SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO

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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO
SISTEMA DE PRODUÇÃO
AGROPECUÁRIO BRASILEIRO:
características e evolução recente
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Universidade Estadual Paulista
Vice-Reitor no exercício da Reitoria Julio Cezar Durigan
Pró-Reitora de Graduação Sheila Zambello de Pinho
Pró-Reitora de Pós-Graduação Marilza Vieira Cunha Rudge
Pró-Reitora de Pesquisa Maria José Soares Mendes Giannini
Pró-Reitora de Extensão Universitária Maria Amélia Máximo de Araújo
Pró-Reitor de Administração Ricardo Samih Georges Abi Rached
Secretária Geral Maria Dalva Silva Pagotto
Chefe de Gabinete Carlos Antonio Gamero
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Cultura
Acadêmica
José Giacomo Baccarin
SISTEMA DE PRODUÇÃO
AGROPECUÁRIO BRASILEIRO:
características e evolução recente
2a edição
Texto base para alunos de graduação da disciplina
desenvolvimento agroindustrial e política agrícola
São Paulo
2011
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©Pró-Reitoria de Graduação, Universidade Estadual Paulista, 2011.
Ficha catalográfica elaborada pela Coordenadoria Geral de Bibliotecas da Unesp
B116s
Baccarin, José Giacomo
Sistema de produção agropecuário brasileiro: características e evolução
recente / José Giacomo Baccarin. – 2.ed. – São Paulo: Cultura Acadêmica:
Universidade Estadual Paulista, Pró-Reitoria de Graduação, 2011.
254 p.
ISBN 978-85-7983-184-3
1. Agroindústria – Brasil. 2. Política Agropecuária – Brasil. 3. Produção
Agropecuária – Brasil. I. Título.
CDD 630.981
equipe
Pró-reitora Sheila Zambello de Pinho
Secretária Silvia Regina Carão
Assessoria Elizabeth Berwerth Stucchi
José Brás Barreto de Oliveira
Klaus Schlünzen Junior (Coordenador Geral – NEaD)
Maria de Lourdes Spazziani
Técnica Bambina Maria Migliori
Camila Gomes da Silva
Cecília Specian
Eduardo Luis Campos Lima
Fúlvia Maria Pavan Anderlini
Gisleide Alves Anhesim Portes
Ivonette de Mattos
José Welington Gonçalves Vieira
Maria Emília Araújo Gonçalves
Maria Selma Souza Santos
Renata Sampaio Alves de Souza
Sergio Henrique Carregari
Vitor Monteiro dos Santos
Projeto gráfico Andrea Yanaguita
Diagramação Estela Mletchol
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PROGRAMA DE APOIO
À PRODUÇÃO DE MATERIAL DIDÁTICO
Considerando a importância da produção de material didático-pedagógico dedicado ao ensino de graduação e de pós-graduação, a Reitoria da UNESP, por meio da Pró-Reitoria de Graduação (PROGRAD) e em parceria com a Fundação Editora UNESP
(FEU), mantém o Programa de Apoio à Produção de Material Didático de Docentes da UNESP, que contempla textos de apoio às
aulas, material audiovisual, homepages, softwares, material artístico
e outras mídias, sob o selo CULTURA ACADÊMICA da Editora
da UNESP, disponibilizando aos alunos material didático de qualidade com baixo custo e editado sob demanda.
Assim, é com satisfação que colocamos à disposição da comunidade acadêmica a segunda edição desta obra, “Sistema de Produção Agropecuário Brasileiro: características e evolução recente”,
de autoria do Prof. Dr. José Giacomo Baccarin, da Faculdade de
Ciências Agrárias e Veterinárias do Câmpus de Jaboticabal, esperando que ela traga contribuição não apenas para estudantes da
UNESP, mas para todos aqueles interessados no assunto abordado.
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SUMÁRIO
1
Introdução
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1.1 O Sistema de Produção Agropecuário Brasileiro pós 1990
1.2 Objetivos e Organização do Trabalho
2
13
17
O Mercado Mundial de Produtos Agropecuário
2.1 O Resistente Protecionismo Agropecuário
19
20
2.2 A Distante Meta da Universalização do Direito à Alimentação
2.3 Produção, Tecnologia e Produtividade entre 1980 e 2003
39
45
2.4 Expansão e Mudanças no Comércio de Produtos
Agropecuários 53
3
Abordagens e Componentes do Sistema de Produção
Agropecuário 59
3.1 Modelagem da Constituição Histórica do Sistema
de Produção Agropecuário 59
3.2 Os Integrantes do Sistema de Produção Modernizada
Agropecuário 65
4
3.3 Análise de Cadeias Agroindustriais Específicas
86
3.4 O Sistema Nacional de Produção Agropecuária
91
Mudanças na Política Agropecuária Brasileira
95
4.1 Especificidades da Estrutura Produtiva e Políticas
Agropecuárias 95
4.2 A Modernização Conservadora da Agricultura Brasileira
4.3 Crise e Transição dos anos 1980
4.4 As Reformas Liberalizantes dos anos 1990
5
101
110
As Políticas Agropecuárias do MAPA
114
121
5.1 Política Nacional de Crédito Rural
121
5.2 As Alterações nos Preços Mínimos
132
5.3 Risco Agropecuário, Zoneamento Ambiental e Seguro Rural
5.4 A Rede de Pesquisa Agropecuária no Brasil
5.5 A Política de Defesa Sanitária
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6
A Política Fundiária e da Agricultura Familiar
145
6.1 Situação Produtiva e Social da Agricultura Familiar
6.2 A Política Fundiária
6.3 Políticas para Agricultura Familiar
7
8
9
10
146
149
154
Experiências e Políticas de Produção de Agroenergia
no Brasil 161
7.1
Situação e Política Brasileira de Agroenergia
7.2
A Cana-de-Açúcar na Matriz Energética Brasileira
7.3
O Projeto Biodiesel
163
166
181
Mudanças na Estrutura Agrária
185
8.1
Estrutura Fundiária
8.2
Utilização da Terra
8.3
Tecnificação e Acesso a Políticas Públicas
8.4
Ocupação Agropecuária
8.5
Diferenças Regionais
185
188
190
193
195
Macroeconomia, Disponibilidade de Alimentos
e Desempenho Agropecuário 197
9.1
Preços do Sistema de Produção Agropecuário
e Inflação Brasileira 198
9.2
PIB Agropecuário e PIB do Agronegócio
9.3
O Sistema de Produção Agropecuário e a Balança Comercial
9.4
Disponibilidade e Consumo de Alimentos
205
Produtividade e Evolução das Principais Atividades Agropecuárias
e Florestais 217
10.1 Utilização de Insumos e Produtividade Total de Fatores
10.2 Desempenho de Atividades Agrícolas
217
222
10.3 Desempenho das Atividades Florestais
229
10.4 Desempenho das Atividades Pecuárias
232
Bibliografia
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1
INTRODUÇÃO
No processo de desenvolvimento econômico vão ocorrendo
mudanças na forma de se produzir e na destinação/comercialização dos produtos agropecuários, como resultado da crescente
integração técnica-econômica e subordinação do setor primário
aos setores urbano-industriais. Atividades e fatores de produção,
antes disponíveis na própria unidade produtiva agropecuária, sofrem transformações ou são substituídos por outros que precisam
ser adquiridos de empresas, normalmente dos setores de serviço
e industrial. Por sua vez, o produto agropecuário tende a chegar
ao consumidor após uma série de transformações industriais e da
incorporação de atividades terciárias.
A base tradicional da produção agropecuária, caracterizada
pelo uso intensivo de trabalho humano e de tração animal, pela
adubação orgânica, rotação de culturas ou utilização extensiva da
terra e por variedades de plantas e raças animais não modificadas
geneticamente, vai se alterando, através do emprego de tração mecânica, da adubação química, da ração animal e de outros insumos
modernos e de plantas e animais aprimorados geneticamente.
O estabelecimento rural tende a se especializar, passando a
adquirir de outras empresas – industriais, de serviços ou mesmo
de outros ramos agropecuários – insumos biológicos (sementes,
mudas, sêmen, embriões, alevinos, matrizes), químicos (combustíveis, adubos, agrotóxicos, rações, vacinas, medicamentos)
e mecânicos (tratores, colhedoras, outras máquinas e equipamentos). Ao mesmo tempo, o conhecimento prático, rotineiro e
secular do agricultor perde importância em relação às novas informações técnicas e de mercado vindas de empresas e instituições
de pesquisa, de disseminação de conhecimento, fornecedoras de
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insumos ou de processamento ou comercialização dos produtos
agropecuários.1
Nesse processo de mudanças da forma de se produzir, chamado comumente de Modernização Agropecuária, ocorre aumento da produtividade do trabalho, como consequência, em
primeiro lugar, da elevação da produção por área ou por unidade
animal que, particularmente, o emprego da tecnologia químicobiológica provoca. Segundo, porque, especialmente, a mecanização diminui a necessidade de pessoas ocupadas, além de poder
estimular a concentração da posse da terra, em detrimento da
agricultura familiar. Isso mais a redução no número de atividades
dos estabelecimentos rurais, com o tempo, levam à queda do nível de ocupação primária e da população rural.
A modernização agropecuária guarda estreita relação com
interesses de crescimento e de rentabilidade de empresas privadas
que vendem seus insumos ou máquinas ou ainda daquelas que
processam/comercializam produtos de origem agropecuária, à
medida que passam a contar com maior oferta de matéria-prima.
Para os agricultores, ela pode servir como mecanismo de diferenciação, não sendo raro acelerar o processo de concentração de
terra e de capital agrário.
Além dos interesses privados, a modernização agropecuária
costuma ser estimulada por políticas públicas, através de ações
nas áreas da pesquisa, extensão rural, infra-estrutura, crédito
subsidiado, garantia de preços e renda, entre outras.
Quanto às mudanças constatadas na destinação dos produtos
agropecuários, uma delas é a contração da produção para a sub1. Não se conclua daí que no próprio setor agropecuário, ao longo do tempo, não se
tenha gerado novos conhecimentos e técnicas que aumentassem sua produtividade. Há vários exemplos que contradizem essa impressão, nas práticas de rotação
de cultura e de adubação verde, no aprimoramento simples de raças e variedades
de plantas, na melhor utilização de animais de tração etc. Contudo, isso não pode
ser comparado, em intensidade e ritmo, às mudanças abruptas e profundas provocadas na base técnica agropecuária pelo desenvolvimento da genética vegetal e
animal e pela utilização dos insumos industriais e de serviços.
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Introdução
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sistência de agricultores e empregados rurais. O uso da terra e da
força de trabalho para tal fim passa a ser comparado, cada vez
mais, com o provável retorno a ser obtido na produção direcionada ao mercado, levando o estabelecimento rural e mesmo regiões a se especializarem em um ou poucos produtos de maior
retorno econômico, conformando, frequentemente, áreas marcadas pela monocultura.
A agroindústria artesanal rural (tecidos e roupas, artigos de
couro, de madeira, de bebidas e alimentos etc.), de pequena escala
e com baixa produtividade do trabalho, de maneira geral, é suplantada pela produção em larga escala e com alto índice de automação das agroindústrias modernas, que não se caracterizam por
serem simples desdobramento da produção primária. Pelo contrário, com seu perfil normalmente oligopolístico, exercem forte
influência sobre a produção e os preços primários, exigindo o fornecimento regular, sob certos parâmetros de qualidade, de grandes
quantidades de matéria-prima para transformação industrial.
O desenvolvimento da agroindústria moderna e da indústria
alimentícia, que, constantemente, lança novos produtos, faz com
que o consumo final dos alimentos ocorra quase sempre após os
produtos agropecuários sofrerem uma, duas ou mais transformações industriais.2
A cadeia produtiva de alimentos conta também com canais
de distribuição (transporte, armazenamento), de propaganda e
marketing e de comércio no atacado e no varejo. Neste ramo, ganham importância os supermercados, que absorvem parcela considerável do varejo, substituindo equipamentos tradicionais,
como açougues, padarias, quitandas e empórios, estendem sua
2. Esse fato pode ser ilustrado ao se considerar o consumo per capita de açúcar
no Brasil, que se mantém estável próximo a 50 Kg/habitante/ano. O consumo
direto de açúcar pelos brasileiros vem diminuindo, o que é compensado pelo
aumento do seu consumo indireto, nos refrigerantes, sucos, pães, doces, confeitos
etc. Algo semelhante ocorre com a farinha de trigo, cada vez mais consumida já
transformada industrialmente em pão, macarrão e biscoito, especialmente.
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ação ao atacado e tendem a se concentrar em imensas redes. Com
isso, adquirem grande poder na negociação de preços e qualidade
das mercadorias de seus fornecedores, sejam atacadistas, da indústria alimentícia ou empresas agropecuárias.
No final da cadeia produtiva percebe-se a conformação de
um novo padrão de consumo, do qual pode-se destacar algumas
características. Primeiro, o consumo fora de casa ganha importância em relação ao consumo doméstico. Produtos vegetais “in
natura” ou com baixo grau de processamento que, tradicionalmente, constituíam fontes de carboidratos e proteínas (arroz, feijão e mandioca, por exemplo) são substituídos por proteínas de
origem animal e por produtos industrializados. Além de serem
baratos e em número cada vez maior, os alimentos devem ser práticos, com embalagens adaptadas a famílias pequenas, facilmente
manipuláveis, exigindo pouco tempo para seu preparo doméstico.
A questão nutricional fica, muitas vezes, subjugada pelo apelo
propagandístico ao consumismo, levando à ingestão desequilibrada e acima do necessário de carboidratos, açúcares e gorduras.
Diante da maior integração técnico-econômica com outros
setores, têm-se procurado analisar a produção agropecuária modernizada como parte de um sistema produtivo mais amplo, que
sofre fortes influências de ramos industriais e de serviços, fornecedores de insumos ou compradores de seus produtos, bem como
do mercado consumidor, além de ser afetado por políticas públicas específicas. Esse sistema será denominado de Sistema de Produção Modernizada Agropecuário, ou mais simplesmente, de
Sistema de Produção Agropecuário.
Como não poderia deixar de ser, essa análise sistêmica é bastante diferenciada entre autores e escolas de pensamento, o que
começa a ser revelado pelas inúmeras denominações empregadas, tais como agribusiness, agronegócio, complexo (s) agroindustrial (is), cadeia agroalimentar ou agroindustrial, sistema de
produção agroalimentar etc. A abrangência ou extensão conferida
ao sistema é variável entre as diferentes interpretações, assim
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Introdução
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como o grau de interdependência presumido entre seus agentes
econômicos e sociais e o poder de cada um de influenciar preços,
quantidades e características dos produtos, promover transformações e ditar o dinamismo sistêmico.
Do ponto de vista da sociedade, o Sistema de Produção Agropecuário pode ser avaliado sob diferentes aspectos. Um deles diz
respeito à sua capacidade para atender às necessidades sociais na
produção, especialmente, de alimentos, mas também de produtos
têxteis, móveis, papel e agroenergia, que, aliás, vem ganhando
cada vez maior relevância.
Estritamente, quanto à Segurança Alimentar e Nutricional,
pode-se refletir sobre a eventual responsabilidade do Sistema de
Produção Agropecuário tanto em relação à desnutrição, que continua atingindo parcela considerável da população mundial, quanto ao crescimento dos seus índices de sobrepeso e obesidade.
Outro questionamento, que revela crescente importância, diz
respeito à sustentabilidade ambiental da agricultura moderna,
com sua base química, que pode contaminar o solo, água e os
alimentos, e com seu crescimento sobre áreas antes ocupadas
com reservas vegetais naturais.
Sob o ponto de vista social, questiona-se a capacidade da
agricultura moderna de gerar empregos, proteger a saúde do trabalhador e garantir a sobrevivência da pequena produção ou da
agricultura familiar.
1.1 O SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO
BRASILEIRO PÓS 1990
O objeto de análise desse trabalho é o Sistema de Produção
Agropecuário Brasileiro, considerando-se suas transformações
tecnológicas, aceleradas a partir de 1965, e seu desempenho econômico e social, especialmente pós 1990. Aquela data marca a implantação do Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR), seguido por
outras políticas, que fortaleceram a modernização agropecuária,
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enquanto 1990 confirma a opção política pela aplicação de amplo
processo de liberalização ou desregulamentação da agricultura
brasileira, caracterizado pela redução das barreiras comerciais,
extinção de diversos órgãos públicos e diminuição dos gastos orçamentários e da intervenção direta governamental nos mercados
agropecuários.
No processo de abertura comercial eliminaram-se controles administrativos e tributários às exportações e barreiras não tarifárias
às importações, bem como se reduziram tarifas de importação.
A desregulamentação se evidenciou, em 1990, quando foram
extintas, entre outras, duas autarquias, símbolos do intervencionismo público na agropecuária, o Instituto Brasileiro do Café
(IBC) e o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA).
Os gastos orçamentários federais com a agropecuária brasileira apresentaram nítida diminuição pós 1990, passando de média
anual de 7,0% dos gastos totais do Governo Federal, de 1985 a
1989, para média de 2,0%, de 1999 a 2002 (GASQUES et al, 2006).
A Política de Extensão Rural foi profundamente afetada, com
a extinção do Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão
Rural (SIBRATER) e da Empresa Brasileira de Assistência Técnica
e Extensão Rural (EMBRATER), em 1990. Já a Política de Pesquisa
Agropecuária foi bem menos afetada, com tendência de se manter,
a partir de 1990, o orçamento da Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuária (EMBRAPA).
Quanto aos dispêndios com a Política de Crédito Rural, na
década de 1980 foi registrada uma média anual de R$ 74,4 bilhões, caindo para apenas R$ 31,2 bilhões, no período de 1990 a
2002 (BCB, 2010).
A tendência de redução do papel do Estado foi, em parte,
amenizada a partir de 1996, quando o agravamento da situação
social e a pressão de movimentos sociais levaram à criação de programas, como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), na área de crédito rural, e de um
ministério especificamente voltados para a agricultura familiar.
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Introdução
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Desde então, conformou-se uma situação peculiar na política
agropecuária brasileira, com a convivência do Ministério de Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), instituição secular e
com foco em políticas da agricultura empresarial, com o contemporâneo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), que
incorporou o já existente Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e se dedica aos assentamentos e demais
políticas para a agricultura familiar.
Em período mais recente, pós 2003, observou-se recuperação dos gastos de crédito rural, que atingiram média anual de
R$ 57,0 bilhões, entre 2003 e 2009, bem superior à do período
1990 a 2002, mas ainda inferior à da década de 1980. O Governo
Federal voltou a atuar na extensão rural, sendo que em 2005 foi
criado o Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão
Rural (PRONATER), vinculado ao MDA. Contudo, os gastos
orçamentários federais com a agropecuária brasileira continuaram reduzidos, alcançando a média de 1,8% dos gastos totais do
Governo Federal, no período 2003 a 2008 (GASQUES, 2009).
Pode-se dizer que, em termos mundiais, o atual nível de protecionismo público à agricultura brasileira é relativamente baixo,
com as transferências orçamentárias e dos consumidores não ultrapassando a 5% da renda bruta obtida na agropecuária nacional.
Já entre os países desenvolvidos, essas transferências costumeiramente suplantam 30% da receita bruta obtida pelo conjunto de
seus agricultores.3
Mesmo assim, sob o ponto de vista produtivo, o Setor Agropecuário Brasileiro vem apresentando números favoráveis. Entre
1990 e 2008, enquanto o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro
cresceu, em média, 2,6% ao ano, o PIB Agropecuário cresceu
3. “Um estudo da OCDE mostra que a estimativa de apoio ao agricultor (PSE) do
Japão é de 58% do PIB agrícola, a União Européia de 34%, o Canadá 22%, os
Estados Unidos 17% e no Brasil mal chega a 3% do PIB agrícola nacional, acima
apenas da Nova Zelândia” (RODRIGUES, 2006: 15).
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3,7% ao ano (IPEA, 2010). Por sua vez, a produção de grãos,
passou de 58,3 milhões de toneladas, na safra 1989/90, para 146,8
milhões de toneladas, na safra 2009/10, aumento de 151,8%,
enquanto a área colhida com grãos passava de 38.945,0 mil hectares para 47.335,5 mil hectares, crescimento de apenas 21,5%
(CONAB, 2010).
O Brasil se transformou em um dos maiores exportadores
mundiais de produtos de origem agropecuária, com destaque para
a soja e seus derivados (farelo e óleo), açúcar e álcool de cana-deaçúcar, café, suco de laranja, celulose e carne bovina e de frango e
outros. Em 2009, apesar de ser um ano com baixa atividade econômica, as exportações com origem agropecuária brasileiras somaram US$ 64,8 bilhões, quase sete vezes superiores aos US$ 9,8 bilhões de importações (MAPA, 2010).
Em termos de estrutura agrária e sociais, contudo, os resultados não foram positivos. Apesar do assentamento de 922.123 famílias de trabalhadores sem terra, entre 1995 e 2006 (MDA, 2007),
manteve-se alto nível de concentração da propriedade da terra no
Brasil. Em 2003, imóveis acima de 500 hectares representavam
3,5% do número e detinham 56,1% da área, enquanto aqueles
abaixo de 50 hectares correspondiam a 73,7% do número e 12,0%
da área das propriedades rurais no país (DIEESE; NEADE, 2008).
Grande parte dos agricultores continuou excluída dos benefícios da política agrícola e da modernização. Em 1985, 12,6% dos
estabelecimentos agropecuários tiveram acesso ao crédito rural e,
em 2006, esse número tinha se elevado para tão somente 15,1%.
No mesmo período a porcentagem de estabelecimentos agropecuários com acesso à Assistência Técnica passou de 10,7% para 22,0%,
enquanto aqueles que dispunham de tratores agrícolas passou de
7,2% para 10,2%. Quanto ao trabalho agropecuário, observa-se
que a quantidade de pessoas ocupadas na agropecuária brasileira
passou de 23.394.881 pessoas, em 1985, para 16.567.544 pessoas,
em 2006, queda de 29,1% (IBGE, 1991, 2009).
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E, embora este problema não possa ser atribuído, diretamente, à falta de produção agropecuária, na média do triênio 2004-06
constatava-se ainda a existência de 11,9 milhões de pessoas subnutridas, correspondente a 6% da população brasileira, contra
15,8 milhões de pessoas subnutridas ou 10% da população no triênio 1990-92 (FAO, 2009). Ressalte-se que, em grande parte, as
pessoas subnutridas são agricultores familiares e trabalhadores
agropecuários do Nordeste brasileiro.
1.2 OBJETIVOS E ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO
Na análise do desempenho recente (pós 1990) do Sistema de
Produção Agropecuário Brasileiro, pretende-se detalhar alguns
resultados econômicos e sociais alcançados e discorrer sobre suas
prováveis causas explicativas, com destaque para a política agrícola. Será levado em conta o relativamente alto nível de participação
que o país conquistou no mercado agrícola mundial, através da
exportação de ampla gama de produtos, alguns não tipicamente
tropicais. Considerar-se-á também a produção agropecuária como integrante de um sistema produtivo, com forte presença de
ramos industriais e de serviços.
Logo após esta introdução, o segundo capítulo será dedicado
às questões do mercado mundial agrícola, tais como barreiras e
negociações comerciais entre as nações; a disponibilidade de alimentos e os índices de desnutrição dos diversos continentes; a
evolução da produção, da tecnologia, da produtividade e da participação no comércio internacional agropecuário dessas regiões.
O terceiro capítulo, baseado no caso brasileiro, tratará das visões que analisam a produção agropecuária como integrante de
um sistema produtivo. Será abordada sua formação histórica, confrontados conceitos como do agronegócio, complexos agroindustriais e cadeias agroalimentares e descritas algumas das características estruturais e econômicas dos segmentos do moderno sistema
de produção agropecuário.
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
Adiante, uma série de capítulos tratará da evolução recente da
política agrícola brasileira. No capítulo quatro, de caráter mais
geral, será abordada tanto a opção, evidenciada a partir de 1964,
pela política de modernização da base técnica, sem maiores alterações na estrutura fundiária, quanto a decisão pela diminuição
da intervenção pública e pela liberalização dos mercados agropecuários pós 1990. O capítulo cinco tratará do conjunto de políticas
implementado pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, com destaque para o crédito rural e preço mínimo. O
capítulo seis abordará as ações do Ministério do Desenvolvimento
Agrário e do INCRA, nas políticas de reforma agrária e para
a agricultura familiar. No capítulo sete, será analisada a política
de estímulo à produção e ao consumo de energia renovável com
base em matérias primas agropecuárias.
A partir daí, inicia-se a análise de indicadores de estrutura e
desempenho do Sistema de Produção Agropecuário Brasileiro,
com destaque para o período pós 1990. O capítulo oito é dedicado
ao estudo da estrutura agrária, envolvendo a distribuição da posse
e da propriedade da terra, sua utilização, o nível tecnológico dos
estabelecimentos agropecuários e o emprego e ocupação agropecuária. O capítulo nove tratará da relação entre indicadores macroeconômicos (PIB, Preços Relativos e Inflação, Balança Comercial) e de segurança alimentar (disponibilidade de alimentos) com
o desempenho agropecuário. No capítulo dez serão analisados o
uso de insumos modernos, a área cultivada, o tamanho dos rebanhos, a produção, a produtividade e a competitividade externa da
agropecuária como um todo e de suas principais atividades.
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2
O MERCADO MUNDIAL DE
PRODUTOS AGROPECUÁRIOS
Embora bastante óbvio, julga-se oportuno afirmar, de início,
que existe grande heterogeneidade entre as nações quanto às
políticas agropecuárias empregadas e quanto à estrutura e ao desempenho produtivo agropecuários. Em relação ao primeiro
ponto, assumimos que o desenvolvimento da agricultura é bastante influenciado pela implementação de políticas públicas
específicas que afetam sua tecnologia e nível de produção, a protegem contra concorrência externa e garantem preço e renda aos
agricultores, o que podemos chamar de Protecionismo Agropecuário. Seu grau é variável entre os países, tendendo a ser mais
elevado entre os desenvolvidos.
Quanto ao segundo ponto, considera-se que há tendência de
expansão do sistema formado em torno da agricultura modernizada, fortemente integrada aos setores urbano-industriais, com
alta tecnologia (biológica, química e mecânica) e produtividade
e que, muitas vezes, resulta no crescimento do tamanho médio
dos estabelecimentos agropecuários. Contudo, essa situação está
muito longe de ser generalizada, sendo que no outro extremo
pode-se constatar a existência da agricultura de pequena escala,
voltada, basicamente, para a subsistência da família do agricultor
e assentada em métodos tradicionais de cultivo, que continua
predominando em vastas regiões, especialmente nos países menos desenvolvidos.
Começa-se o capítulo com a discussão dos tipos e nível das
práticas protecionistas e das dificuldades históricas de se chegar a
um acordo entre as nações que conduza à maior liberalização do
comércio internacional agropecuário. Após, realizam-se análises
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comparativas entre agrupamentos de nações de diversas variáveis, começando pelo nível de consumo alimentar e índices de
desnutrição, passando pelos indicadores de produção, uso de recursos naturais, tecnologia e produtividade e, terminando com a
participação no comércio internacional agropecuário. Neste caso,
debate-se até que ponto as reformas comerciais podem contribuir
para a solução dos problemas enfrentados pelos países pobres
quanto ao consumo e à produção de alimentos.
2.1 O RESISTENTE PROTECIONISMO AGROPECUÁRIO
Em seus discursos, governantes costumam defender que o
comércio mundial seja o mais livre possível, sem barreiras não
tarifárias e com tarifas de importação mínimas e também sem
subsídios à produção interna e, muito menos, às exportações. Ao
mesmo tempo, análises de organismos internacionais, como
Banco Mundial e Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), imputam ao protecionismo distorções nos mercados de fatores e produtos e perda de bem estar
econômico em relação à situação por eles considerada ideal, de
liberalismo comercial e econômico.
Concretamente, nas últimas décadas se acentuaram os fluxos
econômicos internacionais financeiros, produtivos e comerciais,
associados ao aumento do grau de liberalismo nas relações entre
as nações. O desenvolvimento de escala produtiva além da capacidade de absorção de mercados nacionais, a complementaridade
de instalações de uma mesma empresa espalhadas por diversos
países, o avanço e barateamento do transporte e das comunicações,
entre outros, contribuíram para que o comércio internacional
(intra-firma, muitas vezes) crescesse em ritmo mais acelerado
que o da própria produção mundial.
Entretanto, continuam em vigor diversas políticas nacionais
visando a proteger setores econômicos da concorrência externa.
Sob os interesses de uma nação, nem sempre o liberalismo é jul-
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gado mais adequado que o protecionismo, por razões políticas e
corporativas ou por razões de conjuntura ou de desenvolvimento
econômico. Assim, um país qualquer pode adotar políticas de
proteção para o estímulo à chamada indústria nascente ou na tentativa momentânea de obtenção de equilíbrio no balanço de pagamentos ou de preservação de nível de emprego. Ao mesmo
tempo, convém lembrar que os governantes obtêm representação
política de setores sociais nacionais, cujos interesses de proteção
comercial podem ser priorizados na ação pública, mesmo que
o beneficio para a nação toda seja questionável ou que cause prejuízo a outros países.
A implantação do livre cambismo e a constituição de uma
ordem econômica multilateral, com regras comerciais iguais para
todos os países, estão muito longe de serem plenamente efetivadas.
Por motivos econômicos e políticos, o multilateralismo (envolvendo a grande maioria dos países) é usualmente confrontado
pela celebração de acordos bi ou plurilaterais entre pequeno número de nações, que criam zonas restritas e diferenciadas de
comércio, com a concessão mútua de benefícios, não extensíveis,
automaticamente, a outras nações externas a essas zonas.
Entre os setores econômicos, a agricultura é talvez o que conte com políticas protecionistas mais amplas, que são justificadas
sob diversos argumentos. Alguns mais tradicionais, como o que,
partindo da essencialidade da alimentação, apregoa a necessidade
de auto-suficiência nacional da produção, garantindo a segurança e
a soberania alimentar e evitando problemas sociais e geopolíticos.
Com base na natureza de sua produção, que fica sujeita a
maiores riscos climáticos e sanitários e que apresenta maior instabilidade de preços e menor rentabilidade dos investimentos,
defende-se a idéia de que a agricultura deveria contar com políticas diferenciadas e subvencionadas. Sob o ponto de vista social,
a suplementação pública de renda asseguraria a sobrevivência da
agricultura familiar e a geração de emprego agrícola.
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Recentemente, especialmente na Europa, passou a se difundir
a idéia que se deve preservar o estabelecimento rural em face à
sua Multifuncionalidade ou às múltiplas funções que exerce, tais
como: produção, geração de emprego, desenvolvimento regional,
preservação da paisagem, do meio ambiente e de tradições históricas e culturais.
Os países desenvolvidos costumam justificar as barreiras à
importação de produtos agropecuários originários, especialmente,
dos países em desenvolvimento, afirmando que estes possuem
leis e normas ambientais e de saúde pública menos elaboradas e
efetivas, podendo, portanto, ofertar produtos com menor qualidade sanitária e cuja produção se dá com a degradação de recursos naturais. A venda desses produtos no mercado dos países
ricos poderia colocar em risco a saúde de sua população e a sanidade de seus rebanhos e lavouras.
O protecionismo agropecuário, especialmente forte em países desenvolvidos, dificulta o acesso ao mercado interno e pode
gerar excesso produtivo que, muitas vezes, é escoado no mercado
externo através da concessão de subsídios. Isso tende a deprimir
os preços internacionais, afetando o interesse e as perspectivas de
crescimento de outros países, muitos deles em desenvolvimento.
Esse conflito se reflete nas rodadas multilaterais do comércio internacional, sendo que o embate entre protecionismo e liberalismo agrícola permanece como um dos pontos mais importantes (e
de difícil acordo) nas negociações patrocinadas pela Organização
Mundial do Comércio (OMC).
2.1.1
Os Percalços para a Constituição da OMC
e do Acordo sobre a Agricultura
Os acontecimentos dos últimos anos mostram as dificuldades da OMC, às vezes, de iniciar e, sempre, de terminar com
acordo as reuniões ministeriais, que é o fórum máximo de suas
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deliberações.1 Essa é uma característica básica da história dessa
instituição supranacional responsável pelos debates, acordos, fixação das normas, fiscalização de sua aplicação e julgamento dos
contenciosos do comércio internacional.
Logo após a Segunda Guerra Mundial, a Organização das Nações Unidas (ONU) propôs a criação de três instituições supranacionais, na tentativa de colaborar para o estabelecimento de uma
nova ordem econômica mundial. Duas vingaram desde o início,
o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o BIRD (Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento) ou Banco Mundial. A terceira, a Organização Internacional do Comércio (OIC),
embora com estatutos aprovados em 1948, não foi adiante. Como
o Congresso dos EUA não ratificou os termos de sua criação, impedindo que este país a integrasse, os demais países desistiram de
sua implantação.
Alternativamente, passou-se a considerar as deliberações de
um acordo provisório chamado Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), firmado em 1947, justamente como parte dos
preparativos para a tentativa frustrada de criação da OIC. Tal saída significou menor capacidade e alcance das ações, posto que,
enquanto a OIC seria uma estrutura permanente com objetivo de
propiciar maior liberalismo no comércio, mas subordinando-o à
geração de emprego e ao desenvolvimento econômico, “... o GATT
é (era) um tratado preocupado quase que exclusivamente com a
administração do comércio a partir do interesse das grandes nações mercantis” (GONÇALVES et al, 1998:58).2
1. Para conhecer o organograma da OMC vide GONÇALVES et al (1998: 63). Para
uma descrição de como a entidade operacionaliza suas deliberações vide MAPA
(2007).
2. Na tentativa de amenizar tal situação, em 1964, sob pressão dos países em desenvolvimento, a ONU criou a Conferência das Nações Unidas sobre o Comércio e
o Desenvolvimento (UNCTAD), se contrapondo ao GATT e reforçando a idéia
de se vincular o comércio internacional à necessidade de desenvolvimento dos
então países de terceiro mundo. O poder de intervenção da UNCTAD, contudo,
sempre se revelou pequeno.
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Entre 1947 e 1985, o GATT realizou sete rodadas multilaterais de negociação, deliberando sobre tarifas de importação e barreiras não tarifárias, basicamente, de bens industrializados. Com
algumas exceções de peso, como têxteis e vestuário, avançou-se
no grau de abertura dos mercados de produtos do setor secundário, com evidentes benefícios aos países desenvolvidos, à época,
mais competitivos em sua produção. As questões comerciais agrícolas foram, praticamente, ignoradas.3
Enquanto isso, os países desenvolvidos montaram esquemas
sofisticados e dispendiosos de protecionismo agropecuário. Nos
EUA, na verdade, o protecionismo vinha se desenvolvendo desde
a década de 1930, quando, frente à recessão econômica, o governo
procurou canalizar o excesso de produção agropecuária para o
consumo dos mais de 25% dos trabalhadores então desempregados, através da concessão do “food stamp” (cartão alimentação).
Daí em diante, embora não mais visando exclusivamente o combate à pobreza decorrente do desemprego, foram sendo aprovadas novas leis agrícolas (Farm Bill), com duração de quatro a seis
anos, garantindo mercado aos produtos e renda aos agricultores.
Na Europa, a legislação agrícola, denominada Política Agrícola Comunitária (PAC), foi instituída, juntamente com a Comunidade Econômica Européia (CEE), em 1958, e começou a ser
operacionalizada em 1960 (CONTINI, 2004). Como um dos
3. “(...) o sistema multilateral de comércio (...) tratava apenas do comércio de mercadorias de produtos industriais. O comércio agrícola foi excluído no início dos
anos 50, quando o Congresso dos Estados Unidos se recusou a eliminar o sistema
de cotas agrícolas para o açúcar, o que seria proibido pelas regras do GATT. Essa
exclusão também atendia aos interesses de países europeus e, logo, a negociação
de acesso a mercados era somente para produtos industriais” (PEREIRA,
2005:46). Considere-se também “O comércio de produtos agrícolas ficou excluído
das disciplinas do GATT 47 praticamente desde o começo, em virtude de solicitação feita pelos Estados Unidos, baseados no argumento de que a agricultura
representava um setor especial na economia, e que, por razões de segurança alimentar, não poderia receber o mesmo tratamento aplicado aos demais setores”
(MAPA, 2007).
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esforços para a reconstrução da economia local e ainda sob a forte
lembrança da fome que atingira os europeus na Segunda Guerra
Mundial, a PAC sempre perseguiu (e acabou alcançando) a autosuficiência na produção de alimentos.4
Sem entrar em detalhes das políticas agrícolas norte-americana, européia5 ou ainda de outros países desenvolvidos, pode-se
dizer que elas contam com três instrumentos básicos com efeitos
diretos nos mercados de produtos e de fatores. Um deles são as
barreiras tarifárias e não tarifárias que protegem a produção interna contra a concorrência externa. Outro garante, via subsídios
e transferências aos agricultores, a rentabilidade da produção local, podendo ou não estar associado à política de contenção da
área plantada ou do tamanho dos rebanhos. Muito frequentemente, a produção supera o consumo interno, elevando os estoques agropecuários. O terceiro instrumento aplicado são os subsídios para exportação do excesso produtivo.
Alguns dados revelam a importância que a política agrícola
acabou alcançando nos países desenvolvidos. “Os países da Organização Econômica para Cooperação e Desenvolvimento – OECD
(...) gastaram em 1988 US$ 300 bilhões com subsídios e programas de apoio à agricultura, correspondendo a 3% do consumo e
10% da poupança dos países membros nesse mesmo ano. Em
1991 esses gastos se elevaram para US$ 322 bilhões, dos quais
US$ 54 bilhões foram gastos pelos EUA, US$ 66 bilhões pelo Japão e US$ 11 bilhões pelo Canadá” (MORAES, 1996: 25).
4. “Enquanto no ano agrícola 1968/69 a Comunidade Econômica Européia – CEE
era dependente das importações para abastecimento do mercado interno em
todos os produtos alimentares, no ano agrícola 1988/89 alcançou a auto-suficiência em todos os produtos, exceto frutas frescas e vinhos, figurando como
exportadora de cereais, açúcar, carne, verduras frescas, manteiga e queijos”
(MORAES, 1996).
5. Um bom resumo das características da Farm Bill e da PAC pode ser encontrado em
FONSECA & BUAINAIN (1995). Para a PAC, consulte-se também BRESSAN (1998)
e CONTINI (2004). Para a Farm Bill, consulte-se COELHO (2002).
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Com o protecionismo agrícola cresceram também os conflitos
em torno de seus produtos. Na década de 1980, 60% das disputas
submetidas ao processo de solução de controvérsias do GATT
provinham da agricultura. Dessa forma, a 8ª Rodada Multilateral
de Negociação do GATT, iniciada em setembro de 1986, no Uruguai, com participação de 123 países, acabou incorporando, de
forma inédita, questões agrícolas em sua pauta de negociações.
Os anos seguintes mostraram que as discussões agrícolas foram as mais demoradas e de difícil acordo, com o principal contencioso se estabelecendo entre os EUA e a CEE. No início, os
EUA fizeram proposta ofensiva, prevendo a eliminação, em dez
anos, das transferências de renda de apoio doméstico com efeitos
no comércio internacional, das restrições às importações e dos
subsídios às exportações. Por sua vez, defensivamente, a CEE
propunha diminuir tão somente as transferências de renda para
apoio doméstico, nos casos em que a produção agropecuária fosse excessiva (FONSECA & BUAINAIN, 1995).
Um terceiro conjunto de países, o Grupo de Cairns, também
teve participação ativa nos debates sobre agricultura, embora
com peso político bem menor que EUA e CEE. Esse grupo se
constituíra em 1986 na cidade australiana de Cairns, sendo composto pelo Brasil e mais 13 países, tradicionais exportadores agropecuários e proponentes da liberalização de seu comércio.6
No final de 1993, EUA e CEE acordaram uma proposta para
a agricultura, que foi aceita pelos demais países. Finalmente, em
abril de 1994, em Marrakesh (Marrocos), após quase oito anos
e sete reuniões ministeriais, foi assinada a Ata Final que encerrava as negociações da Rodada Uruguai. A principal deliberação
6. Além do Brasil, faziam parte Argentina, Austrália, Canadá, Chile, Colômbia, Fiji,
Filipinas, Hungria, Indonésia, Malásia, Nova Zelândia, Tailândia e Uruguai. A
proposta de liberalização comercial que apresentavam se mostrava coerente com
a política agrícola pouco protecionista que praticavam (a exceção era o Canadá).
Coerência não observada no caso da proposta inicial norte-americana.
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foi a criação da Organização Mundial do Comércio (OMC), estrutura permanente e com maior poder de elaboração de normas
e de julgamento de contenciosos comerciais, em substituição ao
GATT, tratado “provisório”, que perdurara por quase 50 anos.7
A Ata Final da Rodada Uruguai contemplava 15 acordos, entre eles o Acordo sobre Agricultura (AsA). Seus 21 artigos e 5
anexos abrangiam três grandes temas: acesso a mercados, políticas de apoio interno e subsídios às exportações, cujos efeitos começaram a valer a partir de janeiro de 1995. Os países foram divididos em três grupos: os de menor desenvolvimento relativo,
que não precisariam cumprir os compromissos do AsA, os em
desenvolvimento, que teriam que cumprir, em 10 anos, 2/3 dos
compromissos e os desenvolvidos, que cumpririam integralmente os compromissos, em seis anos.
A adesão individual de cada país ao AsA fez-se através de
documento de elaboração própria chamado de Oferta Agrícola.
Ele descrevia, para o período base (1986-88), as políticas agrícolas
aplicadas, seus valores e, se fosse o caso, seu cronograma de redução. O objetivo geral era a obtenção de ordem mais liberal no comércio agrícola, através dos seguintes compromissos específicos:
a) Facilitar o Acesso a Mercados
Primeiramente, os países se obrigavam a substituir as barreiras
não tarifárias (cotas, proibições) por tarifas de importação. A chamada tarificação, calculada a partir dos preços interno e externo
vigentes no período base, não poderia diminuir o nível pré-existente de acesso aos mercados, chamado de acesso corrente. Se este
fosse muito pequeno, os países deveriam garantir um acesso mínimo de 3% ao seu mercado e ampliá-lo, gradativamente, até 5%, no
sexto ano de vigência do AsA. O acesso mínimo seria distribuído a
outros países, através de Quotas com Tarifas Reduzidas (TRQs).
7. Para uma comparação entre a estrutura e o poder da OMC e do GATT vide
MAPA (2007).
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Algumas exceções foram previstas na tarificação. Uma muito
particular para atender interesses do Japão e da Coréia do Sul,
com dificuldades para tarificar a importação de arroz. Outra estabelecia que, caso a tarificação provocasse aumento excessivo do
volume importado ou queda expressiva de preço interno, os países poderiam usar o dispositivo de salvaguarda especial, impondo
uma sobretaxa à importação do produto atingido.
Em segundo lugar, os países deveriam promover uma redução tarifária com base nos valores de setembro de 1986. Os países
desenvolvidos reduziriam em 36% o valor médio de suas tarifas,
com redução mínima de 15% de cada tarifa. Para os países em
desenvolvimento, as reduções exigidas seriam de, respectivamente,
24% e 10%. Neste caso, a tarifa de setembro de 1986 poderia ser
substituída por um teto tarifário pré-determinado.
b) Reduzir as Políticas de Apoio Interno
As políticas de apoio interno foram classificadas em dois
grandes grupos: o primeiro composto por ações que causam distorção nula ou desprezível nos mercados agrícolas internacionais,
chamadas de políticas de caixa verde. Caracterizam-se pela sua
natureza ampla, não se destinando a segmentos específicos e sendo financiadas com recursos públicos e não com transferências
diretas dos consumidores. Englobam serviços gerais prestados
pelo governo, como defesa e inspeção sanitária, classificação de
produtos, divulgação de informações de mercado, educação rural,
infra-estrutura, manutenção de estoques públicos para segurança
alimentar, programas internos de ajuda alimentar, suplementação
da renda não vinculada à produção, programas de seguro agropecuário, de ajustamento estrutural, ambientais e de apoio ao desenvolvimento regional. Para esse amplo conjunto de ações, os países
não teriam que reduzir os valores despendidos, embora devessem
declará-los em suas ofertas agrícolas.
O outro grupo é composto por políticas que provocam distorções nos mercados, como as de sustentação de preços ou de
redução subsidiada de custos de produção ou comercialização.
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Fazem parte da chamada caixa amarela e os gastos com sua manutenção constituem a Medida Global de Apoio (MGA ou AMS).8
No prazo de implementação do AsA, a redução da MGA deveria
ser de 20% para os países desenvolvidos e de 13,3% para os em
desenvolvimento.
É importante se dizer que o corte da MGA seria feito no
agregado e não especificamente para cada produto. Ou seja, para
determinado produto o corte poderia ser nulo, desde que compensado em outro produto. Além disso, só precisariam ser considerados na MGA aqueles produtos cujos gastos com políticas
da caixa amarela superassem 5% do seu valor de produção, para
os países desenvolvidos, ou 10% para os em desenvolvimento, o
que foi chamado de cláusula de minimis.
Mesmo que baseadas em transferência de recursos públicos,
algumas políticas poderiam ser excluídas do MGA pelos países
em desenvolvimento. Seriam os casos do apoio a investimentos
produtivos que beneficiassem um grupo de agricultores de determinada região, de ações para reconversão de áreas com cultivo de
plantas narcóticas ilegais, da ajuda para obtenção de insumos por
agricultores reconhecidamente pobres.
Já os países desenvolvidos não precisariam diminuir os gastos
com políticas classificadas na chamada caixa azul, pelas quais os
pagamentos governamentais aos agricultores estão associados à
redução da área plantada (set aside) ou à manutenção do tamanho do rebanho (MRE, 2006).
c) Diminuir os Subsídios à Exportação
Os subsídios à exportação são caracterizados quando há complementação governamental aos valores recebidos pelos exporta-
8. Levando-se em conta os valores do período 1986-88, para cada produto agropecuário beneficiado com políticas da caixa amarela estimava-se a diferença entre a
média do preço externo de referência e a média do preço administrativo interno
e a multiplicava pela quantidade produzida. Somando os valores estimados para
os diversos produtos obtinha-se a MGA (MRE, 2006).
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dores no mercado internacional, como resultado de medidas de
apoio interno a produtos que depois são exportados, da venda
externa de produtos de estoques públicos a preços inferiores aos
de mercado interno, de subsídios ao custo de comercialização
para exportação e de subsídios a produtos agrícolas (matériaprima) incorporados em produtos para exportação.
Para cada produto com subsídios às exportações, os países
desenvolvidos deveriam reduzir, em seis anos, 36% o seu valor
monetário e 21% a quantidade subsidiada. Para os países em
desenvolvimento o prazo seria de dez anos, e as percentagens
de redução, respectivamente, de 24% e 14%. Ficavam isentas dessas obrigações as exportações agropecuárias destinadas a ajuda
humanitária.
Antes de se passar adiante, dois comentários merecem ser feitos em relação à Rodada Uruguai e ao Acordo Agrícola. O primeiro,
relativamente favorável, é que se conseguiu, após mais de 45 anos
de rodadas de negociação, dotar as relações comerciais agrícolas
de disciplina mínima, com regras e formas de encaminhamento
de contencioso aceitas por mais de uma centena de países. Instituiu-se, no âmbito da OMC, o Comitê de Agricultura que, entre
outras tarefas, assumiu a responsabilidade de acompanhar a adequação dos diversos países aos compromissos do AsA. Contudo,
mesmo nesse aspecto, o AsA mostrou-se extremamente cauteloso.
Seu Artigo 13 instituiu a chamada Cláusula de Paz ou da devida
moderação, com vigência até o final de 2003 e que estabelecia que
determinado país, para os pontos apresentados em sua oferta agrícola, não poderia ter sua política contestada por outro país junto
aos órgãos de solução de controvérsia da OMC.
O outro comentário é que os compromissos assumidos em
cada tema do Acordo Agrícola ficaram muito distantes da proposta inicial (expressa, por exemplo, pelos EUA) de se eliminarem todas as medidas protecionistas à agricultura. As reduções
acordadas foram bastante parciais. No caso das tarifas de importação, sua efetividade poderia ser maior se a redução de 36% fosse
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obtida através de média que ponderasse a participação do produto na pauta de importação e não por média aritmética simples.
No apoio interno, com a diminuição de gastos de apenas 20%
para os países desenvolvidos e da forma como os cálculos foram
feitos, previa-se que tanto EUA como CEE conseguiriam preservar suas principais políticas agrícolas dos cortes recomendados
(FONSECA & BUAINAIN, 1995).
O protecionismo agrícola foi apenas levemente atingido, o
que atendeu, especialmente, aos interesses dos países desenvolvidos. É importante levar em conta que, dos US$ 197,7 bilhões
de dólares de MGA (medidas da caixa amarela) declarados pelos
países em suas ofertas agrícolas, mais de 90% diziam respeito
à sustentação da agricultura dos países ricos (COELHO &
WERNECK, 2004). Em 1995, os gastos mundiais com subsídios
à exportação de produtos agropecuários somaram US$ 7,0 bilhões, sendo que US$ 6,3 bilhões eram provenientes dos países
europeus (CONTINI, 2004).
2.1.2
O Emperramento das Negociações Agrícolas
Ao final da Rodada Uruguai previa-se que o Acordo Agrícola
seria revisto em 1999, um ano antes do término de seu período de
implementação para os países desenvolvidos. Para tanto as discussões se iniciariam na 3ª Reunião Ministerial da OMC, em Seattle
(EUA), convocada com o pretensioso nome de “Rodada do Milênio”. O fracasso deste evento, que sequer teve início, fez com que
as discussões sobre liberalização comercial ficassem restritas ao
Comitê de Agricultura, sem nenhum poder para o estabelecimento de novas regras.9
Em 2001, na 4ª Reunião Ministerial da OMC, em Doha (Qatar),
os países conseguiram firmar documento que permitia a abertura
de nova rodada de negociação (Mandato Doha), prevendo seu
9. Maiores detalhes das reuniões da OMC de 1995 e 2004 são encontrados em
ANDRADE et al (2005).
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encerramento para janeiro de 2005. No item agrícola reafirmaram-se os propósitos de se trabalhar para constituição de comércio mais justo e orientado para o mercado, de proporcionar
tratamento diferenciado aos países em desenvolvimento e se
incorporaram aspectos não comerciais, como proteção ambiental, segurança alimentar e desenvolvimento rural, relacionados à
Multifuncionalidade.
Durante a 5ª Reunião Ministerial da OMC em Cancun (México), em setembro de 2003, havia grande expectativa que as discussões sobre agricultura fossem priorizadas. Tal fato não ocorreu
e o impasse gerado entre os países foi de tal ordem que nem o
tema facilitação do comércio, que os organizadores propuseram
como pauta mínima, foi objeto de deliberação.
Em primeiro de agosto de 2004, no encerramento de reunião
realizada em Genebra (Suíça), os membros da OMC chegaram a
um acordo mínimo (July 2004 Package) para retomar as negociações da Rodada Doha. Reconhecia-se a impossibilidade de
se encerrar os trabalhos em janeiro de 2005 e confirmava-se a
6ª Reunião Ministerial para dezembro de 2005, em Hong Kong.
Esta reunião acabou sem que o acordo geral sobre o comércio
internacional fosse alcançado. Quanto à agricultura, anunciou-se
o consenso (sem caráter de acordo formal) em torno da eliminação
dos subsídios às exportações em 2013, com redução significativa
em 2010. Muito pouco, sabendo-se que os subsídios à exportação
dos produtos industrializados estão proibidos desde 1955.
Em 2006 mais uma vez frustraram-se as expectativas de acordo, com a suspensão das negociações, após 14 horas de reunião
realizada em julho na cidade de Genebra. No transcurso de 2007
as discussões continuaram cercadas de divergências e, por fim,
em julho de 2008, a Rodada Doha pareceu chegar a um impasse
definitivo,10 sem que os países participantes alcançassem um novo
10. Como causas imediatas desse impasse a literatura tem destacado a intransigência,
de um lado, dos EUA em reduzirem consideravelmente o volume de subsídios
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acordo comercial. Daí em diante, vem se observando constantes
esforços da OMC para a retomada das negociações multilaterais,
mas até os meados de 2010, isso, de fato, não tinha se efetivado.
Os grupos de países que se destacaram durante as discussões
da Rodada Doha foram os EUA, a União Européia (UE) e o G-20,
grupo de países em desenvolvimento liderado por Brasil e Índia.11
Esses três grupos, em 2003, eram responsáveis por mais de 70%
da produção mundial de açúcar, algodão, arroz, milho, soja, tabaco e carne de porco, de frango e bovina, por 66% da produção de
leite, 65% de trigo e 47% de café (ICONE, 2007).
Em uma primeira aproximação, pode-se dizer que os países
desenvolvidos condicionavam a diminuição da proteção à suas
agriculturas a propostas de maior liberalização nos serviços e na
indústria pelos países em desenvolvimento. Por sua vez, o G-20,
além de querer que se formalizasse o pré-acordo de Hong Kong
pelo fim dos subsídios às exportações, reivindicava, especialmente,
que a UE apresentasse proposta com maior percentual de diminuição das barreiras à importação e que os EUA reforçassem sua
proposta de redução dos gastos de apoio interno agropecuário.
Contudo, é importante destacar que entre os países do G-20
ficaram evidentes divergências na área agrícola, com a Índia e a
China, por exemplo, defendendo maior protecionismo, enquanto
para Argentina e Brasil, como outro exemplo, interessava a constituição de maior liberalismo agropecuário.
Ao mesmo tempo, que transcorriam as negociações multilaterais, pós Rodada Uruguai, os países desenvolvidos, particularmente EUA e UE, promoveram algumas reformas em suas
políticas agrícolas.
agrícolas e, de outro, da China e, especialmente, da Índia, ao reivindicar que se
pudesse aplicar políticas muito amplas de salvaguarda contra as importações
agropecuárias.
11. Outros países do G-20: África do Sul, Argentina, Bolívia, Chile, China, Cuba,
Egito, Filipinas, Guatemala, Indonésia, México, Nigéria, Paquistão, Paraguai,
Tailândia, Tanzânia, Uruguai, Venezuela e Zimbábue.
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
Os norte-americanos editaram três novas Farm Bills. A primeira, que vigorou de 1996 a 2001, foi denominada de Federal
Agriculture Improvement and Reform Act of 1996 – FAIR Act
e, inicialmente, com conjuntura agropecuária bastante favorável,
revelava um caráter pouco intervencionista, tendo recebido o significativo epíteto de Freedom to Farm.12
Contudo, bastou a conjuntura mudar, com queda de preços
em 1997, para a lei ser rapidamente adendada, elevando-se o protecionismo e os gastos públicos. Em 1996 e 1997, os desembolsos
nos programas de sustentação aos agricultores norte-americanos
foram de US$ 7,4 bilhões, em média, passando para US$ 24,7 bilhões, entre 2000 e 2001 (COELHO, 2002).
Em 2002 aprovou-se a Farm Security and Rural Investment
Act of 2002 – FSRIA Act, que vigorou até 2007. O desembolso
previsto de recursos do Tesouro era de US$ 108 bilhões (US$ 18
bilhões/ano), superior aos US$ 101 bilhões da FAIR Act. Cerca de
45% dos recursos da FSRIA Act seriam destinados a políticas de
sustentação de preços, cujos efeitos são mais distorcivos. Entretanto, ao contrário da Freedom to Farm, previu-se aumento de
gastos para controle da área plantada e do tamanho de rebanhos.
Já em 2008 foi aprovada a Food, Conservation and Energy
Act of 2008, para vigorar entre 2008-2012 (USDA, 2010). Praticamente não se alteraram as formas e o volume dos subsídios previstos na Farm Bill de 2002, mas como seu nome está indicando,
a Farm Bill de 2008 dá um peso considerável ao papel da agropecuária na produção de biocombustíveis.
12. “... preços agrícolas elevados, estoques em seus níveis mais baixos dos últimos 50
anos, exportações recordes em 1994, renda agrícola crescendo e ótimas perspectivas de ampliação do mercado internacional. Em consequência, (...) existia um
clima para mudar todo o sistema de proteção da renda da agricultura, iniciado
em 1933, baseado em garantia de preços e controle de oferta (via restrição de
área e formação de estoques) e desvincular as transferências governamentais da
produção e preços (...), dentro do espírito dos acordos aprovados na Rodada
Uruguai” (COELHO, 2002: 35).
