Fremtidens velfærd kommer ikke af sig selv

Transcription

Fremtidens
velfærd kommer
ikke af sig selv
Analyserapport. Maj 2004
Velfærdskommissionen
Torben M. Andersen (formand), professor, Aarhus Universitet.
Stine Bosse, koncernchef, Tryg Vesta Gruppen.
Jørgen Elmeskov, deputy director, OECD.
Bente Hyldahl Fogh, direktør, Praktiserende Lægers Organisation.
Birgitte Hansen, direktør, Emergent analyse & rådgivning.
Peter Højland, adm. direktør, Transmedica A/S.
Jørn Henrik Petersen, professor, Syddansk Universitet.
Nina Smith, professor, Handelshøjskolen i Århus.
Jørgen Søndergaard, direktør, Socialforskningsinstituttet.
Sekretariatet
Lars Haagen Pedersen, sekretariatschef.
Jan V. Hansen, souschef.
Søren Lindemann Aagesen, chefkonsulent.
Tove Birgitte Pedersen, chefkonsulent.
Helle Osmer Clausen, specialkonsulent.
Ellen Klarskov Hansen, specialkonsulent.
Svend Jespersen, specialkonsulent.
Steen Nielsen, specialkonsulent.
Peter Olsen, specialkonsulent.
Zitta Mogensen, chefsekretær.
Christian Scheuer, studentermedhjælper.
Esben Anton Schultz, studentermedhjælper.
Thomas Frederiksen, daglig webansvarlig/elev.
Analyserapport ─ Fremtidens
kommer ikke af sig selv
Maj 2004
velfærd
Analyserapport ─ Fremtidens velfærd kommer
ikke af sig selv
Maj 2004
Oplag:
1.500
ISBN:
Elektronisk udgave 87-990192-2-1
Omslag:
Tryk:
Pris:
Esben Bregninge Design
Schultz Grafisk
DKK 200,00
Publikationen sælges hos boghandlere og Velfærdskommissionens
sekretariat:
Landgreven 4
1301 København K.
E [email protected]
T 33951060
www.velfaerd.dk
Indholdfortegnelse
Forord.......................................................................................................... 7
Redaktionelt forord .................................................................................... 9
Kapitel 1: Sammenfatning af det danske velfærdssamfund og dets
udfordringer.............................................................................................. 11
1.1 Indledning............................................................................................. 11
1.2 Principper for velfærd........................................................................... 12
1.3 Udfordringer for det danske velfærdssamfund..................................... 17
1.4 Fremtidig finansiering af velfærdssamfundet ....................................... 24
Del I: Velfærdssamfundets principper........................................ 31
Kapitel 2: Hovedformål og organisering af velfærd.............................. 33
2.1 Indledning............................................................................................. 35
2.2 Velfærdssamfundets hovedformål ....................................................... 36
2.3 Opgaveløsning i velfærdssamfundet.................................................... 40
2.4 Velfærdsmodeller ................................................................................. 41
2.5 Forklaringer på velfærdssamfundenes opståen og historiske
udvikling ............................................................................................... 47
2.6 Ligestilling og køn ................................................................................ 51
2.7 Konklusion............................................................................................ 53
Kapitel 3: Forsikring og omfordeling ..................................................... 55
3.1 Indledning............................................................................................. 57
3.2 Lighed og retfærdighed ........................................................................ 58
3.3 Sammenhængen mellem lighed og velfærd – rigdom og
retfærdighed ........................................................................................ 63
3.4 Mekanismer til risikodeling ................................................................... 63
3.5 Principper for risikodeling..................................................................... 64
3.6 Hvordan kan aktørerne løse opgaven?................................................ 68
3.7 Beskatning ........................................................................................... 72
3.8 Andre aspekter vedrørende organisering af omfordeling og
risikodeling ........................................................................................... 74
3.9 Konklusion............................................................................................ 76
Kapitel 4: Balance mellem generationer og egenskaber ved
pensionssystemer ................................................................................... 81
4.1 Indledning............................................................................................. 83
4.2 Holdbarhed og etik ............................................................................... 84
4.3 Økonomiske aspekter og den sociale kontrakt mellem generationer... 88
4.4 Egenskaber ved forskellige pensionssystemer .................................... 90
4.5 Generationsregnskaber og finanspolitisk holdbarhed .......................... 96
4.6 Konklusion............................................................................................ 97
Kapitel 5: Normer, social kapital og incitamenter ................................. 99
5.1 Indledning........................................................................................... 101
5.2 Social kapital ...................................................................................... 103
5.3 Solidaritet og individualisering............................................................ 105
5.4 Ansvarlighed ...................................................................................... 107
5.5 Tillid.................................................................................................... 108
5.6 Normer og incitamenter...................................................................... 109
5.7 Konklusion.......................................................................................... 114
Kapitel 6: Væksten i de offentlige udgifter og mulige drivkræfter
bag udviklingen...................................................................................... 119
6.1 Indledning........................................................................................... 121
6.2 Væksten i de offentlige udgifter siden 1913 ....................................... 122
6.3 Mulige drivkræfter bag udviklingen .................................................... 124
6.4 Konklusion.......................................................................................... 135
Del II: Det danske velfærdssamfund ......................................... 139
Kapitel 7: Offentlige udgifter og finansieringen i hovedtræk............. 141
7.1 Indledning........................................................................................... 143
7.2 De offentlige udgifter og velfærdssamfundets formål......................... 144
7.3 Finansieringen af de offentlige udgifter .............................................. 158
7.4 Velfærdssamfundet og fordelingsmålsætningerne............................. 168
7.5 Skattebasernes sårbarhed i lyset af internationaliseringen................ 169
7.6 Konklusion.......................................................................................... 175
Kapitel 8: Overførsler og velfærdsservice i de seneste tre årtier...... 179
8.1 Indledning........................................................................................... 181
8.2 Overordnede træk ved udviklingen i offentlige udgifter til overførsler og velfærdsservice.................................................................. 181
8.3 Udviklingen i indkomsterstattende overførsler og tillægsydelser ....... 186
8.4 Udviklingen i velfærdsservice............................................................. 193
8.5 Konklusion.......................................................................................... 196
Kapitel 9: Svage grupper i befolkningen ............................................. 201
9.1 Indledning........................................................................................... 203
9.2 Familier med relativ lavindkomst........................................................ 205
9.3 De svage eller udsatte grupper i det danske samfund....................... 214
9.4 Marginaliserede i forhold til arbejdsmarkedet .................................... 229
9.5 Konklusion.......................................................................................... 234
Del III: Velfærdssamfundets fremtidige finansiering .......... 239
Kapitel 10: Befolkningens udvikling .................................................... 241
10.1 Udviklingen i den samlede befolkning.............................................. 243
10.2 Aldersfordelingen ............................................................................. 244
10.3 Indvandringen .................................................................................. 248
10.4 Middellevetid .................................................................................... 249
10.5 Usikkerhed med hensyn til befolkningens alderssammensætning .. 256
10.6 Konklusion........................................................................................ 266
Kapitel 11: Forudsætninger om offentlige udgifter, arbejdsstyrke
og overførselsindkomster ..................................................................... 271
11.1 Indledning......................................................................................... 273
11.2 Aldersfordelte udgifter til overførselsindkomster og serviceydelser . 273
11.3 Lønninger ......................................................................................... 285
11.4 Arbejdsstyrken og antal overførselsmodtagere................................ 286
11.5 Forudsætninger om udviklingen i befolkningens uddannelsesniveau............................................................................................... 289
11.6 Forudsætninger om udviklingen i arbejdstiden ................................ 293
11.7 Konklusion........................................................................................ 296
Kapitel 12: Finansiering af velfærdssamfundet .................................. 307
12.1 Indledning og konklusion.................................................................. 309
12.2 Grundlæggende antagelser ............................................................. 313
12.3 Fremskrivning uden tilpasninger i den økonomiske politik............... 314
12.4 Finansieringsmuligheder .................................................................. 320
12.5 Usikkerheder vedrørende befolkningsudviklingen ........................... 331
12.6 Usikkerheder med hensyn til grundlæggende økonomiske
variable............................................................................................. 342
12.7 Velfærdsdilemmaer .......................................................................... 358
Kapitel 13: Befolkningens bidrag til den offentlige sektor................. 371
13.1 Indledning......................................................................................... 373
13.2 Offentlige indtægter og nettobidrag til det offentlige ........................ 373
13.3 Kønsfordelte nettobidrag til den offentlige sektor............................. 381
13.4 Herkomstfordelte mellemværender med den offentlige sektor ....... 383
13.5 Konklusion........................................................................................ 387
Forord
Velfærdskommissionen udgiver sin første publikation i maj 2004 i form af
et debatoplæg med titlen: ”Fremtidens velfærd kommer ikke af sig selv”. I
debatoplægget rejses spørgsmål om, hvilke udfordringer velfærdssamfundet står over for, og hvordan velfærdssamfundet gøres mere robust over
disse udfordringer. Endvidere diskuteres, hvordan velfærdssamfundet kan
fastholdes og videreudvikles uden at hæve skatterne eller stifte gæld.
Nærværende analyserapport dokumenterer – og er dermed grundlag for –
debatoplægget. Rapporten giver imidlertid også en oversigt over en række
tilknyttede problemstillinger og områder, som er nyttig baggrundsviden for
at diskutere velfærdssamfundets udfordringer og udviklingsveje.
Kapitlernes karakter varierer således fra frembringelse af ny viden om velfærdssamfundet – i form af statistiske analyser og modelberegninger – til
en oversigt over den eksisterende viden. Mange af områderne vil blive
genoptaget i kommende publikationer fra Velfærdskommissionen. I efteråret 2004 vil vi således se på globaliseringen og dens konsekvenser for
velfærdssamfundet. Endvidere vil vi belyse, hvordan andre lande håndterer de fremtidige udfordringer.
Udover analyserapporten er der udarbejdet tre arbejdsrapporter om
•
•
•
Politologisk og sociologisk forskning om de politisk-institutionelle
dynamikker bag det danske velfærdsamfund
Økonomiske perspektiver på velfærdssamfundet
Estimation af middellevetider for mænd og kvinder i Danmark
2002-2100 baseret på Lee-Carter metoden.
Dette materiale er – i lighed med debatoplægget og analyserapporten –
tilgængeligt på kommissionens hjemmeside www.velfaerd.dk
Med venlig hilsen
7
8
Redaktionelt forord
Velfærdskommissionens analyserapport udkom i en foreløbig udgave d.
24. maj. Den endelige udgave har gennemgået en afsluttende redigering
med fokus på sproglig afpudsning af alle kapitler. Der er endvidere sket
følgende indholdsmæssige ændringer af kapitel 11 og 12:
•
•
•
•
I kapitel 11 er 11.2 udvidet med et afsnit, der uddyber og diskuterer
sammenhængen mellem restlevetid og individuelle serviceydelser.
En genberegning af DREAM-kørslerne i kapitel 12 har vist små
ændringer i resultaterne, og de korrekte tal er indføjet. Rettelserne
påvirker ikke kapitlets konklusioner.
I 12.6 i afsnittet "Helbredstilstand og offentlige serviceydelser"
er rettet en fejl, som påvirker størrelsen af restlevetidsafhængigheden i den del af individuelle offentlige serviceudgifter, der går til
sundhed samt sociale udgifter til ældre og plejeudgifter. Resultaterne i afsnittet er rettet, og følsomheden af udgifterne med hensyn
til restlevetiden er ca. halveret
Kapitel 12 er udvidet med et bilag, der dekomponerer forskellen
mellem en standard DREAM-holdbarhedsberegning og Velfærdskommissionens grundforløb.
9
10
Kapitel 1
Sammenfatning af det danske velfærdssamfund og dets udfordringer
1.1 Indledning
Det danske velfærdssamfund er i vid udstrækning baseret på det såkaldte
universelle princip. Herved forstås, at velfærdsydelser og tilbud stilles frit til
rådighed for borgerne, hvis de har været ude for en bestemt begivenhed.
Finansieringen sker kollektivt i den forstand, at der betales skatter, der ikke er knyttet til ens ”brug” af velfærdssamfundet. Både overførsler og serviceydelser er forholdsvis generøse, og derfor må skattebasen være bred
og skattetrykket højt. De indkomstafhængige ydelser giver sammen med
det høje skattetryk og progressionen i indkomstbeskatningen mulighed for
en betydelig grad af omfordeling – i Danmark er der meget få langvarigt
fattige. Bagsiden af medaljen er, at der sker forvridninger af danskernes
beslutninger om at arbejde, forbruge og spare op.
I løbet af de seneste godt tre årtier er der sket en markant udbygning af
såvel den offentligt finansierede velfærdsservice, dvs. social-, sundhedsog undervisningsområdet, som overførselsordningerne, f.eks. folkepension, efterløn og arbejdsløshedsdagpenge. En mindre del af væksten kan
forklares med ændringer i befolkningens aldersmæssige sammensætning
i retning af en større andel af ældre. Det har medvirket til et større træk på
folkepensionen samt forskellige omsorgs- og plejeydelser. Langt den væsentligste årsag er dog, at den offentlige sektor har stillet stadig flere muligheder – af stadig bedre standard – til rådighed for borgerne.
En række forhold taler for, at den danske velfærdsmodel kan komme under stigende pres i fremtiden. Udfordringerne kan samles i fire hovedgrupper:
•
•
•
•
Øget globalisering.
Demografiske forskydninger.
Ændrede normer og øget individualisering.
Øget efterspørgsel efter velfærdstilbud fra det offentlige og efter fritid.
Øget globalisering sætter den danske velfærdsmodel under pres, fordi det
bliver mere omkostningsfuldt at finansiere velfærdsydelser med generelle
skatter. Højtuddannede kan have en økonomisk tilskyndelse til at flytte til
lande med større lønspredning og lavere skatter. Selv i den situation, hvor
arbejdskraftens mobilitet på tværs af landegrænser forbliver beskeden, vil
den internationale integrationsproces alligevel få betydning for mulighederne for at beskatte arbejdskraft. Det skyldes, at beskæftigelsens mobilitet på tværs af landegrænser meget vel kan blive øget i kraft af outsourcing og udenlandske direkte investeringer. Dette forhold kan i sig selv øge
11
Analyserapport – Fremtidens velfærd kommer ikke af sig selv
forvridningerne ved at beskatte arbejdskraft, hvis øgede skatter slår ud i
højere lønninger.
De demografiske forskydninger, der med stor sikkerhed kan forudses, er
betydelige. Frem til 2040 bliver der færre erhvervsaktive i forhold til antallet af personer, der skal forsørges. Færre til at forsørge flere betyder øget
finansieringspres på personerne i arbejdsstyrken for at opretholde niveauet for overførsler og offentlige serviceydelser.
Øget fremtidig efterspørgsel efter offentlige velfærdstilbud og fritid ligger i
forlængelse af den historiske udvikling og er ikke overraskende i lyset af
den øgede velstandsudvikling. Tilsvarende er øget efterspørgsel efter fritid
et resultat af øget velstand. Begge tendenser er udtryk for såkaldte velfærdsdilemmaer, som sætter den danske model under pres, da udgifterne
øges, og skattegrundlaget formindskes.
Den manglende kobling mellem bidrag og ydelser i den danske velfærdsmodel indebærer en konflikt. Velfærdsmodellen forudsætter, at vi alle bærer ansvar for hinanden og i særdeleshed for dem, der ikke kan klare sig
selv. På den anden side indebærer modellen også en tilskyndelse til personligt at sikre sig størst mulig adgang til velfærdsydelser, fordi det ikke
umiddelbart påvirker den enkeltes skattebetaling at kræve flere serviceydelser eller vælge mere fritid. Desuden reduceres adgangen til velfærdsydelser for den enkelte heller ikke, hvis man laver skatteunddragelse f.eks.
ved sort arbejde.
Det er vanskeligt at måle, om tendenserne til at unddrage sig den fælles
ansvarlighed er voksende. Et tegn på, at solidariteten er mindsket i det
danske samfund, er dog, at undersøgelser peger på, at sort arbejde er
blevet mere socialt accepteret.
I afsnit 1.2 uddybes principperne for det danske velfærdssamfund. Afsnit
1.3 indeholder en mere detaljeret præsentation af de fire ovennævnte udfordringer. Afsnit 1.4 beskriver mulighederne for fremtidig finansiering af
velfærdssamfundet i lyset af udfordringerne.
1.2 Principper for velfærd
En lang række andre forhold end økonomiske er med til at bestemme udviklingsmulighederne for velfærdssamfundet – eksempelvis politiske, moralske og etiske hensyn og ønsker. Derfor præsenteres i dette afsnit vigtige økonomiske, politologiske og sociologiske vinkler på velfærdssamfundet på basis af især kapitlerne 2-6 i analyserapporten.
I alle samfund er der fire hovedtyper af opgaver eller hovedformål, der skal
varetages, jf. kapitel 2:
12
Kapitel 1
•
•
•
•
Kollektive løsninger på behovet for at fordele den enkeltes indkomst over livsløbet og for ”folkeforsikring”.
Fremme af lighed og omsorg for de svage grupper.
Velstandssikring og investering.
Sikkerhed, infrastruktur og andre statsopgaver.
I kapitel 7 er de offentlige udgifter i Danmark fordelt på de fire hovedformål
i årene 1971, 2002 og 2040, hvor oplysningerne om 2040 er baseret på de
samfundsøkonomiske fremskrivninger i kapitel 12.
Det fremtidige pres mod velfærdssamfundets finansiering som følge af
globaliseringen og de forventede demografiske ændringer kan medføre, at
de økonomiske muligheder for at hjælpe de svagt stillede i befolkningen
formindskes fremover. Problemet kan blive forstærket, hvis den øgede individualisering resulterer i mindre opbakning til den universelle models kollektive ansvar for de svagest stillede. Derfor er det vigtigt, at det debatteres, hvilke grupper i befolkningen, der reelt har størst behov for omsorg, jf.
kapitel 9.
Velfærdssamfundets principielle opgaver og formål kan varetages på forskellige måder. De fleste vestlige lande opfattes som velfærdssamfund,
men landenes velfærdssystemer er indrettet meget forskelligt. Ofte skelnes der overordnet mellem tre typer af velfærdssystemer:
•
•
•
Den universelle model (Skandinavien).
Den arbejdsmarkedsbaserede model (Kontinentaleuropa).
Den residuale model (angelsaksiske lande).
I den universelle model er princippet, at de sociale ydelser dækker alle
borgere, der kommer ud for en bestemt begivenhed og i øvrigt opfylder
betingelserne, uanset deres familiemæssige eller arbejdsmæssige situation. Ydelserne kan være afhængige af aktuel indkomst og/eller formue,
eller de kan være ens for alle. I den arbejdsmarkedsbaserede model er de
sociale ydelser især forbeholdt de persongrupper, der er eller har været på
arbejdsmarkedet, og er ofte knyttet til forudgående indkomst. I den residuale velfærdsmodel er det kun de dårligst stillede, der modtager sociale
ydelser, mens resten af befolkningen i stort omfang benytter velfærdsforsikringer på markedsvilkår eller er henvist til den frivillige sektor.
I stort set alle industrialiserede lande er den offentlige sektor ekspanderet
kraftigt i løbet af de seneste knap hundrede år. Væksten er især sket i perioden 1960-80. Udviklingen i de offentlige udgifter i Danmark afviger fra
udviklingen i mange andre lande. Helt frem til starten af 1960’erne var de
offentlige udgifter lavere end gennemsnittet for de øvrige lande. I løbet af
1960’erne og 1970’erne øgedes udgifternes andel af BNP imidlertid næsten dobbelt så hurtigt som i gennemsnittet af de øvrige industrialiserede
lande, og siden slutningen af 1970’erne har Danmark haft ét af verdens
højeste udgiftstryk.
13
Der kan peges på en række forskellige årsager, som har bidraget til udgiftsvæksten, jf. kapitel 6. Væsentlige overordnede årsager er formentlig
omstillingen fra landbrugs- til industrisamfund, befolkningsaldring og kvindernes stigende erhvervsdeltagelse. Andre væsentlige forklaringer er, at
det er vanskeligt at forøge produktiviteten i serviceerhverv, som udgør en
væsentlig del af den offentlige sektors produktion. Det indebærer over tid
en relativ fordyrelse af den offentlige sektors produktion. En yderligere forklaring kan være, at befolkningens villighed til at skattefinansiere offentlige
ydelser er steget i takt med, at stigende indkomster har gjort det lettere at
dække helt basale behov.
Når det offentlige via overførselsindkomster og serviceydelser skaber et
socialt sikkerhedsnet for personer ved indkomstbortfald, sygdom mv., har
det også karakter af forsikring – en ”implicit forsikring”. Forsikringen er implicit, fordi den ikke beror på en kontrakt, hvor retten til erstatning forudsætter en præmieindbetaling. Men ligesom ved en almindelig forsikring
gives der dækning ved f.eks. sygdom. Til gengæld er der i stedet for forsikringspræmie betalt en ”præmie” via skatten, så der for den enkelte ikke
er nogen sammenhæng mellem omfanget af forsikringsdækningen og
skatteindbetalingernes størrelse. Ordningerne vil altid fremstå som omfordelende fra de ”heldige” til de ”uheldige”. Den implicitte forsikring sikrer
således en høj grad af lighed, og omfordeling og forsikring bliver derfor til
to sider af samme sag, jf. kapitel 3.
Fordelene ved implicitte forsikringsordninger, som etableres af indkomstafhængige overførsler og skatter, er, at det offentlige på grund af sin mulighed for skatteopkrævning har stor økonomisk styrke og dermed gode
muligheder for at håndtere specielle risici, som f.eks. risikoen for udbredt
og langvarig arbejdsløshed i forbindelse med lavkonjunkturer. Desuden
løser implicit forsikring delvist informationsproblemet i forhold til folks risikotype, da ”forsikringen” er obligatorisk for alle, og derved sikrer det offentlige, at der findes en forsikringsordning. Endelig kan den implicitte forsikring sikre en høj grad af lighed. Implicitte forsikringer har imidlertid andre
problemer indbygget: Nogle grupper bliver påtvunget en forsikring, de ikke
ønsker eller har behov for. Endvidere forvrider beskatning beslutningerne
om at arbejde, forbruge og spare op.
Private forsikringsmarkeder har en række fortrin i kraft af, at den løbende
markedskontakt inspirerer til produktudvikling, og at kundernes krav om
sammenhæng mellem pris og kvalitet mærkes direkte og kan fremtvinge
fokus på effektivitet. På markedet findes genforsikringsselskaber, der
hjælper forsikringsselskaberne med at afdække den indtjeningsrisiko, der
kan opstå, hvis forsikringsselskaberne specialiserer sig inden for enkelte
kundesegmenter og forsikringstyper. På den måde kan der opnås specialiseringsgevinster samtidig med, at forsikringsselskabernes indtjening – og
dermed deres mulighed for at udbetale forsikringsbeløb til deres kunder –
er sikret. Nogle typer risiko, f.eks. risikoen for arbejdsløshed, kan imidlertid
være vanskelig at forsikre for private forsikringsselskaber uden en vis form
14
Kapitel 1
for offentlig intervention. Det skyldes, at konjunkturbevægelser gør, at arbejdsløshed typisk rammer mange på en gang. Det kræver stor økonomisk styrke og kreditværdighed at kunne udbetale store beløb i arbejdsløshedsforsikring i en længere periode. Hertil kommer, at problemer i forhold til at observere, hvor høj risiko forskellige forsikringstagere har for en
forsikringshændelse, kan føre til, at forsikringsdækningen bliver utilstrækkelig. I yderste konsekvens kan dette problem gøre det uprofitabelt for private virksomheder at udbyde visse typer forsikring for nogle befolkningsgrupper.
På nogle områder er det en mulighed, at det offentlige gør det lovpligtigt
for borgerne at være forsikret i private forsikringsselskaber. Obligatoriske
forsikringer indebærer ikke nødvendigvis de samme forvridninger som implicit forsikring via det offentlige, da den ydelse, der modtages, hænger
sammen med den præmie, der betales. I forbindelse med eventuelle omlægninger til at løse flere opgaver i privat regi, er det centralt, at der er fri
konkurrence på forsikringsmarkederne. Hertil kommer vigtige overvejelser
om, hvorvidt den grad af omfordeling, der foretages via private forsikringsmarkeder, er tilstrækkelig til at opfylde det samfundsmæssige behov
for og ønske om omfordeling.
Den danske velfærdsmodel hviler på en implicit kontrakt mellem generationerne. I forenklet form kan den samfundsmæssige kontrakt beskrives
på den måde, at de erhvervsaktive via skattebetalinger finansierer offentlige udgifter og overførsler til børn og unge samt ældre. Til gengæld fik de
erhvervsaktive offentlige ydelser, da de var børn og unge, og de har en
forventning om at blive forsørget i deres alderdom. Finansiering af offentlige udgifter med løbende skattebetalinger benævnes også her-og-nufinansiering.
Denne finansieringsform gør velfærdsmodellen følsom over for demografiske forskydninger på godt og ondt. Hvis antallet af erhvervsaktive øges i
forhold til antallet af personer uden for arbejdsstyrken, bliver det lettere at
finansiere velfærdsydelserne med skatter på arbejdsindkomst – og omvendt. En opsparingsbaseret velfærdsmodel, hvor velfærdstilbuddene finansieres af borgernes egne øremærkede bidrag, er mindre følsom over
for demografiske forskydninger, men en sådan model har en række andre
ulemper i forhold til her-og-nu-finansiering, jf. kapitel 4.
Her-og-nu-finansiering forudsætter, at der er solidaritet mellem generationer. Denne solidaritet kan selvfølgelig blive sat under pres i en fremtid
med demografisk ”modvind”. Solidariteten mellem generationer kan også
erodere som følge af bl.a. øget individualisme, jf. kapitel 5. I fravær af generationssolidaritet kan der være en tilskyndelse for generationerne på
arbejdsmarkedet til at udnytte, at den implicitte kontrakt vanskeligt kan
håndhæves. Dette kan give sig udslag i, at de erhvervsaktive vægrer sig
ved betale så meget til de yngre og ældre generationer som oprindeligt
”aftalt”.
15
Et oplagt spørgsmål er derfor, hvad der er en rimelig balance mellem forskellige generationer. Denne problemstilling bliver selvfølgelig kompliceret
af, at de valg, som de nulevende generationer træffer, ikke bare påvirker
andre nulevende generationer, men også kommende generationer. De
etiske aspekter ved sådanne valg bliver diskuteret i kapitel 4.
Velfærdskommissionen har som udgangspunkt, at kommissionens arbejde
skal lede til forslag, som sikrer, at velfærdstilbuddene i fremtiden kan have
samme omfang som i dag og vokse i takt med den fremtidige velstandsudvikling. En økonomisk politik, der understøtter dette, benævnes som
finanspolitisk holdbar, jf. boks 1.1.
De reformer, der sikrer finanspolitisk holdbarhed og balance mellem generationer, skal være af en type, så både nulevende generationer og fremtidige generationer bidrager til at løse ubalancen. Finansieringen af en holdbar velfærd skal ikke kun pålægges fremtidige generationer. Nutidige generationer kan bidrage til fremtiden ved at sikre overskud på de offentlige
finanser og derved nedbringe gælden og på sigt opbygge offentlig formue.
Grundlaget for at bevare velfærdstilbuddenes nuværende omfang er, at de
fremtidige generationer bidrager til samfundet i samme omfang som nuværende generationer. Fremtidige generationer kan vælge at bidrage
mindre til velfærdssamfundet gennem en forøgelse af fritiden i form af
f.eks. lavere arbejdstid eller tidligere tilbagetrækning. Velfærdskommissionen har imidlertid lagt til grund, at finansieringen af dette i givet fald alene
vedrører fremtidige generationer. Nuværende generationer skal ikke bidrage til at sikre, at fremtidige generationer kan holde mere fri.
Boks 1.1: Velfærdskommissionens definition af finanspolitisk holdbarhed
Velfærdskommissionens forudsætning om, at velfærdstilbuddene i fremtiden skal
have samme omfang, fortolkes som en økonomisk politik, der opfylder følgende:
Overførselsindkomster pr. individ reguleres i takt med lønudviklingen efter fradrag
for pensionsindbetalinger mv., jf. satsreguleringsloven.
Udbredelsen af de enkelte typer af overførselsindkomst antages at være konstant
i fremtiden. Det svarer til, at andelen af en given befolkningsgruppe (fordelt på
køn, alder, herkomst mv.), som modtager en given ydelse, er uændret over tid.
Forbruget af offentlig service (individuelt offentligt forbrug) har en bestemt fordeling i forhold til henholdsvis alder, køn og oprindelse. Den gennemsnitlige udgift
pr. person i en given gruppe reguleres med produktivitetsstigningen og inflationen,
hvilket omtrent svarer til regulering med lønudviklingen.
Skatte- og afgiftssatser antages at blive fastholdt uændrede, bortset fra mængdeafgifter, der reguleres som følge af prisstigninger.
16
Kapitel 1
Velfærdskommissionens definition af finanspolitisk holdbarhed indebærer
en finanspolitik med en lavere tendens til udgiftsstigninger, end den historiske erfaring tilsiger, jf. kapitel 8.
Hvis fremtidige generationer ønsker stigninger i de offentlige ydelser i et
omfang, der ligger ud over dette, eller ønsker skattelettelser, er det i Velfærdskommissionens fortolkning af kommissoriet op til de fremtidige generationer selv at finansiere dette.
1.3 Udfordringer for det danske velfærdssamfund
Globalisering og mulige tilpasninger af velfærdssamfundet1
Globalisering fører til tættere økonomisk integration mellem lande, dvs.
øget gensidig afhængighed mellem den økonomiske udvikling i forskellige
lande. Væsentlige drivkræfter i denne proces er et stigende handelsomfang, øget omfang af investeringer på tværs af landegrænser (direkte investeringer) og hyppig brug af outsourcing, hvor en voksende del af produktionsprocessen flyttes til lande med mere profitable produktionsomkostninger.
De senere årtiers tendens til øget handel og flere investeringer på tværs af
grænserne er et resultat af politiske beslutninger i begyndelsen af
1960’erne om at liberalisere handel og investeringer med en multilateral
afvikling af mange handelsbarrierer for industrivarer. Udviklingen er blevet
forstærket i EU-regi med etablering af det indre marked for varer, tjenesteydelser, kapital og arbejdskraft. Den teknologiske udvikling er en vigtig del
af globaliseringen, og den er i de seneste årtier især kommet til udtryk ved
betydelige fald i omkostningerne på transport, kommunikation og information.
Globaliseringen kan indebære betydelige gevinster, fordi kapital, arbejdskraft og ressourcer kan bruges mere effektivt som følge af nye muligheder
for specialisering og stordriftsfordele.
Selv om det indre marked også implicerer fri mobilitet af arbejdskraften, er
den observerede mobilitet på tværs af de europæiske arbejdsmarkeder
meget begrænset. Det kan dog ikke udelukkes, at mobiliteten vil øges i
fremtiden, især for højtuddannet og specialiseret arbejdskraft. Selvom arbejdsmarkedet for nærværende ikke er direkte påvirket af integrationen i
form af øget mobilitet, vil der alligevel være væsentlige indirekte effekter.
Det skyldes, at forandringerne på varemarkederne og den øgede betydning af direkte investeringer betyder en større mobilitet af beskæftigelsen
– arbejdstagerne bevæger sig sjældent over landegrænserne, men til
gengæld kan arbejdspladserne lettere flytte sig.
1
Dette afsnit er baseret på Andersen (2002). Der findes en række andre danske fremstillinger af globaliseringen og dens konsekvenser for velfærdssamfundet, eksempelvis Det
Økonomiske Råd (2001) og Økonomi- og Erhvervsministeriet (2003).
17
Det er vigtigt at slå fast, at selvom der ofte tales om en globaliseringsproces, så er det for varemarkederne mere korrekt at tale om en regional globaliseringsproces, idet den øgede handel ikke har indebåret væsentlige
forskydninger mellem de store globale økonomiske områder. EU er i dag
stort set lige så lukket som for 30 år siden, idet EU’s samhandel med omverdenen i hele perioden har udgjort ca. 10 pct. af produktionen. Selvom
handlen med lavtlønslande fra Østeuropa og Asien har fået større vægt,
så er den samlede handel med lavtlønslande ikke øget i betydning.
International integration kan påvirke skattesystemet på flere måder. En
oplagt risiko er en øget mobilitet af skattebaserne, hvilket især er et problem for lande med et højt skattetryk. En sådan mobilitet kan skabe et behov for at flytte beskatningen fra mobile til mindre mobile skattekilder. I
dansk perspektiv har udviklingen været kendetegnet ved mindsket virksomhedsbeskatning (lavere selskabsskattesats) – denne tendens kan
genfindes i hele EU – samt tilpasning af grænsehandelsfølsomme punktafgifter.
Hovedparten af det danske skatteprovenu stammer fra skat på arbejdsindkomst. Den helt afgørende faktor for, i hvilket omfang finansieringen af
velfærdssamfundet sættes under pres, er derfor arbejdskraftens fremtidige
mobilitet. Det kan blive sværere at finansiere omfordelende politikker, da
byrden herved skal bæres af højindkomster med økonomisk tilskyndelse til
at udvandre. Den implicitte kontrakt, der ligger til grund for velfærdssamfundet, om, at de ”heldige”, dvs. højindkomsterne, skal betale til de ”mindre heldige”, dvs. lavindkomsterne, bliver brudt ved migration. Hvis mobiliteten for de højtuddannede stiger i fremtiden, kan der komme brud på en
anden implicit kontrakt, nemlig i relation til finansieringen af uddannelse i
Danmark. Vederlagsfri uddannelse og generøs uddannelsesstøtte til de
uddannelsessøgende skal betales med mange års skattebetaling. Øget
udvandring kan betyde, at velfærdssamfundet risikerer at stå tilbage med
ubetalte ”uddannelsesregninger”.
At disse sammenhænge er vigtige fremgår af, at mellem- og især højindkomster er betydningsfulde for finansieringen af velfærdssamfundet. Det
gennemsnitlige nettobidrag – dvs. summen af skatter og afgifter fratrukket
udgifter til overførsler og serviceudgifter – til de offentlige kasser fra højindkomster er ca. 180.000 kr. om året, mens personer med de laveste
indkomster modtager ca. 100.000 kr. netto fra det offentlige, jf. Finansministeriet (2002). Det er derfor interessant at få belyst især højtuddannedes
vandringsmønstre, og om der er sket strukturelle skift heri i de senere år.
Selv hvis arbejdskraftens mobilitet på tværs af landegrænser forbliver beskeden, vil den internationale integration alligevel have betydning for virkningen af beskatning af arbejdskraft. Dette kan som nævnt henføres til, at
arbejdspladserne bliver mere mobile på tværs af landegrænser. De lande
eller områder, der er mest konkurrencedygtige, vil opleve den største jobvækst på bekostning af mindre profitable lande. Mobiliteten kan ske både i
18
Kapitel 1
kraft af handel, direkte udenlandske investeringer og outsourcing. Højere
beskatning af arbejdskraft vil kunne lede til højere lønninger og dermed
tab af arbejdspladser. Øget økonomisk integration kan forstærke beskæftigelseseffekterne og dermed forvridningerne ved arbejdskraftbeskatning.
Hermed følger, at beskatning af arbejdskraft kommer under pres. En anden konsekvens er, at betydningen af regionernes uddannelsessammensætning og vidensintensitet forstærkes, da sådanne forhold bliver vigtige
konkurrenceparametre for at tiltrække og fastholde virksomheder.
International integration kan også påvirke skattesystemet via risikoen for
skattekonkurrence. Hvis virksomheders lokalisering eller forbrugeres
grænsehandel er særlig følsom over for beskatning, kan lande via strategiske skattenedsættelser konkurrere om at tiltrække virksomheder og
grænsehandel. Selvom skatteprovenuet umiddelbart bliver lavere, kan der
være en række positive, afledte effekter i form af øget produktion og beskæftigelse.
Skattekonkurrence mellem lande kan være uhensigtsmæssig. Hvis landene handler ukoordineret, kan der opstå et ”race to the bottom”, hvor alle
forsøger at tiltrække investeringer, produktion og beskæftigelse ved at reducere skattesatserne mod den mindste fællesnævner. Men netop det forhold, at alle gør det, betyder, at ingen lande får fordele i form af øget økonomisk aktivitet, og alle lande mister provenu. En negativ spiral mod den
laveste fællesnævner for skattesatserne kan reelt kun bremses, hvis den
økonomiske politik koordineres på tværs af lande. Dette er mest realistisk i
forhold til lande, som i forvejen har tætte økonomiske relationer. Kapitel 7
diskuterer de danske skattekilders følsomhed over for øget økonomisk integration samt bestræbelser på at koordinere skattepolitik i EU.
Udover at globaliseringen kan påvirke mulighederne for at finansiere velfærdssamfundet, kan den økonomiske integration også påvirke behovet
for de implicitte forsikringsordninger, som velfærdssamfundet stiller til rådighed. Der opstår et alvorligt dilemma, hvis behovet for velfærdsordninger stiger samtidig med, at finansieringen bliver vanskeligere.
Der er to principielle forhold, der kan trække i retning af øget behov for
forsikringsordninger. Det ene er, at en øget grad af åbenhed af økonomien
medfører, at de enkelte landes økonomier kan blive mere følsomme over
for den økonomiske udvikling blandt samhandelspartnerne. Borgerne kan
derfor ønske, at den offentlige sektor indtager en større og stærkere rolle
for at afdæmpe udsvingene i deres indkomstog forbrugsmuligheder. I
kapitel 6 diskuteres, om der er empirisk belæg for en sådan sammenhæng.
Et andet forhold, der kan øge behovet for udbygning af velfærdssamfundet, er, at globaliseringen kan skabe øget heterogenitet på arbejdsmarkedet, fordi nogle grupper vil vinde og andre tabe. Mange vestlige lande har i
de sidste 2-3 årtier oplevet en øget ulighed på arbejdsmarkedet – enten i
19
form af større forskelle i ledighed eller aflønning mellem ufaglærte og
grupper med uddannelse. Flere har givet udtryk for, at der er en sammenhæng mellem disse forhold på arbejdsmarkedet og globaliseringen. De
fleste internationale undersøgelser konkluderer dog, at den internationale
handel kun i begrænset omfang kan forklare de observerede skift i de
ufaglærtes relative løn- og beskæftigelsesposition i de vestlige lande. I det
omfang ufaglærte er blevet dårligere stillet i de senere år, synes teknologiske forandringer at være hovedårsagen hertil. Det er et interessant
spørgsmål, om dette også gør sig gældende for Danmark. Eventuelle konsekvenser af globalisering og teknologiske forandringer kan imidlertid ikke
ses uafhængigt af de incitamentsproblemer, som skatter og overførsler
kan skabe for især de lavtlønnede på arbejdsmarkedet.
Øget efterspørgsel efter højtuddannet arbejdskraft understreger behovet
for en øget offentlig uddannelsesindsats. I samme retning trækker den
øgede konkurrence blandt lande og regioner om at fastholde og tiltrække
vidensintensive arbejdspladser ved at sikre et attraktivt udbud at højt kvalificeret arbejdskraft. Herved opstår der imidlertid et dilemma, fordi, som
tidligere nævnt, vederlagsfri uddannelse og generøs uddannelsesstøtte i
det danske uddannelsessystem kommer under pres som følge af øget
mobilitet af højtuddannet arbejdskraft.
Gennemgangen leder frem til følgende konklusioner:
•
•
•
Globalisering og international integration er en gradvis proces, som
har gjort sig gældende i mange årtier. Processen går hurtigere end
tidligere som følge af bl.a. den teknologiske udvikling, der mindsker
transaktionsomkostninger.
Den internationale integration sætter den danske velfærdsmodel
under pres, fordi det må forventes, at det bliver sværere og mere
omkostningsfuldt at finansiere universelle velfærdsordninger med
generelle skatter.
Samtidig må der forventes uændret – hvis ikke øget – behov for de
forsikringsordninger, som velfærdssamfundet stiller til rådighed.
Dette rejser spørgsmålet, om balancen i finansieringen af velfærdsordningerne kan skiftes en smule fra skattefinansierede til mere individuelle forsikringsordninger. Fordi den enkelte i et sådant system vil opleve en tydeligere sammenhæng mellem indbetaling og ydelser, vil en sådan finansieringsmodel forvride mindre end en kollektiv finansiering over indkomstskatten. Og – ikke uvæsentligt – sårbarheden over for øget mobilitet af
personer over landegrænserne vil blive reduceret.
Demografiske forskydninger
Befolkningstallet forventes at blive reduceret gennem det meste af indeværende århundrede. Velfærdskommissionens befolkningsprognose indebærer, at befolkningstallet reduceres med over ½ mio. personer frem til år
20
Kapitel 1
2100. Vigtigere er imidlertid, at sammensætningen af befolkningen ændres drastisk.
Antallet af ældre på 65 år eller derover er voksende. Der forventes over de
næste 35 år at blive omkring 50 procent flere i denne aldersgruppe. Årsagen hertil er bl.a. en forventning om en stigende middellevetid. I år 2100
forventes middellevetiden for mænd at være godt 80 år (knap 6 år mere
end i år 2000), mens den for kvinder forventes at være godt 87 år (7,7 år
mere end i år 2000).
Velfærdskommissionens prognose for stigningen i middellevetiden er relativ forsigtig. For at sætte prognosen i relief kan middellevetidsudviklingen
sættes i forhold til den aktuelle middellevetid i andre lande. Danskerne forventes således først i 2040 at opnå en middellevetid, der svarer til den
middellevetid, som svenskerne havde i 2003. Danske kvinder opnår ifølge
fremskrivningen først omkring år 2060 en middellevetid, der svarer til middellevetiden for japanske kvinder i år 2000. Et andet sammenligningsgrundlag er FN’s prognose for middellevetiden i Vesteuropa som helhed,
hvor der over de næste knap 100 år ventes vækst i middellevetiden for
henholdsvis mænd og kvinder på godt 10 år og 11 år. I Velfærdskommissionens fremskrivning er de tilsvarende tal for Danmark, som nævnt, knap
6 og 7,7 år.
Antallet af børn og unge forventes gradvist at blive reduceret med omkring
20 procent gennem første halvdel af dette århundrede. Der forventes en
mindre gunstig udvikling i antallet af forsørgere i de kommende årtier, idet
antallet af personer i den erhvervsaktive alder forventes at falde fra 2009.
Fra et højdepunkt på knap 3,7 mio. af de erhvervsaktive i dette år, forventes antallet at falde til godt 3 mio. personer i 2080. Der forventes altså på
sigt at være godt 600.000 færre personer i alderen fra 15 til 65 år end i
dag.
Udviklingen betyder, at hvor 6 personer i dag kun skal forsørge 3 personer
uden for de erhvervsaktive aldre, forudses en stigning, der vil betyde, at
omkring 2040 vil 6 erhvervsaktive skulle sørge for lidt mindre end 4 personer, der ikke er i den erhvervsaktive alder. Fra 2040 ligger dette tal nogenlunde fast.
Befolkningsprognosen er beskrevet i detaljer i kapitel 10.
Ændrede normer og øget individualisering
Som nævnt er det danske velfærdssamfund i vid udstrækning baseret på
det såkaldte universelle princip. Velfærdsydelser og tilbud stilles frit til rådighed for borgerne, hvis de har været ude for en bestemt begivenhed.
Finansieringen sker kollektivt i den forstand, at der betales skatter, der ikke er knyttet til ens ”brug” af velfærdssamfundet.
21
Spørgeskemaundersøgelser viser, at det universelle princip generelt nyder
stor opbakning i befolkningen. Denne opbakning er væsentlig, hvis finansieringen fortsat skal kunne ske ved at opkræve en høj skattebetaling.
Det er især tilbud som sundhed, ældrepleje, folkepension og uddannelse,
som befolkningen bakker op om, mens de mere behovsprøvende ordninger som kontanthjælp og boligsikring får mindre opbakning, når der laves
undersøgelser af befolkningens holdninger, jf. kapitel 5.
Den brede befolkning støtter altså i første omgang de ordninger, der med
størst sandsynlighed vil kunne komme dem selv og deres nærmeste til
gode. Noget tyder derfor på, at det i en vis grad er det universelle element
i velfærdssamfundet, der bidrager til at sikre opbakningen til velfærdssamfundet.
Den manglende kobling mellem bidrag og ydelser i den danske velfærdsmodel stiller store krav til danskernes normer og moral. Modellens bæredygtighed forudsætter, at borgerne accepterer at betale en høj skat af deres indkomst og forbrug i forventning om at få del i de offentlige velfærdstilbud – uden at de dog kan være sikre på at modtage ydelser, der modsvarer deres betaling. Endvidere er det en forudsætning for velfærdsmodellens finansiering, at borgerne trods den høje beskatning er villige til at
udbyde deres arbejdskraft i det nødvendige omfang.
En mindsket ansvarlighed over for fællesskabet kan være en konsekvens
af forsøg på at regulere en fælles ansvarlighed gennem love og rettigheder. Herved overdrages den enkeltes ansvarlighed til et anonymt system,
hvorved den enkelte derfor ikke længere har et ansvar i forhold til sine
medborgere.
Det er vanskeligt at måle, om tendenserne til at unddrage sig den fælles
ansvarlighed er voksende. Et tegn på, at solidariteten er mindsket i det
danske samfund, er dog, at undersøgelser peger på, at sort arbejde er
blevet mere socialt accepteret.
En væsentlig udfordring for velfærdssamfundet – og dets indretning – er at
fastholde den enkeltes ansvarlighed i forhold til at bidrage til finansieringen
af velfærdssamfundet. Balancegangen er at sikre dette og samtidig bevare
det universelle i velfærdssamfundet, der er afgørende for opbakningen til
velfærdssamfundet.
Øget individualisering behøver ikke at føre til egoisme og dermed være en
trussel mod solidariteten i samfundet. Men individualisering kan føre til
krav om større valgfrihed i forhold til velfærdstilbuddene fra den offentlige
sektor. Dette kan på det individuelle plan give fordele ved bedre overensstemmelse mellem behov og de modtagne ydelser. Ulemperne kan være,
at det kræver organisatoriske ændringer i den offentlige sektor at produce22
Kapitel 1
re mere differentierede velfærdstilbud, og omkostningerne vil typisk stige,
da mulighederne for stordriftsfordele i frembringelsen af velfærdsydelser
mindskes. Et andet aspekt af valgfrihed, nemlig valgfrihed med hensyn til
at vælge mellem løn og fritid i de kollektive overenskomster, kan bringe
finansieringen af velfærdssamfundet under yderligere pres via et lavere
skattegrundlag.
Øget efterspørgsel efter velfærdstilbud fra det offentlige og efter fritid
I løbet af de seneste godt tre årtier – eller i løbet af den seneste generations tid – er der sket en markant udbygning af såvel den offentligt finansierede velfærdsservice, dvs. social-, sundhedsog undervisningsområdet, som overførselsordningerne, f.eks. folkepension, efterløn og arbejdsløshedsdagpenge. De offentlige udgifter til individuel velfærdsservice
og indkomsterstattende overførselsindkomster er således øget fra ca. 21
pct. af BNP i 1971 til godt 30 pct. af BNP i 2003.
En mindre del af væksten kan forklares med ændringer i befolkningens
aldersmæssige sammensætning i retning af en større andel af ældre. Det
har medvirket til et større træk på folkepensionen samt forskellige omsorgs- og plejeydelser. Langt den væsentligste årsag er dog, at den offentlige sektor har stillet stadig flere muligheder til rådighed for borgerne og
som hovedregel også af en stadig bedre standard.
Udgifterne til velfærdsservice er over de seneste årtier konsekvent øget i
en hurtigere takt, end hvad der ville have været nødvendigt for at imødekomme ændringer i befolkningens alderssammensætning og fastholde
standarder og dækningsgrader. Kun inden for sundhedsområdet har der
været et enkelt årti, hvor udgifterne voksede langsommere end timelønningerne for offentligt ansatte.
De seneste årtiers udgiftsvækst skyldes til dels, at den offentlige sektor i
denne periode i stadig større grad har overtaget ansvaret for at stille visse
omsorgsydelser til rådighed for borgerne, som en generation tidligere
overvejende blev produceret inden for familierne, f.eks. børnepasning og
ældrepleje. Samtidig er der sket en væsentlig udbygning af dækningsgraderne på ungdomsuddannelser, videregående uddannelser m.v. Der kan
argumenteres for, at der vil være grænser for, hvor meget dækningsgraderne kan forøges fremadrettet for de bestående serviceydelser.
Derimod er der ikke samme praktiske begrænsninger af, hvor meget standarderne af bestående ydelser potentielt kan forbedres over tid. Desuden
vil der med stor sandsynlighed også fremover til stadighed opstå nye ønsker til, hvilke ydelser det offentlige skal stille til rådighed for borgerne. Eksempelvis vil den fortløbende medicinsk-teknologiske udvikling betyde, at
det i fremtiden vil være muligt at behandle lidelser, som der i dag ikke findes behandlinger for. Fremskrivningernes antagelser indebærer imidlertid,
at sådanne nye tilbud kun kan introduceres, og at standarderne af bestå23
ende tilbud kun kan forbedres, hvis der sker forbedringer af produktiviteten
eller tilføres midler fra andre områder ved at reducere standarderne
og/eller dækningsgraderne på disse områder.
I 2002 modtog ca. 1,8 mio. helårspersoner deres forsørgelse via overførselsindkomster og løntilskud fra den offentlige sektor. Det svarer til hver
tredje borger. I 1971 var der med godt 800.000 helårspersoner under halvt
så mange modtagere af offentlig forsørgelse. Overførselsudgifternes andel
af BNP er samtidig forøget fra 7,7 pct. i 1971 til 12,2 pct. i 2002.
Selv når der tages højde for ændringerne i befolkningens alderssammensætning, er udgifterne til overførsler over de seneste tre årtier vokset betydeligt hurtigere end den gennemsnitlige satsregulering. Mervæksten
skyldes således primært, at en større del af borgere med en given alder
modtager overførselsindkomster.
En detaljeret beregning af årsagerne til væksten er kun mulig for årene
1984-2003. Her findes dog, at øgede dækningsgrader forklarer en vækst i
udgifterne til overførselsindkomster på ca. 16 mia. kr. ud over den almindelige satsregulering.
I løbet af de seneste godt 40 år er den gennemsnitlige årlige arbejdstid
faldet med 30 pct. Arbejdstiden har dog været stort set uændret over de
seneste fem år.
Som tidligere nævnt indebærer Velfærdskommissionens definition af finanspolitisk holdbarhed og balance mellem generationer, at fremtidige
generationer selv skal finansiere yderligere reduktioner i deres arbejdstid
og vækst i serviceydelser og overførsler, der overstiger fastholdte standarder og dækningsgrader på nutidens niveau.
1.4 Fremtidig finansiering af velfærdssamfundet
Velfærdskommissionen har foretaget en langsigtet fremskrivning af den
makroøkonomiske udvikling med det formål at vurdere befolkningsudviklingens betydning for produktion, beskæftigelse, privatforbrug og de offentlige udgifter og indtægter.
Da befolkningsudvikling er et meget langsigtet fænomen, vedrører analysen en meget lang tidshorisont. Langsigtede analyser, som denne, har
ikke til formål præcist at beskrive den økonomiske udvikling fra år til år.
Der er meget betydelig usikkerhed forbundet med analyser med så lang
en tidshorisont. Formålet er at afdække sammenhænge mellem de grundlæggende størrelser og at præcisere på hvilke områder, der er usikkerhed
af betydende omfang, og på hvilke områder usikkerheden er af mindre betydning for analysens hovedformål. Fremskrivningen skal derfor ikke opfattes som en prognose, men som en illustration af udviklingen, hvis bestemte antagelser bliver opfyldt.
24
Kapitel 1
Der er to overordnede formål med fremskrivningen. For det første at vurdere den grundlæggende (eller strukturelle) effekt af befolkningsudviklingen på den samlede aktivitet i økonomien for en fastholdt økonomisk politik og en given udvikling i udlandet. For det andet at vurdere størrelsesordenen på de justeringer i den økonomiske politik, der er nødvendige for at
sikre, at den offentlige sektor kan finansiere sine udgifter på langt sigt, givet befolkningsudviklingen.
Den offentlige sektor kan i perioder have større udgifter end indtægter. I
sådanne tilfælde opbygges en offentlig gæld. Hvis den offentlige sektor
vedbliver med at have underskud, vil gælden vokse både som følge af underskuddet og som følge af de renter, der skal betales på gælden. Det fører til en ukontrollabel gældsudvikling, hvis den offentlige sektor ikke på et
tidspunkt får overskud, der er tilstrækkeligt store til at finansiere renteudgifterne.
Der er beregnet et forløb uden tilpasninger i den økonomiske politik. Forløbet illustrerer, at der vil være overskud på den offentlige sektors saldo
frem til ca. år 2020. Efter den tid vil udgifterne løbe fra indtægterne, og
underskuddene og den offentlige gæld bliver gradvist større og større.
Spejlbilledet af den uholdbare samfundsøkonomi på individniveau er, at
set over et helt livsforløb kan en gennemsnitlig nyfødt forvente at modtage
mere fra det offentlige, end han/hun kommer til at betale i skat, nemlig
omkring ¾ mio. kr. målt som nutidsværdi, jf. kapitel 13.
Hvis den økonomiske politik er tilrettelagt således, at den sikrer, at gælden
ikke vokser ukontrollabelt, kan den offentlige sektor finansiere sine udgifter
på langt sigt. I dette tilfælde kaldes den økonomiske politik for ”holdbar”,
og der tales om en holdbar finanspolitik, jf. kapitel 4. Analysen lægger
vægt på at vurdere, hvilken betydning usikkerheden i befolkningsudviklingen kan få for behovet for at ændre den økonomiske politik med henblik
på at sikre, at den økonomiske politik bliver holdbar.
Det er i beregningerne lagt til grund, at velfærdstilbuddene opretholdes
uændret i forhold til i dag, og at den finanspolitiske holdbarhed opnås enten ved at tilpasse den statslige bundskattesats, ved offentlige besparelser
eller ved at øge den private beskæftigelse og reducere antallet af overførselsindkomstmodtagere. I alle tre tilfælde antages, at finansieringen sker
ved en gradvis indfasning i perioden fra 2011 – 2021. Beregningerne skal
opfattes som eksempler på typer af finansiering. Der er ikke hermed taget
stilling til, hvordan en politik, der sikrer holdbarhed, skal implementeres.
Hovedresultaterne af beregningerne i kapitel 12 er opsummeret i tabel 1.1
Resultatet af beregningen i Velfærdskommissionens grundforløb er, at når
skattestigningen er fuldt indfaset i år 2021, skal den statslige bundskattesats være 8,7 pct.point højere end i dag for at sikre, at finanspolitikken er
holdbar. Hvis der alternativt betragtes en finansiering, der opnås ved at
øge den private beskæftigelse og sænke antallet af overførselsindkomst25
modtagere, skal stigningen i beskæftigelsen frem til 2021 være på
280.000 personer. De offentlige besparelser skal udgøre 3,7 procent af
BNP fra 2021, hvis de skal sikre holdbarhed.
Tabel 1.1: Nødvendig stigning i bundskattesats og privat beskæftigelse ved forskellige alternative beregninger
Skattestigning i Beskæftigelsespct.point
stigning
Velfærdskommissionens
grundforløb
8,7
280.000
Reduceret problem
Konstant middellevetid
DREAMs middellevetidsforudsætninger
1 pct.point højere rente
Højere erhvervsdeltagelse for
efterkommere fra mindre
udviklede lande
0,5 pct.point højere BFI-vækst og
ikke ekstra service vækst i første
50 år
Restlevetids- og aldersafhængighed af offentlige
sundheds-, sociale- og
plejeydelser
Uændret
Ekstra fødsler, fertilitet + 0,1
5000 ekstra indvandrere fra
mere udviklede lande
Gradvis stigning i konjunkturledighed til 10 pct. over 10 år og
gradvist tilbage til 5 pct.
Forværret problem
FN's middellevetidsvækst
0,5 pct. ekstra BFI-vækst
En ekstra ferieuge
0,15 pct. arbejdstidsreduktion pr.
år
0,15 pct. mervækst i individuel
offentlig service
1,6
67.000
5,8
5,0
195.000
181.000
7,1
246.000
1,0
46.000
7,6
248.000
8,9
288.000
8,5
279.000
9,1
287.000
16,0
12,8
9,9
492.000
395.000
318.000
15,1
468.000
15,4
478.000
Kilde: Egne beregninger på baggrund af DREAM-modellen.
Der er gennemført omfattende følsomhedsberegninger, der viser, at dette
resultat er meget afhængigt af den antagne udvikling i middellevetiden.
26
Kapitel 1
Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning indebærer en lidt hurtigere vækst i middellevetiden end i andre danske fremskrivninger, som
normalt lægges til grund for denne type beregninger. Middellevetidsvæksten i Velfærdskommissionens fremskrivning er imidlertid en forlængelse
af den historiske udvikling i Danmark. Da denne har været meget lav, indebærer metoden, at middellevetiden i Danmark forventes at vokse langsommere end i vores nabolande.
Den usikre udvikling på middellevetiden er af afgørende betydning for vurderingen af holdbarhedsproblemet. Hvis det som et (urealistisk) regneeksempel antages, at middellevetiden slet ikke vokser i fremtiden, er der
stort set ikke noget finanspolitisk holdbarhedsproblem. I dette tilfælde er
den nødvendige stigning i bundskatten på 1,4 procentenheder. Hvis det i
stedet antages, at den danske middellevetidsudvikling kommer op på det
niveau, som FN forventer for Vesteuropa under ét, vil det finanspolitiske
holdbarhedsproblem blive endog meget stort. FN forventer, at middellevetidsvæksten i Vesteuropa ligger på omtrent det dobbelte af den vækst,
Velfærdskommissionen har lagt til grund for sin fremskrivning. Hvis den
højere vækst realiseres i Danmark, betyder forudsætningerne om, at velfærdstilbuddene opretholdes uændret i forhold til i dag, at det finanspolitiske holdbarhedsproblem bliver af en størrelsesorden, så den statslige
bundskattesats i 2021 skal være 16,0 procentenheder større end i dag for
at sikre finanspolitisk holdbarhed.
Årsagen til, at den finanspolitiske holdbarhed er meget følsom overfor middellevetiden, er, at antagelsen om uændrede velfærdstilbud betyder, at
fremtidige generationer af pensionister kan se frem til en længere periode
som pensionist end nutidens – og den umiddelbart kommende fremtids
pensionister. De generationer, der fødes i dag og i de næste 20 år, kan
forvente at leve op til 4 til 6 år længere som pensionister end nutidens
pensionister, hvis Velfærdskommissionens fremskrivning om middellevetid
lægges til grund.
Stigningen i skatten (eller beskæftigelsen) medfører, at den offentlige sektor sparer op med henblik på at opbygge en formue, som kan give et renteafkast, der kan medgå til at finansiere de offentlige merudgifter, der er
forbundet med, at fremtidens pensionister lever længere.
Nulevende generationer sparer således via deres skattebetalinger op til, at
fremtidige generationer kan have en større andel af deres liv som tilbagetrukket fra arbejdsmarkedet, end de selv har. Det er klart, at hvis levetidsvæksten er større, bliver behovet for opsparing til at imødekomme de udgifter, der er forbundet med den stigende middellevetid også større, og det
presser den nødvendige skattestigning (eller beskæftigelsesstigning eller
udgiftsreduktion) i vejret.
Opbygningen af en offentlig formue, hvor renteafkastet bruges til at bidrage til finansiere den fremtidige stigning i udgifterne, betyder, at resultatet
27
med hensyn til den finanspolitiske holdbarhed bliver følsomt over for renteantagelserne i analysen. Hvis der antages en meget høj rente, kan den
offentlige formue afkaste en større renteindtægt, og behovet for at have en
stor formue bliver derfor mindre. Det giver anledning til, at den nødvendige
stigning i den statslige bundskat reduceres til 5,0 procentenheder, hvis
renten er 1,0 procent højere end i Velfærdskommissionens grundforløb.
De tre viste eksempler på finansiering indebærer alle, at den offentlige
sektor opbygger en formue, som afkaster renter, der anvendes til delvis
finansiering af offentlige udgifter til fremtidige generationer. Det er således
forskellige måder at udmønte en opsparingsstrategi på.
Som alternativ til opsparingsstrategien kan man vælge en strategi, som
kunne kaldes ”regulering med levetid”. Denne strategi er baseret på, at
væksten i middellevetiden er hovedforklaringen på holdbarhedsproblemet.
Strategien indebærer, at i takt med stigninger i middellevetiden, laves en
gradvis udskydelse af tilbagetrækningsalder og offentlig service for ældre.
Med den antagne vækst i middellevetiden vil en sådan reform indebære,
at tilbagetrækningsalderen (dvs. efterlønsalderen og pensionsalderen) forskydes med ca. 1 måned hvert år. Ændringen i tilbagetrækningsalderen
bør i en gradvis tilpasning knyttes til ændringen i levetiden, således at hvis
der ikke er vækst i levetiden, forbliver tilbagetrækningsalderen konstant.
En sådan reform vil betyde, at behovet for, at den offentlige sektor opbygger formue, reduceres betydeligt.
Der er ulemper ved både opsparingsstrategien og ”regulering med levetid”-strategien. Ulempen ved sidstnævnte er dens troværdighed. Kun hvis
nuværende og fremtidige politikere fastholder den gradvise udskydelse,
kan en gradvis reform være en del af løsningen på det finanspolitiske
holdbarhedsproblem.
Opsparingsstrategien har ikke samme troværdighedsproblem, idet nuværende politikere gennem opsparingen sikrer en del af løsningen på det
fremtidige finansieringsproblem. Bagsiden af dette er, at det kræver stor
politisk disciplin at sikre den nødvendige styring af finanspolitikken i en
situation, hvor den offentlige sektor gennem en meget lang periode har
store offentlige overskud, og der samtidig akkumuleres en meget betydelig
offentlig formue.
Herudover er der et spørgsmål om rimeligheden ved, at nuværende generationer, der både er relativt fattigere end fremtidige generationer og har
en kortere forventet levetid, skal spare op til, at fremtidige generationer
kan have en større andel af deres liv som tilbagetrukket fra arbejdsmarkedet.
Endelig kan man stille spørgsmålet, om det er optimalt at imødegå en
usikker fremtidig middellevetidsstigning med en offentlig opsparing, specielt i lyset af, at også afkastet af den offentlige formue er usikkert.
28
Kapitel 1
Litteratur
Andersen T. M. (2002): Internationalisering og velfærdssamfund, Politica,
34, nr. 1, 2002, pp. 24-37.
Det Økonomiske Råd (2001): Dansk Økonomi, efterår 2001. København.
Finansministeriet (2002): Fordeling og incitamenter 2002. København.
Økonomi- og Erhvervsministeriet (2003): Vækst gennem globalisering.
Handlingsplan og baggrundsanalyse. København.
29
30
Del I
Velfærdssamfundets principper
31
32
Kapitel 2
Hovedformål og organisering af velfærd
Det danske velfærdssamfund er i vid udstrækning baseret på, at velfærdsydelser og tilbud stilles til rådighed for borgerne i det omfang, de har brug
for ydelserne, fordi de har været udsat for bestemte omstændigheder eller
er underlagt bestemte livsvilkår. Finansieringen sker kollektivt i den forstand, at skatterne ikke er knyttet til den enkeltes ”forbrug” af velfærdssamfundet. Både overførsler og serviceydelser er forholdsvis høje, og derfor må skattebasen være bred og skattetrykket højt. Der foregår en betydelig grad af omfordeling, og få er langvarigt fattige. Bagsiden af medaljen
er, at der sker forvridninger af danskernes beslutninger om at arbejde, forbruge og spare op.
De fleste vestlige lande opfattes som velfærdssamfund, men landenes velfærdssystemer er indrettet meget forskelligt. Ofte skelnes der overordnet
set mellem tre typer af velfærdssystemer:
•
•
•
Den universelle model (Danmark og øvrige skandinaviske lande).
Den residuale model (de angelsaksiske lande).
I den universelle model er princippet, at de sociale ydelser dækker alle
borgere, som opfylder betingelserne, uanset familiemæssig eller arbejdsmæssig situation. I den arbejdsmarkedsbaserede model er de sociale
ydelser især forbeholdt de personer, der er, eller har været på arbejdsmarkedet. I den residuale velfærdsmodel er det kun de dårligst stillede,
der modtager sociale ydelser, mens resten af befolkningen i stort omfang
benytter velfærdsforsikringer på markedsvilkår eller er henvist til civilsamfundet.
I alle samfund er der fire hovedtyper af opgaver eller formål, der skal varetages:
•
•
•
•
Kollektive løsninger på behovet for at fordele den enkeltes indkomst over livsforløbet og for implicit ”folkeforsikring”.
Omfanget af opgaver, der løses af den offentlige sektor, er specifikt for
den enkelte velfærdsmodel. I den skandinaviske model er den offentlige
sektors engagement betydeligt.
33
34
Kapitel 2
Hovedformål og organisering af velfærd
2.1 Indledning
I alle samfund er der en række hovedtyper af opgaver, der skal varetages:
•
•
•
•
Kollektive løsninger på behovene for at fordele den enkeltes indkomst hen over livsforløbet og for implicit ”forsikring”.
Omfanget og sammensætningen af opgaver, der løses af den offentlige
sektor, er specifik for det enkelte samfund. I velfærdssamfund er den offentlige sektors rolle betydelig. De fleste vestlige lande opfattes som velfærdssamfund, men landenes velfærdssystemer er indrettet meget forskelligt. Ofte skelnes der, overordnet set, mellem tre typer af velfærdssystemer:
•
•
•
Den universelle model (Skandinavien).
Den residuale model (de angelsaksiske lande).
I den universelle model er princippet, at de sociale ydelser dækker alle,
der kommer ud for en bestemt begivenhed og i øvrigt opfylder visse betingelser, uanset deres familiemæssige eller arbejdsmæssige situation. I den
arbejdsmarkedsbaserede model er de sociale ydelser især forbeholdt de
persongrupper, der er eller har været på arbejdsmarkedet. I den residuale
velfærdsmodel er det kun de dårligst stillede, der modtager sociale ydelser, mens resten af befolkningen i stort omfang benytter sig af velfærdsforsikringer på markedsvilkår eller er henvist til civilsamfundet.
Den offentlige sektor kan påtage sig den organiserende, den finansierende og/eller den producerende rolle i velfærdsproduktionen. Med den organiserende rolle forstås, at den offentlige sektor påtager sig ansvaret for, at
en given opgave løses, og for måden den løses på. Den producerende
rolle indebærer, at det også er den offentlige sektor, der står for produktionen af den pågældende aktivitet. Den finansierende rolle er udtryk for, at
betalingen (helt eller delvist) sker kollektivt via skatter og ikke gennem eksempelvis privat finansiering.
35
De tre velfærdssystemer har forskellig betydning for mulighederne for ligestilling mellem kønnene. Ofte anses den universelle model for mest fremmende for ligestilling, uden at den dog giver sikkerhed herfor.
I afsnit 2.2. diskuteres velfærdssamfundets hovedformål, mens afsnit 2.3
præsenterer de forskellige roller, som den offentlige sektor kan påtage sig
ved løsning af hovedformålene. Afsnit 2.4 giver en oversigt over de tre typer af velfærdssystemer eller regimer, der kan henføres til Gøsta EspingAndersen. I den forbindelse diskuteres, hvad der kan forstås ved universalisme og målretning. Afsnit 2.5 præsenterer en politologisk og en historisk
forklaring på det danske velfærdssamfunds fremkomst og udvikling. Velfærdssystemernes betydning for ligestilling mellem kønnene diskuteres i
afsnit 2.6.
2.2 Velfærdssamfundets hovedformål
Enhver stat må, hvis den skal overleve som stat, varetage en række opgaver for at hævde sin suverænitet og beskytte sine borgere. Staten har
ofte monopol på magtudøvelsen i samfundet og har retten til at lovgive.1
Statens opgaver er langt mere vidtrækkende i et velfærdssamfund, hvor
den også varetager funktioner med henblik på at tilvejebringe social tryghed, at sikre et højt velstandsniveau og at udjævne forskelle i muligheder.
Det er i vid udstrækning de samme opgaver, der skal løses for at sikre opfyldelsen af velfærdssamfundets formål, uanset hvilken type af velfærdssamfund der er tale om. Men omfanget af opgaver der løses, og organiseringen af opgaveløsningen, er ikke alene særegen for den enkelte velfærdsmodel, men i bredere forstand for det enkelte lands velfærdssamfund. Det danske velfærdssystem beskrives i analyserapportens del II.
Den valgte velfærdsmodel og dens præcise udformning er bestemmende
for, hvorledes opgaverne løses, og i hvilken grad det sker i et samspil mellem den offentlige sektor og andre institutioner i samfundet, herunder arbejdsmarkedets parter, virksomhederne og civilsamfundet. I alle velfærdssamfund er der fire hovedtyper af opgaver eller hovedformål, som igen
kan opdeles i en række undergrupper:
Kollektive løsninger på behovene for implicit forsikring og for omfordeling den enkeltes forbrugsmuligheder hen over livsforløbet
•
•
1
Implicit forsikring imod indkomstbortfald og sygdom.
Omfordeling af den enkeltes forbrugsmuligheder hen over livsforløbet.
Begrebet stat bruges her synonymt med den offentlige sektor, dvs. stat, amter og kommuner.
36
Kapitel 2
Fremme af lighed og omsorg for de svage grupper
•
•
•
Sikring af lige muligheder.
Omfordeling imellem indkomstgrupper2 i det enkelte år og imellem
personer med høj, henholdsvis lav, livsindkomst.
Omsorgsopgaver, herunder omsorg for svage grupper.
Velstandssikring og investering
•
•
•
•
•
Uddannelse og forskning.
Regulering af vare-, arbejdsmarkeds- og kapitalmarkeder.
Forebyggelse, eksempelvis børnevaccinationsprogrammer.
Afhjælpning af markedsskabte forvridninger og forvridninger, der
opstår som følge af anden offentlig intervention.
Stabilisering og konjunkturudjævning.
Sikkerhed, infrastruktur og andre statsopgaver
•
•
•
•
Lovgivning, mellemstatsligt samarbejde mv.
Tilvejebringelse af kollektive goder, dvs. goder, som forbruges af
borgerne, uden at den enkeltes forbrug reducerer andres forbrugsmuligheder af godet.
Tilskyndelse (gennem tilskud eller beskatning) til en politisk ønskværdig sammensætning af forbruget (paternalisme).
Beskyttelse, eksempelvis politi, retsvæsen og militær.
En hovedopgave i et velfærdssamfund er at tilvejebringe kollektive løsninger på behovet for omfordeling hen over livsforløbet og for sikring af sikring af tryghed. Dermed opnås i videst muligt omfang, at alle har adgang til
en sådan sikring, og at finansieringen er kollektiv. Den kollektive løsning af
disse opgaver i offentligt regi skyldes som altovervejende hovedregel, at
der ikke eksisterer – eller på et tidligere tidspunkt ikke har eksisteret – andre muligheder for kollektive løsninger af opgaven, eksempelvis markedsmæssige.
Velfærdssystemet varetager også en implicit forsikringsfunktion i forhold til
risikoen for midlertidigt eller permanent indkomstbortfald, sygdom og invaliditet. For nogle grupper i samfundet ville behovet for forsikring alternativt
kunne opfyldes via private forsikringsordninger, men der er en række ar2
Omfordeling imellem indkomstgrupper kan enten vedrøre indkomsternes fordeling inden
for et enkelt år, eller over en længere periode, f.eks. målt ved livsindkomster. Denne type
omfordeling, herunder imellem livsindkomstgrupper – dvs. fra personer, der har høje indkomster livet igennem til personer, der har lave indkomster livet igennem – benævnes ofte
vertikal omfordeling. Dette er noget andet end den såkaldte horisontale omfordeling, dvs.
omflytning eller omfordeling af forbrugsmuligheder hen over den enkeltes livsforløb, jf. det
førstnævnte af hovedformålene.
37
gumenter for, at private forsikringsarrangementer ikke i tilstrækkeligt omfang vil kunne dække forsikringsbehovet for alle samfundsgrupper, ligesom det typisk vil ske på ulige vilkår, jf. beskrivelsen i kapitel 3.
Den kollektive løsning på den enkeltes behov for omfordeling af forbrugsmuligheder hen over livsforløbet kan sikres gennem eksempelvis SU og
folkepension. Historisk erstattede disse ordninger forudgående privat opsparing eller lån mod fremtidig (usikker) indkomst, idet behovet for omfordeling hen over livsforløbet ikke fuldt ud kunne tilgodeses via f.eks. kapitalmarkederne. Eksempelvis medfører den risiko, som er forbundet med
gennemførelsen af en uddannelse og usikkerhed om den fremtidige indkomst, at ikke alle ville kunne lånefinansiere uddannelse, og uden SU eller
tilsvarende lånegarantier ville det fortrinsvis være børn af velhavende forældre, der fik mulighed for at uddanne sig. Nu om dage er det derimod i
langt højere grad muligt at flytte forbrugsmuligheder fra de erhvervsaktive
år til alderdommen via kapitalmarkederne, dvs. i form af privat opsparing. I
takt hermed har et andet argument for den kollektive, skattefinansierede
løsning på opsparingsbehovet vundet indpas: Frivillige opsparings- og forsikringsordninger efterlader en restgruppe uden dækning blandt dem, der
enten ikke har mulighed for opsparing på grund af utilstrækkelige indkomster, eller ikke ønsker at spare op.
Skattefinansiering af de ydelser, der omfordeler hen over livsforløbet, og
ydelsernes afhængighed af anden samtidig indkomst, medfører også omfordeling indkomstgrupperne imellem.
Offentligt finansierede ordninger, som muliggør førtidig tilbagetrækning fra
arbejdsmarkedet af andet end helbredsmæssige årsager – eksempelvis
overgangsydelse og efterløn - bunder ligeledes i et ønske om omfordeling
af forbrugsmuligheder hen over livsforløbet, som alternativt kunne varetages gennem privat opsparing. Ved indførelsen blev disse ordninger begrundet med, at der ved den førtidige tilbagetrækning kunne skabes rotation på arbejdsmarkedet. I endnu mindre grad, end ved indførelsen af ordningerne, kan denne begrundelse anses for at være holdbar i dag.
Et andet hovedformål for velfærdssamfundet er at fremme lighed og at sikre omsorg for de svage grupper. Lighed mellem borgerne kan tilgodeses
gennem frit erhvervsvalg og lige muligheder for uddannelse. Det kan eksempelvis gratis uddannelser og mulighed for statsgaranterede lån eller
stipendier være med til at sikre. Ligheden kan også fremmes gennem omfordeling af forbrugsmuligheder via adgang til gratis eller subsidierede offentlige servicetilbud finansieret ved generelle skatter. Omsorgen for svage grupper kan sikres ved, at personer med særlige behov, f.eks. udsatte
børn, svagelige ældre, syge og handicappede tildeles specifikke ydelser.
38
Kapitel 2
En hovedopgave i ethvert samfund er at investere for at sikre den nuværende og fremtidige velstand. I velfærdssamfundet sker det bl.a. gennem
offentlig finansiering af uddannelse. En vigtig begrundelse for samfundets
engagement er, at viden er et kollektivt gode, som alle kan nyde gavn af,
hvis nogle har den. Hertil kommer selvsagt et lighedshensyn. Patentbeskyttelse og offentlig investering i og subsidiering af uddannelse og forskning kan begrundes i positive afledte effekter på andre parter, som de private aktører ikke tager hensyn til i deres beslutninger. Uden den offentlige
indsats ville der derfor blive investeret for lidt på disse områder.
Den offentlige regulering af arbejdsmarkedet samt kapital- og varemarkeder har til formål at afhjælpe diverse markedsimperfektioner. De kan skyldes, at der til en given aktivitet er knyttet negative sideeffekter for andre,
som ingen inddrager i deres private beslutninger. Eller der kan foreligge
utilstrækkelig konkurrence mellem aktørerne på markedet. Eksempelvis
har CO2-afgiften til formål at korrigere prisen på energi, så den ikke blot
afspejler omkostningen ved produktionen, men også de samfundsmæssige omkostninger forbundet med udledningen af CO2. Konkurrencereglerne
og regler om eksempelvis insiderhandel regulerer adfærden på markeder,
der i fravær af regulering ville være præget af utilstrækkelig konkurrence.
Uregulerede monopolmarkeder ville eksempelvis medføre dyrere varer for
forbrugerne.
Forebyggelse, eksempelvis i form af børnevaccinationsprogrammet, der
ikke blot sikrer de vaccinerede børn imod bestemte sygdomme, men også
mindsker risikoen for epidemier blandt de, som ikke er vaccinerede, bidrager til velfærdssikringen.
En anden del af velfærdssikringen består i at afhjælpe forvridninger, der er
skabt igennem anden offentlig indgriben: Beskatningen af lønindkomst virker eksempelvis forvridende på arbejdsudbuddet, mens blandt andet offentlige tilskud til dagpasning for børn bidrager til at afhjælpe denne forvridning. Offentlige tilskud til dagpasning af børn og tilbud om ældrepleje
tjener desuden et ligestillingshensyn: Serviceordningerne muliggør kvindernes deltagelse på arbejdsmarkedet, idet disse opgaver, inden de offentlige tilbud blev udbygget, i høj grad blev varetaget af kvinderne og inden for familien. Et andet eksempel er arbejdsløshedsdagpenge: Dagpenge virker dæmpende på det økonomiske incitament til at arbejde, hvilket
rådighedsreglerne og aktiveringsindsatsen i den aktive arbejdsmarkedspolitik i nogen grad råder bod på.
Behovet for stabilisering og konjunkturudjævning er et behov for sikring
imod udefra kommende usikkerheder og risici. Hvis indkomsten falder, afbøder velfærdssystemet konsekvenserne og sikrer derfor, at den enkelte
ikke udsættes for en risiko, som kan hæmme en i øvrigt ønskværdig adfærd, eksempelvis iværksættelse af selvstændig virksomhed. Når menne39
sker har modvilje imod risiko, fører den lavere risiko, som muliggøres af
offentlige sikringssystemer, til en velfærdsgevinst. Stabiliseringspolitikken
kan ligeledes have til formål at undgå, at arbejdsløsheden efter en konjunkturnedgang bider sig fast på et højere niveau end før det økonomiske
tilbageslag.
Behovet for tilvejebringelsen af sikkerhed, infrastruktur og løsningen af
andre statsopgaver er fælles for alle stater, uanset om der er tale om udbyggede velfærdssamfund med store offentlige sektorer eller ej. Blandt
statsopgaverne kan nævnes deltagelse i overstatsligt samarbejde, opretholdelse af politi, retsvæsen og militær, diplomatisk repræsentation i andre
lande m.v.
At samfundet tilskynder borgerne til en ønskværdig sammensætning af
forbruget er begrundet i en fælles opfattelse af, hvad der er til den enkelte
borgers bedste. Midlerne er bl.a. afgifter på varer, hvor forbruget ønskes
begrænset – eksempelvis alkohol og sukker – og offentlige tilskud til andre
goder – eksempelvis kulturtilbud. Det kan diskuteres, om den paternalistiske rolle, staten herved påtager sig, er berettiget i andre tilfælde, end hvor
enkelte borgeres handlinger ellers ville kunne udgøre en fare for deres
eget eller andres liv og helbred.
2.3 Opgaveløsning i velfærdssamfundet
Den offentlige sektor påtager sig i forskelligt omfang løsningen af velfærdsamfundets opgaver gennem varetagelse af en organiserende, producerende og finansierende rolle.
Med den organiserende rolle forstås, at den offentlige sektor påtager sig
ansvaret for, at en given opgave løses og for måden den løses på, eksempelvis gennem bestilling af ydelser, der produceres i private virksomheder og efterfølgende kontrol af kvaliteten. Den producerende rolle indebærer, at det også er den offentlige sektor, der står for produktionen af
den pågældende velfærdsydelse. Den finansierende rolle er udtryk for, at
betalingen (helt eller delvist) sker kollektivt via skatter og ikke gennem eksempelvis privat finansiering.
I nogle tilfælde, f.eks. sygehusvæsenet, har den offentlige sektor alle tre
roller. I andre tilfælde har den kun en af rollerne. Eksempelvis har det offentlige i forbindelse med virksomheders lovpligtige arbejdsskadeansvar
påtaget sig den organiserende rolle gennem lovgivning og påbud, mens
produktionen (private forsikringsselskaber) og finansieringen (betaling af
forsikringspræmier) ligger uden for den offentlige sektor. Ved tilskud til
f.eks. energiforbedring er det offentlige alene involveret i en finansieringsrolle. Krydses disse tre roller med de forskellige ovenfor nævnte opgaver,
udspændes forskellige politikområder som arbejdsmarkedspolitik, social40
Kapitel 2
politik, fordelingspolitik, boligpolitik, skattepolitik osv. De konkrete instrumenter, der står til rådighed for den offentlige sektor, kan overordnet opdeles i tre kategorier, nemlig:
•
•
•
Lovgivning og regulering.
Offentlige udgifter.
Finansiering via skatter, afgifter og eventuelt brugerbetaling.
I nogle tilfælde kan det bero på en historisk tilfældighed, om det ene eller
andet virkemiddel benyttes, og i andre er der gode grunde til, at reguleringen foregår, som den gør.
Finansieringen af velfærdssamfundet sker i den danske version altovervejende igennem beskatning af arbejde, forbrug og kapital. Beskatningens
hovedformål er at tilvejebringe det nødvendige provenu under hensyntagen til skattekiler og forvridningseffekter: Indkomstbeskatningen og afgift
på værditilvækst (moms) skyder en ”kile” ind imellem den pris, køberen af
en ydelse må betale, og den aflønning, sælgeren af ydelsen får. Effekten
er, at lavproduktivt ”gør-det-selv” arbejde og sort arbejde bliver mere fordelagtigt, jo højere beskatningen af tjenesteydelser købt på det ordinære
marked er. På samme måde medfører beskatningen af arbejdsindkomster
en forvridning af den enkeltes valg imellem på den ene side fritid og på
den anden side lønnet beskæftigelse, fordi fritid ikke beskattes. I et organiseret arbejdsmarked, som det danske, påvirker beskatningen desuden både direkte og indirekte - løndannelsen. Der er derfor grænser for, hvor
høj marginalbeskatningen af løn kan være.
Sammensætningen af provenuet på de forskellige skattekilder tilgodeser
også andre hensyn: Afgifter på tobak, alkohol mv. – de såkaldte giftskatter
– virker begrænsende på forbruget af visse af de varer, som samfundet
opfatter som skadelige, men samtidig forøger disse afgifter uligheden i forbrugsmuligheder indkomstgrupperne imellem. Den progressive indkomstbeskatning understøtter derimod hensynet til en lige fordeling, men da beskatningen af arbejdsindkomst virker forvridende på arbejdsudbuddet og
dermed giver anledning til et effektivitetstab, er der grænser for, i hvor høj
grad fordelingshensynet kan varetages via beskatningen. Fordelingshensynet – både imellem forskellige indkomstgrupper og for den enkelte hen
over livsforløbet – må derfor også tilgodeses via de offentlige udgifter.
2.4 Velfærdsmodeller
Teorier om velfærdsregimer
Velfærdssamfundets principielle opgaver og formål kan varetages på forskellige måder. De fleste vestlige lande opfattes som velfærdssamfund,
men landenes velfærdssystemer er indrettet meget forskelligt. Der findes
41
mange forsøg på kategoriseringer, men ofte skelnes der overordnet set
mellem tre rene typer af velfærdssystemer, jf. Esping-Andersen (1990):
•
•
•
Den universelle model.
Den arbejdsmarkedsbaserede model.
Den residuale model. 3
Ingen af de tre typer findes i en rendyrket form i noget eksisterende velfærdssamfund, men forskellige lande opfattes ofte som repræsentanter for
hver deres model: De skandinaviske lande med den universelle model, de
angelsaksiske lande med den residuale og de kontinentaleuropæiske lande med den arbejdsmarkedsbaserede model. På en række punkter er lighederne i organiseringen af velfærd mellem de nævnte landegrupper dog
større end forskellene. Man skal derfor ikke trække forskellene for hårdt
op.
I den universelle model er princippet, at de sociale ydelser dækker alle,
der kommer ud for en bestemt begivenhed (eksempelvis opnår en bestemt
alder, mister erhvervsevnen, føder barn) og i øvrigt opfylder betingelserne,
uanset deres familiemæssige eller arbejdsmæssige situation. Således har
gifte kvinder selvstændige rettigheder uafhængigt af deres ægtefælle.
Ydelserne kan være afhængige af aktuel indkomst og/eller formue, afhængige af den forudgående indkomst, eller de kan være ens for alle. I de
skandinaviske lande er staten i betydeligt omfang involveret i at finansiere
og organisere velfærdssamfundet. Disse samfund er karakteriseret ved en
bred skattebase og et højt skattetryk. Ydelserne har et væsentligt højere
niveau end i lande, som repræsenterer den residuale velfærdsmodel. Det
større skatteprovenu og progressionen i indkomstbeskatningen giver mulighed for en betydelig grad af omfordeling.
I den arbejdsmarkedsbaserede model er de sociale ydelser især forbeholdt de persongrupper, der er eller har været på arbejdsmarkedet. Velfærdssystemet er baseret på obligatoriske lønmodtagerforsikringer med
indkomstafhængige bidrag fra arbejdstager og arbejdsgiver. Der er generelt tale om forholdsvis høje dækningsgrader målt i forhold til aktuel indkomst. Præmierne afspejler ikke den enkeltes risiko for sygdom, arbejdsløshed m.v. Der sker således en vis omfordeling inden for gruppen af forsikrede fra personer med lav risiko til dem med høj risiko. Personer uden
tilstrækkelig tilknytning til arbejdsmarkedet er henvist til særlige ordninger
eller til hjælp fra familien eller andre netværk. I forhold til alderspensioner
3
Der bruges forskellige betegnelser om de tre modeller. Den universelle model benævnes
også den skandinaviske, den institutionelle eller den socialdemokratiske. Den arbejdsmarkedsbaserede model betegnes også den konservative, den korporative, den kontinentale,
den kristeligt demokratiske eller Bismarck-modellen, mens den residuale også benævnes
den angelsaksiske eller Beveridge-modellen.
42
Kapitel 2
dækker staten et evt. misforhold mellem indbetalinger og udbetalinger, så
det i praksis minder om finansiering af velfærdsordninger i den universelle
model.
I den residuale velfærdsmodel er det kun de dårligst stillede, der modtager
sociale ydelser. De øvrige grupper bruger i stort omfang velfærdsforsikringer på markedsvilkår eller er henvist til civilsamfundet.
Alle velfærdssamfund har elementer af alle tre grundtyper. Når nogle lande kan opfattes som repræsentanter for den ene model, mens andre identificeres med en af de to andre, er det udtryk for en opfattelse af, hvor
tyngden af det enkelte samfunds ordninger befinder sig.
Forskellen mellem de tre velfærdssystemer på aktør-siden kan belyses i
en ”velfærdsdiamant”, jf. figur 2.1.
Figur 2.1: Aktører i velfærdssamfundet
Offentlige/private
non-profit
Stat
Uafhængige frivillige
organisationer
Offentlig service
Selvhjælpsgrupper
Frivillig
sektor
Omsorgsmodtager
Venner,
naboer
Marked
Private
virksomheder
Udvidede
familie
Familie
Kilde: Baseret på Fridberg (1997).
Såvel staten som markedet og civilsamfundet (familierne og den frivillige
sektor) kan være institutionelle rammer for fremme af velfærd for den enkelte. I alle lande er alle fire aktører repræsenteret, men med forskellig
tyngde. I dansk sammenhæng er der over tid sket en forskydning, så flere
43
og flere velfærdsordninger er blevet en statslig opgave eller måske rettere
en opgave for staten, amterne og kommunerne.
Overordnet set er der forskelle og ligheder mellem de tre velfærdsmodeller
på to forskellige dimensioner, nemlig indretning og omfang, jf. Andersen
(1998). Den universelle og den residuale model er beslægtede i indretning, men afviger fra hinanden i omfang: Den universelle model kan ses
som en videreudvikling af den residuale, da det dominerende princip i
begge er, at dækningen er betinget af medborgerskab, dvs. alle har ret til
sociale ydelser fra det offentlige, der primært finansieres over skatterne,
hvis man i øvrigt opfylder betingelserne for at modtage ydelserne. Der er
dog stor forskel mellem ydelsens størrelse i de to modeller. I den residuale
model er ydelsen typisk beskeden og kan være betinget af en afprøvning
af behov. I den universelle model er der ydelser til mange på et niveau,
der muliggør en acceptabel levestandard. I den arbejdsmarkedsbaserede
model optjenes ydelserne gennem tilknytning til arbejdsmarkedet. Den
universelle og den arbejdsmarkedsbaserede model er beslægtede i omfang, fordi de i praksis omfatter (stort set) alle personer, og i den forstand,
at de samlede overførsler i forhold til BNP ikke er systematisk forskellige
mellem landene, jf. Adema (2001).
Den beskrevne opdeling i velfærdsregimer har – selv om den i mange
henseender er diskutabel – vundet stor udbredelse, og der findes utallige
forsøg på videreudvikling af grundtyperne under hensyntagen dels til servicesiden og dels til kønsdimensionen.
Diskussionen af den universelle velfærdsmodel har i stigende grad fokuseret på, at de lande, som traditionelt henregnes til modellen, også lægger
stor vægt på offentligt tilvejebragte serviceydelser. Alle vestlige lande har
veludbyggede undervisnings- og sundhedstilbud, men de skandinaviske
lande har et væsentligt større udbud af ældrepleje og især børnepasning i
offentlig regi, jf. Ploug (2002). Samtidig er der i høj grad tale om universelle ydelser, hvor alle tilbydes den samme dækning på et niveau, der mindsker behovet for private markedsalternativer. Det professionelle og regelbundne skøn, der uundgåeligt udøves ved tildelingen af serviceydelser
som eksempelvis syge- og ældrepleje, bryder ikke med princippet om lige
og fri adgang for alle borgere, der opfylder betingelserne. Udbuddet af
serviceydelser er tæt sammenknyttet med kvindernes høje erhvervsfrekvens. Dels muliggør de offentlige servicetilbud kvindernes høje erhvervsfrekvens, dels skaber den høje erhvervsfrekvens en stor efterspørgsel efter især børnepasning.
Med hensyn til finansiering af velfærdssamfundet fremhæves det ofte, at
den universelle og den residuale velfærdsmodel i relativt høj grad er finansieret gennem det almindelige skattesystem, mens de kontinentale velfærdssamfund typisk er finansieret gennem øremærkede sociale bidrag.
44
Kapitel 2
Et sidste aspekt ved de universelle velfærdssamfund er den relativt store
og stigende vægt, der lægges på aktiv arbejdsmarkedspolitik. En høj beskæftigelse er en forudsætning for realiseringen af et velfærdssamfund,
hvor store offentlige udgifter skattefinansieres, men efterhånden som efterspørgselsstyring alene har vist sig ude af stand til at sikre fuld beskæftigelse, er der kommet et stærkere fokus på udbudssiden og dermed på
den aktive arbejdsmarkedspolitik.
Universalisme og målretning
I forsøget på at skelne mellem forskellige velfærdsmodeller sondres der
ofte mellem universelle og selektive systemer. Med en universel ordning
forstås normalt en ordning, hvortil alle har lige adgang, mens en selektiv
model afgrænser adgangen til bestemte grupper. En sådan simpel opdeling er imidlertid i mange situationer problematisk og undertiden ganske
uklar. For en ordning, hvortil ”alle har lige adgang”, kræves en præcisering
af, hvem ”alle” er, og hvad der ligger i ”lige adgang”.
Med ”alle” menes typisk alle borgere i samfundet, dvs. betingelsen for at
være omfattet er tilstedeværelse. Det afgørende er, at adgangen ikke er
betinget af forudgående handlinger (eksempelvis at tegne medlemskab
eller at opholde sig en nærmere defineret årrække i landet). I et lukket
samfund er dette princip relativt operativt, idet alle i samfundet bogstaveligt er ”fødte” medlemmer af velfærdssamfundet. I et åbent samfund med
mulighed for emigration og immigration er det imidlertid ikke så enkelt.
Skal der med ”alle” forstås i) alle, der er i landet på et givet tidspunkt, dvs.
inklusive turister, illegale indvandrere osv., ii) alle, der opholder sig lovligt i
landet (dvs. dem, som har opholdstilladelse), eller iii) alle, der er statsborgere i landet? Og mistes dækningen ved udrejse af landet, eller kan statsborgere fra udlandet trække på tilbuddene, subsidiært genindtræde i rettighederne ved tilbagevenden til landet? Svarene er ikke umiddelbart givne.
Dernæst er der spørgsmålet om, under hvilke omstændigheder dækningen i sig selv betinger adkomst til ydelserne. Det er ikke realistisk at forestille sig et særligt omfattende niveau af velfærdsordninger og tilbud, der
pr. automatik stilles til rådighed for – og benyttes af – alle. På overførselssiden ville et sådant princip alene være opfyldt for en egentlig borgerløn.
Med hensyn til serviceydelser er tanken absurd: Adgang forudsætter typisk et behov – eksempelvis at man lider af en bestemt sygdom eller er i
den skolepligtige alder. Det er denne problematik, der ligger bag sondringen mellem person- eller dækningskreds, tildelings- og udmålingskriterier.
Personkredsen beskriver, hvem der i princippet er dækket af en given ordning. Tildelingskriterierne præciserer de betingelser, der konkret skal være
opfyldt, hvis en given ordning i praksis skal tilbyde den enkelte ydelser,
mens udmålingskriterierne er afgørende for, hvor meget den enkelte får
stillet til disposition. Begrebet universalisme refererer dybest set alene til
45
personkredsen og forudsætter, at ”alle” er omfattet – med de problemer
der så i øvrigt er knyttet til at afgrænse begrebet ”alle”.4
En hensyntagen til den mulige modtagers indkomstog formuemæssige
situation giver i mindre grad mening, når det drejer sig om ydelser, der tjener et forsikringsformål f.eks. i forbindelse med ledighed. Her knyttes udmålingskriteriet ikke til den samtidige, men til den tidligere indkomst, og
problemerne vedrører først og fremmest periodiseringen af indkomsterne
og det relevante indkomstbegreb. Det er således ikke frugtbart at definere
universelle velfærdsordninger som ordninger, der hverken involverer målretning eller er knyttet til den enkeltes økonomiske situation. For velfærdsservice må der nødvendigvis være en konstatering af objektivt behov (for
eksempel en bestemt medicinsk behandling), og for de kontante ydelser
må den økonomiske situation spille en rolle. Universalismen knytter sig
primært til afgrænsningen af personkredsen og udelukker ikke målretning
af ydelserne i den ene eller den anden form.
Et afgørende spørgsmål i velfærdspolitikken har været spørgsmålet om,
hvorledes man kunne indrette ordninger, således at det ikke blev opfattet
som nedværdigende at modtage hjælp, jf. Rainwater (1982). Fra et velfærdssynspunkt har dette været ønskværdigt for i højere grad med velfærdsordninger at nå disses mål (at hjælpe dem, der har behov for hjælp).
Men også for at sikre, at man, selv om man havner i en given social situation, i andre sammenhænge bør opfattes på lige fod med alle andre samfundsborgere og have samme muligheder for at deltage i samfundslivet
(medborgerrettigheder). Ud fra disse synspunkter er stigmatisering en omkostning ved velfærdsordninger, og derfor er der et argument for at tilrettelægge velfærdsordningerne således, at stigmatisering mindskes. Universelle ordninger opfattes normalt som mindre stigmatiserende end selektive
ordninger med store skønsmæssige elementer, hvor følelsen af ”almisser”
og ”mindreværd” kan være mere udtalte. Mindre stigmatisering er også
ensbetydende med øget udnyttelse af ordningerne med den risiko, at ordningerne også benyttes af nogle, som de reelt ikke var tiltænkt.
I spørgsmålet om graden af målretning i de offentlige ydelser er følgende
forhold vigtige:
•
4
Administrationsomkostninger: En afgrænsning af de generelle omstændigheder, der udløser en ydelse, muliggør, at ydelsen lever op
til sin målsætning, hvis skønnet efter omstændighederne udøves
korrekt. Ulempen er, at det kan være administrativt besværligt og
Der er ikke enighed i litteraturen om definitionen af universalisme. I nogle sammenhænge
lægges der vægt på, at det centrale ved universelle velfærdsordninger er, at de er rettighedsbaserede, og at adgangen til ordningerne er uafhængige af betalingsevne (fravær af
”means-testing”), jf. eksempelvis Rothstein (1998).
46
Kapitel 2
•
•
•
dermed omkostningsfyldt, da det forudsætter en afgørelse fra sag
til sag om, hvorvidt behovene – eller omstændighederne – er til
stede. I nogle tilfælde er det trivielt at afgøre, om et behov er til
stede – eksempelvis et brækket ben som kriterium for en gipsforbinding – mens det i andre (de fleste) tilfælde kan være ganske
vanskeligt. Alternativet er, at ordningerne baseres på objektivt observerbare karakteristika med den fordel, at de skønsmæssige
krav og administrationsomkostningerne bliver mindre, men med
den ulempe at tildelingen bliver mere upræcis i forhold til det underliggende behovskriterium.
Der er et fundamentalt spørgsmål, om afvejning mellem fejltyper –
det at afvise en person, der reelt har et behov, overfor det at give
ydelser til nogle, der ikke har et behov. Selektive ordninger mindsker den sidste fejlkilde, men øger den første, og omvendt. Et eksempel er alder: Svagelige ældre, der har vanskeligt ved at klare
sig på arbejdsmarkedet, må have et forsørgelsesgrundlag – enten
på grundlag af visitering eller i form af eksempelvis en aldersdefineret ordning. Sidstnævnte er administrativt enkelt, men ikke nødvendigvis præcis i målretningen: Ikke alle 65-årige har svært ved at
klare sig på arbejdsmarkedet.
Indretningen af velfærdsordningerne har også incitamentsvirkninger. Med øget målretning i form af afhængighed af f.eks. indkomst
eller formue er det muligt at sikre omfordeling (mere til lavindkomstgrupper, mindre til højindkomstgrupper). Sådanne ordninger
vil imidlertid have tendens til at føre til høje, sammensatte marginalskatter: En forøgelse af indkomsten medfører ikke alene en
øget beskatning, men også helt eller delvist bortfald af forskellige
tilskud fra det offentlige. Det kan betyde, at størstedelen af en indkomststigning ”spises op” af stigende skat og reducerede tilskud,
så der kun er en lille del af indkomststigningen tilbage. Det er således nødvendigt at afveje ønskerne med hensyn til fordelingsvirkninger og ønskerne om at bevare incitamenterne til uddannelse,
beskæftigelse eller opsparing.
I relation til at nå den ønskede målgruppe (”take-up”-problemet) er
spørgsmålet, om viden om ordningernes eksistens og reglerne for,
hvem der er berettigede, relevante. Generelle ordninger vil typisk
stille mindre informationsmæssige krav end mere målrettede ordninger.
2.5 Forklaringer på velfærdssamfundenes opståen og historiske udvikling
Der findes en række teorier om de historiske årsager til velfærdssamfundenes opståen og forskellige udvikling. Der ligger uden for rammerne af
denne fremstilling at give en dækkende beskrivelse af mulige forklaringer.
To ofte fremførte hypoteser skal imidlertid fremhæves. En forklaring er
magtressourceteorien, som er udbredt blandt politologer og sociologer.
Den betoner de politiske muligheder for alliancer mellem arbejderklassen
47
og middelklassen. Historikere har som oftest opfattelser, der betoner flere
nuancer, jf. eksempelvis Baldwin (1990).
Magtressourceteorien5
Esping-Andersens meget udbredte opdeling af de vestlige landes velfærdssamfund i regimer skal ses i tæt sammenhæng med magtressourceteorien, der er en teori om de politiske feedback-mekanismer mellem velfærdssamfund og politisk opbakning.
Magtressourceteorien er én blandt flere teorier for velfærdssamfundets
udvikling. Den fremhæver arbejdersolidariteten som den betydeligste drivkraft bag udviklingen af velfærdssamfundene i første halvdel af det 20. århundrede. Teorien er central i forhold til at forklare især de universelle velfærdssamfund i Skandinavien. Dens udgangspunkt er en analyse af arbejderklassens kamp for at påvirke fordelingen af samfundets goder i et
kapitalistisk samfund. Målsætningen bag arbejderklassens kamp er den
helt enkle at ændre på den fordeling og de principper for fordeling, som
skabes af markedskræfterne i et kapitalistisk samfund. Mere præcist er
målet for arbejderklassen at gøre indkomstfordelingen mere eller mindre
uafhængig af arbejdskraftens markedsværdi. Velfærdssamfundet skal reducere betydningen af individets eller klassens status på arbejdsmarkedet
og inden for et kapitalistisk samfunds rammer omfordele og skabe en høj
grad af markedsuafhængig social sikkerhed, når markedet svigter. For at
dette projekt kan lykkes, skal beskæftigelsen være høj og arbejdsløsheden lav.
Arbejderklassen antages at opnå en høj grad af markedsuafhængighed
gennem de politiske mekanismer i et demokratisk samfund. Her står arbejderklassen imidlertid overfor det centrale problem, at den meget sjældent udgør noget flertal i sig selv og derfor må alliere sig med andre klasser i samfundet for at gennemføre velfærdssamfundsprojektet. Arbejderklassen skal derfor undgå at blive isoleret i forhold til andre samfundsgrupper. Oprindeligt var bønderne den primære alliancepartner, men senere er middelklassen og funktionærgrupperne blevet de foretrukne alliancepartnere. Spørgsmålet om arbejderklassens alliancepartnere er ifølge
magtressourceteorien vigtigt for at forstå, hvorfor forskellige lande har udviklet forskellige typer af velfærdssamfund. I de lande, hvor alliancen med
middelklassen lykkedes, primært de skandinaviske, har arbejderklassen
opnået en høj grad af markedsuafhængighed og stor økonomisk lighed. I
lande, hvor arbejderklassen endte isoleret og uden alliancepartnere – USA
er det klareste eksempel – er graden af markedsuafhængighed lav.
5
Dette afsnit er baseret på Green-Pedersen m.fl. (2004).
48
Kapitel 2
Ifølge denne opfattelse er det således lykkedes for arbejderklassen at binde middelklassen til sig. Centralt for arbejderklassen i kampen for middelklassens støtte har været at indrette velfærdssamfundet på en måde, som
også tilgodeser middelklassens interesser. Denne alliance med middelklassen kan sikres gennem universelle velfærdsydelser, dvs. ydelser der
tilkommer alle i befolkningen på baggrund af deres position som samfundsborgere og dermed uafhængigt af deres markedsposition. Med andre
ord har arbejderklassen sikret et godt velfærdssamfund for sig selv ved at
bygge et velfærdssamfund for hele samfundet. På den måde sikrede man
den nødvendige politiske opbakning til projektet. Det ville ikke have været
muligt at finde parlamentarisk opbakning til velfærdsreformer, der alene
var målrettet arbejderklassens interesser. Ifølge magtressourceteorien har
arbejderklassen indrettet velfærdssamfundet med henblik på at skabe de
politiske feedback-mekanismer, som bedst muligt sikrer den politiske opbakning til velfærdssamfundets bevarelse og fortsatte udbygning.
Ifølge magtressourceteorien er modsætningen til de skandinaviske lande
de angelsaksiske lande. Her mislykkedes alliancestrategien, og arbejderklassen blev isoleret. Resultatet blev et velfærdssamfund, der kun var for
de få – et residualt velfærdssamfund. Tildeling af ydelser er typisk bestemt
af konkrete behov og således noget, som man kun kommer i nærheden af,
hvis alle andre muligheder er udtømte. Dermed har middelklassen kun
begrænsede fordele af velfærdsstaten, og den bakker ikke projektet op,
hvilket svækker velfærdssamfundets politiske opbakning. Middelklassen
vender sig i stedet mod markedet og får sine ønsker om velfærdsgoder
tilgodeset på private markeder for forsikring og serviceydelser.
Magtressourceteorien fremhæver, at strategien i de kontinentaleuropæiske lande lykkedes delvist, men her førte de kristeligt demokratiske partiers betydning til, at velfærdssamfundet fik en noget anden udformning. På
samme måde som i Skandinavien ligner velfærdssystemet i disse lande
folkeforsikringssystemer, men arbejdsmarkedstilknytning er det centrale
princip for ret til ydelser og ikke medborgerskab som i Skandinavien. Når
disse systemer alligevel har et relativt høj niveau af markedsuafhængighed, skyldes det, at der er tale om obligatoriske forsikringsordninger, hvor
ydelserne nok som udgangspunkt er bestemt af den enkeltes tidligere løn,
men hvor der er indbygget mange omfordelingselementer samt supplerende offentlige ordninger for dem, der falder udenfor. I hovedsagen er der
dog tale om ordninger, der er styret af arbejdsmarkedets parter i tæt samspil med staten.
49
Den parlamentarisk betingede udvikling af de skandinaviske velfærdssamfund
I Baldwin (1990) gives en anden forklaring på de skandinaviske velfærdssamfunds, herunder det danske velfærdssamfunds, fremkomst.6 Indledningsvis påpeger Baldwin, at i små og homogene samfund, som de nordiske lande, er den gensidige forpligtethed, der er en følge af en fælles identitetsopfattelse (inden for eksempelvis en klan, et trosfællesskab eller en
lille, homogen stat) i sig selv tilstrækkelig til at fremkalde udvikling af et
velfærdssamfund med en kollektiv organisering og finansiering af en række opgaver. Baldwin forkaster magtressourceteoriens fokusering på arbejdernes alliance med middelklassen og den socialdemokratisk styrede
fremvækst af det solidariske velfærdssamfund i begyndelsen af det 20.
århundrede. Hans opfattelse er, at de særegne træk ved de nordiske velfærdssamfund er af ældre dato og snarere bør ses i sammenhæng med
lovgivningsmæssige ændringer, som fandt sted fra slutningen af det 19.
århundrede. I Danmark havde disse ændringer ingen forbindelse med arbejderne, men var i stedet resultatet af en kamp imellem på den ene side
det konservative Højre – som repræsenterede byerhvervene, de store
jordbesiddere og adelen – og på den anden side det liberale Venstre –
som repræsenterede bondestanden – om finansieringen af de offentlige
udgifter.
I det 19. århundrede finansieredes fattighjælpen fortrinsvis gennem lokale
myndigheders beskatning af hartkorn, hvilket i højere grad udgjorde en
beskatning af bønders og landarbejderes arbejdsindsats end en jordskat.
Bønderne ønskede at ændre finansieringen, så den i højere grad kom til at
påhvile byerhvervenes ejere og deres ansatte. En medlemskabsbaseret
finansiering ville imidlertid være til ulempe for bondestanden, som kunne
imødese højere lønkrav fra landarbejdere og husmænd med bidragspligt
uden at kunne overvælte den højere løn i prisen på landbrugets eksportvarer, og samtidig ville netop bønderne – uden bidragspligt – alligevel ikke
komme til at nyde godt af en medlemsbaseret forsikringsordning. Derfor
foretrak Venstre en statslig finansieringsmodel for velfærdsydelserne via
generelle, indirekte vareskatter, som kunne sikre dels en højere grad af
skift i finansieringsbyrden over imod byerhvervene, dels at bønderne selv
blev omfattet af ydelserne.
Magtforholdene i de lovgivende forsamlinger hindrede Venstre i at nå dette mål ad den direkte vej – dvs. gennem en omlægning af hartkornsbeskatningen til indirekte skatter og afgifter. Men ad omvejen omkring koblingen mellem finansieringsstrukturen og velfærdsydelsernes indretning
lykkedes det at samle opbakning til en omlægning, der indirekte førte til
samme resultat.
6
