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MMR
MultiMedia und Recht
Zeitschrift für
Informations-,
Telekommunikationsund Medienrecht
Beilage 3/2005
CARA SCHWARZ-SCHILLING
HERAUSGEBER
Dietrich Beese, Geschäftsführer Corporate Affairs, O2 Germany GmbH & Co oHG, München – Dorothee Belz, Director Legal & Corporate Affairs, Microsoft Deutschland GmbH, Unterschleißheim – Dr. Michael Bertrams, Präsident VerfGH und OVG für das Land NordrheinWestfalen, Münster – Dr. Herbert Burkert, Wiss.
Mitarbeiter GMD, St. Augustin – RA Prof. Dr.
Oliver Castendyk, Universität Potsdam/
Erich Pommer Institut, Potsdam – Jürgen
Doetz, Vorstand ProSieben SAT1 Media AG/
Präsident Verband Privater Rundfunk und
Telekommunikation e.V. (VPRT), Berlin – Prof.
Dr. Carl-Eugen Eberle, Justitiar ZDF, Mainz –
Dr. Peter Heinacher, Leiter des Zentralbereichs Politische Interessenvertretung und
Regulierungsgrundsätze, Deutsche Telekom,
Bonn – Prof. Dr. Reto M. Hilty, Direktor
am Max-Planck-Institut für Geistiges Eigentum, Wettbewerbs- und Steuerrecht, München/Ordinarius an der Universität Zürich –
Prof. Dr. Thomas Hoeren, Direktor der Zivilrechtlichen Abteilung des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht, Universität Münster – Prof. Dr. Bernd
Holznagel, Direktor der Öffentlich-rechtlichen Abteilung des Instituts für Informations-,
Telekommunikations- und Medienrecht, Universität Münster – Prof. Dr. Günter Knieps, Direktor des Instituts für Verkehrswissenschaft
und Regionalpolitik, Universität Freiburg –
Christopher Kuner J.D., LL.M., Attorney at
Law, Hunton & Williams, Brüssel – Matthias
Kurth, Präsident der Regulierungsbehörde für
Telekommunikation und Post, Bonn – Prof. Dr.
Wernhard Möschel, Vorsitzender des Wissenschaftlichen Beirats beim BMWi/Lehrstuhl für
Bürgerliches Recht, Handels- und Wirtschaftsrecht, Universität Tübingen – Prof. Dr.
Christoph Paulus, Humboldt Universität zu
Berlin – Dr. Bernd Pill, Leiter Recht und Regulierung Vodafone D2 GmbH, Düsseldorf –
Robert Queck, Maı̂tre de Conférences, Centre
de Recherches Informatique et Droit (CRID),
Universität Namur, Belgien – RA Prof. Dr. Peter Raue, Hogan & Hartson Raue L.L.P. Berlin
– RA Dr. Wolfgang von Reinersdorff, Justitiar
Verband Privater Kabelnetzbetreiber e.V. (ANGA), Bonn/Heuking Kühn Lüer Wojtek, Hamburg – Prof. Dr. Alexander Roßnagel,
Universität
GH
Kassel/wissenschaftlicher
Direktor des Instituts für Europäisches
Medienrecht (EMR), Saarbrücken – RA Prof.
Dr. Joachim Scherer, Döser Amereller Noack/
Baker & McKenzie, Frankfurt a.M. – RA
Dr. Raimund Schütz, Loschelder Rechtsanwälte,
Köln – Prof. Dr. Ulrich Sieber, Direktor
und Leiter der strafrechtlichen Abteilung
des Max-Planck-Instituts für ausländisches
und internationales Strafrecht, Freiburg / Honorarprofessor und Leiter des Rechtsinformatikzentrums an der Ludwig-Maximilians-Universität,
München – Prof. Dr. Gerald Spindler, Universität Göttingen – Prof. Dr. Eike Ullmann, Vors.
Richter des I. Zivilsenats am BGH, Karlsruhe
REDAKTION
Anke Zimmer-Helfrich, Chefredakteurin –
RAin Ruth Schrödl, Redakteurin –
Marianne Gerstmeyr, Redaktionsassistentin
Wilhelmstr. 9, 80801 München
Voice over IP: Aktueller Stand der
Diskussion und Maßnahmen der
Reg TP
Kaum ein Thema hat im vergangenen Jahr die Debatte im TK-Markt so
sehr beherrscht wie Voice over IP (VoIP). Telefonieren über das Internetprotokoll bietet die Chance für Innovation und mehr Wettbewerb. Die
jetzigen VoIP-Dienste sind die Vorboten der Konvergenz von Sprachund Datennetzen zu einem zukünftigen Next-Generation-Network
(NGN) als einer Plattform für eine Vielzahl von Kommunikationsdiensten.
Erste kommerzielle VoIP-Angebote für Privatkunden sind in Deutschland seit Ende 2003 am Markt verfügbar. Im Verlauf des Jahres 2004 erhöhte sich die Zahl der VoIP-Anbieter auf über 15. Weitere Unternehmen planen im Verlauf des Jahres mit VoIP-Angeboten auf den Markt zu
kommen, so auch T-Online. Der Kundenkreis, der Ende 2004 über Hardware oder installierte Software für VoIP-Dienste verfügte, wird auf
500.000 veranschlagt. Etwa die Hälfte dieser Kunden nutzte diese
Dienste regelmäßig.
Um ihren Beitrag zu leisten, faire und verlässliche Rahmenbedingungen
für die Verbreitung der VoIP-Dienstleistungen zu schaffen, hat die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) bereits im April 2004 eine Anhörung zum Thema VoIP gestartet.
Es wurden sowohl Aspekte der Wettbewerbsentwicklung (Geschäftsmodelle, rechtliche Fragen, Nummerierung, Zugang und Zusammenschaltung, Markteintrittsbarrieren sowie Marktdefinition/Marktabgrenzung)
als auch Fragen des Verbraucherschutzes und des öffentlichen Interesses
(Universaldienstleistung, Datenschutz, Fernmeldegeheimnis, Notruf,
technische Schutzmaßnahmen, Umsetzung von Überwachungsmaßnahmen sowie Auskunftsverfahren) thematisiert.
Bei einer Forumsveranstaltung am 18.10.2004 zum Thema VoIP setzte
die Regulierungsbehörde ihren mit der Anhörung begonnenen Dialog
mit dem Markt fort. In seiner Eröffnungsrede ging Präsident Kurth auch
auf diejenigen Themen ein, die sich in der Anhörung als zentral herauskristallisiert hatten: Nummerierung, die Umsetzung der Notrufverpflichtung sowie die Entbündelung des Breitbandanschlusses vom Telefonanschluss. Nach einem Gastvortrag von Professor Eli Noam, Columbia
University, New York, wurde das Thema in zwei Podien diskutiert. Am
Morgen debattierten Behördenleiter verschiedener europäischer Regulierungsbehörden bzw. ihre Stellvertreter (Dänemark, Finnland, Frankreich, Großbritannien) sowie ein Repräsentant der EU-Kommission über
den richtigen regulatorischen Rahmen für VoIP. Am Nachmittag standen
c
Dr. Cara Schwarz-Schilling ist Referatsleiterin Grundsatzfragen der Internetökonomie, Reg TP, Bonn.
2
MMR Beilage 3/2005
Fragen der Marktentwicklung von VoIP in Deutschland im
Vordergrund. Hier diskutierten Vertreter der Deutschen Telekom AG (DTAG), von EWE TEL, freenet.de, QSC und Siemens. Vizepräsidentin Dr. Henseler-Unger zog ein Resümee der Veranstaltung und gab einen Ausblick auf die beabsichtigten weiteren Arbeiten der Reg TP. Die Vorträge
und eine Zusammenfassung der Podiumsdiskussionen sowie der im Amtsblatt veröffentlichte Anhörungstext der
Reg TP finden sich in dieser Beilage.
Seit der Forumsveranstaltung hat die Regulierungsbehörde
weitere Schritte zur Festlegung der Rahmenbedingungen
für VoIP unternommen:
Die Reg TP hat bereits am 24.11.2004 in ihrem Amtsblatt
Zuteilungsregeln für „Nationale Teilnehmerrufnummern“
(NTR) aus dem Rufnummernraum (0)32 veröffentlicht.
NTR sind im Wesentlichen wie Ortsnetzrufnummern definiert, haben aber – vergleichbar den Mobilfunkrufnummern – keinen geografischen Bezug. Mit Bescheid vom
31.1.2005 wurden ca. 350 Rufnummernblöcke an 25 Antragsteller zugeteilt und damit das Eröffnungsverfahren der
Rufnummerngasse abgeschlossen.
Die Reg TP beabsichtigt weiterhin, die Regelungen zu
Ortsnetzrufnummern anzupassen, um den Entwicklungen
im Bereich VoIP Rechnung zu tragen. Die Reg TP hat am
15.11.2004 entsprechende Eckpunkte im Internet veröffentlicht und alle Marktbeteiligten zu einem Fachgespräch
eingeladen sowie zu einer schriftlichen Kommentierung
aufgerufen.
In den Eckpunkten ist u.a. vorgesehen, den Kreis der Antragsberechtigten für die Zuteilung von Ortsnetzrufnummern von Netzbetreibern generell auf Anbieter eines Zugangs zum öffentlichen Telefonnetz – also auch VoIP-Anbieter ohne eigenes Netz – zu erweitern. Deren Kunden
sollen auch dann eine eigene Rufnummer erhalten können, wenn sie keinen physischen Anschluss bei dem Unternehmen haben, sondern der Wohnort bzw. Firmensitz
des Kunden im entsprechenden Ortsnetz liegt. Damit würde der bisher in den Regeln vorgesehene Anschlussbezug
durch den Wohnort-/Firmensitzbezug ergänzt. Der geografische Bezug von Ortsnetzrufnummern soll unbenommen davon unbedingt erhalten bleiben. Nach der Auswertung der eingegangenen Stellungnahmen wird die Reg TP
die Ergebnisse in einen Entwurf für neue Zuteilungsregeln
von Ortsnetzrufnummern einarbeiten und diesen zur Diskussion stellen.
Weitere Aktivitäten gibt es auch im Bereich der technischen Umsetzung von Überwachungsmaßnahmen: Nach
§ 110 Abs. 1 TKG i.V.m. § 3 TKÜV sind Betreiber von
VoIP-Servern, die ihre Dienste der Öffentlichkeit anbieten,
grundsätzlich verpflichtet, technische Einrichtungen zur
Umsetzung von Überwachungsmaßnahmen vorzuhalten.
Zu diesem Thema hat die Reg TP eine Erhebung bei diesen
Betreibern durchgeführt, die der Ermittlung des Umfangs
der o.g. Verpflichtung, der technischen Details des Diensteangebots sowie des Planungsstands der technischen Einrichtungen zur Umsetzung von Überwachungsmaßnahmen diente. Darauf aufbauend soll nun die technische
Umsetzung der Anforderung mit den Beteiligten abgestimmt werden.
Mit dem Thema der Entbündelung von Breitbandanschluss und Telefonanschluss setzt sich die Reg TP im Verlauf des Marktanalyseverfahrens und ggf. der Regulie-
Editorial
rungsverfügung zum Markt Nr. 12 der Kommissionsempfehlung (Breitbandzugang für Großkunden bzw. Bitstromzugang) auseinander. I.R.d. Konsultationsverfahren zu den
Märkten 1–6 (Anschluss an das öffentliche Telefonnetz
und dessen Nutzung an bestimmten festen Standorten)
waren Kommentare zu VoIP ein Schwerpunkt der Stellungnahmen. Die Regulierungsbehörde wird prüfen, ob VoIPDienstleistungen eher bestehende Märkte ergänzen und
damit diesen Märkten zuzuordnen sind oder eher einen eigenständigen Markt bilden.
Die Reg TP beabsichtigt in Kürze eine abschließende Auswertung der Anhörung zu VoIP sowie nachfolgend Eckpunkte in ihrem Amtsblatt zu veröffentlichen. Anhörungen
zum Thema VoIP wurden bzw. werden auch in anderen
Mitgliedstaaten der EU sowie von der EU-Kommission
durchgeführt.
Die European Regulators Group (ERG) hat in der Vollversammlung am 10./11.2.2005 in Brüssel ein „Common
Statement“ zum Thema VoIP verabschiedet, das die Verbreitung von VoIP in Europa erleichtern soll.
Im Arbeitsprogramm der ERG für das laufende Jahr werden
weitere Aspekte des Themas VoIP wie die Auswirkungen
auf den Festnetzwettbewerb, Zusammenschaltung sowie
die Entbündelung des Breitbandanschlusses i.R.e. Projekts
über den Breitbandmarkt behandelt. Auch langfristige Regulierungsfragen in Zusammenhang mit NGN sollen dabei adressiert werden.
Die EU-Kommission hat bekräftigt, dass sie für VoIP eine
leichte Regulierung favorisiert. Sie wird auf der Basis ihrer
Konsultationsergebnisse und dem Common Statement der
ERG weiterarbeiten. VoIP könnte nach Ankündigung der
Kommission auch ein Thema des für 2006 anstehenden
Review des Regulierungsrahmens für elektronische Kommunikationsdienste sein.
Die Auswertung der Anhörung zu VoIP und die internationale Diskussion haben gezeigt, dass zwischen VoIP und
der Diskussion um NGN ein Zusammenhang besteht. In
einem weiteren Kontext bildet die Diskussion um Konvergenz und NGN den technischen Hintergrund für die VoIPDebatte.
Charakteristisch für IP-basierte Netze ist, dass sie auf
Grund ihrer stärker dezentral organisierten Architektur
einen höheren Grad der Arbeitsteilung erlauben. Dies bedeutet, dass unterschiedliche Anbieter auf den funktionalen Ebenen Zugang, Transport, Kontrolle und Dienste
Wertschöpfung realisieren können.
Dieses Kernelement der NGN-Architektur wird durch
VoIP veranschaulicht, da Telefondienste auch von reinen
Diensteanbietern angeboten werden können, die weder
Netzbetreiber noch Anschlussanbieter sind. Um die Einbindung neuer Dienste oder Applikationen durch Dritte zu
ermöglichen, ist es wichtig, dass die funktionalen Ebenen
möglichst durch offene – und nicht etwa durch proprietäre
– Schnittstellen verbunden sind. Während es sich bei
NGN um eine abstrakte Diskussion um die Entwicklung
der TK-Netze handelt, ist VoIP ein konkretes Beispiel für
diesen Entwicklungsprozess.
So wird das Thema VoIP und langfristig die Anpassung des
Regulierungsrahmens an NGN ein Thema der Zukunft
bleiben, das alle Beteiligten vor neue Herausforderungen
stellt.
MMR Beilage 3/2005
3
MATTHIAS KURTH
Voice over IP – Revolution oder Evolution auf dem TKMarkt?
Eröffnungsvortrag
I. Hintergrund
Das Thema Voice over IP (VoIP) steht seit geraumer Zeit im
Mittelpunkt des öffentlichen Interesses. Verfolgt man die
Wirtschaftspresse, wird deutlich, dass der Markt stark in
Bewegung ist. Gleichzeitig steigt aber auch der Erwartungsdruck seitens des Marktes, dass die richtigen regulatorischen Rahmenbedingungen gesetzt werden. Dabei
darf nicht übersehen werden, dass es recht unterschiedliche Erwartungshaltungen gibt. Vor diesem Hintergrund
kommt diese Forumsveranstaltung genau zur rechten Zeit.
Bereits in den 90er Jahren wurde das Thema „Telefonieren
über das Internet“ schon einmal intensiv diskutiert, allerdings hat sich diese Diskussion als zu früh herausgestellt.
Genau so schnell, wie das Thema hochkochte, schien es Ende der 90er Jahre mit dem Ende des Internet-Hypes auch
wieder zu verschwinden. Bei der derzeitigen Diskussion um
VoIP herrscht Unklarheit darüber, ob es sich auch diesmal
nur um einen Hype handelt, der bald wieder zusammenbricht, oder ob es sich bei VoIP um eine Revolution handelt
und nicht lediglich um einen evolutionären Prozess.
Im TK-Markt ist es immer wieder vorgekommen, dass bestimmte Dinge, die zu früh realisiert wurden, zu einem
Flop wurden, dass sich aber die gleiche Idee später doch
dynamisch durchgesetzt hat. Ein Beispiel hierfür ist der
Btx-Dienst der Deutschen Bundespost, der die Idee des Internet quasi vorwegnehmen wollte. Letzten Endes blieb
der Erfolg von Btx aber aus, weil die Geschwindigkeiten
im Netz zu langsam waren. Mit dem Internet wurde dann
aber ein großer Boom ausgelöst. Dies hing damit zusammen, dass sich die technologischen Übertragungsgrundlagen deutlich verbessert hatten. Vergleichbar haben wir
heute mit der wachsenden Breitbandpenetration eine
technologische Voraussetzung für VoIP, die es in den
90er Jahren so noch nicht
gab. Dies ist bei der Diskussion um VoIP zu berücksichtigen. Festhalten kann
man in jedem Fall schon
eines, es geht nicht darum,
ob das Telefonieren über IPNetze kommen wird, sondern wie schnell dieser Prozess voranschreiten wird.
c Matthias Kurth ist Präsident der
Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post in Bonn.
Foto: Chr. Dalchow, Köln
II. Ziele der
Regulierung
Mit VoIP entwickelt sich die
Chance für neue Innovationen und Dienstleistungen
im TK-Markt. Dies belebt den Wettbewerb und eröffnet
dem Kunden eine größere Angebotsvielfalt. Die Regulierung wird ihren Beitrag leisten, faire und verlässliche Rahmenbedingungen für die Verbreitung der VoIP-Produkte
und -Dienstleistungen zu schaffen. Chancengleichheit
zwischen den Anbietern betrifft einerseits das Verhältnis
zwischen VoIP-Anbietern und traditionellen Anbietern,
andererseits aber auch das Verhältnis zwischen den VoIPAnbietern selbst. Gleichzeitig gilt es, andere wichtige Ziele, wie Verbesserung des Anschlusswettbewerbs und Anreize zum Ausbau alternativer Infrastrukturen, nicht zu beeinträchtigen. Nicht zuletzt auch der EU-Rechtsrahmen
misst diesen Aspekten eine hohe Bedeutung zu.
In IP-Netzen kann die Intelligenz vom Zentrum an die Peripherie wandern. Dies stellt die Regulierung vor neue Herausforderungen. Heute entsteht die nächste Generation der
Telefonnetze. Der Transformationsprozess muss offen und
diskriminierungsfrei gestaltet werden. Die Architektur der
Netze, die Signalisierung und die Fragen der Adressierung
und Rufnummernvergabe sind daher im Zusammenhang zu
beurteilen. Insbesondere kommt es auch auf eine wettbewerbsfreundliche Standardisierung an. Wenn jetzt hier möglichst international die richtigen Weichen gestellt werden,
wird der TK-Markt einen neuen Innovationsschub erleben,
der auch zahlreiche Investitionen durch Endgerätehersteller,
Infrastrukturanbieter und Diensteanbieter auslöst.
Über den Erfolg bestimmter Geschäftsmodelle wird allerdings nicht die Regulierung, sondern der Markt und damit
der Kunde entscheiden. Daher ist die Frage, ob sich Bündelangebote zwischen Dienstleistung und Anschluss oder
eine Spezialisierung und Differenzierung der Angebote
durchsetzen, weder zum heutigen Zeitpunkt noch abstrakt
zu prognostizieren. Das macht den Wettbewerb gerade
spannend und interessant und ist eine Herausforderung für
die Phantasie und Kreativität der Branche.
III. Standortunabhängigkeit auf Anbieter- und
Nachfragerseite/Neue Dienste/Komplexität
bei der Dienstebereitstellung
Bei der Diskussion um VoIP stellt sich zunächst einmal die
Frage, worin das Neue von VoIP eigentlich besteht. Was
sind die Ursachen, die den wirtschaftlichen Erfolg entsprechender Geschäftsmodelle erst ermöglichen? Welche Implikationen ergeben sich für den Wertschöpfungsprozess?
Und welche regulatorischen Herausforderungen können
hieraus erwachsen?
Ganz allgemein betrachtet ist VoIP nur ein Dienst, der über
eine bestimmte Technologie – die IP-Technologie – erbracht wird. Diese bildet die Voraussetzung für die absehbare Konvergenz von Sprach- und Datennetzen. Es zeich-
4
MMR Beilage 3/2005
net sich ab, dass Sprache und Daten zukünftig über eine
gemeinsame Infrastruktur übertragen werden und nicht
mehr über leitungsvermittelte Netze einerseits und paketvermittelte Netze andererseits. Hauptmotiv für diese Entwicklungen dürften Kostenersparnisse sein.
Traditionelle Netze sind hierarchisch aufgebaut. Die Intelligenz ist im Netz zentralisiert. Bei IP-basierten Netzen ist die
Intelligenz stärker dezentral verteilt, teilweise sogar bis in
die Endgeräte. Diese Architektur ermöglicht einen höheren
Grad der Arbeitsteilung. Unterschiedliche Anbieter können
auf den funktionalen Ebenen Zugang, Transport, Kontrolle
und Dienst Wertschöpfung realisieren. VoIP-Dienst, Breitbandanschluss, Zugang zum IP-Netz und IP-Transport können daher von verschiedenen Anbietern erbracht werden.
Während im PSTN Funktionalitäten i.d.R. durch den Netzbetreiber konfiguriert und in den Netzknoten realisiert werden, können IP-basierte Dienste durch Nutzer oder Dritte
konfiguriert werden. Das Mehr an Arbeitsteilung stellt aber
gleichzeitig erhöhte Anforderungen an die Zusammenarbeit
aller am Wertschöpfungsprozess beteiligten Parteien zur
Gewährleistung der Diensteinteroperabilität und bei Zugangs- und Zusammenschaltungsfragen.
Standort- und Netzunabhängigkeit sind somit kennzeichnend für die Bereitstellung von VoIP-Diensten. Der Dienst
kann sowohl vom Breitbandanschlussanbieter, vom ISP,
aber eben auch von Dritten angeboten werden. Der Ort
der Dienstebereitstellung – der Service Creation Point –
und der Ort, an dem sich der Anschluss befindet, müssen
nicht deckungsgleich sein. Ein VoIP-Anbieter kann seinen
Dienst sogar aus dem Ausland anbieten, ohne hier in
Deutschland physisch präsent zu sein. Diese Merkmale
von VoIP finden auf der Nutzerseite ihr Pendant in der nomadischen Nutzung der Dienste. Erst dadurch, dass der
Dienst unabhängig vom festen DSL-Anschluss zu Hause
realisierbar ist, kann der Endkunde mit Hilfe eines VoIP-fähigen Telefons den Dienst von jedem Breitbandanschluss
aus nutzen. Die Möglichkeit, einen VoIP-Dienst auch nomadisch nutzen zu können, bietet dem Kunden einen konkreten Zusatznutzen. Ein solcher nomadisch nutzbarer Telefondienst ist vergleichbar mit einem E-Mail-Account, auf
das man von jedem Rechner mit Internetanschluss aus zugreifen kann.
Der Endkunde profitiert von der größeren Vielfalt bei der
Bereitstellung der Dienste. Die Anbieter müssen sich im
Wettbewerb untereinander behaupten. Die IP-Technologie bietet die Möglichkeit, den Telefondienst mit weiteren
Diensten bzw. Dienstemerkmalen zu ergänzen. Dies sind
z.B.: Video-Conferencing, Instant Messaging, Unified
Messaging usw. Hier geht es darum, neue Ideen zu entwickeln, die den Nutzern einen echten Mehrwert bieten und
vom Markt auch angenommen werden.
IV. Bisherige Reg TP-Aktivitäten
Um der Bedeutung des Themas gerecht zu werden, hat die
Reg TP bereits im April 2004 eine Anhörung zu VoIP (abgedruckt S. 24 ff. – in dieser Beilage) gestartet. Mit dieser Anhörung sollen Rahmenbedingungen geschaffen werden,
die es erlauben, den Wettbewerb zu fördern, Innovationspotenziale freizusetzen, den Nutzern mehr Auswahl und
Qualität zu bieten und den Markteintritt zu vereinfachen.
