Leitlinien zur sozioökonomischen Analyse

Transcription

Leitlinien zur
sozioökonomischen Analyse
– Beschränkungen
Mai 2008
Leitlinien zur Durchführung von REACH
Deutsche Übersetzung durch die Bundesstelle für Chemikalien
März 2010
RECHTLICHER HINWEIS
In den vorliegenden Leitlinien zu REACH wird erläutert, welche Verpflichtungen sich im
Rahmen von REACH ergeben und wie diese zu erfüllen sind. Anwender werden darauf
hingewiesen, dass einzig der Wortlaut der REACH-Verordnung rechtlich bindend ist und
die im vorliegenden Dokument enthaltenen Informationen keine Rechtsauskünfte darstellen. Die Europäische Chemikalienagentur übernimmt keinerlei Haftung für den Inhalt des
vorliegenden Dokuments.
© Europäische Chemikalienagentur (ECHA), 2008
Vervielfältigung nur mit Quellenangabe gestattet.
2
SOZIOÖKONOMISCHE ANALYSE – BESCHRÄNKUNGEN
VORWORT
Dieses Dokument beschreibt die sozioökonomische Analyse unter dem REACH-Beschränkungsverfahren. Es ist Teil einer Reihe von Leitlinien, die Stakeholder bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen gemäß der REACH-Verordnung unterstützen sollen. Diese Dokumente geben ausführliche
Anleitung für eine Reihe grundlegender Verfahren im Rahmen von REACH sowie für spezifische
wissenschaftliche und/oder technische Verfahren, die von der Industrie oder den Behörden unter
REACH anzuwenden sind.
Die Leitlinien wurden im Rahmen der von den Diensten der Europäischen Kommission geleiteten
REACH-Durchführungsprojekte (RIPs - REACH Implementation Projects) mit Beteiligung von
Stakeholdern aus den Mitgliedstaaten, aus Industrie und Nichtregierungsorganisationen erarbeitet
und diskutiert. Diese Leitlinien können von der Website der Europäischen Chemikalienagentur abgerufen werden (http://echa.europa.eu/reach_en.asp). Weitere Leitlinien werden auf dieser Website
nach ihrer Fertigstellung bzw. Aktualisierung veröffentlicht.
Der rechtliche Bezug für dieses Dokument ist die REACH-Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 20061.
VORWORT ZUR DEUTSCHEN ÜBERSETZUNG
März 2010
Das vorliegende Dokument ist eine deutsche Übersetzung des Leitfadens „Guidance on SocioEconomic Analysis – Restrictions“ durch die Bundesstelle für Chemikalien. Die Originalfassung in
englischer Sprache wurde im Mai 2008 von der Europäischen Chemikalienagentur veröffentlicht.
Der Leitfaden richtet sich zunächst an Behörden, die sozioökonomische Analysen als Teil von Beschränkungsvorschlägen erstellen. Er kann aber auch von Unternehmen und interessierten Kreisen
herangezogen werden, die vom Beschränkungsverfahren betroffen sind und sich in deutscher Sprache über die sozioökonomische Analyse informieren möchten. Die Übersetzung bleibt nahe am
Originaltext und nimmt dafür sprachliche Unebenheiten in Kauf. In Zweifelsfällen gilt der Originaltext der englischen Fassung vom Mai 2008.
1 Berichtigung der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember
2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), zur Schaffung einer
Europäischen Chemikalienagentur, zur Änderung der Richtlinie 1999/45/EG und zur Aufhebung der Verordnung
(EWG) Nr. 793/93 des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1488/94 der Kommission, der Richtlinie 76/769/EWG des Rates sowie der Richtlinien 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/EG und 2000/21/EG der Kommission (ABl. L 396 vom
30.12.2006); geändert durch Verordnung (EG) Nr. 1354/2007 des Rates vom 15. November 2007 zur Änderung der
Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Registrierung, Bewertung, Zulassung
und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH) aufgrund des Beitritts von Bulgarien und Rumänien (ABl. L 304 vom
22.11.2007, S. 1).
3
INHALTSVERZEICHNIS
GLOSSAR ....................................................................................................................................................................10
ABKÜRZUNGEN........................................................................................................................................................21
1 EINFÜHRUNG IN DIE LEITLINIEN UND DIE ZIELE DER SEA ....................................................................23
1.1 Für wen sind die Leitlinien bestimmt? ...........................................................................................................24
1.2 Die Ziele der sozioökonomischen Analyse (SEA) .........................................................................................28
1.2.1 Warum ist eine SEA wichtig? .............................................................................................................28
1.2.2 Zweck 1: Begründung, dass gemeinschaftsweite Maßnahmen erforderlich sind ................................31
1.2.3 Zweck 2: Beurteilung, ob die vorgeschlagene Beschränkung die geeignetste gemeinschaftsweite
Maßnahme im Vergleich zu anderen RMO ist ....................................................................................31
1.2.4 Zweck 3: Verfeinerung des Beschränkungsvorschlags .......................................................................32
1.2.5 Zweck 4: Beurteilung der vorgeschlagenen Beschränkung.................................................................33
1.3 Fokus dieser Leitlinien ...................................................................................................................................33
1.4 „Schnelleinstieg“ – Wie sollte die sozioökonomische Analyse (SEA) durchgeführt werden?.......................34
1.4.1 Das gesamte SEA-Verfahren...............................................................................................................34
1.4.2 Stufe 1: Festlegung der Ziele der SEA ................................................................................................38
1.4.3 Stufe 2: Festlegung des Untersuchungsumfangs .................................................................................40
1.4.4 Stufe 3: Identifizierung und Beurteilung der Auswirkungen...............................................................44
1.4.5 Stufe 4: Interpretation und Ableitung von Schlussfolgerungen...........................................................48
1.4.6 Stufe 5: Darstellung der Ergebnisse ....................................................................................................51
1.4.7 Was man vermeiden sollte...................................................................................................................52
1.4.8 Übersichts-Ablaufdiagramm ...............................................................................................................53
2 DAS SEA-VERFAHREN – STUFE 2: FESTLEGUNG DES UNTERSUCHUNGSUMFANGS.........................55
2.1 Einführung in die Festlegung des Untersuchungsumfangs.............................................................................55
2.2 Schritt 2.1 – Organisation der Arbeit..............................................................................................................55
2.3 Schritt 2.2 – Festlegung des „Baseline“-Szenarios.........................................................................................57
2.4 Schritt 2.3 – Festlegung des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios...............................................................58
2.5 Schritt 2.4 – Festlegung der Grenzen der SEA ...............................................................................................62
2.5.1 Überblick.............................................................................................................................................62
2.5.2 Relevante Lieferketten ........................................................................................................................62
2.5.3 Zeitraum für die SEA ..........................................................................................................................64
2.5.4 Geografisch erfasster Bereich der SEA ...............................................................................................65
2.6 Beispiel für Stufe 2 .........................................................................................................................................66
3 DAS SEA-VERFAHREN – STUFE 3: IDENTIFZIERUNG UND BEURTEILUNG VON AUSWIRKUNGEN69
3.1 Einführung ......................................................................................................................................................69
3.2 Schritt 3.1 – Wie sind die Hauptauswirkungen zu identifizieren....................................................................70
5
3.3 Wichtige Überlegungen bei der Erfassung und Beurteilung der Auswirkungen ............................................71
3.3.1 Überlegungen zur Anwendung eines schrittweisen Verfahrens ..........................................................71
3.3.2 Fokussierung auf die Unterschiede zwischen den Szenarien und nicht auf die absoluten Werte für jedes
Szenario...............................................................................................................................................72
3.3.3 Minimierung wesentlicher Unsicherheiten, die bei der Analyse auftreten (falls dies machbar ist).....73
3.3.4 Vermeidung der doppelten Zählung einer Auswirkung entlang der Lieferkette .................................73
3.4 Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt ..................................................................74
3.4.1 Einführung in die Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt ..........................74
3.4.2 Veränderungen bei der Herstellung, Einfuhr und Verwendung des Stoffs und der Alternativen in
relevanten Lieferketten und erste Identifizierung relevanter Auswirkungen.......................................78
3.4.3 Veränderungen bei Emissionen und Expositionen ..............................................................................83
3.4.4 Veränderungen bei Gesundheits- und Umweltauswirkungen .............................................................86
3.4.5 Monetäre Bewertung der Auswirkungen.............................................................................................92
3.4.6 Berichten der Ergebnisse.....................................................................................................................96
3.5 Wirtschaftliche Auswirkungen .......................................................................................................................96
3.5.1 Unterscheidung zwischen privaten und gesellschaftlichen Kosten .....................................................98
3.5.2 Schritt 3.1 – Identifizierung wirtschaftlicher Auswirkungen ..............................................................99
3.5.3 Schritt 3.2 – Verfahren zur Datenerfassung ........................................................................................100
3.5.4 Schritt 3.3 – Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen ............................................................102
3.6 Soziale Auswirkungen ....................................................................................................................................103
3.6.1 Schritt 3.1 – Identifizierung der sozialen Auswirkungen ....................................................................104
3.6.3 Schritt 3.3 – Beurteilung der sozialen Auswirkungen .........................................................................106
3.7 Handel, Wettbewerb und Wirtschaftsentwicklung (weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen) ..........108
3.7.1 Schritt 3.1 – Identifizierung der Auswirkungen auf Handel, Wettbewerb und Wirtschaftsentwicklung108
3.7.3 Schritt 3.3 – Beurteilung der weiter reichenden wirtschaftlichen Auswirkungen ...............................109
3.8 Schritt 3.4 – Gewährleistung der Konsistenz der Analyse..............................................................................110
3.8.1 Wechselkurse ......................................................................................................................................111
3.8.2 Inflation ...............................................................................................................................................111
3.8.3 Diskontierung ......................................................................................................................................112
3.9 Beispiel für die Identifizierung und Beurteilung der Auswirkungen ..............................................................116
4 DAS SEA-VERFAHREN – STUFE 4: INTERPRETATION UND ABLEITUNG VON
SCHLUSSFOLGERUNGEN .......................................................................................................................................121
4.1 Einführung ......................................................................................................................................................121
4.2 Schritt 4.1: Vergleich der qualitativen, quantitativen oder monetisierten Auswirkungen ..............................121
4.3 Schritt 4.2: Vergleich der Verteilungswirkungen ...........................................................................................126
4.3.1 Einführung...........................................................................................................................................126
4.3.2 Vorgehen .............................................................................................................................................127
4.3.3 Darstellung der Verteilungsanalyse.....................................................................................................128
4.4 Schritt 4.3: Überlegungen, wie die Unsicherheiten in der Analyse das Ergebnis der SEA verändern können 129
4.4.1 Einführung...........................................................................................................................................129
4.4.2 Vorgehen .............................................................................................................................................130
4.4.3 Darstellung der Unsicherheitsanalyse .................................................................................................135
4.5 Schritt 4.4: Entscheidung, ob eine Schlussfolgerung abgeleitet werden kann................................................137
5 DAS SEA-VERFAHREN – STUFE 5: DARSTELLUNG DER ERGEBNISSE ...................................................139
6
5.1 Einführung ......................................................................................................................................................139
5.2 Berichtsformat ................................................................................................................................................140
5.2.1 Informationen zum Ausfüllen der Dokumentvorlage..........................................................................141
5.3 Interne Checkliste – Relevant für Behörden, die eine SEA im Rahmen des Dossiers nach Anhang XV
einreichen .......................................................................................................................................................143
ANHANG A KONSULTATIONEN WÄHREND DER ERSTELLUNG DES BESCHRÄNKUNGSVORSCHLAGS147
A.1 Einführung ......................................................................................................................................................148
A.2 Stufen der Erarbeitung eines Konsultationsplans ...........................................................................................149
ANHANG B ABSCHÄTZUNG DER AUSWIRKUNGEN ........................................................................................156
B.1 Risiken für die menschliche Gesundheit und die Umwelt ..............................................................................157
B.1.1 „Qualitätsbereinigtes Lebensjahr“ (QALY) und Behinderungsbereinigte Lebensjahre (DALY) .......157
B.1.2 Kosten pro Einheit für Mortalität und Morbidität und externe Kosten für verschiedene Schadstoffe 158
B.2 Wirtschaftliche Auswirkungen .......................................................................................................................162
B.3 Soziale Auswirkungen ....................................................................................................................................165
C.4 Handels-, Wettbewerbs- und weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen ..............................................169
ANHANG C METHODEN ZUR MONETÄREN BEWERTUNG .............................................................................178
C.1 Werteübertragung ...........................................................................................................................................179
C.2 Bekundete Präferenz (SP - stated preference) ................................................................................................184
C.3 Offenbarte Präferenz (RP – revealed preference) ...........................................................................................187
C.4 Ressourcenkosten-Methode ............................................................................................................................190
C.5 Methode der vermiedenen Kosten ..................................................................................................................191
ANHANG D DISKONTIERUNG................................................................................................................................193
D.1 Die Gründe für die Diskontierung: „die Zukunft wird geringer bewertet als die Gegenwart“ .......................194
D.2 Auswahl der Diskontrate ................................................................................................................................195
D.3 Ansätze für Diskontierungsraten ....................................................................................................................199
D.4 Andere wichtige Überlegungen ......................................................................................................................203
E.1 Sensitivitätsanalyse.........................................................................................................................................210
E.2 Szenario-Analyse............................................................................................................................................212
E.3 Expertenurteil .................................................................................................................................................214
E.4 Monte-Carlo-Analyse .....................................................................................................................................216
ANHANG F INSTRUMENTE DER SOZIOÖKONOMISCHEN BEWERTUNG .....................................................218
F.1 Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) .....................................................................................................................219
7
F.2 Multikriterielle Analyse (MKA) .....................................................................................................................220
F.3 Kosten-Wirksamkeitsanalyse (KWA) ............................................................................................................223
F.4 Beurteilung der Einhaltungskosten (Compliance-Kosten)..............................................................................224
F.5 Makroökonomische Modellierung..................................................................................................................225
ANHANG G ERST-CHECKLISTEN – IDENTIFIZIERUNG VON AUSWIRKUNGEN........................................226
TABELLEN
Tabelle 1 Vorgeschlagene Maßnahmen unter dem Beschränkungs-Szenario ..........................................................59
Tabelle 2 Welche Lieferketten sind einzubeziehen?.................................................................................................63
Tabelle 3 Kosteninformationen, die für eine typische Beschränkungs-SEA benötigt werden .................................102
Tabelle 4 Zusammenfassung der Kosten und Nutzen einer Beschränkung im Zeitablauf*......................................116
Tabelle 5 Unterer bis oberer Bereich für Kostenschätzungen...................................................................................118
Tabelle 6 Sensitivitätsanalyse: Auswirkungen auf Gesamtkosten durch Variation jedes Kostenelements ..............118
Tabelle 7 Vergleich der Hauptauswirkungen unterschiedlicher RMO unter Verwendung qualitativer, quantitativer
und monetisierter Daten................................................................................................................................................122
Tabelle 8 Qualitativer und quantitativer Vergleich der Hauptkosten und -nutzen der vorgeschlagenen Beschränkung125
Tabelle 9 Fragen zur Betrachtung der Verteilungswirkungen der vorgeschlagenen Beschränkung.........................127
Tabelle 10 Qualitativer, quantitiver und monetisierter Vergleich der Verteilungswirkungen * .................................128
Tabelle 11 In der SEA verwendete Annahmen...........................................................................................................136
Tabelle 12 Ergebnisse der Unsicherheitsanalyse ........................................................................................................136
Tabelle 13 Übersicht - Wer kann mit welchen Informationen einen Beitrag leisten .................................................151
Tabelle 14 Referenzwerte für Wirkungen der Chemikalienexposition auf die Mortalität (Preisniveau 2003) ..........159
Tabelle 15 Referenzwerte für Wirkungen der Chemikalienexposition auf einige Endpunkte akuter Wirkungen auf die
Morbidität (Preisniveau 2003) ......................................................................................................................................159
Tabelle 16 Durchschnittliche Schäden pro Emission.................................................................................................160
Tabelle 17 Externe Kosten der Stromerzeugung in der EU (in Cent/kWh) ...............................................................161
Tabelle 18 Beispiel für die Bedeutung der Terminierung der Auswirkung ...............................................................196
Tabelle 19 Diskontraten.............................................................................................................................................198
Tabelle 20 Harmonisierte langfristige Zinsraten im Euro-Währungsraum................................................................203
Tabelle 21 Erst-Checkliste – Risiken für die menschliche Gesundheit .....................................................................228
Tabelle 22 Erst-Checkliste - Umweltrisiken..............................................................................................................229
Tabelle 23 Erst-Checkliste – wirtschaftliche Auswirkungen.....................................................................................231
Tabelle 24 Erst-Checkliste – soziale Auswirkungen .................................................................................................232
Tabelle 25 Erst-Checkliste – Wettbewerbs-, Handels- und weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen ...........233
ABBILDUNGEN
Abbildung 1
Abbildung 2
Abbildung 3
Abbildung 4
Abbildung 5
Abbildung 6
Abbildung 7
Abbildung 8
Abbildung 9
Abbildung 10
Abbildung 11
Abbildung 12
8
Das Beschränkungsverfahren...............................................................................................................26
Die Hauptzeitachse des Beschränkungsverfahrens (MS erstellt Dossier nach Anhang XV) ...............27
Maßnahmen der Behörden bei der Erstellung eines Beschränkungsvorschlags ..................................30
Einfaches Ablaufdiagramm über den Entwicklungsprozess einer SEA ..............................................36
Vereinfachtes SEA-Verfahren mit Angabe der Leitlinien-Kapitel ......................................................37
Das SEA-Verfahren - Stufe 1 ..............................................................................................................38
SEA-Verfahren – Stufe 2 .....................................................................................................................40
Ablaufdiagramm über das Verfahren zur Durchführung einer Beschränkungs-SEA ..........................54
Abbildung 13 Entwicklung des „Baseline-Szenarios“ – Bezug zum Dossier nach Anhang XV................................58
Abbildung 14 Entwicklung des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios – Bezug zum Dossier nach Anhang XV......59
Abbildung 15 Das SEA-Verfahren - Stufe 3 ..............................................................................................................69
Abbildung 16 Wie sind die Hauptauswirkungen zu bestimmen .................................................................................71
Abbildung 17 Schrittweises Vorgehen bei der Analyse der Auswirkungen ...............................................................72
Abbildung 18 Schema für die Beurteilung der Gesundheits- und Umweltauswirkungen ..........................................76
Abbildung 19 Veranschaulichung der Quantifizierung von Gesundheitsauswirkungen für Verbraucherexposition
gegenüber einem Karzinogen .......................................................................................................................................91
Abbildung 20 SEA-Verfahren – Stufe 4 .....................................................................................................................121
Abbildung 21 Schrittweises Vorgehen bei der Unsicherheitsanalyse.........................................................................131
Abbildung 22 Verfahren der Unsicherheitsanalyse ....................................................................................................132
Abbildung 23 Verfahren für eine deterministische Unsicherheitsanalyse ..................................................................135
Abbildung 24 SEA-Verfahren - Stufe 5......................................................................................................................139
9
GLOSSAR
Das nachstehende Glossar beinhaltet alle technischen und sozioökonomischen Fachtermini, die in
diesen Leitlinien verwendet werden. Alle kursiv gedruckten Begriffe sind auch in diesem Glossar zu
finden. Die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) verfügt außerdem über ein Glossar mit Begriffen, die für REACH relevant sind. Dieses ist unter folgendem Link zu finden:
http://reach.jrc.it/public-2/glossary.htm
Agentur
Europäische Chemikalienagentur (ECHA), wie durch die
REACH-Verordnung errichtet.
Akteure in der Lieferkette
Alle Hersteller und/oder Importeure (M/I) und/oder nachgeschalteten Anwender (DU) in einer Lieferkette (Art. 3(17)). In
den vorliegenden Leitlinien wird der Begriff auch für Händler,
Verbraucher und die Lieferkette für Erzeugnisse verwendet. Er
kann außerdem die Akteure in den Lieferketten für Alternativstoffe sowie für alternative Verfahren bezeichnen. Siehe auch
Lieferkette.
Alternative
Eine Alternative ist ein möglicher Ersatz für einen Stoff. Die
Alternative sollte die Funktion ersetzen können, die der Stoff
erfüllt. Die Alternative könnte ein anderer Stoff (oder mehrere
Stoffe) oder eine Technologie sein (z. B. ein Prozess, Verfahren, eine Vorrichtung oder Modifikation im Endprodukt) oder
eine Kombination von technischen und stofflichen Alternativen. Eine technische Alternative könnte zum Beispiel ein physikalisches Mittel zur Erreichung derselben Funktion, die der
Stoff erfüllt, sein oder möglicherweise Veränderungen in Produktion, Prozess oder Produkt, welche die Notwendigkeit für
den Stoff gänzlich beseitigen.
Anhang XV
Anhang XV der REACH-Verordnung legt allgemeine Grundsätze für die Erstellung von Dossiers nach Anhang XV mit
Vorschlägen und Begründungen für folgende Punkte fest:
(a) harmonisierte Einstufung und Kennzeichnung von C-M-RStoffen, Stoffen, die eine Sensibilisierung nach Inhalation auslösen können, und anderen Wirkungen
(b) Identifizierung von PBT-, vPvB- oder ähnlich besorgniserregenden Stoffen
(c) Beschränkungen für die Herstellung, das Inverkehrbringen
oder die Verwendung eines Stoffs in der Gemeinschaft.
Weitere Details sind zu finden in Guidance on Annex XV for
restrictions für Mitgliedstaaten und die Agentur bei der Vorbereitung eines Dossiers nach Anhang XV.
10
Anhang XVII
Anhang XVII von REACH führt alle Stoffe mit eingeschränkter Verwendung und die Bedingungen ihrer Beschränkungen
unter REACH auf.
Annualisierte Kosten
Die Darstellung der annualisierten Kosten (oder entsprechender
Jahreskosten) ist ein Verfahren, bei welchem einmalige Kosten
(z. B. Kapital, Anlagenstillstandszeit) einer Maßnahme über
ihre Lebensdauer hinweg unter Anwendung der relevanten
Diskontrate angeglichen werden. Dies wird dargestellt als jährliche Kosten (mit gleichen jährlichen Zahlungen) unter der Annahme, dass es dem Profil einer Annuität folgt. Wenn beispielsweise die Einführung einer Maßnahme € 100k kostet und
davon ausgegangen wird, dass die Lebensdauer zehn Jahre und
die Diskontrate 4 % beträgt, dann belaufen sich die annualisierten Kosten auf etwa € 12k pro Jahr. Die annualisierten Kosten
können berechnet werden als der Annualisierungsfaktor multipliziert mit den einmaligen Kosten. Der Annualisierungsfaktor entspricht r(l+r)n/((l+r)n –1). Im obigen Beispiel heißt das:
€ 100k * (0,04(1+0,04)10/((1+0,04) 10-1)) = € 12,3k pro Jahr.
Ausschuss für sozioökonomische Analyse (SEAC)
Der Ausschuss für sozioökonomische Analyse (SEAC) ist ein
Ausschuss der Agentur, der verantwortlich ist für die Erarbeitung der Stellungnahmen der Agentur zu Zulassungsanträgen,
Beschränkungsvorschlägen und allen anderen Fragen, die sich
aus der Wirkung der REACH-Verordnung in Bezug auf die
sozioökonomischen Auswirkungen einer möglichen legislativen Maßnahme für Stoffe ergeben. Der SEAC besteht aus mindestens einem, aber nicht mehr als zwei Mitgliedern aus den
benannten Personen jedes Mitgliedstaats, die vom Verwaltungsrat für einen verlängerbaren Zeitraum von drei Jahren
eingesetzt werden. Die Ausschussmitglieder können von Beratern zu wissenschaftlichen, technischen oder regulatorischen
Angelegenheiten begleitet werden.
Auswirkungen
Alle möglichen Wirkungen – positive oder negative – einschließlich wirtschaftliche, Gesundheits-, Umwelt-, soziale und
weiter reichende Auswirkungen auf Handel, Wettbewerb und
wirtschaftliche Entwicklung.
Barwert
Der zukünftige Wert einer Auswirkung, ausgedrückt als Barwert mittels Diskontierung.
Bekundete Präferenz (SP –
stated preference)
Bereitschaft, für etwas zu zahlen, das nicht vermarktet wird,
wie sie aus Antworten der Menschen auf Fragen zu Präferenzen für verschiedene Kombinationen von Situationen und kontrollierten Diskussionsgruppen abgeleitet wird. (Siehe Anhang
C.2 für weitere Informationen).
11
Beschränkung
Jede Bedingung für oder jedes Verbot im Hinblick auf Herstellung, Verwendung oder Inverkehrbringen eines Stoffs. Die unter REACH begeschränkten Stoffe und die Bedingungen für
deren Beschränkungen sind in Anhang XVII der Verordnung
enthalten.
Das Beschränkungsverfahren ist ein Sicherheitsnetz, um unakzeptable Risiken für die menschliche Gesundheit oder die
Umwelt zu behandeln, die sich aus der Herstellung, Verwendung oder dem Inverkehrbringen von Stoffen ergeben und welche gemeinschaftsweit behandelt werden müssen.
Beschränkungsvorschlag
Siehe Dossier nach Anhang XV
BIP-Deflator
Ein Index des allgemeinen Preisniveaus in der Gesamtwirtschaft,
gemessen
durch
das
Verhältnis
des
Bruttoinlandsprodukts (BIP) in Nominal- (d. h. Bargeld-) Werten zum BIP bei konstanten Preisen.
Diskontierung
Ein Verfahren zur Umrechnung von zukünftigen Kosten oder
Nutzen, um Werte mit einer Diskontrate darzustellen.
Diskontrate
Wird zur Umrechnung eines zukünftigen Einkommens- (oder
Ausgaben-) Stroms angewendet, um seinen augenblicklichen
Wert darzustellen. Sie gibt den jährlichen Prozentsatz an, um
welchen der Barwert eines zukünftigen Euro, oder einer anderen Rechnungseinheit, im Zeitablauf voraussichtlich sinken
wird.
Dossier nach Anhang XV
Ein gemäß Anhang XV der REACH-Verordnung erstelltes Dossier. Das Dossier besteht aus zwei Teilen: dem Bericht nach
Anhang XV und einem technischen Dossier nach Anhang XV
zur Unterstützung des Berichts nach Anhang XV.
Ein Beschränkungsdossier nach Anhang XV beinhaltet Vorschläge und Begründungen zu einer Beschränkung der Herstellung, des Inverkehrbringens und der Verwendung eines Stoffs
unter REACH.
Erwartungswert
Der gewichtete Mittelwert aller möglichen Werte einer Variablen, wobei die Gewichtungen die Wahrscheinlichkeiten sind.
Erzeugnis
Erzeugnis bezeichnet ein Objekt, welches während der Produktion eine spezielle Form, Oberfläche oder Design erhält, welche seine Funktion in höherem Maße bestimmen als seine
chemische Zusammensetzung.
Existenzwert
Der Wert, der dem Fortbestand eines Guts zum Nutzen gegenwärtiger und zukünftiger Generationen von den Menschen zugeordnet wird. Im Fall der letzteren wird er manchmal als
Vermächtniswert bezeichnet.
12
Externalitäten
Die nicht marktbezogenen Auswirkungen einer Aktivität, welche nicht von denjenigen getragen werden, welche sie generieren.
Finanzielle Auswirkungen
Kosten und Nutzen, die identifizierten Akteuren in relevanten
Lieferketten entstehen. Finanzielle Kosten werden im Allgemeinen Steuern, Subventionen, Abschreibungen, Kapitalkosten
und andere Transferzahlungen sein. NB! Spezifische Begriffe
werden in Abschnitt 3.4 über Wirtschaftliche Auswirkungen
weiter erläutert.
Geeignete Alternative
Eine Alternative, die für den Ersatz eines Stoffes technisch und
wirtschaftlich machbar ist, wenn der Übergang zu dieser Alternative zu einem reduzierten Gesamtrisiko für die menschliche
Gesundheit und die Umwelt führt, wobei Risikomanagementmaßnahmen zu berücksichtigen sind. Sie muss auch für den
Übergang verfügbar sein (d. h. ist in ausreichender Qualität und
Quantität zugänglich).
(Gesamte) Jährliche Kosten
Die Summe der annualisierten einmaligen Kosten und der jährlichen Betriebskosten. Bei dem obigen Beispiel einer Maßnahme, deren Einführung € 100k kostet, mit jährlichen Betriebskosten von € 10k über die Lebensdauer hinweg, betragen
die jährlichen Gesamtkosten etwa € 22k, was der Summe von
annualisierten Kapitalkosten (€ 12k) plus Betriebskosten
(€ 10k) entspricht.
Gesundheitsauswirkungen
Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit einschließlich
Morbiditäts- und Mortalitätseffekte. Erfasst gesundheitsbezogene Wohlfahrtseffekte, Produktionsausfall durch Krankheit
der Beschäftigten und Kosten des Gesundheitswesens.
Hedonische Preisfestlegung
Ableiten von Werten durch Zerlegung der Marktpreise in ihre
einzelnen Bestandteile.
Hersteller / Importeur (M/I)
Jede natürliche oder juristische Person mit Sitz in der Gemeinschaft, die einen Stoff innerhalb der Gemeinschaft herstellt
(Hersteller) oder für den Import verantwortlich ist (Importeur)
(Art. 3(9) und (11)). In diesen Leitlinien wird der Begriff auch
für die Anbieter von Alternativen verwendet.
13
Informationen zu Alternativen
Ein Dossier nach Anhang XV muss verfügbare Informationen
über Alternativen enthalten. Das sind:
- Informationen über Risiken für die menschliche Gesundheit
und die Umwelt in Bezug auf Herstellung und Verwendung der
Alternativen;
- Verfügbarkeit der Alternative, einschließlich Zeitskala; und
- die technische und wirtschaftliche Machbarkeit der Verwendung einer Alternative.
Anleitung zur Erfassung von Informationen über Alternativen
sind zu finden in Guidance on Annex XV for restrictions.
Interessierte Partei
Jede Organisation, Einzelperson, Behörde oder Firma – außer
der Behörde des Mitgliedstaats, die ein Dossier nach Anhang
XV erstellt hat – mit einem potenziellen Interesse an der Vorlage von SEA-Informationen über die vorgeschlagene Beschränkung.
Komitologie-Verfahren
Gemäß Artikel 202 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (ECT) ist es die Aufgabe der Kommission,
die Gesetzgebung auf Gemeinschaftsebene umzusetzen. In der
Praxis legt jedes gesetzgebende Dokument den Bereich der
Umsetzungsbefugnisse fest, die der Kommission durch den Rat
der Europäischen Union übertragen werden. In diesem Kontext
sieht der Vertrag vor, dass die Kommission im Einklang mit
dem Verfahren, das als „Komitologie“ bekannt ist, von einem
Ausschuss unterstützt wird. Weitere Details sind zu finden unter:
http://europa.eu/scadplus/glossary/comitology_en.htm
Präziser ausgedrückt, Beschränkungsvorschläge unter REACH
werden gemäß dem Regelungsverfahren mit Kontrolle angenommen (siehe nachfolgende Beschreibung).
Kosten
Die negativen Auswirkungen, direkte und indirekte, die sich
aus einigen Maßnahmen ergeben. Schließen sowohl finanzielle
als auch nicht-finanzielle Informationen ein.
Kosten-Nutzen-Analyse
(KNA)
Analyse, welche möglichst monetär Kosten und Nutzen einer
möglichen Maßnahme quantifiziert, dazu gehören auch solche
Posten, für welche der Markt keine zufriedenstellende Messgröße für den ökonomischen Wert2 liefert. (Siehe für weitere
Informationen Anhang F.1).
2
Anmerkung des Übersetzers: Formatierung geändert.
14
Kosten-Wirksamkeitsanalyse
(KWA)
Wird häufig angewendet, um die geringsten Kostenmittel für
die Erreichung festgelegter Ziele oder Vorgaben zu bestimmen
(ohne jedoch auf diese Anwendung beschränkt zu sein). Die
KWA kann darauf abzielen, die Option mit den geringsten
Kosten aus einer Menge von alternativen Optionen zu ermitteln, die alle die Ziele erreichen. In komplizierteren Fällen wird
die KWA angewendet, um eine Kombination von Maßnahmen
zu ermitteln, welche das festgelegte Ziel erreichen. (Siehe für
weitere Informationen Anhang F.3).
Lieferkette
In diesem Leitfaden ist die Lieferkette das System von Organisationen, Menschen, Aktivitäten, Informationen und Ressourcen, das an der Bewegung eines Stoffes vom Zulieferer zum
Kunden beteiligt ist, d. h. von Herstellern/Importeuren (M/I) zu
nachgeschalteten Anwendern und Verbrauchern, einschließlich
der Verwendung von Erzeugnissen, die den eingeschränkten/alternativen Stoff enthalten. Der Begriff bezeichnet auch
Lieferketten für alternative Verfahren. Siehe auch Akteure in
der Lieferkette.
Marktwert
Der Marktwert ist der Preis, zu welchem ein Gut auf einem
Wettbewerbsmarkt gehandelt würde. Marktwert und Marktpreis sind unterschiedlich, wenn der Markt verzerrt/unvollkommen ist.
Monte-Carlo-Analyse
Eine Methode, die die Beurteilung von Folgen gleichzeitiger
Unsicherheiten über Schlüsseleingangsgrößen gestattet, wobei
die Korrelationen zwischen diesen Eingangsgrößen berücksichtigt werden.
Multikriterielle Analyse
(MKA)
Eine Methode, bei der Kriterien Gewichtungen zugeordnet und
anschließend Scoring-Optionen darüber vergeben werden, wie
gut sie entsprechend diesen gewichteten Kriterien wirken. Gewichtete Scores werden addiert und können dann zur Bewertung der Optionen genutzt werden.
Nachgeschalteter Anwender
Jede in der Gemeinschaft ansässige natürliche oder juristische
Person, ausgenommen Hersteller oder Importeur, die im Rahmen ihrer industriellen oder gewerblichen Tätigkeit einen Stoff
als solchen oder in einer Zubereitung verwendet. Artikel 3(13)
der REACH-Verordnung.
Nettobarwert (NBW)
Der Barwert ist der diskontierte Wert eines Stroms zukünftiger
Kosten und/oder Nutzen. Der Nettobarwert (NBW) ist der heutige Wert eines Projekts, einer Investition oder Politik. Er wird
berechnet als Summe der diskontierten Ströme von Kosten und
Nutzen in Bezug auf die besagte Aktivität.
Nutzen
Die positiven Auswirkungen, sowohl direkte als auch indirekte,
die aus einer bestimmten Maßnahme resultieren. Dies schließt
sowohl finanzielle als auch nicht-finanzielle Informationen ein.
15
Offenbarte Präferenz (RP revealed preference)
Der Rückschluss auf die Bereitschaft, für etwas zu zahlen, was
nicht vermarktet wird, indem das Konsumentenverhalten auf
einem ähnlichen oder verwandten Markt überprüft wird.
Persistent, bioakkumulierbar,
toxisch (PBT)
Die Kriterien für PBT-Stoffe werden in Anhang XIII der
REACH-Verordnung definiert.
Preiselastizität
Ein Maß der Reaktionsfreudigkeit der Nachfrage auf eine
Preisänderung. Wenn sich die Nachfrage proportional stärker
verändert als sich der Preis verändert hat, ist die Ware „preiselastisch“. Wenn sich die Nachfrage proportional schwächer
verändert als der Preis, ist sie „preisunelastisch“.
Preisindex
Ein Maß des Betrags, um welchen sich Preise im Zeitablauf
verändern. Allgemeine Preisindices erfassen einen breiten Bereich von Preisen und schließen den BIP-Deflator und den
Harmonisierten Verbraucherpreisindex (HVPI) ein. Spezielle
Preisindices beziehen sich auf einzelne Waren oder Warenarten.
Reaktion
Die Verhaltensreaktion von Akteuren und des Marktes in entsprechenden Lieferketten auf jedes RMO-Szenario.
Realpreis
Der Nominal- (d. h. Bar-) Preis, inflationiert oder deflationiert
durch einen allgemeinen Preisindex, z. B. RPI oder BIPDeflator, bezogen auf ein festgelegtes Basisjahr oder Basisdatum.
Realverhältnis
Der Wert der Ausgaben bei einem festgelegten allgemeinen
Preisniveau (d. h. Barpreis oder Ausgaben dividiert durch einen
allgemeinen Preisindex).
Regelungsverfahren mit Kontrolle
Verfahren zur Annahme der Durchführungsgesetzgebung, das
eine Abstimmung durch einen Ausschuss einschließt, der sich
aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt, und welches
gemäß Artikel 5a des Beschlusses des Rates 1999/468/EG in
der Fassung des Beschlusses des Rates 2006/512/EG eine Rolle
für den Rat und das Europäische Parlament vorsieht. Beschränkungsvorschläge unter REACH werden gemäß dem Regelungsverfahren mit Kontrolle angenommen. (Siehe auch: Komitologie-Verfahren)
Reine Zeitpräferenz
Reine Zeitpräferenz ist die Präferenz für den gegenwärtigen
und nicht den zukünftigen Konsum.
16
Risikomanagementmaßnahme
(RMM) und betriebliche Bedingungen (OC – operational
conditions)
Diese Begriffe werden für konkrete Risikomanagementmaßnahmen und betriebliche Bedingungen verwendet, welche in
der Industrie angewendet werden, um die Exposition gegenüber dem besorgniserregenden Stoff zu kontrollieren. Zur
RMM gehören z. B. geschlossener Prozess, örtliche Absaugung, Schutzhandschuhe, Abwasseraufbereitung, Abluftfilter.
Allgemeiner ausgedrückt, sind Risikomanagementmaßnahmen
alle Maßnahmen, Verwendungen von Werkzeugen, Änderungen des Parameterstatus, die während der Herstellung oder
Verwendung eines Stoffs (entweder im reinen Zustand oder in
einer Zubereitung) eingeführt werden, um die Exposition von
Mensch und/oder Umwelt zu verhindern, zu kontrollieren oder
zu reduzieren. OC sind z. B. äußere Erscheinung einer Zubereitung, Dauer und Häufigkeit der Verwendung/Exposition, Menge des Stoffs, Raumgröße und Lufterneuerungsrate. Allgemeiner ausgedrückt, sind betriebliche Bedingungen alle Maßnahmen, Verwendungen von Werkzeugen oder Parameterstatus,
die während der Herstellung oder Verwendung eines Stoffs
(entweder im reinen Zustand oder in einer Zubereitung) vorherrschen, die als Nebeneffekt einen Einfluss auf die Exposition von Mensch und/oder Umwelt haben könnten. Registranten
dokumentieren, wenn erforderlich, Risikomanagementmaßnahmen und betriebliche Bedingungen in einem Expositionsszenario (ES) im Rahmen ihres Stoffsicherheitsberichts (CSR).
Risikomanagementoption
(RMO)
Dieser Begriff wird verwendet für jedwede möglichen Veränderungen in der Gesetzgebung oder bei anderen Anforderungen
an die Industrie (z. B. in Genehmigungen), um identifizierte
Risiken zu kontrollieren. RMO können außerdem die Verwendung wirtschaftlicher Instrumente und freiwillige Verpflichtungen der Industrie einschließen.
Schadenskosten
Schadenskosten sind die Kosten, die durch Rückwirkungen
(Wirkungen) von beispielsweise Umweltauswirkungen (wie
Wirkungen, hervorgerufen durch die Emission und Exposition
von Schadstoffen) entstehen. Dazu könnten zum Beispiel der
Abbau von Land- oder durch den Menschen geschaffener
Strukturen und Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen gehören. In der Umweltbilanzierung sind sie Teil der von
Wirtschaftssubjekten getragenen Kosten.
Sehr persistent und sehr bioakkumulierbar (vPvB)
Die Kriterien für vPvB-Stoffe werden in Anhang XIII der
REACH-Verordnung definiert.
Sensitivitätsanalyse
Eine „was geschieht, wenn“-Analyse, um die Sensitivität der
Ergebnisse einer Analyse gegenüber Veränderungen der Parameter zu bestimmen. Wenn eine kleine Veränderung eines Parameters zu relativ großen Veränderungen des Ergebnisses
führt, werden die Ergebnisse als parametersensitiv bezeichnet.
17
Soziale Auswirkungen
Alle relevanten Auswirkungen, welche Arbeitnehmer,
Verbraucher und die breite Öffentlichkeit beeinflussen können
und welche nicht unter Gesundheits-, Umwelt- oder wirtschaftlichen Auswirkungen (z. B. Beschäftigung, Arbeitsbedingungen, Arbeitszufriedenheit, Ausbildung der Arbeitnehmer und
soziale Sicherheit) erfasst werden.
Sozio-ökonomische Analyse
(SEA)
Ein Verfahren zur Analyse aller relevanten Auswirkungen
(d. h. sowohl negative als auch positive Veränderungen) eines
Szenarios gegenüber einem anderen. Relevante Auswirkungen
beinhalten: Gesundheits-, Umwelt-, wirtschaftliche, soziale und
weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen. Eine genauere
Definition ist unter dem nachstehenden Link der ECHAWebsite zu finden:
http://reach.jrc.it/socio_economic_en.htm
Stoff ohne Schwellenwert
Ein Stoff, für welchen ein Schwellenwert für Wirkungen
(DNEL oder PNEC) gemäß Anhang I der REACH-Verordnung
nicht bestimmt werden kann.
Stoffsicherheitsbericht (CSR)
Der Stoffsicherheitsbericht dokumentiert die Stoffsicherheitsbeurteilung eines Stoffs als solchem, in einer Zubereitung oder
in einem Erzeugnis oder einer Gruppe von Stoffen. Anleitung
zur Erstellung eines CSR sind in Guidance on the Chemical
Safety Report zu finden.
Mit anderen Worten, der Stoffsicherheitsbericht (CSR) ist ein
Dokument, welches das Verfahren und die Ergebnisse einer
Stoffsicherheitsbeurteilung (CSA) detailliert beschreibt. Anhang I der REACH-Verordnung enthält allgemeine Bestimmungen für die Durchführung von CSA und die Erstellung von
CSR.
Switching-Punkt oder Switching-Wert
Der Wert unsicherer Kosten oder Nutzen, bei welchem die beste Vorgehensweise umschlagen würde, z. B. von der Genehmigung eines Projekts zu dessen Nichtgenehmigung oder von der
Einbeziehung oder zum Ausschluss bestimmter zusätzlicher
Ausgaben, um einen bestimmten Umweltnutzen zu bewahren.
Szenario „Beschränkungsvorschlag“
Die wahrscheinlichen Reaktionen und Ergebnisse einer vorgeschlagenen Beschränkung. Wenn eine Risikomanagementoption (RMO), die keine Beschränkung ist, für eine bestimmte
Verwendung eines Stoffs als zweckmäßiger betrachtet wird,
sollte diese nicht im „Beschränkungsvorschlag“-Szenario erscheinen.
Technische Realisierbarkeit/Machbarkeit
Bezieht sich auf eine Alternative, zu welcher man übergehen
kann, ohne die Funktion, die der Stoff erfüllt, und seine Verwendung im Endprodukt zu gefährden.
18
Transferzahlung
Transferzahlungen oder „Transfers“ bezeichnen den Transfer
von Werten zwischen den Bereichen der Gesellschaft. Sie stellen keine Gesamtkosten für die Gesellschaft dar, sondern einfach eine Umverteilung von Werten. Steuern und Subventionen
sind Beispiele für Transferzahlungen.
Umweltauswirkungen
Auswirkungen auf alle Umweltkompartimente. Erfasst alle Gebrauchs- und Nichtgebrauchswerte der betroffenen Umweltkompartimente.
Unsicherheit
Dies ist ein Zustand, der eine Situation charakterisiert, wenn
zugehörige Parameter nicht bekannt, nicht festgelegt oder unsicher sind. Sie hat ihre Ursache in einem Mangel an Informationen, wissenschaftlichen Erkenntnissen oder Unwissen und ist
ein Merkmal aller Vorhersagebewertungen. Unsicherheit kann
eine signifikante Wirkung auf Art und Umfang der Evidenz
haben, die für die Durchführung einer SEA erfasst und bei der
Weitergabe des Ergebnisses berücksichtigt werden muss.
Verlagerung der Produktion
Die Verlagerung der Produktion bezieht sich allgemein auf eine Situation beschrieben, bei der die Produktionsanlage in der
EU geschlossen und eine neue Anlage außerhalb der EU eröffnet wird, oder ein Nicht-EU-Zulieferer seine Produktion erhöht, um seine reduzierte/verlagerte Produktion in der EU zu
kompensieren.
Verteilungswirkungen
Diese zeigen, wie ein Vorschlag verschiedene Regionen, Arbeitnehmer, Verbraucher und Industrien entlang der Lieferkette
beeinflussen kann.
Weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen
Auswirkungen, die makroökonomische Folgen haben. Dies
können Auswirkungen auf Handel, Wettbewerb, Wirtschaftswachstum, Inflation, Steuern und andere makroökonomische
Effekte sein.
Wirtschaftliche Auswirkungen
Kosten und Nutzen für Hersteller, Importeure, nachgeschaltete
Anwender, Händler, Verbraucher und die Gesellschaft insgesamt. Im Prinzip sollten in einer echten Wirtschaftsanalyse soziale und Umweltauswirkungen mit einbezogen werden. In einem großen Teil der Literatur, z. B. im EU-Leitfaden zur Folgenabschätzung (Europäische Kommission 2005a), wird ein
Unterschied zwischen wirtschaftlichen, sozialen und Umweltauswirkungen gemacht, d. h. der Begriff „wirtschaftlich“ wird
in einem engeren Sinne interpretiert. Um einen Vergleich mit
der EU-Literatur zu erleichtern, werden wir in diesen Leitlinien
diese Unterscheidung zwischen den einzelnen Auswirkungskategorien anwenden.
Wirtschaftliche Machbarkeit
Analyse der wirtschaftlichen Auswirkungen bei Einsatz einer
Alternative. Wirtschaftliche Machbarkeit wird in der Regel als
eine Situation definiert, in welcher die ökonomischen Nutzen
die ökonomischen Kosten übersteigen.
