OPS – magisk lösning eller mer komplicerat än så?

OPS – magisk lösning eller
mer komplicerat än så?
Offentlig-Privat Samverkan (OPS) griper över tusentals projekt runt
om i världen. Begreppet har sitt ursprung i USA och gemensamma
offentliga och privata investeringar i utbildningsprogram men får
idag betraktas omfatta allehanda utbyggnad av infrastruktur genom
koncessioner eller joint ventures med deltagande från stat och näringsliv. OPS ska nu för andra gången tillämpas i Sverige genom att
privata företag ska finansiera, bygga och driva Nya Karolinska Solna
Universitetssjukhus. Entusiasmen för modellen verkar dock utebli.
Hur kan det komma sig?
Text Joachim Hagen Pikwer, Senior Associate, Setterwalls Advokatbyrå AB
betalar staten ut en ersättning till projektbolaget, baserad på en beräknad nyttjandegrad av anläggningen. PFI har använts
till alla sorters anläggningar, från vägar
och broar till sjukhus och fängelser. Organisationen PPP Forum menar att cirka 600
PFI-projekt har satts igång sedan 1992
till ett värde av cirka 60 miljarder pund.
Genom det stora antalet projekt har standardpaket för avtal med mera utvecklats
och bildat skola för andra OPS-projekt
runt om i världen.
Önskemålen från allmänheten och näringsli-
vet om bättre infrastruktur får betraktas
som i det närmaste obegränsade, det
förhållandet gäller dock inte statens resur-
I Sverige har OPS varit föremål för mängder
av artiklar och debattinlägg, men i motsats
till andra länder har vi inte många svenska
referensprojekt att falla tillbaka på när
vi diskuterar OPS. I Sverige har endast
ett OPS-projekt av större värde genomförts, nämligen Arlandabanan där avtal
tecknades 1994 (dock är en tredjedel av
finansieringen förmånliga statliga lån). Till
detta enda exempel har under våren 2010
Nya Karolinska Solna Universitetssjukhus
(NKS) upphandlats som en OPS-lösning.
NKS innebär att konsortiet Skanska/
Bild: White Tengbom Team
Termen OPS (en direktöversättning från
engelskans Public-Private Partnership
eller PPP) är relativt ny, men företeelsen
är gammal. Redan i slutet av 1700-talet
bildade brittiska affärsmän fonder som
lånade privat kapital för att bygga och
driva tullvägar som sedan finansierade
återbetalning av lånen. I London och New
York finansierades broar på liknande sätt
långt in på 1800-talet. Principerna för
den moderna modellen för OPS började
växa fram i elbolagsbranschen i USA och
Storbritannien under avregleringarna på
1980-talet.
När elproduktion bröts ut från eldistribution utsattes elproduktion för
konkurrens. Elbolagen satte då upp projektbolag som byggde och drev kraftverk
(Independent Power Producer eller IPP).
Projektbolagen skrev leveransavtal eller
Power Purchase Agreements (PPA) med
distributionsbolagen och fick ersättning
baserat på tillgänglighet och verkligt nyttjande. PPA:t är grundförutsättningen för
en lyckad finansiering av ett IPP-kraftverk.
Konceptet Build-Own-Transfer (BOT),
innebärande att kraftverket efter avslutad
koncession överlämnades till distributionsbolaget, växte fram.
ser. Därför måste staten sätta en ram för
vilka investeringar som är möjliga på kort
respektive lång sikt. Varje år investerar
staten stora belopp i att bland annat bygga
och förbättra vägar, broar och järnvägar samt att driva och underhålla dessa.
Tillsammans med de planer som finns för
regional infrastruktur i länen, ligger investeringsramen för infrastruktur i Sverige
under perioden 2010-2021 på nästan 500
miljarder kronor.
Huvuddelen av investeringarna finansieras genom så kallad anslagsfinansiering
där medel fördelas från statsbudgeten.
Staten kan också ta upp lån genom Riksgälden. Som det ser ut idag täcker dock
inte anslagsfinansieringen alla beslutade
infrastrukturinvesteringar. Andra investeringsformer är därför intressanta.
1992 tog den dåvarande brittiska regeringen
beslut om att introducera Private Finance
Initiative (PFI). PFI bygger på de koncept
som utvecklats i BOT, men istället för
att ta ut avgifter direkt från användarna
Under våren 2010 upphandlades Nya Karolinska Solna(NKS) som en OPS-lösning.
Foto: Staffan Andersson
Flera indikatorer pekar på att effektivisering av statliga projekt behövs. Hallandsåsens budget överskreds till exempel med 1000-procent, enligt medias granskning.
