronal los siguientes conceptos: a) el 5% de la remuneración bruta para la obra social; b) el 16% para el sistema previsional de reparto; c) el 2% para el PAMI (cobertura de salud para los jubilados y pensionados); d) el 7,5% para el programa de asignaciones familiares, que otorga
subsidios de suma fija para los hijos de los trabajadores en relación de dependencia;3 y e) el 1,5% para el programa de seguro de desempleo. Además,
está obligada a contratar un seguro privado para cubrir los accidentes de
trabajo y pagar una indemnización por despido que aumenta con la antigüedad del empleado en la empresa.4 Desde 1994 rige una rebaja en los aportes
patronales (excepto para el 5% que se destina a la obra social) que varía por
región del país entre un mínimo de 30% para la Capital Federal y el Gran
Buenos Aires y 80% en regiones de Santiago del Estero y Formosa. La rebaja
promedio es del orden del 39% por lo que el aporte patronal medio para todo
el país es de 21,5%.5 Además, es importante mencionar que todos los aportes son obligatorios sobre el salario hasta un tope mensual de 4.800 pesos
(equivalente a 7,25 veces el PBI per cápita de la Argentina), y se aplican sobre todos los ingresos del trabajador (salario normal, horas extras, vacaciones y aguinaldo) con algunas excepciones que establece específicamente la
ley (vales de comida o remuneraciones en especie que no pueden superar entre el 10% y el 15% del salario).
Los trabajadores autónomos aportan un monto fijo por mes que estima el
Estado. Para algunas categorías (las de profesionales, por ejemplo) el aporte
varía en función de los años de experiencia, y para otras se presume un ingreso de cada actividad.
Los ingresos del trabajo están también gravados por el impuesto a las ganancias de las personas físicas sobre los salarios netos de aportes, y otros
ingresos que pueda tener el empleado (rentas del capital, por ejemplo).6 Este
impuesto se calcula a partir de una escala de alícuotas progresiva (entre el
6% y el 33%) para los ingresos anuales que superen un anual no gravado
que es de $ 22.800 anuales para un trabajador soltero, y de $ 27.600 para
un casado con dos hijos en el caso de trabajadores en relación de dependencia. Estos mínimos no imponibles son relativamente altos (3,2 veces el salario neto de aportes previsionales para un trabajador soltero en relación de
LOS IMPUESTOS AL INGRESO DEL TRABAJO
93
dependencia que gana un sueldo anual equivalente a un PBI per cápita y 3,9
veces para un casado con dos hijos con dicho ingreso anual). Por lo tanto, la
mayor parte de los trabajadores en relación de dependencia no está alcanzada por el impuesto a las ganancias. Según los datos que elaboran los organismos oficiales, el 95% de los sueldos declarados a los fines del cálculo de
los impuestos previsionales se ubica por debajo del mínimo no imponible para un trabajador casado con dos hijos. En el caso de los trabajadores autónomos, los mínimos no imponibles son de $ 10.800 para un trabajador soltero y $ 15.600 para un trabajador casado con dos hijos. Estos mínimos
representan 1,8 veces el salario bruto de un trabajador soltero que gana en
promedio el nivel de un PBI per cápita y 1,3 veces el salario bruto de un trabajador soltero.7
Este sistema de tributación sobre los ingresos laborales de los trabajadores que utiliza la Argentina presenta algunas características que lo diferencian de lo que es usual en los países desarrollados:
•
•
•
•
•
Los ingresos de los trabajadores en relación de dependencia se gravan
con un impuesto proporcional para los ingresos de hasta alrededor de 3
veces el PBI per cápita y recién a partir de allí se aplica la escala progresiva. De esta manera los quintiles medios de la distribución no enfrentan
una alícuota progresiva como es usual en los países desarrollados. Asimismo, como no existen mínimos exentos y el impuesto es proporcional,
la alícuota media y la marginal coinciden para la mayor parte de los trabajadores en relación de dependencia.
En el caso de los autónomos al instrumentarse el impuesto como una
cuota mensual que se ajusta en función de parámetros que no dependen
del ingreso, el impuesto se convierte en un pago de suma fija per cápita,
con tasa marginal igual a cero, y tasa media decreciente. Sólo para ingresos superiores al mínimo no imponible en ganancias se aplica una alícuota marginal creciente.
A diferencia de lo que ocurre en los países que basan su tributación al
trabajo sobre el impuesto a la renta, el esquema argentino para la mayoría de los trabajadores en relación de dependencia establece la misma tasa marginal independientemente de su estado civil o del número de hijos
que tenga.8
Los impuestos al trabajo de relación de dependencia varían por región del
país, ya que su principal componente, las cargas patronales, dependen
de la ubicación geográfica del establecimiento. Para los autónomos, en
cambio, el aporte es uniforme para todo el país.
Una parte de los impuestos que enfrenta el trabajador son esquemas de
ahorro forzoso. Este es el caso del aporte personal del 11% que se destina a la administradora de pensión porque el pago (neto de la comisión de
la administradora) revierte al individuo o a sus descendientes. También el
aporte para la obra social tiene alguna característica de contribución forzosa (en lugar de impuesto) porque los trabajadores tienen la opción de
elegir su obra social sindical, aunque, en la mayoría de los casos, el servicio que reciben de ella es uniforme para todos los afiliados, independientemente de su nivel de salario. El resto de las contribuciones le dan
35,0%
30,0%
62.400
158.208
25,0%
57.349
20,0%
218.208
45.301
98.208
33.253
15,0%
68.208
10,0%
5,0%
Reducc. Prom.
170.280
162.540
156.520
150.500
142.760
135.020
128.208
122.980
115.240
99.760
Reducc. 30%
107.500
93.740
87.720
79.980
72.240
66.220
62.350
56.760
50.740
44.720
38.700
32.680
0,0%
26.660
Tasas medias y marginales para trabajadores en relación de dependencia
y autónomos. En esta sección se estiman las tasas medias y marginales teóricas para los trabajadores argentinos, incluyendo los aportes a la seguridad
social y el impuesto a las ganancias. En el cálculo de la tasa media se muestra la correspondiente al impuesto y luego la neta que surge de restarle al
valor actual de los aportes efectuados, el valor actual de los beneficios que
percibirán el trabajador y, eventualmente, sus descendientes, de cada uno
de los programas correspondientes. Las tasas marginales se computan para
la totalidad del impuesto, teniendo en cuenta las diferencias regionales, y se
deducen aquellas contribuciones (sistema jubilatorio y obras sociales) que
pueden asimilarse a esquemas de ahorro forzoso. En la práctica, la evasión
reduce las tasas medias pagadas medidas como porcentaje del ingreso real
de la persona.10
Dado que se asume que la incidencia de los impuestos recae sobre el trabajador que recibe un menor salario bruto a causa de la existencia de cargas
patronales, tanto la tasa media como la marginal, se calculan como porcentaje del costo laboral total.
Respecto a las tasas marginales para los trabajadores en relación de dependencia, la misma es constante hasta el ingreso laboral en el cual el trabajador es alcanzado por impuesto a las ganancias, es decir que su salario
neto es superior al mínimo no imponible que en este caso es de $ 27.600. A
partir de allí, la tasa marginal crece en forma escalonada coincidiendo los
saltos con los aumentos en las tasas marginales de ganancias, hasta el monto del ingreso tope sobre el que se calculan los aportes y contribuciones a la
seguridad social ($ 4.800 mensuales y $ 62.400 anuales) En ese punto, dado que la tasa marginal de aportes a la seguridad social es cero, los aumentos de impuestos son exclusivamente producto del impuesto a las ganancias,
con lo cual la tasa marginal total coincide con la de ganancias, lo que produce en ese punto una caída de hasta el 14%, en todas las regiones y aumentos posteriores hasta alcanzar la tasa marginal máxima de ganancias (ver
gráfico 1)
GRÁFICO 1
TASA MARGINAL PARA TRABAJADORES EN RELACIÓN DE DEPENDENCIA
Casado con dos hijos
18.920
el derecho a recibir una contraprestación, pero el beneficio no varía, en el
margen, con el aporte realizado.9
Por último, existe una alta evasión en los impuestos previsionales y en el
impuesto a la renta de las personas físicas, que es seguramente mayor en
los trabajadores autónomos. De hecho, se puede estimar que más de tres
millones de trabajadores en relación de dependencia no realizan aportes
y lo mismo ocurre con alrededor de 2,3 millones de autónomos. Aun entre los autónomos formales, la evasión es muy elevada. Mientras la afiliación de autónomos al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones ha
crecido, aunque en forma moderada, en los últimos años, el número de
aportantes ha caído drásticamente. A principios de 1995 el número de
afiliados autónomos se ubicaba en casi 2,0 millones subiendo a 2,4 millones a mediados de 1997; por su parte, el número de aportantes efectivos pasó en el mismo período de 1,3 millones a 868 mil. Esto significa
que la relación aportantes/afiliados se redujo de 0,66 en marzo de 1995
a 0,36 a mediados del año pasado
95
5.160
•
11.438
94
Reducc. 80%
Las tasas marginales difieren según la región fiscal dado que las distintas
reducciones sobre los aportes patronales alteran el costo laboral total para
cada nivel de ingreso, es decir que para idéntica remuneración bruta los impuestos que se pagan son diferentes. Para el promedio del país la tasa marginal es para los niveles de ingreso menores a $ 33.253 de 16,8%, mientras
que para la región metropolitana la tasa sube hasta el 18,4%, mientras que
en las zonas con mayor porcentaje de reducción de aportes la tasa se ubica
en sólo el 8,5%.
En el caso de los trabajadores solteros, el comportamiento de la tasa
marginal se replica aunque, dado el menor mínimo no imponible, los aumentos en las tasas marginales se producen a un menor nivel de ingreso. Sin
embargo, al igual que en el caso anterior, la reducción de la tasa se produce
en el nivel de la remuneración tope sujeta a aportes (ver cuadro 1).
Las tasas medias de aporte para cada una de las regiones coincide con la
tasa marginal hasta el momento en que el trabajador supera el mínimo no
imponible. A partir de allí la tasa crece, y luego se observa una leve reducción (debido a la disminución de la tasa marginal), retomando nuevamente el
sendero creciente (ver gráfico 2)
En el caso de los trabajadores autónomos, las tasas marginales son las
tasas marginales de ganancias, aunque el aumento de la tasa se da para diferentes niveles de ingreso, según la categoría en la cual está inscripto el trabajador. El impuesto medio para cada una de las categorías, muestra una
forma de U, siendo decreciente mientras el trabajador se encuentra por debajo del mínimo no imponible y creciente a partir de allí, no diferenciándose
sustancialmente para niveles elevados de ingreso (ver gráfico 3).
Las tasas de impuesto hasta aquí calculadas son tasas brutas, es decir
20,00
15,00
13,50
10,00
7,50
7,25
6,00
4,00
2,00
1,33
1,00
0,66
Rem. bruta/
como % del
Salario medio
5.676
0
Tasa Media
168.560
159.100
149.640
140.973
136.173
131.580
122.120
112.660
107.210
22,7
20,7
20,4
20,3
21,1
21,3
20,2
18,6
18,4
18,4
18,4
18,4
30,0
19,1
15,8
15,0
13,0
11,7
11,6
10,4
8,6
8,5
8,5
8,5
8,5
80,0
33,0
28,0
23,0
18,0
14,0
26,4
23,7
20,9
16,8
16,8
16,8
16,8
39,0
33,0
28,0
23,0
18,0
14,0
27,8
25,1
22,5
18,4
18,4
18,4
18,4
30,0
% de reducción
de aportes
33,0
28,0
23,0
18,0
14,0
19,0
16,0
13,0
8,5
8,5
8,5
8,5
80,0
Tasa Marginal
102.410
94.600
85.140
78.805
74.005
67.080
57.620
49.880
45.580
40.972
36.172
22,1
19,9
19,5
19,1
19,6
19,7
18,6
17,0
16,8
16,8
16,8
16,8
39,0
% de reducción
de aportes
Tasa marginal
5.160
8.600
12.040
16.340
20.640
24.940
27.520
31.820
34.400
38.700
41.280
45.301
48.160
51.567
55.040
57.620
61.920
63.408
66.220
68.800
73.100
77.400
81.700
86.000
90.300
93.409
97.180
99.760
104.060
108.360
112.660
116.960
121.260
123.840
128.140
130.720
135.020
139.320
143.620
147.920
152.220
154.800
158.209
161.680
165.980
170.280
23,0
20,8
20,4
19,9
20,5
20,6
19,4
17,7
16,8
16,8
16,8
16,8
39,0
23,6
21,6
21,3
21,1
22,0
22,1
21,0
19,3
18,4
18,4
18,4
18,4
30,0
% de reducción
de aportes
Tasa media
20,0
16,8
15,9
13,9
12,7
12,6
11,3
9,4
8,5
8,5
8,5
8,5
80,0
33,0
28,0
23,0
18,0
18,0
26,4
26,4
20,9
16,8
16,8
16,8
16,8
39,0
Soltero
80,0
8,5
8,5
8,5
8,5
13,0
19,0
19,0
18,0
18,0
23,0
28,0
33,0
30,0
18,4
18,4
18,4
18,4
22,5
27,8
27,8
18,0
18,0
23,0
28,0
33,0
% de reducción
de aportes
Tasa marginal
30.973
26.660
22.360
17.209
12.410
172.000
129.000
116.100
86.000
64.500
62.350
51.600
34.400
17.200
11.438
8.600
5.676
Rem.
bruta
anual
Tasa media
Casado con dos hijos
CUADRO 1
TASAS MEDIAS Y MARGINALES
Trabajador en relación de dependencia
96
97
GRÁFICO 2
TASAS MEDIAS Y MARGINALES DE IMPUESTOS
Trabajador en relación de dependencia, casado con dos hijos
35,0%
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
Tasa Media
GRÁFICO 3
TASA MEDIA Y MARGINAL DE IMPUESTOS
Trabajador autónomo, casado con dos hijos*
0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
* Se tomaron los valores de la categoría D’.
Tasa Marginal
se computan todos los conceptos como impuestos puros cuando en realidad,
de los aportes efectuados a la seguridad social, los trabajadores reciben algún tipo de contraprestación.
Los cuadros 2, 3 y 4 muestran el valor presente descontado del costo la-
98
CUADRO 2
TASA MEDIA DE IMPUESTO NETO DE BENEFICIOS RECIBIDOS
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Trabajador en relación de dependencia casado con dos hijos
CUADRO 3
Trabajador en relación de dependencia soltero
Tasa de reducción de aportes promedio
Ingreso anual en relación
con el salario medio
0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00
Tasa de reducción de aportes promedio
Costo
laboral
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%
137.881,6
208.911,5
277.852,3
417.823,0
835.646,1
1.557.808,6
2.847.360,4
23.209,5
35.165,9
46.770,7
70.331,8
142.348,8
306.107,5
568.019,5
27.787,4
25.218,1
25.218,1
22.648,8
16.671,1
16.671,1
16.671,1
-4.577,9
9.947,8
21.552,5
47.683,0
125.677,7
289.436,4
551.348,4
-3,3
4,8
7,8
11,4
15,0
18,6
19,4
Tasa de reducción de aportes del 30%
0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00
0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00
0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00
Costo
laboral
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%
137.881,6
208.911,5
277.852,3
417.823,0
835.646,1
1.557.808,6
2.847.360,4
23.209,5
35.165,9
46.770,7
70.331,8
147.563,6
319.066,3
592.355,3
12.528,7
12.528,7
12.528,7
12.528,7
12.528,7
12.528,7
12.528,7
10.680,8
22.637,2
34.242,0
57.803,1
135.034,9
306.537,6
579.826,6
7,7
10,8
12,3
13,8
16,2
19,7
20,4
Costo
laboral
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%
140.602,4
213.034,0
283.335,2
426.067,9
852.135,9
1.587.720,2
2.877.272,1
25.930,3
39.288,3
52.253,5
78.576,7
164.053,4
348.977,9
622.266,9
12.534,7
12.535,7
12.536,7
12.537,7
12.539,7
12.539,7
12.540,7
13.395,6
26.752,7
39.716,8
66.039,0
151.513,7
336.438,2
609.726,3
9,5
12,6
14,0
15,5
17,8
21,2
21,2
Costo
laboral
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%
125.282,5
189.822,0
252.463,3
379.644,1
759.288,1
1.419.298,8
2.708.850,6
10.610,4
16.076,4
21.381,6
32.152,8
71.205,7
180.556,5
453.845,5
12.540,7
12.541,7
12.542,7
12.543,7
12.545,7
12.545,7
12.546,7
-1.930,3
3.534,7
8.838,9
19.609,1
58.660,0
168.010,8
441.298,8
-1,5
1,9
3,5
5,2
7,7
11,8
16,3
Costo
laboral
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%
140.602,4
213.034,0
283.335,2
426.067,9
852.135,9
1.587.720,2
2.877.272,1
25.930,3
39.288,3
52.253,5
78.576,7
158.838,6
336.019,1
597.931,2
27.787,4
25.218,1
25.218,1
22.648,8
16.671,1
16.671,1
16.671,1
-1.857,1
14.070,2
27.035,4
55.927,9
142.167,5
319.348,0
581.260,1
-1,3
6,6
9,5
13,1
16,7
20,1
20,2
99
0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00
Tasa de Reducción de Aportes del 80%
Costo
laboral
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%
125.282,5
189.822,0
252.463,3
379.644,1
759.288,1
1.419.298,8
2.708.850,6
10.610,4
16.076,4
21.381,6
32.152,8
65.990,9
167.597,7
429.509,7
27.787,4
25.218,1
25.218,1
22.648,8
16.671,1
16.671,1
16.671,1
-17.177,0
-9.141,7
-3.836,5
9.504,0
49.319,8
150.926,6
412.838,6
-13,7
-4,8
-1,5
2,5
6,5
10,6
15,2
0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00
Los valores consignados son el valor presente descontado de cada uno de los ítems. La
tasa de descuento utilizada fue del 4%. El salario medio se estima en $ 8.600.
100
Categoría
de aporte
B’
B’
D’
D’
D’
E’
E’
CUADRO 4
Trabajador autónomo casado con dos hijos
res, se consideraron los pagos legales estimándose la posibilidad de la existencia de hijos discapacitados que habilitan el pago para salarios superiores
al tope de 1,500 pesos establecidos para el resto de los subsidios. En el caso
del subsidio por desempleo se consideró que la tasa de desempleo del individuo a lo largo de su vida laboral es del 10% y que el individuo cobra el subsidio por el lapso máximo que permite la ley; en este caso se supuso que los
momentos de desempleo se distribuyen en forma equidistante a lo largo de
su vida laboral.11
Como puede observarse, para trabajadores casados con dos hijos, en la
mayoría de los casos, los pagos a la seguridad social son impuestos. Tanto
en el caso del promedio del país como para la región metropolitana, solamente los trabajadores en relación de dependencia con remuneración bruta
anual equivalente a 0,66 veces el salario medio anual, lo que equivale a $
5.676 al año y $ 436 mensuales, reciben mayores beneficios que las tasas
que abonan. Para el resto de los trabajadores, aún considerando los beneficios, los pagos se transforman en impuesto. En las regiones con tasas de
descuento del 80% en las contribuciones patronales, los trabajadores reciben subsidio hasta el nivel de ingreso de 1,33 salario medio anual ($ 11.438
anuales y $ 880 mensuales).
En el caso de trabajadores solteros, excepto para trabajadores de bajos
ingresos en la región de mayor rebaja de aportes, los beneficios que reciben
de la seguridad social no alcanzan para compensar los impuestos por él abonados.
En el cuadro 4 se presentan los resultados de la tasa neta de impuestos
de trabajadores autónomos. Se tomaron diferentes categorías de aporte para
los diferentes niveles de ingreso dado que es poco probable encontrar dentro
de una misma categoría ingresos de 0,66 veces el salario medio ($ 5.676
anuales) y de 15 veces el salario medio ($ 129.000 anuales).
El análisis anterior muestra que los impuestos al ingreso de los trabajadores tienen un patrón anárquico tanto en las tasas marginales, lo que distorsiona la asignación de recursos entre regiones y actividades, como en las
de tasas medias brutas y netas de beneficios de los programas públicos financiados por las cargas previsionales, lo cual revela una inequidad importante en el diseño formal del esquema.
Ingreso anual
como % del
salario medio
Ingreso
bruto
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%
0,66
1
1,33
2
4
7,5
15
113.480,6
171.940,2
228.680,5
343.880,5
687.761,0
1.289.551,8
2.579.103,7
21.105,5
21.105,5
42.053,6
42.415,2
66.170,3
196.418,1
479.831,8
10.261,2
10.261,2
10.261,2
10.261,2
10.261,2
10.261,2
10.261,2
10.844,4
10.844,4
31.792,5
32.154,0
55.909,1
186.157,0
469.570,7
9,6
6,3
13,9
9,4
8,1
14,4
18,2
Trabajador autónomo soltero
Categoría
de aporte
B’
B’
D’
D’
D’
E’
E’
101
Ingreso anual
como % del
salario medio
Ingreso
bruto
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%
0,66
1
1,33
2
4
7,5
15
113.480,6
171.940,2
228.680,5
343.880,5
687.761,0
1.289.551,8
2.579.103,7
21.105,5
21.105,5
42.053,6
45.886,1
75.147,6
196.418,1
504.167,6
6.866,0
6.866,0
6.866,0
6.866,0
6.866,0
6.866,0
6.866,0
14.239,5
14.239,5
35.187,6
39.020,0
68.281,5
189.552,1
497.301,5
12,5
8,3
15,4
11,3
9,9
14,7
19,3
boral para cada nivel de remuneración bruta (se supone que el individuo tiene remuneración constante a lo largo de su vida) y el valor presente de los
beneficios que cobra un trabajador o sus descendientes a lo largo de su vida
activa y pasiva.
Los beneficios que se consideraron fueron asignaciones familiares, subsidio de desempleo, el ingreso por Prestación Básica Universal del sistema de
jubilaciones y las prestaciones del PAMI. En el caso de asignaciones familia-
Comparación internacional. En esta sección se comparan, para varios países, las tasas de impuesto al ingreso de los trabajadores en relación de dependencia, incluyendo las cargas previsionales y el impuesto personal a la
renta. Al ignorar el problema de la evasión en cada país, en esta sección se
compara la situación de los trabajadores formales.12 Las tasas expresadas en
porcentajes se calculan con relación al costo laboral que enfrenta la empresa (incluyendo las cargas patronales).
El cuadro 5 muestra las tasas medias del impuesto al ingreso (que aproximan la carga teórica del mismo, al dividir el impuesto que correspondería
pagar por el ingreso anual) para un trabajador soltero que percibe una, dos
o cuatro veces el ingreso de un trabajador promedio.13 En el caso de la Argentina se incluyen todas las cargas previsionales, independientemente de
que se trate de esquemas de ahorro forzoso para facilitar la comparación con
103
CUADRO 5
TASAS MEDIAS DE IMPUESTO AL INGRESO DE LOS TRABAJADORES
Porcentaje del costo laboral de un trabajador soltero para
distintos niveles de ingreso
tiende que la comparación es útil para mostrar las diferencias más importantes de los sistemas de tributación al ingreso del trabajo de la Argentina
en comparación con los países más desarrollados.
El cuadro 5 permite observar que los países que utilizan exclusivamente
las cargas previsionales como forma de imponer los ingresos del trabajo (la
Argentina y Chile en los 17 casos incluidos en el cuadro) aplican tasas proporcionales. Esto ocurre porque los montos no imponibles para la tributación del impuesto a la renta son muy elevados. Por ejemplo, supera en la Argentina 3 veces el salario medio, mientras que en Estados Unidos es del
orden de la mitad del PBI per cápita. En verdad lo que contribuyó a aumentar la recaudación del impuesto a la renta personal en Estados Unidos fue la
reducción de los mínimos no imponibles en la década del 40. Antes, independientemente de la tasa marginal máxima vigente la recaudación oscilaba
en alrededor del 2% del PBI, ya que el gravamen alcanzaba a menos del 7%
de la población. Desde entonces incluye alrededor del 40%. Estas cifras deben compararse con las que rigen en la Argentina en la actualidad: la DGI
recibe algo más de 1,3 millones de declaraciones juradas (4% de la población) y la distribución de los sueldos en relación de dependencia sugiere que
como máximo puede estar sujeto al gravamen otro 5%.15
En el mismo sentido, el gráfico 4 correlaciona la recaudación del impuesto a las ganancias con la alícuota marginal máxima. Se observa que no existe un patrón determinado, países con alícuota marginal moderada (por ejemplo, Nueva Zelanda) recaudan sobre el ingreso de las personas y sociedades,
alrededor del 20% del PBI, mientras que otros con tasas muy altas (por
ejemplo, Francia) obtienen ingresos menos importantes. Esto sugiere que para que la recaudación del impuesto a la renta sea importante, el mismo debe
Ingreso anual igual a:
0,66 Salario
medio
1 Salario
medio
2 Salarios
medios
4 Salarios
medios
Argentina
Chile
Australia
Bélgica
Canadá
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Italia
Japón
Holanda
Noruega
España
Suecia
Reino Unido
Estados Unidos
Promedio simple de los
36
24
15
37
25
42
30
47
41
48
8
47
36
33
42
28
29
36
24
23
44
30
47
38
50
42
50
10
54
38
35
45
34
32
37
24
34
53
37
58
47
52
49
54
18
54
47
43
53
35
38
35
23
43
59
42
63
59
56
52
n.d.
n.d.
56
70
53
67
38
41
15 países de la OECD
34
38
45
54
Nota: Los valores de los países de la OECD para una vez el salario medio de un trabajador soltero surgen de los gráficos del Anexo 3 de OECD (1995). Para dos veces el salario medio se obtuvieron del Anexo 2, y los gráficos del Anexo 1, sumando los valores
estimados para las cargas patronales medias que figuran en el Anexo 3. Para cuatro
veces el salario medio se utilizaron los valores de los gráficos del Anexo 2 y se estimaron las cargas patronales medias en función de OECD (1997). No se incluyen los datos
para Japón e Italia porque ambas fuentes tienen diferencias importantes. Para la Argentina, las estimaciones incluyen una estimación del costo de la indemnización por
despido medida como porcentaje del costo laboral y en función de la antigüedad correspondiente a cada nivel de ingreso de la Encuesta de Hogares. Los datos de Chile se
estimaron a partir de Jorrat y Barra (1997) a los cuales también se les agregó una estimación del costo de la indemnización por despido.
la metodología adoptada en OECD (1995). Además, se sumó un costo estimado por indemnización por despido ya que los países de la OECD adoptan
como sistema de protección contra el desempleo un seguro que se financia
con aportes obligatorios calculados como porcentaje de la nómina salarial. A
pesar de estos intentos por homogeneizar las bases de cálculo subsisten algunas diferencias que no han podido corregirse.14 De todas maneras se en-
GRÁFICO 4
IMPUESTO A LOS INGRESOS COMO PORCENTAJE DEL PBI EN RELACIÓN
CON LA TASA MÁXIMA MARGINAL
25,0
Impuesto a los ingresos como % del PBI
102
Nueva Zelanda
Reino Unido
20,0
Canadá
Australia
15,0
Irlanda
Suiza
Bélgica
Luxemburgo
Dinamarca
Holanda
Austria
Polonia
10,0
Portugal
Estados Unidos
5,0
Brasil
Argentina
10,0
20,0
Hungría
Alemania Japón
España
Francia
México
Colombia
0,0
0,0
Italia
30,0
Chile
Grecia
40,0
50,0
Tasa máxima marginal sobre renta personal
60,0
70,0
104
105
ser masivo, alcanzando los niveles intermedios de la distribución (la “clase
media”). Este no es el caso de la Argentina (por el diseño del impuesto y por
la evasión). No puede esperarse, entonces, que el impuesto a la renta de las
personas tenga una importante participación en la recaudación si la base del
mismo es estrecha, esto es, sin que los segmentos medios contribuyan con la
recaudación.
Por último, las tasas medias formales de imposición en la Argentina para
niveles salariales medios o inferiores están alineadas con el promedio de los
15 países de la OECD incluidos en el cuadro.16 Esto sugiere que la presión
formal es muy elevada ya que los impuestos tienden a aumentar con el grado de desarrollo alcanzado por el país. Nótese que la Argentina tiene tasas
formales medias que son 50% superiores a las de Chile para cada nivel de
ingresos.
El cuadro 6 muestra las tasas medias para un trabajador casado con dos
hijos, cuya esposa no trabaja.17 En los países desarrollados la tasa media es,
en general, inferior para una familia tipo que la que surge del cuadro 5 para
los solteros. Este no es el caso de los países como la Argentina y Chile que
concentran en las cargas previsionales la imposición sobre los ingresos del
trabajo. De hecho, la Argentina presenta tasas medias que en general superan a las de los países desarrollados, en particular para los ingresos más bajos, cuando a priori deberían haber sido inferiores.18 El cuadro 7 resume esta información.
El cuadro 8 incluye las tasas medias y marginales para trabajadores solteros y casados en la Argentina y los 15 países de la OECD para un ingreso
igual al salario medio de la economía, e incluyendo todos los gravámenes sobre el ingreso del trabajo (cargas previsionales del empleado y del empleador
e impuesto a la renta). La proporcionalidad de las cargas laborales que se
utilizan en la Argentina hace que la tasa media y la marginal coincidan, lo
cual es una ventaja con relación a lo que es usual en otros países porque no
se afecta tanto la decisión de ahorrar de los segmentos de la población que
tienen capacidad de ahorro; en principio, la progresividad puede ser proporcionada vía la política de gasto público.19
CUADRO 6
TASAS MEDIAS DE IMPUESTO AL INGRESO DE LOS TRABAJADORES
Porcentaje del costo laboral. Distintos niveles de ingreso de
un trabajador casado con dos hijos
3. SUGERENCIAS
La eliminación de las cargas patronales y de los aportes de los autónomos que se destinan al sistema previsional de reparto, y su reemplazo por
impuestos generales es justificable por varias razones. Por un lado, ayuda a
resolver el problema del desempleo en el corto plazo tal cual se desprende de
la experiencia internacional y mejora la competitividad de la economía.20 Por
otro, en el caso argentino una medida de esta naturaleza ayuda a resolver
dos problemas adicionales: reduce el sesgo a favor de las actividades informales ya que las cargas previsionales tienen un nivel de evasión superior al
promedio del resto de los impuestos; y alienta una mayor cobertura previsional, moderando un conflicto social futuro de gran envergadura cuando la
gran cantidad de trabajadores que no cumple puntualmente con los aportes
llegue a la edad de jubilarse.
0,66 Salario
medio
1 Salario
medio
2 Salarios
medios
Argentina
36
36
37
Chile
24
24
24
Australia
7
18
32
Bélgica
26
34
46
Canadá
13
22
35
Dinamarca
31
38
52
Finlandia
21
30
43
Francia
44
44
46
Alemania
32
37
40
Italia
44
48
47
Japón
1
5
13
44
48
52
Noruega
29
35
44
España
30
33
39
Suecia
43
45
53
Reino Unido
25
30
33
Estados Unidos
15
25
30
27
33
40
Holanda
Promedio simple de los 15
países de la OECD
Nota: Los valores de los países de la OECD para una vez el salario medio de un trabajador soltero surgen de los gráficos del Anexo 3 de OECD (1995). Para dos veces el salario medio se obtuvieron del Anexo 2 sumando los valores estimados para las cargas
patronales que figuran en el Anexo 3 y suponiendo que la carga media no varía por nivel de ingreso. Para la Argentina, las estimaciones incluyen una estimación del costo
de la indemnización por despido medida como porcentaje del costo laboral y en función de la antigüedad correspondiente a cada nivel de ingreso de la Encuesta de Hogares. Los datos de Chile se estimaron a partir de Jorrat y Barra (1997) a los cuales también se les agregó una estimación del costo de la indemnización por despido.
Por ello para el mediano plazo se sugiere que la tributación sobre el trabajo en relación de dependencia se resuma en los aportes personales destinados al sistema de jubilaciones y a la obra social (incluyendo la totalidad de
los 7,2 puntos que actualmente aportan trabajador y empleador)21 y un
aporte patronal uniforme para todo el país del 4,5% para financiar el progra-
106
107
CUADRO 7
TASAS MEDIAS DE IMPOSICIÓN AL INGRESO DEL TRABAJO DE LA ARGENTINA
CON RELACIÓN A LOS PAÍSES DE LA OECD
Tasa de la Argentina/tasa de la OECD
ma de asignaciones familiares. El resto de los programas (ANNSAL, PAMI y
financiación de la jubilación mínima y de la transición previsional) se financiaría con aportes de rentas generales.22 Se reemplaza el sistema de indemnizaciones y de seguro de desempleo actualmente vigentes por un sistema de
ahorro previo a cargo del empleador, del 2,5% en promedio de la nómina salarial, lo que proporciona una cobertura razonable para los trabajadores despedidos.23 Los autónomos sólo deberían pagar una cuota mensual que incluya su aporte personal al sistema previsional (aproximadamente el 34% de su
aporte actual).
Esta reforma mejora la progresividad del sistema impositivo argentino ya
que se reducen las fuentes de financiación de algunos programas sociales
que son moderadamente regresivas, y se las reemplaza por la recaudación
del resto de los impuestos que son más progresivos; elimina la distorsión que
existe en la actualidad a favor de los trabajadores autónomos; alienta el empleo porque la cuña entre los salarios netos y el costo laboral que se reduce
del 36% al 22% del costo laboral, siendo la mayor parte de éste 22%, en verdad, un ahorro forzoso para financiar tres programas que benefician en forma directa a cada aportante: jubilación, obra social y ahorro para desempleo; y a la vez, favorece la formalización de las relaciones laborales.24
La reducción en los impuestos al trabajo requiere la sustitución por otras
fuentes de ingreso. La propuesta es pautar una reducción gradual por ley,
que se concreta a medida que aumenta la recaudación impositiva de los
otros tributos. Esto exige que, hasta que se alcance el objetivo final de la imposición al trabajo, la misma ley limite el crecimiento del gasto público (incluida la masa coparticipable) a un ritmo anual del 2,0%, algo superior al
crecimiento de la población que refleja la mayor de demanda potencial de los
bienes provistos por el Estado.25
También en el mediano plazo corresponde reducir paulatinamente el mínimo no imponible en el impuesto a las ganancias. De esta forma, se elimina
la discriminación a favor de los trabajadores autonómos formales y en contra del personal en relación de dependencia.
La rebaja de impuestos al trabajo en relación de dependencia debe ser
uniforme para todos los sectores por varias razones:
0,66 Salario
medio
1 Salario
medio
2 Salarios
medios
4 Salarios
medios
Trabajador soltero
1,06
0,94
0,83
0,64
Idem excluyendo aporte a la AFJP
0,79
0,71
0,62
0,46
Trabajador casado con dos hijos
1,33
1,09
0,93
n.d.
Idem excluyendo aporte a la AFJP
1,00
0,82
0,70
n.d.
Fuente: Cuadros 6 y 7. La tasa promedio de la OECD es la que corresponde a los 15
países incluidos en los cuadros 1 y 2.
CUADRO 8
TASAS MEDIAS Y MARGINALES DE IMPUESTO AL INGRESO
DE LOS TRABAJADORES
Porcentaje del costo laboral para un ingreso anual igual a un salario medio
Tasa media
Soltero
Tasa marginal
Soltero
Tasa media
Casado
Tasa marginal
Casado
Argentina
36
36
36
36
Australia
23
39
18
39
Bélgica
44
60
34
52
Canadá
30
49
22
54
Dinamarca
47
58
38
52
Finlandia
38
54
30
48
Francia
50
55
44
47
Alemania
42
56
37
48
Italia
50
53
48
53
Japón
10
17
5
13
Holanda
54
64
48
52
Noruega
38
44
35
44
España
35
46
33
46
Suecia
45
50
45
50
Reino Unido
34
40
30
40
Estados Unidos
32
35
25
35
Promedio simple de los
15 países de la OECD
38
48
33
45
Competitividad. La reducción de impuestos al trabajo tiene un efecto directo sobre los costos de los productores de transables al disminuir el costo
laboral; y uno indirecto ya que alienta una reducción en el precio de los servicios que pagan los transables (o un menor ritmo de crecimiento en los mismos), que también se benefician de una reducción en los costos. Una rebaja
generalizada de los impuestos al trabajo tiene la ventaja de no discriminar
entre empresas en función de su localización o de la forma en que organizaron su producción (por ejemplo, si se excluyeran los servicios se penalizaría
a este sector y además a los productores transables que decidieron tercerizar
algunos de sus insumos en lugar de realizarlos con personal propio.
Creación de empleo. En función de este objetivo la reducción de los impuestos al trabajo debe ser general. Los productores de transables en la Argentina son claramente capital intensivos. La evidencia internacional sugie-
108
109
re que no alcanza con lograr una tasa de crecimiento importante para resolver el problema del desempleo en forma rápida, sino que debe buscarse que
el crecimiento sea capaz de generar una gran cantidad de puestos de trabajo
y ello depende de las señales que se envíen al sector privado. Mientras se
mantenga la rigidez y la alta imposición al trabajo (en especial sobre los sectores que utilizan más intensivamente este factor productivo) se alienta a las
empresas a que busquen formas de producción que ahorren al máximo en la
cantidad de trabajadores.
Como los impuestos al trabajo (contribuciones personales y cargas patronales) recaen sobre los trabajadores, una reducción de las cargas patronales
ayuda en el corto plazo a mejorar el empleo, y en el mediano plazo a aumentar los salarios netos de los trabajadores.
4. La indemnización por despido es de un mes de sueldo (con un tope de tres salarios promedio de convenio) por cada año de antigüedad, pero en los hechos existe
un pago mínimo de dos salarios (o seis de convenio si el sueldo es mayor al límite de
tres sueldos de convenio) para cualquier trabajador que se haya desempeñado por
más de 90 días. Además debe existir un preaviso de un mes de sueldo (sin tope) para
los trabajadores con antigüedad menor a 5 años y 2 meses si la antigüedad es mayor.
5. El 21,5% es la suma del 61% del 27%, más el 5% uniforme para la obra social.
6. Las empresas retienen el impuesto que corresponda mensualmente, y sus empleados no están obligados a presentar una declaración jurada, excepto en el caso en
que reciban otros ingresos. Los autonómos deben realizar una declaración jurada
anual, e ingresar anticipos a cuenta del impuesto que les corresponde pagar en el
año.
7. Neto de aportes previsionales, para un trabajador que aporta en la categoría B’
cuya contribución anual a la seguridad social es de $1609.2 al año, los mínimos representan 2.2 veces el salario neto y 1.5 veces el salario neto dependiendo si el trabajador es casado o soltero.
8. Suecia es un ejemplo de un país que no diferencia entre trabajadores solteros y
casados, y el Reino Unido tiene poca diferencia en las tasas impositivas. Ver OECD
(1995).
9. En el caso de las asignaciones familiares el pago depende de las características
del grupo familiar y del monto del ingreso; las contribuciones al sistema previsional
de reparto financian a los jubilados actuales y dan derecho a los aportantes a recibir
una Prestación Básica Uniforme que es independiente del salario mensual (sólo exige
un mínimo de 30 años de aportes); el PAMI brinda el mismo servicio de salud a los
jubilados independientemente de cual fuera su salario en actividad; y el seguro de
desempleo se calcula en función del salario, pero con un tope de $300 por mes, lo
que lo convierte en un impuesto en el margen para todos los salarios superiores a ese
valor.
10. La evasión reduce la tasa marginal en el impuesto a las ganancias, y en la medida en que el individuo termine en un tramo de ingreso imponible sujeto a una alícuota inferior a la que le correspondería en función de su ingreso real. También reduce la tasa marginal de las cargas previsionales si se mantiene un porcentaje fijo de
evasión independientemente del nivel de salario.
11. Estos supuestos se aplican para todos los niveles de ingreso para poder efectuar comparaciones. En verdad, es probable que las probabilidades de desempleo y el
tiempo medio de desempleo difieran entre individuos con salarios de 0.66 veces el salario medio e individuos con ingresos de 15 veces el salario medio.
12. También se omiten ajustes por pagos en especie u otros que no estén sujetos
al impuesto sobre los ingresos del trabajador.
13. En los trabajos de la OECD se normalizan los ingresos de los trabajadores de
los diferentes países considerando el ingreso de un trabajador promedio (Average Production Worker). Ese nivel de salario es aproximadamente igual al PBI per cápita de
los países. Esta última variable fue utilizada para la Argentina al no disponerse de una
medida similar a la adoptada por la OECD, y arroja un salario neto de impuestos de
$550 por mes. Ver OECD (1995).
14. Por ejemplo, España también tiene indemnización por despido obligatoria, y
Estados Unidos no impone a los trabajadores para financiar sistemas de seguro de salud sino que actúa vía regulaciones cuyo costo no aparece medido en los impuestos al
trabajo (aunque éstos sí incluyen los aportes al Medicaid y al Medicare que son los seguros de salud para los carenciados y los retirados). En el caso de la Argentina no se
incluye el costo de los seguros de accidentes de trabajo, que en otros países se financian con impuestos al trabajo.
Informalidad. La informalidad en el empleo en la Argentina tiene varios
problemas. Además de alterar la eficiencia y equidad, plantea un problema
para el futuro importante cuando llegue la hora de jubilarse a gente que no
ha realizado aportes previsionales. Por lo tanto, cualquier modificación tributaria que permita reducir la informalidad tiene efectos positivos muy importantes de corto y largo plazo.
El grado de evasión de los impuestos al trabajo parece ser bastante mayor que el que se observa en los impuestos al consumo. Una reducción generalizada de los impuestos al trabajo tiene la ventaja adicional de disminuir el
problema de la evasión, lo que aumenta la productividad de la economía. Este impacto positivo sobre la formalidad se reduce fuertemente si la rebaja se
limita a los sectores transables que emplean alrededor del 20% del total de
trabajadores de la Argentina.
NOTAS
1. En los trabajos de la OECD (ver OECD (1995) y Leibfritz et al (1997)) se presentan cuadros que incluyen las cargas patronales y otros que las excluyen, pero al analizar el impacto de los impuestos al trabajo utilizan la medida más comprensiva. Incluso se agregan los impuestos al consumo de modo tal de aproximar mejor los márgenes
que influyen en la decisión del trabajador: el salario neto que percibe y el valor del
consumo que puede obtener a partir de ese salario. En este trabajo se optó por tratar
por separado a los impuestos al consumo porque se entiende que el impuesto al ingreso afecta también la decisión de ahorrar. La alternativa de los trabajos de la OECD citados es preferible si el énfasis se pone en comparar la decisión de trabajar-consumir,
con otra de permanecer en el hogar consumiendo sólo bienes que provienen de producción propia, mientras que la elegida en este trabajo se centra exclusivamente en la
decisión de trabajar, asumiendo que quien opta por no hacerlo de todas maneras consume en el mercado bienes gravados con el impuesto al consumo.
2. Ello ocurre porque la elasticidad de la demanda de trabajo es muy superior a la
de la oferta de trabajo.
3. Desde 1996 las asignaciones familiares se abonan sólo por hijo hasta 18 años
en un esquema decreciente según el salario.También se abona una suma a principios
de año por escolaridad primaria y media (esta última fue introducida a fines de 1997).
Los trabajadores con remuneraciones superiores a 1500 pesos sólo tienen derecho al
subsidio por hijo discapacitado.
110
111
15. El 5% es el límite máximo porque algunos trabajadores en relación de dependencia también pueden presentar declaración jurada si tienen ingresos de otras fuentes.
16. Son menores si se excluye el aporte a la AFJP pero un ajuste similar debería
hacerse para cualquier sistema que utilicen los países desarrollados en los cuales el
beneficio recibido sea equivalente al aporte efectuado. Debe señalarse que según
OECD (1995) y Leibfritz et al (1997) la mayor parte de los programas del seguro social
de los países desarrollados no tienen esta característica, existiendo un impuesto en el
margen y en los valores medios.
17. La información de OECD (1995) no permite estimar las tasas medias para ingresos de 4 salarios medios.
18. Nuevamente esta conclusión se modifica si se excluye el aporte a la AFJP.
19. La evidencia disponible para la Argentina sugiere que el gasto público no se
distribuye en forma muy progresiva. Ver Flood et al (1994).
20. Aún si se reemplazan los impuestos al trabajo por un gravamen al consumo
que también afecta las decisiones del trabajador, se logra aliviar la carga sobre el
mercado laboral porque los dueños de los otros factores (capital) también consumen.
21. El aporte para la obra social es uniforme en todo el país y alcanza a 8% del salario bruto (3% a cargo del empleado y 5% del empleador). De ese total, 0.8% se destina a la ANNSAL.
22. En el caso del PAMI se puede financiar también con una contribución de suma
fija por empleado, que contemple también a los autónomos, y que se integre a una
cuenta de capitalización individual que se utilice para comprar un seguro médico al
momento de retirarse, ofrecido por varias entidades (privadas o públicas) en competencia. Ver FIEL (1995).
23. Para más detalles de esta propuesta ver FIEL (1995).
24. Para lograr más rápidamente los dos últimos objetivos debería aprobarse una
reforma de las instituciones laborales en el sentido de la propuesta de FIEL (1997).
25. Esto supone que los costos de la provisión de servicios públicos y la cobertura
de los servicios crecen en conjunto a un ritmo anual del orden del 0,7%. Cualquier aumento adicional en los mismos podrá ser financiado a partir de los recursos que puedan obtenerse de la reforma del Estado. Dada la ineficacia con la cual todavía se administran varios programas públicos, los ahorros posibles en los tres niveles de
gobierno son muy importantes y ello permite neutralizar, durante unos años, las exigencias que pueda plantear un gasto creciente a medida que aumenta el nivel de desarrollo de un país. Sólo para el gobierno nacional en FIEL (1996) se estimó que era
posible reducir el gasto estatal en alrededor de 3500 millones (aproximadamente el 8%
del presupuesto).
Leibfritz, W.; Thornton, J. y Bibbee, A.: Taxation and Economic Performance, OECD,
Departamento de Economía, Documento de trabajo Nº 176, París, 1997.
OECD: The OECD Jobs Study. Taxation, Employment and Unemployment, París, 1995.
FIEL: El sistema de seguridad social. Una propuesta de reforma, CEA/ FIEL, Buenos
Aires, 1995.
FIEL: La Administración Pública Nacional: Propuesta para su reestructuración, Buenos
Aires, CEA/FIEL, 1996.
FIEL: El empleo en la Argentina. El rol de las instituciones laborales, Buenos Aires,
1997.
Flood, C.; Gasparini, L. y Harriague, M.: El impacto distributivo del gasto social, Secretaría de Programación Económica, Buenos Aires, 1994.
Jorrat, C. y Barra: Un análisis del sistema de impuestos de Chile, Servicio de Impuestos Internos, Santiago, 1997.
CAPÍTULO 4
Los impuestos al capital.
El caso argentino y la
experiencia internacional
Daniel Artana
1. INTRODUCCIÓN
Los ingresos del factor capital se gravan por medio de diferentes tributos.
Por un lado, se imponen los ingresos a nivel del individuo, en general mediante el impuesto a las ganancias de las personas. De esta forma se afecta
el ahorro personal, aunque es usual que existan excepciones que moderan o
incluso evitan la doble tributación que caracteriza a un gravamen sobre el
ahorro.1 Por otro, el impuesto a las ganancias también grava las utilidades
de las empresas y de esa manera afecta el proceso de inversión.
En una economía cerrada al movimiento de capitales con el resto del
mundo lo importante es analizar cuál es el efecto conjunto de los gravámenes que recaen sobre el capital. De esta forma se trata de medir la diferencia
(“cuña”) que existe entre el retorno bruto de la inversión, y el neto que recibe
quien aportó los fondos para financiar esa erogación de capital (ahorrista,
accionista). Esa cuña generada por los impuestos al capital impide que se
concreten proyectos de inversión cuyo retorno para la sociedad es mayor que
el rendimiento que perciben los dueños del capital; y es, por lo tanto, la que
da lugar al costo de eficiencia de los impuestos al capital.
En una economía abierta al movimiento de capitales deja de cumplirse en
todo momento la igualdad entre ahorro doméstico e inversión. La diferencia
es cubierta por ahorro externo. Por ello, los impuestos que recaen sobre la
inversión desalientan la formación de capital, mientras que los que gravan
sobre el ahorro doméstico aumentan la proporción de ahorro externo, pero
no afectan, al menos en el corto plazo, la inversión agregada de la economía.
En la práctica, los países utilizan diferentes formas de gravar el proceso
de ahorro e inversión. En el ámbito de las empresas se gravan las utilidades
con un impuesto sobre las ganancias, que a veces es complementado con
impuestos mínimos sobre los activos como forma de moderar el impacto de
la evasión y la elusión tributaria. En el ámbito de los ahorristas también se
gravan las ganancias o las tenencias de activos. Tanto en el ámbito de las
empresas como de los individuos existen diferencias en la tributación que
potencian los efectos negativos de los impuestos sobre la asignación de recursos. Por ejemplo se observan:
114
•
•
•
•
Diferencias en el impuesto que se cobra a las inversiones en diferentes
sectores, regiones del país o empresas en función de su tamaño o estructura societaria.
Menor tributación sobre las ganancias de capital, lo cual favorece a los
activos cuyo retorno se genera por la apreciación del valor.
Menor tributación para los proyectos que se financian con endeudamiento, sea porque se sobreimpone a los dividendos distribuidos (este es el caso de Estados Unidos), o porque se gravan los intereses de los préstamos
(considerando la tributación en el ámbito de las personas, intermediarios
financieros y empresas) a una tasa menor que la que rige para los aportes de capital (como ocurre en la Argentina). En algunos lugares, también
existen diferencias en la tributación de los dividendos distribuidos y los
retenidos en la empresa.
Diferencias en la tributación en función del origen del capital (extranjero
o nacional); y distintas tasas impositivas efectivas para el ahorro en el
país o en el extranjero, que aparecen, en general, por las dificultades para controlar el retorno del ahorro realizado en el exterior.
El propósito de esta sección es analizar la situación actual de los impuestos al capital en la Argentina en función de los sesgos mencionados anteriormente. El énfasis se pone en aproximar las tasas efectivas de imposición para un conjunto reducido de alternativas. Un estudio exhaustivo de la
tributación al ahorro y la inversión se puede encontrar en la próxima sección
de el capítulo siguiente y en el referido a la tributación sobre derivados y reglas especiales de control fiscal que se incluye al final de esta parte.
2. ASPECTOS CONCEPTUALES
Por qué el impuesto a las ganancias grava el capital. Para comprender intuitivamente por qué se grava al capital cuando se introduce un impuesto a
las utilidades de las empresas2 debe notarse que las leyes impositivas no permiten la deducción plena del valor del insumo. Aun en el caso en que la ley
permita restar el valor ajustado por inflación de la depreciación del activo, no
se contempla que el valor actual del total deducido por amortizaciones será
inferior al precio pagado por el bien de capital, siempre que la tasa de interés
real sea positiva. Éste no es el caso de los insumos o del factor trabajo, cuyo
costo para la empresa se deduce en forma automática de los ingresos imponibles y, por lo tanto, queda excluido del gravamen a las sociedades.
Este caso general de la literatura de finanzas públicas se aplica para los
proyectos financiados con fondos propios. Además debe sumarse el impuesto
adicional que eventualmente deba pagar el accionista.
Cuando el proyecto se financia con deuda y se permite la deducción de
los intereses pagados por la empresa, desaparece el impuesto a las ganancias en el margen en el ámbito de la firma. Ello ocurre porque se excluye el
costo de oportunidad del capital de la base imponible y, de esta forma, se
compensa exactamente el costo que causaba la deducción en cuotas (la
amortización) del valor del activo.3
115
LOS IMPUESTOS AL CAPITAL
Impuestos al ahorro y la inversión en una economía cerrada. Como fuera
mencionado anteriormente, en una economía cerrada al movimiento de capitales con el resto del mundo, lo importante es cuantificar la brecha que existe entre el retorno de la inversión y el rendimiento neto de los ahorristas (accionistas). Dado que en una economía con estas características el ahorro
doméstico es igual a la inversión realizada en el país, cualquier impuesto que
grave al ahorro o a la inversión resulta en un menor nivel de ambas variables. El esquema siguiente ilustra el problema considerando conjuntamente
el proceso de ahorro-inversión.
CUADRO 1
IMPOSICIÓN AL AHORRO Y A LA INVERSIÓN EN UNA ECONOMÍA CERRADA
País y tipo de
financiamiento
Ahorrista/
accionista
Empresa
Total impuesto
sin integración
Total impuesto con
integración plena
Fondos propios
Argentina
Otros países
Exento
IGPF
IGS
IGS
IGS
IGS + IGPF
No corresponde
IGPF si IGPF>IGS
Deuda
Argentina
Otros países
Exento
IGPF
Deducible
Deducible
Nulo
IGPF
No corresponde
IGPF
Sesgo pro deuda
Sesgo pro deuda
No corresponde
Neutral si IGPF >IGS
Resultado
Argentina
Otros países
Nota: Supone que no existe inflación. IGPF es el impuesto a las ganancias de las personas físicas, e IGS es el impuesto a las ganancias de las sociedades.
Para poder establecer los sesgos que genera el sistema de impuestos al
ahorro y la inversión en una economía cerrada se debe contemplar el impuesto conjunto a nivel del accionista/ahorrista y en cabeza de la empresa.
Si un país permite a los accionistas computar como pago a cuenta el impuesto a las ganancias pagado por la sociedad (sistema de integración plena)
en los hechos se grava el retorno para el accionista a su tasa marginal de
impuesto personal; si no existe ningún tipo de integración o compensación
se impone dos veces a los dividendos, tal cual muestra la tercera columna
del cuadro para el caso de otros países. En la Argentina, se grava una sola
vez a los proyectos financiados con fondos propios (en cabeza de la empresa)
porque los dividendos distribuidos están exentos del impuesto.
Cuando se financia un proyecto con deuda debe computarse el impuesto
que paga el ahorrista y el que enfrenta la empresa. Usualmente este último
es nulo porque se permite deducir el costo pleno de los intereses. La tabla
anterior ilustra el origen del sesgo prodeuda del sistema impositivo argentino, ya que se permite la deducción plena de los intereses pagados por la em-
116
presa y no se grava el retorno de la mayor parte de los ahorros financieros de
las personas. Más adelante se cuantifican los impuestos en diferentes países
y algunos problemas conceptuales y prácticos. El propósito de esta parte de
esta sección es ilustrar las diferencias entre una economía cerrada y una
abierta, que muchas veces se ignoran en la literatura.
Impuestos al ahorro y a la inversión en una economía abierta. En una economía con alta movilidad de capitales con el resto del mundo la inversión
doméstica puede financiarse con ahorro nacional o externo. Por ello, deja
cumplirse la igualdad entre ahorro e inversión. Ello obliga a distinguir los
tributos que recaen sobre el ahorro nacional de los que gravan la inversión
porque tienen un efecto diferente sobre el valor de equilibro de ambas variables y sobre el ahorro externo.4 El esquema siguiente ilustra sobre estos
puntos para el caso en que tanto el rendimiento bruto que perciben los ahorristas como el neto de impuestos para los inversores arbitran con la tasa
real de interés internacional.5
CUADRO 2
IMPOSICIÓN AL AHORRO Y A LA INVERSIÓN EN UNA ECONOMÍA ABIERTA
País y tipo
de financiamiento
Impuesto del
ahorrista/
accionista
Impuesto de
la empresa
Efecto sobre el
ahorro externo
sin integración
Efecto sobre el
ahorro externo con
integración plena
Fondos propios
Argentina
Otros países
Exento
IGPF
IGS
IGS
Disminuye
Indeterminado
No corresponde
Aumenta
Deuda
Argentina
Otros países
Exento
IGPF
Deducible
Deducible
No cambia
Aumenta
No corresponde
Aumenta
Nota: El efecto sobre el ahorro externo se mide con relación a una situación donde no
hay impuestos al ahorro y la inversión. Se supone que no existe inflación. IGPF es el
impuesto a las ganancias de las personas físicas, e IGS es el impuesto a las ganancias
de las sociedades.
Los resultados que muestra el cuadro anterior se pueden interpretar a
partir de los siguientes puntos:
•
Los impuestos a la inversión en el país donde se concreta la misma reducen la inversión y, por lo tanto, disminuyen el ahorro externo, ya que éste
cubre la brecha residual entre ahorro e inversión nacionales. Éste no es
el caso de las inversiones extranjeras que pueden compensar el impuesto
contra sus obligaciones tributarias en su país de origen; en este caso, lo
relevante para la decisión de inversión es la tasa del impuesto que rige en
•
•
117
este último país, que es, en definitiva, la que termina siendo pagada por
la empresa y eventualmente por sus accionistas.
Los impuestos al ahorro nacional que pagan los residentes del país sólo
aumentan el ahorro externo, pero no afectan el nivel de inversión. Esto
supone que los ingresos de estas personas por sus ahorros en el exterior
son gravados a la misma tasa que la que recae sobre el retorno de los
ahorros realizados en el país.
En resumen, en economías abiertas al movimiento de capitales con el
resto del mundo los impuestos al ahorro nacional sólo aumentan la dependencia del ahorro externo. Por ello, es conveniente buscar la neutralidad de la inversión en el ámbito de las empresas, evitando gravar las distintas alternativas de ahorro financiero.
Por qué existe el impuesto a las ganancias de las sociedades. Dado que
las sociedades pertenecen a personas, cabe plantearse por qué existe en todos los países un gravamen sobre las utilidades de las empresas, ya que en
teoría podría lograrse el mismo efecto gravando al nivel del individuo todos
sus ingresos, incluyendo los que percibe de una empresa de la cual es uno
de sus dueños.6
En general, los argumentos a favor de la existencia de un impuesto de este tipo pueden resumirse en:7
•
•
•
•
Para los países receptores de capital, como es el caso de la Argentina, el
impuesto a las utilidades de las sociedades permite captar para el fisco el
gravamen sobre las ganancias de las empresas extranjeras que de otra
forma no podría obtenerse ya que los accionistas no tributan en el país.
De todas maneras, la competencia entre países por atraer inversiones, algunos convenios entre países que limitan las retenciones en concepto de
gravamen a la renta, las dificultades para controlar los precios de transferencia y diversos arbitrajes ponen un límite a la recaudación que puede
obtener el país importador de capitales.
El impuesto a las ganancias de las sociedades permite gravar las ganancias de capital a que dan lugar las utilidades retenidas por la empresa.
En la medida en que las inversiones se financien con deuda y ésta tenga
un tratamiento impositivo preferencial,8 el impuesto a las ganancias de
las sociedades no desalienta la inversión en el margen (grava sólo los beneficios extraordinarios porque se deduce el costo de oportunidad del
capital que es precisamente el interés pagado por la empresa). Por lo
tanto, se convierte en un gravamen de una sola vez sobre el stock de riqueza.
Si se analiza el caso de un país con problemas de administración tributaria, el impuesto a las ganancias de las sociedades actúa como una retención sobre lo que debería cobrarse a miles de accionistas, simplificando
los problemas de control.
Por lo tanto, es razonable mantener en la Argentina un gravamen sobre
las ganancias de las sociedades.
118
119
Las dos visiones sobre los dividendos.9 En los párrafos anteriores se analizó el impuesto a las ganancias de las empresas a partir de la llamada teoría
“clásica” de los dividendos. En el caso en que se impone a la sociedad y luego vuelve a gravarse en cabeza del accionista sin que medie una imputación
por el impuesto pagado por la empresa aparece el problema de la doble imposición de los dividendos. Estados Unidos, Holanda, Turquía y Suiza, entre
otros, tienen un sistema clásico que discrimina al financiamiento con capital
propio con relación a la deuda (que paga sólo el impuesto a nivel del ahorrista) y a la retención de dividendos (que elude el gravamen sobre el accionista
porque no distribuye). En el caso americano las distorsiones son mayores
aún porque la doble imposición se observa sólo para las corporaciones y, por
lo tanto, se discrimina en contra de este tipo de sociedades.
La teoría clásica ha sido cuestionada por el “nuevo enfoque” de los dividendos. Para esta escuela, la doble imposición sólo existe en el caso en que
la inversión se financie con la emisión de nuevas acciones, pero es irrelevante en el resto de los casos ya que la discriminación que plantea el impuesto
a las ganancias de las sociedades puede ser corregida por ajustes en la cartera de inversiones de los individuos. Mientras en la teoría clásica se supone
que las empresas deben distribuir una parte de sus utilidades porque los dividendos son una señal para el mercado de la condición financiera de la firma, los que creen en la nueva teoría descreen que los dividendos actúen como señal. En verdad, sostienen que los mayores impuestos sobre los
dividendos distribuidos ya fueron capitalizados en el precio de la acción y
que cualquier corrección que se haga en la política tributaria para reducir la
supuesta carga extra sobre los mismos resultará en una ganancia extraordinaria para los accionistas.10 Por lo tanto, para los cultores de la nueva teoría
de los dividendos el valor de mercado de las acciones de una compañía debe
ser inferior al valor de sus activos (en términos técnicos la “q” de Tobin es
menor que uno).
La evidencia empírica disponible da bastante sustento a la teoría clásica
de los dividendos.11 Debe señalarse, además, que la nueva teoría de los dividendos tiene más cabida si existen varias opciones de financiamiento favorecidas por el sistema impositivo, ya que ello permite “deshacer” más fácil a nivel individual la doble imposición que existe en la legislación. En la
Argentina existen menos opciones que en el caso americano, país para el
cual se han realizado los principales estudios empíricos sobre ambas teorías,
porque los dividendos distribuidos y retenidos se gravan a la misma tasa impositiva y en cabeza de la sociedad. La única discriminación que existe en la
Argentina aparece por el lado del financiamiento con deuda.
nas físicas, y exenciones para algunas entidades (en particular para fondos
de inversión).
Desde un punto de vista conceptual, para evitar que el sistema impositivo altere una eficiente asignación del capital en el mundo deben respetarse
los principios de neutralidad, tanto para la exportación como para la importación de capitales, y entre diferentes alternativas de inversión, sin que existan diferencias por la naturaleza de la entidad titular de los activos.
Para lograr que los impuestos respeten la neutralidad para que los residentes inviertan en el país o en el extranjero deben incluirse en la base imponible las utilidades que las empresas obtienen por sus inversiones en el
exterior, gravarlas a la tasa normal y brindar un crédito fiscal por los impuestos pagados en el extranjero.12
Del mismo modo, si se desea que las inversiones nacionales y extranjeras
en el país sean gravadas a la misma tasa se necesita que la tasa local sea
igual o mayor a la del país de origen de la inversión, y que el país extranjero
permita un crédito fiscal por los impuestos pagados en el país.
Lograr ambos objetivos es virtualmente imposible en la práctica porque
las tasas imponibles difieren entre países, existen exenciones para algunos
inversores en su país de origen (fondos de inversión), los países de residencia y de origen de la inversión conceden desgravaciones, la estructura de alícuotas del impuesto personal sobre los ingresos de las personas (que incluye los dividendos) es progresiva, y se limitan los créditos por impuestos
pagados en el exterior.13
La alternativa para países como la Argentina es gravar la inversión extranjera a una tasa similar a la doméstica y que no supere a la que rige en
otros países (aunque ello tiene el costo de desalentar las inversiones de las
entidades exentas del pago del tributo en su país de origen con relación a las
inversiones en su propio territorio),14 y asegurar los medios para que se reconozca el impuesto pagado en la Argentina.15 En el caso de la exportación
de capitales, se debe realizar un tratamiento simétrico (incluyendo las utilidades obtenidas en el exterior y reconociendo un crédito por los impuestos
pagados). Ello no resuelve los problemas de control que existen sobre las inversiones en el exterior (fundamentalmente las de los individuos) que son difíciles de detectar para el fisco argentino, sobre todo si se realizan en paraísos fiscales. Asimismo, tiene poco sentido otorgar desgravaciones a las
inversiones porque se genera una transferencia al fisco extranjero, más allá
del obvio incentivo a reinvertir las utilidades que generan si son alcanzadas
por impuestos en el país de residencia.16
La doble imposición internacional. Los acuerdos internacionales tratan de
evitar que el capital enfrente una imposición diferente en el país donde se
concreta la inversión física (el país de la “fuente”) y en el país donde residen
los accionistas de la empresa (el país de “residencia”). Si no existe coordinación, las inversiones extranjeras pueden enfrentar impuestos diferentes que
las domésticas. El problema no es fácil de resolver porque los países tienen
diferentes tasas y bases imponibles, enfoques distintos respecto de la integración entre el impuesto a las ganancias de las sociedades y el de las perso-
La tributación sobre las ganancias de capital.17 Un tratamiento neutral
exigiría gravar a las ganancias de capital de la misma forma que al ingreso
ordinario.
Sin embargo, en la mayoría de los países, las ganancias de capital por la
tenencia de activos se gravan a una tasa menor, sea porque la tasa legal es
más baja que la que alcanza a los ingresos ordinarios (por ejemplo, en varios
países en desarrollo como la Argentina donde se exime a las ganancias de
capital, o Estados Unidos donde se las grava a una tasa menor), o porque se
puede diferir su impacto en la práctica porque se las grava sólo cuando se
120
121
realizan. En este último caso, los contribuyentes demoran el pago del tributo
(lo reducen en valor actual) al postergar la realización de las ganancias y
adelantar las ventas de los activos con pérdidas.
Esto se ha tratado de justificar como una forma de alentar la asunción de
riesgos, aunque con poco fundamento empírico ya que la información disponible para Estados Unidos muestra que los emprendimientos a riesgo sólo
explican una parte mínima del total de ganancias de capital de la economía.
La diferencia de tasas entre ingresos ordinarios y ganancias de capital
abre nuevas vías de elusión que son difíciles de administrar y además discrimina entre diferentes formas de ganancias de capital ya que las que corresponden a la apreciación en el valor de las acciones ya fueron alcanzadas por
el impuesto a las ganancias de las sociedades. En el caso en que se las grave
se permite recuperar para el fisco parte de la recaudación perdida por la presencia de instrumentos promocionales.18
Sin embargo, si se decide gravar a las ganancias de capital como si fuera
un ingreso ordinario aparecen varias dificultades: se deben gravar sólo las
ganancias reales (ello exige introducir un esquema de indexación); se debe
eximir a las ganancias de capital por la tenencia de acciones porque ya pagaron el impuesto a nivel de la sociedad; se mantiene el incentivo a retenerlas
porque no es posible gravarlas sobre la base del criterio de lo devengado, al
menos para varios tipos de ganancias de capital; y se mantiene el sesgo en
contra de las inversiones de alto riesgo ya que, por razones de contralor fiscal, no se puede permitir la deducción sin restricciones de las pérdidas de
ejercicios anteriores.19
En otros países es frecuente que las alícuotas efectivas sean diferentes de
las legales por la presencia de esquemas de depreciación especiales u otro tipo de medidas de fomento. La Argentina ha hecho un esfuerzo por racionalizar los privilegios impositivos que tuvieron una importancia especial en la
década del 80. Debe mencionarse que usualmente no se utilizaban esquemas especiales de depreciación, sino que se otorgaban exenciones en el pago
de los impuestos al capital. Una excepción en los 90 es el régimen minero
que prevé deducciones especiales (mayores a las normales) para una parte
de las inversiones, pero para el resto de la economía las normas del ente recaudador y las sugeridas por los colegios profesionales tratan de reflejar la
depreciación económica.22 Todavía subsisten en la Argentina exenciones en
el pago del impuesto a las ganancias de las empresas promovidas que obtuvieron sus beneficios en el pasado (aunque, en teoría, la aprobación de nuevos proyectos no está permitida), y se puede lograr una rebaja sustancial en
el costo de la inversión en los proyectos agroindustriales y de turismo que se
radiquen en las provincias de Catamarca, La Rioja y San Juan y en algunas
zonas declaradas en emergencia ocupacional.23
Para poder calcular la tasa conjunta que recae sobre el ahorro y la inversión (el caso de la economía cerrada discutido anteriormente) se debe contemplar también la imposición a nivel del ahorrista. La Argentina exime del
pago del impuesto a las ganancias a los ahorros financieros, pero existe un
impuesto sobre la tenencia de activos del 0,5% de su valor (el gravamen sobre los Bienes Personales). Como fuera explicado anteriormente, en los hechos, la empresa pagó el impuesto del 33% por el accionista, a lo que debe
sumarse para los residentes argentinos este impuesto sobre el activo. Si se
supone una rentabilidad media antes de impuestos del 15%, el gravamen sobre los bienes personales equivale a una sobretasa en el impuesto a la renta
del 2,1%. Entonces, el impuesto total para las inversiones que se financian
con capital propio alcanza al 35,1%.24 No existen, en la Argentina, impuestos
a las ganancias en el ámbito provincial o municipal.
En el caso de un proyecto financiado con deuda, el retorno que recibe el
ahorrista local que fondeó el préstamo bancario (o la obligación negociable)
está exento del pago del impuesto a las ganancias, pero el valor del activo
debe pagar el 0,5% del impuesto sobre los bienes personales. En el ámbito
de la empresa, el retorno normal del capital (el interés) es deducible por lo
que no es alcanzado. El intermediario financiero paga el 33% sobre el spread
de tasas de interés neto de cargos por incobrabilidad y gastos de administración, y el impuesto a los ingresos brutos sobre el spread. La alícuota de este
impuesto varía por provincia (por ejemplo, asciende al 4,9% en la Capital Federal). En resumen, un proyecto financiado con endeudamiento local paga
bienes personales a nivel del individuo, y ganancias e ingresos brutos sobre
una parte o todo el spread de intermediación.25
Cuando el financiamiento proviene del exterior existen varias posibilidades. En los casos de préstamos bancarios se debe pagar la tasa normal del
impuesto (33%) pero sobre una base del 40% (por lo tanto, la alícuota efectiva es del 13,2%).26 Cuando se obtienen los fondos por medio de una obligación negociable o de fondos provistos por los gobiernos de otros países con
los cuales rige un convenio (por ejemplo, de cooperación) la retención es nula
3. LA TRIBUTACIÓN AL CAPITAL EN LA ARGENTINA
A los efectos de comparar con los estudios realizados para otros países se
trata de estimar la alícuota efectiva que recae sobre algunas opciones de
ahorro-inversión. Una de las alternativas es la inversión que se financia con
patrimonio propio. En este caso, la empresa (nacional o extranjera) debe pagar un impuesto del 33% sobre la utilidad devengada que, en los hechos y de
acuerdo al análisis económico, actúa como una retención del gravamen que
le correspondería pagar al accionista. No existe en la Argentina una tasa adicional sobre los dividendos distribuidos, y precisamente por este hecho, todos los dividendos, se distribuyan o no, deben pagar la alícuota general.
Las ganancias de capital por la tenencia de acciones están exentas a nivel del individuo, pero en verdad, las utilidades que explican esa apreciación
ya fueron gravadas a la tasa del 33% en cabeza de la empresa, aunque el ingreso del gravamen al fisco puede concretarse en un momento diferente.20
Por ello, puede decirse que las inversiones financiadas con aportes de capital enfrentan una alícuota del 33%, independientemente del origen del capital, aunque en el caso de las inversiones extranjeras puede ocurrir que deban pagar una sobretasa en su país de origen si la tasa impositiva del mismo
supera a la vigente en la Argentina.21 En otras palabras los accionistas argentinos pagan el 33% y los extranjeros la mayor del 33% o la alícuota que
les corresponde en su país.
122
123
y todo el interés termina desgravado. Por lo tanto, algunas inversiones financiadas con deuda están, en los hechos, alcanzadas por el impuesto a las ganancias, pero a una tasa reducida.
Utilizando información sobre ingresos y egresos del sistema financiero argentino se pueden aproximar los impuestos a las ganancias y a los ingresos
brutos sobre la intermediación. Si se supone que el retorno para el depositante local y sobre la inversión del intermediario financiero es del 10% anual,
los impuestos a los bienes personales, a las ganancias y a los ingresos brutos exigen que la tasa cobrada a la inversión sea del 10,83%, lo que resulta
en una tasa impositiva global del 7,7% sobre el retorno bruto.27
Por lo tanto, los proyectos que se financian con deuda son atractivos a
una tasa de retorno que es 30% inferior a la que se debe lograr con un proyecto realizado con aportes de capital propio (10,83% vs. 15,42%).28 Esto introduce una distorsión importante que se atenúa para algunas deudas contraídas en el extranjero que pagan un impuesto (menor) sobre el giro de
intereses al exterior.
Como fuera mencionado anteriormente, los nuevos proyectos agroindustriales y de turismo que se localicen en Catamarca, La Rioja y San Juan y
otras localidades del interior y los nuevos proyectos mineros pueden gozar de
beneficios impositivos. En el primer caso, los accionistas pueden diferir impuestos por el equivalente al 75% de su aporte de capital al proyecto. Al pagar esos impuestos en el futuro sin intereses o actualización monetaria (en
cinco cuotas iguales desde el año 6 de la puesta en marcha) existe un beneficio fiscal implícito equivalente a la diferencia entre el valor de los impuestos
que hubieran pagado en el presente, y el valor actual de las cuotas diferidas.
Para una tasa nominal del 12% anual el beneficio equivale a 44% o 58% de
la inversión total.29 Esto permite que el rendimiento bruto de impuestos de
estos proyectos se reduzca al 10,33% o al 7% respectivamente, resultando en
tasas impositivas efectivas del 3,4% o del -42,9%.30
En el caso de los proyectos mineros, la posibilidad de deducir como depreciación más que el valor de la inversión resulta en una menor tasa impositiva. Existen algunas restricciones para esta deducción especial, pero el
proyecto puede financiarse con deuda y mantener el beneficio. Estimando
una estructura de financiamiento del 75% con deuda y 25% con capital propio, el retorno bruto de impuestos necesario para que un proyecto minero alcance una utilidad neta del 10% anual será del 10,28% o del 7,60% dependiendo de la posibilidad de utilizar plenamente el beneficio tributario. De
esta forma, los proyectos mineros enfrentan una tasa de impuesto a las ganancias que oscila entre el 2,7% y el -31,6%.31
El cuadro 3 resume las diferentes tasas impositivas efectivas en el impuesto a las ganancias para diferentes proyectos de inversión. Como es
usual en la literatura sobre el tema se realizaron las estimaciones de modo
tal de asegurar que los accionistas de cada proyecto perciban un retorno neto de impuestos del 10%.32 Puede observarse que un proyecto que se financie con capital propio debe generar un retorno del 15,42% anual para que
luego del pago de los impuestos correspondientes, los accionistas logren el
10%. En el caso de los proyectos financiados con deuda sólo es necesario obtener un retorno bruto del 10,83% y en las actividades promocionadas es to-
davía inferior, siendo posible incluso, que sea menor al 10%. De esta forma,
el sistema impositivo induce a una mala asignación de los recursos, ya que
sería posible reasignar el capital desde los sectores promovidos hacia los no
promovidos permitiendo a la sociedad un retorno social (incluidos los impuestos) que en algunos casos puede llegar al doble del que obtiene un proyecto marginal agroindustrial en zonas promovidas o uno minero.
CUADRO 3
TASA DE IMPUESTO A LAS GANANCIAS EFECTIVA
Proyectos
Retorno bruto de
impuestos
Tasa de impuesto
efectiva
Financiados con patrimonio propio. Caso general
15,42
35,1
Financiados con deuda. Caso general.
10,83
7,7
Agroindustriales en Catamarca, La Rioja y San Juan
7,00 a 10,33
-42,9 a 3,4
Mineros
7,60 a 10,28
-31,6 a 2,7
Notas: Las tasas impositivas se calculan para proyectos que brindan a los accionistas
un retorno neto de impuestos del 10% anual. La tasa de impuesto efectiva se calcula
como la diferencia entre la tasa bruta y la neta de impuestos medida como porcentaje
de la tasa bruta.
4. LA TRIBUTACIÓN AL CAPITAL. LA EXPERIENCIA COMPARADA
En el capítulo 5 se incluye un análisis detallado de la tributación formal
a diferentes formas de ahorro y a la inversión. El propósito de este capítulo
es comparar el caso argentino con otros países, en función de cómo se trata,
formalmente, a diferentes alternativas de ahorro-inversión.33
El cuadro 4 compara las tasas formales efectivas que paga una inversión
para diferentes alternativas de financiamiento en la Argentina y en los países
de la OECD. Para este último caso se considera el trabajo de Cnossen (1997)
que incluye las tasas de todos los niveles de gobierno pero reducidas por los
créditos fiscales por inversión que puedan existir.
Si bien las alícuotas impositivas del cuadro son las teóricas, permiten detectar los principales sesgos en función del financiamiento de la inversión.
Por ejemplo, la primera columna muestra la tasa que enfrenta una inversión
financiada con aportes de capital propio cuando distribuye dividendos (estimando la tasa conjunta que se paga en el ámbito de la empresa y del accionista, suponiendo que éste se ubica en el tramo de ingresos que corresponde a la tasa marginal personal máxima), la segunda la que pagan los
intereses en cabeza del individuo, la tercera columna la tasa sobre los dividendos retenidos y la última sobre las ganancias de capital. Así, si la tasa de
la columna 2 supera a la de la columna 3 en una economía cerrada al movimiento de capitales el sistema favorece a la inversión que se financia con
124
125
CUADRO 4
TASAS EFECTIVAS DE IMPOSICIÓN EN FUNCIÓN DEL FINANCIAMIENTO
deuda, con relación a la que recibe aportes de capital propio;34 si la tasa de
la tercera columna supera a la de la primera, el sistema induce a retener dividendos en la sociedad, en especial si la tasa sobre las ganancias de capital
que se muestra en la cuarta columna es baja o nula.
Sobre la base de la información contenida en el cuadro 4 se pueden obtener las siguientes conclusiones:
País
Dividendos
distribuidos
Tasa conjunta
Intereses a
nivel del
individuo
Dividendos
retenidos
Ganancias de
capital del
individuo
Alemania
64,4
57,0
56,0
0,0
Argentina
33,0
0,0
33,0
0,0
Australia
48,5
48,5
36,0
48,5
Austria
48,5
22,0
34,0
0,0
Bélgica
55,1
15,0
40,2
0,0
Canadá
67,4
53,2
44,3
53,2
Dinamarca
60 ,4
61,0
34,0
40,0
España
60,6
56,0
36,0
Tasa reducida
Estados Unidos
66,3
44,6
39,2
28,0
Finlandia
28,0
28,0
28,0
28,0
Francia
61,5
19,4
36,7
19,4
Grecia
35,0
15,0
35,0
0,0
Holanda
74,0
60,0
35,0
0,0
Hungría
40,0
0,0
18,0
10,0
Irlanda
58,1
42,0
38,0
40,0
0,0
33,0
46,8
12,5
53,2
15,0
Islandia
Italia
Varía
58,7
Japón
68,2
20,0
51,4
20,0
Luxemburgo
55,6
51,3
40,3
0,0
México
34,0
20,0
34,0
0,0
Noruega
28,0
28,0
28,0
28,0
Nueva Zelanda
33,0
33,0
33,0
0,0
Polonia
52,0
20,0
40,0
0,0
Portugal
42,2
20,0
39,6
0,0
Reino Unido
49,8
40,0
33,0
40,0
República Checa
46,6
25,0
39,0
0,0
Suecia
49,6
30,0
28,0
30,0
Suiza
60,8
43,8
30,3
0,0
Turquía
69,9
25,0
26,8
0,0
Fuentes: Cnossen (1997) y elaboración propia para la Argentina. Incluye los impuestos
de los gobiernos subnacionales. Las tasas impositivas para la Argentina no incluyen el
impuesto a los Bienes Personales y los que gravan la intermediación financiera. Si se
incluyeran, las tasas de las columnas 1 y 3 serían del 35,1% y la de la columna 2 del
8%. En los otros países, Cnossen tampoco incluye los impuestos sobre el stock o sobre
la intermediación financiera, pero señala que las empresas deben pagar impuestos a
los activos o al patrimonio neto en Canadá (0,2%), Alemania (0,6%), Islandia (1,45%),
Italia (0,75%), Luxemburgo (0,5%) y Suiza (0,44%).
•
•
•
•
•
La Argentina favorece el financiamiento de proyectos con deuda con relación a los que se financian con aportes nuevos de capital. Esta discriminación no está presente en todos los países. Por ejemplo, Australia, Finlanda, Nueva Zelanda, Noruega y Dinamarca tienen la misma tasa para
ambos tipos de financiamiento, y Alemania, el Reino Unido y Luxemburgo tienen muy poca diferencia.35 Es interesante mencionar que en el otro
país latinoamericano del cuadro, México, existe un sesgo pero atenuado,
ya que los intereses se gravan en forma cedular con una alícuota del
20%, más baja que el 34% que se aplica al capital propio.
La Argentina, junto con Hungría e Islandia son los únicos países del cuadro que no gravan a los intereses percibidos por las familias. Esto permite que el ahorro financiero no tribute impuestos y reduce la dependencia
del ahorro externo en una economía abierta.
Varios países gravan a los intereses en forma cedular,36 y no siempre
aquellos que utilizan el sistema de imputación para evitar la doble imposición de los dividendos eliminan el sesgo a favor de la deuda (ver por
ejemplo, los casos de Francia e Italia, que mantienen un fuerte sesgo a
favor de este tipo de financiamiento).37
Varios países favorecen la retención de dividendos al gravarlos a tasa
más baja que los dividendos distribuidos porque se difiere el momento
del pago del impuesto personal (sobre las ganancias ordinarias o porque
la tasa de imposición sobre las ganancias de capital es menor). La Argentina no tiene esta distorsión que discrimina en contra de los proyectos
nuevos de inversión. La discriminación a favor de la retención de dividendos es notoria en Holanda, Suiza, Turquía y Estados Unidos (los cuatro
países del cuadro que tienen el sistema “clásico” de doble imposición de
los dividendos distribuidos), pero también está presente en otros casos
como en Francia, España, Austria, Bélgica y Hungría.
Sólo en unos pocos casos el diseño del sistema es neutral para todas las
variantes posibles. En una economía cerrada esto se logra cuando la tasa
es la misma para todas las alternativas, ya que ello permite tratar igual a
los activos que se financian con capital propio, endeudamiento y dividendos retenidos, y además, no discrimina en contra o a favor de los que
brindan el retorno por medio de apreciaciones en su valor. Finlandia y
Noruega son los únicos dos casos del cuadro que cumplen esta condición
y lo hacen por medio de impuestos cedulares, al menos en teoría. En la
práctica, existen problemas para gravar adecuadamente las ganancias de
capital.38 Para una economía abierta, la neutralidad entre las diferentes
opciones de financiamiento de la inversión exige que se graven en cabeza
de la sociedad, a igual tasa, las utilidades y los intereses pagados por la
deuda.
En resumen, existen varias distorsiones en la forma en que los países
tratan el financiamiento de las inversiones. El diseño del sistema tributario
argentino mnteiene un sesgo a favor de los proyectos que se financian con
deuda, y de los que proporcionan su retorno por medio de cambios en su valor, aunque este último problema se limita a las ganancias de capital que se
obeienen sobre otros activos diferentes que las acciones y cuyos titulares
sean personas, ya que las ganancias de capital que puedan tener las empresas están gravadas (aunque a una tasa efectiva menor).
El sesgo a favor de los proyectos que se financian con endeudamiento genera varios problemas conocidos:39
a) Puede discriminar en función de la forma en que se constituyen las sociedades. Este es el caso de Estados Unidos donde el problema aparece por
la doble tributación sobre los dividendos de las corporaciones, pero no
está presente para el resto de las empresas. En la Argentina, el sesgo es
general, ya que para todas las empresas, independientemente de su forma societaria, existe un incentivo impositivo a utilizar deuda y no capital
propio.
b) Discrimina en contra de las pequeñas y medianas empresas porque éstas
eienen menor acceso al financiamiento de terceros, que es la alternativa
menos gravada. Este problema es más agudo en la Argentina que en Estados Unidos por los comentarios mencionados en el punto nte rior y
porque la estructura de tasas del gravamen sobre las ganancias de las
127
La alternativa utilizada en algunos países desarrollados de gravar los intereses ganados por las familias y evitar la doble imposición de los dividendos distribuidos41 enfrenta obvios problemas de control y pone en desventaja
al mercado de capitales local con relación a los paraísos fiscales.
Por lo tanto, es mejor actuar en el ámbito de las empresas. Así fue sugerido por el Tesoro de Estados Unidos en 1992 con su propuesta de Comprehensive Business Income Tax (CBIT) que no permite la deducción de los intereses y dividendos pagados de la base imponible de las empresas y los
exime a nivel del individuo,42 introduciendo la neutralidad entre la deuda y
el capital propio.43 Sin embargo, esta alternativa tiene algunos inconvenientes:
•
•
•
Es un apartamiento importante de las normas internacionales y, por lo
tanto, es difícil que otros países lo acepten como crédito fiscal del impuesto a las ganancias pagado en el extranjero.44
Arregla la distorsión entre capital propio y deuda y en el caso americano
entre corporaciones y otro tipo de sociedades, pero no resuelve algunos
problemas de control que aparecen porque la legislación permite deducir
otras formas de remuneración del capital (regalías, por ejemplo), o se generan otras distorsiones.45
Aumenta el costo del endeudamiento para las empresas radicadas en el
país con relación a sus competidores del resto del mundo.46
Por ello, la alternativa de gravar los intereses de los préstamos en cabeza
de la firma (los que deduce por la deuda) es preferible al CBIT. Por ejemplo,
se ha sostenido que en la medida en que el impuesto alcance también a los
intereses pagados por los préstamos locales no habría problemas con los créditos fiscales que conceden los países de origen de la inversión por el impuesto a las ganancias pagado en el país de radicación del proyecto.47 Debe
señalarse que este impuesto debería regir para las operaciones pactadas a
partir de la fecha de aprobación de la nueva legislación,48 porque en caso
contrario altera ex post las condiciones bajo las cuales se emitió la deuda. Si
bien es cierto que las reformas tributarias alteran la situación de cada empresa, gravar los intereses es un cambio de envergadura que es aconsejable
que se haga en forma gradual.49
El impuesto a los intereses elimina el sesgo sobre el financiamiento de la
inversión para las empresas de capital nacional, pero puede gravar al financiamiento con deuda en forma excesiva para las empresas extranjeras en la
medida en que no sea acreditable como pago a cuenta del impuesto en su
país de origen. Este problema no es tan grave porque la mayoría de los países tiene algún sesgo a favor de la deuda, que el impuesto argentino corregiría sin dar lugar a una doble tributación (al menos plena), y porque, como
fuera mencionado nte riormente, no es claro que no pueda ser acreditable.
Finalmente, debe precisarse cómo se calcula el impuesto porque una parte del costo del crédito refleja el riesgo de incumplimiento que estima el intermediario financiero. Este monto es adicional al riesgo propio de la inversión, que es alcanzado por el impuesto cuando la misma se financia con
capital propio. Una alternativa es calcular el impuesto sobre una tasa de in-
128
129
terés nocional igual para todas las inversiones, pero tendría el problema de
no contemplar adecuadamente el riesgo por sector que debería ser gravado.50
Además, los intereses pagados por las entidades financieras deberían eximirse para evitar la doble imposición de los mismos.
las entidades financieras, pero en el ámbito provincial. Encarece el spread de
intermediación y pierde todo sentido al gravarse los intereses pagados por
las empresas.
Introducir reglas que protejan la recaudación. Aun los países con administraciones tributarias consideradas eficaces tienen reglas que permiten proteger la recaudación de los efectos de la alta movilidad de capitales y de la elusión. Como se mencionara anteriormente Canadá, Alemania, Islandia, Italia,
Luxemburgo y Suiza gravan, además de las ganancias de las empresas, sus
activos o su patrimonio neto. Este tipo de impuestos tiene algunos problemas
ya que puede dar lugar a alguna cascada en la tributación porque las empresas pueden ser dueñas de activos de otras empresas,51 pero las críticas que
en general se hacen sobre este tipo de impuesto son algo exageradas.52
Una alternativa es introducir un impuesto mínimo a las ganancias como
rige en Estados Unidos desde 1986. El impuesto a pagar en un año determinado no puede ser inferior al que surge de aplicar la tasa normal del 36% sobre las utilidades definidas sobre la base de la ley tributaria, o del 20% sobre
una definición más amplia de la ganancia. De esta forma se procuró limitar
el impacto de las deducciones y tratamientos promocionales.
Otra posibilidad es restringir la deducción de intereses del balance impositivo en función de la relación deuda/patrimonio (las llamadas “thin capitalization rules”),53 o establecer criterios para las deducciones de gastos incurridos con empresas vinculadas (por ejemplo, precios similares a los de
operaciones con terceros), o para fusionar a los fines impositivos las pérdidas de las empresas adquiridas con las ganancias de la compradora.
La Argentina tiene pocas de estas restricciones. Permite la deducción plena de los intereses nominales pagados por las empresas sin que exista ninguna regla de “thin capitalization”, y permite deducir los quebrantos acumulados de la empresa adquirida (si está quebrada) con las ganancias de la
adquirente con pocas limitaciones. Existen algunas restricciones sobre intereses pagados en las Obligaciones Negociables si el interés pactado es considerado “excesivo” por la Comisión Nacional de Valores,54 y existen límites
impuestos por la ley de transferencia de tecnología para los montos a deducir por regalías, asesoramiento técnico y uso de marcas (que pagan una menor tasa de impuesto a las ganancias), pero se desconoce si la DGI audita a
las empresas respecto del cumplimiento de estas restricciones.
Una parte de estos problemas se resolvería con la introducción de un gravamen sobre los intereses pagados por las empresas.
Eliminar los tratamientos promocionales vigentes. A pesar de los intentos
por racionalizar la promoción subsisten en la Argentina sectores que reciben
un tratamiento preferencial en el impuesto al capital. Estas desgravaciones
son fuente de distorsiones y dificultan el contralor fiscal y deberían eliminarse respetando los derechos adquiridos de los proyectos en marcha.55
Eliminar el impuesto a los ingresos brutos sobre la actividad financiera.
Este gravamen actúa, en los hechos, como un impuesto a las ganancias de
Imposición cedular. Existe una tendencia creciente a utilizar impuestos
cedulares (que gravan las diferentes fuentes de ingreso por separado). Esto
afecta las posibilidades de diseñar un sistema progresivo, que se logra más
eficazmente con impuestos que computen todos los ingresos del individuo,
pero se ha justificado ante las dificultades de gravar los retornos financieros
y para facilitar el control.
Un impuesto a los intereses de las empresas, que mantenga la exención
actualmente vigente en el ámbito individual es un típico ejemplo de imposición cedular. La progresividad se limita, entonces, a los ingresos provenientes del trabajo.
NOTAS
1. En la literatura especializada se dice que un impuesto tradicional sobre los ingresos grava dos veces al ahorro porque percute primero sobre el ingreso del individuo
(que se consume o se ahorra) y luego alcanza también al retorno sobre el ahorro. En
verdad, la tasa impositiva sobre el ahorro no es el doble de la que recae sobre el consumo, sino que la diferencia depende del nivel de la tasa de interés.
2. Éste es el resultado del tradicional artículo de Samuelson (1964) que prueba
que si se permite la depreciación económica de los activos a los fines impositivos, el
impuesto a las ganancias es un impuesto al capital a la tasa legal, para los proyectos
financiados con fondos propios.
3. La deducción automática de la inversión (“expensing”) del balance impositivo
convierte al impuesto a las ganancias en uno sobre el consumo porque deja de gravar
al capital financiado con fondos propios precisamente porque resulta en una deducción plena del precio del activo. Sin embargo, para los proyectos financiados con deuda, el “expensing”, sumado a la deducción de intereses, resulta en un subsidio al capital porque se deduce “más de una vez” el precio del activo. Ver Harberger (1980),
Atkinson y Stiglitz (1980) y Artana (1994).
4. Podría argumentarse que los cambios en el ahorro externo influyen en el nivel
de riesgo país y ello modifica los resultados de equilibrio parcial que se discuten en el
texto. Sin embargo, debe contemplarse que la evaluación del riesgo de un país depende, fundamentalmente, de otros factores ajenos al sistema tributario. Por ello, se considera que el análisis del texto brinda una aproximación razonable al impacto de los
impuestos sobre el nivel de ahorro e inversión.
5. En la medida en que los ahorristas o accionistas nacionales estén gravados
sólo con los impuestos argentinos por el rendimiento de sus inversiones en el exterior el arbitraje se dará tanto a nivel de las tasas brutas como de las netas de impuestos. Éste es el caso de los ahorros del sector formal de la economía. Por su parte, las inversiones realizadas en el país por empresas extranjeras pueden verse
influidas por los impuestos en su país de origen. Ver más adelante la discusión sobre este punto.
6. En los países como los Estados Unidos en los cuales se ha optado por sobreimponer a los dividendos, no existe este problema para las empresas que no son corporaciones precisamente porque sus utilidades se gravan en cabeza del dueño.
7. Ver Head (1997) y Gammie (1997).
130
131
8. O se considere acertada la nueva teoría de los dividendos que se analiza más
adelante.
9. Para una discusión sobre ambas visiones de los dividendos ver entre otros a
Slemrod y Bakija (1996), Auerbach y Slemrod (1997), Head (1997), Cnossen (1997),
Nadeau y Strauss (1997) y Zodrow (1997).
10. En otras palabras, se supone que dada la desventaja impositiva para las nuevas emisiones de acciones, las empresas no recurren a este tipo de financiamiento de
sus inversiones. Entonces, la doble imposición no afecta las decisiones financieras y
de inversión de la empresa, y los dividendos son un residuo que se distribuye sólo después que la compañía llevó a cabo todas las inversiones rentables a su alcance.
11. Ver, por ejemplo, Gropp (1997).
12. Ver Easson (1997). Además, el país extranjero no debe tener tasas superiores
a las domésticas porque en ese caso se afecta la exportación de capitales ya que las
utilidades logradas en el resto del mundo están gravadas a una tasa mayor que la que
rige para las que se obtienen en el país.
13. Por ejemplo, los Estados Unidos tienen un criterio más restrictivo para permitir a los individuos el cómputo de los créditos por impuestos pagados en el exterior; no
se pueden acreditar otros impuestos al capital que no respeten la estructura de su
impuesto a las ganancias y restringen el uso de los créditos mediante la asignación en
canastas diferentes que no permiten sumar todos los ingresos y los créditos. De esta
forma, discrimina en contra de las inversiones de las personas y de los países que utilizan impuestos a los activos o al patrimonio neto. Ver Artana (1990). Por otra parte,
los países que utilizan el criterio de imputación del impuesto pagado por la empresa
en la declaración del accionista para moderar la doble imposición de los dividendos,
en general no lo extienden a los accionistas extranjeros. Ver Cnossen (1997) y King
(1995).
14. Además, los países desarrollados tienden a restringir el uso de créditos fiscales por impuestos pagados en el exterior a las inversiones físicas y no a las financieras
(ver Head [1997]).
15. En algunos casos esto exige firmar un tratado de doble imposición; en otros
casos, como el americano, se permite el crédito independientemente de la existencia
de un acuerdo formal entre los dos países. La firma de tratados puede resultar en un
menor impuesto sobre algunas formas de remunerar el capital. Recientes acuerdos firmados por la Argentina prevén menores tasas para los pagos de regalías, cuando se
trata de una forma de remunerar el capital. Esto genera un problema de eficiencia y
de control, aunque moderado ya que existen límites a los montos que pueden girarse
por este concepto pagando una tasa impositiva menor.
16. Dado que las empresas pueden diferir el pago de los impuestos en su país de
residencia manteniendo las ganancias en paraísos fiscales para financiar otras inversiones en el extranjero, hasta que se decide su remisión, es posible que los impuestos
que no se pagan en el país de radicación de la inversión no se paguen a otros fiscos.
