(MEDEC) - Sector Transporte

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INFORME FINAL MEDEC sector transporte
PRELIMINAR AGOSTO 22, 2008
cenafiguraol
1
mayo, 2009
Agradecimientos
A fin de lograr identificar las políticas, programas y proyectos que permitan reducir emisiones de
gases de efecto invernadero (GEI) en el sector transporte, el Centro de Transporte Sustentable
México (CTS) recopiló información de organizaciones internacionales como el World Resources
Institute (WRI) y su centro de transporte sustentable, EMBARQ, el Banco Mundial, la Organización
para la Cooperación y Desarrollo Económico, (OCDE), así como de los programas de medio
ambiente y desarrollo del sistema de Naciones Unidas. Asimismo, se utilizaron informes de
instituciones y organismos nacionales como la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (SEMARNAT), el Instituto Nacional de Ecología (INE), la Secretaria de Energía (SENER), la
Secretaría de Comunicaciones y Transporte (SCT) y el Centro de Investigación en Energía (CIE) de
la UNAM.
De igual forma destaca la información y colaboración brindada por el Centro Mario Molina para
Estudios Estratégicos sobre Energía y Medio Ambiente, el Instituto Mexicano del Petróleo (IMP) y el
Instituto de Aire Limpio, entidad encargada de administrar la Iniciativa de Aire Limpio en
Ciudades Latinoamericanas. En particular agradecemos los comentarios y la colaboración
brindada por los colegas del CTS México y de la red EMBARQ Darío Hidalgo, Luis R. Gutierrez, Lee
Schipper, María Cordeiro, Salvador Herrera, Yorgos Voukas, Amilkar Zepeda, David Escalante,
Sergio Solís, Alejandra Rangel Smith, Britney Montgomery y Sarah Moros así como de Sergio
Sánchez Martínez (Clean Air Institute), Michael Replogle (International Transportation and
Development Policy), Jorge Acha Daza (Instituto Mexicano del Transporte) y Eduardo A.
Vasconcellos (Asociación Nacional de Transportes Públicos de Brasil).
Por otro lado, agradecemos al CIE, por la coordinación general del proyecto MEDEC con la cual
se mantuvo interacción constante con los Doctores Jorge Islas Samperio y Fabio Manzini, y con
María de Jesús Pérez Orozco, así como con los oficiales y consultores del Banco Mundial, Todd
Johnson, Zayra Mercado, Claudio Alatorre Frenk, William A. Ward y James E. London.
Adicionalmente, el equipo de trabajo que integró el CTS para el desarrollo de este proyecto
manifiesta su agradecimiento a las siguientes personas que proporcionaron información
relevante para el estudio MEDEC sector transporte. A Adrián Fernández Bremauntz, Julia Martínez,
Andrés Flores Montalvo, Luis A. Conde, Israel Laguna, Leonora Rojas Bracho, Verónica Garibay,
Georgina Echaniz, José Andrés Aguilar, Carlos Muñoz Piña e Iván Islas del Instituto Nacional de
Ecología, a Ramiro Barrios, Eduardo Olivares y Roberto Wilson, de SEMARNAT, del Centro Mario
Molina a Rodolfo Lacy Tamayo, Salvador Montero, Diana Noriega y Graciela Hernández; a Jorge
Sarmiento, Saúl Rodríguez, Patricia Camacho, Miguel Ángel Flores, Sergio Zirath Hernández, Víctor
Hugo Páramo, Oscar Vázquez y Beatriz del Valle de la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito
Federal; a Carlos Valdez Mariscal, de SEDESOL, de BANCOMEXT a María Teresa Crespo, de
Intelligent Transport Systems Mexico a Sergio García Martínez y José Azcarate; a José Luis
Gutiérrezdel Instituto Mexicano del Transporte y a Juan Manuel Muñoz del Colegio de Ingenieros
Ambientales de México A.C.
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Índice General
Agradecimientos
Índice General
3
Índice de Cuadros
5
Índice de Figuras
9
1. Introducción
1.1. Antecedentes
1.2. Propósito y objetivos
1.3. Metodología general, ámbito y alcances del estudio
1.4. Diagnóstico Básico
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11
11
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47
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Metodología General y Línea Base
2.1 Determinación Línea Base
2.2 Estimación del Parque Vehicular
2.2.1 Proyección del Parque Vehicular (Parque Total)
2.2.2 Proyección del Parque Vehicular (Desagregado)
2.3 Caracterización de la Flota
2.3.1 Automóviles
2.3.2 Camiones para Pasajeros
2.3.3Camiones y Camionetas para Carga
2.3.4 Motocicletas
2.3.5 Proyección del Parque Vehicular
2.3.6 Estructura y Caracterización del Parque Vehicular
2.4 Determinación de la Intensidad de Uso
2.5 Determinación de la Tendencia de Rendimiento
2.6 Estimación de Emisiones de GEI
2.7 Emisiones Contaminantes Criterio
2.8 Determinación, estructura de viajes y tiempos de traslado
3. Estrategias
3.1 Objetivo
3.2 Líneas estratégicas
3.3 Enfoque integrado de proyectos y programas de mitigación de GEI
a) Uso de Suelo y densificación de áreas urbanas
b) Combustible y Tecnología
c) Transporte Público
d) Transporte No Motorizado
e) Gestión de la Demanda de Transporte
f) Transporte de Carga
3.4 Interdependencia e independencia
3.5 Barreras Institucionales
a)
b)
c)
d)
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Desarrollo Urbano y Uso de Suelo
Tecnología y combustibles
Transporte Público
Transporte No Motorizado
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e) Gestión de la demanda de Transporte
f) Transporte de Carga
4. Evaluación de políticas y medidas
4.1. Estructura Institucional, Cultural y Financiera
4.1.1Introducción
4.1.2 Arreglos Institucionales
Financiamiento
4.1.4 Aspectos Culturales y Educativos
4.1.5 Investigación y bases de datos
4.1.6 Implementación y Monitoreo
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
Uso del Suelo
Combustibles y Tecnología
Transporte Público
Transporte No Motorizado (TNM)
Gestión de la Demanda de Transporte
Transporte de Carga
5
6
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Hallazgos principales y conclusiones
Fuentes de Información
Anexos
Anexo I. Metodología para el cálculo y valoración de beneficios en salud de 7
de transporte urbano del proyecto MEDEC
218
Anexo II. Análisis Económico de Medidas Propuestas
Anexo III. Análisis prospectivo de población e introducción de sistemas de
transporte masivo en ciudades de México
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medidas
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Índice de cuadros
Cuadro 1. Consumo final total en Petajoules
Cuadro 2. Estadísticos Regresión DG&S
Cuadro 3. Estadísticos Regresión Sedan
Cuadro 4. Estadísticos Regresión sedan
Cuadro 5. Estadísticos Regresión SUV
Cuadro 6. Estadísticos Regresión Camiones Pasajeros
Cuadro 7. Estadísticos Regresión Camiones Carga
Cuadro 8. Estadísticos Regresión Camiones Carga a Diesel
Cuadro 9. Reparto Modal por Tipo de Combustible ZMVM 2000
Cuadro 11 Reparto Modal General Nacional
Cuadro 12. Ciudades y población considerada para el estudio MEDEC
Cuadro 13. Intensidad de recorridos en la ZMVM
Cuadro 14. Intensidad ZM de Guadalajara
Cuadro 15. Intensidad de recorridos en las ciudades de Tijuana y Mexicali
Cuadro 16. Intensidad de recorridos en las ciudades de Chihuahua y Tuxtla
Cuadro 17. Intensidad: Promedio Nacional en Intensidad de Uso Urbano
Cuadro 18. Kilómetros recorridos por tipo de vehículos
Cuadro 19. Eficiencia Energética por Tipo de Automóvil
Cuadro 20. Factores de Emisión por tipo de combustible
Cuadro 21. Reparto modal nacional de viajes 2007
Cuadro 22. Tiempos de Traslado por tipo de ciudad
Cuadro 23. Programa de densificación. Análisis incremental económico (USD 2005)
Cuadro 24. Infraestructura y costo de mantenimiento de alta y baja densidad
Cuadro 25. Programa de densificación urbana. Análisis incremental ambiental
(Toneladas)
Cuadro 26. Programa de densificación. Análisis incremental económico
con beneficios en salud (USD 2005)
Cuadro27. Dieselización de Automóviles Estándar (USD2005).
Cuadro 28 Dieselización de los SUV (USD 2005).
Cuadro 29. Costos Ciclo de Vida Híbridos Sedan (USD 2005)
Cuadro 30. Costos Ciclo de Vida Híbridos SUV (USD 2005)
Cuadro 31. Cambio tecnológico en vehículos híbridos o a Diesel.
Cuadro 32. Programa de hibridación de autobuses. Análisis incremental ambiental
(toneladas)
Cuadro 33. Programa de hibridización de transporte público. Análisis incremental
económico (millones de USD 2005)
económico con beneficios en salud (USD 2005)
Cuadro 35. Programa de hibridación de autobuses. Análisis incremental
ambiental implementación individual (toneladas)
económico con beneficios en salud (USD 2005)
Cuadro 37. Estimación del potencial de reducción de emisiones por adopción de
normas de eficiencia energética para vehículos nuevos.
Cuadro 38. Economía de combustible y normas para emisiones de GEI
alrededor del mundo.
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Cuadro 39.Normas específicas por tipo y año de modelo de vehículos
115
Cuadro 40. Aumento estimado en el costo inicial
115
Cuadro 41. Límites considerados en norma de eficiencia energética para vehículos
Nuevos y variación con respecto a tendencias actuales (BAU)
117
Cuadro 42. Programa de Eficiencia CAFE. Análisis ambiental en (toneladas)
118
119
Cuadro 44. Programa Norma de eficiencia energética para vehículos nuevos con esquema
CAFE. Análisis incremental (millones USD 2005).
120
CAFE. Análisis incremental económico en millones de USD 2005 introduciendo ahorros
por salud
121
Cuadro 46. Programa de Eficiencia CAFE. Implementación Individual. Análisis ambiental en
Toneladas
122
CAFE. Análisis incremental económico en millones de USD 2005
123
Cuadro 48. Indicador sobre sistemas de transporte masivo en ciudades del mundo
129
Cuadro 49. Programa de Optimización de Rutas de Transporte Público. Análisis incremental
ambiental (toneladas)
133
Cuadro 50. Programa de Optimización de transporte público. Análisis incremental
económico (USD)
134
Cuadro 51. Programa de Optimización de transporte público. Análisis incremental
económico con ahorros en salud (USD)
135
Cuadro 52. Programa de Optimización de transporte público implementación individual.
Análisis incremental ambiental (ton)
137
Cuadro 53. Caracterización de usuarios actuales de Metrobús, con base en el
medio de transporte que utilizaban anteriormente
142
Cuadro 54. Programa de transportes BRT. Análisis incremental ambiental (toneladas)
143
Cuadro 55. Programa de BRT. Análisis incremental económico (MUSD, 2005)
144
Cuadro 56. Programa de BRT. Análisis incremental económico incluyendo
ahorros en salud (MUSD, 2005)
145
Cuadro 57. Programa de transportes BRT. Análisis incremental ambiental (ton).
146
Cuadro 58. Programa de BRT. Análisis incremental económico (M de USD, 2005)
156
Cuadro 59. Cálculo de costos e indicadores con base en el Plan Maestro
de Portland
157
Cuadro 60. Programa de infraestructura y promoción de transporte no motorizado.
Análisis incremental económico (MUSD 2005)
158
Cuadro 61. Programa de infraestructura y promoción de transporte no motorizado
incluyendo beneficios de salud. Análisis incremental económico (MUSD 2005)
159
Cuadro 62. Programa de infraestructura y promoción de transporte no
motorizado. Implementación individual Análisis incremental ambiental (toneladas)
160
Cuadro 63. Programa de infraestructura y promoción de transporte no
motorizado. Implementación individual Análisis incremental económico (MUSD 2005) 161
Cuadro 64. Principales Zonas Metropolitanas
167
Cuadro 65. Zonas Metropolitanas mexicanas, población, superficie y flota vehicular
168
Cuadro 66. Análisis ambiental independiente en 21 zonas metropolitanas
(toneladas)
169
Cuadro 67. Costos de verificación en la ZMVM
169
Cuadro 68. Programa de Verificación Vehicular. Análisis incremental económico
dependiente (MUSD 2005)
170
Cuadro 69: Análisis ambiental independiente (toneladas)
171
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Cuadro 70. Programa de Verificación Vehicular. Análisis incremental económico
independiente (MUSD 2005)
172
Cuadro 71: Vehículos (%) importados que sobrepasan el 2% Vol CO
176
Cuadro 72. Análisis ambiental dependiente de Aduana Vehicular Fronteriza
176
Cuadro 73. Análisis económico dependiente
178
Cuadro 74. Análisis ambiental independiente de Aduana Vehicular Fronteriza
179
Cuadro 75.Análisis ambiental independiente de Aduana Vehicular Fronteriza
180
Cuadro 76. Programa de ordenamiento de rutas de carga. Análisis incremental
ambiental (toneladas)
186
Cuadro 77 Programa de transporte de carga. Análisis incremental económico
(USD 2005)
187
Cuadro 78. Programa de Transporte Ferroviario. Análisis incremental ambiental
(toneladas)
191
Cuadro 79. Programa de Transporte Ferroviario. Análisis incremental económico
(MUSD 2005)
192
Cuadro 80. Programa de Transporte Ferroviario. Análisis incremental ambiental
independiente (toneladas)
193
Cuadro 81. Programa de Transporte Ferroviario. Implementación Individual.
194
Cuadro 82. Costo social, magnitud y costo por ton de CO2 e reducida de
las diez medidas planteadas
198
Cuadro 83. Reducciones totales de CO2 y contaminantes criterio
202
Cuadro INE 83. Beneficios anuales en salud derivados de 7 medidas del estudio MEDEC 225
Cuadro 84. Programa de Uso del suelo integrando los planes de transporte.
Análisis con proyecto (millones de dólares 2005)
229
Cuadro 85. Programa de Uso del suelo integrando los planes de transporte. Análisis sin proyecto
(millones de dólares 2005)
230
Cuadro 86. Esquema CAFE de Eficiencia Vehicular Análisis con proyecto
231
Cuadro 87. Esquema CAFE de Eficiencia Vehicular Análisis sin proyecto
232
Cuadro 88. Optimización de Rutas de Transporte Público. Análisis con proyecto
233
Cuadro 89. Optimización de Rutas de Transporte Público. Análisis sin proyecto
234
Cuadro 90. Introducción de Sistemas Masivos de Transporte Público (BRT).
Análisis con proyecto (millones de dólares 2005)
235
Cuadro 91. Introducción de Sistemas Masivos de Transporte Público (BRT).
Análisis sin proyecto (millones de dólares 2005)
236
Cuadro 92. Transporte No Motorizado. Análisis con proyecto
237
Cuadro 93. Transporte No Motorizado. Análisis sin proyecto (millones de dólares 2005) 238
Cuadro 94. Programa Verificación Nacional. Análisis con proyecto
239
Cuadro 95. Programa Verificación Nacional. Análisis sin proyecto
240
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Cuadro 96. Programa de Fomento Uso Ferroviario. Análisis con proyecto
Cuadro 97. Programa de Fomento Uso Ferroviario. Análisis sin proyecto
Cuadro 98. Sistemas BRT
Cuadro 99 Sistemas BRT
Cuadro 100. Sistemas BRT (km)
Cuadro 101. Sistemas BRT (km/10,000 habitantes)
Cuadro 702. Población del 2008- 2030
8
241
242
244
245
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248
Índice de figuras
Figura 1. Etapas del proyecto
Figura 2. Porcentaje de emisiones del sector transporte
Figura 3. Evolución de las emisiones de CO2/Pj y emisiones de CO2 per capita
Figura 4. Consumo de energía primaria per cápita en México, 1990-2005
Figura 5. Consumo final por tipo de energético
Figura 6. Consumo nacional de Energía, 2006
Figura 7. Consumo de energía sector transporte, 2006
Figura 8. Proceso Metodológico CTS México 2008
Figura 9. Forma Estructural Función Gompertz
Figura 10. Proyección Parque Vehicular Total (Dargay, Gately y Sommer)
Figura 11. Proyección Parque de Automóviles Ligeros
Figura 12. Proyección Parque de Automóviles SUV
Figura 13. Proyección Parque de Camiones para Pasajeros
Figura 14. Proyección Parque de Camiones de carga ligera
Figura 15. Proyección Parque de Camiones para Carga
Figura 16. Proyección Parque de Motocicletas
Figura 17. Proyección Comparativa Modelo DGS vs Modelo Desagregado
Figura 18. Proyección total del parque vehicular
Figura 19.Emisiones de GEI/viaje por modo gr/viaje
Figura 20. Emisiones de Co2e por pasajero
Figura 21: Emisiones de CO2e por tonelada transportada de carga
Figura 22: Emisiones de pasajeros por modo de transportes
Figura 23: Emisiones de CO2e en el sector transporte por persona
Figura 24. Variables que explican las emisiones de carbono en el sector transporte
Figura 25. Enfoque integrado de Mitigación
Figura 26. Evaluación de políticas y medidas para reducir emisiones de carbono
Figura 27. Comparación de Economía de Combustible promedio para
diferentes empresas armadoras de acuerdo a sus ventas en México (INE)
Figura 28. Introducción de transporte rápido masivo (km BRT)
Figura 29. Evolución histórica de los precios de hidrocarburos en términos reales
Figura 30. Evolución del Tráfico doméstico de carga, por modo
Figura 31. Medidas propuestas del proyecto MEDEC
Figura 32. Escenarios de reducción de emisiones propuestos en el estudio MEDEC
Figura 33: Evolución de las emisiones en el sector transporte de 1990 al 2005
Figura 34. Evolución de las emisiones de transporte en México de 1190 al 2005
Figura 35. Potencial de reducción de emisiones de GEI y costos por tonelada
reducida de los proyectos de mitigación en el sector transporte.
Figura 36. Relación Costo social-efectividad de los proyectos de mitigación de
emisiones de GEI en el sector transporte (Implementación individual)
Figura INE.37. Proceso para el desarrollo de análisis costo / beneficio de medidas
Figura INE.38. Muertes prematuras y casos de bronquitis crónica evitados por medida
Figura INE.39. Días perdidos de trabajo y de actividad restringida evitados por medida
Figura INE.40. Beneficios en salud anuales asociados con 7 medidas del
proyecto MEDEC
Figura 41. Sistemas BRT km/10,000 habitantes
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1.- Introducción
1. Introducción
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1.1 Antecedentes
México ante la Convención Marco de Naciones Unidas (CMNUCC) y su protocolo se ha
comprometido a cumplir con sus compromisos internacionales y en los últimos años ha
participado activamente en las reuniones internacionales para encontrar soluciones locales.
Asimismo, los últimos dos gobiernos federales (Fox y Calderón) han posicionado al cambio
climático como tema prioritario dentro de sus agendas. México ha puesto total énfasis en los
temas de mitigación y adaptación ya que el país es altamente vulnerable a los impactos del
calentamiento global. México ante la Convención y el Protocolo de Kioto no tiene compromisos
obligatorios por ser país No Anexo I, sin embargo siempre ha sido un actor activo en la materia.
México tiene inventarios nacionales de emisiones y ha presentado hasta el momento la tercera
comunicación nacional ante la CMNUCC.
En 2007 México publicó su Estrategia Nacional de Cambio Climático (2007) (ENACC) y está por
finalizar el Programa Especial de Cambio Climático (PECC). Con dichos documentos se
pretende identificar programas y proyectos a desarrollar en el país, con los cuales se puedan
mitigar principalmente GEI y plantear soluciones a largo plazo, como parte de una política de
cambio climático nacional. Igualmente, este tipo de acciones se están llevando a cabo a nivel
local como es el caso de la Ciudad de México que ha desarrollado un plan de acción
climática e inventarios de emisiones actualizados que le permiten identificar áreas de
oportunidad para mitigar GEI y darle solución a otro tipo de problemas a los que se enfrenta la
ciudad. En el último inventario de emisiones México emite el 1.5% de las emisiones globales de
CO2e, por la quema de combustibles fósiles. El país anualmente emite un total de 643.2 Mt
CO2e. 1 En los últimos cinco años, México ha calificado como un país que recién se integra a un
nivel de desarrollo humano alto y su nivel de ingreso y de emisiones per cápita guarda más
parecido con países cuyo nivel de desarrollo humano es medio [SEMARNAT-INE, 2007].
1.2 Propósito y objetivos
El Banco Mundial a través del programa The Clean Energy Investment Framework, busca
determinar y valorar proyectos de política pública en países en vías de desarrollo como (Brasil,
India, China, Sudáfrica, México e Indonesia) para de esta forma hacer frente al cambio
climático. Dicho programa busca desarrollar proyectos en los cuales se identifiquen inversiones
de bajas emisiones de carbono en cuatro sectores, como son el sector eléctrico, el de fuentes
fijas de uso de energía, el de uso del suelo y bioenergía, así como en el del transporte.
El estudio México: Estudio para la Disminución de Emisiones de Carbono (MEDEC), se desprende
de este programa y busca a contar con una evaluación de políticas, programas y proyectos
viables para la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero en los sectores
arriba mencionados, valorando la viabilidad ambiental, económica, y social de los diversos
1 [INE, 2006] Instituto Nacional de Ecología, México Tercera comunicación nacional ante la Convención
Marco de la Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 2006, INE, pág. 66. (véase Cuadro 11.21 de la
tercer comunicación nacional)
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mayo, 2009
proyectos plateados en el estudio y como parte de los objetivos específicos para el sector
transporte, MEDEC pretende:
•
Analizar las diversas estrategias de mitigación de gases de efecto invernadero (GEI) para
el sector transporte mencionadas en la Estrategia Nacional de Cambio Climático.
•
Revisar los demás sectores relacionados con transporte incluidos en la Estrategia
Nacional de Cambio Climático.
•
Identificar y analizar otros instrumentos de posible mitigación de GEI como Normas
Oficiales Mexicanas, reglamentos y leyes nacionales, entre otros.
•
Realizar una evaluación sobre el potencial de reducción de GEI del transporte masivo.
•
Identificar una cartera de proyectos, programas y políticas a nivel federal, estatal y local
•
Evaluar el potencial de la cartera de proyectos, programas y políticas identificados. Se
propone utilizar metodologías de estimación de impactos de carácter aproximado y
basadas en información secundaria disponible, para generar los siguientes indicadores:
Ambientales: toneladas equivalentes de CO2
Económicos: Costo de Implantación y Operación
Legal: Cambios a nivel constitucional, legal, reglamentario requeridos
Institucional: Cambios en instituciones federales, estatales, locales requeridos
•
Proporcionar al equipo coordinador MEDEC modelos y datos específicos del sector
transporte, consistentes con las guías metodológicas y los supuestos macroeconómicas
propuestas por ellos.
1.3 Metodología general, ámbito y alcances del estudio
Para que México puedan llevar a cabo acciones que reduzcan y eviten emisiones de GEI en el
sector transporte, es necesario diseñar políticas públicas y estrategias de mitigación que
permitan integrar y llevar a la práctica planes de acción y medidas efectivas, en el contexto de
desarrollo económico. En este sentido, MEDEC parte de un horizonte temporal que va del 2009
hasta el año 2030 y se desarrolla en un ámbito espacial nacional. En México el sector trasporte
representa la segunda fuente de emisión de gases de efecto invernadero con el 18% de las
emisiones totales del país; distribuidas en un 16.2 % del subsector automotor, 0.1 % del subsector
aéreo y un 0.8 % de los sectores ferroviario y marítimo [INE, 2006a].
Como se puede apreciar el sector transporte se divide en varios subsectores, el estudio
solamente analizará las opciones del subsector automotor, debido a que éste último concentra
más del 90% de las emisiones de gases de efecto invernadero. MEDEC se concentra en
proyectos y programas enfocados a mitigar emisiones de efecto invernadero delimitando su
12
mayo, 2009
objeto de estudio a automóviles sedan y camionetas tipo SUV (Sport Utility Vehicles), taxis,
microbuses, así como vehículos de carga ligeros, tractocamiones y autobuses. Asimismo, en él
estudio se integran todos aquellos proyectos y programas que se refieren a diferentes aspectos
tecnológicos, de regulación, organización, logística e infraestructura relacionada al sector
transporte.
A fin de lograr identificar las políticas, programas y proyectos el Centro de Transporte Sustentable
de México, ha recopilado información de organizaciones internacionales como el World
Resources Institute y su centro EMBARQ, así como del Banco Mundial, la OCDE, la Agencia
Internacional de Energía y los programas de medio ambiente y desarrollo del sistema de
Naciones Unidas. También se basa en información de instituciones nacionales como la Secretaría
de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Instituto Nacional de Ecología; la Secretaria de
Energía, la Secretaría de Comunicaciones y Transporte y el Centro de Investigación en Energía de
la UNAM.
En forma particular se han considerado análisis de opciones de mitigación en el sector transporte
realizado entre 2006 y 2008 por el Centro Mario Molina para Estudios Estratégicos sobre Medio
Ambiente y Energía A.C. y por el Instituto Mexicano del Petróleo. De igual forma, se consideró
información sobre tecnologías y políticas de gestión de la calidad del aire y mitigación del
cambio climático integrada por el Instituto de Aire Limpio. El sentido en como se ordenaron las
medidas planteadas en el estudio, están organizadas con base en la secuencia misma del
proyecto, como se observa en la Figura 1.
La primera fase del estudio MEDEC, incluye un primer diagnóstico a nivel nacional, sobre la
aportación del sector al las emisiones nacionales de GEI y las repercusiones, económicas, sociales
y ambientales que esto implica. El análisis inicial incluye un escenario de línea base de las
emisiones de GEI nacionales para el 2030, donde se presenta el panorama futuro del crecimiento
de las emisiones nacional y como respuesta al panorama futuro, se plantean soluciones de
mediano y largo plazo. Estas opciones están conformadas en una cartera de diversos proyectos
que tienen una relación estrecha con el consumo de combustibles fósiles, con la eficiencia y los
efectos ambientales que de ellos se desprenden. Estas medidas se hicieron con base en los
principios y objetivos planteados en la Estrategia Nacional de Cambio Climático desarrollada por
el gobierno federal. La fase de diagnóstico se ha complementado con la descripción y
evaluación del costo-beneficio de las opciones de mitigación recomendadas.
13
mayo, 2009
Figura 1: Etapas del proyecto
Fuente: Elaboración propia [CTS México, 2008].
El estudio incluye un análisis detallado del potencial de reducción de GEI los ahorros sociales y
en salud, los costos de inversión y operación necesarios hasta el 2030. Se discute la factibilidad
social y política, así como las barreras de implementación en torno al sector transporte. Se
ofrece un marco institucional que desglosa las condiciones de desarrollo institucional y los
aspectos sociales necesarios para la aplicación efectiva de las medidas propuestas. El Estudio
MEDEC también incluye una parte muy importante que es el marco institucional. Este elemento
es de suma importancia porque permite al desarrollador de políticas públicas tener el contexto
de que las acciones mal tomadas pueden repercutir el beneficio óptimo de las propuesta
hechas en el estudio. Este capítulo esboza las barreras y aspectos de desarrollo institucional que
deben abordarse para poder llevar a cabo una implementación efectiva de los proyectos que
se proponen.
A fin de agrupar los programas y proyectos evaluados en el estudio MEDEC se tomaron en
cuenta categorías con base en el potencial de mitigación propuestas por WRI- EMBARQ, el ITDP
y por el Instituto de Aire Limpio. Los programas y medidas propuestos en el estudio son factibles
ya que toma como sustento la situación actual de distintos segmentos del mercado automotriz,
de transporte urbano y de transporte de carga. Asimismo, se consideran las experiencias de otros
países o agencias internacionales que han llevado a cabo programas y proyectos similares a las
propuestas.
Las caracterizaciones de los programas y proyectos presentados a través de cuñas, son una
opción de instrumentación en México proveniente del taller de expertos de organizado por CTS
México y la red EMBARQ en abril de 2008, en la Ciudad de México. Esta visión también incorpora
el razonamiento mediante el cual México puede adoptar un límite de emisiones de GEI y localizar
las reducciones que cada subsector puede alcanzar en el transporte. Como meta propia
institucional se busca ofrecer políticas que nos puedan llevar a lograr estabilizar las emisiones de
GEI en este sector hacia el año 2030. Este enfoque de estabilización de emisiones implica la
14
mayo, 2009
distribución de las metas de reducción anual de emisiones sobre la línea base de tendencia
actual, por un equivalente del orden de 170 Mt CO2e.
El enfoque de análisis financiero y económico de los diferentes programas y proyectos, proviene
de experiencias previas aplicadas por el Banco Mundial para evaluar el costo-beneficio de
medidas de prevención y control de la contaminación atmosférica, así como de mitigación del
cambio climático. Al respecto, se realizaron diversas reuniones y ejercicios con expertos del
Banco Mundial y de la Universidad de Clemson sobre prácticas de análisis económicos de
programas y proyectos. El análisis realizado en este estudio adopta dichas prácticas, incluyendo
los propios lineamientos que estableció el grupo coordinador para definir aspectos como las
tasas de descuento, el año de referencia para valor económico y para datos de línea base así
como otros elementos como el precio de los combustibles y criterios para la valuación de los
co-beneficios.
1.4 Diagnóstico básico
De acuerdo al Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero 2002 en México se emitieron
643.2 millones de toneladas 2 de CO2 e. El transporte es un sector estratégico para el desarrollo,
la movilidad de las personas y el abasto de productos a nivel mundial y que al mismo tiempo
contribuye, de manera cada vez más significativa, al problema que representa el cambio
climático. La contribución de las emisiones de los GEI de las diferentes categorías en términos
de CO2 e en el 2002 fueron que energía representó el 61% de las emisiones con 389,497 MtCO2e;
le siguen las categorías de Uso de Suelo y cambio del uso del suelo con 14% de las emisiones
totales (89,854 MtCO2e), desechos con 10% (65,584 MtCO2 e), procesos industriales con 8%
(52,102 MtCO2e) y agricultura con el 7% (46,146 MtCO2e) [SEMARNAT, 2007]. Asimismo, el sector
transporte es la segunda fuente de emisiones a nivel nacional con el 18% del total nacional. Éste
se distribuye en un 16.20% del transporte automotor, un 0.99% del aéreo y el 0.73%
correspondiente a ferrocarril y navegación [INE SEMARNAT, 2006].
El dieciocho por ciento de transporte equivale 114,385 MtCO2e distribuidas en cuatro categorías
conforme a la clasificación de las fuentes de emisión del sector energía en el Inventario
Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero. Las emisiones totales de gases de
efecto invernadero en unidades de CO2 equivalente del sector del transporte [1A3] están
integradas por transporte automotor [1A3b] con un 91%, el transporte aéreo [1A3a] con un 6%,
el transporte marítimo [1A3d] con un 2% y el transporte ferroviario [1A3c] con el restante 1%,
como se observa en la gráfica siguiente [SEMARNAT, 2007].
2
Datos extraídos del Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero 1990-2002.
15
mayo, 2009
Figura 2. Porcentaje de emisiones del sector transporte Fuente: Adaptado de ENACC, 2008
Fuente: Adaptado de [ENACC, 2008].
En el sector transporte, las emisiones de GEI dependen de la intensidad energética requerida
por los distintos sistemas de transportación y por las mezclas de combustibles fósiles que estos
utilizan. Por ello la necesidad de reconocer las tendencias en la intensidad energética y el
balance de combustibles en el sector transporte. Por ejemplo, destaca el hecho de que según
datos del consumo final total de energía en México, éste equivale a 4,524.7 petajoules (PJ) en el
2008, el sector transporte continúa siendo el que representa el porcentaje mayor de consumo
(44%) y el de mayor dinamismo, ya que creció 6.8% en 2006 respecto a 2005. Estas cifras
contrastan con el crecimiento de 1.5% y del 0.2 % que presentaron el sector industrial y el
residencial, comercial y público que representan al segundo y tercer sectores de mayor
consumo final de energía.
Dichos datos muestran que el consumo de energía en el transporte está creciendo a mayores
tasas que las de otros sectores relevantes de demanda de energía y que en el tiempo puede
esperarse que incluso aumente más su porcentaje relativo en el consumo final de energía. Entre
el 2005 y el 2006, este sector incrementó su contribución en el consumo final total de 42.5% a
44.0%, lo que de hecho muestra la elevada correlación entre actividad económica y consumo
de energía en el sector transporte en México (véase Cuadro 1).
16
mayo, 2009
Cuadro 1. Consumo final total en Petajoules.
Fuente: [SENER, 2006]
En cuanto a intensidad energética, el consumo de energía primaria/PIB en México aumentó de
61,521 MJ en 1990 a 64,629 en el año 2005. Es decir ha incrementado a una tasa promedio
anual del 0.4% en los últimos quince años y conforme aumenta el ingreso per cápita de una
sociedad, debe esperarse también un aumento en el consumo per cápita de energía. Sin
embargo en este caso, la tasa de crecimiento no ha sido más elevada dado que el efecto de
crecimiento se ha visto mitigado por mejoras en la eficiencia energética de la economía
(medida como consumo de energía/PIB).
En términos de emisiones de carbono asociadas al consumo energético, puede afirmarse que
éstas continuarán creciendo en unidades per cápita. A pesar de la disminución en la intensidad
de carbono vinculada con la aplicación de programas de ahorro de energía, la introducción
de tecnologías más eficientes, a una gradual substitución de combustóleo por gas natural y a
un mayor crecimiento del sector de servicios en la economía nacional. Es de esperarse que,
debido al crecimiento específico del sector transporte, este sector influya en las tendencias
crecientes del consumo energético per cápita y de las emisiones de carbono asociadas a
dicho consumo como se observa en la Figura 3.
17
mayo, 2009
Figura 3. Evolución de las emisiones de CO2/PJ y emisiones de CO2 per cápita
Fuente: Con información de [ENACC, 2006].
En términos del consumo de energía primaria, México en 2006 consumió 7,897.5 PJ, monto
superior en 2.1% a los 7,738.6 PJ consumido en 2005. Los requerimientos internos de energía, por
unidad de producto interno bruto (PIB), fueron en 2006 de 4,298.5 kj por cada peso producido.
La elasticidad arco del consumo nacional de energía ante variaciones en el Producto Interno
Bruto (PIB), resultado de los cocientes de las tasas de crecimiento del consumo nacional de
energía y del PIB fue de 0.4. Esto da como resultado que en 2006, ante un crecimiento de un
punto porcentual del PIB, el consumo nacional de energía crecería en 0.4 puntos porcentuales.
De 1997 a 2006, la intensidad energética mantuvo su tendencia a la baja, ya que su tasa media
de crecimiento anual en el periodo de referencia fue de 0.3%. Esto se debe principalmente por
el menor crecimiento observado en el consumo nacional de energía (2.6% a tasa anual de 1997
a 2006), respecto al crecimiento en el producto interno bruto a precios constantes (2.9% a tasa
anual de 1997 a 2006). Conforme a la tendencia descrita, la prospectiva disponible contempla
una disminución de las emisiones por unidad consumida de energía de combustibles fósiles,
aunque las emisiones de CO2 por habitante podrían incrementarse alrededor de un 30% en 2013
respecto a las de 1993 (véase Figura 4).
18
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Figura 4. Consumo de energía primaria per cápita en México, 1990-2005
Fuente: Adaptado de [CIE, 2006] Centro de Investigaciones en Energía. México: Estudio para la Disminución de
Emisiones de Carbono.
En el balance de combustibles se refleja la influencia del sector transporte donde se explica que
las gasolinas y el diesel representen los energéticos de mayor consumo en el país. El combustible
de mayor demanda en el consumo final energético fue la gasolina, representando 30.2% del
total. Le sigue el diesel con 15.7%, la electricidad con 15.0%, el gas seco con 11.0%, el gas
licuado con 9.9%, la leña con 5.8%, el coque de petróleo con 2.9%, los querosenos con 2.8%, el
combustóleo con 2.7%, el bagazo de caña con 2.2%, el coque de carbón con 1.7% y el carbón
mineral con 0.1% (véase Figura 5) [SENER, 2006].
Figura 5. Consumo final por tipo de energético
Fuente: Elaborado con información de [SENER, 2006] [Balance Nacional de Energía, 2006].
19
mayo, 2009
En el 2006, la demanda de energía final del país estuvo constituida de la siguiente manera: 44%
por el sector transporte, 28% por el sector industria, 19% por el sector residencial, 6.4% por el
sector energético el resto para el sector agropecuario. Comparando con el balance de
energía del 2002, el sector transporte ha tenido un incremento del 7% en la demanda de
energía final del país.
Figura 6: Consumo Nacional de Energía, 2006.
Fuente: [Balance Nacional de Energía, 2006].
La demanda de energía en el sector transporte es sinónimo de consumo de petróleo, debido a
que cerca del 99% de las necesidades de energía para transporte se satisfacen con derivados
de petróleo y el resto con electricidad. Aproximadamente el 91% de la energía fue consumida
por el autotransporte (incluye los servicios de transporte para el movimiento de personas y
carga), el resto se repartió entre los modos aéreo con el 5.9%, el marítimo con el 1.6%, el
ferroviario con el 1.3% y el 0.3% para el transporte eléctrico.
20
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Figura 7: Consumo de energía sector transporte, 2006
Fuente: [Balance Nacional de Energía, 2006].
De esta manera el transporte privado individual se mantiene como el modo que marca la
pauta en el consumo de energía del transporte nacional, ya que en los últimos 10 años ha sido
el modo de transporte que más ha incrementado su participación en la flota vehicular total
nacional.
21
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2. Metodología General y
Línea Base
22
mayo, 2009
2.1 Determinación de la Línea Base
El presente estudio se baso en documentos soporte realizados por el Centro Mario Molina (2007)
y del Instituto Mexicano del Petróleo, IMP (2005): Los resultados de estos estudios fueron de suma
importancia para poder obtener información relevante, la cual permitió delinear la
metodología para el estudio MEDEC. La siguiente figura expone los pasos metodológicos
generales que se siguieron para la realización del mismo y que será explicada con más detalle
posteriormente.
Figura 8. Proceso Metodológico CTS México 2008].
23
mayo, 2009
2.2 Estimación del Parque Vehicular
2.2.1 Proyección del Parque Vehicular (Parque Total)
Para realizar la línea base se utilizaron diversos datos estadístico del Instituto Nacional de
Estadística geografía e informática (INEGI), la Secretaria de Comunicaciones (SCT) y Transportes,
el Consejo Nacional de Población (CONAPO) y datos generados por el mismo Centro de
Transporte Sustentable de México, (CTS México / EMBARQ / WRI).
La tendencia del parque vehicular se modelo con base en dos métodos. En el primero de ellos
se utilizó el modelo econométrico de Dargay, Gately y Sommer (2007), junto con la teoría, la
forma funcional. El segundo método fue una aproximación y adecuación propia del modelo
econométrico a la demanda de cada tipo de vehículo, la cual se realizó de acuerdo a la forma
específica presentada por cada modo de transporte estudiado.
La teoría propuesta por Dargay, Gately y Sommer (2007) supone que el parque vehicular
incrementa lentamente de acuerdo a los niveles de ingreso per cápita en una economía. Sin
embargo, al alcanzar un estatus medio, este parque se incrementará dramáticamente hasta
alcanzar un punto de saturación. El punto de saturación se logra cuando la economía llega a
horizontes avanzados de ingreso per cápita y el aumento de parque vuelve a realizarse de
manera paulatina hasta que se estanca en un punto de saturación como lo muestra la
siguiente gráfica.
Figura 9. Forma Estructural Función Gompertz
Fuente. [Dargay, Gately y Sommer, 2007]
Existen diversas formas funcionales capaces de reflejar el comportamiento arriba descrito;
Dargay, Gately y Sommer (DG&S) utilizan el modelo Gompertz, el cual toma la siguiente forma
algebraica:
1)
V*t se refiere al nivel de equilibrio de posesión de vehículo, mientras que γ significa el grado de
saturación máximo del sistema y el GDP es el Producto Interno per cápita. Entonces la relación
24
mayo, 2009
entre la demanda de vehículos, el desarrollo económico y la cantidad de personas, en una
sociedad queda reflejada y es clave en nuestro análisis de demanda. Esto ocurre debido a que
de manera histórica, el desarrollo económico ha estado estrechamente relacionado con el
incremento en la demanda de modos de transporte. Con el objeto de tomar en consideración
retrasos en el ajuste de la demanda de vehículos al nivel del Producto Interno Bruto per cápita
(PIB per cápita) se incluye una variable autorregresiva:
2)
Substituyendo la ecuación 1) en la 2) queda:
3)
El modelo de Dargay, Gately y Sommer asume que el máximo nivel de saturación será igual al
presentado por los Estados Unidos de América y este nivel lo llaman
. En su publicación,
este número es igual a 840 vehículos por cada 1000 habitantes. Se esperaría que países con
mayores niveles de urbanización o más densamente poblados, alcanzarán menores grados de
saturación; para tomar este efecto en consideración se incluyen variables de densificación y
urbanización. De tal forma que se espera que los coeficientes λ y φ, relacionados a
densificación y urbanización respectivamente, adquieran valores negativos:
Donde
4)
de cualquier otra manera y
De cualquier otra manera
Sustituyendo 4) en 3) queda nuestro modelo estadístico para estudiar el crecimiento del parque
vehicular total en México:
5)
Los resultados obtenidos al utilizar este modelo arrojan la ecuación:
6) 840
.
.
1.099 V
En donde GDP se refiere al Producto Interno Bruto per cápita, Vt y Vt-1 se refieren al nivel de
25
mayo, 2009
equilibrio del parque vehicular en el periodo t y en t – 1, por último, el nivel de saturación
máximo del sistema (
) se asume igual al encontrado por DG&S y equivalente a 840 y
donde la ecuación presenta una bondad de ajuste del 99%. Véase el Cuadro 2.
Cuadro 2. Estadísticos Regresión DG&S
Asimismo, los resultados de esta ecuación proyectan una tendencia del total del parque
vehicular que se ve reflejado en la Figura 10.
Figura 10. Proyección Parque Vehicular Total (Dargay, Gately y Sommer)
Fuente: Elaboración Propia [CTS México, 2008].
Al examinar la tendencia determinada bajo el modelo de DG&S se sustrae un par de
conclusiones relevantes dado el supuesto de la forma funcional que asumimos. La primera de
ellas, es que en el periodo de estudio, México no alcanzará un nivel de desarrollo tal como para
26
mayo, 2009
lograr un crecimiento marginal decreciente y por lo tanto la forma de la tendencia no llega a
tomar una forma de S. De ello se desprende la segunda conclusión, donde para el modelo
desagregado asumiremos una forma funcional polinómica de 2º grado, la cual pudiera ser la
más adecuada.
Dado que el modelo de DG&S tiene una estructura que requiere de datos previos comparativos
de grados de saturación máximos, de densidad y urbanización este modelo es útil solamente
para determinar el crecimiento del parque vehicular agregado total. Este hecho presupone un
comportamiento similar en la demanda de los distintos tipos o modos de transporte. Para
contrarrestar este problema al utilizar este modelo, realizaremos modelos específicos para cada
modo de transporte y dejaremos el modelo de DG&S como un modelo redundante para
cotejar y validar los resultados desagregados.
2.2.2 Proyección del Parque Vehicular (Desagregado)
La Secretaría de Comunicaciones y Transporte, divide el parque vehicular en cuatro categorías
generales conocidas como automóviles, camiones para pasajeros, camiones y camionetas
para carga y motocicletas. La base de datos disponible contiene información desde 1980 y
hasta el 2006. La aproximación metodológica que se tomó en cuenta consiste en acoplar
formas y modelos específicos a los datos de volumen de la flota para cada categoría vehicular.
De esta manera se analizó el comportamiento específico del parque vehicular por categorías.
Esperaríamos que siguiendo este procedimiento se obtengan resultados más exactos en el
comportamiento general.
Las proyecciones se basaron en el número de vehículos totales registrados, por lo que los autos
legalizados están tomados en consideración al determinar la tendencia. Esto hace que la
proyección del crecimiento del parque vehicular asuma un comportamiento tendencial que
proyecta el comportamiento de la totalidad del parque, tomando en cuenta el crecimiento
tanto de los vehículos de procedencia extranjera ilegales en México, como el de las ventas
nacionales de autos nuevos.
El Centro Mario Molina (2007) construye una serie de datos estadísticos sobre los autos de
procedencia extranjera consecuencia de la apertura de fronteras, por decreto presidencial.
Uno de sus supuestos básicos estipula que a partir de la liberación del tráfico comercial de autos
usados estipulado en el Tratado de Libre Comercio a partir del año 2009, el flujo de vehículos se
asume constante e igual a 393, 091 unidades.
El modelo econométrico asumido por el Centro Mario Molina arroja la siguiente función:
7)
2.5968

06
5.389
07
Donde
= venta de vehículos nuevos, n se refiere al año en curso y
es igual al Producto
Interno Bruto Nacional. Los resultados arrojados por este modelo son introducidos en la
ecuación estructural (ecuación 8) para determinar el parque vehicular nacional en circulación
al 2030.
27
8)
mayo, 2009
Donde:
Pv = parque vehicular en circulación
V = ventas de vehículos nuevos
L = vehículos legalizados (entrada constante e igual a 393, 091 unidades a partir de 2009)
n = año actual
n-1 = año anterior
= tasa de deterioro (%)
Por otro lado, el Instituto Mexicano del Petróleo (2005) en su estudio sobre “Escenarios de
emisiones y medidas de mitigación de gases de efecto invernadero en sectores clave
(Transporte y Desechos)” basan el modelo de crecimiento del número de vehículos en
circulación en el trabajo de Bauer, et al. (2003) que relaciona el número de vehículos por
persona con el producto interno bruto por persona. La relación es del tipo Gompertz, en forma
de S tal y como se puede ver en la figura anterior. Este modelo presenta semejanzas con el que
CTS realizó basándose en el artículo de Dargay, Gately y Sommer (2007), dado que ambos
asumen la misma forma estructural.
Por otro lado, el Instituto Mexicano del Transporte asume un crecimiento del PIB menor al de CTS
(3.2 vs 3.6%) y sus estimaciones se realizan con base en la totalidad del parque vehicular
dividido en dos ramas: parque automotriz privado y parque comercial. Los datos que toman en
cuenta para el modelo abarcan hasta el 2002, por lo que el acelerado crecimiento que ha
existido en los últimos años (alrededor del 40%) no es tomado en consideración para la
estimación de la tendencia. La representación del modelo del IMP toma la siguiente forma:
Para el parque de automóviles privado:
9)
.
.5931
.
Para el parque de automóviles comercial:
10)
.
.4357
. Donde:
POB = Población nacional
= parque vehicular en circulación actual
PIB = Producto interno bruto per cápita
Sustentando y partiendo de los dos estudios antes mencionados, así como de las conclusiones
obtenidas en nuestro modelo con la ecuación de Dargay Gately y Sommer, el CTS México
decidió utilizar una forma funcional polinómica de segundo grado; con base en una tendencia
temporal para la estimación y proyección del parque vehicular.
El uso de un índice de tiempo con forma funcional polinómica, tiene la finalidad de fungir como
un proxy para variables que afectan la variable dependiente y que no pueden ser
directamente observadas o medidas pero que están altamente correlacionadas con el tiempo.
28
mayo, 2009
Al hacer esto se supone que existen diversas variables que muestran tendencias deterministas
correlacionadas con el incremento en el parque vehicular. Algunos ejemplos de las variables
que pudieran estar incluidas en el índice temporal utilizado son el cambio tecnológico,
disminución de precios, cambios en las preferencias de consumo y cambio de condiciones de
financiamiento, entre otras.
Partiendo de este índice temporal se adecuaron los modelos que caracterizarán el
comportamiento del parque vehicular para cada tipo de vehículo con variables y formas
funcionales complementarias. De esta manera los modelos econométricos ajustados difieren
entre tipo de vehículos. Estos modelos y los resultados son integrados en los siguientes apartados
de acuerdo a cada categoría presentada por la SCT.