Innisfree bildat ett projektbolag för tecknande av ett 30-årigt avtal avseende byggande, finansiering och drift av NKS. Vid
avtalets slut överlämnas NKS till Landstinget. Landstinget betalar 1,9 miljarder
kronor per år i en tillgänglighetsbaserad
ersättning. NKS genomförs således på
liknande sätt som ett PFI. Konsortiemedlemmarna har stor erfarenhet av OPS från
andra länder.
Debatten kring OPS, särskilt innan avtalen
för NKS tecknades, har stundtals varit intensiv. För att vara ett så pass omfattande
och komplext begrepp är det intressant att
se hur känslomässig diskussionen varit.
Klyftan är stor mellan förespråkare
och belackare och går tvärs över partigränserna även om kritiken ofta synes vara
politiskt motiverad. Motståndarna menar
att OPS medför kraftiga övervinster för
projektbolagens aktieägare, att konkur-
rensen sätts ur spel samt att OPS är ett
hot mot demokratin genom att projektens
verkliga kostnader döljs. Förespråkarna
menar att OPS innebär effektivisering och
bättre utnyttjande av skattemedel samt
att fler projekt kan startas parallellt när
kostnaderna faller jämnare över tiden.
Man vänder ofta beundrande blickar mot
Storbritannien där man menar att PFI har
genomförts med stor framgång. Frågan är
vad britterna själva anser om PFI?
PFI har länge varit kontroversiellt i Storbritan-
nien och kritikerna är många. National
Audit Office (NAO), en myndighet som
kan jämföras med Riksrevisionen, påtalade redan 2003 att erfarenhet saknas som
påvisar att PFI är samhällsekonomiskt effektivt. Tidigare i år meddelade NAO i en
rapport att brittiska regeringen borde hitta
alternativ till PFI vid finansiering av större
infrastrukturprojekt eftersom vissa kost-
OPS handlar inte bara om finansiering
utan lika mycket om att effektivisera ett
projekts genomförande.
nader hotar att helt gå överstyr. Eftersom
kreditkostnaderna i PFI ökat dramatiskt
i kreditkrisens spår, borde färre projekt
ingås och genomföras på detta sätt. I vissa
planerade projekt har finansieringskostnaden ökat med över 20 procent. NAO
menar att regeringen behöver förbättra
myndigheternas förmåga att hantera de
enormt komplexa PFI-uppläggen och
minska sitt beroende av konsulter. Kostnaderna enbart för att skriva avtalen till
renoveringen av London Underground
uppgick till 400 miljoner pund. Vidare
låser privatfinansieringen regeringen i
mycket dyra avtal för årtionden framåt.
Vilka infrastrukturprojekt som prioriteras bör avgöras genom beräkningen av
samhällsnyttan över tiden. Medan företag,
kommuner och landsting kan sprida kostnader för investeringar över det investerade objektets ekonomiska livstid innebär
anslagsfinansiering att hela investeringen
betalas fullt ut innan den aktuella anläggningen tas i drift.Hela kostnaden betalas
alltså i förskott. En OPS-lösning däremot
innebär att även staten kan sprida kostnaderna eftersom tillgänglighetsersättningen
betalas under anläggningens hela ekonomiska livslängd.
Ett annat sätt för beställaren att begränsa
risken för skenande kostnader är att lägga
större ansvar på entreprenören för projektering, byggande och drift med fasta
priser och tider genom en så kallad funktionsentreprenad. Funktionsentreprenad
(eller funktionsentreprenad med helhetsåtagande) innebär att entreprenören tar
Foto:
OPS minskar dock inte finansieringskostnaden utan skjuter bara den på framtiden.
Väg- och trafikforskningsinstitutet 2007
menar därför i en forskningsöversikt till
Trafikutskottet kategoriskt att OPS inte är
en ny källa till finansiering.
Även i vårt grannland Norge har man
kunnat konstatera att de OPS-projekt
man drivit inte har visat att de ger mindre
livscykelkostnader än traditionella projekt
dock är erfarenheten att projekten kan ha
en väsentligt kortare genomförandetid vilket alltså leder till att projekten färdigställs
tidigare och att infrastrukturen kommer
nyttjarna till del tidigare vilket i sig leder
till besparingar.
En anledning till att besparingar inte
kunnat visas är att projekten i Norge har
en löptid på 25 år varför man inte ännu
fullt ut kan bedöma effekten av att använda OPS. Vidare är det så att beställare
och finansiärer kräver beprövad teknologi
i OPS för att minska riskerna för driftstörningar i projektet, detta leder dock till
att möjliga kostnadsbesparande tekniska
lösningar inte tas med i projektet.