Igualmente, algunos países europeos, pero no Estados Unidos, prevén un sistema de
“tax sparing” por el cual se reconoce el impuesto que se habría pagado en el país fuente si no hubiera existido la desgravación. De todas maneras, ya se han puntualizado
las distorsiones que se generan por la presencia de desgravaciones en el país fuente
que las vuelven desaconsejables. Debe recordarse que las inversiones ineficientes no
son necesariamente mejores que la no inversión, y que los factores impositivos no son
muy relevantes a la hora de definir el país hacia el cual se destinarán los capitales (ver
capítulo 1).
17. Las ganancias de capital son el rendimiento que recibe un activo como consecuencia del incremento de su valor. No deben confundirse con las ganancias (o ingresos) del capital, que es el retorno sobre el activo, que puede concretarse de diferentes
formas (interés, dividendo o ganancia de capital).
18. Ver Gammie (1997).
20. Las ganancias de capital de las empresas pagan la tasa general del 33%, pero
al momento de realizarse (lo que reduce la tasa efectiva). Debe notarse que no puede
evitarse este diferimiento en el pago del tributo. Ver el capítulo 5.
21. Esa sobretasa en general se paga cuando se remiten los dividendos porque sólo a partir de ese momento se genera la obligación tributaria en el país de origen de la
inversión. Los países desarrollados usualmente conceden a sus empresas un crédito
fiscal por los impuestos a la renta pagados en el país en el cual obtuvieron las ganancias. De esa forma se trata de evitar la doble imposición.
22. Debe recordarse que un impuesto a las ganancias que permite la depreciación
económica de las inversiones es un impuesto al capital a la tasa legal. Si, en cambio,
se permite la deducción automática de las inversiones en lugar de la depreciación
anual, se elimina el impuesto a las ganancias en el margen. Ver Harberger (1980).
23. Para un análisis detallado de los mecanismos promocionales que están vigentes en la Argentina ver FIEL (1997). Durante 1998 se extendió el régimen para proyectos agroindustriales y de turismo a otras doce provincias.
24. Para poder calcular la tasa del impuesto a las ganancias incluyendo el impacto
del impuesto a los bienes personales del accionista se parte de un retorno neto de impuestos equivalente al 10% anual (similar al de los bonos públicos de largo plazo del
gobierno argentino, que también pagan el gravamen sobre los bienes personales). Por
el efecto del impuesto a las ganancias de la empresa y a los bienes personales, en el
sector privado una inversión debe obtener una tasa bruta del orden del 15,42% anual
para recibir el mismo retorno neto. La tasa conjunta del impuesto es, entonces, del
35,1 % del retorno bruto (0,351=0,0542/0,1542). El impuesto a los bienes personales
es 0,335 pesos del valor del activo (0,5 neto del 33% de impuesto a las ganancias ya
que en el caso de las acciones se puede descontar en el ejercicio siguiente) que debe
rendir 15,42% para lograr el retorno neto de impuestos del 10%; por lo tanto, su tasa
equivalente es de 2,1% (0,021 = 0,335/15,42).
25. La definición de la base imponible del impuesto a los ingresos brutos de las
entidades financieras lo asemeja a un gravamen provincial sobre las ganancias.
26. Éste es el caso de los préstamos para la industria y el sector agropecuario; en
el resto la tasa es algo mayor (15%) porque se realiza un “grossing up”).
27. En base a las estimaciones sobre ingresos y egresos financieros que realiza
Evaluadora Latinoamericana SA se puede aproximar el margen de intermediación financiera. Los balances de los bancos muestran el total de gastos de administración
que se asignó entre los ingresos netos por servicios y el margen de intermediación en
función de la participación de cada uno en el margen total. Esto permite estimar una
utilidad por las actividades de intermediación y un impuesto teórico a las ganancias.
Un procedimiento similar se utilizó para estimar la base del gravamen sobre los ingresos brutos que resta de los ingresos financieros sólo los egresos financieros. La suma
de ambos impuestos teóricos representa el 0,33% del valor de la cartera (equivalente
al 2,75% de la tasa activa implícita que es del 12% de la cartera). Para calcular las alícuotas se consideró la tasa activa implícita promedio, neta de los cargos por incobrabilidad, que resulta del 9,8% o alrededor del 10% anual mencionado en el texto. Entonces, el impuesto del 7,7% surge de computar $ 0,5 para un ahorro de $ 100 y los
impuestos a los ingresos brutos y a las ganancias de la entidad financiera que suman
$ 0,33 según las cifras del promedio del sistema financieron citadas más arriba (0,077
= 0,83/10,83).
28. Esta comparación no contempla un segundo factor que favorece a los proyectos que se financian con deuda. Cuando existe inflación se puede demostrar que la deducción de los intereses nominales brinda un beneficio mayor para la empresa que el
costo que le genera la deducción a valores históricos de la depreciación (ver, por ejem-
132
133
plo, Atkinson y Stiglitz [1980]). Aun a pesar de que desde 1992 el balance impositivo
en la Argentina se calcula a valores nominales, se ha ignorado este factor porque la tasa de inflación se ubica actualmente en niveles anuales cercanos a cero. Para una estimación del efecto de diferentes tasas de inflación sobre el sesgo a favor de los proyectos financiados con deuda en el caso argentino ver Artana [1994].
29. La diferencia depende del momento de puesta en marcha del proyecto. El 44%
corresponde a un proyecto que comenzó a producir al año siguiente de realizada la inversión; el 58% al caso en que la producción comienza en el sexto ejercicio luego de
terminada la inversión (se trata de un proyecto de larga maduración). Por las características de los proyectos agroindustriales radicados en las tres provincias la segunda
alternativa es la más probable.
30. En ambos casos la estimación supone que todo el proyecto se financia con fondos propios (que es lo que permite maximizar el beneficio tributario) y que el accionista paga el impuesto a los bienes personales sobre el valor de las acciones.
31. Se supone que el valor actual de la deducción especial de la inversión en minería equivale a entre el 40% y el 100% de la inversión, según el caso.
32. La movilidad interna de capitales asegura que en el mediano plazo se tiendan
a igualar los retornos netos de impuestos y de riesgo diferencial. Las estimaciones del
texto suponen un riesgo igual a cero para todas las alternativas de inversión.
33. El análisis de este capítulo tiene algunas diferencias con el del capítulo 5 por
las siguientes razones: a) sólo se incluye una muestra reducida de países y de alternativas de ahorro e inversión; b) se analiza el proceso de ahorro-inversión procurando
estimar la tasa total (formal) de impuestos, mientras que en el siguiente capítulo se
analiza por componentes.
34. El cuadro no incluye los impuestos a las ganancias que paga el intermediario
financiero y, por lo tanto, subestima la tasa efectiva sobre el financiamiento con deuda, en la medida en que el margen de intermediación financiera sea mayor que el margen que obtiene el comisionista que coloca las ampliaciones de capital.
35. Los países gravan el financiamiento con deuda en cabeza del ahorrista. Esto
no asegura la neutralidad en una economía abierta (por ejemplo, si los fondos provienen de paraísos fiscales vía préstamos el retorno normal del proyecto elude el gravamen, disfrazado en la forma de intereses).
36. Ver Cnossen (1997) para el detalle de los mismos.
37. El sistema de imputación permite al accionista tomar a cuenta, una parte o todo, el impuesto a las ganancias que pagó la sociedad. Esto permite atenuar o eliminar
la doble imposición de los dividendos y los pone en un pie de igualdad con el endeudamiento si los intereses se gravan en cabeza de la persona a la misma tasa que los dividendos. Esto no ocurre en todos los países, como se menciona en el texto.
38. Para no discriminar a favor o en contra de los activos cuyo retorno principal se
concreta en la forma de ganancias de capital, la tasa sobre esta utilidad debe ser la
misma que la de las otras tres columnas, pero exceptuando a las que corresponden
por la tenencia de acciones, ya gravadas en cabeza de la sociedad.
39. Ver por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996) y Head (1997).
40. La progresividad de las alícuotas en Estados Unidos es una política equivocada porque cualquier tratamiento preferencial, incluidos los que políticamente se decidan para las pequeñas empresas, es preferible explicitarlo en el presupuesto, en lugar
de mantenerlo escondido dentro de la estructura impositiva.
41. Con alguno de los mecanismos posibles (imputación, exclusión o deducción de
los dividendos). La discusión sobre estas alternativas se incluye en el capítulo 5. La
Argentina actualmente tiene un sistema de exclusión de los dividendos distribuidos de
la declaración jurada de la persona y, por lo tanto, grava una sola vez los dividendos.
El sesgo a favor de la deuda aparece porque los intereses recibidos por las familias están exentos, y se permite su deducción a nivel de la empresa.
42. En otras palabras, trata los intereses y los dividendos de la misma forma que
la Argentina trata hoy los dividendos.
43. Ver US Treasury (1992). Un análisis detallado de la propuesta del CBIT se puede encontrar en el capítulo 5.
44. Ver Head (1997), Sunley (1992) y Gammie (1997).
45. Por ejemplo, Head (1997) y Sunley (1992) mencionan que las operaciones de
leasing sobre activos físicos podrían continuar deduciendo los pagos de alquiler, mientras que no se permitiría la deducción de los intereses en las operaciones puramente
financieras.
46. Ver Gammie (1997). Este problema es relevante sólo en el corto plazo ya que
con el tiempo ajustan los precios de los factores inmóviles. Además, la evidencia empírica sugiere que los impuestos al capital no son muy relevantes para la asignación del
capital entre países.
47. Ver Easson (1997).
48. En verdad, para evitar que exista un período durante el cual se pueda vaciar la
base imponible, el impuesto debería excluir de la base imponible del nuevo gravamen
solamente a los intereses correspondientes a la deuda declarada en el último ejercicio
fiscal previo a la aprobación de la ley.
49. La tasa de este impuesto debería ser algo inferior a la general, porque parte del
gravamen es captado a nivel del intermediario financiero cuyo margen de intermediación está alcanzado por el impuesto a las ganancias y también con ingresos brutos,
que en este trabajo se sugiere eliminar para la intermediación financiera.
50. La tasa nocional podría calcularse en base al rendimiento de los bonos de las
empresas de primera línea o la de los títulos públicos más una estimación del retorno
diferencial de las acciones en relación a los títulos públicos.
51. Ver Krelove y Stotsky (1995). En la Argentina este problema se había resuelto
al excluir de la base imponible el valor de las acciones de otras compañías que pudiera
tener la empresa.
52. En el mediano plazo es indiferente gravar un stock o las utilidades que genera
ese stock, siempre que se utilice uno a cuenta de otro o en reemplazo del otro impuesto. Para los sectores con ingresos muy volátiles el impuesto a los activos puede generar un mayor costo financiero, pero tiene la ventaja de tratar igual a la deuda y al capital propio. Esta ventaja se pierde si se gravan los intereses de los préstamos en
cabeza de las empresas. En el caso argentino, los activos de los residentes nacionales
ya están gravados por el impuesto a los Bienes Personales (que alcanza tanto a las acciones como a los instrumentos financieros que permiten prestar fondos a las empresas. Por lo tanto, un impuesto a los activos del 0,5% que reemplace al de Bienes Personales no cambia las reglas de juego para los inversores nacionales; sí lo hace para
los extranjeros cuyos bienes no están alcanzados por el impuesto actualmente vigente.
53. Algunos países europeos sólo permiten la deducción de los intereses si la deuda es como máximo 1,5 veces el patrimonio, y los Estados Unidos tienen una regla similar para los intereses de préstamos recibidos del exterior. Ver el capítulo 6.
54. Esto procura limitar los autopréstamos. La CNV no ha aplicado esta restricción hasta el momento.
55. En actividades de larga gestación como la minería es razonable garantizar la
estabilidad tributaria, pero ello no significa que en el balance impositivo deba reducirse el impuesto a pagar en relación a otros sectores por medio de deducciones especiales de las inversiones.
134
Artana, D.: “The Experience of Argentina and Other Latin-American Countries”. En Taxation and International Capital Flows. A Symposium of OECD and non-OECD Countries, OECD, París, 1990.
Artana, D.: “Tax Policies in Argentina”, Trabajo preparado para el Banco Mundial,
1994.
Atkinson, A. y Stiglitz, J.: Lectures in Public Economics, McGraw Hill, 1980.
Auerbach, A. y Slemrod, J.: “The Economic Effects of the Tax Reform Act of 1986”,
Journal of Economic Literature, Vol. 35, Pp. 589-632, 1997.
Cnossen, S.: “The Role of the Corporation Tax in OECD Member Countries”. En Head,
J. y Krever, R. (eds), Company Tax Systems, Australian Tax Research Foundation,
1997.
Easson, A.: “Company Tax Reform and the International Allocation of Tax Jurisdiction”. En Head, J. y Krever, R. (eds), Company Tax Systems, Australian Tax Research Foundation, 1997.
FIEL: Política Activa en la Argentina, Estudios de la Economía Real, CEP-Secretaría de
Industria, Comercio y Minería, Nº 2, diciembre de 1997.
Gammie, M. “The Future of UK Corporation Tax”. En Head, J. y Krever, R. (eds), Company Tax Systems, Australian Tax Research Foundation, 1997.
Gropp, R.: “The Effect of Expected Effective Corporate Tax Rates on Incremental Financing Decisions”, IMF Fiscal Affairs Department, Documento de trabajo 97/46,
abril de 1997.
Harberger, A.: “Tax Neutrality in Investment Incentives”. En The Economics of Taxation,
Aaron, H. y Boskin, M. (eds.), The Brookings Institution, 1980.
Head, J.: “Company Tax Systems: From Theory to Policy”. En Head, J. y Krever, R.
(eds), Company Tax Systems, Australian Tax Research Foundation, 1997.
King, J.: “Integration of Personal and Corporate Income Taxes: Advantages and Disadvantages”. En Shome, P. (ed.), Tax Policy Handbook, Fiscal Affairs Department,
IMF, 1995.
Krelove, R. y Stotsky, J.: “Business Assets and Receipt Taxes”. En Shome, P. (ed.), Tax
Policy Handbook, Fiscal Affairs Department, IMF, 1995.
Nadeau, S. y Strauss, R.: “Observations on US Corporate Tax Policy and the 1992 US
Treasury Report on Integration”. En Head, J. y Krever, R. (eds), Company Tax Systems, Australian Tax Research Foundation, 1997.
Samuelson, P.: “Tax Deductibility of Economic Depreciation to Insure Invariant Valuations”, Journal of Political Economy, vol. 72, págs. 604-606, diciembre de 1964.
Slemrod, J. y Bakija, J.: Taxing Ourselves. A Citizen’s Guide to the Great Debate over
Tax Reform, The MIT Press, 1996.
Sunley, E.: “Corporate Integration: An Economic Perspective”, Tax Law Review, Vol.
47, Nº 3, New York University Law School, 1992.
US Treasury: “Report on Integration of the Individual and Corporate Tax Systems: Taxing Business Income Once”, Washington DC, 1992.
Zodrow, G.: “A Corporate Cash Flow Tax as an Income Tax Integration System”. En
Head, J. y Krever, R. (eds), Company Tax Systems, Australian Tax Research Foundation, 1997.
CAPÍTULO 5
La tributación sobre el ahorro
y la inversión1
Juan Carlos Gómez Sabaini
1. INTRODUCCIÓN
El sistema tributario puede afectar el comportamiento del ahorro privado
modificando tanto el nivel del mismo, como su destino entre las distintas posibilidades de colocación.
Comprender el por qué y el cómo de este efecto ha sido materia de análisis por parte de aquellos que han buscado poder determinar qué medidas
tributarias deberán ser aplicadas a fin de afectar en la menor medida posible
la formación de ahorros privados, así como evitar las alteraciones en su composición, que surgen al darle un distinto tratamiento a las mismas.
Ciertamente que la respuesta no se encuentra fácilmente, toda vez que
las circunstancias que rodean, por una parte a los determinantes del ahorro
de las familias, y por la otra a los efectos de la tributación sobre los mismos,
resultan ser a todas luces un fenómeno económico complejo y que puede no
arrojar iguales resultados en todas las circunstancias posibles.
En razón de ello, este informe pondrá énfasis especialmente en analizar
la imposición sobre las distintas formas de ahorro, buscando realizar un
análisis comparativo de la experiencia de distintos países a fin de detectar
las posibles alteraciones que pueden surgir con vistas a lograr una imposición neutral.
Para ello es necesario analizar, no sólo los efectos impositivos sobre las
posibles modalidades de colocación del ahorro, que están creciendo y diversificándose permanentemente, sino también su tratamiento tributario tanto
durante el período de su tenencia como sus efectos en el momento en que el
ahorrista decide liquidar o disponer de su colocación. Sólo el conjunto de todas estas etapas brinda un panorama completo del fenómeno tributario, ya
que es de suponer que el ahorrista enfrentado ante distintas alternativas decide en base a su tasa de retorno “neto”, es decir después del pago de todos
los impuestos.
Una derivación de este problema es que su análisis no puede evitar la
consideración del tratamiento tributario que tienen las sociedades o empresas, ya que si por ejemplo a nivel de las mismas se presenta un incentivo para financiarse a través de la toma de deuda en el sistema financiero en lugar
136
137
LA TRIBUTACIÓN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIÓN
de procurar una colocación de acciones en el mercado bursátil, la neutralidad tributaria plena sobre los ahorros de las familias sólo se logrará si la imposición sobre las colocaciones financieras son más elevadas que la que se
impone sobre los dividendos de las sociedades, ya que de esa forma se recuperaría la falta de neutralidad existente a nivel societario.
Por ello, será necesario también analizar las distintas formas de tratamiento de las utilidades de las sociedades y, en particular, los distintos sistemas a través de los cuales estas utilidades se relacionan con los perceptores de los dividendos o dueños del capital accionario de las mismas.
Si bien se reconoce que un análisis de este tipo, que busca determinar el
posible impacto diferencial que puede originar el sistema tributario sobre la
tasa neta de ahorros (después de impuestos) requeriría de un marco metodológico apropiado y complejo a fin de cuantificar sus resultados, en este capítulo se efectuará una primera aproximación al problema de tipo esencialmente cualitativo, con el sólo fin de mostrar conceptualmente aquellos aspectos
del sistema tributario que estarían alterando la neutralidad en cuanto a la
asignación de los ahorros de las familias.
Es sabido que un tratamiento desigual afecta el comportamiento de los
individuos en la medida en que existan sustitutos cercanos. Es por ello que
en todas aquellas circunstancias en que se encuentra presente esta posibilidad se deberán extremar las precauciones, a fin de evitar que el sistema tributario altere el comportamiento de los individuos, a menos que ello sea explícitamente el objetivo propuesto.
En general es aceptable suponer que las distintas modalidades de colocación de ahorros tienen las características señaladas, aunque no puede dejar
de reconocerse que existen factores tales como el monto del ahorro, la propensión al riesgo, el carácter institucional del ahorrista, el grado de liquidez
deseado y otras variables que afectan la elasticidad de sustitución entre las
alternativas posibles.
Asimismo se presentan diferencias en razón del carácter del ahorrista, ya
sea éste un sujeto residente del país o uno de origen extranjero, ya que los
mismos pueden recibir, en función del carácter subjetivo, un tratamiento tributario diferenciado.
En síntesis, se observa que las distintas variables indicadas a ser combinadas entre sí brindan un abanico extenso de posibilidades, algunas de las
cuales serán analizadas en este capítulo, tanto para el caso de la Argentina,
así como para otros países latinoamericanos y países desarrollados.
Es sabido que existen distintas posibilidades de colocación del ahorro
privado: éste puede destinarse a distintas formas de colocación financiera, a
la compra de títulos públicos o privados, a la compra de acciones de empresas en forma directa o a través de fondos de inversión, o bien a ser invertido
en el exterior, dentro de las alternativas más comunes.
Como se ha señalado, diferentes formas de ahorro son frecuentemente
sustitutos cercanos, que difieren difiriendo en tres aspectos: riesgo, tasa de
retorno y liquidez. Esos tres atributos de las diferentes formas de ahorro están estrechamente relacionados entre sí: un instrumento con un alto grado
de riesgo debe necesariamente ofrecer una tasa de retorno mayor que otro
que ofrece mayor garantía de seguridad; un instrumento que tiene un largo
período de realización, como un seguro de vida o fondo de pensión, debe ofrecer un retorno esperado mayor que una colocación a la vista o a corto plazo.
La neutralidad tributaria es difícil de lograr en forma completa, no sólo
por las múltiples y variadas alternativas de inversión posibles, sino también
porque el retorno del ahorro es gravado no sólo una vez, sino en muchas circunstancias dos y tres veces, y a través de distintos instrumentos, que como
se dijo afectan tanto a la tasa de retorno bruta, como a la propia tenencia del
activo y asimismo afectan el momento en que ésta se liquida, como podría
ser cuando se aplican impuestos a las ganancias de capital. Asimismo, la tributación afecta no sólo al inversor en forma directa, sino también a aquellos
intermediarios financieros o empresas que han optado por tomar fondos del
mercado, ya sea a través de la colocación de deuda o a través de la emisión
de acciones. Dado que estos sujetos se encuentran también gravados, el
cómputo pleno de cuál será la tasa de retorno neta de las distintas colocaciones resulta difícil de ser computada.
Más aún, después de todo los procesos de reasignación de los fondos y
del arbitraje que eventualmente tendrá lugar en función del distinto peso tributario sobre cada una de las posibles colocaciones, debería esperarse que
la tasa de retorno “neta” tienda a ser igual, mientras que por el contrario la
divergencia debería encontrarse en la tasa de retorno bruta (antes de impuestos), que es donde el mercado estaría haciendo sus ofrecimientos diferenciados según las distintas variables indicadas.
Lo señalado precedentemente sugiere que para efectuar el análisis se requeriría tener un conjunto de matrices que tomen en consideración los siguientes aspectos: 1) el tipo de instrumento financiero, ya sea éste una colocación a plazo, la compra de títulos de deuda públicos o privados, la compra
directa de acciones o la colocación en fondos de inversión; 2) el carácter del
sujeto, según sea éste un inversor doméstico o un no residente; 3) el momento del proceso sobre el cual se aplica el tributo, según corresponda a la
compra, la tenencia o su liquidación, y por último, 4) el tipo de impuesto correspondiente a cada instancia del proceso de inversión según corresponda a
la renta obtenida por la sociedad, la entidad financiera intermedia, o el inversor, así como los impuestos al patrimonio, a las ganancias de capital, o la
transferencia de activos.
Este conjunto de alternativas resulta a todas luces complejo de ser estudiado en detalle, razón por la cual se ha optado por analizar en los acápites
siguientes sólo algunas de las posibles interacciones que resultan más relevantes para el trabajo.
Al sólo efecto de presentar una visión global de los niveles de la imposición a la renta,1 el cuadro 1 indica las alícuotas legales aplicadas al año
1996 tanto a las sociedades de capital como a las personas físicas, para distintos países de la OECD y de América Latina.
En primer lugar, se observa que el promedio simple de los 25 países indicados en el cuadro 1, la tasa básica de imposición oscila en torno al 33% para sociedades, de los cuales más de la mitad oscilan en el 35%. Esta concentración tiende a disminuir en relación con el caso de países federales, en
razón de que en éstos se aplican sobretasas y tasas locales, por lo que el
universo comparado tiende a perder uniformidad.
138
139
CUADRO 1
TASAS DE IMPOSICIÓN SOBRE SOCIEDADES Y PERSONAS FÍSICAS - 1996
(En porcentaje)
En segundo lugar, en materia de imposición a las personas físicas, la alícuota básica promedio oscila alrededor del 50% con una escala compuesta
por cerca de 6 tramos, presentándose las mismas complicaciones en los países federales que las observadas respecto a las sociedades. En ese sentido se
observa que mientras que en los Estados Unidos se menciona que la tasa
marginal máxima es del 39,6%, en realidad la misma asciende a casi el 45%,
cuando se incorpora la imposición estadual y local, hecho que muchas veces
no es mencionado. En ese sentido, el caso posiblemente más extremo es el
de Dinamarca, en el cual la tasa básica del 32% se eleva al 61% cuando se
incorpora la imposición personal a la renta aplicada a nivel municipal, cuyas
tasas varían entre el 23% y el 32%.
En tercer lugar, se observa que de los 25 países indicados en el cuadro 1,
en 19 casos la tasa básica de imposición a la renta personal supera en cinco
puntos porcentuales la tasa correspondiente a las sociedades, mientras que
sólo en 6 casos la imposición a las personas físicas no supera la imposición
a las sociedades. De estos 6 casos, 3 de ellos corresponden a América Latina
(Argentina, Brasil y México), mientras que los otros se refieren a Nueva Zelanda, Canadá y Dinamarca (si bien en estos dos últimos es por efecto de la
imposición adicional que aplican los gobiernos locales), la imposición personal resulta ser más elevada que la relacionada con la renta societaria.
Esta apreciación global sobre los niveles de imposición a la renta de las
personas y societaria muestra, que si bien dentro de niveles globales de imposición a la renta, existen grandes discrepancias en el tratamiento que los
distintos países brindan a la misma, la Argentina ocupa una posición en relación con la tasa aplicable a las sociedades acorde con la experiencia internacional, pero que por el contrario en materia de imposición a la renta de
personas físicas, el nivel de imposición es inferior. Asimismo la estructura
actual de la alícuota, que grava tanto a las sociedades de capital y SRL con
la tasa proporcional del 33% y que resulta ser igual a la tasa marginal máxima de las personas físicas, no es el patrón más usual de comportamiento en
el contexto analizado.
Tasa de imposición a las utilidades
de sociedades
Tasa
Sobretasas
básica1, 2
y tasas
locales3
Alemania6
45/30
Australia
36
Austria
34
Bélgica4
39
Canadá
28
Dinamarca
34
España
35
Francia
33,3
35
Grecia7
Holanda
35
Hungría
18/33,3
Irlanda
38
Italia
37
Japón9
37,5
Luxemburgo
33
Nueva Zelanda
33
Polonia
40
Portugal
36
Suiza10
8
Reino Unido
33
Estados Unidos
35
Argentina
33
Brasil
31
Chile
15
México
34
7,5; 17
–
–
3
3; 15,5
–
2,75
10
7,5; 17
–
–
–
16,2
12,6; 7,8
4; 10
–
–
10
24,2
–
6,5
–
–
–
–
Tasa máxima a la renta personal
Total
Tasa
básica
56/42
36
34
40,2
44,3
34
36
36 2/3
35
35
18/33,3
38
53,2
51,4
40,3
33
40
39,6
30,3
33
39,2
33
31
15
34
53
47
50
55
29
32
56
56,8
45
60
48
48
51
50
50
33
45
40
11,5
40
39,6
33
25
45
35
Número Sobretasas
de tramos
y tasas
locales3
4
5
5
7
3
3
18
13
5
3
s/d
2
7
5
18
3
s/d
4
15
3
5
7
2
3
8
7,5
1,5
–
3; 7,2
3; 5; 58
29
–
2,4; 15
–
–
–
–
16,2 8
15
2,5
–
–
–
32,3
–
5
–
–
–
–
Total
57
48,5
50
60,6
53,2
61
56
60,2
45
60
48
48
51
65
51,3
33
45
40
43,8
40
44,6
33
25
45
35
1. Las empresas están también obligadas a pagar un impuesto al patrimonio neto en Canadá del 0,2%, Italia 0,75%, Luxemburgo 0,7% y Suiza 0,4%. 2. Tasas menores o graduadas
también se aplican a montos reducidos de beneficios a pequeñas empresas en Bélgica, Canadá, Japón, Luxemburgo, Reino Unido y Estados Unidos. 3. Las tasas locales pueden diferir según el país, por ejemplo, Italia tiene una tasa uniforme local; en Alemania es del 17%,
en Japón 12,6% y en Luxemburgo, 10%. 4. En Bélgica, las empresas no residentes están
gravadas al 43%. 5. Un adicional del 1% para Seguridad Social se aplica al ingreso de capital, además del ingreso de intereses y dividendos. 6. En Alemania/Hungría, la tasa más baja/alta a las sociedades se aplica a los dividendos distribuidos. 7. La tasa de sociedades es
del 40% en Grecia, a las sociedades con acciones al portador y que no cotizan en la Bolsa de
Valores de Atenas y a las sociedades no residentes. 8. La tasa local es aplicable solamente a
los ingresos de las empresas. 9. Las tasas locales son para Tokio. 10. Las tasas locales son
para Zurich.
Fuente: European Taxation and Taxes and Investment in Asia and the Pacific, International
Bureau of Fiscal Documentation, Amsterdam y fuentes adicionales para los Países de América Latina.
2. LA TRIBUTACIÓN AL AHORRO EN LA ARGENTINA
Tal como se indicó en el punto anterior, la amplitud de posibilidades existentes obligó a circunscribir el análisis a un conjunto acotado de posibilidades de colocación de los ahorros, así como a aquellos tributos más importantes.
Respecto a los primeros se analizará, según la legislación argentina, la situación sobre: a) las colocaciones en depósitos a plazo fijo o caja de ahorro
efectuados en bancos privados por personas físicas, b) las inversiones en
obligaciones negociables, distinguiendo según las mismas tengan o no oferta
pública, c) la colocación en papeles comerciales de empresas privadas, d) la
compra de títulos públicos, e) la compra o suscripción de acciones ordinarias
en la bolsa de valores, y por último f) la suscripción con oferta pública de
cuotas partes en fondos comunes de inversión.
Este conjunto de siete posibilidades brinda un panorama suficientemente
N/A
(d)
N/A
(d)
(d)
(d)
N/A
5. Sellos
Exento
Exento
Exento
21
Exento
Exento
4. Valor agregado
21
Exento
Exento
Exento
4,9
Exento
Exento
3.Ingresos brutos
Capital Federal
Exento
0,50
Exento
0,50
Exento
0,50
Exento
0,50
0,50
0,50
Exento
0,50
0,50
2. Bienes personales
- Persona física residente
- Beneficiario del exterior
0,50
Exento
Exento
33
Exento
Exento
33
Exento
Exento
33
Exento
(b)
33
(c)
Exento
33
Exento
N/A
N/A
N/A
b. Utilidad por venta
- Sociedad local
Exento
33
Exento
Exento
33
Exento
No gravado
No gravado
No gravado
Acciones
ordinarias
Títulos
públicos
Exento
33
Exento
Escala 6 a 33
33
13,2
Exento
33
Exento
Escala 6 a 33
33
13,2
Exento
33
(a)
En materia de inversiones de riesgo mediante la compra de acciones ordinarias de empresas locales, los dividendos pagados por las sociedades no se
encuentran gravados en ninguna circunstancia, aun considerando el carác-
1. Ganancias
a. Intereses-dividendos
- Sociedad local
b. Colocación en acciones ordinarias de empresas locales
Documentos
comerciales
Tal como surge del cuadro 2, las colocaciones a plazo fijo se encuentran
exentas del impuesto a las ganancias, en la medida en que los colocadores
sean personas físicas residentes del país. En caso de que los intereses de la
colocación correspondan a sociedades de origen local las mismas estarán sujetas a la tasa societaria del 33%, aunque en forma simétrica las mismas podrán deducir como gastos los intereses pagados.
En caso de tratarse de un beneficiario del exterior, las retenciones correspondientes a intereses provenientes de depósitos a plazo fijo o cuentas de
ahorros en bancos de la Argentina quedan sujetas a una alícuota que varía
entre el 0% al 29,7%, dependiendo de las normas tributarias existentes en el
país de origen. Si éste presenta una certificación profesional o de autoridad
de su país que establezca que la exención no produce transferencia de ingresos a fiscos extranjeros, la alícuota se reduce al mínimo. En caso contrario,
la retención por el pago de intereses al exterior podría llegar al 29,7%.
Adicionalmente al impuesto a las ganancias se aplica en el país el impuesto a los bienes personales, que grava con la alícuota del 0,5% la tenencia de depósitos a plazo, mientras que, tratándose de sociedades, la derogación del impuesto a los activos a partir del mes de septiembre de 1993
eliminó la imposición sobre los mismos a nivel societario.
Por otra parte, este tipo de ahorros no se encuentra alcanzado por tributos locales o municipales, así como tampoco por el impuesto al valor agregado a nivel nacional.
Obligaciones negociables
Sin oferta
Con oferta
pública
pública
a. Colocaciones a plazo fijo en bancos locales
Dep. plazo fijo
o caja de ahorro
(en bcos. locales)
amplio en materia del tratamiento del ahorro, analizando para ello el tributo
a las ganancias, el tributo a los bienes personales, el impuesto sobre los ingresos brutos aplicado por la Capital Federal, al igual que el tributo de sellos, que si bien no se aplica en esta jurisdicción podría eventualmente ser
aplicado en otra provincia y, por último, el impuesto al valor agregado.
De esta forma se estaría cubriendo todo el proceso de colocación de los
ahorros antes señalado como adquisición, tenencia y liquidación, ya que los
cinco tributos analizados cubren las distintas etapas del mismo.
Un aspecto que debe también tomarse en consideración es el carácter del
sujeto involucrado en la transacción, ya que los efectos tributarios diferirán
según sean éstos efectuados por personas físicas, sociedades locales o beneficiarios del exterior.
A fin de poder efectuar una comparación entre las distintas posibilidades
de colocación se analizará en qué medida éstas son afectadas por los impuestos indicados, comenzando por las colocaciones a plazo fijo.
141
Cuotas parte
FCI (e)
CUADRO 2
ARGENTINA
TRATAMIENTO IMPOSITIVO DE COLOCACIONES FINANCIERAS
En porcentajes
140
a.Exentos si el beneficiario presenta una certificación profesional o de la autoridad fiscal de su país, estableciendo que la exención no produce transferencia de ingresos al fisco extranjero. En caso contrario, la retención puede llegar al 27% (que se eleva al 36,99% con “grossing-up”).
b.Si existe habitualidad: escala del 6 al 33% (con posibilidad de alegar exención por venta “demás títulos valores”). Si no existe habitualidad no existe ganancia gravada.
c.Retención sin “grossing-up”: 16,5% (o 33% sobre utilidad real). Retención con “grossing-up”: 18,48%. Posibilidad de alegar exención resultados por venta de títulos valores (D. 2284/91).
d.Derogado por decreto N1 114/93 del 1/2/93 en Capital Federal. En las provincias suele ser el 1% del valor del contrato.
e.Cuando las colocaciones tengan oferta pública.
Fuente: Elaboración propia
CUADRO 2 (cont.)
142
143
ter del sujeto, ya que esta exención alcanza a las personas físicas residentes,
a las sociedades locales o a los beneficiarios del exterior.
En cuanto a la tenencia accionaria, el impuesto a los bienes personales
incorpora a las acciones como uno de sus hechos imponibles y lo grava con
la alícuota del 0,5% en el caso de las personas naturales. Tratándose de beneficiarios del exterior, la tenencia de acciones por parte de los mismos se
encuentra exenta del gravamen, en razón del principio jurisdiccional aplicado en este tributo. Por el contrario, se encuentra alcanzada con el impuesto
la tenencia de acciones cuyos titulares correspondan a empresas radicadas
en países en que no se apliquen regímenes de nominatividad, tributándose
en este caso a la alícuota del 1%.
La derogación del impuesto a las ganancias de capital en el caso de aquellos sujetos que son personas físicas, ha determinado que la posible utilidad
por la venta de acciones, se encuentre exenta de imposición, al igual que si
el sujeto es un beneficiario del exterior. Por el contrario en el caso de sociedades, por la propia definición del concepto de renta incluido en la legislación, las ganancias de capital quedan sujetas a la tasa del 33% que se aplica sobre las rentas ordinarias de ésta.
c. Situación en materia de títulos públicos
La colocación en títulos públicos tiene una gran similitud con el tratamiento otorgado a la inversión en acciones ordinarias, ya que los intereses
pagados por los títulos públicos se encuentran exentos del impuesto a las
ganancias, ya sean percibidos por una persona física residente o por un beneficiario del exterior. Existe sí un tratamiento distinto en el caso de que los
intereses sean percibidos por sociedades locales, ya que en ese caso, y al
igual que cuando la sociedad percibe intereses de colocaciones bancarias,
quedan alcanzados por la tasa societaria del 33%, a fin de guardar simetría
con los intereses percibidos por este sujeto.
Respecto a la utilidad proveniente de la utilidad por la venta de títulos
públicos, éstos guardan un tratamiento igual a la venta de acciones, ya que
por la derogación del impuesto a las ganancias de capital, la diferencia de
precio resultante se encuentra exenta de imposición en el caso de tratarse de
personas físicas, mientras que en el caso de sociedades tributan a la tasa del
33%.
Por otra parte, se señala que al igual que en las colocaciones anteriormente indicadas, la tenencia de cualquier forma de inversión financiera queda gravada con el 0,5% de su valor en base al impuesto a los bienes personales, con lo cual de hecho –pero de manera totalmente imperfecta– este
tributo está sustituyendo, parcialmente, a la imposición a la renta sobre estas colocaciones en la Argentina.
Dado que la tasa de retorno de los distintos tipos de colocaciones es función del coeficiente de riesgo, y su grado de disponibilidad o liquidez, el impuesto resultante es inversamente proporcional a su utilidad, en caso de colocaciones de riesgo, y directamente proporcional en el caso de inversiones
con menor grado de liquidez.
144
145
d. Análisis de las obligaciones negociables
f. El tratamiento de los fondos comunes de inversión
El tratamiento tributario de las obligaciones negociables requiere distinguir si las mismas se realizan por entidades autorizadas a efectuar oferta
pública, de aquellas que se efectúan bajo la instancia de la oferta privada.
Sin entrar a analizar las condiciones requeridas para la oferta pública, se
puede afirmar que en general, éstas guardan una similitud en materia tributaria tanto con los títulos públicos como con la colocación en acciones ordinarias, mientras que en la colocación bajo la oferta privada está asimilada a
las inversiones en documentos comerciales.
Tal como surge del cuadro 2, el tratamiento impositivo a las obligaciones
negociables con oferta pública es igual al que actualmente tienen los títulos
públicos, con la única excepción bajo ciertas circunstancias del impuesto a
los sellos, que puede gravar con el 1%, según la jurisdicción provincial respectiva, la colocación de los mismos.
Por el contrario, los intereses provenientes de colocaciones en obligaciones negociables sin oferta pública se encuentran sujetos a la imposición a
las ganancias, tanto a nivel de personas físicas con alícuota del 6% al 33%,
como en el caso de sociedades locales a la tasa proporcional del 33%. En el
caso de beneficiarios del exterior la remisión de intereses queda sujeta a la
retención del 13,2%, respecto a países con quienes no existe un tratado de
doble imposición, y de existir un tratado ésta variará de acuerdo con los términos del mismo. Por ejemplo, para la remisión de intereses a Chile y Brasil,
se aplica la tasa del 13,2% por reconocerse en el tratado el principio de la
fuente, mientras que en el caso de España, esta alícuota se reduce al 12%, al
igual que para el caso de Austria y Canadá.
En principio, cabe señalar que el tratamiento tributario a los fondos comunes de inversión guarda semejanza con el correspondiente a los títulos
públicos y a las obligaciones negociables colocadas bajo el régimen de la
oferta pública.
En ese sentido los resultados provenientes de su compraventa, cambio,
permuta y disposición, así como también sus rentas quedan exentas del impuesto a las ganancias, excepto en el caso de las sociedades, ya que en esa
circunstancia tributan a la tasa general del 33%.
En caso de tratarse de beneficiarios del exterior regirá asimismo la exención antes indicada del impuesto a las ganancias, aun cuando pueda eventualmente producirse una transferencia a fiscos del exterior.
Debe señalarse que el tratamiento impositivo indicado será de aplicación
cuando los títulos de los fondos comunes de inversión sean colocados por
oferta pública, ya que en el caso contrario no regirá la exención contemplada
en impuesto a las ganancias.
Cabe reiterar que la exención a las personas físicas y los beneficiarios del
exterior se refiere tanto a la renta producida por la colocación de ahorros en
los fondos de inversión, como a la utilidad producida por la venta de las cuotas partes. Respecto a la tenencia de las mismas, el impuesto a los bienes
personales grava con la alícuota del 0,5% el valor de las cuotas partes en la
medida que los sujetos sean residentes locales o sujetos radicados en el exterior, excepto que la titularidad de las cuotas partes corresponda a sociedades radicadas en países donde no rijan las normas en materia de nominatividad, en cuyo caso quedarán sujetas a la alícuota del 1%.
Por último, respecto al impuesto al valor agregado, las incorporaciones de
créditos a un fondo común de inversión no constituirán prestaciones o colocaciones financieras gravadas, es decir que también aquí queda consagrada
la exención del impuesto.
e. Colocación en documentos comerciales “commercial papers”
Esta forma de inversión resulta ser la más gravada por los distintos impuestos, ya que sus intereses quedan alcanzados por el impuesto a las ganancias de las personas físicas, con tasas progresivas del 6% al 33%, como
también cuando los mismos son percibidos por las sociedades. Asimismo la
remisión de intereses al exterior para el caso de que no exista un tratado de
doble imposición queda sujeta a la alícuota del 13,2%.
Por otra parte, estas colocaciones quedan gravadas con el impuesto a los
bienes personales, ya sea tanto en el caso de personas físicas residentes como en el caso de ser el perceptor un beneficiario del exterior.
Sin embargo, la principal diferenciación respecto a otras colocaciones financieras es en relación con el impuesto al valor agregado y el impuesto sobre los ingresos brutos, ya que las mismas son materia imponible del primero a la tasa del 21% y del segundo, en el caso de la Capital Federal, a la
alícuota del 4,9% sobre el monto de los interesases pagados.
3. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL COMPARADA
El propósito de esta sección es proveer una visión global del tratamiento
de las distintas formas de inversión en los países de la OECD. Para ello se
han limitado las posibilidades de inversión a sólo tres de las colocaciones
más significativas, como son los depósitos bancarios, la compra de acciones
de empresas y la adquisición de títulos públicos, si bien se reconoce que
existen otras posibles manifestaciones de inversión que por motivos de sencillez del análisis no son consideradas.
Para ello se ha efectuado una serie de cuadros comparativos que analizan
para cada una de estas alternativas de inversión cuál era la situación tributaria existente a enero de 1993, mirando especialmente el efecto de la imposición a la renta, a los impuestos que gravan la tenencia de estos activos y a
los impuestos a las ganancias de capital, así como a los tributos adicionales
que pueden incidir en las mismas.
A esos efectos se han identificado distintas etapas del proceso de inver-
S
1. Impuesto a las ganancias de personas físicas.
Nota: N = no, S = si, NA = no aplicable, NR = no relevante.
Fuente: OECD, “Taxation and household saving”, Country surveys, 1994
S
S
S
N
NA
N
N
N
NR
N
N
N
S
S
S
N
S
N
N
N
Brasil
Chile
N
N
S
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N
N
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N
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NA
S
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N
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N
N
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Argentina
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Reino Unido
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NR
NR
NR
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S
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N
N
N
Japón
N
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N
Italia
S
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S
S
NA
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Francia
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Estados Unidos
N
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S
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NA
NA
NR
NR
NR
NR
S
NA
N
N
S
S
S
N
Alemania
N
S
N
Australia
Deducción Deducción
gasto
monto de
intereses adquisición
N
Ganancias Donaciones Herencia y
de capital intervivos sucesiones
Valor
original
del activo
Renta
Procedente
del activo
Valor del
activo
Renta anual Renta anual
procedente procedente
del activo del activo
IGPF o imposición sobre
ganancia de capital
Otros
impuestos
IGPF1
Otros
impuestos
Tratamiento en el IGPF1
Disposición de activos
Posesión de activos
Adquisición de activos
Países
sión que pueden estar sujetas o afectadas por el sistema tributario. Las columnas de los cuadros siguientes dividen el tratamiento tributario de un determinado activo en tres fases: i) los efectos tributarios sobre la adquisición
de los activos, ii) mientras éstos son mantenidos en el activo del inversor e
iii) posteriormente en el momento en que éste procede a su liquidación.
En relación con la primera etapa del cuadro 3 se indica el tratamiento tributario a los intereses pagados en préstamos contratados para ser destinados a la adquisición de estos activos, que puede o no ser considerado como
un gasto deducible en el impuesto a la renta personal. Esta primera fase
contempla también la posible deducción del monto de la inversión a los efectos de la determinación del impuesto a la renta y, finalmente, en la columna
siguiente se incluye el posible alcance de algún otro tributo que grave la adquisición de ese activo, como podría ser el impuesto a los sellos, el impuesto
a las ventas o tasas que puedan afectar a los mismos.
Respecto a la fase siguiente del proceso de inversión, que resulta ser el de
mayor importancia, y que grava la posesión o tenencia del activo, se ha dividido en dos partes por un lado la imposición sobre el flujo de renta que el
mismo puede producir, según esté gravado por el impuesto a la renta o no, y
por la otra la imposición sobre el valor del stock a través de la imposición de
tipo patrimonial, como podría ser un impuesto a los bienes o a los patrimonios personales.
Por último, la tercera fase del proceso se refiere a la imposición sobre la
venta o separación del activo del patrimonio del inversor. En este aspecto caben efectuar varias precisiones. Por un lado si la disposición del activo es
consecuencia de una venta o de una transferencia con motivo de una donación o por un acto de transmisión hereditaria. Por la otra, si la venta está alcanzada por la imposición general a la renta o por un impuesto separado
que grave la ganancia de capital o la diferencia entre el precio de compra y el
de venta, y por último si esa venta queda alcanzada o no por una imposición
de tipo patrimonial que alcance el valor total de la misma.
Como puede observarse en los cuadros 3, 4 y 5, existen muchas similitudes pero también gran cantidad de discrepancias entre los países indicados.
Por ejemplo, en materia de deducción de los intereses pagados para la adquisición de los activos, cinco países de los siete considerados no los admiten
sin considerar el tipo de inversión efectuada, mientras que Australia y los
EstadosUnidos permiten la deducción como gastos de esos intereses.
Existe unanimidad entre todos los países respecto a los activos considerados en no permitir la deducción de los montos invertidos en la imposición
personal a la renta, mientras que se presenta una gran variedad de alternativas cuando se trata de aplicar otro tipo de tributo a la adquisición de estos
activos. En ese sentido la columna tercera de los cuadros respectivos indica
que en el caso de Australia las colocaciones bancarias están alcanzadas por
otro tipo de imposición, al igual que la compra de acciones que también aplican varios países, mientras que la inversión en bonos tributa en el momento
de su adquisición con un impuesto separado sólo en el caso de Japón.
En lo referente a la renta proveniente de la tenencia de activos el tratamiento tributario es bastante homogéneo en los países indicados, ya que salvo en el caso de Italia y Japón, la renta en el impuesto a la renta personal en
147
Transferencias
CUADRO 3
TRATAMIENTO FISCAL DE LOS INTERESES DE DEPÓSITOS BANCARIOS
146
N
N
N
S
S
149
1. Impuesto a las Ganancias de Personas físicas.
2. Gravado con impuestos locales a algunos estados.
Fuente: OECD, Taxation and household saving, Country surveys, 1994.
N
N
S
N
N
Chile
N
N
S2
N
S2
N
N
N
–
–
N
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N
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Brasil
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Argentina
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Reino Unido
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Japón
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Italia
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Francia
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Estados Unidos
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Alemania
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S
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Australia
gasto
monto de
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Valor
original
del activo
Renta
Procedente
del activo
Valor del
activo
ganancia de capital
Otros
impuestos
IGPF1
Otros
impuestos
Países
todos los otros casos, e inclusive cuando se trata de dividendos de acciones
Italia también los grava.
Donde se observa una completa falta de uniformidad en el tratamiento
tributario es en la aplicación de impuestos que graven el valor de los activos,
es decir a la imposición de tipo patrimonial. En ese caso sólo en Alemania y
Francia la misma es aplicada en forma amplia sobre las distintas colocaciones analizadas, siendo estos dos países los únicos que utilizan esta forma de
imposición.
Por último se analizan los impuestos que alcanzan esencialmente a la liquidación o disposición de los distintos tipos de colocación financiera. En
ese sentido, se observa en forma total y unánime que en el caso de colocaciones bancarias la disposición de este tipo de activos no está alcanzada bajo
ninguna de las formas de tributación analizadas, aunque sí quedan sujetas
a los impuestos con motivo de la transferencia de los mismos, ya sea por donaciones o herencias, con la única excepción del caso de Australia.
En cuanto a las otras colocaciones financieras, las ganancias de capital
provenientes de la venta de acciones está sujeta en casi todos los países a
una imposición separada, es decir no incluida en el impuesto normal a la
renta, con la excepción del caso de Alemania que no está alcanzada por el
impuesto. Igualmente la transferencia de este tipo de activos por los motivos
antes indicados está generalmente sujeta a imposición.
Por último, el tratamiento se torna más variado en caso de tratarse de colocaciones en títulos públicos, ya que algunos países (Australia, Francia, Japón y Reino Unido) gravan las ganancias de capital proveniente de los mismos en el impuesto a la renta, mientras que Estados Unidos lo grava con un
impuesto por separado.
En conclusión, de la información precedente surge claramente el tratamiento tributario heterogéneo que aplican los distintos países sobre algunas
de las formas más comunes de asignación de los ahorros. Es por ello que extraer un patrón único de comportamiento sobre la experiencia que surge del
análisis de los distintos países resulta poco adecuada.
No obstante esta consideración general si algo pudiera decirse al respecto
será lo siguiente:
En primer lugar, el proceso que lleva a la adquisición de activos no está alcanzado por la tributación, con excepción de algunos países en los que
se considera que los intereses pagados por la toma de préstamos destinados a ser invertidos en los activos analizados, son deducibles del impuesto
a la renta personal. Es decir que se podría decir que en esos casos existe
algún grado de estímulo a la colocación de recursos en ciertas formas de
ahorro.
En segundo lugar, casi todos los países gravan con el impuesto a la renta
los dividendos –tema que será tratado en la próxima sección– y con menor
énfasis la renta proveniente de colocaciones bancarias.
En tercer lugar, la tenencia de estas formas de ahorro se encuentra alcanzada por alguna forma de imposición a los patrimonios, si bien en un
menor número de casos, pero ciertamente en un mayor número de lo que
era razonable encontrar a priori.
Por último, casi sin excepción los países analizados gravan la transferen-
Transferencias
CUADRO 4
TRATAMIENTO FISCAL DE LOS TÍTULOS PÚBLICOS
148
S
S
N
1. Impuesto a las Ganancias de personas físicas.
2. Gravados con impuestos locales en algunos estados.
Nota: N (No), S (Si), NA (No aplicable), NR (No relevante).
Fuente: OECD, Taxation and household saving, Country surveys, 1994.
N
Chile
N
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S
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N
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NR
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S
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S
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N
N
151
4. LA TRIBUTACIÓN Y EL FINANCIAMIENTO DE LA INVERSIÓN CON CAPITAL PROPIO
Reino Unido
N
cia de estos activos, ya sea con motivo de donaciones entre vivos o por causa de muerte.
El tratamiento relacionado con la tributación a las ganancias de capital
proveniente de la disposición de estos activos será analizado en particular en
las secciones siguientes, motivo por el cual los comentarios respectivos se
efectúan en esa sección.
Japón
S
S
S
S
S
NR
NR
NR
NR
NA
S
S
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S
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Italia
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Francia
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S
Estados Unidos
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Alemania
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S
Australia
gasto
monto de
S
S
Valor
original
del activo
Renta
Procedente
del activo
Valor del
activo
ganancia de capital
Otros
impuestos
IGPF1
Otros
impuestos
Países
CUADRO 5
TRATAMIENTO FISCAL DE LOS DIVIDENDOS DE ACCIONES
Transferencias
150
Como se ha mencionado, la tasa aplicable al ingreso gravable de las sociedades de capital en la Argentina es del 33%. Esta misma alícuota se aplica actualmente a las sociedades de responsabilidad limitada y a la parte accionaria de las sociedades en comandita por acciones.
Respecto a sucursales y establecimientos permanentes pertenecientes a
empresas extranjeras o no residentes, la misma alícuota del 33% se aplica
sobre los ingresos imponibles de las mismas, sin que exista diferenciación
entre el tratamiento tributario de las sucursales y el correspondiente a sociedades.
Por otra parte, la distribución de dividendos en efectivo o en acciones no
es actualmente gravada, como así tampoco está sujeta a retención en la
fuente a partir de abril de 1992. Previamente a esta norma los mismos quedaban sujetos a la tasa del 20%.
Con relación a la remisión de utilidades correspondientes a sucursales de
empresas extranjeras, tampoco corresponde aplicar ninguna tasa de retención del impuesto a las ganancias.
No obstante esta disposición general, la distribución de dividendos correspondientes a acciones al portador quedan sujetos a retención cuando las
mismas no se hayan presentado para su conversión en acciones nominativas
no endosables, existiendo un plazo para su conversión que finalizó en mayo
de 1996. Con posterioridad al mismo, cualquier pago de dividendos de acciones no registrables queda sujeto a la tasa de retención del 33%.
Al igual que en el caso de dividendos de acciones, la remisión de beneficios correspondientes a sociedades de responsabilidad limitada se encuentra
liberada de cualquier tasa de retención, con lo cual podría señalarse que el
nivel promedio de imposición corresponde al 33%.
Es decir que a través del sistema de excluir a los dividendos de la base
imponible del impuesto a la renta de las personas físicas, la Argentina ha eliminado totalmente la doble imposición sobre los dividendos de acciones, tanto sean éstos percibidos por accionistas locales como por los no residentes.
Esta situación en materia de tratamiento de las utilidades de sociedades y
su integración en cabeza de sus accionistas plantea una serie de aspectos interesantes, tanto respecto a la experiencia internacional en esta materia, como respecto a la discusión existente sobre el dispar tratamiento que se produce entre la financiación con fondos externos frente a la financiación propia.
Ambos problemas serán encarados seguidamente comenzando por el último de los mencionados, y buscando analizarlo tanto desde la óptica del
152
153
ahorrista o colocador de fondos como desde la óptica de la sociedad que se
enfrenta con las posibilidades de optar por distintas fuentes de financiamiento para llevar cabo un programa de inversión.
Respecto a la postura de aquel que tiene la posibilidad de colocar fondos,
ya sea a través del otorgamiento de préstamos o mediante la adquisición de
acciones, resulta claro que toda vez que en los países donde no existe un sistema de integración plena de dividendos que evite la doble imposición económica, habrá un incentivo a conceder préstamos en lugar de adquirir títulos
representativos de la sociedad.
En general en la medida en que los intereses pagados por la sociedad
sean deducibles de la base imponible como un costo deducible, el ahorrista
solo deberá pagar el impuesto a la renta sobre los intereses percibidos, mientras que en el caso de la compra de acciones los dividendos ganados estarán
sujetos a una tasa de imposición a nivel de la sociedad y posteriormente en
cabeza de la persona física (accionista).
Por el contrario, con un sistema de integración total que elimine la doble
imposición se eliminan asimismo los problemas de discriminación entre las
distintas posibilidades de colocación antes mencionadas.
En el caso de la Argentina se eliminó la doble imposición económica al
considerarse que la percepción de dividendos no se encuentra gravada con el
impuesto a la renta personal, lo cual haría pensar que se ha logrado evitar la
discriminación indicada entre colocación de préstamos y compra de acciones, pero como los intereses percibidos tampoco se encuentran gravados con
el impuesto a la renta personal y simultáneamente se permite la deducción a
nivel societaria de los mismos como un costo de la operación, se restablece
el desbalance que aparentemente se había logrado.
Se analizará seguidamente el mismo problema pero desde la óptica de
aquel que toma la decisión de optar entre distintas fuentes de financiamiento, es decir desde la óptica de la empresa inversora.
En este caso, los intereses pagados podrán ser deducidos de los beneficios imponibles, mientras que, por el contrario, no se permite deducción alguna de los beneficios correspondientes a la colocación de acciones.
Según señala Musgrave,2 la neutralidad puede restablecerse, ya sea eliminando la posibilidad de deducir los intereses pagados o bien permitiendo
la deducción de intereses “imputados” sobre el capital propio, reduciendo así
el impacto de la doble imposición, ya que en ese caso se nivela el tratamiento
tanto a nivel de la sociedad como del colocador de los fondos.
Como argumenta Harberger,3 el impuesto a las utilidades de las sociedades de capital en los Estados Unidos resulta ser, en los hechos, un tributo
que sólo grava el ingreso proveniente del “capital accionario” de las empresas, ya que no es un tributo que grave la totalidad de los ingresos del capital
obtenidos por la sociedad, ni siquiera de los ingresos provenientes de los activos de la sociedad.
Ello plantea, como señala Harberger, la necesidad de aprender la lección
de cómo eliminar el impuesto a las sociedades de capital sin realmente hacerlo, y con ese propósito indica que la solución al problema radica en la plena o total integración del impuesto pagado por la sociedad con el impuesto
personal a la renta.
En la medida en que los accionistas individuales incluyan como parte de
su ingreso la parte proporcional de los beneficios de la sociedad a fin de determinar su propio tributo, y consideren como crédito el impuesto pagado
por la sociedad, en los hechos el tributo sobre estas últimas habrá dejado de
existir, y se lograría la neutralidad buscada entre formas alternativas de financiamiento de la inversión.
Pero, en el caso argentino, esta afirmación de Harberger no resultaría
aplicable, ya que si bien ello eliminaría la discriminación existente contra el
tratamiento del capital accionario, subsistiría el tratamiento favorable al financiamiento con capital ajeno en la medida en que los ingresos por intereses no se encuentran alcanzados con el impuesto a la renta personal.
5. ANÁLISIS DE LAS DISTINTAS FORMAS DE INTEGRACIÓN ENTRE
SOCIEDADES Y PERSONAS
En forma concordante con lo expresado por Harberger respecto a los beneficios que brinda la integración entre la renta de las sociedades y de sus
accionistas, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos se expresó en su
informe, señalando que:
La integración podría reducir las tres distorsiones propias del sistema
clásico (doble imposición económica) a saber:4
a. El incentivo a invertir en sociedades de personas respecto a las sociedades de capital.
b. El incentivo a financiar la inversión de las sociedades de capital con deuda más que con emisión de nuevas acciones, y
c. El incentivo a retener utilidades en lugar de distribuir dividendos a fin de
evitar la doble imposición.
¿Cuál de todas las formas posibles de integración resultaría más aconsejable para lograr estos propósitos? Para ello resulta conveniente establecer
una tipología de posibles formas de vinculación entre la renta de las sociedades y sus accionistas, tal como se indica:
Relación entre las sociedades de capital
y el impuesto a la renta personal
Sin integración:
sistema clásico
Integración de los
beneficios distribuidos
A nivel de las
sociedades
Sistema de
doble tasa
Sistema de
deducción
del dividendo
Integración total:
transparencia fiscal
A nivel de los
accionistas
Sistema de
exclusión del
dividendo
Sistema de
imputación
del crédito
155
1. El sistema de transferencia o integración total por el cual la sociedad sólo determina el monto de las utilidades y los accionistas o dueños
son responsables del pago del impuesto en función de la participación que cada uno de ellos tiene en la misma, no se indica separadamente por no ser utilizado por ningún país de la OECD.
2. El sistema de integración de Alemania opera tanto en base al método de tasas diferenciadas como al régimen de imputación de crédito
con acrecentamiento. Al respecto puede consultarse el Informe del US Department of the Treasury (1992), págs. 172-177.
Fuente: Elaboración propia en base a OECD, Taxing Profits in a global economy (1991) y OECD, Taxation and household saving (1994).
Australia
Finlandia
Francia
Alemania2
Italia
Nueva Zelanda
Noruega
Turquía
Grecia
Austria
Canadá
Dinamarca
Japón
Portugal
España
Turquía
Islandia
Suecia
Bélgica
Luxemburgo
Holanda
Suiza
Estados Unidos
Alemania2
Irlanda
Reino Unido
Tasa cero sobre los
Crédito total por
beneficios distribuidos el impuesto pagado
o sobre dividendos
sobre sociedades
percibidos
Crédito parcial
para accionistas
locales
Deducción parcial
de dividendos
pagados
Tasas menores
sobre beneficios
distribuidos
Crédito parcial del
impuesto pagado
sobre sociedades
Sistemas de
imputación
completa
Sistemas de
Tasa cero
Esquemas de
exención
parcial
A nivel del accionista
Sistemas de
imputación
parcial
Sistema de
deducción parcial
de dividendos
Sistema de
tasas
diferenciadas
Un camino intermedio que tiende a reducir la doble imposición pero sin
llegar a eliminarla totalmente se refleja en las columnas siguientes del cuadro 6. Esta atenuación o reducción puede lograse ya sea a través de medidas
que se aplican en cabeza de la sociedad o bien a nivel del accionista.
Respecto a la primera alternativa, el sistema de doble tasa o de tasas diferenciadas según que la utilidad sea retenida por la sociedad o distribuida a
sus accionistas, tiene en el caso de Alemania a su mejor exponente. En ese
país, el impuesto personal y a las sociedades de capital está totalmente integrado, pero mientras que la tasa sobre dividendos distribuidos es del 36%
pudiendo el contribuyente acreditar totalmente la misma a fin de determinar
su impuesto personal, las utilidades que han sido retenidas por la sociedad
tributan al nivel del 50%.
Mediante el arbitrio de gravar con una tasa reducida (o tasa cero en el caso extremo) a la parte de la utilidad societaria que es distribuida a sus accionistas se atenúa o elimina la doble imposición, ya que la utilidad distribuida
Sistema Clásico
b. Sistemas de integración parcial
A nivel de la sociedad
En la primera columna del cuadro 6 se observan aquellos países que
aplican un sistema clásico o de doble imposición económica, en el cual la sociedad queda sujeta al impuesto a la renta, en función de los ingresos obtenidos por la misma, y posteriormente los dividendos distribuidos son nuevamente gravados a nivel del accionista perceptor sin ningún tipo de crédito o
reducción, razón que da nacimiento al hecho de la doble imposición económica sobre los mismos. En algunas circunstancias puede llegar a establecerse un monto mínimo deducible por debajo del cual no se tributa a nivel de la
renta personal. Asimismo, en forma complementaria a la renta normal debemos señalar que las ganancias de capital provenientes de la venta de acciones quedan alcanzadas por este tributo, ya que de esa forma se captura el
mayor valor que las mismas reflejan en razón de las utilidades retenidas por
la sociedad.
Como se ha indicado, Estados Unidos es quizás uno de los países que ha
aplicado este sistema durante mayor tiempo y el informe elaborado por el
Departamento del Tesoro refleja la disconformidad respecto al mismo. En este caso la tasa del impuesto federal a la que tributan las corporaciones, si
bien es progresiva para niveles bajos de ingreso gravable, se puede señalar
que la tasa general es del 34% y, a su vez, los dividendos quedan sujetos a la
imposición personal con alícuotas que varían entre el 15% al 39,6% según el
nivel de renta del contribuyente.
CUADRO Nº 6
SISTEMAS DE INTEGRACIÓN DE LAS RENTAS SOCIETARIAS Y DE SUS ACCIONISTAS
a. Sistema clásico o doble imposición
Reducción de la doble imposición
Como se observa, son varias las alternativas posibles, que van desde la
integración plena hasta la total doble imposición económica. La experiencia
de los países en este aspecto es también compleja, como surge del cuadro 6,
que sintetiza esta situación.
A nivel de la sociedad A nivel del accionista
Eliminación de la doble imposición1
Ninguna o mínima reducción
154
156
157
estará sujeta a un nivel de imposición menor, en cabeza de la sociedad, para ser gravada íntegramente en cabeza de los accionistas.
Un resultado semejante podría lograrse también reduciendo la doble imposición a nivel de la sociedad, como por ejemplo se efectúa en Islandia,
donde no existe una integración total. Sin embargo los dividendos distribuidos tienen una deducción tanto a nivel de la sociedad como de la persona física. A nivel de la sociedad, el 15% de los dividendos distribuidos es deducible contra la base del impuesto societario, y respecto al accionista los
dividendos se encuentran exentos del impuesto personal, en la medida en
que los mismos representen menos del 15% del total de acciones poseídas
por el contribuyente. En la práctica ambas medidas conjuntamente implican
que pagos de dividendos de hasta el 15% del total del valor de las acciones
se encuentran exentos de tributación.
El tratamiento de los dividendos en Suecia tiene algunas características
interesantes de señalar, ya que si bien por una parte no existe integración
total, por la otra, ciertas formas de distribución de beneficios son gravadas a
una tasa reducida. Esto ocurre en el caso de dividendos correspondientes a
nuevas emisiones de acciones, porque los mismos tienen derecho a una deducción del 10% del monto del capital aportado, durante un lapso de veinte
años.
De todas maneras, la doble imposición subsiste parcialmente ya que las
corporaciones quedan sujetas a la tasa del 30%, y los dividendos distribuidos –que no estén comprendidos en las circunstancias antes indicadas– tributarán a la tasa proporcional del 30% adicional.
Un aspecto que es interesante señalar en el caso de Suecia es que la estructura del impuesto a la renta de las personas físicas trata en forma cedular a las rentas del capital, incluyendo en ésta dividendos, intereses, ganancias de capital (excepto las provenientes de acciones que tributan al 25%) y
otras a la alícuota del 30%, mientras que el resto de las otras rentas que se
podrían denominar como ganadas quedan sujetas a la tasa del 20%.
Una forma alternativa de atenuar la doble imposición, pero ahora adoptando medidas a nivel del accionista y no a nivel de la sociedad como las indicadas precedentemente, son los métodos conocidos como de imputación
parcial de créditos y de exención parcial para el accionista.
En general, estos sistemas atenúan la doble imposición a nivel de la persona física, en la medida en que la sociedad tributa a una tasa única sobre
el total de sus utilidades cualquiera fuere el destino de las mismas, y por su
parte respecto a las utilidades distribuidas a las personas físicas se concede
un crédito por parte del impuesto pagado por la sociedad. De esta forma se
reduce la tasa media del impuesto personal a la renta y por lo tanto la tasa
combinada sobre las utilidades distribuidas.
Tal resulta ser el caso del Reino Unido, en el cual las utilidades distribuidas son sujetas al sistema de imputación de crédito, que permite computar
al accionista un crédito parcial por el impuesto soportado por la sociedad correspondiente, que se ha establecido en el 33% del dividendo recibido y que
será computable contra su impuesto personal, que quedan a su vez totalmente gravados una vez producido el acrecentamiento parcial “grossing-up”
de éstos con el impuesto pagado por la empresa.
Por su parte, las sociedades tributan a la tasa proporcional del 34%, con
excepción de las empresas pequeñas, que tributan a la alícuota del 25%.
En el caso de España, los dividendos recibidos son gravados como parte
del ingreso global de las personas, pero en la medida en que los mismos hayan estado sujetos al impuesto a las sociedades españolas se otorgará un
crédito del 10% del monto del dividendo percibido computable contra el impuesto personal a la renta.
En ese país, las corporaciones quedan sujetas a la tasa proporcional del
35%, mientras que la tasa marginal máxima correspondiente al impuesto a
las personas físicas alcanza el 56%.
De hecho podríamos señalar que las diferencias entre el sistema del Reino Unido y de España, para poner sólo dos ejemplos, no difieren mayormente, ya que en ambos casos, el objetivo de atenuar la doble imposición económica es logrado a través del otorgamiento de un crédito respecto al dividendo
percibido por el accionista.
El sistema seguido por España es el de mayor aplicación en los países de
la OECD, ya sea por su simplicidad, por su menor costo fiscal o por lograr
atenuar el impacto de la imposición a nivel societario, en un contexto donde
existe incertidumbre sobre la traslación del tributo. Es así que Austria, Canadá, Dinamarca, Japón, entre otros, siguen actualmente este criterio de integración.
En este último país, por ejemplo, el accionista puede deducir el 10% de
sus dividendos del impuesto a la renta personal, que tiene una tasa marginal
máxima que llega al 50%, mientras que las corporaciones tributan a la alícuota del 37,5%.
c. Sistemas de integración plena
Por último, se analizarán aquellos métodos que eliminan la doble imposición, ya sea porque representan un caso extremo del sistema de la doble tasa, por el cual los dividendos distribuidos no quedan sujetos a imposición a
nivel societario, o bien se evita la doble imposición a nivel del accionista, basándose en un sistema de imputación completa.
En relación con esta materia, resulta interesante señalar el caso de Grecia, por los cambios técnicos aplicados en él. Hasta el año 1993 el objetivo
de evitar la doble imposición se lograba a nivel societario gravando exclusivamente las utilidades retenidas o no distribuidas a la tasa del 46%. Por su
parte, el accionista tenía la opción de incorporar los dividendos percibidos en
su declaración global y tributar de acuerdo con su propia escala, en cuyo caso podría tomar totalmente como crédito la retención en la fuente del 42%
efectuada a nivel societario, cuando correspondía a empresas que cotizaban
en la bolsa de valores y que estaban integradas por acciones nominativas.
Esta tasa de retención se elevaba hasta el 50% en el caso de acciones al portador de sociedades que no tenían cotización bursátil, la cual coincidía con
la tasa marginal máxima del impuesto a la renta personal.
Con posterioridad a 1994, la tributación sobre los dividendos distribuidos
en Grecia ha sido derogada, es decir que los dividendos se consideran no
158
gravables a nivel de la persona física y por otra parte las corporaciones tributan actualmente a la alícuota del 35% sobre el total de la utilidad del ejercicio sin consideración respecto a si las mismas son distribuidas o retenidas.
Es decir que hasta 1993 Grecia eliminó la doble imposición a través del
juego de tasas a nivel societario, según el destino de la utilidad y desde 1994
también eliminó el mismo fenómeno, pero ahora desgravando a los dividendos en la imposición personal, y gravando la renta exclusivamente a nivel societario, tal como ocurre en el caso argentino.
Por último, y antes de cerrar esta sección, se analizará el sistema posiblemente considerado más perfecto en su estructura técnica, tal como es el sistema de imputación de crédito con acrecentamiento.
En ese aspecto conviene señalar el caso de Australia, donde los dividendos recibidos por los accionistas provenientes de corporaciones australianas
son acrecentados por el impuesto pagado por las mismas, que actualmente
es del 39%, y la sumatoria de ambos se constituye en materia imponible del
impuesto a la renta de la persona, quien puede tomar como crédito pleno el
impuesto correspondiente a la sociedad. No obstante lo señalado, se observa
que el crédito de impuesto imputado no puede ser trasladado hacia adelante, como tampoco solicitar su devolución, por lo cual la situación de aquellos
contribuyentes personales cuya tasa marginal de los dividendos resulta ser
inferior al 39% no resultaría ser totalmente neutralizada.
En el caso de Francia, los dividendos pagados por sociedades francesas
dan lugar a considerar un crédito fiscal “avoir fiscal” del 50% del monto de
los mismos en beneficio de los accionistas residentes. El crédito es deducible
del impuesto determinado o bien puede ser devuelto en efectivo si excede al
monto del impuesto.
Finalmente, se analiza el caso de Nueva Zelanda donde el impuesto personal y a las corporaciones está totalmente integrado, a través del sistema de
imputación total del impuesto societario a los dividendos distribuidos.
El gobierno introdujo este sistema en 1988 por el cual resulta que la tasa
efectiva sobre los dividendos distribuidos por la sociedad es igual, en la mayor parte de los casos, a la tasa marginal de accionista. En ese sentido debe
señalarse que tanto la tasa de imposición sobre las empresas, como la tasa
marginal máxima de las personas físicas resultan ser del 33% en ambos casos.
En relación con los países de América Latina, tanto la Argentina como
Brasil han adoptado en estos últimos años el sistema de exclusión del dividendo, otorgando la exención de los mismos en el impuesto a la renta personal, mientras que Chile, por el contrario, ha adoptado desde hace ya muchos
años el sistema de integración total con acrecentamiento, que resulta ser el
más frecuentemente utilizado por los países de la OECD.
Un caso extremo que vale la pena señalar se refiere a la experiencia de
Uruguay, país en el cual la doble imposición económica no puede producirse
desde el momento en que ha eliminado en su totalidad el impuesto a la renta
de las personas físicas.
159
6. LA PROPUESTA DEL DEPARTAMENTO DEL TESORO EN MATERIA
DE INTEGRACIÓN DE SOCIEDADES Y PERSONAS
Es interesante comentar esta propuesta, no sólo por la profundidad del
estudio efectuado durante un extenso tiempo y con interesantes aportes de
un gran número de profesionales, sino porque las conclusiones al que el
mismo arriba son particularmente relevantes para el caso argentino.
Se ha mencionado que el sistema clásico o de la doble imposición, el cual
ha sido utilizado por los Estados Unidos a lo largo de muchas décadas, produce una serie de distorsiones económicas significativas que la propuesta
trata de superar, ya que el mismo afecta el grado de desarrollo de las corporaciones, afecta la neutralidad entre fuentes alternativas de financiamiento e
incentiva a la retención de utilidades o podríamos decir incentiva a distribuir
utilidades de una manera subrepticia a los efectos de evitar la doble tributación.
Para ello, el informe investigó distintos modelos alternativos, que de una
u otra forma ya han sido ilustrados a través de los casos de países antes
mencionados y que en términos sintéticos serían los siguientes:
a. Asignar la totalidad de la utilidad al accionista, liberando de impuesto a
la sociedad (sistema de imputación de la utilidad a los accionistas), es decir, siguiendo los mismos principios que se utilizan para tratar las utilidades de las sociedades de personas. A este método, también se lo conoce como de transparencia fiscal, ya que en él la sociedad sólo determina
la utilidad impositiva y asigna la totalidad de ésta –distribuida o retenida– a sus accionistas.
b. Exclusión de los dividendos del impuesto a la renta personal (sistema de
exclusión del dividendo), mediante el cual la sociedad continuará pagando el impuesto a la tasa normal sobre la utilidad total, ya sea ésta retenida o distribuida, y el accionista no incluirá los dividendos recibidos dentro de su ingreso total. Todas las otras distribuciones o pagos efectuados
por la corporación, como intereses u otras rentas, quedarían gravadas.
c. Sistema de imputación del crédito a nivel del accionista, mediante el cual
la sociedad determinará y pagará el impuesto sobre el total de la utilidad
del período y el accionista incluirá los dividendos recibidos en su declaración personal de rentas, acrecentados con la parte del impuesto pagado
por la sociedad y simultáneamente tomará un crédito por este impuesto,
a fin de compensar el incremento en su obligación tributaria (sistema de
imputación completa).
d. Impuesto comprensivo a la renta de las empresas (“comprehensive business income tax o CBIT”) y que posiblemente resulte ser el modelo más
completo de las varias alternativas tratadas en ese informe. La característica principal del mismo consiste en que las utilidades imponibles de las
empresas, ya sean éstas corporaciones o personas, son gravadas con una
tasa única sobre una base imponible que difiere de la actual, en la medida en que no se permite la deducción de intereses por los préstamos recibidos y, por otra, al nivel del accionista, los dividendos e intereses recibidos de las sociedades están excluidos del impuesto a la renta personal.
160
161
De las cuatro alternativas técnicas analizadas en el informe se cree conveniente considerar con mayor detalle la indicada como sistema de exclusión
del dividendo, y la correspondiente al impuesto comprensivo a las empresas
(CBIT). La primera porque guarda una semejanza con la situación actual argentina en esta materia y la segunda por su carácter innovador que implica
un cambio profundo en la estructura del tributo.
Como se ha mencionado, las semejanzas más importantes entre ambos
sistemas consisten en eliminar la tributación a los dividendos percibidos de
la imposición al nivel de la persona física, quedando éstos sujetos a tributación exclusivamente en cabeza de la sociedad. Por otra parte, la principal diferencia entre los dos esquemas es el tratamiento de los intereses, ya sean
éstos los pagados por la sociedad, que no podrán ser deducibles para el cómputo de su ingreso imponible, ni tampoco computado a nivel del perceptor,
que no deberá incluirlos en su renta global.
Como se puede observar, ambos esquemas propician un sistema cedular
de imposición a la renta, siendo ésta su principal diferencia con el método de
imputación de crédito que, por el contrario, busca la globalización de la imposición en cabeza de la persona física.
¿Cuáles han sido las principales razones que han llevado al Departamento del Tesoro a propiciar, primero en el corto plazo, la adopción del sistema
de exclusión del dividendo y, en un lapso mayor, su conversión al método del
impuesto comprensivo a la renta de las empresas?
La respuesta a esta pregunta se encuentra reiterada en distintas partes
del informe, al señalar que la preocupación por “lograr la mayor simplificación posible”5 ha sido el principal argumento en preferir el sistema de exclusión de dividendos a cualquier otra forma de imputación de crédito a nivel
del accionista.
En forma complementaria con ese propósito general, la opción por el sistema de exclusión de dividendos se vio también motivada por la necesidad de
atender aspectos propios de la estructura del impuesto a la renta en ese país,
tales como es el caso de los accionistas no residentes y exentos, y el tratamiento de las preferencias tributarias actualmente existente, entre otros aspectos.
Cabe señalar también que en cualquiera de los sistemas analizados en el
informe surgen problemas adicionales en relación con el tratamiento a las
ganancias de capital relacionado con el valor de las acciones. Moverse del
sistema clásico a algunos de las posibles alternativas de integración reduce
el sesgo negativo en contra del financiamiento accionario; las distintas alternativas existentes para tratar el mayor valor de las acciones como consecuencia de la retención de utilidades a nivel de la sociedad, pueden alterar
los objetivos de neutralidad perseguidos.
Por una parte, si las ganancias de capital que obtienen los accionistas no
son consideradas para la determinación de su impuesto personal puede producirse un diferimiento o una eliminación del impuesto atribuible a la apreciación de los activos no realizados de las sociedades.
Por la otra, si se sigue el sistema de exclusión de dividendos propuesto
en el informe, gravar las ganancias de capital a nivel de los accionistas perpetuaría el sesgo contra el financiamiento accionario al continuarse con los
efectos de la doble imposición por las utilidades no distribuidas.
Del análisis anterior resulta interesante observar que las diferencias entre el sistema propuesto para el largo plazo en los Estados Unidos guarda
una cercanía muy estrecha con la situación actualmente prevaleciente en esta materia en nuestro país.
En realidad la diferencia fundamental reside en el tratamiento de los intereses pagados por las sociedades, que son deducibles en nuestra legislación, pero que tendría un tratamiento opuesto en el sistema CBIT. Una diferencia adicional es la que se refiere al tratamiento a las ganancias de capital
proveniente del efecto de la retención de utilidades, que en la Argentina quedan excluidas de imposición al haberse derogado este tributo, mientras que
en la propuesta del Tesoro podrían o no quedar alcanzadas por el tributo, tal
como se ha mencionado.
Asimismo si se considera que en la Argentina la legislación trata por igual
las utilidades provenientes de las sociedades de capital como las sociedades
de responsabilidad limitada, la propuesta del informe se acerca aún más a la
situación actual argentina, ya que en dicho informe la reforma busca gravar
con la tasa del 31% tanto a las corporaciones como a las sociedades no incorporadas.
A modo de conclusión en esta materia, se puede formular la siguiente
pregunta ¿el sistema de exclusión del dividendo (imposición cedular) propuesto para los Estados Unidos satisface los objetivos que uno esperaría ver
logrados por el impuesto a la renta en nuestro país?
Al respecto consideramos que la respuesta es obviamente negativa, toda
vez que, en primer lugar, Argentina no experimenta las mismas alteraciones
económicas causadas por el sistema de doble imposición o clásico y cuyos
efectos negativos se procura corregir en ese país, y en segundo lugar los objetivos que pudieran perseguirse en la Argentina con el tributo no necesariamente deberían ser los mismos que los propuestos para los Estados Unidos.
Por último, y para reafirmar este aspecto, el sistema de eliminar la doble
imposición a través de la imputación plena, ampliamente utilizado por muchos de los países de la OECD y Chile, logran conciliar tanto los beneficios
de la neutralidad como evitar las alteraciones en la equidad distributiva.
Para concluir, y tal como se señala en el informe6 el sistema de imputación de crédito se asemeja al sistema actual de retención en la fuente a los
sueldos y salarios pagados, en el cual el empleado incluye sus ingresos juntos con las otras rentas y toma como crédito la retención efectuada por la sociedad. Siendo ello totalmente aceptado ¿por qué debería darse un tratamiento diferente cuando los ingresos no provenienen del trabajo personal
sino de la renta del capital?
7. COMPARACIÓN INTERNACIONAL SOBRE LA CORRECCIÓN DE LA
DOBLE IMPOSICIÓN ECONÓMICA
De los varios sistemas de integración entre la renta de las sociedades y
sus accionistas surgen claramente tres circunstancias bien diferenciadas. La
primera es aquella donde no existe ningún sistema que atenúe el peso de la
doble imposición económica, es decir en la que tanto tributa la sociedad co-
162
mo el accionista en forma independiente. El caso opuesto a ella es cuando se
evita totalmente este fenómeno y sólo se tributa en cabeza de la empresa o
del accionista en forma exclusiva, lo cual puede dar lugar a dos niveles distintos de imposición en función del nivel de las alícuotas. La tercera situación, y por cierto la más compleja, es cuando se produce una atenuación o
alivio parcial de la doble imposición. Resulta entonces en este caso interesante poder apreciar en qué grado los países se acercan más a alguna de las
situaciones extremas mencionadas, es decir, en qué medida se afecta más la
neutralidad en un caso que en el otro.
Para ello esta sección presenta un análisis efectuado para el caso de los
países de la OECD y complementado con el análisis referido a algunos países
de América Latina, que busca expresar el coeficiente de atenuación de la doble imposición económica.
Este coeficiente es calculado como el porcentaje de reducción que puede
lograrse con algunos de los sistemas analizados, respecto a la diferencia
existente entre la tasa total de imposición (tasa combinada) cuando existe
atenuación total y la tasa combinada que se produciría sin ningún tipo de
atenuación.
En otras palabras este coeficiente presentará tres resultados posibles,
que va de un coeficiente extremo de 0%, cuando se produce la doble imposición económica sin ningún grado de atenuación, a un resultado del 100%
cuando se logra evitar totalmente este efecto. Entre ambos valores se presentarán todas aquellas circunstancias de países que sólo logran atenuar la doble imposición económica.
Previo al análisis de los resultados obtenidos es conveniente señalar algunos supuestos sobre los cuales éstos están basados, y que buscan esencialmente facilitar la obtención de los mismos. Para ello se considera que el impuesto a las sociedades es soportado totalmente por las mismas, es decir
que se descarta la traslación del impuesto a la renta de las sociedades por
motivos fácilmente entendibles, y además que luego del pago del impuesto a
las sociedades éstas distribuyen el total de las utilidades remanentes. Por último, que los perceptores de los dividendos son accionistas residentes del
país y que éstos quedan gravados a su tasa marginal máxima.
Con esos propósitos se ha elaborado el cuadro 7, que recoge la información, para el año 1991, correspondiente a los países desarrollados y para el
año 1996 para los países de América Latina, que incluye la alícuota legal
aplicable a las sociedades (columna 1), la tasa marginal máxima del impuesto a la renta personal (columna 2), y la tasa a la que quedan gravados los dividendos luego de la aplicación del sistema de integración existente en cada
país (columna 3) y, por último, la tasa total de tributación o la tasa combinada (columna 4), ya que la misma refleja el efecto conjunto de la imposición a
la sociedad y a sus accionistas.
En primer lugar se observa que el nivel de imposición sobre las corporaciones ronda en torno al 35% para el año 1991, y que por otra parte en la
casi totalidad de los países las tasas marginales máximas de las personas físicas superan a las tasas societarias por más de 10 puntos porcentuales,
aun en el caso de los Estados Unidos, que si bien en 1991 eran del 31% a
partir de 1993 han sido elevadaa al 39,6%.
CUADRO 7
IMPOSICIÓN SOBRE DIVIDENDOS DISTRIBUIDOS
País
163
Tasa
sociedades
(ts)
Tasa
marginal
I.R. P.F.
(tmp)
Tributación
impuesto a
la renta sobre
dividendos
(Tp)
Imposición a
la renta
(Tasa
combinada)
Tt = ts + Tp
Coeficiente
de
atenuación
u
%
Alemania
Italia
Grecia
Francia
Reino Unido
Irlanda
España
Dinamarca
Portugal
Bélgica
Holanda
Luxemburgo
Estados Unidos
0,36
0,36
0,00
0,42
0,34
0,40
0,35
0,38
0,36
0,39
0,35
0,33
0,34
0,53
0,50
0,50
0,57
0,40
0,53
0,56
0,57
0,40
0,25
0,60
0,50
0,311
0,17
0,14
0,50
0,21
0,13
0,22
0,29
0,28
0,21
0,15
0,39
0,33
0,20
0,53
0,50
0,50
0,63
0,47
0,62
0,64
0,66
0,57
0,54
0,74
0,66
0,54
100
100
100
67
65
53
47
44
23
0
0
0
0
Argentina
Brasil 2
Chile
0,33
0,31
0,15
0,33
0,25
0,45
0,0
0,0
0,38
0,33
0,31
0,45
100
100
100
México
0,34
0,35
0,0
0,34
100
Nota: u = cociente entre el exceso (brecha) de la tasa de tributación máxima (doble imposición) menos la tasa de tributación actual dividida por el exceso entre la tributación máxima menos la tasa de tributación mínima (integración total).
w
EM - EL
u = — = ————— * 100
m
EM - Em
1. Hasta 1991, desde 1993 la tmp es 39,6%.
2. Desde 1996.
Fuente: ídem OECD (1991) y elaboración propia para los países de América Latina. Incluye sólo impuestos de los gobiernos nacionales.
Como resultado de ambos elementos y de la multiplicidad de sistemas de
integración entre renta de sociedades y de las personas físicas, se observa
una gran disparidad en los niveles de tasas combinadas que van desde un
máximo del 70% hasta un nivel mínimo del 47% para los países de la OECD.
Respecto a los países analizados de América Latina (Chile, Brasil y México), diremos que mientras que Chile ha optado por un sistema de integración
total con acrecentamiento por el impuesto pagado por la sociedad y con crédito total a nivel del accionista, México emplea una forma de evitar la doble
164
165
imposición semejante a la de Argentina, ya que de acuerdo con su legislación
los dividendos que las empresas pagan a sus accionistas residentes en México o no residentes son considerados libre de imposición.
En cuanto a los niveles de imposición Chile aplica una alícuota del 15%
sobre la renta imponible de las sociedades, y por la parte de los dividendos
distribuidos o girados al exterior (primera categoría) el accionista local queda
sujeto a la tasa del impuesto global complementario, cuya alícuota marginal
máxima es del 45%. El accionista doméstico podrá tomar como crédito el impuesto pagado por la sociedad, resultando la tasa combinada máxima del
45%.
En el caso de accionista no residente, la norma general indica que la distribución de dividendos está sujeta al impuesto adicional del 35%, sin computar como crédito al impuesto de la primera categoría.
En el caso de Brasil desde el año 1996 las sociedades quedan gravadas a
una tasa promedio del 31%, como resultado de adicionar a la tasa básica del
15% sobre las utilidades de la sociedad otras tasas adicionales y complementarias. Los dividendos distribuidos a accionistas residentes o del exterior
se encuentran exentos, por lo cual no se presentan problemas de doble imposición económica.
CUADRO 8
TRATAMIENTO DE LAS GANANCIAS DE CAPITAL (SOCIEDADES)
8. TRATAMIENTO DE LAS GANANCIAS DE CAPITAL A NIVEL DE
PERSONAS Y DE SOCIEDADES
En materia de imposición a las ganancias de capital, el tratamiento otorgado a las mismas en el caso de que el sujeto sea una corporación o sociedad de capital resulta ser bastante uniforme en los países de la OECD. En
ese sentido diremos que con excepción de Bélgica, Canadá, Dinamarca y
Nueva Zelanda, las mismas quedan sujetas a la tasa general del impuesto
societario. Es decir que sobre 25 países, 20 adoptan un tratamiento tributario en el cual no se distingue entre rentas normales y ganancias de capital,
como lo establece también la legislación Argentina, tal como se indica en el
cuadro 8.
Los casos de excepción indicados difieren en cuanto a su tratamiento.
Así, por ejemplo, Bélgica grava a las ganancias de capital a la tasa del 19,5%
en la medida en que las mismas sean consideradas de largo plazo (más de
cinco años). Las de corto plazo se imponen a la tasa general del impuesto a
la renta.
Dinamarca y Nueva Zelanda prácticamente consideran exentas a las mismas, razón por la que tampoco existe ningún impuesto separado que alcance
a este concepto.
Por último, Canadá las grava a la tasa general del impuesto a la renta pero considerando como base imponible a esos efectos el 75% del monto de la
ganancia de capital.
Si son obtenidas por sujetos del impuesto personal a la renta, el tratamiento a las ganancias de capital difiere en mayor grado, tal como surge del
cuadro 9.
En el mismo se han volcado las distintas circunstancias tributarias sólo
País
Tipo general
de imposición
Tipo
especial
Corrección de
la inflación
Exención por
reinversión
Argentina
Sí
–
No
Australia
Sí
–
No (se encuentran
suspendidos los ajustes)
Si (con un período de
tenencia mínimo de
12 meses)
No
No
Sí1
Sí
No
No
No
No
No
No
Sí
No
No
No
Sí
No
Sí
Sí
Sí
Sí
No
No
No6
No
–
No
Sí9
No
No
No
No
Sí
No
No5
No
Sí
Sí7
Sí
Sí
Sí10
Sí
No
No
Sí
Sí
No
Austria
Bélgica
Canadá
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Islandia
Irlanda
Italia
Japón
Luxemburgo
Holanda
Nueva Zelanda
Noruega
Portugal
España
Suecia
Suiza
Turquía
Reino Unido
Estados Unidos
Sí
–
Sí (con un Período de
19,5%
tenencia de al menos
(más de 5 años)
5 años)
75% del valor
–
Generalmente exentas
–
Sí2,3
–
–
Menos de 2 años: 34%
Más de 2 años: 19% o 25%4
Sí
–
Sí
20% en caso de cesión de empresa
30% en caso de cesión de marca
o clientela
Sí
–
–
De 1 a 3 años: 50%
De 3 a 6 años: 35%
Más de 6 años: 30%
Sí
–
Sí3
–
Sí
–
Sí
–
Exentas
–
–
Sí8
Sí
–
Sí
–
Sí
–
Sí3
–
Sí
–
Sí
–
Sí
–
No
1. Bajo ciertas condiciones (período mínimo de 7 años, reinversión en activos inmateriales). 2. Tipos diferentes para los valores mobiliarios. 3. Tipo diferente para bienes
inmuebles. 4. Bajo reserva de reinversión, si no el tipo es del 34%. 5. En ciertos casos.
6. Las ganancias de capital realizadas sobre los edificios en caso de liquidación de una
sociedad son ajustados en función de la inflación. 7. Retraso máximo de 4 años. 8. En
caso de activos amortizables. Otras normas para el resto. 9. Para los activos amortizables y los terrenos. 10. Sujeto a un límite temporal de 2 años.
Fuente: OECD, Taxing Profits in a Global Economy (1991).
- 7,5% para metales preciosos
- 4,5% joyas, arte, piezas de colección, antigüedades vendidas en pública subasta
- 7,5% antigüedades vendidas de otra forma o exportadas
56%
- inmuebles: 2 años
- muebles: 1 año
Francia
Corrección por inflación
- B. Inmuebles: reducciones tipo sobre 1/5
de plusvalía
- V. Mobiliarios: 15%
Cesión de activo empresarial
Exención por inversión
56%
Exentos si:
> 16 años (activos)
> 11 años (títulos cot. of.)
> 21 años (inmuebles)
Carácter especulativo < 2 años
- Inmuebles: si se vende en los 3 años des- Exceptuadas de gravamen
de su adquisición se grava el 100%. Se reduce el 20% por cada año de propiedad
posterior al 31
- muebles: 3 años
Dinamarca
España
Acciones de “interés sustancial”
Como regla, las ganancias de capital proce- No gravadas salvo las plusvalías procedendentes de actividades no comerciales, no tes de la venta de una participación > 25%
en una sociedad belga a una entidad legal
están gravadas
extranjera (tipo: 16,5%)
Bélgica
56%
Activos utilizados en actividad profesional:
régimen del Impuesto de Sociedades, pero
con aplicación de tipos distintos
Tipos reducidos y derecho a compensación
de pérdidas: enajenación de participaciones
significativas
53%
Exceptuadas de gravamen a no ser que las
enajenaciones supongan “una intervención
en el tráfico económico general”
Carácter especulativo
- muebles: 6 meses
Ganancias a largo plazo
Ganancias a corto plazo
CUADRO 9
TRATAMIENTO DE LAS GANANCIAS DE CAPITAL
(Personas físicas)1
9. SÍNTESIS Y CONCLUSIONES
Gravamen al tipo
marginal máximo
Gravámenes especiales
para algunos países seleccionados. Se observa, en primer lugar, que muchos
distinguen entre ganancias de corto y de largo plazo, las que pueden quedar
sujetas a un impuesto separado o bien las normas generales del impuesto a
la renta, pero que salvo excepciones como las de Bélgica, Grecia y los Países
Bajos, en los que se consideran exentas, en el resto de los casos están alcanzadas por algún tipo de imposición.
En general el tratamiento a las ganancias de capital diferirá según que
las mismas provengan de la realización de inmuebles o de valores mobiliarios (la imposición tiende a ser mayor sobre las primeras).
Por último, la diversidad de tratamientos en cada uno de los países indicados no permite sacar una conclusión general sobre este tema, dada la cantidad de matices existentes.
El análisis precedente en cuanto al tratamiento tributario de las distintas
operaciones financieras ha sido encarado desde dos puntos de vista. Por una
parte se buscó identificar el problema desde la óptica del ahorrista o colocador de fondos, según el mismo se oriente por colocar sus ahorros en depósitos en el sistema financiero, en la compra de títulos públicos, en documentos comerciales, obligaciones negociables tengan o no oferta pública, en
acciones de sociedades anónimas, o bien en la compra de cuotas partes de
fondos de inversión.
En todos estos casos se partió del supuesto de que el ahorrista no se encuentra exento en razón de su carácter subjetivo al pago de tributos y por
otra parte según el sujeto que lo realiza, ya sea en función de ser una persona física residente en el país, una sociedad de capital o un beneficiario del
exterior.
Asimismo, se han contemplado distintos tipos de tributos, según se apliquen sobre el flujo de rentas obtenidos en el período, sobre la utilidad producida en el momento de la liquidación o venta del activo, o sobre su tenencia a lo largo del año, como asimismo en el proceso de transferencia o
adquisición del activo respectivo.
Este análisis efectuado para el caso de la Argentina muestra el nivel de la
alícuota a la cual queda gravada cada operación y su complemento con un
menor nivel de detalle para un conjunto de países desarrollados que forman
parte en su mayoría de la OECD, si bien en este caso no ha sido factibl, en
razón de la cobertura del trabajo, poder indicar los niveles respectivos de las
alícuotas a la que queda gravada cada operación.
Por otra parte, el informe incursionó en el complejo tema de analizar la
imposición conjunta entre las utilidades que obtienen las sociedades de capital con la que sufren sus accionistas cuando perciben dividendos. Si bien
la situación argentina resulta ser sencilla al encontrarse fuera del ámbito de
la imposición personal a la renta los dividendos en efectivo o en acciones que
perciben los accionistas, no puede expresarse lo mismo cuando se trata de
analizar la experiencia internacional en este campo. Como el informe muestra puede encontrase en esta materia todo tipo de experiencias, desde países
167
Alemania
País
166
En general no se incluyen en la renta sujeta
al impuesto, salvo los incrementos de patrimonio por ejercicio de actividad empresarial
o comercial y demás plusvalías especulativas
Países Bajos
Inmuebles: los incrementos gravables se
calculan por la diferencia entre el coste de
adquisición y el precio de venta, reducido el
importe obtenido por las depreciaciones
amortizadas. Acciones y otros valores: diferencia entre coste de adquisición y precio de
venta, tipo 30%. Para 1995 el tipo general
de gravamen pasa a ser del 25%.