Hansen (1984) og Petersen (1985) har før Baldwin (1990) fokuseret på udviklingen i slutningen af det 19. århundrede som forklaring på velfærdsstatens fremkomst.
50
Kapitel 2
Baldwin tillægger også i sin forklaring af det efterfølgende forløb andre aktører end arbejderklassen en central rolle. F.eks. fremhæver han i en
dansk sammenhæng ikke mindst Det Radikale Venstres indflydelse.
2.6 Ligestilling og køn7
Noget af den stærkeste kritik af regimeperspektivet er kommet fra kønsforskere. De har kritiseret regimeperspektivet for at være ude af stand til at
analysere velfærdssamfundets effekter i forhold til lighed og ulighed mellem kønnene. Det er eksempelvis blevet fremført, at når velfærdssamfund
analyseres med udgangspunkt i relationen mellem lønarbejde og velfærd,
belyses ikke den del af velfærden, der produceres som uformelt arbejde i
husholdningerne i form af børnepasning og omsorgsarbejde. Denne uformelle del af velfærden er såvel historisk som aktuelt blevet skabt af især
kvinder. Desuden er tilknytning til arbejdsmarkedet som regel forbundet
med adgang til flere og bedre ydelser fra velfærdssamfundet. Som eksempel kan i dansk sammenhæng nævnes arbejdsløshedsforsikring samt
arbejdsskade- og ulykkesforsikring. Eftersom mændene normalt har en
stærkere position på arbejdsmarkedet end kvinderne, kan resultatet være,
at mænds sociale rettigheder tenderer mod at være mere udviklede end
kvindernes.
Den nævnte kritik mod den traditionelle forskning har givet anledning til at
udvikle alternative analyseperspektiver, som netop skal belyse, hvorvidt
kvinder har mulighed for at opnå sociale og økonomiske rettigheder på
samme vilkår som mænd. Selv om udgangspunktet for forskningen i køn
og velfærdssamfund er en kritik af regimeperspektivet, er mange af de
inddelinger af velfærdssamfund, som denne forskning har leveret, meget
lig Esping-Andersens. En opdeling, der ikke helt følger den traditionelle
regimeinddeling, findes i Ploug (2002), hvor der opereres med tre modeller
for organisering af omsorg. Da forskellige områder for serviceydelser i et
land typisk organiseres forskelligt, vil et land ofte være karakteriseret ved
mere end en model.
I den kvindelige-omsorgsgiver-model forventes det, at kvinden forlader
arbejdsmarkedet i perioder for at yde ulønnet omsorg i hjemmet. Det offentliges rolle i omsorgsmønstret er fortrinsvis at udbetale overførsler af
lav eller moderat beløbsstørrelse, der muliggør orlovsperioder, og at yde
skattefordele til de arbejdsgivere, der tilbyder de ansatte f.eks. dagpasning. Der er ikke mange offentlige serviceydelser for familier med børn i
førskolealderen. England og Tyskland anvender denne model på en lang
række områder. Holland praktiserer den i forhold til dagpasning af børn,
7
Dette afsnit er baseret på Green-Petersen m.fl. (2004), Borchorst (2003), Ploug (2002) og
Nielsen m.fl. (2003).
51
mens Frankrig anvender modellen i forhold til omsorgen for ældre. I Danmark praktiseres modellen ikke på nogen områder.
I fælles-forsørger-modellen er der et godt udbud for børn af serviceydelser
og gode standarder i omsorgen for de ældre. Arbejdsmarkeds- og socialpolitikken er baseret på, at både kvinder og mænd er aktive på arbejdsmarkedet. Serviceydelserne er derfor subsidierede. Kontantydelserne
ydes generelt i kortere perioder, men orlovsydelsernes niveau er relativt
højt. Den enkelte har en vis valgmulighed mellem omsorgs- og lønarbejde.
Modellen er udbredt i de nordiske lande.
Den tredje model, familie-arbejds-modellen, har elementer fra begge de
førnævnte i og med, at der udbydes relativt mange serviceydelser samtidig med, at kompensationsgraden i kontantydelserne er forholdsvis høj, og
orlovsperioderne relativt lange. Dette muliggør, at familierne har et reelt
valg mellem at arbejde og at yde omsorg i hjemmet. Modellen kan opfattes
som et ideal. Den finske omsorg for børn og ældre har sådanne elementer, og tilsvarende kan enkelte elementer af den danske og svenske ældreomsorg forbindes med familie-arbejds-modellen. Omsorgen for ældre
består af et relativt godt udbud af hjemmehjælp og plejehjemspleje samtidig med, at kompensationsgraden i plejevederlaget til pasning af ældre er
højt. Ydelsesperioden er dog begrænset.
Både fælles-forsørger-modellen og familie-arbejds-modellen har kvindevenlige aspekter, men er ikke uden ulemper, jf. nedenfor. Den kvindeligeomsorgsgiver-model muliggør reelt ikke den ligestilling mellem kønnene,
som i højere grad er realiseret i den skandinaviske model.
Fælles-forsørger-modellen, som er udbredt i de skandinaviske lande, betyder, at kvinderne på nogenlunde lige fod med mændene kan deltage på
arbejdsmarkedet og dermed opnå de sociale rettigheder, der er knyttet til
erhvervsaktiviteten, jf. OECD (2001). Skandinaviske kvinders forholdsvis
høje erhvervsfrekvens hænger tæt sammen med ekspansionen af velfærdssamfundets serviceydelser. Mange kvinder er således blevet ansat i
den offentlige sektor til at udføre opgaver, som kvinderne traditionelt har
taget sig af i familien, nemlig børnepasning, pleje og omsorg.
Velfærdsordninger som barsels- og børnepasningsorlov er i vidt omfang
blevet brugt af kvinder, bl.a. fordi kompensationsgraden er højere for kvinder end for mænd. Det betyder, at kvinder har længere perioder end
mænd, hvor de er fraværende fra deres arbejde. Ny forskning viser, at dette forhold er med til at forklare, at danske og svenske kvinder, trods højt
uddannelsesniveau og formel ligestilling, får karriereforløb med fladere
lønprofil end mændene, jf. Gupta m.fl. (2004). Samtidig er der en tendens
til, at kvinder søger over i den offentlige sektor, når de skal have børn, fordi den offentlige sektor har mere fleksible arbejdsvilkår end den private
52
Kapitel 2
sektor, som til gengæld har højere lønninger. Det kønsopdelte arbejdsmarked, hvor mænd dominerer de relativt mere velbetalte jobs i den private sektor, mens kvinder dominerer i den offentlige sektor, kan i sig selv
opfattes som et ulighedsproblem.
Det fremføres i debatten om ligestilling på arbejdsmarkedet, at der i virksomhederne kan være usynlige ”glaslofter”, som forhindrer kvinderne i at
avancere over et vist niveau. Måske hører det med til billedet, at der i de
nordiske lande også er et politisk bestemt velfærds-glasloft, der påvirker
familiernes valg, og som holder kvinderne fast i meget flade karriereforløb
sammenlignet med USA og en del andre europæiske lande.
Familie-arbejds-modellen kan have ligestillingsmæssige fordele i forhold til
fælles-forsørgermodellen, hvis den indebærer, at mænd også involveres i
det hjemlige omsorgsarbejde. Endvidere betyder familie-arbejds-modellen,
at den hjemmegående part samlet set bliver mindre belastet, end hvis
vedkommende både var udearbejdende og ansvarlig for det huslige arbejde i hjemmet.
2.7 Konklusion
Velfærdssamfundenes principielle formål bliver løst på forskellige måder i
den universelle, den arbejdsmarkedsbaserede og den residuale model. I
de tre modeller er der vidt forskellig vægt på den rolle, som staten, civilsamfundet og markedet spiller for fremme af velfærd. Dette har betydning
for bl.a. niveauet for beskatning, omfordeling og ligestilling mellem kønnene.
Litteratur
Adema, W. (2001): Net Social Expenditure, 2nd Edition, Labour Market
and Social Policy – Occasional Papers No. 52, OECD, Paris.
Andersen, J.G. (1998): Velfærdens veje i komparativt perspektiv, Den Jyske Historiker, nr. 82, pp. 114-139, Århus.
Baldwin, P. (1990): The Politics of Social Solidarity, Cambridge University
Press.
Borchorst, A. (2003): Køn, magt og beslutninger. Politiske forhandlinger
om barselsorlov 1901-2002, Magtudredningen, Århus.
Esping-Andersen, G. (1990): The three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press, Cambridge, UK.
53
Fridberg, T. (red) (1997): Hvem løser opgaverne i fremtidens velfærdssamfund, Socialforskningsinstituttet 97:11, København.
Green-Pedersen, C., M.B. Klitgaard og A.S. Nørgaard (2004): Den danske
velfærdsstat: Politiske, sociologiske og institutionelle dynamikker – En
rapport til Velfærdskommissionen. Arbejdsrapport 2004:1, Velfærdskommissionen.
Gupta, N. D., R. L. Oaxaca, N. Smith (2003): Swimming Upstream, Floating Downstream: Comparing Women’s Relative Wage Position in the U.S.
and Denmark, IZA Discussion Paper No. 756.
Hansen, S. Aa. (1984): Økonomisk vækst i Danmark, Bind I 1720-1914,
Akademisk Forlag, København.
Nielsen, H.S., N. Smith og M. Verner (2003): Velfærdssamfundet og de
langsigtede ligestillingsperspektiver, Kvinden & Samfundet, Årgang 119/4.
Nielsen, H.S., M. Simonsen and M. Verner (2004): Does the Gap in Family-friendly Policies Drive the Family Gap? Forthcoming in Scandinavian
Journal of Economics.
OECD (2001): Employment Outlook 2001, Paris.
Petersen, J.H. (1985): Den danske alderdomsforsørgelseslovgivnings udvikling: Bind I. Oprindelsen, Afhandling, Odense Universitet.
Ploug, N. (red) (2002): Velfærd i Europa. Resultater og perspektiver fra
Socialforskningsinstituttets komparative velfærdsforskning, SFI 02:22, København.
Rainwater, L. (1982): Stigma in Income-tested Programs. In: I. Garfinkel
(Ed.) Income-Tested Transfer Programs: The Case For and Against, pp.
19-46, London: Academic Press.
Rothstein, B. (1998): Just Institutions Matter. The Moral and Political Logic
of the Universal Welfare State, University Press, Cambridge.
54
Kapitel 3
Forsikring og omfordeling
Velfærdssamfundet, som vi kender det i Danmark, er kendetegnet ved en
stor grad af omfordeling. Der omfordeles fra raske til syge, fra midaldrende
til unge og gamle, fra rige til fattige osv. Omfordeling er et spørgsmål om
etiske og religiøse opfattelser, der indprentes i generation efter generation:
Man hjælper sin næste og dem, der er i nød. Det er en menneskelig pligt.
Men når samfundet ønsker at sikre borgernes levestandard i tilfælde af
uheld, f.eks. arbejdsløshed, sygdom, invaliditet mv., er det i virkeligheden
også et spørgsmål om forsikring. Men når nu der findes en vilje til at hjælpe hinanden i befolkningen, og private virksomheder kan forsikre mod
mange slags uheld, hvorfor er det så nødvendigt, at det offentlige går ind?
Er det ikke bedre at overlade det til den enkelte at hjælpe andre, så man
kan spare det offentlige mellemled og give folk den tilfredsstillelse at se, at
deres hjælp betyder noget for dem, de hjælper? Hvorfor ikke lade det være familiens ansvar at sikre tryghed for den enkelte? Hvorfor ikke lade private forsikringsmarkeder udføre en større del af sikringen?
Svaret er, at risikodeling ikke kun er et spørgsmål om god vilje, og at forsikring i nogle tilfælde ikke kun er en privat sag.
For at dække tab for dem, der er uheldige, skal der ud over god vilje også
være ressourcer dertil. Normalt vil pengene komme fra dem, der ikke er
uheldige. Men hvis alle er uheldige på samme tid, vil denne metode komme til kort. Dette kunne eksempelvis være tilfældet i en lavkonjunktur, hvor
en stor del af arbejdsstyrken mister arbejdet. I denne situation bliver man
nødt til at tære på opsparede reserver eller låne. Staten har via sin ret til at
opkræve skatter en større økonomisk styrke end private virksomheder og
vil kunne levere risikodeling i længere tid.
For nogle typer forsikring eller risikodeling er det derfor nødvendigt, at det
offentlige støtter eller selv leverer forsikringsydelserne. I andre tilfælde er
det tilstrækkeligt, at det offentlige gør forsikring obligatorisk. Forsikringen
kan i så tilfælde udbydes af private virksomheder eller af det offentlige.
På en række områder har udviklingen på de private forsikringsmarkeder
gjort, at der kan være grund til at overlade forsikringsopgaver til private
aktører. I disse tilfælde kan det offentlige koncentrere sig om at overvåge,
at konkurrencen på forsikringsmarkedet er fri, og at den fordeling af goderne, markedet frembringer, er i overensstemmelse med befolkningens
ønsker.
55
56
Kapitel 3
Forsikring og omfordeling1
3.1 Indledning
Omfordeling er et kendetegn ved ethvert velfærdssamfund. Samfundets
goder omfordeles fra rige til fattige, fra raske til syge mv. ud fra de etiske
og religiøse principper, samfundet bygger på. Omfordelingen kan imidlertid også være udtryk for, at man forsikrer sig. Som det kendes fra private
forsikringsordninger, omfordeles der fra personer, der ikke rammes af
uheld, som f.eks. sygdom eller arbejdsløshed, til personer, der rammes af
disse hændelser. Der omfordeles også inden for familien, idet de fleste
familier har fælles budget. Også frivillige organisationer kan løfte opgaver i
forhold til at hjælpe mennesker i nød og dermed tilvejebringe en art forsikring.
Der er flere økonomiske argumenter for omfordeling. Omfordelingen indebærer en forbedret deling af risici mellem samfundets medlemmer, og den
kan tilskynde til eller muliggøre forskellige typer af samfundsgavnlige investeringer. Eksempelvis kan folk være mere villige til at tage risici, f.eks.
ved at etablere sig som selvstændige, når der er et socialt sikkerhedsnet.
Et andet eksempel er uddannelsesstøtte, der for nogle er forudsætningen
for at påbegynde en videregående uddannelse.
Der er mange aktører, der kan løfte risikodelingsopgaver i samfundet.
Hvem, der skal varetage opgaverne, afhænger i høj grad af politisk-etiske
overvejelser, men det kan have stor økonomisk og velfærdsmæssig betydning, hvilke aktører, der udfører forskellige opgaver. Fra et samfundsmæssigt perspektiv er det relevant at overveje, hvorvidt forskellige aktører
kan levere det omfang af risikodeling, der er mest hensigtsmæssigt for
samfundet som helhed, og om opgaven løftes på den mest hensigtsmæssige måde. De forskellige aktørers styrker og svagheder i forhold til at levere forsikring vedrører dels aktørernes økonomiske styrke i forhold til at
kunne udbetale forsikringssummer, og dels aktørernes evne til at tilvejebringe forsikring til alle, der måtte ønske det, til en pris, der modsvarer risikoen for uheld. Hertil kommer overvejelser om, hvorvidt løsning af risikodelingsopgaver i de forskellige aktørers regi bidrager til at skabe den fordeling af indkomst, der er ønskelig fra samfundets side.
I dette kapitel ses der på, hvilke styrker og svagheder følgende aktører har
i forhold til at løfte omfordelingsopgaven i samfundet:
•
•
•
1
private forsikringsselskaber
den offentlige sektor
familien eller frivillige organisationer.
Kapitlet bygger på Andersen (2004).
57
Herudover belyses obligatoriske forsikringer leveret af private firmaer, det
offentlige eller arbejdsmarkedsorganiserede forsikringer.
I afsnit 3.2 beskrives forskellige lighedsbegreber, deres sammenhæng til
forskellige retfærdighedsopfattelser, og deres betydning for fordelingspolitikken. Afsnit 3.3 beskriver kort de økonomiske fordele, der kan være ved
at omfordele indkomster. Afsnit 3.4 introducerer forskellige aktører, der
kan foretage risikodeling. Afsnit 3.5 beskriver udfordringerne i forbindelse
med at gennemføre risikodelingen på en hensigtsmæssig måde. Afsnit 3.6
belyser aktørernes evne til at klare disse udfordringer. Afsnit 3.7 beskriver
det særlige forvridningsproblem ved beskatning i forbindelse med at lade
det offentlige varetage risikodelingen, mens afsnit 3.8 beskriver særlige
problemer i forhold til andre aktører. Endelig sammenfatter afsnit 3.9 aktørernes styrker og svagheder, og der gives et bud på nogle typer af omfordeling, der kan lægges i offentligt henholdsvis privat regi eller organiseres
som mellemformer af de to.
3.2 Lighed og retfærdighed
Lighed opfattes i mange sammenhænge som noget ønskværdigt. Eksempelvis tilstræbes i juridisk sammenhæng, at der er lighed for loven, ligesom ligestilling mellem køn, race, religion og politiske opfattelser generelt
opfattes som efterstræbelsesværdigt. Retfærdighed tillægges på tilsvarende vis stor værdi i mange sammenhænge. Der findes en omfattende
litteratur om ligheds- og retfærdighedsbegreber, men en nærmere gennemgang af denne litteratur ligger uden for formålet med dette kapitel.
Centralt for den efterfølgende tekst er en skelnen mellem resultatlighed og
lige muligheder. Resultatlighed dækker over, at forskellige personer opnår
ens levestandard som følge af deres indsats. Lige muligheder dækker
over, at alle har de samme muligheder for at opnå et bestemt resultat.
Hvis de ikke når samme resultat, kan det skyldes tilfældigheder eller, at
nogle valgte ikke at yde så stor en indsats som andre.
Ideen om en social kontrakt er et centralt element i retfærdighedsteorier,
der fokuserer på lighed og behov: De fleste mennesker har aversion imod
risiko. Det medfører, at de fleste er villige til at acceptere et lidt lavere forventet økonomisk resultat, hvis den økonomiske risiko er tilsvarende mindre. Dette fører til, at en samfundsmodel med gensidige forpligtelser i form
af sociale kontrakter kan være optimalt for den enkelte.
I andre teorier for retfærdighed lægges vægt på sammenhængen mellem
retfærdighed og fortjeneste: Den retfærdige fordeling står i forhold til forskelle i den enkeltes egen indsats, og lighed er dermed knyttet til bestræbelser på at sikre lige muligheder for at opnå gode resultater. Et økonomisk argument for lige muligheder er, at udnyttelsen af kvalifikationer mv.
ikke er samfundsmæssigt efficient, hvis der ikke er lige muligheder, eksempelvis hvis social arv er en barriere for uddannelse.
58
Kapitel 3
Overordnet set kan lighed med andre ord opfattes som lighed med hensyn
til forudsætninger og muligheder eller lighed med hensyn til resultat og udfald. Når disse begreber skal operationaliseres, bliver det imidlertid til en
række begreber, der dækker over specialtilfælde, jf. boks 3.1.
Boks 3.1: Lighedsbegreber
I litteraturen om lighed sondres der mellem ikke mindre end 10 lighedsrelaterede
dimensioner. Nogle tager hensyn til, at der for så vidt angår offentlig service,
f.eks. uddannelse eller sundhed, kan være forskelle i kvaliteten af en given ydelse, som har betydning for graden af lighed. I Christensen (2003) sondres eksempelvis imellem 5-6 forskellige lighedsbegreber2:
•
Udgiftslighed; dvs. der bruges lige mange udgifter på alle uanset socioøkonomiske forhold og uanset behov, herunder udnyttelseslighed; dvs. alle modtager den samme mængde og kvalitet af velfærdsservice, uanset
socioøkonomisk status og behov.
•
Adgangslighed; dvs. alle har samme adgang til en given ydelse, uanset
betalingsevne.
•
Omkostningslighed; dvs. alle skal betale det samme for den samme velfærdsydelse, uanset betalingsevne.
•
Resultatlighed; velfærdsservice fordeles på en måde, så alle opnår samme velfærdsniveau, dvs. der korrigeres for forskelle i udgangspunkt, herunder indkomstulighed; dvs. alle opnår samme disponible indkomst, uanset socioøkonomisk udgangspunkt.
I forbindelse med deltagelse i samfundslivet i bred forstand er lige muligheder centralt. Lige muligheder ville, populært sagt, kræve, at alle som
udgangspunkt har de samme forudsætninger i tilværelsen, eksempelvis
ved at betydningen af genetisk, social og finansiel arv er fjernet. Det ville
imidlertid ikke nødvendigvis medføre et lige udfald i den forstand, at alle
også ville opnå samme indkomst eller samme velfærd. Der kan være forskelle i præferencer, som medfører forskelle i valg af uddannelsesniveau,
valg af arbejdstid mv., og der er simpelthen forskelle i, hvor heldige forskellige personer er med udfaldet af deres indsats. Hvis velfærdssamfundets fokus er på at sikre lige muligheder, bør det medføre, at offentlige investeringer i eksempelvis gratis uddannelse tillægges stor vægt samtidig
med, at tildelingen af velfærdsydelser i højere grad sker på basis af visitation end ud fra objektive kriterier – eksempelvis i form af programmer, der
sigter imod at bryde den sociale arv eller sigter imod at sikre handicappede mulighed for at færdes i samfundet på lige fod med andre.
2
I forbindelse med adgangen til at opnå velfærdsforbedringer gennem forskellige offentlige
serviceydelser skelner Christensen (2003) mellem tre lighedsbegreber: adgangslighed,
udnyttelseslighed og resultatlighed. Adgangslighed er knyttet til, om finansieringen af offentlig service er indrettet på en måde, så den kompenserer for socioøkonomiske forskelle.
Udnyttelseslighed er et spørgsmål om, hvorvidt adgangsligheden effektivt neutraliserer
effekterne af socioøkonomiske forskelle, og om der er standardforskelle i den offentlige
service, som forstærker eller svækker forskellene i udgangspunktet. Resultatlighed er
spørgsmålet om, hvorvidt de individuelle forudsætninger effektivt bliver udjævnet som følge
af udnyttelsesligheden.
59
Et mål om lige udfald kan fokusere på indkomst/forbrugsmuligheder i
snæver forstand eller i bredere forstand på lighed i velfærd. For forbrugsmuligheder i snæver forstand er graden af lighed i disponibel indkomst
central. Det vil sige graden af lighed i resultatet af egne evner og egen
indsats i kombination med held og skatter og overførsler. Et krav om lighed i velfærd kan derimod indebære, at særligt udsatte og svage grupper
skal have ekstraordinære tilskud for at opnå samme velfærd som andre.
Og omvendt, at forskelle i indkomster og forbrugsmuligheder ikke skal søges udjævnet, i den udstrækning forskellene er resultatet af frie valg af
eksempelvis kortere ugentlig arbejdstid eller tidlig tilbagetrækning.
Boks 3.2: Undersøgelser af, hvem der opfattes som ”svage grupper”
I et studie af udviklingen af de moderne velfærdssamfund har De Swaan, jf. van
Oorschot (1998) opstillet tre betingelser for, at en given befolkningsgruppe vil blive anset for at være værdig til hjælp:
-
Mangel på evne til eller mulighed for selvforsørgelse: De, som selv har kontrol
over deres situation, er ikke værdige til hjælp.
-
”Nærhed” eller genkendelighed: Denne betingelse definerer et socialt ansvarlighedsområde – eksempelvis medlemmer af samme trossamfund, mennesker
tilhørende samme etniske gruppe eller borgere i samme land. ”Medlemmer” af
gruppen fortjener hjælp, mens de, som står uden for fællesskabet, ikke gør
det.
-
”Ydmyghed”: Mennesker, der er taknemlige og ikke råber op, er værdige til
hjælp, mens de, der kræver forandringer i den bestående fordeling af goderne, ikke er det.
Cook, jf. van Oorschot (1998), finder stort set de samme betingelser for at være
værdig til hjælp i amerikanske undersøgelser:
-
Graden af behov eller fattigdom.
-
Fattigdomsgrund: De, som ikke selv kontrollerer deres situation, fortjener
hjælp.
-
”Taknemlighed”: Reciprocitet, eksempelvis gengældelse af tjenester, er en
grundlæggende værdi i alle samfund. De fattige har ikke mulighed for at ”gengælde”. Deres attitude, som modtagere af hjælp, bliver derfor et signal om,
hvorvidt de ville være villige til at gengælde hjælpen, hvis de kunne. Mennesker, der tidligere har bevist, at de er villige til at yde, opfylder også betingelsen om reciprocitet.
-
”Behagelighed”: Mennesker, vi føler os ”godt tilpas” med, fortjener vores hjælp
i modsætning til dem, som vi føler os ”utrygge” ved.
Hvorvidt forskelle i udfald opfattes af befolkningen som samfundsmæssigt
acceptable og dermed forenelige med samfundets retfærdighedsbegreber,
viser sig i eksperimentelle studier i høj grad at afhænge af, om det er forskelle i initiale muligheder, held eller uheld, eller forskelle i indsats, der har
ført til forskelle i udfaldet.
60
Kapitel 3
Overvejelser om lighed og retfærdighed er centrale i definitionen af samfundets svage grupper. Afgørende spørgsmål er, hvorvidt svage grupper
er kendetegnet ved lave forbrugsmuligheder i forhold til resten af samfundet, eller om der skal knyttes yderligere betingelser til at tilhøre de svage
grupper.
De første europæiske fattiglove afspejler en skelnen imellem selvforskyldte og uforskyldte fattige, jf. van Oorschot (1998, 2000). De uforskyldte –
eksempelvis de gamle, de syge og invalide og forældreløse børn – var
værdigt trængende. De selvforskyldte – ubeskæftigede arbejdsføre – var
det ikke. I litteraturen påvises det, at denne skelnen imellem fattige, der er
henholdsvis værdige eller uværdige til omsorg, har holdt sig relativt uforandret i den fælles bevidsthed.
En undersøgelse af van Oorschot sammenfatter den hidtidige forskning i
et sæt betingelser for værdighed til hjælp, jf. tabel 3.1.
Tabel 3.1: Betingelser for at ”fortjene” omsorg
van Oorschots De Swaans krite- Cooks kriterier
kriterier
rier
Kontrol
over Jo mindre kon- Jo mindre mulighed De, for hvilke
egen situation: trol, desto mere for selvforsørgelse, årsagen til fattigfortjenes hjælp
desto mere fortje- dom er uden for
nes hjælp
egen kontrol, fortjener hjælp
Behov:
Jo
fattigere,
Jo fattigere, desto
desto mere formere
fortjenes
tjenes hjælp
hjælp
vi
af Mennesker,
Identifikation:
Jo lettere den Medlemmer
gruppe finder ”behagelipågældende er samme
fortjener
at identificere som en selv fortje- ge”,
hjælp
sig med, desto ner hjælp
mere fortjenes
hjælp
Attitude og re- Jo større yd- Mennesker, der er Mennesker, der
gengælde
og kan
ciprocitet:
myghed, desto taknemmelige
mere fortjenes ikke råber op, for- hjælp eller udviser taknemmelighjælp. Jo større tjener hjælp
hed,
fortjener
”taknemlighed”,
hjælp
der
udvises,
desto mere fortjenes hjælp
Anm.: Reciprocitet dækker over, at tjenester eller ydelser gengældes: noget-for-noget.
Kilde: Baseret på van Oorschot (1998, 2000).
I en spørgeskemaundersøgelse på hollandske data testes, i hvilken udstrækning de forskellige kriterier er af betydning for folks vurdering af,
61
hvorvidt man er værdig til at modtage hjælp fra det offentlige.3 Resultatet
er, at alle kriterier har betydning for befolkningens opfattelse af, hvem der
fortjener hjælp, men kriterierne om kontrol over egen situation og identifikation tillægges markant større vægt end de øvrige kriterier. 4 Disse undersøgelser finder generelt, at samfundet skal tage sig af dem, der er ramt af
uheld, eller ikke har haft lige så gode muligheder for at klare sig, som andre har. Befolkningen lægger også vægt på en grad af resultatlighed, idet
de mest fattige skal have mest hjælp. Der findes ikke danske undersøgelser, der præcist svarer til dem, der gengives i tabel 3.1., men Juul (2004)
foretager en international sammenligning af synet på årsagerne til sociale
problemer i europæiske befolkninger.5 Den danske befolkning er blandt
dem, der tillægger uheld og den teknologiske udvikling størst betydning
som årsag til sociale problemer. Omvendt opfatter danskerne i relativt ringe grad dovenskab eller et uretfærdigt samfund som kilder til sociale problemer.
Et andet eksempel på retfærdighedsproblematikken i forbindelse med lighed vedrører betydningen for periodeindkomsten af, hvor i livsforløbet
man er. Traditionelt baseres diskussionen om indkomstfordeling på oplysninger om befolkningens indkomstforhold for et enkelt år – dette benævnes ofte tværsnitsperspektivet. I sådanne analyser kan en stor del af den
målte ulighed henføres til, at befolkningen på et givet tidspunkt befinder
sig forskellige steder i livsforløbet, og at der generelt er forskelle i befolkningens præferencer. Studerende vil blive registreret som fattige, selvom
en stor del af dem ender med at få arbejdsindkomster over gennemsnittet,
når de færdiggør deres uddannelse. For at få et indtryk af, hvor stor en del
af omfordelingen, der alene går fra rige til fattige i et livsindkomstperspektiv, er det nødvendigt at supplere med fordelingen af indkomster set over
hele livet. Det er ikke oplagt, at lighed i indkomster inden for det enkelte
år bør tillægges større betydning end lighed i livsindkomster. De to mål er
yderpunkter i balancen mellem de samlede forbrugsmuligheder over livet
og forbrugsmulighederne i de enkelte perioder.6
3
Undersøgelsesdesign: 29 forskellige befolkningsgrupper nævnes for interviewpersonerne,
eksempelvis jobsøgende og ikke-jobsøgende ledige, ældre, unge, hollændere, indvandrere, handicappede ved arbejdsskade og handicappede ved sportsskade. På en skala fra 1 til
10 anmodes respondenten om at angive, om ydelser til den pågældende gruppe er vigtige
eller ikke så vigtige. Efterfølgende undersøges forskellene i ydelsesvillighed overfor modsætninger, eksempelvis forskellen imellem villigheden til at give ydelser til jobsøgende og
ikke-jobsøgende ledige. Det lykkes at instrumentalisere fire af de fem kategorier. Instrumentaliseringen af reciprocitet omfatter kun dette i betydningen at have gjort sig fortjent til
gengældelse gennem forudgående bidrag til samfundet. Kriteriet attitude testes ikke.
4
Den gennemsnitlige forskel mellem modsætninger angives til en faktor 3,6 for ”kontrol
over egen situation”, 1,85 for ”reciprocitet”, 1,3 for ”behov” og 2,27 for ”identifikation”. Et
femte kriterium om ”social risiko” angives til en faktor 1,34. Alle forskelle findes at være
signifikante på et 5 pct. niveau.
5
Danmark sammenlignes med Italien, Rumænien, Danmark, Sverige og Storbritannien.
6
Kun hvis kapitalmarkederne er perfekte i den forstand, at en ”ung” kan belåne sin forventede livsindkomst, kan man ”nøjes” med fordelingen af livsindkomster som fordelingsmål.
62
Kapitel 3
3.3 Sammenhængen mellem lighed og velfærd – rigdom og
retfærdighed
Lighed kan fremmes ved hjælp af omfordeling, der kan opfattes som en art
forsikring. Det kan illustreres ved, at private forsikringsselskaber omfordeler fra personer, der er fri for forsikringsskader til personer, der oplever
forsikringsskader. Fokuseres der på den offentlige sektors risikodeling via
skatter, overførsler og serviceydelser, kan dette også opfattes som forsikring, hvor der f.eks. omfordeles fra personer, der undgår sygdom, til personer, der bliver ramt af sygdom.
Etablering af forsikring kan have betydelige gavnlige virkninger på befolkningens velfærd. For de fleste mennesker vil det være sådan, at man ønsker tryghed og sikkerhed og dermed reelt ”efterspørger” sikkerhed. De
fleste har modvilje mod risiko – såkaldt risikoaversion. Tilvejebringelse af
forsikring via f.eks. omfordeling har derfor en væsentlig velfærdseffekt ad
denne kanal. Endvidere kan eksistensen af forsikring gøre det mere attraktivt for risikoaverse personer at gennemføre aktiviteter, der er risikofyldte, f.eks. start på en længerevarende uddannelse. Nu er det ikke sådan, at al risikodeling eller forsikring er problemfrit – for megen tryghed
kan mindske den enkeltes tilskyndelse til at forebygge uheld. Herudover
indebærer omfordeling ved hjælp af skatter uvægerligt forvridninger af befolkningens adfærd, f.eks. i form af en mindsket arbejdsmængde, mindsket opsparing mv., jf. afsnit 3.7. Som det vil blive beskrevet nedenfor, kan
et vist omfang af omfordeling gennem det offentlige være gavnligt for samfundsøkonomien. En række risikodelingsopgaver kan dog også varetages
i privat regi.
For at se nærmere på risikodelingsaspekter ved velfærdssamfundet er det
nødvendigt at fokusere på principper for risikodeling, herunder de afgørende forskelle mellem forskellige institutionelle arrangementer for risikodeling. En særlig central problemstilling her er en vurdering af social forsikring via velfærdssamfundet set i forhold til privat forsikring via private
forsikrings- og kapitalmarkeder.
3.4 Mekanismer til risikodeling
Forsikring er et spørgsmål om risikodeling og solidaritet. Man kan betragte
følgende simple eksempel. En gruppe på 100 ens personer står alle over
for risikoen for at blive syge og dermed uarbejdsdygtige i en periode – på
forhånd har de alle den samme risiko for at blive syge. Det antages, at der
er en sandsynlighed på 5 pct. for at blive syg. Under sygdom har man ingen indkomst, mens den raske har en indkomst på 2.000 kr.
Denne risiko kan deles på flere måder. Hvis f.eks. alle raske bidrager med
100 kr. til en pulje beregnet for de syge, vil de raske hver have en forbrugsmulighed på 1.900, og puljen vil være på 9.500 kroner. Af de 100
personer vil 5 blive syge, og de kan nu af puljen hver modtage 1.900 kr.
og dermed have den samme forbrugsmulighed som de raske. Man kan
63
tolke denne situation på mange måder. Indbetales pengene af alle, før
man ved, hvem der bliver syge, er der egentligt tale om et ”lille” forsikringsselskab – alle betaler 100 kr., og de fem, der bliver syge, modtager
en godtgørelse på 2.000. Hermed har de 1.900 kr. tilbage efter fradrag af
præmiebetalingen. Hvis man i stedet havde ”aftalt” at være solidarisk med
dem, der bliver syge, sådan som det er antaget ovenfor, vil det give samme udfald. Endelig kan man betragte en situation med et velfærdssamfund, der beskatter indkomst – her med 5 pct. – og bruger provenuet til at
udbetale ”sygedagpenge”. Igen vil det give samme udfald.
Forskellen mellem disse institutioner er åbenbare. Det private marked forudsætter en forudgående stillingtagen til, om man vil være med i forsikringsordningen og i givet fald tegner en forsikringskontrakt og indbetaler
præmien. I det velfærdssamfund, der er skitseret i eksemplet ovenfor, er
alle med i kraft af skatteudskrivningen og en universel rettighed til sygedagpenge. Endelig forudsætter den solidariske løsning, at alle frivilligt
medvirker. Ofte er det sådan, at den solidariske effekt eller ”normen” kan
være tilstrækkelig i små grupper. Det er for eksempel ofte tilfældet inden
for familien eller andre sociale netværk – ”man hjælper hinanden”. Samtidig er det også i praksis vigtigt, at det i små grupper er nemt at kontrollere,
om en person har behov for hjælp. For både markedsløsningen og velfærdssamfundet er der i mange situationer et større kontrolproblem i kraft
af, at disse ”løsninger” er mere anonymiseret. Til gengæld er de formelle –
den private løsning via kontrakter og velfærdssamfundet via obligatorisk
medlemskab.
I dette eksempel vil et privat forsikringsmarked, solidaritet i en gruppe og
et velfærdssamfund i princippet kunne tilvejebringe samme risikodeling.
Dette understreger pointen med, at forskellige institutionelle rammer kan
opfylde samme risikofordelingsfunktion. Opdelingen i private / implicitte
forsikringer er ikke knivskarp. Et stykke af vejen kan implicit forsikring via
det offentlige blive inspireret af den private sektor og omvendt. Som det
forklares nedenfor, har nogle af aktørerne dog grundlæggende fordele
frem for andre med hensyn til at udbyde forskellige former for risikodeling.
3.5 Principper for risikodeling
Uanset hvilke aktører eller institutionelle rammer, der tilvejebringer risikodeling, står aktøren potentielt over for to typer udfordringer. Den ene type
udfordring består i, at nogle typer risiko er vanskelige at dele. Disse problemstillinger er uddybet i boks 3.3. Den anden type udfordring består i
informationsproblemer, der indebærer, at mulighederne er begrænsede for
at observere og kontrollere forsikringstagernes adfærd og risiko for at blive
udsat for en forsikringshændelse. Denne type udfordring er beskrevet i
boks 3.4. De forskellige risikodelingsarrangementer ovenfor håndterer disse problemer på forskellig vis, og nogle af dem er i praksis ikke i stand til
at levere en omfattende dækning.
64
Kapitel 3
Et eksempel på, at nogle typer risiko er vanskelige at dele, er følgende:
Antag at en familie ønsker at dele risiko for indtægtstab som følge af ledighed. Hvis alle voksne familiemedlemmer arbejder på samme virksomhed, og virksomheden går konkurs, så alle bliver arbejdsløse på samme
tid, vil familiens risikodelingsarrangement bryde sammen: Ingen familiemedlemmer tjener en indkomst, der kan deles med familiens andre medlemmer. Hvis familien har opsparede midler eller adgang til kredit, kan det
hjælpe i en begrænset periode, afhængig af familiens økonomi og kreditværdighed.
Dette eksempel vedrører såkaldte aggregerede risici, dvs. risici hvor det
forhold, at en forsikringstager er udsat for en forsikringshændelse, øger
sandsynligheden for, at andre forsikringstagere også bliver udsat for hændelsen. Forsikring mod aggregerede risici er vanskelig, fordi de indebærer
en indtjeningsrisiko for forsikringsudbyderen, som ikke kan afdækkes ved
at øge antallet af forsikringstagere. Det kræver et solidt økonomisk fundament at modstå aggregerede risici.
Boks 3.3: Aggregerede risici og uforudsete hændelser
Grundprincippet ved forsikring er knyttet til den såkaldte ”store tals lov”. Denne lov
siger, at forsikringsselskabernes indtjeningsrisiko falder – eller tilsvarende at den
økonomiske risiko for velfærdssamfundet eller andre aktører falder – når antallet
af forsikrede stiger. Når antallet af forsikrede bliver meget stort, vil indtjeningsrisikoen være elimineret. I denne situation kan der i princippet tilbydes en såkaldt
aktuarisk fair forsikring, hvor præmieindbetalingen svarer til forsikringstagerens
gennemsnitlige eller forventede tab. Forudsætningen for, at store tals lov er overholdt, er, at forsikringshændelserne er uafhængige og identisk fordelte stokastiske
variable. Dvs. det, at en forsikringstager bliver ramt af en forsikringshændelse,
indebærer ikke en større risiko for, at andre forsikringstagere bliver ramt af forsikringshændelsen. Det forudsættes desuden, at gruppen af forsikringstagere er
homogen med hensyn til størrelsen og usikkerheden af risikoen for forsikringshændelser.
Hvis hændelsen, der forsikres mod, implicerer et tab på L, er den aktuariske
præmie p bestemt som p=xL, hvor x er risikoen for tab. Når de store tals lov ikke
er opfyldt, vil der forekomme aggregerede risici, hvilket betyder, at forsikringshændelserne vil komme i ”bølger”, så alle skal have udbetalt forsikring på samme
tid. Det kan presse økonomien for forsikringsudbyderen. Selv hvis store tals lov
ikke er opfyldt, kan aktuarisk fair forsikring leveres, hvis der er muligheder for at
sprede risiko over tid, f.eks. ved at tære på opsparede ressourcer eller ved at låne. Graden af persistens eller varighed i forsikringshændelserne er dog vigtig, og
forsikringsudbyderens kreditværdighed og økonomiske styrke vil være afgørende
for, om man er i stand til at afdække risici af mere aggregeret og varig karakter.
Et andet væsentligt problem ved risikodeling vedrører det omfang, hvori det er
muligt at beregne risikoen for forskellige forsikringshændelser. Det er vanskeligt at
forsikre sig mod hændelser, der ligger uden for de fleste menneskers fantasi.
F.eks. det mulige omfang af flyterror efter terrorangrebet den 11. september 2001.
I månederne efter denne hændelse stillede staten garanti for SAS’ flyforsikring, da
selskabet ikke økonomisk havde mulighed for at forsikre sig på markedsmæssige
vilkår. Hændelser uden fortilfælde er det vanskeligt at forsikre mod.
65
Der skelnes mellem to typer af informationsproblemer: selektionsproblemer og moral hazard-problemer.
Selektionsproblemer består i, at forskellige forsikringstagere har forskellige
risici for at opleve en forsikringshændelse, og at forsikringstagerne typisk
selv kender deres risiko, mens den aktør, der leverer forsikring, ikke kender de personspecifikke risici. Eksempelvis vil personer, der efterspørger
arbejdsløshedsforsikring typisk have bedre viden om situationen på deres
arbejdsplads og det arbejdsmarked, hvorpå de udbyder arbejdskraft, end
den aktør, der udbyder forsikring. Udbyderen af arbejdsløshedsforsikring
vil typisk have kendskab til gennemsnitlige ledighedsrisici for forskellige
jobkategorier. De personer, der efterspørger forsikring mod indkomsttab
ved ledighed, har herudover også et godt indtryk af deres arbejdsplads’
økonomiske situation, og hvor stærkt de qua deres egne evner personligt
står på arbejdsmarkedet. Det indebærer, at personer med en ledighedsrisiko, der er mindre end gennemsnittet, måske ikke vil forsikre sig på de
vilkår, forsikringsselskabet tilbyder, selv om de gerne ville forsikre sig, hvis
forsikringspræmien blev fastsat efter deres personlige ledighedsrisiko. Det
kan derfor ske, at nogle personer, der gerne ville forsikres, ender med at
stå uden forsikring på grund af selektionsproblemer.
Som et eksempel på, at selektionsproblemer er relevante, og at private
forsikringsudbydere forsøger at afhjælpe problemerne, kan nævnes, at i
forbindelse med sygdomsforsikring indhenter forsikringsselskaber typisk
oplysninger om forsikringstagers helbredstilstand og historiske sygdomstilfælde i et forsøg på at danne sig et indtryk af, hvilken risikogruppe, der er
relevant for forsikringstageren. Personer med lav risiko for uheld vil betale
en lavere præmie. Det betyder imidlertid, at personer med høj risiko vil ønske at blive forsikret på samme vilkår som personer med lav risiko og derved spare penge. For at undgå en sammenblanding af de forskellige risikogrupper vil det være nødvendigt at forringe dækningen i lav-risikokontrakten på en sådan måde, at personer med lav risiko stadig vil efterspørge forsikring, men således at personer med høj risiko vælger at efterspørge den forsikringskontrakt, der er rettet mod personer med høj risiko.
Selektionproblemet indebærer således enten, at nogle personer står uden
forsikring, selv om de gerne ville forsikres, eller at dækningen bliver forringet for personer med lav risiko for en forsikringshændelse.
Moral hazard-problemet består i, at den sikkerhed, som er formålet med at
indgå i forsikringskontrakten, påvirker ens adfærd. Ved indgåelse af en
forsikringskontrakt sker der en ansvarsoverdragelse eller ændring i ansvarsforpligtigelsen mellem forsikringstager og forsikringsselskab, som
mindsker forsikringstagerens tilskyndelse til at forebygge uheld eller andre
forsikringshændelser. For at tilskynde forsikringstagerne til at forebygge
uheld vil det være nødvendigt at lade forsikringstagerne opleve et tab, hvis
en forsikringshændelse indtræffer – eksempelvis i form af en selvrisiko.
66
Kapitel 3
Boks 3.4: Selektionsproblemer og moral hazard problemer
Selektionsproblemet vedrører en asymmetri mellem forskellige aktører i adgangen
til information om eksogent givne karakteristika ved den ene gruppe aktører. Det
er en forudsætning for, at der kan være et problem, at agenterne er heterogene.
F.eks. i form af forskelle i risici for, at der indtræffer en forsikringshændelse for
forskellige forsikringstagere.
Den umiddelbare markedsløsning på selektionsproblemet vil være, at der tilbydes
forskellige kontrakter til forskellige individer, afhængige af deres karakteristika. I
forsikringseksemplet kunne det være en kontrakt til dem med høj risiko og med en
høj præmie, og en til dem med lav risiko med en lav præmie, jf. ovennævnte principper for aktuarisk fastsættelse af præmierne. Når forsikringsselskabet ikke kan
se forskel på typerne, er man nødt til at udbyde en kontrakt til alle (såkaldt ”pooling” ligevægt), og præmien vil her være bestemt ud fra de gennemsnitlige risici
for forsikringshændelser. Personer med lav risiko vil ikke forsikres på samme vilkår som personer med høj risiko – præmien vil blive for høj til, at dette kan betale
sig for lavrisikopersoner.
Hvis markedet skal ende i en situation, hvor de to typer køber forskellige typer
forsikringskontrakt, må det imidlertid være sådan, at den kontrakt, der udbydes til
dem med lav risiko, ikke er interessant for dem med høj risiko. Dette kan ske ved,
at den kontrakt, lav-risiko gruppen tilbydes, ikke har ”fuld” forsikring – i praksis
f.eks. ved en større selvrisiko. Dette har en meget vigtig implikation, som kan betegnes selektions-dilemmaet, nemlig, at det er gruppen med lav risiko, der kommer til at bære konsekvenserne af, at der er en gruppe med en høj risiko. Separation er kun mulig, hvis det ikke er interessant for ”høj” risiko gruppen at hævde, at
de tilhører lav-risiko gruppen. Derfor må kontrakten til lav-risiko gruppen være
ringere, end hvis det havde været muligt at identificere de to grupper.
Det kan teoretisk vises, at der i situationer med forskellige risiko-typer kan opstå
tre mulige udfald: i) der eksisterer ingen ligevægt – markedet kan ikke løse problemet, ii) der er en ”pooling” ligevægt, hvor alle tegner den samme type kontrakt,
selvom de er forskellige risiko-typer, eller iii) der er en separerende ligevægt. I
ingen af disse tilfælde kommer markedsmekanismen til at fungere så godt, som
den kunne, hvis forsikringsselskabet kunne observere forsikringstagernes type.
Moral hazard vedrører en asymmetri i informationen for forskellige aktører i adgangen til information om aktørernes handlinger. Det er en forudsætning for, at
der kan være et problem, at tilfældigheder har betydning, og at mindst en af parterne påvirker sandsynligheden for forskellige udfald.
Den umiddelbare markedsløsning på problemet ville være, at kontrakter gøres
afhængige af handlingerne. F.eks. kunne præmien for ansvarsforsikringer gøres
højere for bilister, der kører meget stærkt. Formålet er at sikre, at aktørernes adfærd svarer til den, der er forudsat i kontrakten.
Moral hazard problemet opstår, når det ikke er muligt for den ene part at observere den anden parts handlinger. Der sondres ofte mellem ex-ante og ex-post moral
hazard. Det første refererer til situation, hvor f.eks. den forsikrede via sin adfærd
kan påvirke, om den hændelse, man er forsikret mod, vil indtræffe. Det andet
knytter sig til situationer, hvor man med sin adfærd kan påvirke det tab eller de
konsekvenser, hændelsen vil have, hvis den indtræffer. Det afgørende er her, i
hvilket omfang forsikringsselskabet kan betinge på disse handlinger, og ikke om
man har en mistanke om, at folk med en forsikring er mindre agtpågivende.
67
Boks 3.4 (forsat)
Problemet kan også tolkes som et eksempel på et tids-inkonsistens problem. Ex
ante, når forsikringskontrakten tegnes, vil det optimale være, at forsikringstager
lover at være ligeså agtpågivende, som hvis man ikke havde en forsikring, og
samtidig overtager forsikringsselskabet hele risikoen. Denne kontrakt er tidsinkonsistent. Når først kontrakten er indgået, vil forsikringstager have et incitament til at ændre sin adfærd (som ikke kan observeres af forsikringsselskabet), da
ansvarsfordelingen er ændret som følge af kontrakten. Hvis forsikringstager skal
være agtpågivende, kræver det ofte en indsats, som man ikke får nogen belønning for, da præmien ligger fast, og forsikringsselskabet bærer hele risikoen. Den
eneste kontrakt, der er mulig – den tids-konsistente kontrakt – er den, hvor forsikringsselskabet har taget højde for, at forsikringskontrakten ændrer på ansvarsfordelingen og dermed også incitamenterne mellem forsikringstager og forsikringsselskab.
3.6 Hvordan kan aktørerne løse opgaven?
Kriteriet for en samfundsmæssig vurdering af, hvor godt forsikringsordninger fungerer, er deres evne til at udnytte alle muligheder for risikodeling i
samfundet. Den bedst tænkelige risikodelingsmekanisme sikrer, at der ikke findes to personer eller grupper af personer, der har en forskellig villighed til at bære risiko, men som ikke har indgået aftaler om, at den mest
risikovillige overtager risikoen fra den mindst risikovillige. Den bedste forsikring udnytter således det fulde potentiale for risikodeling.
Privat forsikring
sammenhæng mellem pris og kvalitet mærkes direkte og fremtvinger et
fokus på effektivitet.
Private forsikringsmarkeder adresserer problemer med aggregerede risici
ved at danne genforsikringsselskaber, der bidrager til at udjævne risici på
tværs af lande og forsikringskategorier. Dette muliggør specialiseringsgevinster i form af, at forsikringsselskaberne kan koncentrere sig om at forsikre udvalgte kundesegmenter og få afdækket eventuelt aggregerede risici for segmenterne hos genforsikringsselskaberne. En høj grad af specialisering muliggør en nedbringelse af omkostningerne samt forbedret
markedskendskab og risikovurdering.7
Risikovurdering, bonusordninger for forsikringskunder med lange perioder
uden forsikringshændelser, og selvrisiko hører til de instrumenter, private
forsikringsselskaber anvender for at mindske informationsproblemerne
7
Empiri viser imidlertid, at den risikodeling, der internationalt er sket via de finansielle markeder, har været meget beskeden, og under alle omstændigheder langt under det teoretiske potentiale, jf. Lewis (1998). Integration og globalisering af kapitalmarkederne kan imidlertid ændre på dette i et fremadrettet perspektiv. En indikation af dette er tendensen til
internationalt mere diversificerede porteføljer i f.eks. pensionskasser.
68
Kapitel 3
ved forsikring. I det omfang, der er sådanne ”moral hazard” effekter, vil det
selvfølgelig påvirke de mulige forsikringskontrakter, da forsikringsselskaberne vil indse denne effekt eller i hvert fald erfare det over tid. Ved den
måde forsikringskontrakten sammensættes på, kan man i et vist omfang
tage højde for problemer knyttet til moral hazard. Der kan være krav eller
opfølgning i relation til ”skjult handling”. En væsentlig måde at mindske
moral-hazard problemer på er via en selv-risiko i forsikringskontrakten, da
denne betyder, at de finansielle konsekvenser ved ”uheld” deles mellem
forsikringstager og forsikringsselskab. På denne måde kan forsikringsmarkedet fungere, selvom der er ”moral hazard” effekter.8 Forsikringsdækningen vil dog under ingen omstændigheder blive så udstrakt, som hvis
”handlingen” kunne observeres. Samtidig bliver ens handlinger påvirket.
Dette vil dog også være tilfældet, hvis staten varetager forsikring.
Implicit forsikring
Statens tilvejebringelse af skattefinansieret omfordeling kan kaldes ”implicit forsikring”. Statens fordele i forhold til at levere forsikring består i, at
staten har ret til at opkræve skat og derved i princippet kan udvide forsikringsdækningen til også at omfatte fremtidige generationer, hvilket muliggør en udstrakt grad af risikodeling. Hertil kommer, at staten har nogle muligheder for at gennemføre udbredt kontrol af ”forsikringstagernes” karakteristika og handlinger.
Staten kan ved social forsikring omfatte alle risikogrupper og risikotyper og
bliver derved i stand til at afdække aggregerede risici i meget vidt omfang.
Hertil kommer, at staten har ret til at opkræve skatter. Staten har således
et ret sikkert indtægtsgrundlag i fremtiden, hvilket styrker kreditværdigheden. Dette gør det muligt for staten at afdække risici for hændelser, der
rammer mange ad gangen og har stor varighed – f.eks. risikoen for arbejdsløshed i langvarige lavkonjunkturer.
Staten kan på flere måder involvere hele befolkningen i en forsikringsordning og derved sikre, at der kommer f.eks. arbejdsløshedsforsikring og
sygeforsikring. Den kan dels organisere skattefinansierede offentlige ydelser, dels gøre en forsikringsordning obligatorisk eller selv levere forsikringen efter samme forsikringsprincipper som et privat forsikringsselskab.
Den kan også gøre forsikring obligatorisk og lade andre levere forsikringen. På denne måde afhjælpes selektionsproblemet, om end en del af befolkningen køber mere forsikring, end den ville gøre, hvis den havde et frit
valg. I situationer, hvor dette er et stort problem, kunne dette tilsige en
grundforsikring via den sociale forsikring kombineret med mulighed for til8
Der er også argumenter for, at i takt med, at en forsikringsordning bliver mere udbredt,
opbygges der erfaring, der muliggør en mindskelse af moral hazard-problemerne. Mekanismen er, at jo mere udbredt en forsikringsordning bliver, jo bedre mulighed bliver der for
statistisk at vurdere, om et uheld skyldes, at forsikringstager har været uagtsom, jf. en mekanisme beskrevet i Acemoglu og Zilibotti (1999). Statistisk belæg kan næppe bruges som
bevis i retten, men det kan hjælpe forsikringsudbyderen til at vurdere, hvilke forsikringshændelser der måske bør undersøges nærmere. Dette gør sig også gældende for implicit
forsikring.
69
købsforsikring. I nogle tilfælde vil en sådan konstruktion faktisk kunne løse
det underliggende selektionsproblem i et rent privat forsikringsmarked.
Hertil kommer, at staten kan afhjælpe selektionsproblemer og moral hazard problemer på samme måde som private forsikringsmarkeder, nemlig
via informationsindsamling og selvrisiko (f.eks. i form af karensdage).
Den enkelte vil vide, at selvom man ikke får sparet op, vil velfærdssamfundet alligevel hjælpe en. Et eksempel er efter større ”vejrfænomener”,
f.eks. decemberstormen i 1999. Her havde det været muligt for alle (også
skovejere) forinden at tegne en forsikring, at bygge mere solide huse, eller
lade være med at opføre huse i områder med stor risiko for oversvømmelse. Ex post, når skaden er sket, vil der imidlertid være et stort pres for, at
det offentlige skal gå ind med hjælp.9 For at undgå dette problem er det
nødvendigt at opbygge troværdighed om, at det offentlige er parat til at
lade stå til og lade mennesker i nød klare sig selv. Opbygning af en sådan
troværdighed er imidlertid omkostningsfuld, både politisk og for samfundet
som sådan. Der kan således forventes lidt større moral hazard-problemer
ved implicit forsikring end ved privat forsikring.
En mulighed for at etablere social forsikring i forhold til aggregerede stød
fra eksempelvis kriser i verdensøkonomien er via stabiliseringspolitik. Nyere forskning i makroøkonomisk teori knytter eksplicit behovet for stabiliseringspolitik til dels risikoaversion, dels det at private kapital- og forsikringsmarkeder efterlader udækkede forsikringsbehov, ligesom forskellige
tilpasningsproblemer kan forstærke behovet for social forsikring. Man kan
også tolke det dualt – det sociale sikkerhedsnet er til stede for dem, der
f.eks. bliver ramt af arbejdsløshed, men der kan argumenteres for, at det
er bedre at forhindre arbejdsløshed via en aktiv stabiliseringspolitik. Historisk har Keynesianismen derfor spillet en stor rolle i relation til velfærdssamfundet.10
Familien og frivillige organisationer
Familien er typisk lille og økonomisk forholdsvis svag og vil derfor have
store vanskeligheder ved at løse problemer med aggregerede risici. Til
gengæld er familien overlegen med hensyn til den mængde information,
der kan indsamles om ”forsikringstagernes” risici og handlinger. Familiens
medlemmer kender hinanden personligt og kommunikerer relativt ofte. Det
betyder, at hvis et familiemedlem ikke yder en tilstrækkelig indsats for familien, vil det være relativt let at observere det.
9
Dette kaldes i nogle sammenhænge ”charity hazard”.
Der er to typer argumenter. Den første type vedrører spredning af risiko mellem den private og offentlige sektor: Når den private sektor er udsat for forskellige former for risiko, vil
det generelt være hensigtsmæssigt at absorbere noget af denne risiko i den offentlige sektor, f.eks. via skatter. Endnu vigtigere er de spredningsmuligheder, der ligger ved at lade
den offentlige budgetsaldo variere med økonomiens konjunkturer. Hermed skabes der en
risikodeling over tid – dette sker ved f.eks. at have budgetunderskud i en lavkonjunktur
med mange arbejdsløse og omvendt at have budgetoverskud i en højkonjunktur med få
arbejdsløse, jf. f.eks. Andersen og Dogonowski (2002).
10
70
Kapitel 3
Frivillige organisationer kan tage mange former, så det er vanskeligt at
generalisere i forhold til deres roller som udbydere af risikodeling. Disse
organisationer varetager i høj grad andre opgaver end andre aktører, idet
de leverer moralsk støtte, mad mv. Det er uklart, om frivillige organisationer er i stand til at indhente betydelige mængder information om dem, der
”forsikres”. Dette afhænger af styrken af båndet til de ”forsikrede”. Det er
også uklart, hvorvidt frivillige organisationers økonomiske styrke rækker til
at levere forsikring i mere gængs forstand.
Forsikring: frivillig eller obligatorisk
En måde at løse selektionsproblemerne er at gøre forsikring obligatorisk.
Det obligatoriske element indebærer dog, at nogle individer ikke vil få den
forsikringsdækning, de helst ville have. Ved frivillige forsikringer sikres den
enkelte mulighed for at vælge det dækningsomfang, vedkommende helst
vil have. Disse forhold gælder, uanset hvilken aktør, der udbyder forsikringerne. Flere af aktørerne kan til en vis grad levere frivillig og obligatorisk
forsikring, men de har hver især deres styrker og svagheder.
Mellemformer mellem privat og offentlig forsikring
Der er et potentiale for, at eventuelle effektivitetsgevinster ved privat frem
for offentlig produktion kan opnås, samtidig med at staten udnytter sine
fordele til at sikre, at der eksisterer forsikringsordninger på markedet. Et
eksempel på en sådan ordning er, at arbejdsskadeforsikring og ansvarsforsikring i forbindelse med motorkøretøjer er lovpligtig, men udbydes i
privat regi. Denne form for risikodeling er imidlertid ligeså sårbar i tilfældet
med aggregerede risici, som anden risikodeling med udgangspunkt i den
private sektor. Også for denne forsikringsform gør det sig gældende, at en
stigende udbredelse kan mindske moral hazard-problemer.
Forsikring via kollektive aftaler
Solidarisk lønpolitik via de kollektive overenskomster kan også tjene som
en form for forsikring, Jf. Agell og Lommerud (1992). Forsikringen består i,
at personer, der er usikre på, hvilket jobniveau de kan blive ansat på, får
forsikret deres lønniveau. Sikringen af lønniveauet indebærer dog en reduktion af efterspørgslen efter arbejdskraft. De kollektive aftaler kan også
spille en mere direkte rolle i forhold til forsikring. Arbejdsmarkedets parter
kan forhandle obligatoriske forsikringsordninger på plads for deres medlemmer. Parterne kan også formidle eller sælge forsikring til deres medlemmer. Qua deres størrelse kan parterne til en vis grad overkomme problemer med aggregerede risici, jf. boks 3.3. Som nævnt kan de også delvist løse selektionsproblemer. Hvis forsikringen sker via solidarisk lønpolitik, kan det imidlertid indebære forvridninger af arbejdsmarkedets funktion.
Aktørernes svagheder og styrker og kort opsummeret i tabel 3.2. Det er
vanskeligt at vurdere det generelle potentiale i frivillige organisationer i
forhold til at løse risikodelingsopgaverne.
71
For at vurdere, hvilken aktør der varetager en konkret type risikodeling
bedst, er det nødvendigt at foretage en vurdering af, om forsikringen vedrører en aggregeret risiko, om der er selektionsproblemer eller moral hazard problemer, og hvor alvorlige disse tre typer problemer i givet fald er,
set fra samfundets perspektiv.
Tabel 3.2: Aktørernes styrker og svagheder
Privat
Implicit
forsikring
forsikring
Problemer i forhold
Mindre
Mindst
til at afdække aggregerede risici
Selektionsproblemer
Størst
Mindre
Moral hazard proStørst
Størst
blemer
Charity hazard proMindre
Størst
blemer
Familien
Størst
Mindst
Mindst
Mindst
Anm.: Grupperingen ”størst”, ”mindre”, ”mindst” kan kun bruges til en rangordning af de
forskellige aktører i forbindelse med at løse de enkelte problemer. Man kan ikke i nogen
absolut forstand sige f.eks. at ”Implicit forsikring har mindre problemer i forhold til selektion”. Derimod kan man godt sige, at ”Implicit forsikring har mindre problemer end privat
forsikring i forhold til selektion”.
3.7 Beskatning
Den sociale forsikring i et velfærdssamfund med universelle træk som det
danske har som nævnt en obligatorisk karakter. Alle kommer til at bidrage
til finansieringen via beskatning ud fra de givne skatteregler, og alle har
adgang til at trække på servicetilbud og transfereringsindkomster efter
gældende regler.
Beskatning er nødvendigt for at finansiere velfærdssamfundet, og derfor
må der nødvendigvis for samfundet som helhed være en sammenhæng
mellem udgifter og indtægter. Det er der imidlertid ikke for den enkeltes
”træk” på velfærdssamfundet, og det er netop et af grundprincipperne i
velfærdsmodeller med universalistiske træk – alle har rettigheder i velfærdssamfundet, og finansieringen er kollektiv. I forhold til privat forsikring
er der her en afgørende forskel. Ved privat forsikring er der heller ikke expost nogen en-til-en sammenhæng mellem betaling og det, man modtager. Men der er en sammenhæng mellem den præmie, man betaler, og
den forsikringsdækning, man får – dvs. rettigheden til kompensation er
knyttet til, at man har tegnet og betalt forsikringen. Hvis man er interesseret i den sikkerhed, forsikringen giver, har man altså betalt for noget, man
har ønsket sig.
Det faktum, at rettigheder ikke har direkte kobling til det, man betaler i det
danske velfærdssamfund, har potentiel stor betydning for den måde, finansieringen af velfærdssamfundet påvirker økonomien på.
72
Kapitel 3
Beskatning kan påføre markedsmekanismen en række forvridninger, da
afkastet af bestemte ”aktiviteter” som f.eks. arbejde, opsparing eller
investering påvirkes. Der opstår en forskel mellem afkastet før skat og
efter skat. Afkastet efter skat er det, man selv får, og som man må
formodes at disponere efter. Afkastet før skat er imidlertid det rigtige mål
for samfundets gevinst ved, at aktiviteten afholdes. Det samfundsmæssige
afkast består således både af det, personen selv får, og af det offentliges
afkast i form af skattebetalinger. Skatterne driver altså en kile ind imellem
det privatøkonomiske afkast og det samfundsøkonomiske afkast. For
beslutningstagerne er det private afkast relevant, men for samfundet er
det samfundsøkonomiske afkast det vigtige.
Det, den enkelte økonomisk får ud af at gå på arbejde, er købekraften af
lønnen efter alle skatter og afgifter. Det, virksomheden kommer til at betale for den pågældende arbejdskraft, er lønnen og arbejdsmarkedsbidrag.
Beskatning har dermed skabt en ”kile” mellem det, virksomheden skal betale for arbejdskraften og det, lønmodtageren modtager. Desto højere
skatten og dermed skattekilen, desto mere er der en risiko for, at beskatningen skaber forvridninger i arbejdsmarkedet. En højere skat kan således
enten betyde, at den enkelte ikke finder det attraktivt at påtage sig det pågældende arbejde eller kræver en højere aflønning for at sikre en tilstrækkelig købekraft af lønnen efter skat. Beskatningen kan også påvirke villigheden til at flytte efter job eller tage en uddannelse for at øge ens job- og
lønmuligheder.
Beskatningen påvirker på denne måde den økonomiske aktivitet, som
enten bliver mindre eller drejet i en anden retning set i forhold til den
hypotetiske situation uden beskatning. Beskatningen kan også tilskynde til
sort arbejde eller gør-det-selv aktiviteter. Skattekilens størrelse afhænger
af det generelle skattetryk og progressionen i skattesystemet.
Når skatterne er betalingen for de velfærdsydelser, vi har besluttet at stille
til rådighed for befolkningen, kunne man spørge, hvorfor der så er forvridende effekter af beskatningen? Skatternes forvridende effekt opstår
netop fordi, der i velfærdssamfundet sker en afkobling mellem de skatter,
man betaler, og de goder, man har adgang til. Den enkelte person vil ikke
opfatte det således, at de enkelte velfærdsgoder eller tilbud står i noget
direkte forhold til vedkommendes egen skattebetaling, fordi finansieringen
afhænger af alle skatteyderes indbetalinger, og kun i helt beskedent
omfang af den enkeltes.
Der ligger heller ikke i betragtningen omkring skattekilen, at den
pågældende person er en ”dårlig skattebetaler”, der kun mod sin vilje
betaler skatten. Selv om vedkommende fuldt ud indser, at den offentlige
service tilvejebringes via skatter og bifalder dette – betaler sin skat med
glæde – vil der fortsat ikke være nogen direkte sammenhæng mellem
omfanget af den offentlige sektors aktiviteter og omfanget af personens
egen aktivitet. Skattekilens forvridende effekt gælder også for
73
”samfundsbevidste, glade skattebetalere”.
Problemet omkring beskatning og forvridninger kan også anskues ud fra
det såkaldte ”common pool” problem eller forskellen mellem kollektiv versus individuel rationalitet. De samlede skatteindbetalinger er at opfatte
som en fællespulje, der går til finansieringen af velfærdssamfundet. Den
enkeltes betydning for denne fællespulje er imidlertid forsvindende – om
jeg betaler 1.000 kr. mere eller mindre i skat har ingen væsentlig betydning for de offentlige finanser, og dermed de tilbud, jeg kan forvente, at
velfærdssamfundet stiller til rådighed. Man taler undertiden om ”1/N problemet” forstået på den måde, at hvis skatteprovenuet kommer alle lige
meget til gode i form af forbedrede velfærdstilbud, vil den enkelte kun
modtage en 1/N-del af en øget skattebetaling som øgede velfærdstilbud.
Da alle er involveret (N godt 5 millioner) bliver 1/N et forsvindende lille tal.
Det er således ikke nødvendigvis udtryk for irrationalitet, kortsynethed eller
anden form for illusion, når den samme person kan mene, at ”skatterne
må gerne blive sat op, så vi kan forbedre folkeskolerne” og samtidigt ”med
de højere skatter er det ikke længere attraktivt for mig at gå på arbejde”.
Den sammenhæng mellem udgifter og indtægter, der er der for helheden,
er der ikke set fra en enkelt persons perspektiv, og dermed er der en anden sammenhæng på det kollektive plan end på det individuelle plan. Individuel rationalitet implicerer ikke nødvendigvis kollektiv rationalitet. Denne
problematik svarer principielt til det incitamentsproblem (moral hazard),
der opstår i en privat forsikringskontrakt i og med, at ansvarsfordelingen
ændres som følge af forsikringskontrakten. Det problem gælder ikke kun i
forhold til skattebetalinger, men også i forhold til udnyttelse af velfærdstilbud. ”Common-pool” problemet kan også til en vis grad ventes at gøre sig
gældende i forhold til risikodeling inden for familien eller frivillige organisationer.
Beskatningsproblematikken indebærer, at den samfundsmæssige omkostning ved at levere skattefinansieret forsikring skal tillægges et forvridningstab, der ikke ville optræde i forbindelse med frivillig forsikring via den
private sektor. Obligatorisk forsikring indebærer en forvridning, idet nogle
forsikringstagere påtvinges en ordning, de ikke ønsker.
3.8 Andre aspekter vedrørende organisering af omfordeling
og risikodeling
Modstykket til den skattemæssige forvridning, der skabes af offentlig finansieret omfordeling og risikodeling, er den forvridning, der opstår, hvis
private markeder for forsikring er præget af manglende konkurrence. Problemer med manglende konkurrence kan dels opstå, hvis nogle virksomheder udnytter en dominerende markedsposition til at prissætte forsikring
så dyrt, at nogle kunder fravælger forsikring, selvom de gerne ville betale
en præmie, der dækker virksomhedernes omkostninger ved at udbyde
forsikringen. Dette er den klassiske problemstilling med monopol-lignende
74
Kapitel 3
konkurrenceforhold.11 De kan også opstå, hvis nogle virksomheder udnytter forbrugernes manglende viden om forskellige typer risiko til at sælge
forbrugerne nogle produkter, som forbrugerne ikke ville efterspørge, hvis
de kendte den reelle risiko, jf. bl.a. Det Økonomiske Råd (2000). Der kan
således være behov for offentligt engagement for at overvåge og sikre tilstedeværelsen af konkurrence på private forsikringsmarkeder, i det omfang disse markeder skal løse risikodelingsopgaven.
Fra samfundets perspektiv er det også en relevant overvejelse, hvorvidt
den risikodeling, der tilvejebringes via private forsikringsmarkeder, familien
og frivillige organisationer, er tilstrækkelig. Der er flere argumenter for, at
samfundet kan ønske sig et højere niveau af omfordeling end det, der tilvejebringes via disse aktører.
Den første type argument er af etisk karakter og vedrører hvilken fordeling
af goderne, der kan betegnes som retfærdig, som beskrevet i kapitel 2.
Den anden type argument er af mere egoistisk karakter og går på, at de
velstillede er villige til at afhjælpe social nød, fordi det giver dem ubehag at
være vidne til social nød. En tredje type argument er, at omfordeling fra
mere velstillede til mindre velstillede forbedrer sidstnævntes muligheder
for at gennemføre investeringer i f.eks. uddannelse. Et lignende argument
er, at omfordeling – ved at mindske omfanget af fattigdom – også mindsker omfanget af kriminalitet i samfundet og øger den sociale tillid, jf. kapitel 6. Staten er bedst til at mindske omfanget af økonomisk ulighed, fordi
den ud over de private motiver til omfordeling også inddrager samfundsmæssige motiver herfor. Familien må formodes at være dårligere til at levere risikodeling end det private marked, da det private marked for forsikring i mange tilfælde er opstået af sig selv i en situation, hvor familien potentielt kunne levere risikodeling. Der findes således en række hensyn ud
over de rent tekniske i forhold til at kunne levere forsikring, som bør tages
ind i overvejelserne, når reformer af omfordelingen overvejes.
Ud over at mindske effektiviteten af forsikringsmarkederne kan informationsproblemer også forhindre lånemarkeder i at fungere hensigtsmæssigt.
Det kan indebære, at det bliver svært at låne penge til samfundsmæssigt
hensigtsmæssige investeringer som f.eks. uddannelse. Der er to måder,
det offentlige kan afhjælpe sådanne problemer på. Den ene er at tilvejebringe et kontrolsystem i form af f.eks. domstole mv. Den anden er at omfordele penge til de personer, der ikke har mulighed for at låne til de samfundsmæssigt hensigtsmæssige investeringer. Det er tvivlsomt, om andre
aktører kan eliminere informationsproblemernes betydning for lånemarkederne. I takt med, at private låneudbydere bliver bedre til at foretage kreditvurdering, vil det dog mindske betydningen af informationsproblemerne.
11
I forbindelse med at give økonomisk tilskyndelse til produktudvikling og innovation kan
tilstedeværelsen af forventede monopolprofitter være nyttigt. I denne sammenhæng er offentlig intervention dog et alternativ. Se eventuelt Det Økonomiske Råd (2003) for en uddybning af denne diskussion.
75
Hvis det overlades til andre end den offentlige sektor at varetage risikodelingsopgaver, er det nødvendigt at have en grad af regulering, der sikrer,
at forsikringsudbydere ikke tager for store risici i en forventning om at blive
reddet af staten, hvis de kommer i økonomiske vanskeligheder.
I nogle tilfælde er det oplagt at anvende en form for obligatorisk forsikring,
enten via det offentlige eller i form af en obligatorisk forsikringsordning leveret af andre. Det kan ikke nytte noget, at farlige smitsomme sygdomme
ikke bliver behandlet hurtigst muligt, fordi nogle sygdomsramte ikke har
tegnet tilstrækkelig sygeforsikring. I det omfang, forsikringshændelser for
den enkelte har væsentlige eksterne effekter, er der behov for en art obligatorisk forsikring.
Fokuseres der på omfordelingsopgaven, har det traditionelt været tilgangen at se de økonomiske effekter ud fra en afvejning mellem fordelingsmålsætninger på den ene side og en velfungerende markedsøkonomi på
den anden side. Hvis det traditionelle synspunkt opfanger de væsentlige
forhold, skulle man forvente, at det ville være relativt simpelt at finde empirisk belæg for dette modsætningsforhold. Der er en omfattende litteratur,
hvor dette er forsøgt – eksempelvis ved at se på indkomst per capita eller
vækst som mål for efficiens og sætte dem i forhold til enten forskellige lighedsindikatorer (som udtryk for hvor meget der bliver omfordelt) eller i forhold til skattetryk (offentlig sektors størrelse) som mål for intervention/instrumentanvendelse.
Overordnet må denne litteratur sammenfattes ved, at det er svært at finde
nogle klare sammenhænge på aggregeret plan. Man kunne også formulere det på den måde, at såfremt der skulle være en klar sammenhæng,
hvorfor har det så været muligt for f.eks. Danmark at opretholde en position som et af verdens rigeste lande samtidigt med, at det også er et af de
lande i verden, der har den mest lige indkomstfordeling?
Nyere økonomisk teori peger på flere forhold, der kan forklare, hvorfor
sammenhængen ikke er så simpel, som det traditionelle argument tilsiger.
En central årsag er, at det er meget svært at have omfordeling i praksis,
uden at der også hermed udføres en forsikringsfunktion, og de heraf følgende fordele opnås, jf. tidligere. Derfor kan en vis mængde omfordeling
være hensigtsmæssig, mens for megen omfordeling, via negative incitamentsvirkninger, er uhensigtsmæssig. Der er ikke nødvendigvis en konflikt
mellem ”snævre” økonomiske hensyn og politiske eller etiske mål. Et stykke af vejen kan omfordeling øge nationalindkomsten.
3.9 Konklusion
I forbindelse med såvel risikodeling som andre opgaver for velfærdssamfundet bør det overvejes, hvilken form for intervention, der løser problemet
med de lavest mulige samfundsøkonomiske omkostninger. Det skal vurde-
76
Kapitel 3
res, om fordelene ved intervention overstiger de laveste omkostninger ved
intervention.
Tabel 3.3 opsummerer de principielle betragtninger i dette kapitel. En beslutning om den mest hensigtsmæssige organisering af omfordelingen bør
bero på omfattende kvantitative vurderinger af de kvalitative forhold, beskrevet i tabellen.
Tabel 3.3: Aktørernes styrker og svagheder (fortsat fra tabel 3.2)
Privat
Implicit Familien Obligatorisk
forsikring forsikring
forsikring i
via det
privat regi
offentlige
Problemer i forhold
Mindre
Mindst
Størst
Mindre
til at afdække aggregerede risici
Selektionsproblemer
Størst
Mindre
Mindst
Mindre
Moral hazard proStørst
Størst
Mindst
Størst
blemer
Charity hazard proMindre
Størst
Mindst
Mindre
blemer
Forvridning ved beIngen
Størst
Ingen
Mindre
taling af ”præmie”
Potentielt misbrug af
Størst
Ingen
Ingen
Størst
markedsmagt
Ulighed
Større
Mindst
Størst
Mindre
Anm.: Se tabel 3.2.
I tilfælde, hvor der er betydelige aggregerede risici, som f.eks. i forbindelse
med arbejdsløshedsforsikring, bør der fortsat være et betydeligt offentligt
engagement. De konkrete forsikringsordninger bør selvfølgelig løbende
justeres med henblik på at sikre de ledige et incitament til at arbejde.
I tilfælde, hvor aggregerede risici er mindre, men hvor der er betydelige
selektionsproblemer, f.eks. sundhedsrisici, bør det analyseres nærmere,
om der er en fordel ved at gå i retning af obligatoriske forsikringer i privat
regi.
sammenhæng mellem pris og kvalitet mærkes direkte og fremtvinger et
fokus på effektivitet. På markedet findes genforsikringsselskaber, der
hjælper forsikringsselskaberne med at afdække den indtjeningsrisiko, der
kan opstå, hvis forsikringsselskaberne specialiserer sig inden for enkelte
kundesegmenter og forsikringstyper. På den måde kan der opnås specialiseringsgevinster samtidig med, at forsikringsselskabernes indtjening – og
dermed deres mulighed for at udbetale forsikringsbeløb til deres kunder –
er sikret.
77
Nogle typer risiko, f.eks. risikoen for arbejdsløshed, kan imidlertid være
vanskelig for private forsikringsselskaber at udbyde uden en vis form for
offentlig intervention. Det skyldes, at konjunkturbevægelser gør, at arbejdsløshed typisk rammer mange på en gang, og det kræver stor økonomisk styrke og kreditværdighed at kunne udbetale store beløb i arbejdsløshedsforsikring i en længere periode. Hertil kommer, at problemer i forhold til at observere, hvor høj risiko forskellige forsikringstagere har for en
forsikringshændelse, kan føre til, at forsikringsdækningen bliver utilstrækkelig. Problemerne opstår, når forsikringstagere med lav risiko, ikke vil acceptere at blive forsikret på samme vilkår som personer med høj risiko.
F.eks. er ikke alle medlemmer af en a-kasse, fordi de finder kontingentet
for højt i forhold til den ledighedsrisiko, de mener selv at have. I yderste
konsekvens kan dette problem gøre det uprofitabelt for private virksomheder at udbyde visse typer forsikring for visse befolkningsgrupper.
Når det offentlige via overførselsindkomster og serviceydelser for personer
ved indkomstbortfald, sygdom mv. skaber et socialt sikkerhedsnet, har det
også karakter af forsikring. Fordelene herved er, at det offentlige på grund
af sin mulighed for skatteopkrævning har stor økonomisk styrke og dermed gode muligheder for at håndtere specielle risici, som f.eks. risikoen
for udbredt og langvarig arbejdsløshed i forbindelse med en lavkonjunktur.
Desuden løses informationsproblemet i forhold til folks risikotype delvist,
da ”forsikringen” er obligatorisk for alle, og derved sikrer det offentlige, at
der vil findes en forsikringsordning. Endelig kan der opnås en høj grad af
lighed. Forsikring via den offentlige sektor har imidlertid andre problemer
indbygget: Nogle grupper bliver påtvunget en forsikring, de ikke ønsker
eller har behov for. Endvidere forvrider beskatning beslutningerne om at
arbejde, forbruge og spare op.
På områder, hvor uheld optræder uafhængigt af hinanden, og private forsikringsselskaber derfor kan afdække tab for forsikringstagere med uheld
ved hjælp af indbetalinger fra forsikringstagere uden uheld, kan obligatoriske forsikringer være en god løsning. I dette tilfælde gør det offentlige det
lovpligtigt at være forsikret og sikrer dermed tilvejebringelse af forsikring
for alle. Obligatoriske forsikringer indebærer ikke de samme forvridninger
som implicit forsikring via det offentlige, da den ydelse, der købes, står i
sammenhæng med den pris, der betales. Hvis forsikringerne leveres af
private forsikringsselskaber, vil f.eks. arbejdsløshedsforsikring stadig kunne bryde sammen i langvarige lavkonjunkturer.
De kollektive overenskomster kan også indeholde et element af forsikring.
Dels kan kollektive lønforhandlinger involvere et element af forsikring, dels
kan overenskomsterne sikre tilvejebringelse af obligatoriske forsikringsordninger på samme måde, som det offentlige kan. Forsikringen via de
kollektive lønforhandlinger kan indebære en form for forsikring af personer, der er usikre på, hvilket funktionsniveau de vil blive beskæftiget på.
Forsikringselementet via obligatoriske forsikringsordninger består i, at de
kollektive overenskomster kan specificere, at bestemte forsikringsordnin78
Kapitel 3
ger skal være en del af ansættelsesvilkårene. Det er uklart, om den økonomiske robusthed af sådanne ordninger kan ventes at være bedre eller
dårligere end obligatoriske forsikringer via det private marked.
Familien kan også levere risikodeling eller ”forsikring”. Familien er overlegen i forhold til alle de andre ordninger med hensyn til den mængde information, der kan indsamles om ”forsikringstagernes” risikotype og handlinger. Derved mindskes de informationsproblemer, der hæmmer andre udbydere af forsikring. Da familier typisk er forholdsvis små, er potentialet for
risikodeling via denne kanal dog begrænset, og familien er også en mindre
robust økonomisk enhed end alle andre ovennævnte aktører.
I forbindelse med eventuelle omlægninger til at løse flere opgaver i privat
regi, er det centralt, at der er fri konkurrence på forsikringsmarkederne.
Hertil kommer vigtige overvejelser om, hvorvidt den grad af omfordeling,
der foretages via private forsikringsmarkeder, familien eller andre aktører,
er tilstrækkelig til at opfylde det samfundsmæssige behov for og ønske om
omfordeling. En række undersøgelser peger på, at økonomisk lighed til en
vis grad kan gavne samfundsøkonomien, og som nævnt tidligere er der
også principielle grunde til at forvente en sådan sammenhæng.
Betragtninger i dette kapitel kan danne grundlag for overvejelser af potentialet for, at andre forsikringsudbydere kan aflaste det offentlige i forhold til
at tilvejebringe visse former for tryghed. En nærmere vurdering af det hensigtsmæssige i at ændre på, hvem der løfter opgaverne i forhold til at levere tryghed, bør indeholde nærmere kvantitative analyser. Det skal understreges, at visse former for risikodeling eller omfordeling kræver et offentligt engagement. Der findes også en række områder, hvor det med fordel
kan overvejes i højere grad at inddrage private aktører, og hvor det offentliges rolle kan begrænses til at overvåge, at konkurrencen er fri.
79
Litteratur
Acemoglu, D. and F. Zilibotti (1999): Information Accumulation in Development. Journal of Economic Growth, 4, pp. 5-38.
Agell, J. and K.E. Lommerud (1992): Union Egalitarianism as Income Insurance. Economica, 59, pp. 295-310.
Andersen, T.M. (2004): Økonomiske perspektiver på velfærdssamfundet.
Arbejdsrapport 2004:2, Velfærdskommissionen.
Andersen, T.M., and R. Dogonowski (2002): Social Insurance and the
public budget. Economica, 69, pp. 415-432.
Christensen, J.G. (2003): Velfærdsstatens institutioner. Magtudredningen,
København.
Det Økonomiske Råd (2000): Dansk Økonomi, forår 2000. København.
Det Økonomiske Råd (2003): Dansk Økonomi, forår 2003. København.
Juul, S. (2004): Solidaritet. I Gundelach, P. (red.): Danskernes særpræg.
Hans Reitzels Forlag, København.
Lewis, K.K. (1996): What can Explain the Apparent Lack of International
Consumption Risk Sharing? Journal of Political Economy, 104(2), pp. 267297.
van Oorschot, W. (1998): Deservingness and conditionality of solidarity.
Sociale Wetenschappen, 3, pp. 54-78.
van Oorschot, W. (2000): Who should get what and why? On deservingness criteria and the conditionality of solidarity among the public. The Policy Press.
80
Kapitel 4
Balance mellem generationer og egenskaber ved pensionssystemer
De valg, som nulevende generationer træffer, påvirker i mange tilfælde
kommende generationer. Til forskel fra nulevende generationer har fremtidige generationer ikke nogen direkte indflydelse på de aktuelle samfundsmæssige valg, fordi de ikke er født endnu og ikke har stemmeret.
Varetagelsen af fremtidige generationers interesser beror derfor alene på
nulevende generationers etik og forestilling om fremtidige generationers
behov og ønsker.
Balance mellem generationer forudsætter, at nulevende generationer får
opfyldt deres behov uden at forhindre fremtidige generationer i at få opfyldt deres. I centrum for Velfærdskommissionens arbejde er den offentlige
sektors velfærdstilbud og finansieringen heraf. Udgangspunktet er, at
kommissionens arbejde skal lede til forslag, som sikrer, at velfærdstilbuddene i fremtiden kan have samme omfang som i dag og følge den fremtidige velstandsudvikling.
f.eks. lavere arbejdstid eller tidligere tilbagetrækning, men Velfærdskommissionen lægger til grund, at finansieringen af dette i givet fald alene vedrører fremtidige generationer.
Balance mellem generationer påvirkes bl.a. af, hvilke pensionssystemer
der anvendes. Et her-og-nu-finansieret pensionssystem, hvor erhvervsaktive løbende betaler til pension til de ældre generationer mod til gengæld
selv at få betalt pension senere, kan omfattes som led i en omfattende social kontrakt. Her-og-nu-finansierede systemer er følsomme over for politiske risici i form af, at kommende generationer måske vælger at opfatte
den sociale kontrakt anderledes end nulevende generationer. Det kan
specielt være tilfældet i situationer med forskydninger i befolkningens alderssammensætning. F.eks. kan systemet komme under pres, hvis der
bliver færre yngre til at finansiere pensionerne til de ældre. Kontrakten
mellem generationer indebærer desuden, at nulevende generationer investerer i at sikre fremtidige generationers velfærd.
81
82
Kapitel 4
Balance mellem generationer og egenskaber ved pensionssystemer
4.1 Indledning
Varetagelsen af fremtidige generationers interesser beror alene på nulevende generationers etik og forestilling om fremtidige generationers behov
og ønsker. I et forsøg på at sikre fremtidige generationers levevilkår fremkom Brundtland-rapporten i 1987 med holdbarhedsbegrebet, der fordrer,
at nulevende generationer får opfyldt sine behov uden at forhindre fremtidige generationer i at få opfyldt deres.
En afgørende overvejelse vedrører, hvorvidt fremtidige generationer skal
have mindst de samme forbrugsmuligheder som nuværende, om de skal
have præcis det samme, eller om de alene skal sikres et eksistensminimum. Det er desuden afgørende, hvilken betydning man tillægger fremtidig økonomisk vækst.
Den fremtidige vækst skabes af en række forhold, som for en stor del er
uden for de nulevende generationers kontrol, men det har også betydning,
hvordan de nulevende generationer investerer i fremtiden. I den sammenhæng må nulevende generationer gøre sig klart, hvor stor usikkerhed de
vil acceptere med hensyn til fremtidige generationers levevilkår.
Overvejelser om nuværende generationers ret til at tage forskud på væksten ved at øge gældsætningen er overvejende etiske, men der er også
økonomiske aspekter af denne fordelingsproblematik. Hvis investeringer i
fremtiden både forbedrer nulevende og fremtidige generationers levevilkår, f.eks. ved at nulevende generationer kan låne mod fremtidige afkast
af investeringerne, vil nulevende generationer have større tilskyndelse til
at investere i fremtiden.
Dette kapitel beskriver begrebet ”finanspolitisk holdbarhed”, der er centralt
for Velfærdskommissionens arbejde. I fokus er omfanget af den gæld og
de aktiver, nuværende generationer giver videre til kommende generationer, men den forventede økonomiske udvikling påvirker selvfølgelig også
fremtidige generationers muligheder for at få opfyldt deres behov.
Kommissionen fortolker de nulevende generationers etiske forpligtelse i
forhold til fremtiden således, at nulevende generationer skal tage det første skridt i retning af en holdbar udvikling. Det er ikke nulevende generationers opgave at sikre alle fremtidige generationer imod, at mellemliggende generationer ikke leverer deres bidrag til en holdbar udvikling. Det vil i
øvrigt heller ikke være muligt for nulevende generationer på egen hånd at
sikre levevilkårene for alle fremtidige generationer.
83
For at kunne tage det første skridt i retning af en finanspolitisk holdbar udvikling er det nødvendigt at udarbejde en vurdering af fremtidige generationers behov for offentlige ydelser. Velfærdskommissionen vurderer, at
behovet for offentlige ydelser vil være stigende i fremtiden som følge af
bl.a. forskydninger i befolkningens alderssammensætning. Udmøntningen
af en finanspolitisk holdbar udvikling indebærer også, at fremtidige generationer kan øge deres forbrug af varer og tjenester i forhold til nulevende
generationer. Dette råderum for både offentligt og privat forbrug forudsætter dog, at fremtidige generationer ikke nedsætter arbejdstiden i forhold til
nuværende generationer.
Balancen mellem generationer påvirkes bl.a. af, hvilke pensionssystemer,
der anvendes. Grundlæggende kan der skelnes mellem systemer, hvor
enkeltpersoner eller grupper sparer op til egen pension, og systemer, hvor
de ældres pension finansieres af de yngre generationers skattebetalinger.
Hvilket system, der vælges, har betydning for fordelingen mellem generationer. De to måder at indrette pensionssystemet på adskiller sig også
med hensyn til, hvor robuste de er over for demografiske forskydninger.
Mellem disse to yderpunkter af alderdomsforsørgelse findes der en række
mellemformer, hvis egenskaber også kort berøres.
I næste afsnit beskrives forskellige holdbarhedsbegreber og deres etiske
grundlag. I afsnit 4.3 diskuteres kontrakten mellem generationer, og i afsnit 4.4 præsenteres forskellige pensionssystemer og deres implikationer
for fordelingen mellem generationer. I afsnit 4.5 defineres generationsregnskaber, og sammenhængen mellem saldoen i sådanne regnskaber og
finanspolitisk holdbarhed diskuteres.
4.2 Holdbarhed og etik
Begrebet samfundsmæssig holdbarhed fik sit gennembrud med Brundtland-rapporten, jf. World Commission on Environment and Development
(1987). En holdbar udvikling defineres som en udvikling, hvor nulevende
generationer får opfyldt sine behov uden at forhindre fremtidige generationer i at få opfyldt deres. Målsætningen er suppleret med et krav om, at alle
individer skal have deres basale behov opfyldt. En holdbar udvikling er
således både et spørgsmål om fordeling mellem forskellige generationer
og inden for de enkelte generationer.
Formuleringen af holdbarhedsbegrebet indeholder flere uklarheder. Hvordan defineres ”behov” for fremtidige og nulevende generationer? Er nogle
behov vigtigere end andre?
De behov, som befolkningen har i dag, vil ændre sig i fremtiden både som
følge af forskydninger mellem grupper med forskellige behov – eksempelvis unge og gamle – og som følge af ændringer i de enkelte gruppers behov. Demografiske forskydninger har man en vis viden om, mens ændringer i de enkelte gruppers behov er mere usikkert. Man kan f.eks. forestille
84
Kapitel 4
sig, at en tiltagende globalisering vil øge fremtidige generationers behov
for uddannelse, hvilket vil indebære stigende offentlige udgifter, hvis det
offentlige fortsat skal finansiere uddannelsessystemet. Derfor er nutidens behov ikke det bedste udgangspunkt, når nulevende generationer
skal forudsige fremtidige generationers behov. Ændringer i fremtidige generationers behov påvirker den opsparing, som nutiden skal præstere for
at kunne opfylde fremtidens behov.
Kravet til den enkelte generations adfærd er, at den skal udgøre det første
skridt i retning af en holdbar udvikling, jf. bl.a. fortolkningen af holdbarhedsbegrebet i Asheim (1994). Der påhviler ikke nuværende generationer
noget krav om, at de skal sikre generationer langt ude i fremtiden imod, at
næste generations forbrug ikke er holdbart – dette ville i praksis være
umuligt.
Der findes flere måder at operationalisere holdbarhedsbegrebet på, jf.
Pezzey (1997). Den første er, at velfærden ikke må være aftagende over
tid, den anden er det maksimale velfærdsniveau, der kan opretholdes
konstant i al fremtid, og den tredje er, at alle fremtidige generationer skal
kunne opretholde et velfærdsniveau, der overstiger et vist minimum. Afhængigt af, hvilket af disse begreber, man vælger at tage udgangspunkt i,
vil det have forskellige implikationer for, hvor meget af væksten, der skal
komme nuværende henholdsvis fremtidige generationer til gode. Den første holdbarhedsopfattelse muliggør, at nutidige generationer kan tage forskud på resultatet af den fremtidige vækst, men nulevende generationer
har ikke krav på fremtidens vækst. Ifølge den anden opfattelse bør den
fremtidige vækst fordeles fuldstændig ligeligt mellem nulevende og fremtidige generationer, hvilket tillader, at nulevende generationer i princippet
kan opbygge en betragtelig gæld. Den tredje opfattelse er konsistent med,
at nulevende generationer lægger beslag på størstedelen af den fremtidige vækst for sig selv, hvis de kan.
Ovennævnte betragtninger indikerer, at økonomisk vækst i fremtiden til en
vis grad kan bidrage til at sikre en udvikling, der er økonomisk holdbar.
Det er dog nødvendigt dels at tage højde for usikkerhedsaspektet i forhold
til fremtidig vækst, dels at overveje, om væksten kan indebære ændringer
i fremtidige generationers behov i forhold til nuværende generationers behov, jf. ovenfor.
Usikkerhedsaspektet består i, at selvom der i det lange løb er økonomisk
fremgang, kan nogle generationer blive ramt af, at økonomien er i lavkonjunktur, når de indtræder på arbejdsmarkedet eller i erhvervslivet. Disse
udsving udjævnes til en vis grad af efterfølgende højkonjunkturer, men
næppe tilstrækkeligt til helt at fjerne usikkerheden om generationernes levevilkår.1 Når fremtidige højkonjunkturer ikke nødvendigvis kan kompense1
Dette er et argument for, at det offentlige skal foretage konjunkturudglatning, dvs. øge det
offentlige forbrug eller overførslerne i lavkonjunkturer og finansiere de øgede udgifter ved
gæld.
85
re for, at man indtræder på arbejdsmarkedet i en lavkonjunktur, kan det
f.eks. skyldes, at værdien af en uddannelse afskrives, hvis uddannelsen
ikke bliver brugt.
I tilfælde med usikkerhed, viser Asheim (2002), at hvis det accepteres, at
holdbarhed er ensbetydende med ikke-aftagende velfærd over tid, så vil
en holdbar udvikling indebære, at ingen generation oppebærer en levestandard, der er højere, end den levestandard, næste generation kan forvente, korrigeret for velfærdstabet ved usikkerhed.
Holdbarhed fordrer således, at alle generationer sørger for at videregive
tilstrækkelige ressourcer til deres efterkommere, således at de kan opretholde mindst samme levestandard som nulevende generationer. Det kan
være nødvendigt med et offentligt engagement for at sikre en holdbar udvikling, da det er tvivlsomt, om privat initiativ vil sikre tilstrækkelige investeringer i at tilvejebringe af offentlige goder for både nulevende og fremtidige
generationer.
Holdbarhedsbegrebet stiller ikke andre krav til fordelingen inden for generationer, end at alle skal have deres basale behov opfyldt. Dette indebærer, at ingen generationer må prioritere deres ressourcer således, at nogle
af generationernes medlemmer bliver fattige i en absolut forstand.
Velfærdskommissionens holdbarhedsbegreb
For at holdbarhedsbegreber skal være anvendelige er det nødvendigt at
specificere behovene nærmere. I princippet er holdbarhed et spørgsmål
om at sikre en tilstrækkelig ”opsparing” til fremtiden, hvor opsparingen
dækker over mange forskellige typer ”kapital”. Fremtidige generationer
skal sikres en tilstrækkelig mængde ”naturkapital”, ”social kapital”, ”humankapital” og finansiel kapital. Naturkapital dækker over fremtidige generationers adgang til de goder, der findes i naturen, både i form af rekreative værdier, biologisk mangfoldighed og naturressourcer som f.eks. olie.
Social kapital er en samlebetegnelse for sammenhængskraften i samfundet, jf. kapitel 5. Humankapital dækker over kvalifikationerne i befolkningen. De forskellige typer kapital er til en vis grad substituerbare.
I forhold til kommissoriet er opgaven med hensyn til holdbarhed at sikre, at
den offentlige sektor i fremtiden er i stand til at opfylde borgernes behov i
samme grad som den nuværende offentlige sektor. Dette er i høj grad et
spørgsmål om at sikre en tilstrækkelig mængde opsparing i finansiel kapital for at kunne finansiere det offentliges opgaver i lyset af de demografiske ændringer. Dette indebærer ikke et snævert fokus på finansiel kapital,
da den offentlige sektor er en vigtig aktør blandt andet i forhold til at uddanne befolkningen og til at sikre og genoprette naturressourcer. Grundlæggende antages det dog, at hvis blot der sikres en tilstrækkelig mængde
finansiel kapital, så kan fremtidige generationer i høj grad selv bestemme,
om de vil opbygge yderligere naturkapital, humankapital eller andet.
86
Kapitel 4
Kommissionens holdbarhedsbegreb kan betegnes ”finanspolitisk holdbarhed” og dækker som nævnt over, at velfærdstilbuddene i fremtiden kan få
samme omfang som i dag og vokse i takt med fremtidige generationers
behov, jf. boks 4.1.
Boks 4.1: Velfærdskommissionens definition af finanspolitisk holdbarhed
Velfærdskommissionens målsætning om, at velfærdstilbuddene i fremtiden skal
have uændret omfang, fortolkes som en økonomisk politik, der opfylder følgende:
- Overførselsindkomster pr. individ reguleres ifølge satsreguleringsloven. Det antages, at satspuljen fremover anvendes til reguleringen. Det svarer til, at overførselsindkomsterne reguleres i takt med lønudviklingen efter fradrag for pensionsindbetalinger.
- Udbredelsen af de enkelte typer af overførselsindkomst antages at være konstant i fremtiden. Det svarer til, at andelen af en given befolkningsgruppe (fordelt
på køn, alder og oprindelse), som modtager en given ydelse, er uændret over tid.
Der er dog taget højde for effekten af allerede vedtagne ændringer i regler og visse andre justeringer, jf. kapitel 11.
- Forbruget af offentlig service (individuelt offentligt forbrug) har en bestemt fordeling i forhold til henholdsvis alder, køn og oprindelse. Den gennemsnitlige udgift
pr. person i en given gruppe reguleres med produktivitetsstigningen og inflation,
svarende til en nominel vækst på omkring 4 pct. pr. år. Reguleringen svarer stort
set til, at de gennemsnitlige udgifter pr. individ i en given befolkningsgruppe reguleres med lønudviklingen.
- Skatte- og afgiftssatser antages at blive fastholdt uændrede, bortset fra mængdeafgifter, der reguleres som følge af prisstigninger.2
De reformer, der skal til for at sikre dette, skal være af en type så både
nulevende generationer og fremtidige generationer bidrager til at løse
eventuelle ubalancer. Finansieringen af et holdbart velfærdssamfund skal
ikke kun pålægges hverken nulevende eller fremtidige generationer. Dette
kan også formuleres på den måde, at hver generation tager ”det første
skridt i retning af en fortsat bæredygtig udvikling”, jf. Asheim (1994).
f.eks. lavere arbejdstid eller tidligere tilbagetrækning. Det er Velfærdskommissionens opfattelse, at finansieringen af dette i givet fald alene vedrører de fremtidige generationer. Nuværende generationer skal ikke bidrage til at sikre, at fremtidige generationer kan holde mere fri.
2
Regeringens skattestop indebærer, at realværdien af boligbeskatningen og visse afgifter
gradvist reduceres. Skattestoppet er i beregningerne fastholdt til 2010.
87
For at tage højde for, at fremtidige generationer bidrager i samme omfang
som nuværende generationer, antages det i beregningerne, at den årlige
arbejdstid holdes uændret. Det er et brud med den historiske udvikling,
hvor arbejdstiden – specielt på det lange sigt – udviser en faldende tendens over tid. Faldet har været aftagende og er i de seneste år nærmest
ophørt, jf. kapitel 11. På trods af denne seneste udvikling forekommer det
ikke realistisk, at den fortsatte velstandsstigning, der følger af den antagne
produktivitetsstigning, ikke skulle give sig udslag i et ønske om en faldende årlig arbejdstid. Der er derfor næppe tvivl om, at forudsætningen er for
optimistisk, og at den økonomiske politik også efter en reform løbende må
justeres i takt med eventuelle fremtidige reduktioner i arbejdstiden, jf. kapitel 12. Den stigende velstand kan ligeledes ventes at medføre stigende
efterspørgsel efter velfærdsservice, jf. kapitel 6.
Sammenholdes disse antagelser med den historiske udvikling, jf. kapitel 8,
gælder det generelt, at der vil være tale om en ganske stram finanspolitik,
som indebærer en svagere tendens til udgiftsstigninger, end den historiske
erfaring tilsiger. Hvis fremtidige generationer ønsker stigninger i de offentlige ydelser i et omfang, der ligger ud over dette, eller ønsker skattelettelser, er det, i overensstemmelse med Velfærdskommissionens fortolkning
af kommissoriet, op til de fremtidige generationer selv at finansiere dette.
Med udgangspunkt i de angivne forudsætninger for den økonomiske politik analyseres befolkningsudviklingens betydning for den økonomiske udvikling og for spørgsmålet om finanspolitikkens holdbarhed, jf. kapitel 12.
Udgangspunktet for denne analyse er en situation, hvor den økonomiske
politik fastlægges i overensstemmelse med de opstillede forudsætninger
uden tilpasninger.
Det skal understreges, at holdbarhedsbegrebet ikke forhindrer konjunkturudglattende finanspolitik. Offentlige budgetunderskud i lavkonjunkturperioder kan udmærket være foreneligt med holdbarhed, hvis bare de modsvares af budgetoverskud i perioder med højkonjunktur.
Kommissionens holdbarhedsbegreb indebærer således, at fremtidige generationer ikke kommer til at opleve lavere velfærd end nulevende.
4.3 Økonomiske aspekter og den sociale kontrakt mellem generationer
Holdbarhed kan opfattes som en social kontrakt på tværs af generationerne. Lighed er en ønskværdig egenskab ved balancen mellem generationer, men man kan ikke se bort fra niveauet for levestandard. Ideelt skulle
ligheden opnås på det højst mulige niveau af levestandard. For at opnå
dette kræves imidlertid betydelige samfundsmæssige investeringer. Fordelingen af afkastet af disse samfundsmæssige investeringer mellem nulevende og fremtidige generationer er centralt for, om der vil blive investeret tilstrækkeligt. Hvis nulevende generationer ikke får tilstrækkelig glæde
88
Kapitel 4
af de investeringer, de foretager for at bringe den fremtidige levestandard
op på det højst mulige niveau, der er foreneligt med en holdbar udvikling,
så er det tvivlsomt, om investeringerne vil blive gennemført. Det vil afhænge af de nulevende generationers etik og moral, hvorvidt deres valg
er tilstrækkeligt altruistiske i forhold til kommende generationer. Fordelingsproblematikken er derfor central i forhold til at opnå en holdbar udvikling på et højt niveau af levestandard. Det gælder uanset, om fokus er på
økonomiske, sociale eller miljømæssige aspekter af holdbarhed. I det efterfølgende fokuseres dog alene på økonomiske aspekter af holdbarhed.
De finansielle markeder gør det i vid udstrækning muligt for nulevende generationer at realisere afkastet af deres investeringer i fremtiden. Aktiekursen vil f.eks. stige for aktieselskaber, der investerer fornuftigt i fremtiden.
De nulevende aktionærer kan derved realisere fremtidige gevinster af deres investeringer. Der er imidlertid også en række samfundsmæssigt vigtige investeringer, hvor markedsmekanismerne ikke kan anvendes til at
overføre fremtidige afkast til nuværende generationer. Såkaldt ”offentlige
goder” er kendetegnet ved, at ingen enkeltperson eller samfundsgruppe vil
betale den fulde samfundsmæssige værdi for goderne. Det betyder, at nulevende generationer ikke kan realisere den fulde værdi af sådanne investeringer på markedet. For at sikre et hensigtsmæssigt niveau af samfundsmæssige investeringer i offentlige goder er det derfor nødvendigt
med økonomiske og politiske rammevilkår, hvor det betaler sig for nulevende generationer at foretage samfundsmæssige investeringer i fremtiden.
Fordelingsproblemet vil dog være løst, hvis nulevende generationer lægger så stor vægt på fremtidige generationers velbefindende, at de er næsten ligeså glade for stigninger i levestandarden i fremtiden som i nutiden,
hvis de med andre ord er altruistiske.3 Selv om nutidige generationer ikke
bekymrer sig om fremtidige generationer, er der grund til at tro, at der vil
være et potentiale for sociale kontrakter mellem generationer. Sådanne
kontrakter kunne for eksempel specificere, at nutidige generationer investerer i fremtiden mod en forventning om selv at blive tilgodeset i fremtiden. For at sikre overholdelsen af sådanne kontraktlige former er det nødvendigt med stærke institutionelle rammer, og de ældre generationer skal
også til en vis grad opnå glæde ved at investere i yngre generationers velfærd.4 Ehrlich og Lui (1991) viser, at det offentlige kan udgøre en sådan
3
Hvis samfundets produktion er baseret delvist på udtømmelige ressourcer, som f.eks.
naturressourcer, så er altruisme ikke nødvendigvis tilstrækkeligt til at opnå en holdbar udvikling, viser Asheim (1994). Problemet opstår, hvis produktiviteten af fysisk kapital aftager
og går mod nul i takt med, at samfundets produktion baseres i stigende grad på fysisk kapital, mens beholdningen af naturkapital svinder. Samfundets produktion er dog baseret på
mange typer kapital, og det er uklart, om udtømmelige ressourcer vil være et uundværligt
input i fremtiden. Disse overvejelser understreger, at holdbarhed er et spørgsmål om mere
end den finansielle gæld eller opsparing, nulevende generationer videregiver til deres efterkommere.
4
Det hensyn, forældre tager til deres børn i Ehrlich og Lui (1991), kan dog ikke betegnes
som altruisme, da forældrene er ligeglade med deres børns velfærd, og kun tager hensyn
til børnene, fordi det at tage hensyn giver forældrene selv en tilfredsstillelse.
89
institutionel ramme om intergenerationel handel mellem forældre og børn.
Forældre investerer i deres børns uddannelse mod til gengæld at blive sikret forsørgelse i alderdommen, hvor det er usikkert, hvor gamle de bliver.
Den implicitte kontrakt mellem forældre og børn kan opretholdes, hvis generationer, der overvejer at bryde kontrakten, frygter, at deres egne børn
også vil bryde kontrakten. Ved at det offentlige varetager denne institutionelle rolle, kan der både sikres en holdbar udvikling og et højt niveau af
velstand.
4.4 Egenskaber ved forskellige pensionssystemer
Et pensionssystem, hvor de ældre generationers pension finansieres af de
yngre generationers skattebetalinger, har mange ligheder med mekanismerne og tankegangen i Ehrlich og Lui (1991). Et sådant pensionssystem
benævnes et her-og-nu-finansieret-system. Et stiliseret alternativ hertil er
et pensionssystem, hvor enkeltpersoner sparer op til egen pension. Betegnelsen individuelt frivilligt opsparingsbaseret system bruges ofte herom.5,6 Mellem disse to yderpunkter af alderdomsforsørgelse findes der en
række mellemformer. 7 I Danmark er både yderpunkterne for pensionssystemer og mellemformerne repræsenteret.
Balancen mellem generationer påvirkes bl.a. af valget af pensionssystem.
En af årsagerne hertil er, at det ”afkast” af ”opsparing”, som forskellige
pensionssystemer kan præstere, ikke påvirkes på samme måde af demografiske forskydninger i befolkningen som følge af eksempelvis øget middellevetid. Endvidere har forskellige pensionssystemer varierende robusthed over for troværdigheden af den implicitte kontrakt mellem generationer.
Her-og-nu-finansiering organiseres af det offentlige, som både varetager
udbetalingerne og finansieringen via muligheden for at pålægge skatter.
Alle er i princippet omfattet. ”Afkastet” i et her-og-nu-finansieret-system
afhænger af væksten i lønsummen, der er bestemt af ændringer i arbejdsstyrken og produktiviteten. Her-og-nu-finansiering involverer i praksis et
betydeligt element af omfordeling både mellem generationer og inden for
generationer.
Ved frivillige opsparingsbaserede ordninger er de individuelle udbetalinger
direkte relateret til indbetalingerne, og det akkumulerede afkast heraf skyldes investeringer i typisk finansielle fordringer. Sådanne opsparingsformer
5
For at fremhæve de generationsmæssige aspekter ved problemstillingen skelnes der mellem de yngre generationer, der er aktive på arbejdsmarkedet, og de ældre generationer,
som har trukket sig tilbage fra arbejdsmarkedet.
6
De engelsksprogede udtryk for de to finansieringsformer er henholdsvis funded (opsparingsbaseret) og pay-as-you-go (PAYG) (her-og-nu-finansieriet).
7
De principielle forskelle mellem forskellige systemer for alderdomsforsørgelse er tidligere i
en dansk sammenhæng diskuteret i bl.a. Det Økonomiske Råd (1998). Både denne publikation og Regeringen (2000) indeholder også en beskrivelse og diskussion af de faktiske
elementer i det danske pensionssystem.
90
Kapitel 4
etableres mellem enkeltpersoner og private finansielle institutioner og kan
være betinget af et ansættelsesforhold, men behøver ikke være det.
Denne stiliserede opdeling må nødvendigvis se bort fra en række relevante forhold i virkeligheden. En del alderdomsforsørgelse er baseret på formue, der ikke er fremkommet ved øremærket opsparing til alderdommen,
eksempelvis kontant opsparing eller opsparing i fast ejendom.8 En sådan
formue benævnes ofte fri opsparing.
Megen privat alderdomsforsørgelse er skattebegunstiget for at tilskynde
personer til at spare op til deres egen alderdom. Både dette skattesubsidie
og generelle forhold vedrørende den skattemæssige behandling af pensionsopsparing ses der bort fra her.9 Endvidere er en række opsparingsbaserede produkter tilknyttet en livsforsikring eller en anden forsikring. Problemstillinger knyttet til sådanne ”blandingsprodukter” er der også set bort
fra i det følgende.
Tabel 4.1 opsummerer en række egenskaber ved de stiliserede pensionssystemer, der diskuteres i det følgende. I første omgang diskuteres robusthed i forhold til en række stød eller ændringer i den underliggende
samfundsøkonomi, dernæst diskuteres systemernes påvirkning af den individuelle tilskyndelse til at spare op, arbejde og uddanne sig, og afsluttende diskuteres systemernes påvirkning af fordelingen mellem og inden
for generationer.
En af de største fordele ved her-og-nu-finansiering er muligheden for risikodeling mellem generationer i forhold til større makro-økonomiske stød
som langvarig lavkonjunktur, naturkatastrofer, inflation og finansielle kriser, jf. også diskussionen i kapitel 3. I individuelle opsparingsbaserede systemer er det i høj grad de ældre generationer, der bærer de risici, som