19
Zuständige Behörde
20
Bezeichnet die von den Mitgliedstaaten eingerichtete Behörde
oder die Behörden oder Gremien, um die aus der REACHVerordnung erwachsenden Verpflichtungen zu erfüllen.
ABKÜRZUNGEN
BIP
Bruttoinlandsprodukt
CMR
Carcinogenic Mutagenic or toxic for Reproduction: karzinogen, mutagen und fortpflanzungsgefährdend
CPI
Consumer Price Index: Verbraucherpreisindex
CSA
Chemical Safety Assessment: Stoffsicherheitsbeurteilung
CSR
Chemical Safety Report: Stoffsicherheitsbericht
DNEL
Derived No-Effect Level: Grenzwert, unterhalb dessen der Stoff keine Wirkung ausübt
DU
Downstream User: Nachgeschalteter Anwender
EC
European Commission: Europäische Kommission
ECHA
Europäische Chemikalienagentur
EU
Europäische Union
F&E
Forschung und Entwicklung
HICP
Harmonised Index of Consumer Prices: Harmonisierter Verbraucherpreisindex
(HVPI)
ILO
International Labour Organization: Internationale Arbeitsorganisation
KMU
Klein- und Mittelbetriebe
KNA
KWA
M/I
Manufacturer/Importer: Hersteller/Importeur
MKA
MS
Mitgliedstaat
PBT
Persistent, bioakkumulierbar, toxisch
PEC
Predicted Environmental Concentration: erwartete Umweltkonzentration
PED
Price Elasticity of Demand: Preiselastizität der Nachfrage
PNEC
Predicted No-Effect Concentration: Abgeschätzte Nicht-Effekt-Konzentration
RA
Risk Assessment: Risikobeurteilung
RAC
Risk Assessment Committee: Ausschuss für Risikobeurteilung
RCR
Risk Characterisation Ratio: Risikoverhältnis
REACH
Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals: Registrie-
21
rung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe
RMM
Risikomanagementmaßnahme
RMO
Risikomanagementoption
RPI
Retail Price Index: Einzelhandelspreisindex
SEA
Socio Economic Analysis: Sozioökonomische Analyse
SEAC
Socio Economic Analysis Committee: Ausschuss für sozioökonomische Analyse
SVHC
Substance of very high concern: besonders besorgniserregender Stoff
TGD
Technical Guidance Document: Technischer Leitfaden
TtWA
Travel to Work Area: Tagespendelbereich
VOI
Value of Information: Informationswert
vPvB
Very Persistent and very Bioacccumulative: Sehr persistent und sehr bioakkumulierbar
22
1
EINFÜHRUNG IN DIE LEITLINIEN UND DIE ZIELE DER SEA
Das vorliegende Dokument vermittelt fachliche Anleitung, wie eine sozioökonomische Analyse
(nachstehend „SEA“ genannt) im Rahmen eines Vorschlags gemäß Artikel 69 der REACHVerordnung die Herstellung, das Inverkehrbringen und/oder die Verwendung eines Stoffs zu beschränken, durchzuführen ist. Anwender dieser Leitlinien sollten mit dem Beschränkungsverfahren
und auch mit den Leitlinien zur Erstellung eines Beschränkungsvorschlags (siehe Guidance on Annex XV for restrictions) vertraut sein.
Im Kontext von REACH ist die SEA ein Verfahren, das zur Beschreibung und Analyse aller relevanten Auswirkungen (d. h. sowohl positiver als auch negativer Wirkungen) des Verhängens einer
Beschränkung im Vergleich zur fortgesetzten Verwendung angewendet wird. Die SEA kann außerdem eine Beurteilung erleichtern, ob die vorgeschlagene gemeinschaftsweite Beschränkung die geeignetste Maßnahme im Vergleich zu anderen Risikomanagementoptionen (RMO) ist. Eine SEA,
die in einem Dossier nach Anhang XV enthalten ist, das eine Beschränkung und Beiträge von interessierten Parteien vorschlägt, wird im Entscheidungsfindungsprozess (des SEA-Ausschusses der
Agentur und der Europäischen Kommission) verwendet, um die Nutzen und Kosten der vorgeschlagenen Beschränkung zu beurteilen.
Anhang XVI der REACH-Verordnung enthält Informationen, auf welche bei der Durchführung einer sozioökonomischen Analyse (SEA) im Rahmen eines Dossiers nach Anhang XV, welches die
Einführung einer Beschränkung vorschlägt, zurückgegriffen werden kann. Anhang XVI legt dar,
was eine SEA zur Unterstützung eines Beschränkungsvorschlags beinhalten kann:
–
Folgen … einer vorgeschlagenen Beschränkung für ... die Industrie (z. B. Hersteller und
Importeure)
–
Die Folgen für alle übrigen Akteure der Lieferkette, nachgeschaltete Anwender und mit diesen verbundene Betriebe in Form von wirtschaftlichen Folgen wie Auswirkungen auf Investitionen, Forschung und Entwicklung, Innovationen, einmalige Kosten und Betriebskosten
(z. B. Erfüllung von Anforderungen; Übergangsregelungen; Änderungen an laufenden Verfahren, Berichts- und Überwachungssystemen; Einführung neuer Technologien; usw.) unter
Berücksichtigung allgemeiner Markt- und Technologieentwicklungen.
–
Folgen einer ... vorgeschlagenen Beschränkung für die Verbraucher. Beispielsweise Produktpreise, Änderungen der Zusammensetzung oder der Qualität oder der Leistung eines
Produkts, Verfügbarkeit der Produkte, Auswahlmöglichkeiten der Verbraucher sowie Folgen für die menschliche Gesundheit und die Umwelt, soweit sie die Verbraucher betreffen.
–
Gesellschaftliche Folgen einer … vorgeschlagenen Beschränkung, beispielsweise hinsichtlich der Sicherheit der Arbeitsplätze und der Beschäftigung.
–
Verfügbarkeit, Eignung und technische Durchführbarkeit bei Ersatzstoffen und/oder –technologien und deren wirtschaftliche Folgen sowie Informationen über die Geschwindigkeit
des Technologischen Wandels und das diesbezügliche Potenzial in dem betroffenen Wirtschaftszweig/den betroffenen Wirtschaftszweigen.
–
Weiter reichende Folgen für Handel, Wettbewerb und wirtschaftliche Entwicklung (insbesondere für KMU und in Bezug auf Drittländer) … einer vorgeschlagenen Beschränkung.
Dabei können lokale, regionale, nationale oder internationale Aspekte berücksichtigt werden.
23
–
… Vorschläge für andere regulatorische oder nichtregulatorische Maßnahmen, mit denen
das Ziel der vorgeschlagenen Beschränkung erreicht werden könnte (dabei ist das geltende
Recht zu berücksichtigen). Dazu gehört auch eine Beurteilung der Wirksamkeit und der Kosten im Zusammenhang mit alternativen Risikomanagementmaßnahmen.
–
… der Nutzen für die menschliche Gesundheit und die Umwelt sowie der gesellschaftliche
und wirtschaftliche Nutzen der vorgeschlagenen Beschränkung, beispielsweise in Bezug auf
die Gesundheit der Beschäftigten, den Umweltschutz und die Verteilung dieses Nutzens, beispielsweise geografisch oder nach Bevölkerungsgruppen.
–
Eine SEA kann auch eine andere Frage betreffen, die eine interessierte Partei für relevant
hält.
Anhang XVI erklärt:
„Detailgrad und Umfang der sozioökonomischen Analyse oder der Beiträge dazu liegen jedoch in der Verantwortung des die Zulassung Beantragenden oder, im Falle einer vorgeschlagenen Beschränkung, der interessierten Partei. Die vorgelegten Informationen können
sich auf die sozioökonomischen Folgen auf allen Ebenen beziehen.“
In Anhang XV der REACH-Verordnung werden allgemeine Grundsätze für die Erstellung von Dossiers mit Vorschlägen und Begründungen für Beschränkungen der Herstellung, des Inverkehrbringens oder der Verwendung von Stoffen in der Gemeinschaft festgelegt. Die Vereinbarung über vorgeschlagene Beschränkungen durch eine Komitologie-Entscheidung der Kommission, genauer gesagt, das Regelungsverfahren mit Kontrolle (siehe Glossar), führt dazu, dass alle vereinbarten Beschränkungen zu Anhang XVII der Verordnung hinzugefügt werden. Jede spätere Herstellung, Inverkehrbringen oder Verwendung des Stoffs muss den Bedingungen der Beschränkungen entsprechen. Eine detaillierte Beschreibung des Verfahrens wird in Guidance on Annex XV for restrictions
gegeben. Es wird davon ausgegangen, dass den Nutzern der vorliegenden SEA-Leitlinien die
Guidance on Annex XV for restrictions geläufig sind.
Im Beschränkungsverfahren (Titel VIII der REACH-Verordnung) kann ein SEA-Bericht Bestandteil eines Dossiers nach Anhang XV für die Beschränkung eines Stoffs sein. Ein Dossier nach Anhang XV kann von einem Mitgliedstaat oder der Agentur vorgelegt werden, wobei letztere einem
Ersuchen der Kommission folgt. Die Agentur unterbreitet Vorschläge für Beschränkungen in Übereinstimmung mit Anhang XV, die auf ihrer Website verfügbar sind, und fordert interessierte Parteien auf, innerhalb von sechs Monaten ab dem Veröffentlichungsdatum Kommentare zu den Dossiers
und den vorgeschlagenen Beschränkungen abzugeben und/oder eine SEA oder Informationen, die
ein Beitrag zu einer solchen sein können, einzureichen {Artikel 69(6)(b)}. Diese Informationen
werden bei der Erarbeitung einer Stellungnahme zu den vorgeschlagenen Beschränkungen von den
Ausschüssen der Agentur für Sozioökonomische Analyse (SEAC) und Risikobeurteilung (RAC)
berücksichtigt.
1.1
Für wen sind die Leitlinien bestimmt?
Diese Leitlinien sind für jeden bestimmt, der die Absicht hat, eine sozioökonomische Analyse
durchzuführen, um Informationen zu entwickeln, die den Beschränkungsvorschlag unterstützen,
oder um auf die Veröffentlichung eines Beschränkungsvorschlags zu reagieren. Das sind im Einzelnen:
24
•
Behörden von Mitgliedstaaten (MS) oder Agentur (letztere auf Ersuchen der Kommission);
oder
•
Interessierte Parteien (d. h. nicht die Behörde, die das Dossier nach Anhang XV mit einem
Beschränkungsvorschlag eingereicht hat, und nicht die Agentur, die es beurteilt), welche
entweder eine SEA oder Informationen als Beitrag zu einer solchen einreichen.
Die Leitlinien beabsichtigen, gute Praxis zu beschreiben, und sollten daher auch ein nützliches Referenzdokument für den SEA-Ausschuss der Agentur sein. Dieser Ausschuss ist verantwortlich für
die Überprüfung und Abfassung von Stellungnahmen über die vorgeschlagenen Beschränkungen
und über die diesbezüglichen sozioökonomischen Folgen auf der Grundlage von Informationen, die
in einem Beschränkungsvorschlag und jedweden Beiträgen interessierter Parteien vorgelegt werden.
Die Leitlinien können auch die Kommission unterstützen, die gemäß dem Regelungsverfahren mit
Kontrolle (siehe Glossar) die endgültige Entscheidung über die Aufnahme einer Beschränkung für
einen Stoff in Anhang XVII der REACH-Verordnung trifft.
Der größte Teil dieser Leitlinien beschreibt, was aus der Sicht der Behörde des Mitgliedstaats
(MS)/der Agentur bei der Erarbeitung des Beschränkungsvorschlags zu tun ist. Wenn eine interessierte Partei eine umfassende SEA vorlegen will, sollte sie mehr oder weniger demselben Verfahren
folgen wie die Behörde des Mitgliedstaats (MS)/die Agentur, die den Beschränkungsvorschlag erarbeitet, obgleich die Qualität und Quantität der ihr zugänglichen Informationen ausschlaggebend
dafür sein können, wie detailliert ihre SEA sein wird. Wenn eine interessierte Partei nur Informationen zu einem bestimmten Aspekt einer SEA beitragen möchte, sollte sie den Leitlinien folgen, die
für diese Aspekte relevant sind.
Interessierte Parteien können als Reaktion auf den Beschränkungsvorschlag einen SEA-Bericht oder
einen Beitrag zu einer SEA einreichen, die bereits in einem Dossier nach Anhang XV enthalten ist
(nicht vertrauliche Teile werden auf der Agentur-Website veröffentlicht, siehe Abbildung 1). Diese
Informationen werden vom SEA-Ausschuss der Agentur bei der Erarbeitung der Stellungnahme zu
dem Beschränkungsvorschlag berücksichtigt.
Abbildung 1 zeigt einen Arbeitsablaufplan, der einen Überblick gibt über die Beschränkungsverfahren und die Verpflichtungen und Möglichkeiten der verschiedenen beteiligten Akteure, einen Beitrag in das Verfahren zu leisten.
25
Abbildung 1
Das Beschränkungsverfahren
Zuständige Behörde des
Mitgliedstaats
Kommission
Ist der Ansicht, dass ein Risiko nicht
angemessen kontrolliert wird und auf
Gemeinschaftsebene behandelt
werden muss
{Artikel 69(1)}
Ist der Ansicht, dass ein Risiko nicht
angemessen kontrolliert wird und auf
Gemeinschaftsebene behandelt
werden muss
{Artikel 69(4)}
Kommission ersucht
Agentur, ein Dossier nach
Anhang XV zu erstellen
Information an Agentur
Agentur
Verzeichnis der Vorhaben
Entwickelt Dossier nach Anhang
XV einschließlich vorgeschlagener
Beschränkungen auf
Gemeinschaftsebene
Kann SEA beinhalten
Entwickelt Dossier nach Anhang
XV einschließlich vorgeschlagener
Beschränkungen auf
Gemeinschaftsebene
Kann SEA beinhalten
Agentur fordert interessierte
Parteien auf
RA-Ausschuss
Agentur
SEA-Ausschuss
Innerhalb von 6 Monaten ab
Veröffentlichungsdatum:
- Kommentare zu Dossier nach
Anhang XV abzugeben und/oder
- SEA-Informationen
einzureichen
Entwurf SEAStellungnahme
{Artikel 71(1)}
Endstellungnahme
------------------------------ Entwurf SEAStellungnahme
{Artikel 71(1)}
Endstellungnahme
Agentur fordert interessierte
Parteien auf
SEA-Ausschuss
Website
Alle Dossiers nach Anhang
XV einschließlich
vorgeschlagener
Beschränkungen und
Veröffentlichungsdaten
{Artikel 69(6)}
Innerhalb von 60 Tagen ab
Veröffentlichungsdatum:
- Kommentare über Entwurf
SEA-Stellungnahme ab
zugeben
------------------------------------Stellungnahmen RA-/SEAAusschuss
{Artikel 72(2)}
Annahme Stellungnahme
SEA
{Artikel 71(2)}
Kommission
Änderung Anhang XVII
{Artikel 73}
In Abbildung 1 sind die Teile des Beschränkungsverfahrens, die für die vorliegenden Leitlinien relevant sind, durch Fettdruck hervorgehoben. Relevante Artikel des REACH-Verordnungstexts sind
angegeben.
26
Zeitvorgabe für die Vorlage von Informationen
Die Zeitskala für die Vorlage von Informationen im Beschränkungsvorschlagsverfahren (d. h. im
Rahmen der Vorlage eines Dossiers nach Anhang XV) wird detailliert in Guidance on Annex XV
for restrictions (Kapitel 2) dargelegt. Abbildung 2 zeigt eine Zeitachse für das Beschränkungsverfahren, einschließlich der Ecktermine, zu welchen Informationen von der Behörde (oder einer interessierten Partei) vorgelegt und von der Agentur oder der Kommission veröffentlicht werden können. Die verschiedenen Akteure sind auf der linken Seite des Diagramms aufgeführt; die verschiedenen Maßnahmen und die maximale Zeitvorgabe für die Maßnahmen werden von links nach
rechts angegeben.
Abbildung 2
Anhang XV)3
Die Hauptzeitachse des Beschränkungsverfahrens (MS erstellt Dossier nach
Akteure
VorPrep.
berei-1
work
tung1
Erstellung
Dossier
Prepare Dossier
12
12 Monate
months
Vorlage
Mitgliedstaaten
Hauptzeitvorgaben im Beschränkungsverfahren
SekreSecre
Secretariat
tariat
60 days
Erstellung
Entwurf
Stellungnahme
12 Monate
Abschließen
Prüfung Konformität
Ausschuss
Ausschuss
für Sozioökonomische für Risikobeurteilung
Analyse
Die Agentur
The Agency
-
6 Monate
months
Kommentare
60 Tage
Kommentare
Comments
Interessierte
Interested
Parteien
parties
Erweiterbar
auf bis zu 3
Monate
Erstellung
Prepare
an opinion
Stellungnahme
9 Monate
months
Entwurf
Entscheidung
3 Monate
Kommission
Änderung
Anhang
1
XVII
KomitologieVerfahren
Zeitachse
1
– Gepunktete Linien = keine speziellen Zeitbegrenzungen
Der Leser sollte sich in Guidance on Annex XV for restrictions, Kapitel 2, über eine detailliertere Beschreibung der Zeitachsen für das Beschränkungsverfahren informieren. Dieses Diagramm sollte nur als Überblick über die
gesamte Zeitvorgabe für Vorlagen verwendet werden.
3
27
1.2
Die Ziele der sozioökonomischen Analyse (SEA)
1.2.1
Warum ist eine SEA wichtig?
Titel VIII und Anhang XV der REACH-Verordnung legen allgemeine Grundsätze mit Vorschlägen
und Begründungen für eine Beschränkung der Herstellung, des Inverkehrbringens und der Verwendung eines Stoffs innerhalb der Gemeinschaft fest. Eine SEA kann genutzt werden, um unterstützende Informationen zu verschiedenen Abschnitten eines Beschränkungsvorschlags, wie unten beschrieben, bereitzustellen (siehe Guidance on Annex XV for restrictions für weitere Hinweise, was
in einen Beschränkungsvorschlag aufzunehmen ist).
Die Behörden der Mitgliedstaaten und die Agentur, welche Dossiers nach Anhang XV einreichen,
wollen sichergehen, dass die Ausschüsse der Agentur für Risikobeurteilung und Sozioökonomische
Analyse sowie die Kommission im Anschluss an ihren Vorschlag schnell handeln können. Dies
kann am besten geschehen, wenn ein Dossier nach Anhang XV von guter Qualität mit Begründung
der vorgeschlagenen Beschränkung und einer klaren Übersicht über Kosten und Nutzen der vorgeschlagenen Beschränkung vorgelegt werden. Die Kommission ist verpflichtet, hohe Standards für
die Beurteilung der Folgen ihrer Gesetzgebung anzuwenden4. Die Kommission hat eine kurze Frist
von drei Monaten, um nach Erhalt der Stellungnahmen vom SEA- und RA-Ausschuss einen Entwurf zur Änderung von Anhang XVII zu erstellen, und verlässt sich daher bei der Erstellung ihres
Beschlussentwurfs auf die Beiträge aus dem Dossier nach Anhang XV, Beiträge interessierter Parteien und die Stellungnahmen der Ausschüsse. Die Begründung für die Beschränkung sollte eine
ausreichende Grundlage für die Kommission bilden, dass diese zu der Schlussfolgerung gelangt,
dass die in Artikel 68 festgelegten Bedingungen erfüllt sind und die Kommission damit die Grundlage erhält, einen Entwurf zur Änderung von Anhang XVII zu erstellen.
Daher sollten Mitgliedstaaten oder die Agentur, die einen Beschränkungsvorschlag erstellen, die
Analyse der sozioökonomischen Auswirkungen ernsthaft in Betracht ziehen, um den Beschränkungsvorschlag zu unterstützen, auch wenn dies nicht vorgeschrieben ist.
Die SEA erleichtert einen systematischen und umfassenden Vergleich der unterschiedlichen Risikomanagementoptionen (RMO) und/oder der relevanten Kosten/Nutzen der fortgesetzten Verwendung eines Stoffs5 mit den Bedingungen der vorgeschlagenen Beschränkung. Es wäre daher ratsam,
die SEA zu einem festen Bestandteil der Erstellung eines Dossiers nach Anhang XV zu machen.
Eine SEA kann unterstützende Informationen für folgende Zwecke liefern:
•
Zweck 1: Begründung, dass gemeinschaftsweite Maßnahmen erforderlich sind;
•
Zweck 2: Beurteilung, ob die vorgeschlagene Beschränkung die geeignetste
gemeinschaftsweite Maßnahme im Vergleich zu anderen RMO ist;
•
Zweck 3: Verfeinerung des Umfangs der vorgeschlagenen Beschränkung;
4 Siehe
auch Artikel 68.1, welcher festlegt: „Bei einer […] Entscheidung [einen Stoff in Anhang XVII aufzunehmen]
werden die sozioökonomischen Auswirkungen der Beschränkung einschließlich der Verfügbarkeit von Alternativen
berücksichtigt.“
5
Fortgesetzte Verwendung des Stoffs ohne jegliche Beschränkung
28
•
Zweck 4: Beurteilung der vorgeschlagenen Beschränkung nach:
o den Nettonutzen für die menschliche Gesundheit und Umwelt, und
o den Nettokosten für Hersteller, Importeure, nachgeschaltete Anwender, Händler,
Verbraucher und die Gesellschaft insgesamt.
Abbildung 3 (Abbildung 1 in Guidance on Annex XV for restrictions) zeigt die Interaktion der SEA
mit dem Verfahren der Entwicklung eines Beschränkungsdossiers.
29
Abbildung 3
Maßnahmen der Behörden bei der Erstellung eines Beschränkungsvorschlags
START
Auslöser für Überlegungen bezüglich eines Beschränkungsvorschlags (Verdacht oder
erste Bedenken)
Feststellung/Beschreibung
begründeter Bedenken
Stoffbewertung
Mögliche Terminierung für
Meldung des Beschränkungsverfahrens an die Agentur
Feststellung der Notwendigkeit
einer gemeinschaftsweiten
Beschränkung
Zweck 1
Beurteilung der
Wirksamkeit
implementierter
Maßnahmen
SEA
Erstellung und Dokumentation
der Begründung für die vorgeschlagene gemeinschaftsweite
Beschränkung
Zwecke 2, 3 und 4
ABSCHLUSS
Risikobeurteilung
Informationen
über Alternativen
Vorlage des Beschränkungsdossiers nach Anhang XV bei
der Agentur
(In Abbildung 3 repräsentieren gestrichelte Formen oder Linien nicht vorgeschriebene Maßnahmen
oder Informationsquellen, die vielleicht nicht immer verfügbar sind.)
30
1.2.2
Zweck 1: Begründung, dass gemeinschaftsweite Maßnahmen erforderlich sind
Ein Beschränkungsvorschlag muss begründen, warum die bei der Risikobeurteilung identifizierten
Risiken auf Gemeinschaftsebene behandelt werden sollten. Er muss zeigen, dass Maßnahmen auf
gemeinschaftsweiter Grundlage die geeignetste Option zur Reduzierung der identifizierten Risiken
sind (siehe Guidance on Annex XV for restrictions Kapitel 5.3). Es sei angemerkt, dass es in den
meisten Fällen nur möglich ist, die Vermarktung und Verwendung einer Ware auf Gemeinschaftsebene zu beschränken, weil der Warenverkehr in der EU frei sein muss. Außerdem kann es teuer
werden, ein Gesetz oder andere Maßnahmen zur Kontrolle der identifizierten Risiken, die durch die
Herstellung oder Verwendung eines Stoffs verursacht werden, in jedem Mitgliedstaat einzeln einzuführen. Relevante Informationen über die sozioökonomischen Auswirkungen dessen, ob eine Maßnahme auf Gemeinschaftsebene ergriffen wird oder nicht, können zur Unterstützung dieser Begründung genutzt werden. Ein Beispiel für ein sozioökonomisches Argument könnte die Notwendigkeit
sein, jegliche Verzerrungen in Handel oder Wettbewerb zu vermeiden, welche in EU-Verordnungen
auftreten könnten, die auf nationaler Ebene erlassen werden.
Die Verwendung einer SEA zur Unterstützung dieses Teils des Dossiers nach Anhang XV könnte
sich auf folgende Aspekte konzentrieren:
•
In der SEA identifizierte Auswirkungen, die unterstützende Informationen dahingehend liefern würden, ob gemeinschaftsweite Maßnahmen notwendig sind (beispielsweise könnte die
SEA Ungleichheiten für wirtschaftliche Akteure in verschiedenen Mitgliedstaaten aufzeigen, wenn eine einzelstaatliche Gesetzgebung eingeführt wird, oder Informationen über das
Ausmaß möglicher Handelshindernisse liefern).
•
Ob identifizierte negative Auswirkungen durch gemeinschaftsweite Maßnahmen abgeschwächt/verschlimmert werden könnten. Beispielsweise könnte die Einführung einer einzelstaatlichen Gesetzgebung in einem Mitgliedstaat (MS) den Wettbewerb gegenüber anderen EU-MS verzerren, was abgeschwächt werden könnte, wenn die Gesetzgebung gemeinschaftsweit eingeführt werden würde. Dies würde eine Gleichbehandlung aller MS bedeuten.
•
Ob positive Auswirkungen durch gemeinschaftsweite Maßnahmen verbessert/verringert
werden könnten. Beispielsweise nutzt eine gemeinschaftsweite Beschränkung, welche
Treibhausgasemissionen in einigen MS reduziert, allen EU-Bürgern, unabhängig davon, wo
die Emissionen reduziert werden. Andernfalls wäre eine gemeinschaftsweite Beschränkung
nicht wirksamer als eine MS-Beschränkung, wenn es geografische Beschränkungen gibt
(d. h. Zugänglichkeit zu spezifischen Rohstoffen), welche Herstellung und Produktion in
diesem MS begrenzen. In diesem Fall wäre die einzelstaatliche Gesetzgebung gleichermaßen wirksam, ohne dass es gemeinschaftsweiter Maßnahmen bedarf.
Da dies jedoch nicht der Hauptzweck der vorliegenden Leitlinien ist, erfolgt dazu keine weitere Beschreibung in diesem Dokument.
1.2.3
Zweck 2: Beurteilung, ob die vorgeschlagene Beschränkung die geeignetste gemeinschaftsweite Maßnahme im Vergleich zu anderen RMO ist
Ein Beschränkungsvorschlag muss begründen, warum eine Beschränkung die geeignetste gemeinschaftsweite Risikomanagementoption (RMO) ist. Informationen über mögliche andere gemeinschaftsweite RMO werden in Abschnitt 5.4.4 und Anhang V zu Guidance on Annex XV for restrictions vermittelt.
31
Die vorgeschlagene Beschränkung ist mit anderen RMO zu vergleichen, um beurteilen zu können,
ob eine Beschränkung die geeignetste gemeinschaftsweite RMO ist (siehe Guidance on Annex XV
for restrictions Abschnitt 5.4.5.4), wobei drei Kriterien gemäß Anhang XV (siehe Guidance on Annex XV for restrictions Abschnitt 5.4.5) anzuwenden sind:
•
Wirksamkeit: die Beschränkung muss auf die Wirkungen oder Expositionen ausgerichtet
sein, die zu den ermittelten Risiken führen, und sie muss geeignet sein, diese Risiken innerhalb einer angemessenen Frist und in einer dem Risiko angemessenen Weise auf ein annehmbares Maß zu verringern;
•
praktische Anwendbarkeit: die Beschränkung muss umsetzbar, durchsetzbar und leicht zu
handhaben sein;
•
Überwachbarkeit: Die Einhaltung der Umsetzung der vorgeschlagenen Beschränkung muss
überwacht werden können.
Sozioökonomische Auswirkungen sind wichtig, wenn die vorgeschlagene Beschränkung mit anderen gemeinschaftsweiten RMO verglichen wird. Eine SEA kann genutzt werden, um ein systematischeres und umfassenderes Bild der Wirkungen der verschiedenen gemeinschaftsweiten RMO auf
die Gesellschaft insgesamt zu vermitteln, indem eine gründlichere Analyse der drei Kriterien
(Wirksamkeit, praktische Anwendbarkeit und Überwachbarkeit) ermöglicht wird, wodurch alle relevanten Aspekte einbezogen werden. Daher kann eine SEA zu einer gut entwickelten Begründung
beitragen, warum die vorgeschlagene Beschränkung die geeignetste gemeinschaftsweite Maßnahme
wäre.
1.2.4
Zweck 3: Verfeinerung des Beschränkungsvorschlags
Eine Beschränkung kann jede Bedingung oder jedes Verbot der Herstellung, Verwendung oder des
Inverkehrbringens eines Stoffs sein. Der Beschränkungsumfang bestimmt, welche Stoffverwendungen durch die Beschränkung erfasst werden, und das Ausmaß, in welchem diese Verwendungen
beschränkt werden. Die Bedingungen der Beschränkung können z. B. beinhalten:
•
Zeitachse(n), ab wann die Beschränkung gilt;
•
Konzentrationsgrenzen, oberhalb welcher die Beschränkung gilt; und/oder
•
Definition der Umstände, unter welchen die Beschränkung nicht gilt (Ausnahmen von der
Beschränkung).
Umfang und Bedingungen der Beschränkung bestimmen deren Wirksamkeit und Verhältnismäßigkeit bei der Reduzierung der identifizierten Risiken. Im Rahmen der Erarbeitung des Beschränkungsvorschlags kann eine vorgeschlagene Beschränkung verfeinert werden (hinsichtlich Umfang
und/oder Bedingungen), indem die drei oben angegebenen Kriterien (Wirksamkeit, praktische Anwendbarkeit, Überwachbarkeit) angewendet werden.
Sozioökonomische Folgen sind insbesondere für Überlegungen im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit wichtig und für die Festlegung eines zweckmäßigen Zeitplans, nach welchem die Beschränkung gelten soll. Eine SEA kann auch die Beurteilung der Gesamtwirksamkeit und der praktischen
Anwendbarkeit des unterschiedlichen Umfangs der vorgeschlagenen Beschränkung erleichtern.
In der Praxis könnten der Vergleich der Beschränkung mit anderen RMO (Zweck 2) und die Verfeinerung des Beschränkungsvorschlags (Zweck 3) häufig in einem Verfahren gleichzeitig erfolgen.
32
1.2.5
Zweck 4: Beurteilung der vorgeschlagenen Beschränkung
Ein Vergleich von Kosten und Nutzen in Bezug auf die Einführung einer vorgeschlagenen Beschränkung ist der vierte Zweck einer SEA bei der Erarbeitung eines Beschränkungsvorschlags.
Diese Beurteilung der vorgeschlagenen Beschränkung sollte sich konzentrieren auf:
•
den Nettonutzen für die menschliche Gesundheit und Umwelt, und
•
die Nettokosten für Hersteller, Importeure, nachgeschaltete Anwender, Händler, Verbraucher und die Gesellschaft insgesamt.
Der „Nettonutzen“ sollte die reduzierten Risiken aufgrund der Beschränkung und die möglichen
Risiken aufgrund des Übergangs zu Alternativen in Betracht ziehen. Ebenso sollten die „Nettokosten“ sowohl die Kosten für Akteure aufgrund der Beschränkung als auch die möglichen Kosteneinsparungen aufgrund des Übergangs zu Alternativen berücksichtigen.
Obgleich diese Beurteilung der vorgeschlagenen Beschränkung kein vorgeschriebener Teil eines
Beschränkungsvorschlags ist, liegt es im Interesse der Behörde, in ein Dossier nach Anhang XV
eine SEA aufzunehmen, in der Nettonutzen und Nettokosten der vorgeschlagenen Beschränkung
verglichen werden. Die SEA unterstützt die Begründung, dass die vorgeschlagene Beschränkung
die beste Möglichkeit ist, die identifizierten Risiken zu behandeln, indem ein guter Überblick über
ihre sozioökonomischen Folgen für die Gesellschaft insgesamt vermittelt wird.
1.3
Fokus dieser Leitlinien
Wie angemerkt, werden die vorliegenden Leitlinien nicht weiter auf Zweck 1 (Begründung, dass
gemeinschaftsweite Maßnahmen erforderlich sind) fokussieren. Daher wird in diesen Leitlinien
gemäß den oben vorgegebenen Zwecken 2, 3 und 4 behandelt, wie eine SEA verwendet werden
kann, um einen oder mehrere RMO/Beschränkungsvorschläge mit einer Situation zu vergleichen, in
welcher keine RMO/Beschränkung eingeführt wird (die so genannte Baseline-Situation).
Im Prinzip werden unter Zweck 2 die vorgeschlagene Beschränkung und andere RMO mit der Baseline-Situation verglichen, und der Zweck liegt in der Feststellung, ob die vorgeschlagene Beschränkung die beste Situation ist/den höchsten Nettonutzen für die Gesellschaft erbringt. Bei der
Verwendung der SEA zum Vergleich von RMO können Überlegungen zur Kostenwirksamkeit einbezogen sein, da verschiedene RMO zu verschiedenen Risiko-Reduktionsstufen führen können.
Im Prinzip würden unter Zweck 3 verschiedene Versionen von Beschränkungen mit der BaselineSituation verglichen, und die SEA kann die Feststellung unterstützen, ob die vorgeschlagene Beschränkung für die Gesellschaft den höchsten Nettonutzen erbringen würde und die kosteneffektivste Version wäre.
Das Hauptziel unter Zweck 4 wäre die Beurteilung von Nettonutzen und Nettokosten der vorgeschlagenen Beschränkung.
Mit anderen Worten, wird der Unterschied zwischen einer RMO/Beschränkung und der BaselineSituation (fortgesetzte Verwendung ohne RMO/Beschränkung) als ∆ (= der Unterschied) bezeichnet, dann
•
beabsichtigt Zweck 2 die Feststellung, ob ∆ für den Beschränkungsvorschlag
höher/effektiver ist als ∆ für alle anderen betrachteten RMO
•
beabsichtigt Zweck 3 die Optimierung/Maximierung von ∆, wohingegen
33
•
Zweck 4 die Beurteilung beabsichtigt, ob ∆ positiv ist.
Es ist offensichtlich, dass die Verwendung einer SEA unter den Zwecken 2, 3, und 4 nicht linear
erfolgen wird, sondern sehr iterativ stattfinden kann, was vom konkreten Fall abhängt. Es kann auch
möglich sein, dass einige Beschränkungsvorschläge die SEA nur für einen dieser Zwecke nutzen
werden. Es wäre zu kompliziert, in den Leitlinien alle verschiedenen iterativen Verfahren zu beschreiben, die in der Praxis ablaufen könnten. Die Leitlinien fokussieren daher auf die Methodologie zur Feststellung des Unterschieds (d. h. ∆) unter dem Beschränkungsvorschlag im Vergleich zur Baseline-Situation. Daher hätte man bei Anwendung der Leitlinien unter den Zwecken
2 und 3 im Wesentlichen für jede/n der betrachteten RMO/Beschränkungsvorschläge dieselbe Aufgabe durchzuführen, d. h. jede/n von diesen mit der Baseline-Situation zu vergleichen.
Dessen ungeachtet wurden, um die Nutzung der Leitlinien unter den Zwecken 2 und 3 darzustellen,
einige Erläuterungen und Beispiele aufgenommen, welche zeigen, wie unterschiedliche
RMO/unterschiedlicher Umfang eines Beschränkungsvorschlags analysiert und verglichen werden
können.
1.4
„Schnelleinstieg“ – Wie sollte die sozioökonomische Analyse (SEA) durchgeführt
werden?
Dieser Abschnitt enthält einen kurzen Überblick über das Ziel einer SEA und das Verfahren zur Erarbeitung und Dokumentation derselben. Obwohl dieses Dokument dazu bestimmt ist, Leitlinien zu
vermitteln (und keine vorgeschriebene Methode), wird dringend empfohlen, dass die Nutzer sich
mit dem gesamten Dokument vertraut machen, bevor sie ihre SEA erarbeiten.
1.4.1
Das gesamte SEA-Verfahren
Der Hauptzweck eines SEA-Berichts besteht darin, die Entscheidungsgrundlage zu Beschränkungsvorschlägen unter REACH zu unterstützen. Die hauptsächliche Herausforderung besteht darin, dass
man bei der Entwicklung einer SEA die zur Verfügung stehenden Informationen nutzen kann, um
die Auswirkungen, die unter der vorgeschlagenen Beschränkung eintreten könnten, in einer verhältnismäßigen und robusten Weise zu ermitteln (und wenn möglich zu quantifizieren).
Die Hauptschwierigkeit bei der Durchführung einer SEA ist die Definition des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios bzw. der Szenarien, insbesondere in Bezug darauf, wie die wahrscheinliche Reaktion der relevanten Akteure sein wird (d. h. Hersteller, nachgeschaltete Anwender, Verbraucher,
Lieferanten von Alternativen etc.), falls die vorgeschlagene Beschränkung eingeführt werden sollte.
Ein Szenario setzt sich aus der möglichen Reaktion eines Akteurs in den jeweils relevanten Lieferketten zusammen. Da es mehrere Reaktionen auf eine Beschränkung durch Akteure geben kann,
kann es notwendig sein, mehr als über ein mögliches Reaktionsszenario auf eine vorgeschlagene
Beschränkung zu verfügen. Eine weitere Herausforderung besteht darin, die richtigen Daten zur
Einschätzung der Auswirkungen unter jeder dieser vorhergesehenen Reaktionen zu finden und zu
nutzen.
Was macht eine „gute“ SEA aus? – Schlüsselmerkmale zur Durchführung einer SEA
Im Folgenden werden die Schlüsselmerkmale des in diesen Leitlinien beschriebenen SEAAnsatzes genannt. Die Leitlinien legen ein systematisches Verfahren dar, das den Nutzer dabei
unterstützt, eine angemessene und unverzerrte SEA zu erstellen. Die Behörde oder interessierte
34
Partei kann sich für ein anderes Verfahren entscheiden, falls sie dies wünscht.
•
Führen Sie die SEA als ein iteratives Verfahren durch. Beginnen Sie mit einer qualitativen
Beurteilung auf Grundlage der momentan verfügbaren Daten und versuchen Sie dann in
weiteren Iterationen (falls diese als nötig erachtet werden) mehr Einzelheiten zu ermitteln und
eine mehr quantitative Beurteilung vorzunehmen, bis alle Schlüsselauswirkungen auf
ausreichend robuste Weise erfasst worden sind, um eine Schlussfolgerung ableiten zu können.
•
Vergleichen Sie die sozioökonomischen Auswirkungen der vorgeschlagenen Beschränkung
mit anderen RMO, sofern in einer frühen Phase des Verfahrens relevant (Zweck 2).
Verfeinern Sie ggf. die Bedingungen des Beschränkungsvorschlags, um ein besseres
Gleichgewicht der sozioökonomischen Auswirkungen zu erhalten (Zweck 3). Es ist wichtig,
dass alle möglichen Arten von Reaktionen auf die Realisierung der Beschränkung
berücksichtigt werden (obwohl diejenigen, die am wahrscheinlichsten auftreten,
offensichtlich die detaillierteste Beurteilung erfordern), und der beste Weg dazu ist
wahrscheinlich die Konsultation mit anderen MS-Behörden, allen relevanten Lieferketten
(und insbesondere nachgeschaltete Anwender) und eventuell anderen relevanten Parteien.
Die Szenarien, die als relevant betrachtet werden, bestimmen den Umfang der SEA in Bezug
auf die Arten der einzubeziehenden Auswirkungen und andere Faktoren wie Zeitraum und
geografisch erfasstes Gebiet.
•
Führen Sie die SEA in fünf Stufen durch:
•
•
Stufe 1: Legen Sie die Ziele der SEA fest (warum wird die SEA entwickelt?)
•
Stufe 2: Legen Sie den Umfang der SEA fest (was ist das Szenario der fortgesetzten
Verwendung („Baseline“) und was ist das Szenario „Beschränkungsvorschlag“?
Welcher Herstellungsprozess und welche ganzen Lieferketten sind in dem Szenario
der „vorgeschlagene“ Beschränkung betroffen, und wie sind sie betroffen?)
•
Stufe 3: Identifizieren und beurteilen Sie die Auswirkungen (was sind die
Auswirkungen des Szenarios der vorgeschlagenen Beschränkung im Vergleich zum
Szenario der fortgesetzten Verwendung, d. h. welche Unterschiede gibt es zwischen
den beiden Szenarien?)
•
Stufe 4: Interpretation und Ableitung von Schlussfolgerungen (führen Sie
Gesundheits-, Umwelt-, wirtschaftliche, soziale und andere Auswirkungen zusammen,
um Nettonutzen und Nettokosten der vorgeschlagenen Beschränkung zu beurteilen)
•
Stufe 5: Stellen Sie die Ergebnisse dar (erstellen Sie einen Bericht, der die Ergebnisse
und die in der Analyse verwendeten Annahmen transparent dokumentiert)
Denken Sie daran, auch Unsicherheiten zu berücksichtigen, die während des SEAVerfahrens auftreten könnten:
•
Berücksichtigen Sie Unsicherheiten während des gesamten SEA-Verfahrens
(nicht erst am Ende der Analyse)
•
Minimieren Sie Unsicherheiten, wo es möglich ist
•
Beurteilen Sie die Bedeutung der Unsicherheiten für das Ergebnis der SEA. Dies
35
kann benutzt werden, um zu entscheiden, mit welcher weiteren Sammlung von
Informationen die Unsicherheiten am besten reduziert werden können, und somit zu
einem robusten Ergebnis der SEA führen.
•
Verfolgen/dokumentieren Sie sämtliche Unsicherheiten und Entscheidungen/Annahmen, die während der SEA sowie im Abschlussbericht verwendet wurden.
•
Sorgen Sie für eine transparente Darstellung und Dokumentation der Hauptentscheidungen,
die während der Entwicklung der SEA getroffen wurden, einschließlich „negativer“
Entscheidungen beispielsweise darüber, warum der Umfang auf einen bestimmten
geografischen Bereich oder einen bestimmten Teil der Lieferkette beschränkt wurde, warum
bestimmte Auswirkungen nicht berücksichtigt wurden
•
Es gibt keine goldene Regel, wie lang der SEA-Bericht sein sollte, aber die
Zusammenfassung der SEA sollte im Allgemeinen nicht mehr als 10 Seiten umfassen.
Eine Darstellung des iterativen Charakters der Durchführung einer SEA wird in Abbildung 4 gezeigt.
Abbildung 4
Einfaches Ablaufdiagramm über den Entwicklungsprozess einer SEA
Stufe 1 –
Ziele der SEA
Warum wird eine SEA durchgeführt?
Stufe 2 –
Festlegung des Untersuchungsumfangs der SEA
Was wird(werden) die wahrscheinliche(n) Reaktion(en) auf die vorgeschlagene Beschränkung sein?
Nein
Stufe 5 –
Darstellung der Ergebnisse
Darstellung der Ergebnisse im Rahmen des Dossiers nach Anhang XV
Oder Ausstieg aus dem SEAVerfahren – Es ist trotzdem ratsam,
die Ergebnisse im Dossier nach
Anhang XV darzustellen
Ja
Ist der Nachweis
(Evidenz) ausreichend, um
eine robuste Schlussfolgerung abzuleiten und die SEA
zu beenden?
Stufe 4 –
Interpretation und Ableitung
von Schlussfolgerungen
Wie sind Gesundheits-,
, Umwelt-,
wirtschaftliche und soziale Auswirkungen zu vergleichen?
36
Nein
Stufe 3 –
Identifizierung und Beurteilung der Auswirkungen
Beurteilung der Auswirkungen des
„Beschränkungsvorschlag“-Szenarios
im Vergleich zum „Baseline“-Szenario
Abbildung 4 zeigt die fünf vorgeschlagenen Stufen und das vorgeschlagene iterative Verfahren,
nach welchen eine SEA zunächst auf der Grundlage der aus der Erarbeitung des Dossiers nach Anhang XV verfügbaren Daten durchgeführt wird, und – wenn es als notwendig und verhältnismäßig
erachtet wird – weitere qualitative, quantitative und/oder monetisierte Beurteilungen erstellt werden. In Stufe 4 wird die Evidenz bewertet, anhand welcher die Behörde prüfen kann, ob eine robuste Schlussfolgerung abgeleitet werden kann.
Die Behörde muss entscheiden, ob es hinsichtlich der vorgeschlagenen Beschränkung möglich ist,
eine robuste Schlussfolgerung abzuleiten, wenn der Nettonutzen für die menschliche Gesundheit
und die Umwelt sowie die Nettokosten für Hersteller, Importeure, nachgeschaltete Anwender,
Händler, Verbraucher und die Gesellschaft insgesamt beurteilt werden, oder ob es erforderlich ist,
weitere Informationen zu gewinnen (d. h. eine weitere Iteration des SEA-Verfahrens). Das kann die
Erfassung weiterer Daten und die Durchführung weiterer Analysen bedeuten, um eine robustere
Schlussfolgerung abzuleiten. Im Rahmen von Stufe 5 sollte die Behörde ihre Schlussfolgerungen in
den entsprechenden Teilen des Dossiers nach Anhang XV dokumentieren und dieses Dossier der
Agentur vorlegen (siehe Guidance on Annex XV for restrictions). Alternativ kann die Behörde entscheiden, aus dem SEA-Verfahren auszusteigen. Es wird empfohlen, dass auch in diesem Fall die
Ergebnisse einer jedweden SEA im Format des Dossiers nach Anhang XV berichtet und der Agentur vorgelegt werden, um Doppelarbeit zu vermeiden, falls eine andere Behörde den Stoff untersuchen will (siehe Guidance on Annex XV for restrictions).
Die nächsten Abschnitte beschreiben kurz die fünf Stufen (eine detaillierte Anleitung wird in den
Kapiteln 2 bis 5 gegeben). In den Leitlinien wird eine einfache Darstellung der fünf Stufen verwendet, um zu zeigen, wohin jedes Kapitel gehört. Dies wird in der nachstehenden Darstellung gezeigt.
Dort werden auch die Nummern der Kapitel aufgeführt, in welchen die detaillierte Anleitung zu jeder Stufe dargelegt wird.
