Neue Institutionenökonomik Public Private Partnership

Neue Institutionenökonomik
Public Private Partnership
Gewährleistungsstaat
Referate der Tagung des Wissenschaftlichen Beirats
der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft
am 5./6. März 2003 in Berlin
Elisabeth Göbel
Wolf Gottschalk
Jens Lattmann
Thomas Lenk
Christoph Reichard
Martin Weber
Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft
Berlin 2004
Neue Institutionenökonomie
Public Private Partnership
Gewährleistungsstaat
Referate der Tagung des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft
für öffentliche Wirtschaft am 5./6. März 2003 in Berlin
Inhaltsverzeichnis
Seite
Neue Institutionenökonomik
Elisabeth Göbel
Neue Institutionenökonomik und ihre mögliche Bedeutung
für die Organisation der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben
Thomas Lenk
Neue Institutionenökonomik und ihre mögliche Bedeutung
für die Organisation der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben
(Korreferat)
3-21
22-33
Public Private Partnership zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben,
insbesondere auf kommunaler Ebene
Wolf Gottschalk
Das derzeitige Ausmaß von Public Private Partnership (PPP)
in der kommunalen Wirtschaft
34-39
Martin Weber
Ausgestaltung und Grenzen von PPP im Hinblick auf die
Erfüllung öffentlicher Aufgaben
40-47
Chancen und Risiken des Gewährleistungsstaates
Christoph Reichard
Das Konzept des Gewährleistungsstaates
48-60
Jens Lattmann
Probleme, Risiken und Grenzen des Gewährleistungsstaat-Konzepts
61-73
Anhang:
Bericht über die Diskussion der Referate zum Thema
Public Private Partnership (Wolf Leetz)
74-92
Die Teilnehmer der Tagung
93
Die Referenten
94
ISBN 3-928615-14-9
Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft
Sponholzstraße 11, 12159 Berlin
Tel. 030-852 10 45
Fax 030-852 51 11
e-Mail [email protected]
http://www.goew.de
Berlin 2004
Elisabeth Göbel
Neue Institutionenökonomik und ihre mögliche Bedeutung für
die Organisation der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben
I.
Was heißt Neue Institutionenökonomik?
1.
Institutionen
Zu Beginn meines Vortrags möchte ich klären, was Neue Institutionenökonomik
bedeutet. Ich beginne mit dem Begriff der Institutionen. Zu den Institutionen im
weitesten Sinne zählt man alle Arten von Regelsystemen, die Menschen ersinnen, um in ihre Interaktionen eine gewisse Ordnung zu bringen. Ohne eine
solche Ordnung wäre jede Form von Interaktion sehr schwierig, weil niemand
sichere Erwartungen hinsichtlich des Verhaltens eines anderen haben könnte.
Wir brauchen Formen des geregelten Miteinanders. Allerdings wird im Allgemeinen nicht jede beliebige Regel als Institution bezeichnet.
Zum Wesen der Institution gehört immer eine gewisse Stabilität und Dauer sowie die verbindliche Geltung für einen größeren Kreis von Menschen. Zentrale
Institutionen einer Gesellschaft stützen sich oft auf eine ganze Reihe von weiteren formalen und informalen Institutionen und verschiedene Möglichkeiten zu
deren Durchsetzung. Die Institutionen gruppieren sich um eine Leitidee, sind oft
kulturell tief eingebettet und nur schwer zu ändern.
Beispiele für zentrale Institutionen sind: Demokratie, Familie, Privateigentum,
Vertrag, Marktwirtschaft. Zusammenfassend kann man sagen:
Institutionen sind
 Systeme von verhaltenssteuernden Regeln bzw. durch diese gesteuerte
Handlungssysteme,
 die Problembereiche menschlicher Interaktion gemäß einer Leitidee ordnen,
 die für längere Zeit und einen größeren Kreis von Menschen gelten und
 deren Beachtung auf unterschiedliche Art und Weise durchgesetzt wird.
2.
Ökonomik
Kommen wir nun zur Ökonomik. Was ist das Besondere am ökonomischen Zugang zu den Institutionen? Nahe liegt die Vermutung, es gehe in der Institu-
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tionenökonomik (IÖ) um wirtschaftliche Institutionen. Die IÖ würde sich demnach beschäftigen mit Institutionen wie Unternehmen, Märkten, Börsen,
Arbeitsverträgen, Kaufverträgen etc. Tatsächlich ist das auch ihr Hauptarbeitsgebiet. Trotzdem liegt darin nicht das entscheidende Abgrenzungskriterium.
Was die IÖ ökonomisch macht, ist nicht der Gegenstandsbereich „Wirtschaft“,
sondern das Verhaltensmodell vom Menschen. Er wird als Homo oeconomicus
verstanden.
Gegenstandsbereich
Wirtschaft
Andere Gegenstandsbereiche wie
Recht, Politik, Familie, Bildung,...
Verhaltensmodell des Homo
oeconomicus
Feld I
Feld II
Andere Verhaltensmodelle (der
Psychologie, der Soziologie,...)
Feld III
Feld IV
Die IÖ befasst sich also mit den Feldern I und II. Der Bereich der öffentlichen
Wirtschaft oder allgemeiner des staatlichen Handelns gehört demnach selbstverständlich zum Erkenntnisgegenstand der Ökonomik, solange man nur annimmt, dass auch der Mensch im Staatsdienst ein Homo oeconomicus ist.
Die Vorstellung vom Homo oeconomicus hat im Laufe der Zeit einen nicht unerheblichen Wandel durchgemacht. Galt er früher als eine Art allwissender
Hyperrationalist, sind die Vorstellungen in jüngerer Zeit realistischer geworden.
Was zeichnet den Homo oeconomicus aus?
(1) Er hat gewisse stabile persönliche Nutzenvorstellungen oder Präferenzen.
(2) Er verhält sich intendiert rational, d.h. wenn er sich zwischen zwei oder mehr
Möglichkeiten entscheiden muss, dann wählt er die Alternative, die ihm selbst
den höchsten Nutzen verspricht. Die Rationalität kann durchaus in dem Sinne
begrenzt sein, dass er nicht alle Alternativen kennt, nicht alle relevanten Informationen hat und nicht sicher prognostizieren kann. Aber er kann die Alternativen aufgrund seiner Informationen und seiner Nutzenfunktion transitiv ordnen
und er wählt diejenige mit dem für ihn persönlich höchsten Nutzen.
(3) Ändern sich die äußeren Handlungsbedingungen (Restriktionen), dann
passt er seine Entscheidungen diesen Veränderungen an. Man kann auch ganz
allgemein sagen, er reagiert zuverlässig auf Anreize, vor allem auf monetäre
Anreize. Wird etwa eine Staugebühr erhoben, wie jüngst in London, lässt er
sein Auto öfter stehen und fährt mit dem Rad oder dem Bus. Dieses Verhalten
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muss nicht immer und für jeden gelten, aber es muss doch als deutlich dominant erwartet werden können.
(4) Er verhält sich opportunistisch, was nach Williamsons Definition von Opportunismus bedeutet: Er schreckt auch vor Lug und Trug nicht zurück, solange
es ihm nutzt.1
Im Zusammenhang mit den Institutionen hat das Homo oeconomicus-Modell
zwei Funktionen:
(1) Es führt zu Vermutungen über das Verhalten von Menschen in Institutionen.
Machen diese ein bestimmtes Verhalten teurer oder – allgemeiner ausgedrückt –
nachteiliger, dann wird der Homo oeconomicus zuverlässig mit Anpassungsentscheidungen reagieren und dieses Verhalten zukünftig weniger an den Tag
legen. Umgekehrt wird er das tun, was von den Institutionen belohnt wird.
(2) Solche Vermutungen sind wiederum wichtig für den Gestalter von Institutionen. Auch dieser ist ein Homo oeconomicus und möchte die Institutionen in
seinem Sinne so effizient wie möglich gestalten. Dabei kalkuliert er das rationale Verhalten der Individuen in den Institutionen mit ein.
Aus der positiven Analyse des individuell rationalen Verhaltens in Institutionen
kommt man so zu normativen Empfehlungen der Gestaltung von Institutionen.
Die Ökonomik betont die bewusste Gestaltung. Da Institutionen auch „von
selbst“ entstehen können – man denke etwa an Traditionen –, ist darin eine
Lücke der IÖ zu sehen.
3.
Warum „Neue“ Institutionenökonomik?
Zum Schluss des ersten Teils noch eine kurze Erklärung, warum oft von
„Neuer“ Institutionenökonomik (NIÖ) die Rede ist. Die sog. Klassiker der Ökonomie, wie etwa Adam Smith, haben sich alle ganz selbstverständlich mit den
institutionellen Rahmenbedingungen des Wirtschaftens beschäftigt, bis hin zur
informellen Institution der Moral. Das „Neue“ ist also wohl zum ersten darin zu
sehen, dass man sich „erneut“ mit den Institutionen beschäftigt, wie man es
bereits früher einmal getan hatte. Zum zweiten findet diese Beschäftigung ausdrücklich vor einem neoklassischen Hintergrund statt. Die NIÖ wird abgegrenzt
gegen einen eher verhaltenswissenschaftlich und soziologisch fundierten Insti1
O.E. Williamson, Die ökonomischen Institutionen des Kapitalismus, Tübingen 1990, S. 54.
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tutionalismus. Die unter dem Dach der NIÖ entstandenen verschiedenen Ansätze gehen allerdings in dieser Abgrenzung unterschiedlich weit. Teilweise
besteht noch eine recht hohe Affinität zur Neoklassik und zu mathematischen
Modellen (vor allem in Teilen der Agency-Theorie), teilweise wird aber auch
psychologisches und soziologisches Gedankengut aufgenommen (vor allem im
Transaktionskostenansatz). Das Homo oeconomicus-Modell wird dadurch angereichert, Kritiker würden wohl sagen „verwässert“.
Die NIÖ wird oft über drei Teilansätze charakterisiert: Die Verfügungsrechtstheorie, den Principal-Agent-Ansatz und den Transaktionskostenansatz. Ich
werde alle drei Ansätze kurz erläutern und versuchen, jeweils einen Bezug zur
öffentlichen Wirtschaft herzustellen. Ich beginne mit der Verfügungsrechtstheorie.
II.
Verfügungsrechtstheorie
1.
Was sind Verfügungsrechte?
Als Verfügungsrecht gilt jede Art von Berechtigung, über Ressourcen zu verfügen, seien diese nun materiell oder immateriell. Die elementarste Form von
Verfügungsrecht ist das Eigentum an Sachen. Aber auch Rechtsansprüche aus
Vertrag oder Gesetz und sogar Ansprüche aus persönlichen Beziehungen
(wenn mir etwa jemand einen Freundschaftsdienst schuldet) können im weitesten Sinne zu den Verfügungsrechten gezählt werden.
Die Verfügungsrechte können in folgende Einzelrechte gegliedert werden:
 das Recht auf Gebrauch einer Sache (z.B. Bewohnen eines Hauses)
 das Recht auf die Erträge, die eine Sache abwirft (z.B. die Miete für ein
Haus kassieren)
 das Recht auf Veränderung einer Sache (z.B. Umbau eines Hauses)
 das Recht der Übertragung aller oder einzelner Rechte (z.B. Verkauf des
Hauses)
 das Recht, andere von der Nutzung auszuschließen (z.B. Unverletzlichkeit
der Wohnung).
Die Verfügungsrechtstheorie hegt gewisse Verhaltenserwartungen.
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2.
Verhaltenserwartungen der Verfügungsrechtstheorie
Die Basishypothese des Verfügungsrechtsansatzes lautet: Die Verteilung der
Verfügungsrechte beeinflusst das Verhalten der Akteure in systematischer und
voraussehbarer Weise. Die Verfügungsrechte sind die Restriktionen der rationalen Entscheidungen des Homo oeconomicus, d.h. jede Veränderung in den
Verfügungsrechten führt zu Anpassungsentscheidungen der betroffenen
Akteure. Daraus lässt sich auch folgern, dass es aus Sicht eines Gestalters
unterschiedlich effiziente Verfügungsrechtsstrukturen gibt.
Als Idealfall einer Verfügungsrechtsstruktur gilt der Ökonomik das „unverdünnte“ Privateigentum. Idealerweise sollten sämtliche Dinge vollständig und
exklusiv im Eigentum bestimmter Personen sein. Die Vorteile des Privateigentums werden aus Verhaltenshypothesen wie den folgenden abgeleitet:
 Menschen gehen mit ihrem Eigentum besonders sparsam, sorgfältig und
werterhaltend um.
 Eine Kontrolle erübrigt sich, da jedes Individuum im eigenen Interesse sich
selbst kontrolliert.
Außerdem erscheint es gerecht, wenn die positiven und negativen Folgen des
Handelns – Kosten und Nutzen – den Handelnden selbst treffen, wie es beim
Privateigentum erwartet wird. Zum Beispiel stellt man sich einen Gartenbesitzer
vor, der seinen eigenen Garten fleißig umgräbt und deshalb zu Recht mehr
erntet als ein Nachbar, der nur im Liegestuhl liegt.
Jede Abweichung von diesem Ideal gilt zunächst als effizienzmindernde „Verdünnung“ von Verfügungsrechten. Eine solche Verdünnung liegt vor:
 wenn die Einzelrechte auf verschiedene Personen verteilt werden,
 wenn einzelne Rechte vom Eigentümer nicht ausgeübt werden dürfen oder
können,
 wenn sich mehrere Eigentümer das Rechtebündel teilen, also Gemein-
eigentum vorliegt.
Jede Verdünnung erzeugt Probleme. Wird etwa das Rechtebündel geteilt, wie
es u.a. bei Miet-, Kredit-, Werk- und Arbeitsverträgen der Fall ist, dann stehen
sich Akteure mit unterschiedlichen Interessen gegenüber. Diese unterschiedlichen Interessen erklären sich aus den unterschiedlichen Verfügungsrechten.
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Der Eigentümer und Vermieter einer Wohnung möchte beispielsweise eine
hohe Miete kassieren, er möchte das Haus bei Bedarf sofort selbst benutzen
und den Wert des Hauses erhalten. Der Mieter möchte möglichst wenig Miete
zahlen, er möchte am liebsten unkündbar sein und ihm ist an der Werterhaltung
des Hauses nichts gelegen. Solche Interessenkonflikte entstehen praktisch bei
jedem Vertrag, durch den Verfügungsrechte geteilt werden.
Als Verdünnung wird es auch bezeichnet, wenn einzelne Rechte nicht ausgeübt
werden dürfen, etwa wenn eine Kündigung wegen Eigenbedarfs nur sehr beschränkt zulässig ist. Eine ähnliche Wirkung wie ein Verbot können auch hohe
Durchsetzungskosten von Rechten haben. Einem Künstler kann beispielsweise
durchaus das Urheberrecht zustehen an einem Lied, aber es lässt sich nicht
durchsetzen, weil neue Techniken Raubkopien sehr leicht machen. Auch aus
einer solchen Verdünnung von Rechten werden Probleme erwartet. Können
etwa Urheberrechte nicht geschützt werden, entfällt ein wesentlicher Anreiz,
solche geistigen Produkte überhaupt zu erstellen. Darf einem Mieter nicht gekündigt werden, lassen viele Wohnungseigentümer die Wohnungen vielleicht
lieber ganz leer stehen, was das Angebot verknappt.
Schließlich wird eine dritte Form von Verdünnung darin gesehen, dass die Verfügungsrechte in gebündelter Form mehreren Personen gemeinsam gehören.
Ein Beispiel wäre eine von mehreren Landwirten gemeinsam genutzte
Maschine. Bei diesem Gemeineigentum gilt das „Trittbrettfahren“ (free riding)
als zentrales Problem. Nutzen und Kosten fallen bei gemeinsam genutzten
Ressourcen nicht mehr exklusiv an, sondern für alle gemeinsam. Wenn ein
Akteur in das Gemeingut investiert, profitieren auch andere davon; wenn er es
über Gebühr nutzt, kann er den Schaden auch auf die anderen überwälzen. Es
entstehen sog. „externe Effekte“, d.h. die Handlungen eines Akteurs verändern
die Kosten-Nutzen-Situation anderer Akteure. Die typische Verhaltenserwartung
bei Gemeineigentum ist daher die Übernutzung von und die Unterinvestition in
Gemeineigentum.
Je größer der Kreis der Eigentümer ist, desto verdünnter sind die Verfügungsrechte und desto wahrscheinlicher wird das erwartete free rider-Verhalten. Die
größten Probleme sind daher bei den Gütern zu befürchten, die praktisch allen
Menschen gehören, weil niemand unter vertretbaren Kosten vom Konsum ausgeschlossen werden kann. Solche Güter, oft als öffentliche Güter bezeichnet,
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sind weite Teile der natürlichen Umwelt, also Luft, Flüsse, Meere, Weltraum,
aber auch immaterielle Güter wie die innere und äußere Sicherheit.
Der Einzelne wird sich sagen:
 Investiere ich in das öffentliche Gut, dann fällt der Nutzen auch anderen zu,
die Kosten aber trage ich privat. Daraus folgt die Unterinvestition.
 Nutze ich das öffentliche Gut, fällt der Nutzen privat an, die Kosten aber
werden sozialisiert. Daraus folgt die Übernutzung, welche allerdings eine
gewisse Rivalität im Konsum voraussetzt.
Aus solchen Überlegungen heraus ist beispielsweise der Verzicht auf ein Auto,
um die Umwelt zu schonen, aus der Sicht des Einzelnen irrational.
3.
Folgerungen für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben
a)
Die Notwendigkeit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben
Was kann man aus diesem Ansatz für den öffentlichen Bereich ableiten? Als
erstes kann man über den Verfügungsrechtsansatz die Notwendigkeit staatlichen Handelns begründen. Das mag verwundern, weil er häufig gegen die
staatliche Tätigkeit in Stellung gebracht wird. Das angestrebte Ideal ist ja die
vollständige Privatisierung aller nur denkbarer Güter und ihr freier Tausch über
Märkte bis hin zu einer paretooptimalen Verteilung. Ein Staat erscheint in dieser
Modellwelt überflüssig. Das Problem ist, dass dieses Ideal einige blinde Flecken
aufweist.
Das Modell weist erstens eine Lücke auf, weil Basisinstitutionen wie das
Privateigentum und der Vertrag als quasi naturwüchsig gegeben angenommen
werden. Sie werden einfach als gültige Nebenbedingungen eingeführt, ebenso
wie eine allgemeine Bildung, die es erlaubt, Verträge zu schreiben, zu lesen
und zu verstehen. Privateigentum muss aber institutionell gesichert werden,
ebenso wie die Verbindlichkeit von Verträgen oder die allgemeine Bildung.
Dass wir unser Eigentum friedlich nutzen und in Märkten tauschen können, ist
überhaupt nur möglich vor dem Hintergrund eines funktionierenden Rechtsstaates und einer gesicherten marktwirtschaftlichen Ordnung.
Eine zweite Lücke ergibt sich durch die Vernachlässigung negativer externer
Effekte, die auch das unverdünnte Privateigentum erzeugt. Wer etwa seinen
privaten Garten pflegt, erzeugt externe Effekte, weil z.B. Nachbarn durch den
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Lärm des Rasenmähers gestört werden. In der Idealwelt der Ökonomen können
auch diese externen Effekte wieder privatisiert und gekauft oder verkauft
werden. Der Nachbar erhält etwa ein wohldefiniertes „Ruherecht“, welches ich
kaufen muss, bevor ich den Rasenmäher benutze. Oder ich selbst erhalte ein
wohldefiniertes „Lärmrecht“, welches der Nachbar kaufen muss, wenn er mein
Rasenmähen verhindern will. Hier zeigt sich schon ein großes Problem: Denn
welche Urverteilung von Rechten ist die richtige? Je nach Verteilung ergeben
sich ja Einkommenseffekte. Und weiterhin: Wenn einer von zehn Nachbarn sein
Ruherecht verkauft, müssen dann auch die anderen neun den Lärm des
Rasenmähers ertragen? Und welchen objektiven Wert hat überhaupt so etwas
wie Ruhe? Es ist leicht einzusehen, dass die Lösung des An- und Verkaufs
negativer externer Effekte (auch soziale Kosten genannt) in der Realität wegen
der enormen Spezifizierungs- und Verhandlungskosten scheitern muss. Es
lässt sich eben nicht alles privatisieren, d.h. de facto hat man es praktisch
immer mit einer Mischung von Privateigentum und Gemeineigentum zu tun. Als
Alternative zum Markttausch bleibt nur die „direkte Regierungsregelung“, wie es
bei Coase heißt.2 Bei negativen externen Effekten ist es häufig effizienter, sie
administrativ einzuschränken, als auf die Verhandlungslösung der Betroffenen
zu setzen. Wohl niemand würde es als ineffiziente Verdünnung von Privateigentum bezeichnen, wenn ich eine Pistole nicht benutzen darf, um andere
auszurauben!
Die dritte Lücke ergibt sich bei der Unterinvestition in erwünschte Gemeinschaftsgüter. Obwohl viele oder alle daran interessiert sind, dass sie bereit gestellt werden, will keiner etwas darin investieren, weil die Kosten privat anfallen,
der Nutzen aber sozialisiert wird. Jeder sagt sich: Warum soll ausgerechnet ich
dafür aufkommen? Warum soll ich etwa Geld für die Pflege öffentlicher Anlagen
und die Säuberung der Straßen zahlen, wenn andere es nicht tun und die
gleichen Vorteile genießen? Auch hier muss der Staat einspringen, um die
Unterinvestition in öffentliche Güter zu kompensieren.
Und schließlich werden viertens durch den privaten Tausch von Verfügungsrechten nicht alle gesellschaftlich erwünschten Ziele erreicht. Es werden einerseits unerwünschte Verträge geschlossen, beispielsweise im Drogen- oder
2
R.H. Coase, Das Problem der sozialen Kosten, wieder abgedruckt in: H.-D. Assmann,
C. Kirchner und E. Schanze (Hrsg.), Ökonomische Analyse des Rechts, Tübingen 1993,
S. 129-183, hier S. 150.
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Waffenhandel oder bei Absprachen zur Verhinderung des Wettbewerbs. Andererseits werden erwünschte Verträge nicht geschlossen. Bedürftige Kranke
würden etwa über den freien Markt keine medizinische Versorgung bekommen,
kleine Dörfer würden nicht in den Personennahverkehr eingebunden, weil es
sich für die privaten Anbieter nicht rechnet, solche Verträge abzuschließen. Gesellschaftliche Ziele wie eine allgemeine Versorgung mit Infrastruktur, breite
Bildung, Gesundheitsvorsorge für alle, allgemeiner Zugang zu Informationen
und Chancengleichheit werden ohne staatliches Eingreifen nicht erreicht. In der
Bereitstellung solcher sozial erwünschter Güter und Dienstleistungen wird oft
die eigentliche Domäne der öffentlichen Unternehmen gesehen.
b)
Die Probleme bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben
Aus dem Verfügungsrechtsansatz lässt sich neben der Notwendigkeit staatlichen Handelns zugleich dessen Problematik ableiten. Dies sei im Folgenden
für die öffentlichen Unternehmen gezeigt. Als öffentlich werden ja solche Unternehmen bezeichnet, an deren Nennkapital oder Stimmrechten die öffentliche
Hand mehr als 50 % hält. Das heißt, die wesentlichen Verfügungsrechte in
solchen Unternehmen liegen ursprünglich bei der „Öffentlichkeit“, was eine
enorme Verdünnung der Verfügungsrechte bedeutet. Den in den öffentlichen
Unternehmen handelnden Akteuren gehören die Ressourcen nicht, die sie bewirtschaften. Sie haben kein Eigeninteresse an deren optimaler Nutzung.
Während dieses Problem im Prinzip auch jedes Privatunternehmen mit angestellten Mitarbeitern hat, kommt ein zweites erschwerend hinzu: Es gibt überhaupt keinen genau definierten Eigentümer, der im Eigeninteresse an der optimalen Nutzung der Ressourcen interessiert wäre und deshalb auch bereit wäre,
Zeit und Mühe in die Kontrolle der Akteure zu stecken. Aus verfügungsrechtlicher Sicht muss erwartet werden, dass deshalb Unternehmen im öffentlichen
Eigentum regelmäßig ineffizienter bewirtschaftet werden als solche in Privateigentum. Es gibt dazu keine eindeutigen empirischen Befunde. Die These wird
zwar verschiedentlich bestätigt, aber auch verworfen. Dabei zeigt sich als weiteres Problem, dass oft nur Kostenvergleiche stattfinden. Aber nehmen wir einmal
an, sie stimme. Ist dann nicht die Privatisierung der staatlichen Aufgaben die
richtige Lösung? Dieser Frage soll nun vor dem Hintergrund des PrincipalAgent-Ansatzes und des Transaktionskostenansatzes nachgegangen werden.
11
III.
Principal-Agent-Ansatz
1.
Grundbegriffe
Eine Agency-Beziehung liegt immer dann vor, wenn ein Auftraggeber – der
Prinzipal – einen Auftragnehmer – den Agenten – mit der Durchführung einer
Aufgabe betraut. Nach dem Homo oeconomicus-Modell ist zu erwarten, dass
der Agent seinen Nutzen maximieren will, unter Umständen auch auf Kosten
des Prinzipals. Zwischen Prinzipal und Agent sind normalerweise Zielkonflikte
zu erwarten, aufgrund ihrer unterschiedlichen Verfügungsrechte. Hinzu kommt
erschwerend die sog. Informationsasymmetrie zu Lasten des Prinzipals. Das
heißt, man nimmt an, dass der Agent in vieler Hinsicht über bessere Informationen verfügt und dass er diesen Informationsvorsprung in seinem Interesse ausspielt. Aus dieser Konstellation ergeben sich typische Probleme. So kann etwa
ein potentieller Agent den Prinzipal über sein Wissen, Können und seine Absichten täuschen und ihn zu einer falschen Wahl (adverse selection) verleiten.
Oder er nutzt es nach Vertragsschluss aus, dass der Prinzipal ihn nicht immer
beobachten und genau kontrollieren kann. Arbeitnehmer könnten das beispielsweise in der Weise ausnutzen, dass sie faulenzen (shirking) oder Unternehmensressourcen für private Zwecke missbrauchen (consumption on the
job). Agency-Probleme werden bei allen Arten von Verträgen erwartet, also bei
Kaufverträgen ebenso wie bei Werk- oder Arbeitsverträgen.
Normalerweise wird der Prinzipal, der diese Verhaltensweisen des Agenten
voraussieht, versuchen, sich dagegen zu schützen. Er wird beispielsweise vor
Vertragsschluss die Agenten sorgfältig überprüfen und auswählen, sie nach
Vertragsschluss überwachen oder versuchen, ihr Verhalten über Anreizsysteme
zu steuern. Die Agency-Theorie betont die Möglichkeit des Prinzipals, sich
schon ex ante durch ausgeklügelte Verträge gegen den Opportunismus des
Agenten zu schützen.
2.
Übertragung auf öffentliche Unternehmen
Das Grundmodell der Agency-Theorie kann auf öffentliche Unternehmen übertragen werden. Zunächst kann „die Öffentlichkeit“ als Prinzipal modelliert werden. Die Öffentlichkeit delegiert Aufgaben wie die Herstellung der öffentlichen
Sicherheit, die Bereitstellung von Kultur- und Sportangeboten, die Sauberhaltung und Instandhaltung öffentlicher Anlagen und Wege, die allgemeine
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Bildung usw. Die Agenten der ersten Ebene sind dabei die Politiker, etwa Bürgermeister, Gemeinderäte, Ministerien. Sie haben das Problem, die öffentliche
Nachfrage richtig zu erkennen und zu aggregieren. Diese Agenten delegieren
ihrerseits die Aufgaben an öffentliche Unternehmen wie Versorgungsbetriebe,
Verkehrsunternehmen, Theater, Schwimmbäder usw. In den öffentlichen Unternehmen wird die eigentliche Aufgabenerfüllung dann an weitere Agenten, die
Mitarbeiter im öffentlichen Dienst, delegiert. Innerhalb der Unternehmen kommt
es zu weiteren Agency-Beziehungen zwischen Vorgesetzten und Untergebenen.