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De sua parte, a UE reformulou a PAC em 2000 e 2003, sem
alterar, fortemente, o volume de gastos públicos, mas modificando
sua composição. Partindo-se do conceito de Multifuncionalidade, os pagamentos diretos aos agricultores foram sendo, progressivamente, desvinculados do volume produzido e se relacionando
mais a itens como conservação do meio ambiente, desenvolvimento rural, sanidade dos alimentos e bem estar animal. A reforma de 2003 estabeleceu que, a partir de 2005, os agricultores
receberiam pagamentos únicos anuais, de acordo com o previamente recebido entre 2000 e 2002.
De maneira geral, não se pode dizer que os países desenvolvidos deixaram de atender os compromissos do Acordo Agrícola
de 1995, mesmo por que eles eram muito pouco restritivos. Contudo, pode se afirmar que, na primeira década do século XXI,
esses países mantiveram alto nível de protecionismo agropecuário, fato confirmado pela análise de diferentes indicadores,
como o Subsídio Equivalente ao Produtor (PSE) utilizado, desde
1987, pela OCDE.
Tal indicador estima o valor monetário das transferências de
consumidores e contribuintes, decorrentes da aplicação de políticas públicas de apoio à agropecuária.13 “A transferência de renda
dos consumidores aos produtores ocorre quando determinadas
políticas de suporte de preço desconectam os preços domésticos
dos preços internacionais, resultando em preços aos consumidores superiores aos vigentes na ausência dessas políticas. As transferências dos contribuintes ocorrem quando o governo implementa políticas agrárias que implicam gastos orçamentários,
13. O PSE utiliza outros critérios e incorpora apoio interno, subsídio à exportação
e restrição à importação, sendo mais amplo que a Medida Global de Apoio
(MGA) da OMC, que estima somente parcela do apoio interno (FAO, 2005).
Além do PSE, outra medida usada pela OCDE é o Subsídio Total Equivalente
(TSE), que acresce ao PSE, os gastos públicos gerais destinados à agricultura e
as subvenções aos consumidores para compra de alimentos. Em 2004, o PSE foi
de US$ 279,5 bilhões e o TSE de US$ 377,9 bilhões (OCDE, 2004 e 2005).
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como pagamentos diretos, subsídios na compra de insumos, entre outros”. (BERALDO, 2000)
Entre 1986 e 88, período base do Acordo Agrícola, o PSE de
todos os países da OCDE (em sua maior parte, desenvolvidos)
registrou média anual de US$ 242,9 bilhões, equivalentes a 37%
da Receita Bruta Agropecuária (% PSE). No triênio 2002-04, a
média do PSE foi de US$ 254,2 bilhões, correspondentes a 30%
da Receita Bruta Agropecuária (OCDE, 2005). Portanto, constatou-se pequena queda relativa nas subvenções destinadas aos
agricultores, embora elas continuassem elevadas.
Essa queda relativa veio acompanhada de alteração no tipo de
gastos. Caiu a participação de políticas de sustentação de preços
de produtos e de subsídios aos insumos, que passaram de 91% do
PSE, em 1986-88, para 74%, em 2002-04. Aumentaram os gastos
considerados menos distorcivos ao comércio, como os ligados
à restrição do uso de fatores, à manutenção da área plantada ou
do tamanho do rebanho ou ainda os que mantêm o valor recebido
pelo agricultor no ano corrente igual ao dos anos anteriores.
Dentre os países da OCDE, havia diferentes situações. A
Austrália e a Nova Zelândia mantinham baixo nível de proteção à agricultura, com % PSE, respectivamente, de 4% e 2%, em
2002-04. No Canadá houve grande queda, de 36%, em 1986-88,
para 22%, em 2002-04. Nos EUA houve queda de 22% para 17%
e na Europa, de 41% para 34%. Japão e Coréia do Sul apresentavam
valores de % PSE, em torno de 60% e Islândia, Suíça e Noruega
em torno de 70%.
Enquanto muitos países em desenvolvimento, especificamente
os latino-americanos, adotaram medidas liberalizantes de suas
agriculturas desde a década de 1980, os desenvolvidos reduziram
relativamente pouco seu alto nível de protecionismo, frustrando
as expectativas liberalizantes pós Rodada Uruguai.14 A análise que
14. “These numbers support the hypothesis that the Uruguai Round did not have
a significant impact on the levels of agricultural support in OECD countries,
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Aksoy (2005) faz da proteção tarifária, entre 1999 e 2001, de um
grupo de seis países desenvolvidos e 22 em desenvolvimento,15
comprova essa tese. O autor mostra que tanto nos países desenvolvidos quanto nos em desenvolvimento, as tarifas agrícolas tendiam a serem maiores que as tarifas industriais. Nos EUA a tarifa
agrícola média era de 9,5% contra 4,6% dos produtos industriais.
Na UE, os números eram, respectivamente, 19,0% e 4,2%.
Entre os países em desenvolvimento a tarifa agrícola média
mostrava-se maior que a dos desenvolvidos. Contudo, para o primeiro conjunto de países a tarifa média era mais realista, posto
que nos países ricos 31% das tarifas agrícolas eram específicas e
não entravam no cálculo da média, obtida apenas das tarifas ad
valorem. Para os países em desenvolvimento, menos que 9% das
tarifas eram específicas.
As cotas de importação continuavam bastante significativas,
atingindo 28% dos produtos agrícolas importados pelos países da
OCDE (AKSOY, 2005). Nesses casos, o acesso aos mercados era
bastante restrito e ficava sujeito a fortes ingerências políticas na
distribuição das cotas com tarifas reduzidas (TRQ). As tarifas extra-cotas mostram-se proibitivas, com valores que superavam,
como no caso da importação de carne bovina pela UE, quatro a
nove vezes aquelas cobradas sobre as cotas (CARFANTAN, 2004).
Outras duas práticas comuns no comércio mundial agrícola
são a escalada e os picos tarifários. A primeira é resultante da
cobrança de tarifas relativamente mais altas dos produtos com
especially the large industrial countries (...). Thus, despite the implicit promise
by industrial countries that agriculure could follow the path of manufacturing,
with protection rates continously declining – one of the reasons developing
countries embraced trade liberalization – this has not happened” (AKSOY,
2005:42).
15. Os países são África do Sul, Bangladesh, Brasil, Bulgária, Canadá, China, Costa
Rica, EUA, Filipinas, Guatemala, Hungria, Índia, Indonésia, Japão, Jordânia,
Malásia, Malai, Marrocos, México, Quênia, República da Coréia, Romênia, Rússia, Togo, Turquia, Uganda, União Européia e Zimbábue.
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maior grau de processamento de uma cadeia produtiva. Por
exemplo, na importação de cacau e seus derivados, a UE cobrava
tarifa de 0,5% da matéria-prima (cacau em grão), 9,7% do produto
intermediário (manteiga de cacau) e 30,6% do produto final (chocolate). Algo semelhante acontecia com soja, café e cadeia têxtil,
em que os países praticavam tarifas maiores para roupas, intermediárias para tecidos e bem menores para as fibras agropecuárias (algodão, linho, seda, lã). A escalada tarifária dificulta aos
países exportadores de matérias-primas, normalmente em desenvolvimento, que as processem em seu próprio território e vendam
produtos mais elaborados. Isto poderia contribuir para a geração
de mais emprego e renda internamente, mesmo por que os produtos agrícolas elaborados, como se verá adiante, apresentam
comércio mais dinâmico que as matérias-primas.
Para alguns produtos considerados sensíveis, muitos dos
quais sofreram processo de tarificação, as tarifas de importação
situam-se muito acima da tarifa média. Por exemplo, a tarifa
de importação (extra-cota) de açúcar era de 133% nos EUA e de
161% na UE e a da carne de porco era de 311% no Japão (ICONE,
2007). Várias análises mostram que os picos tarifários são mais
acentuados nos países desenvolvidos.16
No comércio de produtos industrializados, práticas como
subsídios à exportação, tarifas específicas e cotas de importação
são pouco frequentes ou já estão abolidas. No comércio agrícola,
além da tarifa média mais alta, essas práticas continuam presentes,
ocasionando disputas comerciais encaminhadas aos órgãos julgadores de contenciosos da OMC. Algumas vitórias importantes
16. Quanto mais comuns os picos tarifários, maior é o desvio padrão da média e sua
distância da mediana. Para EUA e UE a tarifa média agrícola é mais que o dobro
da mediana, enquanto que para Brasil, China e Índia, ela é igual ou pouco mais
alta. A tarifa agrícola máxima dos EUA é 350%, da UE 277%, Índia 182%, China
71% e Brasil 55% (ICONE, 2007). Análise de 65.305 linhas tarifárias de 2000-02
mostra um coeficiente de variação de 336% nas tarifas agrícolas dos países ricos,
contra 190% nos em desenvolvimento (FAO, 2005a).
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foram obtidas pelos países em desenvolvimento, como as do Brasil, que conseguiu duas sentenças favoráveis contra o subsídio à
exportação de algodão praticado pelos EUA e de açúcar pela UE.
Entretanto, a expectativa dos países em desenvolvimento,
pelo menos dos grandes produtores agropecuários era maior,
indo além de simples conquistas pontuais. O que se desejava era
que o Mandato Doha chegasse ao seu final com a celebração de
novo Acordo Agrícola que avançasse, significativamente, na redução das políticas de apoio interno e no aumento do acesso ao
mercado dos países desenvolvidos, inclusive com maior controle
sobre distorções como os picos tarifários. Pelo menos temporariamente, esse desejo foi frustrado.
2.2 A DISTANTE META DA UNIVERSALIZAÇÃO
DO DIREITO À ALIMENTAÇÃO
Em 1996 a FAO (Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação) promoveu em Roma (Itália) a Cúpula
Mundial sobre Alimentação, com representantes de mais de 180
nações, incluindo muitos presidentes e primeiro ministros. A sua
principal deliberação foi a de estabelecer a meta de redução pela
metade do número absoluto de pessoas famintas no mundo, entre 1990 e 2015.
Baseado nas informações do triênio 1990-92 estimou-se que
826 milhões de pessoas (20,3% da população) estavam desnutridos nos países em desenvolvimento e nos desenvolvidos, a
desnutrição atingia 19,1 milhões de pessoas, menos de 2% de sua
população. Especificamente para os países em desenvolvimento,
o cumprimento da meta da Cúpula Mundial sobre Alimentação
significaria a redução em 413 milhões no número de desnutridos, em 25 anos.
O cálculo da FAO de pessoas desnutridas baseia-se na disponibilidade e na distribuição de alimentos entre a população. Para
dado ano, com informações de produção, sua finalidade (alimentar
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ou não), exportação, importação, variação de estoques e perdas,
estima-se a disponibilidade total de alimentos, em quilocalorias
(Kcal), e a disponibilidade média diária por habitante (Kcal/capita/dia). Através de outros indicadores, como a distribuição de
renda, se constrói a curva de distribuição de alimentos entre a
população. Levando-se em conta a composição etária e de gênero da população se estabelece o consumo mínimo necessário,
usualmente, entre 1.800 e 2.000 Kcal/capita/dia. Juntando-se esta
informação à curva de distribuição de alimentos, obtém-se a
porcentagem de pessoas desnutridas.
A quem analisa a agricultura, o critério da FAO tem a grande
vantagem de associar o consumo de alimentos à sua disponibilidade, para a qual a produção agropecuária tem a contribuição preponderante. Outros critérios normalmente empregados
para medir a desnutrição têm natureza clínica, como a porcentagem de crianças de até cinco anos abaixo do peso ou da altura
adequada ou de adultos abaixo do peso considerado normal
(MONTEIRO, s. d.).
A mobilização dos países em torno do combate à desnutrição
foi reforçada em 2000, quando a Declaração do Milênio da ONU
colocou como uma de suas metas a redução pela metade da proporção da população desnutrida, entre 1990 e 2015.17
Contudo, apesar dessas manifestações expressas de intenção, os dados recentes mostram que se está muito longe de se
17. Em 2000, os 189 países membros da ONU assinaram a Declaração do Milênio,
com a fixação de oito Metas de Desenvolvimento: 1) erradicar a pobreza extrema
e a fome; 2) atingir o ensino primário universal; 3) promover a igualdade entre os
sexos e a autonomia das mulheres; 4) reduzir a mortalidade infantil; 5) melhorar
a saúde materna; 6) combater o HIV/Aids, malária e outras doenças; 7) garantir a
sustentabilidade ambiental e 8) estabelecer uma parceria global para o desenvolvimento. Dentro da primeira meta, os objetivos assumidos foram: a) reduzir pela
metade a proporção da população com renda inferior a um dólar por dia e b) reduzir pela metade a proporção da população que sofre fome, entre 1990 e 2015.
Como a população mundial continua crescendo, essa meta de redução proporcional, é menos ambiciosa que a meta estabelecida pela FAO, em 1996, de redução
absoluta do número de desnutridos.
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atingir tanto a meta estabelecida pela ONU, quanto a da FAO.
No triênio 2004-06, constatou-se a existência de 872,9 milhões
de pessoas desnutridas no mundo, 15,2 milhões nos países desenvolvidos e 857,7 milhões nos países em desenvolvimento
(FAO, 2009). A Tabela 2.1 mostra a evolução, a partir do início
dos anos 1990, do número de desnutridos nas diversas regiões
dos países em desenvolvimento.
Tabela 2.1 Milhões de pessoas desnutridas e participação na população
total, regiões dos países em desenvolvimento, médias de
1990-92, 1995-97 e 2004-06.
Regiões
Número de
Desnutridos
Porcentagem de
Desnutridos
199092
199597
200406
199092
199597
200406
Países em Desenvolvimento
826,3
803,5
857,7
20,0
18,0
16,0
África Subsaariana
168,8
193,6
212,3
34,0
34,0
30,0
América Latina e Caribe
Ásia e Pacífico
Oriente Médio / África Norte
52,6
51,8
45,3
12,0
11,0
8,0
585,7
528,5
566,2
20,0
17,0
16,0
19,1
29,6
33,8
6,0
8,0
8,0
Fonte: FAO (2009).
Para o conjunto dos países em desenvolvimento, observa-se
uma queda relativa na população de desnutridos do início ao final
do período. Entretanto, seu número absoluto, depois de cair entre
1990-92 e 1995-97, voltou a crescer deste triênio para 2004-06.18
A situação mais difícil, em termos relativos, é a da África Subsaariana, com quase um terço da população desnutrida. O maior
progresso ocorreu na América Latina e Caribe, embora na América Central e no Caribe a desnutrição seja semelhante à constatada na Ásia e Pacífico.
18. Se medida com outros critérios, a desnutrição pode se revelar ainda mais grave.
Assim, o número de crianças menores que cinco anos abaixo do peso adequado
representava, em 2003, 28% do total de crianças nessa faixa etária nos países em
desenvolvimento, contra 33%, em 1990 (ONU, 2007).
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Nos anos 2008 e 2009, revertendo o que vinha ocorrendo desde
a década de 1970, constatou-se agravamento da situação de desnutrição mundial, com crescimento da porcentagem de desnutridos
nos países em desenvolvimento (FAO, 2009).
Dando um passo adiante, pode-se relacionar a evolução da
desnutrição com a disponibilidade e com os preços de produtos
agropecuários destinados à alimentação. Neste sentido, sabe-se
que, em decorrência, especialmente, dos avanços tecnológicos,
que resultaram em redução do custo unitário de produção e no
aumento da oferta agrícola, registrou-se, ainda que com muitas
flutuações, queda de 50% nos preços reais agropecuários, entre
1961 e 2002 (FAO, 2005a).
Ao mesmo tempo aumentou a disponibilidade mundial média
de alimentos, que, no quadriênio 1999-2002, revelou-se igual a
2.790 Kcal/pessoa/dia, bem acima do mínimo julgado necessário.
Os países desenvolvidos tinham disponibilidade de 3.450 Kcal/
pessoa/dia e os em desenvolvimento, 2.660 Kcal/pessoa/dia. Dos
179 países considerados, apenas 33, a maioria da África, apresentavam disponibilidade de alimentos inferior a 2.200 Kcal/pessoa/dia
(FAO, 2005b).
Contudo, no presente século, o índice de preços de alimentos
medido pela FAO começou a subir, especialmente de 2006 a 2008,
quando seu valor foi mais do que o dobro do constatado em 2000
(FAO, 2009a). Em decorrência da crise financeira de 2009, o preço da alimentação caiu, mas ainda se encontrava em patamar bem
mais alto do que o do início do Século XXI. Entre as causas da
elevação desse patamar, a FAO destaca o uso crescente de matérias primas agropecuárias para a produção de biocombustíveis, a
manutenção de preços relativamente altos do petróleo, encarecendo insumos agropecuários e o transporte, e uma aparente diminuição da taxa de crescimento da produtividade agropecuária
(FAO, 2009b).
Embora essa situação deva perdurar ainda por alguns anos,
a FAO projeta que, mesmo com a continuidade do crescimento
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da população mundial, é possível chegar a 2050, com apenas 4,8%
de pessoas desnutridas nos países em desenvolvimento, bem menor que os atuais níveis (FAO, 2009c). Isso dependerá da ampliação
da área agrícola, mas, principalmente, do crescimento dos gastos
públicos em favor da agricultura que resultem em aumento da
produtividade da terra e dos rebanhos via incorporação de tecnologia químico-biológica. Entretanto, essa projeção otimista poderá
ser bastante prejudicada pelas mudanças climáticas e seus efeitos
negativos na produção agropecuária.
Ainda que a conjuntura se apresente menos favorável, continua sendo verdadeira a informação de que a disponibilidade atual
de alimentos no mundo se mostra, em tese, suficiente para atender todos os habitantes do planeta, o que não serve de alívio para
o problema de desnutrição muito presente em vários países e regiões em desenvolvimento.
Uma das causas da desnutrição que atinge milhões de pessoas
na Ásia e na África é o grande número de conflitos militares internos e entre nações dos últimos anos.19 Os desastres naturais também aparecem como uma das causas, embora com consequências
menos significativas e muito concentradas na Ásia, onde provocaram perto de 700.000 mortes e desabrigaram milhões de pessoas
(ONU, 2007).
Contudo, as causas mais gerais da desnutrição podem ser
atribuídas ao baixo nível de desenvolvimento e à insuficiência e à
concentração da renda. A partir desse diagnóstico, a FAO entende
que o principal mecanismo de combate à fome devem ser as políticas de incentivo a investimento e crescimento econômico, especialmente as voltadas para agricultura, onde são maiores os níveis
19. “De los 13 millones de muertes provocadas por conflictos de gran escala entre
1994 y 2003, más de 12 millones se produjeran en el África Subsahariana, Asia
Occidental y Asia Meridional. No es de sorprender que en estas regiones se encuentran también tres cuartas partes de los 37 millones de refugiados y desplazados del mundo y que en ellas esté en aumento el número de personas que
padecen hambre” (ONU, 2007).
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
de pobreza e desnutrição. Ao incentivar a produção e aumentar a
produtividade do trabalho agrícola, além dos benefícios diretos
em termos de emprego e renda primários, conseguir-se-ia fornecer alimentos mais baratos, contribuindo para elevar o poder de
compra da população urbana.
Além disso, a FAO recomenda que sejam implantadas ações
de proteção social que proporcionem, imediatamente, aumento
do acesso à alimentação pelas famílias mais pobres. Pode ser
citado como exemplo, o Food Stamp, criado na década de 1930 e
que atendia, em 2001, 10 milhões de norte-americanos, que recebiam tickets para aquisição de alimentos (BICKEL & ANDREW,
2002). Outro exemplo é o Programa Bolsa Família que, em 2009,
suplementou a renda de cerca de 12 milhões de famílias pobres
no Brasil.
Ainda que haja vontade política, não é tarefa fácil, posto que
os países com muitos desnutridos têm também orçamentos reduzidos, dificultando a sustentação de programas públicos de
incentivo a investimentos produtivos e de proteção social. Contudo, alguns exemplos mostram que mesmo países muito pobres
conseguiram aumentar o crescimento do PIB/capita e do PIB
Agrícola/trabalhador e reduzir significativamente a porcentagem
de desnutridos.20
Ao final dessa seção, quer-se fazer breves comentários sobre
a chamada ajuda alimentar, que são as doações de alimentos de
países desenvolvidos e instituições multilaterais aos países mais
pobres ou em situação de emergência. Esse tipo de ação tem alcance pequeno, sendo que, em 2005, ela resultou na distribuição
de 10 milhões de toneladas, avaliadas em US$ 2 bilhões (0,5% da
produção agrícola mundial), atendendo, com média de 50 Kg de
20. A África tem os exemplos de Gana, com redução de desnutrição de 37% para
12%, Etiópia, de 61% para 48% e Moçambique, de 66% para 45%. Na Ásia, o
Vietnam diminuiu a desnutrição de 31% para 17% e na América Latina, o Peru
registrou queda de 42% para 12%, entre 1990-92 e 2001-03 (FAO, 2006).
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alimentos, próximo a 200 milhões de pessoas. Metade dessas doações foi gerenciada pelo Programa Mundial de Alimentos da
ONU (FAO, 2006a).
Apesar da presença da ONU ter melhorado sua eficiência,
ainda permanecem problemas de gestão e de desvios na distribuição de alimentos. Ao mesmo tempo, muitas vezes, a doação de
alimentos fica sujeita ao interesse político do doador e tende a
diminuir quando os preços de mercado se elevam. Além disso,
a ajuda alimentar pode prejudicar as exportações de países em
desenvolvimento e os mercados internos dos países receptores.
Desde que se tenha potencial produtivo, seria desejável substituir
a doação internacional de alimentos pela doação em dinheiro
para que os desnutridos adquiram localmente os alimentos necessários. Para a FAO a ajuda alimentar deveria ser empregada apenas em situações emergenciais, de catástrofes naturais ou guerra,
quando os mercados não funcionam adequadamente.
2.3 PRODUÇÃO, TECNOLOGIA E PRODUTIVIDADE
ENTRE 1980 E 2003
É necessário fazer duas observações iniciais para esta e a próxima seção do capítulo. A primeira é que as informações disponíveis não permitiram atualizar os dados além de 2003. A segunda é
que o agrupamento de países considerado neste item apresenta
diferenças em relação ao item anterior. Os países asiáticos foram
aqui subdivididos em dois grupos, os do Oeste e Sudoeste da Ásia,
onde está a China, e os do Sul da Ásia, entre eles a Índia. Não se
computaram informações de 21 pequenos países em desenvolvimento da Oceania, com população de 8,6 milhões de habitantes,
nem de 3 pequenos países em desenvolvimento da América do
Norte, com população de 127 mil habitantes. E se considerou o
agrupamento países em transição, composto por países originários da ex União Soviética e de outros ex países do leste europeu.
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
2.3.1
Evolução do PIB Agrícola e da Produção de Alimentos
A Tabela 2.2 mostra que houve leve redução no crescimento
do PIB e do PIB Agrícola entre 1993-2003 em comparação ao período 1983-1993. Como era de esperar, nos dois períodos o crescimento da agricultura foi menor que o restante da economia, com
exceções, como as da América Latina e Caribe e da África Subsaariana, entre 1993-2003.
Tabela 2.2 Taxa anual de crescimento PIB e PIB Agrícola, grupos de
países, 1983 a 2003.
Região
Países Desenvolvidos
Países em Transição
PIB
PIB Agrícola
1983-93
1993-03
1983-93
1993-03
3,1
2,6
1,2
0,0
–
2,4
–
0,6
Países em Desenvolvimento
4,7
3,9
3,1
2,5
América Latina e Caribe
2,5
2,3
2,1
2,5
África Norte e Oriente Médio
3,3
3,2
3,4
2,3
África Subsaariana
2,6
3,7
2,9
3,9
Ásia – Oeste e Sudoeste
8,2
5,2
3,5
2,4
Ásia – Sul
5,3
5,5
3,1
2,5
Mundo
3,4
2,9
2,2
1,7
Fonte: FAO, 2005a.
Os países em desenvolvimento apresentaram taxas de crescimento mais altas que a dos desenvolvidos em ambos os períodos,
sendo que na agricultura essa diferença foi maior. O PIB Agrícola
dos países desenvolvidos ficou estagnado entre 1993-2003, o que
pode estar relacionado à diminuição, ainda que pequena, do nível
de protecionismo, após a Rodada Uruguai.
Excluindo do setor agrícola, a produção de pescado, da silvicultura, de produtos não alimentares, como fibras têxteis, e de
estimulantes, como café e chá, a FAO estabelece o conceito
de Produção de Alimentos Agrícolas, cuja evolução encontra-se
na Tabela 2.3. Verifica-se que a produção de alimentos vinha
Agro_Cap2.indd 46
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O mercado mundial de produtos agropecuários
| 47
crescendo no mundo, a uma taxa pouco superior a 2,0% ao ano.
Também vinha aumentando a disponibilidade média de alimentos
por pessoa, a uma taxa entre 0,5% e 1,0% ao ano.
Tabela 2.3 Taxa anual de crescimento da produção de alimentos agrícolas, em dólares constantes, grupos de países, 1980 a 2003.
Produção Total
Região
Produção por Pessoa
198090
199000
200003
198090
199000
200003
Países Desenvolvidos
0,7
1,4
-0,8
0,0
0,7
-1,3
Países em Transição
1,8
-3,6
1,8
1,0
-3,5
2,0
Países em Desenvolvimento
3,6
4,0
3,2
1,5
2,3
1,6
América Latina e Caribe
2,5
3,4
3,7
0,4
1,7
2,2
África Norte e Oriente Médio
3,5
2,9
3,4
0,7
0,7
1,3
África Subsaariana
2,9
3,1
1,9
-0,1
0,4
-0,5
Ásia – Oeste e Sudoeste
4,4
5,2
4,0
2,7
3,9
3,0
Ásia – Sul
3,8
3,3
1,3
1,5
1,3
-0,4
Mundo
2,4
2,5
2,0
0,6
1,0
0,7
Fonte: FAO, 2005a.
A expansão da produção total e da produção per capita de
alimentos foi mais acentuada para o conjunto dos países em desenvolvimento. Neste caso, contudo, observa-se que na África
Subsaariana, embora a produção total de alimentos tenha crescido
a taxas relativamente altas, em termos per capita ela ficou praticamente estagnada.
Nos países em transição a produção de alimentos total e a per
capita diminuíram na década de 1990, como consequência da
grave crise econômica enfrentada no período. Nos primeiros
anos do século XXI, a produção de alimentos vinha diminuindo
nos países desenvolvidos, o que pode estar relacionado com a
redução e a mudança na composição dos gastos de sustentação
agropecuária, relativamente menos vinculados à quantidade
produzida.
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48 |
SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
2.3.2
Disponibilidade de Recursos Naturais, uso de Insumos e
Produtividade
A terra e a água doce podem ter seu uso potencializado pela
tecnologia. O uso de adubos, sementes e raças melhoradas, rotação de culturas, conservação de solo etc. fazem com que o rendimento por área aumente. Sistemas de irrigação, construção de
canais e dutos, plantio em épocas mais adequadas etc. permitem
melhor aproveitamento da água. Contudo, a disponibilidade desses dois recursos naturais ainda é um fator a ser considerado ao se
analisar a capacidade produtiva agrícola de determinada região.
A Tabela 2.4 mostra que a terra usada para a agropecuária,
entre terras lavradas e de cultivo permanente, conforme critério
da FAO,21 representava, em 2002, apenas 11,5% da área total do
planeta. Do restante, boa parte não era propícia para a atividade
agropecuária, em decorrência de condições climáticas e topográficas adversas, por se constituir em reservas naturais, estar
inacessível por falta de infra-estrutura, ser ocupada pelas cidades.
Mesmo assim, havia ainda possibilidades de expansão da área
destinada à agropecuária, sendo que entre as regiões em desenvolvimento, essa possibilidade era menor na Ásia, especialmente
no Sul, quando comparado com a América Latina e Caribe e a
África Subsaariana.
21. A FAO define dois agrupamentos das terras utilizadas pela agropecuária: tierra
de labranza (que traduziu-se como terra lavrada) e tierra de cultivo permanente.
“Las tierras de labranza se refieren a las tierras cultivadas temporalmente (las de
cultivo doble se computan una sola vez), las praderas temporales destinadas al
corte o el pastoreo, las tierras utilizadas para la horticultura comercial y los huertos familiares y las tierras mantenidas temporalmente en barbecho (menos de
cinco años). Esa categoria de tierras no incluye la tierra abandonada como resultado de los cultivos migratórios. Mediante término ‘tierra de labranza’ no se
pretende indicar la cantidad de tierra apta para el cultivo”. “Tierras dedicadas a
cultivos permanentes – tierras cultivadas con especies que lo ocupan durante
períodos de tiempo prolongados y no necesitan ser sembradas después de cada
cosecha, como el cacao, el café y el caucho. Esta categoria compreende las tierras
ocupadas por arbustos destinados a la producción de flores, los árboles frutales,
las nogales y las vides, pero excluyen los árbores plantadas para la producción de
leña y madera” (FAO, 2005b: Anexo IV).
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O mercado mundial de produtos agropecuários
| 49
Tabela 2.4 Utilização da terra (2002) e da água doce renovável* (2000)
pelas atividades agropecuárias, por grupos de países.
Água Doce (Km3/ano)
Terra (milhões ha)
Região
Total
UA**
% UA
Total
UA
% UA
Países Desenvolvidos
3.294
390
11,8
8.816
885
10,0
Países em Transição
2.345
252
10,7
5.047
346
6,8
Países em Desenvolvimento
7.788
899
11,5
29.901
2.581
8,6
América Latina e Caribe
2.055
169
8,2
13.570
265
2,0
África Norte e Oriente Médio
1.267
100
7,9
516
323
62,6
África Subsaariana
2.334
167
7,2
3.856
98
2,5
Ásia – Oeste e Sudoeste
1.588
256
16,1
8.720
977
11,2
449
206
45,9
1.761
918
52,1
13.428
1.541
11,5
43.764
3.811
8,7
Ásia – Sul
Mundo
** Trata-se de água de superfície (rios, lagos) e do lençol freático.
** UA – Uso Agrícola.
Fonte: FAO, 2005a.
O uso da água doce renovável pela agricultura era, em 2000,
percentualmente mais reduzido que o da terra. Contudo, além
dela ser também usada domestica e industrialmente, sua localização tende a se concentrar em algumas regiões de determinado
país. Exemplo típico é o brasileiro: há abundância de água na
Amazônia, que não apresenta viabilidade econômica para ser utilizada pela agricultura nordestina, por exemplo, localizada no
semi-árido.
Na Tabela 2.4 fica evidente que, entre as regiões em desenvolvimento, na África do Norte e Oriente Médio e no sul da Ásia a
água já se apresentava como limitador para a expansão da agricultura. Mesmo por que, nessas duas regiões e no Oeste e Sudoeste
da Ásia, mais de 30% da atividade agrícola eram feitas com o emprego de irrigação. Situação bem mais favorável era encontrada
na África Subsaariana e na América Latina e Caribe, com a utilização da água pela agricultura representando próximo a 2% da
disponibilidade de água doce renovável. Na África Subsaariana
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50 |
SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
apenas em 3,6% da área cultivada utilizavam-se sistemas de irrigação, enquanto na América Latina esse valor era de 12,6%.
Juntamente com cultivares e variedades melhoradas e agrotóxicos, os fertilizantes químicos contribuem para aumento da
produção agrícola por área cultivada. Sua utilização entre 1980 e
2002, é mostrada na Tabela 2.5. Verifica-se que seu uso já havia
atingido patamar bastante alto nos países desenvolvidos em 1980,
tendo diminuído levemente a partir de então. A grave crise dos
países em transição na década de 1990 refletiu negativamente em
diversos indicadores, como no uso de fertilizantes, que caiu
abruptamente. Já os países em desenvolvimento mais do que dobraram a utilização de fertilizantes, entre 1980 e 2002, aproximando-se da situação observada nos países desenvolvidos. O
maior crescimento ocorreu na Ásia, enquanto na África Subsaariana seu emprego era muito baixo e apresentava-se, praticamente, estagnado.
Na Tabela 2.5 também pode se observar que o rendimento
cultural (produtividade da terra) das terras lavradas e lavouras
permanentes cresceu 51%, entre 1980 e 2002, no mundo todo. Como essa variável foi medida em termos monetários e sabendo-se
que os preços agropecuários caíram no período, pode se supor
que o aumento do rendimento cultural em toneladas ou quantidade física foi mais intenso.
O crescimento da produtividade da terra foi mais significativo
nos países em desenvolvimento do que nos desenvolvidos. Ambos os grupos partiram de um patamar muito parecido em 1980,
sendo que, a partir de 1990, os países em desenvolvimento superaram os desenvolvidos em termos de rendimento cultural agropecuário médio, com destaque para os valores alcançados na Ásia.
Embora contribua também para o aumento de produção por
área cultivada, o emprego de tecnologia mecânica tem efeito maior
sobre a produtividade do trabalho. Diferentemente dos fertilizantes, a Tabela 2.6 revela que ainda se mantinha grande diferença
entre países desenvolvidos e em desenvolvimento na utilização de
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O mercado mundial de produtos agropecuários
| 51
tratores agrícolas. Mesmo com crescimento de mais de 90% em
seu uso, entre 1980 e 2002, o número de tratores por mil hectares
de terras lavradas nos países em desenvolvimento, em 2002, representava menos que 25% do número dos países desenvolvidos.
Tabela 2.5 Uso de fertilizantes químicos em terras lavradas e produção
agropecuária por área ocupada com terras lavradas e cultivos permanentes, grupos de países, 1980 a 2002.
Região
Uso Fertilizantes
(Kg/ha)*
Prod. Agríc./Área
(US$/ha)*
1980
1990
2002
1980
1990
2002
Países Desenvolvidos
131
118
(90)
116
(88)
430
481
(112)
524
(122)
Países em Transição
104
104
(100)
32
(31)
275
310
(113)
275
(100)
Países em Desenvolvimento
56
87
(155)
115
(205)
426
550
(129)
721
(169)
América Latina e Caribe
59
59
(100)
89
(151)
381
455
(119)
570
(150)
África Norte e Oriente Médio
45
67
(149)
73
(162)
340
445
(131)
583
(171)
8
10
(125)
9
(113)
218
281
(129)
359
(165)
120
180
(150)
231
(193)
753
898
(119)
1.228
(163)
Ásia – Sul
37
77
(208)
107
(289)
343
479
(140)
580
(169)
Mundo
87
99
(114)
101
(116)
398
488
(123)
599
(151)
África Subsaariana
Ásia – Oeste e Sudoeste
* Entre parênteses é índice de variação, com base 100 em 1980.
Fonte: FAO, 2005a.
Na América Latina e Caribe e na África do Norte e Oriente
Médio o uso de tratores era mais intenso que a média dos países
em desenvolvimento. O contrário tendia a se verificar na Ásia,
região de grande concentração populacional e onde estão a Índia
e a China. O baixíssimo emprego de tratores na África Subsaariana
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52 |
SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
e seu pequeno crescimento demonstravam o reduzido nível de
modernização de sua agricultura.
Tabela 2.6 Número de tratores agrícolas por terras lavradas, 1980 a
2002, e produção agropecuária por pessoa ocupada na
agropecuária, 1980 a 2003, grupos de países.
Tratores /
1.000 ha*
Região
Produção(US$)/
Trabalhador*
1980
1990
2003
Países Desenvolvidos
38,3
42,0
(110)
41,6
(109)
Países em Transição
15,1
19,5
(129)
17,0
(113)
2.627
3.521
(134)
3.440
(131)
Países em Desenvolvimento
4,8
7,3
(152)
9,2
(192)
420
519
(124)
728
(173)
América Latina e Caribe
8,6
12,0
(139)
11,9
(138)
1.965
2.478
(126)
3.857
(196)
África Norte e Oriente Médio
9,1
15,0
(165)
19,6
(215)
973
1.318
(135)
1.531
(157)
África Subsaariana
0,9
1,1
(122)
1,1
(122)
332
355
(107)
404
(122)
Ásia – Oeste e Sudoeste
5,5
5,7
(104)
8,2
(149)
300
391
(130)
655
(218)
Ásia – Sul
2,6
6,5
(250)
9,5
(365)
347
458
(132)
541
(156)
16,3
19,2
(118)
19,0
(117)
787
881
(112)
1.053
(134)
Mundo
1980
1990
2003
10.568 14.861 24.675
(141)
(233)
* Entre parênteses é índice de variação, com base 100 em 1980.
Fonte: FAO, 2005a.
Os dados da Tabela 2.6 revelam também que a produtividade
do trabalho agropecuário mundial cresceu 34%, entre 1980 e
2003. O crescimento foi bem mais forte nos países desenvolvidos,
com valor de 133%, fato que veio associado ao decréscimo do nível de ocupação agrícola. Os dados de emprego agrícola coletados
pela FAO mostram que, na década de 1980, houve diminuição do
emprego agrícola a taxa de 2,4% a. a. nos países desenvolvidos
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O mercado mundial de produtos agropecuários
| 53
e, a partir de 1990, essa redução foi mais intensa, de 3,1% a. a.
(FAO, 2005a).
No conjunto dos países em desenvolvimento a produtividade
do trabalho cresceu 73%, entre 1980 e 2003, sendo que a intensidade foi maior após 1990. Contudo, o emprego agrícola, diferentemente dos países desenvolvidos, não caiu. Na realidade, ele
apresentou taxa de expansão de 1,6% ao ano na década de 1980 e
0,8% ao ano após 1990, metade da anterior (FAO, 2005a).
A África Subsaariana apresentou crescimento baixo da produtividade do trabalho, confirmando o pequeno dinamismo de
sua agricultura. O crescimento no Oeste e Sudoeste da Ásia foi o
mais intenso entre países em desenvolvimento, mas seu valor de
2003 continuava reduzido. Praticamente o oposto ocorria com
sua produtividade da terra, a mais alta de todas as regiões (conforme Tabela 2.5). Aí há grande emprego de fertilizantes e de irrigação rural e pequeno uso de tratores, conformando uma
agricultura que explora intensamente a terra e mantém alto nível
de ocupação agropecuária.
2.4 EXPANSÃO E MUDANÇAS NO COMÉRCIO
DE PRODUTOS AGROPECUÁRIOS
Levando-se em conta que os períodos analisados não são totalmente coincidentes, ao se comparar os dados da Tabela 2.7
com os da Tabela 2.2, observa-se que as taxas de crescimento de
exportação total de mercadorias e de produtos agrícolas foram
maiores que, respectivamente, a expansão do PIB e do PIB Agrícola mundiais. Ou seja, entre 1980 e 2003 aumentou o grau de
integração comercial entre os países do mundo.
Nas décadas de 1980 e 1990, a taxa de crescimento mundial
da exportação total foi significativamente maior que a agrícola,
semelhante ao que ocorreu na relação PIB total e PIB agrícola. A
queda de ritmo da exportação agrícola nos anos 1990 deveu-se,
em grande parte, à diminuição generalizada de preços agrícolas,
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54 |
SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
entre 1996 e 2000. Nesses quatro anos, o valor real da exportação
agrícola se contraiu em 11% (FAO, 2006b). Com a recuperação de
preços a partir de 2001, a exportação agrícola mostrou grande
vigor, crescendo 8,2% ao ano, entre 2000 e 2003.
Tabela 2.7 Taxa de crescimento média anual de exportação total e agrícola, em dólares constantes, grupos de países, 1980 a 2003.
Exportação Total
Região
198090
199000
Países Desenvolvidos
6,9
5,1
Países em Transição
1,6
5,2
Países em Desenvolvimento
3,2
9,3
1,5
-3,8
América Latina e Caribe
África Norte e Oriente Médio
Exportação Agrícola
200003
198090
199000
200003
4,5
4,2
2,0
7,7
14,0
-0,8
4,0
15,4
5,8
2,1
3,0
8,3
7,7
3,0
0,9
3,4
8,9
7,0
5,0
3,6
2,3
8,2
África Subsaariana
-1,5
3,9
3,3
-1,4
1,1
6,9
Ásia – Oeste e Sudoeste
10,8
11,0
6,8
4,9
3,2
8,3
Ásia – Sul
7,8
9,4
6,8
1,6
3,6
5,9
Mundo
5,6
6,2
5,4
3,4
2,4
8,2
Fonte: FAO, 2005a.
Enquanto que, de 1980 a 1990, a exportação total e agrícola
dos países desenvolvidos cresceu em ritmo mais acelerado que a
dos países em desenvolvimento, o inverso ocorreu nos períodos
seguintes. Além do maior crescimento de suas economias, isso
pode estar relacionado com a implantação de reformas liberalizantes em vários países em desenvolvimento. Outras prováveis
causas foram a diminuição, ainda que pequena, do protecionismo
agrícola dos países desenvolvidos e a maior integração comercial
entre os países em desenvolvimento. O comércio Sul-Sul, que representava 31% do comércio agrícola dos países em desenvolvimento, de 1985 a 1990, passou para 44%, de 1996 a 2001.
Entre os países em desenvolvimento, a região da América Latina e Caribe vinha mostrando ritmo de crescimento das exportações agrícolas acima da média mundial, a partir de 1990. A
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O mercado mundial de produtos agropecuários
| 55
África Subsaariana, por sua vez, desde o início dos anos 1980,
apresentava dinamismo exportador menor que o conjunto dos
países em desenvolvimento.
Pela Tabela 2.8, observa-se que a participação dos países desenvolvidos nas exportações agrícolas caiu entre 1990 e 2003,
mas continuava muito alta. Em 2003, suas exportações somaram US$ 345 bilhões, 2/3 das exportações agrícolas mundiais.
Esses países apresentavam pequeno déficit no comércio agrícola,
equivalente a 5% das exportações. Os dois principais exportadores agrícolas mundiais, em 2003, eram países desenvolvidos, a
União Européia (UE 15) e os EUA, ambos com exportações acima de US$ 60 bilhões. O Canadá vinha em quarto lugar, a Austrália em sexto e a Nova Zelândia em décimo primeiro lugar
(ICONE, 2007).
Os países em transição tinham reduzida participação nas exportações agrícolas mundiais, menor que 5%. Eram altamente
deficitários, com suas importações correspondendo a praticamente o dobro de suas exportações. É de se ressaltar, contudo,
que no início do século XXI verificava-se nítida tendência de
melhoria nessa situação.
Tabela 2.8 Participação dos grupos de países nas exportações agrícolas
mundiais, em bilhões de dólares, 1980 a 2003.
Região
1980
1990
2003
Valor
%
Valor
%
Valor
%
150
64,1
226
69,3
345
66,1
11
4,7
10
3,1
23
4,4
Países em Desenvolvimento
73
31,2
90
27,6
153
29,3
América Latina e Caribe
32
13,7
35
10,7
63
12,1
6
2,6
8
2,4
12
2,3
África Subsaariana
10
4,3
9
2,8
12
2,3
Ásia – Oeste e Sudoeste
20
8,5
33
10,1
56
10,7
Países Desenvolvidos
Países em Transição
África Norte e Oriente Médio
Ásia – Sul
Mundo
4
1,8
5
1,5
9
1,7
234
100,0
326
100,0
522
100,0
Fonte: FAO, 2005a.
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56 |
SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
As exportações agrícolas dos países em desenvolvimento representavam quase 30% das exportações mundiais, em 2003, com
tendência de se elevar. Apresentavam saldo comercial agrícola
praticamente zerado. Os países do Oriente Médio e Norte da
África eram altamente deficitários, importando cerca de três vezes o que era por eles exportado. Ao contrário, a América Latina
e o Caribe eram altamente superavitários, com o volume de exportação ultrapassando duas vezes suas importações. As outras
três regiões apresentavam pequeno déficit no comércio agrícola.
Em 2003, o Brasil com exportações de US$ 21 bilhões, ocupava o terceiro lugar entre os maiores exportadores agrícolas mundiais. A China era o quinto, Argentina o sétimo, Tailândia, oitavo,
Malásia, nono e México, décimo. Dos 15 maiores exportadores
mundiais, os países em desenvolvimento apresentaram taxas de
crescimento de exportações agrícolas, entre 1990 e 2003, bem
maiores que os desenvolvidos (ICONE, 2007).
Outro aspecto a destacar na evolução do comércio internacional é que os produtos processados aumentaram sua participação nas exportações agrícolas mundiais, de 27,3%, em 1980/81,
para 38,3%, em 2000/01. Neste ano, eles representavam 45,6% das
exportações dos países desenvolvidos, contra 24,8% dos em desenvolvimento (AKSOY, 2005).
Considerando-se os diversos produtos, observa-se que café,
cacau, chá, castanhas, especiarias, algodão e açúcar apresentavam
crescimento menor que a média do comércio agrícola. Já as carnes, leite e derivados, cereais e oleaginosas cresciam de acordo
com a média. As maiores taxas de crescimento eram constatadas
para frutas e verduras (AKSOY, 2005).
2.4.1
O Alcance das Reformas Comerciais
Alguns organismos internacionais (Banco Mundial, FAO)
costumam fazer projeções sobre prováveis consequências da liberalização completa do mercado mundial agrícola. Os resultados
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O mercado mundial de produtos agropecuários
| 57
apontam para diminuição de preços de alimentos aos consumidores dos países ricos, ao mesmo tempo, que preços internacionais de cereais, oleaginosas e algodão cresceriam. O comércio
Sul-Sul seria estimulado e vários países em desenvolvimento aumentariam sua produção e exportação agrícola. Contudo, países
pobres importadores líquidos de alimentos ou que mantêm acordos preferenciais que lhes permite o acesso privilegiado ao mercado de países desenvolvidos seriam prejudicados.
O balanço dos dados até aqui analisados indica que na década
de 1990 e começo do século XXI, os países em desenvolvimento
vinham apresentando maior dinamismo na produção e na exportação agrícola em relação aos desenvolvidos. Contudo, estes ainda eram, em 2003, responsáveis por 2/3 das exportações agrícolas
mundiais e ocupavam posição privilegiada no comércio dos produtos elaborados.
Também se evidenciou que os paises em desenvolvimento
aumentaram o uso de fertilizantes e conseguiram obter rendimento cultural médio maior que os desenvolvidos. Enquanto a
ocupação agrícola caiu nesses países, ela continuou crescendo
nos em desenvolvimento, ainda que em ritmo menor que nos
anos 1980. O uso de tratores e a produtividade do trabalho continuavam muito mais altos nos países desenvolvidos do que nos
países em desenvolvimento.
A diminuição significativa do protecionismo, que resultasse
na redução do apoio à produção dos agricultores dos países ricos,
das tarifas de importação, das cotas, escalada e picos tarifários e
na eliminação dos subsídios à exportação, certamente, beneficiaria um conjunto importante de países em desenvolvimento. Especialmente os que não apresentam restrição para expandir sua área
cultivada e que vem incorporando tecnologia em sua produção.
Entretanto, convém não exagerar no alcance econômico e social dessa medida. Mesmo entre os países em desenvolvimento,
haveria os que teriam, pelo menos em um primeiro momento, sua
situação agravada com a liberalização comercial. Mais importante
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do que isso, o alcance das reformas comerciais parece ser relativamente pequeno diante dos problemas que enfrentam países muito pobres da África, da Ásia e da América Central. Nesse caso há
problemas de fundo, políticos e econômicos, sobre os quais a reforma comercial teria pouco ou nenhum efeito.
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ABORDAGENS E COMPONENTES DO SISTEMA
DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO
A intenção desse capítulo não é de promover um debate teórico do tema, mas discutir, a partir de diferentes análises e autores,
o emprego da abordagem sistêmica da produção agropecuária sobre quatro perspectivas. A primeira, que permita um primeiro e
sintético entendimento das transformações capitalistas que levaram à formação do sistema de produção agropecuária modernizada. A segunda, com caráter bastante descritivo e geral, que aponte características econômicas estruturais e comportamentais dos
diversos integrantes ou segmentos desse sistema. A terceira, que
especifique a análise para determinada cadeia agropecuária, discorrendo-se sobre a capacidade de organização e de coordenação
e o grau de interação econômica entre seus componentes. Por fim,
discute-se a pertinência de se tomar como nível de agregação o
país ou o sistema nacional de produção agropecuário. Em todas
essas perspectivas, o caso brasileiro será usado como exemplo.
3.1 MODELAGEM DA CONSTITUIÇÃO HISTÓRICA
DO SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO
Para essa seção usaram-se, especialmente, os trabalhos de
Kageyama et al (1990) e de Szmrecsányi (1990). Além de reconhecer as diferenças analíticas entre eles, é importante se salientar que será apresentada uma abordagem estilizada, simplificada
e, obviamente, interpretativa de seus estudos. Parte-se de um modelo de unidade agropecuária pretérita denominada Complexo
Rural que, após uma série de transformações, passa a constituir o
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modelo contemporâneo chamado de Complexo Agroindustrial,
conforme representação da Figura 3.1.
Como exemplos do Complexo Rural, podem ser consideradas as grandes fazendas cafeeiras ou canavieiras no Brasil do século XIX, em que se explorava um produto principal, café ou açúcar, responsável pela quase totalidade da receita monetária do
estabelecimento rural. Sua venda, intermediada por agentes comerciais, ocorria, em grande parte, externamente, em mercados
sem nenhuma ou com pequena diferenciação.1
Os estabelecimentos agropecuários tendiam a auto-suficiên2
cia, com os fatores produtivos, como animais de tração, adubos
orgânicos, ferramentas e equipamentos, sementes, mudas e raças
sendo obtidos em sua própria área. A tecnologia era simples, com
mudanças pequenas ao longo do tempo e baseada na exploração
à exaustão da terra, dando caráter nômade à agricultura.
Ainda no interior do estabelecimento agropecuário, nas entrelinhas da lavoura principal, em áreas menos nobres ou nos
quintais das casas dos empregados, ocorria a produção de gêneros alimentícios para a subsistência de seus moradores, com
eventual sobra sendo comercializada em mercados regionais. Atividades acessórias, de carpinteiros, ferreiros, pedreiros, seleiros
também se desenvolviam nas unidades agrícolas.
1. Além do grande estabelecimento rural cujo objetivo principal era produzir para
o mercado internacional, havia alguns outros tipos de estabelecimentos, como os
de pequenos agricultores independentes, explorando produtos de subsistência ou
voltados para o atendimento do mercado local (HOFFMANN, 2007). Também se
constatava a presença de estabelecimentos de maior porte, muitas vezes com natureza nômade, que exploravam especialmente atividades pecuárias, fornecendo
animais de tração, carne e couro aos grandes estabelecimentos exportadores.
2. “A verdade é que, pelo menos na província do Rio de Janeiro, e em geral no Vale
do Paraíba, as fazendas de café seguiram quase sempre à risca os moldes tradicionais da lavoura açucareira, constituindo cada qual uma unidade tanto quanto
possível suficiente. Há notícia de fazendeiro fluminense que se gabava de só
ter de comprar ferro, sal, pólvora e chumbo, pois o mais davam suas terras”
(HOLANDA, 1963:166).
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Abordagens e componentes do sistema de produção agropecuário
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Figura 3.1 Do Complexo Rural ao Complexo Agroindustrial
UA – Unidade Agropecuária.
Quanto à agroindústria rural, ela se caracterizava por ser de
pequeno porte e artesanal, apresentando-se, no mais das vezes,
como simples extensão da produção primária e voltada para o
atendimento das necessidades de consumo dos moradores locais.
Situação diferenciada constatava-se nas fazendas canavieiras,
onde o engenho, movido manualmente ou com tração animal,
além da aguardente e da rapadura, fornecia o açúcar, que era
comercializado e representava o produto principal do estabelecimento rural.
A desagregação do Complexo Rural foi se dando, ao longo de
várias décadas, à medida que se intensificavam as transformações
da economia nacional, fruto da industrialização e do predomínio
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do setor urbano-industrial. Nesse processo, entre outros, verificaram-se modernização e ganho de escala do processo produtivo,
aumento da produtividade do trabalho, mudanças qualitativas no
mercado de trabalho, com avanço de relações tipicamente assalariadas, ampliação do número de bens e serviços ofertados, fortalecimento do mercado interno, inclusive de produtos primários, mercantilização e elevação do preço da terra, tanto urbana
quanto agrícola.
Para os propósitos desse trabalho, interessa destacar as consequências desse processo na estrutura do estabelecimento agropecuário, especificamente as seguintes mudanças: especialização
de suas atividades, modernização de sua base técnica e o aprofundamento das relações inter-setoriais.
A produção de subsistência vai deixando de ter sentido, à medida que a racionalidade de valorização do capital predomina,
que a terra encarece e que os mercados agropecuários se desenvolvem. A partir daí, procura-se extrair a maior rentabilidade
possível da terra, através da exploração daquelas atividades que
apresentem melhores perspectivas de mercado. Dito de outra forma mostra-se irracional “desperdiçar” esse recurso natural, bem
como força de trabalho, em atividades que não resultem, ainda
que como expectativa, em alto retorno financeiro.
A possibilidade de não se produzir alimentos no interior dos
estabelecimentos agropecuários decorre da maior amplitude geográfica que alcançam os mercados dos produtos básicos da alimentação,3 devido, entre outros, ao aprimoramento dos veículos e
meios de transporte.
Ao mesmo tempo, atividades de apoio ou acessórias, produção
de insumos e pequenas agroindústrias, se deslocam do interior
3. Exemplo característico desse fato ocorre com a produção de arroz no Brasil.
Antes disseminado pelos estabelecimentos de todo o país, hoje se observa grande
concentração de sua produção, com uso de alta tecnologia, inclusive irrigação, no
Rio Grande do Sul e sudeste catarinense, de onde é transportada para abastecer
grande parte do território nacional.
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do estabelecimento rural, que vai se especializando em atividades
essencialmente agropecuárias. Na verdade, não é um simples deslocamento, mas uma substituição por outros produtos ou processos
em maior escala, modernos e mais dinâmicos.
Assim, a aquisição de tratores faz diminuir o número de trabalhadores rurais e substitui a tração animal. A terra e os rebanhos
têm sua produtividade aumentada, com o emprego de tecnologias
químicas (adubos, agrotóxicos, medicamentos, rações) e biológicas (sementes, mudas, raças e linhagens melhoradas). O ritmo
intenso de surgimento de novas técnicas obriga a constante atualização do agricultor, que deixa de depender apenas da experiência
própria adquirida ao longo dos anos. A base técnica da produção
se transforma, ocorrendo a Modernização da Produção Agropecuária,4 que eleva a dependência da compra de insumos industriais e de serviços.
Esse fato pode ser evidenciado pela análise de custos de produção da agricultura contemporânea. Na safra de milho de 2006,
estimou-se um custo por hectare (incluindo remuneração da administração e do capital e gastos pós-colheita) de R$ 1.255,82,
sendo R$ 706,19 (56,2%) destinado à compra de insumos químico-biológicos: adubos (R$ 327,47), sementes (R$ 180,00) e agrotóxicos (R$ 198,72) (AGRIANUAL, 2007).5 Na produção de leite,
com rendimento médio de 4.500 litros/lactação, estimou-se que,
4. Para Kageyama et al (1990), a modernização da agropecuária brasileira acentua-se
(entrando em fase que os autores chamam de industrialização da agricultura) após
a instalação em território nacional dos ramos produtores de máquinas e insumos
químicos para a agropecuária, que antes eram totalmente importados. Nesse sentido, destacam a importância do Plano de Metas do Governo Juscelino Kubitschek
(1956-1960), e do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) no Governo
Ernesto Geisel (1974-1979), que incentivaram a instalação e o desenvolvimento de
empresas produtoras de tratores, colhedoras, fertilizantes e agrotóxicos.
5. Considerou-se a produção de milho no Paraná, com rendimento cultural de
6.600 Kg/ha. No caso da soja, para o mesmo estado e ano e com rendimento
cultural de 2.850 Kg/ha, os gastos com insumos químico-biológicos somavam
R$ 561,20 ou 55,6% do custo total.
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em 2004, os gastos com concentrado, medicamentos, hormônios
e inseminação, representavam 52,9% do custo operacional efetivo
e dispêndios com energia, combustível e transporte mais 10,3%
(ANUALPEC, 2005).