Abbildung 5
Stufe 1 –
Ziele der SEA
Vereinfachtes SEA-Verfahren mit Angabe der Leitlinien-Kapitel
Stufe 2 –
Festlegung des
Untersuchungsumfangs der SEA
Stufe 3 –
Identifizierung und
Beurteilung der
Auswirkungen
Stufe 4 –
Interpretation und
Ableitung von
Schlussfolgerungen
(Kapitel 2)
(Kapitel 3)
(Kapitel 4)
(Kapitel 1)
Stufe 5 –
Darstellung der
Ergebnisse
(Kapitel 5)
37
1.4.2
Stufe 1: Festlegung der Ziele der SEA
Abbildung 6
Das SEA-Verfahren - Stufe 1
Stufe 1 –
Ziele der SEA
(Kapitel 1)
Stufe 2 –
Festlegung des
Stufe 3 –
Identifizierung und
Beurteilung der
Auswirkungen
Stufe 4 –
Interpretation und
Ableitung von
Schlussfolgerungen
(Kapitel 2)
(Kapitel 3)
(Kapitel 4)
Schritt 1: Festlegung
der Ziele der SEA
Stufe 5 –
Darstellung der
Ergebnisse
(Kapitel 5)
Was bedeutet Stufe 1: Festlegung der Ziele der SEA?
Der Zweck von Stufe 1 – „Festlegung der Ziele der SEA“ – ist die Bestimmung des Einstiegspunkts
in die SEA. Dies ist der Punkt, an welchem der Nutzer die Frage beantwortet: Warum wird die SEA
oder ein Beitrag zu einer solchen entwickelt? In den meisten Fällen wird es für eine Behörde klar
sein, warum die SEA erforderlich oder hilfreich ist, aber eine spezifische Festlegung der Ziele zu
einem frühen Zeitpunkt im Beschränkungsvorschlagsverfahren (siehe Guidance on Annex XV for
restrictions Abschnitt 5.6) wird helfen, den Fokus der SEA festzulegen, da sie, wie in Abschnitt 1.2
dargelegt, einen Beitrag zu verschiedenen Elementen eines Beschränkungsvorschlags leisten könnte.
Beiträge von einer interessierten Partei könnten einzelne oder alle Aspekte behandeln. Daher muss
die interessierte Partei spezifisch festlegen, was sie mit der Bereitstellung ihres Beitrags erreichen
will. Die spezifischen Ziele sollten die Lieferkette, bestimmte Auswirkungen und wie diese die
Analyse später beeinflussen, klar definieren.
Wie wird Stufe 1 durchgeführt?
Die Gründe für die Durchführung einer SEA wurden in Abschnitt 1.2 erläutert. Die Hauptzielstellungen für die Behörde und eine interessierte Partei werden nachstehend dargelegt.
MS-Behörde oder die Agentur
Wenn die SEA von einer MS-Behörde oder der Agentur im Rahmen der Erarbeitung eines Beschränkungsvorschlags erstellt wird, sind die Hauptziele der SEA folgende:
•
Beurteilung, ob die vorgeschlagene Beschränkung die geeignetste RMO ist, um die bei der
Risikobeurteilung identifizierten Risiken zu beherrschen (Zweck 2)
•
Verfeinerung des Umfangs der vorgeschlagenen Beschränkung (Zweck 3)
•
Beurteilung der Nettonutzen der vorgeschlagenen Beschränkung für die menschliche
38
Gesundheit und die Umwelt sowie der Nettokosten für Hersteller, Importeure, nachgeschaltete
Anwender, Händler, Verbraucher und die Gesellschaft insgesamt (Zweck 4).
Interessierte Parteien
Eine interessierte Partei kann zu jedem Teil eines vorgelegten Dossiers nach Anhang XV Stellung
nehmen. Dies könnte bedeuten, dass eine SEA oder ein Beitrag zu einer solchen vorgelegt wird, unabhängig davon, ob das Dossier nach Anhang XV eine SEA oder SEA-Betrachtungen enthält oder
nicht.
Das Ziel ist eines oder mehrere der folgenden:
•
Kommentar zur Begründung, dass die vorgeschlagene Beschränkung die geeignetste RMO ist
(Zweck 2)
•
Kommentar zu Umfang oder Bedingungen der vorgeschlagenen Beschränkung, und ob diese auf
der Grundlage sozioökonomischer Überlegungen verändert werden sollten (Zweck 3)
•
Kommentar zu und/oder Beurteilung der Nettonutzen der vorgeschlagenen Beschränkung für
die menschliche Gesundheit und die Umwelt sowie der Nettokosten für Hersteller, Importeure,
nachgeschaltete Anwender, Händler, Verbraucher und die Gesellschaft insgesamt (Zweck 4)
Hinweise für interessierte Parteien zum Dossier nach Anhang XV, das keine SEA-Betrachtungen
enthält, sind zu finden in Guidance on Annex XV for restrictions.
Weitere Details
Alle vorgelegten Informationen sind die formale Reaktion von interessierten Parteien auf die Veröffentlichung nicht vertraulicher Teile von Dossiers nach Anhang XV für Beschränkungsvorschläge
auf der Website der ECHA {Artikel 69(6)}. Die von einer interessierten Partei vorgelegten Informationen werden von dem SEA-Ausschuss der Agentur berücksichtigt, wenn er seine Stellungnahme erarbeitet und wenn die Kommission ihre Entscheidung trifft. Informationen von interessierten
Parteien können Hintergründe und Begründungen vermitteln, dass entschieden wird, die Beschränkung einzuführen, Umfang oder Bedingungen der Beschränkung zu modifizieren, oder dass entschieden wird, die Beschränkung nicht einzuführen.
Für interessierte Parteien, die die Absicht haben, einen SEA-Bericht (oder einen Beitrag zu einem
solchen) vorzulegen, sind die Überlegungen im Hinblick auf die Art der eingereichten Informationen und den Schwerpunkt der vorgelegten Argumente dieselben wie diejenigen der Behörde. Eine
interessierte Partei legt Informationen nur als Reaktion auf die Veröffentlichung eines Dossiers
nach Anhang XV (das eine SEA enthält oder auch nicht) vor und ist daher nicht in der Lage, während der Erstellung der Behörden-SEA einen Kommentar zu der Entscheidung abzugeben, ob die
Beschränkungen eine geeignete RMO sind, sie kann aber eine SEA durchführen, um die Schlussfolgerung im Dossier nach Anhang XV, dass die vorgeschlagene Beschränkung die geeignetste
RMO ist, zu unterstützen oder anzufechten.
Die Überlegungen für eine interessierte Partei, die eine SEA durchführt und dokumentiert, sind von
der vorgeschlagenen Beschränkung abhängig, auf welche die interessierte Partei reagiert, oder worauf sich die Informationsanfrage seitens der Agentur bezieht. Eine Schlüsselüberlegung für interessierte Parteien ist, dass sie im Allgemeinen nur eine begrenzte Zeit für die Durchführung ihrer
Analysen haben. Wie in Artikel 69(6) dargelegt und in Abbildung 2 dargestellt, haben interessierte Parteien ab dem Datum der Veröffentlichung des Dossiers nach Anhang XV auf der Website der Agentur 6 Monate Zeit, um eine Vorlage zu erstellen. Daher werden interessierte Parteien
wahrscheinlich Informationen vorlegen, die sich auf bestimmte Aspekte des Beschränkungsvor39
schlags beziehen. Interessierte Parteien haben außerdem die Möglichkeit, den Entwurf der Stellungnahme des SEA-Ausschusses innerhalb von 60 Tagen nach seiner Veröffentlichung zu kommentieren.
1.4.3
Stufe 2: Festlegung des Untersuchungsumfangs
Abbildung 7
SEA-Verfahren – Stufe 2
Stufe 2 –
(Kapitel 2)
Schritt 2.1 Organisation der
Arbeit
Stufe 1 –
Ziele der SEA
(Kapitel 1)
Schritt 2.2 Festlegung des
„Baseline“-Szenarios
Stufe 3 –
Identifizierung und
Beurteilung der
Auswirkungen
Stufe 4 –
Interpretation und
Ableitung von
Schlussfolgerungen
(Kapitel 3)
(Kapitel 4)
Stufe 5 –
Darstellung der
Ergebnisse
(Kapitel 5)
Schritt 2.3 Festlegung des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios
Schritt 2.4 Festlegung der
Grenzen der SEA
Was bedeutet Stufe 2: Festlegung des Untersuchungsumfangs?
Nachdem die Ziele der SEA festgelegt wurden, ist der nächste Schritt die Feststellung, was im Ergebnis der vorgeschlagenen Beschränkung geschehen wird. Die Informationen über Alternativen,
die im Rahmen der Erarbeitung des Beschränkungsvorschlags erfasst wurden, sind eine wertvolle
Unterstützung bei der Feststellung dessen, was unter der vorgeschlagenen Beschränkung geschehen
könnte. Eine zu beantwortende Schlüsselfrage ist: Wie werden Akteure in den relevanten Lieferketten reagieren, wenn sie unter die vorgeschlagene Beschränkung fallen?
Die Festlegung des Untersuchungsumfangs schließt die Ermittlung der möglichen Reaktion(en)6
und erste Überlegungen über die entsprechenden Auswirkungen der vorgeschlagenen Beschränkung
mit ein. Erste Rückmeldungen aus Konsultationen mit den Lieferketten werden entscheidend sein
für das Verständnis, wie die relevanten Lieferketten auf die vorgeschlagene Beschränkung reagieren
werden. Nachdem die wahrscheinlichen Reaktionen identifiziert worden sind, sollte es möglich
sein, einige Grenzen der SEA hinsichtlich des erfassten Zeitraums, der geografischen Bereiche und
der zu beurteilenden Arten der Auswirkungen festzulegen. Wenn relevante Auswirkungen näher
beurteilt werden (in der nächsten Stufe), können weitere Iterationen des SEA-Verfahrens erforderlich sein, um die Grenzen der SEA anzupassen.
6
Reaktionen bedeuten hier die Verhaltensreaktionen der Akteure in der Lieferkette und der Märkte, die mit der Lieferkette verbunden sind.
40
Die Identifizierung dessen, was höchstwahrscheinlich unter der vorgeschlagenen Beschränkung geschehen wird, ist eine wichtige Stufe im SEA-Verfahren. Wenn es mehr als eine mögliche Reaktion
und eine Reihe von möglichen Auswirkungen gibt (beide Fälle sind sehr wahrscheinlich), sollte die
Behörde die Wahrscheinlichkeit jeder Reaktion und die Bedeutung der Auswirkungen solcher Reaktionen bei der Festlegung des Umfangs in Betracht ziehen. Es ist wichtig, dass sichergestellt wird,
dass alle relevanten Auswirkungen systematisch berücksichtigt und nicht ohne jegliche Betrachtung
weggelassen werden. In Fällen, wenn der Umfang nicht deutlich abgegrenzt ist, kann die Durchführung einer SEA weitaus zeitaufwändiger und ressourcenintensiver sein (und könnte die unnötige
Erfassung und Analyse von Daten einschließen).
Für die Festlegung des Untersuchungsumfangs werden vier Schritte vorgeschlagen. Die meisten
benötigten Informationen, wenn nicht sogar alle, sollten bereits während der Erarbeitung des Dossiers nach Anhang XV erfasst worden sein.
•
Schritt 2.1: Organisation der Arbeit. Bei der Vorbereitung für die Durchführung einer SEA ist es
anfangs möglicherweise nicht klar, wie viel Arbeit zu leisten ist (dies wird von Fall zu Fall
unterschiedlich sein). Es ist ratsam, eine erste Auftaktbesprechung oder „Brainstorming“Sitzung mit einem multidisziplinären Team durchzuführen, um die Entscheidung zu erleichtern,
was erforderlich ist, um die SEA zu erarbeiten, wie dies mit den verfügbaren Ressourcen
erreicht werden kann und wen man während des Verfahrens konsultieren sollte. Die
Brainstorming-Sitzung kann auch abwägen, welche Art der Konsultation für die Erarbeitung der
SEA hilfreich wäre. Im Allgemeinen sollte eine solche Konsultation so früh wie möglich
erfolgen. Anhang A gibt Anleitung zur Erstellung eines Konsultationsplans.
•
Schritt 2.2: Festlegung des „Baseline“-Szenarios. Dieses Szenario basiert auf der gegenwärtigen
und vorhergesagten zukünftigen Verwendung des Stoffs, wenn es keine weiteren RMO gibt. Es
ist auch als „Business-as-usual“-Szenario bekannt.
•
Schritt 2.3: Festlegung des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios: erwartete Reaktionen auf die
vorgeschlagene Beschränkung. Dies ist ein Schlüsselelement der SEA. Für den Fall, dass der
Beschränkungsvorschlag angenommen wird, wie werden die Lieferketten reagieren? Wird
beispielsweise der Stoff verboten, so könnte ein nachgeschalteter Anwender entscheiden,
Erzeugnisse zu importieren oder einen anderen Stoff oder ein anderes Verfahren einzusetzen.
Potenziell wird es eine Reihe verschiedener Folgen für verschiedene Akteure und Verfahren in
Aufwärts- und Abwärtsrichtung in derselben Lieferkette und/oder in anderen Lieferketten
geben. Bei der Beantwortung dieser Frage wird die Konsultation mit relevanten Lieferketten
allgemein sehr wichtig sein.
•
Schritt 2.4: Bestimmung des Umfangs der SEA durch Festlegung von Zeiträumen und
geografischen Grenzen und die Arten der Auswirkungen, die in der SEA zu erfassen sind. Nach
Festlegung des „Baseline“-Szenarios und des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios kann es
möglich sein, diese Faktoren (z. B. könnten die Auswirkungen auf Wettbewerbsfähigkeit und
Handel relevant sein, je nachdem die Art der Verhaltensreaktionen als die wahrscheinlichsten
betrachtet werden) zu bestimmen. Wenn relevante Auswirkungen detaillierter untersucht
werden (in der nächsten Stufe), können weitere Iterationen des SEA-Verfahrens erforderlich
sein, um die Grenzen der SEA anzupassen.
41
Was wird in die Beschreibung eines „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios einbezogen?
Was ist die wahrscheinliche Verhaltensreaktion?
Die Charakterisierung der Verhaltensreaktionen von Akteuren in den relevanten Lieferketten auf
eine vorgeschlagene Beschränkung ist ein Schlüsselelement in der SEA. Die folgenden Arten von
Verhaltensreaktionen (nicht abschließende Liste) sollten üblicherweise in Betracht gezogen werden, vorzugsweise in Konsultationen mit anderen MS-Behörden und relevanten Lieferketten:
•
Verwendung einer „geeigneten“ Alternative, welche den Stoff ersetzt, wobei sie noch
dieselbe Funktionalität aufweist;
•
Verwendung einer weniger geeigneten Alternative oder einfach keine weitere Verwendung
des Stoffs (dies könnte signifikante Auswirkungen haben, wie beispielsweise eine veränderte
Qualität der Waren, für welche der Stoff verwendet wird);
•
Auslagerung bestimmter Produktionsaktivitäten aus der EU;
•
Bestimmte Waren oder Dienstleistungen sind nicht mehr verfügbar.
Aus Konsultationen und aus verfügbaren Informationen könnte möglicherweise nicht deutlich
werden, welche Reaktion unter der vorgeschlagenen Beschränkung die wahrscheinlichere ist. In
solchen Fällen sollten alle relevanten Reaktionen in die nächste Stufe der Analyse übertragen
werden. In der nächsten Stufe – Identifizierung und Beurteilung der Auswirkungen – kann es
möglich sein, die wahrscheinlichste Reaktion zu bestimmen (z. B. kann die Reaktion durch den
Umfang zusätzlicher Kosten diktiert werden, mit welchen eine Lieferkette konfrontiert ist).
Bei der Identifizierung der möglichen Reaktionen unter dem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario
könnte es nützlich sein, eine Art „Brainstorming“-Treffen/Workshop/Telefonkonferenz durchzuführen, in welche Schlüsselexperten aus anderen MS-Behörden und andere relevante Stakeholder
mit einbezogen werden. Eine solche Veranstaltung könnte zum ersten auf die Bestimmung der
möglichen Reaktionen unter der vorgeschlagenen Beschränkung fokussieren, und zum zweiten
die Identifizierung der wahrscheinlichen Auswirkungen unter dem „Beschränkungsvorschlag“Szenario erleichtern (die Identifizierung von Auswirkungen wird in der nächsten Stufe beschrieben). Die relevanten Stakeholder könnten Vertreter aus der Lieferkette für den Stoff sein, aber
auch jene aus anderen Lieferketten, wenn das „Beschränkungsvorschlag“-Szenario potenziell andere Stoffe oder Technologien einbezieht.
Was sind die SEA-Grenzen?
Der Umfang dessen, was im Hinblick auf relevante Lieferketten, Zeitraum und geografischen Bereich erfasst werden muss, hängt davon ab, was als wahrscheinliche Reaktion/en unter den RMOSzenarien identifiziert wurde.
Relevante Lieferketten – Dies sollte berücksichtigen:
•
42
Effekte können sowohl im vorgeschalteten Bereich (Zulieferer) als auch im nachgeschalteten
Bereich der Verwendungen, die in den Beschränkungsvorschlag einbezogen sind, auftreten.
Die Industrien, die von der vorgeschlagenen Beschränkung direkt betroffen sind, müssen
andere Stoffe, Technologien oder Produkte verwenden oder die Produkteigenschaften
verändern, was alles Auswirkungen auf verschiedene Lieferketten hat. Es können auch andere
verbundene Lieferketten betroffen sein. Ein wichtiges Element der Festlegung der Grenzen ist
die Identifizierung, welche Lieferketten betroffen sind.
•
Mit der Zeichnung eines Verfahrensbaums sowohl für die Baseline-Situation als auch für die
Situation der „vorgeschlagenen Beschränkung“ kann die Identifizierung relevanter
Lieferketten unterstützt werden. Der Verfahrensbaum sollte alle relevanten Materialflüsse
beinhalten, innerhalb welcher der Stoff oder die Alternative verwendet wird.
Zeitliche Grenzen der SEA – Dies sollte berücksichtigen:
•
Der wichtigste Aspekt bei der Bestimmung des Zeitraums ist, dass sichergestellt wird,
dass alle relevanten Auswirkungen mit einbezogen werden, unabhängig davon, wann sie
zeitlich eintreten könnten.
•
Für die praktische Organisation der Analyse wäre der erste Schritt die Bestimmung eines
typischen Investitionszyklus für die Verwendungen, welche die vorgeschlagene
Beschränkung behandelt (z. B. 20 Jahre). Danach gibt es zwei grundlegende methodologische
Ansätze zur Durchführung der Analyse:
•
Wenn es keine größeren Veränderungen in der Zukunft gibt (z. B. der Trend ist linear),
und wenn ein repräsentatives Jahr festgelegt werden kann, dann wählen Sie ein
repräsentatives Jahr (z. B. 2030) als Grundlage für die Untersuchung aus, da dies die
Durchführung vereinfachen wird.
•
Die Festlegung des „Baseline“-Szenarios oder des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios
kann erhebliche Veränderungen der Trends bei der Verwendung des Stoffs mit sich
bringen. Dies kann z. B. eintreten aufgrund von Entwicklungen in Technologien/Verfahren, Entwicklungen in anderen relevanten Gesetzgebungen, oder wenn die vorgeschlagene
Beschränkung unterschiedliche Zeitabweichungen für unterschiedliche Verwendungen
beinhaltet. In solchen Fällen sollte ein kumulativer Zeitraum von beispielsweise 20 Jahren
(z. B. 2010-2030) ausgewählt werden.
•
Der Zeitraum des Investitionszyklus (von z. B. 20 Jahren) wäre die Grenze, innerhalb welcher
Auswirkungen ausgelöst werden (z. B. Emission chemischer Stoffe). Die Auswirkungen
können sich auf einer (viel) späteren Stufe materialisieren, insbesondere als Auswirkungen
auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt. Wie in Abschnitt 3.4 dargelegt werden
wird, werden diese Auswirkungen häufig qualitativ beschrieben7.
•
Abschnitt 3.8 gibt weitere Hinweise darüber, wie monetisierte Auswirkungen, welche in
verschiedenen Zeitrahmen auftreten, konsistent verglichen werden können.
Geografische Grenzen – Dies sollte berücksichtigen:
•
Es sollten alle Auswirkungen einbezogen werden, unabhängig davon, wo sie eintreten. Es
sollte eindeutig erklärt werden, wo Auswirkungen außerhalb der EU eintreten.
•
Der „relevante Markt“ für jede Verwendung des Stoffs, der zur Beschränkung vorgeschlagen
ist (d. h. wird das Produkt nur in einem Mitgliedstaat oder in benachbarten Mitgliedstaaten
7
In Abschnitt 4.1 wird beschrieben, wie verschiedene Arten der Auswirkungen zu vergleichen sind.
43
gehandelt, auf EU-Ebene oder global?).
Es sei angemerkt, dass es keine im Vorfeld festgelegten Grenzen bei den Arten der zu
berücksichtigenden Auswirkungen gibt. Alle Arten von Auswirkungen (menschliche
Gesundheit, Umwelt, wirtschaftliche und soziale) sollten berücksichtigt werden. Stufe 3
beinhaltet eine Anleitung, wie potenzielle Auswirkungen innerhalb jeder Art zu identifizieren
sind und wie ihre Bedeutung zu beurteilen ist.
Bitte beachten Sie, dass die Festlegung der Grenzen einige – zumindest qualitative –
Betrachtungen zu den vorhergesehenen Auswirkungen einschließt, da dies implizit Einfluss
darauf nehmen wird, was für die Einbeziehung als bedeutsam anzusehen ist und was nicht.
Ebenso können die weitere Identifizierung und Beurteilung der Auswirkungen in Stufe 3 die
Notwendigkeit hervorrufen, die Grenzen der Analyse zu überdenken, da sich neue wichtige
Punkte als signifikant herausstellen können.
Die Ergebnisse aus Stufe 2 sind zum ersten die Identifizierung und Beschreibung des „Baseline“Szenarios und des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios. Zum zweiten ist es die Abgrenzung der
SEA im Hinblick auf relevante Lieferketten, Auswirkungsarten, Zeiträume und geografische Grenzen.
1.4.4
Stufe 3: Identifizierung und Beurteilung der Auswirkungen
Abbildung 8
Stufe 3 –
Identifizierung und Beurteilung
der Auswirkungen
(Kapitel 3)
Stufe 1 –
Ziele der SEA
(Kapitel 1)
Stufe 2 –
Festlegung des
(Kapitel 2)
Schritt 3.1 Identifizierung der
relevanten Auswirkungen
Schritt 3.2 Erfassung von
Daten
Stufe 4 –
Interpretation und
Ableitung von
Schlussfolgerungen
(Kapitel 4)
Stufe 5 –
Darstellung der
Ergebnisse
(Kapitel 5)
Schritt 3.3 Beurteilung der
Auswirkungen
Schritt 3.4 Gewährleistung der
Konsistenz der Analyse
Was bedeutet Stufe 3: Identifizierung und Beurteilung der Auswirkungen?
Diese Stufe beinhaltet die Identifizierung und Beurteilung der Auswirkungen. Ziel ist die Beantwortung der Frage: Was sind die Auswirkungen im „Beschränkungsvorschlag“-Szenario im Vergleich
zum „Baseline“-Szenario? Die Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit, Umwelt, die wirtschaftlichen, sozialen und anderen Auswirkungen werden in Stufe 2 als Unterschied zwischen den
beiden Szenarien bestimmt. Wenn es mehr als eine wahrscheinliche Reaktion unter dem „Be-
44
schränkungsvorschlag“-Szenario gibt, sollte der Unterschied in der Auswirkung zwischen jeder Reaktion und dem „Baseline“-Szenario identifiziert und analysiert werden.
Stufe 3 beinhaltet vier generische Schritte:
•
Schritt 3.1: Identifizierung der Auswirkungen. Die potenziellen Auswirkungen der
vorgeschlagenen Beschränkung werden über Daten identifiziert, die bereits im Rahmen des
Dossiers nach Anhang XV erfasst wurden, sowie durch weitere Daten, die auf Grundlage des in
Stufe 2 beschriebenen „Baseline“-Szenarios und „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios erfasst
wurden. Dies bringt ggf. Konsultationen mit anderen MS-Behörden, relevanten Lieferketten und
anderen relevanten Stakeholdern mit sich.
•
Schritt 3.2: Erfassung von Daten. Bestimmte Daten zu Emissionen und Expositionen und zu den
diesbezüglichen Risiken des Stoffs für die menschliche Gesundheit und die Umwelt werden
bereits in der Risikobeurteilung vorhanden sein. Daten über Alternativen werden im Rahmen
der Informationen über Alternativen ebenfalls erfasst und analysiert worden sein (Guidance on
Annex XV for restrictions Abschnitt 5.5).
•
Schritt 3.3: Beurteilung der Auswirkungen. Die Beurteilung der Auswirkungen kann auf
verschiedenen Ebenen der Quantifizierung oder einfach qualitativ erfolgen. Gemäß dem
vorgeschlagenen iterativen Verfahren für die SEA stützt sich die erste Beurteilung auf
unmittelbar verfügbare Daten, was wahrscheinlich zu einer Mischung aus quantitativer und
qualitativer Beurteilung führen wird. In nachfolgenden Iterationen (wenn diese durchgeführt
werden) können mehr Einzelheiten und weitere qualitative, quantitative und monetisierte
Informationen hinzugefügt werden.
•
Schritt 3.4: Sicherung der Konsistenz der Analyse. Bevor eine robuste Schlussfolgerung
abgeleitet werden kann, sollte eine Reihe von Kontrollen gemäß guter Praxis zur durchgeführten
Analyse vorgenommen werden. Dazu gehören Kontrollen, um sicherzugehen, dass die
Ergebnisse den Leser nicht irreführen und dass Auswirkungen nicht über- oder unterbewertet
werden, einschließlich der angemessenen Berücksichtigung von Unsicherheiten.
Es ist wichtig hervorzuheben, dass die Beurteilung der Auswirkungen auf den Unterschied zwischen dem „Baseline“-Szenario und dem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario fokussieren sollte.
Was sind zum Beispiel die zusätzlichen Kosten oder Kosteneinsparungen, die mit einem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario im Vergleich zum „Baseline“-Szenario verbunden sind? Oder, in
welchem Umfang werden die Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt in
einem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario im Vergleich zum „Baseline“-Szenario verändert? Bitte
beachten Sie, dass es für Fälle, in welchen es für einige Arten der beurteilten Auswirkungen keine
Unterschiede zwischen den Szenarien gibt, trotzdem wichtig sein könnte, dies zu dokumentieren,
d. h. zu dokumentieren, dass diese Auswirkungen für die betreffende SEA wahrscheinlich nicht signifikant sind.
Wie werden Auswirkungen identifiziert und beurteilt?
Konsultationen mit anderen MS-Behörden, relevanten Lieferketten und anderen Organisationen
sind wahrscheinlich eine Schlüsselkomponente für die Identifizierung aller relevanten Auswirkungen. Die Leitlinien enthalten einen Vorschlag für einen Konsultationsplan, der in Stufe 2
entwickelt und in dieser Stufe korrigiert wird, um den Bedarf an Daten aufzuzeigen.
Außerdem enthalten die Leitlinien mehrere Checklisten (eine nicht abschließende Liste mögli-
45
cher Auswirkungen, siehe Anhang G), welche relevant sein können, um zu prüfen und dokumentarisch zu belegen, dass alle relevanten Auswirkungen berücksichtigt worden sind.
Informationen über Veränderungen bei Stoffemissionen und -expositionen sowie Informationen
über die Risiken für die menschliche Gesundheit und die Umwelt, die mit dem zur Beschränkung
vorgeschlagenen Stoff verbunden sind, sollten in der Risikobeurteilung erarbeitet worden sein.
Jegliche Verwendung potenzieller Alternativen sollte bei der Sammlung von Informationen über
Alternativen erfasst worden sein (siehe Guidance on Annex XV for restrictions Abschnitt 5.5).
Anleitung zur Durchführung einer Risikobeurteilung findet sich sowohl in Guidance on the Chemical Safety Report als auch in Abschnitt 5.2 von Guidance on Annex XV for restrictions.
Auswirkungen werden idealerweise mit quantitativen Daten beschrieben, wenn geeignete Datenquellen vorhanden sind und wenn eine solche Analyse verhältnismäßig ist. Bei schwer zu quantifizierenden und monetisierenden Auswirkungen, z. B. Risiken für die Umwelt und die menschliche Gesundheit, enthalten die vorliegenden Leitlinien Vorschläge, wie eine Analyse dieser Elemente so weit wie möglich durchzuführen ist. Es finden sich Literaturhinweise und Links zu
möglichen externen Datenquellen und Bewertungen, die verwendet werden können.
In vielen Fällen wird die Auswirkung unter Verwendung eines Expertenurteils zu beurteilen
sein. Ein Expertenurteil ist so geartet, dass es schwierig ist, eine Anleitung zur Erarbeitung solcher Urteile zu geben. Wichtig ist Transparenz. Wenn Urteile erstellt werden, sollten die Annahmen, die dem Urteil zugrunde liegen, eindeutig beschrieben werden.
Die Arten der zu betrachtenden Auswirkungen sind die Folgenden:
46
•
Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt: Diese Auswirkungen
erfassen alle möglichen Wirkungen, die direkt mit den toxischen, ökotoxischen und
physikalisch-chemischen Eigenschaften des Stoffs, der zur Beschränkung vorgeschlagen ist,
oder jedes alternativen Stoffs verbunden sind, sowie alle anderen Gesundheits- und
Umweltauswirkungen, die in allen betroffenen Lieferketten im Zusammenhang mit der
Einführung alternativer Stoffe oder Technologien auftreten. Zu diesen Auswirkungen
können daher zum Beispiel Unterschiede bei Emissionen aus der Gewinnung oder
Verarbeitung von Rohstoffen oder aus der Entsorgung von Endprodukten gehören.
Informationen über Veränderungen in den Emissionen des besagten Stoffs oder der
Exposition gegenüber demselben sowie andere diesbezügliche Risiken für die menschliche
Gesundheit und die Umwelt (einschließlich potenzieller Alternativen) sind möglicherweise
bereits gewonnen worden (siehe Guidance on Annex XV for restrictions Abschnitt 5.5). Für
die Zwecke der SEA könnten mehr Analysen hilfreich sein, welche sowohl auf den
Schweregrad der Wirkungen als auch die Exposition fokussieren, z. B. die Abschätzung, wie
viele Menschen oder welche Umweltpopulationen exponiert sind, um die Auswirkungen auf
die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu beschreiben (was geschieht als Folge der
Exposition).
•
Wirtschaftliche Auswirkungen: Diese sind die Nettokosten oder Einsparungen für
Hersteller, Importeure, nachgeschaltete Anwender, Händler und Verbraucher in den
Lieferketten des Stoffs und der Alternativen. Wirtschaftliche Auswirkungen auf die
Gesellschaft von zum Beispiel Gesundheitsdiensten wegen Wirkungen auf die menschliche
Gesundheit oder geringerer Ernteerträge wegen Versauerung werden unter „Auswirkungen
auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt“ erfasst.
•
Soziale Auswirkungen: Das sind alle relevanten Auswirkungen, welche Arbeitnehmer,
Verbraucher und die breite Öffentlichkeit betreffen können und welche nicht unter
Gesundheits-, Umwelt- oder wirtschaftlichen Auswirkungen erfasst werden (z. B.
Beschäftigung, Arbeitsbedingungen, Arbeitszufriedenheit, Ausbildung der Beschäftigten
und soziale Sicherheit). Es sind möglicherweise Auswirkungen auf bestimmte
gesellschaftliche Gruppen zu berücksichtigen.
•
Handel, Wettbewerb und wirtschaftliche Entwicklung (kurz bezeichnet als weiter reichende
wirtschaftliche Auswirkungen): Weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen sind
Auswirkungen, die makroökonomische Folgen wie z. B. Wirtschaftswachstum, Inflation und
Steuern haben. Diese Arten von Wirkungen resultieren aus der Verteilung der
wirtschaftlichen Effekte und aus der Funktionsweise der relevanten Märkte. Zum Beispiel
könnten zusätzliche Kosten bedeuten, dass bestimmte Betriebe oder Industrien mit Handelsoder Wettbewerbsproblemen konfrontiert sind, die ihre Geschäfte reduzieren. Die
Produktion von Alternativen wird wahrscheinlich Geschäftsmöglichkeiten eröffnen, welche
ebenfalls in die Analyse der weiter reichenden wirtschaftlichen Auswirkungen mit
einbezogen werden müssen, sofern sie nicht bereits früher unter wirtschaftlichen
Auswirkungen erfasst worden sind.
Die Definition der verschiedenen Auswirkungsarten folgt der Darlegung im Gesetzestext sowie den
Standardkategorien, die in den Leitlinien der EU zur Beurteilung von Auswirkungen (erhältlich
über: http://ec.europa.eu/governance/impact/) verwendet werden. Gesundheits- und Umweltauswirkungen sowie soziale Auswirkungen können Kosten verursachen, zum Beispiel erhöhte Kosten im
Gesundheitswesen. Solche Kosten könnten als Gesundheits- oder Umweltauswirkungen und nicht
als wirtschaftliche Auswirkungen mit einbezogen werden. Unter welcher Überschrift auch immer
eine signifikante Auswirkung kategorisiert wird, wichtig ist, dass sie in die SEA einbezogen wird,
aber nur einmal erscheint, und dass die Dokumentation eindeutig und transparent ist.
Gesundheits-, Umwelt- und wirtschaftliche Auswirkungen sind häufig die signifikantesten und sollten daher zuerst beurteilt werden. Die Analyse der sozialen und weiter reichenden wirtschaftlichen
Auswirkungen sollte nach der Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen erfolgen, da die erfassten Daten zur Wirtschaft, menschlichen Gesundheit und Umwelt den Ausgangspunkt für die
weitere Analyse der meisten sozialen und weiter reichenden wirtschaftlichen Auswirkungen bilden.
Das Ergebnis von Stufe 3 ist entweder eine qualitative oder quantitative Beschreibung aller Auswirkungen. Es ist wichtig, dass alle identifizierten Auswirkungen mit einbezogen werden. Es sollte
keine einseitige Ausrichtung auf Auswirkungen geben, die quantitativ beschrieben werden, nur weil
es möglich war, sie zu quantifizieren (weil Auswirkungen, die nicht quantitativ beschrieben werden
können, von ebensolcher oder sogar größerer Bedeutung sein können).
Es ist wahrscheinlich, dass die Arbeit in dieser Phase die Notwendigkeit auslöst, die Beschreibung
der Reaktionen unter dem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario sowie die Grenzen der SEA (Stufe
2) konkreter zu gestalten.
47
1.4.5
Stufe 4: Interpretation und Ableitung von Schlussfolgerungen
Abbildung 9
Stufe 4 –
Interpretation und Ableitung von
Schlussfolgerungen
(Kapitel 4)
Stufe 1 –
Ziele der SEA
Stufe 2 –
Festlegung des
Stufe 3 –
Identifizierung und
Beurteilung der
Auswirkungen
(Kapitel 2)
(Kapitel 3)
(Kapitel 1)
Schritt 4.1 Vergleich der
qualitativen, quantitativen oder
monetisierten Auswirkungen
Verteilung der Auswirkungen
Stufe 5 –
Darstellung der
Ergebnisse
(Kapitel 5)
Schritt 4.3 Durchführung der
Unsicherheitsanalyse
Schritt 4.4 Feststellung, ob eine
Schlussfolgerung abgeleitet
werden kann
Was bedeutet Stufe 4: Interpretation und Ableiten von Schlussfolgerungen?
Stufe 4 fokussiert auf die Interpretation der in Stufen 2 und 3 identifizierten und beurteilten Auswirkungen. Sie behandelt die Zusammenführung der Informationen über die verschiedenen Auswirkungen (z. B. sowohl qualitativ als auch quantitativ und auf verschiedene Rezeptoren, auf Wirtschaft, Umwelt, Gesundheit und Gesellschaft im Allgemeinen) und die Durchführung einer Unsicherheitsanalyse, um die Robustheit der SEA zu überprüfen. Auf Grundlage der Beurteilung und
der Unsicherheitsanalyse würde die Behörde die Entscheidung treffen, entweder die SEA abzuschließen oder weitere Analysen durchzuführen, indem man zu Stufe 2 oder 3 zurückkehrt. Diese
Stufe beinhaltet außerdem die Durchführung einer Beurteilung von Verteilungswirkungen. Zusammengefasst behandelt Stufe 4:
•
Wie Nettokosten und Nettonutzen unter dem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario
verglichen werden sollten (gegenüber dem „Baseline“-Szenario)
•
Wie Verteilungswirkungen behandelt werden sollten
•
Wie die Unsicherheitsanalyse der Hauptauswirkungen durchgeführt werden sollte
•
Wie festgelegt wird, ob die SEA abgeschlossen werden kann oder ob die Notwendigkeit
besteht, zu Stufe 2 oder 3 zurückzukehren, um das „Beschränkungsvorschlag“-Szenario zu
korrigieren oder mehr Daten zu bestimmten Auswirkungen zu erfassen.
Der Vergleich der Auswirkungen ist notwendig, um Schlussfolgerungen über die Nettonutzen für
die menschliche Gesundheit und die Umwelt sowie die Nettokosten für Hersteller, Importeure,
nachgeschaltete Anwender, Händler, Verbraucher und die Gesellschaft insgesamt ziehen zu können.
Die einfachste Möglichkeit, Auswirkungen zu vergleichen, ist die transparente Darstellung der nicht
aggregierten Ergebnisse. In einigen Fällen wird eine Aggregation der Daten möglich sein.
48
Stufe 4 umfasst folgende Schritte:
•
Schritt 4.1: Vergleich der verschiedenen Auswirkungsarten unter Verwendung eines
zweckmäßigen Instruments zur SEA-Beurteilung (z. B. das von einer qualitativen
Beurteilung bis hin zu einer vollständig monetisierten Kosten-Nutzen-Analyse reicht). Die
Ebene der durchgeführten Quantifizierung sollte der vorliegenden Thematik angemessen
sein. Eine Reihe von Risiken und Auswirkungen wird generell nicht quantifiziert (z. B.
wenn keine Daten zur Verfügung stehen, oder wenn eine Quantifizierung als unnötig
erachtet wird, um den Schweregrad dieser Risiken und Auswirkungen darzustellen) und
qualitative Schlussfolgerungen stattdessen benötigt werden. Unabhängig von der Ebene der
Quantifizierung ist eine transparente Darstellung aller wichtigen Auswirkungen für die
Qualität der SEA entscheidend.
•
Schritt 4.2: Beurteilung der Verteilung der Auswirkungen. Die Auswirkungen werden
verschiedene Akteure in den Lieferketten und andere Industriesektoren betreffen, sowie die
geografische Verteilung von Gesundheits- und Umweltauswirkungen. Eine Beschreibung,
wer und wie betroffen ist, sollte in die SEA aufgenommen werden. Die Beurteilung der
Verteilung der Auswirkungen sollte auch mögliche Unterschiede gesellschafts- und
einkommensgruppenübergreifend berücksichtigen.
•
Schritt 4.3: Durchführung einer Unsicherheitsanalyse, falls erforderlich – z. B. in Form einer
Sensitivitätsanalyse der Schlüsselannahmen. Das Ziel der Unsicherheitsanalyse besteht in
der Überprüfung, ob verschiedene (begründete) Annahmen oder Schätzungen die
Schlussfolgerungen beeinflussen könnten, und wenn dies wahrscheinlich ist, wie signifikant
jeder einzelne Unterschied ist. Eine Sensitivitätsanalyse könnte in wirksamer Weise
durchgeführt werden, indem „Switching-Werte“ (der Wert, bei welchem die
Schlussfolgerung der SEA verändert wird) und die Wahrscheinlichkeit solcher Werte
geschätzt werden. Die Ergebnisse der Unsicherheitsanalyse können dazu führen, dass man
zu früheren Stufen, wie beispielsweise Datenerfassung, zurückkehren muss.
Es ist wichtig, dass Unsicherheiten im gesamten Verlauf einer SEA und bei der Durchführung der verschiedenen Stufen und Schritte derselben identifiziert und beschrieben werden.
Damit wird sichergestellt, dass Daten von guter Qualität für die Durchführung der Unsicherheitsanalyse verwendet werden. Im Verlauf der SEA kann die Unsicherheitsanalyse als Instrument verwendet werden, um festzustellen, welcher weitere Informationsgewinn die Unsicherheiten am meisten reduzieren würde, und sie sollte daher angewendet werden, um über
die kostengünstigste Iterationsstrategie zu entscheiden, damit man zu einer robusten SEA
gelangt.
•
Schritt 4.4: Entscheidung, ob eine Schlussfolgerung abgeleitet werden kann, oder ob weitere
Datenerfassung oder Analyse erforderlich sind. Die vorgeschlagene iterative Methode
impliziert, dass eine erste SEA mit unmittelbar zur Verfügung stehenden Daten durchgeführt
wird. Durch Vergleich der Auswirkungen muss die Behörde ein Urteil fällen, ob eine
weitere Verfeinerung der Analyse notwendig ist.
49
Daher wird Stufe 4 durch einen der folgenden Schritte abgeschlossen:
•
Zurückgehen, um weitere Analysen durchzuführen (eine weitere Iteration des SEAVerfahrens);
•
Abschluss des SEA-Verfahrens und Berichterstattung über die Analyse und der Ergebnisse
im Beschränkungsvorschlag;
•
Ausstieg aus dem SEA-Verfahren. Selbst in diesem Fall wird empfohlen, dass die
Ergebnisse der SEA im Dossier nach Anhang XV berichtet werden (weitere Details siehe
Abschnitt 5.1.4 in Guidance on Annex XV for restrictions).
Wie detailliert sollte die SEA sein?
Die SEA sollte so robust sein, wie es erforderlich ist, um die erreichte Schlussfolgerung zu unterstützen. Da die Ausschüsse nur eine kurze Zeit für ihre Meinungsbildung zur Verfügung haben,
und ebenso die Kommission für die Erstellung eines Beschlussentwurfs, haben sie nur begrenzte
Möglichkeiten, Informationen über Kosten und Nutzen der Beschränkung der Chemikalie zu beschaffen. Ein besseres Verständnis der Folgen der vorgeschlagenen Beschränkung ist wesentlich
für den Entscheidungsprozess. Daher wird der Behörde nachdrücklich empfohlen, eine adäquate
Beurteilung der sozioökonomischen Auswirkungen und diesbezügliche Informationen in das
Dossier nach Anhang XV aufzunehmen.
Wie detailliert die SEA sein muss, unterliegt der fallweisen Beurteilung.
Im Allgemeinen sollte die Behörde den Aufbau eines Falls anstreben, der so robust wie
möglich ist; da begrenzte Ressourcen zur Erarbeitung von SEA verfügbar sind, sollte der
Detailgrad dem vorliegenden Problem angemessen sein.
Wenn eine qualitative Beurteilung zeigt, dass die Hauptauswirkungen alle positiv, alle negativ
oder alle neutral sind, könnte es möglich sein, den Fall auf einer hauptsächlich qualitativen
Grundlage zu diskutieren. Ebenso könnte, wenn die SEA beispielsweise zeigt, dass es signifikante Nutzen der Beschränkung gibt, wobei die Kosten niedrig sind, eine Schlussfolgerung auch auf
einer eher qualitativen Basis gezogen werden. Je enger das Gleichgewicht zwischen Nutzen und
Kosten ist, umso mehr Details (und häufig Quantifizierung) sind erforderlich.
50
1.4.6
Stufe 5: Darstellung der Ergebnisse
Abbildung 10 SEA-Verfahren – Stufe 5
Stufe 5 –
(Kapitel 5)
Stufe 1 –
Ziele der SEA
(Kapitel 1)
Stufe 2 –
Festlegung des
Stufe 3 –
Identifizierung und
Beurteilung der
Auswirkungen
Stufe 4 –
Interpretation und
Ableitung von
Schlussfolgerungen
(Kapitel 2)
(Kapitel 3)
(Kapitel 4)
Schritt 5.1 – Erstellung des SEABerichts unter Verwendung der
SEA-Dokumentvorlage.
Aufzunehmen sind:
• Annahmen
• Unsicherheiten
• Ergebnisse
Schritt 5.2 – Verwendung der internen Checkliste zur Überprüfung der
Vollständigkeit der SEA
Was bedeutet Stufe 5: Darstellung der Ergebnisse?
Stufe 5 ist die abschließende Stufe im SEA-Verfahren. In dieser Stufe werden die Hauptbefunde
und -ergebnisse der Analyse mit dem in Abbildung 10 dargestellten Verfahren zusammengefasst.
Aus Gründen der Transparenz und Zuverlässigkeit der Ergebnisse sollten die verwendeten Hauptannahmen und die involvierten Unsicherheiten zusammen mit den Endergebnissen vorgelegt werden.
Es ist wichtig, dass alle Daten systematisch und transparent dargestellt werden, um den Entscheidungsprozess zu unterstützen. Angesichts der Tatsache, dass die Informationen in der SEA, die im
Rahmen eines Dossiers nach Anhang XV eingereicht werden, eine wichtige Möglichkeit für die
Behörde sind, eine Beschränkung zu begründen8, müssen die Argumente überzeugend, aber auch
unverzerrt dargelegt werden. Für eine interessierte Partei, die gemäß Artikel 69(6) während des 6monatigen Konsultationszeitraums Kommentare zu einer SEA oder ihre eigene SEA vorlegt, wird
eine transparente und unverzerrte Darstellung die Nutzung der eingereichten Informationen erleichtern.
Wenn die Beurteilung ergibt, dass die Nettonutzen für die menschliche Gesundheit und die Umwelt
unter der vorgeschlagenen Beschränkung zu den Nettokosten für Hersteller, Importeure, nachgeschaltete Anwender, Händler, Verbraucher und die Gesellschaft insgesamt in keinem Verhältnis
stehen, dann wird der Behörde empfohlen, diese Schlussfolgerung in den relevanten Teilen des
Dossiers nach Anhang XV zu dokumentieren und diese Dokumentation der Agentur und den CA
der Mitgliedstaaten vorzulegen. Um Transparenz und Zuverlässigkeit der Ergebnisse zu gewährleisten, sollten die verwendeten Hauptannahmen und die involvierten Unsicherheiten zusammen mit
den Endergebnissen dargestellt werden.