Suecia
CUADRO 9 (Cont.)
51%
40%
Gravamen al tipo
marginal máximo
60%
50%
50%
Impuesto especial
50%
Gravamen al tipo
marginal máximo
Los incrementos procedentes de venta de
vivienda particular reciben tratamiento fiscal favo-rable (sólo el 30% del precio de
venta obtenido ha de ser incor-porado en la
venta de capital con una serie de requisitos)
Impuesto especial (C.E.T.)
Acciones de “interés sustancia”. Tipo, 20%
Cesión y liquidación de empresas individuales
Impuesto separado para las ga-nancias sobre determinadas ena-jenaciones de tierras
en explotación
Activos utilizados en actividad profesional
30%
Bonos y acciones, exentos
1. No se incluye a la Argentina en el cuadro en razón de que el tributo fue derogado en su totalidad a partir del año 1990.
Fuente: OECD, Taxing Profits in a Global Economy (1991).
Superabundancia de exenciones y des-gravaciones; por ejemplo: a) exenciones, vivienda habitual, caballos de carreras, v. mobil. estatales. b) desgravaciones, por la
donación de un activo sujeto al imp. de sucesiones, por renovación de activos transferidos a una sociedad residente en el R.U.
Reino Unido
Plusvalías especulativas:
- muebles: 6 meses
Luxemburgo
País
- Inmuebles: si la enajenación en 5 años No gravadas
desde adquisición; se consideran “otras rentas” a efectos del IRPF; - V. mobiliarios: sujetos a un tipo del 25% que sustituye al
IRPF
Italia
Muebles: > 2 años, los incrementos se gravan a la mitad del tipo aplicable a la renta total del contribuyente
40%
Irlanda
Exceptuadas de gravamen todas las que no
deriven de operaciones empresariales o comerciales
Grecia
País
CUADRO 9 (Cont.)
168
169
170
171
en que tributa tanto la sociedad como el accionista, hasta casos donde sólo
el accionista paga por la utilidad distribuida, pasando por situaciones intermedias en las que se trata de aliviar o atenuar el fenómeno de la doble imposición económica. En qué medida ello se logra, ha sido también materia de
observación, ya que en algunos casos el alivio viene dado por el tratamiento
otorgado a la utilidad producida por la sociedad y en otros casos se ha buscado atenuar el impacto a través de normas que tienen relación con el perceptor del dividendo.
Se ha observado asimismo que varios países han cambiado de posición a
lo largo de los años, mientras que en otros casos se han efectuado análisis y
propuestas con vistas a modificar la situación presente, como en los EE.UU.,
lo cual refleja una clara disconformidad respecto al sistema vigente. En ese
sentido la mención respecto al tipo de objetivo o de efecto económico perseguido con un determinado sistema no puede encontrarse ausente de la observación, ya que ninguno de los sistemas de integración analizados permite
lograr en forma simultánea varios objetivos, sin al mismo tiempo producir
consecuencias no deseadas.
Por último, un tema de observación adicional ha sido el de tomar en consideración la forma en que las ganancias de capital, es decir aquellas provenientes de la diferencia producida entre los valores de venta y de compra,
son tratadas impositivamente en términos comparativos, según sean éstas
obtenidas por sociedades o por las personas individuales, que permite completar los análisis anteriores.
¿Qué propósitos animan a este tipo de análisis?
En primer lugar, conocer cuál es el impacto que tiene el sistema tributario sobre el nivel del ahorro privado es sin lugar a dudas un propósito destacado de este tipo de análisis. Sin embargo poco puede ser señalado como
conclusión en este respecto, ya que como es sabido el efecto de una disminución de los impuestos aumentará el nivel de los ahorros sólo en la medida en que el efecto-sustitución sea mayor que el efecto-ingreso. Mientras
que el primero dice que la reducción impositiva estimulará a los individuos
a reducir su consumo presente a fin de poder aumentar el día de mañana
su consumo futuro, es decir a aumentar hoy su nivel de ahorro, el segundo
indica que la reducción impositiva sobre el ahorro permitirá obtener hoy el
mismo nivel de ingreso neto (después de impuestos) con un menor nivel de
capital.
¿Cuál de estos dos efectos resulta ser el dominante? Los estudios efectuados para los países de la OECD no arrojan resultados concluyentes en
esta materia, ya sea por la gran cantidad de variables que participan en la
decisión, por la interacción de los mercados domésticos con los internacionales, por la falta de estadísticas relevantes, etc. En síntesis el resultado empírico no es claro. Para el caso argentino la situación resulta ser aún peor sobre todo por la ausencia de estudios orientados a evaluar este análisis, cuya
realización no resulta fácil en un país que se caracteriza por el escaso nivel
de información estadística, especialmente de tipo tributario, y por los profundos cambios macroeconómicos ocurridos a lo largo de los últimos años.
En conclusión más allá de la mera expresión de voluntad sobre este aspecto
el análisis no puede aportar elementos concluyentes que determinen qué
efecto pueden tener las variaciones tributarias sobre el nivel del ahorro doméstico del sector privado.
Si alguna experiencia puede sacarse en la Argentina sobre el impacto de
las medidas tributarias en el nivel de la inversión, los regímenes de promoción muestran bastante claramente que el nivel del mismo no se vio afectado, mientras que en cambio los sistemas promocionales constituyeron una
fuerte incentivo para reasignar las inversiones en su localización geográfica,
por tipo de bienes producidos o según los mercados a los cuales éstas se dirigieron.7
Lo indicado precedentemente plantea entonces una segunda cuestión que
el análisis ha tratado de enfocar. ¿En qué medida la estructura tributaria
trata de manera diferente a las distintas posibilidades de asignación de los
ahorros? Dada la amplia gama de posibles colocaciones del ahorro, ¿se ven
estas decisiones afectadas por el distinto impacto que puede producir el sistema tributario sobre la tasa de retorno?
Esta y otras preguntas relacionadas con el mismo problema, han sido enfocadas desde la óptica del ahorrista o colocador de fondos, y desde el punto
de vista del tomador de recursos tanto para el caso argentino en particular
como la experiencia de algunos países desarrollados.
Efectuar una breve síntesis de los distintos aspectos cubiertos no resulta
sencillo, ya que existen distintas alternativas y sutilezas que son complejas
de resumir en un sólo coeficiente. Las complejidades emergen desde el momento en que debe tomarse en cuenta el tipo de activo financiero, el proceso
de su adquisición, tenencia y liquidación, el carácter del ahorrista o inversor
según sea una persona física residente del país, un inversor externo, una sociedad o un sujeto exento, y por último la forma en que los distintos tributos
afectan cada una de estos posibles cruces de circunstancias.
Sintetizando algunos de las observaciones más fácilmente detectadas, se
señala que, en primer lugar, en la Argentina las colocaciones financieras en
general se encuentran raramente gravadas. El cuadro 2 muestra claramente
que el impuesto a la renta sólo por excepción incide sobre algunas de las posibles alternativas de colocación de los fondos, mientras que la situación
más frecuente es la exención de las rentas obtenidas.
No obstante se observa que el impuesto al patrimonio de las personas físicas ha ocupado el lugar de la imposición a las ganancias al gravar casi sin
ningún tipo de excepciones a la totalidad de las tenencias financieras, con la
alícuota del 0,5% sobre el valor de estos activos.
Ciertamente que esta característica propia del sistema tributario argentino, que no parece adecuada, no se ve reflejada en la legislación de los países
analizados en los cuadros 3, 4 y 5 en los que por motivos de simplicidad se
limitó el análisis al tratamiento fiscal de los intereses en depósitos bancarios,
acciones y títulos. De los mismos se observa que con la excepción de Japón
y de Italia en algunos casos, el resto de los países indicados grava a la renta
anual con la imposición a la renta, y por excepción en los casos de Alemania
y Francia el valor de los activos con la imposición patrimonial.
Dos aspectos adicionales resultan ser recurrentes. Por un lado, en casi
todos los países se grava la transferencia de los activos en caso de donaciones entre vivos o por causas de muerte, y por el otro, en materia de imposi-
172
173
ción a las ganancias de capital la aplicación del tributo resulta muy generalizada en el caso de las tenencias accionarias y prácticamente no aplicable,
salvo en los Estados Unidos, cuando éstas se refieren a la venta de títulos
públicos.
Un análisis de este tipo tiene evidentes limitaciones para obtener conclusiones respecto a cuán significativas son las diferencias entre países y definitivamente, como se ha señalado, es necesario realizar una tarea de determinación cuantitativa de las mismas a través del cómputo de la tasa
marginal efectiva, posibilidad que escapa a este informe. No obstante, como
una observación de tipo general se señala que no puede decirse que exista
un tratamiento fiscal uniforme para todas las posibilidades de colocación de
los ahorros en ninguno de los países observados, para lo cual se ha incluido
en el Anexo 1 el tratamiento fiscal de las diferentes formas de ahorro en algunos países determinados.
Si algo pudiera reiterarse respecto a este análisis es que, con excepción
del caso de Japón, la renta de las distintas colocaciones financieras está alcanzada por la imposición a la renta y donde existe una mayor divergencia
es en lo relacionado con la imposición a las ganancias de capital. Asimismo,
la imposición patrimonial sobre la posición o tenencia de activos es de amplia difusión en Alemania e inexistente en los Estados Unidos, mientras que
la imposición a la transferencia de activos por causa de donación o muerte
es de amplia utilización en todos los países.
Seguidamente el informe analiza cuál es la situación fiscal sobre el tomador de fondos y en qué medida éste puede estar introduciendo distorsiones
sobre el origen de los mismos, al gravar en forma diferencial el financiamiento de la inversión con capital propio, respecto a otras formas de obtención de
fondos.
Para ello se han analizado, por una parte, los distintos sistemas de integración entre las rentas obtenidas por las sociedades y sus accionistas, así
como las alternativas posibles a ser implementadas para atenuar o eliminar
la doble imposición económica, para la cual se ha cuantificado el nivel de la
tasa combinada, así como también el porcentaje de atenuación de la doble
imposición económica resultante en cada caso para los accionistas domésticos.
Respecto al primer punto, se observa que existe una amplia gama de situaciones que van desde el país en que no se concede ninguna atenuación a
la doble imposición económica, como ocurre en los Estados Unidos, Holanda, Bélgica y Luxemburgo, hasta los extremos donde se busca eliminar totalmente este efecto, tal como ocurre en Alemania, Italia, Francia y Nueva Zelanda.
Este mismo resultado se logra siguiendo distintos caminos, ya que mientras que en Australia esto se obtiene a través de un sistema de otorgamiento
de crédito al accionista con acrecentamiento total por el impuesto pagado
por la sociedad, en el caso de Grecia se lo logra eximiendo, tal como se hace
en la Argentina, a los dividendos de acciones del impuesto personal a la renta, y gravando sólo a los beneficios societarios, sin considerar si los mismos
son distribuidos o retenidos.
¿Qué conclusiones podrían emerger de un panorama tan amplio en el
que se presentan casi todas las alternativas posibles y qué tendencias se observan en esta materia?
Analizando el cuadro 7 se observa claramente que el nivel medio de la tasa sobre sociedades oscila en torno al 35% en los países desarrollados, mientras que la tasa marginal sobre la renta de las personas físicas gira alrededor
del 50%. Como resultado de ambos niveles de alícuotas y en función del sistema de integración entre sociedades y accionistas –que como se ha visto varía entre amplias posiciones– los niveles de las tasas combinadas entre los
países indicados presentan en consecuencia diferencias mucho más amplias,
pero que en promedio rondan entre el 55% al 60% considerando en forma
conjunta la imposición a sociedades y sus accionistas.
Por otra parte, se observa que el grupo de países indicados se dividen en
forma casi homogénea entre aquellos que eliminan totalmente la doble imposición, los que atenúan o alivian este fenómeno y los que aceptan la doble
imposición económica, si bien en este último grupo las últimas reformas o
estudios de reformas están más orientados a plantear distintas alternativas
de solución.
En ese sentido los estudios recientes efectuados por el Departamento del
Tesoro de los Estados Unidos están especialmente orientados a dar respuesta a tres alteraciones en la neutralidad que resultan del sistema clásico o de
doble imposición: el desestímulo a constituir sociedades de capital incorporadas versus sociedades de personas, el estímulo a la retención de utilidades
a fin de reducir la doble imposición, y por último la falta de neutralidad entre el financiamiento de las inversiones en base a deudas en lugar de recurrir a nuevas emisiones de acciones.8
Como señala el estudio indicado, el sistema clásico es ineficiente ya que
establece diferencias en los niveles de tributación según las fuentes de financiamiento utilizadas. Bajo este sistema el contribuyente organizado como una
sociedad de capital tendrá una carga tributaria distinta en caso de que se financie en base a nuevas acciones, que aquel contribuyente que está organizado como una sociedad de personas. Asimismo, una sociedad de capital
producirá resultados distintos según haya utilizado financiamiento accionario o financiamiento bancario para sus mismas inversiones, circunstancias
que también se repiten si la sociedad recurrió para su financiamiento a la retención de utilidades o bien a la colocación de nuevas acciones, ya que existe
una disparidad entre la imposición a la renta normal y a las ganancias de capital.
En síntesis, como se ha indicado en el análisis, los países han utilizado
distintos sistemas para lograr atenuar estas alteraciones en la neutralidad,
que ciertamente no son beneficiosos.
Tal como es el caso actual de Grecia, la propuesta del Departamento del
Tesoro y en cierta medida el caso argentino, se optó por excluir a los dividendos de la tributación personal a la renta, buscando la nivelación entre las
alícuotas que pagan las sociedades y la tasa marginal máxima de las personas. Aun así la situación argentina resulta muy especial porque no sólo no
tributan los dividendos en el impuesto a las ganancias, sino tampoco la retención de utilidades o dividendos en acciones al haberse derogado el impuesto a las ganancias de capital, ni las rentas provenientes de colocaciones
N
N
N
N
N
N
Bonos del gobierno
Compra directa
de acciones
• Propia empresa
• Otras empresas
Fondos de pensiones
• Aportes de
empleadores
• Personales
Vivienda propia
S
S
S
S
N
N
N
S
N
N
N
N
N
N
Otros
impuestos
N
N
N
S
S
S
S
N
N
N
N
N
N
N
S
N
N
S
S
S
S
Valor del
activo
Otros
impuestos
IGPF1
NR
S
S
NR
NR
N
NR
Renta
Procedente
del activo
NR
S
S
NR
NR
NR
NR
Valor
original
del activo
Transferencias
N
NR
NR
N
N
N
NA
S
NR
NR
S
S
S
S
S
NA
NA
S
S
S
S
ganancia de capital
1 Impuesto a las Ganancias de personas físicas.
N
Depositos bancarios
gasto
monto de
Tratamiento en el
IGPF1
financieras, que se encuentran exentas en el caso de las personas físicas,
por lo cual la falta de neutralidad a nivel societario entre el financiamiento
vía capital de riesgo y el financiamiento vía deuda no es nivelado en cabeza
de la persona física.
Por último, cabe mencionar una vez más las conclusiones del citado informe donde se señala que el sistema de imputación de crédito resulta ser
más flexible para responder a distintos objetivos de política,9 pese a lo cual
el documento prefirió orientar sus conclusiones utilizando el sistema de exclusión de dividendo, ya que éste permite acomodarse mejor a las circunstancias propias de la situación tributaria de los Estados Unidos, por lo que
sus conclusiones no son aplicables ante otras circunstancias.
Tipo de
activo
ANEXO I
CUADRO A
ALEMANIA
TRATAMIENTO FISCAL DE LAS DIFERENTES FORMAS DE AHORRO
174
175
S
NA
N
Fondos de pensiones
• Aportes de
empleadores
N
• Personales
NA
Vivienda propia
S
N
NA
S
N
N
Otros
impuestos
S
N
NA
S
N
N
N
S
N
N
S
Bonos exentos
Compra directa de
acciones
Fondos de pensiones
• Aportes de
empleadores
• Personales
Vivienda propia
S
S
S
N
N
N
NR
S
NA
NR
NR
NR
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
S
N
S
S
del activo
N
N
N
N
N
N
N
del activo
S
NA
NA
NA
NA
NA
NA
Valor del
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Otros
impuestos
IGPF1
NR
S
S
NR
N
N
NR
del activo
Renta
Procedente
NR
S
S
NR
NR
NR
NR
del activo
Valor
original
S
NA
NA
S
N
S
Transferencias
S
NR
NR
S
N
S
N
NR
NR
S
S
S
NA
S
NR
NR
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
ganancia de capital
N
NR
NR
S
N
NA
Fuente: Taxation and household saving (1994), OECD.
S
Bonos del gobierno
adquisición
intereses
N
Deducción
monto de
Deducción
gasto
Otros
impuestos
S
NR
S
NA
NR
N
NR
Valor
original
del activo
Transferencias
Depositos bancarios
Tipo de
activo
S
NA
NA
NA
NA
NA
Renta
Procedente
del activo
ganancia de capital
CUADRO C
ESTADOS UNIDOS
N
S
NA
N
S
S
Valor del
activo
Otros
impuestos
IGPF1
Fuente: Taxation and household saving (1994), OECD.
S
N
N
Compra directa de
acciones
N
N
Bonos del gobierno
N
N
gasto
monto de
Depositos bancarios
Tipo de
activo
CUADRO B
ITALIA
176
177
179
S
S
S
1. En este capítulo el impuesto a la renta de las personas físicas sólo se refiere al
impuesto global sobre la renta. El efecto de otros impuestos al ingreso, como serían
los aportes y contribuciones para el financiamiento de los sistemas de seguridad social, no están incluidos ni en la información contenida en los cuadros incorporados ni
en las consideraciones y análisis efectuados. Las razones para ello pueden ser encontradas en los documentos de la OECD (1996) pág. 31 y FMI (1986) pág. 131. Evidentemente, agregar las contribuciones a la seguridad social a la imposición global a la renta, para la totalidad de los países analizados, modificaría los propósitos perseguidos y
los resultados obtenidos en este capítulo.
2. Musgrave (1990) y Musgrave (1992), pág. 466.
3. Harberger (1990), pág. 35.
4. US Department of the Treasury (1992), pág. Vii.
5. US Department of The Treasury (1992), pág. viii.
6. US Department of the Treasury (1992), pag. 93.
7. Al respecto puede consultarse acerca de sus efectos sobre la tasa marginal efectiva, Cetrángolo y Gómez Sabaini (1996).
8. En relación con este último aspecto, estudios realizados por el Departamento de
Estudios del Congreso indican que, bajo supuestos muy realistas, el financiamiento en
base a deudas tributa a una tasa promedio del 20%, mientras que cuando se utiliza financiamiento accionario (acciones nuevas o reinversión de utilidades) el mismo se eleva al 48%, utilizando al efecto las alícuotas vigentes para 1991.
9. US Department of the Treasury (1992), pág. 93.
NR
1. Impuesto a las Ganancias de Personas físicas.
Fuente: Taxation and household saving (1994), OECD
S
Vivienda propia
N
S
N
N
S
NR
S
S
NR
NR
NR
NR
S
S
N
N
Fondos de pensiones
• Aportes de
empleadores
• Personales
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
S
S
S
NR
N
Compra directa
de acciones
N
S
N
S
N
NR
S
S
N
S
N
Bonos del gobierno
N
S
N
S
N
NR
S
S
NA
NR
NR
N
Depositos bancarios
N
N
N
S
N
Valor
original
del activo
Renta
Procedente
del activo
gasto
monto de
NOTAS
Valor del
activo
ganancia de capital
Otros
impuestos
IGPF1
Otros
impuestos
Tipo de
activo
CUADRO D
JAPÓN
Transferencias
178
Balbi, R.: La imposición a la renta de las empresas, CITAF-OEA, Buenos Aires.
Clarke, L.: Investing in Chile, 1995-1996, Santiago de Chile, 1996.
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Coopers & Lybrand/Harteneck, López y Cia: Summary of Business Conditions in Argentina, Buenos Aires, 1997.
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Harberger, R.: World Tax Reform. Case Studies of Developed and Developing Countries,
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OECD: Taxation and Household Saving: Country Surveys, París, 1994.
180
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Shome, P. y Stotsky, J.: Financial Transactions Taxes, International Monetary Fund,
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U.S. Department of the Treasury: Integration of the Individual and Corporate Tax Systems: Taxing Business Income Once, Washington, 1992.
ANEXO AL CAPÍTULO 5
Casos especiales
181
PARTE 1
REGLAS DE CAPITALIZACIÓN EXIGUAS1
El objeto de este capítulo es comentar ciertos aspectos relativos a las
Thin Capitalization Rules (reglas de capitalización exigua) en la Argentina,
Brasil, Chile, México, Estados Unidos y Francia.
1. DEFINICIÓN
Las Thin Capitalization Rules son la normativa regulatoria de la estructura de capital de una empresa o inversión. En esta categoría entran las normas atinentes a los medios por los cuales la empresa obtendrá y administrará los recursos financieros necesarios para financiar sus operaciones.
Se trata primariamente de determinar la relación entre deuda y capital
como componentes de la estructura financiera de una empresa.
2. SITUACIÓN EN LA ARGENTINA
Si bien no hay normas de Thin Capitalization en la Argentina, es aconsejable mantener una relación deuda/capital razonable.
3. SITUACIÓN EN OTROS PAÍSES LATINOAMERICANOS
3.1. Brasil
No hay limitaciones en la relación deuda/capital.
3.2. Chile
Toda inversión extranjera en Chile, sea en capital o en deuda, debe introducirse a través de uno de los siguientes vehículos legales (DL600 o Capítulo
14) a elección del inversor, pudiendo combinarse ambos sistemas.
a) El Capítulo 14 sólo comprende inversiones en efectivo, debiendo ser registrados en el Banco Central de acuerdo con las reglas de intercambio
de divisas. Esta clase de inversiones no posee limitaciones relativas a
Thin Capitalization.
b) Las inversiones DL600 pueden ser hechas en equipos o en tecnología; en
182
este último caso con la aprobación del Comité de Inversiones Extranjeras.
Esta clase de inversión debe poseer un 30% de capital, y debe ser formalizada a través de la firma de un contrato de inversión extranjera con el
gobierno.
–
3.3. México
–
No existen reglas relativas a Thin Capitalization que permitan a la autoridades mexicanas reclasificar deuda como capital.
4. SITUACIÓN EN LOS ESTADOS UNIDOS
En relación a la existencia de Thin Capitalization Rules cabe mencionar
que cuando un deudor tenga una relación deuda/capital mayor a 1,5 contra
1, la deducción de intereses no puede realizarse si:
a) el pago de intereses es hecho a un accionista del exterior o una parte vinculada que no esté sujeta al impuesto norteamericano por el interés recibido;
b) la deuda es garantizada por un accionista del exterior o una parte vinculada y el interés no está sujeto a una retención en los Estados Unidos.
Cabe mencionar que en relación a la determinación de si un instrumento
es deuda o capital, la realidad económica del trato prevalece sobre las formas. En este sentido, si la deuda es recalificada como capital, la sociedad no
podrá deducir los intereses. Los elementos tenidos en cuenta para determinar si desde un punto de vista fiscal un instrumento es deuda o capital son:
–
–
–
–
–
–
la existencia de una fecha de vencimiento,
el derecho de poder reclamar el pago del capital y los intereses,
la participación en la dirección de la empresa,
la posesión de un status igual o inferior al de los deudores ordinarios de
la empresa,
la relación deuda/capital,
si la deuda es tenida por los accionistas en proporción a su participación
en la sociedad.
5. SITUACIÓN EN FRANCIA
En relación a préstamos de (i) accionistas del exterior que se considere
que manejan una compañía francesa, o (ii) de un accionista del exterior con
una participación en la compañía mayor del 50%, se debe mencionar que se
encuentran sujetos a las siguientes reglas:
– El préstamo no puede exceder del 150% del capital de la compañía.
Cuando esta regla no se cumpla, el exceso de intereses serán tratados co-
183
mo dividendos. Esta limitación no es aplicable en relación a préstamos
otorgados a la subsidiarias por compañías francesas que califiquen como
sociedades madres. Esto significa que esta limitación no se aplica cuando
la sociedad madre posee al menos el 10% del capital accionario de la subsidiaria.
El interés no es deducible si no ha sido efectivamente pagado en su totalidad.
La tasa máxima para que los intereses sean deducibles es igual al promedio anual del rendimiento bruto de bonos emitidos por empresas privadas.
Personas físicas
Obligados a practicar ajuste por inflación
Personas físicas del exterior
Sociedades del exterior
ONs que no
cumplan con el
art. 36 bis
(oferta pública)
0,5%
03
01
04
0,5%
03
01
01
09
3%
0,00
0,00
014
014
014
014
0,5%
0,00
01
04
09
3%
0,00
0,00
Personas físicas
03
0,5%
0,00
Personas físicas
Plazo fijo
Títulos de
FCI abierto con
oferta pública
0,00
33%
05
05
0,5%
0,00
0,00
0,00
0,00
Personas físicas
4,9%
4,9%
011
011
0,5%
03
0,5%
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
33%
0,00
0,00
0,00
33%
0,00
0,00
Títulos de
Fideicomisos
financieros
con oferta pública
(L. 24.441)
0,5%
03
01
04
4,9%
4,9%
07
02
4,9%
4,9%
4,9%
02
N/A
IIBB
08
33%
33%
33%
33%
Ganancias
33%
33%
33%
33%
33%
Ganancias
Intermediario (Comisión)
4,9%
4,9%
4,9%
4,9%
IIBB
Ganancias
Empresa
02
33%
33%
33%
Ganancias
Empresa
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
33%
0,00
0,00
Personas físicas
Sociedades del Exterior
0,5%
03
01
04
Títulos
Públicos
Nacionales
0,00
0,00
0,00
0,00
Ganancias
sobre la renta
33%
33%
33%
33%
0,00
0,00
0,00
0,00
Personas físicas
IIBB
sobre la renta
Bienes Pers.
sobre los títulos
0,5%
03
01
04
08
3%
0,00
0,00
Ons del art.
36 bis (oferta
pública)
Sujeto
Personas físicas
Obligados a practicar ajuste por inflación6
Particip.
en Soc. en
Comandita local
0,00
0,00
0,00
03
01
04
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Ganancias
sobre la renta
0,5%
Bienes Pers.
sobre los títulos
0,00
IIBB
sobre la renta
Ahorrista
Personas físicas
Obligados a practicar ajuste por inflación6
Cuotasparte
de S.R.L. local
Activo
Personas físicas
Obligados a practicar
ajuste por inflación
Sujeto
Ahorrista
Acciones
de una sociedad
local
Activo
TRATAMIENTO IMPOSITIVO DE INVERSIONES FINANCIERAS2
PARTE 2
184
185
Personas físicas
Facturas de
crédito
Bienes Pers.
sobre los títulos
0,5%
0,00
01
04
0,5%
03
0,5%
0,00
IIBB
sobre la renta
09
3%
0,00
0,00
010
010
011
011
33%
33%
13,20%12
13,20%12
0,00
33%
0,00
0,00
Ganancias
sobre la renta
02
33%13
Ganancias
Empresa
4,9%
4,9%
IIBB
33%
33%
Ganancias
guros, fondos abiertos de inversión, fondos de pensión o entidades bancarias o financieras cuyas casa matrices estén constituidas o radicadas en países en los que sus bancos centrales u organismos equivalentes hayan adoptado los estándares internacionales de supervisión
bancaria establecidos por el Comité de Bancos de Basilea. Asimismo, existen disposiciones reglamentarias que establecen que la presunción no se aplica a las acciones o títulos representativos de deuda colocados por oferta pública, y se restringe a entidades que tengan en su
objeto la prohibición de realizar actividades en el país donde se encuentra o que no tengan acciones nominativas.
(5) Esta exención no surtirá efecto, quedando gravadas al 29,7%, si no se probare que no existe una transferencia a fiscos extranjeros, salvo
que exista un tratado de doble imposición.
(6) Cabe mencionar que acorde al artículo 30 de la L.S.C., las sociedades anónimas y en comandita por acciones sólo pueden formar parte
de sociedades por acciones.
(7) En este casillero del cuadro se considera la imposición a la ganancia del fideicomiso (Trust), el cual no estará gravado si se cumple con
los requisitos del 3er. párrafo del artículo 10 del Decreto 780/95.
(8) No es sujeto del impuesto por lo que no debe tributar el mismo.
(9) En principio se encontraría fuera del objeto del impuesto, sin embargo, la solución no está legislada claramente.
(10) Salvo que realice actividad habitual en la jurisdicción.
(11) Si bien se verificaría el hecho imponible, no se ha previsto un sistema de retención o de designación de responsables sustitutos para el
caso.
(12) Suponiendo que el ahorrista cobra al vencimiento de la factura.
(13) A excepción que proceda el beneficio de la deducción de las utilidades.
(14) Se requiere que sea una emisión de Obligaciones Negociables (ONs) que cumplan con la Ley 23.576.
N/A = No aplicable.
IIBB = Ingresos Brutos de la Capital Federal.
Los cuadros han sido confeccionados suponiendo:
a) que el total de la ganancia de la empresas se afectó al pago del rendimiento.
b) que la alícuota aplicable a las personas físicas en el impuesto a las ganancias es del 33%.
c) que el Impuesto sobre los Ingresos Brutos (IIBB) es el correspondiente a la Capital Federal.
d) que el intermediario es una entidad financiera de la ley 21.526 que cobra una comisión por su tarea.
e) que el sujeto denominado “Empresa” es el emisor del título y/o derecho que se analiza, vale decir que además de una empresa privada
puede comprender un fideicomiso, el Estado Nacional o un FCI, entre otros.
(1) No existe régimen de recaudación aplicable por lo que no se debería ingresar el gravamen.
(2) La alícuota aplicable es la del 33%, pero se asume que el total del ingreso es deducido por ser necesario para hacer frente al pago de intereses o rendimiento de la deuda.
(3) A excepción de que se trate de una persona física o sucesión indivisa.
(4) Cuando la titularidad directa de los bienes corresponda a sociedades, empresas, establecimientos estables, patrimonios de afectación o
explotaciones domiciliados o, en su caso, radicados o ubicados en el exterior, en países que no apliquen régimen de nominatividad de los
títulos valores privados, se presumirá, sin admitir prueba en contrario que los mismos pertenecen a personas físicas o sucesiones indivisas
domiciliadas o en su caso ubicadas en el país. Esta presunción no será de aplicación cuando los titulares directos sean compañías de se-
Personas físicas
Sujeto
Ahorrista
Títulos de
FCI cerrado con
oferta pública
Activo
186
187
188
PARTE 3
ANÁLISIS IMPOSITIVO DE
LOS PRODUCTOS DERIVADOS
189
–
PUT
La prima percibida por el vendedor reducirá el costo del activo a ser entregado al comprador de la prima.
Cash Settlement
1. INTRODUCCIÓN
A pesar de que no existen normas específicas sobre instrumentos derivados en la legislación tributaria argentina se intentará realizar un análisis de
acuerdo a los principios que regulan cada impuesto en particular. Asimismo,
se incluyen recomendaciones a la luz de la normativa vigente en los principales países desarrollados. Finalmente, se ha considerado la estructura impositiva para instrumentos financieros.
En este caso si la opción expira “In the Money” el vendedor tendrá un resultado negativo que reducirá la base imponible de su impuesto a las ganancias.
Compra de una opción por un sujeto local
El comprador de una opción tiene las siguientes alternativas:
Ejercer la opción
2. EXPERIENCIA INTERNACIONAL
La experiencia internacional indica que la mayoría de los países desarrollados como Alemania, Estados Unidos, Japón, Reino Unido, etc., aplica como criterio la gravabilidad de la renta proveniente de transacciones con instrumentos financieros derivados en función de la residencia del beneficiario.
En la legislación argentina aplicar este criterio significaría que se identifique
la fuente de la ganancia de acuerdo a la residencia de las partes involucradas pero no aplicando las retenciones (“Whitholding Tax”) a beneficiarios del
exterior (para las operaciones con derivados).
Si la opción comprada expira “In the Money” el comprador tendrá un resultado positivo que estará gravado para los sujetos que realizan ajuste por
inflación.
Vender una opción
El resultado por la compra/venta de la prima estaría alcanzada por el impuesto a las ganancias para los sujetos comprendidos en ajuste por inflación.
No hacer nada
3. OPCIONES
a) Impuesto a las ganancias
Venta de una opción por un sujeto local
La prima pagada por el comprador representa la compensación del vendedor por el riesgo asumido de vender o comprar un activo, financiero o no,
donde el derecho de vender o comprar el activo pertenece al comprador. El
vendedor obtendrá una ganancia por la prima únicamente cuando el comprador no ejercite su derecho. De acuerdo a la realidad económica (y principios contables también) dicho resultado se produce a la expiración del contrato. En el caso de sujetos obligados a realizar ajuste por inflación dicho
resultado estaría alcanzado.
Phisical Delivery
–
CALL
En caso de entrega del activo al momento del ejercicio la prima representará un ingreso adicional del vendedor por sobre el precio de ejercicio a pagar por el comprador.
Si la opción expira “Out of the Money” el comprador registraría una pérdida que sería deducible (como gasto) para el impuesto a las ganancias, si de
acuerdo a los supuestos del impuesto dicho costo fue incurrido para mantener la ganancia gravada (por ejemplo compra de un hedge sobre la tasa de
interés).
Venta de una opción por un beneficio del exterior
La interpretación más representativa de la realidad económica indica que
no debería efectuarse retención alguna al vendedor ya que el ingreso del mismo pertenece a la fuente donde dicho vendedor desarrolla su actividad. En
este caso la actividad es realizada en el exterior por un sujeto no residente
en el país. Asimismo no existiría actividad alguna y/o prestación en el territorio argentino, ni colocación de capital en el mismo. Por otro lado de acuerdo a lo expresado anteriormente, el resultado de las operaciones de opciones
se verifican al vencimiento, por lo tanto en el momento de la venta del derivado es imposible determinar si existe un resultado o no. Ocasionalmente algunos bancos de inversión del exterior reconocen al momento de la venta un
resultado por el “spread” entre “bid and offer volatility”, sin embargo, en la
práctica, dicho “spread” no supera el 5% del precio de la prima. Finalmente,
190
191
si se interpreta que esta operación está alcanzada, la prima estaría gravada
con una retención (en carácter de pago único y definitivo) del 29,70%.
operaciones realizadas con contrapartes extranjeras debería considerarse dichas operaciones como de fuente argentina.
Compra de una opción por un beneficiario del exterior
Beneficiarios del exterior
Ejercicio de la opción
Los pagos por ajuste en el precio del futuro no estarían alcanzados por
tratarse de una actividad en el exterior por un sujeto residente (domicilio de
administración y donde toma sus decisiones), sin embargo si se interpreta
que esta operación se encuentra sujeta a retención, la misma ascendería al
29,70%.
Éste es un punto discutido por la doctrina ya que existen elementos que
sostienen que la fuente se encuentra en la jurisdicción donde el comprador
tiene su administración, sin embargo es también sostenible que el comprador obtuvo un derecho de una entidad domiciliada en la Argentina. En caso
de que se considere gravada la operación, la retención ascendería al
29,70%.
Compra/venta de la opción
Si la compra/venta se realiza entre extranjeros no estaría alcanzada por
el impuesto. En el caso de una compra/venta a un sujeto argentino aparece
otro punto en discusión de la doctrina.
b) Impuesto al valor agregado
Bajo el esquema de “cash settlement” el comprador paga un precio por el
derecho de recibir, si hubiere, una compensación del vendedor. De acuerdo
a la legislación y normativa vigente este evento estaría al margen del Impuesto al Valor Agregado.
Futuros
4. PHYSICAL DELIVERY
La entrega de un activo como consecuencia de la liquidación de una operación de futuro estará regida por las normas que regulen la tradición de dicho activo (ver cuadro sobre tratamiento impositivo de inversiones financieras en este mismo capítulo).
Cash Settlement
Impuesto a las ganancias
Sujetos obligados a realizar ajuste por inflación
Todas las ganancias obtenidas por los obligados a realizar el ajuste por
inflación se encuentran gravadas por el impuesto, incluyendo las operaciones de futuro. Asimismo, a fin de computar los quebrantos originados por
Impuesto al valor agregado
Las liquidaciones por compensación no constituyen un ingreso gravado,
ya que representa el flujo de fondos de la finalización del contrato.
NOTAS
1. El presente material ha sido confeccionado por Eduardo Meloni y Nicolás Malumián, de Coopers & Lybrand /Harteneck, López y Cía.
2. El presente material ha sido confeccionado por Eduardo Meloni y Nicolás Malumián de Coopers & Lybrand/Harteneck, López y Cía.
TERCERA PARTE
IMPOSICIÓN AL CONSUMO
CAPÍTULO 6
Los impuestos al consumo.
Aspectos conceptuales
Oscar Libonatti
1. INTRODUCCIÓN
En la Argentina, a comienzos de la década del 90, se inició un proceso de
revalorización y fortalecimiento de la imposición general al consumo. Este
proceso tuvo dos hitos, por una parte los cambios introducidos en el diseño
del impuesto al valor agregado en el período 1989-1990 dirigidos a estructurar un impuesto de base generalizada sobre bienes y servicios, con tasa única, con plena deducción de la inversión y basado en el principio de destino
(tasa cero a exportaciones, tasa general sobre importaciones). Con estos
cambios el IVA argentino pasó a formar parte del grupo de IVA-consumo de
mejor diseño entre los existentes en el mundo.
El segundo hecho significativo estuvo referido a la imposición indirecta
provincial, más específicamente al Impuesto a los Ingresos Brutos, y consistió en la declaración de voluntad de sustituir esta mecánica distorsiva y anticuada de imposición a las ventas por un impuesto a las “ventas finales”, expresada por las provincias que adhirieron a los Pactos Fiscales de 1992 y
1993.
Revalorizar la imposición al consumo es sinónimo de preocupación por
los efectos económicos de los tributos y de una búsqueda de formas de tributación que disminuyan o atemperen los costos de eficiencia asociados a la
extracción de impuestos.
Específicamente la imposición general al consumo es un medio para remover los efectos negativos de otras alternativas de imposición sobre los incentivos a ahorrar; de eliminar los tratamientos impositivos no igualitarios
sobre distintos tipos de inversión y producir una mejor asignación del stock
de capital disponible y por supuesto de gravar uniformemente el consumo de
todos los bienes y servicios, evitando alteraciones artificiales en la estructura
de precios relativos de unos y otros, motivadas por la incidencia de impuestos no neutrales.
El camino transitado hasta el presente es demostrativo de la progresiva
pérdida de impulso del afán reformista de la imposición indirecta.
En el caso de los tributos indirectos federales y específicamente del impuesto al valor agregado, cabe mencionar entre los aspectos que permanecen
196
197
LOS IMPUESTOS AL CONSUMO
pendientes de una solución superior a la arbitrada en la ley nacional de IVA,
los referidos al tratamiento del sector financiero y asegurador; a la no automaticidad del descuento de los créditos fiscales por compras de bienes de capital; al tratamiento del pequeño contribuyente a través del régimen de acrecentamiento de tasa para responsables no inscriptos y al uso de exenciones
como supuesto mecanismo de alivio de la carga impositiva en sectores tales
como salud, educación, cultura y entidades sin fines de lucro.
Asimismo en lo que hace al diseño básico del IVA, se ha ido abandonando el principio de tasa única, coexistiendo en la actualidad tres tasas diferenciadas (la general, la reducida para el sector construcción y la diferencial
sobre el consumo de ciertos bienes y servicios) además de la tasa cero para
exportaciones, con la aparente intención oficial de ampliar la cantidad de
bienes gravados a alícuota reducida.
A estos problemas se suman los derivados de los procedimientos arbitrados por el organismo fiscal para recaudar el impuesto, básicamente los relacionados con la proliferación de sistemas generales y específicos de percepción y retención, así como las trabas existentes para una aplicación rápida y
eficaz del tratamiento de tasa cero a las exportaciones.
En cuanto a la imposición indirecta provincial la realidad actual es sumamente frustrante, no solamente en términos del paradigma planteado a
inicio de los 90 (sustitución de la imposición indirecta provincial en cascada
por un tributo neutro que recayera exclusivamente sobre ventas finales) sino
incluso con relación a la estructura interjurisdiccionalmente armonizada de
Ingresos Brutos existente con anterioridad al Pacto Fiscal de 1992.
En efecto, al muy desigual cumplimiento provincial de los compromisos
de desgravación de sectores en Ingresos Brutos se ha sumado, últimamente,
el abandono de la propia filosofía del Pacto Fiscal en cuanto a estructurar
una forma de imposición “pura” sobre el consumo, como queda demostrado
con la interpretación dada a la desgravación de la industria (sólo se la extiende a industrias con establecimiento propio en la jurisdicción concedente).
Ambos hechos conforman un panorama de grave pérdida de transparencia y
homogeneidad en cuanto al tratamiento de las actividades en Ingresos Brutos en las diferentes jurisdicciones, y de creciente conflictividad en materia
de atribución interjurisdiccional de bases imponibles, exacerbada esta última con la aparición de regímenes provinciales de retención/percepción que
imitan los desarrollos realizados al respecto por la Nación en el caso de IVA.
Por otra parte, estos regímenes provinciales de retención/percepción, ante la
diversidad de los Impuestos a los Ingresos Brutos provinciales, potencian los
problemas de “costo de cumplimiento” de los contribuyentes obligados a actuar en calidad de agentes de retención y percepción.
Un motivo no menos importante de preocupación en cuanto a las características que está tomando la imposición indirecta a nivel de los gobiernos
locales lo brinda la creciente transformación de las tasas municipales de seguridad e higiene en gravámenes municipales sobre los Ingresos Brutos, y
las consecuencias negativas que de ello se derivan en términos de asignación
de recursos, de equidad y de riesgo de guerras tributarias entre gobiernos locales a que puede dar lugar, ante la inexistencia de mecanismos concertados
entre municipios para atribución de base.
El informe sobre imposición indirecta se ha estructurado en torno del
tratamiento de los problemas identificados en los párrafos anteriores.
Previo a ello se plantea la discusión sobre la deseabilidad de la imposición al consumo respecto a su principal alternativa, la imposición al ingreso,
analizándose las razones de eficiencia y neutralidad en favor de tal tipo de
imposición y sus repercusiones en términos de equidad; así como la incidencia de la tributación al consumo desde el punto de vista de los costos administrativos del sistema tributario y de los costos de cumplimiento que impone sobre el contribuyente.
Posteriormente, en los capítulos 8, 9 y 10 se pasa revista, sobre la base
de tres documentos independientes, a los principales problemas de diseño y
administración que plantea el IVA argentino, sugiriéndose alternativas de solución. Son analizados los temas referidos al tratamiento impositivo de las
exportaciones, la inversión, el pequeño contribuyente, el uso de exenciones y
otros tratamientos especiales y la imposición sobre entidades financieras,
entre los principales.
En el capítulo 11 se estudia la evolución reciente de la imposición indirecta provincial y municipal, haciéndose el inventario de los principales problemas existentes.
Finalmente en el capítulo 12 se analiza el problema tal vez más acuciante
que presenta en la actualidad la imposición indirecta en el país, el de cómo
lograr en un país federal como la Argentina un uso más extendido de la imposición al consumo correctamente diseñada y crecientemente armonizada y
compartida entre niveles de gobierno nacional, provincial y municipal.
2. VENTAJAS ECONÓMICAS DE LA IMPOSICIÓN DE CONSUMO E
IMPLICACIONES DISTRIBUTIVAS
2.1. Eficiencia
El rasgo central de la imposición al consumo es que no altera los incentivos a ahorrar, en el sentido de que trata de igual manera al consumo actual
y al consumo futuro, contrariamente a lo que ocurre con la imposición al ingreso.
Esta característica de neutralidad puede ilustrarse siguiendo a Slemrod y
Bakija (1996) mediante el siguiente ejemplo:
Supóngase el “caso I” donde el ingreso del contribuyente es $ 100, la tasa de interés es 10% y el fisco cobra un impuesto al ingreso a una tasa del
20%. Si el individuo en cuestión decide consumir en el período 1 el ingreso
disponible una vez pagado el impuesto a las ganancias, su situación es la
que muestra el cuadro 1.
Si optara por ahorrar en el período 1 el ingreso disponible, obtendría en
el período 2 un ingreso adicional de $ 8 (10% de 80). Dado que el impuesto
al ingreso grava a aquellos que se obtienen en concepto de interés, su situación queda reflejada en el cuadro 2.
En resumen, en presencia del impuesto a las ganancias la alternativa
abierta al contribuyente es la de consumir enteramente en el período 1 su
198
CUADRO 1
CUADRO 4
$
Ingreso bruto
100
199
Período 1
$
Período 2
$
110
20
Ingreso disponible
100
Ingreso disponible
80
Ahorro
100
0
Consumo
80
Impuesto al consumo
0
22
Consumo neto
0
88
CUADRO 2
Ingreso bruto
Período 1
$
Período 2
$
100
8
20
1,6
Ingreso disponible
80
86,4
0
86,4
80
0
Consumo
Ahorro
ingreso disponible ($ 80) o bien ahorrarlo y consumirlo en el período siguiente, en cuyo caso puede gastar $ 86,4. Si decide ahorrar el retorno neto que
obtiene es equivalente al 8% y resulta inferior a la tasa de interés del 10%
por la incidencia de la tasa impositiva (20%) sobre los intereses ganados.
En el caso II los datos son similares a los del caso I excepto que la imposición sobre el ingreso es sustituida por la imposición sobre el consumo, a la
misma tasa de 20%.
Si el contribuyente decide consumir todo su ingreso en el período inicial
su situación es la que se observa en el cuadro 3.
Si decidiera ahorrar la totalidad de su ingreso disponible en el período 1,
sus posibilidades de consumo en el período 2 serían las que vemos en el
cuadro 4.
Con un impuesto al consumo el retorno neto del ahorro es equivalente a la
tasa de interés (10% en el ejemplo). La decisión de consumir o ahorrar queda
totalmente independizada de factores impositivos y se toma en función de la
tasa de interés y la preferencia del individuo por consumir hoy versus la alternativa, más azarosa, de posponer el gasto habida cuenta del consumo incremental asociado a la tasa de interés que gana sobre su ahorro.
El impuesto al consumo no altera en consecuencia el retorno neto que se
obtiene del ahorro respecto al que hubiera prevalecido en ausencia de imposición. Si en vez de un individuo el sujeto imponible fuera una empresa, la
neutralidad de la imposición sobre el consumo respecto de la imposición sobre el ingreso queda reflejada en el hecho de que mientras estA última permite, en la determinación de la ganancia gravable, la deducción de la depreciación de la inversión (depreciación que es además una aproximación
imperfecta a la real depreciación económica de los bienes de capital), la imposición sobre el consumo sencillamente excluye a la inversión de la base
gravable.
Así por ejemplo supóngase que en presencia de un impuesto a las ganancias del 20% una empresa, que obtiene una ganancia bruta de $ 100, puede
optar entre distribuirla enteramente o comprar un bien de capital que por
simplicidad, se supone con sólo un período de vida útil y con un rendimiento
de 10% sobre su precio de compra.
Las alternativas de este caso I son las siguientes (cuadros 5 y 6).
El retorno económico de la inversión en la máquina (10%) se reduce por
el efecto del impuesto a las ganancias al 8%. Es decir, con distribución inCUADRO 5
CUADRO 3
Período 1
$
Ingreso disponible
100
Período 1
$
Distribución de dividendos
Ganancia bruta
100
Impuesto al consumo
20
20
Consumo neto
80
Dividendos distribuidos
80
200
201
CUADRO 6
Con un impuesto al gasto a nivel de la empresa, la elección es entre $
80 de dividendos distribuidos en el período 1 o bien $ 88 en el período 2.
El retorno bruto y neto de la inversión es 10%, exactamente el que hubiera existido en un contexto sin impuestos. Al igual que en el ejemplo del individuo se corrobora la neutralidad del impuesto al gasto en las decisiones
de inversión, en contraposición a los gravámenes sobre el ingreso empresario que, al imponer la inversión en sí misma (neta de depreciación) y el retorno de tal inversión, provocan un desincentivo directo sobre esa actividad.
Es conveniente reparar en que, desde el punto de vista económico, la
neutralidad sobre las decisiones de ahorro e inversión de un impuesto al
consumo es equivalente a la que se lograría de aplicarse un impuesto uniforme exclusivamente sobre los ingresos derivados del trabajo personal (sea bajo relación de dependencia o en forma independiente), que excluyera en consecuencia a todos los ingresos derivados de cualquier forma de ahorro o
propiedad de capital (intereses, dividendos, etc.). Si éste fuera el caso y utilizando siempre los datos de los ejemplos anteriores, un individuo que obtiene
de su trabajo personal ingresos por $ 100 y tributa un impuesto sobre los
mismos del 20%, tiene la alternativa de ahorrar los $ 80 restantes a la tasa
del 10%, de manera de obtener en el período siguiente ingresos “de capital”
(capital más interés) por valor de $ 88 que no resultan gravables. Nuevamente la alternativa se plantea entre consumir hoy $ 80 o bien consumir mañana $ 88, el incentivo para optar por esta última es la tasa de retorno del 10%
que resulta igual a la tasa de interés y a la que hubiera existido ante la ausencia total de imposición.
Esta equivalencia entre impuesto al consumo e impuesto al ingreso del
trabajo sirve también para poner de manifiesto que ambos distorsionan el incentivo a trabajar. En la medida en que reducen el retorno neto del ingreso
salarial (la cantidad de bienes y servicios que pueden adquirirse con el ingreso derivado de una hora de trabajo adicional) sea directamente en el caso del
impuesto sobre los salarios, o indirectamente a través del aumento equiporporcional del precio de todos los bienes y servicios en el caso del impuesto al
consumo, ambos producen un efecto sustitución en contra de la cantidad de
trabajo ofrecida y a favor de asignar más tiempo a actividades fuera de mercado (actividades que no producen ingreso salarial imponible). El efecto neto
no necesariamente será una disminución de la oferta de trabajo, toda vez
que los propietarios de este factor son más pobres, con lo que se verán impulsados a trabajar más horas para recuperar al menos parte del ingreso
perdido. El efecto neto de la imposición al trabajo directa o indirecta (a través de un impuesto al consumo) dependerá en consecuencia del peso relativo
de estas dos fuerzas contrapuestas (efecto sustitución y efecto ingreso). En
términos de las decisiones ocio/trabajo ni el impuesto al consumo ni el impuesto al ingreso del trabajo personal son gravámenes neutrales, como tampoco lo es el impuesto a las ganancias.
Relacionado con este punto se aduce que el sesgo “en contra” de la oferta
de trabajo es más intenso con un impuesto al salario (o con su equivalente
impuesto al consumo) que bajo un impuesto al ingreso, puesto que para producir una misma recaudación requieren una tasa impositiva más alta (el in-
Período 1
$
Período 2
$
Compra del bien de capital
Ganancia bruta
Depreciación
100
88
0
80
Impuesto a las Ganancias
20
Compra maquinaria
80
0
0
86,4
1,6
mediata de los dividendos el accionista/propietario recibe $ 80, si opta por
invertir en la maquinaria, en el período 2 obtiene $ 86,4, esto implica un retorno neto de impuesto del 8%.
Si en el caso II el impuesto a las ganancias empresarias es reemplazado
con un impuesto al “gasto empresario”, la situación resultante es la que
muestran los cuadros 7 y 8.
CUADRO 7
Período 1
$
Distribución de dividendos
Ganancia bruta
100
Inversión
0
Gasto gravable
100
Impuesto al gasto
20
80
CUADRO 8
Período 1
Período 2
$
$
Ganancia bruta
100
110
Inversión
100
0
Gasto gravable
0
110
Impuesto al gasto
0
22
0
88
Compra del bien de capital
202
203
greso es una base imponible mayor que la dada por el consumo o el ingreso
del trabajo).
La equivalencia entre el impuesto al consumo y el impuesto al ingreso del
trabajo personal deja de ser tal cuando se considera el stock de riqueza acumulada. En presencia de tal stock la introducción de una u otra clase de impuesto genera efectos distintos. El impuesto al salario no afecta a los tenedores de la riqueza preexistente, es más, ellos podrían desahorrar (consumir)
esa riqueza sin ser alcanzados por el gravamen que sólo incide sobre el flujo
de ingresos del factor trabajo. Por el contrario si se introdujera un impuesto
al consumo, automáticamente los tenedores de riqueza verían disminuir el
valor actual de dichas tenencias exactamente en la proporción de la tasa del
impuesto al consumo, porque éste pasa a gravar el flujo de servicios de consumo que es producido por ese stock de riqueza (no importa qué tipo de ingreso financia el consumo, éste es gravado sea que haya sido financiado por
ingresos del trabajo u otros derivados de la riqueza acumulada con anterioridad a la introducción del impuesto en cuestión). Por lo tanto un impuesto
al consumo requiere, para lograr un mismo nivel de recaudación, una tasa
impositiva inferior a la de un impuesto al ingreso del trabajo personal, porque su base imponible es más amplia. Paralelamente los efectos distributivos
de uno y otro tipo de impuesto no son equivalentes.
Estructurar el sistema impositivo en torno a la imposición del consumo
tiene pues la ventaja de eliminar todo tipo de discriminación, de raíz impositiva, sobre el ahorro y la inversión. Si ello redunda en más ahorro e inversión
previsiblemente existirá mejora de la productividad y de la performance de
crecimiento de la economía.
Sin embargo eliminar una cuña impositiva que grava el ahorro no es sinónimo de que el ahorro aumente. Así lo hará vía el “efecto sustitución” al
aumentar el retorno que percibe quien decide ahorrar pero, como en el caso
de la oferta de trabajo, también aquí existe un efecto ingreso que opera en
sentido contrario (dado el mayor retorno, sacrificando menos consumo presente se obtiene igual nivel de ahorro y por lo tanto de consumo futuro).
Más evidentes son las ventajas que reporta la imposición basada en el
consumo en términos de eliminar los tratos desiguales a distintas formas de
inversión, que inevitablemente se dan con el impuesto a las ganancias. En
efecto, diferentes esquemas de amortización que sólo muy imperfectamente
reflejan la real depreciación económica, diferentes tratamientos a la inversión según la fuente de financiamiento de la misma (deuda versus fondos
propios), tratamientos diferenciales según la forma jurídica que adopte la
empresa, reducciones o liberación deliberada del impuesto para cierto tipo
de inversiones o para las realizadas en determinadas localizaciones, tratos
diferentes según que el retorno de la inversión adopte la forma de un flujo o
de variaciones en el valor de un activo (ganancias y pérdida de capital), etc.,
son ejemplos de las diferentes clases de distorsiones a que da lugar el tratamiento de la inversión bajo el impuesto a las ganancias, y que automáticamente dejan de existir en el contexto de la imposición al consumo, independientemente de la forma que esta última adopte. La imposición al consumo
implica pues una forma directa y fácil de otorgar un trato igualitario para la
inversión sin importar su naturaleza, ni la del sujeto que la realiza ni la de la
fuente que la financia o la región en que se localiza, pues todo tipo de inversión es sencillamente “gravada” a una sola tasa uniforme e igual a cero.
2.2. Neutralidad
Otro rasgo positivo de la imposición al consumo, cuando es generalizada
y a tasa uniforme, es que no altera la estructura de precios relativos de los
bienes y servicios de la economía.
Cuando ella se instrumenta a través de alguna forma de imposición a las
ventas cabe tener en cuenta que, dependiendo de la variante que se adopte,
tales impuestos podrían resultar distorsivos desde el punto de vista de la
producción, si provocan un encarecimiento del costo de producción de los
bienes de consumo por encima del que hubiera prevalecido en ausencia de
impuestos; o desde el punto de vista del consumo, si afectan al precio relativo entre los diversos bienes de consumo y consecuentemente la elección de
los consumidores.
La neutralidad en términos de producción se logra si los impuestos no inducen a las firmas a cambiar los métodos y técnicas de fabricación y en general la forma con que ellas organizan la producción.
La neutralidad en términos de consumo se logra si los impuestos a las
ventas no inducen a los consumidores a variar sus elecciones previas a la
aparición de tales gravámenes.
a) Neutralidad en producción
Para que los impuestos a las ventas no provoquen distorsiones en producción el componente impositivo, como porcentaje del precio o valor, debe
ser el mismo, no importa la forma o técnica empleada para producirlo. Si este porcentaje dependiera positivamente del “largo” de la cadena productiva
previa a que el bien llegue al consumidor (número de veces en que el bien
pasa de una etapa de producción y/o distribución a otra), entonces el impuesto a las ventas alentaría una integración vertical de las etapas de producción y distribución que permitiría minimizar el componente impositivo.
Por las mismas razones estos impuestos podrían inducir a alterar la secuencia natural de etapas de producción y/o distribución “corriendo” hacia
atrás o adelante alguna de ellas para, nuevamente, disminuir la incidencia
impositiva.
Éste es el denominado efecto “cascada” de los impuestos a las ventas, y
para aminorarlo en general se ha recurrido al procedimiento de eliminar o
disminuir la carga impositiva sobre los bienes que típicamente son insumos
de otros bienes gravados.
Para ello existen dos procedimientos básicos:
1. Métodos de crédito fiscal: la firma registrada puede descontar del impuesto que grava sus ventas los impuestos pagados sobre sus compras a
otra/s firma/s registrada/s. De hecho esta es la mecánica empleada por
el IVA-crédito.
204
205
2. Métodos de suspensión del impuesto: cuando se trata de transacciones
entre firmas registradas, de manera que el impuesto tiene lugar sólo
cuando se produce la venta a una firma “no registrada” por parte de una
“firma registrada” (éste suele ser el procedimiento empleado por los impuestos a las ventas minoristas).
vamen general a las ventas) puede señalarse que lesionaría menos la neutralidad (desde el punto de vista de la producción) porque admite el uso de procedimientos para eliminar o compensar la carga impositiva sobre los insumos gravados utilizados en la etapa manufacturera. No obstante subsisten
los problemas de incentivo a la integración (típicamente de procesos tales como el envasado, el acopio, el transporte, etc.) y se plantean graves dificultades desde el punto de vista del diseño y administración del gravamen, básicamente la determinación de qué etapas o actividades estarán gravadas y
cuáles quedan desgravadas, la determinación del precio gravable o tratamiento de las ventas entre compañías relacionadas, etc.
Los impuestos a las ventas mayoristas inciden sobre las ventas de los comerciantes mayoristas a los distribuidores minoristas y eventualmente a
consumidores finales. Afectan el criterio de neutralidad en el consumo en el
mismo sentido que un impuesto a las ventas a nivel de manufactura, ejerciendo un menor incentivo a la “integración hacia atrás” pero, como contrapartida, ofreciendo una oportunidad de integración “hacia adelante” entre el
nivel mayorista y minorista. Desde el punto de vista administrativo presentan la dificultad de definir el tratamiento de aquellas firmas comerciales que
se dedican tanto a la venta mayorista como minorista.
El impuesto a las ventas minoristas recae indirectamente sobre los consumidores finales (incluye las ventas ocasionales tanto de industriales como
de distribuidores mayoristas directamente al público) y resulta neutral toda
vez que la alícuota impositiva nominal (o legal) y la real coincidan por no
existir “efecto cascada”, es decir no se graven compras intermedias ni las de
bienes de capital. Por naturaleza es un gravamen basado en el principio de
destino.
Los impuestos a las ventas minoristas existentes (Estados Unidos y Canadá son los principales ejemplos) no satisfacen sin embargo los criterios de
neutralidad, en principio porque no gravan los servicios, con lo cual generan
una tendencia a consumir relativamente más servicios que bienes y dan lugar a problemas de administración tributaria relacionados con la manera de
distinguir el componente de servicios incorporado al valor de un bien final,
cuando ambos conceptos están incorporados en una venta final.
Adicionalmente, la exención de “bienes básicos” (alimentos, medicinas,
etc.) es otra fuente de no neutralidad y complejidad administrativa. Por último, si bien las materias primas y bienes intermedios quedan fuera del impuesto puede no ocurrir lo mismo con los bienes de capital, que de quedar
gravados generan las distorsiones a nivel de la producción que han sido comentadas.1
El impuesto al valor agregado variante crédito es recaudado en todas (o
casi todas) las etapas del proceso de producción y distribución, recibiéndose
en cada una de ellas un crédito fiscal por el impuesto contenido en las compras, incluidas las de bienes de capital. Consecuentemente, la base imponible (la sumatoria de los valores añadidos a lo largo del proceso de producción y distribución) es el precio de venta final del bien (excluido el impuesto),
y resulta idéntica a la base sobre la que incide un impuesto a las ventas minoristas.
El IVA es superior a otras alternativas de imposición a las ventas, pero en
b) Neutralidad en el consumo
La neutralidad desde el punto de vista de la producción es una condición
necesaria pero no suficiente para que el gravamen también lo sea con respecto a las elecciones de los consumidores. Para esto último el componente
impositivo, expresado como porcentaje del precio de venta final, debería ser
uniforme para todos los bienes y servicios. Ese objetivo de eliminar totalmente el “efecto cascada” sólo podría lograrse con un impuesto general de tasa
única sobre todas las ventas finales (impuesto a las ventas a nivel minorista)
o bien con un IVA consumo general y a tasa única. De no ser así se afectaría
la elección óptima por parte de los consumidores, e indirectamente, también
al patrón de producción.
Estas distorsiones en producción y consumo varían, en cuanto a su intensidad, según sea el tipo específico de impuesto a las ventas que se analice.
Puede afirmarse que las distorsiones alcanzan la mayor dimensión en el
caso de impuestos generales a las ventas que abarcan a todas (o casi todas)
las etapas de producción y distribución y no admiten créditos fiscales (u
otros mecanismos de devolución) por los impuestos pagados en etapas previas. Los efectos distorsionantes de esta clase de gravámenes se manifiestan
como:
1) Desincentivo para el desarrollo de actividades de distribución así como de
etapas industriales más altamente especializadas, y aliento a la integración de las etapas industriales y comerciales.
2) Tiende a sesgar la elección de técnicas de producción hacia aquellas más
intensivas en trabajo respecto de las usadoras de bienes de capital.
3) Alteran la relación impuesto-precio final de manera no uniforme, aun para productos altamente sustitutivos entre sí, y difícilmente determinable,
con lo cual a priori no pueden preveerse sus efectos sobre las decisiones
de los consumidores. Por esto perjudican proporcionalmente más a aquellos bienes que por sus características tienden a incorporar valor agregado en las primeras etapas de producción.
Los impuestos a las ventas en la etapa manufacturera, que son cobrados
por los productores industriales a los distribuidores mayoristas, minoristas
u ocasionalmente a consumidores finales, violan asimismo las condiciones
de neutralidad en el consumo de manera similar a un impuesto general en
cascada sobre las ventas, ejerciendo una intensa discriminación en contra
de aquellos bienes con alta incorporación de valor agregado en la etapa manufacturera o, en general, en etapas previas a la de venta mayorista y minorista. Sin embargo, a favor de esta imposición (versus la alternativa del gra-
206
207
los hechos suele incorporar disposiciones que generan efectos distorsivos.
En primera instancia aun con bases generalizadas, ciertos servicios suelen
quedar exentos (transporte, salud, actividad financiera, etc.). Las exenciones
provocan una carga impositiva no descargable que se incorpora al valor de
los bienes, que los emplean como un ítem adicional de los costos. En definitiva da lugar a una estructura de precios relativos de los bienes finales distinta de la que hubiera prevalecido con un IVA completamente generalizado
y, presumiblemente, más favorable a los sectores usadores de servicios trabajo-intensivos que a los demandantes de servicios capital intensivos.
Adicionalmente estos sectores exentos tienen un incentivo a realizar por
sí mismos ciertos servicios que si fueran contratados externamente le generarían un crédito fiscal que no podrían descontar (piénsese por ejemplo en
un hospital que encuentra favorable, en el caso de estar exenta la salud de
IVA, implementar su propio sistema de lavandería, comida y en general servicios administrativos).
Estos problemas han intentado resolverse otorgando un crédito fiscal
presunto a los compradores de sectores exentos o bien imponiendo estos últimos con tasa cero.
También surgen dificultades serias con la presencia de tasas diferenciales, con las tasas menores incidiendo generalmente sobre “bienes básicos”
como medicinas, alimentos, transporte público, etc. Nuevamente algunos
países optan por evitarlas otorgando tratamientos de tasa cero.
Puede concluirse que las únicas variantes de imposición a las ventas que,
a priori, cuentan con la potencialidad de satisfacer criterios de neutralidad
en términos de producción y consumo son los impuestos a las ventas minoristas y el IVA Consumo. Pero aun estos dos gravámenes en la práctica no
recaen, uniformemente, sobre todo el consumo. Ambos pueden gravar en
parte a la inversión y diferencialmente a distintos bienes y servicios. El efecto es similar a impuestos especiales sobre esos productos que alteran la estructura de precios relativos. Estos cambios a su vez alteran la demanda dirigida a esos bienes y el patrón de producción con las consecuentes
variaciones en la asignación sectorial y en los precios relativos de los factores productivos.
bienes y servicios provistos por la sociedad. Qué criterio es “más justo” depende de juicios de valor a los que eventualmente el análisis económico puede concurrir explicando las implicancias económicas de optar por uno u
otro.
No obstante reconocerse que la imposición al consumo, frente a otras alternativas de tributación (principalmente en relación a aquellas que recaen
sobre los ingresos) presenta la ventaja de ser económicamente más neutral o
si se prefiere, menos distorsiva; normalmente se cuestionan sus implicaciones distributivas, dada su supuesta regresividad. Sin embargo a lo largo del
ciclo de vida y considerando que las herencias y regalos que la generación
actual realice a la siguiente son asimiladas y tratadas a los efectos impositivos como actos de consumo del donante, no existen diferencias en términos
de progresividad entre un impuesto al consumo y un impuesto al ingreso,
por cuanto con esta perspectiva consumo e ingreso resultan iguales (todo ingreso inevitablemente financia consumo o un traspaso de riqueza a la siguiente generación que debería ser tratado, según se dijo, como consumo del
donante). En consecuencia la progresividad o regresividad de ambos impuestos dependerá exclusivamente de la estructura de las tasas y no de consideraciones sobre la naturaleza de las bases imponibles.
Puede argumentarse en favor de la imposición al consumo que ella producirá un flujo de recaudación relativamente más uniforme que la imposición al ingreso, precisamente porque el ahorro y el desahorro a lo largo del
ciclo de vida son los procedimientos que utilizan los individuos para morigerar las fluctuaciones de su corriente de ingresos.
Además un impuesto al consumo (o al ingreso del trabajo) es horizontalmente más equitativo (siempre a lo largo del ciclo de vida) que un impuesto
global sobre los ingresos, en el siguiente sentido: dos individuos iguales (entendiendo por tales que tienen el mismo ingreso durante su vida) serán tratados igual con un impuesto al consumo (en valor actual pagarán el mismo
impuesto), mientras que un impuesto al ingreso afectará más al individuo
con mayor propensión a ahorrar, puesto que gravará dos veces su ahorro
(una vez cuando lo genera y la siguiente al gravar el interés generado por ese
ahorro), de manera que el individuo más frugal sufre (siempre en valor actual) una carga impositiva superior.
Por otra parte ciertas variantes de imposición al consumo (flat-tax, imposición al gasto personal) permiten que la misma se estructure mediante tasas progresivas, de manera similar a los impuestos sobre el ingreso, pudiendo fijarse la carga tributaria personal de modo tal de tener en cuenta la
“capacidad de pago” del contribuyente.
La discusión con estas variantes es si ellas no están en mejores condiciones que el impuesto a las ganancias para satisfacer objetivos redistributivos,2 precisamente porque pueden lograrlos con un menor costo de eficiencia
al no gravar dos veces el ahorro y sin mayores diferencias respecto a los costos administrativos y de cumplimiento.
2.3. Implicancias distributivas
La cuestión básica que se discute, en materia distributiva, al comparar el
impuesto al ingreso con un impuesto al consumo es si resulta más justo que
la carga impositiva se distribuya entre los miembros de la sociedad de acuerdo con una medida de su capacidad de pago o en función del “uso” que ellos
realizan del producto social. Si las remuneraciones de los factores reflejan
sus productividades marginales la capacidad de pago que exterioriza el ingreso es, al mismo tiempo, la medida del valor económico de los recursos con
los que cada individuo contribuye al producto social. Desde este punto de
vista mayor ingreso es indicativo de una contribución de mayor valor económico. Por su parte, el consumo refleja cuánto extrae cada individuo en su
provecho del producto social; más consumo revela un uso más intenso de los
208
2.4. Costos administrativos y costos de cumplimiento para el
contribuyente
Aun un sistema impositivo relativamente neutral en sus efectos sobre la
asignación de recursos, demanda para su desenvolvimiento el uso de recursos y genera costos de dos tipos: por una parte aquellos en que debe recurrir
la autoridad fiscal encargada de la gestión del sistema impositivo, normalmente identificados como “costos administrativos” y por otra los costos en
que deben incurrir los contribuyentes para cumplir satisfactoriamente con
los deberes impositivos formales y sustantivos que sobre ellos recaen; estos
últimos son llamados “costos de cumplimiento”.
Los aspectos relacionados con el nivel de los costos administrativos y de
cumplimiento que generan los sistemas tributarios y los distintos tipos de
impuestos que los componen han ganado creciente consideración en la discusión académica y política en torno al funcionamiento de los sistemas impositivos.
2.4.1. Los costos administrativos
El nivel de los costos administrativos depende al menos de tres factores:
a) El diseño y naturaleza de los impuestos. Los diversos tipos de impuestos
dan lugar a diferentes tamaños del universo de contribuyentes a administrar, a hechos y bases imponibles que pueden ser más o menos fáciles
de identificar, medir y auditar; a diseños impositivos relativamente uniformes o bien a otros que incorporan tratamientos especiales, alícuotas
impositivas uniformes o estructuras diferenciadas de tasas, etc. Son pues
variados los factores a tener en cuenta a la hora de evaluar la relativa
“simplicidad” sea de un impuesto en particular o de un sistema impositivo globalmente considerado y el efecto de la misma sobre el costo administrativo en que debe incurrir el fisco.
b) De la propia “cultura organizativa” del organismo fiscal encargado de administrar el sistema impositivo, es decir de la cantidad y calidad de los
recursos físicos y humanos con los que cuenta y del esquema de incentivos bajo el cual se organizan y actúan estos recursos para lograr los objetivos del organismo recaudador
c) De la propia actitud de los contribuyentes respecto al cumplimiento voluntario de las obligaciones impositivas. Cuanto más reacios se muestren
al pago de impuestos y probablemente cuanto más sofisticados sean para aprovechar inconsistencias y posibilidades de elusión del sistema, tanto más difícil y costosa resultará la administración tributaria.
Las medidas convencionales del “nivel” de los costos administrativos, tales como: a) costo administrativo por contribuyente, b) costo administrativo
por empleado del ente recaudador y c) costos administrativos como porcentaje de la recaudación, deben ser interpretadas con cautela, sobre todo en la
comparación de los valores que asumen esos indicadores para distintos administraciones tributarias, encargadas de administrar un mismo tipo de im-
209
puesto. Así por ejemplo, si estos indicadores tienen para un mismo tipo de
gravamen mayor valor en la administración A que en la B, ello puede revelar
que A es menos eficiente que B o contrariamente que A invierte más en administrar pero obtiene mejores resultados, es decir que su nivel absoluto de
recaudación esta más cercano al nivel potencial que el del país B. Por lo tanto es difícil emitir juicios sobre la eficiencia en la función administración tributaria sin analizar simultáneamente los aspectos referidos a niveles de evasión y de recaudación lograda versus recaudación potencial, además de los
más obvios relacionados con las diferencias en la estructura de tasas y/o bases imponibles que puede presentar un mismo tipo de impuesto según el fisco que lo administre.
En lo referido a la administración de impuestos de distinta naturaleza
por una misma autoridad fiscal, surge el problema de cómo asignar el costo
de tareas administrativas comunes a cada gravamen en particular, así como
el de identificar aquellas diferencias en los costos de administración por impuesto que no reflejan distintos grados de eficiencia entre los departamentos
o áreas encargados de gestionarlos en cada caso, sino diferencias originadas
en la estructura más sencilla o más fácilmente auditable de un tipo de impuesto respecto del otro.
Tomando en cuenta las salvedades antes realizadas, la tabla siguiente resume alguna evidencia internacional sobre el costo de administración de la
principal alternativa vigente de imposición del consumo, el impuesto del valor agregado. Los datos que corresponden a estudios y observaciones realizadas en el período 1985-1987 muestran tres rangos diferenciados para el costo administrativo del IVA (cuadro 9).
CUADRO 9
Costos administrativos del IVA
como % de la recaudación
Recaudación IVA
como % PBI
Bélgica
1,09
6,7
Irlanda
1,08
8,0
Portugal
1,00
s/d
Luxemburgo
0,99
5,7
Reino Unido
0,95
6
Dinamarca
0,69
10
Italia
0,49
4,7
Nueva Zelanda
0,49
s/d
Francia
0,40
8,8
Finlandia
0,40
s/d
Suecia
0,35
7,1
Noruega
0,32
9,5
Fuente: OECD.
210
En un primer rango dicho costo ronda el 1% de la recaudación, mientras
que los menores costos administrativos están en el orden de 0,35% a 0,40%
de la recaudación de IVA. El nivel intermedio entre los casos del ejemplo
arroja un costo administrativo que oscila en 0,5% a 0,7% de la recaudación.
En relación al costo administrativo del impuesto al ingreso, la poca información existente (Suecia, Reino Unido, Portugal) lo sitúa en niveles que pueden oscilar entre un máximo de 7 veces y un mínimo de 2 veces del costo administrativo del IVA.
Esta evidencia parcial coincide con la “intuición” respecto a que es más
fácil gravar el consumo a través de un impuesto general a las ventas que determinar y gravar el ingreso. Esta mayor simplicidad y su correlato de menor
costo administrativo está directamente ligada a la mecánica de la imposición: el impuesto al consumo instrumentado en forma de IVA o ventas minoristas genera automáticamente recaudación cuando se produce el hecho imponible (la transacción), mientras que no existe un hecho imponible objetivo
comparable en el caso del impuesto al ingreso. Este último es un impuesto
personal en el cual la obligación surge de un cálculo específico efectuado por
el contribuyente, y cuya realización es posible sólo si se llevan registros contables e impositivos minuciosos, que suponen una fuerte carga administrativa para la autoridad encargada de auditar el correcto cumplimiento impositivo. La mayor simplicidad (y el menor costo administrativo) de gravar al
consumo respecto a la imposición al ingreso, depende entonces de dos consideraciones:
a) Que la imposición al consumo se instrumente, según se dijo, a través de
las transacciones (IVA, ventas minoristas). Otras alternativas de impuesto al consumo (“flat-tax”, impuesto al gasto personal) que requieren autodeclaración y determinación de la base imponible por aplicación de procedimientos y normas específicas por parte de los responsables (personas
físicas y jurídicas) son más asimilables, por la complejidad administrativa que suponen, a los impuestos a los ingresos;
b) Organizada la imposición al consumo vía transacciones, el objetivo de la
simplicidad requiere restringir a un mínimo las exenciones, tratamientos
especiales y deducciones impositivas, por ser todos ellos elementos que
complican extraordinariamente la administración fiscal y crean vías de
elusión y evasión que dificultan muy particularmente la actividad fiscalizadora. Es esta una buena razón adicional para favorecer la generalización de la base imponible y la uniformidad de tasas de imposición, aceptándose apartamientos de este criterio solamente si se fundan en dos
razones: 1) Exenciones que hacen a una más apropiada definición de la
base (por ejemplo si el gasto en formación de capital humano es considerado inversión entonces sería apropiado excluir de la base del impuesto
al consumo a los servicios educativos) y 2) Exenciones o tratamientos especiales orientados a actividades productoras de externalidades, es decir
creadoras de beneficios o costos significativos para terceros que no se reflejan en los incentivos que percibe el contribuyente, sea a través de sus
costos y/o de sus ingresos.
211
2.4.2. Los costos de cumplimiento
Los costos de cumplimiento son aquellos en que forzosamente incurren
los contribuyentes para poder satisfacer los requerimientos formales y sustantivos que les imponen la legislación y los procedimientos impositivos vigentes. Se componen con el valor de los recursos, incluido el tiempo, que deben destinarse a cumplir tales requisitos.
Estudios realizados en el Reino Unido, Canadá y Australia muestran que
los costos de cumplimiento afrontado por los contribuyentes en el caso del
impuesto a las ganancias son entre 1,5 veces (caso de Reino Unido) y hasta
casi 10 veces (caso australiano) superiores a los costos de administración
producidos por tales impuestos. No se han encontrado estudios recientes
respecto de la relación costos de administración/costos de cumplimiento para el caso de la imposición al consumo. El efectuado por Sandford en 1981
para el IVA del Reino Unido proporciona el mismo tipo de evidencia hallada
para la imposición sobre el ingreso: el costo de cumplimiento para los contribuyentes es por lo menos 2,5 veces superior al costo administrativo del IVA
en Reino Unido.
Al respecto hay puntos adicionales a destacar:
1. Muy probablemente los costos de cumplimiento son regresivos, en el sentido de que su incidencia aumenta cuando disminuye el tamaño económico de la unidad contribuyente.3 Al haber un cierto costo de cumplimiento mínimo o fijo, independiente del monto de la obligación tributaria
final del contribuyente, cuanto mayor sea el tamaño económico de este
último, mejores son las posibilidades que le asisten de “difundir” este
costo fijo y viceversa. La presencia de costos de cumplimiento “fijos” excesivamente elevados es pues un grave desincentivo para los pequeños y
medianos contribuyentes.
2. El efecto distorsivo de los costos de cumplimiento elevados no depende de
la incidencia final de los impuestos, sino de su incidencia legal. Así por
ejemplo si el diseño que se da a un IVA consumo tipo crédito genera costos de cumplimiento excesivos para las empresas pequeñas en relación a
las grandes, ello puede originar una desventaja competitiva y un menor
desarrollado de este tipo de formas; de manera que, aunque la incidencia
final del gravamen recae sobre los consumidores, la forma de instrumentar su pago provoca un perjuicio a esta clase de firmas obligadas a intervenir en la cadena de recaudación del impuesto.
3. Es muy común que las administraciones tributarias desplacen ciertas tareas que les son propias hacia el contribuyente, invocando razones de facilitamiento del control fiscal u otras por el estilo. En realidad lo que produce es una sustitución de costos de administración directos por mayores
costos de cumplimiento menos visibles. Un ejemplo típico de este accionar
es la introducción en el IVA de esquemas de retención/percepción (“withholding”) por los cuales se obliga a ciertos contribuyentes a retener el impuesto que correspondería ingresar a otros contribuyentes a los cuales
compran bienes o servicios y/o a percibir el gravamen que correspondería
ingresar a contribuyentes a los cuales venden bienes o servicios. El obje-
212
tivo es disminuir el costo administrativo (el fisco deja de auditar al contribuyente retenido /o percibido) a expensas de aumentar el costo de cumplimiento (el agente de retención/percepción suma a sus deberes formales
y sustanciales la obligación de actuar en calidad de tal, asignando los recursos reales necesarios para cumplir con las nuevas tareas).
Este procedimiento no sólo quita transparencia al sistema impositivo (el
costo administrativo es un costo visible mientras que el de cumplimiento es
un costo oculto) sino que probablemente el ahorro de un peso de costo administrativo aumente el de cumplimiento en algo más que esa cifra y, adicionalmente, quita equidad al sistema impositivo.
NOTAS
1. Slemrod y Bakija (1996) mencionan algunas estimaciones que sugieren que las
ventas entre empresas explican más del 50% de la recaudación de los estados americanos en concepto de impuesto a las ventas minoristas.
2. Un impuesto progresivo sobre el consumo personal anual podría alterar el patrón intertemporal de consumo, en el sentido de incentivar una distribución más pareja del consumo a lo largo de los años para evitar pasar a niveles de alícuotas más
progresivas (si aumenta el consumo anual se le aplica una alícuota más alta). Este caso no se daría si la base, en vez del consumo anual es el consumo a lo largo del ciclo
de vida o, en otros términos, el valor actual de la corriente de consumo. Idéntico razonamiento se aplica al impuesto personal a las ganancias definido sobre la base del ingreso anual.
3. El citado estudio de Sandford calculó que el costo de cumplimiento en IVA de
las pequeñas firmas, medido en proporción a sus ventas totales era 30 veces mayor
que el de las firmas grandes. Esto puede justificar esquemas especiales de imposición
a las Pymes.
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CAPÍTULO 7
Algunos problemas en la aplicación
del IVA en la Argentina y comparación
con normas similares vigentes en
países de la Unión Europea y América
Hugo González Cano*
1. INTRODUCCIÓN
En este trabajo se hará un análisis de algunos aspectos fundamentales
del IVA en la Argentina, tal como el nivel de las alícuotas, la extensión de las
bases imponibles, el tratamiento de las exportaciones, de las inversiones de
bienes de capital y la devolución de los saldos a favor de los contribuyentes.
Para una mejor evaluación de esos aspectos del IVA de la Argentina, se
los comparará con el tratamiento que se brinda en los IVA de otros países de
América Latina (Brasil, Chile, México, Uruguay, etc.) y de la Unión Europea
(España, Francia, etc.).
Para comenzar conviene comentar algunos aspectos generales del IVA. El
IVA es hoy la forma de impuesto general a las ventas más usada, ya que se
aplica en más de cien países en todo el mundo, y particularmente en toda
América Latina. Por supuesto que los IVAs difiere de un país a otro en la región o aun en la Unión Europea. Pero en todos los casos se utiliza la forma
plurifásica no acumulativa en que a los débitos del período fiscal (generalmente un mes), se deducen los créditos por las compras del mismo lapso.
Sin embargo, como generalmente se privilegia el aspecto recaudatorio en las
legislaciones vigentes en países de la región, existen múltiples distorsiones
que provocan efectos acumulativos y se incorporan en los costos de producción.
Sin embargo, desde que el IVA comenzó a aplicarse a fines de los años sesenta en Brasil y Uruguay y después en la Argentina, Ecuador, Chile, etc, y
especialmente en los últimos años en que se está privilegiando la eficiencia
del tributo para ganar competitividad, se nota una clara tendencia hacia su
generalización y perfeccionamiento, aunque en muchos países ese proceso
todavía no se inició o es incipiente. En términos generales, puede afirmarse
que los IVAs que avanzaron más hacia la neutralidad son los aplicados en
Chile, Uruguay, Argentina y México, casos en donde se grava la generalidad
de bienes y servicios, se cubren todos los sectores productivos (aunque se
* Profesor CITAF-OEA.
216
apliquen mecanismos especiales para pequeños contribuyentes), las exenciones son reducidas o se están reduciendo, no existen o son reducidas las limitaciones a la deducción de los créditos, etc. Por lo general los IVAs se aplican en la forma consumo (se deducen los créditos por compras de bienes de
capital en el ejercicio corriente) y en base al principio de destino, para ganar
competitividad. Sin embargo, en términos más estrictos se puede afirmar
que el IVA más neutral es el aplicado en Chile, ya que en los otros casos
existen mecanismos e imperfecciones que producen efectos acumulativos y
se demora la recuperación de los saldos a favor del contribuyente por exportaciones o inversiones en bienes de capital, o se aplican mecanismos de retención o percepción que afectan la neutralidad del impuesto, como ocurre
particularmente en la Argentina.
Precisamente porque se ha privilegiado el aspecto recaudatorio, aun a
costa de sacrificar su neutralidad, es que hoy el IVA es la principal fuente recaudatoria de la mayoría de los países de la región. Salvo en el caso de Chile,
recién en los últimos años se comenzaron a aplicar reformas para mejorar la
neutralidad del tributo, especialmente desde que comenzó la tendencia a la
aplicación de políticas de apertura y mayor eficiencia, tal como ocurrió, por
ejemplo, con la reforma del Impuesto sobre Circulación de Bienes y Servicios
(ICMS o forma de IVA aplicado por los estados de Brasil), realizada en setiembre de 1996 y, aunque es todavía un IVA bastante imperfecto, adoptó la
forma consumo (desgravando los bienes de capital) y ahora se desgravan las
exportaciones (principio de destino).
Al incremento de la importancia recaudatoria del IVA en América Latina
han colaborado varios factores, tales como: l) la ampliación de la base gravada, 2) el aumento de las alícuotas, 3) mejoras en el control aplicado por las
administraciones tributarias, etc. En algunos casos, como en la Argentina,
además de las causas citadas, esa mayor recaudación proviene de mecanismos legales y administrativos que afectaron la neutralidad del impuesto, tal
como la no devolución de los saldos a favor de contribuyentes, ya fuera por
inversiones, la demora de la devolución por exportaciones o la aplicación de
mecanismos extraños al IVA para adelantar recaudación, tal como las percepciones y retenciones.
Estos aspectos se desarrollan en los puntos siguientes para los países
seleccionados y con particular referencia al caso argentino, pero ya conviene adelantar que ahora en casi todos los casos se gravan los servicios, aunque con diferente extensión. También se observa en los países de la región
una tendencia a incorporar en el gravamen a todos los sectores económicos, lo mismo que a la reducción de las exenciones, así como a la aplicación de menor número de alícuotas (generalmente una tasa reducida y una
tasa general). En las secciones siguientes se analizan esos aspectos, así como lo referente al tratamiento de las exportaciones y los sistemas de devolución de saldos a favor por la compra de bienes de uso, para los casos
Chile, Brasil y México en la región, España, Francia y Reino Unido en la
Unión Europea.
ALGUNOS PROBLEMAS EN LA APLICACIÓN DEL IVA
217
2. NIVEL Y TIPOS DE TASAS
En cuanto a la estructura de tasas del IVA se observa en los últimos años
una tendencia hacia la uniformidad o por lo menos hacia la reducción en la
dispersión de alícuotas. Esta tendencia se ve más clara en cuanto se refiere
a las tasas más elevadas aplicadas sobre bienes y servicios que denotan mayor capacidad contributiva o considerados suntuarios. Este tipo de tributación diferenciada al consumo se ha retirado de los impuestos generales tipo
IVA y ha tendido a establecerse en impuestos selectivos al consumo aplicados de manera monofásica al nivel del productor o importador de los bienes
gravados. Esta tendencia a retirar del IVA la tributación progresiva al consumo responde claramente a razones administrativas, ya que el control y el
mejor cumplimiento del IVA se facilita para la administración tributaria, con
la aplicación de menor cantidad de alícuotas diferenciadas. En este sentido
hay claro consenso entre los especialistas y administradores tributarios, que
desde hace tiempo recomiendan reducir la dispersión de alícuotas del IVA,
especialmente en el caso de países en vías de desarrollo, donde la administración tributaria es más débil. De la misma manera, la aplicación de un IVA
generalizado a todos los bienes y servicios y la separación de imposición más
progresiva al consumo en un impuesto separado de tipo selectivo, también
reduce los costos de administración para las empresas contribuyentes, que
ya no deben separar tanto los inventarios por tipos de bienes de acuerdo al
diferente nivel de alícuotas. Recuérdese que –en general– la tributación diferenciada o selectiva al consumo en vez de aplicarse de manera plurifásica a
todas las etapas de la producción y comercialización, se aplica en forma monofásica en la etapa de producción final e importación de los bienes gravados.
Tal como se indicó arriba, esta tendencia también se nota en los países
desarrollados, ya que el sistema de IVA aplicado en la Unión Europea (UE)
desde 1993 ha eliminado de este impuesto las tasas más elevadas que se
aplicaban antes. En los quince países de la UE ahora se aplican únicamente
la tasa general (que no puede ser inferior al 15%) y alícuotas reducidas que
no deben ser inferiores al 5%, aunque este esquema se aplica totalmente para la alícuota general, en tanto que para las inferiores se dio un mayor tiempo de aplicación. El promedio sin ponderar de la alícuota general de la UE es
ahora del 19,3%, aunque el nivel máximo es del 25% (Dinamarca y Suecia).
Además ahora siete países tienen tasa general superior al promedio (20% o
más) y ocho países aplican una tasa general inferior al promedio. Sólo un
país (Luxemburgo) aplica la tasa general mínima del 15%. Debe recordarse
que la tendencia hacia la aplicación de alícuotas uniformes en toda la UE es
el requisito necesario para poder reemplazar el actual principio de destino en
el IVA por el principio de origen. Este nuevo esquema, que debía aplicarse
desde el 1º de enero de 1997, no se pudo aplicar precisamente por la resistencia de varios países miembros a unificar el nivel de la tasa general, renunciando a este importante aspecto de soberanía impositiva. Recientes informes del Comisario del Mercado Interno, Prof. Mario Monti, señalan que la
uniformación de la alícuota general y la aplicación del principio de origen, recién se realizaría en el año 2001 o más adelante.
218
219
En cambio, para las alícuotas menores, todavía se observa mayor dispersión, ya que la mayoría de los países de la UE aplican dos o tres tasas inferiores a la general y sólo dos aplican una tasa inferior única: Holanda 6% y
Alemania 7%.
Pasando ahora a los países de América Latina, se observa también la tendencia a la reducción en la dispersión de alícuotas y la casi total eliminación
de tasas más altas en el IVA, que ahora por lo general se aplican mediante
impuestos selectivos. La tasa general media sin ponderar para los 21 países
de América Latina y el Caribe incluidos en el cuadro 1 es del 13,90%, variando entre el 5% de Panamá y el 23% de Uruguay (la más alta). Por otra parte
se nota que del total de países incluidos en el mismo cuadro, la mayoría aplica en el IVA una tasa general única, ya que en sólo seis casos se aplican tasas diferenciales por tipos de bienes y servicios. En la Argentina la tasa del
27% sólo se aplica a los servicios de provisión de agua, electricidad y teléfono que se suministran a contribuyentes que se definen como responsables
no inscriptos en el IVA (con ventas inferiores a $ 144.000 y a los que el IVA
por sus ventas o prestaciones de servicios les es retenido por sus proveedores). En el caso de México en cambio, la tasa menor del 10% se aplica a las
ventas realizadas en zonas fronterizas. En sentido estricto los únicos casos
de tasas más elevadas aplicadas en el IVA son los de Colombia, Honduras,
Panamá y Venezuela (tasa general y alícuota más alta para ciertos bienes).
Las alícuotas aplicadas por los miembros del Mercosur son: 21,95% en
Brasil, 10% en Paraguay y 23% en Uruguay, frente al 21% de la Argentina.
En los países asociados la alícuota general del IVA es del 18% en Chile y
13% en Bolivia.
como fletes marítimos, aéreos o terrestres al exterior, tarifas portuarios o de
almacenaje, de muelles y atención de naves, etc.
Chile es, en toda la región, el país que aplica más extensivamente el principio de destino a los servicios en el IVA, en el sentido de gravar servicios
prestados desde el exterior a favor de empresas o residentes en el país y desgravar los servicios prestados por empresas domiciliadas en Chile a favor de
beneficiarios del exterior, aunque existen algunas excepciones a este principio. Pero el IVA de Chile es prácticamente el único que grava la importación
de servicios, al establecer que será sujeto del impuesto el beneficiario del
servicio, si la persona que efectúa la prestación residiera en el extranjero
(art. 11 de la ley de IVA).
3. EXTENSIÓN DE LAS BASES IMPONIBLES
Para analizar la amplitud de la base del IVA se considerarán básicamente
tres factores: a) etapas de aplicación del impuesto, b) bienes y servicios gravados, y c) exenciones. Naturalmente los puntos b) y c) tienen un efecto similar en cuanto al sentido o signo con que afectan la amplitud de la base, pero
por razones de metodología parece mejor tratarlos por separado.
i) Chile
Comenzando por los países de América Latina, el país que tiene una base imponible más extendida en el IVA es Chile, donde por un lado se incluyen todas las etapas del proceso de producción y comercialización, desde los
sectores primarios hasta el comercio minorista, y por el otro es el país donde
prácticamente no existen exenciones, por ejemplo para bienes de primera necesidad o rubros básicos de la canasta familiar. Además es el caso donde
prácticamente se gravan todos los servicios, salvo algunas exenciones subjetivas a favor del Fondo Nacional de Salud, otras para espectáculos de carácter deportivo, espectáculos artísticos y entradas a reuniones científicas o culturales que cuenten con el auspicio del Ministerio de Educación Pública y
finalmente exenciones de servicios relativos al comercio internacional, tales
ii) Brasil
En Brasil, el IVA se aplica a nivel estadual bajo el nombre de “Impuesto a
la circulación de mercancías y servicios” (ICMS) y se halla bastante armonizado internamente por normas del Congreso Federal. Dado que hay 26 estados y 1 Distrito Federal (Brasilia), existen 27 legislaciones de ICMS que, aunque semejantes, presentan diferencias. Por ello el análisis está basado en el
ICMS de Rio Grande do Sul, sin perjuicio de señalar las principales diferencias de tratamiento detectadas. En realidad el ICMS es un IVA bastante imperfecto en comparación con los vigentes en Chile y la Argentina, ya que tenía múltiples efectos de acumulación por restricciones en la deducción de
los créditos, que en buena parte fueron corregidas en 1996 (Ley Complementaria 87/96). Esta reforma convirtió al ICMS en un impuesto tipo consumo,
ya que ahora se deducen inmediatamente los créditos por compras de bienes
de uso y además se aplica al principio de destino, puesto que no se gravan
más las exportaciones de productos primarios y semielaborados y en principio se devuelven mejor los saldos a favor de exportadores, que antes en la
mayoría de los estados sólo se podían compensar por débitos originados en
ventas del mercado interno. Es decir, en la mayoría de los estados prácticamente no se devolvían ni tampoco se devuelven ahora los saldos a favor de
exportadores. Esta reforma del ICMS propiciada por el Gobierno Federal para no castigar las exportaciones y favorecer la eficiencia, comenzó a aplicarse el 1º de octubre de 1996. El Gobierno Federal se comprometió a compensar la pérdida de recaudación que esta reforma significará para los estados,
aunque se estaría haciendo sólo parcialmente, lo que genera problemas financieros en los estados, que pueden llegar a comprometer los próximos pasos de la reforma propiciada por el Gobierno Federal para mejorar la neutralidad del ICMS.
En cuanto a la extensión de su base, es bastante amplia respecto de los
bienes o mercancías, pero sólo grava dos servicios: comunicaciones y transportes interestaduales e intermunicipales. El resto de los servicios está fuera del ICMS, ya que se gravan por el “Impuesto sobre servicios” (ISS), que se
aplica a nivel municipal (más de 5.000 municipios), aunque también sus
normas son bastante similares en todo el país. Se trata de un impuesto monofásico, que grava prácticamente la mayoría de los servicios, excluidos los
dos que se gravan por el ICMS y que en general aplica una tasa media del
220
221
5%, aunque existen múltiples tasas diferenciadas. Aquí también se repite el
hecho de que el impuesto se aplica sobre el precio incluido el propio impuesto (cálculo por dentro del impuesto), por lo que la tasa efectiva general
sería del 5,26%. Las tasas superiores del 10% nominal, equivalen al 11,11%
efectiva.