2.3 Caracterización de la flota
2.3.1 Automóviles
La entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio y la reciente apertura comercial en México
ha revitalizado el mercado automotriz sustancialmente. La competencia entre las distintas
marcas por el mercado ha llevado a la industria a una lucha constante de precios y a que los
precios de los automóviles cada vez sean más accesibles para la población. Aunado a eso,
existen mejores condiciones de financiamiento y la estabilidad de los precios del combustible,
son factores que han propiciado en términos reales que la tasa de motorización en México
alcance tasas promedio de 6.5% anual de 2002 a 2006.
Con el fin de analizar mejor las diferencias en cuanto a la demanda de autos privados, el
parque vehicular fue segmentado en dos categorías: autos ligeros y SUVs. Estos vehículos son
adquiridos por consumidores con gustos divergentes y de segmentos de la sociedad disímiles,
los cuales, para tomar sus decisiones de compra, se ven afectados o toman en consideración
elementos dispares. Para tomar en consideración este fenómeno corrimos por separado a
regresiones para SUVs y para autos ligeros (Sedan).
El modelo resultante para autos ligeros se presenta en la ecuación 11 y arroja el siguiente
resultado:
11) AUTO = 32659446091 + 8389.5*T2- 33107091*T+3.521*MOTO (-2)
+291.5*PIBC (-3) - 2.08*SUV+ 2.8*SUV (-1)
Donde SUV y MOTO se refieren al volumen de automóviles SUV y motocicletas respectivamente,
registrados ante la SCT. La variable T se refiere a un índice temporal que funciona como proxy
para conglomerar el efecto de variables con tendencia correlacionada con el tiempo y las
cuales afectan directamente la demanda de automóviles. La demanda de autos ligeros
también mostró una relación con el ingreso per cápita (PIBC (-3)) de 3 años antes. Los resultados
de la estimación se presentan en el Cuadro 4.
29
mayo, 2009
Cuadro 4. Estadísticos Regresión Sedan
Fuente: Elaboración propia CTS México, 2008.
La bondad de ajuste que muestra el modelo es de 99.9% y se tiene una estadístico F de 6434
con lo que éste prueba ser significativo para explicar el crecimiento del parque de automóviles
ligeros. La proyección de tendencia resultante con los coeficientes estimados se caracteriza en
la Figura 11.
Figura 11. Proyección Parque de Automóviles Ligeros
30
mayo, 2009
El crecimiento promedio del parque automotriz estimado bajo un escenario de business as usual
(BAU´s por sus siglas en inglés) alcanza 5% anual para lograr la cantidad de 36, 629,732 unidades
de sedanes proyectadas para el 2030. En lo referente a los autos privados de tipo SUV, estos han
presentado un aumento acumulado de alrededor del 8.5% en los últimos años. Los
compradores de este tipo de vehículos normalmente tienen un mayor poder adquisitivo y
forman parte de un nicho de mercado diferente. La ecuación 12 describe el comportamiento
de la demanda de autos SUV.
12) SUV=5163639730.74+1328.66*T2-5238674.3*T+0.087*AUTO(-1)+0.451*PAS(-2)
Donde AUTO (-1) y PAS (-2) se refiere al parque vehicular de automóviles sedanes con un año
de retraso y autobuses de pasajeros 2 años atrás respectivamente. La proyección de
Automóviles SUV se presenta a continuación en el Cuadro 5.
Cuadro 5. Estadísticos Regresión SUV
La bondad de ajuste reportada en el modelo es de 99.8% con un estadístico F de 5325. La
proyección de las unidades de SUV muestra un crecimiento promedio de alrededor de 8.5%
para llegar a un total de 8 millones de unidades al 2030 tal como muestra la Figura 12.
31
mayo, 2009
Figura 12. Proyección Parque de Automóviles SUV
El incremento acelerado de unidades SUV más pesadas, tienen motores más grandes y por lo
tanto son mucho menos eficientes que los autos ligeros supone un motivo de preocupación en
términos de emisiones de GEI.
2.3.2 Camiones para Pasajeros
El modelo resultante que describe el comportamiento de los camiones para pasajeros adquiere
la forma presente en la Ecuación 13:
13) PAS=16282008557 +4137.5*T2- 16415433.3*T - 0.088*AUTO(-1) - 0.13*AUTO(-4) - 0.16*MOTO(-1)
Donde PAS se refiere al número de camiones para pasajeros, AUTO (-1 y -4) y MOTO (-1) se
describen al parque vehicular de automóviles y motocicletas respectivamente y T se refiere a un
índice temporal. En la tendencia de los camiones para pasajeros, se puede notar la relación
negativa existente con el parque de motocicletas y el de Autos. Esta relación negativa refleja
que un amplio porcentaje de las personas que cambian de modo de transporte a otro como
las motocicletas y las cuales antes utilizaban transporte público. El siguiente Cuadro muestra la
tendencia para autobuses para pasajeros.
32
mayo, 2009
Cuadro 6. Estadísticos regresión Camiones Pasajeros
Fuente: Elaboración Propia [CTS, México, 2008].
El modelo presenta una bondad de ajuste del 95% y un estadístico F de 85.93, con esto
podemos deducir que los coeficientes son significativos de manera conjunta y diferente a cero.
El parque vehicular esperado hasta 2030 en camiones para pasajeros se refleja en la Figura 13.
Figura 13. Proyección Parque de Camiones para Pasajeros
El parque vehicular referente a los camiones para pasajeros alcanzará de acuerdo a nuestro
33
mayo, 2009
modelo aproximadamente 1, 158,800 unidades al 2030. Esto significa un incremento promedio
de 6.2% en el periodo proyectado 2007-2030.
2.3.3 Camiones y Camionetas para Carga
Para analizar el transporte de carga se dividió el parque vehicular en carga ligera menor a tres
toneladas y media y carga pesada. El modelo elegido para representar el crecimiento de los
camiones y camionetas para carga está determinado por la ecuación 13:
13) CARGLIG=21238476009.2+5453.18099175*T*T-21524358.4776*T+245.446076063*PIBC (-1)
La variable dependiente CARGLIG se refiere al parque de Camiones de carga ligera registrados
en la SCT, T se refiere a un índice temporal, PIBC (-1) representa al producto interno bruto per
cápita con 1 años de retraso. El Cuadro siguiente muestra los datos de salida del modelo,
resultados y estadísticos.
Cuadro 7. Estadísticos Regresión Camiones Carga
El modelo muestra una bondad de ajuste del 99.6% y un estadístico F de 2658 la cual rechaza la
hipótesis conjunta de que los verdaderos coeficientes de las pendientes parciales, sean
simultáneamente iguales a cero. La Figura 14 muestra la proyección de camiones de carga
ligero.
34
mayo, 2009
Figura 14. Proyección Parque de Camiones de carga ligera
Fuente: Elaboración Propia CTS México, 2008.
Los camiones y camionetas de carga ligera siguen un incremento porcentual promedio de 4.1%
anual en el periodo proyectado si la tendencia en la que nos hemos manejado en los últimos 26
años continuará como hasta ahora. Con esta tasa de crecimiento, el parque vehicular de
camiones y camionetas de carga alcanzará la cantidad de 16, 130,000 en el 2030. Para los
tractocamiones dedicados a la carga pesada realizamos un análisis de serie de tiempo
diferente al de carga ligera dado que las relaciones que afectan la demanda de este tipo de
transporte son distintas. El comportamiento de la demanda de tractocamiones está definida por
le Ecuación siguiente:
CARGPES=2420978740.04+620.860909265*T*T-2452106.91019*T-2040.30799168*P DIESEL (-1)
+38.7449942379*PIBC (-2)
Donde PDIESEL se refiere al precio en términos reales del diesel y PIBC es el producto interno
bruto. Curiosamente es en este tipo de transporte donde únicamente los precios reales
(deflactados) de los combustibles mostraron ser significativos. En todos los otros tipos de
vehículos el precio real de la gasolina y del diesel no mostro ser significativo para explicar las
respectivas demandas. Esto se debe a que en términos reales, gracias a la política de control
de precios, los precios de los combustibles se han mantenido constantes. Los estadísticos
resultantes para esta ecuación se presentan en el Cuadro siguiente:
35
mayo, 2009
Cuadro 8. Estadísticos Regresión Camiones Carga a Diesel
Fuente: Elaboración propia CTS México, 2008
El análisis de serie de tiempo para tractocamiones arrojó una bondad de ajuste de 99.6% y un
estadístico F de 1433. La proyección del parque vehicular de camiones para carga pesada en
un escenario de business as usual está representada en la siguiente Figura.
Figura 15. Proyección Parque de Camiones para Carga
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mayo, 2009
2.3.4 Motocicletas
El mercado de las motocicletas ha estado activo en los últimos años, porque presenta
incrementos de 21% anual promedio en los últimos 5 años siendo la categoría automotriz con el
mayor crecimiento en los últimos años. Los resultados encontrados al analizar la demanda de los
camiones de pasajeros determinan que un amplio número de las personas que adquieren
motocicletas provienen de transporte público. El modelo utilizado para definir la tendencia de
crecimiento fue:
14) Sustitución de Coeficientes: MOTO=2005572916.56+506.88895922*T*T2016534.28725*T+0.923650119323*MOTO (-1)
La modelo que explica el comportamiento del total de motocicletas MOTO incluye dos
variables autorregresivas MOTO (-1) y MOTO (-3) que resultan significativas, lo cual nos explica
que la demanda de motocicletas actual está relacionada de manera positiva con el parque
de motocicletas pasado. Algunas preocupaciones de seguridad inherentes a la utilización de
las motocicletas pudieran verse disminuidos a medida que el parque de motocicletas se
expande. De esta manera la demanda presente influenciará la demanda futura por
motocicletas. Los estadísticos resultantes, así como los coeficientes están dados por el Cuadro
siguiente.
Cuadro 9. Estadísticos Regresión Motocicletas
El modelo presenta una bondad de ajuste de 94% y un estadístico F de 13, por lo que nuestro
modelo es significativo y sus coeficientes diferentes a cero. La flota de motocicletas proyectada
por este modelo se presenta en la parte inferior con la Figura 16.
37
mayo, 2009
Figura 16: Proyección Parque de Motocicletas
Se proyecta un crecimiento anual promedio de 9.2 % de 2007 a 2030 hasta llegar a significar
una flota de 6, 071,162 motocicletas para 2030.
2.3.5 Proyección del Parque Vehicular
La sumatoria de las tendencias representadas por las ecuaciones 10–14 determina la totalidad
del parque vehicular que el CTS proyecta hacia el 2030 y el cual asciende a 70, 192,669
vehículos. De acuerdo a datos y cálculos propios y asumiendo la estructura y caracterización
del parque vehicular que se muestra en la sección siguiente, en 2030 los automóviles privados
será el rubro más numeroso y está representado por los sedanes con el 52% del total, seguido
por los camiones ligeros de carga con el 23%, los automóviles SUV representan el 11.4%, las
motocicletas el 8.6%, carga pesado el 1.6%, los Taxis el 1.4%, y por último los camiones para
pasajeros representan el 1.6%. La estructura del parque vehicular se ve reflejada en la Figura
siguiente
Con la finalidad de comparar los dos modelos econométricos utilizados por CTS, la siguiente
Figura muestra las tendencias en ambos, donde se relejan las diferencias entre ellos.
38
mayo, 2009
Figura 17. Proyección Comparativa Modelo DGS vs Modelo Desagregado
La estimación desagregada resulta más plana que la basada en Dargay, Gately y Sommer,
esta última muestra un crecimiento un tanto más acelerado en los últimos años estimados. A
pesar de asumirse la función de Gompertz no se alcanza a dibujar una forma de S, esto hace
que las líneas se crucen en los datos calculados al 2015 y que la estimación desagregada
presente resultados más conservadores. La diferencia entre las estimaciones no es grande,
comportándose de manera muy similar, por lo que asumimos que el sustento teórico de Dargay,
Gately y Sommer convalida el modelo desagregado a desarrollar por CTS.
2.3.6 Estructura y Caracterización del Parque Vehicular
Para efectos de nuestro estudio la categorización de vehículos resulta insuficiente, una
distribución más específica es requerida, especialmente en cuanto a tipo de uso del vehículo y
combustible utilizado dado que esto repercute en el tipo y en la cantidad de las emisiones de
gases de efecto invernadero. El parque vehicular nacional cuenta con vehículos que utilizan
gasolina, diesel, gas licuado de petróleo y gas natural comprimido como combustibles.
Para determinar la caracterización de la flota, con base a la utilización de cada uno de estos
combustibles, se toma como base la información sobre los vehículos registrados a nivel nacional
con la que cuenta el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y la
proyección realizada por CTS en los apartados anteriores. Para fijar los porcentajes de uso por
combustible se utilizaron los Inventarios de Emisiones de la ZMVM de los años 2000 y 2004. Esta
última se tomó en cuenta porque sólo la ciudad de México representa un cuarto del total de la
flota total nacional, como un caso representativo. Además en el país no existe una fuente de
consulta que clasifique la flota vehicular por tipo de combustible o por tipo de vehículo.
Asimismo, se tomó en cuenta el reparto modal de la flota por tipo de combustible con base en
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los Inventarios de Emisiones los años 2000 y 2004 y los cuales fueron utilizados para la
caracterización del parque vehicular y consumo de combustible dentro de MEDEC. Véase el
siguiente Cuadro.
Fuente: Elaboración propia con Datos del Inventarios de Emisiones de la ZMVM, 2000.
Fuente: Elaboración propia con Datos del Inventarios de Emisiones de la ZMVM, 2004.
Es importante mencionar que la dificultad de caracterizar la flota nacional por tipo de
combustible de manera exacta representa un inconveniente para una mejor determinación del
consumo futuro de combustible y del ajuste del estudio actual con los balances nacionales de
energía.
La estructura del parque vehicular final representó los porcentajes establecidos en el siguiente
cuadro. El dato a 2005 fue obtenido con base a las fuentes establecidas anteriormente y el
proyectado a 2030 es resultado de las proyecciones de parque vehicular total. El cuadro 9
representa el reparto modal general y muestra el escenario base en cuanto a la estructura del
parque vehicular.
40
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Cuadro 11. Reparto Modal General Nacional
2.4 Determinación de la Intensidad de Uso
Una vez determinado el volumen de vehículos por categoría y por combustible fue necesario
especificar la intensidad con la que estos son utilizados. Para ello se manejaron datos
recabados de diferentes fuentes, en especial de los Inventarios de Emisiones disponibles para
ciertas ciudades en el país, así como del INEGI, la CONAPO bajo el Sistema Urbano Nacional y
de los diferentes organismos encargados del transporte en cada ciudad.
En total se recabó información de seis ciudades en el país, las cuales presentan diversas
condiciones socioeconómicas y demográficas. A pesar de que reconocemos que el
categorizar las diferentes ciudades por el tamaño de población es un enfoque limitado,
consideramos que la movilidad y nivel de motorización puede resultar una aproximación
aceptable para el objetivo del estudio. Por lo tanto, se categorizaron de acuerdo a su tamaño y
las usamos como ciudades representativas estándar.
Actualmente, la población a nivel nacional rebasa los 105 millones de habitantes, de los cuales
cerca del 70% viven en poblaciones urbanizadas. La población urbana se divide entre grandes
zonas metropolitanas y en ciudades medias. La Zona Metropolitana del Valle de México con
más de 20 millones de habitantes, la Zona Metropolitana de Guadalajara con cerca de 4.3
millones de habitantes y la Zonas Metropolitana de Tijuana con aproximadamente 1.85 millones
de habitantes son consideradas en nuestro estudio como representativas de las grandes zonas
metropolitanas. Los datos con los que contamos para Monterrey resultan insuficientes para ser
tomados en cuenta dentro de la categorización.
Para las ciudades de nivel medio, en el rango entre 400,000 y 1, 000,000 de habitantes, se
tomaron las ciudades de Chihuahua, Tuxtla Gutiérrez y, Mexicali. De esta forma las 6 ciudades
incluidas en el estudio engloban a más del 30% de la población total del país y representan el
50% de la población urbana. Para el estudio fueron consideradas como ciudades
representativas de ciudades medias y amplias zonas metropolitanas, cubriendo así poco más
del 60% de la población nacional.
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Cuadro 12. Ciudades y población considerada para el estudio MEDEC
Fuente: Elaboración propia con Datos de los Inventarios de Emisiones Regionales, 2006
Bajo este esquema, se procesaron y calcularon los datos actualizados del Inventario de
Emisiones de la ZMVM del año de 2004, los cuales reflejan los kilómetros recorridos por año por
cada tipo de unidad dentro del área geográfica que comprende. Dicha información se reporta
en el siguiente cuadro y solo abarca el recorrido realizado en la urbe.
Cuadro 13. Intensidad de recorridos en la ZMVM
Fuente: Elaboración propia con Datos del Inventarios de Emisiones de la ZMVM
Estos datos fueron calculados en base al tamaño de flota y los kilómetros recorridos por día. El
tamaño de flota se cotejó con fuentes oficiales como la Secretaria de Transporte y Vialidad del
Distrito Federal y el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática de México. Vale la
pena resaltar que las cantidades resultantes representan un promedio y puede llegar a variar
dependiendo de la zona geográfica o el tipo de ruta.
Esto último es especialmente visible para el caso del transporte público en donde los kilómetros
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recorridos diarios dependen en gran medida de las condiciones del trayecto usado. De la
misma forma se obtuvieron los siguientes resultados de los inventarios de emisiones de la zona
metropolitana de Guadalajara de 1995, los cuales se han actualizado al tamaño de flota actual
y las condiciones geográficas, sociales y físicas de la zona.
Cuadro 14. Intensidad de recorridos en la ZM de Guadalajara
Fuente: Elaboración propia con Datos del Inventarios de Emisiones de Guadalajara.
Siguiendo con esta línea se procesaron datos de los inventarios de emisiones de las ciudades de
Tijuana, Playa de Rosarito y Mexicali, las cuales cuentan con inventarios de emisiones con las
especificaciones de transporte que se requieren. Los datos se muestran a continuación:
Cuadro 15. Intensidad de recorridos en las ciudades de Tijuana y Mexicali
Fuente: Elaboración propia con Datos de los Inventarios de Emisiones Regionales.
Es importante señalar que para el cálculo del kilometraje anual de todas las ciudades y las
estadísticas utilizadas, toman ya en consideración la reducción representada por los días en
43
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que se estima que los vehículos se encuentren fuera de circulación. Los datos fueron ajustados
también a las características físicas, sociales y económicas presentes en la actualidad. En el
estudio se incluyeron ciudades como Chihuahua, Chihuahua y Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, con el
fin de tener zonas representativas tanto del norte como del sur del país. Dicha información se
puede observar en el Cuadro siguiente.
Cuadro 16. Intensidad de los recorridos en las ciudades de Chihuahua y Tuxtla
Fuente: Elaboración propia con Datos de proporcionados por los Gobiernos Locales.
Una vez determinados los rangos en intensidad de uso para las 6 ciudades consideradas en el
análisis, se estimó el kilometraje nacional anual de manera estándar en base a un promedio
ponderado con respecto a la cantidad de población representada. Las cantidades obtenidas
fueron comparadas y valoradas por investigadores y personal de los gobiernos de las ciudades
estudiadas. De esta manera, el promedio nacional en tráfico urbano está representado por el
siguiente Cuadro.
Cuadro 17. Intensidad: Promedio Nacional en Intensidad de Uso Urbano
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Fuente: Elaboración propia con Datos de los Inventarios de Emisiones y complementados con datos de los gobiernos
locales, 2008.
El cuadro anterior tan solo refleja la intensidad de uso dentro de las ciudades, sin embargo para
los camiones de carga pesada el gran grueso del uso se realiza en tráfico interurbano. Los
autobuses interurbanos, si bien se desarrollan más en carretera se asume que tienen un
recorrido similar al de autobuses urbanos. Ante esto los datos nacionales de intensidad tomando
en consideración tráfico urbano e interurbano vienen dados por el Cuadro 18 a continuación.
Cuadro 18. Kilómetros recorridos por tipo de vehículos
Fuente: Elaboración propia con Datos de los Inventarios de Emisiones y complementados con datos de los gobiernos
locales, 2008
El promedio de kilómetros recorridos al año por tipo de vehículo y por el tipo de combustible
considerado en nuestro estudio se presenta en el cuadro anterior. El crecimiento del área
urbana o el desarrollo urbano tiene un efecto en los recorridos diarios para tomar esto en
consideración usamos el estudio de Covarrubias 1997 en el cual analiza el crecimiento histórico
de la mancha urbana en la Zona Metropolitana del Valle de México. Con los datos de este
análisis se llega al resultado de que el área se ha incrementado a un ritmo promedio de 0.89%
anual. Suponemos que el área de la ZMVM tenía una forma circular y asociamos el ritmo de
incremento del radio al de intensidad de los vehículos urbanos. Esto nos proporcionó un
aproximado al incremento de uso y de intensidad a través del tiempo.
La progresión matemática asumida esta expresada por la siguiente relación:
En donde:
I = se refiere a la Intensidad de Uso
= Razón de cambio del radio del área urbana
T = Tiempo y T = 0 es igual a 2005
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mayo, 2009
2.5 Determinación de la Tendencia de Rendimiento
Los datos utilizados para establecer el rendimiento del parque vehicular fueron los utilizados por
el IMP, con base en el modelo de la Agencia Internacional de la Energía (IEA por sus siglas en
ingles). La IEA basa su cálculo en medidas que estimaron en un punto específico en el tiempo,
bajo condiciones de rendimiento determinadas por las características económicas y de
desarrollo económico e industrial del país en el que se desarrolló el análisis. Variables específicas
del país como lo son la intensidad de uso, hábitos de manejo y edad de flota son algunas
variables que afectan directamente el rendimiento promedio. Esto determina que la medida de
rendimiento esté indexada a estos factores espaciales y temporales.
Con esto en mente se encontró que el punto de desarrollo en México que se ajusta al punto
reportado por el IMP se acopla a las condiciones del país para 1997. Los valores estipulados
para este año se pueden encontrar en el cuadro siguiente.
Cuadro 19. Eficiencia Energética por Tipo de Automóvil
Fuente: Elaboración propia con datos del IMP con base en Modelo de IEA
Los valores de rendimiento de combustible se han ido mejorando a través del tiempo. Para
incluir esta condición en nuestro modelo se cotejó el consumo de combustibles y de energía
con los Balances de Energía elaborados por la secretaría de energía y la prospectiva de
combustibles. Se ajusto la pendiente al comportamiento histórico del consumo de energía y al
proyectado.
46
mayo, 2009
2.6 Estimación de Emisiones de GEI
Los factores de emisión para gases de efecto invernadero utilizados para el estudio provienen
en su mayoría del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en
inglés) a excepción de los factores para autobuses, los cuales fueron tomados del Instituto de
Economía Energética de la Fundación Bariloche (IDEE/Fundación Bariloche). Los tipos de
automotores que se eligieron como estándar para el estudio, así como la referencia se
encuentran especificados en el Cuadro 20.
Cuadro 20. Factores de Emisión por tipo de combustibles
Fuente: Elaboración con información de [IPCC, 2008].
La metodología adoptada y el modelo desarrollado por CTS México presentan los resultados
reflejados en la Figura 18. No existe una modificación significativa en términos porcentuales de
las fuentes de emisión de acuerdo al tipo de vehículo. Las motocicletas, el rubro que
incrementará su participación en emisiones de manera más dramática, representó en 2006 el
1.1% de emisiones y en 2030 el 1.5%, lo sedanes pasaron de 21.3% a 19.3% manteniéndose como
el rubro que contamina más en porcentaje, los SUV con un 9% en 2006 también presentará un
importante incremento hasta llegar a 10%, los taxis se mantienen sin cambio en 2.4% en nuestro
periodo de estudio al igual que los camiones ligeros de carga que experimentan una ligera
reducción de 27.4% a 25.6% y por último los camiones pesados de carga disminuyen su
participación de 23.5% a 15.3%.
47
mayo, 2009
Figura 18. Proyección Total del Parque vehicular
Fuente: Elaboración [CTS México, 2008].
Es importante mencionar de manera especial a los camiones de pasajeros, porque su
aportación en cuanto a gases de efecto invernadero es importante con un 8.9% en 2006, pero
las proyecciones aseguran que incrementará a un 12% para el 2030 y además su contribución
en emisiones por viaje es la más baja entre los diferentes modos de transporte de pasajeros, tal y
como se refleja en la Figura 19.
Figura 19. Emisiones de GEI/viaje por modo/pasajero gr/viaje
Las emisiones del sector transporte de acuerdo al Inventario Nacional de Gases de Efecto
Invernadero alcanzaba para el 2002 la cantidad de 102 MtCO2 e; mientras que para el 2030 se
estima que la cifra se incrementará a las 413 MtCO2 e, con un crecimiento anual promedio de
48
mayo, 2009
5.1%. Para estimar las emisiones de contaminantes criterio, se tomaron en consideración los
factores de emisión dados por Mobile 6 3 Ciudad de México asumiendo un cambio en el
combustible en el año 2009 cuando entra el diesel de bajo contenido de azufre. Los
contaminantes determinados fueron Material Particulado menor a 2.5 micrómetros (PM 2.5),
Óxidos de Nitrógeno (No), Óxidos de Azufre (SO2 y SO4), Compuestos Orgánicos Volátiles (VOC)
e Hidrocarburos No-Metano (NMHC).
Los indicadores que se presentan a continuación, son una herramienta para caracterizar la
línea base proyectada bajo un periodo de tiempo con horizonte temporal hasta el 2030 y en el
marco de un enfoque tendencial de business as usual. La Figura 20, demuestra que el
comportamiento del crecimiento de las emisiones de CO2e por pasajero, tiende a elevarse por
el cambio modal de transporte público a autos privados.
Figura 20: Emisiones de CO2e por pasajero
En la Figura 21 podemos observar que la tendencia de las emisiones de GEI en el transporte de
carga, tiene un crecimiento acelerado a partir de la década de los ochentas, en el año 2006
hay un pequeño descenso. Posteriormente las emisiones se estabilizan a un porcentaje del 1.3%
hasta el 2030, a la par del crecimiento de PIB.
3
49
mayo, 2009
Figura 21: Emisiones de CO2e por tonelada transportada de carga
El comportamiento de la flota vehicular hasta el 2030 describe un notable incremento de las
emisiones en el modo de vehículos particulares, un incremento de las emisiones por el modo de
motocicleta y por debajo de motocicletas el transporte público de pasajeros, como se observa
en la siguiente Figura 22.
Figura 22: Emisiones de pasajeros por modo de transportes.
50
mayo, 2009
La tendencia indica que el crecimiento de las emisiones en el transporte se deberá a que en los
próximos años, habrá un mayor número de personas que se transporten en vehículos
particulares. Esto tiene un impacto directo en el consumo de combustibles y el uso eficiente del
éste, ya que un viaje en transporte público es más eficiente que un viaje en auto particular
como en la Figura 23.
Figura 23: Emisiones de CO2e en el sector transporte por persona
2.7 Emisiones de Contaminantes Criterio
Para determinar los co-beneficios en salud derivados por concepto de la reducción de
emisiones de contaminantes criterio, se introdujo en nuestro modelo la cuantificación y
caracterización de sus emisiones. Los contaminantes criterio a considerar fueron, Material
Particulado menor a 2.5 micrómetros (PM2.5), Óxidos de Nitrógeno (NOx), Compuestos Orgánicos
Volátiles (VOC), Hidrocarburos No-Metano (NMHC), Dióxido de Azufre (SO2) y (SO4). Para fijar los
factores de emisión se utilizó el sistema Mobile 6, basándonos en los supuestos utilizados por la
Secretaria del Medio Ambiente del Distrito Federal, para el Inventario de Emisiones de la ZMVM
del 2006.
Los supuestos base utilizados en el modelo se basaron en las condiciones geográficas,
atmosféricas, de velocidad, de estructura de flota y de calidad de combustible para la ZMVM.
La única excepción fue que se ajustó la cantidad de azufre de los combustibles para considerar
los cambios en emisiones derivados por la introducción de combustibles de bajo azufre. De
acuerdo a la NOM-086-SEMARNAT-SENER-SCFI-2005, la cantidad de azufre actual en la gasolina
Magna es de 300 ppm promedio actual y según el calendario debería de bajar a 30 ppm
51
mayo, 2009
promedio en todo el país para enero 2009. Para el caso de diesel, actualmente la norma
establece un máximo en contenido de azufre de 500 ppm y se calendariza que para
septiembre 2009 esta cantidad baje a 15 ppm.
Debido a las dificultades que han sido declaradas por los distintos organismos involucrados en el
proceso para desarrollar la línea, se asumió que la introducción de la gasolina de 15 ppm a
nivel nacional, se postergará hasta el año de 2013. En consecuencia se tuvo que correr el
Mobile 6 ZMVM, integrando los nuevos parámetros en cantidad de azufre. Cabe señalar que al
tomar los supuestos de la ZMVM, se corrió el riesgo de subestimar las emisiones dado que la flota
de la ZMVM es la de menor edad a nivel nacional y la calidad de los combustibles es la mejor y
se consideró que esta aproximación era la más adecuada por conservadora.
El cálculo de beneficios en salud, la valoración económica y los costos asociados con la
reducción de emisiones de cada una de las medidas analizadas, se llevó a cabo con la
colaboración del Instituto Nacional de Ecología (INE). Los resultados fueron obtenidos en función
de la estimación de reducción de emisiones y se consideró que son de carácter informativo, ya
que algunos datos de insumo para el modelo de cálculo de beneficios en salud. Se refieren a
cuestiones de nivel nacional, y no específicamente a la población que se aborda en cada una
de las medidas de control. La metodología general para la elaboración de los cálculos es
utilizada por el INE para desarrollar estudios de costo beneficio de medidas para el control de la
contaminación atmosférica relacionada con el sector transporte y se encuentra documentada
en el Anexo I - INE.
2.8 Determinación, Estructura de Viajes y Tiempos de Traslado
El análisis de las medidas que incluyen un cambio modal se tuvo que estimar con base en la
cantidad de viajes totales en la economía y el reparto modal de los viajes. Una vez obtenida la
estructura de viajes y su proyección en el tiempo es factible calcular emisiones por viaje y por lo
tanto modelar escenarios de cambio modal. Este es el caso de la medida de Transporte No
Motorizado, la cual fue modelada con base en traslado de viajes por modo.
Para obtener el total de viajes realizados en México se tomaron en consideración parámetros
internacionales como los de diversas ciudades con un nivel de desarrollo similar al de Sao Paulo
y la Ciudad de México, donde la cantidad de viajes-persona-día al 2005 era de 2.5. Se espera
que el crecimiento asumido de la economía lleve a la economía de México a asemejarse al PIB
per cápita actual de Alemania. Esto sirve para hacer una analogía en el crecimiento del
número de viajes con base en el nivel de desarrollo económico de un país, por lo que, se
esperaría que para 2030 se alcanzaría un nivel de viaje-persona-día similar de 3.3 equivalente al
actual en Alemania.
El reparto modal fue establecido con información proporcionada por las secretarías de vialidad
y tránsito de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), la Zona Metropolitana de
Guadalajara, León, Chihuahua, Ciudad Juárez, y Tuxtla. Los datos calculados y asumidos para
el estudio por CTS-México se resumen en el siguiente cuadro. Una medida importante para
valorar la eficiencia de un sistema de transporte de carga y pasajeros es el tiempo de traslado.
El transporte influye directamente en la vida y desenvolvimiento económico de las personas y
52
mayo, 2009
de la sociedad en general, una importante medida de co-beneficio son las horas hombre que
se liberan para actividades productivas.
Cuadro 21. Reparto modal nacional de viajes 2007
Fuente: elaboración [CTS, México, 2008].
Para determinar el tiempo de traslado se tomaron en cuenta datos estándar asumidos para
Brasil y se caracterizaron los tiempos de viaje con base en ellos. Los tiempos de traslado
promedio asumidos para el cálculo vienen dados por el siguiente cuadro, y fueron divididos en
base a cada tipo de ciudad por cantidad de población.
Cuadro 22. Tiempos de Traslado por tipo de ciudad
Con el objeto de poder modelar las emisiones se relacionó una función de incremento de
tiempos de traslado al crecimiento del radio de la mancha urbana y al parque vehicular
(congestión). Esto se debe a que a medida en que crece la mancha urbana (A) se incrementa
la distancia de traslado promedio y con ello los tiempos. Al relacionarlo con el parque vehicular
estamos considerando el efecto que tiene la congestión vehicular en los tiempos de traslado. En
este sentido se consideró una relación proporcional con el parque vehicular lineal. Este supuesto
resulta conservador, ya que la congestión tiende a incrementarse proporcionalmente al
acercarse al punto de saturación, representada en la siguiente ecuación:
53
,
,
mayo, 2009
1
En donde:
t= tiempo de traslado
i= modo de transporte
A = tasa de crecimiento del radio del área urbana
P = tasa de crecimiento del parque vehicular
54
mayo, 2009
3. Estrategias
55
mayo, 2009
3.1 Objetivo
El transporte de carga y pasajeros incide de manera directa en las relaciones sociales y
económicas que moldean a los países. El transporte tiene repercusiones no sólo en la
determinación de la demanda de combustibles, sino también en la oferta de tiempo (horashombre) disponible y en la rapidez de intercambio de mercancías. La manera en la que son
transportados tanto personas como bienes, determina en gran medida la eficiencia con la que
una sociedad se desenvuelve y genera desarrollo económico.
Un sistema de movilidad de personas de bajo costo, rápido y eficiente libera recursos humanos
para el desarrollo de actividades productivas o de enriquecimiento personal. Un sistema de
movilidad de productos eficiente mejora la logística de la industria y permite la producción de
bienes a menor costo, lo que podría redituar a nivel consumidor, en menor precio y a nivel
económico en industrias más competitivas. El efecto global del transporte en la economía y en
la sociedad, involucra a diversos actores tanto y es uno de los principales motivos para realizar
análisis económicos, en la determinación del costo/beneficio para las medidas propuestas.
También es importante determinar que el transporte de carga y pasajeros funciona como un
organismo sistémico en donde la salud del organismo depende del correcto funcionamiento y
de la interrelación de sus partes. Las medidas en las que se sustentó este estudio, son en su
generalidad casos exitosos, debido a que el agente implementador tomo en consideración que
las medidas propuestas se pueden aplicar de manera dependiente e independiente.
Como parte de un programa sistémico e interrelacionado Se tomaron en cuenta diversas
medidas para llegar a un potencial de mitigación máximo. Fue necesario desarrollar un marco
institucional que funja como catalizador, donde los beneficios derivados del estudio puedan ser
aplicados de manera separada; con menos impacto pero con un alto índice de beneficios
ambientales, sociales y económicos. El programa sistémico propuesto, refleja la necesidad de
una implementación temprana ya que es importante mencionar que los costos asumidos se
incrementarán a medida que las exigencias de mitigación se amplíen a través del tiempo.
Un objetivo afín a este estudio es promover diversas mejoras en eficiencia de transporte que
inciten no sólo a una menor emisión de gases de efecto invernadero, sino también a un
desarrollo económico constante y a largo plazo. En la búsqueda de una economía desarrollada
y de baja emisión de carbono, el transporte cobra importancia total por que una sociedad que
consume menos combustibles fósiles, menos emisiones de GEI generará. De tal forma que las
mejoras en el transporte, ayudan a desacoplar el desarrollo económico de la intensidad de uso
de energía.
3.2 Líneas estratégicas
Las estrategias de mitigación pueden incidir en 4 elementos definidos en la siguiente Figura. En
ella se puede observar que las emisiones de carbono son determinadas en primer lugar por el
nivel de actividad (A). Éste último si bien está relacionado con la actividad económica en
cuanto a su magnitud por lo que debe ser cuantificado en cuanto a los pasajeros o toneladas 56
mayo, 2009
kilometro que pueden ser transportados por modo. El reparto modal incide en modos más
costosos y energéticamente más eficientes. Tal eficiencia está definida por la intensidad de
utilización de energía definida por (I) en la figura. Por tanto la búsqueda de un reparto
optimizado con menor intensidad de utilización energética disminuye la emisión por vehículo.
El modelo introduce el combustible utilizado por modo con la letra (F), donde se refleja la
posibilidad de disminuir la emisión de carbono por medio de combustibles con menor contenido
de éste. Por lo tanto, las medidas propuestas tendrán como objetivo el modificar alguna de
estas cuatro (4) variables en la consecución de una política de mitigación. En el siguiente
apartado se dará una breve introducción a las categorías de políticas públicas de
implementación factible con más detalle.
Figura 24. Variables que explican las emisiones de carbono en el sector transporte
Fuente: Elaboración con base en información de Lee Schipper [CTS México, 2008]
El enfoque de análisis financiero y económico de los diferentes programas y proyectos, proviene
de experiencias previas aplicadas por el Banco Mundial para evaluar el costo-beneficio de
medidas de prevención y control de la contaminación atmosférica, así como de mitigación del
cambio climático. Para poder desarrollar el análisis económico de las medidas planteadas en
MEDEC, se llevaron a cabo diversas reuniones y ejercicios con expertos del Banco Mundial y de
la Universidad de Clemson.
El análisis realizado en este estudio adopta dichas prácticas, incluyendo los propios lineamientos
que estableció el grupo coordinador para definir aspectos como las tasas de descuento, el año
de referencia para valor económico y para datos de línea base, así como otros elementos
como el precio de los combustibles y criterios para la valuación de los co-beneficios.
3.3 Enfoque integrado de proyectos y programas de mitigación de GEI
Tal como se planteó en el primer apartado de este capítulo, la visión estratégica de la que
parte el estudio es una visión programática que nos permite hacer una aproximación integrada
entre diversos rubros de políticas públicas. La clasificación de las medidas propuestas es la base
de la estructura misma del reporte. Los programas o rubros a considerar son uso del suelo,
combustibles y tecnología, transporte público, transporte no motorizado (TNM), Gestión de la
Demanda de Transporte (GDT) y transporte de carga. Además se incluyó un análisis de tipo
cualitativo en cuanto a la estructura Institucional, Cultural y Financiera, como se muestra en la
siguiente Figura
57
mayo, 2009
Figura 25. Enfoque integrado de Mitigación
Esta división obedece a una estrategia integrada de mitigación de GEI, en donde los diversos
rubros se complementan. El orden según el cual fueron modelados los distintos escenarios será
tratado a más detalle en los capítulos subsecuentes; por lo que en esta sección sólo se
describirá cada una de las estrategias de manera breve, así como sus implicaciones e
interdependencias.
a) Uso de Suelo o densificación de áreas urbanas
Se refiere a la política de desarrollo urbano, en donde las ciudades son afectadas
significativamente por los requerimientos de movilidad que existen dentro de la urbe. Una
ciudad densamente planeada tendrá distancias de recorridos más pequeños. La mejor forma
de mitigar las emisiones de GEI puede lograrse a largo plazo, por medio de la gestión de la
demanda de transporte y a través del vínculo que existe entre el desarrollo urbano, el uso de
suelo y la planeación del transporte público.
La gestión de la demanda permite mejorar el acceso a los bienes y servicios, a la vez que se
minimiza la necesidad de traslado. El concepto de barrio en la planeación urbana de alta
densidad dentro de las megaciudades, puede mejorar la calidad de vida y reducir
sustancialmente la necesidad de traslado; integrando áreas residenciales, de negocios, y
comerciales. Al enlazar los barrios o centros neurálgicos con transporte público eficiente y
promover servicios a través de redes electrónicas. Puede mejorar la calidad de vida y la
sustentabilidad urbana; a la vez que se reduce el consumo de combustibles para el transporte.
Para que esto suceda, son necesarios los marcos de políticas regionales e inter-sectoriales que
consideren la movilidad a largo plazo.
Dentro del marco del crecimiento de la población urbana, México necesita promover
activamente el desarrollo y preservación de centros urbanos bajo criterios de sustentabilidad,
que ofrezcan condiciones de habitabilidad. Esta planeación permitirá reducir la demanda de
transporte motorizado a la vez que se revitalicen los centros urbanos con uso de suelo mixto. Así
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se fomenta el desarrollo de nuevas economías, rescatando el paisaje urbano y reconstruyendo
comunidades por medio de la equidad de acceso a bienes y servicios, la educación y el
mantenimiento de la calidad ambiental y urbana.
b) Combustible y Tecnología
La eficiencia de los vehículos está determinada por la tecnología a la cual tiene acceso el país.
Esto puede ser influenciado por políticas públicas que incentiven, restrinjan o regulen la
eficiencia de los vehículos en los países que no cuentan con el. Los vehículos que están en el
mercado actualmente emitirán contaminantes locales y de GEI a la atmósfera durante los
próximos 10 – 15 años. En este sentido, las soluciones deben estar dirigidas a mejorar la calidad
del aire y reducir emisiones de GEI de manera integral, donde los vehículos y combustibles
forman un sistema integrado sustentable.
Es importante minimizar las demoras en la implementación de las combinaciones de
tecnologías y combustibles, actuales y futuras, para acelerar la incorporación de tecnologías
limpias al parque vehicular activo. El introducir normas más rígidas de eficiencia de energía y
emisiones requiere que haya suficiente combustible bajo en azufre para satisfacer el creciente
consumo vehicular; (por ejemplo, para el componente de crecimiento de las ventas de
combustible para automóviles) aunado a una política fiscal que no promueva la compra de
combustible menos costoso 4. Deben establecerse políticas que influyan en el uso de
combustible en términos de precios diferenciales y motivos ambientales.
Se refiere a la provisión de opciones de movilidad motorizada atractiva para la población en
general. Un sistema de transporte bien planeado y eficiente debe de proveer un servicio que
resulte conveniente (rutas), eficiente (tiempos) y a buen precio (costos). Por ello, es
imprescindible desarrollar sistemas de transporte público que sean seguros, rápidos y amigables
para el usuario, (incluyendo sistemas en rieles como metro, tren suburbano, y nuevas alternativas
como los sistemas de autobuses de tránsito rápido (BRT, por sus siglas en inglés).
En el caso de México, en ciudades de más de medio millón de habitantes pueden desarrollarse
este tipo de sistemas que favorecen al cambio modal del transporte, por sus posibilidades de
integrarse incluso a un sistema intermodal de puerta a puerta.
Tradicionalmente se ha visto, al metro y a los trenes elevados como las únicas alternativas de
transporte público masivo en lugar del privado, pero en tiempos recientes han ganado
adhesión las propuestas de baja inversión y bajo costo de operación en vías públicas
segregadas, como los sistemas BRT. Este tipo de sistemas pueden ofrecer mayor velocidad
utilizando tránsito masivo amigable al usuario con una mayor capacidad 5 que los autobuses
normales, pero con una reducción considerable en la inversión por kilómetro que el metro o el
4 Si el combustible “sucio” es más barato, proporciona un incentivo perverso para los usuarios de vehículos
nuevos para que estén dañando sus vehículos permanentemente por utilizarlo. De otra manera, si el
combustible “limpio” es más barato, la demanda puede aventajar a la oferta.
5 En una vía de dos carriles por dirección en Bogotá, Colombia, se ha logrado un volumen de 36,000
pasajeros de hora pico por hora en cada dirección.
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tren elevado lo cual permite que se desarrollen más rutas operando sin subsidios dentro de un
marco de tiempo políticamente accesible. 6
Las ciudades mexicanas pueden lograr reducciones significativas de GEI y de emisiones de
contaminantes criterio, con un cambio modal de vehículos privados a vehículos de transporte
público de alta ocupación Para los usuarios, no solamente es importante el tiempo de traslado,
sino también la accesibilidad, confiabilidad y seguridad. Cuando un transporte público masivo
efectivo atraviesa por jurisdicciones políticas, es necesario un marco de políticas regional para
que ocurra el desarrollo (ver capítulo de Marco Institucional).
d) Transporte No Motorizado (TNM)
Se refiere a la promoción y provisión de infraestructura para fomentar la movilidad no
motorizada. Esta estrategia pretende ofrecer a los ciclistas y peatones las condiciones
suficientes para que su viaje sea seguro, conveniente y eficiente. Una infraestructura de TNM
debe contar con elementos modernos, seguros y amigables al usuario, además de zonas y vías
peatonales, ciclovías segregadas y parques de estacionamiento para autos y bicicletas
cercanos a las rutas de transporte público como parte integral del sistema de transporte.
e) Gestión de la Demanda de Transporte (GDT)
Su propósito es administrar y limitar el número de vehículos privados que ingresan al país con
bajos niveles de eficiencia. Por ejemplo, los programas de verificación vehicular proporcionan
desde el lado de la demanda de transporte, una opción que pueden disminuir emisiones de GEI
y frenar la entrada de autos chatarra al país. Esto a su vez eleva los costos de mantenimiento y
encarece la utilización del auto privado. Así de manera indirecta, se incluyen los costos sociales
y de salud al uso del vehículo particular. Asimismo existen otras alternativas, como los impuestos
a los combustibles, cargos por uso de calles y las tarifas de estacionamiento. Todas las anteriores
son herramientas que permiten asignar al propietario del vehículo particular, diversos costos que
actualmente la sociedad paga en forma de congestionamiento y en el uso de la infraestructura
urbana. Incluso las cuotas de registro adicionales y anticipadas de vehículos particulares,
aunadas a limitaciones a la compra – como sería el sistema de cuotas de vehículos de oferta
abierta administrado públicamente (tenencia o ISAN), como el que opera actualmente en
Singapur –pueden estimular aún más el uso eficiente de la vía pública a precio de mercado. La
creación de un fondo de transporte urbano puede asegurar que los cargos y tarifas
recaudados se utilicen para mejorar el transporte público, lo cual influye positivamente en la
aceptación del público de las políticas y acelera el proceso de cambio.
En México, particularmente en la ZMVM se han aplicado programas de restricción vehicular con
base en la inspección y mantenimiento de los vehículos (verificación). Estas consideraciones son
importantes, ya que si los vehículos en uso no reciben mantenimiento adecuado de calidad y
con la frecuencia debida, ello se reflejará en altos índices de emisiones tanto de contaminantes
locales como globales. En la Ciudad de México, el Programa de Verificación Vehicular
6 Un estudio hecho para Bangkok mostró que una inversión de mil millones de dólares (USD) podría
comprar 7 km de metro, 14 km de tren elevado o 426 km de BRT [Wright and Hook, 2006].
60
mayo, 2009
Obligatoria se ha complementado con un programa de detección de vehículos
ostensiblemente contaminantes a través de las llamadas patrullas ecológicas. La combinación
de ambos programas permite restringir la circulación de autos con altos índices de emisión, lo
cual ha conducido a mejoras en la eficiencia energética promedio del parque vehicular de la
ciudad.
A nivel internacional también se confirma que los programas de inspección y mantenimiento
(I/M por sus siglas en inglés) de vehículos que son correctamente implementados permiten
detectar los vehículos que tiene las mayores emisiones y verificar que estos sean reparados o
que limiten su circulación en zonas urbanas. Dichos programas pueden ligarse exitosamente a
medidas de chatarrización, eliminando vehículos viejos, menos eficientes, contaminantes y/o
inseguros, promoviendo así su sustitución con vehículos de nuevas tecnologías.
f)
Transporte de Carga
El transporte de carga es particularmente importante ya que contribuye con aproximadamente
la mitad de las emisiones. Dada su relación con el desarrollo económico es importante que se
realice de manera eficiente con los menores costos y consumos de combustible posibles. La
mejora en la logística representa el área de oportunidad para este rubro.
El crecimiento económico genera y requiere mayor conectividad a larga distancia dentro de la
cadena proveedor-distribuidor, lo cual debe promoverse a través de una mejor infraestructura
intra e inter ciudades (carreteras y terminales) para transportistas de mayor capacidad y largas
distancias. La imposición de medidas fiscales y de políticas refinadas de administración del
transporte de carga debe estimular el cambio modal hacia vías de transporte competente y
con menos emisiones de GEI (como el ferrocarril). Se debe imponer mayor control en áreas
urbanas, con rutas para camiones de carga bien definidas, centros de distribución localizados
fuera de las áreas metropolitanas y restricciones espaciales y temporales a camiones en otras
zonas.
En relación a la modernización de vehículos, es importante considerar opciones para apoyar la
renovación de vehículos de carga que han rebasado ya su vida útil. Los camiones pesados
modernos son substancialmente más eficientes en combustible que los que se produjeron hace
15 años. Algunos operadores incluso han reportado que el ahorro de combustible es suficiente
para cubrir el pago de intereses mensuales en un camión nuevo, lo cual evidentemente
depende de la relación de precios de combustible al precio de la nueva unidad.