8
Da die verfügbare Zeit für die Überarbeitung einer SEA (oder die spätere Aufnahme einer SEA in ein Dossier nach
Anhang XV) in späteren Stufen weitaus begrenzter sein wird.
51
Das Ergebnis dieser Stufe ist der SEA-Bericht. Dieser kann unter Verwendung einer
Dokumentvorlage dargestellt und anhand einer internen Checkliste kontrolliert werden (um zu prüfen, ob die Hauptaspekte des SEA-Berichts aufgenommen wurden). Die Berichterstattung der Ergebnisse der SEA beinhaltet:
•
Darstellung des „Baseline“-Szenarios, des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios und
weitere Beschränkungs- oder RMO-Szenarien, die in der SEA enthalten sind. Dies sollte die
verwendeten Hauptannahmen/getroffenen Entscheidungen einschließen, als die Szenarien
festgelegt wurden (z. B. warum eine bestimmte RMO nicht weiter beurteilt wurde). Das
kann ein Verweis auf einen anderen Teil des Dossiers nach Anhang XV sein, oder wenn
weitere Argumente nützlich sind, sollte dies in einen Anhang zum SEA-Hauptbericht
aufgenommen werden.
•
Darstellung aller Schlüsselannahmen/-entscheidungen zu den zeitlichen und geografischen
Grenzen der SEA und Auswirkungen, welche in der Beurteilung erfasst werden. Ggf. sollten
auch Informationen enthalten sein, warum bestimmte Thematiken nicht erfasst werden.
•
Die Darstellung aller Schlüsselentscheidungen/-annahmen, die zur Abschätzung und
Beschreibung der Auswirkungen verwendet wurden, sollte so erfolgen, dass die SEA
transparent ist. Diese könnten in einem Anhang dargestellt werden, um die Lesbarkeit des
SEA-Hauptberichts zu erleichtern.
•
Darstellung aller Schlüsselauswirkungen und der SEA-Ergebnisse. Wenn Auswirkungen
mithilfe einer Kosten-Nutzen-Methode oder einer multikriteriellen Methode aggregiert
werden, ist es wichtig, dass die einzelnen Auswirkungen dargestellt werden. Es wurde eine
Dokumentvorlage entwickelt, um die Darstellung aller Schlüsselelemente der SEA zu
erleichtern (siehe Kapitel 5). Anhang G enthält mehrere nicht abschließende Checklisten,
die man verwenden könnte, um aufzuzeigen, welche Auswirkungen berücksichtigt und
welche nicht einbezogen wurden.
•
Darstellung der Ergebnisse der Unsicherheitsanalyse: Nach der Durchführung der
Sensitivitätsanalyse oder einer alternativen Form der Unsicherheitsanalyse, um die
Robustheit der SEA zu überprüfen, sollten die Ergebnisse dieser Analyse ebenfalls
dargestellt werden.
•
Darstellung der Hauptschlussfolgerungen: Die Behörde oder interessierte Partei sollte die
Ergebnisse der Analyse zusammenfassen, ihre Schlussfolgerungen darlegen und
angemessene Empfehlungen formulieren. Die Konsequenzen der Unsicherheiten für die
Schlussfolgerungen sollten eindeutig dargelegt werden.
1.4.7
Was man vermeiden sollte
Nach den Empfehlungen in den vorliegenden Leitlinien sollte die Behörde oder interessierte Partei,
die eine SEA erstellt, die im folgenden Textkasten dargelegten Sachverhalte berücksichtigen.
52
Beispiele für Sachverhalte, die die Qualität oder Glaubwürdigkeit einer SEA herabsetzen
Grenzbeschränkungen:
•
•
•
•
Keine Verwendung der realistischsten Verhaltensreaktionen auf eine vorgeschlagene Beschränkung;
Mangelnde oder keine Berücksichtigung aller Auswirkungen, die entweder signifikant sind oder von einigen für signifikant gehalten werden;
Kein Versuch, geografische und zeitliche Grenzen ordnungsgemäß zu berücksichtigen;
Keine Berücksichtigung von zukünftigen Trends und Konsequenzen der bestehenden Verordnungen/Gesetze;
Verwendung von qualitativ schlechten Informationen/Daten/Materialien:
•
•
•
Verwendung veralteter Informationen;
Mangelnde Kenntnis anerkannter Datenquellen;
Mangel an Konsultationen, um relevante Daten zu erhalten;
Schlecht durchdachte Methodologie:
•
•
•
•
Keine Dokumentation von Annahmen;
Kein Versuch zur Quantifizierung von Wirkungen, wo dies möglich und zweckmäßig ist;
Kein Versuch, Auswirkungen qualitativ zu beurteilen, bei welchen eine Quantifizierung nicht möglich ist;
Keine oder unzureichende Berücksichtigung von Unsicherheiten in der Analyse;
Versäumnis, die logische Grundlage für Schlussfolgerungen ordnungsgemäß zu erklären:
•
•
•
•
1.4.8
Mangel an eindeutigen Erläuterungen für die Schlussfolgerungen, die auf der Grundlage der bereitgestellten
Informationen abgeleitet wurden;
Mangelnde Berücksichtigung von Unsicherheiten bei der Ableitung von Schlussfolgerungen;
Mangelnde Berücksichtigung nicht quantifizierter Wirkungen im Entscheidungsprozess;
Mangelnde Transparenz bezüglich der Art und Weise der Ableitung der Ergebnisse.
Übersichts-Ablaufdiagramm
Das Ablaufdiagramm in Abbildung 11 gibt eine Übersicht über alle Stufen und Schritte im Verfahren.
53
Abbildung 11 Ablaufdiagramm über das Verfahren zur Durchführung einer BeschränkungsSEA
Stufe 1 –
Ziele der SEA
Warum wird eine SEA durchgeführt?
(Kapitel 1)
Stufe 2 –
Was wird (werden) die wahrscheinliche(n) Reaktion(en) auf die vorgeschlagene Beschränkung sein?
(Kapitel 2)
Arbeit
Grenzen der SEA
Stufe 5 –
Darstellung der Ergebnisse im
Rahmen des Dossiers nach Anhang
XV
Ja
Ist der Nachweis
(Evidenz) ausreichend, um
eine robuste Schlussfolgerung abzuleiten und die SEA
zu beenden?
Nein
Auswirkungen
Stufe 4 –
Schlussfolgerungen
Wie sind Gesundheits-, Umwelt-, wirtschaftliche und soziale Auswirkungen
zu vergleichen?
(Kapitel 4)
werden kann
54
(Kapitel 3)
Daten
• Annahmen
• Unsicherheiten
• Ergebnisse
Beurteilung der Auswirkungen des
„Beschränkungsvorschlag“-Szenarios
im Vergleich zum „Baseline“Szenario
Nein
Oder Ausstieg aus dem SEAVerfahren – Es ist trotzdem ratsam,
die Ergebnisse im Dossier nach
Anhang XV darzustellen
5) des SEASchritt 5.1 –(Kapitel
Erstellung
Berichts unter Verwendung der
Aufzunehmen sind:
Stufe 3 –
Identifizierung und Beurteilung der
Auswirkungen
2
DAS SEA-VERFAHREN – STUFE 2: FESTLEGUNG DES UNTERSUCHUNGSUMFANGS
2.1
Einführung in die Festlegung des Untersuchungsumfangs
Die Festlegung des Untersuchungsumfangs ist die zweite Stufe in der Erarbeitung einer SEA. Diese
wird nachstehend in Abbildung 12 dargestellt.
Stufe 2 –
(Kapitel 2)
Arbeit
Stufe 1 –
Ziele der SEA
(Kapitel 1)
Stufe 3 –
Identifizierung und
Beurteilung der
Auswirkungen
Stufe 4 –
Interpretation und
Ableitung von
Schlussfolgerungen
(Kapitel 3)
(Kapitel 4)
Stufe 5 –
Darstellung der
Ergebnisse
(Kapitel 5)
Grenzen der SEA
Die Festlegung des Untersuchungsumfangs behandelt, wie das/die für die SEA relevante/n Szenario/Szenarien und Grenzen festgelegt werden sollten. Das Verfahren zur Identifizierung und Beschreibung der Auswirkungen wird im nächsten Kapitel erläutert. Die Festlegung eines Szenarios
beinhaltet die Beurteilung des erwarteten Verhaltens der Lieferkette und der potenziellen anderen
Akteure sowie der aus der Beschränkung resultierenden Folgen. Wenn beispielsweise der Stoff Beschränkungen unterliegt, könnte ein nachgeschalteter Anwender entscheiden, Erzeugnisse zu importieren oder einen anderen Stoff oder ein anderes Verfahren anzuwenden.
Dieser Abschnitt beschreibt detailliert das vorgeschlagene Verfahren für diese Stufe der SEA.
Es ist bekannt, dass das gesamte Verfahren der SEA durch Iteration bestimmt sein sollte, und
die Behörde sollte diese Stufe mit einem Detailgrad durchführen, der demjenigen der SEAIteration angemessen ist, die durchgeführt wird.
Wie bei allen Stufen im SEA-Verfahren sollte die Behörde die in allen Daten und Analysen
vorhandenen Unsicherheiten berücksichtigen. Die Konsequenzen der Unsicherheiten sollten
bei der Darstellung der Ergebnisse berücksichtigt und bestätigt werden.
2.2
Schritt 2.1 – Organisation der Arbeit
Die Erarbeitung einer SEA wird im Allgemeinen Fachkompetenz und Informationsquellen aus der
Behörde/Agentur sowie aus Konsultationen mit betroffenen Industrien, anderen Mitgliedstaaten und
relevanten Stakeholdern in Anspruch nehmen. Frühzeitige Konsultationen mit den betroffenen Industrien sind für die Erarbeitung eines Beschränkungsvorschlags wichtig. Auf dieser Stufe der SEA
55
könnten solche Konsultationen bereits im Rahmen der Erarbeitung des Beschränkungsvorschlags
initiiert worden sein (siehe Guidance on Annex XV for restrictions Abschnitt 4.2.2).
Einige der Schlüsselelemente, die in die Organisation der Arbeit für die SEA einbezogen werden
können, sind:
•
•
Organisation der Arbeit in der Behörde, die die SEA erstellt:
•
Identifizierung eigener Fachkompetenz (Qualifikationen);
•
Organisation einer Start-/Auftaktbesprechung oder -einweisung;
•
Berücksichtigung der Notwendigkeit externer Unterstützung (z. B. aufgrund mangelnder
Fachkompetenz oder Ressourcen);
•
Entwicklung eines Arbeitsplans auf Grundlage der Stufen und Schritte, die in den vorliegenden Leitlinien dargelegt sind;
Entwicklung eines Konsultationsplans für Konsultationen mit relevanten Stakeholdern:
•
Identifizierung der relevanten Lieferkette für die zur Beschränkung vorgeschlagenen
Verwendungen sowie individueller Kontakte;
•
Konsultationen mit Behörden in anderen Mitgliedstaaten und der Agentur; und
•
Aufbau des Kontakts zu jeder Schlüsselperson und Vereinbarung zur Einbeziehung
derselben.
Die SEA erfordert Fachkompetenz in einer Vielzahl von Gebieten: Technik (Verwendung des
Stoffs und mögliche Alternativen, Risikomanagementmaßnahmen), Beurteilung von Risiken/Auswirkungen, Betriebe (z. B. Produktionskosten), Märkte (z. B. Nachfrage oder Wettbewerb)
und Wirtschaft (z. B. Kosten-Nutzen-Analyse). Der größte Teil dieser Fachkompetenz könnte im
eigenen Hause oder in angegliederten Organisationen9 zu finden sein. Der Bedarf an externer Fachkompetenz wird von der Komplexität der SEA abhängen. Die Entwicklung eines Arbeitsplans auf
der Grundlage der in diesen Leitlinien beschriebenen Stufen und Schritte wird die Identifizierung
eines solchen Bedarfs erleichtern.
ERFAHRUNGEN AUS FALLSTUDIEN
Die Erfahrungen der Beteiligten, die im Rahmen der Erstellung der vorliegenden Leitlinien eine
SEA durchgeführt haben, zeigten Folgendes:
1) Die Koordinierung der Arbeit ist eine der wesentlichen Herausforderungen bei der Erarbeitung
einer SEA. Der Projektleiter sollte über ein gutes Wissen über das Beschränkungsverfahren, die
Erarbeitung eines Beschränkungsdossiers und die in der SEA behandelten Kompetenzfelder verfügen.
2) Es ist wichtig, zu einem frühen Zeitpunkt ein multidisziplinäres Team aufzubauen und eine interne Auftakt- oder Brainstorming-Veranstaltung durchzuführen, damit alle Beteiligten verste-
9
Wie beispielsweise andere staatliche Einrichtungen in dem Mitgliedstaat oder Forschungseinrichtungen
56
hen, wie der Umfang der Studie angelegt ist, und dass sie die Aufgabe ebenso verstehen.
Quelle: Fallstudie, durchgeführt von RIVM
Wenn Konsultationen mit Stakeholdern als nützlich erachtet werden, wäre es sinnvoll, einen Konsultationsplan zu erstellen. In Anhang A findet sich eine Anleitung zur Erstellung eines Konsultationsplans. Der nachstehende Kasten enthält Hinweise zum Kontakt mit relevanten Lieferketten.
Kasten 1
Hinweis: Bedeutung der Kontakte zu Lieferketten
Wichtige Punkte bei Kontakten zu Lieferketten:
1.
Die Kontaktaufnahme zu relevanten Lieferketten ist eine der wenigen Möglichkeiten, um spezifische Informationen über deren mögliche „Verhaltensreaktion“ auf die vorgeschlagene Beschränkung zu erhalten.
2.
Die Kontaktaufnahme zu relevanten Lieferketten ist wichtig, da dies die Behörde in die Lage versetzt, die
Konsequenzen der vorgeschlagenen Beschränkung für die Akteure in der Lieferkette zu sondieren.
3.
Die Sondierung verschiedener Lieferketten im Hinblick auf Informationen über die Verwendung alternative Stoffe/Verfahren ist wichtig, um ein ausgewogenes Bild aus den Konsultationen zu gewinnen.
Wenn bei der Festlegung des Untersuchungsumfangs festgestellt wird, dass Informationen und Daten aus relevanten Lieferketten zur Vervollständigung der SEA benötigt werden und noch keine Kontakte zu Lieferketten
hergestellt worden sind, dann sollten diese während der Festlegung des Untersuchungsumfangs initiiert werden.
Die Exaktheit der SEA ist abhängig von der Plausibilität der möglichen Verhaltensreaktionen. Für alle anderen
außer den einfachsten Lieferketten sind Kommunikation und Konsultationen mit relevanten Lieferketten die einzige Möglichkeit, genaue Informationen zu erhalten (in Ermangelung detaillierter Marktanalysen aus anderen
Quellen).
Wenn durch Geschäftsgeheimnisse oder andere Faktoren Akteure in relevanten Lieferketten an der Bereitstellung von Informationen gehindert werden, muss möglicherweise ein Expertenurteil herangezogen werden (verwendete Unsicherheiten und Annahmen müssen im SEA-Bericht innerhalb des Beschränkungsvorschlags festgehalten werden).
Bezüglich der Verwendung von Alternativstoffen/-verfahren könnten die Industrien, die von der Beschränkung
direkt betroffen sind (jene, die den Stoff und entsprechende Produkte herstellen und verwenden), möglicherweise
keine Informationen über die Verwendung von Alternativen haben. Auch ist deren Motivation begrenzt, Informationen offenzulegen, die zeigen, ob der Ersatz durch eine Alternative machbar ist. Konsultationen mit Zulieferern von Alternativstoffen/-verfahren könnten wichtig sein, um das Problem einer mangelnden Bereitschaft, Informationen über Alternativen zu geben, zu überwinden.
2.3
Schritt 2.2 – Festlegung des „Baseline“-Szenarios
Das „Baseline“-Szenario ist die Situation, wie sie sich ohne die vorgeschlagene Beschränkung (oder
andere weitere Risikomanagementoptionen (RMO)) darstellt. Das ist nicht unbedingt die aktuelle
Situation, da das „Baseline“-Szenario jede relevante bevorstehende Gesetzgebung/Verordnung oder
Modifizierung bestehender Gesetze/Verordnungen berücksichtigen sollte, deren Inkrafttreten im
Zeitraum der SEA-Erarbeitung zu erwarten ist. Diese Überlegungen sollten auch auf relevante Alternativen (Stoffe oder Verfahren) unter dem „Baseline“-Szenario ausgedehnt werden.
Auf Grundlage der Informationen, die aus der Erarbeitung des Beschränkungsvorschlags (Dossier
nach Anhang XV) stammen, sollte es möglich sein, das „Baseline“-Szenario festzulegen. Das Verfahren dazu wird in Abbildung 13 gezeigt.
57
Abbildung 13 Entwicklung des „Baseline-Szenarios“ – Bezug zum Dossier nach Anhang
XV
Daten/Informationen/Beiträge aus dem
Beschränkungsverfahren
(Leitlinien über Anhang XV für
Beschränkungen)
Informationen über das Risiko
(Abschnitt 5.2) und Risikobeschreibung
(Abschnitt 5.2.4)
Beurteilung der Wirksamkeit
der implementierten RMM
(Abschnitt 5.2.3.1)
Abschnitt 5.2 - Informationen über
das Risiko
Schritt 2.2
Weitere Beschreibung des Baseline-Szenarios
Schritt 2.2 – Festlegung des Baseline-Szenarios
(Fortgesetzte Verwendung bei Nichtvorhandensein
irgendeiner weiteren RMO für diejenigen Verwendungen,
die für Beschränkungen vorgeschlagen sind)
Die Baseline-Definition sollte folgende Informationen enthalten:
•
Aktuelle Verwendungen des zur Beschränkung vorgeschlagenen Stoffs;
•
Aktuell verwendete Mengen und erwartete zukünftige Verwendung bei Nichtvorhandensein der
vorgeschlagenen Beschränkung (wenn möglich, sollte dies Mengenangaben für jede
Verwendung enthalten, für welche eine Beschränkung vorgeschlagen ist);
•
Erwartete Änderungen in anderen relevanten Gesetzen/Verordnungen, welche die zur
Beschränkung vorgeschlagenen Verwendungen betreffen könnten;
•
Trends in Herstellung, Import und Verwendung des Stoffs; und
•
Aktuelle und zukünftige Trends bei Standort und Anzahl der Firmen, die den Stoff verwenden,
für dessen Verwendungen eine Beschränkung vorgeschlagen wird.
2.4
Schritt 2.3 – Festlegung des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios
Das „Beschränkungsvorschlag“-Szenario erfasst alle Verwendungen, für welche Beschränkungen
vorgeschlagen werden. Wenn andere RMO anstelle einer Beschränkung für eine bestimmte Verwendung des Stoffs als geeigneter betrachtet werden, dann sollte diese Verwendung nicht in ein
„Beschränkungsvorschlag“-Szenario aufgenommen werden (d. h. Umfang und Bedingungen der
Beschränkungen sollten angepasst werden, wie beispielsweise Ausschlüsse und Ausnahmen für eine bestimmte Verwendung).
Bei der Beurteilung der vorgeschlagenen Beschränkungen (Guidance on Annex XV for restrictions
Abschnitt 5.4.5) besteht das Hauptziel darin, dass für jede Verwendung festgelegt wird, welche
Maßnahme vorzuschlagen ist, um die Risiken zu behandeln, die in der Risikobeurteilung identifiziert wurden. Auf Grundlage der Informationen, die aus der Erarbeitung des Beschränkungsvorschlags (Dossier nach Anhang XV) ermittelt wurden, sollte es, wie beim „Baseline“-Szenario, möglich sein, das „Beschränkungsvorschlag“-Szenario festzulegen. Das Verfahren dazu wird in
Abbildung 14 gezeigt.
58
Abbildung 14 Entwicklung des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios – Bezug zum Dossier
nach Anhang XV
Daten/Informationen/Beiträge aus dem
Beschränkungsverfahren
(Leitlinien über Anhang XV für
Beschränkungen)
Schritt 2.3 – Festlegung des ‚Beschränkungsvorschlag‘Szenarios
Daten/Informationen zur vorgeschlagenen Beschränkung
Beurteilung der ‚Ausgangs‘Beschränkung
(Abschnitt 5.4.3)
Beschreibung des Umfangs und der Bedingungen der
vorgeschlagenen Beschränkung
Beurteilung der vorgeschlagenen Beschränkung
(Abschnitt 5.4.5)
(Beschreibung der Verwendungen, die zur Beschränkung
vorgeschlagen werden, sowie des Umfangs und der Art
der Beschränkung)
Abschnitt 5.4 – Verfeinerung und Beurteilung der vorgeschlagenen Beschränkung
Informationen über Alternativen (Abschnitt 5.5)
Bestimmung der wahrscheinlichen Verhaltensreaktion(en)
der Akteure in relevanten Lieferketten auf die vorgeschlagene Beschränkung
Die nachstehende Tabelle 1 zeigt ein Beispiel für eine vorgeschlagene Beschränkung, wobei Stoff E
zur Beschränkung für zwei Verwendungen „A“ und „B“ vorgeschlagen wird. Es gibt andere Verwendungen von Stoff E, aber es wurden bereits andere RMO für diese anderen Verwendungen
identifiziert, die geeigneter als Beschränkungen sind.
Tabelle 1
Verwendung
Verwendung
„A“
Verwendung
„B“
Vorgeschlagene Maßnahmen unter dem Beschränkungs-Szenario
Unakzeptable Risiken
Maßnahme unter dem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario
Arbeitsbedingte Gesundheitsgefahren
Komplettes Verbot der Verwendung von Stoff E in Verwendung „A“.
Sollte nicht in Verkehr gebracht werden oder weder allein noch in
Zubereitungen in einer Konzentration von > 0,1 % (w/w) verwendet
werden
Arbeitsbedingte Gesundheitsgefahren
Verbot der Herstellung von Produkt „B“ mit Stoff E (aber keine Beschränkungen für importiertes Endprodukt „B“, in welchem Stoff E
während der Herstellung außerhalb der EU verwendet wurde).
Nachdem das „Beschränkungsvorschlag“-Szenario festgelegt wurde, ist es notwendig, die Verhaltensreaktion der relevanten Akteure zu bestimmen (d. h. vorgeschaltete Zulieferer, Hersteller und
nachgeschaltete Anwender)10.
10
Geschäftsgeheimnisse könnten Daten und Informationen begrenzen, welche relevante Akteure zur Verfügung stellen
wollen
59
Wenn aus den verfügbaren Daten oder Konsultationen mit Lieferketten und anderen Fachleuten
nicht deutlich wird, welche Reaktionen am wahrscheinlichsten auftreten werden, wird die Behörde
ein Expertenurteil zur Vorhersage dieser Reaktionen heranziehen müssen. Wenn es keine eindeutige
Schlussfolgerung zu den wahrscheinlichsten Reaktionen gibt und sie zu sehr unterschiedlichen
Auswirkungen führen werden, sollte die Behörde separate „Beschränkungsvorschlag“-Reaktionen
in die Analyse aufnehmen11. Alle verwendeten Annahmen sollten im Dossier nach Anhang XV zusammen mit den SEA-Ergebnissen berichtet werden.
Verhaltensreaktionen – für eine Verwendung
Wenn die Behörde eines Mitgliedstaats eine Beschränkung für einen Stoff in einer bestimmten Verwendung vorschlägt,
müssen die von dieser Beschränkung Betroffenen ihr Verhalten ändern. Es gibt eine Reihe von allgemeinen Verhaltensreaktionen, die in Betracht gezogen werden müssen.
Jedes Unternehmen, das den Stoff verwendet, muss entscheiden, wie es auf die Beschränkung reagiert. Bei der Durchführung der SEA liegt die Herausforderung für die Behörde darin, zu beurteilen, was die wahrscheinlichste Reaktion
sein wird. Konsultationen mit der Lieferkette werden für die Beurteilung der wahrscheinlichsten Reaktionen entscheidend sein.
Die Industrie muss sich an eine der folgenden grob definierten Verhaltensoptionen anpassen (nicht abschließende Liste):
•
Verwendung einer Alternative – Dies kann die Verwendung eines anderen Stoffs oder Verfahrens ohne Verluste in
Funktionalität und/oder Lebensdauer bedeuten, oder es kann andernfalls die Verwendung eines anderen Stoffs oder
Verfahrens mit Verlusten in Funktion und/oder Lebensdauer bedeuten.
•
Fortgesetzte Verwendung des Stoffs bei Verlagerung der Produktion aus der EU – Sie muss beurteilen, ob die
Verlagerung der Produktion aus der EU, um die Herstellung mit dem Stoff fortzusetzen, die beste
Investitionsentscheidung ist.
•
Einstellung der Produktherstellung – Dies muss nicht unbedingt zu einem Verlust für die Gesellschaft führen, wenn
stattdessen ein ähnliches Endprodukt importiert wird.
Obwohl die einzelnen Industrieunternehmen unterschiedlich reagieren könnten, könnte eine Reaktion wahrscheinlicher
als jede andere sein. Wenn Alternativen verfügbar sind, wäre die Verwendung eines Alternativstoffs für die Verwender
häufig die Option mit den geringsten Kosten und daher die wahrscheinlichste Reaktion. Wenn es keine geeigneten Alternativen gibt (entweder Stoff oder Verfahren), ist die Vorhersage der wahrscheinlichen Reaktion schwieriger.
Neben den Konsultationen mit relevanten Lieferketten sollten bei der Bestimmung der wahrscheinlichen Reaktion die
gesammelten Informationen über Verfügbarkeit und Eignung von Alternativen (Guidance on Annex XV for
restrictions Abschnitt 5.5) Einblicke in mögliche Reaktionen vermitteln.
Die nachstehende Tabelle verwendet hypothetische Zahlen, um mögliche Verhaltensreaktionen für eine bestimmte
Verwendung (eine nachgeschaltete Verwendung) darzustellen:
11
Wie in Guidance on Annex XV for restrictions dargelegt, sollte die Behörde andere Risikomanagementoptionen in
Betracht ziehen, und wenn eine Beschränkung schließlich vorgeschlagen wird, begründen, dass eine Beschränkung ein
optimaler Weg ist, die Risiken zu behandeln. Eine SEA kann diese Begründung unterstützen (siehe Abschnitt 1.2.3 Zweck 2). Als Bestandteil dessen kann z. B. erwogen werden, ob Steueranpassungen die Verhaltensreaktion bezüglich
der Verwendung einer Alternative beeinflussen könnten, welche andernfalls wirtschaftlich nicht machbar wäre (in diesem Fall könnte die Steueranpassung verhindern, dass die vorgeschlagenen beschränkten Verwendungen des Stoffs in
ein Gebiet außerhalb der EU verlagert werden).
60
Verhaltensreaktion nachgeschalteter Anwender
Anzahl der Firmen (%)
Verwendung einer Alternative – kein Verlust bei
Funktionalität oder Lebensdauer des Produkts
60-70 %
Verwendung einer Alternative – Verlust bei der
Lebensdauer des Produkts
20 %
Verlagerung der Produktion aus der EU und fortgesetzte Verwendung des Stoffs
10 %
Die Kombinationen all dieser Verhaltensreaktionen bilden das „Beschränkungsvorschlag“-Szenario. In der nächsten
Stufe (Identifizieren und Beurteilen der Auswirkungen) werden die Hauptauswirkungen dieser Verhaltensreaktion bestimmt und beurteilt. Wenn beispielsweise Fertigprodukt „B“, anstatt es von einem EU-Hersteller zu kaufen, importiert
wird, könnte eine Auswirkung davon sein, dass eine Änderung bei den Kosten des Produktes eintritt. In ähnlicher Weise
könnte die Verwendung eines Alternativstoffes zu höheren Kosten führen, wenn die Produktion der Alternativ teurer ist.
Die Verwendung des Alternativstoffes könnte auch zusätzliche Emissionen hervorrufen, die zu Umwelt- und Gesundheitsauswirkungen führen.
Auswirkungen entlang der Lieferkette
Es könnte schwierig sein, die Reaktion auf eine Beschränkung zu beurteilen, da die Reaktion eines Teils der Lieferkette
von der Reaktion und Resonanz von anderen Teilen der Lieferkette, sowohl vorgeschalteten als auch nachgeschalteten,
abhängen kann (wenn zum Beispiel für Firmen, die ein „Zubereitungs“-Verfahren durchführen, keine geeignete Alternativen zur Verfügung stehen, werden die Konsequenzen für Firmen, die zubereitete Produkte verwenden, von denjenigen abweichen, die sich ergeben, wenn es geeignete Alternativen gibt, um ähnliche Zubereitungen zu produzieren).
Es wird vorgeschlagen, die Analyse mit der Industrie zu beginnen, die den zur Beschränkung vorgeschlagenen Stoff
verwendet. Ihre bevorzugte Reaktion dürfte sein, einen Alternativstoff mit denselben Eigenschaften verwenden zu wollen. Ob dies möglich ist, könnte von der Reaktion ihres vorgeschalteten Zulieferers abhängen. Wenn dieser eine solche
Alternative liefern kann, könnte die Verwendung dieser Alternative die bevorzugte Reaktion aller Teile der Lieferkette
sein. Wenn es keine geeigneten Alternativen gibt, die die gewünschte Funktionalität erreichen können, dann könnte es
nachgeschaltete Anwender geben, die sich für eine andere Reaktion entscheiden (z. B. Verwendung einer anderen
Technologie). Solche Reaktionen von nachgeschalteten Anwendern könnten Rückwirkungen auf vorgeschaltete Zulieferer haben, was beispielsweise bedeuten könnte, dass diese aus dem Geschäft aussteigen, wenn es keine Nachfrage
nach dem Stoff mehr gibt.
Daher ist die Verfügbarkeit von Alternativen ein Schlüsselfaktor bei der Bestimmung der zu erwartenden Reaktion: Je
näher die Alternative der ursprünglichen Verwendung des Stoffs kommt, um so geringer wird die Auswirkung auf die
Lieferkette sein; es wird daher weniger schwierig sein, die wahrscheinlichen Reaktionen vorherzusagen und zu beurteilen.
In der nächsten Stufe (Identifizierung und Beurteilung der Auswirkungen) werden die Hauptauswirkungen dieser Verhaltensreaktion bestimmt und beurteilt.
Beispiel für Verhaltensreaktionen – mehrere Produkte
Das obige Beispiel betrachtet Reaktionen für eine bestimmte Verwendung. In vielen Fällen wird ein zur Beschränkung
vorgeschlagener Stoff in mehr als einer Verwendung eingesetzt. Daher ist ein entscheidender Teil der Erarbeitung und
Verfeinerung eines Beschränkungsvorschlags die Festlegung, welche Verwendungen in den Beschränkungsvorschlag
aufgenommen werden sollten (Zweck 3, wie in Abschnitt 1.2.4 beschrieben). Die Verfügbarkeit von Alternativen könnte einer der Parameter sein, welche die Entscheidung beeinflussen, ob eine spezifische Verwendung in den Beschränkungsvorschlag aufzunehmen ist oder nicht.
Da es für den Beschränkungsvorschlag viele in Betracht zu ziehende Verwendungen geben könnte, wäre es vielleicht
nicht möglich, mehrere Rektionen für jede Verwendung zu analysieren. Stattdessen wird ein Expertenurteil auf Grundlage von Konsultationen mit der Industrie benötigt, um die wahrscheinlichste Reaktion für jede Verwendung zu
bestimmen.
61
Verwendung
Wahrscheinlichste Reaktion für diese Verwendung
Verwendung A
Verwendung eines Alternativstoffs
Verwendung B
Kein verfügbarer Stoff – Verlust an Funktionalität
Verwendung C
Verwendung eines alternativen Verfahrens
Verwendung D
Verlagerung des Herstellungsprozesses, bei dem Verwendung D betroffen ist
Verwendungen, für die es keine verfügbaren Alternativen gibt, könnten mehr Analysen erfordern, und es ist wichtig, die
Reaktionen im vorgeschalteten Bereich sowie in der gesamten Lieferkette zu beurteilen.
2.5
Schritt 2.4 – Festlegung der Grenzen der SEA
2.5.1
Überblick
Der letzte Schritt bei der Festlegung des Untersuchungsumfangs besteht darin, zu verstehen, was in
die SEA einbezogen werden muss. Es ist wahrscheinlich, dass die Grenzen, die bestimmen, was in
die SEA einbezogen werden sollte, sich im Ergebnis der nächsten Stufen im SEA-Verfahren teilweise verändern werden, wenn die Auswirkungen weiter identifiziert und beurteilt (Stufe 3) und
verglichen (Stufe 4 ) werden. Das ist ein weiterer Grund, warum es ratsam ist, die SEA auf iterative
Weise durchzuführen (z. B. kann es nach einer näheren Beurteilung der Auswirkungen erforderlich
sein, die zeitlichen und geografischen Grenzen der SEA zu aktualisieren).
Die Grenzen der SEA werden bestimmt durch:
• Die relevanten Lieferketten einschließlich der betroffenen Märkte;
• Den Zeitraum für die Analyse; und
• Das geografisch erfasste Gebiet der Analyse.
Die Identifizierung der Auswirkungen wird im Rahmen von Stufe 3 beschrieben. Es gibt keine Begrenzungen hinsichtlich der zu erfassenden Arten von Auswirkungen. Jeglicher Unterschied – sei
dies im Umwelt-, Gesundheits-, wirtschaftlichen oder sozialen Bereich – zwischen dem BaselineSzenario und dem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario sollte mit einbezogen werden, wenn er als
wichtig erachtet wird.
2.5.2
Relevante Lieferketten
Das „Beschränkungsvorschlag“-Szenario wird auf der Grundlage der erwarteten Reaktionen aus der
Hauptlieferkette bestimmt. Diese Lieferkette muss auf dem gesamten Weg bis hin zur Lieferung
von Konsumgütern oder Dienstleistungen betrachtet werden.
Es ist sehr wahrscheinlich, dass Auswirkungen, die aus den Verhaltensreaktionen auf die Beschränkung resultieren, auch andere Lieferketten betreffen (z. B. jene, die mit der Produktion, Zulieferung
und Verwendung von Alternativen in Zusammenhang stehen). Daher ist für die Behörde die Über-
62
legung entscheidend, welche anderen Lieferketten einzubeziehen sind. Dies wurde in dem Beispiel
in Abschnitt 2.4 anschaulich gezeigt.
Mögliche weitere Lieferketten, die für verschiedene Arten des „Beschränkungsvorschlag“Szenarios berücksichtigt werden sollten, sind in Tabelle 2 enthalten (Hinweis: dies kann auch Modifizierungen der bestehenden Lieferketten beinhalten, in welchen der Stoff aktuell verwendet wird).
Dies sollte jedoch bei der Identifizierung der Auswirkungen neu überlegt werden, da diese Informationen erbringen kann, die darauf schließen lassen, in welchem Umfang weitere Lieferketten berücksichtigt werden sollten.
Tabelle 2
Welche Lieferketten sind einzubeziehen?
Allgemeine Reaktionen auf eine
vorgeschlagene Beschränkung12
Weitere zu berücksichtigende relevante Lieferketten
Verwendung einer Alternative (Stoff oder
Technologie);
Die Lieferkette, die die Alternative(n) liefert.
(z. B. wenn die Beschränkung die Herstellung, das Inverkehrbringen oder die Verwendung des Stoffs verbietet)
Verstärkter Import von Erzeugnissen aus
Ländern außerhalb der EU, wo der Stoff
verwendet wird
(z. B. wenn es für das Endprodukt keine
Beschränkungen gibt);
Geringere Qualität des nachgeschalteten
Erzeugnisses/der nachgeschalteten Erzeugnisse
(z. B. wenn es Beschränkungen für das Inverkehrbringen oder die Verwendung des
Stoffs für bestimmte Verwendungen gibt
und die Verwendung von Alternativen zu
Produkten mit schlechterer Qualität führt);
Einige Erzeugnisse sind nicht mehr erhältlich
Potenzielle Lieferketten, die Rohstoffe (entweder für den zur Beschränkung vorgeschlagenen Stoff oder die Alternative) liefern, wenn es größere Veränderungen gibt (z. B. Verwendung anderer Rohstoffe)
Auch wenn das Hauptaugenmerk auf Auswirkungen innerhalb der EU
gerichtet ist (siehe Abschnitt 2.4.4), ist es wichtig, dass signifikante
Auswirkungen außerhalb der EU zumindest qualitativ identifiziert werden. Zum Beispiel, ob sie mehr oder weniger von dem Stoff verwenden
und die Art und Weise, wie sie die Verwendung kontrollieren.
In diesem Fall könnte es weitere Lieferketten geben, wenn die geringere
Qualität der nachgeschalteten Erzeugnisse den Verbraucher dieses Erzeugnisses dazu veranlasst, dieses durch ein anderes Erzeugnis zu ersetzen oder zum Verbrauch anderer Produkte überzugehen. Wenn beispielsweise das Erzeugnis weniger energieeffizient ist, muss die Lieferkette, die diese zusätzliche Energie liefert, berücksichtigt werden (das
könnte z. B. eine Brennstoff- oder Stromversorgungskette sein).
Die Konsequenzen für solche Lieferketten, die weiter nachgeschaltet
sind (einschließlich Endnutzer/-verbraucher), sollten einbezogen werden. Wenn ein Erzeugnis nicht mehr erhältlich ist, könnte es durch ein
anderes Erzeugnis ersetzt werden, was impliziert, dass die Lieferkette
für dieses andere Erzeugnis einbezogen werden sollte.
Die relevanten Lieferketten können identifiziert werden, indem Folgendes bestimmt wird:
•
Die physischen Materialströme zu den zur Beschränkung vorgeschlagenen Verwendungen
und
•
die Wirtschaftsströme durch alle betroffenen Märkte.
12
Das vollständige Szenario wird mit deutlich mehr Einzelheiten festgelegt werden, wozu u. a. auch die vorhergesagten
Reaktionen der verschiedenen Akteure in den Lieferketten gehören.
63
Hinsichtlich der Betrachtung der physischen Materialströme wäre ein Ansatz die Erstellung eines
Diagramms/Baums, das/der alle Materialströme in den Lieferketten in den und aus dem Produktionsprozess in Bezug auf jede Verwendung, die von der vorgeschlagenen Beschränkung erfasst
wird, darstellt. Dies sollte sowohl für das Baseline- als auch für das „Beschränkungsvorschlag“Szenario erfolgen. Wenn beispielsweise die Verwendung eines Alternativstoffes die Verwendung
von anderen Rohstoffen bedeutet, dann muss die Lieferkette berücksichtigt werden, in welcher die
Gewinnung und Verarbeitung der anderen Rohstoffe erfolgt. Die Beschreibung der Materialströme
ist wichtig, damit die Gesundheits- und Umweltauswirkungen identifiziert werden können. Eine
Anleitung zur Identifizierung von Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt
ist in Abschnitt 3.4 enthalten.
Es könnte Situationen geben, in welchen die Reaktion im „Beschränkungsvorschlag“-Szenario zu
einer Preiserhöhung des Produkts führt (z. B. wenn eine alternative teurere Technologie verwendet
werden würde). Eine solche Preiserhöhung könnte dazu führen, dass die Verbraucher zu anderen
Produkten wechseln. In einer solchen Situation sollten die Lieferketten, die die anderen Produkte
liefern, als relevante Lieferketten einbezogen werden.
2.5.3
Zeitraum für die SEA
Es gibt mehrere Aspekte für die Bestimmung des geeigneten Zeitraums. Obwohl diese Aspekte nur
teilweise einen Bezug zu den Grenzen der Analyse haben, können sie die Art und Weise der Erfassung und Beurteilung von Daten über Auswirkungen beeinflussen und werden daher in diesen Abschnitt einbezogen13.
Der wichtigste Aspekt bei der Bestimmung des Zeitraums ist, dass sichergestellt wird, dass
alle relevanten Auswirkungen einbezogen werden, unabhängig davon, wann sie zeitlich eintreten. Die Schwierigkeit bei der Bestimmung eines geeigneten Zeitraums ergibt sich aus der Tatsache, dass alle Auswirkungen Ergebnisse potenziell lang andauernder Ursache-Wirkung Beziehungen sind. Das bedeutet, dass es keine Rolle spielt, wie lang ein Zeitraum für die Analyse benötigt wird, Auswirkungen werden wahrscheinlich eintreten, die über den gewählten Zeitraum hinausgehen. Insbesondere Umwelt- und Gesundheitsauswirkungen könnten lange Zeit später eintreten,
nachdem Emissionen stattgefunden haben (bestimmte Stoffe können viele Jahre in der Umwelt
verbleiben, oder wenn sich die mit Expositionen verbundenen Effekte innerhalb des Zeitraums nicht
manifestieren, wie beispielsweise für Karzinogenität). Häufig können langfristige Auswirkungen
nur qualitativ beschrieben werden. Zum Beispiel wird es sehr schwierig sein, die Auswirkungen der
Akkumulation persistenter Substanzen zu quantifizieren. Es ist im Allgemeinen nicht schwierig,
qualitativ zu beschreiben, wie ein Stoff sich akkumulieren könnte und daher im Zeitablauf zunehmende Wirkungen haben könnte.
Der nächste Aspekt, der bei der Bestimmung des geeigneten Zeitraums zu beachten ist, hängt mit
der Bestimmung der relevanten Auswirkungen zusammen. Dieser Aspekt der Zeitraumbestimmung
behandelt hauptsächlich die Festlegung des Zeitraums für die Ursache (Teil der Ursache-Wirkung
Beziehung). Die Ursache repräsentiert die Veränderungen, die unter dem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario, zum Beispiel Verwendung eines alternativen Stoffs oder Verfahrens, im Vergleich zum „Baseline“-Szenario (fortgesetzte Verwendung des Stoffs ohne Beschränkung) eingeführt wird. Hinsichtlich der Methodenwahl ist zu entscheiden, ob die Basis für die Beurteilung ein
kumulativer Zeitraum von beispielsweise 20 Jahren sein soll oder ob eine Jahresbasis auf der
13
Die Bestimmung des Zeitraums könnte als ein Element gesehen werden, das die Analyse konsistent gestaltet, was
ansonsten in Kapitel 3, Abschnitt 3.8 beschrieben wird.
64
Grundlage eines repräsentativen Jahres, z. B. 2030 (wo alle relevanten Zahlen als entsprechende
jährliche Kosten oder jährliche Nutzen ausgedrückt werden) verwendet werden soll.
Für die praktische Organisation der Analyse wäre der erste Schritt die Bestimmung eines typischen
Investitionszyklus für die Verwendungen, die von der vorgeschlagenen Beschränkung behandelt
werden (z. B. 20 Jahre). Danach gibt es zwei methodologische Ansätze für die Durchführung der
Analyse:
•
Wenn es keine größeren Veränderungen in der Zukunft gibt (z. B. der Trend ist linear), und
wenn ein repräsentatives Jahr festgelegt werden kann, dann wählen Sie ein repräsentatives
Jahr (z. B. 2030) als Grundlage für die Analyse aus, da dies die Durchführung vereinfachen
wird.
•
Die Beschreibung des „Baseline“-Szenarios oder des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios
kann signifikante Veränderungen der Trends bei der Verwendung des Stoffs mit sich
bringen. Dies kann beispielsweise aufgrund von Entwicklungen in Technologie/Verfahren,
Entwicklungen in anderen relevanten Gesetzgebungen eintreten oder wenn die
vorgeschlagene Beschränkung unterschiedliche Zeitabweichungen für unterschiedliche Verwendungen beinhaltet. In solchen Fällen sollte ein kumulativer Zeitraum von beispielsweise
20 Jahren (z. B. 2010-2030) ausgewählt werden.
Nachdem eine der beiden Methoden zur Zeitraumbestimmung für die Analyse ausgewählt worden
ist, ist es wichtig, Auswirkungen zu berücksichtigen, die über den gewählten Zeitraum hinausgehen.
Wenn Auswirkungen qualitativ betrachtet werden, sollte die Beschreibung das Ausmaß der zukünftigen Auswirkungen enthalten. Wenn eine Quantifizierung vorgenommen wird, bietet Abschnitt
3.7.3 eine Anleitung, wie zukünftige Auswirkungen konsistent zu berücksichtigen sind.
Zuletzt ist ein Aspekt des Zeitraums zu berücksichtigen, welcher die Zeitvorgabe für die Einführung
der Beschränkung betrifft. Diese sollte unter der Beschreibung des „Beschränkungsvorschlag“Szenarios festgelegt worden sein (Abschnitt 2.3)14. Je kürzer die „Übergangs“-Zeit ist, die relevante
Akteure in der Lieferkette zur Verfügung haben, um so höher sind die potenziellen Kosten der Einhaltung, aber auch der Nutzen frühzeitigen Handelns.
2.5.4
Geografisch erfasster Bereich der SEA
Die Behörde sollte bereits versucht haben, die wahrscheinlichen Reaktionen auf die vorgeschlagene
Beschränkung zu beschreiben. Solche Reaktionen können Veränderungen verursachen und Auswirkungen haben, die sowohl innerhalb als auch außerhalb der EU auftreten.
Bei der Bestimmung des geografisch erfassten Bereichs und der Beurteilung der Auswirkungen
sollte daran gedacht werden, dass die endgültige Komitologie-Entscheidung („Regelungsverfahren
mit Kontrolle“, siehe Glossar) darüber, ob eine Beschränkung umzusetzen ist oder nicht, mit hoher
Wahrscheinlichkeit hauptsächlich auf Auswirkungen innerhalb der EU fokussieren wird.
Folglich wird empfohlen, dass der Schwerpunkt auf die Beschreibung und mögliche Quantifizierung dessen gelegt werden sollte, was innerhalb der EU geschieht. Gleichwohl sollten Reaktio-
14
Unter Zweck 3 (über die Festlegung des Umfangs der vorgeschlagenen Beschränkung, siehe Abschnitt 1.2) ist es
wichtig, die Auswirkungen auf die zeitliche Begrenzung unter verschiedenen Bedingungen und/oder Umfängen einer
Beschränkung zu berücksichtigen.