In der Anhörung wurden in jeweils mehreren Fragenkomplexen Aspekte der Wettbewerbsentwicklung sowie Aspekte des Verbraucherschutzes und des öffentlichen Inte-
Kurth: VoIP – Eröffnungsvortrag
resses adressiert. Es sind 64 – z.T. recht umfangreiche –
Stellungnahmen von Netzbetreibern, ISP und Verbänden
bei uns eingegangen und analysiert worden. Diese Forumsveranstaltung bietet Gelegenheit, in komprimierter
Form die unterschiedlichen Einschätzungen des Marktes
und anderer Regulierungsbehörden zu VoIP zu hören und
sie in die zu treffenden Entscheidungen einfließen zu lassen.
Mehr Klarheit haben die Stellungnahmen vor allem im
Hinblick auf die VoIP-Geschäftsmodelle ergeben. Dabei
kristallisieren sich drei Ansätze heraus:
c
c
c
Angebote für Privatkunden,
Angebote für das Geschäftskundensegment sowie
der Carrier-interne Einsatz von IP-Infrastrukturen.
VoIP-Produkte für Privatkunden werden vor allem von
Diensteanbietern und Teilnehmernetzbetreibern angeboten bzw. geplant. Dabei gibt es gleichermaßen Angebote,
die auf die Substitution des herkömmlichen Telefonanschlusses abzielen, als auch ergänzende Angebote. Alle
Angebote setzen auf Breitbandanschlüssen auf. Klar ist
auch, dass man die Geschäftsmodelle nicht danach klassifizieren kann, welches Endgerät der Kunde benutzt.
Mit der steigenden Breitbandpenetration wird eine wichtige Voraussetzung geschaffen, dass VoIP anders als Ende
der 90er Jahre den Massenmarkt erobern kann. Es gibt
Schätzungen, dass die Zahl der Breitbandanschlüsse in
Deutschland von heute rd. 5,5 Mio. in drei bis vier Jahren
auf rd. 10 Mio. ansteigen wird. Für Deutschland rechnet
die Unternehmensberatung Diamond Cluster mit bis zu
1 Mio. Privatkunden, die über das Internet telefonieren,
ausgehend von rd. 200.000 Privatkunden Ende 2004. Zwischen VoIP und Breitbandanschlüssen besteht eine wechselseitige Beziehung. VoIP kann zum Katalysator für die
Breitbandpenetration werden. Dave Dorman, der CEO
von ATT, sieht im Telefonieren über das Internet „die erste
Killeranwendung für das Breitband-Internet“.
Im Geschäftskundensegment werden insbesondere IP-basierte virtuelle private Netze sowie Lösungen für den Ersatz klassischer TK-Infrastruktur durch IP-basierte TK-Anlagen angeboten. Beides zielt im Kern auf die Integration
von Sprache und Daten in einem Netz. 2003 stieg der Absatz solcher Telefonanlagen um 55%. Nach Einschätzung
des Beratungsunternehmens Mercer sind hierdurch Einsparungen von 30% realisierbar. Die Gemeinsamkeiten
von VoIP-Produkten für Geschäftskunden bestehen erstens darin, dass sie überwiegend auf die Substitution herkömmlicher Telefonanschlüsse abzielen und zweitens primär gemanagte Netze zum Einsatz kommen, da „Qualityof-Service“ für Geschäftskunden eine ganz zentrale Rolle
spielt.
Auch gibt es einen Trend in Richtung IP-basierter Netze.
Der Financial Times zufolge will die Deutsche Telekom
AG ihr gesamtes Netz bis 2012 auf IP umstellen. Grundsätzlich ist zu beobachten, dass die Umstellung auf IP in
den Core-Netzen beginnt und sich dann in Richtung Endkunden fortsetzt. Internationale Gespräche werden bereits
heute häufig im Core-Bereich über IP-Netze transportiert,
sodass man – ein weites Begriffsverständnis zu Grunde gelegt – bereits dies als VoIP bezeichnen könnte. Der Nutzer
bekommt von der Umstellung auf IP-basierte Netze nichts
mit. Ebenso wenig benötigt er spezielle Endgeräte. Auch
die Technologie auf der letzten Meile bleibt unverändert.
Kurth: VoIP – Eröffnungsvortrag
Eines kann man mit Sicherheit feststellen: Man kann nicht
von dem VoIP-Geschäftsmodell sprechen. Es stellt sich
aber die Frage, in welchem Bereich möglicherweise eine
Revolution stattfindet und wo es sich „nur“ um einen evolutionären Prozess handelt. Die Umstellung auf IP-basierte
Netze erfolgt graduell und nicht vollständig in einem
Schritt. Insofern kann man die These vertreten, dass hier
die Evolution stattfindet. Auf der anderen Seite gibt es die
Geschäftsmodelle, bei denen Unternehmen VoIP-Dienste
anbieten. Sollte sich zeigen, dass hier in naher Zukunft
dramatische Veränderungen bevorstehen, wäre dies der
Bereich, wo die Revolution vonstatten geht. Inwieweit
dies tatsächlich der Fall ist, darüber werden wir i.R.d.
zweiten Podiums mehr erfahren.
Gibt es also Bereiche, die sich unterschiedlich schnell entwickeln – also hier die VoIP-Dienste und dort die Carrierinterne Nutzung von IP-Infrastrukturen? Dies wirft die Frage auf, ob die Veränderungen unabhängig vom jeweils anderen Bereich erfolgen oder ob es Wechselwirkungen gibt.
Wie positionieren sich Unternehmen, die sowohl als Anbieter von VoIP-Diensten in Frage kommen, gleichzeitig
aber auch Infrastrukturen betreiben? Damit ist man bei
einem Punkt, der eng mit der steigenden Komplexität der
Dienstebereitstellung zusammenhängt. Es wird sich zeigen müssen, ob vertikal integrierte Anbieter im Vorteil
sind, oder ob unterschiedliche Anbieter auf den jeweiligen
Wertschöpfungsstufen ihre Spezialisierungsvorteile ausspielen können. Dies hängt nicht zuletzt von den Kundenpräferenzen ab, nämlich davon, ob sie Komplettangebote
aus einer Hand bevorzugen – neudeutsch „one stop shopping“ – oder ob sie sich ganz gezielt für jede Leistung den
günstigsten Anbieter aussuchen. Entscheidend ist, dass Regulierung die richtigen Rahmenbedingungen schafft, damit Vielfalt am Markt entstehen kann. Welche Angebote
sich letztlich durchsetzen werden, muss sich im Marktprozess entscheiden.
Im Zuge der Anhörung haben sich einige zentrale Themen
herauskristallisiert. Dies ist zum einen die Frage der Umsetzung von Notrufverpflichtungen, zweitens Nummerierungsfragen, und drittens die Entbündelung von Breitband- und Telefonanschluss. Man darf jedoch nicht den
Umkehrschluss ziehen, dass die übrigen Themen der Anhörung keine Relevanz besitzen, sie wurden allenfalls
nicht ganz so kontrovers diskutiert. Wenn es z.B. um Aspekte des Datenschutzes geht, sind noch einige Fragen zu
klären. Das sind jedoch letztlich Fragen der technischen
Realisierbarkeit. Fest steht jedenfalls, dass die gesetzlichen
Vorschriften des Datenschutzes für VoIP-Dienste gleichermaßen wie für traditionelle Telefondienste gelten. Dies gilt
selbstverständlich auch für die Umsetzung von Überwachungsmaßnahmen.
1. Notruf
Als sehr wichtig bei der VoIP-Debatte hat sich das Thema
Notruf herausgestellt. Grundsätzlich ist die Bereitstellung
der Notruffunktionalität ein wünschenswertes Merkmal,
unabhängig davon, auf Basis welcher Technologie – leitungsvermittelt bzw. IP-basiert – Sprachverbindungen realisiert werden. In § 108 TKG ist festgelegt, dass Erbringer
öffentlich zugänglicher Telefondienste verpflichtet sind,
unentgeltlich Notrufmöglichkeiten unter der bekannten
Nummer 112 bereitzustellen. Nicht nur in Deutschland,
sondern in ganz Europa wird die Frage der rechtlichen
Auslegung des Begriffs „öffentlich zugänglicher Telefondienst“ (publicly available telephone service – PATS) diskutiert. Das Forum bietet die Chance, einen lösungsorien-
MMR Beilage 3/2005
5
tierten Dialog zwischen den Beteiligten zu eröffnen, um
die technischen Probleme bei der Notrufbereitstellung zu
überwinden. Was die Frage der Verpflichtung zum Notruf
angeht, kann auch eine Gleitpfadlösung sinnvoll sein. Verhindert werden sollte aber eine Zweiklassengesellschaft
im Hinblick auf die Notrufversorgung. Dies gilt nicht zuletzt, weil VoIP das Potenzial hat, zumindest teilweise herkömmliche Telefondienste zu substituieren.
Bei der Diskussion um Notruf und VoIP gibt es eine Reihe
von Detailproblemen zu berücksichtigen. Die Stellungnahmen haben gezeigt, dass mit der Bereitstellung eines
VoIP-Dienstes häufig auch eine Notrufmöglichkeit angeboten werden soll. Dies gilt zumindest, wenn nationale
Netzübergänge zum PSTN realisiert werden. Bislang können Notrufabfragestellen nur Anrufe aus dem PSTN annehmen. Im Einzelnen ist bei der Implementierung von
Notruffunktionalitäten Folgendes festzustellen:
c Bei der VoIP-Nutzung am festen Standort ist die Lenkung von Notrufen zur örtlich zuständigen Notrufabfragestelle mit einem gewissen zusätzlichen Aufwand grundsätzlich möglich. Dies gilt auch dann, wenn die Notrufe
über wenige zentrale Netzübergänge ins PSTN gelangen.
c Bei der nomadischen Nutzung stellt die Identifizierung
des Anruferstandorts derzeit noch eine große Herausforderung dar. Was die Ausgestaltung der von den Netzbetreibern zu erbringenden Notrufmerkmale angeht, wird dies
noch i.R.e. Notrufverordnung festzulegen sein. Die technische Konkretisierung wird in einer Technischen Richtlinie geregelt werden.
Wie die Anhörung gezeigt hat, scheint der Notruf an festen
Standorten grundsätzlich zu funktionieren und es gibt erfreulicherweise eine Reihe von Unternehmen, die dies
auch realisieren wollen. Äußerungen maßgeblicher Carrier i.R.d. Anhörung zeigen, dass die Bereitschaft, konstruktiv nach Lösungen zu suchen, sehr wohl vorhanden
ist. Es wird z.B. von einigen Unternehmen die Einrichtung
einer zentralen Notrufabfragestelle für denkbar gehalten.
Vorstellbar wäre auch die Zuordnung einer Rufnummer
zum VoIP-Nutzer und deren Übertragung zum Angerufenen, sodass man zumindest den mutmaßlichen Namen
des Anrufers identifizieren kann. Und auch wenn der Notruf bei nomadischer Nutzung eher den zweiten Schritt darstellt, ist zu begrüßen, dass es vereinzelt Unternehmen
gibt, die auch hier an entsprechenden Lösungen arbeiten.
Wenn auf Seiten von Unternehmen die Bereitschaft besteht, aktiv die genannten Probleme anzugehen und Notruf zu ermöglichen, dürfte dies damit zu erklären sein, dass
man sich hiervon Marketingvorteile verspricht. OFCOM
hat kürzlich in einer Marktforschungsstudie festgestellt,
dass die Konsumenten einen funktionierenden Notruf erwarten und kommt zu dem Schluss, dass die Konsumenten
zumindest für einen einfachen Notruf eine gewisse Zahlungsbereitschaft haben. All dies sind Indizien dafür, dass
es durchaus ökonomische Anreize gibt, Notruffunktionalitäten anzubieten.
Bei der Notrufdiskussion gilt es einige „Eckpfeiler“ zu beachten. Einerseits ist dafür Sorge zu tragen, dass die Vision
VoIP nicht mit einer Verschlechterung der Notrufversorgung einhergeht. Letzteres wäre der Fall, wenn auf lange
Sicht die meisten Menschen nur über DSL telefonieren,
aber die Probleme der Standortidentifikation und der
„richtigen“ Notrufweiterleitung nicht gelöst sind. Auf der
anderen Seite dürfen die Notrufanforderungen an VoIP
auch nicht den Erfolg von VoIP in Frage stellen. Dies würde
6
MMR Beilage 3/2005
Innovationen bremsen und die Angebotsvielfalt verringern. In der Universaldienstrichtlinie wird darauf hingewiesen, dass bei der Übermittlung der Informationen zum
Anruferstandort die technische Realisierbarkeit zu berücksichtigen ist. Etwas technisch Unmögliches zu fordern hieße letztlich, das technisch Mögliche zu verhindern. Insofern kann die Reg TP nur an die Marktteilnehmer appellieren, entsprechende Notruffunktionalitäten bereitzustellen
bzw. solche Lösungen zu entwickeln. Es ist wichtiger zu
klären, wann bestimmte Lösungen zur Verfügung stehen,
als die Frage in den Mittelpunkt der Diskussion zu stellen,
ob eine gesetzliche Verpflichtung besteht oder nicht.
Wichtiger ist es, gemeinsam nach konstruktiven Lösungen
zu suchen.
2. Nummerierung
Unbestritten ist – und die Auswertung der Anhörung hat
dies bestätigt –, dass der Nummerierung gerade bei VoIP
ein sehr hoher Stellenwert zukommt. Die Möglichkeit,
Endkunden bestimmte Rufnummern zuzuteilen, ist eine
Schlüsselfunktion für die Anbieter. Aufgabe der Reg TP ist
es, die richtigen Schlüssel diskriminierungsfrei zur Verfügung zu stellen.
Es gibt zwei Nummernarten, die im Mittelpunkt des Interesses stehen. Zum einen die Nationalen Teilnehmerrufnummern aus der Gasse (0)32, bei denen es sich um nichtgeografische Rufnummern handelt. Zum anderen Ortsnetzrufnummern, also geografische Nummern. Die Frage
der Vergabe von (0)32-Rufnummern wurde nicht nur in
der VoIP-Anhörung behandelt, sondern war auch Gegenstand einer eigenen Anhörung. Dabei hat sich herausgestellt, dass am Markt Bedarf für diese Rufnummern besteht.
Die Reg TP wird am 24.11.2004 die Zuteilungsregeln für
(0)32-Rufnummern veröffentlichen, sodass unmittelbar
Anträge gestellt und erste Zuteilungen möglichst bereits im
Januar 2005 erfolgen können. Es liegt dann auch an den
Marktteilnehmern, dafür zu sorgen, dass die (0)32 so
schnell wie möglich „einsatzbereit“ sein wird. Aufgabe
des AKNN ist es, bei der technischen Implementierung zügig zu einem Ergebnis zu kommen, das den Interessen aller
Seiten gerecht wird. Wir stellen diesen neuen Rufnummernraum bereit, weil wir VoIP-Geschäftsmodelle fördern
und unterstützen wollen. Ob diese Nummern tatsächlich
aber auch genutzt werden, ist von den Unternehmen zu
entscheiden.
Neben diesen nicht-geografischen Rufnummern ist es
nach Ansicht der Reg TP erforderlich, dass auch geografische Rufnummern, also Ortsnetzrufnummern genutzt werden können. Dafür gibt es mehrere Gründe. Ortsnetzrufnummern haben aus Kundensicht die größte Akzeptanz.
Wer ein Substitut zu einem herkömmlichen Telefondienst
anbieten will, muss daher auch in der Lage sein, den Kunden die gleichen Telefonnummern anzubieten. Darüber
hinaus kommt hier die Technologieneutralität unserer Regulierung zur Geltung. Vergleichbare Dienste müssen Zugang zu denselben Nummerierungsressourcen haben, unabhängig davon, welche Technologie diese Dienste ermöglicht.
Verschiedene Internettelefonie-Anbieter haben bereits begonnen, Dienste, bei denen Ortsnetzrufnummern verwendet werden, anzubieten. In diesem Zusammenhang musste die Reg TP durch Verfügungen im August und Anfang
Oktober 2004 sicherstellen, dass Ortsnetzrufnummern
nur an Kunden innerhalb ihrer jeweiligen Ortsnetze vergeben werden dürfen. Dieses Einschreiten wurde erforder-
Kurth: VoIP – Eröffnungsvortrag
lich, da immer mehr Internettelefonie-Anbieter, aber auch
klassische Festnetzanbieter, ihren Kunden wohnortunabhängig Ortsnetzrufnummern zur Verfügung stellten. Hierdurch wird nicht nur für den Verbraucher die geografische
Information der Rufnummer verfälscht. Darüber hinaus
wird auch der nationale Rufnummernhaushalt gefährdet,
wenn unkontrolliert Rufnummern aus einzelnen Ortsnetzen verstärkt nachgefragt werden. I.Ü. war auch dafür Sorge tragen, dass gegenüber allen Anbietern und potenziellen Anbietern Chancengleichheit gewahrt wird.
Unabhängig von dieser Sofortmaßnahme sind auch die
bestehenden Zuteilungsregeln zu überprüfen und überall
dort anzupassen, wo neue Entwicklungen dies erfordern.
Eines ist jedoch klar. Der Ortsbezug der Ortsnetzrufnummern wird nicht aufgehoben. Es ist allerdings darüber
nachzudenken, ob der Anschlussbezug aufrechterhalten
bleiben kann. Bei VoIP können Anschluss- und Telefondiensteanbieter auseinander fallen. Ein Diensteanbieter,
der nicht gleichzeitig Anschlussanbieter ist, muss seinen
Kunden jedoch eine Rufnummer zur Verfügung stellen
können, weil der Diensteanbieter der Vertragspartner des
Kunden ist und der Verkehr mittels dieser Nummer über
die von ihm genutzte Infrastruktur geführt wird. Gleichzeitig hat er aber keine Informationen über den Anschluss des
Kunden und braucht sie auch nicht, da VoIP-Dienste technisch nicht an einen bestimmten Anschluss gekoppelt
sind. Es wird daher erwogen, die Vergabe von Rufnummern zukünftig auch nach dem Wohnort- oder Standortprinzip zuzulassen. Maßgeblich wäre dann nicht mehr
zwingend der physikalische Anschluss im Haus, sondern
alternativ auch der Wohnort oder der Firmensitz des Kunden. Die Reg TP hat in ihren Verfügungen festgelegt, dass
eine derartige Zuteilung bis zu einer Entscheidung zu dieser Thematik geduldet wird. Somit können auch Diensteanbieter ihren Kunden eigene Rufnummern zur Verfügung
stellen.
Um dies zu ermöglichen, muss aber auch über die Frage
der Antragsberechtigung diskutiert werden. Denn Diensteanbieter brauchen dann auch eine Antragsberechtigung,
damit sie eigene Rufnummernblöcke haben, aus denen sie
ihren Kunden Nummern zuteilen können. Mittelfristig ist
es auch denkbar, die Blockgröße der Rufnummernblöcke
auf 100 herabzusetzen. Es braucht nämlich nicht jeder
Diensteanbieter einen 1.000er Block in jedem der 5.200
Ortsnetzbereiche. Diese Änderung erfordert aber einige
technische Umstellungen sowohl bei den Netzbetreibern
als auch in unserer eigenen Datenverarbeitung.
Die sog. nomadische Nutzung, die ein wesentliches technisches Merkmal von VoIP darstellt, soll auch bei der Verwendung von Ortsnetzrufnummern zulässig sein, weil der
geografische Bezug zum Ortsnetz dadurch nicht aufgehoben wird. Wenn jemand, der seinen VoIP-Dienst an einem
anderen Standort nutzt, dort unter seiner normalen Rufnummer angerufen wird, so ist das nichts anderes als bei
der heute üblichen Weiterleitungsfunktion. Und wenn er
von einem anderen Standort aus telefoniert, hat das auch
keine wesentlichen Auswirkungen, da insbesondere der
Verkehr zwischen den Netzbetreibern so übergeben und
abgerechnet wird, als ob der Nutzer sich an seinem Wohnort befinden würde. Und dem Angerufenen dürfte es egal
sein, von wo aus er angerufen wird. Es gibt im Zusammenhang mit der nomadischen Nutzung mit Sicherheit noch
offene Fragen, wie bereits im Zusammenhang mit dem
Notruf verdeutlicht. Diese Fragen sind allerdings auch dort
zu klären und nicht i.R.d. Nummerierung.
Kurth: VoIP – Eröffnungsvortrag
Die Reg TP hat diese Eckpunkte in die entsprechenden Zuteilungsregeln eingearbeitet und den Markt zur schriftlichen Kommentierung aufgerufen. Ohne den Fragen im
Detail vorzugreifen, kann man heute aber bereits sagen:
Anbieter von VoIP-Diensten können sowohl geografische
als auch nicht-geografische Rufnummern nutzen. Damit
ist die Reg TP auch auf einer Linie mit der Position der EUKommission, da nur die Zur-Verfügung-Stellung beider
Nummernarten allen Geschäftsmodellen Rechnung trägt.
3. Entbündelung
In der VoIP-Anhörung wurde von einer Reihe von Unternehmen die Forderung nach einer Entbündelung von
DSL-Anschluss und Telefonanschluss erhoben. Es solle
möglich sein, dass ein DSL-Kunde, der VoIP zum Telefonieren nutzt, auf seinen normalen Telefonanschluss verzichten kann. Heutzutage ist ein „Standalone DSL-Anschluss“ für Wettbewerber in Deutschland nur im Wege
der Eigenrealisierung der „Letzten Meile“ oder durch
Nutzung der Teilnehmeranschlussleitung (TAL) als Vorleistung realisierbar. Anders sieht dies beim Line-Sharing
oder beim DSL-Resale aus, da hier der bei der DTAG verbleibende Telefonanschluss die vertragliche Voraussetzung für den DSL-Anschluss des Wettbewerbers darstellt.
Die Reg TP wird i.R.e. eventuellen Regulierungsverfügung zum Markt Nr. 12 „Breitbandzugang für Großkunden“ sehr sorgfältig untersuchen, ob die geforderte Entbündelung von DSL-Anschluss und Telefonanschluss angezeigt ist. Es ist heute aber noch verfrüht, konkrete Aussagen hierzu zu machen.
In diesem Zusammenhang spielt auch die Frage der Rufnummernübertragbarkeit eine wesentliche Rolle. Heute
ist es nicht möglich, die Rufnummer von einem Telefonanschluss zu einem DSL-Anschluss zu portieren, weil der
Kunde seinen Telefonanschluss nicht kündigen kann. Es
liegt daher auf der Hand, dass die Entbündelung vor allem
denjenigen Unternehmen entgegenkommt, die den Kunden ein Substitut zum herkömmlichen Telefonanschluss
anbieten wollen.
Eine Fehleinschätzung gilt es jedoch auszuräumen: Wie
i.R.d. Anhörung festzustellen war, herrscht nicht nur bei
vielen Endkunden, sondern auch vereinzelt bei Unternehmen die falsche Vorstellung, dass die Kosten für den Telefonanschluss bei einer Entbündelung vollständig eingespart werden könnten. Es muss aber klar sein: Sollten wir
zu dem Ergebnis kommen, dass ein „Standalone-DSL-Bit-
MMR Beilage 3/2005
7
stromzugang“ anzuordnen ist, der den Wettbewerber in
die Lage versetzt, den Kunden den DSL-Anschluss ohne
einen Telefonanschluss anzubieten, müssen in jedem Fall
die Kosten für die TAL abgedeckt sein. Es geht also nicht
darum, eine möglichst billige, neue Vorleistungsvariante
an den Markt zu bringen. Dies würde in der Tat diejenigen
Unternehmen benachteiligen, die DSL-Anschlüsse auf Basis der TAL oder eigenrealisiert anbieten, und liefe dem Regulierungsziel „Förderung effizienter Infrastrukturen“ zuwider. Vielmehr geht es darum, Vielfalt am Markt zu ermöglichen – eine Vielfalt, die den Verbraucherinteressen
dient. Ebenso wichtig wäre es aber, dass die relativen Preise zwischen unterschiedlichen Vorleistungsprodukten
„richtig“ abgebildet werden – nur so lässt sich chancengleicher Wettbewerb etablieren.