Particularmente para vehículos pesados, el adaptar un motor nuevo a un vehículo existente
puede generar un ahorro importante en consumo de combustible y emisiones. Estas mejoras a
vehículos en uso no ocurrirán a menos que los gobiernos provean incentivos, establezcan
requerimientos de inspección y otorguen poder a quienes vigilan su cumplimiento.
3.4 Interdependencia e independencia
La interdependencia para algunas medidas de los programas referidos en párrafos anteriores es
clara, ya que sin la existencia de alguna de ellas una o más medidas no podrían establecerse.
Las políticas que afectan el desarrollo urbano y el uso de suelo tienen incidencias en la distancia
recorrida por viaje, ya que una ciudad más densa ofrecería servicios de una manera también
más densa y por lo tanto los viajes serían más cortos. Este fenómeno se interrelaciona con las
61
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demás medidas ya que la intensidad de uso de los modos de transporte disminuye. En
consecuencia si son menores los recorridos, las opciones no motorizadas se vuelven más viables.
Una ciudad más densa ofrecería menos posibilidades al auto privado por lo que el desarrollo de
transporte público masivo y opciones no motorizadas se vuelve primordiales para la movilidad.
La interdependencia también está presente entre el transporte público y el no motorizado. La
inversión en infraestructura ofrece oportunidades para cambiar de modo con facilidad y con
beneficios en el tiempo de traslado. Esta mejora en tiempo y conveniencia vuelve más
atractivos ambos modos de traslado y, por lo tanto, más gente ocupa modos alternativos al
automóvil. Existe una fuerte interdependencia entre los programas y proyectos que se proponen
en este estudio. Si bien esta interdependencia, no ocurre en las fases de planeación e
implementación de los proyectos, para propósitos de la selección de las medidas y en el análisis
económico de cada una de ellas, se parte de supuestos sobre una línea de base que sí
reconoce las interdependencias descritas.
En relación con las líneas estratégicas esbozadas, los proyectos y programas pueden incidir en
alguna de las siguientes maneras:
•
Reducir emisiones por unidad de energía
•
Reducir consumo de combustible por pasajero o carga
•
Racionalización de pasajero - km o carga-km ó movilidad de pasajeros (pas-km/viaje) y
carga (ton km/viaje)
•
Las anteriores combinadas
Los programas fueron modelados de acuerdo al orden representado en el esquema siguiente:
El orden de las medidas planteadas en el Cuadro anterior se baso en la viabilidad de
modelación de acuerdo a la arquitectura del modelo utilizado. Primero fueron corridas aquellas
que afectaban la intensidad de utilización, o eficiencia (1-5) y después aquellas que implicaban
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un cambio modal y/o disminución del parque vehicular (6-8). Las opciones 9 y 10 resultan ser
independientes, dado que se refieren a transporte de carga
El orden en el que fueron introducidas las medidas tiene repercusiones en las reducciones de
emisiones y en algunos casos existen medidas previas que afectarán a la siguiente debido a
que se asumen las condiciones dictadas por la primera para su modelación. Por ejemplo, si una
política de uso de suelo disminuye la intensidad de utilización del automóvil, las políticas
consiguientes asumirán una intensidad menor de utilización en los años en los que entre en vigor
la política de uso de suelo.
Esta aproximación obedece a varias consideraciones metodológicas. La primera se refiere a
que los casos de análisis están basados en casos exitosos en México o en el mundo. Una de las
mayores razones de que estos proyectos sean viables es porque reconocen la sinergia e
interacción con medidas complementarias. El correr los escenarios asumiendo los impactos de
cada caso sin reconocer las interacciones, sería pasar por alto un elemento primordial en la
implementación de toda política pública en el sector transporte.
La segunda consideración estipula que si se asumiera el impacto total de los casos exitosos en
los que nos basamos partiendo de la línea base original, las reducciones de cada medida serían
sobreestimadas. Esto haría que nuestro escenario total, si se realizaran todas las medidas
propuestas, sobreestimara el alcance del programa.
Una última consideración, es la preocupación de CTS-México por reflejar en el sector transporte
un sistema orgánico interdependiente en sus elementos. En el desarrollo e implementación de
un sistema de movilidad y de transporte de pasajeros y mercancías es de total importancia
para su correcto desempeño, ya que los elementos de interconectividad y de
interdependencia entre las distintas estrategias planteadas en este capítulo serán tomados en
consideración.
3.5 Barreras Institucionales
a) Desarrollo Urbano y Uso de Suelo
En México no existen normas que regulen el crecimiento de la mancha urbana y promuevan el
desarrollo urbano de alta densidad en ciudades que aún tienen posibilidad de crecer. Las
atribuciones federales son limitadas, además de que existe un escaso trabajo conjunto entre los
diferentes órdenes de gobierno. Las instituciones no son eficientes en materia de desarrollo
urbano y uso del suelo porque aunque existan los medios y las normas existentes no responden a
las necesidades específicas de cada caso.
El país también carece de programas integrales de transporte público como parte de los
programas de desarrollo urbano, consecuencia de la ausencia de coordinación entre las
diferentes instituciones involucradas. Asimismo, no existen en México incentivos fiscales, ni
sistemas de financiamiento que promuevan la reconstrucción de núcleos urbanos que limiten el
crecimiento de la mancha urbana. Las políticas de vivienda existentes son poco eficientes e
inadecuadas a las necesidades de las ciudades, los nuevos desarrollos se construyen sin
importar el acceso a los servicios públicos o que tan complejo sea dotar a los nuevos
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desarrollos de estos. Además de que se construyen en zonas de alto riesgo o en áreas
prohibidas o reservadas.
El gobierno no establece las reglas en materia de uso del suelo para regular la industria de la
construcción en zonas periféricas de las ciudades y pone en riesgo la viabilidad de los
programas de vivienda. Esto trae consecuencias como el incremento del valor del suelo y la
expansión de nuevos núcleos urbanos que resultan ser menos costosos que rehabilitar los ya
existentes. Además de que el gobierno permite que la política de vivienda se rija por las leyes
del mercado y no del Estado.
b) Tecnología y combustibles
En el país no hay acceso a las tecnologías limpias de autobuses de pasajeros como de
vehículos privados, tal es el caso de los vehículos híbridos o los autobuses que utilizan
combustibles con menos contenido de azufre. Actualmente es difícil abastecer de combustibles
limpios al país porque dependemos del extranjero para el abastecimiento, como es el caso del
diesel de ultra bajo azufre (UBA). También México en materia de alternativas energéticas tiene
rezagos, normativos, tecnológicos y financieros que crean referentes en materia de estándares
de eficiencia.
Una de las barreras más importantes a las que se enfrentan los programas de tecnología y
combustibles en México es la falta de normatividad que establezca criterios de importación de
vehículos usados de estados Unidos y Canadá, uno de ellos pudiera ser la verificación vehicular,
sin embargo no existen este tipo de programas de manera obligatoria a largo del país.
El transporte público en México se enfrenta a diferentes barreras institucionales. Por un lado no
existe un órgano a nivel federal que regule, verifique y sancione el transporte público. En
muchos de los casos se delega la responsabilidad a los gobiernos locales, que no cuentan con
la capacidad técnica, ni financiera para desarrollar sistemas de transporte público eficientes.
Actualmente se cuenta con programas de chatarrización, los cuales son poco eficientes y muy
costosos para todos los actores involucrados. El problema radica principalmente en que los
sistemas de financiamiento para el cambio de flota vehicular, no es rentable. En México es muy
complejo implementar sistemas de operación novedosos como (BRT) que permiten al gobierno
hacer uso eficiente el espacio público y ofrecer un servicio de transporte eficiente. Los
problemas surgen por la ausencia de regulación para la distribución de rutas, la concesión, el
precio y por la carencia de estudios enfocados a la operación de rutas.
Asimismo, no se cuenta con la capacidad técnica para la planeación de sistemas de
transporte como el BRT a nivel nacional y no existen los medios jurídicos que establezcan
estándares de regulación de la flota vehicular en términos de eficiencia y tecnología. Los
sistemas de transporte existentes en México no favorecen el desarrollo de un sistema
interconectado con otros medios de transporte, como tranvías, metro, trolebuses, ciclovías, taxis
o tren ligero.
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mayo, 2009
En el caso de las ciudades pequeñas y medianas, la falta de planes de movilidad por parte de
las autoridades municipales es una constante. Por tanto se desarrolla infraestructura que
fomenta el uso del automóvil y limita la movilidad no motorizada, la ausencia de espacios
públicos y la falta de infraestructura para desarrollar sistemas de transporte multimodales. En la
práctica estos programas son muy limitados y en muchos casos inexistentes.
d) Transporte No Motorizado
Las barreras a las que se enfrentan el desarrollo de infraestructura en transporte no motorizado
(TNM), está más enfocado a la ausencia de voluntad política y de la carencia de una
planeación integral del transporte público ligado a la falta de instalaciones seguras para los
ciclistas, con el fin de que estos puedan usarlas con conveniencia y seguridad. La realidad es
que la planeación y construcción de infraestructura de Transporte No Motorizado, se planea por
separado y en muchos casos el presupuesto se destina a proyectos que erróneamente se
perciben como prioritarios, tal es el caso de vialidades, puentes o segundos pisos.
Ausencia de una estructura educativa que valorice la existencia de otros medios de transporte
que no sean motorizados, falta de participación social e interés de la población en torno al
tema. Esto se ve reflejado en la inexistente cultura de convivencia entre los diferentes modos de
transporte. Al igual que en el caso de los sistemas de transporte público y uso del suelo, los
centros urbanos no están diseñados ni cuentan con el equipamiento urbano para incentivar los
viajes cortos. Además no se cuenta con una estrategia de promoción en el uso de bicicleta. Por
otro lado, el diseño de ciclovías no es el adecuado y no se tiene capacidad técnica ni las
instituciones para el diseño adecuado de éstas ni de estrategias para fortalecer el uso de otros
medios de transporte.
e) Gestión de la demanda de Transporte
Las barreras a las que se enfrenta la gestión de la demanda de transporte en México (GDT), se
debe a que no existe el apoyo de las autoridades para implementar los diversos métodos para
gestionar la demanda en las ciudades. El desarrollo de programas que favorezcan la gestión de
la demanda es limitado y en algunos casos nulo. Esto se debe a que no existe información que
promueva los impactos positivos de este tipo de medidas o que permita hacer valoraciones,
monitoreo y evaluaciones de las estrategias planteadas para gestionar la demanda.
Para el caso de verificación propuesto en el proyecto, en el país existen normas que regulan la
eficiencia físico-mecánica de los vehículos, pero éstas no son obligatorias en todo el país y en
algunos casos no son tan completas como las que se aplican en la Zona Metropolitana del
Valle de México. También, existe una falta de normatividad que establezca criterios para la
importación de vehículos usados de Estados Unidos de América y Canadá
f)
Transporte de Carga
Existe la necesidad de mejorar la logística en el transporte de carga, pero no los medios para
limitar los viajes al vacío, el hombre camión y las barreras técnicas transfronterizas. En el país no
existen los incentivos fiscales que promuevan que el hombre camión se organice en empresas o
cooperativas. No hay la misma capacidad institucional y hacendaria para regular a un hombre
camión, que a una empresa de transporte. No se cuenta con un programa de rutas de
65
mayo, 2009
transporte de carga en el país que disminuya los costos y eleve la eficiencia de la
transportación en términos de consumo energético, tiempo de traslado y seguridad de la
carga, entre otros.
Aunque nos encontremos en un esquema de libre mercado con América del Norte, existen
nuevas barreras técnicas respecto al ingreso del transporte de carga mexicano. Estados Unidos
se niegan a abrir sus fronteras a los camiones de larga distancia porque en México no existe una
estandarización en cuanto al peso, medidas, seguridad, tipos de combustible, entre otros. Por
tanto los exportadores deben hacer uso de camiones de transporte de corta distancia para
transbordar cargamentos a través de la frontera. Estos camiones circulan en sólo una dirección,
incrementando los viajes vacíos.
Es necesario promover el transporte ferroviario a través de la reestructuración y la
recapitalización del mismo. Las barreras para desarrollar un sistema férreo de carga tienen que
ver con la falta de interés por parte del gobierno por no ser rentable. El mantenimiento de la
infraestructura y la renovación de la flota son muy costosos y no existen los incentivos
económicos, ni jurídicos que permitan hacer alianzas público-privadas que permitan ponerlo a
la vanguardia. Asimismo, el diseño de la red férrea en México carece de centros estratégicos
de distribución con el objeto de tener un sistema ferroviario más rápido y eficiente por todo el
país.
Son diversas las barreras que limitan el alcance de los programas planteados en MEDEC, sin
embargo se debe tener presente que el no llevar a cabo acciones en el presente, puede
resultar mucho más costoso a largo plazo. Cabe señalar que los esfuerzos o proyectos que se
plantean hoy en el sector transporte, deben estar dirigidos a buscar el mayor costo efectividad,
así como tener un alto impacto en el cambio de la conducta de la gente. El cambio en los
patrones de movilidad a través de programas educativos, promocionales, de inversión y
normatividad, son necesarios para crear los escenarios más viables para que el cambio cultural
surja. Éste debe partir de la sociedad e impactar directamente a las autoridades y cada uno de
los actores involucrados. Las acciones parciales limitan el alcance de las medidas planteadas
para el sector y cualquier cambio que se realice hoy tendrá un beneficio incremental en los
próximos años.
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4. Evaluación de políticas
y medidas
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En el presente capítulo se describe el análisis ambiental y económico de las medidas
propuestas. Asimismo, se explican los costos de implementación y reducción potencial de
emisiones. Las medidas se presentan en el orden y bajo las relaciones establecidas en la Figura
23. El sector transporte es un sistema orgánico, con componentes y elementos que se conjuntan
e interrelacionan para determinar la rapidez, calidad y eficiencia energética en el traslado de
personas y mercancías. Entendido como un sistema se abarcó la mayoría de los elementos con
las seis 6 cuñas internas presentadas en la Figura 23. Estas cuñas se entrelazan y se relacionan
gracias a las externalidades, tanto positivas como negativas, existentes entre ellas.
La Estructura Institucional, Cultural y Financiera es un elemento importante que enmarca,
determina las normas de acuerdo a las cuales las distintas cuñas se van a interrelacionar entre
si. La conjunción de estas 6 cuñas y el marco institucional se suman para contribuir al desarrollo
de un sistema de transporte sano, eficiente e impulsor de desarrollo económico. Un sistema de
transporte con estas características es más eficiente y por tanto más sustentable. En los
subcapítulos siguientes analizaremos en mayor detalle los distintos elementos de la Figura abajo
mostrada.
Figura 26. Evaluación de políticas y medidas para reducir emisiones de carbono
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4.1 Estructura Institucional,
Cultural y Financiera
4.1.1 Introducción
Una adecuada política pública en general y de transporte en particular debe cumplir al menos
con t
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4.1.1 Introducción
Una adecuada política pública en general y de transporte en particular debe cumplir al menos
con tres requisitos: (1) asegurar la capacidad de mantener o mejorar los estándares de vida
existentes; (2) obtener el mayor beneficio posible en términos de calidad de vida (optimización),
con la menor cantidad de recursos posibles (eficiencia), y por último, (3) distribuir ese beneficio
de manera equitativa entre la población actual (igualdad de oportunidades) y futura
(sustentabilidad).
En este sentido, cualquier política pública que procure mejorar la calidad de vida y sea
eficiente, equitativa y, sustentable debe expresarse en medidas y acciones basadas en
estrategias inteligentes y viables, que puedan ser adoptadas y/o apoyadas por amplias alianzas
sociales y políticas (reuniendo suficiente liderazgo y voluntad política), y que encuentren
efectivos instrumentos regulatorios e institucionales para su materialización (creando adecuadas
capacidades, normas e incentivos que direccionen comportamientos convergentes en los
ámbitos público, privado y de la sociedad civil).
En México, las responsabilidades federales para implantar un sistema de transporte más
sustentable están limitadas al ámbito del transporte carretero. Las principales atribuciones en
relación al transporte urbano recaen en estados y municipios. En dichos órdenes de gobierno
(estados y municipios) las estructuras institucionales frecuentemente carecen de instrumentos
de planeación y operación adecuados. Usualmente, las dependencias de transporte
concentran su actividad a la atención de los temas inmediatos de operación de los servicios
(licencias, permisos, entre otras) y dedican un trabajo limitado a la planeación de sistemas de
transporte y a la interacción con programas de desarrollo urbano y medio ambiente. En este
contexto prevalece la carencia de una visión o imagen objetivo que pueda expresarse en una
política nacional de transporte y movilidad sustentable y que pueda contar con una
participación integrada de autoridades de desarrollo urbano, medio ambiente y transporte.
Para que una política pública tenga efecto, cualquiera que esta sea, se requiere de sólidos
marcos regulatorios y estructuras institucionales que permitan condiciones propicias para la
instauración de las medidas propuestas. Es por esto que cobra una especial importancia el
abordar los arreglos regulatorios e institucionales necesarios en México para que las medidas
propuestas de disminución de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) dentro de los 6
rubros planteados en el sector transporte puedan desarrollarse plenamente.
En cada una de las medidas propuestas se encontrarán formulaciones que incorporan aspectos
regulatorios e institucionales. El principal reto en México es la estructuración de una entidad
federal, tipo Ministerio de las Ciudades de Brasil, que sea capaz de articular una política pública
de carácter nacional que oriente a todos los agentes involucrados. Actualmente la atención
del transporte urbano se encuentra fragmentada en diversas entidades federales, estaduales y
locales que dificultan.
Con esto en mente, este capítulo se enfoca en proponer algunos arreglos regulatorios e
institucionales que, en nuestra opinión, son necesarios en el país para fomentar una estrategia
integral de disminución de emisiones de carbono en el sector transporte.
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mayo, 2009
4.1.2 Arreglos Institucionales 7
Las principales atribuciones de las instituciones son las de proveer normas y organismos que
cumplan con las funciones de coordinar, gestionar y proveer la información necesaria a la
sociedad. Estas tres funciones de las instituciones generan incentivos para que los principales
grupos sociales establezcan acuerdos básicos, como la revisión de las políticas públicas, la
vigilancia, el monitoreo y el diagnóstico; la responsabilidad de los diversos niveles de gobierno,
la participación del capital privado en la toma de decisiones y la solución de conflictos entre
agentes.
Los arreglos regulatorios e institucionales deben orientarse a hacer que los diversos actores
involucrados participen en la ejecución de los proyectos y el desarrollo de los lazos de
coordinación en el marco de la implementación de las políticas públicas. Estos arreglos son
parte esencial para el cumplimiento de los objetivos de mitigación de GEI, ya que ellos deben
priorizar la necesidad de movilidad limpia en el país y a su vez tratar de involucrar al capital
privado en la toma de decisiones, en apoyo a la realización de proyectos en este sector.
Para integrar una serie de acciones a favor del medio ambiente y mejorar la calidad de vida
de las personas en México, es necesario diseñar un marco estructural que contenga arreglos
regulatorios e institucionales, que fomenten la coordinación, la gestión y el desarrollo de
información a todos los niveles de gobierno y dentro de la sociedad que permitan la
formulación e implementación de una política sustentable a largo plazo en el sistema de
transporte del país mediante las estrategias y las medidas enfocadas en la reducción de
emisiones de GEI.
La tendencia global indica que en los próximos 25 años las ciudades concentrarán el 80% de la
población mundial [Karekezi, 2003]. En México, según el Consejo Nacional de Población
[CONAPO, 2000], actualmente poco más del 60% de la población está concentrado en el área
urbana, por lo que la proyección estipula que México se acoplará a la tendencia mundial y en
25 años tendrá un 80% de población en zonas urbanas.
La intensidad energética por concepto de transporte de personas y mercancías es mayor en las
ciudades que en las zonas rurales, por lo que este movimiento demográfico nos obliga a una
profunda reflexión sobre los impactos del consumo de las grandes ciudades, así como su futura
aportación porcentual de las emisiones de GEI del sector transporte a nivel nacional y mundial.
Este fenómeno de crecimiento en la población urbana pone en perspectiva la creciente
importancia del desarrollo, concepción y evolución del espacio urbano. La estrecha relación
entre la concepción de ciudades y el sistema integral de transporte estipula la necesidad de la
creación de un órgano regulador y coordinador a nivel federal que trabaje en conjunto con las
entidades estatales y locales.
Esta entidad buscaría seguir, de cierta manera, la misión del Ministerio de las Ciudades en Brasil
la cual es “combatir las desigualdades sociales, transformando las ciudades en espacios más
Estos arreglos pueden incluir también reformas fiscales, financieras, regulación de mercados y otros
instrumentos jurídicos, que fortalezcan el estado de derecho y el combate a la corrupción. [Ayala, José
Ayala Espino, Políticas de estado y arreglos institucionales para el desarrollo en México, véase en
www.iigov.org/id/article]
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humanos, ampliando el acceso de la población a hogar, salud y transporte”. 8 Este órgano
buscaría integrar la gestión del transporte urbano e interurbano a los planes de desarrollo y
diseño de las ciudades, y coordinaría a los diferentes niveles de gobierno para que exista
compatibilidad en la toma de decisiones frente a la problemática de la movilidad urbana de
las zonas metropolitanas del país. Lo anterior se lograría mediante la creación de un Plan
Nacional de Movilidad Urbana.
Este plan integral favorecería un desarrollo mixto y complementario, favoreciendo el diseño de
ciudades altamente densas, con bajos costos de mantenimiento, movilidad eficiente, bajo
consumo energético y por lo tanto bajas emisiones de carbono. El establecimiento de un plan
de esta naturaleza implica una mejora en la coordinación entre órganos federales y municipios,
de tal suerte que los municipios puedan tener lineamientos precisos para la implementación
exitosa de los planes y programas de desarrollo de sistemas de transporte.
La transversalidad del plan antes descrito agilizaría la implementación de diferentes
instrumentos de regulación para una movilidad sustentable. Un órgano regulador federal
desarrollaría una política pública integral de transporte público urbano sustentable para las
ciudades mexicanas, con orientaciones normativas, acompañadas de apropiados recursos
financieros, para su ejecución, a fin de desarrollar extensivamente sistemas homogéneos sin
desconocer las peculiaridades locales, regionales y estatales. El órgano debería facilitar,
incentivar y premiar el asociacionismo entre ámbitos de gobierno y actores sociales en la
consecución de las estrategias.
Asimismo, se favorecería la creación de escenarios donde se establezcan incentivos
económicos para estudios técnicos de inversión, estudios de detalle e infraestructura, así como
sistemas de información y capacitación en la materia. Es necesario también el desarrollo de
programas de cooperación para la estructuración técnica y financiera de los sistemas de
transporte; potenciar la utilización más racional del uso del suelo estableciendo las condiciones
para que las políticas de movilidad y desarrollo urbano operen integradamente; generar
espacios públicos de calidad, y crear las condiciones necesarias para la inversión del sector
privado y social ofreciéndoles facilidades e incentivos.
El conjunto de instrumentos jurídicos que el gobierno debe emplear en el sector transporte, sirve
para establecer obligaciones, acciones del gobierno y procesos que tienen que cumplir los
particulares, las empresas e incluso el gobierno mismo. Estos instrumentos se fundamentan en
actos legislativos o administrativos de carácter general, tales como leyes, reglamentos,
decretos, acuerdos, normas, circulares y formatos, así como lineamientos, criterios,
metodologías, instructivos, directivas, reglas y manuales.
La regulación es una de las funciones centrales del gobierno, y el principal instrumento
mediante el cual se promueve el bienestar social y económico. La regulación es parte
importante del proceso de diseño e implementación de políticas públicas que fomentan la
estabilidad macroeconómica, el incremento del empleo, la calidad en los servicios sociales, la
innovación y desarrollo empresarial. En teoría, el objetivo de la regulación es corregir fallas de
8Ministerio
das Ciudades, Misión véase en http://www.cidades.gov.br/ consultado el 01 julio 2008
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mercado tales como externalidades negativas y fallas de coordinación con el fin de asegurar la
protección del interés público o bienestar social.
Toda estructura institucional debe apoyarse de instrumentos regulatorios que permitan llevar a
buen funcionamiento las estrategias planteadas a nivel nacional y estatal para sistematizar y
conglomerar los impedimentos jurisdiccionales para la integración de la política nacional con el
objeto de reducir emisiones de GEI. La aplicación de estándares regionales de calidad, así
como de políticas fiscales congruentes con los mecanismos internacionales estimularía la
inversión, la producción y el comercio internacional.
Es necesario el establecimiento de un marco legal y un sistema de instrumentos de planeación,
administrativos, financieros, fiscales y de participación social, que comprometan la actuación
de los tres ámbitos de gobierno, apoyen e induzcan el fortalecimiento de las gestiones locales,
metropolitanas y regionales de los servicios de transporte; apoyen a municipios y estados en la
satisfacción de la demanda de fuentes alternativas de financiamiento para los servicios de
transporte colectivo; y establezcan procesos competitivos basados en criterios objetivos para la
asignación de concesiones de rutas de transporte a los prestadores de servicio. Para ello se
propone llevar a cabo una revisión de las leyes estatales tanto en los ámbitos de
comunicaciones y transporte, desarrollo social y medio ambiente, y tratar de ver de que
manera pueden ligarse de manera coherente.
4.1.3 Financiamiento
Toda política nacional debe estar dotada de recursos financieros para llevarse a cabo en
buenos términos, por ello es necesario crear planes adecuados a las necesidades del país que
puedan ofertarse a las agencias internacionales como a fondos mundiales para el desarrollo y
el medio ambiente o, en todo caso, acceder a los préstamos programáticos con organismos
internacionales.
También es posible recurrir al apoyo de fundaciones, gobiernos de otros países, organismos
financieros nacionales e internacionales. Por ejemplo, actualmente el Gobierno Británico,
cuenta con varios Fondos (Department of Environment Food and Rural Affairs, DEFRA y Strategic
Program Fund, SPF), enfocados a la promoción de una económica con bajas emisiones de
carbono, que pueden auspiciar programas de desarrollo urbano y transporte. Por último existe
la posibilidad de recibir financiamiento por parte del capital privado nacional, de acuerdo a las
necesidades de la estrategia establecida o del proyecto en sí.
El financiamiento internacional de instituciones como Banco Mundial, el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) y la Corporación Andina de Desarrollo (CAF), tienen un papel muy
importante en las relaciones entre los gobiernos y otros actores con el objeto de diseñar y
formular políticas adecuadas a la dinámica del país. También existe la posibilidad de que los
proyectos a desarrollar en el sector transporte puedan ser elegibles para el mercado de
carbono, con lo cual se levanta la posibilidad de que puedan autofinanciarse.
Es importante que las instituciones nacionales de financiamiento, como Banobras amplíen su
esfera de competencia, financiando o desarrollando los proyectos del estado, creando vínculos
con organismos internacionales, gobiernos de otros países y el capital privado. Los mecanismos
de coordinación entre particulares y entes gubernamentales tienen especial importancia dado
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que son capaces de alinear los intereses de los particulares y el bienestar social al tiempo que, si
son establecidos de manera eficiente y con transparencia, son provistos al consumidor a un
precio menor.
Cabe señalar que el gobierno federal, con el respaldo del Banco Mundial y el CTS México,
trabaja en la creación de un Programa de Apoyo Federal al Transporte Urbano Masivo que
permita instrumentar políticas nacionales para el desarrollo urbano, la eficiencia energética, la
competitividad de las ciudades (motores generadores del PIB), con las opciones tecnológicas
más apropiadas para atender la demanda de estos servicios, con vistas a utilizar recursos del
recientemente instituido Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN)
El FONADIN forma parte del Programa Nacional de Infraestructura (PNI), que es un esfuerzo para
promover la competitividad económica en materia de salud, educación y servicios públicos,
además de impulsar la modernización carretera, portuaria, aeroportuaria, energética e
hidráulica con el fin de impactar positivamente en el bienestar de las familias. Los recursos del
PNI provienen de dos vertientes. La primera está apoyada en la Reforma Hacendaria aprobada
en 2007, que aumentó el gasto público en este rubro.
La otra vertiente es precisamente el FONADIN, que ha sido diseñado como una poderosa
herramienta que facilitará el financiamiento de la agenda de infraestructura. Contará con
recursos provenientes del Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas
(FARAC), y del Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA). El FONADIN impulsará la inversión
privada y el crecimiento económico permitiendo la creación de nuevos empleos para abatir la
pobreza. Además funcionará básicamente en tres rubros: (i) promoverá la participación de los
sectores público, privado y social, (ii) participará en el diseño, construcción y transferencia de
infraestructura y (iii) tendrá una injerencia directa en las decisiones de inversión, para las que
tomará en cuenta el impacto, competitividad y productividad del proyecto para el país,
cuidando la preservación y el mejoramiento del ambiente.
4.1.4 Aspectos culturales, educativos y de participación social
La educación ambiental en el sector transporte debe contribuir al manejo sustentable de los
recursos naturales y el mejoramiento, respeto y protección del medio ambiente. Para impulsar
una cultura sustentable en las formas de transporte en el país, es necesario desarrollar
programas que den servicios relacionados con la educación ambiental y capacitación para la
gestión institucional, desarrollo de personal orientados a fortalecer el quehacer institucional, el
desarrollo sustentable y el establecimiento de valores y actitudes de protección y conservación
ambiental, que ayuden a contener el incremento de los GEI en el país.
Las estrategias deben basarse en acciones que favorezcan la equidad, la corresponsabilidad
en la gestión ambiental, con la participación social, en torno de la búsqueda de soluciones a los
problemas ambientales. En México los aspectos culturales en torno al transporte deben ser
modificados de manera progresiva, siendo necesario que la sociedad se conciba como parte
del problema y comience a modificar sus acciones en favor del medio ambiente y de una
mejor movilidad urbana.
Es primordial, para la correcta aplicación de las medidas propuestas que exista el capital
humano requerido para la planeación, implantación, operación, mantenimiento, supervisión y
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mejoramiento del sistema de movilidad nacional. Para ese fin se requiere de coordinación entre
las autoridades y empresas de transporte con el aparato educativo nacional para que se
incluyan temas afines en los planes de estudio o se diseñen carreras afines a los requerimientos
del sistema de movilidad nacional.
La política nacional del transporte también debe incluir beneficios para la sociedad y
participación de la sociedad civil, así como el desarrollo de campañas educativas a todos los
niveles de escolaridad sobre transporte y educación vial que permita cambiar los patrones de
conducta en la sociedad actual. Esta educación vial debe de enfocarse en la promoción de
la racionalización del uso del auto y en la convivencia y coexistencia con otros modos de
transporte más vulnerables (peatones, bicicletas). En este sentido, los peatones y ciclistas deben
de ser considerados como prioritarios.
La sociedad debe estar bien informada de los programas que se llevan cabo y cuáles son los
beneficios ambientales que proponen para que tengan una participación activa y responsable
en la toma de decisiones y así se incentive la participación social. La participación de la
sociedad en general, así como el papel que juegan las organizaciones civiles para diseñar
estrategias que permitan implementar los objetivos a corto o mediano puede fortalecer el tema
de la movilidad en la agenda nacional.
4.1.5 Investigación y bases de datos
La disponibilidad de información es vital para realizar una acertada toma de decisiones sobre
los problemas a los que se enfrenta el sector transporte. Las bases de datos, son una
herramienta indispensable para la realización de estudios, diagnósticos e investigación, así
como para la identificación de áreas de oportunidad dentro del sector, generando beneficios
tangibles en la aplicación de las estrategias de reducción de GEI.
En este aspecto es totalmente necesario el tener un registro nacional de vehículos dado que
este proveería de datos necesario como la edad de la flota, estado legal, pago por servicios o
impuestos, multas, seguros y origen del medio de transporte. El desarrollo de información
confiable y específica de la flota vehicular nacional permitiría al gobierno y a la población en
general tener acceso y conocimiento sobre el comportamiento del sector y contar con sistemas
de monitoreo que registren los tipos de viaje que hacen los vehículos, tipo de carga, kilómetros
recorridos, tipo de combustible, entre otros. Este registro también favorecería a los sistemas de
regulación.
Por otro lado, la implementación de mecanismos de cooperación en beneficio del sector, debe
centrarse al desarrollo de asistencia técnica, así como del impulso de capacidades para poder
aplicar las estrategias necesarias. En este sentido, es importante que los mecanismos de
implementación sigan incentivando la participación de la iniciativa privada, no solo en la
construcción de infraestructura, sino también en los procesos de investigación y desarrollo de
nuevas tecnologías en el sector transporte. Como parte de la generación de bases de datos
confiables, el gobierno debe continuar el desarrollo de los inventarios de emisiones de GEI,
necesarios para planear estrategias adecuadas a las necesidades de cada una de las
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ciudades más congestionadas del país y fomentar la investigación de escenarios futuros en el
incremento de GEI en el sector transporte.
Un aspecto necesario para la correcta evaluación de las opciones de transporte y la toma de
decisiones es la estimación y monitoreo continuo de co-beneficios. Estos pueden ser analizados
en cuanto a tiempo de traslado, reducción de emisiones de contaminantes locales y globales
(GEI), ahorro de energía y mejora en la salud de las personas.
El empleo de modelos de transporte, tanto estratégicos como operativos, apropiados para las
condiciones de los países en vías de desarrollo es aún un asunto de gran preocupación. La
mayor parte de los supuestos que subyacen a estos modelos (tanto las características de
traslado de la gente como el comportamiento del tráfico y el uso de la calle) no son
apropiados a las condiciones imperantes en estos países. Además, la mayor parte de los
modelos de transporte no son capaces de hacer una evaluación completa económica y
ambiental (incluyendo emisiones, análisis de seguridad e impacto en la movilidad) necesaria
para estimar los impactos ambientales y económico de las medidas.
Se debe enfocar la investigación y el desarrollo a la calibración de los modelos de flujo del
tráfico existente así como a desarrollar modelos nuevos y apropiados, recolectar datos y
desarrollar técnicas de análisis, particularmente para las condiciones locales imperantes. Dichos
modelos podrían detallarse y desglosarse para entender mejor el comportamiento del traslado,
así como hacerlos más estratégicos para valorar y predecir el impacto de las políticas de uso
del suelo y gestión de la demanda [Vasconcellos 2001, Rogers, 2007].
4.1.6 Implementación y monitoreo
Los gobiernos federal, estatal y local, así como la iniciativa privada deben de estar equipados
con los recursos y las capacidades necesarias para implementar operar y monitorear las
estrategias o medidas propuestas de manera eficiente para que los proyectos promovidos
alcancen su desarrollo potencial. Primordial en esta tarea es que los organismos
gubernamentales encargados de la implantación de las medidas se conecten debidamente y
sean capacitados en la correcta implantación y evolución de la misma para que los proyectos
promovidos alcancen su desarrollo potencial.
Parte de esta capacitación debe de ir orientada a tener un único sistema de monitoreo que
pueda proporcionar información para retroalimentar el desarrollo del proyecto. Las diversas
instituciones deben ser capaces de un sistema de indicadores clave con una periodicidad
adecuada.
Este esquema de monitoreo cobra especial relevancia para un sector que se muestra tan
cambiante como lo es el sector transporte. Las condiciones y exigencias de la movilidad
cambian y avanzan día a día y el tener un sistema de inteligencia adecuada para dar
retroalimentación sobre el desarrollo de las soluciones de movilidad permite que estas se
adecuen a los requerimientos de movilidad impuestos por la sociedad.
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4.2 Uso del Suelo
• Densificación de
Área Urbana
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4.2.1 Antecedentes
De acuerdo a resultados experimentados en ciudades como Portland, Curitiba y Bogotá, la
aplicación de medidas de planeación urbana y de transporte conjuntamente con la
administración de uso del suelo, puede modificar en forma importante la demanda por servicios
públicos y reducir emisiones de gases de efecto invernadero y de contaminantes locales. La
medida planteada en este apartado se refiere a una serie de mecanismos jurídicos y fiscales
que regulen el crecimiento de las zonas urbanas e integren sistemas de planeación urbana,
donde se le da importancia al transporte público y no motorizado. Esta tendencia es recurrente
en países que enfrentan altas tasas de crecimiento, como es el caso de México [WB, 2004].
Las políticas que fomenten el uso de suelo mixto y de alta densidad, también deben incluir
alternativas ambientales de reducciones de emisiones de GEI y contaminantes del aire
ambiente y el transporte, junto con programas de uso de suelo, para lograr reducir la duración
de los viajes y promover el cambio modal hacia métodos de transporte más eficientes, como el
TNM o los sistemas de transporte público masivo [INR, 2007]. En México es una constante que
exista falta de coordinación entre las diferentes dependencias de transporte y medio ambiente
para definir las metas de desarrollo. Actualmente las ciudades que están en constante
crecimiento, han llevado a una desarticulación entre los centros urbanos y los principales nodos
de transporte, así como las estrategias de uso de suelo están altamente relacionadas con la
naturaleza de la longitud de los viajes cortos, la reducción de viajes y las restricciones del uso del
automóvil privado.
En el caso de México, el esquema actual de distribución espacial de la población en datos del
CENSO del 2005 de INEGI, es que cinco entidades en el país concentran el 40.7% de la
población de un total de 103.3 millones de habitantes. Las entidades que más concentran
población en el país son el Estado de México, el Distrito Federal, Veracruz, Jalisco y Puebla. Por
otro lado, las zonas metropolitanas (ZM) que tienen más población son el Valle de México,
Guadalajara, Monterrey, Puebla–Tlaxcala y Toluca [INEGI, 2005]. La tendencia en México es que
existe una excesiva concentración de población en unas pocas ciudades y una aguda
dispersión de la población rural en una gran cantidad de pequeños núcleos como es el caso de
Chihuahua. Al respecto, en el país prevalece un modelo de desarrollo urbano que es
predominantemente de baja densidad. La mayor densidad está presente en la Zona
Metropolitana del Valle de México con 5,799 hab/km2 lo cual contrasta con los estados de Baja
California Sur o Chihuahua, con 6 y 12 hab/km2 respectivamente [INEGI, 2000]. En este sentido,
México es categorizado con un modelo de desarrollo excesivamente desequilibrado por la
inmoderada concentración de población, actividades económicas y poder en el centro del
país.
El cambio histórico demográfico de los últimos sesenta años, se debió principalmente al proceso
de urbanización acelerado y una vez superada la recesión de la década de los años ochenta,
se produjo un desarrollo urbano e industrial de gran magnitud, que provocó la modificación
actual del territorio y ha traído consigo la ocupación de importantes superficies por las zonas
metropolitanas.
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Al 2005, en las 56 zonas metropolitanas (ZM) que reconoce el INEGI 9 se tenían desarrollados
aproximadamente 11, 400 km2 de zona urbana al 2005. Estas zonas metropolitanas presentan un
crecimiento significativo en el área urbana anualmente. Las ciudades al norte del país están
teniendo un crecimiento en la mancha urbana acelerado y particularmente importante debido
a que siguen un patrón de desarrollo similar al de los estados del sur de los Estados Unidos
gracias a la amplia disponibilidad de tierra. Lamentablemente no se pudieron encontrar
estudios históricos de crecimiento de las manchas urbanas a nivel nacional, por lo que se
tuvieron que utilizar los datos históricos de crecimiento de la Zona Metropolitana del Valle de
México, basados en el estudio de Covarrubias 1997, en el cual se analiza el crecimiento histórico
de la mancha urbana en dicha zona metropolitana. Con los datos de este análisis se llega al
resultado de que el área en la ZMVM se ha incrementado a un ritmo promedio de 0.89%.
4.2.2 Casos de Estudio
4.2.2.1Uso de Suelo en Portland
Parte de las estrategias planteadas en el proyecto MEDEC, incluyen el análisis de casos de
estudio que proponen opciones viables para desarrollar una política que fomente el uso de
suelo de alta densidad. En el caso de la ciudad de Portland, Oregón, el límite de crecimiento
urbano conocido como UGB (por sus siglas en inglés), es una medida regulatoria del gobierno
local para delinear límites de crecimiento urbano sobre un período de tiempo.
Los terrenos dentro del UGB se hacen disponibles para desarrollo urbano mientras que la tierra
fuera del UGB permanece principalmente rural para agricultura, forestación o desarrollo
residencial de baja densidad. Al integrar el uso de la tierra y las políticas de transporte, esta
ciudad ha desarrollado una forma urbana más compacta y de mayor eficiencia energética
que reduce la dependencia del automóvil. El concepto de límite de crecimiento, es un
supuesto urbano que puede guiar el desarrollo y crecimiento hasta el 2040 en Portland.
Este modelo protege las áreas naturales y agrícolas mientras mejora la infraestructura urbana.
Esta noción integra estrategias de transporte y políticas de uso de la tierra que apoyan con
fuerza la gestión de crecimiento poblacional, al mismo tiempo que permite que cada
comunidad regional desarrolle sus centros de negocios y la vecindad con características
propias. Se atiende al transporte público, tráfico peatonal, uso de bicicletas, caminos y
movimiento de carga, poniendo especial énfasis en que los puestos de trabajo y las viviendas
queden situados cerca de infraestructuras multimodales de transporte. Como resultado, durante
los años 90, los viajes al trabajo en bicicleta casi se triplicaron, el uso del transporte público
creció en 65% y el consumo per cápita de gasolina disminuyó en 9%. 10
Como ejemplo de este tipo de estrategias se encuentran los sistemas conocidos como Transit
Oriented Development (TOD, por sus siglas en inglés), los cuales han sido instrumentados en la
planeación de la ciudad de Portland. Estos sistemas son herramientas muy populares en Estados
Unidos para crear comunidades más aptas para vivir, ya que permite reducir la expansión de las
ciudades y fomentar medios de transporte más eficientes. Asimismo, incluyen sistemas de
Delimitación de las zonas metropolitanas, INEGI, México 2005
[Bureau of Planning, 2007] Bureau of Planning. Central Portland Plan: Urban Design Assessment History,
Bureau of Planning, 2007.
9
10
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integración de programas de uso del suelo y tránsito; basados en el diseño de ciudades
compactas, caminables, de usos de suelo mixto e intercomunicado con sistemas de transporte
masivo. Los TOD también deben balancear las necesidades de densidad suficiente para
soportar la necesidad de transporte en el presente y a largo plazo; integrar mejoras en la
conectividad de calles, áreas peatonales y espacios públicos, pero además concentra zonas
laborales cercanas a las estaciones de transporte y zonas comerciales o de negocios [TOD
Guidebook, 2006:ii].
4.2.2.2 Uso de Suelo en Curitiba, Brasil
El caso de la ciudad de Curitiba aunque es una ciudad pequeña a comparación de las
ciudades mexicanas, puede ser un referente importante para aplicarse en México. Como parte
de los antecedentes Curitiba cuanta con una población de 1.6 millones de habitantes y tiene
una superficie de 432 km2. Cuenta con un área principalmente agrícola en el sur del país y
durante las décadas de los setenta y ochenta, se produjo un rápido crecimiento económico y
demográfico. Curitiba logró transformarse en un importante centro industrial y comercial. En los
últimos 30 años la población de Curitiba se ha duplicado hasta llegar a 1.6 millones. 11
El plan de desarrollo planteado en Curitiba se trata de una estrategia unitaria subyacente,
centrada en mejorar la vida de los residentes y en una planificación integrada que ha dado
sostén a todos los proyectos. Los objetivos específicos del programa son la inclusión social,
accesibilidad a los servicios públicos, transparencia en la gestión, eficiencia y sostenibilidad
ambiental, tanto para la ciudad como para el área metropolitana. 12 El Instituto de Planificación
Urbana de Curitiba (IPPUC) es una institución necesaria para la ejecución y toma de decisiones
sobre los programas que se constituyen como un modelo de urbanismo ecológico de alta
densidad. Lo anterior es parte de la estrategia de la ciudad, con la cual se maximiza la
eficiencia y la productividad del trasporte, la planificación en el uso de la tierra y la
construcción de viviendas, factores que se integran y se apoyan entre sí para mejorar la calidad
de vida de los residentes de la ciudad. Como parte de un proyecto de desarrollo urbano en
Curitiba también se incluyen altos niveles de reciclaje, grandes cantidades de áreas verdes, un
sistema de tránsito modelo y programas sociales. Las expectativas futuras se refieren al área
metropolitana, donde la estrategia de la ciudad está siendo aplicada para mejorar la calidad
de vida de la población en las regiones circundantes. 13
4.2.2.3 Uso de Suelo en Colombia
La experiencia colombiana sobre la expedición e implementación de la legislación de
ordenamiento territorial y suelo, constituye un referente importante aplicable en otras ciudades
de América Latina que presentan problemas de urbanización y de acceso a los servicios
públicos. Colombia necesito de varias décadas de esfuerzos para contar con un marco
constitucional y legal que sentara las bases para la intervención en el mercado del suelo y dotar
a los gobiernos municipales de herramientas para contar con nuevas fuentes de financiación
[ICLEI, 2008] Orientación de la Planificación Urbana para la Sostenibilidad en Curitiba, Brasil, véase en
véase en http://www3.iclei.org/localstrategies/summary/sp/curitiba.html.
12 [ICLEI, 2008] Orientación de la Planificación Urbana para la Sostenibilidad en Curitiba, Brasil, véase en
13 [ICLEI, 2008] Orientación de la Planificación Urbana para la Sostenibilidad en Curitiba, Brasil, véase en
11
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para la urbanización a partir de la movilización de plusvalías y principalmente para apoyar las
políticas de vivienda de interés social, las ambientales o las de movilidad.
La Ley se implementó en 1997 y permite que se adopten leyes de ordenamiento territorial que
mejoran el pago de impuestos sobre el uso del suelo o políticas de uso de suelo. En general
existe una necesidad de enfrentar el problemático comportamiento de los mercados de bienes
raíces en los centros urbanos y la concentración de la tierra [Maldonado, 2008]. Esto provoca
que los procesos formales e informales, sean de baja tributación y escasas obligaciones a cargo
de los propietarios, el precio del suelo es muy alto en relación al nivel de ingresos de la
población, informalidad persistente y una segregación residencial especialmente aguda. El
replanteamiento de la planeación territorial puede y debe asegurar mejores condiciones de
vida y de integración urbana para una población creciente que se ubica en centros urbanos
[Maldonado, 2008].
Esta Ley incluye aspectos importantes en materia de legislación urbana, las relaciones entre
niveles de gobierno o la distribución de competencias. El régimen jurídico-urbanístico de la
propiedad a partir de la función social de la propiedad y la articulación entre políticas de suelo
y políticas de vivienda de interés social. La legislación contempla la formulación obligatoria de
planes urbanísticos y de ordenamiento territorial e intentan dar contenido y alcance a la
función social de la propiedad y de la regulación del mercado del suelo. Es además un
referente importante para asegurar las condiciones de vida adecuadas para la población en
términos ambientales y de acceso a las infraestructuras de servicios públicos domiciliarios,
vivienda digna y espacio público en general.
Los gobiernos municipales disponen de un plan de ordenamiento territorial vinculante para
actores públicos y privados, la aplicación del impuesto predial es la valorización del suelo. Por
otro lado en su artículo 56, la Ley 388 asegura que el procedimiento para la enajenación
forzosa, corresponderá a la administración municipal o distrital, dentro de los tres (3) meses
siguientes, someter los terrenos e inmuebles respectivos a enajenación forzosa mediante el
procedimiento de pública subasta, cuya convocatoria incluirá por lo menos los siguientes
aspectos. 14 Al precio de la subasta se le descontarán los gastos de administración
correspondientes en que incurra el municipio o distrito respectivo y la totalidad de la plusvalía
generada desde el momento de declaratoria de desarrollo y construcción prioritario.
Como parte de una política de transporte urbano la Ley 388 asegura que el Plan de Desarrollo
de la Nación debe formular la Política Nacional Urbana, tendiente a garantizar el desarrollo
equilibrado y eficiente de los centros urbanos, la cual incluirá directrices, orientaciones, objetivos
La determinación del plazo para la urbanización o edificación, según el caso, el cual no podrá ser
superior al previsto en la presente ley para el propietario inicial. La especificación de que el terreno objeto
de la transacción tiene la declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria y finalmente el precio de
base de la enajenación, que no podrá ser inferior al setenta por ciento (70%) del avalúo comercial del
inmueble definido por peritos inscritos en la lonja de propiedad raíz u otras entidades especializadas. Si en
la subasta convocada al efecto no se presentaren posturas admisibles, se citará para una segunda
subasta, en la cual será postura admisible la oferta que iguale al 70% del avalúo catastral. Si en la segunda
subasta no se presentaren ofertas admisibles, el municipio o distrito iniciará los trámites de la expropiación
administrativa de los correspondientes inmuebles, cuyo precio indemnizatorio será igual al 70% de dicho
avalúo catastral, pagado en los términos previstos en el artículo 67 de la presente ley [Artículo 56].