Im Prinzip ist das im Bereich der Privatwirtschaft auch nicht anders. Aber es
scheint mir doch einige Besonderheiten zu geben. Typisch für die Beziehung
zwischen Bürger und Staat scheinen mir zunächst sehr tief gestaffelte,
komplexe Principal-Agent-Beziehungen mit vielen Delegationsstufen. Eine
weitere Besonderheit ist in der schwierigen Bestimmung des Prinzipals zu
sehen. Die Öffentlichkeit ist ja ein Kollektiv. Bei der Kontrolle ergibt sich damit
wieder ein Trittbrettfahrerproblem, denn jedes Mitglied des Kollektivs wird erwarten, dass der andere Zeit und Mühe investiert, um die Agenten zu kontrollieren, um anschließend selbst kostenlos zu profitieren. Außerdem kann die
Öffentlichkeit eigentlich nicht als monolithischer Block gesehen werden, sondern ist selbst wieder in unterschiedliche Interessengruppen gespalten. Damit
ist die Zielsetzung für die Agenten uneindeutig. Die oft schwammige und widersprüchliche Formulierung des „öffentlichen Interesses“ verschafft den Agenten
Spielräume. Weiterhin sind die in der Privatwirtschaft benutzten monetären Anreize für die Agenten nur schwer zu übertragen. Agenten können beispielsweise
nicht am Gewinn beteiligt werden, wenn gar kein Gewinn angestrebt wird.
Schließlich ist auch die Marktkontrolle teilweise außer Kraft gesetzt. Das gilt
sowohl für die Unternehmen als Ganze, als auch für deren Mitarbeiter. Öffentliche Unternehmen verfügen nicht selten über eine Monopolstellung, d.h. die
Kunden können bei Unzufriedenheit nicht abwandern. Die Kontrolle durch den
Absatzmarkt entfällt. Öffentlichen Unternehmen droht auch keine feindliche
Übernahme bei Misswirtschaft. Das heißt, auch der sog. Markt für Unternehmenskontrolle funktioniert nicht. Und die oft verbeamteten Mitarbeiter sind
auch nicht dem Druck des Arbeitsmarkts unterworfen.
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Besonderheiten der Agency-Beziehung bei öffentlichen Unternehmen sind zusammengefasst:
 vielstufige Principal-Agent-Beziehungen,
 schwierige Bestimmung des Prinzipals,
 schwammige und widersprüchliche Ziele des Prinzipals,
 besondere Probleme bei Anreizen und Kontrolle.
Das sollte genügen, um zu zeigen, dass die Agency-Problematik im Bereich
öffentlicher Wirtschaft erheblich ist und die klassischen Instrumente Anreiz und
Kontrolle teilweise nicht funktionieren. Wäre die Privatisierung eine Lösung?
3.
Privatisierung als Lösung von Agencyproblemen öffentlicher Unternehmen ?
Zunächst: Was heißt Privatisierung? Hier ist damit gemeint, dass die öffentliche
Hand private Agenten mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben betraut. Eine
Stadt könnte beispielsweise die öffentlichen Anlagen von einem privaten
Gartenbaubetrieb pflegen lassen statt von städtischen Mitarbeitern. Oder sie
verpachtet die Stadthalle an einen privaten Veranstalter. Sie beauftragt eine
private Druckerei mit dem Druck von Formularen, einen privaten Wachdienst
mit der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit, eine private Unternehmung mit dem Betrieb eines Gefängnisses. Grundsätzlich ist es ja nicht erforderlich, dass eine öffentliche Aufgabe auch in öffentlichen Unternehmen produziert wird.
Was ändert sich durch die Privatisierung? Der erste Delegationsschritt bleibt mit
allen dazugehörigen Problemen gleich. Die Öffentlichkeit, konkret etwa die Bürger einer Stadt, beauftragen die Politiker als Agenten, für die Erledigung der
öffentlichen Aufgaben zu sorgen. Diese müssen jetzt ihrerseits einen privaten
Agenten auswählen. Gegenüber der Lösung, die öffentlichen Aufgaben von
eigenen Bediensteten erstellen zu lassen, entstehen an dieser Stelle zusätzliche Agency-Probleme. Es kann etwa zu einer adverse selection kommen, ob
nun aus Bequemlichkeit oder weil Bestechungsgelder fließen. Die Politiker sind
ja nach dem ökonomischen Modell auch selbstinteressiert. Weil sie nicht ihr
eigenes Geld ausgeben, sondern das einer diffusen Öffentlichkeit, die sie nur
schwer kontrollieren kann, könnten sie durchaus versucht sein, sich die Anstrengungen einer sorgfältigen Agentenwahl zu ersparen.
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Auf der nächsten Delegationsebene sind dann allerdings ökonomische Vorteile
zu erwarten. Die beauftragte Produktions- oder Dienstleistungseinheit hat einen
oder mehrere private Eigentümer. Von diesen ist zu erwarten, dass sie im
Eigeninteresse an einer effizienten Bewirtschaftung ihrer Ressourcen interessiert sind. Sie werden sich – nimmt man an - um Kundenzufriedenheit bemühen, Rationalisierungsmöglichkeiten ausschöpfen, ihre Mitarbeiter kontrollieren und motivieren; denn alles, was sie an Kosten sparen bzw. an Mehreinnahmen erzielen, kommt ihnen selbst zugute. Es ist hauptsächlich dieser
Anreizeffekt des Privateigentums, der zu der Vermutung Anlass gibt, solche
privaten Agenten würden die öffentlichen Leistungen effizienter erbringen.
Genau in diesem Anreizeffekt kann allerdings auch ein gravierender Nachteil
der privaten Agenten gesehen werden. Denn während bei den öffentlichen
Unternehmen die Sachzielerfüllung im Vordergrund steht, verschiebt sich das
Ziel bei den privaten Unternehmen auf die Formalziele Gewinn und Rentabilität.
Ein Beispiel: Viele Städte haben in den letzten Jahren sog. Risikogutachten für
Stadtteile erstellen lassen, um zu erfahren, wo soziale Brennpunkte sind und
wo mehr für die öffentliche Sicherheit getan werden muss. Während städtische
Stellen kaum mehr als fünf solcher Gutachten im Jahr schafften, brachten es
private Sicherheitsexperten auf zwanzig und mehr. Auf den ersten Blick ein
klarer Effizienzgewinn durch Privatisierung. Aber bei näherer Betrachtung
kommen Bedenken. Zum einen entpuppten sich die privat erstellten Gutachten
als sehr oberflächlich. Für den Privatunternehmer steigt ja der Gewinn umso
höher, je mehr Gutachten er in einer Zeiteinheit schafft. Und das verführt offenbar dazu, schnell aber wenig sorgfältig zu arbeiten. Zum anderen ist noch bedenklicher, dass die beauftragten Unternehmen ein Eigeninteresse daran
haben, die Risiken hoch einzuschätzen. Das führt nämlich zu Nachfolgeaufträgen. Denn die Sicherheitsexperten bieten häufig gleichzeitig Risikosenkungsmaßnahmen an, seien es private Wachdienste, Überwachungskameras oder Türschlösser.
Der Effizienzgewinn, der bei dem Privatanbieter anfällt, geht also möglicherweise zu Lasten einer guten Sachzielerfüllung, sobald der Prinzipal die Güte
der Sachzielerfüllung nicht mehr einwandfrei prüfen kann. Vermutlich sind die
Zieldivergenzen sowie die Informationsasymmetrien zwischen Prinzipal und
Agent eher höher, wenn private Agenten beauftragt werden.
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Eine eindeutige Empfehlung zur Privatisierung kann auf der Basis der AgencyTheorie nicht ausgesprochen werden. Weitere Argumente in dieser Diskussion
kann der Transaktionskostenansatz liefern, den ich nun als letzten Ansatz vorstellen will.
IV.
Transaktionskostenansatz
1.
Grundbegriffe
Die make or buy-Entscheidung ist die eigentlich Domäne des Transaktionskostenansatzes. Soll man etwas im eigenen Unternehmen machen lassen oder
vom Markt zukaufen? Das ist im Grunde genau die Frage, die sich die Politiker
in der Privatisierungsdiskussion stellen müssen. Soll beispielsweise eine Stadt
eigene Produktions- oder Dienstleistungseinheiten unterhalten, oder ist es gescheiter, die öffentliche Leistung zuzukaufen? Der Transaktionskostenansatz
empfiehlt, diese Entscheidung durch einen Vergleich der Produktions- und
Transaktionskosten zu fundieren, wobei ein ordinaler Vergleich für ausreichend
gehalten wird. Bei den Überlegungen wird die Sicht des Nachfragers eingenommen.
Beim Kauf fallen die Transaktionskosten in Form der Marktbenutzungskosten
an, beim Selbstmachen in Form der Hierarchie- oder Bürokratiekosten. Zu den
Marktbenutzungskosten zählen etwa Such- und Verhandlungskosten, Kosten
der Vertragsdurchsetzung und Vertragsanpassung. Zu den Bürokratiekosten
rechnet man die Kosten für Kontrolle und Anreize, aber auch schwer fassbare
Kosten wie Effizienzverluste durch politische Manöver oder das Vertuschen von
Fehlern. Die Produktionskosten eines externen Anbieters können sich vor allem
durch Größenvorteile (economies of scale), Verbundvorteile (economies of
scope) oder besondere Fähigkeiten (Kernkompetenzen) von den internen Produktionskosten unterscheiden.
Der Transaktionskostenansatz geht wie der Principal-Agent-Ansatz von eigennützigen
und
opportunistischen
Akteuren
sowie
Informationsproblemen
zwischen den Akteuren aus. Besonders wichtig erscheint seinen Vertretern
allerdings ein Problem, welches die Agency-Theorie nur am Rande behandelt,
nämlich die sog. Spezifität. Spezifische Güter und Dienstleistungen sind in gewisser Weise einmalig, nicht ohne weiteres austauschbar, wie etwa die Son-
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deranfertigung einer Maschine. Das heißt, für spezifische Güter gibt es anders
als für homogene Güter nur einen geringen oder gar keinen Wettbewerb.
Für Williamson ist das Ausmaß der Spezifität der wichtigste Gesichtspunkt bei
der make or buy-Entscheidung.3 Er argumentiert so: Solange es um austauschbare Güter und Dienstleistungen geht, für die es viele Anbieter gibt, überwacht
der Markt die Agenten ausreichend. Die Prinzipale können durch einen Vergleich der Agenten und durch eigene und fremde Erfahrung die Informationsasymmetrie senken, der Agent hat starke Anreize sich zufriedenstellend zu verhalten, weil er sonst ausgetauscht werden kann. Dann sollte man die Leistungen kaufen. Bei spezifischen Leistungen sieht die Sache anders aus. Die Suche
am Markt gestaltet sich schon aufwendiger, die Verhandlungen sind komplizierter, weil möglicherweise kein Marktpreis vorliegt, und vor allem befürchtet
Williamson ein nachvertragliches „Hold up“, also einen Erpressungsversuch des
Agenten. Ist der Abnehmer auf diesen einen Lieferanten angewiesen („lock-in“Effekt), könnte dieser in Nachverhandlungen versuchen, die Vertragskonditionen zu seinen Gunsten zu ändern. Unter diesen Umständen ist es besser,
die Leistung selbst zu erbringen.
Etwas plakativ könnte man die Argumentation des Transaktionskostenansatzes
etwa so zusammenfassen: Benutze immer den Markt, wenn er funktioniert. Bei
Marktversagen ist das Selbermachen besser, also die Benutzung eines anderen institutionellen Arrangements, nämlich der Hierarchie. Was kennzeichnet
das institutionelle Arrangement „Hierarchie“? Die Mitarbeiter sind über Arbeitsverträge mit dem Unternehmen verbunden, welche im Vergleich zu einem Kaufoder Werkvertrag sehr unvollständig sind. Der Mitarbeiter akzeptiert das Weisungsrecht des Prinzipals. Dadurch ist eine Anpassung der Vertragsinhalte ex
post vergleichsweise einfach. Man muss nicht – wie mit einem Lieferanten –
einen neuen Vertrag aushandeln, sondern kann einfach Anweisungen erteilen.
Außerdem rechnet Williamson mit einer gewissen Loyalität der Mitarbeiter gegenüber dem Unternehmen. Er schätzt also die innerbetrieblichen Zieldivergenzen deutlich geringer ein als der Principal-Agent-Ansatz. Der Arbeitsvertrag
ist für ihn ein sog. „relationaler Vertrag“; er begründet eine eher langfristige und
persönliche Beziehung mit vielen impliziten Verpflichtungen und Bindungen.
Während die Agency-Theorie bei allen Verträgen ähnliche Probleme erwartet,
3
A.a.O., S. 60 ff.
17
werden vom Transaktionskostenansatz die Unterschiede in den institutionellen
Arrangements betont. Der Wechsel des institutionellen Arrangements kann
Austauschprobleme entscheidend mildern.
2.
Wahl des institutionellen Arrangements für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben vor dem Hintergrund des Transaktionskostenansatzes
Was heißt das nun für die öffentlichen Unternehmen? Wenn für die zu erbringenden Leistungen eine funktionierende Marktkontrolle zu erwarten ist, spricht
vieles für eine Privatisierung. Das gilt vor allem für die Deckung des Eigenbedarfs der öffentlichen Hand. Bei manchen Gütern erscheint das absolut
selbstverständlich. Keine Gebietskörperschaft käme auf die Idee, Bleistifte,
Büromöbel oder Kaffeetassen selbst zu produzieren. Es gibt aber sicher noch
weitere privatisierungsfähige Bereiche wie Druckereien, Gebäudereinigung,
Wäschereien, KFZ-Werkstätten, Landschaftspflege. Die öffentliche Hand kann
bei funktionierender Marktkontrolle von den Kostensenkungsmöglichkeiten profitieren, welche Privatunternehmen offenbar besser ausschöpfen, wobei die
Güte der Leistung über den Wettbewerb gesichert wird. Zugleich steigt die
externe Flexibilität, weil man die Leistungen nur bei Bedarf zukauft.
Was aber soll mit den Leistungen geschehen, bei denen die Marktkontrolle
nicht so gut funktioniert?
Das kann erstens dann der Fall sein, wenn es aufgrund von Spezifität nur sehr
wenige, im Extremfall nur einen Agenten gibt und daher die Drohung mit dem
Agentenwechsel ins Leere läuft. Eine solche Spezifität kann sich auch erst nach
Vertragsschluss entwickeln, was bei Williamson „fundamentale Transformation“
heißt. Man hat es zwar vor Vertragsschluss mit einer großen Zahl von Anbietern
zu tun, aber nach Vertragsschluss ist man an einen Anbieter gebunden, weil die
Transaktion von dauerhaften Investitionen in transaktionsspezifisches Sachoder Humankapital gestützt wird. In diesem Fall drohen die Hold up-Probleme,
welche vom Transaktionskostenansatz betont werden. Der Opportunismus des
Agenten könnte konkret die Form annehmen zu streiken, beispielsweise den
Müll nicht mehr zu entsorgen, wenn die Entgelte nicht erhöht werden. In der
Regel wird man nicht so leicht einen anderen Entsorger finden, so dass ein
„lock-in“ besteht.
18
Zieht man ergänzend die Agency-Theorie hinzu, dann versagt die Marktkontrolle aber zweitens auch dann, wenn der Prinzipal die Agentenleistung nur
schwer beurteilen kann, was auch bei Wettbewerb möglich ist. Die AgencyTheorie spricht in diesem Fall von „Vertrauensgütern“. Die Informationsasymmetrie ist bei Vertrauensgütern auch durch Erfahrung nicht ohne weiteres
abbaubar. Beispielsweise kann eine Stadt die Güte eines Risikogutachtens nur
dadurch prüfen, dass sie selbst die gleichen Informationen noch einmal erhebt
und mit dem extern erstellten Gutachten vergleicht. Die Auftragsvergabe an
Externe würde durch eine solche Doppelarbeit aber ad absurdum geführt! Der
Agent kann unbemerkt und daher auch ungestraft eine schlechte Leistung
erbringen.
Drittens schließlich kann es Güter und Dienstleistungen geben, welche von besonderer strategischer Relevanz sind. Im Falle von staatlichen Aufgaben kann
diese strategische Relevanz insbesondere die Form annehmen, dass Geheimhaltung wichtig ist, weil sonst nationale Interessen verletzt werden. Durch die
Kenntnis der Geheimnisse bekäme der Agent ein Druckmittel in die Hand,
welches er erpresserisch einsetzen könnte.
In allen drei Fällen ist das Vertrauen in den Agenten eine essentielle Voraussetzung für die Transaktion, und dann könnten relationale Verträge mit öffentlich Bediensteten die Probleme mildern. In Anlehnung an ein Schema von
Williamson4 könnte man folgende Zuordnung versuchen:
Transaktionsmerkmale
Erforderliches Vertrauen gering
Gelegentliche
Transaktionen
mittel
hoch
dreiseitige Kontrolle
Marktkontrolle
Wiederholte
Transaktionen
Public Private
Partnership
öffentliches
Unternehmen
Diese Zuordnung basiert auf der Prämisse, dass der Staat zu seinen eigenen
Bediensteten mehr Vertrauen haben kann als zu privaten Agenten. Wie kann
man diese Prämisse rechtfertigen? Konkret denke ich an Besonderheiten des
Arbeitsvertrags, etwa an das Streikverbot für Beamte, welches Erpressungsversuche auf der Grundlage von Spezifität, also ein Hold up, verhindern sollte.
Den Verrat von Geheimnissen versucht man durch Amtseide zu unterbinden.
Eine gute Sachzielerfüllung kann auch bei schwer messbarer Güte der Ziel4
A.a.O., S. 89.
19
erreichung erwartet werden. Denn während die privaten Agenten durch eine
Qualitätssenkung monetäre Vorteile erhoffen können (der Gewinn steigt), gibt
es solche Anreize für die fest besoldeten öffentlichen Bediensteten nicht.
Natürlich bleiben Agency-Probleme bestehen, auch gegenüber den Mitarbeitern
im öffentlichen Dienst. Vielen Menschen gilt der öffentliche Dienst ja geradezu
als Einladung für das „shirking“, also die Drückebergerei. Ich halte es aber für
durchaus berechtigt, von eigenen Bediensteten mehr Loyalität und Zielkonformität zu erwarten, als von externen Lieferanten. Wie schon Max Weber festgestellt hat, lässt sich der Beamte auch von der Wertidee motivieren, ein Staatsdiener zu sein. Zumindest hoffen wir das alle. So etwas wie die lebenslange
Beschäftigungsgarantie kann als Vertrauensvorschuss des Prinzipals angesehen werden, in der Hoffnung, dass sich die Agenten dann aus Reziprozität
auch vertrauenswürdig erweisen. Hat man als Prinzipal große Schwierigkeiten,
die Qualität der Zielerreichung zu messen, wie es ja bei vielen Zielen im öffentlichen Sektor der Fall ist, bleibt eigentlich nur die Möglichkeit, ein Vertrauensverhältnis zum Agenten aufzubauen.
V.
Zusammenfassung und Ausblick
Lassen Sie mich zum Schluss die Aussagen noch einmal thesenartig zusammenfassen:
(1) Es ist unabdingbar, dass der Staat sich um die Wahrnehmung öffentlicher
Aufgaben kümmert.
(2) Die öffentlichen Aufgaben müssen jedoch nicht von öffentlichen Unternehmen erledigt werden. Es gibt zahlreiche andere Möglichkeiten.
(3) Die Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben durch Private ist nicht grundsätzlich empfehlenswert. Vielmehr ist das richtige institutionelle Arrangement
jeweils nur situativ zu bestimmen.
Und ganz zum Schluss noch ein kleiner Ausblick auf Themen, die ich hier nicht
behandelt habe, die aber einer institutionenökonomischen Modellierung zugänglich sind. Dazu gehören beispielsweise die Frage nach Strukturen und Anreizsystemen in öffentlichen Unternehmen oder die Frage nach der Ausgestaltung hybrider Formen der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und privaten
Organisationen. Auch die Public Choice-Theorie als ökonomische Theorie der
20
Politik könnte sicher noch eine sinnvolle Ergänzung sein, um das Verhältnis
zwischen der Öffentlichkeit als Prinzipal und den Politikern als Agenten der
ersten Stufe zu untersuchen. All dies kann aber jetzt und hier nicht mehr ausgeführt werden.
21
Thomas Lenk
Neue Institutionenökonomik und ihre mögliche Bedeutung für
die Organisation der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben
I.
Einleitung
Frau Göbel hat in ihrem Referat aufgezeigt, dass es sich bei der "Neuen Institutionenökonomie" um ein Theoriebündel handelt, das das Zustandekommen
und Funktionieren von Institutionen (Organisationsstrukturen, Regelungen,
Verträgen usw.) mit ökonomischen Annahmen und Verhaltensmustern zu erklären versucht. Bezugnehmend auf ihr Referat möchte ich wie folgt vorgehen:
Zunächst werde ich in einem ersten Block einige Anmerkungen zu den Ansätzen der Institutionenökonomie machen und im zweiten hinterfragen, inwieweit Erkenntnisse der Institutionenökonomie bei der Organisation der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben berücksichtigt werden könnten.
Die institutionenökonomische Grundfrage ist, warum sich nicht alle ökonomischen Austauschbeziehungen nach einem einheitlichen Muster organisieren
lassen und man stattdessen verschiedenste institutionelle Arrangements
zwischen "Markt“ und "Organisation/Hierarchie" findet.
Bei der ökonomischen Analyse dieser institutionellen Arrangements wird
evident, dass die Kosten der Tauschtransaktionen aufgrund bestimmter Situationsmerkmale (strategische Relevanz, Spezifität von eingesetzten Ressourcen,
Komplexität und Häufigkeit von Problemlösungen) und (vorhandener) Verhaltensweisen der beteiligten Akteure (Eigennutz und Opportunismus) unterschiedlich hoch sind. Je nach Kontextausprägung scheint dann eine bestimmtes institutionelles Arrangement anderen überlegen zu sein.
Auf die Kerngedanken und Elemente der Institutionenökonomie brauche ich
nach dem Vortrag von Frau Göbel an dieser Stelle nicht nicht mehr näher einzugehen. Wichtig erscheint mir hier jedoch, darauf hinzuweisen, dass Institutionen als Regelsysteme gegenüber den Akteuren, die in ihrem Rahmen tätig
sind, den Charakter externer Restriktionen haben, Anreize setzen, Kosten verursachen und ihr Verhalten steuern.
22
Wie Frau Göbel aufgezeigt hat, werden unter der neuen Institutionenökonomie
mindestens drei Theoriestränge subsumiert, die meines Erachtens nicht unabhängig voneinander sind:
 der Transaktionskostenansatz,
 die Prinzipal-Agenten-Ansatz und
 der Property Rights-Ansatz.
Ab und an wird davon separiert die sogenannte Vertrags-/ Kontrakttheorie, die
auf Arten, Elemente und Folgen von Verträgen abstellt.
II. Anmerkungen zu einigen Elementen der Institutionenökonomie
1. Vertragstheorie
Zunächst muss festgehalten werden, dass Verträge auch auf Institutionen angewiesen sind – schließlich nutzt kein Vertrag, wenn es keine begründete Erwartung gibt, dass man im Zweifel seine Forderung gegen den Vertragspartner
durchsetzen kann.
Festzustellen ist, dass das Kontraktmanagement ein ertragreiches Forschungsgebiet zu sein scheint. Die Grundaussage ist, dass der Neigung, alle eventuellen Situationen und Ereignisse zu berücksichtigen, Kosten entgegenstehen, die
daraus resultieren, diese Dinge festzuhalten und Reaktionen auf das Eintreten
der Ereignisse zu antizipieren. Daher werden Verträge, insbesondere wenn sie
langfristig angelegt sind, in der Regel unvollständig sein, implizite und auf Vertrauen abstellende Regelungen beinhalten. Dies ist im Rahmen der Vergabe
öffentlicher Aufträge an private Auftragnehmer insofern interessant, als man
sich entscheiden muss, welche Punkte unbedingt vertraglich zu fixieren sind
und welche Regelungen man dem „Geschäftsüblichen Verhalten“ oder aber
einer möglichen nachträglichen Wertung durch Gerichte überlässt.
2. Transaktionskostenansatz
Transaktionen können, wie wir spätestens seit Coase und Williamson wissen,
sowohl innerhalb einer Organisation als auch zwischen Organisationen erhebliche Kosten verursachen. Man unterscheidet verschiedenste Gruppen:
 Markttransaktionskosten: Kosten der Benutzung eines Marktes, nämlich
Such- und Informationskosten (Anbahnungskosten), Verhandlungs- und
23
Entscheidungskosten
(Abschlusskosten),
Durchsetzungs-
und
Über-
wachungskosten etc.;
 Unternehmenstransaktionskosten: Kosten für die Nutzung der Institution
„Unternehmen“, Kosten der Einrichtung, Erhaltung, Änderung des Unternehmens (Verwaltung, Marketing), Kosten des Betriebs (z.B. Informationskosten, Transportkosten);
 politische Transaktionskosten: Kosten der Einrichtung, Erhaltung, Änderung formaler und informeller Ordnung des Systems und Betriebskosten des
Gemeinwesens (z.B. der Koordination von Vertretern und Vertretenen).
Die Transaktionskostentheorie liefert damit zumindest einen Erklärungsbeitrag
für die Existenz von Unternehmen und (in unserem Fall) für öffentliche Unternehmen: Sind die organisationsinternen Kosten kleiner als die Marktnutzungskosten, dann sollte die Leistungserstellung im Unternehmen erbracht werden,
im umgekehrten Fall sollte die Koordination über den Markt erfolgen.
Jedoch treten bei der (exakten) Quantifizierung der Transaktionskosten oft
Probleme auf, die allerdings – auch wenn es unbefriedigend ist – aufgrund von
Erfahrungswerten durch Tendenzaussagen relativiert werden können. Bei
diesen Tendenzaussagen wird i.d.R. auf die beiden Situationsmerkmale Strategische Relevanz und Faktorspezifität rekurriert.
Von einer hohen strategischen Relevanz wird bei Aufgaben von Verfassungsrang und anderen Aufgaben von zentraler Bedeutung für das Gemeinwesen
ausgegangen. Als Indiz für die Höhe der strategischen Relevanz einer öffentlich
wahrgenommenen Aufgabe kann die Klassifikation Pflichtaufgabe, übertragene
Pflichtaufgabe oder freiwillige Aufgabe dienen. Ein weiteres Indiz können Geheimhaltungspflichten sein.
Das Merkmal Faktorspezifität betrifft die exklusive Gestaltung und Widmung
von Ressourcen, sei es bezüglich einer Anlagenspezifität (beispielsweise im
Versorgungs- und Entsorgungssektor), sei es als Humankapitalspezifität bei
verwaltungsspezifischen Qualifikationen von Beamten, oder sei es bezüglich
der Prozessspezifität bei bestimmten Verfahren des Verwaltungsvollzugs. Bei
hoher Faktorspezifität besteht die Gefahr von sunk costs, da eine alternative
Ressourcenverwendung kaum möglich ist.
24
Leistungen mit hoher strategischer Relevanz und/oder mit hoher Spezifität
würden im Falle ihrer Fremderstellung durch Dritte hohe Transaktionskosten
verursachen, weil eine intensive Kontrolle und Vertragsabsicherung für die
öffentliche Hand unverzichtbar bleibt. Deshalb scheint sich die Eigenerstellung
bzw. vertikale Integration anzubieten.
Während im gegenteiligen Fall ein Outsourcing im Sinne der Marktnutzung
naheliegt.
Bei hoher Faktorspezifität und niedriger strategischer Relevanz ist zum einen
die Zusammenarbeit mit Verbänden und Nonprofit-Organisationen sinnvoll und
verschiedenste Formen des Private Public Partnership. Im umgekehrten Falle
ist wiederum eine Privatisierung denkbar, jedoch mit (starker) Regulierung.
Leistungserstellung nach Faktorspezifität und strategischer Relavanz
Faktorspezifität
hoch
gering
Kooperation
y mit Verbänden (z.B.
Wirtschaftsförderung,
Rettungswesen)
y mit privaten Partnern
(PPP)
Vertikale
Integration
y innere und äußere
Sicherheit
y lokale Ver- und
Entsorgung
Marktnutzung
y Privatisierung
(z.B. Fuhrpark,
Druckdienste)
Regulierung
y Post- und
y Telekommunikation
y Rundfunk
etc.
gering
Strategische Relevanz
hoch
Als ergänzende Determinanten werden neben Faktorspezifität und strategischer Relevanz noch Häufigkeit und Unsicherheit herangezogen, da es als
empirisch erwiesen erscheint, dass bei häufig und unter geringer Unsicherheit
stattfindenden Transaktionen, die Transaktionskosten geringer seien, als dies
bei selten und unter Unsicherheit erfolgenden Transaktionen der Fall ist.