65
nen/Auswirkungen außerhalb der EU nicht vernachlässigt und signifikante Auswirkungen zumindest qualitativ beschrieben werden.
Bei allen Berichten über Auswirkungen sollte eine klare Unterscheidung zwischen Auswirkungen
innerhalb und außerhalb der EU-Grenzen getroffen werden.
2.6
Beispiel für Stufe 2
Dieses bearbeitete Beispiel basiert auf einem in Guidance on Annex XV for restrictions verwendeten Beispiel, das einen Stoff mit der Bezeichnung „Stoff E“ verwendet. Weitere Hintergrundinformationen sind in Guidance on Annex XV for restrictions, Beispiel 2 zu finden. Dieses Beispiel15
fokussiert auf eine bestimmte Verwendung (Verwendung „A“).
Hintergrundinformationen (wie beschrieben in Guidance on
Annex XV for restrictions)
Stoff E:
„Eine Flüssigkeit/ein Gas wird in der EU mit einem Volumen von ~100.000 Tonnen hergestellt. Stoff E ist bereits mit
Arbeitsplatzgrenzwerten reguliert, die bereits in x Mitgliedstaaten in Kraft sind”.
„Hinsichtlich der atemwegsreizenden Eigenschaften des Stoffs zeigt der Stoffsicherheitsbericht (CSR), dass die Verwendung von Persönlichen Schutzausrüstungen (PSA) die arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren erfolgreich reduziert.
Aber die Behörde hat Gründe, dies anzuzweifeln, sowohl aufgrund von Nachweisen, dass die PSA in der Praxis nicht
verwendet wird (mit anderen Worten, das Expositionsszenario wird von den DU nicht ordnungsgemäß angewendet) und
wegen einer geringeren Wirksamkeit der PSA als die, in der im CSR ausgegangen wird“.
Verwendung „A“:
„Die Gebäudeoberflächenreinigung kann nicht durch übliche Schutzregeln am Arbeitsplatz (einschließlich PSA) verringert werden, aufgrund der hohen Reizwirkung des Stoffs und aufgrund der aktuellen Praktiken in der Industrie, insbesondere das Vorhandensein mobiler Arbeitsplätze in vielen Kleinunternehmen. Außerdem weisen statistische Daten von
Behörden aus den Mitgliedstaaten darauf hin, dass eine beträchtliche Anzahl von Beschäftigten in der Reinigungsbranche jedes Jahr mit Atemwegsproblemen ins Krankenhaus eingewiesen werden, und es scheint, dass diese Probleme in
Verbindung mit der Verwendung von Lösungen des Stoffs E stehen“.
STUFE 1: ZIELE DER SEA
Ziele der SEA
Das Ziel der SEA ist:
•
Die Bestimmung, ob eine mögliche Beschränkung der Herstellung, des Inverkehrbringens oder der Verwendung
von Stoff „E“ im Vergleich zu anderen RMO die geeignetste gemeinschaftsweite Maßnahme ist;
•
Die Beurteilung des Nettonutzens der vorgeschlagenen Beschränkung für die menschliche Gesundheit und die
Umwelt sowie der Nettokosten für Hersteller, Importeure, nachgeschaltete Anwender, Händler, Verbraucher und
die Gesellschaft insgesamt.
15
Für Erklärungszwecke wurden theoretische Zahlen verwendet. Daher können keine Verweise auf Datenquellen angegeben werden. In der Praxis sollten die Behörden Verweise auf alle Datenquellen für alle SEA aufnehmen, welche dem
SEA-Ausschuss vorgelegt werden. Daher kann dieses Beispiel die tatsächlichen Probleme, vor welchen man bei einer
realen SEA steht, möglicherweise zu stark vereinfachen.
66
STUFE 2: FESTLEGUNG DES UNTERSUCHUNGSUMFANGS
„Baseline“-Szenario
Die Situation, wie sie bei Abwesenheit jedweder weiteren RMO besteht, ist die fortgesetzte Verwendung von Stoff „E“
zur Reinigung von Gebäudeoberflächen (Verwendung „A“) in x Mitgliedstaaten. Von den ~100.000 Tonnen pro Jahr
hat die Gebäudeoberflächenindustrie in der Vergangenheit etwa 10.000-44.000 Tonnen von Stoff „E“ jährlich in der
gesamten EU verwendet (basierend auf den Umsätzen der letzten zehn Jahre). Aufgrund der steigenden Nachfrage nach
Wohnungen wird eine Zunahme des Bedarfs an Gebäudereinigung um jährlich 1 % erwartet, und daher der Verwendung von Stoff „E“.
„Beschränkungsvorschlag“-Szenario
Die vorgeschlagene Beschränkung ist das Verbot des Stoffs „E“ für die Verwendung „A“ auf Gemeinschaftsebene mit
einem Auslaufen des Stoffs innerhalb von 18 Monaten. Es gibt keine aktuelle Beschränkung für die Herstellung und das
Inverkehrbringen von Stoff „E“. Es wird keine Verhaltensänderung seitens der Hersteller von Stoff „E“ erwartet, da
keine Beschränkungen für die Herstellung von Stoff „E“ vorgeschlagen wird, obwohl ein signifikanter Teil des Marktes
verschwinden kann (dies wird davon abhängen, welchen Prozentanteil Verwendung „A“ – Gebäude reinigen – beim
Gesamtumsatz von Stoff „E“ in der EU ausmacht). Er ist gegenwärtig mit 10-44 % hoch und wird möglicherweise steigen, was sie veranlassen könnte, die Produktionshöhen im Kontext eines wahrscheinlichen zukünftigen Bedarfs zu überdenken und folglich zukünftige Investitionen zu beeinflussen. Die vorgeschlagene Beschränkung kann mehrere Verhaltensreaktionen der bestehenden Gebäudereinigungsfirmen hervorrufen:
•
Eine Alternative (Stoff oder Verfahren) zum Reinigen der Gebäude zu verwenden;
•
Keine Gebäude mehr zu reinigen.
NB! Während der Arbeiten zur Optimierung des Umfangs/der Bedingungen der Beschränkung (siehe Abschnitt 1.2.4 –
Zweck 3) kann man auch in Betracht ziehen, ob bei einer möglichen Beschränkung eine Nichteinhaltung denkbar wäre,
zum Beispiel, wenn der Stoff für andere Verwendungen verfügbar ist. Für die letztendlich vorgeschlagene Beschränkung muss die Behörde jedoch Anwendbarkeit und Durchsetzbarkeit der vorgeschlagenen Beschränkung darlegen. Mit
anderen Worten, die Nichteinhaltung sollte daher kein realistisches Szenario in Bezug auf die letztendlich vorgeschlagene Beschränkung sein.
Es gibt keine einfache Methode, die angewendet werden kann, um die wahrscheinlichste Reaktion oder Kombinationen
von Reaktionen (eine gemischte Reaktion ist möglich) vorherzusagen. In diesem Beispiel ist die Verwendung eines
Alternativstoffes das wahrscheinlichste Ergebnis. In der Realität könnte auch eine Änderung des Verfahrens eintreten,
obwohl dies erhebliche Investitionen erfordern könnte, welche in einigen Fällen zu hoch wären, um die Ausgaben zu
rechtfertigen.
Es könnte ein identifizierter Alternativstoff, eine milde Lösung auf Bleichmittelbasis, zum Abbürsten und zur Strahlreinigung von Gebäuden eingesetzt werden, ohne Stoff „E“ zu verwenden. Die Verwendung dieser Alternative ist im Materialpreis wahrscheinlich weniger teuer als die Verwendung von Stoff „E“, aber nicht so wirksam wie ein Reinigungsprodukt. Es ist davon auszugehen, dass sich die Zeit für die Reinigung von Gebäudeoberflächen (pro Quadratmeter)
wahrscheinlich verdoppeln wird, wenn die Alternative verwendet wird. Die bestehenden Sicherheitsanforderungen für
die Alternative (das Produkt sollte in einem gut belüfteten Bereich angewendet und nicht verschluckt werden) sind ausreichend, um Gefährdungen für die menschliche Gesundheit vorzubeugen, wobei keine persönlichen Schutzausrüstungen (PSA) benötigt werden. Das steht im Gegensatz zu Stoff „E“, welcher mit mehreren Fällen von Atemwegserkrankungen in der Branche in Zusammenhang stand, als die Beschäftigten keine persönliche Schutzausrüstung trugen.
Szenario der verzögerten Beschränkung – Auslaufende Verwendung des Stoffs innerhalb von 6 Jahren (d. h.
Zweck 3 – siehe Abschnitt 1.2.4)
Hier sind die Bedingungen für die Beschränkung verändert, da es ein vorgeschriebenes Auslaufen des Stoffs „E“ zur
Gebäudereinigung (Verwendung „A“) innerhalb von 6 Jahren gibt. Es hat keine Auflagen für die Verwendung des
Stoffs in diesen 6 Jahren gegeben, obwohl nach diesem Zeitraum die Verwendung des Stoffs mit einer Konzentration
von > 0,1 % (w/w) nicht erlaubt sein wird. Dies gibt der Branche Zeit, eine alternative Reinigungslösung zu entwickeln,
welche die arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren reduziert, deren Verwendung aber sowohl technisch als auch wirtschaftlich machbar für sie ist. Wenn diese Alternative nicht verfügbar ist, dann könnte der Alternativstoff eingesetzt
werden, der in der vorgeschlagenen Beschränkung verwendet wird, bei welchem davon auszugehen ist, dass sich die
Zeit für die Gebäudereinigung im Vergleich zu Stoff „E“ verdoppeln wird.
67
Szenario der freiwilligen Vereinbarung („RMO 1“) Schrittweises Auslaufen innerhalb von 10 Jahren, Kontrolle und
Berichterstattung über Fortschritte bei der Identifizierung von geeigneten Alternativen
Eine mögliche alternative Risikomanagementoption (RMO) ist eine freiwillige Maßnahme seitens der Gebäudereinigungsbranche, entweder das Verfahren zu verändern oder die Verwendung des Stoffs einzustellen, um Risiken zu reduzieren. Jede Maßnahme wäre freiwillig und würde nur wirksam sein, wenn sie von den wichtigsten Gebäudereinigungsfirmen in der EU angenommen würde. Die Firmen haben vereinbart, aktiv nach einem Alternativstoff zu suchen, dessen
Verwendung sowohl technisch als auch wirtschaftlich machbar ist, mit einer schrittweisen Auslaufphase von 10 Jahren.
Dies wird jedoch aufgrund des Mangels an Alternativen, deren Verwendung sowohl technisch als auch wirtschaftlich
machbar ist, mehrere Jahre dauern. Die Ergebnisse der Suche nach Alternativen sind zu berichten. Daher werden sich
die arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren in den nächsten Jahren wohl nicht verändern.
Entwicklung und Umsetzung eines Arbeitsplatzgrenzwertes („RMO 2“)
Die letzte betrachtete RMO würde die weitere Verwendung von Stoff „E“ zur Gebäudereinigung gestatten, aber unter
Einhaltung eines Arbeitsplatzgrenzwertes. Das könnte den Firmen ermöglichen, die bestehende Infrastruktur weiter zu
verwenden, aber es könnte länger dauern, die Gebäude zu reinigen. Es gibt zwei Arten von berücksichtigten Arbeitsplatzgrenzwerten: Unter der Richtlinie zu Chemischen Stoffen legt die Kommission Bindende Emissionsgrenzwerte am
Arbeitsplatz (BOELV) und Indikative Emissionsgrenzwerte am Arbeitsplatz (IOELV) fest. Grenzwerte können auch
unter der Karzinogen-Richtlinie festgelegt werden.
68
3
DAS SEA-VERFAHREN – STUFE 3: IDENTIFZIERUNG UND BEURTEILUNG
VON AUSWIRKUNGEN
3.1
Einführung
Die Identifizierung und Beurteilung von Auswirkungen ist die dritte Stufe im SEA-Verfahren. Sie
wird nachstehend in Abbildung 15 dargestellt.
Abbildung 15 Das SEA-Verfahren - Stufe 3
Stufe 3 –
Identifizierung und Beurteilung
der Auswirkungen
(Kapitel 3)
Stufe 1 –
Ziele der SEA
(Kapitel 1)
Stufe 2 –
Festlegung des
(Kapitel 2)
Daten
Stufe 4 –
Interpretation und
Ableitung von
Schlussfolgerungen
(Kapitel 4)
Stufe 5 –
Darstellung der
Ergebnisse
(Kapitel 5)
Auswirkungen
Dieses Kapitel gibt eine Anleitung, wie die Hauptauswirkungen zu identifizieren und zu beurteilen
sind. Dieses Kapitel wird durch mehrere Anhänge unterstützt. Insbesondere Anhang B enthält eine
weitere Anleitung zur Analyse der Auswirkungen (dieser Anhang enthält spezifischere Erläuterungen zur Quantifizierung und Monetisierung von Auswirkungen, welche möglicherweise nicht für
alle SEA möglich oder erforderlich sind).
Die vier in Abbildung 15 dargestellten Schritte werden auf jede Art von Auswirkungen (wie nachstehend aufgeführt) angewendet. Dieses Kapitel vermittelt Details, wie diese vier Schritte für jede
der folgenden Auswirkungsarten durchzuführen sind:
•
Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt;
•
Wirtschaftliche Auswirkungen;
•
Soziale Auswirkungen; und
•
Weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen.
Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit, Umwelt und Wirtschaft sind wahrscheinlich die
signifikantesten Auswirkungen und bilden daher den Hauptschwerpunkt dieses Kapitels. Die Daten,
die für die Analyse der sozialen und weiter reichenden wirtschaftlichen Auswirkungen benötigt
werden, basieren auf der Analyse der Gesundheits-, Umwelt- und wirtschaftlichen Auswirkungen,
und daher werden diese Auswirkungen nach dem Abschnitt über wirtschaftliche Auswirkungen diskutiert.
69
die Behörde sollte diese Stufe mit einem Genauigkeitsgrad durchführen, der demjenigen der
SEA-Iteration angemessen ist, die durchgeführt wird.
Wie bei allen Stufen des SEA-Verfahrens sollte die Behörde die in den verfügbaren Daten
vorhandenen Unsicherheiten berücksichtigen. Die Konsequenzen der Unsicherheiten sollten
bei der Darstellung der Beurteilung der Auswirkungen berücksichtigt und bestätigt werden.
3.2
Schritt 3.1 – Wie sind die Hauptauswirkungen zu identifizieren
Die nachstehenden Schritte beschreiben ein vorgeschlagenes Verfahren, mit welchem die Hauptunterschiede in den Auswirkungen zwischen den Szenarien identifiziert werden können. Dieses Verfahren wird in Abbildung 16 zusammengefasst. Diese Arbeit sollte natürlich auf den relevanten Lieferketten und anderen Grenzen aufbauen, wie sie in Stufe 2 identifiziert und festgelegt wurden.
Schritt 3.1 a
Erstellung einer Liste der Auswirkungen
Anhang G dieser Leitlinien enthält eine nicht abschließende Checkliste von Fragen,
die zur Identifizierung von Auswirkungen führen können. Die durchgeführten Konsultationen können ebenfalls die Identifizierung relevanter Auswirkungen ermöglichen.
Die Checklisten können verwendet werden, um das Screening-Verfahren zu unterstützen, d. h. um aufzuzeigen, dass alle Auswirkungen berücksichtigt wurden, und
entweder in die nächste Stufe der Analyse übertragen oder nicht weiter betrachtet,
aber nicht weggelassen wurden. Die Vorlage der im Rahmen der Dokumentation
ausgefüllten Checklisten würde daher die Transparenz der Analyse verbessern, aber
ein Schlüsselaspekt ist, dass sichergestellt wird, dass alle getroffenen Entscheidungen und verwendeten Annahmen dokumentiert werden.
Die EC Impact Assessment Guidelines – Kapitel 4 (15. Juni 2005) stellen auch ein
hilfreiches Verfahren zur Identifizierung von Auswirkungen vor, welches das Screening von Auswirkungen durch die Erstellung von Kausalbegriffsmodellen unterstützen kann (Schritt 3.1.b). Diese Modelle können in Form eines Diagramms oder einer
Matrix erstellt werden und sollten in der Lage sein, Auswirkungen und ihre Wechselbeziehungen zu identifizieren.
Schritt 3.1 b
Screening der Auswirkungen (nur die größeren Auswirkungen berücksichtigen)
Eine Anleitung, wie bestimmt wird, ob eine identifizierte Auswirkung ausreichend
signifikant ist, um in die nächste Stufe der Analyse übertragen zu werden, wird im
Rahmen der Anleitung zu jeder Auswirkungsart gegeben.
Alle Auswirkungen, die in der Checkliste als eine „Hauptauswirkung“ betrachtet
werden, sollten weiter berücksichtigt werden, aber wenn es nicht möglich ist, zu
bestimmen, ob einige der Auswirkungen in der Checkliste weiter berücksichtigt
werden sollten, gibt es mehrere Verfahren, die hilfreich sein könnten:
70
•
Erfassen von mehr Informationen (durch Sekundärforschung);
•
Einholen der Meinung von Experten (daran denken, die Meinung der Experten
sowie alle Annahmen, die im SEA-Bericht verwendet wurden, zu
dokumentieren); dies könnte eine schriftliche Beratung oder eine WorkshopVeranstaltung unter Teilnahme von Experten (oder Industrievertretern und
Wirtschaftsverbänden) sein, insbesondere um die Entscheidung zu erleichtern, ob
diese Auswirkungen detaillierter analysiert werden sollten.
Abbildung 16 Wie sind die Hauptauswirkungen zu bestimmen
Schritt
3.1a
Step 3.1a
Erstellung einer Liste der
Create a list of impacts
Auswirkungen
Schritt
3.1b
Step 3.1b
Screening
derofListe
der
Screen
the list
impacts
Auswirkungen zur Bestimto determine significant
mung der signifikanten
impacts
Auswirkungen
Ausführung dieser Schritte für
Carry out these steps for each
jede Art der nachstehend aufgetype of impact listed below
führten Auswirkungen
Die GesundheitsThe main health impacts
Hauptauswirkungen
The main
Die environmental
UmweltHauptauswirkungen
impacts
The
main economic
Die wirtschaftlichen
Hauptauswirkungen
impacts
Die sozialen HauptThe main social impacts
auswirkungen
Die weiter reichenden
The main wider economic
wirtschaftlichen Hauptimpacts
auswirkungen
Hauptauswirkungen
Main impacts
3.3
Wichtige Überlegungen bei der Erfassung und Beurteilung der Auswirkungen
Es gibt einige Grundsätze, die die Erfassung und Beurteilung der Auswirkungen effizienter machen:
1. Führen Sie die Analyse der Auswirkungen mit einem schrittweisen Verfahren durch (siehe Abbildung 17);
2. Fokussieren Sie auf die Unterschiede in den Auswirkungen zwischen jedem Szenario;
3. Versuchen Sie, die wesentlichen Unsicherheiten zu reduzieren, die in der Analyse auftreten können, falls dies machbar ist;
4. Vermeiden Sie die doppelte Zählung von Auswirkungen entlang der Lieferkette.
3.3.1
Überlegungen zur Anwendung eines schrittweisen Verfahrens
Der Umfang der Ressourcen, der für die Analyse der Auswirkungen verwendet wird, sollte verhältnismäßig dem Umfang der Analyse sein, der erforderlich ist, um eine robuste Schlussfolgerung zu
der Frage ableiten zu können, ob eine Beschränkung die zweckmäßigste RMO ist und ob die Nutzen der vorgeschlagenen Beschränkung die Kosten wettmachen. Es wird ein schrittweises Verfahren empfohlen, das mit einer qualitativen Analyse der Auswirkungen beginnt. Das wird nachste-
71
hend in Abbildung 17 dargestellt. Wenn SEA-Argumente verwendet werden, um im Rahmen eines
Beschränkungsvorschlags unterstützende Informationen zu liefern, muss die Behörde entscheiden,
ob der Wert dieser unterstützenden Informationen durch weitere Quantifizierung und Monetisierung
der Auswirkungen verbessert werden könnte.
Abbildung 17 Schrittweises Vorgehen bei der Analyse der Auswirkungen
Komplexität
Qualitative Beurteilung
Einfach
Gering
Benötigt für
Schlüsselvariablen
Deterministische Beurteilung
Probabilistische Beurteilung
Benötigte Menge an
quantitativen Daten
Komplex
Sehr hoch
Es ist wichtig hervorzuheben, dass diese drei Schritte im Rahmen eines iterativen Verfahrens
durchgeführt werden können. Die Behörde will möglicherweise als eine erste Iteration eine qualitative SEA erstellen. Die Ergebnisse dieser qualitativen SEA können der Behörde die Entscheidung
erleichtern, ob eine robuste Schlussfolgerung abgeleitet werden kann und folglich, ob weitere Iterationen erforderlich sind (d. h. erneute Durchführung des SEA-Verfahrens, aber mit dem Versuch,
die Hauptauswirkungen zu quantifizieren). Ein Vorteil dieses iterativen Verfahrens besteht darin,
dass Ressourcen nicht unnötigerweise für die Durchführung einer detaillierten Analyse aller Auswirkungen verwendet werden, da die Behörde den Schwerpunkt der detaillierten Analyse auf die
Bereiche mit der höchsten Signifikanz oder mit der größten Strittigkeit legen kann. Die Behörde
sollte außerdem einen besseren Überblick über die Hauptauswirkungen gewinnen (d. h. eine exaktere Liste der Auswirkungen und/oder eine bessere Abschätzung der Hauptauswirkungen), was die
Entwicklung einer robusten Schlussfolgerung erleichtern wird.
3.3.2
Fokussierung auf die Unterschiede zwischen den Szenarien und nicht auf die absoluten Werte für jedes Szenario
Die Beurteilung der Auswirkungen kann erfolgen, indem die absoluten Werte für jedes Szenario
geschätzt werden oder indem auf die Unterschiede zwischen den Szenarien fokussiert wird. Letzterer Ansatz ist vorzuziehen, da er einen Vergleich der inkrementellen Auswirkungen des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios und des „Baseline“-Szenarios gestattet. Folgende Grundsätze sollten
berücksichtigt werden:
72
•
Eine Auswirkung sollte in die SEA einbezogen werden, wenn es einen Unterschied
zwischen dem „Baseline“-Szenario und dem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario gibt.
•
Beschreibung oder Quantifizierung des Unterschieds. Nur wenn absolute Werte für jedes
Szenario unmittelbar verfügbar sind, sollten diese Werte verwendet werden, oder wenn die
Kenntnis der Gesamtwerte wichtig für die Beurteilung ist (z. B. Gesamtkosten, die ein
bestimmter Akteur in einer Lieferkette trägt, insbesondere wenn diese gegenüber den
erzielten Nutzen in verschiedenen Zeitrahmen auftreten, oder wenn die Unterschiede in
Umwelt- und Gesundheitsauswirkungen nur bestimmt werden können, indem die
Gesamtauswirkungen für beide Szenarien beurteilt werden und dann die Gesamtwerte
verglichen werden, um den Unterschied zu bewerten). Andernfalls ist es normalerweise am
einfachsten, die Unterschiede zwischen den Szenarien zu identifizieren und zu beschreiben.
Die Beurteilung der Auswirkungen sollte auf den Unterschied zwischen dem „Baseline“-Szenario
und dem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario fokussieren (z. B. in Bezug auf zusätzliche Kosten).
Auswirkungen, bei welchen es keine Unterschiede zwischen den Szenarien gibt, werden die
Schlussfolgerung nicht beeinflussen, könnten aber wichtig für die Beurteilung sein, um aufzuzeigen, dass es keine Unterschiede gibt (so wird man alle Auswirkungsarten berücksichtigen müssen,
und diese Betrachtungen müssen dokumentiert werden).
3.3.3
Minimierung wesentlicher Unsicherheiten, die bei der Analyse auftreten (falls dies
machbar ist)
Die SEA basiert wahrscheinlich teilweise auf Annahmen, Projektionen und Vorhersagen über die
wahrscheinliche Verhaltensreaktion der Akteure in relevanten Lieferketten, auf deren zukünftigen
Verwendung (des Stoffs oder eines Alternativstoffs) und der Signifikanz jeder Auswirkung unter
den relevanten Szenarien. Im Verlauf der Analyse sollten die wesentlichen Unsicherheiten deutlicher werden.
Je höher die Unsicherheit, umso geringer wird das Vertrauen auf die vorhergesagten Auswirkungen
sein. Die Behörde oder interessierte Partei sollte versuchen, diese wesentlichen Unsicherheiten
während ihrer Datenerfassung zu minimieren, und sollte die Konsequenzen der Unsicherheiten in
ihrer Analyse aufzeigen. Im Rahmen der Analyse sollte sich die Behörde oder interessierte Partei
auf die Unsicherheiten konzentrieren, die wahrscheinlich die größten Auswirkungen haben, d. h. auf
jene, die die Behörde oder interessierte Partei daran hindern, eine robuste Schlussfolgerung zu entwickeln.
Es ist wichtig zu erkennen, dass einige Unsicherheiten nicht eliminiert werden können (z. B. in Ermangelung wissenschaftlicher Erkenntnisse über die Wirkungen eines Stoffs). Diese sind als Restunsicherheiten bekannt. Eine Anleitung zur Analyse von Unsicherheiten wird in Abschnitt 4.4 gegeben.
3.3.4
Vermeidung der doppelten Zählung einer Auswirkung entlang der Lieferkette
Es wird erforderlich sein, die wahrscheinliche Reaktion jedes Akteurs entlang der Lieferkette auf
die vorgeschlagene Beschränkung zu bestimmen. Dies erfolgt wahrscheinlich am besten durch
Konsultationen mit betroffenen Akteuren entlang jeder relevanten Lieferkette (weitere Details siehe
vorhergehendes Kapitel).
Bei der Bestimmung der realen Kosten der vorgeschlagenen Beschränkung ist es wichtig, dass die
doppelte Zählung von Auswirkungen entlang der Lieferkette vermieden wird, um die Auswirkungen nicht übertrieben darzustellen. Wenn ein Hersteller zusätzliche Kosten entlang der Lieferkette
weitergeben kann, sollte die Behörde diese Kosten nicht als Kosten für diesen Akteur betrachten.
Es gibt einen weiteren Aspekt einer potenziellen doppelten Zählung, der zu berücksichtigen ist. Die
Zahlung von Umweltgebühren und -steuern stellt manchmal eine Internalisierung externer Umweltkosten dar. Wenn das der Fall ist, sollten diese Umweltkosten nicht unter Umwelt- und Gesundheitsauswirkungen erfasst werden. In der Praxis sollte dieser Aspekt so behandelt werden, dass man
73
überprüft, ob irgendwelche Umweltkosten bereits unter den wirtschaftlichen Auswirkungen erfasst
worden sind.
Ein weiteres Beispiel ist, dass die Kosten, die mit der Gesundheit der Arbeitnehmer verbunden sind,
nur unter Gesundheits- und Umweltauswirkungen erfasst werden, und nicht zusätzlich unter wirtschaftlichen und/oder sozialen Auswirkungen erscheinen.
Im Allgemeinen sollte gewährleistet werden, dass eine gegebene Auswirkung nur unter einer
Auswirkungsrubrik gezählt wird.
Transparenz bei der Zuordnung und Berechnung der Auswirkungen (d. h. bei der Methodologie,
welche Faktoren die Bewertung bilden und welche Variablen angewendet wurden) sollte dem Leser
deutlich machen, dass Auswirkungen nicht doppelt gezählt wurden. Dies wird die Glaubwürdigkeit
der SEA verbessern.
Beispiel – Analyse der Auswirkungen entlang der Lieferkette
Wenn die Verwendung einer Alternative einem Hersteller zusätzlich € 10 Mio. pro Jahr kostet, dieser Hersteller aber € 4,5 Mio. pro Jahr an den nachgeschalteten Anwender A und € 4,5 Mio. pro
Jahr an den nachgeschalteten Anwender B weitergeben kann, dann beträgt die NettokostenAuswirkung für den Hersteller, der die Alternative verwendet, nur € 1 Mio. Für die nachgeschalteten Anwender A und B sollten diese € 4,5 Mio. pro Jahr nur als zusätzliche Kosten betrachtet werden, wenn sie die Kosten in ihrem Endprodukt nicht durch einen höheren Marktpreis weitergeben
können. Daher sind die Kosten für die Verwendung der Alternative für die gesamte Lieferkette
noch € 10 Mio., obwohl in diesem Beispiel der größte Teil der Belastung durch zusätzliche Kosten
für die Verwendung der Alternative für die nachgeschalteten Anwender A und B entsteht.
3.4
Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt
Im Rahmen der Entwicklung der vorliegenden Leitlinien wurde die Notwendigkeit festgestellt, die
Methoden weiterzuentwickeln, die zur angemessenen Beschreibung und Beurteilung der Veränderungen für die Gesundheits- und Umweltauswirkungen in einem SEA-Kontext, wie sie durch die
Einführung einer Beschränkung verursacht werden, erforderlich sind. Das betrifft insbesondere die
Quantifizierung und monetäre Bewertung der Auswirkungen, damit man die Auswirkungen mit anderen Auswirkungen, die im Kontext dieser Leitlinien identifiziert, beurteilt und beschrieben werden, vergleichen kann.
3.4.1
Einführung in die Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt
Dieser Abschnitt beschreibt, wie die Veränderungen in Herstellung, Import und/oder Verwendung
eines (beschränkten) Stoffs Gesundheit und Umwelt beeinflussen könnten. Es ist wichtig, zu verstehen, welche Veränderungen das in den Gesundheits- und Umweltauswirkungen sind, damit
Schlussfolgerungen gezogen werden können, welche Nettonutzen die Gesundheits- und Umweltauswirkungen der vorgeschlagenen Beschränkung ergeben, wenn man diese mit den Nettokosten
der Beschränkung vergleicht. Dabei sollte man im Auge behalten, dass Gesundheits- und Umweltauswirkungen sowohl vermiedene (d. h. positive) Auswirkungen infolge reduzierter Stoffemissionen/Expositionen (einschließlich des beschränkten Stoffs natürlich) betreffen, als auch
74
neue/freigesetzte (d. h. negative) Auswirkungen infolge neuer/erhöhter Emissionen einiger Stoffe
unter dem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario.
Die Grundlage für die Identifizierung und Beurteilung der Gesundheits- und Umweltauswirkungen
ist eine gute Kenntnis über die Veränderungen, die eine Beschränkung verursacht:
•
bei Herstellung, Verwendung oder Inverkehrbringen des beschränkten Stoffs,
•
bei Herstellung, Verwendung oder Inverkehrbringen alternativer Chemikalien, Verfahren
oder Technologien, und/oder
•
bei jedem anderen betroffenen vorgeschalteten oder nachgeschaltetem Verfahren in Bezug
auf den beschränkten Stoff und den alternativen Stoff, Verfahren oder Technologie.
Dies sollte bei der Festlegung des Baseline- und des Beschränkungs-Szenarios und der diesbezüglichen Festlegung der Systemgrenzen bereits weitgehend beschrieben worden sein. Wie nachstehend
diskutiert, kann die Beurteilung der Gesundheits- und Umweltauswirkungen jedoch zu Iterationen
in Bezug auf das Verständnis des Beschränkungs-Szenarios und der ursprünglichen Umfangsfestlegung führen.
Hinsichtlich der mit alternativen Stoffen oder Verfahren verbundenen Auswirkungen können Informationen spärlich sein. Das ist insbesondere bei solchen Auswirkungen möglich, die nicht direkt
mit dem Stoff/der Alternative verbunden sind (z. B. Veränderungen im Energieverbrauch der vorund nachgeschalteten Akteure der Lieferkette). Anhang XV verlangt, dass die Behörde Informationen dokumentiert, welche ihr über Risiken, Verfügbarkeit und technische/wirtschaftliche Realisierbarkeit von Alternativen zur Verfügung stehen. Es gibt keine Anforderung, die mit alternativen
Stoffen oder Verfahren verbundenen Risiken mit demselben Detailgrad zu beurteilen wie die Risiken, die mit dem besorgniserregenden Stoff verbunden sind (siehe Guidance on Annex XV for
restrictions). Für die SEA könnte es jedoch hilfreich sein, eine detailliertere Beschreibung der signifikanten Gesundheits- und Umweltauswirkungen in Bezug auf die vorgeschlagene Beschränkung in
Betracht zu ziehen, wozu auch die Auswirkungen einer reduzierten/eingestellten Herstellung, Verwendung oder Inverkehrbringen des besorgniserregenden Stoffs sowie die antizipierte Implementierung des identifizierten alternativen Stoffs oder Verfahrens oder andere signifikante Gesundheitsund Umweltauswirkungen gehören. Im Einklang mit den allgemeinen Prinzipien der vorliegenden
Leitlinien liegt es grundsätzlich im Ermessen der Behörde, die eine Beschränkung vorschlägt, eine
robuste und unverzerrte SEA vorzulegen, die alle relevanten Auswirkungen erfasst (siehe auch Kapitel 2, Festlegung des Untersuchungsumfangs).
Bei der Beurteilung der Gesundheits- und Umweltauswirkungen wird ein schrittweises Verfahren
empfohlen, wobei die Beurteilung auf solche Gesundheits- und Umweltauswirkungen fokussiert,
die als signifikante Ergebnisse der Beschränkung betrachtet werden, mit einem Detail- und Quantifizierungsgrad, der sich durch den Umfang bestimmt, in welchem weitere Informationen zur Entwicklung einer robusten SEA beitragen. Im gesamten Verfahren müssen Beurteilungen vorgenommen werden (ggf. unter Inanspruchnahme der Fachkompetenz anderer), um festzustellen, welche
Auswirkungen wahrscheinlich signifikant sein werden und wie diese am besten zu beurteilen sind.
Die zwei Hauptprobleme bestehen darin, den Umfang der relevanten Auswirkungen festzustellen
(d. h. wie „weit“ man gehen sollte) und das Ausmaß, in welchem Auswirkungen quantifiziert werden sollten (d. h. wie „tief“ man gehen sollte). Bezüglich des Letztgenannten sollte man berücksichtigen, dass das Ergebnis dieses Kapitels mit den Veränderungen der Auswirkungen verglichen werden sollte, die in anderen Teilen dieser Leitlinien identifiziert wurden.
75
Abbildung 18 und der diesbezügliche nachstehende Text beschreiben die Schritte, die zur Identifizierung, Beurteilung und monetären Bewertung der Auswirkungen durchgeführt werden können.
Abbildung 18 Schema für die Beurteilung der Gesundheits- und Umweltauswirkungen
Veränderungen bei Herstellung, Einfuhr und Verwendung des Stoffs und
der Alternativen in relevanten
Lieferketten
Schritt 1
Erste Identifizierung relevanter
Gesundheits- und Umweltauswirkungen
Veränderungen bei Emissionen
Schritt 2
Veränderungen bei (direkten
oder indirekten) Expositionen
Veränderungen bei
Monetäre Bewertung der
Auswirkungen
Veränderungen bei
Umweltauswirkungen
Schritt 3
Schritt 4
Monetisierte Auswirkungen
Schritt 1. Veränderungen bei der Herstellung, Einfuhr und Verwendung des Stoffs und der Alternativen in relevanten Lieferketten. Erste Identifizierung relevanter Gesundheits- und Umweltauswirkungen.
Die Veränderungen bei der Herstellung, Einfuhr und/oder Verwendung eines Stoffs und der Alternativen werden zu Veränderungen bei den Emissionen des beschränkten Stoffs und/oder des alternativen Stoffs/der alternativen Stoffe und bei der Exposition gegenüber diesen führen. Sie können
auch zu Veränderungen bei Emissionen/Expositionen verschiedener anderer Stoffe aus anderen
Prozessen in den betroffenen Lieferketten führen, d. h. vorgeschaltete oder nachgeschaltete Prozesse, die mit der Herstellung oder Verwendung des beschränkten Stoffs oder der alternativen Stoffe
oder Verfahren in Zusammenhang stehen. Dies kann auch externe Auswirkungen oder unbeabsichtigt erzeugte Stoffe einschließen, z. B. Emissionen aus der Energieerzeugung oder Exposition gegenüber physikalischen Faktoren (z. B. Erschütterung, Hitze oder Explosion) sowie
Verbrauch/Erzeugung anderer Dinge, wie beispielsweise Abfallerzeugung und Wasserverbrauch.
Potenzielle Auswirkungen auf einzelne/alle Umweltkompartimente und die menschliche Gesundheit
(wie Auswirkungen auf Beschäftigte, Verbraucher und die allgemeine Bevölkerung, die durch die
Umwelt indirekt exponiert sind) sollten berücksichtigt werden.
76
Das Ziel am Ende dieses Schritts besteht darin, diejenigen wahrscheinlich signifikanten Gesundheits- und Umweltauswirkungen zu identifizieren, die aufgrund der Veränderungen in den relevanten Lieferketten eintreten.
Schritt 2. Veränderungen bei Emissionen und Expositionen
Auf der Grundlage der ersten Identifizierung der relevanten Lieferketten, Expositionen und Auswirkungen, ist ein nächster Schritt die Zusammenfassung der diesbezüglichen Veränderungen bei
Emissionen in quantitativer oder zumindest qualitativer Weise.
Schritt 3: Veränderungen bei Gesundheits- und Umweltauswirkungen
In Abhängigkeit von den Stoffeigenschaften und der Expositionshöhe kann die Exposition zu einer
ungewollten Einwirkung des Stoffs auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt führen. Beispiele für ungewollte Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen sind Hautreizung und Krebs,
und für Umweltauswirkungen toxische Auswirkungen auf Populationen und Sekundärfolgen auf der
Ebene des Ökosystems, Zerstörung von Lebensräumen und schließlich die Auslöschung von Arten.
Bei der Beurteilung der Auswirkungen muss anfangs qualitativ beurteilt werden, wie die Veränderungen bei Emissionen und Expositionen (die aus der Beschränkung resultieren) die Auswirkungen
beeinflussen können. Dies kann eine Reihe von anderen Gesundheits- und Umwelteinwirkungen zusätzlich zu den toxischen/ökotoxischen Auswirkungen des Stoffs und der Alternativen einschließen.
In einigen Fällen können die identifizierten Veränderungen bei Auswirkungen physisch quantifiziert
werden (z. B. durch Abschätzung der reduzierten Anzahl von Fällen von Hautreizung oder Krebs
pro Jahr infolge der Beschränkung oder der erwarteten verringerten Auswirkungen in einer Population bestimmter Arten in einem bestimmten örtlichen Umfeld), wohingegen sie in anderen Fällen
nur qualitativ oder semi-quantitativ (z. B. Anzahl der Beschäftigten, die einem Karzinogen ausgesetzt sind, oder Prozentsatz der Arten in einem Umweltkompartiment, der wahrscheinlich betroffen
sein wird) beschrieben werden können.
Soweit die Auswirkungen quantifiziert werden können, ist es möglich, zum nächsten Schritt überzugehen: der monetären Bewertung/Monetisierung der Auswirkungen.
Schritt 4: Monetäre Bewertung der Auswirkungen
Der abschließende Schritt besteht in einer weiteren Interpretation der Veränderungen bei den Auswirkungen. Dies kann in Form von Schadensindikatoren erfolgen und/oder indem den identifizierten Auswirkungen Geldwerte zugeordnet werden..
Es ist möglich, für eine Reihe von quantifizierten Gesundheitsauswirkungen Geldwerte anzugeben.
In einigen Fällen ist es außerdem möglich, Geldwerte für Umweltauswirkungen anzugeben. Durch
Anwendung dieser Werte kann man die Gesundheits- und Umweltauswirkungen, die aufgrund einer
auferlegten Beschränkung eintreten, monetisieren.
Die obige Kurzdarstellung wird als konzeptioneller Rahmen für die Identifizierung, Beurteilung,
und, wenn möglich, Quantifizierung, und schlussendlich monetäre Bewertung der Gesundheits- und
Umweltauswirkungen verwendet.
Abschnitt 3.4.2.2 beschreibt, wie relevante Lieferketten zu identifizieren sind, die von der Beschränkung betroffen sind, und wie eine erste Identifizierung der relevanten Gesundheits- und Umweltauswirkungen erfolgen soll; Abschnitt 3.4.3 behandelt weiter, wie Veränderungen bei Emissionen und Expositionen zu identifizieren sind. Abschnitt 3.4.4 behandelt, wie Auswirkungen zu
bestimmen, zu beurteilen und, wenn möglich, zu quantifizieren sind; und Abschnitt 3.4.5 befasst
77
sich mit der monetären Bewertung der Auswirkungen. Mögliche Datenquellen sind hervorgehoben
und Beispielkästen enthalten.
Wie oben angegeben, wird es nicht möglich sein, alle Auswirkungen zu quantifizieren (Schritt 3)
oder diesen Werte zuzuordnen (Schritt 4). Das Ziel sollte jedoch zumindest eine qualitative Beschreibung der Hauptveränderungen bei den Gesundheits- und Umweltauswirkungen sein, die infolge einer Beschränkung erwartet werden. Abschließend beschreibt Abschnitt 3.4.6, wie Ergebnisse berichtet werden können.
Es können einige Iterationen erforderlich sein, da die Datenerfassung während der gesamten Aufgabe erfolgt. Dies kann zum Beispiel auf neue relevante Emissionen hinweisen, an welche anfangs
nicht gedacht wurde, oder es kann sich bei der Quantifizierung von Auswirkungen herausstellen,
dass eine Emission, die anfangs als wichtig erachtet wurde, von geringerer Relevanz ist. Daher sollte als Ausgangspunkt der Umfang der Aufgabe so breit wie möglich sein. Auf diese Weise wird
gewährleistet, dass wichtige Aspekte nicht übersehen werden. Der Umfang sollte Veränderungen in
der gesamten Lieferkette/den gesamten Lieferketten sowohl des besorgniserregenden Stoffs als
auch der Alternative erfassen sowie direkte und indirekte Emissionen/Expositionen und Auswirkungen einschließen.
3.4.2
Veränderungen bei der Herstellung, Einfuhr und Verwendung des Stoffs und der Alternativen in relevanten Lieferketten und erste Identifizierung relevanter Auswirkungen
3.4.2.1 Relevante Lieferketten
Die zu berücksichtigenden relevanten Lieferketten sind alle Lieferketten, bei welchen es einen Unterschied zwischen Beschränkungs- und Baseline-Szenario gibt, d. h. „was wird geschehen“, wenn
eine Beschränkung durchgeführt wird. Diese sollten bereits bei der Umfangsbestimmung und Festlegung des Baseline- und Beschränkungs-Szenarios weitgehend beschrieben worden sein. An diesem Punkt sollte detaillierter betrachtet werden, was es für Veränderungen bei Emissionen/Expositionen/Auswirkungen in den betroffenen Lieferketten geben wird und ob alle relevanten
Lieferketten zu Anfang identifiziert wurden. Mit anderen Worten, die Tätigkeiten können zu Iterationen führen. Das Folgende vermittelt eine Vorstellung von der Art der Fragen/Überlegungen, die
auf dieser Stufe der Beurteilung relevant sind.
Überlegungen, ob eine umgesetzte Beschränkung mehr oder weniger Emissionen/Expositionen/Auswirkungen verursachen wird:
78
•
Vorgeschaltet: Wenn beispielsweise ein anderer Stoff die Funktion/en des beschränkten
Stoffs erfüllt, wird dies bei vorgeschalteten Akteuren des beschränkten Stoffs (weniger
Emissionen) sowie bei vorgeschalteten Akteuren der Alternative (höhere Emissionen) zu
Unterschieden bei Emissionen/Expositionen/Auswirkungen führen?
•
Herstellung: Es wird natürlich geringere Emissionen/Expositionen/Auswirkungen des
beschränkten Stoffs sowie anderer Stoffe geben, die bei dieser Herstellung verwendet/erzeugt werden; und höhere Emissionen eines möglichen alternativen Stoffs sowie anderer Stoffe, die bei dieser Herstellung verwendet/erzeugt werden.
•
Nachgeschaltet: Wird beispielsweise ein alternativer Stoff/eine alternative Technologie geringere oder höhere Emissionen und/oder eine andere Ressourcenverwendung und/oder eine
andere Exposition der Verbraucher/Arbeitnehmer bewirken?
•
Andere betroffene Lieferketten: Wird beispielsweise in den Verarbeitungsschritten, die zur
Entwicklung einer anderen Technologie erforderlich sind, die die Funktion/en des eingeschränkten Stoffs erfüllt, weniger oder mehr Energie benötigt, oder werden andere Emissionen reduziert oder erhöht?
•
Insgesamt wird es bei dem beschränkten Stoff zu reduzierten Emissionen/Expositionen/Auswirkungen kommen sowie Erhöhungen, die direkt mit der Alternative/den Alternativen zusammenhängen. Aber für Emissionen anderer Stoffe und für andere
Auswirkungsarten (z. B. Energieverbrauch) können die Auswirkungen auf allen Stufen der
Lieferkette je nach den jeweiligen Umständen potenziell zunehmen oder abnehmen.
Wenn die vorgeschlagene Beschränkung zur Verwendung eines Alternativstoffes führen könnte,
dann müssten die Lieferketten berücksichtigt werden, die diese Alternative herstellen und verwenden (einschließlich EOL-Stufen – end-of-life). In Abhängigkeit vom Bedarf an Informationen und
der Zugänglichkeit derselben betrachtet dieses Verfahren die Rohstoffproduktion, die Produktion
der zwei Stoffe, die Verwendung der zwei Stoffe in den gesamten Lieferketten und die finale Entsorgung der Produkte nachgeschalteter Anwender.
Wenn das Beschränkungs-Szenario die Verwendung alternativer Technologien einschließt, ist das
Verfahren ähnlich. Die Lieferkette für die alternative Technologie sollte mit einbezogen werden.
Beispielsweise sollten Überlegungen eingeschlossen sein, ob es Anlagen gibt, welche bei der Herstellung signifikante Emissionen oder andere Auswirkungen verursachen (einschließlich der Rohstoffverwendung für die Anlagen).