14
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y estrategias, así como los parámetros para la determinación de los planes tendientes a su
cumplimiento, lo mismo que las fuentes de financiación del componente nacional. Para tales
efectos, el Ministerio de Desarrollo Económico deberá formular la Política Nacional Urbana y los
planes tendientes a su ejecución, en armonía con los intereses regionales y locales.
Dentro de esta ley existe la figura jurídica conocida como extinción de dominio, es una
alternativa jurídica que funciona para expropiar aquellos terrenos ubicados dentro del
perímetro urbano declarados como de desarrollo prioritario que no se urbanizaran o
construyeran en un término de dos años; la expropiación sin indemnización para los propietarios
que vendieran, prometieran en venta promovieran o simplemente toleraran ocupaciones
informales de sus terrenos, sin ajuste a las normas urbanísticas municipales. Se contemplaba
adicionalmente, la disposición de no tener en cuenta en la determinación de la indemnización
en caso de expropiación, para evitar un enriquecimiento sin causa, el simple anuncio de
proyectos u obras públicas o su ejecución o las compras públicas de suelo realizadas dentro de
los cinco años anteriores, o el cambio de normas urbanísticas dentro de los tres años anteriores y
un tributo denominado contribución del desarrollo municipal, que permitía convertir en ingreso
fiscal municipal la tercera parte de los incrementos en los precios del suelo producidos por
cambios en los usos del suelo o en la destinación de los inmuebles, aumento de densidad o
ejecución de obras públicas [Ley 388-1997] 15
Para el sector inmobiliario tenía una gran importancia, aún simbólica, replantear la extinción del
dominio, para afirmar las prerrogativas y el margen de libertad del propietario del suelo, respecto a la
utilización dada a su propiedad. Es así como fueron aceptados sin mayor oposición otros instrumentos –
como la participación en plusvalías-, y se mantuvo la declaratoria de desarrollo prioritario sujeta a venta
forzosa en pública subasta, tomando como valor base el precio del suelo en el momento de la
declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria. Una nueva preocupación acompaña la construcción
de consenso sobre la expedición de la Ley 388 y es la búsqueda, antes bien, de mecanismos que agilicen
y faciliten la incorporación de tierra para usos urbanos, es decir, una preocupación desarrollista, que
vendrá a ser matizada por el conjunto de responsabilidades incorporadas a la propiedad y, en parte, por
el surgimiento de la legislación y de las preocupaciones ambientales urbanas. El régimen jurídicourbanístico de la propiedad será analizado teniendo en cuenta los principios o regulaciones generales y
los instrumentos de planeación y de gestión del suelo [Ley388-1997].
15
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4.2.3Descripción de la medida. Densificación de área urbana
En el caso del uso del suelo, es necesario desarrollar una política de desarrollo urbano
adecuada y orientada a un transporte de pasajeros eficiente y sustentable. Ésta debe
enfocarse a desarrollar los lineamientos jurídicos, financieros e institucionales que permitan
aplicar programas principalmente de uso de suelo mixto y de alta densidad. Se creé que una
política de uso de suelo de alta densidad tiene un impacto directo en la intensidad de
utilización de los vehículos urbanos. Entre las ventajas derivadas de la disminución de la
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intensidad de combustibles podrá limitar el ritmo de crecimiento de las manchas urbanas, así
como disminuir las emisiones de GEI y mejorar la calidad del aire.
Como parte de las propuestas para la política de uso de suelo de alta densidad, se siguen
patrones o modelos como el llamado Diseño Orientado al Transporte (TOD, por sus siglas en
inglés), donde convergen diversos elementos que hacen del diseño de ciudades una
alternativa ambiental y de movilidad para los habitantes. En ella se integran programas
enfocados a fortalecer el transporte público y el transporte no motorizado, así como
desincentivar los viajes motorizados. Cabe señalar que el estudio se enfocará solo en la longitud
de los viajes y por tanto en la intensidad promedio. Los cambios modales se analizaran como
resultado de las inversiones en modos de transporte más sustentable. Es muy importante hacer
mención que toda política de desarrollo urbano que se implemente, debe ir acompañada de
programas educativos e informativos, así como de incentivos fiscales nacionales que fomenten
estas políticas en las zonas metropolitanas ya existentes y en las aún en proceso de crecimiento
[WB, 2004].
Los programas urbanos planteados deben estar basados en casos de estudio particulares y de
acuerdo a las necesidades de las mismas. Se deben incluir características específicas de cada
zona metropolitana, −como la geografía de las ciudades, los patrones de distribución de la
población y de los centros de actividad económica−. Esta propuesta es de carácter integral y
pretende revitalizar centros urbanos mediante una combinación de uso del suelo mixto y de
alta densidad. Esto se logra con la ayuda de desincentivos ambientales y económicos que
frenen la construcción de zonas urbanas nuevas en regiones aisladas y sin acceso a servicios
públicos. La política, debido a la demanda inducida genera desarrollo de transporte público y
TNM.
Para el proyecto de uso de suelo, las políticas que se proponen para reducir el crecimiento del
radio del área urbana se enmarcan en una nueva regulación de la actividad de construcción
urbana. En primer lugar se propone crear permisos de construcción para construir en zonas
periféricas, anexando los costos por metro cuadrado e internalizando los precios adicionales por
servicios en zonas poco densas. De esta forma, el sobreprecio puede utilizarse para incentivar la
construcción en zonas ya desarrolladas y fomentar la alta densificación, donde ya se cuenta
con servicios públicos.
Las construcciones de interés social deben ser reguladas por el Estado, a través de políticas de
alta densidad, como se hizo en Colombia en el año de 1997. La Ley N° 388 de este país permitió
expropiar temporalmente un predio y subastarlo bajo el nuevo uso de suelo estipulado. Este
mecanismo evita problemas de pago por expropiación menores al valor de mercado. Por el
contrario se paga un sobreprecio a la vivienda y al vendedor obtiene más recursos que los que
pudiera haber obtenido por el valor y uso previo de la propiedad, al tiempo que se puede
construir viviendas o servicios que fomenten mayor densidad.
En cuanto a la viabilidad de la política de uso de suelo, se puede decir que ya existen
antecedentes de la figura jurídica aplicada en Colombia. Uno de ellos es la Ley de Expropiación
para causa de utilidad pública, publicada en el Periódico Oficial del Estado de fecha 14 de
diciembre de 1938. Esta Ley asegura la utilidad pública para proceder a la expropiación,
ocupación temporal o de dominio de los bienes de particulares; el procedimiento administrativo
84
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correspondiente, las autoridades competentes para tramitarlo y el derecho que tienen los
particulares de interponer el recurso de revocación contra la declaratoria respectiva. Se
consigna de igual forma, el derecho de reversión que el particular afectado tiene, en caso que
el bien no sea empleado en el fin para el que fue expropiado u ocupado.
Asimismo, la figura jurídica de expropiación es utilizada en el gobierno del Distrito Federal con el
nombre de ley de extinción de dominio; la cual permite a la autoridad local disponer de una
propiedad empleada en actividades ilícitas, como el narcomenudeo, y evitar el proceso de
expropiación. 16 Igualmente, en el estado de Tamaulipas, existe la figura jurídica bajo el decreto
No. 208, llamada Ley de Expropiación, la cual establece la ocupación temporal o limitación de
dominio para el estado de Tamaulipas. Sin embargo, ninguna de las figuras presentadas
anteriormente como antecedentes, plantea la idea que la extinción de propiedad se haga
para efectos de una política de interés público en relación a planes y programas de desarrollo
urbano de alta densidad que limite en México el crecimiento de la mancha urbana en las zonas
metropolitanas, como se plantea anteriormente.
4.2.3.1 Implementación individual
a) Análisis Ambiental
Tal como se explica en el capítulo 2 de este estudio, para establecer la Metodología de línea
base se asumió que en el escenario sin proyecto, la intensidad de uso de los vehículos urbanos
se incrementa en la misma proporción que el crecimiento histórico del radio de la ZMVM
(0.89%). Con el proyecto descrito se espera una reducción a la mitad de velocidad en el
crecimiento del radio del área urbana.
Para estimar el impacto del programa se estipuló el área urbana existente para las 56 zonas
metropolitanas de México de acuerdo a los datos definidos por [INEGI ,2006]. Se determinó que
la entrada del proyecto sería hasta en 2012 debido a las barreras institucionales existentes para
la implementación de una política de esta naturaleza. En este escenario se proyectó el total de
kilómetros cuadrados construidos anualmente tanto en baja como en alta densidad, para el
escenario con y sin proyecto, tomando en cuenta que las manchas urbanas nacionales (56 ZM),
en el 2005 abarcaban 11400 km2 y crecen al mismo ritmo al que ha crecido el área de la ZMVM.
En este caso la Zona Metropolitana del Valle de México tiene un crecimiento histórico en área
urbana de aproximadamente 0.89% promedio y el radio se ha incrementado a un ritmo
promedio de 0.44 %. Se relaciona el incremento de la intensidad de utilización de los vehículos
al incremento de radio urbano asumido y tal como está descrito en la metodología de línea
base el incremento en tiempo de traslado está relacionado con 2 elementos: tasa de
incremento de la flota vehicular y el incremento en la intensidad (= incremento radio).
La diferencia en el número de kilómetros cuadrados construidos para cada tipo de desarrollo
de uso de suelo, produce costos diferentes en la inversión total, así como costos de
mantenimiento anuales. A su vez, dicha diferencia produce un consumo de energía y de uso de
tiempo para traslados diferentes al reducir el incremento del radio de crecimiento del área
“Propondrá Ebrard legislación sobre "extinción de dominio”, viernes 16 de febrero de 2007 en Periódico la
Jornada.
16
85
mayo, 2009
urbana. A continuación se presentan los cuadros con las evaluaciones económicas de la
situación con proyecto, sin proyecto e incremental.
Cuadro 23. Programa de densificación urbana. Análisis incremental ambiental (toneladas).
Fuente: Elaboración [CTS México 2008].
Un desarrollo urbano más denso incrementa la demanda de transporte en vías primarias y
secundarias. A su vez, permite que exista la demanda necesaria para que el sistema de
transporte público tenga la posibilidad de ofrecer soluciones de transporte público masivo y de
transporte no motorizado. Un desarrollo urbano más denso obliga a que los servicios y
mercancías puedan ser adquiridos en locales que se encuentren a menor distancia para el
consumidor. Para la modelación de las medidas planteadas en MEDEC sólo tomamos en
consideración este último efecto. Se recortó el tiempo y las emisiones derivadas del incremento
en intensidad de viaje, así como el crecimiento de la mancha urbana.
Los beneficios en la demanda inducida por un desarrollo urbano denso el cual incluye modos
de transporte más sustentables, no fueron considerados en esta medida. La manera en la que
se consideran es que esta demanda inducida incrementa la posibilidad y el alcance de las
soluciones de transporte público y transporte no motorizado. Es decir, un desarrollo urbano más
denso incrementa el número vías en donde es económicamente viable imponer soluciones de
transporte público masivo y TNM.
Tal y como se puede ver en el Cuadro 23 se prevé que un programa de fomento a un desarrollo
urbano denso (considerando solamente el impacto que tiene en la distancia de los viajes
86
mayo, 2009
urbanos), alcance una reducción en emisiones de hasta 117 MtCO2e, 11,800 toneladas de PM
2.5 y 855, 000 toneladas de NOx en el periodo de estudio.
b) Análisis Económico
En primera instancia se consultó el Movimiento de Egresos del año 2007 del municipio de
Chihuahua, caracterizado por un desarrollo urbano de muy baja densidad. A partir de dicho
informe se clasificaron todos los egresos relacionados con infraestructura en gastos de inversión
(creación de infraestructura) y costos de mantenimiento (costos operativos) de los servicios
públicos y los rubros incluidos en cada categoría fueron los siguientes.
Para inversión se incluyó la construcción de aulas, construcción de gimnasios, parques y
jardines, de espacios de seguridad pública, instalación y líneas de agua potable, estructuras y
obras de drenaje, así como de sanitarios, ampliación y equipamiento de la red de alumbrado
público, construcción, ampliación y equipamiento de energía eléctrica, estudio, investigación y
diseño de obra pública, así como infraestructura vial y un porcentaje de equipamiento urbano.
En cuanto a los rubros considerados para los costos operativos, se consideraron rehabilitación
de escuelas, de unidades deportivas, desarrollo urbano, mantenimiento de parques y jardines,
limpieza de arroyos y drenajes pluviales, regulación ecológica, seguridad pública, aseo urbano,
alumbrado público, rehabilitación de vialidades, adecuación de vialidades y un porcentaje de
equipamiento urbano. De esta forma se estimó el costo total en el año 2007 de nueva
infraestructura y de mantenimiento de la ya existente.
Por otra parte, de la información de Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores, se sabe que en el año 2007 se concedieron en total 7,903 créditos para viviendas
en el municipio para los cuales se obtuvieron los costos anteriores. Esta información junto con la
estimación descrita en el párrafo anterior permitió hallar una aproximación del costo de
inversión en infraestructura por vivienda construida para este municipio.
Para el cálculo del costo de mantenimiento de la infraestructura por hogar se utilizó el Censo de
Población y Vivienda del año 2005, según el cual en ese año había 199,890 hogares en el
municipio considerado. Este dato debe ser estimado para el año 2007, para lo cual se le sumó
una estimación de las viviendas construidas para el año 2006 y 2007. Para estimar las viviendas
construidas en el año 2006, se utilizaron los datos del total de créditos concedidos para ese año
en el estado al cual pertenece el municipio en estudio, y se le aplicó el porcentaje de créditos
concedidos en el año 2007 en el municipio sobre el total de créditos concedidos a nivel del
Estado; esto dio como resultado un total de hogares en el municipio de 213,367.
Como parte de los resultados obtenidos por el estudio, se concluyó que el costo de inversión en
infraestructura para una vivienda en baja densidad es de aproximadamente 3,871 USD del 2005
y un costo de mantenimiento de los servicios públicos por vivienda de 275 USD. En cambió, para
un desarrollo de alta densidad, los costos en infraestructura se recortan a 2046 USD del 2005, así
como los costos de servicios públicos se reducen a 236 USD por vivienda.
Para convertir los datos anteriores a costos por kilómetro cuadrado, se usaron las densidades de
unidades por kilómetros cuadrados presentadas en el Transportation Research Board, The Costs
of Sprawl-Revisited. En dicho estudio se estimó una densidad de viviendas por kilómetro
cuadrado de 538 en uso con baja densidad y de 1,137 con alta densidad. En el Cuadro 24 se
87
mayo, 2009
presentan los costos obtenidos por kilómetro cuadrado según la intensidad de uso del suelo (en
dólares del 2005).
Cuadro 24. Infraestructura y costo de mantenimiento de alta y baja densidad
Un desarrollo urbano denso fomenta una estructura de ciudad donde el consumo de los
recursos y la de servicios públicos es más eficiente. La medida mostró ahorros sociales del orden
de los 8,055 millones de USD. Referente al costo de abatimiento, la política tuvo resultados con
costos negativos en los ahorros sociales de $8,000 USD en dólares del 2005 y un costo de 69 USD
por tonelada véase Cuadro 25.
Cuadro 25. Programa de densificación. Análisis incremental económico (USD 2005)
88
mayo, 2009
c) Análisis Económico con impactos en Salud
Las emisiones relacionadas con el sector transporte tienen importantes repercusiones en la
salud de la población urbana en general, con el objeto de reflejar y complementar el
análisis económico se busco integrar los ahorros representados por la disminución en
emisiones de contaminantes locales. Este análisis se hace con base en la valuación y el
modelo de exposición personal realizados por el Instituto Nacional de Ecología (INE) con
base en los escenarios y datos de reducciones que modelo CTS-México. La metodología
que utilizó el INE para la valuación está reflejada en el Anexo 1. El análisis económico
incluyendo cobeneficios por ahorros en salud se incluyen en el Cuadro 26.
Cuadro 26. Programa de densificación. Análisis incremental económico con beneficios en salud (USD 2005)
Incluyendo los ahorros en salud por la mitigación de contaminantes criterio se alcanzaría un
beneficio social de alrededor de 9,300 millones de dólares (2005) y un costo por tonelada
reducida de 80 dólares. En general se incrementan 4 dólares en ahorro por tonelada debido al
impacto en la salud. El análisis económico permite que la relación que tiene el transporte
público y el ordenamiento territorial con la calidad de vida de la población sea grande. Los
supuestos utilizados en casos de éxito, permiten que el análisis de implementación
individual no refleje el impacto real de la política. Esto se debe a que, al hablar de que el
sector transporte es en realidad un sistema orgánico, los casos de éxito ya toman en
consideración el efecto de políticas públicas. Al asumir los mismos supuestos estamos
89
mayo, 2009
considerando un estado idóneo para la implementación de la política, algo fuera de lo
que normalmente ocurriría.
La suma de políticas individuales no puede ser mayor a la suma del escenario de políticas
integradas en el que se basa este estudio. Para este caso en especial, no se corrió un
escenario conjunto. La medida de Uso de Suelo de alta densidad es igual al escenario con
interrelaciones que se presenta en el apartado anterior tanto en su análisis ambiental como
económico, debido a que esta política fue la primera en modelarse y por tanto es
independiente en su modelación con respecto a las otras.
Conceptualmente, sin embargo, esta medida debe de considerarse como necesariamente
interdependiente o como parte de una estrategia integral de movilidad. Si bien el
desarrollo urbano compacto disminuye las distancias a recorrer y genera un incremento de
demanda para soluciones de transporte público, sin embargo, si esta demanda no es
satisfecha por políticas adecuadas de movilidad para incentivar un cambio de modo esta
medida podría resultar contraproducente. Esto se debe a que si no hay los incentivos
suficientes para generar un cambio de modo entonces la velocidad promedio de los
vehículos privados disminuiría y esto conllevaría a un mayor consumo de combustible.
Por otro lado si existe un adecuado plan de movilidad tanto para transporte no motorizado
como para transporte público, un desarrollo urbano compacto incrementaría la demanda
de estos modos alternos y más sustentables haciendo mayor el impacto de mitigación que
pudieran tener.
4.2.4 Resultados y Aspectos de Implementación
Existen varias barreras institucionales para la implementación de un programa como el descrito
anteriormente, una de ellas es que se requiere un cambio en la normatividad que regule las
relaciones económicas que dictan el comportamiento de la industria de la construcción. Los
cambios en normatividad tardan un periodo considerable de tiempo en ser diseñados y
aplicados bajo el esquema mexicano. Sin embargo, se están llevando a cabo iniciativas que
generen cambios en la normatividad de los nuevos desarrollos urbanos.
Existen otros elementos de índole social que alteran el enfoque en la regulación de la periferia
de las ciudades y éste puede afectar a las personas en zonas marginales. Para contrarrestar lo
anterior, la medida que se plantea debe venir acompañado de políticas sociales que
contrarresten los efectos negativos que pueda tener la medida. Una regulación en las
especificaciones y requerimientos en los hogares de interés social para fomentar un desarrollo
urbano más denso sería necesario para este fin.
El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) estipula en
su Cuarto Informe de Evaluación 17 que el rediseño de las políticas de urbanización y de
edificación de los asentamientos humanos presenta la mayor oportunidad de mitigación de
GEI. Esto se debe a que el desarrollo urbano y la estructura social determinan las relaciones
económicas y productivas que contribuyen al consumo de combustibles. De esta manera, un
[IPCCC,2007] Intergovernmental Panel of Climate Change. Forth Assessment Report, 2007, véase en
http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_sp.pdf.
17
90
mayo, 2009
desarrollo con prioridad a políticas de urbanización y edificación sustentables contribuirían a un
trazado urbano con necesidades de energía menores y con costos menores. El desarrollo
urbano más denso se presenta como una opción, que al tiempo que promueve menor
consumo de combustible fomenta desarrollo económico.
El concepto de ciudad más densa que introducimos en esta medida no sólo disminuye la
intensidad en los recorridos promedios del parque vehicular, sino también beneficia la
implementación de soluciones de transporte público masivo y de transporte no motorizado
debido a que incrementa la demanda de soluciones masivas de transporte. Esta estrategia
debe de partir de una visión más amplia de ciudad con diseño sustentable, dentro de la cual se
exige un replanteamiento de la infraestructura ya existente, especialmente en la parte central.
Una evaluación más extensa y completa de los alcances de este proyecto debe de incluir las
reducciones provenientes de los cambios en términos de rediseño de ciudad que son
incentivados por la política descrita y también la evaluación de los beneficios derivados de la
conservación de áreas naturales. Dichas consideraciones incrementarán significativamente los
beneficios debido a que las áreas verdes que absorben CO2 son integradas a un menor ritmo.
91
mayo, 2009
4.3 Combustible y
Tecnología
• Esquema CAFE de
Eficiencia Vehicular
• Subsidio Autobuses
Híbridos
92
mayo, 2009
4.3.1 Antecedentes
Cualquier proyecto o programa que fomente la eficiencia en el parque vehicular nacional,
tiene una influencia importante en la emisión de gases de efecto invernadero y otros
contaminantes. La eficiencia está determinada principalmente por tres componentes, que son
la edad de la flota, la tecnología y composición del parque automotriz. Con este fin, la
regulación directa que dicta el gobierno tiene un impacto relativo en torno a la eficiencia y
tecnología de los automóviles, debido a que las decisiones de compra las toma el consumidor
de acuerdo a lo que ofrece el mercado. Sin embargo, el gobierno puede influenciar la toma de
decisiones de los consumidores, siempre y cuando el mismo creé las herramientas necesarias
que regulen el mercado por medio de incentivos económicos que disminuyan el precio en los
vehículos, la adopción de tecnologías más eficientes o normas que desincentiven la compra de
autos poco eficientes.
Lo que se pretende es plantear los mecanismos con los que se puedan modificar las
condiciones reinantes en el mercado, para que se incentive la compra de vehículos que
cuenten con tecnología que permita hacer un uso más eficiente de combustible, a la par que
se puedan internalizar los costos sociales de la utilización de autos ineficientes. Se analizan
además diversas herramientas que fomentan la renovación de la flota con tecnología más
limpia.
De inició se plantearon dentro de este programa las siguientes cuatro medidas:
1.
2.
3.
4.
Subsidio para vehículos particulares (SUV y Sedan) a Diesel
Subsidio para vehículos particulares (SUV y Sedan) híbridos
Subsidio para la hibridización de transporte público para pasajeros
Elaboración de Norma de eficiencia energética para vehículos nuevos
Para efectos de practicidad y de no hacer doble conteo de medidas, se llegó a la conclusión
de que tanto la medida de promoción de vehículos a diesel, como el de promoción a vehículos
particulares híbridos son redundantes al establecimiento de una norma de eficiencia energética
para vehículos nuevos y presentan costos más elevados. Por lo que solo se escogieron dos
estrategias, de las cuatro planteadas originalmente.
93
mayo, 2009
4.3.2. Descripción de las medidas. Subsidio para vehículos particulares (SUV y Sedan) a
Diesel
El aumento en los precios del petróleo y sus refinados, así como el diferencial en el precio de la
gasolina respecto del diesel ofrece un fuerte incentivo al mercado automotor para la adopción
de vehículos bajo este esquema de combustible. Estos vehículos mantienen una mayor
eficiencia en promedio sobre la disminución de emisiones de GEI, frente a los de gasolina. Otro
importante beneficio que presentan los vehículos a diesel es que además de ser más eficientes
en el uso del combustible resultan más durables, lo que puede representar un beneficio para los
usuarios. El beneficio de reducir las emisiones de GEI debe considerar, que bajo la calidad
actual del diesel de 500 ppm en el país, los vehículos a diesel convencionales tienen más
emisiones de partículas volátiles (PM) y Óxidos Nitrosos (NOx) que los automóviles comunes a
gasolina. 18
En algunos países los vehículos a diesel se han convertido en una de alternativa accesible y
eficiente; sólo en el 2005 la participación en el mercado global de los vehículos a diesel fue del
18%, y se espera que aumente a 26% para 2015. 19 Tal incidencia se debe a que existen ventajas
intrínsecas de rendimiento de combustible y de durabilidad. En la mayoría de los países
europeos el uso de vehículos a diesel tiende a dirigirse más a propósitos comerciales que al uso
privado.
En este sentido, el mercado de vehículos a diesel está dirigido a personas con un mayor poder
adquisitivo y/o gente que realiza viajes de mayor intensidad de uso. Otra diferencia sustancial,
es que las normas y el régimen fiscal que reglamenta la comercialización de ambas tecnologías
tiende a favorecer la introducción de vehículos a diesel. En varios países existen tasas
preferenciales de impuestos para incentivar la utilización de diesel como combustible. En el
caso de México, los vehículos a diesel actualmente cuentan con normas de emisiones más
laxas que los vehículos a gasolina.
En ausencia de normas estrictas de emisiones de contaminantes convencionales y de
combustible a diesel de bajo contenido de azufre, los aumentos en emisiones de PM y NOx son
un contrapeso importante para los posibles beneficios que pudieran tener estos vehículos. En
Esto en la Zona Metropolitana del Distrito Federal.
CMA, ICCT, 2007] Instituto Nacional de Ecología, Comisión Ambiental Metropolitana, The
International Council on Clean Transportation, Elementos Técnicos y de Política para la Introducción en
México de Vehículos a Diesel con Ventajas Ambientales, Instituto Nacional de Ecología, Comisión
Ambiental Metropolitana, The International Council on Clean Transportation, 2007.
18
19[INE,
94
mayo, 2009
términos de emisiones de GEI no pueden ser recomendados como vehículos de uso
sustentable. 20
La medida planteada en la estrategia de tecnología y combustibles, consiste en la introducción
de automóviles sedan y SUV a diesel, a través de subsidios o estímulos económicos. Estas
condiciones se basan en el supuesto de que existiera diesel de ultra bajo azufre (UBA) con un
costo de 7.5 pesos por litro (normalizado para ajustarse a los supuestos de precios asumidos en
el estudio). El análisis financiero tomó como base la opción de compra de un vehículo a diesel
en sustitución a uno de gasolina.
Asimismo, el Estado debe crear los incentivos necesarios para que las personas encuentren
racional o en su propio interés el adquirir tecnologías más eficientes y pueden ser de diversa
naturaleza. No necesariamente se habla de una transferencia monetaria directa, sino de
establecer un punto de comparación con el resto de las políticas analizadas y hacer un
comparativo entre las medidas que impulsan una tecnología específica por medio de subsidios.
En este caso trataremos de manera conjunta tanto el análisis ambiental y económico dado que
simplemente nos remitiremos a analizar un caso individual, es decir el análisis de compra entre
una tecnología eficiente y un auto similar con tecnología común, tanto en su parte ambiental
como económica.
a) Análisis económico
En el caso de la dieselización y la hibridización, el análisis económico puede visualizarse como la
evaluación de incentivos a la compra de autos particulares con tecnología de mayor eficiencia
energética. Como resultado, se estimó el monto necesario de subsidio para equiparar el valor
presente neto de los costos entre las tecnologías más eficientes y su contraparte de tecnología
tradicional. Para lograr lo anterior se analizaron vehículos de la misma marca y características
tan solo variando la tecnología motriz.
En primer lugar se realizó la evaluación económica comparativa entre un automóvil que
consume gasolina y uno que consume diesel. Para ello se seleccionaron los modelos Jetta de
Volkswagen en su versión diesel (1.9 lt di mt) y gasolina (2.0l europa ac). Se estimó una vida útil
de 15 años para el automóvil diesel y de 11 años para el automóvil gasolina. El horizonte
temporal del proyecto es de 11 años, por lo cual en el caso del automóvil diesel, debido a una
mayor vida útil se tuvo que estimar un valor residual o de rescate del mismo.
Los supuestos utilizados en este análisis se muestran en el Cuadro 27 en el cual la situación con
proyecto representa la compra del automóvil diesel y la sin proyecto del automóvil a gasolina.
Cuadro 27. Dieselización de Automóviles Estándar (USD2005).
20[INE,
CMA, ICCT, 2007] Instituto Nacional de Ecología, Comisión Ambiental Metropolitana, The
95
mayo, 2009
Los resultados de la simulación arrojaron un valor presente neto (VPN) incremental de 156
dólares (valores del año 2005). Esto indica que la compra de vehículos con combustible diesel
debe subsidiarse en dicho monto para que se realice el proyecto. Con respecto a las emisiones
de GEI, la situación con proyecto presenta una reducción de 6 toneladas durante la duración
del proyecto, siendo el costo por tonelada reducida de 26 dólares. En segundo lugar, se analizó
el caso anterior pero para automóviles SUV; los supuestos utilizados se presentan a continuación.
De la misma forma, la situación con proyecto representa la compra del automóvil SUV diesel y
la de sin proyecto el automóvil SUV a gasolina.
Cuadro 28. Dieselización de los SUV (USD 2005).
Los resultados muestran que en contraste con el análisis anterior, en este caso los costos de la
situación con proyecto resultaron menores que los costos de la situación sin proyecto, siendo el
VPN d un costo por tonelada reducida de -384 USD (valores del 2005). Por lo tanto, para este
caso, no es necesario un subsidio en la compra de automóviles SUV diesel, ya que los costos son
menores que en el caso de su símil a gasolina. En cuanto a las reducciones, el proyecto
presenta en toda su vida útil una reducción de GEI de 12 toneladas, habiendo en este caso un
beneficio económico por tonelada reducida de 32 USD 21 (valores del 2005).
21
Paridad del 2005.
96
mayo, 2009
Resultados y Aspectos de Implementación
La propuesta de subsidio para vehículos particulares a diesel fue analizado en automóviles que
son similares en sus características, como la marca, el año y el tipo, entre otras. Conforme al
análisis realizado puede estipularse que el monto necesario para un subsidio o un incentivo
económico que permita influenciar la decisión de los individuos en relación a la adquisición de
un vehículo más eficiente, es de 156 dólares en el caso de vehículos sedan. Si bien en el caso
de SUV, se obtiene un valor de ahorro de 384 USD al optar por un vehículo a diesel en lugar de
gasolina, esta medida no es recomendable sin resolver la emisión de partículas y otros
contaminantes locales.
En términos de la normatividad de emisiones vehiculares y de la calidad del combustible se
reconocen precondiciones que son necesarias para dar lugar a un mayor uso de vehículos a
diesel en México. De acuerdo con el Instituto Nacional de Ecología, existen tres elementos
fundamentales necesarios para que los vehículos a diesel puedan ser catalogados como
vehículos limpios en términos de calidad del aire.
1) Diesel de ultra bajo contenido de azufre: en todos los casos, los vehículos modernos a diesel
requieren de combustible UBA para operar de manera eficiente y sobre todo limpia. En este
sentido el suministro generalizado del diesel UBA en todo México, debe ser un requisito
indispensable para la introducción y promoción de los vehículos a diesel de pasajeros. 22
2) Normas más estrictas de emisiones que concuerden con aquellas de los vehículos a gasolina.
Los vehículos de pasajeros deben ser tan limpios como lo permita la tecnología actual, sin
importar el tipo de combustible que utilicen. De tal forma que, independientemente del
combustible, se debe cumplir con las normas más estrictas posibles en materia de emisión de
contaminantes criterio. Esto significa cumplir con las normas de emisiones Tier 2 de EUA o LEV II
de California. 23
3) Filtros de partículas: Debido a que las partículas son un riesgo importante para la salud
pública, debe exigirse que los vehículos a diesel de pasajeros que se vendan en México
cuenten con filtros de partículas tal y como se exige en los EUA. 24
Desafortunadamente, las normas de emisiones en México no están diseñadas para aprovechar
al máximo la disponibilidad del diesel más limpio en el futuro. Esto constituye otra ventaja de
mercado inequitativa para este tipo de vehículos. Las normas menos estrictas confieren costos
de cumplimiento más bajos a los fabricantes de estos vehículos.
[INE, CMA, ICCT, 2007] Instituto Nacional de Ecología, Comisión Ambiental Metropolitana, The
23 [INE, CMA, ICCT, 2007] Instituto Nacional de Ecología, Comisión Ambiental Metropolitana, The
24 [INE, CMA, ICCT, 2007] Instituto Nacional de Ecología, Comisión Ambiental Metropolitana, The
22
97
mayo, 2009
Para las unidades nuevas, la normatividad vigente para vehículos de pasajeros en México
(NOM-042-SEMARNAT-2003) está basada parcialmente en las normas de EUA y la Unión Europea
(UE), lo que da la opción a los fabricantes de cumplir con una versión simplificada y mucho
menos estricta de cada norma. Conforme se eleven las ventas de vehículos a diesel en EUA y
continúen dominando el mercado europeo, bajo el esquema actual, México tendrá que hacer
frente a un escenario comercial con menores precios de venta en vehículos que no tienen
controles de emisiones, tales como los filtros de partículas.
La tecnología diesel es una opción de mitigación relativamente de bajo costo, ya que el
resultado de los estudios muestra que puede presentar beneficios para el usuario.
Específicamente en el caso de los usuarios de SUV ahorrarían aproximadamente 384 dólares al
escoger tecnología a diesel. De la misma manera, el subsidio requerido para vehículos sedan a
diesel es menor que el costo que presentaron los vehículos sedanes híbridos.
Si bien los vehículos a diesel pueden ser interesantes para el consumidor con la estructura de
precios actual o con un mínimo de incentivos fiscales, merece la pena enfatizar que la
promoción de esta tecnología debe de estar supeditada a que las 3 condiciones que propone
el INE sean atendidas en su plenitud:
1) Diesel de ultra bajo contenido de azufre
2) Normas más estrictas de emisiones que concuerden con aquellas de los vehículos
a gasolina.
3) Instalación de filtros de partículas obligatorio
4.3.3 Subsidio para vehículos particulares (SUV y Sedan) híbridos
4.3.3.1 Antecedentes
Un vehículo híbrido es aquel en el cual la energía eléctrica proporciona parte de la fuerza
motriz, proviniendo ésta de baterías y de un motor de combustión interna que mueve un
generador. Existen diferentes tipos de vehículos híbridos, entre los cuales encontramos algunos
en los que es posible recuperar la energía cinética perdida al frenar, que suele disiparse en
forma de calor en los frenos, convirtiéndola en energía eléctrica. Este tipo de frenado se llama
regenerativo. 25 La tecnología de hibridización requiere baterías conectadas al motor del
[Harrow, 2008] G. Harrow, Options for alternative fuels and Advanced Vehicles in Greensburg, Kansas,
G.Harrow, Reporte Técnico, 2008.
25
98
mayo, 2009
automóvil, así como una manera de regenerar energía mediante movimiento, calor
desprendido o frenado. 26
De acuerdo a la clasificación del estudio Assessment of Technologies for Improving Light Duty
Vehicle Fuel Economy (Trevor, 2008) existen 4 tipos de vehículos híbridos:
Tipo 1, microhíbridos. El arranque y generador de un vehículo convencional por lo general se
sustituye por una única máquina más grande, todavía impulsada por banda y capaz de poner
en marcha el motor y el generador de energía eléctrica. El consumo de combustible se reduce
mediante la desaceleración y de la regeneración de una pequeña cantidad de energía de
frenado (en algunos modelos). Esto reduce el consumo de combustible en aproximadamente
un 6-9%. 27
Tipo 2 28, arranque y generador integrado (AGI) o en serie. El generador de arranque se sustituye
con un mayor número de máquinas conectadas entre el motor y la transmisión. Permite a
algunos la recuperación de energía mediante el frenado regenerativo, lo que se traduce en
una reducción en el consumo de combustible de 11-17% en la ciudad. En general, estos
vehículos utilizan una batería de mayor tamaño (como un 42-V batería) y mayor voltaje que la
gasolina o vehículos microhíbridos. 29
Asimismo, los vehículos híbridos en serie utilizan el motor de combustión interna MCI acoplado a
un generador, el que produce electricidad para el motor eléctrico que acciona el giro de las
ruedas. Es llamado híbrido en serie pues el flujo de energía se mueve en línea directa. Al estar el
(MCI) desacoplado de la tracción, es posible que opere a una velocidad constante en una
vecindad próxima a su punto óptimo de operación en términos de eficiencia y emisiones,
mientras carga la batería.
Una desventaja del sistema es que la energía debe ser convertida varias veces, siendo la
eficiencia mecánica entre el MCI y el eje de tracción difícilmente superior al 55% (esto incluye la
eficiencia de almacenamiento de la batería). Otra desventaja es que requiere un motor más
[Manzini, 2005] Manzini Fabio, Inserting renewable fuels and technologies for transport in Mexico City
Metropolitan Area, Center for Energy Research, UNAM, 2005.
27 [Trevor, 2008] Jones Trevor O, Assessment of Technologies for Improving Light Duty Vehicle Fuel Economy,
National Research Council, reporte, 2008, véase en http://www.nap.edu/catalog/12163.html.
28 Las aplicaciones de motor de tracción y motores de arranque/generadores integrados presentan un
desafío único para la optimización del diseño del motor debido a la forma de la curva torque-velocidad
requerida; con un alto torque constante requerido desde la parada hasta una velocidad en curva, y
después un rango constante de velocidad de potencia (CPSR, por sus siglas en inglés) hasta la velocidad
máxima. La maquinaria no tiene naturalmente el tamaño para sostener una potencia constante, sino un
torque constante, por ello, a menos que el diseñador tenga herramientas de diseño adecuadas para
explotar el debilitamiento del suelo y un correcto entendimiento a nivel del sistema, se puede producir un
sistema sobredimensionado [SATCON, 2008] SATCON, Desarrollo de tecnología aplicada. Desarrollo de
tecnología
energética
para
mercados
emergentes,
véase
en
véase
en
http://www.satcon.es/apptech/mm/traction.php.
26
99
mayo, 2009
grande y pesado que en el sistema en paralelo, lo que no presenta graves consecuencias en
buses para transporte público. 30
Tipo 3 híbridos en paralelo. Los flujos de energía eléctrica a las ruedas en caminos paralelos,
pasan a través de las partes mecánicas o mediante la conversión en energía eléctrica y de
vuelta a energía mecánica. Permiten una amplia gama de tamaños de maquinaria eléctrica y
baterías. Normalmente, una batería mucho mayor que en los tipo 1 y tipo 2 se utiliza híbridos a
una tensión de 200-400 V. Estos híbridos suelen iniciar con energía eléctrica. Las reducciones en
el consumo de combustible pueden variar de 17-30%. Debido a que corren en paralelo con el
motor de combustión eléctrica permiten un mayor rendimiento bajo condiciones de alta
velocidad en carretera. 31
Tipo 4 híbridos Plug. Estos tienen una óptima configuración de serie con el motor generador que
suministra energía eléctrica a la batería. Las ruedas están impulsadas por un gran motor que
obtiene su potencia de la batería a través de la electricidad. En este tipo de híbrido no hay una
conexión mecánica entre el motor y las ruedas; así como el motor y la batería. Las ventajas
potenciales de este híbrido son menores a las de un motor normal. Sin embargo, es viable
porque puede proporcionar toda la potencia necesaria para que el vehículo pueda acelerar.
El vehículo puede operar como un vehículo eléctrico de un rango limitado de entre 10-40
millas. 32
4.3.3.2 Descripción de la Medida
La medida consiste en la introducción de automóviles sedan y SUV híbridos, a través de
subsidios o estímulos económicos, así como determinar la cantidad de incentivos necesarios
para que las personas en una decisión racional o en su propio interés adquieran tecnologías
más eficientes. Estos incentivos pueden ser de diversa naturaleza no necesariamente se habla
de una transferencia monetaria directa. Esta medida pretende establecer un punto de
comparación con el resto de las políticas analizadas entre medidas de impulso a una
tecnología en específica por medio de subsidios. En este caso tal nos remitiremos al estudio de
un caso en específico de compra entre una tecnología eficiente y un auto similar con
tecnología común.
[Osses, 2008] Mauricio Osses, Carlos Montero, Reinaldo Kühn, Vehículos Híbridos, Departamento de
Ingeniería Mecánica, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile, Casilla 2777,
Santiago, véase en http://cabierta.uchile.cl/revista/13/articulos/pdf/13_3.pdf.
32 El motor que utilizan este tipo de híbridos sirve para recargar la batería. Estos vehículos son también
conocidos como híbridos enchufables. General Motors ha anunciado planes para sacar al mercado estos
vehículos para el año 2010, siempre que una adecuada batería se desarrolla. Los vehículos híbridos
enchufables también pueden utilizar una configuración paralela. Por ejemplo, Toyota ha anunciado
planes para un híbrido de este tipo en el año 2010 que será construido sobre una arquitectura híbrida
paralela [Trevor, 2008] Jones Trevor O, Assessment of Technologies for Improving Light Duty Vehicle Fuel
Economy, National Research Council, reporte, 2008, véase en http://www.nap.edu/catalog/12163.html.
30
100
mayo, 2009
4.3.3.3 Reducción potencial de emisiones y análisis económico
El análisis económico considera la comparación entre costos de compra y operación
(combustibles y mantenimiento) de un automóvil a gasolina y uno híbrido. Se consideró el
modelo Civic de Honda en sus modalidades híbrido y gasolina. La vida útil de ambos
automóviles se estimó en 11 años y los supuestos fueron el costo del automóvil, la eficiencia por
litro, el costo del combustible, la edad, el costo de mantenimiento anual, como se observa en el
Cuadro 29
Cuadro 29. Costos Ciclo de Vida Híbridos Sedan (USD 2005)
En este caso, el costo con proyecto fue 4,527 dólares (valores del 2005) mayor al costo de si no
existiera el proyecto. Esta cifra representa el monto del subsidio que se le tendría que brindar a
la compra de los automóviles híbridos para que resulte económicamente rentable. En cuanto al
potencial de reducción de GEI, la situación con proyecto representa una disminución de 5
toneladas durante los 11 años considerados. Esto dio un resultado de 890 dólares (a valores del
2005), por tonelada reducida. Un segundo análisis considera la comparación entre un vehículo
ligero SUV híbrido y su similar a gasolina. Para este caso los supuestos considerados se presentan
en el siguiente cuadro.
101
mayo, 2009
Cuadro 30. Costos por Ciclo de Vida Híbridos SUV (USD 2005)
Fuente: Con información de [USINFO. STATE.GOV, 2008] 33
La evaluación arrojó costos mayores en el caso con proyecto que en el caso sin proyecto,
siendo este de 8,346 dólares (valores del 2005). Como en el caso anterior, la diferencia es tal
que no puede recomendarse como medida costo-efectiva de reducción de emisiones de GEI
por el alto costo del subsidio que esto implica. A su vez si los resultados de las emisiones se
comparan con el proyecto de dieselización de los automóviles SUV, el costo por tonelada
reducida para este proyecto resulta mayor. El total de reducción de emisiones GEI es de 11
toneladas por vehículo y el costo por tonelada reducida asciende a 733 dólares (valores del
2005).
4.3.3.4 Resultados y Aspectos de implementación
Para el 2007 en México, sólo se comercializaba un modelo de vehículo híbrido. Como forma de
incentivar su comercialización, este tipo de autos han recibido como estimulo fiscal la exención
del pago del impuesto sobre autos nuevos (ISAN). De igual manera, los vehículos de tecnología
híbrida cuentan con la exención de la verificación de emisiones vehiculares por 5 años.
Aun así, los precios al público de estos autos, a pesar de las exenciones fiscales, son más
elevados que los autos a gasolina, por lo que en el mercado mexicano aun resulta oneroso
tener un automóvil con este tipo de tecnología. De acuerdo a cifras del US Department of
Energy, 34 el costo de operación de los vehículos híbridos son menores que los de vehículos a
gasolina. En promedio se tiene que un automóvil recorre diariamente 50 Km 35 en la ciudad,
contando con un rendimiento de 25 km/Lt 36 de gasolina en vehículos híbridos, por lo que
tenemos que el gasto de gasolina sería de 2 litros por día. Si se tiene en cuenta que el precio de
Productores de EE. UU: Interesados en vehículos más eficientes y limpios, 2008, véase en
http://usinfo.state.gov/xarchives/display.htm..
33
34 [Energy Efficiency and Renewable Energy, 2008], Alternative & Advanced Vehicles, U.S. Department of
Energy,
HEV
Cost
Calculator
Tool,
2008,
véase
en
http://www.eere.energy.gov/afdc/hev_calculator/single.php.
35 [Davis, 2001] David Scout Peter, Aplicación del Modelo IPIECA en Lima y Callao, Comité de Gestión de
Aire Limpio para Lima y Callao, presentación, 2001.
36 [ConstruSur , 2006] Construsur, Energía: el resto de la agenda, 2006.
102
mayo, 2009
gasolina Premium en nuestro país es de $ 8.8 por litro,
automóviles híbridos es de $17.6 pesos diarios. 38
37
el costo de operación de los
En Estados Unidos, el aumento en los precios de la gasolina ha disminuido el diferencial de
retorno a la inversión en la compra de un vehículo híbrido en comparación a su similar de
gasolina. Las ventas de vehículos híbridos en el mercado estadounidense aumentaron un 91%
del 2003 al 2004. Las compañías que tienen este tipo de vehículos son Honda (Civic y Accord), 39
Toyota (Prius), y Ford con SUV (Escape).
Si bien la tecnología híbrida ofrece un rendimiento superior a los vehículos diesel, alcanzando
rendimientos mayores a 20 km/lt en el caso de automóviles sedan, el sobreprecio que debe de
ser pagado bajo las condiciones actuales es muy alto. Esto se puede ver reflejado en el
siguiente cuadro.
Cuadro 31. Cambio tecnológico en vehículos híbridos o a Diesel.
Vale la pena recordar que la comparación entre tecnologías se hizo entre vehículos de la
misma marca y línea, aunque cabe resaltar que los automóviles con tecnología a gasolina
contaban con una eficiencia ya de por sí muy alta Es debido a esto que las reducciones de
híbridos parecen ser menores. Sin embargo, el rendimiento del sedan a diesel y el híbrido (14.1 vs
21.3 km/lt) se puede ver que las emisiones totales son mucho menores para el caso de la
tecnología híbrida.
Al comparar los vehículos a diesel con vehículos control para comparar híbridos se concluyo
que todavía existen modificaciones tecnológicas fuera del combustible utilizado para mejorar el
rendimiento automotriz (i.e. para sedan el diesel presento rendimiento de 14.1km/lt contra el
vehículo control para el caso sedan híbrido 16.1km/lt). En consecuencia utilizar o fomentar una
tecnología en específico no es la manera más costo eficiente de mejorar el rendimiento. En
cambio propondremos en capítulos sucesivos una norma de eficiencia la cual daría resultados
similares o mayores en términos de reducción de emisiones
Precio en mayo del 2008
En estos costos no se introducen los costos de mantenimiento, es decir servicios ni el desgaste del
vehículo.
39[CNN Expansión, 2008] Honda lanzará auto verde y barato, CNN Expansión.com, 2008, véase en véase en
http://www.cnnexpansion.com/autos/2008/05/21/honda-lanzara-modelo-hibrido-y-barato.
37
38
103
mayo, 2009
4.3.4 Descripción de la medida. Subsidio a la hibridización de autobuses de pasajeros
El cambio tecnológico del transporte público de pasajeros está sucediendo a diversas escalas
en ciudades de Estados Unidos y Canadá. En México aún no existen medidas o políticas para
introducir vehículos de este tipo, por lo que el CTS México y el Gobierno del Distrito Federal han
llevado a cabo estudios sobre la introducción de autobuses de baja emisión en el país. En el
caso de la tecnología de Gas No Comprimido (GNC) en promedio tiene mayores emisiones que
el Diesel de Ultra bajo Azufre (DUBA) sin filtros de partículas en suspensión (DPF). Por otro lado, la
tecnología hibrida comprobó tener las emisiones más bajas del mercado y un menor consumo
de combustible y se puede destacar que el estudio realizado por el CTS México arrojó
resultados sobre: 40
1) La reducción de emisiones de GEI hasta en un 75% en comparación con los autobuses
convencionales de diesel. Las emisiones de partículas (PM) de los autobuses híbridos
[Macías Mora y Martínez, 2007] Macías Mora, Jorge, Martínez, Hilda, Unal Alper, Bus Technology Analysis,
Centro de Transporte Sustentable-EMBARQ, 2007.