25
3. Principal-Agent-Ansatz
Wie Frau Göbel schon erwähnte, steht im Focus dieses Ansatzes die Analyse
des arbeitsteiligen Verhältnis zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer. Bei
einer Aufgabenübertragung geht es zum einen um die geeignete Vertragsform
(Verbindung zur Vertragstheorie) und zum anderen um das Aufzeigen von Zielkonflikten und Lösungsansätzen. Zielkonflikte können entstehen durch Informationsasymmetrie sowie Unsicherheit über das jeweilige Verhalten der Partner.
Die wichtigsten Stichworte sind hier moral hazard (opportunistisches Verhalten),
shirking (faulenzen), consumption on the job oder adverse selection.
Die Vereinbarung der Verträge zwischen Prinzipal und Agenten und deren
Überwachung verursachen agency costs, deren Höhe mit Präferenzunterschieden, mit verschiedenen Möglichkeiten zur Interessendurchsetzung, differierenden Risikoneigungen, unterschiedlichem Überwachungsaufwand sowie
mit der ggf. zwischen mehreren Agenten bestehenden Arbeitsteilung begründet
werden können.
Der Principal-Agent-Ansatz gibt somit wertvolle Hinweise zur optimalen Vertragsgestaltung, insbesondere zur Motivierung des Agenten zu zielkonformen
Verhalten und zur Milderung der Interessenkonflikte zwischen beiden Partnern.
Um die Zielkonflikte zu minimieren, kann der Prinzipal grundsätzlich zwei Strategien verfolgen: Angleichung der Interessen des Agenten an die eigenen Interessen und/oder Abbau der Informationsasymmetrien zwischen den beiden
Partnern. Dies gilt sowohl für innerorganisatorische Anreizstrukturen als auch
für die Vertragsgestaltung in Lieferbeziehungen.
4. Property Rights
Der Property Rights-Ansatz interpretiert Transaktionen als vertragliche Übertragung von Verfügungsrechten über Wertobjekte, seien sie materieller oder
immaterieller Natur.
Frau Göbel hat auf die verschiedenen Einzelrechte hingewiesen. Darüber hinaus hat sie auch herausgearbeitet, dass im öffentlichen Bereich die Verfügungsrechte beispielsweise wegen der vielen Legitimationsstufen oder der
hohen Anzahl von Beteiligten nur in stark "verdünnter" Form vorhanden sind
und dass es auch nur in geringem Maße Eigentumssurrogate gibt; deshalb
26
seien hier die Anreize für eine rationelle Ressourcennutzung gering und sei
Rentseeking-Verhalten zu erwarten.
III. Bedeutung der neuen Institutionenökonomik für die Organisation der
Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben
1. Aufgabenwahrnehmung
Hier bietet die neue Institutionenökonomik zusätzliche Erklärungen im Bereich
der „Theorie des Staates“, während die „klassische Finanzwissenschaft“
Staatseingriffe mit Marktversagen, meritorischen Gütern und Umverteilungsgesichtspunkten begründet.
Begründungen öffentlicher Wahrnehmung von Aufgaben
Gründe für staatliche Eingriffe
Marktversagen
Meritorisierung
mangelnder Wettbewerb
Unvollständige
Informationen
Nichtausschließbarkeit
vom Konsum (öffentl.
Güter)
externe Effekte
Weitere
makroökonomische
Argumente:
- Arbeitslosigkeit
- Konjunktur etc.
verzerrte
Präferenzen
Unerwünschte
Einkommensverteilung
Behebung durch andere
Eingriffsarten als
Meritorisierung
als falsch
empfundene
Einkommensverteilung
Teile dieser „klassischen“ finanzwissenschaftlichen Aspekte werden, wie von
Frau Göbel, zu recht als Lücken der neuen Institutionenökonomik dargestellt.
Es erscheint mir jedoch wichtig, an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass bei
der Entscheidung, ob die öffentliche Hand überhaupt in die Leistungserstellung
eingreifen soll, sei es aufgrund von Marktversagen oder von Meritorisierung,
diese Entscheidung nicht unabhängig von Zeit und Raum ist. Dies gilt insbesondere für meritorische Güter, deren Angebot politisch-situativ entschieden
wird. Aber auch im Falle von Marktversagen kann es beispielsweise bei
Märkten, die zu einem natürlichen Monopol tendieren, aufgrund von Inno-
27
vationen zu Änderungen in den Kostenstrukturen kommen, so dass Wettbewerb
(wieder) möglich ist – so z.B. geschehen auf dem Telekommunikationsmarkt.
Die neue Institutionenökonomik bringt neben klassischen finanzwissenschaftlichen Ansätzen im Bereich der Theorie des Staates – hier sei insbesondere auf
die Arbeiten von North verwiesen - zusätzliche Erkenntnisse:
(1) Die neue Institutionenökonomik erklärt das Zustandekommen einer Verfassung und der darin definierten Verfügungsrechte vorbehaltlich politischer und
ökonomischer Verfügungsrechte.
(2) Durch die Festlegung der Verfügungsrechte kann der Staat Monopolrenten
(beispielsweise durch eine progressive Besteuerung) verwirklichen. Er braucht
dazu jedoch einen Agenten.
(3) Die Institutionenökonomik erklärt die Beschränkung der Freiheit eines Herrschers zur Ausbeutung der Bürger durch die Existenz von Rivalen (andere
Staaten, potentiell andere Herrscher).
Was die Übertragbarkeit der Erkenntnisse aus der unternehmensspezifischen
Institutionenökonomik auf den Staat betrifft, gilt es jedoch, einen deutlichen
Unterschied an folgender Stelle zu machen: Beide Arten von Institutionen
können verstanden werden als Sozialsysteme, in denen Einzelpersonen Zeit
und Energie auf die Herstellung sozialer Beziehungen verwenden. Im Unterschied zum Unternehmen ist der Staat jedoch oberste Autorität, er kann seine
eigenen Gesetze machen. Das bedeutet, dass der Staat Rahmenbedingungen
innerhalb eines Landes ändern kann, während das Unternehmen sich immer in
dem Land, dem es angehört, den gegebenen Rahmenbedingungen unterwerfen
muss. Für die Analyse der Übertragbarkeit öffentlicher Aufgaben auf Private
muss deshalb immer die zusätzliche Option der Regulierung mit beachtet
werden.
Wenn die Entscheidung – sei es auf ökonomischer Grundlage, sei es auf politisch-situativer Basis – gefallen ist, dass in bestimmten Bereichen öffentliche
Aktivität stattfinden soll, so kann differenziert werden, wie weit die öffentliche
Aufgabenwahrnehmung erfolgt:
Im Rahmen der Gewährleistungsverantwortung muss der staatliche Träger
gewähren, dass die jeweilige Leistung verfügbar ist. Die öffentliche Hand muss
28
hier also keineswegs die Leistungserstellung selber vornehmen – die oben angesprochenen Kooperationen sind unter Umständen ausreichend.
Obliegt der öffentlichen Hand die Finanzierungsverantwortung, dann muss
die Finanzierung der Bereitstellung und Erstellung der Leistung gesichert sein
– aber auch hier muss die Leistungserstellung selber nicht durch die öffentliche
Hand erfolgen. Vielmehr können Aufträge an private Unternehmen vergeben
werden, wie etwa beim Straßenbau.
Die Durchführungsverantwortung sollte die öffentliche Hand bei solchen Aufgaben haben, die von hoher strategischer Relevanz und hoher Faktorspezifität
gekennzeichnet sind. Nur in diesen Fällen muss Finanzierung, Bereitstellung
und Erstellung der Leistung durch die öffentliche Hand selbst erfolgen.
Hier setzt natürlich die allseits bekannte „Konnexitätsdiskussion“ im föderalistischen Staat an, die beispielsweise bei der Gemeindefinanzreform eine wichtige
Rolle spielt.
2. Art der Leistungserbringung (Arrangement) und Leistungstiefe
Bei der Bestimmung der geeigneten Leistungstiefe sind – wie oben dargestellt –
Spezifität und Strategische Relevanz sowie die Wirtschaftlichkeit zu beachten.
Unter Umständen reicht es, wenn der Staat an der Institutionenbildung mitwirkt;
dies können wir gegenwärtig auf den Gebieten der Elektrizitäts- und der Telekommunikationsversorgung beobachten, wo die Annahme, die Gebiete
müssten vollständig durch den Staat bedient werden, inzwischen grundsätzlich
marktorientierten Lösungen gewichen ist, ergänzt durch – freiwillige oder staatlich koordinierte – Regulierungen.
Jedoch sollte bei allen Überlegungen in Richtung Outsourcing darauf geachtet
werden, dass die strategische Steuerungsfähigkeit sichergestellt bleiben muss.
Das heißt, dass Know how und Mindestkapazitäten für die laufende Steuerung
des Leistungsprozesses wie auch für den Fall des Selbsteintritts bei Ausfall
Externer vorhanden sein müssen. Daraus folgt, dass ein bestimmter Eigenleistungsanteil erhalten bleiben muss.
29
3. Analyseinstrument der politischen und administrativen Strukturen
Bei der Übertragung auf den öffentlichen Bereich hat Frau Göbel bereits das
Problem der mehrstufigen Prinzipal-Agenten-Verhältnisse im Bereich BürgerPolitik-Verwaltung-Auftragnehmer erwähnt. Was die Verwaltung betrifft, so
haben wir zum Teil auch von mehrteiligen Prinzipal-Agent-Verhältnissen zu
sprechen; als potenzielle Prinzipale kommen neben den Politikern auch die
Bürger direkt – etwa bei der Inanspruchnahme von Verwaltungsleistungen –
sowie Aufsichtsbehörden, beispielsweise Rechnungshöfe oder die Fach- oder
Rechtsaufsichtsbehörden, in Frage.
Mehrstufige Prinzipal-Agenten-Verhältnisse bei der öffentlichen Leistungserstellung
Politik
Verwaltung
Private
Anbieter
Private
Anbieter
Interne
Anbieter von
Diensten
Interne
Anbieter von
Querschnittsleistungen
Bürger
Es wurde außerdem das zwiespältige Verhältnis von öffentlicher und privater
Leistungserbringung hinsichtlich der abweichenden Sach- und Rentabilitätsziele
angesprochen. Auf der einen Seite ist die Sachzielorientierung der Verwaltung,
die unter Umständen nicht effizient ist, auf der anderen Seite, bei privatwirtschaftlicher Leistung, die Rentabilitätsorientierung, die aber unter Umständen
zu Abstrichen beim Erreichen der Sachziele führt.
Diesem Problem widmen sich auch die „Neuen Steuerungsmodelle“, Das heißt
auch hier subsumiert die neue Institutionenökonomik einen bekannten Sachverhalt unter ihrem „label“. Bei den „Neuen Steuerungsmodellen“ stehen vor
allem Ziel- oder Leistungsvereinbarungen zwischen den einzelnen Beteiligten
30
ab der Verwaltungsebene im Vordergrund. Solche Vereinbarungen sind
zwischen Politikebene und Verwaltung eher selten. Die neue Institutionenökonomik bietet in diesem Zusammenhang nicht nur die Prinzipal-AgentenSichtweise, sondern auch Hinweise aus dem Bereich der Vertragstheorie:
 Kontraktinhalte und Verfügungsrechte,
 Gewährung angemessener Leistungsanreize (wie etwa leistungsorientierte
Bezahlung oder die Möglichkeit des Einbehalts managementbedingter Budget-"Gewinne"),
 Berichtspflichten,
 sowie Einsatz von Kennzahlensystemen.
Dies führt auf der einen Seite zwar zu mehr Transparenz, bringt auf der anderen Seite allerdings höhere Transaktionskosten.
Ebenso stützt die neue Institutionenökonomik die schon bekannten Budgetierungsmodelle: Hier versucht man, dem Anreiz-, Steuerungs- und Informationsproblem der Prinzipal-Agenten-Beziehung dadurch gerecht zu werden, dass
man autonome Gestaltungen ermöglicht unter der Vereinbarung bestimmter
Finanz- und Leistungskennzahlen. Somit wird die Prinzipal-Agenten-Beziehung
auf das Steuerungsproblem reduziert, Anreiz- und Informationsproblematik
werden durch die Budgetierungsvereinbarung behandelt.
Auch hier haben wir übrigens wieder die Frage: Wie detailliert sollen oder
können Regelungen solcher Vereinbarungen sinnvoller Weise sein?
Hinsichtlich der internen Strukturen öffentlicher Unternehmen und insbesondere
öffentlicher Verwaltungen sowie der Beziehungen zwischen Bürgern, Politikern
und Verwaltung lassen sich mit Hilfe der neue Institutionenökonomik einige
„Effizienzschwachstellen“ ausfindig machen und analysieren:
 Die
Verantwortungskette
Bürger-Politik-Verwaltung-Auftragnehmer
ist
gekennzeichnet von unzureichend definierten Verfügungsrechten und
mehreren Prinzipal-Agenten-Beziehungen mit den geschilderten Informations- und Steuerungsproblemen.
 Das Verhalten der Politiker wird im Rahmen der neuen Institutionenökonomik als intendiert rationales, damit für Opportunismus anfälliges Verhalten
betrachtet. In der Regel wird ein mittelfristiges Wiederwahl-Kalkül angenommen, das zu erklären vermag, warum langfristig angelegte Lösungen
31
für öffentliche Probleme – Sozial- oder Bildungssystem – so schwerfällig zu
Stande kommen.
 Bürgern und Politikern als Prinzipalen von Politikern bzw. der Verwaltung
fehlt häufig Information über Verhalten, Fähigkeit und Anreizmöglichkeiten
ihrer Agenten, es fehlen in der Regel Messkriterien bzw. Messmöglichkeiten. In diesem Zusammenhang ist zu hoffen, dass die Medien hier ihren
Beitrag zu Transparenz leisten.
IV. Kritische Anmerkungen zum Konzept der Neuen Institutionenökonomik
Die neue Institutionenökonomik bietet verschiedene Instrumente, die sich auch
auf die öffentliche Wirtschaft übertragen lassen. Aber mehr noch als die Theorie
sollte die konkrete Anwendung auf öffentliche Bereiche hinterfragt werden. So
wird die Modellierung des individuellen Verhaltens – beschränkte Rationalität,
Opportunismusbereitschaft, Vernachlässigung von (psychischen) Machtverhältnissen – kritisiert.
In diesem Zusammenhang wird auch auf Pfadabhängigkeiten verwiesen, Das
heißt bei der Analyse von Institutionen gilt es, auch gesellschaftskulturelle
Aspekte und die Entstehungsgeschichte mit einzubeziehen. Eine jeweils zeitpunktbezogene, statische Analyse reicht nicht aus.
Schließlich wird kritisiert, dass man wohl Annahmen über das Vorliegen von
Transaktionskosten treffen kann, dass aber eine konkrete Messung und Zuordnung von Transaktionskosten nicht realistisch ist, wodurch quantitative Aussagen beschränkt bleiben. Darüber hinaus werden oft hybride Lösungen vernachlässigt und strategische Aspekte nur gering beachtet.
V. Fazit
Es ging in diesen beiden Vorträgen um die Frage, welches Instrumentarium die
Neue Institutionenökonomik bietet und welche Anwendungsmöglichkeiten es für
die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben gibt. Eindeutige, durchstrukturierte
Entscheidungs- oder Organisationshilfen liegen nicht vor. Mein Fazit ist daher:
Die Neue Institutionenökonomik bietet einen spezifischen Blickwinkel auf Art
und Umfang öffentlicher Tätigkeit. Sie hat daher eher die Funktion eine zusätzliche Perspektive zu bieten und ermöglicht damit detailliertere Analysen, besser
32
fundierte Erklärungen und strukturiertere Entscheidungen. Jedoch sind nicht
alle Erkenntnisse, die unter dem Dach der neuen Institutionenökonomik in
jüngster Zeit zusammengefasst werden, wirklich neu. Vieles wurde im Bereich
der Finanz- und Verwaltungswissenschaft unter anderen Namen schon früher
behandelt.
33
Wolf Gottschalk
Das derzeitige Ausmaß von Public Private Partnership (PPP)
in der kommunalen Wirtschaft
I.
Vorbemerkungen
Der Wissenschaftliche Beirat der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft hat sich
bereits früher mit dem Phänomen der PPP befasst und darüber auch in einer
Veröffentlichung ausführlich berichtet.1 Es geht im folgenden also nicht darum,
noch einmal über die verschiedenen PPP-Modelle zu referieren oder das Für
und Wider solcher Partnerschaften zu beleuchten. Dies ist ausreichend geschehen. An dieser Stelle sollen einige Beobachtungen weitergegeben werden,
die die Entwicklung der PPP in den letzten Jahren deutlich werden lassen. Dabei sollen nicht nur die kommunale Energie- und Wasserversorgung betrachtet
werden, sondern auch die kommunale Abfallwirtschaft und der öffentliche Personennahverkehr. Die verwendeten statistischen Unterlagen sind dabei nicht
immer besonders aufschlussreich und aussagefähig.
Im Falle der kommunalen Energie- und Wasserversorgung konnte auf Unterlagen der Beitragsermittlung für den Verband kommunaler Unternehmen (VKU)
zurückgegriffen werden. Hierbei wird jährlich auch die Frage nach den Beteiligungsverhältnissen der Unternehmen gestellt. Die gemachten Angaben sind
zum Befragungstermin recht verlässlich, allerdings hinken sie um einige Zeit
zurück. Im Laufe eines Jahres werden so viele neue Partnerschaften abgeschlossen, dass sich das Bild sehr schnell verändert zwischen den Befragungszeitpunkten des VKU.
Die PPP in der Entsorgungswirtschaft basieren auf einem anderen statistischen
Material. Statistische Angaben über PPP im öffentlichen Personennahverkehr
sind einer Veröffentlichung von Thomas Muthesius entnommen.2 Sie stammen
aus der Zeit vor 1996. Eine neuere Datenbasis stammt aus einer Studie der
Arthur Andersen Beratungsgesellschaft aus dem Jahr 2001. Hier werden in
einem statistischen Anhang die im ÖPNV vorgenommenen M- und A-Transaktionen in Deutschland und Europa aufgelistet.
1
2
Dietrich Budäus und Peter Eichhorn (Hrsg.), Public Private Partnership. Neue Formen
öffentlicher Aufgabenerfüllung. Siehe Literaturhinweise auf S. 39.
Thomas Muthesius, Praktische Erfahrungen und Probleme mit Public Private Partnership in
der Verkehrswirtschaft. Siehe Literaturhinweise auf S. 39.
34
II. Die Situation in der kommunalen Energie- und Wasserversorgung
(VKU-Mitglieder)
Nach den Unterlagen des VKU lassen sich die PPPs in drei Kategorien mit folgender Besetzung einteilen:
Kategorie I:
Drittbeteiligung bis 24,9 %
41 Unternehmen
Kategorie II:
Drittbeteiligung 25 bis 50 %
194 Unternehmen
Kategorie III:
Drittbeteiligung über 50 %
14 Unternehmen
zusammen also 249 Unternehmen mit einer Drittbeteiligung an kommunalen
Unternehmen im VKU.
Im VKU sind (2002) 587 GmbH und 56 Aktiengesellschaften zusammengefasst:
Der Rest von 974 Unternehmen sind nichtbeteiligungsfähige Eigenbetriebe und
Zweckverbände sowie Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts
und sonstige Gesellschaften.
Bezogen auf die 643 GmbHs und Aktiengesellschaften beträgt die hinsichtlich
der Unternehmensgrößen ungewichtete Beteiligungsquote also 39 %. Würde
man letztgenannte Größe einbeziehen, sähe die Quote ganz anders aus!
Aber schon die ungewichtete Zahl ist interessant, weil sie das Ausmaß der Teilprivatisierungen im kommunalen Wirtschaftsbereich erkennen lässt. Man kann
das wirkliche Ausmaß des Dritteinflusses ermessen, wenn man die Zahlen des
VKU näher beleuchtet.
Zunächst fällt auf, dass die Kategorie I (unter 25 %) seit einiger Zeit deutlich
stagniert. Es handelt sich hier oft um sog. Altbeteiligungen aus der Zeit vor
1998. In neuerer Zeit gilt der Trend zur Kategorie II (25 bis 50 %). Erst bei einer
solchen Beteiligung kann unternehmerische Mitwirkung des Dritten als sicher
angenommen werden. In welcher Weise dies geschieht, könnte nur beantwortet
werden, wenn man Einblick in die abgeschlossenen Gesellschafts- und Konsortialverträge nehmen könnte. Dem VKU ist das nicht möglich. Es ist allerdings
zu beobachten, dass in nicht wenigen Fällen der Drittbeteiligte nach einer gewissen Zeit der Beteiligung an der Geschäftsführung direkt mitwirkt, meist durch
Besetzung des Kaufmännischen Ressorts. Man kann daraus schließen, dass in
dieser Weise ein Konsortialvertrag abgeschlossen wurde. Häufig wird auch vereinbart, dass bei einer sehr hohen Drittbeteiligung dem kommunalen Anteilseigner in besonderen Fällen ein besonderes Stimmrecht in den Gesellschafts35
organen eingeräumt wird. In anderen Fällen wird ein Optionsrecht auf den Zukauf weiterer Gesellschaftsanteile durch den Drittbeteiligten zugesichert.
Außenstehende erfahren über solche Vereinbarungen in der Regel nichts oder
erst dann, wenn die Rechte ausgeübt werden.
Bei einer genaueren Analyse der Beteiligungen Dritter nach VKU-Landesgruppen zeigt sich, dass die in den betreffenden Gebieten tätigen Verbundunternehmen und ihre regionalen Tochterunternehmen die hauptsächlich Beteiligten sind, also z.B. in Nordrhein-Westfalen RWE, in Thüringen Thüga und
TEAG, in Baden-Württemberg EnBW, in Sachsen-Anahlt MEAG und RWE, in
Bayern E.on und Thüga. Auffallend ist die über alle Landesgruppen starke
Verteilung der Thüga und der E.on (samt Töchtern). Es wird also ganz deutlich,
dass die großen Verbundunternehmen E.on, RWE und EnBW eine regional
gezielte Strategie der Vorwärtsintegration betreiben. Vattenfall Europa hat sich
wegen seines noch anhaltenden Aufbaus (VEAG, BEWAG, HEW) noch nicht
stark an dieser Entwicklung beteiligt.
Ausländische Beteiligungen sind noch relativ selten. TXU hat sich, wie bekannt,
aus Deutschland zurückziehen müssen. Vivendi, Nuon und Essent (letztere
beiden aus den Niederlanden) haben nur wenige deutsche Beteiligungen. Das
gleiche gilt zurzeit für Eurawasser. Ruhrgas hat erst in den letzten Jahren seine
Beteiligungspolitik umgestellt und über Deutschland ziemlich gleichmäßig verteilt Beteiligungen vorgenommen.
Das Eingehen neuer PPPs erreicht die Unterlagen beim VKU auf dem Wege
über die Beitragsermittlung meist verspätet. Trendentwicklungen lassen sich
aber bereits im Laufe des Jahres aus den Mitteilungen in der Fachpresse, insbesondere in der Zeitung für Kommunalwirtschaft (ZfK) ablesen. Danach sieht
es so aus, dass Beteiligungen Dritter unter 25 % kaum noch vorgenommen
werden, sondern sich die Drittbeteiligungen zwischen 40 und 49 % stark
häufen. Über 50 % scheinen die Städte nur vereinzelt hinaus zu gehen. In den
letzten Jahren hatte es eine Reihe von Fällen gegeben, in denen die Bürger
durch Volksbegehren und Volksentscheide einen Verkauf über 50 % an Dritte
verhindert haben (Düsseldorf, Bielefeld, Hamm, Münster). Zwar sind solche
Volksentscheide gesetzlich befristet, aber sie haben dort und in anderen
Städten offensichtlich dazu geführt, dass bei Verhandlungen die „Schmerzgrenze“ von 49,9 % eingehalten wird.
36
Damit ist die Kategorie III mit zurzeit nur 14 Unternehmen recht schmal besetzt.
Bei diesen Unternehmen muss man jene unterscheiden, die nur einen einzigen
Drittbeteiligten haben, von denjenigen, bei denen mehrere Dritte, in der Summe
über 50 %, die Anteile halten. Bei den ersteren besteht die Gefahr, dass das
betreffende Stadtwerk in das größere Unternehmen eingegliedert oder zerlegt
und in Teilen verändert wird. Bei den anderen sorgen die unterschiedlichen Interessen der verschiedenen Drittbeteiligten dafür, dass eine solche Eingliederung bzw. Zerlegung nicht oder nicht so einfach erfolgt.
III. Kommunale Entsorgungswirtschaft
In der Vereinigung der kommunalen Entsorgungswirtschaft im VKU (VKE) gab
es im Jahr 2002 129 Mitgliedsunternehmen, davon 44 in der Rechtsform des
Eigenbetriebs oder Zweckverbands. Der Rest (85) waren GmbHs und Aktiengesellschaften, und zwar entweder reine Abwasserbehandlungs- bzw. Abfallwirtschaftsunternehmen oder Querverbundstadtwerke mit Entsorgungssparten.
Eine Statistik über eine Beteiligung Dritter an den hier vertretenen Entsorgungsgesellschaften oder Entsorgungsteilen der Stadtwerke wird beim VKU
(zurzeit noch) nicht geführt. Soweit es sich um Stadtwerke mit einem Querverbund aus Versorgung, Entsorgung und ÖPNV handelt und eine Drittbeteiligung vorliegt, sind solche Fälle bereits in der Statistik Versorgungswirtschaft
enthalten. Sie betreffen aber die Stadtwerke als Ganzes und nicht die Sparten
der Unternehmen im Besonderen.
Aufgrund der derzeitigen Datenlage muss man davon ausgehen, dass PPP in
der kommunalen Entsorgungswirtschaft noch nicht so deutlich ausgeprägt ist
wie in der kommunalen Energiewirtschaft. Kommunale und private Entsorgungswirtschaft stehen sich recht unfreundlich gegenüber, auch ihre Unternehmensverbände. Dies hängt auch mit den Rechtsgrundlagen im Bereich der
Abwasserbehandlung und Abfallentsorgung (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz) und damit dem Nebeneinander von privater und kommunaler Abfallwirtschaft zusammen. Private Beteiligung an der Entsorgungswirtschaft findet derzeit nicht in erster Linie durch gesellschaftsrechtliche Zusammenschlüsse
(Bundling) statt, sondern durch Ausschreibung von Entsorgungsleistungen: der
öffentliche Auftraggeber als Gewährleister. Nach einer Aussage der Deutschen
Bank Research von 2002 sollen zurzeit ca. 60 % der Bundesbürger durch pri-
37
vate Entsorger im kommunalen Auftrag von ihrem Hausmüll entsorgt werden.
Keine Angaben werden zur privaten Entsorgung jener Abfälle zur Verwertung
gemacht, die nicht aus privaten Haushalten stammen und daher nicht dem örtlichen kommunalen Entsorgungsunternehmen überlassen werden müssen.
Auch hinsichtlich einer gesellschaftsrechtlichen Teilprivatisierung im Abwasserbereich gibt es zurzeit noch keine brauchbaren Daten. Von einigen Unternehmen sind solche PPPs bekannt, aber eine flächendeckende Beteiligungsstruktur liegt noch nicht vor. Zumindest für die dem VKU in nächster Zeit angeschlossenen Entsorgungsunternehmen könnte in dieser Frage etwas Licht ins
Dunkel gebracht werden. Im Abwasserbereich könnte sich die PPP-Situation
ändern, wenn er eines Tages aus dem Hoheitsbereich herausgenommen und
die Umsatzsteuerpflicht eingeführt würde.