VoIP ist in der Tat ein sehr vielschichtiges Thema. Wie sich
VoIP in den nächsten zwei oder drei Jahren entwickeln
wird, kann niemand mit Gewissheit sagen. Gleichwohl ist
aus regulatorischer Sicht das Ziel klar: Es sind Rahmenbedingungen zu schaffen, die es erlauben, die Chancen und
Potenziale von VoIP zu nutzen.
Praktisch in allen europäischen Ländern sowie jenseits des
Atlantiks beschäftigen sich Regulierer bereits intensiv mit
VoIP. So wurden etwa auch in Großbritannien, Frankreich,
Dänemark sowie den USA Konsultationen zum Thema
durchgeführt. In Finnland hat Ficora i.R.e. Einzelfallentscheidung festgestellt, dass die VoIP-Sparte von Sonera Telia den Regulierungsvorschriften für Anbieter öffentlicher
Telefondienste unterliegt. Die FCC hat ebenfalls erste Einzelfallentscheidungen getroffen. Die EU-Kommission will
auf Basis der eingegangenen Stellungnahmen zu einem im
Sommer 2004 vorgelegten Konsultationspapier unverbindliche Leitlinien erstellen. Grundsätzlich stellt sich im
internationalen Kontext vor allem die Frage, wie weit Harmonisierung beim Thema VoIP reichen sollte, wie weit sie
in Europa schon vorangeschritten ist, aber auch, wo die
Grenzen der Harmonisierung liegen. Diese Fragestellung
steht im Zentrum des ersten Podiums dieser Veranstaltung.
Andererseits sind auch die Perspektiven von VoIP im deutschen Markt auszuloten. Hierzu können die Marktteilnehmer i.R.d. zweiten Podiums Antworten liefern. Auf diese
Weise wird das Thema VoIP von den verschiedensten Seiten beleuchtet. Die Forumsveranstaltung kann der Reg TP
wichtige Impulse liefern, die es ermöglichen, den genannten Zielen näher zu kommen.
8
MMR Beilage 3/2005
ELI M. NOAM
Voice over IP in America
In America, as in Europe, VoIP has moved in status from geek
toy to policy headache. There is a rulemaking proceeding by
the FCC on VoIP, which is expected to be issued around the
end of the year. It’s probably a bit of a swan song for Chairman Michael Powell, who is likely to leave. People expect
that the FCC will continue to keep PC-to-PC VoIP unregulated, and that it will define public VoIP either as an unregulated information service, or as a telecom service but with “forbearance” from actually exercising such regulation. Except
perhaps for the law enforcement and emergency communication requirements. Also, the FCC may well pre-empt the
state commissions from getting involved in VoIP. Right now,
several of the states have tried to regulate VoIP providers.
Other states have gone in the opposite direction.
Let me try to put VoIP in some perspective, of past, present,
and future. For several years, the sky had been the limit for
the information age. Information became free, global, and
plentiful. Information products became faster, smaller,
cheaper. VoIP is part of that scenario. But now, we have experienced the internet crash, the dotcom bubble, the telecom crisis, the music industry downward slide, the e-publishing stagnation, the wireless saturation, the semi-conductor slump, the newspaper recession, and the R&D drop.
The main problem for the information sector has not been
demand, which kept growing smartly, but price deflation. Information has become cheaper for many a decade. But now
it is becoming difficult to charge anything for it. The music
industry is unable to maintain prices. The online publishers
cannot charge for their basic product without losing their audience. The price of international phone call prices declined
enormously. Cellphone prices dropped. ISP and backbone
prices slid. Web advertising prices collapsed.
The entire information sector – from TV to music to newspapers to telecom to internet to microchips and anything
in between – is subject to a gigantic price crash in slow motion. It is one of the fundamental trends of our time, and it
is happening right in front of our eyes.
The basic structural reasons are simple. First, information
products are characterized by high fixed costs and low
marginal costs. They are expensive to produce, but cheap
to reproduce and distribute. Second, information distribution is characterized by network effects, which accentuate
trends both in the upward and downward direction. Third,
the information sector is becoming more competitive, with
more producers and distributors, and cheap distribution
networks. Price discrimination becomes difficult. Fourth,
information and information distribution becomes “commodified”, that is, less differentiated from those provided
by competitors, and traded commercially in markets. The
implication is a price deflation in information products
and services. This is a good deal for consumers, but it also
spells disaster for the providers. Under competitive pressures, the price for their products and services is marginal
cost, which is close to zero. It is most likely below average
cost, which means that it does not cover total cost. One
can do this only for so long before going out of business.
VoIP is directly part of these dynamics. VoIP is not primarily about technology but about fixed and marginal costs.
Technology is mostly an enabler of overcoming illogical
economic pricing arrangements. All these specifics – SIP
vs. H.343, VDSL vs. ADSL, ENUM, CALEA, 911 – are often
confusing detail. Sometimes, less is more.
Basically, there are two kinds of VoIP: first, the VoIP of rebalancing. And second, the VoIP of value added. Both are not
new stories, but have been going on for over forty years. Let’s
start with the VoIP of rebalancing. In the past, fixed cost and
marginal costs were basically bundled together in one vertical operation, under a monopolist. The monopolist charged
a fixed and a variable component. In America, the charge
was flat for the access and for local usage. LD was variable.
In Europe, even local service was variable, at a rate much
higher than actual marginal cost. This created a price discrimination (based on value of service) that subsidized light
users by charging heavy users. Long distance was even more
discriminatory to heavy users. But over time the heavy users
found ways around the system, and then helped to liberalize
it towards a cost-based system. In long distance, this quickly
eroded the pricing above cost, and continues to do so. Transatlantic prices, for example, have been dropping at 40% a
year. On the local level, things were much more complicated. New entrants followed three different strategies. One
was to build alternative physical networks. That burdened
them with high costs and almost invariably failed in residential markets.
The second major strategy was to assemble networks by
using network elements of the established companies, and
to do so under greatly reduced long run incremental prices
– LRIC – which excluded much of the old fixed cost. This
created costs that were lower but usually not low enough.
The third strategy was resale of the service of the established firm. The problem here was that it put them into a
squeeze between the high wholesale and the relative low
retail price, and that strategy usually did not work either.
The fourth strategy is VoIP. It is to enter in as an application
of the incumbent’s broadband service with its fixed pricing. That incremental cost for the entrant is close to zero.
On that basis, they become competitive.
The problem of such entry to incumbents would go away if
they would charge broadband users by the bit or by the
packet. Then, VoIP calling would become usage sensitive
and much more expensive. But to do so would undermine
the incumbents’ efforts to spread Broadband. It would take
away one of Broadband’s great attractions. And alternative
providers, especially cable TV operations, would happily
provide a rival platform, since they would not cannibalize
their own voice service but to the contrary, enhance them.
(Of course, when you live by the sword you also die by the
sword, and very soon, cable TV Broadband providers will
find themselves in the same situation with respect to video
entertainment, their own core business, which becomes
open to rival content providers.) The incumbents’ response
will therefore not be to charge extra for heavy DSL usage, but
they would instead charge more for the underlying network
access, on which the DSL service rides. So a higher charge
for the fixed network, and almost a zero cost for usage.
c Professor Eli M. Noam ist Direktor des Columbia Institute for Tele-Information an
der Columbia University, USA.
Noam: VoIP in America
Can they do so? The constraints are regulation and competition. Competition for platforms in America is mostly by
two platforms. First wireline telecom platform, which is
rarely duplicative for residential customers. Second, the
cable TV platform, again without duplication. Satellite
broadband use for VoIP is not realistic, given the long latency, and mobile wireless does not have enough bandwidth. WiMax or similar wireless technologies might have
a chance, but that will take a while. And powerline communications have not yet made a convincing case. Therefore, for the present broadband is a convincing case. A duopoly, at best. In many countries there is not much cable,
such as in Italy or France.
The move to a substantially flat-rated pricing makes economic sense. Price and its nature should be associated
with cost and its nature. Flat prices should be associated
with fixed cost, usage sensitive prices associated with variable cost.
This is another round of rebalancing. It is a redistribution
from light users who now pay more per average call to
heavy users, who end up saving money. And from lowtech users to the high tech users. This is a problem but not
a decisive one. First, it’s not a zero sum game. And second,
the impacts of that redistribution can be ameliorated by
various programs.
A key question is the impact of VoIP on market structure on
competition. Who will dominate that market after rebalancing? Many people believe that the new entrants will benefit, I am not so sure. Once the rebalancing takes place, the
incumbents will squeeze out the margin of the independent DSL providers. Beyond that squeeze, it will also be
hard for an independent VoIP provider to compete with the
VoIP offered by a DSL provider in a bundled fashion. They
need various kinds of dynamic IP addresses and updates.
The user might need to buy an additional router. There are
greater difficulties of coordination. It is harder to assure
quality, because it is harder to determine where problems
lie. It is also hard for an independent DSL provider to compete against the network provider. In the US of the top ten
DSL providers, only one, Covad, is an independent, and it
is not doing well.
Therefore, if one puts these two observations together, it
means that the infrastructure carrier will have advantages
MMR Beilage 3/2005
9
in offering VoIP as a bundled service – access plus DSL plus
VoIP, as long as its costs and quality are comparable. This is
equally true for the telecom incumbent and the cable TV
incumbent. An integrated provision will have advantages
in the marketplace. Furthermore VoIP is a two-way street.
It facilitates competitive entry, but it also facilitates incumbents’ own expansion into rival territories. Phone companies will become global brands. So when the dust settles,
the incumbents will still be on top.
Where does that leave the new rivals, the Vonage and other small entrants? They will do what other entrants have
done historically – sell out at a significant premium, with
their customer base and know-how their major assets. Telecom and cable: will they take on each other? It will not
be in their interest to compete on price. They will be rivals
on performance and features, but to engage in full-scale
price competition would not be in their self-interest.
Hence, this gets me to the second VoIP, the VoIP of value
added services. This is the real and positive contribution of
VoIP. Rich voice, smart voice, integrated voice, flexible
voice, multimedia voice, portable voice, mobile voice, simultaneously translated voice. There are exciting possibilities here. Who will develop these functionalities? Established telecom equipment makers. Software developers.
High tech startups. Consumer electronic makers. But who
will offer them as services? A lot of service providers will
offer smart voice, like web portals. Yahoo and AOL have
been doing it for years for their IM services. But much of
what they will do is to resell the VoIP of a handful of large
firms, mostly of the established telecom firms, who will
have acquired the high tech startups and their expertise.
To conclude: I started out by showing the basic deflationary
dynamics that pervade the entire information sector. VoIP,
too, drives prices of the voice service down, but in the end
this will lead to a rebalancing of prices to near-total flat pricing, to vertical domination by telecom firms, to global telecom brands, to a duopoly with cable, and to national and international cartel behavior. In the end we will probably have
oligopolistic competition, but a better and more innovative
network. The dynamics of change and volatility will continue. Once the market structure is stable and profitable, there
will be entry by other platforms, more investment, then overinvestment, followed by price collapse, industry decline,
and consolidation. Another cycle will begin.
Foto: Chr. Dalchow, Köln
10
MMR Beilage 3/2005
Podium 1: The Regulatory Treatment of VoIP in Europe
- Common Approach or Island Solutions
Foto: Chr. Dalchow, Köln
In the first forum the perspectives of finding a harmonized
regulatory approach for VoIP in the light of national circumstances were discussed. It was agreed that VoIP has the
potential to deliver significant benefits to consumers and
to enable more competitive entry and more innovation.
I. Statements
1. Dr. Karl-Heinz Neumann, Geschäftsführer und Direktor, WIK: In the late nineties of the last century many providers finally refrained from basing the business models on
IP technology. At that time this was probably a wise decision. But nowadays VoIP became a hot topic all over the
world. This also implies that the same regulatory questions
will arise not only in Europe but also in the USA and in
Asia.
The new European regulatory framework relies very much
on the principle of competition and it is based on technological neutrality. This being so it could also be a guideline
to cope with the challenges of VoIP.
2. Jørgen Abild Andersen, Generaldirektor, NITA: VoIP is a
topic that should be dealt with at the top level of the regulatory authorities. Since recently this is the case also in Denmark. With regard to VoIP NITA has at this moment more
questions than definite answers related to VoIP.
The relevant question is not how to regulate VoIP but how to
ensure that users benefit from better and cheaper services
that become possible with a new technology like VoIP. Are
there any barriers for consumers or barriers in the legislation
preventing this? In spring 2004 many articles in Danish
newspapers expressed the view that Danish legislation
would prevent VoIP from becoming successful in Denmark.
At that time NITA did not see that there are problems because the EU directives and the Danish legislation are technology neutral. But then NITA was asked by the Minister to
prepare a report dealing with the question whether barriers
in the legislation prevent users from the advantages of VoIP.
NITA conducted a consultation with the Danish industry.
This served as a starting point for the draft report which was
recently finalized. It turned out that there are no substantial
barriers for the use of VoIP in the Danish market. There is only a need for minor modifications to legislation. For example
the nomadic usage of VoIP might lead to difficulties regarding the routing and positioning of emergency calls. Danish
legislation prescribes that emergency calls must be routed to
the nearest emergency centre which is not necessarily possible with nomadic use. One possible adjustment to legislation regarding the nomadic use of VoIP could be that it may
be necessary to change the Danish legislation, to ensure that
customers clearly are made aware that this routing is limited.
So the solution to this is quite near. A proposition will be
presented to the politicians. The proposition will include
sticking to and possibly modifying the current legislation
to encompass VoIP or replacing it altogether; in other
words basically a proposition including enhancing legislation for example with some sort of information activities to
those using VoIP nomadically or replacing it all together.
It might be possible to solve this problem related with nomadic use by informing customers. This approach of increasing customer awareness is also followed in the consultation document of the EU Commission.
It could be observed that most of the statements in the context of the public consultation strongly emphasized the
need for harmonized solutions across Europe. The Danish
industry is very much concerned about island solutions in
Europe. NITA clearly supports this view.
Moderation: Dr. Karl-Heinz Neumann, Geschäftsführer und Direktor,
WIK
Podiumsteilnehmer:
Jørgen Abild Andersen, Generaldirektor, NITA, Dänemark
Gabrielle Gauthey, College Member of the ART, Frankreich
Fabio Colasanti, Generaldirektor DG Information Society, EU-Kommission
Lord David Currie of Marylebone, Chairman, Ofcom, Großbritannien
Rauni Hagman, Generaldirektorin, Ficora, Finnland
c Die Zusammenfassung der Diskussion wurde von Herrn Christoph Mertens
(Reg TP) verfasst.
Podium1: VoIP in Europe
MMR Beilage 3/2005
11
Moreover the consultations have shown that Danish market players are very much concerned about the economic
implications of the introduction of VoIP. In Denmark ADSL
is provided mainly on the basis of the unbundled local
loop and ADSL providers use ULL on a shared access basis. In Denmark the prices for ULL and for shared access
are very low.
On the one hand VoIP can be considered an evolution because it allows new functionalities, bundling of existing
services and also has different cost structures. On the other
hand it is a revolution – primarily a technical revolution –
enabling real convergence by mixing different services like
data, voice and video not only commercially but also technically.
Until last year ULL prices in Denmark were based on historical costs. This was replaced by an LRIC-based cost
model. The aim was to have a better basis for infrastructure
competition. Although ULL prices in Denmark will increase by 26% over a period of 7 years, the prices will still
be reasonably low. The price for shared access is exactly
half the price of ULL. Half is paid by telephony and the other half by ADSL. Other European countries apply different
models and the 9th Implementation Report of the EU Commission shows that in many countries the price for shared
access is lower than half the price for ULL. According to
NITA's view this may induce problems if the aim is to support infrastructure competition.
In France an explosion in the DSL market can be observed.
There will be almost 6 million subscribers by the end of
2004 and 1 million shared ULL lines. Market players behave in a very active and dynamic way. First movers like
Free use the unbundled local loop or bitstream access.
These options allow tough competition among the ISPs
and there is also competition in the wholesale market.
They allow the introduction of double or triple play offers
with set-top boxes, telephone over broadband or TV over
DSL. France Telecom is also very active in announcing
new services like nomadic telephone usage or video telephone. They may be able to offer bundles of services
which are not easily replicable by competitors. Nevertheless competitive local loop providers can also prevent VoIP
service providers from accessing their networks. Therefore
competition issues are a major concern for ART.
If an ADSL provider also wants to provide VoIP which
should be the price this ADSL VoIP provider has to pay?
The VoIP provider would want to pay only the price he
paid before, which is the price for shared access. But in
Denmark many market players want to pay only a marginal price because they argue that ULL has already been paid
for by subscribers and that the costs for ULL have already
been recovered.
NITA has a diverging view on this. Once the providers also
offer telephony subscription on the basis of the ADSL offer
they should pay the full ULL price and not only half of it.
The reason for this is that in this case there is nobody to
share the ULL costs with. The Danish debate on the price
for ULL for VoIP providers is going to be very tough. The
way this question is tackled in other European countries
will influence the discussion in Denmark.
Regulators should deal very carefully with this question.
They are currently carrying out the market analysis and it
can be assumed that the analysis for unbundled access will
show that in all member states the incumbents have SMP
regarding ULL. Different aspects like the interest of users,
sustainable competition and the need for supporting investment and innovation have to be considered when imposing obligations on the SMP provider.
The question is whether the legal framework needs to be
adapted. The general goals of the regulatory framework
such as consumer protection, development of networks,
services and competition and technological neutrality remain unchanged. Technical evolution should not necessarily alter the content of regulation. The question of defining new rules should be dealt with very carefully.
Rights and obligations for all ECS providers are access to
interconnection, access to resources, numbers, frequencies, number portability, access to pre-selection, inclusion
in the directory, comprehensive directory and contribution
to our universal service fund. Obligations for PATS providers include inter alia conveyance of emergency calls, of
international calls and also network integrity.
Numbering is an important issue. In France there are geographic numbers for geographic IP offers and nomadic
numbers for nomadic IP offers. ART will issue a public consultation on numbering at the end of 2004 and the conclusion will be drawn in 2005. Consumer protection also is a
big issue although only one among others.
Also the European directives consider the question of supporting infrastructure competition a crucial issue. Regulators should avoid imposing extraordinarily low prices for
ULL for VoIP providers and they should be conscious not
to prevent infrastructure competition.
One has to be very careful that obligations imposed do not
distort the market. When considering new obligations one
has to look at the markets, which offers exist and what is
the definition of the relevant market. Obligations must be
imposed without discriminating between substitutable services.
This can be done firstly by using an LRIC approach for ULL
prices which is the best way to pursue the aim of infrastructure competition. Secondly the price for shared access
should be half the price of ULL and thirdly ADSL providers
that want to become VoIP providers offering telephony
subscription should pay the full ULL price. It should be
clear that the costs for ULL have to be covered in any case
in future. These are the suggestions and ideas of NITA to
cope with the economic implications of VoIP.
In the past mobile operators gradually complied with the
obligations imposed on them. ART is confident that voice
over broadband providers will also comply with their respective obligations when this is technically feasible. With
regard to the question of classifying operators in France
there are no such classifications or classes of operators and
there is no discrimination between operators. There are
only obligations for consumer protection that are imposed
on relevant networks and services.
3. Gabrielle Gauthey, College Member of the ART: In
France VoIP is a topic of utmost interest. ART, which is currently in the middle of the market analysis for broadband
and for narrowband voice markets, has a preliminary assessment rather than definite conclusions on this quickly
evolving topic.
Regulators should avoid having similar services which
may be considered substitutes and be qualified differently.
This would not be legible for the consumer. A service or
network is defined by what it does not by the label put on
it by the operator. With this approach, rules are equal and
fair for substitutable services. The definition of PATS is
12
MMR Beilage 3/2005
rather broad in France, it is a commercial offer for the public in real time and also with direct transfer of voice between fixed and mobile uses. It would be discriminatory to
define telephone services by criteria like whether they
grant access to the PSTN or whether certain numbers are
used. It is up to the regulator to make market entry possible
for new entrants by ensuring equal and fair access to resources and to regulatory rights. Discriminatory or anticompetitive behaviour from traditional actors must be prevented. A high degree of transparency for consumers can
best be achieved with a simple legal framework.
Harmonization is indeed a big issue. But even more important for ART is the question of how to deal with “PATS plus”
or “PATS minus“. Take for instance a video phone or other
new converging services. ART holds the view that any harmonized solution should reflect not only consumer protection issues but also competition safeguards. Restricting
rights under the regulatory framework like number portability or access to a comprehensive directory might give
way to national differences. A better solution could be to
define criteria qualifying a service as PATS. Regulators
should find harmonized criteria. Having a similar definition in different countries will lead to a rather stable situation. At least it is desirable to have a common understanding on these questions.
4. Fabio Colasanti, Generaldirektor DG Information Society, EU-Kommission: The question of a harmonized approach is central to the whole debate on VoIP and is a challenge regulators and the EU Commission have to cope
with. The development of VoIP can be considered a test for
the work of regulators. The introduction of new technologies will affect the way of regulating and it will also be a
touchstone of the new regulatory framework.
It may be that once the dust has settled there will be a landscape with a few telecom operators competing in an international market. It will be interesting to see how regulators
deal with this problem and what this means for the market
definition and the assessment of the competitive situation
in each single member state. European Regulators have to
respond in a consistent way to this regulatory challenge.
The statements the EU Commission received to its consultation document indicate the need for consistent application of the rules. There should be a common response. But
finding appropriate answers is not going to be an easy task
because there are so many implications that need to be
considered.
Often it is argued that the EU Commission should come up
with their guidelines after national consultations have
been concluded. But on the other hand there is a need for
all regulators engaged in national consultations not to finally define the positions until all other consultations will
be concluded. The whole process should be considered a
Europe-wide consultation process at the end of which one
needs to come to a decision which should be as common
as possible. The international dimension of new technologies like VoIP was also emphasized by FCC president
Powell when he pointed out that regulators could not preserve jobs in specific states.
What role does the EU Commission play? It has to ensure
that the regulatory framework is respected to the greatest
extent. Nevertheless the framework leaves much room for
interpretation and the EU Commission can support the
process of finding a far-reaching consensus among the
member states.
Podium1: VoIP in Europe
But in this debate the EU Commission also has its own
ideas. The starting point for the EU Commission for the dialogue with regulators is not how to regulate VoIP, the crucial question rather is how to ensure that VoIP as a new service has a chance to bring all the benefits it promises to
consumers and also to the sector.
The EU Commission is convinced that it should be a decision of the providers whether they want to be classified as
providers of communications services or of publicly available telephone services rather than a decision to be made
by regulators. It is to be appreciated that there is a large
consensus that VoIP providers should have access also to
geographic numbers instead of confining them to a specific number range.
The question of emergency calls is an important consumer
protection issue. It should be addressed in a pragmatic way
by informing customers that VoIP services offer something
very close to the voice services they know but with the exception of certain functionalities. At the same time one
should exert some gentle pressure on the undertakings to
develop solutions for the emergency call functionality.
The regulatory framework is technology-neutral. But having a closer look at the debate on VoIP one might doubt
whether this is absolutely correct. Some rules build upon
traditional technologies. Caller localisation in case of an
emergency call in the PSTN is not possible since 100 years
but only since recently. Thus it might not be technologyneutral to simply transpose to VoIP providers, on a one-toone basis, all the provisions concerning access to emergency services now requested from PATS providers.
These are the ideas of the EU Commission for entering into
the discussion with national regulatory authorities. It is obvious that the issues are complex and require a lot of debate. But time is pressing to find common solutions because the market expects some guidance very soon.
5. Lord David Currie of Marylebone, Chairman, Ofcom:
Reg TP's VoIP conference is extremely well timed with the
activity in the Commission and in the national regulatory
authorities. Ofcom has been considering these issues quite
actively. It is about to produce the second stage of the strategic telecoms review and it also published in September
several proposals regarding the regulation of VoIP services,
upon which we felt it important to consult.
What is proposed by Ofcom and why? New voice services
such as VoIP offer the potential to deliver significant benefits to citizens and consumers. The first of these is the opportunity VoIP opens up for increasing diversity and
choice. VoIP services make it possible for new services,
such as nomadic services, personalized call handling and
features such as conferencing, all of which have been
available, but only to the largest enterprise customers, to
be available also for non-business customers. The second
is the opportunity for lower prices and new pricing structures based on lower network costs.