No caso das agroindústrias, elas deixam de ser artesanais e
subsidiárias à produção agropecuária. Constituem, praticamente,
um novo ramo econômico, aumentam seu tamanho, processam
maior parcela da produção primária e ganham poder de mercado,
influenciando decisivamente preço e qualidade da matéria prima
utilizada. O grau de processamento dos alimentos cresce e surgem
centenas de novos produtos na indústria alimentícia. Até chegar
ao consumidor final, os produtos agropecuários sofrem uma série
de transformações industriais e de serviços, com perda de importância do consumo de produtos agropecuários in natura.
Em síntese, pode-se dizer que ocorre aprofundamento das relações inter-setoriais a montante e a jusante da agricultura, formando-se novo complexo ou sistema produtivo em que a atividade
primária deixa de ser o pólo dinâmico,6 em termos tecnológicos
e, até certo ponto, produtivos.
Julga-se importante essa última relativização, posto que convém não esquecer que interesses econômicos dos próprios agricultores os estimulam a procurarem se diferenciar e transformar
sua base produtiva. Além disso, é oportuno se afirmar que várias
transformações do sistema de produção agropecuária ocorrem a
6. “A partir da constituição dos Complexos Agroindustriais o desenvolvimento da
agricultura passa a depender da dinâmica da indústria: não se pode mais falar da
agricultura como um ‘grande setor’ na economia (como na divisão tradicional
agricultura-indústria-serviços), por que grande parte das atividades agrícolas
integrou-se profundamente na matriz de relações interindustriais, sendo seu
funcionamento determinado de forma conjunta” (KAGEYAMA et al, 1990:13).
Observe-se que os autores consideram a existência de mais de um complexo
agroindustrial, a partir do entendimento que as diversas cadeias agropecuárias
têm níveis de integração diferenciados com os setores urbano-industriais, uns
mais fortes, outros mais tênues. Na abordagem deste texto, de caráter mais genérico, contudo, prefere-se considerar um único complexo agroindustrial.
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partir da aplicação de políticas públicas (pesquisa e crédito, especialmente), sob as quais as organizações de agricultores costumam exercer pressão considerável.
3.2 OS INTEGRANTES DO SISTEMA DE PRODUÇÃO
MODERNIZADA AGROPECUÁRIO
Os diversos componentes do sistema de produção modernizada agropecuário são indicados na conhecida definição de
agribusiness de Davis e Goldberg, formulada ainda na década de
1950 e citada em Ramos (2007:40): “agribusiness é a soma total
das operações de produção e distribuição de suprimentos agrícolas; as operações de produção nas unidades agrícolas; e o armazenamento, processamento e distribuição dos produtos agrícolas
e itens produzidos com eles”.
A Figura 3.2 apresenta um esquema do sistema de produção
agropecuário atual, iniciando-se pelo segmento dos fornecedores
de serviços, insumos mecânicos e químico-biológicos, indo até o
mercado consumidor de produtos de origem primária, que serão
descritos a seguir. Não será abordada, neste momento, a produção
agropecuária especificamente, tratada mais adiante, em outros
capítulos desse trabalho.
3.2.1
Serviços e Indústrias para Agropecuária
Entre os serviços usados pela agropecuária, podem-se destacar
os que afetam as decisões e a forma de produzir, como as informações das condições dos mercados, de preços de insumos e produtos, e as tecnológicas. Neste caso, há uma etapa de pesquisa e outra
de disseminação ou extensão do conhecimento relativo a processos produtivos e produtos. De maneira geral, os agricultores não
desenvolvem novas tecnologias, mas as obtêm junto a empresas
públicas e privadas especializadas.
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Figura 3.2 Segmentos do Sistema da Produção Modernizada
Agropecuária
Muitas vezes, a inovação tecnológica está associada à relação
de compra e venda de um fator de produção, adubo, agrotóxico,
ração, semente e linhagem melhorada, máquina agrícola. Pode
acontecer também de se vincular a um contrato de fornecimento
de matéria prima, em que as condições de produção primária são
fixadas pela agroindústria.
A seguir se apresentam características estruturais e comportamentais dos principais setores econômicos fornecedores de insumos químico-biológicos para a agropecuária brasileira.
Agrotóxicos:7 em 2007 foram comercializados 504.630 toneladas de agrotóxicos no Brasil, revelando crescimento de 64,5%
em relação às 306.735 t vendidas em 2002. A dependência brasileira
à importação de princípios ativos, produtos intermediários e mesmo formulados é grande, atingindo a cifra de 76,8%, em 2004.
Em 2008, a comercialização de agrotóxicos no Brasil gerou
uma renda de US$ 7,1 bilhões e, em 2009, de US$ 6,6 bilhões.
Neste último ano, os herbicidas foram responsáveis por 38% da
venda de agrotóxicos, os inseticidas por 30% e os fungicidas por
27%. A cultura da soja consumiu 47,1% dos agrotóxicos no Brasil,
7. As informações deste item foram obtidas de ANDEF (2010), CLIVE (2006),
MAPA (2008), MAPA (2008a), MAPA (2010a), MONSANTO (2010), SINDAG
(2007) e SYNGENTA (2010).
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em 2009, seguida de longe pelo milho, com 11,4%, cana-de-açúcar, com 8,2%, e algodão, com 7,4%.
Trata-se de um ramo em que o desenvolvimento de novos
produtos é muito demorado e extremamente caro. Estima-se que,
em média, sejam necessários dez anos de pesquisa envolvendo
entre 200 e 400 mil moléculas, com custo de US$ 250 milhões,
para que se obtenha um único produto comercial. Até por essa
razão, a concentração industrial é elevada, com as 10 maiores empresas (entre elas, a Basf, Bayer, Dow Agrosciences, Du Pont,
Monsanto e Syngenta) controlando 87% do mercado brasileiro e
mantendo agressiva política comercial, sendo que, em 2004, cerca
de 60% da venda de agrotóxicos foi financiada pelas próprias empresas do setor, com prazo médio de 250 dias.
A representação social das grandes empresas é feita pelo Sindicato Nacional da Indústria de Produtos para a Defesa Agrícola
(SINDAG), com 44 filiadas, e pela Associação Nacional de Defesa
Vegetal (ANDEF), com 16 associadas.
Praticamente todas as grandes empresas do ramo de agrotóxicos, a partir da década de 1990, passaram a se diversificar e
fortalecer suas atividades na produção de sementes melhoradas,
muitas vezes geneticamente modificadas (transgênicas). Com
isso aproveitam as relações comerciais já estabelecidas com os
agricultores, que compram agrotóxicos e sementes no mesmo
período do ano. Também se explora um segmento altamente
promissor e que apresenta sinergia com os produtos tradicionais
das empresas de agrotóxicos. Como se verá logo adiante, a comercialização do material transgênico, na grande maioria dos
casos, garante mercado para os agrotóxicos.
Exemplo típico dessa diversificação é dado pela Monsanto,
que iniciou suas pesquisas com biotecnologia na década de 1980.
Entre 1995 e 2009 adquiriu uma série de empresas de sementes
melhoradas: Calgene, Asgrow, Monsoy, Dekalb, Agroceres, Seminis, Emergent Genetics, American Seeds, Agroeste, Delta &
Pine, MDM Sementes de Algodão, produtoras de sementes de
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algodão, frutas, hortaliças, milho, sorgo e soja. Em 2008 adquiriu
a Alellyx e a CanaVialis, duas empresas brasileiras dedicadas ao
melhoramento genético da cana-de-açúcar. Exemplo de sinergia
conseguida se evidencia ao verificar que a semente de soja RR
(Roundup Ready) comercializada pela Monsoy, ao contrário das
variedades comuns, se mostra tolerante a herbicida à base de glifosato, como o Roundup, produto de ponta da Monsanto.
A área plantada com sementes transgênicas no mundo passou
de 1,7 milhão de hectares, em 1996, para 102,0 milhões de hectares, em 2006. Deste total, a soja representava 57%, o milho, 25% e
o algodão, 13%. Em 2006, a venda mundial de sementes transgênicas resultou em renda de US$ 6,15 bilhões, correspondente a
16% da venda de agrotóxicos e 21% da venda total de sementes
melhoradas. Nesse mesmo ano, 68% das sementes transgênicas
vendidas garantiam resistência a herbicidas, 19% resistência a insetos e 13% resistência conjunta a herbicidas e a insetos.
Fertilizantes:8 em 2009 foram consumidos 22,5 milhões de
toneladas de fertilizantes no Brasil. O País, atrás da China, Índia
e Estados Unidos, constituiu-se no quarto maior consumidor de
fertilizantes, com participação de 5,7% no consumo mundial.
Constata-se grande dependência da importação, sendo que, em
2009, foram produzidos no Brasil 8,4 milhões de toneladas de fertilizantes intermediários, 43,2% do total consumido, e importados
11,0 milhões de toneladas, 56,8% do total consumido.
Apesar de existirem 122 empresas associadas à Associação
Nacional para Difusão de Adubos (ANDA), o setor mostra-se altamente concentrado. Em 1995, as seis maiores empresas controlavam 48,0% do mercado de NPK (nitrogênio, fósforo e potássio)
brasileiro, valor que passou para 86%, em 2008.
A maior empresa do setor é a Bunge que, tradicionalmente, se
dedicava à exportação, transformação e produção de alimentos
8. As informações deste item foram obtidas dos sites da ANDA (2010), e das empresas Bunge (2010) e Heringer (2010).
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de grãos e oleaginosas. Desde 1938, mantinha a empresa Serrana
de Fertilizantes e a partir de 1997 ampliou sua atuação neste ramo,
com aquisição das empresas IAP, Ouro Verde e Manah. Em 2000,
se reestruturou com a constituição de duas empresas, a Bunge
Alimentos, e a Bunge Fertilizantes. De 2006 em diante, passou a
atuar também na comercialização de açúcar e nos anos seguintes
construiu ou adquiriu dez agroindústrias de açúcar e álcool. Também vem se dedicando à produção de biodiesel. No início de
2010, vendeu sua área de nutrientes (mineração) de fertilizantes
para a Empresa Vale, sem se desfazer, contudo, da formulação e
comercialização dos fertilizantes entregues aos agricultores.
Medicamentos Veterinários: Em 2008 o faturamento da indústria de medicamentos veterinários no Brasil foi de R$ 2,6 bilhões, tendo crescido para R$ 2,8 bilhões, em 2009. Neste ano, os
ruminantes consumiram 55,4% dos medicamentos veterinários,
os suínos 15,3% e as aves 14,2% (MAPA, 2010a).
A principal entidade representativa das empresas do setor é o
Sindicato Nacional da Indústria de Produtos para a Saúde Animal (SINDAN). Observa-se grande concentração industrial no
setor, sendo que entre julho de 2004 e junho de 2005, as suas dez
maiores empresas auferiram 64,4% do faturamento bruto setorial
(CAPANEMA et al, 2007).
Rações e Suprimentos Minerais: em 2008 foram vendidos
58,7 milhões de toneladas de rações e 2,1 milhões de toneladas de
sal mineral para alimentação animal no Brasil, valores que passaram para, respectivamente, 58,4 milhões t e 1,8 milhão t, em 2009.
Neste ano, a avicultura de corte foi responsável por 47,6% do consumo de rações no Brasil, a suinocultura por 26,2%, a avicultura de
postura por 8,2%, a bovinocultura de leite por 7,5%, cada uma, e a
bovinocultura de corte por 3,3% (UBABEF, 2010). A indústria de
rações usa grande quantidade de alguns produtos agrícolas brasileiros, sendo que, em 2004, consumiu 60% da safra de milho e 48%
da produção de farelo de soja nacionais (SINDIRAÇÕES, 2007).
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O Sindicato Nacional da Indústria de Alimentação Animal
(SINDIRAÇÕES) conta com 151 associados, responsáveis por
80% da produção de ração no Brasil (SINDIRAÇÕES, 2010).
Sementes e Mudas: as empresas produtoras de sementes associadas à Associação Brasileira de Sementes e Mudas (ABRASEM)
comercializaram 1.803 mil toneladas de sementes na safra 2006/07
e 2.021 mil t na safra 2007/08. Nesta safra, a comercialização de
sementes de soja somou R$ 2.361,4 milhões, 43% do total, e a
de milho R$ 2.196,5 milhões, 39% do total (MAPA, 2010a).
Estimava-se que a demanda potencial de sementes melhoradas, em 2007/08, fosse de 3.025 mil t, para uma demanda efetiva
de 1.598 mil t, ou 52,8% do potencial. Algumas culturas se destacavam pelo grande uso de sementes melhoradas, como o sorgo, com 88% da área plantada com esse tipo de sementes, o milho,
com 83%, e o trigo, com 72%. No caso da soja, essa participação
era de 61%, do arroz irrigado, de 51% e do algodão de 44%. Já no
caso do feijão, apenas 11% da área plantada se dava com sementes melhoradas (MAPA, 2010a).
Nas pesquisas ligadas ao melhoramento genético de plantas é
expressiva a participação do poder público. Por exemplo, na cana-de-açúcar, a RIDESA (Rede Universitária de Desenvolvimento
do Setor Sucroalcooleiro), originária do extinto Planalsucar e ligada a universidades públicas federais, detém 28 cultivares registrados, enquanto o Instituto Agronômico de Campinas (IAC), do
Governo do Estado de São Paulo, detém mais oito, o que somadas
representam 40% das cultivares de cana-de-açúcar registradas no
Serviço Nacional de Proteção de Cultivares. Dos 1.387 das cultivares registradas de todas as lavouras no Brasil, em agosto de
2010, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária era responsável pelo desenvolvimento de 24,2% delas (MAPA, 2010b).
No caso do setor de Máquinas e Equipamentos, observa-se a
existência de número relativamente grande de empresas fornecedoras de implementos para a agricultura, como arados, grades,
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semeadoras, adubadoras, pulverizadoras e de máquinas e equipamentos para a pecuária. São 169 empresas desse tipo, muitas
das quais de atuação regional, que fazem parte da Câmara Setorial de Máquinas e Implementos Agrícolas da Associação Brasileira de Máquinas e Equipamentos (ABIMAQ, 2010).
Já no caso de tratores de roda e colhedoras automotrizes de
cereais, apenas cinco empresas controlam o mercado brasileiro.
Em 2009 foram produzidos 52.845 tratores de roda agrícolas no
Brasil, com participação da AGCO de 39,8%, da CNH de 25,0%,
da Valtra de 19,5%, da John Deere de 12,9% e da Agrale de 2,8%.
A produção de colhedoras em 2009 somou 4.438 unidades,
42,0% da CNH, 40,4% da John Deere, 13,9% da AGCO e 3,7% da
Valtra (ANFAVEA, 2010).
Assim como o restante da indústria automobilística, parte
considerável da produção de máquinas agrícolas no Brasil se
destina à exportação. Dessa forma, em 2008, da produção total
brasileira de 84.992 de tratores de roda e de esteira, colhedoras,
cultivadores motorizados e retroescavadeiras de uso agrícola,
54.449 (64,3%) foram vendidos no mercado interno e 30.217
(35,7%) se destinaram à exportação, sendo que as importações
foram desprezíveis (CONAB, 2010). É bom que se diga, contudo,
que para a montagem das máquinas agrícolas se utiliza quantidade considerável de componentes importados, reduzindo o saldo comercial da cadeia.9
3.2.2
Agroindústrias e Indústria Alimentícia
Dos grandes cultivos brasileiros, apenas o feijão chega ao
consumidor final sem sofrer qualquer transformação industrial.
Alguns passam por processamentos simples, como o arroz, que é
9. Em 2004, o valor total das exportações de tratores de roda, de esteira, colhedoras
e retroescavadeiras e seus componentes somou US$ 1.728 milhão, contra importação de US$ 1.097 milhão (ANFAVEA, 2007).
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
descascado, tem o gérmen retirado e é polido ou o leite, que é
pasteurizado, sendo comercializado como tipo A, B ou C, ou
é uperizado, constituindo o chamado leite longa vida. Outras
transformações são mais significativas, como no caso da soja,
consumida na forma de óleo refinado, margarina, creme, em
mistura com suco de frutas etc.
É comum usar o termo Agroindústria para a empresa que faz
o primeiro processamento dos produtos primários. São vários os
exemplos: empresa de ração, frigorífico, laticínio, de farinhas e
óleos vegetais, de café torrado e moído ou de solúvel, de açúcar
e álcool, de suco de frutas, de manteiga de cacau, de fios de algodão, serrarias, de celulose. A seguir podem ocorrer, na mesma ou
em empresa diversa, outras transformações que resultam em doces, confeitos, chocolates, refrigerantes, macarrão, bolachas, pães,
margarinas, embutidos, queijos e derivados do leite, móveis, sapatos e derivados do couro, papel, tecidos e roupas.
Parcela considerável das empresas que processam matériasprimas de origem agropecuária faz parte da Indústria Alimentícia
ou da Fabricação de Produtos Alimentícios (na denominação técnica empregada pelo IBGE). Em 2008, o IBGE estimava existirem
21.862 empresas com cinco empregados ou mais10 no Brasil, dedicadas à produção de alimentos, com valor de transformação de
R$ 88,3 bilhões. Esses valores representavam, respectivamente,
13,3% e 12,3% do número e do valor de transformação do conjunto
da Indústria Extrativista e de Transformação (IBGE, 2010).
Para a Associação Brasileira de Indústria Alimentícia (ABIA),
considerando também as empresas com menos de cinco empregados e com base em dados do Ministério do Trabalho e Emprego,
10. Conforme IBGE (2010), para o conjunto da Indústria Extrativa e de Transformação as empresas de 1 a 4 empregados representavam 46,8% do número total
de empresas, incluindo as de 5 empregados ou mais. Considerando que essa
proporção valha especificamente para as empresas da Fabricação de Produtos
Alimentícios, pode-se estimar que seu número total seria de 41.094 empresas.
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existiam, em 2008, 38,5 mil empresas dedicadas à produção industrial de alimentos no Brasil, sendo que 94,7% delas se constituíam
em micro ou pequena empresa. Em ordem de importância suas
principais classes de produção eram: derivados de carne; beneficiamento de café, chá e cereais; açúcares; laticínios; óleos e gorduras; derivados do trigo; derivados de frutas e vegetais; diversos;
chocolate, cacau e bolos e; conservas de pescado (ABIA, 2010).
Uma característica que distingue o consumo alimentar de outros ramos industriais e de serviços é que ele tende a apresentar
menor taxa de crescimento ao longo do tempo. A elasticidade
renda da demanda dos gastos com alimentação, bebidas e tabaco
situa-se entre 0,25 e 0,35 ou menos para os países desenvolvidos
e entre 0,60 para 0,70 nos em desenvolvimento (USDA, 2007).
Esses valores são mais baixos do que os verificados para outros
tipos de gastos, como roupas e calçados, combustíveis, eletrônicos,
automóveis, serviços domésticos, educação, saúde e recreação.
Para o Brasil, estudo de Hoffmann (2007a:471), com dados
da Pesquisa de Orçamento Familiar (POF) do IBGE de 20022003, aponta que a elasticidade renda da demanda dos gastos da
alimentação era de 0,481, superior apenas à elasticidade renda
dos gastos com fumo de 0,424 e inferior as dos outros nove grupos de despesa, como transporte, com elasticidade renda de 0,966,
recreação e cultura, 0,989 e educação, 1,072.
Isso faz com que as empresas dos ramos alimentícios mantenham, no geral, políticas de redução de custos e preços, procurando aumentar sua participação no mercado, ao mesmo tempo,
que tentam explorar aqueles tipos de alimentos com mercados
mais promissores e dinâmicos, normalmente mais processados e
com maior valor unitário. O mesmo estudo de Hoffmann
(2007a:478) revela que, por exemplo, a elasticidade renda da demanda das despesas com leite de vaca no Brasil era de 0,441, enquanto que para três tipos de queijos estudados ultrapassava 0,9 e
do iogurte atingia 0,674.
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Segundo Belik (2001), nas últimas décadas, houve mudanças
importantes na estratégia competitiva das empresas alimentícias.
Na década de 1960 a competição se dava, basicamente, via preços
ou redução de custos. Na década de 1970, o atributo qualidade
ganhou relevância. A partir de 1980, acentuou-se a procura de
maior variedade, com o constante lançamento de novos produtos,
tentando-se adaptar ao dinamismo e à segmentação do mercado
consumidor, sem, contudo, abandonar as ações voltadas para redução dos custos produtivos e das melhorias qualitativas.11
Algumas estratégias de diversificação podem ser constatadas
entre empresas brasileiras processadoras de produtos agropecuários. Por exemplo, muitas cooperativas agropecuárias, que ocupam
papel relevante na transformação industrial de cereais, oleaginosas, leite e outros, iniciaram suas atividades como fornecedora de
insumos químico-biológicos e assistência técnica aos agricultores
e como atacadistas. Com o tempo, várias delas constituíram agroindústrias, passando a produzir, por exemplo, farelo e óleo bruto
de soja, rações, derivados de milho e mandioca, fios de algodão,
comercializados junto a empresas agrícolas ou industriais. Este é
o caso da C Vale e Integrada, ambas do Paraná e Carol de São
Paulo. Outras, como COAMO (PR), Itambé (MG) e COOPERCENTRAL Aurora (SC) foram adiante, desenvolvendo outras
etapas industriais e chegando a fornecer produtos prontos para o
consumo final.12
11. “O mercado alimentar é extremamente dinâmico e os hábitos de consumo estão
sofrendo enormes variações que são ditadas pelo ambiente social e pelas características culturais da população. A manutenção e ampliação de fatias de mercado
no consumo de alimentos é uma tarefa extremamente difícil e tem em conta a
necessidade de atualizações produtivas permanentes” (BELIK, 2001:34).
12. Exemplo dessa trajetória é dado pela COCAMAR (PR). Surgiu como atacadista
de cafeicultores, com nome original de Cooperativa dos Cafeicultores de Maringá.
Ampliou suas fontes de matéria primas, construiu agroindústrias e passou a
produzir mercadorias para o consumo final. A atual COCAMAR Cooperativa
Agroindustrial oferta no varejo óleos vegetais (soja, milho, canola e girassol),
café torrado e moído, capuccino, álcool gel e líquido, maionese, atomatados,
sucos de frutas e bebidas à base de soja (COCAMAR, 2010).
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A priorização e o avanço em direção à produção de bens com
maior grau de elaboração e valor unitário constituem em importante estratégia de empresas líderes da Indústria Alimentícia. Esse
é o caso da Empresa Sadia que, em 2009, se juntou à Empresa
Perdigão e formou a Empresa Brasil Foods. Em 2000, a Sadia
apresentava a seguinte composição em suas vendas no mercado
brasileiro: 29% eram originados da comercialização de carnes de
aves e suínos, 11% de outros produtos (rações, inclusive) e 60%
da venda dos industrializados (resfriados e congelados). Em 2008,
os industrializados elevaram sua participação para 79%, em detrimento das carnes de aves, suínos e bovinos, com 15%, e outros,
com 6% (SADIA, 2010).
Outro fato a ser destacado entre as processadoras de produtos
de origem agropecuária é o crescimento do nível de concentração
entre empresas de seus diversos ramos. Especificamente na Indústria Alimentícia, embora, como já visto, haja um grande número de empresas, poucas delas tendem a controlar faixas expressivas do mercado, conforme se evidencia na citação a seguir. “As
dez maiores companhias do setor brasileiro de aves foram responsáveis (em 2004) por 50,4% da produção nacional, enquanto
no caso de suínos, as dez maiores responderam por 40,9%. Nos
segmentos de produtos congelados e resfriados, a concentração é
maior, com os dois maiores produtores (Sadia e Perdigão) respondendo por 80,6% e 56,1% dos mercados, respectivamente.
Em margarinas, as três maiores empresas (Sadia, Bunge e Unilever)
responderam por 85,0% do mercado” (SADIA, 2007, parênteses
acrescentados na transcrição).
Em outros ramos agroindustriais, inclusive não alimentícios,
também se observa grande concentração de capital, como na produção de papel e celulose, de farinha de trigo, de óleo e farelo de
soja, nos frigoríficos de bovinos e no de suco de laranja. Neste
caso, após a saída da Empresa Cargil, em 2004, e a junção entre
Citrosuco e Citrovita, em 2010, apenas três empresas, Cutrale,
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Coinbra e Citrosuco/Citovita, passaram a controlar 85% do mercado brasileiro e 50% do mercado mundial de suco de laranja.
A concentração e o crescimento da escala de operações apresentam, como uma de suas consequências, a internacionalização
das empresas alimentícias, não apenas sob o aspecto comercial,
mas também com a instalação de plantas produtivas em diferentes
países. Isso já se evidenciava em empresas de capital estrangeiro,
como a Nestlé, Bunge, Grupo Coinbra (Louis Dreyfus), Kraft e
Unilever. Mais recentemente, empresas de capital brasileiro também vêm se internacionalizando, construindo ou adquirindo
unidades industriais em outras nações, citando como exemplos
empresas de suco de laranja e frigoríficos de bovinos e aves.
Tal concentração industrial acaba refletindo não só nas relações comerciais entre empresas processadoras de produtos agropecuários e agricultores, mas na própria dinâmica agropecuária.
“O importante a assinalar neste novo quadro é o caráter reflexo
dos segmentos fornecedores de matérias primas diante do poder
de mercado e das articulações das grandes empresas. Trata-se efetivamente de uma mudança do ambiente institucional criada por
um campo organizacional bem definido em que a grande empresa
oligopólica tem apontado o rumo do processo de reestruturação”
(BELIK, 2001:104).
3.2.3
Os Supermercados e a Distribuição de Alimentos
Na distribuição de produtos agropecuários e de alimentos
constata-se a presença de empresas transportadoras, de armazenamento, exportadoras, atacadistas públicos e privados e da rede
varejista. Os super e hipermercados assumiram, nas últimas décadas, papel preponderante no varejo alimentício brasileiro, além
de estender suas ações ao atacado. Em 1970, os estabelecimentos
tradicionais participavam de 70,7% das vendas varejistas de alimentos no Brasil, enquanto o auto-serviço tinha participação de
29,3%. Em 1997, os tradicionais caíram para 15,4% e o auto-
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serviço cresceu para 85,6% (BELIK, 2001), repetindo-se nacionalmente uma tendência observada no mundo todo.
Os super e hipermercados centralizam em um mesmo local
os serviços prestados por vários estabelecimentos tradicionais:
mercearias/empórios, quitandas, feiras livres, açougues e padarias. Além disso, comercializam produtos não alimentícios, com
destaque para artigos para a casa, roupas e calçados e produtos
eletrônicos.13 A praticidade ao consumidor é complementada pelo auto-atendimento e pela oferta de vagas de estacionamento,
especialmente importante em grandes centros urbanos.
Em 2008, as atividades comerciais brasileiras (atacado, varejo
e veículos, peças e motocicletas, conforme divisão adotada pelo
IBGE) geraram receita operacional líquida de R$ 1.455,4 bilhões,
dos quais R$ 576,8 bilhões (39,6%) originados do comércio varejista. Deste, o principal segmento era o dos hipermercados e supermercados, com receita operacional líquida de 140,2 bilhões e
participação de 24,3% no comércio varejista. Em 1990, esta participação era bem menor, no valor de 14,8% (IBGE, 2010a).
O comércio varejista, de maneira geral, é composto por grande número de estabelecimentos, em sua imensa maioria de pequeno porte, sendo que em 2008, constatou-se média de cinco pessoas
ocupadas por unidade de venda. Os hipermercados e supermercados se diferenciam totalmente, registrando em 2008, média de
45 pessoas ocupadas por unidade de venda (IBGE, 2010a).
Entre as suas empresas, verifica-se elevado nível de concentração. No mercado formal de alimentos no Brasil, o Grupo Pão
de Açúcar colocava-se com o líder, em 2009, apresentando participação de 14,8% nas vendas totais. Vinham a seguir o Grupo
Carrefour e o Wal-Mart, sendo que essas três redes eram respon-
13. Em 2005, as vendas do Pão de Açúcar foram compostas por artigos de mercearia
(43%), perecíveis (35%), bazar (13%), eletrônicos (7%) e têxteis (2%). O planejamento da empresa previa reforçar a participação dos produtos não alimentares
nos anos seguintes (PÃO DE AÇÚCAR, 2007).
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sáveis por 40,4% do comércio varejista de alimentos no Brasil, em
2009 (PÃO DE AÇÚCAR, 2010).14 Apresentam diferentes marcas
comerciais, procurando atender categorias de consumidores de
diferentes classes sociais. E, mais recentemente, têm diversificado
suas ações também para a venda de remédios e combustíveis.
O Grupo Carrefour é o segundo maior varejista de alimentos do mundo, tem matriz na França e atua em 34 países, com
15.500 lojas (CARREFOUR, 2010). O Grupo norte–americano
Wal-Mart é o maior varejista de alimentos do mundo, possui
mais de 8.200 lojas, está presente nos 50 estados dos EUA e em
16 países (WAL-MART, 2010). O Grupo Pão de Açúcar se desenvolveu por várias décadas com capital brasileiro, mas, em
2004, partilhou ao meio seu controle acionário com o Grupo
Casino, da França. No Brasil conta com 1.080 lojas, em 2010,
contra 218 lojas, em 1995.
As grandes redes de supermercados tendem a comprar suas
mercadorias diretamente de empresas da Indústria Alimentícia
ou de agricultores (no caso de legumes, verduras e frutas frescas)
e concentrar seu recebimento em equipamentos próprios, chamados de Centros de Compra e Distribuição, para posterior redistribuição às lojas de varejo. Dessa forma, racionalizam suas
operações, diminuindo os gastos administrativos, aumentando o
poder de barganha nos preços e o controle de qualidade e reduzindo os custos de transporte e estoques. Mais de 85% das compras
do Grupo Pão de Açúcar, por exemplo, passam por suas 28 Centros de Distribuição espalhados pelo país.
Absorvem, dessa forma, parte da atividade atacadista, diminuindo o espaço de atuação de outras empresas privadas ou
14. Outros países mostram concentração semelhante ou maior. As cinco maiores
redes controlavam 40% das vendas dos supermercados nos EUA, 60% na Inglaterra e 67% na França (BITTENCOURT, 2005). “En todo el mundo, las 10 mayores cadenas de supermercados controlan ahora casi un tercio de las ventas de
comestibles” (FAO, 2005:35).
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públicas. Para Belik (2001), isso foi observado nas centrais públicas de abastecimento de hortifrutigranjeiros na França e no Brasil,
em que se verificou a estagnação da rede CEASA/GEAGESP. “...
entre 1985 e 1997 a movimentação anual de hortifrutigranjeiros
se estagnou na CEAGESP. Há mais de 12 anos o volume comercializado no maior entreposto atacadista de alimentos da América
Latina se encontra estacionado em algo em torno de 2,4 milhões
de toneladas” (BELIK, 2001:150).
As redes de super e hipermercados não são simples intermediários entre a produção primária ou secundária e o consumidor
final, mas exercem forte poder junto aos fornecedores.15 Em primeiro lugar, praticamente impondo a pequeno número deles a
obrigação de entrega, em prazo estipulado, de grandes quantidades de produtos com preços baixos e condizentes com suas
agressivas políticas de redução de custos e ampliação de participação no mercado.16 Segundo, exigindo novos atributos qualitativos no conteúdo, forma e apresentação dos produtos, facilitando
sua operacionalidade e procurando atender a todos os segmentos
e tendências do mercado consumidor.
Um exemplo é a exigência de embalagens com as diversas
marcas próprias da rede varejista em produtos que são comercializados, normalmente, com preços mais baixos. Nos países desenvolvidos, as chamadas marcas próprias ultrapassavam 20% do
total vendido nos super e hipermercados (NEVES & MACHADO
FILHO, 1996).
15. “Como lembram alguns autores (...), o comércio varejista é ainda frequentemente
considerado pelos economistas como um agente que serve de correia de transmissão neutra entre a etapa da produção e a de consumo. Nossa conclusão é diferente. A atividade comercial organizada em torno da grande distribuição foi, na
realidade, uma mola propulsora na reestruturação de algumas funções produtivas e comerciais exercidas a montante” (GREEN & SCHALLER, 2000:127).
16. “Para simplificar las operaciones, la mayor parte de los supermercados prefierem trabajar com um número limitado de proveedores que tienen recursos
suficientes para cumplir sus requisitos de calidad y plazos de entrega” (FAO,
2005:35).
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Outras iniciativas procuram atender determinados nichos de
mercado. É o caso da Rede Carrefour, que em algumas lojas, frequentadas por clientes com maior poder aquisitivo, mantém seção
destinada à venda de produtos orgânicos (Ilhas Orgânicas). Ao
mesmo tempo, em toda a rede, parte da comercialização de produtos, como frutas, legumes, verduras, carnes, peixes, arroz, feijão,
palmito, sucos, café e ovos, é feita com o Selo Garantia de Origem
Carrefour. Para tanto, a empresa garante acompanhar todas as
etapas produtivas, desde o fornecimento de insumos agropecuários até a venda ao consumidor, procurando-se evitar a presença
excessiva de contaminantes químicos.
Essas e outras iniciativas não afetam, mas sim complementam a estratégia geral dos super e hipermercados de ofertar produtos de consumo de massa, apresentados em embalagens vistosas, de fácil manuseio e compatíveis com o consumo individual
ou de pequenas famílias, com margens de comercialização e preços os mais reduzidos possíveis, especialmente para os produtos
alimentícios.
3.2.4
O Padrão Contemporâneo de Consumo Alimentar
A alimentação ou o padrão de consumo de alimentos de determinada sociedade tem múltiplos determinantes, sendo afetado
por fatores econômicos, sociais, políticos, históricos e culturais.17
Assume-se que, atualmente, a tendência principal é de se disseminar entre os países o padrão de consumo agro-industrial ou
ocidental (OLIVEIRA & THÉBAUD-MONY, 1996). Contudo, é
importante que se leve em conta que continuam existindo (resis-
17. “Independentemente da óbvia necessidade de se manter a saúde física, considerações relacionadas com a etnicidade, status e prestígio, capacidade econômica,
aceitação dentro de grupos sociais ou religiosos particulares, esnobismo alimentar, pressão publicitária e ajustes psicológicos, são todos eles aspectos da cultura
que desempenham papéis importantes na determinação das preferências alimentares” (Shack citado por BLEIL, 1998:5).
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tindo) diversos hábitos alimentares regionais, ao mesmo tempo,
que aumentam as reações, por razões sociais, culturais, ambientais e de saúde pública, ao padrão predominante.
O padrão de consumo agro-industrial apresenta, como características básicas, o crescimento das refeições realizadas fora do
domicílio, o aumento do uso de proteínas animais e a predominância de alimentos industrializados. Estes atraem os consumidores com apelos de preço, de saciedade mais que de nutrição,
de afirmação social e de praticidade na apresentação, aquisição e
no preparo. Seu desenvolvimento está ligado a fatores como a disseminação da produção de massa, a urbanização, a maior presença
da mulher no mercado de trabalho, a diminuição do tamanho das
famílias, a evolução das formas de distribuição e os gastos com
propaganda e marketing.
A generalização da produção em massa aumenta a produtividade do trabalho e rebaixa os custos unitários, o que junto ao
crescimento das relações assalariadas e do rendimento médio
dos trabalhadores, amplia o mercado consumidor dos produtos e
serviços. Especificamente, as transformações técnicas e a elevação da escala produtiva provocam queda nos custos das diversas
etapas da cadeia alimentar: produção de insumos, produção primária, transformação agroindustrial e distribuição. Adicionado
aos frequentes lançamentos de produtos pela Indústria Alimentícia, isso vai ampliando (massificando) e diversificando o consumo de alimentos.
A urbanização tem como primeiro efeito afastar o consumidor da produção direta de alimentos. Além disso, especialmente
nas grandes cidades, fica limitado o retorno para a casa nos horários de almoço, ganhando importância as refeições fora do domicílio, em refeitórios industriais, no próprio local de trabalho, ou
em bares e restaurantes. Estes atraem também os chamados consumidores solitários, pela sociabilidade que oferecem e por eventuais vantagens de custo e de conforto em relação à confecção
doméstica da própria refeição.
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Uma expressão moderna desse fenômeno são as redes de fast
food ou refeições rápidas, em que a racionalidade da escala, da
redução de custos e da diminuição do tempo de preparo e gasto
para se alimentar sobrepujam o valor nutritivo e o prazer de uma
refeição demorada. O típico cardápio fast food, para ser ingerido
em poucos minutos, é composto por pão, hamburger, batata frita,
refrigerante, sorvete e torta, ricos em carboidratos, gorduras e
açúcar. Alternativamente, no Brasil desenvolveu-se o self service
ou comida por quilo, onde também não se perde tempo, mas que
possibilita a montagem de refeição mais equilibrada, com maior
presença de fibras, vitaminas e sais minerais.
O número reduzido, quando não unitário, de membros das
famílias estimula o oferecimento de embalagens com porções
menores. A disseminação do trabalho feminino e o ritmo intenso
da sociedade moderna limitam o tempo disponível para o preparo
doméstico das refeições. Dessa maneira, ganham espaço os produtos fatiados ou picados, os congelados, os temperos, molhos e
sucos prontos, os embutidos, o leite longa vida, carnes temperadas
e empanadas, produtos instantâneos ou misturados, os prontos e
adequados para consumo em trânsito ou em frente à televisão ou
ao computador doméstico. Com isso, se adiciona a economia de
tempo no preparo dos alimentos à economia de tempo nas compras
em supermercados que, como já visto, concentram no mesmo
local todos os produtos alimentícios, além de outros tipos.
Mesmo por que as novidades não param de acontecer e novos
produtos são frequentemente lançados, o consumo dos alimentos
é estimulado por imensos gastos publicitários e promocionais,18
que, no mais das vezes, não valorizam suas qualidades intrínsecas
e procuram atingir, especialmente, os jovens, que tendem a incorporar mais facilmente novos hábitos alimentares (BLEIL, 1998).
18. “(...) a indústria de alimentos constitui-se no setor de maior investimento em
promoção de vendas e propaganda (...)” (FARINA, 1997: 173).
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Deve-se levar em conta que o padrão de consumo agro-industrial apresenta gradação entre categorias sociais e países, de acordo com o nível de renda e de desenvolvimento. O crescimento
econômico e da renda média da população resulta em aumento
do consumo per capita e torna mais variada a composição da
dieta alimentar, com perda de importância de fontes de carboidratos e proteínas vegetais (no Brasil, arroz, feijão e mandioca) e
crescimento do consumo de carnes, laticínios e, até certo ponto,
de frutas e verduras.19 O grau de processamento dos produtos
também cresce.20
Além do consumo de massa, estimulado pelo barateamento
dos alimentos e das refeições, observa-se a exploração dos chamados nichos de mercado, voltados para consumidores de maior
poder aquisitivo, e em que são valorizados atributos qualitativos
ligados ao paladar, à forma de produção ou à origem do produto.
Exemplo típico é do mercado cafeeiro, em que ao consumo do
café torrado e moído tradicional, ainda amplamente predominante, se junta o consumo de cafés especiais, com grão e bebida
de melhor qualidade, com sabor mais específico e marcados pela
origem em determinada região. No mesmo sentido, alguns grupos
de consumidores demandam verduras, legumes e frutas exóticas
e cortes especiais e texturas diferenciadas nas carnes.
Pode-se destacar também que, apesar do avanço do modelo
agro-industrial, mantêm-se diferenças no padrão de consumo
19. Em diversos países, os menores valores de elasticidade renda da demanda são
constatados para cereais e pães e óleos e gorduras, valores intermediários para
frutas e verduras e valores mais altos para carnes e laticínios (USDA, 2007).
20. “Segundo estudos da Unilever, até aproximadamente US$ 5 mil de renda per
capita anual, a demanda por alimentos de uma população se resume a cereais e
produtos in natura. A partir desta faixa de renda tem início a demanda por
produtos básicos de mercearia. Os produtos congelados passam a fazer parte da
dieta das famílias com renda per capita a partir de US$ 10 mil. Finalmente, os
produtos pré-preparados, variedades de marca e produtos frescos modernos só
deverão entrar na cesta de consumo de compradores com renda per capita acima de US$ 15 mil anuais” (BELIK, 2001:45).
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entre países e mesmo entre regiões de um mesmo país. Países
como França, Itália, Espanha e Portugal valorizam mais seus hábitos alimentares tradicionais que os EUA e a Inglaterra. Algumas regiões apresentam dietas que se destacam por serem mais
saudáveis, elevando a expectativa de vida de suas populações.
São os casos da Dieta do Mediterrâneo, caracterizada pelo consumo de grãos integrais, de azeite de oliva, de peixe e pouca carne
vermelha e da Dieta do Japão, baseada em peixe, vegetais, derivados de soja e pequena ingestão de açúcar. No Brasil, o tradicional feijão com arroz é bem avaliado pelos nutricionistas, embora
venha perdendo espaço no consumo nacional há algumas décadas (SCHLINDWEIN & KASSOUF, 2007).
O grande mérito associado ao padrão de consumo agro-industrial é o aumento considerável da disponibilidade de alimentos
no mundo, embora, como já visto no capítulo dois, em vários países em desenvolvimento a desnutrição continue atingindo grande
parcela da população. Contudo, é importante que se considerem
críticas que dizem respeito à quantidade e à qualidade deste padrão de consumo.
São claras as evidências que parte significativa da população
consome quantidades de alimentos acima do necessário e de forma
desequilibrada, com excesso de gorduras, açúcares e carboidratos,
em detrimento de vitaminas, sais minerais e fibras. O sedentarismo é o ingrediente adicional que leva ao aumento do número de
pessoas com sobrepeso ou obesidade, inclusive em crianças e adolescentes, e de problemas de saúde decorrentes, como os cardiovasculares, diabetes e alguns tipos de cânceres. Nos EUA, por
exemplo, a obesidade atinge mais de 30% da população.
Como reação, já há algum tempo, observam-se ações voltadas para a ingestão de alimentos mais saudáveis nos diversos segmentos do sistema de produção agropecuário. Nesse sentido,
passou a se criar raças de animais com menor teor de gordura, as
chamadas carnes brancas se valorizaram, gorduras animais foram
substituídas pelos óleos vegetais, desenvolveram-se as linhas diet
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e light. Vem crescendo, em substituição aos refrigerantes, o consumo de bebidas mais naturais, como água mineral, sucos de frutas
e chás, bem como o de vegetais (verduras, legumes e frutas) frescos ou in natura. Neste caso, é comum que sejam minimamente
processados, ou seja, higienizados, descascados, cortados e embalados de maneira a facilitar o consumo final.
A valorização da forma física, as preocupações sociais, com o
meio ambiente e doenças estimulam pelo menos parcela da sociedade a exigir alimentos com maior valor nutricional e sem contaminantes e aditivos químicos. Isso repercute nas políticas públicas,
verificando-se a elaboração de propostas de maior regulamentação
e controle no consumo alimentício. Neste sentido, por exemplo,
observam-se ações públicas visando o controle das gorduras trans,
presentes em sorvetes, batata frita, salgados de pacote, bolos, biscoitos, margarinas, congelados e empanados. Outras ações procuram exercer maior fiscalização sobre a propaganda de alimentos.
Alguns movimentos sociais apresentam questionamento mais
profundo sobre as bases do padrão de consumo agro-industrial,
resultando na formação de mercados específicos. Um deles é o do
Comércio Justo e Solidário (Fair Trade), de pequeníssima expressão econômica e que visa garantir a pequenos agricultores, condições adequadas de comercialização e de produção. Baseia-se no
contato direto entre produtores agropecuários e consumidores,
transparência dentro da cadeia produtiva e comercial, preço mínimo para o produto, associação democrática dos produtores,
respeito às leis trabalhistas e controle sobre tecnologias químicas
e biológicas (Faces do Brasil, 2010).
Outro mercado alternativo é dos chamados alimentos funcionais, que além da função nutritiva trazem outros benefícios à
saúde humana. Citam-se como exemplos o arroz integral, farelos
de trigo e arroz, peixes de água fria, linhaça, probióticos, derivados de soja e outros. Houve cresciment o desse mercado em
mais de 50%, entre 2002 e 2005, quando alcançou um valor de
R$ 647,1 milhões no Brasil (SBAF, 2007).
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Um terceiro mercado alternativo a destacar é o dos produtos
orgânicos, que não usam agrotóxicos, fertilizantes químicos nem
sementes transgênicas. Estima-se que, entre 1995 e 2005, o mercado de produtos orgânicos apresentou uma taxa de crescimento
mundial entre 15% e 20% ao ano, contra uma taxa de crescimento de 4% a 5% ao ano da indústria alimentícia. Em 2005, o
mercado dos orgânicos movimentou próximo a 14,5 bilhões de
euros na Europa (PLANETAORGÂNICO, 2007).
O Censo Agropecuário de 2006 revelou que dos 5.175.489 estabelecimentos agropecuários no Brasil, 90.497 ou 1,75% do total
produziam organicamente. Na distribuição dos estabelecimentos
produtores de orgânicos por grupo de atividade econômica, predominavam a pecuária e criação de outros animais, com 41,7%, e
a produção das lavouras temporárias, com 33,5% (IBGE, 2009).
3.3 ANÁLISE DE CADEIAS AGROINDUSTRIAIS ESPECÍFICAS
Muitas vezes há interesse em analisar a estrutura e o desempenho da cadeia agroindustrial de determinado produto agropecuário. Verificar quais são as características e a interação entre os
seus componentes, como pactuam suas relações comerciais, como
se mobilizam politicamente em torno de causas comuns ou de
conflitos internos, qual a capacidade de se transmitir estímulos
e informações ao longo da cadeia.
Para isso, uma opção é partir do nível de agregação que considere todos os agentes econômicos mundialmente envolvidos.
Por exemplo, a cadeia mundial do café era composta por 25 milhões de agricultores e trabalhadores, quatro empresas internacionais (Neumann, Volcafe, ECOM e Dreyfus) controlavam 39%
do comércio internacional, três outras (Philip Morris, Nestlé,
Sara Lee) detinham 45% da torrefação, 30 redes de supermercados
comercializavam 33% do café no varejo e existiam 500 milhões de
consumidores (FAO, 2005). Nessa simples descrição já se revela o
grande poder de interferência dos atacadistas e torrefadoras, talvez
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superior ao da própria Organização Internacional do Café, que
congrega representantes governamentais dos países produtores.
Outra alternativa é desenvolver o encadeamento produtivo a
partir da base territorial de determinado país. Assim, por exemplo, se poderia considerar a cadeia cafeeira brasileira, a colombiana
ou a vietnamita. Isso possibilita abordar a interação entre os agentes internos, a estrutura produtiva e a formulação da política nacional, que resultam na sua maior ou menor competitividade no
mercado mundial.
Níveis mais específicos de agregação podem ser considerados.
Continuando com o exemplo do café, já se comentou a significativa segmentação em seu mercado consumidor, com a presença,
ao lado do tradicional e majoritário café torrado e moído, de novos produtos, como café solúvel, grão para expresso, café especial
ou gourmet, descafeinizado, aromatizado, orgânico, café em lata,
capuccino, balas de café, o que pode estar associado à conformação
de diferentes sistemas produtivos a partir da lavoura cafeeira.21
Um tema que tem merecido atenção é a possibilidade de se
constituir, a partir de iniciativas privadas ou governamentais, estruturas organizacionais compostas pelos diversos integrantes de
determinada cadeia agroindustrial, com capacidade de formulação de propostas de políticas setoriais e de coordenação das ações
intra-cadeia que, independente das disputas comerciais internas,
levem a melhores resultados econômicos para todos.
Ortega (2005) mostra que na Europa foram constituídas estruturas desse tipo, chamadas Organizações Interprofissionais.
Através da coordenação vertical de ramos agrários e agroindustriais, elas fazem a representação política de diversas cadeias produtivas, mediando junto aos órgãos públicos a formulação de
políticas e a obtenção de recursos orçamentários específicos.
21. Junto com a produção do café commodity (indiferenciado), Saes & Farina
(1999) apontavam a produção no Brasil do café orgânico, daquele destinado a
Empresa Illycafé, do Café do Cerrado (MG) e do café despolpado.
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Para o Brasil, a implantação, na década de 1990, de “Câmaras
Setoriais Agroindustriais”, tanto pelo Governo de São Paulo como
pelo Federal, foi marcada por dificuldades de coordenação e de
continuidade (TAKAGI, 2004). No presente século, o Ministério
da Agricultura, Pecuária e Abastecimento tem promovido a criação de novas Câmaras Setoriais, com representantes dos fornecedores de insumos, agricultores e agroindústrias de várias cadeias
agroindustriais. Em agosto de 2010 estavam registradas junto ao
MAPA 26 câmaras desse tipo, além de seis câmaras temáticas
(MAPA, 2010c).
Procurando-se exemplificar ações públicas ou de determinados segmentos que acabam repercutindo em toda cadeia, mais
uma vez pode-se considerar a lavoura cafeeira. Em 1989, a Associação Brasileira da Indústria de Café (ABIC), diante da queda
de seu consumo, criou o Programa de Auto-Fiscalização da Indústria do Café, que concede o Selo de Pureza ABIC às empresas
cujo produto torrado e moído não contenha impurezas. Com
isso, conseguiu-se reduzir o índice de fraudes de 30%, em 1989,
para menos de 5%, em 2005.
Adicionalmente, com recursos privados e do Fundo de Defesa
da Economia Cafeeira (FUNCAFÉ) desenvolveu-se campanha
procurando desvincular o consumo do café de problemas de saúde. Sem que se desprezem outros fatores, como a queda de preço
ao consumidor, essas ações contribuíram para que o consumo
brasileiro de café passasse de 6,7 milhões de sacos, em 1986, para
14,9 milhões de sacos, em 2004, dobrando o consumo per capita.
Mais recentemente, em 2004, iniciou-se o Programa de Qualidade do Café, que registra na embalagem a qualidade e o tipo de
grão empregado para obtenção do café torrado e moído. A intenção era de reforçar a imagem de boa qualidade do café e atingir a
meta de 21 milhões de sacas consumidas no mercado brasileiro,
em 2010. Em 2009, esse consumo foi de 18,4 milhões de sacas e o
consumo per capita foi 16% maior do que o constatado em 2004
(ABIC, 2010).
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Outra experiência, esta sob patrocínio público do MAPA, foi
a implantação no país, em 2003, da rastreabilidade da carne bovina ou, oficialmente, do Serviço de Rastreabilidade da Cadeia
Produtiva de Bovinos e Bubalinos (SISBOV) que, em anos posteriores, sofreu algumas reformulações. A intenção da rastreabilidade é conseguir identificar, a partir do produto de consumo
final, o estabelecimento em que se produziu a matéria prima
agropecuária ou mesmo a origem dos insumos usados para sua
produção. Tal prática passa a ser uma exigência para que o Brasil
consiga exportar a carne bovina para vários países e, para que se
efetive, necessita que haja ação coordenada de todos os agentes da
cadeia da bovinocultura.
Um aspecto que tem sido estudado nas cadeias agroindustriais é a interação econômica que se estabelece entre empresas
agropecuárias e agroindústrias. A operação de compra e venda de
matéria prima agrícola entre elas pode ocorrer, em um extremo,
em mercados tipo “spot”, sem o estabelecimento de contratos prévios. Em outro extremo, ocorre a integração vertical da atividade
primária pela agroindústria.22 No Brasil, isso é muito disseminado
na agroindústria sucroalcooleira, com próximo a 60% da canade-açúcar moída pelas usinas vindo de canaviais próprios, e vem
se ampliando na agroindústria citrícola, por exemplo.
Entre os extremos observa-se a celebração de diferentes contratos, alguns mais simples, tratando apenas de preços e prazos de
entrega da matéria-prima, outros mais abrangentes, envolvendo
22. Vários autores têm analisado a relação produção primária – agroindústria sob
a ótica da Economia dos Custos de Transação. De acordo com diferentes
especificidades da matéria prima e de outras variáveis, seriam estabelecidas
diferentes estruturas de governança naquela relação, desde o mercado spot até
a completa integração vertical, passando por contratos com vários níveis de
formalidade (FARINA, 1997). Entre as especificidades pode-se apontar a perecibilidade de algumas matérias-primas agropecuárias, que não podem ser armazenadas, o seu alto custo de transporte e a impossibilidade de substituição
por outras matérias-primas.
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condições da produção. Neste caso, pode-se citar como exemplo,
o relacionamento entre frigoríficos (integradores) e avicultores
(integrados). Os primeiros fornecem pintinhos, ração, medicamentos e assistência técnica para os segundos administrarem a
criação dos animais em suas próprias instalações. Também avaliam sua eficiência produtiva e, ao receberem os animais para
abate, remuneram o trabalho dos avicultores na sua engorda. Para
Chaddad et al (2006) os contratos e a integração vertical tendem
a predominar em relação aos mercados “spot”.23
Por razões administrativas ou tecnológicas, tem-se observado que várias agroindústrias estimulam a concentração de seus
fornecedores de matérias primas. Por exemplo, na cadeia do leite,
visando maior qualidade do produto, foi estabelecida a obrigação
legal de instalação de tanques de resfriamento nos estabelecimentos rurais, o que fez com que muitos pequenos pecuaristas, diante
da incapacidade de bancar o investimento, abandonassem a atividade. A indústria do suco tem priorizado receber laranja de médios e grandes produtores, que entregam volumes maiores de
matéria prima e diminuem custos administrativos. Os dois maiores frigoríficos de aves do Brasil, Sadia e Perdigão, que integram,
atualmente, a Empresa Brasil Foods, ambos de origem catarinense, no processo de direcionamento de parte dos novos investimentos para o Centro-Oeste, têm estabelecido contratos com
integrados de maior porte.24
23. “O relacionamento entre produtores agrícolas e demais participantes do sistema
agroalimentar ocorre cada vez mais através de arranjos contratuais. Nos Estados
Unidos, por exemplo, o porcentual do valor bruto da produção agrícola comercializado através de contratos e integração vertical – ou seja, fora dos mercados
abertos – subiu de 28% em 1991, para 33% em 2003 (Macdonald & Korb, 2006).
Apesar da não disponibilidade de estatísticas no Brasil, o uso de contratos na
agricultura tem se tornado cada vez mais comum (Zylbersztayn, 2005). Os sistemas agroindustriais do frango de corte, do suco de laranja, do tomate para uso
industrial e do açúcar e álcool são exemplos onde predominam os arranjos contratuais entre produtores e a indústria”. (CHADDAD et al, 2006: 33)
24. Em 2003, a Perdigão produziu na cidade de Videira (SC) 146.158 toneladas de
frango, através de contratos com 600 integrados. No mesmo ano, a produção
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3.4 O SISTEMA NACIONAL DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIA
No Brasil convencionou-se denominar de Agronegócio o agrupamento nacional das atividades agropecuárias, bem como industriais e de serviços que se encadeiam a seu montante e a jusante.
Tome-se a seguinte definição: “O Agronegócio envolve todas as
cadeias produtivas desde a produção e distribuição de insumos
até a comercialização de alimentos, fibras e energia. Ou seja, é um
conjunto de atividades que está intimamente ligado a todos os
setores da economia e da sociedade” (ABAGRP, 2007).
Uma definição tão ampla apresenta pouca operacionalidade,
seja ao se considerar a capacidade de mobilização de seus agentes
em torno de políticas públicas, seja ao se tomar como unidade para análise econômica. Neste sentido, entende-se que seria obtida
maior precisão se considerasse o Agronegócio, enquanto unidade
nacional de análise, como composto pelas atividades agropecuárias modernizadas, por aquelas que lhes fornecem insumos e serviços específicos e pelas agroindústrias, atacadistas e exportadores
de produtos agropecuários.
Tal agrupamento, com frequência, se mobiliza em torno de
políticas de interesse comum como a concessão de crédito, a renegociação da dívida agrícola, a política cambial, a posição brasileira nas negociações do comércio internacional, a legislação e
liberação de produtos geneticamente modificados e outros. Embora se constatem divergência em torno de alguns pontos, de fato
se consegue formular agenda relativamente comum e abrangente.
da empresa na cidade de Rio Verde (GO) foi de 171.470 toneladas de frango,
com apenas 78 integrados, que investiram em galpões com maior capacidade
de alojamento de aves, mais automatizados e com menores custos médios. Ou
seja, na região tradicional, em que a concentração fundiária é menor e que se
utiliza, basicamente, mão-de-obra familiar, a produção média por integrado
foi de 243,6 toneladas, enquanto na região de expansão, com grande emprego
da mão-de-obra assalariada, receberam-se em média 2.198,3 toneladas de
frango de cada integrado, reduzindo-se custos de transporte e administrativos
(FRANÇA, 2005).