40
104
mayo, 2009
equipados con DPF son casi 90% más bajas que un autobús diesel convencionales sin un
filtro de partículas.
2) Según el estudio de Bus Technology Analysis la eficiencia energética, las emisiones de
NOx de autobuses eléctricos híbridos, fueron 30% a 40% más bajas que los vehículos
diesel convencionales.
3) Los Autobuses híbridos de diesel exhiben los índices de emisión mas bajos para de
monóxido de carbono (CO) que otras tecnologías como gas natural comprimido (GNC)
y diesel convencionales.
La medida consiste en la implementación de incentivos para la introducción progresiva de
autobuses híbridos hasta abarcar el 30% del total de los autobuses urbanos en el 2030. Se prevé
que mediante la hibridización de autobuses de transporte público de pasajeros, se reducirá el
consumo de combustible y por lo tanto habrá reducciones en las emisiones de GEI, así como en
otros contaminantes locales. La tasa de penetración de los híbridos es de 43% de incremento
anual con respecto a la cantidad de híbridos del año anterior para alcanzar una cifra de
alrededor de 170, 000 autobuses híbridos para el año 2030.
4.3.4.1 Implementación Conjunta
Para determinar el alcance total de la introducción de autobuses híbridos, se asumió que esta
tecnología podría abarcar el 30% del total de los autobuses urbanos. Estos abarcarían
aproximadamente el 46.2% de la flota total actual y si se introdujeran los autobuses híbridos para
el 2030 se alcanzaría una flota de 14% del total. Los autobuses híbridos urbanos han mostrado
una eficiencia promedio de hasta un 30% mayor que los autobuses normales y como parte de
las conclusiones de esta propuesta se concluyo que el potencial de reducción puede ser de
alrededor de 16 MtCO2e en el periodo de análisis de 3,335 toneladas de PM2.5 y de 149,270
toneladas de NOx, véase el Cuadro 32.
105
mayo, 2009
Cuadro 32. Programa de hibridación de autobuses. Análisis incremental ambiental (toneladas)
El análisis de la hibridación de autobuses, representa costos económicos de implementación
relativamente elevados, la reducción de contaminantes criterio tiene un impacto muy relevante
por la exposición personal a contaminantes criterio y tóxicos que se emiten a nivel de los propios
usuarios de transporte. De acuerdo a datos de CTS a nivel nacional el 49.7% de los viajes se
realiza por medio de transporte público (en contraste con el 65% del Transporte Motorizado), por
lo que esta medida tiene beneficios directos en la salud del grueso de la población. Cabe
mencionar que la gente que se moviliza en transporte público, tiene una exposición de
aproximadamente
el
doble
de
las
concentraciones
ambientales
permitidas.
41
[Wöhrnschimmel/CTS, 1994: 24]
b) Análisis económico
De acuerdo al Life Cycle Cost and Emissions Model de la Universidad de Duke, los beneficios de
cambiar de tecnología convencional a híbrida evalúa los costos de operación a lo largo del
ciclo de vida para diversas tecnologías de autobuses urbanos incluyendo autobuses híbridos. El
[Wöhrnschimmel, H., et al., 2004] Wöhrnschimmel, H., et al, Evaluación de la exposición personal a
contaminantes atmosféricos en pasajeros de vehículos de transporte público. México, Centro de
Transporte Sustentable de México; Instituto Nacional de Ecología, 2004.
41
106
mayo, 2009
modelo y los costos fueron modificados por CTS-México para incluir el esquema de precios
nacional y los supuestos generados por el estudio MEDEC.
Se asumió que el costo para un autobús de 12 metros convencional es de aproximadamente
350,000 dólares y de un Híbrido de 500,000. Sin embargo, el costo de inversión y mantenimiento
contrarresta los beneficios en ahorros de combustible. En este sentido, aunque los costos
originales son más elevados que los de un autobús normal, a largo plazo se obtienen costos
positivos de un total aproximado 1,300 millones USD; éste representa una inversión de 1334,
MUSD y un costo de 82 dólares por tonelada reducida de CO2e.
Cuadro 33. Programa de hibridización de transporte público. Análisis incremental económico (millones de USD 2005)
107
mayo, 2009
4.3.4.4.3 Análisis Económico con Impactos en Salud
Si bien es cierto que la introducción de autobuses híbridos es la única que presenta costos
positivos de implementación, esta propuesta es viable en términos económicos por el impacto
que representa en salud. El hecho de que poco más del 70% de los viajes motorizados se hace
por este medio, implica que un alto grueso de la población esté expuesto a condiciones
desfavorables de salud por viajar en transporte público. Los resultados del estudio económico,
incluyendo el análisis de impactos en salud parte del supuesto laxo de que las emisiones se
dispersan por la atmósfera y son iguales a las concentraciones generales (véase Cuadro 34). La
metodología que utilizó el INE para la valuación de los impactos en salud está reflejada en
el Anexo I de este estudio.
Cuadro 34. Programa de hibridización de transporte público. Análisis incremental económico con beneficios en salud
(USD 2005)
Las condiciones reales de la población que se moviliza en transporte público corren el riesgo
mayor a la exposición de entre el doble y cinco veces las concentraciones ambientales
permitidas por la norma [Wöhrnschimmel/CTS, 1994: 24]. 42 El impacto mostrado en el análisis
[Wöhrnschimmel, H., et al., 2004] Wöhrnschimmel, H., et al, Evaluación de la exposición personal a
contaminantes atmosféricos en pasajeros de vehículos de transporte público. México, Centro de
Transporte Sustentable de México; Instituto Nacional de Ecología, 2004.
42
108
mayo, 2009
económico disminuye el costo social de la medida en 5 dólares, ya que puede incrementarse
significativamente si incluyéramos la mayor exposición promedio que la gente sufre al
movilizarse bajo las condiciones actuales del transporte público y si tomamos en consideración
la gran cantidad de personas que viven bajo estas circunstancias.
4.3.4. 2 Implementación Individual
Cuadro 35. Programa de hibridación de autobuses. Análisis incremental ambiental implementación individual
(toneladas).
Una implementación individual de esta medida podría recortar 18 MtCO2e en el acumulado y
alrededor de 3,400 toneladas de PM 2.5.
109
mayo, 2009
La implementación aislada de esta política incrementa las reducciones en emisiones al tiempo
que los costos se mantienen fijos por tonelada reducida disminuyen de 76 dólares por tonelada
de CO2e y un ahorro de 8, 800 millones de USD.
Cuadro 36. Programa de hibridización de transporte público. Análisis incremental económico con beneficios en salud
(USD 2005)
4.3.4.3 Resultados y Aspectos de Implementación
La implementación de esta medida tiene costos positivos de 77 dólares por tonelada reducida y
los beneficios en cuanto a la reducción de emisiones. En cuanto a los contaminantes criterio es
significativa la reducción y beneficia a los usuarios por el mejoramiento de la calidad del aire y
la reducción del tiempo en exposición. La implementación de tecnología más limpia y eficiente
junto con las medidas propuestas para mejorar la calidad y operación de transporte público
que se verán en apartados posteriores, incentiva la movilidad en este tipo de sistemas. Una
barrera de implementación que valdría la pena señalar es que normalmente las tecnologías
avanzadas de autobuses híbridos requieren de Diesel de Ultra Bajo Azufre por lo que sería
necesario garantizar el suministro de este combustible.
110
mayo, 2009
Por otro lado, las medidas tecnológicas (en particular la de fomento de la tecnología híbrida en
autobuses) son las que presentan menos barreras de implementación debido a que su
introducción depende de circunstancias propias del mercado. Si los precios influidos por los
incentivos son los adecuados para fomentar la tecnología, el mercado por si solo tomará la
decisión de compra.
4.3.5 Descripción de la medida. Establecimiento de una Norma de Eficiencia Energética
para vehículos nuevos CAFE
La introducción de una norma de eficiencia energética para vehículos nuevos puede reducir la
intensidad de carbono. De acuerdo con estimaciones del Center for Clean Air Policy y del
Instituto Mexicano del Petróleo, el establecimiento de normas equivalentes a las de California o
las de Europa en México, podrían tener reducciones del orden de 3 a 8% de emisiones de gases
111
mayo, 2009
de efecto invernadero en el subsector transporte. El cuadro siguiente se observa el potencial de
reducción de emisiones con base en propuestas de normas hechas por el CMM 43 y el IMP. 44.
Cuadro 37. Estimación del potencial de reducción de emisiones por adopción de normas de eficiencia energética para
vehículos nuevos
Fuente: Elaboración con información de [IMP, 2005 y CCAP, 2007].
La elaboración de cualquier tipo de norma implica el establecimiento de un estándar fijo o de
un enfoque escalonado con múltiples normas desglosadas de acuerdo al impacto del vehículo,
peso, clase y tamaño del motor, entre otras características. La norma puede ser voluntaria o
incorporar sanciones por incumplimiento. En el cuadro 38 se resumen el tipo de enfoques
adoptados por distintos países.
[Center for Clean Air Policy, 2007], Prospectiva de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero en México,
CCAP, 2007.
44 [IMP, 2005] Instituto Mexicano del Petróleo, 2005] Escenarios de emisiones y medidas de mitigación de
gases de efecto invernadero en sectores clave (Transporte y Desechos). Sector Transporte, IMP, México,
noviembre 2005.
43
112
mayo, 2009
Cuadro 38. Economía de combustible y normas para emisiones de GEI alrededor del mundo.
Fuente: [ICCT, 2007] Passenger Vehicle Greenhouse Gas and Fuel Economy Standards: A Global Update, ICCT, 2007.
Como se puede observar en el cuadro anterior, el enfoque más común es un esquema de
eficiencia para uso de combustible que afecta a los vehículos nuevos y se mide únicamente en
términos de distancia recorrida por el volumen de combustible consumid, en el marco del ciclo
de pruebas llamadas Corporate Average Fuel Economy (CAFE). Existen varias normas recientes
como son las de California, Canadá y Europa las cuales establecen límites de gases de efecto
invernadero y de contaminantes criterios.
Esta tendencia no es definitiva pues países como China están aplicando normas de eficiencia
de combustible a fin de comparar las normas establecidas por diferentes países. En la siguiente
figura se ilustran los límites establecidos en términos de gramos de CO2e por kilómetro ajustado
al ciclo de prueba New European Drive Cicle (NEDC). De acuerdo al análisis realizado por el
International Council on Clean Transportation (ICCT), las emisiones de CO2 para vehículos
nuevos en Japón serán equivalentes a 125 g/km en 2015, en tanto que en Europa se alcanzarán
130 g/km en el año 2012.
Dada la marcada integración del mercado automotriz mexicano con el de Estados Unidos, es
importante analizar la situación de las normas americanas y particularmente las de California. A
menos que se introduzcan cambios en las regulaciones actuales, Estados Unidos permanecerá
como uno de los países con mayor intensidad de carbono vehicular. Sin embargo, los
estándares que entrarán en vigor en California en el periodo 2009-2016 permitirán alcanzar a los
propios esquemas ya adoptados en Canadá, China y Australia, donde se prevén límites de 178,
168 y 176 gramos de CO2 equivalente por kilómetro, respectivamente.
Debido a razones de proximidad y de interinfluencia entre mercados automotrices, en México
puede ser aplicable la norma de California, ya que el 70 % de los automóviles fabricados en el
país se exportan a Estados Unidos. Actualmente, en el país se fabrican vehículos que cumplen
113
mayo, 2009
con los estándares de California y se exportan a ese mercado. La opción de aplicación de
normas californianas a los vehículos nuevos a la venta en México se presenta como
técnicamente factible porque se prevé que muchos de estos automóviles entrarán al mercado
nacional de manera natural.
La norma de California considera que los gases de efecto invernadero emitidos por los vehículos
incluyen el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4), el óxido nitroso (N2O) y los
hidrofluorocarbonos (HFC), conforme a la siguiente clasificación:
• Emisiones de CO2, CH4 y N2O resultantes directas de la operación del vehículo,
• Emisiones de CO2 resultantes del funcionamiento del sistema de aire acondicionado
• Emisiones de los sistema de aire acondicionado que utilizan HFC como refrigerante, ya
sea debido a las fugas, las pérdidas durante la recarga, o su desecho cuando llega el
final de la vida útil del automóvil.
Los límites de emisiones de GEI en la norma de California se expresan en términos de emisiones
de CO2 e y se integraron al programa de Vehículos de Bajas Emisiones (LEV por sus siglas en
inglés), junto con las demás normas de emisiones en automóviles y vehículos de carga ligeros y
medianos. En este programa existe un límite de emisión de CO2e exigida por flota a las
categorías de automóviles de pasajeros/camionetas, vehículos de carga ligeros 1 (PC/LDT1) y
vehículos de carga medianos (LDT2).
Este esquema es equivalente al programa de vehículos de baja emisión (LEV) que actualmente
establece límites de emisiones promedios de Gases Orgánicos No Metano (NMOG, por sus siglas
en inglés) para las mismas categorías. Este enfoque permite garantizar que los fabricantes
puedan cumplir las normas sin dejar de ofrecer toda la gama de vehículos disponibles en la
actualidad. Estas normas se aplicarán a partir del 2009 y a partir del 2013. En el corto plazo
(2009-2012), se traducirán en una reducción del 22% en comparación con la flota del 2002, y en
el mediano plazo (2013-2016) se convertirán en una reducción del 30%. 45
Existen varias tecnologías que pueden implementarse indistintamente para cumplir las nuevas
normas porque como característica principal es que ésta no es restrictiva respecto al tipo de
tecnologías a implementarse y pueden incluir la optimización tecnológica de las válvulas del
motor, la turbo alimentación para impulsar la potencia, la disminución de tamaño del motor y
del peso del vehículo, la mejora de transmisiones multi-velocidades y de los sistemas de aire
acondicionado u otras. Las normas específicas, por tipo de vehículo y año del modelo, son las
siguientes.
45 [Air Resources Board, 2008] Air Resources Board, Climate Change Emission Control Regulations, California
Environmental Protection Agency, 2008, véase en : http://www.arb.ca.gov/cc/factsheets/cc_newfs.pdf
114
mayo, 2009
Cuadro 39. Normas específicas por tipo y año de modelo de vehículos
Fuente: Elaboración con base en [California Environmental Protection Agency] Climate Change Emission Control Regulations, California
Environmental Protection Agency, Air Resources Board, Fact Sheet.
*PC: Automóviles de pasajeros, LDT1: Camionetas de Carga Ligera y SUV's, LDT2: Camionetas y Camiones de Carga Mediana
Las modificaciones técnicas necesarias para ajustarse a las normas incrementarán el costo de
los vehículos nuevos, debido a que estas mejoras tecnológicas también reducirán los costos de
mantenimiento de los vehículos. Por tanto se estima que el consumidor promedio ahorrará
dinero en el largo plazo como se muestra a continuación.
Fuente: [California Environmental Protection Agency, 2008] Climate Change Emission Control Regulations, Air Resources
Board, Fact Sheet, 2008.
*PC: Automóviles Personales (por sus siglas en inglés), LDT1: Camiones de Carga Ligera y SUV's, LDT2: Camiones de Carga.
La agencia de protección ambiental de California ha estimado que el costo inicial por la
introducción de las normas de eficiencia energética en vehículos nuevos será más que
compensado por el ahorro de costos de operación (mantenimiento y combustibles). Por
ejemplo, se ha evaluado el posible aumento de las mensualidades de préstamos bancarios
sobre un tiempo de 5 años frente a la disminución de costos de operación. Utilizando el
promedio de aumento en los precios de los vehículos relacionados con la reglamentación
(2016) y suponiendo un precio del combustible de 1.74 USD por galón, se calcula que el
115
mayo, 2009
aumento del pago de vehículos, menos la reducción de costos de operación resultan en
ahorros mensuales de aproximadamente o USD 3.50 a USD 7.00. 46
Se estima que la norma de eficiencia energética de California, reducirá las emisiones de GEI de
los vehículos ligeros de pasajeros en 87,700 toneladas de CO2e por día en el 2020 y en 155,200
toneladas de CO2e por día en 2030. Esto equivale a una reducción de 18% en emisiones de GEI
de automóviles y vehículos de carga ligera en 2020 y una reducción del 27% en 2030.
Adicionalmente, se obtendrán co-beneficios por la reducción de smog fotoquímico asociado a
la disminución de emisiones de hidrocarburos y óxidos de nitrógeno en aproximadamente 6
ton/día en 2020 y 10 ton/día en 2030. [California EPA, 2008].
Una modalidad importante en la introducción de normas de eficiencia para vehículos nuevos
es el esquema denominado Café, el cual implica límites de eficiencia al promedio de ventas
corporativas de las empresas armadoras y que incluso puede dar lugar a la compra-venta de
derechos de emisión entre éstas. De acuerdo con el Departamento de Transporte de los Estados
Unidos (DOT, por sus siglas en inglés). CAFE es una política pública que regula el consumo de
combustible promedio del total de las ventas de vehículos, los resultados son expresados en
km/lt En Estados Unidos, esta medida se aplica para automóviles con un peso menor a 3,850 kg.
4.3.5.2Descripción de la Medida
La medida se basa en la introducción de una norma de eficiencia energética con esquema
CAFE, con límite inferior de 20.1 km/l para automóviles tipo sedan y 13.1 km/l para vehículos tipo
SUV. La propuesta para el esquema nacional de eficiencia energética en vehículos nuevos
parte de una estructura similar a CAFE, en la que la norma de eficiencia se basaría en el
promedio ponderado por las ventas, del consumo de combustible, de la totalidad de vehículos
manufacturados para su venta en el país.
La interacción con otras políticas, en particular con la de verificación a nivel nacional, resulta
de gran importancia. Esto se debe a que se asume que la flota proyectada de autos
importados cumple con el promedio de rendimiento de la flota vehicular total. Este supuesto es
importante ya que los autos importados son mucho menos eficientes que la flota nacional, sin
embargo, el programa de verificación se asegura que estos autos estén en condiciones
estándar para rodar.
Este supuesto es también importante en materia de costos debido a que el programa de
verificación limita la competencia que pudieran tener los autos nuevos por cuenta de los autos
importados. Si bien no existe un registro de vehículos importados, se estima que en el último año
se vendieron tantos vehículos usados importados como vehículos nuevos. No obstante esta
estimativa, asumimos un supuesto conservador y relacionado con los limites dados por el
proyecto de verificación, en donde se estipula que tan solo el 30% de la flota introducida
anualmente procede de importación de vehículos de baja calidad.
116
mayo, 2009
Para el análisis, se asumió que los autos nuevos proyectados a partir del 2007 cumplían con la
norma de eficiencia propuesta. Para determinar el flota anual ingresada al parque vehicular se
tomó el incremento proyectado por la proyección de parque vehicular derivada del análisis de
serie de tiempo, debido a la falta de datos se asumió, un incremento de 5% de mortandad de
la flota del año inmediatamente anterior.
Para determinar el total de autos nuevos se tiene que tomar en consideración la introducción
de autos usados importados de los Estados Unidos se estimo que estos representan el 30% de la
flota ingresada anualmente al parque vehicular. Se estima que los autos nuevos cumplen con
las exigencias marcadas por la norma propuesta.
Cabe resaltar que de acuerdo a estimaciones del INE se espera que en ausencia de estándares
los rendimientos máximos sean de 16 km/l en los automóviles y de 10.5 km/l en los SUV, conforme
se desglosa en la segunda columna del cuadro siguiente. El INE ha estimado que con la
introducción de estándares de eficiencia se alcanzaría una eficiencia promedio de 19 km/l en
autos nuevos y de 14 km/l en SUV para el año 2013. En el caso del estudio MEDEC se concluyó
que un estándar relativamente más estricto podrían programarse para el año 2015, con límites
equivalentes de 20 km/l para autos y de 13 km/l para SUV, lo cual representa un aumento de
eficiencia del 25% respecto del escenario base sin estándar.
Cuadro 41. Límites considerados en norma de eficiencia energética para vehículos nuevos y variación con respecto a
tendencias actuales (BAU)
Fuente: Elaboración con base en [INE y CTS México, 2008].
Para la exigencia de la norma se asume un incremento progresivo hasta alcanzar los valores
arriba mostrados en el año 2015, por tanto para la determinación de las reducciones, se asume
que los autos nuevos cumplen con la norma. La norma de eficiencia tiene un impacto
acumulado en el periodo de reducción de GEI de aproximadamente 220 MtCO2e.
Esta cantidad hace que esta medida sea una de las de mayor impacto dentro del conjunto de
medidas analizadas. Aunado a la significativa reducción en GEI, la media también mostro
117
mayo, 2009
significativos recortes en las emisiones de contaminantes criterio. La mejor eficiencia y
tecnología en automóviles nuevos permitirían reducciones del orden de 7,977 toneladas de PM
2.5 y 1,134 toneladas de Óxidos de Nitrógeno. El siguiente cuadro resumen describe las
cantidades reducidas en GEI y los contaminantes criterio. Véase cuadro 42
Cuadro 42. Programa de Eficiencia CAFE. Análisis ambiental en Toneladas
Para determinar los costos de la medida se concluyó que serían los consumidores de
automóviles nuevos los que sortearían los mayores costos de implantación. Estas personas
tendrían que solventar el pago en sobreprecio de la tecnología y de los procesos necesarios
para alcanzar el estándar de emisiones. Para determinar los costos, se asume el impacto en el
precio al consumidor que una norma de eficiencia similar a la propuesta tendría en los
vehículos, según CARB.
118
mayo, 2009
Fuente: [Air Resources Board, 2008] Air Resources Board, Climate Change Emission Control Regulations, California
Environmental Protection Agency, 2008 47.
Las ventas de autos nuevos proyectadas multiplicadas por el impacto en los precios del
consumidor nos ofrecen los costos extras en inversión que tendrían que solventar los
consumidores. En esta medida no existen cambios modales o de comportamiento por lo tanto
no refleja ahorro en tiempo de traslado.
Los resultados económicos se muestran en el siguiente cuadro. El proyecto muestra un ahorro
de 1,032 millones USD, lo cual ofrece un ahorro de 5 dólares por tonelada mitigada. Con esto se
concluye que los ahorros en combustibles que se derivan de la medida sobrepasan los costos
en inversión por tecnología más eficiente.
47
véase en : http://www.arb.ca.gov/cc/factsheets/cc_newfs.pdf
119
mayo, 2009
Cuadro 44. Programa Norma de eficiencia energética para vehículos nuevos con esquema CAFE. Análisis incremental
económico en millones de USD 2005.
Es importante destacar que la norma de eficiencia fijada tiene que ser coherente y adecuada
al promedio ponderado nacional ya que las ventas de vehículos en México son de autos
mucho más eficientes que en otros países. El ajustar una norma foránea con diferente estructura
de mercado disminuiría las posibilidades reales de mitigación.
Esta medida fomenta una internalización de los costos sociales representados por la adquisición
de autos menos eficientes. Se esperaría que las empresas fomenten la venta de autos ligeros,
más eficientes pero en los que obtienen un menor margen de beneficios subsidiándolo
internamente con un alza de precio de los autos deportivos de mayor cilindrada y menor
eficiencia. Este reajuste de precios daría incentivos para que las mejoras tecnológicas y más
eficientes fueran subsidiadas por los compradores de vehículos de mayor cilindrada.
4.3.5.4.3 Análisis Económico con Impactos en Salud
El impacto en salud agrega alrededor de 568 millones de dólares de ahorros en valor presente
neto al análisis económico con lo que los ahorros por tonelada se duplican para pasar de 15
dólares por tonelada de CO2 e a 17 dólares. El ahorro proyectado tan solo incluye el beneficio
derivado de una mejor eficiencia en el consumo de combustible. Es decir, tan solo se valoró la
relación directa entre combustible y contaminantes criterio, una norma de rendimiento también
podría incentivar la introducción de mejores tecnologías de control de contaminantes locales y
las reducciones podrían ser mayores. Por lo pronto los resultados se presentan en el Cuadro 41 a
120
mayo, 2009
continuación, la metodología que utilizó el INE para la valuación de los impactos en salud
está reflejada en el Anexo I
económico en millones de USD 2005 introduciendo ahorros por salud.
4.3.5.4 Implementación Individual
Al considerar la implementación individual de una norma de eficiencia ocurre lo mismo que en
el caso de los autobuses híbridos, se debe tomar en consideración un recorrido mayor al caso
del escenario con interrelaciones. La política de densificación reduce la distancia de los
recorridos por tanto al mejorar la flota incrementa el desempeño de la política vista de manera
aislada. Sin embargo, no debemos de pasar por alto que la suma de la política de densificación
y la norma de eficiencia ofrece una reducción significativamente mayor a si se considera
cualquiera de las dos de manera aislada.
La norma de eficiencia conceptualmente es imposible reflejarla de manera aislada debido a la
estrecha relación y competencia que el mercado automotriz mexicano tiene con el mercado
de autos usados estadounidenses. Esta medida se analiza de manera interrelacionada con el
programa de verificación en las principales ciudades mexicanas. Esto se debe a que para
121
mayo, 2009
analizar esta política dentro de los supuestos estipulados es necesario establecer un criterio
Ceteris Paribus que mantenga el mercado de autos usados estable. Es por esto que se asume la
existencia del programa de Verificación. Sin embargo, esta medida se encuentra aislada del
efecto de todas las demás medidas.
La importancia de esta interrelación se puede observar en el hecho de que una Norma de
Rendimiento tendría exigencias tecnológicas que llevarían los precios de los automóviles a
incrementarse con lo que, si existiera una relación elástica en la demanda de los autos nuevos
en comparación con la de los autos usados, la demanda de autos usados se incrementaría.
Este incremento en demanda de autos usados podría nulificar la eficiencia de la Norma de
Rendimiento.
Cuadro 46. Programa de Eficiencia CAFE. Implementación Individual. Análisis ambiental en Toneladas
La implementación de la Norma de Rendimiento con esquema C.A.F.E, en complementariedad
con un programa de Verificación Nacional que mantenga el mercado de autos usados
estable, ofrecería un ahorro total de alrededor de 4,561 millones de USD con lo que el beneficio
por tonelada de CO2e ascendería a 20 dólares. Vale la pena destacar nuevamente que el
análisis aislado solo se torna cierto en el caso de que el gobierno federal decida aplicar una
sola de las medidas propuestas. En realidad las políticas públicas de mitigación deberían de
estar enfocadas en atacar el problema del sistema de transporte de manera integral
enfatizando las relaciones orgánicas existentes.
122
mayo, 2009
económico en millones de USD 2005.
4.3.5.5 Resultados y aspectos de implementación
Establecer un esquema C.A.F.E. con posibilidad de comerciar entre líneas y entre
armadoras tiene el objetivo de alcanzar el rendimiento de la manera más costo eficiente y
así atacar una de las principales barreras para su implementación: la renuencia de la
industria automotriz hacia ella.
Otro elemento principal que se suma a la negativa de la industria automotriz para aceptar
una norma de rendimiento es la competencia que les representa el mercado de vehículos
usados de los Estados Unidos. Mientras este mercado no se controle, el impacto financiero
hacia las automotrices podría ser negativo ya que el incremento en precio requerido para
instaurar mejor tecnología pudiera incrementar la demanda de autos usados. La posible
pérdida de ventas no sería lo único grave, también la demanda inducida por el
incremento de precios pudiera disminuir o nulificar la eficiencia de la Norma.
La introducción de un esquema CAFE para México podría incentivar el cambio de la estructura
de precios en la industria automotriz e incidir en la composición de la flota actual hacia una
flota con un consumo energético más eficiente. De esta manera, las armadoras disminuirán los
precios de los autos más eficientes a manera de cumplir con los estándares, incrementando el
precio de venta de sus vehículos más pesados, de mayor cilindraje o ineficientes para
compensar el margen perdido en autos eficientes.
El esquema CAFE también mantiene la posibilidad que las armadoras puedan intercambiar
kilómetros ponderados por venta entre las distintas clases de vehículos que produzca y también
123
mayo, 2009
con otras compañías. De esta manera las empresas asegurarán maximizar sus beneficios de
manera interna, o por medio del intercambio y así alcanzar la meta de eficiencia estipulada por
la norma. Como un punto de partida, la norma mexicana de eficiencia energética para
vehículos nuevos tendrá que tomar en cuenta los promedios actuales de economía de
combustible por empresa armadora, los cuales se reflejan en la Figura 27.
Figura 27. Comparación de Economía de Combustible promedio para diferentes empresas armadoras de acuerdo a sus
ventas en México (INE).
Fuente: [Instituto Nacional de Ecología, 2007] Instituto Nacional de Ecología, Instrumentos de política ambiental para
aumentar la eficiencia energética promedio de los vehículos en México, INE, presentación, 2007.
La norma propuesta muestra un amplio impacto en reducción de emisiones dado que fomenta
la renovación de la flota por vehículos que son en promedio más eficientes. El análisis
económico de la introducción de una norma de eficiencia energética también refleja que los
ahorros que pueden alcanzarse contrarrestan los costos, por lo que esta intervención es muy
atractiva por sus beneficios ambientales y económicos. Si bien una norma de eficiencia
representa reducciones en emisiones de contaminantes, es también importante señalar que
podría tener alguna influencia en la competitividad de la industria por lo que es de total
importancia el buscar el esquema y la norma de eficiencia tal que afecte menos a la economía
nacional.
124
mayo, 2009
4.4 Transporte Público
• Optimización de
Rutas
• Sistemas de
autobuses de
tránsito rápido
125
mayo, 2009
4.4.1 Antecedentes
El constante crecimiento de las ciudades en países en desarrollo, provoca una serie de
problemas derivados del crecimiento de la flota vehicular y del aumento de emisiones de GEI
en el sector. Las ciudades en países como México, tienden a dar mayor importancia a la
movilidad de los autos, más que la de las personas. En el caso del transporte público, es de
suma importancia rediseñar las políticas públicas existentes con el objeto de crear nuevos
sistemas de transporte público masivo adecuados a las necesidades y a la demanda de cada
ciudad. Uno de los factores que más afectan la movilidad dentro de las ciudades mexicanas es
que existe un incremento de la flota vehicular de los autos privados como medio de transporte
(automóviles y SUV).
En el caso del transporte es de suma importancia mantener niveles adecuados de cobertura,
confiabilidad, seguridad y confort en los sistemas de transporte público masivo. En la
perspectiva de intervenciones que en el sector transporte plantea el estudio MEDEC, un ícono
importante es asegurar que la cobertura de transporte público en el promedio nacional de
viajes persona día se mantenga al menos en el mismo punto del balance actual (se estima que
49.5% de los viajes se realizan por medio de Transporte Público, 24.6% por medio de Transporte
Privado y el restante 25.9% son viajes a pie): Parte de las opciones del estudio MEDEC, se
consideran dos opciones que bajo estos criterios permitirían mantener este nivel de cobertura
del transporte público:
•
Optimización de rutas de transporte público en ciudades medias (de entre 400,000 y 1
millón de habitantes) y ciudades grandes de mas de 1 millón de habitantes 48.
•
Sistemas de transporte rápido masivo tipo Metrobús, también conocidos como BRT (Bus
Rapid Transit), en ciudades que cuentan con más de 750,000 habitantes. Aplica a
corredores medulares de transporte urbano, que tienen un significado espacial.. Los
sistemas BRT pueden absorber una alta demanda que antes se pensaba solo podría
atenderse con sistemas de transportes eléctricos como el Metro. Actualmente se
considera un rango de 5 a 30 mil pasajeros hora sentido.
La planificación de un sistema de TPUC implica determinar un plan de recorridos, frecuencias, horarios,
asignación de personal y flota, en lo posible óptimas. Este proceso se puede descomponer en etapas
[Ceder y Wilson, 1986] de la siguiente manera: 1) Diseño de las rutas: cantidad de líneas y el trazado de sus
recorridos. 2) Determinación de frecuencias: de pasadas para cada línea, eventualmente variable en el
tiempo. Considera aspectos de cubrimiento de demanda no considerados en la etapa 1. 3)
Determinación de horarios: tablas de horarios de cada línea y sincronización de despachos entre aquellas
que comparten puntos de transferencia (transbordos). 4) Asignación de flota: en base a los vehículos
disponibles para realizar los viajes. 5) Asignación de personal y recursos disponibles a los viajes
programados por línea. Las dos primeras etapas son generalmente ejecutadas por las entidades
reguladoras, es decir, el estado, la municipalidad. Las tres últimas etapas son generalmente ejecutadas
por los operadores de los servicios, las empresas de transporte. La optimización de un sistema de TPUC
plantea objetivos del tipo: maximizar la calidad del servicio (minimizar tiempos de viaje y espera),
maximizar el beneficio de las empresas transportistas. La solución global al problema depende de la
solución de cada una de las etapas del proceso; es razonable pensar que las soluciones factibles de las
tres últimas etapas del proceso están condicionadas por las soluciones obtenidas en las dos primeras
citado por Ceder y Wilson, 1986 en [Mauttone, Antonio, et al., 2008].
48
126
mayo, 2009
Una tercer opción que permanece pendiente de evaluación es la relacionada a sistemas a
rieles, incluyendo Metro y tren urbano o suburbano (también denominados soluciones a rieles)
que aplican a corredores urbanos de transporte que alcanzan más 30 mil pasajeros hora
sentido. Se considera que la introducción de este tipo de sistemas es viable en principio para
ciudades que cuentan con más de 1.5 millones de habitantes.
Como un supuesto común en la optimización de rutas de transporte público y la introducción
progresiva de sistemas de transporte masivo tipo Metrobus se asume una relación lineal de km
requeridos de ambos sistemas en relación a la población urbana. Bajo este supuesto se
considera que existe una demanda efectiva de los sistemas de transporte público relacionada
a la población urbana localizada en las ochenta (80) ciudades mexicanas que actualmente
tienen más de 100,000 habitantes. Es decir que para propósitos de un cálculo general se
establece una relación de la demanda del servicio estimada con base en datos de población
urbana y su crecimiento a 2030.
Los indicadores que reflejan el nivel de infraestructura por habitante resultan efectivos para
comparar la situación de distintas ciudades y países. Como se desprende de la tabla anterior, la
situación actual en México de los sistemas a rieles y de los sistemas de transporte público masivo
tipo Metrobus muestran un desarrollo incipiente con solo 0.5 y 0.2 km/100,000 hab.
Respectivamente, a pesar de la infraestructura que ya existe en las ciudades de México,
Guadalajara y Monterrey. Como imagen objetivo al 2030 se propone que México alcance en
promedio un nivel de 0.8 y 1.5 km/100,000 habitantes en sistemas a rieles y en sistemas de
transporte masivo tipo Metrobús. Estos indicadores pueden contrastarse con los que presentan
actualmente otros países y ciudades en el mundo. Por ejemplo, los metros de Santiago y Seúl y
los sistemas BRT de Quito y León mantienen actualmente el doble del nivel propuesto como
imagen objetivo al 2030 para México, lo cual refleja que aun estas cifras pueden considerarse
limitadas y que la prospectiva de la red de sistemas de transporte masivo podría ser mas
ambiciosa.
Estos indicadores incluso están mejorando en varios países desarrollados así como en países de
economías emergentes como Brasil, Colombia y China. Una de las fuerzas conductoras de esta
mejoría, además del crecimiento de la demanda de transporte masivo en ciudades grandes, es
la necesidad de mitigar emisiones de GEI, ya que se reconoce cada vez más la responsabilidad
de autoridades de gobiernos locales metropolitanos en esta tendencia.
Incluso, el foro de ministros del sector transporte ha reconocido que se requieren mejoras
significativas en el renglón de transporte público a nivel mundial. 49 En particular, como una
El Grupo del Foro Internacional de Transporte y de la OCDE sobre las estrategias de reducción de GEI en
el sector transporte, destaca que la actividad de transporte ha sido un elemento clave facilitador y
conductor de la prosperidad económica en todo el mundo y es probable que continúe creciendo para
satisfacer cada vez mejor las necesidades de transporte en ambos, países desarrollados y en vías de
desarrollo. Sin embargo, el sector transporte es un contribuyente significante en las emisiones de GEI en la
mayoría de los países, representando el 23% (mundial) y 30% (OECD) de emisiones de CO2 provenientes del
uso de combustibles fósiles en 2005. El transporte automotriz es el principal emisor de CO2, pero otros
modos de transporte también impactan en el calentamiento global, algunas veces significativamente
como en el caso de la aviación y el transporte marítimo. El crecimiento en las emisiones de GEI en el sector
transporte se ha reflejado típicamente en el crecimiento de la riqueza económica y ha mantenido el ritmo
con o incluso superando el crecimiento de las emisiones del sector de energía. Por lo mismo, es probable
49
127
mayo, 2009
medida efectiva de mitigación del cambio climático y desarrollo sustentable, se requiere que la
situación del transporte público en México alcance en el 2030 los promedios que actualmente
existen en ciudades que han tomado el liderazgo en este renglón como León en México y Quito
en Ecuador. El diseño e implementación de proyectos de transporte de este tipo, implica
medidas de carácter institucional y de financiamiento que se discuten por separado.
que muchos de los países tengan que incluir al sector transporte en el logro de reducción de emisiones de
GEI. Por estas razones, es probable que la mayoría de los países tendrán que prever una desviación
importante de las políticas de Bussiness as Usual en el sector transporte para hacer frente al cambio
climático.
128
Cuadro 48. Indicador sobre sistemas de transporte masivo en ciudades del mundo.
129
4.4.2 Optimización de las rutas de transporte público
La optimización de las rutas de transporte público considera la reestructuración de rutas del
sistema de transporte colectivo en ciudades medias (de entre 400,000 y 1 millón de hab) y
ciudades grandes de más de 1 millón de habitantes. En ambas categorías recae un 60 % de
la población nacional y un estimado de 46% de la flota nacional de autobuses de pasajeros.
En el contexto del Programa Nacional de Transporte Urbano que coordina SEDESOL, la
optimización de rutas de transporte público puede incorporar también mejoras a la
infraestructura urbana (vialidades, paraderos, señalización), información al público,
monitoreo y control de tráfico, además de la mejora en tecnologías y la optimización de las
rutas.
La optimización de rutas de transporte público representa una ventana de oportunidad
importante en la mitigación de emisiones de GEI en el transporte urbano. Esto se debe a que
en la mayoría de las ciudades, existen ineficiencias asociadas a la dispersión y crecimiento
no controlado de las rutas de transporte urbano y al congestionamiento vial. Por ejemplo, en
la Ciudad de México proliferan vehículos de baja capacidad (microbuses) con capacidad
de 10 a 25 asientos, por una menor penetración de autobuses con capacidad de 40 a 50
asientos.
Esta situación es similar en ciudades asiáticas como Manila y Bangkok que mantienen
igualmente niveles muy elevados de congestión vehicular, como se desprende de
inventarios de flota de autobuses urbanos documentados por Vasconcellos y otros
investigadores. La optimización de rutas de transporte urbano con métodos de ingeniería de
transportes e investigación de operaciones así como la introducción de vehículos más
grandes y modernos en corredores de transporte pueden alcanzar reducciones significativas
130
de emisiones y ahorro de combustibles, al disminuir las ineficiencias y congestionamiento del
sistema vigente.
La optimización de rutas de transporte puede brindar reducciones de km recorridos por la
flota de transporte urbano hasta en un 64%, de acuerdo a estimaciones realizadas para la
ciudad de Querétaro [Cordeiro, 2007]. Si se considera que la reducción de emisiones de GEI
está asociada a esta variable sin considerar una mejora en la tecnología o tipo de vehículos,
entonces este valor puede ser considerado como un límite a alcanzar en la optimización del
servicio de transporte urbano en las ciudades medias, de más de 400,000 habitantes.
La disminución de las emisiones se logra ajustando el suministro de autobuses para la
demanda existente y la optimización de las rutas con una perspectiva sistémica del
transporte urbano. Debido a estos cambios, el tamaño y recorrido promedio de la flota
pueden optimizarse con el consecuente aumento en la eficiencia y ahorro en el consumo
de combustibles.
Otro factor importante es la eliminación de la flota más antigua, los vehículos más
contaminantes, lo que mejora los factores de emisión de la flota en promedio. Una
consideración crítica aquí es que estos autobuses antiguos sean chatarrizados y no se
desplacen a otras ciudades, para evitar disipar las emisiones en lugar de ser eliminadas
[Cordeiro, 2007].
La optimización de las rutas de transporte público considera la reestructuración de rutas del
sistema de transporte colectivo en ciudades medias (de entre 400,000 y 1 millón de hab.) y
ciudades grandes de más de 1 millón de habitantes.
Existen pocos planes de movilidad en las zonas metropolitanas, por ello y para tipificar las
ciudades medias, esta medida fue basada en el Plan integral de Transporte Colectivo de la
Zona Metropolitana de Querétaro. En esta medida, básicamente, se mantiene la estructura
básica de la red actual de rutas; pero a partir de los resultados de la modelación y
asignación de la demanda en la ZM de Querétaro se buscaría optimizar la oferta de
servicios, mantener la cobertura espacial y asegurar una calidad mínima de servicios,
considerando:

Una oferta mínima que mantendría la misma calidad de servicio.
Capacidad de vehículos para diseño operacional de 40 pasajeros / unidad.

Eliminar redundancia en rutas por medio de un análisis de similitud entre rutas
sobrepuestas, eliminando algunas cuando existe más de 50% de paralelismo en el
recorrido
Para el caso de Querétaro, se propuso optimizar la red de rutas existentes logrando una
reducción de 43 servicios (al pasar de 112 a 69 servicios) y la flota de transporte público se
redujo de 1500 a 842 unidades incluyendo un 10% de vehículos adicionales al número
óptimo estimado (765) 50. Esto implica una reducción de 44% en la flota si se lograra la
optimización de flota. Este porcentaje de reducción en la flota vehicular fue asumida como
estándar para las ciudades medias y el parque vehicular de este tipo de ciudades fue
ponderado en base a la población total acumulada en ciudades medias.
[Gobierno de Querétaro,2005] Plan integral de Transporte Colectivo de la Zona Metropolitana de
Querétaro, Querétaro, México, 2005.
50
131
Para el caso de ciudades grandes, no existe un plan de movilidad o análisis de sobreoferta,
por lo que para este tipo de ciudades asumimos una sobreoferta de un 20%. Se asume que
este proceso es paulatino y se alcanza la meta al 2030. La hipótesis de trabajo en este caso
radica en asumir que la optimización de rutas de transporte público incidiría en una
reducción equivalente del 20 % de la flota de autobuses urbanos en ciudades grandes y del
44 % en ciudades medias al año 2030. Existe de igual manera una reducción de costos por la
disminución de inversión en la compra de autobuses, al utilizarse un número menor de
unidades con proyecto, tal como se desglosa en las tablas de análisis económico de las
medidas propuestas (ver Anexo 4). De igual forma, los tiempos de traslado mejoran en
proporción lineal a la reducción de la flota, como se expone en la metodología de línea
base, donde se expresa en forma matemática la relación de los tiempos de traslado con la
tasa de crecimiento del parque vehicular.
Conforme a la metodología de línea base, en la estimación de emisiones se aplicaron los
factores de emisión para autobuses los cuales fueron tomados del Instituto de Economía
Energética de la Fundación Bariloche (IDEE/Fundación Bariloche). De igual forma, para
estimar las emisiones de contaminantes criterio se tomaron en consideración los factores de
emisión dados por Mobile 6 Ciudad de México asumiendo un cambio en el combustible en
el año 2009 cuando entra el diesel de bajo contenido de azufre. Los contaminantes
determinados fueron Material Particulado menor a 2.5 micrómetros (PM2.5), Óxidos de
Nitrógeno (NOx), Óxidos de Azufre (SO2 y SO4), Compuestos Orgánicos Volátiles (VOC) e
Hidrocarburos No-Metano (NMHC).
Con base en los supuestos mencionados, la medida ofrece reducciones de alrededor de
197 MtCO2e en el periodo de estudio, 54,882 toneladas de Partículas Suspendidas y 2, 473 Mt
de Óxidos de Nitrógeno. Las reducciones en emisiones se desglosan en el cuadro siguiente.
Las reducciones presentadas por esta medida son muy significativas dado que fomenta el
reordenamiento y mayor eficiencia en el funcionamiento del sistema de transporte público
en metrópolis y ciudades medias.
132
Cuadro 49. Programa de Optimización de Rutas de Transporte Público. Análisis incremental ambiental (toneladas)
Conforme a los supuestos de recorte de flota vehicular y de mejora en tiempos de traslado,
se reducen el consumo de combustible y las emisiones de GEI, tal como se desglosa en la
tabla siguiente la cual expresa el análisis incremental de la medida propuesta. El proyecto
de optimización de rutas de transporte público presenta beneficios totales de 54, 134
millones de USD, con un costo negativo de aproximadamente 275 USD por tonelada de
CO2e.reducida, véase cuadro siguiente.
133
Cuadro 50. Programa de Optimización de transporte público. Análisis incremental económico (USD)
4.4.2.2 Análisis Económico con Impactos en Salud
La medida de optimización de rutas en el transporte público es la que mayores beneficios
en salud presentó. La razón detrás de este resultado se debe a la poca eficiencia y altas
emisiones de contaminantes criterio que presenta el sistema de transporte público en la
actualidad. Los ahorros por concepto de mitigación en la exposición a contaminantes
locales acumuló un ahorro social de aproximadamente 6,060 millones de dólares, tal y como
se muestra en el Cuadro siguiente.
134
Cuadro 51. Programa de Optimización de transporte público. Análisis incremental económico con ahorros en salud
(USD)
El costo marginal de abatimiento en esta medida es negativo por lo que implica también un
ahorro marginal. Se incrementan los beneficios al introducir los ahorros en salud de 275
dólares ahorrados a 306 dólares ahorrados. Asimismo, resalta la importancia de tener un
sistema de transporte público organizado y eficiente que permita movilizar a la población
con el mínimo de recursos posibles. Los supuestos utilizados por el Instituto Nacional de
Ecología para realizar el cálculo de los ahorros en salud están descritos en el Anexo I.
Un programa de reordenamiento de rutas y de la flota de transporte público, manteniendo
los supuestos tomados en consideración para la implementación conjunta, arrojan una
reducción acumulada de c, lo que representa una mayor reducción de contaminantes
locales, véase el siguiente Cuadro.
135
Cuadro 52. Programa de Optimización de transporte público implementación individual. Análisis incremental
ambiental (ton)
Aparentemente, la implementación individual resulta tener mayores efectos que una
implementación conjunta, sin embargo, esto se debe a que estamos asumiendo los mismos
supuestos que en el caso de implementación conjunta. Estos supuestos se basan en casos
de éxito, que en la mayoría de las ocasiones, no serían exitosos de no ser porque se
consideraron y atendieron los elementos orgánicos del sistema de transporte que se
interrelacionan con la medida propuesta.
La medida propuesta tiene un impacto positivo al reducir los requerimientos de flota
vehicular para transporte de pasajeros. En general se obtienen beneficios monetarios del
orden de 26, 422 millones de USD que se ven constituidos principalmente por la disminución
en la flota necesaria de pasajeros. El costo negativo resultante por tonelada reducida es de
126 USD, con referencia al Cuadro siguiente.
136
Cuadro 52. Programa de Optimización de transporte público implementación individual. Análisis incremental
económico (USD)
4.4.2.4 Resultados y aspectos de implementación
Con la implementación de esta medida, se mantiene la estructura básica de la red actual
de rutas; bajo un esquema de optimización que considera mantener la misma calidad de
servicio, manejar una capacidad de vehículos para diseño operacional de 40
pasajeros/unidad y eliminar redundancia en rutas por medio de un análisis de similitud entre
rutas sobrepuestas. A la fecha existe un trabajo limitado sobre planes de movilidad o análisis
de sobreoferta, por lo que se requiere un mayor análisis para definir con mayor precisión los
alcances reales de esta medida. Incluso puede esperarse que en algunas zonas urbanas, los
porcentajes de sobreoferta de rutas de autobuses sean superiores a los supuestos aplicados
en el análisis descrito.
Esta medida presenta uno de los mayores alcances en cuanto a reducción de emisiones de
GEI. Esta reducción se debe a la mejora en logística que se logra al ofrecer el mismo servicio
con un trazado de rutas no redundantes y con autobuses de mayor capacidad. Este
proyecto permite, a su vez, que el sistema de transporte público sea ofrecido a un costo
menor. En sí, las reducciones en consumo de energía reditúan en reducciones de los costos
asociados al servicio de transporte público. Sin embrago, la implementación de medidas de
optimización de rutas de transporte público puede estar limitada por razones institucionales y
de organización de los sistemas de autobuses urbanos que prevalecen en las distintas
ciudades del país.