Thirdly it will stimulate competition. Service providers will
have much more flexibility. They will be much more able
to offer attractive double or triple players. VoIP is providing
an important stimulus to the critical broadband market as
well as to the voice market. Of course this has to be seen in
the context of local loop unbundling which Ofcom is encouraging strongly now in the UK. VoIP will help the
spread of local loop unbundling and it will also encourage
investment deeper into the network. At this point it be-
Podium1: VoIP in Europe
MMR Beilage 3/2005
13
comes necessary to get the pricing of wholesale products
absolutely correct. The fourth is that these new services are
a step towards an all-IP world. Allowing VoIP services to
flourish today will accelerate and ease the path towards
that converged world.
as well as services targeted at replacing primary lines. The
initial reaction to our consultation from stake holders, including current operators, new service providers and consumer groups in the UK has been very positive and constructive.
The benefits are very compelling but clearly there is an important question of how regulators respond to these important changes. Voice services today are regulated by a collection of rules and obligations which are designed for a
PSTN world. VoIP services can meet many of the obligations that these regulations specify and they should be encouraged to do so. In some cases, they may even be able to
meet the obligations better than PSTN-based services. But
there are some obligations that VoIP services cannot reasonably meet. An obvious one is line powering to cover
the event of a power cut on the customer premises.
Finally let me touch on the issue of the need for a common
approach. We certainly think there are great benefits for a
common approach and we would like to see that develop.
We have the following concern: if one tries to incentivise
all providers to provide PATS-like services by taking a firmer approach to the regulations, as reflects the national tradition in some countries, that approach will, in effect, require regulators to second-guess technology and business
models in what is a very fast moving market.
Another possible problem is the location of a particular
number in case of an emergency call. So VoIP may not fit
well into some of the existing PSTN regulations. Therefore,
if those regulations are not evolved, that might stifle this
new innovation. One has to think carefully about the way
these regulations are interpreted. Over time consumers
have come to expect certain features from their voice services and if these features change consumers must be
made aware and, where appropriate, be protected.
The question is how to evolve the interpretation of the regulatory framework to meet these challenges. Imposing undue regulatory requirements on a fledgling sector must be
avoided and therefore it is important to give these new services a chance. Ofcom welcomes the interpretation of the
Commission which suggested that we should allow providers to choose their status.
In the UK we are favouring an approach that allows a wide
diversity of new services to enter the market whilst putting
the emphasis in terms of consumer protection on providing information so that consumers can make an informed
choice. It is fair to say that Ofcom’s September discussion
document was quite a complex one, so let me just touch
on the main elements. And I think it is worth highlighting
that it is consistent with what the Commission has been
proposing.
The first Ofcom proposal is to allow more flexibility in the
way PATS is implemented and applied, to avoid artificial
incentives and distortions. For example we would like VoIP-based services to be able to offer emergency services
without having to meet all the other PATS obligations.
The second is to review our guidelines on network integrity which set technical obligations on PATS providers. We
would like to change this to require providers to make
“reasonable and practical best efforts” rather than absolute
requirements that are suitable only for PSTN services.
Thus, for instance, line powering, which is impractical using VoIP, would not be required under that interpretation of
the guidelines.
The third is to allow all operators to use geographic numbers and in certain circumstances to have number portability. Without that VoIP risks being limited to play a role of a
supplementary service. And the last and equally critical
component is pushing forward a framework for consumer
protection. We think that, together, these changes will remove unnecessary barriers to VoIP innovation while ensuring that consumers are well protected.
It will allow service providers to offer a wide range of new
services, including supplementary or second line services
We would run the risk of distorting incentives for investment and reducing innovation and diversity. A common
approach will increase the overall attractiveness of investment in the European market, it will increase the opportunity to develop pan-European services and it will maximise the value from roaming.
To summarize Ofcom’s position: VoIP services can deliver
substantial benefits to consumers nationally and Europewide. If we do not act and evolve our regulatory framework we risk stifling this new innovation. Our role as regulators should be to get out of the way and allow the market
at this stage to develop and consumers to be well informed. We as regulators need quickly clarify positions in
order to come to a common position on these issues.
6. Rauni Hagman, Generaldirektorin, Ficora: Data traffic
grows very rapidly by approximately thirty per cent a year
but voice still brings about eighty per cent of operators’ revenues. Transmission costs go down very fast and more
and more users abandon PSTN service. Furthermore
broadband is gaining a critical mass in all European countries.
With regard to the question whether VoIP is an evolution or
a revolution one needs to distinguish between the short
and the long term. In the short run there is a transformation
from PSTN phone services to VoIP services and in the long
run all services will be provided over IP networks. There
will be a transition period where PSTN services and VoIP
exist parallel. Traditional services will compete with new
innovative services like triple play offers or offers allowing
nomadic use.
What does long-term evolution towards an an “all in IP
concept” mean? VoIP services are provided over IP networks. Normally VoIP is only one service among others.
New end user devices will for instance combine GSM and
WLAN phones. There will be innovative integrated and
personalized services. VoIP cost structures may be significantly different compared to the PSTN.
With traditional voice traffic shifting to data IP-based traffic
and revenues from traditional phone service decreasing an
appropriate regulatory model must meet the requirements of
the regulatory framework. And also long-term influences
have to be taken into account. Furthermore the main policy
objectives should be met. It may turn out that a new regulatory model under a revised framework is needed. The regulatory model for VoIP should create a justified balance between partly conflicting objectives. It should promote interests of users, ensure social balance taking into consideration
also universal service requirements, and ensure justified life
time for existing telecoms investments. At least this is a desire of existing incumbents. A very important objective is to
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MMR Beilage 3/2005
ensure an equal playing field for similar services. Also
there needs to be an acceptable level of protection of users
and a smooth path to a single European market.
Today's regulatory model may not fit very well to VoIP services because of their nomadic nature. With this nomadic
use there will be an increasing amount of cross-border services. Users can access at any Internet access point in any
country. VoIP service providers can be located in any
country and there is also functional separation of VoIP service provision and routing of VoIP data. Providing VoIP
means providing customer management but not routing
and transmission itself. There are also critical questions regarding communications security aspects. How to ensure
data protection in IP networks?
Basically there are two different regulatory options. With the
first option it would be the service provider to decide whether his service is classified as ECS or PATS. With the second
option it would be the regulator who decides. If the service
provider himself decides market entry is made easier. Providers may have a rather flexible start by offering services
with reduced user protection and still have an incentive to
migrate towards PATS status in the long run. The counter arguments to this approach are inconsistency in the legal
framework because a specific service could have a different
legal status and a risk of confusion for users. There may also
be significant changes compared to current regulation of traditional voice telephony. Furthermore there is a risk of
downgrading existing telephone networks and services. The
second option where the regulator decides is technologyneutral and provides a clear legal framework promoting certainty for all actors. The process of gradually decreasing the
regulatory level is controlled by the regulator and not left to
the market players. But on the other hand this approach may
limit market entry of new services unless the obligations are
technically proportionate.
In Finland we have a decision where we followed the second approach. We have required emergency calls to be
fulfilled in a pragmatic way considering also technical feasibility. We also have a pragmatic approach with regard to
lawful interception and data protection. The challenge for
the future is to get the balance right between the objectives
of the regulatory framework. This means that technological neutrality and the interest of users must not be compromised when promoting competition and fostering innovation or removing barriers for market entry and vice versa.
To ensure technologically neutral regulation all providers
of traditional telephony should be subject to the same regulatory approach as VoIP. If the first approach were applied
this would mean that it should be possible also for traditional voice providers to classify themselves into different
regulatory categories.
In any case it is necessary to carefully analyse both short
and long term influences of possible regulatory approaches to the market players and users. Regulatory obligations for VoIP must be proportionate so that they do not
lead to restrictions for entry into the market and hinder the
creation of new innovative services. That is why all obligations, which are not technically feasible and economically
justified may be temporarily released while suppliers are
encouraged to find technical solutions.
II. Expected Developments
Dr. Neumann stated that VoIP showed great promise to
bring new competition and lead to more choice for cus-
Podium1: VoIP in Europe
tomers. The first VoIP offers available in the market came
from new operators which were not active in the traditional voice telephony market. At least in Germany the incumbent dominated not only the DSL market but also the
wholesale broadband access market. Taking up Prof.
Noam’s projection that – after several rounds of competition – in the end it would be the incumbents that will dominate the VoIP market Dr. Neumann raised the question
which views the discussants have.
Lord Currie thought that it was not for the regulators to determine a market structure in the future. Their task was to
make conditions to maximise the opportunity for market
entry. They should not determine outcomes. Although in
the UK the incumbent would probably continue to be a
very important player in the future, Ofcom expected that
the market would not be dominated by that incumbent.
Competition in the UK was provided by cable operators
covering half the country, but mobile should also be considered because it was a significant alternative platform
that could provide many of the things in competitition with
fixed line. The outcome could be a reasonably competitive
and dynamic sector with new players coming in. While
they might not develop the same economies of scale as the
incumbent they could be a catalyst for competitition.
There could be a market structure with a few big players
and then a number of smaller players.
Mr. Andersen holds the view that at least in Denmark it
would not be the incumbents that will be the winners. In
Denmark the incumbents' share in the DSL market clearly
decreased from 84% to 78% from the middle of 2003 to
the middle of 2004. This would still be a very high proportion of the market but the trend was clear. The Danish approach could be classified as a “several pipes to the home
approach”. Besides the unbundled local loop there were
also other access technologies like cable, 3G or WiFi. It
would be crucial to have a price structure enabling competition between these different access pipes. Without a
proper reflection of the relative prices between different
access technologies there would be a distortion of the market structure. Then one would run the risk of ending up
with one access pipe only.
Mrs. Gauthey argues that there was competition in the retail market and a higher degree of concentration among
the infrastructure providers. Incumbents had certain advantages in offering bundle products. It was important that
there is a difference between ECS and PATS with regard to
the set rights envolved with each category.
According to Mr. Colasanti dominance of an incumbent
that resulted from a competitive process had to be accepted. But if such dominance were the outcome of structural
barriers this would be problematic. He suspects that in future there would probably be fewer operators than member states in the EU. One should not be worried about such
a situation as long as customers had enough choice. And
as long as there were enough competition it would not be
worrying if there were only a few but large operators. This
was comparable to the airlines industry where there are
only a few big airlines.
III. Balancing the principles of competition
and regulation
Dr. Neumann raises the question how to balance the principles of competition and regulation. On the one hand
there is the aim of having a level playing field between dif-
Podium1: VoIP in Europe
ferent operators and on the other hand there is the aim of
having maximum choice for customers. If competition and
regulation were conflicting principles one should ask
whether it might be an option to have less regulation for
VoIP for a certain period of time and see what happens.
Lord Currie stressed the idea of well-informed customers.
Thus it made sense to have less regulation in the beginning. It was necessary to give new technologies a chance.
Certain parts of the regulatory framework were not so technologically neutral.
Mr. Colasanti agreed that some parts of the regulatory
framework were technologically less neutral than they
should be. Basically a telephone service was a service enabling two persons to communicate. It was only since recently that one knows in case of an emergency where the
caller is located. Not imposing on VoIP the obligation to
make emergency calls might discriminate between technologies. And if one would discriminate between traditional telephone service and those provided over IP this
had to be justified.
According to Mrs. Hagman, Ficora was in favour of a “light
regulatory approach“. VoIP services should have the
chance to flourish. The task was not to regulate any detail.
But the customer had to know what he buys. More worrying was the question of security in IP networks. There had
been some cases in Finland where there were such problems. Therefore it was necessary to put more emphasis on
these problems that arise from viruses, denial of service attacks etc. And also data protection in IP networks was an
important topic to be dealt with in future discussions.
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IV. Questions from the Audience
Mr. Theißen (DTAG): VoIP should be considered a new service in a newly emerging market. It was a voice market and
not a market for access lines. This market was characterized by its independence from a certain access network. A
customer using VoIP could have access via a fixed network, a mobile network, a hot spot or from abroad. He
asked why it was intended to allocate geographic numbers
to nomadic, non-geographic services.
Lord Currie replied that there were some important considerations that led Ofcom to think that geographic and nongeographic numbers were needed for VoIP services to really take off as an alternative. In the UK there was number
portability of geographic numbers and so it was possible
for a customer to, for example, move his London number
to a different place. Ofcom expected to see, over time,
geographic numbers slowly dispersing. However, preventing VoIP providers using from geographic numbers at this
stage would probably mean a customer planning to move
to a VoIP having to change his number, thus making the
VoIP service unattractive if portability was not offered.
That would be very disadvantageous to VoIP operators,
especially for small providers.
Mr. Colasanti points out that the question was not why to
give geographic numbers to VoIP services but rather why
this should not be done. If a customer wanted to have a
geographic number why should that not be possible for a
customer of a VoIP service?
Mrs. Gauthey argues that transparency for customers was
only guaranteed if a service having certain intrinsic characteristics belonged to a pre-defined category leading to a
certain set of obligations. It was necessary to prevent a situation where services looking very similar would be treated
differently either with regard to the obligations or with regard to the rights derived from the Universal Service Directive. Of course one could not impose technically unfeasible obligations. ART preferred a pragmatic way of imposing obligations e.g. by giving operators some time to comply. But it was crucial that it was the regulators and not the
operators who decide which obligations they have to comply with. The nature of the service was decisive.
By answering the question, whether line sharing could
jeopardize infrastructure investment incentives, Mrs. Gauthey argues that generally the different situations in different countries needed to be considered when discussing
this question. In France the focus on creating competition
is on the unbundled local loop. Unfortunately cable was
not very strong for providing broadband access and line
sharing was of less importance in France. ART had tried to
promote the roll-out of alternative networks through its
policy of unbundling the local loop and not making bitstream access too easy. Regarding the backhaul infrastructure there were at least two alternative networks, one of
France Telecom and one of Cegetel. Based on the unbundled local loop competitors would soon reach 800 sites in
France covering half the French population.
Mr. Andersen stated that VoIP should be given a chance to
develop. New emerging technologies should not be prevented or restricted in their opportunities or benefits attached to it by definitions and regulations that had been established in the past. In this respect he agreed to what Mr.
Colasanti had said. In the Danish legislation it was prescribed that calls had to be routed to the nearest emergency centre which was not possible with nomadic VoIP calls.
But that should clearly be no reason for preventing the development of VoIP in Denmark. These problems needed to
be discussed and it was necessary to find pragmatic solutions so that VoIP could bring all the benefits it promises to
the users.
Mrs. Hagman replied that in Finland the unbundled local
loop and bitstream access were the options most often
used. But there were also line sharing obligations in Finland. Ficora had already analysed all the fixed network
markets and there were decisions already enforced under
the new regulatory framework. Bigger operators were required to unbundled the local loop based on cost-oriented
prices but there was not requirement to use LRIC models.
The only obligations applied to smaller operators was to
give access on non-discriminatory terms. The approach for
bitstream access was pretty much the same i.e. there was
no LRIC model and the operator could decide the cost accounting system applicable.
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MMR Beilage 3/2005
Podium 2: Chancen und Potenziale von Voice over IP
auf dem deutschen TK-Markt
Foto: Chr. Dalchow, Köln
Im zweiten Forum ging es um die Chancen und Potenziale
von Voice over IP (VoIP) im deutschen Markt, vor allem aus
der Sicht der Marktteilnehmer. Im Einzelnen wurde über
Kundenakzeptanz, über technische Implementierungsprobleme und insbesondere über Geschäftsmodelle und
deren Bedeutung für den Wettbewerb diskutiert. Thema
war auch der Regulierungsrahmen, besonders die Bereiche Rufnummern, Zugang zu Vorleistungsprodukten der
Deutschen Telekom AG (DTAG) und die Implementierung
von Notruffunktionalitäten.
I. Einführungsstatements
1. Anton H. Schaaf , CTO und Member of the Group Executive Board, Siemens COM, wies in seinem Eingangsstatement darauf hin, dass VoIP zunächst einmal eine Frage des Wettbewerbs sei. VoIP könne für die etablierten Carrier destruktiv sein, während sich für alternative Carrier
neue Geschäftsmöglichkeiten böten. Es gebe neue Marktteilnehmer wie Vonage oder Skype oder Kabelanbieter wie
Cablevision, die die günstige Kostenposition von VoIP als
Hebel benutzten, um mit ihrem Geschäftsmodell das Geschäft der etablierten Carrier zu bedrohen und das teilweise schon sehr erfolgreich machten. In Deutschland sehe
man mehr ISP-DSL-Anbieter, die in den Voice-over-DSLMarkt eintreten. Zwar existierten derzeit nur kleine VoIPInseln, doch wenn man diese Inseln verbände, könne eine
kritische Masse erreicht werden. Das bedeute eine echte
Bedrohung der PSTN-Telefonie, auf nationaler wie auf internationaler Ebene.
Wenn man ausschließlich über VoIP spreche, riskiere
man, die Gesamtübersicht zu verlieren. VoIP sei weit mehr
als ein Sprachtelefondienst. Es sei eine neue technische
Möglichkeit. Die Diskussion solle sich nicht darauf beschränken, einen Sprachdienst durch einen auf einer anderen technologischen Basis beruhenden zu ersetzen.
VoIP sei ein Schlüsselelement für zukünftige Mehrwertdienste. VoIP in einem Bündel mit anderen Diensten könne für die Carrier ein wichtiges Differenzierungsmerkmal
im Wettbewerb werden.
Ein wesentlicher Punkt sei die Evolution des TK-Marktes
insgesamt. Derzeit sehe man, dass in einigen Ländern die
großen Carrier durch Kabelnetzbetreiber, die eine Kombination von Sprachdiensten, Videodiensten und schnellem
Internetzugang anbieten, unter Druck gesetzt würden. In
diesen Ländern würden die großen Carrier anfangen müssen, ihren Kunden mindestens ein vergleichbares Kommunikationsangebot zu machen, um die Kundenabwanderung unter Kontrolle zu bringen. Um diesen Schritt zu vollziehen, sei es notwendig, das Sprachnetz auf IP umzustellen, so wie das alle Standardisierungsaktivitäten bereits
annähmen. VoIP sei ein notwendiger Schritt in der Evolution von TK-Diensten und werde einerseits durch die Wettbewerbssituation und andererseits durch regulatorische
Barrieren bestimmt. Darüber hinaus sei VoIP der Initialfunke für die nächste Wachstumsphase der TK-Branche, in
der Konvergenz eine Hauptrolle spielen werde. Man müsse sich der Tatsache stellen, dass der Sprachdienst eine von
vielen IT-Applikationen geworden sei, dass er im Mix mit
anderen Diensten angeboten werde und dass für diese ITWelt andere Regeln gelten würden.
Für die Reg TP bestehe die Herausforderung, einerseits die
Interessen der Endkunden und des Staats wahrzunehmen,
was mit Auflagen und Kosten verbunden sei. Andererseits
gelte es, eine neue Technologie zu fördern – eine Technologie, die Kostenvorteile bringe, ohne die Sicherheit und
den Komfort des Endkunden zu gefährden. Siemens werde
der Reg TP auch weiterhin Vorschläge unterbreiten, um
die Markteinführung von VoIP-Diensten regulatorisch zu
begleiten. Er halte die Anforderungen durch die Auflagen
für technisch lösbar. Das Problem werde sein, den Aufwand in vernünftigem Verhältnis zum erwarteten Nutzen
zu halten, also leichte Wege der Regulierung zu finden. Er
hoffe, dass die Gesetzgebung und die Regulierung auf
einem guten Weg sind, die Barrieren für die VoIP-Technologie und die entsprechenden Geschäftsmodelle im Markt
zu minimieren. Ein Beispiel für die positiven Ansätze sei
die Verpflichtung für Vorratsspeicherung von Daten, die
Moderation:
Dr. Ulrich Stumpf, Wissenschaftliches Institut für Kommunikationsdienste, WIK
Teilnehmer des Podiums:
Anton H. Schaaf, CTO und Member of the Group Executive Board,
Siemens COM
Tomas Eilers, Geschäftsführer der EWE TEL GmbH
Achim Berg, Bereichsvorstand Marketing und Vertrieb, T-Com
Dr. Bernd Schlobohm, Vorstandsvorsitzender der QSC AG
Eckhard Spoerr, Vorsitzender des Vorstands der freenet.de AG
c Die Zusammenfassung der Diskussion wurde von Herrn Steffen Schmitt (Reg TP)
verfasst.
Podium 2: VoIP auf dem deutschen TK-Markt
das deutsche TKG nicht vorsehe. Ein weiteres Beispiel sei
die eher leichte Regulierung der Netze von Privatunternehmen. Wie in diesen beiden Fällen solle eine leichte Regulierung auch für VoIP die Regel sein.
Als Hersteller sehe man die Marktentwicklung von VoIP
weltweit und freue sich über die rasante Entwicklung der
letzten Zeit, weil man schon seit ein paar Jahren daran arbeite, diese Technologie dafür verfügbar zu machen. Er
hoffe, dass auch in Deutschland die Bedingungen optimal
gesetzt werden, damit diese Evolution fruchten könne.
Schließlich spiele die TK-Branche eine treibende Rolle für
die Wissensgesellschaft. Es sei deshalb außerordentlich
wichtig, dass diese Evolution zu einer Sache mit hoher
Priorität gemacht werde.
2. Tomas Eilers, Geschäftsführer der EWE TEL GmbH, sieht
drei Schwerpunktbereiche bei VoIP: den Kunden, den Carrier bzw. die TK-Branche und die Rahmenbedingungen.
Nach seiner Auffassung wolle kein Kunde VoIP. Er wolle
lediglich telefonieren und das Internet benutzen können.
Die Technologie sei ihm völlig egal. Er wolle ein Produkt,
das seine Bedürfnisse befriedigt. Er wolle weiter so telefonieren wie bisher, also alle erreichen können und an seinem Telefon nichts verändern müssen. Der Kunde erwarte
Dienstleistungen. Auf welcher Technologie ihm seine Bedürfnisse befriedigt würden, sei ihm, bis auf einige Freaks,
relativ egal.
Die TK-Branche als zweiter Bereich teile sich in zwei
Gruppierungen. Diese beiden Gruppierungen unterschieden sich dadurch, dass die eine Gruppe, zu der auch EWE
TEL gehöre, es technisch sehe. Man verbinde mit VoIP die
Chance einer Effizienzsteigerung der eigenen Netze, die
heute ATM-, PDH-, STH- oder IP-Netze seien. Der Weg
werde sicherlich in Richtung eines überwiegenden IP-Netzes gehen. Die zweite Gruppe sehe das Thema mehr vertrieblich und über VoIP die Möglichkeit, kostengünstig
den eigenen Markt zu erweitern. Das könnten sowohl Unternehmen sein, die in der Vergangenheit in Infrastruktur
investiert haben und heute vielleicht der Meinung seien,
dass sie nicht weiter in Infrastruktur investieren können,
oder es seien Unternehmen, die ein ganz anderes Geschäftsmodell bevorzugen, wo Investitionen in Infrastruktur nicht die große Rolle spielen.
Die Rahmenbedingungen, und damit sei man im Bereich
der Reg TP, sollten so sein, dass jeder Wettbewerb eine
Chance bekomme. Jeder Wettbewerb aber zu gleichen
Rahmenbedingungen mit gleichen Startvoraussetzungen.
In einem noch relativ jungen TK-Wettbewerb sollten nicht
kontinuierlich die Spielregeln wieder verändert werden. Er
hoffe, dass es der Reg TP gelinge, VoIP in ein konsistentes
Entgeltkonzept einzureihen, damit alle Möglichkeiten des
Marktzutritts eine gleichberechtigte Chance hätten.
3. Achim Berg, Bereichsvorstand Marketing und Vertrieb,
T-Com, stellte eingangs zwei Thesen zum Thema Chancen
und Potenziale von VoIP vor. Erstens biete VoIP für alle TKUnternehmen dann Chancen zur Erschließung neuer
Wachstumspotenziale, wenn es gelinge, dem Kunden zusätzlichen Nutzen und damit echten Mehrwert zu bieten.