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A Associação Brasileira de Agribusiness (ABAG), constituída
em 1993, tem atuado no sentido de procurar representar politicamente os interesses patronais privados do Agronegócio Brasileiro,
embora pretendesse também ter papel mais efetivo na coordenação das cadeias produtivas. “Enfim, sua atuação mais relevante
é como entidade que exerce lobby sobre as instâncias políticas,
isso porque, na condição de associação que pretendia coordenar
as diferentes cadeias agroindústrias, ela não conseguiu o êxito
que esperava” (ORTEGA, 2005:102).
A consideração do Agronegócio como unidade de análise
econômica revela sua razão, ao se abordar a competitividade do
Sistema de Produção Agropecuário Brasileiro na agricultura
mundial. O Brasil, num prazo de 40 a 50 anos, deixou de ser um
exportador de produto agrícola tropical (café, especialmente),
baseado em vantagens naturais de clima e terra. Transformou-se
no terceiro maior exportador de produtos de origem agropecuária (semi-manufaturados e manufaturados, em grande parte),
com destaque em várias cadeias, como da soja, cana-de-açúcar,
café, laranja, de papel e celulose, carne de frango e bovina. Entre
os produtos principais, apenas o consumo interno de trigo mantém grande dependência das importações.
Tal desempenho não mais encontra sua explicação principal
na disponibilidade de recursos naturais. Por exemplo, o avanço
da área agrícola sobre os cerrados deveu-se menos à disponibilidade de suas terras e mais ao desenvolvimento de pesquisas
agronômicas, seja as que permitiram o manejo mais adequado de
seu solo, com graves deficiências químicas, seja as que resultaram
na obtenção de novas variedades e cultivares adaptadas às suas
condições climáticas.
Ao mesmo tempo, estabeleceu-se no Brasil uma estrutura
agroindustrial complexa, muito dinâmica quanto à implantação
de novas tecnologias, transformação e diversificação de produtos
de origem agropecuária e redução dos seus custos unitários. Por
sua vez, o Estado manteve papel fundamental na geração de novos
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conhecimentos, através da pesquisa agropecuária, e na integração
dos segmentos do Sistema de Produção Agropecuário, especialmente através da política de crédito rural subsidiado e vinculado
à compra dos chamados insumos modernos, bem como dos créditos agroindustriais.
Com todas essas transformações conseguiu-se fazer com que
o Agronegócio Brasileiro apresentasse alta competitividade sistêmica em relação a outros sistemas nacionais, fato que se expressa
em várias cadeias produtivas e que depende da integração ou interdependência de seus vários segmentos. Portanto, julga-se que há
justificativa econômica ao tomar o Agronegócio Brasileiro como
objeto de análise.
Uma questão que sempre se debate é qual a participação efetiva do Agronegócio no Produto Interno Bruto (PIB) Brasileiro.
Para se estabelecer esse cálculo existe, em primeiro lugar, uma
dificuldade conceitual, que diz respeito à sua delimitação ou quais
ramos econômicos deveriam ser considerados. Por exemplo, nas
indústrias a montante da agropecuária deve-se contabilizar apenas a primeira transformação, como abate, corte e frigorificação
de bovinos, ou a segunda, como curtimento de couro, ou ainda a
terceira, como fabricação de calçados? Outra questão, deve-se
considerar ou não o comércio varejista? A segunda dificuldade de
delimitação do Agronegócio tem natureza estatística e está relacionada aos problemas de se separar a parte correspondente ao
Agronegócio em atividades que também usam matérias primas
industriais, como a indústria moveleira e a têxtil (BACHA, 2004).
Uma das primeiras estimativas da abrangência do Agronegócio Brasileiro foi feita por Nunes e Contini (2001) que, a partir
da Matriz de Insumo-Produto do Brasil de 1996, calcularam que
o Agronegócio ou Complexo Agroindustrial correspondia a
20,6% do PIB nacional. Desse total, os insumos e bens de produção representavam 4,6% do valor do Agronegócio, as atividades
agropecuárias, 42,3% e a agroindústria e serviços a jusante, 53,1%.
Neste segmento foram incluídas também indústrias de segunda e
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demais transformações de produtos primários, como a de calçados
e a de móveis, e considerou-se o valor adicionado no comércio de
produtos de origem agropecuária.
O Centro de Estudos Avançados de Economia Aplicada (CEPEA) da ESALQ/USP, a partir de um convênio com a Confederação
da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA), divulga regularmente sua estimativa do PIB do Agronegócio. Em 2008, estimou-se
que o PIB do Agronegócio alcançou R$ 764,5 bilhões, correspondente a 25,4% do PIB Brasileiro. As atividades estritamente agrícolas representaram 17,9% e as pecuárias 7,5%. Quanto a seus
segmentos, os insumos agropecuários tinham participação no
PIB Brasileiro de 3,0%, as atividades agropecuárias de 6,7%, as
indústrias processadoras de produtos agropecuários de 7,7% e a
distribuição (transporte, comércio e outros serviços) apresentaram participação de 8,1% no PIB Brasileiro (CEPEA, 2010).
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MUDANÇAS NA POLÍTICA AGROPECUÁRIA BRASILEIRA
As diversas políticas macroeconômicas, fiscal, tributária, monetária, de rendas, comercial e cambial, formuladas para o conjunto da economia, acabam por afetar a estrutura e o desempenho
do setor primário. Além disso, por diferentes razões, entre elas as
características próprias do setor, é comum que se desenvolvam
políticas específicas para as atividades agropecuárias. É este grupo de políticas, particularmente sua aplicação ao Brasil, que será
analisado no presente e nos três capítulos seguintes.
Neste capítulo quatro abordam-se a orientação e as características gerais da política agropecuária brasileira, considerandose três períodos: 1965 a 1980, 1981 a 1989 e pós 1990. O capítulo
cinco será dedicado ao estudo das políticas mais voltadas para
a chamada agricultura empresarial, patronal ou o agronegócio,
enquanto o capítulo seis tratará das políticas para a agricultura
familiar e da reforma agrária. Já o capítulo sete versará sobre as
políticas de estímulo à agroenergia e aos biocombustíveis.
Antes de tudo isso, julga-se oportuno, em complementação
ao já comentado no item 2.1 desse trabalho, discorrer sobre as
especificidades do setor agropecuário relacionando-as com a formulação e as características das suas diversas políticas setoriais.
4.1 ESPECIFICIDADES DA ESTRUTURA PRODUTIVA E
POLÍTICAS AGROPECUÁRIAS
Tentando-se evitar qualquer visão determinista e reconhecendo-se as importantes mudanças tecnológicas e nos mecanismos privados de comercialização que vêm acontecendo, ainda é
necessário levar em conta que a produção agropecuária apresenta
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especificidades, como sua dependência às condições naturais (insolação, temperatura, água e terra) e ao ciclo biológico de plantas
e animais, as características próprias de grande parte de seus mercados e produtos, a forma como são gerados e difundidos os conhecimentos tecnológicos e a maneira como é apropriada a terra
agrícola. E, como a partir delas, junto com outros determinantes,
constituem-se as políticas setoriais agropecuárias.
O ciclo de vida de plantas e animais implica na ocorrência de
intervalo de tempo considerável, de meses, às vezes de anos (para
culturas permanentes e grandes animais), entre o plantio ou o
início da criação e a colheita ou a obtenção dos produtos pecuários. Ao mesmo tempo, as condições climáticas fazem com que o
volume produzido de produtos pecuários, como o leite, diminua
em determinado período do ano e a colheita, especialmente para
as grandes culturas agrícolas, tenda a se concentrar em alguns
poucos meses, dando caráter sazonal à sua produção.1 O armazenamento dos produtos agropecuários, que poderia diminuir sua
sazonalidade, é dificultado pela perecibilidade de grande parte
deles ou pelo seu custo elevado.
Deve-se levar em conta também os maiores riscos climáticos
(chuva e temperatura excessiva ou reduzida) e sanitários a que
estão sujeitas as atividades agropecuárias e que podem comprometer, significativamente, seu volume produzido.
Sob o ponto de vista econômico e do gerenciamento agropecuário esses fatos fazem com que os gastos correntes sejam realizados sem a obtenção concomitante de receitas produtivas, que se
efetivará somente após alguns meses ou anos. Ao mesmo tempo,
iniciado o ciclo produtivo as possibilidades de ajuste na produção
1. A aplicação de técnicas de irrigação, plasticultura, melhoramento genético de
plantas e animais, estabulação, arraçoamento e outras contribuem para diminuir
a sazonalidade. Contudo, o caso da criação de frango de granja, que, a princípio,
pode se iniciar a qualquer dia e que, portanto, poderia resultar no mesmo volume produtivo todos os dias do ano, ainda aparece mais como uma exceção, do
que como regra da exploração agropecuária.
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Mudanças na política agropecuária brasileira
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são limitadas (pode-se aumentar ou diminuir o uso de adubos ou
rações, por exemplo) e sua interrupção completa ou aumento de
escala (tamanho da área ou número de animais) deve esperar um
novo ciclo produtivo. Outrossim, ocorrências climáticas e sanitárias inesperadas podem afetar consideravelmente a rentabilidade
da atividade agropecuária.
Outro ponto a ser considerado é que, diferentemente de boa
parte dos produtos industriais, os mercados agropecuários, no
geral, produzem bens indiferenciados e são mais atomizados,
sendo que o empresário individual tem participação diminuta na
quantidade total produzida e não se constitui num formador, mas
sim num tomador de preços. Somada às dificuldades de ajuste
imediato da produção e de armazenamento, essa característica
implica que as flutuações dos preços agropecuários tendam a ser
mais comuns e bruscas, muitas vezes com quedas para valores
abaixo dos custos médios de produção.2
Juntando-se a instabilidade de preços e os maiores riscos climáticos e sanitários ao fato de que a demanda de produtos primários, em função de sua baixa elasticidade renda, cresce em ritmo
relativamente mais lento que os industriais e de serviços, isso leva
muitos analistas a considerarem que a rentabilidade média agrícola se mostraria menor que a do restante da economia.
Por outro lado, pensando nas necessidades dos consumidores, deve-se considerar que a agropecuária é fundamental para
garantir o fornecimento dos produtos mais essenciais para as pessoas, que são os alimentos. A insuficiência de sua oferta pode
provocar efeitos negativos nos índices de inflação e na segurança
alimentar da população.
2. Nos mercados industriais, especialmente os oligopolizados, os preços são mais
rígidos (fix prices) e o ajuste de curto prazo a uma conjuntura adversa se faz,
num primeiro instante, pelo aumento de estoque e, logo a seguir, pela diminuição
da produção. Para os produtos agropecuários, o ajuste dá-se, normalmente, via
variação do preço de mercado (flex prices).
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Diante desses fatos, é comum que um conjunto de políticas públicas seja instituído com os objetivos básicos de propiciar maior rentabilidade, diminuir os riscos e a instabilidade
de preços e da produção e assegurar oferta adequada de produtos primários.
Uma delas é o seguro rural, que estabelece compensação financeira em relação às perdas decorrentes de problemas climáticos ou sanitários, quando os mesmos não podem ser previstos e
evitados através de tratos culturais corretos. Já o zoneamento ambiental, com indicação do local e da época mais adequados de
plantio, visa diminuir as perdas originadas dos riscos climáticos.
Em ambos os casos, o interesse de participação da iniciativa
privada é reduzido. No caso do seguro, por que a abrangência dos
sinistros tende a ser muito grande, atingindo centenas ou milhares
de agricultores de uma mesma região, o que eleva em demasia o
valor de seu prêmio. Por isso, é comum os governos adotarem
políticas de subvenção total ou parcial do prêmio do seguro rural.
Quanto ao zoneamento, seu estabelecimento envolve gastos consideráveis, difíceis de serem amortizados privadamente, já que
suas informações acabam por serem disseminadas “livremente”,
prescindindo de remuneração por parte do agricultor.
Outra política largamente utilizada é a do crédito rural, para o
qual normalmente se estabelecem taxas de juros abaixo das de
mercado, quando não negativas. Tal política se exerce sob três modalidades, sendo que o crédito de custeio garante capital de giro ou
para a realização das despesas correntes até que se efetive a colheita
ou a venda dos produtos animais. O crédito de investimento proporciona recursos para aquisição de veículos, máquinas e equipamentos, de animais, para implantação de culturas permanentes,
para benfeitorias, construções rurais e melhorias duradouras nas
condições de exploração da terra e para compra de áreas agrícolas
(crédito fundiário). Há ainda o crédito de comercialização, que
possibilita ao agricultor antecipar recursos financeiros mediante a
promessa de entrega futura da safra ou de seu correspondente em
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Mudanças na política agropecuária brasileira
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dinheiro, ou que permite a retenção da safra, à espera da recuperação dos preços de mercado.
É relativamente comum também o estabelecimento da política de preço mínimo, em que se procura assegurar, via crédito de
comercialização ou compra governamental, que o agricultor receba pelo seu produto preço acima daquele vigente no mercado
e que cubra, por exemplo, os custos operacionais médios ou que
lhe assegure determinado nível de renda.
Um dos resultados dessa política é a formação de estoques
públicos e privados, que servem para redistribuir a produção ao
longo do ano, garantindo o abastecimento nos meses de entressafra. Além disso, os estoques podem ser usados em situações de
emergência ou para comporem cestas alimentares destinadas aos
setores mais pobres da população ou ainda para reforçar o abastecimento do mercado, quando constatados movimentos altistas
de preços. Neste caso, pode-se fixar um preço de liberação, em
percentual acima do preço mínimo, a partir do qual os estoques
começariam a serem desovados.3
A política de preço mínimo é mais efetiva em mercados nacionais fechados à concorrência externa. Em mercados abertos,
se o preço internacional estiver acima do preço mínimo, este não
faz sentido, pelo menos como garantia de rentabilidade aos agricultores. Se estiver abaixo, o consumo interno poderá ser atendido com a importação de produtos de outros países, em detrimento
da produção local. A abertura comercial, aliás, faz com que os
estoques públicos de alimentos percam muito do seu significado,
dado que eventual escassez interna de determinado produto poderia, a princípio, ser suprida pela importação.
3. A experiência de vários países mostra que os estoques públicos, com frequência, se
avolumam acima da capacidade de absorção dos mercados. Na história brasileira,
na década de 1930 tomou-se a decisão de se queimarem milhões de sacas de café,
estocados em armazéns públicos e que não encontravam mercado consumidor. No
final da década de 1980, registrou-se a deterioração de milhares de toneladas de
cereais (milho e arroz, especialmente) armazenados com recursos governamentais.
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A administração de estoques faz parte do que se costuma
denominar de política de abastecimento alimentar, em que o
atendimento das necessidades dos consumidores constitui-se no
objetivo primordial. Neste caso, outras ações governamentais
podem ser implantadas, como o desenvolvimento de rede pública
varejista de alimentos ou de entrepostos públicos atacadistas de
hortifrutigranjeiros. Sem falar das políticas de (ou tentativa de)
controle de preços e de restrição à exportação de produtos considerados essenciais.
No aspecto qualitativo, ganham cada vez mais importância
as ações públicas ligadas à política de defesa sanitária de animais
e vegetais, com a preocupação de se evitar a propagação de pragas
e doenças e se garantir a inocuidade e padronização dos alimentos. Em parte, isso decorre da elevação das exigências dos consumidores quanto à qualidade dos produtos primários. E também
por que as questões sanitárias, justificadamente ou não, têm se
constituído em importante barreira no comércio internacional
agropecuário.
Quanto à geração de tecnologia ou política de pesquisa agropecuária, deve-se considerar que os agricultores, individualmente,
encontram dificuldades de mobilizarem recursos para tal fim.
Empresas públicas e privadas, especialmente as fornecedoras de
insumos, atuam nessa área, bem como na sua difusão, através de
ações de extensão rural e assistência técnica.
É importante se dizer que parte das novas informações tecnológicas fica disponível gratuitamente a todos os interessados, o
que afasta empresas privadas do seu desenvolvimento. Mesmo
quando é possível a remuneração privada, há os que defendem
que ela não ocorra ou que seja bastante limitada, dada a essencialidade dos alimentos.4
4. Na discussão e aprovação, em 25 de abril de 1997, da Lei das Cultivares no Brasil,
que permite a cobrança de royalties sobre novas variedades de plantas, evidenciaram-se duas posições. Os contrários argumentavam que não se devem privatizar
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O último ponto a ser destacado nessa seção é a ação governamental em relação à apropriação privada ou ao monopólio da
terra agrícola. No mais das vezes, essa ação se dá via tributação
territorial. Mais episodicamente e com motivações históricas, sociais ou econômicas ocorrem ações de desapropriação (mais raramente, de expropriação) e de redistribuição da posse e propriedade da terra, denominadas de política de reforma agrária e de
assentamento rural.
Antes de se seguir adiante, deve-se afirmar que vários outros
fatores influenciam nos tipos e no volume de recursos despendidos com as políticas agropecuárias. Um deles é a situação fiscal
do país e as possibilidades de se alocarem recursos orçamentários
em favor da agricultura. Outro é o grau de organização e de mobilização das associações de agricultores que resulta na maior ou
menor capacidade de influenciarem as decisões governamentais.
4.2 A MODERNIZAÇÃO CONSERVADORA
DA AGRICULTURA BRASILEIRA
No período que se estende do final da Segunda Guerra Mundial a 1980, a economia brasileira apresentou altas taxas de crescimento, com variação média do PIB de 7,1% ao ano. Conforme
concepção nacional-desenvolvimentista, as ações governamentais
procuraram tornar mais complexa e integrada a estrutura produtiva brasileira, com clara priorização ao setor industrial, cuja
dependência à importação, inicialmente, era muito grande, especialmente de bens de consumo durável e de capital.
conhecimentos relacionados com seres vivos. Os favoráveis afirmavam que apenas
através da remuneração, a iniciativa privada investiria recursos no desenvolvimento tecnológico de novas cultivares, complementando a escassa disponibilidade de recursos orçamentários para a área.
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4.2.1
A Taxação da Agricultura e a Preocupação
com o Abastecimento Alimentar
Foi comum que se implantassem instrumentos de políticas
públicas em detrimento dos interesses agrícolas e em apoio ao
esforço industrializante. Nesse sentido, as exportações agrícolas
sofreram penalizações, via política cambial e comercial (DELGADO, 2001). Houve tendência de se manter a taxa de câmbio
real valorizada, barateando o custo de obtenção de moeda estrangeira e, portanto, facilitando a importação de máquinas e
equipamentos necessários para a montagem do parque industrial
brasileiro. Adicionalmente, em vários momentos, ocorreu a cobrança de imposto sobre a exportação de produtos agrícolas,
obtendo-se assim parte dos recursos necessários aos investimentos em infra-estrutura e à concessão de subsídios e incentivos aos
ramos industriais considerados prioritários.
É importante se ressaltar que até 1964, o café representava
próximo a 56% das exportações brasileiras. Em 1970, sua participação ainda era muito alta, na casa dos 36%, tendo-se reduzido
para 14%, em 1980 (BACHA, 2004). Como à época, o Brasil, praticamente monopolizava a produção e exportação desse produto,
através do manejo da produção nacional e dos seus estoques, conseguia-se manter patamares relativamente altos (ou evitar quedas
mais acentuadas, em períodos desfavoráveis) em seus preços internacionais, o que compensava, até certo ponto, o setor cafeeiro
das perdas de renda originadas da valorização cambial e do imposto de exportação.
Ainda de acordo com o esforço industrializante, especialmente a partir do final dos anos 1960, adotaram-se políticas restritivas (proibições, quotas e exigências de licença prévia), à exportação de produtos agropecuários não processados, como
carne, soja e algodão. Além disso, as políticas creditícia e tributária favoreciam a exportação de produtos manufaturados, com
isenções de impostos, como o Imposto de Renda sobre o Lucro, o
Imposto Sobre a Circulação de Mercadorias e o Imposto sobre
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Produto Industrializado. Em determinados períodos, concederam-se mesmo incentivos fiscais (crédito prêmio) à circulação
interna desses produtos, com desconto no seu recolhimento em
valor corresponde à isenção obtida na exportação. Tais benefícios
não contemplavam os produtos básicos e semi-manufaturados de
origem primária (BACHA, 2004).5
Com essas medidas procurava-se assegurar maior disponibilidade de matérias primas para as agroindústrias e garantir o abastecimento do mercado interno com alimentos básicos, de forma a
amenizar pressões inflacionárias e sobre os salários urbanos, não
colocando em risco a rentabilidade dos ramos industriais.
Nesse sentido, foi comum também a adoção de políticas de
congelamento de preços de produtos considerados essenciais
(com pequena efetividade, diga-se de passagem) e criaram-se órgãos públicos para atuar na comercialização de produtos alimentícios. Esse foi o caso da Companhia Brasileira de Alimentos
(COBAL), que administrava cadeia de supermercados públicos,
com atuação, essencialmente, no comércio varejista de alimentos,
e que gerenciava a rede das Centrais de Abastecimento (CEASA),
especializada no atacado de hortifrutigranjeiros.
4.2.2
A Questão Agrária
Outra questão muito importante debatida em todo o período
ora analisado, girava em torno da estrutura fundiária e da efetiva
5. O resultado de tal política fica evidenciado na seguinte citação: “... As exportações
de produtos agrícolas não processados eram tributáveis em 13%. Entretanto, a
adição de valor, na etapa industrial, transformava esse tributo em um subsídio,
que atingiu o nível de 10,5% para o açúcar refinado, 23,8% para o suco de laranja,
25,1% para óleos vegetais (inclusive de soja) e 31,6% para carne processada e
produtos pesqueiros. O algodão foi prejudicado, uma vez que os produtores foram forçados a pagar um imposto de 13% sobre suas vendas do produto não
processado. Os industriais têxteis, entretanto, após adquirirem sua matéria-prima
abaixo dos preços externos, ganhavam um subsídio de 50% em suas exportações”
(Goldin e Rezende, citados por BACHA, 2004:159).
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capacidade do setor agrícola nacional em cumprir suas funções
no processo de industrialização e de desenvolvimento brasileiro.6
Particularmente, na virada da década de 1950 para 1960 esse fato
ganhou maior relevância, com acirramento tanto do debate acadêmico como de suas repercussões políticas e administrativas.
As diversas análises de então eram consensuais ao diagnosticarem o baixo nível de desenvolvimento tecnológico do setor
primário, mas divergiam quanto ao ritmo de crescimento da produção agropecuária brasileira. Parte dos analistas entendia que a
agricultura conseguia fornecer alimentos e outros produtos suficientes para o setor urbano-industrial. Outra parte, contudo, diagnosticava que a agricultura não respondia, adequadamente, aos
estímulos de preços do mercado interno, mantendo-se relativamente estagnada e provocando constantes crises de abastecimento
alimentar no meio urbano, pressionando a inflação e os salários.
A estagnação agrícola teria como causa básica a estrutura
fundiária constituída ao longo da história brasileira, em que predominaram as ações governamentais favoráveis às grandes propriedades. No Brasil Colônia isso se evidenciou na implantação
das capitanias hereditárias e nas doações das sesmarias, imensas
porções de terras destinadas aos nobres portugueses. Os milhares
de pequenos agricultores de subsistência que conseguiram se estabelecer, o fizeram através da posse da terra, sobre a qual não
dispunham de nenhuma garantia jurídica.
Durante o Império, foi aprovada a Lei de Terras em 1850, pela
qual se estabelecia que o acesso à terra devoluta só se daria através
da sua compra, dificultando e tornando ilegítima a sua simples
6. Com uma visão bastante funcionalista, a literatura clássica atribui os seguintes
papéis ao setor agrícola no processo de desenvolvimento econômico: fornecer
mão-de-obra, matéria-prima, alimentos e capital ao setor urbano-industrial, ser
mercado consumidor (de bens de consumo e de produção) para os produtos industriais, exportar produtos para que se obtenha receita cambial necessária para
importação de máquinas e equipamentos, especialmente.
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posse. Procurava-se garantir, assim, maior oferta de trabalhadores para as grandes propriedades, o que se tornava cada vez mais
importante à medida que aumentavam as pressões internacionais
pelo fim da escravidão no Brasil.
Nada de substancial foi mudado nas legislações iniciais da
República,7 mantendo-se as restrições de acesso a terra para pequenos agricultores e fazendo com que as levas de imigrantes que
aportavam no Brasil se transformassem em empregados, sob o
regime de colonato, especialmente das fazendas cafeeiras.
Em poucos locais permitiu-se que a colonização se desse com
o estabelecimento de pequenas propriedades, como foi o caso de
algumas regiões dos estados de Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná e Espírito Santo.
Como resultado de todo esse processo consolidou-se uma estrutura fundiária caracterizada pelo predomínio dos latifúndios,
no mais das vezes voltados à exploração de produtos de exportação.
Além disso, apresentavam baixo nível tecnológico, exploravam
extensivamente e mantinham alta ociosidade da terra e, ao se dedicarem primordialmente aos produtos de exportação, relegavam
ao segundo plano a produção voltada para o abastecimento do
mercado interno.
No outro extremo da estrutura agrária, constatava-se a existência de milhares de minifúndios, também com baixo nível tecnológico, dedicados à produção de subsistência e com reduzida
capacidade de oferta para o mercado. Junto com os assalariados e
outras categorias de empregados rurais, os minifundistas consti-
7. “A constituição de 1891 revogou apenas parte dos dispositivos da Lei de Terras, ao
passar para os estados a propriedade das áreas devolutas – exceto as situadas em
áreas de fronteira ou segurança, e junto às estradas de ferro federais. Ela manteve,
no entanto, em toda sua plenitude, o direito de propriedade privada da terra, somente ressalvando as desapropriações por necessidade (ou utilidade) pública,
sempre mediante prévia indenização a ‘preços justos’ e em dinheiro. Da mesma
forma, o Código Civil de 1916 nada mudou de essencial na legislação fundiária”
(SZMRECSÁNYI, 1990:94).
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tuíam camada social sem maiores direitos sociais8 e bastante empobrecida, resultando em baixa demanda por bens industriais.
Diante dessa situação, vários intelectuais e movimentos políticos defendiam, no início dos anos 1960, a realização de ampla
Reforma Agrária. Entendiam que isso aumentaria a renda da população rural, melhorando seu padrão de consumo, e traria maior
dinamismo ao setor, que se modernizaria, com crescimento das
compras de fertilizantes e tratores, por exemplo, e ofertaria maior
quantidade de produtos básicos ao setor urbano.
Fazendo-se uma análise puramente produtivista, verifica-se
que os dados disponíveis não comprovam a tese da estagnação da
produção agropecuária brasileira. Entre 1947 e 1980, o PIB Agrícola cresceu a taxa média de 4,3% ao ano, sendo que especificamente entre 1955 e 1962 esse crescimento foi de 4,5% ao ano
(SERRA, 1982), abaixo da economia como um todo, mas ainda
em nível alto. Mesmo a produção primária direcionada ao mercado interno, após a crise cafeeira de 1929/30, apresentou altas
taxas de crescimento, com destaque para produtos como o algodão, milho e arroz, não podendo se afirmar que o abastecimento
nacional estivesse permanentemente comprometido ao longo de
todo esse período.
Não se conclua dessa afirmação que a Reforma Agrária devesse ser, necessariamente, descartada. Sua realização, ainda que
não imprescindível para o aumento da produção agropecuária,
poderia trazer benefícios sociais consideráveis, ao promover a redistribuição do patrimônio e de renda no país e aumentar o consumo de alimentos. Contudo, na prática, não se conseguiu viabilizar sua realização nos conturbados três primeiros anos da
década de 1960.
8. A Legislação Trabalhista foi implantada para os trabalhadores urbanos no Brasil
na década de 1940. Somente em 1963, ela foi estendida ao setor rural, após a
aprovação do Estatuto do Trabalhador Rural.
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Mudanças na política agropecuária brasileira
4.2.3
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A Opção pela Transformação Tecnológica
Com a ascensão do militarismo em 1964, a Reforma Agrária
recebeu tratamento aparentemente dúbio. Por um lado, elaborou-se extensa e relativamente avançada legislação sobre a posse
da terra e a reforma agrária, o Estatuto da Terra. Aprovado em
1964, ele possibilitava que a desapropriação da terra por interesse
social ocorresse através de pagamento com Título da Dívida
Agrária (TDA), em substituição ao pagamento prévio em dinheiro, previsto desde a Constituição de 1891.
Por outro lado, com o tempo verificou-se que o Estatuto da
Terra teve pouco efeito prático em termos da realização de uma
ampla e efetiva política de reforma agrária. A opção clara dos governos militares foi a manutenção da estrutura fundiária e a promoção de transformações em sua base técnica, caracterizando-se
o processo de Modernização Conservadora da Agricultura Brasileira. Nem mesmo a criação do Instituto Nacional de Colonização
e Reforma Agrária (INCRA), em 1970, veio contrariar essa orientação, já que esse novo órgão, inicialmente, cuidou basicamente
das ações de colonização na região de fronteira agrícola.
Para estimular a Modernização Conservadora proporcionou-se
maior institucionalidade e abrangência à política de crédito rural,
através da criação do Sistema Nacional de Crédito Rural, pela Lei
4.829/1965 (LEITE, 2001). Mais adiante, a Lei 5.851/1972 permitiu a criação da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
(EMBRAPA), que começou a funcionar em 1973, reforçando-se a
ação pública na geração de tecnologias agropecuárias ligadas à genética (seleção e melhoramento de plantas e animais), ocupação
de solo (em especial, do Cerrados), época de plantio, tratos culturais e outras. A pesquisa e o crédito rural têm sido considerados
como os principais instrumentos públicos que contribuíram decisivamente para a modernização da agropecuária nacional.
Os recursos aplicados em crédito rural deveriam vir de percentual mínimo e obrigatório, chamado de exigibilidade, sobre os
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depósitos à vista dos bancos comerciais, públicos e privados, inicialmente fixado em 10%. À medida que esta fonte se mostrasse
insuficiente, diante da demanda por crédito pelos agricultores, o
Tesouro Nacional se comprometia a ofertar o restante, de forma
que a conta do crédito rural, no início de determinada safra, era
uma conta em aberto.
As taxas de juros nos contratos foram estabelecidas, sistematicamente, abaixo da inflação, caracterizando-se o subsídio na concessão de crédito rural. Isso servia de compensação à orientação
geral já comentada, de se implantar políticas favoráveis ao setor
industrial.9
Pelo fato do crédito ser concedido por intermédio de agências
dos bancos comerciais, houve estímulo à sua concentração junto
aos grandes produtores rurais. Afinal eram esses que garantiam
aos bancos maior reciprocidade, nos saldos em conta corrente,
nas aplicações financeiras, na aquisição de seguros e em outras
operações bancárias.
Outra característica do crédito rural era a sua vinculação à
modernização da agricultura. Os créditos de custeio exigiam que
se gastasse um mínimo (15%) na compra dos insumos modernos,
adubos, agrotóxicos, sementes melhoradas, produtos veterinários, rações etc. Os créditos de investimento permitiam que, entre
outros, se adquirissem os tratores agrícolas. Assim, na década de
1970, 67% dos fertilizantes, de 55% a 85% dos agrotóxicos e 90%
dos tratores foram comercializados no Brasil através de contratos
de crédito rural.
Por sua vez, os créditos rurais de comercialização, em grande
parte, foram direcionados para atacadistas, entre eles as cooperativas de cereais e oleaginosas, e para as agroindústrias. Estas também
9. “... mas essa penalização (da agricultura) foi consideravelmente compensada nos
anos 70 pela política de crédito rural subsidiado, especialmente para os setores
capitalistas e para os interesses agrários voltados para a exportação” (DELGADO,
2001:48).
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contaram, entre 1969 e 1977, com recursos do Fundo Geral para
a Agricultura e Indústria – FUNAGRI e outros recursos para investimentos repassados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social – BNDES (LEITE, 2001).
Alguns ramos agroindustriais foram contemplados com políticas específicas. A indústria de papel e celulose se beneficiou de
incentivos fiscais para reflorestamento e créditos para expansão
de sua estrutura produtiva. A política de subsídio ao consumo de
derivados de trigo estimulou o crescimento dos moinhos de farinha de trigo. A agroindústria sucroalcooleira foi favorecida com
diversos programas, entre eles o Programa Nacional do Álcool
(Proálcool), criado em 1975.
Na outra ponta da cadeia agroindustrial, a montante da agropecuária, também se incentivou o desenvolvimento de ramos industriais. O Plano de Metas do Governo Juscelino Kubitschek, de
1956-1960, promoveu a instalação da indústria automobilística
no Brasil, permitindo a produção de tratores agrícolas, a partir de
1960. O II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), de 1974 a
1979, renovou incentivos à produção de tratores e possibilitou
a grande expansão da produção nacional de colhedoras.
Na produção de fertilizantes, o Estado concedeu incentivos à
iniciativa privada e atuou com empresário. Entre 1955 e 1965,
foram implantadas 15 novas empresas de fertilizantes no Brasil;
entre 1965 e 1973, outras 20 e; entre 1974 e 1983, 68 novas empresas se instalaram. Quanto aos defensivos, o II PND colaborou
para que grande número de produtos finais passasse a ser produzido internamente, embora continuasse acentuada a dependência
na importação de princípios ativos (KAGEYAMA et al, 1990).
Por sua vez, a EMBRAPA e outras instituições públicas de
pesquisa cumpriram papel relevante no fornecimento de variedades melhoradas de plantas, especialmente para a cana-de-açúcar, arroz, feijão, algodão, café e soja. Esta é cultura originária de
região de clima temperado da China e, com melhoramento gené-
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tico, avançou sobre regiões de clima tropical, nos cerrados do
Centro-Oeste e do Nordeste e em áreas amazônicas.
Assim, pode-se dizer que diversas políticas públicas ajudaram
a consolidar o Sistema de Produção Modernizada Agropecuária
Brasileiro. Especificamente, o crédito rural subsidiado foi fundamental para o fortalecimento das relações intersetoriais da agropecuária brasileira. À montante com a indústria de insumos químico,
biológicos e mecânicos que, através dos créditos de custeio e investimento, vendiam seus produtos. À jusante com os atacadistas e as
agroindústrias que recebiam crédito de comercialização e contavam com grande quantidade de matéria-prima resultante da modernização agropecuária. Os agricultores, em especial médios e
grandes, também foram beneficiados, sendo que em 1979 e 1980
os subsídios recebidos através do crédito rural representaram cerca
de 25% do PIB Agropecuário no Brasil (BACHA, 2004).
A aceleração da inflação e a não correção, em valores correspondentes, das taxas de juros do crédito rural, fizeram com que
sua taxa de subsídio crescesse no final da década de 1970, suplantando 30% ao ano em 1980, estimulando o aumento de sua demanda. Ao mesmo tempo, pelo lado da oferta de crédito rural,
percebia-se que os depósitos à vista diminuíram em favor de aplicações, como a caderneta de poupança, que protegiam os correntistas contra a perda de valor da moeda. Dessa forma, mesmo se
aumentando o valor da exigibilidade, que chegou a 40%, os volumes aportados pelo Tesouro Nacional necessitavam ser cada vez
maiores, pressionando as finanças públicas e colocando em risco
a continuidade da política de crédito rural.
4.3 CRISE E TRANSIÇÃO DOS ANOS 1980
A década de 1980 foi marcada por resultados macroeconômicos desfavoráveis. O crescimento da economia, com exceção do
período 1984-1986, foi baixo e, em alguns anos, negativo. A inflação disparou, chegando a ultrapassar a casa dos quatro dígitos.
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Registraram-se desequilíbrios nas contas externas e grave crise
nas finanças públicas, com aumento da dívida pública e dos dispêndios anuais para sua rolagem. Na tentativa de ajuste, foram
cortados os gastos de investimento da administração direta e de
empresas estatais e os subsídios públicos passaram a ser mais fiscalizados e limitados.
Algumas estimativas, como a de Langoni citado por BRAGA
(1982), indicavam que os subsídios atingiriam, em 1980, 7,6% do
PIB. Pouco mais da metade desse valor era proveniente de subsídios creditícios (taxas de juros nos empréstimos oficiais abaixo
da taxa de mercado), em grande parte, direcionados ao setor
agropecuário. Embora possa haver exagero nessa estimativa, o
certo é que, a partir daí, foram adotadas medidas administrativas
para maior controle dos subsídios, com redução de seu volume e
de seu percentual.
No caso do crédito rural, a prática anterior de “conta em aberto” foi sendo restringida ao longo dos anos 1980, até que passasse
a se estabelecer, previamente, o volume de recursos a ser aplicado
em determinado ano agrícola. Isso se tornou mais efetivo com
o fim, em 1986, da chamada conta movimento (administrada pelo
Banco do Brasil e suprida com emissão monetária a descoberto) e
com a obrigatoriedade de se registrarem, a partir de 1988, no Orçamento Geral da União, os dispêndios previstos com crédito rural.
Ao mesmo tempo, para diminuir a importância dos aportes
do Tesouro Nacional, criaram-se novas fontes de recursos, como
a poupança rural e a obrigação de aplicação de determinada porcentagem de alguns fundos constitucionais. Isso, junto com o
maior controle na execução dos gastos, fez com que a participação
do Tesouro Nacional na oferta de crédito rural caísse de 64,8%,
em 1985, para 26,7%, em 1990 (LEITE, 2001).
Em termos de volume aplicado, verificou-se nítida tendência
de queda durante os anos oitenta, com exceção do triênio 198587, de forma que em 1990 seu valor representava menos que 1/3
do aplicado em 1980. Desde 1980, diminuíram os créditos de
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investimento e comercialização e, a partir de 1984, também os
créditos de custeio (REZENDE, 2003). Neste ano, os contratos de
crédito rural deixaram de ser subsidiados, pelo menos em relação
à inflação, passando a exigir o pagamento de taxa de juros de 3 a
5% ao ano, além da correção monetária.
Ao mesmo tempo, a Política de Garantia de Preços Mínimos
(PGPM) passou a ter maior importância. Sua criação havia se
dado em 1945 e seu gerenciamento ficava a cargo da Comissão
para Financiamento da Produção (CFP), órgão constituído em
1943 (WEDEKIN, 2005). Em 1966, o Decreto Lei 79/66 havia
promovido reformulação profunda na PGPM, mas foi somente
na década de 1980 que ela ganhou maior relevância, no que se
refere à quantidade da produção agrícola beneficiada.
Sua execução então se fazia ou via compra governamental,
através do mecanismo da Aquisição do Governo Federal (AGF),
com recursos provenientes do Tesouro Nacional. Ou via crédito
de comercialização, através do Empréstimo do Governo Federal
(EGF), com recursos do Sistema Nacional de Crédito Rural. Os
preços mínimos cumpriram, nos anos 1980, importante papel na
formação de expectativas pelos agricultores e na tentativa de direcionamento da produção para esta ou aquela cultura, julgada
prioritária pelas autoridades governamentais.10
Os principais produtos atendidos pela PGPM foram algodão,
soja, arroz, feijão e milho. Os dois primeiros utilizaram, especialmente, dos EGFs, com maior intensidade no quinquênio 1980-84,
quando os créditos de comercialização contemplaram 71,1% da
produção do algodão e 44,0% da soja (LEITE, 2001). Para o arroz,
10. “... pelo menos durante vários anos, os preços mínimos desempenharam o papel
de farol e de garantia, em última instância, para as decisões dos produtores.
Neste sentido, o preço mínimo jogava um papel fundamental na formação destas expectativas, não apenas porque indicava um patamar para o preço de mercado como também permitia a realização do cálculo econômico e a redução do
risco associado à crescente instabilidade monetária da economia brasileira”
(BUAINAIN, 1999:205).
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feijão e milho foram utilizadas também as Aquisições do Governo
Federal, especialmente de 1985 a 1987 (REZENDE, 2003).
Neste triênio, as aquisições públicas de cereais e oleaginosas
superaram, em termos líquidos, 30 milhões de toneladas, contra
1,5 milhão nos dez anos anteriores (BUAINAIN, 1999). Chegou-se
a se falar em estatização da comercialização agrícola, especialmente na região de fronteira, provocando reações contrárias da
iniciativa privada. Concomitantemente, os estoques públicos
mostravam-se cada vez maiores, trazendo aumento dos gastos
orçamentários e problemas gerenciais, evidenciados em deterioração de parte do produto armazenado.
Com isso, já a partir de 1988 evidenciou-se uma clara mudança, com redução das ações públicas na PGPM. Em 1990, a
cultura mais beneficiada foi a do arroz, contemplada com volumes de EGF e AGF correspondentes a tão somente 6,3% da sua
produção, bem inferior ao que tinha se verificado entre 1985 e
1987 (REZENDE, 2003).
No balanço da década de 1980, o Programa Abastecimento,
onde são contabilizados, entre outros, os gastos com a PGPM,
representou a maior parte dos gastos com a Função Agricultura.
“Em média, na década de 1980, cerca de 70% dos recursos da
Função Agricultura foram aplicados neste programa (Abastecimento), o qual contém, como principais componentes, a Conta
Trigo, Preços Mínimos, Estoques Reguladores, Açúcar e Álcool e
Café” (GASQUES & VILLA VERDE, 1992:358).
Quanto à estrutura fundiária, no processo de redemocratização do país e de instalação da Nova República foi proposto o Primeiro Plano Nacional de Reforma Agrária (I PNRA). Sua versão
inicial, elaborada pelo Ministério de Reforma e do Desenvolvimento Agrário (Mirad-INCRA) era bem mais ousada que aquela
que acabou sendo aprovada pelo Governo José Sarney, em 10 de
outubro de 1985. Nesta não se declaravam as áreas prioritárias
para reforma agrária, embora se mantivesse a meta de se beneficiar
1,4 milhão de pessoas entre 1985/1989 (GRAZIANO DA SILVA,
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1985). A bem da verdade, é importante se dizer que tal meta ficou
bem distante de ser atingida.
Em relação ao crescimento, os anos de 1980 revelaram menor
dinamismo tanto da economia como da agricultura em comparação com a década de 1970. A produção industrial ficou praticamente estagnada, crescendo tão somente 3% entre 1980 e 1990,
enquanto a produção agrícola crescia 28% (FGV, 1993).
Além da maior essencialidade dos bens agrícolas, cujo consumo tende a cair relativamente menos em épocas recessivas, outros
fatores contribuíram para esse resultado. Os efeitos da modernização da sua base técnica se fizeram sentir nos ganhos de produtividade das atividades agropecuárias. A política de preços mínimos
colaborou para o crescimento da produção direcionada ao abastecimento do mercado interno. Por fim, a moeda nacional permaneceu relativamente desvalorizada entre 1980 e 1988, estimulando
as exportações de produtos de origem agropecuária.
4.4 AS REFORMAS LIBERALIZANTES DOS ANOS 1990
As reformas liberais deram o tom da política econômica brasileira a partir dos anos 1990, de acordo com a concepção que o estado deveria ter atuação mais regulatória e menos de planejamento
e de intervenção. Em relação ao sistema de produção agropecuário, as mudanças realizadas levaram à maior abertura comercial e
à menor presença pública nos mercados de produtos e insumos.
4.4.1
A Abertura Externa
O viés anti-exportador de produtos primários foi, aos poucos, sendo abandonado, sendo que em 1990, deixou-se de se cobrar o imposto de exportação e se eliminaram o sistema de cotas
e a necessidade de licença prévia na exportação de produtos agrícolas (DIAS & AMARAL, 1999). Tal orientação foi reforçada em
1996, com aprovação de nova legislação que eximia os produtos
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Mudanças na política agropecuária brasileira
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básicos e semi-manufaturados, quando exportados, do recolhimento do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), cuja alíquota estava na casa dos 13% (HELFAND
& REZENDE, 2001).
Nas importações, além da extinção de barreiras não tarifárias, estabeleceu-se, em 1991, cronograma de redução da tarifa
média para produtos agrícolas, insumos e equipamentos, de
32,2% para 14,2%, em três anos. Um dos produtos mais atingidos
foi o algodão cuja tarifa reduziu-se a zero. Entre os insumos, “no
caso dos fertilizantes químicos importados, em especial, os nitrogenados, as tarifas foram significativamente reduzidas, ao contrário do que ocorreu com tratores, cuja tarifa procurava defender a
indústria nacional, que apresentava ociosidade após a queda do
crédito para investimento” (GASQUES et al, 2004).
A menor proteção em relação à importação de insumos, junto
com a valorização cambial, teve efeito imediato ao reduzir seus
preços internos e contribuir para aumento da relação de troca
(preços recebidos vs. pagos) do setor agrícola nos anos 1990.11 Ao
longo prazo, tal fato colaborou para que se elevasse a dependência
nacional à importação de defensivos e fertilizantes. Neste caso,
além da redução da proteção tarifária, houve privatizações de empresas públicas de fertilizantes e desapareceram os incentivos à
produção nacional, como os do Plano de Metas e do II PND. “Em
1990, a produção nacional de fertilizantes representou 57% do
consumo desse produto. Em 1999 e em 2001, essas percentagens
foram 42,6% e 34,1%, respectivamente” (BACHA, 2004: 99).
As mudanças nas relações externas também contaram com
a formação, em 1991, do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), envolvendo Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. Com
várias exceções, foram zeradas as tarifas de importação intra-
11. Helfand & Rezende (2001) informam que da primeira metade de 1992 até a
segunda metade de 1994, os preços reais de fertilizantes, pesticidas e serviços
de trator caíram mais de 30%.
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
bloco e se instituiu a Política de Tarifa Externa Comum (TEC).
A opção pela abertura comercial ficou também evidenciada pela
defesa da diminuição do protecionismo agropecuário, que o
Brasil passou a adotar no âmbito das negociações multilaterais
do comércio internacional.
4.4.2
A Extinção de Órgãos Públicos
Outro aspecto das reformas liberalizantes foi a desregulamentação daquelas cadeias produtivas com forte intervenção pública. Uma delas era a triticultura, que tinha seu mercado altamente regulamentado desde 1967, com os objetivos de se tentar
alcançar a auto-suficiência nacional e de se controlar preços internos. Além da fixação dos preços da cadeia, o Governo Federal
concedia subsídios a agricultores, moinhos e consumidores e detinha o monopólio de importações. O alto comprometimento fiscal com essa política fez com que, a partir de 1987, os repasses
governamentais diminuíssem consideravelmente e, de 1990 em
diante, os seus preços e as importações fossem liberados.
Na cadeia sucroalcooleira, em 1990 extinguiu-se o Instituto
do Açúcar e do Álcool (IAA), autarquia federal que gerenciava a
política setorial desde 1933. Deixou-se de fixar cotas de produção
para as usinas e estados canavieiros e eliminou-se o monopólio
público na exportação do açúcar. No ano seguinte, parou de se
exigir licença prévia para exportação de álcool e açúcar. Ao longo
da década, procedeu-se tumultuado processo de liberação de preços, encerrado tão somente em 1999.
Na cafeicultura, através da cobrança de imposto de exportação (que atingira 50% do preço do produto na década de 1970
e início de 1980) vinha se financiando o Instituto Brasileiro do
Café (IBC), permitindo a execução de política de preços mínimos
e de estoques reguladores, além de outras ações. A queda de seus
preços internacionais, no final dos anos 1980, praticamente zerou
o imposto de exportação e, em 1990, foi extinto o IBC, diminuindo
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acentuadamente a intervenção pública no mercado nacional e
internacional do café. No lugar do IBC foi instituído o Fundo de
Defesa da Economia Cafeeira (FUNCAFÉ), que passou a administrar os estoques públicos remanescentes de café, fonte primária
de recursos de programas creditícios e de outra natureza direcionados aos cafeicultores.
Na cadeia leiteira, o Governo abandonou as políticas de fixação de preços para produtores e consumidores.
Conforme Wedekin (2005), ainda em 1990 houve fusão da
Comissão para Financiamento da Produção, da Companhia Brasileira de Armazenamento (Cibrazem) e da Companhia Brasileira de Alimentos, dando origem à Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), empresa pública vinculada ao Ministério
da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Procurava-se maior
racionalidade e, como se verá no próximo capítulo, a partir daí, a
intervenção pública nos mercados agropecuários via preços mínimos manteve-se em nível consideravelmente reduzido quanto
aos recursos despendidos.
A estrutura federal de assistência técnica foi também desmontada em 1990, com a extinção do SIBRATER (Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural) e da EMBRATER
(Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural). As
empresas públicas estaduais (EMATER e correlatas como a CATI,
em São Paulo) continuaram prestando serviços na área, mas de
maneira mais precária, já que deixaram de contar com recursos
federais que garantiram, na década de 1980, cerca de 40% dos
gastos com assistência técnica e extensão rural nos estados, ultrapassando 80% naqueles mais pobres (ASBRAER, 2007).
4.4.3
A Redução dos Gastos Orçamentários
A análise dos gastos orçamentários confirma a diminuição
da ação pública direta na agricultura brasileira. Esses gastos são
registrados, conforme Lei 9.811/1999, na Função Agricultura e
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Função Organização Agrária,12 que contemplam ações dirigidas à
produção vegetal e animal, defesa sanitária, abastecimento, pesquisa, extensão rural, irrigação, reforma agrária e colonização,
entre outras. A União é responsável por cerca de 75% dos gastos
em agricultura e organização agrária, os estados por 19% e os
municípios por 6% (GASQUES et al, 2006).
Na Tabela 4.1, referente apenas aos gastos federais, percebe-se
que o período 1985-89 registrou os maiores dispêndios, com média anual de R$ 26.513 milhões, representando 7,0% do gasto total
da União. A partir de 1990 houve nítida tendência de queda nos
gastos com agricultura e organização agrária, com o mínimo sendo atingido em 2003, com valor de R$ 11.134 milhões, correspondentes a apenas 1,6% da despesa global da União. Daí por diante,
observou-se leve recuperação nos gastos com política agrícola e
agrária, até 2007. Em 2008 os gastos orçamentários caíram novamente, até por que houve menor necessidade de subvenção pública, posto que os preços agropecuários registraram níveis relativamente favoráveis no ano. Justamente o contrário ocorreu em 2009.
Em termos percentuais, os gastos com política agrícola e agrária
pós 2003 têm ficado abaixo de 2% dos gastos gerais da União.
Especificando-se mais os gastos com agricultura, é possível
determinar que, entre 2001-05, as principais sub-funções da Função Agricultura foram a administração geral, a promoção da produção vegetal, o abastecimento e outros encargos especiais. Esta,
isoladamente, representou cerca de 40% dos gastos da Função
Agricultura, contemplando, especialmente, as subvenções econômicas referentes à equalização de taxas de juros e outros encargos
financeiros das operações de crédito rural, inclusive as da agricultura familiar. Já na Função Organização Agrária, os principais
gastos se deram nas sub-funções administração geral, reforma
12. Os gastos orçamentários são classificados em quatro categorias: função (a mais
geral), subfunção, programa e ação (a mais específica).
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agrária e outros encargos especiais, em que se contabilizam o crédito para implantação de projetos de assentamento e o fundiário
(GASQUES ET AL, 2006).
Tabela 4.1
Médias anuais das despesas com Função Agricultura e Organização Agrária e participação no gasto global da União,
em milhões de reais de 2009, de 1980 a 2009.
Agricultura
(1)
Organização
Agrária (2)
(1) + (2)
% Gasto
Global
1980-84
11.163
167
11.330
5,6
1985-89
24.824
1.689
26.513
7,0
1990-94
21.231
1.490
22.721
2,8
1995-98
18.519
4.052
22.571
3,4
1999-02
12.071
2.463
14.534
2,0
2003
9.128
2.006
11.134
1,6
2004
9.793
3.357
13.150
1,9
2005
10.212
4.392
14.603
2,0
2006
11.818
4.984
16.802
1,8
2007
12.627
5.414
18.041
1,4
2008
9.670
4.535
14.206
1,1
2009
14.181
4.760
18.942
1,3
Período
Fonte: GASQUES et al (2006), GASQUES (2010).
Os níveis reduzidos dos gastos orçamentários, somados à pequena proteção tarifária, fazem com que o protecionismo agropecuário no Brasil seja relativamente pequeno, de acordo com os
critérios estabelecidos pela OCDE. “O apoio ao produtor no Brasil,
medido pelo PSE, apresentou uma média de 3% do valor da receita
bruta da agricultura entre 2002 e 2004 – uma taxa de apoio comparável à da Nova Zelândia (2%) e Austrália (4%) e bem abaixo da
média de 30% da OCDE” (OCDE, 2005).
4.4.4
O Duplo Comando Institucional
Voltando aos dados da Tabela 4.1, observa-se que os gastos
com Organização Agrária, vinculados à política de reforma agrária,
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atingiram valor relativamente alto no quadriênio 1995-98, com
média anual de R$ 4.052 milhões. Depois, declinaram de 1999 a
2003, quando atingiram o mínimo de R$ 2.006 milhões. Daí em
diante, a tendência foi de crescimento, chegando-se ao valor de
R$ 4.760 milhões, em 2009.
O aumento em 1995-98 veio como reação governamental à
queda da renda agropecuária, associada à valorização cambial, e
ao crescimento das mobilizações sociais favoráveis à reforma
agrária.13 O número de conflitos fundiários havia aumentado, ganhando destaque o episódio de Eldorado dos Carajás (PA) que
resultou na morte de dezessete trabalhadores sem terra. Logo
após, o Decreto s/n. de 29/4/1996 nomeou o Ministro Extraordinário da Política Fundiária, revelando a intenção governamental
de atuar mais especificamente na questão fundiária e da agricultura familiar. Nesse sentido, o Decreto 1.946 de 28/1/1996, instituiu
o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF), com objetivo de propiciar crédito rural em condições mais vantajosas aos agricultores familiares.
Em 1999, as Medidas Provisórias MP 1911-12 e MP 1911-14
fizeram com que o Ministério da Política Fundiária passasse da
condição de extraordinário para ordinário, recebendo a nova denominação de Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA).
Resultante desses acontecimentos passou a se observar um duplo comando institucional na Política Agrícola Brasileira. Enquanto o MDA, ao qual o INCRA ficou subordinado, tem a função de
formular e implementar as políticas para a reforma agrária e a agricultura familiar, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), instituição criada ainda no Século XIX, está mais
vinculado às políticas voltadas para a agricultura empresarial.
13. “... a questão agrária voltou à cena em 1995, através da atuação de movimentos
sociais, como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra, ou mesmo na
disputa pelo projeto de ‘agricultura familiar’ encampado pelo movimento sindical.
Ambas as investidas exigiram reações por parte do Estado, quer em programas
específicos de atuação, quer no reaparelhamento burocrático” (LEITE, 2001:10).
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5
AS POLÍTICAS AGROPECUÁRIAS DO MAPA
Serão analisadas seis diferentes políticas agropecuárias sob
responsabilidade do Ministério de Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Duas delas merecerão maior ênfase, a Política de Crédito
Rural e a Política de Garantia de Preço Mínimo (PGPM), que representaram 42% dos gastos do Governo Federal com as funções
Agricultura e Organização Agrária, entre 2000 e 2005 (GASQUES
et al, 2006).
Também serão abordadas a Política de Zoneamento Ambiental, de Seguro Rural, de Pesquisa Agropecuária e a Política de Defesa Sanitária. Essa relação não esgota todas as políticas a cargo
do MAPA, ficando de fora, por exemplo, a Política de Extensão
Rural e Assistência Técnica, que se analisará no capítulo seguinte,
junto com outras políticas para a Agricultura Familiar.
Anualmente, entre maio e junho, o MAPA divulga o Plano
Agrícola e Pecuário com validade para o novo ano agrícola, que
se inicia no começo de julho e se estende até o final de junho do
ano seguinte. Neste documento, além de análise de conjuntura e
da apresentação de objetivos mais gerais, são registrados os valores
a serem empregados e as condições dos principais instrumentos
de política agrícola.
5.1 POLÍTICA NACIONAL DE CRÉDITO RURAL
O Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, o Ministério do Desenvolvimento Agrário, bem como os econômicos
(Fazenda e Planejamento) ocupam importante papel na formulação das diretrizes e dos programas de crédito rural.