137
4.4.3 Introducción de sistemas de transporte rápido masivo (BRT)
La experiencia reciente en ciudades de Latinoamérica indica que la introducción de
sistemas de transporte rápido masivo tipo Metrobús, puede emprenderse en ciudades que
cuentan con más de 500,000 habitantes e incluso poder absorber segmentos principales de
transporte urbano a través de líneas troncales con carriles dedicados a autobuses
articulados de gran capacidad. Los sistemas BRT pueden absorber una alta demanda que
antes se pensaba solo podría atenderse con sistemas de transportes eléctricos como el
Metro. Actualmente se considera que pueden absorber demandas de transporte urbano en
un rango de 5 a 30 mil pasajeros hora sentido. El sistema Transmilenio en Bogotá fue uno de
los casos que presento este fenómeno. Originalmente el sistema estaba pensado para una
demanda de 15 mil pasajeros, pero actualmente da servicio a 45 mil pasajeros hora sentido.
Los sistemas de Bus Rapid Transit (BRT) son alternativas viables al transporte público de gran
capacidad. En vez de un tren o metro, los sistemas BRT usan autobuses en un carril confinado
exclusivamente para el autobús que corre a lo largo de la ruta establecida. En lugares
específicos, los pasajeros pueden subir o bajar en estaciones ubicadas estratégicamente las
138
cuales incluyen cabinas de boletos, torniquetes, y puertas automáticas. Algunos estudios
han demostrado que los BRT no sólo son más baratos de construir, sino que resultan más
ventajosos para los dueños de los autobuses en términos de operación, aunque no siempre
más accesibles para los usuarios.
Este sistema de transporte masivo ha tenido gran apertura en América Latina, ante el rápido
crecimiento de sus ciudades, la fuerte dependencia del transporte público y la poca
disponibilidad de recursos para invertir en transporte. El proyecto MEDEC plantea la
introducción progresiva de sistemas BRT con longitud promedio de 15 km, en ciudades de
más de 750 mil habitantes (ver anexo de ciudades), lo cual se considera una meta
ambiciosa pero factible siempre que se introduzcan los arreglos institucionales y el
financiamiento necesario.
A principios del año 2009, se espera que en el país estén en operación 7 líneas de sistemas
de transporte rápido masivo (3 líneas Metrobús DF, 3 líneas Optibus León, una línea del
Macrobus en Guadalajara), con longitud total de 99 km. En forma paralela existen 14
ciudades con proyectos BRT en grado diverso de avance. Con base en los datos previos, se
estima que la relación infraestructura BRT-población es de 0.2 km/100,000 habitantes en
ciudades de más de 750,000 habitantes. De acuerdo al proyecto que se propone, este
indicador se elevará a 1.5 km/100,000 habitantes en el 2030 cuando se espera contar con el
equivalente a 122 líneas de sistemas BRT, con un total de 1830 km.
El sistema BRT, está orientado a transportar gente de forma masiva, con calidad, eficiencia y
a un bajo costo. Es un sistema que combina el diseño de estaciones, vehículos, tecnología y
planificación orientada a los pasajeros, características muy particulares que lo mantienen
como la mejor alternativa de transporte masivo para ciudades medias y grandes en México
y otros países en desarrollo.
El BRT contienen diversos componentes que lo diferencian de los sistemas de transporte que
van sobre rieles, como los trenes o el metro. Existen diversos componentes entre los cuales,
uno de ellos es que las comunidades pueden escoger entre grupos de éstos para diseñar
sistemas que mejor se adapten a sus necesidades. En el caso de las vialidades, los sistemas
BRT tienen la particularidad de operar en sus propios carriles o vías que permiten maximizar la
velocidad y el servicio. Esto a su vez trae beneficios en términos de diseño y manejo del
espacio público, evasión de filas largas y el uso de otras tecnologías para aumentar la
velocidad y mejorar el servicio cuando otros vehículos operan en el tráfico general.
En el caso de las estaciones, estas son un vínculo entre la comunidad y los mismos sistemas
de transporte. Están diseñadas para integrar a la comunidad, promover el desarrollo
económico, mejorar el tiempo de viaje, y motivar la conectividad intermodal. También
minimizan los abordajes en horas pico y ayuda a que la gente llegue a sus destinos más
rápido.
Uno de sus aspectos más importantes está en el diseño de paraderos de alto estándar,
porque en un sistema de autobuses informal, la principal fuente de demora se produce en
los paraderos, los cuales experimentan detenciones excesivas debido a un ineficiente
sistema de pago; trayendo consigo además congestión o detención del autobús con el fin
de captar pasajeros dispersos. En los sistemas BRT las estaciones están aisladas y seguras,
para que el usuario pueda ingresar y pagar con anticipación, lo que también ahorra tiempo.
139
En el caso de los vehículos, estos ofrecen al usuario un servicio digno, donde los camiones
son limpios, silenciosos, cómodos, modernos y eficientes. Aunque pueden operar con una
amplia variedad de combustibles, se debe dar prioridad a los vehículos que reduzcan la
contaminación. También se debe dar prioridad a vehículos que minimicen los tiempos de
abordaje y que proporcionen accesos más fáciles para personas con capacidades
diferentes y otros con necesidades especiales.
Esto hará el sistema más eficiente para todos. En el caso del servicio, éste es lo
suficientemente frecuente por lo que los pasajeros no necesitan una lista de horarios y por
tanto el servicio se integra con otros sistemas de transporte regionales, mejorando la
movilidad y promoviendo la conectividad intermodal. La estructura de rutas es trazada
lógicamente en el sentido de que estas sean alimentadoras y ofrezcan diversos servicios
como es el caso de las rutas exprés. En el caso del cobro de cuotas, existe un sistema de
cobro anticipado, a través de tarjetas inteligentes y otras tecnologías avanzadas que
permiten que las cuotas sean recolectadas rápida y eficientemente, frecuentemente antes
del proceso de abordaje [ITDP, 2007].
Debido a que los sistemas de BRT se apoyan en infraestructura preexistente y tiene una alta
capacidad de carga, puede resultar más económico que los sistemas de rieles, como los
trenes o el metro. Un kilometro de BRT normalmente cuesta entre 1.35 millones de dólares
como el BRT de Jakarta, a 8.2 millones de dólares como fue en el caso de Bogotá, a
diferencia de un kilometro de metro o tren que oscila entre los 40 y 60 millones por Km.
Los sistemas BRT existentes en el mundo como Transmilenio en Bogotá, Colombia, han
ganado la distinción de ser el primer sistema de transporte masivo en el mundo en ser
aprobado para ser un Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) en el marco del Protocolo de
Kioto.51 Bajo el MDL el BRT de Bogotá está vendiendo Certificados de Reducción de
Emisiones (los CRE) hasta por 250,000 toneladas de CO2e al año —conseguidos por medio de
transportes de pasajeros más eficientes y la sustitución del uso de vehículos— al gobierno de
Holanda.
De acuerdo con un reporte del 2002 del Banco Mundial, el Transmilenio resultó en una
reducción del 40 % de algunos contaminantes del aire en Bogotá entre su lanzamiento en
diciembre del 2000 y mayo del 2001. Con el trasporte como responsable de más de una
cuarta parte de las emisiones globales de GEI, la reducción del uso de combustibles fósiles
en el sector es considerado crítico. Actualmente, 63 sistemas BRT operan en seis continentes,
y alrededor de 93 están siendo planeados en el mundo. En el caso de los beneficios
ambientales generados por los sistemas BRT, podemos encontrar mejores tecnologías y más
confort al alcance del bolsillo, camiones modernos con mejor aceleración y bajas emisiones
(consumo de combustible por autobús), autobuses más rápidos y más largos que son más
productivos en términos de servicio.
El Metrobús en la Ciudad de México surgió como una nueva alternativa de transporte que
incluyó la construcción de 34 estaciones dentro del recorrido de casi 20 kilómetros que van
desde Indios Verdes hasta San Ángel. El Metrobús representa el desarrollo y puesta en
marcha de un sistema de transporte que permite una organización de manera más
concreta en la infraestructura vial a través del uso racional y especializado de la misma, y
[Herro, 2006] Alana Herro (October 13, 2006), Los sistemas de trasporte rápido reducen gases de
efecto invernadero, ganan popularidad, véase en http://www.worldwatch.org/node/4660.
51
140
ofrece así un servicio cómodo, seguro y eficiente para los usuarios. Dentro de los beneficios
que tiene el Metrobús en la ciudad de México es la disminución de los tiempos de recorrido,
los traslados con mayor seguridad, una mejora en la imagen urbana y calidad de vida. Se
estima que en este corredor de transporte se redujo un 40% de las emisiones y del consumo
de combustible por pasajero/km.
4.4.3.2 Descripción de la Medida
Se considera la introducción de sistemas de transporte rápido masivo tipo Metrobús, también
conocidos como BRT (Bus Rapid Transit), en ciudades que cuentan con más de 750,000
habitantes. Aplica a corredores medulares de transporte urbano, que tienen un significado
espacial en el contexto de transporte público de cada ciudad.
A fin de estimar la introducción, en el tiempo, de este tipo de sistemas se supone una
demanda del servicio relacionada a la población urbana localizada en las 80 ciudades de
mayor población del país. La suposición básica es la introducción de una línea de transporte
rápido masivo de 15 km por cada 750,000 habitantes.
Además del número de km introducidos, se considera relevante otro indicador relacionado
a los km por cada 100,000 habitantes. Este indicador se representativo para describir la
relación entre sistemas de transporte rápido masivo y la cantidad de población. En la
siguiente gráfica se describe la evolución de este indicador y del número de km totales en el
país de sistemas tipo BRT, véase Figura 28.
Figura 28. Introducción de transporte rápido masivo (km BRT) y relación. km/1000,00 hab
Con base en los datos previos, se estima que actualmente la relación infraestructura BRTpoblación es de 0.2 km/100,000 habitantes en ciudades de más de 750,000 habitantes. De
acuerdo al proyecto que se propone, este indicador se elevará a 1.5 km/100,000 habitantes
en el 2030 cuando se espera contar con el equivalente a 122 líneas de sistemas BRT, con un
total de 1830 km.
141
Las mejoras en Transporte Público benefician al ambiente de dos maneras: la primera es
mediante una mejor productividad, la cual induce a reducir las unidades dedicadas al
transporte de pasajeros y también mediante la sustitución de medios de transporte más
contaminantes (por viaje) a transporte público.
Para realizar el análisis ambiental se asumió, para la mejora en productividad, una tasa de
sustitución de 3.4 entre un autobús articulado con corredor confinado y vehículos de
transporte de pasajero. Se asumió que los vehículos sustituidos se chatarrizaban. Este
supuesto es importante dado que evita que los vehículos ineficientes sigan funcionando y así
ocasionar fugas y fallas en el sistema.
Para determinar la sustitución de modo se tomaron en consideración los resultados de la
encuesta Origen/Destino (O/D) y de opinión 52 en donde se explica la caracterización de
usuarios actuales de Metrobús con base en el medio de transporte que usaban
anteriormente. Los resultados se presentan en el Cuadro siguiente:
Cuadro 53. Caracterización de usuarios actuales de Metrobús, con base en el medio de transporte que utilizaban
anteriormente
Fuente: [Investigaciones Sociales aplicadas, 2006] Encuestas y Estudios Económicos, Estudio de opinión sobre la calidad del servicio
en el Metrobús (documento ejecutivo), México, junio de 2006. Investigaciones Sociales Aplicadas, Encuesta de Opinión a los usuarios
del Metrobús Corredor Insurgentes (informe preliminar), México, mayo de 2007.
Para estimar las reducciones se utilizaron los resultados de la encuesta de 2007 por ser los
más conservadores y actuales. La tasa de ocupación para Taxis y automóviles se asumió
igual a 1.3 pasajeros por auto. La reducción se realizo asumiendo que una reducción del
parque vehicular ponderada por la tasa de ocupación y el número de viajes proyectados.
Otra aproximación factible hubiera podido ser por medio de la cuantificación en la
reducción de intensidad en los viajes, es decir en los kilómetros recorridos. Bajo los supuestos
antes estipulados, el programa ofreció reducciones de alrededor de 47 MtCO2e en el
periodo de estudio, 2,400 toneladas de Partículas Suspendidas y 269,000 toneladas de
Óxidos de Nitrógeno.
Encuestas y Estudios Económicos, Estudio de opinión sobre la calidad del servicio en el Metrobus
(documento ejecutivo), México, junio de 2006. Investigaciones Sociales Aplicadas, Encuesta de
Opinión a los usuarios del Metrobús Corredor Insurgentes (informe preliminar), México, mayo de 2007.
52
142
Cuadro 54. Programa de transportes BRT. Análisis incremental ambiental (toneladas)
Para realizar el análisis económico se asumieron los costos de instalación, mantenimiento y
servicio en los que Metrobús Insurgentes incurrió. Por tratarse de un organismo de inversión
publico/privada la información de operación es de acceso restringido y por lo mismos no es
posible reproducirla en el documento. Sin embargo, un beneficio que se tomo en
consideración y que resulta muy relevante en este proyecto es el ahorro en tiempo.
Asumimos que los viajes en BRT se realizaban con un ahorro de 5 minutos con respecto al
transporte público.
La evaluación económica se realizó en base a un proyecto de implementación de BRT. La
situación con proyecto está dada por el incremento de líneas BRT en las zonas
metropolitanas con un número de habitantes mayor a 750,000, mientras que la situación sin
proyecto corresponde a mantener la situación actual. El horizonte temporal del proyecto es
de 22 años. Los resultados generales del estudio de análisis económico se presentan en el
cuadro siguiente.
143
Cuadro 55. Programa de BRT. Análisis incremental económico (MUSD, 2005)
El Proyecto muestra un beneficio acumulado de 8,500 millones de USD con lo cual se ahorra
un total de 181 USD por tonelada de CO2e mitigado. Los ahorros principales se derivan del
beneficio en la reducción de tiempos de traslado, que un sistema de transporte confinado
ofrece a sus usuarios. Esta medida ofrece una liberación de recursos (tiempo) para que la
población general pueda invertirla en actividades productivas.
c) Análisis Económico con Impactos en Salud
Si introducimos los ahorros por concepto de salud los beneficios totales se incrementan a 8,
700 millones de dólares, lo que reditúa en un ahorro por tonelada de CO2 reducida de 184
dólares. Los ahorros en salud incrementan 3 dólares el ahorro total por tonelada mitigada.
Los supuestos y el proceso de modelación en el que se sustenta la cuantificación de los
beneficios en salud se presentan en el Anexo I- INE.
144
Cuadro 56. Programa de BRT. Análisis incremental económico incluyendo ahorros en salud (MUSD, 2005)
a) Análisis ambiental
La implementación individual de sistemas rápidos masivos de transporte podría alcanzar
reducciones acumuladas del orden de los 48 MtCO2e. Referente a contaminantes criterio, se
podrían reducir 2,600 toneladas de PM 2.5 y 278,000 toneladas de NOx aproximadamente.
Cabe señalar que estos impactos podrían estar fuera de la realidad, debido a que el
desarrollo de la demanda potencial en etapas avanzadas de implementación requiere de
urbes o zonas fuertemente densificadas, para que estas medidas sean económicamente
viables. De ser viables, esta medida prueba ser de las más costo/eficientes, y generadoras
de desarrollo económico gracias a las ventajas que ofrece al pasajero en términos de
ahorro en tiempos de traslado. Los resultados se presentan en el siguiente Cuadro 57.
145
Cuadro 57. Programa de transportes BRT en implementación individual. Análisis incremental ambiental (toneladas).
El análisis económico para la implementación de sistemas masivos de transporte, arroja un
beneficio neto de alrededor de 8,000 millones de dólares lo que reditúa un ahorro social por
tonelada reducida de alrededor de 168 dólares por tonelada. Como expresamos
anteriormente, gran parte de estos ahorros se debe al beneficio en términos del ahorro en
tiempo de traslado que otorga a los usuarios de transporte público. Como se menciona
anteriormente, esta medida libera recursos económicos en forma de horas/hombre que
pueden destinarse a actividades productivas. Vale la pena señalar que para el análisis de
esta medida se tomaron los mismos supuestos que fueron usados en el caso de
implementación conjunta, por lo que es factible que los impactos sean mucho menores de
no controlarse los elementos del sistema de transporte que se interrelacionan con esta
medida.
146
Cuadro 58. Programa de BRT. Análisis incremental económico (M de USD, 2005)
c) Resultados y aspectos de implementación
Si bien el proyecto de Sistemas Masivos de transporte no es el que mayores impactos tiene
para reducir las emisiones de carbono si es uno de los proyectos que generan mayores
ahorros sociales por tonelada. Este resultado refleja que esta medida es una de las más
eficientes en promover desarrollo económico al reducir el tiempo de traslado de la
población y liberar recursos temporales para actividades productivas o de recreación.
147
4.5 Transporte No
Motorizado
148
4.5.1 Antecedentes
Existen opciones de movilidad no motorizada para aquellas ciudades que cuentan con
problemas para desplazarse de un destino a otro, sin necesidad de utilizar los vehículos
particulares o por la escasez de transporte público. Cuando se pretende hacer cambios
radicales en los patrones de movilidad, la relación entre el crecimiento de la población y el
riesgo que representa la disponibilidad del transporte, se convierte en un factor primordial en
la búsqueda de opciones más costo-eficientes. Bajo las tendencias de desarrollo urbano
actuales, el transporte de personas y mercancías es imprescindible en la actividad
económica y social de cualquier país.
El Transporte No Motorizado, permite a las ciudades contribuir al mejoramiento del medio
ambiente, al mismo tiempo que ofrece a la población en general una posibilidad accesible
para transportarse; tiene beneficios ambientales como la reducción de los índices de
contaminación del aire y contaminación auditiva, así como beneficios urbanos como la
recuperación de espacios públicos y mejores condiciones para vivir. Opciones no
motorizadas son alternativas de muy bajo costo, pero para que sea viable las ciudades
deben contar con la infraestructura necesaria para su implementación y ser seguras.
4.5.2 Descripción de la medida
149
En México el 49.48% de los viajes a nivel nacional, se realizan en transporte público y el
24.59% de los viajes se hacen en transporte privado. El otro 25.93% de viajes se hacen en
medios no motorizados de los cuales, sólo el 0.93% se realizan en bicicleta y el resto son a pie.
El desarrollo de proyectos extensivos de creación de infraestructura, así como el acceso
garantizado e integrado a los principales corredores de transporte, son necesarios para
incentivar los viajes a pie y en bicicleta. Hasta la fecha son pocos los países en vías de
desarrollo que cuentan con un programa de movilidad integrado con elementos de soporte
para este tipo de transporte.
La experiencia en ciudades como Bogotá o Portland, ha demostrado que hay una buena
disposición de parte de la población para usar este medio de transporte, siempre y cuando
cumpla con dos elementos básicos. El primero es que existan las condiciones de seguridad y
de diseño adecuadas y el segundo es que el sistema tenga alta conectividad y
accesibilidad a los centros de actividad de las ciudades, como son áreas de educación y
de trabajo. También la experiencia ha demostrado que la sola presencia de inversión en
infraestructura no es suficiente, sino que además es necesario hacer campañas de
comunicación, educación, fomento y concientización de los beneficios derivados de los
viajes a pie o en bicicleta para la ciudadanía. Es también importante la concientización y
educación vial de las personas que se mueven en transporte privado para la sana
coexistencia con el TNM.
La planeación estratégica de un proyecto no motorizado conectado al sistema de
transporte público, puede ser vital para el éxito de alternativas de bajo costo y de grandes
beneficios ambientales. Incluso un cambio moderado hacia modos de transporte no
motorizados podría traer beneficios importantes en términos de salud y calidad del aire. 53
Si bien en países en vías de desarrollo como en China la bicicleta ya ha sido un popular
modo de transporte por décadas, en muchos otros ha cedido lugar al automóvil privado. Lo
paradójico es que este medio de transporte ha venido ganando adeptos en diversas partes
del mundo, en especial en el mundo desarrollado en países de Europa y en Estados Unidos.
Holanda ha sido un país pionero seguido de otros como Dinamarca y Alemania y más
recientemente España e Inglaterra que han decidido adoptar políticas comprensivas de
transporte en bicicleta como modos alternativos y sostenibles de movilización urbana
[Ministerio de Bogotá, 1998:8].
En Estados Unidos la experiencia más exitosa es quizá la desarrollada en Portland, seguida
de Chicago, New York, Atlanta, Denver, Houston y San Francisco entre otras. Los sistemas de
Transporte No Motorizado priorizan al peatón por ser el más vulnerable, y posteriormente al
ciclista, así como a pequeños transportes como patinetas, scooters o patines. Estos medios
de transporte son eficientes, baratos y lo mejor de todo es que no contaminan; generan
actividad física y tienen un componente recreativo. Este tipo de transporte es viable para los
traslados de distancias cortas de 5 a 8 km, además de que ahorran tiempo de traslado,
genera actividad física para el usuario y es recreativo. 54
Para incentivar el uso del TNM, se requieren las siguientes herramientas:
1. Infraestructura
Programa Regional GEF de Transporte Sostenible y calidad del Aire, disponible en línea en
http://www.cleanairnet.org/proyectogef/1756/article-69441.html, consultado el 11 de mayo del 2008.
54 [Victoria Transport Policy Institute, 2008] Evaluating Nonmotorized Transport Techniques for Measuring
Walking and Cycling Activity and Conditions, véase en http://www.vtpi.org/tdm/tdm25.htm.
53
150
a. Segura para todo tipo de usuario: niños, ancianos, personas con capacidades
diferentes, etc.
b. Accesible para todo tipo de usuario, en especial para personas con
capacidades diferentes.
c. Con alta conectividad para proveer el TNM como alternativa atractiva para
acceder a destinos deseados.
d. Intermodal, que provea opciones de inter-conectividad con el resto de los
sistemas de transporte.
e. Con servicios eficientes como señalización, mobiliario urbano, ciclo estaciones,
centros de atención, etc.
2. Gestión, Manejo y Mantenimiento
a. Mantenimiento constante, para asegurar que la infraestructura se mantenga en
buen estado.
b. Manejo inteligente, para que la infraestructura se convierta en un catalizador
para aumentar los viajes en TNM.
3. Promoción del Transporte No Motorizado
a. Capacitación a todos los usuarios de la vía (peatones, ciclistas, autos, motos,
transporte público, transporte de carga, etc.) para asegurar la coexistencia entre
todos los modos de transporte.
b. Educación en ámbitos académicos, empresariales, gubernamentales y sociales
para inculcar en la sociedad la importancia del TNM como herramienta para
reducir nuestro impacto en las emisiones de GEI.
c. Comunicación de los beneficios del transporte no motorizado para incentivar el
cambio modal.
d. Promoción de la cultura ciclista generando incentivos a compañías, instituciones
académicas, gubernamentales y privadas; y sus empleados y afiliados, para
viajar en TNM.
e. Una Gestión de la demanda de transporte que muestre los costos sociales reales
derivados del uso del transporte privado y que a su vez incentive el uso más
económico de TNM.
Las mejoras para los peatones y ciclistas son usualmente implementadas por gobiernos
locales, frecuentemente con fondos y asistencia técnica de agencias regionales o estatales
y todo proyecto debe comenzar con el desarrollo de un plan maestro de transporte no
motorizado para identificar los problemas y priorizar los proyectos [Litman et al., 2000].
Cualquier proyecto para incentivar el uso de transporte no motorizado y con ello reducir los
viajes motorizados debe de contemplar el desarrollo de comunidades compactas, de alta
densidad, con usos de suelo mixto que incentive la diversidad y proximidad de mercancía
para satisfacer las necesidades básicas de la población. El manejo del estacionamiento y el
151
establecimiento de límites de velocidad vehiculares indispensables para crear ambientes
que promuevan el TNM. De igual forma, se deberá invertir en la regeneración y
mejoramiento de la calidad urbana y los espacios públicos, ya que el entorno urbano influye
de manera importante en la promoción del TNM. Estas comunidades autosuficientes con
espacios públicos activos se convierten en centros seguros de convivencia social que asisten
en la restructuración de los tejidos sociales.
Una herramienta para lograr este tipo de comunidades es el Transit-Oriented Development
concepto creado en Estados Unidos hace alrededor de 30 años. Se traduce al español
como Desarrollo Orientado al Transporte Sustentable. Este tipo de desarrollo se enfoca en
crear estas comunidades compactas y autosuficientes conectadas al transporte público
masivo para reducir la dependencia del auto privado y sus efectos medioambientales,
sociales y económicos.
Beneficios
Dentro de los beneficios derivados del TNM, encontramos a los que generan mejoras de
movilidad, ambientales, sociales y económicas.
Beneficios:
Movilidad
1. Incremento en el uso de transporte público por la intermodalidad y flexibilidad del TNM.
2. El TNM es el transporte que presenta mayor índice de costo-efectividad.
3. El TNM es el transporte que menos espacio urbano ocupa, siendo el modo que menos
aporta a la congestión vial.
4. El TNM es el modo de transporte más eficiente en términos temporales y en viajes cortos
de hasta 5 kilómetros.
Ambientales
1. El TNM es el modo que menos GEI aporta a la atmosfera; también siendo el modo
menos contaminante desde su fabricación hasta su deshecho.
2. El TNM es el modo de transporte más eficiente energéticamente por kilómetro.
Sociales
3. El TNM es el modo más equitativo, ya que es el más accesible en términos
económicos y permite usuarios independientes de todas las edades y capacidades.
Es el medio de transporte más accesible a estratos de población más pobre en virtud
de su bajo costo de compra y mantenimiento.
4. El TNM es el modo más amable y que menos perturba la dinámica social de una
comunidad; ya que no genera contaminación ambiental o auditiva y no presenta un
riesgo físico para sus habitantes. Esto contribuye a generar un ambiente urbano más
amable que aumenta la calidad de vida de los habitantes.
5. El TNM es el modo más saludable, ya que fomenta la actividad física de la población,
aportando de manera importante a la reducción del riesgo de sobrepeso y
obesidad. Según datos del Instituto Nacional de Salud Pública actualmente más de
70 millones de mexicanos tienen problemas de sobrepeso u obesidad. Más de 4
152
millones de niños de entre 5 y 11 años, y más de 5 millones de jóvenes y adolescentes,
sufren también estos trastornos. 55
6. La infraestructura orientada al auto ha generado una excesiva segregación social
que solo permite el acceso a estas comunidades con autos privados; el TNM es un
modo que integra comunidades en lugar de segregarlas.
Económicos
1. El TNM es el modo que requiere la menor inversión en infraestructura y mantenimiento
de la misma; ahorrando recursos públicos en transporte.
2. En México una persona que gana un salario mínimo al día puede gastar hasta el 30%
de su sueldo en movilidad. El TNM es el modo más económico en adquisición, servicio
y mantenimiento; ahorrando en movilidad para cuidar la economía familiar.
3. Siendo el TNM el modo de transporte que más aporta a disminuir el riesgo de
sobrepeso u obesidad; es el único modo de transporte que presenta un ahorro
considerable en gastos en salud pública.
4. El TNM es el modo que menos aporta a la congestión vial. Según el Instituto Nacional
de Ecología, las pérdidas económicas anuales generadas por la congestión vial son
de 120 mil millones de pesos para la población de la ZMVM.
Uno de los beneficios adquiridos a través de este tipo de programas es lograr disminuir los
viajes en auto de corta distancia. Se estima que en ciudades de Estados Unidos la
implementación de programas de fomento de uso de transporte no motorizado ha llegado
a incrementar el porcentaje de viajes realizados en bicicleta alcanzando un aporte en
reparto modal de hasta el 10% 56.
El TNM, por tanto, reduce la dependencia al automóvil y es un modo de transporte que
ofrece alternativas para las personas con capacidades diferentes. Los beneficios
económicos y ambientales pueden ser aún mayores si estos sistemas de transporte se
complementan con una buena gestión de la demanda de tráfico; cambios en los patrones
de consumo y apoyándose en la planeación urbana adecuada.
El uso de la bicicleta se puede integrar a la red de transporte de una ciudad con amplias
posibilidades de operación en forma compartida con otros sistemas para viajes cortos,
como el Sistema de Metro, sistemas BRT o RTP, entre otros. Esta integración también permite
ahorros en tiempos de traslado dado que los viajes que se realizaban a pie ahora se
realizarán en bicicleta.
Las vías nuevas deben estar determinadas por criterios orientados al diseño vial que incluyan
infraestructura para todos los modos: “calles completas”. Se deben de incorporar elementos
de integración en la localización de paradas, estaciones de intercambio y servicios
complementarios. 57 De la misma manera se debe de promover la construcción de los
[Navas,2008] María Elena Navas, La "bomba" de obesidad en México, México, jueves 17 de enero del
2008, BBC Ciencia, véase en http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/science/newsid_7193000/7193719.stm.
56 [Greg Dierkers, et a, 2002] Land Use, Transit & Travel Demand Management, Washington DC, Center
for Clean Air Policy, 2002.
57 [Todd, 2003] Todd Litman Economic Value of Walkability, Transportation Research Record 1828,
Transportation Research Board pp. 3-11; véase en www.vtpi.org/walkability.pdf.
55
153
ramales y las conexiones necesarias para articular la bicicleta a los otros sistemas,
planeando la redistribución de rutas de transporte público y buscando equilibrar el sistema.
La implantación de TNM fortalece la reactivación de plantas bajas y del espacio urbano. Si
bien para esto se requiere de un mejoramiento de la infraestructura física existente que
requiere costos de inversión extra por medio de la implantación de servicios
complementarios para el usuario como lo son mobiliario urbano, áreas de descanso, puntos
de intercambio, entre otros, los beneficios contrarrestan los costos extras requeridos.
4.5.3 Implementación Conjunta
El uso intensivo de automotores en México es una de las principales fuentes de emisión de
GEI y ha provocado altos índices de contaminación ambiental, congestión vehicular y altos
costos de mantenimiento de las ciudades. En Europa la cultura ciclista se ha diseñado
gracias a una creciente preocupación por el mejoramiento de los sistemas de transporte y la
calidad ambiental de las ciudades. Para poder plantear una política de TNM en México fue
necesario basarse en los resultados de implantación de ciclovías dentro del caso de
Portland, Oregón.
Actualmente, los viajes en bicicleta que se hacen diariamente en México son del 0.98%, en
términos de aporte al reparto modal. Se plantea como objetivo del estudio que se emule el
alcance de la ciudad de Portland a nivel nacional y se incrementen a un 5% para el 2030. A
diferencia de la ciudad de Portland, ésta cuanta con una población de 568,380 personas y
tiene una participación de viajes en bicicleta de aproximadamente del 5% para el año del
2001 58. Esto se logró al invertir en la instalación de 185 km de ciclo vía integradas al sistema
de transporte y con los principales sitios de interés.
Para calcular las emisiones reducidas por concepto de TNM se tomó el resultado de Portland
sobre cambio en el modo de viajes y se calculó el número de viajes anuales que serían
trasladados al uso de bicicleta. Para el desarrollo del escenario, se calcularon los viajes tal y
como se puede observar en el capítulo 2.8. Una vez que se tenía la estimación de viajes por
modo de transporte, se calcularon las emisiones promedio-por viaje y por modo. Esto
permitió cuantificar las reducciones de GEI por medio del cambió modal propuesto y la
reducción de viajes en los demás modos de transporte. Para distribuir los viajes trasladados a
transporte no motorizado estos fueron repartidos de acuerdo a la distribución modal de
viajes encontrada en 2007 y presentada en el capítulo 2.8.
En este sentido existen dos elementos muy importantes que deben ser resaltados en el
análisis de la medida. El primero es que el TNM debe estar integrado con los sistemas de
transporte masivos, así como interconectados entre los destinos más importantes de viaje
(escuelas, centros comerciales, centros de trabajo, turísticos, etc.) y en segundo lugar se
debe de tener amplia difusión en la promoción del uso de la bicicleta para alcanzar el
beneficio potencial proyectado en el análisis. Con esto en mente, el análisis económico
considerara elementos de intermodalidad y de promoción.
Es importante resaltar que esta medida se interrelaciona con los demás programas
propuestos y para el análisis de este programa, se cuantificó el impacto que tendría un
58
[US
Census
Bureau,
2000]
Población
de
Portland,
Oregon
2000,
véase
http://factfinder.census.gov/servlet/SAFFPopulation?_event=ChangeGeoContext&geo_id=.
154
en
cambio en el reparto modal de viajes, donde los viajes a bicicleta pasarían de 0.98 a 5%. Si
bien esta meta pudiera ser alcanzada independientemente de las demás medidas, es claro
que esta se podría alcanzar con mayor facilidad y a menor costo de entenderse esta
medida como un elemento de una estructura de transporte que resulta ser sistémica.
El TNM se complementa con las medidas de uso de suelo, debido a que una ciudad
densamente planeada ofrece servicios y lugares de interés a menor distancia que una
ciudad con baja densidad, haciendo que los viajes en TNM se vuelvan más factibles. De la
misma manera, una política de Gestión de la Demanda que incremente los costos de uso
de automóvil privado, reflejaría mejor las ventajas económicas de usar TNM, volviéndose
más atractivo.
La intermodalidad e integración entre el TNM y el Transporte Público es también clave para
que un sistema de transporte sea sustentable. El TNM, en particular los viajes en bicicleta,
tienen ventajas relativas con respecto a los demás modos en distancias menores a 5 km. Es
por esto que la intermodalidad e integración con un transporte público eficiente tendría
incentivos suficientes como para que los elementos de integración fomenten al unísono la
utilización de ambos tipos de transporte.
De esta manera, se puede alcanzar el alcance tan amplio de esta medida gracias a que
estamos asumiendo la entrada en vigor de políticas de uso de suelo y gestión de la
demanda, los cuales incrementan, a su vez, la demanda por TNM. El hecho de que las
políticas de transporte público fomenten un sistema más eficiente y organizado facilita la
integración. El objetivo tan ambicioso podría, por tanto, alcanzarse gracias a que los
elementos integradores propuestos por las medidas en este análisis ofrecerían los incentivos
necesarios para que la gente cambie de modo.
El impacto en reducción de emisiones también es significativo, tal como se puede ver en el
Cuadro 58 ya que se alcanza una reducción total de 69,600 MtCO2e debido principalmente
al cambio modal. El cambio de los diferentes modos de transporte a TNM nos brinda el
beneficio de reducir la dependencia a los hidrocarburos de los sistemas de movilidad y
permite que la economía se vuelva menos vulnerable a las fluctuaciones en los precios de
los combustibles. En lo referente a contaminantes criterio, el TNM reduce un total de 10,800
toneladas de PM 2.5 y 485,000 toneladas de Óxidos de Nitrógeno.
155
Cuadro 58. Programa de infraestructura y promoción de transporte no motorizado. Análisis incremental ambiental
(toneladas)
Para el análisis económico se buscó tener una razón matemática que expresara los
kilómetros de ciclo vías necesarias por el total de habitantes para emular el resultado de
Portland (5%). El radio asumido para la obtención de la prospectiva de km requeridos en
México, será el mismo que el resultante en el caso de Portland que es de 3,072 hab/km. Con
este radio se calculó que para el país se requeriría desarrollar 44,289 km de ciclo vías, que
fue proyectado como objetivo al 2030 en nuestro escenario, introducidos de manera lineal.
La estimativa anterior se baso en los datos del Plan Maestro de Portland, desarrollado en
1998. Para el 2010 el Plan de Portland plantea que los km de ciclo vía aumentarán a 378 km,
con un costo aproximado de 40,000,000 USD. Esto equivale a que cada km de ciclo vía
construida valdrá 207,253 dólares y con un incremento progresivo de viajes en bicicleta
hasta alcanzar un 10%. Por otro lado, para el 2030 el Plan de Portland plantea que la red de
ciclo vías aumentará a 630 km, con un costo total de USD 149,760,000 donde cada km
costará USD $594,285 (véase Cuadro siguiente).
156
Cuadro 59. Cálculo de costos e indicadores con base en el Plan Maestro de Portland
El costo total de inversión para esta primera etapa de desarrollo en Portland fue de
17,774,000 USD que dividido entre los kilómetros desarrollados encontramos que el km de
ciclo vía costó aproximadamente 236,986 dólares..
Para obtener una aproximación de cuánto cuesta la construcción de km de ciclo vía, se
dividen r los km de ciclo vías entre el costo total de la inversión y eso a su vez por la
población para los años proyectados, también debe incluirse los gastos de compra, uso y
mantenimiento de la infraestructura así como de las bicicletas y su mantenimiento.
Con el objeto de adecuar los costos a las circunstancias nacionales, se exploraron los costos
de proyectos similares realizados dentro del país. En la Ciudad de México el costo total
aproximado para un proyecto de 12 km fue de aproximadamente 2 634,320 USD, lo que
equivale a 210, 952 USD pesos por km de ciclo vía, incluyendo pavimento, balizamiento,
confinamiento, señalamiento, drenaje, iluminación, vegetación, semáforos, señalamiento y
lomos [CTS México, 2007].
Los costos anteriores son demasiado elevados, ya que los requerimientos de adecuación y
seguridad para la ciudad de México son demasiado altos. Por ello, se consideró que estos
no son representativos de las demás ciudades mexicanas. En este sentido para los
escenarios solo se tomo en cuenta los costos de las ciclo vías construidas en una ciudad
media como lo es León, Guanajuato. En esta ciudad el costo promedio de ciclo vía fue de
aproximadamente 11, 648 USD por km, los cuales incluyen gastos por intermodalidad y un
10% para campañas de promoción e información.
Debido a los requerimientos de calidad necesarios para un correcto funcionamiento de una
red de transporte no motorizado se deben de calcular e integrar los gastos en mejoramiento
o construcción de infraestructura, integración, el desarrollo de capacidades, monitoreo,
diagnóstico, mantenimiento y promoción. Este último rubro es relevante dado que se
requiere de programas bien diseñados para incentivar el uso de los TNM a través de
campañas de publicidad, concientización de la población y al mismo tiempo crear
incentivos que fomenten este modo de transporte. Para determinar los costos en los que la
sociedad incurriría sin la realización del proyecto, se hizo un cálculo aproximado del número
de personas que adquieren bicicletas en lugar de autos o que en dado caso dejan de
utilizar el vehículo particular.
157
Para determinar la cantidad invertida en medios de transporte se tomaron los números de
viaje estimados previamente y se asumió una tasa promedio de ocupación en automóvil
privado de 1.3 personas por vehículo. Con este número se estimó cuantos autos dejarían de
circular con la implantación de la medida y también se estimó los autos que dejarían de ser
adquiridos en el futuro, siendo este igual al 1.2%. El costo real por bicicleta estándar se fijó
durante todo el periodo de análisis en 156 USD y el de un auto promedio en 7,800 USD.
Para determinar qué ocurriría en caso de que el proyecto no fuera instaurado, se calculó la
cantidad de vías para vehículos automotores que serían requeridas para solventar todos los
viajes que se harían en bicicleta. El costo de vía promedio para automotores se estimo en
2,880, 000 USD por km.
Para los costos de mantenimiento anual se asume un 20% del valor de la bicicleta, y un 10%
del valor del automóvil. Se asume que la vida útil de una bicicleta es de aproximadamente 5
años y la de un auto es de 10, al término del cual fueron reemplazados. El proyecto presentó
un ahorro en valor presente neto de 20,568 millones USD. Este ahorro es obtenido
básicamente por el usuario y contribuye a que el ingreso disponible para gasto en
cuestiones diferentes a transporte se incremente, como se observa en el Cuadro 60.
Cuadro 60. Programa de infraestructura y promoción de transporte no motorizado. Análisis incremental económico
(MUSD 2005)
Derivado de los amplios beneficios, en términos de ahorro, que presenta el TNM comparado
con otros modos de transporte, el proyecto presentó el mayor ahorro social de los
programas analizados. Se reportó un ahorro de 2959 USD por tonelada de GEI mitigados.
Este importante ahorro se debe al beneficio en términos del tiempo ahorrado que se
presenta al pasar de viajes a pie a Bicicleta y también al ahorro en tiempo que representa el
uso de la bicicleta en comparación al auto privado. También resulta relevante la diferencia
en costos de infraestructura ya que la construcción de un kilometro de ciclo vía es
sustancialmente más barato que un kilometro de autopista.
Vale la pena destacar que si bien es cierto que en este estudio analizamos un desarrollo de
infraestructura en donde se confina al ciclista a un carril exclusivo, los resultados planteados
podrían buscarse de una manera más costo/efectiva a través de programas de educación
158
vial. Estos programas tendrían la finalidad de fomentar la cultura o coexistencia entre los
diferentes modos de transporte y la red ciclista. De esta manera se podrán utilizar las vías ya
existentes y evitar costos extras de infraestructura.
c) Análisis Económico con Impactos en Salud
El transporte no motorizado ofrece beneficios de salud diferentes a los que se presentan por
la reducción en emisiones derivados del cambio modal. El transporte no motorizado ofrece
el beneficio de activar físicamente a la gente que lo utiliza y de reducir riesgos de
padecimientos cardiovasculares. En el presente análisis solo tomamos en consideración los
impactos derivados de la reducción en emisiones, sin embargo se destaca que estos
beneficios se podrían ver incrementados si tomáramos en consideración los beneficios antes
mencionados.
Las reducciones en emisiones que presento el programa de impulso y creación de
infraestructura para el transporte no motorizado supusieron ahorros en gastos de salud del
orden de los 300 millones de dólares. Este monto incrementa los beneficios sociales para
establecer un ahorro por tonelada de 249 dólares tal y como se puede ver en el Cuadro 61
Los supuestos bajo los cuales se calcularon los ahorros en gastos de salud pueden verse en el
Anexo I-INE.
Cuadro 61. Programa de infraestructura y promoción de transporte no motorizado incluyendo
beneficios de salud. Análisis incremental económico (MUSD 2005)
4.5.4 Implementación Individual
El significativo incremento en la reducción de emisiones se debe principalmente a que la
eficiencia de la medida de transporte no motorizado es consecuencia del cambio modal,
159
por lo que su eficiencia dependerá de la calidad de los otros modos de transporte. La
implementación conjunta asumió que el transporte público y transporte privado eran más
eficientes y que se recorría mas distancia. Ahora en implementación individual se parte de
una flota menos eficiente y que tiene una mayor intensidad de uso por lo que las
reducciones alcanzables por medio de transporte no motorizado son mayores. Esta medida
reduce en 76 Mt CO2e, 10,800 toneladas de PM 2.5 y 485,133 mil toneladas de NOx tal como
se muestra el Cuadro 62.
Cuadro 62. Programa de infraestructura y promoción de transporte no motorizado. Implementación individual
Análisis incremental ambiental (toneladas).
Los ahorros derivados de esta medida siguen siendo muy elevados, se presenta un costo
negativo de alrededor de 9,171 MUSD lo que reditúa en un ahorro de 244 dólares por
tonelada mitigada de CO2e. El elemento que aporta más beneficios a esta medida, es el
impacto por la reducción en el consumo de combustibles gracias al cambio modal. Es
importante destacar que esta medida no alcanzaría los resultados esperados si no se toma
en consideración las interrelaciones existentes entre la política de uso de suelo y aquella de
transporte público en el desarrollo de un sistema integral de movilidad. El enfoque integrado
se vuelve muy importante para que se genere la demanda suficiente para que exista el
impacto proyectado por esta política.
160
Cuadro 63. Programa de infraestructura y promoción de transporte no motorizado. Implementación individual
Fuente: Fuente: Elaboración [CTS México, 2008].
c) Resultados y Aspectos de Implementación
Si bien la medida analizada en este apartado mostró ser el más costo eficiente con ahorros
de 102 USD por tonelada reducida. Lo anterior se debe a que debido a nuestros supuestos,
la mayoría de los viajes trasladados a TNM provienen de medios poco contaminantes como
el Transporte Público y viajes pedestres. Modos de transporte que en nuestra sociedad
resultan ser utilizados, tipificados y segregados en su uso a estratos socioeconómicos bajos y
para los cuales los costos derivados del transporte privado resultan prohibitivos.
Este tipo de personas son las que con mayor facilidad se trasladarían a la bicicleta, sin
embargo, es en los estratos económicos altos donde la intensidad de uso de la energía es
más alta y se presentan los mayores retos. Uno de los retos consiste en lograr disminuir los
costos indirectos y presupuestos por la gente que adquiere autos privados referentes a la
seguridad de uso de la bicicleta. Es necesario proveer instalaciones seguras para los ciclistas
con el fin de que estos puedan usarlas con conveniencia y seguridad.
También es necesario generar una cultura de convivencia entre los diferentes modos de
transporte en la cual pueda existir una coexistencia segura que excluya la necesidad de la
confinación. Para ello, en nuestra descripción de medida se propone una campaña de
promoción de uso y capacitación. Consideramos que la generación de una cultura ciclista y
de coexistencia es requerida para obtener un sistema de transporte sustentable y sano. Esta
cultura de coexistencia se generará a medida que se incremente el número de ciclistas y,
de la misma manera, el número de ciclistas se incrementará a medida que la bicicleta se
vuelva más segura gracias a que los usuarios de transporte individual adquieren una mayor
cultura de coexistencia. Este círculo virtuoso es necesario para que personas que utilizan
modos de transporte más contaminantes decidan mudarse a la bicicleta.
161
4.6 Gestión de la
Demanda
• Verificación y Restricción
Circulación en 21 Zonas
Metropolitanas
• Aduana Vehicular
fronteriza
162
4.6.1 Antecedentes
La gestión de la demanda de transporte (GDT) se entiende como la acción de influenciar el
comportamiento de los viajes y distribuirlos de acuerdo a la capacidad y eficacia de los
sistemas de transporte, así como a las necesidades de movilidad de los núcleos urbanos. La
GDT tiene como principal objetivo, implementar medidas que desincentiven el uso del
automóvil particular y fomenten el uso del transporte masivo sustentable. Aquellas medidas
que pretendan gestionar la demanda, deben desincentivar los viajes motorizados y
proponer alternativas menos costosas y más eficientes. En este sentido, el cambio de
patrones de movilidad urbana será exitoso si se incurre en sanciones que eleven los costos
de mantenimiento y reduzca el beneficio de transportarse en un vehículo particular, más
que en uno masivo o a pie. Para lograr lo es importante que los proyectos de GDT estén
acompañados de instrumentos regulatorios e incentivos económicos que promuevan otras
alternativas.
Existen otros medios para gestionar la demanda basada en programas de verificación o
eficiencia que restringen la circulación de la flota vehicular poco eficiente. Estos programas
también generan beneficios en términos de salud pública, así como alternativas que
pueden mejorar la calidad de vida de los habitantes. En ciudades como Londres y
Estocolmo y Singapur se aplican sistemas donde se paga por el uso de la vía o por
estacionarse en vía pública de acuerdo a la demanda misma. Este es otro método para
recabar ingresos que pueden ser reutilizados en el transporte público o infraestructura para
fomentar el uso de la bicicleta o los viajes a pie.
Debido al crecimiento poblacional de la ZMVM, la mancha urbana ha seguido creciendo
en forma horizontal sin un ordenamiento y planeación, haciendo que las distancias y
tiempos de traslado dentro de la misma hayan aumentado. Asimismo, la falta de un
transporte público metropolitano masivo y eficiente, ha ocasionado que continúe creciendo
la flota vehicular de uso particular. Los cambios en la tecnología de este sector han dado
como resultado que los procesos actuales de combustión interna de los vehículos tengan
niveles de emisión de contaminantes más bajos a los que se tenían en los años noventa,
pero a pesar de esto la generación de gases de efecto invernadero se ha incrementado
proporcionalmente con el aumento de la demanda energética.
Las opciones de GDT que se plantean en este estudio, tienen efectos directos ya que elevan
los costos de adquisición y mantenimiento, así como de restricciones indirectas para frenar el
crecimiento de la flota vehicular privada. Para que la demanda del uso del automóvil
privado sea racional, es necesario que el mercado refleje los precios reales y la escasez del
recurso. En el de México, la política de subsidio a los hidrocarburos limita en muchos sentidos
la aplicación de este tipo de medidas en nuestro país. En la Figura 26, podemos observar la
evolución histórica de los precios en términos reales y su comportamiento a través del
tiempo. En él se puede apreciar una ligera tendencia a la baja en los últimos 12 años,
fenómeno que ha favorecido el incremento de motorización en los años recientes.