Zweitens müsse sich VoIP in einem wettbewerbsintensiven Umfeld bewähren. Die Unternehmen bräuchten deshalb stabile und berechenbare Rahmenbedingungen, aber
keine besondere Starthilfe durch den Staat bzw. die Reg TP.
Die IP-Technologie werde die Produktionstechnologie der
Branche in den nächsten Jahren grundlegend verändern.
MMR Beilage 3/2005
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Es zeichne sich bereits heute ab, dass IP ein wesentlicher
Treiber für unterschiedliche Modelle im Markt sein werde.
So werde es reine Diensteanbieter, aber auch Internet-Service-Provider oder Netzbetreiber geben, die zusätzlich
zum Endkundenanschluss und zum Internetzugang VoIPDienste anbieten. Die DTAG sei dabei, die Möglichkeiten
der IP-Technologie intensiv zu prüfen. Allerdings greife es
zu kurz, nur von VoIP zu reden. Es gehe nicht um eine neue
Form der Sprachtelefonie oder darum, wie Sprache rein
technisch über Netze übertragen wird. Es gebe ein sehr
leistungsfähiges PSTN-Netz, mit dem schon heute HighQuality-Voice zu attraktiven Tarifen und mit vielen Leistungsmerkmalen angeboten werden könne. Wenn VoIP
darauf beschränkt werde, Kunden Sprachtelefonie einfach
nur billiger und mit etwas schlechterer Qualität anzubieten, werde es das bleiben, was es in den vergangenen Jahren bereits gewesen sei – nämlich lediglich ein Hype mit
marginaler Bedeutung für den Markt und für den Kunden.
Er könne sich gut vorstellen, dass die IP-Technologie ein
Katalysator oder Enabler für eine neue Form von Sprachdaten-integrierten Diensten werde und das Produktportfolio zukünftig ergänzen könne. Man werde die IP-Technologie nutzen, um Kunden Dienstleistungen anzubieten,
die entsprechend der individuellen Anforderungen einen
echten Mehrwert darstellten, wie z.B. Videotelefonie,
Messaging-Funktionen, Video-on-Demand und Musikdownloads bis hin zur Fernüberwachung des eigenen
Hauses. Die Strategie werde klar nachfrageorientiert ausgerichtet sein. Das Motto sei „customer centricity“. Der
Kunde und dessen Bedürfnisse und nicht die Technik stünden im Mittelpunkt. Natürlich würden einige Unternehmen versuchen, VoIP als noch billigere Alternative zum
klassischen Festnetz zu positionieren. Ob eine solche Strategie der Billigtelefonie angesichts des intensiven Wettbewerbs und schon heute extrem attraktiven Tarifen im Verbindungsmarkt Erfolg verspreche, müsse von den Unternehmen bewertet werden.
Im Hinblick auf die Rahmenbedingungen führte Berg aus,
dass es gerade für investierende Unternehmen unerlässlich sei, stabile ordnungspolitische bzw. regulatorische
Rahmenbedingungen zu haben. Es sei daher richtig, dass
sich sowohl die EU-Kommission als auch viele nationale
Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten, insbesondere
auch die Reg TP frühzeitig des Themas angenommen haben. Wichtig sei eine zügige und vor allem faire Ausgestaltung und Umsetzung des regulatorischen Rahmens. Die
regulatorische Behandlung von VoIP solle in einem abgestimmten Gesamtkontext mit der bisher bestehenden Regulierung des TK-Marktes erfolgen. Es müsse sichergestellt
werden, dass die verschiedenen konkurrierenden Technologien einen fairen und chancengleichen Wettbewerb führen könnten. Hierzu werde nicht mehr, sondern eher weniger Regulierung erforderlich sein. So gebe es durch die bestehende Vorleistungsregulierung und die darüber hinaus
kommerziell vereinbarten Zugangsleistungen bereits heute vielfältige Vorleistungsprodukte für VoIP-Anbieter. Der
Wholesale-Markt komme eindeutig ohne weitere Regulierung aus, da es keine Markteintrittsbarrieren gebe. Dies
belegten die bereits heute zahlreichen im Markt befindlichen VoIP-Angebote sehr deutlich. Damit gelte erst recht,
dass eine Marktregulierung für Endkundenprodukte in jeder Hinsicht entbehrlich sei. Entscheidend sei, dass ein
Wettbewerbsumfeld geschaffen werde, das für alle Unternehmen und für die unterschiedlichen Geschäftsmodelle
gleiche Chancen biete. VoIP brauche keine regulatorische
Schützenhilfe, sondern müsse sich unter den gegebenen
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MMR Beilage 3/2005
Umständen im TK-Markt durchsetzen. Ein chancengleicher Wettbewerb bedeute aber auch, dass mit Blick auf die
Regulierung des heutigen PSTN-Netzes nicht alles beim
Alten bleiben könne. Die bestehende Regulierung müsse
ständig auf ihre Erforderlichkeit hin überprüft werden und
wo die Wettbewerbsentwicklung dies ermögliche, auch
zurückgeführt werden.
3. Dr. Bernd Schlobohm, Vorstandsvorsitzender der QSC
AG, konzentrierte sich in seinem Eingangsstatement auf
den Status quo bzgl. VoIP und die unternehmerischen Perspektiven. Es gebe zur Zeit einen regelrechten Hype um
VoIP, hervorgerufen insbesondere durch die Medien und
auch durch Marktstudien. Dabei gebe es das ganze Spektrum an verschiedenen Meinungen zu VoIP. Aber was seien
die Fakten heute? Weniger als 1% der gesamten Telefonie
in Deutschland seien heute VoIP-Gesprächsminuten und
die nationale Rufnummerngasse (0)32, die sicherlich den
Anteil von VoIP deutlich steigern werde, stehe noch nicht
zur Verfügung, wenngleich sich dies jetzt ändern solle.
QSC begrüße, dass die Ortsnetzrufnummern nicht wahllos vergeben werden könnten, sondern dass man sie dort
benutze, wo der Kunde auch zu Hause sei.
VoIP sollte als Ersatz für die klassische Telefonie nutzbar
sein. QSC sehe hier ein enormes Marktpotenzial. Das
Problem sei das mobile Festnetz. Eine Funktionalität, die
VoIP biete, die auch die Notruffunktion so kompliziert mache. Aber auch da dürfte es Lösungen geben. Vor diesem
Hintergrund könne von einem tatsächlichen Boom heutzutage noch keine Rede sein. Es gebe in Deutschland derzeit mehr Presseveröffentlichungen als VoIP-Kunden,
auch wenn dies vielleicht ein bisschen provozierend formuliert sei.
Aus unternehmerischer Perspektive sei VoIP ein Zukunftsmarkt und Treiber der DSL-Entwicklung. DSL sei gleich
Bandbreite und Bandbreite gleich Sprachqualität. Man
könne auch Bezug nehmen auf die vor einigen Monaten
veröffentlichte Mercer-Studie, in der klar herauskam, dass
die Sprachqualität mindestens so gut wie im Festnetz sein
müsse. Die Mercer-Befragung identifiziere die Sprachqualität als sensibelste Eigenschaft. 37% der Befragten hätten
angegeben, eine niedrigere Sprachqualität als beim jetzigen Festnetz nicht akzeptieren zu wollen und 33% hätten
das Abbrechen der Verbindung, wie man es beim Mobilfunk kennt, als Hindernis genannt. Weiterer wichtiger Treiber sei natürlich die Preisdifferenz zu Tarifen der klassischen Telefonie und die sei in Deutschland besonders
klein wegen der Call-by-Call-Tarife einerseits und der
nicht vorhandenen Entbündelung von Telefonie und Internetanschluss andererseits. Das sei besonders bedeutsam
für die Unternehmen, die im Massenmarkt tätig seien, und
solche, die keine eigene Infrastruktur hätten. QSC gehöre
weder zu der einen Gruppe noch zu der anderen. Auch
wenn man als erstes Unternehmen mit einem VoIP-Produkt der neuen Generation auf dem Markt gewesen sei, sehe man den Schwerpunkt ganz erheblich im Geschäftskundenmarkt. QSC verstehe sich als Next-GenerationCarrier für Geschäftskunden. Man besitze eine eigene Infrastruktur im Access-Bereich und könne 1/3 aller Geschäftskunden erreichen und habe heute schon Bündelprodukte aus Sprache und Daten am Markt. Man könne
auf eine mindestens einjährige Erfahrung zurückgreifen für
Geschäftskunden, wo heute schon acht ISDN-Kanäle über
IP realisiert würden und die Kunden keinen Unterschied
merkten. Für den Kunden sei es relativ irrelevant, ob er IPoder Leitungsvermittlung nutzt.
Podium 2: VoIP auf dem deutschen TK-Markt
Sicherlich biete IP eine Vielzahl von Werkzeugen, um weitere attraktive Dienstleistungen anzubieten. Dann gebe es
natürlich Möglichkeiten, die Kundenbeziehungen zu maximieren. Wichtig sei, in Produktmerkmale zu investieren,
denen der Kunde einen echten Mehrwert beimesse: all
diese neuen Dienste, die derzeit in der Diskussion seien
wie Follow-me-Funktion, Audio-Conference, Visual-VoiceMail, Anruferprofil auf dem Bildschirm. Das klinge alles sehr
fein und es seien sicherlich attraktive zusätzliche Dienstleistungen, die insbesondere mit einem Werkzeugkasten IP besonders einfach zu realisieren seien, aber er sehe sie nicht
als elementaren Treiber in den nächsten Monaten.
Er glaube, dass sich der Markt ein bisschen anders entwickeln werde und insbesondere aus seiner Perspektive sei
das Stichwort VPN von größerer Bedeutung. Da QSC eine
Vielzahl von Geschäftskunden habe, die eine Breitbandleitung zu ihren Niederlassungen für Datenkommunikation betreiben, sei es eine natürliche Migration, die Sprache auch auf diese Breitbandleitung zu migrieren. Und dafür sei VoIP das Werkzeug.
Er glaube, dass QSC für den Zukunftsmarkt bestens vorbereitet sei. VoIP sei ein Zukunftsmarkt, dennoch teile er die
Euphorie mancher Prognosen nicht und gehe davon aus,
dass der Marktanteil für VoIP im Geschäftskundensektor in
den nächsten fünf Jahren 30% nicht übersteigen werde.
Die klassische Festnetztelefonie werde also mittelfristig
noch nicht verdrängt. Es werde auch aus seiner Perspektive im Jahre 2010 noch die Vielfalt der unterschiedlichen
Technologien geben, der unterschiedlichen Übertragungstechnologien, sei es Leitungsvermittlung, ATM oder
IP. Die Frage sei nur, wie die Marktanteile der einzelnen
Technologien seien und das werde nicht unerheblich von
der Regulierung abhängen.
Zusammenfassend handele es sich aus seiner Perspektive
um eine Evolution und nicht um Revolution. Grundvoraussetzung für die Entwicklung des VoIP-Marktes sei, dass
die Reg TP weiterhin und zukünftig klare Rahmenbedingungen setze, um diese neuen Anwendungen voranzubringen. Die Einrichtung der neuen Rufnummerngasse
(0)32 und die Sicherstellung der Zusammenschaltung sei
sicherlich ein erster wichtiger Schritt.
4. Eckhard Spoerr, Vorsitzender des Vorstands der freenet.de AG, wies mit Bezug auf die Bemerkung von Schlobohm darauf hin, dass freenet deutlich mehr VoIP-Kunden
als Pressemitteilungen habe. VoIP sei aber nicht nur ein
Produkt, sondern ein innovativer Zukunftsmarkt, der die
Festnetztelefonie verändern werde. Man könne sogar so
weit gehen, dass es die Festnetztelefonie der Zukunft sei.
Die Festnetztelefonie, die auch mobil werde und somit
eine gewisse Konvergenz mit dem Mobilfunk ermöglichen
werde.
Wenn man die Entwicklung im Mobilfunk betrachte, habe
man in den letzten zehn Jahren eine rasante Entwicklung
gesehen. Noch vor sechs bis acht Jahren habe man mit
Handys nur Sprachtelefonie gemacht. Dann seien die Endgeräte besser geworden, und man habe angefangen, Datenhaltung zu machen. Dann sei irgendwann die erste Datenkommunikation mit nur 160 Zeichen SMS dazugekommen und keiner hätte es für möglich gehalten, dass es so
eine erfolgreiche Geschichte werde. Heute nutzten schon
sehr viele Blackberries und machten ihre gesamte E-MailKommunikation darüber. Die meisten neuen Handys seien
inzwischen Foto-Handys oder würden es in naher Zukunft
sein. Das Handy werde immer mehr zum Personal-Life-
Podium 2: VoIP auf dem deutschen TK-Markt
Service-Produkt. Klingeltöne oder die Verwaltung der Nutzer kämen mit dazu. Und die Zukunft werde weitere Dinge bringen wie Content-Dienste und Spiele.
Man sehe hier eine permanente Innovation durch Wettbewerb. Durch diesen Wettbewerb würden Werte geschaffen, und zwar so viel Werte, dass die vier oder sechs Netzbetreiber a 51 Mrd. für Lizenzen ausgeben konnten. Das
Festnetz befinde sich hingegen im Dornröschenschlaf.
Wenn man heute über Innovation im Festnetzbereich
spreche, spreche man über den 12-Cent-Tarif oder über
XXL, also kostenloses Telefonieren, oder über die Sparangebote der Wettbewerber. Es gebe einen reinen Preiskampf, nur die Differenzierung sei derzeit kaum möglich.
In Zukunft allerdings schon mit VoIP. Die Voraussetzungen
seien von der Marktseite her geschaffen. Es gebe heute
eine Breitbandmarktdurchdringung von ca. 13% und somit eine kritische Masse, um solche Dienste erfolgreich zu
führen. Die technischen Voraussetzungen seien gegeben
mit z.T. bereits IP-basierten Netzen. Im Netz der freenet.de
liefen z.B. schon erhebliche Teile der normalen Sprachtelefonie, selbst der klassischen PSTN-Telefonie, über IP. Die
Endgeräte seien ebenfalls bereits im fortgeschrittenen Stadium. Heute gebe es sehr gute analoge Telefonadapter, in
die man normale analoge Telefongeräte einstecken und
VoIP nutzen kann. Das sei natürlich nicht die Zukunft,
denn auch in der Geräteentwicklung seien Innovationen
erforderlich. Das Konsumentenverhalten als letzte Voraussetzung gebe ebenfalls den Startschuss für die Innovation
frei. Es gebe heute enorm viele Kommunikationsformen
mit SMS, E-Mail, Telefon und Mobilfunk. Das schaffe Bedarf nach Konvergenz und Zusammenführung. Aber die
regulatorischen Voraussetzungen bzw. Rahmenbedingungen seien noch nicht geschaffen. Der Markt sei hier eigentlich schon reifer als die Rahmenbedingungen. Es gebe keine Rufnummernvergabe von (0)32-Rufnummern. Und
wenn es im Januar hoffentlich so weit sein werde, dann sei
es dennoch ein langsamer Prozess, der über ein Jahr gedauert hätte, und man dürfe sich auch nicht darüber hinwegtäuschen, dass das größte Problem immer noch bestehe, nämlich die Interconnection mit der DTAG zu verhandeln und die technischen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass diese Nummern auch nutzbar gemacht werden,
und dass Kunden auch telefonieren könnten. Z.B. in der
(0)12-Rufnummerngasse, die schon lange zugeteilt werde,
sei es heute de facto noch nicht möglich und werde nach
seiner Einschätzung auch auf längere Sicht nicht möglich
sein.
Zweitens gebe es keine Entbündelung. Man könne natürlich nicht erwarten, dass die Haushalte und die Bürger
Deutschlands beliebige Budgets hätten, um neben dem
DSL-Anschluss, der eigentlich alles biete, was man benötige, einschließlich Telefonie, für einen weiteren Telefonanschluss weiter Grundgebühren zu bezahlen, die eigentlich
nicht mehr notwendig seien. Natürlich gebe er zu bedenken, dass die Kupferleitung bezahlt werden müsse, und
dass dafür auch ein kleiner Betrag an den Infrastrukturanbieter zu entrichten sei. Es müsse aber auch berücksichtigt
werden, dass die klassischen Telefonie-Equipments wie
die Digital Line Unit nicht mehr benötigt würden und es
günstiger werde, und dass dieser Vorteil auch an die Kunden weitergegeben werden müsste und man die freiwerdenden Budgets dann für innovative Wachstumsmärkte
verwenden könne.
Die Frage sei, ob man sich diese Zeitverzögerung in
Deutschland erlauben könne, und ob man die Zwangs-
MMR Beilage 3/2005
19
bündelung aufrechterhalten solle, um alte Geschäftsmodelle oder Auslaufmodelle zu schützen. Spoerr lehne dies
ab, da Deutschland bei der Breitbandmarktdurchdringung
bei weitem nicht führend sei und man sich als modernes
Land Gedanken machen müsse, weil dies mittelfristig große Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit unserer
Nation habe.
Dadurch stehe nicht nur die Wettbewerbsfähigkeit von
TK-Firmen auf dem Prüfstand, sondern auch von anderen
Industrien, wie z.B. den Geräte- oder Netzwerkherstellern. Wenn es in Deutschland keinen erfolgreichen,
schnellen VoIP-Markt gebe, könne man auch nicht erwarten, dass sich um diesen Markt herum Firmen im internationalen Vergleich behaupten können.
II. Chancen und Potenziale von VoIP
Eines der wesentlichen Themen der weiteren Diskussion
war die Frage, unter welchen Umständen VoIP zu einem
Erfolg werden kann. Müssen noch weitere Dienst- oder
Ausstattungsmerkmale dazukommen, damit eine Abgrenzung zur traditionellen Telefonie erfolgen kann? Kann der
Preis die Nachfrage treiben? Sind neue Tarifmodelle erforderlich? Oder muss man eher skeptisch hinsichtlich der
Durchsetzungsfähigkeit von VoIP am Markt sein.
Schaaf sieht VoIP als ein Produktionsmittel, das die Möglichkeit biete, mehrere Dinge zu tun. VoIP habe sich bereits durchgesetzt und es werde auch noch weiterkommen. Es gebe die Möglichkeit, neue Dienste anzubieten,
und dies sollte auch angestrebt werden, weil nur dann ein
Mehrwert erbracht werden könne.
Aus der Sicht von Eilers sei VoIP heute in erster Linie für
Geschäftskunden geeignet. Im Laufe der nächsten Jahre
werde allerdings eine Migration insgesamt dorthin erfolgen.
Berg hält es für verkürzt, nur über Discount-Voice zu sprechen. Die Verbindung mit anderen Technologien und anderen Diensten sei erforderlich. Des Weiteren müsse man
bei VoIP differenzieren: Es gebe einerseits die Netzebene,
die von der DTAG bis spätestens 2012, vielleicht deutlich
früher, auf IP-Technologie umgestellt werde. Ein weiteres
Thema sei VoIP im Business-Umfeld. Dort sei VoIP schon
weit verbreitet. Der dritte Bereich seien die Consumer.
Hier sei es richtig, dass man innovative Dienste entwickele
und anbiete.
Spoerr sieht als Strategie der Zukunft die Erweiterung der
Festnetztelefonie. Ziel sei, diese innovativ zu machen und
dadurch ganz neue Märkte zu schaffen. Wenn man z.B.
über Videotelefonie spreche oder Überwachungsprodukte, dann dürften mit Sicherheit deutlich höhere Minutenpreise zu erzielen sein. Die Kunden würden auch bereit
sein, das zu bezahlen, weil es ihnen einen Mehrwert biete.
Man sehe ja, was heute für Mobilfunk nach wie vor pro Minute ausgegeben werde, obwohl die Qualität des Mobilfunks nachweislich schlechter als im Festnetzbereich sei.
Trotzdem werde dies akzeptiert, da es sich um innovative
Dienste handele.
Spoerr erläuterte, wie sich der Markt im Moment entwickele. freenet habe VoIP mit Preisen von 1 Cent pro Minute
massiv im Endkundenmarkt eingeführt. Daran sei nichts
verdient. Das sei keine Geschäftspolitik für die nächsten
zehn Jahre. Aber man habe Druck machen wollen, indem
es extrem günstig angeboten wurde. Dies führte dazu, dass
man heute bereits über 180.000 Software-Clients verfüge,
20
MMR Beilage 3/2005
die im Markt verteilt seien, und 25.000 Kunden habe, die
a 2,90 pro Monat bezahlten.
Schlobohm bezeichnet VoIP als einen Werkzeugkasten für
einen Carrier oder einen Dienstleister. Mit diesem Werkzeugkasten könne man innovative Dienste anbieten oder
auch ein „me-too“-Produkt auf den Markt bringen. Beides
könne erfolgreich sein. Im Bereich der Geschäftskunden
gehe es hauptsächlich darum, Kosten zu sparen und Prozesse zu vereinfachen. Häufig gehe es darum, günstigere
Dienstleistungen anzubieten bzw. das Gleiche für weniger
Geld. Das sei heute eher der Türöffner für VoIP als irgendwelche Zukunftsvisionen oder Dienste, die vielleicht in
zwei Jahren möglich sein werden. Bei den Privatkunden
sehe er vor allem einen elementaren Dienst: VoIP über
WLAN über DSL. Als Festnetzanbieter am Massenmarkt
könne man den DSL-Router mit einem WLAN-Chip ausstatten. Wenn dann die nächste Generation der Handys
vierbandfähig sein werde mit WLAN-Chip und VoIP an
Bord, hätte man die natürliche homezone. Was der Mobilfunk dem Festnetz an Volumen wegnehme, könne so wieder zurückgeholt werden. Schließlich handele es sich hier
auch um einen Kannibalisierungswettbewerb.
Spoerr hält das Telefonieren nur für den Beginn. Ein nächster Schritt könne die Datenhaltung sein. Das heutige Softwaretelefon habe die ganze Datenhaltung bereits integriert. Man werde „buddy-lists“ haben, d.h. man könne sehen, wer gerade erreichbar ist. Man werde SMS-Funktionalitäten integrieren, Bild- und Videotelefonie würden folgen. Ob die Intelligenz im Netz oder im Endgerät wie beim
Mobilfunk stecke, werde man sehen. freenet strebe an,
dass die Intelligenz im Netz steckt und nicht im Gerät. In
Zukunft werde man ein Gerät haben, ein persönliches Telefongerät, mit dem man zu Hause über DSL permanent
online sein werde, kostengünstig und nicht über UMTS,
und wenn man dann mobil unterwegs sei, könne man entweder in einer WLAN-Zone oder über UMTS Dienste nutzen. Dies erfordere allerdings eine Zusammenarbeit zwischen Dienstentwicklung, -anbieter, Geräteherstellung
und -entwicklung.
Schaaf stimmt in diesem Punkt zu. Er sehe einen Markt für
derartige Multimode-, bzw. Multiband-Geräte. Man werde in Zukunft nicht mehr ein Teilnehmer im Netz, sondern
ein Teilnehmer in einem Dienst sein und das Netz werde
abhängig von der Qualität und den angebotenen Diensten
ausgewählt.
Schlobohm gibt zu bedenken, dass es Killerapplikationen
vielleicht nicht geben werde, weder im UMTS-Bereich
noch im VoIP-Bereich. Er sehe eher eine Summe verschiedener Dienstleistungen, die sich mit dem Werkzeugkasten
VoIP weitaus kostengünstiger erstellen ließen und daher
auch für den Endkunden erschwinglich seien.
Martin Futterschneider, BT (Germany) GmbH & Co, ist der
Auffassung, dass die Marktdurchdringung eigentlich durch
Zusatzdienste, und nicht durch Sprache allein, erbracht
werde. Auch er sehe die Integration mit den Mobilfunknetzen als eine interessante Möglichkeit an. Von der Produktgestaltung her sei der große Teiler das Thema Mobilität.
Weitere Themen seien die Rufnummernmitnahme auch
aus den Mobilfunknetzen heraus und vor allen Dingen
VoIP im Mobilfunkbereich. Er frage sich, welchen Stellenwert eine technische Öffnung von den UMTS-Netzen bei
den hier diskutierten Geschäftsmodellen spielen werde.