En consecuencia, la imposición general al consumo en Brasil se halla dividida en dos grandes tributos que no aplica el Gobierno Federal: el ICMS estadual y el ISS municipal. Esta estructura separada para bienes y servicios
genera efectos de acumulación, ya que no se conceden créditos en el ICMS
por el ISS pagado por las empresas. A su vez el ISS grava servicios finales e
intermedios y al no concederse créditos por los servicios gravados utilizados,
también genera efectos internos de acumulación. La corrección de esta separación de la tributación sobre servicios, tampoco se halla programada todavía en la reforma de la imposición general al consumo propiciada por el Gobierno Federal, que en la próxima etapa buscará una mejor coordinación del
ICMS estadual y el impuesto selectivo al consumo que se aplica a nivel federal “Impuesto sobre productos industrializados” (IPI).1
Desde el punto de vista del Mercosur falta resolver la gran cantidad de
distorsiones que afectan las importaciones en el ICMS, ya que en la mayoría
de los estados existe una multiplicidad de incentivos a la producción local de
cada estado, mediante exenciones, bases reducidas y tasas menores a la general, que discriminan a las importaciones y que naturalmente afectan también las procedentes de los socios del Pacto de Asunción. Además el esquema de alícuotas del ICMS armonizadas a nivel nacional al 17% o 18% para
operaciones internas del estado (tasa general), pero que en las operaciones
interestaduales se reduce al 12% o 13%, también afectan a las importaciones que pagan la tasa general. Como internamente el ICMS se aplica mayormente en base al criterio de origen, es cierto que el impuesto pagado en el
estado de origen luego se descuenta cuando se produce la venta en el estado
de destino. Es decir, que lo que se dejó de pagar en el primero (tasa reducida), luego se paga al vender en el estado de destino (tasa general), por lo que
en definitiva la menor tasa pagada por las operaciones interestaduales en
realidad termina siendo sólo una ventaja financiera respecto de los bienes
importados. Este esquema de tasas menores para operaciones interestaduales, se acentúa cuando las mercancías se dirigen a estados de menor desarrollo, como los del Norte, Nordeste y Centro-Oeste, caso en que la tasa de
salida de los estados del Sur y Sudeste se reduce al 7%, como un mecanismo de transferencia de recaudación para los estados más pobres. Una última aclaración importante es que las alícuotas nominales del ICMS se aplican sobre el precio incluido el propio impuesto, por lo que las tasas efectivas
comparables a las de la Argentina resultan del 21,95% y 20,48% para operaciones internas (18% o 17%) y del 14,94% para operaciones interestaduales
que salen hacia estados más desarrollados (12%) y del 7,53% hacia estados
más pobres (7%). En general los estados más grandes aplican la tasa general
del 18% y los relativamente más pequeños económicamente el 17%.
Volviendo al tema de las bases imponibles, además de la fragmentación
entre bienes (ICMS) y mayoría de servicios (ISS), en ambos casos existen amplias exenciones. Aquí corresponde aclarar que en los dos casos sólo se exa-
minaron algunos estados (San Pablo, Río Grande do Sul, etc.) y municipios
claves, por lo que puede haber diferencias en otras jurisdicciones no tanto
en cuanto al nivel de alícuotas del ICMS más armonizadas al nivel nacional,
sino más bien en lo que se refiere a las exenciones en los dos impuestos y al
nivel de alícuotas del ISS, aunque se repite que la tasa más común del ISS
tiende a estar alrededor del 5%. Acá se tratan las exenciones generales, que
benefician tanto a bienes producidos en el propio estado como a bienes importados, y no las exenciones discriminatorias que sólo benefician a la producción interna.
Entre las exenciones generales del ICMS se pueden señalar bienes de la
canasta familiar, tales como alimentos (pan, leche, frutas y verduras, etc.),
medicamentos, ventas a la Zona Franca de Manaos, etc. De todas maneras,
dada la fragmentación de la base en los dos tributos generales, así como las
exenciones que se conceden en el ICMS, puede tal vez concluirse que la amplitud de su base es intermedia, como era antes de la reforma el IVA de la
Argentina.
En el caso del ISS hay mayor dispersión en las exenciones concedidas
por los diferentes municipios, pero por ejemplo en el Municipio de Porto Alegre están exentos los profesionales autónomos, excepto los profesionales de
nivel universitario, los propietarios de dos o más taxis, corredores y despachantes, etc., las entidades deportivas, culturales, espectáculos teatrales,
danza y ópera en locales de hasta 700 localidades, circos y parques de diversiones, servicios de construcción civil prestados para órganos públicos, etc.
Además de estas exenciones automáticas del ISS, existen otras que se conceden mediante requerimiento y comprobación periódica cada cinco años, que
comprenden profesionales universitarios en los primeros tres años de profesión, entes educacionales a condición que pongan a disposición del municipio el 5% de sus matrículas para la concesión de becas a estudiantes de menores recursos, entes hospitalarios sin fines de lucro, empresas de radio y
TV que publiquen gratuitamente edictos u otros actos administrativos del
municipio mediante convenio, etc.
En síntesis, y en primera aproximación, parece que en el ISS aplicado a
la mayoría de los servicios las exenciones son más restringidas que en el
ICMS. Como además existe una especie de acuerdo informal entre los municipios para compatibilizar sus legislaciones del ISS que consideraría normas
anteriores a la nueva Constitución de 1988, es posible, aunque no se puede
afirmar de manera categórica, que en los demás municipios también las
exenciones se mantengan restringidas.
iii) México
Finalmente, para analizar las bases imponibles de países de la región se
hará una breve referencia al IVA de México. En cuanto a la definición de la
base la misma es amplia, ya que se incluye la generalidad de ventas de bienes y prestación de servicios. En este caso no sólo existen exenciones, lo que
en el IVA implica sólo una exención parcial, sino que a ciertos bienes y servicios de primera necesidad se les otorga el tratamiento de tasa cero similar
a las exportaciones, por lo que al recuperar los créditos utilizados en la pro-
222
223
ducción de los bienes favorecidos, se termina generando la exención total del
IVA. Este tratamiento de tasa cero se concede a las ventas de animales y vegetales en estado natural, las medicinas, los productos destinados a la alimentación (salvo algunas exclusiones como bebidas diferentes a la leche, jarabes o concentrados para refrescos, caviar, salmón ahumado), tractores y
otras maquinarias e implementos agrícolas, fertilizantes y otros insumos
agrícolas (plaguicidas, herbicidas, etc), servicios a favor de los agricultores,
servicios independientes de molienda, o trituración de maíz o trigo, de pasteurización de leche, etc. Por otra parte, se otorga la exención a favor de la
venta de construcciones, bienes culturales como libros, periódicos y revistas,
bienes muebles usados, y los servicios de créditos hipotecarios, servicios de
enseñanza que presten los gobiernos nacional, estadual o municipal y sus
organismos descentralizados, el transporte público terrestre de personas (excepto por ferrocarril), los seguros contra riesgos agropecuarios y los seguros
de vida, intereses que deriven de cajas de ahorro y de títulos públicos, etc.
Como se aprecia, si bien las exclusiones y exenciones en México no son numerosas y extendidas, se puede concluir que la base imponible tiene una extensión intermedia e inferior a la actual del IVA de la Argentina.
El programa de la UE era aplicar totalmente el principio de origen desde
el 1º de enero de 1997, para lo que se requería uniformar totalmente las alícuotas del IVA, cuya dispersión se redujo también en 1993 tal como se comentó arriba. Pero como los gobiernos de los países miembros no aceptaron
uniformar las alícuotas del IVA, se sigue aplicando el sistema “de pago diferido” hasta que se logre ese acuerdo. Además los países tampoco aceptaron
el cambio en la distribución de la recaudación del IVA que implicaría la aplicación plena del principio de origen, por lo que decidieron mantener la actual distribución de la recaudación del IVA aplicado en base al principio de
destino. Al mismo tiempo se acordó que el actual sistema transitorio, debía
cambiarse para reducir o eliminar la evasión que se produce en las operaciones intracomunitarias. Por ello, según informes del Comisario del Mercado
Interior Prof. Mario Monti, a partir de 2001 o 2002 se iniciaría la transición
hacia un sistema por el cual i) el impuesto se cobraría en el país de origen,
ii) pero la recaudación se transferiría al país de destino utilizando estadísticas macro del consumo de cada país miembro, e iii) se igualarían las alícuotas, principalmente para evitar distorsiones en el intercambio de bienes y
servicios y especialmente en el comercio fronterizo. Es decir, que el sistema
seguiría siendo en el fondo de destino, pero el impuesto se cobraría en origen
para reducir la evasión que hoy se estima considerable.
Para las operaciones con terceros países, tal como ocurre hoy, se seguiría
aplicando el principio de destino con controles aduaneros.
4. TRATAMIENTO DE LAS EXPORTACIONES
En materia de bienes, los IVAs que se utilizan en el mundo aplican en su
totalidad el principio de destino, por el que se gravan importaciones y se desgravan las exportaciones. Esta forma de IVA que requiere la realización de
ajustes en frontera (mantenimiento de los controles aduaneros), se ha acentuado en los últimos años no solamente para favorecer la armonización tributaria en procesos de integración económica, sino principalmente para evitar exportar impuestos y castigar las exportaciones.
4.1. Países de la Unión Europea
Así por ejemplo en la Unión Europea, se aplicó este esquema de IVA con
ajustes en frontera hasta 1993 para las operaciones intracomunitarias, en
que se reemplazó por un sistema denominado “de pago diferido” que mantiene el principio de destino, pero sin controles fronterizos o aduaneros. En el
nuevo esquema de IVA vigente desde el 1º de enero de 1993 cuando una
mercancía sale de un país comunitario a otro país miembro, se sigue liberando la exportación del IVA (exención de la venta y derecho a recuperar los
créditos por insumos gravados) y el IVA debe pagarse por el comprador del
otro país miembro a su propia administración tributaria. Y para facilitar el
control impositivo, habiéndose levantado para ese tráfico los controles aduaneros, se implementó un importante sistema de intercambio de información
entre las administraciones tributarias (sistema VIES),2 además de otros requisitos legales para facilitar el control, tal como que i) las ventas se realicen
a otro sujeto pasivo registrado ante la DGI del país comprador, e ii) tener la
documentación del transporte de la mercancía al otro país miembro.
i) Sexta Directiva sobre el IVA
Pasando ahora a analizar la aplicación concreta por el IVA de los países
de la Unión Europea, en lo que se refiere al tratamiento de las exportaciones
y en especial los mecanismos de compensación o devolución a los exportadores, las normas comunitarias (Sexta Directiva actualizada y Directiva 91/680
sobre IVA para operaciones intramercado) dejan librado a la decisión de cada país la forma de compensar o devolver los saldos a favor de los contribuyentes. “Los estados miembros pueden realizar una devolución o pasar los
saldos a favor para el siguiente período fiscal, de acuerdo con las condiciones que ellos mismos determinaran”.3 Es decir, que las normas nacionales
de aplicación del IVA de cada país tratan el tema de las devoluciones a los
exportadores. Pero ya conviene adelantar, que aunque en varios países de la
UE se escuchan quejas de los exportadores por la demora en la devolución
del IVA, los mecanismos de compensación y/o los plazos de devolución son
menores que los que existen en la Argentina y otros países de América Latina, salvo casos especiales como el de Chile. “En la práctica en la UE las normas varían de país a país, pero la mayoría reintegra los saldos a favor en un
plazo de un mes”.4
Es que en general los IVA en la UE se aplican respetando más la neutralidad y de manera más simétrica en cuanto al tratamiento de los saldos a favor de los contribuyentes, que tienden a devolverse en menor tiempo que en
la Argentina y otros países de la región.
Pero por otra parte conviene señalar que la administración de las devoluciones de IVA ha presentando problemas en muchos países en vías de desa-
224
225
rrollo y aun en los más avanzados, por la gran cantidad de fraudes y evasiones detectadas. Tal como señala M. Casanegra de Jantscher, “En lo que se
refiere a devoluciones del IVA a los exportadores, los países en desarrollo tienen problemas parecidos a los más avanzados. Evidencias de abusos y fraudes son generalizadas. Las administraciones tributarias deben elegir entre
alternativas poco atractivas. Por un lado, realizar una investigación intensa
antes de otorgar el reembolso debilitará la posición competitiva del exportador. Pero por otro lado, si los reintegros de IVA no se controlan se produce
una generalizada evasión y fraudes. Posiblemente la mejor solución es un rápido control de todas los reintegros del IVA, junto con inspecciones más profundas realizadas al azar”.5
la mitad del mes, serían 15 días más dos meses, lo que daría un rezago total
de dos meses y medio desde que se produjo la exportación. Sin embargo, publicaciones periodísticas señalan que “Hacienda se duerme a la hora de devolver el IVA al exportador, ya que la demora del mecanismo de devolución
rápida actualmente se traduce en tres o cuatro meses de demora desde la fecha de la presentación con saldo a favor. Además si concurren circunstancias especiales, tales como el incumplimiento de aspectos formales en la presentación (hecha fuera de plazo, deudas pendientes con la Administración,
multas de tráfico, etc.), se detiene la devolución y el plazo se amplía sustancialmente. Un ejemplo: el saldo impago de una multa de tráfico de 15.000
pesetas (un dólar equivale a 150 pesetas) detiene y demora una devolución
de IVA de 70 u 80 millones de pesetas. Hoy se podría estimar que la cifra
pendiente de devolución a los exportadores podría fácilmente alcanzar al medio billón de pesetas (US$ 3.571 millones)”.6
Si bien la ley española del IVA de 1992 autoriza al Poder Ejecutivo a aplicar un sistema de suspensión del IVA cargado en las compras de bienes y
servicios relacionados directamente con la entrega de bienes destinados a la
exportación u operaciones intracomunitarias, este sistema todavía no se ha
implementado. Este mecanismo de suspensión del IVA en las adquisiciones
vinculadas directamente con exportaciones y operaciones intramercado, se
aplica en otros países de la UE para reducir el impacto financiero, tal como
sucede por ejemplo en Italia desde la década del setenta.
Asimismo en los casos de Alemania, Austria, Dinamarca, Holanda, Bélgica, Francia y Suecia la devolución de los saldos a favor de los exportadores,
en general se realiza en un plazo más breve que el indicado en España.
ii) España
Pasando ahora a comentar con más detalle la práctica de algunos países
de la UE en cuanto a las devoluciones de IVA a los exportadores, se puede
comenzar con el caso de España. En este caso existen dos métodos generales de devolución de los saldos favor de los contribuyentes: l) un sistema general para todos los contribuyentes y 2) el sistema de devolución para los exportadores.
El sistema general de devolución de los saldos a favor por cualquier motivo
(art. 115 de la ley de IVA) sólo concede el derecho a devolución a partir de la
liquidación general que todos los contribuyentes deben presentar al 31 de diciembre de cada año y que vence el 31 de enero. La Administración debe
practicar la liquidación provisional dentro de los seis meses siguientes y tiene 30 días más para proceder a la liquidación de oficio. De tal forma que por
un saldo a favor generado en enero de un año determinado, la devolución recién se concreta el 31 de agosto del año siguiente. Transcurridos pues los
seis meses, más los treinta días del cierre del año, el contribuyente puede
solicitar que se le abonen los intereses por mora. Como se aprecia, el sistema ordinario de devolución de saldos a favor del IVA es lento, pero tales saldos pueden ser recuperados por los contribuyentes. Si se estima que en promedio del año un saldo a favor se asigna a fines de junio y se recupera el 31
de agosto del año siguiente, ello implica una demora de 14 meses para recuperar ese saldo a favor.
El sistema de devolución rápida para exportadores es un sistema especial
que se aplica únicamente a exportadores e implica un mecanismo financieramente más ventajoso, ya que les autoriza a obtener la devolución del saldo
a su favor al término de cada período fiscal mensual, sin necesidad de esperar a la presentación de la liquidación estadística anual del 31 de diciembre.
Se establece como requisito que se trate de exportadores con un monto de
ventas al exterior superior a pesetas 20.000.000 (alrededor de US$ 143.000
anuales) y que además deben inscribirse en un Registro Especial que lleva la
administración tributaria. En estos casos, aunque las normas no fijan plazo
a las devoluciones, el plazo medio de devolución oscila entre dos y tres meses de la presentación de la liquidación del IVA con saldo a favor del exportador según expresa la Agencia Estatal de Administración Tributaria de España. Es decir, que si se supone en promedio que el saldo a favor se ubica a
4.2. Argentina
Para analizar el tratamiento a los exportadores en los IVA en algunos países de América Latina, se comienza con el caso de Argentina, donde en general se han observado atrasos considerables en la devolución a los exportadores de los saldos a su favor del IVA. Pero por otro lado, tal como ha pasado
en otros países, también se han presentado casos de fraudes y evasiones
considerables, por la utilización de facturas falsas y otros arbitrios. Se confirman así, una vez más, las dificultades de las administraciones tributarias
señaladas por M. Casanegra para aplicar adecuada, oportuna y correctamente las normas sobre devolución del IVA y otros reembolsos a los exportadores.
Un caso vastamente conocido de atrasos de reintegros del IVA a los exportadores, es el de las empresas automotrices que reclaman saldos de IVA a
su favor por exportaciones que superaría los US$ 500 millones. Pero este caso, lo mismo que se plantea con las empresas contribuyentes del IVA que reclaman de la AFIP (ex DGI) saldos a su favor por retenciones y percepciones
del IVA y que representaría un total adeudado a los contribuyentes de más
de US$ 3.000 millones, constituye por su envergadura un problema financiero y fiscal que excede el marco de un simple atraso burocrático.7
En la Argentina, debe indicarse que además de la forma clásica de com-
226
227
pensación de los créditos por insumos gravados de exportaciones con débitos por ventas en el mercado interno, se han aplicado mecanismos de devolución anticipada cuyo régimen acaba de ser modificado por nuevas normas
del Ministerio de Economía (Resolución 1135 del 8/10/97). Precisamente para tratar de evitar los fraudes y evasiones y no perjudicar a los exportadores,
ya hace varios años que se estableció un mecanismo de devolución anticipada y provisoria con una serie de garantías (aval bancario y seguro de caución), debido a que el control impositivo sólo podía realizarse luego de conceder la devolución anticipada (Resoluciones l/90 del Min. Economía y 3417
de la DGI).
Estas normas establecían que el pago anticipado y provisorio a los exportadores debía realizarse dentro de los 15 días hábiles de la formalización del
pedido, aunque en los hechos tal plazo no se cumplía. Según informaciones
obtenidas de la DGI, estas devoluciones anticipadas a los exportadores generalmente se estaban concediendo a los 30 o 45 días hábiles posteriores al pedido, que a su vez podían realizarse al mes calendario siguiente al que se
efectúe el embarque, con lo que en promedio las devoluciones recién se concedían en alrededor de 45 o 50 días hábiles después del embarque, lo que
equivale a cerca de dos meses y medio corridos. Como se ve el plazo de devolución anticipada es parecido al vigente en España para este tipo de reintegros del IVA a los exportadores. En cambio, el plazo de las devoluciones ordinarias o definitivas a los exportadores en la Argentina en general tiende a
ser más prolongado que el existente en España y otros países de la Unión
Europea.
Además existe un sistema de devolución ordinaria a los exportadores, para el cual hasta ahora la DGI no tenía plazo máximo de otorgamiento. Ahora
para este método de devoluciones ordinarias se fijó un plazo máximo a la
AFIP de 180 días. También antes existía un Registro especial en el que debían inscribirse los exportadores para tener derecho a la devolución anticipada, pero hace tiempo que dejó de utilizarse. Lo mismo que sucede en España, para poder beneficiarse de la devolución anticipada los exportadores
deben hallarse al día en el pago de otros impuestos y contribuciones de seguridad social y no tener deudas atrasadas con la AFIP.
El nuevo régimen establecido por la Res. 1135/97 del Ministerio de Economía dispuso algunos cambios en el sistema de reintegro anticipado del IVA
a los exportadores, entre los que pueden citarse: 1) el pago provisional deberá ser hecho por la AFIP dentro de un plazo máximo de 45 días hábiles. Se
recuerda que el anterior de 15 días no se cumplía en los hechos; 2) además
del aval bancario la AFIP podrá exigir otras garantías como prenda, hipoteca,
etc. Pero si la empresa tiene solvencia suficiente, el ente administrador podrá
no solicitar garantía alguna. Vista la experiencia negativa con los seguros de
caución, que en varios casos fueron otorgados por compañías de seguros insolventes, no se aceptará más este tipo de garantía; 3) si se pide garantía la
misma tendrá una duración máxima de 180 días para que la AFIP realice la
verificación. Antes las garantías podían ser solicitadas por plazos mayores;
4) para las devoluciones ordinarias del IVA se establece un plazo máximo a
la AFIP de 180 días, mientras que antes no existía plazo; 5) las devoluciones
anticipadas de IVA se siguen realizando en efectivo y 6) antes sólo los expor-
tadores que superaban un determinado monto de exportación y las PYME
encuadradas en la Res. 401/89 tenían derecho a pedir la devolución anticipada del IVA. Ahora puede pedirlo cualquier empresa exportadora.
Visto que el anterior plazo de 15 días hábiles no se cumplía en la realidad, el nuevo plazo de 45 días desde el pedido que otorga el nuevo régimen
en los hechos no significa una ampliación o demora respecto del anterior, ya
que se estima que las devoluciones anticipadas deberán concederse en alredor de 50 días hábiles posteriores al embarque; o sea alrededor de dos meses
y medio corridos posteriores al embarque.
También debe aclararse que las normas para “devolución” rápida a los
exportadores permiten transferir sus saldos a favor de IVA a otros contribuyentes, lo que en el pasado originó grandes fraudes, debido a que la jurisprudencia amparaba a los cesionarios en su calidad de adquirentes de “buena fe” de dichos créditos. Por ello la Resolución 2785 de la DGI dispuso que
los créditos transferidos sólo surtirán efectos cancelatorios para el adquierente, recién desde el momento en que la DGI se expidiera sobre su verosimilitud y monto.
En síntesis, en la Argentina no existe un sistema general de devolución
de saldos a favor de los contribuyentes, ya que sólo se reintegran los saldos
provenientes de exportaciones y los saldos de IVA que prevé el sistema especial aplicado a la minería.
4.3. Chile
Pasando ahora al tratamiento de los exportadores en el IVA de otros países de América Latina, conviene comenzar con el caso de Chile, donde desde
hace mucho tiempo hay gran preocupación para devolver las saldos a favor
de los exportadores lo más rápido posible y al mismo tiempo tratar de evitar
los fraudes y evasiones. Con esa finalidad desde 1975 se aplica un sistema
de devolución anticipada del IVA a los exportadores que fue refundido y actualizado por el decreto 79 de 1991. El monto de la recuperación del IVA se
determina aplicando al total del crédito fiscal del período correspondiente, el
porcentaje que representa el valor de las exportaciones con derecho a recuperar el IVA, con respecto a las ventas totales de bienes y servicios del mismo período fiscal. Este mecanismo de devolución anticipada a los exportadores se extiende a otras empresas o personas a las cuales también se concede
el derecho a recuperar el IVA, tal como los prestadores de servicios que efectúen transporte internacional de carga y pasajeros, los que presten servicios
a beneficiarios del exterior, las empresas o sus representantes en el país por
el aprovisionamiento de plataformas petroleras, las entidades hoteleras registradas ante el Servicio de Impuestos Internos (SII) por los servicios prestados a turistas extranjeros sin domicilio ni residencia en Chile, etc.
La recuperación anticipada del IVA, que se concreta mediante cheque nominativo girado a favor del exportador o similar, debe solicitarse dentro del
mes subsiguiente de efectuado el embarque para los bienes o de la aceptación
del trámite de la Declaración de Exportación en el caso de los servicios, mediante una declaración jurada que contenga los datos requeridos por la misma
228
229
norma (monto de exportaciones, monto total de las ventas del mes anterior,
monto total del crédito que tengan derecho a deducir, monto del crédito fiscal
cuya recuperación se solicita, copia del conocimiento de embarque, etc.).
Dentro de los cinco días hábiles de la presentación de la declaración jurada, el Servicio de Tesorería deberá girar el cheque correspondiente, siempre que el exportador i) se halle al día en sus obligaciones impositivas y 2)
haya cumplido con las normas de cambio dentro de los plazos fijados por el
Banco Central. El SII podrá disponer una fiscalización especial previa sobre
el origen al crédito, caso en que no se aplica el plazo de cinco días hábiles
para el pago del recupero de IVA, y se fija un procedimiento expeditivo para
que el SII se expida en quince días hábiles autorizando o negado el recurso
solicitado. Si el SII negara el pago anticipado del IVA, deberá dentro de un
plazo adicional de 25 días concretar actuaciones de carácter administrativo
o judicial encaminadas a subsanar o sancionar las irregularidades o deficiencias que hubiere detectado. En este caso el SII debe informar al Servicio
de Tesorería el inicio de estas actuaciones y este último Servicio procederá al
pago del cheque al exportador si vence el plazo sin que se le haya efectuado
la comunicación referida. Esta fiscalización especial previa que puede realizar el SII, es sin perjuicio de las fiscalizaciones y acciones que conforme con
sus atribuciones legales, pueda realizar el Servicio de Impuesto Internos
dentro de los plazos de prescripción.
Este sistema de reintegro anticipado de los créditos del IVA a los exportadores, se aplica hace muchos años. Como a mediados de los años ochenta se
produjo a través de exportaciones falsas, el fraude fiscal más grande de los
últimos años (alrededor de US$ 200 millones) mediante el recupero indebido
del IVA, se dispuso agregar a la solicitud una garantía suficiente previa al
reembolso de los créditos fiscales solicitados. Esta garantía consiste en un
pagaré a la orden de la Tesorería con vencimiento al término de los plazos
arriba citados o una garantía bancaria por el monto de los créditos de IVA
cuya devolución se solicita.
Como se ve, el caso de la devolución del IVA de Chile se comentó con
cierto detalle, porque muestra claramente los problemas que señala Milka
Casanegra. Si se desea acelerar los plazos de devolución para evitar que los
exportadores tengan un perjuicio financiero, se corre el riesgo de que se produzcan fraudes y evasiones.
mente los saldos a favor que tengan por créditos vinculados con exportaciones. Se ha verificado la situación en los estados de San Pablo y Río Grande
do Sul, confirmándose que esos créditos sólo pueden compensarse por débitos por ventas internas gravadas y que no existen mecanismos de devolución
del ICMS a los exportadores. Además ahora los saldos a favor por exportaciones pueden transferirse a otros contribuyentes del mismo estado. Y esta situación es similar en los demás estados de Brasil.
Si bien el Gobierno Federal trató que los estados devolvieran los créditos
de ICMS a los exportadores, hasta ahora no logró que ello se implementara
en ningún estado.8 Esta propuesta del Gobierno Federal fue realizada al
aprobarse la Ley Complementaria 87 de 1996 que modificó el ICMS para
desgravar las exportaciones y aplicar el principio de destino.
Sin embargo, mejoró algo la situación de los exportadores, ya que se eliminaron las restricciones que antes existían para compensar los créditos por
exportaciones de productos industrializados y además se permitió transferir
los saldos a favor por exportaciones a otros contribuyentes del mismo impuesto. Así por ejemplo en Río Grande do Sul, antes esos créditos por exportaciones estaban limitados al 60% del total de los débitos por ventas internas
de cada período fiscal. El resto de créditos a favor pasaba al período fiscal siguiente sin ninguna corrección monetaria, por lo que el valor real de esos
créditos pendientes disminuía. Es decir, existía una masa importante de créditos pendientes de ICMS cuyo valor descendía perjudicando a los exportadores. Además a partir de la Ley Complementaria 87/96 (también conocida
como “Ley Kandir”), se permitió transferir el saldo a favor de cualquier contribuyente a otros contribuyentes del ICMS del propio estado, pero no se
puede transferir a otros contribuyentes de otros estados. Pero esa transferencia del saldo a favor de los sujetos pasivos del ICMS a otros contribuyentes, tiene como limitación la proporción que representan sus exportaciones
respecto del total de sus ventas gravadas. Es decir, que todo el saldo a favor
originado por la actividad exportadora se puede transferir a otros contribuyentes del mismo estado. Como esta norma recién se aplica desde principios
de 1997, todavía no hay evaluación de su resultado.
Como se nota desde 1997 en Río Grande do Sul y otros estados se eliminaron las restricciones para compensar los créditos por exportaciones, por lo que
la masa pendiente de los mismos disminuyó. De todas maneras, tal como se
menciona arriba, se siguen sin aplicar mecanismos de devolución de los créditos de ICMS por exportaciones. Finalmente interesa agregar que debido a la
caída de la recaudación del ICMS que produjo la reforma de 1996, que convirtió al ICMS en un IVA tipo consumo y en base al principio de destino, y que
sólo fue compensada parcialmente por transferencias del gobierno central, algunos estados aumentaron la tasa general del ICMS. Así por ejemplo, Río
Grande do Sul aumentó su tasa general del 17 al 18% a partir del 1º de enero
de 1998, colocándose al mismo nivel de alícuota general de los estados económicamente más grandes (San Pablo, Minas Gerais, Río de Janeiro, etc.).
Esta caída de la recaudación del ICMS que originó la ley Kandir y que no
fue compensada totalmente por el Gobierno Federal, hizo que varios estados
todavía no permitan la libre transferencia de los saldos a favor del ICMS dispuesta por la misma ley Complementaria 87/96, tal como sí lo hizo Río
4.4. Brasil
En cuanto se refiere al caso de Brasil, ya se indicó que el ICMS que aplican los estados, recién desde setiembre de 1996 se aplica en base al principio de destino y que antes incluso se gravaba la exportación de productos
primarios y semielaborados. La información recibida respecto de este tema,
indica que los exportadores pueden compensar sin problema sus créditos de
ICMS por exportaciones con débitos por ventas realizadas en el mercado interno pero que, en general, los estados no aplican mecanismos de devolución
anticipada ni ordinaria parecidos a los de la Argentina y Chile. Es decir, que
las empresas mayoritariamente exportadoras no pueden recuperar oportuna-
230
231
Grande do Sul. Así los estados de Paraná y Mato Grosso do Sul todavía no
permiten la libre transferencia de los saldos a favor de los exportadores. En
esos dos estados, alrededor del 60% de su recaudación del ICMS provenía de
la exportación de mercaderías no industrializadas, especialmente maderas y
minerales, por lo que su recaudación se vio más afectada que en otros estados. Por ello estos estados buscan mantener su recaudación y la aplicación
de las normas para aplicar totalmente el principio de destino y permitir
transferir los saldos a favor de los exportadores, se halla demorada.
Únicamente existe en la Argentina un régimen especial de devolución del
IVA para la minería por el que se corrige este problema al otorgar i) financiamiento bancario preferencial para el pago del IVA por inversiones en
construcciones, equipos y maquinarias, y ii) la devolución anticipada del
IVA por las inversiones en bienes de capital. Pero son únicamente beneficiarios de este régimen las empresas mineras cuyas ventas se dirigen a la exportación.
El sistema de financiamiento del IVA para bienes de capital dirigidos a la
producción de bienes para exportación beneficia a todas las actividades (incluida la minería) y se implementa a través de un línea especial de créditos
que otorgarán los bancos y en la que el Estado Nacional compensará a las
entidades financieras con una retribución que no podrá exceder el 12% de
tasa efectiva anual aplicable sobre tales créditos. Esta retribución se efectivizará permitiendo que las entidades financieras que adhieran a este régimen,
computen como pago a cuenta en sus liquidaciones del IVA, el importe de la
retribución que mensualmente corresponda por los créditos otorgados (Ley
24.402/94). Las entidades financieras exigirán a los beneficiarios de estos
créditos, la constitución de las garantías que estimen procedentes para asegurar su cobrabilidad.
Cuando las inversiones realizadas por este régimen den lugar al reintegro
del IVA, el mismo será afectado al crédito otorgado mediante su imputación
al saldo pendiente de cancelación. “Asimismo la DGI concederá la devolución
anticipada del IVA por inversiones, en un plazo no mayor a sesenta días posteriores a la realización de la inversión, compra o importación de los bienes
de capital nuevos , una vez presentada la solicitud de devolución, siempre y
cuando se trate de nuevos proyectos mineros incluidos en el régimen de la ley
24.196”.9
Como se aprecia, se trata de un sistema de promoción de actividades dirigidas a la exportación, que por un lado 1) concede un financiamiento preferencial para las inversiones en bienes de capital y por el otro 2) establece
un régimen de devolución anticipada del IVA para la minería por la inversión, compra o importación de bienes de capital nuevos. Éste es prácticamente el único sistema de devolución del IVA por inversiones existente en la
Argentina, por lo que obviamente se genera un costo financiero para las
otras empresas inversoras que afecta la neutralidad del impuesto.
En consecuencia el sistema general del IVA en la Argentina, que no permite recuperar los saldos a favor por compra o construcción de inversiones
que se generan en las primeras etapas de puesta en marcha de esos equipos,
tiene un tratamiento más favorable cuando en vez de realizar directamente la
inversión, la empresa alquila los equipos mediante un contrato de arriendo o
leasing. En estos casos, la empresa no realiza la abultada inversión inicial y
va pagando (y deduciendo) el IVA mensualmente en cada factura que le envía el prestador del servicio. Es decir, este tratamiento diferenciado del IVA a
las inversiones directas y al leasing introduce una clara distorsión en favor
de esta última opción. Naturalmente el arriendo o leasing de maquinarias y
equipos puede utilizarse para ciertos bienes de capital y en cambio no se
puede usar o es de más difícil utilización en el caso de otros equipos, construcciones, instalaciones, ciertos equipos, etc.
5. TRATAMIENTO DE LAS INVERSIONES EN EL IVA. SISTEMAS DE
DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR DE LAS EMPRESAS INVERSORAS
5.1. Régimen general de IVA para inversiones
a) Argentina
Éste es otro aspecto de la administración del IVA que en la Argentina ha
generado un monto significativo de saldos a favor de los contribuyentes, especialmente en el caso de nuevas plantas que requieren elevadas inversiones
en construcciones, maquinarias y equipos que generan un alto volumen de
créditos de IVA que no pueden compensarse por los débitos por ventas en el
período de construcción y generalmente por un largo período una vez que el
proyecto comienza a producir y generar débitos fiscales. El perjuicio financiero es particularmente serio en proyectos que requieren una gran inversión
inicial y que destinan sus ventas mayormente a las exportaciones, como ha
pasado con las plantas automotrices y hubiera pasado con los nuevos proyectos de la minería, de no existir el régimen especial de devolución anticipada del IVA por exportaciones para la minería.
Estos problemas se plantean en el IVA de la Argentina porque no existe
un régimen general de devolución de los saldos a favor del IVA a los contribuyentes, ni algún mecanismo especial para la devolución anticipada del IVA
por inversiones. Como se vio antes, sólo se aplica la devolución anticipada
por los saldos a favor de los exportadores. Además existe un régimen especial para la minería que se comenta luego. Por ello interesa conocer cómo se
trata este tema en otros países que aplican el IVA.
En primer lugar, en el IVA de los países de la Unión Europea, este problema no se plantea o es de menor entidad, debido a que en todos ellos existen
mecanismos por los que después de un lapso no muy prolongado (generalmente seis meses) se pueden recuperar los saldos de IVA a favor de los contribuyentes, cualquiera fuera la causa de los mismos.
Régimen especial de devolución anticipada de IVA por inversiones para la
minería
En la Argentina, no existen normas para devolver los saldos a favor originados en la compra o construcción de bienes de capital, por lo que en los
primeros años de puesta en marcha de esas plantas, se originan elevados
perjuicios financieros para esas empresas, quebrándose la simetría y neutralidad que debería tener el IVA.
232
233
En síntesis, el sistema general del IVA aplicado en la Argentina sobre las
inversiones y la falta de una devolución oportuna de los saldos a favor, tal
como existe en la mayoría de los países, genera una carga financiera para las
empresas que quiebra la neutralidad del impuesto y tiende a castigar las inversiones en bienes de capital.
Para corregir este problema se pueden utilizar varias alternativas, siendo
la más sencilla la devolución de los saldos a favor por inversiones en un plazo razonable, por ejemplo luego de cuatro o seis meses como ocurre en Chile. Y de la misma manera que ocurre en ese país y España, que a partir de
ese momento los saldos no devueltos devenguen un interés normal hasta el
momento del pago efectivo.
También de manera similar al caso de Chile, se podría brindar la opción
de compensar esos saldos a favor con cualquier otro impuesto que deba el
contribuyente. Lo que no se sugiere es que esos saldos de IVA puedan transferirse a otros contribuyentes, para tratar de evitar por lo menos parte de los
fraudes que se produjeron en el pasado. Debe señalarse que la transferencia
de los saldos a favor del IVA por éste u otro motivo a otros contribuyentes,
prácticamente no se acepta en ningún país donde el IVA se administra razonablemente bien (países de la Unión Europea, Chile, etc.). En Brasil esas
transferencias de saldos del IVA entre contribuyentes recién se aplican desde 1977 y todavía no hay evaluaciones sobre su resultado. Y en la Argentina
la transferencia de los saldos del IVA a favor de los exportadores a otros contribuyentes originó fraudes, que luego se intentaron limitar condicionando
su validez a la aceptación por la DGI.
Tampoco parece una buena alternativa la propuesta de que las empresas
que compran bienes de capital entreguen documentos a las empresas vendedoras o proveedoras de equipos para que éstas cancelen a la DGI con esos
documentos el IVA que corresponde a las ventas de esas maquinarias y equipos. Es decir, la empresa inversora no pagaría el IVA por esas compras de
maquinarias y equipos, sino que en su lugar entregaría documentos o pagarés con los que las empresas proveedoras cancelarían el IVA por esas ventas.
Esta operatoria es complicada administrativamente y otra vez puede generar
fraudes y evasiones.
Si el problema se plantea porque hay saldos a favor del IVA por inversiones, la mejor solución es la simple devolución oportuna de esos saldos a favor por parte de la DGI, tal como ocurre en España, Francia y Chile, o la
compensación con otros impuestos del mismo contribuyente. Por supuesto
que en el caso de devolución deberán solicitarse las garantías suficientes para cubrir esas devoluciones por un plazo razonable. Asimismo si se concede
la devolución rápida se deberían liquidar intereses compensatorios por los
atrasos que se produzcan en la efectiva devolución.
Dentro de los seis meses siguientes la administración debe practicar la liquidación provisional, la que debe efectivizarse en los próximos treinta días.
Si en ese plazo no se devuelve el contribuyente puede pedir que se le abonen
intereses por mora.
En el caso de inicio de actividades, en el mes de octubre puede pedirse la
devolución del saldo existente al 31 de diciembre, a los efectos de agilizar el
trámite de la devolución. Como se observa, en todos estos casos hay un costo financiero para las empresas que sólo pueden recuperar el IVA por las inversiones iniciales u otra causa, luego de varios meses de haberlo pagado.
También en estos casos, la Administración puede exigir de los sujetos pasivos beneficiarios de la devolución, la prestación de garantías suficientes.
En otros países de la Unión Europea, por los general no existen normas
especiales para recuperar el IVA por inversiones, pero en varios de ellos se
aplican mecanismos generales de devolución de los saldos a favor (diferentes
de los aplicados para exportadores) más breves que los vigentes en España,
por ejemplo en Francia y Alemania.
b) España
En el caso particular de España, se recuerda que existe un régimen general que permite recuperar los saldos a favor del contribuyente que existan al
31 de diciembre de cada año, según pedido que debe formalizarse durante el
mes de enero siguiente.
c) Francia
En el caso del IVA de Francia, además del sistema especial de 1) reembolso a los exportadores que permite recuperar los saldos a su favor al final de
cada mes, existe 2) un sistema general de reembolso de los saldos a favor
que permite solicitar el reembolso al final de cada trimestre siempre que se
cumplan determinados requisitos. El pedido debe formalizarse en el mes siguiente al trimestre, acompañando copia de las facturas que originaron los
créditos. La administración tiene dos meses adicionales para procesar el pedido y aprobarlo o denegarlo, pero si la negación es posteriormente corregida
en la instancia superior, el contribuyente tiene derecho a recibir los intereses
por mora. De tal manera que por ejemplo un saldo a favor generado en enero, debe ser reembolsado en junio (dos meses para cerrar el trimestre, más el
mes para solicitarlo y los dos meses que tiene la administración para expedirse). En otros países de la UE existen períodos de reembolsos generales
más próximos al vigente en Francia, Alemania, Bélgica, Suecia, Dinamarca,
Luxemburgo, Holanda, etc., que al más demorado vigente en España.
d) Chile
En el caso del IVA de Chile, si el crédito por compras de bienes de capital
se acumula por más de seis meses, puede ser compensado por otros tributos, inclusive impuestos de importación. Es decir, que además del sistema
arriba descripto de devolución a los exportadores, existe un sistema especial
de compensación de saldos originados en la compra de bienes de capital con
otros impuestos y además pueden optar por pedir su reembolso siempre que
se cumplan determinadas condiciones. La primera es que los saldos a favor
deben existir por seis períodos fiscales seguidos como mínimo. Además se requiere que tales saldos a favor se originen en la compra de bienes corporales
muebles o inmuebles destinados a formar parte del activo fijo o en la utilización de servicios que deban integrar el valor de costo del activo fijo. Si du-
234
rante los meses considerados para invocar el derecho, se generan créditos
fiscales que tienen su origen en la compra de bienes o utilización de servicios
diversos de los vinculados a bienes de capital, el monto de la compensación
o la devolución se calcula en forma proporcional. Es decir, aplicando al total
de remanente acumulado el porcentaje que los créditos por compra de activos fijos representan dentro del total del crédito fiscal de los meses considerados.
Para hacer efectiva la compensación con otros impuestos, el contribuyente debe solicitar al Servicio de Tesorería la emisión de un Certificado de Pago
por el monto de los créditos acumulados, expresado en unidades tributarias.
Dicho certificado es nominativo, intransferible y a la vista y puede fraccionarse para realizar diversas imputaciones.
Por su parte, si se desea obtener la devolución de este saldo a favor, el
contribuyente no debe adeudar suma alguna al Fisco en concepto de cualquier impuesto, retenciones, derechos, tasas u otros gravámenes internos o
aduaneros.
CUADRO 1
TASAS DEL IVA
Tasa general
Tasas reducidas
a. Países con tasa general mayor
al promedio
Dinamarca
Suecia
Finlandia
Bélgica
Irlanda
Francia
Austria
25,0
25,0
22,0
21,0
21,0
20,6
20,0
–
6 y 12
12 y 17
1, 6 y 12
0; 2,8 y 12,5
2,1 y 5,5
10 y 12
b. Países con tasa general menor
al promedio
Italia
Grecia
Holanda
Reino Unido
Portugal
España
Alemania
Luxemburgo
19,0
18,0
17,5
17,5
17,0
16,0
16,0
15,0
4, 10 y 16
4y8
6
0y8
5 y 12
4y7
7
3; 6 y 12
c. Promedio general sin ponderar
19,3
235
I. Unión Europea (para junio de 1996)
II. Países de América Latina y Caribe
(para marzo de 1997)
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Honduras
Guatemala
Haití
México
Nicaragua
Panamá
Tasa general
Tasas diferenciales
21
13
21,95 y 20,48
18
16
13
10
7
10
10
15
15
5
27 para serv. Agua, gas y elect.
–
–
20 al 60% (automóviles s/tipo)
10 bebidas alcohólicas
10 (zonas fronterizas)
5y6
10 (bebidas alcohólicas y cigarrillos)
236
CUADRO 1 (Cont.)
NOTAS
Tasa general
Paraguay
10
Perú
16 (+ 2 municipal)
R. Dominicana
8
Uruguay
23
Venezuela
16,5
Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago
15
III.
Otro países (para 1996)
Canadá
Japón
Turquía
Suiza
Rusia
Ucrania
Bielorrusia
Georgia
7
3 (5 desde el 1/9/97)
15
6,5
23
28
25
14
Tasas diferenciales
14
10 y 20
1y8
6 y 12
13
Fuente: Comisión de la Unión Europea y CIAT (Centro Interamericano de Administradores Tributario.
237
1. Para ello se ha propiciado la aplicación de un IVA complementario federal del
ICMS, que reemplazaría al IPI. Esta reforma presentada al Congreso en septiembre de
1995, se halla pendiente de tratamiento y habiendo corregido buena parte de las distorsiones que afectaban a las exportaciones, se considera –según opiniones de la economistas y la prensa– que su tratamiento se postergará por buen tiempo. Afines de
1997 el Ministerio de Hacienda Federal presentó otra alternativa de reforma por la que
el ICMS estadual, el ISS municipal y el IPI federal serían reemplazados por un IVA federal sobre mercancías y servicios similar al vigente en Argentina, que sería coparticipado a los estados y municipios. Por el gran cambio y restricción que significa para los
estados y municipios no parece fácil que esta última propuesta se apruebe a corto plazo.
2. “Value Added Information Exchange System”, Reglamento 218/92 sobre Cooperación administrativa para el control del IVA.
3. Sexta Directiva actualizada.
4. Tait (1988).
5. M. Casanegra de Jantscher (1990).
6. Ambos ( 1997).
7. Aunque el tema de las retenciones y percepciones del IVA tiene poca vinculación con el tratamiento de los exportadores en el IVA, interesa señalar que las actuales autoridades de la AFIP han tratado de evitar que este mecanismo extraño a la técnica pura del IVA siga creciendo y distorsione aún más un tributo que debería ser más
neutral. Para ello se dispuso que unas larga lista de empresas contribuyentes del IVA
queden excluidas de sufrir retenciones.
8. Debe recordarse que esta reforma del ICMS al desgravar las exportaciones redujo su recaudación. Además como en operaciones entre estados el ICMS se aplica en
base a origen, el estado donde se efectúa la exportación puede tener que devolver créditos de impuesto que fueron recaudados por otro estado. Por estas dos razones todavía ningún estado está devolviendo los saldos a favor de los exportadores.
9. Ley 24.402, art. 10.
Ambos, J.: Sección Economía y Negocios. “La Vanguardia”, Barcelona, noviembre
1997.
Casanegra de Jantscher, M.: “Administrating the VAT” en Gillis, M. et al. Ceds. Valuee
Added Taxation in Developing Countries, Banco Mundial, Washington, junio de
1990.
Tait, A.: VAT International practice and Problems, FMI, Washington, 1988.
CAPÍTULO 8
Tratamientos especiales en el
impuesto al valor agregado
Oscar Libonatti
1. INTRODUCCIÓN
En un artículo reciente1 S. Cnossen ha calificado a la introducción y generalización del impuesto al valor agregado producida desde la década del 60
en adelante como el hecho más significativo en materia de política tributaria
de la segunda mitad de este siglo.
Bajo ciertas restricciones en cuanto a su diseño el IVA reúne la deseable
característica de ser un gran generador de ingresos fiscales con relativamente bajos costos de administración y cumplimiento (este último desde la óptica del contribuyente) y fundamentalmente con menores costos de eficiencia
que el resto de las alternativas impositivas disponibles (principalmente los
impuestos sobre los ingresos). En cuanto a la productividad del IVA, la experiencia internacional muestra (cuadro 1) que en promedio cada punto porcentual de tasa de IVA genera el equivalente a 0,4 puntos porcentuales del
PBI de ingreso fiscal, situándose su producido recaudatorio entre 5 y 10
puntos del PBI según los países considerados (cuadro 2).
Las características de diseño que potencian la neutralidad del IVA abarcan principalmente a la definición del tipo de IVA (IVA producto, IVA ingreso
o IVA consumo) que se emplee; al principio de imposición utilizado (principio
de origen o principio de destino); a la cobertura del impuesto (todas las etapas de producción y distribución de bienes y servicios o sólo algunas); a la
estructura de tasas (tasa única o tasas diferenciadas) y al método de cálculo
del IVA (método de crédito, cálculo por sustracción o cálculo por adición).
El IVA producto grava todos los componentes del gasto (excepto el gasto
salarial gubernamental) si se aplica principio de origen, por lo tanto es equivalente a un impuesto sobre el PBI. Si se aplica principio de destino el IVA
grava el gasto doméstico exclusivamente:
Base del IVA producto-( principio origen)
PBI - Gw.= C + I + Gc +X – M.
Base del IVA producto (principio destino)
PBI – Gw –X + M = C + I + Gc
240
TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
CUADRO 1
PRODUCTIVIDAD DEL IVA
CUADRO 2
EL IVA EN EL MUNDO. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS
1997
País
Año
Productividad del IVA1
Portugal
1991
0,71
1992-1993
0,67
Nueva Zelanda
Israel
1992
0,54
1992-1993
0,52
España
1989
0,52
Chile
1991
0,49
Hungría
1991
0,44
Honduras
1992
0,42
Sudáfrica
Guatemala
1992
0,36
Panamá
1991
0,36
Suecia
1992
0,35
Uruguay
1991
0,34
Argentina
1992
0,33
Canadá
1991
0,32
Ecuador
1991
0,31
México
1992
0,30
Bolivia
1990
0,28
Filipinas
1992
0,24
Colombia
1991
0,19
Perú
1992
0,17
PROMEDIO
0,40
1. Puntos porcentuales de recaudación en términos del PBI por punto porcentual de
tasa.
Fuente: Silvani y Brondolo, El cumplimiento en el IVA. Un análisis comparativo, FMI,
Departamento de Finanzas Públicas.
Donde:
PBI = producto bruto interno
Gw = consumo salarial del sector público
C = consumo privado
I = inversión bruta
Gc = consumo no salarial del sector público
X – M = saldo comercial externo
El IVA ingreso a diferencia del anterior no grava el gasto de inversión realizado para reponer bienes de capital consumidos (depreciados), solamente la
inversión neta queda incluida en la base que, con principio de origen, es es-
Áreas y
países
Año de intro- Características
ducción Cobertura
Base
Unión Europea (15 países)
Austria
1973
Bélgica
1971
Dinamarca
1967
Finlandia
1976
Francia
1968
Alemania
1968
Grecia
1987
Irlanda
1972
Italia
1973
Luxemburgo
1970
Holanda
1969
Portugal
1986
España
1986
Suecia
1969
Reino Unido
1973
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
Otros países europeos (16 países)
Albania
1996
R
Bulgaria
1994
R
Croacia
1997
R
Chipre
1992
R
República Checa 1993
R
Estonia
1992
R
Hungría
1988
R
Islandia
1990
R
Letonia
1992
R
Lituania
1994
R
Malta
1995
R
Noruega
1970
R
Polonia
1993
R
Rumania
1993
R
Rep. Eslovaca
1993
R
Suiza
1995
R
Tasas (%)
Estándar
Más baja
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
20
21
25
22
20,6
15
18
21
19
15
17,5
17
16
25
17,5
10; 12
12
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G + ST
G+S
G+S
G+S
G+S
12,5
18
22
8
22
18
12
24,5
18
18
15
23
22
18
23
6,5
6; 12; 17
5,5
7
8
0; 10; 12,5
4; 10; 16
3; 6; 12
6
5; 12
7
6; 12
0
X
X
10
5
14
X
X; 7; 12
X
6
2
241
Recaudación
Más alta % del total % del PBI
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
20,9
15,6
19,4
18,0
17,2
18,1
22,1
20,0
15,4
13,5
14,7
22,8
15,5
17,2
19,8
13,4
19,1
10,3
17,4
29,3
20,4
31,6
30,1
36,4
1,2
22,2
15,1
15,1
12,2
9,0
7,3
10,0
8,5
7,6
7,1
9,4
7,5
6,4
6,1
6,7
7,5
5,6
8,6
6,7
4,7
6,9
11,0
9,8
5,0
9,1
0,7
8,5
7,3
2,7
trictamente igual al valor agregado (suma de los ingresos de los factores) y
con principio de destino es la anterior ajustada por el resultado del balance
comercial.
242
Áreas y
países
CUADRO 2 (Cont.)
CUADRO 2 (Cont.)
ducción Cobertura
Base
Tasas (%)
Recaudación
Estándar
Más baja
15
17
10
10
–
3
10
10
12,5
18
10
3
20
5
7
10
X
13
–
X; 5
–
–
X
X
–
X; 5
X
–
–
X
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
23
–
–
–
–
–
–
–
54,3
23,9
26,4
–
5,3
19,6
–
22,8
11,0
10,8
4,2
–
–
18,3
–
–
6,1
6,0
4,5
–
1,5
4,0
–
8,4
2,0
1,9
1,5
–
–
3,5
–
Comunidad de los estados independientes (11 países)
Armenia
1993
R
G+S
20
Azerbaiján
1992
R
G+S
20
Bielorrusia
1992
R
G+S
20
Georgia
1993
R
G+S
20
Kazakistán
1992
R
G+S
20
Kirguisia
1992
W
G+S
20
Moldavia
1992
R
G+S
20
Fededración Rusa 1992
R
G+S
20
Tajikistán
1992
W
G + S+ CG
20
Turkemenistán
1992
R
G+S
20
X
X
–
10
10
–
–
10
X
X
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
23,0
–
–
–
–
23,1
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Ucrania
X
–
–
–
Asia y Pacífico (16 países)
Bangladesh
1991
China
1994
Fiji
1992
Indonesia
1985
Israel
1976
Japón
1989
Corea
1977
Mongolia
1993
Nueva Zelanda
1986
Pakistán
1990
Filipinas
1988
Singapur
1994
Sri Lanka
1997
Taiwan
1986
Tailandia
1992
Samoa Occidental 1994
1992
M
R
R
R
R
R
R
R
R
M
R
R
M
R
R
R
R
G + ST
G + ST +CG
G+S
G + ST
G+S
G+S
G+S
G + ST+ CG
G+S
G + ST+ CG
G+S
G+S
G + ST
G+S
G+S
G+S
G+S
20
Base del IVA ingreso (principio origen)
PBI – Gw – D = C + (I – D) + Gc + X – M
Y siendo PBI = V + D = IN surge
V – Gw = C + (I – D) + Gc + X – M
Base del IVA ingreso (principio destino)
PBI – Gw – D – X + M = C + (I – D) + Gc
V – Gw – X + M = C + (I – D) + Gc
Áreas y
países
ducción Cobertura
Base
Tasas (%)
Estándar
Más baja
G+S
G+S
G+S
G + CG”
G+S
G + ST+CG
G + ST
G + ST
G+S
G+S
21
14,9
22
18
16
10
10
16
23
12,5
X
América Central, Caribe y Canadá (14 países)
Belice
1996
R
G + ST
Canadá
1991
R
G+S
Costa Rica
1975
R
G + ST
Rep. Dominicana 1983
R
G + ST+ CG
El Salvador
1992
R
G + ST
Grenada
1987
R
G+S
Guatemala
1983
R
G+S
Haití
1982
R
G + S+ CG
Honduras
1976
R
G + S+ CG
Jamaica
1991
R
G + ST
México
1980
R
G+S
Nicaragua
1975
R
G + ST
Panamá
1977
R
G+S
Trinidad y
15
7
13
8
13
27,5
10
10
7
15
15
15
5
Tobago
15
América del Sur (10 países)
Argentina
1975
Bolivia
1973
Brasil
1967
Chile
1975
Colombia
1975
Ecuador
1970
Paraguay
1993
Perú
1976
Uruguay
1968
Venezuela
1993
1990
R
R
R
R
R
R
R
R
R
W
R
G+S
243
Recaudación
X
X
X
X
X; 14
X
27
–
33,3
–
35
–
–
–
–
22,5; 32,5
21,4
29,5
4,5
37,0
36,4
21,0
14,3
35,6
47,7
16,0
–
4,6
8,1
8,0
5,4
3,3
3,4
5,3
5,9
3,0
–
0
–
X
X
5
–
X
X
X
0; 10
X; 5; 6; 10
X
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
2,9
15,5
20,2
–
40,0
35,0
33,1
–
–
–
16,1
12,1
7,1
0,7
5,6
3,1
–
5,4
–
2,5
–
–
–
3,0
2,4
1,9
0
–
–
–
–
Donde:
IN = ingreso nacional.
V = valor agregado.
D = Depreciación.
El IVA consumo excluye de la base del impuesto a la inversión bruta. Si
se instrumenta con principio de destino su base está dada por las ventas minoristas.
244
Áreas y
países
245
CUADRO 2 (Cont.)
Si bien el IVA consumo tiene menor base que las otras dos variantes, es
la única que libera a la inversión. Con principio de origen se grava (en cualquiera de las variantes) el valor agregado de la producción doméstica (incluyendo la de bienes de capital en el caso del IVA producto y excluyéndola con
el IVA consumo) mientras que con el IVA destino se impone (en cualquiera de
las variantes) el valor agregado incorporado en los bienes y servicios consumidos domésticamente (incluyendo al efectuado en bienes de capital con el
IVA producto y exceptuándolo con el IVA consumo). Estrictamente los bienes
de capital (la inversión) son liberados de imposición plenamente sólo mediante un diseño de IVA que combine IVA tipo consumo y principio de destino.
Si adicionalmente se desea que este IVA consumo basado en destino (grava importaciones y desgrava exportaciones) no altere la estructura de precios
relativos de los bienes y servicios, debe ser instrumentado con cobertura general y con una sola tasa de imposición.
Existen en la actualidad 110 países que han adoptado el IVA, de los cuales 42 lo introdujeron durante la presente década (mayoritariamente países
africanos, del este de Europa y las ex repúblicas soviéticas) en lo que constituyó un fuerte resurgimiento del interés en esta forma de tributación, luego
que el relativo estancamiento de los años 80 (solamente 14 países lo adoptaron en este período) interpusiera un paréntesis en la expansión del IVA (entre 1967 y 1979 lo habían adoptado 47 gobiernos).
El cuadro 2 detalla la estructura del IVA de 103 países. Del mismo surge
que 87 han optado por un IVA generalizado a todas las etapas (producción y
distribución mayorista y minorista) y a su vez 70 de estos países, entre los
que se encuentra la Argentina, emplean la variante de IVA consumo gravando los bienes y los servicios en forma muy amplia, mientras que otros 11
países, empleando el mismo enfoque, imponen a una gama más estrecha de
servicios. Es éste en sí mismo un hecho destacable, que pone de manifiesto
la capacidad del IVA para transformarse en la primer forma de imposición
que incorpora masivamente en su base imponible a los servicios.
Resulta clara la tendencia hacia la utilización del IVA como técnica de
imposición del gasto, que libera de carga tributaria a la inversión. Esta ventaja del IVA coexiste, en estos mismos países, con la concesión de tratamientos de exención y/o tasas diferenciadas a distintos tipos de bienes y servicios
que conspiran contra el logro de una más plena neutralidad del impuesto
(solamente 25 países en el cuadro 2 emplean una única tasa general, siendo
73 los que utilizan una o más tasas diferenciadas y diversas exenciones a
sectores específicos).
Prácticamente la totalidad de países que han introducido el IVA en sus
estructuras impositivas utilizan la modalidad indirecta de cálculo del mismo,
es decir como diferencia entre débito y crédito fiscales. Este procedimiento
que “ata” el impuesto a las transacciones (tanto por el lado de las ventas como de las compras) evita que el contribuyente tenga que determinar en momento alguno su valor agregado a efectos impositivos, surgiendo su obligación como mera diferencia entre el impuesto cargado sobre sus ventas
(débito fiscal) y el pagado sobre sus compras (crédito fiscal). El procedimiento indirecto de sustracción (o método de crédito) permite la existencia de tasas múltiples de IVA, que no podrían admitirse si se utilizaran los métodos
ducción Cobertura
Base
Tasas (%)
Recaudación
Estándar
Más baja
Este Medio y África del Norte (6 países)
Argelia
1992
W
G+ ST
Egipto
1991
M
G + ST+ CG
Israel
1976
R
G+S
Marruecos
1986
W
G+S
Túnez
1988
R
G+S
Turquía
1985
R
G+S
21
5
17
19
17
15
X; 7; 13
0
–
X; 7; 14
X; 6; 10
8
40
10; 25
–
–
29
23
–
–
29,3
21,3
10,3
19,4
–
–
–
6,1
3,0
6,8
África (15 países)
Benín
1991
Burkina Faso
1993
Costa de Marfil 1960
Gabón
1995
Guinea
1996
Kenia
1990
Mali
1991
Mauritania
1994
Nigeria
1986
Senegal
1990
Sudafrica
1991
Tanzania
1997
Togo
1995
Uganda
1996
W
W
M
R
M
M
R
R
R
W
R
M
R
R
G + CG
G + ST
G + CG
G+S
G + ST
G + ST
G + ST
G+S
G+S
G+S
G+S
G + ST
G+S
G+S
18
15
20
18
18
18
17
14
17
14
17
–
18
17
X
–
10
X
X
X; 0; 5
X; 10
X; 5
X
10
O
–
X; 7
X
–
–
–
–
–
30
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
7,2
13,0
31,4
–
–
–
–
24,9
–
–
–
–
–
–
–
–
7,2
–
–
–
–
6,6
–
–
–
Zambia
R
G+S
20
X
–
33,7
–
1995
1. Las letras tienen el siguiente significado:
R = El IVA se extiende hasta la etapa minorista.
W = El IVA se extiende hasta la etapa mayorista.
M = El IVA se extiende hasta la etapa industrial.
2. Las letras tienen el siguiente significado:
G = Bienes.
S = Servicios en general.
St= Servicios selectivos.
CG= Bienes de capital.
Fuente: S. Cnbossen “Global Trends and Issues in Value Added Taxation”, International Institue of Public Finance, 53rd Congress, Kyoto, Japan, agosto de 1997.
Base IVA consumo (principio origen)
PBI – Gw – I = C + Gc + X – M
Base IVA consumo (principio destino)
PBI – Gw – I – X + M = C + Gc
246
247
aditivos de cálculo del impuesto (es decir aquellos que parten de identificar
los componentes del valor agregado –salarios, ganancias– para posteriormente aplicarles la tasa del impuesto y determinar la obligación impositiva) ni el
método sustractivo “directo”, es decir aquel que determina la base imponible
como diferencia entre ventas y compras y luego aplica la alícuota. Por el contrario, y según fuera antes expresado, el método sustractivo indirecto permite que en cada transacción individual se determine un débito (si se trata de
una venta) o un crédito (si fuera una compra), de manera que no existen impedimentos para diferenciar la tasa de IVA para ciertos productos o servicios, pues el impuesto surge de la diferencia entre los débitos y créditos individuales (es decir por transacción) acumulados sobre el período de tiempo
que fije la ley (y que puede ser cualquiera).
mente la carga tributaria?) y de eficiencia (¿generan costos colaterales significativos fundamentalmente en términos de administración tributaria y/o
mayores costos privados relacionados con el cumplimiento tributario?).
Los instrumentos en cuestión son:
2. TRATAMIENTOS ESPECIALES EN IVA
El gran atractivo económico del IVA, en particular del instrumentado por
el método sustractivo indirecto, es el de brindar un procedimiento apto para
gravar el consumo sin introducir distorsiones en los precios relativos de los
bienes y servicios,2 suponiendo que todos ellos fueran alcanzados por el gravamen y se aplicara una sola alícuota.
Como muestra el cuadro 2 esta ventaja no es totalmente aprovechada por
el diseño concreto que adquiere la imposición al valor agregado en la casi totalidad de los países que lo utilizan, aun entre aquellos que liberan a la inversión de toda carga de IVA. Ello obedece a tres tipos de consideraciones:
1. razones de simplificación tributaria en aras de reducir el costo de administración y fiscalización del impuesto. Bajo ciertas circunstancias este
argumento deriva en la conveniencia de “dejar fuera” del impuesto o bien
de “disminuir la carga” que recae sobre determinados productos y servicios o bien sobre determinados tipos de contribuyentes, con independencia del producto o servicio que produzcan o comercialicen.
2. razones de naturaleza distributiva que motivan la reducción o eliminación
de la carga del IVA para ciertos bienes y servicios por la connotación regresiva que se asigna a la imposición de los mismos, por tener gran peso
en la canasta de consumo de los sectores de menores ingresos. Por razones inversas, pero también de índole distributiva, a veces se propicia la
imposición diferencial y más elevada en IVA de algunos bienes y servicios.
3. la tercer consideración que da lugar al apartamiento de la cobertura amplia del impuesto y la uniformidad de su tasa tiene que ver con la presencia de bienes y servicios meritorios o preferentes, cuyo consumo se desea
alentar.
Siendo éstos los argumentos que se emplean para justificar la eliminación
o atenuación de la imposición, cabe hacer referencia a los instrumentos que
pueden utilizarse para viabilizarlas y, en particular, a la aptitud diferencial
que ellos evidencien en cuanto al logro de sus cometidos. El grado de aptitud
debe ser evaluado en términos de efectividad (¿reducen y/o eliminan efectiva-
a) Diferenciación/reducción de tasas
b) Exenciones
c) Tratamiento de tasa cero.
Los efectos de estos instrumentos dependen a su vez de cuál sea el método de cálculo que se emplee para determinar el IVA.
Con el método IVA crédito es el consumidor final quien soporta la carga
impositiva y cada productor/distribuidor ubicado a lo largo de la cadena de
producción/distribución del bien o servicio actúa como un agente de recaudación. El siguiente ejemplo tomado de Zee (1996) muestra cómo se desarrolla el cobro del impuesto con un IVA del 10% en todas las etapas.
IVA DEL 10% EN TODAS LAS ETAPAS
Ventas (sin IVA)
Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
Recaudación
Precio
con IVA
100
0
10
0
10
200
100
20
10
10
300
200
30
20
10
30
330
Si se concede tratamiento de “tasa cero” en la etapa final el minorista deja de cargar IVA sobre sus ventas pero el fisco le reembolsa el crédito fiscal
por el IVA incorporado en sus compras. Este crédito es necesariamente igual
al IVA recaudado en las etapas previas (productor, mayorista) y por lo tanto
el tratamiento de “tasa cero” a una etapa final equivale a liberar totalmente
de carga impositiva al bien o servicio de que se trate, según se aprecia en el
siguiente ejemplo:
TASA CERO A MINORISTA. RESTO ETAPAS IVA AL 10%
Ventas (sin IVA)
Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
Recaudación
Precio
con IVA
100
0
10
0
10
200
100
20
10
10
300
200
0
20
-20
0
300
248
249
Se concluye además que con el método de IVA crédito la tasa de imposición efectiva sobre un producto es la tasa que corresponde a la última etapa
gravada.
Si se hubiera optado por conceder al sector minorista el tratamiento de
“exención” de IVA, como en el caso anterior éste no hubiera podido cargar
impuesto sobre sus ventas, pero tampoco contaría con el derecho a recuperar el crédito sobre sus compras gravadas. Como el exento en este caso es
un sector final, el efecto es provocar una pérdida de recaudación equivalente a la tasa de IVA sobre el valor agregado de la etapa exenta exclusivamente, como se aprecia en este ejemplo:
exento es asimilado a valor agregado en la etapa siguiente e impuesto como
tal. En consecuencia la exención a un sector intermedio, cuando se usa un
IVA crédito, provoca un exceso de tributación por doble imposición de valor
agregado (efecto cascada) y de cobro de impuesto sobre impuesto (efecto piramidación) como hubiera ocurrido con un impuesto a las ventas del tipo Ingresos Brutos.
Cabe analizar qué ocurre con estos tratamientos especiales cuando se
emplea el método de sustracción directa para el cálculo del IVA. En este caso
el IVA no se discrimina en las facturas, sino que la base imponible es la diferencia entre las ventas totales (con IVA incluido) y las compras totales (con
IVA incluido).
Si todos los sectores están gravados a igual tasa el método de sustracción
directa produce el mismo resultado que el método crédito, tanto en términos
de recaudación total e incidencia plena del impuesto en el consumidor final,
como en relación a la actuación de cada etapa como “agente de recaudación”
del gravamen, según muestra el ejemplo siguiente:
EXENCIÓN A MINORISTA. RESTO ETAPAS IVA AL 10%
Ventas (sin IVA)
Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
100
0
10
0
10
200
100
20
10
10
300
200
0
0
0
Recaudación
Precio
con IVA
TODAS LAS ETAPAS GRAVADAS CON IVA AL 9,1%,
EQUIVALENTE 10% SOBRE VALOR AGREGADO NETO
SISTEMA SUSTRACCIÓN DIRECTA
20
320
Si la exención hubiera sido concedida a una etapa intermedia, por ejemplo la mayorista, el efecto recaudatorio ya no es equivalente a una pérdida
respecto a la recaudación alcanzable con todas las etapas gravadas, sino un
aumento de la misma respecto de este nivel, es decir que la exención en este
caso provoca un exceso de imposición que, continuando con el ejemplo, sería de $ 11:
Ventas (sin IVA)
Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
Recaudación
Precio
con IVA
100
0
110
110
10
210
110
220
110
10
320
220
330
110
10
30
330
EXENCIÓN A MAYORISTA. RESTO ETAPAS IVA AL 10%
Ventas (sin IVA)
Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
100
0
10
0
10
200
100
300
210
31
31
Recaudación
Precio
con IVA
Si el minorista es gravado a tasa cero y el IVA compras le es reembolsado
por el fisco, el resultado coincide con el que se obtendría con IVA crédito, es
decir hay liberación plena del impuesto.
TASA CERO AL MINORISTA
RESTO ETAPAS GRAVADAS CON IVA AL 9,1%,
EQUIVALENTE AL 10% SOBRE VALOR AGREGADO NETO
41
341
La ruptura de la cadena de créditos y débitos en una etapa intermedia
provoca que: 1) el valor agregado del sector exento (el mayorista del ejemplo)
es de todas formas gravado en la etapa siguiente (la minorista del ejemplo);
2) el valor agregado de la etapa previa a la exenta (el productor del ejemplo)
es gravado dos veces (la segunda en la etapa minorista que no está exenta);
3) existe un efecto piramidación o de cobro de impuesto sobre impuesto, toda vez que el IVA incorporado en los insumos gravados del sector intermedio
Ventas (sin IVA)
Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
Recaudación
Precio
con IVA
100
0
110
110
10
210
110
220
110
10
300
220
300
-220
-20
0
300
250
251
También se produce igual resultado que con el método IVA crédito cuando se declara exenta a la etapa final (minorista del ejemplo), es decir la pérdida de recaudación es sobre el valor agregado de la etapa final exenta exclusivamente, como lo refleja el siguiente ejemplo:
Sin embargo este último no puede aplicarse si la tasa de IVA deja de ser
única.
2.1. Estructura de tasas del IVA-Diferenciación de tasas
EXENCIÓN AL MINORISTA
Ventas (sin IVA)
Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
100
0
110
110
10
210
110
220
110
10
320
220
320
0
Recaudación
Precio
con IVA
20
320
Cuando la exención es a una etapa intermedia el método de sustracción
directa reproduce el resultado anterior, provocando pérdida de recaudación
solamente sobre el valor agregado de la etapa exenta. Se aparta en esto del
método IVA crédito en el cual la exención intermedia genera efecto cascada
(sobre imposición).
EXENCIÓN AL MAYORISTA
Ventas (sin IVA)
Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
Recaudación
Precio
con IVA
100
0
110
110
10
210
110
210
310
210
320
110
10
20
320
0
Puede concluirse que si el IVA se aplicara a tasa única y sin exenciones
tanto el método de crédito como el de sustracción directa arrojarían los mismos resultados. La elección entre uno u otro dependería exclusivamente de
consideraciones de administración tributaria (el método crédito genera oposición de intereses entre los contribuyentes que favorece al fisco) y de costos
de cumplimiento para el contribuyente.
Si se exime a un sector intermedio el método crédito genera cascada, cosa que no ocurre con el método de sustracción directo.
El diseño más sencillo de IVA (seguramente preferido por quien tenga la
responsabilidad de administrarlo), involucra dos alícuotas: una tasa general
(distinta de cero) que recae sobre los bienes y servicios gravados y una “tasa
cero” que se aplica a las exportaciones, para posibilitar que las mismas sean
efectivamente liberadas de toda carga de IVA.
En la práctica (alegándose razones redistributivas) usualmente se agrega
una tercer alícuota, identificada como “tasa reducida”, que recae sobre ciertos bienes de consumo (alimentos frescos, medicamentos para uso humano,
etc.), y también es común que por iguales razones se graven con tasas mayores que la general ciertos consumos “suntuarios”.
La multiplicación de tasas de IVA incide negativamente sobre los costos
del cumplimiento tributario, tanto desde el punto de vista del Estado (la tarea de administrar y fiscalizar se complica cuando se agregan tasas y por
consiguiente hay que asignar más recursos para estas finalidades) como desde el punto de vista privado y por idénticas razones. Por ejemplo la administración de un IVA relativamente sencillo (uno con pocas exenciones, con una
tasa general y una tasa reducida) requiere que cada contribuyente provea (y
el fisco controle) 9 piezas de información: ventas a tasa general; ventas a tasa reducida; ventas exentas; compras a tasa general, compras a tasa reducida; débito fiscal por ventas a tasa general; débito fiscal por ventas a tasa reducida; crédito fiscal por compras a tasa general y crédito fiscal por compras
a tasa reducida. Mayor número de tasas implica formularios más complicados, mayor trabajo administrativo del contribuyente y del funcionario impositivo, mayores probabilidades de errores y multiplicación de canales para
evadir y/o eludir el tributo.
Normalmente el sacrificio fiscal (menor recaudación) es el costo visible de
la diferenciación y multiplicación de tasas de IVA y el que se contrapone a
los beneficios (cualesquiera sean) de tal diferenciación de alícuotas. Sin embargo raramente se cuantifican, para incorporar a los costos generados por
la medida, los mayores costos para el sector público y para el privado que
demanda el mantenimiento de un mismo estándar de cumplimiento tributario y calidad de administración cuando se pasó de un escenario de IVA con
“dos tasas” (general y tasa cero) a uno de IVA con tres tasas (general, reducida y tasa cero) o más.
La multiplicación de tasas es pasible de críticas no sólo desde el ángulo
de los costos de administración y cumplimiento del sistema impositivo, puesto que además:
1) distorsiona los precios relativos generando costos de eficiencia;
2) la incidencia real de la baja de tasa sobre ciertos productos o servicios,
en términos de las remuneraciones de los factores productivos, es difícil
de establecer y en todo caso resulta factible que ella discrepe abierta-
252
253
mente respecto al impacto distributivo “aparente” de la medida en cuestión;
3) incluso el impacto distributivo “aparente” va asociado a “filtraciones” de
la rebaja impositiva hacia sectores que pueden no formar parte del objetivo redistributivo inicial, por ejemplo la rebaja de la alícuota sobre el pan
beneficia tanto a contribuyentes de bajos ingresos como a aquellos de altos ingresos. Es decir que si el objetivo de la rebaja es redistributivo hay
instrumentos más efectivos (transferencia de ingreso, transferencia en especie, etc., dirigidos a la población objetivo) que las rebajas impositivas
generales.
4) Las rebajas impositivas para ciertos bienes inevitablemente generan el
pedido de extensión del tratamiento para aquellos otros económicamente
relacionados con los que reciben el tratamiento preferencial. Este potencial reclamo provoca un costo administrativo adicional, dado por los recursos que el organismo recaudador asigna para cumplir tareas tales como definir las características que deben reunir los bienes para acceder a
la tasa reducida, estudiar y establecer los criterios de delimitación entre
los bienes que acceden al tratamiento especial y los que no y otras muchas cuestiones que por sus características sutiles (más que por su importancia intrínseca) insumen el tiempo de trabajo de funcionarios calificados.
Por su parte los sectores (contribuyentes) que gozan del tratamiento de
“tasa cero” son aquellos cuyas ventas reciben el tratamiento de exentas, pero
que al mismo tiempo están habilitados para descargar plenamente el IVA
que hubieran tributado sobre sus compras, en la medida en que el mismo es
considerado “crédito fiscal” y en calidad de tal pasible de ser utilizado por estos contribuyentes contra otras obligaciones tributarias que pudieran tener
y/o transferido a terceros y/o dar lugar al reembolso en efectivo por la propia autoridad tributaria.
En otros términos, el contribuyente exento a los efectos prácticos no forma parte de la cadena del IVA, siendo plenamente asimilable a un comprador final. Por el contrario el contribuyente de “tasa cero” se encuentra totalmente incorporado en la cadena del gravamen, pero no sufre la incidencia
del mismo, de manera que sus ventas llegan absolutamente libres de IVA al
comprador final.
Por lo tanto la exención en IVA no es equivalente a la liberación del gravamen. En realidad su efecto es liberar del IVA al valor agregado del contribuyente exento, pero todas sus compras, incluyendo las de bienes de capital,
quedan incididas por el impuesto en cuestión.
Por cierto que, en la medida en que el contribuyente exento no necesita
cumplir con las formalidades que impone el gravamen (llevar libro de IVA,
presentar declaración jurada o lo que fuere), el tratamiento de exento da lugar a cierta simplificación en la administración del impuesto, y a una aparente disminución del costo de cumplimiento tributario para el contribuyente, pero estas ventajas pueden estar ligadas a la introducción de inequidades
y distorsiones, en particular, si el contribuyente exento vende bienes o servicios intermedios.
De lo expuesto se sigue que, si por alguna razón las autoridades desearan disminuir la incidencia del IVA en el precio final de determinados bienes
o servicios, si utilizan a este efecto la reducción de la tasa del IVA para tales
bienes (o servicios), deberían fijar la reducción hasta el límite aquel en que el
débito fiscal, resultante de aplicar la alícuota reducida a las ventas, permitiera absorber plenamente el IVA pagado en la compra de insumos.
Por el contrario, si el objetivo fuera el de liberar completamente de la incidencia del IVA a determinados bienes o servicios, el único tratamiento que
garantiza este cometido es el de tasa cero. Utilizar la vía de la exención implica que el sobrecosto creado por el IVA de los insumos o bien es pasado
por el productor a los consumidores, o bien se traduce en una menor remuneración a los factores de producción que emplea.
No obstante lo mencionado, se verifica que cuando se busca reducir la incidencia del IVA en los precios de ciertos bienes, la mayoría de los países recurren a la utilización del tratamiento de exención o a la reducción de alícuota, pero raramente al tratamiento de tasa cero.
Los dos países que han hecho un uso sistemático del método de “tasa cero” son Irlanda y Reino Unido, que dispensan este tratamiento a sectores tales como: alimentos frescos, alimentos elaborados, productos farmacéuticos,
compra de vivienda, diario, libros y revistas, principales insumos agrícolas,
publicidad, combustibles y energía, agua y cloacas, servicios de salud, etc.
Evidentemente la tasa cero requiere instrumentar un sistema amplio de
En resumen, la diferenciación de tasas es un procedimiento contradictorio con los objetivos de simplificación de la administración del impuesto y de
reducción de los costos de cumplimiento para el contribuyente. Asimismo es
un instrumento ineficiente cuando el objetivo es beneficiar a contribuyentes
de menores ingresos, existiendo mejores procedimientos para ser usados con
este propósito, tanto en el campo tributario (el impuesto a los ingresos) como
desde el ángulo del gasto público (transferencias focalizadas en especie o en
efectivo).
De las tres consideraciones que se presentaron como “justificativas” del
apartamiento de un diseño más neutral de la estructura del IVA, tan sólo la
de bienes meritorios podría en principio citarse como consistente con el uso
de la diferenciación de tasas, donde la alícuota reducida recaería sobre el
bien o servicio cuyo consumo la sociedad desea incentivar, con independencia de las características socioeconómicas de los consumidores del mismo.
2.2. Exención y tasa cero
Los sectores (o contribuyentes) “exentos” a los efectos del impuesto al valor agregado (IVA) son aquellos cuyas ventas no son gravadas por este impuesto, pero que simultáneamente se encuentran imposibilitados para descontar el IVA incorporado en los insumos gravados que adquieren, por
cuanto no están legalmente habilitados para asignar a tales pagos la naturaleza de “créditos fiscales”. En consecuencia el IVA sobre las compras (incluyendo la de bienes de uso) se transforma en estos casos en un componente
más de la estructura sectorial de costos.
254
255
reembolsos de créditos fiscales a los sectores beneficiados, lo que provoca un
aumento del costo de administración tributaria y un factor adicional de riesgo de evasión que, para ser controlado, demanda un mayor gasto en la función control y fiscalización.
Asimismo puede observarse que gran parte de los tratamientos diferenciales de IVA que son justificados a partir de la necesidad de simplificar la
administración y control tributarios (servicios bancarios y financieros, seguros, profesiones liberales, productores primarios, etc.) recurren con mayor
asiduidad al tratamiento de “exento” que al de “tasa cero” y otro tanto ocurre
con otros bienes y servicios asimilados a bienes meritorios.
Realizada esta breve descripción de los instrumentos existentes para conferir tratos especiales en IVA, en lo que sigue se pasa revista a los principales casos.
mo los realizados directamente o por terceros sobre inmueble propio destinado a vivienda. Este tratamiento preferencial vía tasa reducida es en principio
más consistente que la mera exención, al permitir descargar el IVA de los
materiales empleados en la construcción que, de otra forma, se adicionarían
al costo de la vivienda.
Transporte público
Típicamente los bienes y servicios propensos a recibir algún tratamiento
especial en IVA por motivos distributivos están conformados por: vivienda,
alimentos, y servicios de transporte público.
En general el transporte de bienes ha sido y es objeto de imposición en la
mayoría de los IVA nacionales, ligándose la cuestión distributiva al tratamiento del transporte de pasajeros. La experiencia de los IVA europeos
muestra que, en la generalidad de los casos, se grava el transporte de pasajeros, constituyendo excepciones a esta regla Dinamarca, Irlanda y Reino
Unido. Los dos primeros tratan a este servicio como “exento”, mientras que
el Reino Unido aplica “tasa cero”.
Entre los países europeos que gravan el transporte de pasajeros con IVA,
un número considerable (Alemania, Italia, España y Francia, entre ellos) lo
hacen con tasas reducidas. Fuera de la experiencia europea, Chile y Nueva
Zelanda brindan ejemplos de imposición del transporte de pasajeros, siendo
la solución más común la exención del servicio (éste es el caso argentino).
Vivienda
Alimentos
Los gastos de vivienda constituyen una parte sustancial del presupuesto
familiar, de allí que exista predisposición a otorgar algún tratamiento preferencial al sector en IVA.
Idealmente el IVA consumo debe impactar sobre los flujos, y no sobre las
compras de bienes intermedios y en general de cualquier stock, más allá de
la capacidad de este último de producir una corriente de servicios (consumo)
en el tiempo. En realidad, si bien los bienes y servicios se gravan “cuando se
compran” para muchos de ellos ambos momentos (la compra y el uso) están
suficientemente cercanos en el tiempo. No es éste el caso de los bienes durables y en particular de la vivienda.
Si toda la propiedad se alquilara se podría aplicar IVA a los servicios que
genera la vivienda gravando el alquiler. Sin embargo una fracción significativa del stock es de viviendas ocupadas por los propietarios y, dadas las dificultades administrativas que generaría imputar alquileres en este caso, se
opta por no gravar con IVA estos servicios. Consiguientemente, y por razones
de equidad, también se dejan fuera del impuesto los alquileres de las viviendas destinadas a casa habitación.
La imposibilidad de actuar a través de los flujos ha conducido a gravar
los stocks en el caso de los inmuebles. En este sentido la cuestión que se
plantea es si debe gravarse sólo la vivienda nueva o la “primer venta” de
cualquier tipo de vivienda nueva o usada. En la generalidad de los casos el
objeto de imposición de IVA es la vivienda nueva y coexiste con impuestos
especiales a la transferencia del inmueble (del tipo del impuesto de sellos
aplicado en la Argentina). La mayoría de los países gravan a tasa reducida
los trabajos realizados sobre inmuebles ajenos destinados a vivienda, así co-
El sector alimentos en general recibe, por razones distributivas, algún tipo de beneficio impositivo en IVA, siendo numerosos los países que emplean
la exención o la tasa cero en el caso de los alimentos (al menos en los denominados alimentos básicos no sujetos a procesos de transformación). De hecho es éste uno de los rubros en que más se usa la tasa cero (ver cuadro 3)
3. TRATAMIENTOS ESPECIALES POR RAZONES DISTRIBUTIVAS
CUADRO 3
TRATAMIENTO DE LOS ALIMENTOS EN EL IVA
Sector
Exencion
Tasa cero
Tasa reducida
Alimentos frescos
Argentina1
Chile
Colombia
Costa Rica
Filipinas
Taiwan
Irlanda
Italia
Turquía
Reino Unido
México
De uso generalizado
en los países que no
conceden exención
o tasa cero
Alimentos procesados
México
Irlanda
Reino Unido
Colombia
Idem anterior
1. Este fue el tratamiento que ha tendido a prevalecer en la Argentina, aunque en la
actualidad prácticamente la totalidad de los alimentos son gravados.
256
257
De todas maneras el procedimiento más usual para aliviar la carga tributaria sobre alimentos es la aplicación de alícuotas reducidas.
caso argentino, acotado. De hecho para los tres tipos de bienes y servicios
sobre los que es común otorgar tratos preferenciales (alimentos, transporte
público y vivienda) se observa:
La situación en la Argentina
•
En la ley de IVA argentina pueden identificarse los siguientes tratamientos especiales originados en motivos distributivos.
El artículo 6º al enumerar las ventas, locaciones e importaciones definitivas de cosas muebles, locaciones y prestaciones que se declaran exentas del
impuesto, menciona entre otras a las siguientes:
inciso g): agua ordinaria natural, pan común, leche fluida o en polvo (entera o descremada) cuando el comprador sea un consumidor final, el Estado
Nacional, las Provincias o Municipalidades (u organismos dependientes), los
comedores escolares o universitarios y obras sociales.
El apartado 12 inciso j) declara exentos a los servicios de taxímetros, remises con chofer y todos los demás servicios de transporte de pasajeros, terrestres, acuáticos o aéreos realizados en el país (la exención se extiende a
los servicios de carga del equipaje conducido por el propio viajero y cuyo
transporte se encuentre incluido en el precio del pasaje).3
El trato diferencial otorgado al transporte de pasajeros interno ha generado la extensión del mismo (siempre vía exención) a ciertos bienes de uso empleados en la prestación del servicio así como a los insumos. En este sentido
el inciso h) del artículo 6° declara exentas a las aeronaves concebidas para el
transporte de pasajeros y/o cargas destinadas a esa actividad; y el punto 27
del inciso j) del artículo 6 declara exentos a los trabajos de transformación,
modificación, reparación, mantenimiento y conservación de aeronaves, sus
partes y componentes y de embarcaciones contempladas en el antes mencionado inciso h).
El apartado 23 del inciso j del artículo 6° exime de IVA a las locaciones de
inmuebles.4
En relación al uso en la ley de IVA argentina de tasas reducidas con motivos distributivos sólo existen tres casos contemplados en el artículo 24 de
la Ley de IVA:
1. reducción del 50% en la tasa aplicable a las construcciones de inmuebles
destinados a vivienda (en consecuencia es en la actualidad del 10,5%).
2. reducción del 50% en la tasa aplicable sobre los intereses y comisiones
de los préstamos otorgados por entidades financieras de la ley 21516 y en
los cuales los tomadores son personas físicas que revistan el carácter de
consumidores finales (en consecuencia la tasa es del 10,5%)
3. reducción al 50% de la tasa aplicable a los intereses y comisiones de
préstamos otorgados por entidades financieras de la ley 21526 en que los
tomadores son empresas (incluidas explotaciones unipersonales) que
prestan el servicio público de transporte automotor terrestre de pasajeros
de corta, media y larga distancia.
Puede concluirse que el uso de reducciones de IVA (sea a través de exenciones, reducciones de tasa o tasa cero) con motivos distributivos es, en el
•
el conjunto de alimentos a los que se exime (en el caso de venta o consumidores finales o al Estado) es limitado (leche, pan común y agua).
el mismo tratamiento se otorga al transporte de pasajeros, y en este caso
se ha optado por abarcar con el tratamiento exentivo a algunos bienes de
capital e insumos utilizados en la prestación del servicio, así como otorgar una reducción del IVA que grava a los intereses de los créditos empleados para la adquisición de bienes de uso por parte de las empresas
de transporte automotor. Este procedimiento de extender la exención
“hacia atrás” denota un interés por parte del legislador orientado a garantizar que el trato preferencial efectivamente redunde en una reducción
del costo del servicio de transporte.
No obstante lo señalado, y dada la posibilidad de identificar con relativa
facilidad los atributos socioeconómicos de aquella fracción de la población a
la cual el Estado desea subsidiar el consumo de ciertos alimentos, transporte y vivienda, se entiende que una vía más eficaz que la impositiva para lograr estos objetivos es el subsidio presupuestario directo de tales consumos
a la población objetivo que se identifique. Por lo tanto y coexistiendo con estos subsidios focalizados explícitos, estos bienes y servicios pasarían a estar
gravados a la tasa general del IVA.
4. TRATAMIENTOS ESPECIALES A LOS BIENES MERITORIOS
En el rubro “bienes meritorios”, cuyo consumo el Estado promociona mediante desgravaciones, suelen incluirse los siguientes:
•
•
•
•
salud pública y servicios médicos
servicios educativos
actividades culturales
actividades y servicios brindados por asociaciones sin fines de lucro.
Para ser considerados meritorios y sujetos a desgravación, estos bienes y
servicios no necesariamente tienen que ser provistos por el sector público.
Algunos casos típicos:
•
Servicios médicos. Las directivas sobre IVA de la Unión Europea establecieron que la provisión de servicios de cuidados médicos en el ejercicio de
las profesiones médica y paramédica sean considerados exentos.
El primer problema que se plantea es qué servicios quedan comprendidos
entre los sujetos a desgravación. Por ejemplo, un centro de servicios de
yoga o acupuntura ¿queda incluido? o ciertos servicios más cercanos tal
vez al área de bienestar social como el de cuidado de ancianos ¿deben incluirse?
258
•
La línea de separación entre servicios médicos y otros servicios puede tornarse difusa y seguramente difiere según el país que se considere.
Es esperable que las medicinas, como una necesaria extensión de los servicios médicos, queden desgravadas si aquellos lo fueron, con lo cual el
tratamiento idóneo a efectos de la desgravación efectiva sería el de “tasa
cero” antes que la mera exención.
La experiencia en este respecto es variada: Francia, Italia, Luxemburgo y
Holanda se han inclinado en general por el tratamiento a “tasa reducida”;
el Reino Unido (extrañamente para su tradición de uso de “tasa cero”) ha
optado por la vía de la exención, mientras que Irlanda sí emplea “tasa cero” en el tratamiento de las especialidades medicinales.
El caso de las actividades culturales. Que la “cultura” es un “bien meritorio” merecedor de un trato impositivo más benévolo es en general un juicio de valor compartido por muchos y diferentes países. El problema surge al intentar categorizar qué bienes y servicios quedan incluidos en la
lista de culturales.
Los espectáculos deportivos ¿son eventos culturales a los fines del tratamiento impositivo diferencial?, ¿todos los espectáculos de teatro o todos
los libros lo son o depende de su temática? y así pueden sumarse interrogantes de similar naturaleza.
El cuadro 4 muestra, para el caso de los IVA europeos, distintos tratamientos otorgados a los bienes y servicios culturales. Sólo en el caso de
los libros y diarios y revistas los tratamientos especiales, principalmente
a través de tasas reducidas de imposición y en mucho menor medida vía
exención, son la regla general. Los restantes bienes y servicios culturales
tienden a ser gravados a la tasa general de IVA:
CUADRO 4
TRATAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES CULTURALES EN EL IVA
Libros
Bélgica
Dinamarca
Francia
Alemania
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Holanda
Reino Unido
TR
G
TR
TR
TR
TR
TR
TR
TC
Espectaculos
entretenimientos
Espectaculos
exhibi
ciones
Musica
G
G
TR
E
E
G
G
G
G
G
G
TR
G
G
G
G
G
G
TR
G
G
G
G
G
G
G
TC
Diarios
y
revistas
Obras
de
teatro
Obras
de
arte
•
259
Organizaciones sin fines de lucro. Generalmente las actividades desarrolladas por organizaciones sin fines de lucro y caracterizadas como de interés público (muchas veces ligadas al ejercicio de la caridad y a la práctica de la donación por parte del sector privado) son consideradas
meritorias y obtienen tratos diferenciales en el IVA.
Existe amplia diferencia entre países respecto a las características que
debe reunir una actividad para ser considerada sin fines de lucro y merecedora de algún tipo de rebaja impositiva (en este caso particular en el
IVA).
Los códigos más estrictos exigen que se satisfagan entre otras las siguientes condiciones:
1) ausencia de motivación de lucro.
2) toda eventual ganancia debe reinvertirse en el mejoramiento de la actividad misma y en ningún caso distribuirse.
3) el cuerpo gerencial no debe tener interés ni incentivos especiales en generar ganancia. En muchos casos se exige una alta participación de formas
de voluntariado entre el personal (de cualquier nivel) que se desempeña
en la organización.
4) la liberación o reducción de la carga de IVA, en el caso de los bienes y
servicios provistos por la organización sin fines de lucro, no debe desplazar ni perjudicar en forma alguna a eventuales proveedores privados de
tales bienes y servicios. Este tipo de competencia sólo se admite si ella es
totalmente esporádica y muy limitada.
5) eventualmente pueden imponerse topes máximos al volumen de operaciones (ventas) que la organización puede desarrollar para conservar su característica de “sin fines de lucro” y por consiguiente el trato impositivo
favorable.
5. TRATAMIENTO DE LOS BIENES Y SERVICIOS MERITORIOS EN LA
LEGISLACIÓN DE IVA ARGENTINA
Bienes y servicios culturales
E
E
TR
G
TR
G
G
TR
TC
TR
G
TR
E
G
G
G
G
G
TR
G
E
TR
G
TS
G
TR
G
E: Exento. G: Gravado a tasa general. Tc: Tasa cero. Tr: Tasa reducida. Ts: Tasa superior a la general.
El artículo 6° inc. a) declara exentos a los “libros, folletos e impresos similares, incluso hojas sueltas; diarios y publicaciones periódicas impresos,
incluso ilustrados”.
El artículo 6 inciso j)
• punto 10, declara exentos a los “espectáculos y reuniones de carácter artístico, científico, cultural, teatral, musical, de canto, de danza, circenses,
deportivos y cinematográficos, por los ingresos que constituyen la contraprestación exigida para el acceso a dichos espectáculos.5
• punto 11, exención para la producción y distribución de películas y grabaciones en cinta u otro soporte destinadas a ser exhibidas en salas cinematográficas o emisoras de televisión.
• punto 22, otorga exención a todas las prestaciones personales en los es-
260
pectáculos teatrales musicales, de canto, de danza y circenses de los locutores y libretistas de radio, televisión y teatro y de los artistas y conductores de informativos y misceláneas contratados.
La legislación argentina de IVA aplica un concepto muy abarcativo de bienes y servicios culturales, sin establecer condicionamientos al acceso de
cualquier variante de los mismos al tratamiento de exención.
El tratamiento favorable que reciben es el citado de exención. No se emplea tasa reducida ni tasa cero, aunque es visible un intento por extender la
cadena de exención “hacia atrás” a algunas de las prestaciones que constituyen insumos para la propia producción y/o prestación de bienes y servicios
culturales.
Puesto que la exención genera incremento de costos por créditos fiscales
de IVA sobre insumos no recuperables, es de destacar que existen a su vez
arreglos específicos para algunos de los rubros “culturales”.
Así por ejemplo la industria gráfica puede beneficiarse con el descuento
de tales créditos de sus obligaciones impositivas en ganancias. En la práctica este tratamiento se asemeja a un intento de aplicación del criterio de “tasa cero” es decir, de liberación plena del IVA.
Puede acotarse que una reducción drástica de la amplitud de estos tratamientos favorables, restringiéndolos prácticamente a los del artículo 6 inciso
a) (libros y folletos) y sustituyendo la exención por tasa reducida, no resultaría contradictoria con la práctica de los países europeos en esta área.