Der Umfang, in welchem die Analyse verschiedener Lieferketten erfolgen muss, sollte vom gesamten Detailgrad abhängig gemacht werden, der wahrscheinlich realisierbar und der Darstellung der
relevanten Auswirkungen der vorgeschlagenen Beschränkung verhältnismäßig ist.
3.4.2.2 Erste Identifizierung der relevanten Gesundheits- und Umweltauswirkungen
Die Grundlage für einen Beschränkungsvorschlag steht im Zusammenhang mit den Gesundheitsund/oder Umweltrisiken, die mit dem Stoff verbunden sind. Man sollte bereits einen guten Überblick über die mit dem betreffenden Stoff verbundenen Risiken haben, die aufgrund seiner Eigenschaften und seiner Emissionen/Expositionen entstehen. Wie zu Anfang dieses Abschnitts angemerkt, muss der Beschränkungsvorschlag in jedem Fall auch verfügbare Informationen bezüglich
der Risiken/Auswirkungen alternativer Stoffe und Technologien berücksichtigen.
In der SEA sollten auch andere relevante Veränderungen der Auswirkungen in relevanten Lieferketten Berücksichtigung finden, welche durch die Einführung eines antizipierten alternativen
Stoffs/Technologie im Vergleich zur fortgesetzten Verwendung unter dem Baseline-Szenario verursacht werden.
Der Ausgangspunkt bei dieser weiteren Analyse wird häufig die Betrachtung folgender Veränderungen sein: Veränderungen bei Emissionen/Expositionen des eingeschränkten Stoffs und Veränderungen bei Emissionen/Expositionen von Stoffen, welche in engem Zusammenhang mit den Reaktionen stehen, die im „Beschränkungsvorschlag“-Szenario beschrieben werden, einschließlich der
vorgesehenen Verwendung von Alternativen sowie der möglichen Veränderungen in den
(öko)toxischen Auswirkungen derselben.
79
Wenn es beispielsweise einen „Drop-in“-Alternativstoff mit ähnlichem Produktions- und Verwendungsmuster gibt, kann ein Vergleich der gefährlichen Eigenschaften der zwei (oder mehr) Stoffe
nützliche Informationen liefern, um bestimmen zu können, welche Auswirkungsarten wahrscheinlich relevant sein werden: diejenigen für den Stoff, der durch die Beschränkung behandelt wird, und
diejenigen für den alternativen Stoff, der möglicherweise aufgrund der Verwendung dieser Alternative eingeführt wird. In diesem Fall sollten jedoch auch die (öko)toxischen Auswirkungen anderer
Stoffe berücksichtigt werden, die bei der Produktion des interessierenden Stoffs verwendet werden,
sowie Auswirkungen unerwünschter Nebenprodukte, durch welche relevante Expositionsbedingungen entstehen könnten.
In vielen Fällen führt eine Beschränkung wahrscheinlich zu weiter reichenden Veränderungen für
die Lieferketten, welche andere Auswirkungen auf Gesundheit und Umwelt haben könnten. Dies
sollte in allen Fällen berücksichtigt werden, wenn es sich bei den erwarteten Alternativen um alternative Verfahren oder Technologien handelt.
Es sollten die Auswirkungsarten berücksichtigt werden, die in jeder Stufe der Lieferketten auftreten
können (von der Rohstoffgewinnung bis zur finalen Entsorgung).
Eine nicht abschließende Liste der Arten der Gesundheits- und Umweltauswirkungen, die relevant
sein können, wird in Beispiel 1 dargestellt.
Beispiel 116
Gesundheits- und Umweltauswirkungen, die relevant sein können (Beispiele)
Menschliche Gesundheit
•
Morbidität
o Akute Folgen (z. B. Niesen, Haut- oder Lungenreizung)
o Chronische Folgen (z. B. Asthma oder Fortpflanzungsstörungen)
•
Mortalität (z. B. vorzeitiger Tod durch Krebs)
Umwelt
•
Umweltbeeinträchtigung, d. h. Artenvielfalt und Funktion
•
Zerstörung von Lebensräumen
•
Beeinträchtigung der Wasserqualität
•
Beeinträchtigung der Luftqualität
•
Beeinträchtigung der Bodenqualität
•
Andere Auswirkungen, wie
o Klimaveränderung (z. B. Treibhausgas-Emissionen)
o Wasserverbrauch/-entnahme
16
80
Anmerkung des Übersetzers: Nummerierung korrigiert.
o Landschaftsraum/ästhetische Qualität der Umwelt
•
Belastbarkeit und Anfälligkeit gegenüber Umweltauswirkungen
3.4.2.3 Feststellung der Signifikanz
Offensichtlich sind die toxischen und ökotoxischen Auswirkungen des beschränkten Stoffs von entscheidender Bedeutung bei der Bestimmung der Nutzen der vorgeschlagenen Beschränkung, und
diese sollten stets berücksichtigt werden. In Bezug auf die anderen Gesundheits- und Umweltauswirkungen muss eine Beurteilung vorgenommen werden, um festzustellen, welche Auswirkungen
relevant sind und welche detaillierter untersucht werden sollten.
Es ist nicht zweckmäßig, strikte Regeln festzulegen, um zu bestimmen, welche Auswirkungen
wahrscheinlich signifikant sind, aber in den nachfolgenden Beispielen werden einige Erläuterungen
gegeben: über die Einengung bzw. Erweiterung des Umfangs. Das Verfahren kann iterativ sein und
es kann erforderlich sein, andere Thematiken, die ursprünglich nicht identifiziert wurden, zu berücksichtigen, wenn die Auswirkungen weiter charakterisiert worden sind.
Beispiel 217
Entscheidung über die Signifikanz der Gesundheits- und Umweltauswirkungen
Jeder Beschränkungsvorschlag wird anders sein, und die Veränderungen in den Lieferketten sowie
bei den Gesundheits- und Umweltauswirkungen, die für die Bestimmung der Nettonutzen der Beschränkung relevant sind, werden ebenfalls andere sein.
Die Identifizierung und das Verständnis der Veränderungen für die Lieferketten bilden den Ausgangspunkt, um zu begreifen, welche Auswirkungen relevant sind und welche nicht. Es kann hilfreich sein, Prozessablaufdiagramme für die Verwendung des Stoffs und der verschiedenen anderen
Gesundheits- und Umweltauswirkungen in der gesamten Lieferkette zu erstellen.
Die Signifikanz der Auswirkungen wird durch ihre relative Größe im Vergleich zu anderen für die
Beschränkung relevanten Auswirkungen bestimmt. Wenn zum Beispiel die Beschränkung zu einer
ersten groben Schätzung von zusätzlichen 200 Tonnen an CO2-Emissionen führen würde, kann man
die Informationen über den Marktpreis von CO2 verwenden (welcher zum Zeitpunkt der Niederschrift etwa € 20/Tonne CO2 beträgt) und auf die Größenordnung der Reduzierung der Emissionen
um 200 Tonnen CO2 schließen, was etwa € 4000 ergibt. Selbst wenn die Schätzung von 200 Tonnen
CO2 zu diesem Zeitpunkt der Analyse sehr unsicher ist, kann sie eine Vorstellung darüber vermitteln, ob diese Auswirkung signifikant ist.
Schlussendlich liegt die Entscheidung darüber, welche Auswirkungen signifikant sind, bei der Behörde, welche die Beschränkung aufgrund einer Beurteilung vorschlägt. Diese Beurteilungen können aus Informationen und Diskussionen mit anderen Experten gewonnen werden (z. B. über bestimmte Auswirkungen wie Abfallerzeugung oder über bestimmte Sektoren in den Lieferketten).
Es wird immer möglich sein, später zu dieser Stufe zurückzukehren, wenn andere Gesundheits- und
Umweltauswirkungen nach einer detaillierteren Analyse als relevant identifiziert werden. Das Ziel
17
Sh. Fn. 16.
81
sollte in dieser Stufe darin bestehen, eine Einschätzung dessen darzulegen, was wahrscheinlich signifikant ist und was nicht signifikant ist (und warum nicht).
Beispiel 318 Stoffspezifische Beispiele für die Identifizierung weiter reichender signifikanter Auswirkungen
Es kann möglicherweise weiter reichende Auswirkungen geben, die mit der Verwendung eines Alternativstoffes verbunden sind, selbst wenn es eine „Drop-in“-Alternative ist (d. h. direkter Ersatz
eines Stoffs durch einen anderen).
Man betrachte beispielsweise ein historisches Beispiel bezüglich des Ersatzes von Tetraethylblei
(TEL) als Antiklopfmittel (Verhinderung von unkontrollierten Selbstentzündungen) in Benzinmotoren für Autos, wo Methyl-tert-butylether (MTBE) eine der möglichen Alternativen ist. MTBE ist
eine technisch machbare Alternative zu TEL und außerdem reduziert MTBE die Bildung von anderen umweltschädlichen Gasen, Kohlenmonoxid und Stickoxiden. Jedoch bedeutet die sehr umfangreiche und ausgedehnte Verwendung von Benzin, dass MTBE (und faktisch jeder Zusatzstoff) großes Potential hat, in die Umwelt zu gelangen. Wegen möglicher Verschüttungen und Leckagen aus
Containern (besonders dort, wo Benzin unterirdisch gelagert wird) besteht die Gefahr, dass es ins
Grundwasser gelangt, und obwohl es nicht besonders toxisch ist (im Vergleich zu TEL), ist es nicht
sehr biologisch abbaubar und kann in sehr geringen Konzentrationen den Geschmack von Trinkwasser verderben.
In einem solchen Fall müsste der Umfang der Analyse die Betrachtung der potenziellen Auswirkungen der Alternativen auf das Grundwasser mit einbeziehen.
3.4.2.4 Ergebnisse
Die oben beschriebenen Analysen sollten einen Überblick vermitteln, welche Gesundheits- und
Umweltauswirkungen für die betreffenden Lieferketten relevant sind und welche von diesen wahrscheinlich die höchste Signifikanz haben. Dies schafft einen Rahmen für detailliertere Analysen.
Es kann in dieser Stufe möglich sein, die Entscheidung zu treffen, dass bereits ausreichende Informationen verfügbar sind, um die Auswirkungen der vorgeschlagenen Beschränkung zu analysieren.
Wenn beispielsweise die Alternative, die unter dem Beschränkungs-Szenario höchstwahrscheinlich
verwendet wird, ein „Drop-in“-Ersatzstoff wäre, kann möglicherweise die Schlussfolgerung abgeleitet werden, dass die für Gesundheit und Umwelt relevanten Veränderungen nicht über diese Lieferkette hinausgehen, und somit der Umfang der Analyse auf diese eingeengt werden kann.
In vielen Fällen wird es erforderlich sein, Emissionen, Expositionen und Auswirkungen der Veränderungen für die Lieferketten weiter zu betrachten, da diese die tatsächlichen Auswirkungen auf
Gesundheit und Umwelt bestimmen. Dies sollte sicherlich der Fall sein, wenn das gesamte Ausmaß
an Gesundheits- und Umweltauswirkungen (toxische, ökotoxische oder andere) wahrscheinlich beträchtlich sein wird.
18
82
Sh. Fn. 16.
3.4.3
Veränderungen bei Emissionen und Expositionen
3.4.3.1 Hintergrund
Um die Konsequenzen der Veränderungen für die Lieferketten zu bestimmen, die sich aus der Beschränkung ergeben (hinsichtlich der relevanten Gesundheits- und Umweltauswirkungen), ist es
erforderlich, einen Überblick über das Ausmaß zu gewinnen, in welchem Mensch und Umwelt den
verschiedenen betrachteten Faktoren ausgesetzt sind. In diesem Kontext kann „Exposition“ die direkte oder indirekte Exposition gegenüber Stoffen oder Exposition gegenüber physikalischen Veränderungen (z. B. Temperatur, Lärm, Ressourcenverbrauch, Abfallerzeugung etc.) bedeuten.
Dieser Abschnitt vermittelt einen Überblick, wie das Ausmaß solcher potenziellen Veränderungen
charakterisiert werden kann.
Die relevanten Emissionen/Expositionen sind sämtliche Arten von Emissionen in die Luft, ins Wasser und den Boden, die zu Expositionen und Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder
die Umwelt führen können.
Auch der Ressourcenverbrauch sollte berücksichtigt werden, insbesondere wenn dieser zu Emissionen führt, z. B. als Folge des Bergbaus oder als Emission aus dem Energieverbrauch.
Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit können resultieren aus:
•
Exposition der Beschäftigten (durch Einatmen, Hautkontakt oder Aufnahme am Arbeitsplatz)
•
Exposition der Verbraucher (durch Einatmen, Hautkontakt oder orale Aufnahme nach der
Verwendung von Konsumprodukten)
•
Exposition des Menschen durch die Umwelt (z. B. durch Einatmen von Umgebungsluft und
Konsum von kontaminierten Nahrungsmitteln und Trinkwasser)
Der Mensch kann auch physikalischen Auswirkungen ausgesetzt sein, die mit den physikalischchemischen Eigenschaften der Chemikalien (einschließlich Entzündlichkeit, Explosionsfähigkeit
oder Explosionsgefährlichkeit etc.) und den Eigenschaften von (alternativen) Verfahren/Technologien (z. B. Gefährdungen durch Unfälle, Erschütterungen, Lärm etc.) verbunden sind.
Umweltauswirkungen können sich aus Emissionen in die Umwelt ergeben, die zur Verschmutzung
verschiedener Kompartimente (z. B. Luft, Wasser, Boden, Sediment) und schließlich zu Auswirkungen auf lebende Organismen führen können. Umweltauswirkungen können auch aus physikalischen Veränderungen (z. B. Temperatur, Ressourcenverbrauch, Abfallerzeugung) resultieren, wie
es bei Auswirkungen auf Lebensräume und Landschafträume der Fall sein kann.
3.4.3.2 Datenerfassung zu Emission und Exposition
Eine beträchtliche Datenmenge wird im Rahmen der Erarbeitung des Beschränkungsdossiers erfasst
(siehe Guidance on Annex XV for restrictions). Dazu gehören Daten über Emissionen, Expositionen und Auswirkungen des zur Beschränkung vorgeschlagenen Stoffes sowie mögliche alternative
Stoffe/Technologien. Diese Daten werden weitgehend im Rahmen der obligatorischen Teile eines
Beschränkungsdossiers erfasst und analysiert. Sie sind Schlüsseldaten für die in der SEA durchzuführenden Analysen. Diese Daten können vielleicht jedoch nicht alle relevanten Emissionen und
Auswirkungen auf Gesundheit und Umwelt in vollem Umfang reflektieren; daher kann eine weitere
83
Datenerfassung erwogen werden. Dies ist beispielsweise relevant, wenn die verfügbare Risikobeurteilung keine Zahlen zu exponierten Beschäftigten oder Verbrauchern liefert.
Die Beurteilung von Emissionen und Expositionen aus den verschiedenen Lieferketten kann auf
Daten über die Verwendung von Materialien und den Einsatz von Energie, Wasser und Rohstoffen
basieren. Daten über die eingesetzten Mengen an Material, Energie und Wasser (zum Beispiel) für
die Produktion von Alternativen und andere Lieferkettenstufen könnten von Herstellern und anderen in die Lieferketten involvierten Organisationen eingeholt werden. Wenn geeignete Daten nicht
direkt verfügbar sind, besteht die Möglichkeit, Informationen aus Literatur oder Datenbanken zu
nutzen, wie in Beispiel 4 dargestellt.
Beispiel 419
Beispiele für mögliche Datenquellen zu Emissionen und Expositionen
Beispiele für die Arten der Datenquellen, die zur Einschätzung von Emissionen und Expositionen
für die relevanten Umwelt- und Gesundheits-Endpunkte verwendet werden können, sind nachstehend aufgeführt. In der Praxis werden die Daten, die für die einzelnen Beschränkungsvorschläge
benötigt werden, von den spezifischen Stoffen und Technologien abhängen, die für den bestimmten
Fall relevant sind.
•
Emissions- und Expositionseinschätzungen, entwickelt für andere Stoffe unter REACH (sowie
andere gesetzgebende Regelwerke in der EU und andernorts).
•
Dokumente zu Emissionsszenarien, entwickelt von der OECD (www.oecd.org).
•
Tools und Modelle der US EPA zur Expositionsbeurteilung (www.epa.gov/oppt/exposure/).
•
Referenzdokumente zu den Besten Verfügbaren Verfahren unter dem IPPC-Regelwerk
(eippcb.jrc.es).
•
Emissionsinventare, wie beispielsweise für Treibhausgas-Emissionen oder Luftemissionen
(rod.eionet.europa.eu/index.html).
•
Emissionsregister für chemische Stoffe, wie beispielsweise das Europäische Emissionsregister
(www.eper.ec.europa.eu/eper/).
•
Statistiken über beispielsweise den spezifischen Energieverbrauch von Brennstoffen und Industrieverfahren (z. B. DUKES im UK).
•
Beurteilung der Risiken für Gesundheit und Umwelt durch Betriebsunfälle in relevanten Lieferkettenstufen (z. B. unter dem Seveso-II-Regelwerk).
•
Datenbanken zur Lebenszyklus-Beurteilung können Emissionsdurchschnittsdaten bezüglich der
Auswirkungen verschiedener Materialien und Prozesse vermitteln
(siehe z. B. als Ausgangspunkt http://lca.jrc.ec.europa.eu/lcainfohub/datasetArea.vm)
•
Bevölkerungsdaten auf Grundlage von Volkszählungen sowie aggregierte Daten aus Eurostat.
(http://epp.eurostat.ec.europa.eu/)
19
84
Sh. Fn. 16.
•
Informationen über die berufliche Verteilung der Arbeitnehmer aus Industriestatistiken
•
Umweltdaten über Ökosysteme aus der Europäischen Umweltagentur
(http://www.eea.europa.eu/)
3.4.3.3 Charakterisierung der Veränderungen bei Emissionen und Expositionen
In dieser Stufe sollte es möglich sein, zumindest eine qualitative Beschreibung des Ausmaßes der
Exposition zu geben, die wahrscheinlich in den relevanten Stufen der interessierenden Lieferketten
auftreten wird. Diese sollte alle Gesundheits- und Umweltauswirkungen enthalten, die wahrscheinlich signifikant sind. Die im vorhergehenden Abschnitt angegebenen Datenquellen können die
Quantifizierung bestimmter Emissionen und Expositionen ermöglichen. In welchem Umfang dies
geschieht, sollte vom Gesamtquantifizierungsgrad abhängen, der wahrscheinlich machbar und der
Darstellung der Auswirkungen der vorgeschlagenen Beschränkung angemessen ist.
Es ist Sache der Behörde, die den Beschränkungsvorschlag erarbeitet, den Umfang zu bestimmen,
in welchem Emissionen und Expositionen quantifiziert werden. Eine Darstellung der Ergebnisse
dieser Stufe in einem Tabellenformat, das Emissionen/Expositionen für jedes relevante Gesundheits-/Umweltproblem in jeder relevanten Lieferkettenstufe beinhaltet, kann das Verständnis unterstützen.
Die Charakterisierung von Emissionen, Expositionen und Auswirkungen in dieser Stufe könnte
qualitativ oder quantitativ (oder als eine Mischung aus beidem) erfolgen. Das Verfahren würde mit
einer qualitativen Identifizierung beginnen, wo es Unterschiede zwischen dem Ausgangs- (Baseline) und „Beschränkungsvorschlags“-Szenario bei den Emissionen geben könnte. Es könnte möglich
sein, die Emissionen zu quantifizieren, und dies sollte, sofern es machbar ist, geschehen, da es ein
wichtiger Faktor bei der Bestimmung der Signifikanz der Auswirkungen ist.
Wesentliche Aspekte, die für Emissionen und Expositionen zu beachten sind:
•
Dauer – d. h. wie lange dauern Emission/Exposition an. Dies sollte Überlegungen mit einbeziehen, ob die Exposition ununterbrochen oder sporadisch erfolgt.
•
Häufigkeit – d. h. wie häufig erfolgen Emission/Exposition.
•
Exponierte Bevölkerung/Population oder Kompartiment – bei den Menschen kann die exponierte Bevölkerung bestimmte Gruppen einschließen (von welchen einige besonders betrachtet werden müssen, z. B. kleine Kinder oder Kranke), die Anzahl der exponierten Personen kann gezählt werden (NB! Wird normalerweise in Standard-Sicherheits-/Risikobeurteilungen nicht angegeben); für die Umwelt sollte dies Überlegungen beinhalten, welche
Umweltkompartimente exponiert sind, wie die Chemikalien räumlich verteilt sind und welche Teile besonders anfällig sind (sensible Arten oder geschützte Lebensräume etc.).
•
Expositionsmuster: für die menschliche Gesundheit bestimmt dieses die Exposition der einzelnen Personen; analog ist das Ausmaß der Exposition von Umweltorganismen von dem
Umweltkompartiment, in welchem sie leben, sowie ihrem Verhalten (z. B. Ernährung) abhängig.
85
3.4.4
Veränderungen bei Gesundheits- und Umweltauswirkungen
3.4.4.1 Verhältnis zwischen Emissionen/Expositionen und Auswirkungen
Nachdem der Unterschied bei Emissionen und Expositionen identifiziert wurde, sollten die möglichen Auswirkungen, die sich aus Emissionen/Expositionen ergeben, identifiziert werden.
Folgendes sollte berücksichtigt werden:
•
Eine Art der Emission kann zu verschiedenen Arten von Auswirkungen führen (einige chemische Stoffe können beispielsweise Krebs verursachen sowie Auswirkungen auf Wasserorganismen haben; Ammoniak-Emissionen verursachen Auswirkungen auf die menschliche
Gesundheit (durch Feinstaubbildung), und tragen zur Eutrophierung und Versauerung bei).
•
Mehrere Arten der Emissionen können zur selben Art der Auswirkung beitragen (z. B. können verschiedene Stoffe zu denselben toxischen Reaktionen führen).
•
Auswirkungen können auf verschiedenen Stufen des Weges zwischen Ursachen und Auswirkungen beschrieben und nachfolgend quantifiziert werden (zwischen Emission und Endkonsequenz, in Form von beispielsweise Hautreizung, Krankheit oder sogar Todesfällen).
Bezüglich der möglichen Auswirkungen könnte es große Unsicherheiten geben, und dies sollte sich
in der Beschreibung niederschlagen. Es ist denkbar, dass eine Beschreibung oder Quantifizierung
von Auswirkungen, wie beispielsweise Kontaminierung bestimmter Umweltkompartimente, die
beste ist, die man erreichen kann, wenn man in Betracht zieht, dass die Unsicherheiten in Bezug auf
die Abschätzung einer Endkonsequenz (z. B. für die menschliche Gesundheit Krankheit oder Tod;
für die Umwelt Auslöschung bestimmter Populationen) zu hoch sind.
Der Detailgrad kann außerdem davon abhängen, wie weit Auswirkungen tatsächlich quantifiziert
werden können. Daher stehen Identifizierung und Beschreibung der Auswirkungen mit den Aktivitäten im Zusammenhang, die in Abschnitt 3.4.4.4 zur Quantifizierung von Auswirkungen dargestellt werden.
Beispiele für Auswirkungsarten, deren Betrachtung zweckmäßig ist, werden nachfolgend dargestellt.
Beispiel 520
Beispiele für Arten von Auswirkungen, deren Abschätzung möglich ist
Menschliche Gesundheit
•
Morbidität oder Mortalität durch Exposition gegenüber toxischen Stoffen;
•
Morbidität oder Mortalität aufgrund verschiedener Explosionseigenschaften des Stoffs;
•
Morbidität durch Exposition gegenüber Lärm, Erschütterung, Strahlung; und
•
andere Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit (spezifizieren)
Umwelt
•
20
86
öko-toxische Auswirkungen auf Ökosysteme/Arten/Populationen
Sh. Fn. 16.
•
Eutrophierung oder Versauerung von Wasser oder Boden;
•
Menge der Abfallerzeugung; und
•
andere Umweltauswirkungen (z. B. auf Lebensraum, Bestand an natürlichen Ressourcen,
Landschaftsraum etc.).
Die oben identifizierten potenziellen Auswirkungen müssen im Allgemeinen weiter beurteilt werden, und wenn es möglich, angemessen und verhältnismäßig ist, sollten sie qualitativ, quantitativ
oder in einer Mischung aus beidem beschrieben werden.
Es ist Sache der Behörde, welche die Beschränkung vorschlägt, zu entscheiden, wie weit die Beurteilung eine Quantifizierung und Monetisierung der Auswirkungen einbeziehen sollte. Das Gesamtziel sollte darin bestehen, einen Überblick (oder eine Vorstellung) über die Signifikanz der Auswirkungen gewonnen zu haben und dieses mitteilen zu können.
3.4.4.2 Daten zur Beurteilung der Auswirkungen
Das Verständnis der wahrscheinlichen Auswirkungen jeder Exposition erfordert Fachkompetenz in
Toxikologie und Ökotoxikologie und anderen Gesundheits- und Umweltauswirkungen. Wie an anderer Stelle ist es, abhängig vom Fall, wahrscheinlich zweckmäßig, relevante Experten in den
betreffenden Gebieten zu konsultieren. Für den Fall, dass mehrere Emissionen identifiziert worden
sind, die nicht mit (Öko)Toxizität zusammenhängen, können Methoden zur lebenszyklusbasierten
Folgenabschätzung (Life Cycle Impact Assessment (LCIA)) angewendet werden, um eine Vorstellung von den wahrscheinlich resultierenden Auswirkungen zu erhalten, siehe z. B.
http://lca.jrc.ec.europa.eu/EPLCA/lcia.htm für Links zu einigen Organisationen, die solche Methoden anbieten. Diese Methoden können auch für die weitere Quantifizierung der Auswirkungen angewendet werden, was in nachfolgenden Abschnitten zu beschreiben sein wird.
3.4.4.3 Qualitative Beurteilung der Auswirkungen
Toxische Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit
Wenn eine quantitative Messung nicht machbar ist, können qualitative Kriterien zur Beschreibung
der Auswirkungen verwendet werden.
Die Gesundheits- und physikalischen Auswirkungen können mithilfe von Kriterien der Wirkpotenz
(Gefährdung) und Exposition beschrieben werden. Es kann beispielsweise möglich sein, zu einer
qualitativen Beschreibung der wahrscheinlichen Auswirkungen zu gelangen, indem die folgenden
Kriterien berücksichtigt werden (in der Praxis können andere Kriterien zweckmäßig sein):
a) die Wirkpotenz der inhärenten besorgniserregenden Eigenschaften (z. B. Grenzwert, unterhalb dessen der Stoff keine Wirkung ausübt, oder andere Dosiswirkungsindikatoren (d. h.
mittlere oder andere prozentuale Wirkungshöhen); die Wirkpotenz könnte deskriptiv angegeben werden (z. B. mild, moderat und schwer);
b) Schwere der Wirkung (d. h. Art der Wirkung und ob sie zu Krankheit und/oder Tod führt),
zum Beispiel würde Hautreizung als weniger schwer betrachtet werden als Asthma, und
beide als weniger schwer als Krebs;
87
c) Expositionsmerkmale, einschließlich: welche Bevölkerung ist exponiert (Beschäftigte,
Verbraucher, Mensch über Umwelt), in welchem Ausmaß/in welcher Höhe (Konzentration/Dosis), wie oft (Häufigkeit), wie lange (Dauer). Dies könnte auch die Wahrscheinlichkeit
der Unwirksamkeit von Risikomanagementmaßnahmen berücksichtigen (unterschiedliche
Ausführung, Wahrscheinlichkeit der Nichtanwendung).
In Fällen, wenn ein Risikoverhältnis im Rahmen einer Sicherheits-/Risikobeurteilung ermittelt worden ist, kann der Wert als Indikator dafür verwendet werden, ob die Exposition einen Grenzwert,
unterhalb dessen der Stoff keine Wirkung ausübt (DNEL), oder eine abgeschätzte Nicht-EffektKonzentration (PNEL) überschreitet. Die Potenz der inhärenten besorgniserregenden Eigenschaften
(Kriterium a) wird durch den Grenzwert, unterhalb dessen der Stoff keine Wirkung ausübt, ausgedrückt, der verwendet wird, um das Risikoverhältnis zu berechnen. Das Verhältnis sollte in jedem
Fall nicht als einziges Kriterium verwendet werden, da es keine Informationen über den Schweregrad der Wirkungen (welcher beim Vergleich von zwei oder mehr Stoffen wichtig ist) und die exponierte Bevölkerung enthält. Des Weiteren ist die quantitative Interpretation des Risikoverhältnisses nur möglich, wenn die Dosiswirkungskurve definiert ist.
Dann können qualitative Schlussfolgerungen hinsichtlich des erwarteten Schweregrads und des
Ausmaßes der Auswirkungen gezogen werden. Diese Aufgabe müsste für jede relevante Expositionssituation und jeden Endpunkt wiederholt werden.
Es ist vielleicht nicht möglich, Gesundheits- oder Umweltauswirkungen von Stoffen zu quantifizieren. Siehe auch Guidance on the Chemical Safety Report in Bezug auf die Beurteilung toxischer
Risiken von Stoffen.
Gesundheitsauswirkungen, verursacht durch physikalisch-chemische Eigenschaften und andere
physikalische Kräfte
Es wird im Allgemeinen nur möglich sein, die Auswirkungen, welche durch die inhärenten physikalisch-chemischen Eigenschaften eines Stoffs und die mit alternativen Technologien verbundenen
physikalischen Kräfte verursacht werden, qualitativ zu beschreiben. Die Arten der Auswirkungen,
die aus einer auferlegten Beschränkung resultieren können, sollten im möglichen Umfang beschrieben werden, einschließlich der erhöhten/verminderten Wahrscheinlichkeit von beispielsweise Entzündlichkeit/Explosionsfähigkeit oder Explosionsgefährlichkeit, Erschütterungen/Lärm und der zugehörigen Anzahl von Beschäftigten/Verbrauchern, die in bestimmter Weise betroffen sind. Dies
kann bereits weitgehend in vorherigen Schritten erfolgt sein.
Umweltauswirkungen
Ähnliche Kriterien wie für die menschliche Gesundheit können verwendet werden, um die erwarteten Auswirkungen auf die Umwelt zu beschreiben. Im Allgemeinen ist es üblicher, ökotoxikologische und Umweltauswirkungen durch Kriterien der Größe und Signifikanz zu charakterisieren, wobei Größe die Intensität der potenziellen Wirkung ist und Signifikanz die vorhersehbaren Schäden
des Rezeptors (Bevölkerung, Gemeinschaft, Ökosystem und natürliche Ressourcen) angibt. Beispiele für Kriterien, die man verwenden kann, sind folgende:
88
•
Häufigkeit der Einwirkung;
•
Dauer (d. h. ist die Einwirkung zeitweilig oder dauerhaft);
•
Ausmaß, d. h. der Prozentsatz eines Lebensraums, der verloren gehen kann, geografische
Expositionsskala;
•
Sensibilität/Vulnerabilität des betroffenen Rezeptors;
•
Belastbarkeit des betroffenen Rezeptors; und
•
Ökologische, wirtschaftliche und kulturelle Relevanz des belasteten Rezeptors.
In dieser Stufe ist es vielleicht möglich, die wahrscheinliche Größe und das Ausmaß der erwarteten
Umweltauswirkungen zu beschreiben. Dies kann zum Beispiel für jeden relevanten Endpunkt eine
Beschreibung der Arten der wahrscheinlich betroffenen Ökosysteme (oder Organismen), der wahrscheinlichen Ausbreitung der Auswirkungen und der Art der Wirkungen auf solche Ökosysteme
sein.
Um die Darstellung zu unterstützen, kann es zweckmäßig sein, die Größe und Signifikanz der Auswirkungen entsprechend den vorgegebenen Kriterien einzuordnen (z. B. als hoch, mittelmäßig oder
gering), wobei vorausgesetzt wird, dass diese Kriterien transparent dargestellt werden und die Entscheidungsprozesse folgen können.
3.4.4.4 Quantitative Beurteilung der Auswirkungen
Überblick
Es ist wichtig, dass man versucht, die Gesundheits- und Umweltauswirkungen in einem möglichen,
praktikablen und verhältnismäßigen Umfang zu quantifizieren. Je mehr Gesundheits- und Umweltauswirkungen quantifiziert werden können, desto solider können die Argumente für den Vorschlag
der Beschränkung gestaltet werden. Man sollte nicht vergessen, Unsicherheiten bezüglich der
Quantifizierung zu berücksichtigen und zu dokumentieren.
Es ist wesentlich, dass in der gesamten Beurteilung den quantitativen Daten nicht einfach
deshalb ein größeres Gewicht eingeräumt wird, weil die Quantifizierung für eine bestimmte
Auswirkung möglich war. Es kann andere Auswirkungen von signifikant größerer Bedeutung
geben, die aus Gründen der Datenverfügbarkeit oder Unsicherheit nicht problemlos quantifiziert werden können.
Toxische Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit
Um die gesamten Gesundheitsauswirkungen quantitativ zu analysieren, benötigt die Behörde vorausschauende Abschätzungen zur exponierten Bevölkerung (z. B. Anzahl der Personen) und muss
die Art der Schwere der gesundheitlichen Beeinträchtigungen berücksichtigen, die wahrscheinlich
eintreten werden (z. B. hinsichtlich der Reduzierung der Lebenserwartung oder des Grads der gesundheitlichen Beeinträchtigungen). Solche Daten werden normalerweise im Rahmen von Risiko/Sicherheitsbeurteilungen nicht berichtet. Daher wird dringend empfohlen, solche Daten – im möglichen Umfang – so früh wie möglich zu erfassen und in der Beurteilung, die einem Beschränkungsvorschlag beigefügt wird, zu berichten.
Um die Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit quantifizieren zu können, wird voraussichtlich eine Reihe von Datenarten benötigt:
•
Quantitative Abschätzungen des Verhältnisses zwischen der einzelnen Exposition und dem
Eintreten einer bestimmten gesundheitlichen Folge (z. B. Hautreizung, Atemwegserkrankungen, Krebs) und Ableitung einer Wahrscheinlichkeit, dass sich diese Wirkung manifestiert (d. h. Dosiswirkungsbeziehung);
89
•
Beurteilung der Exposition, einschließlich z. B. Frequenz und Dauer der Exposition, Aufnahmerate des Stoffs über den jeweiligen Weg (z. B. inhalativ, oral, dermal), um die Durchschnittsdosis oder einen Dosisbereich abschätzen zu können;
•
Eine Messgröße für die realen Auswirkungen der gesundheitlichen Folgen (z. B. Anzahl der
verlorenen Lebensjahre durch Krebserkrankungen);
•
Eine Abschätzung der exponierten Gesamtbevölkerungszahl (und wenn möglich, Verteilung
der Expositionen in dieser Bevölkerungszahl).
Abbildung 19 erläutert, wie diese Datenarten genutzt werden könnten, um die Risiken zu quantifizieren, die mit Krebserkrankungen durch die Exposition gegenüber einem Karzinogen ohne
Schwellenwert verbunden sind, das aus einem Konsumprodukt oder einem anderen Produkt freigesetzt wird, und gegenüber welchem eine bestimmte Bevölkerungszahl exponiert ist. Die Details des
Beispiels sind unwichtig (z. B. es ist bekannt, dass Karzinogene für die Verwendung in solchen
Konsumprodukten verboten werden sollten), und die Zahl dient nur der Erläuterung eines möglichen Verfahrens zur Quantifizierung der Auswirkungen.
90
Abbildung 19 Veranschaulichung der Quantifizierung von Gesundheitsauswirkungen für
Verbraucherexposition gegenüber einem Karzinogen
Toxikologische Versuche bei Nagetieren: lineare
Beziehung zwischen Exposition gegenüber dem
Stoff und lebenszeitlicher Krebsinzidenz:
Expositionsbeurteilung, entwickelt für Verbraucherexposition gegenüber dem Stoff:
1) Frequenz und Dauer der Exposition
2) Aufnahmerate
3) Berechnung der Dosis pro Individuum
Beziehung wird als auf den Menschen übertragbar
angenommen
Geschätzte Dosis für typisches/durchschnittliches
Individuum, das gegenüber dem Stoff exponiert ist:
20 ng/kg bw/Tag
Wahrscheinlichkeit von Krebs pro Individuum =
0,001 pro ng/kg bw/Tag
Lebenszeitliches Krebsrisiko für typischen/durchschnittlichen Arbeitnehmer, der
gegenüber dem Stoff exponiert ist:
0,002
(1 von 500 im Lebenszeitablauf für exponierte
Bevölkerung)
Geschätzte 1 Million Menschen, die in der EU auf
diese Weise im Durchschnitt exponiert sind
Geschätzte im Durchschnitt 10 verlorene
Lebensjahre aufgrund von Krebsinzidenz
Geschätzte verlorene Lebensjahre aufgrund dieser
Exposition = 20.000 verlorene Lebensjahre
Jährlich verlorene Lebensjahre aufgrund dieser
Exposition = 2.000 verlorene Lebensjahre pro Jahr
Monetäre Bewertung
Umweltauswirkungen
Umweltauswirkungen könnten Auswirkungen auf Ökosysteme (einschließlich toxikologischer Wirkungen auf Struktur und Funktion des Ökosystems) sowie Auswirkungen wie verminderte Qualität
von Boden, Luft und Wasser (z. B. zum Trinken oder bei Erholungsangeboten) sein, welche die
Verwendung dieser Ressourcen durch den Menschen beeinflussen.
Im Fall der Auswirkungen auf Ökosysteme kann dies die Quantifizierung des Schadens von der
Ebene der Bevölkerungszahlen bis zur kompletten Ökosystemebene implizieren. Jedoch ist die
Quantifizierung dieser Auswirkungen speziell auf ökologischer Gemeinschafts- und Ökosystemebene auf Grundlage von beobachteten Wirkungen bei einigen Arten eine Herausorderung, die bisher noch durch keine etablierte wissenschaftliche Methode unterstützt wird, jedoch könnten operative Methoden in der Zukunft entwickelt werden.
Alternativ kann sich die Beurteilung auf die Auswirkungen für bestimmte Bevölkerungsgruppen
oder Arten konzentrieren, basierend auf ihrer Sensibilität oder ihrem wirtschaftlichen oder kulturellen/symbolischen Wert. Die Auswirkungen auf diese Arten können möglicherweise später monetär
91
bewertet werden (siehe Abschnitt 3.4.5) und das Ergebnis kann als quantitative oder semiquantitative Beurteilung betrachtet werden, was davon abhängt, inwieweit die Auswirkungen auf
diese Arten als repräsentativ für die Gesamtauswirkungen auf die Umwelt betrachtet werden können.
Die Machbarkeit einer (semi-)quantitativen Folgenbeurteilung ist normalerweise dann höher, wenn
sie auf ein lokales Umfeld angewendet wird, z. B. auf einen spezifischen Industriestandort.
Basierend auf den umfangreichen Arbeiten unter dem Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung der UNECE wendete die Europäische Kommission in ihrer
Thematischen Strategie zur Luftverunreinigung die neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse über
Belastungsrichtwerte und kritische Belastungsraten für versauernde und eutrophierende Stoffe sowie die Wirkungen des Ozons auf Ökosysteme an21. Ferner gab es mehrere Aktivitäten mit dem
Schwerpunkt, die Auswirkungen von Schwermetallen auf die Umwelt zu identifizieren22. Somit
kann ein umfangreiches vorhandenes Wissen über die Auswirkungen der Freisetzungen von
Schwermetallen, Ammoniak, flüchtigen organischen Verbindungen, NOx und SO2 in die Umwelt
genutzt werden.
Andere hilfreiche methodologische Hinweise für die Anwendung der (semi)quantitativen Beurteilung von Umweltauswirkungen sind in der Beurteilung potenzieller zufälliger Freisetzungen gefährlicher Stoffe für Seveso-Richtlinien-Standorte23 (2003/105/EG) zu finden.
3.4.5
Monetäre Bewertung der Auswirkungen
3.4.5.1 Wie ist zu bewerten und was ist zu bewerten
Die monetäre Bewertung der Gesundheitsauswirkungen basiert auf der Vorhersage der gesamten
Gesundheitsschäden, d. h. Anzahl der Personen, die von einer bestimmten gesundheitlichen Wirkung im Bereich zwischen Morbidität und Mortalität betroffen sein könnten. Soweit eine solche
Quantifizierung vorgenommen wurde (siehe vorhergehender Abschnitt), ist es möglich, die Gesundheitsauswirkungen zu aggregieren. Es können zwei mögliche methodologische Ansätze angewendet werden.
Eine Möglichkeit besteht in der Anwendung von Gewichtungen, basierend auf behinderungsbereinigten oder qualitätsbereinigten Lebensjahren (DALY oder QALY), um Gesundheitsauswirkungen
zu aggregieren. Anhang B1 enthält weitere Informationen, wie dies durchgeführt werden könnte.
Mit DALY und QALY ist es möglich, Kosten-Wirksamkeitsanalysen durchzuführen, da der Nutzen
in der Einheit „Jahr“ und die Kosten in der Einheit „Euro“ angegeben werden.
Eine zweite Methode ist die Anwendung von Abschätzungen der Zahlungsbereitschaft (WTP) von
Menschen zur Reduzierung des Sterberisikos oder zur Vermeidung von Krankheiten. Solche Werte
wurden sowohl in der EU als auch in anderen Teilen der Welt abgeschätzt. Zum Beispiel betrug die
jüngste Schätzung, angewendet auf EU-Ebene für den Wert des Gewinns eines „Lebensjahrs“,
21
Zu Details siehe beispielsweise das Koordinierungszentrum für Wirkungen, verfügbar unter http://www.mnp.nl/cce/
22 Zu Details siehe beispielsweise die integrierte Beurteilung von Schwermetallfreisetzungen in Europa (ESPREME),
verfügbar unter http://espreme.ier.uni-stuttgart.de/
23
92
Siehe http://ec.europa.eu/environment/seveso/index.htm
€ 55.800 (nach dem Preisniveau von 2003). Das nachfolgende Beispiel zeigt, wie ein solcher Wert
angewendet werden kann.
BEISPIEL: Wie ist der Wert eines Lebensjahrs anzuwenden
Setzen wir das Beispiel von Abbildung 2 fort; unter Anwendung des Werts eines Lebensjahrs in
Anhang B.1.2 ist es möglich, den Nutzen der reduzierten Exposition des karzinogenen Stoffs abzuschätzen, wobei davon ausgegangen wird, dass die Alternativen solche Eigenschaften nicht haben.
Da der Nutzen der Nichtverwendung des Stoffs 2000 Lebensjahre pro Jahr bedeuten würde, und da
der Wert des Lebensjahrs € 55.800 beträgt, wäre der monetisierte Wert € 111 Millionen pro Jahr.
Dies könnte in einer Kosten-Nutzen-Analyse mit den Kosten der Beschränkung verglichen werden.
Veränderungen der Kosten im Gesundheitswesen (Krankenhauskosten, Medikamente etc.) und
Veränderungen in der Produktion aufgrund von Krankheitsausfällen sind Mittel zur monetären Bewertung der Auswirkungen einer verbesserten Gesundheit. Das war die Grundlage, dass der Wert
zur Vermeidung eines „Tags mit geringfügig eingeschränkter Aktivität“ mit € 41/Tag (Preisniveau
von 2003) eingeschätzt wurde. Anhang B.1.2 vermittelt mehr Einzelheiten, wobei auch Werte zur
Reduzierung der Emissionen der hauptsächlich Luft verschmutzenden Stoffe mit enthalten sind.
Solche Werte sind wahrscheinlich hilfreich, wenn verschiedene Arten von Gesundheitsendpunkten
monetär bewertet werden.
Es ist möglich, die externen Wirkungen von Schadstoffen in der Luft monetär zu bewerten, welche
in erster Linie durch die Verbrennung fossiler Brennstoffe verursacht werden. Beispielsweise hat
die Europäische Kommission – im Rahmen ihres Programms „Saubere Luft für Europa“ - für bestimmte Luftschadstoffe den Wert der Auswirkungen für die Freisetzung einer Tonne PM2,5 (Feinstaub mit einem Durchmesser von weniger als 2,5 µm), NH3, SO2, NOx und VOC in verschiedenen
Mitgliedstaaten abgeschätzt. Hinsichtlich der monetären Bewertung der Auswirkungen von Treibhausgasen ist wahrscheinlich der aktuelle oder prognostizierte Marktpreis von CO2 (zum Zeitpunkt
der Niederschrift etwa € 20/tCO2) eine hilfreiche Quelle, um die Veränderungen bei den Treibhausgas-Emissionen monetär zu bewerten. Solche Referenzwerte sind auch in anderen Quellen zu finden. Diese sind wahrscheinlich hilfreich bei der Durchführung einer quantitativen Analyse der
Luftverunreinigung oder der Externalitäten bei der Energieerzeugung. Zu weiteren Details siehe
Anhang B.1.2.
Dienstleistungen des Ökosystems tragen zum wirtschaftlichen Wohlstand bei, beispielsweise durch
die Erzeugung von Einkommen (z. B. Ernten, Fischfang) oder Wohlbefinden (Erholungswerte und
Nichtgebrauchswerte, z. B. Existenzwerte) und durch die Prävention von Schäden, die zu Kosten
für die Gesellschaft führen (z. B. Wasserregulierung, Erosionskontrolle etc.). Daher könnten Kosten
und Nutzen für Umweltauswirkungen als der Wert der Veränderungen bei den Dienstleistungen, die
die natürliche Umwelt für die Gesellschaft erbringt, beschrieben werden.
Eine monetäre Bewertung der Auswirkungen sollte durchgeführt werden, wenn es möglich und
verhältnismäßig ist. Die monetäre Bewertung erleichtert die Durchführung von Vergleichen zwischen verschiedenen Auswirkungsarten, indem sie eine Größenordnung für die Auswirkungen angibt. Wie bei der Analyse der anderen Auswirkungen bezüglich der Beschränkung der Verwendung
von Stoffen ist auch die monetäre Bewertung der Auswirkungen mit Unsicherheiten behaftet. Daher
müssen die Annahmen und Quellen der Werte transparent berichtet werden.