disse forhold medfører for deres pension, eksempelvis i form af kursværdien af en aktieportefølje. Risikodelingen ved her-og-nu-finansiering sker
ved, at de yngre generationer er med til at bære risikoen gennem deres
skattebetaling. En sådan risikodeling kan opfattes som hensigtsmæssig,
da de yngre generationer har mere fleksibilitet og større indtjeningspotentiale end de ældre, der typisk er forholdsvis risikomodvillige. Risikodelingen betyder også, at levestandarden hos de ældre generationer ikke
kommer alt for meget ud af trit med standarden for de yngre generationer.
8
I princippet kan en hvilken som helst opsparing danne forsørgelsesgrundlag for alderdommen. Det gælder, uanset om formuen er opsparet individuelt i værdipapirer eller fast
ejendom eller kollektivt i pensionskasser, forsikringsselskaber eller offentlige fonde. Både
for opsparing i den offentlige sektor og i den private sektor gælder formentlig, at formålsbestemt og øremærket opsparing reducerer risikoen for, at midlerne bliver brugt til andet end
alderdomsforsørgelse.
9
Beskatning af pensionsafkast kan derudover medvirke til risikodeling af et usikkert afkast
af opsparingen mellem staten og den person, der sparer op.
91
Tabel 4.1: Egenskaber ved et her-og-nu-finansieret og individuelt opsparingsbaseret pensionssystem
Her-og-nuIndividuelt
finansieret
opsparingsbaseret
Robusthed mod
- uligheder ml. generationer
+
- demografiske forskydninger
+
- lav vækst i realløn
+
- lavt afkast af værdipapirer
+
- politiske risici
(+)
Forvrider ikke tilskyndelse til
- opsparing
- arbejde
- uddannelse
-
+
+
+
Valgfrihed mht. deltagelse i og udformning af pension
-
+
Mulighed for at sikre, at ingen, der
har behov for pension, kan fravælge den
+
-
Fattigdomsforebyggelse
+
-
Lave adm.omkostninger
+
-
Kilde: Egen tilvirkning af Bovenberg og van der Linden (1997).
Mens her-og-nu-finansierede forsørgelsessystemer afhænger af reallønnen, er de opsparingsbaserede systemer følsomme over for afkastet af
finansielle fordringer. Det er muligt via en række forskellige finansielle instrumenter og globalisering af de finansielle markeder at afdække en række af disse risici, men der er tegn på, at potentialet for risikodeling via disse mekanismer ikke opnås af de internationale finansielle markeder i øjeblikket, jf. kapitel 3.
Mange OECD-lande introducerede her-og-nu-finansierede pensionssystemer efter anden verdenskrig, da de store krigs-generationer på arbejdsmarkedet nød godt af betydelige produktivitetsstigninger samtidig
med, at de ældre generationer ikke havde haft mulighed for at spare op til
deres egen alderdom som følge af depressionen i 1930’erne og 2. verdenskrig. Samtidig var det en periode, hvor mange uformelle risikodelingsmekanismer i familien blev svækket i takt med ændringer i familiemønstrene.
Et her-og-nu-finansieret system kan opfattes som en implicit kontrakt mellem generationerne. Den yngre generation står på skuldrene af den ældre
generation, idet de har fået overdraget et samfund med både fysisk, human og social kapital i form af infrastruktur, uddannelse og viden samt til92
Kapitel 4
lidsskabende institutioner som retsvæsen osv. Som modydelse for den
investerede ”kapital” forventer den ældre generation at modtage et afkast i
form af forsørgelse i alderdommen. Her-og-nu-finansierede ordninger er til
gengæld i højere grad end opsparingsbaserede ordninger følsomme over
for politiske risici. Problemet er, at solidariteten mellem generationer kan
erodere som følge af bl.a. individualisering. I fravær af generationssolidaritet kan der være en tilskyndelse for den yngre generation til at udnytte, at
den implicitte kontrakt vanskeligt kan håndhæves. Dette kan give sig udslag i, at den yngre generation betaler mindre til de ældre end oprindeligt
”aftalt”. Sådanne problemer kan forventes at blive mindre, hvis der er tilpas høj vækst i de yngre generationers realløn, så de har tilstrækkeligt at
overføre til de ældre generationer. Man kan også argumentere for, at de
demografiske forskydninger indebærer, at de ældre generationers politiske
indflydelse er voksende, hvilket giver en øget politisk mulighed for at
håndhæve den implicitte kontrakt.
I begge pensionssystemer er der politiske risici. Individuelle opsparingsbaserede ordninger er nok mindre udsatte for politiske risici end de herog-nu-finansierede, da private pensioner er baseret på individuelle ejendomsrettigheder. I virkelighedens verden påvirker skatteregler selvfølgelig
værdien af opsparingsbaserede ordninger ved eksempelvis fradrag for
indbetalinger, beskatning af det løbende afkast og udbetalinger. Derfor er
der også politiske risici ved opsparingsbaserede ordninger, der ikke kan
ses bort fra, og inflation kan udhule værdien af offentlige opsparingsordninger. Opsparingsbaserede ordninger er utvivlsomt mest favorable i lande med stabile makroøkonomiske politikker, der ikke nødvendiggør pludselige og store ændringer i beskatningen af pensionsopsparing.
Her-og-nu-finansierede ordninger forudsætter tvunget ”medlemskab” for
alle under forholdsvis ensartede betingelser. Spændet mellem den kollektive løsning og de individuelle behov er større, jo mere heterogen befolkningen er, og jo mere forskellige præferencer enkeltindivider har for alderdomsforsørgelse. Hvis enkeltindivider kunne sammensætte en pensionspakke, der tilgodeså deres individuelle behov, ville risikofordelingen mellem generationer og inden for generationer sandsynligvis blive kraftigt reduceret i kraft af selektionsmekanismer, jf. kapitel 3. Begrænsningerne på
det individuelle, frie valg betyder, at bidragene virker som en indkomstskat, der forvrider beslutninger om bl.a. at arbejde og investere i uddannelse. Selv om finansieringen blev opkrævet som øremærkede bidrag af
indkomsten, ville der stadig være et forvridningselement, hvis der ikke er
nogen oplagt sammenhæng mellem indbetalinger og udbetalinger, dvs.
hvis systemet ikke prissætter aktuarisk korrekt.
Opsparingsbaserede ordninger giver mere plads til individuelle valgmuligheder og mulighed for at tilfredsstille personlige behov. Dette har imidlertid
den konsekvens, at de administrative omkostninger stiger, da det bliver
sværere at udnytte stordriftsfordele, når der skal udbydes differentierede
ydelser.
93
Der er også andre ulemper ved ”individuelle” ordninger. Hvis der bliver for
store frihedsgrader til vælge sin egen ”pensions-pakke”, kan det have negative velfærdskonsekvenser, hvis nogle er så kortsigtede (myopiske) i
deres adfærd, at de sparer for lidt op til deres alderdom. Individuel uansvarlighed kan ende med at blive fællesskabets problem, fordi fællesskabet så må sikre ydelser til fattige gamle. En anden årsag til for lav individuel opsparing kan være, at fremadskuende personer indregner muligheden for at kunne modtage offentlige ydelser i alderdommen, der er betinget af lav egenopsparing. Herved kan offentlig alderdomsforsørgelse fortrænge privat opsparing.
Her-og-nu-finansierede ordninger er følsomme over for demografiske forskydninger på godt og ondt. I perioder med demografisk medvind, dvs. en
situation, hvor forholdet mellem antallet af forsørgere og forsørgede udvikler sig gunstigt, bliver der flere til at betale pensionen for færre. Det omvendte gør sig gældende i perioder, hvor forsørgerbyrden stiger som følge
af eksempelvis øget middellevetid. Hvis pensionisternes levestandard skal
være upåvirket af de demografiske forskydninger, muliggør det skattereduktioner i første tilfælde og kræver skattestigninger i sidste tilfælde. Det
er betegnende, at mange OECD-lande indførte her-og-nu-finansierede
pensionssystemer i efterkrigstiden, som netop var kendetegnet ved demografisk medvind.
Som udgangspunkt er opsparingsbaserede ordninger ikke følsomme over
for demografiske forskydninger. De demografiske forskydninger kan dog,
hvis de gør sig gældende på kontinentalt eller globalt plan, ad flere kanaler
påvirke afkastet af opsparingen via forskydninger i forholdet mellem kapital og arbejdskraft. Hvis der sker en aldring af befolkningen på globalt niveau, bliver der mindre arbejdskraft pr. kapitalenhed, hvilket reducerer afkastet af kapital. I modsat retning trækker imidlertid, at det øgede antal
ældre i forhold til unge vil betyde, at der på lang sigt samlet set bliver nedsparet, hvilket gør kapital mere knap og dermed øger afkastet. I lyset af
de to modsatrettede effekter er det derfor uklart, hvordan afkastet af opsparingsbaserede ordninger påvirkes af demografiske forskydninger som
aldring.10
Generelt gælder, at individuelle opsparingsbaserede ordninger kan præstere en højere pension end her-og-nu-finansierede for sammenlignelige
bidrag, hvis afkastet af værdipapirer over en længere tidsperiode er større
end væksten i lønsummen.11 Hvis sammenligningen er mellem afkastet af
statsobligationer og væksten i lønsummen, er det ikke oplagt, at investe10
Problemstillingen er diskuteret grundigere i eksempelvis Fehr m.fl. (2004).
Den såkaldte Aaron-betingelse, jf. Aaron (1966), beskriver netop den relative fordelagtighed mellem her-og-nu-finansierede ordninger og opsparingsbaserede ved forskellen
mellem væksten i lønsummen (som igen kan opfattes som summen af ændringen i arbejdsstyrken og arbejdsproduktiviteten) og afkastet af finansielle fordringer som eksempelvis aktier og obligationer.
11
94
Kapitel 4
ringer i obligationer giver et højere afkast, jf. Det økonomiske Råd (1998)
for danske data. For mange lande er det imidlertid muligt at identificere
forholdsvis lange tidsperioder, hvor afkastet af aktier klart overstiger afkastet af obligationer og dermed også væksten i lønsummen. Historisk er
afkastet af aktier meget svingende, så derfor er resultatet afhængigt af
den valgte tidsperiode. Der er dog en tendens til, at aktieinvesteringer klarer sig relativt bedre, jo længere investors tidshorisont er, jf. Nielsen og
Risager (2001) for danske afkastserier.
Der har været argumenteret for, at en overgang til et opsparingsbaseret
pensionssystem kunne være fordelagtigt med henvisning til merafkastet
på finansielle fordringer i forhold til udviklingen i reallønnen. Dette synspunkt overser imidlertid, at den oprindelige introduktion af et her-og-nufinansieret pensionssystem var til gavn for de ældre generationer, der
modtog pension uden at medvirke til skattefinansieringen. Grundlæggende
skete der herved en overførsel af købekraft til denne første modtagergeneration fra alle fremtidige generationer. Når denne ”introduktionsgevinst”
først er blevet udbetalt og forbrugt, er det ikke muligt at skifte fra et her-ognu-finansieret system til et opsparingsbaseret, så alle vinder herved. Dette
skyldes, at de erhvervsaktive grupper ved en sådan overgang både skal
betale pension til pensionisterne over skatten og spare op til deres egen
pension.
Sinn (1999) viser formelt, at både et her-og-nu-finansieret og opsparingsbaseret pensionssystem er et nulsums-spil for alle de implicerede generationer i den forstand, at nutidsværdien af alle fremtidige bidrag – såvel
skatte- som opsparingsbidrag - er lig med nutidsværdien af alle de fremtidige pensioner. En overgang fra det ene til det andet system vil derfor kun
omfordele forbrugsmuligheder mellem forskellige generationer, overgangen vil ikke påvirke nutidsværdien af fremtidige pensioner.12
Ud over de to opsparingssystemer, der er nævnt, findes der en række
mellemformer.13 Tilsagnsordninger, benævnt ”defined benefit” i den engelsksprogede litteratur, indebærer, at der er en positiv sammenhæng
mellem pensionsudbetalinger og den udbetalte årsløn op til pensioneringen. I dette system gælder det således ikke på individniveau, at der er en
sammenhæng mellem nutidsværdien af indbetalinger og fremtidige pensionsudbetalinger. Der sker en omfordeling fra lønmodtagere med en lønprofil over livet, der stiger under gennemsnittet, til lønmodtagere med
12
Det kan dog vises, at hvis der er forvridninger i økonomien som følge af eksempelvis
kapitalindkomstbeskatning, der medfører, at afkastraten af værdipapirer er forskellig fra
husholdningernes diskonteringsrate, kan en overgang fra et her-og-nu-finansieret system til
er opsparingsbaseret give fordele til alle generationer, jf. Sinn (1999). Dette skyldes dog
ikke, at et opsparingsbaseret system har særlige kvaliteter, og en mere direkte måde at
opnå den omtalte gevinst på ville være at erstatte den forvridende beskatning af kapital
med en ikke-forvridende beskatning.
13
Lindbeck (2000) indeholder en detaljeret gennemgang af egenskaberne ved en række
forskellige mellemformer af pensionssystemer.
95
overgennemsnitlig lønstigning. På et væsentligt punkt adskiller tilsagnsordninger sig fra de to andre pensionssystemer, derved at det giver en
kraftig tilskyndelse for den enkelte til at investere i uddannelse med det
formål at opnå højere slutløn og dermed højere pensionstilsagn.
4.5 Generationsregnskaber og finanspolitisk holdbarhed
Generationsregnskaber illustrerer et aspekt af balancen mellem generationer. Udgangspunktet for generationsregnskabet er den tilbagediskonterede værdi af de enkelte generationers mellemværende med den offentlige sektor, dvs. de enkelte generationers skatte- og afgiftsbetalinger fraregnet modtagne overførsler og serviceydelser. Generationsregnskabet
søger at fordele samtlige offentlige indtægter og udgifter på den primære
saldo på generationer, således at de eneste offentlige udgifter, der er
ufordelte, er rentebetalinger. I kapitel 13 præsenteres et beregnet fremadrettet generationsregnskab for Danmark, og i dette afsnit diskuteres sammenhængen mellem generationsregnskabets saldo og finanspolitisk holdbarhed på principielt niveau.
Umiddelbart skulle man tro, at finanspolitisk holdbarhed kræver, at fremtidige generationer har en saldo i generationsregnskabet på 0. Dette er ikke
tilfældet – finanspolitisk holdbarhed har som udgangspunkt ikke nødvendigvis sammenhæng med fortegnet på saldoen. Holdbarhed kan både være foreneligt med overskud og underskud i generationsregnskabet for
fremtidige generationer. Dette kan illustreres med udgangspunkt i et stiliseret eksempel med en simpel her-og-nu-finansieret alderdomsforsørgelse, jf. forrige afsnit.
Der tages udgangspunkt i en økonomi uden vækst og inflation, hvor indbyggerne lever to perioder, hhv. som erhvervsaktiv og gammel, og hvor
alle generationer er lige store. Som gammel antages man at modtage et
beløb af det offentlige, hvilket finansieres som en andel af den samtidigt
erhvervsaktive generations indkomst, dvs. at der altid er balance på den
offentlige saldo.
Selvom den gamle generation modtager et beløb, der er præcist lige så
stort som det beløb, den skal betale som erhvervsaktiv i den foregående
periode, så vil nettobidraget på grund af diskonteringsrenten blive positivt,
fordi generationen betaler, før den modtager. Dette vil gælde for alle generationer undtagen den allerførste generation, som vil have et negativt nettobidrag, fordi den modtager ydelsen som gammel uden at være med til at
betale til den. Denne indsigt kan udledes af Sinn (1999), jf. forrige afsnit.
Med andre ord har den første generation i dette eksempel modtaget uden
at betale, hvilket kræver, at de følgende generationer skal bidrage. Finanspolitisk holdbarhed forudsætter således i dette eksempel, at kommende generationers nettobidrag er positivt.
96
Kapitel 4
Hvis man omvendt forestiller sig velfærdsordninger, hvor generationerne
modtager, før de betaler, f.eks. børnepasning eller uddannelse, kan det
vises, at finanspolitisk holdbarhed er foreneligt med, at fremtidige generationer er nettobidragsmodtagere. Det kræver blot, at eksemplet oven for
ændres, så en børnegeneration og en erhvervsaktiv generation betragtes.
På det tidspunkt, hvor ordningen indføres, betaler den erhvervsaktive generation uden selv at modtage ydelsen. Dette muliggør, at fremtidige generationers saldo kan være negativ.
4.6 Konklusion
Det er Velfærdskommissionens opfattelse, at finanspolitisk holdbarhed er
ensbetydende med et krav om, at nulevende generationer indretter finanspolitikken, så den offentlige sektor i fremtiden er i stand til at opfylde
borgernes behov i samme grad som den nuværende offentlige sektor.
Dette implicerer fokus på en lang række forhold.
Kommissionens holdbarhedsbegreb indebærer, at velfærdstilbuddene i
fremtiden kan have samme omfang som i dag og vokse i takt med fremtidige generationers behov.
f.eks. lavere arbejdstid eller tidligere tilbagetrækning. Velfærdskommissionen lægger til grund, at finansieringen af dette i givet fald alene vedrører
fremtidige generationer. Nuværende generationer skal ikke bidrage til at
sikre, at fremtidige generationer kan holde mere fri.
Indretningen af pensionssystemet har stor betydning for den generationsmæssige balance. Et her-og-nu-finansieret pensionssystem bygger på en
social kontrakt. De yngre generationer betaler til pensionisterne og investerer løbende i fysisk, human- og social kapital samt institutioner som
retsvæsen osv. i forventning om selv at modtage forsørgelse i alderdommen. Den første generation af ældre, der lever, når et her-og-nu finansieret pensionssystem indføres eller udvides, får en ydelse uden selv at betale for den. Her-og-nu-finansiering har fordele i form af, at pensionerne ikke
er så følsomme over for udviklingen på de finansielle markeder, som pensionssystemer, der er baseret på individuel opsparing. Omvendt er her-ognu-finansierede systemer følsomme over for politiske risici i form af, at
kommende generationer måske vælger at opfatte den sociale kontrakt anderledes end nulevende generationer. Det kan specielt være tilfældet i situationer med forskydninger i befolkningens sammensætning, f.eks. hvor
der bliver færre yngre til at finansiere pensionerne til de ældre. Holdbarheden skal derfor ses i sammenhæng med overholdelse af den sociale kontrakt mellem generationerne.
97
Litteratur
Aaron, H. J. (1966): The Social Insurance Paradox, Canadian Journal of
Economic and Political Science, 32, pp. 371-77.
Asheim, G. (1994): Sustainability – Ethical Foundations and Economic
Properties, World Bank Policy Research Working Paper nr. 1302. Washington, USA.
Asheim, G. and K.A. Brekke (2002): Sustainability when Capital Management has Stochastic Consequences, Social Choice and Welfare, 19, pp.
921-940.
Bovenberg, A. L. and A. S. M. van der Linden (1997): Can We Afford to
grow Old? Central Planning Bureau Research Memorandum No. 134, the
Hague.
Det Økonomiske Råd (1998): Dansk Økonomi, efterår 1998, København.
Ehrlich, I. and F.T. Lui (1991): Intergenerational Trade, Longevity, and
Economic Growth, Journal of Political Economy, 99(5), pp. 1029-1059.
Fehr, H., S. Jokisch and L. J. Kotlikoff (2004): The Developed World’s
Demographic Transition – The Roles of Capital Flows, Immigration, and
policy, forthcoming in: R. Brooks and A. Razin (ed.): The Politics and Finance of Social Security Reform, Cambridge University Press.
Lindbeck, A. (2000): Pensions and Contemporary Socioeconomic Change,
NBER Working Paper No. 7770.
Nielsen, S. og O. Risager (2001): Stock Returns and Bond Yields in Denmark, 1922-1999, Scandinavian Economic History Review, Vol. 49, Number 1, pp. 63-82.
Pezzey, J.C.V. (1997): Sustainability Constraints versus “Optimality” versus Concern, and Axioms versus Data, Land Economics, 73(4), pp. 448466.
Regeringen (2000): Et holdbart pensionssystem, København.
Sinn, H.-W. (1999): Pension Reform and Demographic Crisis: Why a
Funded System is Needed and why it is not Needed? CESifo Working Paper No. 195, Munich.
The World Commission on Environment and Development (1987): Our
Common Future, Oxford University Press. Oxford.
98
Kapitel 5
Normer, social kapital og incitamenter
Undersøgelser viser, at der i befolkningen er stor opbakning til universelle
velfærdsydelser, der finansieres kollektivt over skatterne, jf. GreenPedersen m.fl. (2004). Opbakningen er væsentlig, hvis finansieringen fortsat skal kunne foregå kollektivt. Det er især universelle tilbud som sundhed, ældrepleje, folkepension og uddannelse, som befolkningen bakker op
om, mens ordninger, der afhænger af modtagerens behov, som kontanthjælp og boligsikring, får mindre opbakning.
Den manglende kobling mellem bidrag og ydelser i den danske velfærdsmodel indeholder imidlertid en konflikt. Modellen forudsætter, at vi alle føler ansvar over for hinanden og i særdeleshed over for dem, der ikke kan
klare sig selv. Omvendt indebærer modellen også en tilskyndelse til personligt at sikre sig størst adgang til velfærdsrettigheder, fordi det umiddelbart ikke påvirker den enkeltes skattebetaling at modtage overførsler eller
kræve flere serviceydelser. Adgangen til velfærdsydelser reduceres for
den enkelte heller ikke som følge af skatteunddragelse.
En mindsket ansvarlighed over for fællesskabet kan følge af, at vi i vores
forsøg på at regulere en fælles ansvarlighed gennem love og rettigheder
har overdraget den enkeltes ansvarlighed til et anonymt system, og at den
enkelte derfor ikke længere føler et ansvar i forhold til sine medborgere.
Det er vanskeligt at måle tendenserne til at unddrage sig den fælles ansvarlighed. Et tegn på, at solidariteten er mindsket i det danske samfund,
er dog, at undersøgelser peger på, at sort arbejde er blevet mere udbredt.
En væsentlig udfordring for velfærdssamfundet er at fastholde den enkeltes ansvarlighed og samtidig bevare det universelle i velfærdssamfundet,
der er centralt for velfærdssamfundets opbakning.
Øget individualisering behøver ikke være en trussel mod solidariteten i
samfundet. Men individualisering kan føre til krav om større valgfrihed i
forhold til offentlige ydelser. Dette er en fordel på det individuelle plan, da
befolkningens behov bedre opfyldes. Ulempen kan være, at omkostningerne typisk vil stige, da mulighederne for stordriftsfordele i frembringelsen
af velfærdsydelser mindskes. Hertil kommer, at det kræver organisatoriske
ændringer i den offentlige sektor at producere mere differentierede velfærdstilbud. Et andet aspekt af valgfrihed, nemlig valgfrihed med hensyn til
at vælge mellem løn og fritid i de kollektive overenskomster, kan bringe
finansieringen af velfærdssamfundet under mere pres via et lavere skattegrundlag.
99
100
Kapitel 5
Normer, social kapital og incitamenter
5.1 Indledning
Velfærdssamfundet er en kompliceret social konstruktion, der afhænger af
en lang række historiske, kulturelle, sociale, institutionelle og økonomiske
faktorer. Det er vanskeligt at give en udtømmende og præcis definition,
men det er relativt nemt at identificere nogle af de faktorer, der spiller en
central rolle, nemlig solidaritet, tillid, værdier og normer.
Et veludviklet velfærdssamfund som det danske har sit udgangspunkt i en
solidarisk tilgangsvinkel til at opfylde basale behov og etablere tryghed og
social sikkerhed. Knyttet til denne solidaritet er også tillid til systemer og
institutioner, og ikke mindst tillid til, at solidariteten også omfatter en selv,
såfremt man i fremtiden skulle komme i en situation, hvor man har brug for
hjælp. Uden solidaritet intet velfærdssamfund. Spørgsmålet om tillid er
særlig vigtigt, da centrale velfærdsordninger har en tidsmæssig dimension,
hvilket tydeligst kommer frem i forhold til pensioner. Grundtanken i det offentlige pensionssystem er, at de aktuelle erhvervsaktive via skatter finansierer de ældres pensioner, og de erhvervsaktive gør dette baseret på tillid
til, at fremtidens erhvervsaktive også vil være villige til at finansiere pensioner til dem.
Institutioner som velfærdssamfundet spiller også en rolle i relation til at
sikre alles og dermed helhedens interesser. Helhedens interesser er ikke
nødvendigvis sikret ved de beslutninger, enkelte aktører tager ud fra deres
vurdering af, hvad der er i deres bedste interesse. Der er en lang række
områder, hvor den type problemer opstår både i forskellige sociale sammenhænge, men de er også vigtige i økonomiske sammenhænge. I mange situationer er der et såkaldt gratistproblem: Hvem vil betale for at tilvejebringe offentlige goder. Hvis de først er der, og andre betaler, kan man
have glæde af, at de findes, uden selv at bidrage til finansieringen – men
hvis alle ræsonnerer sådan, vil slutresultatet blive, at godet ikke tilvejebringes. Der er brug for nogle rammer eller spilleregler, der bremser eller
udelukker sådanne gratistproblemer. I nogle situationer kan gratistproblemet helt løses ved f.eks. at skattefinansiere ordningen og lade alle
bidrage via skattebetalinger (man kan ikke undslå sig at betale), i andre
situationer er kun en delvis løsning mulig. Den skattefinansierede løsning
virker dog kun, såfremt problemerne med”gratister” i skattesystemet i form
af skatteunddragelse, sort arbejde m.m. ikke antager et stort omfang.
Med et kollektivt eller solidarisk baseret velfærdssamfund er det et centralt
spørgsmål, om befolkningen på forskellig måde forsøger at være gratister i
et velfærdssamfund, der er kollektivt finansieret via skatter, og hvor ens
egne muligheder for at trække på systemet ikke er afhængige af ens egne
finansielle bidrag. Eksempler kunne være, om man melder sig syg, selv
101
om man godt kunne gå på arbejde, arbejder lidt sort eller er meget kritisk
med de jobs, man som arbejdsløs er villig til at acceptere. Med omfattende
gratistproblemer er det oplagt, at velfærdssamfundets grundlag vil bryde
sammen. Af afgørende betydning for, om dette sker, er de værdier og
normer, der gør sig gældende i samfundet.
Værdier og holdninger knyttet til spørgsmål om, hvad der er ens eget ansvar, og hvad det offentlige skal tage sig af, er således helt centrale for
vores velfærdssamfund. Ligeledes er normer knyttet til arbejdsmarkedsdeltagelse af stor betydning. Det har selvsagt stor betydning, om det er
normen, at man ”kun skal ligge det offentlige til last, hvis alle andre muligheder er udtømte”, eller ”det offentlige må finde et arbejde, jeg finder passende givet min uddannelse”? Normer i bred forstand er således afgørende for velfærdssamfundet, men denne sammenhæng er kompleks, da velfærdssamfundet også påvirker normerne. Dette kan ske dels via de ordninger og den ansvarsfordeling, man lægger op til, dels via de økonomiske
incitamenter, der er resultatet af velfærdssamfundets mange ordninger.
I et fremadrettet perspektiv er det således centralt, om de værdier og normer, der er velfærdssamfundets base, er under forvandling. Er sådanne
forandringer skabt af den måde, velfærdssamfundet fungerer på, eller er
de drevet af andre ydre forhold? Er der belæg for at sige, at der er sket
store ændringer i værdier og normer, eller er det muligt at sige noget om,
hvilke indikatorer man især i et fremadrettet perspektiv må have fokus på?
Den adfærd, velfærdssamfundet giver anledning til, er frembragt i et krydsfelt mellem værdier og normer på den ene side og incitamenter på den
anden side. Et afgørende spørgsmål er her, i hvilket omfang normerne er
stærke nok, såfremt incitamenter forringes, eller om dette over tiden vil
ændre normerne.
Diskussionen af forhold som solidaritet, tillid, værdier og normer i relation
til velfærdssamfundet er vanskelig af mange grunde. Dels er der tale om
komplicerede begreber og sammenhænge, dels er identifikation af de centrale faktorer vanskeliggjort ved, at velfærdssamfundet afhænger af disse
faktorer, men også påvirker dem. De datamæssige muligheder for at undersøge disse forhold er også begrænsede, da mange af disse ting af gode grunde ikke er til at måle. Det er endnu mere vanskeligt at vurdere, om
der er sket ændringer i normerne og adfærden over de seneste årtier, fordi
der kun er meget få historiske undersøgelser af disse spørgsmål. I nogle
sammenhænge kan man få en indikation ud fra interviewundersøgelser,
hvor man kan spørge til holdninger, adfærd m.m. Interviewundersøgelser
af folks holdninger vanskeliggøres bl.a. af, at svarpersoner kan være tilbøjelige til at svare ”politisk korrekt”, og interviewundersøgelser af adfærd
lider under, at svarene ikke nødvendigvis er konsistente med de faktiske
handlinger. Studier med udgangspunkt i folks faktiske adfærd kommer
uden om dette problem, men er på den anden side begrænset af muligheder for at inddrage mere kvalitative forhold i analyserne. På det seneste er
brugen af eksperimentelle studier blevet mere anvendte, da de har den
102
Kapitel 5
fordel, at man kan lave kontrollerede eksperimenter knyttet til folks faktiske
handlinger. Ulempen er, om man kan gøre situationerne tilstrækkelig realistiske.
Spørgsmålene, der rejses i dette kapitel, ligger i grænseområderne mellem sociologi, politologi og økonomi, og der er ikke tale om et forsøg på at
give en samlet og dybtgående oversigt over teorier, analyser og diskussioner af disse forhold inden for de tre fagområder, men alene at pege på
nogle problemfelter af betydning for velfærdssamfundets opbakning og
funktionalitet.
Kapitlet er organiseret således: Afsnit 5.2 tager afsæt i begrebet social kapital, der de seneste år har spillet en stor rolle i diskussionen og analyser
af betydningen af forskellige sociale relationer for den samfundsmæssige
udvikling. Efterfølgende diskuteres en række centrale forhold for velfærdssamfundet som solidaritet (afsnit 5.3), ansvarsfølelse (afsnit 5.4), tillid (afsnit 5.5) samt normer og incitamenter (afsnit 5.6). En opsummering findes
i afsnit 5.7.
5.2 Social kapital
I diskussionen om, hvorfor forskellige lande klarer sig bedre end andre i
økonomisk henseende, har der i de seneste år været lagt megen vægt på
betydningen af såkaldt social kapital. Betoningen af social kapital tager
udgangspunkt i, at meget andet end økonomiske forhold i snæver forstand
er af betydning ikke alene for samfundsudviklingen generelt, men også for
den økonomiske udvikling. Sociale mekanismer knyttet til sociale netværk,
tillid, kultur, værdier og normer skaber fællesskab, hvilket påvirker både
sociale og økonomiske forhold.
Begrebet social kapital er brugt i mange sammenhænge i den sociologiske, politologiske og økonomiske litteratur. Betegnelsen kapital giver en
analogi til begreber som den fysiske kapital og human kapital, for dermed
at signalere, at der er tale om en ”beholdning” af egenskaber ved et givet
samfund knyttet til forhold som sociale netværk, tillid, kultur, værdier og
normer. Denne kapital spiller en afgørende rolle for udviklingen på en lang
række områder, gående fra demokrati til snævre økonomiske forhold. Der
ligger også i kapitalbegrebet, at der er tale om noget, der enten kan forøges eller formindskes, og måske med en asymmetri, hvor det tager lang
tid at bygge en social kapital op, hvorimod den nemt kan sættes over styr.1
Betydningen af en faldende social kapital var det centrale emne i en artikel
af Putnam (1995), der har spillet en stor rolle i diskussionen om social kapital. Putnam mente med udgangspunkt i påvisningen af amerikanernes
faldende deltagelse i foreningsarbejde at kunne konstatere, at den sociale
1
I den økonomiske litteratur har der været kritik af betegnelsen kapital, da kapital i traditionel forstand er noget med en veldefineret ejendomsret og mulighed for salg og køb i markedet, se f.eks. Sobel (2002).
103
kapital var under nedbrydning med negative konsekvenser for demokrati
og livskvalitet. I Putnam (2000) knyttes en lang række sociale problemer til
mangel på eller fald i den sociale kapital. Som eksempel på muligheder for
at forstærke eller opbygge den sociale kapital har Rothstein (2001) påvist,
at der ikke har været et tilsvarende fald i den sociale kapital i Sverige som
i USA. Dette forklarer Rothstein ved velfærdssystemets indretning og argumenterer hermed for, at velfærdssamfund af den skandinaviske type er
bedre til at udvikle og fastholde den sociale kapital.
I relation til betydningen af den sociale kapital for økonomiske forhold er
der en ganske omfattende litteratur, hvor forskellige mål for den sociale
kapital påvises at have betydning for den økonomiske vækst, mulighederne for at sprede risiko eller gennemføre risikable investeringer samt begrænse gratist-problemet ved kollektive beslutningsproblemer, jf. f.eks.
Quibria (2003), Sobel (2002) og Jones (2002). Særlig Verdensbanken har
fokuseret meget på betydningen af social kapital, og via
www.povertyworldbank.org kan man finde databaser med litteratur om
emnet.
Begrebet social kapital er imidlertid stadig et problematisk begreb at anvende i analyser af et velfærdssamfunds funktionsmåde. Der er ingen tvivl
om, at sociale ikke-markeds interaktioner er af stor betydning for samfundsudviklingen. Men der findes ikke en alment accepteret definition af
begrebet, og det anvendes inden for den politologiske, sociologiske og
økonomiske litteratur i forskellige betydninger. Ikke engang inden for de
enkelte fagområder er der enighed om definitionen af begrebet, og der er
store diskussioner om dette emne. I den politologiske og økonomiske litteratur anvendes begrebet typisk i en makrosammenhæng, dvs. som udtryk
for forhold, der gør sig gældende på samfundsplan. Særligt i den sociologiske litteratur er makro-tilgangsvinklen til begrebet social kapital blevet
stærkt kritiseret. Den sociale kapital anses for knyttet til individet, hvor
nogle aspekter kan være ”medfødte” og andre erhvervede. Den enkelte
kan udnytte sin sociale kapital, og mulighederne herfor er knyttet til den
enkeltes sociale netværk (se Bourdieu (1986), Lin (2001); Flap (2004)).
Problemerne med den upræcise definition af begrebet viser sig også ved,
at empiriske studier bruger en lang række indikatorer, og tolkninger af,
hvad man præcist har fundet, bliver derfor meget uklare. Særligt problematisk er det, at de empiriske undersøgelser sjældent er i stand til at identificere de præcise kausalitetsforhold, dvs. det er vanskeligt at vurdere,
hvilken vej sammenhængene går, når man finder positive korrelationer
mellem social kapital og forskellige indikatorer for en positiv samfundsudvikling. Ofte savnes grundige overvejelser om årsager og effekt, og de to
sammenblandes på en sådan måde, at man efterlades med en fornemmelse af, at social kapital er defineret ved dens gode resultater (for en kritik af empirien omkring social kapital se f.eks. Durlauf (2002)).
104
Kapitel 5
I stedet for den summariske tilgang via begrebet social kapital vil de følgende afsnit se nærmere på nogle af de centrale ingredienser, der kan
indgå i begrebet. Dette er ikke et forsøg på at give en udtømmende diskussion af de elementer, der kan indgå i den sociale kapital eller den sociale konstruktion, som velfærdssamfundet er, men alene en påpegning af
nogle af de elementer, der har været analyseret og diskuteret i relation til
opbakning og funktionalitet af velfærdssamfundet. Diskussionen er knyttet
til nogle temaer, der har spillet en central rolle i debatten, men der er overlap og afhængighed mellem flere af de forhold, der diskuteres i det følgende.
5.3 Solidaritet og individualisering
Opbakning til velfærdsordninger forudsætter solidaritet i befolkningen. Solidariteten kan være ubetinget i den forstand, at man giver støtte alene ud
fra en vurdering af den pågældendes aktuelle situation, uafhængigt af,
hvad vedkommende har gjort i fortiden eller forventes at gøre i fremtiden.
Denne form for solidaritet kan have sit udspring i synspunkter om retfærdighed, kristen etik om næstekærlighed eller kærlighedsnormer, jf. Petersen (2003).
Den ubetingede solidaritet er ikke baseret på en forventning om, at den på
et senere tidspunkt i en eller anden form vil blive gengældt, eller at modtageren står i gæld til den, der har udvist solidaritet. Det er der derimod ved
solidaritet baseret på reciprocitet. Her er der en forventning om, at hjælpen
kan blive gengældt, såfremt man selv skulle komme til at stå i en situation
med behov for hjælp en gang i fremtiden. Dette kan være knyttet til en
norm om ”at hjælpe andre”, som man følger så længe, man oplever, at
andre følger samme norm. Eksperimentelle studier viser, at en sådan reciprocitet er meget stærk for de fleste mennesker – ”godt” gengældes med
”godt”. De fleste mennesker er villige til at opføre sig uegennyttigt, hvis
man oplever at kunne gøre det under fair betingelser, jf. bl.a. Fehr og
Schmidt (2002). I forhold til velfærdssamfundet er reciprociteten bl.a. knyttet til, at man betaler skat i dag i forventning om at være berettiget til hjælp
i fremtiden, såfremt en given social situation skulle opstå. Man kan tale om
en generaliseret reciprocitet, da den ikke er knyttet til bestemte personer
eller grupper, men til hele velfærdssamfundet. Denne form for reciprocitet
er således relateret til forventningen om ”at have en mulighed for at blive
gengældt”, men her i en form knyttet til, at man i fremtiden kan have behov
for en eller anden form for støtte eller hjælp. Dette har en stærk parallelitet
til fortolkningen af velfærdssamfundet som en ”implicit forsikringskontrakt”,
der blev diskuteret i kapitel 3. Reciprociteten kan således siges at være
institutionaliseret eller indbygget i den implicitte forsikringskontrakt (eller
sociale kontrakt), hvor velfærdssamfundet i kraft af indretningen af velfærdstilbud og skattesystemet reelt tilvejebringer en sikringsfunktion.
Et vigtigt spørgsmål er, om solidariteten er ved at skifte tyngde over mod
den generaliserede reciprocitet, og om den er tilstrækkelig til at sikre opbakning til et velfærdssamfund, som det vi kender i dag. Et andet spørgs105
mål er, om denne form for solidaritet vil have en tendens til at lade svage
grupper i stikken, da disse i sagens natur ikke har meget at gengælde
med.
Øgede økonomiske, sociale og etniske skel kan også bringe solidariteten i
fare, da det er nemmere at opretholde solidariteten inden for relativt homogene grupper, hvor den enkelte underkaster sig de fælles normer, værdier og interesser (f.eks. Dean (1995), Dean (1996)). Omvendt kan der
argumenteres for, at velfærdsordninger hidtil har været medvirkende til at
”homogenisere befolkningen” bl.a. gennem børnepasning, skoler og uddannelse. På denne måde kan man sige, at systemet har en indbygget
tendens til at skabe sin egen tilslutning.
Øget individualisering i samfundet kan også være en faktor, der mindsker
solidariteten. Stigende individualisering i samfundet indebærer en bevægelse mod en mere refleksiv solidaritet, dvs. den enkeltes overvejelser
over, hvem man føler sig solidarisk med, jf. Juul (2002). En sådan ændring
vil kunne indebære større skel mellem vindere og tabere, da den refleksive solidaritet ikke er lige så integrerende som solidaritet udsprunget af fællesskabet og en kamp for kollektive interesser. Individualisering kan alternativt betyde et ønske om mere valgfrihed og tilpasning til den enkelte,
uden at solidariteten nødvendigvis af den grund ændrer sig.
Forskellige former for opinionsundersøgelser bekræfter en stærk opslutning i befolkningen omkring velfærdssamfundet. Gentagne spørgeskemaundersøgelser finder også, at danskerne erklærer sig meget solidariske
med andre, både danskere og udlændinge, jf. f.eks. Juul (2002) og Gundelach (2002). Det er dog en udbredt holdning, at man skal ”yde for at nyde”, og at alle, der kan, skal klare sig uden hjælp fra det offentlige, jf. Juul
(2002).2 Dette kan tolkes som indikation af, at der er tale om en noget for
noget-solidaritet.
Normerne videregives som nævnt fra generation til generation via børneopdragelsen. Information om, hvilke forhold forældre lægger vægt på i
børneopdragelsen, bidrager således også til at give et indtryk af danskernes normer. Undersøgelser af dette finder en stigende betydning af, at
egenskaberne at ”tænke på andre” og ”tolerance og respekt” må tages
som udtryk for en stigende solidaritet. Indtrykket forstærkes af resultater
fra Koch-Nielsen og Clausen (2002), der finder, at danskernes engagement i frivillige foreninger er vokset fra 1990-1999.
2
I en spørgeskemaundersøgelse foretaget af Juul (2002) svarede 90 pct. af svarpersonerne, at princippet om at ”yde for at nyde” bør være gældende for samfundet. To tredjedele
erklærede sig enige i, at ”hvis en ledig afslår et tilbud om arbejde eller uddannelse, bør
dagpengene falde væk”.
106
Kapitel 5
5.4 Ansvarlighed
Velfærdssamfundet har overtaget mange opgaver, der tidligere var placeret hos familien eller det civile samfund. Hermed er ansvaret også flyttet
fra den enkelte eller det civile samfund til velfærdssamfundet. Der kan både være fordele og ulemper herved.
Et velfærdssamfund som det danske baseret på individuelle rettigheder
øger mulighederne for, at den enkelte kan fungere på lige fod med andre
medborgere, dvs. træffe frie valg, føle sig ligeværdig og tryg osv. Dette har
værdi i sig selv, men kan også virke befordrende i forhold til f.eks. at få
demokratiet til at fungere bedre eller i forhold til personlighedsudvikling,
der kan have betydning også på arbejdsmarkedet. Undersøgelser i forbindelse med magtudredningen (Goul Andersen (2003)) finder således, at
medborgerskab og samfundsdeltagelse fungerer for brede grupper, undtaget visse etniske grupper.
Omvendt er der også en risiko for, at overflytning af ansvar til det offentlige
betyder en ansvarsfritagelse for den enkelte borger. Ansvaret i forhold til
det kollektive bliver udhulet, bl.a. i kraft af, at borgeren bliver gjort til ”klient” i velfærdssamfundet, jf. f.eks. Petersen og Petersen (2004). Med individet i fokus på denne måde er der en risiko for, at hensynet til kollektivet
bliver fortrængt.
En faktor, der kan forstærke dette, er en anonymisering og automatisering
af systemet, dels i kraft af institutionaliseringen af velfærdsopgaverne, dels
i kraft af urbanisering og reduktion af lokale netværk. Analyser på tyske
data bekræfter, at trækket på kontanthjælp for sammenlignelige personer
er større i de store end i de små byer, se Riphahn (2001). Dette kan tolkes
som en illustration af, at i større og mere anonymiserede samfund sker der
en overflytning af ansvar.
Vores velfærdssamfund er baseret på ideen om individuelle rettigheder og
et kollektivt ansvar (særligt i forhold til finansieringen). Rettighedsprincippet spiller en stor rolle for at mindske stigmatisering og etableringen af retfærdighed og legitimitet af velfærdsordningerne, jf. også nedenfor om tillid.
Samtidig er rettighedsprincippet med til at mindske individets ansvar både
for egen situation, men også i relation til at påtage sig et kollektivt ansvar,
jf. bl.a. Petersen (2003). Hvordan forener man veldefinerede rettigheder
for det enkelte individ med, at det også skal påtage sig et ansvar for helheden?
Når det offentlige f.eks. går ind og bestemmer, hvordan borgerne skal opføre sig over for hinanden og tilbyder dem standardiserede løsninger på
deres problemer, er der endvidere en risiko for, at lokale og personlige
løsninger ødelægges. Hvis staten fastlægger regler for de mellemmenneskelige forpligtelser og udbygger et administrativt kontrolapparat, der sikrer, at reglerne bliver overholdt, kan borgernes personlige ansvarlighed
107
over for hinanden blive undermineret, jf. f.eks. Habermas (1985) og Wolfe
(1989).
5.5 Tillid
Tillid er afgørende for, at menneskers samspil kan fungere gnidningsfrit.
Det gælder for mange af livets forhold. I en økonomisk sammenhæng er
tillid afgørende for, at mennesker tør indgå aftaler, hvor der er ”løse ender”. De fleste låner gerne deres bil ud til nære venner, men vil være meget tilbageholdne i forhold til ubekendte. Tillid sparer en for anstrengelser
enten med at skaffe yderligere information om vedkommende eller med at
skrive en låneaftale og kontrakter ned i detaljer. Tillid kan således også
have afgørende økonomisk betydning – aftaler, handler osv. kan nemmere
gennemføres ved, at der er en høj grad af gensidig tillid i samfundet.
I forhold til velfærdssamfundet er såkaldt generaliseret tillid afgørende.
Tilliden er ikke knyttet til en specifik person eller institution, men til hele
velfærdssamfundet, jf. Rothstein (1998) og Rothstein og Stolle (2002).
Man skal have tillid til, at ens skattekroner forvaltes fornuftigt, og man skal
have tillid til, at velfærdssystemet når sine mål og også vil være til rådighed for en selv. Det er her afgørende at sondre mellem repræsentative
institutioner og implementerende institutioner. Mens tilliden til f.eks. politikere og dermed de repræsentative institutioner kan være lav, kan tilliden til
de implementerende institutioner godt være høj. Afgørende for dette er
iflg. Rothstein (1998) og Rothstein og Stolle (2002), at velfærdsarrangementer baseret på universalisme sikrer, at der er lighed for loven, og at
administrationen er upartisk og effektiv. Med en sådan generaliseret tillid
er det muligt at opretholde velfærdssamfundet og opnå gunstige effekter
heraf. Velfærdsordninger, hvor modtagelsen afhænger af, at der er et dokumenteret behov, såkaldt ”behovsprøvede ordninger”, vil lede til mindre
tillid og dermed en risiko for erodering af velfærdsamfundets grundlag.
Disse ræsonnementer støttes af spørgeskemaundersøgelser, der viser, at
der er større opbakning til universelle velfærdsordninger end til behovsprøvede ordninger, jf. Rothstein (1998). Rothstein og Stolle (2002) fremlægger også empiri til støtte for deres hypotese om, at betydningen af tillid
til de implementerende institutioner er større i lande med universelle velfærdsordninger. Der er dog blevet sat spørgsmålstegn ved disse resultater, idet tilliden er næsten lige høj i Storbritannien og i Sverige, og det europæiske land, hvor tilliden er højest, er Irland, jf. Levinsen (2004). I en
international sammenligning med en række andre europæiske lande finder
Gundelach (2004), at den sociale tillid i Danmark og Sverige er højst. Den
sociale tillid har endog været stigende i Danmark siden 1981, jf. Levinsen
(2004). Et lignende billede tegner sig, når man spørger folk om deres tillid
til offentlige institutioner. Danskerne er blandt dem i Europa, der har mest
tillid til offentlige institutioner, og tilliden er steget i de senere år.
Den træfsikkerhed, velfærdsordninger har i at nå deres mål, kan være et
yderligere argument af betydning for tillid og tilslutning. Arrow m.fl. (2000)
108
Kapitel 5
fremhæver som en central forklaring på den faldende opbakning til offentlige velfærdsordninger i USA, at den amerikanske befolkning i stigende
grad har mistet tilliden til, at offentlige velfærdsordninger hjælper i forhold
til at fjerne ulighed.
En anden faktor, der kan have betydning for den ”sociale tillid”, er graden
af homogenitet i samfundet. Glaeser m.fl. (2000) finder, at tilliden ser ud til
at være størst i samfund med relativt ens sociale og økonomiske forhold
og med fælles national og etnisk baggrund. Øgede etniske og økonomiske
skel i samfundet kan således påvirke tilliden negativt på samme måde,
som der ovenfor blev peget på risikoen for, at det vil kunne reducere solidariteten i samfundet.
5.6 Normer og incitamenter
Velfærdssamfundets finansieringsgrundlag afhænger i høj grad af normerne knyttet til at arbejde og betale skat. For et veludbygget velfærdssamfund som det danske er det afgørende at have en meget høj beskæftigelsesandel, da flere i beskæftigelse betyder færre udgifter til overførselsindkomster og flere skatteindbetalinger. Skattesystemets legitimitet og
effektivitet afhænger selvsagt af, at de aktiviteter, der er skattepligtige,
kommer til beskatning, og at der ikke sker omgåelser ved f.eks. sort arbejde.
I relation til arbejdsmarkedsdeltagelse og social sikring kan der være et
vanskeligt velfærdsdilemma. På den ene side er det en fundamental målsætning for velfærdssamfundet at have et veludbygget socialt sikkerhedsnet bl.a. i forhold til den situation, hvor folk mister deres arbejde. På den
anden side er det også vigtigt at holde en høj beskæftigelsesandel for at
sikre velfærdssamfundets finansielle grundlag. Dette giver et dilemma.
Desto bedre den sociale sikring lykkes, i kraft af både et veludbygget system for indkomsterstattende ydelser og ved at undgå stigmatisering og
sikre, at ledige i andre henseender kan fungere på lige fod med alle andre
i samfundet, desto vanskeligere bliver det at fastholde incitamenterne
knyttet til at arbejde.
Arbejdsmarkedsdeltagelsen for den enkelte afhænger af værdier, normer
og behov samt økonomiske incitamenter. Værdier og normer ligger relativt
fast på kort sigt, men kan ændre sig over tid af en lang række årsager.
Vurderes disse spørgsmål i forhold til velfærdssamfundets økonomi, er der
to centrale spørgsmål. På et givet tidspunkt virker de økonomiske incitamenter på baggrund af givne værdier, normer og behov. I forhold hertil er
det interessant ud fra en policy-betragtning at fastlægge, hvorledes ændringer i økonomiske incitamenter vil påvirke adfærden. Dette har betydning for tilrettelæggelsen af den økonomiske politik og valg af virkemidler.
I det omfang, de økonomiske incitamentseffekter er svage, eller det er
uacceptabelt at benytte dem, kan man overveje mere reguleringsbaserede
ordninger, f.eks. direkte test af rådighed og mere generelt aktiveringspolitiske tiltag.
109
Over tid kan værdier, normer og behov ændre sig. Et vigtigt spørgsmål er,
i hvilket omfang velfærdssamfundet selv er med til at fremkalde sådanne
ændringer. Kan man over generationer opretholde stærke normer i relation til det at arbejde, hvis man ikke eller kun beskedent belønnes økonomisk herfor? Skaber velfærdssamfundets sikkerhedsnet en ”forsørgerkultur”, hvor det at skaffe ”brød på bordet” med tiden kan blive opfattet som
det offentliges opgave? Kan ændringer i normer blive selvforstærkende og
selvbekræftende.
Arbejdsnormer og incitamenter
Der findes en lang række interviewundersøgelser af befolkningens holdninger til at arbejde m.m. Til eksempel undersøger Larsen (2003) betydningen af økonomiske incitamenter ud fra interviewundersøgelser af længerevarende ledige. Det konkluderes, at økonomiske incitamenter ikke har
nogen betydelig effekt, og at mange andre forhold end økonomiske gevinster er afgørende for ønsket om et job. Dette kan tolkes på den måde, at
”arbejdsnormerne” er intakte. Dette bekræftes af f.eks. Goul Andersen
(2003), der har analyseret data fra en interviewundersøgelse af lediges
oplevelse af stigmatisering – ”at andre ser ned på en”. Han fandt, at generelt opleves stigmatiseringen ikke som det største problem ved ledighed,
om end følelsen af stigmatisering er udbredt blandt længerevarende ledige
på kontanthjælp, hvor 50 pct. af svarpersonerne rapporterede at have oplevet følelsen af at blive set ned på. Blandt de svære problemer ved ledighed var i stedet den økonomiske usikkerhed, følelsen af at blive kontrolleret og en frygt for ikke at kunne vende tilbage til arbejdsmarkedet.
Andre undersøgelser som f.eks. Christensen (2002) finder tendenser til
faldende ”arbejdsmoral”, da færre tillægger det betydning at have arbejde.
I 1990 vurderede således 9 pct. af danskerne, at arbejde ”ikke er ret vigtigt” eller ”slet ikke vigtigt”, men i 1999 var denne andel steget til 15 pct.
Det er uklart, om ændringen afspejler mere end den statistiske tilfældighed.
I en række undersøgelser foretaget af Rockwool Fondens Forskningsenhed og Finansministeriet i løbet af de sidste ti år er de økonomiske incitamenter til at arbejde blandt danske lønmodtagere løbende blevet belyst.
Analyserne viser, at mange danskere arbejder, til trods for at de på kort
sigt oplever meget små eller ligefrem negative økonomiske incitamenter til
at gå på arbejde, jf. bl.a. Finansministeriet (2002) og Pedersen og Smith
(2003a). For nogle lavtlønsgrupper er der kun en beskeden merindkomst
ved at arbejde i forhold til at modtage en overførselsindkomst. Pedersen
og Smith (2003a) finder, at 14,5 pct. af de fuldtidsbeskæftigede mellem 18
og 66 år får mindre end 500 kr. om måneden ved arbejde frem for forsørgelse på dagpenge. Finansministeriet (2002) fandt den tilsvarende andel
til at være 4,4 pct. Forskellen mellem undersøgelserne vedrører bl.a., om
indbetalinger til pension skal medregnes i den aktuelle indkomst, som Finansministeriet (2002) gør. Dette betyder, at de økonomiske incitamenter
110
Kapitel 5
til at arbejde bliver betydeligt bedre, end hvis pensionsindbetalinger ikke
medregnes, som det er tilfældet i Pedersen og Smith (2003a).3
Uanset opgørelsesmetode er der ingen tvivl om, at mange danskere arbejder på trods af meget små økonomiske gevinster ved at gøre det.
Mange andre forhold end kortsigtede økonomiske incitamenter er vigtige
for, om man er i arbejde eller ej. Når mange arbejder til trods for beskedne
økonomiske fordele herved, kan det skyldes stærke ”arbejdsnormer” eller
forskellige værdier knyttet til det at have et arbejde. Endvidere kan det også på længere sigt være økonomisk meningsfyldt, da undersøgelser bekræfter, at lønmobiliteten er ganske stor på det danske arbejdsmarked, se
Det Økonomiske Råd (1996) og Pedersen og Smith (2003b). Personer,
der i dag modtager en beskeden løn, oparbejder meget ofte erfaringer og
kvalifikationer, der gør, at de har mulighed for senere at få mere velbetalte
job. Hertil kommer naturligvis, at rådighedsregler og aktiv social- og arbejdsmarkedspolitik netop er med til at sikre, at ikke kun økonomiske incitamenter i praksis styrer adfærden på arbejdsmarkedet.
På den anden side viser analyserne i Pedersen og Smith (2002; 2003a)
dog også, at kortsigtede økonomiske incitamenter har betydning for den
faktiske adfærd på arbejdsmarkedet. Bl.a. viser Pedersen og Smith
(2002), at økonomiske incitamenter til at arbejde har betydning for jobsøgningen. Undersøgelsen viser også, at jo mindre den økonomiske gevinst
er ved at arbejde, jo større er sandsynligheden for at søge ud i forskellige
frivillige overførselsordninger, når der kontrolleres for en række andre
baggrundsforhold. Denne effekt er dog kun statistisk signifikant for kvinder. Pedersen og Smith (2003a) har fulgt en gruppe personer, der var arbejdsløse i 1996, i de følgende fem år op til 2001. Analysen viser, at de
økonomiske incitamenter (målt ved kompensationsgraden) har en signifikant betydning for, om de arbejdsløse i 2001 var kommet i beskæftigelse,
efter kontrol for en række baggrundsvariable. Jo lavere kompensationsgrad, jo større var sandsynligheden for at være i beskæftigelse. Ifølge undersøgelsen relaterer denne effekt sig til personer, der i 1996 havde været
ledige i under et år. For de langtidsledige personer findes der ikke nogen
sammenhæng mellem incitamenter, og om man er i beskæftigelse, hvilket
svarer til resultaterne i Larsen (2003).
Forsørgerkultur
Velfærdssamfundet er etableret over en relativ kort årrække og baseret på
værdier og normer udviklet, før velfærdssamfundet blev udbygget. Den
kollektive overtagelse af sikringsopgaver er sket med baggrund i en betydelig individuel ansvarlighed. Et spørgsmål er, om den udbygning har
kunnet lade sig gøre, netop fordi den skete med baggrund i stærke normer
om arbejde og om ikke at ligge det offentlige til last. Hvis dette er tilfældet,
3
Pedersen og Smith (2003a) fremhæver, at når personer i interviewundersøgelser angiver
deres løn, ligger den angivne løn tæt på den såkaldte ”smalfortjeneste”, der er eksklusive
bl.a. pension. Der findes også en række andre forskelle på de to analyser. Pedersen og
Smith (2003a) indeholder en nærmere gennemgang heraf.
111
er der en risiko for, at velfærdssamfundet ikke vil fungere på samme måde
fremadrettet. Med udgangspunkt i, at den offentlige sektor særligt igennem
1970’erne har påtaget sig et stort forsørgelsesansvar i kraft af en betydelig
stigning i andelen af personer, der modtager en eller anden form for overførselsindkomst, kan der sættes spørgsmålstegn ved, om der er sket et
normskred i retning af en ”forsørgerkultur”. Sat på spidsen kan man måske
ligefrem spørge, om forsikringsfunktionen er blevet fortrængt af en forsørgelsesfunktion.
Centralt for denne diskussion er, hvad der skal til for at opretholde normer,
og om det er muligt at reetablere dem, såfremt de eroderer. Dette er relateret til spørgsmålet, om der kan være selvforstærkende mekanismer i
ændringer i normer, hvor man som en slags ond cirkel vil have, at et stigende omfang af normbrud medfører svækkede normer, hvilket igen øger
omfanget af normbrud. Svage økonomiske incitamenter til at arbejde er et
eksempel på en faktor, der kan medføre et stigende omfang af normbrud. I
takt med, at en konkret norm bliver brudt tilstrækkeligt ofte, vil det sociale
tryk for at opretholde normen mindskes, og på sigt vil normen forsvinde
eller ændres.
I relation til normer knyttet til arbejde og modtagelse af offentlige ydelser
har især Lindbeck i en lang række arbejder (se f.eks. Lindbeck, Nyberg og
Weibull (1999; 2003)) analyseret muligheden for, at en ”forsørgerkultur”
kunne opstå. Udgangspunktet er, at normer om ”ikke at ligge det offentlige
til last” eller det stigmatiserende ved at modtage overførselsindkomster er
nødvendige, såfremt den finansielle byrde og dermed mulighederne for at
stille et veludbygget sikkerhedsnet til rådighed skal være til at bære. Problemer opstår, såfremt normen knyttet til modtagelse af overførselsindkomster påvirkes af, hvor stor en andel af befolkningen, der modtager
overførselsindkomster. Desto flere der modtager overførselsindkomster,
desto mindre stigmatiserende antages det at være at modtage overførselsindkomster. I en sådan situation kan der være selvforstærkende effekter af et øget antal personer på overførselsindkomster via ændringer i
normerne. Afhængig af udgangspunktet kan samfundet være i en situation
med få modtagere af overførselsindkomster - og derfor en stærk norm om
ikke at modtage overførselsindkomster - eller i en situation med mange
modtagere af overførselsindkomster - og derfor en svag norm knyttet til
ikke at modtage overførselsindkomster. Det er oplagt, at finansieringskravet og dermed skattetrykket er lavere i det første tilfælde end i det sidste.
Den beskrevne mekanisme kan understøtte den hypotese, at velfærdssamfundet fungerede fint, indtil det i 1970’erne blev udsat for en række
negative ydre omstændigheder, der øgede arbejdsløsheden og dermed
antallet af modtagere af overførselsindkomster. Som følge heraf blev man
bragt ind i en udvikling, hvor normer om selvforsørgelse eroderede. Derfor
er man blevet fanget i en situation med mange personer på overførselsindkomster og ændrede normer, der gør, at denne situation ikke automatisk vil ændre sig.
112
Kapitel 5
De selvforstærkende mekanismer i nedbrydningen af normerne understøttes af flere undersøgelser. Bertrand m.fl. (2000) analyserer, hvad der afgør individers accept af at modtage sociale ydelser. Hun finder, at en stigning i befolkningsandelen af en sproggruppe med en høj grad af accept af
sociale ydelser i et geografisk område gør, at individer, der tilhører sproggruppen, øger deres tilbøjelighed til selv at acceptere sociale ydelser. Det
er dog uklart, om den fundne effekt afspejler, at kendskabet til ydelserne
øges, og at personer, der ”bør” modtage ydelserne, derfor begynder at
modtage dem, eller at stigma ved at modtage sociale ydelser mindskes.
Aizer og Currie (2004) finder, at de beskrevne effekter også findes for personer, der tidligere har modtaget ydelserne. Det vil sige, at øget kendskab
til ydelserne ikke kan forklare hele stigningen i tilbøjeligheden til at modtage offentlige ydelser, der indtræffer, når flere personer i nærområdet bliver
modtagere af sociale ydelser.
Skattesnyd
Diskussionen ovenfor om arbejdsmarked og normer er stort set parallel til
diskussionen om sort arbejde. Omfanget af sort arbejde afhænger bl.a. af
normer knyttet til accepten af ”sort arbejde” og de økonomiske incitamenter hertil. Med hensyn til normer om ikke at snyde det offentlige, finder
Geeroms og Wilmots (1985), at den sociale accept af sort arbejde stiger,
når sort arbejde bliver mere udbredt.
Det er også her muligt at have selvforstærkende mekanismer, med enten
en ”stærk” social norm om at betale skat, hvor ingen derfor snyder i skat,
eller en svag norm med mange skattesnydere. Ændringer i den økonomiske situation, f.eks. ændringer i de økonomiske konjunkturer, kan bringe
samfundet fra den ene til den anden situation og dermed destabilisere den
ønskværdige samfundsøkonomiske situation med få skattesnydere, jf. Myles og Naylor (1995).
Det er sandsynligt, at det bliver vanskeligere at få befolkningen til at opretholde f.eks. normer om ikke at snyde det offentlige, hvis den økonomiske
gevinst ved sort arbejde eller socialt bedrag er meget høj, eller besværet
ved at ansøge om sociale ydelser mindskes. Ifølge en række undersøgelser fra Rockwool Fondens Forskningsenhed udgør omfanget af det sorte
arbejde i Danmark dog en relativt begrænset del af økonomien. I Pedersen (1997) angives det sorte arbejde således at svare til ca. 3 pct. af BNP.
Selvom der er områder, hvor det sorte arbejde fylder relativt meget, er det
dog samlet set betydeligt mindre end i mange andre lande med betydeligt
lavere skattetryk. På den anden side viser bl.a. Smith et. al. (1998), at en
meget stor del af danskerne bidrager med sort arbejde, og at endnu flere
gerne ville gøre det, hvis blot de havde muligheden. I 1996 svarede 60
pct. af de danske mænd og 50 pct. af kvinderne, at de enten havde arbejdet sort eller var villige til det, hvis de havde mulighed for det, jf. Smith et.
al. (1998). Antallet af danskere, der benytter sig af eller selv udfører sort
arbejde, findes af Juul (2002) til at være ca. 20 pct. af befolkningen.
113
Målinger af snyd i form af f.eks. socialt bedrageri, skattesnyd eller sort arbejde vanskeliggøres af, at disse aktiviteter er ulovlige, og de personer,
der udfører dem, i et vist omfang vil forsøge at holde dem skjult. Der er
flere måder at forsøge at danne sig et kvantitativt indtryk af aktiviteternes
omfang, jf. Mogensen (2003). Med udgangspunkt i Århus Skattevæsens
afslørede skattesnyd i forhold til de selvangivne indkomster finder Mogensen (2003), at denne form for snyd er aftaget fra 1950 til 1980. De væsentligste forklarende faktorer vurderes at være den forebyggende effekt af en
bedre kontrol med selvangivelserne og et øget kendskab i befolkningen til
den forbedrede kontrol. Skattesnyderiet var mere udbredt i de højere indkomstgrupper, om end det forekom i alle indkomstgrupper. Fokuseres der
omvendt på den del af skattesnyderiet, der udgøres af sort arbejde, vurderer Mogensen på grundlag af spørgeskemaundersøgelser, at omfanget af
sort arbejde er steget fra 1980 til 1991.
I en international sammenligning synes danskerne at have lille accept af
socialt bedrageri og skattesnyd, jf. Gundelach (2004). I dette lys er det
overraskende, at danskerne i en international sammenhæng har meget
høj social accept af sort arbejde. Gundelach (2002) finder tegn på et fald i
danskernes offentlige moral i perioden 1981-1990, hvorefter den tilsyneladende stabiliserer sig. Offentlig moral er holdningen til at snyde i skat,
snyde med betalingen for offentlige ydelser eller modtage sociale ydelser,
man ikke har krav på. Dette indtryk forstærkes af Goul Andersen (1998),
uanset om der fokuseres på sort arbejde eller modtagelse af sociale ydelser, man ikke har krav på.
5.7 Konklusion
Holdningsundersøgelser finder generelt stor opbakning til velfærdssamfundet. Af velfærdsydelserne bakker befolkningen i størst grad op om ordninger som sundhed, ældrepleje, folkepension og uddannelse. Mindre opbakning gives til ydelser, der har karakter af at være behovsprøvede.
Det danske velfærdssamfund bygger på en række historiske, kulturelle,
institutionelle og økonomiske faktorer. Blandt andet er solidaritet, tillid,
værdier og normer af stor betydning.
Den manglende kobling mellem bidrag og ydelser i den danske velfærdsmodel indeholder imidlertid en konflikt. Velfærdsmodellen forudsætter, at
vi alle bærer ansvar for hinanden og i særdeleshed for dem, der ikke kan
klare sig selv. På den anden side indebærer modellen også en tilskyndelse til personligt at sikre sig størst mulig adgang til velfærdsrettigheder, fordi det umiddelbart ikke påvirker den enkeltes skattebetaling at kræve flere
serviceydelser eller vælge mere fritid. Desuden reduceres adgangen til
velfærdsydelser for den enkelte heller ikke, hvis man laver skatteunddragelse f.eks. ved sort arbejde.
114
Kapitel 5
Det er vanskeligt at måle, hvordan solidariteten, tilliden, værdierne og normerne udvikler sig. Stigningen i sort arbejde er dog et tegn på en bevægelse i retning af, at det står mere sløjt til, når solidariteten skal føres ud i
livet. Det vides imidlertid ikke, om denne udvikling kan genfindes på andre
områder.
Selv om det er vanskeligt at opgøre styrken af den fælles ansvarlighed, er
det vigtigt at være opmærksom på, at nedbrydelsen af ansvarligheden kan
være starten på en ond cirkel, hvor mindre ansvarlige holdninger omsætter sig i mindre ansvarlige handlinger, der igen svækker ansvarsfølelsen.
En væsentlig udfordring for velfærdssamfundet – og dets indretning – er at
fastholde den enkeltes ansvarlighed i forhold til at bidrage til finansieringen
af velfærdssamfundet. Balancegangen er at sikre dette og samtidig bevare
det universelle i velfærdssamfundet, der er afgørende for opbakningen til
velfærdssamfundet.
Litteratur
Aizer, A. and J. Currie (2004): Networks or Neighborhoods? Journal of
Public Economics, under udgivelse.
Arrow, K., S. Bowles and S. Durlauf (2000): Meritocracy and Economic
Inequality. Princeton University Press, Princeton.
Bertrand, M., E. F. P. Luttmer and S. Mullainathan (2000): Network Effects
and Welfare Cultures, The Quarterly Journal of Economics, Volume CXV,
August 2000, Issue 3, pp. 1019-1055.
Bourdieu, P. (1986): Forms of Capital, i Richardson, J.G. (red.): Handbook
of Theory and Research for the Sociology of Education, Greenwood
Press, Westport.
Christensen, P.V. (2002): Arbejdsrelaterede værdier og holdninger, i Gundelach, P. (2002): Danskernes værdier 1981-1999, Hans Reitzels Forlag,
København.
Dean, J. (1995): Reflective Solidarity, i Constellations. No I. Blackwell
Publishers, UK.
Dean, J. (1996): Solidarity of Strangers. University of California Press.
Det Økonomiske Råd (1996): Dansk Økonomi, efterår 1996. København.
115
Durlauf S. (2002): On the Empirics of Social Capital, Economic Journal,
112, 483, pp. 459-479.
Fehr, E. and K. Schmidt (2002): Theories of Fairness and Reciprocity –
Evidence and Economic Applications. In Dewatripont, i M., L. Hansen and
St. Turnovsky (Eds.): Advances in Economics and Econometrics - 8th
World Congress, Econometric Society Monographs, Cambridge University
Press, Cambridge,
Finansministeriet (2002): Fordeling og Incitamenter, København.
Flap, H. (2004): Creation and Returns of Social Capital. A new research
program, i Flap, H. and B. Völker (eds.): Creation and Returns of Social
Capital. A new research program, Routledge, London.
Geeroms H. and H. Wilmots (1985): An empirical model of tax evasion
and tax avoidance, Public Finance 40, pp. 190-209.
Glaeser, E.L., D.I. Laibson, J.A. Scheinkman and C.L. Soutter (2000):
Measuring Trust, Quarterly Journal of Economics, Vol. 115, No. 3, pp.
811-846.
Goul Andersen, J. (1998): Borgerne og lovene, Rockwool Fondens Forskningsenhed, Aarhus Universitetsforlag, Århus.
Goul Andersen, J. (2003): Over-Danmark og under-Danmarki? – Ulighed,
velfærdsstat og politisk medborgerskab, Magtudredningen, Aarhus Universitetsforlag, Århus.
Green-Pedersen, C., M.B. Klitgaard og A.S. Nørgaard (2004): Den danske
velfærdsstat: Politiske, sociologiske og institutionelle dynamikker – En
rapport til Velfærdskommissionen, Arbejdsnotat, Velfærdskommissionen,
København.
Gundelach, P. (2002): Værdiopløsning eller værdiforandring, i Gundelach,
P. (red.): Danskernes værdier 1981-1999, Hans Reitzels Forlag, København.
Gundelach, P. (2004): Det moralske klima, i Gundelach, P. (red.): Danskernes særpræg, Hans Reitzels Forlag, København.
Habermas, J. (1985): Den nya oöverskådigheten: Välfärdsstatens kris och
de utopiska energiernas utmattning, Ord & Bild, 3.
Jones, C.I. (2002): Introduction to Economic Growth, W.W. Norton & Company, Inc., New York.
116
Kapitel 5
Juul, S. (2002): Modernitet, Velfærd og Solidaritet – En undersøgelse af
danskernes moralske forpligtelser, Hans Reitzels Forlag, København.
Koch-Nielsen, I. og J.D. Clausen (2002): Værdierne i det frivillige arbejde, i
Gundelach, P. (red.): Danskernes særpræg, Hans Reitzels Forlag, København.
Larsen, C.A. (2003), Økonomiske incitamenter, søgeadfærd og integration
på arbejdsmarkedet, kap. 5 i J. Goul Andersen (red.): Marginalisering og
velfærdspolitik. Arbejdsløshed, jobchancer og trivsel, Forlaget Frydenlund,
København.
Levinsen, K. (2004): Tillid, i Gundelach, P. (red.): Danskernes særpræg,
Hans Reitzels Forlag, København.
Lin, N. (2001): Social Capital. A Theory of Social Structure and Action,
Cambridge University Press, Cambridge.
Lindbeck, A., S. Nyberg and J.W. Weibull (1999): Social Norms and Economic Incentives in the Welfare State, Quarterly Journal of Economics,
114(1), pp. 1-37.
Lindbeck, A., S. Nyberg and J.W. Weibull (2003): Social Norms and Welfare State Dynamics, Journal of the European Economic Association, 1,
pp. 533-542.
Mogensen, G.V. (2003): Skattesnyderiets historie – Udviklingen i underdeklarationen i Danmark i 1900-tallet, Rockwool Fonden og Syddansk Universitetsforlag, Odense.
Myles, G. and R.A. Naylor (1995): A Model of Tax Evasion with Group
Conformity and Social Customs, European Journal of Political Economy
12, pp. 49-66.
Pedersen, S. (1997): Skyggeøkonomien i Vesteuropa. Målinger og resultater for udvalgte lande. Arbejdsnotat nr. 11, Rockwool Fondens
Forskningsenhed, København.
Pedersen, P.J. and N. Smith (2002): Unemployment traps and financial
disincentives to work, European Sociological Review, Vol. 18, No. 3, pp.
271-88.
Pedersen, S. og N. Smith (2003a): Kan det betale sig at arbejde? i Smith,
N., P.J. Pedersen, S. Pedersen og M.L. Schultz-Nielsen: Fra mangel på
arbejde til mangel på arbejdskraft, Rockwool Fondens Forskningsenhed,
København.
117
Pedersen, S. og N. Smith (2003b): Fra bistandsklient til bankdirektør? i
Smith, N., P.J. Pedersen, S. Pedersen, M.L. Schultz-Nielsen: Fra mangel
på arbejde til mangel på arbejdskraft, Rockwool Fondens Forskningsenhed, Spektrum, København.
Petersen, J.H. (2003): Hvad plager velfærdsstaten?, indlæg ved Forsikring
og Pensions årsmøde.
Petersen, J.H, og K. Petersen (2004): 13 udfordringer til den danske velfærdsstat, Syddansk Universitetsforlag, Odense.
Putnam, R. (1995): Bowling Alone: America’s Declining Social Capital,
Journal of Democracy, Vol. 6, No. 1, pp. 65-78.
Putnam, R. (2000): Bowling Alone: The Collapse and Revival of American
Community, Simon and Schuster, New York.
Quibria, M.G. (2003): The Puzzle of Social Capital. A Critical Review. ERD
Working Paper Series No. 40, Asian Development Bank.
Riphahn, T. R. (2001): Rational Poverty or Poor Rationality? The Take-up
of Social Assistance Benefits, Review of income and wealth series 47,
Number 3, pp. 379-398.
Rothstein, B. (1998): Just Institutions Matter: The Moral and Political Logic
of the Universal Welfare State, Cambridge University Press, Cambridge.
Rothstein, B. (2001): Social Capital in the Social Democratic Welfare
State, Politics and Society, Vol. 29, No. 2, pp. 206-240.
Rothstein, B. and D. Stolle (2002): How Political Institutions Create and
Destroy Social Capital: An Institutional Theory of Generalized Trust. Paper, 98th Meeting of the American Political Science Association, Boston,
MA, August 29-September 2.
Smith, N. (1998): Arbejde, incitamenter og ledighed, Rockwool Fondens
Forskningsenhed, København.
Sobel, J. (2002): Can We Trust Social Capital?, Journal of Economic Literature, Vol. XL, pp. 139-154.
Wolfe, A. (1989): Whose Keeper? Social Science and Moral Obligation.
University of California Press, Berkeley.
118
Kapitel 6
Væksten i de offentlige udgifter og mulige
drivkræfter bag udviklingen
I stort set alle industrialiserede lande er den offentlige sektor ekspanderet
kraftigt i løbet af de seneste knap hundrede år. I 1913 udgjorde de offentlige udgifter i gennemsnit kun 12 pct. af samfundsproduktionen i de industrialiserede lande. I 1999 var andelen steget til ca. 44 pct. En stor del af
denne vækst fandt sted i 1960’erne og 1970’erne.
Den offentlige sektors ekspansion i alle industrialiserede lande har været
genstand for omfattende samfundsvidenskabelig forskning, og der er gennem tiden peget på talrige mulige årsager til den stedfundne vækst.
Drivkræfterne bag væksten er imidlertid så komplekse, at udviklingen ikke
kan beskrives fyldestgørende ved blot at se på én enkelt eller nogle få årsager.
Udviklingen i de offentlige udgifter i Danmark er måske endda endnu sværere at forklare end i mange andre lande. Helt frem til starten af 1960’erne
var de offentlige udgifter lavere end gennemsnittet for de øvrige lande. I
løbet af 1960’erne og 1970’erne øgedes udgifternes andel af BNP imidlertid næsten dobbelt så hurtigt som i gennemsnittet af de øvrige industrialiserede lande, og siden slutningen af 1970’erne har Danmark haft ét af verdens højeste udgiftstryk.
Der kan dog peges på en række forskellige årsager, som har bidraget til
udgiftsvæksten. Væsentlige overordnede årsager er formentlig bl.a. omstillingen fra landbrugs- til industrisamfund, befolkningsaldring og kvindernes stigende erhvervsdeltagelse.
En anden væsentlig forklaring er, at det er vanskeligt at forøge produktiviteten i den offentlige sektor, og derfor bliver den offentlige produktion med
tiden relativ dyrere. Dertil kommer, at befolkningen i stigende grad efterspørger offentlige velfærdsydelser i takt med, at stigende indkomster har
gjort det lettere at dække helt basale behov.
119
120
Kapitel 6
Væksten i de offentlige udgifter og mulige
drivkræfter bag udviklingen
6.1 Indledning
I dette kapitel præsenteres og diskuteres en række bidrag til forklaring af
udviklingen i de offentlige udgifter. Endvidere belyses det, i hvilket omfang
forklaringsbidragene kan understøttes empirisk.
Kapitlet anlægger en teoretisk tilgang til udgiftsudviklingen i den offentlige
sektor og stiller skarpt på virkningen af forskellige mulige drivkræfter bag
udviklingen.
Kapitlet indledes med en kortfattet beskrivelse af udviklingen i de offentlige
udgifters størrelse i de industrialiserede lande siden 1913, jf. afsnit 6.2.
I afsnit 6.3 præsenteres og diskuteres følgende forskellige teoretiske forklaringsbidrag:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Stigende efterspørgsel efter offentlige ydelser som følge af stigende indkomster (Wagners lov).
Relativ fordyrelse af offentlige tjenesteydelser (Baumoleffekten).
Forbedrede muligheder for skatteopkrævning på grund af bedre
registrering af indkomster, herunder som følge af kvindernes øgede erhvervsdeltagelse.
Graden af åbenhed i økonomien.
Teknologisk betingede strukturelle skift.
Betydningen af det politiske system.
Manglende sammenhæng mellem betalingsvilje og udgiftsønsker.
Grupper med særlig interesse i øgede offentlige udgifter.
Permanente løft i det acceptable beskatningsniveau (Peacock og
Wisemans ”displacement effect”).
Flertallet af forklaringerne har relevans både i forhold til udviklingen i udgifterne til overførsler og velfærdsservice. Forklaringsbidragene udgør dels
mulige begrundelser for, hvorfor det i praksis vil være forbundet med vanskeligheder at bremse den underliggende trend med efterspørgsel efter
bedre standarder og øgede dækningsgrader, dels hvorfor det kan være
vanskeligt at forbedre standarderne gennem øget produktivitet.
Drivkræfterne vil formentlig også gøre sig gældende i fremtiden. Det stiller
i sig selv krav for at kunne realisere fremskrivningens forudsætninger om
begrænset vækst i udgifterne til offentlige serviceydelser og overførselsindkomster.
121
Bredere og meget væsentlige øvrige forklaringer på den stedfundne udvikling i de offentlige udgifter såsom:
•
•
•
•
den demografiske udvikling,
stigende ønske om omfordeling via den offentlige sektor,
urbanisering/afvandring fra landbruget, og
kvindernes stigende erhvervsfrekvens
er forklaret og diskuteret grundigt i andre kapitler, og berøres derfor kun
kort i nærværende kapitel.
6.2 Væksten i de offentlige udgifter siden 1913
Det er et fællestræk for de industrialiserede lande, at udgifterne til den offentlige sektor i de seneste knap hundrede år er vokset hurtigere end samfundets samlede produktion. I de industrialiserede lande1 er udgifterne
øget fra et gennemsnit på godt 12 pct. af BNP i 1913 til knap 44 pct. af
BNP i 1999.
Væksten i udgifterne til den offentlige sektor har dog især været kraftig i
årene mellem 1960 og 1980. Alene fra 1960 til 1980 øgedes de offentlige
udgifters BNP-andel fra knap 28 pct. af BNP til knap 43 pct. af BNP, svarende til en forøgelse på ca. 15 pct. point. Siden 1980 har udgifternes andel af BNP derimod været stort set konstante, jf. figur 6.1:.
Frem til 1960 udgjorde de offentlige udgifter i Danmark en mindre andel af
BNP end gennemsnittet af de øvrige industrialiserede lande. I løbet af perioden 1960 til 1980 øgedes udgifternes andel af BNP imidlertid væsentligt
hurtigere end i de fleste øvrige industrialiserede lande, hvorved udgifternes andel af BNP blev ét af de absolut højeste i verden. Fra at udgøre ca.
27 pct. af BNP i 1960 fordobledes andelen til ca. 54 pct. af BNP i 1980.
Tanzi og Schuknecht (1997 og 2000) beskriver, at udviklingen i de offentlige udgifter siden 1870 i høj grad har været styret af ændringer i synet på
den offentlige sektors rolle. De anfører således, at det frem til 1. verdenskrig var en fremherskende opfattelse, at den offentlige sektors rolle primært var at forsvare landet og sikre individets rettigheder. Men at der i takt
med, at de socialistiske bevægelser i Europa fra og med den sidste halvdel af det 19. århundrede fik stadig større indflydelse, opstod et tiltagende
pres for, at den offentlige sektor også skulle påtage sig et ansvar for at
omfordele fra rig til fattig.
1
Opgørelsen omfatter følgende lande: Australien, Belgien, Canada, Danmark, Frankrig,
Holland, Irland, Italien, Japan, New Zealand, Norge, Schweiz, Spanien, Sverige, Tyskland,
Storbritannien, USA og Østrig.
122
Kapitel 6
Figur 6.1: Offentlige udgifter i industrialiserede lande, 1913-1999
Pct. af BNP
70
Pct. af BNP
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
1913
0
1923
1933
1943
Maksimum
1953
1963
Minimum
1973
1983
Gns.
DK
1993
Anm.: Maksimum angiver det højeste udgiftstryk blandt landene i et givet år og omvendt
med hensyn til minimum. For Danmark: Før 1960 andel i pct. af BFI. 1920-niveauet er
baseret på oplysninger om, at niveauet i 1920’erne er 11-13 pct. I stedet for 1937
anvendes 1938-39. 1960-niveauet er beregnet på gammel nationalregnskabsform i
ADAM med antagelse om, at øvrige udgifter i pct. af BNP svarer til 1971-niveau. Før 1960
er gennemsnittet ekskl. Belgien, Holland og Spanien, som der alene er data for fra 1960
og fremefter.
Kilde: Tanzi og Schuknecht (2000) og Finansministeriet (2003) m.fl.
Den særligt kraftige vækst i de offentlige udgifter i løbet af 1960’erne og
1970’erne var ifølge Tanzi og Schuknecht (1997 og 2000) også drevet af
en styrket tro på den offentlige sektors evne til dels at sikre en mere efficient allokering af ressourcer og dels at stabilisere økonomien. Forklaringen kan kritiseres for ikke at være særlig præcis, herunder for ikke at tage
1970’ernes to store oliekriser tilstrækkelig eksplicit i betragtning.
Opbremsningen i væksten i de offentlige udgifters andel af BNP efter 1980
forklarer Tanzi og Schuknecht (1997 og 2000) med en stigende skepsis
over for den offentlige sektors evne til at stabilisere økonomierne i lyset af
1970’ernes stigende arbejdsløshed. Christoffersen (1984) peger i en beskrivelse af den danske velfærdspolitik efter 2. verdenskrig på, at ”siden
begyndelsen af 1970’erne har der dog vist sig en ny polarisering i lighedsdebatten, hvilket ikke alene hænger sammen med det økonomiske tilbageslag. Der er tillige blevet formuleret en egentlig afstandtagen fra ideen
om lighed realiseret gennem offentlige velfærdsforanstaltninger”. Christoffersen (1984) peger tillige på, at der med firkløverregeringens tiltræden i
1982 indførtes en ny rationalitet, som trak i retning af at mindske den offentlige sektors aktive rolle.
123
Opbremsningen i udgifternes vækst i løbet af 1980’erne skal formentlig
blandt andet ses i sammenhæng med, at der siden 1960’erne var blevet
opbygget en betydelig offentlig gæld med en deraf følgende betydelig rentebyrde. Samtidig kom der i stigende grad fokus på skatternes forvridende
effekter i forhold til opsparing og arbejdsudbud.
Ændringer i synet på den offentlige sektors rolle kan nok forklare, hvorfor
de offentlige udgifter er vokset mere i visse perioder end i andre. Det giver
imidlertid ikke i sig selv noget svar på, hvilke drivkræfter, der har ligget bag
udviklingen i de offentlige udgifter, endsige styrken af drivkræfterne.
6.3 Mulige drivkræfter bag udviklingen
Der er i den samfundsvidenskabelige litteratur peget på talrige mulige
drivkræfter bag væksten i de offentlige udgifter, jf. også kapitel 3.
I boks 6.1 er anført en række eksempler på mulige forklaringer på de offentlige udgifters øgede andel af samfundsøkonomien, som i de senere
årtier har været genstand for forholdsvis mange samfundsvidenskabelige
undersøgelser på udenlandske og i enkelte tilfælde også danske data.
Boks 6.1: Eksempler på mulige forklaringer på udviklingen i offentlige udgifter
•
Ændringer i befolkningens alderssammensætning.
•
Stigende efterspørgsel efter offentlige ydelser som følge af stigende indkomster (Wagners lov).
•
Relativ fordyrelse af offentlige tjenesteydelser (Baumoleffekten).
•
Forbedrede muligheder for skatteopkrævning på grund af bedre registrering af indkomster, herunder som følge af kvindernes øgede erhvervsdeltagelse.
•
Graden af åbenhed i økonomien.
•
Teknologisk betingede strukturelle skift.
•
Betydningen af det politiske system.
•
Manglende sammenhæng mellem betalingsvilje og udgiftsønsker.
•
Grupper med særlig interesse i øgede offentlige udgifter.
•
Permanente løft i det acceptable beskatningsniveau (Peacock og Wisemans ”displacement effect”).
I det følgende præsenteres og diskuteres disse forklaringer hver især.
Undtaget er dog betydningen af ændringer i befolkningens størrelse og
alderssammensætning, som er belyst nærmere i kapitel 8. Det fremgår af
analyserne i kapitel 8, at væksten i udgifterne til velfærdsservice og overførsler i de seneste ca. 30 år har været større, end hvad der kan begrun124
Kapitel 6
des ud fra de rent befolkningsmæssige ændringer. Tilsvarende resultater
er fundet i eksempelvis Finansministeriet (1991 og 2003). I beregningerne
i kapitel 8 er der i lighed med de samfundsøkonomiske fremskrivninger
forudsat en given gennemsnitsudgift for hvert enkelt alderstrin. Gennemsnitsudgiften er fastlagt ud fra kendskab til de enkelte aldersgruppers træk
på offentlige overførsler og velfærdsserviceydelser.
Stigende efterspørgsel efter offentlige ydelser som følge af stigende
indkomster (Wagners lov)
I takt med at basale behov dækkes, kan stigende reale indkomster betyde,
at borgernes efterspørgsel efter offentlige serviceydelser, f.eks. sundhed
og undervisning, øges mere end forholdsmæssigt. Denne mekanisme, der
betegnes Wagners lov, indebærer, at de offentlige udgifters andel af samfundsøkonomien vil stige over tid. Sammenligner man på tværs af lande,
kan man desuden finde en positiv sammenhæng mellem den offentlige
sektors størrelse og indkomstniveau, jf. boks 6.2.
Boks 6.2: Wagners lov
I sine værker Finanzwissenschaft (1883) og Grundlegung der politischen Ökonomie (1893) argumenterede den tyske økonom Adolph Wagner for, at de offentlige
udgifter ville udgøre en stigende andel af økonomien i takt med stigende velstand.
Wagner baserede dette på den empiriske observation, at væksten i offentlige udgifter og indkomstudviklingen i en række lande havde udvist positiv korrelation.
Wagner anførte tre grunde til den offentlige sektors stigende involvering:
Industrialisering og modernisering ville føre til, at offentlige aktiviteter substituerede private, blandt andet fordi større kompleksitet i samfundet ville medføre større
behov for offentlig regulering.
Væksten i reale indkomster ville føre til en mere end forholdsmæssig stigning i de
offentlige udgifter i takt med, at mere basale behov dækkes, dvs. en indkomstelasticitet på mere end én. Wagner fremhævede især uddannelse og kultur som områder, hvor der kunne forventes stigende udgifter.
Den økonomiske udvikling og ændringer i teknologi ville fordre offentlig regulering
af naturlige monopoler for at fremme effektiviteten. Herudover kunne kapitalkravene, f.eks. ved anlæg af jernbaner, være for store til at kunne varetages af private.
Wagners overvejelser indeholder ikke nogen præcis beskrivelse af indkomstbegrebet eller afgrænsningen af den offentlige sektor. I den økonomiske litteratur
antages dog generelt, at Wagner sigtede til BNP pr. capita som mål for indkomstudviklingen, og de samlede offentlige udgifters andel af BNP som mål for de offentlige udgifters størrelse. Der har dog også været argumenteret for, at Wagner
tænkte på offentligt forbrug, men ikke overførsler.
Kilde: Henrekson (1990).
Der er i løbet af de seneste årtier gennemført talrige analyser af Wagners
lov. Et overvejende flertal af de tidlige analyser gav støtte til Wagners lov,
hvilket dog synes at være en konsekvens af metodiske problemer, jf. f.eks.
Henrekson (1990) og Borcherding m.fl. (2001). I en række nyere analyser,
125
hvor der er anvendt mere avancerede statistiske metoder, der tager højde
for disse problemer, er resultaterne væsentligt mere blandede, jf. boks 6.3.
Boks 6.3: Resultater i nyere analyser af Wagner’s lov
I en analyse på svenske data for perioden 1861-1988 kan Henrekson (1990) ikke
finde støtte for Wagners lov.
I en analyse af udviklingen i de offentlige udgifter i G7-landene2 over perioden
1950-1995 finder Olekalns (1999), at Wagners lov kan forklare udviklingen i udgiften til overførsler, men ikke udviklingen i det offentlige forbrug.
Bohl (1996) finder ved en analyse af data for G7-landene, at Wagners lov bidrager til at forklare udviklingen i to ud af syv lande.
Payne og Ewing (1996) finder i en undersøgelse af udgiftsudviklingen i 22 tilfældigt udvalgte lande støtte for Wagners lov som forklaring i seks af landene.
Efterspørgslen efter offentlige serviceydelser vil generelt være meget høj,
fordi borgerne som hovedregel ikke svarer nogen direkte betaling for forbruget af offentlige ydelser. For den enkelte bruger vil ydelserne derfor
fremstå som gratis eller væsentligt billigere end den reelle kostpris. Det
betyder, at brugen af ydelserne ikke afspejler de enkelte borgeres betalingsvillighed.
Der kan derfor ikke opnås nogen automatisk ligevægt mellem udbud og
efterspørgsel som på et almindeligt marked. Udbuddet af offentlige serviceydelser må derfor rationeres via en politisk prioritering.
Relativ fordyrelse af offentlige tjenesteydelser (Baumoleffekten)
Der kan ske en relativ fordyrelse af serviceydelser, hvis mulighederne for
at forbedre produktiviteten gennem anvendelse af ny teknologi er mindre
end i andre erhverv. Dette benævnes Baumoleffekten.3 Baumoleffekten
kan have understøttet en forøgelse af de offentlige udgifters andel af BNP.
Et eksempel på en sektor, hvor Baumoleffekten gør sig gældende, kunne
være børnepasning, hvor der er praktiske grænser for, hvor mange børn,
der kan passes af et givet antal pædagoger, jf. boks 6.4.
2
G7-landene udgøres af USA, Storbritannien, Frankrig, Canada, Japan, Tyskland og Italien.
3
I den danske debat har effekten også været betegnet Ølgaardeffekten.
126
Kapitel 6
Boks 6.4: Baumoleffekten
Den canadisk-amerikanske økonom William Baumol påpegede i 1967, at en langsommere produktivitetsudvikling i arbejdskraftintensive serviceerhverv generelt
fører til en fordyrelse af disse ydelser, idet man måtte forvente en nogenlunde
ensartet lønudvikling i de enkelte sektorer.
”…..Our model tells us that manufactures are likely to continue to decline in relative cost and, unless the income elasticity of demand for manufactured goods is
very large, they may absorb an ever smaller proportion of the labor force, which if
it transpires, may make it more difficult for our economy to maintain its overall rate
of growth……”., jf. Baumol (1967).
Baumols betragtninger implicerede således følgende:
•
Større relative prisstigninger i lavproduktive sektorer end i de højproduktive.
•
En større del af arbejdsstyrken over tid vil blive beskæftiget i lavproduktive erhverv.
•
Den samlede produktivitetsudvikling falder, fordi lavproduktive erhverv får
stadig større vægt i den samlede økonomi.
Allerede i 1965 havde Baumol dog i en artikel sammen med Bowen peget på, at
bl.a. udøvende kunst over tid ville blive relativt fordyret over tid som følge af, at
produktionen er stærkt arbejdskraftintensiv.
”…..It is apparent that the live performing arts belong to the stable productivity
sector of our economy. The legitimate theatre, the symphony orchestra, the
chamber group, the opera, the dance – all can serve as textbook illustrations of
activities offering little opportunity for major technological change. The output per
man-hour of the violinist playing a Schubert quartet in a standard concert hall is
relatively fixed, and it is fairly difficult to reduce the number of actors necessary for
a performance of Henry IV, Part II”.
Baumoleffekten kan gøre sig gældende i både offentlig og privat produktion. Forekomsten af effekten har således ikke i sig selv noget at gøre med,
om ydelsen produceres i offentlig eller privat regi. Institutionelle forhold
kan imidlertid betinge, at Baumoleffekten kan være større i den offentlige
sektor end i den private sektor.
For det første stilles brugerne af kollektivt finansierede serviceydelser ikke
over for en pris, og har derfor ikke enkeltvis nogen umiddelbar tilskyndelse
til at reducere deres forbrug, selvom den relative kostpris for samfundet
øges. Der kan dog argumenteres for, at denne problemstilling modificeres
af, at udbuddet af offentlige serviceydelser fastlægges politisk og ikke af
brugerne.
For det andet kan der argumenteres for, at offentlig produktion af serviceydelser ikke nødvendigvis er underlagt samme grad af priskonkurrence
som produktionen af private serviceydelser, og at der derfor ikke er samme automatiske pres for at forbedre produktiviteten. En stram styring af
127
udgifter og formulering af konkrete krav til den offentlige serviceproduktion
kan dog generere pres for forbedringer af produktiviteten.
For det tredje har den offentlige sektor overtaget mange servicefunktioner
fra den private sektor.
I praksis er det forbundet med problemer at dokumentere forekomsten af
Baumoleffekter i den offentlige serviceproduktion. Det skyldes bl.a., at der
ikke sker en markedsmæssig fastsættelse af værdien af produktionen.
Værdien af den offentlige produktion må derfor fastsættes som omkostningerne til de personaleressourcer m.v., der er forbrugt til produktionen.
Der er gennemført talrige analyser af Baumoleffektens eventuelle betydning for udviklingen i de offentlige serviceudgifter. I flertallet af analyserne
findes, at Baumoleffekten udgør en væsentlig forklaring på væksten i de
offentlige serviceudgifter, jf. Finansministeriet (1990) og Borcherding m.fl.
(2001). Borcherding (1985) fandt i en analyse af udviklingen i de offentlige
udgifter i USA over perioden 1902-1979, at Baumoleffekten alene kunne
forklare 31 pct. af væksten i de offentlige udgifter.
Henrekson (1990) konkluderer, at Baumoleffekten giver et signifikant bidrag til forklaringen af de offentlige serviceudgifter i Sverige i perioden
1950-84. Henrekson (1990) undersøgte samtidig, om forekomsten af Baumoleffekten i forhold til de offentlige serviceydelser kunne have en negativ
virkning på de offentlige udgifter til overførsler, dvs. vækst i serviceudgifterne kunne medføre en fortrængning af overførselsudgifter. Denne effekt
var imidlertid ikke statistisk signifikant. Paldam og Zeuthen (1987) finder i
analyser af udviklingen af de offentlige udgifter i Danmark i perioden 195085, at Baumoleffekten og kvindernes stigende erhvervsdeltagelse er to
væsentlige forklaringer på væksten i de offentlige udgifter.
Forbedrede muligheder for skatteopkrævning
Omstillingen fra landbrugs- til industrisamfund og kvindernes øgede erhvervsdeltagelse har i væsentligt omfang bidraget til at øge den registrerede samfundsmæssige produktion og dermed også den indkomstmasse,
som kan underlægges beskatning. En del af den registrerede vækst skyldes således, at selve omflytningen af produktionen fra at foregå inden for
familierne til at blive udført på virksomheder, institutioner m.v. har muliggjort en registrering af værdien af ydelserne. Omflytningen har samtidig
muliggjort, at der kunne frigøres arbejdskraft til andre erhverv og har dermed understøttet en bedre arbejdsdeling.
Kvindernes øgede erhvervsfrekvens over de seneste årtier har formentlig
en tæt sammenhæng med det øgede udbud af offentlige serviceydelser.
Kvindernes øgede erhvervsdeltagelse har på en og samme tid nødvendiggjort og muliggjort en udbygning af en række ydelser, der hidtil var blevet produceret i hjemmene, f.eks. børnepasning og pleje af ældre, jf. Pal128
Kapitel 6
dam og Zeuthen (1987). Udbygningen af den offentlige børnepasning har
forbedret børnefamiliernes muligheder for, at begge forældre kan være
erhvervsaktive.
Henrekson (1990) finder i ovennævnte analyse af svenske data for perioden 1950-84, at væksten i kvindernes erhvervsdeltagelse har en signifikant positiv effekt på udgifterne til dels offentligt forbrug, dels overførsler.
Graden af åbenhed i økonomien
Den øgede samhandel med andre lande, mere mobile produktionsfaktorer
m.v. har givetvis haft og må også fremover forventes at få betydning for
udviklingen i de offentlige udgifters størrelse.
I den samfundsvidenskabelige litteratur findes der dog både argumenter
for, at internationaliseringen kan trække i retning af lavere og højere offentlige udgifter.
På den ene side argumenteres der for, at der i takt med en øget grad af
åbenhed i økonomien også følger, at de enkelte landes økonomier bliver
mere følsomme over for den økonomiske udvikling blandt samhandelspartnerne. Borgerne efterspørger derfor, at den offentlige sektor indtager
en større og stærkere rolle for at afdæmpe udsvingene i deres indkomstog forbrugsmuligheder (kompensationshypotesen).
På den anden side argumenteres der for, at øget konkurrence fra andre
lande og produktionsfaktorernes øgede mobilitet kan føre til et pres på de
enkelte landes skattebaser (efficienshypotesen).4 Hypotesen lader sig
imidlertid vanskeligt efterprøve ved statistiske analyser, fordi der endnu
kun er relativt korte tidsserier for udviklingen i kapitalmobiliteten m.v.
Cameron (1978) viste i en analyse af 18 OECD-lande, at der var en positiv
sammenhæng mellem graden af åbenhed i økonomierne i 1960 og væksten i landenes skatteindtægter fra 1960 til 1975. Cameron forklarede resultaterne med, at der i åbne økonomier er en tendens til en større grad af
organisering af arbejdskraften og dermed stærkere fagforeninger, som efterspørger offentlige overførselsordninger.
Rodrik (1996) viste i en analyse af over 100 lande, at der er en positiv
sammenhæng mellem omfanget af international handel og størrelsen af
de offentlige udgifter. Rodrik begrundede dette med, at en større grad af
åbenhed i økonomien medførte en større efterspørgsel efter sociale ordninger for at afdække borgere over for udefrakommende risici.
4
Kapitalen vil bevæge sig mod de lande, sektorer m.v., som giver det største afkast efter
skat. Afkastet efter skat afhænger både af produktivitetens niveau og skatternes niveau.
Kapitalen vil derfor ikke nødvendigvis bevæge sig mod de lande, som har de laveste skatter, jf. Lucas (1990).
129
Et af Rodriks resultater var, at det offentlige forbrug øges med 2 pct., hvis
summen af import og eksport i pct. af BNP øges med 10 pct. point. Rodrik
påpegede endvidere, at man ud fra graden af åbenhed i de enkelte landes
økonomier i starten af 1960’erne kunne ”forudsige” væksten i det offentlige
forbrug i de følgende tre årtier, jf. boks 6.5.
Boks 6.5: Sammenhæng mellem åbenhed og offentlige udgifters andel af BNP
“First, there is a positive and robust partial correlation between openness, as
measured by the share of trade in GDP, and the scope of government, as measured by the share of government expenditure in GDP. The correlation is robust in
the sense that (a) it is unaffected by the inclusion of other control variables, (b) it
exists for measures of government spending drawn from all available data sets,
(c) it prevails for both low- and high income countries, and (d) it is not an artifact
created by outliers. In addition, openness in the early 1960’s is a statistically significant predictor of the expansion of government consumption over the subsequent three decades.
Second, I show that the explanation that best fits this evidence is one that focusses on the role of external risk. Government consumption appears to play an insulating role in economies subject to external shocks. Societies seem to demand
(and receive) a larger government sector as the price for accepting larger doses
of external risk”.
Kilde: Rodrik (1996)
Rodrik fremhævede også, at der i takt med en stigende grad af åbenhed i
økonomien især må forventes at ske en vækst i udgifterne til sociale ydelser og velfærdsservice, hvilket bekræftedes i Rodriks analyser.
Cusack og Iversen (2000) finder, at økonomiens åbenhed kun kan forklare
en beskeden del af udgiftsudviklingen, men at teknologisk begrundede
strukturelle skift er en dominerende årsag, jf. senere.
I en nyere undersøgelse af 23 OECD-lande over perioden 1948-98 findes
ikke belæg for Rodriks resultater, jf. Molana m.fl. (2004). Undersøgelsen
adskiller sig metodisk fra Rodriks, idet Molana m.fl. analyserer udviklingen
i hvert land for sig, hvorimod Rodrik analyserer alle lande i samme regressionsmodel, hvilket lægger bindinger på modellen. Undersøgelsen afviser
ikke, at kompensationshypotesen kan være én af flere mulige drivkræfter
bag udviklingen i de offentlige udgifter. Resultaterne kan dog ses som udtryk for, at kompensationshypotesens eventuelle betydning overskygges af
andre effekter.
Betydningen af teknologisk betingede strukturelle skift
Cusack og Iversen (2000) finder, at udviklingen i de offentlige udgifter især
er drevet af en efterspørgsel efter at få dækket de risici, som følger af teknologiske ændringer, der fører til strukturelle skift inden for de enkelte lan130
Kapitel 6
des arbejdsmarkeder. Cusack og Iversen (2000) fremhæver stigende produktivitet, ændrede forbrugsmønstre og mættet efterspørgsel efter produkter fra traditionelle sektorer som landbrug og (visse typer) af industri som
hovedårsager til skiftene.
Cusack og Iversen (2000) præsenterer en række statistiske analyser og
finder blandt andet, at en reduktion i beskæftigelsen i landbrug og industri
på 1 pct. fører til en langsigtet forøgelse af dels overførselsudgifterne med
0,4 pct., dels det offentlige forbrug med 0,6 pct. De finder, at indenlandske
økonomiske forhold, herunder reduktionen i beskæftigelsen i landbrug og
industri, har langt større betydning for de offentlige udgifter end globaliseringen.
Cusack og Iversen (2000) analyserer endvidere, om ændringerne i beskæftigelsen i industri og landbrug primært er påvirket af indenlandske eller udenlandske forhold. De finder, at udviklingen helt overvejende kan
forklares ved indenlandske forhold, herunder blandt andet produktivitetsvæksten (teknologiske fremskridt) og ændrede forbrugsmønstre. De finder
ikke støtte for en formodning om, at øget samhandel med mindre udviklede lande kan have ført til faldende indenlandsk beskæftigelse, fordi disse
lande har udkonkurreret indenlandske erhverv.
Betydningen af det politiske system
Persson og Tabellini (2001) finder i en analyse af valgsystemer og politiske institutioner i 61 demokratiske lande, at indretningen af de politiske
systemer i de enkelte lande har stor betydning for udformningen af den
økonomiske politik.
Persson og Tabellini (2001) skelner mellem effekterne af dels valgsystemets indretning, dels om det politiske system er parlamentarisk eller præsidentielt.
For så vidt angår valgsystemets indretning skelner de yderligere mellem
betydningen af valgdistrikternes størrelse og valgmetoden. Valgdistrikternes størrelse forventes at påvirke de offentlige udgifters sammensætning
og størrelse, således at større valgdistrikter fører til større velfærdsudgifter, fordi de politiske programmer må rettes mod bredere befolkningsgrupper.
Om valgmetoden forudsættes det, at forholdstalsvalg – svarende til valgmetoden i Danmark – vil føre til højere udgifter end flertalsvalg, blandt andet fordi det generelt kræver opbakning fra en større del af befolkningen at
vinde et forholdstalsvalg5, og politikerne derfor må rette deres politiske
5
Hvis alle valgdistrikter vægter lige kan et flertalsvalg potentielt vindes med lige over 25
pct. af stemmerne (kræver mindst 50 pct. af stemmerne i mindst 50 pct. af distrikterne).
Derimod kræver det mindst 50 pct. af stemmerne at vinde et forholdstalsvalg (eksklusive et
eventuelt stemmespild på grund af spærregrænse e.l.)
131
programmer mod bredere befolkningsgrupper. Herudover vil systemer baseret på forholdstalsvalg som hovedregel indebære repræsentation af flere partier end under flertalsvalg og hyppigere føre til mindretalsregeringer.
I overensstemmelse med disse forventninger finder Persson og Tabellini
(2001) i en statistisk analyse, at lande med forholdstalsvalg har højere offentlige udgifter, højere sociale overførsler og reagerer kraftigere på økonomiske choks end lande med flertalsvalg.
Persson og Tabellini (2001) lægger til grund, at præsidentialisme fører til
lavere udgifter end parlamentarisme. Dette begrundes blandt andet med,
at præsidenter er direkte valgte, og at der er en magtadskillelse mellem
præsidenten og de(n) lovgivende forsamling(er), idet de(n) ikke har mulighed for at afsætte præsidenten. Under parlamentarisme vælges regeringerne derimod af deres respektive parlamenter og er derfor afhængige af
at have støtte fra et parlamentarisk flertal. I overensstemmelse med deres
forventninger finder Persson og Tabellini (2001) blandt andet, at:
•
•
Lande, der ledes af en præsident, har lavere offentlige udgifter –
ca. 10 pct. af BNP lavere – og lavere vækst i udgifterne samt reagerer i mindre grad på økonomiske choks end lande med parlamentarisk ledelse.
Lande, der ledes af en præsident, udskyder finanspolitiske tilpasninger til den anden side af et valg, mens der i lande med forholdstalsvalg og parlamentarisme sker en forøgelse af udgifterne til de
sociale overførsler op til et valg.
Manglende sammenhæng mellem betalingsvilje og udgiftsønsker
Der kan være flere grunde til, at der i praksis kan konstateres en manglende sammenhæng mellem borgernes betalingsvilje og udgiftsønsker.
Da brugerne som oftest ikke skal svare nogen direkte betaling for ydelsen,
bliver fordelene for den enkelte ved øget forbrug store i forhold til det marginale finansieringsbidrag via skatterne, som set fra den enkelte borgers
side er tæt ved nul.
En anden årsag kan være, at fordelene er koncentreret på relativt små
grupper i forhold til den gruppe, som skal bære finansieringen, jf. asymmetrihypotesen i næste afsnit.
En tredje årsag kan være, at borgerne på grund af manglende information
undervurderer omkostningerne ved offentlige ydelser. Der har blandt andet været peget på, at faktorer som en mere kompliceret skattestruktur og
underskudsfinansiering gør det vanskeligere for borgerne at gennemskue
den reelle omkostning til offentlige ydelser. Dette kan give et pres for forbedringer af den offentlige service og/eller lavere skatter.
132
Kapitel 6
I flere danske undersøgelser har der kunnet findes belæg for, at borgernes
forventninger til den offentlige sektor er påvirket af fiskal illusion, jf. f.eks.
Kristensen (1980, 1982 og 1987), Mouritzen (1987, 1991) og Winter og
Mouritzen (2001).
Winter og Mouritzen (2001) finder, jf. boks 6.6, at der blandt mere end 60
pct. af borgerne var en manglende sammenhæng mellem deres holdninger til niveauet for de kommunale skatter og ønskerne til de offentlige udgifter. De fandt også, at oplysninger om omkostningerne ved at producere
offentlige ydelser bidrog til bedre sammenhæng mellem udgiftsønsker og
betalingsvilje.
Boks 6.6: Resultater i undersøgelse af fiskal illusion
Winter og Mouritzens undersøgelse er baseret på 1.828 besvarelser af 3.000
spørgeskemaer udsendt til voksne borgere i Odense kommune i maj 1990. Den
ene halvdel af modtagerne fik sammen med spørgeskemaet tilsendt en detaljeret
information om omkostningerne ved forskellige offentlige ydelser og skattesatser
m.v., mens den anden halvdel ikke modtog en sådan information.
Manglende sammenhæng mellem forventninger og betalingsvilje
Denne del af analysen omfattede kun personer, som havde modtaget information
om omkostninger m.v.
På alle kommunale serviceområder, undtagen biblioteker og kultur, var der flere
borgere, som mente, at kommunen brugte for lidt, end som mente, at kommunen
brugte for meget. 31 pct. mente, at de kommunale skatter var for høje, men ønskede samtidig udvidelser af den offentlige service. 23 pct. fandt, at de kommunale skatter var tilpas, men ønskede udvidelser af den offentlige service. 9 pct. ønskede, at skatterne skulle sænkes uden samtidig reduktion af udgifterne.
Betydningen af information
Der var væsentligt færre ”ved ikke”-svar blandt de personer, som modtog information om omkostninger og skattesatser m.v. Andelen af personer, som mente, at
kommunen brugte for mange penge, var markant højere blandt de personer, som
modtog information. Andelen af personer, som ønskede større offentlige udgifter,
var derimod omtrent den samme som for personerne uden information. Gruppen,
som modtog information, var noget mere positive over for brugerbetaling end
gruppen uden information. Derimod var der ikke en statistisk signifikant forskel på
holdningerne til kommuneskatternes niveau i de to grupper.
Grupper med særlig interesse i øgede offentlige udgifter m.v.
Anvendelsen af kollektiv finansiering betyder, at finansieringsbyrden ved
øgede offentlige udgifter fordeles ud på den brede befolkning. Brugere af
offentlige serviceydelser, interesseorganisationer m.v. har derfor en stærk
tilskyndelse til at advokere for øgede udgifter eller søge at modvirke besparelser. Forudsat veldefinerede brugergrupper kan der således opstå en
133
asymmetri i det omfang, disse grupper har lettere ved at vinde politisk gehør end skatteborgeres generelle ønsker om nedsættelser af skatten eller
at undgå skattestigninger, jf. f.eks. Kristensen (1987).
Asymmetrien kommer også til udtryk ved, at politikere straffes hårdere for
besparelser, end de belønnes for forbedringer. Nannestad og Paldam
(1997) fandt således i en undersøgelse dækkende perioden 1986-92, at
vælgernes reaktion over for politikerne i forbindelse med privatøkonomiske
forringelser er omtrent tre gange så kraftig, som vælgernes belønning for
privatøkonomiske forbedringer.
En anden beslægtet hypotese er, at antallet af personer, der er økonomisk
afhængige af det offentlige via lønindtægt eller overførselsindkomst tilsammen kan danne en betydelig magtfaktor, der advokerer for øgede udgifter og søger at modarbejde besparelser. Undersøgelser på danske data
giver kun svagt belæg for denne hypotese, jf. f.eks. Goul Andersen (1988