261
Salud
Son exentos: las especialidades medicinales para uso humano cuando se
efectúe su reventa por droguerías y farmacias y estos bienes hayan tributado en la etapa de importación o fabricación y distribución mayorista; los servicios prestados por las obras sociales de la ley 23660; los servicios de asistencia sanitaria, médica y paramédica de:
•
•
•
•
•
•
hospitalización en clínicas, sanatorios y establecimientos similares.
prestaciones accesorias a la hospitalización.
servicios prestados por los médicos en todas sus especialidades.
servicios prestados por los bioquímicos, odontólogos, kinesiólogos, fonoaudiólogos, psicólogos, etc.
servicios prestados por los técnicos auxiliares de la medicina.
todos los demás servicios relacionados con la asistencia, incluyendo el
transporte de heridos y enfermos en ambulancias o vehículos especiales.
Las exenciones mencionadas se limitan a los importes que abonen a los
prestadores las obras sociales6 creadas o reconocidas por normas legales nacionales o provinciales y todo pago directo que a título de coseguro o en caso
de falta de servicios deban efectuar los beneficiarios.
Los servicios prestados por establecimientos geriátricos (sólo por los importes que abonen a los prestadores las obras sociales creadas o reconocidas
por normas legales nacionales o provinciales).
Servicios educativos
Tratamiento de las organizaciones sin fines de lucro
El inciso j) punto 3 del artículo 6 otorga la exención de IVA a los servicios
prestados por establecimientos educacionales privados incorporados a la enseñanza oficial y reconocidos como tales por las respectivas jurisdicciones,
referidos a la enseñanza en todos los niveles y grados así como los servicios
de alojamiento y transporte que resulten accesorios a aquellos, prestados directamente por dichos establecimientos con medios propios o ajenos.
La exención también abarca a las clases dadas a título particular sobre
materias incluidas en los referidos planes de estudio oficiales; impartidas
fuera de los establecimientos educacionales y con independencia de éstos;
como así también a las guarderías y jardines materno infantiles.
Son exentos los servicios de enseñanza prestados a discapacitados por
establecimientos privados reconocidos (así como los servicios conexos de alojamiento y transporte prestados por tales establecimientos con medios propios o ajenos).
En el caso de los servicios educativos si se visualiza a la actividad como
una de inversión en capital humano antes que de consumo, cabría evaluar la
conveniencia de sustituir el actual tratamiento exentivo por uno de tasa cero acorde con la calidad de inversión del gasto en educación, y con la circunstancia de que típicamente ésta es una clase de inversión que realizan
responsables no inscriptos en IVA (las familias en general) que sólo por la vía
de la “tasa cero” pueden acceder a la desgravación plena.
Son exentos de IVA los servicios prestados por las asociaciones, fundaciones y entidades civiles de asistencia social, salud pública, caridad, beneficencia, educación e instrucción, científicas, literarias, artísticas, gremiales y las de cultura física e intelectual. Es interesante notar que la exención
no está sujeta a ninguna condición que asegure que las organizaciones beneficiarias no persiguen objetivos de lucro, siendo notoria la diferencia con
el tratamiento que este tipo de instituciones reciben en el impuesto a las
ganancias argentino, que exime del gravamen a sus réditos siempre que
ellos, y el patrimonio social, se destinen exclusivamente a los fines de su
creación y en ningún caso se distribuyan, directa ni indirectamente, entre
los socios.
También son exentos de IVA los servicios prestados por entidades mutualistas, por las entidades deportivas y de cultura física;7 por instituciones políticas sin fines de lucro (y legalmente reconocidas) y por los colegios y consejos profesionales.
Nuevamente parece conveniente que la ayuda y promoción estatal se canalice a través del presupuesto público, a través de asignaciones explícitas
de fondos en algún caso a los prestadores de servicios especiales, por ejemplo las asociaciones sin fines de lucro, o bien preferentemente a cierto tipo
de usuarios de los mismos. Los tratamientos de desgravación/exención deberían reservarse solamente a aquellas instituciones que cumplan condicio-
262
263
nes más rigurosas demostrativas de su real carácter de organizaciones sin fines de lucro.
Argentina durante un período breve) procedieron a gravar el valor agregado
del sector financiero “por fuera” de la mecánica del IVA (débito menos crédito) empleando un procedimiento ad-hoc “aditivo”, es decir calculando tal valor agregado por la suma directa de los salarios, remuneraciones y ganancias
y aplicando a esta base la tasa del IVA.
El principal inconveniente de este procedimiento es que el IVA no queda
registrado y discriminado en factura alguna, de manera tal que se rompe la
cadena de créditos y débitos, y los usuarios de servicios financieros que son
responsables inscriptos del gravamen no pueden descontar como crédito el
IVA pagado sobre los servicios financieros que utilizan (presumiblemente los
bancos trasladan el impuesto directo sobre su valor agregado al costo de los
servicios que venden).
Además debe notarse que el cálculo del valor agregado por este procedimiento aditivo, pasa a ser conceptualmente distinto al que surge del procedimiento indirecto (sea en su variante de sustracción o en la de crédito), puesto que el primero es básicamente un IVA “tipo ingreso” que grava la inversión
neta, mientras que los segundos tienden a ser IVA “consumo”.
Estas formas imperfectas de aplicar IVA al sector financiero tienen repercusiones serias por la gran sustitución entre activos financieros, por la posibilidad que los servicios financieros sean provistos por firmas no financieras
y por el tratamiento inequitativo que pueden generar hacia los intermediarios financieros domésticos respecto de los extranjeros, sobre todo cuando
aumenta el grado de apertura de la economía y la movilidad del capital.
El tratamiento vigente en la Argentina para el sector financiero redunda
en una sobreimposición del valor agregado real del sector bancario y su consecuencia es el encarecimiento del crédito para todo demandante de crédito
que no tenga acceso a financiamiento bancario internacional o del mercado
de capitales. Los contribuyentes responsables de IVA que están en esta situación y todo el sector familias deben acceder, en consecuencia, al crédito
bancario en condiciones más onerosas que las que prevalecerían con una correcta aplicación del IVA al sector bancario.8
Esta última debería estructurarse en base al reconocimiento a las entidades financieras de un crédito fiscal “nocional”, descontable de sus débitos
fiscales y de un monto equivalente al que surja de la aplicación de la tasa de
IVA sobre los intereses pasivos.
Alternativamente podría otorgarse exención de IVA para los intereses de
los préstamos a responsables no inscriptos, pero en este caso la regla del tope existente para el descuento de los créditos fiscales obligaría a los bancos
a prorratear su actual IVA compras, quedando un remanente que no podría
aplicarse (por la presencia de la fracción de intereses activos exentos) y se
obtendría un menor abaratamiento del crédito dirigido al sector familias.
6. TRATAMIENTOS ESPECIALES Y SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
Además de los tratamientos diferenciales (tasa reducida, tasa cero o
exención) motivados por la presencia de bienes meritorios o por consideraciones distributivas, existe un conjunto heterogéneo de bienes y servicios e
incluso de sujetos del impuesto (tipos particulares de contribuyentes) a los
que se hace extensiva la aplicación de tratamientos especiales en razón de
ser sectores o contribuyentes difíciles de ser incididos directamente a través
de la mecánica general de determinación y cobro del gravamen.
Es entonces una razón de orden práctica, orientada a disminuir el costo
de la administración tributaria, la que da lugar al trato diferencial en estos
casos.
Entre los bienes y servicios que típicamente se encuadran entre los “difíciles de gravar” y sujetos a tratamientos especiales cabe citar a los servicios
financieros y los servicios relacionados con las exportaciones y en general
con operaciones fuera del país.
Entre los sujetos “difíciles de gravar” típicamente se encuentran los agricultores y los comerciantes minoristas, ejemplos ambos de lo que usualmente se denomina “pequeños contribuyentes”.
6.1. Bienes y servicios “difíciles de gravar”
Servicios financieros y de seguro
La exclusión de los servicios financieros y de seguro del IVA se ha justificado en la dificultad de establecer la base gravable, particularmente en el caso de los servicios financieros, en que se aduce que la tasa de interés no responde al concepto tradicional de precio, sino que incorpora tres elementos
(dejando incluso de lado el problema de la cobertura de la inflación esperada
que pudiera incluir): 1) el costo de los fondos prestados, 2) el componente de
cobertura de la incobrabilidad esperada y 3) el costo de la intermediación financiera en sí misma. Sólo este último componente es valor agregado.
La Argentina es uno de los pocos países que con un IVA crédito grava la
tasa de interés activa con IVA, sin reconocer simultáneamente créditos fiscales sobre los componentes 1 y 2 de esta tasa, que no constituyen valor agregado.
La experiencia internacional en la materia también muestra soluciones
muy imperfectas, siendo el rumbo mayoritariamente seguido (básicamente
por los países de la UE) el de declarar exento al sector financiero. Obviamente ello redunda en la no recuperación del IVA sobre los insumos gravados y
en la generación de efecto cascada en el caso de los servicios financieros vendidos a otros responsables inscriptos en el impuesto.
Otros países (Israel fue pionero en esta materia y posteriormente lo fue la
Servicios prestados en el exterior
En el tratamiento de los servicios internacionalmente comerciados surgen
dos problemas significativos: 1) deben emitirse reglas que tipifiquen claramente qué se entiende por exportación de servicios y por importación de servicios, y en ello juega un papel central la localización del servicio; 2) como se
264
265
trata de bienes intangibles resulta difícil detectar las incorporaciones (compras) de servicios por medio de controles físicos en frontera.
Las dificultades consignadas tornan difícil la aplicación del principio de
destino a los servicios que participan del comercio internacional. La práctica
indica que el tratamiento de tasa cero se brinda solamente a la exportación
de bienes, mientras que se asume que los servicios son provistos en la dirección (localización) del oferente. Solamente algunos servicios contratados por
empresas, por ejemplo servicios de consultoría, son proporcionados en el lugar de residencia del comprador, de forma que si éste es extranjero el proveedor local se hace acreedor al tratamiento de tasa cero. El resultado es que
virtualmente todos los servicios se pagan en el país de origen.
Normalmente la legislación de IVA otorga tasa cero a los siguientes servicios, por considerarlos exportaciones:
En resumen, en los tratamientos específicos en IVA para los pequeños
contribuyentes existe un potencial compromiso entre lo que es conveniente
para el fisco (disminución de los costos administrativos de la recaudación y
fiscalización) y los costos privados asociados al cumplimiento de las soluciones simplificadoras que se instrumentan.
Una primer pregunta que surge en relación a este tópico es si vale la pena incorporar en el IVA al sector minorista y en general a los “pequeños contribuyentes”. De hecho, ciertos diseños del IVA extienden el gravamen al sector manufacturero y a la distribución mayorista solamente.
Este enfoque plantea entre otros, inconvenientes respecto a dónde y cómo se fija la separación entre mayorista y minorista, cómo tratar los casos
en que la industria y los mayoristas realizan a su vez ventas minoristas, cómo se evitan los incentivos para la “reorganización” de la estructura de las
firmas tendiente a que la función de distribución se sitúe fuera del alcance
del impuesto y pueda atribuirse mayor valor agregado a esta etapa minorista no gravada.
Además el hecho de no extender el IVA al sector minorista, implica dejar
de gravar una porción sustantiva del valor agregado con lo cual, para conseguir un cierto nivel de recaudación, debería utilizarse una tasa más elevada
que la que regiría en caso de ensanchar la base mediante la incorporación de
este sector.
Desde el punto de vista del control del gravamen, tampoco es una solución deseable, dado que corta la cadena de oposición de interés aun antes de
llegar al consumidor final, por cuanto otorga las características de este último al comercio minorista.
Un correcto diseño del IVA debe pues procurar incorporar a la base del
mismo al sector minorista, para evitar o minimizar la clase de inconvenientes antes resumidos. Sin embargo ello implica la asimilación dentro del impuesto de gran cantidad de contribuyentes, con montos de ventas relativamente pequeños e intrínsecamente difíciles de auditar, por la carencia o
precariedad de registros contables y en general del sistema de información
de estos negocios y por características tales como la alta tasa de rotación
(nacimiento y muerte de negocios) que presenta el sector.
Estas características dan lugar a que el costo de fiscalización por contribuyente se torne exagerado en términos de la contribución impositiva que
cada uno de ellos aporta. De allí que la administración tributaria tradicionalmente intente instrumentar sistemas especiales y de naturaleza simplificada
para la percepción del IVA en el caso de esta clase de contribuyentes.
Cabe consignar que los problemas que presenta el tratamiento impositivo
en el IVA del comerciante minorista, en realidad son propios del “pequeño
contribuyente” en general, independientemente del sector en el que actúa
(primario, industria o comercio). De allí que los “tratamientos especiales” que
arbitran las distintas legislaciones impositivas nacionales están dirigidos
muy a menudo a tales “pequeños contribuyentes” y no solamente al comercio minorista.
Antes de tipificar el tipo de tratamiento impositivo especial pasible de ser
aplicado a la administración de los “pequeños contribuyentes”, surge el problema de establecer los criterios o parámetros a partir de los cuales un con-
•
•
•
•
•
servicios prestados en el país para obras realizadas en el exterior.
arrendamiento de medios de transporte (barcos, aviones) para la prestación de servicios de transporte al exterior.
en general provisión de bienes y servicios para actividades que se localizan en el exterior.
trabajos realizados sobre bienes que están en situación de admisión temporaria para ser posteriormente exportados.
servicios prestados con las exportaciones.
6.2. El caso de los pequeños contribuyentes
A nivel de la venta final la cadena de oposición de intereses que genera la
mecánica de liquidación del IVA en base a la diferencia “débito fiscal-crédito
fiscal” se interrumpe. La relación del último vendedor (o vendedor minorista)
es con un consumidor final no habilitado para reclamar crédito fiscal alguno
por el IVA incorporado en sus compras.
En consecuencia es a nivel del vendedor minorista donde, a priori, puede
situarse la mayor vulnerabilidad del IVA a las prácticas de evasión y donde
se revela de gran importancia contar con algún tipo de mecanismo de control
que disminuya este riesgo.
Sin embargo cualquier sistema de control ad-hoc que se aparte de la mecánica tradicional de liquidación del impuesto como diferencia entre débitos
y créditos debería tener presente dos premisas.
a) que necesariamente impone costos sobre quienes deben operar sujetos a
este mecanismo. Estos costos privados deben balancearse con las ventajas que el mecanismo de control genera desde el punto de vista de la administración tributaria.
b) todo mecanismo de control debería reconocer y adaptarse, en la mayor
medida posible, a los usos y prácticas normales de la operatoria comercial sobre la que está llamado a incidir. En la medida de que se respete
esta premisa se minimizan los costos privados a que se hiciera mención
en el punto a).
266
267
tribuyente puede considerarse como perteneciente a la categoría de “pequeño contribuyente”.
Los usualmente empleados abarcan:
“difundirse” en un mayor volumen de ventas, descolocan a las pequeñas empresas en relación a las de mayor envergadura.
Desde esta óptica un “sistema simplificado” puede asumir la forma de
distintos y menores requerimientos formales para el contribuyente pequeño,
por ejemplo menor periodicidad en la determinación del impuesto; evitar la
necesidad de presentar declaraciones juradas anuales; uso para la determinación de la obligación impositiva de los registros contables propios del negocio sin necesidad de realizar contabilidad o registros al solo efecto fiscal,
etc.
•
•
•
•
•
•
•
monto de ventas
capital
número de empleados
número de establecimientos
número de propietarios
monto de ganancia
estatus jurídico (por ejemplo las personas jurídicas pueden ser excluidas
del alcance del régimen especial).
Cuanto más numerosos sean los criterios que se empleen más engorrosa
se torna la administración del régimen especial (o simplificado), en particular, si se utilizan como criterios el capital o las ganancias, necesariamente
más difíciles de determinar.
Incluso el uso de criterios singulares (por ejemplo, monto de ventas) plantea problemas, tales como ¿cuál es el límite por debajo del cual el contribuyente es asimilable a un “pequeño contribuyente”? o, si se emplea como único indicador el número de empleados ¿cómo se computa el trabajo familiar
en el negocio? ¿no se desincentiva la contratación de trabajo, al fijarse un
número de empleados por encima del cual se pierde la categoría de pequeño
contribuyente y el acceso al régimen impositivo simplificado?
El uso de más de un criterio implica la necesidad de combinar los criterios para “identificar” al pequeño contribuyente y ello, por una parte, suma
discrecionalidad a la definición de pequeño contribuyente y, por otra, complica la administración del propio sistema especial, porque se multiplican los
casos o variedades de pequeños contribuyentes. Un ejemplo de lo que debe
evitarse en el diseño de regímenes especiales es el tipo de identificación que
caracterizó al “régimen simplificado” de IVA que rigió en la Argentina durante
parte de los 80, sistema en el cual tablas de “doble entrada” (capital neto
aplicado al negocio y número de empleados), distintas según se tratara de
empresas industriales, comerciales o de servicio, permitían establecer “montos supuestos” de débito fiscal de los cuales se podían deducir distintos porcentajes (según el sector) en calidad de “crédito fiscal”, para arribar al impuesto de naturaleza presuntiva que debía pagar la firma (si optaba por
acogerse al régimen simplificado).
La recomendación es que en caso de emplearse regímenes simplificados,
es “mejor” utilizar un sólo criterio de identificación de pequeños contribuyentes, preferentemente el monto de ventas.
Diseño de sistemas simplificados de IVA pequeños contribuyentes
Los pequeños negocios aducen que enfrentan costos de cumplimiento impositivo, como porcentaje del impuesto pagado, muy superiores a los de las
firmas o negocios grandes. En otros términos, existen ciertos costos fijos en
que deben incurrir para el correcto cumplimiento impositivo que, al no poder
Métodos para la simplificación del tratamiento en IVA de los
pequeños contribuyentes
A. Exención de los contribuyentes con ventas inferiores a un determinado
estándar. Es la práctica corriente entre los países de la UE. La ventaja
del sistema es tan sólo para la administración tributaria, que puede por
esta vía reducir drásticamente al número de contribuyentes a controlar.
La desventaja radica en que el IVA cargado sobre los insumos y bienes de
uso del pequeño contribuyente deja de ser descontable y en consecuencia
se transforma en un componente del costo.
B. Alícuota reducida para el pequeño contribuyente. Ésta es la solución
aplicada por ejemplo en Corea.
C. Acrecentamiento de la tasa del IVA cuando se realizan ventas a pequeños
contribuyentes. Ésta es la solución adoptada por la Ley de IVA argentina
a través de la figura del “Responsable no Inscripto”. Similares esquemas
rigieron en Turquía y Bélgica. En esencia a través de la tasa acrecentada
(en la Argentina la sobretasa es del 10,5%) se pretende adelantar, vía la
retención que practica el proveedor del pequeño contribuyente, el impuesto que de otra forma debiera ingresar este último.
El único requisito del “responsable no inscripto” (es decir del pequeño
contribuyente) es el mantenimiento de las respectivas facturas.
El sistema no ha funcionado satisfactoriamente. Turquía lo abandonó antes de 1990, la Argentina lo hizo transitoriamente cuando en los 80 instrumentó el “Régimen simplificado” y en la actualidad está considerando
desistir nuevamente de su uso con la introducción del “monotributo”.
Las principales debilidades de este tipo de tratamiento son las siguientes:
a) el desplazamiento del costo administrativo desde el fisco al contribuyente obligado a practicar la retención (o efectuar el acrecentamiento
del impuesto) al responsable no inscripto. De hecho el contribuyente
inscripto que se convierte en agente de retención con este sistema tiene que tratar con tres tipos distintos de compradores: otros responsables inscriptos, responsables no inscriptos y consumidores finales.
Cada uno de estos compradores requiere distinto tratamiento lo que
complica la operatoria del agente de retención.
b) Esta transferencia de responsabilidad no es neutra entre agentes de
retención, pues no todo “agente de retención” tratará con igual “mix”
268
de responsables inscriptos/responsables no inscriptos/consumidores
finales. Por otra parte puede provocar “desvíos de demanda” de responsables no inscriptos hacia otros proveedores ante los cuales tienen
mayor facilidad para ocultar su estatus tributario, adoptando la figura de consumidores finales.
c) Si la figura del responsable no inscripto es de uso generalizado para el
tratamiento de la pequeña firma (cualquiera sea el sector de actividad
en la que ésta actúe) inevitablemente la utilización de una única alícuota de retención conducirá a tasas efectivas de imposición marcadamente diferentes entre las pequeñas firmas de distintos sectores (y
aun hacia el interior de un mismo sector de actividad) dado que no
puede presumirse que todas ellas se desenvuelven con iguales porcentajes de valor agregado. Establecer diferentes tasas de acrecentamiento según el sector de actividad al que pertenezca el responsable no
inscripto incrementaría exponencialmente los costos de las firmas
obligadas a actuar como agentes de retención.
D. Patentes. Por último existen los sistemas de “patente” los cuales recurren
a la “determinación administrativa” de la base imponible y por consiguiente de la obligación impositiva del pequeño contribuyente. Para ello
pueden emplear dos clases básicas de procedimientos:
a) una variante de “determinación administrativa” que surge del contacto directo entre el pequeño contribuyente y la autoridad impositiva y
de la estimación por esta última de las ventas del primero (por ejemplo en base a las ventas históricas ajustadas por algún índice general
y eventualmente por otros factores de relevancia para el sector en que
se desempeña el contribuyente). Este procedimiento es costoso desde
el ángulo de la autoridad impositiva y parece más apto para administrar al pequeño contribuyente de impuestos directos como ganancias
que para el IVA. Por otra parte, implica un contacto directo entre el
funcionario y el contribuyente que puede dar lugar o facilitar la corrupción y evasión.
b) en la segunda variante la “determinación administrativa” se basa en
parámetros fijados en forma externa a la firma y a partir de los cuales
se procede a determinar presuntivamente, la base imponible atribuible al pequeño contribuyente, usualmente el “débito fiscal presunto”
contra el cual podrán descargar los créditos fiscales por la compra de
insumos gravados, hasta el límite máximo dado por el propio débito
fiscal presunto. Este procedimiento tiende a conservar el incentivo para que el pequeño contribuyente continúe reclamando a sus proveedores la entrega de facturas.
Cabe mencionar que todo sistema de “patente” de este tipo se torna más
difícil y oneroso de administrar bajo condiciones de inestabilidad de precios,
dado que en tal caso debe procederse a la actualización continua de aquellos
parámetros de naturaleza nominal (por ejemplo, monto de ventas) utilizados
a los efectos de la determinación presunta.
Dinamarca, Alemania, Irlanda, Luxemburgo, Reino Unido, Noruega y
269
Suecia dan a los pequeños contribuyentes de IVA el tratamiento de exentos,
siendo el monto anual de ventas el criterio que emplean para determinar
cuándo se es “pequeño contribuyente”.
Francia, Bélgica y Holanda utilizan el mismo procedimiento pero establecen la obligación de anotarse en un “registro de pequeños contribuyentes”.
La ley de IVA argentina admite que los responsables del impuesto soliciten la cancelación de su inscripción en calidad de tales cuando sus ventas
(gravadas, exentas y no gravadas) no superen los siguientes límites:
a) $ 144.000 cuando su operación consista en la venta habitual de cosas
muebles que no sometan –directamente o por intermedio de terceros– o
procesos de elaboración, fabricación, etc., salvo el simple fraccionamiento o embalaje a efectos de la venta.
b) $ 96.000 cuando se trate de venta de servicios y locaciones.
Cuando responsables inscriptos en IVA efectúan ventas, locaciones o
prestaciones a responsables no inscriptos deben liquidar el impuesto a la tasa vigente (21%) acrecentada en el 10,5%, de manera tal que el responsable
inscripto percibe en forma anticipada un impuesto al valor agregado “presunto” del responsable no inscripto, que liquida e ingresa en forma directa a
la DGI.
Por otra parte, los responsables no inscriptos son considerados como
consumidores finales respecto a la adquisición de bienes de uso que destinen a su actividad gravada. Adicionalmente las erogaciones que efectuara un
responsable no inscripto y que no estuvieren respaldadas por las respectivas
facturas de compra lo obligan –teóricamente– a ingresar el gravamen que resulte de aplicar sobre el monto de tales ventas la tasa de IVA, sin derecho a
cómputo de crédito fiscal alguno.
La solución de la legislación argentina para el tratamiento del pequeño
contribuyente reconoce escasos antecedentes en otros países y de hecho es a
priori poco recomendable, por el desplazamiento no equitativo de responsabilidades fiscales hacia algunos contribuyentes (los responsables del acrecentamiento de tasa imponible en caso de ventas a responsables no inscriptos) que les acarrea costos adicionales (necesidad de distinguir entre ventas
a responsables inscriptos y no inscriptos) e incertidumbre jurídica por cuanto la Ley Fiscal Tributaria hace recaer sobre el vendedor mayorista una presunción de incumplimiento de la ley si realiza ventas a minoristas que no se
identifican como responsables no inscriptos.
Por otra parte, la tasa de acrecentamiento (10,5%) que fija la legislación
es elevada y, equivale a presumir que los responsables no inscriptos generan
un valor agregado no inferior al 50% del costo de sus compras intermedias y
bienes de uso (pues no tienen derecho a crédito fiscal por la compra de estos
últimos), lo que puede dar lugar a la sobrestimación del valor agregado verdadero de ciertos responsables no inscriptos.
En los hechos el empleo de sistemas presuntivos de recaudación (en este
caso de acrecentamiento de impuesto para responsables no inscriptos) dirigidos a los pequeños contribuyentes generalmente provoca algún grado de
tensión entre el objetivo principal del sistema, que es el de simplificar y dis-
270
271
minuir el costo de administrar este tipo de contribuyentes, con el objetivo de
maximizar la recaudación a obtener de esta franja de contribuyentes.
Cuando el objetivo “recaudación” prima sobre el genuino de simplificación, el sistema “presuntivo” de cobro de impuesto tiene alta probabilidad de
devenir inequitativo e incentivar por sí mismo la evasión tributaria.9
La posición de este informe es favorable a la eliminación del régimen de
acrecentamiento de tasa para el responsable no inscripto.
El tratamiento del pequeño contribuyente de IVA podría asimismo requerir ciertos ajustes en el proyectado régimen de monotributo. En este sentido
no parece aconsejable que los límites actuales de montos de ventas utilizados en el régimen de acrecentamiento ($ 144.000 o $ 96.000 según el tipo de
actividad) sean empleados a los efectos de caracterizar al contribuyente que
podría optar por incorporarse al monotributo y dejar de tributar en IVA. Ello
importaría una interrupción innecesaria y peligrosa de la cadena de créditodébito de IVA.
La alternativa que se propone pretende conciliar las ventajas de simplificación que el monotributo podría generar a la administración y fundamentalmente al pequeño contribuyente, con el mantenimiento de la integralidad
de la cadena de crédito-débito en IVA.
Para ello se propone:
a) La posibilidad de optar por el monotributo y tratamiento de exento en IVA
quedaría abierta exclusivamente para contribuyentes con montos de ventas de hasta $ 40.000.
b) Quienes realizaran ventas anuales mayores de $ 40.000 y hasta $
144.000 y tuvieran personal a cargo bajo relación de dependencia podrían incorporarse como contribuyentes del monotributo, pero permanecerían como responsables inscriptos del IVA.
c) Los pagos que efectuaran por el régimen de monotributo serían considerados como pagos a cuenta en el impuesto al valor agregado.
d) El período de pago y de presentación de declaración jurada en el IVA para
estos contribuyentes pasaría a ser semestral.
e) El costo de cumplimiento en IVA para estos contribuyentes virtualmente
pasaría a ser cero pues, a su elección, podrían requerir que la liquidación
y cálculo semestral de su obligación tributaria en concepto de IVA fuera
efectuada, a título gratuito, por personal de la AFIP especialmente asignado a esta tarea. Se considera que la AFIP ya cuenta con los recursos
humanos necesario para realizar esta tarea (se estima que se deberán
asignar a la misma entre 600 y 800 funcionarios).
fondos comunes de inversión; la locación de inmuebles y el otorgamiento
de concesiones.
Debe efectuarse una consideración especial respecto al tratamiento que
recibe el sector financiero, puesto que el IVA argentino (a diferencia de lo que
es común en el resto de los países que emplean este impuesto), lo grava según el procedimiento general de determinación del impuesto (diferencia entre débitos y créditos), declarando exentos por razones de simplificación solamente a los depósitos en efectivo en moneda nacional o extranjera,
efectuados en instituciones regidas por la ley 21526,10 y las operaciones de
pases de títulos valores, acciones, divisas o moneda extranjera.
Siempre en el rubro financiero quedan exentos los intereses de las obligaciones negociables colocadas por oferta pública que cuenten con la aprobación de la CNV, así como los intereses de acciones preferidas y de títulos, bonos y demás títulos valores emitidos o que se emitan por la nación, provincias
y municipalidades, en lo que constituye una ventaja impositiva destinada a
promover al mercado de capitales y tornar más atractiva a los inversionistas
la compra de deuda pública, que escapa a las causas “justificativas” de tratos
impositivos diferenciales aquí comentados (motivos distributivos, bienes meritorios y simplificación administrativa).
La exención de IVA para los intereses de préstamos para vivienda concedidos por el FONAVI y los correspondientes a préstamos para compra, construcción o mejoras de viviendas destinadas a casa-habitación se inscribe en
el trato más favorable que recibe la vivienda por motivos distributivos.
Por último y siempre dentro de las variantes de tratamientos especiales
orientados a “simplificar” la tarea de la administración tributaria, cabe mencionar a los regímenes de retención y percepción de los que se hace uso
abundante en el IVA argentino.
Se puede racionalizar la utilización de este tipo de instrumentos como formas de inducir al cumplimiento tributario y asegurar parte de la recaudación
de aquellos impuestos que cuentan con un número muy grande de contribuyentes o responsables, disponiendo a tales efectos que otros contribuyentes o
responsables, en oportunidad que realicen determinados actos económicos
señalados por la norma, retengan o perciban lo que la misma indica.
La facultad para el nombramiento de estos agentes de retención o percepción, le es otorgada a la DGI por la Ley 11683 de Procedimientos y por autorizaciones puntuales en el caso de cada impuesto.
La diferencia entre retener y percibir no tiene importancia frente al objetivo perseguido por el legislador. Retiene el que paga, imputando parte del
pago para ser ingresado al fisco y percibe el que cobra un adicional que también deberá ser ingresado al fisco.
A partir de 1990 existió en la Argentina un uso intenso de este instituto,
en el IVA especialmente.
Si bien ello mismo sirvió a los fines recaudatorios, el hecho de que sólo
en el IVA haya generado grandes saldos a favor de los contribuyentes (estimados en más de $ 2.000 millones) pone de manifiesto distintos problemas
ligados a su uso:
La situación de la legislación de IVA argentina
Las exenciones consagradas por el IVA que pueden fundamentarse en
razones de simplificación del tratamiento de materias imponibles difíciles
de caracterizar comprenden: sellos y pólizas de cotización o de capitalización; operaciones de seguros de retiro privado, de seguros de vida de cualquier tipo y, en su caso, sus reaseguros y retrocesiones; los servicios prestados por las bolsas de comercio, así como los prestados por los agentes de
bolsa, los agentes de mercado abierto y las sociedades administradoras de
a) En primer lugar, el del nivel de las tasas de retención/percepción que, en
254
423
–
662
1.085
4.038
Tasa reducida
2. Construccion de viviendas
21
35
–
13
48
Exento
c) Cabotaje aéreo
168
430
717
–
303
1.020
Exento
b) Ómnibus corta y media distancia.
taxis, etc.
3.415
20
34
–
37
71
160
Exento
a) Ferrocarril y subterráneos
472
786
–
353
1.139
1.209
–
1.015
Subsidio
impositivo
neto
V=ii-(iii+iv)
Débito
fiscal
captado
en etapas
posteriores
IV
Crédito
fiscal de
etapas
anteriores
no descontable
III
Débito
fiscal
teórico
del sector
II
2.224
3.743
Los tratamientos especiales en IVA por motivos distributivos se concentran en dos rubros principales: a) el transporte de pasajeros, declarado exen-
1. Transporte de pasajeros
Motivos distributivos
7.781
En esta sección, y a partir de la categorización de tratamientos especiales
en el IVA presentada (por razones distributivas, de bienes meritorios y de
simplificación administrativa) se intenta una cuantificación de los mismos en
el caso argentino. Cabe consignar que, en el grupo de tratamientos especiales por causas de simplificación administrativa se adicionan a los que ya han
sido mencionados el caso de los créditos fiscales por compra de bienes de
uso, cuya no acreditación instantánea obedece a carencias y debilidades de
índole administrativa del organismo recaudador. También se mencionan, a
título meramente referencial, los inconvenientes que existen para el correcto
cumplimiento de las normas sobre devolución de créditos fiscales a las exportaciones.
Valor
agregado
sector
I
7. ASPECTOS CUANTITATIVOS
CUADRO 5
Estos inconvenientes son demostrativos de la incapacidad del fisco para
recaudar en forma genuina los tributos, así como las carencias graves de fiscalización de los agentes recaudadores y perceptores quienes, además, accedieron a las constantes moratorias que se fueron sancionando. En función
de lo hasta aquí expresado se propicia la reducción gradual de los porcentajes de retención de la resolución general 3125 que en un plazo de 4 años podrían reducirse por ejemplo al 10% en el caso de compra-venta de bienes y al
16% para las locaciones y prestaciones de servicios, así como de la tasa de
percepción de la resolución general 3337 que en igual lapso podría disminuirse, por ejemplo, al 1%.
Subsidio
impositivo
neto
ajustado
por evasión
caso de resultar demasiado elevadas, implican el cobro adelantado e incluso en exceso del gravamen, y sobre bases exclusivamente presuntivas.
Si no existe un mecanismo ágil de devolución de los saldos en exceso, se
configura una situación de sobreimposición, o si se quiere la acumulación de deuda pública no instrumentada que no devenga interés (de allí
el elemento de confiscatoriedad).
b) El exceso de saldos a favor en un contexto de debilidad de la administración tributaria, sencillamente puede estar reflejando una situación de
grave fraude fiscal, ante la imposibilidad de aquella de verificar la pertinencia y validez de los saldos reclamados.
c) En definitiva, tal acumulación de saldos reclamados no hace más que poner de manifiesto el fracaso –al menos parcial– del instituto en cuanto
instrumento de simplificación tributaria, porque ha generado la necesidad ya no de controlar el pago de gran cantidad de “contribuyentes medianos y pequeños” sino la mucho más difícil tarea de auditar la veracidad de los saldos reclamados por tales contribuyentes.
725
I. Tratamientos especiales
por razones distributivas
Tipo
tratamiento
272
273
115
192
–
176
368
Exento
4. Organizaciones sin fines de lucro
915
247
411
–
134
545
1.956
Exento
3. Servicios educativos privados
193
322
–
367
689
Exento
e) Otras actividades esparcimiento,
culturales y deportivas
1.535
13
21
–
24
45
Exento
d) Libros y folletos
101
72
120
–
121
241
Exento
c) TV cable
572
62
104
28
134
266
Exento
b) Radio y televisión
630
101
169
–
185
354
804
Exento
2. Bienes y servicios culturales
a) Diarios y revistas
442
736
28
831
1.595
3.642
483
805
–
596
1.401
3.834
1.287
2.144
28
1.737
3.909
Subsidio
impositivo
neto
V=ii-(iii+iv)
Débito
fiscal
captado
en etapas
posteriores
IV
Crédito
fiscal de
etapas
anteriores
no descontable
III
Débito
fiscal
teórico
del sector
II
Valor
agregado
sector
I
10.347
Exento
1. Salud y servicios médicos
Los cuatro principales sectores que reciben el tratamiento de exentos en
base a consideraciones de bienes meritorios dan lugar a que se configure un
subsidio impositivo de $ 2.144 millones anuales o de $ 1.286 millones si se
ajusta la cifra anterior por evasión. El instrumento elegido (exención) origina
créditos no descontables por valor de $ 1.737 millones (o $ 1.042 millones
ajustados por evasión) y un acrecentamiento indebido de base imponible y
de recaudación en los sectores gravados a los que el sector de radio y televisión realiza ventas. Este sobrecosto se ha estimado en el orden de $ 28 millones anuales (o $ 17 millones si se aplica la corrección por evasión).
Se concluye en consecuencia que el costo fiscal de liberar en forma plena
a los bienes meritorios de la incidencia de IVA supondría un incremento del
82% del subsidio actual (equivalente a un aumento del orden de $ 1.760 millones anuales o $ 1.060 corregidos por evasión). (Ver cuadro 6.)
Tratamientos especiales bienes meritorios
Bienes meritorios
Tipo
tratamiento
to y b) la construcción de viviendas donde se aplica tasa reducida y adicionalmente no se grava con IVA a los intereses de los préstamos hipotecarios
para el financiamiento de las casa-habitación propia.
En el cuadro 5 se estima que el costo fiscal teórico de estos regímenes especiales asciende a $ 1.209 millones anuales, cifra que debería ser reducida
en el orden del 40%, es decir a $ 725 millones anuales, para tomar en cuenta la evasión existente en el impuesto al valor agregado. Sin embargo los instrumentos empleados (exenciones y tasa reducida), al impedir el descuento
de créditos fiscales sobre insumos gravados en estos sectores, dan origen a
un sobrecosto teórico para el sector exento de $ 1.015 millones (o de $ 609
millones si se ajusta la cifra anterior por evasión). En otros términos, éste
sería el costo fiscal adicional a que debería hacer frente el Estado si tomara
la decisión de liberar en forma plena a estos sectores de toda carga relacionada con IVA.
El importante subsidio distributivo canalizado a través del IVA está fuertemente concentrado en el transporte automotor de pasajeros, aun cuando
en las estimaciones del cuadro 5 no se consideren ciertas ventajas adicionales que recibe el sector respecto al financiamiento de la compra de bienes de
capital.
En general, si se deseara liberar totalmente de IVA al transporte de pasajeros a través del tratamiento de “tasa cero” debería incrementarse en un
45% el subsidio impositivo neto hoy vigente, equivaliendo ello a $ 353 millones (o $ 212 millones ajustados por evasión).
Por el contrario, en razón de que en el sector construcción se aplica tasa
reducida, y el subsidio impositivo ($ 423 millones o $ 254 ajustado por evasión) equivale solamente al 50% del valor agregado sectorial, la aplicación de
tasa cero en este sector daría lugar a un incremento del 150% del costo fiscal actual.
En este caso la combinación de subsidios directos focalizados sobre ciertos demandantes de vivienda y la aplicación de la tasa general del IVA en el
sector, redundaría en un cumplimiento más eficaz del objetivo distributivo.
Subsidio
impositivo
neto
ajustado
por evasión
CUADRO 6
274
275
276
Cabe señalar que en el sector de educación privada la liberación total del
IVA, por ejemplo mediante la aplicación de “tasa cero” a estos servicios, supondría un incremento del 32% respecto a la exención hoy vigente. Incluso el
“costo fiscal” asociado a la medida, estimado en $ 134 millones ($ 80 millones corregido por evasión) no haría sino reconocer la categoría de gastos de
inversión en capital humano de los servicios educativos, y corregir una discriminación contra este tipo de inversión (respecto a la inversión física) que
presenta la actual estructura del IVA argentino.
En el caso de algunos bienes y servicios culturales el hecho a destacar es
que el subsidio identificado puede constituir una subestimación del real, tal
el caso de los diarios y revistas, así como de la industria gráfica, dado que en
estos sectores y según la ley de IVA, se les permite que los sobrecostos que
surjan por la adquisición de papel puedan ser eliminados a través de su
cómputo como pagos a cuenta contra el impuesto a las ganancias y/o a los
activos, garantizando así que el tratamiento exentivo no genere incremento
de costos privados.
Simplificación administrativa
Se cuantifican los efectos de los siguientes tratamientos especiales por
razones de efectos de simplificación:
a) Exención para la locación de inmuebles destinados a casa-habitación. En
la medida en que los destinatarios de esta medida son responsables no
inscriptos en IVA, y que la misma no se extiende a los alquileres comerciales, puede afirmarse que constituye un subsidio a todas las familias
(propietarias y no propietarias de casa-habitación) originado en argumentos de simplificación administrativa, puesto que si se gravara a los inquilinos, por razones de equidad debería imputarse un alquiler en el caso de
los propietarios de casa-habitación y cobrarse IVA sobre tal “alquiler imputado”.
El trato preferencial otorgado a los servicios de vivienda, calculado exclusivamente en base a los alquileres y estimando el monto de los mismos
en el orden de $ 4.700 millones anuales,11 equivale a $ 1.000 millones
anuales.
•
•
El tratamiento en IVA del sector bancario al tratar como componente del
valor agregado del sector al costo de los fondos prestables provoca un exceso de imposición del orden de $ 800 millones anuales que se traduce
en encarecimiento del crédito y afecta particularmente a los responsables
no inscriptos (sector familias).
Tratamiento de Responsables No Inscriptos. La elevada presunción de valor agregado implícita en la tasa de retención que se practica a los responsables no inscriptos da lugar a que sobre esta clase de pequeños contribuyentes se ejerza, en promedio, una presión impositiva superior a la
legislada en la ley de IVA (21%), según lo pone de manifiesto el siguiente
277
ejemplo referido al sector Comercio Minorista con ventas anuales de hasta $ 96.000.
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
Cantidad locales
Ventas (millones)
Consumos intermedios (millones)
Costo mercadería vendida (millones)
IVA teórico[0,21 x (b-c-d)] (millones)
Recaudación según régimen
Responsables No Inscripto [0,105 x (c+d)]
Exceso (f/e)
Exceso absoluto (millones)
359.676
19.632
1.123
14.668
787,7
1.667,5
2,12
879,8*
* Estimado en base a datos suministrados por la Subsecretaría de Comercio Interior.
Este exceso de imposición es el reflejo de que la presunción de valor agregado sobre el costo (consumos intermedios más costo de la mercadería vendida) del régimen de Responsable No Inscripto asciende al 50% y no se compadece con la relación promedio efectiva vigente en este sector del comercio
minorista, que es del orden del 24% en promedio. Obviamente el exceso de
imposición es tan sólo virtual, puesto que en la práctica el mismo se transforma en un incentivo a la evasión.
8. TRATAMIENTO DE LA INVERSIÓN
La Argentina aplica un IVA tipo consumo, que libera a la inversión de la
incidencia del gravamen, al admitir el cómputo de los créditos por compra de
bienes de uso contra los débitos originados por las ventas gravadas. Sin embargo esta liberación de la inversión no es plena, puesto que está condicionada a la disponibilidad de débito fiscal por parte del responsable inscripto
para poder efectivizarse. Todo saldo a favor del contribuyente (incluyendo el
originado en compra de bienes de uso) sólo puede aplicarse a los débitos fiscales correspondientes a ejercicios fiscales futuros.12
La inexistencia de procedimientos para la compensación, transferencia a
terceros y/o devolución de saldos a favor por compra de bienes de uso, impide asimilar plenamente al IVA argentino a la variante IVA-consumo, particularmente en el caso de inversiones nuevas en proyectos de larga maduración,
en los que el inversor inevitablemente deberá aguardar a la puesta en marcha del proyecto y la realización de las primeras ventas para comenzar a
descontar, sin actualización alguna, el IVA acumulado por las compra de
bienes de uso. El sobrecosto anual que por este motivo recae sobre este tipo
de inversión puede estimarse en el orden del 2,5%13 del monto de la inversión, acumulable anualmente hasta que el proyecto entre en régimen de producción. Este sobrecosto puede ascender hasta el 3,6% anual si la inversión
implica la adquisición de bienes de capital importados, en cuyo caso en vir-
278
tud de la Resolución 3431 de la DGI, la tasa general del IVA sufre un acrecentamiento de 9 puntos porcentuales.
En términos de la economía en su conjunto, el sobrecosto que genera sobre las decisiones de inversión la no acreditación instantánea del IVA pagado sobre los bienes de uso está en parte compensado por el rezago existente
entre el período de devengamiento de la obligación impositiva en IVA y el momento del ingreso efectivo de la misma en DGI. Durante este lapso, que es
del orden de 35 días, el organismo recaudador está otorgando un “financiamiento a tasa cero” para el ingreso de la obligación impositiva, con lo cual a
lo largo de los 2,6 meses que, en promedio, tardan en descontarse los créditos fiscales de la inversión,14 existirá perjuicio financiero para el inversor durante 43 días. A una tasa nominal de interés del 12% anual, ello implica un
sobrecosto del orden de $ 180 millones anuales15 equivalentes a algo menos
del 0,3% del flujo anual de inversión.
La existencia de un fuerte proceso de inversión en actividades nuevas como el que se registra en el país, en muchos casos liderados por firmas sin
desarrollo previo de actividades en el medio local, ha dado lugar al reclamo y
concesión en algunos casos de tratamientos especiales para evitar el sobrecosto del IVA-inversión durante los períodos de puesta en marcha de los proyectos. El régimen de la minería y las propuestas de ley sobre forestación
son ejemplos de este tipo de soluciones particulares que, no obstante remover un obstáculo genuino a la inversión, crean simultáneamente un marco
de inequidad en relación al resto de las actividades y firmas que no pueden
acceder a sistemas similares.
Existen disposiciones recientes de la AFIP (Resolución 65/97) que, en el
ámbito del reintegro anticipado del IVA sobre las exportaciones, han implementado modalidades que podrían trasladarse al tratamiento del reintegro
de créditos por inversión. Básicamente se permite que aquellos responsables
del impuesto incursos en operaciones de exportación superiores a determinado monto anual y acreditando solvencia económica y financiera sea a través de indicadores surgidos de sus estados contables, debidamente certificados y sin observaciones, o bien por la vía del régimen de calificación de
riesgo regulado por la Comisión Nacional de Valores, pueden acceder al reintegro del IVA de las exportaciones sin necesidad de constituir garantías.
Similarmente en el caso de proyectos de inversión de determinado monto
y plazo de maduración, requisitos ambos que debería fijar el organismo recaudador, podrían acordarse entre este último y el responsable inscripto planes de devolución del IVA-inversión, previo dictamen de las sociedades calificadoras de riesgo y de firmas especializadas en auditoría respecto a la
viabilidad económico-financiera de los planes de inversión que dan lugar a la
acumulación de tales créditos fiscales. Acordado el plan de devolución de dichos créditos las firmas antes mencionadas deberían periódicamente emitir
opinión sobre el desenvolvimiento del proyecto y la pertinencia (o no) de que
la AFIP efectúe el pago de cada una de las cuotas que hubiere pactado con el
contribuyente. El sistema podría y debería completarse con auditorías propias de la AFIP.
NOTAS
279
1. Cnossen (1997).
2. La imposibilidad de gravar el ocio determina que la neutralidad del IVA no se
extienda al tratamiento de las decisiones renta/ocio.
3. Obviamente se encuentra exento el transporte internacional de pasajeros y cargas, por tratarse en rigor de una exportación de servicios.
4. Excepto de aquellos destinados para conferencias, reuniones, fiestas y similares.
5. A su vez el inciso d) del propio artículo 6 otorga tratamiento exentivo a los billetes de acceso a dichos espectáculos.
6. Igual exención se aplica a las prestaciones que brindan o contraten las cooperativas, mutuales y sistemas de medicina prepaga.
7. Nuevamente en el caso de las entidades deportivas la ley no fija condicionamiento alguno para acceder al tratamiento exentivo
8. En el caso de las empresas que están gravadas, el tratamiento del IVA que utiliza la Argentina resulta, en los hechos, en una sobretasa importante, pero en principio,
puede ser recuperado. Éste no es el caso de los responsables no inscriptos y de las familias.
9. Si bien la ley argentina dispone que el responsable no inscripto que compra en
calidad de consumidor final y revende los bienes debe ingresar el impuesto del 10,5%
a la DGI, con lo que en el plano formal no existe distorsión, en la práctica las deficiencias de fiscalización del organismo recaudador tornan inoperante esta disposición
y en consecuencia habilita la evasión más o menos abierta de la tasa de acrecentamiento.
10. Quedan asimismo exentos los préstamos que se realicen entre sí las instituciones financieras de la ley 21.526.
11. Se supone que el valor del stock de viviendas asciende a $ 236.000 millones y
que el 16% del mismo constituye el mercado de viviendas destinadas a alquiler.
12. La única excepción está dada por los saldos a favor que pudieran surgir del
sistema de ingresos directos (retenciones/percepciones) que sí pueden ser objeto de
otro tipo de acreditaciones, transferencia a terceros o devoluciones.
13. Se supone una tasa nominal de interés del 12% anual.
14. Surge de considerar que la inversión equivale al 22% del PBI.
15. Esta estimación debería ajustarse a la baja por la presencia de bienes de capital exentos de IVA y por la existencia de evasión impositiva.
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CAPÍTULO 9
Los seguros y el sistema
impositivo argentino
Carlos Rivas
1. INTRODUCCIÓN
El objetivo de este capítulo es analizar la estructura impositiva vigente
del sector asegurador en la Argentina. Las recomendaciones de política tributaria comúnmente aceptadas por la profesión y la experiencia internacional indican claramente que el diseño impositivo argentino es deficiente, al
menos en tres aspectos básicos:
1. El sector recibe una carga impositiva superior a otras actividades productoras de servicios.
2. La legislación vigente trata al sector como un productor de servicios destinados al consumo, sin reconocer los componentes de ahorro que existen
en la casi generalidad de los diferentes tipos de seguros.
3. El sector es alcanzado por un IVA pobremente diseñado, que sobrestima
groseramente el verdadero valor agregado de la actividad.
En función de estos puntos es fácil concluir que el desarrollo del sector
se encuentra limitado por la estructura impositiva vigente, tanto nacional como provincial. El desempeño de un sistema económico moderno requiere de
un sector asegurador que pueda ofrecer competitivamente una amplia gama
de coberturas de riesgo. El sistema impositivo argentino dificulta este desarrollo.
Las razones de necesidad de recaudación y superávit fiscal no justifican
el tratamiento impositivo del sector. La política fiscal no puede generar desventajas competitivas tan importantes.
La organización de este capítulo es la siguiente: en la sección 2 se presenta el tratamiento impositivo del sector asegurador en la experiencia internacional; en la sección 3 se describe el sistema impositivo argentino y se
analizan los problemas derivados de la estructura impositiva; en la sección 4
se presentan las asimetrías tributarias en relación al resto del mundo, y finalmente en la sección 5 se presentan las conclusiones y sugerencias de política tributaria.
284
2. EL TRATAMIENTO IMPOSITIVO DEL SECTOR ASEGURADOR
EN LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
El funcionamiento del sistema financiero es crucial para el desarrollo del
sistema económico. Las instituciones que componen un sistema financiero
comprenden bancos, compañías de seguros, fondos de pensión, casas de
bolsas, etc. La imposición al sistema financiero genera problemas específicos
que requieren consideraciones especiales. Una de las funciones esenciales de
un sistema financiero moderno es ofrecer coberturas respecto de una amplia
gama de riesgos, rol que cubren las compañías de seguros.
El seguro tiende a cubrir y recomponer un patrimonio, lo que implica que
tiende a generar una corriente temporal de consumo con menos fluctuaciones, lo que también podría lograrse con un stock de riqueza equivalente. Las
economías modernas tratan de no gravar al ahorro, que es justamente la
adición a la riqueza. En consecuencia, no existe razón para tratar a la cobertura de riesgos como un servicio de consumo, ya que claramente es asimilable al ahorro. En la Argentina el ahorro financiero está virtualmente exento
de impuestos, lo cual contrasta con el tratamiento dispensado al sector asegurador que es gravado (directamente) como si fuese un sector productor de
servicios de consumo.
Ésta es la razón por la que muchas ramas de seguros están exentas en
los países desarrollados, lo que genera importantes problemas prácticos relacionados con el impuesto al valor agregado. En el marco de un IVA generalizado aplicado sobre la base débito-crédito resulta difícil lograr un tratamiento impositivo correcto sobre el sector asegurador.
La experiencia europea indica que la selección inapropiada de un diseño
impositivo (en relación a los distintas alternativas de aplicación del IVA) puede impedir el desarrollo de determinadas actividades, lo que a su vez puede
afectar el proceso de acumulación y crecimiento, no sólo vía el escaso desarrollo de servicios financieros eficientes, sino también imposibilitando las actividades que implican un adecuado manejo del riesgo.
Si bien el ingreso de las compañías de seguros debe ser medido de la
misma manera que el de cualquier otra empresa (financiera o no financiera),
en general recibe un tratamiento especial por diversas razones.
1. Generación de obligaciones futuras. Las compañías de seguros proveen
servicios que tienen una dimensión temporal específica, que pueden durar por períodos prolongados. Esto requiere de sistemas de registros contables que tomen en consideración los pagos futuros de estas instituciones, lo que se realiza vía la política de reservas para siniestros que
acontecerán en el futuro. En general la política de reservas es establecida
por las autoridades regulatorias, pudiendo coincidir o no con los “verdaderos” resultados de una compañía en particular.
2. Dificultades en distinguir entre los componentes del ingreso (financiero y
servicios). El ingreso de las compañías de seguros deriva de las primas y
de las inversiones financieras. Claramente, la base imponible deben ser
las primas netas exclusivamente, ya que los ingresos financieros serán
devueltos a los clientes en algún período futuro. En la práctica resulta di-
LOS SEGUROS Y EL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO
285
fícil separar estos dos componentes, en particular en el caso de los seguros de vida con ahorro.
Impuestos al consumo. El IVA
El principal problema en el tratamiento de las compañías de seguros bajo
el IVA está relacionado con la dificultad práctica de medir el valor agregado
generado por esta actividad. En el caso de las compañías de seguros generales, el valor agregado está determinado por los ingresos del asegurador netos
de los siniestros pagados.
La mayoría de los países que utilizan un IVA basado en el sistema débitocrédito han decidido exceptuar a las compañías de seguros de este impuesto
(así como también a las instituciones financieras en general).
Todos los países de la OECD excluyen a las compañías de seguros del
IVA, a la vez que, en general, se observan impuestos específicos, por ejemplo,
sobre primas.
El Comité de Aspectos Fiscales de la Comunidad Económica Europea
(CEE) en oportunidad de analizar la aplicación del IVA sugirió a los países
miembros, y éstos así lo receptaron, que “las exenciones del IVA deben ser
tan poco numerosas como sea posible para respetar el carácter del impuesto
general sobre el consumo”. No obstante ello, dentro del limitado número de
exenciones que ha establecido la CEE, ha incluido “las operaciones de seguro y reaseguro, así como las prestaciones de servicios correspondientes a estas operaciones, efectuadas por los corredores y por los intermediarios de seguros” (6ta Directiva, CEE, art. 14 B).
A pesar de que en el desarrollo de la actividad aseguradora se genera un
valor agregado, ello no implica que sea sencillo aplicar impuestos al valor
agregado, o más aún que todos los servicios financieros, seguros en particular, sean alcanzados con el IVA.
La naturaleza del IVA es gravar el consumo personal de bienes y servicios. La exclusión de algún rubro genera una ventaja relativa respecto de los
bienes y servicios gravados. No obstante, la actividad aseguradora, al igual
que otros servicios financieros, puede resultar razonablemente excluida del
IVA, tanto debido a razones administrativas, como por no tratarse exclusivamente de actividades de consumo.
Condiciones para la neutralidad del IVA aplicado a la actividad
aseguradora
Un impuesto neutral es aquel que no genera cambios en la estructura de
incentivos del sector privado, respecto de los que hubieran prevalecido ante la
ausencia de este impuesto. Desde esta perspectiva la neutralidad entre sectores de un IVA tipo consumo, como el que rige en la Argentina, requiere que se
aplique una tasa uniforme a toda clase de gasto de consumo. La neutralidad
en la aplicación del IVA requiere tomar en consideración cuatro aspectos:
1. Tratamiento neutral de la actividad aseguradora respecto de otras actividades.
286
287
2. Tratamiento neutral entre todos los tipos de actividades de seguros.
3. Neutralidad respecto de otras empresas que puedan ofrecer servicios similares (ART, Fondos de Pensión, etc.).
4. Neutralidad entre empresas locales e internacionales.
ampliamente reconocido en la legislación internacional, razón por la cual los
seguros de vida están exentos de impuestos al consumo.
Existen también cuatro factores que hacen extremadamente difícil alcanzar una estructura impositiva neutral:
En principio se puede pensar que las pérdidas ocasionadas por accidentes reducen el patrimonio de los individuos y no el consumo, por lo que este
tipo de seguros debería estar gravado con IVA. (En todos los casos se entiende que la imposición del IVA recae sobre las primas netas del pago de los siniestros).
Sin embargo, en el caso de accidentes que afectan bienes de consumo
durable, por ejemplo automotores, la reposición del bien será impuesta con
el IVA, por lo que también en este caso se trata de una doble imposición sobre el asegurado.
Ya se comentó que el rol de la contratación de una cobertura de riesgo se
puede lograr alternativamente con la generación de un stock de riqueza que
permita mantener el consumo ante eventos adversos. Esto significa que la
contratación de seguros es equivalente al ahorro.
i)
ii)
iii)
iv)
Problemas en la definición de valor agregado.
Sustituibilidad entre servicios financieros.
Apertura de la economía y movilidad de capitales.
Capacidad administrativa.
Problemas en la definición del valor agregado en seguros
A efectos de analizar este aspecto considérese un caso muy sencillo: 10
individuos pagan una prima de $ 100 para constituir un “fondo” común que
cubra los riesgos de accidentes. La administración del “fondo” cuesta $ 50
(neta de intereses ganados). En consecuencia quedan $ 950 para el individuo que sufra un accidente. Claramente, ni el valor de las primas ($ 1.000),
ni el pago del siniestro ($ 950) representan el valor agregado de los servicios,
éstos son simplemente transferencias de dinero. El valor agregado, en este
ejemplo, está determinado por los costos de administración: $ 50, lo que
también puede verse como la diferencia entre las primas y el pago de siniestros (lo que podría denominarse primas netas). Si el “fondo” se hubiera comprometido a pagar $ 900 en lugar de $ 950, el valor agregado sería de $ 100,
incluyendo los costos de administración y el beneficio al fondo.
En el caso de seguros de vida existe una complicación adicional debido a
que una parte de las primas representan un ahorro del cliente. Al igual que
en el ejemplo anterior, el valor agregado es igual a las primas netas. Sin embargo, la existencia de valor agregado en una determinada actividad no significa que éste sea fácilmente imponible.
Identificación del componente de consumo en la actividad
aseguradora
La clasificación de los servicios relacionados con los seguros en consumo
e inversión presenta numerosas dificultades. Existen algunos tipos de seguros que son ampliamente tratados como gastos de inversión.
Seguros de vida
Los seguros de vida deben entenderse como una transferencia de ahorros
del tenedor de la póliza al beneficiario. El pago de la prima reduce las posibilidades de consumo del individuo que contrató el seguro en tanto incrementa
las posibilidades de consumo del beneficiario. Este incremento de consumo
del beneficiario será gravado con el IVA en su momento, por lo que la inclusión de este tipo de seguro bajo el IVA implica una doble imposición. Esto es
Seguros contra accidentes
Sustituibilidad y competitividad en los mercados de seguros
Cuando el grado de apertura de la economía es alto y existen sustitutos
cercanos de una determinada actividad aseguradora, entonces una mínima
desventaja impositiva puede originar un daño importante al sector. Un caso
muy común es la competencia entre los seguros de vida (que enfrentan algún tipo de imposición) y los fondos de pensión (que están exentos o tienen
tratamientos impositivos más favorables).
Adicionalmente debe tenerse presente que no resulta fácil gravar con IVA
las importaciones de este tipo de servicios, las que en general pueden o bien
eludir o bien evadir los impuestos, a través de operaciones off-shore.
En los países desarrollados la exención del IVA casi generalizada deviene
de razones históricas y prácticas, en particular de la dificultad de definir el
valor agregado de los servicios financieros.
Las razones de las exenciones, en países que aplican el IVA en forma generalizada, se deben a que, a diferencia de otras actividades productoras de
bienes o servicios, el valor agregado de los seguros es groseramente sobrestimado cuando se impone un impuesto sobre las primas brutas. Para entender esto debe tenerse presente que las primas tienen tres componentes:
1. Una transferencia de ingresos entre los que contratan el seguro y los beneficiarios.
2. Un componente de ahorro al asegurado (en los seguros de vida).
3. Un componente de servicios por administración y asunción del riesgo por
parte de la compañía de seguro.
Sólo este último componente constituye valor agregado. Aun si estos distintos componentes se pudieran discriminar, los costos individuales podrían
no medir correctamente el valor agregado de los servicios ya que se vende un
288
289
bien compuesto pudiendo existir subsidios cruzados entre los distintos componentes.
El valor agregado de los servicios provistos por la actividad aseguradora
no puede ser determinado sobre la base de un IVA débito-crédito. El valor
agregado atribuible a cada transacción no es identificable y es extremadamente complejo, a la vez de arbitrario, discriminar ese valor agregado.
CUADRO 2
IMPUESTOS INTERNOS SOBRE BIENES DE CONSUMO
3. LOS SEGUROS Y EL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO
3.1. Imposición nacional y provincial
El sistema impositivo argentino afecta al sector seguros a través de la imposición sobre:
a) las operaciones, y
b) las empresas.
3.2. Impuestos que gravan las operaciones
Impuestos internos
Tasa Nominal
Bebidas alcohólicas
Whisky
Coñac más de 30º
Cerveza
Vino
Champaña
Vino común y sidra
12%
8%
4%
Exento
Exento
Exento
Gaseosas
Cola
Con jugos
4%
Exento
Artículos de tocador
Exento
Lubricantes
Exento
Neumáticos
Exento
Objetos suntuarios
Exento
Cigarrillos
60%
CUADRO 1
IMPUESTOS INTERNOS SOBRE SEGUROS
Tasa general
8,5%
Accidentes de trabajo
Exentos
Vida
Exentos
Accidentes personales
Exentos
Agrícolas
Exentos
Los impuestos internos se aplican sobre consumos, alcanzando a las siguientes actividades (aparte de seguros) (caudro 2).
Considerando las tasas que gravan a determinados consumos se puede
concluir que los seguros generales reciben el mismo tratamiento impositivo
que el coñac, o alternativamente el de un trago compuesto por 56% de
whisky y 44% de cola.1
Cabe destacar que la actividad aseguradora es la única prestación de servicios alcanzada por impuestos internos.
El producido de Impuestos Internos a las primas de seguros fue destinado por Decreto 171/92 al Instituto Nacional de Reaseguros con el objeto de
cancelar la deuda que mantenía este organismo con el mercado asegurador.
Simultáneamente, con el cambio de destino de la recaudación, se extendió el
IVA a las operaciones de seguros hasta ese momento exentas del gravamen.
Con posterioridad y de acuerdo con lo establecido por el Artículo 26 de la Ley
24.764 (B.O. 2/1/97) se dispuso cambiar el destino del Impuesto Interno sobre las primas de seguros, cuyo producido pasó nuevamente a ingresar al
Tesoro Nacional.
Habiéndose cambiado el destino específico de lo recaudado por Impuestos Internos a las primas de seguros, resulta difícil entender por qué subsisten simultáneamente dos tributos específicos a los consumos, tales como
IVA e Internos.
La imposición de seguros por parte de un tributo de consumo, como son
los Impuestos Internos, no responde a ninguna de las razones que podrían
justificar un impuesto de esta naturaleza, tales como: gravar consumos que
exterioricen determinada capacidad contributiva (consumos de lujo), imponer a artículos cuyo consumo se quiere restringir, utilizarlos como política
redistributiva, y/o gravar actividades que generan externalidades negativas
(combustibles, cigarrillos, bebidas alcohólicas, etc.).
Impuestos de sellos, de carácter nacional y/o provincial.
Este impuesto grava la instrumentación o el perfeccionamiento de los
contratos, tributándose en el momento de la emisión de la póliza. Las tasas
fluctúan entre el 0,2% y 3% de las primas, según las respectivas jurisdicciones provinciales, tributándose en las distintas jurisdicciones sobre la base
290
de la ubicación del bien o riesgo asegurado. En algunas jurisdicciones se
grava en función del lugar de emisión de la póliza, implicando una doble imposición del tributo. Existen algunas jurisdicciones donde se exime de este
impuesto a la actividad, el caso más relevante puede constituirlo la Capital
Federal, donde a partir del 1º de febrero de 1993 se derogó este impuesto
(Decreto Nº 114/93).
Desde el punto de vista de la eficiencia de la recaudación debe marcarse
que la misma resulta muy poco significativa, a la vez que implica un recargo
administrativo considerable para las compañías.
CUADRO 3
ALÍCUOTAS DEL IMPUESTO DE SELLOS SOBRE PÓLIZAS
DE SEGUROS ELEMENTALES
(En porcentajes)
Buenos Aires
Capital Federal
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
1,005
0,2
1,0
1,5
1,0
1,0
1,0
0,5
1,2
1,5
1,5
1,5
1,2
1,2
1,5
0,5
291
La contribución para servicios sociales
Esta contribución es del 0,5% sobre las primas, y está destinada a la
obra social sectorial. El ramo vida está exceptuado. La contribución se puede pagar (mensualmente) sobre las pólizas emitidas (en cuyo caso la base
imponible excluye el adicional financiero) o en la medida en que se cobren
los premios (sin exclusión del adicional financiero).
El Impuesto al Valor Agregado
Este tributo se aplica sobre la actividad desde el 1º de abril de 1992, quedando exceptuados los seguros de vida (individual y colectivo), los de retiro y
seguros de riesgo del trabajo.
La base imponible la constituyen las primas y recargos administrativos,
sin deducción del pago de siniestros (salvo cuando los mismos tributan IVA,
lo que normalmente acontece en los casos de restitución de bienes). El impuesto también alcanza: los intereses que puedan percibir las compañías,
honorarios por servicios brindados a terceros y venta de restos o rezagos de
bienes siniestrados. Se tributa sobre la base de las primas emitidas y no sobre los premios cobrados.
3.3. Efecto de los impuestos, tasas y contribuciones sobre los
costos del seguro
El siguiente cuadro resume los efectos impositivos de estos impuestos,
tasas y contribuciones sobre el costo total (premio) del seguro.
La incidencia impositiva es cercana al 34% de las primas técnicas.
En el cuadro siguiente se presenta una estimación de la tasa implícita de
IVA considerando que los siniestros pagados constituyen el principal costo
de las compañías. Se supuso que los siniestros son equivalentes al 65% de
las primas técnicas, lo que corresponde a la media siniestral estimada por la
Superintendencia de Seguros de la Nación para 1997. Esto permite concluir
que la tasa efectiva implícita de IVA para la actividad es cercana al 70% res-
CUADRO 4
1,4
3,0
2,0
La tasa de la Superintendencia de Seguros de la Nación
Esta tasa grava el 0,6% del monto de las primas emitidas netas de anulaciones. La tasa se paga en forma trimestral y en la medida en que se emiten
las pólizas, independientemente de cuando se abonan los premios.
Costos del seguro
1
2
3
4
5
6
1+2+3
4+5
Prima técnica
Derecho de emisión
Recargo administrativo
Costo del seguro
Adicional financiero
Subtotal
(Costo más financiamiento)
Alícuota
Costo en $
100
3
10
113
7
120
292
Ingresos brutos
CUADRO 4 (Cont.)
7
8
9
10
11
12
13
14
1,5%*6
0,6%*6
8,5%*6/0,915
0,5%*6
21%*4
21%*'20%*1
11+12
7+8+9+10+11
Sellos
Tasa superintendencia
Impuestos internos
Servicios sociales
IVA bruto
IVA compras
IVA neto
Incidencia impositiva
15
6+14
Costo total (premio)
293
1,5%
0,6%
8,5%
0,5%
21,0%
-21,0%
1,8
0,72
11,2
0,6
23,73
-4,2
19,53
33,75
153,75
En lo referente a ingresos brutos el sector enfrenta un tratamiento discriminatorio respecto de otras actividades, por ejemplo, en la Capital Federal la
tasa es del 4,9%, al igual que para la actividad financiera, frente a una tasa
del 2,5% para la mayoría de las restantes actividades. Esta situación se repite en la mayoría de las jurisdicciones provinciales.
La base imponible del impuesto está constituida por las primas más los
recargos devengados netos de reaseguros y siniestros (con excepción de Mendoza donde no se deducen estos dos últimos conceptos). Las tasas fluctúan
entre un mínimo de 2,2% y un máximo de 6%.
Si se considera el efecto de los ingresos brutos (en base a la tasa de la
Capital Federal) la incidencia impositiva supera el 36%, lo que surge de la
CUADRO 5
CUADRO 6
IMPUESTO A LOS INGRESOS BRUTOS
Tasa implícita del IVA
Ventas
Insumos
Siniestros
Valor Agregado
113
20
65
28
IVA Ventas
IVA Compras
IVA Neto
23,73
-4,2
19,53
Tasa Implícita
69,75
pecto del verdadero valor agregado de la actividad, representando claramente
una muy grave sobreimposición al sector, en el caso de los seguros que se
venden al público, y una sobretasa inusualmente alta (lo cual dificulta su recupero) cuando se trata de seguros adquiridos por responsables no inscriptos en el IVA.
3.4. Impuestos que gravan a las empresas
Ganancias
En lo referente al impuesto a las ganancias no existe un tratamiento discriminatorio a favor o en contra de las compañías de seguros. En lo referente
al tratamiento fiscal de la política de reservas de las compañías de seguros,
no existen incentivos fiscales para que las compañías complementen el monto de sus reservas en atención al criterio restrictivo vigente para su deducibilidad.
Jurisdicción
Buenos Aires
Capital Federal
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Alícuota
%
2,5
4,9
4,1
5,0
4,1
2,0
4,1
4,0
4,1
5,0
4,1
4,1
3,0
4,1
4,1
5,0
5,0
5,0
4,1
4,1
3,5
5,0
4,5
5,0
Adicionales
%
0,2 Ley 3565
1 Ley 5287
294
295
incidencia impositiva de 34% determinada en el apartado 6 más una tasa de
4,9% sobre los ingresos brutos netos de siniestros pagados (65% de las primas técnicas).
encuentra gravada, genera a la entidad aseguradora la pérdida de créditos
fiscales de sus adquisiciones y/o gastos al no poder ser computados, pero
simplifica la aplicación del gravamen obviando las dificultades conceptuales
y administrativas actuales.
La opción tasa cero resulta la más apropiada, excepto para el fisco, que
pierde recaudación impositiva. No obstante, desde el punto de vista del bienestar la reducción de la recaudación a cuenta de un impuesto distorsivo se
considera beneficiosa para el conjunto de la sociedad. Esta opción puede generar una carga administrativa adicional a los organismos destinados a la
percepción y control de impuestos. En cualquier caso, las exportaciones de
estos servicios deben estar alcanzadas con tasa cero, esto implica que el fisco debe devolver los créditos de IVA.
La pérdida de recaudación debe evaluarse en el contexto de un incremento de la eficiencia del sector debido a que se está removiendo una distorsión
generada artificialmente por el fisco.
3.5. Problemas de la imposición de seguros. Aspectos teóricos y
prácticos
La imposición del sector en la Argentina requiere de un tratamiento que
tienda a reconocer que la actividad no es asimilable a la de un productor de
servicios de consumo. Esta es la primera definición necesaria para un correcto tratamiento impositivo. En ese sentido se debería o bien eximir a la
actividad de los impuestos al consumo2 o bien (por razones que escapan al
sector relacionadas con necesidades del fisco) definir un nuevo tratamiento
impositivo consistente en la eliminación de los Impuestos Internos, la igualación de las alícuotas de ingresos brutos con las restantes actividades y una
redefinición del IVA, o su sustitución por una tasa especial a la actividad a la
manera de la mayoría de los países europeos.
Opciones para la aplicación del IVA a seguros
El caso especial de un IVA tipo consumo requiere de un cuidadoso tratamiento para que el sector no reciba una sobreimposición, no concordante
con el verdadero valor agregado generado por la actividad.
Existen tres opciones principales para la imposición del IVA sobre los seguros:
1. Imposición total, con crédito fiscal sobre las compras.
2. Exención, sin reconocer el crédito fiscal sobre las compras.
3. Tasa cero que permite recuperar el crédito fiscal pagado en las compras.
Las dificultades en lograr un tratamiento neutral al sector seguros (y
también al sistema financiero) ha llevado a que la mayoría de los países se
incline por la segunda opción. A la vez, la mayoría de los países aplican tasa
cero para las exportaciones de estos servicios.
La primera opción, imposición total, presenta dificultades conceptuales
y administrativas. Para las ramas de seguros elementales que se destinan a
empresas, esta opción es recomendable ya que genera un crédito fiscal a
las empresas adquirentes del seguro. No ocurre lo mismo para los consumidores finales, donde el IVA representa un incremento del costo del seguro. Esta alternativa es la menos recomendable en consideración a la definición del concepto de valor agregado, dado que los costos indemnizatorios
no suelen originar un crédito para la entidad aseguradora, a menos que se
determine el derecho a computar un “crédito fiscal presunto” en ocasión del
pago de siniestros (tal el caso de Nueva Zelanda). Una vez más se enfatiza
que el valor agregado está dado por las primas netas de los reaseguros y siniestros.
La segunda opción, en consideración a que la cobertura de riesgos no se
El caso de Nueva Zelanda
Resulta muy interesante el tratamiento impositivo de los seguros generales en Nueva Zelanda, donde el sector es alcanzado por el IVA y las autoridades han diseñado un sistema que permite imponer al verdadero valor agregado de la actividad.
Los clientes “empresas” pueden claramente deducir el IVA cargado a las
primas. Adicionalmente, cuando las empresas reciben el pago de un siniestro se incluyen tales pagos como ingresos imponibles, pero también generan
un crédito fiscal por el IVA derivado de la reparación o sustitución de los bienes dañados.
Como la aplicación del impuesto sobre las primas brutas sobrestima el
valor agregado, dado que las primas cubren en su mayor parte pérdidas esperadas, la legislación neocelandesa permite que se genere un crédito fiscal
(presunto) por los siniestros pagados a los clientes “individuos” y “empresas”,
al igual que los créditos fiscales generados normalmente en el giro de los negocios.
De esta forma, se elimina la sobreimposición del sector al reconocer créditos fiscales por los siniestros pagados.
4. LA IMPOSICIÓN EN EL RESTO DEL MUNDO Y OTRAS
ASIMETRÍAS TRIBUTARIAS
Como se comentó, en los países desarrollados el sector asegurador recibe
un tratamiento especial, dada la dificultad en gravar a la actividad en el contexto de un IVA tipo consumo que se recauda bajo el sistema débito-crédito.
Por esta razón muy pocos países aplican el IVA sobre el sector. De la muestra relevada sólo se encontraron los casos de Finlandia y Polonia, no obstante no se pudo determinar si los siniestros pagados o el incremento de reservas, por ejemplo, pueden dar lugar a generar un crédito fiscal. En realidad,
ésta es la forma apropiada para imponer al valor agregado de la actividad.
296
En el caso de Estados Unidos se imponen tasas sobre los ingresos que
varían entre 0,75% y 3% dependiendo de los estados. Existen también tratamientos diferenciales en función de los tipos de seguros.
De la experiencia internacional se concluye que existen pocos casos de
imposición del sector con el IVA y que las tasas que se aplican sobre los ingresos son muy inferiores a las aplicadas en la Argentina, y ello considerando solamente impuestos internos y el IVA que se aplica sin deducir los principales costos de la actividad (pago de siniestros), lo cual distorsiona el
concepto de valor agregado. Resulta en consecuencia directo concluir que la
legislación argentina genera una desventaja competitiva del sector respecto
de la situación a nivel internacional.
CUADRO 7
País
Tipo de Seguro
Vida
Alemania
Austria
Bélgica
España
Finlandia
Francia
Gran Bretaña
Grecia
Holanda
Italia
Luxemburgo
Noruega
Polonia
Portugal
Suiza
USA
Brasil
Argentina
Exentos
4
Exentos
Exentos
Exentos
Exentos
Exentos
Nota al pie
Exentos
2,5
Exentos
Exentos
Exentos
Exentos
Exentos
4,65
–
Automotor
Incendio
15
10
11
11
9,25
9,25
6
6
22
22
18/15
7
4
4
10
15
7
7
12,5
21,25
4
4
Exentos
Exentos
22
22
9
9
Exentos
Exentos
Las tasas van del 0,75% al 3%
6,65
6,65
32
32
Tipo de Impuesto
Otros
15 Insurance Tax/Fire Brigade
11
Insurance Tax
9,25
–
6
Impuesto específico
22
IVA
9
Seguridad Social
4
10
7
21,25
Insurance Tax
4
Exentos
22
IVA
9
Derechos de Timbre
5
Insurance Tax
6,65
32
IOS/SUSEP/PIS
IVA/Internos/Sellos
En Bélgica los seguros de vida colectivos tributan el 4,4%.
En Grecia los seguros de vida de más de 10 años están exentos, en tanto que los seguros de menor plazo tributan el 4% sólo el primer año.
En Alemania el impuesto de seguros de incendio se recauda para bomberos.
En España el 5% del impuesto de seguros de incendio se recauda para bomberos.
Fuente: UNESPA, Comité Européan des Assurances y elaboración propia (Argentina).
297
5. LOS SEGUROS DE VIDA Y EL RETIRO
La legislación argentina no grava con impuestos a los consumos a este tipo de coberturas. Dadas las características específicas de estos seguros que
propenden fundamentalmente al ahorro, los seguros de vida y retiro no están alcanzados por el IVA ni por los impuestos internos. Este tratamiento es
similar al aplicado en los demás países, no obstante lo cual cabe señalar que
la legislación argentina no acepta como otras un sistema de incentivos para
promover este tipo de coberturas.
En Argentina sólo se permite deducir en el Impuesto a las Ganancias las
primas con un tope de $ 1.260 para los seguros de retiro y de $ 996,23 para
los seguros de vida, frente a otros países que poseen sistemas que autorizan
la deducción de los mismos sin límites de monto, o con límites sustancialmente mayores (Estados Unidos: $ 9.500, Francia: $ 41.000, España: $
6.850). En realidad, no existen razones de peso que avalen la promoción de
un tipo de ahorro sobre otro, lo cual sucede en la Argentina. Ello porque la
mayor parte de los ahorros financieros no tributan impuestos a las ganancias sobre su retorno. Los aportes para los seguros de retiro y los que son
administrados por los fondos de pensión (sin tope) tienen un beneficio adicional al permitirse la deducción del monto ahorrado del balance impositivo
del impuesto a las ganancias, lo cual resulta un aporte “del Estado” proporcional a la alícuota marginal del individuo.
Un comentario especial merecen los seguros de vida con ahorro. Este tipo de coberturas acumulan un ahorro que el asegurando va capitalizando y
dan origen al reconocimiento de un interés en su póliza. Este ahorro debería
recibir el mismo tratamiento impositivo (en relación al impuesto a las ganancias) que los intereses pasivos de los depósitos bancarios, ya que en esencia
ambos tipos de ahorros son sustitutos perfectos. En consecuencia, cabría
aplicar a los seguros de vida con ahorro el mismo tratamiento exentivo que
el existente sobre intereses pasivos.
6. CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS DE POLÍTICA TRIBUTARIA
Tal como se comentó en la Introducción, el sector asegurador recibe una
carga impositiva superior respecto a otras actividades productoras de servicios. En efecto, el sector se encuentra gravado con:
a) Una tasa implícita de IVA cercana al 70%, debido a que los siniestros pagados no se deducen de la base imponible.
b) Es la única prestación de servicios gravada con Impuestos Internos.
c) La tasa de ingresos brutos casi duplica la de las restantes actividades.
Estos impuestos, principalmente, configuran un sector con una carga impositiva directa (considerando ingresos brutos) del orden del 36% de las primas técnicas.
Dado este tratamiento impositivo se podría inferir que las autoridades
económicas pretenden desalentar el desarrollo de la actividad, como si se
298
tratase de la producción de servicios de consumo suntuario que producen
externalidades negativas. Esto significa que no se reconoce el rol del seguro
como alternativa al ahorro. En el punto 2 se explicó, a partir de la experiencia internacional, cómo los seguros son sustitutos de la acumulación de riqueza, y en tal sentido se debe remarcar que el ahorro financiero en la Argentina está, o bien exento, o favorecido en el gravamen a las ganancias
(aportes a las AFJP).
La recaudación fiscal anual generada por el sector asegurador es de aproximadamente $ 1.000 millones (excluido el impuesto a las ganancias), siendo originada por 170 compañías de seguros generales. Esto indica que el argumento de capacidad administrativa se debilita notoriamente al aplicarlo al
sector, dado el reducido número de contribuyentes a fiscalizar. Adicionalmente, la necesidad del fisco de equilibrar el presupuesto no justifica el tratamiento impositivo del sector.
En consecuencia cabría analizar profundamente la modificación de la estructura impositiva del sector, la que al menos debería basarse en los siguientes puntos:
NOTAS
1. Eliminación de Impuestos Internos, por no tratarse de una actividad productora de servicios de consumo.
2. Redefinición del tratamiento del IVA. Al respecto podría adoptarse un esquema que considere un crédito fiscal presunto (como en el caso de Nueva Zelanda) generado por los siniestros pagados, o adoptar un impuesto
único como la mayoría de los países de la Comunidad Económica Europea o Estados Unidos. En cualquier caso las exportaciones de estos servicios deben ser gravadas con tasa cero (lo que implica que los créditos
fiscales generados deben ser devueltos al contribuyente).
3. Equiparación de las tasas de ingresos brutos provinciales a la de las restantes actividades (2,5%).
4. En el caso de los seguros de vida se sugiere otorgar el tratamiento impositivo especial en el impuesto a las ganancias que reciben los aportes voluntarios a las AFJP. Esta excepción a la regla impositiva general debería
eliminarse en el mediano plazo, en la medida en que se haya recuperado
el ahorro doméstico.
5. En el caso de los seguros de vida con ahorro debería considerarse la
equiparación del tratamiento impositivo al que reciben los intereses pasivos.
La modificación de la estructura impositiva del sector, y su estabilidad en
el tiempo, son requisitos fundamentales para su desarrollo. La estructura
actual constituye un fuerte desincentivo al crecimiento de la actividad. En el
contexto de modernización de la economía argentina resulta clave que las
compañías de seguros puedan ofrecer coberturas respecto de una amplia gama de riesgos; para ello es necesario que su estructura impositiva sea redefinida en concordancia con la experiencia internacional.
299
1. Debe recordarse que los impuestos internos se calculan “por dentro”, es decir
que la tasa efectiva es la nominal aumentada al dividirla por una menor.
2. Estrictamente en el caso de IVA para liberar al sector de carga impositiva debería otorgársele el tratamiento de “tasa cero”.
Stotsky, J.: “Taxation of the Financial Sector”, Tax Policy Handbook, Parthasarathi
Shome, Fiscal Affairs Department, FMI.
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Comité Européan des Assurances: La Fiscalité Indirecte des contrats d’assurance en
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CAPÍTULO 10
La imposición sobre
los ingresos brutos
Oscar Libonatti
1. INTRODUCCIÓN
El principal recurso que recaudan los gobiernos provinciales es el impuesto sobre los ingresos brutos, un tributo de naturaleza multifásica que
grava “el ejercicio de actividad económica con propósitos de lucro” que se
realiza en cada jurisdicción. El tributo se complementa con un convenio
multilateral que intenta asegurar que cada jurisdicción grave exclusivamente
la actividad que se realiza en ella de manera de darle operatividad al principio de territorialidad.
La naturaleza multifásica del tributo provoca los característicos efectos “cascada”: el impuesto se aplica en una determinada etapa del proceso de producción-distribución al valor agregado de esa etapa y al de una etapa anterior que
ya fue objeto del impuesto provocando la piramidación de éste. El tributo se
aplica a todas las actividades y ventas sin que exista crédito disponible por el
impuesto pagado en etapas anteriores. En consecuencia, el precio sin impuestos de la actividad de una etapa de producción será igual a la suma del valor
agregado de esta etapa más el valor agregado y los impuestos pagados sobre los
insumos utilizados provenientes de etapas anteriores de la actividad económica.
Este es un aspecto característico del impuesto y ampliamente conocido,
cuyos efectos más significativos son:
•
•
•
Distorsiones en precios relativos que favorecen a los sectores más integrados y que en consecuencia puede inducir a una integración “artificial”
de las actividades.
El efecto anterior puede afectar especialmente la competitividad de los
bienes comerciados producidos localmente, sea porque en la exportación
no pueden recuperar plenamente los impuestos tributados localmente o
porque en la importación enfrentan a bienes que provienen de países con
esquemas impositivos neutrales que liberan de carga impositiva indirecta
a productos exportables.
Del mismo modo, la cascada puede incrementar el costo de capital cuando los impuestos recaen sobre insumos de capital, afectando la eficiencia
productiva.
302
2. EL IMPUESTO A LOS INGRESOS BRUTOS DE LA ARGENTINA.
ASPECTOS GENERALES
En la Argentina los efectos negativos de la cascada impositiva se potencian en razón de que el gravamen es aplicado por las provincias, lo cual reproduce el mismo tipo de efectos entre la producción local y la que proviene
de otras provincias, aspecto que merecerá un tratamiento especial en la sección siguiente.
Para aliviar estos inconvenientes del impuesto hubo un primer intento de
reforma a fines de la década del 70 y principios del 80 mediante el cual: 1) se
homogeneizó la definición del impuesto en términos de hechos y bases imponibles para los distintos supuestos gravados en esa época, 2) se articuló una
política en materia de alícuotas tendiente a asegurar uniformidad entre jurisdicciones y 3) se procuró aliviar el efecto de piramidación atemperando la
gravabilidad sobre las etapas primarias (que al cabo de algunos años se desgravaban plenamente), industrial (llevándola gradualmente a una alícuota
cercana al 0,2%) para concentrar la tribulación sobre las etapas de comercialización mayorista y minorista, con lo cual el tributo tendía a evolucionar
hacia un impuesto a las ventas básicamente bietápico en las etapas mayorista y minorista.
La reforma tuvo éxito en generar uniformidad en materia de definición del
gravamen (hechos imponibles, bases y alícuotas sobre las distintas actividades gravadas) lo que contribuyó favorablemente en la aplicación del arreglo
interjurisdiccional del Convenio Multilateral. En efecto hasta recientemente,
el impuesto provincial sobre los ingresos brutos tuvo una notable uniformidad en cuanto a bases imponibles (que en gran medida aún se mantienen) y
alícuotas (que hoy han desaparecido).
Sin embargo no hubo progreso en cuanto a la profundización del proceso
de modelar la política impositiva desgravando insumos y concentrando la
carga tributaria sobre las últimas etapas del proceso económico. Luego de
una primera fase de readecuación de alícuotas la producción primaria continuó gravada con una alícuota del 1%, la industrial con el 1,5% y la comercialización (mayorista y minorista) entre el 2,5 y el 3%.
En la década del 90 se asiste al segundo intento de reforma del impuesto
mediante el Pacto Federal de agosto de 1993 que profundiza acuerdos alcanzados en el primer pacto fiscal de 1992. En el proceso de las transformaciones de la economía, el Gobierno Nacional acordó con los gobiernos provinciales un conjunto de puntos para la reformulación de sus sistemas tributarios
y la reorganización de actividades a cargo de los mismos.
Dichos acuerdos contemplaban modificaciones en la política tributaría local, la desregulación de actividades y la privatización de empresas públicas,
incluidos los bancos provinciales. En ese marco, se establecieron pautas para
la reformulación del impuesto sobre los ingresos brutos que preveían una primera etapa de transición que debería ir configurando un impuesto sobre las
ventas finales al que se llegaría al cabo de tres años. En ese proceso, los gobiernos locales desgravarían en materia del impuesto sobre los ingresos brutos en una primera etapa a las siguientes actividades: la producción primaria,
en forma plena, con la sola excepción de la extracción de hidrocarburos; la in-
LA IMPOSICIÓN SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
303
dustria, excepto por las ventas a consumidores finales; las prestaciones financieras realizadas por entidades comprendidas en la ley 21.526; las desarrolladas por compañías de capitalización y ahorro y emisión de valores hipotecarios, fondos comunes de inversión, administradoras de fondos de pensión
y compañías de seguros; la compraventa de divisas; la prestación de servicios
de electricidad, gas y agua, salvo las que se efectúen en domicilios destinados
a vivienda o casa de recreo o veraneo y la construcción de inmuebles.
Estas exenciones deberían haberse implementado antes del 30 de junio
de 1995, fecha que fue sucesivamente prorrogada y que hoy está fijada en el
31 de diciembre de 1998.
El impuesto sustitutivo sería un impuesto general al consumo monoetápico (sobre el consumo final) que garantizaría la neutralidad tributaria y la
competitividad de la economía. Dados los problemas que plantea la administración de este tipo de tributos se propendía a la generalización de un sistema de retención y percepción que los gobiernos provinciales debían implementar coordinadamente.
Mirado desde el presente el principal efecto del pacto ha sido la desarmonización interjurisdiccional fundamentalmente en materia de alícuotas pero
en algunos casos también de base imponible. Conviene repasar cómo se fue
implementando este pacto, cuál es el estado actual y cuáles han sido sus
efectos más notorios.
1. Los gobiernos locales respondieron a los compromisos asumidos en el
Pacto1 en una primera etapa de manera dísimil pero siempre dentro de un
criterio tendiente a restringir el alcance de la exención. Los avances en cuanto al cumplimiento del pacto se circunscribieron principalmente al sector
primario y con más restricciones, a la etapa industrial. Más escasos fueron
los verificados en relación a las desgravaciones en el sector terciario. En general lo que se observa es que si la desgravación planteaba problemas fiscales (pérdida de recaudación) se establecía un cronograma de exenciones –por
ejemplo las provincias de Buenos Aires y Santa Fe con la industria– o directamente se posponía la desgravación del sector –caso de la ciudad de Buenos
Aires con el sector financiero.
Las desgravaciones para diversos sectores y actividades debían estar concluidas antes del 30 de junio de 1995 pero dicho plazo fue primero prorrogado al 1º de abril de 1996, luego al 31 de diciembre de 1997 y hoy a fines de
1998. La realidad indica que los primeros progresos han sido seguidos en los
últimos tiempos por un abandono paulatino de la filosofía del pacto, fundamentalmente en la interpretación de la desgravación de la industria.
2. En la etapa de la actividad primaria es donde más generalizada se encuentra la desgravación, aun cuando existe alguna limitación en el sentido
de que las ventas sean las realizadas por el propio productor. En ciertas provincias aún continúa gravada parcialmente la actividad de esta etapa, como
ocurre con el sector minero o la exención no tiene carácter generalizado al
conjunto de la actividad, como en Río Negro. Más general es la limitación de
la exención si se trata de ventas realizadas a consumidores finales, como
ocurre en Chaco y Entre Ríos.
304
305
Pero la excepción más significativa es el tratamiento de la actividad hidrocarburífera. El propio Pacto permitía que esta actividad continuase alcanzada por el impuesto, seguramente con el objeto de no debilitar la situación
de algunas provincias muy dependientes de este recurso. Pero el efecto ha sido que las provincias que ya reciben el producido de las regalías han podido
incrementar la carga impositiva sobre el sector –la alícuota trepó al 2%– aumentando su dependencia de este recurso agotable y en consecuencia su
vulnerabilidad ante shocks externos por movimientos en el precio del petróleo.
ción, donde lógicamente tiene su establecimiento, estará desgravado mientras que el contribuyente de Convenio que actúa en varias jurisdicciones estará exento por las ventas en la provincia donde posea el mismo, pero quedará gravado en todos los demás casos.
La exención no siempre alcanzó a todos los sectores productivos sino
que en varias jurisdicciones existían listas de sectores a los que gradualmente alcanzaba la exención, pero como el calendario ha quedado trunco,
hoy los mismos continúan gravados. En la provincia de Buenos Aires continúan alcanzados por el impuesto, entre los principales, el sector automotriz, la fabricación de pinturas, la construcción de aparatos eléctricos de
uso doméstico y los laboratorios de especialidades farmacéuticas. En Santa
Fe permanecen gravados la fabricación de pinturas, los productos farmacéuticos, las vacunas, la fabricación de piezas y repuestos para la industria
automovilística, la industria de bebidas y la construcción de material de
transporte. En Córdoba sólo fue desgravado el sector de la industria alimenticia, del calzado, de las sustancias químicas, de la maquinaria y equipo para la agricultura, de los tractores, de los equipos ferroviarios y otros
pero no la industria del automóvil. Un lugar aparte merece la industrialización del petróleo (refinerías) que está alcanzada regularmente por el impuesto.
Otro origen del problema se refiere al alcance del concepto “ventas a consumidores finales” que fuera introducido en el Pacto y que ha dado lugar a
una interpretación que frecuentemente ha violado el espíritu de dicho acuerdo. Es éste el concepto en el que probablemente se ha amparado una interpretación que grava las ventas de la industria cuando los bienes objeto de la
operación provengan de establecimientos radicados en otras jurisdicciones.
Las provincias han interpretado muy arbitrariamente este concepto hasta incluir las propias ventas de una industria a otra industria y hasta en algunos casos se ha gravado tales operaciones a la alícuota del comercio (por
ejemplo en la provincia de Salta). Es decir no sólo se ha negado una exención sino que se ha terminado subiendo la alícuota.
Más grave aún es que la interpretación del alcance del concepto “ventas a
consumidor final” se ha dejado a cargo de las propias Direcciones de Rentas.
Los inconvenientes y arbitrariedades que de ello puedan derivarse podrían
potenciarse ante la tendencia a la privatización del servicio de fiscalización
que se verifica en algunas provincias.
3. El tratamiento de la industria como consecuencia de las disposiciones
del Pacto ha planteado las mayores controversias, sobre todo en cuanto al
alcance de la exención, a los sectores comprendidos y al significado del concepto de “venta a consumidor final”.
En cuanto a lo primero, en su origen la ciudad de Buenos Aires estableció en materia del sector industrial desgravaciones amplias sin ningún tipo
de requisito, salvo que la misma se efectivizara a petición de la parte interesada. En consecuencia todas las ventas de la industria, sea la radicada en la
misma jurisdicción como la ventas en su territorio de las industrias de otras
provincias, estaban exentas del impuesto. Este tratamiento ha sido removido
recientemente y hoy la cCiudad de Buenos Aires ha adherido al tratamiento
que otorga al sector industrial el resto de las provincias.
El resto de las jurisdicciones estableció desgravaciones con más restricciones. En general las desgravaciones por ejemplo en la etapa industrial estuvieron condicionadas al cumplimiento de ciertos requisitos. En la provincia de Buenos Aires si bien la exención teóricamente se hacía efectiva a
petición de la parte interesada, la misma no operaba de pleno derecho. La
norma que las implementó exigía la inexistencia de deuda referida a todo tributo provincial y lo más importante, se restringía su alcance a los supuestos
en los que el contribuyente de esta etapa tuviese establecimiento radicado en
la misma provincia (incluso se prescribe que para el caso de industrias con
establecimiento en la provincia y sede en la ciudad de Buenos Aires,2 la
exención operaba en el supuesto de que se haya consagrado igual beneficio
en ésta) y que las empresas estuviesen alcanzadas por los beneficios del Decreto 2609/93 que establecía las desgravaciones provisionales (este requisito fue finalmente suprimido a partir de marzo de 1995).
Los dos primeros requisitos se repiten como una constante en prácticamente todas las legislaciones locales (las únicas excepciones al primero son
las provincias de San Juan, Santa Cruz, Santiago del Estero y Santa Fe)
mientras que al segundo la única excepción, y sólo en su origen (hoy también ha adherido), fue la ciudad de Buenos Aires.