IV. Öffentlicher Personennahverkehr
Herr Muthesius hat in seinem oben zitierten Aufsatz PPP im ÖPNV zwei Formen unterschieden: zum einen der Einsatz von Subunternehmen, zum anderen
PPP in Form gemeinsamer Gesellschaften. Bei letzteren kann es sich um ausgegliederte Geschäftsgegenstände oder Funktionen handeln (Fahrdienstgesellschaften, Werkstätten, Bahnhofsbewirtschaftungen u.ä.). Aber es gibt auch
Fälle, bei denen Beteiligungen Privater über 50 % vereinbart werden, um bestimmte unternehmerische Ziele unter Wettbewerbsbedingungen zu erreichen
(z.B. günstigere Tarifstrukturen, bessere Finanzierungsmöglichkeiten, Nutzung
technischen Spezialwissens, rationellere Unternehmensführung).
Aus der M+A-Statistik der Beratungsgesellschaft Arthur Andersen für das Jahr
2001 wird deutlich, dass es eine Reihe sehr potenter in- und ausländischer Verkehrsunternehmen gibt, die sich in Deutschland einkaufen. Die ausländischen
Erwerber oder Beteiligungsunternehmen haben in der Regel eine deutsche
Tochtergesellschaft gegründet, die die notwendigen rechtlichen und unternehmerischen Schritte in Deutschland durchführt (Connex, Vivendi Deutschland). In Deutschland sind auch Fälle vorhanden, in denen ein öffentliches
ÖPNV-Unternehmen sich an einem privaten beteiligt oder es ganz erwirbt.
Neuerdings dringt auch die Deutsche Bahn auf diesen Markt. In der Zeit von
1996 bis 2001 weist die Andersen Statistik 48 Fälle von Mergern im ÖPNV in
Deutschland aus.
38
Wesentlich umfangreicher ist diese Statistik für den Bereich Europa. Ein Blick
darauf zeigt, dass hier der Markt sehr in Bewegung ist und von einigen offenbar
sehr starken, global aufgestellten Verkehrsunternehmen beherrscht wird. Hier
sind in der Andersen-Statistik 70 abgeschlossene Merger aufgeführt.
Literaturhinweise
Arthur Andersen GmbH (Hrsg.), Öffentlicher Personennahverkehr im Wettbewerb, Marktstudie 2001.
Dietrich Budäus und Peter Eichhorn (Hrsg.), Public Private Partnership.
Neue Formen öffentlicher Aufgabenerfüllung, Schriftenreihe der Gesellschaft
für öffentliche Wirtschaft, H. 41, Baden-Baden 1997.
Deutsche Bank Research (Hrsg.), Economics: Entsorgungswirtschaft, Aktuelle
Themen Nr. 234, 2002.
Wolf Gottschalk, Praktische Erfahrungen und Probleme mit Public Private
Partnership (PPP) in der Versorgungswirtschaft, in: Dietrich Budäus und
Peter Eichhorn (Hrsg.), Public Private Partnership. Neue Formen öffentlicher
Aufgabenerfüllung (s.o.), S. 153 ff.
Wolf Gottschalk, Auswirkungen der Liberalisierung und Privatisierung: Kommerzialisierung kommunaler Unternehmen, in: Jens Harms und Christoph
Reichard (Hrsg.), Die Ökonomisierung des öffentlichen Sektors: Instrumente
und Trends. Baden-Baden 2003, S. 201 ff.
Thomas Muthesius, Praktische Erfahrungen und Probleme mit Public Private
Partnership in der Verkehrswirtschaft, in: Dietrich Budäus und Peter Eichhorn
(Hrsg.), Public Private Partnership. Neue Formen öffentlicher Aufgabenerfüllung (s.o.), S. 169 ff.
Hannes Rehm, Going Public kommunaler Unternehmen: Möglichkeiten – Perspektiven – Grenzen, in: Peter Eichhorn u.a., Kommunale Wirtschaft im
Wandel – Chancen und Risiken. Baden-Baden 2000, S. 141 ff.
Hannes Rehm und Sigrid Matern-Rehm, Kommunale Finanzwirtschaft,
Frankfurt a.M. 2003, S. 482 ff.
Vereinigung der kommunalen Entsorgungswirtschaft im Verband kommunaler Unternehmen, Geschäftsbericht 2001/2002, Köln 2002.
39
Martin Weber
Ausgestaltung und Grenzen von PPP im Hinblick auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben
I.
Einführung
Für den Begriffsinhalt der Public Private Partnership gibt es keine einheitliche
Definition. Es gibt dem gegenüber eine fast unüberschaubare Vielfalt von Modellen und Namen. Der schillernde Begriff der Public Private Partnership findet
sich bei den sogenannten PFI- und BOT-Modellen ebenso wie im Betreibermodell, Betriebsführungsmodell oder Kooperationsmodell. Es gibt keine Standardisierung, sondern eine fast unbegrenzt scheinende Zahl von „Unikaten“.
Dies bedeutet nach derzeitigem Stand für die Durchführung von PPP-Projekten,
das damit regelmäßig „hohe Rüstkosten“ verbunden sind. Gleichzeitig bestehen
bei den Beteiligten unterschiedliche Vorstellungen und Ziele über Art und Form
einer PPP. Die Grenzen dieser Projekte sind letztlich fließend. Die Diskussion
zu diesem Thema behandelt bisher meist die Frage, des „ob“ und nicht die
Frage des „wie“. Die vorliegende Darstellung soll daher der Vielzahl der bereits
vorliegenden Überlegungen, ob PPP eine sinnvolles Organisationsmodell darstellt, keine weitere Variante hinzufügen, sondern aus der Perspektive eines
„Handwerkers“ berichten, der sich mit der Umsetzung entsprechender Vorgaben zu befassen hat.
II. Ansätze einer Definition
In Deutschland versteht man unter PPP-Modellen traditionell eine gesellschaftsrechtliche Beteiligung Privater an Unternehmen der öffentlichen Hand (Teilprivatisierung). Die Definition kann in diesen Fällen über Art und Umfang der
gesellschaftsrechtlichen Beteiligung erfolgen. Hiervon werden jedoch andere
Maßnahmen, etwa das Contracting oder Formen der zivilrechtlichen oder
öffentlich-rechtlichen Vertragsbindung nicht erfasst. Ein weiterer Definitionsansatz kann daher die Art und der Umfang der Aufgabenwahrnehmung durch
Private mit Blick auf die Leistungsbeziehung sein.
40
Systematische Einordnung der PPP
PPP zwischen Eigenerledigung und materieller Privatisierung
PPP
Formale
Privatisierung
Informelle
PPPs
Eigenerledigung
Teilprivatisierung
gesellschaftsrechtliche
Kooperation
Materielle
Privatisierung
Zivilrechtliche
Kooperationsverträge
Outsourcing
Herkömmliche
Beschaffung
Öffentlich-rechtliche
Kooperationsverträge
Bei der Definition über Art und Umfang der Aufgabenwahrnehmung im Hinblick
auf die Leistungsbeziehung ist festzustellen, dass die Grundstruktur einer PPP
in einer auf Dauer angelegten Leistungsbeziehung besteht, die in der Regel als
Betriebsführungs-, Betreiber- oder Konzessionsmodell ausgestaltet ist. Daneben finden sich weitere Elemente, die insbesondere die Finanzierung betreffen können. Im Bereich des öffentlichen Hochbaus können die einzelnen
Vertragselemente, etwa die Bereiche Planung, Finanzierung, Bau, Betrieb/Unterhaltung und Verwertung einer Immobilie betreffen.
Betriebsführungsmodell
Betriebsführer führt den Betrieb gegen Entgelt
Anlage und Risiko bleiben beim Auftraggeber
Leistungsbeziehung
Auftraggeber
Eigentum
Betriebsführer
Dienstleistungsvertrag
Anlage
Kunde
41
Betreibermodell
Betreiber führt Anlagen auf eigenes Risiko gegen Entgelt
Betreiber
Auftraggeber
Leistungsbeziehung
Auftrag
Eigentum +
Endschaftsbestimmung
Anlage
Kunde
Konzessionsmodell
Keine direkte Leistungsbeziehung
zwischen Konzessionsgeber und Kunde
Konzessionsgeber
Konzessionsnehmer
Direkte Kundenbeziehung/
Betrieb auf eigene Rechnung
Anlage
Kunde
III. Ausgestaltung einer PPP
Insgesamt ist festzustellen, dass Public Private Partnership vom grundsätzlichen Ansatz her ein besonders ausgestalteter langfristig angelegter Beschaffungsvorgang der öffentlichen Hand ist. Unabhängig von der Ausgestaltung des PPP-Modells muss die öffentliche Hand daher wie bei der konventionellen Beschaffung „Herrin des Verfahrens“ sein und bleiben. Die
öffentliche Hand wird im Rahmen eines PPP-Modells, bei dem ein Privater Teile
der Aufgabenerfüllung übernimmt, nicht „ersetzt“, sie nimmt die Aufgabe viel-
42
mehr in einer anderen Form wahr. Um die der öffentlichen Hand damit zuwachsenden Aufgaben wirksam ausfüllen zu können, muss der öffentliche Auftraggeber die Möglichkeiten und Grenzen des privaten Anbieters kennen,
berücksichtigen und nutzen. Hierzu gehören z.B. auch Kenntnisse über die
Auswirkung bestimmter Vertragsformen auf die Bilanzierung des privaten
Partners. Die öffentliche Hand muss insgesamt an dieser Stelle aus der Rolle
des „Getriebenen“ herauskommen und selbst aktiv das Instrumentarium nutzen.
Der Vortrag von Herrn Gottschalk hat an dieser Stelle sehr deutlich gezeigt, in
welchem Maße kommunale Unternehmen bereits als Public Private Partnership
im Sinne der gesellschaftsrechtlichen Beteiligung Privater handeln.
Insgesamt kann Public Private Partnership die Aufgaben der öffentlichen Hand
danach nicht ersetzen, so dass man sich auf der Seite der Verwaltung dem
Thema mit etwas weniger „Aufgeregtheit“ nähern sollte.
IV. Welche Bereiche staatlicher Aufgabenwahrnehmung eignen sich
danach für eine PPP?
Klassische Staatsaufgaben sind einer Privatisierung nicht zugänglich (Art. 33 IV
GG). Auch in diesen Bereichen können allerdings „Hilfsfunktionen“ auf Private
übertragen werden. Geeignet sind in jedem Fall Bereiche, die ohnehin im
Wettbewerb mit Privaten stehen, wie etwa Entsorgung, Energieversorgung,
Forstbetriebe, usw. Daneben können Hilfsbetriebe wie Kirchen, Werkstätten,
aber auch der Bau und die Unterhaltung von Anlagen und Gebäuden sowie
Facility Management in Verwaltungsgebäuden, Schulen, Krankenhäusern usw.
im Rahmen von PPP-Modellen durchgeführt werden. Bei dem Outsourcing von
Hilfsfunktionen sollte neben der rechtlichen Fragestellung insbesondere eine
auf die Akzeptanz der Bevölkerung bezogene Prüfung durchgeführt werden, ob
sich die Aufgabenstellung für eine Aufgabenwahrnehmung in privater Form
generell eignet. Ein japanisches Sprichwort sagt dazu: „Wer nicht lächeln kann,
sollte kein Geschäft eröffnen.“
Daneben ist zu prüfen, ob das Engagement des privaten Partners rentierlich ist.
Die Entrichtung „strategischer Preise“ für den Markteintritt wird auf längere Sicht
nicht verhindern, dass der private Partner eine angemessene Rentabilität für
seine Investition suchen wird und suchen muss. Die derzeit noch als offen zu
43
bezeichnende Frage ist, wie PPPs im Rahmen eines Wirtschaftlichkeitsvergleichs zu beurteilen sind, da die öffentliche Hand häufig Risiken, die der
private Partner als „ordentlich bilanzierender Kaufmann“ in seine Kalkulation
einstellt, bei ihrer Kalkulation nicht mit einbezieht. Daneben ist bei der
Schaffung von PPP-Unikaten die Frage nach den mit der Modellierung
verbundenen Transaktionskosten zu stellen und im Rahmen des Wirtschaftlichkeitsvergleichs zu berücksichtigen.
V. Voraussetzungen für eine erfolgreiche PPP
Die Voraussetzungen für ein erfolgreiches PPP-Projekt sind für die Bereiche
der Aufgabenwahrnehmung in einem weitverstandenen Sinne der Daseinsvorsorge, bei denen die öffentliche Hand zumindest eine „Gewährsträgerfunktion“ hat, und für die Bereiche, in denen die öffentliche Hand keine „Gewährsträgerfunktion“ besitzt, insbesondere bei der Einschaltung von Erfüllungsgehilfen unterschiedlich zu beantworten.
Soweit die öffentliche Hand keine Verpflichtung zur Wahrnehmung einer Aufgabe trifft, weil sie etwa zur Förderung von bestimmten Zielen oder Vorhaben,
im Bereich der Wirtschaftsförderung freiwillig Aufgaben übernommen hat, so
kann sie sich unter Beachtung des auf Seiten des privaten Partners ggf. bestehenden Vertrauensschutzes hiervon auch wieder lösen. Die Neustrukturierung ist im Falle gesellschaftsrechtlicher Unternehmungen durch Teil- oder
Vollprivatisierungen mittels Verkauf von Geschäftsanteilen oder Aktien ohne
größere Probleme umsetzbar.
Etwas anders gestaltet sich die Public Private Partnership bei öffentlichrechtlicher Gewährsträgerfunktion. Die Beteiligung privater Partner muss hier
immer unter dem Gesichtspunkt einer langfristigen Zusammenarbeit und einer
Sicherung der Aufgabenstellung betrieben werden. Dies bedeutet, dass die
öffentliche Hand frühzeitig eine Meinungsbildung und Festlegung zwischen den
beteiligten Stellen innerhalb der Verwaltung herbeiführen muss. Sie muss
Festlegungen der Verhandlungspositionen auch im Hinblick auf die bestehenden Zielkonflikte vor Aufnahme der Verhandlungen treffen und die
Beteiligung von privaten Partnern unter klarer Aufgabenzuweisung und unter
44
klarer Verteilung des Risikos vornehmen. Die Verwaltung muss mithin dem
privaten Partner dauerhaft als Einheit gegenübertreten. Da insbesondere im
kommunalen Bereich eine behördliche „Regulierung“, wie wir sie etwa im Bereich des Telekommunikationswesens kennen oder wie sie in Großbritannien im
Bereich der Wasserwirtschaft besteht, weder unter rechtlichen, noch unter
finanziellen Gesichtspunkten sinnvoll erscheint, muss die öffentliche Hand hier
versuchen, eine „Regulierung“ auf vertraglicher Ebene zu sichern.
Das bedeutet, dass die Verträge zur Regelung der Leistungsbeziehungen
sorgfältig vorbereitet werden müssen. Es muss eine eindeutige Aufgabenbeschreibung mit eindeutiger Festlegung von Reaktionsmöglichkeiten geben,
und es muss klare Regelungen der Informationsflüsse, sei es durch Monatsoder Quartalsberichte, mit Festlegung der Informationstiefe geben. Über das in
den Kommunen bereits weitgehend bestehende Beteiligungscontrolling hinaus
setzt dies die Einführung eines qualifizierten Vertragscontrollings voraus. Dazu
gehört auch die Schaffung einer leistungsfähigen, fachlich und personell auf
das Aufgabengebiet zugeschnittenen Einheit innerhalb der Verwaltung, die
jederzeit in der Lage sein muss, die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung des
beauftragten Unternehmens mit eigenen Fachkräften zu beurteilen. Hierbei ist
zu berücksichtigen, dass wir hier häufig langfristige Vereinbarungen mit
Laufzeiten von regelmäßig 10 bis 20 Jahren antreffen. Die Fähigkeit der Verwaltung, den „Wert“ der erbrachten Leistungen zu überschauen, dient daher
nicht nur den Interessen der Verwaltung, sie kommt im Falle notwendiger Vertragsanpassungen - soweit diese mit geltendem Vergaberecht in Einklang
stehen - auch dem privaten Partner zu Gute.
Der Erfolg einer Public Private Partnership hängt daneben entscheidend von
der Risikoalokation zwischen öffentlicher Hand und privatem Partner ab. Besondere Bedeutung kommt hier der Preisfindung im Sinne einer ausgewogenen
Preisgleitung zu, die den tatsächlichen Kostenanteilen im Rahmen der Gesamtkosten auch vor dem Hintergrund sich etwa verändernder Personalkostenanteile entspricht. Dies gilt auch für wirksame Endschaftsbestimmungen
(call-options). Soweit der private Partner für den operativen Bereich einsteht,
muss er auch die hiermit verbundenen Risiken aus dem Bereich Personal,
45
Finanzierung und Instandhaltung tragen. Umgekehrt muss die öffentliche Hand
die von ihr zu verantwortenden Rahmenbedingungen, etwa das „Mengenrisiko“
im Bereich des Anschluss- und Benutzungszwangs übernehmen, da der Private
hierauf keinen Einfluss nehmen kann. Im Rahmen der Endschaftsbestimmungen ist darauf zu achten, dass hier ein von Anfang an festzulegender
Automatismus auch bezüglich der Kostenermittlung vereinbart wird, damit keine
„Erpressbarkeit“ der öffentlichen Hand bei ordentlicher oder außerordentlicher
Auftragsbeendigung besteht.
VI. Problemfelder
Bei gesellschaftsrechtlichen Beteiligungen muss die Interessenlage innerhalb
der Beteiligungsverwaltung und der für die Aufgabenerledigung verantwortlichen Fachabteilung nicht unbedingt übereinstimmen. Hier ist frühzeitig zu
entscheiden, welchem Bereich die „Führung“ zukommen soll. Häufig unterbleibt
bei Formal- oder Teilprivatisierung ein angemessenes Vertragscontrolling, da
die Gesellschaft weiterhin als Teil der Verwaltung gesehen wird. Im Falle des
Übergangs von einer Organisationsprivatisierung hin zu einer Teil- oder
Vollprivatisierung findet im Anschluss keine Anpassung des Vertragscontrollings statt, weil dieser Vorgang formal die Leistungsbeziehung zwischen
öffentlicher Hand und Gesellschaft nicht verändert. Gleichwohl ist ein solches
Unternehmen nach Durchführung der Teil- oder Vollprivatisierung gerade nicht
mehr als Teil der Verwaltung anzusehen, so dass hier andere Kontrollmechanismen greifen müssen.
Bei der gesellschaftsrechtlichen Beteiligung bestehen mithin regelmäßig Zielkonflikte zwischen hoher Gewinnerwartung und kostengünstiger Leistungserstellung sowie der kostengünstigen Leistungserstellung und der Akzeptanz
bei den Beschäftigten. Diese Ziel- und Interessenskonflikte sollten frühzeitig im
Rahmen der Vertragsgestaltung wenn nicht gelöst, dann doch wenigstens in
Angriff genommen werden.
VII. Fazit
Als Fazit ist danach festzuhalten, dass eine Public Private Partnership nur dann
auf Dauer erfolgreich sein kann, wenn alle Beteiligten sie als Prozess und nicht
als kurzfristigen punktuellen Vorgang betrachten und sich darauf einstellen.
46
Entscheidend für den Erfolg einer Public Private Partnership ist die Balance des
Konzepts, das von der öffentlichen Hand als Herrin des Verfahrens vor
Einbeziehung des privaten Partners in den Grundzügen festzulegen ist. Die
Aufgabe besteht somit letztlich darin, die auch bei normalem Verlauf zu
erwartenden Zielkonflikte innerhalb der Verwaltung und zwischen Verwaltung
und privatem Partner wenn schon nicht zu lösen, dann aber doch zumindest zu
entschärfen.
47
Christoph Reichard*
Das Konzept des Gewährleistungsstaates
I.
Zum Begriff „Gewährleistungsstaat“
Der Begriff des Gewährleistungsstaates ist vor rund sechs bis acht Jahren in
den wissenschaftlichen Diskurs eingeführt worden.1 Inzwischen ist der Begriff
„Gewährleistungsstaat“ auch zunehmend im politischen Diskurs anzutreffen. So
formuliert beispielsweise die Berliner SPD in einem Leitantrag für ihren Parteitag 2003: „Wir werden den Staat so umbauen, dass er vom Leistungsstaat zum
Gewährleistungsstaat wird.“
Nach dem Konzept des Gewährleistungsstaates stellt der Staat die Erfüllung
politisch gewollter öffentlicher Aufgaben sicher. Er gewährleistet, dass diese
Aufgaben erledigt werden. Diese Gewährleistung umfasst nicht unbedingt, dass
der Staat die Aufgaben selbst erfüllt. Die Erledigung der Aufgaben kann auch
durch Private, also den Markt, oder durch gemeinnützige Organisationen, also
den Dritten Sektor, oder sogar durch die Bürger selbst erfolgen. Weitere Alternativen sind Mischformen, bei denen es zu Kooperationen des Staates mit Privaten, gemeinnützigen Organisationen oder Gruppen von Bürgern kommt.
Wesentliches Kriterium zur Entscheidung, in welcher Form die Aufgaben zu
erfüllen sind, ist die Effizienz. Dabei sind die verschiedenen (privaten und
öffentlichen) Leistungsangebote prinzipiell als gleichberechtigt anzusehen.
Der Begriff des Gewährleistungsstaates ist nicht gerade handlich. Eine starke
Analogie zum Begriff der „Garantie“ kann zu Erwartungen an den Gewährleistungsstaat führen, die dieser gar nicht erfüllen kann. Juristisch betrachtet
geht ein Garantievertrag über eine reine Gewährleistungspflicht (§434 BGB)
hinaus, da für das Vorhandensein bestimmter Eigenschaften oder eines bestimmten Erfolgs eingestanden werden muss. Die Unhandlichkeit des Begriffs
zeigt sich bei der Übersetzung ins Englische. Die Bertelsmann-Stiftung spricht
vom „Guarantor State“, wobei „guarantee“ sowohl die Gewährleistung wie auch
*
Der Autor dankt Herrn Christian Humborg herzlich für die Unterstützung bei der Umwandlung
des Vortrags in die vorliegende Textversion.
1
Vgl. z.B. Christoph Reichard., Umdenken im Rathaus, Berlin 1994; Phillippe Mastronardi u.
Kuno Schedler, New Public Management in Staat und Recht. Ein Diskurs, Bern usw. 1998;
Gunnar Folke Schuppert, Verwaltungswissenschaft, Baden-Baden 2000, S. 933 ff.; Kuno
Schedler, Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung, 2. Aufl., Bern usw. 1996.
48
die Garantie bezeichnet. Es zeigt sich, dass die Begriffsbildung noch keinesfalls
abgeschlossen ist.
II.
Verantwortungsstufung und -teilung sowie Aufgabentypen
Aus der Staatstheorie stammt das Konzept der Verantwortungsstufung und
-teilung.2 Während im Leistungsstaat staatliche Verantwortung undifferenziert
diskutiert wurde, wird nun zwischen der Gewährleistungsverantwortung, der
Finanzierungsverantwortung und der Vollzugsverantwortung unterschieden. Bei
der Gewährleistungsverantwortung stellt der Staat sicher, dass Leistungen zu
politisch bestimmten Standards erbracht werden. Diese Gewährleistung umfasst nicht unbedingt auch die Verantwortung für den Vollzug. Die Vollzugsverantwortung trägt die Institution, die tatsächlich die Leistung selbst produziert,
gegenüber dem Abnehmer der Leistung, im Falle der Kommunen beispielsweise der Bürgerschaft. Als weitere Verantwortungskategorie ist die Finanzierungsverantwortung zu unterscheiden. Trägt der Staat die Finanzierungsverantwortung für eine Leistung, bedeutet dies nicht notwendig, dass er diese
Leistung selbst erstellt, aber, dass er diese Leistung finanziert. Vielfach übernimmt der Staat im Rahmen der Public Private Partnership die Finanzierungsverantwortung, während Private für die eigentliche Leistungserstellung verantwortlich sind.
Abbildung 1: Zusammenhang von Aufgabentypen und Verantwortungskategorien
GewährleistungsVollzugsFinanzierungsverantwortung
verantwortung verantwortung
staatliche Kernaufgabe
staatliche Gewährleistungsaufgabe
private Kernaufgabe
2
Verantwortung beim Staat
Verantwortung
beim Staat
Verantwortung bei Staat
oder bei Privaten
Verantwortung bei Privaten
Vgl. zusammenfassend: Gunnar Folke Schuppert, a.a.O., S. 400 ff.; ferner z.B. Wolfgang
Hoffmann-Riem, Tendenzen in der Verwaltungsrechtsentwicklung, in: Die Öffentliche Verwaltung, Jg. 1997, S. 433 ff.; Rainer Pitschas, Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsverfahren, München 1990; Eberhard Schmidt-Aßmann, Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, 34. Jg. (1976), S. 232 ff.; Gunnar Folke Schuppert, Die öffentliche Verwaltung im
Kooperationsspektrum staatlicher und privater Aufgabenerfüllung: Zum Denken in Verantwortungsstufen, in: Die Verwaltung, Jg. 1998, S. 415-447; Gunnar Folke Schuppert
(Hrsg.), Jenseits von Privatisierung und „schlankem“ Staat: Verantwortungsteilung als
Schlüsselbegriff eines sich verändernden Verhältnisses von öffentlichem und privatem Sektor,
Baden-Baden 1999.
49
Für eine vierte Verantwortungskategorie – nämlich die Auffangverantwortung plädiert Schuppert.3 Damit wird die Verantwortung einer staatlichen Institution
bezeichnet, im Falle einer Einstellung der Leistungserbringung durch Dritte,
seien dies Private oder gemeinnützige Organisationen, die Leistung wieder
selbst zu erstellen, also einzuspringen. Hoffmann-Riem spricht daher auch von
der Einspringverantwortung.4 Die Diskussion, inwieweit Kommunen durch
gegenseitige Unterstützungszusagen Risiken minimieren und damit der Auffangverantwortung gerecht werden können, hat gerade erst begonnen.
Die solchermaßen differenzierten Verantwortungskategorien können verschiedenen Aufgabentypen zugeordnet werden (s. Abb. 1). Grundsätzlich werden
drei Aufgabentypen unterschieden: staatliche Kernaufgaben, staatliche Gewährleistungsaufgaben und private Kernaufgaben. Der erste Typ ergibt sich aus
der Überlegung, dass bestimmte Aufgaben für das Überleben eines Gemeinwesens eine solche strategische Relevanz besitzen, dass sie durch den
Staat selbst zu erfüllen sind, da der Staat nicht das Risiko einer Misserfüllung
eingehen kann. Bei den staatlichen Kernaufgaben verbleiben demzufolge
Gewährleistungs-, Vollzugs- und Finanzierungsverantwortung beim Staat. Den
staatlichen Kernaufgaben stehen die privaten Kernaufgaben gegenüber, die
den überwiegenden Teil aller erbrachten Leistungen in einer Gesellschaft
ausmachen. Dies sind die Aufgaben, für die keinerlei staatliche Verantwortung
besteht. Bei den privaten Kernaufgaben liegen entsprechend Gewährleistungs-,
Vollzugs- und Finanzierungsverantwortung bei Privaten. Der im Konzept des
Gewährleistungsstaates interessanteste Aufgabentyp sind die Gewährleistungsaufgaben. Sie sind „zwischen“ staatlichen Kernaufgaben und privaten Aufgaben
anzusiedeln. Wie der Begriff der Gewährleistungsaufgaben bereits andeutet,
liegt die Gewährleistungsverantwortung beim Staat, da es sich um Leistungen
im öffentlichen Interesse handelt. Die Finanzierungs- und Vollzugsverantwortung wird jedoch fallweise dem Staat oder den Privaten zugeordnet. Die
genaue Prüfung des Einzelfalls, ob Staat oder Private der jeweiligen
Verantwortung effizienter gerecht werden, ist nur schwierig zu operationalisieren. Hierzu besteht noch erheblicher Forschungsbedarf.
3
4
Vgl. Gunnar Folke Schuppert, Verwaltungswissenschaft, a.a.O., S. 407 f.
Vgl. Wolfgang Hoffmann-Riem, a.a.O.
50
III.