163
Figura 29. Evolución histórica de los precios de hidrocarburos en términos reales
4.6.2 Verificación y restricción de Circulación en 21 Zonas Metropolitanas
Programa Hoy no Circula
Para poder plantear la medida de verificación de 21 Zonas Metropolitanas, el estudio se
baso en la experiencia de la Ciudad de México. En ella convergen muchos de los supuestos
que se incluyeron en la modelación de los escenarios, como el tipo de flota vehicular, la
velocidad, los kilómetros recorridos, los contaminantes locales y las emisiones de GEI. En la
ZMVM circulan diariamente alrededor de 4 millones de automóviles a una velocidad
164
constante de 15 km por hora, con consecuencias en salud, ambientales y económicas. Solo
la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) aporta actualmente el 6.7% de las
emisiones nacionales de GEI.
Por decreto de las autoridades de la ZMVM el primero de marzo de 1990, se publicó un nuevo acuerdo
donde se otorgó el carácter de obligatorio y permanente a la limitación de la circulación vehicular
durante uno de los días hábiles semanales. Para esos años la ciudad registraba niveles IMECA 59 por
encima de los niveles permitidos a nivel nacional casi todos los días del año (véase Cuadro….). El
programa “HOY NO CIRCULA y de verificación vehicular 60 es un esquema de restricción vehicular.
En enero de 1991 se publicó un nuevo acuerdo para limitar la circulación de los vehículos que
prestaban el servicio de transporte público de pasajeros en el Distrito Federal. Esta situación se debió a
que en el acuerdo publicado en 1990, todo el transporte público de pasajeros se encontraba exento
de la aplicación de dicha restricción, por lo que en el nuevo documento se obligaba el descanso de
los vehículos de este sector, los días sábados de forma alternada y de acuerdo al último dígito de su
matrícula.
En octubre del mismo año, se estableció la restricción del 20% del parque vehicular de transporte
público de pasajeros en día hábil, considerando los mismos criterios que aplicaban al parque vehicular
en general. El cambio en el horario de aplicación del Hoy No Circula tuvo como objetivo asegurar el
servicio público de pasajeros en el horario de mayor demanda de éste, máxime que la demanda de
servicio de estos vehículo se incrementó al entrar en vigor el programa Hoy No Circula para
automóviles particulares.
Posteriormente el 30 de diciembre de 1996 hubo una actualización al acuerdo establecido en 1990,
mediante el cual se definieron condiciones especiales para exentar de la restricción a la circulación a
vehículos de baja emisión de contaminantes, situación que aplicó tanto a unidades a gasolina como a
diesel y gases carburantes. Esta actualización tuvo como objetivo el incentivar la renovación del
parque vehicular, particularmente el de los vehículos privados modelos 1992 y anteriores que carecían
de convertidor catalítico y, en un alto porcentaje, de sistemas de inyección electrónica de
combustible.
En el año 1998, el programa Hoy No Circula vuelve a ser objeto de actualización, y en esta ocasión, la
pretensión de la misma fue motivar a la Industria Automotriz Mexicana a cumplir voluntariamente,
durante ese año, con estrictos niveles de emisión que aplicarían obligatoriamente a partir del año
2001. De esta forma, surge un esquema en donde los vehículos nuevos cuyas emisiones vehiculares
cumplieran con niveles de autorregulación, estarían exentos del programa de verificación vehicular y
del Hoy No Circula por un período de hasta dos años. Todas las modificaciones hechas al programa
han permitido mejorar la calidad del aire en la ZMVM hasta lograr un promedio de 170 días al año sin
rebasar la Norma Oficial. Pero cabe mencionar que a pesar de que existen otros estados de la
república donde se aplican programas de verificación vehicular, ninguno es tan exigente como el que
se aplica en la ciudad de México.
El programa Hoy No Circula pretendió el retiro del 20% de los vehículos que diariamente se movían por
las vialidades de la Ciudad de México, de esta forma, en 1990 se estimó en 450,000 las unidades que
dejarían de circular al día, lo cual propiciaría una reducción en el consumo de gasolina que ascendía
a 11,800 barriles. La reducción supuesta del combustible permitía, a su vez, estimar un beneficio
ambiental cercano a las 30,000 mil toneladas mensuales de contaminantes, ya que se evitaba la
59 Índice
Metropolitano de Calidad del Aire (IMECA).
Este programa se combina con el programa de verificación vehicular para establecer restricciones a
la circulación a los vehículos con altas emisiones de contaminantes locales como (CO, HC y NOx y
partículas volátiles PM).
60
165
emisión diaria de 920 toneladas de monóxido de carbono, 40 de hidrocarburos y 15 de óxidos de
nitrógeno. Asimismo, se estimó un ahorro de un millón de horas hombre semanal, mismas que se
perdían en los traslados vehiculares. Esto como consecuencia del incremento esperado en la
velocidad.
Verificación
Algunas elementos que permiten asegurar la efectividad de esta medida son, las modificaciones
realizadas en 2007 a la NOM 041-SEMARNAT-2006, la cual especifica límites de emisión para vehículos
en circulación, integran nuevos límites de emisión de todos los contaminantes y se incluye un elemento
denominado “lambda,” el cual permite identificar y sancionar a los vehículos que se presenten con el
motor alterado. Los nuevos valores de emisión podrán ser alcanzados sin ningún problema por los
vehículos, de cualquier año modelo, que se encuentren en buen estado operativo. 61
El programa de verificación integra el costo por los servicios de verificación vehicular dependiendo del
tipo de certificado u holograma que se entregue al usuario. Existen vehículos que pueden exentar el
programa “Hoy No Circula” que tengan holograma "0", integrado por vehículos con sólo dos años e
antigüedad y aquellos que son holograma “doble cero, “00” 62 de acuerdo a las especificaciones que
aplica el programa para cada tipo de auto. 63
En el caso de los vehículos de uso particular a gasolina matriculados en el extranjero o en otras
entidades distintas al Distrito Federal que tengan un máximo de ocho años, podrán presentar de forma
voluntaria una prueba dinámica de verificación en los centros autorizados y domiciliados en el Distrito
Federal. Aquellos automotores que por sus características de fabricación no sean aptos para dicha
prueba, serán sometidos a una prueba estática. Siendo los Hologramas del tipo “00” y “0” los que
permiten la exención al acuerdo del “Hoy No Circula” y del “Programa de Contingencias
Ambientales”. El programa cuenta con una serie de especificaciones sobre el tipo de auto que debe
someterse al “Hoy no circula”. 64
Cabe destacar que los vehículos nuevos seguirán teniendo la opción de quedar exentos de la
verificación vehicular por un periodo hasta de dos años posteriores a partir de su adquisición, y de
acuerdo a lo establecido en las disposiciones expedidas por las Autoridades federales y/o locales
competentes. Estas Autoridades podrán ampliar el beneficio de exención de acuerdo a las políticas
de promoción de vehículos con nuevas tecnologías de control de emisiones.
62 Los vehículos de productos perecederos, no se encuentran exentos de las restricciones señaladas
por el Acuerdo “Hoy No Circula” y en el “Programa de Contingencias Ambientales”, salvo aquellos que
porten el holograma “0”. Los vehículos de uso particular, así como los de uso intensivo destinado al
transporte público de pasajeros con número de placa ya asignado pero que no cuenten con las
placas metálicas. Los vehículos que porten placas conformadas exclusivamente por letras. Los
vehículos de uso intensivo destinados al transporte público de pasajeros que se encuentren en juicio de
amparo y porten placas de uso particular. Los vehículos matriculados y domiciliados en el Estado de
México y de Hidalgo que obtengan el holograma “00” ó “0” en los verificentros autorizados por los
Gobiernos de dichas entidades y finalmente de los vehículos de colección [SMADF, 2008]Secretaría de
Medio
ambiente
del
Distrito
Federal,
Programa
de
verificación,
véase
en
http://www.sma.df.gob.mx/sma/index.php?opcion=24&bus=progrma+de+verificaci%F3n.
63SMADF, verificación, véase en http://www.sma.df.gob.mx/sma/index.php?opcion=83. *DSMGV: Días
de Salario Mínimo General Vigente en la Zona Económica "A".
64 Los vehículos de productos perecederos, no se encuentran exentos de las restricciones señaladas
por el Acuerdo “Hoy No Circula” y en el “Programa de Contingencias Ambientales”, salvo aquellos que
porten el holograma “0”. Los vehículos de uso particular, así como los de uso intensivo destinado al
transporte público de pasajeros con número de placa ya asignado pero que no cuenten con las
placas metálicas. Los vehículos que porten placas conformadas exclusivamente por letras. Los
vehículos de uso intensivo destinados al transporte público de pasajeros que se encuentren en juicio de
amparo y porten placas de uso particular. Los vehículos matriculados y domiciliados en el Estado de
México y de Hidalgo que obtengan el holograma “00” ó “0” en los verificentros autorizados por los
Gobiernos de dichas entidades y finalmente de los vehículos de colección [SMADF, 2008]Secretaría de
61
166
4.6.3 Descripción de la medida
El estudio MEDEC, propone un programa de verificación aplicado en las 21 ciudades más pobladas,
cuyo parque vehicular constituye el 41% nacional. Las normas para los automóviles que se
comercializan hoy día presentan límites de emisiones de hasta 60% menores, para óxidos de nitrógeno
e hidrocarburos sobre los comercializados en 1999 y 2000. 65 Además, los límites actuales aplican a los
80,000 km de uso y antes se aplicaba al kilómetro cero; es decir ahora presentan menos emisiones y
mayor garantía de mantener estos límites durante los primeros 80 mil kilómetros. 66 Sin embargo, para
modelar los beneficios ambientales y económicos de la medida no se tomó en cuenta el
porcentaje que representa la ZMVM porque en ella ya existe un programa de verificación y
porque sólo Ciudad de México restringe alrededor del 37% de la flota vehicular.
Esta medida a través del programa de Hoy No Circula restringe la circulación de autos
usados y poco eficientes, a la par de que se incrementan los costos indirectos a los que se
enfrentan los autos ineficientes. De la misma manera, en conjunto con una norma de
eficiencia que regule el rendimiento de autos nuevos y un programa de restricción de
importación a autos usados de bajo rendimiento ambiental, esta medida tendería a
acelerar la renovación del parque vehicular. Las 21 Zonas Metropolitanas donde se propone
aplicar el programa y su aportación nacional en términos de población y de parque
vehicular se encuentra en el siguiente cuadro.
Cuadro 64. Principales Zonas Metropolitanas
Si incluimos el alcance del programa existente en la ZMVM estaríamos hablando de una
cobertura de 44% de la población y del 62% de la flota nacional. Permitiendo al programa
tener la capacidad de regular a un amplio porcentaje del parque vehicular privado a nivel
nacional. El aplicar un programa de este tipo a las 21 ZM se intenta abarcar al creciente
porcentaje de población urbana (cerca del 80% al 2030) existente en México y al mismo
tiempo poder restringir la circulación interurbana de autos ineficientes. Si bien es cierto que
los autos usados podrían mudarse a zonas rurales, la restricción de circulación dentro de
zonas urbanas a la que se verían sometidas por no contar con verificación disminuirían los
beneficios de contar con autos usados.
Cuadro 65. Zonas Metropolitanas mexicanas, población, superficie y flota vehicular.
Medio
ambiente
del
Distrito
Federal,
Programa
de
verificación,
véase
en
[SMADF, 2008] Secretaría de Medio ambiente del Distrito Federal, Programas de verificación, 2008,
véase en http://www.sma.df.gob.mx/verificentros/index.php?op=faq.
66 [SMADF, 2008] Secretaría de Medio ambiente del Distrito Federal, Programas de verificación, 2008,
vea también véase en http://www.sma.df.gob.mx/verificentros/index.php?op=faq.
65
167
De acuerdo al documento “Actualización del Programa Hoy No Circula” (2004), la
restricción de circulación pasó de ser del 20% en la introducción del programa al 8% en el
2004. Los cálculos supuestos estipulan una restricción diaria de circulación del 16% en el 2010
en las ZM incluidas dentro de ese año y una paulatina reducción, asumiendo mejora de flota
hasta alcanzar el 11.5%., véase el Cuadro siguiente. Los resultados de esta medida son de
alrededor de 76,800 MtCO2e reducidas, 3,179 toneladas de PM2.5 y 456 Mt de NOX.
168
Cuadro 66. Análisis ambiental independiente de 21 zonas metropolitanas (toneladas).
Para determinar los costos de implementación se tomaron en consideración los costos que
devengarían los usuarios de transporte privado. La implementación del programa incluye los
costos de certificación por verificación y los de mantenimiento (afinación). Los primeros
están reflejados en el siguiente Cuadro a valores del 2007.
Cuadro 67. Costos de verificación en la ZMVM.
Para determinar los costos de certificación se asumió un promedio de 23 USD, para el
mantenimiento y para la afinación se asumió un gasto de 55 USD promedio semestrales.
Estos gastos son hechos por la totalidad de la flota introducida al programa de verificación
vehicular. La restricción de circulación resultante del programa reduce los kilómetros
recorridos de la totalidad de la flota en 3.5% al año 2030. Esta reducción en kilómetros
recorridos reditúa en un menor congestionamiento vial en las calles y por ende en una
disminución en los tiempos de recorrido. Los tiempos de traslado en nuestro modelo están
169
relacionados directamente con la flota y con los kilómetros recorridos, una mayor flota o
mayor kilómetros recorridos por esta se traducen en mayor congestión y, por lo tanto, en
tiempos de traslado mayores. Los beneficios económicos que resultaron de esta medida
fueron de un ahorro de 614 millones de USD 2005, con un costo por tonelada reducida de 8
USD. En línea base el incremento de los tiempos de traslado urbanos es igual al 2.4% anual y
se asume constante. El impacto de esta medida reduce progresivamente este incremento y
al 2030 disminuye a 2.23%. Los resultados del análisis económico independiente vienen
dados en el Cuadro 68.
Cuadro 68. Programa de Verificación Vehicular. Análisis incremental económico dependiente (MUSD 2005)
La reducción en emisiones toma en consideración solamente la restricción en circulación sin
embargo el programa de verificación en la Ciudad de México ha probado ser un buen
incentivo para la renovación de flota. Una adecuada estrategia que genere incentivos
para la adquisición de vehículos más eficientes y para incrementar la mortalidad de los
vehículos más viejos, fomenta en el agregado, una flota vehicular con menor consumo de
combustible. Tal como se presenta en el Cuadro XX a continuación, la medida de
Verificación Vehicular analizada de manera individual generaría una reducción de
aproximadamente 86 MtCO2 e, 3,000 toneladas de PM2.5 y 456 toneladas de NOx.
170
Cuadro 69: Análisis ambiental independiente (toneladas).
Esta medida cuantifica las reducciones en contaminantes criterio tan solo por la reducción
en combustible, sin embargo, los beneficios que se obtienen en emisiones de contaminantes
locales son mayores debido a que esta medida permite que la flota se mantenga en buenas
condiciones y que los motores tengan una mejor combustión.
La estrategia de Gestión de la Demanda de Transporte busca incrementar los costos a la
utilización de automóvil privado, por lo que no es una sorpresa que la mayoría de los costos
de esta medida sean precisamente sufridos por los automovilistas. Los automovilistas se ven
forzados a incurrir en gastos de afinación y en gastos por certificación. No obstante los altos
costos la medida probo ofrecer beneficios sociales por cada tonelada reducida del orden
de los 12 dólares por tonelada mitigada. En general la medida ofrece la posibilidad de
obtener ahorros sociales acumulados por 1,000 millones de dólares en valor presente neto.
171
Cuadro 70. Programa de Verificación Vehicular. Análisis incremental económico independiente (MUSD 2005)
Las medidas de Gestión de la Demanda son clave en el desarrollo de una política de
movilidad sustentable integral debido a que ofrecen desincentivos a la utilización del
vehículo privado y fomentan cambios modales. Sin embargo, para que las medidas de
gestión de la demanda y los desincentivos ofrecidos por estos logren su alcance potencial
es necesario una estrategia de mejora de los modos sustentables (transporte público y
transporte no motorizado o activo) que funcione como atrayente y un cambio modal real
sea logrado.
La medida de verificación con restricción de la circulación en las principales 21 zonas
metropolitanas demuestra ser una política con alcances significativos en reducción de GEI
(77 MtCO2) y en generación de ahorros sociales (1,000 millones de dólares). Tal y como lo
explicamos antes, normalmente estas medidas resultan impopulares, por lo que existe un
amplio componente político que debe de ser tomado en consideración para que esta
medida sea factible y resulte duradera.
172
4.6.5 Aduana Vehicular fronteriza
Los vehículos automotores son la principal fuente de contaminantes de gases de efecto
invernadero (GEI) y del aire como los Óxidos de Nitrógeno (NOx), compuestos orgánicos
volátiles (COV), sustancias precursoras de la formación de ozono, así como de partículas
suspendidas (PM) y monóxido de carbono (CO), que afectan directamente al ambiente y
la salud de la población. En México problemas relacionados con la calidad el aire son
persistentes, derivado de factores económicos como el subsidio a los combustibles, el
crecimiento de la flota vehicular anualmente y el envejecimiento de la misma. Además
existe otro problema de suma importancia para la industria automotora en el país por la
apertura comercial en América del Norte.
En las últimas décadas el país se ha convertido en el principal receptor de millones de
vehículos catalogados como “chatarra”, provenientes de Estados Unidos y Canadá, los
cuales tienen una edad aproximada de quince a diez años de antigüedad. Esta apertura
trae como consecuencias el envejecimiento de la flota, la pérdida de la eficiencia,
aumento de los costos de mantenimiento y un impacto negativo en el mercado interno, así
como problemas ambientales y de salud pública para los habitantes. De acuerdo a estudios
173
hechos recientemente en ciudades fronterizas como Tijuana, Ciudad Juárez y Mexicali, a
pesar de que no son el porcentaje mayor los autos provenientes de EUA, estas concentran
una flota bastante considerable.
La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales [SEMARNAT], 67 en el primer año de
operación del decreto del 22 de agosto del 2005 68 se registro un incremento en la tasa
nacional de emisión de GEI del sector transporte entre 9 y 10%. Esto se traduce en 9 MtCO2e
emitidas en el primer año del decreto, con una tendencia a incrementarse en los próximos
años. 69 Durante el 2006 el Centro Mario Molina (CMM), realizó un estudio en Ciudad Juárez
donde se confirma que la demanda en México de los autos chocolates rebasa por mucho
los actuales mecanismos legales, administrativos y de gestión que posee el gobierno
mexicano para controlar el impacto ambiental causado por la importación masiva de autos
usados. 70
La razón por la cual EE.UU desecha millones de autos chatarra se debe, a que año con año
se impulsan directa o indirectamente mejoras en los vehículos a través de la implantación y
reforzamiento de los estándares y normatividad de emisiones en los Estados Unidos. Además,
los vehículos automotores nuevos cuentan con tecnología más eficiente que limita la
emisión de contaminantes y disminuye los impactos ambientales relacionados con su
producción, uso y disposición final.
Esta situación podría agravarse a partir del 2009, ya que el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte estipula que la frontera se abrirá totalmente para la importación de
autos usados provenientes de los Estados Unidos. Esta situación acelera el proceso para
eliminar las barreras de importación e iniciar la apertura del mercado mexicano a la
Diario Oficial de la Federación, Decreto de importación (SHCP), publicado el 22 de agosto de 2005.
Que el precio de los automóviles usados en los Estados Unidos de América ha sido tradicionalmente
más bajo que en nuestro país, por lo que el permitir la importación definitiva de dichos automóviles
tendría como efecto bajar ligeramente el precio de los que se enajenen en México; Que la industria
mexicana fabricante de vehículos automotores reconoce que las medidas tomadas en el pasado
para regularizar la estancia ilegal de automóviles usados en el país, no han solucionado el problema
ya que se ha continuado con la importación temporal de automóviles con la intención de no
retornarlos al extranjero, afectando su actividad; Que a partir del 1 de enero de 2009, México no podrá
adoptar ni mantener una prohibición o restricción a la importación de automóviles usados, que sean
originarios de Estados Unidos de América o de Canadá, cuyo año-modelo sea de más de diez años
anteriores al de la importación; Que ante tales circunstancias, y en tanto se llega a la fecha señalada
en el párrafo anterior, con el objeto de ordenar el mercado de automóviles usados, y que con ello se
propicie su adquisición por personas de escasa capacidad económica, se considera conveniente
reducir la protección arancelaria y eliminar parcialmente las restricciones no arancelarias para la
importación de automóviles usados, a fin de que a partir de la entrada en vigor del presente Decreto
se pueda efectuar la importación de automóviles usados que sean originarios de Estados Unidos de
América y de Canadá, cuyo año-modelo sea de entre diez y . quince años, anteriores al año de la
importación, lo que permitirá que se adquieran automóviles usados a precios razonables con plena
seguridad jurídica. Que a efecto de que las medidas antes señaladas permitan un margen de
protección a los fabricantes nacionales de automóviles, se considera necesario que la Secretaría de
Economía pueda fijar cupo para regular el número de automóviles usados que en el futuro se importen
y que desde la entrada en vigor del presente Decreto y hasta el 31 de diciembre de 2008 se aplique a
la importación de automóviles usados un arancel del 10% [Diario Oficial de la Federación, Decreto de
importación (SHCP), publicado el 22 de agosto de 2005].
69 [Limón, 2008] Mauricio Limón Aguirre, Vehículos importados usados. Su impacto en las emisiones de
gases
efecto
invernadero,
2008,
Agendas
Fundación
preciado,
véase
en
http://www.fundacionpreciado.org.mx/biencomun/bc156/limon.pdf.
70 [Limón, 2008] Mauricio Limón Aguirre, Vehículos importados usados. Su impacto en las emisiones de
gases
efecto
invernadero,
2008,
Agendas
Fundación
preciado,
véase
en
3
68
174
importación definitiva de vehículos usados procedentes de esos países, cuyo año-modelo
sea entre 10 y 15 años anteriores al año en que se realice la importación. Existen datos de
que tan solo en el 2005, la importación de autos con más de diez años de antigüedad
conocidos también como “autos chocolate”; llegó a la cifra de un millón 285 mil 864 autos. 71
Para el 2009 el problema se agravará debido a que a partir del 1º de enero, México no
podrá adoptar ni mantener una prohibición o restricción económica a la importación de
automóviles usados, que sean originarios de Estados Unidos de América o de Canadá. 72 Sin
embargo, es importante hacer mención de que a pesar de que en el marco del TLCAN 73 no
puedan establecerse prohibiciones, la medida sobre Aduana Vehicular Fronteriza no viola el
acuerdo de libre comercio sobre restricciones ambientales. Además un alto porcentaje de
los autos que ingresan al país se concentran en diversas ciudades fronterizas, como Tijuana,
Mexicali y Monterrey. Esto provoca que la calidad del aire de esas ciudades se deprecie,
ejemplo de ello es que, en el primer año de legalización de vehículos usados, los
contaminantes locales se elevaron en porcentajes considerables, que oscilan entre los 94 y
100 días fuera de la Norma oficial.
4.6.5.1 Implementación conjunta
La propuesta se enfoca en la medición de los contaminantes criterio que actualmente se
toman en consideración en el programa de Verificación Vehicular de la ZMVM, y la
medición física de estos contaminantes no está directamente relacionada a la eficiencia
energética de los vehículos, la reducción en emisiones se debe a la reducción en la
importación de vehículos usados por no cumplir con la verificación. Esta medida se
considera como una política relacionada con gestión de la demanda de transporte ya que
limita la demanda de autos usados importados de bajo rendimiento ambiental y con ello se
incrementan los costos de importación de vehículos disminuyendo su número.
Se propone implementar normatividad que impida la entrada de autos usados importados
de altas emisiones de los países vecinos. Se asume que el impedir la entrada a los vehículos
que rebasan el umbral del 2% Vol de CO y que no aprobarían la prueba de aceleración
simulada, se podrá regularizar el mercado de autos usados importados y de bajo
rendimiento ambiental. Estudios preliminares en la zona fronteriza del INE, SEMARNAT y CTS,
muestran que en Monterrey el porcentaje de vehículos importados que no alcanzaría el
umbral propuesto sería de 17.6%, en Mexicali 7.6% y en Tijuana 10.2%. Para obtener el
promedio nacional se obtuvo un promedio ponderado de estas 3 ciudades con base en la
cantidad de vehículos ilegales estimados. Las cantidades asumidas se muestran en el
Cuadro a continuación.
[Limón, 2008] Mauricio Limón Aguirre, Vehículos importados usados. Su impacto en las emisiones de
gases
efecto
invernadero,
2008,
Agendas
Fundación
preciado,
véase
en
72 Apéndice 300-A.2 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).
71
175
Cuadro 71: Vehículos (%) importados que sobrepasan el 2% vol CO
De esta manera, el total nacional de vehículos que se asume que son restringidos en su
entrada es igual a 13.7%. La cantidad de vehículos importados asumida se basa en los
supuestos que también son utilizados en el análisis de la medida de norma de eficiencia
energética. Para determinar la flota anual ingresada al parque vehicular se tomó el
incremento de la proyección de parque vehicular derivada del análisis de serie de tiempo,
se asumió un incremento de 3% de mortandad de la flota del año inmediatamente anterior.
De esta flota total anual ingresada al parque vehicular se tomó que el 50% era
proporcionado por autos importados, lo cual es concordante con las últimas tendencias. La
medida muestra una reducción de 119 MtCO2 e, 5,200 toneladas de PM2.5 y 660,400
toneladas de NOx.
Cuadro 72. Análisis ambiental dependiente de Aduana Vehicular Fronteriza
176
El impacto ambiental de la medida es significativo y es importante mencionar que se midió
el efecto de la restricción que tendría tan solo el porcentaje de vehículos que no cumpliría la
norma. La introducción de esta medida tendría algunos efectos colaterales en la demanda
de autos importados que podrían incrementar el impacto. El nuevo tramite y la
incertidumbre existente sobre la condición mecánica de los autos importados (incremento
de riesgo) podría llevar a una mayor reducción en el parque vehicular de autos usados
importados.
El establecimiento de una aduana vehicular fronteriza conllevaría gastos, sin embargo, se
espera que estos gastos sean solventados con el cobro de un certificado de entrada. Los
instrumentos de medición y las aduanas deben de contar con los sistemas de control
suficientes para que no puedan ser sujetos a truqueo. Además de esto, el programa de
verificación fronteriza bajo el cual se sustentaría el certificado de entrada requeriría algunas
exigencias extras a las presentes en el programa existente en la ZMVM, lo que llevo a
suponer un incremento en los costos. .
Con esto en consideración, y a reserva de un mejor análisis de costos, asumimos que los
gastos por el certificado serían los dobles a los existentes en la ZMVM. Los gastos por
Certificado se sitúan en 92 dólares y los de afinación en 55 dólares. Vale la pena destacar
también que la reducción de flota también reditúa en una reducción en la velocidad de
incremento de los tiempos de traslado y por lo tanto existen beneficios por este rubro.
No se calculan los gastos de implantación de las aduanas vehiculares ya que al realizar un
análisis económico y al tratarse de un negocio se asume que los costos se solventan con los
gastos de certificación de la totalidad de la flota importada anualmente. Los resultados del
análisis económico se presentan en el siguiente Cuadro
177
Cuadro 73. Análisis económico dependiente
La medida ofrece un beneficio por tonelada reducida de 120 dólares, y un ahorro social de
alrededor de 14,361 millones de dólares. El ahorro en emisiones es significativo, a la par de
que ofrece beneficios sociales muy importantes.
4.6.5.2 Implementación individual
De ser introducida de manera independiente, la política podría ofrecer reducciones
de alrededor de 131 Mt CO2 e acumulados en el periodo de análisis. Al evitar la entrada de
vehículos poco eficientes y altamente contaminantes también se tienen significativas
reducciones en partículas (5,200 toneladas) y en óxidos de nitrógeno (660 toneladas).
178
Cuadro 74: Análisis ambiental independiente de Aduana Vehicular Fronteriza
La política de aduana vehicular fronteriza funciona como regulador del mercado interno de
vehículos usados dado que impide la entrada de vehículos poco eficientes y altamente
contaminantes. Esto disminuye significativamente el crecimiento del parque vehicular
nacional y por lo tanto se tienen amplios ahorros en consumo de combustible. Es por esto
que la política implica un ahorro social de aproximadamente 8,900 millones de USD o un
ahorro social por tonelada de 68 USD, véase Cuadro 75.
179
Cuadro 75. Análisis ambiental independiente de Aduana Vehicular Fronteriza 180
Como estipulamos en la política anterior, las medidas de Gestión de la Demanda son clave
en el desarrollo de una política de movilidad sustentable integral debido a que ofrecen
desincentivos a la utilización del vehículo privado y fomentan cambios modales. Esta política
incrementa los costos a la importación de vehículos usados y por lo tanto ayuda a regular el
mercado interno de vehículos usados. El componente político para lograr la implantación de
esta medida es también muy alto y requiere ser atendido para obtener resultados sostenidos
y duraderos.
Las reducciones reportadas, las cuales asumen los niveles de certificación estipulados en el
programa de verificación vehicular actual son significativas (119 MtCO2e) y se obtienen
ahorros sociales (8,900 millones USD), sin embargo, estas pueden ser mucho mayores en caso
de incrementarse las exigencias ambientales a la importación.
180
4.7 Transporte de Carga
Cuadro 53. Programa de norma de eficiencia CAFÉ. Análisis incremental económico (MUSD 2005)
• Empresas
Integradoras
• Fomento Uso
Ferrocarril
181
4.7.1 Antecedentes
El transporte de carga está ligado a la actividad económica de cualquier país, por ello el
crecimiento en el comercio mundial no sólo está cambiando la forma en que las
mercancías se mueven, sino también en qué medida o con qué frecuencia se transportan.
Estos cambios implican un mayor consumo de energía en el subsector de transporte de
carga. Por ejemplo, en Estados Unidos el pronóstico de incremento en el uso de energía en
este tipo de transporte, va del 27% para el año 2010 al 49% para el año 2020, lo cual
representa el crecimiento más rápido esperado en cualquier medio de transporte. 74
La energía y la intensidad de carbono en el sector es el resultado de los efectos combinados
de la tecnología de los vehículos, de la carga de los mismos y de los combustibles [Schipper,
2007]. En este contexto, el transporte de carga terrestre (camiones o trenes) se mantiene
como un contribuyente sustancial tanto de las emisiones locales como de GEI.
La actividad de carga es típicamente medida en ton/km recorrido, los cuales representan el
producto de la masa de una carga y la distancia que recorre. La masa total de carga que
se mueve dentro de un país depende del tipo de bienes que se transportan. De acuerdo al
Manual Estadístico de Transporte [IMT, 2004], se estima que en el año 2004 se generaron en
México 276 mil millones de toneladas-kilómetro. Este movimiento se realizó principalmente
por vía carretera, con una participación de 72% del transporte de carga total, mientras que
por vía ferroviaria se trasladó un 20%, tal como se ilustra en la Figura 30.
Figura 30. Evolución del Tráfico doméstico de carga, por modo.
Fuente: [SCT, 2006] Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Manual Estadístico del Sector Transporte 2006,
Instituto Mexicano del Transporte, 2006.
Las medidas que se proponen dentro de este tema son las siguientes:
a) Empresas integradoras de transporte de carga
b) Fomento al uso del ferrocarril de carga
74 [ICF Consulting, 2008] ICF Consulting, Energy Efficiency Strategies for Freight Trucking: Potential Impact
on Fuel Use and Greenhouse Gas Emissions, 2008.
182
Vale la pena destacar que si bien las medidas analizadas son tratadas en el modelo como
independiente a los demás, en la práctica, el tráfico interurbano se entrecruza con el
urbano dentro de las ciudades y por tanto existen externalidades positivas en la congestión
urbana al reducir el parque vehicular de carga. Este beneficio no es analizado dentro del
estudio MEDEC sin embargo es importante señalar la existencia de sinergias.
4.7.2 Empresas integradoras de transporte de carga
En respuesta a la apertura del mercado de transporte de carga y a los efectos de la
globalización de los flujos comerciales, se ha comprobado en varios países que las mejoras a
la eficiencia de dicho tipo de transporte pueden reducir emisiones excedentes de GEI por
ineficiencias y viajes en vacio. Por ello, un área de mitigación de emisiones de GEI es la
reducción en movimientos vacíos de kilometraje, es decir evitar el regreso de vehículos de
carga y trenes vacios. Trabajar sobre esas ineficiencias puede reducir los movimientos de
vehículo de carga y las emisiones asociadas sin utilidad, tal como ha sido propuesto en
países de Asia, América y Europa. 75
Dada la competencia entre proveedores de servicio de carga, la mayoría de las empresas
de transporte se esfuerzan por llevar al máximo la capacidad de su equipo sin la
intervención del gobierno. Pero algunos programas pueden ayudar a reducir el kilometraje
vacío, por ejemplo, el uso de datos electrónicos intercambiables puede reducir los costos de
[Satellic,2006] Satellic Leinberger Uwe, The German Toll collect -System- a Chance for India?,
presentación, 2006, diapositiva 10.
75
183
transacciones en el mercado y facilitar viajes que empaten en las rutas de los transportistas,
es decir una mejor organización para que no existan estos tiempos vacíos. 76
En Estados Unidos, la Agencia de Protección Ambiental (EPA, por sus siglas en inglés), ha
comenzado con la Iniciativa de Transporte de Carga Terrestre (GIFTI, por sus siglas en inglés).
La GIFTI se aplica a todos los sectores industriales que cuenten con movimiento de carga,
tanto local como gubernamental, para mejorar la eficiencia y reducir emisiones a través de
una gran variedad de prácticas voluntarias. Estas acciones incluyen prácticas de manejo,
mejoras operacionales y el empleo de tecnologías de optimización logística. La iniciativa
busca mejorar la eficiencia, reducir el consumo de combustible y sus emisiones asociadas a
través de toda la cadena de suministro, además de intentar extender su aplicación a toda
la industria de carga.
Se considera que en México existe una amplia oportunidad de mitigación de GEI en el
subsector de carga por la siguiente secuela que explica las circunstancias actuales donde
se han podido documentar viajes en vacio hasta de más de 50 % en ciertas rutas. De
acuerdo al Manual de Estadísticas del Transporte [IMT, 2007] en México, la restructuración del
servicio de autotransporte federal de carga a partir de los años 90s junto con otras medidas
posteriores, ha tenido repercusiones importantes en la actividad.
Las cifras de 1989 indican que había registradas 3,337 empresas, repartidas casi en partes
iguales en las modalidades de carga regular y carga especializada. A partir de la nueva
reglamentación se observó una tendencia creciente en la incorporación de nuevas
empresas que se mantuvo hasta 1995, año en el que se alcanzó un máximo de 6,449
empresas.
Luego del mencionado año y hasta el año 1998 se registra una disminución en el número de
empresas operadoras en parte como consecuencia de una depuración de datos para
instrumentar el Programa de Regularización de la Flota Vehicular. Luego del año 1998 se
registra un incremento persistente en el número de empresas, alcanzando un total de 10,432
en el año 2003, sobre las cuales la participación porcentual de las compañías de carga
regular especializada es de 75 y 25% del total respectivamente.
El movimiento de carga promedio por empresa disminuyó a partir de la nueva
reglamentación, posiblemente debido al mayor número de opciones disponibles para el
usuario. En 1989 el promedio de carga manejada por compañías era de 93 mil toneladas
anuales, y para 1995 se redujo a cerca de 57 mil toneladas por empresa. En concordancia
con esta suposición, en 1996 al disminuir las opciones, el promedio de carga manejada por
empresa efectivamente se incrementó 7% respecto al año anterior, aumentando a más de
61 mil toneladas por empresa.
Para 2003, debido a que aumentan las opciones disponibles para el usuario, el promedio de
carga anual manejada por empresa disminuyó 5% respecto al año anterior, esto es
alrededor de 40 mil toneladas anuales por empresa. Estas cifras dejan notar que existe un
número importante de hombre-camión y microempresas de transporte que operan sobre
una base individual, y que ante la apertura del mercado existe un volumen importante de
viajes en vacio
76 [Ueli Balmer, 2004] Ueli Balmer, Environmental Impact of Swiss heavy vehicle Charging scheme,
Deputy Head Transport Policy Section Federal Office for spatial Development, Switzerland,
presentación, 2004.
184
La medida busca optimizar la logística del autotransporte de carga, incluyendo la creación
de empresas integradoras, terminales especializadas, corredores de transporte de carga y
sistemas de información, con beneficios para el 80% de hombres camión. A partir de estas
medidas, se reducirán las emisiones promedio de GEI por ton km transportada, debido a
mejoras en la organización del sistema y fundamentalmente como consecuencia de la
reducción de viajes sin carga. De igual forma, se incrementará la eficiencia por el aumento
promedio en la capacidad de carga.
Para realizar el análisis de las reducciones en emisiones se considero que los hombrescamión viajan en promedio el 50% del tiempo con carga vacía, mientras que las empresas
integradoras, que ofrecen mejoras en coordinación y logística, solo lo hacen el 30% del
tiempo en promedio. Bajo este supuesto, los tractocamiones son 40% más eficientes bajo un
esquema coordinado de empresas integradoras. De acuerdo a la Secretaría de Economía
al 2005 existían en México 121 mil hombres-camión (dato que sirvió para estipular el posible
alcance de la medida).
Se asumió que el 80% de los hombres-camión pudieran pasar de manera progresiva a un
esquema coordinado bajo empresas integradoras, ya que se estima que al año 2030
alcanzarán la cantidad de 159,556. Debido a la mejor eficiencia en carga bajo este
esquema, se reduce la entrada y los incentivos para la existencia de nuevos hombrescamión. La demanda por concepto de carga se solventaría con una mejor eficiencia y, por
lo tanto, se reduce proporcionalmente el crecimiento de parque automotriz en carga
pesada.
La medida, al mejorar la eficiencia del sistema interurbano de transporte de carga, permite
que la carga sea transportada con menos tractocamiones y por tanto el consumo de
combustible se reduce significativamente. La medida presento reducciones en emisiones de
alrededor de 97 MtCO2e dentro del periodo de estudio.
Vale la pena destacar que, si bien, las reducciones en contaminantes criterio se realizan en
ambientes no urbanos (carreteros) por lo que el impacto en salud no resulta tan directo
como las otras medidas que se enfocan al ambiente urbano.
185
Cuadro 76. Programa de ordenamiento de rutas de carga. Análisis incremental ambiental (toneladas)
Por medio de una entrevista con una empresa líder en el ramo encontramos que un viaje
promedio de 500 km para 25 toneladas tiene un costo de aproximadamente 865 USD. Un
hombre- camión cobra por un servicio similar aproximadamente 735 USD. El resultado de la
mejora en logística permite a los hombres camión rodar menos tiempo con carga vacía y
debido al beneficio económico esto acarrea la posibilidad de cobrar un sobreprecio por su
servicio. Esta media resulto ser una de las que mayor beneficio económico ofreció.
Como puede observarse en el siguiente cuadro el valor presente neto de los beneficios del
proyecto es 8,223 millones de dólares del 2005, lo cual se explica fundamentalmente por la
reducción en el consumo de combustible diesel que implica la situación con proyecto. Los
resultados de la simulación arrojaron un valor presente neto por tonelada reducida de 85
dólares (valores del año 2005). La implementación del proyecto tendría un beneficio neto
directo para las empresas que se asocien para formar cooperativas, además de los
beneficios en términos de reducciones, según expresa el Cuadro siguiente.
186
Cuadro 77 Programa de transporte de carga. Análisis incremental económico (USD 2005)
(*) Calculados en base al análisis realizado para el caso de 100 viajes de trabajadores organizados en cooperativa
y sin cooperativa.
VPN por tonelada es de -85
En general el dinero ahorrado representa una disminución en los costos dentro de la
provisión del servicio de transporte de mercancía por lo que estos ahorros podrían redituar
en menores costes de traslado para la industria. El proveer servicios al menor costo posible es
parte de una estrategia global que permite a la economía proveer bienes y servicios a
precios aún más competitivos en el plano internacional.
c) Análisis económico con Impactos en Salud
Las medidas relacionadas con el transporte de carga no fueron consideradas para el análisis
de impacto en salud debido a que esta actividad se desarrolla en tráfico interurbano. El
tráfico interurbano es característico de zonas carreteras donde no existe una amplia
densidad población y por tanto el impacto en salud es significativamente menor al que
representa la emisión en zonas urbanas.
187
La medida de empresas integradoras es la primera, de dos, en tratar el tráfico interurbano y
el transporte de carga por lo que la implementación individual presenta los mismos
resultados que la implementación conjunta. Esta medida arroja este resultado debido, a que
se asume el tráfico interurbano como independiente del tráfico urbano. En realidad esta
independencia ocurre dado que el transporte de carga suele cruzar por ciudades y, por
tanto, contribuye en el desarrollo de congestión y de contaminación en ellas.
a) Resultados y aspectos de implementación
La presente medida permite un funcionamiento más eficiente de la industria del transporte
de carga. Los grandes beneficios que reporta esta medida se deben tanto a las mejoras en
el servicio y la calidad reflejadas por una mejora en la logística, así como en la reducción de
emisiones. La mejora en logística permite que los recursos ahorrados se inviertan en mejor
servicio, reconocimiento y calidad permitiendo a su vez que las empresas integradas o
cooperativas puedan cobrar precios más altos por el servicio.
Esta medida tiene por objetivo evitar las ineficiencias inherentes a una estructura de
transporte de carga liderada por transportistas individualizados y fomentar la creación de
cooperativas que sean capaces de beneficiarse por las economías de escala. Esta medida
y los beneficios derivados de ella demuestran que existen barreras para la cooperación en
la industria del transporte de carga.
Consideramos que una importante barrera a vencer es que los transportistas no tienen
información sobre los beneficios económicos que obtendrían al generar cooperativas o
simplemente no se sienten protegidos para pasar a un esquema colaborativo. Es aquí donde
los órganos reguladores deben de enfocar sus esfuerzos para derribar estas barreras a la
implementación.
De cierta manera, el mercado tampoco está revelando adecuadamente los costos, dado
que se continúan utilizando hombres-camión los cuales proveen el servicio con costos
mayores a aquellos de las empresas establecidas o cooperativas. Si bien al consumidor los
hombres-camión ofrecen su servicio alrededor de un 10 a 15% más barato, existen otros
beneficios en cuanto al recorte de riesgos gracias a seguros y respecto a la confiabilidad
que el mercado no está considerando.
Existe un amplio espacio de acción referente a los beneficios de logística en el transporte de
carga. Existen varias formas de mejorar la logística ya sea por medio de mejoras
tecnológicas, de coordinación, etc. Cualquier mejora en logística, redituará en eficiencia
energética y por lo tanto en reducción de emisiones a la par que reduciría los costos para
las empresas y para la economía en general.
188
4.7.5 Descripción de la medida de Fomento al uso del Ferrocarril de carga
El crecimiento económico genera y requiere mayor conectividad a larga distancia dentro
de la cadena proveedor-distribuidor, por lo que la propia evolución del transporte de carga
tiende a opciones de mayor capacidad y largas distancias, a la vez que puedan ser
competitivas y con menos emisiones de GEI. En la ENACC se establece que “desde el punto
de vista de consumo energético por kilómetro recorrido y por unidad de carga, el ferrocarril
es un medio de transporte más eficiente que el auto transporte” [ENACC, 2007].
En forma similar para Estados Unidos se ha estimado que las emisiones de CO2 por unidad de
carga transportada en el subsector ferroviario son menores que en el subsector
autotransporte ya que el rendimiento de combustible es de 86 ton/ km, en comparación
con 25 ton/ km del autotransporte, haciendo al transporte ferroviario 3.44 más eficiente que
el autotransporte en base a tonelada transportada [Center for Clean Air Policy, 2007].
El transporte de mercancías por ferrocarril actualmente goza de considerables ventajas
ambientales sobre el transporte por carretera. Las mejoras tecnológicas lentamente mejoran
el desempeño ambiental de los camiones, pero el transporte de mercancías por ferrocarril
también está mejorando y, en general el transporte ferroviario será “más verde” que el
carretero en un futuro previsible.
Se estima que actualmente es posible mover por vía ferroviaria una tonelada de bienes por
436 millas con tan solo un galón de gasolina, esto sería equivalente a mover la misma
cantidad de bienes 185.5 km por litro de combustible, mientras que los camiones de carga
tienen una economía de combustible de 249.6 ton-millas/gal, equivalente a 106.14 tonkm/lt 77 para el año 2007, se movía aproximadamente el 20% de la carga nacional total por
vía ferroviaria.
La medida propuesta evalúa un aumento progresivo del subsector ferroviario hasta alcanzar
una participación sobre el total nacional de carga transportada del 20% actual al 45% en el
[Freight Rail Works, 2007] Freight Rail Works, Freight Rail Works for the Environment, Freight Rail Works,
2007, disponible en http://www.freightrailworks.org/media/AAR_LandPage_Factsheets_environment.pdf
77
189
año 2030. Este aumento será en detrimento del autotransporte, aunque este subsector
seguirá creciendo en términos reales por el impulso del crecimiento económico. Siguiendo la
racionalidad económica se asume que el sector ferrocarrilero mermará el crecimiento del
parque vehicular de transporte de carga pesada.
El aumento en el uso del ferrocarril se relaciona con la medida anterior de empresas
integradoras, por lo que los recortes en parque vehicular asumen ya los recortes por la
medida anterior. Tal y como se explica en la introducción de este capítulo, si bien esta
medida se corre en nuestro modelo de manera independiente a todas aquellas que tienen
que ver con el ámbito urbano, tiene sinergias con el tráfico urbano cuando se reduce el
número de transporte de carga que entra a las urbes.
4.7.5.1 Implementación Conjunta.
Las estrategias del sector comunicaciones y transporte de México ya contempla la
ampliación de vías ferroviarias y capacidad de carga de las líneas que actualmente brindan
servicios en México. La ENACC reconoce que en los últimos 10 años se han instrumentado
una serie de acciones para el mejoramiento de la operación ferroviaria que inciden en la
reducción de emisiones.
Destacan los programas de ampliación de longitud de laderos e incremento de capacidad
de carga en la vía general de comunicación ferroviaria, movilizando trenes más largos y con
mayor volumen de carga, aunado a la disminución del número de viajes sin detrimento del
peso que permite la vía general de comunicación.
Asimismo, se han instrumentado programas de ahorro de energía, de pare y arranque de
motores que permiten tanto un mejor funcionamiento del equipo como su utilización sólo
cuando está en operación, de utilización de combustibles tratados y reforzamiento de
programas de mantenimiento del equipo tractivo. Estas acciones han recuperado parte del
transporte de carga al pasar de 61.6 millones de toneladas en 1997 a aproximadamente
91.6 millones de toneladas en 2006, con un incremento en la carga por ferrocarril de 48.52%
en este periodo [ENACC, 2007]
Estas tendencias permiten anticipar que será factible alcanzar una meta de 45% de
transporte de carga por vía ferroviaria en el 2030 si se introducen las medidas de fomento e
inversión apropiadas. Para determinar la carga total al año 2030 se asumió que la carga
actual crecía al mismo ritmo que la economía (3.6% de acuerdo al supuesto general
MEDEC).
Para determinar el incremento en uso de locomotoras y la reducción de transporte de
carga, se asumió que la carga movida por tren es de 3,000 toneladas diarias con datos de
Ferromex. Además de que se utilizaron los mismos supuestos que en la medida anterior
referentes a carga vacía (50% para hombres-camión y 30% para tractocamiones
organizados) y carga promedio para tractocamiones (25 toneladas). Como se detalló en la
descripción de la medida se asume un incremento progresivo en la carga transportada por
vía ferroviaria del 20% actual al 45% del total en el 2030. Para estimar la carga total se
asumieron los datos que presenta el Instituto Mexicano del Transporte hasta el 2005 y se
asumió que se incrementaban al mismo ritmo asumido para la economía dentro del estudio
MEDEC (3.6%).
190
Cuadro 78. Programa de Transporte Ferroviario. Análisis incremental ambiental (toneladas).