La restricción de la exención a aquellas industrias con establecimiento
radicado en la jurisdicción ha llevado a que las provincias limitaran arbitrariamente la desgravación de la etapa industrial. Es decir, si la industria contaba con establecimiento en la propia jurisdicción estaba exenta, si realizaba
ventas en otras jurisdicciones tales operaciones eran asimiladas a ventas a
consumidores finales y en consecuencia estaban gravadas, consagrando un
tratamiento desigual ya que el contribuyente que actúa en una sola jurisdic-
4. Los problemas con las exenciones de la industria han originado al menos tres tipos de consecuencias:
•
•
un tratamiento desigual entre contribuyentes de la etapa industrial de la
propia jurisdicción respecto de los industriales de otras jurisdicciones
cuando operaban en dicha jurisdicción, lo cual distorsiona la competencia, viola el artículo 32 del Convenio Multilateral que establece la igualdad de tratamiento entre los contribuyentes de la propia jurisdicción y
los radicados en otras3 y hasta la propia Constitución Nacional;
afectó el objetivo perseguido con la desgravación de la etapa industrial de
licuar la piramidación del gravamen, puesto que no necesariamente las
306
•
ventas de la industria son destinadas al consumo final sino que muchas
de ellas son insumos de otros procesos productivos (a modo de ejemplo
obsérvese que sólo la provincia del Chubut ha desgravado la producción
de bienes de capital);
dio lugar en algunos casos al incremento de la alícuota ya en que ciertas
jurisdicciones (Salta por ejemplo, aunque el ejemplo parece que será rápidamente seguido por otras) las ventas de las industrias radicadas en
otras jurisdicciones pasaron a estar gravadas a la tasa general del 3,5%
(en lugar de la anterior del 1,5%).
5. Una actividad especialmente comprendida en las disposiciones del
Pacto era la construcción. Pocas provincias han implementado la exención a
esta actividad la que mayoritariamente está gravada con una tasa de 2,5%.
La ciudad de Buenos Aires que la desgravó muy tempranamente, ha vuelto a
gravarla en el presente ejercicio.
En las provincias donde ha prosperado la exención, la misma no ha tenido carácter general sino que habitualmente han continuado alcanzados por
el impuesto los servicios complementarios relacionados con el sector (Jujuy,
Chaco y Salta). Corrientes exime únicamente la primera venta. La Pampa curiosamente no contempla exención si la actividad es prestada por una empresa con menos de tres empleados. Neuquén ha eximido la actividad salvo
la relacionada con prestación de servicios al sector petrolero.
6. El otro gran sector donde se habían acordado exenciones comprende a
los servicios financieros, seguros, y actividades de intermediación vinculadas
con el mercado de capitales como las compañías de capitalización, AFJP y
otras.
En el cuadro 1 (al final del capítulo) se muestra el panorama de la política impositiva en materia de Ingresos Brutos de las provincias. Sólo Chubut,
Corrientes, Jujuy, Misiones, Tierra del Fuego (en este caso para establecimientos radicados en la propia provincia) y Tucumán implementaron la
exención a la actividad desarrollada por entidades financieras, cualquiera
fuere quien la presta; en otros casos la exención se ha limitado a la actividad
desarrollada por entidades financieras reguladas por la ley 21.526.
Para las provincias que aún continúan gravando la actividad, las alícuotas oscilan entre el 2 y el 5%; lo más notable es que la ciudad de Buenos Aires que adhirió amplia e irrestrictamente a las disposiciones del pacto (su representación en el acuerdo fue de hecho ejercida por el Poder Ejecutivo
Nacional), a pesar de ello, mantuvo la imposición al sector a su alícuota tradicional. Se destaca que la provincia de Buenos Aires, si bien no eximió totalmente al sector, sí redujo a la mitad la alícuota (del 5% al 2,5%).
Nuevamente la ciudad de Buenos Aires mantuvo la imposición sobre sectores clave de su recaudación como los servicios de seguros y gravó a la misma alícuota la incipiente actividad de las AFJP. Muy pocas jurisdicciones implementaron la desgravación a estos sectores. Debe observarse además que
en el caso de la AFJP se planteó el problema de la definición de la base imponible, que da lugar a otro importante tratamiento diferencial (algunas provincias, las más, definen la base imponible como la comisión de la adminis-
307
tradora neta del seguro de vida pero en otros casos –Santa Fe– la base imponible incluye a este último).
7. El mayor efecto del pacto ha sido aumentar la dispersión de alícuotas.
Ello surge de la distinta respuesta a las exenciones particulares a que comprometía el acuerdo, como ya se ha expresado en los puntos anteriores, pero
también por la actitud adoptada por las provincias respecto a las alícuotas
generales del impuesto. En este sentido se observa que:
•
•
•
una sola jurisdicción las redujo (La Pampa).
otras las mantuvieron iguales, tal el caso de la ciudad de Buenos Aires,
Catamarca, Corrientes, Chubut, Jujuy, La Rioja, Misiones, Mendoza,
Neuquén, San Luis, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Tucumán (aunque las
provincias con hidrocarburos pudieron incrementar la presión sobre el
sector hidrocarburífero).
otras las incrementaron como ocurrió con Santiago del Estero, Santa Fe,
San Juan, Salta, Río Negro, Entre Ríos, Formosa, Chaco, Córdoba y Buenos Aires.
La dispersión de alícuotas –y en algunos casos hasta de base imponible–
induce movimientos de los contribuyentes para aprovecharse del diferencial
existente y reducir el nivel de exposición al impuesto. Resulta difícil pensar
que el diferencial existente en las alícuotas sobre diversas actividades de intermediación de Entre Ríos –que aplica el 9%– y la ciudad de Buenos Aires
–la mitad– no motive movimientos del contribuyente.
Tal posibilidad se ve potenciada por la existencia del Convenio Multilateral
en la medida en que este mecanismo permite que el contribuyente autodeclare el impuesto que corresponde ingresar a cada provincia y pueda aprovechar
el diferencial. De esta manera el Convenio se ve sometido a una presión más
intensa por parte de los contribuyentes y aparecen así con más claridad los
problemas de este instrumento, fundamentalmente centrado en la ambigüedad sustancial que aún subsiste en la definición de algunos parámetros clave
para la distribución de recursos, aspecto que a continuación se tratará.
Estos problemas incluso traspasan el propio impuesto para instalarse en
la Tasa de Seguridad e Higiene que perciben los municipios y cuya estructura en general reproduce la del impuesto sobre los ingresos brutos. En el mismo orden de ideas, y en presencia de este tipo de inconvenientes, la generalización de esquemas de percepción que se viene registrando plantea una
dificultad esencial para quienes operan en varias provincias.
3. CONVENIO MULTILATERAL
El impuesto sobre los ingresos brutos se sustenta en el principio de territorialidad en el sentido de que recae sobre las actividades ejercidas con propósito de lucro en el ámbito de cada jurisdicción. Pero al adoptar como base
imponible los ingresos brutos, devengados o percibidos por el sujeto, resultantes de una actividad ejercida en un proceso único, económicamente inse-
308
309
parable, de hecho ocurre que cada una de las jurisdicciones en las que el
contribuyente ejerce actividad puede gravar el mismo ingreso o materia imponible.
Aparece así la superposición impositiva sobre una misma operación. El
contribuyente debe pagar el tributo en cada jurisdicción en la que ejerce actividades y en proporción al mismo total de ingresos brutos.
El propósito principal del Convenio Multilateral –un acuerdo interjurisdiccional entre los fiscos que aplican el impuesto sobre los ingresos brutos–
es precisamente evitar esta superposición impositiva. Si bien es opinable la
estricta necesidad de un convenio con este propósito –de hecho es probable
que en una suerte de mecanismo similar al del mercado, exista una disciplina que forzará a las jurisdicciones a limitar el ejercicio de su poder tributario y a atemperar los efectos de la superposición de impuestos–4 lo cierto es
que el Convenio fue establecido por una decisión política con el propósito explícito de evitar la superposición impositiva.
Sin embargo el método elegido para conseguir dicho objetivo indica una
segunda finalidad. La distribución de materia imponible entre las jurisdicciones (que es el mecanismo seleccionado para evitar la doble imposición), implica necesariamente un objetivo si se quiere instrumental y complementario, que es el de coordinar y armonizar el ejercicio de esos poderes
tributarios. Es que resulta difícil evitar la múltiple imposición distribuyendo
base imponible si los impuestos de que se trata son absolutamente heterogéneos en la definición de esa base imponible.
dotar de más autonomía a los gobiernos locales implican desde luego una
mayor carga para los contribuyentes que actúan en más de una jurisdicción.
La solución adoptada en el Convenio es un procedimiento original que
acota y distribuye, según determinados parámetros, el poder tributario que
ejerce cada jurisdicción y a partir del cual éstas aplican su política tributaria
con autonomía.
El Convenio reparte los ingresos brutos –la base imponible– originados
por el ejercicio de una actividad económica interjurisdiccional, según el volumen de actividad cumplida en cada jurisdicción. Para establecer el monto de
actividad desarrollada en cada jurisdicción, el Convenio emplea dos mecanismos que se presumen reveladores del ejercicio de actividad: los gastos y
los ingresos realizados u originados en cada jurisdicción. A partir de tal distribución de materia imponible cada jurisdicción aplica la política que estime
adecuada –sea eximirlos o gravarlos, y en este último caso le permite decidir
la alícuota aplicable–. Es decir que se trata de atribuir materia imponible
previo al ejercicio del poder tributario por cada jurisdicción.
El Convenio Multilateral distribuye los ingresos brutos objeto del impuesto en función de un régimen general y de diversos regímenes para algunas
actividades especiales6 que se han establecido con propósitos de simplicidad
en algún caso y de equidad cuando se ha intentado resguardar el interés de
jurisdicciones a las que la aplicación del régimen general podría ocasionarles
una sensible pérdida de recursos. Interesa repasar el régimen general de distribución de ingresos brutos para caracterizar el espíritu del Convenio y
plantear las dificultades interpretativas que hoy se están presentando frecuentemente.
Los mecanismos de atribución de materia imponible
Existen varias posibilidades para evitar la superposición impositiva. Ello
puede alcanzarse mediante la centralización de facultades tributarias en el
gobierno central y la posterior coparticipación de los recursos a los niveles
menores de gobierno –propia de la unificación en el gobierno nacional de la
recaudación de impuestos internos en 1935 del que resultó un régimen específico de coparticipación– y también podría señalarse el esquema de separación de fuentes tributarios propio de la Constitución de 1853 (siempre que
la asignación de los tributos por nivel de gobierno evite la doble imposición).
Tratándose de un impuesto con las características del que nos ocupa existe
la posibilidad de neutralizar el problema mediante una decisión de las jurisdicciones de restringir su poder impositivo a determinados ingresos tal como
ocurre en la relación entre naciones con el impuesto a las ganancias5 y finalmente el adoptado por el convenio que trata de distribuir la materia imponible alcanzada por el impuesto según la actividad desarrollada por el contribuyente en el ámbito de cada jurisdicción.
Ninguna de las soluciones está exenta de problemas. La aparentemente
directa de concentrar poder tributario en el gobierno nacional para unificar
la recaudación y coparticipar su producido –lo que desde luego representa
una sensible ventaja para el contribuyente–, tiene el inconveniente de minar
la autonomía de las jurisdicciones inferiores e introducir un poderoso desincentivo al gobierno eficiente en cuanto separa la decisión de gastar de la de
hacerse de los recursos para financiar el gasto. Las soluciones tendientes a
El régimen general
El régimen general traduce los propósitos del Convenio en cuanto a distribuir materia imponible entre las jurisdicciones en función de la actividad desarrollada en cada una de ellas. Su estructura en buena medida permanece
intacta desde hace más de treinta años luego de que en 1960 fueron incorporados los ingresos como parámetro de atribución, ya que el primitivo convenio
sólo contemplaba en tal carácter a los gastos. Actualmente ese régimen general distribuye los ingresos brutos alcanzados por el impuesto –en partes iguales– en función a los gastos realizados en cada jurisdicción y a los ingresos
originados en ellas –una cuestión que como se verá, es de difícil dilucidación–.
Los gastos como parámetro distribuidor
El Convenio Bilateral de 1952 y el primer Convenio Multilateral del año
siguiente tenían como único parámetro distribuidor a los gastos –en el Convenio de 1960 se incorporan los ingresos con una participación de 20%, que
se amplía a 30% en 1964 para finalmente llegar al 50% en 1977. Se entendió
que en un impuesto que grava el ejercicio de actividad, los gastos constituían
el parámetro más acertado para mensurar la actividad jurisdiccional7 y explícitamente se desechó la posibilidad de incluir a los ingresos como indicador de atribución probablemente entreviendo las dificultades que encierra la
aplicación de este criterio.
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Los gastos constituyen una adecuada aproximación para medir el nivel
de actividad en una determinada jurisdicción, de allí que la aplicación de este criterio no haya sido criticada a lo largo de la historia del Convenio. Sin
embargo no todos los gastos son índices adecuados de actividad, por lo que
el Convenio excluye por ejemplo a los gastos de adquisición de materia prima
que no tienen relación con la actividad desarrollada o a otros que como la
publicidad, son de difícil localización. Se trata pues de computar sólo aquellos gastos que como los sueldos, alquileres, etc., indican o exteriorizan algún tipo de actividad interjurisdiccional.
el del lugar de concertación de las operaciones o de entrega de los bienes que
señalan inequívocamente una localización determinada para una operación
bien especificada. Ése fue el criterio predominante en la jurisprudencia de
los organismos del Convenio, pero la más reciente está indicando un cambio
de criterio.
En contraposición, el último de los criterios indicados promueve un sistema obligado a actuar generalmente en base a presunciones y no sobre información objetiva. Ello es así porque es muy difícil seguir el recorrido de la
operación hasta identificar el lugar de utilización económica de los bienes
pero también por la modalidad imperante en muchos sectores donde la actividad del vendedor se restringe a poner a disposición del comprador el bien
comercializado, corriendo por cuenta de éste su traslado y en donde el conocimiento del destino final del bien es una circunstancia ajena a la responsabilidad del vendedor. Obsérvese para apreciar en toda su dimensión el punto, que a estar por este criterio el vendedor podría llegar a desgravar una
venta si el comprador le indicara que el destino final es la exportación.
Se habla de conflicto de objetivos porque la aplicación del criterio o criterios más emparentados con la estabilidad o seguridad jurídica pueden
acarrear un tratamiento inequitativo. Ello ocurre en razón de que los lugares de concertación y de entrega no están uniformemente repartidos geográficamente.
Pero además la raíz fundamental de que no se avance en la definición de
un criterio es que la elección de uno determinado afecta la participación de
las jurisdicciones. A ello precisamente se debe que aún no rija la modificación de Córdoba, donde las jurisdicciones del interior pretendieron imponer
un esquema que se acercaba al c) antes citado. El tema pues está abierto
con la salvedad indicada de las operaciones por correspondencia, a la jurisprudencia de la Comisión la que en un último caso (Siderca c/Neuquén y
otras) ha convalidado el criterio de la utilización económica (criterio c).
Los ingresos como parámetro distribuidor
Se ha señalado que este parámetro fue incorporado por el Convenio en
1960 y a partir de allí adquirió progresiva importancia, en la inteligencia que
ello contribuía a dotar de mayor equidad al arreglo interjurisdiccional. A pesar de su creciente importancia (y en contraposición al capítulo de gastos), el
Convenio ha sido escueto para establecer definiciones respecto a cómo usar
este criterio.
Lo concreto es que de las varias formas que existen para efectuar operaciones de venta (operaciones de mostrador, por correspondencia, viajantes o
consignatarios, grandes contrataciones) el Convenio sólo se ha referido a las
ventas efectuadas por correspondencia que, con la modificación del año
1977 se atribuyen a la jurisdicción del domicilio del comprador, y también
ha asignado las ventas efectuadas en las jurisdicciones por medio de sucursales, agentes u otros intermediarios. Como se ve, un espectro de operaciones que no representa la generalidad de la operatoria de comercialización sino una franja más bien reducida.
La dificultad central se observa en la asignación o localización de los ingresos, esto es cuando se trata de responder a la pregunta sobre el lugar de
origen o la fuente de los ingresos. Mientras que en el gasto existe una clara
regla asignativa –el gasto es de aquella jurisdicción donde se realiza la actividad–, en los ingresos existen varios criterios posibles de aplicar en cuanto
a su asignación:
a) al lugar donde se concertan las operaciones, asignando éstas a la jurisdicción que origina el derecho a la percepción del ingreso. Éste es un criterio que ha conformado buena parte de la jurisprudencia más tradicional de la Comisión Arbitral.
b) al lugar de entrega de los bienes, que puede coincidir con el domicilio del
vendedor o el domicilio del comprador. Existe algún fallo de la Comisión
que ha atribuido ingresos al lugar de entrega de los bienes entendido en
el primer sentido;
c) el domicilio del comprador que se selecciona con el ánimo de identificar
al lugar de utilización económica de los bienes o de destino final, criterio
sostenido por las jurisdicciones del interior del pais.
La elección de uno u otro criterio plantea un conflicto de objetivos entre
la necesaria estabilidad jurídica y la equidad.
La seguridad jurídica aparece claramente asociada a criterios tales como
Las cuestiones de atribución de ingresos
El primer conflicto en materia de atribución de ingresos8 se planteó con
la denominadas ventas por correspondencia, es decir aquellas operaciones
que se producen sin que se verifique desplazamiento del comprador al domicilio del vendedor sino que la venta se produce por una comunicación telefónica, postal o similar.
Sobre el tema la Comisión Arbitral dictó en 1968 la Resolución 3 por la
que declaró que las ventas realizadas de esta manera no estaban alcanzadas
por el Convenio por cuanto no se verifica la presencia del sujeto pasivo en la
jurisdicción del vendedor, de forma tal que los ingresos debían atribuirse enteramente a la jurisdicción del vendedor. La Comisión sostuvo en este caso
que faltaba el requisito del sustento territorial que viene dado por el ejercicio
de actividad en una jurisdicción para hacer procedente la obligación tributaria
que ella pretende imponer (es un tema que reaparece en las discusiones del
Convenio de Córdoba).
Sin embargo el fallo fue revocado en apelación bajo la tesis –siempre presente en las discusiones en materia de atribución de ingresos– que la riqueza
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emana de la jurisdicción del adquirente. Esto supuso que aun cuando no
existe ningún tipo de actividad en la jurisdicción del vendedor ya que en este
caso sólo mediaba una comunicación telefónica o cablegráfica, cabe aplicar
el Convenio y atribuir ingresos a la jurisdicción del domicilio del comprador9.
Finalmente la modificación del Convenio en 1977 terminó convalidando la
tesis de las jurisdicciones del domicilio del comprador, adjudicándoles el total de los ingresos incluso bajo una redacción10 que abrió la puerta para una
discusión posterior más vasta vinculada a la atribución de ingresos en general.
1. Con la tesis sustentada debería concluirse que aunque el vendedor desarrolle actividad dentro de un solo ámbito territorial (por ejemplo, fabricación, venta, entrega y cobranza en la ciudad de Buenos Aires) ese sujeto estaría comprendido dentro de las regulaciones del Convenio
Multilateral, cuando estrictamente interpretado se trata de un contribuyente puro de dicha jurisdicción. Se trata de una tesis que en rigor, implica la aplicación del Convenio aún cuando no se den los presupuestos
de sustento territorial dados por la actuación del contribuyente en la jurisdicción que pretende gravarlo, y que ya fue planteada por las provincias del interior en la discusión de los ingresos por correspondencia y en
las discusiones de Córdoba sobre el ámbito de aplicación de los regímenes especiales.
2. Se ha dicho en otra sección, que el criterio obliga al vendedor a atribuir
ingresos por meras presunciones o hipótesis sobre el lugar de destino,
lo cual afecta la transparencia y estabilidad de la aplicación de las normas.
3. Finalmente, desnaturaliza la desgravación que la ciudad de Buenos Aires
había otorgado en el caso especial considerado, a la industria conforme a
las pautas del Pacto Fiscal por la particular modalidad con la que han
aplicado esta exención las provincias.
El intento de modificación del Convenio en Córdoba (1988)
Aquí se planteó con toda intensidad la polémica sobre los criterios para la
atribución en el régimen general de los ingresos. El Acuerdo no ha sido aún
ratificado sobre todo por las jurisdicciones más importantes con la excepción
de Córdoba.
El Convenio de Córdoba resolvió en la materia que el ingreso proviene de
la jurisdicción de la utilización económica del bien, donde se efectuó la entrega o en el domicilio del adquirente, siempre que el vendedor haya ejercido actividad en ella.11 Esto es, un criterio claramente opuesto al lugar de concertación que se entendía, había prevalecido hasta entonces.
La jurisprudencia de los organismos del Convenio
El criterio más tradicional de atribución de ingresos de la Comisión ha sido el de adjudicar los mismos al lugar de concertación de las operaciones
aun cuando hay algún caso donde por la modalidad operativa tal atribución
se hizo al lugar de entrega de la mercadería (IKA Renault en ventas a concesionarios).
Una jurisprudencia relativamente reciente de la Comisión Arbitral modifica los criterios de atribución de ingresos en la línea de lo establecido en el
Convenio de Córdoba.
En el caso Siderca c/Neuquén y otras, la Comisión Arbitral resolvió atribuir los ingresos en una operación de venta de tubos con destino a la actividad petrolera –específicamente YPF– concertada en Capital Federal y con
puesta a disposición del producto en la planta de la empresa en la localidad
de Campana, provincia de Buenos Aires,12 a las jurisdicciones donde presuntamente se verificará la utilización económica. Para justificar esta posición se sostuvo que el cliente dejaba indicado en las autorizaciones de entrega el lugar o dependencia que había solicitado el producto, un aspecto
irrelevante para la empresa vendedora, cuya actuación se limitaba a poner a
disposición del adquirente, en su planta, los materiales adquiridos. Por lo
demás, claramente las dependencias internas solicitantes de los pedidos que
figuran en los documentos no necesariamente identifican el lugar de utilización económica puesto que se trata de dependencias administrativas internas de la petrolera que atienden yacimientos localizados en más de una provincia.13
El caso tiene varias connotaciones:
No es sin embargo el tema de este caso en particular y de la industria en
general el que debe ser objeto de preocupación, ya que se trata de una actividad destinada a desaparecer de la esfera de imposición del impuesto o del
que lo reemplace. El problema radica en los criterios de atribución de ingresos y el ámbito de aplicación del Convenio, que crecientemente invade el poder tributario propio de la jurisdicción.
El proyecto de Convenio del Gobierno Nacional
El gobierno nacional ha elaborado junto con un proyecto de un nuevo impuesto a las ventas minoristas que presenta como alternativa al actual impuesto sobre los ingresos brutos, una propuesta de Convenio. Dicha propuesta encuentra su necesidad –en rigor un impuesto a las ventas minoristas
minimiza los problemas de superposición de impuestos por lo cual no se requeriría de ningún arreglo en la materia– por el régimen de percepciones que
se proyecta aplicar para asegurar la recaudación14.
Lo que interesa destacar es que el régimen de Convenio que se ha propuesto atribuye los Ingresos al domicilio del comprador de los bienes o servicios, lo cual inocultablemente afecta los recursos de la ciudad de Buenos Aires y de la provincia de Buenos Aires. Lo más probable sin embargo,
teniendo en cuenta las reales dificultades para que el agente de recaudación
pueda discriminar ventas minoristas por jurisdicción, es que se terminará
estableciendo un arreglo arbitrario con coeficientes de distribución que como
ocurre en otros mecanismos de reparto, discriminen contra las jurisdicciones
mayores.
314
4. LOS AGENTES DE RECAUDACIÓN
Ha cobrado creciente importancia en los últimos tiempos la figura de los
agentes de recaudación. Primero, el gobierno nacional ha comenzado a utilizar con amplitud estos sistemas, muy en particular la figura de los agentes
de percepción, que ahora están comenzando a extenderse en las administraciones tributarias provinciales.
La aparición de estos mecanismos a nivel de las jurisdicciones provinciales agrega nuevos problemas a los que de por sí tienen estos sistemas cuando
funcionan centralizadamente. En este último caso se reconocen las dificultades administrativas para que el estado se garantice el ingreso de los montos
retenidos o percibidos15 sin que se acumule una enorme masa de saldos a favor del contribuyente retenido o percibido. Pero el tema es que cuando se intenta implementar esos sistemas a nivel de las jurisdicciones, principalmente
en el impuesto sobre los ingresos brutos para contribuyentes con actividad
en varias jurisdicciones, aparecen nuevas dificultades, y en especial se reaviva la posibilidad de una superposición impositiva que de algún modo se había resuelto con el Convenio. Por ello se hace más perentoria la necesidad de
establecer algún tipo de coordinación para evitar una abusiva carga administrativa a quienes se exige que actúen como agentes de recaudación.
Los principales problemas que existen se refieren a la heterogeneidad de
las normas aplicables y a la diversidad de los criterios de atribución, que
pueden dar lugar a la superposición de percepciones sobre una misma operación gravada.
315
Comisión Arbitral estableció que sólo podrían aplicar percepciones las jurisdicciones del lugar de entrega (criterio que aplica la Capital Federal y que a
veces dependiendo de la modalidad del sector, coincide con el lugar de origen
y en otras con el domicilio del comprador), pero la falta de acuerdo entre las
jurisdicciones terminó abortando esa norma.
La territorialidad en la designación de los agentes de
recaudación
Existe una marcada diversidad a la hora de la designación de los agentes
de recaudación. Buenos Aires designa a quienes poseen sucursales, agencias, etc. o realizan algún tipo de actividad a través de corredores, comisionistas y otros pero La Pampa puede designar como tal a quien, aun a pesar
de no reunir esos requisitos, efectúa alguna venta en esa provincia.
A este respecto, una cuestión de importancia se produce cuando se designan agentes de recaudación a empresas que no tienen establecimiento en
la jurisdicción que pretende imponer esa carga tributaria. Existen fundadas
dudas de la obligatoriedad de tal designación si la empresa no tiene sucursal
u otro tipo de establecimiento en la provincia. Pero más importante es puntualizar las dificultades que tendrá esa jurisdicción en cuanto al control de
la actuación de los agentes que no cuentan con esos establecimientos en la
misma. Sea porque las provincias encuentren dificultades para exigir que se
actúe como agente de recaudación o porque cuando no existe esa dificultad
resulte materialmente difícil de realizar el control, lo cierto es que ésta parece ser una dificultad de orden mayor.
El ámbito de aplicación de los sistemas de percepción
Gran heterogeneidad en la instrumentación de los regímenes
No existe homogeneidad de pautas para definir qué criterios de atribución se utilizan para asignar las recaudaciones ingresadas por percepciones;
algunas jurisdicciones como Capital Federal circunscriben la percepción a la
jurisdicción de entrega, pero otras provincias como Buenos Aires extienden
la percepción a todas las operaciones de las empresas que cuenten con establecimientos permanentes en la provincia (lo cual implica aplicar percepciones con base en el principio de origen). Finalmente otras no fijan demasiadas
limitaciones y sólo exigen que se trate de contribuyentes de la jurisdicción
aun cuando no se tenga establecimiento ni domicilio en la misma.
Esto provoca una acumulación de percepciones para un mismo sujeto y
para una misma operación, muy en particular cuando se aplica un criterio
como el de la provincia de Buenos Aires. Siempre que un determinado régimen siga el principio de origen como es el caso de esa jurisdicción, existirá
superposición salvo que la otras jurisdicciones se inhiban de efectuar percepciones sobre esas operaciones. El resultado es la acumulación de saldos
a favor del contribuyente, probablemente difíciles de hacer efectivos y en
otros casos la apropiación lisa y llana de impuestos que debieran ingresar a
otras jurisdícciones.16
Si se quisiera dotar de una cierta racionalidad al régimen debiera prevalecer el principio de aplicar una sola percepción por cada transacción, lo que
supondría la adopción de un único criterio por parte de cada provincia. La
Si uno de los propósitos y tal vez principales méritos del Convenio había
sido el de coordinar y armonizar la legislación aplicable en el impuesto para
beneficio del contribuyente, la variedad de la legislación sobre los agentes de
recaudación complica notoriamente la actuación de quienes son designados
como tales. Valgan algunos ejemplos sobre el tema:
a) Diferencias en la definición de la base imponible sobre la cual aplicar las
percepciones o retenciones. Algunas jurisdicciones excluían a los impuestos nacionales discriminados (Mendoza), otras los impuestos nacionales,
otras sólo el IVA y otras agregan a esto último las devoluciones y descuentos.
b) Diferencias en las alícuotas aplicables
c) Ingreso. Aquí también existen criterios divergentes. Algunas jurisdicciones (Buenos Aires y Capital) han previsto la posibilidad de que el agente
opte por el criterio de lo percibido (cobranzas efectuadas) o de lo devengado (facturación), pero otras han regulado uno u otro criterio para practicar e ingresar las percepciones (Mendoza, Corrientes y La Pampa han optado por el criterio de lo devengado).17 Las divergencias también se
presentan en cuanto a las fechas de depósito de los importes retenidos o
percibidos.
316
d) Los pagos a cuenta. Falta de homogeneidad en cuanto al cómputo de la
percepción como pago a cuenta. Algunas jurisdicciones permiten el cómputo con el exclusivo requisito que la percepción se encuentre facturada
(Mendoza, Santiago del Estero) pero otras la condicionan al momento en
que la misma se encuentre abonada.
No son éstas todas las diferencias que se encuentran entre los regímenes.
Pero las expuestas permiten vislumbrar la carga administrativa que los actuales sistemas imponen al contribuyente. La generación de saldos a favor,
la posibilidad de apropiarse de fondos que corresponden a otras jurisdicciones, las dificultades administrativas de quienes deben actuar como agentes
de recaudación, entre otras, están indicando problemas que plantean la necesidad de regular la aplicación de estos institutos.
Como siempre ocurre en este impuesto, es central la definición del ámbito de aplicación de los sistemas de percepción que delimitará las jurisdicciones que podrán aplicar tales mecanismos.
Si existiera algún instrumento que administrativamente permitiera al
agente de recaudación percibir los importes de impuestos que corresponden
a cada jurisdicción y no más de esos importes no existiría la posibilidad de
que se generaran saldos a favor. Éste es un problema de importancia teniendo en cuenta que la devolución de los importes retenidos o percibidos en exceso no es directa. El agente de recaudación percibiría exclusivamente lo que
corresponde –en este caso según los coeficientes de atribución que surgen
por aplicación del Convenio– a cada jurisdicción, con lo cual no habría problemas de superposición.
Esto no es fácil de implementar ya que quien actúa como agente de recaudación debería conocer por anticipado la situación en materia de Convenio de cada uno de sus clientes. El problema se agrava cuando se agregan
otras jurisdicciones con una pretensión similar sobre la misma transacción,
se potencia entonces la posibilidad de existencia de saldos a favor del contribuyente y se incrementa la carga administrativa si los sistemas no son uniformes. La solución es limitar la aplicación de percepciones o retenciones definiendo un ámbito de aplicación de tales sistemas.
Y aquí surge la posibilidad de permitir percepciones según el lugar de entrega (que es la opción elegida por la ciudad de Buenos Aires), el lugar de origen (propia del régimen de Buenos Aires), y el del domicilio del adquirente
(que caracteriza a la pretensión de las jurisdicciones del interior). Como se ve
nuevamente una reaparición de los temas ya señalados en materia de Convenio.
La posibilidad de que exista ese tipo de regulación será directamente proporcional a las dificultades para uniformar los regímenes de percepción y para establecer mecanismos aceitados de devolución de los eventuales saldos a
favor de los contribuyentes. En la medida que exista progreso en ambos sentidos, será menor la presión para establecer una regulación que acote las
percepciones a una sola jurisdicción que permite de algún modo, atender objetivos similares.
317
5. LA TASA MUNICIPAL SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
El tributo de inspección, seguridad e higiene es aplicado a nivel municipal por los servicios de inspección, seguridad y salubridad efectuados en comercios, industrias y entes prestadores de servicios, incluidos los públicos.
Es el segundo tributo en orden de importancia entre los recursos propios de
los municipios –el primero son las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria–.
El tributo está definido como una tasa, destinada presuntamente a retribuir los servicios prestados por la municipalidades; sin embargo, está estructurado y establecido a niveles que guardan poca relación con los servicios en cuestión por lo que asumen todas las características de verdaderos
impuestos. Más aún una característica esencial para la configuración de la
“prestación de servicio”, como lo es la existencia de local habilitado por los
sujetos alcanzados por el tributo, no siempre aparece incorporada en las
normas locales que definen el hecho imponible.
Vale la pena señalar que en el Pacto Federal no hubo mención expresa a
la Tasa de Seguridad e Higiene. Sorprende esta omisión teniendo en cuenta
que en no pocos casos, los gobiernos municipales practican una verdadera
persecución sobre la actividad productiva ya que encuentran allí un medio
fácil para viabilizar una menor presión impositiva sobre otros sectores.
La situación en cuanto a las características del tributo es variada aun
cuando en los últimos años las municipalidades han tendido a seleccionar
una base imponible que replica a la del impuesto sobre los ingresos brutos.
La tasa en cuestión puede adoptar como base imponible los “ingresos brutos” que es la más usual, en otros casos el “personal empleado” y finalmente
la “superficie del local o establecimiento habilitado”. Los efectos en términos
de asignación dependen de la base seleccionada: se trata de un impuesto sobre la producción como puede ocurrir en algunos casos cuando la base elegida son los ingresos brutos y sobre la mano de obra si es la segunda o el capital si es la última.
Las ordenanzas fiscales que plantean como base imponible a los ingresos
brutos son las más objetadas. En estos casos la tasa reproduce casi íntegramente el impuesto y los contribuyentes cuentan con la posibilidad de recurrir a los organismos del Convenio Multilateral, cuyo texto se aplica en la
materia si en la provincia de que se trate no existe acuerdo intermunicipal
para la distribución de la tasa.
En la provincia de Buenos Aires, los partidos de Avellaneda, Bahía Blanca, Berazategui, Berisso, Florencio Varela, General Pueyrredón, San Martín,
General Sarmiento, La Matanza, Lanús, Quilmes y Vicente López aplican esta base. Rosario, la ciudad de Córdoba, por citar otros importantes centros,
también lo hacen. Sólo Tigre, San Isidro y Almirante Brown, entre los municipios grandes, gravan según el personal ocupado.
Analizando el caso más habitual –base imponible dada por los ingresos
brutos– puede puntualizarse:
1. El hecho imponible copia literalmente al del impuesto provincial sobre Ingresos Brutos estando en la mayoría de los casos configurado por “el ejer-
318
cicio de actividad realizada a título oneroso”. En la provincia de Buenos
Aires se exige la existencia de local habilitado para estar alcanzado por la
tasa de Seguridad e Higiene lo que por ejemplo, no ocurre en el caso de la
provincia de Córdoba.
Resulta difícil concebir la realización de servicios de salubridad e higiene
si no se dispone de establecimiento habilitado que los municipios controlen y habiliten por lo que tal requisito parece esencial para la configuración del gravamen.
2. El tributo tiene pues todos los vicios del impuesto sobre los ingresos brutos, que en muchos casos opera como un auténtico impuesto a la producción.
En verdad la jurisdicciones municipales han encontrado en el mismo, sobre todo cuando hay actividades productivas o una cadena de distribución mayorista allí localizada, un fácil medio para hacerse de recursos
gravando consumos o actividad de otras jurisdicciones municipales. Incluso ocurre que hasta se vaya más allá del propio impuesto del que copia su estructura, en el sentido que no respeta el “principio de territorialidad” según el cual las facultades tributarias de los gobiernos locales
deben ser ejercidas sobre hecho económicos que no trasciendan los límites de la propia jurisdicción.
Así por ejemplo, varias municipalidades donde las empresas de combustibles tienen radicadas plantas de despacho, pretenden gravar con la tasa de Seguridad e Higiene el total de despachos cuando la venta atribuible al propio municipio es una proporción mínima de los despachos. Algo
similar ocurre con los distribuidores. Incluso ha ocurrido un caso donde
un municipio pretendió gravar la renta financiera con origen en el extranjero de una entidad bancaria.
3. Hay casos donde se gravan las exportaciones –un aspecto en el cual no
se ha copiado la estructura del impuesto sobre los ingresos brutos–. Tratándose de una tasa retributiva de servicios tal excepción no tendría lugar pero el carácter de verdadero impuesto que tiene la tasa de Seguridad
e Higiene, sin relación con el servicio prestado, afecta la competitividad.
De esta manera se amplifican los problemas de piramidación de la carga
impositiva que provoca el impuesto sobre los ingresos brutos.
4. Para el tratamiento de los contribuyentes que operan en más de una jurisdicción municipal está previsto en ausencia de un acuerdo intermunicipal que regule específicamente el tema –circunstancia que se da en todas la provincias– la aplicación de las disposiciones del Convenio
Multilateral. El objeto de esta previsión es precisamente atender los problemas planteados en el punto 2, es decir intentar acotar el ejercicio del
poder tributario municipal a los hechos económicos que se realicen en
sus límites geográficos, sin que a un contribuyente le resulte más gravoso
actuar interjurisdiccionalmente que hacerlo en un solo municipio.
En la aplicación supletoria del Convenio han surgido varios problemas.
El primero es que los municipios han objetado la aplicabilidad del Convenio aun cuando la provincia haya adherido al mismo. La discusión está
vinculada al carácter de autónomo que tales entes se arrogan, sobre todo
319
teniendo en cuenta que varias constituciones provinciales le han reconocido tal carácter. Ha habido aquí incluso una jurisprudencia cambiante
de la Corte Suprema de la Nación, en un primer momento más predispuesta a aceptar la autonomía municipal aun cuando en sus últimos
pronunciamientos se han manifestado de modo más restrictivo. Cualquiera sea el caso es una cuestión abierta que limita la aplicabilidad de
una herramienta cuyo propósito es acotar el poder tributario municipal a
hechos económicos que se realicen en su ámbito.
En segundo lugar existe una imposibilidad de aplicar el Convenio cuando
las municipalidades utilizan una diferente definición de la base imponible
para la aplicación de sus tributos. Literalmente el convenio está concebido para distribuir ingresos brutos pero no para actuar cuando un municipio ha optado por tal definición y otro por el personal empleado. En
consecuencia estos entes tendrían así un fácil mecanismo para eludir la
aplicación de tal arreglo ser así lo desearan. Incluso ha ocurrido en un
reciente caso ante la Comisión Arbitral (Mosconi contra la Municipalidad
de Salta) en que la prematura presentación del contribuyente según el reglamento procesal de la Comisión, permitió al fisco local modificar la base
imponible e inhabilitar el recurso ante el organismo.
Si bien se trata de un problema que ha sido mencionado para evitar la
aplicabilidad del Convenio, una posible vía de solución es recurrir a la
Resolución General Nº 21 de la Comisión Arbitral que tiene establecido
para las provincias que, cuando la base imponible se determine de diversas formas “deberá tomarse siempre como base de distribución los ingresos brutos totales del contribuyente”. Tal interpretación podría extenderse al caso municipal y salvar así el problema comentado.
En tercer término la presencia de una jurisprudencia que no siempre ha
ido en un solo sentido. Al respecto, el artículo 35 que está destinado a
municipios establece que cuando se verifica actividad en más de una jurisdicción municipal, cada uno de estos municipios no podrá tomar como
base imponible más que el conjunto de los ingresos atribuidos a dicha
provincia ni más que el monto máximo que le resulte atribuible al municipio por aplicación de las disposiciones del Convenio o del convenio intermunicipal específico si lo hubiere. Pero también habilita a gravar la totalidad de los ingresos brutos de la provincia al municipio donde el
contribuyente tenga el único establecimiento habilitado en la provincia.
Los mayores problemas se plantean cuando no se exige el requisito del local habilitado a los efectos de la configuración de hecho gravado. En algunos casos (Gillete contra Municipalidad de la ciudad de Córdoba) la Comisión Arbitral habilitó a la Municipalidad de la ciudad de Córdoba a gravar
la totalidad de los ingresos brutos atribuibles a la provincia de Córdoba
en razón de que el contribuyente no había acreeditado realizar actividades
gravadas en otros municipios de la provincia ni estar inscripto como contribuyente de gravamen análogo en ellas. Pero ese fallo fue posteriormente
revocado en la apelación, bajo el concepto de que como la firma sostenía
desarrollar actividades en otros municipios de la provincia, el de la ciudad
Capital no podía pretender el 100% de los ingresos atribuibles a la provincia, sino la porción que le corresponde por aplicación del Convenio.
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3,5
AFJP
Comuni- Opera- Seguros Servicios
caciones ciones
a las
finanempresas
cieras
Transporte
Agrope- Minas y Petróleo Manufac- Refinerías Electrici- Cons- Comercio Comercio Venta de
cuaria canteras y gas turera de petró dad, gas trucción mayomino- combusleo/ma- y agua
rista
rista
tible
yoristas
Construcción, comercio y servicios
Industria
Sector primario
CUADRO 1
TRATAMIENTO DE LAS DIVERSAS ACTIVIDADES EN INGRESOS BRUTOS
5. Las alícuotas con las que se aplican estos tributos son elevadas, con la
alícuota general que frecuentemente se sitúa cerca del 1% de los ingresos
brutos gravados. Se trata pues de alícuotas que son un tercio de la que
aplican las provincias, lo que potencia la piramidación de estos tributos
que para los efectos de asignación deben observarse conjuntamente.
En general la estructura de alícuotas en la tasa de Seguridad e Higiene es
parecida a la del impuesto sobre los ingresos brutos, con niveles menores
para la actividad industrial, algo superiores para el comercio mayorista y
minorista y crecientes para la actividad de los servicios. Es interesante
mencionar en este último sentido que en algunos casos se ha producido
un fenómeno similar al verificado con las provincias en cuanto a la interpretación del concepto de “ventas al consumidor final”, que ha llevado a
algunos municipios a interpretar como tales a las ventas de la industria,
que se ven en consecuencia, obligadas a tributar a alícuotas superiores a
las tradicionales.
Compraventa
de
divisas
Sin embargo en los últimos fallos de la Comisión ha tendido a predominar la primera interpretación, bajo el argumento de que el contribuyente
es quien debe probar la realización de actividad. La cuestión central se
refiere a quién carga con el peso de la prueba: si es el contribuyente el
que debe probar que realiza actividad en otras jurisdicciones municipales
–interpretación que predomina en los últimos fallos y que está en línea
con el primero de los comentados– o si por el contrario debe restringirse
la potestad tributaria local a hechos desarrollados en el ámbito municipal
–como ocurrió en la interpretación que revisó el caso Gillette–.
321
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Buenos Aires
Catamarca
C. de Bs. As.
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquen
Río Negro
Salta
San Luis
San Juan
Santa Fe
Santa Cruz
S. del Estero
General
320
322
1. Excepto por las ventas a consumidores finales y siempre que el establecimiento industrial esté radicado en la jurisdicción de que se trate. 2. El transporte
terrestre de pasajeros interjurisdiccional de larga y media distancia está gravado con una alícuota del 1,5. 3. Las ventas mayoristas y minoristas de alimentos
están gravadas al 1,5 % si son realizadas por el propio fabricante. 4. La industraliazición de combustibles líquidos y gas natural con expendio al público está
gravada al 1%. 5. Excepto las ventas a consumidores finales. 6. Se encuentran exentas las empresas de la construcción. 7. La producción de bienes de capital
está exenta. 8. Desde el 31-12-98 estarán exentas las empresas de construcción radicadas en la provincia. 9. La alícuota se aplica a gas y electricidad. Están
exentas las ventas destinadas al sector primario, industrial y comercial. 10. Excepto comercialización de automotores y vehículos de carga y maquinaria para el
sector agrícola. 11. Con la excepción del transporte de pasajeros urbanos que tributa con una alícuota del 1,6%. 12. Con la excepción de los productos alimenticios que tributan con una alícuota del 1,6%. 13. No están alcanzadas por la excención las prestaciones relacionadas con la construcción ni aquellas empresas
con menos de 3 empleados. 14. 0% para la electricidad y 3% para agua (excepto para riego)y gas. 15. Excepto refacción y reparaciones. 16. Excepto el transporte de pasajeros (de corta, media y larga distancia) salvo taxis, que está gravado al 1,75%. 17. No se aplica para el agua potable. 18. Exenciones para la elaboración industrial de productos frutihortícolas, industria frigorífica y elaboración de pescados. 19. Excepto artículos de primera necesidad (tasa del 1,8%), venta de semillas y abonos (1,8%). 20. Excepto las prestaciones relacionadas con la construcción. 21. Si los servicios son prestados exclusivamente por compañías
de seguros (pero no por intermediarios). 22. La comercialización siempre que no sea el propio productor de productos agrícolas y ganaderos, está alcanzado con
una alícuota del 0,225%. 23. Aún están gravadas al 1,5% la fabricación de productos químicos, las refinerías, la elaboración de maquinarias y equipos, de material de transporte, la industria de bebidas,entre las principales. 24. Está desgravada únicamente la construcción de inmuebles para vivienda. 25. Excepto
ventas de gas oil. 26. Sólo está desgravada la fabricación y refinación de azúcar, de productos y repuestos mecánicos, de maquinaria para fabricar metales, y la
elaboración y envasado de hortalizas, frutas y legumbres. 27. Está desgravada la construcción de inmuebles efectuada con fondos públicos.
5
–
2,5
0
2,5
3
5
021
5
01
2,5
3
Comuni- Opera- Seguros Servicios
caciones ciones
a las
finanempresas
cieras
Transporte
2,5
3
3,525
–
2,5
3-4,5
2,5
3-4,5
2,527
020
2,5
0
0
1
1,828
01-126
1,4
2
0
0
0
0
2,5
3
Tucumán
T. del Fuego
Industria
Agrope- Minas y Petróleo Manufac- Refinerías Electrici- Cons- Comercio Comercio Venta de
cuaria canteras y gas turera de petró dad, gas trucción mayomino- combusleo/ma- y agua
rista
rista
tible
yoristas
Sector primario
General
CUADRO 1 (Cont.)
Construcción, comercio y servicios
AFJP
Compraventa
de
divisas
323
NOTAS
1. Cuando se dice adhesión al pacto debe entenderse la filosofía reformista de éste. Dentro de la misma sin duda se ubica la provincia de Córdoba que no adhirió expresamente pero introdujo modificaciones impositivas en línea con los acuerdos del
pacto.
2. El cambio en el tratamiento de la industria por parte de la ciudad de Buenos Aires plantea, en este sentido, una nueva cuestión, ya que bajo el nuevo planteo las ventas de la industria en dicho ámbito estarán gravadas, con lo cual también puede caer
el beneficio de la provincia de Buenos Aires respecto a los establecimientos industriales de su jurisdicción que realicen ventas en la ciudad de Buenos Aires.
3. El propósito del Convenio Multilateral es precisamente evitar que le resulte más
gravoso a un contribuyente actuar interjurisdiccionalmente que hacerlo en una sola
jurisdicción.
4. En la Argentina es posible que se le haya dado demasiada importancia a estos
argumentos de superposición de impuestos, que han propiciado la centralización de
facultades tributarias en la Nación, y han vaciado de fuentes tributarias a los gobiernos provinciales –y a partir de ellos los municipales–. Esto ha tenido efectos en el funcionamiento de los gobiernos locales que se han acostumbrado a los recursos que provienen desde afuera con una acentuada separación entre las decisiones de gasto y de
impuestos. En Estados Unidos existe a nivel estadual un impuesto a las ventas minoristas que no está exento de los problemas de superposición impositiva. Algo similar
ocurre en Canadá con una estructura del impuesto estadual con un peso predominante de la etapa de comercialización mayorista. Sin embargo no preocupan los problemas de superposición impositiva, al menos con la intensidad que se observa en la Argentina –nótese que aun con la estructura del impuesto al consumo final que ha
presentado el gobierno nacional como alternativa a ingresos brutos aparece un proyecto de convenio.
5. Por ejemplo, que las jurisdicciones graven según el lugar de destino de los bienes o servicios o inversamente que apliquen sus impuestos por el principio de origen
pero en tanto los contribuyentes tengan establecimiento permanente en las mismas.
Éste es el método elegido en la relación entre países en el impuesto a la renta o ganancias donde se dispone la exención de los ingresos originados en otro país a condición
de reciprocidad.
6. Por ejemplo, el Convenio tiene regímenes especiales para la actividad de la construcción, financiera y de seguros, profesionales liberales y producción primaria regional.
7. En rigor los creadores del Convenio hablaban de los costos como el verdadero
criterio de atribución, porque se decía que no presentaba grandes dificultades de determinación en la mayoría de las empresas que ejercen actividad en las jurisdicciones,
siendo relativamente fácil de obtener de los asientos contables.
8. Nunca hubo conflicto para atribuir ingresos a la jurisdicción del domicilio del
comprador cuando las operaciones son producto de la actividad de sucursales, agencias o de viajantes del vendedor de las mismas, un componente que hace a la configuración del sustento territorial.
9. En rigor, las jurisdicciones del interior sostienen que el sustento territorial
cuando la operación se cierra por estas vías viene dado por determinados gastos que
realiza el vendedor y que atraen al comprador como por ejemplo publicidad en diarios
de circulación nacional. Nuevamente aparecen, dada la vaguedad de esta interpretación, los aspectos vinculados a la seguridad jurídica en la interpretación del Convenio:
un gasto de publicidad hasta realizado circunstancialmente, podría generar un conflicto interpretativo en cuanto a la asignación de ingresos.
10. La modificación señalada implicó la siguiente incorporación como párrafo final
324
325
del artículo 1: Cuando se hayan realizado gastos de cualquier naturaleza, aunque no
sean computables a los efectos del artículo 3, pero vinculados con las actividades que
realice el contribuyente, tales actividades estarán comprendidas en las disposiciones
de este convenio, cualquiera sea el medio utilizado para formalizar la operación que
origina el ingreso (correspondencia, telégrafo, teletipo, teléfono, etc.). La vaguedad del
párrafo resulta de la generalidad con la que se identifican los medios admisibles de
formalización de la operación aun cuando inocultablemente el sentido es abarcar las
operaciones por correspondencia.
11. Debe señalarse que la modificación del Convenio aún no sancionada sólo innovó en este aspecto, manteniendo los criterios de atribución ya vigentes para las ventas
por correspondencia, y las realizadas por medio de corredores u otros intemediarios y
sucursales.
12. Según el contrato de suministro, la empresa pone a disposición de YPF los tubos en la planta de Campana quedando a cargo de esta empresa el traslado posterior.
13. En realidad lo que ocurrirá es que aquellas jurisdicciones donde se encuentren
esas dependencias internas se apropiarán de ingresos que con el sentido que quiere
dársele al fallo, pertenecen a las jurisdicciones de radicación de los yacimientos (por
ejemplo, la administración Plaza Huincul que figura como lugar de destino es una dependencia interna que nuclea yacimientos de las provincias de Mendoza, Neuquén, La
Pampa y Río Negro).
14. Ver al respecto una discusión mas detallada en el capítulo 6.
15. Se ha hablado en este sentido de la utilización de cheques fiscales librados exclusivamente a los fines de abonar las retenciones o percepciones y cuya única finalidad sería precisamente cancelar las obligaciones emergentes de los impuestos retenidos o percibidos. Sin embargo hasta ahora ello no ha sido posible de implementar.
16. El régimen actual de Buenos Aires permite las percepciones a un contribuyente de Convenio con alguna actividad en la jurisdicción. Como no hay relación entre el
monto percibido y la obligación tributarla del comprador para con esa jurisdicción
(cuestión administrativamente imposible de conocer para el vendedor) aparecen saldos
a favor. La provincia de Buenos Aires aún no cuenta con un sistema aceitado de devolución inmediata de estos saldos a favor y lo más grave es que tal sistema no parece
fácil de implementar. De hecho en el Convenio no funcionan los mecanismos de remisión de impuestos.
17. Sea porque está específicamente así regulado o porque el percibido es difícil de
implementar, el hecho es que el criterio prevaleciente de lo devengado debería al menos permitir descontar las facturas incobrables.
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Aires, 1993.
CAPÍTULO 11
Alternativas para estructurar y
coordinar la imposición al consumo
entre distintos niveles de gobierno
Oscar Libonatti
1. CONSIDERACIONES GENERALES
Existen básicamente cuatro alternativas para estructurar un impuesto al
consumo. Ellas son:
a)
b)
c)
d)
Impuesto a las ventas finales
Impuesto al valor agregado tipo consumo
Flat-tax o propuesta “Hall-Rabushka”
Impuesto al consumo personal
Las primeras dos variantes actúan como impuestos sobre las transacciones, mientras que las dos últimas son impuestos sobre las personas físicas y
jurídicas en el caso del flat-tax y exclusivamente sobre personas físicas en la
alternativa d). Todas ellas comparten el rasgo esencial de la imposición al
consumo que es la eliminación del sesgo contra la inversión. La elección entre alguna de estas alternativas dependerá, en consecuencia, de aspectos
prácticos referidos a cómo se diseñan e implementan los gravámenes en
cuestión y las dificultades que estos pasos plantean:
1. Por un lado al propio fisco que enfrentará distintos costos para recaudar
y fiscalizar las distintas variantes de imposición al consumo, y distintos
niveles de riesgo de evasión y elusión impositivos.
2. Por otro lado al contribuyente, para quien las alternativas no necesariamente serán equivalentes en términos de los recursos (tiempo y dinero)
que le demande el cumplir correcta y voluntariamente con las obligaciones formales y reales emergentes de las distintas mecánicas de liquidación y pago que plantea cada alternativa.
Asimismo las alternativas reseñadas tampoco son homogéneas en cuanto a reflejar de igual modo la “capacidad de pago” del contribuyente, de manera que en términos de la equidad, no es indistinto optar por una u otra
entre estas cuatro formas de organizar la imposición al consumo.
Un último aspecto de especial relevancia en un país federal está dado por
328
329
ALTERNATIVAS PARA ESTRUCTURAR Y COORDINAR
la distinta flexibilidad y aptitud que presentan estas alternativas para permitir compartir y armonizar la imposición al consumo entre distintos niveles de
gobierno, sin que ello implique incurrir en costos de coordinación desmedidos y/o en restricciones excesivas sobre el grado de autonomía tributaria de
cada jurisdicción.
El objetivo de este capítulo es precisamente el de evaluar las ventajas y
desventajas de cada una de las formas de imposición al consumo mencionadas como alternativas de sustitución de la imposición provincial a los Ingresos Brutos que, según ha sido analizado en el capítulo 5, ha quedado inconclusa respecto del objetivo original (instrumentar una imposición provincial
sobre el consumo) y con un grado de hibridez tal que incluso hace menos deseable la situación actualmente vigente que la existente con anterioridad a
las modificaciones desatadas por los sucesivos Pactos Fiscales Nación-Provincias. Conviene pues efectuar un breve repaso de las características básicas de las alternativas consideradas.
venta final del bien o servicio, el IVA logra este objetivo “por pasos sucesivos”, al gravar el valor agregado de cada una de las etapas de producción y
comercialización por la que transita el bien o servicio en cuestión hasta llegar a la etapa última de venta al consumidor final. En definitiva el precio de
venta final (la base del impuesto a las ventas minoristas) no es otra cosa que
la suma de los valores agregados (base del IVA) en cada una de tales etapas
incluyendo la del vendedor final (etapa minorista).
En el IVA consumo el “valor agregado” a ser gravado en cada etapa está
claramente definido, puesto que tiene que ser exactamente igual al monto
que resulta de la diferencia entre el valor de las ventas y el costo de todas las
compras de insumos y bienes de capital, el único insumo que “no se resta”
es el costo salarial. Sin embargo la forma en que este valor agregado se calcula puede variar, y en teoría ello puede ser realizado en base a tres procedimientos:
Impuesto a las ventas minoristas
Se trata de un gravamen sobre las ventas finales, entendiendo por tales
las que efectúa un responsable inscripto en el impuesto a un no inscripto
(idealmente un consumidor final). Este procedimiento persigue liberar de impuesto a todas las ventas intermedias, puesto que si una firma comprara insumos gravados carecería de la posibilidad de descontar o recuperar el componente impositivo de su precio de compra, consecuentemente éste se
incorporaría como costo en su precio de venta y el impuesto terminaría generando un exceso de imposición (efecto cascada).
En su versión pura es un impuesto sobre las transacciones, aplicado en
una sola etapa (monofásico), que no puede en consecuencia tomar en cuenta o ajustarse a ninguna característica particular del comprador, excepción
hecha de su condición de responsable inscripto. Esencialmente escapa al
ámbito de esta imposición cualquier consideración acerca de la “capacidad
de pago” del comprador, de manera tal que como instrumento redistributivo
su campo de acción se extiende a la eventual liberación total o parcial de la
carga impositiva en el caso de determinados bienes y/o servicios.
Si el diseño del impuesto garantiza la plena eliminación de la base de todas las compras intermedias, y el impuesto recae sobre todos los bienes y
servicios importados y excluye a las exportaciones, se está en presencia de
un impuesto puro sobre el gasto doméstico en bienes y servicios.
Impuesto al valor agregado
Un impuesto al valor agregado, tipo consumo1 y definido en base al principio de destino (grava las importaciones y libera totalmente a las exportaciones) incide exactamente sobre la misma base imponible que el anterior, es
decir sobre el gasto doméstico.
La diferencia entre ambos impuestos radica exclusivamente en la técnica
que emplean para captar la recaudación que genera la base antes aludida.
Mientras el impuesto a las ventas finales lo hace en una sola etapa, la de la
a) El procedimiento de “sustracción”, en el que cada responsable inscripto
periódicamente, en base a sus registros contables, calcula el valor de
ventas y el de las compras a ser deducidas, y obtiene la base imponible
sobre la que aplica la tasa del gravamen. Con este procedimiento el IVA
deja de ser un impuesto al valor agregado generado por cada transacción
efectuada por el responsable inscripto, transformándose en un gravamen
sobre el valor agregado total generado por cada responsable en el ejercicio de su actividad. Desde el punto de vista de la administración y control
tributario ésta no es una diferencia trivial, como se mencionará al hacerse referencia al procedimiento alternativo de “crédito fiscal” para la determinación del IVA.
b) El procedimiento “aditivo”, que como el anterior transforma el IVA en un
impuesto autodeclarado en base a la contabilidad del contribuyente, impidiendo que sea estrictamente un gravamen discriminable por cada
transacción, es decir por cada compra-venta efectuada por un contribuyente registrado. En este caso la “adición” consiste en computar, con la
periodicidad que se establezca, el valor agregado imponible como suma
de los pagos salariales, la ganancia empresaria e intereses pagados, durante tal lapso, aplicando la tasa del IVA al monto resultante.
c) El procedimiento de “crédito fiscal” es el único que permite asimilar al
IVA a un impuesto sobre las transacciones individuales puesto que el
gravamen puede discriminarse por cada compra venta que se realiza. Cada contribuyente inscripto debe cargar y discriminar en la factura el IVA
sobre el precio de venta, que constituye el “débito fiscal” y por lo tanto en
principio una obligación del contribuyente hacia el fisco. A su vez cada
compra que realiza a sus proveedores trae discriminada en la factura el
IVA correspondiente, que constituye para el adquirente un “crédito fiscal” a su favor. Periódicamente (normalmente en forma mensual) el contribuyente calcula la diferencia entre la suma de sus débitos fiscales y la
de sus créditos fiscales, e ingresa al fisco el monto resultante en calidad
de impuesto al valor agregado. Nótese que el valor resultante no es sino
la diferencia entre ventas y compras multiplicada por la tasa de IVA, es
decir idéntica a la que se hubiera obtenido de aplicar directamente el
330
método de sustracción. Sin embargo hay al menos tres grandes diferencias asociadas al método del crédito fiscal: 1) la primera es que al actuar
sobre cada transacción individual permite la existencia de tasas diferenciales de IVA por tipo de producto, sin que ello entorpezca en forma alguna el cálculo de la obligación impositiva. En efecto, cada compra genera
“un” crédito fiscal, perfectamente identificable cualquiera fuere la tasa de
IVA aplicable a esa transacción particular (por ejemplo una distinta de la
tasa general de IVA), lo mismo ocurre con el IVA cargado en cada venta.
Por el contrario el método de sustracción no permite trabajar directamente con tasas diferenciadas de IVA; para poder hacerlo el contribuyente debe incurrir en trabajos administrativos especiales adicionales (identificar y clasificar ventas y compras “con IVA incluido” según la
estructura de tasas diferenciales que exista y calcular la diferencia “promedio” resultante) que además no resultan fáciles de auditar para la administración tributaria. En lo que concierne el método aditivo el mismo
es inaplicable con tasas diferenciadas de IVA; 2) la factura con IVA discriminado requerida en cada transacción sirve como documento probatorio de la legitimidad del crédito fiscal del comprador, pero simultáneamente demuestra la existencia de una obligación fiscal por parte del
vendedor. Es decir que el sistema de crédito genera un incentivo a comprar a contribuyentes inscriptos y produce una oposición de intereses
entre comprador y vendedor en directo beneficio del fisco, tanto en términos de facilitar el cumplimiento voluntario de los contribuyentes como
las tareas de auditoría fiscal; 3) el tercer aspecto en favor del IVA administrado a través del método de crédito es una derivación directa de su
aptitud para trabajar con tasas diferenciadas. En efecto, la posibilidad de
liberar plenamente de IVA a las exportaciones (ello implica no tan sólo
eximir de impuesto al valor agregado del exportador sino reintegrarle el
IVA que hubiera pagado sobre sus compras) es un resultado automático
con este mecanismo, que se obtiene al aplicar tasa cero a las exportaciones (ello implica que el exportador tiene un débito fiscal igual a cero y
derecho a un reembolso equivalente al crédito fiscal emergente de sus
compras gravadas).
Flax-Tax o alternativa Hall-Rabushka
La propuesta original de esta variante de imposición sobre el consumo
fue desarrollada en 1981 por Robert Hall y Alvin Rabushka, y ha ganado en
los Estados Unidos creciente consideración en el contexto de las discusiones
y propuestas de sustitución del Impuesto a las Ganancias.
Es una propuesta vertebrada en torno a una tasa impositiva única aplicable sobre una base dada por el consumo y sin exenciones. Sin embargo,
como se verá luego, al percutir el impuesto sobre las empresas por una parte
y sobre las personas por otra, admite en este último caso la introducción de
tasas progresivas.
A diferencia del impuesto a las ventas minoristas o del IVA variante crédito, el flat tax no se basa en las transacciones, sino en los sujetos gravables, sean ellos personas físicas o empresas. En este sentido funciona, en
331
apariencia, como un impuesto a las ganancias. Sin embargo su naturaleza
es enteramente diferente.
El impuesto correspondiente a las empresas sin distinción de formas jurídicas, tiene como base las ventas menos las compras intermedias y de bienes de capital, igual que en un IVA consumo (deducción automática de la
inversión) calculado por sustracción, pero además las empresas en la alternativa H-R deducen enteramente los pagos salariales, y en esto el flat-tax
“empresario” se diferencia de un IVA consumo calculado por sustracción.
Las personas físicas también están obligadas a autodeclarar su “flat-tax”
personal, que resulta de aplicar la tasa sobre una base conformada exclusivamente por los ingresos salariales (los obtenidos bajo relación de dependencia como los resultantes del trabajo autónomo así como las transferencias en
el caso de los jubilados y pensionados).
En esencia el flat-tax o alternativa H-R es entonces un IVA consumo que
no se calcula a partir de las transacciones sino de los contribuyentes, y
plantea la particularidad de que los salarios no quedan imputados como valor agregado en las empresas, si no que son declarados y gravados a nivel de
los individuos. ¿Cuál es el propósito de este procedimiento, que en principio
parece más costoso porque aumenta el número de contribuyentes a administrar, en relación a un impuesto al consumo estructurado sobre las transacciones? Fundamentalmente el de brindar la posibilidad de introducir un impuesto al consumo “redistributivo” por medio de la utilización de “mínimos
no imponibles” y/o tasas con algún grado de progresividad en el tratamiento
del “flat-tax” personal.
Impuesto al consumo personal
La cuarta variante de imposición al consumo es aquella que se focaliza en
el cálculo del consumo o gasto de cada persona. En el impuesto personal al
gasto, se mide el consumo personal como diferencia entre el ingreso y el ahorro neto. Para ello es necesario por un lado agregar todos los “flujos de entrada” tales como salarios, transferencias recibidas, ingresos por desahorro
(ventas de propiedad por ejemplo) y por otro deducir los egresos relacionados
con la adquisición de determinados activos (financieros y físicos) que implican ahorro.
Desde un punto de vista práctico su mejor administración requeriría que
existieran cuentas personales, relacionadas con las formas de ahorro e inversión que se pretende excluir de la imposición al consumo. De esta manera todo depósito en estas cuentas personales (en bancos, agentes de bolsa,
fondos de pensión, etc.) es deducible del impuesto personal al gasto y toda
extracción (sinónimo del desahorro) es gravable. El mismo principio se aplica para el tratamiento de los créditos recibidos por las personas: el préstamo es gravable mientras que el repago (del principal y del interés) es deducible.
Administrativamente el impuesto al gasto personal presenta la ventaja,
respecto del impuesto a las ganancias personales, de evitar los problemas
contables e impositivos que genera el tratamiento, sobre bases “devengadas”,
de los intereses, dividendos, ganancias de capital, etc. En realidad estos con-
332
ceptos carecen de significado impositivo bajo un impuesto al gasto sobre “base caja”.
Sin embargo esta alternativa tiene problemas importantes en relación a
cómo tratar el consumo de bienes durables. Idealmente debería admitirse la
deducción del gasto efectuado en la adquisición del bien y posteriormente
debería incluirse en la base imponible el valor imputado a la corriente de
consumo derivada del bien durable. Tal vez desde el punto de vista administrativo resulta más fácil implementar el criterio opuesto: gravar el gasto en
bienes durables (como si fuera consumo corriente) y permitir la deducción
del flujo de consumo futuro imputado, teniendo cuidado a su vez de no gravar los ingresos obtenidos por la eventual reventa del bien durable usado.
La dificultad analizada se traslada también al tratamiento de la financiación de los bienes durables, por ejemplo en la adquisición de vivienda. En
este caso la proporción financiada con ahorro propio generaría una fuerte
imposición bajo el impuesto al consumo personal, sobre todo si éste se instrumenta con tasas progresivas. Para evitar o morigerar este efecto podrían
arbitrarse métodos de trasladar a períodos futuros el pago de la mayor obligación impositiva, o bien de permitir la no gravabilidad de ciertos tipos de
créditos (por ejemplo, inmobiliarios) y la correlativa gravabilidad del pago de
sus servicios (con lo que se contempla la compra financiada de ciertos bienes
durables) así como establecer tipos o categorías de ahorro (por ejemplo para
compra de vivienda) que dejarían de ser deducibles del impuesto al gasto,
pero cuyo “uso” para efectivizar la compra del durable, también dejaría de
ser considerada base gravable.
Puede apreciarse que más allá del atractivo teórico que pueda tener la
propuesta, la misma no es de fácil implementación ni control para la administración e implica importantes costos de cumplimiento para el contribuyente (como de hecho también los genera el impuesto personal a las ganancias).
Habiendo presentado los rasgos más destacables de las cuatro alternativas de imposición al consumo, resulta conveniente efectuar un repaso de las
principales exenciones y tratamientos preferenciales que incorporan cada
una de ellas.
En el caso del impuesto sobre ventas minoristas, la referencia más valiosa es la del “sales tax” de los estados norteamericanos que, en un marco de
acentuada diversidad, coinciden en general en los siguientes aspectos:
•
•
Eximen los gastos médicos (incluidos los seguros médicos), los alimentos
consumidos en el hogar, los gastos en vestimenta, la renta imputada a
los servicios de la vivienda propia, las ventas efectuadas por entidades de
caridad y organizaciones religiosas y en general a la mayoría de los servicios. También es común que aquellos bienes sujetos a imposición específica (usualmente tabaco, alcohol y combustibles) no sean alcanzados por
el “sales tax”.
En el caso del IVA consumo, seguramente será muy difícil sino imposible
incluir en la base el valor imputado a los servicios del stock de viviendas
y genera problemas importantes, en la modalidad de IVA crédito, gravar
el verdadero valor agregado del sector financiero y de seguros. Sin embar-
•
333
go el principal problema, en términos de pérdida de recaudación con esta
variante de IVA consumo radica en la imposibilidad de gravar plenamente
el “consumo salarial” del sector público.
Por su parte el flat tax tiene, en teoría, menos inconvenientes que el sales
tax y el IVA crédito para gravar sectores o actividades “difíciles de imponer” cuando se pretende hacerlo incidiendo sobre las transacciones. Precisamente el flat tax no opera a través de las transacciones, sino que es
un impuesto a la firma o a la persona (según el caso) que deben autodeclarar al base gravable. En particular el flat tax aplicado a las personas
permite, respecto al IVA crédito, incorporar plena y directamente en la
base el ingreso salarial de los empleados gubernamentales y lo mismo
ocurre con el “impuesto al gasto personal”, con lo cual ambos inciden sobre una mayor base imponible. En principio la presunción es favorable
entonces a que un igual nivel de recaudación pueda lograrse con una menor tasa impositiva en el caso del impuesto H-R o del impuesto al gasto
personal, que si se recurriera a ventas minoristas o a un IVA-crédito. Una
conclusión de esta naturaleza no podría sostenerse sin embargo sin un
análisis que incorpore la cuestión de cuán simples o complicadas resultan estas alternativas desde el ángulo del costo administrativo (costo de
gestión del sistema impositivo) y del costo de cumplimiento (para el contribuyente).
Desde este punto de vista el impuesto a las ventas minoristas (IVM) genera dos problemas de orden administrativo de gran importancia. Uno es cómo
garantizar que el gravamen no incida sobre compras intermedias, evitando
generar problemas de “cascada”. El procedimiento administrativo usual para
evitar el problema es otorgar calidad de “inscriptos” en el impuesto a todos
los sujetos imponibles que no sean consumidores finales y eximir de impuesto a las transacciones realizadas entre inscriptos.
En la práctica es una solución imperfecta, porque no elimina el riesgo de
imponer transacciones intermedias y además es un procedimiento vulnerable a conductas evasoras (consumidores finales que presentan identificación
como “inscriptos” y evitan que se les cargue sales tax). Un arreglo alternativo al anterior es el de establecer exenciones “por destino o uso”, según las
cuales un bien será gravado de acuerdo al uso que el comprador declare que
va a realizar del mismo, eximiéndolo de impuesto cuando cae en una categoría tipificada como “uso intermedio”. Estas exenciones por uso son virtualmente imposibles de controlar y administrar (por ejemplo, una exención para
alimentos “consumidos en el hogar” versus “alimentos servidos en restaurantes”, ¿cómo resuelve el problema de la comida comprada en un restaurante para ser consumida en el hogar?).
El segundo gran inconveniente surge de la naturaleza monofásica del
IVM, y de que la etapa que concentra la totalidad de la recaudación (venta final al público) es precisamente la más difícil de controlar tanto por su vastedad numérica y de localización, como por la presencia de incentivos para que
el vendedor final y el consumidor oculten la transacción al fisco y evadan el
pago del impuesto.
El IVA variante crédito resuelve ambos problemas. Garantiza que ningu-
334
335
na compra intermedia de insumos y bienes de capital quede gravada (excepto en los casos en que la autoridad decide por alguna razón declarar exentos
a determinados bienes o servicios) y, por ser un impuesto plurifásico, sólo
pone en riesgo de evasión, en el supuesto de que no existan etapas intermedias exentas, a la fracción del impuesto generada por el valor agregado de la
última etapa de comercialización (venta minorista), por ser ésta la única en
que no existe oposición de intereses entre vendedor y comprador (la factura
con IVA no genera crédito fiscal para el consumidor final).
Otro aspecto que en teoría favorecería al IVM es el supuesto de menor
número de contribuyentes involucrados en el mismo, versus la alternativa
del IVA. Ésta es una ventaja más ilusoria que real por dos motivos: i) el IVM
recae sobre las ventas a consumidores finales que pueden o no ser efectuadas por comerciantes minoristas. En otros términos el IVM no es un impuesto que se aplica exclusivamente al sector distribuidor minorista. Por lo tanto
serán contribuyentes inscriptos del IVM tanto los comerciantes minoristas
como mayoristas y aun sectores manufactureros o productores primarios en
la medida en que vendan directamente o consumidores finales y ii) aun
cuando la reducción en el número de contribuyentes fuera más importante,
adquirirían un peso relativo mayor en IVM (en comparación con IVA) aquellos contribuyentes de menor envergadura económica, con más deficientes
registros contables y más caros de fiscalizar. Desde la óptica del contribuyente el IVM parecería ser un gravamen más sencillo que IVA, en cuanto a la
comprensión de su mecánica de funcionamiento. Por ello sería más fácilmente aceptable por los contribuyentes. Este argumento de simplicidad no es
irrelevante cuando se carece de experiencia previa en el manejo del IVA y las
autoridades comienzan a evaluar la factibilidad de su implementación. En el
caso de la Argentina el punto no es aplicable en razón de la gran familiaridad
de los contribuyentes con la mecánica del IVA y, adicionalmente, del diseño
relativamente sencillo del IVA argentino (sumamente generalizado y a tasa
única).
En lo relacionado con el volumen y naturaleza de la información que el
contribuyente debe obligatoriamente producir y suministrar a las autoridades tributarias, el IVM impone menores cargas que el IVA. Sin embargo, esta ventaja del IVM es fundamentalmente en términos de menores costos administrativos para el contribuyente y no necesariamente para el fisco, para
quien el mayor volumen de información de IVA tiene como correlato un mejor control del cumplimiento tributario, a raíz de la proporcionalidad que debe existir entre compras y ventas y de la posibilidad que brinda la información de verificar si la misma se manifiesta realmente.
Puede sostenerse que, en términos de facilidad de administración (y menor riesgo de fraude), el IVM presenta la ventaja respecto al IVA, de no recurrir a la devolución en efectivo o a través de compensaciones contra otros impuestos de la carga impositiva incorporada en los insumos empleados en la
producción de bienes exportables. Ello es producto de su naturaleza de impuesto monofásico que actúa en la etapa final y directamente exime a las
ventas externas (por cierto que si el precio del bien exportado incorpora costos impositivos ocasionados por bienes intermedios o de capital que pagaron
IVM, este componente no es identificable ni reembolsable). Por el contrario,
la devolución de créditos fiscales por insumos gravados, típica del IVA, requiere de un control riguroso para evitar fraudes fiscales.
Cuando se analiza, desde la óptica de la simplicidad y los costos de administración y cumplimiento a las variantes de imposición al consumo “a través de las personas”, surgen con claridad las ventajas de la variante “H-R”
sobre el impuesto al gasto personal. Este último desde el punto de vista de
su “grado de complejidad” administrativa se sitúa más cerca del impuesto a
las ganancias que de los gravámenes sobre las transacciones y decididamente es un impuesto “caro” para administrar y para ser cumplido por el contribuyente.
Por el contrario la variante H-R se revela como muy sencilla tanto para
las empresas como, muy principalmente, para las personas. En este último
caso no es otra cosa que un impuesto sobre los salarios que admite sistemas
importantes de retención cuando se trata de trabajadores bajo relación de
dependencia o beneficiarios de transferencias, con lo cual no existe costo de
cumplimiento. Incluso a nivel de empresa un impuesto H-R podría ser menos oneroso, en términos de los recursos que deben aplicarse para su correcto cumplimiento, que un IVA porque no existirán exenciones ni tasas diferenciales.
Esta misma razón es la que convierte al H-R en una alternativa interesante para el fisco, dado que siendo su base por definición absolutamente
uniforme, la administración tributaria no tendría que lidiar con exenciones
y/o tratamientos especiales. Permanece sin embargo el problema para el administrador del aumento en la cantidad de contribuyentes asociada a esta
variante.
Como ya se manifestó el IVA es superior al IVM evaluado desde la óptica
de su menor vulnerabilidad a la conducta de evasión, principalmente porque
la recaudación que el IVM concentra en una sola etapa, el IVA la disemina
en distintos contribuyentes ubicados a lo largo de la cadena de producción y
distribución de un determinado bien o servicio.
También el IVA consumo aparece como menos vulnerable a la evasión
que el H-R, si aquel se recauda con el método crédito-débito por el cual la
correcta liquidación del gravamen sobre la venta maximiza el crédito descontable del comprador. Sin embargo esta deseable oposición de intereses entre
contribuyentes tiende a existir, aunque asumiendo otras formas, también en
el impuesto H-R. En esta variante y al menos para el trabajo bajo relación de
dependencia hay un fuerte incentivo para que las empresas declaren correctamente el salario pagado, pues ello disminuye su obligación tributaria. Paralelamente esta masa salarial es gravada a nivel de los individuos pudiendo
incluso las empresas actuar como agentes de retención.
El inconveniente de la variante “H-R” respecto al IVA crédito se relaciona
con la desgravación efectiva de las exportaciones, que se torna dificultosa en
un doble sentido: en primera instancia dado que “exteriormente” el H-R se
asemeja más a un impuesto a las ganancias con “full expensing” de la inversión que a un impuesto al valor agregado tipo de consumo, todo reembolso
que se efectivice en el caso de las exportaciones de esta carga impositiva podría interpretarse como un subsidio que viola normas del GATT; mientras
que este problema no se da con un IVA crédito cuyo tratamiento a tasa cero
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de las exportaciones está internacionalmente aceptado. Por otra parte, en caso de compensarse el impuesto “H-R” para las exportaciones, surge la cuestión de cómo calcular la incidencia de este gravamen en el precio del bien exportado. En realidad el cálculo no puede efectuarse en forma directa y
necesariamente debería implementarse una mecánica con algún grado de arbitrariedad, que seguramente actuaría a modo de un reembolso generalizado
como porcentaje del valor de las exportaciones.
Si bien todas las alternativas analizadas inciden sobre el consumo y, por
lo tanto, deben producir la misma recaudación, en la práctica la capacidad
recaudatoria de cada una de ellas está en relación directa con su aptitud para alcanzar en forma efectiva a toda la base que teóricamente está a su disposición. Así, por ejemplo, la capacidad recaudatoria del IVA es mayor en los
hechos que la del IVM por cuanto tiene más facilidad para incorporar a una
mayor cantidad de servicios a la base imponible. Nótese además que si el
IVM cuenta (por el motivo que sea) con una menor base imponible efectiva y
la administración tributaria recurre a un aumento de tasa para lograr una
cierta recaudación, automáticamente aumenta el premio a la evasión, actividad que es objetivamente más fácil de implementar en el IVM y respecto a la
cual hay una coincidencia de intereses entre el vendedor y el comprador que
está ausente en el IVA.
Tanto el impuesto H-R como el impuesto al consumo personal tienen
ventajas en cuanto a su potencial recaudador (para una misma tasa) puesto
que al no actuar vía transacciones evitan el riesgo de perder recaudación por
la necesidad de brindar tratamientos especiales (exenciones, menores tasas,
etc.) a sectores intrínsecamente difíciles de gravar, sea por la índole de la actividad que realizan (caso del sector financiero o los seguros en IVA; caso de
los servicios en IVM por citar sólo algunos) o por la característica de los contribuyentes (agricultores en IVA por ejemplo). La afirmación anterior debe sin
embargo relativizarse toda vez que presupone una administración capaz de
identificar a todas las personas que deben pagar “H-R” o impuesto al gasto
personal y de auditar la razonabililidad de las autodeclaraciones que efectúen los contribuyentes.
Cabe una acotación adicional sobre el costo administrativo y de cumplimiento de un impuesto al consumo personal. Si bien su cálculo presenta
menos problemas y evita el riesgo de las deducciones itemizadas del impuesto a las ganancias personales (en consecuencia se evita una gran vía de elusión por sobreuso de tales deducciones), el cálculo del “ahorro neto” sobre
base caja para deducirlo, no es de rápida o fácil comprensión para el contribuyente. Probablemente exigiría que éste contara con asesoramiento externo
para liquidar sus obligaciones con lo cual el costo de cumplimiento rápidamente se incrementaría.
Por último, debe efectuarse una mención al papel “redistribuidor” de la
imposición al consumo. Tanto el impuesto “H-R” (en menor medida) como el
impuesto al gasto personal admiten la posibilidad de tasas progresivas, que
tengan en cuenta la “capacidad de pago” exteriorizada en el nivel de los ingresos salariales en el caso del gravamen “H-R” o en el nivel del consumo
efectuado en el caso del impuesto sobre el gasto personal.2 Estos impuestos
permiten en consecuencia efectuar redistribución entre individuos sin afec-
tar la estructura de precios relativos de los bienes y servicios en forma directa, como ocurriría con impuestos sobre las transacciones.
2. ASPECTOS DE COORDINACIÓN INTERJURISDICCIONAL
DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
La elección entre algunas de estas alternativas de imposición al consumo
para reemplazar al impuesto provincial sobre los Ingresos Brutos plantea la
necesidad de evaluar las dificultades de coordinación entre fiscos que surgirán con distinta intensidad, según sean las características de la alternativa
por la que se optara.
La necesidad de coordinación se origina por lo menos en tres razones: 1)
La existencia de flujos comerciales interjurisdiccionales. El tratamiento del
comercio interprovincial es un tópico de primer importancia si el impuesto al
consumo se basa en las transacciones, como es el caso de un IVA provincial
o de un impuesto a las ventas minoristas (IVM) provincial. Pierde relevancia
si se opta por las variantes de impuestos personales (el caso de impuesto HR o del impuesto al gasto personal). En el primer caso (impuestos sobre el
consumo que actúan a través de transacciones) el comercio interprovincial
tiene implicancias diferentes sobre la atribución de la recaudación entre provincias según se opte por aplicar principio de destino o principio de origen,
así como sobre la administración tributaria, porque los arreglos institucionales y la intensidad de la coordinación entre las autoridades fiscales provinciales pueden variar en gran medida en función del diseño concreto que asuma la imposición al consumo vía transacciones. 2) Efectos sobre decisiones
de localización. Elegida una alternativa de imposición, si en la instrumentación de la misma cada provincia produce alteraciones de variada naturaleza,
sea en la tasa o en la extensión de la base imponible, es decir si existe poca
o ninguna coordinación interjurisdiccional en la aplicación del gravamen, podrían surgir efectos de relocalización de actividades y/o personas entre jurisdicciones, que serán de mayor o menor importancia según la alternativa de
tributación elegida. Cabe señalar que cierto grado de heterogeneidad sea en
la tasa y/o base imponible puede ser necesaria para permitir un mayor grado de autonomía tributaria y financiera de los niveles provinciales; pero si
las diferencias son marcadas y sobre todo si se producen con impuestos al
consumo que gravan las transacciones, la posibilidad de disputas y guerras
tributarias interjurisdiccionales es mayor (por la ilusión de cada jurisdicción
de poder exportar o hacer recaer la mayor carga en operaciones que efectúan
residentes de otra provincia) que si se emplean impuestos personales, que
recaen directamente sobre los residentes en la jurisdicción responsable del
gravamen. 3) Por último, la coordinación de la actividad de las administraciones tributarias provinciales en los aspectos que hacen a la recaudación y
fiscalización es siempre un objetivo deseable, tanto en términos de aprovechamiento de eventuales economías de escala para la realización de estas actividades a través de acuerdos de complementación y/o especialización entre
los entes recaudadores de distintas provincias, como para una más eficaz
acción fiscal contra las maniobras de elusión y/o evasión impositivas. Si la
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imposición al consumo a nivel provincial se instrumenta utilizando alguna
alternativa de tributación a las ventas, las posibilidades abiertas para la
coordinación interjurisdiccional son las siguientes:
brutos también podría haber sido abordada a través del impuesto al gasto ya
existente a nivel federal (el IVA nacional), mediante el incremento de la alícuota del mismo y la coparticipación del 100% del producido adicional entre
las jurisdicciones provinciales, según los coeficientes que reflejen las participaciones relativas actuales de cada provincia en la recaudación total de Ingresos Brutos o bien por aquellos que aproximen de mejor manera el principio de destino.
Este tipo de solución presenta, en apariencia, ventajas en cuanto a sencillez y administrabilidad, por cuanto se trataría de un impuesto legislado y
administrado por el gobierno central, con base imponible y alícuota uniformes en todo el territorio, y con procedimientos de liquidación y pago centralmente establecidos.3
Esta solución no es considerada en el presente trabajo por entender que
la misma lesiona una distribución de facultades tributarias entre Nación y
Provincias con profundo arraigo en la historia del federalismo fiscal argentino, e importaría además reducir en un grado extremo la autonomía fiscal
provincial.
a) Impuestos provinciales al consumo cobrados a través de las transacciones
y basados en principio de origen. En este caso sólo puede recurrirse a un
IVA-consumo provincial que debería gravar con la tasa de la jurisdicción
de origen a los flujos comerciales hacia terceras provincias y desgravar a
los flujos comerciales (de bienes y servicios) desde terceras provincias. Como se verá posteriormente, implementar esta solución no admite posibilidad alguna de diferenciación de tasas y/o bases imponibles entre los IVA
provinciales, con lo que ella brinda bajo nivel de autonomía tributaria a
las provincias (tal vez incluso menor al que tienen con el actual Ingresos
Brutos) y además requiere un grado de cooperación entre fiscos difícil de
alcanzar en materia impositiva, sobre todo porque deberían instrumentarse devoluciones de impuestos entre fiscos provinciales.
b) Impuestos provinciales al consumo cobrados a través de las transacciones y basados en el principio de destino. Aquí las alternativas comprenden tanto un impuesto provincial sobre las ventas minoristas (IVM) como
un IVA-consumo provincial basado en el principio de destino. En ambos
casos se podrían diferenciar las tasas entre provincias pero, en el supuesto de utilización de un IVA consumo, la necesidad de desgravar a los
flujos hacia terceras provincias y gravar los bienes y servicios provenientes de terceras provincias hace preciso contar con la misma definición de
base gravable en todas las jurisdicciones. La necesidad de coordinación
entre fiscos resultaría no obstante inferior a la requerida por un IVA-consumo con principio de origen e incluso –dependiendo ello de cuestiones
de instrumentación del impuesto que luego se discuten– el sistema podría funcionar sin compensaciones de dinero entre fiscos.
c) Si la imposición provincial al consumo se instrumenta con impuestos sobre las personas (físicas y jurídicas), que podrían adquirir las formas que
ya han sido mencionadas (variante H-R o bien impuesto personal al gasto) cabe señalar que ambas alternativas son menos demandantes de
coordinación entre fiscos provinciales que las mencionadas en a) y b). Sin
embargo la variante H-R requiere de uniformidad en la parte del gravamen que recae sobre las empresas para evitar relocalizaciones de firmas
en función de rebajas en la tasa impositiva del flat-tax empresario, y para
reducir los costos de cumplimiento para las empresas que actúen simultáneamente en varias jurisdicciones. El impuesto al gasto personal no requiere de coordinación entre fiscos provinciales. Esta ventaja se diluye al
analizar los costos directos de administración que supone para cada administración tributaria provincial instrumentar un impuesto “base caja”
para imponer el gasto personal. Las dificultades asociadas a la mecánica
de cálculo y liquidación del impuesto lo transforman a priori en una alternativa poco deseable como potencial sustituto de Ingresos Brutos.
Previo a efectuar un análisis de las ventajas y dificultades de las variantes de tributación reseñadas cabe mencionar que la sustitución de ingresos
3. COMPARACIÓN DE ALTERNATIVAS DE COORDINACIÓN
INTERJURISDICCIONAL
En el caso de la comparación IVM e IVA destino, en ambas alternativas
los ingresos generados por la imposición de los bienes y servicios gravados
fluyen a la jurisdicción en la que se realiza el consumo final de los mismos.
Esto se ve con claridad en un impuesto monofásico con IVM, pero también
es el caso con un impuesto plurifásico como el IVA, en el cual aun cuando
en las etapas intermedias se apliquen tasas distintas, el impacto final sobre
los consumidores depende exclusivamente del precio final de venta y de la
tasa de IVA aplicable en dicha etapa final. Si se piensa en distintas tasas entre jurisdicciones (en vez de entre etapas), surge que en el IVA-destino cualquier variación interjurisdiccional en la tasa de imposición no afecta el patrón de producción ni de comercio interjurisdiccional, que depende del
impacto de la imposición sobre el consumo final allí donde éste se realiza.
Para ello es necesario que a causa de la aplicación del principio de destino,
las ventas a terceras jurisdicciones reciban un crédito por el IVA que hubieran tributado al fisco de origen o bien sean tratadas por este último directamente con la técnica de “tasa cero”. Si se opta por el primer camino existe la
necesidad de una “compensación de dinero entre fiscos”. Nótese entonces
que la aplicación del principio de destino en el caso del IVA permite aunar la
autonomía fiscal de las provincias (dueñas de establecer alícuotas impositivas compatibles con sus necesidades fiscales) con la neutralidad de la imposición sobre las decisiones de localización de las actividades económicas.
Por cierto que la diferencia de tasas de imposición entre jurisdicciones
siempre constituye un incentivo para que los consumidores finales se trasladen y efectúen compras en las jurisdicciones que aplican menores tasas, pero esta circunstancia es inevitable tanto con un IVA como con un IVM e incluso es independiente de la aplicación del principio de destino, puesto que
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si se gravara en base al origen el consumidor final igual tendría incentivos
para comprar en las jurisdicciones de origen con menores tasas impositivas
(con el agravante en este caso que también el productor buscaría localizarse
en dicha jurisdicción).
Cabe plantearse si resulta más sencilla la coordinación de un IVM provincial o un IVA-destino provincial.
En el caso de IVA cuando los contribuyentes inscriptos cargan el impuesto sobre sus ventas a contribuyentes no inscriptos (se presume que son ventas finales) la mecánica del impuesto determina que la venta quede gravada
independientemente del lugar de residencia del contribuyente no inscripto
(de hecho si un consumidor de la jurisdicción A se traslada a B y compra en
B, la venta queda gravada según la tasa de B).
Para ciertas ventas finales de gran valor unitario, o de bienes registrables (autos, etc.) o efectuadas a consumidores finales especiales (fundaciones, hospitales, etc.) y también en el caso de ventas por correo, es posible
implementar mecanismos para que los vendedores identifiquen estas ventas
extrajurisdiccionales y se pueda atribuir la recaudación a que dan lugar al
fisco de destino. Sin embargo estos procedimientos son difíciles de implementar, puesto que obligan al contribuyente a incurrir en costos administrativos para generar recaudación a un fisco que no es el de su jurisdicción
de residencia. De hecho, incluso la jurisdicción de destino carece de atribuciones para obligar a este contribuyente a realizar dicha tarea si es que el
mismo no actúa a su vez en esa jurisdicción de destino y, finalmente, el fisco de origen no tiene incentivos para remitir el impuesto cobrado a la provincia de destino.
Por su parte, en el IVA-destino la necesidad de coordinación interjurisdiccional es impuesta por la propia naturaleza plurifásica del gravamen, que
determina que tanto los flujos entre empresas como entre empresas y consumidores finales sean objeto de imposición. Necesariamente la probabilidad
de que estos flujos involucren a más de una jurisdicción es muy alta, y por
lo tanto, la armonización normativa y la coordinación entre fiscos, abarcando no sólo el intercambio de información sino también la devolución de impuestos cobrados por una de ellas pero asignables (en virtud de principio de
destino) a otra u otras, pasan a ser aspectos de mucha relevancia.
El principio de destino requiere, en el caso de los flujos interjurisdiccionales, de la implementación de los denominados “ajustes tributarios” que
permiten que las ventas a otras jurisdicciones no sean alcanzadas por el IVA
de la jurisdicción de origen y, a su vez, que la de destino cargue sobre dichas
ventas su tasa propia de IVA.
Los mecanismos a partir de los cuales se pueden realizar estos ajustes
serán tratados en la próxima sección, en el contexto de una discusión más
general sobre los principios de origen y destino en tanto criterios ordenadores de la imposición indirecta. Para el propósito de esta sección basta con tener en cuenta los siguientes aspectos:
otra, que serían incompatibles con la abolición de las aduanas interiores
que consagra la organización política federal.
b) Los procedimientos necesarios para efectuar tales ajustes requieren del
intercambio de información entre los fiscos provinciales y del diseño de
normas de fiscalización especiales para el desenvolvimiento del IVA provincial, pero no necesariamente requieren de la existencia de compensaciones monetarias entre las jurisdicciones exportadoras netas y las importadoras netas. En consecuencia los costos administrativos y la
complejidad de los procedimientos de coordinación pueden ser menores
que los que surgirían si la realización de los “ajustes tributarios” obligatoriamente impusiera la necesidad de instrumentar cámaras compensadoras de impuestos interjurisdiccionales.
c) Con un IVA-destino provincial cada jurisdicción puede fijar su propia tasa, preservándose así un grado elevado de autonomía fiscal provincial. La
armonización se daría básicamente en torno a la definición de la base imponible que preferentemente debería ser la misma para todas las jurisdicciones, para evitar que la diferencia de tratamientos propiciara conductas
evasivas o elusivas del tributo. Este requisito de armonización no se presenta con un IVM por su naturaleza monofásica.
a) Los ajustes tributarios propios del principio de destino pueden efectuarse en el caso de un IVA provincial (basado en destino) sin necesidad de
controles fronterizos de las mercaderías al pasar de una jurisdicción a
En definitiva, los requerimientos de armonización y coordinación interjurisdiccional en el IVM son relativamente pocos. Giran principalmente en torno al intercambio de información entre fiscos y a eventuales compensaciones
monetarias entre jurisdicciones en relación con cierto tipo de compras (compras por correo, telemarketing, compras de bienes registrables), antes que
sobre aspectos normativos.
Con un IVA destino aproximadamente diseñado (sobre este punto se volverá en la siguiente sección) los elementos de coordinación (y los costos a
ella asociados) no serían sustancialmente superiores, puesto que tal coordinación se circunscribiría principalmente a intercambio de información y a la
armonización normativa (base imponible) y de procedimientos para liquidación y pago de impuesto, y no necesitaría del funcionamiento de cámaras
compensadoras de dinero interjurisdiccionales.4
Por su parte un impuesto de consumo del tipo Hall-Rabushka ¿es implementable a nivel provincial? La respuesta a este interrogante es afirmativa
por las siguientes razones:
1. El componente fundamental de impuesto H-R es un gravamen sobre los
ingresos del trabajo personal, en este caso de los residentes en cada provincia. El impuesto es fácil de administrar a menos para la fracción formal de la economía, y de hecho son numerosas las provincias que han
gravado, y continúan haciéndolo, al ingreso salarial. Evidentemente es un
impuesto políticamente más difícil de implementar que el que está llamado a sustituir, Ingresos Brutos, pues es totalmente visible para el contribuyente. Pero esta misma razón constituye un incentivo a la mejora de la
gestión y los resultados del gasto público provincial. En efecto, financiar
gasto público con impuestos que percuten directamente en el bolsillo de
la gente requiere que, a los ojos del contribuyente, exista una razonable
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correspondencia entre el impuesto que se cobra y el valor de los bienes y
servicios públicos que el mismo pasa a financiar. En algún sentido un
impuesto al salario de los residentes equivale a establecer una imposición
provincial más basada en el principio del beneficio de lo que ha sido tradicional en la Argentina.
2. Por su misma naturaleza el componente personal del impuesto H-R no
genera problemas de exportación de impuestos a terceras jurisdicciones y
elimina el factor de incentivo a las guerras tributarias interjurisdiccionales que existe cuando un fisco puede aliviar la presión tributaria doméstica recargando la imposición sobre no residentes. La “base imponible” de
H-R está dada por los residentes locales, de manera tal que toda rebaja o
aumento tributario es plenamente internalizado en la jurisdicción que lo
dispone.
3. En el componente de impuesto salarial de la variante H-R no existe necesidad de coordinación alguna entre fiscos provinciales. Cada provincia
puede diseñar un nivel de imposición y un grado de progresividad diferente y si el mismo no se corresponde con la valuación que hacen los ciudadanos del gasto público provincial, habrá un mecanismo de ajuste natural dado por la migración de las personas hacia otras jurisdicciones.