Ideologisch-normative Einordnung des Gewährleistungsstaates
Das traditionelle Staatsverständnis in Deutschland ist in den 60er und 70er
Jahren durch den Begriff des Wohlfahrtsstaates geprägt worden. Sein Gegenstück fand der Wohlfahrtsstaat im durch Thatcherism und Reagonomics
geprägten neoliberalen Minimalstaat. Im „Kampf der Ideologien“ ist das Konzept
des Gewährleistungsstaates als eher neutral einzuordnen. Ist die staatliche Gewährleistungsverantwortung im Fokus der Analyse, ist der Gewährleistungsstaat eher wohlfahrtsstaatlichen Positionen zuzuordnen. Wird allerdings die
staatliche Leistungserstellung betrachtet, befindet sich der Gewährleistungsstaat eher in der Nähe des neoliberalen Minimalstaates. Vor diesem Hintergrund ist es strittig, wie das Konzept des Gewährleistungsstaates ordnungspolitisch einzuordnen ist. Durch die einzelfallbezogene Entscheidung bei einer
Vielzahl der Aufgaben ist das Konzept sicherlich normativ weniger aufgeladen.
Allerdings führt die Einführung privater Elemente bei der Leistungserstellung,
beispielsweise in Public Private Partnerships, vielfach mittelbar zur materiellen
Privatisierung. Es ist daher noch nicht abschließend geklärt, ob das Konzept
des Gewährleistungsstaates eine weiterführende Synthese aus Wohlfahrtsstaat
und neoliberalem Staat darstellt.
IV.
Gewährleistungsstaat und Aktivierender Staat
Der Begriff des „Aktivierenden Staates“ wurde durch die rot-grüne Bundesregierung nach dem Regierungswechsel 1998 besetzt.5 Damit wurde der Versuch unternommen, das seit 1982 von der konservativ-liberalen Koalition
verwendete Leitbild des „Schlanken Staates“ zu adjustieren und fortzuentwickeln. Im Rahmen dieses neoliberalen Leitbildes ist es zwischen 1982 und
1998 zu Deregulierungen, Privatisierungen und sukzessiven Einschnitten in der
Sozialpolitik gekommen. Strukturelle Eingriffe und systematische Aufgabenanalysen blieben jedoch aus, so dass der „Schlanke Staat“ eher auf Privatisierung als auf Modernisierung ausgerichtet war.
5
Vgl. Bundesministerium des Innern, Moderner Staat – moderne Verwaltung, Berlin 1999.
51
Abbildung 2: Einordnung des „Aktivierenden Staates“
Bürger
Individualistisch
residual
assoziativ
„Kommunitarismus“
„Schlanker
Staat“
Staat
„Aktiver Staat
Aktivierender
Staat
„Wohlfahrtsmix“
Interventionistisch
Quelle: Lamping/Schridde/Plaß/Blanke 2001
Die Begriffsbildung des „Aktivierenden Staates“ greift den in Großbritannien geprägten Gedanken des „Enabling State“ auf.6 „Enabling Staste“ wird auch als
„Ermöglichender Staat“ übersetzt. Insofern geht der Begriff des „Aktivierenden
Staates“ noch weiter. Er greift verschiedene Traditionen auf, darunter auch den
des „Schlanken Staates“. Aber der „Aktivierende Staat“ bezieht auch Elemente
des Gemeinschaftsdenkens des Kommunitarismus, der Verantwortung des
Dritten Sektors im Rahmen der „Neuen Subsidiarität“ und des „Aktiven Staates“,
wonach der Staat Gestaltungs- und Steuerungsfunktionen besitzt, ein. Mit dem
„Aktivierenden Staat“ wird eine neue Verantwortungsteilung zwischen Staat,
Wirtschaft, Drittem Sektor und Bürgern angestrebt. Damit besteht zwischen
„Aktivierendem Staat“ und „Gewährleistungsstaat“ kein Widerspruch.
V.
Gewährleistungsstaat und Regulierung
Durch die wachsende Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure in vormals staatlich
dominierte Prozesse ergibt sich die Frage nach der Regulierung solcher Aktivitäten. Regulierung bezeichnet staatliche Interventionen, welche die Gewerbeund Vertragsfreiheit der Wirtschaftssubjekte über die allgemein für alle geltenden Spielregeln hinaus einschränken. Zum einen zielt Regulierung auf die
Sicherstellung bestimmter Standards, wie z.B. im Abgas- oder Lebensmittel6
Vgl. dazu i.e. Bernhard Blanke u. Stephan von Bandemer, Der „aktivierende Staat“ – Umriß
eines Konzepts, in: Gewerkschaftliche Monatshefte, H. 7/1999; Wolfram Lamping u.a., Der
Aktivierende Staat – Positionen, Begriffe, Strategien, Papier der Friedrich-Ebert-Stiftung,
Bonn 2002; Christoph Reichard, Staats- und Verwaltungsmodernisierung im „aktivierenden
Staat“, in: Verwaltung und Fortbildung, Jg. 1999, S. 117-130.
52
bereich, die dem Schutz des Bürgers dienen. Eine Regulierung durch den Staat
wird hier als effizienter angesehen, als dass man dem Bürger ein „trial and
error“-Verfahren, beispielsweise bei Medikamenten, zumutet. Zum anderen zielt
Regulierung auf den Schutz des Bürgers vor überhöhten Preisen durch Monopole. Durch die Liberalisierung der 80er und 90er Jahre in den Sektoren
Energie, Transport, Wasser, Abwasser, Telekommunikation und Post sind vielfach Unternehmen entstanden, von denen potentiell die Gefahr monopolistischer Preissetzung und wettbewerbsfeindlicher Praktiken ausgeht.
Allgemein wird zwischen der positiven und der normativen Theorie der Regulierung unterschieden. Während die normative Theorie der Regulierung sich
mit der Frage befasst, ob und gegebenenfalls wie reguliert werden sollte, untersucht die positive Theorie der Regulierung empirisch die Triebkräfte und Auswirkungen von Regulierungsmaßnahmen.7 Nach der positiven Theorie der Regulierung hängt der Erfolg der Regulierung vor allem von der institutionellen
Gestaltung des Regulierers ab.8 Dabei ergibt sich aus staatstheoretischer
Perspektive das Dilemma, dass der Regulierer zwar politisch möglichst unabhängig sein sollte, aber dass damit zugleich die demokratische Legitimation
dieser öffentlichen Instanz gefährdet ist. Je größer die Entscheidungskompetenz und der Ermessensspielraum eines Regulierers sind, desto größer
wird das Legitimationsproblem.9
Bislang ist noch nicht hinlänglich geklärt, wie lokal oder regional begrenzte
Dienste, die im Sinne des Gewährleistungsmodells plural erbracht werden, zu
regulieren sind. Eine nationale Standardsetzung und Regulierung beraubt die
kommunale Demokratie ihres Gestaltungsspielraums. Ein Beispiel hierfür ist der
Energiesektor, in dem die wegen der höheren Ausschöpfung der Primärenergie
umweltfreundlichere Kraft-Wärme-Kopplung marktlich verdrängt wird, da die
nationalen Regulierungsstandards diese Energieversorgungsform behindern.
Eine rein kommunale Regulierung ist hingegen institutionenökonomisch ineffi-
7
Jörg Borrmann u. Jörg Finsinger, Markt und Regulierung, München 1999.
Jürgen Müller u. Ingo Vogelsang, Ist eine Effizienzsteigerung der öffentlichen Verwaltung
durch Anwendung des Instrumentariums der amerikanischen „Public Utility Regulation“
möglich?, in: Charles Beat Blankart und Monika Faber (Hrsg.), Regulierung öffentlicher
Unternehmen, Königstein/Ts. 1982, S. 147-160.
9
Edgar Grande, Vom produzierenden zum regulierenden Staat – Möglichkeiten und Grenzen
von Regulierung und Privatisierung, in: Klaus König u. Angelika Benz (Hrsg.), Privatisierung
und staatliche Regulierung – Bahn, Post und Telekommunikation, Rundfunk, Baden-Baden
1997, S. 576–591.
8
53
zient, fördert Insellösungen und behindert Wettbewerb. Eine Lösung könnte hier
die Zuordnung der generellen Regulierung zur nationalen oder sogar europäischen Ebene sein, während die konkrete Standardsetzung kommunal erfolgen kann.
Regulierung ist kein Plädoyer für mehr Bürokratie, sondern soll eine wirksame
Steuerung und Überwachung des Leistungsprozesses im Hinblick auf definierte
Standards ermöglichen. So kommt es zur zunächst paradox erscheinenden
Situation, dass ein Gewährleistungsstaat, der mehr und mehr Aufgaben auslagert und Leistungen nicht mehr selbst erstellt, ein wachsendes Maß an Regulierung benötigt. Daher ist der Gewährleistungsstaat auch ein regulierender
Staat.10 Es macht mithin wenig Sinn, im Zusammenhang mit dem Gewährleistungsstaat auch nach verstärkter Deregulierung zu rufen. Eher ist „Re-Regulierung“ angesagt. Vorrangiges Mittel staatlicher Steuerung im regulierenden
Staat bleibt das Recht, allerdings nicht allein in Form von Gesetzen, sondern
ergänzt durch freiwillige Vereinbarungen, Ausschreibungsverfahren oder Entscheidungen von Regulierungsinstanzen. Erfahrungen zeigen, dass solche
Rechtsformen Detailfragen effizienter regeln können, als das eine staatliche
Bürokratie zu leisten in der Lage ist.
VI.
Das Auftraggeber-/Auftragnehmermodell
Die konkrete organisatorische Umsetzung des Konzepts des Gewährleistungsstaates findet sich im Auftraggeber-/Auftragnehmermodell, das in Großbritannien auch als Contractor-Provider-Split bezeichnet wird. Die organisatorische Trennung von Auftraggeber und Auftragnehmer leitet sich aus der Prinzipal-Agent-Theorie ab. Der Auftraggeber oder Prinzipal überträgt zur Realisierung seiner Interessen bestimmte Aufgaben auf der Basis eines Vertrags an
den Auftragnehmer oder Agenten, der sowohl eine staatliche Organisationseinheit als auch eine private Unternehmung oder eine NPO sein kann. Der Vorteil des Auftraggeber-Auftragnehmer-Modells besteht darin, dass der Auftraggeber die speziellen Fähigkeiten und Leistungsvorteile des Auftragnehmers
10
Edgar Grande, a.a.O.
54
nutzen kann. Allerdings muss er den Vertrag in einer Weise gestalten, dass der
Auftragnehmer die vereinbarte Leistung tatsächlich zu den verabredeten Bedingungen erbringt. Der Auftraggeber tauscht mögliche Effizienzgewinne durch
Spezialisierung gegen das Risiko eines potentiellen „Auftragnehmerbetrugs“.
Dieses Risiko zeigt sich in Form von „hidden information“ und „hidden action“.
Verfügt der Auftragnehmer bereits vor Vertragsabschluss über Informationen,
über die der Auftraggeber nicht verfügt, besitzt er „hidden information“, die er
bei der Vertragsgestaltung nutzen kann. „Hidden action“ beschreibt opportunistisches Verhalten des Auftragnehmers nach Vertragsabschluss, das dem Auftraggeber verborgen bleibt. Eine effiziente Anreizgestaltung kann z.B. in der
Ergebnisbeteiligung des Auftragnehmers bestehen.
Abbildung 3: Auftraggeber/Auftragnehmer-Modell
Auftraggeber
Steuerungskern
Rat + Verwaltungsführung
“Vergabeabteilung“
Vertrag
Auftragnehmer
externe
“Lieferanten“
Leistungsvereinbarung
interne
Leistungsanbieter von
Bürgerdiensten
politische
Steuerung
Servicevereinbarung
interne
Anbieter“
interner
Serviceleistungen
Bei der Übertragung des Auftraggeber-Auftragnehmer-Modells auf die Kommunen übernimmt die politisch-administrative Führung, die auch als Steuerungskern bezeichnet werden kann, die Rolle des Auftraggebers. Sie führt die Auftragsvergabe durch, zum einen an kommunaleigene Auftragnehmer, wie z.B.
Ämter, Abteilungen, eigene Betriebe, Rechenzentren oder Personaldienstleister, zum anderen an andere öffentliche Einrichtungen (andere Kommunen
oder staatliche Behörden), aber auch an freie Träger und private Auftragnehmer, wie z.B. an die AWO im Sozialbereich oder an Connex im Nahverkehr.
55
traditionelle Frontenbildung zwischen marktlicher und hierarchischer Steuerung
ab. Damit steigen die Anforderungen an den Steuerungskern, der sich nicht
mehr auf die klassischen „harten“ Steuerungsinstrumente Geld (bei der marktlichen Steuerung) und Recht (bei der hierarchischen Steuerung) verlassen
kann. Diese Anforderungen gehen weit über das hinaus, was in den 90er
Jahren unter dem Begriff des „Neuen Steuerungsmodells“ diskutiert wurde. Die
Öffnung der Debatte spiegelt sich innerhalb der Politik- und Verwaltungswissenschaft in der Fokusverschiebung vom „New Public Management“
zur „Public Governance“ wieder.14
14
Vgl. Christoph Reichard, Governance öffentlicher Dienstleistungen, in: Dietrich Budäus,
Reinbert Schauer, Christoph Reichard (Hrsg.), Public und Nonprofit Management, Linz u.
Hamburg 2002, S. 24-42.
60
VII. Wertschöpfungsketten und Leistungstiefenanalyse
Es macht wenig Sinn, die Entscheidung über „Make or Buy“ im Hinblick auf eine
gesamte öffentliche Leistung zu treffen. Vielmehr ist eine differenzierte Analyse
erforderlich. Ausgangspunkt ist die gesamte Wertschöpfungskette eines Produkts. Diese Wertschöpfungskette umfasst die Zielsetzung und Planung, die
Finanzierung, die Produktion, die Distribution und schließlich die Kontrolle und
Evaluation.11 Im Bereich der Infrastruktur wird allgemein die Wertschöpfungskette in Planung, Finanzierung, Bau und Betrieb aufgegliedert. Am Ende der
Wertschöpfungskette erhält der Bürger eine bestimmte Leistung. Dieser Wertschöpfungsprozess kann in einzelne Glieder zerlegt werden, und bei jedem
einzelnen Glied ist separat die Frage zu prüfen, ob es durch den Staat bzw.
durch die Kommune oder durch Private oder freie Träger erbracht werden soll.
Es kann durchaus sein, dass die Planung der Infrastruktur und die laufende
Produktion nach aussen vergeben werden, während die Leistungsdistribution
durch eine öffentliche Einrichtung erfolgt. Zur Beantwortung einer solchen
„make or buy“-Frage sind neben den reinen Produktionskosten die Transaktionskosten (Kosten der Planung, Steuerung, Koordination und Kontrolle des
Leistungsvertrags) entscheidend. Wenn also eine Kommune für die Fremderstellung einer Leistung einen solchen Aufwand für Transaktionen betreiben
muss, dass die möglicherweise effizientere Produktion durch Private überkompensiert wird, ist die Eigenerstellung der Fremderstellung vorzuziehen. Die
Höhe der Transaktionskosten lässt sich anhand der Spezifität (besondere
Zweckwidmung von Ressourcen) und der strategischen Relevanz der betreffenden Leistung beurteilen. Die Entscheidung für Eigen- oder Fremderstellung bei einem bestimmten Kettenglied in der Wertschöpfungskette ist im
übrigen keine reine Entweder-Oder-Entscheidung, da verschiedene Zwischenstufen denkbar sind (z.B. Rahmenverträge oder Joint Ventures). Daher ergibt
sich die optimale Leistungstiefe als diejenige Menge von Gliedern einer Wertschöpfungskette, die zur Eigenleistung vorgesehen werden, weil bei ihnen die
Summe der Produktions- und Transaktionskosten am geringsten ist.
11
I.e.: Frieder Naschold u.a., Leistungstiefe im öffentlichen Sektor, Berlin 1996.
56
VIII. Institutional Choice
Aus der Verknüpfung des Wertschöpfungskettenansatzes mit dem Gedanken
der optimalen Leistungstiefe ergeben sich institutionelle Arrangements, innerhalb derer sowohl die hierarchische („make“) als auch die marktliche („buy“)
Koordination anzutreffen sind. Die Entscheidung für ein konkretes institutionelles Arrangement geschieht im Rahmen des Institutional Choice.12 Welches
Verhältnis haben öffentliche Hand, freie Träger, Private und Netzwerke dabei?
Welche Rolle spielen Wettbewerb und Kooperation in solchen Arrangements?
Wettbewerb muss sich nicht nur zwischen Privaten abspielen. Gerade auch im
Verhältnis public-public oder public-private kann es zu Wettbewerb kommen. In
Großbritannien wird ein Großteil der Leistungen auf kommunaler Ebene seit
etwa 15 Jahren ausgeschrieben. Das Erstaunliche ist, dass Private durchschnittlich nur 20 % - 30 % der Leistungen „gewinnen“, da sie im public-private
Wettbewerb den Kommunen unterliegen. Beispiel für den Wettbewerb zwischen
Öffentlichen und Privaten sind der ÖPNV oder der Entsorgungssektor, wo
Private und Öffentliche bei Ausschreibungen miteinander konkurrieren. Publicpublic Wettbewerb zeigt sich im Benchmarking verschiedener Kommunen und
bestimmter Leistungsträger von Kommunen untereinander.
Kooperation zwischen Öffentlichen und Privaten wird durch das Schlagwort
„PPP“ (Public Private Partnership) beschrieben, indem es beispielsweise im
Infrastruktursektor zur intensiven längeren Zusammenarbeit von öffentlicher
und privater Hand kommt. Als Public-public Kooperation wird hingegen die
Verwaltungszusammenarbeit bezeichnet, entweder zwischen verschiedenen
Verwaltungsebenen, z.B. von Kreis und Gemeinde, oder von verschiedenen
Kommunalverwaltungen, wie bei der interkommunalen Zusammenarbeit.
Zweckverbände als Form freiwilliger Kooperation verschiedener Kommunen
besitzen eine lange Tradition in Deutschland.
Aus dem Blickwinkel des Gewährleistungsstaates kommt es auf diese Weise zu
vielfachen Mischformen von Wettbewerb und Kooperation von Public und
Private Sector. Dieses Phänomen wird durch den neu-kreierten Kunstbegriff
„Coopetition“ beschrieben. Organisationstheoretisch ist dieses Phänomen bei-
12
Christoph Reichard, Institutionelle Wahlmöglichkeiten bei der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung, in: Dietrich Budäus (Hrsg.), Organisationswandel öffentlicher Aufgabenwahrnehmung, Baden-Baden 1998, S. 121-153.
57
spielsweise im Verhältnis von Zulieferern und Herstellern in der Automobilindustrie bekannt, die gemeinsam neue Produkte entwickeln, während sie sich
in einem harten Kostenwettbewerb befinden. Diese institutionelle Verschränkung von Wettbewerb, Kooperation und Coopetition wird in der Literatur auch
als Netzwerk bezeichnet.13
IX.
Kommunale Leistungsnetzwerke
Gerade auf kommunaler Ebene sind heute in vielen Bereichen, vor allem im
Sozial- und im Infrastrukturbereich, bereits komplexe Leistungsnetzwerke anzutreffen. Vom weiter oben erwähnten Steuerungskern einer Kommune wachsen
zahlreiche mehrstufige Auftraggeber-/Auftragnehmerverhältnisse „spinnenartig“
nach außen. Die „Ränder“ des Netzes sind an den Bürgern der Kommune
festzumachen, denn dort findet die eigentliche Leistung der Kommune gegenüber dem Bürger statt.
Abbildung 4: Beispiel einer „Netzwerk-Kommune“
Citymarketing
Grünflächen
dienste
Investorenagentur
Wirtschaftsförderung
Baudienste
Kernverwaltung
Kernverwaltung
(Auftraggeber)
(Auftraggeber)
Stadtwerke
Kulturbetriebe
Aus- und
Fortbildungsinstitut
Personaldienste
Sozialdienste
IT
(Rechenzen
t
)
Museum
Theater
Spielstätte
13
Spielstätte
Sozialstat
ion
Beratungsstelle
Kiezbüro
Vgl. z.B. Jörg Sydow u. Arnold Windeler (Hrsg.), Management interorganisationaler Beziehungen, Opladen 1994.
58
Die „gewährleistende Kommune“ wird zum Netzwerk-Koordinator. Oft reicht das
Engagement der Kommune nicht über Initiierung, Planung, Steuerung und
Kontrolle von lokalen Netzwerken hinaus. In anderen Fällen kommen Finanzierung und teilweise auch Eigenproduktion hinzu. Damit sind von einer
Kommune als Netzwerkkoordinator ganz andere – und wechselnde – Kompetenzen verlangt, als dies bei der klassischen hierarchischen Steuerung durch
Recht der Fall war. Wachsende Bedeutung erhalten gerade im Steuerungskern
der Kommunen Kompetenzen wie Motivation, Führung, Moderation, Mediation,
Regulierung und Kommunikation. Die zunehmenden eGovernment-Aktivitäten
wirken im übrigen als Verstärker kommunaler Leistungsnetze, da durch die informationstechnische Entwicklung räumliche Grenzen an Bedeutung verlieren.
Teilweise können sogar nicht mehr zeitgemäße institutionelle Arrangements
obsolet werden.
X.
Fazit
Das Konzept des Gewährleistungsstaates ist ein pragmatischer Ansatz, der die
zwingende Eigenerstellung öffentlicher Dienstleistungen infrage stellt. Im
Rahmen des Konzepts wird durch geeignete institutionelle Arrangements
sichergestellt, dass politisch gewollte Leistungen zu definierten Standards erbracht werden. Beim Staat verbleibt die Gewährleistungsverantwortung für
diese Aufgaben. Die Wertschöpfungsketten öffentlicher Leistungen werden zerlegt, und für jedes Kettenglied wird die optimale Leistungstiefe ermittelt. Durch
die Wahl zwischen Wettbewerb, Kooperation und Coopetition wird die Leistungserstellung optimiert. Dies kann jeweils im Verhältnis private/private,
public/private und public/public geschehen. Bei Ausschreibungen und Vergaben
im Rahmen des Auftraggeber/Auftragnehmer-Modells ist durch Regulierung und
Vertragsgestaltung zu gewährleisten, dass der Auftragnehmer durch opportunistisches Verhalten nicht den Auftraggeber schädigt. Stehen allerdings
private und public im Auftragnehmer-Wettbewerb, ist bei der öffentlichen Hand
als Auftraggeber eine faire und effiziente Vergabe und Regulierung sicherzustellen. Zugleich ist für gleichartige und faire Wettbewerbsspielregeln bei
öffentlichen und privaten Anbietern von Leistungen zu sorgen. Der staatliche
Steuerungskern bildet den zentralen Auftraggeber, der „die Spinne im Leistungsnetzwerk“ darstellt. Die hybride Steuerung in Leistungsnetzwerken löst die
59
Jens Lattmann
Probleme, Risiken und Grenzen des GewährleistungsstaatKonzepts
I.
Einleitung
Privatisierung, Liberalisierung und Deregulierung sind Schlagworte in der
öffentlichen Diskussion, die als Allheilmittel zur wirtschaftlichen Krisenbewältigung gelten. Nach diesen Vorstellungen lässt sich auch die Palette der
öffentlichen Dienstleistungen effizienter und kostengünstiger nach den Gesetzen des Marktes organisieren. So sollen diese Dienstleistungen – unter dem
Schlagwort: Gewährleistungsstaat – nicht von den Städten oder ihren Unternehmen selbst, sondern von privaten Unternehmen erbracht werden. Kann die
öffentliche Dienstleistung nicht über den Marktpreis finanziert werden, sollen
private Unternehmen einen öffentlichen Zuschuss für die Leistungserbringung
erhalten.
Das starke Credo, das mit der Liberalisierung der Märkte einhergeht, hat z.B.
auch der Wissenschaftliche Beirat des Bundeswirtschaftsministeriums aufgegriffen. Das Gutachten „Daseinsvorsorge im europäischen Binnenmarkt“ des
Wissenschaftlichen Beirats beim damaligen BMWi vom 12. Januar 2002 weist
deutlich darauf hin, dass nur eine „offene Marktwirtschaft“ zukunftsfähig sei,
„weil sie wie kein anderes Wirtschaftssystem geeignet ist, den wirtschaftlichen
und technischen Fortschritt zu gewährleisten, und das auch unter weltwirtschaftlichen
Bedingungen,
die
sich
nationaler
Regulierung
weitgehend
entziehen“ (S. 3 des Gutachtens). Der Beirat macht in seinem Gutachten deutlich, dass seiner Ansicht nach staatliche Regulierungen auf dem Gebiet der
Daseinsvorsorge oder gar die Wahrnehmung dieser Aufgaben durch die öffentliche Hand marktwirtschaftlich unvollkommene Lösungen seien. Beiträge aus
dem Umfeld der privaten Wirtschaft gehen in die gleiche Richtung.
Es gibt bislang jedoch keine gesicherten Erkenntnisse darüber, ob allein eine
stringente Liberalisierung von Leistungen der Daseinsvorsorge eine verbesserte, d.h. eine wirtschaftliche und effiziente Leistungserbringung für unsere
Bürgerinnen und Bürger, zur Folge hat. Für einzelne Sektoren sind bestimmte
Entwicklungen festzustellen (Telekommunikation, Strom- und Gasversorgung),
61
die im Rahmen erster Liberalisierungsversuche zumindest für kürzere Zeiträume günstigere Preisentwicklungen verzeichnen. Für den Energiebereich z.B.
zeichnet sich allerdings eine rückläufige Entwicklung ab; die Preise steigen
wieder. Im Übrigen werden Untersuchungsergebnisse bundesweiter Monopole
wie Post- und Telekommunikation häufig auf alle kommunalen Dienstleistungen
übertragen. Es besteht jedoch ein wesentlicher Unterschied darin, ob ein bundesweiter Monopolbetrieb – wie die Telekommunikation – liberalisiert wird, oder
ob lokale öffentliche Dienstleistungen liberalisiert werden.
Selbst die EU-Kommission, die die Veränderungen im Bereich der netzgebundenen Wirtschaftzweige untersucht hat, bewertet die Ergebnisse vorsichtig. Sie
spricht lediglich die Hoffnung aus, dass in den Sektoren, die schon längerfristig
liberalisiert sind, mit einem effektiven Wettbewerb und Preissenkungen zu
rechnen sei.
Die Diskussion scheint mir daher weit mehr eine ideologische zu sein als eine
auf Erkenntnissen basierende, die ein verbessertes öffentliches Dienstleistungsangebot im Blick hat. Es wäre falsch, wenn man aus diesen Bemerkungen
den Schluss zöge, dass die Städte das „Rad der Geschichte“ zurückdrehen
wollten. Mir ist vielmehr daran gelegen, vor dem Hintergrund des wirtschaftlichen Strukturwandels in unseren Städten die für die Bürgerinnen und Bürger
bestmöglichen Dienstleistungen anzubieten. Schlagzeilen aus Kalifornien zur
Energiesituation – wie „Blackout im Sonnenstaat“ – sind noch zu gut in Erinnerung, um auf die alleinige Kraft des Marktes zu vertrauen.
Um die Bürgerinnen und Bürger mit öffentlichen Leistungen effektiv und
kostengünstig zu versorgen, ist Wettbewerb, ist der Markt ein denkbarer Weg.
Die Städte haben in einer Reihe von Tätigkeitsfeldern öffentliche Dienstleistungen Privaten übertragen und dieses Mittel erfolgreich praktiziert – ich meine hier
nicht ausschließlich die rein formale Privatisierung. Aber die Wahl, wie wir bestimmte Leistungen anbieten, hängt entscheidend von der entsprechenden
Dienstleistung, den örtlichen Bedingungen sowie dem Rahmen ab, der aus
europäischem und – ggf. in den einzelnen Ländern unterschiedlich ausgestaltetem – nationalem Recht resultiert. Wir müssen daher – wie bisher – selbst
entscheiden können, welche Leistungen wir anbieten und wie wir diese
Leistungen anbieten.
62
Ich möchte im Folgenden zunächst auf die Rahmenbedingungen des EU-Binnenmarkts eingehen, dann die Probleme der Städte beleuchten und am
Schluss unsere Forderungen formulieren.
II.
EU-Binnenmarkt
Der europäische Binnenmarkt, die Grundsätze des europäischen Wettbewerbsrechts sehen die Freiheit des Waren-, Kapital- und Zahlungsverkehrs, der
Niederlassungen sowie der Arbeitnehmer vor. Nach EG-Verträgen sind hiervon
auch die öffentlichen Dienstleistungen betroffen – und damit auch die Dienstleistungen, die von den Kommunen angeboten werden. In Frage stehen alle
wirtschaftlichen öffentlichen Dienstleistungen. Diese Wettbewerbsregeln sind
nicht neu, die Einbeziehung der öffentlichen Dienstleistungen in den europäischen Binnenmarkt löste allerdings Mitte der 90er Jahre mit der Diskussion
um die Energieliberalisierung eine Diskussion darüber aus, ob Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse vom Markt so angeboten werden
können, dass alle Bürger gleichermaßen zu akzeptablen Preisen mit diesen
Leistungen versorgt werden können. Die Diskussion mündete in der Mitteilung
der EU-Kommission „Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa“ vom September 1996 und der Verankerung eines neuen Artikels im EG-Vertrag (Art. 16).