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
A execução da Política de Crédito Rural é feita através do Sistema Nacional de Crédito Rural, cujos órgãos básicos são o Banco
Central do Brasil, que exerce a função de controlador, e o Banco
do Brasil S.A., o Banco da Amazônia S.A. e o Banco do Nordeste
S.A., sendo que esses três fornecem crédito aos agricultores (BCB,
2007). Além disso, o Sistema é composto por órgãos vinculados e
articulados. Entre os primeiros, que também fornecem crédito
aos agricultores, estão o BNDES, agências de fomento, bancos estaduais, bancos privados, Caixa Econômica Federal, cooperativas
de crédito rural e sociedades de crédito, financiamento e investimento. Os articulados são órgãos oficiais de valorização regional
e entidades de assistência técnica, com serviços conjugados à
concessão de crédito rural.
O principal documento normativo do crédito rural é o Manual
de Crédito Rural, editado pelo Banco Central, que mantém atualizadas as informações, entre outras, dos tipos de crédito rural,
dos documentos necessários para acessar o programa, dos prazos
de pagamentos, dos encargos financeiros, das garantias etc.
5.1.1
Evolução dos Recursos
Guedes Pinto (2010) estima que o financiamento da agricultura modernizada brasileira depende em 1/3 de recursos próprios
dos agricultores, 1/3 do que se pode chamar de ações privadas e
1/3 da política oficial de crédito rural.
Entre as ações privadas, estão aqueles financiamentos realizados por empresas que fornecem insumos no início da safra ou do
ciclo pecuário para posterior pagamento ao seu final, bem como
os feitos por agroindústrias, que antecipam recursos aos agricultores, que serão descontados quando da entrega da matéria prima
agropecuária. Também há um mercado crescente de títulos agropecuários, descrito adiante, cujos recursos, em parte, são direcionados para financiamento dos agricultores.
Quanto aos recursos oficiais do crédito rural, observa-se, pela
Tabela 5.1, que houve uma fase inicial de grande crescimento,
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As políticas agropecuárias do MAPA
| 123
com o crédito rural alcançando R$ 132,6 bilhões, em 1979, e
R$ 126,8 bilhões, em 1980.
Tabela 5.1 Valores aplicados e taxa anual de crescimento do crédito
rural no Brasil, entre 1969 e 2009.
Ano
Bilhões
Reais
Taxa
Anual
Ano
Bilhões
Reais
Taxa
Anual
1983
80,4
(24,5)
1997
27,9
44,9
19,2
1984
49,1
(38,9)
1998
30,4
8,9
36,3
15,7
1985
70,0
42,6
1999
28,9
(4,9)
44,9
23,6
1986
104,4
49,1
2000
29,7
2,8
1973
63,5
41,4
1987
82,3
(21,2)
2001
35,1
18,0
1974
78,5
23,7
1988
58,1
(29,4)
2002
38,7
10,2
1975
114,4
45,8
1989
53,1
(8,7)
2003
43,6
12,9
1976
117,2
2,5
1990
30,3
(42,9)
2004
51,9
18,9
1977
104,7
(10,7)
1991
31,3
3,2
2005
50,8
(2,1)
1978
106,4
1,7
1992
34,7
10,9
2006
52,1
2,5
1979
132,6
24,6
1993
29,8
(14,1)
2007
57,9
11,3
1980
126,8
(4,4)
1994
48,5
62,9
2008
67,4
16,3
1981
110,0
(13,3)
1995
22,1
(54,5)
2009
75,2
11,6
1982
106,5
(3,2)
1996
19,3
(12,6)
Ano
Bilhões
Reais
1969
26,3
1970
31,4
1971
1972
Taxa
Anual
Fonte: BCB, 2010. Valores atualizados para 2009 pelo IGP-DI. Números entre parênteses são
negativos.
A partir de 1979, os recursos decresceram até 1984. No triênio seguinte, de 1985 a 1987, no início da Nova República, o volume de crédito rural mostrou-se mais alto. Mas, já em 1987 a
tendência de queda se apresentou novamente, fazendo com que
em 1990, os recursos aplicados em crédito rural ficassem restritos
a R$ 30,3 bilhões.
Entre 1990 e 2000, os valores aplicados em crédito rural
tenderam a se manter, com importantes flutuações, próximo a
R$ 30,0 bilhões. As exceções foram os anos de 1994, com grande
crescimento em face à expansão de consumo de produtos de
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
origem agropecuária na esteira do Plano Real, e 1995 e 1996, com
forte decréscimo, associado aos efeitos negativos da valorização
cambial sobre a renda agropecuária. A partir de 1996, parcela do
crédito rural passou a compor os recursos do PRONAF, cujas características serão examinadas no capítulo seguinte.
De 2000 a 2009 registrou-se grande recuperação no volume
de crédito rural, com taxas anuais de crescimento acima de 10%,
com exceção de 2005 e 2006, anos de baixa rentabilidade agropecuária. Apesar dessa recuperação, o volume de crédito rural, em
2009, se mostrava bem inferior ao constatado em 1979, ápice da
concessão de crédito rural no Brasil.
5.1.2
Origem dos Recursos
A Tabela 5.2 mostra que aquilo que se iniciara na década de
1980 teve continuidade nos anos 1990, com redução significativa
da participação orçamentária do Governo Federal no volume
aplicado em crédito rural oficial. Em 1990, os recursos orçamentários ou do Tesouro Nacional representavam 26,7% do total de
crédito rural, caindo para 0,1%, em 1999, e atingindo 0,6%, 2009.
Tabela 5.2 Participação porcentual das fontes no crédito rural, Brasil,
1990, 1999 e 2009.
Fontes
1990
1999
2009
Tesouro Nacional
26,7
0,1
0,6
Recursos Obrigatórios
27,4
41,7
48,3
Poupança Rural
20,0
19,5
26,1
Recursos Livres
19,9
5,1
4,2
4,5
5,8
7,3
FAT
–
15,9
1,2
BNDES
–
5,0
7,0
–
4,7
2,2
1,5
2,3
3,1
Fundos Constitucionais
FUNCAFÉ
Outras
Fonte: FAVERET FILHO (2002), BCB, 2010.
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As políticas agropecuárias do MAPA
| 125
Ao invés de fornecer recursos para o financiamento direto
das operações de custeio, como ocorria comumente até 1994, nos
anos mais recentes os gastos do Tesouro, basicamente, vêm sendo
direcionados para a equalização de taxas de juros das outras fontes do crédito rural, ou seja, para a cobertura, caso necessário, da
diferença entre o custo de captação do recurso e o seu rendimento
na aplicação em crédito rural.1
Se a participação orçamentária do Tesouro caiu, ao mesmo
tempo, aumentou a participação de empresas públicas (BNDES)
e de fundos gerenciados pelo Governo Federal (Fundos Constitucionais do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, Fundo de Amparo ao
Trabalhador – FAT e FUNCAFÉ), especialmente na década de
noventa. Em 1990, recursos provenientes dessas fontes representaram 4,5% da aplicação em crédito rural, passando para 31,4%,
em 1999, e caindo para 17,7%, em 2009.
Os recursos do FAT são direcionados para custeio e investimento do PRONAF, do Programa de Geração de Emprego e Renda
Rural (PROGER Rural), bem como para programas do BNDES,
que têm representado mais de 70% dos créditos rurais de investimento. O programa mais importante do BNDES é o Moderfrota
(Modernização da Frota de Tratores Agrícolas e Implementos Associados e Colheitadeiras), criado em 2000 e que representou
46% do desembolso do BNDES em crédito rural, entre 2000 e
2005 (SANT’ANA & FERREIRA, 2006).
1. “Como se sabe, nos últimos anos mudou substancialmente a forma de atuação do
governo na política de crédito rural. Até 1994, consideráveis volumes de recursos
oficiais foram alocados para o financiamento direto de operações de custeio
agropecuário. A partir de 1995, no entanto, sua participação tem se restringido à
utilização de outras fontes de recursos, como a Poupança Rural, Exigibilidades,
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), mediante o mecanismo de equalização
de encargos financeiros (equalização de taxas) de que trata a Lei no. 8.427, de 27
de maio de 1992. Equalização de taxas é uma subvenção econômica cuja finalidade
é cobrir a diferença entre o custo de captação de recursos das instituições financeiras, acrescido dos custos administrativos e tributários em que incorrem, e a
taxa paga pelo tomador final de crédito” (GASQUES et al, 2006:22).
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Leite (2001) e Rezende (2003) destacam também o papel que
o BNDES cumpre no financiamento da agroindústria, que não
são contabilizados nos recursos do crédito rural. Entre 1990 e
2002, os empréstimos do BNDES para a agropecuária somaram
R$ 27,6 bilhões (valores atualizados para 2002) e para agroindústria R$ 22,6 bilhões (REZENDE, 2003:213). Retornando à Tabela 5.2, verifica-se que os Recursos Obrigatórios constituem a
principal fonte de recursos para o crédito rural. Neste item é registrada a exigibilidade ou o porcentual dos depósitos à vista
(25%, atualmente) que bancos comerciais devem aplicar, obrigatoriamente, em crédito rural, cobrando taxa de juros determinada
anualmente pelo Governo Federal. No caso do não cumprimento
da exigibilidade, o banco comercial fica obrigado a recolher ao
Banco Central o volume não aplicado em crédito rural.
A segunda principal fonte de crédito rural é a Poupança Rural, conta exclusiva do Banco do Brasil que, atualmente, deve ter
65% do seu saldo aplicado em operações de comercialização, beneficiamento ou industrialização de produtos de origem agropecuária ou de insumos usados naquela atividade ou ainda na
aquisição da Cédula de Produto Rural (BCB, 2007). Parte dessa
aplicação deve respeitar a taxa de juros fixada pelo Governo Federal e outra parte pode praticar juros livres.
Uma observação final dessa seção diz respeito ao papel que
empresas do agronegócio cumprem na concessão de crédito rural
oficial. Indústrias e cooperativas assumem, muitas vezes, a função de intermediário ou de avalista na concessão de crédito para
os agricultores. Em 2001, 33,9% dos repasses do BNDES para o
setor agropecuário foram feitos pelos Bancos de Montadoras,
produtoras de tratores e colhedora. No financiamento de insumos químicos e biológicos, as cooperativas fazem esse tipo de
intermediação e indústrias chegam a avalizá-lo junto aos bancos.
Na outra ponta da cadeia, agroindústrias como as do leite,
aves e suínos também assumem o papel de avalista, especialmente
nos créditos de investimentos, ou utilizam parte dos recursos dos
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financiamentos agroindustriais para produção de matéria-prima
ou custeio de seus integrados. Outra operação são os descontos
pelas agroindústrias de Notas Promissórias e Duplicatas Rurais
com recursos de crédito rural para pagamento das compras feitas
aos produtores. Tais operações aumentam a dependência dos
agricultores a ramos industriais e de serviços ligados à agropecuária e diminuem os riscos dos bancos.2
5.1.2.1
Títulos Privados
A partir da diminuição da participação direta do Governo
Federal, havia expectativa, entre os formuladores da política,
que mecanismos privados não compulsórios pudessem ocupar
papel predominante na oferta de recursos para o crédito rural.
Nesse sentido, em 1994, foi aprovada a lei de criação da Cédula
de Produto Rural (CPR) que, com aval do Banco do Brasil, possibilita ao agricultor (ou cooperativa) emissor antecipar recursos
financeiros com a promessa de entrega futura da safra. Em 2000,
foi autorizada a CPR Financeira, que permite que o pagamento
seja feito em dinheiro em lugar da produção. Ainda no ano de
1995, Resolução do Banco Central havia instituído a chamada
“63 Caipira”, isentando do Imposto sobre Operações Financeiras
(IOF) recursos externos destinados a financiar o setor agrícola
(REZENDE, 2003).
Os resultados alcançados não foram expressivos e no presente século novas iniciativas foram tomadas visando à ampliação da
participação de fontes privadas no crédito rural. A Lei n. 11.076
(Lei dos Novos Títulos Agrícolas), de dezembro de 2004, e a Instrução Normativa 422 da Comissão de Valores Mobiliários (CVM)
2. “Os objetivos fundamentais dessas medidas são a redução do risco e do custo dos
empréstimos agropecuários. O resultado é que as fronteiras entre emprestadores
tradicionais (bancos) e não tradicionais (fabricantes de insumos, traders e agroindústrias) começam a diluir, do que dão testemunho os bancos de fabricantes de
equipamentos” (FAVERET FILHO, 2002:43).
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permitiram a criação de novos títulos de crédito e de refinanciamento do agronegócio (MAPA, 2007a).
Os títulos de refinanciamento criados foram as Letras de Crédito do Agronegócio (LCA), os Certificados de Direitos Creditórios do Agronegócio (CDCA) e o Certificado de Recebíveis do
Agronegócio (CRA). Seus mecanismos de funcionamento podem
ser encontrados no Plano Agrícola e Pecuário 2005/06 (MAPA,
2007b), sendo que a intenção básica era constituir mercado secundário a partir dos títulos de dívida rural já existentes (CPR,
Nota Promissória Rural, Duplicata Rural etc.) e que atraísse investidores urbanos para o financiamento da agricultura.
Criou-se também a Nota Comercial do Agronegócio (NCA)
ou Agrinote que pode ser emitida por empresas do agronegócio
organizadas sob a forma de sociedade anônima (o que já era permitido anteriormente), limitada ou cooperativa (permitido através da Instrução Normativa 422 da CVM). O lastro para emissão
da Agrinote pode ser a produção realizada ou a realizar ou mesmo
a própria reputação da empresa.
Adicionalmente, foram remodelados os “títulos gêmeos” denominados de Certificado de Depósito Agropecuário (CDA) e
Warrant Agropecuário (WA), destinados a produtos armazenados. Ao depositar sua produção em determinado armazém, o
agricultor recebe do armazenador o título CDA-WA, que é registrado em entidade de registro e liquidação de títulos. Após, o
agricultor pode vender o CDA-WA, o que equivale à venda da
mercadoria, ou vender apenas o WA para obter empréstimo bancário. Nas negociações secundárias desses títulos não há incidência de ICMS. O imposto só é cobrado quando o produto estocado
for destinado ao processamento ou exportação, ou seja, deixar o
armazém onde está depositado.
Esses títulos vêm apresentando crescimento considerável, sendo que, enquanto em 2005 haviam movimentado R$ 196 milhões,
em 2009 atingiram a cifra de R$ 64.950 milhões (WEDEKIN,
2010). É importante perceber que esses títulos não se destinam
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apenas ao financiamento dos agricultores, mas também a outras
empresas do agronegócio.
5.1.3
Condições Atuais e Características Distributivas
do Crédito Rural
O Quadro 5.1 apresenta algumas condições de crédito rural
no Brasil conforme o Plano Agrícola e Pecuário 2010/11 do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Está computado
apenas o crédito para a chamada agricultura empresarial (não o
PRONAF), prevendo-se destinar 75,6% dos recursos para operações de custeio e comercialização, com taxa de juros de 6,75% ao
ano nos empréstimos com juros controlados. O limite de crédito
por agricultor varia de R$ 275 mil para as culturas da cana-deaçúcar e atividades pecuárias até R$ 650 mil para o algodão.
Ao crédito de investimento está prevista a destinação de 18%
dos recursos do crédito rural, com prazo variando entre 4 e 12
anos e taxa de juros entre 5,0% e 9,5% ao ano. Já as linhas especiais, instituídas na safra de 2009/10, em decorrência da crise financeira de 2008, contam em 2010/11 com 6,4% dos recursos de
crédito, sendo destinadas para capital de giro de cooperativas
e agroindústrias e à estocagem de etanol.
Quadro 5.1 Condições crédito rural no Brasil para safra 2010/11.
Tipo de Crédito
Recursos
R$ bilhões
Custeio e Comercialização
75,6
Juros Controlados
60,7
Juros Livres
14,9
Investimento
18,0
Linhas Especiais
Total
Taxa de
Juros
Limites por
Produtor R$ mil
6,75%
soja, arroz, trigo,
feijão, mandioca –
500; algodão – 650;
cana, bovinos, aves,
suínos – 275.
5,0 a 9,5%
Prazo
Anos
4-12
6,4
100,0
Fonte: MAPA, 2010d.
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Por sua vez o Quadro 5.2 apresenta características distributivas do total de crédito rural (empresarial e familiar) efetivamente
aplicado e registrado no Sistema Nacional de Crédito Rural, em
2009. Neste ano foram usados R$ 75.186,1 milhões em crédito
rural no Brasil, com 72,20% sendo destinados à atividade agrícola e 27,8% à pecuária. Os contratos agrícolas, de maior valor médio, representaram 59,1% dos 2.505.854 contratos realizados, enquanto os pecuários representaram 40,9%.
A maior parte dos recursos do crédito rural foi destinada ao
custeio agropecuário, vindo a seguir investimentos e depois comercialização. Registre-se o relativamente pequeno número de
contratos de comercialização, que são destinados, em sua grande
maioria, às cooperativas e agroindústrias e não aos agricultores.
Entre as regiões, o Sul é que absorveu o maior volume financeiro de crédito, com participação de 39,0%, vindo logo a seguir
o Sudeste com 34,8%. O Centro-Oeste ficou em posição intermediária, com 15,2% e os menores volumes foram constatados no
Nordeste e Norte. Quanto ao número de contratos, o maior percentual foi verificado também no Sul, com 42,7%, seguido pelo
Nordeste com 27,5%. Os contratos médios do Centro-Oeste foram os maiores, na casa dos R$ 88,2 mil e os do Nordeste os menores, ficando próximo a R$ 8,8 mil.
A ampla maioria (91,5%) do número de contratos de crédito
rural era de até R$ 60 mil, absorvendo 25,2% do valor financiado.
Nessa faixa concentravam-se todos os créditos destinados à agricultura familiar. Na outra ponta, contratos acima de R$ 300 mil,
representavam apenas 1,1% do número de contratos e acessavam
44,6% de seu volume.
Quanto aos agentes financeiros, os bancos oficiais federais,
em especial o Banco do Brasil, foram responsáveis pela distribuição de 50,6% dos recursos de crédito rural e 76,4% do número
de contratos, seguido de perto pelos Bancos Privados, com participação de 36,2% no volume de recursos e de apenas 9,9% no
número dos contratos.
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Quadro 5.2 Características distributivas do crédito rural no Brasil, de
acordo com vários critérios, 2009.
Valor (R$ milhões) e %
No de Contratos e %
1.1 – Agrícola
54.316,2 (72,2)
1.480.398 (59,1)
1.2 – Pecuária
20.869,9 (27,8)
1.025.456 (40,9)
2.1 – Custeio
42.838,6 (57,0)
1.414.290 (56,4)
2.2 – Comercialização
14.798,3 (19,7)
66.570 (2,7)
2.3 – Investimento
17.549,3 (23,3)
1.024.994 (40,9)
Critério de Distribuição
1 – Por Atividade
2 – Por Finalidade
3 – Por Região
3.1 – Norte
2.163,1 (2,9)
128.331 (5,1)
3.2 – Nordeste
6.057,3 (8,1)
689.564 (27,5)
3.3 – Sudeste
26.188,6 (34,8)
488.821 (19,5)
3.4 – Sul
29.324,6 (39,0)
1.065.564 (42,7)
3.5 – Centro-Oeste
11.452,5 (15,2)
129.614 (5,2)
4.1 – 0 a 60.000 reais
18.971,1 (25,2)
2.292.908 (91,5)
4.2 – 60.000 a 150.000 reais
13.750,9 (18,3)
144.666 (5,8)
4.3 – 150.000 a 300.000 reais
8.898,6 (11,8)
41.857 (1,7)
4.4 – acima de 300.000 reais
33.565,6 (44,6)
26.423 (1,1)
38.039,3 (50,6)
1.906.354 (76,1)
4 – Por Faixa de Contrato
5 – Por Agente Financeiro
5.1 – Bancos Oficiais Federais
5.2 – Bancos Of. Estaduais
5.3 – Bancos Privados
5.4 – Cooperativas de Crédito
6 – Total de Crédito
3.065,0 (4,1)
71.166 (2,8)
27.184,4 (36,2)
247.105 (9,9)
6.897,5 (9,2)
281.229 (11,2)
75.186,7 (100,0)
2.505.854 (100,0)
Fonte: BCB, 2010.
5.1.4
Endividamento Agropecuário
Um dos problemas recorrentes do Sistema Nacional de Crédito Rural é a inadimplência dos contratos (superior a 20%) que,
especialmente, a partir de meados da década de 1990, resultou
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em frequentes mobilizações de agricultores e seus representantes
legislativos e na formulação de projetos de lei para renegociação
da dívida rural. Dessa forma, em novembro de 1995 foi aprovada a Lei 9.138, da Securitização, seguida pelo Programa Especial de Saneamento de Ativos (PESA), instituído pela Resolução
CMN 2.295, em novembro de 1998 e por várias outras normas
que tratam do alongamento e da diminuição do valor real das
dívidas rurais.
Uma parte pequena dos gastos públicos resultantes dessas renegociações é registrada na Função Agricultura, mas a grande
maioria é registrada na Função Encargos Especiais, assumida diretamente pelo Tesouro Nacional. Gasques et al (2006:21) estimam
que, em valores de 2005, as despesas da União entre 1998 a 2005
decorrentes das renegociações da dívida agropecuária somaram
R$ 22,6 bilhões, ou R$ 2,8 bilhões/ano.
Durante os anos de 2005 e 2006, em que se constatou queda
da renda agropecuária, o endividamento rural tendeu a se acentuar (MAPA, 2007a), levando a nova rodada de negociações em
torno de novas normas para as dívidas vencidas. Assim, em 2008
foi editada a Medida Provisória 432/2008, que estimava que a dívida dos agricultores junto ao Sistema Nacional de Crédito Rural
seria de R$ 87,5 bilhões. Desse total, a MP 432 contemplou a renegociação de R$ 75,0 bilhões, correspondente a 2,8 milhões de
contratos (MAPA, 2008b).
5.2 AS ALTERAÇÕES NOS PREÇOS MÍNIMOS
A fixação do valor do preço mínimo para determinado produto agropecuário serve tanto para as operações de compra quanto
para as de financiamento da comercialização contempladas na
política estabelecida pelo Governo Federal. Sob o ponto de vista
do agricultor, o preço mínimo asseguraria o recebimento de determinado nível de renda, diminuindo os efeitos negativos da insta-
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bilidade de preços agropecuários,3 especialmente naqueles anos
em que ocorre queda considerável no preço do produto no mercado. Por outro lado, como através da execução da política de
preço mínimo formam-se estoques reguladores, a política poderia
atender aos consumidores naqueles anos em que a produção se
mostre pequena, pressionando o preço para cima.
No Brasil, a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB)
ocupa papel importante na execução da Política de Garantia de
Preço Mínimo (PGPM), sendo responsável pela análise técnica
que leva à fixação de seus valores e pelo gerenciamento dos estoques públicos de alimentos, entre outras funções. A partir de
1990, ou até um pouco antes (1987), a orientação governamental
básica vêm sendo a de diminuir sua intervenção direta nos mercados agropecuários, o que significou tanto a execução de menores
gastos, quanto a criação de novos instrumentos para o exercício
da PGPM. A seguir analisam-se as mudanças nos instrumentos e
depois a execução recente da PGPM no Brasil.
5.2.1
Antigos e Novos Instrumentos da PGPM
Como já abordado no capítulo anterior, os instrumentos tradicionais (que ainda se encontram em vigor) para a execução da
PGPM no Brasil são a Aquisição do Governo Federal (AGF) e o
Empréstimo do Governo Federal (EGF), conforme descrição do
Quadro 5.3. Existia também a EGF com opção de venda (EGFCOV), que fazia com que essa modalidade se transformasse de
crédito de comercialização em compra governamental.
3. Já há algumas décadas, se verifica o desenvolvimento de mecanismos privados
com o objetivo de trazer maior previsibilidade aos preços agropecuários, tanto
para os agricultores quanto para atacadistas, agroindústrias e exportadores.
Constituem-se os chamados mercados futuros e de opções de produtos agropecuários, que no Brasil são coordenados pela Bolsa de Mercadorias e Futuros –
BM&F (MARQUES, 2005). Embora reconhecendo sua importância, esse tema
não será tratado nesse trabalho.
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Quadro 5.3 Instrumentos tradicionais e novos de apoio à comercialização agropecuária em vigência no Brasil em 2008.
I – INSTRUMENTOS TRADICIONAIS
Preço Mínimo de Garantia – preços fixados para compra ou financiamento através de
programas oficiais, contemplando 39 tipos de produtos e 12 tipos de sementes.
Aquisição do Governo Federal (AGF) – em situação de preço baixo, permite ao
Governo comprar de produtor rural ou cooperativa produto agrícola pelo valor do preço
mínimo. Da agricultura familiar e para estoques estratégicos pode-se comprar a preço de mercado.
Empréstimo do Governo Federal (EGF) – concedido a agricultores, cooperativas e agroindústrias, com base no preço mínimo, permitindo estocagem e melhor distribuição da
oferta durante o ano.
II – INSTRUMENTOS CRIADOS A PARTIR DE 1992
Prêmio de Escoamento de Produto (PEP) – O Governo paga a diferença entre preço
mínimo e preço de mercado ao agricultor ou cooperativa para que entregue o produto
em regiões deficitárias a partir de estoques privados. Operação semelhante pode
ser feita a partir de estoque público, sendo denominada de Valor de Escoamento de
Produto (VEP).
Contrato de Opção de Venda – título do Governo ofertado em leilão a agricultores e cooperativas. Seu comprador assegura o direito (não a obrigação) de entregar
ao Governo a quantidade de produto contratada, no seu vencimento, a determinado preço (preço de exercício) e sob certas especificações. Também através de leilão,
o Governo pode Recomprar o Contrato de Opção de Venda ou Repassar o Contrato
para outro agente privado, mediante subvenção (diferença entre preço de exercício e
o vigente no mercado), evitando a formação de estoques públicos.
Prêmio Equalizador Pago ao Produtor (PEPRO) – consiste no pagamento ao agricultor
ou cooperativa da diferença entre o preço de mercado e o preço de referência definido
pelo governo. As operações são conduzidas por leilões públicos.
Linha Especial de Crédito à Comercialização (LEC) – semelhante ao EGF, mas com a
permissão ao Governo de arbitrar preço diferente do preço mínimo. Permite o financiamento de carrego de estoque quando o valor do preço mínimo estiver defasado.
Contratos Privados de Opção de Venda e Prêmio de Risco de Opção Privada (PROP) –
o Governo, através de leilão, oferta um Prêmio de Risco de Opção Privada, para que
agentes privados o adquiram e lancem Contratos Privados de Opção de Venda destinados a agricultores ou cooperativas, que passam a ter garantia de receber um determinado preço de exercício. Através do Prêmio, o risco do preço de exercício superar o
preço de mercado é assumido (até determinado limite) pelo Governo.
Fonte: MAPA, 2008b.
A aprovação da já citada Lei n. 8.427, em maio de 1992, permitiu que se pudesse praticar a equalização de preços, ao invés de
arcar com o preço total dos produtos beneficiados pela PGPM.
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Deste ano até 1999 foram criados quatro novos instrumentos de
preço mínimo, o Contrato de Opção de Venda, o Prêmio de Escoamento de Produto (PEP) e o Valor de Escoamento de Produto
(VEP) e Prêmio Equalizador Pago ao Produtor (PEPRO), descritos no Quadro 5.3. Outras mudanças importantes, ocorridas em
1996, foi o impedimento de prorrogação do EGF de uma para
outra safra e a extinção do EGF-COV.
Mais recentemente, instituiu-se, em 2003, a Linha Especial
de Crédito à Comercialização (LEC), que permite desvincular o
financiamento de comercialização do valor legal do preço mínimo e, em 2004, o Contrato Privado de Opção de Venda e o Prêmio de Risco de Opção Privada (PROP), também descritos no
Quadro 5.3.
5.2.2
Execução Recente da PGPM
Quanto à execução da PGPM, já foi comentado que no período de 1985-87 as Aquisições do Governo Federal atingiram volumes recordes, com a aquisição de uma média anual de 9.454,4 mil
toneladas de produtos agropecuários. No triênio 2000-02, essa
média tinha caído para 736,7 mil toneladas (CONAB, 2007).
Em anos mais recentes, de 2003 a 2009, observa-se na Tabela 5.3 que as operações de AGF continuaram em patamares baixos. Em anos de queda da renda agropecuária, como os de 2005,
2006 e 2009, as compras governamentais foram bem mais significativas do que naqueles em que os preços agropecuários foram
favoráveis aos agricultores, como os de 2004, 2007 e 2008.
Já os instrumentos novos (Contratos de Opção, PEP, PROP,
PEPRO) ganharam grande projeção entre 2006 e 2009, situando-se,
com exceção de 2008, entre 10 milhões e 20 milhões de toneladas
de produtos agropecuários beneficiados. Considerando-se tanto os
instrumentos antigos quanto os novos, no triênio 2007-09 foi contemplada com a PGPM no Brasil uma média anual de 10.995,3 toneladas, o que significa menos de 10% da safra brasileira de grãos.
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Tabela 5.3 Quantidade de produtos agropecuários beneficiados por AGF
e instrumentos novos, em mil toneladas, Brasil, 2003 a 2009.
Ano
Instrumentos Novos*
Total
–
2.253
2.253
2004
283
1.815
2.098
2005
1.690
3.445
5.135
2006
2.581
19.134
21.715
2007
373
12.460
12.833
2008
188
4.066
4.254
2009
1.149
14.750
15.899
2003
AGF
* Soma do Contrato de Opção, PEP, PROP e PEPRO
Fonte: MAPA, 2010e.
Seja por que o alcance da PGPM, em termos de porcentual
da safra beneficiada, tem se revelado pequeno, seja por que predominam os novos instrumentos, que não prevêem que haja
aquisição de produtos pelo Governo Federal, isso faz com que os
estoques reguladores dos produtos agrícolas se mostrem em nível
bastante reduzido. No início do Século XXI, os estoques dos
principais produtos agrícolas não ultrapassavam 5% dos respectivos consumos anuais (VILLA VERDE, 2001). Dados mais recentes
indicam que na safra 2006/07 foram produzidas 131,4 milhões
de toneladas de grãos (CONAB, 2008a), sendo que os estoques
públicos (arroz, farináceos, feijão, milho e trigo) não superavam
3,7 milhões de toneladas (MAPA, 2008b).
5.3 RISCO AGROPECUÁRIO, ZONEAMENTO AMBIENTAL
E SEGURO RURAL
A escolha da época mais adequada para o plantio e a celebração
do seguro rural são práticas que visam preservar a produção agropecuária dos riscos associados à ocorrência de eventos adversos e
aleatórios de origem sanitária ou climática e que tragam prejuízos
econômicos aos agricultores.
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Para reduzir os riscos climáticos incidentes sobre a atividade
agrícola, desde 1996, o MAPA divulga, anualmente, o Zoneamento
Agrícola de Risco Climático, indicando para cada município os
períodos mais recomendados para plantio de diversas culturas
agrícolas. Além de trazer maior segurança à atividade agrícola,
a adequação ao calendário do Zoneamento Agrícola é obrigatória para o agricultor utilizar-se do programa oficial de seguro
rural, chamado de Programa de Garantia de Atividade Agropecuária (PROAGRO).
Quando de sua criação, na década de 1970, o PROAGRO cobria apenas as operações de custeio pecuário e agrícola realizadas
com recursos da Política de Crédito Rural. Na década de 1990
tornou-se possível utilizar o PROAGRO também em operações
realizadas com recursos do próprio do agropecuarista. O alto
custo do seu prêmio e o desinteresse das seguradoras privadas,
contudo, fazia com que menos de 1% da área plantada no Brasil
fosse atendido pelo seguro rural, com forte concentração no Estado de São Paulo e na Região Sul.
Visando ampliar o alcance do seguro rural, aprovou-se a Lei
10.823, de dezembro de 2003, que permitiu, através do Decreto 5.121, de junho de 2004, a criação do Programa de Subvenção
ao Prêmio de Seguro Rural. Com ele, o Governo Federal pode subsidiar de 30% a 60% do valor do prêmio do seguro rural contratado
junto a empresas privadas, respeitado um limite anual a ser segurado por agricultor e por atividade agrícola, pecuária, aquícola ou
florestal. Em seu primeiro ano de vigência apenas oito atividades
agrícolas estavam habilitadas a receber a subvenção do seguro
rural e a partir do seu segundo ano todas as atividades agropecuárias e florestais puderam ser contempladas (MAPA, 2007b).
As principais condições do seguro podem ser vistas no Quadro 5.4. Para as atividades pecuárias a taxa de participação é de
1,2% sobre o total do empreendimento. Para as atividades agrícolas ela varia entre 1,7% e 11,7%, de acordo com o tipo da cultura
e da técnica de cultivo. Lavouras irrigadas pagam menos, as que
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
usam plantio direto recolhem valores intermediários e as de sequeiro ficam sujeitas a taxas mais altas (MAPA, 2008b).
Quadro 5.4 Taxa de participação (prêmio) do Seguro Rural para atividades agropecuárias e técnicas de cultivo.
Custeio pecuário: 1,2%
Custeio de Culturas Permanentes
Cana-de-açúcar: 2,3%
Café: 4,7%
Banana, caju, maçã, uva e outros: 3,5%
Custeio de lavouras irrigadas
Cevada e trigo: 2,0%
Demais lavoura, inclusive arroz: 1,7%
Custeio de lavouras de sequeiro
Algodão, mamona, mandioca, milho e soja: 3,9%
Arroz e feijão: 6,7%
Sorgo: 5,5%
Cevada e trigo: 5,0%
Centeio e triticale: 11,7%
Outros: 9,4%
Custeio de lavouras com técnica
de plantio direto
Milho e soja: 2,9%
Feijão: 5,7%
Cevada e trigo de sequeiro: 4,0%
Fonte: MAPA (2007b).
O crescimento do seguro rural subvencionado tem se revelado
bastante significativo nos últimos anos. Assim, em 2005, primeiro
ano de sua vigência, apenas 68.148 hectares de quatro atividades
agrícolas foram contempladas, com uma importância segurada
de R$ 126,6 milhões, com volume de prêmio pago de R$ 8,7 milhões e subvenção pública federal de R$ 2,3 milhões. No ano de
2009, foram contempladas atividades florestais e pecuárias, além
de 45 lavouras. A área total segurada foi de 6.669.296 hectares,
a importância segurada de R$ 9.684,2 milhões, o prêmio pago
de R$ 477,8 milhões e a subvenção do Governo Federal alcançou
R$ 259,6 milhões (MAPA, 2010f).
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Em 2009, das 72.737 apólices de seguro rural subvencionadas,
14.496 (19,9%) registraram avisos de sinistro, reivindicando indenizações às Seguradoras no montante de R$ 274,5 milhões (MAPA,
2010f). Observe-se que esse valor é um pouco superior ao montante de subvenção concedido pelo Governo Federal no ano.
5.4 A REDE DE PESQUISA AGROPECUÁRIA NO BRASIL
Desde o final do Século XIX, quando foram criados o Instituto
Agronômico de Campinas (IAC) no estado de São Paulo e alguns
outros em outros estados brasileiros, observam-se ações públicas
em favor do desenvolvimento tecnológico da agricultura brasileira. Contudo, apenas com a criação da Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), em 1973, a pesquisa pública
agropecuária ganhou maior abrangência geográfica e sistematicidade orçamentária e de planejamento.
Em 1992 foi instituído o Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária (SNPA), procurando concatenar as ações de pesquisa e
desenvolvimento agropecuário das diversas instituições existentes
na área. Esse sistema é coordenado pela EMBRAPA e dele também fazem parte as Organizações Estaduais de Pesquisa Agropecuária (OEPA), universidades e institutos de pesquisa de âmbito
federal e estadual, fundações e empresas privadas.
A EMBRAPA conta atualmente com 45 Centros de Pesquisa
espalhados pelo País. Como mostra a Tabela 5.4 seu orçamento,
na década de 1990, atingiu um máximo em 1996. A partir daí verificou-se uma tendência de queda, até 2003. Os anos mais recentes registraram recuperação do orçamento, atingindo-se o valor
de R$ 1,8 bilhão, em 2009, 44% maior do que constado em 1990.
Estimativa feita para o ano de 1996 indicava que a EMBRAPA
era responsável por 52% da pesquisa agropecuária no Brasil, os governos estaduais por 20% e as universidades por 21% (GASQUES
et al, 2004). Como já afirmado no capítulo três, em agosto de 2010,
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a EMBRAPA era detentora de 24,2% das 1.387 cultivares registradas de todas as lavouras no Brasil (MAPA, 2010b).
Tabela 5.4
Orçamento EMBRAPA, 1990 a 2009, valores em mil reais
de 2009.
Ano
Valor
Índice
Ano
Valor
Índice
1990
1.259.763
100
2000
1.289.919
102
1991
1.475.671
117
2001
1.293.815
103
1992
1.100.373
87
2002
1.188.712
94
1993
1.283.908
102
2003
1.074.346
85
1994
1.220.989
97
2004
1.154.565
92
1995
1.365.572
108
2005
1.137.236
90
1996
1.704.874
135
2006
1.230.678
98
1997
1.497.511
119
2007
1.279.009
102
1998
1.444.993
115
2008
1.411.923
112
1999
1.335.744
106
2009
1.816.100
144
Fonte: GASQUES et al (2006), EMBRAPA (2008), EMBRAPA (2010).
As pesquisas da EMBRAPA abrangem várias áreas e atividades agropecuárias. Duas merecem especial destaque, as que possibilitaram a ocupação agrícola das terras do Cerrado, principal
região de expansão recente da agropecuária brasileira, e aquelas
que resultam no melhoramento genético de plantas. A Tabela 5.5
mostra a grande importância das cultivares EMBRAPA na área
de arroz de sequeiro, feijão e milho (no Nordeste) e uma importância regular para soja e trigo.
A contribuição econômica das cultivares EMBRAPA foi calculada através da estimativa do adicional de receita obtido a partir
de seu uso, em substituição às cultivares anteriormente empregadas. No total esta contribuição representou 4,3% do Valor da Produção das oito culturas consideradas na Tabela 5.5.
Outro indicador mostra que o valor das tecnologias desenvolvidas e transferidas pela empresa à sociedade alcançou, em 2009,
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R$ 18,8 bilhões, correspondente a 10,4 vezes o orçamento da EMBRAPA no ano (EMBRAPA, 2010).
Tabela 5.5 Impactos econômicos das cultivares EMBRAPA na área e no
valor de produção de culturas agrícolas no Brasil, 2009.
Produto
Área
(mil ha)
Algodão
843
3
1.890.600
24.941
Arroz irrigado
1.106
9
5.375.400
109.952
Arroz sequeiro
1.803
53
3.194.300
476.013
Feijão
4.148
40
5.724.584
1.194.148
Milho Nordeste
Cultivares
Embrapa (%)
Valor Produção
(R$ mil)
Contribuição
EMBRAPA (R$ mil)
3.030
58
1.485.568
437.238
Milho Outras
14.172
1
16.321.248
82.823
Soja
21.743
18
41.730.815
753.990
Trigo
2.396
25
Total
2.530.120
257.180
78.252.635
3.336.285
Fonte: EMBRAPA (2010).
5.5 A POLÍTICA DE DEFESA SANITÁRIA
A Política de Defesa Sanitária tem como o objetivo garantir a
sanidade agropecuária através de ações de saúde, sanidade, inspeção, fiscalização, educação e vigilância de animais, vegetais,
insumos e produtos de origem animal e vegetal.
Considerando-se o conceito de sistema de produção agropecuária, pode-se dizer que a defesa sanitária atua à montante da
produção agropecuária, através de atividades relativas à fiscalização
dos insumos e dos serviços usados nas atividades agropecuárias.
Age na própria agropecuária ou produção primária, através da vigilância e defesa sanitária vegetal e da vigilância e defesa sanitária
animal. Finalmente, implementa ações à jusante da agropecuária,
através da inspeção e classificação de produtos de origem vegetal,
seus derivados, subprodutos e resíduos de valor econômico e da
inspeção e classificação de produtos de origem animal, seus derivados, subprodutos e resíduos de valor econômico.
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Pode-se especificar ainda mais essas ações, de acordo com
MAPA (2005). Assim a fiscalização de insumos agrícolas envolveria a fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins; a
fiscalização higiênico-sanitária da prestação de serviços agrícolas;
a inspeção e fiscalização da produção, certificação e da comercialização de sementes e mudas; a fiscalização da produção e da comercialização de fertilizantes, corretivos e inoculantes. Por sua vez a
fiscalização de insumos pecuários envolveria a inspeção e fiscalização de produtos de uso veterinários; fiscalização higiênicosanitária da prestação de serviços pecuários; inspeção e fiscalização dos produtos destinados à alimentação animal.
Quanto à sanidade vegetal as ações seriam: vigilância fitossanitária, inclusive a definição de requisitos fitossanitários no
trânsito de plantas, produtos e derivados de origem vegetal e materiais de uso agrícola; prevenção e controle de pragas, com destaque para definição de requisitos fitossanitários necessários na
importação e exportação de agrotóxicos, de sementes e mudas e
de produtos vegetais destinados à alimentação animal; fiscalização do trânsito de vegetais, partes de vegetais, seus produtos,
subprodutos e derivados, incluindo a exportação e importação;
promoção de campanhas de educação fitossanitária.
Na saúde animal as ações envolveriam: vigilância zoossanitária, especialmente a definição de requisitos sanitários a serem
observados no trânsito de animais, produtos e derivados de origem animal, bem como materiais de uso na veterinária; profilaxia
e combate às doenças dos animais, estudando-se a definição dos
requisitos exigidos para produtos biológicos; fiscalização do trânsito de animais, de produtos veterinários, de materiais de multiplicação animal, de produtos destinados à alimentação animal,
produtos e derivados de origem animal, incluindo a aplicação de
requisitos sanitários para importação e exportação; promoção de
campanhas zoossanitárias.
A inspeção de produtos de origem vegetal contempla ações
de fiscalização e inspeção higiênico-sanitária e tecnológica de
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produtos vegetais e seus derivados, incluindo bebidas, vinagres,
vinhos e derivados; fiscalização da classificação de produtos vegetais e seus derivados, subprodutos e resíduos de valor econômico.
Na área animal as ações seriam de inspeção e fiscalização sanitária e industrial de produtos de origem animal.
As atividades de defesa sanitária no Brasil todo fazem parte do
Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (SUASA),
que se articula com o Sistema Único de Saúde nas questões relativas à saúde pública. O SUASA é subdividido em Sistema Brasileiro de Inspeção de Produtos de Origem Vegetal, Sistema Brasileiro
de Inspeção de Produtos de Origem Animal, Sistema Brasileiro de
Inspeção e Fiscalização de Insumos Agrícolas e Sistema Brasileiro
de Inspeção e Fiscalização de Insumos Pecuários.
Os estados, o Distrito Federal e os municípios podem aderir
a esses sistemas ou não, mantendo sistemas próprios. Nesse caso
as inspeções e fiscalizações estaduais e municipais de produtos de
origem vegetal e animal e de insumos agropecuários são reconhecidas apenas na sua área territorial.
Historicamente, o MAPA vem mantendo atuação mais significativa na inspeção dos produtos de origem animal do que nos de
origem vegetal. Existe certa indefinição entre o MAPA e a Agência
de Vigilância Sanitária (ANVISA), órgão do Ministério da Saúde,
em relação as suas atribuições relativas à sanidade dos alimentos.
Os gastos orçamentários federais com a defesa sanitária vegetal passaram de R$ 25,7 milhões, em 2003, para R$ 42,0 milhões, em 2008, enquanto os da defesa sanitária animal passavam
de R$ 73,0 milhões para R$ 137,2 milhões, crescimentos de, respectivamente, 63,3% e 87,9% (GASQUES, 2009). Apesar disso,
levando-se em conta as dimensões do Brasil pode-se supor que
esses gastos ainda sejam insuficientes.
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A POLÍTICA FUNDIÁRIA E DA AGRICULTURA FAMILIAR
Como já se afirmou, no processo histórico de ocupação do
meio rural brasileiro a prioridade foi dada à implantação de grandes propriedades que, em um primeiro momento, usaram a força
de trabalho escrava e, posteriormente, a força de trabalho assalariada. Com exceção de algumas regiões, basicamente nos estados
do Sul e no Espírito Santo, os pequenos estabelecimentos rurais,
baseados no trabalho de agricultores familiares, não contaram com
o favorecimento de políticas oficiais e seu desenvolvimento ocorreu, muitas vezes, em terras marginais de pior qualidade ou esgotadas pela exploração das grandes culturas de exportação ou ainda
como resultado da divisão de grandes propriedades, nos momentos de crise agrícola.
Também já se afirmou que, a partir de 1996, com o agravamento da situação social e dos conflitos fundiários, foi instituída
uma série de normas legais e órgãos públicos para tratar especificamente da questão da agricultura familiar, reforma agrária e assentamentos rurais. Nesse intento, foram criados o Ministério do
Desenvolvimento Agrário (MDA), ao qual o já existente Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) passou a
se subordinar, e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), para a concessão de crédito em condições mais favorecidas do que para a agricultura empresarial.
Mais recentemente, a especificidade da agricultura familiar foi
formalmente reconhecida pelo Congresso Nacional, ao aprovar
a Lei 11.326/06 que estabelece a Política Nacional da Agricultura
Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais.1
1. A Lei 11.326/06 reconhece agricultura familiar como segmento produtivo e dá
reconhecimento legal para ampliação das políticas públicas específicas, como
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Antes da descrição das políticas para a agricultura familiar,
será feita uma breve caracterização dessa categoria social que, na
média, aufere baixo rendimento e apresenta importante diferenciação interna.
6.1 SITUAÇÃO PRODUTIVA E SOCIAL DA AGRICULTURA FAMILIAR
De maneira geral, as condições de vida e de trabalho da população rural2 e das pessoas ocupadas na agropecuária3 são mais precárias que, respectivamente, as da população urbana e dos ocupados na indústria e no setor terciário. Nesse sentido, dados da
PNAD de 2006 mostram que a renda média auferida nos domicílios rurais era de R$ 838,00/mês, equivalente a 46,0% da renda
média dos domicílios urbanos, no valor de R$ 1.821,00/mês. Del
Grossi (2008) mostra que, em 2006, a remuneração das pessoas
ocupadas na agricultura era equivalente a 78,3% da remuneração
dos ocupados em atividades não agrícolas, entre os moradores da
zona rural, e equivalente a 68,0%, para os moradores da zona
urbana. Também a mortalidade infantil, a incidência de doenças,
a falta de assistência médica, as condições precárias de moradia, o
analfabetismo e a desnutrição continuam sendo relativamente
maiores no meio rural (DIEESE e NEAD, 2008).
Entre as categorias sociais ocupadas na agropecuária, as condições mais precárias atingem os empregados permanentes e
crédito, formação profissional, seguro, assistência técnica, comercialização –
além de garantir acesso a direitos sociais, como é o caso dos benefícios da previdência social. Prevê, também, a descentralização – com participação de municípios, estados, governo federal e agricultores familiares – no desenvolvimento e
gestão das políticas” (IICA/NEAD/INCRA/MDA, 2007:39).
2. O Censo Demográfico 2000 revelou que dos 169,5 milhões de brasileiros, 31,8 milhões (18,8%) moravam na área rural (IBGE, 2001). Dados mais recentes, da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD), de 2006, indicam que 31,2 milhões
de pessoas (16,4%) moravam na zona rural (DIEESE e NEAD, 2008).
3. Dados da PNAD 2006 apontam que as pessoas ocupadas na agropecuária representavam 19,3% do total de ocupados no Brasil (DIEESE e NEAD, 2008).
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A política fundiária e da agricultura familiar
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temporários e a grande maioria dos agricultores familiares. Estes
se caracterizam por explorarem pequena área de terra, terem sua
renda dependente predominantemente das atividades agropecuárias, dirigirem e executarem, junto com membros da família,
a maior parte das tarefas do estabelecimento rural.
Os dados do Censo Agropecuário 2006 apontam a existência
de 4.367.902 estabelecimentos da agricultura familiar, o que representava 84,4% do total de 5.175.489 estabelecimentos agropecuários brasileiros. Ao mesmo tempo, os estabelecimentos familiares ocupavam 24,3% da área total dos estabelecimentos
brasileiros, eram responsáveis por 74,4% do total de pessoas ocupadas na agricultura e geravam 38,0% do valor total da produção
dos estabelecimentos (IBGE, 2009).
Considerando-se as principais lavouras, os estabelecimentos
familiares produziam 87,0% da produção nacional de mandioca,
70,0% de feijão, 46,0% do milho, 38,0% do café, 34,0% do arroz,
21,0% do trigo e 16,0% da soja. Também produziam 58,0% do
leite e possuíam 59,0% do plantel dos suínos, 50,0% do plantel de
aves e 30,0 % dos bovinos (IBGE, 2009).
Estudo feito por Bittencourt & Menezes (2002), com base no
Censo Agropecuário 1995/96, indica que os agricultores familiares
brasileiros recebiam uma renda média anual de R$ 2.717,00, sendo R$ 1.783,00 (65,6%) obtidos da venda de produtos e R$ 934,00
(34,4%) de atividades de autoconsumo. Os autores propuseram
classificar os agricultores familiares em três grupos:
a) agricultores familiares “capitalizados”, com atividades econômicas integradas ao mercado. Cerca de 800 mil estabelecimentos estariam nessa situação, produzindo próximo
a 71% do valor da produção familiar;
b) agricultores familiares “descapitalizados” ou “em transição”, que destinam parte da produção ao mercado. Seriam
1,4 milhão de estabelecimentos, representando 19% do
valor da produção familiar;
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c) agricultores familiares assalariados agrícolas e não-agrícolas e minifundistas com produção voltada, basicamente,
para o autoconsumo. Composto por 1,9 milhão de estabelecimentos, com apenas 10% do valor da produção familiar.
A partir disso, Bittencourt & Menezes (2002) sugeriram a
aplicação de políticas públicas diferenciadas para atendimento
dos grupos de agricultores familiares e assalariados rurais. Em
muitos casos, em que o grau de pobreza é extremo, seria recomendável a implantação de políticas de suplementação de renda,
além de ações nas áreas de educação e saúde. Outro conjunto seria composto por políticas com condições favorecidas à agricultura familiar em relação à empresarial, especialmente no crédito,
comercialização, seguro e assistência técnica e extensão rural.
Ainda, poder-se-ia supor a intervenção na estrutura fundiária, através da execução de reforma agrária, com desapropriação
de terras improdutivas e sua redistribuição a agricultores familiares com terra insuficiente ou a outras categorias sociais. Neste
caso, entre os potenciais beneficiários estariam os assalariados
agropecuários, inclusive aquela parcela que, juntamente com os
migrantes rurais, mora nas cidades, muitas vezes em bairros com
graves deficiências de infra-estrutura e convivendo com períodos
de desemprego.
A discussão da reforma agrária merece algumas considerações adicionais. Sua implementação está relacionada com questões sociais, especialmente os indicadores de renda e de ocupação
agropecuária, bem como com a formação histórica da agricultura
ou de como se deu o acesso à terra ao longo do tempo. Há também uma questão de cunho econômico, relativa à viabilidade da
agricultura familiar em face de eventual ocorrência de economias
de escala nas atividades agropecuárias.
Por um lado, o desenvolvimento da tecnologia mecânica, que
resulta na adoção de máquinas e equipamentos cada vez com
maior capacidade, e o maior poder de negociação de preços de
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insumos e produtos, muitas vezes, contribuem para que as grandes
explorações agropecuárias apresentem menores custos médios de
seus produtos e, portanto, maior competitividade. Por outro lado,
pelo menos em algumas atividades agropecuárias, mantêm-se especificidades que limitam a organização produtiva aos moldes das
linhas de produção do setor industrial e exigem manejo mais condizente com as características da agricultura familiar.
Além disso, as diversas práticas do associativismo e o tipo de
tecnologia gerado nos institutos de pesquisa podem contribuir
para maior viabilidade da agricultura familiar. Como exemplo
pode-se citar a tecnologia voltada para a produção orgânica e o
desenvolvimento de sistemas produtivos que integrem uma série
de atividades agrícolas e pecuárias em áreas de pequena extensão
e que consigam manter ocupada a força de trabalho familiar durante todo o ano agrícola. Ou ainda, inovações nos processos de
produção e nos mecanismos de comercialização que façam com
que a agroindústria artesanal ganhe competitividade.
A intervenção pública na estrutura agrária tem também a
finalidade, em países como o Brasil, de se tentar resolver os conflitos fundiários, em especial nas regiões de fronteira, em que há
dúvidas e contestações jurídicas quanto à posse e à propriedade
da terra. Nessas regiões, milhares de posseiros exploram áreas rurais, muitas vezes para subsistência, sem possuírem título de propriedade ou outro instrumento jurídico que lhes dê garantia sobre
a terra. Ao mesmo tempo, observa-se a prática da grilagem, em
que se forjam documentos de propriedade, normalmente de
grandes áreas, que na verdade seriam públicas ou devolutas ou
que estão ocupadas por posseiros.
6.2 A POLÍTICA FUNDIÁRIA
O INCRA é o principal responsável pela execução da Política
Fundiária no país. Suas ações, basicamente, envolvem três diferentes áreas, a da regularização fundiária (ou ordenamento territorial),
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a do crédito fundiário e a da reforma agrária e assentamento rural.
Em todas se interfere diretamente na distribuição da propriedade
da terra ou sobre o imóvel rural.
Imóvel rural pode ser definido como a propriedade rural pública ou privada de área contínua e registrada em cartório. Distingue-se do conceito usado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) nos levantamentos censitários, de estabelecimento agropecuário, que é a unidade rural de exploração econômica, que pode ser feita por proprietário ou não proprietário da
terra. Em suma, enquanto, o imóvel é um conceito de propriedade,
o estabelecimento é um conceito de exploração econômica.
Estima-se que mais da metade do território nacional e mais
de 1 milhão de agricultores não têm suas áreas cadastradas no
INCRA. Em 2003 iniciou-se um programa para implementação
de cadastros georeferenciados de imóveis rurais. A partir de 2004,
aumentaram-se as exigências quanto à comprovação da posse da
terra para que seja emitido o cadastro de um novo imóvel rural.
Em convênios com governos estaduais procura-se aumentar o nível de regularização da propriedade da terra no Brasil.
A concessão de crédito fundiário tem o objetivo de propiciar
o acesso à terra em áreas que não são passíveis de desapropriação,
ao mesmo tempo que fornece recursos para serem iniciadas as
atividades agropecuárias.4 Utiliza-se dos recursos do Fundo de
Terras e Reforma Agrária e apresenta três linhas: Combate à Pobreza Rural – destinado ao Semi-Árido Nordestino; Nossa Primeira Terra – para jovens entre 18 e 24 anos e; Consolidação da
Agricultura Familiar – para famílias com terra insuficiente e em
condições sociais mais precárias (MDA, 2007b). Seu alcance é
4. “Na verdade, todas as condições básicas para adquirir estrutura e produzir estão
abrigadas pelo crédito – a infra-estrutura básica (água, energia, estradas), produção
(pastagens e solos), estruturação inicial dos assentamentos (culturas de subsistência, autoconsumo, custeio de safras, aquisição de animais) e formação de poupança
por famílias ou associações (fundos de poupança ou investimento, capital de giro
para associações, participação em cooperativas de crédito)” (MDA, 2007b: 67).
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bastante limitado, sendo que entre 2003 e 2007, o crédito fundiário proporcionou a aquisição de tão somente 947,9 mil hectares,
onde foram assentadas 57.192 famílias (DIEESE e NEAD, 2008).
6.2.1
Reforma Agrária
A principal política executada pelo INCRA, em termos de
abrangência social e de recursos despendidos, é a Política da Reforma Agrária. Seus gastos são direcionados às ações de arrecadação e desapropriação de terras, seguidas de sua divisão e distribuição e de uma série de ações complementares para garantir a
exploração econômica dos lotes dos assentamentos e de melhoria
da condição de vida dos assentados. Em novembro de 2003, o
Governo Federal anunciou a implementação do II Plano Nacional de Reforma Agrária (II PNRA), com a meta de se assentarem
200 mil famílias de trabalhadores sem terra por ano.