og 1989).
En tredje beslægtet hypotese er, at offentligt ansatte søger at budgetmaksimere, fordi det er forbundet med større prestige, forbedrede muligheder
for forfremmelser, skaber luft til at gennemføre ændringer m.v., hvis man
har et stort budget, jf. Niskanen (1971). Hypotesen tager bl.a. udgangspunkt i, at den offentlige sektor ikke i lighed med private virksomheder skal
skabe en profit til deres ejere, og at der derfor er mulighed for at forfølge
andre motiver. Det lægges samtidig til grund, at offentligt ansatte handler
rationelt og opportunistisk. Endvidere gøres der antagelser om, at de besidder en større information end politikerne, hvilket gør det lettere for dem
at overbevise politikerne, om at deres udgiftsønsker bør imødekommes.
Hypotesen baserer sig derudover på, at de bevilgende myndigheder er
fragmenterede, og hver især vil repræsentere udgiftsønsker, som er stærkere end gennemsnitsvælgerens.
Det er ikke muligt at teste Niskanens hypotese i praksis og dermed fastslå
den eventuelle betydning heraf. Rimeligheden af flere af antagelserne kan
dog gøres til genstand for diskussion. I mange lande er budgetprocessen
således indrettet på en måde, der medvirker til at udligne informationsasymmetrien mellem ressortministerier og politikere.
En fjerde hypotese er, at medianvælgeren kan have en interesse i at efterspørge mere service, fordi den pågældendes merbidrag er mindre end
merforbruget, jf. Meltzer og Richard (1983). Hypotesen tager sit udgangspunkt i, at medianindkomsten er lavere end den gennemsnitlige indkomst.
I situationer med proportionale (eller progressive) skatter vil medianvælgerens bidrag derfor være mindre end det gennemsnitlige bidrag, og medianvælgeren vil derfor som gennemsnitsbetragtning være tilbøjelig til at efterspørge mere offentlig service. Empiriske undersøgelser af hypotesen
har givet blandede resultater, jf. Borcherding m.fl. (2001).
134
Kapitel 6
Permanente løft i det acceptable beskatningsniveau (Peacock og Wisemans ”displacement effect”)
Peacock og Wiseman (1961) påpegede ud fra en analyse af britiske data,
at de offentlige udgifter især var blevet øget i forbindelse med krige eller
økonomiske kriser og efterfølgende er forblevet på et højere niveau end
tidligere. Som forklaring angav de, at vælgernes tolerance over for højere
skatter øgedes under krige og økonomiske kriser, mens holdningen til det
acceptable skatteniveau var relativt stabilt i øvrige perioder.
Hypotesen er vanskelig at efterprøve, især fordi der ikke er noget klart
svar på, hvor kraftig en økonomisk krise eller hvor omfattende en krig skal
være, før den udløser skattestigninger og varige udgiftsløft. Hypotesen er
desuden ikke lige relevant for alle lande og kan eksempelvis ikke forklare
den kraftige udgiftsvækst i løbet af 1960’erne og starten af 1970’erne i
Danmark og en række øvrige vestlige lande.
6.4 Konklusion
Det samlede billede er, at der ikke er én enkeltstående drivkraft, som kan
forklare hele udgiftsvæksten eller ”blot” hovedparten heraf. Omvendt er
der forskelle på, hvor stærkt belæg, der har kunnet findes for de enkelte
drivkræfter i de statistiske analyser.
Én væsentlig medvirkende drivkraft bag udgiftsvæksten er dog formentlig,
at der over tid er sket en gradvis fordyrelse af den offentlige produktion i
forhold til privat produktion (Baumoleffekten). Med en parallel lønudvikling
i den offentlige og private sektor vil der ske en relativ fordyrelse af den offentlige produktion i forhold til den private produktion, hvis den offentlige
produktion er relativt mere personaleintensiv, og der i mindre grad er mulighed for at drage fordel af teknologiske fremskridt. Det er på amerikanske data skønnet, at Baumoleffekten kan forklare knap 1/3 af den stedfundne vækst i de offentlige udgifter i USA.
Én anden mulig drivkraft er, at efterspørgslen efter offentlige ydelser stiger
mere end forholdsmæssigt med stigende indkomst i takt med, at mere basale behov dækkes (Wagners lov). Resultaterne af nyere statistiske analyser er relativt blandede og giver således hverken entydig støtte til Wagners lov eller omvendt entydigt grundlag for at afvise den eventuelle betydning heraf.
En yderligere mulig drivkraft er, at mulighederne for finansiering via beskatning er øget på grund af en bedre registrering af indkomster i forbindelse med omstillingen fra landbrugs- til industrisamfund.
135
Litteratur
Baumol, W.J. og W.G. Bowen (1965): On Performing Arts: The Anatomy
of Their Economic Problems, The American Economic Review, Vol. 55,
No. 1, pp. 495-502
Baumol, W.J. (1967): Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of Urban Crisis, The American Economic Review, Vol. 57, No. 3, pp.
415-426.
Bohl, M.T. (1996): Some international evidence on Wagner’s Law, Public
Finance, vol. 51, no.2, pp. 185-200.
Boix, C. (1999): Why does the Public Sector Grow? The role of Economic
Development, Trade and Democracy, No. 5, November 1999, Centre de
Recerca en Economica Internacional, Barcelona
Borcherding, T.E. (1985): The Causes of Government Expenditure
Growth: A survey of the US evidence, Journal of Public Economics, vol.
62, pp. 891-901
Borcherding, T.E., J.S. Ferris og A. Garzoni (2001): Growth in the Real
Size of Government since 1970, Revideret version af arbejdspapir
præsenteret ved International Institute of Political Economy’s 57. årsmøde.
Christoffersen, H. (1984): Dansk velfærdspolitik efter 1945, Nyt Nordisk
Forlag, Arnold Busck
Cusack, T. og T. Iversen (2000): The Causes of Welfare State Expansion
– Deindustrialization or Globalization?, World Politics, Vol. 52, pp. 313-349
Finansministeriet (1990): Udgiftsanalyser 1990, København
Finansministeriet (1991): Udgiftsanalyser 1991, København
Finansministeriet (2003): Budgetredegørelse 2003, København
Goul Andersen, J. (1988): Vælgernes holdninger til den offentlige udgiftspolitik, i Bentzon, K.-H. (red.): Fra vækst til omstilling, København
Goul Andersen, J. (1989): Social klasse og parti, i Elklit, J. & O. Tonsgaard
(red.): To folketingsvalg. Vælgerholdninger og vælgeradfærd i 1987 og
1988, Politica, Århus
Hansen, S. Aa. (1984): Økonomisk vækst I Danmark, Bind I 1720-1914,
Akademisk Forlag
136
Kapitel 6
Henrekson, M. (1990): An Economic Analysis of Swedish Government
Expenditure, Fackföreningsrörelsens Institut for Ekonomisk Forskning,
Stockholm.
Kristensen, O.P. (1980): The Logic of Political Bureaucratic Decisionmaking as a Cause of Governmental Growth, European Journal of Political
Research, vol. 8, pp. 249-264
Kristensen, O.P. (1982): Voter Attitudes and Public Spending: Is There a
Relationship?, European Journal of Political Research, vol. 10, pp. 35-52
Kristensen, O.P. (1984): On the Futility of the Demand Approach to Publicsector Growth, European Journal of Political Research, vol. 12, pp. 309324
Kristensen, O.P. (1987): Væksten I den offentlige sektor, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København
Meltzer, A.H. og S.F. Richard (1983): Tests of a Rational Theory of the
Size of Government”, Public Choice, Vol. 41, no. 3, pp. 403-418
Molana, H., C. Montagna og M. Violato (2004): On the Causal Relationship between Trade-openness and Government Size: Evidence from 23
OECD Countries, Department of Economic Studies, University of Dundee,
Dundee
Mouritzen, P.E. (1987): The Demanding Citizen: driven by Policy, Selfinterest or Ideology?, European Journal of Political Research, vol. 15, pp.
417-435.
Mouritzen, P.E. (1991): Den Politiske Cyklus, Politica, Århus
Musgrave, R. A. (1969): Fiscal Systems, Studies in Comparative Economics 10, Yale University Press, New Haven and London
Nannestad, P. og M. Paldam (1997): The Grievance Asymmetry revisited:
a Micro Study of Economic Voting in Denmark, 1986-92, European Journal of Political Economy, vol. 13, pp. 81-99.
Niskanen, W.A. (1971): Bureaucracy and Representative Government,
Aldine Publishing Company, Chicago
Olekalns, N. (1999): Demographic and Wagner’s law. Evidence from the
OECD Countries, Department of Economics, The University of Melbourne,
Research Paper, no. 694
137
Payne, J.E. og B.T. Ewing (1996): International Evidence on Wagner’s
Hypothesis: A cointegration analysis, Public Finance, vol. 51, no 2, pp.
258-274
Paldam, M. og H.E. Zeuthen (1987): The Expansion of the Public Sector in
Denmark – A Post Festum?, Økonomisk Institut ved Aarhus Universitet,
memo 1987-21, Århus
Peacock, A.T. og J. Wiseman (1961): The Growth of Public Expenditures
in the United Kingdom, National Bureau of Economic Research, Princeton
University Press, Princeton.
Persson, T. og G. Tabellini (2001): Political Institutions and Policy Outcomes: What are the Stylized Facts, CESifo Working Paper no. 459,
München
Rodrik, D. (1996): Why do more Open Economies have Bigger Governments?, National Bureau of Economic Research, Working Paper no. 5537,
Cambridge. Se også Rodrik, D. (1998): Why do more Open Economies
have Bigger Governments? , The Journal of Political Economy, Vol. 106.,
No. 5, Oct. 1998, pp. 997-1032
Tanzi, V. og L. Schuknecht (1997): Reconsidering the Fiscal Role of Government: The International Perspective, The American Economic Review,
vol. 87, no. 2, Papers and Proceedings of the Hundred and Fourth Annual
Meeting of the American Economic Association, pp. 164-168
Tanzi, V. og L. Schuknecht (2000): Public Spending in the 20th Century –
a Global Perspective, Cambridge University Press, Cambridge
Winter, S. og P.E. Mouritzen: Why People want something for nothing:
The role of Asymmetrical Illusions, European Journal of Political Research, no. 39, pp. 109-143.
Ølgaard, A. (1966): Growth, productivity and relative prices, North-Holland
Publishing Company, Amsterdam
138
Del II
Det danske velfærdssamfund
139
140
Kapitel 7
Offentlige udgifter og finansieringen i hovedtræk
Det er vigtigt at fokusere på, om de offentlige overførsler og ydelser bidrager effektivt til at opfylde velfærdssamfundets hovedopgaver, som kan inddeles i henholdsvis 1) dækning af behovet for fordeling af forbrugsmuligheder henover livsforløbet og for implicit forsikring, 2) fremme af lighed og
omsorg for svage grupper, 3) velstandssikring og investering, samt 4) sikkerhed og andre statsopgaver.
De fleste velfærdsydelser tjener imidlertid mere end ét af hovedformålene,
og skattefinansieringen medfører helt generelt, at stort set alle offentlige
udgifter medvirker til at udjævne indkomstforskelle. Typisk påvirker velfærdsydelserne fordelingen af årets indkomster og fordelingen af livsindkomster forskelligt. Eksempelvis omfordeler folkepensionen kun i begrænset omfang fra personer med høj livsindkomst til personer med lav livsindkomst, hvorimod fordelingsvirkningerne målt på årsindkomster er betydelige. Det hænger sammen med, at folkepensionen i høj grad har til formål at
omfordele forbrugsmuligheder henover livsforløbet.
Med udgangspunkt i overvejelser om, hvilke formål de enkelte offentlige
ydelser tjener, kan det beregnes, at ca. en femtedel af de offentlige udgifter går til forsikringslignende ordninger og ca. en femtedel går til at flytte
indkomster mellem forskellige perioder i en persons liv. Omkring 15 pct.
går til investeringer i fremtiden og andre tiltag, som f.eks. uddannelse, der
skal sikre et højt samlet velstandsniveau i samfundet, og ca. en fjerdedel
går til at løse myndighedsopgaver som f.eks. forsvar og politi. Godt en tiendedel går til at forbedre vilkårene for de svagest stillede, mens den sidste tiendedel ikke kan fordeles på velfærdssamfundets hovedformål.
I de seneste 30 år har omfordeling over livsløbet udgjort en stigende andel
af de offentlige udgifter. Denne tendens vurderes at fortsætte i fremtiden.
Finansieringen af det offentliges opgaver foretages via skatteopkrævning,
som bl.a. mindsker incitamentet til at arbejde. Bundskat på indkomst forvrider lidt mere end moms, og topskatten skønnes at være den mest forvridende skat, men også den, der bidrager mest til at udjævne indkomsterne. Skatterne bidrager dermed også til at nå velfærdssamfundets målsætninger om omfordeling. Skat på fast ejendom forvrider relativt lidt.
Den tiltagende globalisering rejser en problemstilling i forhold til det danske skattesystem. Vil arbejdskraft, virksomheder og kapital flytte til andre
lande med lavere skatter? Der er ikke akutte faresignaler, der peger på en
hastig flugt fra Danmark af kapital og arbejdskraft, men der er grund til at
tro, at problemstillingen kan blive mere påtrængende i fremtiden.
141
142
Kapitel 7
Offentlige udgifter og finansieringen i hovedtræk
7.1 Indledning
Velfærdssamfundet i den danske udformning er emnet for dette kapitel. I
den danske velfærdsmodel spiller den offentlige sektor en stor rolle for at
nå velfærdssamfundets mål, jf. beskrivelsen af formålene i kapitel 2. Det
sker via en række midler som lovgivning og regulering, offentlige tilbud og
aktiviteter på en lang række områder, men også via den måde skattesystemet er indrettet for at finansiere disse aktiviteter.
Som følge heraf udgør den offentlige sektor i Danmark en relativt stor andel af den samlede økonomi, og skattetrykket er tilsvarende højt sammenlignet med lande, hvor en større andel af omsorgsopgaverne og af den
kollektive tilvejebringelse af økonomisk tryghed foregår i familierne og i
form af private eller arbejdsmarkedstilknyttede forsikringer.
Den offentlige sektor varetager således en række forskellige opgaver. I
dette kapitel tages der udgangspunkt i en opdeling af formål på forsikring,
omfordeling over livet, velstandssikring og investering, myndighedsopgaver og omfordeling til fordel for de svagest stillede, jf. kapitel 2. Det er vigtigt løbende at forholde sig til, om de offentlige overførsler og serviceydelser opfylder deres mål, og om de oprindelige formål stadig er relevante i
forhold til samfundets behov. For at belyse, i hvilken grad de offentlige indkomstoverførsler opfylder målsætningerne bag dem, er det nødvendigt at
skabe overblik over, hvorvidt den enkelte overførsel virker som forsikring,
omfordeling over livsforløbet eller omfordeling til de svagest stillede.
Finansieringen af den offentlige sektors opgaver i velfærdssamfundet sker
igennem beskatning af arbejde, forbrug og afkast af kapital. Beskatningens hovedformål er at tilvejebringe det nødvendige provenu på en måde,
som begrænser de forvridninger, der følger af beskatningen. Sammensætningen af provenuet på skattekilder tilgodeser også andre hensyn: Afgifter på tobak, alkohol mv. – de såkaldte giftskatter – virker begrænsende
på forbruget af visse af de varer, som samfundet opfatter som skadelige,
men samtidig forøger disse afgifter uligheden i forbrugsmuligheder, indkomstgrupperne imellem. Den progressive indkomstbeskatning understøtter derimod hensynet til en lige fordeling, men da beskatningen af arbejdsindkomsten virker forvridende på arbejdsudbuddet, og dermed giver anledning til et efficienstab, er der omkostninger ved at varetage fordelingshensynet via beskatningen. Fordelingshensynet, både imellem forskellige
indkomstgrupper og hen over livsforløbet, tilgodeses primært via de offentlige udgifter.
143
Med henblik på at indrette skattesystemet mest hensigtsmæssigt for at
imødekomme fremtidige offentlige finansieringsbehov er det nødvendigt at
overveje skattestrukturens vægt på mobile og ikke-mobile skattebaser.
Det indebærer overvejelser om, hvorvidt den aktuelle skattestruktur er baseret på skattebaser, der kan flytte til udlandet, samt hvorvidt udviklingen
vil gå i retning af, at skattebaser, der hidtil har været ikke-mobile, vil blive
mere mobile i fremtiden.
I næste afsnit beskrives de offentlige udgifter fordelt på forskellige hovedgrupper. De offentlige ydelser grupperes efter, hvilket formål de er tiltænkt
at opfylde, og det analyseres, om de bidrager til at opfylde disse målsætninger. I afsnit 7.3 fokuseres på finansieringen af de offentlige udgifter.
Skatteprovenu, skattestruktur og skattekilder beskrives i historisk perspektiv, og det belyses, hvor meget skatterne bidrager til at nå velfærdssamfundets omfordelingsmålsætninger. Dernæst beskrives skatternes forvridende virkning på arbejdsudbuddet som omkostningen ved skattefinansiering. I afsnit 7.4 opsummeres på de offentlige ydelser og skatternes virkninger på indkomstfordelingen. I afsnit 7.5 inddrages globaliseringens potentielle erodering af skattebaserne. Afsnit 7.6 opsummerer kapitlet.
7.2 De offentlige udgifter og velfærdssamfundets formål
Tre forhold er kendetegnende for det danske velfærdssamfund:
•
•
•
Mange af de opgaver, der udspringer af behovet for kollektiv tilvejebringelse af økonomisk tryghed, løses i Danmark i den offentlige
sektor i form af universelle, skattefinansierede ordninger.
Den høje kvindelige erhvervsdeltagelse i Danmark hænger sammen med et stort udbud af kollektive løsninger på omsorgsopgaver, der i visse andre velfærdssamfund i højere grad varetages i
familierne eller i privat regi.
Velfærdssamfundets opgaver løses i den danske model i vid udstrækning i et samspil imellem den offentlige sektor og først og
fremmest arbejdsmarkedets parter, men også andre dele af civilsamfundet.
Intet samfund svarer fuldt ud til en af de i kapitel 2 beskrevne arketyper for
velfærdsmodeller. Den danske velfærdsmodel er i sit udgangspunkt overvejende universel, og i litteraturen fremhæves Danmark og Sverige ofte
som næsten rendyrkede eksempler på den universelle velfærdsmodel.
Men der findes også elementer af velfærdstilvejebringelse i Danmark, der
bedre passer ind under beskrivelsen af den arbejdsmarkedstilknytningsbaserede eller den residuale model.
Eksempelvis er den danske folkepension universel – ud over bopælskravet er der intet krav om medlemskab eller forudgående arbejdsmarkedsdeltagelse knyttet til modtagelsen af folkepension. Forsørgelsen af de ældre varetages i Danmark igennem folkepensionen med tilhørende tillægs144
Kapitel 7
ydelser, ATP og arbejdsmarkedspensioner/privat pensionsopsparing, og
mens det første led altovervejende er universelt, er de to andre led baseret på forudgående arbejdsmarkedsdeltagelse og/eller opsparing og medlemskab.
Et andet eksempel er sundhedsydelser: Adgangen til sygesikring og hospitalsbenyttelse er i Danmark universelle ordninger, der altovervejende er
offentligt finansieret og baseret på et bopælskrav. Men fremvæksten af
arbejdsgiverbetalte private sundhedsforsikringer, der sikrer adgang til behandling på andre vilkår end i det offentlige sundhedssystem, kan være en
forløber for udviklingen af et arbejdsmarkedstilknytningsbaseret supplerende system for sundhedsydelser.
Varetagelsen af velfærdsopgaverne foregår, jf. beskrivelsen i kapitel 2, i et
samspil mellem den offentlige sektor, familien, markedet og diverse private netværk. I Danmark spiller den offentlige sektor den største rolle, mens
markedet og private netværk er af mindre fremtrædende betydning end
eksempelvis i de angelsaksiske lande.
Omfanget af den offentlige sektor i Danmark
Den betydelige offentlige indsats i løsningen af velfærdssamfundets opgaver i Danmark indebærer et højt offentligt udgiftstryk. I 2003 udgjorde de
samlede offentlige udgifter 765 mia. kr. svarende til knap 55 pct. af BNP,
jf. figur 7.1 og figur 7.2. Offentligt forbrug omfattede knap halvdelen af de
samlede udgifter, godt 30 pct. anvendtes til offentlige overførsler til borgerne, og de resterende knap 20 pct. af udgifterne gik til andre formål,
herunder anlægsudgifter, erhvervsstøtte, rentebetalinger, overførsler til EU
m.v.
De offentlige overførsler udgjorde i 2003 ca. 253 mia. kr. Heraf havde ca.
77 pct., jf. figur 7.3, form af indkomsterstattende overførsler, dvs. overførsler, der træder i stedet for arbejdsindkomst eller anden privat forsørgelse,
eksempelvis arbejdsløshedsdagpenge eller folkepension. De resterende
ca. 23 pct. anvendtes på tillægsydelser, eksempelvis børnetilskud og boligstøtte samt øvrige ydelser.
Det offentlige forbrug udgjorde ca. 369 mia. kr. To tredjedele heraf bestod
i velfærdsservice, eksempelvis dagtilbud til børn, sundhedsydelser og ældrepleje, mens andet individuelt forbrug, eksempelvis kulturtilbud, udgjorde godt 4 pct. af det samlede offentlige forbrug, jf. figur 7.4. Kollektivt offentligt forbrug, eksempelvis retsvæsen eller drift og anlæg af veje og anden infrastruktur udgjorde de resterende knap 30 pct. af forbruget.
145
Figur 7.1: Offentlige udgifter i Figur 7.2: De samlede offentlige
pct. af BNP. 2003
udgifter, mia. kr., 2003
Øvrige udgifter
Offentlige
udgifter
Rente95,3
udgifter 48,1
Indkomstoverførsler
252,8
55%
369,2
Offentligt forbrug
Kilde: Danmarks
beregninger.
Statistik
og
egne
Kilde: Danmarks
beregninger.
Statistik
og
egne
Figur 7.3: Offentlige overførsler, Figur 7.4: Offentligt forbrug, mia.
mia. kr., 2003
kr., 2003
Øvrige ydelser
Tillægsydelser
28,2
Kollektivt forbrug
104,6
29,7
16,5
194,9
Øvr.
Individuelt
forbrug
Indkomsterstattende ydelser
Kilde: Danmarks
beregninger.
Statistik
og
248,1
egne
Kilde: Danmarks
beregninger.
Velfærdsservice
Statistik
og
egne
Opdeling af de offentlige ydelser på hovedformål
Velfærdssamfundets formål kan, som nævnt i kapitel 2, opfattes som tilvejebringelse af kollektive løsninger på behovet for forsikring og omfordeling
hen over livsforløbet, fremme af lighed og omsorg for svage grupper, velstandssikring og investering samt løsning af statsopgaver, herunder sikkerhed og infrastruktur.
Fokuseres der på de offentlige ydelser som middel til at nå velfærdssamfundets målsætninger, er forståelsen af sammenhængen mellem formålene og midlerne, i form af de forskellige velfærdsordninger, af central betydning. Det gælder både i vurderingen af det velfærdssystem, vi har i
dag, og i en diskussion af prioriteringen af velfærdssamfundets opgaver:
Den fremtidige prioritering imellem forskellige offentlige udgifter, herunder i
særlig grad velfærdsydelserne, må finde sted i en afvejning imellem, hvor
vigtigt hovedformålet er, hvor godt den enkelte ordning tilgodeser dens
primære formål, og i hvilken udstrækning effekten på de øvrige hovedformål er fornuftig.
146
Kapitel 7
I dette afsnit belyses det, i hvilket omfang velfærdsordningerne tilgodeser
velfærdssamfundets formål. Det kan vurderes på mindst tre måder: Efter
hensigt, efter årsag og efter faktisk virkning.
Med hensyn til hensigten kan der tages udgangspunkt i ydelsernes formål,
som det eksempelvis er angivet i de lovtekster, der ligger til grund for
ydelserne. Med hensyn til årsagen kan der tages udgangspunkt i de begivenheder, der udløser modtagelsen af offentlige ydelser. Kombineret med
principielle overvejelser om, hvilke behov de udløsende begivenheder fører til, kan det vurderes, hvilke formål de enkelte ydelser bidrager til at opfylde. Med hensyn til faktisk virkning kan det analyseres, hvordan ordningernes omfordelende virkninger i praksis er i forhold til fordelingen både af
årets indkomster og af livsindkomsterne.
Opdelingen af velfærdsydelserne og andre offentlige goder efter formål
kompliceres imidlertid af, at der stort set ikke findes overførsler eller ydelser, der rendyrket lever op til netop et af de nævnte formål og hensyn.
Nogle af velfærdsydelserne har som deres primære formål omfordeling,
mens det primære formål med andre ydelser kan være forsikring, omsorg,
udjævning hen over livsforløbet eller investering. Uanset det primære formål virker stort set alle velfærdsydelser i en eller anden udstrækning omfordelende – bl.a. som følge af den kollektive finansiering via generelle
skatter.
I figur 7.5 er for hver enkelt af de offentlige udgiftsområder med grønt
markeret, hvilket hovedformål, ydelsen eller godet først og fremmest tilgodeser. I den udstrækning, ydelsen også tilgodeser andre formål, er dette
markeret med gult. Det faktum, at stort set samtlige ydelser virker omfordelende imellem indkomstgrupperne pga. skattefinansieringen er anskueliggjort med turkis.
Eksempelvis udgør arbejdsløshedsdagpenge et middel til forsikring imod
midlertidigt indkomstbortfald som følge af ledighed. Hovedformålet er altså
forsikring. Dagpengeydelsen er i vid udstrækning uafhængig af indkomst,
og derfor virker dagpengeydelsen primært omfordelende imellem indkomstgrupperne, fordi de delvist er finansierede ved generelle skatter.
Folkepensionen har derimod et ikke ubetydeligt element af indkomstafhængighed indbygget i sig, så mens hovedformålet med ydelsen er omflytning af forbrugsmuligheder hen over livsforløbet, så er omfordelingen
imellem indkomstgrupper både et resultat af den tilstræbte indkomstprofil
og af skattefinansieringen.
147
Figur 7.5: Fordeling af velfærdsydelser m.v. efter formål
Hovedformål
Underformål
Kollektive
løsninger
Omfordeling
hen over
livsforløbet
Forsikring
Sikring af svage
grupper
Omfordeling
imellem
indkomstgrupper
Omsorgsopgaver
Velstandssikring
Velstandssikring og
investering
Sikkerhed, infrastruktur og andre
statsopgaver
OfPaterfentnalisme
lige
goder
Velfærdsydelser
Overførsler
SU
Arbejdsløshedsdagpenge
Kontanthjælp
Starthjælp
Syge-og barselsdagpenge
Børnepasningsorlov
(Uddannelsesorlov)
(Sabbatorlov)
Aktiv beskæftigelsespolitik
- overførselsudgifter
Fleksjob - ledighedsydelse
Revalidering
Førtidspension
(Overgangsydelse)
Efterløn
Alderspension
Boligsikring
Børnetilskud
Børnefamilieydelse
Tilskud til daginstit.-betaling
Boligydelse
Aldersafhængige rabatter
Personlige tillæg
Service
Sygesikring
Sygehuse
Medicintilskud
Hjælpemidler
Ældrepleje
Handicappleje
Daginstitutioner
Døgninstitutioner
Grundskole
Ungdomsuddannelse
Videregående uddannelse
Voksen- & efteruddannelse
Arbejdsmarkedsuddannelse
Aktiv beskæftigelsespolitik
- driftsudgifter
Kultur mv.
Øvrigt offentligt konsum
Infrastruktur
Forskning
Politi, retsvæsen, forsvar
Øvrigt offentligt konsum
Vigtigste formål med ordningen
Andre formål med ordningen
Omfordelende effekt målt på årets indkomster (i tværsnit)
Anm.:
De arbejdsmarkedsrettede ydelser, der sikrer imod midlertidigt indkomstbortfald, er i mange
tilfælde kombineret med aktive beskæftigelsespolitiske tiltag; eksempelvis ydelser under aktivering og
revalidering. I disse tilfælde er det forudsat, at driftsudgifterne og overførselsudgifterne adskilles og
henføres til hver sit hovedformål: Driftsudgifterne til velstandssikring og investering og overførselsudgifterne til forsikring imod indkomstbortfald.
Kilde:
Egne skøn
148
Kapitel 7
Som beskrevet i figur 7.3. kan de offentlige overførsler til borgerne opdeles efter funktion i henholdsvis indkomsterstattende overførsler, der træder
i stedet for egenforsørgelse, og tillægsydelser, der har til formål at supplere indkomsten i bestemte situationer. De indkomsterstattende overførsler
kan yderligere opdeles på baggrund af, hvad der er årsagen til, at egenforsørgelse ikke er en mulighed, jf. Tabel 7.1.1
Muligheden for selvforsørgelse kan falde bort enten som følge af de forudsigelige konsekvenser af valg, der træffes henover livet, eksempelvis uddannelse, orlov til pasning af børn, eller tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet, eller fordi tilfældige omstændigheder forhindrer egenforsørgelse, eksempelvis ved ledighed eller sygdom.
I førstnævnte tilfælde kan der være behov for ordninger, der har karakter
af lån eller udbetaling fra en opsparing. Alderspension kan til en vis grad
opfattes som udbetaling fra en opsparing – pensionsmodtageren har via
skatten ”sparet op” til sin pension i offentligt regi. SU kan opfattes som en
art ”lån” – den uddannelsessøgende modtager støtte fra det offentlige i
studietiden mod til gengæld at betale skat efter endt uddannelse. Ydelser,
hvor aldersrelaterede omstændigheder – eksempelvis uddannelse, graviditet og fødsel eller alder – udløser modtagelsen, kan siges at omfordele
forbrugsmuligheder hen over livsforløbet.
I sidstnævnte tilfælde er der behov for forsikringslignende arrangementer,
hvor de tilfældigt opståede omstændigheder berettiger til modtagelse af
offentlige ydelser for en kortere periode. Når omstændighederne igen
ændrer sig, betales den offentlige ydelse tilbage via skatten. Ydelser, der
er betinget af, at en person mere permanent mister evnen til selvforsørgelse, eksempelvis førtidspension, får karakter af omfordeling imellem indkomstgrupper, fordi modtagerne ikke vil have mulighed for at betale ydelsen tilbage under ændrede omstændigheder. Disse ydelser kan dog også
opfattes som et led i en forsikring – eksempelvis kunne det tænkes, at
kommende forældre ville ønske en forsikring, der dækker deres barns indkomsttab gennem livet, hvis barnet viser sig at blive handicappet.
Opdelingen af de indkomsterstattende ydelser efter årsagen til indkomstbortfaldet ses således i høj grad at understøtte opdelingen af velfærdsydelserne efter formål, jf. figur 7.5:
•
Forudsigelige bortfald af indkomst, knyttet til uddannelse, børnepasning eller alder, dækkes ind igennem velfærdsydelser, der har
til formål at udjævne forbrugsmuligheder hen over livsforløbet, eksempelvis SU, efterløn og folkepension.
1
Egenforsørgelse skal i denne forbindelse opfattes i betydningen ”sig og sine”: Pligten til
forsørgelse omfatter i Danmark også en eventuel ægtefælle samt eventuelle børn under 18
år. For familiesammenførte er forsørgerpligten udvidet til også at kunne omfatte eksempelvis forældre, der familiesammenføres til Danmark.
149
•
•
Bortfald af indkomst som følge af uforudsigelige omstændigheder
dækkes derimod ind igennem velfærdsydelser, hvis hovedformål
netop er forsikring, eksempelvis arbejdsløshedsdagpenge.
Blandt de indkomsterstattende overførsler er det kun kontanthjælp
til ikke-AF-tilmeldte, der som dens primære formål har omfordeling
imellem indkomstgrupper.
Tabel 7.1: Overførselsindkomster fordelt efter formål og udløsende
begivenhed
Omfordeling
over livsløbet
Forsikring
Omfordeling
imellem indkomstgrupper
Ledighed
Arbejdsløshedsdagpenge,
kontanthjælp til AFtilmeldte
Sygdom,
handicap og
andre problemer
udover ledighed
Førtidspension,
Kontanthjælp til
sygedagpenge,
ikke-AF-tilmeldte
revalideringsydelse,
fleksjob,
ledighedsydelse
Uddannelse
SU
Tilbagetrækning
Folkepension,
efterløn,
overgangsydelse,
delpension,
fleksydelse
Midlertidigt fravær fra arbejdsmarkedet
Barselsdagpenge
Ligesom overførslerne bidrager serviceydelserne også til at opfylde velfærdssamfundets mål. Det er vanskeligt at foretage en udtømmende kategorisering af serviceydelserne efter primære formål og udløsende begivenheder. Dagpasning er sammenlignelig med børnerelaterede indkomstoverførsler og bidrager til omfordeling over livsforløbet, men tjener, ad forskellige veje, også formålet om velstandssikring. Sundhedssektorens serviceydelser har overvejende karakter af forsikring. Det drejer sig både om
sygesikring, medicintilskud og den offentlige finansiering af sygehusvæsnet. Serviceydelser som ældrepleje, handicappleje, døgninstitutioner og
andre hjælpemidler bidrager til at nå målsætninger om omsorg. Endelig er
ydelser som grundskole, ungdomsuddannelse, videregående uddannelse,
voksen- og efteruddannelse og arbejdsmarkedsuddannelse vigtige for at
nå målsætninger om velstandssikring og investering i fremtiden.
Serviceydelserne produceres primært i social-, sundhedsog uddannelsessektorerne. Der er en meget klar arbejdsdeling imellem sektorerne:
150
Kapitel 7
•
•
•
Serviceydelser, der har til formål at udjævne forbrug igennem livet
eller sikre omsorg for forskellige grupper varetages altovervejende i
socialsektoren.
Serviceydelser, der har karakter af forsikring varetages som hovedregel i sundhedssektoren, men i et vist omfang desuden i socialsektoren.
Serviceydelser, der har til formål at sikre velstand og investeringer,
varetages i uddannelsessektoren.
Ydelsernes fordelingsvirkninger
Overførselsindkomsterne er som nævnt et vigtigt instrument i forhold til at
nå velfærdssamfundets målsætninger. For at vurdere, hvordan indkomstoverførslerne virker i forhold til målsætningerne om dels omfordeling af
forbrugsmuligheder hen over livsforløbet og dels omsorg for svage grupper i form af udjævning af indkomstforskelle, er det hensigtsmæssigt at
benytte fordelingsberegninger, som tager udgangspunkt i en rangordning
af befolkningen efter indkomst. I boks 7.1 gives en oversigt over de centrale metodevalg i forbindelse med fordelingsberegningerne.
Boks 7.1: Metodevalg i forbindelse med indkomstfordelingsberegningerne.
Illustrationerne af indkomstfordeling samt fordelingsvirkninger af overførsler og
skatter i nærværende kapitel stammer fra henholdsvis Det Økonomiske Råd
(2001b) og Finansministeriet (2002a). Der er mindre forskelle i metodevalg, de to
kilder imellem, men overordnet er der anvendt samme beregningsmetode og definitioner: Markedsindkomsten er summen af løn, indkomst fra selvstændig virksomhed, kapitalindkomst og private pensionsudbetalinger m.v. Disponibel indkomst udgøres af markedsindkomster tillagt skattepligtige og skattefrie offentlige
overførsler samt et beregningsmæssigt tillæg i form af en procentdel af ejendomsværdien i ejerboliger, og fratrukket negative indkomster og direkte skatter
inkl. ejendomsværdiskat. Analyseenheden er personer, mens indkomstopgørelsesenheden er familien. Den opgjorte indkomst omregnes (ækvivaleres), så der
tages hensyn til forskelle i familiestørrelse og stordriftsfordele forbundet med at
være flere i husholdningen. Herved sikres, at indkomsterne er umiddelbart sammenlignelige, uanset om den enkelte er enlig eller del af et par og uanset antallet
af børn.
Der findes ikke data, som muliggør en direkte beregning af livsindkomster, bl.a.
fordi det, i sagens natur, ikke er muligt at vide, hvad nulevende personer vil komme til at tjene i resten af deres levetid. I stedet er der i beregningerne anvendt
konstruerede livsindkomster: Der konstrueres et stort antal syntetiske livsforløb
ved at koble individer i forskellige aldre sammen, således at de sammenkoblede
personer tilsammen beskriver en sandsynlig indkomst igennem et helt liv, forudsat
at disse liv blev levet under de økonomiske vilkår, der var til stede i perioden
1993-2002. I sammenkoblingen sikres match imellem individerne på en række
centrale variabler så som køn, uddannelse, alder, indkomst og formue.
Indkomstforholdene for hver enkelt af disse hele liv måles ved den gennemsnitlige
årlige indkomst uden diskontering, idet det antages, at den årlige vækst i gennemsnitlige realindkomster på grund af tekniske fremskridt netop modsvarer
tidspræferenceraten i indkomsternes fordeling hen over livsforløbet.
Kilde: Det Økonomiske Råd (2001b) og Finansministeriet (2002a).
151
Når de offentlige ydelsers opfyldelse af deres formål skal vurderes, er det
relevant at skelne mellem effekten på indkomsterne i et enkelt år, dvs. et
øjebliksbillede af indkomstfordelingen, og på livsindkomsterne. Øjebliksbilledet af indkomstfordelingen i 2000 viser, at offentlige overførsler og betaling af de direkte skatter fører til en vis udjævning af forskellene i markedsindkomsterne, jf. figur 7.6, som viser fordelingen af markedsindkomster,
disponible indkomster og forbrug af offentlig service på forskellige indkomstgrupper i 2000.
Figur 7.6: Fordelingen af ind- Figur 7.7: Fordelingen af indkomst og offentlig service efter komst og offentlig service efter
deciler af disp. indkomst, 2000
alder, 2000
2
3
4 5 6 7 8 9 10
Markedsindkomst
Disponibel indkomst
Offentlig service
Anm.: I en rangordning af befolkningen
efter indkomst udgør de ti pct., som har de
laveste indkomster, 1. decil osv.
Kilde: Finansministeriet (2002a).
>90
0
1
80-84
100
0
70-74
200
100
60-64
300
200
50-54
400
300
1.000 kr.
300
250
200
150
100
50
0
40-44
400
1.000 kr.
300
250
200
150
100
50
0
30-34
1.000 kr.
500
-24
1.000 kr.
500
Markedsindkomst
Disponibel indkomst
Offentlig service
En stor del af indkomstforskellene kan på et givet tidspunkt henføres til, at
forskellige personer i befolkningen er forskellige steder i livsforløbet, og at
der er forskelle i både held og præferencer. Den enkelte kan f.eks. have
en lav indkomst, enten fordi vedkommende er i en forbigående arbejdsløshedssituation, har valgt at holde meget fri og dermed arbejde mindre,
eller er under uddannelse og derfor endnu ikke har opnået det fulde indtjeningspotentiale. Eller den lave indkomst kan mere permanent have forbindelse med eksempelvis mindsket erhvervsevne, f.eks. på grund af
handicap eller langvarig sygdom, eller tidlig tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. Af figur 7.7 ses det, at en del af indkomstforskellene alene kan
henføres til aldersbetingede forskelle. Således er markedsindkomsterne
størst blandt de 50-54-årige og mindst blandt personer over 65 år.
Suppleres tværsnitsbetragtningen med en livsindkomstbetragtning, vil det
derfor blive muligt at skelne mellem forskellige årsager til, at en person
befinder sig i den lave ende af indkomstfordelingen, målt på årets indkomster. Eksempelvis befinder de fleste, der er under uddannelse, sig relativt
langt nede i fordelingen af årets indkomster, men højt i livsindkomstfordelingen. Personer med permanent lav indkomst vil derimod sandsynligvis
befinde sig endnu længere nede i fordelingen af livsindkomsterne end i
fordelingen af årets indkomster.
152
Kapitel 7
Ved at sammenholde de offentlige ydelsers virkninger på fordelingen af
henholdsvis livsindkomster og årsindkomst kan der opnås et indtryk af,
hvordan ydelserne bidrager til at nå velfærdssamfundets målsætninger.
Forskellige overførsler påvirker fordelingen af tværsnits- og livsindkomster
forskelligt, jf. tabel 7.2. En række af velfærdsydelserne er indrettet på at
opnå en stor grad af lighed i tværsnitsindkomsterne, men nogle af ydelserne bibeholder ikke den omfordelende egenskab målt på livsindkomsterne.
Tabel 7.2: Samlede udgifter til udvalgte overførsler, 2003, og deres
marginale fordelingsvirkning i hhv. livsindkomt- og tværsnitsperspektiv, 1999
Marginal fordelingsvirkning
Udgift,
2003
Tværsnit Livsindkomst Ændring
Pct.
Mia. kr.
---Omfordelingsindeks--0,90
0,04
-96
9,3
SU
0,93
0,67
-27
18,6
Kontanthjælp
0,31
0,25
-20
22,2
Arbejdsløshedsdagpenge
0,40
0,30
-25
10,9
Sygedagpenge
0,35
0,54
53
31,8
Førtidspension
0,20
0,32
56
1,5
Overgangsydelse
0,23
0,13
-42
23,3
Efterløn
0,51
0,19
-63
61,4
Folkepension, total
Folkepensionens
0,46
0,13
-71
37,0
grundbeløb
0,60
0,31
-49
24,4
Folkepensionens tillæg
0,34
0,17
-52
12,2
Børnefamilieydelse
0,51
0,33
-34
3,8
Børnetilskud
0,80
0,51
-36
2,2
Boligsikring
Boligydelse,
0,41
0,64
58
2,3
førtidspensionister
Boligydelse,
0,63
0,43
-31
4,9
folkepensionister
0,55
0,51
-8
7,2
Boligydelse, total
Ensartet kronebeløb, alle
0,21
0,11
-46
voksne
Anm.: Omfordelingsindekset måler den marginale påvirkning af indkomstfordelingen.
Indekset for de viste overførsler varierer fra 0 til 1: Værdier tæt ved 1 er ensbetydende
med, at en marginal ændring i den pågældende ydelse virker stærkt lighedsskabende.
Omfordelingsindekset er et progressivitetsindeks, der sammenholder koncentrationskoefficienten for den enkelte ydelse med Gini-koefficienten for disponibel indkomst.
Opdelingen af den samlede udgift til boligydelse imellem folkepensionister og
førtidspensionister er anslået ud fra fordelingen i et tidligere år. Opdelingen på henholdsvis
folkepensionens grundbeløb og tillæg af den samlede udgift til folkepension er ligeledes
anslået ud fra fordelingen i et tidligere år.
Kilde: Det Økonomiske Råd (2001) og fsva. udgiftstallene Danmarks Statistik og egne
beregninger.
Ordninger som folkepensionens grundbeløb, der har et betydeligt element
af omflytning af indkomst over livsforløbet, påvirker i relativt høj grad forde153
lingen af indkomsterne i tværsnit, men i mindre grad fordelingen af livsindkomsterne2. Ydelser til førtidspensionister, der varigt har en relativt lav indkomst – om end de ikke kan siges at tilhøre lavindkomstgruppen eller
gruppen af de svagest stillede, jf. kapitel 9 – virker modsat. Disse ydelser
har en relativt stor effekt på fordelingen af livsindkomster, og større effekt
herpå, end på fordelingen af årets indkomster.
For langt hovedparten af ydelserne gælder, at den omfordelende virkning
mindskes, når fokus ændres fra tværsnit til livsindkomst. Det er mest markant for så vidt angår SU, der i tværsnitsperspektiv er næsten lige så omfordelende som kontanthjælp, men som bedømt ud fra livsindkomster er
mindre omfordelende end selv en udbetaling af et ensartet kronebeløb til
alle voksne.
Der er kun tre ydelser, hvis omfordelende virkning øges ved at gå fra en
tværsnits- til en livsindkomstbetragtning, og det er førtidspension, overgangsydelse og boligydelse til førtidspensionister. Det skyldes, at der, målt
ved årets indkomster, findes en række personer med dårligere økonomiske kår end modtagere af disse ydelser, eksempelvis studerende og selvstændige med et enkelt ”dårligt” år. Målt ved livsindkomster vil studerende
og selvstændige imidlertid klare sig bedre end de personer, der modtager
disse specifikke ydelser, da ydelserne ofte modtages i meget lang tid.
Overordnet set er der en forholdsvis høj grad af overensstemmelse mellem det billede, der tegnes af overførslernes fordelingsvirkning i tabel 7.2
og overførslernes formål, som beskrevet i figur 7.5 og tabel 7.1.
Det bemærkes, at tabel 7.2 beskriver fordelingsvirkningerne af en marginal forøgelse af udgifterne til en given velfærdsydelse. Det lader sig ikke
gøre på samme måde at sammenfatte fordelingsvirkningerne af den samlede udgift til hver enkelt velfærdsydelse. Det giver eksempelvis ikke mening at sammenligne indkomstforskellene i den faktiske indkomstfordeling
med forskellene i en hypotetisk fordeling, hvor den pågældende velfærdsydelse er bortdefineret. Det skyldes, at for hovedparten af ydelsernes vedkommende gælder det, at der i fraværet af den pågældende ydelse ville
være en anden indkomstkilde: Fandtes arbejdsløshedsdagpenge ikke ville
trækket på kontanthjælpen være større, og fandtes den heller ikke, ville
den underliggende fordeling af arbejdsindkomster se anderledes ud osv.
Bl.a. derfor bør de beskrevne fordelingsvirkninger ikke vurderes uafhængigt af de bagvedliggende velfærdsydelsers indbyrdes størrelsesforhold:
Eksempelvis har børnetilskuddene mere omfordelende egenskaber end
2
Omfordeling imellem indkomstgrupper kan enten vedrøre indkomsternes fordeling inden
for et enkelt år, eller over en længere periode, f.eks. målt ved livsindkomster. Denne type
omfordeling, herunder imellem livsindkomstgrupper – dvs. fra personer, der har høje indkomster livet igennem til personer, der har lave indkomster livet igennem – benævnes ofte
vertikal omfordeling. Dette er noget andet end den såkaldte horisontale omfordeling, dvs.
omflytning eller omfordeling af forbrugsmuligheder hen over den enkeltes livsforløb, jf. det
førstnævnte af hovedformålene.
154
Kapitel 7
børnefamilieydelsen, men udgifterne til sidstnævnte er ca. 6 gange større
end udgifterne til børnetilskud, og modtagerkredsen er ca. 10 gange større. Det kan derfor ikke konkluderes, at der ville komme en mere lige indkomstfordeling ud af at omlægge hele eller dele af børnefamilieydelsen til
at følge udbetalingsreglerne for børnetilskud.
Selv med dette forbehold kan tabellen ikke stå alene som redskab til vurdering af velfærdsydelsernes indbyrdes ”succesrate”: Alle velfærdsydelser
virker omfordelende, indkomstgrupperne imellem, men omfordelingen er
ikke det eneste, og i mange tilfælde heller ikke det primære, hovedformål.
Prioritering imellem velfærdsydelserne må tage udgangspunkt i denne
sideordning af de forskellige hovedformål.
Der foreligger ikke tilsvarende detaljerede beregninger af serviceydelsernes omfordelende virkninger i forhold til henholdsvis årets indkomster og
livsindkomster. Af figur 7.6 og figur 7.7 gives imidlertid et indtryk af den
samlede omfordelende virkning af serviceydelserne: Serviceydelserne
tenderer imod at tilgodese personer med lav indkomst mere end personer
med høj indkomst, jf. figur 7.6. Det skyldes for en stor del den underliggende sammenhæng imellem alder og indkomst, idet de ældre, som har
lavere indkomster end de midaldrende, modtager flest offentlige serviceydelser. Det samme gør sig gældende, om end i mindre udpræget grad,
for de unge.
De offentlige udgifter fordelt efter velfærdssamfundets formål
I figur 7.8 vises en (grov) størrelsesmæssig fordeling af de offentlige udgifter efter hovedformål. I højre tekstsøjle fokuseres på velfærdssamfundets
fire hovedformål, idet de to underformål omfordeling over livet (18 pct.) og
forsikring (20 pct.) dog er vist hver for sig, fordi de tilsammen lægger beslag på knap 40 pct. af de samlede offentlige udgifter.
Velstandssikring og investering står med 15 pct. for knap en sjettedel af de
offentlige udgifter, mens goder, der som hovedformål har omsorg, fremme
af lighed og sikring af svage grupper lægger beslag på ca. 13 pct. af de
samlede offentlige udgifter. Statsopgaver lægger beslag på en fjerdedel af
de samlede offentlige udgifter, mens 9 pct. af de samlede offentlige udgifter er ikke-funktionsfordelte og således heller ikke lader sig henføre til bestemte hovedformål. Til sammenligning er de offentlige udgifters funktionelle fordeling vist i venstre tekstsøjle. Som det fremgår, er der i en vis udstrækning sammenfald imellem afgrænsningerne i de to opdelinger.
155
Figur 7.8: Offentlige udgifter 2002 fordelt efter funktion og velfærdssamfundets hovedformål
100%
90%
80%
70%
60%
50%
Funktioner
Generelle off. tjenester (8 pct.)
Forsvar mv. (3 pct.)
Off. orden og sikkerhed (2 pct.)
Byfornyelse mv. (2 pct.)
Samfærdsel (3 pct.)
Religiøse, rekrative og
kulturelle tjenester (3 pct.)
Erhvervsøkonomiske
forhold (4 pct.)
Undervisning (15 pct.)
Hovedformål i
velfærdssamfundet
Statsopgaver
(25 pct.)
Investeringer
(15 pct.)
Sikring af svage
grupper (13 pct.)
Social tryghed og
velfærd (41 pct.)
40%
Omfordeling over
livet (18 pct.)
30%
Forsikring (20 pct.)
20%
Sundhedsvæsen (10 pct.)
10%
0%
Ikke-funktionsfordelte
udgifter (9 pct.)
Ikke formålsfordelt (9 pct.)
Anm.: Omkring 9 pct. af udgifterne kan ikke kategoriseres. Hovedformålet med kollektiv
tilvejebringelse af tryghed er opdelt på de to undergrupper hhv. forsikring imod indkomstbortfald og sygdom og omfordeling af forbrugsmuligheder hen over livsforløbet.
Kilde: Egne skøn på baggrund af Danmarks Statistik, Nationalregnskabet samt Finansministeriets udgiftsdatabase.
At hovedformålet omsorg, fremme af lighed og sikring af svage grupper
kun optager 13 pct. af de samlede offentlige udgifter kan forekomme overraskende set i lyset af eksempelvis den udbredte opfattelse af, at det danske velfærdssystem er indrettet, så det omfordeler ”fra 80 pct. af befolkningen til 80 pct. af befolkningen”. Forklaringen på dette paradoks skal findes i det forhold, at det er valgt af henføre hele udgiften forbundet med
den enkelte velfærdsydelse til den kategori, der vurderes at være hovedformålet: Eksempelvis er udgifterne til uddannelse henført til hovedformålet velstandssikring og investering på trods af, at den lige adgang til gratis
primær og sekundær uddannelse også er med til at fremme lighed borgerne imellem, jf. afsnittet om lighed og omfordeling i kapitel 2.
De offentlige ydelser forekommer således at bidrage til at opfylde velfærdssamfundets hovedformål. Det betyder ikke, at sammensætningen af
de offentlige ydelser, der aktuelt tilbydes af det offentlige, er den bedst
mulige. En fyldestgørende vurdering af ydelserne må også tage højde for
deres effekt på incitamenterne til at arbejde mv., jf. kapitel 5. Analyserne
må endvidere suppleres med analyser af omkostningerne ved at udbyde
ydelserne, før det er muligt at foretage en vurdering af den samlede samfundsmæssige værdi af ordningerne.
I de seneste 30 år har fordelingen af de offentlige udgifter på hovedformålene ændret sig markant, jf. figur 7.9, hvor udgifterne til hvert af hovedformålene er vist som andel af BNP for årene 1971 og 2002. Ordninger, der
omflytter forbrugsmuligheder hen over livsforløbet, er vokset fra at lægge
156
Kapitel 7
beslag på 5 til nu 9 pct. af BNP. Det er i særlig grad udgifterne til dagpasning, SU og efterløn, der forklarer denne udvikling. Behovet for dagpasning er steget i takt med den kvindelige erhvervsfrekvens, mens stadig
flere modtager efterløn. SU-ordningen er ligeledes blevet udbygget, og
antallet af modtagere forøget.
Omsorg og sikring af svage grupper er vokset fra 5 til 7 pct. af de samlede
udgifter, hvilket bl.a. skyldes en udbygning af ældreplejen og øget omsorg
for udsatte grupper og handicappede. Forsikringsopgaven lagde beslag på
8 pct. af BNP i 1971 mod 11 pct. i 2002. Konjunkturbilledet har stor indflydelse på, hvor stor en andel af de offentlige udgifter, der i det enkelte år
anvendes på eksempelvis arbejdsløshedsdagpenge. Derfor kan forskellen
ikke i samme grad udlægges som en trend, men den stigende erhvervsfrekvens i perioden betyder selvfølgelig, at behovet for forsikring mod indkomstbortfald også er steget.
Udgifterne til velstandssikring og investering udgjorde i 1971 10 pct. af
BNP. Andelen er siden da faldet til 8 pct. Posten omfatter udgifterne til uddannelse – både den primære, sekundære og videregående –, forskning
og offentlige investeringer. Faldet fra 10 til 8 pct. skyldes udelukkende et
fald i de offentlige investeringers andel af BNP. Statsopgavernes løsning
har uforandret lagt beslag på 13 pct. af BNP.
Figur 7.9: Hovedformålsfordelte offentlige udgifter i pct. af BNP,
1971-2040
Pct. af BNP
70
Pct. af BNP
70
60
60
13
50
13
9
40
8
7
10
30
13
20
50
40
13
30
20
10
0
10
5
8
5
11
9
13
10
0
1971
2002
2040
Omfordeling over livsforløbet
Forsikring
Sikring af svage grupper
Velstandssikring og investering
Statsopgaver
Anm.: Ekskl. renteudgifter og øvrige ikke formålsfordelte udgifter, herunder tjenestemandspension. Dermed svarer tallene ikke til gængse definitioner af udgiftstrykket.
Udgifterne er korrigeret for bruttoficering af de sociale pensioner og kontanthjælp. Tallene
for 2040 er baseret på skøn.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger på baggrund af DREAM-modellen.
157
Relativt set er udgifterne til omfordeling hen over livsforløbet, omsorg og
sikring af svage grupper samt til dels forsikringsformålet således vokset på
bekostning af velstandssikringen og de generelle statsopgaver.
Denne tendens vurderes at fortsætte fremover, jf. sidste søjle i figur 7.9.
Frem til 2040 skønnes udgifterne til omfordeling hen over livsforløbet således at vokse med yderligere 4 pct.point., mens udgifterne til omsorg, sikring af svage grupper og forsikring skønnes at vokse med yderligere 5 pct.
af BNP. Velstandssikring og generelle statsopgaver forventes at udgøre
en stort set uforandret andel af BNP i 2040. Omflytning af forbrugsmuligheder hen over livsforløbet og forsikringsformålet kommer dermed til at
lægge beslag på en endnu større andel af de samlede offentlige udgifter,
end det er tilfældet i dag. Spørgsmålet er, om det er hensigtsmæssigt at
opgaver, der i vid udstrækning kan varetages uden for offentligt regi, i stigende grad fortrænger andre hovedopgaver i velfærdssamfundet?
7.3 Finansieringen af de offentlige udgifter
De offentlige ydelser i det danske velfærdssamfund finansieres gennemgående af skatteopkrævning og i lille grad gennem f.eks. brugerbetaling.
Det danske skattesystem er et omfattende kompleks af skatter og afgifter
på en række forskellige skatteobjekter. Hovedformålet med beskatningen
er at tilvejebringe det nødvendige provenu til finansiering af de offentlige
udgifter på en måde, som begrænser velfærdstabet, der følger af skattekiler og forvridninger, jf. senere.
Sammensætningen af provenuet på skattekilder tilgodeser herudover også andre hensyn: Afgifter på tobak, alkohol mv. – de såkaldte giftskatter –
virker begrænsende på forbruget af visse af de varer, som samfundet opfatter som skadelige, ligesom miljøafgifterne søger at korrigere for negative eksternaliteter forbundet med forbruget af naturressourcer eller forurening. Den progressive indkomstbeskatning understøtter hensynet til udjævning af indkomst, men da beskatningen af arbejdsindkomst virker forvridende på arbejdsudbuddet, og dermed giver anledning til et efficienstab, er der grænser for, i hvor høj grad fordelingshensynet kan tilgodeses via beskatning.
Skatterne finansierer således offentlige ydelser, som bidrager til at nå velfærdssamfundets målsætninger, men kan også yde et direkte bidrag til at
nå målsætningerne. Modstykket til skatternes gavnlige virkninger er de
uønskede adfærdsforvridninger, skatterne afstedkommer.
Skatteobjekterne omfatter indkomst, besiddelse, produktion og omsætning
af varer og aktiviteter, der er forbundet med negative eksternaliteter, eller
på anden vis opfattes som uønskværdige.
158
Kapitel 7
Skattetrykket og fordelingen af provenuet på forskellige skattekilder
Udviklingen i skattetrykket er et spejlbillede af velfærdssamfundets udvikling i retning af udvidelser i offentlig service, offentlige investeringer samt
indkomstoverførsler. Da skattetrykket opgøres som de samlede skattebetalinger sat i forhold til BNP, vil konjunkturbevægelser også kunne føre til
ændringer i skattetrykket. Der vil imidlertid ikke være en fuldkommen afkobling mellem skattetrykkets to komponenter, da en stor del af skatterne
er knyttet snævert til indkomstudviklingen. Udviklingen fra 1960 til 1970
skyldes i høj grad væksten i det offentlige forbrug og investeringer, der
skulle finansieres. Fra 1970 til 1980 vokser de offentlige udgifter stadigvæk, men der opbygges gæld. Væksten i skattetrykket i 1980’erne skete
uden en underliggende stigning i udgifterne som led i en konsolidering af
de offentlige finanser.
Figur 7.10: Udviklingen i det samlede skattetryk 1960-2002, pct. af
BNP
Pct.
60
Pct.
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
1960
0
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Skatter og afgifter
Kilde: Skatteministeriet.
Danmark har et højere skattetryk end de fleste andre lande i verden, jf.
figur 7.14 i afsnit 7.5. Det hænger bl.a. sammen med en stor vægt på lighedsmålsætninger og et veludbygget udbud af velfærdsservice i det danske samfund og med, at den høje kvindelige erhvervsfrekvens indebærer
et stort behov for offentlig varetagelse af omsorgsopgaver som f.eks. børnepasning. Udviklingen i skattetrykket ses også i den andel af indkomsten,
den enkelte betaler til staten i form af indkomstskatter eller forbrugsskatter, jf. tabel 7.3.
159
Tabel 7.3: Personligt skattetryk, 1983-2002
Personskat i pct. af erhvervsindkomst
Indkomstkorrektion for nettokapitalindkomst
Indkomstkorrektion for overførselsindkomst
Gennemsnitlig personskat
Bidrag fra effektiv momsog afgiftsbelastning
på indkomst efter skat
Gennemsnitlig personskat inkl. effektiv momsog afgiftsbelastning
1983
1992
2002
------- Pct. af indkomst ----34,6
39,4
40,3
3,0
3,2
0,2
-0,4
-1,0
-1,0
37,2
41,6
39,5
12,8
13,0
15,4
50,0
54,6
54,9
Kilde: Finansministeriet (2002b).
Det danske skattesystem lægger stor vægt på personbeskatning, jf. figur
7.11. Over halvdelen af skatteprovenuet er fra personskatter, og tillægges
forbrugsbeskatningen, der indirekte også er en skat på arbejdsindkomst,
kommer beskatningen af arbejdsindkomst, inkl. arbejdsmarkedsbidrag og
bidrag til sociale ordninger, op på ca. tre fjerdedele af de samlede skatteindtægter.3 Selskabsskatten bidrager med en relativt lille andel af skatteprovenuet. Det samlede skatteprovenu var i 2002 på ca. 665 mia. kr.4
Ses der på udviklingen i den danske skattestruktur, fremkommer et indtryk, af en relativt stabil udvikling. Personskatterne er dog tiltaget i relativ
betydning siden 1960. Dette skyldes i høj grad en stigning i skattesatserne
på arbejdsindkomst samt en udvidelse af indkomstskattebasen, jf. nedenfor.
3
Indkomstskatterne i husholdningerne udgør, inkl. sociale bidrag men ekskl. ejendomsværdiskat, ca. 55 pct. af det samlede provenu i 2002. Heraf udgør skatten på offentlige
overførsler med et groft skøn ca. 8 pct.point. Dvs. ca. 47 pct. af det samlede provenu er
direkte skat på arbejde og andre personlige indkomster, idet det antages, at summen af
skat på kapitalindkomst, der indgår i den almindelige indkomstbeskatning, ca. er nul. Vareskatterne udgør ca. 32 pct. af det samlede provenu, og det antages med et groft skøn, at
ca. 27 pct.point heraf vedrører indkomster, som ikke er offentlige overførsler. Dvs. at i alt
udgør den effektive beskatning af arbejdsindkomsterne ca. 3/4 af det samlede provenu.
4
Hertil kommer offentlige indtægter i form af bl.a. formueindkomst og bruttorestindkomst. I
alt giver det drifts- og kapitalindtægter på ca. 746 mia. kr. i 2002.
160
Kapitel 7
Figur 7.11: Udviklingen i fordelingen af skatteprovenu på indkomstkilder, 1960-2003.
Pct.
100
Pct.
100
80
80
60
60
40
40
20
20
0
0
1960
1970
1980
1990
2003
Pers.skat inkl. arb.markedsbidrag Sociale bidrag
Generelle omsætningsafgifter
Andre afgifter
Selskabsskat
Ejendoms- og formueskat
Anm.: Personskat er inkl. ejendomsværdiskat og omfatter desuden realrente-afgiften.
Bidrag til sociale ordninger omfatter bl.a. arbejdsløshedsforsikringsbidrag, ATP-bidrag og
bidrag til særlig pensionsopsparing. Ejendomsskat mv. omfatter ejendomsskat,
formueskat, vægtafgift og afgift af arv og gaver. Moms omfatter desuden lønsumsafgift.
Kilde: Skatteministeriet, www.skm.dk.
Struktur og satser i beskatningen af arbejdskraft
Skattesystemets effektivitet med hensyn til at finansiere de offentlige udgifter afhænger af den forvridende virkning på bl.a. arbejdstageres og virksomheders adfærd, samt af de eventuelle afledte virkninger af skatteopkrævningen på indkomstfordelingen.
Begge disse forhold er snævert forbundne med den konkrete udformning
af skattesystemet på skattebaser, som illustreret i figur 7.11, og af hvordan
skattebaserne beskattes. For at give et indtryk af, hvorfor skatter har bestemte forvridende eller fordelingsmæssige virkninger, er det nødvendigt
at se nærmere på den konkrete udformning af skattesystemet.
Personbeskatningen består i hovedtræk af skat på lønindkomst og kapitalindkomst. Beskatningen er progressiv, dvs. den andel af indkomsten, der
betales i skat, er stigende med indkomsten. I boks 7.2 er strukturen i personbeskatningen i 2004 beskrevet. Sociale bidrag i form af ATP-bidrag,
særlig pensionsopsparing, dagpenge- og efterlønsbidrag indgår også i beregningen af personskattetrykket, idet disse ordninger til en vis grad er obligatoriske.
Den omfordelende virkning af skatterne afhænger af, hvor meget forskellige indkomstgrupper betaler af de enkelte skatter. Det kan derfor ventes, at
161
bundskatten virker mindre omfordelende end f.eks. topskatten, da alle personer i beskæftigelse betaler tilnærmelsesvis den samme andel af deres
indkomst i bundskat5, mens højindkomstgrupper betaler en større andel af
deres indkomst i topskat end lavindkomstgrupper.
Skatternes forvridende virkning på arbejdsudbuddet afhænger af størrelsen af den ”kile”, der skydes ind mellem den samfundsmæssige værdi og
den privatøkonomiske værdi af en given aktivitet. For en person udenfor
beskæftigelse, som har mulighed for at tage et fuldtidsjob, vil den gennemsnitlige skatteprocent have afgørende betydning. For en person, der
skal overveje, om vedkommende vil yde en ekstra indsats på jobbet, er
det marginalskattens højde, der er afgørende for, om det kan betale sig.6
Strukturen i beskatningen af løn- og kapitalindkomst er løbende ændret i
takt med introduktionen af nye opdelinger af beskatningsgrundlagene og
diskretionære ændringer i progressionstrinene. De fire skatteomlægninger
(1985-skatteaftalen, Ny Kurs aftalen fra 1993, Pinsepakkeaftalen fra 1998
samt ”Lavere skat på arbejde” fra 2003), der er gennemført med (påbegyndt) virkning fra hhv. 1987, 1994, 1999 og 2004, har alle i større eller
mindre grad haft til formål at sænke marginalbeskatningen af arbejdsindkomst og sænke fradragsværdien af negativ kapitalindkomst i et forsøg på
at styrke incitamentet til beskæftigelse og opsparing. Den nødvendige finansiering er samtidig hermed søgt tilvejebragt gennem en udbredelse af
diverse skattebaser, eksempelvis i form af en begrænsning af fradragsretten for negative kapitalindkomster til kun at omfatte den proportionale
bundskat, jf. boks 7.3.
Boks 7.2: Progressionen og indkomstgrundlagene for forskellige
skattearter i personbeskatningen, 2004
Indkomstskattesystemet inddeler indkomsterne i 5 begreber:
Arbejdsmarkedsbidragsgrundlag: Lønindkomst samt indkomst fra selvstændig
virksomhed.
Personlig indkomst: Lønindkomst og indkomst fra selvstændig virksomhed opgjort
efter at arbejdsmarkedsbidraget er fratrukket og ekskl. indbetalinger til pensionsopsparing. Hertil lægges skattepligtige offentlige overførsler samt løbende, private
pensionsudbetalinger og ATP mv.
Kapitalindkomst: Renteindtægter og –udgifter, opgjort netto, tillagt øvrige kapitalindkomster, herunder kapitalafkast fra selvstændig virksomhed.
Skattepligtig indkomst: Personlig indkomst plus nettokapitalindkomst fratrukket
summen af ligningsmæssige fradrag, som hovedsagelig omfatter fradragene i forbindelse med erhvervelse af indkomsten, f.eks. befordringsfradrag og kontingenter til fagforening og A-kasse.
5
Når der bortses fra virkningen af personfradraget.
Skatterne kan også påvirke løndannelsen. Hvis arbejdsmarkedet er præget af imperfektioner vil en reduceret marginalskat (for uændret progression) øge lønnen, og en reduceret
gennemsnitsskat (for uændret progression) vil mindske lønnen, jf. Sørensen (1998).
6
162
Kapitel 7
Boks 7.2 (fortsat)
Aktieindkomst i form af kursgevinster og udbytter indgår ikke i hverken kapitalindkomsten eller den skattepligtige indkomst, men beskattes separat.
Der gives et fradrag for alle med arbejdsindkomst på 2,5 pct. af den del af arbejdsmarkedsbidragsgrundlaget, der ligger under mellemskattegrænsen.
Indtil 1987 opgjordes alene den skattepligtige indkomst, som udgjorde beskatningsgrundlaget på alle progressionstrin. Reformerne, som er igangsat med virkning fra hhv. 1987, 1994 og 1999, har medført adskillige skift i hvilke indkomstbegreber, der har udgjort beskatningsgrundlaget på de forskellige progressionstrin.
Hertil kommer en række ændringer i, ved hvilket indkomstniveau de enkelte dele
af den progressive beskatning sætter ind. Tilsammen har det medført, at andelen
af skatteydere på hvert progressionstrin har ændret sig betydeligt i perioden siden
1986.
Med virkning fra 1999 er arbejdsindtægter omfattet af op til 6 forskellige skatter, jf.
tabellen. Bortset fra arbejdsmarkedsbidraget er der til hver skat knyttet et bundfradrag. Skatten pålignes kun den del af indkomsten, som overstiger bundfradraget.
Tabel a. Skattearter og skattegrundlagenes sammensætning, 2004
Skatteart
Grundlag
Sats, pct.
Bundfradrag, kr.
AM-bidrag1
Arbejdsmarkedsbidragsgrundlag
Kommune-, amtsog kirkeskat, gns.
Skattepligtig indkomst
Bundskat
Personlig indkomst plus positiv nettokapitalindkomst
5,5
36.8003,4
Mellemskat
Personlig indkomst plus positiv nettokapitalindkomst
6
254.0003,4
Topskat
Personlig indkomst plus positiv nettokapitalindkomst plus
indskud på kapitalpension
15
304.8003
Aktieskat
Aktieindkomst
28/43
42.4005
8
0
32,6+0,7=
36.8003,4
33,32
1) Bidraget til særlig pensionsopsparing på 1 pct. af arbejdsmarkedsbidragsgrundlaget er
suspenderet i 2004 og 2005.
2) Procenten i en gennemsnitskommune. Kirkeskatten på gennemsnitligt 0,7 pct. pålignes
kun medlemmer af folkekirken.
3) Der er fradrag for arbejdsmarkedsbidraget i den personlige indkomst. Derfor har de progressive skatter på lønindkomst reelt først virkning ved indkomster på henholdsvis 40.000
kr. (bundskat), 276.100 kr. (mellemskat) og 331.300 kr. (topskat). På tilsvarende vis udgør
marginalskatten på løn henholdsvis 43,7 pct. op til 276.100 kr., 49,2 pct. op til 331.300 kr.
og 63,0 pct. derover.
4) Der er overførselsret af uudnyttet person- og mellemskattefradrag imellem ægtefæller.
5) Progressionsgrænse for aktieskatteprocent.
163
Boks 7.3: Hovedelementerne i skattereformerne i perioden 1987-2004
Indtil 1987 omfattedes både arbejdsindkomster, overførsler og kapitalindkomst af
den progressive beskatning. De ligningsmæssige fradrag (eksempelvis for befordring og kontingenter) såvel som negativ nettokapitalindkomst (renteudgifter)
havde virkning på alle progressionstrin.
Den første skattereform, med virkning fra 1987 (fuldt indfaset 1992), opdelte
indkomstskattegrundlaget i henholdsvis personlig indkomst (arbejdsindkomst og
overførsler) og kapitalindkomst. Progressionen begrænsedes til at omfatte personlig indkomst og positiv nettokapitalindkomst. Omfanget af ligningsmæssige
fradrag og skatteværdien af disse begrænsedes. Skattesatserne på mellemste og
højeste progressionstrin sænkedes. Selskabsskattesatsen forøgedes.
Kommuneskattesatserne forøgedes med mere end 5 pct. i gennemsnit fra 1986
til 2004.
Ny Kurs reformen, med virkning fra 1994 (fuldt indfaset 1998), indførte en bruttoskat på 8 pct. (slutvirkning) af arbejdsindkomster. Skattesatserne sænkedes på
alle trin, men progressionen forøgedes (mellemskatten). Progressiv fradragsværdi
af negativ kapitalindkomst (begrænset til mellemste sats) genindførtes. En række
”skattehuller” lukkedes.
Med Pinsepakken med virkning fra 1999 (fuldt indfaset 2002) begrænsedes fradragsretten for renteudgifter og ligningsmæssige fradag til de ikke-statslige proportionale skatter. Skattesatsen sænkes et par point på hvert progressionstrin, og
progressionen indsætter først ved en højere indkomst (mellemskatten). Den progressive beskatning af positiv kapitalindkomst strammes. Lejeværdibeskatningen
erstattes med en kommunal ejendomsværdiskat med stort set uforandret fordelingsprofil. Realrenteafgiften erstattes af en fast pensionsafkastskat.
”Lavere skat på arbejde”-pakken, med virkning fra 2004 (planlagt fuldt indfaset
2007), indførte et beskæftigelsesfradrag på 2½ pct. af arbejdsindkomster og samtidig forøgedes progressionsgrænsen for mellemskatten gradvist. Med Forårspakken fik ændringerne fuld virkning allerede i 2004, og hertil kom suspensionen
af det særlige pensionsbidrag i 2004 og 2005.
Samlet set har linjen i de gennemførte reformer været en udbredelse af skattebaserne gennem dels fradragssanering, dels opsplitning af beskatningsgrundlagene
kombineret med en sænkelse af skattesatserne på alle progressionstrin, som mere end ophæver virkningen af de samtidige stigninger i den kommunale indkomstbeskatning.
Kilde: Finansministeriet (1999) samt www.skm.dk, diverse oversigter.
Der er forskellige principper for vare- og tjenestebeskatning. Moms er en
afgift på værditilvækst, det vil sige på forøgelsen af værdien af en vare eller tjeneste fra det første led i produktkæden til de endelige forbrugere.
Punktafgifter og afgifter på motorkøretøjer beregnes ud fra den samlede
værdi af varer og tjenester. Andre afgifter pålægges ud fra volumen, eksempelvis CO2-udledningsafgiften, eller i form af stykafgifter som f.eks.
tobaksafgifterne.
Sammensætningen af varebeskatningen ændredes med indførelsen af en
generel omsætningsafgift i 1962 afløst af momsen i 1967. Siden da er
momssatsen gradvist hævet fra 10 pct. til de nuværende 25 pct., og i takt
164
Kapitel 7
hermed er vægten i stigende grad kommet til at ligge på generelle omsætningsafgifter frem for på varespecifikke afgifter.
Varebeskatningen påvirker tilskyndelsen til at arbejde på samme måde
som personskatterne, idet de mindsker den mængde varer, den enkelte
kan købe for sin arbejdskraft. Fordelingsvirkningerne for de forskellige afgifter er imidlertid meget forskellige. Moms mv. betales i næsten lige høj
grad af både rig og fattig, hvilket gør den omfordelende effekt begrænset.
Registreringsafgifterne på biler indeholder på den anden side et progressivt element, bl.a. fordi afgiften stiger progressivt med bilens værdi.
Siden 1990 er marginalskatten på arbejdskraft aftaget, men den gennemsnitlige skatteprocent er steget en smule, jf. figur 7.12.
Figur 7.12: Skat på arbejdskraft i Danmark
Pct.
70
Pct.
70
60
60
50
50
40
40
30
1983
30
1985
1987
1989
1991
1993
Pers.sk. inkl. afgifter
Personskat
1995
1997
1999
2001
Marg.sk. inkl. afgifter
Marginalskat
Ejendomsbeskatningen tager udgangspunkt i ligningsmyndighedernes
skøn over værdien af fast ejendom. Der opereres med en særskilt skat på
grunde, den såkaldte ”grundskyld”. For private beregnes også ejendomsværdiskat af den samlede værdi af grunde og bygninger. Disse skatter har
en begrænset forvridende virkning. Fordelingsvirkningerne af ejendomsskatterne afhænger af, hvor meget boligforbruget stiger, når indkomsten
stiger. Hertil kommer, at ejendomsværdiskatten i sig selv er udformet med
et progressivt element i forhold til både ejendomsværdien og, for pensionister, indkomsten.
Beregninger af skatternes fordelingsvirkning
Tabel 7.4 angiver skatternes marginale bidrag til at nå velfærdssamfundets fordelingsmålsætninger.
165
Tabel 7.4: Provenuer vedr. en række skatteelementer, 2002, og deres
marginale fordelingsvirkninger i hhv. livsindkomst- og årsindkomstperspektiv, målt ved skattesænkninger, 1999
Marginal fordelingsvirkning
Provenu,
2002
Tværsnit Livsindkomst Ændring
---Omfordelingsindeks--Pct.
Mia. kr.
Ændret skattesats
Topskat, kapitalindkomster
-0,592
-0,529
-11
-
Topskat
Mellemskat
Bundskat
Amts- og kommuneskat
Kirkeskat
Befordringsfradrag
Fradrag for faglige
kontingenter
Rentefradrag
Ejendomsværdiskat
Ejendomsskat
-0,508
-0,328
-0,074
-0,071
-0,052
-0,115
-0,447
-0,252
-0,058
-0,056
-0,028
-0,076
-12
-23
-21
-21
-47
-34
14,1
11,6
38,2
196,7
4,5
-
-0,003
0,044
-1393
-
-0,007
-0,191
0,070
-0,020
-0,159
-0,007
176
-16
-110
10,2
15,6
Topskat
Mellemskat
Bundskat
Lump-sum skat
Ændret progressionstrin
-0,345
-0,258
-25
-0,112
-0,049
-56
0,189
0,109
-40
0,211
0,114
-46
Anm.: Omfordelingsindekset måler den marginale påvirkning af indkomstfordelingen.
Indekset varierer fra -1 til 1: Værdier tæt ved -1 er ensbetydende med, at marginale
forhøjelser i den pågældende sats eller marginale formindskelser af den pågældende
progressionsgrænse virker stærkt lighedsskabende. Et positivt tal angiver, at
indkomstfordelingen bliver mere ulige, hvis provenuet forøges marginalt ved ændring i den
pågældende sats eller grænse. Omfordelingsindekset er et progressivitetsindeks, der
sammenholder koncentrationskoefficienten for den enkelte ydelse med Gini-koefficienten for
disponibel indkomst.
Kilde: Det Økonomiske Råd (2001b) og (fsva. provenuerne) Skatteministeriet (2004).
Uanset om der anlægges et tværsnits- eller livsindkomstperspektiv har
topskatten den største marginale effekt, herefter følger mellemskatten.
Sammenholdes skatternes marginale fordelingsvirkninger med de offentlige udgifters ditto, ses det, at udgifterne tenderer at være mere lighedsskabende end skatterne.
Skatternes forvridning
Selve det forhold, at en stor del af skatten er indkomstafhængig, betyder,
at folks valg mellem forbrug af varer og fritid forvrides. Indkomst- og vareskat medfører, at den mængde varer, den enkelte kan opnå til gengæld for
sin arbejdskraft, mindskes. Forvridningen medfører et tab, fordi selv hvis
individets skattebetaling blev refunderet, ville vedkommende være ringere
stillet, end hvis der ikke havde været nogen skat.
166
Kapitel 7
Størrelsen af velfærdstabet afhænger af, hvor stor en adfærdsændring,
der afstedkommes af skatten eller afgiften. Jo større adfærdsændring, jo
mere provenu går det offentlige glip af, og jo større bliver forskellen på de
valg, de beskattede træffer, og de valg, de ville foretrække, hvis der ikke
var skat. Moms er et eksempel på en skat, der er relativt lidt forvridende.
En skat, der forvrider meget, er topskat, jf. Det Økonomiske Råd (2001a).
Udover størrelsen af adfærdsændringen er det også relevant, hvor høj
marginalskatten på aktiviteten er. Jo højere skatten er, jo større vil forvridningen alt andet lige være. Det marginale forvridningstab ved en skat er
afgørende, når det skal vurderes, hvilken måde det er bedst at finansiere
en stigning i de offentlige udgifter, eller hvilke steder i skattesystemet det
er bedst at sætte skatterne ned.7 Der har været gennemført flere undersøgelser af forvridningstabet ved beskatning. I tabel 7.5. er det marginale
forvridningstab ved beskatning vist for Danmark baseret på beregninger
foretaget med den generelle ligevægtsmodel, DREAM, jf. Madsen (2004):
Tabel 7.5: Forvridningstab ved opkrævning af en kr. skat, kr.
Moms
1,36
Bundskat
1,46
Anm.: Forvridningstabene er beregnet på baggrund af permanente tiltag, dvs. tiltag der
kræver skatteopkrævning ud i al fremtid. Beregningerne er baseret på en realrente på 3
pct.
Kilde: Madsen (2004).
Forvridningen ved bundskatten er højere end ved momsen, fordi skattebasen for momsen er bredere. For at opkræve et givet provenu må bundskatteprocenten derfor stige mere end momssatsen. Det betyder, at skattebelastningen af de arbejdsmarkedsaktive bliver højere ved bundskatten
end ved momsen. Bundskattens påvirkning af arbejdsudbudsbeslutningen
bliver således større end momsens påvirkning af arbejdsudbudsbeslutningen.
Bundskatten og momsen må ventes at være blandt de skatter, der forvrider mindst, bortset fra skat på fast ejendom, jf. tidligere. Dette tyder på, at
forvridningstabet ved beskatning er ganske betydeligt.
7
Stigningen i den skattemæssige forvridning ved at øge en skat kan betegnes
som ”the marginal cost of public funds” (MCF). Der findes flere måder at beregne
MCF på. Med udgangspunkt i beskrivelsen af forvridningstabet som et resultat af,
at de, der bliver beskattet, vil være ringere stillet, selvom skatteprovenuet blev
refunderet, kan man opstille et forvridningsmål, som tager udgangspunkt i, hvor
meget de ”skatteramte” skal kompenseres for at blive lige så godt stillet, som hvis
de ikke blev beskattet, og sammenholder denne kompensation med skatteprovenuet. Den mest brugte metode til at beregne kompensationen anvender beløbet,
de skatteramte er villige til at betale for at undgå beskatningen.
167
7.4 Velfærdssamfundet og fordelingsmålsætningerne
På baggrund af de foregående kapitler er det muligt at opstille en samlet
vurdering af omfordelingen via overførsler og skatter i både tværsnit, dvs. i
forhold til årets indkomster, og mht. livsindkomster. Figur 7.13 viser den
kombinerede effekt af skatter og overførsler på fordelingen af indkomster.
Uligheden i markedsindkomster er i forvejen begrænset set i et internationalt perspektiv, jf. Ritakallio (2001), og den kombinerede effekt af overførsler og skatter bidrager til at fastholde denne placering som ét af landene i verden med størst indkomstlighed.
Figur 7.13: Ulighed i hhv. årets indkomster og livsindkomster før og
efter skat og overførsler, 1999
Gini-koefficient
0,50
Gini-koefficient
0,50
0,45
0,45
0,40
0,40
0,35
0,35
0,30
0,30
0,25
0,25
0,20
0,20
0,15
0,15
0,10
0,10
0,05
0,05
0,00
0,00
Markedsskabt indkomst
Indkomst i året
Disponibel indkomst efter skat og
overførsler
Livsindkomst
Kilde: Det økonomiske Råd (2001b).
I Det Økonomiske Råd (2001), er der foretaget beregninger af indkomstforskellene målt både i tværsnit, dvs. på årets indkomster, og over livet.
Det viser sig, at uligheden målt ved Gini-koefficienten bliver omtrent halveret, når der måles på livsindkomster i stedet for på årets indkomster, jf.
figur 7.13. Det betyder, at halvdelen af den ulighed, der umiddelbart kan
observeres, skyldes, at personer på et givet tidspunkt befinder sig forskellige steder i livsforløbet.
Dette har stor betydning for betragtninger om, hvilke instrumenter, der er
mest hensigtsmæssige, jf. beskrivelsen i kapitel 2. Et eventuelt behov for
omfordeling over livsforløbet kan eksempelvis skyldes mangler ved kapitalmarkederne. Det vil f.eks. være situationer, hvor studerende ikke kan
låne på de private kapitalmarkeder til at gennemføre deres uddannelse –
eller den krævede forrentning af gælden er meget højere end bankernes
omkostninger ved at låne. I det omfang de private markeder for opsparing
og lån er velfungerende, skulle der ikke ud fra økonomiske betragtninger
168
Kapitel 7
være behov for omfordeling over livsforløbet. Sammenfattende kan det
siges, at en stor del af uligheden i årets indkomster kan henregnes til årsager, hvor der ikke er stærke økonomiske argumenter for, at det offentlige udjævner indkomstforskellene.
Overførslerne og skatterne bidrager til at skabe en høj grad af lighed i
Danmark. Topskat og mellemskat er blandt de mest effektive af skatterne
med hensyn til at nå fordelingsmålsætningerne. Spørgsmålet er, om det i
fremtiden fortsat vil være muligt at opretholde et højt skatteniveau i lyset af
globaliseringen.
7.5 Skattebasernes sårbarhed i lyset af internationaliseringen8
I en mere globaliseret verden vil der være større muligheder for at flytte
produktion af varer og tjenester til de lande, hvor beskatningen af produktionsresultatet og prisen på produktionsfaktorerne er lavest. Hvis produktionsfaktorerne er hårdt beskattet, kan det have den effekt, at udbuddet af
faktorerne falder. For eksempel kan høj skat på virksomheders indtjening
bidrage til at gøre det vanskeligt at tiltrække udenlandsk kapital. Det indebærer dels, at skatteprovenuet bliver mindsket, dels at værdiskabelsen i
samfundet mindskes. Globaliseringen kan også have den konsekvens, at
landene konkurrerer hårdere om at tiltrække investeringer og arbejdskraft.
En tiltagende skattekonkurrence bidrager til at øge sårbarheden af skattesystemer, der i høj grad baserer sig på internationalt mobile skattebaser.
Skattekonkurrence mellem lande kan være uhensigtsmæssig. Hvis landene handler ukoordineret, kan der opstå et ”race to the bottom”, hvor alle
forsøger at tiltrække investeringer, produktion og beskæftigelse ved at reducere satserne. Men netop det forhold, at alle gør det, betyder, at ingen
lande får fordele i form af øget økonomisk aktivitet, og alle lande mister
provenu. En ”race to the bottom” mekanisme kan reelt kun bremses, hvis
den økonomiske politik koordineres på tværs af lande. Dette er mest realistisk i forhold til lande, som i forvejen har tætte økonomiske relationer.
Skattetryk og skattestruktur i internationalt perspektiv
Spørgsmålet er, om den danske beskatning har en sammensætning, der
kan gøre det danske skattesystem yderligere sårbart overfor internationaliseringen. Dvs. i hvilken grad den danske skattefinansiering beror på internationalt mobile skattebaser, og hvorvidt den danske beskatning af de
mobile skattekilder er højere end i udlandet.
Betragtes skattestrukturen, afviger Danmark på flere punkter fra de lande,
vi normalt sammenlignes med, jf. figur 7.14. Således hidrører en meget
stor del af det (høje) danske skatteprovenu fra personlige indkomstskatter,
mens de fleste andre lande i stor udstrækning benytter sig af sociale bi8
Afsnittet er bl.a. baseret på Det Økonomiske Råd (2001a), Finansministeriet (2003) og
Økonomi- og Erhvervsministeriet (2003).
169
drag. Dette giver som udgangspunkt ikke anledning til problemer, idet bl.a.
incitamenterne til beskæftigelse er påvirket af den samlede beskatning,
der tvinger en kile ind mellem den disponible indkomst og virksomhedernes lønomkostninger.9
Figur 7.14: Skattestruktur i udvalgte OECD-lande i 1999, pct. af BNP
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0
Personskatter
Lønsumsskatter
Selskabsskatter
Øvrige skatter og afgifter
EU
15
U
SA
50
Ty
sk
la
nd
En
gl
an
d
60
Sv
er
ig
e
D
an
m
ar
k
Fi
nl
an
d
Be
lg
ie
n
Fr
an
kr
ig
H
ol
la
nd
N
or
ge
60
Sociale bidrag
Varer og tjenester
Formue og ejendom
Kilde: Skatteministeriet (2001).
For så vidt angår skatter på varer og tjenester ligger Danmark også i den
høje ende, om end afvigelsen i forhold til de andre lande er knap så udtalt.
Endelig anvender Danmark skatter på formue og ejendom i mindre udstrækning end mange andre lande, og selskabsbeskatningen ligger ligeledes i den lave ende.
Beskatning af arbejdsindkomst og migration af højtuddannede
Arbejdsindkomst er til en vis grad en mobil skattekilde, afhængigt af arbejdskraftens villighed til at flytte til udlandet for at arbejde.
I Danmark er den gennemsnitlige beskatning af arbejdsindkomst inkl. forbrugsskat forholdsvis høj for mellem- og højindkomstgruppen, jf. tabel 7.6.
Belgien har den højeste beskatning, mens Danmark er på niveau med Finland, Sverige og Tyskland.
Den høje beskatning af mellem- og højindkomstgruppen tilskynder isoleret
til udvandring for disse grupper til lande med mindre skat på arbejdskraft.
9
Et særligt tilfælde, hvor sammensætningen af beskatningen af arbejdsindkomst har betydning, forekommer i forhold til grænsegængere, dvs. personer, der bor i et land og arbejder i et andet. Hvis arbejdsindkomsten beskattes i bopælslandet, vil det give en økonomisk
tilskyndelse til at bo i landet med lav indkomstskat og arbejde i landet med lave arbejdsmarkedsbidrag og socialt bidrag.
170
Kapitel 7
Om det, ud fra en økonomisk helhedsbetragtning, er fordelagtigt at flytte,
afhænger selvfølgelig også af niveauet for offentlige overførsler og serviceydelser i udlandet sammenlignet med Danmark. Hertil kommer selvfølgelig en lang række forhold af ikke-økonomisk karakter, der kan være
mindst lige så vigtige som de økonomiske.
Tabel 7.6: Sammensat effektiv gennemsnitsskat på arbejdsindkomst
for enlig uden børn i udvalgte lande, 2001
Indkomst i pct. af gennemsnitsløn i industrien
67,0
100,0
167,0
---------------Gennemsnitsskat, pct.--------------Belgien
56,9
62,3
67,2
Danmark
52,6
55,0
61,2
Frankrig
47,2
55,9
58,0
Holland
47,1
45,7
49,8
Storbritannien
35,6
39,8
42,6
Sverige
54,4
55,9
59,6
Tyskland
53,3
57,9
61,8
Kilde: Finansministeriet (2003)
At disse sammenhænge under alle omstændigheder er vigtige fremgår af,
at mellem- og især højindkomster er betydningsfulde for finansieringen af
velfærdssamfundet og for finanspolitisk holdbarhed. Det gennemsnitlige
nettobidrag – dvs. summen af skatter og afgifter fratrukket udgifter til overførsler og serviceudgifter – til de offentlige kasser fra højindkomster er ca.
180.000 kr. om året, mens personer med de laveste indkomster modtager
ca. 100.000 kr. netto fra det offentlige, jf. Finansministeriet (2002).
Undersøgelser af migrationsmønstrene i Danmark i slutningen af
1990’erne viser samstemmende, at der i denne periode var en beskeden
nettoudvandring af personer med høj indkomst. Dette skyldes bl.a., at en
betydelig andel – 75 pct. i løbet af seks år efter udvandring – returnerer til
landet igen. Hvert år emigrerer ca. 3.500 personer, som bliver ude i mere
end seks år. De hjemvendte danskere har i udlandet erhvervet nyttige kvalifikationer, der belønnes på det danske arbejdsmarked med en højere løn
sammenlignet med tilsvarende grupper, der hele tiden har opholdt sig i
Danmark.
Det forhold, at arbejdskraften i øjeblikket ikke ser ud til at forlade Danmark, er ikke nogen garanti for, at det ikke i større omfang vil ske i fremtiden. Der er ingen tvivl om, at mobiliteten vil vokse i takt med globaliseringen.
En anden problemstilling, der relaterer sig til globalisering, er det såkaldt
”indirekte skattepres”. Det indirekte skattepres opstår i det omfang, globaliseringen indebærer en større international mobilitet af arbejdspladser.
Det betyder, at det vil være lettere for danske virksomheder at flytte arbejdspladser til udlandet, når lønnen i Danmark stiger. Det opadgående
171
pres, det høje skattetryk lægger på lønningerne, vil således få stigende
negative virkninger på beskæftigelsen i takt med globaliseringen.
Beskatning af fast ejendom, renteindtægter og pension
Fast ejendom er ikke en internationalt mobil skattekilde. I internationalt
perspektiv tilhører Danmark en mellemgruppe med hensyn til indtægter fra
beskatning af fast ejendom, arv og gaver som en andel af BNP, jf. OECD
(2002a) og figur 7.14. USA, Storbritannien, Frankrig og Sverige opkræver
en større andel af BNP i skat i form af skat på fast ejendom, arv og gaver
end Danmark gør. Samtidig ligger Danmark lavt i internationalt perspektiv
med hensyn til skat på finansielle og kapitaltransaktioner i forhold til BNP,
jf. OECD (2002a). I Storbritannien udgør beskatning af fast ejendom, arv
og gaver ca. 3,25 pct. af BNP, mens den i Danmark udgør ca. 1,25 pct. af
BNP. Der er således stor forskel på den beskatning af fast ejendom, der
finder sted i Danmark i forhold til de lande, der lægger mest vægt på denne beskatningsform.
Globaliseringen påvirker den personlige kapitalindkomstbeskatning primært ved muligheden for at anbringe midler i udenlandske pengeinstitutter, hvor de indenlandske skattemyndigheder har begrænsede muligheder
for at få informationer om afkastet og dermed beskatte det.
I Danmark beskattes positiv personlig kapitalindkomst med op til ca. 60
pct., hvis personen betaler topskat, mens andre lande, som Østrig, Luxembourg og Belgien, der har bankhemmelighed, kun beskatter afkastet
med 25 pct. (gradvist stigende til 35 pct.) og dermed sender ¾ af provenuet til kontohavernes hjemlande. Danske højtlønnede med positiv kapitalindkomst har derfor en særlig tilskyndelse til formueplacering uden for landets grænser.
EU-landene har i 2003 vedtaget et direktiv om beskatning af private renteindtægter i andre lande. Aftalen indebærer, at 12 af de daværende 15 EUlande skal indføre automatisk informationsudveksling, så hjemlandet for
de borgere, der har midler anbragt i andre EU-lande, kan beskatte afkastet
af indeståender. Undtaget er Østrig, Luxembourg og Belgien. Det vil stadig
være fordelagtigt for velhavende danskere at placere formue i udlandet.
Rentebeskatningsdirektivet er dog et fremskridt i forhold til at reducere
skattekonkurrence, og må formodes at reducere problemerne i væsentligt
omfang.
Siden 1996 er andelen af folkepensionister bosat i udlandet næsten firedoblet10. Virkningen heraf på de offentlige finanser beror af to modsatrettede effekter: Udgifterne til ældrepleje, boligydelse, folkepensionens pensionstillæg og en række andre ydelser vil falde, hvis flere vælger at forlade
10
Stigningen i antallet, der modtager folkepension uden for Danmark, er resultatet af dels
en stigning i antallet af udflytninger, dels den øgede udbredelse af internationale aftaler,
herunder EØS-aftalen, om ret til modtagelse af folkepension i en række lande.
172
Kapitel 7
landet. På negativsiden tæller tabet af skatteindtægter, hvis størrelse afhænger af muligheden for at kildebeskatte pension fra det offentlige og
skattepligtige udbetalinger fra private pensionsordninger samt mistede
momsindtægter. Ved pensionsopsparing i danske pensionskasser er der
fradragsret på indbetalingstidspunktet og beskatning på udbetalingstidspunktet.
For langt de fleste modtagere af dansk pension i udlandet er det Danmark
som kildeland, der har beskatningsretten. Denne ret er fastlagt i såkaldte
bilaterale dobbeltbeskatningsoverenskomster mellem Danmark og de pågældende lande. En række lande, som Frankrig og Spanien, der har et
stort antal pensionister fra andre lande boende, har dog ikke ønsket at revidere de tidligere indgåede dobbeltbeskatningsoverenskomster ifølge
hvilke, bopælslandet har beskatningsretten.
Hvis dette regelsæt opretholdes, må det forventes, at omkostningerne
herved for den danske statskasse kan blive store i fremtiden, da fremtidens pensionister har større private pensioner end de nutidige i kraft af
mere udbyggede pensionsordninger. Pensionister, der flytter til de nævnte
lande, undlader så at sige at betale en udskudt skat.
Udover at beskatte pensionsindbetalingerne skal der også betales en skat
på 15 pct. af det løbende afkast af pensionsopsparingen. Denne skat opkræves hos pensionsselskaberne. Skattemyndighederne har for øjeblikket
ikke mulighed for at beskatte det løbende afkast af danskeres pensionsopsparing i udenlandske selskaber. Danskeres indbetalinger til pensionsordninger i udenlandske selskaber er ikke fradragsberettigede, men til
gengæld er der skattefrihed for udbetalingerne fra disse ordninger.
EU-kommissionen har stævnet Danmark ved EU-domstolen med henvisning til, at det danske skattesystem diskriminerer mod udenlandske pensionsordninger og dermed hindrer konkurrence i den europæiske pensionssektor. Hvis det er muligt at opnå informationsudveksling mellem udenlandske pensionskasser/livsforsikringsselskaber og de danske skattemyndigheder, kan Danmark acceptere fradrag for indskud i udenlandske pensionsselskaber og opretholde samme beskatning som ved indskud i danske selskaber. Hvis dette ikke er muligt, og Danmark tvinges til at acceptere fradrag for indskud i udenlandske pensionsselskaber, kan provenutabet
blive ganske betydeligt.
Selskabskatter
Selskabsskatterne er sandsynligvis de mest internationalt mobile skattekilder. Normalt sammenlignes et lands formelle selskabsskatteprocent
173
med skatteprocenterne i udlandet, når landets position i skattekonkurrencen skal vurderes.11
I løbet af 1980’erne og 1990’erne er de formelle skattesatser i EU blevet
reduceret i alle lande, hvilket delvist er finansieret ved, at baserne for selskabsskatten er blevet bredt ud. Udbredelsen af baserne er især sket ved
opstramning af afskrivningsreglerne. Den effektive marginale skattesats er
i perioden nogenlunde uændret, men den effektive gennemsnitlige selskabsskat er faldet.
Målt i forhold til selskabsskattesatserne i EU-15 ligger Danmark på niveau
med gennemsnittet – og har på nogle områder gunstigere vilkår. Målt i
forhold til vore nordiske nabolande er de danske satser typisk lidt højere.
Udvidelsen af EU med 10 nye medlemslande vil også vil kunne sætte selskabsbeskatningen i EU-15 under pres, da en række af de nye medlemslande har forholdsvis lave skattesatser.
Med udvidelsen af EU med de ti nye medlemslande vil den gennemsnitlige
uvægtede selskabsskattesats falde fra over 31 pct. til under 27 pct. Der er
begyndende tegn på skattekonkurrence på selskabsskatten – i den sammenhæng er det værd at bemærke, at den estiske selskabsbeskatning har
en formel sats på 0. Netop med henvisning til østudvidelsen har Østrig besluttet at sænke sin selskabsskat fra 34 til 25 pct. i 2005.
I forhold til EU er der en vis koordination for at sikre en hensigtsmæssig
skattestruktur og et velfungerende indre marked. Koordinationen i forhold
til erhvervsbeskatning har dog begrænset rækkevidde. Dels er de ikke retligt bindende, da de er tale om mellemstatslige aftaler uden bagvedliggende lovgivning og deraf følgende mulighed for retlige sanktioner. Dels forhindrer aftalerne ikke enkelte lande i at sænke deres selskabsskat til et
lavt niveau, hvis blot der er tale om generelle reduktioner og ikke særregler for eksempelvis udenlandske virksomheder, der lokaliserer sig i det
pågældende land.
Det er meget sandsynligt, at den høje mobilitet af kapital øger behovet for
mere omfattende koordination af erhvervsbeskatningen i EU, end det er
tilfældet i dag.
11
Det er imidlertid relevant at skelne mellem selskabsskattens påvirkning af lokalisering af
virksomheder, investeringer og overskud. Når et moderselskab skal afgøre, hvor en ny
underafdeling skal placeres, er det den samlede selskabsbeskatning – eller skatten som
andel af den samlede profit – der har betydning. For et moderselskab, der har virksomheder i en række lande, afhænger placeringen af en investering af den effektive marginale
skattesats. Den formelle selskabsskat har derimod betydning for, i hvilket land et virksomhedsoverskud placeres, hvis det ved hjælp af skatteplanlægning er muligt at flytte overskud
mellem underafdelinger i forskellige lande.
174
Kapitel 7
Grænsehandel og e-handel
Fra midten af 1990’erne og frem til 2001, hvor den seneste detaljerede
opgørelse fra Skatteministeriet foreligger, har der været en vækst i den
samlede grænsehandel. Det samlede danske underskud i grænsehandlen
udgjorde ca. 1,5 mia. kr. i 2001. Det afspejler underskud i forhold til handel
med Tyskland og ved flytrafik samt overskud i forhold til Norge og Sverige.
Med bortfaldet af 24-timers reglen fra 1. januar 2004 kunne der ved de daværende afgiftssatser på især spiritus og cigaretter forudses et kraftigt
øget underskud i grænsehandlen med Tyskland. Derfor blev afgifterne på
disse to varer nedsat i efteråret 2003. Det er endnu for tidligt at udtale sig
om de samlede konsekvenser af afgiftsnedsættelsen.
E-handel kan udgøre et stigende problem i forhold til virksomheders omgåelse af momsregler. For den del af e-handlen, der foregår fra udlandet,
er det problematisk for de danske skattemyndigheder at kontrollere, om
selskaberne betaler den pligtige moms til Danmark. Et tilsvarende problem
gælder i forhold til postordresalg til danskere fra udenlandske selskaber.
E-handlen er dog stadig begrænset. I 2001 blev det vurderet, at den samlede e-handel udgjorde ca. 1 pct. af det private forbrug.
Der har historisk været og vil sikkert også fremadrettet være problemer
med varebeskatningen på udvalgte varer. Der er dog intet der tyder på, at
de indirekte skatter generelt kommer under pres.
7.6 Konklusion
Velfærdssamfundet sikrer de svage grupper, sikrer befolkningen mod midlertidige indkomstbortfald og sygdom, investerer i fremtiden og varetager
løsning af fælles opgaver som f.eks. politi. I det danske velfærdssamfund
varetager det offentlige i høj grad disse opgaver via indkomstoverførsler
og serviceydelser som f.eks. sundhedsvæsen og børnepasning.
Den offentlige sektor er vokset betydeligt siden 1960, bl.a. som følge af, at
velfærdsydelserne er blevet udvidet og forbedret, men også fordi kvindernes stigende erhvervsfrekvens har medført øget behov for pasningstilbud.
Resten af samfundet har imidlertid også udviklet sig, herunder borgernes
behov og muligheder for at få opfyldt sine behov i den private sektor.
I kapitlet er foretaget en opdeling af de offentlige ydelser på de af velfærdssamfundets mål, de er tiltænkt at forfølge, og efter hvilke hændelser,
der berettiger modtagelse af ydelserne. Kategoriseringen er set i sammenhæng med, hvordan ydelserne påvirker indkomstfordelingen, for at få
indtryk af deres virkninger i forhold til velfærdssamfundets fordelingsmålsætninger. Et resultat i kapitlet er, at SU i lige så høj grad omfordeler til
personer, der via deres uddannelse bliver rige senere i livet, som til personer, der forbliver på lavindkomst. Folkepensionen omfordeler også kun i
begrænset omfang fra personer med høj livsindkomst til personer med lav
175
livsindkomst. Disse ordninger omfordeler således i høj grad mellem forskellige perioder i livet, men i mindre grad fra rig til fattig.
Med dette udgangspunkt kan det beregnes, at ca. en femtedel af de offentlige udgifter går til forsikringslignende ordninger og ca. en femtedel går
til at flytte indkomster mellem forskellige perioder i en persons liv. Endnu
en femtedel går til investeringer i fremtiden og andre tiltag, der skal sikre
et højt samlet velstandsniveau i samfundet, og en femtedel går til at løse
myndighedsopgaver som f.eks. forsvar og politi. En tiendedel går til at forbedre vilkårene for de svagest stillede og den sidste tiendedel kan ikke
fordeles på ovennævnte formål.
I de seneste 30 år har omfordeling hen over livsforløbet udgjort en stigende andel af de offentlige udgifter. Denne tendens vurderes at fortsætte
fremtiden. De private finansielle markeder udbyder mange muligheder for
opsparing og forsikring, og det er et relevant spørgsmål, om det offentlige i
fremtiden bør fastholde det store fokus på omfordeling over livsforløbet.
Svaret afhænger af en række forhold, bl.a. om det vurderes, at konkurrencevilkårene på markedet er tilfredsstillende, og om den samlede fordelingsprofil vurderes at være ønskelig. For så vidt angår uddannelsesstøtten, skal denne ordning ikke kun ses som omfordeling, men i høj grad som
en investering i den fremtidige velstand.
Finansieringen af det offentliges opgaver foretages via skatteopkrævning,
som også i sig selv bidrager også til at nå velfærdssamfundets målsætninger om omfordeling. Skatterne indebærer dog også en forvridning, som
bl.a. mindsker incitamentet til at arbejde. Topskatten er den, der bidrager
mest til at skabe lighed, men forvrider også meget.
Den tiltagende globalisering rejser en problemstilling i forhold til det danske skattesystem. Vil arbejdskraft, virksomheder og kapital flytte til andre
lande med lavere skatter? Der er ikke akutte faresignaler, der peger på en
hastig flugt fra Danmark af kapital og arbejdskraft, men der er grund til at
tro, at problemstillingen kan blive mere påtrængende i fremtiden.
176
Kapitel 7
Litteratur
Browning, E.K. (1987): On the Marginal Cost of Taxation. American Economic Review, 77(1), 11-23.
Christensen, H.M. (2004): Skatteberegningsreglerne gennem 100 år.
Skatteministeriet, http://www.skat.dk/tal_statistik/skatteberegning/1999.html.
Det Økonomiske Råd (2001a): Dansk Økonomi, forår 2001. København.
Det Økonomiske Råd (2001b): Dansk Økonomi, efterår 2001. København.
Finansministeriet (1999a): Finansredegørelse 98/99. København.
Finansministeriet (2002a): Fordeling og Incitamenter 2002. København.
Finansministeriet (2002b): Finansredegørelse 2002. København.
Finansministeriet (2003): Samarbejdet om den økonomiske politik i EU juni 2003. København.
Madsen, A.D. og L.H. Pedersen (2001): Velfærdseffekter ved skattesænkninger i DREAM. Nationaløkonomisk Tidsskrift, 139, s. 298-315.
Madsen, A.D. (2004): Samfundsøkonomiske velfærdseffekter. Arbejdspapir, DREAM-gruppen, København.
OECD (2002a): Tax Systems in European Union Countries. OECD Economic Studies nr. 34, 2002/1. Paris.
OECD (2002b): Tax Ratios on Labour and Capital Income and on Consumption. OECD Economic Studies nr. 35, 2002/2. Paris.
Ritakallio, V.-M. (2001): Trends in Poverty and Income Inequality in CrossNational Comparison. Luxembourg Income Study working paper 272. Luxembourg.
Skatteministeriet (2001): Skaτ, december 2001. København.
Skatteministeriet (2002): Skaτ, december 2002. København.
Skatteministeriet (2004): Indkomstskatterne. www.skm.dk.
Sørensen, P.B. (1998): Public Finance Solutions to the European Unemployment Problem. Economic Policy, 25.
177
Økonomi- og Erhvervsministeriet (2003): Vækst gennem globalisering.
Handlingsplan og baggrundsanalyse. København.
178
Kapitel 8
Overførsler og velfærdsservice i de seneste tre årtier
I løbet af de seneste godt tre årtier er der sket en markant udbygning af
den offentligt finansierede velfærdsservice, dvs. social-, sundhedsog undervisningsområdet, og overførselsordningerne, f.eks. folkepension, efterløn og arbejdsløshedsdagpenge. De offentlige udgifter til individuel velfærdsservice og indkomsterstattende overførselsindkomster er således
øget fra ca. 21 pct. af BNP i 1971 til godt 30 pct. af BNP i 2003.
En mindre del af væksten kan forklares med ændringer i befolkningens
aldersmæssige sammensætning. Den væsentligste årsag er dog, at den
offentlige sektor har stillet stadig flere muligheder – af stadig bedre standard - til rådighed for borgerne.
Udgifterne til velfærdsservice er over de seneste årtier konsekvent øget i
en hurtigere takt, end hvad der ville have været nødvendigt for at imødekomme ændringer i befolkningens alderssammensætning og fastholde
standarder og dækningsgrader. I de samfundsøkonomiske fremskrivninger
er der kun plads til, at udgifterne kan tilpasse sig ændringer i befolkningens alderssammensætning. Standarder og dækningsgrader kan dermed,
indenfor fremskrivningernes råderum, kun forbedres, hvis produktiviteten
inden for velfærdsservice forbedres. Fremskrivningernes forudsætninger
er således væsentligt strammere end udviklingen i de seneste tre årtier.
I 2002 modtog ca. 1,8 mio. helårspersoner deres forsørgelse via overførselsindkomster og løntilskud fra den offentlige sektor. Det svarer til 42 pct.
af befolkningen over 15 år. I 1971 var der godt 800.000 helårspersoner
eller under halvt så mange modtagere. Overførselsudgifternes andel af
BNP er samtidig forøget fra 7,7 pct. i 1971 til 12,4 pct. i 2002.
Selv når der korrigeres for ændringerne i befolkningens alderssammensætning, er udgifterne til overførsler over de seneste tre årtier vokset betydeligt hurtigere end den gennemsnitlige satsregulering. Mervæksten
skyldes således primært, at en større del af borgerne modtager overførselsindkomster. En dekomponering af årsagerne til væksten for årene
1984-2002 viser, at øget frekvens (udbredelse) har bidraget til en mervækst i udgifterne til overførselsindkomster på ca. 16 mia. kr. ud over den
almindelige satsregulering.
I fremskrivningerne er det forudsat, at der ikke vil komme yderligere bidrag
fra øget frekvens (udbredelse), jf. kapitel 11. Dette indebærer en markant
stramning i forhold til udviklingen i de seneste tre årtier.
179
180
Kapitel 8
Overførsler og velfærdsservice i de seneste tre årtier
8.1 Indledning
I dette kapitel redegøres der for væksten i de offentlige udgifter over de
seneste godt 30 år til overførsler, f.eks. folkepension, efterløn og arbejdsløshedsdagpenge, og velfærdsservice, dvs. social-, sundhedsog undervisningsområdet. Der ses samtidig nærmere på demografiens betydning
for udviklingen. Den historiske udgiftsvækst sammenholdes derudover
med forudsætningerne i de samfundsøkonomiske fremskrivninger, som er
beskrevet nærmere i kapitel 11.
Der indledes med en overordnet beskrivelse af udviklingen i de offentlige
udgifter siden 1971 med særlig fokus på udgifterne til indkomsterstattende
overførsler og velfærdsservice, jf. afsnit 8.2.
I afsnit 8.3 beskrives først udviklingen i antallet af modtagere af overførselsindkomster m.v. siden 1960. Dernæst præsenteres og forklares resultaterne af en dekomponering af udviklingen i udgifterne til overførselsindkomster i perioden 1984-2002. Endelig beskrives udviklingen i udgifterne
til tillægsydelser, dvs. ydelser såsom boligstøtte, børnefamilieydelse, børnetilskud, varmetillæg m.v.
I afsnit 8.4 beskrives udviklingen i udgifterne og beskæftigelsen siden
1971 inden for velfærdsservice opdelt på de tre hovedområder: social omsorg, sundhed og undervisning.
8.2 Overordnede træk ved udviklingen i offentlige udgifter til
overførsler og velfærdsservice
De offentlige udgifter udgjorde 53,2 pct. af BNP i 2003 (korrigeret for bruttoficeringen af sociale pensioner og kontanthjælp i 1994)1 mod godt 43,2
pct. i 1971 svarende til en forøgelse på 10 pct.point. Udgifternes andel af
BNP toppede i 1993 med godt 61 pct. af BNP, jf. figur 8.1.
1
I 2003 udgjorde de offentlige udgifter 54,8 pct. af BNP. Udgiftstrykket er imidlertid påvirket
af, at der i 1994 gennemførtes en bruttoficering af de sociale pensioner og kontanthjælpen,
dvs. en omlægning til fuldt skattepligtige ydelser. Bruttoficeringen skønnes at have forøget
udgifternes niveau med i størrelsesordenen 1,6 pct. af BNP i 1994 og hvert af de følgende
år. Ved sammenligninger over tid i det følgende er der korrigeret for den tekniske udgiftsforøgelse, der var en konsekvens af bruttoficeringen.
181
Figur 8.1: Udviklingen i offentlige udgifter, 1971-2003
Pct. af BNP
70
Pct. af BNP
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0
1971
1981
1991
Indkomstoverførsler
Renteudgifter
2001
Offentligt forbrug
Øvrige udgifter
Anm.: Udgifterne er korrigeret for bruttoficering af de sociale pensioner og kontanthjælp.
Kilde: Danmarks Statistik, Finansministeriet og egne beregninger.
Stort set hele væksten i de offentlige udgifters andel af BNP kan henføres
til en udbygning af velfærdsservicen og indkomsterstattende overførsler.
Udgifterne til indkomsterstattende overførsler og velfærdsservice er således forøget fra 21,1 pct. af BNP i 1971 til 30,1 pct. af BNP i 2003, dvs. en
forøgelse på ca. 9 pct.point, jf. figur 8.2 og figur 8.3.
Figur 8.2: Offentlige udgifter til Figur 8.3: Offentlige udgifter til
velfærdsservice
indkomsterstattende overførsler
og tillægsydelser
Pct. af BNP
Pct. af BNP
Pct. af BNP
Pct. af BNP
20
20
20
20
15
15
15
15
10
10
10
10
5
5
5
5
0
1971
0
1981
1991
2001
Velfærdsservice
Kilde: Danmarks Statistik,
steriet og egne beregninger.
0
1971
0
1981
1991
2001
Indkomsterstat. overførsler
Inkl. tillægsydelser
Finansmini-
Finansmini-
Udgifterne til tillægsydelser såsom boligsikring, boligydelse, børnefamilieydelse, børnetilskud m.v. kan først opgøres særskilt fra og med 1976. Udgifterne til tillægsydelser udgjorde 2,1 pct. af BNP i 2003 mod 1,6 pct. af
BNP i 1976 og forklarer således også en mindre del af stigningen i udgiftstrykket.
182
Kapitel 8
Opdeling af den samlede ændring i udgiftstrykket
Særligt i løbet af 1970’erne og de første år i 1980’erne skete der markante
forøgelser af udgiftstrykket. I 1981 udgjorde udgiftstrykket således 57,7
pct. af BNP svarende til en forøgelse på 14,5 pct.point i forhold til 1971.
Knap 10 pct.point af denne forøgelse kan henføres til øgede udgifter til
dels indkomsterstattende overførsler, dels velfærdsservice, jf. figur 8.4.
Figur 8.4: Ændring i offentlige Figur 8.5: Gennemsnitlig årlig reudgifters andel af BNP
alvækst i BNP
Pct. af BNP
16
Pct. af BNP
16
12
12
8
8
4
4
0
0
-4
-8
-4
71-81
81-91
91-03
71-03
Udgiftstryk
Velfærdsservice
Indk.erstat. overf.
Tillægsydelser
Pct.
3
Pct.
3
2
2
1
1
-8
Finansmini-
0
0
1971-1981
1981-1991
1991-2003
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Den kraftige vækst i udgifternes andel af BNP i løbet af perioden 1971-81
skal til dels ses i lyset af, at størstedelen af denne periode var karakteriseret ved en relativt svag vækst ikke mindst som følge af de to oliekriser, jf.
figur 8.5. Stigende arbejdsløshed bidrog samtidig til øgede udgifter til indkomstoverførsler.
Perioden 1981-91 var først og fremmest karakteriseret ved en kraftig opbremsning af væksten i udgifterne til offentligt forbrug, herunder velfærdsservice i lyset af de store budgetunderskud, som opbyggedes i løbet af
1970’erne og de første år af 1980’erne. Velfærdsserviceudgifterne reduceredes således fra 16,7 pct. af BNP i 1981 til 16,0 pct. af BNP i 1991. Perioden var karakteriseret ved blandede konjunkturer med et opsving i årene
1983-1987 og lav vækst i den øvrige del af perioden.
I størstedelen af perioden 1991-03 har der derimod været gunstige konjunkturer, hvilket har bidraget til at reducere udgifterne til overførselsindkomster og muliggjort en real udbygning af velfærdsservicen af næsten
samme relative størrelsesorden som i årene 1971-81, uden at de samlede
udgifters andel af BNP er steget nær så meget.
Indkomsterstattende overførsler
Fra 1971 til 1981 øgedes udgifterne til indkomsterstattende overførsler fra
knap 7,7 pct. af BNP til godt 14,0 pct. af BNP svarende til en vækst på 6,3
pct.point. Knap en tiendedel af væksten i BNP-andelen kan forklares med
183
den demografiske udvikling. Korrigeret for den demografiske udvikling udgør væksten således kun 5,8 pct. point, jf. figur 8.6.
I delperioderne 1981-1991 og 1991-2003 har demografien derimod været
stort set uden betydning for udviklingen i udgifternes andel af BNP.
Figur 8.6: Offentlige udgifter til Figur 8.7: Udgiftsvækst korrigeindkomsterstattende overførsler
ret for demografi i pct. af gennemsnitlig satsregulering (årslønsstigning)
Pct. af BNP
Pct. af BNP
18
18
16
16
14
14
12
12
10
10
8
8
6
6
1971
1981
1991
2001
Faktisk overførselstryk
Korrigeret for demografi
150
150
125
125
100
100
75
75
50
50
25
25
0
0
71-81
81-91
91-03
04-40
,
Anm.: Korrektionen af udgifterne er foretaget ved at sammenholde de aldersog
kønsfordelte
udgifter
til
indkomsterstattende
overførsler
i
2001
med
befolkningssammensætningen i øvrige år. Korrektionen af BNP er foretaget ved at
sammenholde beskæftigelsesfrekvenserne i 2001 med befolkningssammensætningen i
øvrige år.
Kilde: Danmarks Statistik, ADAMs databank, Finansministeriet og egne beregninger bl.a. på
baggrund af DREAM-modellen.
I de samfundsøkonomiske fremskrivninger er det lagt til grund, at udgifterne til overførselsindkomster korrigeret for den demografiske udvikling vil
følge den årlige satsregulering (inklusive eventuelle overførsler til satsreguleringspuljen).