Er sieht vor, dass „die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer
jeweiligen Befugnisse im Anwendungsbereich dieses Vertrags dafür Sorge
(tragen), dass die Grundsätze und Bedingungen für das Funktionieren dieser
Dienste so gestaltet sind, dass sie ihren Aufgaben nachkommen können“.
Diese allgemeine Regelung im Vertrag sowie die relativ unkonkreten Aussagen
der Kommission zu Einzelfragen führten dazu, dass in einer weiteren Mitteilung
der Kommission zu den Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa (KOM
(2000) 508 endg.) im Jahr 2000 sowie in dem Bericht der Kommission an den
Europäischen Rat von Laeken 2001 (KOM (2001) 598 endg.) versucht wurde,
die Rahmenbedingungen für die Erbringung der Leistungen konkreter zu
fassen. Aber auch diese Veröffentlichungen der Kommission haben nicht dazu
beigetragen, die Unsicherheiten und Probleme zu klären, die sich aus dem
europäischen Wettbewerbsrecht und der möglichen Missbrauchskontrolle der
Kommission ergeben.
63
Im Kern geht es bei dieser Diskussion um die Frage, bis wohin die öffentliche
Aufgabe gehen muss und ab wann der Markt Aufgaben anbieten kann – ohne
die Sicherheit der Aufgabenerledigung, den gleichmäßigen Zugang aller und
ggf. ein hohes Umwelt- und Gesundheitsschutzniveau zu gefährden.
Ich will hier nicht im Einzelnen auf die EU-Wettbewerbsregeln eingehen. Klar ist
allerdings, dass die europäischen Rahmenbedingungen insgesamt äußert unklar
formuliert
sind.
Es
besteht
für
öffentliche
Akteure
eine
große
Rechtsunsicherheit, die Planungen für die Zukunft erschwert. Dies betrifft z.B.
die Fragen: Was sind Leistungen der Daseinsvorsorge und wer legt diese fest?
Welche Leistungen sind EU-relevant? Was sind die Kriterien, die verlässlich
den Geltungsbereich der europäischen Regeln festlegen, d.h. eine Entscheidungshilfe geben, wann eine öffentliche Leistung überhaupt unter das
europäische Wettbewerbsrecht fällt?
Rechtsunsicherheit schaffen auch die Aussagen der Kommission bei den sog.
Inhouse-Geschäften; auch hinsichtlich möglicher Ausschreibungspflichten sind
die Städte auf Klarheit und Transparenz angewiesen. Die Städte haben im Vertrauen auf ihre national festgelegte Organisationshoheit mit dem Ziel höherer
Wirtschaftlichkeit die Erbringung ihrer Dienstleistungen weitgehend aus der
Kernverwaltung ausgegliedert. Nach den Modellen der Kommission sollen Sie
nun gezwungen werden, diese Dienstleistungen – gewissermaßen anlassfrei –
auszuschreiben.
III.
Probleme für die Kommunen
Zusammenfassend ergeben sich aus den europäischen Rahmenbedingungen
drei Hauptprobleme für die Städte in Deutschland:
1. Spannungsverhältnis zwischen Gemeinwohl und Wettbewerb
Die EU hält die Wettbewerbskomponente des Binnenmarkts für maßgeblich,
während der Gemeinwohlorientierung wenig Bedeutung beigemessen wird.
Hierdurch entsteht zwangsläufig ein Spannungsverhältnis zwischen der kommunalen
Selbstverwaltung und dem wettbewerbsbetonten Binnenmarkt.
Konkret geht es um die Frage, welche Möglichkeiten deutschen Kommunen im
Bereich der Daseinsvorsorge gegenwärtig (Beihilfeproblematik) oder zukünftig
(weitere Liberalisierungen) noch eingeräumt sein werden. Hat die kommunale
64
Selbstverwaltung, das Recht der Kommunen, Angelegenheiten der Gemeinde
in eigener Verantwortung zu regeln, noch Bestand? Können sich die deutschen
Kommunen zukünftig noch am deutschen Gesellschaftsmodell orientieren oder
setzt sich in Europa ein rein wettbewerbsorientiertes Gesellschaftsmodell
durch? Neben dem weiteren Bestand der kommunalen Selbstverwaltung ist in
der Europäischen Union damit auch die Frage angesprochen, ob sich in Europa
die soziale Marktwirtschaft durchsetzen lassen wird.
2. Neutralität
Mit dem Begriff der Neutralität ist die Gleichbehandlung von öffentlichen und
privaten Unternehmen im europäischen Kontext angesprochen. Die kommunalen Unternehmen in Deutschland sind in ihrem Handeln nicht – wie das
europäische Recht dies unterstellt – der privaten Wirtschaftstätigkeit gleich gestellt. Alle Bundesländer legen in ihren Gemeindeordnungen fest, dass die
wirtschaftliche Betätigung der Kommunen bestimmten Rahmenbedingungen
unterworden ist. So sind kommunale Unternehmen in ihrem Wirkungskreis auf
die Gemeinde beschränkt und jede wirtschaftliche Betätigung muss einem
öffentlichen Zweck dienen, d.h. die kommunalen Unternehmen sind in der
Bundesrepublik per Gesetz dem Gemeinwohl, dem Wohl der Bürgerinnen und
Bürger verpflichtet. Insofern sind die kommunalen Unternehmen Einrichtungen
zur Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen, während private Unternehmen selbstverständlich das Ziel der Gewinnmaximierung verfolgen. Werden
die kommunalen Unternehmen hinsichtlich der Pflicht zur Notifizierung von Beihilfen und der möglichen Ausschreibungspflicht auch bei Inhouse-Geschäften
mit privaten Unternehmen gleichgestellt, wird Ihnen damit indirekt die Existenzgrundlage entzogen. Die privaten Unternehmen können sich auf alle
Ausschreibungen bewerben, den kommunalen Unternehmen ist jedoch aufgrund der Beschränkung auf den örtlichen Wirkungskreis keine wirtschaftliche
Betätigung über die Örtlichkeit hinaus möglich. Erhalten sie den Zuschlag aus
der eigenen Kommune nicht, müssen Sie ihre Tätigkeit einstellen.
3. Rechts- und Planungssicherheit
Nehmen die Städte Aufgaben der Daseinsvorsorge wahr, so ist deutlich geworden, dass relativ viel Rechtsunsicherheit besteht, dies betrifft z.B. die Frage,
welche Bereiche der kommunalen Daseinsvorsorge jeweils in welchem Umfang
65
den Wettbewerbsregeln unterworfen sind – also die Abgrenzung wirtschaftlicher
von nicht-wirtschaftlicher Dienstleistung oder die Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handels. Dies betrifft aber auch die Frage, wie das
Wettbewerbsrecht angewandt wird und damit die Probleme hinsichtlich der
Ausschreibungspflichten bei den sog. Inhouse-Geschäften oder bei der Notifizierung von finanziellen Zuwendungen für öffentliche Unternehmen.
IV.
Sicht des Bürgers
Nun könnte man es bei dieser Problembeschreibung belassen und unmittelbar
politische Forderungen anschließen. Es scheint mir jedoch notwendig zu sein,
näher zu beleuchten, warum die Europäische Kommission mit ihrer Wettbewerbspolitik so viel Erfolg hat oder – zumindest – bei den Bürgern auf keinen
nennenswerten Widerstand stößt.
Entscheidend scheint mir zu sein, dass die europäische Integration eben doch
nicht nur eine der kühlen Ratio von Wirtschaft und Politik entsprechende Entwicklung ist, sondern bewusst von den Bürgern wahrgenommen – im doppelten
Sinne des Wortes – wird. Viele Bürger vergleichen eben nicht mehr nur – und
zunehmend vereinfacht durch die Einführung des Euro – die Preise für
Lebensmittel oder für Kraftfahrzeuge, sondern auch zunehmend die Preise für
öffentliche Dienstleistungen sowie deren Qualität. Und so kann man dann zu
dem Schluss kommen, dass man als Bürger sein Altenheim am liebsten auf
Mallorca – weil da neben den guten Preisen und der Freundlichkeit des Personals auch noch das schöne Wetter dazu kommt –, seine Wasserversorgung –
wegen der hohen Qualität – in Deutschland und die Schulversorgung seiner
Kinder – angesichts der Pisa-Ergebnisse – am liebsten in Finnland hätte. Da
das „Beamen“ aber derzeit technisch noch nicht realisierbar ist und man sich
diese Leistungen daher nicht in den unterschiedlichen Ländern abholen kann,
haben die Bürger ein hohes Verständnis für eine Politik, die unter der Überschrift „Harmonisierung“ und „Wettbewerb“ verspricht, in jedem Mitgliedstaat
der EU dafür zu sorgen, dass sich am Ende das qualitativ hochwertigste Leistungsangebot zum günstigsten Preis – mit anderen Worten die optimale
Leistung – durchsetzt.
Aus Sicht der Bürger ist also zu fragen, wie man kommunale Leistungen so
organisiert, dass jeweils die beste Leistung zum günstigsten Preis beim Bürger
66
ankommt. Zu fragen ist, ob die europäischen Wettbewerbsregeln und ob die
Beschränkung der Kommunen allein auf die Gewährleistungsfunktion dafür die
richtigen Instrumente sind.
V.
Mögliche Auswirkungen der Wettbewerbsregeln
Werden die Wettbewerbsregeln in voller Gänze entsprechend den bisherigen
Aussagen der Kommission in den Städten angewandt, würde dies vor allem,
wenn nicht gleichzeitig nationales Recht angepasst wurde, in den deutschen
Städten erhebliche strukturelle Veränderungen bei der Erbringung von Grundversorgungsdienstleistungen zur Folge haben.
Gewährleisten die Kommunen in Deutschland die Erbringung öffentlicher
Dienstleistungen nicht mehr durch eigene Unternehmen, sondern betrauen sie
private Unternehmen damit, geht es i.d.R. um langfristige Verträge, die nach
den Regeln des Ausschreibungsrechts abzuschließend sind und die – im Gegensatz zum Abschluss von Kaufverträgen – einer langfristigen Begleitung
durch die Städte als Auftraggeber bedürfen.
Zunächst zum Thema Ausschreibung: Bereits das bestehende Ausschreibungsrecht und die – im Vergleich zu langfristigen Dienstleistungsverträgen – relativ
simplen Geschäfte, auf die diese Ausschreibungen gerichtet sind, führen die
heutigen Kommunalverwaltungen an den Rand ihrer Leistungsfähigkeit. Man
muss sich nur – ohne auf die besonderen Berliner Erfahrungen mit dem internationalen Flughafen Berlin Brandenburg zu verweisen – vor Augen führen, zu
welchen rechtlichen und tatsächlichen Problemen etwa bei Ausschreibungen
kommunaler Müllverbrennungsanlagen das geltende Recht führt.
Eine Ausschreibung von Dienstleistungsverträgen muss jedoch noch stärker als
die Ausschreibung einer Investition genau und umfassend die zu erbringenden
Leistungen beschreiben und bewerten. Dabei muss einkalkuliert werden, dass
sich bestimmte Leistungen im Zeitablauf ggf. an sich ändernde Marktverhältnisse anpassen müssen.
Mit der Vergabe von Leistungen an Private findet gleichzeitig auf diesen
Märkten eine massive Abwanderung von Know How und fachtechnischem
Wissen von öffentlichen zu privaten Unternehmen statt, das den Kommunen
nicht mehr zur Verfügung steht.
67
Die Städte werden vor der schwierigen Aufgabe stehen, im Rahmen einer Ausschreibung den günstigsten Anbieter wählen und gleichzeitig dafür Sorge
tragen zu müssen, für wenig Geld hohe Qualitätsanforderungen zu sichern.
Woher dieses kommunale Know How für die Ausschreibungs- und Vertragsmodalitäten kommen soll, ist ungeklärt, in jedem Fall aber unter den derzeitigen
Bedingungen – z.B. unter den Bedingungen des öffentlichen Dienstrechts –
nicht gewährleistet.
Wird die Leistung dann privat erbracht, muss sie regelmäßig und – wie die Erfahrungen im vergleichsweise simplen Baubereich beispielhaft zeigen –
umfassend kontrolliert werden, d.h. die Kommunen müssen in der Lage sein,
ein entsprechendes Instrumentarium vorzuhalten, um diese Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse kontrollieren zu können, da nach wie vor
bestimmte Umwelt- und Qualitätsstandards eingehalten werden müssen. Im
Zweifel muss sowohl für die Ausschreibungsverfahren als auch für die Kontrolle
privater Anbieter entsprechendes Fachwissen eingekauft und wiederum kontrolliert werden.
Hinzu kommt, dass die Städte in vielen Fällen trotz der Aufgabenübertragung
auf Dritte zum Teil rechtlich, zumindest aber faktisch einer Reservegewährleistungspflicht ihren Bürgern gegenüber unterliegen, d.h. dafür Sorge tragen
müssen, dass die bei Dritten bestellte Leistung in jedem Fall zu der bestellten
Qualität und zum vereinbarten Preis bei den Bürgern ankommt. Damit stellt sich
spätestens für den Ausfall der Leistung aus technischen Gründen oder des
Leistungserbringers – etwa durch Konkurs – die Frage, wie die Kommunen
dieses Risiko bewältigen können.
Vor diesem Hintergrund möchte ich insbesondere auf folgende Probleme hinweisen:
VI.
Gewährleistung ohne Einflussnahme
Mit der Aufgabe eigener Betriebe besteht die Gefahr, dass die ausschreibende
Kommune in ein erhebliches Abhängigkeitsverhältnis zu den jeweiligen privaten
Dienstleistern gerät. In verschiedenen „liberalisierten“ Dienstleistungssektoren
bestehen bei den privatwirtschaftlichen Anbietern bereits Oligopole, wenn nicht
sogar Monopole. Der Teilsektor der Entsorgung der gewerblichen Abfälle liefert
dafür ein anschauliches Beispiel. Solche Beispiele lassen sich aber auch aus
68
den Erfahrungen anderer EU-Mitgliedstaaten in anderen Sektoren gewinnen,
z.B. beim Personenverkehr in Schweden. In Schweden – ein sehr dünn besiedeltes Land mit einem entsprechend dünn ausgebauten Schienennetz – ist der
nicht schienengebundene Personenverkehr liberalisiert worden. Dies hat in
einer ersten Welle zu vielen neuen Busverbindungen zu günstigen Preisen,
mittlerweile aber zu einer Marktsituation geführt, bei der im Wesentlichen nur
noch zwei Anbieter die öffentlichen Besteller einem Preisdiktat aussetzen
können. Ähnliche Erfahrungen gibt es in Deutschland, aber auch in anderen
Mitgliedstaaten im Strombereich. Unter solchen Umständen entsteht eine Reihe
von Unsicherheiten für die Städte. Was passiert z.B., wenn ein Oligopol-Anbieter nicht mehr in der Lage ist, seine Leistungen zu erbringen? Wie kann in
einem solchen Fall die Stadt ihre Grundversorgungspflicht erfüllen? Wie können
auf einem verengten Markt mit wenigen Anbietern insbesondere kleinere
Städte, die über keine starke Verhandlungsposition verfügen, verträgliche und
angemessene Preise in den Verhandlungen durchsetzen?
VII. Qualität der Versorgung
Im Rahmen der Grundversorgung geht es auch darum, bestimmte Standards
einzuhalten. In der Wasserversorgung beispielsweise würde eine Aufhebung
der bisher geschlossenen Versorgungsgebiete zur Folge haben, dass jedes
wasserfördernde Unternehmen sein Wasser in das jeweilige örtliche Wassernetz einspeisen kann. Dies würde jedoch zu ständig sich ändernden
Zusammensetzungen des Wassers, das eben gerade kein immer gleiches Produkt wie etwa Strom ist, führen. Solche Änderungen würden chemische
Reaktionen im Rohrnetz auslösen, die zu Verkeimungen führen könnten und
nur unter hohen Kosten und/oder bei Qualitätsverlust beherrschbar wären. Zudem
ist
Wasser
ein
Lebensmittel,
für
dessen
hohe
Qualität
beim
Endverbraucher die örtlichen Gesundheitsämter verantwortlich sind. Auch
dieser Verantwortung wäre, wenn überhaupt, bei nicht öffentlicher, voll dem
Wettbewerb unterworfener Wasserversorgung nur unter erheblichem Überwachungsaufwand gerecht zu werden.
VIII. Rosinenpicken
Im Rahmen des Abfallbereichs ist, neben der Ausbildung von regionalen Monopolen, deutlich festzustellen, dass die privaten Betreiber dazu neigen, sich eher
69
lukrative Geschäftsbereiche auszusuchen. Für die Kommunen bedeutet dies,
für den wirtschaftlich unattraktiven Restbereich der Abfallentsorgung die Verantwortung übernehmen zu müssen und gleichzeitig wirtschaftlich unrentable
Anlagen dafür vorhalten zu müssen.
IX.
Kommunale Gesamtsicht
Kommunale Wirtschaftsbetriebe sind nicht nur allein im Zusammenhang mit der
Gewährleistung bestimmter Grundversorgungsleistungen durch die Städte zu
sehen. Für die Städte sind die Unternehmen ein wichtiger Bestandteil im gesamtwirtschaftlichen Gefüge.
Kommunale Unternehmen nehmen für die Städte eine weitergehende Funktion
als die eines kommunalen Leistungserbringers wahr: Sie gehören in den
Städten häufig zu den größten und wichtigsten Auftraggebern für die örtlichen
Unternehmen – meist kleine und mittlere Betriebe im Handwerk und den verschiedenen Branchen. Dementsprechend tragen sie zur Arbeitsplatzerhaltung
im Mittelstand bei. Mit der Vergabe von Daseinsvorsorgeleistungen an große
Unternehmen und Oligopole besteht hingegen die Gefahr, dass lokale arbeitsplatzsichernde Aufträge an Handwerksbetriebe verloren gehen. Dies haben
insbesondere die Handwerksorganisationen mittlerweile erkannt, die bereits für
den Abschluss lokaler Bündnisse mit den kommunalen Unternehmen werben.
Unabhängig davon erfüllen kommunale Unternehmen noch andere wichtige
öffentliche Ziele, wie z.B. stadtentwicklungspolitische und wirtschaftsfördernde
Aufgaben.
Zusammenfassend zeigt sich, dass die europäischen Anforderungen die
Struktur der öffentlichen Dienstleistungen grundsätzlich in Frage stellen, ohne
dass es bisher verlässliche Untersuchungen darüber gibt, ob und wie das Ziel
qualitativ hochwertiger öffentlicher Dienstleistungen zum geringst möglichen
Preis auch auf anderem Wege erreicht werden kann. Zudem gibt es keine verlässlichen Untersuchungen darüber, zu welchen Transaktionskosten eine auf
ausschließliche Gewährleistung und Kontrolle privater Leistungserbringung
ausgerichtete Organisation öffentlicher Dienstleistungen führt.
Denn über eines muss man sich im Klaren sein: Eine von manchem öffentlichen
Amtsträger auch mit dem Ziel, sich der Verantwortung ein Stück zu entziehen,
betriebene Verlagerung der Aufgabenerledigung auf Private wird aus der Sicht
70
der Bürger zu keiner Entlassung der Städte aus der Verantwortungspflicht
führen. Allein die öffentliche Diskussion im Rahmen der BSE-Krise oder zuletzt
im Rahmen der Vorfälle um verseuchtes Tierfutter zeigt, dass die Bürger auch
bei privater Aufgabenerledigung eine öffentliche Kontrolle erwarten, die eine
optimale Leistung garantiert. Dabei ist eins sicher: Die dafür notwendige Neuorganisation der Städte, die in vielen Fällen bei Aufgabenprivatisierungen
sträflich vernachlässigt worden ist, wird zu Kosten für die Städte führen, die
zumindest ein Gutteil der bei der Übertragung der Leistungserbringung auf private Dritte erzielten Einsparungen wieder aufzehren werden.
X.
Perspektiven für die Städte / Forderungen
Aus meiner Sicht müssen Kommunen und Regionen weiterhin selbst entscheiden können, ob Sie Leistungen für ihre Bürger beim eigenen Unternehmen
– mit oder ohne Beteiligung privater Partner – belassen wollen, ob sie mit
eigenen Unternehmen am Wettbewerb teilnehmen wollen oder ob sie die Leistungserbringung ganz privaten Dritten überlassen wollen.
Soweit die Städte sich dafür entscheiden, Leistungen für ihre Bürger – weiterhin – einem eigenen Unternehmen zu übertragen, wird sich dieses Unternehmen gefallen lassen müssen, dass seine Leistungserbringung auf das
Gebiet der Kommune beschränkt bleibt. Dabei dürfen allerdings die Möglichkeiten der Zusammenarbeit der Gebietskörperschaften nicht eingeschränkt und
muss die Beteiligung privater Partner weiterhin diskriminierungsfrei möglich
sein, wenn dies von den Städten gewollt ist.
Im anderen Falle – der Selbstbeschränkung der Stadt auf die Gewährleistungsfunktion und die Bestellung der jeweiligen Leistung im Wettbewerb –
ist es jedoch für die Variante, dass die Stadt an einem eigenen Unternehmen
festhalten, dieses jedoch am Wettbewerb teilnehmen lassen will, unerlässlich,
das kommunale Wirtschaftsrecht zu reformieren. Eine Teilnahme kommunaler
Unternehmen am Wettbewerb setzt zwingend voraus, dass das Örtlichkeitsprinzip aufgegeben und die Beschränkung auf den öffentlichen Zweck zumindest erheblich gelockert wird.
Was es meiner Auffassung nach in keinem Fall geben darf, ist ein durch die
europäische Kommission klandestin eingeführter Zwang für Kommunen, jede
Form öffentlicher Leistung – gewissermaßen anlassfrei – auszuschreiben. Ich
71
bin mir bewusst, dass die EU-Kommission genau über dieses Instrument nachdenkt, halte es jedoch für durch keinerlei Grundlage im europäischen Recht
gerechtfertigt. Zuständig wäre die Kommission nur dann, wenn sie eine solche
Ausschreibungspflicht in der jeweiligen Sektorenrichtlinie, für deren Sektor die
Ausschreibung dann gelten soll, postuliert. Genau dafür fehlen ihr aber die
Mehrheiten, weil die Mitgliedstaaten im Rahmen der Sektorenrichtlinien peinlich
genau darauf achten, dass ihre Rechte nicht angetastet werden.
Schließlich bedarf es verlässlicher Beihilferegelungen. Die Klassifizierung jeder
Art staatlicher Zuwendung an Unternehmen als notifizierungspflichtige Beihilfe
führt bei den Städten nicht nur zu erheblicher Zeitverzögerung bei der Erbringung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse,
sondern schafft zusätzlich Bürokratie, die das Angebot generell, mit Sicherheit
die Effektivität der Erbringung der Dienste, in Frage stellt. Grundsätzlich sollten
daher Zuwendungen der Kommunen und Regionen für Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, die lediglich den Ausgleich der für diese
Dienste notwendigen Kosten bewirken, keine notifizierungspflichtige Beihilfe
darstellen.
Falls der EuGH in seinen zu erwartenden Urteilen staatliche Zuwendungen
gleichwohl insgesamt als zu notifizierende Beihilfen ansehen sollte, müssten
aus unserer Sicht kurzfristig Gruppenfreistellungsverordnungen vorgelegt und
die De-minimis-Regeln erheblich ausgeweitet werden. Im Übrigen muss der
Querverbund kommunaler Unternehmen weiterhin bestehen bleiben.
Vor diesem Hintergrund bin ich der festen Überzeugung, dass die Akzeptanz für
ein geeintes Europa für unsere Bürger um so größer ist, je besser es uns gelingt, Orginalität und Tradition der jeweiligen Mitgliedstaaten zu akzeptieren.
Hierzu trägt meines Erachtens auch die Konzeption, der Umfang und die Organisation der gemeinwohlorientierten Leistungen auf kommunaler Ebene bei.
Allerdings müssen die Kommunen frei sein in ihrer Entscheidung, ob und
welche Leistungen sie künftig noch selbst erbringen wollen bzw. welche Leistungen sie lediglich noch gewährleisten, deren Ausführung aber den Privaten
überlassen wollen. Letzteres, die private Leistungserbringung und die Aufgabe
bestehender lokaler und regionaler Monopole, ist z.B. im Strombereich längst
die Regel. Mir geht es insoweit nicht darum, diese bereits liberalisierten Bereiche erneut in den Kreis der Aufgaben zurückzuholen, die durch Kommunen
72
zu erledigen sind. Mir kommt es nur darauf an, dass diese Form der Leistungsgewährleistung für die Bürger stärker darauf ausgerichtet wird, dass es nach
wie vor die Städte sind, die ihren Bürgern die Leistung und ihre Qualität garantieren bzw. zu garantieren haben. Vor diesem Hintergrund gibt es nur zwei
Wege: Entweder man entlässt die Städte aus ihrer Garantenpflicht, oder aber
man setzt die Städte – und die Städte setzen sich selbst – in Stand, dieser Gewährleistungspflicht auch tatsächlich nachkommen zu können.
Diese letztere Form kommunaler Leistungserbringung setzt jedenfalls einen
Umbau der Kommunalverwaltungen voraus, der bisher nicht ansatzweise untersucht, geschweige denn in Angriff genommen worden ist. Erst eine Bilanz
dieser notwendigen Änderungen und ihrer Kosten erlaubt es zu bewerten,
welche Form der Leistungserbringung bezogen auf die jeweilige Leistung und
bezogen auf die einzelne Kommune und die Anforderungen ihrer Bürger jeweils
die Beste ist. Sie ist deshalb zwingend erforderlich.
73
Anhang
Bericht über die Diskussion der Referate zum Thema
„Public Private Partnership zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben,
insbesondere auf kommunaler Ebene“
von Wolf Leetz
I.
Begriff und Definition von PPP
Professor Eichhorn nannte als Kriterium zur Abgrenzung von PPP gegenüber
anderen Vertragsbeziehungen: Es müsse sich um eine auf Dauer angelegte
Zusammenarbeit zwischen einem öffentlichen und einem privaten Partner
handeln. Professor Eichhorn verdeutlichte diese Unterscheidung (1) am Beispiel der Beauftragung einer Installationsfirma mit Heizungsreparaturen anstelle
der Übertragung dieser Aufgabe an einen angestellten Hausmeister – dies sei
keine PPP, weil die Zusammenarbeit nicht auf Dauer angelegt sei; es handele
sich lediglich um Outsourcing einer Tätigkeit – sowie (2) am Beispiel der Ersetzung des eigenen Hausmeisters durch einen Wach- und Schließdienst – hier
handele es sich wegen der auf Dauer angelegten Zusammenarbeit um PPP.
Herr Leetz wandte sich dagegen, für diesen Fall den Begriff Public Private
Partnership zu verwenden, auch wenn es sich um einen längerfristigen Vertrag
handele; denn um eine Partnerschaft im üblichen Sprachgebrauch handele es
sich hierbei nicht, sondern vielmehr um eine auf Dauer angelegte Käufer-Verkäufer-Beziehung, die sich nicht essentiell davon unterscheide, eine Bank mit
der Kontoführung zu beauftragen.
Es gehe hierbei um mehr als eine semantische Frage, weil der Begriff Partnerschaft und dessen Verwendung nicht wertfrei seien, sondern eine positiv zu
wertende Beziehung assoziieren, während es eigentlich um nichts weiter gehe,
als dass eine öffentliche Institution über einen längeren Zeitraum eine Leistung
von einem privaten Unternehmen bezieht; es fehle das in einer früheren Definition von Professor Eichhorn genannte Spezifikum der auf Dauer angelegten
Zusammenarbeit „zur Verfolgung gemeinsamer wirtschaftlicher Ziele“, wie dies
zum Beispiel zutreffe auf Fälle gemischtwirtschaftlicher Unternehmen, an denen
ein öffentlicher Partner – die öffentliche Hand selbst oder ein öffentliches Unter-
74
nehmen – und ein privater Partner beteiligt sind, um strategische Zwecke zu
verfolgen.