93
Wenn es keine verwendbaren Werte gibt, ist es möglich, eine spezifische Studie zur monetären Bewertung durchzuführen. Es sei angemerkt, dass solche Studien multidisziplinäres Fachwissen erfordern und sehr ressourcenaufwändig sind.
Es gibt jedoch viele Verfahren, die zur monetären Bewertung der Umweltdegradation in allgemeinerer Form und zur Reduzierung der Umweltdienstleistungen angewendet werden können. Das
nachstehende Beispiel zeigt mehrere Anwendungen solcher Werte.
BEISPIEL: Monetäre Bewertung von Umwelt- und Gesundheitsauswirkungen
Einige Beispiele zur Beurteilung von Umweltauswirkungen in Form einer monetären Bewertung
finden sich in einer von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebenen Studie, die den Nutzen von REACH für die Umwelt untersucht. Der Nutzen wurde nach drei verschiedenen Ansätzen
berechnet: über die Zahlungsbereitschaft (WTP) zur Vermeidung von Umweltschäden, über eine
Identifizierung der durch Umweltschäden verursachten Kosten und über eine Abschätzung der aktuellen Kosten, die man vermeiden könnte, wenn die Freisetzung chemischer Stoffe besser kontrolliert werden würde (z. B. weniger teure Trinkwasseraufbereitung).
Von diesen drei Ansätzen basierte der Schadensfunktionsansatz auf Fallstudien zu ausgewählten
Stoffen (in der EU bereits beschränkt). Obwohl der Wert des Gesamtnutzens von REACH, der in
dieser Studie dargestellt wird, aufgrund bestimmter Annahmen und Extrapolationen24 mit Vorsicht
behandelt werden sollte, und obwohl andere Ansätze ebenfalls angewendet werden können, können
die stoffspezifischen Fallstudien einige Hinweise für eine monetäre Bewertung des Umweltnutzens
im Kontext der REACH-SEA geben.
Nachstehend werden Auszüge der Fallstudien dargestellt. Die detaillierten Berechnungen sind im
oben genannten Bericht zu finden.
1,2,4-Trichlorbenzol im Trinkwasser
Es wurde eine EU-weite Risikobeurteilung zu 1,2,4-Trichlorbenzol (1,2,4-TCB) durchgeführt, und
insbesondere die Kontaminierung des Trinkwassers berücksichtigt. Es wird geschätzt, dass 1,3 Millionen Menschen durch Konzentrationen im Trinkwasser gefährdet sind, die den WHO-Grenzwert
von 20 µg/l übersteigen, und es wird geschätzt, dass dies zu 582 Krebserkrankungen pro Jahr in der
EU-25 führt. Die WTP, einen Krebsfall zu vermeiden, beträgt € 400.000 pro Fall mit nicht tödlichem Verlauf und € 1 Million pro Fall mit tödlichem Verlauf. Es war nicht bekannt, ob die durch
1,2,4-TCB verursachten Erkrankungen tödlich oder nicht tödlich waren, was bedeutet, dass die Erkrankungen Kosten im Bereich von € 98 bis € 582 Millionen pro Jahr entsprechen. Folglich wurde
geschätzt, dass der monetisierte Nutzen der Nichtverwendung von 1,2,4-TBC in diesem Bereich
liegt. Des Weiteren wurden die Kosten für die Reinigung des Trinkwassers auf € 14-89 Millionen
pro Jahr geschätzt.
Nonylphenol im Klärschlamm
Nonylphenol kann sich im Klärschlamm in Konzentrationen ansammeln, die höher sind als der
Grenzwert, welcher für den Schutz des Bodenmilieus auf Ackerböden festgelegt ist. Es wird ge-
24
Eine Extrapolation monetisierter Auswirkungen, die für Fallstudien-Stoffe identifiziert wurden, auf andere Chemikalien mit ähnlich beschriebenen Auswirkungspunktwerten führt zu einer sehr groben Schätzung der Kosten der aktuellen
Verwendung der Chemikalien; Angabe des potenziellen Nutzens von REACH unter der Annahme, dass REACH funktioniert, indem Freisetzung und Auswirkung auf eine bestimmte Höhe reduziert werden.
94
schätzt, dass zwischen 1,1 und 9,1 Millionen Tonnen (Trockengewicht) des Klärschlamms Konzentrationen an Nonylphenol enthalten, die den Grenzwert überschreiten, was ihn zur Verwendung
als Dünger auf Ackerböden ungeeignet macht. Daher wird der Schlamm häufig verascht und zusätzlich müssen den Ackerböden andere Düngemittel zugeführt werden. Die Gesamtkosten dafür werden auf € 229-1.829 Millionen pro Jahr geschätzt.
Tetrachlorethylen im Grundwasser
Tetrachlorethylen (PER) wird als Karzinogen der Kategorie 3 eingestuft, und die Aufnahme von
Trinkwasser mit einer Konzentration von 1 µg/l verursacht ein lebenszeitlich zusätzliches Krebsrisiko von 1,5 zu 1 Million. Es wird geschätzt, dass 0,8 % des Trinkwassers mit Konzentrationen
kontaminiert sind, die 10 µg/l übersteigen, aber es nicht bekannt, wie hoch der Prozentsatz ist, der
1 µg/l übersteigt. Es wird jedoch geschätzt, dass in der EU-25 3,6 Millionen Menschen gegenüber
PER in Konzentrationen oberhalb von 10 µg/l exponiert sind, und unter Annahme einer linearen
Dosiswirkungsbeziehung würde dies im Durchschnitt zu 0,8 zusätzlichen Krebsfällen pro Jahr führen. Die Kosten werden auf € 0,3-0,8 Millionen pro Jahr für nicht tödliche (€ 400.000) bzw. tödliche (€ 1 Million) Fälle geschätzt.
Polychlorierte Biphenyle (PBC) in Fischen
PCB-Konzentrationen sind in der Umwelt immer noch erhöht, und insbesondere in Biota, trotz des
Herstellungsverbots vor über 20 Jahren. Die Konzentrationen in Fischen sind so hoch, dass die Anzahl der Krebsfälle auf 194-583 pro Jahr in der EU-25 geschätzt wird. Da keine Informationen verfügbar sind, ob es sich um tödliche oder nicht tödliche Fälle handelt, werden die Kosten in einem
Bereich von € 78-583 Millionen pro Jahr angegeben.
Die vollständige Studie und die Fallstudien sind verfügbar unter:
http://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/background/docs/impact_on_environment_report.pdf.
3.4.5.2 Datenerfassung
In vielen Fällen hat die Behörde nicht genügend Informationen über i) die Werte selbst und ii) über
die Quantifizierung von Umweltauswirkungen. Ein Mangel an diesen Informationen erschwert die
Möglichkeit, die Umweltnutzen der Beschränkungen zu monetisieren. Es gibt jedoch Studien zur
monetären Bewertung, die Werte zu den Dienstleistungen des Ökosystems enthalten. Diese können
mit einem als „Nutzentransfer“ bezeichneten Verfahren verwendet werden. Bei diesem Verfahren
können die Werte eines Umweltguts von einer vorhandenen Studie auf einen ähnlichen Kontext übertragen werden. Somit kann der Wert des Nutzens im Fall der betreffenden Beschränkung abgeleitet werden. Zum Beispiel finden sich im „Environmental Valuation Reference Inventory“ (EVRI)
– Datenbank für Studien zur monetären Bewertung, verfügbar über Internet
(http://www.evri.ec.gc.ca) – detaillierte Informationen über Studien zur monetären Umweltbewertung, vorwiegend aus Nordamerika, aber auch etwa 460 Studien aus Europa. Auch marktbasierte
Methoden, welche die unmittelbaren kommerziellen und finanziellen Gewinne und Verluste beschreiben, wie beispielsweise Produktivitätsausfall (z. B. Pflanzenbau) oder zusätzliche Kosten für
Erholung und Freizeit, könnten in diesem Kontext angewendet werden. Anhang B1 gibt weitere
Einzelheiten zu Datenquellen.
95
3.4.6
Berichten der Ergebnisse
Es ist sehr wahrscheinlich, dass die Beurteilungsergebnisse der Veränderungen bei Gesundheitsund Umweltauswirkungen keine aggregierten Zahlen sind, sondern vielmehr eine Mischung aus
qualitativen, semi-quantitativen und quantitativen Informationen über die Auswirkungen der vorgeschlagenen Beschränkung.
Es wird daher empfohlen, dass der Bericht über die Beurteilungsergebnisse der Gesundheits- und
Umweltauswirkungen immer eine umfassende narrative Beschreibung ALLER vorhergesehenen
Veränderungen bei den Auswirkungen beinhaltet und Folgendes behandelt:
•
Die betroffenen Gesundheits- und Umwelt-Endpunkte, sowohl qualitativ als auch quantitativ;
•
Die möglichen verwendeten Werte im Zusammenhang mit Umwelt- und GesundheitsEndpunkten und die Abschätzungen der monetisierten Auswirkungen;
•
Die Signifikanz der Auswirkungen;
•
Die Sicherheit und das Vertrauen auf die Beschreibung der Auswirkungen;
•
Alle relevanten Annahmen/Entscheidungen und geschätzten Unsicherheiten in Bezug auf
das, was einbezogen wurde, Messungen, Datenquellen etc.
Dies sollte zumindest qualitativ beschrieben werden, mit zusätzlichen quantifizierten/monetisierten
Informationen, wo sie erstellt wurden und verfügbar sind.
3.5
Wirtschaftliche Auswirkungen betreffen Kosten oder Kosteneinsparungen beim Vergleich des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios mit dem „Baseline“-Szenario. Wirtschaftliche Auswirkungen
umfassen die Nettokosten für Hersteller, Importeure, nachgeschaltete Anwender, Händler, Verbraucher und die Gesellschaft insgesamt. „Nettokosten“ sollten sowohl die Kosten für die Akteure aufgrund der Beschränkung als auch mögliche Kosteneinsparungen, die sich durch den Übergang zu
Alternativen ergeben, berücksichtigen.
Zu den ökonomischen Kosten gehören zum Beispiel:
96
•
Kosten für neue Anlagen oder Produktionsverfahren, die für die Einhaltung der
vorgeschlagenen Beschränkung erforderlich sind, oder Kosten für die Einstellung der
Verwendung von Anlagen /Einrichtungen vor dem Ablauf ihrer vorgesehenen Lebensdauer;
•
Betriebs- und Instandhaltungskosten (Arbeitskosten, Energiekosten etc.);
•
Kostenunterschiede zwischen verschiedenen
Produktionskosten und Einkaufspreise der Stoffe;
•
Kostenunterschiede aufgrund der Unterschiede unter den zwei Szenarien (beispielsweise
aufgrund reduzierter oder verbesserter Effizienz);
•
Veränderungen bei Transportkosten; und
•
Entwicklungs-, Überwachungs-, Ausbildungs- und Regulierungskosten.
Stoffen
aufgrund
unterschiedlicher
In einem großen Teil der Literatur, z. B. im EU-Leitfaden zur Folgenabschätzung (verfügbar unter:
http://ec.europa.eu/governance/impact/), wird ein Unterschied zwischen wirtschaftlichen, sozialen
und Umweltauswirkungen gemacht, wobei Gesundheitsauswirkungen normalerweise entweder unter „Umwelt“- oder unter „sozialen“ Auswirkungen erfasst werden. Hier werden Gesundheitsauswirkungen im Rahmen der Gesundheits- und Umweltauswirkungen separat erfasst. Der EULeitfaden zur Folgenabschätzung betrachtet Kosten, die durch Umwelt- oder Gesundheitsauswirkungen entstehen, auch im Rahmen der Umwelt- und Gesundheitskategorie. Das heißt, dass wirtschaftliche Auswirkungen in erster Linie Auswirkungen auf Unternehmen und Verbraucher sind.
Die vorliegenden Leitlinien folgen diesem Ansatz.
Ökonomische Effizienz und Gerechtigkeit
Die ökonomische Analyse macht einen Unterschied zwischen Effizienz und Gerechtigkeit. Effizienz bezieht sich auf die effizienteste Verwendung knapper Ressourcen. Wenn beispielsweise die
Verwendung einer potenziellen alternativen Technologie mehr Arbeits- oder Energieaufwand verlangt und daher die Produktionskosten erhöht, wird dies als negative Auswirkung angesehen. Dies
liegt darin begründet, dass die Gesamteffizienz der Gesellschaft zur Herstellung derselben Menge
an Waren und Dienstleistungen reduziert wird. Wenn andererseits eine bestimmte neue Technologie
weniger Arbeitsaufwand erfordert, ist dies ein Nutzen für die Gesellschaft, da Ressourcen für eine
alternative Verwendung freigesetzt würden. In diesem Fall steigt die Gesamteffizienz (auch als
Produktivität bezeichnet).
In Kosten-Nutzen-Analysen wird häufig die umfassende Ausnutzung aller Produktionsfaktoren
(Arbeit, Kapital etc.) angenommen. Wenn also das „Beschränkungsvorschlag“-Szenario zu einem
höheren Einsatz von Arbeit und Kapital führt, dann können diese zusätzlichen knappen Ressourcen
nicht für alternative Verwendungen eingesetzt werden. In der Ökonomie heißen diese Kosten „Opportunitätskosten“ und bezeichnen die Kosten der Beschränkung für die Gesellschaft. Wenn es viele
freie Ressourcen gibt (z. B. hohe Arbeitslosigkeit), wären die Opportunitätskosten niedrig. In einer
Situation der Vollbeschäftigung würden die Opportunitätskosten dem Marktsatz der Arbeitskosten
entsprechen. Da es schwierig ist, die Wirkungen der Arbeitslosigkeit auf die realen Arbeitskosten
zu messen, werden in der ökonomischen Analyse normalerweise marktbasierte Arbeitskosten verwendet.
Das Gerechtigkeitsprinzip bezieht sich auf die Verteilungswirkungen eines Szenarios. Wenn beispielsweise bestimmte Gruppen durch zunehmende Arbeitslosigkeit betroffen sind, wird dies als
negative Verteilungsauswirkung betrachtet, selbst wenn die Beschäftigung an anderer Stelle (teilweise) ausgeglichen wird. Diese Situation ist jedoch weniger evident, wenn das Gesamtbeschäftigungsniveau in der Gesellschaft steigt, es aber immer noch eine Abnahme der Beschäftigung für
bestimmte Sektoren in der Gesellschaft gibt (z. B. ein sinkender Bedarf an bestimmten Arten der
Arbeitnehmerqualifikation/-berufe). Diese Thematik wird normalerweise unter der Rubrik „soziale
Auswirkungen“ behandelt (siehe Abschnitt 3.6).
In allen Fällen ist es wichtig, die Annahmen zu nennen, die für die Beurteilung und die abgeleiteten
Schlussfolgerungen verwendet werden. Zusammengefasst können die wirtschaftlichen Auswirkungen auf folgender Grundlage beurteilt werden:
•
Effizienz: Veränderungen in der Ressourcennutzung (entsprechend den Veränderungen in
der Nutzung von Produktionsfaktoren wie Rohstoffe, Energie, Kapital oder Arbeit);
•
Gerechtigkeit: Verteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen auf verschiedene Industrien
oder gesellschaftliche Gruppen.
97
In diesem Abschnitt wird das Effizienzprinzip erfasst. Die Verteilungsaspekte sollten in die Beurteilung einbezogen werden, wobei eindeutig zu identifizieren ist, wer von den dokumentierten Auswirkungen betroffen sein wird (Abschnitt 4.3).
3.5.1
Unterscheidung zwischen privaten und gesellschaftlichen Kosten
Bei jeder Beurteilung von Optionen wird eine wichtige Unterscheidung zwischen Kosten für den
privaten Sektor (häufig als „private Kosten“ bezeichnet) und Kosten für die Gesellschaft insgesamt
(häufig als „gesellschaftliche Kosten“ bezeichnet) vorgenommen. Für den Vergleich zwischen „Baseline“- und „Beschränkungsvorschlag“-Szenario ist es erforderlich, die Kosten jeder Option für die
Gesellschaft insgesamt zu kennen. Einen Teil der Gesamtkosten einer Option bilden die privaten
Kosten, aber nur ein Teil dieser Kosten wird in einer ökonomischen Analyse verwendet, welche den
gesellschaftlichen Aspekt analysiert.
Es gibt auch Situationen, in welchen die gesellschaftlichen Kosten höher als die privaten Kosten
sein könnten, was zu einer Aufwärtsanpassung der auf den privaten Kosten basierenden Schätzungen führt. Die Preise begrenzter Ressourcen reflektieren nicht immer die langfristige Knappheit der
Ressource. In solchen Situationen sollte der Preis erhöht werden, um zu zeigen, dass die Ressource
nicht erneuerbar ist. Im Einzelfall muss beurteilt werden, ob es irgendwelche Veränderungen im
Verbrauch von nicht erneuerbaren Ressourcen gibt, die über das hinaus, was der bestehende Marktpreis der Ressource widerspiegelt, zu berücksichtigen sind.
Private Kosten sind die Kosten, die den identifizierten Akteuren in relevanten Lieferketten entstehen. Die ökonomische Analyse muss alle Teile der privaten Kosten dieser Firmen herausnehmen,
welche eigentlich „Transfers“ aus einem Wirtschaftssektor in einen anderen sind. Der Grund ist,
dass solche Kosten keine zusätzlichen Kosten für die Gesellschaft insgesamt sind. Dies sind vor allem Steuern und Subventionen. Transferzahlungen oder „Transfers“ bezeichnen den Transfer von
Werten zwischen Sektoren der Gesellschaft. Sie stellen keine Gesamtkosten für die Gesellschaft
dar, sondern einfach eine Umverteilung von Werten (ungeachtet der oben beschriebenen Gerechtigkeitsfragen). Signifikante Transferzahlungen sollten bei der Betrachtung der Verteilungswirkungen
diskutiert werden (Abschnitt 4.3).
Wenn die Kosten der vorgeschlagenen Beschränkung teilweise durch eine Subvention bezahlt werden (oder die Höhe einer Subvention wegen der vorgeschlagenen Beschränkung verändert werden
muss), müssen die Kosten dieser Subvention für die Gesellschaft in die Analyse mit einbezogen
werden – auch wenn die Subvention keine Kosten für den privaten Sektor darstellt.
Wenn die Kosten Steuern enthalten, wäre es gut, diese herauszunehmen. Der Grund ist, dass Steuern einen Transfer von denjenigen, die die Steuern zahlen, an diejenigen, die die Steuern erhalten,
darstellen. Steuern überhöhen die Kosten der Maßnahme für die Gesellschaft insgesamt (um den
Betrag der gezahlten Steuern). Mehrwertsteuern und Verbrauchsteuern sind Beispiele für Steuern,
die relativ einfach aus der Analyse entfernt werden können. Bei Lohnsteuern und indirekten Unternehmenssteuern (wie Sozialversicherungsabgaben) ist dies jedoch nicht so einfach.
Bei Steuern gibt es einen wichtigen Sonderfall – wenn eine Steuer erhoben wird, um den Schaden
einer Umwelt- oder anderen Externalität abzudecken (z. B. eine Deponiesteuer), ist diese Steuer
kein Transfer, sondern eine Widerspiegelung der echten Kosten der Ressource für die Gesellschaft.
Solche Steuern sollten einbezogen werden, sollten aber bei der Analyse von Umweltauswirkungen
nicht doppelt gezählt werden.
Das Problem der Anpassung der privaten Kosten zur Korrektur der Transferzahlungen ist besonders
relevant, wenn die Beurteilung der Kosten auf den berichteten Buchhaltungsdaten basiert. Wenn die
98
Kosten für eine Maßnahme von Anfang an auf der Basis der Schätzungen der Kapitalkosten und
Betriebskosten berechnet werden, dann sind keine Transferzahlungen einbezogen und eine Anpassung ist nicht erforderlich.
Als allgemeine Richtschnur bei der Durchführung einer ökonomischen Analyse werden folgende
Empfehlungen gegeben: 1) keine Kosten verwenden, die Steuern und Subventionen enthalten, und
2) eindeutig angeben, welche Arten von Kosten mit einbezogen wurden (z. B. welche Steuern und
Subventionen in den Kosten enthalten sein können).
3.5.2
Schritt 3.1 – Identifizierung wirtschaftlicher Auswirkungen
Ein praktischer Weg zur Identifizierung und zum Screening von Auswirkungen ist die Verwendung
von Checklisten. Die Checklisten25 in Anhang G enthalten Fragen wie:
•
Gibt es Veränderungen bei den Investitionskosten?
•
Gibt es Veränderungen bei den Betriebskosten?
•
Gibt es voraussichtlich Veränderungen bei den Regulierungskosten?
Die Fragen fokussieren auf die möglichen Veränderungen bei diesen Kostenarten in den Sektoren,
die von der vorgeschlagenen Beschränkung betroffen sind (z. B. Hersteller, Importeure, nachgeschaltete Anwender, Händler, Verbraucher und die Gesellschaft insgesamt).
Die Checklisten in den vorliegenden Leitlinien enthalten Hinweise bezüglich der Arten von Wirkungen, die berücksichtigt werden könnten. Sie können auch verwendet werden, um die Analyse zu
dokumentieren und können in den Bericht über die SEA mit einbezogen werden, um nachzuweisen,
dass alle relevanten Auswirkungen berücksichtigt wurden.
Wie verhält es sich mit Kosten in anderen Lieferketten?
Wenn davon ausgegangen wird, dass ein nachgeschalteter Anwender aufgrund der vorgeschlagenen
Beschränkung zu einer alternativen Technologie übergeht, wird der Unterschied bei den Produktionskosten aus der Perspektive des nachgeschalteten Anwenders gemessen. Der Lieferant der alternativen Technologie hat Einnahmen aus dem Verkauf dieser Technologie, wohingegen der vorherige Zulieferer (vor der Einführung der Beschränkung) einen Einnahmeverlust hat. Die Kosten jedes
Zulieferers stellen einen wichtigen Verteilungseffekt dar, aber aus der Perspektive der Gesellschaft
gibt es keine Nettokosten (unter der Annahme, dass alle anderen Faktoren dieselben bleiben, z. B.
Verbraucher zahlen denselben Preis, die Produktqualität ist dieselbe etc.), sondern nur eine Umverteilung der Einnahmen.
Die Beschränkung kann jedoch bei bestimmten Firmen in der ursprünglichen Lieferkette26 dazu
führen, dass relevante Ressourcen überflüssig geworden sind (z. B. Kapital – wie Anlagen, und Arbeitskräfte – Qualifikation und Erfahrung etc.), und somit ein Teil der ursprünglichen Investitionen
25 Die Checklisten sind weder erschöpfend noch endgültig. Sie sind als Anleitung gedacht, damit gewährleistet ist, dass
besonders relevante Auswirkungen und Themenfelder bei der Analyse berücksichtigt werden. Arten von Auswirkungen, die nicht unter die in diesen Checklisten aufgeführten Auswirkungen fallen, aber unter der vorgeschlagenen Beschränkung relevant sind, sollten daher berücksichtigt werden.
26
Anmerkung des Übersetzers: Fehlendes Wort ergänzt.
99
nicht rückgewinnbar ist. Dies wird der ursprünglichen Lieferkette Kosten verursachen, selbst wenn
die Einnahmen aus der Bereitstellung der Alternative die entgangenen Einnahmen aufgrund der Beschränkung des ursprünglichen Stoffs ausgleichen. Es könnte erforderlich sein, Zulieferer zu konsultieren, um einen Kostenvoranschlag für den Preis der alternativen Technologie zu erhalten. Es ist
daher ratsam, sowohl die ökonomischen Nettokosten der vorgeschlagenen Beschränkung für die
Gesellschaft als auch die Verteilungswirkungen für verschiedene Akteure in allen relevanten Lieferketten zu berücksichtigen und zu berichten.
Es wird bei einer ökonomischen Analyse dieser Art normalerweise angenommen, dass die Veränderungen der Aktivitäten in einem Sektor nicht die Preise in der gesamten Wirtschaft beeinflussen. So
wird davon ausgegangen, dass der nachgeschaltete Anwender, der unter dem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario einen alternativen Stoff/Technologie einkauft, diese zum „normalen“ Marktpreis
kauft. Man kann daher allgemein annehmen, dass die Veränderungen in der fraglichen Lieferkette
die Preise beim Materialeinsatz (z. B. Rohstoffe) nicht beeinflussen werden und dass es weder zu
Kosten noch zu Einsparungen in anderen Lieferketten kommt27.
3.5.3
Schritt 3.2 – Verfahren zur Datenerfassung
Daten zu wirtschaftlichen Auswirkungen können aus einer Vielzahl von Quellen gewonnen werden,
aber welche Quelle es auch sei, der Nutzer muss die Validität der Daten kritisch betrachten. Schätzungen, die in der Literatur zu finden sind, können entweder über- oder unterbewertet sein, da sie
wahrscheinlich für einen spezifischen Zweck und nicht für einen generischen Kostenindikator abgeleitet wurden. Die Daten haben außerdem eine „Haltbarkeitsdauer“, da Kosten und Preise im Laufe
der Zeit erheblich schwanken können. Zum Beispiel könnte der Preis eines Verfahrens fallen, wenn
sich die Technologie aus einem Versuchsverfahren zu einem Serienverfahren entwickelt. Daten
über wirtschaftliche Auswirkungen können erfasst werden, indem man unterschiedliche Quellen
nutzt, wie zum Beispiel:
27
•
Konsultationen mit der Industrie, die
(Wirtschaftsverbände und einzelne Firmen);
den
Stoff
herstellt
oder
verwendet
•
Konsultationen mit der Industrie, die Alternativen zu dem Stoff herstellt oder verwendet
(Wirtschaftsverbände und einzelne Firmen);
•
Berater und andere unabhängige Industriefachleute, die entsprechendes Wissen über die
Industrie besitzen;
•
Veröffentlichungen wie beispielsweise Berichte, Fachzeitschriften, Websites;
•
Forschungsgruppen;
Diese Annahme wird im Einzelfall zu prüfen sein, da in einigen Fällen Veränderungen in der Nachfrage andere Lieferketten beeinflussen können. Wenn zum Beispiel die vorgeschlagene Beschränkung zur Verwendung eines Alternativstoffes führt und der zusätzliche Bedarf an dem alternativen Stoff durch zusätzliche Bereitstellung nicht befriedigt
werden kann, können höhere Preise für die Alternative Auswirkungen auf die aktuellen Verwender dieser Alternative
haben (z. B. sie können sich den höheren Preis nicht leisten und beenden die Herstellung ihres Produkts). Es ist auch
möglich, dass der Preis der Alternative sinkt, da es die zusätzliche Nachfrage den Herstellern ermöglicht, sich die „Economies of Scale“ zunutze zu machen (z. B. Kosteneinsparungen der Massenproduktion, Großeinkauf von Rohstoffen
etc.). Jedoch ist in den meisten Kosten-Nutzen-Analysen die Annahme des normalen Marktpreises eine valide Annahme.
100
•
Vergleichbare Kostenabschätzungen aus Literaturquellen für ähnliche Industrien oder
Sektoren;
•
Expertenschätzungen;
•
Eurostat oder ähnliche statistischen Dienste; und
•
Finanzberichterstattung von Firmen.
Tabelle 3 führt eine nicht abschließende Liste mit Informationen auf, die für die Analyse der wirtschaftlichen Auswirkungen relevant sein können. Es kann sehr schwierig sein, die in Tabelle 3 identifizierten Informationen ohne effektive Konsultationen mit den relevanten Firmen (oder Wirtschaftsverbänden) zu erfassen. Anhang A gibt Anleitung zu einer Vorgehensweise bei der Durchführung von Konsultationen während der Erstellung des Beschränkungsvorschlags.
101
Tabelle 3
Kosteninformationen, die für eine typische Beschränkungs-SEA benötigt werden
Arten der Informationen, die für eine typische Beschränkungs-SEA
zu erfassen sind
Über die
betroffene
Industrie
•
Ob dies der einzige Stoff ist, den sie herstellen/verkaufen
•
Anzahl der Firmen entlang der Lieferkette
•
Gesamtumsatz und Beschäftigung der betroffenen
Firmen/Industrien
Wirtschaftliche Bedeutung des
Stoffs
•
Anteil des Umsatzes unter der vorgeschlagenen
Beschränkung für jede Firma in der Lieferkette
•
Wertschöpfung durch Endprodukt und bei Zwischenschritten
Wirtschaftliche Effekte unter
dem „Beschränkungsvorschlag”Szenario
•
Kostenunterschied für die Verwendung einer potenziellen Alternative (Stoff oder Technologie)
im Vergleich des zur Beschränkung vorgeschlagenen Stoffs (Kostenunterschiede für alle betroffenen Industrien)
•
Kostenunterschied im Fall der Produktionsverlagerung (Kosten der Errichtung von Produktionseinrichtungen, Kosten für Rohstoffe, Transportkosten etc.)
•
Kostenunterschiede im Fall der Qualitätsänderung
des Endprodukts (z. B. Endprodukt weniger energieeffizient)
•
Verluste im Anlagenwert aufgrund der besten alternativen Verwendung (sofern zutreffend) von
Produktionseinrichtungen, die unter der vorgeschlagenen Beschränkung überflüssig werden
(ggf. Einbeziehung
von Kosten
für Behörden)
Was sind
die Kosten
für die
Verbraucher
3.5.4
•
Veränderungen bei Kosten für Einhaltung
(Compliance) und Überwachung
•
Veränderungen bei Regulierungskosten
•
Veränderungen in der Lebensdauer des Endprodukts
•
Veränderungen im Marktpreis
•
Veränderungen bei den Kosten für den Endproduktverbraucher
•
Veränderungen bei den jährlichen Kosten für
Wartung und Instandhaltung
Warum ist die Erfassung dieser Informationen wichtig?
•
Als Referenzinformationen
zwecks Überblick über die
Lieferkette (vielleicht nicht
immer erforderlich)
•
Zum Verständnis der Verteilungswirkungen entlang der
Lieferkette und für den Endverbraucher, wenn der Stoff
nicht mehr verfügbar ist
•
Zum Verständnis der direkten Kostenfolgen der vorgeschlagenen Beschränkung für
relevante Lieferketten
•
Diese könnten die Bestimmung des Umfangs/Schweregrads der wirtschaftlichen
Auswirkungen unterstützen
•
Umfang der Anwendung
•
Hilfe bei der Schätzung der
Einsparungen, wenn keine
RMM eingehalten und
durchgesetzt werden müssen
•
Hilfe bei der Schätzung der
zukünftigen Kosten für geplante zukünftige Regulierungs-RMO
•
Kosten für den Verbraucher
des Endprodukts
Schritt 3.3 – Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen
Nachdem die hauptsächlichen wirtschaftlichen Auswirkungen identifiziert worden sind, sollte die
Analyse der wirtschaftlichen Auswirkungen mit einer Beurteilung anhand der verfügbaren Informationen (ob qualitativ oder quantitativ) beginnen. Auf der Grundlage der erfassten Daten kann die
Analyse quantifiziert und monetisiert werden, falls dies als notwendig erachtet wird (d. h. um eine
robuste Schlussfolgerung ableiten zu können).
102
Eine Disaggregation der Kostendaten in einzelne Kostenkomponenten ist nützlich und sollte soweit
wie möglich durchgeführt werden. Die fünf in Anhang B.2 enthaltenen Checklisten28 führen einige
der Kostenkomponenten auf, die für die Beurteilung sehr hilfreich sind. Die Checklisten erfassen:
Investitionen und irreversible Kosten, Betriebs- und Wartungskosten, Einnahmen, Regulierungskosten sowie Kosten für nachgeschaltete Anwender und Verbraucher. Die Checklisten sind nicht abgeschlossen und andere Komponenten könnten in Einzelfällen wichtig sein29. Nach der Identifizierung
der wirtschaftlichen Hauptauswirkungen wird es nur noch notwendig sein, die relevante Auswahl
der in diesen Checklisten identifizierten Auswirkungen zu analysieren.
Bei der systematischen Vorgehensweise bei der Identifizierung und Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen sollte vermieden werden, dass Kosten und Nutzen mehr als einmal gezählt werden.
Die Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen liefert eine klare Beschreibung über alle Veränderungen bei Kosten oder Einsparungen für die betroffenen Lieferketten und Verbraucher. Die
Beurteilung gibt auch einen Hinweis über die Kostenverteilung, d. h. für wen Kosten oder Einsparungen anfallen. Häufig sind bei wirtschaftlichen Auswirkungen die monetisierten Daten entweder
verfügbar (durch Konsultationen oder andere Formen der Forschung) oder aus Vertraulichkeitsgründen schwer zu beschaffen (d. h. es kann sehr schwierig sein, Daten über die Rentabilität einer
Firma zu erfassen, welche verschiedene Produkte herstellt, sofern ihre Finanzberichterstattung nicht
nach jedem Produkt aufgeschlüsselt ist und die Daten öffentlich zugänglich sind). Wenn letzteres
der Fall ist, dann ist es wichtig, eine eher qualitativ orientierte Beurteilung durchzuführen, und in
einigen Fällen wird dies dem vorliegenden Problem angemessen sein.
3.6
Unter sozialen Auswirkungen werden hier alle relevanten Auswirkungen verstanden, welche Einfluss auf Arbeitnehmer, Verbraucher und die breite Öffentlichkeit haben können, und welche nicht
unter Gesundheits- und Umweltrisiken und wirtschaftlichen Auswirkungen analysiert werden. Bei
den meisten SEA wird es hauptsächlich um die Auswirkungen auf die Beschäftigung gehen, und
um alle größeren Auswirkungen, die infolge der Veränderungen in der Beschäftigung eintreten
(z. B. Veränderungen in den Arbeitsbedingungen, Arbeitszufriedenheit, Ausbildung der Beschäftigten und soziale Sicherheit), sowie Veränderungen der Lebensqualität (Veränderungen in der Verfügbarkeit und Qualität von Konsumerzeugnissen). Weitere Details zu sozialen Auswirkungen sind
in Kapitel 4 des EC-Leitfadens zur Folgenabschätzung zu finden30.
28
Die Checklisten sind weder erschöpfend noch endgültig. Sie sind als Anleitung gedacht, damit gewährleistet ist, dass
besonders relevante Auswirkungen und Themenbereiche bei der Analyse berücksichtigt werden. Arten von Auswirkungen, die nicht unter die in diesen Checklisten aufgeführten Auswirkungen fallen, aber unter der vorgeschlagenen Beschränkung relevant sind, sollten daher berücksichtigt werden.
29
Die Checklisten stützen sich auf EC (2006) Economics and Cross-media effects (Ökonomie und medienübergreifende Prozesse); Referenzdokument für IPPC, Juni 2006. Dieses Dokument gibt Anleitung zu verschiedenen Kostenelementen und ihrer Beurteilung, wenn auch im Kontext von IPPC.
30
EC Impact Assessment Guidelines (S.31-32) 15. Juni 2005
103
3.6.1
Schritt 3.1 – Identifizierung der sozialen Auswirkungen
Wann sollten Beschäftigungseffekte in der SEA berücksichtigt werden?
Beschäftigungseffekte sind aus Sicht der Verteilung wichtig. Wenn bestimmte Gruppen von zunehmender Arbeitslosigkeit betroffen sind (wenn beispielsweise einige Geschäftsaktivitäten eingestellt oder in Gebiete außerhalb der EU verlagert werden), könnte dies als negative Verteilungswirkung gesehen werden. Ob das Gesamtbeschäftigungsniveau betroffen ist, ist eine makroökonomische Frage. Hier wird Folgendes vorgeschlagen:
•
Geringere Beschäftigungseffekte, die durch „marginale“ Veränderungen in den Aktivitäten
einer bestimmten Firma entstehen (beispielsweise Verwendung eines Stoffs anstelle eines
anderen), sollten nicht einbezogen werden, weil sie in der Analyse der wirtschaftlichen
Auswirkungen erfasst werden.
•
Beschäftigungseffekte, die durch eine bestimmte Aktivität verursacht werden, z. B.
Schließung einer Firma oder Produktionsauslagerung aus der EU, sollten beurteilt und als
Verteilungswirkung aufgenommen werden.
Gibt es weitere relevante soziale Auswirkungen?
Wenn es größere Auswirkungen auf die Beschäftigung gibt, welche bestimmte Regionen und bestimmte gesellschaftliche Gruppen betreffen, könnte die Betrachtung dieser Auswirkungen relevant
sein31. Eine nicht abschließende Liste von Auswirkungen enthält: Bildungsniveau der Arbeitnehmer, familiäre Unterstützung, Kinderarbeit, Zwangsarbeit, Korruptionsindex, Löhne und Gehälter,
gute Arbeitskriterien der ILO, Qualitätsfaktoren, Lieferantenbewertung, soziale Sicherheit, Teilzeitbeschäftigte, Geschlechtergleichheit, Auszubildende, Streiks und Aussperrungen sowie Qualifikation der Arbeitnehmer.
Eine weitere wichtige soziale Auswirkung, die zu betrachten ist, ist die Veränderung des „Wohls“
der Verbraucher. Ökonomen verwenden diesen Begriff, um das Wohlbefinden eines Einzelnen oder
der Gesellschaft zu beschreiben; so könnten naturgemäß viele Faktoren das Wohl eines Einzelnen
oder der Gesellschaft beeinflussen. Einige Verbraucher vermissen beispielsweise die Zufriedenheit
(Ökonomen bevorzugen den Begriff „Nutzen“), die sie aus der Verwendung eines Produkts ableiten, oder eine Veränderung in der Produktqualität (z. B. es ist nicht so langlebig wie das vorherige,
oder kann nicht in derselben Weise verwendet werden, wie das vorher der Fall war) kann zu einem
Verlust im Verbraucherwohl führen (d. h. im Nutzen eines Einzelnen).
Wenn zum Beispiel die Farbe, die zur Renovierung eines Hauses verwendet wird, jetzt weniger
langlebig ist, wird der Nutzen, den ein Einzelner von einem gut aussehenden Haus hat, schneller
abnehmen, als wenn er das vorhergehende Produkt mit der längeren Lebensdauer verwendet hätte.
Anhang C enthält einige weitere Details über einige Nicht-Markt-Bewertungsmethoden (Waren/Dienstleistungen, die keinen Wert auf dem Markt haben), welche bei Wertverlusten/-gewinnen
im Nutzen verwendet werden können. Es wird jedoch in den meisten Fällen sehr schwierig und
möglicherweise nicht erforderlich sein, über eine qualitative Beurteilung des Verbraucherwohls hinauszugehen.
31
EC Impact Assessment Guidelines (S. 31-32) 15. Juni 2005, Kapitel 4, enthält eine umfassendere Übersicht zu den
sozialen Auswirkungen, deren Betrachtung relevant sein kann, um eine robuste Schlussfolgerung ableiten zu können.
104
3.6.2
Der Ausgangspunkt ist die Nutzung der bereits bei der Analyse der wirtschaftlichen Auswirkungen
erfassten Informationen (wie Beschäftigtenzahl und Betriebsstandorte), um die Auswirkungen auf
die Beschäftigung abzuschätzen. Bezüglich der Auswirkungen auf die Beschäftigung sind einige
allgemeine zu betrachtende Themenbereiche unter den folgenden Aufzählungspunkten aufgeführt.
Sie sind weder erschöpfend noch endgültig und werden aus Sicht der Hersteller/Importeure dargestellt, aber dieselben Überlegungen können auch für nachgeschaltete Anwender angewendet werden:
•
•
Wie viele Hersteller/Importeure des Stoffs gibt es?
•
Wie viele Menschen beschäftigen sie?
•
Welches sind die hauptsächlichen Berufe/Qualifikationen, die von diesen Firmen
benötigt werden?
•
Was sind die Alternativen zur Beschäftigung dieser Menschen (d. h. wenn ein
alternatives Verfahren angewendet wird, welches eher kapitalintensiv als
beschäftigungsintensiv ist)?
Frage: Gibt es Veränderungen in den obigen Punkten, die voraussichtlich durch die
vorgeschlagene Beschränkung eintreten werden?
Die Hauptinformationsquellen, welche eine detaillierte Beurteilung der Industrie/des Sektors ermöglichen, sind wahrscheinlich:
•
Konsultationen mit der Industrie, welche
(Wirtschaftsverbände und einzelne Firmen)
den
Stoff
herstellt
oder
verwendet
•
Konsultationen mit der Industrie, welche Alternativen zu dem Stoff herstellt oder verwendet
(Wirtschaftsverbände und einzelne Firmen) und
•
Konsultationen mit relevanten Gewerkschaften;
•
Relevante Websites und Veröffentlichungen von Unternehmen (z. B. Firmenberichte für
Stakeholder)
Außerdem könnten für eine allgemeinere (weniger detaillierte) Beurteilung der Beschäftigung, zumeist auf regionaler Ebene (z. B. wo die Hauptunternehmen ansässig sind), verschiedene öffentlich
zugängliche Quellen genutzt werden. Das könnten sein:
•
Volkszählung32/Daten von Statistikinstitutionen – Es wird beispielsweise möglich sein, das
Qualifikationsniveau der Arbeitnehmer in dem Gebiet, den Stand der Arbeitslosigkeit, eine
allgemein gefasste Klassifizierung der in diesem Gebiet angesiedelten Industriearten etc. zu
bestimmen.
•
Berichte und Websites von lokalen Behörden/regionalen Verwaltungen
32
Amtliche Erhebung der Bevölkerungszahlen, die periodisch durchgeführt wird, mit Angaben zu Alter, Geschlecht,
Beschäftigung etc.
105
•
Statistische Dienste wie Eurostat (das statistische Amt der Europäischen Gemeinschaften)
•
Veröffentlichte Informationen wie der Bericht zur Beschäftigung in Europa und der
vierteljährliche EU-Arbeitsmarktbericht
Volkszählungsdaten sind wahrscheinlich eine wesentliche Informationsquelle, wenn nur eine weniger detaillierte Beurteilung notwendig ist oder in Anbetracht des Problemumfangs als relevanter
betrachtet wird. Ein potenzielles Problem bei Volkszählungsdaten besteht allgemein darin, dass sie
nur periodisch aktualisiert werden und daher die reale sozioökonomische Demografie in einem Gebiet nicht exakt widergeben können, wenn nach der Volkszählung signifikante Veränderungen eingetreten sind. Ungeachtet dessen sind Volkszählungsdaten wahrscheinlich eine der besten Quellen
für öffentlich zugängliche Informationen, um die Beurteilung potenzieller sozialer Auswirkungen
zu unterstützen. Ein weiteres potenzielles Problem bei Volkszählungsdaten besteht darin, dass die
Kategorien und Bezeichnungen der Daten (z. B. Qualifikations- und Berufsgruppen) für jeden Mitgliedstaat unterschiedlich sein können, obwohl es im Allgemeinen möglich sein sollte, die Informationen zuzuordnen und zu vergleichen.
Die in Anhang B.3 enthaltene Checkliste33 führt einige der beschäftigungsrelevanten Komponenten
auf, die für die Beurteilung sehr nützlich sind. Die Checkliste erfasst diverse Aspekte: Anzahl der
Arbeitsplätze, Berufsgruppen, Standort und Arbeitsumfeld. Die Checkliste ist nicht abgeschlossen
und andere Komponenten könnten in einigen Fällen wichtig sein34.
Nachdem die sozialen Hauptauswirkungen identifiziert worden sind, ist es nur erforderlich, die relevante Auswahl der in dieser Checkliste identifizierten Auswirkungen zu analysieren (sowie alle
weiteren identifizierten Auswirkungen, die nicht in der Checkliste enthalten sind).
Für andere soziale Auswirkungen, wie beispielsweise das Verbraucherwohl, sind voraussichtlich
Konsultationen mit Nichtregierungsorganisationen (NRO), wie Verbrauchergruppen, sowie öffentlich zugängliche Informationen im Internet die Hauptinformationsquellen. Natürlich sind auch Konsultationen mit relevanten Lieferkettenakteuren nützlich, da diese spezielle Teams für die Vermarktung ihres Produkts einsetzen und im Allgemeinen einen ausgezeichneten Überblick über den Bedarf ihrer Kunden haben und daher in der Lage sind, wertvolle Einblicke zum Verbraucherwohl
hinsichtlich ihrer Produkte sowie jedweder Veränderungen, die aufgrund der vorgeschlagenen Beschränkung eintreten könnten, zu vermitteln.
3.6.3
Schritt 3.3 – Beurteilung der sozialen Auswirkungen
Ein einfaches Verfahren zur Beurteilung von Beschäftigungseffekten wird nachstehend dargestellt.
In Anhang B.3 ist ein ausführlicheres Verfahren enthalten (dieses wird nur möglich sein, wenn ausreichende Daten verfügbar sind und wenn eine genauere Analyse für notwendig erachtet wird).
34
EC Impact Assessment Guidelines (S. 31-32) 15. Juni 2005, Kapitel 4, enthält eine umfassendere Übersicht zu den
sozialen Auswirkungen, deren Betrachtung relevant sein kann, um eine robuste Schlussfolgerung ableiten zu können.
106
Aufgabe 1
Veränderungen in der Beschäftigung einschätzen
Schätzen Sie die Veränderungen in der Beschäftigung auf Grundlage der besten verfügbaren Informationen sein. Es kann möglich sein, die Veränderung bezüglich der
typischen Anzahl von Menschen, die für einen Prozess benötigt werden, mit einer repräsentativen Firma/repräsentativen Firmen einzuschätzen, um anschließend eine
Hochrechnung auf das relevante geografische Gebiet vorzunehmen. Bei der Hochrechnung der Ergebnisse sollte eine Form der Sensitivitätsanalyse durchgeführt werden (Die Unsicherheitsanalyse wird im nächsten Kapitel diskutiert).
Die Beurteilung sollte alle relevanten Lieferketten erfassen.
Aufgabe 2
Die Arten der Arbeitsplätze und des Qualifikationsniveaus in den relevanten Regionen einschätzen
Schätzen Sie die Kompetenzen (oder Qualifikationen) der Menschen in der Region
ein, in welcher diese Industrien ansässig sind, sowie der Arten der Firmen, die in der
lokalen Region ansässig sind. Diese Informationen sollten in Volkszählungsdaten
vorhanden sein.