4. En la variante H-R el componente impositivo que recae sobre las empresas necesita de coordinación interjurisdiccional de tasas impositivas, tanto para evitar relocalizaciones ineficientes como para no dar lugar a costos de cumplimiento excesivos a las empresas contribuyentes en varias
jurisdicciones simultáneamente. Pero adicionalmente cabe observar que
el impuesto se adapta a ser aplicado en base al criterio de establecimiento propio en la jurisdicción que grava. Las firmas con establecimientos
propios en más de una jurisdicción deberían atribuir base imponible por
provincia teniendo en cuenta los gastos (materia prima, inversiones y salarios) por planta y una imputación de las ventas. Este procedimiento requiere del funcionamiento de un acuerdo de naturaleza parecida al “Convenio Mutilateral” de Ingresos Brutos y también de algún grado de
coordinación entre fiscos en términos de intercambiar y compartir información para mejorar la fiscalización y reducir canales de evasión (por
ejemplo doble imputación de gastos –sobre todo de inversión– deducibles,
en más de una jurisdicción por parte de firmas con establecimientos en
varias provincias).
Para ello deben dejar el país de origen libres de toda carga impositiva y al penetrar en el país importador deben ser gravadas con un impuesto compensatorio igual al que recae sobre las mercancías producidas y consumidas domésticamente. Tradicionalmente estos ajustes tributarios de frontera han
sido realizados por las autoridades aduaneras.
Contrariamente, si la imposición se organizara según el principio de origen, los ajustes de frontera serían innecesarios porque por definición las importaciones no serían gravadas y no se otorgaría devolución de carga impositiva a las exportaciones.
Es importante notar que con el principio de destino la aplicación de
“ajustes de frontera” (gravar importaciones, desgravar exportaciones) no
plantea problemas de valuación de los bienes o servicios objeto del intercambio que puedan repercutir en la recaudaciones del IVA. En efecto, la valuación “en frontera” es irrelevante para el IVA porque: a) las exportaciones sencillamente no están gravadas con IVA y b) si las importaciones ingresaran al
país con un valor subdeclarado, el IVA perdido “en frontera” por subvaluación de la base sería recuperado en las etapas posteriores de producción y
distribución doméstica. Solo existiría una pérdida neta de IVA si la importación –y la subdeclaración– hubiera sido directamente realizada por un no
inscripto –consumidor final– de IVA.
Por el contrario con principio de origen existen graves problemas de valuación –aunque no exista necesidad de “ajuste de frontera”. Así por ejemplo
aunque en este caso las importaciones no se gravan, si ellas son usadas como bienes intermedios en la producción de bienes domésticos gravados, debería descontarse del precio del bien el costo imputado del insumo importado lo que equivale –con un IVA crédito– a otorgar un crédito fiscal sobre el
insumo importado. Es necesario entonces valuar la importación y la valuación no es indiferente desde el punto de vista de la recaudación de IVA. Por
otra parte, con principio de origen las exportaciones son gravadas y consiguientemente su valuación es relevante para la recaudación de IVA. En definitiva, con principio de origen hay un problema de valuación de los bienes
objeto de comercio con dos probables derivaciones negativas sobre el IVA: a)
incentivo a sobrevaluar las importaciones y b) incentivo a subdeclarar el valor de las exportaciones.
En particular, cuando se trata de compartir entre niveles de gobierno una
misma base tributaria, en este caso del consumo, el principio de destino
ofrece una regla de equidad interjurisdiccional atractiva, la regla de tratamiento igualitario según la cual el impuesto trata de la misma manera a
quienes comparten la misma localización territorial, sean ellos productores o
consumidores. Esta regla no debe interpretarse en el sentido tradicional de
equidad horizontal (los contribuyentes con igual capacidad de pago pagan el
mismo impuesto) sino que se trata de equidad en términos de localización:
con principio de destino todos los bienes consumidos domésticamente tienen
cargada la misma tasa impositiva (independientemente de que sean de producción local o provengan de una tercera jurisdicción).
Con principio de origen esta regla no se cumple, si la jurisdicción A aplica una tasa impositiva menor que B, en esta última un bien “importado” de
A tendrá un componente impositivo menor que el mismo bien producido lo-
4. PRINCIPIO DE DESTINO Y PRINCIPIO DE ORIGEN
La imposición de las mercancías que intervienen en el comercio internacional puede realizarse según dos criterios: si son gravadas en el país en que
se realiza su consumo la imposición se basa en el principio de destino y si
son gravadas en el país en que son producidas se basa en el principio de origen.
La aplicación del principio de destino requiere de la realización de “ajustes tributarios de frontera” para garantizar que las mercaderías serán gravadas exclusivamente en el país de llegada (allí donde se realiza el consumo).
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calmente, lo que será percibido como una discriminación o un trato injusto
por el productor local. Si, en cambio, la tasa de A fuera superior a la de B
quien se sentiría discriminado sería el productor de A que aduciría que su
componente impositivo local lo “saca de competencia” en B. Si bien estas
percepciones de injusticia toman como referencia la incidencia legal de los
impuestos y no su incidencia económica efectiva, lo cierto es que la aceptación política de un impuesto depende crucialmente de tal tipo de percepción
y en este caso ella es contraria a la aplicación del principio de origen.
Con principio de destino esta percepción de injusticia no existe, y aunque
en este contexto cuando dos jurisdicciones (A y B) tienen distinta tasa impositiva el productor de la jurisdicción de tasa menor (por ejemplo A) puede
aducir que “paga” una tasa de equiparación para vender en la otra jurisdicción (B) (por tal se entiende a la tasa con lo que B grava a sus “importaciones” de A) mayor que la tasa de equiparación que su jurisdicción carga a los
productores de B, esta “discriminación” es menos “molesta”, en definitiva los
bienes locales y de terceras jurisdicciones tienen una sola e idéntica carga
impositiva, la de la jurisdicción de destino.
Se ha intentado también racionalizar la aplicación del criterio de origen
para el comercio interjurisdiccional sobre la base del principio de beneficio.
Bajo este concepto –rival de la “capacidad de pago” como fundante de la tributación– los impuestos son visualizados como sustitutos del concepto económico de precio. El costo de los bienes y servicios públicos debería ser recuperado a través de los impuestos pagados por quienes se benefician
directamente por el consumo de tales bienes. No es evidente que en todas las
prestaciones públicas puedan recuperarse los costos vía el pago de “precios”,
aunque sí es claro que gran parte de los bienes públicos provistos localmente serían pasibles de financiación por aplicación del principio del beneficio.
En esa perspectiva se sostiene que la imposición interjurisdiccional organizada según el principio de origen permite que el gobierno de la provincia
exportadora recupere el costo de los servicios públicos locales que beneficiaron a la firma exportadora y que, de haberse aplicado el principio de destino,
sería apropiado por el fisco de la provincia importadora. En opinión de Cnossen el enfoque del beneficio como soporte de una variante general de imposición (en este caso a las ventas) y de la aplicación del principio de origen no
se revela robusto. Por una parte la provisión de un “buen clima de negocios”
que favorezca la actividad de las empresas puede ser realizado virtualmente
a costo cero y carece de sentido fundamentar un impuesto a las ventas o un
IVA como instrumento de recuperación del costo de estos servicios; por otra,
aquellas prestaciones públicas que benefician directamente a las empresas,
y entre ellas a las exportadoras (infraestructura pública por ejemplo) podrían
ser cobradas directamente vía precio o cargas por uso, siendo nuevamente
innecesario recurrir a impuestos generales a las ventas como mecanismos
sustitutos de dichas cargas por uso.
La necesidad de remover los controles aduaneros en el proceso de constitución de mercados comunes y la imposibilidad de existencia de los mismos
en el caso de países de organización federal llevaron a sostener, erróneamente, que la única manera posible de organizar la imposición general al consumo en el interior de un mercado común y/o de una federación era sustitu-
yendo la aplicación del principio de destino por la aplicación del principio de
origen, lo que conceptualmente equivale a transformar la imposición general
al consumo en una imposición general a la producción.
Si los países miembros de un mercado común o las provincias constitutivas de una federación decidieran organizar la imposición indirecta en base al
IVA principio de destino (por cuanto ello garantiza la neutralidad de la imposición respecto a la localización de las actividades productivas), pero paralelamente decidieran prescindir de los ajustes tributarios de frontera en el caso de los países miembros de mercado común o estuvieran imposibilitados
de utilizarlos tratándose de provincias de una federación, cabe preguntar por
el tipo de procedimientos que deberían ponerse en práctica para permitir el
funcionamiento del IVA destino.
Existen básicamente tres procedimientos que se resumen a continuación:
(i) Esquema de pago diferido
Bajo este procedimiento el impuesto compensador sobre las importaciones no tiene lugar en la frontera ni los bienes importados son sujetos a revisión en frontera sino que, merced al mecanismo de crédito débito típico de
IVA, será el primer sujeto responsable de la jurisdicción importadora el que
implícitamente pagará el impuesto compensador puesto que la compra del
bien importado no le generará crédito fiscal alguno (en consecuencia la totalidad del valor del bien importado es asumido como valor agregado generado
por el primer sujeto responsable doméstico).
En lo relativo a las exportaciones (o más propiamente las ventas a otros
estados miembros del mercado común o de la federación) las mismas son
gravadas a tasa cero por la jurisdicción de origen y el vendedor (exportador)
recibe por parte del fisco de su jurisdicción el reembolso de sus créditos fiscales, contra la presentación de la documentación probatoria de la venta interjurisdiccional.
El tratamiento de tasa cero a las exportaciones en el país o jurisdicción
de origen y la desaparición del “impuesto compensador” sobre las importaciones “en frontera”, supone la interrupción de la cadena de créditos y débitos, lo que constituye una debilidad de este esquema desde el punto de vista
del control fiscal.
Por otra parte, el ingreso de la recaudación al fisco de destino se posterga hasta la primera venta interna en la jurisdicción de destino, lo que le ocasiona un perjuicio financiero.
(ii) Esquema de crédito fiscal
Bajo este sistema y a igual que en el caso anterior, el ajuste tributario se
desplaza a la contabilidad del comprador de uno de los estados miembros,
pero no se produce interrupción de la cadena de crédito-débito del IVA ni el
antes citado diferimiento en el momento de pago de impuesto.
En efecto, con este mecanismo quien vende a otras jurisdicciones no recibe el tratamiento de tasa cero, sino que debe tributar IVA sobre su venta a
la tasa vigente en su jurisdicción (hasta aquí el esquema funciona como un
346
347
IVA origen pues grava en primera instancia a la exportación). Sin embargo el
comprador de la jurisdicción de destino recibe un crédito fiscal pleno por el
IVA cargado por la jurisdicción de origen sobre la exportación. Este crédito le
es abonado por la jurisdicción de destino.
Esta última deberá reclamar la devolución del reembolso que otorgó al
fisco de la jurisdicción de origen. Para ello es menester que el comprador
(importador) informe a su administración tributaria de tales créditos, discriminándolos según el estado de origen que los cobró. La administración tributaria identificará y acumulará sus reclamos de devolución de créditos contra cada jurisdicción miembro del mercado común (o de la federación),
generados por el tráfico comercial interjurisdiccional, y efectuará el reclamo
de devolución pertinente.
En consecuencia la operación de este sistema necesita de un mecanismo
de compensación interjurisdiccional por medio del cual los estados exportadores netos transferirán el débito de IVA cobrado sobre sus exportaciones a
los estados importadores netos, que es a quienes pertenecen las recaudaciones en cuestión en virtud del principio de destino (lugar en que se efectúa el
consumo final).
puede ofrecer debilidades en el sentido que hace recaer sobre el contribuyente vendedor la obligación de responsabilizarse de la correcta identificación
por parte del comprador de su real jurisdicción de residencia. Adicionalmente, el fisco de destino pasa a depender de la liquidación impositiva que realiza un contribuyente no residente en su jurisdicción y sobre el que no ejerce
autoridad.
(iii) Otra variante de mecanismo de crédito fiscal
Una variante del mecanismo de crédito fiscal consiste en que los sujetos
pasivos de impuesto en una jurisdicción pasen a ser responsables, cuando
venden a contribuyentes residentes en otras jurisdicciones, de gravar dicha
venta interjurisdiccional según la tasa vigente en la jurisdicción de residencia del comprador.
Los débitos fiscales originados por ventas a otras jurisdicciones deberían
ser identificados por el vendedor y aquí caben dos posibilidades:
•
•
Que el propio contribuyente prorratee sus créditos fiscales a tasa única
(la de la jurisdicción en que reside) proporcionalmente de sus distintas
ventas (las propias de su jurisdicción y las realizadas a otras jurisdicciones) y pague el impuesto resultante a las administraciones tributarias de
cada una de las jurisdicciones.
Que manteniendo la obligación de identificar los débitos fiscales originados en ventas hacia otras jurisdicciones (débitos fiscales que resultan de
la aplicación de las tasas de IVA vigentes en dichas jurisdicciones) el contribuyente depositara la totalidad del impuesto determinado que surgiera
en la administración tributaria de su jurisdicción, debiendo a posteriori
realizarse una compensación de dinero directamente entre administraciones tributarias, de resultas de la cual los fiscos de las jurisdicciones exportadoras netas entregarán saldos netos a los fiscos de las jurisdicciones importadoras netas.
Comparado con el mecanismo de crédito fiscal de la alternativa (ii), la variante (iii) evita la necesidad de instrumentar un mecanismo compensador
interjurisdiccional si es que se opta por el procedimiento de autoliquidación
por parte del contribuyente. No se ignora sin embargo, que esta alternativa
5. ALGUNAS PRECISIONES SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA
DE COORDINACIÓN DE IVA VIGENTE EN LA UNIÓN EUROPEA
A partir del 1º de enero de 1993 la Comunidad Económica Europea eliminó los controles aduaneros entre sus países miembros, en un avance decisivo para la constitución de un único mercado europeo. Desde el punto de vista impositivo, y en lo estrictamente referido a los tributos indirectos (IVA e
impuestos específicos sobre bebidas alcohólicas, tabaco y combustibles) que
gravan los flujos comerciales intraeuropeos de bienes y servicios, el cambio
implicó la desaparición de los “ajustes tributarios de frontera” que garantizaban que los bienes y servicios quedaran gravados según las tasas vigentes en
el país de destino.
Desde el 1º de enero de 1993 los ajustes tributarios de frontera fueron
reemplazados por el sistema de “pago diferido”, manteniendo los países del
mercado común sus respectivos IVA organizados en base al principio de
“destino” (importaciones gravadas, exportaciones desgravadas). Esto surgió
como una solución transitoria que estaría vigente hasta 1997, fecha en la
cual los países de la UE deberían estructurar su sistema de IVA definitivo,
que idealmente respondería al “principio de origen restringido” entendiendo
por tal que los IVA nacionales continuarían basándose en destino para tratar
los flujos de intercambio con terceros países, mientras que los flujos intracomunitarios serían tratados con arreglo al principio de origen. Sin embargo la
necesidad de total coordinación de los IVA (en términos de uniformidad de
tasas y bases imponibles) que plantea el funcionamiento de un IVA-origen
intracomunitario determinó que, cumplida la fecha y ante el grado de heterogeneidad subsistente entre los IVA nacionales, se optara por prorrogar la vigencia del “esquema transitorio”.
Como se dijo, el sistema de “pago diferido” es un mecanismo sustitutivo
de los ajustes tributarios de frontera que opera de la siguiente manera: las
ventas de la firma A del país comunitario X a la firma B del país comunitario
Y, no tributan IVA en el país X ni tampoco lo hacen al penetrar en el país Y
(como ocurría hasta el 1-1-93). Con el sistema de “pago diferido” la imposición es pospuesta hasta que se produce la primera venta interna efectuada
por el responsable del país de destino (en el ejemplo la firma B del país Y)
que involucre a los bienes (y/o servicios) que compró a la firma A del país X.
Dado que el fisco del país de origen de los bienes (país X) otorgó a estas
ventas intracomunitarias el tratamiento “tasa cero” en IVA, las mismas quedan finalmente gravadas a la tasa de IVA vigente en el país de destino (Y del
ejemplo) y la recaudación acrece a este último fisco.
Por su parte, el vendedor del país de origen (la firma A del país X) recla-
348
349
ma a su fisco la devolución de los créditos fiscales por los insumos gravados
(es decir adquiridos a responsables de IVA del propio país X) que hubiera
utilizado para la elaboración de los bienes y/o servicios vendidos a la firma
del país Y. Para obtener tal devolución debe presentar la documentación comercial probatoria de la operación de venta y el número de identificación tributaria del comprador (firma B) emitido por el fisco de destino (el fisco del
país Y del ejemplo).
de IVA) el criterio de pago diferido ha provocado tratamientos específicos para ciertos tipos de entidades y sectores que suelen ser declarados exentos de
IVA, como por ejemplo compañías de seguros, entidades financieras, reparticiones estatales, organizaciones y fundaciones sin fines de lucro, etc. Estos
sujetos exentos, que por su calidad de tales no pueden descontar el crédito
fiscal de IVA sobre sus compras gravadas, en el nuevo esquema de pago diferido tienen un fuerte incentivo para desviar sus compras hacia aquellos
países comunitarios que aplican tasas más bajas de IVA. Para impedir este
efecto de desvío de comercio se ha dispuesto que estos sujetos exentos pasen
a ser sujetos responsables de IVA (con obligación de inscribirse y con número de identificación tributario) si sus compras exceden determinado monto
anual (10.000 ecus).
Por último, el caso 3 (ventas a consumidores residentes en otros Estados
comunitarios), los individuos que se trasladan a otro país comunitario para
efectuar compras pagan la tasa de IVA vigente en este último, y, en consecuencia, la recaudación acrece al fisco de origen de los bienes. Es decir que
en las ventas “across the border” el principio de destino no es operativo pues
resulta virtualmente imposible forzar su cumplimiento, al haber desaparecido las aduanas intracomunitarias.
Existen sin embargo algunas excepciones en las que es factible aplicar el
principio de destino (y de hecho se lo hace). Es el caso de los “bienes registrables” como lo son los vehículos nuevos (automotores, naves, aviones) en
que la compra puede gravarse en el lugar de destino, entendiendo por tal
aquel en el que el bien es registrado.
5.1. Principales características del nuevo sistema
Cabe avanzar en la especificación del funcionamiento del mecanismo de
“pago diferido” en los siguientes tipos de transacciones intracomunitarias.
Caso 1. Ventas de contribuyentes inscriptos (y responsables) de IVA a
contribuyentes inscriptos (y responsables) de otro país comunitario. Usualmente son las ventas intracomunitarias entre empresas.
Caso 2. Ventas de contribuyentes inscriptos (y responsables) de IVA a sujetos exentos de otro país comunitario.
Caso 3. Ventas de contribuyentes inscriptos (y responsables) de IVA a individuos (consumidores finales) residentes en otro país comunitario.
El funcionamiento del mecanismo del pago diferido en el caso 1 (ventas
entre empresas responsables de distintos países comunitarios) ya fue reseñado en el ejemplo anterior. Se señala que para estas transacciones el otorgamiento por parte del vendedor de tratamiento de tasa cero a su venta está
sujeta al cumplimiento de dos requisitos: que los bienes sean efectivamente
transportados de un Estado miembro a otro, y que el comprador sea un contribuyente inscripto en IVA en el país de destino (para certificarlo debe suministrar al vendedor su número de identificación tributaria).
El vendedor completa su formulario de IVA (similar al que utiliza para registrar el impuesto generado por sus operaciones domésticas) mostrando en
él, en forma separada, las ventas intracomunitarias a tasa cero que haya
realizado durante el período que emplea para la determinación de sus ventas
internas. Adicionalmente debe presentar (cada cuatro meses) un formulario
con el detalle de las identificaciones tributarias de los clientes a los que efectúa ventas intracomunitarias a tasa cero y el valor de las ventas efectuadas
a cada uno de ellos durante ese lapso.
Por su parte, el comprador está obligado a discriminar en sus vencimientos periódicos de IVA por su actividad doméstica, las compras efectuadas en
otros estados miembros (adquisiciones intracomunitarias).
El funcionamiento del sistema de pago diferido requiere que las administraciones fiscales nacionales intercambien la información referida a las ventas intracomunitarias. Lo hacen por medio de una red computarizada (VAT
Information Exchange System “VIES”) que comprende el registro de los códigos tributarios emitidos por cada Estado miembro y de los volúmenes de
ventas intracomunitarias. Los vendedores de cualquier Estado comunitario
tienen acceso a esta red para pedir confirmación de la validez de la identificación tributaria exhibida por un comprador extrajurisdiccional.
En el caso 2 (ventas a operadores de otros países comunitarios exentos
Ventas a distancia
Debe realizarse una mención especial sobre el tratamiento de las ventas
a distancia. Cuando un contribuyente responsable del impuesto realiza ventas a un sujeto exento o a un individuo residente en otro Estado miembro, y
es el vendedor el responsable del transporte de la mercadería hasta el lugar
de destino, las directivas comunitarias establecen que el vendedor debe:
a) aplicar la tasa de IVA que rige en su país y pagar el impuesto a su fisco
de origen, cuando sus ventas en el país de destino no excedan los
100.000 ecu anuales (algunos países fijan este limite en 35.000 ecus), o
bien
b) aplicar la tasa de país de destino y pagar el impuesto al fisco de este último a través de la designación en el mismo de un “representante impositivo”, cuando sus ventas en dicho país de destino excedan el monto antes
mencionado.
Tratamiento del comercio con países no comunitarios
En lo relacionado con el comercio con terceros países (no comunitarios)
la situación sigue siendo básicamente la misma que la existente hasta el 11-93. Las importaciones de terceros países deben en consecuencia satisfacer
los requisitos y controles aduaneros y pagar “en aduana” el impuesto al valor agregado, a menos que las mercaderías sean colocadas bajo acuerdos de
“suspensión aduaneros” en cuyo caso la importación se considera realizada
350
351
en el momento y en el Estado comunitario en el que las mercaderías dejan
de estar cubiertas por dichos acuerdos.
Las exportaciones a países extracomunitarios no son gravadas con IVA y
los exportadores recuperan los créditos fiscales por sus insumos gravados; el
tratamiento de “tasa cero” evita inconvenientes respecto a las responsabilidades de devolución de tales créditos cuando se trata de mercaderías exportadas a terceros países que tuvieron un ciclo de elaboración que abarcó a varios Estados comunitarios, originando “adquisiciones intracomunitarias” que
merced a la tasa cero no dieron lugar a carga impositiva alguna.
vel de diferenciación aún existente entre los IVA nacionales europeos no admite aplicar el principio de origen en el tratamiento del comercio intracomunitario.
Servicios y otros tratamientos especiales
La supresión de las fronteras aduaneras no produjo cambios en el tratamiento impositivo (en IVA) de los servicios, en especial de aquellos inmateriales como los de consultoría, servicios legales, etc. La excepción se dio con los
servicios de transporte. Para gravarlos, a instancia de las autoridades comunitarias, se adoptaron las siguientes convenciones.
•
•
los servicios de transporte son gravados en el Estado miembro de salida
del transporte intracomunitario.
los servicios auxiliares de transporte (carga, descarga, manipuleo, etc.)
son gravados allí donde tienen lugar (donde se efectúan físicamente).
Sin embargo, si los servicios (sean de transporte y/o auxiliares) son realizados en favor de un cliente que es responsable de IVA en otro país comunitario, los mismos son gravados “en destino”. En otras palabras, cuando es
el proveedor el que responde por el impuesto, se aplica la tasa de lugar de
origen del transporte y, para los servicios auxiliares, la del lugar en que los
mismos son prestados.
Cuando es el cliente el que responde por el impuesto, la tasa que se aplica es la de su Estado de residencia.
Armonización de alícuotas
Con vistas a la eliminación de las fronteras impositivas entre los países
comunitarios, en 1991 se realizó un nuevo esfuerzo de armonización de las
tasas de los distintos IVA nacionales europeos. Debe recordarse que los IVA
europeos, en contraste con la situación vigente en la Argentina, se estructuraban en base a tres tipos de alícuotas, la alícuota “reducida” (generalmente
aplicada por consideraciones distributivas a alimentos, medicamentos y
otros bienes y servicios), la alícuota “general” y la alícuota “adicional” o “incremental” que recaía sobre bienes y servicios definidos como de consumo
suntuario. Era común que cada una de estas categorías abarcara a más de
una tasa, en particular casi siempre se aplicaban dos o más niveles de tasas
reducidas y era menos frecuente la presencia de más de una tasa general.
También podían existir varias tasas incrementales. El esfuerzo armonizador
a que se hizo referencia consistió en fijar tasas de referencia no inferiores a
15% para la tasa general y de coordinar un máximo de dos tasas reducidas
de no inferiores a 5%. Se convino la eliminación de las tasas incrementales
sobre los bienes calificados como suntuarios. Según ya fue expresado, el ni-
6. PROPUESTA PARA LA COORDINACIÓN INTERPROVINCIAL
DE LA IMPOSICIÓN INDIRECTA
6.1. Aspectos generales sobre el Pacto Federal y la propuesta
nacional para la sustitución del Impuesto a los Ingresos Brutos
El Pacto Fiscal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, a que adhirieron la mayor parte de las provincias argentinas, fijó un plazo de tres
años para la sustitución de los impuestos provinciales sobre los Ingresos
Brutos por un impuesto general al consumo.
Se argumentó que la sustitución en cuestión resultaba necesaria por las
distorsiones que origina la actual forma de imposición a las ventas (acumulación y piramidación de la carga fiscal) que inducen a una integración vertical del proceso productivo que es ineficiente desde el punto de vista económico y resta competitividad a los bienes comerciados. Otros objetivos
declarados eran mantener e incluso mejorar la recaudación provincial, facilitar la administración de los impuestos y el control de la evasión.
Originalmente el Gobierno Nacional pareció sustentar una posición favorable a que la sustitución se hiciera mediante la instauración de un Impuesto a las Ventas Minoristas de jurisdicción provincial.
Si bien esta postura se mantuvo en esencia, posteriormente propició que
su instrumentación mantuviera la actual definición de impuesto (hecho imponible) sobre los Ingresos Brutos. Básicamente se introducirían precisiones
a tal definición en orden de excluir, en tanto hechos gravables, a todos aquellos ingresos “derivados de ventas de bienes o servicios realizados a otros sujetos de impuesto” con lo que se buscaría que quedaran sujetos a imposición
únicamente los ingresos derivados de ventas a consumidores finales de bienes y servicios.
En otros términos, se instrumentaría un Impuesto a los Ingresos Brutos
en la etapa minorista exclusivamente, fijándose asimismo un sistema de retenciones en etapas anteriores (manufacturera y mayorista) que se reconocerían como créditos contra el impuesto generado por las ventas a consumidores finales.
Los contribuyentes serían los mismos del actual impuesto a los Ingresos
Brutos, con la siguiente salvedad: los contribuyentes serán aquellos inscriptos que realizan ventas de bienes y servicios finales, los inscriptos que vendan a otros inscriptos actuarán como agentes de retención.
Desde el punto de vista de la residencia de los inscriptos se distinguiría
entre:
•
•
Inscriptos con actividad en jurisdicción única (sus ventas son a consumidores finales o a otros inscriptos domiciliados en su misma jurisdicción).
Inscriptos con actividad en múltiples jurisdicciones (sus ventas en forma
352
total o parcial se realizan a compradores, sean consumidores finales o
inscriptos, residentes en otras jurisdicciones).
Los inscriptos con jurisdicción única figurarían en el padrón de su jurisdicción de residencia y a ella ingresarían tanto el impuesto determinado como las retenciones que efectuaren.
Los inscriptos con jurisdicción múltiple pertenecerían a un padrón especial administrado por la actual Comisión Arbitral o cualquier otro organismo
interjurisdiccional que se decidiera crear a tal efecto.
Las retenciones o percepciones serían realizadas entre inscriptos mediante un sistema de débitos y créditos semejante al de IVA; que preferentemente
sería fijado por una normativa nacional a la que deberían adherir las provincias.
En lo relacionado con la asignación jurisdiccional de la recaudación no
existirían problemas con los inscriptos de jurisdicción única, pero en el caso
de los inscriptos de jurisdicción múltiple deberían instrumentarse mecanismos de compensación entre las provincias.
Básicamente con los contribuyentes de jurisdicción múltiple habría tres
opciones:
1. Que ingresen toda la recaudación (sea la recibida por ventas a consumidores finales como las retenciones efectuadas a otros inscriptos) en una
cuenta común de todas las provincias.
2. Que atribuyan la recaudación por ventas a consumidores finales a las jurisdicciones de residencia de estos últimos, las percepciones efectuadas a
otros inscriptos “de jurisdicción única” a la jurisdicción de residencia de
los mismos y, por último las percepciones a otros inscriptos de “jurisdicción múltiple” a una cuenta común de todas las provincias.
3. Que la totalidad de la recaudación y de las retenciones se asignen según
lugar de residencia del comprador.
En cada alternativa los montos que fluyeran a la cuenta común de todas
las provincias serían redistribuidos entre las mismas según tres criterios de
prorrateo: a) un porcentaje con igual criterio que el actual Convenio Multilateral (combina un criterio de destino con consideraciones de origen); b) un
porcentaje según el consumo (real o estimado) de cada provincia, y c) un
porcentaje para compensar a las jurisdicciones “perdedoras” en relación a la
actual situación.
Asimismo la Cuenta Común Interprovincial permitiría financiar la devolución de las retenciones efectuadas que afecten a las exportaciones.
Las alícuotas de retenciones serían uniformes en todo el país.
Las posibilidades de autonomía provincial para fijar tratamientos propios
en materia de ventas finales exentas y diversidad de tasas (sobre ventas finales) tienen un obstáculo de gran importancia en el hecho de que los mecanismos redistributivos entre jurisdicciones son en gran medida fijados administrativamente y no se corresponden con un criterio estricto de destino, por
lo tanto siempre existe el incentivo a que las jurisdicciones opten por fijar
tratamientos más benévolos a sus contribuyentes especulando con su “capa-
353
cidad política” para resarcirse a través de negociar una mayor participación
sobre los fondos comunes a todas las jurisdicciones.
Esta propuesta nacional de sustitución de Ingresos Brutos no ha prosperado, principalmente por la resistencia que ha generado en las provincias
más grandes, que la visualizan como cercenadora de su capacidad de autodeterminación en materia tributaria.
Las provincias objetaron: a) la excesiva centralización normativa y administrativa de la propuesta nacional, que conduce a que un ente interprovincial concentre más del 50% de la recaudación y que esa masa pase a estar
sujeta a una posterior asignación entre provincias según criterios no plenamente devolutivos, b) la insuficiencia recaudatoria de la propuesta tanto por
el nivel de la tasa sugerida (3,5%) como por la relativa estrechez de su base,
c) la insuficiente definición y eventual complejidad del sistema de agentes de
retención polietápico propuesto.
Desde la provincia de Buenos Aires surgieron propuestas alternativas a
la del gobierno nacional. Una de ellas de un impuesto a las Ventas Mayoristas y Minorista y a los Servicios, que sería un tributo bietápico que recaería
sobre los ingresos brutos generados por las ventas de bienes del sector mayorista a minorista (y a una alícuota muy baja para minimizar los efectos de
acumulación y piramidación), por todas las ventas minoristas y también de
los resultantes de las locaciones de bienes, obras y servicios y de las prestaciones de servicios (con una alícuota igual o levemente superior a la vigente
en Ingresos Brutos).
En palabras de los autores de esta iniciativa ella5 “[…] responde al intento de efectuar un aporte ‘para la transición’ entendida como el plazo necesario, y difícilmente mensurable, para que maduren las condiciones económicas y políticas que hagan viables las alternativas eficaces y mutuamente
convenientes de armonización de la imposición al consumo entre el gobierno
nacional y las provincias. Esta transición puede llegar a extenderse mucho
mas allá del término del ‘período de transición’ definido en el Pacto Fiscal
(agosto de 1996). Por definición se trata entonces de una alternativa subóptima, en varios aspectos, pero factible. Tampoco es novedosa, una vez diseñada resultó ser similar a un tributo vigente en los Países Bajos en el período previo a la adopción del IVA”.
6.2. Propuestas de sustitución
En esta ultima sección se plantean dos alternativas para la sustitución
integral del Impuesto a los Ingresos Brutos provinciales por variantes de imposición general al consumo, una de ellas en base a la imposición de las
transacciones mediante un sistema de Impuestos Provinciales al Valor Agregado armonizados y coexistiendo con el IVA nacional.
La segunda mediante un impuesto a las empresas y a las personas de
naturaleza similar al propuesto por Hall-Rabushka para sustituir al impuesto a las ganancias norteamericano. Pero en este caso instrumentado a nivel
provincial.
354
6.2.1. IVA provincial
De lo que fuera expuesto en este documento pueden extraerse una serie
de conclusiones relevantes a la hora de intentar fijar las características principales de un sistema de IVA provinciales. Ellas son:
1. La imposición general al consumo organizada en base al IVA ofrece ventajas netas en relación a la variante “Ventas Minoristas” (IVM) en particular por su menor vulnerabilidad a las conductas de evasión impositiva y
a las eventuales debilidades de los organismos de recaudación para realizar una fiscalización eficiente del cumplimiento impositivo. Estas ventajas más que compensan la mayor “simplicidad” del IVM que de por sí no
resulta demasiado significativa, al menos en términos de número de contribuyentes a fiscalizar y costo por contribuyente de la fiscalización.
2. Las ventajas del IVA quedan en cierta medida reveladas en la circunstancia de que la propia propuesta de la Nación antes comentada, consiste
básicamente en transformar una imposición “monofásica” como el IVM en
un tipo de imposición “plurifásica” a la manera del IVA, mediante la introducción de mecanismos de retención en orden a concentrar la recaudación en etapas anteriores a la propiamente minorista y así disminuir
los riesgos de evasión y los mayores costos de fiscalización inherentes a
esta forma de imposición general al consumo.
3. Por definición, la imposición al consumo está basada en el principio de
destino. En contraposición al principio de origen el de destino permite
conjugar una mayor autonomía fiscal provincial (expresada en la posibilidad de que cada jurisdicción tenga libertad para fijar su alícuota impositiva), con la neutralidad en términos de su efecto sobre las decisiones
de localización de las actividades productivas.
4. Las tareas de coordinación interprovincial asociadas a la instrumentación
de un IVA provincial basado en el principio de destino tienen que ver,
fundamentalmente, con la necesidad de uniformar la base imponible de
IVA entre todas las jurisdicciones y evitar que cada jurisdicción pueda
unilateralmente establecer sus propias exenciones sobre bienes y/o servicios o, eventualmente tratamientos distintos o preferenciales para determinados sectores productivos. Esta uniformidad es requerida para
preservar la neutralidad del gravamen sobre la estructura de precios relativos y sobre las decisiones de localización territorial de las actividades,
y para minimizar las posibilidades de evasión.
5. La instrumentación de los IVA provinciales tipo destino no requiere de la
realización de ajustes tributarios de frontera, imposibles de implementar
en el contexto de una organización federal. El sistema de armonización
de los IVA nacionales de los países de la Unión Europea en base al mecanismo de “pago diferido”, es una prueba al respecto y ofrece un ejemplo
válido para organizar la imposición general al consumo en el caso de una
organización política federal como la argentina.
6. Adicionalmente la coordinación en base al mecanismo de “pago diferido”
no requiere de la implementación de “cajas compensadoras interprovinciales” para la reasignación de la recaudación entre provincias exportado-
355
ras netas y provincias importadoras netas, porque el tratamiento a tasa
cero del comercio interprovincial impide que las provincias de origen recauden impuestos que pertenecen a la jurisdicción de destino en que se
produce el consumo final.
Tomando como referencia estas conclusiones y el análisis previo efectuado en este trabajo, se proponer, la sustitución del actual Impuesto a los Ingresos Brutos de jurisdicción provincial, en base a aplicar el Impuesto al Valor Agregado como única modalidad de imposición general al consumo.
A estos efectos deberán coexistir el actual IVA legislado y fiscalizado por
el Gobierno Federal con Impuestos Provinciales al Valor Agregado que tendrán idéntica base imponible que el IVA nacional y respecto a la cual las autoridades provinciales no podrán otorgar exenciones de ninguna naturaleza
(en la práctica la potestad en cuanto al tratamiento de la base imponible será compartida por la Nación y las provincias).
La restricción anterior equivale a descartar la posibilidad de que las provincias puedan per se fijar tasas diferenciales por sectores, actividades y/o
productos en lo que se refiere a los IVA provinciales. Por definición, el IVA
continuará siendo un impuesto con una sola tasa general (tanto a nivel nacional como en el caso de cada provincia) y el único apartamiento que se admitirá será el tratamiento de “tasa cero” dispensado a las exportaciones a
terceros países y a las ventas interjurisdiccionales entre contribuyentes inscriptos, según la mecánica que luego se ilustrará (y que no es otra que la
aplicación del esquema de “pago diferido” al que ya se hiciera referencia).
Sin embargo, las provincias tendrán plena potestad en lo que se refiere a
fijar el nivel de la alícuota única general de sus respectivos IVA provinciales,
la cual podrán establecer en los valores que estimen pertinentes dadas sus
necesidades fiscales.
Los IVA provinciales obedecerán al principio de destino en lo referido al
tratamiento de los flujos comerciales interjurisdiccionales de bienes y servicios. El problema de gravar las compras provenientes de otras provincias y
desgravar las ventas efectuadas a otras provincias (para garantizar que la
imposición recaiga efectivamente sobre el consumo) se resolverá con el mecanismo de “pago diferido” que transfiere dichos ajustes impositivos compensadores a la contabilidad del contribuyente.
Según este mecanismo el responsable inscripto de una jurisdicción que
realiza ventas a un responsable inscripto de otra jurisdicción podrá, en la
medida en que este último se identifique como tal y exhiba su número de
identificación tributaria jurisdiccional, extender el tratamiento de tasa cero a
la venta interjurisdiccional en cuestión, y reclamar y obtener de su propio
fisco la devolución de los créditos fiscales por el IVA pagado sobre los insumos gravados que hubiera utilizado en la producción del bien o servicio objeto de la venta interjurisdiccional.
El comprador (contribuyente inscripto) de la jurisdicción de destino no
contará con crédito fiscal sobre su compra interjurisdiccional y deberá cargar la tasa de IVA provincial propia de su provincia de residencia si efectúa
la reventa a contribuyentes inscriptos de su misma jurisdicción o a compradores finales no inscriptos. Si la reventa se efectuara a contribuyentes ins-
356
criptos de una tercera jurisdicción nuevamente entraría en acción el tratamiento de tasa cero. En definitiva, este arbitrio determina que los flujos interjurisdiccionales terminen finalmente pagando la tasa de IVA provincial vigente en la provincia de destino en que se efectúa el consumo final.
Esta propuesta al ser aplicada en el contexto argentino, tiene ciertas características ventajosas adicionales a las ya señaladas de neutralidad y autonomía fiscal provincial. Entre ellas cabe mencionar las siguientes:
(a) La coexistencia del IVA nacional y de los IVA provinciales con una misma
base imponible (generalizada) determina que la interrupción de las cadenas de crédito-débito fiscal que se produce en el caso de los flujos comerciales interprovinciales se circunscriba exclusivamente al IVA provincial.
Dicha suspensión nunca tiene lugar a los efectos del IVA nacional, con lo
cual la cadena de oposición de intereses permanece intacta a los efectos
de inducir el cumplimiento voluntario y facilitar el control fiscal por cruce de información de compras y ventas.
(b) Ambos impuestos recaen sobre los mismos contribuyentes poseedores de
la misma clave de identificación tributaria (a la que sólo habrá que adicionarle la identificación de la jurisdicción de residencia). Se genera un
doble mecanismo de control, que operará a través de:
• Una coordinación horizontal entre las administraciones tributarias
provinciales que intercambiarían información sobre los contribuyentes inscriptos que realizan operaciones interjurisdiccionales.
• Una coordinación vertical entre la administración tributaria nacional
y cada una de las administraciones provinciales, en base a la estricta
proporcionalidad que deberá existir, entre la recaudación del fisco nacional y la de los fiscos provinciales en el caso de los contribuyentes
que no realizan operaciones interjurisdiccionales, y para complementar la información sobre las operaciones de los contribuyentes que
realizan operaciones interjurisdiccionales.
(c) La recaudación provincial fluye automáticamente a la jurisdicción de destino en virtud del funcionamiento del mecanismo de “pago diferido”, sin necesidad de compensaciones pecuniarias entre provincias, lo que vuelve más
sencillo y transparente el funcionamiento del sistema de IVA provinciales.
(d) El tratamiento de los flujos comerciales con terceros países (importaciones y exportaciones) no requiere de ningún tipo de solución especial en
oposición a lo que ocurriría si se aplicaran otros sistemas de ajuste compensatorio (como el sistema de crédito fiscal) y aun con la variante impositiva que propugna la Nación. En efecto, puesto que las ventas entre
provincias quedan gravadas a tasa cero, no existe necesidad de proceder
a realizar compensaciones o asignar responsabilidades de devolución de
créditos fiscales sobre insumos gravados entre las diferentes provincias
por las que pudo transitar, en sus distintas etapas de fabricación y distribución, aquel bien que en definitiva termina siendo exportado a un tercer
país. De hecho la mercancía exportada podría reclamar devolución de
créditos de IVA de dos clases: por una parte IVA nacional y por otra IVA
provincial correspondiente a insumos incorporados en la provincia “de
origen” del bien exportado. El primer crédito sería devuelto –como en la
357
actualidad– por el fisco nacional y el segundo, por la mecánica aquí propuesta, sería devuelto por la provincia de origen de la exportación. En el
caso de las importaciones a la entrada al país sólo se cargará, como en la
actualidad, el IVA nacional, y el primer IVA provincial se cargará una vez
que se produzca la primera venta interna del bien en cuestión y según la
tasa vigente en la jurisdicción en que la misma tenga lugar. Así planteado el tratamiento de las exportaciones e importaciones en el componente
de IVA provincial, cabe mencionar que en la medida que no exista déficit
o superávit sistemático en la balanza comercial, el esquema resulta neutro para el agregado de las provincias (el IVA provincial recaudado sobre
importaciones equivale al IVA provincial reembolsado a las exportaciones). Sin embargo el esquema no es neutral a nivel de cada provincia en
particular (existían provincias exportadoras netas y otras importadoras
netas). En consecuencia podría abordarse este problema previendo que
toda recaudación por IVA provincial sobre importaciones ingrese al fisco
nacional que a su vez se hace cargo del reembolso de todo componente de
IVA provincial sobre las exportaciones, puesto que en el largo plazo este
arreglo le resulta financieramente neutro a la Nación.
- Un ejemplo numérico sobre el funcionamiento del IVA conjunto Naciónprovincias
El propósito de los cuadros 1, 2 y 3 adjuntos es ilustrar, a través de un
ejemplo numérico, el funcionamiento de esta alternativa de imposición.
El cuadro 1 toma como referencia a una federación integrada por tres
provincias: la provincia A que es exclusivamente productora de un bien cuyo
valor es $ 100 y para cuya producción no emplea insumos intermedios. El
productor de A vende la totalidad de su producción a un mayorista localizado en la provincia B.
La provincia B cuenta con un productor de características similares al localizado en A, quien vende su producción ($ 100) al mayorista también localizado en B. El mencionado mayorista que compra insumos intermedios por
valor de $ 200 ($ 100 al productor de A y $ 100 al productor B) agrega valor
por otros $ 200 y vende su producción ($ 400) mitad a un minorista de la
propia provincia B ($ 200) y mitad ($ 200) a un minorista radicado en la provincia C.
El minorista de la provincia B agrega a sus compras $ 100 de valor agregado y vende la totalidad de su producción valuada en $ 300 a consumidores finales de la provincia.
En la provincia C existe un único minorista que compra al mayorista de
B por $ 200, agrega $ 100 de valor agregado y vende su producción ($ 300) a
consumidores finales de C.
La tasa del Impuesto al Valor Agregado de Jurisdicción Federal se supone que es del 10% mientras que los Impuestos al Valor Agregado Provinciales tienen las siguientes tasas:
IVA Provincia A
IVA Provincia B
IVA Provincia C
10%
15%
20%
358
CUADRO 1
CUADRO 2
Provincia
A
Provincia
B
Productor Productor
Mayorista
359
Provincia
C
Provincia
A
Provincia
B
Minorista
Minorista
Productor Productor
Mayorista
Minorista
Minorista
Provincia
C
Insumos
• Domésticos
• Externos
• Total
0
0
0
0
0
0
100
100
200
200
0
200
0
200
200
Insumos
• Domésticos
• Externos
• Total
0
0
0
0
0
0
100
100
200
200
0
200
0
200
200
Valor agregado
100
100
200
100
100
Valor agregado
100
100
200
100
100
Valor producción
100
100
400
300
300
Valor producción
100
100
400
300
300
Ventas
• Domésticos
• Externos
• Total
0
100
100
100
0
100
200
200
400
300
0
300
300
0
300
Ventas
• Domésticos
• Externos
• Total
0
100
100
100
0
100
200
200
400
300
0
300
300
0
300
0
10
10
0
10
10
20
40
20
20
30
10
20
30
10
IVA federal (10%)
• Crédito
• Débito
• Impuesto
0
10
10
0
10
10
20
40
20
20
30
10
20
30
10
IVA provincial
• Crédito por compras domésticas
• Crédito por compras externas
• Débito por compras domésticas
• Débito por ventas externas
• IVA “doméstico”
• IVA “externo”
• Total
0
0
0
0
0
0
0
0
0
15
0
15
0
15
15
0
30
0
15
0
15
30
0
45
0
15
0
15
0
0
60
0
60
0
60
IVA provincial
• Total
0
0
0
10
0
10
10
0
0
15
0
15
0
15
15
10
30
30
15
20
35
30
0
45
0
15
0
15
0
30
60
0
60
-30
30
Impuesto ventas minoristas
0
0
0
45
60
0
0
0
45
60
IVA Federal (10%)
• Crédito
• Débito
• Impuesto
TASA IVA PROV. A = 10%
TASA IVA PROV. B = 15%
TASA IVA PROV. C = 20%
El sistema integrado de IVA nacional y provincial funcionará según el siguiente esquema:
sas etapas de producción y distribución por las que atraviesa el bien a lo largo de las diversas provincias.
a) IVA nacional
b) IVA provinciales
A la tasa del 10% sobre un valor agregado total de $ 600 el IVA Nacional
produce una recaudación de $ 60 que ingresa totalmente en el fisco nacional. Como ilustra el cuadro 1 esta recaudación se va generando en las diver-
La jurisdicción A con una tasa de 10% vende toda su producción a la
provincia B y por lo tanto otorga a estas ventas el tratamiento de “tasa cero”.
Por consiguiente el productor de A tiene débito fiscal cero y, dado que en el
360
361
300
300
Ventas
• Domésticos
• Externos
• Total
0
100
100
100
0
100
200
200
400
300
0
300
300
0
300
IVA federal (10%)
• Crédito
• Débito
• Impuesto
0
10
10
0
10
10
20
40
20
20
30
10
20
30
10
IVA provincial
• Total
0
0
0
15
0
15
15
0
0
15
0
15
0
15
15
15
30
40
15
25
40
30
0
45
0
15
0
15
0
40
60
0
60
-40
20
0
0
0
45
60
ejemplo no realiza compras intermedias domésticas tampoco tiene crédito
fiscal que reclamar al fisco de la provincia A. Por lo dicho la recaudación que
ingresa al fisco de la provincia A en concepto de IVA provincial es cero.
En la provincia B con una tasa de IVA provincial del 15%, el productor
genera un débito fiscal de $ 15 por sus ventas al mayorista de la propia provincia B. Contra este débito no posee créditos que descontar con lo cual su
impuesto determinado a nivel provincial es de $ 15 que ingresa al fisco de B.
El mayorista de B hace ventas internas en su provincia por $ 200 que le
Provincias perdedoras
2,70
2,88
3,06
3,25
3,42
3,44
3,56
3,60
4,11
4,21
4,31
4,96
5,14
5,14
5,31
5,32
5,53
22,6
43,7
42,0
28,1
67,0
27,8
40,6
9,2
20,5
19,0
30,6
102,0
36,9
14,6
14,0
3,6
16,4
400
Formosa
128
Corrientes
113
Chubut
100
Jujuy
89
Tucumán
80
S. del Estero 79
Misiones
73
La Rioja
71
La Pampa
49
San Juan
46
Chaco
43
Sta. Fe
24
Mendoza
20
Río Negro
20
Salta
16
Catamarca
16
E. Ríos
11
100
6,20
6,25
100
3,5
26,4
Valor producción
-0,7
-1,3
100
Córdoba
Bs. As.
100
10,58
8,84
8,70
7,76
7,68
200
16,3
454,0
27,7
9,5
9,7
100
-42
-30
-29
-20
-20
100
T. Fuego
Cap. Fed.
Neuquén
San Luis
Santa Cruz
Valor agregado
Ganancia
abs.
Mill. $
0
200
200
Ganancia
%
200
0
200
Nombre
100
100
200
Tasa
IVA
requerida
para
neutralizar
pérdida
0
0
0
Pérdida
abs.
Mill. $
0
0
0
Nombre Pérdida
%
Insumos
• Domésticos
• Externos
• Total
Tasa
IVA
requerida
para
neutralizar
pérdida
Minorista
Pérdida
abs.
Mill. $
Minorista
Pérdida
%
Mayorista
Nombre
Productor Productor
Provincias ganadoras
Provincia
C
Provincias neutras
Provincia
B
CUADRO 4
SUSTITUCIÓN NEUTRA A NIVEL GLOBAL
Recaudación a obtener: 5.300 mill. $
Tasa de IVA provincial requerida: 6,16%
Provincia
A
Tasa
Iva
requerida
para
neutralizar
ganancia
CUADRO 3
362
363
producen un débito de $ 30, contra el que descarga el crédito de $ 15 por los
$ 100 de insumos que adquirió al productor localizado en B. Los insumos
que había comprado al productor de A no le ocasionaron pago de IVA porque
sobre ellos gozó el tratamiento a “tasa cero”.
Adicionalmente el mayorista de B vende a un minorista radicado en C por
$ 200 pero estas ventas sujetas a “tasa cero” no le producen débito fiscal (ni
crédito al comprador de C).
Nótese que si bien el mayorista de B tiene débito sólo por sus ventas internas, contra ese débito puede descargar la totalidad de los créditos por
compra de insumos gravados.
En definitiva el mayorista de B paga $ 15 de impuesto que ingresan en el
fisco por compra de insumos gravados.
El minorista de B realiza ventas finales por $ 300 generando $ 45 de débito fiscal contra los que imputa $ 30 de crédito por compras efectuadas al
mayorista de B. La diferencia ($ 15) la ingresa al fisco de su provincia.
En resumen, en la provincia B la recaudación en concepto de IVA provincial asciende a $ 4 5 ($ 15 a nivel de productor, $ 15 a nivel de mayorista y
$ 15 a nivel de minorista). Debe señalarse que si la provincia B hubiera instrumentado un Impuesto a las Ventas Minoristas con tasa del 15% el resultado en términos de recaudación hubiera sido exactamente igual.
Por último, en la provincia C, donde la tasa de IVA es de 20%, el minorista que compra en la provincia B no posee créditos fiscales para compensar
contra el débito de $ 60 por sus ventas finales por valor de $ 300, en consecuencia debe ingresar $ 60 en calidad de impuesto al fisco de su provincia
de residencia.
Nuevamente, la recaudación de IVA de la provincia coincide con la que
hubiera obtenido estableciendo un Impuesto a las Ventas Minoristas a tasa
del 20%.
Por lo tanto, la utilización del IVA principio destino, al fijar que el hecho
imponible se produce en el lugar de destino final del producto, redunda en
una asignación territorial de la recaudación exactamente coincidente con la
que provocaría un impuesto provincial sobre ventas minoristas.
dicciones son gravadas con la tasa del IVA provincial vigentes en la provincia
de origen, obteniendo el comprador el pleno reconocimiento del crédito por
parte de la jurisdicción de destino (la de residencia del comprador).
En el cuadro 2 se observa que el resultado final en cuanto al monto total
recaudado por los IVA provinciales es exactamente el obtenido en el cuadro
1 ($ 105), sin embargo la distribución entre las provincias de esta recaudación es distinta a la registrada en el cuadro 1, y ya no coincide con la que
surgiría de un impuesto a las ventas minoristas provincial.
Provincia A
Provincia B
Provincia C
$ 0
$ 45
$ 60
Además al complementarse el principio de destino con el mecanismo de
“pago diferido” cada provincia recauda el IVA que estrictamente le corresponde en función de su consumo final, sin “apropiarse” indebidamente de IVA
generado por transacciones interjurisdiccionales cuya reasignación a las jurisdicciones de destino obligaría a implementar cámaras compensadoras u
otro tipo de arreglo institucional, que complicarían y eventualmente encarecerían la administración y coordinación del tributo.
El cuadro 2 es útil para ilustrar el punto antes comentado. El cuadro en
cuestión plantea el mismo ejemplo contenido en el cuadro 1 con la única diferencia de que en el cuadro 2 los flujos interjurisdiccionales no son tratados
con arreglo al mecanismo de “pago diferido” sino que las ventas a otras juris-
Provincia A
Provincia B
Provincia C
Total
Recaudación
Cuadro 1
Recaudación
Cuadro 2
$ 0
$ 45
$ 60
$ 105
$ 10
$ 65
$ 30
$ 105
Para respetar la asignación jurisdiccional propia del principio de destino
el fisco de A debería transferir al fisco de B $ 10 y el fisco de B $ 30 al fisco
de C.
En el cuadro 3 se reitera el ejercicio con una variante consistente en que
sea el vendedor el obligado a cargar sobre su venta extrajurisdiccional la tasa de IVA vigente en la jurisdicción de destino de la venta. Nuevamente en
este caso la recaudación total de los IVA provinciales suma $ 105, pero la
distribución entre provincias de estos recursos no es consistente con el principio de destino y requiere de compensaciones pecuniarias entre las provincias. En este ejemplo la provincia A debería transferir $ 15 a la provincia B y
ésta, $ 40 a la provincia C.
Provincia A
Provincia B
Provincia C
Total
Recaudación
Cuadro 1
Recaudación
Cuadro 3
$ 0
$ 45
$ 60
$ 105
$ 15
$ 70
$ 20
$ 105
Por último el cuadro 4 muestra el probable impacto de corto plazo de la
sustitución propugnada. El ejercicio se ha realizado teniendo en cuenta la
recaudación de Ingresos Brutos del año 1996, con lo que incorpora el efecto
de las desgravaciones sectoriales concedidas en forma no uniforme hasta dicho año por las diferentes provincias argentinas. La asignación por provincia
de la recaudación del IVA provincial fue realizada según la estructura de
ventas que surge del censo económico de 1985.
Para que la sustitución resulte financieramente neutral la tasa requerida
para el IVA provincial es del 6,16%. Si se procede así cinco jurisdicciones re-
364
365
sultan fuertemente perdedoras, con mermas de recaudación superiores al
20%; ellas son Tierra del Fuego, MCBA, Neuquén, San Luis y Santa Cruz.
En todos los casos la merma de recaudación puede estar asociada a que
la actual estructura de Ingresos Brutos admite que estas jurisdicciones graven actividades como la extracción de hidrocarburos en el caso de las patagónicas o la actividad financiera y de seguros en el caso de la MCBA que dejarían de producir recaudación bajo un esquema de imposición al consumo
final. Si estas provincias quisieran recuperar la disminución de recaudación
incrementando la tasa de sus respectivos IVA provinciales éstas deberían alcanzar niveles del 10,6% en Tierra del Fuego y del orden del 9% en MCBA y
Neuquén por ejemplo.
Dos jurisdicciones grandes como Buenos Aires y Córdoba no verían alterada su recaudación con la sustitución de Ingresos Brutos por un IVA provincial.
Serían quince las provincias que se beneficiarían con incrementos de recaudación de más del 20%, estando conformado este grupo por provincias
relativamente pobres como Formosa, Jujuy, Santiago del Estero, Misiones y
La Rioja pero también por provincias de desarrollo intermedio como Tucumán, La Pampa, San Juan, Chubut6 y una provincia rica como Santa Fe.
Por último Mendoza, Río Negro, Salta , Catamarca y Entre Ríos obtienen
mejoras del orden del 20% o menos.
El hecho destacable es que en términos absolutos existe una sola gran
perdedora a raíz de la sustitución, y es la MCBA que enfrentaría una reducción aparentemente superior a los $ 400 millones anuales.
vincial o un IVM provincial porque su estructura es menos vulnerable a beneficios impositivos sectoriales (exenciones y/o reducción de tasas para determinados bien es o servicios) y, principalmente, porque permite gravar la
totalidad del valor agregado generado por el sector público (en definitiva el
“consumo salarial” del sector público) así como los pagos a transferencias
(jubilaciones y pensiones) que permanecen en buena medida libres de imposición bajo las variantes de imposición al consumo vía transacciones.
6.2.2. Alternativa H-R provincial
La posibilidad de sustituir Ingresos Brutos por un impuesto H-R no ofrece inconvenientes desde el punto de vista administrativo.
Antes bien podría argumentarse que el componente del impuesto H-R
que recae sobre las empresas podría utilizar la propia estructura de coordinación interjurisdiccional creada para Ingresos Brutos (Convenio Multilateral) para la administración de aquellas firmas que por contar con establecimientos en más de una jurisdicción deberían atribuir recaudación a más de
una provincia. Debe recordarse que la recaudación a asignar por este componente es la resultante de aplicar la tasa impositiva a una base dada por:
ventas menos compras de insumos, menos compras de bienes de uso, menos
pagos salariales.
La masa más significativa de recaudación provendrá de la imposición que
cada provincia realice a los ingresos del trabajo (más pagos de transferencia)
que reciban sus residentes. La administración de este componente no requiere coordinación interjurisdiccional, aunque obviamente se beneficiará con el
intercambio de información entre cada provincia y la nación sobre los impuestos al trabajo recaudados por esta última. Cada provincia podría graduar
distintos montos exentos y/o estructuras progresivas de tasas de imposición,
con lo cual se ganaría en términos de autonomía financiera provincial.
Si el grado de progresividad no erosiona en demasía la base gravable, esta altenrativa tiene el atractivo de generar igual recaudación que un IVA pro-
NOTAS
1. El IVA tipo consumo permite deducir de la base imponible a la inversión, el IVA
Ingreso sólo a la amortización de ésta y el IVA producto no permite ningún descuento
relacionado a la compra de bienes de capital. En el texto se discute el IVA Consumo
que es el habitualmente utilizado en la Argentina y en la generalidad de los países.
2. El Impuesto al Consumo Personal tiene la ventaja en relación del impuesto “HR” de que su grado de progresividad es superior porque toda la base del PCT puede estar sujeta a tasas progresivas, mientras que sólo una parte (los ingresos del trabajo)
son afectados por tasas progresivas en el caso del impuesto “H-R”.
3. Incluso la reforma de la Constitución de 1994 que otorga rango constitucional a
la coparticipación impositiva admite que pueda existir más de un sistema de coparticipación, a condición de que su diseño respete ciertas directivas constitucionales.
4. Incluso el eventual mayor costo de la coordinación de un IVA-destino provincial
versus un IVM provincial podría ser más que compensado en el caso argentino por el
hecho de que al instrumentar la imposición sustitutiva de ingresos brutos sobre el IVA
destino es posible tener una misma forma de imposición general al consumo tanto a
nivel federal (IVA nacional) como a nivel provincial (IVA provincial). Esta circunstancia
se traducirá en menores costos para el contribuyente que debe tratar con un único
impuesto y con procedimientos uniformes de cálculo, liquidación y pago (impuesto con
el que además ya está familiarizado en el caso argentino). Por otra parte, mejora la fiscalización del tributo, a raíz de la complementación entre el accionar de las administraciones tributarias federal y provinciales a que da lugar el que ambos niveles de gobierno actúen sobre la misma base e idéntico universo de contribuyentes.
5. Gaggero et al. (1994).
6. El caso de Chubut debe ser considerado aparte, puesto que los contribuyentes
locales de Ingresos Brutos han sido cedidos por la provincia a los municipios, de allí
que la recaudación actual provincial no sea un buen reflejo de su base imponible real.
Cnossen, S.: “Value Added Tax and Retail Sales Tax: A Comparisson”, Canadian-Tax
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366
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CAPÍTULO 12
Incidencia distributiva del
sistema impositivo argentino
Leonardo C. Gasparini*
1. INTRODUCCIÓN
La política fiscal es uno de los instrumentos más adecuados para mejorar
la distribución personal del bienestar. Tanto los impuestos como los gastos
públicos modifican el nivel de vida de los individuos, y por ende la distribución del bienestar entre ellos. Este trabajo se concentra en una de las ramas
del presupuesto, el sistema impositivo, sin desconocer que el objetivo final
debe ser el de evaluar la incidencia distributiva de todo el presupuesto. En
ese sentido, el presente es un trabajo de incidencia diferencial en el que se
analizan los efectos del sistema impositivo actual versus un esquema alternativo con la misma recaudación. La situación de referencia está dada, como
es usual, por un impuesto generalizado a los ingresos de tipo proporcional.
En varios países existe un permanente monitoreo de la incidencia distributiva del sistema impositivo.1 Cualquier propuesta de reforma tributaria es
analizada en términos de sus efectos distributivos a partir de estudios sistemáticos de incidencia impositiva. Ésta no ha sido una práctica usual en la
Argentina. Las razones de este descuido son variadas, incluyendo la falta de
información para realizar estudios con cierta profundidad y quizás un relativo desinterés por las cuestiones distributivas.2
Un estudio de incidencia requiere datos de gastos, ingresos e impuestos
a nivel individual, o al menos, a nivel de estratos de ingresos. Los trabajos de
incidencia sobre el sistema impositivo argentino realizados en la última década se basan en la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares de 1986.3
El presente trabajo se nutre de una fuente de información novedosa: la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares (ENGH) realizada en todo el país
en 1996.4 Además se hace uso de información a nivel individual de la En-
* Investigador visitante en FIEL y profesor del Departamento de Economía de la
Universidad Nacional de La Plata.
El autor agradece la excelente colaboración de Luciano Di Gresia y los comentarios
de Daniel Artana, Juan Luis Bour, Alberto Porto y participantes de seminarios internos en FIEL. Los errores que pudieran persistir son de responsabilidad del autor.
368
369
INCIDENCIA DISTRIBUTIVA DEL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO
cuesta Permanente de Hogares (EPH) y de las declaraciones juradas del impuesto a las ganancias.
El presente estudio explora un aspecto recientemente enfatizado por la literatura de incidencia: el cálculo de la presión tributaria en relación al ingreso intertemporal (en lugar del ingreso corriente). Adicionalmente, se indagan
los efectos que las variables demográficas, básicamente el tamaño y la composición de las familias, tienen sobre los resultados de incidencia.
El resto del trabajo se ordena de la siguiente manera. En la sección 2 se
describen las fuentes de información. La sección 3 trata el ordenamiento de
hogares e individuos según distintos indicadores de bienestar y analiza el
grado de desigualdad en la distribución. La sección 4 constituye el núcleo
del trabajo: en ella se discuten las hipótesis de incidencia de cada impuesto,
se explica la metodología de cálculo y se presentan los resultados. En la sección 5 se agregan los resultados de cada tributo para determinar el efecto del
sistema impositivo global sobre la distribución del bienestar. Se analiza la
progresividad del sistema tributario argentino y se la compara con la del gasto público social. Se concluye en la sección 6 con los comentarios finales.
ENGH fue realizada por el INDEC con el propósito principal de obtener los
nuevos ponderadores para el índice de precios. Por esta razón el diseño de la
encuesta no responde al objetivo con que se la usa en este trabajo, lo cual
genera varias dificultades. La base de datos a nivel de hogares o individuos,
indispensable para hacer el análisis más rico y preciso, aún no está disponible. Para este trabajo el INDEC brindó información en estratos de ingreso y
gasto de consumo per cápita para la región Metropolitana del Gran Buenos
Aires (Capital Federal y Gran Buenos Aires).6
2. FUENTES DE INFORMACIÓN
Un estudio empírico de incidencia distributiva de los impuestos debe recorrer, al menos, cuatro etapas básicas: (i) ordenar a los individuos (o a los
hogares) según algún indicador de bienestar; (ii) definir criterios de incidencia impositiva; (iii) obtener información sobre la recaudación de impuestos, y
sobre las variables o parámetros necesarios para ordenar a los individuos y
asignar los impuestos; y (iv) presentar los resultados mediante tablas de incidencia. Las primeras dos etapas dependen crucialmente de la información
que es posible obtener en la tercera. En la mayoría de los estudios empíricos
sobre el tema la elección de la variable indicadora del bienestar y de los criterios de asignación de los tributos están guiados en buena parte por la disponibilidad de información. El resto de esta sección está destinada a presentar la información existente en el caso argentino, la cual condiciona el
análisis. Los aspectos conceptuales del ordenamiento de los individuos (etapa [i]) se discuten en la sección 3, mientras que los criterios de incidencia
(etapa [ii]) son analizados para cada impuesto en la sección 4.
Las cuatro principales fuentes de datos utilizadas en este trabajo son la
Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares, la Encuesta Permanente de
Hogares, las declaraciones juradas del impuesto a las ganancias de la Dirección General Impositiva, y la información del Ministerio de Economía sobre
recaudación de impuestos nacionales y provinciales.
Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares (ENGH)
Esta encuesta constituye la principal fuente de información para determinar la formación de las familias, conocer sus características demográficas y
socioeconómicas, obtener sus ingresos y niveles de consumo y determinar la
distribución de las variables necesarias para asignar los impuestos.5 La
Encuesta Permanente de Hogares (EPH)
La EPH es una encuesta que se realiza dos veces al año en varios conglomerados urbanos del país con el principal objetivo de medir las tasas de desocupación. Al recolectar información sobre ingresos y características demográficas y socioeconómicas de las familias, la EPH resulta de utilidad para
un estudio de incidencia. Sin embargo, al no incluir datos sobre gastos,
constituye una fuente de información de calidad inferior a las encuestas de
gastos e ingresos. Además, resulta difícil discriminar los ingresos por tipo de
fuente, lo que reduce aún más su utilidad. Pese a estas desventajas la EPH
sirve como fuente complementaria de información, por lo que se la usa extensamente en este trabajo.
Declaraciones juradas del impuesto a las ganancias
Se cuenta con información de todas las declaraciones juradas (DDJJ) del
impuesto a las ganancias (tanto de personas físicas como de empresas). Los
archivos de la Dirección General Impositiva excluyen toda información que
pudiera servir para identificar al contribuyente. La base de datos incluye para el caso de personas físicas las declaraciones de alrededor de 1.300.000
contribuyentes. Estas declaraciones contienen información del ingreso de cada individuo (discriminado por fuentes), gastos y deducciones admitidos, deducciones especiales, exenciones y finalmente el impuesto determinado y el
efectivamente pagado.
Recaudación total de impuestos
El cuadro 2.1. resume la estructura tributaria argentina.7
Los impuestos recaudados por la Nación constituyen el 82% de la recaudación total. El impuesto al valor agregado es la principal fuente de recursos,
con más de un tercio de la recaudación nacional y provincial agregada. Los
impuestos al trabajo (contribuciones patronales y aportes personales) constituyen la segunda fuente en importancia con una participación de más del
22%. El impuesto a las ganancias (a las empresas y a las personas físicas) representa alrededor de un 12% de los fondos totales. El principal tributo provincial, el impuesto a los ingresos brutos, recauda más del 50% de los fondos
provinciales, representando un 10% de la recaudación agregada nacional. El
resto de los tributos nacionales y provinciales son de menor importancia, no
alcanzando en ningún caso a superar el 5% de la recaudación total.
370
371
3. ORDENAMIENTO DE LOS INDIVIDUOS
Indicador de bienestar
El primer paso en todo análisis distributivo es precisar la unidad de análisis y definir el ordenamiento de acuerdo a algún indicador de bienestar. Este paso, lejos de ser trivial, implica una serie de decisiones que suelen determinar buena parte de los resultados.
La definición del indicador de bienestar tiene una doble relevancia en un
análisis de incidencia ya que el mismo suele hacerse en términos de presión
tributaria, la que se calcula como el impuesto soportado por el individuo sobre el indicador de bienestar. Si se subestima el bienestar de un individuo,
no sólo se lo asignará a un percentil más bajo que el correcto, sino que se
exagerará su presión tributaria al reducirse el denominador de la misma.
La medida adecuada de bienestar es la utilidad (“felicidad”) del individuo.
La imposibilidad de medir el nivel de utilidad da lugar a la búsqueda de indicadores de bienestar. En la literatura económica el indicador más usual es
el ingreso. La práctica generalizada es agrupar a los individuos en estratos
de ingresos y presentar la carga tributaria en términos relativos al ingreso
promedio de cada estrato. Aun si existe acuerdo en usar al ingreso como medida de bienestar, varias cuestiones quedan por resolver: ¿qué conceptos incluir en el ingreso?, ¿debe considerarse el ingreso corriente o el permanente?, ¿debe incluirse el ingreso real o el potencial?, ¿debe ajustarse el ingreso
por variables demográficas? El resto de esta sección discute estos puntos.
Unidad de análisis
El objeto de estudio en un típico análisis de economía del bienestar es el
individuo. Un estudio de incidencia presupuestaria pretende medir el nivel
de vida de cada persona y la forma en que las políticas públicas lo afectan.
Sin embargo, se reconoce que las personas viven en hogares y que los recursos a disposición de un individuo son los que reúne el hogar, independientemente de quien sea el perceptor de ingresos.8 Las encuestas de gastos e ingresos en Argentina (ENGH y EPH) permiten identificar el hogar al que
pertenece cada persona.9 Sin embargo, éste no es el caso en las declaraciones juradas de impuestos o en la información de salarios proveniente del sistema de seguridad social, lo cual genera varios problemas prácticos.
Concepto de ingreso
CUADRO 2.1
ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA, 1996
Impuestos
millones $
%
Impuestos nacionales
IVA
Contribuciones patronales
Aportres personales
Ganancias-empresas
Ganancias-personas físicas
Combustibles y gas
Internos
Bienes Personales
Otros
44.055
18081
6378
5774
3988
2555
2338
1897
1691
653
700
82,0
33,6
11,9
10,7
7,4
4,8
4,3
3,5
3,1
1,2
1,3
Impuestos provinciales
Ingresos brutos
Inmobiliario
Automotores
Sellos
Otros
Total Nación + provincias
9698
5442
1766
894
843
753
53.753
18,0
10,1
3,3
1,7
1,6
1,4
100,0
Fuente: Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos
La teoría económica recomienda utilizar una definición amplia de ingreso.
El criterio más usual es el de Haig-Simons: el ingreso es el valor monetario
del incremento neto de la capacidad de un individuo de consumir durante un
período. Además de incluir las fuentes tradicionales de ingresos (salarios, ingresos del capital, rentas, jubilaciones, etc.) este criterio incluye algunos ítem
no convencionales que constituyen adiciones a la capacidad de consumir:
contribuciones patronales a la seguridad social,10 ganancias o pérdidas de capital devengadas (no necesariamente realizadas), impuestos a las ganancias
pagados por las firmas, producción de autoconsumo, transferencias en especie de empresas y renta imputada por uso de bienes durables (típicamente,
viviendas y vehículos). Al monto del ingreso calculado incluyendo estos rubros se le deben descontar los gastos incurridos para generar el ingreso.
Para llevar estos conceptos a la práctica se utiliza la información del formulario 4 de la ENGH. Este formulario incluye los ingresos por trabajo asalariado y por trabajo por cuenta propia, los ingresos del patrón, empleador o
empresario, las jubilaciones y pensiones, las rentas, las transferencias recibidas en dinero y la valorización de la producción realizada para autoconsumo. Si bien la información de la ENGH no permite la inclusión directa de las
contribuciones patronales a la seguridad social ni de los impuestos a las ganancias de las empresas, en este trabajo se obtienen estimaciones de las distribuciones de esas variables, por lo que el ingreso individual es ajustado para tenerlas en cuenta. La ENGH no incluye estimaciones de la renta implícita
por el uso de viviendas y automotores propios. Para corregir esta omisión lo
ideal sería correr regresiones hedónicas que expliquen el precio de la vivienda o el alquiler pagado en función de varias características de la vivienda
usando información de la ENGH o bases de datos del mercado inmobiliario.
Lamentablemente, este análisis debe ser demorado hasta tanto la base de
372
373
datos desagregada de la ENGH esté disponible. Las ganancias de capital devengadas no se incluyen en el cálculo del ingreso ni existen perspectivas de
hacerlo por falta de información.
La fuente alternativa de cómputo de los ingresos a nivel individual es la
EPH. El ingreso registrado en esta encuesta no incluye aportes patronales, ni
impuestos directos de las firmas, ni el valor imputado de durables, ni ganancias de capital devengadas. Como fue señalado, es posible corregir por los
dos primeros conceptos. Con información de la EPH es difícil estimar el valor
imputado de los bienes durables e imposible calcular las ganancias de capital devengadas. La encuesta incluye un ítem para otros ingresos donde la
producción de autoconsumo y las transferencias deberían ser registradas,
aunque es dudoso que esto ocurra.
panel. Las estimaciones en base a datos de corte transversal son también
posibles, aunque menos confiables. La estimación del lado de los usos es
más sencilla si se acepta el supuesto de que los individuos buscan suavizar
su sendero de consumo en el tiempo. En el extremo, el consumo es constante e igual a una proporción del ingreso permanente, por lo que, ignorando
las herencias y regalos, el ordenamiento por consumo corriente coincide con
el ordenamiento por ingreso permanente.13
En este estudio se realiza tanto un análisis corriente como intertemporal.14 Para el primer tipo de análisis se utiliza el ingreso promedio de los últimos 6 meses registrado en el formulario 4 de la ENGH, o el ingreso mensual de la EPH. Para estimar el ingreso permanente por el lado de los usos
se utiliza el consumo corriente en base a información de los formularios 3 y
4 de la ENGH.15 Se ignoran por falta de información las rentas imputadas
del uso de viviendas y vehículos propios y los regalos y herencias dejados por
los individuos. Existen dos potenciales problemas de estimación. 1) El concepto relevante para aproximar el ingreso permanente es el de consumo corriente. Sin embargo, con la información disponible sólo es posible computar
el gasto corriente en bienes de consumo. En períodos largos de tiempo la diferencia entre estos dos conceptos es mínima. Sin embargo, la encuesta reporta los gastos en períodos relativamente cortos de tiempo. Cuando se disponga de la información de la ENGH a nivel individual se analizará este
punto con más detalle. 2) La estimación del ingreso permanente por el lado
de los usos requiere la inclusión de los regalos y herencias dejadas por los
individuos. Lamentablemente, si bien la ENGH incluye preguntas al respecto, esa información aún no está disponible.16
El análisis intertemporal es el más correcto desde un punto de vista conceptual. Sin embargo, también se incluye un análisis de incidencia corriente
por las siguientes razones. (i) La literatura empírica sobre incidencia impositiva y presupuestaria ha estado fuertemente concentrada en los estudios de
tipo corriente. En consecuencia, si se quiere comparar la incidencia tributaria argentina actual con la de años pasados, con la de otros países o con la
incidencia del gasto es necesario utilizar al ingreso corriente como criterio de
ordenamiento. (ii) La única información desagregada disponible es la proveniente de la EPH. Esta encuesta sólo brinda información del ingreso individual corriente. Por ende, cualquier análisis que requiera de información desagregada (por ejemplo, el ajuste del indicador de bienestar por variables
demográficas) debe contentarse con el uso del ingreso corriente como criterio
de ordenamiento.
Ingreso corriente o permanente
Los estudios tradicionales de incidencia ordenan a los individuos (o a las
familias) por el nivel de ingreso corriente, típicamente el ingreso anual. Sin
embargo, si un individuo puede “trasladar” consumo entre períodos, su bienestar está más relacionado con el ingreso permanente que con el corriente.
El ordenamiento por ingreso corriente puede llevar a resultados sesgados al
considerar como “pobres” a individuos que simplemente sufren un shock negativo transitorio (por ejemplo, individuos que están desocupados sólo en el
momento de la encuesta), o que se encuentran en un período del ciclo de vida donde sus ingresos son bajos (por ejemplo, juventud o ancianidad). Un
individuo en esas circunstancias puede mantener un nivel de vida alto pese
a que su ingreso sea transitoriamente bajo. Clasificarlo como “pobre” e imputar los impuestos que paga a un estrato bajo no sería conceptualmente
correcto. Este problema se resuelve si los individuos son ordenados según su
ingreso permanente (o “intertemporal”). Para discutir los problemas de estimación es útil escribir la restricción presupuestaria intertemporal como11
T

N
p .c
∑  ∑ (1it+ r it)t
t =0 i =1
+
Rt  T  wt .L t
Ht 

t  = ∑
t +

(1 + r )  t =0 (1 + r )
(1 + r )t 
donde T es el número de períodos que vive un individuo, N es el número de
bienes que consume, pit el precio del bien i, cit las cantidades consumidas, Rt
el valor de los regalos que el individuo hace o las herencias que deja, wt el
salario horario, Lt la cantidad de horas trabajadas, y Ht el valor de los regalos o herencias que el individuo recibe. Todas estas variables corresponden
al período de tiempo t. Finalmente, r es la tasa de interés que se supone
constante. Esta restricción presupuestaria intertemporal sirve para ilustrar
las dos maneras alternativas de estimar el ingreso permanente. El lado derecho es el de las fuentes: el ingreso permanente se compone de los ingresos
provenientes del trabajo recibidos a lo largo de toda la vida, más los regalos
y herencias.12 El lado izquierdo es el de los usos del ingreso: consumo de
bienes y regalos. La estimación del lado de las fuentes exige la predicción de
los ingresos del individuo en el tiempo. Para ello es ideal contar con datos de
Ingreso potencial
Si el individuo es libre de elegir la cantidad de horas de trabajo, el ingreso monetario no es una buena medida de su nivel de bienestar. Un ingreso monetario reducido no es necesariamente un signo de bajo nivel de
bienestar, si resulta esencialmente de la decisión libre del individuo de
“consumir” más ocio. El concepto de bienestar relevante sería el de ingreso
potencial, es decir, el ingreso obtenible por un individuo si destinara todo
su tiempo a trabajar.17 A pesar de estas consideraciones, en este estudio se
374
375
utiliza el ingreso monetario real en lugar del potencial. Esta decisión responde a varias razones: (i) en la ENGH no existe información sobre el salario horario de cada trabajador, (ii) en la realidad existen restricciones a la
cantidad de horas que un individuo puede trabajar, y (iii) en un análisis corriente debería incorporarse el ingreso potencial derivado de otras fuentes
distintas al trabajo, lo que resulta difícil dada la información de las encuestas disponibles.
breza. Se tomó un valor de q=.8, ya que constituye un valor intermedio de
los estimados en la literatura (ver Deaton [1997]).
Ajuste por variables demográficas
Una práctica usual en los trabajos de incidencia es ordenar a los individuos por el ingreso (o consumo) total familiar. Sin embargo, esta práctica
desconoce que el nivel de bienestar individual depende no sólo del ingreso
familiar sino también del tamaño y composición del hogar. La otra práctica
extrema es computar el ingreso per cápita familiar, lo cual implica ignorar
que las necesidades de una persona difieren por edad y que existen economías de escala en el consumo del hogar. La estimación precisa de estos efectos es controversial por lo que en la gran mayoría de los trabajos empíricos
se continúa usando el ingreso total o el per cápita. Sin embargo, se cree conveniente evaluar la robustez de los resultados ante distintos ajustes por tamaño y composición del hogar. Un mecanismo de ajuste posible consiste en
dividir al ingreso de la familia por la canasta básica de subsistencia correspondiente a un hogar con las características demográficas de la familia analizada.18 Otra posibilidad es ajustar el ingreso familiar por el número de
adultos equivalentes y por las economías de escala que surgen de vivir en
hogares numerosos y compartir el consumo de bienes “públicos” familiares.
Una fórmula usada comúnmente es la siguiente:
iaeeh =
itf h


 ∑ ωih 
 1h

nh
θ
donde iaeeh es el ingreso por adulto equivalente ajustado por economías de
escala internas al hogar (o ingreso ajustado) de un integrante del hogar h; itfh
es el ingreso total familiar del hogar h; ih (con i=1,...n) indexa a todos los integrantes del hogar h; wih es el equivalente a un adulto (igual a 1 para un varón adulto y distinto de 1 para el resto, dependiendo su valor específico de
las necesidades, usualmente de calorías, de la persona), y q mide el grado de
economías de escala internas al hogar. En un extremo si no existen economía de escala (q=1) y no hay necesidades diferenciales entre individuos
(wih=1 "i), el ingreso ajustado coincide con el ingreso per cápita familiar. En
el otro extremo, si las economías de escala son plenas (q=0) el ingreso ajustado coincide con el ingreso total familiar: el nivel de bienestar de un individuo se corresponde con el ingreso total de la familia, independientemente del
número de componentes. En este trabajo para ajustar el ingreso por adulto
equivalente se usó la escala de necesidades de calorías por edad, sexo y nivel de actividad que se utiliza para obtener las estadísticas oficiales de po-
Ordenamientos para la Argentina
En este trabajo los individuos son ordenados según cuatro indicadores de
bienestar: el ingreso per cápita familiar (ipcf), el consumo per cápita familiar
(cpcf), el ingreso total familiar (itf), y el ingreso ajustado por adulto equivalente y economías de escala (iaee). El cuadro 3.1. presenta las características de
cada ordenamiento. Las dos primeras columnas indican la fuente y el período que abarca la encuesta relevante. La tercera columna indica la variable
computada. Al no contar con información desagregada de la ENGH, el itf y el
iaee se construyen en base a la EPH. El INDEC incluye un número semejante de hogares (en lugar de individuos) en cada decil. En base a los datos desagregados de la EPH fue posible obtener distribuciones con estratos con
igual número de individuos. La cuarta columna del cuadro 3.1. indica si los
deciles agrupan al 10% de los hogares o de los individuos.
Una característica típica de las encuestas de hogares es la subdeclaración de ingresos. Ni la ENGH ni la EPH escapan a este problema. El ingreso
anual expandido a todo el aglomerado Gran Buenos Aires que surge de la
EPH es apenas un 45,1% del ingreso disponible estimado para la región en
base a información de Cuentas Nacionales. Ese porcentaje sube al 54% en el
caso de la ENGH. Si la subdeclaración de ingresos fuera proporcional al ingreso real para todos los individuos, la distribución del bienestar y la evaluación de la incidencia tributaria no se vería alterada. Sin embargo, es usual
considerar que la subdeclaración varía por fuentes de ingreso. Por ejemplo,
se cree que las encuestas capturan relativamente bien los ingresos por jubilación o trabajo asalariado, pero fallan en registrar adecuadamente los ingresos del capital. Si esto fuera así, dado que la estructura de fuentes de ingresos varía entre individuos, los porcentajes de subdeclaración final serían
diferentes. En particular, los ingresos de las personas ricas (con una mayor
participación de los ingresos del capital) tenderían a estar más subvaluados
que el resto. En este trabajo se practicó una corrección por subdeclaración
proyectando la estructura del ingreso disponible de 1993 por factores (asalariados, cuentapropistas, patrones, capitalistas, jubilados y otros) a los datos
de las encuestas.19 La última columna del cuadro 3.1. indica si los datos
fueron corregidos por subdeclaración y si el ingreso individual incluye los
aportes patronales y los impuestos a las ganancias de las empresas. No se
incluye un ajuste por subdeclaración para el caso del consumo por cuanto
no fue posible obtener estimaciones de la subdeclaración diferencial por deciles.20
El cuadro 3.2. presenta información sobre la distribución de las siete variables consideradas. En el primer panel se presentan las participaciones de
cada decil, mientras que en el segundo se calculan distintos índices de desigualdad.21
La distribución del bienestar varía substancialmente al cambiar de indicador. Estas diferencias tienen, como se verá más adelante, importantes implicancias a la hora de determinar la progresividad de cada impuesto y del
376
CUADRO 3.1
ORDENAMIENTOS
CUADRO 3.2
DISTRIBUCIÓN DEL BIENESTAR
REGIÓN METROPOLITANA DEL GRAN BUENOS AIRES, 1996
(En porcentajes)
Distribución
Fuente
Fecha
Variable
Deciles
Ajuste
1
ENGH
1996
ipcf
hogares
sí
2
ENGH
1996
cpcf
hogares
no
3
EPH
abril 1996
itf
hogares
sí
4
EPH
abril 1996
iaee
hogares
sí
5
EPH
abril 1996
ipcf
individuos
sí
6
EPH
abril 1996
iaee
individuos
sí
7
ENGH
1996
ipcf
hogares
no
Nota: ipcf=ingreso per cápita familiar,
cpcf=consumo per cápita familiar,
itf=ingreso total familiar,
iaee=ingreso ajustado por adulto equivalente y economías de escala.
sistema tributario global. Dada esta relevancia, es importante indagar las
causas de las diferencias entre las distribuciones del cuadro anterior.
La columna 1 muestra la distribución del ingreso per cápita familiar
ajustado por subdeclaración que surge de la ENGH. El 10% más pobre de
las familias del Aglomerado Gran Buenos Aires captura sólo el 2,1% del ingreso total, mientras que los ingresos del 10% más rico de los hogares representan más del 36% del total. La distribución del consumo per cápita familiar es naturalmente más igualitaria que la del ingreso. Todos los índices de
desigualdad de la columna 2 son inferiores a los de la 1.22 Una de las principales razones de esta diferencia es que el consumo fluctúa menos que el ingreso. Dos personas con idéntico nivel de ingreso permanente (y por lo tanto
con niveles de consumo semejantes) pueden encontrarse en períodos del ciclo de vida o del ciclo económico distintos, y por ende tener ingresos corrientes muy diferentes.
La distribución del ingreso total familiar es sustancialmente más desigual
que las dos distribuciones anteriores (ver columna 3). Un par de razones dan
cuenta de este hecho. En principio las fuentes de información son distintas.
Mientras que la ENGH registra el ingreso promedio de los últimos 6 meses,
la EPH computa el ingreso del último mes, el cual naturalmente resulta más
volátil. La segunda razón es que las familias más pobres en términos del ipcf
son familias con muchos integrantes, mientras que las familias pobres en
términos del itf suelen ser familias con pocos integrantes.23 Al agrupar a los
individuos en deciles con igual número de hogares, los deciles más pobres en
el ordenamiento por itf incluyen a relativamente pocos individuos, y por ende la participación en el ingreso total de esos deciles es más baja que en un
ordenamiento por ingreso per cápita.24 La distribución de la columna 4 (ingreso ajustado por adulto equivalente y economías de escala construido a
377
Participación
Deciles
ipcf ENGH cpcf ENGH
hogares
hogares
itf EPH
hogares
iaee EPH
hogares
ipcf EPH
iaee EPH ipcf ENGH
individuos individuos hogares
(no aj.)
(5)
(6)
(7)
(1)
(2)
(3)
(4)
1
2,1
3,0
0,8
1,4
1,0
1,0
3,0
2
3,0
4,7
1,6
2,3
1,8
2,0
4,3
3
3,6
5,3
2,4
3,1
2,4
2,6
5,4
4
5,5
6,1
3,3
3,9
3,0
3,3
6,4
5
6,1
7,7
4,2
4,7
3,8
4,0
7,3
6
7,6
9,4
5,2
5,6
4,9
5,1
8,9
7
8,2
10,2
6,7
7,1
6,3
6,3
9,7
8
10,8
13,1
8,9
8,7
8,7
8,7
12,1
9
16,7
15,5
13,3
12,3
13,7
13,3
15,7
10
36,3
25,1
53,6
50,8
54,5
53,6
27,0
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
0,450
0,968
0,339
0,358
0,328
0,623
0,238
0,174
0,601
1,496
0,469
0,710
0,554
1,395
0,431
0,613
0,607
1,525
0,482
0,730
0,593
1,495
0,470
0,700
0,341
0,670
0,248
0,193
0,163
0,391
0,741
0,085
0,233
0,625
0,303
0,624
0,896
0,258
0,527
0,821
0,308
0,615
0,879
0,295
0,594
0,872
0,092
0,244
0,623
Indices de desigualdad
Gini
Coef. Var.
Schutz
Theil
Atkinson
α = 0.5
α = -0.5
α = -10
Nota: El número de cada distribución corresponde a la descripción del cuadro 3.1.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ENGH y de la EPH, GBA, abril de
1996.
partir de la EPH) es más igualitaria que la 3 pero menos que la 1. Las columnas 5 y 6 se construyen en base a deciles con igual número de individuos.
Las distribuciones aparecen muy desiguales. Los deciles más pobres disminuyen su participación respecto a la obtenida en los ordenamientos en estratos de hogares, dado que el número de individuos en esos deciles se reduce.
378
379
La distribución del ingreso ajustado (columna 6) es más igualitaria que la del
ingreso per cápita (columna 5) ya que el efecto del mayor número de niños
en los estratos pobres (que hace a la distribución per cápita más desigual) se
ve reducido por la consideración del adulto equivalente y de las economías
de escala. Finalmente, la columna 7 muestra la distribución del ipcf de la
ENGH sin ajustar por subdeclaración de ingresos ni incluir los aportes patronales y los impuestos a las ganancias de las empresas. La distribución resultante es más igualitaria que la original (columna 1). La principal razón es
que la subdeclaración de los ingresos del capital es mucho más importante
que en las demás fuentes. Este hecho en conjunción con la concentración de
los ingresos del capital en los estratos más ricos reduce la participación de
esos estratos en el ingreso total no ajustado por subdeclaración.
En esta etapa del trabajo se seguirá el enfoque de los ST. Varias razones
justifican esta elección. La sencillez y la posibilidad de trabajar a nivel de observaciones son dos de ellas. Adicionalmente éste es el método más extendido, por lo que resulta aconsejable su uso para comparar los resultados con
otros trabajos para la Argentina y el resto del mundo. Finalmente, se considera que los estudios sectoriales y de demanda aún no están muy desarrollados en la Argentina, por lo que no existe un conjunto de parámetros confiables que sirvan como insumos del modelo de EGC.27
Los impuestos afectan el bienestar de un individuo a través de dos vías:
(i) el de las fuentes de ingresos, a través de la alteración del precio neto recibido por los factores de producción, y (ii) el de los usos, a partir del cambio
en el precio de los bienes que compra con esos ingresos. Las hipótesis de
translación implican, implícita o explícitamente, supuestos sobre ambos canales. Los supuestos de translación usados en este trabajo son en gran parte
usuales en la literatura.28 Los mismos serán detallados al analizar cada gravamen.
El resto de la sección está destinado a analizar los tributos vigentes en la
Argentina en 1996. Los impuestos son estudiados en orden según su importancia como fuente de recaudación. En cada caso se comentan los supuestos
de traslación usuales y los adoptados en este trabajo, se plantea la estrategia de cómputo de incidencia, se discuten los problemas de estimación, y se
presentan y explican los resultados.29, 30
4. INCIDENCIA TRIBUTARIA
Existen dos enfoques alternativos para distribuir la carga tributaria entre
individuos: el enfoque de los supuestos de translación (ST) y los modelos de
equilibrio general computado (EGC). En la primera alternativa el investigador
elige entre distintos supuestos de translación de un impuesto, calcula las
cargas para cada estrato de bienestar y repite el procedimiento para todos
los impuestos, sumando las cargas de cada estrato.25 En el segundo enfoque
el analista postula un modelo de equilibrio general, lo calibra con datos de la
realidad y simula la carga de un cambio en la política impositiva para cada
grupo de individuos.26
Es importante señalar que los supuestos de translación del primer enfoque pueden estar basados en un modelo de equilibrio general implícito y que
el segundo enfoque requiere numerosos supuestos para ser operativo. Las
formas funcionales escogidas, los mecanismos de agregación, los supuestos
sobre ciertos parámetros y las técnicas de estimación influyen sobre los resultados de manera similar a los supuestos de translación en el primer enfoque. Una de las principales ventajas del método de EGC es que refleja la interacción simultánea entre las cargas de los impuestos, en lugar de
computar una carga por vez y sumarlas, como el enfoque ST. Otra ventaja
del EGC es que computa el efecto total de un impuesto sobre el bienestar de
un individuo, al medir los cambios en la variación equivalente o compensada
(corriente o permanente). En un estudio de ST la suma de las cargas de todos los individuos es igual a la recaudación impositiva, mientras que en un
estudio de EGC la suma de las cargas es típicamente superior a la recaudación. Si, por ejemplo, un impuesto desalienta completamente el consumo de
un bien, la recaudación será cero. Para el enfoque ST la carga tributaria es
nula para todos los individuos. Sin embargo, es claro que éstos sufren una
pérdida de bienestar que sí es capturada en el enfoque de EGC.
A su favor, el método de los ST tiene la ventaja de ser de más sencilla
aplicación y de trabajar con todas las observaciones individuales. Esta posibilidad aún no está abierta al enfoque de EGC ya que es excesivamente engorroso buscar el equilibrio para miles de individuos y firmas. Por ello, estos
modelos se limitan a trabajar a nivel de quintiles o deciles.
1. Impuesto al valor agregado
El IVA es el impuesto de mayor recaudación en la Argentina. Se trata de
un impuesto que grava el valor agregado de producción. Sin bienes exentos
y con una alícuota uniforme, su efecto es equivalente al de un impuesto a
las ventas finales sobre todos los bienes. En ese caso el IVA no genera ninguna sustitución, los precios relativos no cambian y el impuesto recae sobre los
consumidores en proporción al gasto total. La presencia de bienes exentos
puede generar sustituciones del lado de la demanda con las consiguientes
reasignaciones de factores productivos, por lo que parte del impuesto puede
ser trasladado hacia las fuentes. Para simplificar el análisis, estos efectos
son ignorados en los estudios empíricos que utilizan supuestos de translación, argumentando que los sectores exentos son pequeños, por lo que no
generan cambios sustanciales en los precios de los factores.31
El mecanismo de imputación más sencillo es el de computar el impuesto
total soportado por cada consumidor, en lugar de discriminarlo por bienes.
Los impuestos asignados al individuo i (Ti) responden a la siguiente ecuación:
 G − Gie 
Ti = T . i
e 
 G −G 
380
donde T es la recaudación total, Gi el gasto total del individuo i, Gie el gasto
de ese individuo en bienes exentos, G el gasto total de todos los individuos y
Ge el gasto total en bienes exentos. Denotando con tj a la tasa impositiva sobre el bien j, y con jij a la tasa de evasión del individuo i respecto del impuesto sobre el bien j se tiene que 32
CUADRO 4.1
INCIDENCIA DEL IVA
(
)
T i = ∑ t j . 1 − ϕij .Gi j
j
donde Gij es el gasto del individuo i en el bien j. De las ecuaciones anteriores
surge que estimar Ti mediante T.(Gi-Gie/G-Ge) implica los siguientes supuestos: (i) tj=t ∀j, y (ii) ϕij=ϕ ∀i,j. El primer supuesto no es muy problemático ya
que el IVA tiene, salvo algunas escasas excepciones, una tasa uniforme. El
segundo es más cuestionable ya que implica que las tasas de evasión son similares entre individuos y entre bienes.33 Pese a este inconveniente, éste parece ser el método más aplicable, dada la información existente.34
La fuente de información básica para asignar este impuesto es la ENGH
de 1996, que registra el ingreso y los patrones de gasto de las familias. Para
este estudio el INDEC brindó información sobre estas variables ordenando a
los individuos según dos criterios: el ingreso y el consumo per cápita familiar.35 Los resultados para el ordenamiento por ipcf se presentan en el primer
panel del cuadro 4.1. La primera columna indica los montos asignados a cada decil, mientras que la segunda expresa esos valores en porcentajes sobre
el total recaudado. Mientras que sobre los individuos del primer decil (i.e. el
de menor ingreso) recae el 4% de la carga, aquellos situados en el decil superior soportan más del 24% de la carga total. La progresividad o regresividad
de un impuesto se evalúa comparando la distribución de la carga del tributo
con la del bienestar. La distribución del ingreso per cápita familiar que surge de la ENGH se reproduce en la tercera columna del cuadro 4.1. La presión tributaria se calcula usualmente como el impuesto soportado por un
decil sobre el ingreso de ese decil. Dado que las estadísticas del ingreso personal disponible no son del todo confiables, se prefirió expresar la presión
tributaria como el cociente entre la participación de un decil en la asignación
del impuesto sobre su participación en el bienestar total.36 Un procedimiento
similar se siguió para confeccionar el segundo panel, donde se tomó al consumo per cápita del hogar como indicador de bienestar. La figura 4.1. resume los valores de la presión tributaria de acuerdo a los dos enfoques.37
En un enfoque tradicional de incidencia corriente el IVA resulta un impuesto regresivo, ya que la presión tributaria decrece con el ingreso. La figura 4.1. muestra, sin embargo, que la presión es relativamente uniforme en
los estratos medios. La regresividad del IVA proviene de una mayor presión
en los primeros tres deciles y una mayor presión en los últimos dos.