Forudsætningen er markant strammere end den stedfundne udvikling.
Væksten i udgifterne til indkomsterstattende overførsler har således i alle
delperioder været større end den løbende årlige satsregulering og således
også været højere end fremskrivningernes forudsætninger, jf. figur 8.7.
Dette har ikke mindst sammenhæng med, at antallet af overførselsmodtagere er forøget betydeligt i løbet af perioden, jf. nedenfor.
Den løbende årlige satsregulering er historisk opgjort som stigningen i årslønnen for industriarbejdere til og med 1993, og fra og med 1994 som
stigningen i årslønnen for arbejdere og funktionærer på DA-området med
fradrag for arbejdsmarkedspensioner m.v., arbejdsmarkedsbidrag samt
bidrag til satsreguleringspuljen, jf. boks 8.1.
184
Kapitel 8
Boks 8.1: Den gennemsnitlige årlige satsregulering historisk
Til og med 1993 er år-til-år-ændringen i deflatoren opgjort som en sammenvejning
af årslønsstigningerne (stigning i gennemsnitlig timeløn gange aftalt årlig arbejdstid) for industriarbejdere henholdsvis tre og to år forud for det år, som reguleringen
vedrører.
Fra 1994 svarer år-til-år-ændringen til satsreguleringsprocenten, jf. satsreguleringsloven. Satsreguleringsprocenten opgøres som årslønsstigningen for arbejdere og funktionærer to år forud for det år, som reguleringen vedrører. Årslønstigningen opgøres på baggrund af årslønninger med fradrag for pensionsbidrag m.v.
og ændringer af arbejdsmarkedsbidragene. Endvidere afsættes op til 0,3 pct. af
stigningen til satsreguleringspuljen.
Bidrag til satsreguleringspuljen er medregnet i den fremadrettede regulering af overførslerne. I praksis vil overførslerne blive reguleret i en lidt
langsommere takt i det omfang, satsreguleringspuljens midler anvendes til
andre formål end forbedringer af overførselsindkomsterne. Modstykket
hertil vil imidlertid være en større vækst i udgifterne til velfærdsservice,
idet satsreguleringspuljens formål indebærer, at midlerne helt overvejende
udmøntes på områder, der henhører under overførsler og velfærdsservice.
Velfærdsservice
Fra 1971 til 2003 øgedes udgifterne til velfærdsservice fra 13,4 til knap
17,8 pct. af BNP svarende til en forøgelse på 4,4 pct.point. Den underliggende vækst i udgiftsandelen har imidlertid været stærkere. I fravær af
demografiske ændringer over perioden ville udgifterne være steget til at
udgøre 19,3 pct. af BNP. Den demografiske udvikling har således som
helhed bidraget til at reducere udgiftsandelen med 1,5 pct.point. Navnlig i i
løbet af 1980’erne og starten af 1990’erne bidrog demografien til at dæmpe udgifternes andel af BNP, jf. figur 8.8.
Figur 8.8: Offentlige udgifter til Figur 8.9: Udgiftsvækst korrigevelfærdsservice
ret for demografi i pct. af vækst i
timeløn for offentligt ansatte
Pct. af BNP
20
Pct. af BNP
20
18
18
16
16
150
150
125
125
100
100
75
75
14
14
12
12
50
50
10
1981
1991
2001
Faktisk forbrugstryk (velfærdsservice)
25
25
10
1971
Korrigeret for demografi
0
0
71-81
81-91
91-03
04-40
Velfærdsservice
Anm.: Korrektionen af udgifterne er foretaget ved at sammenholde de aldersog
kønsfordelte udgifter til velfærdsservice i 2001 med befolkningssammensætningen i øvrige
år. Korrektionen af BNP er foretaget ved at sammenholde beskæftigelsesfrekvenserne i
2001 med befolkningssammensætningen i øvrige år.
Kilde: Danmarks Statistik, ADAMs databank og egne bereginger bl.a. på baggrund af
DREAM-modellen.
185
I de samfundsøkonomiske fremskrivninger, jf. kapitel 11, er det lagt til
grund, at udgifterne til velfærdsservice - korrigeret for demografi - vil vokse
omtrent parallelt med den årlige timeløn for offentligt ansatte. Dette er væsentligt strammere end udviklingen i de foregående årtier, jf. figur 8.9.
8.3 Udviklingen i indkomsterstattende overførsler og tillægsydelser
Tabel 8.1 viser, hvor mange personer henholdsvis, hvor stor en andel af
befolkningen, der inden for det pågældende kalenderår har modtaget
ydelser og/eller tilskud via én eller flere af de omfattede ordninger, uanset
den samlede varighed heraf. Én person, der eksempelvis har modtaget
sygedagpenge i blot én dag indgår i opgørelsen på lige fod med personer,
der har modtaget offentlige ydelser hele året.
Godt 1,7 mio. 15-66 årige eller knap 47 pct. af denne aldersgruppe modtog i løbet af 2001 ydelser eller tilskud fra én eller flere overførselsordninger. I 1984 udgjorde andelen knap 39 pct.
Medregnes modtagere af folkepension fås, at der i 2001 var mere end 2,4
mio. personer eller godt 55 pct. af befolkningen over 15 år, der modtog
offentlige ydelser eller tilskud fra én eller flere af overførselsordningerne. I
1984 udgjorde andelen godt 48 pct.
Tabel 8.1: Udvikling i antal personer, som har været omfattet af én
eller flere overførselsordninger inden for et kalenderår
1984 1987 1990 1993 1996 1999 2001
Berørte i alderen 15-66 år
1.000 personer
1.348 1.398 1.612 1.771 1.819 1.717 1.723
Pct. af 15-66 årige
38,7 39,5 45,2 49,2 49,8 46,8 46,8
Berørte i alderen 15 år og derover
1.000 personer
2.004 2.075 2.306 2.472 2.516 2.413 2.420
Pct. af 15-årige og dero.
48,2 49,1 54,0 57,4 57,8 55,2 55,2
Kilde: Udtræk fra Danmarks Socialforskningsregister, IDA og egne beregninger.
Antallet af berørte siger imidlertid ikke i sig selv noget om, hvor længe
personerne modtager overførsler i løbet af året. Den gennemsnitlige periode med overførsler pr. berørt kan således ændre sig fra år til år. Ved i
stedet at opgøre antallet af modtagere som helårsmodtagere, dvs. antal
berørte ganget med den gennemsnitlige periode med overførsler m.v., fås
et samlet mål for udviklingen i modtagelsen af overførselsindkomster over
tid.
I 2002 var der i alt ca. 1,8 mio. helårspersoner, som modtog indkomsterstattende overførsler, var i aktive foranstaltninger med offentlige ydelser
og/eller løntilskud eller på SU. Heraf var 1,1 mio. helårspersoner i den arbejdsdygtige alder og andre 0,7 mio. folkepensionister, jf. figur 8.10.
186
Kapitel 8
Figur 8.10: Udviklingen i antallet af overførselsmodtagere, 1.000 helårspersoner
2.000
2.000
1.800
1.800
1.600
1.600
1.400
1.400
1.200
1.200
1.000
1.000
800
800
600
600
400
400
200
200
0
1960
0
1970
1980
1990
2000
Folkepension
Tidlig tilbagetrækning
Midlertidigt fravær fra arbm.
Helbred og sociale problemer
Uddannelse
Ledighed
Anm.: Kategoriseringen følger opdelingen i tabel 7.1., jf. kapitel 7. I figuren indgår først
oplysninger for SU fra og med 1976.
Kilde: Danmarks Statistik, ADAMs databank, Finansministeriet og egne beregninger.
Siden 1960 er antallet af helårsmodtagere af overførsler vokset fra godt
600.000 til 1,8 mio. i 2002, svarende til en tredobling. Der var især en kraftig vækst fra starten af 1970’erne og frem til første del af 1980’erne, hvor
antallet nåede op på et på niveau på knap 1½ mio. helårsmodtagere. I
slutningen af 1980’erne og starten af 1990’erne forøgedes antallet af helårsmodtagere med yderligere knap 0,4 mio.
Væksten i antal modtagere fra 1971 til 2002 fordeler sig med ca. 150200.000 ekstra helårspersoner på hver af kategorierne: Folkepension, førtidig tilbagetrækning, uddannelse, helbred og sociale problemer og ledighed. Antallet af helårspersoner med midlertidigt fravær fra arbejdsmarkedet er øget med knap 50.000, jf. tabel 8.2.
Tabel 8.2: Udviklingen i antallet af overførselsmodtagere fra 1971 til
2002, 1.000 helårspersoner
Folkepension
Tidlig tilbagetrækning
Midlertidigt fravær fra arbm.
Helbred og sociale problemer
Uddannelse
Ledighed
1971
519
0
9
286
0
39
2002
705
187
56
474
202
198
Ændring
186
187
47
188
202
159
Anm.: Tabellen omfatter ikke oplysninger om antallet af SU-modtagere i 1971. I 1976 var
der ca. 64.000 helårspersoner på SU.
Kilde: Danmarks Statistik, ADAMs databank, Finansministeriet og egne beregninger.
187
Dekomponering af udviklingen i udgifterne til indkomsterstattende
overførsler m.v.
Set over perioden 1984 til 2002 er udgifterne til indkomstoverførsler (ekskl.
tillægsydelser) steget med i størrelsesordenen 25 mia. kr. ud over stigninger som følge af satsregulering, dvs. stigninger, der ligger ud over, hvad
der kan forklares ved lønudviklingen2. Udviklingen i udgifterne til indkomstoverførsler – ud over satsreguleringen – kan principielt tilskrives tre
faktorer: Den demografiske udvikling, andelen af overførselsmodtagere
(frekvens) og gennemsnitlig ydelse pr. modtager, jf. boks 8.2.
Boks 8.2 Tre faktorer bag udgiftsudviklingen
En ændring i demografien kan for eksempel være et fald i antallet af unge, hvilket
– alt andet lige – reducerer udgifterne til SU, mens en stigning i antallet af ældre –
alt andet lige – øger udgifterne til folkepension.
En ændring i andelen af overførselsmodtagere (frekvens) kan både skyldes politiske beslutninger om at ændre indretningen af overførselssystemet og ændringer i
brugen af de enkelte ordninger. Sidstnævnte omfatter blandt andet ændringer i
konjunktursituationen, som umiddelbart påvirker udgifterne til arbejdsløshedsunderstøttelse. Et andet eksempel kunne være, at en større andel af unge vælger at
tage en uddannelse, hvor de er berettiget til SU.
En ændring i ydelsen pr. modtager på en given overførselsordning kan både skyldes politiske beslutninger om at ændre på ydelsesstrukturen og forskydninger i
modtagergruppens socioøkonomiske karakteristika. Sidstnævnte omfatter f.eks.
øget modregning i folkepensionen, som følge af øgede indtægter fra private pensionsordninger.
Det skønnes, at godt 11 mia. kr. af den ekstra stigning kan tilskrives den
demografiske udvikling, mens en stigning i andelen af overførselsmodtagere skønsmæssigt har øget udgifterne med 16 mia. kr., jf. figur 8.11.
Omvendt skønnes ændringer i den gennemsnitlige ydelse pr. modtager at
have reduceret udgifterne med knap 2 mia. kr. Eventuelle ændringer i udgifterne, som følger af en ændret sammensætning af modtagere på tværs
af ordninger, indgår ikke i de 2 mia. kr., men henregnes som frekvensbidrag. Faldet afspejler således blandt andet effekterne af reduktionen af
ungesatserne og øget pensionsmodregning på tilbagetrækningsydelserne.
Faldende ledighed fra 1984 til 2002 har bidraget til at reducere udgifterne
med godt 13 mia. kr. Dekomponeres dette udgiftsfald fås, at reduktionen
helt overvejende skyldes lavere frekvenser, dvs. at en forholdsvis mindre
andel af befolkningen anvender ordningen. Dette har således bidraget til
at reducere udgifterne med godt 15 mia. kr. Demografien har trukket i retning af at forøge udgifterne til ledighedsrelaterede ydelser med godt 4 mia.
kr., mens lavere satser, herunder blandt andet som følge af indførelsen af
2
Dekomponeringen er blandt andet baseret på oplysninger fra den Sammenhængende
Socialstatistik, der starter i 1984. Startåret for dekomponeringen er betinget heraf.
188
Kapitel 8
ungesatserne i dagpenge- og kontanthjælpssystemet, har bidraget til at
reducere udgifterne til ledighedsrelaterede ydelser med ca. 2 mia. kr.
Figur 8.11: Dekomponering af udgiftsstigningen til offentlige overførselsordninger ud over den almindelige årlige satsregulering, 19842002
Mia. kr. (2003-niveau)
30
30
25
25
20
20
15
15
10
10
5
5
0
0
-5
Demografi
Frekvens
Ydelse
I alt
-5
Kilde: Danmarks Statistik, Finansministeriet, ADAMs databank, Arbejdsdirektoratet, SUstyrelsen, Beskæftigelsesministeriet, udtræk fra Lovmodellen og egne beregninger.
Eksklusiv de ledighedsrelaterede ydelser har der således i løbet af perioden 1984-02 været en stigning i udgifterne på ca. 39 mia. kr. ud over den
almindelige satsregulering svarende til knap 3 pct. af BNP. Cirka 32 mia.
kr. af denne vækst kan henføres til øgede frekvenser, mens demografien
bidrager med andre knap 7 mia. kr., jf. figur 8.12.
Inden for alle fire kategorier (ekskl. ledighedsrelaterede ydelser) udgør
øgede frekvenser langt den væsentligste forklaring på udgiftsvæksten.
Omtrent 40 pct. af det samlede frekvensbidrag, ekskl. ledighedsrelaterede
ydelser, på ca. 32 mia. kr. skyldes et øget træk på tilbagetrækningsydelserne. Omkring 30 pct. kan henføres til et øget træk på ordninger i forbindelse med sygdom, handicap eller andre problemer ud over ledighed. De
resterende ca. 30 pct. fordeler sig nogenlunde ligeligt på ordninger vedrørende uddannelse og midlertidigt fravær fra arbejdsmarkedet.
Dekomponeringen antyder, at fremskrivningernes antagelser om uændrede aldersbetingede frekvenser indebærer en væsentligt mere afdæmpet
udvikling end i de seneste knap 20 år. Dette bekræftes af, at væksten i
udgifterne til indkomsterstattende overførsler korrigeret for demografiske
ændringer gennem hele perioden 1971-2003 er vokset hurtigere end den
almindelige satsregulering. Det gælder også i løbet af 1990’erne og i sær189
deleshed, hvis man ser bort fra faldet i arbejdsløshedsdagpengene som
følge af de gunstige konjunkturer, jf. figur 8.13.
Figur 8.12: Dekomponering af udgiftsvækst i forskellige ordninger,
1984-2002
20,0
20,0
15,0
15,0
10,0
10,0
5,0
5,0
0,0
0,0
-5,0
-5,0
-10,0
-10,0
-15,0
-15,0
-20,0
Uddannelse Tilbagetrækning
Demografi
Midlertidigt
fravær
Frekvens
Ledighed
Ydelse
Sygdom mv.
-20,0
I alt
Kilde: Danmarks Statistik, Finansministeriet, ADAMs databank, Arbejdsdirektoratet, SUstyrelsen, Beskæftigelsesministeriet, udtræk fra Lovmodellen og egne beregninger.
Figur 8.13: Vækst i udgifter til overførsler i pct. af den gennemsnitlige
årlige satsregulering
200
200
175
175
150
150
125
125
100
100
75
75
50
50
25
25
0
0
71-81
81-91
91-03
04-40
Indkomsterstattende overførsler ekskl. arbejdsløshedsdagpenge
Kilde: Danmarks Statistik, Dream, ADAMs databank, Finansministeriet og egne beregninger på bl.a. DREAM-modellen.
190
Kapitel 8
Tillægsydelser
I 2003 udgjorde de samlede udgifter til tillægsydelser knap 30 mia. kr. svarende til 2,1 pct. af BNP, jf. tabel 8.3. Heraf gik godt 18 mia. kr. eller 61
pct. til børn og unge, mens andre knap 9 mia. kr. gik til ældre og handicappede. De resterende knap 3 mia. kr. gik til en bredere persongruppe
end de to hovedgrupper og kan således ikke entydigt henføres til bestemte persongrupper.
Tabel 8.3: Offentlige udgifter til tillægsydelser, 2003
Mia. kr. Fordeling, pct.
Børn og unge, i alt
18,2
61,3
Børnefamilieydelse
12,2
41,2
Børnetilskud og ungdomsydelser
3,8
12,7
Tilskud til friplads i daginstitution
2,2
7,4
Ældre og handicappede, i alt
8,7
29,2
Personlige tillæg
1,4
4,8
Boligydelse
7,2
24,4
Øvrige, i alt
2,8
9,4
Boligsikring
2,2
7,5
Erstatn. og hædersgaver til besættels. ofre
0,6
1,9
Tillægsydelser, i alt
29,7
100,0
Af de forskellige tillægsydelser er børnefamilieydelse (”børnechecken”) og
boligydelse (boligstøtte til pensionister) de udgiftsmæssigt tungeste med
udgifter på 12,2 hhv. 7,2 mia. kr. i 2003.
De offentlige udgifter til tillægsydelser er vokset fra 1,6 pct. af BNP i 19763
til 2,1 pct. af BNP i 2003. Stort set hele stigningen i udgifternes andel af
BNP fandt sted i årene 1987-93.
Udgifterne til tillægsydelser til børn og unge udgjorde i 2003 omtrent
samme andel af BNP som i 1976. Efter et fald i udgifternes andel af BNP i
årene 1976-1986 sker der i årene 1987 og 1988 et modsvarende løft i udgiftsandelen i forbindelse med indførelsen af børnefamilieydelsen. Udviklingen skal dog ses i sammenhæng med, at der i sammenligning med
1976 er sket et fald i antallet af børn og unge i alderen 0-17 år på godt 12
pct. Antallet af børn og unge i aldersgruppen 0-6 år er faldet med knap 7
pct. Set i kombination med, at en del af BNP-væksten i perioden kan henføres til en øget arbejdsstyrke på grund af et stigende antal personer i den
arbejdsdygtige alder, peger dette på, at reglerne i en situation med uændret demografi ville have trukket i retning af, at en større andel af BNP ville
være blevet anvendt til tillægsydelser til børn og unge, jf. figur 8.14.
3
Det er ikke muligt at udskille udgifterne til tillægsydelser for årene før 1976.
191
Figur 8.14: Offentlige udgifter til tillægsydelser, 1976-2003
Pct. af BNP
3
Pct. af BNP
3
2
2
1
1
0
1976
0
1981
1986
1991
1996
Tillægsydelser i alt
Børn og unge
Ældre og handicappede
Øvrige
2001
Kun en mindre del af udgifterne til tillægsydelser til børn og unge er afhængige af forældrenes indkomstforhold. Det vil derfor med det nuværende regelsæt ikke have særlig betydning for den fremtidige udgiftsudvikling
– og derfor heller ikke for præcisionen i fremskrivningen af disse udgifter –
hvis børnefamiliernes gennemsnitlige bruttoindkomster måtte udvikle sig
hurtigere eller langsommere end fremskrivningernes forudsætning om en
vækst svarende til årslønsudviklingen.
Udgifterne til tillægsydelser til ældre og handicappede var stigende frem til
1993, men er siden faldet svagt. Stigningen skyldes blandt andet en udbygning af tillægsydelserne, f.eks. med indførelse af reglerne om boligydelse i 1979 i stedet for boligsikring og en stigning i antallet af personer
med social pension på ca. 15 pct. Efter 1993 er tillægsydelserne til ældre
og handicappede som andel af BNP faldet, hvilket blandt andet skal ses i
sammenhæng med den kraftige vækst i beskæftigelsen og et mindre fald i
antallet af pensionister.
Tillægsydelserne til ældre og handicappede udmåles generelt på baggrund af modtagernes indkomster og formueforhold. I det omfang pensionisternes indkomster stiger hurtigere end årslønsudviklingen for beskæftigede bl.a. som følge af stigende pensionsudbetalinger, vil udgifterne på
grund af øget indkomstaftrapning udvikle sig langsommere, end hvad der
isoleret set følger af demografiske ændringer og den årlige satsregulering.
I de samfundsøkonomiske fremskrivninger er der indregnet effekter af
øget indkomstaftrapning på boligydelse.
192
Kapitel 8
8.4 Udviklingen i velfærdsservice
De offentlige udgifter til velfærdsservice, dvs. social omsorg, undervisning
og sundhedsydelser, udgjorde 248,1 mia. kr. i 2003 mod 113,7 mia. kr. i
1971. Det svarer til en samlet vækst på 118 pct. i 2003-priser, jf. figur
8.15. Udgiftsvæksten har været væsentligt kraftigere end væksten i den
samlede økonomi. Udgifternes andel af BNP er således øget fra 13,4 pct. i
1971 til 17,8 pct. i 2003, jf. figur 8.16.
Figur 8.15: Offentlige udgifter til Figur 8.16: Offentlige udgifter til
serviceydelser på velfærdsområ- serviceydelse på velfærdsområderne
derne, 2003-prisniveau
Mia. kr.
300
250
200
150
100
50
0
1971
1981
Mia. kr.
300
250
200
150
100
50
0
2001
1991
Pct. af BNP
8
7
6
5
4
3
2
1971
1981
Undervisning
Undervisning
Sundhed
Pct. af BNP
8
7
6
5
4
3
2
1991
2001
Sundhed
Social omsorg
Social omsorg
Udgifterne til social omsorg er set over perioden 1971-2003 steget væsentligt kraftigere end udgifterne til sundhed og undervisning. Mervæksten
i udgifterne til social omsorg i forhold til de øvrige serviceydelser var særlig
markant frem til starten af 1980’erne, idet udgifterne til social omsorg øgedes med godt 5½ pct. årligt mod godt 2½ pct. på undervisningsområdet og
godt 2 pct. på sundhedsområdet - alle målt i faste priser.
Udgifterne til social omsorg er samtidig vokset betydeligt hurtigere end
samfundets samlede produktion. Udgifternes andel af BNP er således
næsten fordoblet fra 3,3 pct. i 1971 til 6,3 pct. i 2003. På undervisningsområdet er udgifternes andel af BNP øget med 0,9 pct.point, mens der på
sundhedsområdet er sket en forøgelse på 0,5 pct.point. Den kraftige
vækst i udgifterne til social omsorg kan formentlig i vidt omfang forklares
med kvindernes øgede erhvervsdeltagelse og formentlig også en lavere
gennemsnitlig produktivitetsudvikling i denne sektor (som følge af den såkaldte Baumoleffekt), jf. kapitel 6.
Antallet af lønmodtagere
Det samlede antal lønmodtagere inden for velfærdsservice udgjorde i
2003 godt 630.000 personer. I forhold til 1971 er der tale om mere end en
fordobling, idet antallet af beskæftigede dengang udgjorde godt 300.000
personer.
193
Væksten i antal lønmodtagere fandt især sted i løbet af perioden 1971-81,
hvor der var en vækst på godt 5 pct. årligt. Tages der højde for udviklingen
i den gennemsnitlige arbejdstid reduceres den årlige stigningstakt til 3½
pct. Korrigeres der yderligere for udviklingen i demografien fås en gennemsnitlig årlig vækst på godt 3 pct. I perioderne 1981-91 og 1991-03 er
antal lønmodtagere øget med ca. 1 pct. årligt. Korrigeret for ændringer i
demografi og arbejdstid reduceres stigningen til ca. ½ pct. årligt i perioden
1981-91, henholdsvis knap 1½ pct. i perioden 1991-03, jf. figur 8.17.
Figur 8.17: Gennemsnitlig årlig
vækst i antal lønmodtagere og
udførte arbejdstimer inden for
velfærdsservice
Pct.
5
4
3
2
1
0
Pct.
5
4
3
2
1
0
71-81
81-91
Lønmodtagere
91-03
Udførte arbejdstimer
vækst – korrigeret for demografi
– i antal udførte arbejdstimer på
velfærdsområderne
Pct.
7
6
5
4
3
2
1
0
-1
71-81
81-91
Undervisning
Sundhed
91-03
Pct.
7
6
5
4
3
2
1
0
-1
Social omsorg
Udførte arbejdstimer korr.for demografi
Anm.: Opgørelsen omfatter både lønmodtagere i den offentlige og private sektor inden for
velfærdsservice.
Der har især været en kraftig stigning i antal udførte arbejdstimer inden for
social omsorg, hvor der – korrigeret for demografi – var en vækst på godt
7 pct. årligt i perioden 1971-81 mod godt 1 pct. årligt på sundhedsområdet
og ca. 2 pct. årligt på undervisningsområdet. I de følgende årtier har der
været en vækst i antallet af udførte arbejdstimer på ½-2 pct. om året med
undtagelse af sundhedsområdet, hvor der i 1980’erne var en svagt negativ
vækst, jf. figur 8.18.
Udgifter fordelt på delområder
Væksten i udgifterne har på alle delområder og i alle årtier ligget ud over,
hvad der isoleret kan begrundes af ændringer i befolkningens størrelse og
alderssammensætning. Det gælder særligt på socialområdet og i nogen
grad undervisningsområdet, hvor de gennemsnitlige, årlige vækstrater i
1970’erne og 1990’erne har ligget mere end 2 pct. ud over, hvad der kan
tilskrives demografien. På socialområdet lå den gennemsnitlige årlige realvækst i 1970’erne endda næsten seks pct. ud over, hvad der kan begrundes af demografien, jf. figur 8.19.
194
Kapitel 8
realvækst i offentlige udgifter på
velfærdsområderne korrigeret for
demografi
Pct.
6
5
4
3
2
1
0
Pct.
6
5
4
3
2
1
0
1971-81
1981-91
1991-03
Figur 8.20: Vækst i udgifter på
velfærdsområderne - korrigeret
for demografi - i pct. af vækst i
timeløn for offentligt ansatte
175
175
150
150
125
125
100
100
75
75
50
50
25
25
0
0
71-81
Undervisning
Sundhed
Social omsorg
81-91
Undervisning
91-03
Sundhed
04-40
Social omsorg
Kilde: Danmarks Statistik, ADAMs databank og egne beregninger på baggrund af bl.a.
DREAM-modellen.
1981-1991 er den periode, hvor der – korrigeret for ændringer i demografien – har været de laveste vækstrater på ½-2 pct. årligt.
Der kan fås et ganske præcist billede af forholdet mellem den historiske
udgiftsudvikling og forudsætningerne i den samfundsøkonomiske fremskrivning ved at korrigere de nominelle udgifter for den demografiske udvikling og sammenstille de korrigerede vækstrater med den nominelle
vækst i timelønnen for offentligt ansatte.
Udgifterne er vokset en del hurtigere end forudsætningerne i de samfundsøkonomiske fremskrivninger. Fremskrivningernes forudsætninger
indebærer således, at der sker en markant opbremsning af udgiftsvæksten
i forhold til den historiske udvikling, jf. figur 8.20.
De samfundsøkonomiske fremskrivninger tillader ikke en stigning i udgifterne til velfærdsservice ud over, hvad der følger af de demografiske ændringer og ændringer i timelønnen. Fremskrivningerne baserer sig således
på uændrede standarder ud over, hvad der kan realiseres via forbedret
produktivitet. Velfærdsservicen er imidlertid karakteriseret ved at være forholdsvis personaleintensiv, hvilket begrænser mulighederne for forbedringer af produktiviteten, jf. kapitel 6.
Det skal understreges, at udviklingstendenserne er gennemsnitsbetragtninger for de enkelte delområder, og at der inden for disse områder formentlig kan udpeges serviceydelser, hvor udgifterne – og standarderne –
har udviklet sig langsommere end forudsætningerne i de samfundsøkonomiske fremskrivninger. Det gælder for eksempel de videregående uddannelser i 1970’erne og 1980’erne, hvor bevillingerne var stort set uændrede samtidig med en kraftig stigning i antallet af studerende. Modstykket
hertil er dog, at andre delområder har oplevet en modsvarende større
vækst i standarder og/eller dækningsgrader sammenlignet med fremskrivningens antagelser.
195
8.5 Konklusion
De offentlige udgifter er øget fra godt 43 pct. af BNP i 1971 til godt 53 pct.
i 2003 svarende til en vækst på 10 pct.point. Stort set hele stigningen kan
henføres til øgede udgifter til indkomsterstattende overførsler og velfærdsservice. Udgifterne til indkomsterstattende overførsler og velfærdsservice
er således forøget fra ca. 21 pct. af BNP i 1971 til ca. 30 pct. af BNP i
2003, dvs. en vækst på ca. 9 pct.point.
Den store stigning i de offentlige udgifters andel af BNP fandt sted i løbet
af 1970’erne og de første år af 1980’erne. Det skal til dels ses i lyset af, at
størstedelen af denne periode var karakteriseret ved en relativt svag BNPvækst ikke mindst som følge af de to oliekriser. Stigende arbejdsløshed
bidrog samtidig til øgede udgifter til indkomstoverførsler.
Der var i 2002 ca. 1,8 mio. helårsmodtagere af overførselsindkomster
m.v., heraf 1,1 mio. i de erhvervsaktive aldre. I forhold til 1971 er der tale
om en forøgelse på omtrent 1 mio. personer.
Væksten i antal modtagere har afspejlet sig i, at de offentlige udgifter til
indkomsterstattende overførsler er forøget fra at udgøre 7,7 pct. af BNP i
1971 til ca. 12,4 pct. i 2003.
I de samfundsøkonomiske fremskrivninger, jf. kapitel 12, er det lagt til
grund, at udgifterne til overførselsindkomster korrigeret for den demografiske udvikling vil følge den årlige satsregulering, dvs. stigningstakten i årslønningerne for arbejdere og funktionærer på DA-området. Forudsætningen er en del strammere end den stedfundne udvikling. Udgifterne er således siden 1971 vokset hurtigere end den almindelige satsregulering.
Dette bekræftes af en dekomponering af væksten i de offentlige udgifter til
overførsler siden 1984, der viser, at udgifterne samlet set er vokset med
ca. 25 mia.kr. ud over den årlige regulering af satserne for overførselsindkomster.
Ser man bort fra udviklingen i udgifterne til ledighedsrelaterede ydelser for
at få et billede, der er mindre påvirket af konjunkturudviklingen, udgør mervæksten imidlertid 39 mia.kr. Cirka 32 mia.kr. heraf skyldes, at en større
andel af borgerne modtager overførsler.
Udgifterne til velfærdsservice udgjorde knap 18 pct. af BNP i 2003 mod
ca. 13½ pct. i 1971. Størstedelen af væksten i BNP-andelen har fundet
sted i løbet af 1970’erne. I de samfundsøkonomiske fremskrivninger er det
lagt til grund, at udgifterne til velfærdsservice ud over de udgiftsændringer,
der vil følge af den demografiske udvikling, vil vokse omtrent parallelt med
den årlige timeløn for offentligt ansatte. Fremskrivningerne baserer sig således på uændrede standarder ud over, hvad der kan realiseres via forbedret produktivitet. Velfærdsservicen er karakteriseret ved at være for-
196
Kapitel 8
holdsvis personaleintensiv, hvilket begrænser mulighederne for forbedringer af produktiviteten, jf. kapitel 6.
I de foregående tre årtier er udgifterne - korrigeret for den demografiske
udvikling - imidlertid vokset en del hurtigere end timelønnen for offentligt
ansatte. Fremskrivningerne forudsætter således en væsentligt strammere
udvikling end historisk set.
197
Bilag 8.1. Dekomponeringsberegning
Udviklingen i udgifterne til en given indkomstoverførsel kan grundlæggende skyldes ændringer i tre faktorer: demografi, andelen af befolkningen
som modtager den pågældende indkomstoverførsel (frekvens), og ydelsen
pr. modtager.
Metodebeskrivelse (eksempel med førtidspension)
Udgifterne til en given overførselsordning kan udtrykkes som produktet af
andelen af befolkningen som modtager ydelsen, befolkningstallet og ydelsen pr. modtager. Udgifterne til f.eks. førtidspension i 1990 for aldersgruppe i kan således udtrykkes som:
føpi ,90 = frek i ,90 × bef i ,90 × ydelse90
hvor
føpi: udgifterne til førtidspension for aldersgruppe i
freki: andelen af aldersgruppe i, der modtager førtidspension
befi: antal personer i aldersgruppe i
ydelse: gennemsnitlig ydelse pr. førtidspensionist
Ændringen i udgifterne til førtidspension fra 1990 til 1991 for aldersgruppe
i kan nu dekomponeres i de tre faktorer på følgende måde:
demobidri ,90−91 = ∆bef i ,90 × frek i ,90 × ydelse90 +
frekbidri ,90−91 = ∆frek i ,90 × bef i ,90 × ydelse90 +
residuali ,90
3
residuali ,90
ydelsebidri ,90−91 = ∆ydelse90 × frek i ,90 × bef i ,90 +
3
residuali ,90
3
hvor
demobidri: bidrag fra ændring i demografien i aldersgruppe i
frekbidri: bidrag fra ændring i andel af førtidspensionister i aldersgruppe i
198
Kapitel 8
ydelsebidri: bidrag fra ændring i den gennemsnitlige ydelse pr. førtidspensionist
∆befi: ændring i antallet af personer i aldersgruppe i
∆freki: ændring i andelen, der modtager førtidspension
∆ydelse: ændring i ydelsen pr. førtidspensionist
residuali: sammensætningseffekt4
For at finde det samlede bidrag fra hver af de tre faktorer gentages beregningen for hver aldersgruppe i og virkningen akkumuleres. For at finde det
samlede bidrag over en længere tidsperiode gentages beregningen for
hver aldersgruppe i for hvert år i perioden og virkningen akkumuleres.
For hovedparten af overførselsordningerne er beregningerne foretaget for
1-års alderstrin og køn for perioden 1984-2002. For børnepasningsorlov er
beregningerne dog foretaget for 5-års aldersgrupper, mens beregningen
for folkepension alene er foretaget for aldersgruppen på 67 år og derover.
Resultaterne af dekomponeringsberegningen er behæftet med en vis
usikkerhed i lyset af kvaliteten af de tilgængelige datakilder. Således er
kvaliteten af data ikke tilstrækkelig god til at opgøre den gennemsnitlige
ydelse for hvert alderstrin. Nøjagtigheden af resultaterne skal derfor tolkes
med en vis varsomhed. For ordninger, som er indført efter 1984, regnes
der ikke med noget bidrag fra ydelsen pr. modtager, idet man ikke meningsfuldt kan opgøre et satsbidrag i umiddelbar forlængelse af indførslen
af ordningen. Det gælder overgangsydelse, delpension og børnepasningsorlov.
4
Sammensætningseffekten følger af den samtidige ændring af de tre faktorer og udgør kun
en ganske ubetydelig del af den samlede virkning. Af den samlede ændring i udgifterne til
indkomsterstattende overførsler fra 1984 til 2002 udgør sammensætningseffekten dog mindre end 1 pct.
199
200
Kapitel 9
Svage grupper i befolkningen
Skal velfærdssamfundet vurderes på omsorgen for de svagest stillede?
Og hvem er de svage i så fald? Undersøgelser viser, at befolkningen opfatter henholdsvis sindslidende, handicappede, kronisk syge, over 80årige, hjemløse samt narkomaner og alkoholikere som svagt stillede, og at
det offentlige skal påtage sig ansvaret for, hvordan disse grupper klarer
sig i tilværelsen. I mange tilfælde ligger det uden for de pågældendes muligheder at klare sig selv, og det er formentlig en del af forklaringen på, at
befolkningen betragter netop disse grupper som de svagest stillede.
De, som har svært ved at klare sig på arbejdsmarkedet, er også svagt stillede: Det at have et arbejde er socialt attraktivt; det hører med til at skabe
gode levevilkår. De, som har været langvarigt arbejdsløse, har vanskeligt
ved senere at opnå en stabil tilknytning til arbejdsmarkedet, og der er desuden risiko for, at beskæftigelsesproblemerne ”går i arv” til børnene.
Børn er i det hele taget sårbare over for de påvirkninger, de gennem opvæksten udsættes for: Den sociale arv – positiv eller negativ – har stor
betydning for børnenes livsforløb. Nyere forskning i børns vilkår viser, at
ca. 10 pct. af alle småbørn lever i familier, der på forskellig vis er socialt
belastede, og disse børn har ikke blot risiko for dårligere levekår i barndommen, men også en markant højere risiko for senere i livet at få alvorlige problemer, som eksempelvis helbredsog misbrugsproblemer, eller
dårlig tilknytning til arbejdsmarkedet.
Gode sociale relationer, eksempelvis gennem jobbet, et godt helbred,
samt adgang til behandling og omsorg hvis helbredet svigter, er nogle af
de vigtige faktorer, som er med til at definere gode levekår, og det samme
er tilstrækkelige indkomster. Men hvad er en tilstrækkelig indkomst? Der
er to betydninger af ordet: Der skal være mulighed for at dække de basale
behov, som er nødvendige for at sikre liv og helbred, som f.eks. mad, tøj
og bolig. Og den økonomiske situation må ikke være en barriere for deltagelse i samfundslivet på lige fod med andre borgere.
Mange af de personer, som har relativ lav indkomst i en kortere periode,
kan ikke betragtes som svagt stillede af dén grund – det gælder eksempelvis de, som har valgt at holde fri eller kun at arbejde i få timer om ugen
eller studerende, som har udsigt til relativt høje indkomster senere hen.
Vedvarende fattigdom i form af lange perioder med relativ lav indkomst er
derimod et reelt problem, som velfærdssamfundet kan stræbe efter at løse. Det er i vidt omfang lykkedes i Danmark: Det skønnes at kun 0,6-0,8
pct., svarende til 450 til 600 personer i hver årgang, har lav indkomst hele
voksenlivet igennem.
201
202
Kapitel 9
Svage grupper i befolkningen
9.1 Indledning
En central målsætning for velfærdssamfundet er at sikre en socialt afbalanceret og målrettet indsats for at hjælpe de grupper, som har mest behov for hjælp. Man kan sige, jf. Rawls (1971), at et samfund skal vurderes
på, hvorledes de svage grupper er stillet.
Det er bare ikke givet på forhånd, hvem der er de svagt stillede grupper i
samfundet: I den offentlige debat optræder begreberne udsatte grupper –
eksempelvis handicappede, misbrugere, hjemløse, ældre og enlige forsørgere – socialt og arbejdsmarkedsmæssigt marginaliserede og lavindkomstfamilier ofte, som var de synonyme. Der kan ikke gives en definitiv
afgrænsning af, hvem der er de ”svage” grupper. Det er imidlertid vigtigt,
at der løbende foregår en debat herom, fordi debatten muliggør en stillingtagen til, om velfærdssamfundet gør tilstrækkeligt for disse grupper, eller
om der er behov for en øget eller anden indsats.
Figur 9.1: Hvem er de svage grupper i det danske samfund?
Udsatte
og truede
børn?
De ældre?
Enlige
forsørgere?
Familier med relativ
lavindkomst?
Flygtninge,
indvandrere?
?
Marginaliserede
i forhold til
arbejdsmarkedet?
Misbrugere,
hjemløse,
psykiatriske
patienter?
Figur 9.1 giver en illustration af nogle af de vilkår, der kan være med til at
definere, hvem de svage grupper i samfundet er. Det kan være vilkår, som
er knyttet til bestemte aldersgrupper (børn og gamle), til familiesituationen
(enlige forsørgere), til den sociale baggrund (indvandrere, børn fra socialt
belastede familier), til helbred eller andre personlige forhold (sindslidende,
fysisk handicappede, personer med misbrugsproblemer eller hjemløse), til
203
arbejdsmarkedstilknytningen (personer der er marginaliserede i forhold til
arbejdsmarkedet), eller til de økonomiske vilkår (familier med relativ lav
indkomst).
Det er vigtigt, at der i debatten sondres imellem på den ene side svaghed
eller udsathed og på den anden side behov. Nogle befolkningsgrupper kan
have store behov: Eksempelvis har familier, hvor begge voksne er beskæftigede, stort behov for daginstitutionstilbud, hvor pasningen af børnene kan varetages, mens forældrene er på arbejde, men det gør dem ikke
svage. Der er ikke lighedstegn imellem på den ene side behovet for velfærdsydelser og på den anden side det at være i en svag position med
hensyn til f.eks. muligheden for at deltage i samfundslivet. Med ”svage
grupper” menes der i det følgende grupper, der har væsentligt dårligere
levevilkår end den øvrige befolkning, eller som er svagere stillede end andre med hensyn til muligheden for at deltage i samfunds- og arbejdslivet
på lige vilkår med andre borgere.
I debatten om svage grupper lægges der ofte stor vægt på spørgsmålet
om fattigdom og indkomstfordeling. Det hænger sammen med, at en levestandard på et rimeligt eller basalt niveau anses som en grundlæggende
rettighed. Samtidig er indkomsterne relativt lette at opgøre og dermed også at belyse statistisk. I afsnit 9.2 belyses indkomster og fattigdomsbegreber nærmere. Det er her centralt, at kravet til, hvilket indkomstniveau der
er nødvendigt for at sikre en anstændig levestandard, er et relativt krav i
den forstand, at det ses i forhold til den levestandard, andre i samfundet
har. Når vi i dag diskuterer, om der er fattige i Danmark, er det mindre relevant at sammenligne levestandarden for nulevende danskere med den
levestandard, man havde for 40 eller 50 år siden, ligesom det, i forbindelse med fattigdomsdiskussionen, er mindre relevant at sammenligne med
levevilkårene for borgere i andre lande.
Indkomstopgørelser og analyser af indkomstfordelingen tager ofte udgangspunkt i indkomsterne inden for det enkelte kalenderår. I forbindelse
med spørgsmålet om, hvilke grupper der er svagt stillede på grund af økonomiske vilkår, er det ikke på forhånd givet, at begrænsningen til det enkelte år er meningsfuld. En stor del af forskellene i indkomst på et givet
tidspunkt kan henføres til, at forskellige personer er forskellige steder i
livsløbet, og at de har forskellige præferencer: Nogle har i perioder en lav
indkomst, fordi de eksempelvis vælger at holde fri eller at arbejde i få timer
pr. uge. Andre har en lav indkomst, fordi de er under uddannelse, og således har udsigt til højere indkomster på længere sigt. Atter andre er selvstændige og har fra tid til anden svingende indkomster. Ingen af disse
grupper er i samme situation som dem, der vedvarende har lave indkomster, fordi de er marginaliserede i forhold til arbejdsmarkedet, eller har andre problemer, der mindsker deres muligheder for at skaffe en indtægt.
Omvendt har mange af de personer, der hører til de socialt udsatte grupper, indkomster – i form af eksempelvis førtidspension eller arbejdsind204
Kapitel 9
tægter – som placerer dem uden for lavindkomstgruppen: At være økonomisk begrænset er ikke det samme som at være socialt udsat, og det er
dermed ikke altid muligt at målrette omsorgen for de svage grupper i samfundet ved hjælp af indkomstkriterier.
Hvem, der er svage, kan altså ikke afgøres ud fra indkomstforholdene alene. Det understreges af, at det danske samfund i dag i en lang række situationer tilbyder et alternativ til at forsørge sig selv ved arbejde i form af
diverse muligheder for offentlige overførsler, der omfatter flere end de,
som af helbredsmæssige grunde eller på grund af manglende jobmuligheder, ikke har mulighed for at arbejde. I afsnit 9.3. præsenteres en identifikation af, hvem der er svagt stillede, som baserer sig på en undersøgelse
af befolkningens opfattelse af, hvilke grupper der er svage, og af, i hvilket
omfang velfærdssamfundet har en særlig forpligtelse i forhold til disse
grupper. I afsnittet gives desuden, med udgangspunkt i afgrænsninger,
der er almindeligt forekommende i den socialpolitiske debat1, en talmæssig
beskrivelse af de pågældende grupper.
Muligheden for deltagelse på arbejdsmarkedet er et væsentligt element i
opfattelsen af, hvem der tilhører de svage eller udsatte grupper. Marginalisering i forhold til arbejdsmarkedet er emnet for afsnit 9.4.
Det kan ikke afgøres objektivt, hvem der er de svageste eller de mest udsatte. Som det fremgår, afhænger svaret bl.a. af synsvinkel og af personlige eller politiske værdier. Derimod kan det konstateres, at de respektive
grupper, der kan udpeges som svage, har vidt forskellige vilkår og dermed
også vidt forskellige behov for omsorg og støtte.
9.2
Familier med relativ lav indkomst
Lav indkomst har både en absolut og en relativ definition. Med absolut
menes, at disponible indkomster sammenlignes med en – familietype- og
familiestørrelsesspecifik – beløbsgrænse, som fastsættes ud fra en opfattelse af, hvad der er det mindste, tilstrækkelige eller acceptable forbrugsniveau i samfundet.
Tilstrækkelige indkomster opfattes almindeligvis som én ud af flere betingelser, der må være opfyldt, for at sikre gode levevilkår og mulighed for
deltagelse i samfundslivet, jf. Bonke og Munk (2002): ”Der er ikke nødvendigvis enighed om, hvad der er gode levevilkår. For nogle er det besiddelsen af materielle goder, som det drejer sig om, mens andre lægger
større vægt på kulturelle forhold og sociale relationer. Det er et personligt
spørgsmål, hvad man foretrækker og således finder er gode levevilkår.
Ikke desto mindre er der i ethvert samfund visse normer for, hvad der regnes for gode forhold, det være sig af materiel eller ikke-materiel karakter.
Et godt helbred er således en almindelig udbredt norm for et godt liv, hvor1
Som det eksempelvis kommer til udtryk i Socialministeriets Socialpolitiske Redegørelse
eller i nedsættelsen af Rådet for socialt udsatte og i rådets publikationer.
205
til kommer gode boligforhold og muligheden for at være sammen med andre mennesker og have indflydelse på sit eget liv. For mennesker i den
såkaldt "produktive" alder hører det også med at have et arbejde. Hvad
angår økonomiske forhold er det straks lidt mere usikkert, hvad der er godt
eller skidt, idet nogle klarer sig for få midler, mens andre skal bruge flere
midler, uden at det nødvendigvis er afgørende for, hvor tilfredse folk er
med deres situation. Inden for velfærdsforskningen tages der som regel
udgangspunkt i, hvad der er det normale at besidde og at gøre. Hvis man
afviger væsentligt fra dette i negativ retning, har man dårlige levevilkår.
Det betyder ikke, at dårlige levevilkår er ensbetydende med, at man sulter,
ikke har tøj på kroppen eller tag over hovedet, såkaldt absolut fattigdom,
men blot at man i forhold til dagens standard er relativt dårligt stillet. ”
I den danske socialpolitik opereres ikke med en officiel fattigdomsgrænse
eller indkomst-minimumsgrænse, som alle borgere er garanteret. Modstykket hertil er det meget omfattende system af overførselsindkomster,
der tilsammen fungerer som et fintmasket sikkerhedsnet, som kun et fåtal
falder igennem. Debatten om niveauet for starthjælpen, bl.a. jf. Rådet for
socialt udsatte (2003), viser imidlertid, at der måske findes en relativt udbredt opfattelse i befolkningen af, hvor skillelinjen mellem et tilstrækkeligt
og et utilstrækkeligt forsørgelsesgrundlag går.
Med relativ menes, at indkomsten sammenlignes med indkomstniveauet i
befolkningen som helhed. I den danske debat fokuseres almindeligvis på
relative indkomstforskelle.2 Lavindkomstgruppen afgrænses som personer,
der har indkomster under et givet beløb, bestemt ud fra fordelingen af indkomsterne i samfundet som helhed. I praksis foretages afgrænsningen
ofte ud fra en andel af medianindkomsten, som er indkomsten hos den
midterste person i en fordeling af hele befolkningen rangordnet efter stigende indkomster. Mange af de, som har relativ lav indkomst i en kortere
periode, kan imidlertid ikke betragtes som svage – det gælder eksempelvis mennesker, som har valgt at holde fri eller at arbejde på nedsat tid, og
studerende, hvoraf mange har udsigt til relativt høje indkomster efter endt
uddannelse.
I den danske forskning i indkomstforskelle og relativ lav indkomst benyttes
almindeligvis 50 pct. af medianindkomsten, mens EU i de nationale handlingsplaner mod fattigdom (de såkaldte NAPinclusive) anbefaler, at en
grænse på 60 pct. af medianindkomsten anvendes. Andre procentandele
kan også være relevante beløbsgrænser afhængigt af indkomstfordelingens form og det generelle velstandsniveau i det pågældende samfund. Indkomstfordelingen er i Danmark ganske sammenpresset, bortset
fra i fordelingens haler. Det vil sige, at manges indkomster befinder sig
indenfor et relativt kort interval, og dermed er det meget afgørende for,
2
Undtagelsen herfra er CASAs (Center for alternativ samfundsanalyse) lavindkomstanalyser, hvor rådighedsbeløb for forskellige overførselsfamilietyper sammenlignes med Forbrugerinformations standardbudgetter eller basisbudgetter. I disse fremstillinger opfattes standardbudgetterne som en implicit, familietypespecifik, fattigdomsgrænse, jf. eksempelvis
Rådet for socialt udsatte (2003b).
206
Kapitel 9
hvor stor en andel af befolkningen, der kan henregnes til lavindkomstgruppen, om beløbsgrænsen fastsættes som 50 eller 60 pct. af medianen,
jf. tabel 9.1.
Tabel 9.1: Personer med relativ lav indkomst, 1983-2002
1983
1993
2002
Antal personer (1.000)
Andel af alle, pct.
Indkomst under 50 pct. af medianen
237
212
224
4,8
4,1
4,2
Antal personer (1.000)
Andel af alle, pct.
457
379
472
9,2
7,4
8,9
Anm.: Se boks 9.1 for en beskrivelse af metodevalg i indkomstfordelingsanalysen i
Finansministeriet (2004).
Kilde: Finansministeriet (2004).
Afgrænset ved 50 pct. af medianindkomsten kan ca. 224.000 personer,
svarende til 4,2 pct. af befolkningen, henregnes til lavindkomstgruppen i
2002. Med en grænse på 60 pct. af medianen skønnes lavindkomstgruppen at være godt dobbelt så stor, svarende til 8,9 pct. af befolkningen. Siden 1983 er andelen af befolkningen, som kan henregnes til lavindkomstgruppen, faldet fra henholdsvis 4,8 og 9,2 pct.
Ændringer i spredningen i indkomstfordelingen er bestemmende for, hvor
stor en andel af befolkningens indkomster, der befinder sig under en given
beløbsgrænse. Jo mere ændringen i spredningen i indkomsterne kan relateres til ændringer i bunden af indkomstfordelingen, jo mere påvirkes lavindkomstgruppens størrelse. I perioden fra 1993 til 2002 er det primært
ændringer i kapitalindkomsterne3, der har været bestemmende for udviklingen i indkomstforskellene, og disse ændringer har ikke i særlig høj grad
påvirket hverken fordelingen af indkomster nær bunden eller medianindkomstens niveau i forhold til hele fordelingen. Derfor har den underliggende udvikling i indkomstforskellene kun medført mindre ændringer i lavindkomstgruppens størrelse.
I en international sammenligning er indkomstforskellene i Danmark små,
og dermed er andelen af befolkningen, som har indkomster under en given relativ grænse også lille i Danmark, sammenlignet med de fleste andre OECD-lande, jf. figur 9.2 og figur 9.3. For befolkningen som helhed
har kun Finland en lavere andel af befolkningen i lavindkomstgruppen end
Danmark. Med hensyn til børnefattigdom ligger kun Finland og Sverige
lavere. Det er naturligvis ikke børnenes egne indkomster, der anvendes
hertil: Udgangspunktet er familiens samlede indkomst, korrigeret for antal-
3
Som følge af stigende huspriser, faldende renteniveau samt ændringer i opsparingsadfærden i husholdningerne.
207
let af personer, der skal forsørges heraf, jf. boks 9.1, og dermed er det andelen af børn, som lever i lavindkomstfamilier, der måles.
Pct.
30
25
20
15
10
5
0
Finland
Schweiz
Holland
Sverige
Østrig
Frankrig
Belgien
Norge
Australien
Tyskland
Canada
UK
Irland
USA
Pct.
30
25
20
15
10
5
0
Øvrige lande
Danmark
Figur 9.3: Andel af børn under 18
år som bor i familier med relativ
lav indkomst i forskellige vestlige
lande, midten af 1990’erne
Pct.
25
20
15
10
5
0
Pct.
25
20
15
10
5
0
Finland
Sverige
Belgien
Norge
Frankrig
Østrig
Holland
Tyskland
Australien
Irland
Canada
UK
USA
Figur 9.2: Andel med relativ lav
indkomst i forskellige vestlige
lande, hele befolkningen, midten
af 1990’erne
Øvrige lande
Danmark
Anm.: Relativ lav indkomst er defineret som disponibel indkomst under halvdelen af
medianindkomsten. I modsætning til de øvrige illustration i dette afsnit er husstanden i figur
9.2 og figur 9.3 benyttet som indkomsterhvervelsesenhed, og de samlede indkomster er
0,5
divideret igennem med (antal personer) .Tallene for Danmark er derfor ikke
sammenlignelige med oplysningerne i afsnittets øvrige figurer og tabeller, jf. boks. 9.1.
Kilde: Trends and Driving Factors in Income Distribution and Poverty in the OECD-Area,
OECD (2002).
I forhold til de andele, de pågældende grupper udgør af hele befolkningen,
er henholdsvis indvandrere, selvstændigt erhvervsdrivende, uddannelsessøgende og de fuldt ledige4 overrepræsenterede i lavindkomstgruppen.
Sammenhængen mellem alder og nogle af de nævnte grupper indebærer,
at enlige uden børn og aldersgrupperne 18-24 og 25-29 år ligeledes er
overrepræsenterede, jf. tabel 9.2.
Alderspensionister (67 år og derover), førtidspensionister, efterlønsmodtagere og fuldt beskæftigede lønmodtagere er derimod underrepræsenterede, mens børn, enlige forsørgere og delvist beskæftigede er svagt underrepræsenterede i gruppen5. Det er af betydning for sammensætningen af
lavindkomstgruppen og dermed indtrykket af, hvilke grupper der er henholdsvis over- og underrepræsenterede, at afgrænsningen foregår ved et
beløb svarende til 50 pct. af medianindkomsten. Med en højere grænse
ville der eksempelvis være relativt flere ældre i lavindkomstgruppen, om
4
Fuldt ledige er her defineret som de personer, der har indkomst af en vis størrelse i form
af arbejdsløshedsdagpenge, sygedagpenge, kontanthjælp, revalideringsydelse m.v. og
som ikke har foretaget indbetaling af ATP-bidrag fra ustøttet beskæftigelse i årets løb.
5
Andre undersøgelser af relativ fattigdom i Danmark har fundet, at enlige mødre er overrepræsenterede i lavindkomstgruppen. Forskellen i resultatet kan bero på, at indkomsterne i
Finansministeriet (2004) opgøres inkl. alle skattefrie tillæg, så som boligsikring, børnetilskud og børnefamilieydelse. Denne metode giver det mest retvisende billede af forskellene
i disponible indkomster, familierne imellem.
208
Kapitel 9
end de fortsat ville være – svagt – underrepræsenterede i forhold til befolkningen som helhed, jf. Finansministeriet (2003).
Tabel 9.2: Over- og underrepræsenterede i lavindkomstgruppen afgrænset ved 50 pct. af medianindkomsten, 2002
Andel af
Andel, som er i
befolkningen
lavindkomstgruppen
Hele befolkningen
100,0
4,2
Indvandrerstatus
Danskere
92,3
3,6
Indvandrere
7,7
11,5
Familiekategori1)
Enlige forsørgere
7,8
5,4
Par med børn
44,0
2,2
Aldersgruppe, år
Under 18
21,9
3,3
18-24
7,7
19,3
25-29
6,8
9,8
30-39
15,2
3,8
40-49
14,0
2,2
50-59
14,2
1,4
60-66
7,2
1,5
Over 66
13,1
1,1
Beskæftigelsesstatus1)
Fuldt beskæft. lønmodtagere
35,0
0,7
Selvstændige o.l.
3,4
11,5
Delvist beskæftigede
6,5
5,3
Fuldt ledige m.fl.
3,8
11,8
Uddannelsessøgende
6,0
24,2
Efterløn m.v.
3,2
0,6
Førtidspensionister
4,9
1,0
Anm.:1) Summen af andelene udgør ikke hele befolkningen i opdelingerne efter
beskæftigelse og familiekategori. Delvist beskæftigede omfatter både deltidsbeskæftigede og delårsansatte.
Kilde: Finansministeriet.
Gennem tiden sker der stor udskiftning i lavindkomstgruppens personkreds, jf. figur 9.4. Med udgangspunkt i lavindkomstgruppen i 1993 er der
efter et år, dvs. i 1994, ca. 40 pct. af de oprindelige medlemmer tilbage i
gruppen. Den tilbageværende andel af den oprindelige personkreds falder
derefter gradvist, indtil der efter 9 år kun er knap 10 pct. af de oprindelige
tilbage. Hovedparten af disse tilbageværende personer har ikke indgået i
lavindkomstgruppen uafbrudt i den mellemliggende periode, men genindtræder på varierende tidspunkter i den ti-årige periode. Der er således relativt beskeden persistens i, hvem der har relativ lav indkomst. Det er formentlig af betydning, at lavindkomstgruppen her er afgrænset ved et beløb
svarende til halvdelen af medianindkomsten: Med en højere beløbsgrænse er billedet af persistensens omfang ikke nødvendigvis det samme.
209
Figur 9.4: Personer med relativ
lav indkomst 1994-2002 blandt
de, som var i lavindkomstgruppen i 1993, hele befolkningen
Pct.
100
80
60
40
20
0
1.000 personer
240
200
160
120
80
40
0
93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Figur 9.5: Andel af børn i lavindkomstfamilier 1994-2002 blandt
de børn, som i 1993 var i en lavindkomstfamilie, børn under 9 år
i 1993
Pct.
100
80
60
40
20
0
1.000 personer
24
20
16
12
8
4
0
93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Tilbagevendt til lavindkomstgruppen
Børn, tilbagevendt til lavindkomstgruppen
I lavindkomstgruppen alle år fra 1993
Børn i lavindkomstgr. alle år fra 1993
Anm.: Lavindkomstgrænsen er her 50 pct. af medianindkomsten. Mange unge indgår i
lavindkomstgruppen efterhånden, som de flytter hjemmefra, og dermed ikke længere nyder
godt af stordriftsfordelene forbundet med at være flere om husholdningen, samtidigt med at
en stor del af dem har lav indkomst i form af SU. For at begrænse figuren til
problemstillingen børn i lavindkomstfamilier er det derfor valgt kun at medtage de børn,
som var under 9 år i 1993 og dermed under 18 år i 2002. At sætte grænsen ved 18 år er til
en vis grad et abitrært valg, men mange unge flytter hjemmefra ved denne alder.
Som det fremgår af tabel 9.2 er børn repræsenteret i lavindkomstgruppen i
lidt lavere omfang end befolkningen som helhed. Alligevel er der grund til
at have ekstra fokus på børn i lavindkomstfamilier, fordi dårlige økonomiske forhold i barndommen er en faktor, som kan medføre ringere vilkår
senere i livet, dvs. at opvækst i en lavindkomstfamilie udgør én af dimensionerne i spørgsmålet om negativ social arv. Det skal atter fremhæves, at
det ikke er børnenes egne indkomster, der er udgangspunkt for opdelingen: Udgangspunktet er familiens samlede indkomst, korrigeret for antallet
af personer, der skal forsørges heraf, jf. boks 9.1, og dermed er det andelen af børn, som lever i lavindkomstfamilier, der måles.
Der er, jf. figur 9.5, øjensynlig en lidt større tendens til persistens i relativ
lav indkomst blandt børn end i befolkningen som helhed: Efter et år er den
tilbageværende andel faldet til 40 pct. men den gradvise formindskelse i
de efterfølgende år er lidt mindre, og lidt mindre jævnt forløbende. Det kan
hænge sammen med, at børnefamilier er udsat for relativt mere hyppige
skift i familiestruktur, end det er tilfældet i befolkningen som helhed: Eksempelvis kan fødslen af endnu et barn medføre, at en familie, som ellers
havde forladt lavindkomstgruppen som følge af en indkomstfremgang, atter vender tilbage til gruppen på grund af den større forsørgerforpligtelse.
210
Kapitel 9
Boks 9.1: Metodevalg
beregningerne
i
forbindelse
med
lavindkomstgruppe-
Beregningerne i Finansministeriet (2004) er udført på stikprøver på 3,3 pct. af befolkningen. Indkomstbegrebet er disponibel indkomst defineret som markedsindkomster tillagt skattepligtige og skattefrie offentlige overførsler samt et beregningsmæssigt tillæg på 4 pct. af ejendomsværdien i ejerboliger, og fratrukket negative indkomster og direkte skatter inkl. ejendomsværdiskat. Markedsindkomsten
er summen af løn, indkomst fra selvstændig virksomhed, kapitalindkomst og private pensionsudbetalinger m.v. Analyseenheden er individer, mens indkomstopgørelsesenheden er den såkaldte D-familie (det vil sige par eller enlige,
med/uden hjemmeboende børn). Den opgjorte indkomst omregnes (ækvivaleres),
så der tages hensyn til forskelle i familiestørrelse og stordriftsfordele forbundet
med at være flere i husholdningen. Således indgår første person i familien med
vægten 1, anden person indgår med vægten 0,52, 3. person med vægten 0,41
osv. svarende til, at den samlede indkomst i familien divideres igennem med (antal personer)0,6. Herved sikres, at indkomsterne er umiddelbart sammenlignelige,
uanset om den enkelte er enlig eller del af et par og uanset antallet af børn.
Der findes ikke data, som muliggør en direkte beregning af livsindkomster, bl.a.
fordi det, i sagens natur, ikke er muligt at vide, hvad nulevende personer vil komme til at tjene i resten af deres levetid. I stedet er der i beregningerne anvendt
konstruerede livsindkomster. De konstrueres på basis af en stikprøve af befolkningen, som for hvert individ indeholder indkomstoplysninger for hvert af årene
1993-2002. Med udgangspunkt i de 47-53 årige i stikprøven kobles individer i forskellige aldre sammen, således at de sammenkoblede personer tilsammen beskriver en sandsynlig indkomst igennem et helt livsløb, forudsat at disse livsløb
var levede under de økonomiske vilkår, der var til stede i perioden 1993-2002.
Der konstrueres i alt ca. 50.000 sådanne livsløb. I sammenkoblingen sikres match
imellem individerne på en række centrale variabler så som køn, uddannelse, alder, indkomst og formue.
Indkomstforholdene for hver enkelt af disse livsløb måles ved den gennemsnitlige
årlige indkomst uden diskontering, idet det antages, at den årlige vækst i gennemsnitlige realindkomster på grund af tekniske fremskridt netop modsvarer
tidspræferenceraten i indkomsternes fordeling over livsløbet.
I sammenkoblingen af individer til livsløb er de faktiske indkomster anvendt. Når
de gennemsnitlige årlige indkomster i hvert livsløb derefter beregnes, foretages
der ækvivalering.
Resultaterne i Det økonomisk Råd (2001) om andelen af fattige opgjort over hele
voksenlivet, jf. tabel 9.6, baserer sig på beregninger, der metodisk ikke adskiller
sig meget fra de af Finansministeriet anvendte metoder. Af størst betydning for
forskellene i resultaterne er formentlig, at DØR anvender et lidt andet indkomstbegreb samt en anden ækivaleringsfaktor, som indebærer, at stordriftsfordele tillægges større betydning end i Finansministeriets analyse.
Kilde: Finansministeriet (2004) og Det Økonomiske Råd (2001).
Siden 1983 er andelen af børn, som lever i lavindkomstfamilier, knap halveret, når afgrænsningen svarer til 50 pct. af medianindkomsten, men
formindsket med kun knap 10 pct. afgrænset ved 60 pct. af medianindkomsten, jf. tabel 9.3. Dette resultat er fuldstændig i overensstemmelse
med resultatet for befolkningen som helhed, jf. ovenfor.
211
Tabel 9.3: Børn i familier med relativt lave indkomster, 1983-2002
1983
1993
2002
Antal børn (1.000)
Andel af alle børn, pct.
68
38
39
5,8
3,6
3,3
Antal børn (1.000)
Andel af alle børn, pct.
128
77
107
10,9
7,2
9,2
Figurerne, som viser omfanget af forbliven i lavindkomstgruppen igennem
en tiårig periode, giver en indikation af, at der ikke er en entydig sammenhæng imellem lav indkomst i kortere perioder og dårlige indkomstforhold til
stadighed igennem livet. Unge under uddannelse vælger eksempelvis en
kortere årrække med forholdsvis lave indkomster for derigennem at opnå
mulighed for højere indtjening i resten af livet. En høj livsindkomst er imidlertid ikke en tilstrækkelig betingelse for økonomisk velfærd: Med et noget
firkantet eksempel er det ikke tilfredsstillende for den, som sulter, at få stillet en formue i udsigt sent i livet. Graden af forskelle i indkomsterne kan
således ikke beskrives ved hverken en fordeling af årsindkomster alene
eller en fordeling af livsindkomster alene – de to mål kompletterer hinanden.
Der findes, ifølge sagens natur, ikke oplysninger om livsindkomster, men
gennem en konstruktion af repræsentative, syntetiske livsløb – jf. metodebeskrivelsen i boks 9.1 – er det muligt at give et fingerpeg om den sandsynlige fordeling af livsindkomster og den deraf følgende udbredelse af
relativ fattigdom livet igennem, jf. tabel 9.4.
Tabel 9.4: Skønnet andel med relativ lav indkomst i ét enkelt år og
igennem livet
Andel under
----- Lavindkomstgrænse ----indkomstgrænsen, pct.
2002livsPct. af medianKr., 2002
indkomster
indkomster
indkomsten
50
73.700
4,2
0,1
60
88.500
8,9
0,6
70
103.200
17,4
3,6
Medianindkomsten
147.400
Anm.: Afgrænsning af grupper med henholdsvis årsindkomster og livsindkomster under
henholdsvis 50, 60 og 70 pct. af medianindkomsten er vist som en indikation af, hvor meget
gruppestørrelsen ændres ved at gå fra det ene til det andet mål.
Det er ikke oplagt, hvilke relative indkomstgrænser, der er relevante ved
afgrænsning af den andel af befolkningen, der er fattig, livet igennem. Ved
årsindkomster er det, som ovenfor beskrevet, almindeligt at benytte 50
212
Kapitel 9
eller 60 pct. af medianindkomsten, men et enkelt eller nogle få år med relativ lav indkomst er selvsagt mindre belastende end længerevarende perioder med lave indkomster, fordi der i sidstnævnte tilfælde ikke er ”gode
år” ind imellem, som kan kompensere for de økonomiske begrænsninger i
enkeltstående år med lave indkomster i og med, at der i de ”gode år” kan
spares op eller ske anskaffelse eller udskiftning af varige forbrugsgoder.
Indkomster under 50 og selv 60 pct. af medianindkomsten igennem hele
livet må derfor betragtes som dårlige indkomstforhold, men er sandsynligvis også meget ringe udbredt. Med de økonomiske vilkår, der var gældende i 1990’erne, kan det således ifølge Finansministeriets beregninger forventes, at 0,6 pct. af den voksne befolkning (dvs. de 18-90 årige) livet
igennem vil have indkomster under 60 pct. af medianen. Med udgangspunkt i størrelsen af de årgange, der blev født i 1950-1955, svarer det til
ca. 25.000 personer i hele befolkningen eller i gennemsnit 450 personer
for hvert alderstrin6. Det Økonomiske Råd (2001) når frem til, at det må
forventes at ca. 0,8 pct. af den voksne befolkning, svarende til i gennemsnit 600 personer for hvert alderstrin, har indkomster under 60 pct. af medianindkomsten.
I figur 9.6 og figur 9.7 er der taget udgangspunkt i en kategorisering af befolkningen i 2002 i forhold til arbejdsmarkedet. Figur 9.6 viser, hvor stor en
andel inden for hver kategori, der har indkomster under 60 pct. af medianindkomsten – eksempelvis ca. 10 pct. af de delvist beskæftigede. I figur
9.7 vises, hvor stor en andel af de personer, der var i en bestemt kategori i
2002, som kan forventes at have indkomster under 70 pct.7 af medianlivsindkomsten målt over hele livet – eksempelvis godt 2 pct. af de, som i
2002 var efterløns- eller overgangsydelsesmodtagere. Afgrænsningen er
valgt, så det sikres, at der er et tilstrækkelig stort antal observationer i hver
af grupperne til at tillade en opdeling på arbejdsmarkedstilknytningen i
2002.
I 2002 har godt 35 pct. af de uddannelsessøgende indkomster under 60
pct. af medianindkomsten, og er dermed kraftigt overrepræsenterede i lavindkomstgruppen, målt på årets indkomster. Målt over hele livet kan det
imidlertid forventes, at kun knap 2 pct. af de, som var uddannelsessøgende i 2002, samlet set vil få indkomster under 70 pct. af medianlivsindkomsten. Set over hele livet kan de, som i 2002 var under uddannelse, dermed forventes at være underrepræsenterede i lavindkomstgruppen.
6
Til sammenligning er der ca. 73.500 personer i live på hver af de årgange, der blev født i
årene 1950 til 1955.
7
Lavindkomstgrænserne er her således 60 pct. af årets medianindkomst, henholdsvis 70
pct. af median-livsindkomsten. De forskellige procentandele afspejler dels overvejelserne
ovenfor om forskellene i, hvor økonomisk begrænsende relativ lav indkomst er i henholdsvis korte og længerevarende perioder, og dels, at en så lille andel skønnes at have livsindkomster under 60 pct. af median-livsindkomsten, at en opdeling efter arbejdsmarkedsstatus
ikke ville være mulig.
213
Figur 9.6: Personer med årsind- Figur 9.7: Personer med anslået
komst under 60 pct. af median- livsindkomst under 70 pct. af
indkomsten, 18-90-årige, 2002
median-livsindkomsten,
18-90årige, 2002
Andel under 60 pct.
I alt under 60 pct.
Pct.
15
Pct.
15
0
0
Andel under 70 pct.
Lønmodt.
5
Efterløn
5
Førtidspens.
10
Øvrige
Selvst. &
medhj.ægtef.
Delvist besk.
10
Fuldt ledige
Lønmodt.
Efterløn
Førtidspens
Øvrige
Selvst. &
medhj.ægtef.
Delv. besk
Fuldt ledige
Udd.søg.
Pct.
40
30
20
10
0
Udd.søgende
Pct.
40
30
20
10
0
I alt under 70 pct.
Blandt de fuldt ledige, derimod, havde ca. 30 pct. indkomster under medianindkomsten i 2002, og det kan forventes, at målt over hele livet vil ca.
12 pct. af de personer, der var fuldt ledige i 2002, have indkomster under
70 pct. af median-livsindkomsten. De, som var fuldt ledige i 2002, er altså
overrepræsenterede i lavindkomstgruppen i året, og kan også forventes at
være markant overrepræsenterede set over hele voksenlivet. Disse forskelle belyser, hvorfor det er vigtigt at skelne imellem årsagerne til relativ
lav indkomst i kortere perioder: De grupper, der som resultat af eget valg
har lave indkomster, har ikke i samme grad behov for ydelser som dem,
der ufrivilligt tilhører lavindkomstgruppen. Tilsvarende har personer, der
fastholdes i lavindkomstgruppen igennem længere tid i højere grad behov
for offentlige ydelser, end personer der midlertidigt tilhører lavindkomstgruppen. Resultatet understreger dermed, at en central synsvinkel på relativ lav indkomst er mobilitet ind og ud af gruppen.
9.3 De svage eller udsatte grupper i det danske samfund
En mulig tilgang til at identificere de svage eller udsatte grupper er at
spørge befolkningen om, hvem den opfatter som svage og udsatte. En
sådan undersøgelse har Socialforskningsinstituttet gennemført for nogle
år siden, jf. Nielsen (1996). I en interviewundersøgelse spørges der om,
hvilke grupper, man vil karakterisere som svagt stillede, og i hvilken grad
ansvaret for velfærden for de pågældende grupper påhviler henholdsvis
dem selv, deres familie, arbejdsmarkedet, det offentlige eller andre. Grupper, der af forskellige grunde ofte optræder i den socialpolitiske debat, er
fokus for undersøgelsen.
I artiklen understreges det, at de betegnelser, der benyttes i interviewene,
utvivlsomt påvirker svarene, ligesom karakteren af den debat, der har fundet sted om de forskellige grupper i tiden op til undersøgelsen, påvirker
svarene. Eksempelvis kan den udbredte debat om og kritik af distriktspsy-
214
Kapitel 9
kiatrien være medvirkende til, at netop de sindslidende er den gruppe,
flest ─ nemlig 96 pct. ─ opfatter som svagt stillede, jf. tabel 9.5.
Tabel 9.5: Andel i befolkningen,
svage
Mener, det
er en svag
gruppe
Sindslidende
Handicappede
Kronisk syge
Over 80-årige
Hjemløse
Narkomaner og
alkoholikere
Personer, som ikke
kan klare et normalt
job
Langtidsarbejdsløse
Enlige mødre
Unge under uddannelse
Indvandrere
Over 60-årige
Småbørnsfamilier
der opfatter en række grupper som
Først og fremmest ansvarlig for at
gruppen "klarer sig i tilværelsen"
Personen ArbejdsDet
selv /
markedet offentlige
familien
--------------------------------Pct.----------------------------------96
4
0
94
88
6
1
93
88
4
1
93
84
10
0
90
84
40
1
55
84
44
0
53
70
7
19
72
53
50
31
35
26
2
39
59
48
46
13
38
36
25
18
27
21
35
6
3
6
59
74
57
Anm.: Mht. ansvarlig for gruppens velfærd er en søjle med " andet/ved ikke" udeladt.
Kilde: Nielsen (1996).
Handicappede, kronisk syge og over 80-årige anses af de fleste – mellem
84 og 88 pct. – også for at være svagt stillede, og det offentlige tillægges i
meget høj grad ansvaret for disse tre gruppers samt de sindslidendes mulighed for at klare sig i tilværelsen. Hjemløse og narkomaner anses i
samme grad for at være svagt stillede, men det offentlige tillægges ikke
nær samme andel af ansvaret for disse gruppers velfærd: Ca. halvdelen af
svarpersonerne mener, at det offentlige bærer ansvaret, mens godt 40 pct.
mener, at personerne selv eller deres pårørende bør påtage sig ansvaret
for, at disse personer klarer sig i tilværelsen. Det understreges i artiklen, at
en stor del af de hjemløse og narkomanerne i realiteten er sindslidende.
Men de to begreber ”sindslidende” og ”narkomaner” har vidt forskellig signalvirkning, og dette er formentlig afgørende for, at der er så stor forskel
på, i hvilken grad de udsatte gruppers situation betragtes som deres egen
henholdsvis det offentliges ansvar. Resultatet er i overensstemmelse med
de resultater om betydningen af opfattelsen af, hvorvidt situationen er
selvforskyldt, der refereres i afsnittet om lighed og retfærdighed i kapitel 3.
215
Personer, som ikke kan klare et normalt job, anses for svagt stillede af ca.
70 pct. Omkring halvdelen af de adspurgte anser henholdsvis langtidsarbejdsløse, enlige mødre og unge under uddannelse for at være svage.
Kun en mindre del af de adspurgte anser indvandrere, over 60-årige og
småbørnsfamilier for at være svage. Det er bemærkelsesværdigt, at det
offentlige ikke desto mindre tillægges hovedansvaret for, hvordan de
nævnte grupper klarer sig i tilværelsen. Denne manglende overensstemmelse kan skyldes en forskel imellem spørgsmålets faktiske indhold og
den association, det vækker: Spørgsmålet om småbørnsfamilier er eksempelvis formuleret, så det principielt omfatter alle disse. De færreste vil
mene, at socialt velfungerende og økonomisk velstillede småbørnsfamilier
er svagt stillede, blot fordi de har børn. Alligevel svarer nogle måske, at
det offentlige har en stor andel af ansvaret for, at det går børnene i børnefamilier godt ud fra et billede af socialt udsatte børn og i forståelse af den
vigtige rolle, det offentlige spiller for at modvirke negativ social arv blandt
disse børn.
Ud fra en arbejdsmarkedssynsvinkel er de svage grupper de, som ikke er i
stand til at opretholde en stabil tilknytning til arbejdsmarkedet i form af et
nærmere defineret omfang af beskæftigelse. I Nielsen (1996) eksemplificeret ved grupperne langtidsarbejdsløse og personer, som ikke kan klare
et normalt job. I andre sammenhænge tales om marginaliserede, eller om
marginalgruppen og socialgruppen på arbejdsmarkedet. Uanset benævnelse er der tre begrundelser for at interessere sig for antallet af marginaliserede, udviklingen i antallet samt udskiftningen inden for gruppen, jf. afsnit 9.4:
•
•
•
Samfundsdeltagelse: At have et arbejde er socialt attraktivt, det
”hører med” til at definere gode levevilkår, og det sikrer mulighed
for kontakt med andre mennesker.
Indkomstforhold: Langvarig forsørgelse via overførsler forøger risikoen for lavere indkomster på længere sigt.
Arbejdsmarkedstilknytning: Risikoen for helt at miste kontakten
med arbejdsmarkedet er større for de marginaliserede. Jo flere
marginaliserede, jo lavere er arbejdsudbuddet derfor på længere
sigt.
Indkomstforhold er ikke medtaget som selvstændig gruppering i den citerede undersøgelse på trods af, at fattigdom, lav indkomst eller relativ lav
indkomst, som det diskuteres i det foregående afsnit, også er emner i den
socialpolitiske debat. Det kan skyldes, at sammenhængen mellem indkomstforhold og grad af svaghed i mindre grad vil være gennemskuelig for
interviewpersonerne, således at det vil være vanskeligt at opnå sammenlignelige svar. Det hænger måske sammen med, at fattigdom i absolut forstand ikke længere er et uløst problem i Danmark: Der er udbredt enighed
om, at ingen, der legalt opholder sig i landet, behøver at være foruden de
goder, såsom mad, tag over hovedet, opvarmning m.v., der skal til for at
dække de basale fysiske behov forbundet med at sikre liv og helbred.
216
Kapitel 9
Fra forskellige kilder kan antallet af personer i de – ofte overlappende –
respektive grupper, der har været nævnt ovenfor, opgøres. For nogle af
grupperne er der tale om relativt upræcise skøn – hvor mange behandlingskrævende misbrugere af alkohol er der eksempelvis? Er det antallet
af personer, der er i registreret behandling for et alkoholmisbrug i løbet af
et kalenderår? Er det antallet af personer, som kunne have gavn af et behandlingforløb – og hvordan skulle dette opgøres? Det er imidlertid værdifuldt at have selv nogle upræcise skøn til rådighed til at give et indtryk af
de respektive gruppers indbyrdes størrelsesforhold, jf. tabel 9.6.
Tabel 9.6: Antallet af personer i forskellige befolkningsgrupper
2000/2002
Befolkningsgruppe
Ca. antal personer
Behandlingskrævende sindslidende
22.000
Prostituerede
5.000-7.000
Behandlingskrævende misbrugere af alkohol
25.000-50.000
Misbrugere af narkotika
25.000
Hjemløse
11.000
Udsatte personer i alt (Socialministeriets1 skøn)
Børn anbragt udenfor hjemmet
Enlige forsørgere
Over 80-årige
Over 66-årige
Marginaliserede i forhold til arbejdsmarkedet
(marginalgruppen)
’Socialgruppen’
Personer med relativ lav indkomst (< 50 pct. af
medianindkomsten)
Personer med relativ lav indkomst (< 60 pct. af
medianindkomsten)
Personer med livsindkomster < 60 pct. af
medianlivsindkomsten
ca. 50.000
14.000
132.000
188.000
699.000
50.000
100.000
212.000
457.000
25.000-35.000
Anm.: Tal for 2000-2002. Der er overlap imellem adskillige af grupperne, og antallene
kan derfor ikke adderes. Antallet af handicappede og kronisk syge vises ikke, fordi der
er for store forskelle i forskellige kilders definitioner af, hvem disse grupper omfatter.
Marginaliserede er personer med mindst 80 pct. af tiden over en tre-årig periode i
ledighed, aktivering eller uddannelsesorlov. Socialgruppen omfatter personer med
mindst 80 pct. af tiden over en tre-årig periode i ledighed, aktivering, uddannelsesorlov,
med sygedagpenge, kontanthjælp eller revalidering ekskl. de personer, som indgår i
marginalgruppen. Medianindkomsten: Indkomsten for den midterste person i
befolkningen, rangordnet efter indkomstens størrelse. 1)jf. Rådet for socialt udsatte
(2003a).
Kilde: Socialministeriet (2002), Socialministeriet (2004a, b og c), Finans-ministeriet
(2002 b), Finansministeriet (2004), Rådet for socialt udsatte (2003a) samt Det
Økonomiske Råd (2001).
Socialt udsatte grupper
Afgrænsningen af, hvem der er samfundets udsatte grupper er lige så diffus som opfattelsen af, hvem der er de svage. Rådet for socialt udsatte
217
har eksempelvis, jf. boks 9.2, en relativt vidtrækkende definition, som er
noget bredere end den opfattelse, der kommer til udtryk i Socialministeriets Socialpolitiske Redegørelse. I sidstnævnte er fokus ”…alene på personer med meget alvorlige sociale og helbredsmæssige problemer. De
har behov for massiv støtte fra det offentlige eller andre i forbindelse med
bl.a. forebyggende indsats, behandling og særlig bostøtte for at kunne leve et tilfredsstillende liv.”
Boks 9.2: Forskellige definitioner af, hvem de udsatte er
Socialpolitisk Redegørelse:
-
hjemløse
-
sindslidende
-
prostituerede
-
stofmisbrugere
-
alkoholmisbrugere
Rådet for socialt udsatte fokuserer
desuden på:
-
flygtninge
-
indvandrere
-
grønlændere i Danmark
-
mennesker, som pga. andre alvorlige problemer befinder sig i udkanten af det sociale fællesskab
Kilde: Socialministeriet (2002) og Rådet for socialt udsatte (2003).
Det kan i de fleste tilfælde opgøres, hvor mange midler det offentlige anvender på de dele af omsorgen for de udsatte grupper, der har direkte
sammenhæng med de pågældende gruppers særlige problemer. Det er
imidlertid ikke så lige til at skønne over, hvor mange personer, den offentlige indsats omfatter og ej heller hvor mange, der ”falder igennem” den
offentlige indsats for udsatte grupper.8 De, som tilhører målgruppen for en
given serviceydelse uden at gøre brug af den, siges at være udtryk for et
manglende take-up9, jf. kapitel 5, og dermed er de på den ene side udsat
for et velfærdstab, men på den anden side medvirkende til at begrænse
de offentlige udgifter forbundet med ydelsen.
Generelt indsamles der først statistisk materiale i det øjeblik, den udsatte
bliver modtager af en offentlig ydelse, der kan identificere vedkommendes
problem. Dertil kommer, at der ikke er krav om registrering af brugerne af
8
I dette afsnit stammer talmaterialet hovedsagelig fra to kilder, begge fra Socialministeriet:
Socialpolitisk Redegørelse 2002 samt upublicerede notater om handicappede og sindslidende, udsatte grupper og børn og unge (Socialpolitiske Nøgletal) fra 2004. Talmaterialet
vedrørende antal i sidstnævnte bygger på Den sociale ressourceopgørelse, som opgør
benyttelsen af diverse sociale tilbud i en bestemt uge hvert år. Dvs. at statistikken omfatter
berørte i denne uge og dermed giver et bud på antallet af helårspersoner (forudsat nogenlunde jævn belægning, året igennem), der benytter det pågældende tilbud. Udgiftstallene
vedrører de samlede udgifter i året. I Socialpolitisk Redegørelse er der gjort et forsøg på at
omregne den sociale ressourceopgørelses bestandstal på ugebasis til et antal berørte i
årets løb. Det er som hovedregel disse tal, der indgår i de her viste bokse med talmæssige
oplysninger, og som hovedregel tallene fra Den sociale ressourceopgørelse, der indgår i
tabellerne over antals- og udgiftsudvikling. Derfor er der ikke umiddelbar sammenlignelighed mellem de to sæt af illustrationer.
9
Take-up er betegnelsen for den andel af de berettigede til en given ydelse, der faktisk
modtager ydelsen.
218
Kapitel 9
mange af de tilbud til udsatte grupper, der gives i halvoffentligt og frivilligt/kirkeligt regi. Der er en række begrænsninger forbundet med den
fragmenterede registrering: Det er svært at fastslå målgruppernes størrelser, det er ligeledes svært at vurdere resultaterne af indsatsen og hertil
kommer, at de overlap, der i varierende grad er imellem flere af de angivne grupper, sløres fordi den tilgængelige statistik tager udgangspunkt i ét
problem ad gangen.
Prostituerede er et godt eksempel på problemstillingen om manglende data: Der er formentlig en udbredt opfattelse af, at prostituerede udgør en
udsat gruppe i befolkningen, og hertil kommer, at der til en vis grad er
overlap med andre udsatte grupper: En andel af de prostituerede har misbrugsproblemer eller problemer med hjemløshed, andre prostituerede har
en sindslidelse. Ikke desto mindre er det kvantitative grundlag for at beskrive de prostituerede som udsat gruppe betragtet særdeles sparsomt og
fragmenteret udover, at der skønnes at være 5.000-7.000 prostituerede på
landsplan, og at hovedparten af dem er kvinder, jf. Socialministeriet
(2002).
Hverken Rådet for socialt udsatte (2003) eller Socialministeriet (2002)
nævner børn af forældre fra udsatte grupper, eller omsorgssvigtede børn i
bredere forstand, som en selvstændig delgruppe, der er svagt stillede. Det
er ikke ensbetydende med, at der ikke findes oplysninger om eksempelvis
antal børn anbragt udenfor hjemmet eller udgifterne forbundet hermed.
Også med hensyn til børnene er der forskellige synspunkter på hvilke og
hvor mange, der må anses for udsatte. Foreningen Børns Vilkår angiver at
”… op til 15 pct. af samtlige børn lever i et miljø, der ikke sikrer dem en
tryg og udviklende barndom. Der er børn, der udsættes for omsorgssvigt,
fysisk mishandling, seksuelle overgreb, eller som efterlades i ensomhed.
Der anbringes hvert år ca. 12.000 børn uden for deres eget hjem. Godt 20
pct. af samtlige børn i skolen får særlig støtte, og behovet for specielle,
såvel forebyggende som behandlende, foranstaltninger i dagtilbuddene
vokser støt...”, Børns vilkår (2004).
Udover hvad der ligger i det offentliges forpligtelse til at yde forsørgelse for
de, som er uden mulighed for egenforsørgelse, er det offentliges ansvar
overfor udsatte grupper blandt voksne nedfældet i formålsbeskrivelsen i
den Sociale servicelov § 67 ff.: ”Til voksne med nedsat fysisk eller psykisk
funktionsevne eller med særlige sociale problemer, skal der ydes en særlig indsats. Formålet med indsatsen er
•
•
•
at forebygge, at problemerne for den enkelte forværres,
at forbedre den enkeltes sociale og personlige funktion samt udviklingsmuligheder,
at forbedre mulighederne for den enkeltes livsudfoldelse gennem
kontakt, tilbud om samvær, aktivitet, behandling, omsorg og pleje
og
219
•
at yde en helhedsorienteret indsats med servicetilbud afpasset den
enkeltes særlige behov i egen bolig, herunder i botilbud efter lov
om almene boliger m.v., eller i botilbud efter denne lov.”
Omsorgen er organiseret i en række forskellige servicetilbud rettet imod
de udsatte grupper, jf. boks 9.3.
Boks 9.3: Redskaber i omsorgen for udsatte grupper
-
gadeplansarbejde
-
botilbud af forskellig karakter
-
opholdssteder for misbrugere
-
-
forsorgshjem og herberger
bostøtte, hjemmehjælp, hjemmepleje
-
væresteder
-
støtte- og kontaktpersoner
-
caféer
-
opsøgende psykoteams
-
aktivitetssteder og værksteder
-
behandlingstilbud
-
rådgivning
Kilde: Socialministeriet (2003).
Hjemløse
Socialministeriet skønner, at ca. 11.000 mennesker er berørt af hjemløshed i årets løb, jf. boks 9.4. Cirka tre fjerdedele af de hjemløse var i 2001
indskrevet i kortere eller længere tid på forsorgshjem, herberger, krisecentre m.v. Mænd udgør knap tre fjerdedele af brugerne af §94botilbuddene, og ifølge Stax (1999) fordeler kønnene sig således på botilbud: Godt 60 pct. af kvinderne har kun benyttet krisecentre, ikke institutioner for hjemløse. Blandt mændene gælder dette kun for ca. 2 pct.
Gennemsnitligt opholder brugerne af botilbud for hjemløse sig 46 dage ad
gangen i botilbuddene, men der er stor variation: Godt 73 pct. af alle ophold har en varighed på under en måned, og kun 4 pct. af alle ophold, svarende til 10 pct. af alle brugere, har ophold på hjemmene i hele 2002, jf.
tabel 9.7.
Tabel 9.7: Fordeling af længder af ophold på hjem for hjemløse, 2002
Antal dage
Gns.
pr. ophold
1
2-5
6-30 31-119 120-364
365
I alt længde
Antal ophold 4.366 5.923 3.655 2.685
1.611
826 19.066
46
Anm.: Den Sociale Ankestyrelse opgør antallet af hjemløse i botilbud efter Servicelovens §94
efter andre metoder end Danmarks Statistik anvender i forbindelse med Den social
Ressourceopgørelse: Ankestyrelsen opgør antallet ekskl. personer med ophold i krisecentre,
som ikke anses for at have hjemløshed som problem. Antallene er desuden ekskl. personer,
der af kommunerne henvises til at benytte aktiveringstilbud på §94-hjem uden at være
hjemløse.
Kilde: Den Sociale Ankestyrelse (2003).
Hjemløshed er for de fleste kombineret med en række andre problemer,
herunder helbredsproblemer, misbrug og kriminalitet. Ifølge Stax (1999),
som har analyseret de videre livsløb for alle 18-35-årige, der i sommeren
220
Kapitel 9
1988 til sommeren 1989 var indskrevet i § 94-botilbud10 i mere end 3 sammenhængende døgn, har de hjemløse, som følge af relaterede helbredsog misbrugsproblemer, i gennemsnit en overdødelighed på 15 gange den
aldersbetingede dødshyppighed i den øvrige befolkning.
Boks 9.4: Talmæssige oplysninger om hjemløshed, 2001/2002
-
Det skønnes, at i alt ca. 11.000 personer var berørt af hjemløshed i årets løb.
Pr. 1. januar 2001 var i alt ca. 2.670 personer på forsorgshjem, herberger m.v.
I alt ca. 8.000 personer var indskrevet på forsorgshjem, herberger m.v. i årets
løb.
-
De offentlige udgifter til sociale servicetilbud rettet imod hjemløse udgjorde i
2001 649,4 mio.kr. (2002 p/l)11.
Forsørgelsesgrundlaget for indskrevne i §94-botilbud fordelte sig på:
-
Kontanthjælp: 39 pct.
-
Arbejdsløshedsdagpenge m.m.: 8 pct.
-
Social pension: 23 pct.
-
Lønindkomst: 5 pct.
-
Sygedagpenge: 3 pct.
-
Andet eller uoplyst: 22 pct.
Alders- og kønsfordelingen af brugerne af §94-botilbud var:
Mænd udgør knap tre fjerdedele,
heraf
-
18-29 årige 13,0 pct.
-
30-49 årige 44,5 pct.
-
50-66 årige 16,8 pct.
-
67+ årige 1,1 pct.
Kvinder udgør godt en fjerdedel,
heraf
-
18-29 årige 6,7 pct.
-
30-49 årige: 12,3 pct.
-
50-66 årige 4,4 pct.
-
67+ årige 0,3 pct.
Anm.: Såkaldte botilbud efter servicelovens § 94 omfatter forsorgshjem, herberger, krisecentre m.v. De viste udgiftstal er ekskl. forsørgelsesudgifter. Der er tale om en skønsmæssig opdeling af udgifterne i en række tilbud, der retter sig imod mere end én udsat gruppe.
Kilde: Den Sociale Ankestyrelse (2003).
Fra 1994 til 2002 voksede antallet af brugere af forsorgshjem for hjemløse
m.v. med ca. 23 pct., jf. tabel 9.8. Det højere antal er sammensat af et
mindre fald i antallet af døgnbrugere og mere end en fordobling af antallet
af dagklienter. Udgiftsvæksten var i fast pris-/lønniveau ca. 19 pct. i samme periode.
10
11
Reglerne om Servicelovens § 94-botilbud fandtes indtil 1999 i Bistandslovens § 105.
p/l angiver pris-/lønforhold.
221
Tabel 9.8: Antal brugere af, og nettodriftsudgifter til, servicetilbud for
hjemløse m.fl., 1994-2002, 2003 p/l
1994
1996
1998
2000
2001
2002
Antal
------------------ Berørte personer i uge 10 --------------Forsorgshjem m.v.
Andre servicetilbud til forskellige
udsatte grupper
Udgifter
I alt
2.791
2.856
3.261
3.329
3.656
3.459
-
-
-
2.260
2.321
640
------------------------------- Mio. kr. ---------------------------530
544
599
601
624
634
Anm.: 1995, 1997 og 1999 er udeladt af tabellen. Baseret på Den sociale
Ressourceopgørelses metode, som afviger fra den i tabel 9.7 anvendte, jf. anmærkning til
denne . Der findes kun tal tilbage til 1999 med den af Ankestyrelsen anvendte
opgørelsesmetode.
Kilde: Socialministeriet (2004c).
Stofmisbrugere og alkoholmisbrugere
Talmæssige oplysninger om alkohol- og stofmisbrugere er i nogen grad
præget af dels mangel på viden om de personer med misbrugsproblemer,
der ikke er i kontakt med sundhedsvæsenet eller på anden vis registreres,
og dels af forskellige indfaldsvinkler til indsamling af data: På Socialministeriets område omfatter antalsoplysningerne eksempelvis antal beboere
på behandlingshjem for alkoholskadede, mens udgiftstallene vedrører alle
former for alkoholbehandling i ministeriets regi. På Indenrigs- og Sundhedsministeriets område skelnes der ikke imellem eksempelvis alkoholrelateret behandling af socialt udsatte personer og andre, og det er derfor
kun med varsomhed, udgiftstal herfor kan sammenlignes med den øvrige
beskrivelse af vilkårene for socialt udsatte personer.
Der skønnes, ifølge Sundhedsstyrelsens reviderede skøn for 2001, at være ca. 25.000 stofmisbrugere12. Ca. 10.800 personer, svarende til godt 43
pct. af det samlede antal, skønnes at have været i behandling herfor i
årets løb jf. boks 9.5. Af de anslået 200.000-250.000 personer, som skønnes at være afhængige af alkohol, vurderes det med et tilsvarende usikkert skøn, at 10-20 pct. er behandlingskrævende. Ca. 17.000 personer er
årligt i ambulant behandling for alkoholmisbrug, og hertil kommer ca. 700 i
offentlige døgnbehandlingstilbud. Et ikke opgjort antal alkoholmisbrugere
er i diverse behandlingstilbud i privat regi.
12
Tidligere har Sundhedsstyrelsen, på grundlag af et andet datamateriale, men med stort
set samme metode, skønnet antallet af stofmisbrugere i 2001 til ca. 14.000, jf. eksempelvis
Socialministeriet (2002).
222
Kapitel 9
Boks 9.5: Talmæssige oplysninger om stofmisbrugere og alkoholmisbrugere, 2001/2002
Stofmisbrugere:
-
Der skønnes at være i alt ca. 25.000 stofmisbrugere.
-
Ca. 10.800 personer har været i behandling i årets løb
-
De offentlige udgifter til sociale servicetilbud rettet imod stofmisbrugere udgjorde i 2001 608 mio.kr. (2002 p/l)
-
Indikation for effekter af behandling:
i) hver femte, der har gennemført såkaldt stoffri behandling, er fortsat stoffri
efter 2 år
ii) hver tiende i metadonbehandling har intet sidemisbrug af andre stoffer
Alkoholmisbrugere:
-
Ca. 200.000-250.000 personer anslås at være afhængige af alkohol
-
Skønsmæssigt har 25.000-50.000 af disse et behandlingsbehov
-
Ca. 2.000 personer dør årligt af alkoholmisbrugsrelaterede årsager ifølge Indenrigs- og Sundhedsministeriet (2002)
-
Ca. 17.000 personer er årligt i ambulant behandling for alkoholmisbrug
-
Ca. 700 personer er årligt i offentlige døgnbehandlingstilbud. Hertil kommer
diverse behandlingstilbud i privat regi; ca. halvdelen af pladserne i disse tilbud
finansieres af private midler, evt. arbejdsgiver
-
De offentlige udgifter til sociale servicetilbud rettet imod alkoholmisbrugere
udgjorde i 2001 128 mio. kr. (2002 p/l)
Anm.: De viste udgiftstal er ekskl. forsørgelsesudgifter. Der er tale om en skønsmæssig
opdeling af udgifterne i en række tilbud, der retter sig imod mere end én udsat gruppe. Udgiftstallene vedr. alkoholmisbrug er ekskl. udgifter i sundhedssektoren til behandling af alkoholrelaterede helbredsskader.
Kilde: Socialministeriet (2002) samt Indenrigs- og Sundhedsministeriet (2002).
Udgifterne til behandling af stofmisbrugere er i perioden 1994-2002 vokset
med knap 400 mio. kr., svarende til en 2½ dobling af udgifterne, jf. tabel
9.9. Udgiftsudviklingen hænger sammen med en kraftig udbygning af behandlingsindsatsen som opfølgning på den daværende regerings Narkopolitiske Redegørelse fra 1994, jf. Socialministeriet (2004c).
223
Tabel 9.9: Udviklingen i antal brugere af og nettodriftsudgifter til servicetilbud for stofmisbrugere og alkoholmisbrugere, 1994-2002, 2003
p/l
1994
1996
1998
2000
2001
2002
Antal
----------------- Berørte personer i uge 10 --------------Behandling af
- 4.407 8.456 9.438 10.126 10.827
stofmisbrugere
Behandlingshjem for
101
195
193
196
298
356
alkoholskadede
Udgifter
Behandling af
stofmisbrugere
Alkoholbehandling og
hjem for
alkoholskadede
----------------------------- Mio. kr. ---------------------------230
327
559
598
603
608
74
106
100
129
134
128
Anm.: 1995, 1997 og 1999 er udeladt af tabellen.
Kilde: Socialministeriet (2004) og Sundhedsstyrelsen (2004).
Sindslidende
Det skønnes, at ca. 22.000 personer har en sindslidelse som gør, at de
har behov for ét eller flere sociale servicetilbud, dvs. har behov for behandling, der går ud over den rent sundhedsfaglige, jf. boks 9.6. Ligesom
det er beskrevet i afsnittet om personer med misbrugsproblemer, er der
afgrænsningsmæssige problemer forbundet med tal for offentlige udgifter
til social- og sundhedsservice rettet imod de sindslidende udsatte: På socialområdet kan de samlede udgifter i 2001, som udelukkende vedrører
sindslidende, opgøres til ca. 1,26 mia.kr. inklusiv botilbud, På sundhedsområdet opgøres udgifterne til psykiatribehandling til 4,66 mia.kr. i 2001,
men det er ikke muligt at angive, hvor stor en andel heraf, der vedører
mennesker, som må henregnes til de udsatte i samfundet.
Boks 9.6: Talmæssige oplysninger om sindslidende, 2001
-
Det skønnes, at ca. 22.000 personer har en behandlingskrævende sindslidelse i dén forstand, at de har behov for ét eller flere sociale servicetilbud.
-
Skønsmæssigt 1.000 af disse kan betegnes som meget vanskeligt stillede,
idet de har både en sindslidelse og et misbrug af alkohol og/eller narkotika.
-
De offentlige udgifter på socialområdet vedrørende botilbud, der kan henregnes til sindslidende, udgjorde i 2001 1,26 mia. kr. (2003 p/l).
-
Den psykiatriske sengekapacitet udgjorde i perioden 1996-2001 ca. 4.200
normerede heldøgnssenge. Belægningsprocenten i 2001 var som gennemsnit
92 pct. med den laveste belægning på gerontopsykiatriske og børne- og ungdomspsykiatriske afdelinger (ca. 80 pct.).
-
De samlede udgifter til psykiatriområdet i amterne og Hovedstadens Sygehusfællesskab udgjorde i 2001 ca. 4,66 mia. kr.
Anm.: De viste udgiftstal er ekskl. forsørgelsesudgifter. Der er tale om en skønsmæssig
opdeling af udgifterne i en række tilbud, der retter sig imod mere end én udsat gruppe.
Kilde: Socialministeriet (2002) samt Indenrigs- og sundhedsministeriet m.fl. (2003).
224
Kapitel 9
Mange af de servicetilbud, der ydes til sindslidende, ydes også til fysisk
handicappede og udviklingshæmmede. I Den sociale ressourceopgørelse
er tallene for udgifterne og antallet af brugere som udgangspunkt opgjort
for alle grupperne under ét. Men statistikkens definitioner er løbende ændret, bl.a. i forbindelse med Den sociale servicelovs ikrafttræden 1. januar
1999. Det medfører, at de oplysninger, der udelukkende vedrører sindslidende, ikke kan følges ret langt bagud i tid, jf. tabel 9.10. Derfor tager tabellerne afsæt i 1998, hvorfra der skelnes mellem sindslidende og fysisk
handicappede/udviklingshæmmede med hensyn til anvendelsen af botilbud, dagtilbud og desuden visse serviceydelser.
Tabel 9.10: Udviklingen i antal brugere af og nettodriftsudgifter til en
række servicetilbud, hvor kun sindslidende er medtaget. 1998-2002,
2003 p/l
1998 1999 2000 2001 2002
Døgnbeboere i alt1)
Brugere af dagtilbud i alt2 )
Udgifter til botilbud i mio.kr.3)
- 4.434 4.795 4.801 4.957
- 6.504 8.624 8.923 8.931
482 563 1.833 1.973 2.696
Anm.: 1) Omfatter botilbud efter servicelovens § 91, kommunale midlertidige ophold
og bofællesskaber efter bistandslovens § 68, samt midlertidige og længerevarende
amtskommunale botilbud efter servicelovens § 93 og § 92, og det er kun sindslidende
brugere, der er medregnet. 2) Dagtilbud omfatter støtte- og kontaktpersonordningen
for sindslidende, socialpædagogisk bistand efter § 73 og behandlingsmæssige tilbud
efter §86. Den enkelte kan være bruger af mere end ét tilbud, hvorfor det samlede
antal personer kan være lavere end de opgivne brugerantal. De samlede udgifter er
nettodriftsudgifterne til botilbud, som anvendes af sindslidende. 3) Udgifterne vedrører
pkt. 1., dog er udgifter vedr. § 91 opgjort på baggrund af fordelingen af antal brugere
på diverse ordninger, og konstaterede udgifter til kontaktperson og ledsageordning for
sindslidende er også medtaget. Udgifterne omfatter dermed kun sindslidende.
Kilde: Socialministeriet (2004).
I den anvendte afgrænsning af de udsatte grupper i samfundet, som i høj
grad afspejler de afgrænsninger, der almindeligvis anvendes af diverse
sagkyndige på området, er fysisk handicappede ikke medtaget. Det skyldes ikke, at udviklingshæmmedes og fysisk handicappedes problemer opfattes som mindre tunge og omsorgsberettigende end de sindslidendes.
Men for mange fysisk handicappede kan de rette hjælpemidler og servicetilbud kompensere i en sådan grad, at den handicappede har mulighed for
at deltage i samfundslivet på tilnærmelsesvis ”lige” vilkår med andre. Dette
er ikke tilfældet for hovedparten af personerne i de grupper, der her er
medregnet til de udsatte grupper.
Udsatte børn og social arv
I forbindelse med projektet Vidensopsamling om social arv, Socialministeriet (2003) skønnes det, at 10 pct. af alle børn (i analysen beskrevet ved
en årgang af 3½ årige børn, hvis familier er fulgt siden fødslen) vokser op i
familier med mere end én type af sociale belastninger, så som forældre
med psykiske problemer, arbejdsløshed, manglende uddannelse eller
selvoplevet dårlig økonomi. Der skal, ifølge beskrivelsen, være mere end
225
én sådan social belastning til stede, før der er tale om en forøget risiko for
at blive et udsat barn. Forældres psykiske problemer viser sig dog at være
den vigtigste enkeltstående faktor i forbindelse med forøget risiko for at
være udsat. Den årgang af børn, der er analyseret, er fulgt igennem 4 år,
og det viser sig, at det er de samme familier, der år for år udpeges som
socialt belastede. Når ca. 10 pct. af børnene i den undersøgte årgang kan
skønnes at være socialt udsatte svarer det, med de nuværende fødselstal,
til ca. 7.000 udsatte børn pr. alderstrin.
At vokse op i en familie med sociale belastninger betyder, at børnene vokser op med forældre, der har færre ressourcer – emotionelt, uddannelsesmæssigt, økonomisk og erhvervsmæssigt – til rådighed, end hvad der
gælder flertallet af børn. De færre ressourcer medfører ringere mulighed
for at skabe trygge opvækstvilkår for barnet, eksempelvis manglende evner til ”at hjælpe barnet ved at gå ind i de vanskeligheder, det møder, og
mindre overskud til at arbejde for en løsning af barnets problemer”, jf. Socialministeriet (2003b). Der er en klar statistisk sammenhæng mellem på
den ene side eksempelvis dårligere relationer til jævnaldrende børn, antisocial adfærd og opmærksomhedsvanskeligheder og på den anden side
sociale belastninger i hjemmet. Sammenhængen er ikke deterministisk:
Der er en forøget risiko for at blive udsat barn i familier med sociale belastninger, men mange børn fra socialt belastede familier har normale opvækstvilkår og ingen forøget risiko for at have de beskrevne problemer
senere i tilværelsen.
Negativ social arv er risikoen for, at sociale belastninger i barnets familie
”nedarves”, således at barnet, når det er voksent, har større risiko for at
være del af en familie, der er præget af sociale belastninger end andre
børn.
I regi af Socialforskningsinstituttets forløbsundersøgelse af børn født i
1966 har Mogens Nygaard Christoffersen gennemført en analyse af sammenhængen mellem negative påvirkninger i barndommen og risiko for
dårlige livsvilkår i barndommen og senere, Socialministeriet (2003b), jf.
tabel 9.11. Analysen viser en signifikant sammenhæng imellem negative
påvirkninger i barndommen og dårligere livsvilkår nu og senere. Børn, der
har været udsat for vold i hjemmet har den største mer-sandsynlighed –
op til ti gange større risiko – for at udvikle eksempelvis misbrugsproblemer, psykiske lidelser og for selvmordsforsøg. F.eks. er risikoen for afhængighed af narkotika 10,9 gange større blandt de, der som børn har
været udsat for vold i hjemmet, end blandt andre. Børn af sindslidende og
af forældre med misbrugsproblemer har ligeledes en markant mersandsynlighed – op til 4-8 gange større sandsynlighed – for at blive udsat
for vold, at opleve familiens opløsning eller at udvikle misbrugsproblemer
som voksne.
226
Kapitel 9
Tabel 9.11: Sammenhæng mellem negative påvirkninger i barndommen og risiko for dårligere livsvilkår for barnet
Faderen
længerevarende
arbejdsløs Opløst
året før
familie
Moderen
var teenager ved
barnets
fødsel
Forældre
har
alkohol- Forældre Barnet
eller stof- sindsudsat for
misbrug lidende
vold
Oversandsyn---------------------------------Mer-sandsynlingsrate------------------------------lighed for:
Barnet død
1,3
1,4
1,9
2,4
inden 27. år
Barnet an2,0
5,7
2,5
3,8
2,6
5,7
bragt udenfor
hjemmet
Familiens
2,6
2,2
5,1
2,6
opløsning
4,4
3,2
2,5
8,8
4,1
Vold i familien
Ungdomsarbejdsløshed
Teenagemoderskab
Narkomani
Psykiske
lidelser
Selvmordsforsøg
Voldskriminalitet
1,2
2,0
1,3
1,4
-
1,4
2,7
1,8
2,0
2,3
1,6
6,8
2,5
-
2,4
3,6
2,1
10,9
1,8
1,3
1,8
2,5
2,0
8,4
2,1
1,2
1,6
2,0
2,3
10,0
1,8
1,6
2,0
2,3
1,7
4,9
Anm.: Børn født i 1966 fulgt gennem en 15-årig periode fra 1979 til 1993. Mer-sandsynlighedsraten er målt som sandsynligheden for en hændelse divideret med tilsvarende
sandsynlighed for personer, der ikke har været ude for den pågældende negative påvirkning. Alle tabellens udfald er signifikante på mellem 0,01 og 0,0001 signifikans-niveau. "-"
angiver enten, at det pågældende udfald ikke er signifikant, eller at det ikke giver mening
(f.eks. "vold i familien" som forklaring på "vold i familien"). Kilden medtager også
sammenhængen med moderens arbejdsløshed året forud, men resultaterne adskiller sig ikke
afgørende fra resultaterne mht. faderen, og er derfor udeladt.
Kilde: Socialministeriet (2003b).
Det har altså, statistisk set, meget langsigtede konsekvenser for børns liv
og levevilkår som voksne at være vokset op i familier med sociale belastninger. Det understreges i undersøgelsen, at analysen udelukkende er
gennemført ved hjælp af registerdata; dvs. at først når eksempelvis vold
imod barnet eller forældres misbrugsproblemer er registreret af en offentlig
myndighed, og altså dermed ”opdaget”, indgår barnet i analysen. På trods
af, at de sociale belastninger således har været kendte, og der dermed
har kunnet finde en indsats sted for at forbedre barnets vilkår, har denne
eventuelle indsats ikke haft en effekt, der har reduceret de ramte børns
risiko til et niveau på linje med børn, som ikke har haft sådanne belastninger i deres opvækst. Derfor er fokus på socialt udsatte børns vilkår og fokus på, hvilke tiltag der virker forbedrende på børnenes vilkår, vigtig.
227
Nogle forskere, heriblandt Gøsta Esping-Andersen, er af den opfattelse, at
bl.a. daginstitutionernes kvalitet og dækningsgrader er af betydning for
begrænsninger i betydningen af negativ social arv, fordi der i daginstitutionerne foregår en betydelig udjævning af de forskelle i forudsætninger for
eksempelvis indlæring, børnene er udrustet med som resultat af opvæksten i socialt belastede familier.
Sammenhængen mellem social arv og vilkår senere i livsløbet er mere
vidtrækkende, og forskningen heri langt fra begrænset til spørgsmålet om
udsatte børns vilkår. Eksempelvis findes en del forskningsresultater, der
godtgør en sammenhæng mellem forældres uddannelse og arbejdsmarkedshistorik og deres børns uddannelsesvalg og senere beskæftigelsesvilkår, jf. Det Økonomiske Råd (2001).
Der var i 2001 ca. 14.200 børn anbragt udenfor eget hjem i henholdsvis
familiepleje, på døgninsitutioner eller på kostskoler m.v. Det svarer til ca. 1
pct. af alle børn, jf. boks 9.7.
Boks 9.7: Talmæssige oplysninger om udsatte børn, 2001
-
Ca. 14.200 børn var anbragt uden for eget hjem pr. 31.12. 2001. Heraf var 46
pct. i familiepleje, 24 pct. anbragt på døgninstitutioner og 30 pct. opholdt sig
på socialpædagogiske opholdssteder, kostskole o.a.
-
Ca. 12.700 børn var omfattet af diverse forebyggende tilbud, heraf ca. halvdelen i form af aflastningsophold af kortere og længere varighed.
-
Ca. 32.800 familier var omfattet af diverse forebyggende tilbud rettet imod
familien som helhed, knap halvdelen af familierne benyttede sig af mere end
ét tilbud.
-
Pr. 1. januar 2001 var der i alt 1.161.057 børn under 18 år i Danmark. Det vil
sige, at godt 1 pct. af børnene var anbragt uden for eget hjem.
-
10 pct. af 3½ årige børn vokser op i familier med sociale belastninger. Der er
jf. Socialministeriet (2003b) en klar statistisk sammenhæng mellem på den
ene side eksempelvis dårlige relationer til jævnaldrende, antisocial adfærd,
opmærksomhedsvanskeligheder og på den anden side sociale belastninger i
hjemmet.
Kilde: Socialministeriet (2003b) , Socialministeriet (2004a,b,c).
Siden 1994 er antallet af børn anbragt uden for hjemmet vokset med ca.
20 pct. Forbruget af forebyggende tilbud rettet imod både børnene og de
unge selv og mod deres familier er vokset endnu hurtigere i den pågældende periode, nemlig med henholdsvis ca. 33 og ca. 84 pct., jf. tabel
9.12. Udgifterne til de to typer af foranstaltninger er vokset realt ca. 38 pct.
i samme periode.
228
Kapitel 9
Tabel 9.12: Udviklingen i antal brugere af og nettodriftsudgifter til en
række servicetilbud for udsatte eller handicappede børn og deres
familier, 1994-2002, 2003 p/l
1994
1996
1998
2000
2001
2002
-------------- 1.000 berørte personer pr. 31.12. -------------Antal
Børn og unge anbragt
1)
11,9
11,6
12,1
13,6
14,2
uden for eget hjem
Forebyggende tilbud
til børn og unge,
netto2)
6,9
8,0
9,6
11,4
12,7
-
---------------1.000 berørte personer i årets løb ------------Forebyggende tilbud
til familier, netto3)
24,5
29,9
28,0
31,6
32,8
-
Hjælp til handi76,7
89,8
96,0
44,1
46,1
cappede børn4)
-----------------------------------Mio. kr. ---------------------------Udgifter
Anbringelser uden for
4.795
4.903
5.515
6.058
6.615
6.922
hjemmet
Forebyggende tilbud,
1.144
1.376
1.684
2.023
2.331
2.504
i alt
Hjælp til handi719
835
1.145
1.219
1.344
1.414
cappede børn
Anm.: Netto angiver, at barnet/familien kun er talt med én gang, uanset antallet af benyttede
tilbud. 1) Omfatter formidlet døgnpleje og døgninstitutioner, herunder sikrede
døgninstitutioner. 2) Omfatter personlig rådgivning, fast kontaktperson, aflastnings-ophold,
støtte til kost-/efterskole, formidling af praktikophold og etablering af udslusnings-ordning fra
anbringelser uden for hjemmet. 3) Omfatter konsulentbistand, dagtilbud, praktisk eller
pædagogisk bistand i hjemmet, familiebehandling eller anden støtte i hjemmet, døgnophold
for barn/forældre, kontaktpersoner, diverse økonomisk støtte (ikke forsørgelse). 4) Omfatter
merudgifter sfa. af barnets handicap, samt dækning af tabt arbejdsfortjeneste ved forsørgelse
af barnet i hjemmet. For Hjælp til handicappede børn er antal benyttede servicetilbud ikke
opgjort netto.
Kilde: Socialministeriet (2004b).
9.4 Marginaliserede i forhold til arbejdsmarkedet
Som beskrevet i afsnit 9.2 opfattes det at have et arbejde som en vigtig
faktor blandt de faktorer, der tilsammen skaber rammerne for et godt liv.
Det er i overensstemmelse med befolkningens opfattelse af langtidsledige
og personer, der ikke kan klare et arbejde på normale vilkår, som svagt
stillede grupper.
Som ovenfor beskrevet er der tre begrundelser for, hvorfor antallet af marginaliserede, udviklingen i antallet samt udskiftningen inden for gruppen er
vigtig: For det første er det at have et arbejde et vigtigt led i den sociale
anseelse og en vigtig kilde til mellemmenneskelige relationer. For det andet forøger langvarig ledighed risikoen for ringere indkomstforhold på
længere sigt, fordi de marginaliserede har større risiko for helt at miste
kontakten med arbejdsmarkedet. Og for det tredje har der været en vis
229
fokus på, at marginalgruppen og socialgruppen udgør et indtil videre ikke
aktiveret potentiale for at forøge arbejdsudbuddet.
De marginaliserede i forhold til arbejdsmarkedet – eller marginalgruppe,
socialgruppe og randgruppe – er et forsøg på at operationalisere opfattelsen af, hvem der er svagt stillede i forhold til arbejdsmarkedet. Nogle
grupper har ringe tilknytning til arbejdsmarkedet, men kan alligevel udelukkes i denne sammenhæng – det gælder eksempelvis hovedparten af
folke- og førtidspensionisterne. Marginalgruppen omfatter personer, som
har været ledige, i aktivering (eksklusiv iværksætter- og igangsætningsydelse) og/eller på uddannelsesorlov over 80 pct. af tiden i gennemsnit
over en sammenhængende 3-årig periode. Socialgruppen omfatter personer, som i over 80 pct. af tiden i gennemsnit over en 3-årig periode har
været på kontanthjælp, sygedagpenge/løn under sygdom, i revalidering,
ledige, i aktivering eller på uddannelsesorlov, med mindre personen også
indgår i marginalgruppen. Randgruppen udgør tilnærmelsesvist foreningsmængden af de to andre grupper.
Det antages, at personer i marginalgruppen er tættere på arbejdsmarkedet, end socialgruppen er: Rådigheden, i form af AF-tilmelding, er højere i
marginalgruppen end i socialgruppen, ligesom der er forskelle i sammensætningen af de to gruppers personkreds som gør, at det formentlig, alt
andet lige, vil være lettere for hovedparten af marginalgruppens personer
end for socialgruppens personkreds at opnå en arbejdsmarkedstilknytning.
For at kunne lave beregninger vedrørende marginal- og socialgruppens
størrelse og udviklingen heri over tid kræves et stort antal sammenhængende data på individniveau, først og fremmest individoplysninger på månedsbasis om deltagelsen i forskellige arbejdsmarkedsforanstaltninger.
Derfor kan der kun konstrueres tal for marginalgruppen for perioden 19942003.
Figur 9.8: Rand-, marginal- og Figur 9.9: Randgruppen fordelt
socialgruppe, 1996-2001
efter primær ydelse, 1996-2001
1.000 personer
200
1.000 personer
200
200
200
150
150
150
100
100
100
50
50
150
100
50
50
0
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001
4kv
4kv
4kv
4kv
4kv
4kv
Randgruppe
Marginalgruppe
Socialgruppe
230
1.000 personer
1.000 personer
0
0
96
97
98
99
00
01
Ledighed
Aktivering
Kont. hj. uden AF
Revalidering
Sygedagpenge
Uddannelsesorlov
Kapitel 9
Fra 1997 til 2002 er antallet af personer i marginalgruppen ca. halveret,
dvs. faldet fra ca. 100.000 til 50.000 personer. Socialgruppens størrelse
har derimod holdt sig tilnærmelsesvis uforandret på et niveau omkring
100.000 personer, jf. figur 9.8.
I takt med at marginalgruppen er formindsket både absolut og relativt til
socialgruppen, er sammensætningen af randgruppens personer på primær overførselsydelse ændret i retning af en større andel på kontanthjælp
og i aktivering og en tilsvarende markant lavere andel på arbejdsløshedsdagpenge. I 2001 skønnes ca. 35 pct. af randgruppens personer at have
kontanthjælp som primær ydelse, mens dagpengeledighed og aktivering
dækker hver ca. 25 pct. af alle i gruppen.
Boks 9.8: Opgørelse af marginalgruppen, socialgruppen og randgruppen
Marginalgruppen omfatter personer, som har været ledige, i aktivering (eksklusiv
iværksætter- og igangsætningsydelse) og/eller på uddannelsesorlov over 80 pct.
af tiden i gennemsnit over en sammenhængende 3-årig periode. Dermed svarer
marginalgruppens personkreds stort set til de personer uden beskæftigelse, der
står til rådighed for arbejdsmarkedet.
Socialgruppen omfatter personer, som i over 80 pct. af tiden i gennemsnit over en
3-årig periode har været på kontanthjælp, sygedagpenge/løn under sygdom, i revalidering, ledige, i aktivering eller på uddannelsesorlov, med mindre personen
også indgår i marginalgruppen. Hovedparten af socialgruppens personkreds står
ikke umiddelbart til rådighed for arbejdsmarkedet.
Randgruppen svarer omtrent til foreningsmængden mellem social- og marginalgruppen, men fratrukket personer, som ultimo opgørelsesperioden er i tidlig tilbagetrækning. Forskellen svarer til ca. 3 pct. af randgruppen i alle årene. I randgruppen indgår personer både i og uden for arbejdsstyrken. Randgruppen udgøres dermed af personer, som i mindst 80 pct. af tiden inden for en 3-årig periode