A fundamentação legal da reforma agrária é dada pela Constituição Federal de 1988 que, à semelhança ao Estatuto da Terra
de 1964, assegurou o direito à propriedade privada da terra, desde que cumprida sua função social, que deveria ser aferida pelo
seu “aproveitamento racional e adequado”, “preservação ambiental” e “bem estar nas relações de trabalho”. A Lei 8629/93 regulamentou os dispositivos constitucionais, em especial o “aproveitamento racional e adequado”, que passou a se medido por dois
indicadores, o Grau de Utilização da Terra (GUT) e o Grau de
Eficiência na Exploração (GEE) (DELGADO, 2005).
O GUT é calculado através da divisão da área efetivamente
utilizada pela área explorável do imóvel. O GEE, que mede a eficiência da exploração agropecuária do imóvel, é assim obtido:
divide-se a quantidade colhida de cada produto pelo índice de
rendimento regional considerado adequado pelo INCRA; após,
divide-se o número de unidades animais do rebanho pelo índice
de lotação animal regional do INCRA e, por fim; divide-se a soma
desses itens pela área efetivamente utilizada e multiplica-se por
100 (INCRA, 2007).
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Corriqueiramente, a propriedade da terra é tributada através
do Imposto Territorial Rural (ITR), cuja receita tem significado
menos que 0,2% da arrecadação federal. Pode também sofrer
sanção de desapropriação ao ser considerada improdutiva, por
apresentar GUT menor que 80% ou GEE menor que 100%. Neste
caso, a indenização governamental ao proprietário desapropriado
é feita em dinheiro para as benfeitorias e através de Título de Dívida Agrária (TDA) para a terra nua. O TDA rende correção monetária mais juros de 3 a 6% ao ano, tem prazo de resgate entre
cinco e vinte anos, podendo ser resgatado gradativamente a partir do segundo ano, sendo permitida sua negociação em mercado
secundário (INCRA/SP, 2005).
Os passos seguintes à desapropriação são a divisão da área em
lotes pequenos, que não ultrapassem os limites de um estabelecimento familiar (vide definição mais adiante), e o assentamento
das famílias selecionadas nesses lotes. Por um período de tempo,
os assentados deveriam ser assistidos por políticas específicas até
alcançarem estágio de desenvolvimento que lhes possibilitassem
maior autonomia e estabilidade. A partir daí, ocorreria sua emancipação, com o recebimento do título da terra e a sua incorporação como beneficiário das políticas destinadas a todos os agricultores familiares.
Na Tabela 6.1 observa-se que, entre 1995 e 2006, foram assentadas 922.123 famílias, em 6.598 projetos, ocupando área de
51.541,2 mil hectares. Há clara expansão inicial, mais do que dobrando, entre 1995 e 1998, o número de famílias assentadas, embora a área usada não tenha apresentado a mesma evolução. De
1998 em diante, o número de famílias assentadas reduziu-se fortemente, até um mínimo de 36.301, em 2003. Daí para frente, o
número de assentados voltou a crescer até 136.358 famílias, em
2006, sem que se alcançasse a meta de 200 mil famílias assentadas/ano, como definia o II PNRA. É importante salientar que de
pelo menos de 2003 a 2006, a maior parte dos assentamentos foi
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A política fundiária e da agricultura familiar
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realizada na Região Norte,5 com a reforma agrária assumindo
características mais de política de colonização e servindo para
tentativa de enfrentamento da grilagem de terras devolutas e da
violência nas disputas pela posse da terra na fronteira agrícola.
Nos anos mais recentes verificou-se a utilização de 5.819,3 mil
hectares, em 2007, 4.128,4 mil hectares, em 2008, e 4.616,2 mil hectares, em 2009, nos projetos de assentamentos brasileiros sob gerenciamento do INCRA (INCRA, 2010).
Um problema recorrente nos assentamentos rurais diz respeito à sua continuidade ao longo dos anos, dada a precariedade das
condições de vida dos assentados e as dificuldades de se mostrarem economicamente viáveis. Neste sentido, o INCRA procura
ofertar serviços complementares, como investimentos em estradas rurais, implantação de unidades de abastecimento de água e
instalação de energia elétrica e auxílio para instalação e construção de moradias. Na área educacional desenvolve-se o Programa
Nacional de Educação e Reforma Agrária (Pronera), que atende
especialmente as necessidades de alfabetização de jovens e adultos e do ensino fundamental, mas também permite acesso ao ensino médio e superior.
Há também o Programa Nacional de Assessoria Técnica, Social e Ambiental à Reforma Agrária (ATES), com objetivo de levar
conhecimentos técnicos para fortalecer a produção dos assentamentos. Em 2005 o ATES atendeu 314.283 famílias, o que somado
a outros programas públicos de assistência técnica para assentados resultava em 450.700 famílias atendidas, revelando grande
crescimento em relação às 76.746 famílias atendidas em 2001.
Apesar disso, menos da metade das famílias assentadas no Brasil
5. De 2003 a 2006 foram assentadas 187.724 famílias em uma área de 27,6 milhões
de hectares na Região Norte, 116.817 famílias em 2,8 milhões de hectares no Nordeste e 53.321 famílias em 1,0 milhão de hectares no Centro-Oeste. Já no Sudeste
13.825 famílias foram assentadas em 281,6 mil hectares e no Sul 9.722 famílias em
106,2 mil hectares (IICA/NEAD/INCRA/MDA, 2007).
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
(considerando-se os dados da Tabela 6.1) contam atualmente com
serviço de assistência técnica.
Tabela 6.1 Dados de assentamentos rurais no Brasil, 1995 a 2006.
Ano
Famílias Assentadas
1995
42.912
Quantidade Projetos
387
Área Usada (mil ha)
2.544,7
1996
62.044
466
2.451,4
1997
81.944
701
3.455,1
1998
101.094
753
2.802,1
1999
85.226
670
2.109,4
2000
60.521
417
2.158,7
2001
63.477
477
1.837,9
2002
43.486
384
2.501,3
2003
36.301
320
4.573,2
2004
81.254
426
3.511,4
2005
127.506
880
14.193,1
2006
136.358
717
9.402,1
Total
922.123
6.598
51.541,2
Fonte: MDA (2007b).
6.3 POLÍTICAS PARA AGRICULTURA FAMILIAR
O Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA), anualmente, divulga o Plano Safra da Agricultura Familiar, que contém
os principais programas, suas condições e previsão de recursos
para a safra a se iniciar em julho daquele ano. O programa mais
importante é o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), que fornece crédito rural a diversas faixas e condições de agricultores familiares. Além disso, podem-se
destacar programas de comercialização, de seguro rural e de assistência técnica e extensão rural. Na estrutura do MDA, a Secretaria da Agricultura Familiar fica responsável pelo gerenciamento
e acompanhamento da execução do Plano Safra.
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A política fundiária e da agricultura familiar
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Para ser considerado familiar o agricultor tem que se enquadrar nos seguintes critérios: “não deter área maior do que quatro
módulos fiscais, utilizar predominantemente mão-de-obra da
própria família; ter renda familiar predominantemente originada
de atividades econômicas vinculadas ao próprio estabelecimento
ou empreendimento; e dirigir o estabelecimento ou empreendimento com auxílio de pessoas da família” (IICA/NEAD/INCRA/
MDA, 2007:39).
O módulo fiscal citado, expresso em hectares, é definido pelo
INCRA para cada município brasileiro e constitui a menor unidade de exploração agropecuária que permite o sustento de uma
família. Imóvel rural abaixo de um módulo fiscal é chamado de
minifúndio, de um a quatro módulos é pequena propriedade,
de quatro a 15 módulos, média propriedade e acima de 15 módulos fiscais tem-se a grande propriedade.
6.3.1
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar – PRONAF
A Tabela 6.2 mostra que houve grande crescimento inicial,
entre 1996 e 1999, dos recursos e do número de contratos do
PRONAF. Entre 1999 e 2002, os recursos do PRONAF ficaram
entre R$ 3,1e R$ 3,7 bilhões. De 2002 a 2009, o volume de recurso
mais que triplicou e mais que dobrou o número de contratos. Antes muito restrito à Região Sul, o PRONAF ganhou, recentemente,
maior abrangência regional, alcançando agricultores familiares
do Norte e do Nordeste.
Decorrente da diversidade da agricultura familiar, desde seu
início, o PRONAF se subdivide em diferentes modalidades, conforme registrado no Quadro 6.1. Em relação à chamada agricultura empresarial, observa-se que os juros cobrados nos financiamentos do PRONAF são menores, variando entre 0,5% a 4,5% ao
ano. Em alguns casos se prevê bônus de adimplência ou desconto
de parte da parcela devida, se seu pagamento for realizado até a
data prevista no contrato.
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
Tabela 6.2 Recursos e contratos do PRONAF entre 1996 e 2009.
Ano
Valores
(R$ milhões)*
Número de
Contratos
Ano
Valores
(R$ milhões)*
Número de
Contratos
1996
1.188,90
306.786
2003
4.218,35
1.003.837
1997
2.653,46
477.718
2004
5.362,98
1.345.713
1998
2.553,35
636.794
2005
6.570,53
2.208.198
1999
3.316,67
791.677
2006
7.699,94
2.551.497
2000
3.198,01
834.049
2007
7.420,64
1.923.317
2001
3.577,44
800.653
2008
9.026,91
1.550.749
2002
3.629,53
829.433
2009
11.218,85
1.704.947
* Valores atualizados pelo IPCA para 2009.
Fonte: BCB. Anuário estatístico do crédito rural, diversos números.
As duas primeiras linhas de financiamento registradas no
Quadro 6.1 destinam-se a assentados e beneficiários de crédito
fundiário. A terceira destina-se a agricultores familiares muito
pobres, podendo financiar qualquer atividade geradora de renda,
inclusive não agrícola. A quarta e quinta linhas envolvem a grande maioria dos recursos do PRONAF, destinados às operações de
custeio e investimento dos agricultores familiares já constituídos.
São citadas também linhas para custeio, comercialização e investimento destinados às agroindústrias familiares, bem como para
capitalização de cooperativas.
Existem outras linhas de financiamento, como o PRONAF Jovem, o Mulher, ECO, Agroecologia, Semi-Árido, Jovem e Floresta.
Na safra 2008/09 havia sido lançado, como programa emergencial, o PRONAF Mais Alimentos, com a meta de acrescer até 2010,
18,6 milhões de toneladas às 110,1 milhões de toneladas de alimentos produzidos pela agricultura familiar em 2007/08. A partir
da safra 2010/11 o Programa se tornou permanente, mantendo o
objetivo de financiar investimentos para a modernização de propriedades familiares,6 incluindo compra de máquinas e equipa6. As propriedades beneficiadas devem produzir produtos alimentícios, mais especificamente açafrão, arroz, café, centeio, erva-mate, feijão, mandioca, milho, sorgo e
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A política fundiária e da agricultura familiar
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mentos, correção de solos, irrigação, plasticultura, armazenagem,
formação de pomares, formação de sistemas agroflorestais e melhoria genética, entre outros. A taxa de juros é de 2% ao ano, prazo
de pagamento de até dez anos e três de carência. Sua faixa de financiamento varia de R$ 10 a R$ 130 mil para projetos individuais,
podendo atingir R$ 500 mil, no caso de projetos coletivos.
Quadro 6.1 Condições do PRONAF de acordo com diversos grupos,
safra 2010/11.
Linhas – Grupos
Faixa I
Faixa II
Faixa III
PRONAF Investimento
Reforma Agrária – RA
Até R$ 20 mil, mais R$ 1,5 mil para Assistência Técnica e Extensão
Rural. Juros: 0,5% a. a. Bônus de adimplência: 44%.
PRONAF Custeio RA
Até R$ 5 mil, em três operações. Juros: 1,5% a. a.
Microcrédito Rural
Até R$ 2,0 mil por operação. Juros: 0,5% a. a. Bônus de
adimplência: 25% até os primeiros R$ 4 mil.
PRONAF Custeio à
Agricultura Familiar
Até R$ 10 mil.
Juros: 1,5% a. a.
R$ 10 mil a R$ 20 mil. R$ 20 mil a R$ 50 mil.
Juros: 3% a. a.
Juros: 4,5% a. a.
PRONAF Investimento
à Agricultura Familiar
Até R$ 10 mil.
Juros: 1% a. a.
R$ 10 mil a R$ 20 mil. R$ 20 mil a R$ 50 mil.
Juros: 2% a. a.
Juros: 4% a. a.
PRONAF Custeio e
Comerc. Agroindústria
Individual: até R$ 5 mil. Coletivo: até R$ 2 milhões.
Juros: 4% a. a.
PRONAF Agroindústria Limite individual até R$ 20 mil, coletivo até 10 milhões.
(Investimento)
Juros 2% a. a.
PRONAF Cota-Parte
Para ampliação da participação dos agricultores familiares
nas cooperativas de crédito. Individual: até R$ 10 mil.
Coletivo até R$ 20 milhões. Juros: 4% a. a.
Fonte: MDA (2010).
6.3.2
Outros Programas para Agricultura Familiar
Em 2003 foi criado o Programa de Aquisição de Alimentos
(PAA), autorizando a CONAB e outros órgãos públicos a realizarem, por um preço previamente fixado, compra direta de alimentos
da agricultura familiar em limite inicial de R$ 2.500,00 por ano
trigo ou ainda se dedicarem à apicultura, aquicultura, avicultura, bovinocultura
de corte, bovinocultura de leite, caprinocultura, fruticultura, olericultura, ovinocultura, pesca e suinocultura.
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
por agricultor. Esse valor foi elevado, em 2006, para R$ 3.500,00 e
na safra 2010/11 está vigorando o valor de R$ 8.000,00 por ano
por agricultor. Após a aquisição, os alimentos são destinados a
estoques governamentais e para programas institucionais, como a
distribuição de leite no Semi-Árido Brasileiro, de cestas de alimentos ou alimentação escolar. Além do seu efeito direto, o PAA,
ao permitir canal alternativo de venda, costuma servir como balizador de preços oferecidos por atacadistas e comerciantes a produtos da agricultura familiar.
Na Tabela 6.3 verifica-se que os recursos aplicados no PAA
pelo Governo Federal passaram de R$ 145,3 milhões, em 2003,
para R$ 590,6 milhões, em 2009. Também cresceram o número
de agricultores familiares que participam do programa, a quantidade de produtos adquiridos e o número de pessoas beneficiadas
com o consumo de alimentos.
Tabela 6.3 Indicadores de Execução do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), Brasil, 2003 a 2009.
Ano
Recursos
(R$ milhões)
Agricultores
Beneficiados
Alimentos
Adquiridos (t)
Pessoas
Atendidas
2003
145,3
42.077
135.864
226.414
2004
181,1
68.576
339.925
4.261.462
2005
333.9
87.292
341.755
6.450.917
2006
488,7
147.488
466.337
10.700.997
2007
457,2
138.900
440.837
14.512.498
2008
505,9
168.548
403.155
15.407.850
2009
590,6
137.185
509.955
13.028.986
Fonte: Grupo Gestor PAA (2010)
Outra iniciativa direcionada à compra de produtos originários da agricultura familiar foi a aprovação da Lei 11.947/2009.
Ela determina que no mínimo 30% dos recursos da alimentação
escolar repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação (FNDE) para estados e municípios devam ser destinados
à compra de produtos da agricultura familiar.
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Na safra 2004/05 começou a vigorar o Seguro da Agricultura
Familiar (SEAF) para os créditos de custeio do PRONAF. “O SEAF
garante 100% de cobertura para o financiamento do PRONAF e
65% da renda líquida esperada, em casos de secas, geadas, chuva
de granizo, tromba d’água, vendaval e as geradas por doença fúngica ou praga sem método difundido de combate, controle ou profilaxia, no custeio de culturas com Zoneamento Agrícolas” (MDA,
2007b). O prêmio do SEAF varia de 2% a 4%, podendo ser acionado quando as perdas ultrapassarem 30% da produção esperada.
Na safra 2010/11 tornou-se possível o seguro de clima para
operações de investimento. “O agricultor que tem operações de
investimento e realiza o plantio de culturas que se enquadram no
SEAF pode segurar o valor das prestações de investimento com o
pagamento de um adicional de (...) 2% sobre o valor das prestações.
A adesão ao seguro de investimento é opcional” (MDA, 2010).
Para se ter uma idéia do alcance e da operacionalidade do
SEAF podem ser usados alguns dados da safra 2005/06. Neste
ano foram beneficiados com o SEAF 580 mil agricultores familiares. Estas adesões correspondiam a R$ 2.515,2 milhões de crédito de custeio do PRONAF, sendo comunicadas 149 mil ocorrências de perda, equivalentes a R$ 645,8 milhões e sendo pagas
106 mil coberturas, em valor de R$ 318,9 milhões.
Na safra 2006/07 passou a funcionar o Programa de Garantia
de Preços para a Agricultura Familiar que objetiva a proteção
contra queda de preços no período de colheita. Essa garantia deve
ser acionada quando o preço de mercado, por ocasião da venda
da produção, for menor que o preço de referência, definido previamente, sendo que essa diferença é descontada no pagamento
do financiamento de custeio ou investimento do PRONAF. Na
safra 2010/11 estão sendo contemplados 39 produtos agropecuários com esse programa.
Na área de assistência técnica e extensão rural, o Decreto
4.739 de junho de 2003 deliberou que sua coordenação nacional
passaria a ser exercida pela Secretaria de Agricultura Familiar do
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
MDA. A partir daí, elaboraram-se a Política Nacional de Assistência
Técnica e Extensão Rural (PNATER), em 2004, e o Programa de
Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (PRONATER),
em 2005, e se constituiu o Comitê de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER). Por fim, o Decreto 25, de março de 2006 definiu a implementação e estabeleceu as diretrizes do Sistema Brasileiro Descentralizado de Assistência Técnica e Extensão Rural
(SIBRATER). Em 2010 foi aprovada a Lei 12.188 de ATER, prevendo que na safra 2010/2011 a contratação das entidades que
prestam serviços de assistência técnica e extensão rural se dará por
meio de chamada pública.
Aumentou-se o número de extensionistas de 15 para 20 mil e
conseguiu-se ampliar o número de agricultores familiares beneficiados, de 106.900, em 2003, para 326.107, em 2004, 749.691, em
2005 e 811.464, em 2006. Quanto aos recursos federais despendidos,
eles passaram de R$ 18 milhões, em 2003, para R$ 168 milhões,
em 2007 (MDA, 2008).
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EXPERIÊNCIAS E POLÍTICAS DE PRODUÇÃO
DE AGROENERGIA NO BRASIL
Na primeira década do Século XXI, dois fatos, especialmente,
contribuíram para o fortalecimento de ações destinadas à diminuição, a longo prazo, da importância de fontes tradicionais de
energia, como o petróleo. Um deles foi justamente a elevação
de 103,8% no preço real do barril desse produto, que saiu de
US$ 31,60, em 2001, e alcançou US$ 64,40, em 2009, depois
de passar por US$ 109,10, em 2008 (EPE, 2010). Para a grande
maioria dos analistas essa mudança de patamar é duradoura,
diante da expectativa que nas próximas décadas o consumo de
petróleo continue crescendo acima de suas reservas mundiais.
Ao mesmo tempo, aumentaram as evidências do aquecimento
global em decorrência da crescente emissão de dióxido de carbono (CO2) e outros gases de efeitos estufa (GEE), gerados especialmente nos ramos de energia e transporte. O relatório divulgado,
em fevereiro de 2007, pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas da ONU (IPCC, 2007) estima que a temperatura da Terra subirá entre 1,8º. e 4,0o. C até 2100, caso não se adotem medidas de redução da emissão dos gases de efeito estufa.
A matriz energética mundial continua muito dependente de
fontes não renováveis de energia, sendo que, em 2007, o petróleo
e derivados tinham participação de 34,0% na oferta de energia e
o carvão mineral, de 26,5%. Ou seja, as duas fontes não renováveis, que emitem, relativamente, mais CO2 e outros GEE, proporcionavam pouco mais de 60% da oferta de energia no mundo. As
outras fontes não renováveis, gás natural e urânio, tinham participação, respectivamente, de 20,9% e 5,9% na oferta de energia
mundial, enquanto as fontes renováveis, biomassa (lenha e carvão
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
vegetal, basicamente) e hidroeletricidade representavam, respectivamente, 11,0% e 2,2% (EPE, 2010).
Está se procurando estimular a produção e o consumo de novas fontes de energia, entre elas a agroenergia ou energia obtida a
partir de produtos de origem agropecuária ou florestal, pois, além
de serem renováveis, sua utilização resultaria em menor emissão
de GEE. Especialmente, vêm sendo incentivados os biocombustíveis, para uso no transporte de passageiros ou de carga.
Os EUA estão estimulando, particularmente, a produção de
etanol de milho para adição à gasolina, enquanto a Europa estabeleceu metas para aumentar a porcentagem de etanol e de biodiesel
nos combustíveis derivados do petróleo. Em outros países observa-se a implementação de políticas semelhantes1 (PAULILLO et
al, 2007).
As várias iniciativas de diversos países resultaram na ampliação da produção mundial de etanol de 17,0 bilhões de litros, em
2000, para 52,0 bilhões de litros, em 2007, projetando-se produção de 126,9 bilhões de litros, em 2017. Já a produção de biodiesel
passou de 0,8 bilhão de litros, em 2000, para 10,8 bilhões de litros
em 2007, projetando-se produção de 24,4 bilhões, em 2017
(OCDE, 2008, OCDE/FAO, 2008).
Contudo, o favorecimento aos bicombustíveis não tem deixado de receber críticas. Uma, de caráter mais geral, diz respeito
ao fato de que, ao se optar pela sua produção, pouco se faz em
relação ao controle da demanda de combustíveis líquidos, muito
utilizados em transporte individual. Este, além de se mostrar ineficiente em termos energéticos, dificilmente seria generalizável
para todo o planeta.
Ao mesmo tempo, levantam-se dúvidas em relação à eficiência
energética e ambiental dos biocombustíveis. Indaga-se, por exemplo,
1. Estimativa feita pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2008) indica que EUA, Europa e Canadá gastaram US$ 11 bilhões,
em 2006, com programas de apoio aos biocombustíveis, projetando-se gastos
anuais de US$ 25 bilhões, entre 2013 e 2017.
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Experiências e políticas de produção de agroenergia no Brasil
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qual a quantidade de energia fóssil que se utiliza para produzir
uma unidade equivalente de energia de biocombustível. Também
se questiona a capacidade real dos biocombustíveis, vis a vis os
derivados do petróleo, em diminuir a emissão de gases de efeito
estufa, especialmente se for levado em conta que para obtenção
de sua matéria-prima, direta ou indiretamente, possa estar se
promovendo desmatamento.
A crítica mais contundente, porém, decorreu do recente aumento dos preços reais dos alimentos, evidenciado fortemente em
2007 e 2008. Entre as causas apontadas para isso, está o uso da área
agrícola para produção de matérias-primas para biocombustíveis,
substituindo área anteriormente usada para produção de alimentos. Especificamente, passou-se a questionar a opção norte-americana em usar grande quantidade de milho para produção de etanol,
com redução de sua área com produção destinada às cadeias alimentares, bem como da área de soja e trigo, entre outras.
A agravante é que, com algumas exceções como o etanol de
cana-de-açúcar no Brasil, mesmo com o petróleo caro, a produção de biocombustíveis não se mostra economicamente viável,
necessitando de subsídios públicos. Se por um lado, isto pode ser
justificável em termos ambientais, supondo-se que os biocombustíveis tragam benefícios em relação aos combustíveis fósseis,
por outro, passa a ser questionado, à medida que sua produção
implicar em menor produção destinada à alimentação, cuja essencialidade é maior do que a da energia.
7.1 SITUAÇÃO E POLÍTICA BRASILEIRA DE AGROENERGIA
O Brasil apresenta situação bastante diferenciada em sua matriz energética. Enquanto que no mundo, como já visto, as fontes
renováveis representavam, em 2007, apenas 13,2% da energia
ofertada, no Brasil esse valor, em 2009, era de 47,3%, sendo 15,2%
originados da hidroeletricidade e 32,1% da biomassa. Destes,
10,1% originavam-se da lenha e carvão vegetal, 18,2% de derivados da cana-de-açúcar (etanol como combustível líquido, 5,7%, e
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164
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
bagaço para cogeração de energia, 12,5%) e 3,8% de outras fontes
(EPE, 2010). É importante destacar o grande crescimento dos derivados da cana-de-açúcar, cuja participação na oferta de energia
brasileira se resumia a 4,7%, em 1975, ano da criação do Programa Nacional do Álcool (Proálcool).
Em decorrência da sua composição, a matriz energética brasileira tem se revelado menos poluente, sendo que o País emitia,
em 2005, uma média de 1,41 tonelada de dióxido de carbono por
tonelada equivalente em petróleo de energia empregada, contra
2,40 toneladas do mundo como um todo (EPE, 2006). Em contraposição, as queimadas e os desmatamentos, em grande parte, associados à expansão da agropecuária, faziam com que, também
em 2005, o Brasil fosse considerado o sexto maior emissor de
GEE do mundo (MAPA/MCT/MME/MDIC, 2005).
No campo das ações públicas, depois do Proálcool de 1975, o
Brasil vem formulando políticas e programas novos para geração
de agroenergia. Nesse sentido, em 2005, o Governo Federal, com
horizonte de planejamento de seis anos, apresentou as “Diretrizes
de Políticas de Agroenergia 2006-2011” e o “Plano Nacional de
Agroenergia 2006-2011”, prevendo ações para álcool etílico, biodiesel, florestas energéticas cultivadas e resíduos agroflorestais.
As diretrizes estabelecidas foram: desenvolvimento da agroenergia, agroenergia e produção de alimentos, desenvolvimento
tecnológico, autonomia energética comunitária, geração de emprego e renda, otimização do aproveitamento de áreas antropizadas, otimização das vocações regionais, liderança no comércio
internacional de biocombustíveis e aderência à política ambiental,
cujo detalhamento pode ser encontrado em MAPA/MCT/MME/
MDIC (2005). Enquanto isso, o Plano preocupa-se, basicamente,
com o desenvolvimento e a transferência de tecnologia na área de
agroenergia.2
2. “O Plano Nacional de Agroenergia objetiva, a partir da análise da realidade e das
perspectivas futuras da matriz energética mundial, organizar uma proposta de
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Outra iniciativa do Governo Federal foi o lançamento, em dezembro de 2004, do Programa Nacional de Produção e Uso do
Biodiesel (Programa Biodiesel). No ano seguinte, foi aprovada a
Lei n. 11.097/05 que estabeleceu a obrigatoriedade de percentual
mínimo de 2% de biodiesel no diesel comercializado no Brasil, a
partir de 2008, e de 5%, no mínimo, a partir de 2013. Este último
porcentual poderia ser antecipado, em caso de oferta suficiente
de biodiesel.
Além de incentivos da política brasileira, é importante ter em
mente que várias das ações relativas à produção de agroenergia
podem se beneficiar, através do Mecanismo do Desenvolvimento
Limpo, da venda de créditos de carbono a empresas e governos
dos países desenvolvidos, signatários do Tratado de Quioto. Até
determinado limite, a redução a que estão obrigados a fazer na
emissão de GEE pode se dar via aquisição de crédito de carbono
junto a empresas ou órgãos públicos que desenvolvam projetos de
sequestro desses gases nos países em desenvolvimento.
No restante do capítulo analisam-se os principais condicionantes da evolução da produção sucroalcooleira no Brasil, a partir
de 1975, que levaram seus produtos a ocuparem papel importante
na matriz energética brasileira. De forma complementar, abordam-se questões relativas à produção de biodiesel. Não será tratada a exploração de florestas energéticas cultivadas, destinadas à
produção de lenha e de carvão vegetal, especialmente, para empresas siderúrgicas. Nem o uso de dejetos agroflorestais, entre
eles resíduos como casca de arroz e sobras de madeira, usados em
caldeiras para produção de calor e eletricidade, ou de dejetos animais, especialmente na avicultura e suinocultura, para produção
de biogás e adubo orgânico.
Pesquisa, Desenvolvimento, Inovação e de Transferência de Tecnologia, com vistas a conferir sustentabilidade, competitividade e maior equidade entre os agentes
das cadeias de agroenergia, em conformidade com os anseios da sociedade, as
demandas dos clientes e as políticas públicas das áreas energética, social, ambiental, agropecuária e de abastecimento” (MAPA, 2005a:7).
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
7.2 A CANA-DE-AÇÚCAR NA MATRIZ ENERGÉTICA BRASILEIRA
Já na década de 1930, quando foi criado o Instituto do Açúcar
e do Álcool (IAA), instituiu-se norma pública tornando obrigatória a adição de 5% de álcool anidro (99,6% de pureza) à gasolina.
Mais do que uma preocupação com a área energética ou ambiental, praticamente inexistente à época, tal medida tinha o intuito
de proporcionar válvula de escape para contornar ou amenizar
eventuais depressões no mercado de açúcar.
Até a década de 1970, o álcool manteve participação secundária na produção do setor sucroalcooleiro, bem abaixo do açúcar.3
Embora este tivesse apresentado momentos de profunda crise, a
opção pelo álcool como combustível ficava limitada, entre outras
razões, pelo baixo nível de preço que o petróleo apresentou, durante décadas, no mercado internacional.
Com o Primeiro Choque do Petróleo em 1973, essa situação se
alterou profundamente, com os preços do petróleo passando de
US$ 3,4/barril, em 1972, para US$ 15,5/barril, em 1974 (CALABI,
1983).4 Isto trouxe graves problemas à Balança Comercial Brasileira, já que cerca de 80% do consumo nacional de petróleo era
proveniente de importações.
Enquanto isso, os preços internacionais do açúcar mais do
que dobraram entre 1969 e 1974, atingindo US$ 1.388,56 por tonelada em novembro deste ano. Com isso as exportações brasileiras reforçaram financeiramente o Fundo Especial de Exportação,
permitindo que se bancassem vários programas de modernização
setorial. As usinas, ainda com vistas no mercado de açúcar, ampliaram sua capacidade através do acesso a empréstimos para investimentos em condições extremamente favoráveis, com juros
3. Para análise do desenvolvimento sucroalcooleiro de 1933 a 1975, especialmente
aspectos ligados ao planejamento público, sugere-se a leitura de SZMRECSÁNYI
(1979). Para 1975 a 2000 sugere-se BACCARIN (2005).
4. Em termos reais, com valores corrigidos para 2002, essa variação foi de US$ 8,3/
barril para US$ 37,4/barril (BACCARIN, 2005:238).
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de 10% a 12% ao ano, sem correção monetária, prazo de pagamento de 10 anos e com três anos de carência (RAMOS, 1999).
Contudo, no final de 1974, os preços do açúcar começaram a
cair, alcançando US$ 336,12 por tonelada, em maio de 1975, ocasionando grave crise setorial. Ancorados na elevação do preço do
petróleo, os empresários canavieiros passaram a encarar, como
provável saída, de curto prazo, a elevação da produção de álcool
para fins energéticos. De início, essa alternativa sequer necessitaria de novos investimentos, já que as destilarias brasileiras, em
1975, tinham capacidade produtiva entre 1,2 a 1,8 bilhão de litros, enquanto a produção efetiva não passava de 0,6 bilhão de
litros (BRAY et al, 2000, SZMRECSÁNYI, 1979).
Com base nessa situação, as entidades patronais propuseram
que o Governo Federal criasse programa público de estímulo ao
uso do álcool combustível para substituir, pelo menos parcialmente, a gasolina. Rapidamente, alcançou-se resposta positiva,
com a edição do Decreto Federal 76.593, de 14 de novembro de
1975, que instituiu o Programa Nacional do Álcool, que ficou conhecido como Proálcool. A evolução da produção sucroalcooleira
entre 1975 e 2010 pode ser observada na Tabela 7.1.
Nesses 25 anos o crescimento da produção de álcool fez com
que ele adquirisse a mesma ou maior importância que o açúcar.
Como será visto, não foi um crescimento contínuo, mas marcado
por instabilidades e incertezas.
7.2.1
A Explosão Inicial do Álcool
Até 1975, o órgão público responsável pela política sucroalcooleira era o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA). Com a
criação do Proálcool, outros órgãos passaram a influenciar a formulação e a implementação da política setorial, diminuindo o
poder do IAA. Num primeiro momento, instituiu-se a Comissão
Nacional do Álcool e, em 1979, suas funções foram divididas
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entre o Conselho Nacional do Álcool (CNAL), cuja finalidade
era formular a política e fixar diretrizes do Programa, e a Comissão Executiva Nacional do Álcool (CENAL),5 para executar
a política alcooleira.
Os incentivos concedidos pelo Proálcool aos empresários canavieiros podem ser divididos em três grupos. O primeiro referente às linhas de financiamento para investimentos agrícolas e
industriais e para custeio agrícola com taxas de juros negativas ou
subsidiadas, que assim se mantiveram até 19846 (BACCARIN,
1994). Com isto a estrutura produtiva do setor, medida em termos de área plantada com cana-de-açúcar e da capacidade industrial de usinas e destilarias, pode se ampliar acima da taxa média
de crescimento da economia. Estima-se que os 552 projetos enquadrados no Proálcool, entre 1975 a 1985, resultaram no crescimento de 13,8 bilhões de litros de álcool na capacidade produtiva
de álcool no Brasil (BACCARIN, 2005).
5. Faziam parte do CNAL o Ministro da Indústria e do Comércio (como presidente),
os Secretários Geral dos Ministérios da Indústria e do Comércio, da Fazenda, da
Agricultura, das Minas e Energia, do Interior, dos Transportes, do Trabalho, o Secretário Geral da Secretaria de Planejamento da Presidência da República, o Subchefe de Assuntos Tecnológicos do Estado Maior das Forças Armadas, representantes da Confederação Nacional da Agricultura, da Confederação Nacional do
Comércio e da Confederação Nacional da Indústria. Já a CENAL era composta
pelo Secretário Geral do Ministério da Indústria e do Comércio (que a presidia),
pelos Presidentes do Conselho Nacional do Petróleo e do Instituto do Açúcar e do
Álcool, pelo Secretário da Secretaria de Tecnologia Industrial do Ministério
da Indústria e do Comércio e pelo Secretário Executivo da Secretaria Executiva
do Conselho de Desenvolvimento Industrial (BACCARIN, 2005).
6. Relatório do Tribunal de Contas da União (TCU, 1991) aponta que, da criação
do Proálcool a 1989, foram investidos, em termos nominais, aproximadamente
US$ 7,1 bilhões na lavoura canavieira e nas usinas e destilarias. Desse total,
US$ 4,0 bilhões (56,0%) foram financiados com recursos públicos e US$ 3,1 bilhões (44,0%) com recursos privados. A partir de 1985, “os financiamentos realizados no Proálcool, com recursos públicos, representam exclusivamente
investimentos no setor agrícola, feitos através das linhas de crédito existentes
na Carteira de Crédito Agrícola do Banco do Brasil e de bancos comerciais”
(TCU, 1991:4).
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Tabela 7.1 Evolução da produção de cana-de-açúcar, açúcar e álcool e
participação dos carros a álcool na venda de automóveis no
Brasil, 1974/75 a 2009/2010.
Cana-de-açúcar
Açúcar
Álcool
Ano
Mt
TC
Mt
TC
Bl
1974/75
74,5
6,7
0,6
1985/86
223,9
7,8
11,9
1974/86
1990/91
200,5
222,4
1986/91
1997/98
302,2
4,4
254,9
1998/01
(17,8)
1.883,3
(5,1)
14,8
35,9
92,1
11,5
(0,7)
1991/98
2000/01
16,4
7,4
TC
8,8
(17,5)
(15,7)
21,6
(3,4)
15,4
100,0
16,0
% Venda
Carro Álc.*
6,9
0,1
33,9
10,5
8,1
(19,8)
1,2
(31,2)
2001/02
292,3
14,7
19,0
18,8
11,5
9,5
3,9
2002/03
316,1
8,1
22,4
17,9
12,5
8,7
6,5
2003/04
357,1
13,0
24,9
11,2
14,6
16,8
25,3
2004/05
381,4
6,8
26,6
6,8
15,2
4,1
55,5
2005/06
382,5
0,3
26,2
(1,5)
15,8
3,9
83,2
2006/07
428,8
12,1
30,7
17,2
17,9
13,3
90,6
2007/08
495,8
15,6
31,3
1,8
22,4
25,1
94,2
2008/09
563,6
13,7
31,3
0,1
27,6
22,9
95,4
2009/10
604,5
7,3
33,1
5,5
25,8
(6,6)
2001/10
137,2
106,9
145,7
1975/10
711,4
394,0
4.200,0
Mt = milhões toneladas; Bl = bilhões de litros; TC = taxa de crescimento.
Número entre parênteses indica valor negativo.
* A partir de 2003 incluem os modelos “flex fuel”.
Fonte: ALCOPAR (2007), ANFAVEA (2010), BACCARIN (2005), MAPA (2009), CONAB (2010b).
O segundo grupo de incentivo do Proálcool se deu através da
fixação de preço do álcool acima de seu custo de produção, mesmo que isso resultasse em preço do álcool ao produtor superior
ao preço da gasolina. Neste caso, especialmente para o álcool hidratado (96,0% de pureza), usado nos motores a álcool e que à
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época consumiam de 25% a 30% a mais do que os motores a
gasolina, tornava-se obrigatória a prática do subsídio, vendendo-se o álcool ao consumidor por preço abaixo daquele pago
ao produtor.7
O consumo do álcool contou com outro grupo de incentivos.
Por decisão administrativa, foi-se aumentando o percentual de
álcool anidro misturado à gasolina até 22%, em 1985. O desenvolvimento tecnológico dos motores a álcool teve participação direta
de órgãos públicos, especialmente o Centro Tecnológico da Aeronáutica (CTA) de São José dos Campos. A venda de carros movidos exclusivamente a álcool, iniciada em 1979, foi favorecida com
a menor cobrança de impostos em relação aos carros à gasolina.
Também se manteve o preço do álcool ao consumidor abaixo de
65% do preço ao consumidor da gasolina, além de outras medidas.
É importante se salientar que os estímulos à produção e à
venda de carros com motores a álcool se fortaleceram na virada
da década de 1970 para 1980, logo após o Segundo Choque do
Petróleo de 1979. Em valores de 2002, o preço do barril de petróleo passou de US$ 33,0, em 1978, para US$ 71,9, em 1979. Neste
momento, o álcool passou a ser encarado pela CNAL mais efetivamente como uma das alternativas para enfrentar a crise energética nacional.
A Tabela 7.1 revela que entre as safras 1974/75 e 1985/86 a
produção de álcool no Brasil passou de 0,6 bilhão de litros para
11,9 bilhões de litros, crescimento de 1.883,3%. A quantidade de
cana-de-açúcar moída aumentou em 200,5%, enquanto a produção de açúcar cresceu tão somente 16,4%. O álcool, de posição
secundária, transformara-se no principal produto do setor.
Nos dois primeiros anos do Proálcool, o aumento da produção
de álcool contou com a ocupação da capacidade ociosa das desti-
7. Esse subsídio registrado, inicialmente, na chamada Conta Álcool e bancado pela
Petrobras e pelo Tesouro Nacional, entre dezembro de 1981 e maio de 1990 alcançou valor de US$ 811,5 milhões, nas estimativas do TCU (1991).
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larias anexas já existentes. Logo maturaram os investimentos de
reforma, ampliação ou instalação de novas destilarias, ainda nas
unidades industriais já existentes, localizadas em regiões tradicionalmente produtoras de cana-de-açúcar. Até 1979 cresceu muito
a produção e o consumo de álcool anidro, contribuindo para que
o setor sucroalcooleiro superasse a crise no mercado de açúcar.
Após o Segundo Choque do Petróleo, instalaram-se novas
agroindústrias, especialmente destilarias autônomas e os canaviais avançaram sobre novas áreas, como o oeste de São Paulo e a
Região Centro-Oeste. A venda de carros a álcool, iniciada timidamente em 1979, disparou, ficando próxima a 92,1% do total dos
carros vendidos, em 1986. O álcool anidro teve seu consumo praticamente estabilizado, enquanto crescia fortemente o consumo
do álcool hidratado.
7.2.2
O Proálcool em Marcha Lenta
Contrariando o ocorrido na década anterior e as expectativas iniciais, ao longo da década de 1980 os preços internacionais
do petróleo caíram consideravelmente.8 Em consequência, a competitividade do álcool em relação à gasolina apresentou expressiva redução. Se entre 1980 e 1985, o custo do álcool situava-se
entre 22,2% a 55,3% acima do preço médio dos derivados do
petróleo, de 1986 a 1990 esses valores foram de 104,0% a 190,0%
(BACCARIN, 2005).
Além disso, o Brasil aumentou a produção nacional, reduzindo
a importação de petróleo de 85,8% do consumo nacional, em
1979, para 49,8%, em 1989. Também, o grande consumo de álcool
fazia com que sobrasse gasolina nas refinarias brasileiras, que a
8. A preços de 2002, depois de alcançar US$ 71,90, em 1979, o preço do barril de
petróleo foi caindo gradativamente até o valor de US$ 45,10, em 1985, para
depois despencar para valores entre US$ 22,00 e US$ 26,00, entre 1986 e 1989
(BACCARIN, 2005).
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
Petrobras exportava a preços baixos. Em 1987, cerca da metade da
gasolina produzida no Brasil foi exportada. Junto com os prejuízos
da Conta Álcool, esses fatos levaram a estatal do petróleo a se
mostrar desfavorável aos incentivos do Proálcool.
O apelo à produção de álcool, por ser nacional e substituir
um produto caro e importado, foi perdendo conteúdo à medida
que o petróleo ficava mais barato e era produzido, em grande parte, internamente.
Diante dos baixos preços do petróleo, a viabilidade do álcool
combustível, em substituição à gasolina, dependia do aumento
do subsídio público ao seu consumo. Acontece que a década de
1980 foi marcada por profunda crise fiscal, o que restringia essa
possibilidade. Na realidade, o que prevaleceu foi um ajuste orçamentário que embutiu, entre outras medidas, cortes nos investimentos e nos subsídios de maneira geral. Especificamente para o
setor sucroalcooleiro, foram eliminados os financiamentos subsidiados para investimento e os reajustes aos preços do álcool, a
partir de 1985, ficaram bem abaixo da inflação.9 Mesmo reduzindo seus custos de produção em torno de 4% ao ano, o setor viu
sua rentabilidade diminuir a partir daí (ANNICCHINO, 1989).
A reação dos empresários aos cortes dos financiamentos subsidiados para aumento da capacidade produtiva foi relativamente
pequena, o mesmo não ocorrendo quanto aos preços. Neste caso,
os empresários promoveram ação judicial, para que se cumprisse
a Lei 4.870/65, que diz respeito à fixação do preço da cana-deaçúcar, açúcar e álcool em conformidade com seus custos de produção. Tal processo se estende até a atualidade e tem valor estimado de R$ 50 bilhões.
A política desfavorável de preço do álcool fez com que o setor
ficasse praticamente estagnado entre 1985/86 e 1990/91, como
9. O preço interno do álcool hidratado passou de R$ 1,32, em 1985, para R$ 0,73, em
1990, em valores de 2002 (UNICA, 2005, correção da inflação de BACCARIN,
2005).
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mostra a Tabela 7.1, com pequenas quedas na produção de açúcar, álcool e cana-de-açúcar. Na virada da década de 1980 para
1990 chegou a faltar álcool para o abastecimento do mercado interno, fazendo com que a porcentagem de álcool anidro misturado
à gasolina fosse diminuída para 12%, em 1990, e tornando necessária a importação de etanol e metanol dos EUA e da Europa
(COPERSUCAR, 1990:46).
Tais medidas não foram suficientes para regularizar a oferta
no mercado interno, ocasionando a formação de longas filas para
abastecimento dos carros a álcool nos postos de combustíveis.
Como resultado, a venda de carros a álcool arrefeceu, se reduzindo
para 21,6% da venda total da indústria automobilística, em 1991.
7.2.3
A Retomada do Açúcar
Em conformidade com a orientação básica da política econômica geral, promoveu-se processo de desregulamentação do setor
sucroalcooleiro nos anos 1990, caracterizado por sua longa duração e por constantes litígios em torno da nova normatização. Foram comuns os adiamentos de medidas liberalizantes, a implantação de ações públicas compensatórias e as disputas jurídicas
entre empresários e Governo Federal. O resultado final, em 2002,
mostrava um setor, senão com o mesmo nível de regulamentação
existente até 1990, pelo menos com maior regulamentação que os
demais setores da agronegócio nacional (BACCARIN, 2005).
Em 1990 foi extinto o IAA e, em 1991, o Proálcool. O Governo Federal deixou de fixar cotas de produção para usinas, fornecedores de cana-de-açúcar e estados produtores, praticamente
abandonando o objetivo de assegurar a participação do NorteNordeste na produção setorial.10 Desde 1989 as exportações de
10. Medidas compensatórias, como o IPI diferenciado para o açúcar do Norte-Nordeste, aprovado pelo Congresso Nacional em 1991, ou um adicional à produção
sucroalcooleira dessa região, instituído em 1999, ou foram questionados na Justiça ou tiveram pouco efeito prático.
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
açúcar e de álcool já haviam deixado de ser monopólio público,
sendo assumidas pela iniciativa privada.
A liberação dos preços teve início em julho de 1995, ao ser
publicada a Portaria 189/95 do Ministério da Fazenda, fixando os
preços da cana-de-açúcar, do mel residual, do álcool anidro e hidratado e do açúcar cristal standard, cuja produção era mínima.
Dessa forma, os preços dos demais açúcares: cristal superior, especial, especial extra, demerara e refinado granulado, que representavam a quase totalidade da produção, foram liberados. Enquanto o álcool apresentava baixos níveis de preço, o açúcar
contava com boa remuneração no mercado internacional, daí a
imediata liberação de seus preços, com a exceção já apontada.
Com vários adiamentos e negociações, a liberação de preços
continuou pelos próximos quatro anos. Em 1997, os preços do
álcool anidro e açúcar cristal standard deixaram de ser fixados
publicamente e, em 1999, o mesmo aconteceu com a cana-deaçúcar e com o álcool hidratado.
A demora para liberação do preço do álcool esteve associada
às condições desfavoráveis de seu mercado. O preço do litro do
álcool anidro que, como já visto, havia caído entre 1985 e 1990,
não se recuperou, chegando a R$ 0,65, em 1998. Por sua vez, os
preços do petróleo mantiveram-se em valores reduzidos, em alguns anos abaixo de US$ 20,00 o barril e sua produção nacional
cresceu, alcançando-se nível de auto-suficiência de 76%, em 2000.
Outro fato negativo para a produção de álcool foi que, ao longo dos anos 1990, a indústria automobilística brasileira, na prática,
deixou de ser aliada do setor sucroalcooleiro. Sua principal decisão estratégica foi o desenvolvimento e a produção dos chamados
automóveis populares de 1.000 cilindradas, que não apresentavam favorecimento tributário para os modelos a álcool e que sequer foram produzidos pela maioria das montadoras.
As dificuldades enfrentadas no mercado de álcool, até certo
ponto, foram compensadas pela melhoria no mercado interna-
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cional do açúcar, sendo que o preço do açúcar demerara passou,
entre 1985 e 1990, de US$ 89,64 para US$ 277,04 por tonelada
(VEIGA FILHO & YOSHII, 1994). Estes preços se mantiveram
em condições vantajosas, acima de US$ 200,00/t, até 1998, fazendo com que o setor redirecionasse sua produção para o açúcar,
em detrimento do álcool, acentuando a crise de abastecimento
nos postos de combustíveis.11 Enquanto em 1990/91, 22,5% da
produção interna de açúcar eram destinados à exportação, em
1997/98 esse valor saltara para 56,4%. Neste momento, o Brasil se
transformara no maior exportador mundial do produto.
A Tabela 7.1 revela que entre 1990/91 e 1997/98 a produção
do açúcar aumentou em 100,0%, enquanto o álcool teve crescimento bem menor, de 33,9%, não atendendo a necessidade
de consumo interno, especialmente enquanto a frota de carros a
álcool continuava crescendo, o que se observou até 1994. De 1990
a 1997 foi grande a importação líquida de álcool (inclusive metanol) pelo Brasil, em uma média anual de 1,2 bilhão de litros.
Os baixos preços do petróleo e de seus derivados, as dificuldades de abastecimento do mercado interno de álcool e a ausência
de incentivos tributários aos carros a álcool serviram de desestímulo à sua compra que, depois de certa recuperação no início da
década de 1990, caiu para 0,1% da venda total da indústria automobilística, em 1997 e 1998. Também a frota de carros a álcool
diminuiu, mostrando que seu sucateamento estava sendo maior
que sua reposição. Com isso, em 1998, praticamente, já não foi
mais necessária a importação de álcool combustível, que se resumiu a 15 milhões de litros, em termos líquidos.
11. Para garantir maior quantidade de álcool no mercado interno, tentou-se controlar a exportação de açúcar através da instituição de um Imposto de Exportação.
Os empresários sucroalcooleiros, entretanto, conseguiram se livrar de tal medida
através de ações na justiça (BACCARIN, 2005).
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7.2.4
O Fundo do Poço do Álcool
Inversamente aos anos anteriores, começava a se configurar
em 1998 excesso de produção nacional de álcool. Seu consumo,
que havia alcançado 15,0 bilhões de litros em 1996, vinha caindo
a partir de então, seguindo nessa trajetória até 2001, quando atingiu o mínimo de 11,6 bilhões de litros (MAPA, 2009). Os empresários sucroalcooleiros conseguiam comercializar, em 1998, apenas
19% do álcool na mesa de comercialização do Governo Federal,
que contava com preço fixado para o álcool hidratado. Os 81%
restantes foram comercializados em contratos firmados diretamente com as distribuidoras de combustíveis, sem a intermediação governamental, por valores abaixo do preço de tabela, ou
ainda no mercado “spot”, com preços ainda menores.
No momento da liberação do preço do álcool hidratado, em
1999, a superprodução de álcool, estimada em 1,8 bilhão de litros,
se evidenciou com toda força, fazendo com que seu preço caísse
para R$ 0,48/litro (em valores de 2002, conforme Baccarin, 2005),
menor valor de toda década de 1990.
A crise que se instalou levou à organização de várias mobilizações nos estados produtores, culminando com ato público em junho de 1999, em Brasília. Em resposta, algumas medidas foram
implementadas, como a proibição do uso do MTBE como aditivo
à gasolina e sua substituição pelo álcool, a instituição da chamada
frota verde (carros oficiais movidos a álcool), a isenção do pagamento de IPVA por três anos dos carros a álcool vendidos até dezembro de 1999 no Estado de São Paulo e o aumento dos estoques
oficiais de álcool, nenhuma delas, contudo, com grande alcance.
A grande maioria dos empresários sucroalcooleiros do Centro-Sul, responsáveis por 85% da produção regional de álcool, em
março de 1999, criou a Brasil Álcool S.A., com o objetivo de exportar seu excedente de álcool, estimado em 1,3 bilhão de litros,
tendo conseguido exportar 400 milhões de litros durante o ano.
Outra iniciativa, tomada por 180 agroindústrias sucroalcooleiras,
foi a constituição da Bolsa Brasileira de Álcool Ltda. (BBA), para
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intermediar e tentar disciplinar a venda para o mercado interno
de álcool de suas associadas. Essas duas experiências alcançaram
apenas parcialmente seus objetivos e tiveram vida curta. “Em
sessão de julgamento de 22/11/2000, o Conselho Administrativo
de Defesa Econômica (CADE) considerou que as mesmas
caracterizavam-se como cartéis e ordenou a sua desconstituição”.
(BACCARIN, 2005:159)
Conforme revela a Tabela 7.1, entre 1998/99 e 2000/01 a produção de álcool caiu em num total de 31,2%. Ocorreu leve recuperação na venda dos carros a álcool, o que não impediu que sua
frota continuasse caindo, de forma que a expectativa predominante à época era que o mercado de álcool, cada vez mais, se resumiria ao álcool anidro, usado como aditivo à gasolina.
A crise só não foi maior por que no mercado de açúcar os
preços, embora menores dos que os vigentes até 1997, ficaram entre US$ 150,00 e US$ 200,00/t. A desvalorização cambial do início
de 1999 também contribuiu com as exportações de açúcar, que
alcançaram 69,7% da produção nacional na safra 2000/01. A produção brasileira de açúcar, entre 1998/99 e 2000/01, cresceu 8,1%,
não compensando o decréscimo da produção de álcool, de forma
que a produção de cana-de-açúcar caiu 15,7% nesse período.
7.2.5
A Retomada Sucroalcooleira
Uma série de fatores favoreceu a retomada vigorosa da produção sucroalcooleira após a safra 2000/01. No campo institucional merece destaque a aprovação da Lei 10.336/2001, que criou
a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE),
e da Lei 10.453/2002 (Lei do Álcool) que, respectivamente, garantiram que a gasolina ficaria sujeita à maior tributação, dando
maior competitividade ao álcool combustível,12 e que parte dos
12. No final de 2002 a alíquota específica da CIDE para a gasolina era de R$ 860,00/m3,
contra apenas R$ 37,20/m3 do álcool combustível. A política de subsídio cruzado
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recursos arrecadados poderia ser utilizada nos subsídios de preços, estocagem e transporte do álcool ou mesmo para a equalização
de custos da cana-de-açúcar entre as regiões produtoras. Também se garantiu, através da Lei 10.203/2001, que o percentual de
álcool anidro misturado à gasolina deveria se situar entre 20%
e 24% (posteriormente, elevado para 25%).
O aumento do preço internacional de petróleo, ultrapassando
US$ 35/barril,13 contribuiu para que o álcool, mesmo sem subsídio público, mostrasse-se competitivo à gasolina. O lançamento,
em 2003, pela indústria automobilística no Brasil dos veículos
“flex fuel” ou bicombustíveis, que podem usar tanto gasolina
como álcool ou ainda qualquer mistura entre ambos, fez com que
as vendas de carros que podem ser abastecidos com álcool hidratado ultrapassassem 80% das vendas totais em apenas quatro
anos (vide Tabela 7.1). O consumo nacional de álcool voltou a
crescer a partir de 2001, atingindo 19,6 bilhões de litros, em 2008
(MAPA, 2009).
A decisão de alguns países de adicionarem álcool à gasolina,
por razões ambientais, vem possibilitando que as exportações brasileiras de álcool atinjam patamares jamais alcançados anteriormente. Em 2004 as exportações de álcool foram de 2,4 bilhões de
litros, passando para 5,1 bilhões de litros, em 2008 (MME, 2009).
No mercado de açúcar, as exportações contaram com câmbio relativamente favorável até a safra de 2004. Em 2005, os preços internacionais do produto superaram novamente a casa
dos US$ 200,00/tonelada e no início de 2006 chegaram a atingir
US$ 400,00/t. Da metade de 2006 ao final de 2008, os preços
internacionais variaram entre US$ 200,00 e US$ 300,00/t (MME,
entre gasolina e álcool, administrada pela Petrobras e que recebeu diferentes
nomes ao longo do tempo (Conta Álcool, Fundo de Uniformização de Preços,
Parcela de Preço Específica), com a CIDE, ganhava força de lei.
13. Estimativa corrente indica que o álcool da cana-de-açúcar produzido no Brasil
mostra-se competitivo com a gasolina quando o preço do barril de petróleo
atinge US$ 35,00 (MACEDO, 2007).
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2009). Em 2008, as exportações de açúcar representaram 62,2%
da produção nacional da safra 2007/08 (MAPA, 2009).
Os indicadores da Tabela 7.1 mostram que, entre 2000/01 e
2009/10, a produção de cana-de-açúcar cresceu 137,2%, a de
açúcar 106,9% e a de álcool cresceu 145,7%. Nesta fase, o número de agroindústrias voltou a crescer. Durante o Proálcool, o número de usinas e destilarias havia passado de 225, na safra
1974/75, para 366, na safra 1984/85, e 394, na safra 1990/91. Durante o processo de desregulamentação, esse número se reduziu
para 306, em 2001/02. Já na safra 2009/10, o número de destilarias e usinas havia alcançado 482 unidades (BACCARIN, 2005,
PROCANA, 2010).