La razón de la regresividad del IVA en sentido corriente radica esencialmente en la baja tasa de ahorro de los individuos pobres en sentido anual.
Este grupo incluye a jóvenes, personas de la tercera edad, e individuos con
ingresos coyunturalmente bajos pero con ingresos permanentes más altos,
los que tienen tasas de ahorro negativas en el momento en que son captados
por la encuesta. En un análisis intertemporal estos efectos tienden a desapa-
381
Ordenamiento por ingreso per cápita familiar
Deciles
IVA
millones $
IVA
% (a)
Ingreso
% (b)
Presión
(a)/(b)
1
718,9
4,0
2,1
1,93
2
870,2
4,8
3,0
1,59
3
1.085,7
6,0
3,6
1,65
4
1.212,4
6,7
5,5
1,22
5
1.395,5
7,7
6,1
1,27
6
1.610,5
8,9
7,6
1,17
7
1.747,5
9,7
8,2
1,18
8
2.279,2
12,6
10,8
1,16
9
2.758,2
15,3
16,7
0,91
10
4.402,7
24,4
36,3
0,67
18.080,7
100,0
100,0
Total
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ENGH.
Ordenamiento por consumo per cápita familiar
Deciles
IVA
IVA
Ingreso
Presión
millones $
% (a)
% (b)
(a)/(b)
1
477,4
2,6
3,0
0,88
2
809,4
4,5
4,7
0,96
3
937,6
5,2
5,3
0,97
4
1.086,7
6,0
6,1
0,99
5
1.384,3
7,7
7,7
0,99
6
1.680,5
9,3
9,4
0,99
7
1.834,7
10,1
10,2
1,00
8
2.313,2
12,8
13,1
0,98
9
2.846,7
15,7
15,5
1,01
10
4.710,1
26,1
25,1
1,04
18.080,7
100,0
100,0
Total
recer. Al ordenar a los individuos según el consumo per cápita familiar, el
IVA se vuelve proporcional en el centro de la distribución y ligeramente progresivo en las colas. Por la forma de cálculo, un IVA sin exenciones es estric-
382
FIGURA 4.1
PRESIÓN TRIBUTARIA
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
CUADRO 4.2
ESTRUCTURA DE CONSUMO POR DECILES
En porcentajes
383
2,0
Consumo
total
Presión
1,5
1,0
0,5
0,0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Deciles
ipcf
cpcf
Nota: ipcf = presión del IVA tomando al ingreso per cápita familiar como indicador de
bienestar; cpcf = presión del IVA tomando al consumo per cápita familiar como indicador de bienestar.
tamente proporcional. La progresividad o regresividad de este gravamen proviene en este esquema de análisis del patrón de consumo de los bienes exentos. El cuadro 4.2. resume la estructura decílica del consumo total, y del
consumo de bienes exentos y no exentos.38 Los individuos más pobres tienden a consumir, en términos relativos, más bienes y servicios exentos que
los ricos, lo que determina la progresividad del IVA en sentido intertemporal.
Nótese que pese a que las exenciones a ciertos bienes y servicios convierten al IVA en un tributo más progresivo (o menos regresivo en un sentido corriente), el grado de filtraciones hacia los estratos más pudientes es alto. Del
total del subsidio estatal implícito en las exenciones al IVA, más del 35% beneficia al quintil más rico de la población y sólo un 10,1% al más pobre. Esta
estructura de beneficios resulta progresiva sólo porque la distribución del
bienestar inicial es aún más desigual. Sin embargo, comparada por ejemplo
con la distribución del gasto social, la distribución del subsidio por exenciones al IVA es claramente más regresiva.39 Esto implica que una reducción de
las exenciones que financie un aumento del gasto en los sectores sociales
aumentaría la equidad distributiva. Obviamente, el efecto igualador de un
paquete fiscal que incluya la reducción de las exenciones al IVA depende del
destino de los fondos adicionales. Si estos recursos son asignados al financiamiento de gastos con escasa repercusión en los estratos más humildes, o
compensan una reducción de la alícuota general del IVA sin afectar el gasto
público, el paquete será claramente regresivo.
Debido a restricciones informativas no fue posible aplicar la metodología
Consumo
exentos
Consumo
no exentos
1
3,0
4,4
2,6
2
4,7
5,7
4,5
3
5,3
6,0
5,2
4
6,1
6,6
6,0
5
7,7
8,3
7,7
6
9,4
9,8
9,3
7
10,2
10,4
10,1
8
13,1
13,5
12,8
9
15,5
15,1
15,7
10
25,1
20,1
26,1
100,0
100,0
100,0
descripta al ordenamiento por ingreso total familiar e ingreso ajustado. Estos
cálculos serán posibles cuando se cuente con los datos a nivel individual de
la ENGH. A la espera de esa información y para contar con alguna estimación previa se realizó la siguiente aproximación: (i) se identificó a los individuos pertenecientes al decil i de hogares según el ingreso per cápita familiar
de la EPH y se les asignó el consumo de bienes no exentos promedio del decil
i de la ENGH, y (ii) se reordenó a los individuos de la EPH según el criterio
deseado. Naturalmente, este procedimiento constituye sólo una primera
aproximación. Los resultados obtenidos se muestran en la figura 4.2.
El ordenamiento por ingreso ajustado por adulto equivalente y economías
de escala no altera mayormente las conclusiones: el IVA es un gravamen regresivo, debido esencialmente a la mayor presión ejercida sobre la cola inferior de la distribución, y la menor presión sobre los más ricos.40 Cuando las
familias son ordenadas por ingreso total familiar la mayor presión sobre los
más pobres hace al IVA aún más regresivo. Una plausible explicación de este
fenómeno es la siguiente: en un ordenamiento por ingreso total en los primeros deciles predominan las familias con pocos integrantes que no explotan
las economías de escala, lo cual implica propensiones a consumir altas y por
lo tanto una presión del IVA mayor. Además, las personas de la tercera edad,
con propensiones a consumir altas dado el período del ciclo de vida en el que
se encuentran, suelen vivir en hogares con pocos miembros, y por ende se
ubican en los estratos bajos del ordenamiento por ingreso total.
En síntesis, aun existiendo acuerdo sobre el supuesto de incidencia del
impuesto al valor agregado, la evaluación de su progresividad implica ciertas
FIGURA 4.2
PRESIÓN TRIBUTARIA
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
FIGURA 4.3
PRESIÓN TRIBUTARIA
IVA - ESTADOS UNIDOS
2,5
8
2,0
7
1,5
6
Presión
Presión
384
1,0
385
5
4
0,5
3
0,0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1
2
3
5
6
7
8
9
10
Deciles
Deciles
itf
4
iaee
Nota: itf = presión del IVA tomando al ingreso total familiar como indicador de bienestar; iaee = presión del IVA tomando al ingreso ajustado por adulto equivalente y economías de escala como indicador de bienestar.
ambigüedades. En un sentido corriente el IVA es regresivo dada la menor (e
incluso negativa) tasa de ahorro de las personas más pobres. La regresividad
surge de una presión alta en los primeros deciles, baja en los últimos y relativamente uniforme en el centro de la distribución. Estas conclusiones no se
alteran al ajustar el ingreso por adulto equivalente y por moderadas economías de escala internas al hogar.
Si se trabaja a nivel de hogar la regresividad del IVA se intensifica: la
pendiente de la función de presión tributaria se hace más empinada. Los resultados cambian totalmente si se utiliza al consumo corriente como indicador de bienestar. En este caso el IVA se torna ligeramente progresivo, debido
a la mayor propensión de los más pobres a consumir bienes exentos.
Otros estudios
El efecto de reducción de la regresividad de los impuestos al consumo
que trae aparejado un análisis intertemporal está presente en estudios para
otros países. Metcalf (1994) estima la incidencia de la propuesta de fijar un
IVA del 5% en Estados Unidos usando tanto el ingreso anual como el permanente, estimando a este último por el lado de los usos. Caspersen y Metcalf
(1994) repiten el análisis pero estimando el ingreso permanente por el lado
de las fuentes. En ambos casos se concluye que la regresividad del IVA se
atenúa o desaparece completamente cuando los individuos son ordenados
Ingreso corriente
Consumo
Consumo + herencias
La presión tributaria se mide como el cociente entre la carga tributaria y el indicador
de bienestar. Cada línea muestra la presión tributaria para un ordenamiento diferente (por ingreso corriente, por consumo, o por consumo más herencias).
Fuente: Elaboración propia en base a Metcalf (1994).
por el ingreso permanente. El gráfico 4.3. ilustra este punto.41 Si los gastos
en alimentos, vivienda y salud se excluyen de la base del IVA, este gravamen
se vuelve casi proporcional en sentido corriente y claramente progresivo en
sentido intertemporal. La inclusión de las herencias en el cálculo no modifica
mayormente las conclusiones.
2. Impuestos al trabajo
Los impuestos al trabajo constituyen la segunda fuente de recursos en
importancia para el Estado. Entre los aportes personales y las contribuciones patronales en el año 1996 se recaudaron $ 12.151 millones. De los $
5.773,5 millones de aportes personales, alrededor del 50% se destina directamente a las AFJP. Este importe es ignorado en el presente trabajo.
Tanto los aportes personales como patronales constituyen gravámenes al
uso de un factor productivo específico: el trabajo.42 La posibilidad de los trabajadores de trasladar este tributo depende de la cobertura del impuesto y de
la elasticidad de oferta de trabajo. La fijación de un impuesto al trabajo genera un movimiento hacia los sectores no gravados (por ejemplo, sectores informales) y hacia el consumo de ocio. Si ambos fenómenos no son importantes,
el impuesto recae esencialmente sobre los trabajadores. Esto es así para las
386
387
dos versiones del tributo: el aporte personal y la contribución patronal. Varias rigideces en los mercados laborales (contratos, salarios mínimos, etc.)
pueden demorar el traslado de la contribución patronal a los salarios (elevando transitoriamente el desempleo), pero si se cumplen las dos condiciones
anteriores, en el largo plazo éstos absorberán la totalidad de la carga. En una
economía totalmente abierta el mecanismo de traslación es más directo. Dada la elasticidad de oferta infinita de los bienes transables y del capital, ni los
precios de los primeros ni la rentabilidad del segundo pueden cambiar ante
la imposición al trabajo. La única posibilidad para el sector de transables de
“acomodar” el tributo y sobrevivir es que los salarios caigan. Dada la movilidad del trabajo entre sectores el salario cae también en el sector de no transables, por lo que son todos los trabajadores, independientemente del sector
donde trabajan, quienes terminan soportando la carga del impuesto.
La gran mayoría de los estudios sobre el tema imputa la totalidad de estos impuestos a los trabajadores. En este trabajo se sigue esa tradición. Sin
embargo, para investigar la sensibilidad de los resultados también se considera la posibilidad de que parte del impuesto sea trasladado al consumo de
bienes y servicios.43
Para imputar los aportes personales y las contribuciones patronales al
factor trabajo es necesario calcular la distribución decílica de los ingresos
por trabajo. Tanto la ENGH como la EPH brindan información útil al respecto al registrar los ingresos en concepto de trabajo asalariado y por cuenta
propia.44 La ENGH también reporta los ingresos del trabajo del patrón o empleador.45
El cuadro 4.3. ilustra la distribución de la carga de los impuestos al trabajo. La primera (segunda) columna se obtiene del ordenamiento por ingreso
(consumo) per cápita familiar de la ENGH. La tercera (cuarta) columna considera al ingreso total (ajustado) computado a partir de la EPH. La última columna incluye sólo a los trabajadores en relación de dependencia que pagan
aportes, según información de la ENGH. Del cuadro 4.3. surge que la carga
de los impuestos al trabajo es creciente con el nivel de bienestar, cualquiera
sea el criterio de ordenamiento escogido.
El cuadro 4.4. presenta la presión tributaria de los impuestos al trabajo
por deciles. La figura 4.4. replica la información de las dos primeras columnas del cuadro, reflejando el carácter levemente decreciente de la presión tributaria.46 Esta tendencia decreciente se manifiesta especialmente en el último decil, donde se concentran los ingresos del capital, y donde por ende
pesan proporcionalmente menos los impuestos al factor trabajo. El ordenamiento por consumo no genera resultados cualitativamente muy distintos al
ordenamiento por ingreso corriente. Al tomar al ingreso total familiar como
medida de bienestar la presión tributaria toma forma de U invertida, indicando una menor presión en las puntas de la distribución. Los deciles más
pobres en este ordenamiento están compuestos por hogares con un menor
número de integrantes. El caso típico es el de los jubilados, quienes en general derivan sus ingresos de fuentes distintas al trabajo. Este grupo deja de
ocupar los deciles más pobres en un ordenamiento por ingreso per cápita,
CUADRO 4.3
DISTRIBUCIÓN DE LA CARGA DE LOS IMPUESTOS AL TRABAJO
INCIDENCIA SOBRE EL TRABAJO
En porcentajes
Deciles
CUADRO 4.4
PRESIÓN TRIBUTARIA DE LOS IMPUESTOS AL TRABAJO
INCIDENCIA SOBRE EL TRABAJO
ipcf
ENGH
cpcf
ENGH
itf
EPH
iaee
EPH
ipcf blanco
ENGH
1
2,4
3,3
0,4
1,8
1,8
2
3,5
4,7
1,4
2,9
3,0
3
4,7
5,6
3,3
4,5
4
5,8
6,1
4,8
5,8
5
6,8
7,7
6,6
6
8,5
9,6
8,6
7
9,4
10,0
11,4
8
12,2
13,5
14,7
Deciles
ipcf
ENGH
cpcf
ENGH
itf
EPH
iaee
EPH
ipcf blanco
ENGH
1
1,15
1,11
0,44
1,26
0,87
4,0
2
1,17
1,00
0,92
1,25
0,99
5,3
3
1,31
1,06
1,37
1,48
1,11
7,4
6,5
4
1,05
1,01
1,48
1,48
0,96
9,1
8,4
5
1,12
0,99
1,59
1,58
1,07
11,4
9,0
6
1,12
1,02
1,65
1,60
1,10
14,1
11,9
7
1,15
0,99
1,69
1,61
1,10
9
16,4
16,3
21,6
17,9
17,4
8
1,13
1,03
1,65
1,63
1,10
10
30,2
23,2
27,1
25,1
32,5
9
0,98
1,05
1,63
1,45
1,04
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
10
0,83
0,93
0,51
0,49
0,90
Total
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ENGH y la EPH.
388
FIGURA 4.4
PRESIÓN TRIBUTARIA
IMPUESTOS AL TRABAJO
CUADRO 4.5
PRESIÓN DE LOS IMPUESTOS AL TRABAJO
INCIDENCIA SOBRE EL TRABAJO (2/3)
Y EL CONSUMO (1/3)
389
2,00
Presión
1,50
1,00
0,50
0,00
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Deciles
ipcf
cpcf
Nota: ipcf = presión de los impuestos al trabajo tomando al ingreso per cápita familiar
como indicador de bienestar; cpcf = presión de los impuestos al trabajo tomando al
consumo per cápita familiar como indicador de bienestar.
pero parte de ellos vuelve a hacerlo al computar el ingreso ajustado al no
aprovechar las economías de escala de hogares más grandes. Por esta razón
la cuarta columna continúa teniendo una forma de U invertida aunque más
achatada que la anterior. Independientemente del ordenamiento, los ingresos
de capital son proporcionalmente altos en el último decil, por lo que la carga
de los impuestos al trabajo es, en términos relativos, baja.
Finalmente, la última columna adquiere relevancia si se estima que son
sólo los salarios de los trabajadores en blanco los que se ajustan ante un impuesto al trabajo. Los salarios de los trabajadores en negro no se ajustarían
si los trabajadores en blanco no migran al sector informal ante la ausencia
de beneficios sociales.47 La última columna del cuadro 4.4. indica una presión más baja en los deciles inferiores, producto de que en esos estratos el
trabajo en negro es más común que en los deciles superiores.
Deciles
ipcf
ENGH
cpcf
ENGH
1
1,47
1,08
2
1,35
1,00
3
1,44
1,04
4
1,12
1,01
5
1,18
1,00
6
1,14
1,01
7
1,17
0,99
8
1,14
1,02
9
0,95
1,04
10
0,77
0,95
del consumo total. El cuadro 4.5. muestra la presión tributaria resultante de
asignar estos gravámenes en parte al trabajo (2/3) y en parte al consumo
(1/3). Dada la distribución de esta última variable, la presión tributaria se
vuelve más regresiva en el caso del ordenamiento por ipcf y más proporcional
en el ordenamiento por cpcf que cuando se asume que el impuesto recae sólo
sobre el trabajo.
En resumen, los impuestos al trabajo aparecen, en general, como tributos
ligeramente regresivos. Esta regresividad surge en gran parte de la escasa
presión soportada por los deciles superiores, compuestos por individuos que
generan ingresos de fuentes distintas al trabajo en proporción mayor al resto
de la población. La regresividad de los impuestos al trabajo se acentúa en el
ordenamiento por ingreso per cápita (respecto al consumo per cápita) y cuando se asume que parte de la carga es trasladada a los precios de los bienes y
servicios. Al ordenar a las familias por ingreso total o ingreso ajustado, los
deciles más pobres concentran una mayor proporción de personas de la tercera edad, por lo que la presión del impuesto al trabajo en estos deciles cae.
Incidencia sobre el consumo
Para implementar la alternativa en que parte de los impuestos al trabajo
recae sobre los consumidores de bienes finales es necesario estimar la intensidad de uso del trabajo de cada bien. Dado que ese factor participa en la
producción de bienes intermedios, es necesario el uso de una matriz insumo-producto para rastrear el destino final de esos bienes. Desafortunadamente, en la Argentina no se cuenta con una matriz actualizada, por lo que
se decidió imputar parte de los impuestos al trabajo según la distribución
3. Impuesto a las ganancias
El impuesto a las ganancias representa alrededor del 12% de la recaudación nacional y provincial agregada. Se trata en realidad de dos impuestos
con características diferenciadas: el impuesto a las ganancias de las personas físicas y el impuesto a las ganancias de las empresas.
390
3.1. Impuesto a las ganancias de las personas físicas
Se trata de un gravamen a los ingresos que no discrimina entre fuentes.
La traslación de este tributo depende de las elasticidades de la oferta de trabajo y del ahorro. En la práctica, todos los estudios sobre el tema imputan la
carga de este impuesto al responsable legal del mismo. Para realizar el cálculo de incidencia lo ideal sería contar con información de una misma fuente
del ingreso de cada individuo, de sus características demográficas y socioeconómicas, y del monto pagado en concepto de impuesto a las ganancias, ya
sea retenido en la fuente o pagado al organismo impositivo estatal. Desafortunadamente este tipo de información no está disponible en el caso argentino. La información del impuesto a las ganancias proviene de las declaraciones juradas a la DGI, que cuentan con muy pocos datos del contribuyente,
más allá de su ingreso y del impuesto pagado. Además, el universo de individuos que cubre es pequeño. Por estas razones tampoco es posible hacer una
correspondencia individual entre las DDJJ y las respuestas a la encuesta de
gastos e ingresos.48 A continuación se describen y aplican dos mecanismos
que permiten estimar la distribución decílica de los pagos del impuesto a las
ganancias. Estos mecanismos se basan en el cálculo del impuesto que en
teoría un contribuyente debe pagar (impuesto potencial).
(a) Impuesto potencial en base a información agregada de la ENGH
En esta alternativa se calcula el ingreso y la estructura familiar promedio
de cada decil en base a datos de la ENGH y se computa el impuesto a las ganancias potencial del contribuyente típico de cada decil.49 Este mecanismo
implica uniformar a los contribuyentes en cada estrato, lo cual puede introducir sesgos en los resultados. Además, no se capturan adecuadamente las
deducciones, exenciones y gastos admitidos que los individuos efectivamente aprovechan para determinar el monto de impuestos a pagar, y no se da
CUADRO 4.6
IMPUESTO A LAS GANANCIAS DE LAS PERSONAS FÍSICAS
CARGA TRIBUTARIA
Simulación en base a la ENGH
(En porcentajes)
Deciles
ipcf
cpcf
1 al 7
0,0
0,0
8
0,2
1,6
9
5,7
4,2
10
94,1
94,2
100,0
100,0
Total
Fuente: Elaboración propia.
391
lugar a los fenómenos de evasión y subdeclaración diferencial por deciles. El
procedimiento descripto se aplica al ordenamiento por ingreso y consumo
per cápita familiar. Los resultados se presentan en el cuadro 4.6. La carga
del impuesto a las ganancias de las personas físicas está claramente concentrada en el decil superior cualquiera sea el ordenamiento escogido. En las
dos columnas del cuadro 4.6. la carga soportada por el decil más rico supera
el 94% de la recaudación total.50
(b) Impuesto potencial en base a información desagregada de la EPH
Este mecanismo consiste en calcular el impuesto potencial en base a los
registros individuales de la EPH, haciendo uso de información contenida en
las DDJJ del impuesto a las ganancias. Se toma a cada uno de los perceptores de ingreso identificados en la EPH, y se calcula su base imponible restando del ingreso individual (ajustado por subdeclaración en la encuesta)
las deducciones por cargas familiares, el mínimo no imponible, las deducciones especiales que correspondan y un porcentaje de gastos admitidos y
ganancias exentas.51 A la base imponible se le aplica la escala de alícuotas
vigente. La diferencia entre el número de DDJJ potenciales que surge de la
EPH y el número real de presentaciones corresponde a los “evasores totales”. Para eliminarlos del cómputo del impuesto se utiliza un mecanismo
aleatorio que asigna una mayor probabilidad de ser considerado “evasor total” a los perceptores de menores ingresos. El ingreso de los “no evasores
totales” que surge de la EPH resulta ser, en promedio, 1,53 veces mayor al
ingreso reportado en las DDJJ. La diferencia corresponde a subdeclaración
de ingresos a la DGI. El último paso de este mecanismo consiste en ajustar
los ingresos individuales por el coeficiente de subdeclaración, que se supone constante entre deciles. Los resultados obtenidos son presentados en el
cuadro 4.7. La primera columna refleja el ordenamiento por ingreso individual de aquellas personas que obtienen alguna entrada. Mientras que los
individuos de los seis primeros deciles no pagan impuestos, y la participación de los tres siguientes es ínfima, las personas ubicadas en el decil superior aportan más del 98% de la recaudación total. El resto de las columnas
muestra resultados semejantes, aunque lógicamente el grado de concentración del impuesto es menor. Si se comparan estas distribuciones con las del
bienestar (cuadro 3.2.) se concluye que este gravamen es fuertemente progresivo.
En síntesis, cualquiera sea el método de cómputo utilizado o la variable
que mide el bienestar, los resultados indican que el impuesto a las ganancias de las personas físicas, tal como está implementado hoy en la Argentina,
es un impuesto altamente progresivo al estar casi exclusivamente concentrado en el último decil de la distribución.
El resto de esta sección está destinado a revisar un par de procedimientos de imputación del impuesto a las ganancias que serán aplicados en una
próxima versión del trabajo. Si bien estos mecanismos implican mayor precisión en el cálculo, se considera que los resultados arriba señalados no sufrirán alteraciones de importancia.
392
393
CUADRO 4.7
IMPUESTO A LAS GANANCIAS DE LAS PERSONAS FÍSICAS
CARGA TRIBUTARIA
Simulación en base a la EPH
(En porcentajes)
la recaudación nacional y provincial.55 La incidencia del impuesto a las ganancias de las empresas ha sido objeto de extenso debate en la teoría económica. El peso de este tributo puede recaer sobre el capital en forma de una
menor tasa de ganancia después de impuesto, o puede ser trasladado en
parte o totalmente al consumo de bienes producidos por las empresas gravadas, o a los factores complementarios en la producción; típicamente al trabajo. La posibilidad del capital de escapar al impuesto depende de la elasticidad de oferta de ese factor. Si existen alternativas sustitutas a invertir en las
empresas gravadas, el capital puede evitar el impuesto con relativa facilidad.
Uno de los principales elementos que aumentan la elasticidad de oferta de
este factor es la movilidad internacional del mismo. En una economía totalmente abierta y sin costos de transacción la tasa de retorno después de impuestos no puede ser inferior a la internacional.56 En consecuencia, un impuesto genera un inmediato aumento de la tasa de retorno antes de
impuestos que compensan la alícuota del gravamen. De esta forma el capital
escapa completamente al peso del tributo. La economía argentina tiene un
alto grado de apertura a los capitales internacionales. De cualquier manera,
ni aun en los países más abiertos, la movilidad es perfecta. Por este motivo
el capital absorbe, al menos en parte, la carga del impuesto.
Pese a que el impuesto a las ganancias de las empresas constituye un tributo sobre el capital en un sector particular (el de las empresas), el modelo
de equilibrio general competitivo predice que en el largo plazo este impuesto
afecta a todo el capital por igual. Sólo si la posibilidad de mover este factor
de un sector a otro es escasa, un impuesto sobre un sector afecta básicamente a ese sector. El modelo predice también que sólo bajo especiales circunstancias el impuesto incide únicamente sobre el capital (por ejemplo si la
economía es cerrada, si la elasticidad de sustitución del sector gravado es
cero y si se trata de un sector intensivo en capital). Bajo supuestos más
usuales el trabajo soporta parte de la carga del impuesto. Finalmente, el capital puede trasladar parte del impuesto hacia el consumo de los bienes producidos en los sectores gravados, al menos si se trata de bienes no transables.
Esta variedad de posibles efectos y la dificultad en obtener estimaciones
confiables de las elasticidades relevantes se ve reflejada en los estudios empíricos sobre el tema, en los que se suele asignar el impuesto por una combinación de criterios y evaluar la sensibilidad de los resultados ante cambios
de alternativas. Los cuatro criterios más usados en la literatura son los que
asignan el impuesto según la distribución (i) de todo el capital, (ii) del capital
de los sectores gravados, (iii) del trabajo, y (iv) del consumo de los productos
de las firmas gravadas.57
La distribución del capital se estimó a partir de información de la ENGH
y de la EPH. La primera encuesta registra los ingresos del “rentista”, donde
se incluyen los ingresos del capital.58, 59 La segunda fuente para estimar el
capital es la EPH. Lamentablemente, esta encuesta no discrimina correctamente entre distintas fuentes cuando un individuo percibe ingresos de varias. Se consideran como ingresos del capital los ingresos provenientes de
“alquileres, rentas, intereses y dividendos” y de “utilidades y beneficios”. La
manera tradicional de estimar la distribución del capital en los sectores gra-
Deciles
ii
ipcf
itf
iaee
1 al 5
0,00
0,00
0,00
0,00
6
0,00
0,01
0,01
0,01
7
0,01
0,13
0,09
0,13
8
0,11
1,16
0,36
1,17
9
1,38
2,03
2,14
2,02
10
98,50
96,67
97,40
96,67
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
(c) Otros mecanismos
Los procedimientos de imputación anteriores suponen una tasa de subdeclaración de ingresos uniforme. Engel, Galetovic y Raddatz (1997) proponen una alternativa para incorporar un ajuste por subdeclaración diferencial
entre estratos. El procedimiento consiste en agrupar a los “no evasores totales” de la encuesta en estratos de ingreso, calcular el ingreso total de cada
estrato, y compararlo con el ingreso del estrato equivalente en la distribución
de ingresos de las DDJJ de ganancias. La diferencia entre estos dos conceptos es interpretada como el valor de la subdeclaración de cada estrato. Este
valor es asignado proporcionalmente al ingreso de cada individuo del estrato
relevante.52
Pechman y Okner (1974) proponen un mecanismo de “correspondencia
simulada” que hace uso de información individual tanto de las DDJJ del impuesto a las ganancias como de las encuestas de ingresos. El procedimiento
consiste en determinar el ingreso que cada individuo encuestado debió haber
declarado a la oficina recaudadora. En base a esta información se le asigna
una declaración de ganancias real (si es que le corresponde alguna). Esta declaración contiene información sobre deducciones y exenciones reales que no
figuran en la encuesta de gastos e ingresos.53 En la Argentina, dado que no
se cuenta con información desagregada de la ENGH, el procedimiento descripto sólo puede llevarse a cabo con la EPH.54
3.2. Impuesto a las ganancias de las empresas
El impuesto a las ganancias de las empresas contribuyó con alrededor de
$ 4.000 millones a la recaudación de 1996, lo que constituyó más del 7% de
394
vados es a través de la distribución de dividendos. En la Argentina la ENGH
contiene información útil al respecto. Sin embargo, la información relevante
aún no fue dada a conocer por el INDEC. El cálculo en base a la EPH no es
posible ya que en esta encuesta se agrupan los dividendos con otras fuentes
en el mismo ítem. En consecuencia, la estimación de la distribución del capital en los sectores gravados se difiere hasta tanto se cuente con la información desagregada de la ENGH. Para obtener la distribución del trabajo se siguen procedimientos similares a los descriptos en el caso del impuesto al
trabajo. Finalmente, dadas las restricciones de información, se toma a la distribución del consumo total como una aproximación al consumo de bienes
producidos en los sectores gravados.60
CUADRO 4.8
PRESIÓN TRIBUTARIA
IMPUESTO A LAS GANANCIAS DE LAS EMPRESAS
Estimaciones
La progresividad o regresividad del impuesto a las ganancias de las empresas depende naturalmente de las distribuciones de las variables sobre las
que se supone que la carga del impuesto recae: consumo, trabajo y capital.
La distribución del consumo resulta regresiva (es decir, más concentrada en
los estratos más pobres que el indicador de bienestar) en los ordenamientos
por ingreso y proporcional, por definición, en el ordenamiento por consumo.
Como fue señalado en la sección anterior, la distribución de los ingresos por
trabajo resulta levemente regresiva en el ordenamiento por ingreso y consumo per cápita, y toma una forma de U invertida cuando las familias son ordenadas por ingreso total. Finalmente la distribución del capital está fuertemente sesgada hacia los deciles más ricos.61 Dada la fuerte concentración de
los ingresos del capital en los deciles superiores, cualquier hipótesis de incidencia que asigne la mayor parte de la carga sobre el capital implicará que el
impuesto a las ganancias de las empresas sea evaluado como progresivo. Si
en cambio se considera que la carga se traslada en mayor medida al trabajo
y/o al consumo el impuesto perderá progresividad o será considerado regresivo. Los cuatro paneles del cuadro 4.8. presentan los valores de la presión
tributaria para tres alternativas de asignación. En la primera el impuesto se
distribuye en partes iguales sobre el capital, el trabajo y el consumo. En la
alternativa 2 sólo 1/5 del impuesto es absorbido por el capital, mientras que
los 4/5 restantes recaen sobre el trabajo y el consumo en partes iguales. Finalmente, en la tercera opción el consumo sólo es afectado en 1/5 de la carga, repartiéndose el resto en partes iguales entre el capital y el trabajo.
Considerando el ordenamiento por ingreso per cápita familiar (panel 1) el
impuesto a las ganancias de las empresas resulta regresivo en las dos primeras alternativas. En la tercera hipótesis la menor importancia de la carga sobre el consumo contribuye a que el impuesto gane en progresividad, especialmente en el rango de los deciles superiores. En el ordenamiento por
consumo per cápita (panel 2) el impuesto resulta progresivo, cualquiera sea
la alternativa considerada. El grado de progresividad es naturalmente mayor
en la alternativa 3. En el ordenamiento por ingreso total familiar (panel 3) la
distribución del consumo está sesgada hacia los pobres, la del capital hacia
los ricos y la del trabajo presenta una forma de U invertida. Esta combinación genera un patrón de incidencia en forma de U invertida en las dos pri-
1. Ordenamiento por ingreso per cápita familiar de la ENGH
Deciles
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
alternativa 1
alternativa 2
alternativa 3
1,19
1,07
1,05
1,02
1,02
1,00
0,99
1,00
0,99
0,98
1,36
1,21
1,23
1,07
1,10
1,06
1,07
1,06
0,97
0,88
0,99
0,93
0,91
0,97
0,96
0,96
0,94
0,97
1,01
1,05
2. Ordenamiento por consumo per cápita familiar de la ENGH
Deciles
alternativa 1
alternativa 2
alternativa 3
1
2
3
4
5
6
7
8
9
0,88
0,73
0,89
0,77
0,86
0,96
0,92
1,16
0,95
0,95
0,84
0,95
0,86
0,92
0,98
0,95
1,10
0,98
0,85
0,67
0,87
0,72
0,83
0,95
0,90
1,20
0,93
10
1,18
1,09
1,22
3. Ordenamiento por ingreso total familiar de la EPH
Deciles
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
alternativa 1
alternativa 2
alternativa 3
1,04
1,04
1,12
1,12
1,12
1,14
1,10
1,10
1,06
0,92
1,23
1,24
1,33
1,34
1,33
1,36
1,31
1,30
1,24
0,74
0,70
0,80
0,94
0,96
0,99
1,01
1,00
1,00
0,99
1,02
395
396
CUADRO 4.8. (Cont.)
FIGURA 4.5
PRESIÓN TRIBUTARIA
IMPUESTOS A LOS COMBUSTIBLES
4. Ordenamiento por ingreso ajustado de la EPH
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
alternativa 1
alternativa 2
alternativa 3
1,14
1,02
1,07
1,06
1,09
1,08
1,09
1,10
1,06
0,93
1,36
1,21
1,28
1,27
1,30
1,29
1,30
1,30
1,20
0,74
0,93
0,86
0,93
0,93
0,97
0,97
0,98
0,99
0,99
1,03
Nota: alternativa 1: 1/3 sobre C, 1/3 sobre L y 1/3 sobre K; alternativa 2: 2/5 sobre
C, 2/5 sobre L y 1/5 sobre K; alternativa 3: 1/5 sobre C, 2/5 sobre L y 2/5 so-
bre K; donde C=consumo, L=trabajo y K=capital.
meras alternativas. En ambas la presión más fuerte la sufre el decil 6, mientras que son las familias situadas en el decil 10 quienes soportan la menor
presión.62 Finalmente en la alternativa 3, la mayor carga sobre el capital
convierte al impuesto en progresivo. En el ordenamiento por ingreso ajustado por adulto equivalente y economías de escala (panel 4) en las primeras
dos alternativas de incidencia la presión es alta en el primer decil y baja en
el último con un comportamiento errático en el centro de la distribución. En
la alternativa 3, donde la carga recae en mayor medida sobre los factores
productivos, el impuesto se hace ligeramente progresivo.
En síntesis, el grado de progresividad o regresividad del impuesto a las
ganancias de las empresas no es claro, variando por tipo de ordenamiento y
por supuesto de incidencia. En las alternativas 1 y 2 el impuesto resulta en
general regresivo (levemente en la alternativa 1 y más marcadamente en la
2), salvo al ordenar por consumo per cápita donde resulta levemente progresivo. En la alternativa 3, en que el impuesto es absorbido en mayor medida
por los factores productivos, el impuesto es progresivo, cualquiera sea el ordenamiento inicial.
4. Impuestos a los combustibles
Los impuestos a los combustibles aportaron más del 4% a la recaudación
impositiva de 1996. Al tratarse de gravámenes sobre sectores particulares se
asume que la carga recae enteramente sobre los consumidores de esos productos. Para determinar su asignación por deciles se hace uso del gasto familiar en combustibles para vehículos de uso del hogar y vivienda registrado
2,5
2,0
Presión
Deciles
397
1,5
1,0
0,5
0,0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Deciles
ipcf
cpcf
Nota: ipcf = presión de los impuestos a los combustibles tomando al ingreso per cápita
familiar como indicador de bienestar; cpcf = presión de los impuestos a los combustibles tomando al consumo per cápita familiar como indicador de bienestar.
en la ENGH. La asignación del impuesto al consumo de combustibles de sectores intermedios requiere de una matriz insumo-producto para determinar
el impacto de los costos de energía en el precio de cada producto final. Ante
la falta de esta información se decidió imputar esa parte del impuesto (20%)
al consumo total.
La figura 4.5. presenta la presión tributaria del impuesto a los combustibles por deciles. En el ordenamiento por ingreso per cápita el impuesto aparece claramente regresivo. La participación de los deciles más pobres en el
consumo total de combustibles es mayor que su participación en el ingreso.
El ordenamiento por consumo per cápita modifica la conclusión: el impuesto
aparece como aproximadamente proporcional. Una de las principales razones
de este resultado ya fue señalada en el caso el IVA: en un ordenamiento por
ingreso son calificadas como pobres personas que circunstancialmente tienen ingresos bajos, pero que mantienen niveles de consumo más elevados (de
combustibles y de todos los bienes en general). Este fenómeno se diluye al ordenar a los individuos por consumo per cápita. De hecho, la presión en los
primeros deciles cae sustancialmente.63
El cuadro 4.9. presenta los resultados del cómputo de la presión impositiva del impuesto a los combustibles, agregando a los valores de la figura
4.5. los obtenidos de considerar al ingreso total y al ingreso ajustado como
indicadores de bienestar.64 La presión de este impuesto es decreciente en todos los ordenamientos por ingreso (columnas 1, 3 y 4) y permanece relativa-
Los impuestos internos gravan el consumo de bienes específicos. El supuesto de incidencia usual indica que este tributo recae sobre aquellos individuos que consumen los bienes gravados. Los precios de los factores no se
0,52
0,81
0,58
0,76
0,88
0,78
0,93
0,91
0,92
0,91
1,20
0,97
1,40
0,93
1,30
1,58
1,22
1,50
1,29
1,17
1,26
1,64
1,13
1,53
1,55
1,39
1,52
25,1%
13,2%
20,4%
15,5%
11,8%
13,6%
13,1%
12,1%
11,9%
10,2%
9,2%
12,1%
9,4%
13,1%
8,8%
7,7%
12,2%
9,5%
6,1%
7,8%
7,1%
5,3%
8,7%
6,0%
10
0,37
0,56
0,41
399
6. Impuestos internos
1,56
1,37
1,52
Los aranceles a la importación recaen sobre aquellos individuos que
consumen los bienes importados gravados, ya sea directamente o a través
del consumo de bienes y servicios que usan insumos importados gravados.
En este trabajo la carga de los aranceles a la importación se asigna de
acuerdo a la distribución del consumo total. Dado este mecanismo de imputación, es natural que los aranceles a la importación aparezcan como regresivos en un análisis corriente y estrictamente proporcionales en un análisis
intertemporal.
Presión
cigarrillos
alcohol
total
5. Derechos de importación
4,7%
7,2%
6,5%
mente constante en el ordenamiento por consumo (columna 2), con excepción del mayor valor en el primer decil.
En síntesis, el impuesto a los combustibles aparece como claramente regresivo en un análisis de incidencia corriente. En cambio, al ordenar por
consumo, este tributo se vuelve proporcional, salvo para el primer decil, donde la presión se mantiene superior al resto.
3,0%
4,7%
4,1%
Distribuciones
cpcf
cigarrillos
alcohol
0,46
9
0,43
8
0,96
7
0,71
6
10
5
1,45
4
1,59
1,35
3
1,57
1,04
2
1,01
0,89
1
1,16
9
2. Ordenamiento por consumo per capita familiar
8
0,71
0,81
0,73
1,64
1,05
0,97
1,03
1,58
1,69
1,25
1,54
1,31
1,75
1,07
1,60
1,07
1,49
1,00
1,22
1,87
1,35
1,77
1,19
7
1,59
1,34
1,54
6
1,98
2,02
1,99
1,52
2,40
2,30
2,38
1,48
1,69
3,08
2,42
2,95
1,71
1,10
Presión
cigarrillos
alcohol
total
0,88
1,19
16,7%
11,8%
13,5%
1,03
5
10,8%
11,4%
10,5%
4
8,2%
10,2%
12,6%
1,50
7,6%
12,2%
8,2%
1,65
2,08
6,1%
11,4%
8,2%
2,38
0,87
5,5%
8,7%
7,4%
0,93
1,53
3,6%
7,2%
7,3%
1,48
3
3,0%
7,3%
7,0%
2
2,1%
6,3%
5,0%
2,23
8
3,99
7
1,19
6
2,28
5
1
4
iaee
EPH
3
itf
EPH
2
cpcf
ENGH
1. Ordenamiento por ingreso per cápita familiar
ipcf
ENGH
CUADRO 4.10
IMPUESTOS INTERNOS UNIFICADOS
Deciles
9
10
CUADRO 4.9
PRESION TRIBUTARIA
IMPUESTO A LOS COMBUSTIBLES
36,3%
13,4%
20,3%
Distribuciones
ipcf
cigarrillos
alcohol
1
398
400
modifican ya que los recursos liberados por sectores particulares suelen ser
escasos como para afectar los mercados de factores.
La ENGH contiene información para asignar estos gravámenes: tanto el
consumo familiar de cigarrillos, tabaco y sus accesorios como el de bebidas
alcohólicas es registrado por la encuesta. El cuadro 4.10. resume los principales resultados. En cada panel se presenta la distribución del indicador de
bienestar y de la carga tributaria de cada uno de los dos impuestos internos
considerados. Con estos valores se calcula la presión impositiva resultante
de cada tributo y la global.65 Si bien los estratos más ricos gastan más en tabaco y alcohol que los más pobres, las diferencias no son tan marcadas como las diferencias de ingreso o consumo total. Este hecho genera una presión impositiva decreciente, cualquiera sea el indicador de bienestar
utilizado.
La figura 4.6. grafica la presión de los impuestos a los cigarrillos y a las
bebidas alcohólicas, ordenando a los individuos por consumo corriente. En
ambos casos la presión tributaria cae con el consumo total a medida que se
consideran deciles superiores, pero el fenómeno es más notable en el caso de
los cigarrillos.66
FIGURA 4.6
PRESIÓN TRIBUTARIA
IMPUESTOS INTERNOS
Ordenamiento por consumo per cápita
Presión
1,5
1,0
0,5
0,0
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Deciles
cigarrillos
7. Ingresos brutos
El impuesto a los ingresos brutos es la principal fuente de recursos a nivel provincial. En los sectores transables este gravamen incide en gran parte
sobre los factores de producción, ya que los mayores costos no pueden ser
trasladados enteramente al precio final del bien. En los sectores no transables el tributo puede ser trasladado en mayor medida a los precios. Las alícuotas finales que soporta cada bien o servicio están en función del número
de etapas productivas, ya que se trata de un impuesto “en cascada”.
Un análisis cuidadoso de este impuesto requiere un estudio detallado de
la estructura de producción e intermediación que va más allá de las posibilidades de este trabajo. Para obtener una estimación preliminar se decidió imputar a los impuestos que gravan las ventas en sectores transables sobre el
consumo, y a aquellos que gravan a los sectores no transables en partes
iguales sobre el trabajo y el capital.67 La asignación resultante es similar a la
alternativa 1 del impuesto a las ganancias de las empresas. En consecuencia, según este mecanismo preliminar de imputación el impuesto a los ingresos brutos resulta levemente regresivo al tomar al ingreso corriente como indicador de bienestar y levemente progresivo cuando se utiliza el consumo
corriente como criterio de ordenamiento.
8. Impuesto inmobiliario
2,0
1
401
alcohol
En síntesis, los impuestos internos son claramente regresivos, independientemente del indicador de bienestar. La regresividad es más acentuada en
el caso de los cigarrillos.
Este gravamen constituye la segunda fuente de recursos propios de las
provincias. Existen básicamente dos visiones acerca de la incidencia del impuesto inmobiliario urbano. Según la primera el impuesto repercute sobre la
demanda de viviendas al asumir una oferta elástica en el mediano y largo
plazo. Los individuos que sufren la carga del impuesto son los que ocupan la
propiedad, sean propietarios o inquilinos. De acuerdo a la segunda hipótesis
de incidencia el impuesto inmobiliario se asemeja a un impuesto al capital.
En ese caso el cálculo práctico de la asignación del impuesto coincide con el
del impuesto a las ganancias de las empresas.68 Respecto del impuesto inmobiliario rural, existe acuerdo en que se trata de un gravamen a la tenencia de la tierra. Se asume que la tierra es un factor fijo, por lo que es el propietario al momento de hacerse público el impuesto quien soporta la carga
del mismo.
Dado que en la segunda hipótesis los resultados son similares a los del
impuesto a las ganancias de sociedades, se reportan sólo las conclusiones de
la primera alternativa. La ENGH brinda información para asignar el inmobiliario urbano al registrar los pagos de impuestos a la vivienda, cochera o terreno no destinados a la actividad económica. En el caso del impuesto a la
propiedad sobre locales comerciales e industriales se asume que son absorbidos en parte por el capital y en parte son trasladados al precio de los productos. Para asignar el inmobiliario rural se utiliza la distribución de los ingresos por rentas, a falta de información más desagregada.69
La figura 4.7. presenta los principales resultados. Al tomar al ingreso como indicador de bienestar el impuesto inmobiliario es regresivo. Este resul-
402
FIGURA 4.7
PRESIÓN TRIBUTARIA
IMPUESTO INMOBILIARIO
CUADRO 4.11
PRESIÓN TRIBUTARIA
IMPUESTO A LOS AUTOMOTORES
2,0
Presión
1,5
1,0
0,5
0,0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Deciles
ipcf
cpcf
Nota: ipcf = presión del impuesto inmobiliario tomando al ingreso per cápita familiar
como indicador de bienestar; cpcf = presión del impuesto inmobiliario tomando al consumo per cápita familiar como indicador de bienestar.
tado es el esperado ya que el inmobiliario urbano es el principal componente de este impuesto, y se estima que la proporción del ingreso gastada en vivienda cae con el ingreso corriente. En cambio, en un ordenamiento por consumo la presión tributaria de este gravamen es aproximadamente
proporcional, indicando que la elasticidad de la demanda de viviendas con
respecto al ingreso permanente es cercana a 1.
9. Impuesto automotor
Se asume que el impuesto a los automotores repercute sobre los propietarios de automóviles de acuerdo a su valor. Para estimar su incidencia se
tomó la distribución del pago de patente registrado en la ENGH. El cuadro
siguiente presenta los resultados para los cuatro ordenamientos considerados.
La presión tributaria tiene en general una forma de U invertida: es baja
para los estratos pobres y ricos, y más alta para los de ingresos medios. Una
plausible explicación es la siguiente: los individuos de ingresos menores suelen no poseer vehículos; en cambio, los individuos de estratos medios y altos
son en general propietarios de rodados, pero el valor de los mismos no crece
en proporción al ingreso.
403
Deciles
ipcf
cpcf
itf
iaee
1
0,65
0,47
1,29
0,66
2
0,47
0,30
1,49
0,64
3
0,88
0,82
1,30
0,81
4
0,84
1,08
1,35
1,09
5
1,15
1,37
1,42
1,52
6
1,52
1,04
1,66
1,89
7
1,81
1,25
1,61
2,17
8
1,46
1,18
1,82
1,73
9
0,71
1,13
1,52
1,43
10
0,78
0,80
0,51
0,49
10. Comparación de impuestos por grado de progresividad
En este apartado se compara el grado de progresividad de los principales
impuestos nacionales, a partir del uso de curvas de Lorenz y de concentración de impuestos. La curva de Lorenz mide la participación en el bienestar
total del p% más pobre de la población. La curva de concentración de un impuesto muestra el porcentaje de la carga tributaria soportado por el p% más
pobre de los individuos. La curva de concentración de un impuesto proporcional coincide con la curva de Lorenz. Si la curva de concentración está
siempre sobre (bajo) la curva de Lorenz, el impuesto es regresivo (progresivo),
cualquiera sea el índice con el que se lo mida.70 Los cuadros 4.12. y 4.13.
muestran los valores de estas curvas en el ordenamiento por ingreso y por
consumo per cápita, respectivamente.71, 72 Las figuras 4.8. y 4.9. ilustran los
resultados.
El cuadro 4.12. y la figura 4.8. confirman los resultados de las secciones
anteriores: los impuestos al valor agregado, al trabajo, a las ganancias de sociedades, a los combustibles, a los cigarrillos y a las bebidas alcohólicas son
regresivos en un análisis corriente de incidencia.73 El impuesto a las ganancias de las personas físicas resulta claramente progresivo. El cuadro y la figura aportan también información comparativa. El orden de los impuestos
por grado de progresividad (de mayor a menor) es: (i) ganancias físicas, (ii)
ganancias de sociedades, (iii) trabajo, (iv) IVA y combustibles e (v) internos.74
Cuando se toma al consumo corriente como indicador de bienestar algunas conclusiones cambian. Como surge del cuadro 4.13. y de la figura 4.9. el
IVA y ganancias de sociedades pasan a ser impuestos ligeramente progresivos, mientras que combustibles se hace aproximadamente proporcional.75
Los impuestos al trabajo son ligeramente regresivos, mientras que ganancias
404
CUADRO 4.12
CURVAS DE CONCENTRACIÓN DE IMPUESTOS
Ordenamiento por ingreso per cápita familiar de la ENGH
(En porcentajes)
CUADRO 4.13
Ordenamiento por consumo per cápita familiar de la ENGH
(En porcentajes)
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Consumo p/c (Lorenz) 3,0
7,6
13,0
19,0
26,8
36,2
46,3
59,4
74,9
100,0
100,0
IVA
2,6
7,1
12,3
18,3
26,0
35,3
45,4
58,2
73,9
100,0
69,8
100,0
Trabajo
3,3
8,0
13,6
19,7
27,4
37,0
47,0
60,5
76,8
100,0
0,2
5,9
100,0
Ganancias-físicas
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,6
5,8
100,0
37,0
47,9
64,4
100,0
Ganancias-sociedades 2,6
6,0
10,8
15,4
22,1
31,1
40,5
55,6
70,3
100,0
36,8
46,7
59,3
74,2
100,0
Combustibles
3,6
7,9
12,5
17,9
26,4
35,8
46,6
59,7
75,8
100,0
51,1
61,8
73,0
85,2
100,0
Internos
4,5
11,6
19,8
27,4
39,1
51,3
61,1
73,2
85,4
100,0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Ingreso p/c (Lorenz)
2,1
5,1
8,7
14,2
20,3
27,9
36,1
46,9
63,7
100,0
IVA
4,0
8,8
14,8
21,5
29,2
38,1
47,8
60,4
75,6
Trabajo
2,4
5,9
10,7
16,4
23,3
31,8
41,2
53,4
Ganancias físicas
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Ganancias sociedades 2,5
5,7
9,5
15,1
21,3
28,9
Combustibles
4,7
9,2
14,8
20,5
27,7
Internos
6,1
13,3
20,5
29,0
39,7
1
405
FIGURA 4.9
Ordenamiento por consumo
FIGURA 4.8
Ordenamiento por ingreso
100%
100%
90%
80%
60%
Trabajo
Ganancias físicas
40%
20%
Consumo per cápita
70%
% acumulado
IVA
Presión
80%
Ingreso per cápita
60%
IVA
50%
Ganancias-físicas
40%
Ganancias-sociedades
Ganancias sociedades
30%
Internos
20%
Internos
10%
0%
0%
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Deciles
de personas físicas continúa siendo claramente progresivo, e internos claramente regresivo. El ordenamiento de los impuestos de mayor a menor grado
de progresividad es: (i) ganancias físicas, (ii) ganancias de sociedades, (iii)
IVA y combustibles, (iv) trabajo e (v) internos.76
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Deciles
5. INCIDENCIA DEL SISTEMA IMPOSITIVO
En esta sección se agregan los resultados de cada impuesto con el objetivo de determinar la incidencia global del sistema tributario argentino.77,78 El
cuadro 5.1. muestra la distribución decílica del ingreso per cápita familiar de
la ENGH, de la carga tributaria y de la presión impositiva global bajo dos al-
406
407
ternativas extremas. En la primera (Hp) los consumidores no son afectados
por el impuesto al trabajo y sólo marginalmente por el impuesto a las ganancias de sociedades, que impacta esencialmente sobre el capital y el trabajo
(alternativa 3 de ese tributo). Dada la distribución decílica del consumo, esta alternativa tiende a considerar al sistema tributario más progresivo (o me-
cápita para el caso argentino. Las dos últimas columnas del cuadro presentan las curvas de concentración de impuestos para las dos alternativas de
incidencia consideradas. La curva de concentración está siempre sobre la
FIGURA 5.1
PRESIÓN TRIBUTARIA
Ordenamiento por ingreso per cápita
CUADRO 5.1
INCIDENCIA IMPOSITIVA. ARGENTINA, 1996
Distribuciones
Ingreso per cápita
Carga tributaria
Hp
Hr
Presión tributaria
Hp
Hr
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
2,1% 3,0% 3,6% 5,5% 6,1% 7,6% 8,2% 10,8% 16,7% 36,3% 100,0%
Presión
1
3,1% 3,9% 4,8% 5,8% 6,8% 8,1% 8,7% 11,3% 14,9% 32,5% 100,0%
3,3% 4,1% 5,0% 6,0% 6,9% 8,2% 8,9% 11,4% 14,7% 31,5% 100,0%
1,52
1,61
1,29
1,35
1,33
1,38
1,06
1,09
1,11
1,14
1,06
1,07
1,07
1,09
1,04
1,05
0,89
0,88
2,0
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
1
0,89
0,87
2
3
5
6
7
8
9
10
Deciles
Nota: Hp=hipótesis progresiva, Hr=hipótesis regresiva (ver texto).
nos regresivo) que el resto de las hipótesis. En la segunda alternativa (Hr) el
impuesto al trabajo recae en parte sobre el consumo, y el impuesto a las ganancias de las empresas es soportado esencialmente por los consumidores y
los trabajadores (alternativa 2 de ese gravamen). Se trata entonces de una
hipótesis más regresiva. Tanto el cuadro 5.1. como la figura 5.1. muestran
que las conclusiones varían muy poco ante cambios en las hipótesis de incidencia, al menos para el rango de alternativas considerado.
Del cuadro y figura 5.1. se desprende que la presión del sistema impositivo argentino en su conjunto decrece a medida que se consideran deciles
con niveles de ingreso per cápita familiar corriente mayores.
La figura 5.2., construida a partir de las primeras dos filas del cuadro
5.1., muestra que la carga tributaria está muy concentrada en los estratos
más altos de la distribución. El 10% más rico de las familias argentinas soporta más del 30% de la carga impositiva total. Sin embargo, pese a que la
carga se concentra en los estratos más pudientes, el sistema impositivo es
considerado regresivo en el ordenamiento por ingreso corriente. La razón de
esta evaluación está en la concentración del ingreso en los deciles superiores, que resulta aún más marcada que la de la carga tributaria.
La primera fila del cuadro 5.2. muestra la curva de Lorenz del ingreso per
4
Hipótesis progresiva
Hipótesis regresiva
FIGURA 5.2
PARTICIPACIÓN DE CADA DECIL
EN EL INGRESO Y EN LA CARGA TRIBUTARIA
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1
2
3
4
5
6
7
Deciles
Ingreso per cápita
Carga tributaria
8
9
10
CUADRO 5.2
CURVAS DE LORENZ Y DE CONCENTRACIÓN. ARGENTINA, 1996
(En porcentajes)
FIGURA 5.3
PRESIÓN TRIBUTARIA
Ordenamiento por consumo per cápita
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Lorenz
2,1
5,1
8,7
14,2
20,3
27,9
36,1
46,9
63,7
100,0
Concentración Hp
3,1
7,0
11,9
17,7
24,5
32,6
41,3
52,6
67,5
100,0
Concentración Hr
3,3
7,4
12,4
18,4
25,3
33,5
42,3
53,7
68,5
100,0
Presión
408
2,0
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
1
curva de Lorenz, indicando que el sistema tributario argentino es regresivo
en un análisis de incidencia corriente.
Los cuadros y figuras siguientes repiten el análisis anterior, considerando al consumo como indicador de bienestar. El uso del consumo implica
una aproximación a un análisis intertemporal de incidencia, por lo que se
espera que el sistema impositivo pierda regresividad. Los resultados obtenidos no sólo confirman esa presunción, sino que indican que el sistema tributario argentino es ligeramente progresivo. Esta progresividad resulta de
una presión aproximadamente uniforme a lo largo de casi toda la distribución, combinada con una mayor presión en los deciles superiores, en especial en el último.
Las curvas de concentración del cuadro 5.4. están siempre por debajo de
la curva de Lorenz del consumo, ratificando la conclusión de la leve progre-
CUADRO 5.3
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
Distribuciones
Consumo per cápita 3,0% 4,7% 5,3% 6,1% 7,7% 9,4% 10,2% 13,1% 15,5% 25,1% 100,0%
Carga tributaria
Hp
2,7% 4,1% 4,9% 5,4% 7,2% 8,8% 9,3% 12,8% 14,7% 30,2% 100,0%
Hr
2,7% 4,1% 4,9% 5,5% 7,2% 8,8% 9,4% 12,6% 14,7% 30,0% 100,0%
Presión tributaria
Hp
Hr
0,91
0,91
0,87
0,88
0,92
0,93
0,89
0,90
0,93
0,93
0,94
0,94
0,92
0,92
0,98
0,97
0,95
0,95
1,20
1,20
409
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Deciles
Hipótesis progresiva
Hipótesis regresiva
CUADRO 5.4
CURVAS DE LORENZ Y DE CONCENTRACIÓN. ARGENTINA, 1996
(En porcentajes)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Lorenz
3,0
7,6
13,0
19,0
26,8
36,2
46,3
59,4
74,9
100,0
Concentración Hp
2,7
6,8
11,7
17,1
24,2
33,0
42,3
55,1
69,8
100,0
Concentración Hr
2,7
6,8
11,8
17,2
24,4
33,3
42,6
55,3
70,0
100,0
sividad de los impuestos en Argentina, al tomar al consumo per cápita como
indicador de bienestar.
El cuadro 5.5. resume la estructura tributaria argentina. Las dos últimas
columnas indican el grado de progresividad de cada gravamen. La regresividad del sistema impositivo argentino en un análisis de incidencia corriente
proviene de la fuerte regresividad de los tributos al consumo (IVA, combustibles, aranceles e internos) y la leve regresividad de varios impuestos importantes (trabajo, ganancias de empresas e ingresos brutos). Los impuestos
claramente progresivos son poco importantes (ganancias de personas físicas
y bienes personales). La ligera progresividad del sistema tributario en un
410
411
CUADRO 5.5
ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA, 1996
GRADO DE PROGRESIVIDAD DE LOS IMPUESTOS
análisis intertemporal surge esencialmente del carácter ligeramente progresivo del IVA, ganancias de sociedades e ingresos brutos.
Finalmente, los cuadros 5.6. y 5.7. presentan los principales resultados
de incidencia al tomar al ingreso total familiar y al ingreso ajustado como indicadores de bienestar. La carga tributaria está fuertemente concentrada en
los deciles superiores de la distribución. Sin embargo, el bienestar está todavía más concentrado, determinando un patrón de incidencia claramente regresivo. Esta regresividad es aún más notoria en el ordenamiento por ingreso total familiar.
Impuestos
%
ipcf
cpcf
Impuestos nacionales
IVA
Impuestos al trabajo
Ganancias - empresas
Ganancias - personas físicas
Combustibles y gas
Internos
Bienes personales
Otros
82,0
33,6
22,6
7,4
4,8
4,3
3,5
3,1
1,2
1,3
R
R
r
r
P
R
R
R
P
–
p
p
r
p
P
N
N
R
P
–
Impuestos provinciales
Ingresos brutos
Inmobiliario
Automotores
Otros
18,0
10,1
3,3
1,7
3,0
r
r
R
N
–
p
p
N
N
–
Distribuciones
Ingreso ajustado
Carga tributaria
Hp
Hr
100,0
R
p
Presión tributaria
Hp
Hr
Total Nación + Provincias
CUADRO 5.7
Ordenamiento por ingreso ajustado
1
Nota: R= regresivo, r=levemente regresivo, P=progresivo, p=levemente progresivo,
N=neutro o proporcional.
CUADRO 5.6
Ordenamiento por ingreso total familiar
1
2
3
4
5
6
7
8
1,68
1,87
1,51
1,62
1,50
1,57
1,46
1,51
1,44
1,47
1,46
1,49
1,39
1,40
1,38
1,40
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
1,4% 2,3% 3,1% 3,9% 4,7% 5,6% 7,1% 8,7% 12,3% 50,8% 100,0%
2,2% 3,0% 4,2% 5,3% 6,6% 7,8% 10,0% 11,9% 15,3% 33,7% 100,0%
2,3% 3,2% 4,3% 5,5% 6,7% 8,0% 10,2% 12,1% 15,5% 32,3% 100,0%
1,53
1,62
1,33
1,39
1,36
1,41
1,36
1,40
1,39
1,43
1,39
1,41
1,40
1,43
1,37
1,39
1,24
1,25
0,66
0,64
Progresividad impositiva y presupuestaria
9
10
Total
Distribuciones
Ingreso total familiar 0,8% 1,6% 2,4% 3,3% 4,2% 5,2% 6,7% 8,9% 13,3% 53,6% 100,0%
Carga tributaria
Hp
1,4% 2,4% 3,6% 4,8% 6,0% 7,6% 9,3% 12,3% 16,9% 35,7% 100,0%
Hr
1,5% 2,6% 3,8% 4,9% 6,1% 7,8% 9,5% 12,5% 17,0% 34,3% 100,0%
Presión tributaria
Hp
Hr
2
1,28
1,28
0,67
0,64
Para conocer cuál es el efecto final del sistema impositivo sobre la distribución del bienestar, es esencial conocer el destino de los fondos recaudados. Si la distribución de los gastos públicos financiados con impuestos es
estrictamente proporcional al nivel de bienestar del individuo, el grado de
progresividad de los impuestos determina la progresividad de la política fiscal. Sin embargo, la distribución de los gastos públicos dista de ser proporcional. En general, buena parte de los gastos son progresivos, es decir, la
razón entre el beneficio del gasto y el nivel de bienestar decrece con este último. La primera parte del cuadro 5.8. muestra la distribución del gasto público social en la Argentina en el año 1992.79 El gasto público social es ligeramente propobre gracias a la fuerte concentración de los sectores sociales
(principalmente educación primaria, secundaria y salud) en los quintiles inferiores de la distribución, y a pesar de la concentración de los seguros sociales (esencialmente seguridad social) en los estratos más ricos. La segunda parte del cuadro 5.8. reproduce la distribución de la carga de los
principales impuestos argentinos. Como fue señalado, la carga tributaria
412
413
CUADRO 5.8
DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL Y DE LOS IMPUESTOS
Quintiles de ingreso per cápita familiar
(En porcentajes)
la equidad distributiva.80, 81 Obviamente, dado un nivel de gasto y a igualdad
de otras condiciones (por ejemplo, iguales costos de eficiencia), un impuesto
progresivo es preferible a uno regresivo. Lo que se quiere enfatizar es que incluso un impuesto regresivo mejora la distribución del ingreso si es usado
para financiar aumentos efectivos en la gran mayoría de los gastos públicos
sociales.82
Distribución del gasto público social - Argentina 1992
1
2
3
4
5
Total
Sectores sociales
Seguros sociales
Educación primaria
Educación secundaria
Educación universitaria
Salud
32,1
13,6
44,0
29,8
8,5
37,2
18,0
20,9
21,2
19,3
11,3
16,4
22,4
20,3
19,8
26,3
16,1
26,2
15,8
22,3
11,3
14,9
25,7
15,4
11,8
23,0
3,7
9,8
38,4
4,7
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Gasto público social
21,4
19,7
21,2
19,5
18,3
100,0
Distribución de la carga tributaria - Argentina 1996
IVA
Trabajo
Ganancias - físicas
Ganancias - sociedades
Combustibles y gas
Internos
Bienes personales
Ingresos brutos
Inmobiliario
Automotores
Total impuestos (Hp)
1
2
3
4
5
Total
8,8
5,9
0,0
4,9
9,2
9,5
13,3
0,0
5,7
7,5
2,8
12,7
10,5
0,0
8,6
11,3
13,2
15,7
0,0
9,4
11,6
7,8
16,6
15,3
0,0
13,2
16,4
16,9
22,2
0,0
13,8
15,6
18,6
22,3
21,6
0,2
18,2
22,5
22,4
21,9
0,0
18,9
19,0
30,6
39,6
46,6
99,8
55,1
40,7
38,0
27,0
100,0
52,1
46,2
40,2
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
7,0
10,7
14,9
20,0
47,4
100,0
Fuente: Flood et al. (1994) y elaboración propia.
está concentrada en los quintiles superiores, aun en los impuestos más regresivos.
El cuadro 5.8 permite ilustrar el siguiente punto: la regresividad de un
impuesto no implica necesariamente un efecto desigualador sobre la distribución del bienestar. Si los fondos recaudados mediante ese impuesto son
destinados a financiar gastos cuya distribución está menos sesgada hacia
los ricos que la carga del gravamen, la distribución del bienestar mejorará.
Así, por ejemplo, según los resultados del cuadro 5.8. un aumento de cualquier impuesto (incluso del más regresivo de los existentes) que financie
transferencias efectivas en educación primaria, secundaria o salud mejoraría
Comparación con otros países
Los aspectos metodológicos en que dos estudios de incidencia pueden diferir son tantos y tan variados (fuentes de información, diseño de encuestas,
impuestos incluidos, indicadores de bienestar, supuestos de incidencia, etc.)
que las comparaciones entre ellos deben ser consideradas con prudencia.
Esta advertencia adquiere aún más relevancia en el caso de las comparaciones entre países. En esta sección se incluyen sólo con fines ilustrativos comparaciones del sistema tributario argentino con el de Estados Unidos y el de
Chile.
El sistema americano se diferencia del argentino en la mayor importancia
relativa de los impuestos a los ingresos. Dada la progresividad de estos gravámenes, es natural que el sistema tributario de Estados Unidos sea más
progresivo que el argentino. La figura 5.4., que presenta la presión tributaria
de los impuestos federales en Estados Unidos confirma esta presunción.83
Mientras que en un sentido corriente los impuestos federales americanos
son progresivos, el sistema impositivo argentino es regresivo. Sin embargo,
es importante mencionar varios puntos que relativizan el resultado de la
comparación.
(1) Existen diferencias metodológicas entre los cálculos del Congressional
Budget Office reportados por Barthold, Nunnes y Toder (1995) y los de
este trabajo. Por ejemplo, el CBO imputa todo el impuesto a las ganancias de las empresas al capital, lo cual implica una estructura de incidencia más progresiva. Además, el CBO trabaja con quintiles con igual número de personas (en lugar de hogares) y utiliza como indicador de
bienestar al ingreso dividido por la canasta mínima de subsistencia.
(2) Los cálculos para Estados Unidos incluyen sólo los impuestos federales,
que resultan ser los más progresivos. Buena parte de los impuestos estaduales son gravámenes al consumo, y por lo tanto son más regresivos.
(3) El análisis del CBO es de incidencia anual. Un análisis intertemporal quizás implicaría resultados menos progresivos, dada la importancia del impuesto a los ingresos en el esquema tributario de Estados Unidos.
En síntesis, es probable que pese a estos puntos, el sistema americano
continúe siendo más progresivo que el argentino, pero que la diferencia sea
significativamente menor que la reflejada en la figura 5.4.
Engel et al. (1997) hacen un exhaustivo y riguroso análisis del sistema
tributario chileno tomando al ingreso como indicador de bienestar. La figura
5.5. presenta los resultados comparativos con el sistema impositivo argentino. Si bien el sistema chileno aparece como menos regresivo, las diferencias
414
FIGURA 5.4
PRESIÓN TRIBUTARIA
ARGENTINA Y ESTADOS UNIDOS
no parecen ser muy significativas, especialmente al tener en cuenta las diferencias metodológicas.
30%
6. CONCLUSIONES
25%
La evaluación de la incidencia distributiva de los impuestos depende, entre otros elementos, de los supuestos de incidencia y del indicador de bienestar utilizados. En este trabajo se aplican criterios de incidencia estándar en
la literatura y se analiza la sensibilidad de los resultados ante distintos indicadores de bienestar. Los principales resultados obtenidos para la estructura
tributaria argentina de 1996 son los siguientes:84
20%
Presión
415
15%
10%
5%
0%
1
2
3
4
5
Quintiles
Estados Unidos
Argentina ipcf
Argentina cpcf
Fuente: Barthold, Nunnes y Toder (1995) y elaboración propia.
FIGURA 5.5
PRESIÓN TRIBUTARIA
ARGENTINA Y CHILE
30%
25%
Presión
20%
15%
10%
5%
0%
1
2
3
4
5
6
7
Deciles
Chile
Argentina
Fuente: Engel, Galetovic y Raddatz (1997) y elaboración propia.
8
9
10
1. Independientemente del indicador de bienestar utilizado, la carga del sistema tributario argentino está fuertemente concentrada en los estratos
más ricos. La carga del primer decil no supera en ningún caso el 3,5% de
la recaudación total, mientras que la del decil más rico ronda el 30%.
2. La regresividad o progresividad de un impuesto depende de la relación
entre la distribución de la carga tributaria y la del bienestar. El sistema
impositivo argentino resulta regresivo si se ordena a los individuos por su
ingreso corriente, y ligeramente progresivo si se lo hace por su nivel de
consumo. La alternativa de medir el bienestar a partir del consumo corriente parece la más adecuada desde un punto de vista teórico. Sin embargo, los resultados que surgen de tomar al ingreso como indicador de
bienestar brindan información útil, y sirven de base de comparación con
estudios tradicionales de incidencia impositiva y presupuestaria para la
Argentina y el resto del mundo, en su gran mayoría basados en ordenamientos por ingreso corriente.
3. La regresividad del sistema tributario argentino en un sentido corriente
proviene de la fuerte regresividad de los tributos al consumo (IVA, aranceles, combustibles e internos) y la leve regresividad de varios impuestos
importantes (trabajo, ganancias de empresas e ingresos brutos). Los impuestos claramente progresivos son poco importantes (ganancias de personas físicas y bienes personales). La regresividad del sistema tributario
es mayor al tomar al ingreso total familiar como indicador de bienestar, y
se atenúa al ordenar a los individuos por ingreso per cápita o por ingreso
ajustado por adulto equivalente y economías de escala internas al hogar.
La regresividad surge en todos los casos de una distribución de la carga
tributaria concentrada en los estratos más ricos, combinada con una distribución inicial del ingreso aún más concentrada en esos estratos.
4. La leve progresividad del sistema impositivo argentino al ordenar por consumo per cápita surge esencialmente del carácter ligeramente progresivo
del IVA (resultado de la estructura de consumo de los bienes exentos) y
de ganancias de sociedades e ingresos brutos. Los gravámenes a los combustibles, los aranceles, el impuesto inmobiliario y el impuesto a los automotores son aproximadamente neutrales, mientras que los impuestos
al trabajo son sólo ligeramente regresivos. Los únicos impuestos claramente regresivos en un análisis intertemporal son los internos (especial-
416
mente el impuesto a los cigarrillos), mientras que los únicos marcadamente progresivos son ganancias de personas físicas y bienes personales.
5. Dada la distribución de los gastos públicos y los impuestos en la Argentina, un aumento de cualquier tributo, incluso del más regresivo de los
existentes, que financie transferencias efectivas en educación primaria,
secundaria o salud mejora la equidad distributiva.
Apéndice A
417
CORRECCIÓN POR SUBDECLARACIÓN
Para ajustar los ingresos declarados en la ENGH por subdeclaración se
aplicó el siguiente procedimiento: (i) Se estimó la estructura del ingreso disponible (asalariados, cuentapropistas, patrones, capitalistas, jubilados y
otros) en base a información de la Subsecretaría de Programación Macroeconómica para el año 1993 para el total del país. (ii) El ingreso disponible que
le corresponde a la población relevada en el Aglomerado Gran Buenos Aires
se obtuvo de multiplicar el ingreso disponible del país para 1996 por la participación de la población expandida de la encuesta en el total de la población
del país.85 (iii) El ingreso ajustado por subdeclaración de cada factor se obtuvo multiplicando el ingreso disponible obtenido en (ii) por la participación de
ese factor obtenida de los datos de 1993 en el paso (i). (iv) La subdeclaración
se asume constante entre deciles. El cociente entre el ingreso ajustado por
subdeclaración de un factor dado y el que registra la encuesta se aplica a cada decil. El ajuste de los datos de la EPH se hizo con un procedimiento similar. Cuando la encuesta registra una combinación de dos fuentes se divide el
ingreso en partes iguales entre las dos fuentes señaladas. Los factores de corrección por los que se multiplican los ingresos declarados en cada encuesta
toman los siguientes valores:
COEFICIENTE DE AJUSTE
ENGH
EPH
asalariados
1,28
1,49
cuentapropistas
2,02
1,24
patrones
1,24
5,52
capitalistas
31,42
19,05
jubilados
1,03
1,06
otros
0,83
4,95
ASIGNACIÓN DEL IMPUESTO A LAS GANANCIAS DE PERSONAS FÍSICAS
EN BASE A LA ENGH
La información obtenida de la ENGH incluye el ingreso promedio de cada
decil y el número de hogares e individuos que componen cada estrato. El impuesto asignado a cada decil se computó de la siguiente manera. En principio se calculó el número de perceptores de ingreso de cada decil multiplicando el número de hogares por 2. El ingreso de cada perceptor se calculó como
el ingreso total del decil sobre el número de perceptores. Se supuso que el
ingreso promedio de cada decil es el resultado de un promedio ponderado
418
entre el ingreso mínimo y el máximo del decil. El número de perceptores en
cada nivel de ingreso se calculó de modo que el promedio ponderado del mínimo y máximo ingreso de cada decil coincidiera con el promedio reportado
por el INDEC. Se supuso (en base a datos de la EPH) que el 10% de los perceptores no tienen derecho a reclamar deducciones por cargas familiares.
Los perceptores fueron divididos en ocho grupos dependiendo de su fuente
de ingresos (asalariados o resto), de su ingreso en el decil (mínimo o máximo)
y de su estructura familiar (unipersonal o no). Seguidamente se computó el
impuesto que en teoría un integrante típico de cada grupo debería haber pagado considerando las deducciones por cargas de familia, mínimos no imponibles, y deducciones especiales vigentes en el año 1996. Finalmente, se
aplicó la estructura decílica de la carga tributaria resultante a la recaudación real del impuesto en 1996.
Apéndice B
419
DISTRIBUCIÓN DEL BIENESTAR, TAMAÑO DE FAMILIA Y CICLO DE VIDA
1. Tamaño de las familias
En esta sección se pretende mostrar que en el ordenamiento por ingreso
per cápita las familias más pobres suelen ser aquellas con un mayor número de integrantes. De la información de la EPH de abril de 1996 surge que
mientras que el 17% de las familias de más de 4 miembros está en el decil 1,
sólo el 4% pertenece al decil 10. En cambio, aquellas familias con 3 o menos
integrantes suelen estar en los deciles más ricos: sólo el 2,8% de las mismas
pertenece al decil 1, mientras que el 19,3 % está en el decil más rico. El cuadro B.1 presenta el número promedio de integrantes de las familias pertenecientes a cada decil de la distribución del ingreso per cápita familiar (columna 5 del cuadro 3.2.). El cuadro confirma que las familias más pobres en
términos per cápita son las más numerosas. El número de integrantes de un
hogar típico del primer decil es casi el doble del de una familia del decil superior.
CUADRO B.1
NÚMERO DE INTEGRANTES POR DECIL
ORDENAMIENTO POR IPCF
Decil
Media
Desvío Std.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
4,68
3,97
3,76
3,49
3,30
3,19
3,13
2,81
2,51
2,53
2,42
2,14
2,29
1,97
1,87
1,57
1,54
1,39
1,24
1,41
Total
3,23
1,86
Fuente: Elaboración propia en base a la EPH, GBA, abril de 1996.
Al ordenar a los individuos por ingreso total familiar, la identidad de los
individuos caracterizados como pobres cambia. El cuadro B.2. muestra que
los hogares más pobres son aquellos con un menor número de integrantes.
CUADRO B.2
NÚMERO DE INTEGRANTES POR DECIL
ORDENAMIENTO POR ITF
FIGURA B.1
INGRESO INDIVIDUAL MENSUAL POR GRUPO DE EDADES
Media
Desvío Std.
1.400
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
2,05
2,88
3,16
3,42
3,58
3,72
3,54
3,70
3,65
3,37
1,58
1,75
1,74
1,78
1,89
1,98
1,82
1,87
2,03
1,46
1.200
Total
3,23
1,86
Decil
421
1.600
Ingreso individual
420
1.000
800
600
400
200
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
70
75
70
75
Edad
Fuente: Elaboración propia en base a la EPH, GBA, abril de 1996.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la EPH, abril de 1996.
2. Ciclo de vida
1.000
900
Ingreso per cápita familiar
Como fue señalado, un individuo puede ser considerado pobre simplemente porque se encuentra en un período de su ciclo de vida donde sus ingresos son temporariamente bajos. Es importante investigar si en una determinada distribución los deciles inferiores están compuestos por este tipo de
personas, o por individuos “estructuralmente” pobres.
La figura B.1. agrupa a las personas encuestadas por la EPH en grupos
de 5 años y computa el ingreso individual promedio de cada grupo (ponderando cada observación por el factor de expansión correspondiente).86 El
gráfico muestra un patrón no uniforme de ingresos. Las personas tienen ingresos bajos hasta los 18 años. A partir de esa edad el ingreso crece hasta
alcanzar un pico entre los 45 y 50 años, y luego decae.87
En la figura B.2. se ilustra el ingreso per cápita familiar para cada grupo
de edad. Esta distribución pierde la forma acampanada y se vuelve relativamente uniforme a partir de los 25 años. Una explicación plausible es la siguiente: si bien los jóvenes y las personas de mayor edad tienen un ingreso
más bajo que el resto, suelen vivir en familias más pequeñas. Estos dos efectos tienden a neutralizarse implicando una distribución relativamente uniforme, como la de la figura B.2.
FIGURA B.2
INGRESO INDIVIDUAL MENSUAL POR GRUPO DE EDADES
800
700
600
500
400
300
200
100
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
Edad
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la EPH, abril de 1996.
65
48.536
4. Total (Hr)
3,3
4,1
3,9
2
5,8
5,6
7,1
4,6
5,9
6,7
5,8
6,2
0,0
5,6
5,9
5,3
5,7
6,9
8,4
0,0
4
5,0
4,8
3
6,0
5,8
4
5
6,9
6,8
5
6,5
6,2
7,2
7,0
6,9
7,7
6,8
7,2
0,0
6,2
6,7
5,9
7,3
7,9
10,7
0,0
CUADRO C.1 (Cont.)
3,9
3,8
4,5
3,2
5,1
6,0
4,7
5,2
0,0
3,8
4,5
3,3
5,6
6,3
7,2
0,0
3
%
%
8,2
8,1
6
8,2
7,6
8,4
11,6
8,1
8,9
8,5
8,7
0,0
7,6
8,1
7,3
9,1
9,0
11,4
0,0
6
8,9
8,7
7
8,9
8,1
8,5
14,8
8,7
9,7
9,4
9,6
0,0
8,1
8,7
7,7
9,9
10,0
10,7
0,0
7
11,4
11,3
8
11,3
10,8
10,6
15,8
11,3
12,6
12,2
12,3
0,2
10,8
11,4
10,5
12,5
12,4
11,2
0,0
8
14,7
14,9
9
15,8
16,5
15,5
11,9
14,7
15,3
16,4
16,0
5,7
16,5
16,2
16,9
14,9
15,0
12,1
2,0
9
31,5
32,5
10
33,7
35,6
30,7
28,3
32,0
24,4
30,2
27,8
94,1
35,6
32,1
38,3
25,8
23,0
14,8
98,0
10
100,0
100,0
%
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Total
%
Nota: (t1) Impuestos al trabajo asignados al trabajo; (t2) impuestos al trabajo asignados al trabajo (2/3) y al consumo (1/3).
(g1) alternativa de incidencia 1 del impuesto a las ganancias de las empresas, (g2) alternativa 2 y (g3) alternativa 3. Ver texto para las definiciones.
Hp=hipótesis progresiva (alternativa 1de impuestos al trabajo y alternativa 3 de ganancias de empresas).
Hr=hipótesis regresiva (alternativa 2 de impuestos al trabajo y alternativa 2 de ganancias de empresas).
48.536
3. Total (Hp)
3,1
1
millones
3,3
3,2
4,4
1,4
4,1
4,8
3,5
4,1
0,0
3,2
3,7
2,8
4,5
5,2
7,2
0,0
2
$
2,5
2,5
3,1
1,3
8.101
5.442
1.766
894
2. Impuestos provinciales
Ingresos brutos
Inmobiliario
Automotores
3,3
4,0
2,4
3,0
0,0
2,5
2,8
2,0
4,7
4,4
6,1
0,0
40.435
18.081
9.234
9.234
2.555
3.988
3.988
3.988
2.338
1.897
1.691
653
1
1. Impuestos nacionales
IVA
Impuestos al trabajo (t1)
Ganancias físicas
Ganancias - empresas (g1)
Combustibles y gas
Internos
Bienes personales
millones
$
CUADRO C.1
INCIDENCIA TRIBUTARIA EN LA ARGENTINA, 1996
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LA CARGA TRIBUTARIA
Ordenamiento por ingreso per cápita familiar de la ENGH
Apéndice C
422
423
48.536
4. Total (Hr)
2,7
2,7
4,1
4,1
2
5,1
4,7
5,9
6,6
5,5
6,0
6,1
6,1
0,0
4,7
5,2
4,3
5,3
6,1
7,6
0,0
4
4,9
4,9
3
5,5
5,4
4
5
7,2
7,2
5
7,2
6,7
7,2
10,6
7,2
7,7
7,7
7,7
0,0
6,7
7,1
6,4
8,5
7,8
11,6
0,0
CUADRO C.2 (Cont.)
4,9
4,7
5,7
4,4
4,9
5,2
5,6
5,5
0,0
4,7
5,0
4,6
4,6
5,3
8,2
0,0
3
%
%
8,8
8,8
6
9,1
9,0
9,3
9,8
8,7
9,3
9,6
9,5
0,0
9,0
9,2
8,9
9,4
9,4
12,2
0,0
6
9,4
9,3
7
9,8
9,3
9,6
12,7
9,3
10,1
10,0
10,1
0,0
9,3
9,7
9,2
10,8
10,2
9,8
0,0
7
12,6
12,8
8
15,1
15,2
14,8
15,4
12,3
12,8
13,5
13,3
1,6
15,2
14,4
15,6
13,1
12,9
12,1
0,0
8
14,7
14,7
9
14,8
14,7
13,6
17,6
14,7
15,7
16,3
16,1
4,2
14,7
15,2
14,5
16,1
15,6
12,2
2,0
9
30,0
30,2
10
27,7
29,7
25,5
20,1
30,6
26,1
23,2
23,8
94,2
29,7
27,5
30,7
24,2
24,8
14,6
98,0
10
100,0
100,0
Total
%
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Total
%
Nota: (t1) Impuestos al trabajo asignados al trabajo; (t2) impuestos al trabajo asignados al trabajo (2/3) y al consumo (1/3).
(g1) alternativa de incidencia 1 del impuesto a las ganancias de las empresas, (g2) alternativa 2 y (g3) alternativa 3. Ver texto para las definiciones.
Hp=hipótesis progresiva (alternativa 1de impuestos al trabajo y alternativa 3 de ganancias de empresas).
Hr=hipótesis regresiva (alternativa 2 de impuestos al trabajo y alternativa 2 de ganancias de empresas).
48.536
1
millones
$
3,6
3,4
5,3
1,4
4,2
4,5
4,7
4,7
0,0
3,4
3,9
3,1
4,3
4,7
7,1
0,0
2
3. Total (Hp)
2,6
2,6
3,2
1,4
8.101
5.442
1.766
894
2. Impuestos provinciales
Ingresos brutos
Inmobiliario
Automotores
2,7
2,6
3,3
3,2
0,0
2,6
2,8
2,5
3,6
3,0
4,5
0,0
40.435
18.081
9.234
9.234
2.555
3.988
3.988
3.988
2.338
1.897
1.691
653
1
1. Impuestos nacionales
IVA
Ganancias físicas
Combustibles y gas
Internos
Bienes personales
millones
$
CUADRO C.2
INCIDENCIA TRIBUTARIA EN LA ARGENTINA, 1996
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LA CARGA TRIBUTARIA
Ordenamiento por consumo per cápita familiar de la ENGH
424
425
426
427
NOTAS
17. Siendo lt el consumo de ocio y Et la disponibilidad total de tiempo para asignar
al trabajo o al ocio, la restricción individual de tiempo puede escribirse como Lt=Et-lt
por lo que la restricción presupuestaria intertemporal puede expresarse como
1. Ver Bradford (1995) para el caso de Estados Unidos, donde tres oficinas públicas calculan periódicamente la incidencia del sistema tributario o de alguna propuesta
de reforma.
2. La volatilidad macroeconómica de los 70 y 80 acaparó la atención de la mayoría
de los economistas argentinos en esas décadas.
3. Santiere (1989) constituye el estudio más representativo.
4. La información de la ENGH aún no está disponible a nivel desagregado. Este
trabajo utiliza datos provisorios del INDEC agregados en tramos de ingreso y consumo, por lo que los resultados deben verse como preliminares. De cualquier manera se
hace una extensa discusión de las alternativas metodológicas a implementar en un futuro trabajo, cuando la información desagregada de la ENGH esté disponible.
5. Consultar INDEC (1998) para un detalle de las características de la ENGH.
6. Los datos brindados por el INDEC son de carácter provisorio y se encuentran
sujetos a revisión. El INDEC no se responsabiliza por el uso que se hace en este trabajo de la información suministrada.
7. Los valores presentados son en algunos casos estimaciones sujetas a modificación. No se cuenta con información confiable de los impuestos municipales recaudados en todo el país. De cualquier manera, se estima que su importancia relativa es
menor.
8. Por disponibilidad de información, en algunos estudios la unidad de análisis no
es el individuo. En Estados Unidos, donde el impuesto a los ingresos es la principal
fuente de recursos, la unidad de análisis en la mayoría de los estudios coincide con la
declaración jurada de este impuesto.
9. En la ENGH se considera que hogar es “.. todo grupo formado por una persona
o personas que comparten una misma vivienda particular y consumen algunos bienes
y servicios colectivamente –principalmente alimentos y servicios de vivienda– con cargo al mismo presupuesto.” INDEC (1997).
10. El concepto que se pretende captar es el ingreso antes de impuestos. Dado que
se asume que las contribuciones patronales recaen enteramente sobre el trabajador
reduciendo su salario de bolsillo (ver sección 4), estas contribuciones deben computarse como parte del ingreso preimpuestos de los trabajadores.
11. La notación sigue a Fullerton y Rogers (1995).
12. Nótese que los ingresos del capital no aparecen en esta ecuación.
13. Poterba (1989), entre otros, utiliza el consumo corriente como indicador del ingreso intertemporal.
14. El término “análisis intertemporal” se refiere a la consideración del ingreso
permanente, en lugar del corriente, como indicador de bienestar.
15. El cálculo del ingreso permanente por el lado de las fuentes requiere la estimación de un perfil de ingresos. Desafortunadamente no existen datos de panel en la Argentina por lo que las estimaciones deben basarse en datos de corte transversal. La
información individual de la EPH puede servir como base para una estimación provisoria del perfil de ingresos. Sin embargo, en este trabajo se prefirió no avanzar en el
tema, a la espera de la información desagregada de la ENGH, cuya riqueza permitirá
estimaciones más precisas.
16. Si la proporción de regalos y herencias en el ingreso permanente creciera con
el ingreso, el uso del consumo como indicador de bienestar implicaría una subestimación de la desigualdad en la distribución. Sin embargo, no hay razones a priori para
pensar que éste sea el caso. En un estudio clásico para Estados Unidos, Menchik y
David (1982) estiman que el cociente herencias/ingreso permanente tiene forma de U.
En la Argentina no se cuenta con este tipo de estudios, ni con buenas estimaciones de
la magnitud del fenómeno de los regalos y herencias.
T

N
p .c
w .l
R

T
 w .E
H

∑  ∑ it itt + (1 +t r t)t + (1 + tr )t  = ∑  (1 t+ r )tt + (1 + rt )t 
t =0  i =1 (1 + r )
t =0
donde wt.Et es el “ingreso potencial” destinado a consumir bienes y ocio. Ignorando los
regalos recibidos y considerando que Et es semejante para todos los individuos, el cálculo del ingreso por el lado de las fuentes implica concentrarse en el salario horario,
en lugar de hacerlo en los ingresos totales.
18. Ésta es la práctica de una de las oficinas encargadas del cálculo de incidencia
en Estados Unidos (el Congressional Budget Office).
19. En el apéndice A se presenta una explicación más detallada del procedimiento
de corrección usado.
20. Si la subdeclaración del consumo fuera mayor (en términos relativos) en los
estratos más ricos, la desigualdad sería mayor a la computada. Sin embargo, en principio no existe evidencia de que ese sea el caso.
21. Para un detalle del cálculo e interpretación de los índices de desigualdad consultar Lambert (1993) y Cowell (1995). El valor α en el índice de Atkinson corresponde al parámetro de aversión a la desigualdad de una función de bienestar social
W=(∑i yiα)(1/α).
22. De hecho la curva de Lorenz que surge de la columna 2 está siempre por arriba de la que se obtiene a partir de la columna 1.
23. En el apéndice B se brinda evidencia sobre estas afirmaciones.
24. Para ilustrar este punto supóngase una sociedad compuesta por 20 hogares en
la que existen 2 familias de 4 integrantes con ingreso total familiar de $ 1000 cada
una, y 2 hogares unipersonales con ingreso de $ 500 cada una. El resto de las familias
tiene ingresos per cápita y totales superiores a los considerados. En términos de ipcf
las dos familias numerosas son las más pobres con un ingreso de $ 250 por integrante. El ingreso acumulado en el primer decil es de $ 2000. Según el itf las dos familias
más pobres son las unipersonales. El ingreso acumulado por ellas es de $ 1000, es decir menor al acumulado por el primer decil en el ordenamiento por ipcf.
25. Pechman y Okner (1974), Pechman (1985), Santiere (1989), JCT (1993), Barthold (1995), Kasten y Toder (1995), Nunns (1995) y Engel, Galetovic y Raddatz (1997)
utilizan este enfoque para analizar la incidencia corriente de todo el sistema impositivo. Ahumada et al. (1993), Gruber (1995) y Hassan (1996) analizan la incidencia corriente de impuestos específicos mediante supuestos de traslación. Davies, St-Hilaire
y Whalley (1984) utilizan supuestos de incidencia para estudiar el sistema impositivo
global en un sentido intertemporal. Este enfoque es utilizado por Poterba (1989), Caspersen y Metcalf (1994) y Metcalf (1994) para analizar impuestos específicos.
26. Chisari y Romero (1996) utilizan un modelo de equilibrio general donde es posible investigar la incidencia anual del sistema impositivo en Argentina. Ballard et al.
(1987) realizan un ejercicio similar para computar la incidencia del IVA. Fullerton y
Rogers (1993) constituye la cita obligada para un estudio de incidencia de equilibrio
general en sentido intertemporal del sistema impositivo global.
27. Obviamente, hacer supuestos de traslación no soluciona el problema. El punto
es que al no tener estimaciones confiables de muchos parámetros una de las principales ventajas del modelo de EGC pierde relevancia.
28. Ver Pechman (1985), JCT (1993) y los trabajos incluidos en Bradford (1995).
Shah y Whalley (1990) proponen modificar los supuestos usuales de incidencia para
los países en desarrollo. Sin embargo, ninguno de los factores que presentan como ar-
428
429
gumentos para diferenciar el análisis en estos países parece hoy relevante en la Argentina (cuotas, control de precios, mercados negros, impuestos pagados sólo en las ciudades, etc.).
29. Se calcula la incidencia sólo de los principales impuestos nacionales y provinciales. Se ignoran también el resto de las fuentes de financiamiento del sector público.
En particular, no se incluye un análisis de incidencia del impuesto inflacionario (ver
Ahumada et al., 1993).
30. Los resultados obtenidos para cada impuesto son también presentados en dos
cuadros generales en el apéndice C.
31. Musgrave, Case y Leonard (1974), Pechman (1985), Santiere (1989), JCT
(1993), Metcalf (1994) y Engel, Galetovic y Raddatz (1997) trasladan este impuesto (o
un impuesto a las ventas equivalente) enteramente al lado de los usos.
32. Se considera la posibilidad de tasas de evasión individuales con el propósito de
facilitar la modelización. En la realidad, la evasión es en general determinada en el nivel de las firmas.
33. El problema que la evasión introduce en el cómputo de la asignación del IVA
puede no ser importante en algunos casos. Para tomar un ejemplo extremo, supóngase que existen dos sectores, uno formal y uno informal, que venden bienes con alto
grado de sustituibilidad. El sector formal es más eficiente y es el único que sobreviviría si el IVA no existiera. Con el impuesto vigente el sector informal puede competir, financiando su ineficiencia relativa con evasión impositiva. En este caso son todos los
consumidores los que pagan el impuesto (en términos de precios más altos), independientemente del sector donde hagan sus compras. La utilización del mecanismo de
asignación del IVA por gasto total daría una correcta visión de la incidencia de este tributo, pese a la presencia de tasas de evasión diferentes entre sectores.
34. Un mecanismo más preciso sería factible de aplicar si se contara con información de la recaudación del IVA discriminada por bienes finales. En este caso sería posible computar el IVA sobre el bien j pagado por el individuo i como Tij=Tj.(Gij/Gj), lo cual
implica asumir ϕij=ϕj ∀i; es decir coeficientes de evasión constantes entre personas, pero no necesariamente entre bienes. En la Argentina la recaudación del IVA se clasifica
por grandes divisiones económicas y no por bienes finales. Una buena parte de estos
sectores venden bienes intermedios, por lo que sería necesaria una matriz insumo-producto para identificar el efecto sobre los bienes finales. Lamentablemente, la última
matriz disponible es de 1986, por lo que está muy desactualizada dadas las profundas
transformaciones que ha experimentado la economía argentina desde ese año.
35. Los datos de la ENGH son del Aglomerado Gran Buenos Aires por lo que los resultados de presión tributaria son válidos para esa región y toda otra zona con distribución del ingreso y del consumo semejantes.
36. Un valor igual a 1 para todos los deciles indica un impuesto proporcional. Un
impuesto progresivo (regresivo) es aquel en el que la presión tributaria aumenta (cae)
a medida que se consideran deciles con mayores ingresos.
37. Dado que se trabaja a nivel de deciles, s

la reforma tributaria en la argentina

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