har befundet sig i én eller flere af tilstandene: Ledighed med dagpenge eller kontanthjælp tilmeldt AF, aktivering, eksklusiv igangsætnings-/iværksætterydelse,
uddannelsesorlov, sygedagpenge/sygemelding med løn under sygdom, revalidering, kontanthjælpsmodtagere uden rådighedsforpligtelse.
Randgruppens sammensætning på forskellige befolkningsgrupper fremgår
af tabel 9.13. Visse grupper er overrepræsenterede i randgruppen, det
gælder primært ufaglærte, og fordelt efter alder er det især de 30-49-årige
– i 2000 til dels også 50-59-årige – der indgår med større hyppighed i
randgruppen end andre.
Desuden er kvinder og personer med oprindelse uden for Danmark, herunder særligt indvandrere fra mindre udviklede lande, mere hyppigt repræsenteret i randgruppen. Eksempelvis er risikoen for at indgå i randgruppen i 2000 1½ gang større for kvinder end mænd, knap dobbelt så
stor for ufaglærte som for faglærte og ca. 5½ gange større for personer
med oprindelse i et mindre udviklet land end for personer med oprindelse i
Danmark, jf. tabel 9.13.
231
Tabel 9.13: Randgruppens karakteristika, 1996 og 2000
Andel af Andel af Andel af Andel af
Beskæf- randbefolkrandbefolk1)
6)
tigede
gruppe
ning
gruppe
ning
1996
2000
2000
------------------------------Pct.------------------------------------Alder:
17-29 år
27
23
4,4
18
3,1
30-49 år
49
59
7,5
58
6,1
50-59 år
21
13
3,6
23
4,9
60-66 år
3
4
2,3
1
0,6
Uddannelse:
Ufaglært
40
66
6,7
64
5,9
Faglært
37
25
3,9
26
3,2
KVU
4
3
4,4
3
3,5
2)
13
4
2,1
5
1,9
MVU
LVU
5
2
2,7
2
2,3
3)
Rådighed:
Med rådighedsforpligtelse .
60
51
Uden rådighedsforpligtelse.
33
43
Ikke klarlagt/
irrelevant
7
7
Køn:
Kvinder
47
55
5,7
61
5,2
Mænd
53
45
4,5
39
3,3
Oprindelse:
Danmark
95
81
4,4
75
3,5
Andre mere
3
4
7,1
7
8,5
udviklede lande4)
Mindre udviklede
lande
2
15
25,0
18
19,7
Geografi:
47
46
5,9
51
4,5
Storbyområder5)
Øvrig land
53
54
4,4
49
4,1
I alt, 1.000
personer
2.705
182,2
154,2
Anm: 1) Personer uden for randgruppen, som har en positiv ATP-beskæftigelsesgrad i 2000
(eksklusiv tilbagetrukne). 2) Inklusiv bachelorer. 3) Med rådighedsforpligtelse: Ledige
tilmeldt AF samt aktiverede (inklusiv uddannelsesorlov). Uden rådighedsforpligtelse:
Kontanthjælpsmodtagere, som ikke er tilmeldt AF, personer i revalidering samt
sygedagpengemodtagere. 4) Mere udviklede lande omfatter EØS-landene (inkl. EU ekskl.
Danmark), samt Nordamerika, Australien og New Zealand. 5) Storbyområder omfatter i
denne forbindelse Hovedstadsregionen, dvs. Københavns og Frederiksberg kommuner og
Frederiksborg, Københavns, Roskilde amter samt Århus amt. Øvrig land inkluderer både
arbejdsmarkedsmæssigt gunstige områder som for eksempel Ringkøbing Amt og svagere
områder som Lolland-Falster og Bornholm. Der kan derfor være betydelige variationer
inden for denne kategori. 6) 16-66 år.
232
Kapitel 9
Der er et vist, og formentlig stort, sammenfald imellem randgruppens medlemmer og personer, der tilhører en eller flere af de udsatte grupper, der
var emnet for afsnit 9.3. En kvantificering af sammenfaldet ville være særdeles interessant, men lader sig vanskeligt – om overhovedet – fremstille,
fordi der i de anvendte registerdata ikke findes oplysninger om eksempelvis misbrugsproblemer, psykiatriske diagnoser m.v.
Med udgangspunkt i Arbejdsministeriets survey om marginalgruppen, Arbejdsministeriet (2001), er det imidlertid muligt at undersøge marginalgruppens medlemmers egen opfattelse af en række forhold, der kan have
betydning for deres tilskyndelse til og mulighed for at opnå beskæftigelse,
jf. boks 9.9.
Boks 9.9: Medlemmer af marginalgruppens egen opfattelse af forhold, som har betydning for tilskyndelse til og mulighed for at opnå
arbejde
-
Mere end halvdelen af de over 40 årige i marginalgruppen angiver at have et
eller flere – oftest helbredsrelaterede – problemer ud over ledighed. Jo flere
supplerende problemer, jo lavere beskæftigelsesprocent på interviewtidspunktet, og jo mindre er ønsket om og muligheden for at tiltræde et job inden for
kortere tid.
-
Halvdelen af de AF-tilmeldte og to tredjedele af de ikke AF-tilmeldte i marginalgruppen opfatter tilbuddene om vejledning for personer, der har svært ved
at finde beskæftigelse, som utilstrækkelige.
-
Uanset den aktuelle beskæftigelse på interviewtidspunktet, er holdningen til at
arbejde positiv, når der spørges om, hvad vedkommende ville vælge, forudsat
at der var frit valg imellem et arbejde eller en fast lavere ydelse på ca. 10.000
kr. pr. måned. De, som er uden for arbejdsmarkedet, er mindst positivt indstillede:
I arbejde
Ledig
I aktivering
Uden for
arbejdsmarkedet
---------------------- Pct. ---------------------Jeg ville helst have et arbejde
87
70
74
53
Jeg ville helst have en fast lav ydelse
11
25
24
34
2
4
2
13
Ved ikke
Kilde: Arbejdsministeriet (2001).
Mere end halvdelen af de over 40-årige i marginalgruppen angiver således, ifølge en analyse fra Arbejdsministeriet (2001), at have et eller flere –
oftest helbredsrelaterede – problemer ud over ledighed. Der er en sammenhæng mellem antallet af supplerende problemer og styrken af ønsket
om at vende tilbage til arbejdsmarkedet. Ikke desto mindre er holdningen
233
til det at have et arbejde overvejende positiv i marginalgruppen som helhed, og des tættere tilknytningen til arbejdsmarkedet, des mere positiv.
9.5 Konklusion
Med gennemgangen af nogle forskellige synsvinkler på det at være socialt
udsat eller at tilhøre en svag befolkningsgruppe lægges der op til, at et led
i debatten om velfærdssamfundets funktioner og dets fremtidige finansiering bør være spørgsmålet om, hvem der er de svagest stillede i samfundet, og hvordan velfærdssamfundet tager bedst muligt hånd om disse
mennesker.
Det kan ikke konstateres objektivt, hvilke samfundsgrupper der er blandt
de svagest stillede, derfor er den indirekte identifikation, som den offentlige debat gradvis skaber konsensus om, betydningsfuld i sig selv: Denne
identifikation, eller afgrænsning, kanaliseres nemlig over i den politiske
sfære i form af målretningen af den førte socialpolitik imod bestemte gruppers behov. Det sker, selv om der, i mange tilfælde, undervejs kan være
sket en afkobling imellem problem og det offentlige tilbud om løsning herpå. Eksempelvis er der blandt de ældre nogle, som pga. dårligt helbred
eller manglende sociale relationer, er svagt stillede, og sådanne problemer
medfører alvorlige velfærdsvirkninger for den enkelte. Derimod skønnes
kun en meget lille del af de ældre at være økonomisk vanskeligt stillede.
De ældre opfattes imidlertid ofte som en svagt stillet gruppe, og i de seneste to år er folkepensionen til en relativt stor andel af pensionisterne hævet
(i form af den supplerende pensionsydelse). Baggrunden herfor er formentlig til dels, at mens det relativt let lader sig gøre at målrette en indsats
ud fra bestemte indkomstkriterier, så er det betydeligt vanskeligere at
identificere eksempelvis ensomme ældre og dermed målrette hjælpen ”rigtigt”.
Socialpolitisk afgrænses de socialt udsatte ud fra en række diagnoser:
Sindslidende, hjemløse, misbrugere af alkohol eller narkotika m.fl. Tænkningen er, at velfærdssamfundet bør sikre disse udsatte mennesker omsorg, først og fremmest af hensyn til deres personlige velfærd, og for at
begrænse risikoen for videregivelse af negativ social arv til eventuelle
børn. At en succesfuld hjælp, som fører til en begrænsning eller løsning af
den enkeltes problemer også kan have positive samfundsøkonomiske følgevirkninger i form af lavere overførselsudgifter, højere skatteindtægter og
lavere udgifter til velfærdsservice, er af mindre betydning.
Den arbejdsmarkedspolitiske synsvinkel er, at de, som kun har en marginal eller slet ingen tilknytning til arbejdsmarkedet, er svagt stillede, og at
de, for såvel deres egen skyld som af hensyn til arbejdsudbuddet, bør
hjælpes til at opnå en fastere tilknytning til arbejdsmarkedet.
Ud fra en indkomstsynsvinkel er fokus på de, som har indkomster under
en relativ grænse, der gives ved indkomstfordelingens form og det gene234
Kapitel 9
relle velstandsniveau. I et enkelt år er den således afgrænsede lavindkomstgruppe sammensat af en række personer, der af vidt forskellige årsager har lave indkomster i en kortere periode; eksempelvis studerende
og selvstændige med svingende indtægtsforhold og personer, der af den
ene eller anden grund mere vedvarende har lave indkomster. En lav disponibel indkomst i et enkelt eller nogle få år er imidlertid ikke nødvendigvis
ensbetydende med at være svagt stillet.
Personer, som lever med vedvarende fattigdom i form af længerevarende
perioder med lav indkomst, hører til blandt de svageste i befolkningen.
Hvis velfærdssamfundet, jf. eksempelvis Rawls (1971), skal måles på kvaliteten af omsorgen for de svageste, så bør bestræbelser på at minimere
omfanget af langvarig fattigdom tillægges høj prioritet. Det kan siges i vidt
omfang at være lykkedes i Danmark, jf. andelen på kun 0,6-0,8 pct. af befolkningen, som har under 60 pct. af medianindkomsten igennem hele
voksenlivet, forudsat at denne grænse opfattes som et passende mål for
fattigdom.
Litteratur
Arbejdsmarkedsstyrelsen (2004): På kanten af arbejdsmarkedet, København, februar 2004.
Arbejdsministeriet (2001): Marginalgruppen på arbejdsmarkedet, København, maj 2001.
Bonke, J. og M.D. Munk (2002): Fordeling af velfærd i Danmark. Resultater og perspektiver fra Socialforskningsinstituttets forskning om velfærdsfordeling, København.
Børns vilkår (2004): www.boernsvilkaar.dk
Baadsgaard, M. (2004): Stigende indkomstulighed blandt indvandrere og
danskere, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, nyhedsbrev nr. 2, marts
2004, København.
Clasen, J. & W. van Oorschot (2002): Changing Principles in European
Social Security, European Journal of Social Security, vol. 4/2, pp.89-115.
Den Sociale Ankestyrelse, (2003): Brugere af botilbud efter servicelovens
§ 94, København, www.dsa.dk.
Det Økonomiske Råd (2001): Ulighed og omfordeling i Danmark, Dansk
Økonomi, Efterår 2001, København
Finansministeriet (2002a): Arbejdsmarkedets randgruppe, Finansredegørelse 2002, København, november 2002.
235
Finansministeriet (2002b): Opdatering af FR02 kapitel 8, upubliceret notat,
København, december 2002.
Finansministeriet (2003): Ældres økonomiske vilkår, København, september 2003.
Finansministeriet: Fordeling og incitamenter 2004, København, forventet
udgivelse juni 2004,
Halvorsen, K. (2002): Sosiale problemer – en sosiologisk innføring, Fagbokforlaget, Oslo,
Høgsbro, K. m.fl. (2003): Skjulte livsverdener, AKF-Forlaget, København,
maj 2003
Indenrigs- og sundhedsministeriet (2002): Sundhedspolitisk Redegørelse
2002, København.
Indenrigs- og sundhedsministeriet m.fl. (2003): Regeringens statusrapport
om tilbuddene til de sindslidende 2001, København, marts 2003.
Jæger, M.M., M.D. Munk og N. Ploug (2003): Ulighed og livsløb, Socialforskningsinstituttet, København, juni 2003.
Lovtidende (1975): Lov om social bistand, juni 1974, bind 1, København.
Nielsen, I.K. (1996): Hvem er de svage?, i SFI: Social forskning, særnummer, København, august 1996.
OECD (2002): Trends and driving factors in Income Distribution and Poverty in the OECD Area. Paris, 2002.
Platz, M. (2004): Folkepensionister – et fattigt liv?, Videnscenter på Ældreområdet, Hellerup, februar 2004.
Rawls, John (1971): A Theory of Justice. Oxford University Press.
Retsinformation (2003): Bekendtgørelse af lov om social service, LBK 764,
København, www.retsinfo.dk.
Rådet for socialt udsatte (2003a): Årsrapport 2003, København.
Rådet for socialt udsatte (2003b): Sociale ydelser set i et fattigdomsperspektiv, Småskriftsserien, København, november 2003
236
Kapitel 9
Schneider, A. & H. Ingram: Social Construction of Target Populations: Implications for Politics and Policy, The American Political Science Review,
vol 87, nr. 2, pp. 334-347, juni 1993.
Socialforskningsinstituttet (2002): Indenfor – udenfor – resultater og perspektiver fra Socialforskningsinstituttets forskning om integration og marginalisering, København, december 2002.
Socialministeriet (2002): De udsatte grupper – fra kanten af samfundet til
kernen i socialpolitikken, Socialpolitisk Redegørelse, 2002, København.
Socialministeriet (2003a): Hjemløse, misbrugere og sindslidende – sammenfatning af resultater fra Socialministeriets evalueringsprogram, København.
Socialministeriet (2003b); Sekretariatet for social arv: Videnopsamling om
social arv, Niels Ploug red., København.
Socialministeriet (2004a): Handicappede og sindslidende, upubliceret notat, København, marts 2004.
Socialministeriet (2004b): Særlige foranstaltninger for børn og unge,
upubliceret notat, København, marts 2004.
Socialministeriet (2004c): Udsatte grupper, upubliceret notat, København,
marts 2004.
Sundhedsstyrelsen (2004): Nye tal fra sundhedsstyrelsen 2004:7 – Stofmisbrugere i behandling, København.
Stax, T.B. (1999): En gang socialt marginaliseret – altid….?, Socialforskningsinstituttet, København, december 1999.
van Oorschot, W. (1998): Deservingness and conditionality of solidarity,
Sociale Wetenschappen 41e jaargang, no. 3, Holland.
van Oorschot, W. (2000): Who should get what and why? On deservingness criteria and the conditionality of solidarity among the public, The Policy Press, vol. 28, no. 1, pp. 33-48.
237
238
Del III
Velfærdssamfundets fremtidige
finansiering
239
240
Kapitel 10
Befolkningens udvikling
Udviklingen i middellevetiden er helt afgørende for de udfordringer, velfærdssamfundet står overfor. Derfor har Velfærdskommissionen fået udarbejdet en fremskrivning af middellevetiden i Danmark baseret på den
metode, som internationalt vurderes at være den førende. Resultatet er, at
middellevetiden frem til 2080 vokser med knap 6 år for mænd og 6½ år for
kvinder. Denne vækst er større end den, der normalt lægges til grund for
beregninger vedrørende den offentlige sektors langsigtede finansiering.
Danmark har i de seneste 40 år haft en meget lille vækst i middellevetiden
i forhold til de lande, vi normalt sammenligner os med. Velfærdskommissionens fremskrivning af middellevetiden indebærer en forudsætning om,
at den lave vækst fortsætter. Blandt andet opnår danske mænd og kvinder
ifølge fremskrivningen først omkring år 2040 samme middellevetid, som
svenske mænd og kvinder har i dag.
Befolkningsudviklingen er fremskrevet på basis af den forventede middellevetidsudvikling. Herudover antages, at kvinder fremover fortsætter med
at føde ca. 1,7 barn i gennemsnit, og at nettoindvandringen og dennes
sammensætning på landegrupper forbliver stort set konstant.
Disse antagelser betyder tilsammen, at det samlede folketal begynder at
falde fra omkring 2010. Folketallet forventes at komme under 5 mio. mennesker omkring år 2070. Antallet af ældre på 65 år eller derover forventes
at stige frem til 2040, hvor det vil være omkring 1½ gange så stort som i
dag. Derefter stabiliseres antallet på omkring 1,2 mio. personer. Antallet af
børn og unge under 15 år forventes gradvist at blive reduceret i samme
periode.
Den demografiske forsørgerkvote, der måler antallet af børn, unge og ældre i forhold til antal personer i den erhvervsaktive alder, stiger 27 procent
frem til 2040. Udviklingen i den demografiske forsørgerkvote kan betragtes
som et simpelt mål for udviklingen i den offentlige sektors finansieringsbehov.
Antallet af fødsler og indvandrere påvirker ikke i nævneværdig grad den
demografiske forsørgerkvote. Udviklingen i middellevetiden har derimod
meget betydelig effekt på den demografiske forsørgerkvote.
241
242
Kapitel 10
Befolkningens udvikling
10.1 Udviklingen i den samlede befolkning1
Danmarks befolkning er vokset fra 2,4 mio. personer i 1901 til knap 5,4
mio. i 2003. Der har været positiv befolkningsvækst i alle årene i det 20.
århundrede bortset fra en periode i begyndelsen af 1980’erne.
Figur 10.1: Udviklingen i befolkningen opdelt efter oprindelse
1.000 personer
6.000
1.000 personer
6.000
5.000
5.000
4.000
4.000
3.000
3.000
2.000
2.000
1.000
1.000
0
1981
2001
2021
2041
2061
Efterkommere fra mere udviklede lande
Efterkommere fra mindre udviklede lande
Indvandrere fra mere udviklede lande
Indvandrere fra mindre udviklede lande
Dansk oprindelse
0
2081
Kilde: Danmarks Statistik og Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning.
Dette billede ændres i fremtiden, hvis Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning lægges til grund for udviklingen i de kommende år.
Ifølge denne fremskrivning vil der være en begrænset vækst i befolkningen frem til år 2010, hvorefter befolkningens størrelse vil være aftagende.
Frem til 2020 vil faldet være begrænset, men herefter bliver det gradvist
større. I år 2026 er befolkningens samlede størrelse faldet tilbage til niveauet i 2003, mens befolkningstallet i 2040 forventes at være 5,277 mio.
personer. Omkring år 2070 forventes befolkningen at være under 5 mio.
personer.
1
Forudsætningerne vedrørende befolkningens udvikling er fastlagt af Velfærdskommissionen. Professor Niels Haldrup har for Velfærdskommissionen foretaget en fremskrivning af
de forventede aldersog kønsbetingede dødssandsynligheder, som danner grundlag for
vurderingen af middellevetiden i fremskrivningen, jf. Haldrup (2004). Selve befolkningsfremskrivningen er foretaget af forskergruppen Danish Rational Economic Agents Model,
DREAM (www.dreammodel.dk) ved anvendelse af DREAMs disaggregerede befolkningsfremskrivningsmodel, jf. Markeprand m.fl. (2003).
243
Indvandrere og efterkommere udgjorde i 2003 i alt 8,1 procent af befolkningen. I år 2040 forventes denne andel at udgøre16,8 procent og dermed
at være mere end fordoblet. I 2080 forventes gruppernes samlede andel af
befolkningen at være 24 procent. Heraf udgør indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede lande ¾ svarende til 18 procent af befolkningen.
De mest centrale antagelser bag Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning er:
Den samlede fertilitet (antal fødsler pr. kvinde i den fødedygtige alder) er
forholdsvis konstant gennem perioden og ligger på et niveau omkring 1,7
barn pr. kvinde.
Den samlede nettoindvandring til Danmark fastholdes på det nuværende
niveau og ligger på mellem 6.000 og 7.000 personer om året i stort set hele perioden.
Middellevetiden for både mænd og kvinder vokser. Frem til 2050 vokser
middellevetiden for begge køn med 4 – 4,5 år.
I afsnit 10.2 gennemgås fremskrivningens resultater vedrørende befolkningens sammensætning på aldersgrupper. Dette efterfølges i afsnit 10.3
af en gennemgang af udviklingen i befolkningens sammensætning efter
oprindelse (eller herkomst). Middellevetidsudviklingen både historisk og
fremadrettet er emnet for afsnit 10.4. I afsnit 10.5 analyseres, hvordan
usikkerhed vedrørende de tre ovenfor nævnte hovedantagelser påvirker
dels usikkerheden om befolkningens størrelse, dels usikkerheden om befolkningens sammensætning på aldersgrupper. Usikkerheden på befolkningens alderssammensætning er central, fordi det er denne usikkerhed,
der giver anledning til usikkerhed om den offentlige sektors fremtidige finansiering. Kapitlet afsluttes med en sammenfatning i afsnit 10.6.
10.2 Aldersfordelingen
Gennem de sidste hundrede år er der hele tiden blevet flere personer i
den erhvervsaktive alder, som vi her definerer som personer mellem 15 og
64 år.2 Ved indgangen til 1900-tallet var der således knap 1½ mio. personer i den erhvervsaktive alder, mens der i 2000 var godt 3½ mio., jf. figur
10.2. Dermed er der i dag over dobbelt så mange forsørgere som for
hundrede år siden.
2
Anvendelsen af en fast aldersgrænse for den erhvervsaktive alder er næppe rimelig over
så lang en periode, hvor middellevetiden (jf. nedenfor) er vokset betydeligt. Tallene skal
derfor kun tages som en indikator for udviklingen. Antallet af erhvervsaktive kan være steget mere, fordi stigninger i sundhedstilstanden har betydet, at det for flere er blevet muligt
at være erhvervsaktiv til det 65. år.
244
Kapitel 10
Der forventes en mindre gunstig udvikling i antallet af forsørgere i de kommende årtier, idet antallet af personer i den erhvervsaktive alder forventes
at falde fra 2009. Fra et højdepunkt omkring 3,7 mio. personer i den erhvervsaktive alder i dette år, forventes antallet at falde støt til ca. 3,1 mio.
personer i 2080. Der forventes altså på sigt, at være omkring 600.000 færre personer i alderen fra 15 til 64 år end i 2009. I det omfang den erhvervsaktive alder udvides i perioden – bl.a. fordi levetiden stiger – kan
faldet i antal personer i den erhvervsaktive alder blive mindre.
Samtidig er der i løbet af det seneste århundrede sket en stigning i antallet
af børn og ældre, dvs. personer uden for den erhvervsaktive alder. Omkring 1900 var der således omkring 1 mio. børn og ældre, hvilket er steget
til ca. 1,8 mio. i 2002, jf. figur 10.2. Der er altså blevet flere personer i de
aldersgrupper, som typisk skal forsørges. Denne udvikling ventes at fortsætte i de kommende år, så der er godt 2 mio. børn og ældre i 2040. Herefter forventes antallet at være forholdsvist konstant.
Figur 10.2: Antal personer henholdsvis i og uden for den erhvervsaktive alder
1.000 personer
4.000
1.000 personer
4.000
3.500
3.500
3.000
3.000
2.500
2.500
2.000
2.000
1.500
1.500
1.000
1.000
500
500
0
1901 1921 1941 1961 1981 2001 2021
0
2041 2061 2081
Personer i de erhvervsaktive aldre
Personer i de ikke-erhvervsaktive aldre
Hovedårsagen til, at antallet af personer uden for den erhvervsaktive alder
er steget, er, at der er blevet langt flere ældre, mens antallet af børn –
med undtagelse af en kort periode fra 1940 – ikke er steget. Således er
antallet af personer over 64 år steget fra knap 200.000 i 1900 til ca.
800.000 i dag, jf. figur 10.3. Denne udvikling ventes at fortsætte i de kommende år, således at antallet af ældre topper omkring 2040 med ca. 1,2
mio. for derefter at stabilisere sig omkring dette niveau. Det vil sige, at der
om knap 40 år skønnes at være ca. 400.000 flere ældre end i dag. Antallet
af børn ventes omvendt at falde fra omkring 1 mio. i dag til 750.000 i 2080.
245
Der forventes en relativt større stigning i antallet af ældste ældre end i ældregruppen som helhed. Således skønnes antallet af personer over 80 år
at blive fordoblet fra omkring 200.000 til knap 400.000 personer i løbet af
de kommende 40 år, jf. figur 10.3. Denne stigning er relevant, fordi de offentlige serviceudgifter pr. person er større for denne gruppe end for andre
aldersgrupper.
Figur 10.3: Antal personer under 15 år og over henholdsvis 65 år og
80 år
1.000 personer
1.400
1.000 personer
1.400
1.200
1.200
1.000
1.000
800
800
600
600
400
400
200
200
0
1901 1921 1941 1961 1981 2001 2021
0-14 årige
65 + årige
0
2041 2061 2081
80 + årige
I forhold til den fremtidige finansiering af velfærdssamfundet er udviklingen
i forholdet mellem de forskellige aldersgrupper i befolkningen af afgørende
betydning. Størrelsesforholdet mellem forskellige aldersgrupper i befolkningen måles ofte ved udviklingen i den demografiske forsørgerkvote, der
sætter antallet af børn og ældre i forhold til antallet af personer i den erhvervsaktive alder. Målet kan betragtes som et groft mål for antallet af
personer, som skal forsørges, delt med antallet af potentielle forsørgere.
Den kraftige stigning over de sidste hundrede år i antallet af personer i
den erhvervsaktive alder har betydet et fald i den demografiske forsørgerkvote.
Den demografiske forsørgerkvote defineres som summen af antallet af
personer i i alderen 0-14 år og antallet af personer, der er 65 år eller derover, divideret med antallet af personer i alderen 15-64 år.
Målt ved dette begreb skulle 3 erhvervsaktive for hundrede år siden forsørge lidt mindre end 2 personer, mens 3 personer i dag kun skal forsørge
1,5 personer uden for den erhvervsaktive alder. Fremover forventes der at
blive færre i den erhvervsaktive alder og flere uden for den erhvervsaktive
246
Kapitel 10
alder. Det betyder, at der omkring 2040 forventes at være 3 erhvervsaktive
igen til at forsørge lidt mindre end 2 personer, der ikke er i den erhvervsaktive alder. Fra 2040 ligger dette tal nogenlunde fast.
Sammensætningen af personerne uden for den erhvervsaktive alder er
dog markant anderledes end ved det 20. århundredes begyndelse.
Dette ses ved at opdele den demografiske forsørgerkvote i henholdsvis en
demografisk børnekvote og en demografisk ældrekvote.
Den demografiske børnekvote er defineret som antallet af personer i alderen 0 – 14 år divideret med antallet af personer i alderen 15 – 64 år.
Den demografiske ældrekvote er defineret som antallet af personer på 65
år og derover divideret med antallet af personer i alderen 15 – 64 år.
I løbet af det 20. århundrede har antallet af børn ligget nogenlunde konstant, mens der er blevet flere i den erhvervsaktive alder. Således var der i
1900 omkring 0,57 barn pr. forsørger, hvilket i dag er faldet til godt og vel
det halve. I fremskrivningen antages et beskedent yderligere fald, således
at børnekvoten stabiliseres omkring 0,28 pr. person i den erhvervsaktive
alder.
Figur 10.4: Demografiske forsørgerkvoter
1
1
0,9
0,9
0,8
0,8
0,7
0,7
0,6
0,6
0,5
0,5
0,4
0,4
0,3
0,3
0,2
0,2
0,1
0,1
0
1901
1921
1941
1961
1981
2001
Demografisk forsørgerkvote
Demografisk børnekvote
2021
2041
2061
0
2081
Demografisk ældrekvote
Kilde: Egne beregninger, Danmarks Statistik og Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning.
Omvendt er antallet af ældre gennem det 20. århundrede vokset betydeligt
mere end antallet af personer i den erhvervsaktive alder. I begyndelsen af
århundredet var der 0,1 ældre pr. person i alderen fra 15 – 64 år. I dag er
247
der dobbelt så mange ældre pr. erhvervsaktiv, nemlig 0,2. Frem til 2040
forventes den demografiske ældrekvote at vokse yderligere og at nå et
niveau på 0,38. Herefter forventes kvoten at blive stabiliseret på det høje
niveau.
Ændringen i sammensætningen af den demografiske forsørgerkvote – fra
hovedsageligt at dække over forsørgelse af børn i starten af det 20. århundrede til i dag at repræsentere en stor set lige fordeling af børn og ældre og i fremtiden til hovedsageligt at være en forsørgelse af ældre – har
betydning for de offentlige finanser. Det skyldes, at de offentlige udgifter til
en person på 65 år eller derover – med den nuværende udgiftssammensætning – er væsentlig højere end udgifterne til et barn.
10.3 Indvandringen
Den samlede bruttoindvandring af personer, som ikke har dansk oprindelse, var i 2003 på 24.000 personer. I befolkningsfremskrivningen antages
bruttoindvandringen fortsat at ligge på 24-25.000 personer om året. Med
en ligeledes relativt konstant bruttoudvandring indebærer fremskrivningen,
at nettoindvandringen har et stort set konstant niveau på omkring 7.000
personer om året.
Boks 10.1: Definition af befolkningsgrupper
Figur 10.1 opdeler befolkningen i 5 grupper afhængig af oprindelse. Til opdelingen
anvendes følgende statistiske definitioner:
En person har dansk oprindelse, hvis mindst en af forældrene både er dansk
statsborger og født i Danmark. Det har ingen betydning, om personen selv er
dansk statsborger eller født i Danmark
Hvis personen ikke har dansk oprindelse, er vedkommende:
Indvandrer, hvis personen er født i udlandet eller
Efterkommer, hvis personen er født i Danmark
Indvandreres og efterkommeres oprindelse er opdelt i to landegrupper, der følger
FN’s definition:
Mere udviklede lande: USA, Canada og det meste af Europa samt Australien,
New Zealand og Japan.
Mindre udviklede lande: Landene i Afrika, Latinamerika og Asien, samt en række
tidligere Sovjetrepublikker og Tyrkiet.
En præcis landeafgrænsning findes i Markeprand, Stephensen & Pedersen
(2003)
I figur 10.1 ses, at den antagne årlige nettoindvandring fører til, at antallet
af indvandrede, som opholder sig i Danmark, vil være voksende i fremtiden. Indvandrede fra mindre udviklede lande udgjorde i 2003 3,3 procent
af befolkningen. Denne andel forventes at blive fordoblet frem til 2040.
Herefter forventes en fortsat svag stigning i gruppens andel af befolknin248
Kapitel 10
gen. Indvandrede fra mere udviklede lande udgjorde i 2003 2,9 procent af
befolkningen. I 2040 forventes denne gruppe at udgøre 3,9 procent. Bruttoindvandringen af personer fra de to landegrupper antages at være af
nogenlunde samme størrelsesorden i fremtiden. Årsagen til den noget
stærkere vækst i antallet af indvandrede fra mindre udviklede lande er derfor alene, at tilbøjeligheden til at udvandre er betydeligt højere blandt indvandrere fra mere udviklede lande.
For de to efterkommergrupper er forskellen i vækstraten endnu større. Efterkommere fra mindre udviklede lande udgjorde i 2003 1,4 procent af befolkningen. I 2040 ventes andelen at være knap firdoblet og udgøre 5,3
procent. Efterkommere fra mere udviklede lande udgør 0,5 procent af befolkningen i 2003 og ventes i 2040 at udgøre 1,1 procent.
Årsagerne til den meget højere vækstrate for efterkommere fra mindre udviklede lande er dels, at antallet af indvandrede fra denne gruppe vokser
hurtigere end antallet af indvandrede fra mere udviklede lande, dels at fertiliteten blandt indvandrede fra mindre udviklede lande forventes at være
næsten dobbelt så høj som fertiliteten blandt indvandrede fra mere udviklede lande, jf. bilag 10.1.
Indvandrere og efterkommere udgjorde i 2003 i alt 8,1 procent af befolkningen. I år 2040 forventes denne andel at udgøre 16,8 procent og dermed at være mere end fordoblet. I 2080 forventes gruppernes samlede
andel af befolkningen at være 24 procent. Heraf udgør indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede lande ¾ svarende til 18 procent af befolkningen.
Den fremtidige udvikling indebærer således et samfund med betydelig
større variation i befolkningens oprindelse, end vi har været vant til i Danmark. Det kan i sig selv have betydelige konsekvenser for indretningen af
velfærdsamfundet, jf. kapitel 5.
10.4 Middellevetid
Sikring af et langt liv og en god sundhedstilstand for befolkningen er centrale opgaver for et velfærdssamfund. På den anden side betyder en øget
middellevetid, at det kan blive sværere at finansiere velfærdssamfundet
med den indretning, det har i dag. Med den faste pensionsalder på 65 år
og en fast efterlønsalder på 60 år betyder en voksende middellevetid, at
fremtidens pensionister umiddelbart vil modtage pension i en længere periode, end nutidens pensionister har udsigt til. Den forventede udvikling i
middellevetiden er derfor af afgørende betydning, når det diskuteres, hvilke udfordringer velfærdssamfundet står overfor.
Middellevetiden for den danske befolkning er steget betragteligt gennem
de sidste knap 100 år. Både mænd og kvinder lever således omkring 23 år
249
længere i dag end for 100 år siden, jf. figur 10.5. Middellevetiden er i dag
79 år for kvinder og knap 75 år for mænd.
Middellevetiden er steget hastigere i nogle perioder end i andre. Siden begyndelsen af 1950’erne er middellevetiden steget langsommere end tidligere, men i de seneste 5 – 10 år har der igen været tendens til lidt højere
stigningstakter for middellevetiden, jf. figur 10.6.
I fremskrivningen forudsættes en gradvis stigning i levetiden til 85,8 år for
kvinder og 80,2 år for mænd i 2081. Det svarer til en gennemsnitlig årlig
vækst på mindre end 0,1 år, hvilket er markant mindre end væksten i de
forudgående knap 100 år. For både mænd og kvinder er den forudsatte
vækst på niveau med den mindste stigning i en af de forudgående 10årige delperioder.
Figur 10.5: Middellevetiden for Figur 10.6: Gennemsnitlig årlig
stigning i middellevetid
mænd og kvinder i Danmark
0,5
0,5
0,4
0,4
0,3
0,3
60
0,2
0,2
50
0,1
0,1
År
90
År
90
80
80
70
70
60
50
40
40
1901 1931 1961 1991 2021 2051 2081
Mænd
Kilde: Haldrup (2004).
Kvinder
0
1921
1961
2001
Mænd
2041
0
2081
Kvinder
Anm.: Væksten er udglattet ved at tage udgangspunkt i ændringer mellem perioder
af 10 års længde.
Kilde: Egne beregninger og Haldrup
(2004).
I 1960 var middellevetiden i Danmark blandt de højeste i verden. Danske
mænd havde en middellevetid på 70,4 år, hvilket var den 5. højeste i
OECD. Kvindernes middellevetid lå på en 6. plads med en middellevetid
på 74,4 år. De lande, der havde højere middellevetid end Danmark, var
Norge, Sverige, Island og Holland og for kvindernes vedkommende tillige
Schweiz, jf. tabel 10.1.
Middellevetiden i Danmark har imidlertid siden 1960 udviklet sig markant
langsommere end i flertallet af de øvrige vestlige lande. Det gælder i særdeleshed for kvinderne, hvor Danmark med en middellevetid på 79,3 år i
år 2000 hører til blandt den dårligste tredjedel af OECD-landene, mens
den danske middellevetid for mænd med 74,5 år er i den dårligste halvdel
af OECD-landene.
250
Kapitel 10
Den meget moderate middellevetidsudvikling afspejles bl.a. ved, at danske mænd og kvinder - ifølge Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning, jf. senere - først omkring år 2040 forventes at opnå samme middellevetid, som svenske mænd og kvinder har i dag.
Den danske vækst i middellevetiderne i perioden fra 1960 til 2000 har været på 4,1 år for mænd og 4,9 år for kvinder. Det tilsvarende tal for Japan
er 12,4 år for mænd og 14,4 år for kvinder. For begge køn har væksten i
middellevetiden siden 1960 altså været knap 3 gange så høj i Japan som i
Danmark.
Blandt OECD-landene har kun Slovakiet haft en lavere absolut vækst i
kvindernes middellevetid end Danmark siden 1960. For så vidt angår
mændene har kun Holland, Tjekkiet, Slovakiet og Ungarn haft en lavere
absolut vækst i middellevetiden end Danmark.
Tabel 10.1: Middellevetiden for mænd og kvinder i OECD-landene, år
Mænd
1960
Holland
Norge
Sverige
Island
Danmark
New Zealand
Schweiz
Slovakiet
Irland
Australien
Tjekkiet
UK
Belgien
Spanien
Grækenland
Frankrig
Tyskland
USA
Luxembourg
Ungarn
Finland
Østrig
Japan
Polen
Portugal
Mexico
Korea
Tyrkiet
Kvinder
2000
71,5
71,3
71,2
70,7
70,4
68,7
68,7
68,4
68,1
67,9
67,9
67,9
67,7
67,4
67,3
67,0
66,9
66,6
66,5
65,9
65,5
65,4
65,3
64,9
61,2
55,8
51,1
46,3
Island
Japan
Sverige
Schweiz
Australien
Norge
New Zealand
Grækenland
Holland
Spanien
Østrig
UK
Frankrig
Luxembourg
Tyskland
Belgien
Danmark
Finland
Irland
USA
Portugal
Tjekkiet
Korea
Mexico
Polen
Slovakiet
Ungarn
Tyrkiet
1960
78,0
77,7
77,4
76,9
76,6
76,0
75,7
75,5
75,5
75,5
75,4
75,4
75,2
74,9
74,7
74,6
74,5
74,2
74,2
74,1
72,7
71,7
71,7
71,6
69,7
69,2
67,2
65,8
Norge
Holland
Island
Sverige
Schweiz
Danmark
Australien
New Zealand
UK
Frankrig
Belgien
Tjekkiet
USA
Slovakiet
Finland
Tyskland
Grækenland
Luxembourg
Spanien
Østrig
Irland
Polen
Japan
Ungarn
Portugal
Mexico
Korea
Tyrkiet
75,8
75,4
75,0
74,9
74,5
74,4
73,9
73,9
73,7
73,6
73,5
73,4
73,1
72,7
72,5
72,4
72,4
72,2
72,2
71,9
71,9
70,6
70,2
70,1
66,8
59,2
53,7
50,3
2000
Japan
Frankrig
Spanien
Schweiz
Østrig
Sverige
Island
Norge
Luxembourg
Østrig
Finland
Belgien
New Zealand
Tyskland
Grækenland
Holland
UK
Portugal
USA
Danmark
Irland
Korea
Tjekkiet
Polen
Slovakiet
Mexico
Ungarn
Tyrkiet
84,6
82,7
82,7
82,6
82,0
82,0
81,4
81,4
81,3
81,2
81,0
80,8
80,8
80,7
80,6
80,5
80,2
79,7
79,5
79,3
79,2
79,2
78,4
77,9
77,4
76,5
75,7
70,4
Anm.: For Tyskland, Grækenland og Sydkorea er der anvendt 1999-værdier.
Kilde: OECD Health Data 2003.
251
Den relativt lave middellevetid i Danmark i år 2000 i forhold til andre sammenlignelige lande kan belyses ud fra såkaldte standardiserede dødelighedsrater, som er et mål for dødelighedens niveau med en given standard
aldersfordeling.
De standardiserede dødelighedsrater for danske kvinder var i 1999 godt
22 pct. højere end gennemsnittet for de daværende 15 EU-lande og tilmed
markant højere end vores nabolande. For mændene var niveauet ”kun” 7
pct. højere end EU-gennemsnittet.
Blandt danske kvinder er der især en betydelig overdødelighed som følge
af kræftsygdomme. Kvinders standardiserede dødshyppighed som følge
af kræft er således næsten 44 pct. højere end EU-gennemsnittet. Forskellen er så betragtelig, at det forklarer 52 pct. af den samlede forskel i den
standardiserede dødelighed mellem Danmark og EU-gennemsnittet. Danske mænd har en standardiseret dødshyppighed som følge af kræft, der
svarer til EU-gennemsnittet.
Tabel 10.2: Dødelighed som følge af kræft og hjertesygdomme, 1999,
EU-15=100
Kræft
Hjertesygdomme
I alt
Kvinder
Mænd Kvinder
Mænd Kvinder
Mænd
Danmark
144
103
121
114
122
107
Tyskland
105
97
137
128
103
102
Holland
115
108
82
91
107
102
Sverige
98
76
121
128
94
88
UK
117
94
140
144
113
101
Norge
104
89
116
122
101
98
Anm.: Standardiserede dødelighedsrater. Hjertesygdomme angiver iskæmiske
hjertesygdomme, dvs. hjertesygdomme forårsaget af forkalkning af hjertets
kranspulsårer.
Kilde: Eurostat.
Med 21 pct. over EU-gennemsnittet har danske kvinder også en forholdsvis stor overdødelighed som følge af iskæmiske hjertesygdomme (hjertesygdomme forårsaget af forkalkning af hjertets kranspulsårer). Dette forklarer andre knap 13 pct. af forskellen mellem dødeligheden for danske
kvinder og EU-gennemsnittet for kvinder. For danske mænd er overdødeligheden som følge af iskæmiske hjertesygdomme på knap 14 procent i
forhold til EU-gennemsnittet.
Den forventede fremtidige udvikling i middellevetiden
Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning indebærer en fortsat
vækst i middellevetiden for både mænd og kvinder. Fremskrivningen indebærer, at væksten i middellevetiden for begge køn forventes at være af
samme størrelsesorden som den mindste stigning i et af de forudgående
årtier, jf. figur 10.6. Væksten forventes således fortsat at være lav, og lavere end i den seneste 10 års periode. Frem til 2020 forventes levetiden at
252
Kapitel 10
vokse med 2,1 år for mænd og 2,0 år for kvinder, svarende til en gennemsnitlig vækst på 0,1 år pr. år.
I perioden herefter forventes (ifølge den estimerede udvikling i dødssandsynlighederne), at væksten i middellevetiden aftager yderligere. Frem til
2040 vokser middellevetiden for mænd med 3,4 år fra niveauet i 2000. For
kvinder er væksten på 3,6 år i denne 40-års periode. Opbremsningen i
væksten fortsætter i den næste 40-års periode fra 2040 til 2080.
I 2080 forventes middellevetiden for mænd at være godt 80 år (5,7 år mere end i år 2000), mens den for kvinder forventes at være knap 86 år (6,5
år mere end i år 2000).
For at sætte denne udvikling i relief kan middellevetidsudviklingen sættes i
forhold til middellevetider i andre lande. Danske mænd forventes således
først i 2040 at opnå en middellevetid, der svarer til den middellevetid, som
mænd fra Island og Japan havde i år 2000, jf. tabel 10.1. Danske kvinder
opnår ifølge fremskrivningen først omkring år 2060 en middellevetid, der
svarer til middellevetiden for japanske kvinder i år 2000.
Fremskrivningen af middellevetiderne giver således anledning til en ret
begrænset fremtidig vækst i disse målt i forhold til det niveau, som allerede er nået i andre lande. Den forholdsvis begrænsede fremtidige vækst i
middellevetiderne i fremskrivningen skyldes, at denne er baseret på den
historiske udvikling. Den anvendte metode (Lee-Carter metoden) betyder,
at den fremtidige udvikling især bliver knyttet til udviklingen i den seneste
del af den historiske periode, hvor middellevetidsvæksten i Danmark er lav
i international sammenhæng, jf. bilag 10.1. Det fører til det resultat, at den
fremtidige vækst i middellevetiden også bliver lavere, end den ville blive i
andre lande, hvis man anvendte samme fremskrivningsmetode for disse
lande.
I det omfang, at den forskellige udvikling i middellevetiden i OECDlandene har tendens til at udjævne sig over tid – f.eks. via internationalt
kendskab til effekten af ændrede vaner og forbedrede medicinske behandlinger – vil den anvendte metode systematisk undervurdere levetidsudviklingen i Danmark.
Sammenfattende må antagelserne omkring levetid karakteriseres som forsigtige. Udgiftspresset fra den demografiske udvikling kan med andre ord
nemt risikere at blive større end antaget i den centrale økonomiske fremskrivning, jf. kapitel 12.
Udviklingen i restlevetiden for 60-årige
For at få et mål for udviklingen i den forventede levetid efter tilbagetrækningen fra arbejdsmarkedet betragtes udviklingen i restlevetiden for en 60253
årig. Dette mål indebærer således en implicit antagelse om konstant tilbagetrækningsalder.
Der behøver ikke at være en snæver sammenhæng mellem middellevetiden (for en 0-årig) og restlevetiden for en 60-årig. Hvis det især er de aldersbetingede dødeligheder for de yngre årgange, der reduceres, kan
middellevetiden vokse, uden at restlevetiden for en 60-årig vokser tilsvarende.
Restlevetiden for 60-årige mænd og kvinder i Danmark var i 2000 noget
kortere end i vore nabolande, særligt i forhold til norske og svenske 60årige. 60-årige danske mænd kunne i 2000 i gennemsnit forvente at leve
yderligere knap 19 år. Norske og svenske 60-årige mænd kunne i gennemsnit forvente at leve mellem 1 og 2 år længere end danske mænd. I
Tyskland, Holland og Storbritannien var den forventede restlevetid kun
mellem 0,2 og 0,7 år længere end i Danmark.
Sammenlignet med 1991 har kun Holland haft en mindre absolut vækst i
restlevetiden for 60-årige end Danmark. I Norge, Sverige, Tyskland og
Storbritannien er restlevetiden for 60-årige vokset med i størrelsesordenen
½ år mere end i Danmark, jf. figur 10.7.
Figur 10.7: Udvikling i restlevetiden for 60-årige i Danmark og udvalgte lande
Mænd
Kvinder
21
25
20
20
24
24
19
19
23
23
18
18
22
22
17
17
21
21
16
20
21
16
DK
DEU NLD SWE UK NOR
1991
Kilde: Eurostat.
2000
25
20
DK
DEU NLD SWE UK NOR
1991
2000
Kilde: Eurostat.
60-årige danske kvinder kunne i 2000 med en gennemsnitlig restlevetid på
22,3 år forvente at leve mellem 1½ og 2 år kortere end 60-årige norske og
svenske kvinder. Storbritannien var med 23 år det land, som havde den
næstkorteste restlevetid for 60-årige blandt de udvalgte lande.
Med undtagelse af Holland har de udvalgte lande siden 1991 haft en kraftigere absolut vækst i restlevetiden for 60-årige kvinder end Danmark. Det
har blandt andet betydet, at Tyskland og UK er gået fra i 1991 at have
stort set samme restlevetid for 60-årige kvinder som Danmark til i 2000 at
have restlevetider, der er ca. 1 år længere.
254
Kapitel 10
Fra 1960 til 2000 er restlevetiderne for 60-årige vokset med 1,8 år for
mænd og 3,1 år for kvinder. I de kommende år forventes denne vækst at
fortsætte, men på et lidt lavere niveau. Restlevetiden for mænd vokser
med 1,3 år frem til 2040 og for kvinder med 2,6 år i samme periode.
Figur 10.8: Udviklingen i restlevetiden for 60-årige
År
30
År
30
25
25
20
20
15
15
10
10
5
5
0
1901
1921
1941
1961
1981
Mænd
2001
2021
2041
2061
0
2081
Kvinder
Kilde: Haldrup (2004).
Den forventede gennemsnitlige vækst i restlevetiden i dette århundrede
for en 60-årig forventes at være af samme størrelsesorden, som den observerede vækst i restlevetiden for en 60-årig gennem forrige århundrede.
Det er bemærkelsesværdigt, fordi væksten i middellevetiden (for en 0-årig)
forventes at være reduceret til mellem en tredjedel og en fjerdedel af væksten i middellevetiden i forrige århundrede.
Det afspejler det generelle fænomen, at den forventede reduktion i dødelighederne for de yngre aldre er meget beskeden, mens der fortsat forventes en vis reduktion i dødelighederne for de ældre aldersgrupper. Det betyder, at de forventede restlevetider vokser relativt mere jo højere alder,
der betragtes.
Årsagen til væksten i middellevetiden er således i høj grad, at restlevetiderne for personer over 60 år vokser. Væksten i middellevetiden forventes
derfor i høj grad at ske ved, at personer, som i dag i vid udstrækning har
mulighed for at trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet, vil leve længere.
Usikkerhed om middellevetiden
Den statistiske usikkerhed på den estimerede udvikling i middellevetiderne
kan vurderes ved anvendelse af konfidensintervaller. Konfidensintervaller
angiver usikkerhedsgrænser på størrelsen af middellevetiden til forskellige
255
tidspunkter.3 Den laveste grænse angiver den middellevetid, som middellevetiden med 95 procents sandsynlighed vil være større end på det pågældende tidspunkt. Den højeste grænse angiver den middellevetid, som
middellevetiden med 95 procents sandsynlighed er mindre end.
I figur 10.9 og figur 10.10 er usikkerhedsintervallet afgrænset af disse to
konfidensniveauer angivet ved de stiplede kurver. I 2020 angiver konfidensintervallerne således, at middellevetiden for mænd med 90 procents
sandsynlighed ligger mellem 75,4 år og 77,7 år. For kvinder ligger middellevetiden med 90 procents sandsynlighed mellem 79,2 og 83,0 år i år
2020.
Usikkerheden på middellevetiden er voksende i fremskrivningens længde.
Det interval, hvor middellevetiden med 90 procents sandsynlighed forventes at ligge, er derfor større i 2080 end i 2020. For mænd går intervallet fra
en middellevetid på 78,2 år til 81,9 år i 2080, mens det tilsvarende interval
for kvinder dækker over middellevetider fra 82,9 til 88,5 år.
Figur 10.9: Prognose for kvinders Figur 10.10: Prognose for mænds
middellevetid
middellevetid
År
100
År
100
År
100
År
100
90
90
90
90
80
80
80
80
70
70
70
70
60
60
60
60
50
50
1900 1940 1980 2020 2060 2100
50
50
1900 1940 1980 2020 2060 2100
Anm.: De stiplede linjer angiver statistisk usikkerhed målt ved øvre og nedre 95-procents
niveauer.
Kilde: Haldrup (2004)
10.5 Usikkerhed med hensyn til befolkningens alderssammensætning
Usikkerheden ved den fremtidige befolkningsudvikling vedrører antallet af
fødsler, middellevetiden og indvandring. Hver af disse har betydelig indflydelse på udviklingen i antallet af personer i befolkningen.
Den samlede usikkerhed på befolkningsudviklingen er betydelig. For finansieringen af velfærdssamfundet er den samlede befolkningsudvikling
imidlertid ikke så afgørende. Det er derimod alderssammensætningen af
befolkningen. Dette afsnit betragter på denne baggrund følsomheden i be3
Den statistiske usikkerhed, der udtrykkes ved konfidensintervallet, forudsætter, at den
statistiske model er velspecificeret, og at der ikke sker (strukturelle) skift i sammenhængene mellem de aldersbetingede dødssandsynligheder i fremtiden.
256
Kapitel 10
folkningens sammensætning over for ændringer i antallet af fødsler, indvandringen og middellevetiden.
Fødsler
I dette afsnit undersøges betydningen for befolkningsudviklingen og den
demografiske forsørgerkvote af at øge antallet af børnefødsler permanent.
Det antages, at antallet af fødsler stiger svarende til, at den samlede fertilitet stiger med 0,1 fra 1,68 til 1,78 pr. år fra medio 2005. Stigningen fører
til, at der fødes 3.760 ekstra børn i løbet af et år. Det antages, at dette antal ekstra børnefødsler pr. år fastholdes i de følgende år. Det svarer stort
set til en stigning i fertiliteten på 0,1 i hele fremskrivningsperioden.
Det fremgår af tabel 10.3, at stigningen i fertiliteten får den samlede befolkning til at stige med 270.000 personer eller 5,5 procent i forhold til
grundforløbet i år 2080. På dette tidspunkt er de 0-14-åriges andel af befolkningen steget med 0,3 procent. Andelen af personer i den erhvervsaktive alder (der her defineres fra 15 – 64 år) stiger ligeledes med 0,3 procent. Omvendt er andelen af personer over 64 år faldet med 0,6 procent.
Der er således meget begrænsede virkninger på alderssammensætningen
af befolkningen af en stigning i fertiliteten på 0,1.
Tabel 10.3: Befolkningsændringer ved en
udvalgte år, 1.000 personer
2005
2010
Aldersfordeling
0-14 årige
1.012,3
974,7
Ændring ift. grundforløb
1,9
20,6
15-64 årige
3.584,2 3.583,7
0,0
0,0
65 + årige
807,2
880,1
0,0
0,0
Samlet befolkning
5.403,8 5.438,6
1,9
20,6
Forsørgertryksmål
Forsørgerkvote
0,51
0,52
0,00
0,01
Relativ fordeling efter alder
0-14 årige
18,7
17,9
0,0
0,3
15-64 årige
66,3
65,9
0,0
-0,3
65 + årige
14,9
16,2
0,0
-0,1
stigning i fertiliteten på 0,1,
2020
2040
2080
893,3
912,4
815,6
56,0
56,1
56,0
3.522,7 3.282,6 3.171,4
1,9
75,0
182,1
1.040,3 1.213,3 1.204,5
0,0
0,0
31,3
5.456,2 5.408,3 5.191,5
57,9
131,1
269,5
0,55
0,02
0,65
0,00
0,64
-0,01
16,4
0,9
64,6
-0,7
19,1
-0,2
16,9
0,6
60,7
-0,1
22,4
-0,6
15,7
0,3
61,1
0,3
23,2
-0,6
257
Betragtes udviklingen i den demografiske forsørgerkvote ses, at med de
ekstra børnefødsler stiger den demografiske forsørgerkvote fra 0,51 børn
og ældre pr. erhvervsaktiv i 2005 til 0,65 i 2040. Herefter er niveauet forholdsvis konstant. Målt i forhold til udviklingen i grundforløbet er der stort
set ingen ændring. I 2020 er forsørgerkvoten 0,02 højere end i grundforløbet. I 2040 er der ingen ændring i forhold til grundforløbet og i 2080 er forsørgerkvoten 0,01 lavere end i grundforløbet.
Denne udvikling skyldes, at den øgede fertilitets påvirkning af aldersfordeling afhænger af på hvilket tidspunkt, der måles. Nedenstående figur 10.11
viser udviklingen i den demografiske forsørgerkvote. Det ses, at det højere
fertilitetsniveau fører til, at ændringerne i forsørgerkvoterne foretager
dæmpede svingninger med en amplitude på omkring fyrre år. Afvigelserne
fra grundforløbet er meget begrænsede.
Figur 10.11: Demografisk forsørgerkvote i alternativet med flere børnefødsler og i grundforløbet (indeks 2001=100)
140
140
130
130
120
120
110
110
100
100
90
90
80
1981
2001
2021
Forsørgerkvote, grundforløb
2041
2061
80
2081
Forsørgerkvote, flere børnefødsler
En permanent stigning, der satte ind på nuværende tidspunkt, ville ikke
kunne nå at reducere forsørgerkvoterne frem til det midlertidige toppunkt i
2040. Tværtimod ville forsørgerkvoterne stige lidt i perioden frem til dette
tidspunkt.
Konklusionen er derfor, at en permanent stigning i fertiliteten har betydelige effekter på udviklingen i den samlede befolkning. Men stigningen skal
være af meget betydelig omfang for at kunne få en mærkbar effekt på den
demografiske forsørgerkvote. Usikkerheden på forsørgerkvoten med hensyn til fertiliteten er meget begrænset. Usikkerhedens påvirkning af den
fremtidige finansiering af de offentlige udgifter er derfor også begrænset.
258
Kapitel 10
Indvandring
Der er i de senere år gennemført ret store ændringer i Danmarks indvandringspolitik. Senest i 2002 blev der gennemført en række stramninger.
DREAM har for Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration beregnet effekten på blandt andet befolkningsudviklingen af disse stramninger. Analysen peger på, at stramningen af reglerne, hvis de opfattes som
permanente, vil reducere befolkningen med godt 480.000 personer over
de næste 100 år i forhold til situationen uden stramninger, jf. Pedersen
m.fl. (2004).
Ændrede forudsætninger med hensyn til indvandringens størrelse kan således få betydelig effekt på den fremtidige befolkningsudvikling.
I det følgende undersøges effekten på den demografiske forsørgerkvote af
en permanent stigning i indvandringen fra mere udviklede lande.4
Det antages, at merindvandringen stiger med 5.000 personer om året fra
medio 2006. Merindvandringen vokser gradvist til mere end 5.000, fordi
der kommer flere familiesammenførte som følge af merindvandringen. Effekten på antallet af familiesammenførte er dog relativ lav, fordi der er tale
om indvandrere fra mere udviklede lande.
Den betragtede merindvandring svarer til en stigning i indvandringen fra
denne landegruppe på godt 33 procent, da den forventede bruttoindvandring fra denne landegruppe ligger på knap 15.000 pr. år i de kommende
år.
Aldersfordelingen blandt de, der indvandrer fra mere udviklede lande, er
ganske koncentreret på aldersgruppen fra 18 til 30 år. Den gennemsnitlige
genudvandringssandsynlighed er høj for disse indvandrere. Den gennemsnitlige årlige udvandringssandsynlighed er på 6,9 procent for mænd og
5,4 procent for kvinder. Specielt for indvandrere fra mere udviklede lande,
der er i midten af 20’erne, er udvandringssandsynligheden høj (op imod 30
procent om året for mænd og 25 procent om året for kvinder i de aldre,
hvor den er højest).
De høje udvandringsprocenter og en ret lav fertilitet for både indvandrere
og efterkommere fra mere udviklede lande betyder, at effekten på befolkningen af denne merindvandring er væsentligt lavere, end hvis merindvandringen havde bestået af personer fra mindre udviklede lande.
I 2080 er antallet af indvandrede fra mere udviklede lande vokset med
knap 80.000 i forhold til grundforløbet. Antallet af efterkommere er knap
25.000 personer højere, mens antallet af personer med dansk oprindelse
4
For en analyse af effekten af øget indvandring fra mindre udviklede lande henvises til
ovenstående analyse i Pedersen m.fl. (2004).
259
er vokset med 58.000 personer i forhold til grundforløbet. Den samlede
befolkning er i år 2080 vokset med 163.000 personer svarende til en
vækst på 3,3 procent i forhold til grundforløbet.
Indvandring fra mere udviklede lande har således en kraftigere effekt på
befolkningsudviklingen de næste 80 år end en stigning i antallet af fødsler.5 Det skyldes først og fremmest, at indvandrere er omkring 20 år på
tidspunktet for indvandringen, og at de derfor relativt hurtigt herefter selv
får børn.6 De afledte virkninger af stigningen kommer derfor hurtigere.
Tabel 10.4: Befolkningsændringer ved en merindvandring på 5.000
personer, udvalgte år, 1.000 personer
2006
2010
2020
2040
2080
Aldersfordeling
Indvandrere fra mindre
191,0
211,5
260,7
345,9
424,1
udviklede lande
0,0
0,0
0,0
0,1
0,5
Indvandrere fra mere
169,7
193,5
229,3
269,1
298,7
udviklede lande
2,5
17,4
37,8
60,8
79,5
Efterkommere fra
93,0
114,7
168,6
278,0
463,4
mindre udviklede lande
0,0
0,0
0,0
0,0
0,3
Efterkommere fra mere
27,7
31,8
43,8
67,1
101,6
udviklede lande
0,0
0,5
3,4
10,6
24,5
Dansk oprindelse
4.928,8 4.884,8 4.741,3 4.402,9 3.796,9
0,0
0,5
3,9
14,3
57,6
Samlet befolkning
5.410,2 5.436,4 5.443,6 5.363,0 5.084,6
2,5
18,4
45,2
85,8
162,5
Forsørgertryksmål
Forsørgerkvote
0,51
0,51
0,53
0,64
0,64
0,00
0,00
0,00
-0,01
-0,01
0-14 årige
18,6
17,6
15,6
16,3
15,5
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
15-64 årige
66,4
66,2
65,3
61,0
61,0
0,0
0,1
0,1
0,2
0,3
65 + årige
15,0
16,2
19,1
22,7
23,5
0,0
-0,1
-0,1
-0,3
-0,3
Effekten på alderssammensætningen målt ved den demografiske forsørgerkvote er derimod mindre end ved flere fødsler. Den demografiske for-
5
Bemærk, at den antagne stigning i den årlige indvandring er større end stigningen i antallet af fødsler. Konklusionen gælder også, når der korrigeres for denne forskel.
6
Denne effekt overstiger betydningen af, at antallet af ekstra fødsler antages at være mindre end antallet af ekstra indvandrere.
260
Kapitel 10
sørgerkvote falder i 2040 fra 0,65 i grundforløbet til 0,64 i dette alternativ. I
2080 falder den demografiske forsørgerkvote fra 0,65 til 0,64.
Figur 10.12: Den demografiske forsørgerkvote i alternativet med merindvandring og i grundforløbet (indeks 2001=100)
140
140
130
130
120
120
110
110
100
100
90
90
80
1981
2001
2021
2041
2061
80
2081
Forsørgerkvote, merindvandring
En stigning i indvandringen på 33 procent fra mere udviklede lande har ret
stor betydning for befolkningens størrelse, men stort set ingen effekt på
den demografiske forsørgerkvote.
Middellevetid
Den sidste type af befolkningsændring, der kan påvirke såvel udviklingen i
befolkningens størrelse som alderssammensætningen af befolkningen, er
ændringer i de aldersbetingede dødssandsynligheder.
Det fremgik af den internationale sammenligning af den historiske udvikling i middellevetiden, at Danmark i de seneste 40 år har haft en langsommere vækst i middellevetiden end stort set alle andre OECD-lande.
Den estimerede udvikling i den fremtidige middellevetid forlænger denne
udvikling. Det fører til, at Danmark også fremover forventes at have en systematisk lavere middellevetidsvækst end f.eks. de øvrige vesteuropæiske
lande.
Det forekommer ikke nødvendigvis rimeligt at have som permanent forudsætning, at væksten i middellevetiden er lavere end i nabolandene. Som
alternativ til dette, er der nedenfor analyseret en situation, hvor vækstraten
i middellevetiden i Danmark svarer til væksten i middellevetiden i Vesteuropa som denne fremskrives af FN, jf. United Nations (2004).
261
Der er lavet en alternativ befolkningsfremskrivning, hvor middellevetiden i
Danmark fremadrettet vokser med den forventede gennemsnitlige vækstrate for Vesteuropa. Middellevetiden i Danmark er siden 1960 kommet under gennemsnittet for Vesteuropa, og dette forhold fastholdes med denne
antagelse. Der er således ikke tale om en catching-up effekt, men alene at
vækstraten fremadrettet svarer til, hvad FN lægger til grund for befolkningsudviklingen i Vesteuropa under ét.
Figur 10.13: Udviklingen i middellevetiden med FN’s forudsætninger
og i Velfærdskommissionens fremskrivning
År
90
År
90
85
85
80
80
75
75
70
1981
2001
2021
Mænd, FN
Kvinder, grundforløb
2041
2061
70
2081
Kvinder, FN
Mænd, grundforløb
Kilde: Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning og FN (2004).
Det betyder, at middellevetiden for mænd med FN’s forudsætninger vokser med 4,9 år frem til 2040 og yderligere godt 4,4 år frem til 2080. De tilsvarende tal for Velfærdskommissionens grundforløb er 3,4 år frem til
2040 og yderligere knap 2,2 år frem til 2080. For kvinder betyder FN’s forudsætninger, at middellevetiden vokser med knap 5,7 år frem til 2040 og
yderligere godt 4,4 år frem til 2080. De tilsvarende tal for Velfærdskommissionens grundforløb er 3,6 år frem til 2040 og yderligere 2,9 år frem til
2080, jf. figur 10.13.
Forøgelsen af middellevetiden har betydelige effekter både på befolkningens størrelse og dens alderssammensætning, jf. tabel 10.5. Frem til 2080
vokser befolkningen med 162.000 personer eller godt 3 procent mere end
i grundforløbet. Stort set hele væksten er koncentreret i gruppen af personer, som er 65 år eller derover. Denne gruppe er frem til 2080 vokset med
ca.192.000 personer i forhold til hovedforløbet. Det svarer til en stigning
på ca. 16 procent.
262
Kapitel 10
Tabel 10.5: Ændring i befolkningens størrelse og sammensætning
ved FN´s forudsætninger om middellevetid, udvalgte år
2010
2020
2040
2060
2080
Aldersfordeling
0-14 årige
954,1
837,3
856,7
797,8
760,3
0,0
0,1
0,3
0,6
0,7
15-64 årige
3.584,0 3.523,7 3.215,9 3.134,6 3.003,4
0,3
2,8
8,4
13,5
14,2
65 + årige
881,6 1.056,0 1.294,9 1.284,4 1.365,5
1,5
15,8
81,6
148,1
192,3
Samlet befolkning
5.419,7 5.417,1 5.367,5 5.216,8 5.129,2
1,8
18,7
90,3
162,2
207,2
Forsørgertryksmål
Forsørgerkvote
0,51
0,54
0,67
0,66
0,71
0,00
0,00
0,02
0,04
0,06
0-14 årige
17,6
15,5
16,0
15,3
14,8
0,0
-0,1
-0,3
-0,5
-0,6
15-64 årige
66,1
65,0
59,9
60,1
58,6
0,0
-0,2
-0,9
-1,7
-2,2
65 + årige
16,3
19,5
24,1
24,6
26,6
0,0
0,2
1,1
2,1
2,8
Kilde: FN, United Nations (2004) og egne beregninger på baggrund af DREAM-modellen.
En sådan udvikling påvirker den relative sammensætning af befolkningen
på aldersgrupper. Frem til 2080 falder andelen af 0–14-årige med 0,5 procentenheder i forhold til hovedforløbet, mens andelen af 15–64-årige falder med 1,6 procentenheder. Det modsvares af en stigning i andelen af
personer på 65 år og derover på 2,1 procentenhed. I 2080 er mere end en
fjerdedel af befolkningen mindst 65 år, hvis FN’s antagelser om middellevetidsudviklingen lægges til grund.
Denne udvikling påvirker også den demografiske forsørgerkvote. Den
øgede middellevetid har først og fremmest den effekt, at niveauet på langt
sigt ikke stabiliseres på et niveau, der svarer til niveauet i år 2040, men til
et niveau, der ligger noget højere end det midlertidige toppunkt i 2040, jf.
figur 10.14.
I hovedforløbet stiger den demografiske forsørgerkvote fra et niveau på
0,51 i 2002 til 0,65 i 2040. I alternativet med FN’s befolkningsfremskrivning
er den demografiske forsørgerkvote 0,67 i 2040. Efter 2040 forøges forskellene, og i 2080, hvor forsørgerkvoten er 0,65 i grundforløbet, er den
steget til 0,71 i alternativet med FN’s middellevetid. Forskellen er ikke stabiliseret på dette tidspunkt.
263
Figur 10.14: Demografisk forsørgerkvote i alternativet med FN´s middellevetidsudvikling og i grundforløbet (indeks 2001=100)
150
150
140
140
130
130
120
120
110
110
100
100
90
90
80
1981
2001
2021
2041
2061
80
2081
Forsørgerkvote, FN
Kilde: Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning og FN (2004).
Usikkerheden på den estimerede udvikling i middellevetiden blev beskrevet ved hjælp af konfidensintervaller i afsnit 10.4. Konfidensintervallet beskrev det interval, inden for hvilket middellevetiden med 90 pct. sandsynlighed ville ligge.
Det centrale forløb for den demografiske forsørgerkvote stiger med 27,5
procent fra 2002 til 2040, jf. figur 10.15. Usikkerheden på middellevetiden
betyder, at denne stigning med 90 procents sandsynlighed kan forventes
at være mellem 21,4 procent og 34,2 procent. Usikkerheden bliver lidt
større jo længere ud i fremtiden, det betragtede tidspunkt ligger. Stigningen i den statistiske usikkerhed er dog forholdsvis begrænset. I år 2080 er
stigningen i den demografiske forsørgerkvote af stort set samme størrelsesorden som i 2040. Men det bånd, som stigningen med 90 procents
sandsynlighed ligger indenfor, er dog lidt bredere, idet stigningen her forventes at ligge mellem 19,0 procent og 35,7 procent.
Sammenlignes figur 10.15 og figur 10.14, der begge viser stigningen i den
demografiske forsørgerkvote målt som indeks med 2001 lig 100, ses, at
stigningen i middellevetiden ved FN’s befolkningsfremskrivning omkring
2080 ligger et godt stykke over det øverste 5 procents bånd i konfidensintervallet.
264
Kapitel 10
Figur 10.15: Konfidensinterval for den demografiske forsørgerkvote
(indeks 2001=100)
140
140
130
130
120
120
110
110
100
100
90
90
80
1981
2001
2021
Øvre grænse
2041
Nedre grænse
2061
80
2081
Grundforløb
Kilde: Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning.
På baggrund af den historiske udvikling fører den statistiske metode derfor
til det resultat, at en udvikling i middellevetiden svarende til den gennemsnitligt forventede for Vesteuropa, vil kræve et strukturelt skift i dødeligheden i Danmark. Det bekræfter den historiske analyse, der viser, at Danmarks udvikling i middellevetiden i de seneste 40 år har været markant
langsommere end udviklingen i vores nabolande.
Sammenfatning om usikkerhed
Usikkerhed med hensyn til antallet af fødsler og indvandrede samt udviklingen i middellevetiden medfører alle en betydelig usikkerhed omkring
udviklingen i befolkningens størrelse.
Usikkerheden omkring niveauet for fødsler og indvandring har imidlertid
kun en meget lille effekt på alderssammensætningen i befolkningen og
medfører derfor ikke nogen betydelig usikkerhed med hensyn til udviklingen i den demografiske forsørgerkvote.
Det skyldes, at såvel fødsler som indvandring påvirker den yngre del af
befolkningen. Over tid bliver disse grupper gradvist ældre. Derfor vil en
anden udvikling i antallet af fødsler og indvandrede komme til at påvirke
alle aldersgrupper.
Usikkerhed om den fremtidige middellevetid betyder derimod også usikkerhed om befolkningens sammensætning. Det skyldes, at fremtidige stigninger i middellevetiden især skyldes, at de aldersbetingede dødssandsynligheder for de ældre aldersgrupper falder. Det betyder, at en forlænget
265
middellevetid især giver anledning til, at der bliver flere blandt de ældste
ældre. Da befolkningsvæksten som følge af stigninger i middellevetiden
stort set udelukkende sker blandt de ældste ældre, påvirkes såvel befolkningens størrelse som dens alderssammensætning.
Den i befolkningsfremskrivningen anvendte stigning i middellevetiden er
baseret på en estimation af udviklingen i middellevetiden i Danmark. Den
periode, som især har betydning for estimationen, er en periode, hvor
middellevetiden i Danmark er vokset meget lidt sammenlignet med andre
lande. Det fører til, at også den fremtidige vækst i middellevetiden forventes at blive beskeden. Hvis der er internationale erfaringer (i forbindelse
med f.eks. sundhed, forebyggelse eller helbredelsesmetoder), som i fremtiden vil påvirke den danske middellevetid i højere grad end tidligere, kan
den anvendte metode føre til en systematisk undervurdering af middellevetidsudviklingen. Det er derfor vurderingen, at usikkerheden med hensyn
til middellevetiden især er betydelig i opadgående retning.
10.6 Konklusion
Det samlede befolkningsantal forventes at falde i resten af dette århundrede. Med den anvendte fremskrivning kommer befolkningstallet under 5
mio. personer i den sidste tredjedel af århundredet.
Antallet af ældre på 65 år eller derover er derimod voksende. Frem til
2040 ventes der at blive omkring 50 procent flere i denne aldersgruppe.
Derefter forventes niveauet at stabilisere sig.
Antallet af børn og unge forventes gradvist at blive reduceret med omkring
20 procent i samme periode.
Den demografiske forsørgerkvote forventes at stige fra 0,51 i år 2002 til
0,65 i år 2040 for derefter at blive stabiliseret omkring dette niveau.
Der er betydelig usikkerhed med hensyn til udviklingen i denne samlede
befolkning. Der er imidlertid langt mindre usikkerhed om udviklingen i alderssammensætningen målt ved den demografiske forsørgerkvote. Usikkerheden på sidstnævnte knytter sig især til udviklingen i middellevetiden.
Det er vurderingen, at den udvikling i middellevetiden, der ligger til grund
for befolkningsfremskrivningen snarere undervurderer end overvurderer
udviklingen. Derfor er det mere sandsynligt, at stigningen i den demografiske forsørgerkvote bliver større end den angivne stigning på 27,5 procent,
end at den bliver mindre.
266
Kapitel 10
Bilag 10.1: Forudsætninger bag befolkningsfremskrivningen
Udviklingen i befolkningens størrelse afhænger af antal fødte, antal døde
samt antallet af ud- og indvandrede. Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning tager udgangspunkt i befolkningsfremskrivningen fra
DREAM. For en dokumentation af metoderne i denne henvises til Markeprand m.fl. (2003).7
Antallet af fødte bestemmes, som i DREAM-fremskrivningen, ved at estimere de aldersbetingede fertilitetskvotienter (dvs. det gennemsnitlige antal
fødte pr. kvinde i en given alder) for hver befolkningsgruppe. Fertiliteterne
er meget varierende mellem befolkningsgrupperne, jf. tabel 10.6.
I modsætning til DREAM-fremskrivningen antages den estimerede aldersbetingede fertilitet for hver årgang fastholdt i hele fremskrivningsperioden.
I DREAM-fremskrivningen antages den samlede fertilitet (dvs. det gennemsnitlige antal fødte børn pr. kvinde i alle fertile aldre (op til 49 år) i det
betragtede år) på langt sigt at stige til 1,9 barn pr. kvinde. Stigningen sker
gradvist fra omkring 2040. I Velfærdskommissionens fremskrivning forbliver den samlede fertilitet på et niveau omkring det nuværende på 1,7 barn
pr. kvinde.
Denne forskel i antagelserne betyder, at der bliver færre børnefødsler i
Velfærdskommissionens fremskrivning efter 2040. Det fører til, at faldet i
den samlede befolkning er større i denne befolkningsfremskrivning end i
DREAMs.
Vedrørende indvandring er DREAMs model i de seneste år udviklet ganske betydeligt. Derfor følges DREAMs princip uden ændringer. Fremskrivningen af indvandringen er baseret på en fremskrivning af antallet af opholdstilladelser for hver type af juridisk opholdsgrundlag. Denne metode er
anvendt, fordi ændringer i indvandringspolitikken (særligt i 2002) har betydet store ændringer i fordelingen af opholdstilladelser på de forskellige typer af opholdsgrundlag. For alle typer af juridisk opholdsgrundlag fremskrives antal opholdstilladelser ud fra de historiske erfaringer, bortset fra
antallet af familiesammenførte ægtefæller, der fremskrives på basis af antallet af potentielle modtagere af ægtefællesammenførte.
7
DREAMs befolkningsfremskrivninger anvendes af bl.a. Finansministeriet, Det Økonomiske Råd, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd og Dansk Arbejdsgiverforening.
267
Tabel 10.6: Den samlede fertilitet for forskellige befolkningsgrupper
2002
2050
Dansk oprindelse
1,62
1,54
Indvandrere fra mindre udviklede lande, ikke dansk
statsborger
3,34
3,32
Indvandrere fra mindre udviklede lande, dansk
statsborger
2,37
2,33
Indvandrere fra mere udviklede lande, ikke dansk
statsborger
1,55
1,40
Indvandrere fra mere udviklede lande, dansk
statsborger
1,29
1,20
Efterkommere fra mindre udviklede lande, ikke
dansk statsborger
1,62
1,54
Efterkommere fra mindre udviklede lande, dansk
statsborger
1,54
1,46
Efterkommere fra mere udviklede lande, ikke dansk
statsborger
1,56
1,54
Efterkommere fra mere udviklede lande, dansk
statsborger
Hele befolkningen
2,00
1,70
1,97
1,67
Ændringen i indvandringspolitikken førte i 2002 til en betydelig reduktion i
antallet af opholdstilladelser og i antallet af indvandrere dette år. I fremskrivningen antages den stramme indvandringspolitik fastholdt. Bruttoindvandringen er derfor stort set konstant i fremskrivningen.
Fremskrivningen af udvandringen følger ligeledes DREAMs princip uden
ændringer. Den er baseret på aldersog kønsbetingede udvandringssandsynligheder for hver befolkningsgruppe. Det antages, at disse sandsynligheder fastholdes på det nuværende niveau. Der er meget betydelige
forskelle i udvandringssandsynligheden mellem de forskellige befolkningsgrupper. Højest udvandringssandsynlighed har indvandrere fra mere udviklede lande. Mænd fra denne gruppe har en gennemsnitlig årlig udvandringssandsynlighed på 6,9 procent, mens kvindernes er 5,4 procent. Indvandrere fra mindre udviklede lande har en gennemsnitlig udvandringssandsynlighed på 2,0 procent for mænd og 1,8 for kvinder.
Vedrørende antallet af døde har Velfærdskommissionen fået udarbejdet
en estimation af de aldersog kønsbetingede dødssandsynligheder, der er
baseret på et andet princip end DREAMs, Det er baseret på data fra hele
det tyvende århundrede, mens DREAMs er baseret på data fra perioden
1980-2003. Årsagen til, at Velfærdskommissionen har valgt specielt at un268
Kapitel 10
dersøge udviklingen i dødssandsynlighederne, er, at den fremtidige sammensætning af befolkningen på aldersgrupper er særlig følsom over for
denne antagelse. Det skyldes, at en reduktion i de aldersbetingede dødssandsynligheder indvirker kraftigst på de ældre aldersgrupper. Lavere forventede dødssandsynligheder betyder derfor en permanent forskydning i
befolkningens sammensætning i retning af en større andel af ældre. Tilsvarende permanente virkninger kommer hverken ved ændringer i fertiliteten eller (netto) indvandringen.
Den anvendte metode (kaldet Lee-Carter metoden) til estimation af dødssandsynligheder er dokumenteret i Haldrup (2004). Metoden, der er ved at
blive den mest udbredte internationalt, indebærer, at der for den enkelte
fødselsårgang er en sammenhæng mellem de aldersog kønsbetingede
dødssandsynligheder over livsforløbet. Intuitionen bag dette er, at hvis en
generation f.eks. oplever forbedret ernæring, har dette en effekt på dødssandsynlighederne over hele livsforløbet. Der optræder med andre ord
kohorte-effekter i udviklingen i dødssandsynlighederne.
Til sammenligning er Danmarks Statistisks befolkningsfremskrivninger ikke
baserede på en eksplicit estimation af udviklingen i aldersbetingede dødssandsynligheder (eller fertilitet). Danmarks Statistiks fremskrivninger baseres på ekspertvurderinger fra et panel af nationale eksperter.
Internationale sammenligninger f.eks. i Lee og Miller (2001) peger på, at
Lee-Carter metoden er mere præcis til at fremskrive dødssandsynligheder
målt på historiske data end andre fremskrivningsmetoder. Endvidere peger undersøgelser på, at analyser, der ikke medtager kohorteeffekter, har
tendens til at undervurdere faldet i dødssandsynlighederne.
Konsekvensen af at anvende Lee-Carter metoden (og at basere estimationen på en længere historisk periode) er, at dødssandsynlighederne er
lavere for specielt de yngste nulevende generationer og de fremtidige generationer end i DREAMs fremskrivning.
Denne udvikling måles normalt ved middellevetiden, som er et statistisk
begreb, der måler hvor længe en nyfødt vil kunne forvente at leve, hvis
man anvender fødselsårets aldersbetingede dødssandsynligheder. Hvis
man forventer, at de aldersbetingede dødssandsynligheder falder over tid,
vil den statistiske middellevetid være lavere end den forventede levetid for
en nyfødt.
Specielt for kvinder betyder Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning, at den statistiske middellevetid vokser hurtigere end i DREAMs
fremskrivning.
269
Litteratur
Haldrup, N (2004): Estimation af middellevetider for mænd og kvinder i
Danmark 2002-2100 baseret på Lee-Carter metoden. Arbejdsrapport
2004:3, Velfærdskommissionen.
Markeprand, T., P. Stephensen og L. H. Pedersen (2003): DREAMs disaggregerede befolkningsfremskrivning til år 2100, DREAM, København.
Kan hentes på www.dreammodel.dk.
Pedersen, L. H., M. B. Knudsen, A. D. Madsen, P. Schou, M. L. Sørensen,
M. Andersen og P. Stephensen (2003): Indvandrere, offentlige udgifter og
finanspolitisk holdbarhed, DREAM, København. Kan hentes på
www.dreammodel.dk eller på www.inm.dk.
United Nations (2004): World Population in 2300. Tabeller kan hentes på
www.un.org/esa/population/publications/longrange2/AnnexTablesA.pdf.
270
Kapitel 11
Forudsætninger om offentlige udgifter,
arbejdsstyrke og overførselsindkomster
Det overordnede udgangspunkt for de samfundsøkonomiske fremskrivninger er den måde, som samfundet er indrettet på i dag. Der er dog taget
højde for indfasningen af allerede vedtagne regelændringer, f.eks. nedsættelsen af folkepensionsalderen til 65 år og efterlønsreformen.
Befolkningsudviklingen forventes at medføre et fald i arbejdsstyrken på
knap 330.000 personer eller ca. 12 pct. fra 2001 til 2041, heraf alene godt
260.000 personer mellem 2021 og 2041. Fra 2041 til 2081 forventes et
yderligere fald i arbejdsstyrken på ca. 215.000 personer. Samtidig øges
antallet af folkepensionister fra 2001 til 2041 med ca. 481.000 personer.
Omkring en femtedel af stigningen skyldes nedsættelsen af folkepensionsalderen til 65 år, som er fuldt indfaset 1. juli 2006. Størstedelen af denne stigning opvejes af en reduktion af antallet af personer på andre overførselsindkomster, herunder særligt efterløn og førtidspension.
Præcisionen i fremskrivningerne hænger naturligvis nøje sammen med,
hvor sikre de anvendte forudsætninger er. På visse punkter er de fundne
resultater særligt følsomme. Det gælder f.eks. udviklingen i befolkningens
uddannelsesniveau, hvor fremskrivningens antagelser indebærer et positivt bidrag til arbejdsstyrken på ca. 35.000 personer frem til 2041. Usikkerheden gælder dels, hvilket uddannelsesniveau befolkningen kan forventes
at opnå, dels hvilken betydning et højere uddannelsesniveau vil få for erhvervsdeltagelsen og omfanget af modtagelse af overførselsindkomster.
I fremskrivningerne er forudsat, at alle personer på 30 år og derover på
længere sigt vil opnå samme uddannelsesniveau, som 30-årige har i dag.
Niveauet kan måske vise sig at blive højere, og i så fald vil det trække i
retning af, at fremskrivningernes resultater er for pessimistiske.
Omvendt kan fremskrivningens forudsætninger om positive effekter af
øget uddannelse vise sig at være for optimistiske. I fremskrivningerne forudsættes det, at de nuværende forskelle i erhvervs- og overførselsfrekvenser på tværs af uddannelsesniveauer fuldt ud afspejler gevinsten ved
et højere uddannelsesniveau. Med denne forudsætning lægges det til
grund, at alle former for helbredsmæssige eller sociale problemer m.v.
fuldt ud er forbundet med uddannelsesniveauet. Det er en restriktiv antagelse.
271
272
Kapitel 11
Forudsætninger om offentlige udgifter,
arbejdsstyrke og overførselsindkomster
11.1 Indledning
Dette kapitel beskriver de centrale forudsætninger, som er anvendt i Velfærdskommissionens samfundsøkonomiske fremskrivninger og beregninger, jf. kapitlerne 12 og 13.
Kapitlet er disponeret på følgende måde:
I afsnit 11.2. beskrives forudsætningerne vedrørende de alders-, køns- og
herkomstfordelte udgifter til overførselsindkomster og serviceydelser.
Fremskrivningerne baserer sig som udgangspunkt på de relative udgiftsprofiler for 2001.
I afsnit 11.3 beskrives fremskrivningernes forudsætninger vedrørende relative lønprofiler på alder, køn og herkomst. Fremskrivningerne tager udgangspunkt i de relative lønprofiler for 2001.
I afsnit 11.4 beskrives forudsætningerne vedrørende udviklingen i arbejdsstyrke og antal overførselsindkomstmodtagere. Fremskrivningerne tager
generelt udgangspunkt i konstante alders-, køns-, opholdstids- og herkomstbetingede bestandsfrekvenser. På enkelte områder er denne hovedregel dog fraveget for at tage højde for virkningerne af vedtagne reformer
o.l.
I afsnit 11.5 beskrives fremskrivningens forudsætninger vedrørende udviklingen i befolkningens uddannelsesniveau samt den mulige betydning heraf for udviklingen i arbejdsstyrken og antal modtagere af overførselsindkomst.
I afsnit 11.6 diskuteres fremskrivningens forudsætninger om udviklingen i
arbejdstid og antal arbejdsår, og de seneste 40 års udvikling i arbejdstid
og antal arbejdsår analyseres nærmere.
11.2 Aldersfordelte udgifter til overførselsindkomster og serviceydelser
Aldersfordelte udgifter til overførselsindkomster
Ved fremskrivningen af de offentlige udgifter til overførselsindkomster er
der taget udgangspunkt i de aldersfordelte udgifter for 2001. En del af
overførselsindkomsterne er ikke skattepligtige, og er derfor af hensyn til
sammenligneligheden omregnet til før-skat-beløb i figur 11.1 ved anvendelse af en skatteprocent på 35 pct.
273
De gennemsnitlige udgifter til overførselsindkomster til mænd af dansk
oprindelse (inklusive efterkommere) ligger omkring 20-25.000 kr. årligt pr.
person fra det 20. år til omkring 55-års alderen. Herefter stiger den gennemsnitlige overførselsudgift gradvist med alderen frem til 67-års-alderen
til et niveau på knap 120.000 kr. årligt. Efter det 67. år ligger den gennemsnitlige udgift omkring 120.000 kr. årligt, idet der dog er en tendens til en
svag stigning i den gennemsnitlige udgift med stigende alder. For 90-årige
udgør den gennemsnitlige udgift således lidt over 120.000 kr. årligt pr.
person, jf. figur 11.1.
Figur 11.1: Offentlige udgifter til overførselsindkomster, gennemsnitlig person, mænd, 2001
1.000 kr.
140
1.000 kr.
140
120
120
100
100
80
80
60
60
40
40
20
20
0
0
0
5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90
Dansk oprindelse
Den aldersfordelte udgiftsprofil for indvandrere fra mere udviklede lande
svarer næsten til udgiftsprofilen for personer med dansk oprindelse. Fra
det 25. år og frem til midten af halvtredserne stiger udgiften dog med alderen, og indvandrerne fra mere udviklede lande modtager således et større
beløb i forhold til personer med dansk oprindelse. For personer i alderen
45-55 år udgør forskellen 15.000-20.000 kr. årligt. Forskellen skyldes primært, at indvandrere fra mere udviklede lande i alderen 25 – 60 år har en
merledighed i forhold til personer med dansk oprindelse. Fra midten af
halvtredserne og frem til det 60. år udlignes forskellen, og efter det 60. år
modtager de to grupper næsten samme beløb pr. person.
Gennemsnitsudgifterne til mandlige indvandrere fra mindre udviklede lande i den erhvervsaktive alder er markant højere end for de andre grupper.
Fra 18-års-alderen og frem til midten af tyverne er den gennemsnitlige årlige udgift omkring 20.000 kr. højere end for jævnaldrende i de to andre
grupper. Herefter øges forskellen med stigende alder til at udgøre ca.
50.000 kr. årligt for 30-årige i forhold til personer med dansk oprindelse,
274
Kapitel 11
og når sit maksimum i midten af halvtredserne med en forskel i årlig gennemsnitsudgift på ca. 70.000 kr. Fra og med folkepensionsalderen ligger
gennemsnitsudgiften derimod på niveau med eller er lidt lavere end for de
to andre grupper.
Forskellen i gennemsnitsudgiften i forhold til den resterende befolkning
skyldes i nogenlunde lige stort omfang, at gruppen af mandlige indvandrere har en højere ledighed, og at en væsentlig større andel modtager kontanthjælp på grund af andre problemer end ledighed. Ved en vurdering af
forskellene i modtagelse af overførselsindkomster i forhold til andre grupper skal det tages i betragtning, at en del af gruppen udgøres af flygtninge,
som er kommet til landet af humanitære årsager og derfor af mange grunde ikke vil kunne forventes at indtræde på arbejdsmarkedet på lige fod
med øvrige danskere.
Blandt kvinderne er udgiftsmønstrene for de tre herkomstgrupper stort set
det samme som for mændene. Det vil sige, at især kvinder fra mindre udviklede lande i de erhvervsaktive aldre modtager betydeligt større beløb i
overførselsindkomst end kvinder fra de to andre herkomstgrupper i samme alder, jf. figur 11.2.
Figur 11.2: Offentlige udgifter til overførselsindkomster, gennemsnitlig person, kvinder, 2001
1.000 kr.
140
1.000 kr.
140
120
120
100
100
80
80
60
60
40
40
20
20
0
0
0
5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90
Dansk oprindelse
Kvinder i de erhvervsaktive aldre modtager desuden noget højere beløb i
overførselsindkomst end mænd fra samme herkomstgruppe og med
samme alder, jf. figur 11.1 og figur 11.2. Forskellen skal blandt andet ses i
lyset af, at der via overførselsordningerne sker en kompensation af forskelle i mænd og kvinders indkomstmuligheder som følge af, at kvinder
275
har længere fravær fra arbejdsmarkedet i forbindelse med barsel o.l. Også
efter folkepensionsalderen modtager kvinder lidt større beløb i overførselsindkomst fra det offentlige end mænd. Det skyldes blandt andet, at en
større andel af kvinderne udgøres af enlige, som har ret til højere folkepension og ofte har bedre muligheder for at opnå tillægsydelser såsom
boligydelse, personlige tillæg m.v.
Ligesom for mændene indtræder der for kvinder af dansk oprindelse en
stigning i den gennemsnitlige udgift til overførselsindkomster fra midten af
halvtredserne. Stigningen sker dog væsentligt hurtigere, og allerede først i
60’erne er gennemsnitsudgiften omtrent på niveau med udgiften fra og
med folkepensionsalderen.
Både stigningen i antallet af ældre og forskydningen i retning af, at indvandrere fra mindre udviklede lande over tid må forventes at udgøre en
stigende andel af befolkningen, trækker i retning af stigninger i overførselsudgifterne ud over den gennemsnitlige, årlige satsregulering af overførslerne. Dette er indarbejdet i fremskrivningerne via forudsætningerne
om konstante frekvenser med hensyn til alder, herkomst, køn m.v. Det vil
sige, at det forudsættes, at andelen af overførselsmodtagere i forhold til
det samlede antal personer med en given alder, køn og herkomst vil være
den samme som i dag, jf. dog boks 11.1. Da der samtidig sker et fald i arbejdsstyrkens størrelse, følger det, at overførselsudgifterne vil lægge beslag på en stadig større del af samfundsproduktionen.
Der er i fremskrivningerne taget højde for, at øgede udbetalinger fra arbejdsmarkedspensioner vil føre til øget modregning i folkepension, efterløn, boligydelse m.v.
Aldersfordelte udgifter til individuelle serviceydelser
Individuelle offentlige serviceydelser omfatter alle former for service, som
kan henføres til enkeltpersoner, f.eks. sygehuse, plejehjem og biblioteker.
Der er således tale om et lidt bredere begreb end den individuelle velfærdsservice, som er afgrænset til ydelser inden for social-, sundhedsog
undervisningsområdet, jf. kapitel 8.
I det følgende fokuseres der alene på kønsforskellene med hensyn til det
aldersbetingede forbrug af offentlige serviceydelser, idet der ikke er nogen
signifikant forskel på forbruget på tværs af herkomstgrupper med samme
alder og køn. Det skal dog bemærkes, at de aldersfordelte udgifter for indvandrere over 70 år under alle omstændigheder vil være behæftet med
stor usikkerhed, idet der er relativt få indvandrere i denne aldersgruppe,
og udgiftsdata er dannet ud fra en stikprøve på 3,3 pct. af befolkningen.
Udgiften pr. bruger er fundet som den samlede udgift til en given offentlig
ydelse afholdt af en offentlig delsektor delt med antallet af brugere. Alle
befolkningsgrupper fordelt på alder og køn tildeles derfor den samme im276
Kapitel 11
plicitte enhedspris for en given offentlig serviceydelse fra delsektoren.
Gennemsnitsudgiften pr. person af et givet køn, en given alder og i en given befolkningsgruppe kan derefter findes som enhedsprisen ganget med
andelen af personer i den givne gruppe, som anvender den pågældende
type offentligt forbrug. For så vidt angår sundhedsydelserne har det dog
været muligt at fordele de hermed forbundne udgifter direkte ud på de enkelte aldersgrupper og dermed at anvende den faktiske enhedspris.
Det fremgår af figur 11.3, at de gennemsnitlige offentlige udgifter til individuelle serviceydelser er omtrent de samme for kvinder og mænd under 75
år. For børn og unge under 18 år udgør den gennemsnitlige årlige udgift i
omegnen af 75.000 kr. årligt for stort set alle aldersgrupper. Herefter falder
udgiften frem til midten af 30’erne til et niveau på omkring 20.000 – 30.000
kr. årligt pr. person. Derpå stiger den gennemsnitlige udgift gradvist til ca.
60.000 kr. årligt ved 75-årsalderen, hvorefter gennemsnitsudgiften til kvinder vokser næsten dobbelt så hurtigt med alderen som for mænd. For 90årige kvinder udgør gennemsnitsudgiften ca. 180.000 kr. årligt mod ca.
140.000 kr. årligt for mænd i samme alder.
Figur 11.3: Offentlige udgifter til individuelle serviceydelser, tusinde
kr. pr. person
1.000 kr.
200
1.000 kr.
200
180
180
160
160
140
140
120
120
100
100
80
80
60
60
40
40
20
20
0
0
0
5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90
Mænd
Kvinder
Det er i fremskrivningen antaget, at de køns- og herkomstspecifikke aldersfordelinger for individuelle offentlige serviceudgifter fastholdes i fremtiden, og at udgifterne til service til den enkelte person vokser i samme
takt som lønningerne. Givet væksten i de ældre aldersgrupper i befolkningen og den faldende arbejdsstyrke indebærer dette, at udgifterne til de
individuelle offentlige serviceydelser vil vokse hurtigere end resten af økonomien.
277
Ved at antage, at udgifterne til sundhedsog plejeforanstaltninger følger
en bestemt aldersprofil, ses der bort fra det forhold, at en stigende middellevetid kan føre til, at udgifterne til serviceydelser ved en given alder vil
falde over tid, hvis levetidsstigningen fører til, at den særligt plejekrævende fase i de sidste leveår indtræder i en tilsvarende senere alder.
For at vurdere stabiliteten af den aldersbetingede udgiftsudvikling sammenlignes i det følgende det aldersbetingede forbrug af forskellige sundhedsog plejeydelser i årene 1995 og 2003. Det undersøges i denne sammenhæng, om de aldersfordelte profiler forskydes i takt med stigningen i
den forventede restlevetid for 65-årige.
Siden starten af 1980’erne er den forventede restlevetid for en 65-årig steget med ca. 1 år. Langt hovedparten af stigningen er indtruffet i årene efter
1995, jf. figur 11.4. Restlevetidsstigningen for 65-årige skyldes især faldende dødeligheder for 65-80-årige, jf. figur 11.5.
Figur 11.4: Forventet restlevetid Figur 11.5: Bidrag til stigning i
for 65-årige
forventet restlevetid for 65-årige
fra 1995 til 2003
År
17
År
17
År
0,1
År
0,1
16,5
16,5
0,08
0,08
0,06
0,06
0,04
0,04
0,02
0,02
16
15,5
16
15,5
15
15
1982 1986 1990 1994 1998 2002
Anm.: Simpelt gennemsnit for mænd og
kvinder.
Kilde: Danmarks Statistik.
0
0
65
70
75
80 85
Alder
90
95
På trods af stigningen i forventet restlevetid har aldersprofilen for andelen
af ældre, som bor på plejehjem eller i ældreboliger m.v.1, ikke ændret sig
siden 1995, jf. figur 11.6. Samtidig er andelen af over 80-årige, som modtager varig hjemmehjælp, steget en smule, jf. figur 11.7. Stigningen i restlevetiden synes således endnu ikke at have ført til den forventede ændring
af aldersprofilerne for forbruget af hjemmehjælp og ophold på plejehjem
eller i ældreboliger m.v.
1
Omfatter beboere på plejehjem, i ældreboliger og beskyttede boliger.
278
Kapitel 11
Figur 11.6: Andel af befolkningen Figur 11.7: Andel af befolkningen
som bor på plejehjem og i ældre- som modtager varig hjemmeboliger m.v.
hjælp
Pct.
30
Pct.
30
25
25
20
20
15
15
10
10
5
0
60-66
67-79
1995
80-84
Pct.
50
Pct.
50
40
40
30
30
20
20
5
10
10
0
0
85+
2003
Anm.: Omfatter beboere på plejehjem, i
beskyttede boliger og ældreboliger.
0
Under 67
67-79
1995
80+
2003
Anm.: Andelen af modtagere under 67 år
er opgjort i forhold til 60-66-årige.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger
Der er i den betragtede periode sket et generelt fald i det samlede antal
sengedage pr. person og en stigning i det samlede medicinforbrug pr. person. For at fokusere på aldersprofilerne er der derfor normeret med forbruget af sengedage henholdsvis medicin for 65-årige.
Restlevetidsstigningen kan kun spores svagt i aldersprofilen for forbrug af
sundhedsydelser. Profilen for det gennemsnitlige antal sengedage fra 65
år op til omkring 85 år er stort set uændret fra 1995 til 2003, jf. figur 11.8.
Personer over 85 år har dog i 2003 et lidt mindre merforbrug af sengedage
i forhold til 65-årige end i 19952. Omvendt er de ældste pensionisters merforbrug af medicin i forhold til de yngste pensionister steget siden 1998, jf.
figur 11.9.
På trods af stigningen i restlevetiden siden 1995 kan der altså endnu ikke
spores et skift i de aldersfordelte profiler for ældres forbrug af sundhedsydelser, hjemmehjælp og plejehjem m.v. Dette kan dog skyldes, at den
betragtede periode er for kort til at udlede en sikker langsigtet tendens.
Sammenligninger på tværs af lande tyder heller ikke på, at forskelle i middellevetiden har afgørende betydning for den aldersfordelte profil. Blandt
andet er aldersprofilen for udgifterne til ældrepleje stort set den samme i
Sverige og Danmark, selvom svenskernes middellevetid er noget højere.
Stigningen i udgifterne til ældrepleje indtræder således ved omtrent samme alderstrin i Sverige og Danmark. Det kan naturligvis ikke udelukkes, at
sammenfaldet skyldes landenes indretning af ældrepleje. Det er ligeledes
bemærkelsesværdigt, at aldersprofilerne for udgifterne til sundhed er stort
2
Hvorvidt det relativt større fald for gruppen over 85 år skyldes ændrede prioriteringer eller
er udtryk for forbedret helbred for denne aldersgruppe er vanskeligt at vurdere.
279
set identiske på tværs af EU-lande, selv om der er en vis spredning i middellevetiden blandt ældre.
Figur 11.8: Indeks for sengedage Figur 11.9: Indeks for medicinpr. person (65-årige=1)
forbrug pr. person (65-årige=1)
4
4
3
3
2
2
2,5
2,5
2
2
1,5
1,5
1
1
1
1
0
0
65
70
75
80
1995
85
90
95
2003
Kilde: Indenrigs- og Sundhedsministeriet
og egne beregninger.
0,5
0,5
0
0
65
70
75
80
1998
85
90
95
2003
Anm.: Medicinforbruget er opgjort i DDD
(definerede døgndoser). DDD er en
enhed, som fastsættes af WHO, og
angiver en antaget gennemsnitsdosis pr.
døgn for en voksen person, der får et givet
lægemiddel på dets hovedindikation.
Kilde: Indenrigs- og Sundhedsministeriet
og egne beregninger.
Med de data, der umiddelbart er til rådighed, er det vanskeligt at be- eller
afkræfte aldersafhængigheden, hvilket vil kræve længere tidsserier. I det
følgende er det som alternativ forsøgt at vurdere, hvordan alternative forudsætninger vil påvirke udviklingen i de individuelle offentlige serviceudgifter.
I figur 11.10 og figur 11.11 er vist, hvordan de individuelle serviceudgifter
ville udvikle sig, hvis forbruget af aldersbetingede serviceudgifter, dvs. udgifter til sundhed og social tryghed og velfærd for personer på 65 år og
derover, i stedet blev koblet til restlevetiden i den anvendte befolkningsprognose. Det vil sige, at et givet alderstrin i et givet fremskrivningsår tildeles udgifter målt i 2001-lønniveau svarende til udgiften for den aldersgruppe, som i 2001 havde tilsvarende restlevetid. Denne metode kaldes i det
følgende for restlevetidsmetoden. Det fremgår, at der især forventes et
fald i de aldersbetingede udgifter for personer over 75 år.
280
Kapitel 11
Figur 11.10: Restlevetidsfordelte Figur 11.11: Restlevetidsfordelte
offentlige udgifter til individuelle offentlige udgifter til individuelle
serviceydelser, mænd
serviceydelser, kvinder
1.000 kr.
200
1.000 kr.
200
1.000 kr.
200
1.000 kr.
200
150
150
150
150
100
100
100
100
50
50
50
50
0
0
0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
2001
2040
2080
Kilde: Egne beregninger på baggrund af
DREAM-modellen.
0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
2001
2040
2080
Kilde: Egne beregninger på baggrund af
DREAM-modellen.
En alternativ metode til at tage højde for eventuelle forbedringer af befolkningens helbred over tid består i at forlade de aldersbetingede udgifter til
fordel for en fordeling af udgifterne op mod dødstidspunktet. Det vil sige,
at man registrerer de gennemsnitlige udgifter år for år op til dødstidspunktet og sammenholder disse med fremskrivningen af aldersfordelte dødeligheder.
Det må forventes, at både sundhedsudgifter og udgifter til social omsorg
er stigende frem mod dødstidspunktet, idet indsatsen over for døende personer må formodes at være større end over for personer, der har længere
tid tilbage. Lubitz m.fl. (1995) konstaterer en sådan stigende sammenhæng for amerikanske data vedrørende sundhedsudgifter for Medicare,
der er en skattefinansieret sygesikring til dækning af blandt andet hospitalsophold og lægebesøg fortrinsvis for personer over 65 år.
Hvis udgiftsprofilen i forhold til antal år til dødstidspunktet er konstant i
fremskrivningsperioden behøver man ikke – som i fremskrivninger baseret
på aldersprofiler – for yderligere antagelser om forskydning af aldersfordelte udgifter. Forskydningen vil ske automatisk i takt med, at udgifterne
tilpasser sig de ændrede demografiske forhold. Således vil stigende levetid medføre lavere sundhedsog socialudgifter på et givet alderstrin, fordi
der sker en forskydning i retning af flere personer med længere restlevetid.
Amerikanske data viser, at sammenhængen mellem år-til-død og udgifter
er stærkere end sammenhængen mellem alder og udgifter. Endvidere tyder undersøgelser af Lubitz og Riley (1993) og Garber m.fl. (1998) på, at
sammenhængen mellem år-til-død og udgifter er forholdsvis konstant over
tid.
281
Der findes ikke p.t. analyser af år-til-død-udgiftsprofilen for danske data.
Konstruktionen af en sådan profil kræver forløbsdata for en længere årrække. Etableringen af et sådant datasæt er et relevant udgangspunkt for
en yderligere analyse af udviklingen i de individuelle offentlige serviceydelser.
I fravær af data for år-til-død-udgiftsprofilen i Danmark foretages nedenfor
en beregning, hvor det antages, at sammenhængen i Danmark svarer til
den tilsvarende amerikanske. Antagelsen går ud på, at år-til-død-profilen
for hvert alderstrin fra 65 år og derover er som angivet af Miller (2000),
idet profilens niveau på hvert alderstrin er fastlagt således, at aldersgruppens samlede udgifter svarer til den tilsvarende udgift i 2001 ifølge
DREAM. Beregningen skal ses som en illustration af de mulige forskelle
mellem restlevetidsmetoden og år-til-død-metoden. Det bør understreges,
at det er usikkert, om der i Danmark gælder en sammenhæng, der svarer
til de amerikanske forhold.
Den amerikanske profil for udgifterne til sundhed er illustreret i figur 11.12.
Som nævnt er denne profil antaget at gælde for de danske udgifter til
sundhed og social omsorg på hvert alderstrin. På grundlag af befolkningsprognosen er befolkningen på hvert alderstrin inddelt i forhold til antallet af
år-til-død.3 Udfra den samlede udgift bestemmes herefter niveauet for de
år-til-død-fordelte udgifter. Som et eksempel på beregningen vises i figur
11.13 de beregnede år-til-død-fordelte udgifter for 65-årige i 2001. Bemærk, at år-til-død-beregningen er forbeholdt sundhedsog socialudgifter,
mens fordelingen af øvrige individuelle serviceudgifter fordeles efter alder.
Figur 11.12: Amerikansk profil for Figur 11.13: Beregnet år-til-dødsundhedsudgifter
fordeling for 65-årige i Danmark
Indeks (over 10 år=1)
7
6
7
6
5
4
5
4
3
2
3
2
1
0
1
0
17
15
13 11 9
7
År til død
Kilde: Miller (2000).
5
3
1
1.000 kr.
200
1.000 kr.
200
150
150
100
100
50
50
0
0
17 15 13 11
9 7 5
År til død
3
1
Kilde: Miller (2000) og egne beregninger.
År-til-død-metoden indebærer – ligesom restlevetidsmetoden – et fald i de
forventede gennemsnitlige udgifter i 2050 på alle alderstrin, jf. figur 11.14.
Besparelsen ifølge førstnævnte metode er lidt mindre end med restlevetidsmetoden med fuld tilpasning til stigende levetid. Besparelsen med restlevetidsmetoden skyldes forskydningen af udgifter i forhold til den stigende
3
Det antages, at der ikke sker ind- eller udvandring for personer på 65 år og derover.
282
Kapitel 11
restlevetid, mens besparelsen med år-til-død-metoden skyldes, at der i
befolkningsprognosen på hvert alderstrin bliver flere personer, som har
længere tid tilbage at leve, og dermed koster mindre for det offentlige.
Figur 11.14: Aldersfordelte udgifter til sundhed og social omsorg,
2001 og 2050
1.000 kr.
200
1.000 kr.
200
150
150
100
100
50
50
0
0
65
70
2001
75
80
2050 (År til død)
85
90
95
2050 (Forventet restlevetid)
Kilde: Miller (2000) og egne beregninger på baggrund af DREAM-modellen.
Restlevetidsmetoden medfører en kraftig besparelse netop ved 78årsalderen, jf. figur 11.15. Dette skyldes, at de aldersfordelte udgifter i
2001 stiger markant ved det 78. år. Ved anvendelse af restlevetidsmetoden udskydes dette knæk, og der opstår en besparelse på aldersgrupperne lige omkring knækket. Denne besparelse er en følge af den tekniske
udførelse af metoden. Restlevetidsmetoden indebærer således, at den
implicitte andel af personer, der forventes at have mindre end 5 leveår tilbage, falder for alderstrinnene mellem 77 og 79 år, jf. figur 11.16. Beregningen viser, at restlevetidsmetoden har nogle uhensigtsmæssige egenskaber, men når metoden på trods af dette anvendes til følsomhedsberegninger i kapitel 12, skyldes det manglen på analyser af alternative metoder for Danmark.
År-til-død-metoden baserer sig ikke på samme måde på aldersfordelingen
af udgifterne, og derfor er stigningen ved 78 år betydeligt mindre ved anvendelse af denne metode, ligesom andelen, der forventes at have mindre
end 5 leveår tilbage, er støt stigende med alderen.
283
Figur 11.15: Aldersfordelt bespa- Figur 11.16: Andel på hvert alrelse pr. person, 2050 i forhold til derstrin med mindre end 5 leveår
2001, pct.
i 2050
Pct.
35
30
25
20
15
10
5
0
65
70
75
År til død
Pct.
35
30
25
20
15
10
5
0
80
85
90
Forventet restlevetid
Pct.
80
70
60
50
40
30
20
10
0
65
70
75
År til død
80
85
90
Pct.
80
70
60
50
40
30
20
10
0
95
Forventet restlevetid
Kilde: Egne beregninger.
Anm.: I figur 11.16 vises for år-til-død-metoden den andel af aldersgruppen, der ifølge
befolkningsfremskrivningen har mindre end 5 leveår tilbage (terminalandelen). For
restlevetidsmetoden vises den implicitte terminalandel baseret på udgifterne til
henholdsvis terminal- og ikke-terminalgruppen ifølge år-til-død-metoden.
Hvis det antages, at de individuelle offentlige serviceudgifter er aldersafhængige, stiger de samlede udgifter til denne type ydelser til gruppen af
65-95-årige fra knap 57 mia.kr. i 2001 til godt 88 mia. kr. i 2050 målt i
2001-lønniveau, jf. tabel 11.1. Stigningen skyldes dels det større antal
personer over 65 år i 2050, dels at gennemsnitsalderen inden for pensionistgruppen er vokset, jf. kapitel 10. Hvis det i stedet antages, at de individuelle offentlige serviceudgifter reguleres med restlevetiden, reduceres
udgiften i 2050 til knap 77 mia. kr., mens en beregning baseret på, at en
del af de individuelle offentlige serviceudgifter følger år-til-død giver en
udgift på 81 mia. kr. i år 2050. Ifølge denne beregning er korrektionen med
restlevetid således større end ved anvendelse af år-til-død-metoden. Korrektionen udgør henholdsvis 13 og 8 pct. af udgiften i 2050 beregnet med
uændret aldersfordeling.
Tabel 11.1: Samlede udgifter til sundhed og social omsorg for personer på 65-95 år, 2001 og 2050
Samlede
Vækst
Udg. pr.
Vækst
udgifter
2001-50
person
2001-50
Pct. 1.000 kr.
Pct.
Mia. kr.
2001lønniveau
2001
2050:
Uændret aldersfordeling
Restlevetidsmetode
År-til-død-metode
Kilde: Egne beregninger.
284
56,6
88,3
76,7
81,1
71,8
56,0
35,5
43,3
78,2
67,9
71,9
8,9
-5,4
0,1
Kapitel 11
Bedre helbred kan ifølge beregningerne omtrent finansiere det forhold, at
den gennemsnitlige pensionist bliver ældre, den såkaldte dobbeltaldring.
Således er udgiften pr. pensionist ca. den samme i 2050 som i 2001, hvis
der levetidskorrigeres med år-til-død. Det vil altså sige, at bedre helbred
ifølge denne beregning kan finansiere den del af aldringen, der ligger ud
over stigningen i antallet af pensionister. Det er dog vigtigt at understrege,
at dobbeltaldringen har et beskedent omfang i forhold til den grundlæggende stigning i forsørgerkvoten. I den sammenhæng kan bedre helbred
ikke forhindre en kraftig stigning i de samlede sundhedsog socialudgifter.
11.3 Lønninger
I fremskrivningerne anvendes særskilte relative lønprofiler på køn og herkomst baseret på oplysninger fra Lovmodellen for 2001.
Den relative løn for mænd af dansk oprindelse stiger kraftigt med alderen
frem til starten af 30-års-alderen, hvor den når et niveau, der er ca. 2½
gange så højt som for en 17-årig mand af dansk oprindelse, jf. figur 11.17.
Fra starten af 30-års-alderen og frem til folkepensionsalderen udgør lønnen i størrelsesordenen 2½ til 2 ¾ gange lønnen for en 17-årig mand af
dansk oprindelse. Lønprofilen for mandlige indvandrere fra mere udviklede
lande er stort set identisk med profilen for mænd af dansk oprindelse.
Mandlige indvandrere fra mindre udviklede lande har noget lavere lønninger fra slutningen af 20-årsalderen og frem til folkepensionsalderen. Lønniveauet udgør i dette aldersinterval det dobbelte af niveauet for en 17årig mand af dansk oprindelse.
Figur 11.17: Aldersfordelte løn- Figur 11.18: Aldersfordelte lønprofiler i forhold til en 17-årig profiler i forhold til en 17-årig
mand af dansk oprindelse, mænd mand af dansk oprindelse, kvinder
DO
IME
IMI
0,0
DO
IME
62-66
0,5
0,0
57-61
1,0
0,5
52-56
1,0
47-51
1,5
42-46
2,0
1,5
37-41
62-66
57-61
52-56
47-51
42-46
0,0
37-41
0,0
32-36
1,0
27-31
1,0
22-26
2,0
17-21
2,0
2,0
32-36
3,0
Indeks
2,5
27-31
3,0
Indeks
2,5
22-26
Indeks
4,0
17-21
Indeks
4,0
IMI
Anm.: DO er resterende befolkning inkl. efterkommere efter indvandrere, IMI er indvandrere
fra mindre udviklede lande, IME er indvandrere fra mere udviklede lande. Kurverne er
dannet udfra gns. over 5 års aldersgrupper.
Kilde: DREAM.
Kvinder har generelt noget lavere indkomst end mænd. Fra starten af 30års-alderen og frem til folkepensionsalderen ligger kvinders løn på omtrent
det dobbelte af en 17-årig mand af dansk oprindelse, hvilket omtrentlig
285
svarer til niveauet for mandlige indvandrere fra mindre udviklede lande, jf.
figur 11.18. Lønprofilen for kvinder fra mere udviklede lande svarer stort
set til profilen for kvinder af dansk oprindelse, mens kvinder fra mindre udviklede lande antages at have lidt lavere lønindkomster end de to øvrige
grupper fra og med slutningen af 20-års-alderen.
11.4 Arbejdsstyrken og antal overførselsmodtagere
I tabel 11.2 er vist en fremskrivning af befolkningen fra 2001-2081 fordelt
på personer henholdsvis i og uden for arbejdsstyrken. Personerne uden
for arbejdsstyrken er opdelt på personer på forskellige overførselsordninger og øvrige personer uden for arbejdsstyrken, som ikke modtager nogen
overførselsindkomst. Sidstnævnte gruppe udgøres helt overvejende af
personer på 16 år eller derunder.
Befolkningsudviklingen vil medføre et fald i arbejdsstyrken på knap
330.000 personer fra 2001 til 2041. Størstedelen af faldet finder sted i årene mellem 2021 og 2041, hvor arbejdsstyrken reduceres med godt
260.000 personer. Arbejdsstyrken forventes desuden at falde med yderligere ca. 215.000 personer imellem 2041 og 2081.
Tabel 11.2: Befolkningen fordelt på arbejdsstyrke, overførselsordninger m.v., 1.000 personer
2001
2006
2021
2041
2081
Befolkningen i alt
5.349 5.405 5.397 5.271 4.919
Arbejdsstyrken
2.781 2.777 2.714 2.453 2.239
- heraf arbejdsløse
145
141
139
127
120
Folkepension
693
784 1.014 1.174 1.133
- heraf udenfor arbejdsstyrken
645
735
952 1.109 1.081
- heraf i arbejdsstyrken
48
49
62
65
52
Efterløn
159
151
144
128
121
Overgangsydelse
21
1
0
0
0
Førtidspension
253
230
226
204
205
223
201
198
180
183
30
30
28
24
22
Kontanthjælp
54
38
43
48
53
Aktivering
76
75
79
84
86
Sygedagpenge
53
65
64
59
56
5
18
18
18
18
48
47
45
41
38
Arbejdsmarkedsorlov
21
0
0
0
0
Barselsdagpenge
28
52
50
44
41
Studerende
335
317
355
302
285
80
77
89
76
73
255
239
266
226
213
Introduktionsydelse
4
12
11
13
13
Øvrige udenfor arbejdsstyrken
1.254 1.267 1.204 1.010
621
Kilde: Tallene for 2001 er medio året og baseret på specialudtræk fra Registerbaseret
ArbejdsstyrkeStatistik (RAS) år 2001 og 2002.
286
Kapitel 11
Samtidig viser fremskrivningen, at antallet af folkepensionister øges fra
693.000 personer i 2001 til 1.174.000 personer i 2041 svarende til en
vækst på 481.000 personer. Omkring 1/5 af stigningen skyldes dog nedsættelsen af folkepensionsalderen fra 67 til 65 år, der får fuld virkning fra
1. juli 2006. Dette bidrager samtidig til at forklare en væsentlig del af faldet
i antal førtidspensionister og efterlønsmodtagere imellem 2001 og 2006.
Fremskrivningen bygger som udgangspunkt på en antagelse om konstante alders-, køns- og herkomstbetingede bestandsfrekvenser, jf. boks 11.1.
Boks 11.1: Detaljeringsgraden i de anvendte frekvenser
Der er i fremskrivningen anvendt særskilte frekvenser for mænd og kvinder på 1års aldersgrupper. Frekvenserne er desuden opgjort særskilt for hver af følgende
fem herkomstgrupper: Indvandrere fra mere udviklede lande, efterkommere fra
mere udviklede lande, indvandrere fra mindre udviklede lande, efterkommere fra
mindre udviklede lande og personer med dansk oprindelse (ekskl. efterkommere
og indvandrere). Der er endvidere anvendt opholdstidsbetingede frekvenser for
indvandrergrupperne.
På tværs af 1-årsaldersgrupper og køn skelnes der mellem tre uddannelsesniveauer: Grundskole, erhvervsfaglige uddannelser og videregående uddannelser.
Uddannelsesniveauerne er ikke herkomstfordelte.
Antagelsen om konstante frekvenser betyder, at de anførte størrelser generelt vil være resultatet af forskydninger i befolkningens størrelse og
sammensætning med hensyn til alder, køn, opholdstid, herkomst samt uddannelse. Antagelsen om konstante frekvenser er fraveget på enkelte
punkter for at tage hensyn til virkninger af vedtagne regelændringer m.v.,
som ikke er fuldt indfasede, jf. afsnit om særlige forudsætninger i fremskrivningen af antal overførselsindkomstmodtagere.
Forudsætninger om aldersog herkomstbetingede frekvenser.
Faldet i arbejdsstyrken skyldes overvejende et faldende antal personer i
de erhvervsaktive aldre, jf. kapitel 10. En yderligere forklaring er dog, at
indvandrere og efterkommere, som har lavere erhvervsfrekvenser end den
resterende befolkning, vil udgøre en stigende andel af befolkningen.
Særligt indvandrere fra mindre udviklede lande, som er den befolkningsgrupper, der forventes at vokse relativt kraftigst, har markant lavere erhvervsfrekvenser end den resterende befolkning. Erhvervsfrekvenserne
for indvandrerkvinder fra mindre udviklede lande er således i stort set alle
aldersgrupper omtrentlig en halv gang mindre end erhvervsfrekvenserne
for den resterende befolkning. Erhvervsfrekvenserne for mandlige indvandrere fra mindre udviklede lande er i de fleste aldersgrupper omtrent en
fjerdedel lavere end erhvervsfrekvenserne i den resterende befolkning.
Der er endnu relativt få efterkommere af indvandrere fra mindre udviklede