A frota de carros a álcool atingira 4.228.000 unidades em
2000, representando 21,0% do total da frota brasileira de veículos
leves. Em 2003, a frota de carros a álcool se reduzira para 3.993.839
unidades, 18,3% da frota nacional. Daí em diante, já acrescida
dos veículos bicombustíveis, a frota de carros a álcool voltou a
crescer, alcançando 12.243.506 unidade em 2009, 41,4% da frota
nacional de veículos leves (ANFAVEA, 2010).
7.2.6
Questões Atuais e Perspectivas
A situação brasileira na produção de etanol é única no mundo.
Acumulou-se muita experiência no processo produtivo, tanto
agrícola quanto industrial, consegue-se produzir com custos altamente competitivos, vis a vis o preço atual do petróleo e conta-se
com consumo interno em crescimento, acompanhando a expansão da frota de carros “flex fuel”. A produção conjunta do açúcar,
cujos preços têm se mantidos em patamares elevados, é outro fator a beneficiar o etanol, na medida em que contribui para a rentabilidade setorial.
Sob o ponto de vista ambiental, a cana-de-açúcar apresenta
capacidade de absorção de dióxido de carbono e balanço energético bem mais positivos que outras matérias primas para o etanol,
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como o milho. Ao mesmo tempo, o álcool em mistura com a
gasolina ou usado sozinho, contribui para redução da poluição
atmosférica originada dos motores à explosão. A redução da área
de cana colhida queimada, que ora se observa, ajuda a reforçar
a imagem positiva do etanol como um combustível renovável e
pouco agressivo ao meio ambiente.
Corriqueiramente, anunciam-se novos investimentos de grupos nacionais e estrangeiros no setor sucroalcooleiro, vários deles
ultrapassando a cifra de R$ 1,0 bilhão. Estudo recente da Empresa
de Pesquisa Energética do Ministério de Minas e Energia projeta
que, em 2017, fruto de investimentos na casa dos US$ 95,3 bilhões estarão funcionando 620 agroindústrias sucroalcooleiras
no Brasil, moendo 988 milhões de toneladas de cana-de-açúcar,
produzindo 44,3 milhões de toneladas de açúcar e 55,5 bilhões de
litros de álcool14 (EPE, 2008).
Outra perspectiva bastante concreta é que a comercialização
de energia elétrica a partir da queima do bagaço de cana-de-açúcar, que hoje representa menos que 1% da renda bruta setorial,
passe a ter maior importância econômica, alcançando 10% dessa
renda. Também há expectativa que se possa produzir álcool a
partir da celulose, contida no bagaço e nas pontas da cana-deaçúcar, embora isso ainda não seja economicamente viável e
dependa de avanços tecnológicos.
Se confirmada, uma preocupação que se tem com essa grande
expansão sucroalcooleira diz respeito aos prováveis efeitos da área
usada pela cana-de-açúcar sobre outras atividades agropecuárias
e reservas florestais. Considerando-se um crescimento da produção de cana-de-açúcar por área de 20% entre 2007 e 2017, seria
necessário se incorporarem 6,5 milhões de hectares adicionais à
14. Desse total, estima-se que cerca de 2,7 bilhões de litros não seriam usados para
fins carburantes, mas teriam como destino a indústria de bebidas, farmacêutica
e, especialmente, a indústria química, com o álcool substituindo a nafta como
matéria-prima em cadeias termoplásticas.
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área plantada com cana-de-açúcar na safra 2006/07, para se atingir a produção prevista de 988 milhões de toneladas, em 2017.
A princípio, o Brasil apresentaria grande possibilidade de expansão da lavoura canavieira, bem como de outras culturas agroenergéticas, em áreas com baixo ou nenhum aproveitamento e
sem comprometer áreas de florestas. Os dados do Censo Agropecuário 2006 indicam que da área de 329,9 milhões de hectares dos
estabelecimentos agropecuários, 79,8 milhões ha (21,6%) eram
usados para lavouras, 158,8 milhões ha (48,1%) para pastagens,
98,5 milhões ha (29,8%) possuíam matas e 1,3 milhão ha (0,5%)
tinham outros usos (IBGE, 2009). Esses números apontam para a
possibilidade de não se reduzir a área com matas e ampliar a área
de lavouras, inclusive cana-de-açúcar, substituindo área de pastagens. Isso poderia se dar sem comprometimento da produção de
carne bovina, desde que ocorressem melhorias na qualidade das
pastagens restantes.
Contudo, é importante se levar em conta que a expansão da
lavoura canavieira está se concentrando em área restrita, envolvendo o oeste do Estado de São Paulo, norte paranaense, Triângulo Mineiro e regiões dos estados do Centro-Oeste. Aí o uso da
terra é mais intenso e a expansão da lavoura canavieira tende a
afetar áreas de outras lavouras e pressionar ainda mais as reservas
florestais, que, muitas vezes, se apresentam em porcentagem
abaixo daquela imposta pelo Código Florestal.
7.3 O PROJETO BIODIESEL
O programa do etanol surgiu com os empresários detendo o
conhecimento do processo produtivo industrial e de sua matéria
prima, a cana-de-açúcar.15 Também havia estrutura produtiva já
15. As tentativas que ocorreram para se usar outro tipo de matéria prima para
produção de álcool, como a mandioca e o sorgo, acabaram não se viabilizando
economicamente.
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montada que, segundo as estimativas da época, permitia a produção imediata de 1,2 ou 1,8 bilhão de litros de álcool. Aliás, essa
estrutura serviu como base de apoio para que os empresários canavieiros reivindicassem e conseguissem a instituição do Proálcool pelo Governo Federal. No caso do biodiesel nenhuma dessas
condições estava presente no momento de lançamento do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel.
Partiu-se da constatação que é crescente a demanda mundial
e que o Brasil tem possibilidade de produzir várias matérias-primas agropecuárias para obtenção do biodiesel. Também se levaram em conta alguns estudos e testes que mostram que o biodiesel
não exige adaptações e nem causa problemas de desempenho ou
durabilidade aos motores convencionais, além de ser menos poluente que o diesel de petróleo.16
Entre as empresas, há interesse evidente da Petrobras, que vem
procurando diversificar sua produção, indo além da produção de
petróleo e derivados. O incentivo ao biodiesel se adequa à sua estratégia de se apresentar como empresa menos poluidora e preocupada
com o meio ambiente, além de diminuir a necessidade de importação
de diesel de petróleo que, entre 2000 e 2005, ficou na casa dos 11,5%
do consumo nacional (MME, 2006). Por sua vez, empresas privadas têm se constituído para atuarem na produção de biodiesel.
Há várias matérias-primas citadas como passíveis de serem
transformadas em biodiesel, como mamona, soja, dendê (palma),
babaçu, girassol, gordura bovina e outras. Contudo, permanecem
pendentes questões relativas ao seu rendimento agronômico, industrial e econômico, não podendo assumir-se com convicção
quais as mais adequadas para a produção de biodiesel.17 Deve-se
16. “Vários estudos indicam que o uso de 1 quilo de biodiesel reduz em cerca de
3 quilos a quantidade de CO2 na atmosfera. As emissões de poluentes do biodiesel
são de 66% a 90% em relação ao biodiesel convencional” (OLIVEIRA, 2007).
17. Esse fato, inclusive, fez com que se criasse, no âmbito do Programa Biodiesel, a
Rede Brasileira de Tecnologia do Biodiesel, envolvendo instituições de 23 estados com o objetivo de desenvolver novas pesquisas agronômicas e de processo
industrial.
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considerar também que a maior parte dessas matérias-primas
têm usos alternativos, que podem se mostrar mais atrativos e colocar em risco seu fornecimento para produção de biodiesel.
O arranjo institucional do Programa Biodiesel contempla um
Comitê Gestor, composto por 14 ministérios, pela Agência Nacional do Petróleo, Petrobras, Embrapa e BNDES e com gestão
operacional do Ministério de Minas e Energia (MME). A instalação das agroindústrias conta com linha especial de financiamento
do BNDES, além de linhas específicas, entre elas o PRONAF Biodiesel, para custeio das lavouras.
Também se concedem incentivos tributários à produção do
biodiesel, diferenciados por região de plantio, por matéria prima
empregada e categoria social do agricultor (empresário rural ou
agricultor familiar). Nesse sentido, o Ministério do Desenvolvimento Agrário mantém programa para concessão do Selo Combustível Social àquelas agroindústrias que adquiram um mínimo
de sua matéria-prima e forneçam assistência técnica a agricultores familiares, sendo que tais empresas são retribuídas com
menores alíquotas tributárias e financiamentos públicos em condições mais favorecidas.
Alguns anos após seu lançamento, os indicadores apontam
que o Programa Biodiesel conseguiu alcançar a produção necessária para o atendimento da Lei 11.097/05, saindo de menos de
100 milhões de litros, em 2006, para 1.600 milhões de litros, em
2009 (MME, 2010). Aliás, isso permitiu que o que estava previsto
apenas para 2013 fosse antecipado para 2010, ou seja, já vem
ocorrendo a mistura de 5% do biodiesel no diesel de petróleo comercializado no Brasil.
Em parte, menos significativa, a produção de biodiesel vem
sendo obtida em unidades da Petrobras,18 que prevê produzir
18. Em 2006 instalaram-se duas unidades experimentais da Petrobras no município
de Guamaré (RN). Entre 2007 e 2008, outras três unidades industriais foram
concluídas, em Candeias (BA), Montes Claros (MG) e Quixadá (CE), para produção de 57 milhões de litros de biodiesel por ano.
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855 milhões de litros de biodiesel, em 2011. A parte mais significativa da produção de biodiesel, contudo, provém de empresas
privadas, que através de leilões feitos pela Agência Nacional de
Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, adquirem cotas para
fornecimento de biodiesel à Petrobras, para comercialização
imediata ou para estoques reguladores.
Em julho de 2010, estavam funcionando no País 50 unidades
produtoras, com capacidade de produzir 4,7 bilhões de litros
de biodiesel por ano (MME, 2010). Projeta-se uma produção de
2,4 bilhões de litros de biodiesel em 2010, ou seja, pouco mais da
metade da capacidade instalada.
Tal situação leva a supor que os empresários pressionarão
pelo aumento da porcentagem de biodiesel no diesel. Isso encontra
um limite evidente no fato de que, nas condições atuais, o biodiesel
não se mostra competitivo, sendo que seu preço ao produtor tem
ficado na faixa de R$ 2,30 contra R$ 1,40 do diesel de petróleo.
Em relação à matéria prima empregada, as informações disponíveis indicam que a soja tem se constituído na principal fonte,
com participação em torno de 80%, seguida pela gordura bovina,
com 15% (MME, 2010). A aposta inicial de uso da mamona,
oriunda da agricultura familiar, como matéria prima para biodiesel
não se concretizou.
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8
MUDANÇAS NA ESTRUTURA AGRÁRIA
A partir desse capítulo, a preocupação básica é abordar os
principais resultados sociais e econômicos alcançados pelo Sistema
de Produção Agropecuário Brasileiro de 1990 (em alguns casos,
1980) em diante, apresentando-se uma série de indicadores e analisando seus condicionantes.
Especificamente para este capítulo a análise é baseada, quase
que totalmente, nos dados das últimas edições do Censo Agropecuário no Brasil, cujo levantamento fica a cargo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). O último Censo foi realizado em 2007, com base nas informações de 2006. Também se
utilizam outras fontes de informação, como as do MDA/INCRA,
do MME e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
(PNAD), também a cargo do IBGE.
Para caracterização da estrutura agrária brasileira são considerados os seguintes indicadores: distribuição da posse (dos estabelecimentos agropecuários) e da propriedade (dos imóveis rurais) da terra, utilização da terra, acesso às tecnologias e políticas
públicas e composição e nível da ocupação agropecuária. De forma
complementar, a análise é desagregada para as grandes regiões geográficas, com intuito de se mostrar algumas de suas diferenças.
8.1 ESTRUTURA FUNDIÁRIA
Como já visto, a formação histórica da agricultura brasileira,
de maneira geral, resultou em altos índices de concentração da
posse e da propriedade da terra. A modernização tecnológica não
alterou, significativamente, esses indicadores, tendo mesmo se
verificado o aumento do tamanho médio de estabelecimentos
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agropecuários em atividades como o cultivo de grãos no CentroOeste e da cana-de-açúcar em São Paulo.
A Tabela 8.1 apresenta indicadores da distribuição da posse
da terra no Brasil, entre 1980 e 2006. Preliminarmente, deve-se
dizer que os dados de 1995/96 foram coletados a partir do mês
de agosto, enquanto em 1980 e 1985 isso se dava a partir de janeiro, em plena safra do Centro-Sul. Como salientam Hoffmann e
Graziano da Silva (1998), com isso se deixou de captar, em
1995/96, informações daqueles estabelecimentos sob responsabilidade de parceiros ou arrendatários com natureza precária e
transitória e que não estavam em atividade no momento da coleta
dos dados, ocasionando subestimação de alguns indicadores,
como número de estabelecimentos, de pessoas ocupadas e de área
de culturas temporárias. A coleta de dados do Censo 2007 iniciou-se em abril e levantou informações do ano anterior, fatos
que apontam para a necessidade de se tomar algum cuidado nas
comparações com os censos precedentes, cujos dados dizem respeito ao próprio ano de sua realização.
Tabela 8.1 Distribuição da terra entre estabelecimentos agropecuários,
Brasil, 1980 a 2006.
Indicador
Ano
1980
1985
1995/96
2006
N Estabelecimento
5.151.155
5.793.004
4.859.865
5.175.489
Área Total (mil ha)
364.854
374.925
353.611
329.941
70,8
64,7
72,8
63,7
o
Área Média (ha)
Área Mediana (ha)
9,7
8,4
10,1
9,7
50– (cinquenta menos)
2,4
2,3
2,3
2,3
5+ (cinco mais)
69,3
69,0
68,8
69,3
Índice de Gini
0,857
0,857
0,856
0,854
Fonte: HOFFMANN & GRAZIANO DA SILVA (1998), HOFFMANN & NEY (2010),IBGE (2009).
Entre 1980 e 1985 o número de estabelecimentos agropecuários cresceu relativamente mais do que a área total, de forma que
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Mudanças na estrutura agrária
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a área média diminuiu. Esse aumento se deu, basicamente, no
Nordeste e esteve associado à crise econômica e ao grande desemprego industrial observados no período, o que fez com que se
reduzisse e até invertesse o fluxo migratório do Nordeste para o
Centro-Sul.
Por sua vez, o decréscimo no número e na área dos estabelecimentos entre 1985 e 1995/96, em grande parte, deve ter se originado
da mudança da data de coleta de dados citada. Já o acréscimo no
número de estabelecimentos entre 1995/96 e 2006 pode estar captando o aumento dos assentamentos rurais e a expansão de pequenas chácaras e sítios de recreio (HOFFMANN & NEY, 2010).
Os indicadores de concentração da posse da terra mostram
valores muito altos. Assim, a área média mostrava-se cerca de
sete vezes superior a área mediana, fazendo com que a participação
dos 50% menores estabelecimentos na área total se resumisse a
2,3% ou 2,4%. Enquanto isso, a participação dos 5% maiores era
de cerca de 69,0%. O Índice de Gini1 confirma a alta concentração, mostrando-se superior a 0,85 em todo o tempo.
Em relação às propriedades rurais podem-se usar informações cadastrais do INCRA. Dados da Tabela 8.2 mostram que,
em 2003, existiam 4.238.447 imóveis rurais no Brasil, ocupando
área de 420.345 mil hectares, pouco menos da metade do território nacional, com área média de 99,2 hectares. As propriedades
até 50 hectares representavam 73,7% do número de imóveis e
ocupavam apenas 12,0% de sua área. Já os imóveis maiores que
1.000 hectares, embora fossem apenas 1,7% do número total,
ocupavam 43,7% da sua área. Como na posse da terra, os indicadores de distribuição das propriedades rurais mostram altos níveis de concentração.
1. O Índice de Gini é muito utilizado para medir a distribuição de determinada
variável entre a população. Quando igual a zero revela perfeita distribuição dessa
variável, quando igual a unidade indica concentração extrema.
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Tabela 8.2 Distribuição da terra no Brasil entre propriedades rurais de
diferentes estratos de áreas, 2003.
Estrato de
Área (ha)
Quantidade de Imóveis
Número
%
Área Total
Mil ha
%
Área
Média (ha)
Até 10
1.338.771
31,6
7.616
1,8
5,7
10-50
1.787.236
42,1
43.127
10,2
26,3
50-100
485.482
11,5
33.630
8,0
69,3
100-500
482.677
11,4
100.216
23,8
207,6
500-1.000
75.158
1,8
52.191
12,4
694,4
Mais 1.000
69.123
1,7
183.564
43,7
2.746,3
4.238.447
100,0
420.345
100,0
99,2
Total
Fonte: DIEESE/NEAD (2006), com base em dados do INCRA.
Levando em conta o conceito de módulo rural,2 dados de 1998
revelam que as grandes propriedades (área superior a 15 módulos
rurais) ocupavam 57,4% da área total de imóveis rurais no Brasil,
as médias (entre 4 e 15 módulos rurais), 19,2%, as pequenas propriedades (entre 1 e 4 módulos), 14,7% da área e os minifúndios
(menos que um módulo) ocupavam 7,5% da área. Havia ainda
1,3% de imóveis sem classificação (DIEESE/NEAD, 2006).
8.2 UTILIZAÇÃO DA TERRA
Ao considerar-se o conceito área trabalhada, resultado da soma
da área de lavouras permanentes e temporárias, pastagens plantadas
e matas reflorestadas, observa-se, conforme Tabela 8.3, que houve melhoria do nível de utilização da terra no Brasil entre 1980 e
2006. De 1980 a 1995/96 isso se deveu, basicamente, à ampliação
da área com pastagens plantadas, indicando melhoria tecnológica
na exploração pecuária. De 1995/96 a 2006 foi mais importante o
crescimento da área com lavouras.
2. A diferença entre o módulo rural e o módulo fiscal é que o primeiro diz respeito
ao estabelecimento rural individualmente, enquanto o segundo é um valor médio
para cada município.
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Tal crescimento, de fato, pode estar superestimado, posto que
o registro de apenas 41,8 milhões de hectares de área de lavouras
em 1995/96, abaixo daquela constatada nos dois censos anteriores, pode se dever ao período de coleta dos dados censitários, que
levou a sua subestimativa em 1995/96. Assim, para a safra 1995/96,
conforme pode ser visto adiante no capítulo 10, a área plantada
apenas com grãos no Brasil foi de 36,97 milhões de hectares, o
que somada a áreas de outras culturas temporárias ultrapassaria,
em muito, os 34,3 milhões de hectares registrados no Censo
Agropecuário 1995/96.
Em 2006, 48,1% da área dos estabelecimentos agropecuários
estavam ocupados com pastagens, a maior parte plantada, 18,1%
com lavouras e 29,9% com matas, sendo que a grande maioria
eram matas naturais.
Tabela 8.3 Utilização da terra dos estabelecimentos agropecuários no
Brasil, 1980 a 2006.
Ano
Categoria
Lavouras
1980
1985
1995/96
2006
49,1 (13,5)
52,1 (13,9)
41,8 (11,8)
59,8 (18,1)
Permanentes
10,4
9,9
7,5
11,6
Temporárias
38,6
42,2
34,3
48,2
Pastagens
174,5 (47,8)
179,2 (47,8)
177,7 (50,2)
158,8 (48,1)
Naturais
113,9
105,1
78,0
57,3
Plantadas
60,6
74,1
99,7
101,4
88,2 (24,2)
89,0 (23,7)
94,3 (26,7)
98,5 (29,9)
83,2
83,0
88,9
94,0
Matas
Naturais
5,0
6,0
5,4
4,5
Área não Utilizada
Reflorestadas
33,4 (9,1)
35,2 (9,4)
24,7 (7,0)
6,8 (2,1)
Área Inaproveitável
19,7 (5,4)
19,4 (5,2)
15,1 (4,2)
6,1 (1,8)
364,9
374,9
353,6
329,9
114,7 (31,4)
132,2 (35,3)
146,9 (41,5)
165,7 (50,2)
Total
Área Trabalhada
Área Trabalhada = Área de Lavouras + Pastagens Plantadas + Matas Reflorestadas.
Fonte: IBGE (1984, 1991, 1998, 2009). Número entre parênteses indica porcentagem do total.
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
8.3 TECNIFICAÇÃO E ACESSO A POLÍTICAS PÚBLICAS
A modernização da agricultura brasileira levou à maior incorporação de tecnologias mecânicas e químico-biológicas. A Tabela 8.4 mostra que entre 1980 e 1995/96 o número de tratores na
agricultura brasileira aumentou em 259 mil ou 47,5%. Para efeitos comparativos, na década de 1970, quando o volume de crédito
rural foi muito mais expressivo, o número de tratores havia crescido 379 mil ou 228%.
Tabela 8.4 Uso de tratores nos estabelecimentos agropecuários brasileiros, 1980 a 2006.
Ano
Indicador
1980
1985
1995/96
2006
1.000 tratores
545
652
804
821
Estabelecimento com trator (%)
7,0
7,2
9,5
10,2
Área/trator (ha)
682
575
440
395
Fonte: IBGE (1984, 1991, 1998, 2009).
Já entre 1995/96 a 2006 constatou-se pequeno aumento no
número de tratores, na casa de 16 mil unidades. Embora com
leve melhora em relação a 1995/96, observa-se que em 2006,
apenas 10,2% dos estabelecimentos rurais no Brasil possuíam
tratores, revelando que a sua grande maioria estava excluída do
uso dessa tecnologia, ou dependia do seu aluguel junto a terceiros. É importante levar em conta que tratores são bens de capital
ou de investimento, com preços relativamente altos em face à
renda de grande parte dos agricultores brasileiros.
O emprego de tecnologia química/biológica, composta por
bens de custeio, de maneira geral, se mostrou mais generalizado
que a tecnologia mecânica, como revela a Tabela 8.5. Não se encontrou maiores explicações para a queda no número de estabelecimentos que usavam fertilizantes (químicos, orgânicos, adubação
verde) e agrotóxicos em 2006 relativamente a 1995/96. Um ponto
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que chama a atenção é a pequena porcentagem de estabelecimentos que usavam calcário, fato pouco condizente a natureza ácida
das terras agrícolas no País. De maneira geral, o uso de tecnologia
químico/biológica estava muito longe de se generalizar entre os
estabelecimentos agropecuários brasileiros.
Tabela 8.5 Proporção de estabelecimentos rurais com uso de tecnologias
químicas/biológicas no Brasil, 1980 a 2006.
Ano
Tipo de Tecnologia
Fertilizantes
Calcário
1980
1985
1995/96
2006
26,1
31,6
38,2
35,5
5,4
5,8
12,0
15,8
Agrotóxicos
38,4
33,5
35,3
30,0
Defensivos Animais
42,6
37,4
50,3
51,1
Fonte: IBGE (1984, 1991, 1998, 2009).
Em relação a outras tecnologias e acesso a políticas públicas, a
Tabela 8.6 revela que a prática de conservação de solo ampliou significativamente entre 1980 e 2006, mas ainda 2/3 dos estabelecimentos agropecuários no Brasil não a adotavam neste último ano.
A porcentagem de estabelecimentos com uso de irrigação, embora
tenha crescido, ainda mostrava valor muito pequeno em 2006.
Tabela 8.6 Proporção de estabelecimentos rurais com uso de tecnologias ou contemplados com políticas públicas no Brasil, 1980
a 2006.
Tipo de Tecnologia ou
Política Pública
Conservação do Solo
Irrigação
Energia Elétrica
Ano
1980
1985
1995/96
2006
13,0
12,6
29,6
33,0
3,6
4,1
5,9
6,3
10,4
16,9
40,0
68,1
–
10,7
19,5
24,0
21,0
12,6
5,3
15,1
Assistência Técnica
Crédito Rural
Fonte: IBGE (1984, 1991, 1998, 2009).
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
Entre 1980 e 2006 aumentou em mais de seis vezes a porcentagem de estabelecimentos com uso de energia elétrica.
Considerando-se dados de outra fonte (MME, 2010:72), fica-se
sabendo que o consumo de energia elétrica pela agropecuária foi
de 573 mil tep (toneladas equivalente de petróleo), em 1990, o que
representava próximo a 9,5% do consumo total de energia elétrica
pelos setores econômicos. Em 1996, esse valor tinha se ampliado
para 847 mil tep, 11,6% do consumo total, alcançando 1.349 mil
tep, 15,1% do consumo total de energia elétrica, em 2009.
A porcentagem de estabelecimentos rurais contemplados com
assistência técnica aumentou entre 1985 e 2006, embora mostrasse
valor ainda muito baixo nesse último ano. É importante se dizer
que, enquanto em 1985, 52,7% da assistência técnica recebida pelos estabelecimentos rurais eram provenientes de instituições públicas, em 2006 esse valor tinha se reduzido para 39,5%. Neste
último ano, a assistência técnica também provinha do próprio estabelecimento (em 20,1% dos casos), de cooperativas (18,1%), de
empresas integradoras (12,3%) e de outras fontes (9,7%).
Acompanhando a diminuição do volume de crédito destinado à agricultura brasileira, caracterizado em capítulo anterior,
observa-se forte redução na porcentagem de estabelecimentos
agropecuários que usaram esse recurso entre 1980 e 1995/96.
Como já visto, os anos de 1995 e 1996 foram aqueles em que
se registraram os menores valores de crédito rural na década
de 1990, ao que se junta à data de coleta dos dados censitários, o
que pode ter subestimado esse indicador em relação ao restante
da década de 1990.
De 1995/96 a 2006 aumentou significativamente o número de
estabelecimentos agropecuários com acesso a crédito rural, embora a grande maioria continue excluída dessa política pública.
Esse crescimento recente está associado à criação do PRONAF,
em 1996, e à recuperação do volume de crédito rural observada
na década inicial do Século XXI.
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8.4 OCUPAÇÃO AGROPECUÁRIA
Os dados da Tabela 8.7 indicam que, entre 1980 e 1985 o
número de pessoas ocupadas na agricultura brasileira cresceu
10,5%, entre 1985 e 1995/96 apresentou queda de 23,4% e, entre
1995/96 e 2006, queda menor, de 9,5%. O crescimento no primeiro quinquênio, em grande parte ocorrida no Nordeste, decorreu do baixo dinamismo do setor urbano-industrial no período.
O decréscimo no decênio seguinte, descontada a subestimativa
pela mudança da data de coleta de dados, se deveu ao fato de
que a área plantada com lavouras não cresceu entre 1985 e
1995/96 e à continuidade da modernização tecnológica, particularmente o uso de tração mecânica.
Tabela 8.7 Crescimento relativo da Ocupação Agrícola entre 1980 e
2006 e Pessoas Ocupadas em 2006 nas grandes regiões
brasileiras.
Crescimento Porcentual
Região
Pessoas Ocupadas 2006
1980/1985
1985/1996
1996/2006
Norte
39,1
(24,2)
(10,9)
1.655.645
Nordeste
11,9
(21,4)
(6,6)
7.698.631
Sudeste
9,9
(27,4)
(10,3)
3.282.962
Sul
2,2
(24,7)
(16,1)
2.920.420
Centro Oeste
(7,3)
(18,3)
(5,1)
1.009.886
Brasil
10,5
(23,4)
(9,5)
16.567.544
Fonte: IBGE (1984, 1991, 1998, 2009).
Para o período 1995/96 a 2006, como já visto, a área de lavouras apresentou expansão e cresceu o número de assentados (vide
capítulo seis), o que teria efeito positivo sobre a ocupação agrícola.
Contudo, deve-se considerar que grande parte da expansão da
área de lavoura decorreu do crescimento da área com soja, que
usa poucos trabalhadores por área cultivada, e houve intensificação
da colheita mecânica em culturas importantes como a cana-deaçúcar, café e algodão. No balanço, houve redução no número de
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
pessoas ocupadas na agricultura brasileira entre 1995/96 e 2006,
embora em taxa menor do que o constatado entre 1985 e 1995/96.
Das 16.567.544 pessoas ocupadas na agricultura brasileira em
2006, quase metade ou 46,4% estavam no Nordeste. Vinham a seguir o Sudeste, com 19,8%, e o Sul, com 17,6% das pessoas ocupadas.
No caso da ocupação há outra fonte de dados, que é a PNAD,
realizada anualmente pelo IBGE.3 Com base no trabalho de Balsadi (2006) podem-se analisar alguns resultados de 1992 e 2004.
Neste ano o setor primário foi responsável por 21,0% da ocupação
total no Brasil, contra 20,9% da indústria e 58,5% do setor terciário, enquanto em 1992, essas participações eram, respectivamente,
de 28,6%, 22,0% e 49,4%. Ou seja, a ocupação agrícola apresentou
grande perda de importância, a indústria pequena perda e cresceu
a importância da ocupação terciária.
Quanto às categorias de ocupação, em 2004, os Empregados
representavam 28,7% das pessoas ocupadas na agricultura brasileira e os Empregadores, apenas 3,1%. Já as seguintes categorias:
Trabalhador por Conta Própria, Membros não Remunerados da
Família e Trabalhadores na Produção para o Próprio Consumo,
que, grosso modo, constituem os agricultores familiares, tinham
participação de 68,1% na ocupação agropecuária brasileira.
Em relação aos Empregados Agrícolas, observa-se pela Tabela 8.8 que a zona urbana ganhou importância em relação à zona
rural como seu local de moradia, entre 1992 e 2004. Ao mesmo
tempo, aumentou a precariedade do vínculo empregatício, com o
decréscimo do número de empregados permanentes e o crescimento dos empregados temporários.
3. Devem-se tomar cuidados na comparação entre o Censo Agropecuário e a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD). Além desta ser amostral, o
número de pessoas ocupadas na agropecuária do Censo é informado pelo responsável pelo estabelecimento rural, enquanto na PNAD são as famílias, inclusive
urbanas, que informam se sua ocupação predominante é na agricultura. Outra
diferença é que até 2004, a PNAD não pesquisava o Norte rural.
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Mudanças na estrutura agrária
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Tabela 8.8 Classificação dos Empregados Agrícolas, por local de moradia e vínculo empregatício, Brasil, 1992 e 2004.
Local de Moradia
Tipo de Vínculo
Ano
Rural
Urbano
Permanente
Temporário
1992
2.924.347
1.897.369
2.637.485
2.184.231
2004
2.491.616
1.959.335
2.103.361
2.347.590
Fonte: BALSADI (2006).
8.5 DIFERENÇAS REGIONAIS
A agricultura brasileira não é homogênea entre estabelecimentos de diferentes tamanhos nem entre suas grandes regiões,
conforme evidencia a Tabela 8.9. O Nordeste e o Sul eram as regiões
com estabelecimentos de menor tamanho médio em 1995/96,
abaixo de 50 hectares, enquanto no Centro-Oeste o tamanho médio era de 326,9 hectares.
Tabela 8.9 Indicadores de tamanho, tecnologia e receita dos estabelecimentos rurais nas grandes regiões brasileiras, 2006.
Região
Norte
Área Média
(ha)
Área/Trator
(ha)
Área/Arado Tração
Animal (ha)
Receita/Área
(R$/ha)
115,2
1.860,2
542,4
90,6
Nordeste
30,8
249,9
113,1
300,1
Sudeste
58,8
237,4
288,8
755,7
Sul
41,3
115,8
178,4
842,3
326,9
1.748,9
1.243,1
175,5
63,8
337,3
259,1
369,3
Centro-Oeste
Brasil
Fonte: IBGE, 2009.
Na Região Sul se explorava mais intensivamente a terra, sendo que se obtinham R$ 842,3 por hectare por ano. O Sudeste vinha logo a seguir, com R$ 755,7 por hectare. O Nordeste vinha
em uma posição intermediária, com R$ 300,1 por hectare. Nesta
região se verificou o maior aumento relativo da receita por área
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
entre 1995/96 e 2006 (IBGE, 1998 e 2009), embora tal fato possa
ter se concentrado em locais como os pólos irrigados na Bacia do
Rio São Francisco.
Quanto ao uso de tratores, a Região Sul mostrava-se bem
adiante das demais regiões. Em uma situação intermediária vinham o Sudeste e o Nordeste. Nesta região, ao mesmo tempo, se
constatava a maior importância do uso de arado para tração animal, seguida pela Região Sul.
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9
MACROECONOMIA, DISPONIBILIDADE DE ALIMENTOS
E DESEMPENHO AGROPECUÁRIO
Ao enfocar o desempenho do agronegócio e da agropecuária
pós 1990, um ponto que chama atenção é o aumento de sua internacionalização. A relação entre o valor das exportações e o PIB
do agronegócio, denominada de grau de abertura do agronegócio, passou de 2,7%, em 1994, para 19,8%, em 2005, enquanto a
relação entre as exportações totais e o PIB brasileiro passava de
8,0% para 14,9% (MAPA, 2007c). Dessa forma, além dos fatores
de natureza interna, deve-se dar maior importância aqueles ligados ao comércio internacional, na tentativa de mais bem compreender o desempenho agropecuário brasileiro no período recente.
Do lado da oferta, pode-se considerar como variáveis condicionantes desse desempenho, além da disponibilidade dos fatores
naturais (especialmente, terra agricultável), o aumento do uso de
insumos modernos, de novas tecnologias e os ganhos de produtividade, assim como a evolução dos preços pagos pela agricultura,
que influenciam o seu custo de produção.
Do lado da demanda, fatores a serem considerados são o
crescimento do PIB ou da Renda Nacional, a evolução dos preços
reais dos alimentos, a elasticidade renda da demanda de produtos
alimentícios e a evolução da distribuição de renda, especialmente
a participação dos menores rendimentos na renda nacional. Sabe-se que esta participação, entre outros fatores, é influenciada
pela taxa de inflação, gastos com programas de suplementação de
renda e níveis de salário e emprego.
Embora já se saiba que os gastos públicos com as políticas
especificamente agropecuárias tenham diminuído pós 1990, não
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
se podem desprezar os efeitos, particularmente, da pesquisa, do
crédito rural e dos preços mínimos nas mudanças tecnológicas,
no emprego de fatores produtivos, na garantia de renda e, portanto, no desempenho agropecuário brasileiro.
Dado o já comentado processo de abertura comercial, que se
constituiu em um dos componentes das reformas liberais da década de 1990, ganharam importância a concorrência de outros
países à produção primária nacional e a evolução do comércio
e dos preços internacionais. Por sua vez, o nível da taxa de câmbio ou o grau de valorização da moeda nacional influenciam na
rentabilidade das exportações do agronegócio e nos preços de
insumos com grande dependência à importação, como agrotóxicos e fertilizantes.
Além de sofrer influência, o desempenho do setor agrícola
também causa efeitos nas variáveis macroeconômicas. Viu-se no
capítulo anterior que a agropecuária, entre 1992 e 2004, contribuiu, proporcionalmente, menos que a indústria e os serviços na
geração de ocupação no Brasil. Neste capítulo, para o período
1990 e 2009, será analisada a contribuição da agropecuária e do
sistema de produção agropecuário para a evolução da Inflação,
do Produto Interno Bruto, da Balança Comercial e da Disponibilidade de Alimentos no Brasil.
9.1 PREÇOS DO SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO
E INFLAÇÃO BRASILEIRA
Os preços dos produtos agropecuários podem ser analisados
sob dois pontos de vista ou interesses: dos agricultores e dos consumidores. Para os primeiros, eles servem como indicadores da
renda obtida na atividade primária. Para os consumidores, especialmente os mais pobres, os preços dos produtos primários e dos
alimentos deles derivados são importantes pelos seus efeitos no
custo de vida e no poder de compra dos rendimentos recebidos.
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Macroeconomia, disponibilidade de alimentos e desempenho agropecuário
9.1.1
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Relação de Troca e Preços Reais Agropecuários
Para se medir a rentabilidade das atividades agropecuárias é
comum se comparar o Índice de Preços Recebidos (IPR) com o
Índice de Preços Pagos (IPP) pelos agricultores, sendo que sua
divisão é chamada de Relação de Troca da Agricultura (RTA). A
Fundação Getúlio Vargas (RJ), ao estimar a Relação de Trocas da
Agricultura Brasileira, mede o IPR a partir dos preços e quantidades produzidas de 30 produtos agropecuários1 e o IPP através de
despesas com sementes, fertilizantes, agrotóxicos, serviços, combustíveis e mão-de-obra. Seus valores, em forma de índices, para
o período 1990 a 2009, são apresentados no Gráfico 9.1.
Gráfico 9.1 Relação de Troca na Agricultura Brasileira (1990-2009)
160,00
144
140,00
124
120 117 119
120,00
RTA
100,00
124
118 115 117 120 123 117
119
103
100 103
113
110
107
100
80,00
60,00
40,00
20,00
2008
2009
2006
2007
2004
2005
2003
2001
2002
1999
2000
1997
1998
1995
1996
1993
1994
1991
1992
1990
0,00
Fonte: FGV, 2010. Base 1990 = 100,0.
1. O IPR da Fundação Getúlio Vargas (FGV/RJ) leva em conta os seguintes produtos: algodão em caroço, amendoim, arroz em casca, banana, batata inglesa, cacau,
café em coco, cana-de-açúcar, cebola, coco-da-baía, feijão, fumo em folha, juta,
laranja, malva, mamona, mandioca, milho, pimenta-do-reino, sisal, soja, tomate
e trigo. Os produtos animais considerados são: boi gordo para corte, suíno para
corte, frango/galinha de corte, leite, lã, ovos e mel de abelha (FGV, 2007).
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200
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
Na primeira metade da década de 1990 observa-se evidente
melhoria na Relação de Trocas, com crescimento mais que proporcional dos preços recebidos em relação aos preços pagos pela
agricultura. Isso se deveu, primeiramente, ao aumento real de
16,0%, conforme Gráfico 9.2, dos preços recebidos pelos agricultores, entre 1990 e 1994, associado ao baixo crescimento do PIB
agropecuário entre 1990 e 1993, e ao grande crescimento da demanda de alimentos em 1994, na esteira do Plano Real.
Gráfico 9.2
Variação Real dos Preços Recebidos pela Agricultura no
Brasil (1990-2009)
140,00
IPR/IGP
100,00
100 101
104
110
115 114
115
116
120,00
103 104 105
109
105
111
107
102
100 100
95
103
80,00
60,00
40,00
20,00
2008
2009
2006
2007
2004
2005
2003
2001
2002
1999
2000
1997
1998
1995
1996
1993
1994
1991
1992
1990
0,00
Fonte: FGV, 2010. Base 1990 = 100,0.
Em segundo lugar, houve queda real dos preços pagos pela
agropecuária, o que, segundo Helfand & Rezende (2001), serviu
para elevar a rentabilidade e o emprego de tecnologia na agricultura.2 Por sua vez, Dias & Amaral (1999) relacionam a queda do
2. “A principal razão do aumento (de 25%) do índice de preços relativos agrícolas
nesse sub-período está relacionada à velocidade com que caíram os preços pagos.
Da primeira metade de 1992 até a segunda metade de 1994, os preços reais de
fertilizantes, pesticidas e serviços de trator caíram mais de 30%, enquanto os preços de sementes, combustível e mão-de-obra caíram 5 e 10%. O efeito combinado
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Macroeconomia, disponibilidade de alimentos e desempenho agropecuário
| 201
preço dos insumos à abertura comercial, especificamente à redução de tarifas de importação de agrotóxicos e fertilizantes. Informam também que os produtos agrícolas foram mais beneficiados,
em termos de relação de troca, que os produtos pecuários.3
Desconsiderando o pico de 1994, pode-se dizer que entre
1993 e 2004, a Relação de Troca Agrícola manteve certa estabilidade, com pequenas flutuações anuais, e, sistematicamente, acima
do observado no início da década de 1990.
De 2004 a 2006, a Relação de Troca da Agricultura decresceu,
voltando, em 2006, ao patamar de 1990. O aumento do preço do
petróleo, com efeitos nos preços dos combustíveis, alguns fertilizantes e agrotóxicos, aparentemente, influenciou nessa queda.
Também teve influência, conforme Gráfico 9.2, o decréscimo real
de 14,2% nos preços recebidos pelos agricultores brasileiros entre
2004 e 2006, provavelmente, em decorrência da forte valorização
da moeda nacional.
De 2006 a 2009, a tendência foi de recuperação da Relação de
Troca da Agricultura, com exceção de 2009. Enquanto o Índice
de Preços Pagos cresceu 25,9% nesse período, o Índice de Preços
Recebidos aumentou 42,4% (ou 19,7% em termos reais, conforme Gráfico 9.2), muito influenciado pela elevação das cotações
das commodities agrícolas no mercado internacional, pelo menos
dessas alterações foi duplo. Primeiro, a alta dos preços relativos agrícolas deve ter
contribuído para aumentar a rentabilidade das atividades agrícolas. Segundo, a
redução nos preços relativos de insumos comercializáveis deve ter criado fortes
incentivos para aumentar sua utilização” (HELFAND & REZENDE, 2001:288).
3. “(...) a partir de 1987, período mais característico da abertura, os preços recebidos pelos agricultores cresceram cerca de 30% em relação aos preços pagos pelos
agricultores (...). O crescimento da relação de trocas poderia ter sido bem maior
não fosse a perda experimentada pelo setor da pecuária. Enquanto o setor de lavouras experimentou um crescimento de 46% na relação de trocas entre 1987 e
1998, o setor de pecuária perdeu perto de 3%. Tanto o setor de lavouras quanto o
de pecuária experimentaram crescimento na relação de trocas entre 1987 e 1994
quando atingiram, respectivamente os picos de 49% e 27%. A partir desse ano se
observa queda na relação de trocas, com recuperação no setor de lavouras a partir
de 1997” (DIAS & AMARAL, 1999:246).
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
até a metade de 2008. A partir daí até o final de 2009, os efeitos da
crise financeira mundial arrefeceram, temporariamente pelo menos, a recuperação dos preços agropecuários.
9.1.2
Alimentos e Inflação
O Gráfico 9.3 foi construído comparando-se a variação do Índice de Preço da Alimentação ao Consumidor com o Índice Geral
de Preços – Disponibilidade Interna, ambos obtidos pela Fundação Getúlio Vargas (RJ). Observa-se que, após o controle da inflação, em 1994, os preços reais da alimentação apresentam nítida
tendência de queda, reduzindo-se em 33% entre 1994 e 2006.4
Algo semelhante foi constatado por Farina e Nunes (2002)
que, para o período agosto de 1994 a fevereiro de 2002, calcularam queda real de 20% no preço da alimentação como um todo e
15% para a alimentação fora do lar. Entre os outros grupos de
despesa, também caíram os preços reais do vestuário e despesas
pessoais, enquanto cresciam as despesas com educação, habitação,
saúde e transporte.
Outro estudo, para o período de janeiro de 1986 a setembro
de 1996, mostra que os preços reais da alimentação reduziram-se em mais de 30% e os de vestuário (que usa como matéria-prima o algodão) caíram em mais de 40%, enquanto cresciam os preços da habitação, do transporte e da assistência à
saúde (CASTRO & MAGALHÃES, 2006). Neste estudo fica nítido que a subida de preços no início dos anos 1990 se caracteriza
como exceção à tendência de longo prazo de queda no preço de
alimentos no Brasil.
4. A alimentação ao consumidor também ficou mais barata que outros gastos do
consumidor. Assim, a variação, entre 1994 e 2006, do Índice de Preços da Alimentação foi 22,4% menor que Índice de Preços ao Consumidor (geral), ambos
da Fundação Getúlio Vargas.
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Macroeconomia, disponibilidade de alimentos e desempenho agropecuário
| 203
Gráfico 9.3 Variação Real da Despesa com Alimentação no Brasil
(1990-20009)
160,00
134
132
121 120
108 112
112
93
91 89
90
90
93
2008
96
2009
105 101
98
100 100
2007
100,00
127
2004
IPCAL/IGP
120,00
2005
140,00
80,00
60,00
40,00
20,00
2006
2003
2001
2002
1999
2000
1997
1998
1995
1996
1993
1994
1991
1992
1990
0,00
Fonte: FGV, 2010. Base 1990 = 100,0.
Nesse sentido, um terceiro estudo, de Mendonça de Barros et
al, citado por Farina e Nunes (2002), estimou que os preços de
uma cesta de alimentos no varejo5 reduziram-se em média 5,2%
ao ano, entre 1975 e 2000. Segundo os autores, as principais causas dessa queda foram a redução das margens nos segmentos do
sistema agroindustrial e da carga tributária e, especialmente, os
ganhos de produtividade agropecuária, que permitiram que,
mesmo com diminuição dos preços recebidos, não houvesse queda de oferta de produtos agropecuários.
Já para o período de 1994 a 2002, Farina & Nunes (2002) consideram que ganhos de produtividade e redução de margens na
indústria de alimentação e na distribuição de alimentos (especialmente, nos supermercados) tiveram importância mais decisiva
5. Consideraram-se 17 alimentos componentes da cesta: açúcar, alface, arroz, banana,
batata, café, carne bovina, carne de frango, cebola, cenoura, feijão, laranja, leite,
mamão, óleo de soja, ovo e tomate.
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
que a agropecuária na redução dos preços dos alimentos. Ao se
considerar que, entre 1994 e 2002, os preços reais recebidos pelos
agricultores caíram 7,5% (vide Gráfico 9.2), e ainda assim não de
forma constante, contra 20% de queda real no preço dos alimentos
ao consumidor, a tese desses autores parece bastante consistente.
De 2006 a 2009, contra um crescimento real de 19,8% no Índice de Preços Recebidos da Agricultura (vide Gráfico 9.2), o Índice
de Preço da Alimentação ao Consumidor cresceu 5,1% a mais que
o Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna. Ou seja, os
alimentos ficaram em média mais caros que o conjunto dos preços
da economia, inclusive os do atacado e da construção civil.
Tendência semelhante pode ser observada ao se analisar a
evolução recente do Índice de Preço ao Consumidor Amplo
(IPCA) do IBGE, comparativamente a um dos seus grupos, o de
Alimentos e Bebidas. Em 2006, o IPCA tinha crescido 3,14%, enquanto o índice de preços do grupo Alimentos e Bebidas subia
tão somente 1,22%. Em 2007 e 2008, o índice do grupo Alimentos
e Bebidas subiu, respectivamente, 10,79% e 11,11%, bem acima
do IPCA que registrou, respectivamente, 4,46% e 5,90%. Em
2009, o IPCA cresceu 4,31%, enquanto o índice de Alimentos e
Bebidas subia 3,18% (IPEA, 2010).
Aparentemente, os preços dos alimentos cresceram, ainda
que com intensidade diferente, em função do crescimento real
dos preços de suas matérias-primas, ou melhor, dos preços agropecuários, como pode ser visto no Gráfico 9.2.
De maneira geral, tanto o aumento real dos preços recebidos
pelos agricultores brasileiros e seus reflexos nos preços da alimentação ao consumidor não podem, com a provável exceção do feijão, serem atribuídos, à deficiência da produção brasileira. De fato,
sua origem se localiza na elevação dos preços das commodities
agropecuárias nos mercados internacionais, que vinha ocorrendo
há alguns anos e se acentuou durante 2007.
Entre seus fatores explicativos podem ser citados o grande
crescimento da renda e consumo de alimentos em países muito
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Macroeconomia, disponibilidade de alimentos e desempenho agropecuário
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populosos, como China e Índia e a pressão direta sobre o preço do
milho e indireta sobre o da soja e do trigo decorrente do crescente
uso do milho para produção de etanol nos EUA. Considere-se
também que os estoques mundiais de grãos apresentam-se em
níveis, historicamente, reduzidos, o que, inclusive, estimula movimentos especulativos com seus preços. Do lado dos custos, verificam-se pressões devido ao aumento do preço do petróleo, com
reflexos nos combustíveis e também nos fertilizantes e agrotóxicos, derivados da petroquímica (OCDE-FAO, 2008).
9.2 PIB AGROPECUÁRIO E PIB DO AGRONEGÓCIO
O Gráfico 9.4 mostra que a taxa média anual de crescimento
do PIB agropecuário, entre 1990 e 2008, foi de 3,7%, contra um
crescimento médio de 2,6% do PIB da economia brasileira. Isoladamente, o ano de melhor desempenho da agricultura brasileira
foi o de implantação do Plano Real, em 1994, com seu PIB subindo 7,4%. Esse fato esteve associado ao crescimento relativamente alto do PIB brasileiro naquele ano e ao aumento do poder
de compra dos salários decorrente do controle da inflação.
Gráfico 9.4 Taxas Anuais de Crescimento do PIB Brasileiro e do PIB
Agrícola (1990 a 2008)
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
-2,0
-4,0
-6,0
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PIB
Média PIB Brasileiro = 2,6
PIB Ag.
Média PIB Agrícola = 3,7
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206
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
Contudo, os números parecem indicar que o desempenho superior da agricultura em todo o período analisado se deveu ao
fato dela se beneficiar mais de fatores ligados ao comércio internacional, em comparação com a economia como um todo. Assim, entre 1999 e 2003, quando o Real esteve muito desvalorizado,
a taxa média de crescimento da agricultura brasileira foi de 5,5%.
Também em 2007 e 2008, a elevação dos preços internacionais
das commodities, compensou a valorização cambial e contribuiu
para que se registrassem taxas de crescimento do PIB agropecuário
de 5,3% e 5,7%, respectivamente.
A Tabela 9.1 traz informações da participação do PIB agropecuário e do PIB do agronegócio (de acordo com a definição do
Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada – CEPEA
da ESALQ/USP) no PIB brasileiro, de 1995 a 2008. O PIB agropecuário tendeu a se situar entre 5% e 7% do PIB brasileiro e o do
agronegócio, entre 25% e 28% do PIB brasileiro. As atividades
relacionadas com a agricultura tiveram participação no agronegócio de pouco mais do que o dobro das atividades relacionadas
com a pecuária.
9.3 O SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO
E A BALANÇA COMERCIAL
A abertura comercial, com reduções de barreiras tarifárias e
não tarifárias, tanto nas exportações quanto nas importações, fez
com que o nível de preços internacionais e a taxa de câmbio ampliassem sua influência na determinação do saldo da Balança Comercial brasileira pós 1990. Depois de se iniciar a década de 1990
com regime de câmbio flutuante, no Plano Real, em 1994, adotou-se o câmbio fixo e manteve-se a moeda nacional valorizada
até o final de 1998.
Como mostra a Tabela 9.2, entre 1995 e 1998 a taxa de câmbio real apresentou valor de aproximadamente 25% menor que o
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Macroeconomia, disponibilidade de alimentos e desempenho agropecuário
| 207
constatado em 2005 (tomado como base). Com isso o saldo da Balança Comercial, que se mostrava positivo e acima dos US$ 10 bilhões até 1994, passou a registrar valores negativos.
Tabela 9.1 Participação do PIB agropecuário e do agronegócio no PIB
brasileiro, 1995 a 2008.
PIB Agronegócio/PIB Brasil (%)
Ano
PIB Agropecuária/
PIB Brasil (%)
Total
Agricultura
Pecuária
1995
5,8
28,0
20,0
8,0
1996
5,5
26,9
19,4
7,6
1997
5,4
25,8
18,8
7,1
1998
5,5
26,0
18,6
7,4
1999
5,5
26,4
18,6
7,8
2000
5,6
25,3
17,4
7,9
2001
6,0
25,4
17,6
7,9
2002
6,6
27,0
18,9
8,0
2003
7,4
28,4
20,1
8,3
2004
6,9
27,5
19,6
8,0
2005
5,7
25,5
17,9
7,6
2006
5,5
24,6
17,7
6,9
2007
5,6
25,0
17,8
7,2
2008
5,9
25,4
17,9
7,5
Fonte: CEPEA (2010), IPEA (2010).
No início de 1999 promoveu-se grande desvalorização da moeda nacional e retornou-se ao regime de câmbio flutuante. O real
manteve-se relativamente desvalorizado até 2004, conseguindo-se
recuperar, com o tempo, saldos positivos e crescentes na Balança
Comercial. Já a partir de 2005, sem que houvesse mudança no
regime cambial, observou-se forte valorização da moeda nacional, que teve continuidade, ainda que com menos intensidade, em
2006 e 2007. Nos últimos dois anos considerados, em 2008 e 2009,
a valorização do Real cessou, mas o saldo comercial foi bem menor que aquele observado no triênio 2005 a 2007.
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
Tabela 9.2 Taxa de câmbio real* e saldo da Balança Comercial, Brasil,
1990 a 2009.
Ano
Taxa Câmbio Balança Comercial
Real
US$ bilhões
Ano
Taxa Câmbio Balança Comercial
Real
US$ bilhões
1990
69,8
10.752
2000
104,9
(753)
1991
83,5
10.580
2001
124,2
2.642
1992
94,3
15.239
2002
121,2
13.126
1993
90,5
13.299
2003
120,5
23.824
1994
85,4
10.466
2004
117,8
33.640
1995
76,9
(3.466)
2005
99,9
44.758
1996
73,3
(5.599)
2006
91,3
46.086
1997
73,2
(6.753)
2007
86,3
40.034
1998
74,7
(6.624)
2008
90,6
24.735
1999
110,5
(1.283)
2009
90,8
24.615
* A taxa de câmbio real foi calculada levando-se em conta a relação da moeda nacional e moedas de 16 outros países, os mais importantes nas exportações brasileiras. Base 2005 = 100.
Fonte: FGV (2010), IPEA (2010).
Quanto à evolução do saldo comercial do agronegócio seus
resultados são apresentados na Tabela 9.3. É necessário se dizer
que se está considerando o conceito empregado pelo MAPA, que
não leva em conta as exportações e importações dos insumos
agropecuários que, se consideradas, diminuiriam o saldo, em decorrência, especialmente, da grande importação de defensivos e
fertilizantes. Além disso, agregam-se vários níveis de transformação
industrial de matérias primas agropecuárias, chegando-se, por
exemplo, aos calçados e ao vestuário.6 Uma estimativa alternativa
6. “Estamos trabalhando com o conceito de agronegócio, envolvendo todos os produtos que se originam do setor agropecuário, ou seja, todos os itens da NCM (Norma de Classificação de Mercadorias) cuja matéria prima empregada é de origem
agropecuária, independente do nível de agregação do valor que possa ser atribuído
na cadeia produtiva. Chegou-se a este consenso após vários debates e reuniões, por
se entender que este critério se justifica pela essencialidade da matéria prima para
obtenção do produto intermediário ou final, como: álcool, bebidas, chapéus e artefatos, cortiças e suas obras, extratos corantes e tanantes, matérias protéicas e enzimas, matérias de entrançar produtos, hortícolas, mobílias etc” (CONAB, 2007).
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Macroeconomia, disponibilidade de alimentos e desempenho agropecuário
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do saldo do agronegócio é calculada pelo Instituto de Economia
Agrícola da Secretaria de Estado de Agricultura e Abastecimento
de São Paulo, em que, entre outras diferenças, se incorpora a importação de insumos agropecuários7 (IEA, 2010).
Tabela 9.3 Exportações, importações e saldo comercial em bilhões de
dólares do Agronegócio, Brasil, 1990 a 2009.
Ano
Exp.
Imp.
Saldo
Ano
Exp.
Imp.
Saldo
1990
13,0
3,2
9,8
2000
20,6
5,8
14,8
1991
12,4
3,6
8,8
2001
23,9
4,8
19,1
1992
14,4
3,0
11,4
2002
24,8
4,5
20,3
1993
15,9
4,2
11,7
2003
30,6
4,8
25,8
1994
19,1
5,7
13,4
2004
39,0
4,7
34,3
1995
20,9
8,6
12,3
2005
43,6
5,1
38,5
1996
21,1
8,9
12,2
2006
49,4
6,7
42,7
1997
23,4
8,2
15,2
2007
56,1
8,5
47,5
1998
21,6
8,1
13,5
2008
71,8
11,8
60,0
1999
20,5
5,7
14,8
2009
64,8
9,8
54,9
Fonte: MAPA (2010).
As exportações do agronegócio praticamente quintuplicaram
seu valor entre 1990 e 2009, com crescimento considerável no
início da década de 1990, certa estabilidade entre 1994 e 2000 e
forte crescimento a partir de então. Já as importações aumentaram
mais de três vezes, crescendo de 1990 a 1995, mantendo-se praticamente estáveis até 1998, depois decrescendo até 2004 e voltando
a crescer de 2005 a 2009.