Schaaf antwortete, dass derzeit überwiegend VoIP-Angebote an Festnetzbetreiber gingen. Gemäß der Architektur
Podium 2: VoIP auf dem deutschen TK-Markt
eines Mobilnetzes bestünden jedoch keine Hindernisse. Er
gehe davon aus, dass dies zukünftig an Bedeutung gewinnen werde.
III. Regulierungsrahmen
Dr. Karl-Heinz Neumann, Wissenschaftliches Institut für
Kommunikationsdienste, WIK, warf die Frage auf, ob anhand der noch offenen Fragen der Regulierung von VoIP
auch manche Regulierung, die heute für die Festnetztelefonie gelte, überprüft werden könnte. Solle dies simultan
gelöst werden oder könne man VoIP relativ unreguliert auf
den Markt lassen, um dann nach einiger Zeit der Marktentwicklung zu überprüfen, welche Regulierungsmaßnahmen auch hierfür angebracht wären?
Berg argumentierte, dass selbstverständlich mit der Verbreitung von VoIP und dessen weiterer Entwicklung bei
der bestehenden Regulierung nicht alles beim Alten bleiben kann. Vielmehr müsse die bestehende Regulierung
ständig auf ihre Erforderlichkeit hin überprüft und dort, wo
die Wettbewerbsentwicklung dies möglich macht, auch
zurückgeführt werden. Zudem bedürfe VoIP in der jetzigen Form keiner Regulierung. Es gebe festzulegende Rahmenbedingungen. Man solle dies aber auch nicht zu eng
sehen. Man müsse sich irgendwann die Frage stellen, ob
man über einen öffentlich zugänglichen Telefondienst rede oder nicht. Dies sei hier die entscheidende Frage. Wenn
es ein solcher Dienst sei, müsste man sich in der zweiten
Phase Gedanken machen über die Bereitstellung von Notrufmöglichkeiten und Sicherheitsüberwachungsfunktionen. Auch Interconnection werde dann ein Thema. Man
müsse abwarten, wie sich dieser Dienst entwickele. Wenn
es ein öffentlich zugänglicher Telefondienst werde, müsse
es auch mit den Regeln des öffentlich zugänglichen Telefondienstes reguliert werden.
Eilers wies auf die Frage hin, wie sichergestellt werden
könne, dass die Lust, in Infrastruktur zu investieren, nicht
leide. EWE TEL habe keine Angst vor VoIP, sondern nutze
es selbst. Es müsse aber eine Ausgewogenheit aller möglichen Zugänge zum Kunden sichergestellt werden durch
die Reg TP. Wenn DSL die Eintrittskarte zu VoIP sein solle,
dann müsse die Frage gestellt werden, wer weiter in Infrastruktur investiert und weiterhin diesen Wettbewerb technologischer Art mit der DTAG auf sich nimmt, wenn die
bisherigen und künftigen Investitionen nicht durch ein
konsistentes Entgeltkonzept abgesichert würden.
Jens Blomeyer, Tiscali GmbH, wies im Zusammenhang mit
der Diskussion über den Regulierungsrahmen auf folgende Themen hin: Zum einen stelle sich die Frage, was mit
der ex ante-Preisregulierung sei, wenn z.B. T-Online VoIP
anböte. Dies hänge dann insbesondere von der Marktdefinition ab. Der zweite Aspekt beziehe sich auf die Einkaufskonditionen und somit auf Interconnection. Dort stellten
sich Fragen nach den Terminierungsentgelten im IP-Bereich, eventuellen Verpflichtungen und technischen
Grundlagen, die zukünftig zu klären seien.
Dr. Alwin Mahler, Telefónica Deutschland GmbH, sieht
den Durchbruch von VoIP nur über die weitere Verbreitung von Breitband kommen. Und da sei man in den letzten Jahren in Deutschland sehr stark zurückgefallen. In der
DSL-Infrastruktur gebe es eine monopolitische Marktstruktur mit annährend 90% bei der DTAG. Dies sei ein fundamentales Problem, das Deutschland habe, und in dem
Kontext seien auch die letzten Zahlen zu sehen, wonach in
Deutschland Wachstumsraten signifikant zurückgefallen
Podium 2: VoIP auf dem deutschen TK-Markt
seien. Es müssten die Vorleistungsprodukte, insbesondere
Bitstrom, konsistent eingeführt werden. Gleichzeitig seien
die Einmalentgelte der jeweiligen Vorleistungsprodukte
relativ prohibitiv, was die Migration von dem einen zum
anderen erschwere.
IV. Entbündelung
Die Forderung nach einer Entbündelung des DSL-Anschlusses vom Telefonanschluss wird von Marktteilnehmern und Kunden im Zusammenhang mit der Möglichkeit, VoIP-Dienste zu nutzen, immer häufiger gestellt. Das
Podium diskutierte darüber, inwieweit eine solche Entbündelung sinnvoll wäre und ob es für den Nutzer dadurch auch wirklich billiger würde.
Spoerr sieht wegen der Zwangsbündelung nur sehr geringe Möglichkeiten, das Innovationspotenzial von VoIP auszuschöpfen. Wenn man insgesamt etwa a 31,– fixe Grundgebühr pro Monat allein für die Anschlüsse bezahle, zusätzlich die Gebühren für die Konnektivität von DSL-Anschluss und ggf. Telefongebühren entrichten müsse, habe
der Kunde wenig Spielraum, weiteres Geld für zusätzliche
Dienste auszugeben. Wenn man allerdings nur noch einen
DSL-Anschluss benötigte, der auch einen gewissen Beitrag
für die Kupferleitung enthalten müsse, käme man vielleicht auf a 22,– Grundgebühr und könnte etwa a 8,– freisetzen, ohne dass dem Kunden etwas fehle. Dieses Budget
könne der Kunde dann für andere Dinge, für neue Märkte
einsetzen, ohne dass es sein Gesamtbudget zu sehr beanspruchen würde.
V. Vorleistungsprodukte
Kann längerfristig eine große Vielfalt von Anbietern mit
unterschiedlicher Wertschöpfungstiefe erwartet werden?
Oder ist zu erwarten, dass sich bestimmte Geschäftsmodelle stärker durchsetzen werden als andere? Wettbewerb
setzt in einem bestimmten Umfang auch Zugang zu Vorleistungsprodukten der DTAG voraus. Welche Vorleistungsprodukte braucht der Markt, natürlich auch unter Berücksichtigung dessen, dass Investitionen und Infrastrukturwettbewerb schützenswert sind?
Spoerr hält auch hier das Thema Entbündelung für sehr
wichtig. Es stehe in engem Zusammenhang mit BitstreamAccess. Nach seiner Auffassung mache es keinen Sinn,
wenn alle nur in lokale Infrastruktur investierten. Es gebe
bereits hinreichend Wettbewerb auf lokaler Infrastrukturebene. In Deutschland müsse auch die verteilte Population berücksichtigt werden. In Großstädten könne es noch
mit mehreren Anbietern gehen, aber in den ländlichen Regionen könne es maximal zwei Anbieter geben. In einem
großen Teil gebe es wahrscheinlich sogar das natürliche
Netzmonopol. Auf diesem aufsetzend müsse es natürlich
trotzdem für Infrastrukturanbieter und für Diensteanbieter
Wettbewerb geben. Hierfür sei ein konsistentes Vorleistungsmodell erforderlich. Um das Thema VoIP als Zukunftsmarkt zu öffnen, sei ein Bitstream-Access-Produkt in
naher Zukunft erforderlich. Dies sollte einen IP-basierten
Zugriff auf die DSL-Infrastruktur der DTAG ermöglichen,
für den Endkundenmarkt geeignet und entbündelt vom Telefonanschluss der DTAG sein. Dies erfordere allerdings
eine gewisse Zuzahlung, die kostentechnisch noch zu berechnen sei.
Schlobohm als Vertreter eines Infrastrukturanbieters präsentierte eine andere Sichtweise. Es gehe insbesondere um
MMR Beilage 3/2005
21
die Konsistenz. Es müssten Geschäftsmodelle mit Resale,
Bitstream, der nackten Kupferdoppelader sowie mit LineSharing möglich sein. Es sei die große Herausforderung,
die Preispunkte auch in der Relation zu den Endkundenpreisen so einzustellen, dass auf jeder Ebene ein Geschäftsmodell möglich sei. Wenn in Deutschland hinreichend incentiviert würde, könne man auch für den Massenmarkt und nicht nur in regionalen Märkten weitere Infrastruktur aufbauen. Wenn die Preispunkte richtig eingestellt worden wären, hätte man heute schon ADSL 2 mit
der Perspektive ADSL 2+ im Netz, was eine wirkliche Innovation in Deutschland wäre, nämlich die doppelte oder
dreifache Geschwindigkeit, wie man das heute in Korea
sehe. Die große Herausforderung sei es, das jetzt vielleicht
noch herbeizuführen und in die neuen Technologien zu
investieren, da man ansonsten im internationalen Vergleich weiter zurückfalle.
Eilers hält es für Rosinenpickerei, wenn die Fläche für den
Wettbewerb nicht als attraktiv angesehen werde. Der vollwertige Wettbewerb in der Fläche sei ein Regulierungsziel
sowohl nach altem, als auch nach neuem TKG. Die Reg TP
sei sicherlich gut beraten, alle Kunden in der Bundesrepublik zu bedienen und nicht nur die, die in Ballungsgebieten wohnten. Eilers weist ferner darauf hin, dass durch
Vorleistungsprodukte eine zu große Abhängigkeit von den
Leistungen der DTAG entstehe. Neben den mittlerweile
400.000 angemieteten Teilnehmeranschlussleitungen
(TAL) lege EWE TEL daher auch eigene Kupferdoppeladern
und auch Breitbandnetze. Man habe ferner Kooperationen
im Breitbandkabelbereich. Man wolle lieber eigene Lösungen und Innovationen schaffen, die längerfristig Bestand haben werden, als jetzt schnell auf den DSL-Leitungen der DTAG Kunden zu gewinnen. Aber diese eigenen
Lösungen dürften nicht kaputtgemacht werden durch eine
kurzsichtige, spontan wettbewerbsorientierte Regulierung.
Berg ist der Auffassung, in den letzten Monaten sei ein sehr
gut funktionierender Wettbewerb zu beobachten. In
Deutschland seien bereits weit über 1,5 Mio. TAL geschaltet. Das sei weit mehr als in ganz Europa zusammen. Auf
Basis der TAL entbündelte Dienste anzubieten, sei möglich. Seit Mitte 2004 sei das Resale-Produkt der DTAG freigegeben. Wenn man mal gesehen habe, wie stark der
Wettbewerb und die DSL-Vermarktung in den letzten Monaten gestiegen seien, sei es mit Sicherheit ein richtiges
Zeichen. Die DTAG habe sich im Gegensatz zu den alternativen Infrastrukturen wie Kabel, Powerline oder Satellit,
mit Ausnahme von UMTS, sehr früh entschieden, sehr viel
in diese Technik zu investieren. Die auf dem Vorleistungsmarkt existierenden Produkte mit Komponenten wie ZISP
und Gate hätten den Markt deutlich angekurbelt.
VI. Notruf
Das Thema Notruf wurde auch in diesem Kreis diskutiert.
Werden Anbieter von VoIP Notrufmöglichkeiten bereitstellen? Besteht am Markt ein Bedürfnis für diesen Dienst?
Spoerr hält eine regulatorische Verpflichtung frühestens
dann für erforderlich, wenn eine Entbündelung vom Telefonanschluss möglich sei, da der Kunde sonst automatisch
noch einen Telefonanschluss mit Notrufmöglichkeiten habe. In der Regel bestünde auch die Möglichkeit, über
einen Mobilfunkanschluss Notrufe abzusetzen. freenet
würde in dem Moment, in dem eine sachliche Notwendigkeit zu erkennen sei, Notrufmöglichkeiten bereitstellen.
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MMR Beilage 3/2005
Aus heutiger Sicht sei dies noch nicht der Fall. Diese Investitionen wären aus heutiger Sicht nicht zu rechtfertigen.
Denkbar wäre auch ein Phasenmodell. Wenn man davon
ausgehe, dass VoIP ein Markt sei, der letztendlich die Festnetztelefonie ersetzen werde, sei es vollkommen klar, dass
man zum geeigneten Zeitpunkt Notruf ermöglichen müsse.
Mahler wies darauf hin, dass Telefónica aus Endkundensicht einen IP-Telefoniesprachdienst genau so anbieten
wolle, wie er herkömmlich funktioniert. Entsprechend habe man auch die Produkte und Dienstleistungen ausgerichtet, d.h. man habe sowohl eine Lösung für G10 als
auch für Notruf und könne die entsprechenden Vorgaben
umsetzen.
Podium 2: VoIP auf dem deutschen TK-Markt
meinsam mit der (0)32-Gasse eine insgesamt transparente
Lösung dar.
Schlobohm hält die (0)32-Lösung für einen gangbaren
Weg, da VoIP auch als das mobile Festnetz bezeichnet
werden könne und die nomadische Nutzung ein wesentliches Merkmal darstelle.
Berg weist darauf hin, dass man bei einer Diskussion über
den Ortsnetzbezug auch über den Anschlussbezug reden
müsse. Der Anschlussbezug stelle den Ortsnetzbezug sicher. Eine Abkehr vom Anschlussbezug werfe viele Fragen
auf, etwa in Bezug auf das Interconnection-Regime aber
auch im Zusammenhang mit Notruffunktionen und Überwachungs- und Sicherheitsfunktionen.
VII. Nummerierung
VIII. Schlussstatements
Des Weiteren wurde das Thema Rufnummern aufgegriffen. Da es in Deutschland nationale Rufnummern aus der
(0)32-Gasse zusätzlich zu den Ortsnetzrufnummern geben werde, stellt sich die Frage der Erwartungen des Marktes hinsichtlich der unterschiedlichen Rufnummern. Welche Nummern werden die wichtigeren sein? Welche Rolle
werden die nationalen Rufnummern spielen? Gibt es Implementierungsprobleme bei den nationalen Rufnummern?
In den Schlussstatements sollte ein Ausblick für die nächsten fünf Jahre gegeben werden. Ist VoIP die Killerapplikation für Breitband? Wird sich beides gegenseitig vorantreiben?
Spoerr nimmt zunächst Bezug auf die Verfügung der Reg
TP, nach der Ortsnetzrufnummern nicht ortsungebunden
vergeben werden dürfen. Man habe hier keineswegs
einem Hamburger eine Münchner Nummer zugeteilt, sondern versucht, eine regionale Clusterung vorzunehmen. Es
sei ein nicht tragbarer Investitionsaufwand für jedes Unternehmen, wenn man für über 5.000 Ortsnetze jeweils
einen 1.000er-Block beantragen müsse. Man bewege sich
dann in einem Investitionsvolumen von a 2,5 bis 3 Mio.
Sich dies mit anderen Anbietern zu teilen, sei auch nur
eine Notlösung, da man sich auch mit anderen erst einmal
einigen müsse. Ein positiver Schritt sei die Aufhebung des
Anschlussbezugs, über die jetzt nachgedacht werde. Hier
sei alsbald eine endgültige Entscheidung erforderlich. Gerade wenn hohe Investitionen erforderlich seien, benötige
ein Unternehmen Planungssicherheit. Wann die (0)32Rufnummerngasse tatsächlich kommt bzw. wann die Interconnectionregeln im AKNN am Ende festgelegt sein werden, stehe jedoch noch nicht fest. Anbieter befänden sich
derzeit in einer Zwickmühle, weil die Zuteilungsregeln für
(0)32 noch nicht bekannt seien und man noch nicht wisse,
ob es langfristig gute Geschäftsmodelle mit der (0)32 geben könne. In diesem Fall bräuchte man die Ortsnetzrufnummern und Investitionen i.H.v. a 2,5 Mio. nicht.
Zur Frage der Kundenakzeptanz führt Spoerr weiter aus,
dass sich auch Mobilfunkrufnummern durchgesetzt hätten, insofern sehe er auch für die (0)32 gute Chancen, da
die Menschen mobiler würden und der Ortsnetzbezug an
Bedeutung verlieren werde.
Eilers spricht sich für die Beibehaltung des Ortsnetzbezugs
aus. Aus Kundensicht sei er erforderlich und stellte ge-
Eilers geht davon aus, dass in fünf bis zehn Jahren die unterschiedlichen Netzformen, die heute existieren, alle auf
IP umgestellt seien. Dies dürfte zu einer Effizienzsteigerung durch paketvermittelte Dienste führen. Die regulatorischen Rahmenbedingungen sollten weiter ermöglichen,
dass man selbst investieren und die Abhängigkeit von Vorprodukten weiterhin abbauen könne.
Berg ist sich sicher, dass die Technik sich in den nächsten
fünf bis zehn Jahren durchsetzen werde. Aber nicht als reiner Discount-Voice; da müsse noch einiges mehr dazukommen, weil das Preisgefüge in Deutschland schon sehr
niedrig sei.
Schaaf betont, dass aus der Sicht eines Herstellers, der in
der Wertschöpfungskette weiter vorne angesiedelt sei,
VoIP bereits Realität sei. Die Infrastruktur, die man liefere,
ermögliche VoIP und paketgebundene Übertragungen.
Dies sei de facto Standard.
Schlobohm hält VoIP nicht für eine Killerapplikation für
Breitband. Breitband sei eher der Wirt oder Katalysator
von VoIP. VoIP sei eine Applikation, die mehrere Dinge ermögliche, und zwar in erster Linie eine Effizienzsteigerung. Er schätze, dass VoIP im Geschäftskundenbereich in
fünf Jahren ungefähr 30% Marktanteil erreichen könne.
Spoerr misst dem regulatorischen Rahmen eine große Bedeutung zu. Insbesondere die Themenbereiche BitstreamAccess, Anschlussentbündelung und Rufnummern seien
zeitnah zu klären. Dann könnten VoIP und weitere Anwendungen zu wesentlichen Markttreibern für die Breitbandpenetration in Deutschland werden. Dann könne es
auch eine Killerapplikation werden. Heute seien die Killerapplikationen für Breitband das schnelle Surfen und illegale Musik- und Filmdownloads. Deshalb werde es höchste
Zeit, dass noch ein Geschäftsmodell VoIP hinzukommen
könne, und zur Steigerung der Breitbandmarktdurchdringung in Deutschland beitragen könne.
MMR Beilage 3/2005
23
IRIS HENSELER-UNGER
Voice over IP als Chance
Schlusswort
Die Forumsveranstaltung hat die Aktualität von Voice over
IP (VoIP) eindrucksvoll verdeutlicht. Welches Fazit lässt
sich nach der heutigen Veranstaltung ziehen? Ich möchte
hierzu einige persönliche Bemerkungen machen.
VoIP ist Ausgangspunkt des Konvergenzprozesses, dem
Zusammenwachsen der Branchen Telekommunikation,
Informationstechnologie und Medien, der sich zum Drehund Angelpunkt entwickeln könnte. Sprach- und Datennetze werden langfristig integriert sein und das zukünftige
Netz – das Next-Generation-Network – wird als Transportplattform für eine Vielfalt von Kommunikationsdiensten
dienen. Die Netzwerkeffekte werden zunehmen.
Die New Economy, deren Ende schon voreilig festgestellt
wurde, besteht – wenn auch mit moderaterer Dynamik als
noch in den 90er Jahren – weiter fort. Mit Entwicklungen
wie VoIP erreicht sie sogar nun mit Vehemenz den über
hundert Jahre alten Bereich der herkömmlichen Telekommunikation. Wir stehen von der Seite der Technik, der Geschäftsmodelle und der Regulierung am Anfang eines Prozesses des schrittweisen Übergangs. Das haben alle Beiträge während dieser Veranstaltung deutlich gemacht. Einzelne Wettbewerber preschen vor, versuchen den Markt
zu treiben. Von allen Seiten wird Pragmatismus, Flexibilität und Offenheit für Neues verlangt werden. Bei allen Bemühungen um Konsistenz werden Verwerfungen nicht
ganz vermeidbar sein.
Regulierung sollte in einer Marktwirtschaft die Ausnahme,
nicht die Regel sein. Ziel einer Regulierungsbehörde darf
es also nicht sein, Ansatzpunkte für neue Auflagen, für
eine Expansion der Regulierung zu suchen. Innovation
und Dynamik des TK-Marktes waren in der Vergangenheit
und sollten in der Zukunft Garanten für den Erfolg des liberalisierten TK-Marktes sein, zum Vorteil der Verbraucher
und Unternehmen.
Als Regulierungsbehörde
müssen wir uns daher der
Herausforderung
stellen,
die richtigen Rahmenbedingungen zu schaffen. Wir
müssen sagen, wohin wir
regulatorisch zielen und ob
wir Übergangsregelungen
pragmatisch
zulassen.
Transparenz,
Konsistenz,
Stabilität und Zuverlässigkeit sollten die Maximen für
die Arbeit der Reg TP sein.
c Dr. Iris Henseler-Unger ist Vizepräsidentin der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post
(Reg TP).
Foto: Chr. Dalchow, Köln
Ein Aktionsplan, in dem wir
uns auf ein Verfahren und
einen Zeitplan zur Klärung
der schwierigen, noch nicht
entscheidbaren inhaltlichen Fragen festlegen, gehört zu
unseren Pflichten. Es geht um chancengleichen Wettbewerb, einerseits zwischen etablierten Anbietern und neuen Anbietern, aber genauso auch zwischen den neuen Anbietern.
Über welchen Markt reden wir aber bei VoIP? Wie sollte er
in Zukunft abgegrenzt werden? Ist VoIP ein spezieller, kleiner aber feiner Markt? Oder ist VoIP nicht Teil des großen
Marktes der Sprachtelefonie? Für den Kunden dürfte es irrelevant sein, über welche Technik, leitungs- oder paketvermittelt, er telefoniert. Eröffnet sich hier nicht die Perspektive,
die Regulierung in diesem gesamten Bereich langfristig zurückzuführen, gar abzubauen? Wie schnell ein solcher Prozess vonstatten geht, muss letztlich der Markt entscheiden.
Wenn VoIP eine überlegene und preisgünstigere Technologie ist, und vieles spricht dafür, dass sie es ist, dann sollte sie
auf keinen Fall behindert werden.
Selbstverständlich hat die Reg TP kurzfristig ihre Hausaufgaben zu erledigen. Im Nummerierungsbereich betrifft das
die Zuteilung der nationalen (0)32-Rufnummern und die
Überarbeitung der Zuteilungsregeln für Ortsnetznummern, etwa im Hinblick auf die Antragsberechtigung. Ich
appelliere an den AKNN, diesen Prozess konstruktiv zu
unterstützen und voranzutreiben. Beim Notruf muss die
Klärung der regulatorischen Frage, wer zur Erbringung des
Notrufs verpflichtet ist, und die Klärung der technischen
Fragen rasch vorangetrieben werden.
Das Thema Entbündelung von DSL-Anschluss und Telefonanschluss steht bei vielen Unternehmen sehr hoch auf der
Agenda. Die Forderung nach einem Standalone-Angebot für
DSL liegt auf dem Tisch, von VoIP-Anbieterseite wie auch
von Verbrauchern. Wir werden uns diesem Thema stellen
müssen. Ziel muss es auch hier sein, Innovationen und
chancengleichen Wettbewerb nicht als Widerspruch zu begreifen. VoIP ist eine Chance, keine Bedrohung.
Der Dialog mit den deutschen Marktteilnehmern ist eine
Sache. Eine andere ist der internationale Dialog. Die regulatorische Einordnung von VoIP kann nicht von Bonn isoliert vorgenommen werden. VoIP ist ein internationales
Phänomen. Die Diensteerbringung ist unabhängig von nationalstaatlichen und EU-Grenzen. Ein nationaler Alleingang würde der Branche und dem Wirtschaftsstandort
Deutschland schaden.
Das Forum hat gezeigt, wo Gemeinsamkeiten in der Diskussion zu VoIP liegen, aber auch, wo es Unterschiede
gibt. Beides gilt es bei der Suche nach praktikablen Lösungen aufzugreifen. Die Forumsveranstaltung, ebenso wie
die Antworten des Marktes i.R.d. schriftlichen VoIP-Anhörung der Reg TP, haben dazu beigetragen, einen wichtigen
Schritt voranzukommen. Insofern gilt der Dank allen, die
sich an der VoIP-Debatte beteiligt haben.