lande, som er 24 år eller derover. Det gør det vanskeligt at forudsige den287
ne gruppes fremtidige tilknytning til arbejdsmarkedet i takt med, at de bliver ældre. Efterkommere fra mindre udviklede lande, som er under 24 år,
har dog nogenlunde samme erhvervsfrekvens som efterkommere fra mere
udviklede lande med en tilsvarende alder. Det er derfor i fremskrivningen
forudsat, at efterkommere fra mindre udviklede lande opnår samme relative forøgelse af de aldersbetingede erhvervsfrekvenser som efterkommere
fra mere udviklede lande opnår i forhold til indvandrere fra mere udviklede
lande, jf. figur 11.19 og figur 11.20.
Figur 11.19: Erhvervsfrekvenser Figur 11.20: Erhvervsfrekvenser
for mænd fordelt efter alder og for kvinder fordelt efter alder og
herkomst, 2001
herkomst, 2001
Pct.
100
Pct.
100
Pct.
100
Pct.
100
80
80
80
80
60
60
60
60
40
40
40
40
20
20
20
20
0
0
0
16
24
32
DO
EMI
40
48
IMI
EME
56
64
IME
0
16
24
32
40
48
DO
IMI
EMI
EME
56
64
IME
Anm.: DO er personer af dansk oprindelse, IMI er indvandrere fra mindre udviklede lande,
IME er indvandrede fra mere udviklede lande, EMI er efterkommere af indvandrere fra
mindre udviklede lande og EME er efterkommere af indvandrere fra mere udviklede lande.
Indtil videre er der kun meget få personer over 24 år i gruppen af efterkommere fra mindre
udviklede lande, og derfor er der særlig stor usikkerhed om, hvordan mønstret for denne
gruppes erhvervs- og overførselsindkomster vil se ud. I modelberegningerne antages det,
at integrationen målt ved de aldersbetingede erhvervsfrekvenser sker lige så hurtigt for
efterkommere fra mindre udviklede lande som for efterkommere fra mere udviklede lande.
Kilde: DREAM.
Det skal bemærkes, at figur 11.19 og figur 11.20 viser de aldersog herkomstbetingede erhvervsfrekvenser for en given sammensætning med
hensyn til uddannelse m.v.
Særlige forudsætninger om udviklingen i antallet af overførselsmodtagere
Som nævnt er antagelsen om konstante frekvenser dog fraveget på enkelte punkter for at tage hensyn til virkninger af allerede vedtagne regelændringer m.v., som endnu ikke er fuldt indfasede.
I fremskrivningen af antal efterlønsmodtagere er der således anvendt tilgangsfrekvenser for 2003 for at opfange virkningerne af efterlønsreformen. Herved opfanges reformens væsentligste virkninger på tilgangsmønstrene for personer i alderen 60-64 år. Fra og med 2010 forventes bestanden af efterlønsmodtagere fuldt ud at udgøres af personer, der er tilgået
ordningen med 2003-tilgangsfrekvenser.
288
Kapitel 11
For så vidt angår antallet af tjenestemandspensionister er anvendt Personalestyrelsens skøn over udviklingen. Der er i modellen taget højde for, at
afgåede tjenestemandsansatte erstattes af overenskomstansatte, som
indbetaler bidrag til arbejdsmarkedspensioner. Skiftet i sammensætningen
vil derfor over tid medvirke til en forøgelse af pensionsopsparingen.
Der er endvidere taget højde for udfasningen af overgangsydelsen og arbejdsmarkedsorlovsordningerne samt indførelsen af ordningen med starthjælp. Der er ligeledes taget højde for virkningerne af nedsættelsen af folkepensionsalderen til 65 år, der indfases gradvist fra den 1. juli 2004 og
frem 1. juli 2006.
Effekterne af de ændrede regler for barselsorlov er derudover indregnet.
Der er forudsat uændrede bestandsfrekvenser for førtidspension (inkl.
fleksjob).
11.5 Forudsætninger om udviklingen i befolkningens uddannelsesniveau
I fremskrivningen er der forudsat en gradvis stigning i befolkningens gennemsnitlige uddannelsesniveau i takt med, at de nuværende generationer
af ældre erstattes af yngre generationer med højere uddannelsesniveau.
Mere præcist antages det, at:
•
•
Alle personer under 30 år vil opnå samme fordeling på uddannelsesniveau som de nuværende 30-årige.
Alle personer over 30 år bevarer deres nuværende uddannelsesniveau, dvs. at der ikke sker nogen tilvækst i uddannelsesniveauet efter det fyldte 30. år.4
Forudsætningerne indebærer således, at befolkningens gennemsnitlige
uddannelsesniveau på langt sigt vil stige til et niveau svarende til de nuværende 30-åriges.5
Der knytter sig særlig usikkerhed til fremskrivningerne af uddannelsesniveauet og betydningen heraf for erhvervsdeltagelse og modtagelse af
overførselsindkomster. Der er således forskellige forhold, som indebærer,
at fremskrivningen på nogle punkter enten over- eller undervurderer uddannelsens betydning for udviklingen i arbejdsstyrken og trækket på overførselsindkomster.
4
En del personer med videregående uddannelser afslutter uddannelsesforløbet senere
end det fyldte 30. år. De fleste af disse er imidlertid placeret i uddannelseskategorien videregående uddannelse, fordi de har opnået en bachelorgrad, før det fyldte 30. år.
5
Der er i fremskrivningerne ikke taget højde for, at forskelle i dødeligheden på tværs af
uddannelsesgrupper vil påvirke uddannelsesfordelingen i takt med stigende alder.
289
Personer i arbejdsstyrken har i gennemsnit et højere uddannelsesniveau
end personer uden for arbejdsstyrken, jf. figur 11.21. Det giver umiddelbart
en begrundet forventning om, at en stigning i det gennemsnitlige uddannelsesniveau kan bidrage positivt til arbejdsstyrken i fremtiden.
Figur 11.21: Uddannelsesfordeling for 15-66-årige i og uden for arbejdsstyrken, 2002
Pct.
100
Pct.
100
80
80
60
60
40
40
20
20
0
0
Arbejdsstyrken
Ufaglærte
Uden for arbejdsstyrken
Faglærte
KVU
MVU
LVU
Anm.: Personer under uddannelse indgår ikke i opgørelsen. KVU er korte videregående
uddannelser, MVU er mellemlange videregående uddannelser og LVU er lange
videregående uddannelser. Bachelor er henført til MVU.
Samtidig er der stor sikkerhed for, at det gennemsnitlige uddannelsesniveau faktisk vil stige i fremtiden. For det første er det gennemsnitlige uddannelsesniveau for en 30-årig noget højere end det gennemsnitlige uddannelsesniveau for en 70-årig, jf. figur 11.22. Over de næste 30-40 år vil
der dermed ske en næsten automatisk stigning i det gennemsnitlige uddannelsesniveau, som muligvis vil bidrage til at øge arbejdsstyrken.
Fremskrivningen af arbejdsstyrken, hvor der antages konstante uddannelsesbetingede erhvervsfrekvenser, jf. boks 11.1 - og hvor uddannelsesfordelingen på sigt forventes at svare til fordelingen for en 30-årig i dag – angiver således et positivt bidrag til arbejdsstyrken på ca. 35.000 personer i
2040. Stigningen sker især som følge af et fald i antallet af førtidspensionister.
290
Kapitel 11
Figur 11.22: Uddannelsesfordeling for 30-70-årige, 2002
Pct.
100
Pct.
100
80
80
60
60
40
40
20
20
0
0
30
35
40
45
50
Alder
Uden kompetenceg. udd.
55
Erhvervsfaglig
60
65
70
Videregående
For det andet er uddannelsesfrekvenserne steget siden midten af
1980’erne, jf. figur 11.23 og figur 11.24. Blandt de 16-19-årige har der således været en støt stigning i andelen, der er i gang med en gymnasial
uddannelse, mens der blandt de 20-30-årige har været en støt stigning i
andelen, der er i gang med en mellemlang videregående uddannelse.
Figur 11.23: Uddannelsesfre- Figur 11.24: Uddannelsesfrekvenser for 16-19-årige
kvenser for 20-30-årige
Pct.
40
Pct.
40
30
30
20
20
10
10
0
1980 1984 1988 1992 1996 2000
0
Pct.
15
Pct.
15
10
10
5
5
0
1980 1984 1988 1992 1996 2000
0
Grundskole
Erhv.fag.
Øvrige
KVU
Gymnasial
Vidg.
MVU
LVU
Kilde: Undervisningsministeriet, Danmarks
Statistik og egne beregninger.
Kilde: Undervisningsministeriet, Danmarks
Statistik og egne beregninger.
De generelt stigende uddannelsesfrekvenser kunne tyde på, at det gennemsnitlige uddannelsesniveau vil stige i fremtiden og dermed muligvis vil
bidrage til et yderligere løft af arbejdsstyrken.
Hvis et øget uddannelsesniveau skal bidrage til at øge erhvervsdeltagelsen i fremtiden, er det imidlertid ikke tilstrækkeligt, at der nu og her kan
291
observeres en forskel i det gennemsnitlige uddannelsesniveau mellem
personer i og uden for arbejdsstyrken. Et væsentligt bidrag til erhvervsdeltagelsen forudsætter også, at uddannelse over tid er en god og stabil indikator for sandsynligheden for at være i eller uden for arbejdsstyrken.
Som nævnt har ændringer i uddannelsesniveauet især betydning for antallet af førtidspensionister, givet antagelsen om uændrede uddannelsesbetingede bestandsfrekvenser. På baggrund af udviklingen i de uddannelsesbetingede førtidspensionsfrekvenser siden 1980 er der imidlertid tvivl
om stabiliteten af bestandsfrekvensen og derved også tvivl om, hvorvidt
uddannelse er en god og stabil indikator for erhvervsdeltagelsen. Ustabiliteten giver anledning til usikkerhed vedrørende bidraget til arbejdsstyrken
som følge af et øget uddannelsesniveau. De stadige ændringer i jobfunktioner kan desuden betyde, at der fremadrettet kan vise sig nye former for
nedslidning, som bidrager til at øge de uddannelsesbetingede førtidspensionsfrekvenser.
Sandsynligheden for, at en 50-59-årig modtager førtidspension, er således
steget for alle uddannelsesgrupper i de sidste 20 år, jf. figur 11.25. Det
gælder også, når der korrigeres for, at sandsynligheden for førtidspension
for 50-59-årige generelt er steget i perioden, jf. figur 11.26.6 I bilag 11.1
gives en nærmere beskrivelse af udviklingen i de korrigerede førtidspensionsfrekvenser.
Figur 11.25: Uddannelsesbetinget Figur 11.26: Korrigeret førtidsførtidspensionsfrekvens for 50- pensionsfrekvens for 50-59-årige,
59-årige, 1980 og 2001
1980 og 2001
Pct.
20
Pct.
20
Pct.
20
Pct.
20
15
15
15
15
10
10
10
10
5
5
5
5
0
0
0
Ufagl. Fagl. KVU MVU LVU Alle
1980
2001
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk
af
IDA
(Integreret
Database
for
Arbejdsmarkedsforskning).
0
Ufagl. Fagl. KVU MVU LVU Alle
1980
2001
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk af IDA.
Anvendelsen af konstante uddannelsesbetingede erhvervs- og overførselsfrekvenser indebærer sandsynligvis en overvurdering af de positive
6
Den uddannelsesbetingede førtidspensionsfrekvens angiver her andelen af personer med
en given uddannelse og i en given aldersgruppe, der modtager førtidspension. For at tage
højde for, at de aldersspecifikke førtidspensionsfrekvenser generelt har ændret sig siden
1980, er den uddannelsesbetingede førtidspensionsfrekvens for hver uddannelseskategori
korrigeret for denne generelle ændring i førtidspensionsfrekvensen for aldersgruppen siden
1980.
292
Kapitel 11
virkninger af et højere uddannelsesniveau. Med antagelsen lægges det
således til grund, at de bestående forskelle mellem uddannelsesgrupperne
med hensyn til erhvervs- og overførselsfrekvenser alene kan henregnes til
selve uddannelsesniveauet og dermed, at alle former for helbredsmæssige, sociale problemer m.v. fuldt ud er forbundet med uddannelsesniveauet. Det er en restriktiv antagelse, der alt andet lige må formodes at trække
i retning af at overvurdere uddannelsesniveauets betydning for erhvervsdeltagelsen og trækket på overførselsindkomster. Eksempelvis kan en del
af de registrerede forskelle mellem personer med og uden kompetencegivende uddannelse tilskrives, at en mindre del af befolkningen på grund af
medfødt eller tidlig fysisk og/eller psykisk invaliditet, svære sociale problemer, misbrugsproblemer o.l. ikke opnår nogen kompetencegivende uddannelse.
Det skal bemærkes, at fremskrivningen ikke tager højde for virkningerne af
forskydninger i det gennemsnitlige uddannelsesniveau inden for hver af de
tre uddannelsesgrupperinger, jf. boks 11.1. Hvis der sker en opadgående
forskydning i det gennemsnitlige uddannelsesniveau inden for grupperingerne modvirker dette den mulige overvurdering af effekterne og omvendt.
Endvidere kan der argumenteres for, at antagelsen om, at befolkningens
uddannelsesniveau på langt sigt vil svare til de nuværende 30-åriges, kan
indebære en undervurdering af befolkningens fremtidige uddannelsesniveau og dermed trække i retning af et større positivt bidrag til erhvervsdeltagelse henholdsvis et lavere antal overførselsmodtagere i de erhvervsaktive aldre. Antagelsen indebærer således dels, at der ikke tages højde for
en eventuel tilvækst i uddannelsesniveauet efter 30-årsalderen, dels at der
ikke er indregnet en mulighed for, at personer under 30 år samt endnu
ufødte kan tænkes at opnå et højere uddannelsesniveau end de nuværende 30-årige.
11.6 Forudsætninger om udviklingen i arbejdstiden
Det er i fremskrivningerne forudsat, at den gennemsnitlige årlige arbejdstid
ikke vil ændre sig i fremtiden. Samtidig indebærer antagelserne vedrørende erhvervsfrekvensernes niveau, at antallet af arbejdsår pr. person vil
være nogenlunde uændret fremover. Stigningen i befolkningens uddannelsesniveau kan trække i retning af at forøge antallet af arbejdsår, hvorimod forskydningen i retning af en forholdsvis større andel indvandrere og
efterkommere vil trække i retning af færre arbejdsår. Sammenholdt med
den forventede stigning i middellevetiden fører dette til, at den andel af
livet, der anvendes på arbejde, vil blive reduceret.
Denne forventning kan måske umiddelbart fremstå som pessimistisk, men
den er overvejende en konsekvens af, at de nedre aldersgrænser i de førtidige tilbagetrækningsordninger med de givne regler ligger fast, uanset at
levetiden stiger. En forudsætning om, at tilbagetrækningsalderen stiger i
takt med levetiden ville således samtidig være en forudsætning om, at der
gennemføres reformer af tilbagetrækningsordningerne. Fremskrivningerne
293
viser imidlertid konsekvenserne af at fortsætte med de nugældende regler
i al fremtid.
En nærmere analyse af udviklingen i, hvor meget arbejdslivet fylder af livet
som helhed, peger i retning af, at forudsætningen om uændret årlig arbejdstid formentlig snarere kan være for optimistisk, mens forudsætningen
om et uændret antal arbejdsår nogenlunde svarer til de seneste 20 års
udvikling for både mænd og kvinder.
Opgjort i timer kan en 16-årig i gennemsnit forventes at tilbringe ca. 11
pct. af den resterende del af livet på arbejdsmarkedet. For en 16-årig
kvinde er andelen ca. 10 pct., mens en 16-årig mand i gennemsnit kan
forventes at bruge ca. 12 pct., jf. figur 11.27 og boks 11.2.
Siden 1960 er andelen af livet, som en 16-årig kvinde i gennemsnit kan
forventes at tilbringe på arbejdsmarkedet, steget fra ca. 7½ til 10 pct.,
mens andelen er faldet fra 20 til 12 pct. for mænd. Det svarer til, at andelen er steget med ca. 30 pct. for kvinder og omvendt faldet med ca. 40 pct.
for mænd. For mænd og kvinder under ét er andelen faldet med ca. 20
pct. siden 1960, jf. figur 11.28 og bilag 11.2.
Figur 11.27: Udviklingen i ar- Figur 11.28: Udviklingen i arbejdslivets relative betydning
bejdslivets relative betydning,
1960=100.
Pct.
20
Pct.
20
15
15
10
10
5
5
0
1960
0
1970
Kvinder
1980
1990
Mænd
2000
Alle
Kilde: Danmarks Statistik, ADAM's databank og egne beregninger.
Indeks
140
Indeks
140
120
120
100
100
80
80
60
60
40
1960
40
1970
Kvinder
1980
1990
Mænd
2000
Alle
Stigningen for kvinder skyldes på den ene side, at antallet af år, som kvinder i gennemsnit bruger på arbejdsmarkedet, er steget betydeligt – navnlig
i 1960’erne og 1970’erne, jf. figur 11.29. På den anden side er kvindernes
gennemsnitlige arbejdstid faldet markant, jf. figur 11.30, og middellevetiden for kvinder steget, jf. figur 11.31, hvilket har reduceret den andel af
livet, som kvinder i gennemsnit kan forventes at bruge på arbejdsmarkedet.
Det betydelige fald i den andel af livet, som mænd i gennemsnit kan forventes at bruge på arbejdsmarkedet, skyldes både et fald i antallet af år,
294
Kapitel 11
som mænd tilbringer på arbejdsmarkedet, og i den gennemsnitlige arbejdstid, jf. figur 11.29 og figur 11.30. En stigning i middellevetiden for
mænd – navnlig i løbet af 1990’erne - har også bidraget til, at mænd i
gennemsnit bruger en mindre andel af livet på arbejdsmarkedet, jf. figur
11.31.
Sammenholdes udviklingen i mændenes erhvervsdeltagelse og middellevetid, bemærkes det, at det gennemsnitlige antal år uden erhvervsmæssig
aktivitet er steget fra godt 10 til knap 20 år i perioden 1960 til 2001, jf. figur
11.32. For kvinder er det gennemsnitlige antal år uden erhvervsmæssig
aktivitet derimod faldet fra ca. 40 til 27 år.
Figur 11.29: Det gennemsnitlige Figur 11.30: Den gennemsnitlige
antal år på arbejdsmarkedet for årlige arbejdstid
en 16-årig
Antal år
50
Antal år
50
Timer
2200
Timer
2200
40
40
2000
2000
30
30
1800
1800
20
20
1600
1600
10
1400
1960
10
1960
1970
Kvinder
1980
1990
Mænd
2000
Alle
1970
Kvinder
1980
1990
Mænd
1400
2000
Alle
Figur 11.31: Middellevetiden for Figur 11.32: Det gennemsnitlige
en 16-årig
antal år uden for arbejdsmarkedet for en 16-årig
Antal år
65
Antal år
65
63
63
61
61
59
59
57
57
55
1960
55
1970
Kvinder
1980
1990
Mænd
2000
Alle
Antal år
40
Antal år
40
30
30
20
20
10
10
0
1960
0
1970
Kvinder
1980
1990
Mænd
2000
Alle
295
Boks 11.2 Beregning af andel af livet, som anvendes på erhvervsmæssig aktivitet
Andelen af den resterende del af livet, som en 16-årig i gennemsnit forventes at
tilbringe på arbejdsmarkedet, er beregnet på følgende måde:
∑
100
i =16
( Erhvervsfrekvensi × Overlevelsessandsynlighed i ) × Arbejdstid
Middellevetid16 × 24 × 365
hvor
Erhvervsfrekvensi er erhvervsfrekvensen for alderstrin i,
Overlevelsessandsynlighedi er sandsynligheden for, at en 16-årig er i live ved alder i
Arbejdstid er den gennemsnitlige årlige arbejdstid,
Middellevetid er den forventede restlevetid for en 16-årig.
Beregningen tager ikke højde for, at der er forskel i den gennemsnitlige arbejdstid
på tværs af alderstrin. Variationen i arbejdstid vurderes dog ikke at ville påvirke
resultatet af beregningerne væsentligt.
Arbejdstiden for mænd er residualt bestemt på baggrund af den gennemsnitlige
arbejdstid, mænds hhv. kvinders andel af den samlede beskæftigelse, deltidsfrekvensen for kvinder samt en antagelse om, at kvinder på deltid i gennemsnit arbejder det, der svarer til det halve af fuld tid. Metoden indebærer, at udsvingene i
den gennemsnitlige arbejdstid navnlig slår ud i den beregnede arbejdstid for
mænd, men at den generelle trend i den gennemsnitlige arbejdstid bevares for
begge køn.
11.7 Konklusion
Udviklingen i arbejdsstyrken og trækket på offentlige overførsler og offentligt finansierede serviceydelser har afgørende betydning for størrelsen af
kravene, der må opfyldes, for at sikre finanspolitisk holdbarhed.
Fremskrivningerne er hovedsageligt baseret på antagelser om konstante
alders-, køns-, opholdstids- og herkomstbetingede frekvenser. På enkelte
områder er antagelserne om konstante frekvenser fraveget for at tage
højde for regelændringer m.v.
Fremskrivningerne er med andre ord baseret på en fortsættelse af velfærdssamfundet i dets nuværende form. Fremskrivningerne giver dermed
samtidig et billede af kravene til tilpasninger af velfærdssamfundet for at
sikre finanspolitisk holdbarhed.
Der knytter sig selvsagt flere usikkerhedsmomenter til fremskrivningerne,
som kan trække i retning af, at kravene bliver enten større eller mindre
end forventet. Visse af forudsætningerne har dog særlig stor betydning for
fremskrivningernes resultater. Det gælder ikke mindst i forhold til følgende:
296
Kapitel 11
•
•
•
Udviklingen i befolkningens uddannelsesniveau og betydningen
heraf for arbejdsstyrkens størrelse og omfanget af modtagelse
af overførselsindkomster: Det er i fremskrivningen forudsat, at
et højere uddannelsesniveau slår fuldt igennem i form af en højere arbejdsstyrke og færre modtagere af overførselsindkomster, herunder særligt førtidspension. En nærmere analyse af
de seneste 20 års udvikling peger dog på, at relationerne mellem på den ene side uddannelsesniveauet og på den anden
side omfanget af erhvervsdeltagelse henholdsvis modtagelse
af overførselsindkomster ikke er stabile over tid. Analysen peger således i retning af, at antagelsen kan indebære en overvurdering af de positive effekter af en given forøgelse af uddannelsesniveauet. Omvendt kan forudsætningerne om befolkningens fremtidige uddannelsesniveau vise sig at være for
pessimistiske og dermed trække i retning af at undervurdere
den samlede effekt.
Udviklingen i den gennemsnitlige årlige arbejdstid: Det er i
fremskrivningerne forudsat, at den nuværende gennemsnitlige
årlige arbejdstid fastholdes uændret i fremtiden. Denne forudsætning udgør et markant brud med udviklingen over de seneste godt 40 år, hvor den gennemsnitlige årlige arbejdstid er faldet med 30 pct. Ved en fortsættelse af faldet i arbejdstiden, vil
kravene til ændringer for at sikre finanspolitisk holdbarhed blive
forøget markant, og den anvendte antagelse om konstant arbejdstid kan ud fra det perspektiv betragtes som værende ganske optimistisk. Omvendt kan det bemærkes, at arbejdstiden
har været stort set uændret over de seneste fem år.
Sammenhængen mellem øget restlevetid og forbruget af offentlig service: Fremskrivningerne er baseret på en fast relativ
aldersprofil med hensyn til forbruget af offentlig service. Det indebærer, at forøgelser af middellevetiden forudsættes at slå ud
i en tilsvarende forlængelse af den plejekrævende fase i den
sidste del af livet. Fremskrivningen vil derfor isoleret set overvurdere væksten i udgifterne til serviceydelser i det omfang,
forøgelser af middellevetiden bidrager til at udskyde den plejekrævende fase, jf. kapitel 12.
297
Bilag 11.1. Sammenhænge mellem uddannelsesniveau og førtidspensionsfrekvenser
Ufaglærte
For ufaglærte i aldersgrupperne over 40 år er den korrigerede førtidspensionsfrekvens7 steget støt i de seneste 20 år, mens den har været nogenlunde konstant for ufaglærte i aldersgrupperne under 40 år, jf. figur 11.33
og figur 11.34.
Stigningen i førtidspensionsfrekvensen for ufaglærte over 40 år er sket
samtidig med, at andelen af ufaglærte i samme aldersgruppe er faldet
markant. For aldersgrupperne under 40 år har andelen af ufaglærte derimod været nogenlunde konstant, jf. figur 11.35 og figur 11.36.
Udviklingen i førtidspensionsfrekvenserne for ufaglærte synes således at
understøtte, at en vis del af førtidspensionstilkendelserne sker i en tidlig
alder til personer, som ikke har/har nået at få en uddannelse, herunder
personer med medfødt eller tidlig fysisk og/eller psykisk invaliditet. I takt
med, at andelen af ufaglærte er faldet, er det således heller ikke overraskende, at førtidspensionsfrekvenserne for ufaglærte er steget. I det omfang, at førtidspensionstilkendelserne fremover stadig vil omfatte tilkendelser i en tidlig alder, er der således grund til at tro at førtidspensionsfrekvenserne for gruppen af ufaglærte fortsat vil stige.
Med andre ord kunne det tyde på, at antagelsen om uændrede aldersog
uddannelsesbetingede førtidspensionsfrekvenser for ufaglærte – særligt i
aldersgruppen over 40 år - overvurderer det positive bidrag til arbejdsstyrken som følge af et fortsat fald i andelen af ufaglærte.
Figur 11.33: Korrigeret førtids- Figur 11.34: Korrigeret førtidspensionsfrekvens for ufaglærte, pensionsfrekvens for ufaglærte,
15-49 år
50-66 år
Pct.
8
Pct.
8
6
6
4
4
2
2
0
1980
0
1985
15-29
1990
30-39
1995
2000
40-49
7
Pct.
35
30
25
20
15
10
5
0
1980
1985
50-54
1990
1995
55-59
Pct.
35
30
25
20
15
10
5
0
2000
60-66
For at tage højde for, at de aldersspecifikke førtidspensionsfrekvenser generelt har ændret sig siden 1980, er den uddannelsesbetingede førtidspensionsfrekvens for hver uddannelseskategori korrigeret for denne generelle ændring i førtidspensionsfrekvensen for aldersgruppen siden 1980.
298
Kapitel 11
Figur 11.35: Andel som er ufag- Figur 11.36: Andel som er ufaglærte, 15-49 år
lærte, 50-66 år
Pct.
100
Pct.
100
Pct.
100
Pct.
100
80
80
80
80
60
60
60
60
40
40
40
40
20
20
20
20
0
1980
0
1985
15-29
1990
1995
30-39
2000
0
1980
40-49
0
1985
50-54
1990
1995
55-59
2000
60-66
Faglærte
For faglærte under 40 år er billedet stort set det samme som for ufaglærte
i samme aldersgruppe. Den korrigerede førtidspensionsfrekvens har ligget
stort set konstant over de sidste 20 år, ligesom andelen af de under 40årige, som er faglærte, har ligget stort set konstant i samme periode, jf.
figur 11.37 - figur 11.40.
For aldersgrupperne over 40 år er den korrigerede førtidspensionsfrekvenser derimod steget. Det er sket samtidig med, at andelen af over 40årige, som er faglærte, også er steget. Den stedfundne udvikling tyder således på, at antagelsen om uændrede aldersog uddannelsesbetingede
førtidspensionsfrekvenser for faglærte – især aldersgrupperne over 40 år ikke kan understøttes.
Figur 11.37: Korrigeret førtids- Figur 11.38: Korrigeret førtidspensionsfrekvens for faglærte, pensionsfrekvens for faglærte,
15-49 år
50-66 år
Pct.
2,5
Pct.
2,5
2,0
2,0
1,5
1,5
1,0
1,0
0,5
0,0
1980
1985
15-29
1990
1995
30-39
Pct.
20
Pct.
20
15
15
10
10
0,5
5
5
0,0
0
1980
2000
40-49
0
1985
50-54
1990
55-59
1995
2000
60-66
299
Figur 11.39: Andel som er faglær- Figur 11.40: Andel som er faglærte, 15-49 år
te, 50-66 år
Pct.
50
Pct.
50
Pct.
50
Pct.
50
40
40
40
40
30
30
30
30
20
20
20
20
10
10
10
10
0
1980
0
1985
15-29
1990
1995
30-39
2000
0
1980
40-49
0
1985
50-54
1990
1995
55-59
2000
60-66
Personer med korte videregående uddannelser
For personer med en kort videregående uddannelse har de korrigerede
førtidspensionsfrekvenser været nogenlunde stabile i de sidste 20 år, dog
undtaget aldersgruppen 60-66 år, hvor frekvensen har været stigende siden midten af 1990’erne, jf. figur 11.41 og figur 11.42. Andelen med en
kort videregående uddannelse er generelt steget siden 1980, men udgør
dog mindre end 5 pct. i de fleste aldersgrupper, jf. figur 11.43 og figur
11.44.
Figur 11.41: Korrigeret førtidspensionsfrekvens for personer
med korte videregående uddannelser, 15-49 år
Pct.
2,0
Pct.
2,0
1,5
1,5
1,0
1,0
0,5
0,5
0,0
1980
0,0
1985
15-29
1990
1995
30-39
2000
40-49
300
med korte videregående uddannelser, 50-66 år
Pct.
14
12
10
8
6
4
2
0
1980
1985
50-54
1990
55-59
1995
Pct.
14
12
10
8
6
4
2
0
2000
60-66
Kapitel 11
Figur 11.43: Andel med korte vi- Figur 11.44: Andel med korte videregående uddannelser, 15-49 deregående uddannelser, 50-66
år
år
Pct.
6
Pct.
6
Pct.
6
Pct.
6
5
5
5
5
4
4
4
4
3
3
3
3
2
2
2
2
1
1
1
1
0
1980
0
0
1980
1985
15-29
1990
1995
30-39
2000
40-49
0
1985
50-54
1990
1995
55-59
2000
60-66
Personer med en mellemlang videregående uddannelse
For personer med en mellemlang videregående uddannelse er de korrigerede førtidspensionsfrekvenser steget for aldersgrupperne over 40 år,
herunder især for aldersgruppen 60-66 år og til dels aldersgruppen 55-59
år, jf. figur 11.45 og figur 11.46. Stigningen i førtidspensionsfrekvenserne
er sket samtidig med, at andelen med en mellemlang videregående uddannelse er steget, jf. figur 11.47 og figur 11.48. Det gælder især for aldersgrupperne over 40 år.
Antagelsen om uændrede aldersog uddannelsesbetingede førtidspensionsfrekvenser for personer med en mellemlang videregående uddannelse synes med andre ord ikke understøttet af de sidste 20 års udvikling. Det gælder navnlig aldersgruppen 60-66 år og i nogen grad aldersgruppen 55-59 år.
med mellemlange videregående
uddannelser, 15-49 år
med mellemlange videregående
uddannelser, 50-66 år
Pct.
1,2
Pct.
1,2
1,0
1,0
10
10
0,8
0,8
8
8
0,6
0,6
6
6
0,4
0,4
4
4
0,2
0,2
2
2
0,0
1980
0,0
0
1980
1985
15-29
1990
1995
30-39
2000
40-49
Pct.
12
Pct.
12
0
1985
50-54
1990
55-59
1995
2000
60-66
301
Figur 11.47: Andel med mellem- Figur 11.48: Andel med mellemlange videregående uddannelser, lange videregående uddannelser,
15-49 år
50-66 år
Pct.
20
Pct.
20
Pct.
20
Pct.
20
15
15
15
15
10
10
10
10
5
5
5
5
0
0
1980
0
1980
1985
15-29
1990
1995
30-39
2000
50-54
40-49
0
1985
1990
1995
55-59
2000
60-66
Personer med en lang videregående uddannelse
For personer med en lang videregående uddannelse er de korrigerede
førtidspensionsfrekvenser siden 1980 steget for aldersgrupperne over 50
år, jf. figur 11.49 og figur 11.50. Frekvenserne er især steget i løbet af
1990’erne. I samme periode er andelen med en lang videregående uddannelse også steget, jf. figur 11.51 og figur 11.52.
med lange videregående uddannelser, 15-49 år
Pct
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
1980
1985
15-29
1990
1995
30-39
Pct.
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
2000
40-49
302
med lange videregående uddannelser, 50-66 år
Pct.
6
Pct.
6
5
5
4
4
3
3
2
2
1
1
0
1980
0
1985
50-54
1990
55-59
1995
2000
60-66
Kapitel 11
Figur 11.51: Andel med lange vi- Figur 11.52: Andel med lange videregående uddannelser, 15-49 deregående uddannelser, 50-66
år
år
Pct.
8
Pct.
8
Pct.
8
Pct.
8
6
6
6
6
4
4
4
4
2
2
2
2
0
0
1980
0
1980
1985
15-29
1990
30-39
1995
2000
40-49
0
1985
50-54
1990
55-59
1995
2000
60-66
Udviklingen i 1990’erne – navnlig for aldersgrupperne over 50 år – synes
således ikke at understøtte antagelsen om uændrede aldersog uddannelsesbetingede førtidspensionsfrekvenser for personer med en lang videregående uddannelse.
303
Bilag 11.2. Dekomponering af udviklingen siden 1960 i andelen af livet, som forventes tilbragt på arbejdsmarkedet
Andelen af den resterende del af livet (opgjort i timer), som en 16-årig kan
forventes at tilbringe på arbejdsmarkedet, er faldet med ca. 20 pct. siden
1960. Udviklingen skyldes hovedsageligt en stigning i erhvervsdeltagelsen
kombineret med et fald i den gennemsnitlige arbejdstid. En stigning i middellevetiden har også bidraget til en mindre reduktion af andelen af livet,
som tilbringes på arbejdsmarkedet, jf. tabel 11.3.
Tabel 11.3: Ændring i andelen af den resterende del af livet, som en
16-årig forventes at tilbringe på erhvervsmæssig aktivitet, pct.
1960-70 1970-80 1980-90 1990-01 1960-01
Ændring i alt
-6
-4
-4
-7
-21
heraf:
Erhvervsdeltagelse
8
6
1
-2
13
16-24 år
-3
2
0
-1
-3
25-54 år
9
6
2
-1
16
55 år +
2
-2
0
0
-1
Arbejdstid
-12
-9
-4
-3
-29
Middellevetid
-1
-1
-1
-2
-5
Anm.: Totalen kan afvige fra summen af undergrupperne på grund af afrunding.
Betydningen af de tre faktorer – erhvervsdeltagelse, arbejdstid og middellevetid – har dog ikke været jævnt fordelt over den 40-årige periode. Erhvervsdeltagelsen steg navnlig i 1960’erne og 1970’erne for kvinder i aldersgruppen 25-54 år, mens arbejdstiden i samme periode faldt markant
for begge køn. Derimod har bidraget fra middellevetiden været mest markant i 1990’erne.
Det er endvidere bemærkelsesværdigt, at 1990’erne adskiller sig ved at
være det eneste af de fire årtier, hvor alle tre faktorer – erhvervsdeltagelse, arbejdstid og middellevetid – har reduceret den andel af livet, som tilbringes på arbejdsmarkedet.
For mænd er andelen af livet, som tilbringes på arbejdsmarkedet, faldet
med ca. 40 pct. i løbet af de sidste 40 år. Heraf skyldes 12 pct., at mænd i
gennemsnit tilbringer færre år på arbejdsmarkedet, 26 pct. forklares af lavere arbejdstid og 3 pct. af en højere middellevetid, jf. tabel 11.4.
304
Kapitel 11
16-årig mand forventes at tilbringe på erhvervsmæssig aktivitet, pct.
1960-70 1970-80 1980-90 1990-01 1960-01
Ændring i alt
-15
-8
-7
-10
-41
heraf:
Erhvervsdeltagelse
-4
-3
-3
-2
-12
16-24 år
-3
1
0
-1
-3
25-54 år
-1
-1
-1
-1
-3
55 år +
0
-3
-1
0
-5
Arbejdstid
-11
-6
-3
-6
-26
Middellevetid
0
1
-1
-2
-3
Det absolutte bidrag fra lavere erhvervsdeltagelse (færre år på arbejdsmarkedet) fordeler sig nogenlunde jævnt på de tre aldersgrupper: 16-24
år, 25-54 år og over 55 år. Målt i forhold til hvor meget aldersgruppen bidrager med til det samlede antal år på arbejdsmarkedet, er bidraget dog
langt større for unge og ældre. Siden 1960 er det forventede antal af år på
arbejdsmarkedet for en mand i aldersintervallet 16-24 år faldet med 21
pct., mens det forventede antal år på arbejdsmarkedet for en mand på 55
år eller derover er faldet med 28 pct. Til sammenligning er det forventede
antal af år på arbejdsmarkedet for en mand i alderen 25-54 år kun faldet
med 7 pct. over de sidste 40 år.
For kvinder er andelen af livet, som tilbringes på arbejdsmarkedet, steget
med ca. 30 pct. i løbet af de sidste 40 år. På den ene side er kvindernes
erhvervsfrekvenser øget markant, hvilket har øget andelen af livet, som
kvinder tilbringer på arbejdsmarkedet, med knap 70 pct. På den anden
side har faldende arbejdstid reduceret andelen med godt 30 pct., mens
øget middellevetid har reduceret andelen af livet, som kvinder tilbringer på
arbejdsmarkedet, med 7 pct., jf. tabel 11.5.
16-årig mand forventes at tilbringe på erhvervsmæssig aktivitet, pct.
1960-70 1970-80 1980-90 1990-01 1960-01
Ændring i alt
18
8
3
0
29
heraf:
Erhvervsdeltagelse
35
26
8
-2
67
16-24 år
-3
3
0
-2
-1
25-54 år
33
22
7
-1
61
55 år +
5
1
1
0
7
Arbejdstid
-15
-16
-4
5
-31
Middellevetid
-3
-1
-1
-2
-7
305
Litteratur
European Policy Committee (2003), The impact of ageing populations on
public finances: Overview of analysis carried out at EU level and proposals
for a future work programme, Bruxelles.
Garber, A.M., T.E. Macurdy og M.L. McClellan (1998): Medical Care at the
End of Life: Diseases, Treatment Patterns, and Costs, NBER Working Paper Series, No. 6748, National Bureau of Economic Research.
Lee, R. og T. Miller (2002): An Approach to Forecasting Health Expenditures, with Application to the U.S. Medicare System, Health Services Research, Vol. 37, Issue 5, pp. 1365-1386.
Lubitz, J., J. Beebe, og C. Baker (1995): Longevity and Medicare Expenses, New England Journal of Medicine, Vol. 332, No. 15, pp. 9991003.
Lubitz, J. og G. Riley (1993): Trends in Medicare Payments in the Last
Year of Life, New England Journal of Medicine, Vol. 328, No. 15, pp.
1092-1096.
Markeprand, T. (2004): Individuelt konsum og restlevetid, notat fra
DREAM, København.
Miller, T. (2001): Increasing Longevity and Medicare Expenditures, Demography, Vol. 38, pp. 215-26.
Nielsen Arendt, J. ; Boll Hansen, E. og Kvistholm Thrane, T. (2002): Ældres funktionsevne og offentlige social- og sundhedsudgifter, AKF, AKFforlaget.
306
Kapitel 12
Finansiering af velfærdssamfundet
På baggrund af Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning er det
analyseret, hvor stor en nødvendig tilpasning i den økonomiske politik, der
skal til for at sikre, at finanspolitikken er holdbar. Det er i beregningerne
antaget, at velfærdstilbuddene fremover opretholdes uændret i forhold til i
dag. Resultatet af beregningerne er, at en holdbar finanspolitik enten kræver en stigning i bundskattesatsen på 8,5 procentenheder i forhold til i dag,
en stigning i den private beskæftigelse på 274.000 personer, eller offentlige besparelser på 3,7 pct. af BNP. I alle tre tilfælde antages finansieringen
at blive gradvist indfaset fra 2011 til 2021.
Omfattende følsomhedsberegninger viser en klar sammenhæng mellem
udviklingen i middellevetiden og størrelsen af det finanspolitiske holdbarhedsproblem. Hvis det som et (urealistisk) regneeksempel antages, at
middellevetiden slet ikke vokser i fremtiden, er der stort set ikke noget finanspolitisk holdbarhedsproblem. Den nødvendige stigning i bundskatten
bliver på 1,4 procentenheder. Hvis det i stedet antages, at den danske
middellevetidsudvikling kommer op på det niveau, som FN forventer for
Vesteuropa under ét, vil det finanspolitiske holdbarhedsproblem blive knap
dobbelt så stort som i Velfærdskommissionens grundforløb, svarende til et
krav om, at bundskatten i 2021 skal være 15,8 procentenheder større end
i dag.
Konsekvensen er, at holdbarhedsproblemet primært opstår, fordi fremtidige generationer har en længere forventet levetid og samme tilbagetrækningsalder som nuværende generationer. Nuværende generationer sparer
således via deres skattebetalinger op til, at den offentlige sektor får en tilstrækkelig formue til, at renteafkastet fra denne kan bidrage til at finansiere udgifter til de fremtidige generationer.
Der kan stilles en række spørgsmål ved opsparingsstrategien. For det første kræves stor politisk disciplin for at sikre den nødvendige styring af finanspolitikken i en situation, hvor den offentlige sektor gennem en meget
lang periode har store offentlige overskud, og der samtidig akkumuleres
en meget betydelig offentlig formue.
For det andet kan man spørge, om det er rimeligt, at nuværende generationer, der både er relativt fattigere end fremtidige generationer og har en
kortere forventet levetid, skal spare op til, at fremtidige generationer kan
have en større andel af deres liv som tilbagetrukne fra arbejdsmarkedet.
For det tredje kan man stille spørgsmålet, om det er optimalt at imødegå
en usikker fremtidig middellevetidsstigning med en offentlig opsparing,
specielt i lyset af, at også afkastet af den offentlige formue er usikkert.
307
308
Kapitel 12
Finansiering af velfærdssamfundet
12.1 Indledning og konklusion
I dette kapitel beskrives Velfærdskommissionens langsigtede fremskrivning af den makroøkonomiske udvikling. Fremskrivningen er foretaget ved
anvendelse af den økonomiske model DREAM, jf. Pedersen m.fl. (1999).1
Formålet med fremskrivningen er at vurdere befolkningsudviklingens betydning for produktion, beskæftigelse, privatforbrug og de offentlige udgifter og indtægter.
Da befolkningsudvikling er et meget langsigtet fænomen, vedrører analysen en meget lang tidshorisont. Langsigtede analyser som denne har ikke
til formål præcist at beskrive den økonomiske udvikling fra år til år. Der er
meget betydelig usikkerhed forbundet med analyser med så lang en tidshorisont. Formålet er at afdække sammenhænge mellem de grundlæggende størrelser og at præcisere på hvilke områder, der er usikkerhed af
betydende omfang, og på hvilke områder usikkerheden er af mindre betydning for analysens hovedformål. Fremskrivningen skal derfor ikke opfattes som en prognose, men som en illustration af udviklingen, hvis bestemte antagelser bliver opfyldt.
Fremskrivningens formål opdeles i to dele. For det første vurderes den
grundlæggende (eller strukturelle) effekt af befolkningsudviklingen på den
samlede aktivitet i økonomien for en fastholdt økonomisk politik og en given udvikling i udlandet. For det andet vurderes størrelsesordenen af de
justeringer i den økonomiske politik, der er nødvendige for at sikre, at den
offentlige sektor kan finansiere sine udgifter på langt sigt, givet befolkningsudviklingen.
Den offentlige sektor kan i perioder have større udgifter end indtægter. I
sådanne tilfælde opbygges en offentlig gæld. Hvis den offentlige sektor
vedbliver med at have underskud, vil gælden vokse både som følge af underskuddet og som følge af de renter, der skal betales på gælden. Det fører til en ukontrollabel gældsudvikling, hvis den offentlige sektor ikke på et
tidspunkt får overskud, der er tilstrækkeligt store til at finansiere renteudgifterne. Hvis den økonomiske politik er tilrettelagt således, at den sikrer,
at gælden ikke vokser ukontrollabelt, kan den offentlige sektor finansiere
sine udgifter på langt sigt. I dette tilfælde kaldes den økonomiske politik for
”holdbar”, og der tales om en holdbar finanspolitik, jf. kapitel 4.
1
Forudsætningerne, der ligger til grund for analysen, er valgt af Velfærdskommissionen,
som ligeledes har defineret de viste alternative beregninger. De konkrete beregninger på
basis af Velfærdskommissionens anvisninger er foretaget af forskergruppen Danish Rational Economic Agents Model, DREAM (www.dreammodel.dk).
309
Analysen lægger vægt på at vurdere, hvilken betydning usikkerheden i
befolkningsudviklingen kan få for behovet for at ændre den økonomiske
politik for at sikre, at den økonomiske politik bliver holdbar.
Det er i beregningerne lagt til grund, at velfærdstilbuddene opretholdes
uændret i forhold til i dag, og at den finanspolitiske holdbarhed opnås enten ved at øge den statslige bundskattesats, ved offentlige besparelser på
ikke-velfærdsområder eller ved at øge den private beskæftigelse og reducere antallet af overførselsindkomstmodtagere. I alle tre tilfælde antages,
at finansieringen sker ved en gradvis indfasning i perioden fra 2011 –
2021, og at det nye niveau fastholdes i alle år fra og med 2021. Beregningerne skal opfattes som eksempler på typer af finansiering. Der er ikke
hermed taget stilling til, hvordan en politik, der sikrer holdbarhed, skal implementeres. Hovedresultaterne af beregningerne i kapitlet er opsummeret
nedenfor.
Resultatet af beregningen i Velfærdskommissionens grundforløb er, at når
skattestigningen er fuldt indfaset i år 2021, skal den statslige bundskattesats være 8,7 procentenheder højere end i dag. Hvis der alternativt betragtes en finansiering, der opnås ved at øge den private beskæftigelse og
sænke antallet af overførselsindkomstmodtagere, skal stigningen i beskæftigelsen i 2021 være på 280.000 personer. De offentlige besparelser
skal være på 3,7 procent af BNP fra 2021, hvis de skal sikre holdbarhed.
Der er gennemført omfattende følsomhedsberegninger, der viser, at dette
resultat er meget afhængigt af den forudsatte udvikling i middellevetiden.
Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning indebærer en lidt hurtigere vækst i middellevetiden, end i DREAMs fremskrivning, som normalt
lægges til grund for denne type beregninger. Middellevetidsvæksten i Velfærdskommissionens fremskrivning er imidlertid en forlængelse af den historiske udvikling i Danmark. Da væksten i middellevetiden har været meget lav, indebærer metoden, at middellevetiden i Danmark også i fremtiden forventes at vokse langsommere end i vores nabolande.
Usikkerheden om den fremtidige udvikling i middellevetiden er af afgørende betydning for vurderingen af holdbarhedsproblemet. Hvis det, som et
(urealistisk) regneeksempel, antages, at middellevetiden slet ikke vokser i
fremtiden, er der stort set ikke noget finanspolitisk holdbarhedsproblem. I
dette tilfælde er den nødvendige stigning i bundskatten på 1,6 procentenheder. Hvis det i stedet (og formentligt mere realistisk) antages, at den
danske middellevetidsudvikling kommer op på det niveau, som FN forventer for Vesteuropa under ét, vil det finanspolitiske holdbarhedsproblem blive endog meget stort. FN forventer, at middellevetidsvæksten i Vesteuropa vil være omtrent det dobbelte af den vækst, Velfærdskommissionen har
lagt til grund for sin fremskrivning. Hvis den højere middellevetidsvækst
realiseres i Danmark, betyder forudsætningerne om, at velfærdstilbuddene
opretholdes uændret i forhold til i dag, at det finanspolitiske holdbarheds-
310
Kapitel 12
problem bliver af en størrelsesorden, så den statslige bundskattesats i
2021 skal være 16 procentenheder større end i dag.
Tabel 12.1: Nødvendig stigning i bundskattesats og privat beskæftigelse ved forskellige alternative beregninger
Skattestigning i Beskæftigelsespct.point
stigning
Velfærdskommissionens
grundforløb
8,7
280.000
Reduceret problem
Konstant middellevetid
DREAMs middellevetidsforudsætninger
1 pct.point højere rente
Højere erhvervsdeltagelse for
efterkommere fra mindre
udviklede lande
0,5 pct.point højere BFI-vækst og
ikke ekstra service vækst i første
50 år
Restlevetids- og aldersafhængighed af offentlige
sundheds-, sociale- og
plejeydelser
Uændret
Ekstra fødsler, fertilitet + 0,1
5000 ekstra indvandrere fra
mere udviklede lande
Gradvis stigning i konjunkturledighed til 10 pct. over 10 år og
gradvist tilbage til 5 pct.
Forværret problem
FN's middellevetidsvækst
0,5 pct. ekstra BFI-vækst
En ekstra ferieuge
0,15 pct. arbejdstidsreduktion pr.
år
0,15 pct. mervækst i individuel
offentlig service
1,6
67.000
5,8
5,0
195.000
181.000
7,1
246.000
1,0
46.000
7,6
248.000
8,9
288.000
8,5
279.000
9,1
287.000
16,0
12,8
9,9
492.000
395.000
318.000
15,1
468.000
15,4
478.000
Årsagen til, at den finanspolitiske holdbarhed er meget følsom over for
middellevetiden er, at antagelsen om uændrede velfærdstilbud betyder, at
fremtidige generationer af pensionister kan se frem til en længere periode
som pensionist end nutidens og umiddelbart kommende generationer af
311
pensionister. De generationer, der fødes i dag og i de næste 20 år, kan
forvente 4 til 6 år længere som pensionister end nutidens pensionister,
hvis Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning lægges til grund.
Stigningen i skatten (eller beskæftigelsen) er nødvendig, hvis den offentlige sektor skal kunne spare op med henblik på at opbygge en formue, som
kan give et renteafkast, der kan medgå til at finansiere de offentlige merudgifter, der er forbundet med at fremtidens pensionister lever længere.
Nulevende generationer sparer således via deres skattebetalinger op til, at
fremtidige generationer kan have en større andel af deres liv som tilbagetrukket fra arbejdsmarkedet, end de selv har. Det er klart, at hvis levetidsvæksten er større, bliver behovet for opsparing til at imødekomme de udgifter, der er forbundet med den stigende middellevetid, også større, og
det presser den nødvendige skattestigning (eller beskæftigelsesstigning) i
vejret.
Opbygningen af en offentlig formue, hvor renteafkastet bruges til at bidrage til at finansiere den fremtidige stigning i udgifterne, betyder, at resultatet med hensyn til den finanspolitiske holdbarhed bliver følsomt over for
renteantagelserne i analysen. Hvis der antages en meget høj (real)rente,
kan den offentlige formue afkaste en større renteindtægt, og behovet for at
have en stor formue bliver derfor mindre. Således reduceres den nødvendige stigning i den statslige bundskat til 5,0 procentenheder, hvis renten
bliver 1,0 pct.point højere end i Velfærdskommissionens grundforløb.
De tre viste eksempler på finansiering indebærer alle, at den offentlige
sektor opbygger en formue, som afkaster renter, der anvendes til delvis
finansiering af offentlige udgifter til fremtidige generationer. Det er således
forskellige måder at udmønte en opsparingsstrategi på.
Der kan stilles en række spørgsmål ved opsparingsstrategien. For det første er der et økonomisk politisk problem ved strategien, fordi det kræver
stor politisk disciplin at sikre den nødvendige styring af finanspolitikken i
en situation, hvor den offentlige sektor gennem en meget lang periode har
store offentlige overskud, og der samtidig akkumuleres en meget betydelig
offentlig formue.
Herudover er der et spørgsmål om rimeligheden ved, at nuværende generationer, der både er relativt fattigere end fremtidige generationer, og har
en kortere forventet levetid, skal spare op til, at fremtidige generationer
kan tilbringe en større andel af deres liv som tilbagetrukket fra arbejdsmarkedet.
Endelig kan man stille spørgsmålet, om det er optimalt at imødegå en
usikker fremtidig middellevetidsstigning med en offentlig opsparing, specielt i lyset af, at også afkastet af den offentlige formue er usikkert.
312
Kapitel 12
Resten af dette kapitel er disponeret på følgende måde: I afsnit 12.2 præsenteres de grundlæggende antagelser, der skal sikre, at velfærdstilbuddene opretholdes uændrede i forhold til i dag. Afsnit 12.3 analyserer udviklingen i økonomien, hvis der ikke foretages nogen tilpasninger i den økonomiske politik. Afsnittet viser, at det ikke er en holdbar kurs. I lyset af dette diskuteres i afsnit 12.4 tre forskellige potentielle finansieringsmuligheder: Øget beskatning, besparelser på de offentlige udgifter eller øget privat
beskæftigelse kombineret med en reduktion i antallet af overførselsindkomstmodtagere. Afsnit 12.5 analyserer den finanspolitiske holdbarheds
følsomhed over for forskellige typer af ændringer i befolkningen. Dvs. ændringer i antallet af fødsler, antal indvandrere og middellevetiden. Andre
centrale følsomheder diskuteres i afsnit 12.6. Det drejer sig om rente,
økonomisk vækst, pensionsopsparing, helbredets betydning for offentlige
serviceudgifter og effekten af ændret ledighed. I det afsluttende afsnit 12.7
diskuteres nogle af de velfærdsdilemmaer, som kan opstå i takt med, at
fremtidige generationer vil opleve en velstandsfremgang, som kan føre til
ønsker om mere fritid og forbedret offentlig service.
12.2 Grundlæggende antagelser
Som udgangspunkt for analysen af, hvordan befolkningsudviklingen påvirker de offentlige finanser, har Velfærdskommissionen lagt til grund, at velfærdstilbuddene opretholdes uændrede i forhold til i dag. Det er endvidere
lagt til grund, at fremtidige generationer skal bidrage i samme omfang som
nuværende generationer til finansieringen af velfærden. Fremtidige generationer kan vælge at bidrage mindre til velfærdssamfundet ved at øge deres fritid i form af f.eks. lavere arbejdstid eller tidligere tilbagetrækning. Det
forudsættes, at finansieringen af dette i givet fald alene vedrører fremtidige
generationer. Nuværende generationer skal ikke bidrage til at sikre, at
fremtidige generationer eksempelvis kan holde mere fri.
For at tage højde for, at fremtidige generationer skal bidrage i samme omfang som nuværende generationer, antages det i beregningerne, at den
årlige arbejdstid holdes uændret. Det er et brud med den historiske udvikling, hvor arbejdstiden – specielt på det lange sigt – udviser en faldende
tendens over tid. Faldet har været aftagende, og er i de seneste år nærmest ophørt, jf. kapitel 11. På trods af denne seneste udvikling forekommer det ikke realistisk, at den fortsatte velstandsstigning, der følger af den
forudsatte produktivitetsstigning i fremskrivningen, ikke skulle give sig udslag i en faldende årlig arbejdstid. Der er derfor næppe tvivl om, at forudsætningen er urealistisk, og at den økonomiske politik – også efter eventuelle tilpasninger i den økonomiske politik, der skaber holdbarhed ved
uændret arbejdstid – løbende må justeres (i forhold til det her viste) i takt
med fremtidige reduktioner i arbejdstiden.
Forudsætningen om uændrede velfærdstilbud fortolkes som en økonomisk
politik, der opfylder følgende:
313
•
•
•
•
•
•
Overførselsindkomster pr. individ reguleres ifølge satsreguleringsloven. Det antages, at satspuljen fremover anvendes til reguleringen. Det svarer til, at overførselsindkomsterne reguleres i takt med
lønudviklingen efter fradrag for pensionsindbetalinger.
Udbredelsen af de enkelte typer af overførselsindkomst antages at
være konstant i fremtiden. Det svarer til, at andelen af en given befolkningsgruppe (fordelt på køn, alder og oprindelse), som modtager en given ydelse, er uændret over tid. Der er dog taget højde for
effekten af allerede gennemførte ændringer i reglerne for modtagelse af overførselsindkomst og visse andre justeringer, jf. kapitel
11.
Forbruget af offentlig service (individuelt offentligt forbrug) har en
bestemt fordeling i forhold til henholdsvis alder, køn og oprindelse.
Den gennemsnitlige udgift pr. person i en given gruppe reguleres
med produktivitetsstigningen og inflationen, svarende til en nominel
vækst på omkring 4 pct. pr. år. Reguleringen svarer stort set til, at
de gennemsnitlige udgifter pr. individ i en given befolkningsgruppe
reguleres med lønudviklingen.
Kollektivt offentligt forbrug reguleres med væksten i BNP.
Offentlige investeringer fastlægges så kapital/output forholdet i den
offentlige sektor er konstant.
Skatte- og afgiftssatser antages at blive fastholdt uændrede, bortset fra mængdeafgifter, der reguleres som følge af prisstigninger.2
Sammenholdes disse antagelser med den historiske udvikling, jf. kapitel 8,
gælder det generelt, at der vil være tale om en ganske stram finanspolitik,
som indebærer mindre udgiftsstigninger, end den historiske erfaring tilsiger. Hvis fremtidige generationer ønsker stigninger i de offentlige ydelser i
et omfang, der ligger ud over dette, eller ønsker skattelettelser, er det, i
overensstemmelse med Velfærdskommissionens fortolkning af kommissoriet, op til de fremtidige generationer selv at finansiere dette.
Med udgangspunkt i de ovenstående forudsætninger om den økonomiske
politik analyseres befolkningsudviklingens betydning for den økonomiske
udvikling og for spørgsmålet om finanspolitikkens holdbarhed. Udgangspunktet for denne analyse er en situation, hvor den økonomiske politik
fastlægges i overensstemmelse med de opstillede forudsætninger uden
tilpasninger.
12.3 Fremskrivning uden tilpasninger i den økonomiske politik
Sammenhængen mellem befolkningsudvikling, produktivitetsudvikling og produktion
Først betragtes den forventede udvikling i den samlede produktion, givet
den økonomiske politik og befolkningsudviklingen.
2
Regeringens skattestop indebærer, at realværdien af boligbeskatningen og visse afgifter
gradvist reduceres. Skattestoppet er i beregningerne fastholdt til 2010.
314
Kapitel 12
Udviklingen i befolkningen og dennes alderssammensætning er bestemmende for antallet af personer i de aldersgrupper, der er erhvervsaktive.
Med de gennemgåede antagelser i kapitel 11 om alder ved indtræden på
arbejdsmarkedet, tilbagetrækningsalder og antagelserne om de køns- og
aldersfordelte erhvervsfrekvenser, kan sammenhængen mellem befolkningsudviklingen og udviklingen i arbejdsstyrken (målt i antal personer)
fastlægges.
Der er tre effekter af ændringen i befolkningssammensætningen, der påvirker arbejdsstyrken. Det er henholdsvis et lavere antal personer i den
typiske erhvervsaktive alder, et øget antal indvandrere og en tendens til
højere gennemsnitsalder i arbejdsstyrken. Alle tre elementer trækker i retning af en lavere arbejdsstyrke. Arbejdsstyrken falder med 542.000 personer eller 19 pct. frem til 2080, mens den samlede befolkning også falder
med 430.000 personer.
Ændringen i arbejdsstyrken fører på langt sigt til en stort set proportional
ændring i produktionen. Det skyldes, at der er en tendens til, at virksomhederne efterspørger arbejdskraft (i efficiensenheder), kapital og andre
input i et fast forhold i en lille åben økonomi som den danske.3
I det omfang, at stigninger i arbejdsproduktiviteten fører til tilsvarende stigninger i reallønningerne, vil virksomhederne, for given beskæftigelse, ønske at øge kapitalapparatet i takt med produktivitetsstigningerne.
Det fører til, at udviklingen i den samlede produktion på langt sigt hovedsageligt er bestemt af stigninger i produktiviteten og ændringer i arbejdsstyrken.
Det antages i fremskrivningen, at der er årlige produktivitetsstigninger på 2
pct. Produktionen har derfor tendens til at vokse med 2 pct. om året som
følge af denne antagelse. Stigningen modificeres af faldet i arbejdsstyrken, som dog er betydeligt lavere end 2 pct. om året.
Nettoeffekten af produktivitetsstigninger og befolkningsudviklingen er derfor, at produktionen stiger. Det ses af tabel 12.2, at produktionen, målt ved
BFI i faste priser, vokser med 83 pct. frem til 2041. Det betyder, at i perioden, hvor ændringerne i befolkningens sammensætning slår igennem med
en lavere arbejdsstyrke og et øget antal ældre, vil den reale produktion
næsten blive fordoblet.
3
Faste valutakurser, perfekte kapitalmarkeder og et konstant internationalt renteniveau vil
medføre en tendens til, at virksomhederne vil ønske et fast forhold mellem arbejdskraft og
kapital i produktionen. Sammenhængen modificeres af en række forhold såsom trægheder
i tilpasningen i kapital og arbejdskraft eller ændringer i bytteforholdet mellem Danmark og
udlandet, jf. Pedersen og Rasmussen (2001) for en uddybning af argumentationen.
315
Konklusionen er derfor, at hvis produktivitetsstigningstakten fortsætter på
et niveau, der svarer til den historiske udvikling, vil fremtidige generationer
opleve en væsentlig højere indkomst end nuværende generationer.
Det fremgår også af tabellen, at det samlede private forbrug vokser endnu
mere end produktionen. I 2041, hvor aldringsproblemet er størst, er det
reale privatforbrug mere end dobbelt så stort som i 2001. Da antallet af
personer i befolkningen i 2041 er lavere end i 2001 betyder det, at også
det reale forbrug pr. person er mere end fordoblet.
Forklaringen på, at det samlede privatforbrug vokser mere end produktionen, er, for det første, at antallet af forbrugere falder mindre end beskæftigelsen. Samtidig har de, der bliver pensionister frem til 2041, i gennemsnit
en langt højere indkomst (fra pensionsopsparing) end de, der er pensionister i dag. Fremtidige pensionisters forbrug forventes derfor at stige forholdsvis meget.
Tabel 12.2: Makroøkonomisk udvikling i forløbet uden tilpasninger i
den økonomiske politik
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
Mia. kr. ---------------Indeks i faste priser, 2001=100-----------Privat forbrug
507,4 100,0 116,3 126,5 150,8 206,4 287,8
BFI real
1.139,1 100,0 109,8 119,3 138,4 183,2 254,6
5,2
5,2
5,1
4,7
4,8
4,9
5,1
Arbejdsløshed1)
Beskæftigelse
100,0 100,2
98,6
95,6
86,9
82,5
Øvrig privat
100,0
97,1
95,6
91,2
79,1
74,2
Byggeri
100,0 115,2 106,2
99,6
90,7
87,0
Offentlig
100,0 102,5 102,8 103,6 102,4
98,8
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0 111,2 121,4 141,3 182,7 251,7
Byggeri
100,0 131,2 140,1 160,1 217,3 307,0
Offentlig
100,0
99,1
98,4
97,9 140,5 198,7
Fordringer på
-234,0 -17,7 -13,8
-5,6
6,6 -12,9 -54,8
udlandet2)
1) Niveauet er i procent.
2) Indekset er fordringer som pct. af BNP.
Det fald i arbejdsstyrken, der følger af ændringen i befolkningens sammensætning, slår igennem på beskæftigelsen, som frem til 2041 reduceres med 13,1 pct.4 Reduktionen i beskæftigelsen er størst i den del af den
private sektor, der er udsat for udenlandsk konkurrence. Det skyldes, at
reduktionen i arbejdsstyrken, alt andet lige, fører til et opadgående pres på
reallønningerne. I de udlandskonkurrerende sektorer vil lønstigningerne
kun i mindre grad kunne overvæltes i prisstigninger, uden at forbrugerne
substituerer over mod udenlandske produkter. Det fører til, at reduktionen i
4
Beskæftigelsen måles i ”standardpersoner”, hvor der er taget højde for, at ændringer i
sammensætningen af beskæftigelsen på alder og befolkningsgrupper påvirker den gennemsnitlige produktivitet for de beskæftigede.
316
Kapitel 12
beskæftigelsen i disse sektorer bliver på 20,9 pct. fra 2001 til 2041.5 I de
indenlandske sektorer, som bygge- og anlægssektoren, overvæltes lønstigningerne i højere grad i priserne, og beskæftigelsesfaldet bliver tilsvarende mindre.
Da efterspørgslen efter offentlige serviceydelser er voksende på grund af
det stigende antal ældre, som hver især modtager mere service end befolkningen som gennemsnit, er den offentlige beskæftigelse svagt voksende i perioden, selv om arbejdsstyrken falder.
Sammenhængen mellem befolkningsudviklingen og offentlige udgifter og indtægter
De grundlæggende antagelser om den økonomiske politik betyder, at
overførselsindkomsterne pr. person (stort set) vokser i samme takt som
lønudviklingen.
Udviklingen i antallet af modtagere af overførselsindkomster fremgår af
kapitel 11. Heraf fremgår, at den dominerende ændring fra år 2001 til år
2041 er en meget betydelig vækst i antallet af folkepensionister. Væksten
er på 481.000 personer frem til 2041. Herefter er antallet stort set konstant
frem til 2081.
Tabel 12.3: Offentlige udgifter og indtægter i pct. af BNP uden tilpasninger i den økonomiske politik
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
Mia. kr.-----------------------------Pct. af BNP------------------------Udgifter
665,7
50,2
49,9
51,3
53,8
58,7
59,4
Off. overf.indkomster
229,6
17,3
17,1
17,9
19,6
21,4
21,5
Individuelt off.
forbrug
242,0
18,3
18,3
19,0
20,0
22,8
23,4
Kollektivt off.
forbrug
101,3
7,6
7,7
7,7
7,7
7,7
7,7
Andre udg.
92,9
7,0
6,8
6,7
6,5
6,8
6,8
Indtægter
Primært
budgetoverskud
Renteudg. netto
Nettogæld
722,1
54,5
53,1
52,6
53,1
55,2
55,5
56,4
18,9
85,5
4,3
1,4
6,5
3,2
0,3
-9,4
1,3
-0,6
-17,4
-0,7
-1,2
-19,6
-3,5
0,1
30,0
-3,8
2,7
97,1
Da antallet af overførselsindkomstmodtagere vokser samtidigt med, at realindkomsten for den enkelte modtager af overførselsindkomster er stort
set konstant i forhold til reallønnen, er resultatet, at udgifterne til overfør5
Det er ikke medtaget i beregningen, at Danmarks samhandelspartnere i vid udstrækning
står over for et tilsvarende fænomen med en faldende arbejdsstyrke og et stigende antal
ældre.
317
selsindkomst, målt som andel af BNP, vil vokse fremover. I perioden fra
2001 til 2041 vokser overførselsudgifternes andel af BNP fra 17,3 til 21,4
pct., jf. tabel 12.3.
Da der vil ske ganske betydelige ændringer i befolkningssammensætningen særligt som følge af en stigende andel af ældre, har aldersfordelingen
af serviceudgifterne stor betydning for udviklingen i de samlede udgifter.
Det fremgår af kapitel 11, at de gennemsnitlige serviceudgifter pr. person
er meget afhængige af personens alder, og at de især er høje for de ældre
aldersgrupper.
De samlede udgifter til individuel offentlig service vokser derfor dels, fordi
udgifterne til en person af en given alder vokser hurtigere end prisniveauet
og dels, fordi andelen af personer, der modtager forholdsvis meget offentlig service, vokser betydeligt. De individuelle offentlige serviceudgifters
andel af BNP vokser derfor også i de kommende år.
Væksten i udgifterne til de individuelle offentlige serviceydelsers andel af
BNP er stort set af samme omfang som væksten i overførselsindkomsternes andel. De individuelle offentlige serviceydelser vokser således fra 18,3
pct. i 2001 til 22,8 pct. i 2041, jf. tabel 12.3.
Offentlige investeringer vokser også hurtigere end BNP. Det skyldes først
og fremmest en antagelse om, at forholdet mellem produktionen og kapitalapparatet i den offentlige sektor holdes konstant i fremtiden. Da den offentlige produktion vokser hurtigere end den samlede produktion på grund
af den øgede efterspørgsel efter individuelle offentlige serviceydelser, må
også kapitalapparatet i den offentlige sektor vokse hurtigere end den samlede produktion.6
De samlede primære offentlige udgifter (dvs. udgifter ekskl. renter) vokser
fra 50,2 pct. af BNP i 2001 til 58,7 pct. i 2041 jf. figur 12.1. Også efter
2041 forventes en fortsat vækst i udgifternes andel af BNP.
På indtægtssiden betyder antagelsen om, at skatte- og afgiftssatser er
konstante, at de offentlige indtægter grundlæggende ikke vokser væsentligt anderledes end den samlede indkomst i samfundet.
Da udbetalinger fra pensionsopsparingerne, som er skattepligtige på udbetalingstidspunktet, vokser betydeligt i fremtiden, vil denne del af indtæg6
Der knytter sig en særlig usikkerhed til størrelsen af de historiske offentlige afskrivninger.
Nationalregnskabet har to kapitalbegreber (brutto- og nettokapital), der har forskellige afskrivningsprofiler. Restlevetiden på offentligt kapitalapparat opgjort efter de to metoder er
ganske forskellig. I økonomiske modeller, som DREAM, anvendes typisk en eksponentiel
afskrivning, hvilket udelukker en sondring mellem brutto- og nettokapital. Det er derfor vanskeligt at vurdere, hvilket af nationalregnskabets begreber, der er det mest relevante. Her
er anvendt en afskrivningssats, der baseres på nettokapitalapparatet. Investeringsniveauet
kan derfor være overvurderet.
318
Kapitel 12
terne dog vokse hurtigere end BNP.7 Det samme gælder beskatningen af
det løbende afkast af formuen i pensionsselskaberne. Det skyldes, at formuen, målt som andel af BNP, er voksende frem til omkring 2080. Væksten i skatteindtægter fra pensionsudbetalinger er især betydelig fra 2050
til 2080.
Samlet betyder forudsætningerne, at de offentlige indtægter, målt som pct.
af BNP, vokser i forholdsvist begrænset omfang frem til 2041. I 2001 udgjorde de offentlige indtægter 54,5 pct. af BNP, mens indtægternes andel i
2041 forventes at være vokset til 55,2 pct. af BNP.
Udgiftsstigningen er således på 8,5 pct.point af BNP fra 2001 til 2041,
mens indtægtsstigningen kun er på 0,7 pct.point. Det fører til, at det nuværende overskud på det primære budget gradvist vendes til et underskud.
Med underskuddet på det primære budget begynder den offentlige gæld
gradvist at vokse, og det trækker en forøget rentebetaling med sig. De forøgede rentebetalinger giver – sammen med det fortsatte budgetunderskud
– anledning til en stadigt hurtigere voksende offentlig gæld.8
Figur 12.1: Offentlige indtægter Figur 12.2: Offentlig saldo med
og udgifter i forløb uden tilpas- forskellige
middellevetidsantaninger, 2001-2076
gelser, 2001-2076
Pct. af BNP
70
Pct. af BNP
70
66
66
62
62
58
58
54
54
50
2001
2016
2031
2046
2061
Offentlige udgifter inkl. renter
Offentlige indtægter
50
2076
Pct. af BNP
4
Pct. af BNP
4
0
0
-4
-4
-8
-8
-12
-12
-16
2001
2016
2031
2046
2061
-16
2076
Anm.: I figur 12.2 angiver den øverste stiplede linje et forløb med middellevetids-antagelser
som i DREAM, mens den nederste stiplede linje angiver middellevetid som forudsat af FN.
Da den offentlige sektor i udgangspunktet har et pænt overskud på budgettet, betyder den gradvise stigning i udgifterne, at overskuddet først reduceres for senere at blive afløst af et underskud. Først omkring 2020 er
der offentlige budgetunderskud.
7
De øgede udbetalinger fra pensionsopsparing medfører, at offentlige udgifter til pensionstillæg og boligydelse, som er indkomstafhængige, reduceres. Dette er der taget højde for i
forudsætningerne om udviklingen i udgifterne.
8
Der anvendes en nominel rente på 5,0 pct., mens den udenlandske inflation er antaget at
være 2,0 pct., hvilket giver en realrente på 2,9 pct. Med en vækst på 2,0 pct. fås en vækstkorrigeret realrente på 0,9 pct.
319
Der er derfor ingen umiddelbare faresignaler, men hvis der ikke justeres i
den økonomiske politik, vil udviklingen gradvist føre til større og større offentlige underskud, som vil trække en stigning i den offentlige gæld med
sig. Det er uholdbart og betyder, at fremtidige generationer på et eller andet tidspunkt skal finansiere såvel renterne af gælden som de øvrige offentlige udgifter.
Med den lange periode, der er før den offentlige sektors finansieringsproblem manifesterer sig, er det relevant at diskutere, hvorvidt det ligger inden for almindelig usikkerhed, om der opstår et finansieringsproblem. Der
er knyttet meget betydelig usikkerhed til langsigtede økonomiske fremskrivninger som denne. Men det vurderes ikke desto mindre som et overordentligt robust resultat, at der vil opstå et holdbarhedsproblem, hvis velfærdstilbuddene opretholdes uændrede i forhold til i dag.
For at illustrere dette, er det i figur 12.2 vist, hvordan det offentlige budgetunderskud vil udvikle sig over tid med tre forskellige antagelser om udviklingen i middellevetiden. Den øverste stiplede kurve illustrerer budgetunderskuddet, hvis DREAMs befolkningsfremskrivning lægges til grund.9
Den fuldt optrukne kurve er budgetunderskuddet, hvis Velfærdskommissionens middellevetidsfremskrivning lægges til grund. Endelig er den nederste stiplede kurve det budgetunderskud, der fremkommer, hvis FN’s vurdering af ændringen i middellevetiden for Vesteuropa under et, lægges til
grund.
I alle tilfælde opstår der meget betydelige budgetunderskud på mellem 7
og 16 pct. af BNP i 2080. Til sammenligning er vækst og stabilitetspagtens
maksimumsgrænse for budgetunderskud på 3 pct. Denne grænse gælder
for enkelte år, mens det i figuren ses, at underskuddene i alle de tre viste
forløb er permanent større end dette i sidste halvdel af århundredet.
Konklusionen er derfor, at med den befolkningsudvikling, der er udsigt til,
er der behov for tilpasninger i den økonomiske politik. I næste afsnit undersøges, hvor store tilpasninger der er nødvendige, og der ses på tre
principielle måder at gennemføre disse på.
12.4 Finansieringsmuligheder
Det antages i beregningerne i dette afsnit, at såvel nuværende som fremtidige generationer deltager i finansieringen af tilpasningen af den økonomiske politik. For at sikre dette, og samtidig give den nødvendige tid til at
befolkningen kan tilpasse sig til situationen efter tilpasningerne, antages,
at ændringerne indføres gradvist i perioden fra 2011 til 2021.
9
DREAMs befolkningsfremskrivning er valgt, fordi den anvendes til vurderinger af den finanspolitiske holdbarhed i f.eks. Finansministeriet og Det økonomiske Råd.
320
Kapitel 12
Forudsætningen om, at såvel nuværende som fremtidige generationer
skal deltage i finansieringen, betyder, at ændringerne i velfærdstilbuddene
og/eller disses finansiering sker som permanente ændringer i niveauet.
Der er mange mulige veje for tilpasninger af den økonomiske politik, som
velfærdssamfundet kan følge. Velfærdskommissionens videre arbejde har
til formål at pege på forskellige muligheder og at kortlægge fordele og
ulemper ved de enkelte alternativer.
Grundlæggende kan en tilpasning af den økonomiske politik, der sikrer, at
fremtidige generationer kan opretholde velfærdstilbud af samme omfang
som umiddelbart efter tilpasningen, ske ved kombinationer af 1) øget finansiering gennem en forøgelse af eksisterende skatter og/eller øget betaling for ydelser, der i dag stilles gratis til rådighed, eller hvor betalingen
er lavere end prisen på ydelsen 2) reduktion i antallet af forskellige velfærdstilbud eller 3) reduktion i omfanget af det enkelte velfærdstilbud.
I dette afsnit analyseres tre forskellige typer af finansieringsmuligheder:
1. Øget beskatning i form af en stigning i den statslige bundskat, som
alle skatteydere betaler.
2. Øget beskæftigelse, der fremkommer ved en reduktion i antallet af
personer i den erhvervsaktive alder, som er uden for arbejdsstyrken, og modtager en eller anden form for overførselsindkomst. Beregningsteknisk er det antaget, at antallet af personer med de forskellige typer af overførselsindkomst reduceres proportionalt med
omfanget af den pågældende ordning.
3. Besparelser på det kollektive offentlige konsum.
De tre finansieringsformer er eksempler på forskellige måder at udtrykke
omfanget af finansieringsbehovet på. Disse tre eksempler er valgt, fordi de
påvirker økonomien på forskellig måde, og fordi de alle tidligere har været
brugt til at illustrere tilsvarende problemstillinger i f.eks. analyser fra Finansministeriet, Det Økonomiske Råd og DREAM.
Der er stor forskel på, hvor konkrete de tre typer af finansiering er – dvs. i
hvor høj grad, der er sammenhæng imellem instrument og middel. Mest
konkret er skattefinansieringen. Her er der direkte peget på et bestemt instrument, som politikerne kan beslutte. Grunden til, at den statslige bundskattesats er valgt, er, at den forvrider mindre end andre indkomstskatteinstrumenter.
Det næstmest konkrete finansieringseksempel er besparelser på det kollektive offentlige forbrug. Her er der ikke taget stilling til, hvilke konkrete
områder, der skal bære besparelsen. Samtidig kan det diskuteres, om det
321
er realistisk at finde besparelser i det omfang, det er nødvendigt på dette
begrænsede område af de offentlige udgifter.
Det mindst konkrete finansieringseksempel er tilfældet, hvor finansieringen
sker ved, at der kommer flere i beskæftigelse og færre modtagere af overførselsindkomster. For at det skal kunne ske, må der ske regelændringer.
Der er ikke taget stilling til, hvilke regelændringer, der kan sikre den stigning i beskæftigelsen og reduktion i antallet af overførselsmodtagere, som
er nødvendig, for at finanspolitikken kan være holdbar.
Det skal understreges, at der ikke er noget krav om, at en af de tre typer af
finansiering alene skal kunne dække finansieringsbehovet. Der er kun tale
om illustrationer.
Finansiering med højere skatter
Hvis det skal sikres, at finanspolitikken gøres holdbar gennem gradvise
skattestigninger i perioden fra 2011 til 2021, og forudsætningerne om den
økonomiske politik i øvrigt fastholdes, skal den samlede skattestigning i år
2021 være på 8,7 pct.point, således at bundskatten stiger fra 5,5 til 14,2
pct.
I tabel 12.4 er det illustreret, hvordan en sådan skattestigning ville påvirke
skattebetalingerne for en typisk LO-familie. Der er anvendt indkomster og
regler for 2004. Tabellen illustrerer således, hvad skattestigningen ville
have betydet, hvis den var indført i starten af 2004. Resultatet er, at stigningen i skattesatsen ville få skattebetalingerne til at stige fra 136.000 til
171.000 kr. om året, dvs. en skattestigning på 35.000 kr. årligt, hvilket får
den disponible indkomst til at falde fra 333.000 kr. til 298.000 kr. Resultatet er ligeledes vist for 2040, hvor der er antaget en vækst i reallønnen på
2 pct. om året. I dette tilfælde falder den disponible indkomst fra 738.000
kr. til 668.000 kr. i faste priser.
Tabel 12.4: Virkning af en stigning i bundskatten på 8,7 pct.point for
en LO-familie med ejerbolig og to børn, 2004 og 2040
2004
2040
5,5 pct. 14,15 pct.
5,5 pct. 14,15 pct.
--------- 1.000 kr. (2004-prisniveau) ---------Samlet indkomst
Arbejdsmarkedsbidrag,
fagforeningskontingent etc.
Indkomstskat
Disponibel indkomst
539,0
539,0
1.171,0
1.171,0
70,0
136,0
333,0
70,0
171,0
298,0
164,0
269,0
738,0
164,0
338,0
668,0
Anm.: Satser og beløb gældende for 2004 baseret på Økonomisk Redegørelse, december
2003, Finansministeriet. Beløb og fradragsgrænser er for 2040 opskrevet med den forudsatte reallønsudvikling.
Kilde: Egne beregninger med Finansministeriets familietypemodel.
322
Kapitel 12
I eksemplet i tabel 12.4 er det forudsat, at årsindkomsten før skat for familien er uændret. Imidlertid betyder højere marginale skatter, at incitamentet til at arbejde reduceres. I de makroøkonomiske beregninger fører dette
til, at både nuværende og fremtidige generationer af erhvervsaktive nedsætter deres årlige arbejdstid. Den lavere arbejdstid betyder, at produktionen bliver mindre end i tilfældet, hvor der ikke er sikret finansiering af velfærdstilbuddene, jf. tabel 12.2.
Effekten på arbejdsudbuddet kan være undervurderet i beregningerne,
fordi marginalskatterne bliver væsentligt højere, end de har været i den
historiske periode, der ligger til grund for vurderingen af marginalskatternes betydning for arbejdsudbuddet. Det kan ikke udelukkes, at den negative effekt på arbejdsudbuddet, pr. pct.point skattesatsen stiger, i sig selv
er stigende.
Det fremgår af tabel 12.5, at reduktionen i beskæftigelsen frem til 2041
bliver på 14,5 pct. mod 13,1 pct. i forløbet uden tilpasninger i den økonomiske politik. Faldet betyder, at produktionen målt ved det reale BFI vokser med 79,5 pct. i tilfældet med skattefinansiering mod 83,2 pct. i tilfældet
uden tilpasning.
Tabel 12.5: Makroøkonomisk udvikling med skattefinansiering
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
507,4 100,0 110,0 119,4 139,2 186,9 258,0
BFI real
1.139,1 100,0 110,1 119,2 136,1 179,5 249,2
5,2
5,2
5,1
4,7
5,1
5,2
5,4
Arbejdsløshed1)
Beskæftigelse
100,0 100,3
98,6
94,0
85,5
81,1
Øvrig privat
100,0
98,4
96,6
90,3
78,2
73,4
Byggeri
100,0 110,7 103,1
94,9
86,8
83,1
Offentlig
100,0 101,3 101,6 101,7 100,5
96,9
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0 111,9 122,1 140,0 180,3 248,5
Byggeri
100,0 126,7 135,3 152,7 207,4 292,3
Offentlig
100,0
98,8
97,8
97,1 139,4 197,0
Fordringer på
-234,0
-17,7
0,3
22,2
65,0 120,8 173,4
udlandet2)
Effekten på privatforbruget er mere markant. I forløbet uden tilpasninger i
den økonomiske politik stiger det samlede privatforbrug med 106,4 pct. fra
2001 til 2041. I forløbet med skattefinansiering er stigningen på 86,9 pct.
Når det især er væksten i privatforbruget, der reduceres, skyldes det, at
skattefinansieringen medfører en reduktion i de disponible indkomster,
både fordi skatten stiger, og fordi arbejdstiden reduceres. Med lavere disponible indkomster er der plads til et lavere privatforbrug.
323
Skattefinansieringen betyder således, at forholdet mellem privat og offentligt forbrug forskydes i retning af en forøget andel af offentligt forbrug, fordi
væksten i det offentlige forbrug er stort set upåvirket af finansieringen,
mens det private forbrug bærer hele tilpasningen.
I forhold til udviklingen i de offentlige indtægter og udgifter, målt som andel
af BNP, betyder finansieringen med højere skatter, at den finanspolitiske
holdbarhed opnås ved permanent at øge de offentlige indtægters andel af
BNP, mens de offentlige udgifters andel ikke reduceres. Tværtimod betyder den lavere aktivitet (og dermed lavere BNP), at de offentlige udgifters
andel stiger.
De offentlige indtægters andel af BNP stabiliseres efter indfasningen på
mellem 58 og 61 pct. af BNP. Det er ca. 5 pct.point mere end i forløbet
uden tilpasninger. De offentlige udgifter (bortset fra renter) vokser fra 51,5
pct. af BNP i 2011 til 59,9 pct. i 2041. Det er ca. 1,2 pct.point mere i 2041
end i forløbet uden tilpasninger, jf. tabel 12.3 og tabel 12.6.
Tabel 12.6: Offentlige udgifter og indtægter i pct. af BNP ved skattefinansiering
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
665,7
50,2
50,1
51,5
54,8
59,9
60,7
229,6
17,3
17,3
18,1
20,2
22,1
22,2
Individuelt off.
forbrug
242,0
18,3
18,3
19,0
20,4
23,3
24,0
Kollektivt off.
forbrug
101,3
7,6
7,6
7,6
7,6
7,6
7,6
Andre udg.
92,9
7,0
6,8
6,7
6,6
6,9
6,9
Indtægter
Primært
budgetoverskud
Renteudg. netto
Nettogæld
722,1
54,5
52,6
52,4
58,0
60,2
60,5
56,4
18,9
85,5
4,3
1,4
6,5
2,5
0,3
-5,7
0,9
-0,4
-11,4
3,3
-1,4
-42,5
0,3
-3,6
-81,7
-0,2
-5,1
-114,6
Den gradvise stigning i den statslige bundskattesats fra 2011 til 2021 betyder, at indtægterne i denne periode stiger hurtigere end udgifterne, hvilket står i skarp kontrast til udviklingen uden tilpasninger i den økonomiske
politik, jf. figur 12.1.
Indtægterne vedbliver med at være lidt højere end de primære offentlige
udgifter helt frem til 2061. Der er derfor overskud på det primære budget i
hele denne periode. Den offentlige sektors nettogæld (inkl. ATP) bliver til
en nettoformue inden 2006, og i tillæg til indtægter fra skatter og afgifter
kommer der herefter renteindtægter på den offentlige formue. Det betyder,
324
Kapitel 12
at det samlede offentlige overskud er betydeligt i hele perioden, og at den
offentlige formue derfor vokser til mere end 100 pct. af BNP i 2061.
Årsagen til, at det er nødvendigt at opbygge en så stor offentlig formue, er,
at udgifternes andel af BNP stiger frem til omkring 2080. I beskrivelsen af
befolkningens udvikling i kapitel 10 vises det, at den demografiske forsørgerkvote stort set stabiliseres efter 2040. Når udgifternes andel af BNP
vokser i den efterfølgende periode, skyldes det således ikke, at andelen af
pensionister stiger – men at aldersfordelingen blandt pensionisterne ændres, så andelen af de ældste pensionister stiger. De ældste blandt pensionisterne modtager, jf. kapitel 11, et væsentligt større nettobeløb pr. person
end yngre pensionister, og det er denne effekt, der får de offentlige udgifters andel af BNP til at stige i sidste halvdel af århundredet. Fænomenet
er i den økonomiske litteratur kendt som ”dobbeltaldring”.10
Forløbet illustrerer den meget betydelige politiske udfordring, der er ved at
tilrettelægge den økonomiske politik, således at både nuværende og fremtidige generationer bidrager til finansieringen. Denne antagelse betyder, at
der vil komme en lang periode med offentlige overskud på den primære
saldo og derfor også en formueopbygning. I denne situation kræver det
stor politisk disciplin at sikre, at de offentlige udgifter ikke kommer til at
vokse hurtigere end forudsat.
Finansiering med offentlige besparelser
Hvis den finanspolitiske holdbarhed – i lyset af målsætningen om at holde
samme niveau for velfærdstilbudene til fremtidige generationer – skal sikres ved offentlige besparelser, skal besparelserne være på 3,7 pct. af
BNP, når de er fuldt indfaset i 2021.
Det svarer næsten til en halvering af de kollektive offentlige udgifters andel
af BNP. Det er formentligt urealistisk at kunne gennemføre så store besparelser på et så begrænset område. Beregningerne skal derfor hovedsageligt tjene til at illustrere de principielle forskelle mellem finansiering
ved besparelser og finansiering ved skattestigninger.
Der er en række forskelle i de makroøkonomiske konsekvenser:
For det første er der ingen reduktion i arbejdsudbuddet i situationen, hvor
finansieringen sker via besparelser. Det betyder, at beskæftigelse og produktion er lige så høj i dette tilfælde som i forløbet uden tilpasninger i den
økonomiske politik. Besparelsesvejen giver således en lidt større BNPvækst over de næste 40 år end beskatningsalternativet.
10
Da en del af de fremtidige udgifter finansieres med renter af den offentlige formue, må
det sikres, at den offentlige formue i pct. af BNP fastholdes. For at sikre dette kræves et
overskud på den offentlige saldo, da formuen skal vokse i takt med BNP. Den offentlige
sektor skal altså permanent have overskud for, at den finanspolitiske holdbarhed kan sikres.
325
For det andet er der i tilfældet med offentlige besparelser ingen stigninger i
skattetrykket, som reducerer den disponible indkomst. Det private forbrug
vokser derfor i forløbet med offentlige besparelser lige så meget som i tilfældet uden tilpasninger i den økonomiske politik. Privatforbruget vokser
med knap 20 pct.point mere frem til 2040 i forløbet med offentlige besparelser end i forløbet med højere beskatning.
Forholdet mellem væksten i det offentlige forbrug og det private forbrug
bliver i forløbet med offentlige besparelser forskudt i den modsatte retning
af forløbet med øget beskatning, idet besparelsesforløbet betyder, at det
offentlige forbrug tager hele tilpasningen. Tabel 12.7 viser udviklingen i de
makroøkonomiske størrelser i forløbet med offentlige besparelser.
Tabel 12.7: Makroøkonomisk udvikling med offentlige besparelser
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
507,4 100,0 115,8 126,0 150,3 205,6 286,1
BFI real
1.139,1 100,0 109,9 119,3 140,8 187,5 260,6
5,2
5,2
5,1
4,7
4,9
4,9
5,1
Arbejdsløshed1)
Beskæftigelse
100,0 100,2
98,6
95,5
86,9
82,5
Øvrig privat
100,0
97,3
95,9
96,9
84,6
79,4
Byggeri
100,0 114,5 104,7 104,6
93,0
89,1
Offentlig
100,0 102,4 102,7
90,2
90,1
87,1
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0 111,3 121,9 147,6 193,6 266,9
Byggeri
100,0 130,4 138,7 165,1 220,5 311,1
Offentlig
100,0
99,1
98,3
97,8 142,0 201,2
Fordringer på
-234,0
-17,7 -12,5
-2,6
32,7
93,6 149,0
udlandet2)
I forløbet med finansiering via offentlige besparelser opnås finanspolitisk
holdbarhed ved en permanent reduktion (eller et niveauskift) i de offentlige
udgifters andel af BNP. Udgiftstrykket vokser således ”kun” fra 50,2 til 54,4
pct. af BNP i perioden fra 2001 til 2041, jf. tabel 12.8.
Bortset fra, at det i dette tilfælde er de offentlige udgifter, der tager tilpasningen, mens det i tilfældet med højere skatter var de offentlige indtægter,
er der ikke nogen væsentlig forskel på effekten på udviklingen i det offentlige budget.
Også i dette tilfælde sikrer stramningen fra 2011 til 2021 et meget betydeligt offentligt overskud, som leder til opbygning af en meget betydelig offentlig formue (inkl. ATP). Forklaringen på, at dette er nødvendigt, er den
samme som i tilfældet med skattefinansiering, og problemerne knyttet til
udviklingen er også de samme.
326
Kapitel 12
Tabel 12.8: Offentlige udgifter og indtægter i pct. af BNP i forløb med
offentlige besparelser
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
665,7
50,2
49,9
51,4
49,6
54,4
55,1
229,6
17,3
17,1
18,0
19,3
21,1
21,1
Individuelt off.
forbrug
242,0
18,3
18,3
19,0
19,7
22,4
23,0
Kollektivt off.
forbrug
101,3
7,6
7,7
7,7
4,0
4,0
4,0
Andre udg.
92,9
7,0
6,8
6,7
6,6
7,0
7,0
Indtægter
Primært
budgetoverskud
Renteudg. netto
Nettogæld
722,1
54,5
53,1
52,6
52,7
54,6
54,8
56,4
18,9
85,5
4,3
1,4
6,5
3,2
0,3
-9,4
1,2
-0,6
-17,3
3,1
-1,6
-48,8
0,2
-3,8
-84,9
-0,3
-5,1
-116,8
Finansiering ved højere beskæftigelse
Hvis den finanspolitiske holdbarhed skal sikres ved øget beskæftigelse i et
forløb, der opfylder målsætningen, skal der i år 2021 flyttes 280.000 personer fra overførselsindkomst til privat beskæftigelse.
Det antages, at personer, der flyttes fra overførselsindkomst til beskæftigelse, har en produktivitet, der svarer til 3/4 af gennemsnittet af de i forvejen beskæftigede i samme aldersgruppe. Den lavere produktivitet kan
blandt andet begrundes med, at uddannelsessammensætningen af personer, der modtager overførselsindkomst, er anderledes end uddannelsessammensætningen af personer i beskæftigelse, jf. kapitel 11. Størrelsen af
forskellen i produktivitet er anslået.
I forhold til de to øvrige finansieringsinstrumenter er dette instrument meget mindre konkret, og det er derfor tilsvarende sværere at tage i anvendelse. Det er vigtigt at være opmærksom på ved den sammenligning, der
laves i det følgende.
Overflytningen af personer fra overførselsindkomst uden for arbejdsstyrken til privat beskæftigelse betyder, at det demografisk betingede fald i
arbejdsstyrken ikke får nær den styrke, som det har i de øvrige forløb.
Mens beskæftigelsesfaldet fra 2001 til 2041 var på 13,1 pct. i forløbet med
offentlige besparelser, er det 6,5 pct. i forløbet med forøget beskæftigelse.
Holdbar finansiering, der alene tilvejebringes ved en stigning i beskæftigelsen, kræver således, at halvdelen af det demografisk betingede fald i
327
beskæftigelsen imødegås ved stigende beskæftigelsesfrekvenser, jf. tabel
12.9.
Tabel 12.9: Makroøkonomisk udvikling med forøget beskæftigelse
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
507,4 100,0 116,8 126,9 151,8 208,0 289,8
BFI real
1.139,1 100,0 109,8 119,4 147,0 196,5 274,9
5,2
5,2
5,1
4,7
5,1
5,2
5,4
Arbejdsløshed1)
Beskæftigelse
100,0 100,2
98,6 102,4
93,5
89,3
Øvrig privat
100,0
97,1
95,8
99,8
87,7
83,1
Byggeri
100,0 115,0 105,0 108,4
95,7
92,5
Offentlig
100,0 102,6 102,8 106,4 105,1 101,5
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0 111,2 122,1 151,1 200,3 278,3
Byggeri
100,0 131,0 139,6 170,2 226,4 321,4
Offentlig
100,0
99,1
98,4
98,0 140,5 199,0
Fordringer på
-234,0
-17,7 -14,5
-6,3
22,1
73,2 121,3
udlandet2)
Den meget højere beskæftigelse ved denne finansieringsform fører til, at
væksten i produktionen bliver højere end i de øvrige forløb. Frem til 2041
bliver produktionen stort set fordoblet, mens stigningen i de øvrige forløb
ligger mellem 80 pct. ved skattefinansiering og 87 pct. med offentlige besparelser.
Stigningen i privatforbruget frem til 2041 er kun meget lidt større end i forløbet med offentlige besparelser. Det skyldes, at den disponible indkomstfremgang fra overførselsindkomst til beskæftigelse, med 3/4 af den gennemsnitlige produktivitet, er begrænset. Derfor er der heller ikke plads til
yderligere udvidelser af privatforbruget.
Den højere vækst i BNP i dette forløb betyder, at udgifternes og indtægternes andel af BNP, alt andet lige, bliver lavere, jf. tabel 12.10. Udgifternes andel falder herudover, fordi der er færre, som modtager overførselsindkomst. Fra 2001 til 2041 stiger udgifternes andel af BNP fra 50,2 til
”kun” 53,5 pct. Indtægternes andel af BNP ligger på 53,3 pct. i 2041, hvilket er godt 1 pct.point lavere end i 2001.
Da stigningen i beskæftigelsen ligeledes indfases i perioden fra 2011 til
2021, fører faldet i udgifterne også i dette tilfælde til, at den offentlige sektor får et betydeligt overskud, som leder til opbygningen af en betragtelig
offentlig formue. Formuen bliver noget mindre end i de to andre tilfælde.
Det hænger sammen med den permanent forøgede beskæftigelsesfrekvens, som medfører, at udgifternes vækst i pct. af BNP gennem sidste
halvdel af århundredet reduceres.
328
Kapitel 12
Tabel 12.10: Offentlige udgifter og indtægter i pct. af BNP ved finansiering ved øget beskæftigelse
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
665,7
50,2
49,9
51,4
49,1
53,5
53,6
229,6
17,3
17,1
17,9
16,0
17,6
17,3
Individuelt off.
forbrug
242,0
18,3
18,3
19,0
18,8
21,4
21,8
Kollektivt off.
forbrug
101,3
7,6
7,7
7,7
7,7
7,7
7,7
Andre udg.
92,9
7,0
6,8
6,7
6,5
6,8
6,8
Indtægter
Primært
budgetoverskud
Renteudg. netto
Nettogæld
722,1
54,5
53,3
52,7
51,5
53,2
53,4
56,4
18,9
85,5
4,3
1,4
6,5
3,4
0,3
-10,2
1,3
-0,7
-18,6
2,4
-1,6
-44,0
-0,2
-3,2
-69,6
-0,3
-4,3
-94,3
Sammenfatning vedrørende finansieringsformer
De tre finansieringsformer påvirker den økonomiske udvikling forskelligt.
Skattestigninger fører isoleret til en lavere vækst i BNP over de næste 40
år, finansiering via offentlige besparelser påvirker kun i mindre grad væksten i BNP i perioden, mens en forøgelse af beskæftigelsesfrekvensen
forøger væksten i BNP i forhold til en situation uden tilpasninger i den
økonomiske politik.
De tre typer finansiering betyder, at tilpasningen kommer til at ske forskellige steder i økonomien. Skattestigninger betyder, at væksten i privatforbruget reduceres, besparelser betyder, at det offentlige forbrug reduceres,
mens en øget beskæftigelsesfrekvens betyder, at offentlige overførselsindkomster reduceres.
Forudsætningen om, at både nuværende og fremtidige generationer skal
deltage i finansieringen, er udmøntet ved, at finansieringen sker ved en
gradvis indfasning over perioden fra 2011 til 2021, hvorefter finansieringsinstrumentet er holdt fast på det nye niveau.
Denne forudsætning indebærer i alle tre tilfælde, at finansieringen påbegyndes inden en del af udgiftsstigningen sætter ind. Det skyldes, at udgiftsstigningen kommer meget gradvist gennem det næste århundrede. I
første del af århundredet skyldes stigningen i udgiftstrykket, at forholdet
mellem beskæftigede og pensionister forskydes betydeligt i retning af flere
pensionister. I anden halvdel af århundredet skyldes den fortsatte stigning
i udgiftstrykket, at sammensætningen af pensionisterne ændres, således
329
at de ældste ældre kommer til at udgøre en stadig større del af pensionisterne.
Forudsætningen indebærer, at nuværende generationer er med til at finansiere de udgifter, der er forbundet med, at deres børn har en længere
forventet middellevetid, end de selv har. Denne finansiering af den fremtidige forventede stigning i de offentlige udgifter kan kun ske ved, at den
offentlige sektor opbygger en betydelig formue, hvoraf renteindtægterne
kan finansiere stigningen i udgiftsandelen.
For alle tre typer af finansiering giver dette anledning til problemer i forhold
til styringen af den fremtidige finanspolitik. Der lægges op til en forholdsvis
begrænset vækst i de offentlige udgifter pr. person, samtidig med, at den
offentlige sektor har betydelige budgetoverskud gennem en meget lang
periode. Det kræver meget stor politisk disciplin at sikre denne udvikling.
Udskydelse af finansieringstidspunktet
Hvilke generationer skal være med til at finansiere, at de fremtidige generationer kan have velfærdstilbud i samme omfang som nuværende generationer og sikre, at udgifterne til den enkelte kan udvikle sig i takt med
den fremtidige velstandsudvikling?
Besvarelsen af spørgsmålet er ikke trivielt. Ved at forskyde den gradvise
indfasning af finansieringen til f.eks. at påbegynde i 2021 og løbe frem til
2031 opnås, at de, der er mere end 40 år i dag, kun i meget begrænset
omfang vil skulle deltage i finansieringen.
Der er omkostninger ved at udskyde finansieringen. De generationer, der
skal finansiere tilpasningen, skal bidrage mere, jo længere der ventes.
Omkostningen ved at udskyde finansieringen afhænger af antagelserne
om renten.
Hvis en stigning i beskæftigelsesfrekvensen anvendes som finansiering,
skal det ekstra antal personer i privat beskæftigelse i år 2031 være 17.000
højere end i forløbet, hvor den fulde beskæftigelsesstigning er nået i år
2021. At vente 10 år med at finansiere betyder således, at alle fremtidige
generationer skal bidrage med en tilpasning i beskæftigelsesomfanget, der
er godt 6 pct. større.
Hvis en skattestigning anvendes som finansieringskilde, skal skattestigningen i år 2031 være 9,21 pct.point dvs. 0,56 pct.point mere, fordi indfasningen afsluttes 10 år senere. Dvs. at alle fremtidige generationer skal
omfattes af en bundskat på 14,7 pct. i stedet for en på 14,2.
Udskydelsen betyder, at den offentlige sektor får kortere tid til at foretage
den nødvendige opsparing til at imødegå den gradvise stigning i udgiftstrykket. Der bliver derfor en mindre formue til at afkaste renter, hvilket er
330
Kapitel 12
den vigtigste forklaring på, at alle fremtidige generationer skal øge deres
finansiering.
På den anden side sker der fortsat en formueopbygning, som betyder, at
de ældste årgange er med til at betale de udgifter, der følger af, at efterfølgende generationer gradvist får en længere middellevetid.
12.5 Usikkerheder vedrørende befolkningsudviklingen
I kapitel 10 analyseres faktorer, som har betydning for usikkerheden vedrørende den fremtidige befolkningsudvikling. I dette afsnit undersøges i
hvilket omfang usikkerheden med hensyn til befolkningsudviklingen har
betydning for størrelsen af den tilpasning i den økonomiske politik, der
skal sikre den finanspolitiske holdbarhed i lyset af målsætningen om, at
fremtidige generationer skal have velfærdstilbud i samme omfang som nuværende generationer.
Der er tre typer af befolkningsændringer, der giver anledning til usikkerhed
om befolkningsudviklingen. Det er udviklingen i antallet af fødsler, i indvandring og i middellevetiden. Nedenfor gennemgås, hvilke effekter isolerede ændringer i disse størrelser vil have på kravene til at sikre den nødvendige finansiering.
Øget fertilitet
Som i kapitel 10 betragtes en situation, hvor antallet af fødsler pr. år stiger
med 3.760 børn. Det svarer til, at den samlede fertilitet stiger fra 1,68 til
1,78 i medio 2005. Stigningen i det årlige antal børnefødsler antages at
være permanent. Det får den samlede befolkning til at stige med 5,5 pct. i
år 2080. Den demografiske forsørgerkvote er derimod stort set uændret
som følge af stigningen.
De økonomiske konsekvenser af den permanente stigning i fertiliteten er
meget begrænsede. Effekten på finansieringen er, at bundskatten skal stige med 0,28 pct.point mere end i forløbet uden stigning i fertiliteten. Hvis
man i stedet anvender beskæftigelsesfrekvensen som finansieringskilde,
betyder de ekstra børnefødsler, at der skal flyttes yderligere 8.000 personer fra overførselsindkomst til privat beskæftigelse fra år 2021.
En stigning i antallet af fødsler forårsager således en marginal forværring
af holdbarhedsproblemet. Årsagen til dette skal først og fremmest findes i,
at en holdbar finanspolitik med de anvendte forudsætninger om velfærdstilbuddenes omfang indebærer, at de nuværende generationer i de kommende år indbetaler mere til den offentlige sektor end den offentlige sektor
udbetaler. De nuværende generationer sikrer dermed den offentlige sektor
en formue, som medgår til at finansiere udgifterne til fremtidige generationer. Det betyder, at fremtidige generationer selv betaler mindre til den offentlige sektor, end de modtager, jf. kapitel 13.
331
En øget fertilitet betyder, at antallet af personer i fremtidige generationer
vokser. Der bliver med andre ord flere om at dele afkastet af den opsparede formue i den offentlige sektor. Hvis hver person skal have samme beløb som før stigningen i fertiliteten, må formuen, der overlades til fremtidige generationer, være større. Det øger kravet til den nødvendige finansiering.
De makroøkonomiske effekter fremgår af tabel 12.11. Det ses, at beskæftigelsen er vokset med 5 pct. i 2061, hvilket er lidt mere end stigningen i
befolkningen.
Tabel 12.11: Makroøkonomiske konsekvenser af en permanent stigning i den samlede fertilitet på 0,1 fra 2005
2001
2006
2011
2021
2041
2061
-------------------------Indeks, grundforløb=100---------------------Privat forbrug
100,0
100,2
100,1
100,2
101,3
102,6
BFI real
100,0
100,0
100,0
99,9
101,5
104,7
Arbejdsløshed
100,0
100,0
100,0
100,1
99,5
98,9
Beskæftigelse
100,0
100,0
100,0
99,9
101,8
105,0
Øvrig privat
100,0
99,9
99,8
99,4
101,2
105,6
Byggeri
100,0
100,2
100,2
100,0
102,2
105,4
Offentlig
100,0
100,0
100,3
101,0
102,6
104,1
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0
100,0
99,9
99,6
101,0
104,8
Byggeri
100,0
100,2
100,2
100,2
102,0
104,7
Offentlig
100,0
100,0
100,3
101,0
102,5
104,0
Fordringer på
1)
-17,7
-0,3
20,8
60,2
103,1
153,5
udlandet
I perioden frem til 2041 er stigningen i beskæftigelsen lavere end stigningen i befolkningen, hvilket naturligvis hænger sammen med, at befolkningsstigningen frem til dette tidspunkt hovedsageligt består af børn. Det
ses endvidere, at det private forbrug i de første 20 år stiger lidt hurtigere
end produktionen målt ved BFI. Det skyldes, at de familier, der får de ekstra børn, omlægger forbruget over livet, så de bruger mere, mens børnene
bor hjemme. Det sænker opsparingen lidt og betyder, at forbruget på langt
sigt (2061) stiger mindre end produktionen.
Vedrørende de offentlige udgifters og indtægters andel af BNP fremgår
det af tabel 12.12, at disse er stort set upåvirket af den ændrede fertilitet.
Alle ændringer er på mindre end 1 pct.point.
332
Kapitel 12
Tabel 12.12: Ændring i de offentlige udgifter og indtægters andel af
BNP som følge af en stigning i fertiliteten på 0,1 fra 2005
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
665,7
0,0
0,0
0,1
0,5
0,2
-0,8
229,6
0,0
0,0
0,0
0,1
-0,2
-0,6
Individuelt off.
forbrug
242,0
0,0
0,0
0,1
0,3
0,3
-0,2
Kollektivt off.
forbrug
101,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Andre udg.
92,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Indtægter
Primært
budgetoverskud
Renteudg. netto
Nettogæld
722,1
0,0
0,1
0,1
0,3
0,0
-0,4
56,4
18,9
85,5
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
-0,4
-0,1
0,0
-0,2
-0,2
0,0
1,2
-0,1
0,3
7,3
0,4
0,4
6,5
Konklusionen er, at en stigning i befolkningen på 5,5 pct. frem til 2081 som
følge af en øget fertilitet stort set ikke påvirker størrelsen af den tilpasning,
der skal til for at sikre, at finanspolitikken bliver holdbar med antagelserne
om velfærdtilbuddenes omfang. Usikkerhed med hensyn til antallet af
fødsler giver ikke anledning til nævneværdig usikkerhed vedrørende den
finanspolitiske holdbarhed.
Øget indvandring fra mere udviklede lande
I kapitel 10 betragtes en permanent stigning i indvandringen på 5.000 personer om året fra mere udviklede lande. Det svarer til en stigning i indvandringen fra denne landegruppe på 33 pct. I 2081 har stigningen i indvandringen ført til en stigning i befolkningen på 3,3 pct. i forhold til forløbet
uden merindvandring. Som i tilfældet med et forøget antal fødsler har den
ekstra indvandring stort set ingen effekt på den demografiske forsørgerkvote.
De økonomiske konsekvenser af den permanent forøgede indvandring fra
mere udviklede lande er meget beskedne. Stigningen i indvandringen på
5.000 personer om året fører til, at den stigning i den statslige bundskattesats, der i år 2021 skal til for at sikre, at finanspolitikken bliver holdbar, er
0,11 pct.point mindre end i forløbet uden den ekstra indvandring. Hvis
stigningen i indvandringen finansieres ved en stigning i beskæftigelsesfrekvensen, skal der være 1.000 personer færre i privat beskæftigelse, og
der er plads til et tilsvarende antal ekstra overførselsindkomstmodtagere
fra 2021.
333
Årsagen til, at en fremtidig merindvandring fra mere udviklede lande har
en lille positiv effekt på den finanspolitiske holdbarhed, er et nettoresultat
af flere modsatrettede virkninger.
For det første er indvandrere fra mere udviklede lande i gennemsnit i starten af tyverne på det tidspunkt, hvor de indvandrer. Det betyder, at den
danske offentlige sektor ikke skal afholde udgifter i de første godt 20 år af
indvandrernes liv, hvilket alt andet lige trækker i retning af at forbedre
holdbarheden.
For det andet er udvandringssandsynligheden for indvandrere fra mere
udviklede lande ganske betydelig. Det betyder, at den andel af indvandrerne, der opholder sig i Danmark længe nok til at opnå betydende pensionsrettigheder og til at modtage offentlig service som gammel, er væsentligt mindre end for gennemsnittet af personer med dansk oprindelse.
Også dette trækker i retning af at forbedre den finanspolitiske holdbarhed.
Der er også to forhold, der trækker i retning af at forværre den finanspolitiske holdbarhed. For det første har indvandrere fra mere udviklede lande
lavere erhvervsfrekvenser end gennemsnittet af personer med dansk oprindelse på samme alder (især blandt kvinder). For det andet har indvandrernes børn (efterkommere efter indvandrere fra mere udviklede lande)
en lavere erhvervsfrekvens end gennemsnittet af personer med dansk oprindelse. Da effekten på holdbarheden inkluderer både de ekstra indvandrere og de efterfølgende generationer, har dette også betydning for effekten af den øgede indvandring på holdbarheden.
Nettoeffekten af de fire forskelle mellem gennemsnittet af personer med
dansk oprindelse og indvandrere fra mere udviklede lande er altså, at øget
indvandring medfører en svag forbedring af holdbarheden, mens der er en
svag forværring ved øget fertilitet. 11
De makroøkonomiske effekter af, at indvandringen fra mere udviklede lande stiger med 5.000 personer om året fremgår af tabel 12.13. Det ses, at
beskæftigelse og produktion stiger marginalt i forhold til forløbet uden indvandring. I år 2061 er beskæftigelsen steget med 2,6 pct. i forhold til forløbet uden indvandring. Produktionen (målt ved real BFI) er omtrent steget
lige så meget. Det private forbrug vokser lidt langsommere end væksten i
produktionen. Da denne stigning er lavere end væksten i befolkningen, er
der et svagt fald i privatforbruget pr. person.
11
Hvis indvandringen består af indvandrere fra mindre udviklede lande, giver den forøgede
indvandring anledning til en forværring af den finanspolitiske holdbarhed. Pedersen m. fl.
(2004) undersøger en stigning i indvandringen fra mindre udviklede lande på 5.000 personer om året. Med forudsætninger, der svarer til de her anvendte vedrørende erhvervsfrekvens for efterkommere, findes, at stigningen i holdbarhedsproblemet er på 0,64 pct. af
BNP.
334
Kapitel 12
Tabel 12.13: Makroøkonomiske konsekvenser af en permanent stigning i indvandringen fra mere udviklede lande på 5.000 personer om
året
2001
2006
2011
2021
2041
2061
100,0
100,3
100,4
100,8
101,5
102,2
BFI real
100,0
100,0
100,3
100,7
101,6
102,5
Arbejdsløshed
100,0
100,0
100,1
100,4
100,7
100,5
Beskæftigelse
100,0
100,0
100,3
100,8
101,7
102,6
Øvrig privat
100,0
100,0
100,3
100,8
101,8
102,7
Byggeri
100,0
100,4
100,7
101,1
102,0
102,8
Offentlig
100,0
100,0
100,3
100,7
101,5
102,3
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0
100,0
100,2
100,7
101,6
102,5
Byggeri
100,0
100,4
100,7
101,1
101,8
102,6
Offentlig
100,0
100,0
100,2
100,7
101,4
102,2
Fordringer på
1)
-17,7
-0,4
20,8
62,1
115,3
165,3
udlandet
Der er stort set ingen effekter på hverken de offentlige udgifters eller de
offentlige indtægters andel af BNP, jf. tabel 12.14.
Tabel 12.14: Ændring i de offentlige udgifter og indtægters andel af
BNP som følge af en permanent stigning i indvandringen fra mere
udviklede lande på 5.000 om året
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
665,7
0,0
0,0
0,0
-0,1
-0,2
-0,3
229,6
0,0
0,0
0,0
-0,1
-0,1
-0,2
Individuelt off.
forbrug
242,0
0,0
0,0
0,0
0,0
-0,1
-0,1
Kollektivt off.
forbrug
101,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Andre udg.
92,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Indtægter
722,1
0,0
0,1
0,0
-0,1
-0,2
-0,2
Primært
budgetoverskud
56,4
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
Renteudg. netto
18,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Nettogæld
85,5
0,0
-0,5
-0,9
-0,9
-0,5
0,1
Det diskuteres ofte, om selektiv indvandring (f.eks. green card ordninger)
kan bidrage til at løse de fremtidige finansieringsproblemer, der bl.a. følger
af den ændrede befolkningssammensætning. Storesletten (1999) har beregnet, om dette har betydning for USA’s holdbarhedsproblemer, og vist,
at USA’s holdbarhedsproblem kan løses ved en øget indvandring af højt335
uddannede enlige mænd i 40’erne. Den ekstra indvandring af disse personer skal i USA’s tilfælde udgøre 0,18 pct. af befolkningen. Det er en vigtig forudsætning, at der er tale om enlige mænd, da den nødvendige indvandring seksdobles, hvis indvandrerne har familie med.
Det er forsøgt at vurdere effekten af en tilsvarende selektiv indvandring til
Danmark. De anvendte forudsætninger er, at der er tale om indvandring af
enlige mænd i alderen 30 til 40 år fra mere udviklede lande, som udvandrer svarende til gennemsnittet af personer fra mere udviklede lande.
Personerne har en erhvervsfrekvens og produktivitet svarende til gennemsnittet af mænd på samme alder af dansk oprindelse.
Indvandrerne i dette alternativ har et højere nettobidrag til den offentlige
sektor af flere grunde. For det første har de en højere erhvervsfrekvens
end i ovenstående beregning. Det skyldes dels, at erhvervsfrekvensen er
hævet til det gennemsnitlige niveau for mænd af dansk oprindelse, og dels
at alle indvandrere er mænd. Nettobidraget til den offentlige sektor er endvidere større, fordi der ikke kommer flere efterkommere efter indvandrere
fra mere udviklede lande som følge af indvandringen. Disse efterkommere
har i gennemsnit et negativt nettobidrag til den offentlige sektor over livsforløbet, jf. kapitel 13.
Med en permanent ekstra årlig indvandring på 5.000 personer reduceres
den nødvendige stigning i den statslige bundskattesats med 2,29
pct.point. Da den nødvendige stigning er på 8,65 pct.point betyder det, at
en ekstra årlig indvandring på knap 20.000 personer er tilstrækkeligt til at
løse holdbarhedsproblemet, hvis man forudsætter, at resultatet blot kan
skaleres. 20.000 ekstra indvandrere fra mere udviklede lande pr. år svarer
til en stigning i den årlige indvandring fra mere udviklede lande på 130 pct.
I forhold til det ovenfor citerede resultat for USA, hvor en stigning i indvandringen på 0,18 pct. af befolkningen er tilstrækkeligt til at løse holdbarhedsproblem, viser beregningen, at holdbarhed i Danmark kræver en ekstra indvandring på ca. 0,35 pct. af befolkningen, eller dobbelt så stor en
andel som i USA. USA’s holdbarhedsproblem er større end Danmarks, så
forskellen kan især forklares med forskelle mellem de to landes samfundsopbygninger.
Konklusionen er, at øget indvandring fra mere udviklede lande, hvor indvandrerne har samme karakteristika som gennemsnittet af de, der er indvandret i de seneste år, ikke nævneværdigt vil påvirke den offentlige sektors finansieringsproblem. Selektiv indvandring af udvalgte højproduktive
grupper kan bidrage til at reducere finansieringsproblemet. Med et realistisk omfang af denne indvandring er det positive bidrag imidlertid meget
begrænset.
336
Kapitel 12
Sammenfattende kan det derfor konkluderes, at usikkerhed med hensyn til
indvandringen fra mere udviklede lande ikke betyder en tilsvarende usikkerhed vedrørende den finanspolitiske holdbarhed.
Ændret middellevetid
Middellevetiden er i beregningerne estimeret på basis af den historiske
udvikling i Danmark. Resultatet er, at middellevetiden over de næste 50 år
vil vokse med mellem 4 og 4,5 år for både mænd og kvinder. Der er en
statistisk usikkerhedsmargin på estimationen målt ved et 95 pct.s konfidensinterval på +/- 1,5 år.
Den gennemsnitlige årlige vækstrate i middellevetiden på knap 0,1 år pr.
år er lavere end den forventede fremtidige udvikling i resten af Vesteuropa, hvor den ifølge FN’s fremskrivning i gennemsnit ligger på omkring 0,2
år pr. år. Det fremgår af kapitel 10, at en antagelse om, at denne vækst i
middellevetiden også gælder for Danmark, vil føre til en vækst i befolkningen på 3,2 pct. frem til 2080 vurderet i forhold til grundforløbet. Frem til
2080 stiger den demografiske forsørgerkvote i så fald med yderligere 10
pct.
Ændringen i middellevetiden betyder således ret store ændringer i såvel
befolkningens antal som dens sammensætning. Da befolkningens sammensætning ændres, er der også en betydelig effekt på den finanspolitiske holdbarhed. Hvis FN’s forudsætning om middellevetidsudvikling lægges til grund, bliver den nødvendige tilpasning næsten dobbelt så stor som
i forløbet med den estimerede middellevetidsudvikling. Finansieres tilpasningen med en stigning i bundskatten, skal stigningen være på 16,0
pct.point, hvilket er 7,36 pct.point mere end i forløbet med den estimerede
middellevetidsudvikling.
Finansieres tilpasningen med en stigning i beskæftigelsesfrekvensen, som
øger den private beskæftigelse og reducerer antallet af modtagere af overførselsindkomst tilsvarende, skal stigningen i den private beskæftigelse
være på 492.000 personer eller 212.000 personer mere end i forløbet med
den estimerede middellevetidsudvikling.
Der er således en overordentlig stor følsomhed på den finanspolitiske