De esta manera, las reducciones se derivan de la sustitución del uso de parque vehicular de
carga pesada por ferrocarril. En cuanto a las emisiones reducidas, en el cuadro anterior se
puede observar que en con esta medida se puede lograr un potencial de reducción de más
de 103.7 MtCO2e. Además de reducir cerca de 33,500 toneladas de PM2.5 y 1,700,000
toneladas de NOx.
Cabe señalar que la evaluación económica se realizó desde el punto de la industria que
utiliza los servicios de transporte. No obstante como en todos los programas y proyectos se
calculó también la reducción en emisiones, incorporando de esta forma el punto de vista de
la sociedad en su conjunto.
En cuanto a la situación sin proyecto, en dicho escenario se mantiene el uso del 20%, tasa
de ocupación actual, de transporte de carga por ferrocarril. Para estimar los costos de
transporte en la situación con proyecto (transporte ferroviario) y en la situación sin proyecto
(transporte por tracto camión), se partió de la proyecciones de carga anual de toneladas a
transportar por ferrocarril y de los viajes a realizar por tracto camión.
Con dicho datos y a partir de la estimación de que el traslado de 25 toneladas de carga por
500 kilómetros en ferrocarril tiene un costo promedio de 600 USD y que el precio promedio de
un viaje en tracto camión es de 865 USD, se proyectaron los costos de la situación con y sin
proyecto. Con las estimaciones anteriores y con las proyecciones de consumo de
191
combustibles, se estimó el escenario con y sin proyecto. Los resultados se presentan a
continuación.
Cuadro 79. Programa de Transporte Ferroviario. Análisis incremental económico (MUSD 2005)
El cuadro anterior muestra los beneficios del proyecto a valor presente neto, siendo este de
más 5,000 millones de dólares del 2005, lo cual se explica fundamentalmente por la
reducción en el consumo de combustible diesel que implica la instrumentación de la
medida. En segundo lugar, también resulta importante la reducción en los costos de
transporte para la industria, producto de la diferencia que existe en las tarifas de traslado
según el medio de transporte. Este par de rubros reditúan en un ahorro por concepto de
mitigación de aproximadamente 46 dólares por tonelada reducida de GEI.
b)
Evaluación económica con Impactos en Salud
Al igual que la política anterior, esta medida tiene su efecto principalmente en zonas
interurbanas donde no existe alta densidad poblacional, por ello no se su impacto a la salud.
En la implementación individual el incremento en reducciones de GEI es tan significativo,
debido a que se mantienen los mismos supuestos que en el caso de implementación
conjunta. Se estipula como meta que el 45% de la carga sea desplazada por vía férrea. En el
caso de la implementación conjunta, la medida de empresas integradoras disminuye la flota
de transporte de carga pesado, por lo tanto la carga por viaje en la implementación
individual es menor. Esta medida desplaza mucho más transporte de carga pesado que en
el caso de implementación conjunta véase Cuadro 82
192
Cuadro 80. Programa de Transporte Ferroviario. Análisis incremental ambiental independiente (toneladas).
Tal y como se puede ver en el Cuadro anterior, bajo una implementación individual, un
programa de fomento de transporte ferroviario de mercancías que abarque el 45% del total
de la carga, podría llegar a mitigar 184 MtCO2e, 50 mil toneladas de PM 2.5 y 2.5 millones de
toneladas de NOx.
Esta medida ofrece ahorros sociales del orden de los 11,000 millones de dólares,
primordialmente por el ahorro en el consumo de combustible. Este proyecto en su
implementación individual ofrece un ahorro de 49 dólares por cada tonelada reducida de
contaminantes. La presencia de costo negativo, implica que el transporte ferroviario ofrece
ahorros para la economía y para la industria, en particular. El siguiente Cuadro presenta los
principales resultados del análisis económico.
193
Cuadro 81. Programa de Transporte Ferroviario. Implementación Individual. Análisis incremental económico (MUSD
2005).
c) Resultados y aspectos de implementación
Resulta especialmente importante el proyecto de impulso al ferrocarril ya que ofrece a la
industria mexicana un servicio más económico a la par que incentiva reducciones en
emisiones de GEI. Esto libera recursos a la industria y permite que estos reduzcan sus costos
de traslado. También vale la pena destacar que México tiene infraestructura ferroviaria
ociosa que pudiera ser utilizada en beneficio no solo del ambiente, sino también de la
economía nacional.
El mercado del transporte ferroviario de carga ha estado en el abandono en los últimos años
y está inmerso en un proceso de reestructuración y de recapitalización. Si bien en el
presente análisis asumimos que se utilizaba la capacidad ociosa del sistema ferroviario
algunas inversiones en infraestructura acelerarían y fomentarían el uso con mayor facilidad.
Es necesario incrementar la capacidad de las aduanas internas, incrementar el número y
calidad de los centros de distribución con el objeto de tener un sistema ferroviario más
rápido y eficiente. En lo referente a las vías de comunicación, se entiende que en su mayoría
están subutilizadas, sin embargo, existen algunas rutas estratégicas que podrían desarrollarse
para mejorar los tiempos de traslado e incrementar la capacidad. Después de años de
decaimiento del servicio ferroviario la industria traslado las operaciones de transporte de
carga a la vía terrestre por lo que es necesaria una estrategia para posicionar nuevamente
al transporte ferroviario como una solución viable y económica para la industria.
194
5. Hallazgos principales y
conclusiones
195
5.1 Tendencias en la motorización del sistema de transporte y enfoque integrado de
intervenciones de mitigación
El estudio MEDEC dio como resultados desde el punto de vista del escenario tendencial, un
constante crecimiento de un elevado índice de motorización en el país. Esto se debe a que
el parque vehicular pasará de una flota de cerca de 24 millones en el 2008 a 70 millones en
el 2030, teniendo una tasa de motorización promedio de 5.1% anual. Ello significaría pasar de
un vehículo por cada cuatro habitantes en promedio, a un vehículo por cada dos
habitantes, con el consecuente incremento en la congestión vial y en el consumo de
combustibles y emisiones de contaminantes locales y de efecto invernadero. De seguir esta
tendencia, las emisiones de GEI, únicamente por este sector, pasarían de 170 MtCO2e en el
2008 a más de 440 MtCO2e en el 2030. Con la intención de revertir esta tendencia, el análisis
aquí presentado busca definir las medidas de mitigación necesarias para lograrlo de
manera exitosa.
Las múltiples interdependencias que existen en los proyectos de mitigación del sector
transporte, procuran un enfoque integrado para alcanzar una mayor disminución de
emisiones de GEI a nivel nacional. Pero también el estudio hizo el análisis costo beneficio de
forma independiente que permite a los desarrolladores tener opciones, si la capacidad es
limitada de aplicación de todas las medidas. Por ello, se deberá considerar la aplicación de
políticas y medidas dirigidas a los siguientes seis aspectos básicos si se busca incidir sobre las
diferentes causas y posibilidades de mitigación en el sector,
a. Reforma urbana y planeación integrada de de uso de suelo
b. Introducción de nuevas tecnologías de vehículos y motores
c. Optimización del Transporte Público e introducción de sistemas masivos de transporte
urbano
d. Mantener o Incrementar el Transporte No- Motorizado
e. Gestión de la demanda de transporte
f.
Atender el Incremento del Transporte de Carga
El enfoque estratégico que se describe en el Capitulo 3 de este reporte consideró la
aplicación de políticas y medidas dirigidas a seis aspectos básicos, de donde se desprenden
las 10 medidas evaluados y las cuales se pueden entender mejor de manera gráfica en la
siguiente figura.
196
Figura 31. Medidas propuestas del proyecto MEDEC
Los proyectos evaluados se enlistaron con base en el esquema lógico del triángulo de cuñas
que ilustra la correspondencia de las áreas de intervención y los proyectos considerados en
el estudio MEDEC.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Densificación de áreas urbanas
Norma de eficiencia energética para vehículos nuevos con esquema CAFE
Subsidio hibridización de autobuses de transporte público
Optimización de las rutas transporte público
Sistemas de transporte rápido masivo tipo Metrobús
Transporte no motorizado
Programa de verificación vehicular en 21 zonas metropolitanas
Aduana Vehicular Fronteriza
Empresas integradoras de transporte de carga
Fomento al ferrocarril de carga
5.2 Potencial de mitigación de GEI y análisis económico y de cobeneficios
Para efectos comparativos entre las medidas, se establecieron diversos parámetros
indicativos que permiten especificar la importancia de la implementación de cada una de
las medidas en su conjunto y de manera individual. El primero de ellos se basa en la
magnitud de reducción de emisiones, el segundo basado en el costo efectividad y el
tercero se refiere al costo por exposición, reflejado en costos en salud pública
a.
Potencial de Mitigación de GEI
Siendo uno de los sectores con mayor consumo energético y potencial de crecimiento, las
políticas de mitigación analizadas dentro del sector transporte presentan significativas
reducciones en las emisiones de Gases de Efecto Invernadero.
Las medidas que
presentaron las mayores reducciones fueron la Norma de Eficiencia (220 MtCO2e) y la
Optimización de Rutas de Transporte Público (197 MtCO2e). Ambas medidas son parte de
una estrategia integral de movilidad sustentable y buscan la optimización en eficiencia del
parque vehicular tanto de vehículos entrantes a la flota (norma eficiencia) como del
desarrolló optimizado del sistema de transporte público (optimización rutas).
197
La estrategia integral de movilidad, que incluye las 10 medidas analizadas, logra estabilizar
la tendencia incremental en emisiones al 2030. Para este fin es necesaria la implementación
conjunta de las opciones debido a las interrelaciones existentes entre ellas. En el Cuadro 82
a continuación se muestran resumidos los costos de abatimiento y las Megatoneladas
reducidas por cada intervención. Vale la pena destacar que las intervenciones en el sistema
de movilidad deben hacerse lo más temprano posible a fin de lograr que las reducciones de
emisiones puedan acumularse en el tiempo y ofrecer un esquema efectivo de mitigación.
Cuadro 82. Costo social, magnitud y costo por ton de CO2 e reducida de las diez medidas planteadas.
El escenario alterno que refleja el impacto del programa integral de movilidad propuesto (10
medidas) viene dado en la siguiente Figura 32.
Figura 32. Escenarios de reducción de emisiones propuestos en el estudio MEDEC
198
En este gráfico se puede observar como la tendencia de crecimiento de emisiones que
alcanza 413 MtCO2e en 2030 logra reducirse con la entrada en funcionamiento de las
diferentes medidas para estabilizarse en 260 MtCO2e y presentar una tendencia
decreciente. Es importante resaltar que no hay opción que de manera independiente tenga
la factibilidad de resolver el problema creciente que representa el sector transporte por lo
que toma relevancia el entenderlo como un reto que requiere una solución sistemática e
integral.
b. Análisis Económico
Uno de los principales retos que se nos presenta para hacer frente al cambio climático es el
lograr desacoplar el consumo energético del crecimiento económico. Para obtener
economías sanas y de bajo consumo energético es necesario modificar las relaciones
productivas con el objeto de volverlas más eficientes. Dentro de este desafío, las opciones
de mitigación en el sector transporte se vuelven clave, debido a que buscan mejorar la
efectividad del sistema nacional de movilidad. Esto no solo trae menos utilización de
combustibles sino que se asegura de ofrecer costos menores de transporte de mercancías y
de servicios (personas).
Tal y como demuestra la Figura 33 países como Alemania, Japón y Francia han logrado
desacoplar sus emisiones en transporte del crecimiento económico.
Figura 33: Evolución de las emisiones en el sector transporte de 1990 al 2005.
Fuente: Con información de IEA: “CO2 Emissions from Fuel Combustion” (2007)
Las líneas de color rojo, las cuales representan a Alemania, son las que reflejan mejor el
desacoplamiento ya que a pesar de que la economía había crecido en un 27% al 2005, las
emisiones se redujeron para alcanzar los niveles de 1994 en ese mismo año. Alemania logro
este cambio con una política integral de movilidad que favoreció la mejora de sus sistemas
de movilidad nacional. Nos atrevemos a decir que estas mejoras volvieron más competitiva
la economía alemana y también contribuyó al crecimiento económico del país. A manera
de comparativo mostramos en el siguiente gráfico la situación actual en México:
199
Figura 34. Evolución de las emisiones de transporte en México de 1190 al 2005.
Fuente: Elaboración propia [CTS México, 2009]
México, en su condición como país emergente, ha demostrado una experiencia contraria a
la vivida por Alemania, el desacoplamiento de las emisiones con respecto a la economía es
inverso. Se han incrementado las emisiones en transporte a una tasa muy superior a la del
crecimiento del producto interno bruto. Si bien la economía ha mostrado un incremento del
70% de 1990 a 2005, las emisiones se han incrementado 170% en el mismo periodo. No resulta
raro que 9 de las 10 medidas propuestas que buscan la mejora en eficiencia del sistema de
movilidad nacional tengan costos de implementación negativos, tal y como se puede ver
en la figura a continuación.
200
Figura 35. Potencial de reducción de emisiones de GEI y costos por tonelada reducida de los proyectos de
mitigación en el sector transporte.
En el gráfico anterior se puede observar tanto las reducciones en gases de efecto
invernadero como el costo de abatimiento. Como establecimos anteriormente el 90% de las
medidas propuestas ofrecen ahorros sociales. Las políticas que ofrecieron mayores ahorros
fueron aquellas que favorecen los tiempos y costos de traslado tanto de personas como
mercancías. Tal es el caso de los Sistemas de Transporte Masivos (BRT) con 140 dolares de
ahorro por cada tonelada mitigada, la optimización de rutas de transporte público (126
dólares de ahorro) y la medida de transporte no motorizado con 111 dólares.
Figura 36. Relación Costo social-efectividad de los proyectos de mitigación de emisiones de GEI
transporte (Implementación individual)
en el sector
El gráfico anterior muestra el análisis extendido para medidas que no fueron propuestas (en
color rojo), como lo son los subsidios a tecnologías específicas. En este gráfico podemos
notar una tendencia muy interesante en la que vemos que las opciones con costos positivos
se refieren a subsidios a tecnología. Si bien se reconoce que la opción tecnológica en
transporte es importante por lo general resulta ser la opción menos económica para
alcanzar la mitigación. Las opciones que mejoran la eficiencia del sistema de movilidad
generan ahorros sociales tal y como lo podemos ver en las medidas con costos negativos. En
general se entiende que estas políticas tienen la posibilidad de fomentar desarrollo
económico y por tanto favorecen el desarrollo de ciudades y economías competitivas bajas
en carbono.
c. Análisis de co-beneficios
De acuerdo con el Inventario Nacional de Emisiones en México 1999, el transporte es la
principal fuente antropogénica de emisión de óxidos de nitrógeno (NOx), monóxido de
201
carbono (CO), y compuestos orgánicos volátiles (COV) y también contribuyen de manera
importante a la emisión de partículas suspendidas (PM). 78 Si bien estas emisiones son el
resultado directo del uso de combustibles fósiles, como la gasolina y el diesel, existen otros
factores determinantes en la cantidad de contaminantes que un vehículo automotor puede
generar. Por lo anterior y porque varias de las medidas aquí propuestas pueden tener una
influencia positiva en la emisión de contaminantes criterio, el estudio incluyo el análisis de cobeneficios. El siguiente cuadro muestra la reducción en emisiones de contaminantes criterio
alcanzadas con las medidas implementadas.
Cuadro 83. Reducciones totales de CO2 y contaminantes criterio
5.3 Eliminación de barreras para la implementación de proyectos de mitigación en el
sector transporte
Actualmente las estrategias presentes en la Estrategia Nacional de Cambio Climático
(ENACC) y las que se han incluido en el Programa Especial de Cambio Climático (PECC)
aparecen como elementos aislados, sin que se ofrezcan una visión integrada de lo que
puede alcanzarse dentro del sector transporte para mitigar la emisiones de carbono de la
economía mexicana. A fin de lograr modificar las tendencias prevalecientes de
motorización y crecimiento de las emisiones de GEI en el transporte, las medidas de una
estrategia nacional no deberían ser conceptualizadas como medidas aisladas sino como
parte de una estrategia integral para reducir las emisiones de GEI y la intensidad de carbono
del sector transporte.
Tal como se impulsa actualmente con la red EMBARQ, que colabora con diversos gobiernos
nacionales y locales en países de desarrollo emergente, y como lo sugieren entidades de
financiamiento como el Banco Mundial y de investigación como el Centro Mario Molina,
esta estrategia nacional deberá contemplar los vínculos que existen entre las siguientes
medidas:
78
•
El cambio de modo de transporte hacia modos más eficientes, incluyendo el
transporte público urbano e interurbano.
•
Reducir la necesidad de viajes por medios motorizados.
[ INE, 2006] Instituto Nacional de Ecología, Inventario Nacional de Emisiones en México, 1999.
202
•
Incluir en el sistema de precios el costo real de los medios motorizados de transporte
a través de internalizar las externalidades vigentes.
•
Incrementar la eficiencia energética de todo tipo de vehículos, principalmente de los
automotores privados.
•
Introducir nuevos combustibles y tecnologías que reduzcan las emisiones de GEI.
•
Desarrollar capacidades para vigilar nuevas normas y regulaciones así como para
dar seguimiento a la instrumentación de programas de nivel local y nacional.
Muchas de estas políticas demostraron tener costos sociales negativos, es decir, las políticas
de transporte generan ahorros sociales (long hanging fruits) que impulsan el desarrollo
económico. Las limitantes en la implementación de estas medidas no es por tanto su
factibilidad económica, las barreras a su implementación son por lo general de naturaleza
institucional. Por tanto, hacer frente a las barreras institucionales podría ser un camino
mucho más sencillo y de menor costo para la mitigación.
Dentro del análisis se intento identificar algunas de las barreras existentes para la
implementación de políticas relacionadas a la mitigación de emisiones en el transporte
tanto a nivel nacional como a nivel local. Estas barreras incluyen aspectos técnicos,
económico-financieros, institucionales y legales que deben atenderse específicamente.
Vencer estas barreras implica en si una serie de intervenciones que deberán acometerse
con programas específicos, favoreciendo que los proyectos e inversiones en el sector
transporte puedan tener viabilidad social e institucional.
5.4 Conclusiones
El sector transporte emite en la actualidad casi la quinta parte de las emisiones de GEI en el
país. En los próximos veinte años, este aporte podría crecer significativamente como
resultado de la acelerada tasa de motorización del país, del deterioro de los sistemas de
transporte público, y la expansión territorial de las ciudades y zonas metropolitanas del país.
El marco institucional y de políticas del país es insuficiente para enfrentar de manera eficaz
los crecientes retos en materia de transporte urbano, uso del suelo, crecimiento de las
emisiones de gases de efecto invernadero y contaminantes locales, y las múltiples
consecuencias económicas y sociales relacionadas.
En el país no existe una política nacional de transporte y desarrollo urbano y falta por
incorporar la variable de cambio climático y contaminación del aire, como elementos
centrales de las políticas, programas y proyectos. Prevalecen visiones limitadas y
capacidades insuficientes para el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de
políticas, programas y proyectos. El desarrollo de una visión integral y de largo alcance así
como el fortalecimiento de capacidades institucionales son elementos fundamentales para
el desarrollo e implantación de una política de transporte sustentable en el país.
México cuenta con grandes oportunidades para reducir sus emisiones de GEI, al mismo
tiempo que combate la contaminación del aire y protege la salud de los habitantes del país,
a través de diversas opciones de mejora tecnológica y eficiencia de los sistemas de
transporte. Las áreas de oportunidad analizadas en este estudio incluyeron la densificación
de áreas urbanas a través de establecimiento de programas integrales de transporte y uso
de suelo, un esquema de norma CAFE de eficiencia vehicular para promover la
203
modernización tecnológica de vehículos nuevos, la introducción de autobuses híbridos a
través de un subsidio específico, la gestión de la demanda de transporte vehicular privado a
través de programas de verificación y restricción a la circulación, el desarrollo de opciones
de transporte no motorizado integradas a la red de transporte público, la optimización de
rutas de transporte público urbano a través de corredores progresivos, la mejora del
transporte público urbano a través de sistemas de transporte rápido masivo, la mejora del
sistema de transporte de carga a través de empresas integradoras y la mayor penetración
del ferrocarril de carga a través de medidas de fomento y desarrollo de infraestructura.
En todos estos casos se comprobó un potencial importante para reducir gases de efecto
invernadero. En todos los casos se trata de medidas con un impacto importante de
reducción, a costos razonables para el país. Más allá, ocho de las nueve opciones brindan
ahorros sociales para el país cuando se analizan sus implicaciones en el mediano y largo
plazo. Esto quiere decir, que la implantación de estas medidas no solo tiene costos negativos
sino que se traducen también en beneficios sociales por la mejora en los sistemas de
transporte así como en la disminución de tiempos de traslado, y en beneficios ambientales y
de salud por la reducción de emisiones de contaminantes locales y GEI. Si bien los resultados
involucran un rango de incertidumbre por la dificultad inherente a los métodos de
estimación de costos y de emisiones de GEI, estos resultados se consideran indicativos de las
principales oportunidades de mitigación que actualmente existen en México dentro del
sector transporte.
El análisis realizado también demostró la necesidad de desarrollar una serie de metodologías
que faciliten el establecimiento de líneas base y la evaluación de opciones. El desarrollo de
este estudio implicó la necesidad de desarrollar una metodología ad hoc para el
establecimiento de la línea base y la evaluación de las opciones. Consideramos que esta
metodología contribuye al entendimiento de la situación actual y de escenarios alternativos.
De esta manera, se hace necesario continuar con el desarrollo y mejora de esta herramienta
metodológica para refinar los resultados de este análisis inicial y explorar las posibilidades de
su aplicación en otros estudios similares. Consideramos importante que el Banco Mundial
continúe impulsando el apoyo para el desarrollo de metodologías y herramientas que
faciliten la identificación y evaluación de opciones de mitigación en el sector transporte.
El contar con metodologías y herramientas adecuadas es indispensable para promover su
uso en la toma de decisiones, y en el diálogo con los diferentes actores involucrados en el
sector transporte. El tiempo y los recursos destinados para este estudio inicial han sido
limitados, por lo que es recomendable llevar a cabo una segunda etapa, en donde se
profundicen y precisen los análisis e interpretaciones realizadas. Consideramos que la
colaboración entre instituciones y especialistas locales con expertos y organizaciones
internacionales constituye un medio adecuado para enriquecer el análisis y facilitar la
identificación de oportunidades de mejora. Este informe es un ejemplo de esta colaboración
y significa una contribución para que México pueda avanzar en el desarrollo de programas
efectivos de mitigación de cambio climático relacionados al transporte.
El estudio muestra que es insostenible mantener las tendencias de crecimiento y
motorización actuales. A fin de lograr modificar las tendencias prevalecientes de
motorización y crecimiento de las emisiones de GEI en el transporte, se requiere un cambio
de paradigma dentro del sistema de movilidad nacional. El nuevo enfoque debe de
modificar la infraestructura urbana y la forma en la que se enfrenta el problema. En este
cambio de visión las medidas no deben ser conceptualizadas como medidas aisladas sino
204
como parte de una estrategia integral que se complementan para nutrir al sistema de
transporte. Es deber no solo del gobierno, sino de la sociedad civil fomentar el cambio
modal hacia modos más eficientes, así como reducir la necesidad de viajes por medios
motorizados. El proceso será lento y difícil, sin embargo, la recompensa será en beneficio de
nosotros y de las generaciones futuras.
205
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217
7. Anexos
ANEXO 1
Metodología 79 para el cálculo y valoración de beneficios en salud de 7 medidas de
transporte urbano del proyecto MEDEC
Instituto Nacional de Ecología, 2008
En esta sección se presenta la metodología utilizada por el Instituto Nacional de Ecología
para realizar el cálculo de beneficios en salud asociados con la estimación de reducción
de emisiones por siete medidas seleccionadas del proyecto MEDEC. Sin embargo, antes
de comenzar a describir la metodología, es necesario resaltar algunas cuestiones
indispensables para interpretar los resultados sobre beneficios en salud y su valor
económico.
Por un lado, aún cuando los beneficios en salud y su valor económico han sido calculados
específicamente para cada una de las medidas seleccionadas, es importante aclarar
que el cálculo base de reducción de emisiones está fundado en el supuesto de que el
impacto de cada medida es interdependiente de las demás. Por lo tanto, es imposible
pretender que cada medida por sí sola tendría los beneficios en salud aquí estimados; sino
que, para poder lograr obtener estos beneficios, tendrían que darse todas las condiciones
de interrelación de medidas supuestas, así como las condiciones derivadas de otros
factores externos como la voluntad política, los instrumentos regulatorios y la estructura
institucional, entre otros.
Por otro lado, debe tomarse en cuenta que la estimación de reducción de emisiones ha
sido elaborada por un grupo de trabajo independiente del INE, con una metodología de
carácter aproximado y basada en información secundaria disponible, según se reporta en
el capítulo 2. Por tanto, cualquier incertidumbre asociada con cada una de las decisiones
y supuestos que se hayan hecho para el cálculo de reducción de emisiones, como podría
ser el caso de una probable sobreestimación de la flota vehicular o el uso de datos de la
ZMVM para otras zonas o ciudades, es acarreada hasta esta etapa e influye también en
la precisión de los resultados de este análisis.
Entonces, como primer insumo para el cálculo de beneficios en salud se toman las
estimaciones de reducción de emisiones derivadas de las medidas. Para calcular la
probable reducción de concentraciones de contaminantes se aplica una fracción de
inhalación que corresponde a la porción de estos contaminantes que ingresan al cuerpo.
A partir de esta información se calcula el probable número de casos de cada impacto en
salud que se podrían evitar con la reducción de emisiones estimada. Finalmente, se
Para mayor detalle sobre la metodología, datos y cálculos, favor de contactar a la Dirección de
Investigación sobre la Calidad del Aire del Instituto Nacional de Ecología con [email protected]
79
218
asigna un valor económico a estos casos para lograr obtener los posibles beneficios en
salud derivados de la medida valuados en dinero (Véase figura INE.1).
Figura INE.37. Proceso para el desarrollo de análisis costo / beneficio de medidas.
Fuente: Elaboración propia [INE, 2008].
Medidas
Las siete medidas analizadas, con respecto a sus posibles beneficios en salud, fueron
seleccionadas por CTS en función de los resultados del estudio o informe MEDEC. Dichas
medidas fueron elegidas por su relevancia en cuanto a los impactos del sector transporte
en la calidad del aire principalmente en zonas urbanas y consisten de:
Densificación de áreas urbanas (Densificación)
Norma de eficiencia energética para vehículos nuevos (Eficiencia)
Hibridación de transporte público para pasajeros (Autobuses)
Programas de verificación vehicular (Verificación)
Fomento al transporte no motorizado (TNM)
Optimización de rutas de transporte público (Rutas)
Sistemas de transporte rápido masivo (BRT)
}
Reducción de emisiones
219
Como se ha dicho anteriormente, la estimación de reducción de emisiones de
contaminantes criterio asociada con la implementación de estas medidas ha sido
calculada de manera independiente por CTS; por tanto, la reducción de emisiones
calculada para cada una de las medidas obedece a los métodos y supuestos utilizados
por CTS y sus resultados se han tomado íntegramente como un insumo para el modelo de
cálculo de beneficios en salud.
Los contaminantes considerados en la estimación de reducción de emisiones por la
implementación de medidas son material particulado menor a 2.5 micrómetros (PM2.5),
óxidos de nitrógeno (NOx), compuestos orgánicos volátiles (COV), hidrocarburos nometano (NMHC), bióxido de azufre (SO2) y SO4. Sin embargo, para el análisis de beneficios
en salud se han considerado únicamente PM2.5, así como NOx, SO2 y SO4.
Cambio en concentración y exposición
En esta etapa del estudio se utilizaron tanto un modelo basado en análisis Montecarlo
como los cálculos realizados por Stevens (2007), utilizados por el INE en otros análisis de
estimación de beneficios [INE, 2006].
Para lograr una mejor aproximación del posible impacto de las emisiones de los
contaminantes atmosféricos en la salud se utilizó el enfoque metodológico de la fracción
de inhalación (Stevens, 2007 y Stevens et al., 2008); como se dijo anteriormente, esta
fracción es aquella proporción de las emisiones de un contaminante a la atmósfera o de
sus precursores que puede inhalarse.
En el análisis se utiliza una fracción de inhalación para PM asociadas con emisiones de
partículas primarias; otra para sulfatos (partículas finas secundarias) asociados con
emisiones de SO2 y SO4; y una tercera para nitratos (también partículas finas secundarias)
asociados con emisiones de NOx. A partir de ello, se estima el cambio en la exposición
sobre la población de estudio con base en la siguiente fórmula:
En donde:
∆C
∆E
Fi
Tr
P
=
=
=
=
=
Cambio en concentración a la que está expuesta la población
Cambio en emisiones debido a la implementación de la medida
Fracción de inhalación de acuerdo con el contaminante
Tasa promedio de respiración humana
Población de estudio
220
Particularmente, en este análisis es importante considerar que la población de estudio que
se alimentó en el modelo se refiere a la población total del país [CONAPO, 2004 y 2006];
sin embargo, la población a la cual impactan las medidas estudiadas es únicamente de
zonas metropolitanas, ciudades grandes y ciudades medias, en general zonas urbanas
que son las mayormente expuestas. Aún cuando esto puede significar una limitación al
interpretar los resultados, se estima que se puede asumir esta incertidumbre ya que la
población urbana que se encuentra en zonas metropolitanas, ciudades grandes y
ciudades medias, representa más del 70% de la población total del país.
Impactos en salud
Los impactos en salud estudiados en este análisis, al igual que en otros análisis que realiza
el INE, fueron seleccionados con base en la consistencia de los estudios nacionales e
internacionales sobre los beneficios potenciales en salud que son importantes y que
permiten una evaluación cuantitativa, dada la información científica y económica
disponible. Así, la evaluación de los posibles beneficios por la implementación de siete
medidas de transporte urbano se basa en la mejor información disponible para obtener el
número de casos evitados de:
Mortalidad cardiovascular [Pope et al., 2004; Laden et al., 2006]
Mortalidad por cáncer de pulmón [Laden et al., 2006; Pope et al., 2002]
Mortalidad infantil por causas respiratorias [Woodruff et al.,1997]
Bronquitis crónica [Abbey et al., 1995]
Días perdidos de trabajo [Ostro, 1987]
Días de actividad restringida [Ostro et al., 1989]
Así, para estimar los impactos en salud se utiliza la siguiente ecuación:
En donde:
I
=
T
=
P
=
F
=
∆C =
βˆ
=
Impacto a la salud (e.g. casos evitados de mortalidad o morbilidad)
Tasa basal de mortalidad o morbilidad de la población
Población de estudio
Fracción de la población afectada por grupo de edad por impacto
Cambio en concentración a la que se está expuesto
Estimador de la función de concentración-respuesta
Nuevamente, al igual que en el paso anterior cabe resaltar que, al interpretar los
resultados debe considerarse que los datos que se han utilizado para el cálculo de casos
221
evitados por impacto son a nivel nacional, ya que no se determinaron tasas basales ni
población específicas para la región de estudio. Sin embargo se considera que estos
casos se presentarían en las zonas urbanas, que son las que aborda el estudio MEDEC, ya
que es donde la población está más expuesta a los efectos de la contaminación
atmosférica debido a las emisiones del sector transporte.
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
muertes prematuras
BR
T
Ru
ta
s
TN
M
bronquitis crónica
De
ns
if i
ca
ció
n
Ef
ici
en
cia
Au
to
bu
se
Ve
s
rif
ica
ci
on
Miles de casos
Las figuras INE.2 e INE.3 muestran los posibles impactos en salud (mortalidad y morbilidad)
evitados como consecuencia de la implementación de las siete medidas seleccionadas
del estudio MEDEC en el periodo de 2008 al 2030.
Figura INE.38. Muertes prematuras y casos de bronquitis crónica evitados por medida.
222
Millones de días
30
25
20
15
10
5
BR
T
Ru
ta
s
TN
M
Au
to
bu
se
s
Ve
rif
ica
ci
on
Ef
ici
en
cia
De
ns
if i
ca
ció
n
0
Figura INE.39. Días perdidos de trabajo y de actividad restringida evitados por medida.
Como puede apreciarse, dentro del periodo 2008-2030, la medida que evitaría más casos
de mortalidad y morbilidad es la de optimización de rutas de transporte público (Rutas) y
la medida que tendría menos potencial para evitar impactos en salud es la de hibridación
de transporte público para pasajeros (Autobuses).
Así mismo, dentro del modelo para el cálculo de beneficios en salud se utiliza un factor de
retraso (lag) que da cuenta del periodo de latencia de los impactos estudiados. Es decir,
los casos de muerte prematura por cáncer pulmonar no se evitan sino hasta años después
de la reducción en exposición; por tanto, es posible pensar que existen otros casos
evitados más allá del año 2030, los cuales no se aprecian debido al corte en el periodo.
Valoración económica
La etapa final de este análisis consiste en asignar un valor económico a los beneficios en
salud, para lo cual se utilizan dos metodologías: la de disponibilidad a pagar 80 y la de
productividad perdida 81. En el primer caso, se utilizaron los resultados de estudios sobre el
valor de una vida estadística realizados en EE.UU. [Kochi, 2006], ajustados al ingreso
mexicano y por inflación al año 2007. En el segundo caso se utilizaron datos disponibles
La disponibilidad a pagar (DAP) es una metodología de valoración económica de impactos en
salud que cuantifica el monto en dinero que se está dispuesto a pagar para reducir el riesgo de un
caso de morbilidad o mortalidad.
80
La pérdida de productividad es un enfoque de la valoración económica de salud que se basa en
la estimación del tiempo de trabajo perdido debido a una enfermedad o muerte, con las
consecuentes pérdidas en la producción.
81
223
para México sobre ingresos [Abt, 2003 e INEGI, 2001], ajustados por inflación al año 2007.
Así mismo, se utilizó la siguiente ecuación para determinar el valor económico de los
beneficios:
$
$
En donde:
IMT
Vi
Ii
=
=
=
Impacto monetario total (en dólares por año)
Valor unitario del impacto i
Número de casos del impacto en la salud i
Cabe mencionar que el valor obtenido para cada impacto va aumentando año con
año. Esto con base en la proyección de un incremento anual de 3% del producto interno
bruto mexicano, con base en proyecciones del Banco Mundial [World Bank, 2006] y
considerando que debido al aumento en la economía mexicana es prudente pensar que
se registraría también un aumento en la disponibilidad a pagar de la gente por reducir el
riesgo de que se presente un caso de mortalidad o morbilidad. Así, para el último año del
periodo estudiado (2030), el valor unitario de cada caso de impacto tiene un valor mayor
que el estimado para el primer año de estudio (2008).
Por otro lado, para propósitos de la valoración de los efectos en salud, se considera
también la elasticidad de ingreso relacionada con la disponibilidad a pagar (DAP),
entendiéndose esta como el porcentaje de cambio en la disponibilidad a pagar que
correspondería a un porcentaje de cambio en el ingreso. En este caso, debido a que no
se conoce el valor exacto de la elasticidad en el gasto de la población para la salud, se
utilizó un rango de 0.5 para el valor máximo y 2 para el valor mínimo [Evans et al., 2002].
A continuación se presentan los resultados obtenidos del análisis de cálculo de beneficios
económicos anuales en salud derivados de las siete medidas seleccionadas y para el
periodo de estudio 2008 – 2030 [véase cuadro INE.37].
224
Cuadro
INE.83.
Beneficios anuales en salud derivados de 7 medidas del estudio MEDEC, reportados en USD del 2007 y VNA al 2008 con tasa de
descuento al 10%.
Por su parte, la figura INE.4 muestra de manera gráfica los resultados obtenidos de la valoración monetaria de los beneficios antes
reportados, presentados en millones de USD del 2007 para cada medida y por cada año de estudio dentro del periodo 2008-2030.
225
3,500
millones de USD (2007)
3,000
2,500
Densificación
2,000
Eficiencia
Autobuses
1,500
Verificación
No motorizado
Rutas
1,000
BRT
500
0
1
3
5
7
9
11 13 15 17 19 21 23
año
Figura INE.40. Beneficios en salud anuales asociados con 7 medidas del proyecto MEDEC.
Como se puede observar en la figura INE.4, los beneficios monetarios van
incrementándose cada año por los ahorros en salud pública derivados de los casos
evitados. Así mismo, la medida que logra los mayores beneficios económicos, según los
cálculos aproximados realizados de reducción de emisiones, concentración, exposición e
impactos en salud, es la de optimización de rutas de transporte público (Rutas) y la
medida que tendría el menor potencial para generar beneficios económicos
relacionados con la salud es la de hibridación de transporte público para pasajeros
(Autobuses).
Es indispensable aclarar que estos resultados en términos de impactos en salud y su valor
económico deben ser interpretados en el contexto del informe de MEDEC. Esto implica,
como se dijo al comienzo de esta sección, tomar en cuenta todos y cada uno de los
supuestos e incertidumbres asociadas con el cálculo de reducción de emisiones,
considerar que las medidas están interrelacionadas y que sus beneficios dependen de
una implementación conjunta estratégica; pero más aún, ser conscientes de que la
metodología y el enfoque general utilizada para el estudio MEDEC es aproximada y se
implementa con ayuda de la información para México que se encuentra disponible.
Finalmente, y en este orden de ideas, es menester decir que estos resultados pueden ser
utilizados exclusivamente con fines informativos y de orientación general sobre las
medidas seleccionadas y su implementación. Por lo tanto, el Instituto Nacional de
Ecología considera que para el caso particular de la implementación de cada medida en
las áreas geográficas específicas referidas, sería necesario un estudio más detallado, que
aumente la resolución del estudio, mejorando la calidad de la información utilizada y
reduciendo la incertidumbre asociada con cada una de las etapas de los cálculos.
226
Referencias
[Abbey, et al., 1995] Abbey DE, Ostro BE, Peterson F, Burchetter RJ, Chronic respiratory
symptoms associated with estimated long-term ambient concentrations of fine particles
less than 2.5 microns in aerodynamic diameter (PM2.5) and other air pollutants. Journal of
Exposure Analysis and Environmental Epidemiology 5: 137-159.
[Abt, 2003] Abt Associates Inc. "BenMAP: Environmental Benefits Mapping and Analysis
Program: User's Manual: U.S. Version," U.S. Environmental Protection Agency.
[CONAPO, 2004] Consejo Nacional de Población; Población económicamente activa a
mitad de año y tasas de participación por edad y sexo, 2000-2050, México.
[CONAPO, 2006] Consejo Nacional de Población; Proyecciones de la Población de
México 2005-2050, Consejo Nacional de Población, México.
[Evans et al., 2002] Evans, J.S.; Levy, J.I., Hammitt, C.; Santos Burgoa, C. y Castillejo, M. junto
con Caballero Ramirez, M.; Hernández Avila, M.; Riojas, H.; Rojas Bracho, L.; Serrano
Trespalacios, P.; Spengler, J.D. y Suh, H., “Health Benefits of Air Pollution Control”, pp. 105136 en Molina, L.T. y Molina M.J. (dir.) Air Quality in the Mexico Megacity: An Integrated
Assessment, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht.
[INE, 2006] Instituto Nacional de Ecología, Estudio de evaluación socioeconómica del
proyecto integral de calidad de combustibles, México, D.F.
[INEGI, 2001] Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática, Encuesta nacional
de ingresos y gastos de los hogares, México, D.F.
[Kochi, 2006] Kochi I, Hubbell B, Kramer R., An empirical Bayes approach to combining and
comparing estimates of the value of a statistical life for environmental policy analysis.
Environmental & Resource Economics 34: 385-406.
[Laden et al., 2006] Laden F, Schwartz J, Speizer FE, Dockery DW, Reduction in fine
particulate air pollution and mortality: extended follow-up of the Harvard Six Cities study.
American Journal of Respiratory and Critical Care Medicine 173: 667-672.
[Ostro, 1987] Ostro BD., Air pollution and morbidity revisited: a specification test. Journal of
Environmental Economics and Management 14: 87-98.
227
[Ostro et al., 1989] Ostro BD, Rothschild S., Air pollution and acute respiratory morbidity—an
observational study of multiple pollutants. Environmental Research 50: 694-702.
[Pope et al., 2002] Pope CA, Burnett RT, Thun MJ, Calle EE, Krewski D, Ito K, Thurston GD,
Lung cancer, cardiopulmonary mortality, and long-term exposure to fine particulate air
pollution. Journal of the American Medical Association 287: 1132-1141.
[Pope et al., 2004] Pope CA, Burnett RT, Thurston GD, Thun MJ, Calle EE, Krewski D, Godleski
JJ, Cardiovascular mortality and long-term exposure to particulate air pollution epidemiological evidence of general pathophysiological pathways of disease. Circulation
109: 71-77.
[Stevens, 2007] Stevens G, de Foy B, West JJ, Levy JI, Developing intake fraction estimates
with limited data: Comparison of methods in Mexico City. Atmospheric Environment 41:
3672-3683.
[Stevens et al., 2008] Stevens, G., M. Zuk, L. Rojas, and J.K. Hammitt, The benefits and costs
of reducing sulfur in Mexican diesel fuels. In: Environment and health in transition in
Mexico: risk assessment and economic evaluation. Dissertation. Boston: Harvard School of
Public Health.
[Woodruff, 1997] Woodruff TJ, Grillo J, Schoendorf KC, The relationship between selected
causes of postneonatal infant mortality and particulate air pollution in the United States.
Environmental Health Perspectives 105: 608-612.
[World Bank, 2006] World Bank, World Bank Development Indicators, Washington, D.C.
228
ANEXO II
Análisis Económico de las Medidas Propuestas
Cuadro 84. Programa de Uso del suelo integrando los planes de transporte. Análisis con proyecto
229
Cuadro 85. Programa de Uso del suelo integrando los planes de transporte. Análisis sin proyecto
230
Cuadro 86. Esquema CAFE de Eficiencia Vehicular Análisis con proyecto (millones de dólares 2005)
231
Cuadro 87. Esquema CAFE de Eficiencia Vehicular Análisis sin proyecto (millones de dólares 2005)
*
* Solo se realizó el análisis incremental
232
Cuadro 88. Optimización de Rutas de Transporte Público. Análisis con proyecto (millones de dólares
2005)
233
Cuadro 89. Optimización de Rutas de Transporte Público. Análisis sin proyecto (millones de dólares
2005)
234
Cuadro 90. Introducción de Sistemas Masivos de Transporte Público (BRT). Análisis con proyecto
235
Cuadro 91. Introducción de Sistemas Masivos de Transporte Público (BRT). Análisis sin proyecto
236
Cuadro 92. Transporte No Motorizado. Análisis con proyecto (millones de dólares 2005)
Cuadro 93. Transporte No Motorizado. Análisis sin proyecto (millones de dólares 2005)
238
Cuadro 94. Programa Verificación Nacional. Análisis con proyecto (millones de dólares 2005)
239
Cuadro 95. Programa Verificación Nacional. Análisis sin proyecto (millones de dólares 2005)
*
* Solo se realizó el análisis incremental
240
Cuadro 96. Programa de Fomento Uso Ferroviario. Análisis con proyecto (millones de dólares 2005)
241
Cuadro 97. Programa de Fomento Uso Ferroviario. Análisis sin proyecto (millones de dólares 2005)
242
Anexo III
Análisis prospectivo de población e introducción de sistemas de transporte masivo en
ciudades de México
En las medidas que se consideran en el estudio MEDEC se asume una relación de la
población a la tasa de introducción transporte público masivo, de acuerdo a los datos que
se desglosan en este anexo. Esta suposición es un principio teórico y se sobreentiende que
en todo caso, la introducción de sistemas de transporte masivo esta condicionada a
estudios de demanda en el contexto de cada ciudad en específico.
El presente anexo de Transporte Público Masivo se elaboró de la siguiente manera: mediante
información obtenida del porcentaje de crecimiento anual de las ciudades en México, se
hizo una proyección desde el año 2001 al 2030. Aquí se muestra un ejemplo:
•
•
•
•
Para la ZM de la Ciudad de México se tiene una tasa de crecimiento anual de 1.67%
en el 2000 y una población de 18,010,877 habitantes para este año.
Para obtener la población en el año 2001 se realizó una multiplicación de la
población por la tasa de crecimiento:
(18,010,877 habitantes) x (0.0167) = 18,311,887 habitantes, siendo esta la población
proyectada para el año 2001.
Para el año 2002 se utiliza el dato de población del 2001 y se multiplica por la misma
tasa de crecimiento. Esta operación se realizó para cada ciudad y cada año. Esta
tabla no se muestra en este documento.
Posteriormente para hacer las proyecciones los sistemas de transporte masivo (BRT), se
buscaron datos más recientes de los sistemas que actualmente se encuentran en las
diferentes ciudades y también se buscaron datos del kilometraje correspondiente de las
líneas actuales.
Según los criterios de líneas para trenes suburbanos, se tiene una línea por cada 750,000
habitantes, para realizar las proyecciones de líneas en los siguientes años; para esto se divide
la población del año analizado entre el número de habitantes necesarios para una línea (en
este caso 750,000 habitantes) obteniéndose así el número de líneas proyectadas para ese
año. Por ejemplo:
En el año 2010 la ZM de la Ciudad de México cuenta con 21,257,744 habitantes; para
obtener las líneas para ese año, se hace lo siguiente:
(21,257,744 habitantes) / (750,000 habitantes/línea) = 28.3436 líneas lo cual se redondea a 28
líneas. Los resultados obtenidos, se muestran en la siguiente Cuadro 98.
Si se tiene que la longitud promedio de cada línea es del 15 km, para obtener los kilómetros
totales del sistema de transporte masivo, se multiplican las líneas por la longitud estándar de
244
línea, es decir: Para el 2010 se tienen 28 líneas en la ZM de la Ciudad de México, se hace de
la siguiente manera, (28 líneas) x (15 km/línea) = 420 km. Con esto se obtiene que para el
año 2010 se tuvieran 420 km de BRT en la ZM de la Ciudad de México. Los resultados se
muestran en el siguiente Cuadro 99.
Con el objeto de que la construcción de kilómetros de las líneas sea de manera progresiva,
se realizó otra tabla con el valor inicial y final de kilómetros obtenidos en la tabla anterior,
calculando así el aumento progresivo de los kilómetros que se tendrán para ese año.
245
Los cálculos se realizaron de la siguiente manera, por ejemplo: Para la ZM de la Ciudad de
México, en el año 2008 se tienen 48 km y para el año 2030 se proyectaron 585 km. El intervalo
de años es de 22 años y el intervalo de kilómetros es 537 kilómetros; se obtiene un factor
dado en kilómetros por año que se obtiene dividiendo los 537 kilómetros entre 22 años, lo
cual nos da un factor de 24.41 km/año. Entonces, para obtener el valor del año 2010 se
suma dos veces este factor porque este es en intervalo entre el año calculado (2010) y el
año de referencia (2008). Se obtiene: (45 km) + (2 años) x (24.41 km/año) = 96.8 km, que se
redondeo a 97 km en la tabla. Los resultados obtenidos se muestran en el siguiente Cuadro.
Cuadro100. Sistemas BRT (km)
Para obtener el factor de km/100,000 habitantes, es necesario dividir los kilómetros de la
tabla anterior entre la población de esa ciudad en ese año y multiplicarlo por 100,000. Por
ejemplo, en el año 2008 en la ZM de la Ciudad de México se tienen 48 km de BRT, y
246
20,564,621 de habitantes se realiza la división de estos dos valores obteniéndose el factor de
2.334 x 10 -6 km/hab. A este factor se le multiplica por 100,000 habitantes, obteniéndose así
0.2334 km/ 100,000 hab. A continuación se muestran los resultados para las demás ciudades
en el siguiente Cuadro 75.
Cuadro 101. Sistemas BRT (km/10,000 hab)
Como no en todas las ciudades cuentan con líneas de BRT, en la siguiente tabla se muestra
condensada la suma de los valores de las ciudades que si cuentan con este servicio, la
247
metodología de cálculo fue igual que la descrita anteriormente para cada una de los
cuadros.
Cuadro 102. Población del 2008- 2030
A continuación se muestra una figura con los datos condensados de las ciudades que
cuentan con este servicio, en ella se indican los kilómetros totales de las líneas y el indicador
de km/100,000 hab.
248
Figura 41. Sistemas BRT km/10,000 habitantes.
249