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MMR Beilage 3/2005
Anhörung zu Voice over IP (VoIP)
In der Vergangenheit wurden Sprache und Daten überwiegend über unterschiedliche Netzinfrastrukturen – leitungsvermittelte Netze einerseits, paketvermittelte Netze andererseits – transportiert. Es zeichnet sich ab, dass zukünftig
Sprache und Daten gemeinsam über paketvermittelte Netze transportiert werden. Diese Entwicklung dürfte mittelbis langfristig zu einer weitgehenden Umstellung der Telekommunikationsnetze auf paketvermittelte Techniken
führen.
Frühe Anwendungen von Sprachübertragung über das Internet blieben wegen beschränkter Zuverlässigkeit, mangelndem Komfort und schlechter Übertragungsqualität
eher eine Nische für Hobbyanwender. Die Regulierungsbehörde hat bislang die Position vertreten, dass Sprachübertragung über das Internet nicht das für die Einordnung
als Sprachtelefondienst erforderliche Kriterium der Echtzeit erfüllt.1
In Firmennetzen mit ihren verwalteten IP-basierten Netzwerken werden schon heute zunehmend die interne und
externe Sprachkommunikation über IP-basierte Anwendungen realisiert. Seit einigen Monaten zielen VoIP-Angebote in Deutschland auch auf den Massenmarkt. Dies hat
mehrere Gründe:
Die Netz- und Dienstequalität hat sich verbessert. Weiterhin sind die Endgeräte komfortabler geworden bzw. können mittels Adapter auch herkömmliche Endgeräte verwendet werden. Es kann bei ausgeschaltetem Computer
(offline) telefoniert werden. Die Nutzung eines VoIPDienstes von verschiedenen Standorten ist möglich. Mit
der stark wachsenden Verbreitung von Breitbandzugängen dürfte eine wesentliche Voraussetzung dafür erfüllt
sein, dass der Massenmarkt mit VoIP-Angeboten auch tatsächlich erreicht werden kann.
Bei VoIP-Diensten geht es um weit mehr als nur darum,
kostengünstig zu telefonieren. Möglicherweise ergeben
sich Ansatzpunkte für eine zunehmende Konvergenz von
Sprach- und Datendiensten, wenn VoIP mit weiteren
Diensten verknüpft wird.2
Traditionelle Netze sind hierarchisch aufgebaut mit im
Netz zentralisierter Intelligenz. Bei IP-Netzen hingegen
kann die Intelligenz besser verteilt werden, teilweise bis in
die Endgeräte.
Diese Architektur von IP-Netzen erlaubt einen höheren
Grad der Arbeitsteilung. Sie besteht aus verschiedenen
funktionalen Ebenen (Zugangsebene, Transportebene,
Kontrollebene, Diensteebene), auf der unterschiedliche
Anbieter Wertschöpfung erzielen können. Während im
PSTN Funktionalitäten typischerweise durch den Netzbetreiber konfiguriert werden müssen und oft in Netzknoten
realisiert werden, können IP-basierte Dienste durch Nutzer oder Dritte konfiguriert werden und bieten dadurch
viele Möglichkeiten für innovative Angebote, die miteinander im Wettbewerb stehen. So können beispielsweise
der Breitbandanschluss, der Zugang zu einem IP-Netz, der
Transport in IP-Backbones und der Dienst selber von verschiedenen Anbietern erbracht werden. Durch die potenziell zunehmende Komplexität der Dienstebereitstellung
kann sich der Zugangsbedarf zu Komponenten des Netzes
vervielfachen. Die Sicherstellung der Interoperabilität von
Diensten3 und Netzen dürfte daher regulatorisch weiter an
Bedeutung gewinnen.
Seit einiger Zeit wird der regulatorische Rahmen für VoIP
sowohl auf nationaler wie auch auf internationaler Ebene
intensiv diskutiert. Die EU Kommission plant die Erarbeitung einer Position zum Thema VoIP und hat zur Bewertung IP-basierter Sprachdienste vor dem Hintergrund des
neuen EG-Richtlinienpakets eine Studie erstellen lassen.4
Ähnliche Prozesse laufen auch in einzelnen EU-Mitgliedstaaten (z.B. UK, NL).5 Der finnische Regulierer Ficora hat
in einem Fall bereits entschieden, dass die VoIP-Sparte des
ehemaligen Monopolisten SoneraTelia den Regulierungen
für Anbieter öffentlicher Telefondienste unterliegt.6 In den
USA führt die FCC zur Zeit eine weit angelegte Anhörung
zu „IP-enabled services“ durch.7
Ziel der Anhörung
Vor diesem Hintergrund stellt sich angesichts der aktuellen
Entwicklungen die Frage, wie Deutschland sich in der internationalen Diskussion positionieren soll.
Einerseits sind Rahmenbedingungen zu schaffen, die es ermöglichen, die Chancen und Potenziale neuer Technologien und Dienste, wie sie oben beschrieben wurden, auch
tatsächlich zu nutzen und den Wettbewerb zu fördern. So
kann VoIP auch Katalysator für die Breitbandpenetration
sein, wie sie mit den Initiativen D21 bzw. e-Europe unterstützt werden soll. Andererseits sind die Verbraucherinteressen und die Sicherheitsinteressen des Staates zu wahren. Diese beiden Aspekte stellen die Hauptthemen der
Anhörung dar:
Unter der Überschrift „Aspekte der Wettbewerbsentwicklung“ werden die Fragenkomplexe zu Geschäftsmodellen,
der Einordnung von VoIP unter rechtlichen Gesichtspunkten, Nummerierung, Zugang und Zusammenschaltung,
Marktdefinition sowie mögliche Markteintrittsbarrieren
thematisiert. Unter der Überschrift „Verbraucherschutz
1) Ebenso hat die Europäische Kommission in ihrer Bekanntmachung über
den Status der Sprachübermittlung im Internet in Bezug auf die Richtlinie 90/
388/EWG (ABl. EG Nr. C 140 v. 7.5.1997, S. 8 ff.) zur Sprachkommunikation
festgestellt, dass die Internettelefonie nicht das erforderliche Echtzeitkriterium
erfülle.
2) Z.B. Instant Messaging; vgl. auch die Studie IP Voice and Associated Convergent Services, Final Report for the European Commission von Analysis v.
28.1.2004, S. 113 ff., http://europa.eu.int/information_society/topics/ecomm/
doc/useful_information/library/studies_ext_consult/ip_voice/401_28_ip_voice_and_associated_convergent_services.pdf.
3) Vgl. Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v.
7.3.2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie), ABl. EG Nr. L 108 v. 24.4.2002, S. 7 ff., Erwägungsgrund 6 bzw. Artikel 5.
4) Vgl. den Hinweis in Fußn. 2.
5) http://www.opta.nl/download/Openb_versie_codo_VoDSL.pdf; www.ofcom.gov.uk .
6) Ficora, Sonera Puhekaista service, Decision of the Finish Communications
Regulatory Authority on compliance with law of the Sonera Puhekaista service, October 29, 2003.
7) http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-04-28A1.pdf .
Darüber hinaus gibt es eine aktuelle Entscheidung der FCC zum Dienst „Free
World Dialup“ (http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-0427A1.pdf ) sowie drei anhängige Verfahren (AT&T, Vonage, Level 3).
c Dieser Anhörungstext ist im ABl. der Reg TP v. 21.4.2004 (Mitt. Nr. 106 (2004) veröffentlicht.
Anhörung zu VoIP
und öffentliches Interesse“ werden die Themenkomplexe
Universaldienst sowie Kundenschutz, Fernmeldegeheimnis, Datenschutz, Notruf, Technische Schutzmaßnahmen,
Umsetzung von Überwachungsmaßnahmen sowie Auskunftsverfahren behandelt, die für Anbieter von VoIP-Diensten ggf. mit Verpflichtungen verbunden sind. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass diese Verpflichtungen Rückwirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit dieser Dienste haben.
Es ist zu klären, wie VoIP-Dienste regulatorisch zu behandeln und nach dem EG-Richtlinienpaket und dem novellierten TKG8 einzuordnen sind. Dabei ist dem im EGRechtsrahmen verankerten Grundsatz der Technologieneutralität Rechnung zu tragen, soweit dies möglich und
sinnvoll ist.9 Wesentlich ist vor allem, ob VoIP-Dienste aktuell unter folgende zentrale Begriffe zu fassen sind, mit
denen jeweils unterschiedliche Rechte und Pflichten verbunden sind:
c Der Begriff Telekommunikationsdienste für die Öffentlichkeit ist beispielsweise relevant für die Zugangsberechtigung nach § 19 TKG-E, Technische Schutzmaßnahmen
nach § 107 TKG-E und für den Anbieter besteht die Pflicht,
einen Betreiber zu wählen, der die Einhaltung der Bestimmungen zur technischen Umsetzung von Überwachungsmaßnahmen gewährleistet (§ 108 TKG-E).
c Der Begriff des Betreibers öffentlicher Telekommunikationsnetze ist entscheidend für die in §§ 18, 19 TKG-E enthaltenen Vorschriften über den Zugang. Sofern Betreiber
öffentlicher Telekommunikationsnetze Kontrolle über den
Zugang zu Endnutzern haben, unterfallen sie grundsätzlich einer Netzzugangsverpflichtung nach § 18 TKG-E.
(Der sehr wesentliche Begriff des Betreibers von Telekommunikationsnetzen ist im TKG-E nicht explizit definiert.)
c Betreiber von Telekommunikationsanlagen, mit der Telekommunikationsdienste für die Öffentlichkeit erbracht werden, haben technische Schutzmaßnahmen nach § 107 TKGE und technische Einrichtungen zur Umsetzung von Überwachungsmaßnahmen nach § 108 TKG-E bereitzustellen.
c Wer öffentlich zugänglichen Telefondienst anbietet, ist
gemäß § 106 TKG-E verpflichtet, Notrufmöglichkeiten bereitzustellen.
Auf Basis der eingehenden Kommentare zu dieser Anhörung wird die Regulierungsbehörde eine erste Position zur
derzeitigen regulatorischen Einordnung von VoIP in
Deutschland erarbeiten und den interessierten Parteien
kommunizieren. Dabei kommt der Regulierungsbehörde
insbesondere die Aufgabe zu, möglichst trennscharf Kriterien zu entwickeln, die es erlauben, die identifizierten und
8) Grundlage dieser Anhörung ist der Entwurf eines Telekommunikationsgesetzes (TKG-E) in der Fassung v. 12.3.2004, BR-Drs. 200/04.
9) Vgl. Begründung zu § 1 TKG-E, Entwurf v. 15.10.2003.
10) Ein vollwertiges vermittelndes ATM-Netz darf nicht verwechselt werden
mit ATM-Übertragungstechnologie, die teilweise im Zuführungsnetz oder
Konzentratornetz (z.B. bei xDSL) und im „Backbonenetz“ verwendet wird, da
hierbei nur bestimmte Anteile von ATM wie z.B. die Übertragung der Informationen in Paketen mit fester Länge, den so genannten Zellen und im starren
Raster genutzt werden.
11) Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v.
7.3.2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie), ABl. EG Nr. L 108 v.
24.4.2002, S. 33 ff.
12) Der Begriff ISP ist nicht generisch definiert und ist im Allgemeinen weiter
gefasst als der Begriff des Diensteanbieters nach TKG-E. Unter ISP werden z.B.
Zugangsanbieter zu Internetdiensten verstanden, die auch Portal- und Inhalteanbieter sein können.
MMR Beilage 3/2005
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zukünftigen Geschäftsmodelle in die relevanten Kategorien einzuordnen.
Die Regulierungsbehörde lädt alle Marktteilnehmer und
sonstigen interessierten Kreise ein, die im nachfolgenden
Fragebogen adressierten Fragen ganz oder auch nur teilweise zu beantworten.
Bitte kennzeichnen Sie die Angaben, die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthalten. Diese werden vertraulich
behandelt. Auf die Geheimhaltungspflicht von Behörden
nach § 30 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG)
wird hingewiesen. Die Reg TP beabsichtigt, die Stellungnahmen in einer um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
bereinigten Form zu veröffentlichen.
Sollten für Sie relevante Aspekte nicht adressiert worden
sein oder haben Sie anderweitige Einschätzungen abzugeben, sind ergänzende Kommentare erwünscht.
Die nachfolgende Auflistung von Begriffsdefinitionen ist
dem eigentlichen Fragenkatalog vorangestellt und dient
dem Zweck, die weitere Diskussion auf eine gemeinsame
Grundlage zu stellen. Insbesondere wird im Rahmen dieser Anhörung „Voice over IP“ als übergreifender Begriff für
Sprachkommunikationsdienstleistungen über paketvermittelte Netze verstanden.
Die Frist für die Beantwortung der Fragen dieser Anhörung
endet[e] am 18.6.2004. ...
Begriffsbestimmungen:
Anruf
§ 3 Nr. 1 TKG-E: eine über einen öffentlich zugänglichen
Telefondienst aufgebaute Verbindung, die eine zweiseitige
Echtzeitkommunikation ermöglicht.
ATM-Netz
(Asynchronous Transfer Mode-Netz): bezeichnet ein zellenvermittelndes Netz, welches Reservierungen von Kapazitäten mit festen Zuordnungen ermöglicht und die Einhaltung
bestimmter Quality of Service Parameter garantieren kann.
Somit können diese Netze auch auf „Echtzeit-Übertragung“
ausgelegt sein und sich für Anbieter wie Nutzer als herkömmliche verbindungsorientierte Netze (virtuelle/logische
Ende-zu-Ende-Beziehungen) darstellen.10
Bereitstellung eines elektronischen Kommunikationsnetzes
Art. 2 lit. m) Rahmenrichtlinie:11 die Errichtung, den Betrieb, die Kontrolle oder die Zurverfügungstellung eines
derartigen Netzes.
Betreiben von Telekommunikationsnetzen
Betreiber ist gemäß Art. 2 lit. c) Zugangsrichtlinie ein Unternehmen, das ein öffentliches Kommunikationsnetz
oder eine zugehörige Einrichtung bereitstellt, oder zur Bereitstellung hiervon befugt ist.
Diensteanbieter
§ 3 Nr. 6 TKG-E: jeder, der ganz oder teilweise geschäftsmäßig a) Telekommunikationsdienste erbringt oder b) an
der Erbringung solcher Dienste mitwirkt.12
Endnutzer
§ 3 Nr. 8 TKG-E: eine juristische oder natürliche Person,
die weder öffentliche Telekommunikationsnetze betreibt
noch Telekommunikationsdienste für die Öffentlichkeit erbringt.
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Ethernet
ist eine OSI-Schicht-1/2-Protokollfamilie zum Transport
von Informationen, die ursprünglich bevorzugt zur Übertragung in lokalen Netzen (LAN), insbesondere von IP im
LAN genutzt wurde und zunehmend auch für die Übertragung über xDSL auf der Teilnehmeranschlussleitung genutzt wird. Es ist eine alternative Übertragungstechnologie, nutzt jedoch eine zufällige sequentielle Zugriffssteuerung und weist ein „best effort“ Verhalten auf.
Internet
bezeichnet das nicht gemeinsam verwaltete öffentliche
Netz, das aus einer Vielzahl zusammengeschalteter Rechner und/oder Teilnetze besteht, welche Protokolle aus der
Familie der Internet Protokolle (IP) benutzen.
Internet-Telefonie
Report WTPF (World Telecommuniation Policy Forum)
2001: Steht für Dienste/Applikationen im Sinne des Begriffs IP-Telefonie, wenn diese vollständig oder teilweise
über das Internet übermittelt (transportiert) werden.
IP-Backbone
ist der vermittelnde Teil eines Verbindungsnetzes,13 der als
Netz höherer Ebene nachgeordnete lokale und regionale
Netze miteinander verbindet und in dem die Signalübertragung auf Basis von Protokollen aus der Familie der Internet Protokolle erfolgt.14
IP-Telefonie
Report WTPF 2001: IP-Telefonie ist ein Oberbegriff für die
Übermittlung (Transport) von Sprache, Fax und vergleichbarer Dienste (Applikationen), die teilweise oder vollständig über paketvermittelnde Netze erfolgt und auf Internet
Protokollen basiert.
Netzabschlusspunkt
Art. 2 lit. e) Universaldienstrichtlinie:15 der physische
Punkt, an dem einem Teilnehmer [vgl. Art. 2 lit. k) Rahmenrichtlinie] der Zugang zu einem öffentlichen Kommunikationsnetz bereitgestellt wird; in Netzen, in denen eine
Vermittlung oder Leitwegbestimmung erfolgt, wird der
Netzabschlusspunkt anhand einer bestimmten Netzadresse bezeichnet, die mit Nummer oder dem Namen eines
Teilnehmers verknüpft sein kann.
Next Generation Networks (NGN)
Ein Netz der nächsten Generation (NGN) ist ein Paketnetzwerk, das Dienste einschließlich Telekommunikationsdienste bereitstellt, mehrere breitband- und dienstgüteklassenfähige Transporttechnologien nutzt und bei
dem dienstebezogene Funktionen unabhängig sind von
den zugrunde liegenden transportbezogenen Technologien. Es bietet den Nutzern einen uneingeschränkten Zugang zu verschiedenen Diensteanbietern. Es unterstützt
die allgemeine Mobilität, die eine konsistente und allgegenwärtige Bereitstellung von Diensten für die Nutzer ermöglicht.
Öffentliches Kommunikationsnetz
Art. 2 lit. d) Rahmenrichtlinie: ein elektronisches Kommunikationsnetz, das ganz oder überwiegend zur Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste dient.
Anhörung zu VoIP
Öffentliches Telefonnetz
§ 3 Nr. 16 TKG-E: ein Telekommunikationsnetz, das zur
Bereitstellung des öffentlich zugänglichen Telefondienstes
genutzt wird und darüber hinaus weitere Dienste wie Telefax- oder Datenfernübertragung und einen funktionalen
Internetzugang ermöglicht.
Öffentlich zugänglicher Telefondienst
§ 3 Nr. 17 TKG-E: ein der Öffentlichkeit zur Verfügung stehender Dienst für das Führen von Inlands- und Auslandsgesprächen einschließlich der Möglichkeit, Notrufe abzusetzen; der öffentlich zugängliche Telefondienst schließt
auch folgende Dienste ein: Unterstützung durch Vermittlungspersonal, Auskunftsdienste, Teilnehmerverzeichnisse, Bereitstellung öffentlicher Münz- und Kartentelefone,
Erbringung des Dienstes nach besonderen Bedingungen
sowie Bereitstellung geografisch nicht gebundener Dienste.
Sprachübertragung
ist durch die bidirektionale, interaktive Individualkommunikation mindestens in Punkt-zu-Punkt-Betriebsweise in
Echtzeit gekennzeichnet, die Mindesteigenschaften hinsichtlich der Sprachübertragungsqualität (Kategorie ,poor‘
gemäß ITU-T-Empfehung G.109) erreicht. Die Qualität der
Sprachübertragung wird durch die erreichten Werte der
Übertragungsparameter bestimmt.
Teilnehmeranschluss
§ 3 Nr. 21 TKG-E: die physische Verbindung, mit dem der
Netzabschlusspunkt in den Räumlichkeiten des Teilnehmers mit den Hauptverteilknoten oder mit einer gleichwertigen Einrichtung in festen öffentlichen Telefonnetzen
verbunden wird.
Teilnehmeranschlussnetz
ist der Teil des Zugangsnetzes, an das die Teilnehmerendgeräte physisch angeschlossen sind und stellt die physikalische und ggf. logische Verbindung zwischen dem Teilnehmerendgerät und dem teilnehmernächsten Netzknoten zur Nutzung von Diensten oder sonstigen Leistungen
bereit. („last mile“, „local loop“)
Teledienste
§ 2 Teledienstegesetz (TDG): elektronische Informationsund Kommunikationsdienste, die für eine individuelle
Nutzung von kombinierbaren Daten wie Zeichen, Bilder
oder Töne bestimmt sind und denen eine Übermittlung
mittels Telekommunikation zugrunde liegt.
Telefonie über verwaltete IP-Netze
steht für Dienste/Applikationen, wenn diese ausschließlich über verwaltete IP-Netze und evtl. angeschaltete verwaltete Netze erbracht wird.
13) Verbindungsnetz, § 3 Nr. 23 TKG, ist ein Telekommunikationsnetz, das
keine Teilnehmeranschlüsse aufweist und Teilnehmernetze miteinander verbindet.
14) Im Bereich der Internetkommunikation dient das Backbone (IP-Backbone) zur Abwicklung des netzinternen überregionalen oder beispielsweise europäischen Datenverkehrs. Darüber hinaus bildet das IP-Backbone mit seinen
Peering-Verbindungen zu anderen IP-Backbones und deren Datenaustauschpunkten (Peering-Points) die Voraussetzung für die globale Konnektivität des
weltweiten Internets.
15) Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v.
7.3.2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen
Kommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie), ABl. EG Nr.
L 108 vom 24.4.2002, S. 51 ff.
Anhörung zu VoIP
Telekommunikation16
§ 3 Nr. 22 TKG-E: der technische Vorgang des Aussendens,
Übermittelns und Empfangens von Signalen mittels Telekommunikationsanlagen [vgl. § 3 Nr. 24 TKG-E].
Telekommunikationsdienste
§ 3 Nr. 25 TKG-E: in der Regel gegen Entgelt erbrachte
Dienste, die ganz oder überwiegend in der Übertragung
von Signalen über Telekommunikationsnetze bestehen,
einschließlich Übertragungsdienste in Rundfunknetzen.
Telekommunikationsnetz
§ 3 Nr. 27 TKG-E: die Gesamtheit von Übertragungssystemen und gegebenenfalls Vermittlungs- und Leitwegeinrichtungen sowie anderweitigen Ressourcen, die die
Übertragung von Signalen über Kabel, Funk, optische und
andere elektromagnetische Einrichtungen ermöglichen,
einschließlich Satellitennetzen, festen und mobilen terrestrischen Netzen, Stromleitungssystemen, soweit sie zur
Signalübertragung genutzt werden, Netzen für Hör- und
Fernsehfunk sowie Kabelfernsehnetzen, unabhängig von
der Art der übertragenen Information.
Verwaltete IP-Netze (managed IP networks)
bezeichnet im Gegensatz zu dem Internet Netze, in denen
der Netzbetreiber Einfluss auf die Übertragungs-, Vermittlungs- und Verkehrsgüte ausübt. Durch aufgesetzte „Verwaltungsmechanismen“ soll u.a. versucht werden, quasi
Echtzeitübertragungen zu ermöglichen. Solche Mechanismen stellen z.B. MPLS, SIP oder IMS dar.
Virtuelle Netze
Netze, die nicht oder nicht vollständig einer deckungsgleichen physischen Netzinfrastruktur entsprechen, jedoch
die Funktionalität eines Netzes aufweisen und die durch
Auswahl und/oder (Neu-)Verknüpfung von Elementen
und/oder Diensten anderer Netze und/oder zusätzlicher
eigener Einrichtungen errichtet werden.
Voice over IP (VoIP)
Report WTPF 2001: VoIP wird im Sinne des Berichtes der
WTPF 2001 gleichbedeutend mit dem Begriff IP-Telefonie
verwendet.
Zugangsnetz
ist der Teil des öffentlichen Telekommunikationsnetzes,
über den Teilnehmer durch physisch und/oder virtuell (logisch) angeschlossene Teilnehmerendgeräte17 Zugang zu
Diensten und/oder anderen Netzen erhalten.
Für die Nutzung von Diensten oder sonstigen Leistungen
kann der Zugang über Zugangsnetze in verschiedenen
Schichten auch durch verschiedene Anbieter erfolgen,
d.h. die Nutzung einer Leistung kann getrennte Zugänge
zum physikalischen Netz, zum virtuellen Netz und zur
Anwendung erfordern.
16) Telekommunikation ist entsprechend der Konstitution 1012 der ITU: jede Übermittlung, jede Aussendung oder jeder Empfang von Zeichen, Signalen, Schriftzeichen, Bildern, Lauten oder Nachrichten jeder Art über Draht,
Funk, optische oder andere elektromagnetische Systeme.