Professor Eichhorn warf die Frage auf, ob es sich in folgendem Fall um PPP
handelt: Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz ermögliche den sog. öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern, also den für die Entsorgung des Hausmülls
verantwortlichen Landkreisen und Städten, die öffentliche Aufgabe der Abfallentsorgung entweder selbst oder durch einen Dritten wahrnehmen zu lassen.
Auch wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger sich für den zweiten
Weg entscheide, stehe also die öffentliche Aufgabe weiterhin im Zentrum; die
Aufgabenerfüllung werde aber in einer partnerschaftlichen Weise durch ein privates Unternehmen wahrgenommen.
Professor Weber betonte, die Definition von PPP habe nicht nur die Bedeutung,
dass man „das Kind beim Namen nennen kann“, sondern sie habe große Bedeutung auch für den Umgang mit einer PPP, wenn ein Wirtschaftlichkeitsvergleich angestellt werden soll. Dann stelle sich nämlich die Frage, womit man
das neue Modell vergleicht und wo man den Vergleich ansetzt: Der Berechnungsansatz sei unterschiedlich, wenn man den ausgesourcten Zustand der
Stadt A zugrundelegt, die keine eigenen Hausmeister mehr beschäftigt, oder
wenn man die Stadt B als Ausgangspunkt wählt, die noch Hausmeister bestellt.
Häufig werde es keine Patentlösung geben, sondern es werde ein Annäherungsprozess und eine Abwägung am Einzelfall stattfinden müssen. Wichtig sei
deshalb, Fallvarianten zu definieren und bei jeder Fallvariante zu bestimmen,
ob es sich um PPP handelt oder nicht.
So werde man zum Beispiel in der Entsorgungswirtschaft den Fall, dass ein
Privater nur die Entsorgungsdienstleistung übernimmt, von dem Fall unterscheiden müssen, in dem der Private auch das Personal mit übernimmt und
dieses für den Fall der Vertragsbeendigung ein Rückkehrrecht erhält; im ersten
Fall handele es sich seiner Auffassung nach nicht um PPP, im zweiten Fall ja.
Es bestünden in den beiden Fällen ganz andere Bedingungen und andere Interessen.
Professor Budäus führte, an Professor Weber gewandt, aus, die in seinem
Referat vorgenommene Kategorisierung bezogen auf die gesellschafts- und
vertragsrechtliche Struktur reiche allein nicht aus; es müsse mindestens eine
75
zweite – funktionale – Kategorisierung erfolgen: Zu unterscheiden sei zwischen
reinen Finanzierungs-PPPs und solchen, die etwa strategisch marktorientiert
oder in der Region orientiert sind: Letztere bezögen die Finanzierung auch mit
ein, doch sei die Finanzierung bei diesen nur ein sekundärer Aspekt. Der Ausgangspunkt sollte weniger die klassische Systematisierung zwischen Konzessionsvertrag und Betriebsführungsvertrag sowie Betreibermodell und Finanzierungsmodell sein, sondern es müsse vom Wertschöpfungsprozess ausgegangen werden. Untersuche man, was alles Element in dem Wertschöpfungsprozess ist und wie dieser in den einzelnen Elementen organisiert werden kann,
gelange man von daher zu einer Vielzahl von Spektren: vom einfachen Outsourcing bis hin zu komplexen PPP-Modellen.
Professor Weber wies darauf hin, dass in den 90er Jahren unter PPP ganz
überwiegend Leasing- oder Mietkaufmodelle verstanden wurden. Als eine Konsequenz der EU-Stabilitätskriterien sei für die Zukunft damit zu rechnen, dass
statt reiner Finanzierungs-PPPs verstärkt Modelle zum Tragen kommen werden, die – zum Beispiel beim öffentlichen Hochbau – neben der Finanzierung
auch den Bau, den Betrieb, die Unterhaltung und die Verwertung am Ende mit
berücksichtigen. Durch die EU-Rahmenbedingungen werde es also, unabhängig von der Definition, die bisher vorherrschte, eine Veränderung geben.
Professor Gottschalk unterstrich, dass es sich bei von der Verwaltungsseite
her praktizierter PPPs und bei der unternehmerischen PPPs um „zwei völlig
verschiedene Welten“ handele, die sich enorm unterschieden. Im ersteren Fall
sei abzuwägen, inwieweit überhaupt PPP vorliegt oder ob es sich nicht eigentlich nur um einen Vertrag zwischen der öffentlichen Hand und einem Privaten
handelt.
Herr Hanss traf eine Unterscheidung zwischen zwei Fällen von PPP, soweit es
sich dabei um gemischtwirtschaftliche Unternehmen handelt:
 der Partnerschaft zwischen einer öffentlichen Verwaltung und einem priva-
ten Unternehmen und
 der Partnerschaft zwischen einem öffentlichen und einem privaten Unter-
nehmen.
76
II. Mit PPP verfolgte Zielsetzungen der privaten und der öffentlichen
Partner
Professor Oettle erklärte, während die öffentliche Hand Kapitalbedarf habe, den
sie nicht zu decken vermag, stehe hinter dem privaten Interesse am Erwerb
kommunaler Unternehmen der Kapitalanlagebedarf privater Investoren, der sich
mit Vorliebe auf Anlagen richte, die keinem allzu großen Risiko unterworfen
sind und deshalb relativ große Planungssicherheit bieten; solche Anlagen böten
sich vor allem dort, wo es sich um lebensnotwendige Funktionen handelt.
Dies stehe im Gegensatz zu dem, was normalerweise privaten Unternehmungen zugeschrieben werde, nämlich im Wettbewerb Neues zu schaffen. Andererseits werde gerade dort, wo Neues zu schaffen ist, nach wie vor die öffentliche Hand bei der Finanzierung mit einbezogen, obwohl sie derzeit dazu gar
nicht in der Lage sei; von ihr werde erwartet, dass sie dort, wo es um Novitäten
oder hohe Spezifitäten geht – wie etwa beim Transrapid –, dabei bleibt oder
neu hinzu kommt. Letztlich finde praktisch ein Substitutionsvorgang statt: Die
öffentliche Hand gehe aus dem sicheren Bereich heraus – da trete die Privatwirtschaft ein und decke ihren Kapitalanlagebedarf, der risikoarme Anlage
sucht – und wende sich riskantem Kapitalbedarf zu.
Herr Hanss bestätigte, dass PPP’s in Form der Beteiligung Privater an öffentlichen Unternehmen in den meisten Fällen dann zustande kommen, wenn sich
die öffentliche Hand in Schwierigkeiten befindet, und fügte hinzu, dass Übernahmen privater Unternehmen durch die öffentliche Hand oder durch öffentliche
Unternehmen gewöhnlich nur als Rettungsaktionen stattfinden, wenn es eine
Krise in der Privatwirtschaft gibt.
Für die Zukunft interessanter halte er dagegen den Zusammenschluss öffentlicher und privater Unternehmen nicht zur Krisenbewältigung, sondern aus
strategischen Gründen: wenn zur Gewährleistung öffentlicher Aufgaben strategische Verstärkung angezeigt sei. Dies gelte umgekehrt auch für den Fall, dass
die öffentliche Hand sich beteiligt, wenn die Privatwirtschaft allein nicht in der
Lage ist, Investitionen für die Zukunft zu tätigen, die notwendig sind, „damit sich
überhaupt etwas entwickelt“.
Professor Püttner betonte, für die Beziehungen zwischen dem öffentlichen und
dem privaten Partner sei ganz wesentlich, wer der private Partner ist und was
77
er für Interessen hat; die Beziehungen seien völlig unterschiedlich, je nachdem,
ob es sich dabei um private Kleinaktionäre, ein am Ort ansässiges mittelständisches Unternehmen, ein überregionales Großunternehmen oder um einen
Sponsor handelt. Dementsprechend müssten auch die zu treffenden vertraglichen Vorkehrungen unterschiedlich sein.
Professor Weber bemerkte hierzu, dass es zu einer Belebung der Volksaktie
nicht kommen werde, weil die Zielsetzung bei der Heranziehung privaten Kapitals derzeit eine andere sei: Bei Teilprivatisierungen stehe jetzt weniger die
künftige Machtverteilung im Mittelpunkt, sondern das Know How des Privaten,
das man nutzen will, so z.B. in der Entsorgungswirtschaft Know How im Bereich
der Wertstoffverwertung.
Herr Hanss erklärte, bei PPP komme es ganz entscheidend darauf an, ob es
dem öffentlichen Partner bei der Privatisierung oder Teilprivatisierung vor allem
darum geht, Geld vom privaten Partner zu erhalten, oder ob er eine strategische Allianz mit ihm anstrebt. Wichtig sei dabei der wahre Grund; denn häufig
werde zwar behauptet, eine wirkliche Partnerschaft anzustreben, während es
tatsächlich nur um Geld geht, z.B. weil eine Stadt sich im Haushaltsnotstand
befindet. In einem solchen Fall sei der öffentliche Partner häufig bereit, gegen
eine strategische Prämie den Einfluss auf das Unternehmen weitgehend abzugeben, ohne sich wesentlich darum zu kümmern, was anschließend in dem
Unternehmen passiert.
Professor Weber äußerte die Erwartung, dass insbesondere in der Versorgungswirtschaft der Höhepunkt hinsichtlich strategischer Preise für Energieunternehmen wegen des Machtkampfes der beiden großen Versorgungsunternehmen noch nicht erreicht sei; er rechne weiterhin mit rational nicht immer
nachvollziehbaren Entscheidungen.
Herr Hanss führte aus, im Falle einer wirklichen strategischen Allianz gehe es
in der Hauptsache nicht um Geld, sondern darum, die Position des kommunalen oder regionalen Unternehmens in der Region zu festigen oder, drüber
hinausgehend, eine Expansionsstrategie zu verfolgen. Leider finde aber eine
wirkliche strategische Debatte in diesem Sinne in den seltensten Fällen statt,
weil sie von der Diskussion über die Einschränkung kommunaler Wirtschaftstätigkeit durch das Gemeindewirtschaftsrecht überschattet wird.
78
Dr. Göbel berichtete, als sie am Schluss des Referats, das sie auf dieser
Tagung zum Thema „Neue Institutionenökonomik und ihre mögliche Bedeutung
für die Organisation der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben“ gehalten hatte,
den Begriff PPP verwendete und versuchte, eine Zuordnung vorzunehmen, sei
sie ganz automatisch davon ausgegangen sei, dies aus Sicht des „Abnehmers“,
also des öffentlichen Unternehmens, zu betreiben – im Sinne einer Quasi-Rückwärtsintegration: dass die öffentlichen Unternehmen sich an privaten Unternehmen zum Schutz der öffentlichen Interessen beteiligen. In dieser Diskussion
sei ihr erst deutlich geworden, dass es in Wirklichkeit sehr häufig genau anders
herum laufe, nämlich der „Lieferant“, also der Private, der Treibende ist, der
eine Quasi-Vorwärtsintegration anstrebt und Einfluss auf das öffentliche Unternehmen gewinnen will.
Dr. Göbel gab zu überlegen, ob sich die Strategie nicht, wie in dem Referat von
Professor Weber angeregt, umkehren ließe, indem die öffentlichen Unternehmen aktiv werden, um von sich aus solche Partnerschaften mit der Privatwirtschaft zu gestalten, so dass die öffentliche Hand Herr des Verfahrens ist und
nicht zum Getriebenen wird, wie dies offenbar derzeit der Fall sei.
III.
Erfahrungen mit PPP in der Praxis
Herr Hanss berichtete über Erfahrungen mit PPPs, die die Leipziger Verkehrsbetriebe (LVB) GmbH als kommunales Unternehmen eingegangen sind:
Man verstehe diese PPPs bei der LVB als wirkliche Allianzen, bei denen es für
keinen Partner einen Vorrang geben darf; beide Partner müssen gleichberechtigt entscheiden können. Dies sei Bestandteil der Unternehmensphilosophie,
und damit sei man bisher sehr erfolgreich gewesen, auch in der Partnerschaft
mit einem großen Konzern wie Siemens.
Allerdings gebe es auch Reibungspunkte, und diese seien vor allem auf unterschiedliche Kulturen beim öffentlichen und beim privaten Partner zurückzuführen: Als öffentlicher Partner habe man es mit der Kommune als einem
demokratisch strukturierten Eigentümer zu tun. Störend sei daran, dass viele
befugt sind, mitzureden und sich einzumischen; zugleich sei aber der kurze
Draht zur Stadtspitze sehr nützlich. Der private Partner habe dagegen einen
ausschließlich wirtschaftlich strukturierte Interessen wahrnehmenden Eigentümer.
79
Bei der Praktizierung der Allianz gehe es darum, in dem Bereich der „nicht
klaren Hoheitsfelder“ darauf zu achten, dass in dem gemeinsamen Unternehmen beide Elemente – die Stakeholder-Interessen und die Shareholder-Interessen – miteinander verbunden werden. Daran müsse ständig gearbeitet
werden; insbesondere seien die Fehler herauszufinden, die die Kooperation behindern. Als Idealfall bezeichnete Herr Hanss, die positiven Seiten beider Organisationsformen – der privatwirtschaftlichen einerseits und der demokratisch
strukturierten andererseits – in dem gemeinsamen Unternehmen herauszukristallisieren und zur Symbiose zu bringen.
Herr Räpple verdeutlichte am Beispiel des Stadtwerke-Konzerns Köln die
Unterschiedlichkeit und Vielschichtigkeit von PPPs, was den Ausgangspunkt
– vor allem die Zielsetzung – und die Gestaltung anbelangt:
Am 1. Juli 2002 sei in Köln die GEW RheinEnergie AG gegründet werden. Sie
sei hervorgegangen einerseits aus dem bisher 100-prozentigen kommunalen
Versorgungsunternehmen GEW Köln AG und andererseits einer 20-prozentigen
Beteiligung der RWE-Gruppe.
Eine Besonderheit bei dieser PPP bestehe darin, dass kein Geld geflossen sei,
sondern die Zielsetzung verfolgt werde, aus einer kommunalen Gesellschaft mit
Beteiligung Privater und in dem Bestreben, in Zukunft weitere kommunale
Unternehmen über Beteiligungen einzubeziehen, ein regionales Unternehmen
zu schaffen. Ziel sei eine mittel- und langfristig eigenständig wettbewerbsfähige
Regionalgesellschaft mit einer dauerhaften kommunalen Mehrheit, die im Konsortialvertrag festgeschrieben wurde. Kommunale Mehrheit bedeute aber nicht
eine rein Kölner Mehrheit.
Dieses Modell setze sich von dem anderer Großstädte ab, wo aus der Grundüberzeugung, Stadtwerke seien nicht überlebensfähig, die Politik sich entschieden habe, die Stadtwerke an den Meistbietenden zu verkaufen. Verfolge man
diese Zielsetzung, spiele die künftige kommunale Einflussnahme auf das Unternehmen eine ganz andere Rolle. Zwar sei die tatsächliche Machtverteilung nur
einzuschätzen, wenn man den Konsortialvertrag und die Satzung kennt, doch
sei in manchen Fällen, wo die privaten Partner formal nur eine Minderheitsbeteiligung haben, durch die Konstruktion deutlich, wer künftig die Entscheidungen treffen werde. So habe die Stadt Düsseldorf dem Energiekonzern
EnBW zwar nur eine Minderheitsbeteiligung an ihren Stadtwerken überlassen,
80
doch sei eine gemeinsame Tochtergesellschaft für den Verkauf an große Industriekunden sowie für die Versorgung von anderen Stadtwerken gegründet
worden, die unter der Federführung von EnBW stehe. Damit sei für einen nicht
unwesentlichen Teil des Geschäfts der Stadtwerke die Führungseigenschaft
praktisch mit abgegeben worden.
Eine völlig andere Ausgangslage und Zielsetzung als in dem dargestellten Fall
der GEW RheinEnergie AG habe für den Kölner Stadtwerkekonzern im Falle
einer anderen Beteiligungsgesellschaft vorgelegen, wo eine PPP eingegangen
wurde: Aus der Erkenntnis, dass mit ausschließlich lokaler und regionaler
Werbung ein städtisches Werbeunternehmen nicht mit Gewinn zu betreiben sei,
habe man sich bereits vor 10 Jahren für die Kölner Außenwerbung GmbH einen
überregional tätigen privaten Partner gesucht, um an eine bundesweite Vermarktung heranzukommen.
Diese Partnerschaft sei für die Stadt sehr erfolgreich gewesen, nicht nur weil
mit der Vermarktung des öffentlichen Straßenlandes ein gegenüber früher verdoppelter Gewinn für die Stadt erzielt wurde, sondern auch, weil städtebauliche
und sonstige Eckpunkte der Stadt weiter Berücksichtigung finden. Auch für das
Unternehmen sei diese PPP zum Vorteil; denn das Unternehmensergebnis
habe vervierfacht werden können. Zu dieser Partnerschaft sei allerdings anzumerken, dass sie weder für die Stadt noch für den Stadtwerke-Konzern von
strategischer Bedeutung ist; die Beteiligung wäre verzichtbar und könnte zur
Disposition gestellt werden, wenn Haushaltsprobleme zur Mobilisierung stiller
Reserven zwingen sollten.
Auch der umgekehrte Weg – die Beteiligung an privaten Unternehmen – werde
vom Kölner Stadtwerke-Konzern praktiziert. So habe man sich z.B. im Bereich
der Entsorgung bei RWE-Umwelt beteiligt, mit der Zielsetzung einer kostengünstigeren Steuerung von Stoffströmen in Kooperation mit einem privaten
Großunternehmen.
Wie viele kommunale Verkehrsunternehmen, habe man auch bei der zum
Stadtwerke-Konzern gehörenden Kölner Verkehrsbetriebe AG seit vielen
Jahren längerfristige Verträge mit privaten Omnibusunternehmern. Dies gelte
für rd. 30 % der gesamten Fahrleistungen im Busverkehr, doch verstehe man
dies nicht als eine PPP. Umgekehrt gebe es Bestrebungen, bisher reine Ver-
81
tragsverhältnisse zu echten Kooperationen zu entwickeln, bis hin zu gesellschaftsrechtlichen Verbindungen.
Zu der von Professor Gottschalk in seinem Referat getroffenen Feststellung, die
privaten Partner seien zumeist an der Position des kaufmännischen Vorstands
bzw. Geschäftsführers interessiert, bemerkte Herr Räpple, die Besetzung dieser
Position sei auch für den Stadtwerke Konzern in Köln beim Eingehen von PPPs
interessant; dabei stehe allerdings weniger die Machtfrage als die Kundenbeziehung im Vordergrund.
An Professor Weber gerichtet erklärte Herr Räpple, auch beim Kölner Stadtwerke-Konzern zahle man zum Teil für strategische Werte von Beteiligungen
mehr, als traditioneller Bewertung entspricht. Allerdings zahle man keine
Phantasiepreise, sondern orientiere sich bei den Aufschlägen strikt an den erwarteten, konkret innerhalb der nächsten fünf Jahre zu realisierenden Synergieeffekten; diese sei man bereit, „brüderlich“ mit den privaten Partnern zu teilen.
IV.
Kapitalanteile und tatsächlicher Einfluss bei PPP
Professor Eichhorn wies darauf hin, dass die Kapital- und Stimmrechtsanteile
bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen allein keine Auskunft darüber geben,
welchen tatsächlichen Einfluss der Private oder die öffentliche Hand auf die
Geschäftspolitik hat; dies werde im Gesellschaftsvertrag festgelegt, der Dritten
nicht zugänglich ist.
Er legte dar, dass insbesondere auch eine Sperrminorität, die bei der AG mit
25 % gesetzlich festgelegt sei und bei der GmbH im Gesellschaftsvertrag festgelegt werden könne, nichts über die tatsächliche Einflussnahmemöglichkeit
aussage; Praxis sei, dass die Privaten in der Regel einen entsprechend ihrem
Kapitalanteil überproportional hohen Einfluss ausüben.
Herr Sinz bestätigte aufgrund seiner Praxis-Erfahrung in Aufsichtsräten von
Unternehmen mit privater Beteiligung, dass die Beteiligungshöhe nicht mit der
Einflussnahme in der Gesellschaft identisch sei; im Allgemeinen setzten die
Privaten sich in der Entscheidungsfindung wie bei der Durchsetzung der Entscheidungen durch. Herr Sinz erklärte, für ihn sei der „springende Punkt“ bei
den PPP-Modellen die Frage, woran das liege: an mangelnder Fachkenntnis
auf Seiten des öffentlichen Partners, an dem demokratischen Prozess bei dessen Entscheidungsfindung, an der Unternehmensphilosophie in diesem Bereich
82
oder woran sonst? Er empfahl, diese Frage zu untersuchen und bezeichnete
die Antwort darauf als entscheidend für die zukünftige Weiterentwicklung von
PPP-Modellen.
Professor Eichhorn erklärte, eine plausible Antwort sei, dass das von den privaten Anteilseignern verfolgte Formalziel Rentabilität sich rechnen lasse, während dies für die von den öffentlichen Partner verfolgten, an öffentlicher Aufgabenerfüllung orientieren Sachziele nicht gelte und diese somit im Entscheidungsbildungsprozess leichter auf der Strecke blieben. Auf die Frage von Herrn
Sinz, ob dies bedeute, dass die öffentlichen Partner nicht rechnen können, antwortete Professor Eichhorn, auch sie könnten sicherlich rechnen, doch sei die
Materie, die sie vertreten, nicht ohne weiteres rechenhaft darstellbar.
Herr Sinz bezeichnete die Antwort als nicht zufriedenstellend: Sie liege auf
einer anderen Ebene. Ihm gehe es darum zu untersuchen, wie dem entgegengewirkt werden kann, dass die Privaten sich zumeist gegen die öffentlichen
Interessen durchsetzen – möglicherweise durch ein anderes Auftreten der
öffentlichen Partner in PPPs.
V.
Kontrolle der öffentlichen Hand bei PPP
Herr Räpple bemerkte zu den Feststellungen zum Beteiligungs- und VertragsControlling im Vortrag von Professor Weber: Wenn darunter verstanden werde,
die Einhaltung der Eckpunkte der Verträge oder die Erreichung der fiskalischen
Ziele der Gemeinde zu kontrollieren, so halte er dies für sinnvoll und notwendig,
im Grunde genommen eigentlich für selbstverständlich. Gehe es jedoch um den
Aufbau eines großen Beteiligungs-Controllings zur Kontrolle der unternehmerischen Entscheidungen, warne er hiervor; denn die Städte seien dazu nicht in
der Lage. Sie verfügten über gute Verwaltungsfachleute, doch seien diese
keine Unternehmer. Letztlich schaffe man deshalb mit solchen Konstruktionen
nur „einen Riesenmarkt für Berater“. Herr Räpple verwies in diesem Zusammenhang auf Fälle, in denen in Verhandlungen, die nicht von den Vorständen
der Stadtwerke, sondern von Oberbürgermeistern oder von Kämmerern mit Privaten geführt wurden, dazu geführt haben, dass Stadtwerksanteile an große
Versorgungsunternehmen verschleudert wurden. Er stellte klar, dass auch beim
Kölner Stadtwerke-Konzern selbstverständlich Abstimmungen mit dem Eigner
stattfänden, bevor Beteiligungsverträge abgeschlossen werden, doch erfolgten
83
die Verhandlungen durch die Vorstände und Geschäftsführungen mit ihrem
Sachverstand als Unternehmer, und die Rolle der für die Stadt Verantwortlichen
beschränke sich darauf, den Verhandlungsergebnissen zuzustimmen oder sie
abzulehnen.
Professor Weber stimmte Herrn Räpple insofern zu, dass die Verwaltung des
Vertrags-Controlling in Ausnahmesituationen nicht „mit eigenen Bordmitteln“
bewältigt werden kann, und ergänzte, es würde auch keinen Sinn machen,
Kapazitäten für solche Ausnahmesituationen zu mobilisieren; denn man hätte
dann, wenn der Normalzustand wieder eintritt, Überkapazitäten, die sich nach
seiner Erfahrung „Beschäftigung suchen“ würden. Professor Weber stellte klar,
in seinem Referat habe er sich auf die Normalsituation bezogen und festgestellt, dass das Personal in den Beteiligungsverwaltungen häufig so ausgedünnt wurde, dass nicht einmal mehr dieser Normalzustand hinreichend
beurteilt wird: Weil es dort fast nur noch Verwaltungsbeamte gebe, aber z.B.
kaum noch Ingenieure, zeigten sich fachliche Defizite, etwa bei der Beurteilung
der Sauberhaltung von Straßen oder der Funktion der Müllverbrennung. Hier
gebe es Defizite bezogen auf den Normalzustand, und diese zu beurteilen und
zu kontrollieren sei nach seiner Auffassung Aufgabe der Stadt, solange sie die
Mehrheitsbeteiligung an dem Unternehmen hält.
Professor Harms verwies darauf, dass der Staat sich nach dem Haushaltsrecht
nur dann an Wirtschaftsunternehmen beteiligen darf, wenn es ein klar definiertes öffentliches Interesse an der Beteiligung gibt, und er dürfe dies auch nur,
wenn bei dem Geschäft nicht überproportionale Risiken auf ihn zukommen; dies
müsse einer öffentlichen Kontrolle unterliegen. Herrn Räpple sei zuzustimmen,
dass diese Kontrolle nicht der klassischen Verwaltung übertragen werden kann,
die damit überfordert wäre; aber es müsse eine konstruktive Diskussion – auch
mit den privaten Partnern – über ein effektives Beteiligungs- und Vertrags-Controlling geführt werden, um im Sinne der öffentlichen Interessen einerseits die
Interessenwahrnehmung der Unternehmen sicherzustellen und andererseits die
Risiken zu begrenzen, welche zwar in der Vergangenheit für die meisten Kommunen beherrschbar waren, es aber in Zukunft nicht immer sein müssen.
Professor Brede erklärte, die beiden Referate hätten vor allem deutlich gemacht, welche Bedeutung die Qualität des Beteiligungs-Controllings hat. Es
komme darauf an, alle Möglichkeiten auszuschöpfen, die Qualität zu verbes-
84
sern; das heiße insbesondere auch, den Vertretern der öffentlichen Hand als
den Hütern des Gemeinwohls Anreize zu bieten, sich auf diesem Gebiet zu
engagieren.
Professor Harms verwies darauf, dass in dem Referat von Professor Gottschalk
im Großen und Ganzen nur die unmittelbaren Beteiligungen der Kommunen
betrachtet wurden; es gebe aber bei den mittelbaren Beteiligungen eine Vielzahl von PPPs, über die es überhaupt keinen Überblick gebe. Hier werde ein
Kontrolldefizit deutlich; denn eine effektive Kontrolle der mittelbaren Beteiligungen finde nicht statt. In diesem undurchsichtigen Bereich – Universitätsklinika,
Anstalten des öffentlichen Rechts usw. – tue sich aber vieles, worin zum Teil
beträchtliche Risiken für die öffentliche Hand schlummern. Ein Beispiel hierfür
sei Berlin, wo in der Vergangenheit bei vielen Beteiligungen beträchtliche Risiken eingegangen wurden, die jetzt auf das Land zurückfielen; diese Risiken
hätten oft nicht im Kerngeschäft, sondern im Drittgeschäft der Gesellschaften
gelegen. Das Land Berlin bemühe sich jetzt, Konsequenzen daraus zu ziehen,
dass die Kontrollstrukturen in der Vergangenheit nicht effektiv genug waren.
Herr Hanss bemerkte zu der Forderung von Professor Harms, die Rechnungshöfe in die Prüfung der mittelbaren Beteiligungen der Kommunen einzuschalten, in – wie er formulierte – „bewusst überspitzter und überpointierter Weise“:
Es sollte vermieden werden, dass die Rechnungshöfe mit ihrer Haushaltsorientierung, ohne das Verständnis dafür, dass es sich um privatwirtschaftlich
geführte Unternehmen handelt, zusätzlich zu den Wirtschaftsprüfern, die den
Auftrag haben, eine privatwirtschaftliche Prüfung vorzunehmen, und zusätzlich
zur eigenen inneren Revision in den kommunalen Unternehmen bei diesen
Unternehmen bezüglich ihrer Beteiligungen reinzureden, ohne zu deren positiver Entwicklung beizutragen.