Diferentemente da economia brasileira como um todo, o saldo comercial do agronegócio, em momento algum, apresentou
7. Para 2008, o IEA estimou uma exportação do agronegócio brasileiro de US$ 76,1 bilhões, acima da estimativa do MAPA, e importação de US$ 26,4 bilhões, bem acima da estimativa do MAPA, de forma a se chegar a um saldo do agronegócio de
US$ 49,8 bilhões, cerca de US$ 10,2 bilhões a menos do que calculado pelo MAPA
(IEA, 2010).
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210
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
resultado negativo. Isso não quer dizer que a valorização do real
entre 1994 e 1998 não o afetou, posto que nesse período ele permaneceu quase que estabilizado.
Após 1999, com a desvalorização cambial, constatou-se aumento do saldo comercial do agronegócio, até se atingir o valor
expressivo de US$ 34,3 bilhões, em 2004. Mesmo com a valorização
cambial pós 2004 não se reverteu essa tendência, com o saldo
comercial continuando em elevação até 2008, quando atingiu
US$ 60,0 bilhões. Apenas em 2009, o saldo comercial do agronegócio se reduziu, refletindo os efeitos negativos da crise financeira
internacional sobre o comércio mundial.
Os altos saldos comerciais alcançados pelo agronegócio brasileiro na primeira década do Século XXI têm como explicação
mais geral ou estrutural a competitividade internacional obtida
por grande parte das atividades agropecuárias e das agroindústrias brasileiras. Como fatores conjunturais favoráveis, podem ser
citados a desvalorização do Real nos anos iniciais do Século e os
altos preços internacionais no triênio 2006 a 2008.
A Tabela 9.4 mostra o saldo comercial de 2008 de vários produtos e subprodutos de origem agropecuária. Foram selecionados
aqueles com saldo, positivo ou negativo, acima de US$ 100 milhões, acrescidos do arroz, pela sua importância como gênero de
primeira necessidade. Em 11 grupos de produtos e subprodutos o
saldo comercial obtido pelo Brasil foi superior a US$ 1,0 bilhão,
revelando a diversificação da pauta exportadora. Em muitos casos o Brasil é o primeiro ou segundo exportador mundial, como
na soja, açúcar e álcool, suco de laranja, café, carne de frango e
bovina. Entre os produtos com saldo negativo destacavam-se a
borracha natural e, especialmente, o trigo.
9.4 DISPONIBILIDADE E CONSUMO DE ALIMENTOS
Viu-se no capítulo dois que, através de informações da produção, do saldo comercial, de perdas e do destino dos produtos
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Macroeconomia, disponibilidade de alimentos e desempenho agropecuário
| 211
agropecuários (alimentar ou não), a FAO calcula a disponibilidade média de alimentos para a população, podendo-se considerá-la como estimativa indireta do consumo de alimentos.
Para o Brasil, a disponibilidade diária média de alimentos foi
de 2.810 Kcal por pessoa por dia, no triênio 1990-92, passando
para 3.090 Kcal por pessoa por dia, em 2004-06 (FAO, 2006,
2009). Como se calcula que o consumo mínimo no Brasil deveria
ficar próximo a 2.200 Kcal por pessoa por dia, a atual disponibilidade de alimentos seria mais do que suficiente para garantir
quantidade de alimentos adequada a todos, se sua distribuição
fosse feita de forma equitativa.
Tabela 9.4 Saldo comercial, em milhões de dólares, de diversos produtos e subprodutos de origem agropecuária, Brasil, 2008.
Produto e Sub-Produto
Saldo
Soja e Derivados
17.879,3
Açúcar e Álcool
Produto e Sub-Produto
Saldo
Leite e Laticínios
297,7
8.021,6
Preparados de Cereais
276,3
Carne de Frango
6.357,9
Castanha de Caju
189,2
Madeira e seus Produtos
6.301,8
Cacau e Preparações
184,8
Carne Bovina
4.954,0
Sucos e Conservas Alimentícias
158,2
Café
4.753,5
Chá e Especiarias
155,4
Fumo
2.702,7
Outras Farinhas e Farelos
147,8
Laranja e Derivados
2.084,6
Matérias Protéicas e Enzimas
120,5
Couros e Peleteria
1.611,6
Arroz
Carne Suína
1.444,4
Peixes e Crustáceos
(116,9)
Milho
1.298,7
Feijão
(208,2)
85,9
Outras Carnes
803,5
Produtos Hortícolas
(211,8)
Algodão e Derivados
610,2
Bebidas
(218,5)
Outros Derivados de Carne
520,9
Outros Óleos e Oleaginosas
(535,5)
Animais Vivos
385,4
Aveia, Centeio e Cevada
(588,1)
Frutas (exceto laranja)
334,5
Borracha Natural
(664,5)
Outros Produtos Animais
319,3
Trigo
(1.959,8)
Fonte: CONAB (2009). Valores entre parênteses são negativos.
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
Entretanto, à semelhança da renda, o acesso a alimentos é
muito concentrado no Brasil, fazendo com que importante parcela
da população sofra, no início do século XXI, problemas de desnutrição, ainda que em proporção menor do que no começo dos
anos 1990. Nos critérios da FAO, em 1990-92, existiam 15,8 milhões de brasileiros desnutridos, correspondentes a 10% da população, valores que caíram, respectivamente, para 11,9 milhões e
6%, em 2004-06 (FA0, 2009).
Outra medida do consumo alimentar, esta mais direta, é obtida nos dados da Pesquisa de Orçamento Familiar (POF),8 do
IBGE. Neste caso se levantam informações sobre gasto monetário
e não monetário com refeições no e fora do domicílio e se especifica quantidades e tipos de alimentos consumidos nos domicílios.9
Na POF 1995-96, registrou-se gasto médio mensal com alimentação pelos brasileiros de R$ 335,74, resultado da soma de
R$ 235,94 (70,3%) gastos no domicílio e R$ 99,80 (29,7%) gastos
fora do domicílio. Já em 2002-03, aquele gasto foi de R$ 334,67,
sendo R$ 230,98 (69,0%) no domicílio e R$ 103,69 (31,0%) fora do
domicílio (IBGE, 2007a). Como os preços dos alimentos, como já
visto, reduziram-se neste período, é provável que, mesmo com valor monetário ligeiramente mais baixo, o dispêndio com alimentação em 2002-03 tenha resultado no consumo de maior quantidade de alimentos em termos físicos, em relação a 1995-96.
Transformando-se os alimentos adquiridos para refeições no
domicílio em quilocalorias, estima-se que o seu consumo médio
nacional era de 1.800 Kcal por pessoa dia, em 2002-03, sendo que
no meio rural seu valor era de 2.402 Kcal, e no meio urbano de
1.700 Kcal (IBGE, 2007a). Não se pode concluir daí que o consumo
8. A última edição da POF foi a de 2008-09, cujos primeiros resultados foram divulgados em 2010. Contudo, como estes resultados ainda são parciais, preferiu-se
trabalhar com as informações da POF 2002-03.
9. Embora seja medida mais direta do que a da FAO, nem todo consumo de alimentos
é captado pela POF. Ficam de fora, por exemplo, a alimentação escolar ou propiciada pelas empresas nos restaurantes industriais.
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Macroeconomia, disponibilidade de alimentos e desempenho agropecuário
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médio de alimentos no Brasil estaria abaixo do mínimo necessário (2.200 Kcal), posto que não se está contabilizando o consumo fora do domicílio. Também os dados não revelam menor consumo de alimentos pela população urbana, para qual a alimentação
fora do domicílio, evidentemente, é mais importante que para a
população rural.
Para as regiões metropolitanas (São Paulo, Rio de Janeiro,
Belo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba, Salvador, Recife e Fortaleza), Brasília e Goiânia pode-se analisar a evolução da disponibilidade alimentar no domicílio para período mais longo. Em 197475, seu valor era de 1.700 Kcal por pessoa dia, em 1987-88, de
1.895 Kcal, em 1995-96, de 1.695 Kcal e, em 2002-03, de 1.502 Kcal
(IBGE, 2007a). Essas quedas, provavelmente, foram compensadas
pelo aumento da alimentação fora do domicílio, que tende a ser
maior quanto maior é o centro urbano e a dificuldade de voltar
para casa na hora do almoço.
Em termos qualitativos, a composição da dieta média do brasileiro tem-se mostrada adequada quanto aos macronutrientes,
exceto pelo consumo excessivo de açúcar.10 Quanto aos grupos de
alimentos, o consumo domiciliar de alimentos indicava que, em
2002-03, as frutas, verduras e legumes correspondiam a apenas
10. “A participação relativa de macronutrientes na disponibilidade alimentar domiciliar indica que 59,6% das calorias totais provêm de carboidratos, 12,8% de
proteínas e 27,6% de lipídios, o que evidenciaria adequação da dieta às recomendações nutricionais (entre 55% e 75% para calorias de carboidratos, entre
10% e 15% para calorias protéicas e entre 15% e 30% para calorias lipídicas).
Uma proporção de mais de 50% de proteínas de origem animal (de maior valor
biológico) e um teor de ácidos graxos saturados (associados a doenças cardiovasculares e ao diabetes) inferior ao limite máximo recomendado de 10% das
calorias totais são igualmente evidências de adequação nutricional da disponibilidade alimentar nacional. A única evidência de desequilíbrio vem do excesso
relativo da fração sacarose dos carboidratos: 13,7% das calorias totais contra um
máximo de 10% fixado pelas recomendações nutricionais” (IBGE, 2007a:5).
Esses dados devem ser analisados com muito cuidado, posto que grupos de
indivíduos podem apresentar, destoando da média, dietas muito inadequadas,
para mais ou para menos.
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
2,3% das calorias totais, cerca de um terço do que seria recomendável (IBGE, 2007a).
O padrão de consumo brasileiro vem se modificando, com a
substituição de alimentos tempo intensivos por alimentos poupadores de tempo. “Verificou-se uma significativa mudança nos padrões de consumo alimentar da população brasileira ao longo dos
últimos anos. Houve uma redução na aquisição domiciliar per
capita de feijão, arroz, batata, carnes e farinha de trigo, que fazem
parte de uma cesta de alimentos bastante popular nos lares brasileiros, e um aumento na aquisição de alimentos prontos ou semiprontos, pães, iogurtes, refrigerantes e sucos, e alimentação fora
de casa” (SCHLINDWEIN & KASSOUF, 2007: 458).
A quantidade e o tipo de alimentos consumidos refletem em
indicadores do estado nutricional da população. A Tabela 9.5 traz
uma série de informações sobre o estado nutricional de crianças
menores de cinco anos. Observa-se permanente redução no número de crianças abaixo do peso considerado normal desde a década de 1970. Os níveis atuais de déficit de peso para as crianças
menores de cinco anos são considerados baixos dentro dos critérios de saúde pública.
Evidencia-se também que ainda persistem diferenças importantes quanto ao déficit de peso de crianças, entre o local de moradia, com situação mais grave na zona rural, entre regiões, com
piores indicadores para o Norte Urbano e o Nordeste e entre os
quintos de renda, em que a prevalência de déficit de peso é bem
maior no quinto inferior e no segundo quinto.
Em relação à população adulta, a Tabela 9.6 mostra que ocorreu queda no déficit de peso tanto nas mulheres quanto nos homens
dos anos 1970 em diante. Já o excesso de peso e a obesidade vêm
crescendo continuamente entre os homens. Entre as mulheres, observa-se que, a partir de patamar inicial mais alto, o excesso de peso e
a obesidade cresceram entre 1974-75 e 1989, e depois se estabilizaram desta data até 2002-03. Particularmente, a obesidade atinge, atualmente, valor próximo a 10% da população adulta no país.
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Macroeconomia, disponibilidade de alimentos e desempenho agropecuário
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Tabela 9.5 Prevalência de déficit de peso para idade nas crianças menores de 5 anos, segundo região, local de domicílio e quintos
da renda familiar per capita, Brasil, 1974-75, 1989, 1996,
2002-03.
Critério
Período
1974-75
1989
1996
2002-03
Norte Urbano
21,7
10,6
7,7
6,7
Nordeste
24,9
12,7
8,3
5,4
Sudeste
11,8
4,1
4,8
3,6
Sul
10,1
2,5
2,0
3,2
Centro-Oeste
10,7
4,2
2,6
3,6
1 – Região
2 – Local Domicílio
Urbana
12,9
5,6
4,6
4,3
Rural
20,7
10,6
9,1
5,6
Quinto Inferior
30,8
13,7
15,5
8,7
Segundo Quinto
22,4
11,8
9,3
6,0
Terceiro Quinto
16,3
6,2
4,6
3,4
Quarto Quinto
9,6
2,5
3,3
3,2
4,0
1,3
2,4
1,5
16,6
7,1
5,6
4,6
3 – Quintos Renda
Quinto Superior
Total
Fonte: IBGE, 2007a.
Tabela 9.6 Prevalência de déficit de peso, excesso de peso e obesidade
na população com 20 ou mais anos de idade, por sexo, Brasil,
1974-75, 1989 e 2002-03.
Gênero – Manifestação Peso
Período
1974-75
1989
2002-03
Masculino
Déficit de Peso
7,2
3,8
2,8
Excesso de Peso
18,6
29,5
41,0
2,8
5,1
8,8
Déficit de Peso
10,2
5,8
5,4
Excesso de Peso
28,6
40,7
39,2
7,8
12,8
12,7
Obesidade
Feminino
Obesidade
Fonte: IBGE, 2007a.
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10
PRODUTIVIDADE E EVOLUÇÃO DAS PRINCIPAIS
ATIVIDADES AGROPECUÁRIAS E FLORESTAIS
Viu-se no capítulo anterior que o agronegócio brasileiro tem
proporcionado saldos comerciais crescentes a partir de 1990. Ao
mesmo tempo, com exceção de alguns anos e de alguns produtos,
não se observou, entre 1990 e 2009, crises ou problemas relevantes
de abastecimento no mercado interno de produtos agropecuários, com sua disponibilidade aumentando no período.
A garantia do abastecimento interno, em parte, se deveu à
maior facilidade de importação, decorrente da abertura comercial e que tornou possível o suprimento, por exemplo, do consumo
de algodão, trigo e leite em meados da década de 1990, quando a
produção nacional mostrou-se insuficiente. Além disso, como
será visto neste capítulo, ocorreram importantes ganhos de produtividade e de produção das atividades agropecuárias brasileiras,
pós 1990, fazendo com que, de maneira geral, os crescentes saldos comerciais não comprometessem o abastecimento interno.
10.1 UTILIZAÇÃO DE INSUMOS E PRODUTIVIDADE
TOTAL DE FATORES
Foram selecionados as máquinas agrícolas, os fertilizantes e
as rações como mostra da intensificação do uso dos chamados
insumos modernos entre 1990 e 2009 pela agricultura brasileira,
como pode ser visto na Tabela 10.1.
As máquinas agrícolas são bens de investimento e de alto valor
unitário, cujas vendas praticamente dobraram no período considerado, mas com fortes flutuações. Chama atenção, por exemplo,
a comercialização de 46.456 unidades em 1994, na euforia do
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
Plano Real, sendo que nos dois anos seguintes, esse valor caiu,
alcançando apenas 13.893 unidades em 1996, o menor valor de
todo o período. A partir de 1999 fica nítida a tendência de recuperação das vendas, que se mantêm em patamares elevados até 2004.
Duas razões ajudam a explicar esse comportamento, a criação do
Moderfrota, em 2000, e a elevação da área plantada na esteira da
desvalorização cambial e da elevação das exportações do agronegócio. Já a crise da renda agropecuária, junto com a valorização
cambial, fez diminuir abruptamente as vendas de máquinas agrícolas em 2005 e 2006. Por fim, observa-se uma recuperação da
venda de máquinas agrícolas a partir de 2007, não interrompida
nem mesmo em 2009, quando os preços agrícolas já não se mostravam favoráveis. Ao que tudo indica nos dois últimos anos o Programa Mais Alimentos, destinado à agricultura familiar, foi fundamental para garantir a venda de máquinas agrícolas no Brasil,
especialmente aquelas de menor potência.
Quanto aos fertilizantes, que se tratam de bens de custeio, as
flutuações anuais em suas vendas foram bem menos intensas. No
período todo, suas vendas cresceram 173%, bem mais do que
crescimento da área plantada, como se verá adiante, indicando
que sua utilização por área aumentou. Já a produção de rações no
Brasil evoluiu de 14.826 mil toneladas, em 1990, para 58.400 mil t,
em 2009, crescimento de 294%.
Além da questão quantitativa, devem-se considerar os efeitos
decorrentes do aprimoramento dos fatores de produção. O uso de
semente geneticamente melhorada de última geração, ainda que na
mesma quantidade que a mais antiga, provavelmente resultará em
produção maior por área plantada. De forma semelhante, o emprego
de raça de frango melhorada, resultará em consumo menor de ração
e abate em menor tempo. A evolução técnica das máquinas e equipamentos traz redução em seus custos horários e maior eficiência
produtiva. A maior precisão na realização de tratos culturais, como
o plantio em data mais apropriada, muitas vezes sequer resulta em
maiores custos para os agricultores, mas traz ganhos produtivos.
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Produtividade e evolução das principais atividades agropecuárias e florestais
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Tabela 10.1 Venda interna de máquinas agrícolas e fertilizantes e produção de rações, Brasil, 1990 a 2009.
Venda Máq. Agrícolas(1)
Venda Fertil. (mil t)
Produção Rações (mil t)
Ano
(1)
Valor
Índice
Valor
Índice
Valor
Índice
1990
28.204
100
8.222
100
14.826
100
1991
18.944
67
8.493
103
16.120
109
1992
16.844
60
9.277
113
16.832
114
1993
27.407
97
10.541
128
18.063
122
1994
46.456
165
11.944
145
19.793
134
1995
22.706
81
10.839
132
24.528
165
1996
13.893
49
12.248
149
25.204
170
1997
21.029
75
13.845
168
26.119
176
1998
24.157
86
14.669
178
30.103
203
1999
24.043
85
13.689
166
32.507
219
2000
30.536
108
16.392
199
34.458
232
2001
35.252
125
17.069
208
38.812
262
2002
42.474
151
19.114
232
41.594
281
2003
37.918
134
22.796
277
43.687
295
2004
37.616
133
22.767
277
44.933
303
2005
23.226
82
20.195
246
47.209
318
2006
25.680
91
20.982
255
48.364
326
2007
38.343
136
24.609
299
53.553
361
2008
54.472
193
22.429
273
58.600
395
2009
55.311
196
22.471
273
58.400
394
Soma das vendas de cultivadores motorizados, tratores de rodas, tratores de esteira, colhedoras e retroescavadeiras para uso agrícola.
Fonte: ANDA (2010), MAPA (2007d), PINAZZA et al (2001), UBABEF (2010).
Ao mesmo tempo, a literatura tem destacado que a maior
escolaridade e qualificação profissional e o acesso a informações
técnicas pelos trabalhadores e agricultores tende a resultar em
emprego mais eficiente dos fatores de produção.
Um conceito adequado para captar tanto os efeitos quantitativos quanto os qualitativos do uso dos fatores sobre a produção é
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
a Produtividade Total dos Fatores (PTF), obtida pela divisão de
um índice de produtos por um índice de insumos agropecuários.
Gasques et al (2008), avaliaram a evolução temporal da Produtividade Total dos Fatores da agropecuária brasileira, medindo
a produção através da soma da receita (produção física vezes preços) de 64 lavouras permanentes e temporárias e 9 atividades
pecuárias. Já o índice de insumos foi calculado usando-se as despesas com terra (fator terra), pessoal ocupado (fator trabalho),
fertilizantes e defensivos e o estoque de máquinas e equipamentos (medido monetariamente), esses três últimos componentes
do fator capital.1 Seus resultados são registrados na Tabela 10.2.
Tabela 10.2 Taxas anuais de crescimento da Produtividade Total dos
Fatores, seus componentes e índices de produtos e insumos, Brasil, 1975 a 2007.
Período
Item
1975-2007
1980-1989
1990-1999
2000-2007
Produtividade do Trabalho
3,67
3,16
3,10
5,36
Produtividade da Terra
3,37
2,51
3,44
4,69
Produtividade do Capital
3,11
2,38
2,92
4,88
Produtividade Total Fatores
3,27
2,34
3,23
4,75
Índice de Produto
3,60
3,38
3,01
5,42
Índice de Insumos
0,32
1,02
-0,22
0,64
-0,06
0,21
-0,09
0,06
Índice de Terra
0,23
0,85
-0,42
0,70
Índice de Capital
0,48
0,98
0,08
0,51
Índice de Ocupação
Fonte: GASQUES et al, 2008.
1. Algumas despesas importantes foram desconsideradas, como as rações, sementes
e combustíveis. Contudo, isso não deve alterar os resultados, já que se mediu a
evolução temporal e não um ponto da PTF.
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Produtividade e evolução das principais atividades agropecuárias e florestais
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Entre 1975-2007 o índice de insumos cresceu 0,32% ao ano,
contra crescimento de 3,27% a. a. do produto agropecuário, fazendo
com que a PTF crescesse a 3,27% a. a. Especificando os fatores de
produção, percebe-se que o número de pessoas ocupadas registrou
pequena queda, enquanto o uso da terra cresceu 0,23% a. a. e do
capital, 0,48% a. a. Em termos de produtividade parcial, o trabalho
apresentou melhor desempenho, seguido pela terra e pelo capital.
Ao se considerar os sub períodos, percebe-se que a PTF foi crescendo ao longo do tempo, alcançando o valor de 4,75% a. a., entre
2000 e 2007.
Citando outros autores, Gasques et al (2008) mostram que o
crescimento da Produtividade Total dos Fatores no Brasil tem
sido dos mais altos do mundo.2 Entre as causas do crescimento da
PTF, a literatura aponta os investimentos em pesquisa e desenvolvimento, políticas de extensão rural, educação, obras de infraestrutura e programas governamentais. Para o Brasil é destacado
o papel da pesquisa agropecuária, por exemplo, no melhoramento
genético e no lançamento de novas variedades mais produtivas e
adaptadas às diversas condições de cultivo no Brasil.
“Agências públicas de pesquisa e setor privado disponibilizaram para uso comercial, no período de 1976 a 1999, 330 variedades de soja, uma média de 13,8 variedades por ano. Um total de
75 novas variedades de feijão foi oferecido no Brasil de 1984 a
1999, uma média de 4,7 variedades por ano; e 35 variedades de
arroz de terras altas de 1976 a 1999, média de 1,5 variedade por
ano. Em 2002, a Embrapa lançou 5 cultivares de feijão, 4 variedades de arroz, 3 de milho, 10 de soja, 7 de trigo e 3 de algodão”
(GASQUES et al, 2004a:25).
2. “Estimativas mais recentes para os Estados Unidos (ERS-USDA, 2008), mostram
que no período mais recente, 2000 a 2004, a taxa média de crescimento da produtividade total dos fatores nos Estados Unidos, foi de 2,34% ao ano. Para esse período
a taxa média anual de crescimento da produtividade total dos fatores para o Brasil
foi de 5,2%, mais do que o dobro da americana” (GASQUES et al, 2008: 7).
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
10.2 DESEMPENHO DE ATIVIDADES AGRÍCOLAS
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) é o
principal órgão encarregado de levantamentos sistemáticos da
produção agrícola no Brasil, através de três pesquisas que tomam
como base o ano civil e não o ano safra. Uma delas é o Levantamento Sistemático da Produção Agrícola (LSPA) que, mensalmente, renova a estimativa anual de área plantada, produção e rendimento por área de 35 culturas temporárias ou permanentes.3
Outra é a Pesquisa Agrícola Municipal (PAM) que, em levantamento anual, estima área plantada e colhida, produção, rendimento médio e valor da produção anuais de 29 culturas temporárias e 33 permanentes.4 A terceira é a Pesquisa de Estoques, que
levanta informações, para cada semestre, sobre volume e distribuição geográfica de estoques de algodão, arroz, café, feijão, milho, soja e trigo.
10.2.1
Lavouras com Maior Valor da Produção
A Tabela 10.3 apresenta dados de área colhida e valor da produção daquelas atividades agrícolas brasileiras que, em 2009,
alcançaram valor da produção acima de R$ 1,5 bilhão e que
representaram 90,5% do valor total da produção das culturas
3. São elas: abacaxi, algodão arbóreo (em caroço), algodão herbáceo (em caroço),
alho, amendoim, arroz, aveia, banana, batata-inglesa, cacau (em amêndoa), café
(beneficiado), cana-de-açúcar, castanha de caju, cebola, centeio, cevada, coco-dabaía, feijão, fumo, guaraná, juta (fibra), laranja, maçã, malva (fibra), mamona,
mandioca, milho, pimenta-do-reino, rami (fibra), sisal ou agave (fibra), soja, sorgo, tomate, trigo e uva (IBGE, 2002).
4. Além das culturas da LSPA, são consideradas: batata-doce, ervilha, fava, linho
(semente), melancia, melão, abacate, azeitona, borracha (látex coagulado), caqui,
chá-da-índia (folha verde), dendê (coco), erva-mate (folha verde), figo, goiaba,
limão, mamão, manga, maracujá, marmelo, noz (fruto seco), palmito, pêra,
pêssego, tangerina, tungue (fruto seco), urucum (semente) (IBGE, 2002). Alguns
produtos têm unidades diferentes entre a LSPA e a PAM, como o café que nesta
segunda é pesquisado na forma de café em coco, contra café beneficiado da
primeira pesquisa.
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Produtividade e evolução das principais atividades agropecuárias e florestais
| 223
levantadas pela Pesquisa Agrícola Municipal. A cultura com
maior valor da produção foi a soja, com R$ 37.988.045 ou 27,0%
do total. Em seguida veio a cana-de-açúcar, com R$ 23.960.835
ou 17,0% do total.
Tabela 10.3 Área e valor da produção de culturas agrícolas brasileiras
com valor da produção acima de R$ 1,5 bilhão, em 2009.
Valor da Produção
Cultura
Área Colhida (ha)
Mil Reais
Soja
% Total
21.750.468
37.988.045
27,0
Cana-de-açúcar
8.514.365
23.960.835
17,0
Milho (em grão)
13.659.776
15.039.823
10,7
Café (beneficiado)
2.201.335
8.613.912
6,1
Arroz (em casca)
2.872.036
7.071.341
5,0
Mandioca
1.760.578
5.575.307
4,0
Laranja
787.250
4.695.049
3,3
Feijão (em grão)
4.099.991
4.436.446
3,1
Fumo (em folha)
442.397
4.343.982
3,1
Algodão (caroço)
811.686
3.458.444
2,5
Banana
479.614
3.160.040
2,2
Tomate
67.605
2.759.002
2,0
138.692
2.673.617
1,9
2.430.253
2.026.868
1,4
81.355
1.612.043
1,1
4.447.132
13.426.014
9,5
64.544.533
140.840.768
100,0
Batata Inglesa
Trigo (em grão)
Uva
Demais
Total
Fonte: IBGE, 2010b.
As frutíferas (laranja, banana e uva), hortícolas (batata inglesa
e tomate) e a cultura do fumo obtiveram alto valor da produção
em áreas relativamente reduzidas, ao contrário dos grãos (soja,
milho, arroz, feijão, algodão e trigo). Também a cana-de-açúcar,
o café e a mandioca tendem a apresentar maior valor da produção
por área que o obtido pelos grãos.
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
10.2.2
Produção de Grãos
Um indicador bastante utilizado para medir o desempenho
agrícola é a produção de grãos, que no Brasil engloba as seguintes
culturas: algodão, amendoim, arroz, aveia, centeio, cevada, feijão,
girassol, mamona, milho, soja, sorgo, trigo e triticale. O IBGE divulga, regularmente, sua estimativa para produção, área colhida e
rendimento médio de grãos para determinado ano civil. A Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) do MAPA faz o mesmo, tomando como base o ano safra (julho de dado ano a junho do
ano seguinte),5 sendo que com seus dados fez-se a Tabela 10.4.
Verifica-se que na década de 1980 a área colhida com grãos no
Brasil apresentou pequena queda, enquanto aumentaram a produção e o rendimento médio por hectare. De forma semelhante,
na década de 1990, a área plantada novamente diminuiu levemente,
com os menores valores sendo observados nas safras 1992/93 e
1997/98. Portanto, nas duas últimas décadas do século passado, a
área de grãos não se expandiu no País, até registrou pequena diminuição. Contudo, entre as safras de 1999/2000 e 2004/05, a tendência se inverteu, com considerável crescimento da área colhida.
Já as cinco últimas safras registraram área colhida menor que
2004/05, embora acima daquelas das décadas de 1980 e 1990.
A produção de grãos pós 1990, por sua vez, depois de duas
safras relativamente ruins, em 1989/90 e 1990/91, apresentou trajetória de crescimento até o ano 1994/95. As três safras seguintes
foram de produção mais baixa e a trajetória de crescimento foi
retomada de 1998/99 a 2002/03, quando se alcançou a safra de
123,2 milhões de toneladas, mais do que o dobro da produção
de 1989/90. Nas três safras seguintes a produção foi menor, sendo
afetada por problemas climáticos no Sul e pela queda de renda
5. Basicamente, a principal diferença entre a produção de grãos estimada pela CONAB
e aquela do IBGE se refere à produção do trigo e outras culturas de inverno menos
importantes. Por exemplo, a previsão da safra de grãos do IBGE para 2009 indicava
a produção de trigo neste ano, enquanto a previsão da CONAB para 2008/09 indicava a produção de trigo de 2008.
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Produtividade e evolução das principais atividades agropecuárias e florestais
| 225
agrícola e, consequente, redução do uso de insumos. Nas safras
de 2006/07 e 2007/08, a produção de grãos voltou a aumentar,
atingindo o recorde de 143,9 milhões de toneladas nesta última.
Acompanhando a evolução da conjuntura econômico-financeira,
respectivamente, o período de contração e de retomada do crescimento econômico, a safra de grãos 2008/09 foi menor e alcançou valor muito alto em 2009/10.
Tabela 10.4
Safra
Área colhida, produção e rendimento médio de grãos,
Brasil, 1979/80 a 2009/10, base 1989/90.
Área Colhida
Produção Obtida
Rendimento Médio
Mil ha
Índice
Mil t
Índice
Kg/ha
Índice
1979/80
40.158,2
103
1989/90
38.945,0
100
50.871,2
87
1.267
85
58.280,3
100
1.496
100
1990/91
37.983,7
97
1991/92
38.492,3
99
57.899,6
99
1.528
102
68.400,1
117
1.777
119
1992/93
35.621,3
91
68.253,2
117
1.916
128
1993/94
39.094,0
100
76.035,0
130
1.945
130
1994/95
38.538,9
99
81.064,9
139
2.103
140
1995/96
36.970,9
95
73.564,7
126
1.990
133
1996/97
36.574,8
94
78.426,7
134
2.144
143
1997/98
35.000,8
89
76.558,7
131
2.187
146
1998/99
36.896,2
95
82.437,9
141
2.234
149
1999/00
37.824,3
97
83.029,9
142
2.195
147
2000/01
37.847,3
97
100.266,9
172
2.649
177
2001/02
40.198,0
103
96.746,7
166
2.407
161
2002/03
43.946,8
113
123.168,0
211
2.803
187
2003/04
47.422,5
122
119.114,2
204
2.512
168
2004/05
49.068,2
126
114.695,0
197
2.239
150
2005/06
47.325,9
121
120.774,8
207
2.552
170
2006/07
46.210,0
119
131.730,0
226
2.851
191
2007/08
47.360,0
122
143.870,0
247
3.038
203
2008/09
47.674,4
122
135.134,5
232
2.835
189
2009/10*
47.335,5
121
146.746,0
252
3.100
207
* Incluída a cultura da canola com 30.900 hectares e 42.100 t produzidas.
Fonte: CONAB (2010).
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
Em termos de rendimento médio, de 1989/90 a 2009/10, seu
crescimento foi bastante significativo, alcançando o valor de 107%,
bem acima do que se havia verificado na década de 1980.
10.2.3
Lavouras com Maiores Áreas
Especificando-se mais a análise, aborda-se, com auxílio da Tabela 10.5, a evolução das dez principais atividades agrícolas, pelo
critério de área colhida. Excluindo-se o sorgo, que partiu de uma
área muito reduzida, as culturas que mais expandiram a área no
período analisado foram a cana-de-açúcar (99% a mais) e a soja
(89% a mais). O milho apresentou crescimento de 20% e as demais culturas redução de área, em diferentes níveis.
Quanto à produção, apenas no caso da mandioca observou-se
estabilidade, o que está associado a esta cultura não se constituir
em produto de exportação e às mudanças de hábitos alimentares,
que levaram a queda considerável no consumo de farinha de mandioca pelos brasileiros.
As demais culturas tenderam a apresentar crescimento da
produção acima de 50%, em alguns casos acima de 100%. É importante se levar em conta que, entre 1991 e 2010, a população
brasileira cresceu tão somente 26,5%. A princípio, pode-se estabelecer que, no geral, a produção das principais culturas brasileiras
evoluiu sem trazer maiores pressões sobre o abastecimento interno
ou sem que houvesse necessidade estrutural de se aumentarem
suas importações.
Contudo, ainda que não a desmereça totalmente, essa afirmação deve sofrer algumas relativizações. Primeiro, consideraram-se apenas os anos extremos do período, deixando de fora
eventuais situações com deficiências produtivas em anos intermediários. Segundo, pode ter acontecido, também eventualmente,
que aumento de exportação trouxesse dificuldades pontuais ao
abastecimento interno. Terceiro, a demanda interna de alguns
produtos cresceu acima do crescimento da população, em decor-
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Produtividade e evolução das principais atividades agropecuárias e florestais
| 227
rência de mudanças de hábitos alimentares e/ou por possuírem
Elasticidade Renda da Demanda positiva.
Tabela 10.5 Área colhida, produção e rendimento médio das dez principais lavouras brasileiras em área colhida em 2009, 1990
a 2009.
Lavoura
Área
(mil ha)
Produção
(mil t)
Rendimento Médio
(Kg/ha)
1990
2009
1990
2009
1990
2009
Valor
11.487
21.750
19.898
57.345
1.732
2.637
Índice
100
189
100
288
100
152
Valor
11.394
13.660
21.348
50.746
1.874
3.715
Índice
100
120
100
238
100
198
Valor
4.273
8.514
262.674
671.395
61.479
78.854
Soja
Milho
Cana
Índice
100
199
100
256
100
128
Valor
4.680
4.100
2.234
3.487
477
850
Índice
100
88
100
156
100
178
Valor
3.947
2.872
7.421
12.652
1.880
4.405
Índice
100
73
100
170
100
234
Valor
2.681
2.430
3.094
5.055
1.154
2.080
Feijão
Arroz
Trigo
Café
Benef.
Índice
100
91
100
163
100
180
Valor
2.909
2.201
1.465
2.440
504
1.108
Índice
100
76
100
167
100
220
Valor
1.938
1.761
24.322
24.404
12.553
13.861
Índice
100
91
100
100
100
110
Valor
1.392
812
1.783
2.897
1.281
3.570
Índice
100
58
100
162
100
279
Valor
138
793
236
1.854
1.715
2.338
Índice
100
575
100
786
100
136
Mandioca
Algodão
(caroço)
Sorgo
Fonte: IBGE (2010b).
Quanto ao rendimento médio por área, também se observaram
grandes elevações, em cinco casos com aumento entre 50% e
100% e em três casos acima de 100%.
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
10.2.4
Inserção Externa de Grãos Selecionados
Foram escolhidos alguns grãos para mostrar a evolução da
inserção externa de 1990 e 2010, conforme Tabela 10.6.
No triênio 1996-98 foi quando a produção nacional de arroz
se mostrou mais distante do consumo interno, na casa de 80,0%.
Após, a produção nacional tendeu a atender entre 90% e 95% do
consumo nacional. Para o feijão, o triênio 1996-98 também foi o
que registrou menor nível relativo de produção, correspondente
a 90,5% do consumo nacional. Nos triênios seguintes a produção
nacional situou-se na faixa de 95% a 100% do consumo interno.
No mais das vezes, as importações de arroz e feijão foram provenientes dos demais países do MERCOSUL.
Com registro do pior momento também no triênio 1996-98,
observa-se que até o triênio 1999/2001, a produção do milho esteve próxima ao consumo nacional. Nos triênios mais recentes
geraram-se de saldos exportadores, estimulados, entre outras razões, pelo uso do cereal como matéria-prima de etanol pelos
EUA, com consequente elevação de seus preços internacionais.
Tabela 10.6 Participação porcentual da produção interna no consumo
interno de grãos e derivados, Brasil, 1990 a 2010, médias
trienais.
Triênio
Produto
1990/92 1993/95 1996/98
1999/2001
2002/04 2005/07 2008/10
Arroz
83,5
91,5
80,0
94,1
91,5
93,0
95,0
Feijão
103,0
94,3
90,5
96,5
98,2
98,6
97,4
Algodão
93,6
58,4
46,7
84,0
114,5
135,5
134,6
Milho
97,7
101,2
93,0
100,5
111,4
109,1
122,1
Trigo
55,9
29,0
28,1
21,9
39,6
41,2
50,5
Soja Grão
117,0
120,2
126,7
147,2
162,9
171,0
178,9
Soja Farelo
360,0
350,0
287,6
252,6
268,4
233,0
204,1
Soja Óleo
125,7
147,8
139,9
143,6
176,3
175,7
141,6
Fonte: CONAB. Indicadores Agropecuários, diversos números.
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Produtividade e evolução das principais atividades agropecuárias e florestais
| 229
Por sua vez, a cultura do algodão foi muito afetada, inicialmente, pela abertura comercial, mais especificamente pela redução de suas tarifas de importação e dos produtos têxteis. Com
isso, a produção nacional diminuiu, chegando a se resumir a 46,7%
do consumo nacional no triênio 1996-98. Daí em diante, a produção nacional voltou a crescer, alcançando-se saldos exportadores nos triênios mais recentes.
É importante se estabelecer que, concomitantemente, houve
profundas mudanças na estrutura produtiva do algodão, que deixou de ser uma cultura típica de agricultores familiares, com baixo
nível de mecanização (especialmente, na colheita) e muito presente
no norte paranaense e em regiões paulistas, para se transformar
em cultura de larga escala, altamente mecanizada e com pequena
quantidade de emprego gerada por hectare, e com forte participação nos estados do Centro-Oeste e sudoeste da Bahia.
A produção nacional de trigo, inicialmente, já se mostrava bem
distante do consumo nacional. Esse fato foi agravado com a desregulamentação setorial e pela constituição do MERCOSUL, sendo que
no triênio 1999/2001 a produção nacional representou tão somente
21,9% do consumo interno. Houve melhora nos triênios posteriores, mas o Brasil está muito longe da autosuficiência do produto.
Quanto à soja e seus derivados, observa-se que em todo o
período a produção nacional foi mais que suficiente para atender
o mercado interno e gerar saldos exportadores. Com a aprovação
da chamada Lei Kandir, em 1996, o seu mix exportador se alterou, com diminuição da importância da exportação de farelo de
soja e aumento da importância da exportação de soja em grãos.
No último triênio, 2008/10, caiu a importância da exportação de
óleo de soja, o que pode estar associado ao aumento da produção
nacional de biodiesel.
10.3 DESEMPENHO DAS ATIVIDADES FLORESTAIS
Outra atividade econômica do setor primário é a exploração
das florestas, naturais e plantadas. O IBGE realiza, anualmente, a
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
pesquisa Produção da Extração Vegetal e da Silvicultura (PEVS),
que estima a quantidade e o valor da produção anuais das atividades de exploração dos recursos florestais naturais, que compõem o extrativismo vegetal, bem como da exploração de maciços
florestais plantados, que constituem a silvicultura. Os produtos
do extrativismo vegetal são divididos em nove grupos: borrachas;
gomas não elásticas; ceras; fibras; tanantes; oleaginosas; alimentícias; aromáticos, medicinais, tóxicos e corantes e; madeiras. Os
produtos considerados na silvicultura são carvão vegetal; cascas
secas de acácia negra; folhas de eucalipto; lenha; madeira em tora
para papel e celulose; madeiras em tora para outras finalidades;
resinas (IBGE, 2002).
Pela Tabela 10.7, observa-se que o extrativismo vegetal gerou,
em 2008, valor de produção de R$ 3.897,5 milhões, correspondente a 30,7% do valor da produção de todas as atividades florestais. A exploração de madeiras constitui, praticamente, a totalidade do extrativismo vegetal, revelando a grande disponibilidade
de florestas naturais no país, em torno 472,3 milhões de hectares,
em 2005 (MAPA, 2007e).
Tabela 10.7 Valor dos produtos da extração vegetal e da silvicultura,
segundo os principais produtos, Brasil, 2008.
Principais Produtos
Extrativismo Vegetal
Madeiras
Outros produtos
Valor Produção
(Milhões Reais)
Participação
(%)
3.897,5
30,7
3.261,8
25,7
635,7
5,0
8.789,0
69,3
Carvão Vegetal
2.024,0
16,0
Lenha
1.258,0
9,9
Madeira p/ papel e celulose
2.760,3
21,8
Madeira para outros fins
2.663,6
21,0
83,1
0,7
12.686,5
100,0
Silvicultura
Outros produtos
Total
Fonte: IBGE (2009a).
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Produtividade e evolução das principais atividades agropecuárias e florestais
| 231
A extração de madeira natural é muito combatida por motivos
ambientais, o que não impediu a diminuição da cobertura florestal no Brasil em 15,7%, entre 1990 e 2005, contra queda de 0,3%
no mundo todo (MAPA, 2007e). A principal causa do desmatamento foi a expansão da área agropecuária e não da própria exploração da madeira. Mais recentemente, o Brasil tem conseguido reduzir o desmatamento na Amazônia, que caiu de 1.231.000 hectares,
em 2004/05, para 229.400 hectares, em 2009/10 (MMA, 2010).
Para os produtos da silvicultura, em 2008, foram usados cerca
de 6.126,4 mil de hectares, basicamente com eucalipto e pinus
(COGO, 2010). A Tabela 10.7 mostra a importância da silvicultura como fonte de energia, na forma de lenha e carvão vegetal,
especialmente para atividades siderúrgicas. Muito importantes
também são os usos da madeira para fabricação de celulose e papel e para diversos produtos usados na construção civil e na indústria moveleira.
Conforme Tabela 10.8, o saldo comercial dos produtos florestais passou de US$ 2.218,7 milhões, em 1997, para US$ 5.487,7 milhões, em 2009, crescimento de 147,3%. Os principais produtos
de origem florestal exportado pelo Brasil, em 2009, foram celulose, com participação de 45,9%, madeira e suas obras, 30,7%, e
papel, com participação de 23,3%. Entre os importados, destacaram-se papel, com participação de 63,3% e borracha natural, com
16,3% (MAPA, 2010).
Tabela 10.8 Valor das exportações, importações e saldo comercial dos
produtos florestais, Brasil, em milhões de dólares, 19972009.
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Ano
Exportação
Importação
Saldo
1997
3.500,9
1.282,2
2.218,7
1998
3.370,0
1.287,4
2.082,6
1999
3.855,4
962,8
2.892,6
2000
4.418,9
1.150,0
3.268,9
2001
4.068,5
920,1
3.148,4
20/11/2011 23:28:14
232
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
continuação
Ano
Exportação
Importação
Saldo
2002
4.269,9
751,8
3.518,1
2003
5.452,7
783,2
4.669,5
2004
6.691,2
1.080,6
5.610,6
2005
7.198,7
1.222,7
5.970,6
2006
7.880,6
1.631,0
6.249,6
2007
8.819,9
1.942,1
6.877,8
2008
9.326,1
2.554,4
6.771,7
2009
7.222,9
1.735,2
5.487,7
Fonte: MAPA, 2010.
10.4 DESEMPENHO DAS ATIVIDADES PECUÁRIAS
O IBGE faz cinco pesquisas da pecuária brasileira. A mais
abrangente é a Produção Pecuária Municipal, realizada anualmente e que estima o efetivo dos diversos rebanhos (bovinos, suínos,
aves etc.) em 31 de dezembro e levanta informações da produção
(quantidade produzida e preço recebido) do leite, lã, ovos de galinha e codorna, mel e casulos de bicho da seda. Outro levantamento é a Pesquisa de Produção de Ovos de Galinha, feita a cada
trimestre e que fornece dados mensais da produção e do efetivo
de galinhas poedeiras. A Pesquisa Trimestral de Abates de Animais, com coleta semelhante à anterior, fornece dados dos abates
de bovinos, suínos e aves, enquanto a Pesquisa Trimestral do Leite
traz informações sobre a quantidade de leite cru ou resfriado adquirida pelas empresas beneficiadoras. Já a Pesquisa Trimestral
do Couro informa a quantidade de couro cru adquirida e curtida
mensalmente e o estoque de couro cru no final do trimestre.
De acordo com o valor bruto da produção obtido durante
2004 (atualizados para julho de 2005), as cinco principais atividades pecuárias brasileiras foram a bovinocultura de corte, que auferiu R$ 33,2 bilhões, a avicultura de corte, com R$ 16,8 bilhões,
a bovinocultura de leite, com R$ 12,4 bilhões, a suinocultura,
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Produtividade e evolução das principais atividades agropecuárias e florestais
| 233
com R$ 6,8 bilhões e avicultura de postura que teve receita igual
a R$ 3,5 bilhões (MAPA, 2007d).
A Tabela 10.9 apresenta a evolução do consumo per capita
anual das principais fontes de proteínas animais no Brasil. O consumo de leite registrado nessa tabela diz respeito ao leite fluido e
a seus derivados, tendo havido aumento de 29,0% no seu consumo
per capita entre 1990 e 2005. Já os ovos de galinha mantiveram seu
consumo, praticamente, constante até 2002 e cresceram, consideravelmente, até 2007. Os últimos dois anos, em 2008 e 2009, houve
registro de queda no consumo per capita de ovos de galinha.
Tabela 10.9 Consumo per capita anual de carnes, leite e ovos, Brasil,
1990 a 2009.
Carnes (Kg)
Suína
Frango
Bovina
Total
Leite
(litro)
1990
7,2
14,2
36,1
57,5
106,3
89,0
1991
7,6
15,7
38,0
61,3
111,6
88,0
1992
7,9
16,8
38,9
63,6
107,6
88,0
1993
8,3
18,1
37,0
63,4
107,0
86,0
1994
8,4
19,2
36,4
64,0
110,8
92,0
1995
9,2
23,3
39,3
71,8
126,3
101,0
1996
9,6
22,2
41,4
73,2
133,5
101,0
1997
9,3
24,0
39,0
72,3
129,0
82,0
1998
9,9
26,3
37,5
73,7
129,6
85,2
1999
9,7
29,1
36,1
74,9
131,0
89,3
2000
14,2
29,9
35,8
79,9
126,8
94,0
2001
14,2
30,8
35,1
80,1
123,2
88,0
2002
13,7
33,4
35,8
82,9
131,5
94,0
2003
12,6
32,3
36,3
81,2
128,0
112,0
2004
12,2
33,4
41,4
87,0
130,9
113,0
2005
11,4
35,5
40,1
87,0
137,1
119,6
2006
13,0
35,8
43,3
92,1
–
125,0
2007
12,8
37,4
41,7
91,9
–
126,5
2008
13,1
39,0
36,6
88,7
–
114,8
2009
13,4
38,6
35,6
87,6
–
111,0
Variação %
86,1
171,8
(1,4)
52,3
29,0
24,7
Ano
Ovos
(Unidade)
Fonte: CONAB (2008, 2010), EMBRAPA – Gado de Leite (2008).
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234
|
SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
O consumo per capita anual das três carnes consideradas passou de 57,5 Kg, em 1990, para 87,6 Kg, em 2009, aumento de
52,3%. Especificamente, o maior crescimento deu-se no consumo
da carne de frango, com aumento de 171,8% entre 1990 e 2009,
superando o consumo da carne bovina, que, praticamente, ficou
estável no período analisado. Já o consumo da carne suína, embora
apresentasse crescimento de 86,1%, entre 1990 e 2009, mantém-se
em patamar de cerca de um terço dos outros dois tipos de carne.
O aumento do consumo de carne de frango tem como uma
de suas prováveis causas a valorização que as chamadas carnes
brancas, com menores restrições médicas, obtiveram junto aos
consumidores. Outra razão, possivelmente mais importante, foram o ganho de produtividade e a redução de custos da avicultura
que resultaram em grande crescimento da produção e preços relativamente menores que os das carnes bovina e suína. Os preços
recebidos pelos pecuaristas brasileiros no triênio 2003-2005 foram 43,5% menores do que o observado no triênio 1990-92 para
a carne de frango, 35,5% menores para a carne bovina e 34,4%
menores para a carne suína (MAPA, 2007d).
A preferência pela carne de frango no Brasil se diferencia da
situação mundial, em que predomina a carne suína que, em
2005, apresentou consumo mundial de 93,3 milhões de toneladas. Em seguida vinha a carne de frango, com 56,9 milhões de
toneladas e a carne bovina, com 50,3 milhões de toneladas consumidas (MAPA, 2007f).
10.4.1
Evolução do Rebanho, Produção e Produtividade
A Tabela 10.10 traz indicadores de evolução do número de
animais e da produção das três principais atividades pecuárias
brasileiras.
O crescimento do rebanho e da produção da avicultura brasileira mostra-se bem superior ao crescimento verificado na bovinocultura e suinocultura. A produção de carne de frango aumentou
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Produtividade e evolução das principais atividades agropecuárias e florestais
| 235
em 386,7%, entre 1990 e 2008, ao mesmo tempo, que a carne bovina cresceu 133,5% e a suína 188,2%. O aumento da produção de
leite e de ovos foi menor, respectivamente, de 90,4% e 68,5%.
Como se verá adiante, enquanto parte considerável das carnes é
comercializada no mercado externo, leite e ovos atendem basicamente o mercado interno.
De forma geral, o crescimento da produção dos produtos pecuários foi superior ao crescimento dos produtos agrícolas. Pelo
lado da demanda, como vários estudos mostram, isso pode estar
relacionado ao fato que a elasticidade renda da demanda apresenta
valores superiores para alimentos à base de proteínas animais em
relação alimentos de origem agrícola ou vegetal. Além disso, como na agricultura, os índices de produtividade da pecuária tiveram melhorias significativas. Basta verificar que os rebanhos de
suínos, de aves e bovino cresceram, entre 1990 e 2008, respectivamente, 9,5%, 120,0% e 37,5%, todos os valores menores que os do
crescimento da produção pecuária.
Tabela 10.10 Evolução do rebanho e da produção de atividades pecuárias, Brasil, 1990 a 2009.
Bovinocultura
Avicultura
Suinocultura
Ano
Rebanho
Carne
Leite
1990
147.102
2.836
14.484
1991
152.136
2.921
1992
154.229
3.062
1993
155.134
1994
Carne
Ovos
Rebanho
Carne
546.236
2.267
37.370
33.623
1.050
15.079
594.393
2.522
37.930
34.290
1.130
15.784
639.625
2.727
39.412
34.532
1.190
3.124
15.591
654.167
3.143
35184
34.184
1.260
158.243
3.333
15.784
681.088
3.411
37.396
35.142
1.330
1995
161.228
3.707
16.474
729.531
4.050
44.627
36.062
1.470
1996
158.289
4.053
18.515
728.087
4.052
44.255
29.202
1.560
1997
161.446
3.335
18.666
760.622
4.461
34.989
29.637
1.540
1998
163.154
3.398
18.694
765.222
4.875
37.877
30.007
1.699
1999
164.154
3.807
19.070
804.576
5.526
41.021
30.839
1.834
2000
169.876
3.900
19.767
842.740
5.977
41.100
31.562
2.556
2001
176.389
4.330
20.510
882.884
6.736
42.433
32.605
2.730
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Rebanho
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236
|
SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
continuação
Bovinocultura
Avicultura
Suinocultura
Ano
Rebanho
Carne
Leite
2002
185.349
4.699
21.643
2003
195.552
4.977
2004
204.513
2005
Carne
Ovos
Rebanho
Carne
884.145
7.517
45.801
31.919
2.872
22.254
921.323
7.843
55.342
32.305
2.697
5.906
23.475
944.298
8.494
57.829
33.085
2.620
207.157
6.346
24.621
999.041
9.348
62.022
34.064
2.708
2006
205.886
6.887
25.398
1.011.516
9.354
65.487
35.174
2.943
2007
199.752
7.049
26.137
1.127.659 10.305
67.364
35.945
2.998
2008
202.287
6.621
27.579
1.202.017 11.033
62.972
36.819
3.026
37,5
133,5
90,4
68,5
9,5
188,2
Var. %
Rebanho
120,0
386,7
Unidades: rebanhos em mil cabeças, carnes mil toneladas equivalente carcaça, leite milhões
litros, ovos em mil caixas de 30 dúzias.
Fonte: CONAB (2010), IBGE (2010c), PINAZZA et al (2001).
10.4.2
Participação no Comércio Mundial
O comércio pecuário internacional é muito afetado por questões sanitárias. Frequentemente, países impõem barreiras à importação em função da incidência de doenças nos rebanhos ou de
suposta deficiência na defesa sanitária dos países exportadores.
Historicamente, o Brasil tem sido afetado por esse fato, o que não
impediu, como mostra a Tabela 10.11, que se expandisse consideravelmente a importância dos saldos exportadores.
Para a carne suína, no final do período analisado, o comércio
externo representava próximo a 20% da produção interna e para
a carne de frango e bovina a participação era ainda maior, normalmente acima dos 30%.
No caso de ovos de galinha o mercado externo nunca teve
grande importância, embora venha registrando crescimento. Em
2006, as exportações representaram 1,4% da produção nacional e
em 2008 esse valor atingiu 3,5% (MAPA, 2010).
No mercado de leite e derivados, o Brasil chegou a ser o terceiro importador mundial na década de 1990. Como mostra a
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Produtividade e evolução das principais atividades agropecuárias e florestais
| 237
Tabela 10.12, essa situação tem se revertido, com a obtenção, nos
anos mais recentes, de relativo equilíbrio entre exportação e
importação e mesmo de saldo comercial razoavelmente positivo
a partir de 2007, embora ainda pequeno em relação à produção
nacional.
Tabela 10.11 Valor do saldo comercial e sua participação na produção
interna, em mil toneladas, de carne de frango, bovina e
suína, Brasil, 1990 a 2008.
Carne de Frango
Carne Bovina
Carne Suína
Ano
Saldo
% Produção
Saldo
% Produção
Saldo
% Produção
1990
299
13,2
(6)
0,0
0
0,0
1991
322
12,8
223
7,6
21
2,0
1992
372
13,6
388
12,7
58
4,8
1993
433
13,8
372
11,9
45
3,6
1994
481
14,1
182
5,5
41
3,1
1995
429
10,6
23
0,6
31
2,1
1996
569
14,0
82
2,0
59
3,8
1997
649
14,5
110
3,2
59
3,8
1998
612
12,5
243
7,1
71
4,2
1999
771
13,9
497
13,1
98
5,3
2000
907
15,2
540
13,8
141
5,5
2001
1.249
18,5
780
18,0
280
10,2
2002
1.600
21,3
891
19,0
474
16,5
2003
1.922
24,5
1.194
24,0
487
18,0
2004
2.425
28,5
1.315
22,3
506
19,3
2005
2.762
29,5
1.871
29,5
621
22,9
2006
2.713
29,0
2.151
31,2
524
17,8
2007
3.287
31,9
2.254
32,0
604
20,1
2008
3.436
31,1
1.358
20,5
519
17,1
Fonte: CONAB (2008a), PINAZZA et al (2001).
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SISTEMA DE PRODUÇÃO AGROPECUÁRIO BRASILEIRO: CARACTERÍSTICAS E EVOLUÇÃO RECENTE
Tabela 10.12 Comércio externo da cadeia leiteira, em milhões de dólares, Brasil, 1997 a 2008.
Ano
Exp.
Imp.
Saldo
Ano
Exp.
Imp.
Saldo
1997
10,7
459,2
(448,5)
2003
56,9
112,5
(55,6)
1998
8,6
515,5
(506,9)
2004
113,5
84,1
29,4
1999
8,2
442,0
(433,8)
2005
150,6
121,3
29,3
2000
15,5
376,3
(360,8)
2006
168,6
155,1
13,5
2001
27,3
180,3
(153,0)
2007
299,6
152,7
146,7
2002
42,0
247,9
(205,9)
2008
541,6
213,2
328,4
Fonte: MAPA (2010c).
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