17) Damit sind Telekommunikationsendeinrichtungen nach dem Gesetz über
Funkanlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen (FTEG) gemeint. Telekommunikationsendeinrichtung, § 2 Nr. 2 FTEG, ist ein die Kommunikation ermöglichendes Erzeugnis oder ein wesentliches Bauteil davon, das für den mit
jedwedem Mittel herzustellenden direkten oder indirekten Anschluss an Schnittstellen von öffentlichen Telekommunikationsnetzen (Telekommunikationsnetze, die ganz oder teilweise für die Bereitstellung von der Öffentlichkeit zugänglichen Telekommunikationsdiensten genutzt werden) bestimmt ist.
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Zugehörige Einrichtung
Art. 2 lit. e) Rahmenrichtlinie: diejenigen mit einem elektronischen Kommunikationsnetz und/oder einem elektronischen Kommunikationsdienst verbundenen Einrichtungen, welche die Bereitstellung von Diensten über dieses Netz und/oder diesen Dienst ermöglichen und/oder
unterstützen. Dieser Begriff schließt auch Zugangsberechtigungssysteme und elektronische Programmführer
ein.
Fragenkatalog VoIP
A. Wettbewerbsentwicklung von VoIP unter rechtlichen,
ökonomischen und technischen Aspekten
Geschäftsmodelle
1. Bieten Sie bereits VoIP-Produkte an? Wenn ja, welche?
2. Planen Sie ein VoIP-Produkt auf den Markt zu bringen?
Wenn ja, beschreiben Sie dieses bitte.
3. Welche Perspektiven hinsichtlich neuer Entwicklungen bestehen darüber hinaus?
Wir bitten Sie, bei der Beantwortung der Fragen 4 bis 10
Angaben für jedes Produkt separat zu machen.
4. Bieten Sie auch Sprachübertragung auf der Basis verwalteter/qualitätsüberwachter paketvermittelter Übertragungswegenetze, z.B. eines ATM-Netzes an?
5. Welche Kundengruppe adressieren Sie/planen Sie zu
adressieren?
6. Zielt ihr VoIP-Produkt auf die Substitution oder Ergänzung eines herkömmlichen schmalbandigen oder mobilen Telefonanschlusses? Welchen Marktanteil können VoIP-Produkte in den nächsten zwei Jahren erreichen?
7. Wie schätzen Sie das Umsatzpotenzial Ihrer VoIP-Produkte ein?
8. Welche Zugangsvoraussetzungen und welche technischen Voraussetzungen muss ein Endkunde Ihres VoIPProduktes erfüllen?
a) Welche Anschlussart und welche Mindestübertragungsrate wird benötigt?
b) Stellen Sie den Anschluss bereit?
c) Benötigt der Kunde einen Internetzugangsvertrag
i) von Ihnen?
ii) von einem anderen Anbieter?
d) Welche Hardware benötigt der Kunde?
e) Benötigt der Kunde eine gesonderte Software?
9. Welche Funktionalitäten bietet Ihr VoIP-Produkt?
a) Ist die Erreichbarkeit über das PSTN gegeben (abgehend oder eingehend)?
b) Erhalten Ihre VoIP-Kunden geografische oder nicht
geografische Rufnummern?
c) Kann der Kunde Ihr VoIP-Produkt auch von wechselnden Standorten aus nutzen?
d) Ist der Kunde auch offline (d.h. bei ausgeschaltetem
Computer) erreichbar bzw. kann er offline telefonieren?
e) Ermöglicht Ihr Produkt auch die Übertragung von Telefaxen?
f) Sollen Mehrwertdienste oder der Zugang dazu angeboten werden?
g) Wird Ihr VoIP-Produkt alle Notruffunktionalitäten erfüllen? Wenn nein, stellen Sie bitte die Gründe dafür dar.
10. Wie bepreisen Sie die Sprachübertragung im Rahmen
der hier geschilderten Produkte?
a) Stellen Sie dem Kunden die benötigte Hard- und/oder
Software ohne oder gegen Entgelt zur Verfügung?
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b) Erfolgt die Tarifierung zeit-, volumen- oder entfernungsabhängig?
c) Wie gewährleisten Sie die Ihren Kunden zugesicherte
Abrechnungsgenauigkeit?
d) Welche Auswirkungen hat VoIP auf die Abrechnung
aus dem PSTN ankommender Anrufe? Ab wann gilt eine
Verbindung als zustande gekommen und damit abrechenbar?
11. Wie realisieren Sie die paketvermittelte Sprachübertragung?
a) Auf der Basis welcher Protokolle nehmen Sie die
Sprachübertragung und die Verbindungssteuerung vor?
b) Verwenden Sie verwaltete Netze (managed networks)
oder das Internet?
c) Welche Übertragungs-, Verbindungs- und Verkehrsqualitäten bieten Sie?
d) Verfügen Sie über eigene Netze (Anschlussnetz, Zugangsnetz, Backbone)?
e) Sind Sie aufgrund einer freiwilligen Vereinbarung oder
aufgrund einer Anordnung der Reg TP mit Netzbetreibern
zusammengeschaltet? Haben Sie aufgrund freiwilliger Vereinbarungen oder aufgrund Anordnung der Reg TP Zugang zu Netzen anderer Unternehmen?
f) Werden VoIP-Endgeräte von Ihnen mit Software ferngeladen? Können Softwareänderungen automatisch und ohne Mitwirkung Ihres Kunden durchgeführt werden?
Fragen für die rechtliche Einordnung von VoIPGeschäftsmodellen
12. Sofern Sie Anbieter von VoIP sind: Bitte beschreiben
Sie, welche Funktionalitäten in der IP-Protokoll-Familie
(nach IPv4 bzw. IPv6) Sie zur Realisierung Ihres (beabsichtigten) VoIP-Angebots benötigen. Welche eigenen Funktionalitäten beabsichtigen Sie zur Erbringung Ihres Produkts selbst bereitzustellen? Auf welche Vorprodukte (anderer) physikalischer oder logischer Netzbetreiber müssen
Sie zurückgreifen? Bitte geben Sie den beabsichtigten Protocol-Stack an.
13. Wie realisieren Sie bei Ihrer (beabsichtigten) VoIPDienstleistung den Zugang zum Endkunden?
14. Ist für die Kontrolle über die bei Ihrem VoIP-Angebot
benötigten Netze eine physikalische Einflussmöglichkeit
auf den Übertragungsweg (z.B. Beeinflussung der Bandbreite, Traffic-Shaping, Beeinflussung von Routing-Tabellen) erforderlich?
15. Kann das ISO/OSI-Referenzmodell bei der rechtlichen Beurteilung von VoIP-Geschäftsmodellen als
Grundlage für die Abgrenzung zwischen Anbietern von
Inhalten, Telekommunikationsdienstleistungen und Betreibern eines Telekommunikationsnetzes dienen (funktionsbezogene Betrachtungsweise)?
16. Unterstellt, ein VoIP-Anbieter hat keine physikalischen Einflussmöglichkeiten auf Netzfunktionen, gibt es
gemäß dem ISO/OSI-Referenzmodell anderweitige Einflussmöglichkeiten in einer höheren Schicht, z.B. in der
Transport- und/oder Vermittlungsschicht?
17. An welcher Stelle sehen Sie nach ISO/OSI-Schichtenmodell die Trennlinie zwischen Netzbetreiber und Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen?
18. Kommt es für die Definition des „öffentlich zugänglichen Telefondienstes“ über die in § 3 Nr. 17 TKG-E und
in Art. 2 lit. c) Universaldienstrichtlinie enthaltenen Kriterien weiterhin auf das in § 3 Nr. 1 TKG-E genannte Echtzeitkriterium an?
Anhörung zu VoIP
Nummerierungsfragen
19. Welche der vorhandenen Rufnummernarten sind aus
Ihrer Sicht für VoIP-Dienste von Interesse?
20. Welchen Bedarf an diesen Rufnummern sehen Sie für
VoIP-Dienste (Anzahl und Diensteart)?
21. Genügen die vorhandenen Rufnummernarten zusammen mit einer Rufnummerngasse für Nationale Teilnehmerrufnummern (0)32 den Anforderungen von VoIPDiensten? Zu einem Regelentwurf für derartige Rufnummern wurde mit Amtsblatt vom 17.12.2003 eine Anhörung durchgeführt. Der Regelentwurf kann unter referat117 , regtp.de angefordert werden.
22. Welche Nutzungsauflagen und Zuteilungsbedingungen (Vorgaben zu Antragsberechtigten, Größe zuzuteilender Rufnummernblöcke etc.) bestehender Rufnummernarten sind nach Ihrer Auffassung im Hinblick auf VoIPDienste anpassungsbedürftig?
23. Wie könnten entsprechende Anpassungen aussehen?
24. Welche Merkmale von VoIP-Diensten machen diese
Anpassungen notwendig?
25. Sehen Sie nach einer Bereitstellung von Nationalen
Teilnehmerrufnummern noch Bedarf an Rufnummern mit
eigens für VoIP ausgestalteten Nutzungsauflagen und Zuteilungsbedingungen?
26. Welche VoIP-Dienstemerkmale oder Geschäftsmodelle lassen sich nach Ihrer Einschätzung nicht mit Änderungen an bestehenden Rufnummernarten bzw. den Nationalen Teilnehmerrufnummern realisieren?
27. Welche Nutzungsauflagen und Zuteilungsbedingungen müssten eine eigens für VoIP-Dienste ausgerichtete
Rufnummerngasse enthalten?
28. Müssen nach Ihrer Auffassung VoIP-Kunden mit speziellen VoIP-Rufnummern die Möglichkeit der Betreiberauswahl haben? Wäre die Gewährung von Verbindungsnetzbetreiberauswahl mit der von Ihnen verwendeten
technischen Lösung möglich?
29. Müssen Anrufe zu diesen Rufnummern der Betreiberauswahl unterfallen?
30. Muss für spezielle VoIP-Rufnummern die Möglichkeit
der Rufnummernübertragbarkeit nach § 44 TKG-E gegeben sein?
31. Sollte das Abrechnungsverfahren in den Zuteilungsregeln festgelegt werden? Wenn ja, wie sollte die Festlegung aussehen?
32. Sind neben Rufnummern weitere Nummernressourcen, z.B. für Hersteller, erforderlich ? Wenn ja, stehen die
benötigten Ressourcen bereits in angemessener Form zur
Verfügung?
33. Gehen Sie davon aus, dass auf der Basis von § 44
TKG-E ein Anspruch besteht, eine Nummer von einem Telefondienstanbieter zu einem anderen Telefondienstanbieter mitzunehmen, wenn beim alten Anbieter der Dienst
nicht gekündigt wird (Beispiel: Übertragung einer oder
mehrerer Nummern eines analogen oder ISDN-Anschlusses zu einem VoIP-Dienst, der über einen DSL-Anschluss
erbracht wird)?
34. Falls nein, gehen Sie davon aus, dass eine solche Mitnahme im Rahmen einer Brancheneinigung ermöglicht
werden kann?
Zugang/Zusammenschaltung
35. Planen Sie, VoIP-Verkehr über spezielle Zusammenschaltungsanschlüsse zwischen IP-Netzen zu übertragen
oder soll der Verkehr am Zusammenschaltungsanschluss
zwischen IP-Netzen in anderer Weise kenntlich gemacht
werden?
Anhörung zu Voice over IP (VoIP)
36. Unter welchen technischen und rechtlichen Mindestvoraussetzungen ist aus Ihrer Sicht ein Anbieter von
VoIP-Diensten ein Betreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes i.S.d. TKG-E?
37. Unter welchen technischen und rechtlichen Mindestvoraussetzungen kontrolliert nach Ihrer Auffassung
ein VoIP-Anbieter den Zugang zu seinen Endnutzern i.S.d.
§ 18 Abs. 1 TKG-E?
38. Unter welchen Voraussetzungen ist aus Ihrer Sicht ein
VoIP-Dienst kein öffentlich zugänglicher Telefondienst
i.S.d. § 3 Nr. 17 TKG-E?
39. Benötigen Sie als Anbieter von VoIP-Diensten andere
Bedingungen für den Zugang zu öffentlichen Telefonnetzen i.S.d. § 3 Nr. 16 TKG-E als im aktuellen Zusammenschaltungsvertrag der Deutschen Telekom AG vorgesehen,
hinsichtlich der Ausgestaltung des Anschlusses und der
Qualität (z.B. Laufzeit, Verfügbarkeit) gelten?
40. Sind Sie als Anbieter von VoIP-Diensten auf den Zugang zu „technischen Schnittstellen, Protokollen oder anderen Schlüsseltechnologien“ i.S.d. § 19 Abs. 3 Nr. 3 TKGE angewiesen?
Marktzutrittsschranken
41. Welche ökonomischen/rechtlichen Möglichkeiten
bestehen für Anbieter, um Marktzutrittsschranken zu errichten?
a) Können durch die Kontrolle über Endnutzereinrichtungen (Hardware, Software, Bündelung von Hard- und
Software, etc.) Marktzutrittsschranken errichtet werden?
b) Welche Möglichkeiten der Bündelung von Diensten
sind bei den verschiedenen VoIP-Geschäftsmodellen vorstellbar?
c) Welche dieser Bündelungen könnte eine Marktzutrittsschranke für potenzielle VoIP-Anbieter bedeuten?
d) Welche Möglichkeiten gibt es, den Zugang
i) zu bestimmten Netzkomponenten bzw. zugehörigen
Einrichtungen,
ii) zu technischen Schnittstellen, Protokollen, etc.
zu erschweren oder zu verweigern?
e) Macht es bei den genannten Möglichkeiten zur Errichtung von Marktzutrittsschranken einen Unterschied, ob
der Diensteanbieter
i) auch den Breitbandanschluss bereitstellt oder nicht;
ii) auch Internetzugangsanbieter ist oder nicht?
42. Welche technischen Möglichkeiten bestehen für Anbieter, um Marktzutrittsschranken zu errichten?
a) Durch die Blockierung des Zugangs zu bestimmten
Diensten?
b) Durch eine Blockierung des Verkehrs von/zu bestimmten IP-Adressen?
c) Durch eine bewusste Quality-of-Service-Verschlechterung, um den Verkehr zu bestimmten IP-Adressen/Ports
zu erschweren?
d) Durch die Verwendung proprietärer Betriebssysteme/
Softwarelösungen?
e) Durch Verzicht auf Zugangsbeschreibungen bei Servereinstellungen (Codecs usw.), um die Nutzung nicht vorkonfigurierter Zugangssoftware zu erschweren?
43. Unter welchen Umständen wären diese technischen
Möglichkeiten zulässig, ohne die Gewährleistung der
Diensteinteroperabilität zu verhindern?
44. Inwieweit können durch Anbieter von Vorleistungen
auf Wertschöpfungsstufen weiter oben im Netz (ATMNetz/IP-Backbone) Markteintrittsbarrieren errichtet werden?
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45. Welche kommerziellen Möglichkeiten sind denkbar,
um VoIP-Angebote durch Preisstrategien unattraktiv zu
machen?
46. Sofern Sie VoIP-Anbieter sind: Woher kommen Ihre
neuen Kunden?
47. Wie beurteilen Sie die Möglichkeit, als neuer Anbieter von VoIP-Produkten tätig zu werden?
48. Gibt es aus Ihrer Sicht Hindernisse bei einem Anbieterwechsel?
Marktdefinition/Marktabgrenzung VoIP
49. Ist aus Ihrer Sicht VoIP austauschbar mit Sprachtelefondienst insbesondere im Hinblick auf
a) Sprachqualität, darstellbar über Übertragungsgüte
(z.B. Übertragung in Echtzeit, Bandbreite); Vermittlungsgüte (z.B. Dauer des Verbindungsaufbaus, Wähltonverzug) und Verkehrsgüte (z.B. Verfügbarkeit, Verlustwahrscheinlichkeit);
b) Erreichbarkeit von Teilnehmern (ggf. unterschieden
nach den verschiedenen Varianten von VoIP);
c) Kosten/erforderliche Investitionen/Preise (z.B. geringere Preise für Gespräche einerseits, Investitionen in Hardund Software andererseits).
d) Wie ist in diesem Zusammenhang der technische Fortschritt zu beurteilen?
50. Wird VoIP als eigenständiges Produkt oder nur in
Kombination mit anderen Leistungen (z.B. Anschluss zum
Internet) angeboten?
51. Ist aus Ihrer Sicht im Hinblick auf die Austauschbarkeit nach Kundengruppen zu differenzieren (z.B. Erreichbarkeit innerhalb sog. geschlossener Nutzergruppen)?
B. Verbraucherschutz und öffentliches Interesse
Universaldienstleistung, Pflichten der Anbieter nach TKV
52. Sollen nach Ihrer Auffassung Anbieter von VoIP den
TKG-Regelungen des Universaldienstes (Verpflichtung
zum Dienstleistungsangebot und/oder zu einem finanziellen Beitrag) nur dann unterfallen, wenn VoIP-Dienste mit
denen des PSTN gleichsetzbar sind?
53. Welche Auswirkungen hat die Migration von traditionellen Infrastrukturen zu IP-basierten Netzen auf die Bereitstellung des Sprachtelefondienstes als Universaldienstleistung? Wie bewerten Sie diese Auswirkungen?
54. Welche Auswirkungen hat die Nutzung von VoIP-Angeboten auf verbraucherschützende Maßnahmen (z.B.
netzseitige Rufnummernsperre), die für den klassischen
Telefoniebereich getroffen wurden, und umgekehrt?
55. Nach § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 b TKV-E
haben Anbieter Angaben zur Qualität der von ihnen angebotenen Dienste zu machen (Qualitätsberichterstattung).
Diese sind in Umsetzung von Art. 22 Universaldienstrichtlinie zu veröffentlichen. Ist nach Ihrer Einschätzung die Erfüllung dieser Pflichten auch bei den gegenwärtigen Anwendungen von VoIP uneingeschränkt möglich?
Fernmeldegeheimnis
56. Wie werden bei Ihren VoIP-Diensten der Gesprächsinhalt und die näheren Umstände der Kommunikation vor
dem Zugriff und der Kenntnisnahme durch Dritte geschützt?
57. Wo liegen hier die VoIP-immanenten Schwachstellen?
58. Inwieweit sind aus Ihrer Sicht die Anbieter von VoIPModellen vor dem Hintergrund der offenen Struktur des Internets zur Einhaltung des Fernmeldegeheimnisses verpflichtet?
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Datenschutz
59. Welche personenbezogenen Daten werden beim Erbringen Ihres VoIP-Dienstes erhoben? Was ist der jeweilige
Zweck der Erhebung und Verwendung? Bezogen auf alle
„Stationen“ und die „Wegstrecke“ der VoIP-Kommunikation: Wer ist bei der Datenerhebung beteiligt bzw. wer erhebt die Daten?
60. Ist im Rahmen Ihres VoIP-Dienstes eine Übermittlung
von in Deutschland erhobenen personenbezogenen Daten ins Ausland und ggf. eine dortige Verarbeitung geplant? Wenn ja, wohin und in welchem Umfang? Wie wird
das erforderliche angemessene Schutzniveau gewährleistet?
61. Ist bei der Erbringung Ihres VoIP-Dienstes eine Zwischenspeicherung geplant bzw. notwendig?
62. Wie wird die Einhaltung der Speicherfristen aus § 95
Abs. 3 TKG-E gewährleistet?
63. Ist Rufnummernunterdrückung möglich?
64. Gibt es aus Ihrer Sicht bei VoIP-Modellen technische
Probleme bei der Realisierung einer sog. Fangschaltung?
65. Gibt es nach Ihrer Einschätzung VoIP-spezifische
Probleme bei der Umsetzung der übrigen datenschutzrechtlichen Verpflichtungen?
Notruf
66. Welche Schwierigkeiten entstehen für das Absetzen
und Weiterleiten von Notrufen durch VoIP? Welche Übergangslösungen sind bis zu einer vollen Notruffunktionalität denkbar?
67. Ist es möglich, von VoIP-Anschlüssen Ihrer Endkunden Notrufe mithilfe der bekannten Notrufnummern abzusetzen?
68. Werden VoIP-Notrufe zur örtlich zuständigen Notrufabfragestelle geroutet? Geschieht dies auch bei nomadischen Endkunden?
69. Falls Ihr VoIP-Kunde über eine E.164-Rufnummer
verfügt, wird bei Absetzen eines Notrufes auch eine unterdrückte Rufnummer übertragen?
70. Kann die Information über den augenblicklichen Aufenthaltsort eines VoIP-Endkunden für Notrufdienste zur
Verfügung gestellt werden? Mit welcher Genauigkeit, innerhalb welcher Zeit, in welchem Format? Wie wird die
Aufenthaltsinformation zur Notrufabfragestelle übertragen?
71. Mit welchen technischen Mitteln und Prozeduren
werden nach Ihrer Einschätzung VoIP-Anbieter die Notrufmöglichkeit realisieren (Protokolle, Routing)?
72. Falls von Ihren VoIP-Endkunden besondere Eingaben/Prozeduren für Notrufe erwartet werden, beschreiben
Sie diese bitte.
73. Sind Notrufe bei Stromausfall möglich? Ein Stromausfall mag sich am Ort des Endkunden oder am Ort einer
VoIP-Netz-/Dienstkomponente ereignen.
Anhörung zu Voice over IP (VoIP)
74. Wie werden Notrufe zu den Abfragestellen geleitet
und übertragen? Erfolgt dies über einen Internetanschluss
und ebenfalls mit VoIP oder über das öffentliche Telefonnetz?
Technische Schutzmaßnahmen
75. Welche Geschäftsmodelle erfüllen aus Ihrer Sicht
den Tatbestand des Diensteanbieters gemäß § 107 Abs. 1
TKG-E?
76. Welche Geschäftsmodelle erfüllen aus Ihrer Sicht
den Tatbestand, Telekommunikationsanlagen betreiben,
die dem Erbringen von Telekommunikationsdiensten für
die Öffentlichkeit dienen, § 107 Abs. 2 TKG-E?
77. Ergeben sich aus Ihrer Sicht besondere Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Verpflichtungen nach § 107
TKG-E?
78. Mit welchen Mitteln beabsichtigen Sie die Integrität
Ihres VoIP-Angebots zu gewährleisten?
Technische Umsetzung von Überwachungsmaßnahmen
79. Wie stellen Sie sicher, dass bei Ihrem VoIP-Angebot
für den Endnutzer die abgehende und ankommende Telekommunikation in jedem Einzelfall eindeutig dem jeweiligen Endnutzer bzw. seiner Rufnummer oder funktional
vergleichbaren Kennungen zugeordnet werden kann?
80. Werden für diese Zuordnung Kennungen genutzt, die
nicht den Rufnummern des PSTN entsprechen, und welcher Art sind diese?
81. Welche für Ihr VoIP-Angebot am deutschen Markt
wesentlichen Netzelemente (z.B. Gatekeeper, Softswitch,
PSTN-Gateway, Mediagateway) sollen im Ausland betrieben werden?
82. Wie beabsichtigen Sie als VoIP-Diensteanbieter sicherzustellen, dass der nach § 3 TKÜV verpflichtete Betreiber die vorgeschriebenen technischen Einrichtungen
zur Umsetzung von Überwachungsmaßnahmen ab der
Betriebsaufnahme vorhält?
Auskunftsverfahren
83. Werden Rufnummern oder Rufnummernblöcke
durch Sie als VoIP-Anbieter vergeben oder Telekommunikationsanschlüsse für von anderen vergebene Rufnummern bereitgestellt?
84. Werden dazu entsprechende Kundendaten erhoben
und gespeichert?
85. Wie stellen Sie sicher, dass die Regulierungsbehörde
jederzeit und unentgeltlich Daten aus den Kundendateien
automatisiert abrufen kann?
86. Wie wird dabei die Anonymität der Abrufe sichergestellt (technische und organisatorische Maßnahmen)?
87. Wie stellen Sie sicher, dass sich die Lokation der o.a.
Kundendaten im Rechtsbereich der Bundesrepublik
Deutschland befindet?