VI.
Auswirkungen von PPP auf Kunden und Marktstruktur
Professor Oettle erklärte, beide Referate hätten deutlich gemacht, dass es um
die Transparenz bei PPP schlecht bestellt ist. Aufgabe der Wissenschaft sei es,
Transparenz zu erhöhen; deshalb wolle er versuchen, das, was an einer Vielzahl von Einzelheiten dargestellt wurde – Professor Weber habe von „Modellen
für Unikate“ gesprochen –, auf Allgemeines zurückzuführen:
85
Bei dem, was hier als PPP betrachtet werde, handele es sich zu einem großen
Teil um Handel mit Unternehmungen, und dies bedeute nicht nur, dass Kapitalanteile verkauft werden, sondern mitverkauft würden auch die sozialen Beziehungen zu den Mitarbeitern, zu den Kunden und zu den – häufig mittelständischen – Lieferanten, mit ungewissem Schicksal für die Betroffenen.
Was die Kunden anbelangt, so werde für sie im Falle des Verkaufs an einen
überregional tätigen Konzern die bisherige weniger bürokratische Nahversorgung durch eine bürokratischere Fernversorgung ersetzt. Das sei aber nicht,
was sich der Laie unter Privatisierung oder Zusammenarbeit zwischen der
öffentlichen Hand und Privaten vorstellt; vielmehr werde in dessen Vorstellung
„privat“ mit Entbürokratisierung verknüpft. Fernversorgung und Verwaltungskonzentration seien im Übrigen ein Beitrag zum Abbau der kommunalen
Selbstverwaltung.
Professor Cox führte zu den marktstrukturellen Wirkungen der Beteiligung sehr
großer Verbundunternehmen an Stadtwerken aus: Zwar sehe das geltende
Wettbewerbsrecht ein Fusionsverbot vor, wenn durch den Zusammenschluss
eine marktbeherrschende Stellung neu entsteht oder eine bestehende verstärkt
wird – Professor Gottschalk habe darauf hingewiesen, dass das Bundeskartellamt den Schwellenwert bei 20 % Marktanteil ansetzt –, und dies sei sicherlich
zumeist der Fall bei solchen Beteiligungen; denn es werde i.d.R. ein bereits
bestehendes regionales Monopol verstärkt. Doch kenne das Wettbewerbsrecht
auch die sog. Abdeckungsklausel, nach der eine Beeinträchtigung der Wettbewerbssituation hingenommen werden könne, wenn durch die Fusion andere
positive Effekte – vor allem positive gesamtwirtschaftliche Wirkungen – ausgelöst werden. Es sei seines Erachtens davon auszugehen, dass das Bundeskartellamt bei seiner Abwägung die negativen marktstrukturellen Wirkungen in
Kauf nehmen und der Argumentation, es liege ein spezifisches öffentliches Interesse an der Beteiligung vor, z.B. die Wahrnehmung der Vorteile einer strategischen Partnerschaft, Vorrang einräumen werde – mit dem Effekt, dass
damit zu rechnen sei, letztlich werde nahezu jede derartige Beteiligung vom
Kartellamt gestattet werden.
Deshalb sei unter wettbewerbspolitischen Aspekten zu überlegen, ob nicht eine
Ausschreibungspflicht für Beteiligungen an kommunalen Unternehmen einge-
86
führt werden sollte, um zu verhindern, dass regionale Monopole eine noch stärkere Position erlangen, als sie ohnehin schon haben.
Professor Budäus stellte die These auf, dass es in den klassischen Ent- und
Versorgungsmärkten durch die Übernahme kommunaler und regionaler Unternehmen durch die großen überregionalen oder sogar auf globaler Ebene tätigen
Konzerne auf globaler Ebene zu oligopolistischen Marktstrukturen kommen
werde, was auf regionaler Ebene zu monopolistischen privatwirtschaftlichen
oder gemischtwirtschaftlichen Strukturen führen werde: Letztere würden akzeptiert, weil es auf globaler Ebene einen funktionsfähigen Wettbewerb der Oligopolstrukturen gebe. Für die einzelne Region oder Kommune werde dies aber
auf Dauer enorme Konsequenzen haben; denn sie werde mit einer monopolistischen Struktur konfrontiert sein. Von daher sei die von Professor Püttner aufgeworfene Frage nach den Strukturen der privaten Beteiligung sehr wichtig; im
Hinblick auf die künftigen Marktstrukturen wäre es wichtig, die Anteile der
großen Konzerne wie E.on, Vivendi usw. an Stadtwerden zu erfahren.
Herr Leetz bemerkte zu der von Professor Cox zur Diskussion gestellten Ausschreibungspflicht für Beteiligungen an kommunalen Unternehmen, er halte es
für problematisch, in diesem Falle von einer „Partnerschaft“ zu reden, weil das
Moment der Freiwilligkeit und eines gewissen gegenseitigen Vertrauens, wie es
der Begriff Partnerschaft assoziiere und wie es selbst in der Käufer-VerkäuferBeziehung bestehe, dann nicht mehr zum Tragen komme.
Professor Gottschalk ging auf die regionalen und volkswirtschaftlichen Folgen
von PPPs im Bereich der Versorgungswirtschaft ein, wenn es den sich bei
Stadtwerken einkaufenden Großkonzernen dabei nicht wirklich um Partnerschaft sondern um die Machtübernahme geht. Er berichtete, in vielen Städten
sei man euphorisch für die Teil- oder Totalprivatisierung der kommunalen Verund Entsorgungsunternehmen; man fühle sich auf der Seite des Zeitgeistes und
erwarte sich von dem Verkauf – über den strategischen Aufpreis – die Möglichkeit, seine Haushaltsprobleme zu lösen. Allerdings mache man sich nicht klar,
dass der Großkonzern, der den strategischen Aufpreis zahlt, diesen Aufpreis
möglichst schnell wieder hereinholen will, weshalb er bemüht sei, sehr bald einzelne Abteilungen in die Konzernzentrale zu integrieren. Dies beginne zumeist
mit der Datenverarbeitung und dem Rechnungswesen, und spätestens, wenn
der Einkauf in die Zentrale abgezogen wird, werde der Stadt klar, dass Auf-
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träge, die früher an ortsansässige Firmen gingen, jetzt zentral von der fernen
Konzernzentrale an Großlieferanten gehen, die ihren Sitz anderswo haben. Die
Begeisterung für die Privatisierung höre zumeist auch dann auf, wenn Arbeitsplätze bei dem Unternehmen vor Ort abgebaut werden, und wenn die Kundenbeziehungen durch die Ortsferne der Verwaltung leiden.
Aber auch die volkswirtschaftlichen Implikationen gelte es zu bedenken, dass
nämlich PPP in wichtigen Sektoren die Wirtschaftsstruktur insofern verändere,
als eine Oligopolisierung stattfindet. Dies gelte aktuell für die Energiewirtschaft,
wo eine Vorwärtsintegration der vier großen Konzerne mit europäischer Dimension auf den Endverteilersektor erfolge, und es sei zu befürchten, dass dieselbe
Entwicklung im Wasserbereich bevorsteht.
Es gelte, die volkswirtschaftlichen Folgen dieses Prozesses im Auge zu behalten und nicht allein auf die betriebswirtschaftlichen und unternehmensstrategischen Vorteile abzustellen, ansonsten werde man es in Deutschland in der
Ver- und Entsorgungswirtschaft demnächst nur noch mit zwei oder drei oligopolistischen Anbietern zu tun haben.
VII. Zur weiteren wissenschaftlichen Befassung mit PPP
Professor Tscheulin leitete aus den Referaten und der Diskussion die Notwendigkeit ab, verstärkt wissenschaftlich-empirische Forschung über die Effizienz
verschiedener PPP-Modelle durchzuführen, wobei Effizienz nicht nur im Hinblick auf die Kosten sondern auch auf andere Faktoren wie Qualität, Sicherheit
der Versorgung usw. verstanden werden müsse. Erforderlich sei hierfür Unterstützung der Praxis mit Datenmaterial. Einem Einwurf von Professor Püttner,
vieles habe auch mit den atmosphärischen Beziehungen zu tun, die man
schwer empirisch erfassen könne, hielt Professor Tscheulin entgegen, man
sollte sich deshalb aber nicht von dem Vorhaben abbringen lassen. Er verwies
darauf, dass im Bereich des Marketing aus psychologischer Sicht Modelle entwickelt wurden, die auch die Quantifizierung solcher Phänomene – im Sinne
von Transformation in Kosten – ermöglichen.
Professor Brede empfahl, die Anregung von Professor Tscheulin aufzugreifen,
Techniken anzuwenden, die im Bereich des Marketing entwickelt wurden, um
mit Hilfe derer Anreize für die Vertreter der öffentlichen Hand zu schaffen, die
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Qualität des Beteiligungs-Controlling im Interesse des Gemeinwohls zu verbessern.
Professor Mühlenkamp unterstützte den Vorschlag, die Effizienz verschiedener
PPP-Modelle zu untersuchen, mit dem Hinweis darauf, dass es bisher nur
wenige Untersuchungen über gemischtwirtschaftliche Unternehmen gebe – vor
allem nichts aus Deutschland und nichts über andere Formen der Zusammenarbeit. Hier böte sich eine Möglichkeit, die potentielle Stärke des Wissenschaftlichen Beirats ins Spiel zu bringen, wenn dies von der Praxis durch Herausgabe
von Daten, an die man sonst nicht herankommt, unterstützt würde. Dann könnte
man z.B. den Versuch unternehmen, Transaktionskosten, Regulierungskosten
usw. zumindest näherungsweise abzuschätzen und Messmodelle oder Maßstäbe zu entwickeln.
Des weiteren sollte man im Wissenschaftlichen Beirat auch einen Brückenschlag zu dem zuvor auf dieser Tagung behandelten Thema „Neue Institutionenökonomik“ vornehmen. Zu fragen wäre, wie aus institutionenökonomischer Sicht verschiedene Formen von PPP zu bewerten sind und wo
– ebenfalls aus institutionenökonomischer Sicht – der Unterschied zwischen
einem Kooperationsvertrag, einem Liefervertrag und einem Gesellschaftsvertrag liegt. Dies möge auf den ersten Blick akademisch erscheinen, doch
ließen sich möglicherweise Empfehlungen für die Praxis daraus ableiten, etwa
unter welchen Voraussetzungen tendenziell welche Kooperationsformen zu
empfehlen sind.
Professor Budäus wies darauf hin, dass in den Beiträgen des vom Wissenschaftlichen Beirat 1996 zum Thema PPP veranstalteten Symposiums, die in
Heft 41 der Schriftenreihe dokumentiert sind, bereits Überlegungen in diese
Richtung angestellt wurden, auch wenn man seinerzeit noch nicht mit Lösungen
aufwarten konnte; doch genau in diese Richtung müsse man weiter diskutieren.
Er zog aus den Referaten von Professor Gottschalk und Professor Weber das
Fazit, dass es sich bei PPP nicht um spezifische Modelle handelt, sondern um
eine Bewegung, die sich national wie international zunehmend durchsetze und
mit der man sich auseinandersetzen müsse. Von daher sollte man sich inhaltlich nicht so sehr auf die Modelldiskussion konzentrieren, sondern mehr auf die
Rahmenbedingungen, unter denen diese Prozesse stattfinden – eine Diskussion, die sich erst am Anfang befinde. Die Notwendigkeit, sich mit dem öffent-
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lichen Interesse, den Einflussmöglichkeiten, den Risiken und der öffentlichen
Kontrolle bei PPP zu befassen, werde deutlich, wenn man sich vergegenwärtigt,
dass, wie sich am Beispiel der Bankgesellschaft Berlin gezeigt habe, im „worst
case“ ein städtisches Unternehmen über die Gewährleistungshaftung öffentliche Ausgaben in Höhe von 30 Mrd. € verursachen kann. Gehe man, wie von
Volkswirten berechnet, davon aus, dass 10 Mrd. € Investitionen 1 % volkswirtschaftliches Wachstum bewirken, bedeute dies, dass ein einziges Unternehmen
einer Stadt 3 % volkswirtschaftliches Wachstum verhindern kann.
Dr. Bolsenkötter empfahl, im Wissenschaftlichem Beirat die Aufgaben der einzelnen Glieder der immer komplexer werdenden Kette der Kontrollen bei PPPs
erneut einmal zu untersuchen; dazu gehörten: Beteiligungs-Controlling, Kontrakt-Controlling, Risiko-Controlling, Abschlussprüfung des Wirtschaftsprüfers,
erweiterte Abschlussprüfung des Wirtschaftsprüfers, Beteiligungsprüfung der
Rechnungshöfe, Prüfung der mittelbaren Beteiligungen sowie die Kontrollen
durch die Gremien. Die von Professor Harms geforderte Prüfung der mittelbaren Beteiligungen durch die Rechnungshöfe stelle nur ein Teilproblem dar.
Professor Ambrosius verwies darauf, dass im ersten Drittel des 20. Jahrhunderts in der Wissenschaft eine sehr breite und intensive Diskussion über die
Vor- und Nachteile der gemischtwirtschaftlichen Unternehmung stattgefunden
habe. Über die ganze Palette der hier angesprochenen Probleme sei seinerzeit
bereits intensiv gearbeitet worden, z.B. über Beteiligungs-Controlling und Kontrakt-Controlling. Werner Sombart habe sein Werk „Der moderne Kapitalismus“
mit dem Satz abgeschlossen: „Das Unternehmen der Zukunft wird das gemischtwirtschaftliche sein.“ Auf die Frage von Professor Reichard, ob es sich
bei diesen Arbeiten nicht nur um normative Untersuchungen gehandelt habe,
antwortete Professor Ambrosius, es sei auch empirisch gearbeitet worden.
Professor Eichhorn bemerkte hierzu an, dass die Problematik der Kulturunterschiede, die von Herrn Hanss angesprochen wurden, seinerzeit noch nicht behandelt wurde, diese aber in künftigen Untersuchungen eine wichtige Rolle
spielen müsse.
Professor Püttner bezeichnete es als wünschenswert, für die weiteren Arbeiten
des Wissenschaftlichen Beirats von den Mitgliedsverbänden der Gesellschaft
für öffentliche Wirtschaft statistische Angaben auch zu der Art der privaten
Partner kommunaler Unternehmen zu erhalten.
90
Professor Gottschalk teilte mit, der VKU verfüge über eine Menge von Material, das noch aufzuarbeiten sei; einiges sei für das GÖW-Symposium 1996
ausgewertet worden, aber die weitere Arbeit zum Thema PPP erfordere weitere
Aufarbeitung. In der Tat werde man sich darauf konzentrieren müssen zu untersuchen, wer eigentlich die Privaten sind, die sich an den kommunalen Unternehmen beteiligen; denn zurecht sei hier gesagt worden, dass den Zielsetzungen, die die Privaten in diesen Unternehmen verfolgen, große Bedeutung zukommt. In zahlreichen Fällen sei davon auszugehen, dass es allein um die
Machtfrage geht und nicht wirklich um eine Partnerschaft, wobei zurecht darauf
hingewiesen worden sei, dass die Beteiligungshöhe allein wenig über die tatsächliche Machtverteilung aussagt.
Herr Hanss empfahl den Wissenschaftlern, sich nicht zu sehr nur mit den
negativen Seiten von PPP zu befassen, sondern vor allem auch herauszuarbeiten, was Unternehmensleiter kommunaler Unternehmen, die Allianzen
mit privaten Partnern eingehen, beachten müssen, um nicht in eine Falle zu
laufen und die mit der Allianz angestrebten Ziele tatsächlich erreichen zu
können.
Herr Hanss bot den Professoren des Wissenschaftlichen Beirats an, studentischen Praktikanten im LVB-Konzern Gelegenheit zu geben, sich über die dort
praktizierte Beteiligungspolitik zu informieren. Er sei bereit, den Praktikanten
Informationen darüber zur Verfügung zu stellen, wie es zu den PPPs gekommen ist und wie die Auswahlprozesse geführt wurden. Die Geschäftsführung
der LVB stünde für Diskussion und Befragung zur Verfügung, und den Praktikanten könnte auch die Teilnahme an Konzernleitungssitzungen ermöglicht
werden. Man wäre auch bereit, die Problemfälle auf den Tisch zu legen, in
denen etwas schief gelaufen sei.
Er verwies im übrigen darauf, dass die Beratungsgesellschaft für Beteiligungsverwaltung Leipzig mbH (BBVL), die im Bereich der kommunalen Wirtschaft
„mit den Instrumenten der Wirtschaft“ Beratung leiste und Prüfungen auch im
Hinblick auf das öffentliche Interesse durchführe, der GÖW angehört. Er
empfahl, die von der BBVL erstellten jährlichen Beteiligungsberichte bei den
Arbeiten des Wissenschaftlichen Beirats zum Thema PPP zu berücksichtigen
und ggf. den Geschäftsführer der BBVL zu einer Diskussion einzuladen.
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Professor Gottschalk begrüßte am Ende der Diskussion die Einsetzung eines
Arbeitskreises „Public Private Partnership“ unter dem Vorsitz von Professor
Budäus durch den Wissenschaftlichen Beirat. Er empfahl die Einbeziehung von
Experten aus der Praxis in die Arbeiten.
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Die Teilnehmer der Tagung
Prof. Dr. Gerold Ambrosius, Universität Siegen
Dr. Heinz Bolsenkötter, WIBERA Wirtschaftsberatung AG, Düsseldorf
Prof. Dr. Helmut Brede, Universität Göttingen
Prof. Dr. Dietrich Budäus, Hamburger Universität für Wirtschaft und Politik
Prof. Dr. Eugenio Caperchione, Universität Modena
Prof. Dr. Giacomo Corneo, Universität Osnabrück
Prof. Dr. Helmut Cox, Universität Duisburg1
Prof. Dr. Dres. h.c. Peter Eichhorn, Universität Mannheim
Prof. Dr. Werner W. Engelhardt, Universität Köln
Pdin Dr. Elisabeth Göbel, Universität Trier
Prof. Dr. Wolf Gottschalk, Universität Göttingen, HU-Berlin, VKU, Köln
Wilhelm Georg Hanss, Leipziger Verkehrsbetriebe (LVB) GmbH
Prof. Dr. Jens Harms, Rechnungshof von Berlin
Prof. Dr. Dr. h.c. Helmut Jenkis, Universität Dortmund
Dr. Ulrich Kirchhoff, Landesbank Hessen-Thüringen, Frankfurt/M.
Jens Lattmann, Deutscher Städtetag, Berlin
Wolf Leetz, Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft e.V., Berlin
Prof. Dr. Thomas Lenk, Universität Leipzig
Prof. Dr. Holger Mühlenkamp, Universität Hohenheim, Stuttgart2
Rainer Neumann, Universität Hohenheim, Stuttgart
Prof. Dr. Werner Noll, Universität Würzburg
Prof. Dr. Dres. Karl Oettle, Universität München
Prof. Dr. Dr. h.c. Erich Potthoff, Universität Köln
Prof. Dr. Dr. h.c. Günter Püttner, Universität Tübingen
Wilfried Räpple, Stadtwerke Köln GmbH
Prof. Dr. Christoph Reichard, Universität Potsdam
Michael Schöneich, Verband kommunaler Unternehmen e.V., Köln
Klaus Sinz, Wikom Wirtschaftsprüfungsgesellschaft AG, Berlin
Prof. Dr. Dieter K. Tscheulin, Universität Freiburg im Breisgau
Prof. Dr. Martin Weber, PwC Deutsche Revision AG, Frankfurt/M.
1
2
Jetzt Universität Duisburg-Essen.
Jetzt: Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer.
93
Die Referenten
Dr. habil Priv. Doz. Elisabeth Göbel, Universität Trier, Fachbereich IV,
Universitätsring 15, 54296 Trier, E-Mail: [email protected]
Prof. Dr. Wolf Gottschalk, Universität Göttingen, Humboldt-Universität Berlin,
Verband kommunaler Unternehmen e.V., Brohler Straße 13, 50968 Köln,
E-Mail: [email protected]
Jens Lattmann, Beigeordneter des Deutschen Städtetages, Straße des
17. Juni 112, 10623 Berlin, E-Mail: [email protected]
Prof. Dr. Thomas Lenk, Universität Leipzig, Wirtschaftswissenschaftliche
Fakultät, Institut für Finanzen, Postfach 920, 04009 Leipzig, E-Mail:
[email protected]
Prof. Dr. Christoph Reichard, Universität Potsdam, Lehrstuhl Public Management, Postfach 90 03 27, 14439 Potsdam, E-Mail: [email protected]
Prof. Dr. Martin Weber, Fachhochschule Mainz, Wibera Wirtschaftsberatung AG
und PwC Deutsche Revision AG, Olof-Palme-Straße 35, 60439 Frankfurt/M.,
E-Mail: [email protected]
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Dokumentation der Jahrestagungen des Wissenschaftlichen Beirats
der GÖW
Bisher erschienen:
 Liberalisierung im Öffentlichen Personennahverkehr, Referate der Tagung des
Wissenschaftlichen Beirats der GÖW am 14. Februar 2002, mit Beiträgen von
Giacomo Corneo, Jan Kahmann, Folkert Kiepe, Peter Kirchhoff, Dirk Meyer, Thomas
Muthesius und Gisbert Schlotzhauer (erschienen 2002)
 Sparkassen und Landesbanken im Spannungsfeld zwischen örtlichem Auftrag
und Wettbewerb, Referate der Tagung des Wissenschaftlichen Beirats der GÖW am
1. März 2001, mit Beiträgen von Hans Bauer, Holger Berndt, Peter Eichhorn, Ulrich
Kirchhoff, Michael Nierhaus und Gebhard Zimmermann (erschienen 2002)
 Öffentliche Dienstleistungen im Konflikt zwischen Gemeinwohlverpflichtung und
Wettbewerb, Referate der Tagung des Wissenschaftlichen Beirats der GÖW am 9.
März 2000, mit Beiträgen von Josef Gronemann, Christoph Landerer, Dieter Ludwig,
Wilfried Räpple und Gustav Adolf Schröder (erschienen 2001)
zu beziehen über
Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft e.V.
Sponholzstraße 11, 12159 Berlin
Tel. (030) 8 52 10 45
Fax (030) 8 52 51 11
e-Mail [email protected]
Weitere neuere Veröffentlichungen der Gesellschaft
für öffentliche Wirtschaft
I.
Reihe „Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft“
 Ausschreibungswettbewerb – obligatorisch für alle öffentlichen Dienstleistungen?, Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, des
Verbandes kommunaler Unternehmen und des Deutschen Städtetages am 24./25.
Oktober 2002 in Berlin, mit Beiträgen von Peter Bossert, Helmut Cox, Ulrich Cronauge,
Peter Eichhorn, Annette Fugmann-Heesing, Heinrich Ganseforth, Angelika Koman,
Christoph Landerer, Jens Lattmann, Günter Püttner, Stephan Rechten, Christoph
Reichard, Gunda Röstel, Michael Schöneich und Cornelius Simons (Heft 20,
erschienen 2003)
 Rollenwechsel kommunaler Unternehmen, Referate eines Symposiums der
Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft am 10. Dezember 2001 in Leipzig, mit Beiträgen
von Dietrich Budäus, Peter Eichhorn, Wilhelm Georg Hanss, Rainer Plaßmann, Günter
Püttner und Michael Schöneich (Heft 19, erschienen 2002)
 Die öffentliche Wirtschaft in Deutschland. Bestandsaufnahme zu Beginn des
21. Jahrhunderts, Dokumentation der Deutschen Sektion des Europäischen
Zentralverbandes der öffentlichen Wirtschaft CEEP (Heft 18, erschienen 2001)
zu beziehen über
Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft e.V.
Sponholzstraße 11, 12159 Berlin
Tel. (030) 8 52 10 45
Fax (030) 8 52 51 11
e-Mail [email protected]
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II.
„Schriftenreihe der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft“
 Ausschreibungswettbewerb bei öffentlichen Dienstleistungen, hrsg. v. Helmut
Cox, mit Beiträgen von Christoph Andersen, Helmut Cox, Heinrich Decker, Karl Oettle,
Günter Püttner, Klaus Rabolt und Christoph Reichard (Heft 52, erschienen 2003)
 Finanzierung des Mittelstandes vor neuen Herausforderungen: Basel II, hrsg. v.
Peter Eichhorn und Gebhard Zimmermann, mit Beiträgen von Peter Eichhorn, Bruno
Klein, Ulrich Kirchhoff, Gerd Knischewski, Mario Ohoven, Klaus Rathert, Hannes Rehm
und Gebhard Zimmermann (Heft 51, erschienen 2003)
 Die Ökonomisierung des öffentlichen Sektors: Instrumente und Trends, hrsg. v.
Jens Harms und Christoph Reichard, mit Beiträgen von Gerold Ambrosius, Heinz
Bolsenkötter, Dietrich Budäus, Thomas Edeling, Peter Eichhorn, Wolf Gottschalk, Jens
Harms, Elke Löffler, Jürgen Löwe, Holger Mühlenkamp, Karl Oettle, Günter Püttner,
Christoph Reichard, Norbert Vogelpoth (Heft 50, erschienen 2003)
 Zur Reform des Gemeindewirtschaftsrechts, hrsg. v. Günter Püttner, mit Beiträgen
von Horst Dau, Peter Eichhorn, Johannes Hellermann, Helmut Köhler, Reiner Metz,
Markus Moraing, Karl Oettle, Günter Püttner, Mechthild Scholl, Helmut Siekmann,
Peter J. Tettinger und Joachim Wieland (Heft 49, erschienen 2002)
 Kommunale Wirtschaft im Wandel – Chancen und Risiken, hrsg. v. Peter Eichhorn,
Christoph Reichardt und Gunnar F. Schuppert, mit Beiträgen von Helmut Brede,
Helmut Cox, Peter Eichhorn, Wolf Gottschalk, Peter Kurth, Willy Leonhardt, Günter
Püttner, Hannes Rehm, Christoph Reichard, Gunnar F. Schuppert, Hermann Zemlin
und Brigitte Zypries (Heft 48, erschienen 2000)
 Wettbewerb und die Erfüllung öffentlicher Aufgaben, hrsg. v. Helmut Brede, mit
Beiträgen von Gerold Ambrosius, Achim-Rüdiger Börner, Günter E. Braun, Helmut
Brede, Helmut Cox, Ulrich Cronauge, Peter Eichhorn, Volkmar Götz, Ralf Gruneberg,
Jens Harms, Helmut Jenkis, Ulrich Kirchhoff, Thomas Muthesius, Karl Oettle, Viktor
Wilpert Piel, Günter Püttner, Sabine Schulte-Beckhausen und Karl Soukup (Heft 47,
erschienen 2000/2001)
 ÖPNV in Bewegung. Konzepte, Probleme, Chancen, hrsg. v. Günter Püttner, mit
Beiträgen von Reiner Metz, Markus Moraing, Thomas Muthesius, Karl Oettle, Iris Port,
Günter Püttner und Helmut Siekmann (Heft 46, erschienen 2000)
 Daseinsvorsorge und öffentliche Dienstleistungen in der Europäischen Union.
Zum Widerstreit zwischen freiem Wettbewerb und Allgemeininteresse, hrsg. v.
Helmut Cox, mit Beiträgen von Gerold Ambrosius, Heinz Bolsenkötter, Helmut Cox,
Dietrich Dickertmann, Michael Els, Siegfried Gelbhaar, Heiko Henning, Ulrich Kirchhoff,
Karl Oettle, Günter Püttner und Peter J. Tettinger (Heft 45, erschienen 2000)
zu beziehen über
Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG
Waldseestraße 3-5, 76530 Baden-Baden
Tel. (07221) 21 04 - 0
Fax (07221) 21 04 - 427
e-Mail [email protected]
III. Sonstige Veröffentlichungen
 Öffentliche Unternehmen im Standortwettbewerb für den Aufbau Ost, hrsg. v.
Peter Friedrich, mit Beiträgen von Helmut Brede, Stefan Detig, Werner Ebert, Werner
W. Engelhardt, Xiao Feng, Hans Hirsch, Peter Friedrich, Maria Henselmann, Steffen
Lindemann, Karl Oettle und Günter Püttner (erschienen 2002)
zu beziehen über
Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft e.V.
Sponholzstraße 11, D-12159 Berlin,
Tel. (030) 8 52 10 45
Fax (030) 8 52 51 11
e-Mail [email protected]
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