holdbarhed af ændringer i forudsætningerne om middellevetidsudviklingen.
Hvis stigningen i middellevetiden, der følger af at anvende FN’s middellevetidsforudsætning, finansieres ved en stigning i den statslige bundskattesats, fås, at den betydelige stigning i bundskatten reducerer arbejdsstyrke
og beskæftigelse via en reduktion af incitamentet til at arbejde. Da stigningen i befolkningens størrelse samtidig stort set udelukkende skyldes en
stigning i antallet af pensionister, fås, at beskæftigelsen bliver 1 – 1,5 pct.
lavere i forløbet med den højere vækst i middellevetiden. Den lavere be337
skæftigelse fører sammen med et fald i kapitalapparatet til et fald i produktionen målt ved det reale BFI på 2 – 2,5 pct. i forhold til forløbet med lavere middellevetid.12 Tabel 12.15 viser den makroøkonomiske udvikling i forløbet med højere vækst i middellevetiden relativt til forløbet med den estimerede middellevetid.
Tabel 12.15: Makroøkonomiske konsekvenser af en forøget vækst i
middellevetiden svarende til den af FN forventede for Vesteuropa
2001
2006
2011
2021
2041
2061
100,0
94,7
94,2
92,3
91,7
92,0
BFI real
100,0
100,1
99,8
98,2
97,8
97,6
Arbejdsløshed
100,0
99,7
99,9
105,0
105,1
104,9
Beskæftigelse
100,0
100,1
100,0
98,5
98,6
98,7
Øvrig privat
100,0
101,0
100,7
98,5
97,2
95,8
Byggeri
100,0
95,7
97,1
95,3
96,0
95,7
Offentlig
100,0
99,5
99,6
99,3
101,4
104,1
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0
100,5
100,3
98,7
97,4
96,2
Byggeri
100,0
96,3
96,6
95,5
96,2
96,1
Offentlig
100,0
99,6
99,6
99,3
101,4
104,1
Fordringer på
1)
-17,7
13,3
47,9
118,5
226,0
317,3
udlandet
Det private forbrug falder ret betydeligt i forhold til forløbet med lavere
middellevetid. Det skyldes først og fremmest reduktionen i den disponible
indkomst som følge af dels stigningen i indkomstskatten, og dels faldet i
arbejdsudbuddet, der følger af skattestigningen. Faldet i det samlede privatforbrug skal ses i forhold til, at den samlede befolkning er større i alternativet med forøget middellevetid, således at privatforbruget pr. person
reduceres endnu mere.
De offentlige udgifters andel af BNP vokser meget betydeligt i forhold til
forløbet med den estimerede middellevetid jf. tabel 12.16. Forskellen mellem udgifternes andel af BNP i de to forløb er gradvist voksende gennem
hele århundredet. Det skyldes, at den forøgede middellevetid giver anledning til, at der gradvist bliver flere pensionister og specielt flere ældre pensionister.
Stigningen i udgiftsandelen er i første halvdel af perioden fordelt stort set
ligeligt mellem overførselsindkomster og individuelt offentligt forbrug. I sidste halvdel af århundredet dominerer stigningen i det individuelle offentlige
forbrug, fordi dobbeltaldringsfænomenet betyder, at det især er gruppen af
12
Faldet i kapitalapparatet relativt til beskæftigelsen skyldes en indenlandsk bytteforholdsforværring, der er forårsaget af den relativt kraftige reduktion i den indenlandske forbrugsefterspørgsel. Bytteforholdsforværringen fører til en relativ prisstigning på kapitaludstyr,
som hovedsageligt er importeret.
338
Kapitel 12
gamle pensionister, der vokser. Denne gruppe pensionister modtager meget høje gennemsnitlige offentlige serviceydelser pr. person.
Tabel 12.16: Ændringer i de offentlige udgifter og indtægter i pct. af
BNP ved forøget vækst i middellevetiden til den af FN forventede for
Vesteuropa
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
665,7
0,0
0,3
0,4
1,5
3,1
4,7
229,6
0,0
0,1
0,2
0,7
1,4
2,0
Individuelt off.
forbrug
242,0
0,0
0,2
0,2
0,7
1,5
2,5
Kollektivt off.
forbrug
101,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Andre udg.
92,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
Indtægter
722,1
0,0
-0,5
-0,2
4,4
4,9
5,3
Primært
budgetoverskud
56,4
0,0
-0,8
-0,6
3,0
1,9
0,6
Renteudg. netto
18,9
0,0
0,0
0,2
0,1
-2,3
-4,0
Nettogæld
85,5
0,0
4,3
7,7
-13,2
-67,2 -101,6
Stigningen i den statslige bundskattesats fører til, at de offentlige indtægters andel af BNP stiger med mellem 4 og 6 pct. af BNP fra 2021. Det betyder, at stigningen i indtægterne kommer væsentligt før stigningen i udgifterne, hvilket får de offentlige overskud til at vokse endnu mere end i forløbet med den estimerede middellevetid. Frem til 2061 fører dette til, at
den offentlige sektor akkumulerer en ekstra formue på størrelse med BNP.
Denne udvikling i den offentlige formue afspejler, at nulevende og fremtidige generationer i lige omfang bidrager til at finansiere den ekstra levetid
for fremtidige generationer gennem det permanente løft i beskatningen,
der indføres gradvist fra 2011 til 2021. Nuværende generationers ekstra
indbetalinger spares derfor op til at finansiere udgifterne ved, at fremtidige
generationer har en længere periode som pensionister.
Jo mere middellevetiden antages at stige – og dermed jo længere pensionisttilværelse for fremtidige generationer, som de nuværende generationer
er med til at finansiere – jo større formue er det nødvendigt, at den offentlige sektor råder over.
Konklusionen på analysen er, at ændringer i middellevetiden har meget
betydelige konsekvenser for størrelsen af det finanspolitiske holdbarhedsproblem, og at en forøget middellevetid betyder, at behovet, for at nuværende generationer sparer op til fremtidige generationer, stiger.
339
På baggrund af den finanspolitiske holdbarheds følsomhed over for væksten i middellevetiden, undersøges i det følgende om holdbarhedsproblemet alene er knyttet til væksten i middellevetiden. Det gøres ved, at betragte en alternativ befolkningsfremskrivning, hvor der ikke er vækst i middellevetiden.
Resultatet er, at det finanspolitiske holdbarhedsproblem reduceres meget
væsentligt, hvis middellevetiden forbliver konstant fra nu af. Hvis det antages, at den finanspolitiske holdbarhed opnås ved at øge den statslige
bundskattesats, skal den stige med 1,6 pct.point eller 7,1 pct.point mindre
end i forløbet med den estimerede vækst i middellevetiden. Hvis den finanspolitiske holdbarhed alternativt opnås ved at forøge beskæftigelsen,
skal den private beskæftigelse stige med 67.000 personer, og antallet af
overførselsindkomstmodtagere reduceres tilsvarende.
Tabel 12.17: Makroøkonomiske konsekvenser af et forløb med konstant middellevetid
2001
2006
2011
2021
2041
2061
100,0
105,8
106,3
107,9
107,7
106,5
BFI real
100,0
99,8
100,0
100,9
100,6
100,0
Arbejdsløshed
100,0
100,3
100,1
95,6
95,5
95,6
Beskæftigelse
100,0
99,9
99,7
100,6
99,8
98,9
Øvrig privat
100,0
98,9
99,0
100,4
100,8
101,3
Byggeri
100,0
104,3
102,5
103,4
102,1
101,6
Offentlig
100,0
100,5
100,5
100,3
97,4
94,3
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0
99,4
99,4
100,4
100,9
101,3
Byggeri
100,0
103,6
103,1
103,4
102,2
101,5
Offentlig
100,0
100,5
100,5
100,4
97,5
94,3
Fordringer på
1)
-17,7
-13,5
-5,4
7,8
4,7
7,9
udlandet
Betragtes effekterne på makroøkonomien af, at væksten i middellevetiden
reduceres til 0, ses i tabel 12.17, at effekterne i vid udstrækning er de
modsatte af effekterne i tabel 12.15, hvor det var en forøgelse af væksten i
middellevetiden, der blev betragtet. Kun effekten på beskæftigelsen er ikke modsatrettet i de to tabeller. I situationen, hvor væksten i middellevetiden reduceres til nul, fører den forøgede dødelighed fra midten af århundredet til, at antallet af erhvervsaktive falder så meget, at effekten på beskæftigelsen bliver negativ. Det sker på trods af, at den marginale skattesats er reduceret, hvilket øger beskæftigelsen pr. individ. I alternativet med
en forøgelse af væksten i middellevetiden dominerede skatteeffekten, således at beskæftigelsen også blev reduceret i dette tilfælde. Asymmetrien
skyldes, at den forøgede vækst i middellevetiden især kommer grupper,
der har trukket sig tilbage fra arbejdsmarkedet, til gode.
340
Kapitel 12
Også ændringen i udviklingen i de offentlige udgifter og indtægter i pct. af
BNP er et spejlbillede af resultatet ved en højere vækst. Det fremgår ved
at sammenligne tabel 12.16 med tabel 12.18.
Tabel 12.18: Ændringen i de offentlige udgifter og indtægter i pct. af
BNP som følge af en forudsætning om konstant middellevetid
Udgifter
Individuelt off.
forbrug
Kollektivt off.
forbrug
Andre udg.
Indtægter
Primært
budgetoverskud
Renteudg. netto
Nettogæld
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
Mia. kr.------------------------------Pct. af BNP--------------------------665,7
0,0
-0,3
-0,3
-1,2
-2,8
-4,2
229,6
0,0
-0,1
-0,1
-0,6
-1,3
-1,9
242,0
0,0
-0,2
-0,1
-0,5
-1,3
-2,2
101,3
92,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
-0,1
0,0
-0,1
722,1
0,0
0,5
0,2
-4,2
-4,7
-4,9
56,4
18,9
85,5
0,0
0,0
0,0
0,8
0,0
-4,1
0,5
-0,2
-6,9
-3,0
0,0
14,6
-1,9
2,4
69,4
-0,7
4,1
107,1
Da bundskattesatsen kun stiger med 1,6 pct.point, bliver der ikke sparet
op i den offentlige sektor på samme måde som i grundforløbet. I tilfældet
uden middellevetidsvækst er den offentlige nettoformue inkl. ATP meget
tæt på 0 ved udgangen af århundredet.
Denne udvikling viser tydeligt, at den opsparingseffekt, som er karakteristisk for alle de tre finansieringsformer med den estimerede vækst i middellevetiden, skyldes, at nuværende generationer er med til at finansiere
den forøgede levetid for fremtidige generationer.
Hvis nuværende generationer ikke skal bidrage med denne opsparing til
fremtidige generationers længere levetid, er der stort set ikke noget finanspolitisk holdbarhedsproblem. Den forøgelse af beskatningen, der er
tale om, går til at finansiere den ændring i befolkningens sammensætning,
der følger af, at fertiliteten plus nettoindvandringen ikke er tilstrækkelig til
at fastholde en stabil befolkning på det nuværende niveau. Reduktionen i
befolkningen betyder, at pensionisternes andel vokser, selvom der ikke er
vækst i middellevetiden.
Konklusionen er, at der er en meget snæver sammenhæng mellem udviklingen i middellevetiden og det finanspolitiske holdbarhedsproblems størrelse. Hvis der er høj vækst i middellevetiden, er holdbarhedsproblemet
stort, fordi nuværende generationer skal være med til at finansiere, at
fremtidige generationer har en længere pensionisttilværelse.
341
Uden vækst i middellevetiden er holdbarhedsproblemet reduceret meget
væsentligt, og der kræves kun en mindre justering i finanspolitikken for at
sikre, at den er holdbar.
12.6 Usikkerhed med hensyn til grundlæggende økonomiske
variable
Usikkerhed vedrørende befolkningsudviklingen er langt fra den eneste faktor, der kan påvirke usikkerheden på resultaterne med hensyn til den økonomiske udvikling og størrelsen af det offentlige finansieringsproblem.
Dette afsnit analyserer, hvordan ændringer i en række centrale variable
som rente, international vækst og ændret privat opsparing kan påvirke aktiviteten og det finanspolitiske holdbarhedsproblem. Der ses endvidere på
betydningen af en midlertidig (10-årig) stigning i ledighedsniveauet, for at
vurdere effekten af risikoen for, at konjunkturudsving kan forøge det ledighedsniveau, der er i fremskrivningen. Endelig vurderes også sammenhængen mellem væksten i de offentlige serviceudgifter og det finanspolitiske holdbarhedsproblem.
Renten
Alle de tre typer af finansiering indebærer, at den offentlige sektor opbygger en formue frem til omkring 2030. Renteafkastet af formuen anvendes
til at bidrage til finansieringen af de ydelser, som fremtidige generationer
modtager fra den offentlige sektor. Årsagen til, at der opbygges en formue
er, at middellevetiden vokser, hvilket betyder, at de fremtidige generationer har en længere forventet pensionisttilværelse end de nulevende generationer.
Da en del af de fremtidige offentlige udgifter finansieres ved renteafkastet
af en offentlig formue, kan et højere renteafkast for en given formue finansiere flere offentlige udgifter. Omvendt behøver den offentlige sektor ikke
at opbygge så stor en formue, hvis renten er højere, og de fremtidige udgifter er uændrede. Derfor betyder en højere rente en forbedring af den
finanspolitiske holdbarhed.
Hvis den udenlandske og den indenlandske rente stiger med 1,0 pct.point
til 6,0 pct. fra 2011, forbedres holdbarheden, således at den nødvendige
stigning i den statslige bundskattesats bliver på 5,0 pct.point i 2021, hvilket
er 3,69 pct.point mindre end i forløbet med en rente på 5,0 pct. Hvis finansieringen sker ved, at den private beskæftigelse stiger, og antallet af overførselsindkomstmodtagere reduceres, skal der i situationen med højere
rente ske en stigning i den private beskæftigelse på 181.000 personer,
hvilket svarer til 99.000 færre end i forløbet med den lavere rente.
Stigningen i renten betyder, at kravet til afkastet af kapital stiger, hvilket
fører til, at virksomhederne gradvist reducerer forholdet mellem kapital og
arbejdskraft i produktionen. Det giver isoleret set anledning til, at produktionen bliver lidt mindre end i forløbet uden højere rente. Den lavere stig342
Kapitel 12
ning i bundskattesatsen, som følger af den offentlige sektors lavere finansieringsproblem, betyder omvendt, at beskæftigelsen er højere end i forløbet med den lavere rente. Nettoeffekten af disse to effekter er, at produktionsudviklingen er stort set den samme i de to forløb.
Den højere rente påvirker også forbrugernes incitament til at spare op, og
da forbrugere og virksomheder antages (korrekt) at forvente, at stigningen
er permanent, giver den anledning til et kurstab på aktier og et prisfald på
ejerboliger. Alle elementer betyder tilsammen, at forbruget, målt i forhold til
forløbet uden rentestigning, reduceres med 1,8 pct. i år 2011, hvor rentestigningen indtræffer. Herefter vokser forbruget hurtigere end produktionen
og er i 2061 5,4 pct. højere end i forløbet med lavere rente.
Tabel 12.19: Makroøkonomiske konsekvenser af et forløb med 1,0
pct.point højere rente fra år 2011
2001
2006
2011
2021
2041
2061
100,0
100,0
98,2
100,8
103,8
105,4
BFI real
100,0
100,0
99,8
99,5
99,6
99,7
Arbejdsløshed
100,0
100,0
100,2
98,4
98,4
98,5
Beskæftigelse
100,0
100,0
100,0
100,6
100,6
100,6
Øvrig privat
100,0
100,0
101,2
100,9
100,7
100,6
Byggeri
100,0
100,0
91,0
98,0
98,5
98,7
Offentlig
100,0
100,0
100,0
100,6
100,8
100,8
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0
100,0
99,0
98,1
97,9
97,9
Byggeri
100,0
100,0
91,9
96,0
96,9
97,2
Offentlig
100,0
100,0
100,0
100,4
100,7
100,8
Fordringer på
1)
-17,7
0,3
31,8
79,7
136,5
186,0
udlandet
De offentlige udgifters andel af BNP reduceres gradvist frem til 2061 i forhold til forløbet med en lavere rente, jf. tabel 12.20. Årsagen til dette fald
er, at ændringen i virksomhedernes forhold mellem kapital og arbejdskraft
ændres i retning af et lavere kapitalindhold i produktionen. Det betyder, at
lønstigningstakten bliver lavere end den ville have været med et konstant
forhold mellem kapital og arbejdskraft. Satsreguleringen af de offentlige
overførsler og den forudsatte udvikling i de offentlige serviceudgifter betyder tilsvarende, at disse udgifter vokser lidt langsommere end i tilfældet
med lavere rente.
Som diskuteret ovenfor, betyder beskæftigelseseffekten af den lavere
bundskat, at reduktionen i kapitalindholdet i produktionen stort set opvejes
af den højere beskæftigelse. Derfor falder udgifternes andel af BNP.
343
Indtægternes andel af BNP reduceres i forhold til forløbet med lavere rente på grund af den lavere bundskattesats. Den højere rente fører gradvist
til højere pensionsafkastskat og højere skatter fra udbetalinger af opsparingsbaserede pensionsordninger.
BNP som følge af en stigning i renten på 1,0 pct.point fra 2011
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
665,7
0,0
0,0
0,1
-0,4
-0,5
-0,5
229,6
0,0
0,0
0,0
-0,2
-0,1
-0,1
Individuelt off.
forbrug
242,0
0,0
0,0
0,1
-0,2
-0,3
-0,4
Kollektivt off.
forbrug
101,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Andre udg.
92,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Indtægter
Primært
budgetoverskud
Renteudg. netto
Nettogæld
722,1
0,0
0,0
-1,1
-2,1
-1,5
-1,1
56,4
18,9
85,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
-1,2
-0,1
5,5
-1,8
0,3
19,9
-1,1
1,4
46,2
-0,6
2,0
62,4
Stigningen i indtægterne fra skatter af opsparingsbaserede ordninger betyder, at det fremtidige finansieringsproblem bliver mindre. Derfor er det
ikke nødvendigt at opbygge så stor en formue som i forløbet uden rentestigningen, hvor der opbygges en formue på 1,1 gange BNP. I forløbet
med rentestigning bliver formueopbygningen 62,4 pct.point af BNP mindre
– dvs. formuen bliver mindre end det halve af niveauet i det oprindelige
forløb.
Konklusionen er, at størrelsen af det finanspolitiske holdbarhedsproblem
er ret påvirkeligt af renteniveauet. Alle finansieringseksemplerne i dette
afsnit indebærer, at den offentlige sektor opbygger en formue. Renteafkastet af denne bidrager til at finansiere fremtidige udgifter. Et højt renteniveau betyder derfor, at den offentlige sektor ikke behøver at opbygge så
stor en formue af to grunde: Dels vil indtægterne fra de opsparingsbaserede ordninger stige, og dels vil afkastet af den offentlige formue stige.
Høje realrenter trækker derfor i retning af at reducere holdbarhedsproblemet.
Vækst
I denne analyse vurderes, hvordan den økonomiske udvikling og de offentlige indtægter og udgifter vil ændres, hvis det antages, at væksten i
produktiviteten fra 2011 er 0,5 pct.point højere hvert år end i grundforløbet
både i Danmark og i udlandet. Dvs. væksten i produktiviteten i denne be344
Kapitel 12
regning antages at være på 2,5 pct. om året. Det er en høj langsigtet
vækst i historisk perspektiv.13
Der er ikke i analysen taget stilling til, hvad der frembringer den ekstra
produktivitetsvækst. Analysen skal alene illustrere, hvordan ændrede forudsætninger om vækst påvirker analyseresultaterne.
Hvis den offentlige sektors finansieringsproblem løses ved ændringer i
bundskattesatsen, betyder den forøgede vækst, at produktionen, målt ved
BFI, i 2061 er steget med 23 pct. mere end i forløbet uden den ekstra
vækst. I 2061 er det private forbrug 17 pct. højere end i forløbet uden den
ekstra økonomiske vækst.
Selv om der er en betydelig stigning i produktionen og velstanden som følge af den forøgede vækst, fører dette ikke til en forbedring af den finanspolitiske holdbarhed. Tværtimod forværres holdbarheden, således at det
niveau for den statslige bundskattesats, som skal til for at sikre finanspolitisk holdbarhed, er 4,1 pct. højere i dette tilfælde end i forløbet uden ekstra
vækst. Hvis den finanspolitiske holdbarhed alternativt sikres ved at øge
den private beskæftigelse og reducere antallet af overførselsindkomstmodtagere, skal beskæftigelsen i forløbet med højere vækst stige med
395.000 personer eller 115.000 flere end i forløbet uden den ekstra vækst.
Forklaringen på, at øget vækst forøger det finanspolitiske holdbarhedsproblem, skal findes i kombinationen af to effekter. For det første antages,
at øget vækst betyder en tilsvarende øget vækst i overførselsindkomster
og serviceudgifter til den enkelte. For det andet ændres befolkningens
sammensætning permanent i retning af flere pensionister, hvilket især
skyldes stigningen i middellevetiden.
Det vises i kapitel 13, at indretningen af velfærdssamfundet kombineret
med den længere forventede levetid betyder, at en nyfødt kan forventes at
modtage mere fra den offentlige sektor end denne bidrager med over livsforløbet. Da både indtægter og udgifter stiger sammen med den øgede
vækst, vil den absolutte forskel mellem det, som fremtidige generationer
modtager, og det, de betaler, vokse. Det er derfor nødvendigt, at den offentlige sektor har en større formue til at finansiere dette med. For at opbygge denne formue og nedbringe det underskud, som den offentlige sektor får på fremtidige generationer, må bundskatten stige.
Betragtes den makroøkonomiske udvikling i tabel 12.21 ses, at privatforbruget stiger 1,4 pct. ekstra i år 2011, hvor den forøgede vækstrate antages at sætte ind. Det skyldes, at det er antaget, at forbrugerne og virk13
Den nominelle rente fastholdes på 5,0 pct. pr. år. Det betyder, at der er en lav vækstkorrigeret realrente på 0,43 pct. pr. år. I grundforløbet antages den vækstkorrigerede realrente
at være på 0,92 pr. år.
345
somhederne (korrekt) forventer, at vækststigningen er permanent. Forventninger om øget vækst i fremtiden fører til aktiekursgevinster og prisstigninger på ejerboliger allerede i år 2011. Det betyder, at de nulevende
generationer får andel i den fremtidige vækst gennem disse kursgevinster.
Disse omsættes i forbrug, hvilket får det private forbrug til at stige umiddelbart. Bagsiden af denne umiddelbare forbrugsstigning er, at opsparingsandelen af den løbende indkomst falder. Reduktionen i opsparingen
betyder lavere formue på langt sigt, og hvilket isoleret set trækker i retning
af at reducere forbruget på langt sigt. Sammen med den forøgede skattebetaling er det med til at forklare, hvorfor privatforbruget i 2061 er steget
mindre end produktionen, når der måles i forhold til forløbet uden højere
vækst.
Tabel 12.21: Makroøkonomisk udvikling med 0,5 pct.points højere
årlig vækst og finansiering ved bundskat
2001
2006
2011
2021
2041
2061
100,0
100,0
101,4
103,1
108,8
117,2
BFI real
100,0
100,0
99,5
103,4
112,8
123,3
Arbejdsløshed
100,0
100,0
100,2
102,8
102,7
102,6
Beskæftigelse
100,0
100,0
99,9
99,1
99,1
99,1
Øvrig privat
100,0
100,0
99,1
98,4
98,5
98,6
Byggeri
100,0
100,0
105,1
102,3
102,1
101,8
Offentlig
100,0
100,0
100,2
99,6
99,4
99,3
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0
100,0
99,2
103,0
112,6
123,2
Byggeri
100,0
100,0
104,0
107,3
116,8
127,3
Offentlig
100,0
100,0
99,9
104,0
113,5
124,1
Fordringer på
-17,7
0,3
14,5
48,3
98,4
153,4
udlandet1)
Som diskuteret ovenfor afhænger vækstens virkning på de offentlige udgifter af reguleringen af overførselsindkomster og af offentlige serviceydelser
til den enkelte. Med de antagelser, der anvendes, betyder den forøgede
vækst, at overførselsindkomster til den enkelte og offentlig service pr. person, vil vokse i takt med den ekstra vækst i lønningerne.
Hvis befolkningens alderssammensætning havde været uændret, ville den
ekstra vækst i udgifterne til overførselsindkomster og offentlig service have vokset i samme takt som BNP. Udgifternes andel af BNP ville derfor
være uændret.
Befolkningens sammensætning ændres, så der i fremtiden bliver flere
modtagere af overførselsindkomst og service. Med højere vækst bliver
udgifterne til de ekstra overførselsindkomstmodtagere (som hovedsageligt
er pensionister) større end i forløbet med den lavere vækst. Selv med et
346
Kapitel 12
konstant antal personer i arbejdsstyrken ville udgifternes andel af BNP
vokse hurtigere end i grundforløbet. Da antallet af beskæftigede samtidigt
reduceres, bliver denne effekt forstærket.
Tabel 12.22: Ændring i de offentlige udgifter og indtægter i pct. af
BNP som følge af 0,5 pct.points højere økonomisk vækst fra 2011
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
665,7
0,0
0,0
0,0
0,5
0,7
0,7
229,6
0,0
0,0
-0,1
0,2
0,2
0,2
Individuelt off.
forbrug
242,0
0,0
0,0
-0,1
0,2
0,4
0,4
Kollektivt off.
forbrug
101,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Andre udg.
92,9
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
Indtægter
722,1
0,0
0,0
0,7
2,4
1,9
1,6
Primært
budgetoverskud
56,4
0,0
0,0
0,7
1,9
1,2
0,9
Renteudg. netto
18,9
0,0
0,0
0,0
-0,3
-1,5
-2,2
Nettogæld
85,5
0,0
0,0
-3,4
-18,3
-44,5
-59,3
Sammenlignes de offentlige indtægters andel af BNP i denne beregning
med forløbet uden højere vækst, fås, at indtægternes andel af BNP stiger
frem til 2021. Det skyldes, at bundskattesatsen stiger gradvist i denne periode. Herefter reduceres stigningen i indtægternes andel af BNP. Det
skyldes, at skattebetalingerne fra pensionsudbetalinger fra opsparingsbaserede ordninger kommer til at udgøre en mindre andel af BNP. Årsagen
er, at BNP vokser hurtigere, uden at forrentningen af de indbetalte midler
stiger (renten korrigeret for vækst falder).
Den kombinerede effekt af, at befolkningsændringerne fører til et højere
udgiftstryk, når væksten stiger, og reduktionen i indtægterne i pct. af BNP,
er tilsammen årsagen til, at det er nødvendigt at forøge bundskatten med
4,1 pct.point, således at stigningen i alt bliver på 12,8 pct.point.
Hvis den nødvendige finansiering var sket ved at øge den private beskæftigelse og reducere antallet af overførselsindkomstmodtagere, skulle beskæftigelsen i alt stige med 395.000 personer eller 115.000 mere end
uden den ekstra vækst på 0,5 pct.
Konklusionen er således, at kombinationen af den ændrede befolkningssammensætning med en større andel pensionister og antagelserne om, at
både overførselsindkomster og offentlige serviceydelser reguleres fuldt ud
med væksten, fører til, at øget vækst direkte forværrer den finanspolitiske
holdbarhed.
347
Højere vækst uden øget vækst i offentlige serviceudgifter
Årsagen til, at den forøgede vækst giver anledning til et finansieringsproblem, er grundlæggende de anvendte antagelser om at regulere serviceydelser og overførselsindkomster til den enkelte med væksten. Det betyder, at udgifterne til den offentlige service vokser meget betydeligt. Med en
økonomisk vækst på 2,5 pct. om året fra 2011 fører denne antagelse til, at
den offentlige service i perioden fra 2001 til 2061 vokser med 340 pct. målt
i faste priser.14 Til sammenligning vokser BNP med 230 pct. i samme periode.
Som eksempel på, hvad denne servicevækst betyder, er det beregnet,
hvad en forøget vækst på 0,5 pct.point (fra 2,0 til 2,5) om året fra 2011 vil
betyde for den offentlige sektors finansieringsproblem, hvis væksten i den
offentlige service til den enkelte samtidig fastholdes på det oprindelige niveau i de første 50 år. Efter denne periode antages de offentlige serviceudgifter pr. person igen at følge væksten i økonomien.
I dette tilfælde kan væksten stort set løse det finanspolitiske holdbarhedsproblem. Den stigning i den statslige bundskattesats, der skal til for at sikre finanspolitisk holdbarhed, er på 1 pct.point, dvs. 7,7 pct.point lavere end
i forløbet uden ekstra vækst. Hvis holdbarhedsproblemet i stedet løses
ved at øge den private beskæftigelse og reducere antallet af overførselsindkomstmodtagere, skal den private beskæftigelse stige med 46.000 personer eller 234.000 personer færre end i forløbet uden højere vækst.
Det bemærkes, at overførselsindkomster fortsat reguleres med væksten,
således at det ”kun” er offentlige serviceydelser, der i 50 år ikke reguleres
med mervæksten. For udviklingen i den offentlige service betyder den lavere vækstrate, at den samlede realvækst i perioden fra 2001 til 2061 reduceres til godt 230 pct., hvilket betyder, at serviceudgifternes andel af
BNP er den samme som i 2001.
Eksemplet viser, at øget vækst kan løse det finanspolitiske holdbarhedsproblem, hvis det kombineres med en (meget) stram udgiftspolitik. Det viste eksempel antyder, at hvis mervæksten er tilstrækkeligt høj, kan holdbarhedsproblemet løses uden at serviceudgifternes andel af BNP reduceres i forhold til i dag.
Helbredstilstand og offentlige serviceudgifter
Resultaterne fra ovenstående afsnit viser, at udviklingen i de offentlige
serviceudgifter har afgørende betydning for størrelsen af den finanspolitiske holdbarhed. Som gennemgået i kapitel 11 kan forudsætningen om, at
aldersfordelingen af de offentlige serviceudgifter er konstant i fremtiden,
vise sig at overvurdere udgifterne til serviceydelser, hvis middellevetidsforlængelsen hænger sammen med en helbredsmæssig fremgang specielt
14
Der er deflateret med BFI-deflatoren.
348
Kapitel 12
for de ældre og plejetunge generationer. Som udgangspunkt er det i beregningerne antaget, at udgifter til individuelle offentlige serviceudgifter
afhænger af alder, køn og herkomst. Hvis den forøgede middellevetid er
forbundet med bedre helbred, kan det være rimeligt at antage, at behovet
for pleje og anden personlig service gradvist vil komme til at optræde ved
en højere alder, end det gør med de nuværende restlevetider.
I kapitel 11 er det vist, hvordan de aldersfordelte individuelle offentlige serviceudgifter forskydes frem til 2080, hvis det antages, at fordelingen af udgifterne til social tryghed og velfærd samt sundhedsvæsen antages at afhænge af den forventede restlevetid.
I dette afsnit vurderes, hvordan den økonomiske udvikling og den finanspolitiske holdbarhed ændres, hvis udgifterne til social tryghed og velfærd
samt sundhedsvæsen reguleres, således at de helt eller delvist afhænger
af den forventede restlevetid. Som udgangspunkt ses på en situation, hvor
restlevetiden er tildelt 25 pct.s vægt. Det betyder, at fordelingen af udgifter
gradvist forskydes i retning af en højere alder, men at forskydningen over
tid er langsommere end udviklingen i middellevetiden. En tilsvarende analyser er lavet med antagelse om, at restlevetiden tildeles en vægt på 50
pct.
Effekten af antagelsen om, at de individuelle offentlige serviceudgifter er
delvist indekseret til restlevetiden fremgår af figur 12.3. Det ses, at reduktionen i udgifterne sætter ind fra omkring 70 års alderen for begge køn.
Hvis der anvendes en 100 procents restlevetidsafhængighed er reduktionen i de aldersbetingede serviceudgifter i år 2100 på ca. 30.000 kr. (i faste
lønkroner) for en 90-årig kvinde og på ca. 38.000 kr. (i faste lønkroner) for
en 90-årig mand. Med en 25 procents vægtning af restlevetid bliver reduktionerne på ¼ af disse størrelser.
Figur 12.3: Ændringen i aldersafhængige individuelle offentlige serviceudgifter fra 2001 – 2100, hvis sundheds-, social- og plejeudgifter
er delvist afhængige af udviklingen i restlevetiden
1.000 kr.
200
Mænd
1.000 kr.
200
1.000 kr.
200
Kvinder
1.000 kr.
200
150
150
150
150
100
100
100
100
50
50
50
50
0
0
0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
2001
2100, 100 pct.
2100, 50 pct.
0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
2001
2100, 50 pct.
2100, 100 pct.
Anm.: De 50 pct. angiver, at sundhedsog plejeudgifters afhængighed af restlevetiden er
tildelt 50 procent gennemslag, mens 100 pct. tilsvarende angiver, at de er tildelt 100 procent
gennemslag.
349
Udskydelsen af det tidspunkt i livet, hvor stigningen i sociale ydelser og
plejeydelser indtræffer, betyder naturligvis en besparelse på de offentlige
udgifter til individuelt offentligt forbrug. Besparelsen er af en sådan størrelsesorden, at den stigning i den statslige bundskattesats, der skal til for
at sikre holdbarhed, bliver på 7,6 pct.point, hvilket er 1,06 pct.point lavere
end i forløbet, hvor de individuelle offentlige serviceydelser fastlægges
alene ud fra modtagerens alder uden hensyntagen til restlevetiden. Hvis
den finanspolitiske holdbarhed sikres ved at øge den private beskæftigelse og reducere antallet af overførselsindkomstmodtagere, skal den private
beskæftigelse i dette tilfælde stige med 248.000 personer eller 32.000 færre end i forløbet med aldersafhængige individuelle offentlige serviceydelser.
Sænkningen i beskatningen giver anledning til en lidt større beskæftigelse
og dermed en lidt større produktion, jf. tabel 12.23. I 2061 er beskæftigelsen 0,2 pct. højere end i forløbet, hvor de individuelle offentlige udgifter
alene afhænger af alder. Den forøgede indtægt og den reducerede skat
fører til, at privatforbruget stiger mere end stigningen i produktionen. I
2061 er privatforbruget 1,4 pct. højere end i grundforløbet.
Stigningen i beskæftigelsen fører til, at de offentlige udgifters andel af BNP
falder, jf. tabel 12.24. Overførselsindkomsternes andel af BNP falder hovedsageligt, fordi BNP stiger. Størstedelen af faldet i udgiftstrykket på
længere sigt kommer fra reduktionen i det individuelle offentlige forbrug,
hvis andel af BNP i 2061 er 0,4 pct.point lavere i dette alternativ end i
grundforløbet.
Tabel 12.23: Makroøkonomiske konsekvenser af at individuelle offentlige serviceydelser reguleres delvist med udviklingen i restlevetiden
2001
2006
2011
2021
2041
2061
100,0
100,6
100,7
101,0
101,2
101,4
BFI real
100,0
100,0
100,0
100,3
100,4
100,4
Arbejdsløshed
100,0
100,0
100,0
99,3
99,3
99,4
Beskæftigelse
100,0
100,0
100,0
100,2
100,2
100,2
Øvrig privat
100,0
99,9
99,9
100,3
100,5
100,7
Byggeri
100,0
100,5
100,4
100,7
100,7
100,7
Offentlig
100,0
100,1
100,1
100,0
99,6
99,3
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0
99,9
100,0
100,2
100,5
100,7
Byggeri
100,0
100,4
100,4
100,6
100,6
100,7
Offentlig
100,0
100,1
100,1
100,0
99,6
99,3
Fordringer på
1)
-17,7
-1,3
19,0
58,6
108,6
156,3
udlandet
350
Kapitel 12
Reduktionen i den statslige bundskattesats får indtægternes andel af BNP
til at falde med 0,7 pct.point i år 2021, hvor reduktionen er fuldt indfaset.
BNP ved delvis regulering af de individuelle offentlige serviceydelser
med restlevetiden
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
665,7
0,0
0,0
0,0
-0,2
-0,4
-0,6
229,6
0,0
0,0
0,0
-0,1
-0,1
-0,1
Individuelt off.
forbrug
242,0
0,0
0,0
0,0
-0,1
-0,3
-0,4
Kollektivt off.
forbrug
101,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Andre udg.
92,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Indtægter
Primært
budgetoverskud
Renteudg. netto
Nettogæld
722,1
0,0
0,1
0,0
-0,6
-0,7
-0,7
56,4
18,9
85,5
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
-0,4
0,1
0,0
-0,8
-0,4
0,0
2,2
-0,2
0,3
9,4
-0,1
0,6
14,7
Hvis det antages, at udgifterne til social tryghed og velfærd samt sundhedsvæsen reguleres, således at restelevetidsafhængighed og aldersafhængighed begge vejer 50 pct., bliver reduktionen i den nødvendige stigning i den statslige bundskattesats dobbelt så stor, som hvis restlevetidsafhængigheden antages at veje 25 pct. Det betyder, at med 50 pct.’s restlevetidsafhængige udgifter til social tryghed og velfærd samt sundhedsvæsen bliver den nødvendige stigning i den statslige bundskattesats på
6,5 pct.point, hvilket er 2,11 pct.point mindre end i grundforløbet, hvor det
antages, at de nævnte udgifter er aldersafhængige.
Der kan således komme en betydelig reduktion i den nødvendige finanspolitiske stramning, hvis den forøgede restlevetid for ældre fører til en udskydelse af stigningen i udgifterne til social tryghed og velfærd samt sundhedsvæsen. Det vurderes dog som urealistisk, at der kan opnås så stram
en udgiftsstyring, som dette implicerer, idet det betyder, at de gennemsnitlige årlige udgifter pr. pensionist (vurderet i faste lønkroner) er lavere i
fremtiden, selvom den gennemsnitlige pensionist er ældre, jf. kapitel 11.
Dette skal sammenholdes med, at udgifterne til social tryghed og velfærd
samt sundhedsvæsen pr. person i en given alder i den historiske periode
fra 1970 er steget betydeligt hurtigere end lønudviklingen, jf. kapitel 8. Udgangspunktet for Velfærdskommissionens grundforløb er derfor i sig selv
ambitiøst for så vidt angår den nødvendige udgiftsstyring.
351
For at illustrere dette er der foretaget en beregning, hvor det antages, at
de individuelle offentlige udgifter pr. person i en given alder vokser med
0,15 pct. ud over lønudviklingen pr. år, samtidig med at udgifterne til social
tryghed og velfærd samt sundhedsvæsen reguleres således, at udviklingen i restlevetiden vejer 50 pct. En stigning på 0,15 pct. ud over lønudviklingen pr. år er ganske beskedent i forhold til den historiske udvikling.
Resultatet af beregningen er, at den statslige bundskattesats i dette tilfælde skal stige med 12,9 pct.point eller 4,21 pct.point mere end i grundforløbet. Samlet set er det derfor vurderingen, at Velfærdskommissionens
fremskrivning er baseret på forsigtige antagelser, der fører til en begrænset vækst i de individuelle offentlige serviceudgifter.
Øget arbejdsmarkedspensionsopsparing
Arbejdsmarkedspensionsordninger er pensionsopsparingsordninger, der
er indgået som led i en ansættelseskontrakt eller en overenskomst. Arbejdsmarkedspensionsordninger er fondsbaserede, dvs. den enkeltes udbetaling afhænger primært af egen indbetaling og den forrentning, som
pensionsselskabet (eller –kassen) har opnået.
Arbejdsmarkedspensionsordningerne er blevet udbygget betydeligt gennem 1990’erne, hvor dækningen er blevet udvidet til LO/DA området, således at alle overenskomster på dette område nu indeholder aftaler om
pensionsindbetalinger. Indbetalingerne til arbejdsmarkedspensioner på
dette område er gradvist udbygget, og der er ved den seneste overenskomst (i år) aftalt en forøgelse, der i løbet af de næste 3 år forøger indbetalingspct.en til 10,8.
Udvidelsen af dækningen af arbejdsmarkedspensioner har været et betydeligt element til at sikre fremtidige pensionister en høj pensionsdækningsgrad, uden at dette belaster den finanspolitiske holdbarhed i samme
grad, som hvis dette skulle havde været opnået ved her-og-nufinansiering.15
Med udbredelsen af arbejdsmarkedspensionsordninger til hele den organiserede del af arbejdsmarkedet består det danske pensionssystem af tre
hovedelementer: Folkepensionen, som dækker alle, der opfylder aldersog opholdstidskriteriet. Folkepensionen består af et indkomstuafhængigt
grundbeløb og et indkomstafhængigt tillægsbeløb.16 ATP og SP (særlig
pension), der dækker alle beskæftigede, ledige dagpengemodtagere og
fremtidige førtidspensionister. ATP-indbetalingerne afhænger af beskæftigelsesomfanget. Der er særlige regler for de, der er omfattet, men ikke
beskæftiget. Udbetalingerne er baseret på størrelsen af indbetalingerne,
og afhænger derfor af omfanget af arbejdsmarkedstilknytning (men ikke af
15
Pensionsdækningsgraden er defineret som pension i forhold til slutløn
Folkepensionens grundbeløb aftrappes ved aktuel arbejdsindkomst ud over 237.000 kr.
årligt.
16
352
Kapitel 12
indkomst). Endelig er arbejdsmarkedspensionsindbetalinger (og udbetalinger) indkomstafhængige. I tillæg til disse ordninger findes en række individuelle opsparingsbaserede pensionsordninger.
Den øgede dækningsgrad, der følger af udbygningen af arbejdsmarkedspensionsordninger, betyder i sig selv, at presset på at øge dækningsgraden i folkepensionssystemet er aftaget. Dette er formentlig den vigtigste
effekt af opbygningen.
I dette afsnit ses på betydningen af en yderligere udbygning af arbejdsmarkedspensionerne ved at øge indbetalingerne for alle beskæftigede
med 3 pct. af lønnen fra år 2007. Det antages, at dette ikke medfører ændringer i folkepensionssystemet, således at denne pension fortsat reguleres ifølge satsreguleringsloven.
Den øgede indbetaling betyder, at den finanspolitiske holdbarhed forbedres i forhold til grundforløbet. I dette tilfælde er den stigning i den statslige
bundskattesats, som sikrer holdbarhed, på 7,6 pct.point. Det er 1,09
pct.point mindre end i grundforløbet. Forøgelse af den private beskæftigelse og den tilsvarende reduktion i antallet af overførselsindkomstmodtagere skal være på 250.000, hvilket er 30.000 færre end i grundforløbet.
En forøgelse af indbetalingen til arbejdsmarkedspensionsordninger har tre
effekter på de offentlige indtægter og udgifter: For det første stiger den
private opsparing, fordi der ikke i beregningerne er antaget fuld fortrængning af anden opsparing. Det betyder, at den private formue på langt sigt
er større, hvilket fører til større beskatningsgrundlag. For det andet betyder en større arbejdsmarkedspensionsindbetaling, at en øget del af den
samlede private opsparing finder sted i skattesubsidierede ordninger.
Skattesubsidiet består i, at afkastet af pensionsopsparing beskattes lempeligere end almindelig kapitalindkomst. Den tredje effekt opstår, fordi
overførselsindkomster m.v. ifølge satsreguleringsloven reguleres med lønstigningerne korrigeret for indbetalinger til arbejdsmarkedspensionsordninger. I de år, hvor indbetalingspct.en sættes op, bliver overførselsindkomsterne (med 2 års forsinkelse) derfor reguleret mindre, end de ellers
ville være blevet. Det betyder, at de offentlige udgifters vækst bliver lidt
lavere end ellers.
De makroøkonomiske effekter af ændringen kommer især som følge af
den tredje af de ovenstående effekter. Den lavere regulering af overførselsindkomster betyder, at gevinsten ved beskæftigelse stiger, både fordi
lønnen inkl. pensionsbidrag stiger mere end dagpengene, og fordi marginalskatten falder. Det fører til lidt højere beskæftigelse. Stigningen er på
0,7 pct. i forhold til grundforløbet. Det leder til en tilsvarende stigning i
produktionen, jf. tabel 12.25.
353
Tabel 12.25: Makroøkonomiske konsekvenser af 3 pct.point højere
indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner
2001
2006
2011
2021
2041
2061
100,0
100,0
100,3
100,4
100,5
100,7
BFI real
100,0
100,0
100,4
100,7
100,7
100,7
Arbejdsløshed
100,0
100,0
92,5
92,5
92,5
92,9
Beskæftigelse
100,0
100,0
100,4
100,7
100,7
100,7
Øvrig privat
100,0
100,0
100,5
100,9
101,0
100,9
Byggeri
100,0
100,0
100,8
100,8
100,8
100,8
Offentlig
100,0
100,0
100,2
100,3
100,2
100,2
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0
100,0
100,3
100,7
100,9
100,9
Byggeri
100,0
100,0
100,6
100,7
100,6
100,7
Offentlig
100,0
100,0
100,2
100,2
100,2
100,2
Fordringer på
1)
-17,7
0,3
22,1
65,8
124,9
180,1
udlandet
Stigningen i aktiviteten og den lavere regulering af overførselsindkomsterne fører begge til en reduktion af udgifternes andel af BNP. I 2061 er udgiftstrykket 1,1 pct.point lavere end i grundforløbet, jf. tabel 12.26. Langt
størstedelen af dette fald skyldes en reduktion i udgifterne til overførselsindkomst.
Tabel 12.26: Ændringer i offentlige udgifter og indtægter i pct. af BNP
ved 3 pct.point højere indbetalinger til arbejdsmarkedspension
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
665,7
0,0
0,0
-0,8
-0,9
-1,1
-1,1
229,6
0,0
0,0
-0,7
-0,8
-0,9
-0,9
Individuelt off.
forbrug
242,0
0,0
0,0
-0,1
-0,1
-0,2
-0,2
Kollektivt off.
forbrug
101,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Andre udg.
92,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Indtægter
Primært
budgetoverskud
Renteudg. netto
Nettogæld
722,1
0,0
0,0
-0,8
-1,6
-1,5
-1,2
56,4
18,9
85,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
-0,7
0,1
5,5
-0,4
0,6
18,1
-0,1
1,1
27,1
Skattesænkningen og de højere indbetalinger til pension, der i sig selv reducerer grundlaget for indkomstskatten, fører til lavere skattebetalinger i
pct. af BNP. I 2021, hvor skattestigningen er fuldt indført, udgør reduktionen i skatternes andel af BNP 1,6 pct. I takt med, at der begynder at
354
Kapitel 12
komme forøgede udbetalinger fra arbejdsmarkedspensionerne (pga. den
højere indbetaling), vokser skatternes andel af BNP, hvilket gradvist reducerer faldet i de offentlige indtægters andel af BNP.
Konklusionen er, at en forøgelse af arbejdsmarkedspensionsopsparingen
har en begrænset positiv effekt på den finanspolitiske holdbarhed. Man
kan således ikke løse det finanspolitiske holdbarhedsproblem ved at øge
arbejdsmarkedspensionsopsparingen. Stort set hele den positive effekt på
holdbarheden stammer fra arbejdsmarkedspensionsopsparingens påvirkning af satsreguleringen. En stigning i den individuelle pensionsopsparing,
som har et tilsvarende skattesubsidie, men ingen effekt på satsreguleringen, vil derfor stort set ikke have nogen positiv effekt på det finanspolitiske
holdbarhedsproblem.
Ledighedsstigning
I fremskrivningen er det antaget, at dansk økonomi er i stand til at fastholde ledighedsniveauet på omkring 5 pct. af arbejdsstyrken i hele den analyserede periode. Det kan være en forholdsvis optimistisk antagelse, da
økonomien kan blive ramt af konjunkturbetinget ledighed, der i en periode
bringer ledigheden over det strukturelle ledighedsniveau.17 For at undersøge konsekvensen af persistens i ledigheden på den finanspolitiske
holdbarhed er det i dette afsnit antaget, at der fra 2007 gradvist kommer
en stigende ledighed. Ledigheden topper i 2016 med 10 pct. af arbejdsstyrken. Herefter falder den gradvist tilbage på niveauet for strukturarbejdsløshed i 2026.
Den forøgede ledighed betyder lavere offentlige indtægter og forøgede
offentlige udgifter som følge af de automatiske stabilisatorer. Derfor forøger risikoen for konjunkturbetingede tilbageslag i økonomien sandsynligheden for, at det finanspolitiske holdbarhedsproblem bliver større end det
fremgår af grundforløbet.
Hvis den offentlige sektors finansieringsproblem løses ved en stigning i
bundskattesatsen, skal denne i forløbet med den midlertidige ledighedsstigning forøges med 9,1 pct.point, hvilket er 0,4 pct.point mere end i
grundforløbet. Hvis det i stedet er den private beskæftigelse, der tilpasses,
skal beskæftigelsen øges med 287.000 personer fra 2021 eller 7.000 mere end i grundforløbet for at sikre den finanspolitiske holdbarhed.
Erhvervsdeltagelse for efterkommere fra mindre udviklede lande
Som tidligere nævnt er der indtil videre kun meget få personer, der er ældre end 24 år i gruppen af efterkommere fra mindre udviklede lande. Der
er derfor særlig stor usikkerhed om, hvordan denne gruppes erhvervs- og
overførselsindkomstfrekvenser vil udvikle sig. I grundforløbet er det anta17
DREAM er ikke bygget med henblik på konjunkturvurderinger. Ledighedsstigningen er
derfor skabt ved at ændre parametrene i modellen.
355
get, at den pct.vise stigning i de aldersbetingede erhvervsfrekvenser er
den samme for efterkommere fra mindre udviklede lande i forhold til indvandrere fra mindre udviklede lande, som for efterkommere fra mere udviklede lande i forhold til indvandrere fra mere udviklede lande. Antagelsen
indebærer, at den relative effekt på integrationen fra en generation til den
næste er den samme for personer med oprindelse i mindre udviklede lande som for personer med oprindelse i mere udviklede lande.
I dette afsnit undersøges konsekvenserne af en mere optimistisk antagelse, nemlig at disse efterkommere har de samme erhvervs- og overførselsindkomster som efterkommere fra mere udviklede lande. Antagelsen forudsættes at gælde fra efterkommerne fra mindre udviklede lande er 24 år
gamle. Frem til og med det 23. år anvendes de observerede frekvenser for
år 2001.
For mænd betyder ændringen i antagelsen, at erhvervsfrekvenserne i de
erhvervsaktive aldre stiger fra omkring 70 pct. til et niveau mellem 80 og
90 pct. For kvinder er stigningen større. Ændringen ligger på omkring 20
pct.point i hele den erhvervsaktive alder, jf. kapitel 11, figur 11.8.
Ændringerne i erhvervsfrekvenserne modsvares af ændringer i overførselsindkomstfrekvenserne og i andelen af personer, der tilhører gruppen
”øvrige uden for arbejdsmarkedet”. De overførselsindkomstkategorier, der
hovedsageligt reduceres, er aktivering, kontanthjælp og, i sidste halvdel af
århundredet, førtidspension.
Den højere erhvervsfrekvens for efterkommere fra mindre udviklede lande
fører til en forbedring af den finanspolitiske holdbarhed. I dette alternativ er
den nødvendige stigning i den statslige bundskattesats på 7,1 pct.point,
hvilket er 1,6 pct.point mindre end i grundforløbet. Hvis holdbarheden opnås ved forøgelse af den private beskæftigelse er kravet en beskæftigelsesstigning på 246.000 personer og en tilsvarende reduktion i antallet af
overførselsindkomstmodtagere. Det er 34.000 personer færre end i grundforløbet.
De forøgede erhvervsfrekvenser betyder, at beskæftigelsen vokser gradvist i takt med, at efterkommere fra mindre udviklede lande, der er i den
erhvervsaktive alder, vokser i antal. I 2061 er beskæftigelsen 1,6 pct. højere end i grundforløbet. Det fører til en stort set tilsvarende stigning i produktionen. Da indkomstskatten reduceres samtidigt med, at beskæftigelsen stiger, bliver den disponible indkomststigning større end stigningen i
beskæftigelsen. Det fører til, at det private forbrug stiger mere end produktionen, jf. tabel 12.27.
356
Kapitel 12
Tabel 12.27: Makroøkonomiske konsekvenser af øget erhvervsfrekvens for efterkommere fra mindre udviklede lande
2001
2006
2011
2021
2041
2061
100,0
101,0
101,1
101,5
102,0
102,2
BFI real
100,0
100,0
100,1
100,5
101,2
101,7
Arbejdsløshed
100,0
100,0
100,0
99,0
99,0
98,9
Beskæftigelse
100,0
100,0
100,0
100,5
101,1
101,6
Øvrig privat
100,0
99,9
99,9
100,5
101,5
102,2
Byggeri
100,0
100,8
100,6
101,1
101,7
102,0
Offentlig
100,0
100,1
100,1
100,3
100,5
100,6
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0
99,9
100,0
100,4
101,3
102,0
Byggeri
100,0
100,7
100,7
101,1
101,6
101,8
Offentlig
100,0
100,1
100,1
100,3
100,5
100,6
Fordringer på
1)
-17,7
-2,0
17,7
55,8
103,2
150,5
udlandet
De offentlige udgifters andel af BNP falder, dels som følge af et fald i antallet af overførselsindkomstmodtagere, og dels som følge af produktionsstigningen. Skattereduktionen får det offentlige indtægters andel af BNP til
at falde, jf. tabel 12.28.
ved forøgede erhvervsfrekvenser for efterkommere fra mindre udviklede lande
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
665,7
0,0
-0,1
-0,1
-0,3
-0,8
-1,1
229,6
0,0
0,0
0,0
-0,2
-0,5
-0,7
Individuelt off.
forbrug
242,0
0,0
0,0
0,0
-0,1
-0,3
-0,4
Kollektivt off.
forbrug
101,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Andre udg.
92,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Indtægter
Primært
budgetoverskud
Renteudg. netto
Nettogæld
722,1
0,0
0,1
0,0
-0,9
-1,1
-1,2
56,4
18,9
85,5
0,0
0,0
0,0
0,2
0,0
-0,9
0,1
0,0
-1,6
-0,6
0,0
2,6
-0,3
0,5
12,7
-0,1
0,7
18,9
Konklusionen er, at en forøgelse af erhvervsfrekvensen for efterkommerne
fra mindre udviklede landes forbedrer den finanspolitiske holdbarhed. Selv
om der her er analyseret en ganske betragtelig stigning, der vil bringe efterkommernes erhvervsfrekvenser op i nærheden af erhvervsfrekvensen
357
for personer med dansk oprindelse, er effekten på holdbarheden forholdsvis begrænset.
12.7 Velfærdsdilemmaer
I takt med, at velstanden i samfundet stiger, kan det forventes, at der vil
være en stigende efterspørgsel efter fritid og (offentlige) serviceydelser. I
den historiske periode fra 1960 til i 2001 er den andel af livet, som anvendes på erhvervsmæssig aktivitet, faldet med 20 pct. opgjort i timer, jf. kapitel 11. Dette fald er endda påvirket af, at kvindernes erhvervsfrekvens er
steget betragteligt i den analyserede periode.
I de beregninger, der ligger til grund for vurderingerne af den finanspolitiske holdbarhed, er det antaget, at den andel af livet, der i fremtiden bruges på erhvervsmæssig aktivitet, kun falder som følge af, at middellevetiden stiger. Yderligere fald i den årlige arbejdstid, reduktioner i tilbagetrækningsalderen og senere indtræden på arbejdsmarkedet er ikke inkluderet i
beregningerne. Dette er ikke udtryk for, at det vurderes som realistisk at
fastholde det nuværende niveau for disse variable. Det er derimod udtryk
for, at eventuelle fremtidige reduktioner i arbejdsdeltagelsen ud over den,
der følger af middellevetidsstigningen, må finansieres af fremtidige generationer.
Der er imidlertid næppe tvivl om, at arbejdstiden også i fremtiden vil falde.
Der er derfor lavet to beregninger, der analyserer betydningen af dette for
aktiviteten i økonomien og for den finanspolitiske holdbarhed. Den første
beregning analyserer konsekvensen af en uges længere ferie fra år 2007.
Den anden er en beregning, som forlænger den historiske tendens til lavere årlig arbejdstid ved at antage, at arbejdstiden reduceres med 0,15 pct.
pr. år. Det svarer i starten til, at arbejdstiden reduceres med 2,25 time pr.
år.
Tilsvarende kan der i takt med velstandsstigningen forventes at komme en
stigende efterspørgsel efter serviceydelser, herunder også offentlige serviceydelser. Den historiske analyse i kapitel 8 viser, at offentlige serviceydelsers andel af BNP har været stigende siden 1960, og at denne stigning har været større end, hvad der følger af ændringer i befolkningens
sammensætning. I beregningerne af den finanspolitiske holdbarhed er det
antaget, at udgifterne til individuelle offentlige serviceudgifter vokser med
lønudviklingen og som følge af ændringer i befolkningens sammensætning. Det er derfor ikke indregnet, at den enkeltes efterspørgsel efter service vokser hurtigere end indkomsten. I tilfælde af, at dette ikke skulle blive opfyldt, er der beregnet et alternativ, hvor de individuelle offentlige serviceydelser pr. person vokser med 0,15 pct.point mere end lønudviklingen.
En ekstra ferieuge
Effekten af en uges ekstra ferie er en reduktion i den årlige arbejdstid for
en fuldtidsbeskæftiget på 2,1 pct. Reduktionen i arbejdstiden antages at
358
Kapitel 12
give en tilsvarende reduktion i årslønnen og hermed i satsreguleringen. En
reduktion i den årlige arbejdstid giver derfor ikke anledning til, at overførslernes andel af BNP vokser, fordi satsreguleringen betyder, at overførselsindkomsterne reguleres mindre, hvis en del af lønstigningerne ”tages ud”
som ekstra ferie.
Samme mekanisme er ikke indlagt i reguleringen af den individuelle offentlige service i beregningerne. Som anført ovenfor antages, at de individuelle offentlige serviceydelser pr. person reguleres med timelønnen. Alt andet
lige betyder en ekstra uges ferie derfor, at de individuelle offentlige serviceydelsers andel af BNP vokser.
Det medfører, at den finanspolitiske holdbarhed forværres ved introduktion
af en ekstra ferieuge. Den nødvendige stigning i den statslige bundskattesats stiger til 9,9 pct.point eller 1,2 pct.point mere end i grundforløbet. Hvis
finansieringen i stedet gennemføres ved en stigning i den private beskæftigelse, skal denne stige med 318.000 personer, hvilket er 38.000 flere
end i grundforløbet.
Den makroøkonomiske effekt kommer via en reduktion i det årlige beskæftigelsesomfang på 2,1 pct. Det fører til en tilsvarende reduktion i produktionen i forhold til grundforløbet. Faldet i produktionen og stigningen i den
statslige bundskattesats i forhold til grundforløbet betyder, at det private
forbrug reduceres med 3,0 pct. i forhold til grundforløbet, jf. tabel 12.29.
Tabel 12.29: Makroøkonomiske konsekvenser af en ekstra ferieuge
2001
2006
2011
2021
2041
2061
100,0
100,0
98,0
97,5
97,2
97,0
BFI real
100,0
100,0
98,5
97,9
97,7
97,7
Arbejdsløshed
100,0
100,0
94,8
96,3
96,3
96,5
Beskæftigelse
100,0
100,0
98,2
97,9
97,9
97,9
Øvrig privat
100,0
100,0
98,0
97,3
97,2
97,1
Byggeri
100,0
100,0
95,9
97,2
97,4
97,4
Offentlig
100,0
100,0
99,2
99,1
99,2
99,2
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0
100,0
98,7
97,6
97,4
97,4
Byggeri
100,0
100,0
97,0
97,5
97,7
97,7
Offentlig
100,0
100,0
99,3
99,2
99,2
99,2
Fordringer på
-17,7
0,3
24,3
67,8
123,5
176,2
udlandet1)
Tabel 12.30 viser udviklingen i offentlige udgifter og indtægter i pct. af
BNP. Det ses, at stigningen i udgiftstrykket på 0,6 pct.point skyldes, at offentlige serviceudgifter udgør en større andel af BNP.
359
ved en ekstra ferieuge
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
665,7
0,0
0,0
0,3
0,5
0,6
0,6
229,6
0,0
0,0
-0,1
0,0
0,0
0,0
Individuelt off.
forbrug
242,0
0,0
0,0
0,4
0,5
0,6
0,6
Kollektivt off.
forbrug
101,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Andre udg.
92,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Indtægter
Primært
budgetoverskud
Renteudg. netto
Nettogæld
722,1
0,0
0,0
-0,3
0,6
0,6
0,6
56,4
18,9
85,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
-0,6
0,0
2,9
0,1
0,2
3,4
0,1
0,1
2,1
0,0
0,1
1,4
Reduceret arbejdstid
Mens introduktion af en ekstra ferieuge er en engangsændring i arbejdstiden, analyseres i dette afsnit en forlængelse af den gradvise reduktion i
arbejdstiden, som har karakteriseret perioden siden 1960.
Reduktionen i arbejdstiden har været aftagende gennem 1990’erne, men
set som gennemsnit over de seneste 25 år har det årlige fald været på
omkring 0,3 pct. pr. år, svarende til godt 4,5 time pr. år i den sidste del af
perioden.
Analysen af en reduceret årlig arbejdstid er baseret på en halvt så stor reduktion, således at der forudsættes en årlig reduktion på 0,15 pct. pr. år i
de næste 100 år. Det antages ofte, at en reduktion i den årlige arbejdstid
er forbundet med en stigning i timeproduktiviteten. En sådan effekt er ikke
indregnet i dette tilfælde, hvilket tenderer mod at overvurdere de negative
effekter på produktionen.
Effekten på den finanspolitiske holdbarhed er ganske markant. Hvis finansieringen skal sikres gennem en gradvis stigning i den statslige bundskattesats i perioden fra 2011 til 2021, skal bundskattesatsen stige med 15,1
pct.point. Det er 6,4 pct.point mere end i grundforløbet. Hvis finansieringen
sker ved at øge den private beskæftigelse, skal stigningen være på
468.000 fra 2021.
De kvalitative effekter på den makroøkonomiske udvikling svarer til effekterne af en ekstra ferie uge bortset fra, at effekterne i denne beregning er
gradvist voksende i takt med, at reduktionen i arbejdstiden akkumulerer.
Resultaterne er opsummeret i tabel 12.31 og tabel 12.32
360
Kapitel 12
Tabel 12.31: Makroøkonomiske konsekvenser af en reduktion i arbejdstiden på 0,15 pct. pr. år
2001
2006
2011
2021
2041
2061
100,0
100,0
94,0
91,8
89,4
87,5
BFI real
100,0
100,0
99,6
96,7
93,8
91,3
Arbejdsløshed
100,0
100,0
98,1
99,8
94,1
89,1
Beskæftigelse
100,0
100,0
99,5
96,8
94,3
92,0
Øvrig privat
100,0
100,0
100,4
96,5
92,8
89,4
Byggeri
100,0
100,0
94,1
93,0
91,2
88,9
Offentlig
100,0
100,0
99,3
98,4
97,6
96,9
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0
100,0
99,9
97,1
93,4
90,3
Byggeri
100,0
100,0
94,9
93,4
91,9
89,9
Offentlig
100,0
100,0
99,4
98,4
97,7
97,0
Fordringer på
1)
-17,7
0,3
36,7
104,2
204,4
295,8
udlandet
ved en reduktion i arbejdstiden på 0,15 pct. pr. år
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
665,7
0,0
0,0
0,4
1,3
2,1
2,7
229,6
0,0
0,0
0,1
0,4
0,4
0,2
Individuelt off.
forbrug
242,0
0,0
0,0
0,3
0,9
1,7
2,4
Kollektivt off.
forbrug
101,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Andre udg.
92,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
Indtægter
Primært
budgetoverskud
Renteudg. netto
Nettogæld
722,1
0,0
0,0
-0,7
3,6
3,7
3,6
56,4
18,9
85,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
-1,1
0,0
5,4
2,3
0,1
-9,5
1,6
-1,9
-53,9
0,9
-3,5
-92,1
Mervækst i individuel offentlig service
En mervækst i offentlig service giver samme type af pres på den finanspolitiske holdbarhed som en reduktion i arbejdstiden, fordi begge alternativer
fører til, at den individuelle offentlige services andel af BNP vokser.
Derfor er effekten på den finanspolitiske holdbarhed også i samme størrelsesorden som i ovenstående beregning. Den statslige bundskattesats
361
skal stige med 15,4 pct.point for at sikre holdbarhed i dette tilfælde. Den
tilsvarende stigning i den private beskæftigelse er på 478.000 tusinde personer.
Effekten på makroøkonomien er opsummeret i tabel 12.33, mens effekterne på den offentlige sektors andel af BNP findes i tabel 12.34
Tabel 12.33: Makroøkonomiske konsekvenser af 0,15 pct.s mervækst
i individuelle offentlige serviceydelser
2001
2006
2011
2021
2041
2061
100,0
100,0
95,1
93,3
91,8
91,2
BFI real
100,0
100,0
100,1
98,2
97,6
97,3
Arbejdsløshed
100,0
100,0
99,7
104,5
104,5
104,3
Beskæftigelse
100,0
100,0
100,1
98,5
98,5
98,5
Øvrig privat
100,0
100,0
100,7
98,0
96,6
95,4
Byggeri
100,0
100,0
95,6
95,2
95,5
95,1
Offentlig
100,0
100,0
100,0
100,4
102,3
104,3
Kapitalapparat
Øvrig privat
100,0
100,0
100,2
98,4
96,9
95,8
Byggeri
100,0
100,0
96,2
95,5
95,7
95,6
Offentlig
100,0
100,0
100,0
100,4
102,3
104,3
Fordringer på
1)
-17,7
0,3
34,1
97,8
191,5
276,8
udlandet
ved 0,15 pct.s mervækst i individuelle offentlige serviceydelser
2001
2001
2006
2011
2021
2041
2061
665,7
0,0
0,0
0,5
1,6
2,7
3,6
229,6
0,0
0,0
0,1
0,6
0,7
0,8
Individuelt off.
forbrug
242,0
0,0
0,0
0,3
1,0
1,9
2,7
Kollektivt off.
forbrug
101,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Andre udg.
92,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
Indtægter
Primært
budgetoverskud
Renteudg. netto
Nettogæld
722,1
0,0
0,0
-0,4
4,0
4,3
4,4
56,4
18,9
85,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
-0,9
0,0
4,5
2,4
0,0
-11,7
1,6
-1,9
-55,8
0,8
-3,4
-89,7
362
Kapitel 12
Sammenfatning om velfærdsdilemmaer
I dette afsnit er en forsigtig forlængelse af udviklingstendenserne vedrørende en reduktion i den årlige arbejdstid og mervækst i den individuelle
offentlige service søgt illustreret hver for sig.
Det er klart, at selv en forsigtig forlængelse af udviklingen ikke er let af
forene med målet om, at finanspolitikken skal være holdbar.
Dermed har kapitlet identificeret tre centrale velfærdsdilemmaer, som hver
for sig kan få alvorlige konsekvenser for finansieringen af fremtidens velfærdssamfund. De tre velfærdsdilemmaer er, at middellevetiden stiger, at
der fortsat vil være ønsker om reduktioner i arbejdstiden og at der vil være
en stigende efterspørgsel efter serviceydelser i takt med velstandsudviklingen.
Udfordringen er at udforme fremtidens velfærdssamfund således, at disse
tre udfordringer imødekommes samtidigt med, at den finanspolitiske holdbarhed sikres.
363
Bilag 12.1: Sammenligning med fremskrivninger fra DREAM og Det
Økonomiske Råd
Dette bilag sammenligner Velfærdskommissionens langsigtede fremskrivning med tilsvarende analyser fra DREAM og Det Økonomiske Råd
(DØR).
Den seneste version af DREAMs fremskrivning indebærer, at størrelsen af
holdbarhedsproblemet svarer til en permanent reduktion i de offentlige udgifter på 1,95 pct. af BNP, hvis denne indføres med fuld virkning fra 2007.
Også DØR finder, at finanspolitikken ikke er holdbar. I Det Økonomiske
Råd (2004) vurderes, at størrelsen af det finanspolitiske holdbarhedsproblem svarer til en permanent reduktion i de offentlige udgifter på 1,9 pct. af
BNP, hvis den indføres med fuld virkning fra 2007. For en række centrale
antagelser er der sammenfald mellem DØRs og DREAMs analyser. Der er
forskel i antagelserne om arbejdsmarkedsdeltagelse.
Der er således enighed mellem de to institutioner og Velfærdskommissionen om konklusionen: Hvis fremtidige generationer skal have et velfærdssamfund af samme omfang som det nuværende, er finanspolitikken ikke
holdbar. Det, der adskiller Velfærdskommissionens rapport fra de øvrige,
er vurderingen af størrelsesordenen. I det følgende præciseres hvilke forudsætninger, der har betydning for forskellene.
Forskelle i vurderingerne
Der er to hovedforskelle i forudsætningerne. Den ene er, at Velfærdskommissionen regner med en større fremtidig stigning i levetiden end både DREAM og DØR. Den anden er, at mens DREAM og DØR regner med
en produktivitetsvækst på 1,5 pct. pr. år, regner Velfærdskommissionen
med en produktivitetsvækst på 2,0 pct. pr. år.
Med den nuværende indretning af velfærdssamfundet betyder øget produktivitetsvækst, at også fremtidige offentlige udgifter til den enkelte modtager stiger hurtigere. Som beskrevet i afsnittet, der diskuterer betydningen af øget vækst, betyder ændringen i befolkningssammensætningen, at
øget vækst fører til, at den nødvendige tilpasning i finanspolitikken skal
være større.
Tilsvarende betyder den længere forventede levetid i Velfærdskommissionens beregninger isoleret set, at det finanspolitiske holdbarhedsproblem
forværres i forhold til DREAMs og DØRs fremskrivninger.
Disse fremskrivninger baseres begge på DREAMs befolkningsfremskrivning, der har en langsommere vækst i levetiden end Velfærdskommissionens fremskrivning. I Velfærdskommissionens fremskrivning stiger middellevetiden frem til 2080 med 5,2 år for mænd og 6,5 år for kvinder. I
364
Kapitel 12
DREAMs fremskrivning er den tilsvarende stigning 4,8 år for mænd og 2,1
år for kvinder.
Tages der udgangspunkt i DREAMs fremskrivning af den finanspolitiske
holdbarhed, er den samlede effekt af den forlængede levetid og den højere for vækst, der følger af Velfærdskommissionens forudsætninger, en forværring af den finanspolitiske holdbarhed svarende til en ekstra besparelse på 1,92 pct. af BNP fra år 2007 (fuldt gennemført fra 2007). Det svarer
til en fordobling af det finanspolitiske holdbarhedsproblem i forhold til
DREAMs og DØRs forudsætninger. Hvis den samlede effekt søges fordelt
på de to elementer, kommer resultatet til at afhænge af, i hvilken rækkefølge ændringerne gennemføres.
Hvis man starter med DREAMs befolkningsfremskrivning og først ændrer
udviklingen i middellevetiden, bliver det vækstændringen, der forklarer den
største del af effekten. Befolkningsændringen alene forklarer en stigning i
besparelsen på 0,65 pct. af BNP, mens besparelsen på de resterede 1,27
pct. af BNP forklares af ændringer i væksten.
Hvis man starter med DREAMs befolkningsfremskrivning, og omvendt
først ændrer væksten, bliver det middellevetidsændringen, der forklarer
den største del af effekten. I dette tilfælde forklarer ændringen i middellevetiden en stigning i besparelsen på 1,36 pct. af BNP, mens stigningen i
besparelsen på de resterende 0,56 pct. af BNP forklares ved den højere
vækst.
Forklaringen på, at der er denne forskel i hvor meget ændringer i vækst og
i middellevetid betyder, er, at der er et meget betydeligt samspil mellem de
to ændringer. Middellevetidsstigningen er på den ene side afgørende for
den fremtidige stigning i antallet af modtagere af offentlige udgifter, og udviklingen i væksten er på den anden side afgørende for, hvor meget den
enkelte modtager får i ydelse fra det offentlige.
Kombinationen af udviklingen i levetiden og udviklingen i væksten er derfor af stor betydning for størrelsen af det finanspolitiske problem. En kombination af lav vækst i middellevetiden og lav økonomisk vækst trækker i
retning af at gøre det finanspolitiske problem lille, mens den modsatte
kombination trækker i retning af at gøre det stort. De to øvrige kombinationsmuligheder ligger mellem de to yderpunkter.
Rente, inflation og vækst
En anden måde at se betydningen af antagelsen om øget vækst er at betragte realrenten korrigeret for vækst. Som beskrevet i afsnit 12.4 om finansieringsmuligheder, sker finansieringen af den forventede stigning i de
offentlige udgifter ved opbygning af henholdsvis en offentlig formue som
følge af budgetoverskuddene og en pensionsformue, hvoraf fremtidige
udbetalinger beskattes. Størrelsen af det afkast, der kommer af formuer365
ne, og stigningen i de fremtidige offentlige nettoudgifter afgør tilsammen,
om de fremtidige offentlige nettoudgifter kan finansieres ved formueafkastet. Øget vækst betyder, at nettoudgifterne på langt sigt bliver højere, og
med et givet renteafkast kræves derfor en større formue for at dække nettoudgifterne.
Den centrale størrelse i denne sammenhæng er realrenten korrigeret for
vækst for den del, der vedrører opsparingen i den offentlige sektor og merrealrenten (der også tager højde for afkastbeskatningen) for den del af opsparingen, der foregår i pensionsselskaber. Realrenten korrigeret for
vækst og merrealrenten er tilnærmelsesvist bestemt som
Realrente korrigeret for vækst = rente ÷ inflation ÷ vækst (eller reallønsstigning)
Merrealrente = rente(1 ÷ pensionsafkastskattesats) ÷ inflation ÷ vækst (eller reallønsstigning)
Realrenten er stort set identisk i Velfærdskommissionens og DREAMs og
DØRs analyser. De tager alle udgangspunkt i Nielsen og Risager (2001),
der undersøger det historiske afkast på aktier og obligationer i Danmark. I
perioden fra 1924 – 1999 har 1-årige obligationer et realt afkast før skat på
3,3 pct.
Velfærdskommissionens antagelser svarer nogenlunde til, at de nuværende niveauer for rente, inflation og vækst fastholdes. Obligationsrenten forudsættes at være 5,0 pct. og den udenlandske inflation forudsættes at være 2,0 pct. Det giver en realrente på 2,94 pct. Antagelserne i DREAM og
DØR er en rente på 4,75 pct. og en udenlandsk inflation på 1,75 pct. Det
giver en realrente på 2,95 pct.
Produktivitetsvæksten antages af Velfærdskommissionen at være 2,0 pct.,
mens DREAM og DØR anvender en vækst på 1,5 pct. Fosgerau (2001)
opstiller et vækstregnskab for Danmark, som viser, at den samlede vækst i
værditilvæksten på gennemsnitligt 2,3 pct. i perioden 1966-98 fordeles
med 0,9 procent til forøget kapitalindsats, -0,1 i form af arbejdsindsats og
1,5 pct. i form af forøget multifaktorproduktivitet (MFP).
DREAM og DØR anvender de 1,5 pct.’s vækst i MFP som den grundlæggende vækst, mens Velfærdskommissionen antager en grundlæggende
produktivitetsvækst på 2,0 pct., fordi den samlede vækst i DREAM modellen alene kommer fra stigninger i arbejdsstyrken og i (arbejds)produktiviteten. Det skyldes, at antagelserne i modellen indebærer
en tendens til konstant kapital-arbejdskraft forhold, jf. Pedersen og Rasmussen (2001). En del af den stigning, der i vækstregnskabet tilskrives
stigninger i kapital-arbejdskraft forholdet, tillægges i Velfærdskommissionens fremskrivning stigninger i produktiviteten.
366
Kapitel 12
Forskellen i vækstforudsætninger betyder, at renten korrigeret for vækst
bliver 1 pct. (eller 0,92 pct. hvis den regnes præcist ud) med Velfærdskommissionens forudsætninger, mens den bliver 1,5 pct. (eller 1,43 pct.
hvis den regnes præcist ud) med DREAMs og DØRs antagelser.
Betragtes afkastet på aktier er der såvel i Velfærdskommissionens fremskrivning som i DREAMs og DØRs regnet med et nominelt ”risikotillæg” på
3 pct. Det er baseret på analyser i Nielsen og Risager (2001), der finder,
at der i den historiske periode over de seneste 80 år er et nominelt risikotillæg på aktier på mellem 2,1 og 4,1 pct. afhængigt af den præcise periodeafgrænsning.
Et pensionsselskab, der har 40 pct. af kapitalen placeret i aktier og betaler
15 pct. i pensionsafkastskat, har med Velfærdskommissionens forudsætninger en merrealrente på 1,18 pct. I DREAMs og DØRs fremskrivning er
den tilsvarende merrealrente på 1,72 pct. Til sammenligning anvender
Pensionsmarkedsrådet i sine rapporter en merrealrente på 1,0 pct., når
rådet skønner over udviklingen i pensionsdækningen. Det er således lavere end Velfærdskommissionen.
Den grundlæggende forskel er Velfærdskommissionens antagelse om, at
væksten er ½ pct. højere, end DREAM og DØR antager. Det betyder, at
såvel realrenten korrigeret for vækst og merrealrenten er ca. ½ pct.point
højere i DREAMs og DØRs fremskrivninger end i Velfærdskommissionens.
Andre forudsætninger
DREAMs fremskrivning suppleret med Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning og Velfærdskommissionens antagelser om rente, inflation og vækst betyder, at det finanspolitiske holdbarhedsproblem får en
størrelse, så at den nødvendige besparelse fra 2007 bliver på 3,87 pct. af
BNP (=1,95 + 1,92). Da Velfærdskommissionens fremskrivning fører til, at
der er et samlet holdbarhedsproblem på 3,71, er nettovirkningerne af de
øvrige forskelle mellem DREAMs og Velfærdskommissionens fremskrivning begrænsede. Det samme gælder forskellene til DØR. En samlet
oversigt over ændringerne i forhold til DREAM fremgår af tabellen nedenfor. For en gennemgang af forudsætningerne henvises til kapitel 11.
Det bemærkes, at 0,21 pct.point af den samlede besparelse på 3,71 pct.
af BNP skyldes, at Velfærdskommissionens antager, at stramningen sker
gradvist fra 2011 til 2021, mens DREAM og DØR antager, at stramningen
sker fra år 2007.
367
Tabel 12.35: Dekomponering af forskel mellem DREAMs og Velfærdskommissionens holdbarhedsberegning
Pct. af BNP
DREAMs grundforløb
1,95
+0,5 procent årlig produktivitetsvækst
(+0,73) 2,68
+0,25 pct. udenlandsk inflation
(+0,19) 2,87
Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning
(+1,36) 4,23
+0,25 pct. højere nominel rente
(-0,36) 3,87
Lavere erhvervsfrekvens for efterkommere fra mindre udviklede lande
(+0,69) 4,56
Forøget indbetaling til arbejdsmarkedspensioner på
LO/DA-området (fra 9 til 12 pct. over 2005-2010)
(-0,31) 4,25
Risikotillæg til aktieafkast i ATP og SP
(-0,39) 3,86
Øgede erhvervsfrekvenser som følge af uddannelse
og ændret skøn over efterlønstilbøjelighed
(-0,39) 3,47
Besparelse gennemført gradvist fra 2011 til 2021 i
stedet for i 2007
(+0,21) 3,68
Andet
(+0,03) 3,71
Vefærdskommissionens fremskrivning
3,71
368
Kapitel 12
Litteratur
Det økonomiske Råd (2004): Dansk Økonomi, forår 2004.
Fosgerau, M. (2001): Nogle facts om dansk produktivitet, Nationaløkonomisk Tidsskrift, Bd.139 Nr. 1 pp. 42-60
Nielsen, S. og O. Risager (2001): Stock Returns and Bond Yields in Denmark 1922 – 1999. Scandinavian Economic History Review, vol. 49, no. 1,
pp. 63-82
Pedersen, L. H., M. B. Knudsen, A. D. Madsen, P. Schou, M. L. Sørensen,
M. Andersen og P. Stephensen (2004): Indvandrere, offentlige udgifter og
finanspolitisk holdbarhed, Rapport til Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration. Kan hentes på www.dreammodel.dk
Pedersen, L. H. og M. Rasmussen (2001): Langsigtsmultiplikatorer i
ADAM og DREAM – en sammenlignende analyse, Nationaløkonomisk
Tidsskrift, Bd.139 Nr. 2, pp. 147-165.
Pedersen, L. H., P. Stephensen og P. Trier (1999): A CGE Analysis of the
Danish Ageing Problem, Working Paper, DREAM. Kan hentes på
www.dreammodel.dk
Storesletten, K. (2000): Sustaining Fiscal Policy through Immigration,
Journal of Political Economy vol. 108 no. 2, pp 300-323
369
370
Kapitel 13
Befolkningens bidrag til den offentlige
sektor
Den offentlige sektor bidrager til at udligne indkomstforskelle over et typisk
livsforløb. I store træk modtager en gennemsnitlig person først ydelser fra
det offentlige som barn og ung i form af uddannelse etc. Senere betales
tilbage via skatten i den erhvervsaktive alder, og efter tilbagetrækning
modtages efterløn, folkepension og pleje. Således er det typiske mønster,
at unge og gamle modtager mere fra det offentlige, end de betaler, mens
det for de erhvervsaktive forholder sig modsat.
Set over et helt livsforløb kan en gennemsnitlig nyfødt forvente at modtage
mere fra det offentlige, end han/hun kommer til at betale ind i skat, nemlig
omkring ¾ mio. kr. målt som nutidsværdi, hvis der ikke foretages
tilpasninger i den økonomiske politik. I et forløb, hvor bundskatten hæves
tilstrækkeligt til at sikre en holdbar finanspolitik, kan en nyfødt kun
modtage netto 0,4 mio. kr. fra det offentlige over et livsforløb. Det vil sige,
at hver nyfødt med den nuværende indretning af velfærdssamfundet
modtager knap 400.000 kr. mere fra det offentlige gennem et liv, end hvad
der er holdbart.
Den vigtigste grund til, at fremtidige generationer godt kan være
nettomodtagere, uden at den offentlige gæld løber løbsk, er, at der i det
holdbare forløb opbygges en offentlig formue. Renteafkastet af denne
formue muliggør et permanent underskud på den primære saldo, uden at
der tæres på formuen. Den offentlige formue opbygges i det holdbare
forløb frem til omkring 2080 og fastholdes derefter som en nogenlunde
fast andel af BNP.
Udover omfordelingen mellem forskellige alderstrin foretager velfærdssamfundet omfordeling fra mænd til kvinder. Således kan en nyfødt pige
forvente at modtage 2,4 mio. kr. fra det offentlige, mens en nyfødt dreng
skal bidrage med 0,8 mio. kr. Dette skyldes, at kvinder har lavere
erhvervsfrekvens end mænd, får lavere løn, i højere grad end mænd
benytter barselsorlov, og lever længere end mændene.
Indvandrere modtager over et livsforløb mindre fra den offentlige sektor
end deres efterkommere, fordi de går glip af offentlige ydelser indtil
indvandringstidspunktet. Efterkommerne af indvandrere fra mindre
udviklede lande skønnes at modtage mere end den resterende befolkning,
hvilket dog er behæftet med nogen usikkerhed, fordi der endnu er få
efterkommere over 24 år.
371
372
Kapitel 13
Befolkningens bidrag til den offentlige
sektor
13.1 Indledning
I forlængelse af modelberegningerne i de foregående kapitler handler dette kapitel om omfordelingen via den offentlige sektor mellem generationer,
køn og herkomstgrupper. Desuden analyseres de generations-, køns- og
herkomstmæssige konsekvenser af eksempler på velfærdsreformer, der
sikrer finanspolitisk holdbarhed.
Omfordelingen mellem befolkningsgrupper illustreres på to forskellige måder. For det første beskrives nettobidraget til den offentlige sektor for forskellige alderstrin på et givet tidspunkt. For det andet beregnes nettobidraget over et livsforløb for de forskellige befolkningsgrupper.
Beregningerne i dette kapitel adskiller sig på forskellig vis fra fordelingsbeskrivelserne i kapitel 7. Først og fremmest fokuserer dette kapitel på gennemsnit for forskellige grupper, mens kapitel 7 beskæftiger sig med
spredning inden for grupper. Derudover indeholder nærværende kapitel en
fremadrettet tilgang i form af nettobidrag over beregnede fremtidige livsforløb.
Afsnit 13.2 beskriver aldersfordelingen af offentlige indtægter og nettobidrag til det offentlige. På baggrund af disse beregnes en nyfødt persons
forventede nettobidrag over et livsforløb. Der foretages en sammenligning
af nettobidraget under antagelse af, dels at der ikke foretages tilpasninger
af den økonomiske politik, dels af eksempler på, at finanspolitikken gøres
holdbar.
Afsnit 13.3 belyser velfærdssamfundets omfordeling mellem kvinder og
mænd. Dette gøres med udgangspunkt i dels et øjebliksbillede for 2001,
dels et gennemsnitligt livsforløb for de to køn.
Afsnit 13.4 handler om omfordelingen mellem forskellige herkomstgrupper
såvel i et enkelt år som over et livsforløb.
Afsnit 13.5 indeholder kapitlets konklusioner.
13.2 Offentlige indtægter og nettobidrag til det offentlige
I dette kapitel analyseres både den gennemsnitlige omfordeling mellem
befolkningsgrupper på et givet tidspunkt og omfordelingen mellem generationer, der lever på forskellige tidspunkter. For at kunne gennemføre dette
er det nødvendigt at fordele både udgifter og indtægter for det offentlige
373
på ethvert tidspunkt på generationer, køn og herkomstgrupper. En række
poster på den offentlige saldo er i DREAM specifikt modelleret i tilknytning
til de relevante befolkningsgrupper, mens andre må fordeles forholdsmæssigt.
Antagelserne vedrørende aldersprofilen og den fremtidige udvikling i de
offentlige individuelle udgifter og overførsler er nærmere beskrevet i kapitel 11. Ud over de i kapitel 11 nævnte udgifter foretages en fordeling af det
kollektive offentlige forbrug, således at samtlige poster på den primære
saldo — dvs. eksklusive renter – er fordelt på personer. Det kollektive offentlige forbrug fordeles for et givet år forholdsmæssigt på tværs af køn og
herkomst- og aldersgrupper. Den samlede fordeling af de fremtidige offentlige udgifter danner den ene halvdel af det aldersfordelte nettobidrag.
Den anden halvdel består i en fordeling af de offentlige indtægter. De personlige indkomstskatter, arbejdsmarkedsbidrag og sociale bidrag er i
DREAM tilknyttet de relevante befolkningsgrupper og fordelingen på befolkningsgrupper foretages i overensstemmelse hermed. Andre personlige
skatter, vægtafgifter og kapitalskatter kan henføres på køn og alder, mens
fordelingen på herkomstgrupper foretages forholdsmæssigt efter befolkningsgruppernes størrelse. Forbrugsskatterne er modelleret i forhold til
alderstrin, og fordelingen på køn og herkomst må derfor ske forholdsmæssigt i forhold til disponibel indkomst. Endelig fordeles produktionsskatter, selskabsskat, pensionsafkastskat, bruttorestindkomst, frivillige og imputerede sociale bidrag og diverse løbende kapitaloverførsler jævnt – dvs.
med ens kronebeløb – på den voksne befolkning over 17 år.
Den nævnte fordeling af de offentlige indtægter viser for 2001 en stigning
fra 17-årsalderen frem til begyndelsen af 40’erne, hvorefter indtægterne
ligger omkring et niveau på 200.000 kr. om året, jf. figur 13.1. Stigningen
skal ses i lyset af stigende erhvervsfrekvens og gennemsnitsløn. For aldersgrupperne op mod 67 år falder indtægterne i takt med tilbagetrækning. På grund af et beskedent datagrundlag for skat på kapitalpension og
arveafgift må disse skatter fordeles på aldersgrupperne fra 67 til 76 år,
hvilket forårsager en stigning i de offentlige indtægter fra disse aldersgrupper.
374
Kapitel 13
Figur 13.1: Aldersfordelte offentlige indtægter, 2001
1.000 kr.
250
1.000 kr.
250
92-96
0
82-86
0
72-76
50
62-66
50
52-56
100
42-46
100
32-36
150
22-26
150
12-16
200
2-6
200
Anm.: De gennemsnitlige offentlige indtægter for aldersgrupperne 67-76 år er højere end
for omkringliggende aldersgrupper pga. tekniske forudsætninger i DREAM vedrørende
placeringen af skat på kapitalpensioner og arveafgift.
For de efterfølgende år i den økonomiske fremskrivning udgør fordelingen
af offentlige indtægter på befolkningsgrupper en integreret del af modelberegningen med DREAM. Det vil sige, at der tages højde for modelleringen
af befolkningens fremtidige økonomiske adfærd. Eksempelvis indregnes
virkningerne af udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne, hvilket blandt
andet påvirker det fremtidige skatteprovenu. Derved løftes isoleret set den
beregnede fremtidige indtægt for pensionister i forhold til figur 13.1, der
viser et øjebliksbillede i 2001.
Med udgangspunkt i fordelingen af offentlige udgifter og indtægter kan der
herefter beregnes en aldersprofil for befolkningens nettobidrag til den offentlige sektor. Nettobidraget giver et billede af sammenhængen mellem
alder og befolkningens samlede mellemværende med den offentlige sektor. Nettobidraget pr. person beregnes ved at dividere generationernes
nettobidrag med antallet af personer i de enkelte årgange.
En gennemsnitlig person bidrager via sin skattebetaling til finansieringen
af de offentlige udgifter, mens personen er på arbejdsmarkedet, dvs. fra
omkring 25-årsalderen til pensionering omkring 62-65 år. Omvendt modtager personen (netto) penge eller ydelser fra det offentlige som ung og
som gammel. Nettobidraget i perioden som erhvervsaktiv topper omkring
100.000 kr. pr. år, jf. figur 13.2. Den årlige offentlige nettoudgift til børn og
unge er godt 100.000 kr., mens nettoudgiften til pensionisterne er stigende
med alderen op til godt 250.000 kr. til de ældste ældre på grund af stigen375
de forbrug af offentlig service. Det gennemsnitlige dødelighedsmønster
betyder dog, at langt færre modtager alderdomsydelserne end børneydelserne. Således har bidragsprofilen – renset for dødelighed – større tyngde
i de unge år end i de ældre år, jf. senere.
Figur 13.2: Gennemsnitlige nettobidrag til den offentlige sektor, 2001
1.000 kr.
150
1.000 kr.
150
92-96
82-86
72-76
62-66
-50
52-56
0
42-46
0
32-36
50
22-26
50
12-16
100
2-6
100
-50
-100
-100
-150
-150
-200
-200
-250
-250
-300
-300
Anm.: Det gennemsnitlige nettobidrag for aldersgrupperne 67-76 år er højere end for
omkringliggende aldersgrupper pga. tekniske forudsætninger i DREAM vedrørende
placeringen af skat og arveafgift på kapitalpensioner.
Det danske velfærdssamfund er overvejende her-og-nu-finansieret, således at retten til ydelser fra det offentlige med få undtagelser – f.eks. ATP,
dagpenge og efterløn – er uafhængig af personens indbetalinger. Udgifterne til overførsler og service finansieres i stedet i stor udstrækning af de
løbende, årlige skattebetalinger. Det vil sige, at det til enhver tid er de erhvervsaktive, der finansierer det offentliges ydelser, idet der dog i en vis
udstrækning er mulighed for, at det offentlige optager gæld. Dette kan
man opfatte som en slags kontrakt mellem generationerne. Kontrakten
sikrer, at et ungt menneske kan modtage ydelser i form af for eksempel
uddannelse uden på forhånd at have sparet op – eller uden at forældrene
har sparet op. Dette kan lade sig gøre, fordi det unge menneske senere
forventes at levere en modydelse, når vedkommende indtræder på arbejdsmarkedet og begynder at betale skat. I denne periode betaler man til
gengæld til andre. Og efter den erhvervsaktive periode kan personen
trække sig tilbage og modtage fra de yngre generationer. Et alternativ til
her-og-nu-finansieringen er det opsparingsbaserede velfærdssamfund, jf.
kapitel 4.
Nutidsværdien af en nyfødt persons samlede nettobidrag over livsforløbet
udgør i øjeblikket -0,8 mio. kr., jf. tabel 13.1. Det vil sige, at en nyfødt iføl376
Kapitel 13
ge Velfærdskommissionens fremskrivning kan forvente gennem sit liv at
modtage 0,8 mio. kr. mere fra det offentlige end vedkommende kommer til
at indbetale målt i nutidskroner. Vel at mærke hvis finanspolitikken i hele
den nyfødtes liv fortsætter med uændrede skattesatser, indekseringsregler
og udbredelse af velfærdsordninger, dvs. forudsætninger svarende til beregningen uden tilpasninger, der er beskrevet i kapitel 12.
Tabel 13.1: Nutidsværdi af nyfødt persons nettobidrag
Uden tilpasninger
Grundforløb
------------------ Mio. kr. -------------------Direkte skatter
3,5
4,0
Indirekte skatter
1,3
1,1
Andet
2,3
2,1
I alt
7,1
7,3
Overførsler
Individuel service
Kollektivt forbrug
Andet
I alt
Nettobidrag
2,4
3,5
1,1
0,9
7,8
2,4
3,4
1,0
0,8
7,7
-0,8
-0,4
Anm.: Grundforløb angiver scenarie med sikring af finanspolitisk holdbarhed via stigning
i bundskat. Personen antages at blive født i 2005.
I beregningen af nutidsværdien er fremtidige betalinger gjort sammenlignelige med nutidige beløb via en diskontering med en realrente på knap 3
pct. p.a. Derudover tager beregningen højde for den forventede dødelighed gennem et livsforløb, og dermed at nettobidragene for de ældste årgange vedrører færre personer end for de yngste årgange i samme generation.
At hver nyfødt i øjeblikket gennem sit livsforløb forventes at modtage et
nettobeløb på 0,8 mio. kr. fra det offentlige, afspejler delvist, at finanspolitikken ikke er holdbar med de forudsætninger, som Velfærdskommissionen tager udgangspunkt i, nemlig at velfærdssamfundet i fremtiden skal
have samme omfang som i dag. Det vil sige, at hvis der ikke foretages tilpasninger, overlades problemet med at sikre den fremtidige finansiering til
kommende generationer.
Hvis finanspolitikken strammes, så den bliver holdbar, og både nuværende og fremtidige generationer deltager i finansieringen, ændres nettoindbetalingsprofilen over livsforløbet for en person, der fødes i 2005. Hvis opstramningen sker via en forhøjelse af bundskatten forventes hver nyfødt
person ifølge fremskrivningen i stedet at modtage netto 0,4 mio. kr. gennem et livsforløb fra den offentlige sektor.
377
Det betyder således, at det offentlige for hver nyfødt mangler 0,4 mio. kr. –
dvs. forskellen mellem 0,8 og 0,4 mio. kr. – over livsforløbet i forhold til et
holdbart forløb. For hvert nyfødt barn skal der altså over et livsforløb eksempelvis opkræves 0,4 mio. kr. mere i skat i form af en forhøjelse af
bundskatten. Alternativt kan holdbarheden, som nævnt i kapitel 12, sikres
via styrkelse af arbejdsudbuddet, offentlige besparelser eller justeringer af
andre skatter end bundskatten. De 0,4 mio. kr. pr. nyfødt svarer til de i kapitel 12 nævnte stramningskrav, idet det dog skal understreges, at de
nævnte stramninger ikke blot rammer nyfødte og kommende generationer,
men også nulevende generationer, der er i live efter stramningen, der antages at ske gradvist fra 2011 - 2021.
Forskellen mellem grundforløbet og forløbet uden tilpasninger svarer til, at
nyfødte i 2005 gennem et gennemsnitligt livsforløb får udbetalt et årligt
beløb på knap 18.000 kr. mere end i et holdbart forløb. Dette er beregnet
under forudsætning af en nominel rente på 5 pct. om året.
Beløbenes størrelse påvirkes af forudsætningen vedrørende diskonteringsrente. Det vil sige, at regnestykket kan komme til at ændre sig, hvis
renten over livsforløbet afviger fra forudsætningen. Hvis renten bliver højere end forudsat, vil nettobidraget blive mindre (mere negativt), fordi individerne modtager ydelser før de skal bidrage. Omvendt kan nettobidraget
blive større, hvis renten bliver lavere end antaget i beregningen. Fortegnene i tabel 13.1 forbliver dog uændrede selv ved en realrente på nul, idet
den gennemsnitlige nyfødte person i denne situation fortsat vil være nettomodtager i begge forløb.
I grundforløbet kommer den nyfødte til at betale mere i indkomstskat på
grund af den højere bundskat. Til gengæld bliver den disponible indkomst
mindre, og derfor reduceres privatforbruget og dermed de indirekte skattebetalinger, f.eks. moms, jf. tabel 13.1. Samlet stiger skattebetalingen
med omkring 200.000 kr. i forhold til forløbet uden tilpasninger. Udgifterne
til individuel service og kollektivt forbrug forventes at blive lidt lavere i
grundforløbet, da disse udgifter følger BNP, som udvikler sig lidt langsommere end uden tilpasninger.
Som tabel 13.1 viser, foretager det offentlige i det holdbare grundforløb en
nettoudbetaling til personer, der fødes i 2005. Det samme er i grundforløbet tilfældet for efterfølgende generationer. Dette kan synes overraskende,
fordi det ikke umiddelbart forekommer som et holdbart forløb, men det har
tre forklaringer.
For det første opbygges i grundforløbet en betydelig offentlig nettoformue,
og renteafkastet af denne formue gør det muligt for de fremtidige generationer at have underskud på det primære budget, uden at formuen nedbringes. Den offentlige nettoformue stiger ifølge modelberegningen til et
niveau omkring 135 pct. af BNP i 2081, jf. tabel 13.2. Nettoformuen omfatter offentlige fonde, herunder ATP.
378
Kapitel 13
Renteudgifterne vendes i grundforløbet allerede til nettorenteindtægter fra
2011, hvorefter nettorenteindtægterne gradvist stiger til 6 pct. af BNP i
2081 som følge af den offentlige formueopbygning. Den primære saldo
kan derfor udvikle sig til et underskud på 1 pct. af BNP i 2081, og alligevel
fastholdes et overskud på 5 pct. af BNP.
Tabel 13.2: Offentlig saldo og nettogæld i grundforløb med højere
bundskat
2001
2011
2021
2041
2081
---------------------------- Pct. af BNP ---------------------------4,3
1,2
3,1
0,2
-1,0
Primær saldo
1,4
-0,6
-1,6
-3,8
-6,0
Renteudgifter, netto
2,8
1,9
4,8
3,9
5,0
Offentlig saldo
-6,5
17,3
48,8
84,9
135
Nettoformue
Anm.: Offentlige fonde inkl. ATP medregnes til den offentlige sektor.
For det andet er fremtidige reale nettobetalinger diskonteret med realrenten. Da nettobidragsprofilen for en gennemsnitlig person har en betydelig
del af tyngden af modtagne ydelser i de unge år, vil diskonteringen trække
i retning af, at bidragene til det offentlige bliver relativt mindre end de modtagne ydelser i børne- og ungdomsalderen, alene fordi sidstnævnte falder
først.
For det tredje vil alle fremtidige generationer kunne nyde godt af, at de
generationer, der levede i velfærdssamfundets opbygningsperiode, finansierede opbygningen via skatter uden selv i fuldt omfang at have draget
fordel af systemets ydelser til børn og unge. Derudover er de nulevende
erhvervsaktive generationer i gang med at betale tilbage for den uddannelse, pasning osv., de modtog som børn og unge. Denne omfordeling
mellem generationer er en vigtig forskel mellem et her-og-nu-finansieret
og et opsparingsbaseret velfærdssamfund. Omfordelingen afspejler den
tidligere omtalte implicitte kontrakt mellem generationerne.
Det er således ikke nødvendigt at stramme finanspolitikken så meget, at
en nyfødts mellemværende med det offentlige er nul over et livsforløb.
Selv hvis alle fremtidige generationer er nettomodtagere over livet, kan
finanspolitikken være holdbar, jf. boks 13.1 for en yderligere uddybning.
Nettobidragene, der beskrives her, kan ikke anvendes til at opgøre omkostningen eller gevinsten ved en ekstra nyfødt person. Det skyldes, at
der medregnes en række poster på den offentlige saldo, der under alle
omstændigheder vil realiseres. For eksempel er udgifter til politi, forsvar
og kongehus fordelt ligeligt på den eksisterende befolkning. Hvis der fødes
et ekstra barn vil der ikke komme yderligere udgifter til f.eks. kongehuset.
Hensigten er i stedet at fokusere på en total opgørelse af befolkningens
mellemværende med det offentlige.
379
Boks 13.1: Hvordan kan fremtidige generationers nettobidrag være
negativt i et holdbart forløb?
For at illustrere hvordan en holdbar finanspolitik kan være forenelig med, at fremtidige generationer er nettomodtagere, kan man tage udgangspunkt i et helt stiliseret eksempel. Betragt en økonomi uden vækst og inflation, hvor indbyggerne
lever to perioder, hhv. som ung og som erhvervsaktiv, og hvor alle generationer er
lige store. Som ung antages man at modtage et beløb af det offentlige, hvilket
netop finansieres som en fast andel af den samtidigt erhvervsaktive generations
indkomst, dvs. at der altid er balance på den offentlige saldo.
Selvom den unge generation modtager et beløb, der er præcist lige så stort som
det beløb, der skal betales som erhvervsaktiv i den efterfølgende periode, så vil
nettobidraget på grund af diskonteringsrenten blive negativt, fordi generationen
modtager, før den betaler. Dette vil gælde for alle generationer undtagen den allerførste generation, som vil have et positivt nettobidrag, fordi den i forbindelse
med opbygningen af systemet indbetaler som erhvervsaktiv uden at modtage
ydelsen som ung.
I figuren nedenfor er generationerne fra eksemplet indtegnet. Med blåt er skatteindbetalingerne markeret, mens rødt angiver udbetalinger fra det offentlige. Den
første generation foretager kun indbetaling, mens efterfølgende generationer både modtager og betaler. Bemærk, at tegningen er beskåret, så den kun viser første del af generation 6’s liv. Saldoen på det offentlige budget fås ved at summere
lodret. Det ses, at der til enhver tid er balance på det offentlige budget.
Figur a. Stiliseret eksempel på her-og-nu-finansiering
Generation 1
2
3
4
5
6
1
2
3
4
5
tid
380
Kapitel 13
Boks 13.1 (Fortsat):
Hvis modtagergenerationernes nettobidrag over livsforløbet måles på deres respektive fødselstidspunkt, vil alle nettobidrag være identiske. Men hvis nettobidragene i stedet måles på opbygningstidspunktet, vil de fjerntliggende generationers nettobidrag blive stadigt mindre på grund af diskonteringen. Summen af nettobidragene for modtagerne diskonteret til et fælles tidspunkt vil være lig med indbetalingen fra den første generation målt på samme tidspunkt. Med andre ord har
den første generation i dette eksempel bidraget til alle de følgende generationer.
Bidraget fra den første generation til alle efterfølgende medvirker sammen med
diskonteringen til, at nettobidraget for alle efterfølgende generationer kan være
negativt. Det vil derfor også være tilfældet selv uden diskontering.
Virkelighedens verden er naturligvis ikke så sort-hvid som dette stiliserede eksempel. Blandt andet er der i praksis mulighed for at stifte gæld eller opbygge
formue, hvilket i en vis udstrækning forskyder finansieringsbyrden mellem generationerne. Desuden sker opbygningen af et velfærdssamfund gradvist ved udbygning af nye og eksisterende ordninger, således at der er forskellige tilbud til forskellige generationer. Det vil derfor i praksis være vanskeligt at opgøre, hvilke
generationer, der har ydet henholdsvis modtaget nettobeløb fra det offentlige.
Men eksemplet understreger, at det ikke er nødvendigt at stramme finanspolitikken så meget op, at fremtidige nyfødtes nettobidrag bliver nul.
Eksemplet tager udgangspunkt i det forhold, at de personfordelte offentlige udgifter har størst tyngde i de unge år, men man kunne tænke sig det stik modsatte
eksempel, nemlig et her-og-nu-finansieret velfærdssamfund med forholdsvis stor
vægt på pensionsydelser. I dette tilfælde vil konklusionen på et tilsvarende stiliseret eksempel være lige omvendt, nemlig at de første generationer, der modtager
offentlig pension vil være nettomodtagere, mens alle efterfølgende generationer
skal være bidragsydere for at finanspolitikken er holdbar.
13.3 Kønsfordelte nettobidrag til den offentlige sektor
Nettobidragene for kvinder og mænd har omtrent samme profil hen over
livsforløbet, men mændenes nettobidrag ligger i den erhvervsaktive alder
på et højere niveau. Dette skal ses i lyset af, at mænd gennemsnitligt har
højere erhvervsfrekvens og løn. Både kvinder og mænd modtager omkring
100.000 kr. netto fra det offentlige op til omkring 16 års alderen, jf. figur
13.3. Derefter begynder stigende erhvervsfrekvenser at hæve nettobidraget. For kvinder stiger nettobidraget til godt 80.000 kr. midt i 40’erne, mens
mænd gennemsnitligt når op på knapt det dobbelte på samme alderstrin.
Mænd har også i pensionsalderen et lidt højere nettobidrag end kvinder,
hvilket hovedsageligt skyldes, at der er flere enlige kvinder end mænd, og
at folkepensionen er højere for enlige.
Kvindernes lavere gennemsnitlige nettobidrag i den erhvervsaktive alder
og længere middellevetid betyder, at en gennemsnitlig nyfødt pige over sit
livsforløb kan forvente at modtage 2,4 mio. kr. mere fra det offentlige, end
hun betaler, hvis de gældende skattesatser, ydelsesindekseringer, udbredelse af ordninger osv. fastholdes gennem kvindens liv, jf. tabel 13.3. Til
381
sammenligning forventes en gennemsnitlig nyfødt dreng at komme til at
betale 0,8 mio. kr. netto til det offentlige gennem sit liv.
Figur 13.3: Gennemsnitlige nettobidrag til den offentlige sektor,
mænd og kvinder, 2001
1.000 kr.
200
1.000 kr.
200
92-96
82-86
-50
72-76
0
62-66
0
52-56
50
42-46
50
32-36
100
22-26
100
12-16
150
2-6
150
-50
-100
-100
-150
-150
-200
-200
-250
-250
-300
-300
Mænd
Kvinder
Anm.: De gennemsnitlige offentlige indtægter for aldersgrupperne 67-76 år er højere end
for omkringliggende aldersgrupper pga. tekniske forudsætninger i DREAM vedrørende
placeringen af skat på kapitalpensioner og arveafgift.
Hvis finanspolitisk holdbarhed sikres via en forhøjelse af bundskatten, stiger både kvinder og mænds nettobidrag. Stigningen i nettobidraget vurderes ved denne finansieringsform at være størst for mændene på grund af
mændenes højere gennemsnitlige indkomster. Således stiger den gennemsnitlige mands nettobidrag til 1,3 mio. kr. i grundforløbet, hvilket er en
stigning på 0,5 mio. kr., jf. tabel 13.3. For den nyfødte kvinde udgør stigningen til sammenligning 0,3 mio.kr.
Tabel 13.3: Kønsfordeling af nutidsværdi af nyfødt persons nettobidrag
Uden tilpasninger
Grundforløb
-------------------- Mio. kr. ------------------Nutidsværdi af nyfødt piges
-2,4
-2,1
nettobidrag
Nutidsværdi af nyfødt drengs
nettobidrag
0,8
1,3
Anm.: Grundforløb angiver scenarie med sikring af finanspolitisk holdbarhed via stigning
i bundskat. Personen antages at blive født i 2005.
382
Kapitel 13
Graden af omfordeling mellem kønnene via de offentlige kasser viser ikke
direkte noget om ligestilling. Ligestilling på arbejdsmarkedet handler ikke
om omfordeling, men om mænd og kvinders løn- og karriereforhold. Når
det er sagt, kan tallene ovenfor måske alligevel give en indirekte antydning
af kønnenes indbyrdes økonomiske forhold.
Først og fremmest er der grund til at slå fast, at udbygningen af velfærdsstaten har skabt de nødvendige betingelser for ligestilling mellem mænd
og kvinder. Pasningen af børn og ældre blev tidligere typisk varetaget af
kvinderne, og udflytningen af disse pasningsopgaver fra familien til den
offentlige sektor har forbedret kvindernes muligheder for at deltage på arbejdsmarkedet. Dermed har det danske velfærdssamfund fjernet sig fra en
kvindelig-omsorgsgiver-model i retning mod familie-arbejds-modellen, jf.
kapitel 2. Kvinderne har i takt med udbygningen af velfærdsstaten markant
forøget deres erhvervsfrekvens.
Forskellen i kønnenes nettobidrag i løbet af den erhvervsaktive alder afspejler dog blandt andet, at kvinderne udnytter mulighederne for barselsorlov mere end mændene. Det gennemsnitlige længere fravær fra arbejdsmarkedet i forbindelse med barsel og afledte effekter på anciennitet
og kompetencer kan være medvirkende til, at kvindernes løn gennemsnitligt er lavere end mændenes. Familiernes valg vedrørende, hvem der tager barselsorlov, børns sygedage osv., kan således være med til at udsætte den fulde ligestilling.
13.4 Herkomstfordelte mellemværender med den offentlige
sektor
Indvandrere fra mindre udviklede lande modtager i højere grad end andre
ydelser fra det offentlige i løbet af den erhvervsaktive alder, hvilket er naturligt i betragtning af, at nogle af indvandrerne kommer til landet som
flygtninge og kan have vanskeligheder med sprog og færre erhvervskompetencer. Forskellen mellem indvandrere fra disse lande og den resterende befolkning er gennemsnitligt omkring 50.000 kr. i løbet af 30’erne og
40’erne, jf. figur 13.4. Fra folkepensionsalderen og frem er udgifterne omtrent som for den øvrige befolkning.
Indtil videre er der kun meget få personer over 24 år i gruppen af efterkommere fra mindre udviklede lande, og derfor er der særlig stor usikkerhed om, hvordan mønstret for denne gruppes erhvervs- og overførselsindkomster ser ud. I modelberegningerne antages det, at integrationen målt
ved de aldersbetingede erhvervsfrekvenser sker lige så hurtigt for efterkommere fra mindre udviklede lande som for efterkommere fra mere udviklede lande. Denne antagelse er mindre optimistisk end antagelser i tidligere DREAM-analyser, fordi erhvervsfrekvensen for efterkommerne fra
mindre udviklede lande derved forbliver på et lavere niveau end andre
grupper. Antagelsen bygger på Nielsen m.fl. (2003) og Jacobsen og Smith
(2003), der viser, at efterkommere af indvandrere fra mindre udviklede
383
lande uddannelses- og beskæftigelsesmæssigt sakker betydeligt efter
jævnaldrende danske unge.
Antagelsen om erhvervsfrekvensen for efterkommere fra mindre udviklede
lande medfører, at denne gruppe ifølge fremskrivningen fremover skønnes
at modtage mere fra det offentlige end efterkommere fra mere udviklede
lande og resterende befolkning, jf. figur 13.4. I forhold til figur 11.1 og 11.2
vises her fremskrivningen for år 2006 i stedet for 2001 for at illustrere konsekvensen af erhvervsfrekvensantagelsen for efterkommerne fra mindre
udviklede lande. Desuden er det kollektive offentlige forbrug fordelt forholdsmæssigt på køn, herkomst- og aldersgrupper.
Figur 13.4: Udgifter for den offentlige sektor uden tilpasninger af den
økonomiske politik, herkomstgrupper, 2006
92-96
82-86
72-76
62-66
52-56
42-46
32-36
22-26
1.000 kr.
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
12-16
2-6
1.000 kr.
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Dansk oprindelse
Første generation af indvandrere – særligt kvinder fra mindre udviklede
lande – har lavere erhvervsfrekvens og højere ledighedsrisiko end den
resterende befolkning, og dermed ligger skattebetalingen gennemsnitligt
omkring 50.000 kr. lavere gennem den erhvervsaktive alder, jf. figur 13.5.
Førnævnte antagelse om erhvervsfrekvens for efterkommere fra mindre
udviklede lande medfører lavere offentlige indtægter fra denne gruppe end
fra den resterende befolkning.
384
Kapitel 13
Figur 13.5: Indtægter for den offentlige sektor uden tilpasninger af
den økonomiske politik, herkomstgrupper, 2006
1.000 kr.
250
1.000 kr.
250
92-96
0
82-86
0
72-76
50
62-66
50
52-56
100
42-46
100
32-36
150
22-26
150
12-16
200
2-6
200
Dansk oprindelse
Indvandrere fra mindre udviklede lande har gennem den erhvervsaktive
periode gennemsnitligt lavere nettobidrag end indvandrere fra mere udviklede lande og den resterende befolkning. Dette skyldes dels lavere erhvervsfrekvens, dels lavere gennemsnitlig løn. Derimod er trækket på den
offentlige sektor i de unge år og i pensionisttilværelsen omtrent af samme
størrelse på tværs af herkomstgrupper. For indvandrerne fra mindre udviklede lande udgør det højeste nettobidrag ca. 25.000 kr., mens det for indvandrerne fra mere udviklede lande og resterende befolkning udgør henholdsvis ca. 60.000 og 125.000 kr., jf. figur 13.6.
Gennem et livsforløb kan en indvandrer fra et mindre udviklet land uden
tilpasninger af finanspolitikken gennemsnitligt forvente at modtage 1 mio.
kr. mere end personen skal betale, jf. tabel 13.4. Indvandrere fra mere udviklede lande kan forvente at skulle yde et positivt nettobidrag på 0,4 mio.
kr. over livsforløbet. Hvis finanspolitikken gøres holdbar via forhøjelse af
bundskatten stiger nettobidragene for de to indvandrergrupper omkring 0,2
mio. kr. pr. person. Nyfødte efterkommere fra mindre udviklede lande kan
forvente at modtage mere netto end efterkommere fra mere udviklede lande og personer med dansk oprindelse. Begge efterkommergrupperne har
mindre nettobidrag end indvandrergrupperne, da efterkommere i modsætning til indvandrere modtager ydelser som børn og unge. En forhøjelse af
bundskatten med henblik på at gøre finanspolitikken holdbar forventes at
øge nettobidraget fra alle herkomstgrupper.
385
Figur 13.6: Gennemsnitlige nettobidrag til den offentlige sektor uden
tilpasninger af den økonomiske politik, herkomstgrupper, 2006
1.000 kr.
150
1.000 kr.
150
92-96
82-86
72-76
62-66
-50
52-56
0
42-46
0
32-36
50
22-26
50
12-16
100
2-6
100
-50
-100
-100
-150
-150
-200
-200
-250
-300
Dansk oprindelse
-250
-300
Tabel 13.4: Nutidsværdi af indvandrere og efterkommeres nettobidrag
Uden tilpasninger
Grundforløb
-------------------- Mio. kr. -------------------
Nutidsværdi af nettobidrag fra
indvandrer fra mindre udviklet land
-1,0
-0,8
0,4
0,6
nyfødt efterkommer fra mindre
udviklet land
-1,6
-1,3
nyfødt efterkommer fra mere
udviklet land
-0,8
-0,5
nyfødt person fra resterende
befolkning
-0,7
-0,3
indvandrer fra mere udviklet land
Anm.: Indvandrerne antages at komme til Danmark som 22-årige, hvilket er den
gennemsnitlige indvandringsalder. Grundforløb angiver scenarie med sikring af
finanspolitisk holdbarhed via stigning i bundskat. De nyfødte efterkommere antages at
blive født i 2005.
386
Kapitel 13
13.5 Konklusion
Hvis der ikke foretages tilpasninger af den økonomiske politik, forventes
en nyfødt person gennem sit liv at kunne modtage 0,8 mio. kr. mere fra
det offentlige, end personen kommer til at indbetale målt i nutidskroner.
Hvis finanspolitikken strammes, så den bliver holdbar og både nuværende
og fremtidige generationer deltager i finansieringen, ændres nettoindbetalingsprofilen også over livsforløbet. For en nyfødt i 2006 vurderes konsekvensen at blive, at personen i stedet for 0,8 mio. kr. kommer til at modtage 0,4 mio. kr. fra den offentlige sektor over sit liv, hvis finansieringen sker
via højere bundskat. Det er altså muligt at sikre en holdbar finanspolitik
uden at forlange, at alle generationer skal betale lige så meget, som de
modtager. Det skyldes blandt andet, at der i et her-og-nu-finansieret velfærdssamfund finder en omfordeling sted mellem generationerne.
Nyfødte piger kan uden tilpasninger af den økonomiske politik forvente at
modtage 2,4 mio. kr. netto fra det offentlige, mens en nyfødt dreng forventes at bidrage med 0,8 mio. kr. Denne omfordeling sker, fordi velfærdssamfundet kompenserer kvinderne for, at de i forbindelse med deres barsel er væk fra arbejdsmarkedet, at de får en lavere gennemsnitlig løn,
samt for at kvinderne gennemsnitligt lever længere end mændene. Hvis
finanspolitikken gøres holdbar, vurderes nettobidraget at blive højere for
begge køn.
Indvandrere modtager gennem deres liv mindre fra den offentlige sektor
end deres efterkommere, fordi de går glip af offentlige ydelser indtil indvandringstidspunktet. Efterkommerne af indvandrere fra mindre udviklede
lande skønnes at modtage mere end den resterende befolkning gennem
et livsforløb, hvilket dog i høj grad afhænger af antagelsen om denne
gruppes erhvervsfrekvenser. Hvis der gennemføres tilpasninger for at sikre finanspolitisk holdbarhed, vurderes alle herkomstgrupper at skulle yde
et større nettobidrag til den offentlige sektor.
Litteratur
Jacobsen, V. og N. Smith (2003): The Educational Attainment of the Children of the Danish ‘Guest Worker’ Immigrants, IZA discussion paper nr.
749.
Nielsen, H. S., M. Rosholm, N. Smith og L. Husted (2003), Intergenerational transmisssion and the school-to-work transition for 2nd generation
immigrants, Journal of Population Economics 16:755-786
387
388

Fremtidens velfærd kommer ikke af sig selv

Transcription

Similar documents

Årsskrift 2012 - Viby Gymnasium

50-års oversigten - Danmarks Statistik

Økonomer og økonomiske begreber - Joachim Ohrt Fehler

Nordisk Økonomi

Ejendomsakties-elskabet Rådhuspladsen 59. O`vexfretus

kort udgav - Tænketanken Fremtidens Biblioteker

Fremtidens danske samfundsmodel

Langsigtet økonomisk fremskrivning 2013

Indkomster 2013 - Danmarks Statistik

McDonald`s samfundsbidrag i Danmark