Även om OPS inte utgör en ny källa
till finansiering kan således de erfarenheter
som ansamlats visa sig vara värdefulla när
vi i Sverige söker efter effektivare sätt att
bygga infrastruktur.
OPS handlar inte bara om finansiering utan lika mycket om att effektivisera
ett projekts genomförande. Att behov av
effektivisering av statliga projekt finns
framgår framför allt av Riksrevisionens
nyligen avslutade granskning av Botniabanan (projektbudgeten överskreds med 140
procent) och även av medias granskning
av Hallandsåsen som visar hur den tänkta
projektbudgeten överskridits med 1000
procent.
Även om den tillgänglighetsersättning
som en offentlig beställare betalar inom
ramen för ett OPS-avtal är högre än om
betalning skulle ske på traditionellt sätt
inom ramen för en entreprenad så slipper beställaren risken för att kostnaderna
för ett projekt under hela avtalstiden blir
större än beräknat. Från beställarens sida
kan man alltså betrakta det högre priset
som en försäkringspremie. Kostnaderna
blir högre men man vet hur mycket högre
de blir under hela avtalstiden.
Många av statens infrastrukturprojekt drar över budget. Till exempel Botniabanan som överskred budgeten
med 140 procent.
på sig hela projektansvaret och processen
från att projektera och bygga till att driva
och underhålla den färdiga anläggningen.
Istället för att få fullt betalt på färdigställandedatumet av anläggningen betalas en
del av ersättningen till entreprenören ut
under driftperioden och är då beroende av
kvalitén på tillhandahållandet av anläggningen under drift. Norrortsleden norr om
Stockholm som togs i bruk 2008, är ett av
få exempel på ett projekt som har drivits
som funktionsentreprenad. Funktionsentreprenaden har många likheter med den
mycket vanliga totalentreprenaden. Den
bygger alltså på avtalsstrukturer som är
kända och relativt lättförståliga.
Funktionsentreprenaden ligger också
nära de underliggande tankarna för OPS.
Den har inte den besvärliga komplexitet
som PFI för med sig, men inte heller den
disciplinerande och kostnadsspridande
effekt som den privata finansieringen
innebär. Vidare saknar funktionsentreprenaden den fullständiga risköverföring
till entreprenören i överlämningen mellan
byggnation och drift som OPS-modellen
ger.
OPS-modellen öppnar möjligheten för ti-
digareläggning av fler investeringar och
därmed ett aktivt samhällsbyggande. Att
ett företag är konkurrenskraftigt är viktigt.
Men det är minst lika viktigt att en stat är
det. Att förutse och så tidigt som möjligt
möta näringslivets behov av transportinfrastruktur innebär inte bara samhällsbyggande men också ökad konkurrenskraft.
En lämplig svensk variant för OPS
skulle därför kunna vara en hybrid mellan funktionsentreprenad och PFI med ett
delat ansvar för finansiering där incita-
mentsdelen av privat finansiering tas tillvara, samtidigt som statens förmåga till att
erhålla billigare lån får styra strukturen.
Vidare måste modellen vara så pass flexibel att den inte får den politiskt tveksamma effekten att politiker och skattebetalare
om 20-30 år sitter fast med kostnader för
ett projekt de inte har varit med och fattat
beslut om. Det kan finnas olika möjliga
varianter i ett sådant scenario:
Att entreprenören finansierar byggperioden genom att full betalning eller delbetalningar med statliga medel motsvarande
kostnaden för uppförandet sker först vid
slutgodkännande. Driften finansierar entreprenören.
Att staten bär ansvaret för att täcka
kostnader för att vissa specifika risker faller
ut under byggtiden medan entreprenören
finansierar projektet i övrigt.
Att avbetalningar av viss del av byggkostna-
den sker vid vissa specifika deldatum efter
färdigställande och att resten av kostnaderna bärs av entreprenören.
Samtliga dessa insatser kan innebära
att finansieringskostnaderna sänks, att
entreprenören blir mindre känslig för kreditkriser än i ett sedvanligt OPS-upplägg
samt att om staten vill avbryta ett projekt
behöver inte kostnaderna för förtida återbetalning av lån och utebliven vinst bli
oöverstigliga.
Oavsett hur avtal och struktur ska
se ut säger internationell erfarenhet, att
avgörande för framgång med OPS är att
staten tydligt bestämmer utrymmet och
ramen för vilka OPS-projekt man vill
upphandla och tar ett tydligt ansvar för
dess genomförande. Det är trots allt våra
skattemedel det handlar om. n