Aufgabe 3
Die Auswirkung auf den Standort dieser Arbeitsplätze einschätzen
Bestimmen Sie, welche Arten von Arbeitsplätzen in der Region verloren gehen/geschaffen werden können und wie dies mit der Art der in diesen Regionen ansässigen Firmen zusammenhängt, um festzustellen, wie signifikant diese Arbeitsplätze in
diesen betroffenen Regionen sind.
HINWEISKASTEN – Einige nützliche soziale Indikatoren, die in Volkszählungsdaten zu finden
sind
• Anzahl der erwerbstätigen Menschen im Verhältnis zur Bevölkerung im erwerbsfähigen
Alter in dem lokalen Gebiet
• Verteilung der relevanten Beschäftigungssektoren in der Region, z. B. Produktion, Bau,
Transport, Lagerung und Kommunikation
• Arten der Berufsgruppen in dem lokalen Gebiet, z. B. Führungskräfte in der
Privatwirtschaft und leitende Verwaltungsbedienstete; Anlagen- und Maschinenbediener
• Qualifikationen der Menschen in dem lokalen Gebiet, die im erwerbsfähigen Alter sind
Die Beurteilung der sozialen Auswirkungen ergibt eine Liste der signifikanten sozialen Auswirkungen. Auswirkungen wie Beschäftigungseffekte sind wahrscheinlich quantifizierbar, wohingegen
weiter reichende soziale Auswirkungen qualitativ beschrieben werden.
107
3.7
Handel, Wettbewerb und Wirtschaftsentwicklung (weiter reichende wirtschaftliche
Auswirkungen)
3.7.1
Schritt 3.1 – Identifizierung der Auswirkungen auf Handel, Wettbewerb und Wirtschaftsentwicklung
Der Ausgangspunkt für die Identifizierung der potenziellen Auswirkungen auf Handel, Wettbewerb
und Wirtschaftsentwicklung ist die Abschätzung der wirtschaftlichen Auswirkungen. Wenn der Unterschied in den Kosten zwischen dem „Baseline“- und dem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario
äußerst signifikant ist, kann dies zu erheblichen weiter reichenden wirtschaftlichen Effekten führen.
Anhang G enthält eine Checkliste35 mit Fragen, um die Identifizierung der weiter reichenden wirtschaftlichen Auswirkungen zu unterstützen. Sie enthält Fragen wie:
•
Gibt es voraussichtlich Veränderungen für den Wettbewerb innerhalb der EU? (z. B.
Veränderungen bei der Anzahl der verfügbaren Produkte für nachgeschaltete Anwender und
Verbraucher und Veränderungen bei der Anzahl der Hersteller/Importeure, die diese
Produkte bereitstellen)
•
Gibt es voraussichtlich Veränderungen für die Wettbewerbsfähigkeit außerhalb der EU?
(würden beispielsweise die Bedingungen der Beschränkung Herstellern außerhalb der EU
einen Vorteil verschaffen?)
•
Gibt es voraussichtlich Veränderungen für den
Handelsströme zwischen EU- und Nicht-EU-Ländern)
internationalen
Handel?
(z. B.
Zur Beantwortung dieser Fragen wird es üblicherweise erforderlich sein, Analysen der relevanten
Märkte vorzunehmen. Abschnitt 3.7.3 enthält eine Beschreibung zur Art der Analyse, die erforderlich ist, um zu verstehen, ob weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen auf Handel, Wettbewerb und Wirtschaftsentwicklung für die SEA relevant sein könnten.
Nur zur allgemeinen Orientierung: Da jede Beschränkung im Einzelfall verschieden sein wird, wird
es allgemein von Bedeutung sein, Auswirkungen auf Wettbewerb und Wettbewerbsfähigkeit (eine
Hauptauswirkung) weiter zu beurteilen, da jetzt hauptsächlich Stoffe global gehandelt werden. Die
weitere Analyse von Auswirkungen, wie beispielsweise Veränderungen in Investitionsströmen und
im internationalen Handel, wird nur relevant sein, wenn es wahrscheinlich signifikante Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Hersteller geben wird (z. B. wenn Ansässigkeit in der EU
zu einem signifikanten Vorteil/Nachteil wird, welcher aufgrund der Bedingungen der vorgeschlagenen Beschränkung EU-Herstellern einen Vorteil/Nachteil gegenüber Herstellern außerhalb der EU
verschafft).
3.7.2
Der Ausgangspunkt für die Erfassung der benötigten Informationen ist die Identifizierung von Informationen, die während der Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen nicht erfasst wurden
108
und welche relevant sind, um die möglichen Auswirkungen auf Handel, Wettbewerb und weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen zu analysieren. Solche Daten könnten sein:
•
Wie ist die geografische Ausdehnung des Marktes (z. B. national, EU oder global)? (Es
kann nützlich sein, statistische Import- und Exportdaten zu erfassen, um den Standort der
Schlüsselmärkte zu bestimmen.)
•
Wie viele Wettbewerber gibt es (und wo sind sie ansässig)?
•
Wie preisempfindlich ist die Nachfrage nach dem Produkt?
In Fällen, wenn Veränderungen in der Rentabilität von Unternehmen am Markt beschrieben werden
können, sollte dies auch berücksichtigt werden. Informationen über diese Aspekte können
beispielsweise aus der Lieferkette, Handelsstatistiken, Finanzstatistiken (Rentabilität einzelner
Unternehmen oder Industriesektoren) oder Marktberichten bezogen werden.
3.7.3
Schritt 3.3 – Beurteilung der weiter reichenden wirtschaftlichen Auswirkungen
Die Mehrheit dieser Auswirkungen wird nur qualitativ analysiert werden und, wo es möglich ist,
durch quantitative Daten unterstützt. Ein vorgeschlagenes Verfahren zur Analyse von Handels-,
Wettbewerbs- und weiter reichenden wirtschaftlichen Auswirkungen wird nachstehend erläutert:
• Aufgabe 1 – Den Markt analysieren, um festzustellen, ob die Möglichkeit besteht, zusätzliche
Kosten weiterzugeben;
• Aufgabe 2 – Bestimmen, wie gut die Industrie größere Veränderungen in ihrem wirtschaftlichen
Umfeld aushalten kann (Belastbarkeit), ggf. mit finanzwirtschaftlichen Kennzahlen.
Aufgabe 1 – Analysieren Sie den Markt, um die Weitergabe zusätzlicher Kosten festzustellen
Nutzen Sie die Daten, die über die Wettbewerbsebene und die mögliche Preissensibilität der Nachfrage erfasst wurden, um eine sachkundige Beurteilung darüber zu treffen, ob zusätzliche Kosten in
irgendeinem Teil der Lieferkette weiter nach unten durchgereicht werden.
Es gibt verschiedene etablierte Methoden, die zur Analyse von Märkten entwickelt worden sind.
Eine häufig angewendete Methode ist die „Porter‘s Five Forces Theory“ (Fünf-Kräfte-Modell nach
Michael Porter). Wettbewerbskräfte bestimmen die Rentabilität der Industrie, weil sie die Preise,
die Kosten und die erforderlichen Investitionen der Firmen in einer Industrie beeinflussen. Siehe
Anhang B.4 zu weiteren Details über diese Methode.
Aufgabe 2 – Bestimmen Sie die Belastbarkeit der Industrie mit Hilfe von finanzwirtschaftlichen Kennzahlen
Hinweis zur Vorsicht bei Verwendung von finanzwirtschaftlichen Kennzahlen
1. Es kann schwierig sein, Daten zur Rentabilität zu beschaffen
a. Es kann möglich sein, einen Überblick über die Gesamtrentabilität einer Firma zu
erhalten, aber nicht unbedingt über das Ergebnis eines einzelnen Produkts in ihrem
109
Portfolio
2. Es wird erforderlich sein, eine Reihe von Rentabilitätsdaten zu beschaffen (z. B. Daten über
einen Zeitraum von mindestens 5 Jahren), da die Rentabilität einiger Industrien unter verschiedenen Marktbedingungen stark variieren kann.
a. Eine einjährige Rentabilität kann in den meisten Fällen nicht als repräsentativ für zukünftige Jahre verwendet werden.
b. Trends in der Rentabilität, die auf dem Ergebnis vergangener Jahre basieren, müssen
nicht unbedingt wirklich repräsentativ für zukünftige Bedingungen sein, mit welchen
diese Industrien in der Zukunft konfrontiert sein werden, insbesondere unter den
neuen Bedingungen der vorgeschlagenen Beschränkung.
3. Es wird wichtig sein, dass der Analytiker die finanzwirtschaftlichen Kennzahlen problemlos
lesen und verstehen kann, damit er in der Lage ist, die darin enthaltene/n „Botschaft/Signale“ zu erkennen.
Die Belastbarkeit der Industrie kann am besten mit finanzwirtschaftlichen Kennzahlen einer repräsentativen Firma oder des Industriedurchschnitts berechnet werden (wie an anderer Stelle sollte eine
Unsicherheitsanalyse durchgeführt werden). Der Grund dafür ist, dass finanzwirtschaftliche Kennziffern von Firmen oder Industrien einen guten Gesamtüberblick zum Finanzergebnis einer Firma
oder Industrie vermitteln können, aber nicht unbedingt über das tatsächliche Ergebnis eines einzelnen Produkts (d. h. eine Firma wird vielleicht nicht das Finanzergebnis für jedes ihrer Produkte berichten, sondern das Ergebnis des gesamten Produktportfolios). Anhang B.4 enthält eine Liste nützlicher finanzwirtschaftlicher Kennzahlen, welche die Liquidität, Solvenz und Rentabilität einer Firma beschreiben, wobei:
Bei der Beschreibung der Belastbarkeit eines Sektors die Betrachtung längerfristiger Trends (5-10
Jahre) zweckmäßig ist, damit gewährleistet wird, dass kurzfristige Schwankungen das Bild der
langfristigen Belastbarkeit des Sektors nicht verzerren können.
Ergebnis der Beurteilung der weiter reichenden wirtschaftlichen Auswirkungen
Die Ergebnisse der Beurteilung sind voraussichtlich eine Liste der möglichen Auswirkungen, die
qualitativ beschrieben werden.
3.8
Schritt 3.4 – Gewährleistung der Konsistenz der Analyse
Dieser Abschnitt enthält Hinweise, wie die Konsistenz der Analyse gewährleistet wird und wie dies
auf alle Auswirkungsarten zutrifft (Umwelt-, Gesundheits-, wirtschaftliche, soziale und weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen).
Zur Verbesserung der Validität sollte die Behörde, sofern möglich, Daten aus einer Reihe unabhängiger Quellen erfassen. Quelle und Herkunft der Daten sollten aufgezeichnet werden. Dies gestattet
die Rückverfolgung und Validierung der Daten zu einem späteren Zeitpunkt, sofern erforderlich.
Wenn die Datenquelle ein veröffentlichter Bericht oder eine Datenbank ist, wird normalerweise eine Standardbibliografie ausreichend sein. Wenn die Datenquelle eine verbale oder irgendeine andere Form der nicht-öffentlichen Kommunikation ist, sollte man dies eindeutig erklären und Quelle
und Daten aufzeichnen. Es ist außerdem sehr wichtig, dass alle Annahmen, die während der
Analyse zugrunde gelegt werden, in transparenter Weise dokumentiert werden.
110
Es wird empfohlen, dass (wenn möglich) Kosten und Nutzen in ähnlichen Kategorien beschrieben
werden.
• Monetäre Schätzungen: Diese sollten in einer gemeinsamen Währung (z. B. in Euro (€)) und
gemäß dem Preisniveau eines gemeinsamen Jahres angegeben werden (beispielsweise sollten
alle Preise in Preisen des Jahres 2008 angegeben werden).
• Quantitative Schätzungen: Diese sollten in physikalischen Begriffen ausgedrückt werden, z. B.
eingesparte Arbeitsstunden, eingesparte Energie in kWh.
• Qualitative Schätzungen: Wenn möglich, sollte deren Beschreibung so weit wie möglich der
Beschreibung der quantitativen Schätzungen ähneln, z. B. eine qualitative Beschreibung, wie
sich eingesparte Arbeitsstunden und eingesparte Energie verändern könnten.
Die Behörde sollte bestrebt sein, die allerneuesten verfügbaren validen Daten zu identifizieren und
zu nutzen. Das Jahr, auf welches sich die Kostendaten beziehen, sowie der angewendete Wechselkurs sollten immer angegeben werden. Dies gewährleistet Transparenz und gestattet anderen Nutzern, ggf. die Analyse zu reproduzieren (deren Validität zu bestätigen). Diese Aspekte werden
nachstehend diskutiert.
3.8.1
Wechselkurse
Wenn Preise in unterschiedlichen Währungen angegeben werden, müssen sie in eine gemeinsame
Währung umgerechnet werden, d. h. in Euro. Bei dieser Umrechnung muss die Behörde/interessierte Partei den in der Berechnung angewendeten Wechselkurs sowie Quelle und Datum
des Wechselkurses angeben. Eine wichtige Quelle für europäische Preisindices ist Eurostat, obwohl
der Marktwechselkurs ebenso ausreichend sein sollte.
3.8.2
Inflation
Das allgemeine Preisniveau und die relativen Preise für Waren und Dienstleistungen (z. B. Anlageninvestitionen, Marktpreise für Rohstoffe) in einer Wirtschaft verändern sich im Zeitablauf aufgrund der Inflation. Es wird häufig erforderlich sein, Schätzungen für Kosten und Nutzen zu verwenden, die in Literaturquellen gefunden wurden, welche auf Ergebnissen unterschiedlicher Jahre
basieren, und in solchen Fällen wird es nötig sein, die Inflation zu berücksichtigen.
Wenn beispielsweise die Kosten für Anlageninvestitionen in Preisen von 2001 angegeben wurden,
ist dies wahrscheinlich eine Unterbewertung im Vergleich zu den Kosten nach heutigen Preisen. Es
wird erforderlich sein, die Preise an die entsprechenden Preise eines Basisjahrs anzupassen (welches in den meisten Fällen das aktuelle Jahr sein dürfte36).
36 Eine Unterscheidung zwischen Real- und Nominalpreisen wird wahrscheinlich unnötig sein, wenn das Basisjahr das
aktuelle Jahr ist.
111
Feststellung der Preise im Basisjahr
Um die Kostendaten an einen entsprechenden Preis in einem ausgewählten Jahr (der Nominalpreis) anzupassen, ist es notwendig, einen Preisanpassungswert anzuwenden, welcher in den folgenden zwei Schritten abgeleitet werden kann:
Schritt 1:
Preisanpassungswert =
entsprechender Preisindex für das „Basisjahr“ der Analyse
entsprechender Preisindex für das Jahr, auf das sich die Rohkostenbewertung bezieht
Schritt 2:
Angepasste Kosten =
ursprüngliche Kostenbewertung x Preisanpassungswert
Was ist der entsprechende Preisindex?
Eine wichtige Quelle für europäische Preisindices ist Eurostat. In der Regel sollte man den Bruttoinlandsprodukt (BIP)-Deflator verwenden, welcher entweder auf der Inflationsrate der gesamten EU oder auf der
des Mitgliedstaats, aus welchem die Informationen stammen, basiert. Wenn es gerechtfertigt ist, können
andere Deflatoren (z. B. basierend auf Herstellerpreis- oder Verbraucherpreisindices) verwendet werden,
aber es sei angemerkt, dass diese Indices eng mit der Gesamtinflationsrate (ausgedrückt durch den BIPDeflator) korrelieren.
3.8.3
Diskontierung
Diskontierung ist nur relevant, wenn:
• Einige der Auswirkungen monetisiert wurden; und
• Die Terminierung von Kosten und Nutzen bekannt ist (innerhalb eines akzeptablen
Unsicherheitsgrads) oder in Jahren ausgedrückt werden kann.
Einführung
Die Entscheidung für oder gegen die Verhängung einer Beschränkung (oder jeder anderen RMO)
hat voraussichtlich Konsequenzen (d. h. Kosten und Nutzen) für die Gegenwart und die Zukunft.
Die aktuellen und zukünftigen Kosten und Nutzen für die Menschen in der Gesellschaft, die von der
Entscheidung betroffen sind, müssen in der SEA berücksichtigt werden (d. h. einschließlich der
Auswirkungen, welche nicht unmittelbar durch Märkte bewertet werden, wie Gesundheits- und
Umweltauswirkungen). Daher wird ein Mechanismus benötigt, um Kosten und Nutzen zu vergleichen, die zu verschiedenen Zeitpunkten entstehen.
In ökonomischen Analysen wird die am häufigsten angewendete Methode zum Vergleich von Kosten und Nutzen im Zeitablauf Diskontierung genannt. Die Diskontierung ermöglicht die Berechnung entsprechender Beträge unter heutigen Bedingungen, d. h. des „Barwerts“, oder zu irgendeinem anderen festgelegten Zeitpunkt. Je später der Zeitpunkt liegt, zu welchem Kosten oder Nutzen
entstehen, desto geringer wird der Barwert. Der Umfang der Reduzierung im Barwert hängt von der
Diskontrate ab: zukünftige Kosten oder Nutzen, die mit einer höheren Diskontrate geschätzt werden, werden einen geringeren Barwert haben. Dies wird in Anhang D weiter diskutiert.
112
Der Nettobarwert (NBW) einer Option zum Beispiel ist der heutige Nettowert des Barwerts der
Nutzen einer fortgesetzten Verwendung abzüglich des Barwerts der Kosten, d. h. ein positiver Nettobarwert bedeutet, dass die sozioökonomische Nutzen der fortgesetzten Verwendung die Kosten
überwiegen (es ist jedoch wichtig anzumerken, dass der Nettobarwert nicht unbedingt das Kriterium
ist, mit welchem die endgültige Entscheidung getroffen wird, da einige Auswirkungen nicht monetisiert werden können). Anhang D diskutiert auch die Bedenken hinsichtlich der Diskontierung zukünftiger Gesundheits- und Umweltauswirkungen.
Eine Alternative zum Nettobarwert ist, einen repräsentativen Jahreswert für die (oder zur Annualisierung der) Investitionskosten anzugeben und die jährlichen Betriebskosten (und andere wiederkehrende Kosten) zu addieren, um die gesamten annualisierten Kosten zu erhalten. Dieser Ansatz
wird häufig für die Umweltpolitik verwendet, weil Umwelt- und Gesundheitsauswirkungen häufig
auf Jahresbasis beurteilt werden (z. B. wie viele Menschen sind jährlich von einem Schadstoff betroffen und welche Effekte treten auf). Der Ansatz des annualisierten Werts involviert etwas weniger Arbeit als der Ansatz des Nettobarwerts und ist zweckmäßig, wenn Kosten und Nutzen im Jahresvergleich wahrscheinlich relativ stabil sind. Er kann besonders hilfreich sein, wenn Optionen
miteinander verglichen werden, bei welchen die Auswirkungen über verschiedene Lebensdauern
hinweg eintreten.
Anhang D beinhaltet weitere Informationen zu den Fragen:
•
Warum ist Diskontierung wichtig?
•
Warum ist die Auswahl der Diskontrate wichtig?
•
Wie wird die Diskontrate unter Anwendung verschiedener Ansätze bestimmt?
Methode
Die vorgeschlagene Methode zur Diskontierung zukünftiger Kosten und Nutzen wird nachstehend
beschrieben.
Aufgabe 1
Wenden Sie die Formel zur Diskontierung auf die Berechnung des Barwerts von
Kosten und Nutzen an
Um den Barwert zukünftiger Kosten oder Nutzen zu diskontieren und zu berechnen,
muss Folgendes bekannt sein:
•
Der Zeitraum der SEA – dieser sollte in Stufe 2 der SEA festgelegt worden sein.
Dieser sollte ausreichend lang sein, um mit hinreichender Sicherheit alle
signifikanten Kosten und Nutzen zu erfassen;
•
Die Größenordnung und Terminierung spezifischer Kosten und Nutzen über
den Zeitraum; und
113
•
Die Diskontrate – die Standard-Diskontrate ist auf 4 % festgelegt (wie für den
Leitfaden für Folgenabschätzung der Europäischen Kommission37 verwendet).
Diese Informationen werden in die nachstehende Annualisierungsgleichung eingegeben. Diese stellt die häufig verwendete Methode zur Diskontierung für einen Zeitraum von bis zu 30 Jahren39 dar. Die Anwendung dieser Methode macht den Vergleich der Szenarien transparenter und gestattet Organisationen, die die SEA überprüfen, sich ihr eigenes Urteil über die Konsequenzen der Anwendung einer alternativen
Diskontrate zu bilden.
Annualisierte Kosten = Annualisierte Investitionskosten + jährliche Betriebskosten
Wobei:
Annualisierte Investitionen = Investitionskosten * Diskontrate
1- ((1+Diskontrate)-Lebensdauer der Investitionen)
Die Gleichung zur Berechnung des Barwerts (BW) der Kosten ist nachstehend dargestellt:
BW
C
=
n
Ct
t =1
(1 + s ) t
∑
Wobei BWC der Barwert der Kosten ist,
t = Jahr (bis Jahr n)
s = Diskontrate
Ct = Kosten in Jahr t
Die Gleichung zur Berechnung des Barwerts der Nutzen ist:
BW
B
n
Bt
t=1
(1 + s ) t
= ∑
Wobei BWB der Barwert der Nutzen ist,
t = Jahr (bis Jahr n)
37
Leitfaden: http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/key_docs/sec_2005_0791_en.pdf
Anhänge zum Leitfaden: http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/key_docs/sec_2005_0791_anx_en.pdf
39
Wo erkennbar ist, dass ein längerer Zeitraum benötigt wird, sollte zusätzlich eine degressive Diskontrate im Rahmen
der Sensitivitätsanalyse verwendet werden. Dies wird in Anhang D diskutiert.
114
s = Diskontrate
Bt = Nutzen in Jahr t
Der Nettobarwert (NBW) wird berechnet als Differenz aus Nutzen und Kosten:
NBW = BWB – BWC
Das Verhältnis Nutzen/Kosten wird berechnet als: BWB/ BWC
Aufgabe 2
Wenn es gerechtfertigt ist, führen Sie eine Sensitivitätsanalyse zur Diskontrate
und zur Terminierung spezifischer Kosten und Nutzen durch
In Fällen, wenn Kosten und Nutzen nach einem über 30 Jahre hinausgehenden Zeitraum entstehen und ihre Terminierung sehr unsicher ist (und auch zur Berücksichtigung unterschiedlicher Investitionsperspektiven durch unterschiedliche Diskontraten), ist die Durchführung einer einfachen Unsicherheitsanalyse wie einer Sensitivitäts- oder Szenario-Analyse ratsam, um zu prüfen, wie Unsicherheiten den Barwert
der Kosten und Nutzen verändern könnten (dies ist nicht relevant, wenn Kosten und
Nutzen in Jahreskategorien bestimmt werden können). Anhang E enthält weitere Details zu diesen zwei Methoden.
Wenn Kosten und Nutzen nach einem über 30 Jahre hinausgehenden Zeitraum entstehen, sollte eine Sensitivitätsanalyse vorgelegt werden, die zusätzlich zur StandardDiskontrate von 4 % entweder eine Diskontrate von 1 % oder eine degressive Diskontrate verwendet. So kann man sich ein Urteil über die Auswirkungen der Anwendung unterschiedlicher Diskontraten bilden. Dieses Problem wird in Anhang D weiter diskutiert.
Für die Sensitivitätsanalyse könnte es außerdem zweckmäßig sein, eine höhere Diskontrate (z. B. 6-8 %) zu verwenden, um private Opportunitätskosten des Kapitals
darzustellen. Dieses Problem wird in Anhang D weiter diskutiert.
Tabelle 4 zeigt ein Beispiel, wie eine Zusammenfassung der im Zeitablauf entstehenden Kosten und
Nutzen dargestellt werden könnte. Man beachte, dass Kosten und Nutzen nicht monetisiert werden
müssen und stattdessen eine qualitative Skala verwendet werden könnte. Der Tabelle sollte eine Beschreibung zur Terminierung von Kosten und Nutzen beigefügt sein, um zu erklären, wie die Ergebnisse abgeleitet wurden. Die Tabelle wird hier gezeigt, da diese Methode nur wirklich relevant
ist, wenn es im Zeitablauf signifikante Veränderungen in Kosten und Nutzen gibt (z. B. nicht relevant, wenn Kosten als annualisierte Kosten dargestellt werden).
115
Tabelle 4
Zusammenfassung der Kosten und Nutzen einer Beschränkung im Zeitablauf*
Auswirkung
Zeitraum
Sofort
Kurzfristig
Mittelfristig
Langfristig
Umweltauswirkungen
Weiter reichende wirtschaftliche
Auswirkungen
Gesamt (Nettoauswirkung)
* Schwere der Auswirkungen: entweder monetär, quantitativ oder Verwendung der Skala: hoch (+++ oder ---), mittel (++
oder --), gering (+ oder -) oder nicht zutreffend
3.9
Beispiel für die Identifizierung und Beurteilung der Auswirkungen40
Das folgende Beispiel erläutert, wie mehrere Arten von Auswirkungen zu identifizieren und zu beurteilen sind. Es ist sehr wichtig hervorzuheben, dass dieses Beispiel hypothetischen Charakter
trägt und ausschließlich Erläuterungszwecken dient. Obwohl einige Werte referenziert werden, kann das Beispiel nicht zur Darstellung einer tatsächlichen Situation verwendet werden.
Wie sind wirtschaftliche Auswirkungen zu beurteilen?
Dies ist ein erläuterndes Beispiel, das aus Abschnitt 2.6 weitergeführt wird, in welchem angenommen wird, dass Stoff „E“ zur Gebäudereinigung verwendet wird.
Erstens werden die wirtschaftlichen Auswirkungen im Hinblick auf die Veränderungen in den ökonomischen Gesamtkosten beschrieben; zweitens wird die Verteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen diskutiert.
Ökonomische Gesamtkosten für Industrie und Verbraucher
Das „Beschränkungsvorschlag“-Szenario geht davon aus, dass die Reaktion der Industrie darin besteht, einen Alternativstoff zusammen mit Strahlreinigung zu verwenden, um dasselbe Ergebnis zu
erzielen.
Die Elemente, die als wirtschaftliche Auswirkungen berücksichtigt werden müssen, sind:
− Unterschied in den Herstellungskosten zwischen Stoff „E“ und des Alternativstoffs (kann als
Preisunterschied zwischen den beiden Stoffen geschätzt werden);
− Zusätzliche Ausrüstung zur Durchführung der Strahlreinigung;
40
Für Erklärungszwecke wurden theoretische Zahlen verwendet. Daher können keine Verweise auf Datenquellen angegeben werden. In der Praxis sollten die Behörden Verweise auf alle Datenquellen für alle SEA aufnehmen, welche dem
SEA-Ausschuss vorgelegt werden. Daher kann dieses Beispiel die tatsächlichen Probleme, vor welchen man bei einer
realen SEA steht, möglicherweise zu stark vereinfachen.
116
− Kosten des Wasserverbrauchs für die Strahlreinigung;
− Einsparungen bei der Verwendung persönlicher Schutzausrüstungen (die bei Verwendung von
„E“ benötigt werden); und
− Zusatzkosten für Arbeitsstunden, weil das Reinigungsverfahren etwa 20 % mehr Zeit in
Anspruch nimmt.
Alle diese wirtschaftlichen Auswirkungen beeinflussen Industrie und Verbraucher in der EU. Alle
Kosten werden als gesellschaftliche Kosten angenommen, basierend auf Preisen ausschließlich
Steuern.
Die Frage ist, ob es weitere Auswirkungen gibt, die zu berücksichtigen sind. Der Zulieferer von
Stoff „E“ wird eine Abnahme bei Nachfrage und Umsatz erfahren – aber sollte das mit einbezogen
werden?
Nur wenn beispielsweise die reduziere Nachfrage die Produktionskosten anderer Stoffe erhöht, die
von diesem Chemiebetrieb hergestellt werden. Wenn es solche gemeinsamen Produktionseffekte
gibt, dann sollten die zusätzlichen Produktionskosten für die anderen Produkte als wirtschaftliche
Auswirkung mit einbezogen werden.
Bei diesem Beispiel wird angenommen, dass Konsultationen mit der Industrie ergeben haben, dass
der Nachfragewechsel von Stoff „E“ zu dem Alternativstoff keine größeren Auswirkungen auf die
Produktionskosten der betroffenen Zulieferer für die Stoffe haben wird.
Die Ergebnisse für aufgeführte Auswirkungen sind:
− Kosteneinsparungen für den Stoff: € 0,15/m2 Gebäudefläche;
− Zusatzkosten für Ausrüstung: € 5000 für eine kleine Reinigungsfirma, die 150.000 m2 pro Jahr
reinigt;
− Zusatzkosten für Wasser: € 0,10 /m2 Gebäudefläche;
− Einsparungen für PSA: € 0,01/m2 Gebäudefläche; und
− Zusätzliche Arbeitskosten: € 1,00/m2 Gebäudefläche.
Unter der Annahme, dass der Strahlreiniger eine Lebensdauer von 5 Jahren hat, können die annualisierten Kosten mit folgender Formel berechnet werden:
Annualisierte Investitionskosten = Investitionskosten * Diskontrate
1- (1+Diskontrate)-Lebensdauer der Investition
Annualisierte Investitionskosten = € 5000 * 4 % = € 1123 pro Jahr
1- (1+4 %)-5 Jahre
Die zusätzlichen annualisierten Kosten für Ausrüstung pro m2 Gebäudefläche betragen dann:
€ 1123/150.000 < € 0,01 m2
Die Gesamtauswirkungen auf die Kosten pro m2 Gebäudefläche können geschätzt werden auf:
€ 0,95 pro m2 Gebäudefläche. Die Kosten bei der Verwendung von Stoff „E“ betragen € 7 pro m2
Gebäudefläche. Die relative Zunahme beträgt somit etwa 14 %.
Die gesamte Gebäudefläche, die in der EU pro Jahr gereinigt wird, wird auf 50 Millionen m2 ge-
117
schätzt. Die Gesamtzusatzkosten belaufen sich somit auf € 48 Millionen pro Jahr.
Diese Schätzungen basieren auf Konsultationen mit den betroffenen Industrien, kombiniert mit Expertenmeinungen von Experten aus unabhängigen Sektoren. Bei einer Reihe von Schätzungen bestehen Unsicherheiten.
Tabelle 5
Unterer bis oberer Bereich für Kostenschätzungen
Kosten- /Einsparungselemente
€/m2
Untere Schätzung
Beste Schätzung
Obere Schätzung
Einsparungen bei Stoffverwendung
-0,08
-0,15
-0,20
Ausrüstung
0,01
0,01
0,01
Wasser
0,05
0,10
0,13
Kosten Arbeitskräfte
0,50
1,00
1,50
0
-0,01
-0,01
10 Millionen m2
50 Millionen m2
100 Millionen m2
Einsparungen bei PSA
Gereinigte Gesamtfläche
Basierend auf den geschätzten Kostenbereichen für die verschiedenen Elemente kann eine Sensitivitätsanalyse durchgeführt werden. Das Ziel besteht in der Schätzung der Auswirkung jedes Parameters auf den Gesamtkostenwert. Die Tabelle zeigt, um wie viel die Kosten unter den alternativen
Annahmen bezüglich der Kosten der einzelnen Elemente sinken (-) oder steigen (+) würden.
Tabelle 6
Kostenelements
Sensitivitätsanalyse: Auswirkungen auf Gesamtkosten durch Variation jedes
Kosten-/Einsparungselemente
€/m2
Untere Schätzung
Beste Schätzung
Obere Schätzung
Einsparungen bei Stoffverwendung
51
48
45
Ausrüstung
48
48
48
Wasser
45
48
49
Kosten Arbeitskräfte
23
48
73
Einsparungen bei PSA
48
48
48
Gereinigte Gesamtfläche
10
48
95
Die wichtigsten Unsicherheiten bestehen bei den Kosten für Arbeitskräfte und der Gesamtfläche,
118
die unter Verwendung des Stoffs gereinigt wird. Wenn eine weitere Datenerfassung vorgeschlagen
wird, dann sollten diese Elemente die Zielgruppe sein.
Eine konkretere Beurteilung dessen, wie Unsicherheiten das Ergebnis beeinflussen, könnte durch
eine einfache Monte-Carlo-Simulation erreicht werden. Diese würde einen Bereich bei der Gesamtkostenschätzung liefern. Eine grobe Approximation für eine solche Analyse würde nahelegen, dass
der Bereich in der Nähe des Bereichs liegen würde, der durch das Element verursacht wird, das die
größten Auswirkungen hat. Ein Bereich von € 10 Mio. bis € 95 Mio. wäre daher eine solche grobe
Schätzung, die auf der Variation bei der geschätzten gereinigten Gesamtfläche basiert.
Neben der Betrachtung der Unsicherheiten bei der Schätzung sollte die Verteilung der Kosten beurteilt werden. Die vorgeschlagene Beschränkung könnte die Kosten für Reinigungsfirmen signifikant
erhöhen, und angenommen, dass es eine große Zahl kleiner Reinigungsfirmen gibt, könnte eine solche signifikante Erhöhung ihrer Produktionskosten ein potenzielles Problem sein. Angenommen,
die Reinigung ist wichtig und die Kosten sind für die Gebäudeeigentümer (in Relation zu allen anderen Betriebs- und Instandhaltungskosten) nur gering, dann ist es wahrscheinlich, dass die Kosten
an die Gebäudeeigentümer weitergegeben werden können. Daher werden sie die Kostenbelastungen
der vorgeschlagenen Beschränkung für diese bestimmte Verwendung tragen.
Verteilungseffekte
Aus der Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen ergeben sich die Hauptverteilungsprobleme:
− Veränderungen im Betriebsergebnis für verschiedene Industrien; und
− Veränderungen bei den Kosten für Verbraucher.
Die Verteilungswirkungen auf die Industrie umfassen reduzierte Umsatzerlöse für Zulieferer von
Stoff E und erhöhte Umsatzerlöse für Zulieferer des alternativen Stoffs. Die Menge beider Stoffe
wird auf 5000 Tonnen geschätzt (1 kg pro m2 mal 50 Millionen m2), und mit einem geschätzten
Preis von 250 pro Tonne für Stoff E und 100 pro Tonne für die Alternative können die Verteilungswirkungen berechnet werden.
Die relevanteste Messgröße ist das Betriebsergebnis (eine Messgröße für die Rentabilität der Produktion). Dieses könnte vielleicht nicht bekannt sein, da es sich beispielsweise um eine vertrauliche
Geschäftsinformation handeln könnte. In öffentlich zugänglichen Jahresberichten könnte man einige Hinweise finden. Zur Durchführung einer Beurteilung, wie verschiedene Industrien betroffen
sind, könnten die Auswirkungen auf den Umsatz verwendet werden.
Bei dem vorliegenden Beispiel belaufen sich die reduzierten Erlöse für den Zulieferer von Stoff E
auf € 1,25 Mio., während die gestiegenen Erlöse für den Zulieferer des alternativen Stoffs € 0,5
Mio. betragen.
Durch einen Vergleich der Veränderungen bei den Erlösen mit den Gesamterlösen der Zulieferer
können die relativen Auswirkungen geschätzt werden. Bei diesem Beispiel haben wir angenommen,
dass die Gesamtumsatzerlöse der Zulieferer etwa € 25 Mio. bzw. € 5 Mio. betragen. Daher beträgt
die relative Veränderung für den Zulieferer von Stoff E 5 % und für den Zulieferer des Alternativstoffs 10 %.
Für die Verbraucher bedeutet die Auswirkung eine Erhöhung der Reinigungsausgaben auf € 48
Mio., basierend auf dem obigen Argument, dass die gestiegenen Kosten in vollem Umfang durchgereicht werden. Es ist ratsam, dass Verteilungswirkungen berichtet werden, so dass sie von den Entscheidungsträgern in Betracht gezogen werden können, die sich ihre Meinung über die vorgeschla-
119
gene Beschränkung bilden.
Wie sind soziale Auswirkungen zu beurteilen?
Die Identifizierung sozialer Auswirkungen beginnt mit einem Blick darauf, wo potenzielle Auswirkungen auf die Beschäftigung eintreten könnten:
− Veränderungen im Beschäftigungsniveau bei Stofflieferanten
− Veränderungen im Beschäftigungsniveau bei Herstellern von Ausrüstungen
− Veränderungen im Beschäftigungsniveau bei den Reinigungsfirmen.
Die weitere Beurteilung zeigt, dass es keine Nettoauswirkungen auf die chemische Industrie gibt,
weil der Unterschied bei den Kosten zwischen Stoff „E“ und der Alternative auf unterschiedliche
Rohstoffe und Energieintensität im Produktionsprozess zurückzuführen ist.
Die gestiegene Nachfrage nach Strahlreinigern ist marginal und hat keine Beschäftigungsauswirkungen. Damit bleiben als Auswirkungen auf die betroffene Industrie die potenziellen Hauptauswirkungen auf die Beschäftigung. Wenn die Nachfrage nach Gebäudereinigung als konstant angenommen wird, dann wird die Nachfrage nach Arbeitskräften um etwa 50 % als beste Schätzung
steigen. Das sind, grob geschätzt, etwa 4500 Menschen, die zusätzlich beschäftigt werden.
Die Entscheidung, wie diese Auswirkungen in die Analyse einbezogen werden sollten, ist nicht
leicht. Sie hängt davon ab, ob die zusätzlich beschäftigten Menschen bei irgendetwas anderem beschäftigt würden, wenn die vorgeschlagene Beschränkung nicht eingeführt würde. Es ist die Frage,
ob es einen makroökonomischen Effekt in Form erhöhter Ressourcennutzung (von ungelernten Arbeitern) gibt. Wenn das der Fall ist, dann ist der Beschäftigungseffekt positiv und gleicht teilweise
den wirtschaftlichen Effekt der gestiegenen Kosten aus. (Idealerweise sollte die oben dargestellte
wirtschaftliche Beurteilung Preise für jede Ressourcenart verwenden, welche deren Knappheit widerspiegeln. Wenn es also Arbeitslosigkeit gibt, könnte argumentiert werden, dass der Preis der Beschäftigung von mehr Mitarbeitern null ist.)
Angenommen, das Qualifikationsniveau für diese Arbeiten ist relativ niedrig, dann könnte es sein,
dass es einen positiven Beschäftigungseffekt gibt. Wenn dies der Fall ist, könnte es weitere positive
soziale Auswirkungen geben. Ihre Quantifizierung wird schwierig sein, aber man könnte sie qualitativ beschreiben.
Wie sind weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen zu beurteilen?
Weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen umfassen mögliche Auswirkungen auf Handel,
Wettbewerb und Wirtschaftsentwicklung. Die betroffene Reinigungsindustrie unterliegt keinem internationalen Wettbewerb (gemeint ist, außerhalb der EU), da die Aktivitäten ausschließlich auf
Binnenmärkten stattfinden. Die Annahme, dass die potenziellen Zusatzkosten für die Gebäudeeigentümer sehr gering sind, bedeutet, dass das „Beschränkungsvorschlag“-Szenario ihre Geschäfte
nicht betrifft. Somit gibt es keine Auswirkungen auf den Handel. Es gibt ebenfalls keine Auswirkungen auf den Wettbewerb. Obwohl die Industrie von KMU beherrscht wird, sind die zusätzlichen
Investitionen in Ausrüstungen sehr begrenzt, und es gibt daher kein Hindernis für neue Markteinsteiger oder etwas, das die Marktanteile der kleinsten Firmen verändern wird.
In Bezug auf die Wirtschaftsentwicklung können keine Auswirkungen identifiziert werden. Der
mögliche Beschäftigungsanstieg wird bereits unter den sozialen Auswirkungen erfasst und es gibt
keine weiteren Auswirkungen, die zu berücksichtigen sind.
120
4
DAS SEA-VERFAHREN – STUFE 4: INTERPRETATION UND ABLEITUNG
VON SCHLUSSFOLGERUNGEN
4.1
Einführung
Interpretation und Ableitung von Schlussfolgerungen bilden die vierte Stufe im SEA-Verfahren,
wie nachstehend in Abbildung 20 gezeigt wird. Das Hauptziel besteht darin, die qualitativen, quantitativen und monetisierten Kosten und Nutzen jedes RMO-Szenarios im Vergleich zum „Baseline“Szenario darzustellen (d. h. die Unterschiede zwischen den Szenarien darzustellen).
Stufe 4 –
Schlussfolgerungen
(Kapitel 4)
Stufe 1 –
Ziele der SEA
Stufe 2 –
Festlegung des
Stufe 3 –
Identifizierung und
Beurteilung der
Auswirkungen
(Kapitel 2)
(Kapitel 3)
(Kapitel 1)
Stufe 5 –
Darstellung der
Ergebnisse
(Kapitel 5)
werden kann
Die Hauptschritte von Stufe 4 werden in Abbildung 20 gezeigt. Jeder Schritt wird in den folgenden
Abschnitten detaillierter erläutert.
die Behörde sollte diese Stufe mit einem Detailgrad durchführen, der demjenigen der SEAIteration, die insgesamt durchgeführt wird, angemessen ist.
Wie bei allen Stufen des SEA-Verfahrens sollte die Behörde die in Daten und Analyse vorhandenen Unsicherheiten berücksichtigen. Die Konsequenzen der Unsicherheiten sollten bei
der Darstellung der Ergebnisse berücksichtigt und bestätigt werden.
4.2 Schritt 4.1: Vergleich der qualitativen, quantitativen oder monetisierten Auswirkungen
Es gibt verschiedene SEA-Tools und Vergleichsmethoden, welche angewendet werden können, um
die Nettonutzen der vorgeschlagenen Beschränkung für die menschliche Gesundheit und die Umwelt sowie die Nettokosten für Hersteller, Importeure, nachgeschaltete Anwender, Händler,
Verbraucher und die Gesellschaft insgesamt zu beurteilen.
121
Es ist ratsam, dass die Behörde/interessierte Partei mit der Lektüre des Kapitels 5 des ECLeitfadens zur Folgenabschätzung (2005) – Wie werden die Optionen verglichen? – beginnt. Es
werden verschiedene Vergleichsmethoden dargestellt, welche unabhängig von der Art der Analyse,
die in der vorhergehenden Stufe durchgeführt wurde (d. h. qualitative oder monetisierte Beurteilung), verwendet werden könnten. Die Behörde könnte beispielsweise den Wunsch haben, die Analyse so zu gestalten, dass die Vorteile und Nachteile des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios aufgezeigt werden. Das ist ein einfacher und effektiver Ansatz, der verwendet werden kann, um die
Ableitung einer fundierten Schlussfolgerung zu erleichtern.
Außerdem ist es ratsam, dass die Behörde eine klare Unterscheidung trifft, ob die Auswirkungen innerhalb oder außerhalb der EU eintreten, und dass dies im Dossier nach Anhang
XV berichtet und eindeutig und transparent dargestellt wird.
BEISPIEL (basierend auf dem Beispiel in Abschnitt 2.6)
Dies ist ein Beispiel, wie die Hauptauswirkungen unterschiedlicher RMO zu vergleichen sind. Es ist
die Fortsetzung des in Abschnitt 2.6 dargestellten Beispiels.
Die vorliegenden Leitlinien fokussieren auf die Verwendung der SEA zum Vergleich der BaselineSituation (fortgesetzte Verwendung ohne Beschränkung) mit dem „Beschränkungsvorschlag“Szenario. Wie in der Einleitung beschrieben, kann die SEA auch verwendet werden, um andere
Elemente bei der Erarbeitung des Beschränkungsvorschlags zu unterstützen. Dieses Beispiel zeigt
einen Vergleich, der alternative RMO beinhaltet.
Alle identifizierten Auswirkungen betreffen Firmen, Arbeitnehmer, Allgemeinbevölkerung und
Umwelt in der EU. (Daher erfolgt keine spezifische Einteilung der Tabelle nach Spalten „innerhalb
der EU“ und „außerhalb der EU“)
Tabelle 7 Vergleich der Hauptauswirkungen unterschiedlicher RMO unter Verwendung
qualitativer, quantitativer und monetisierter Daten
RMO- Szenario
“Vorgeschlagene
Beschränkung”
(Auslaufen innerhalb von 18
Monaten)
Vorteile
o
5–45 weniger Arbeitnehmer, die an den
Folgen einer sehr schweren Atemwegserkrankung sterben.
o
Zusatzkosten der Gebäudereinigung von
etwa 48 Millionen pro Jahr. Das ist ein
14%iger Anstieg der Reinigungskosten.
o
50-100 weniger Fälle von schweren
Atemwegserkrankungen pro Jahr.
o
o
400-800 weniger Fälle pro Jahr, bei welchen Arbeitnehmer an einer Form leichter
Atemwegserkrankungen leiden.
Umweltauswirkungen wurden noch nicht
umfassend quantifiziert. Nettoauswirkungen könnten entweder positiv oder negativ sein.
o
Es wird nicht angenommen, dass die gestiegenen Kosten zu einer reduzierten
Nachfrage nach Reinigungsdienstleistungen führen. Sollte das aber der Fall sein,
könnte dies zu zeitweiliger Arbeitslosigkeit führen, während die Arbeitnehmer
eine andere Arbeit suchen.
o
Es gibt einige Verteilungswirkungen:
o
o
Mögliche soziale Auswirkungen in Form
von gestiegener Beschäftigung von geringfügig qualifizierten Arbeitnehmern
mit begrenzten alternativen Möglichkeiten.
o
122
Nachteile
a.
Es wird angenommen, dass die
gestiegenen Reinigungskosten
an die Verbraucher weitergegeben werden.
b.
Abnahme im jährlichen Be-
Maßnahmen werden zum frühest möglichen Zeitpunkt ergriffen und nicht zu ir-
gendeinem Zeitpunkt in der Zukunft.
Szenario der
verzögerten Beschränkung Auslaufende
Verwendung des
Stoffs innerhalb
von 6 Jahren
o
5–45 weniger Arbeitnehmer, die an den
Folgen einer sehr schweren Atemwegserkrankung sterben.
o
o
triebsergebnis durch Umsatzeinbußen bei Stoff „E“ und Zunahme für Zulieferer des Alternativstoffs.
o
50-100 weniger Fälle von schweren Atemwegserkrankungen pro Jahr.
Es ist nicht bekannt, ob es Reduzierungen
bei den arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren während des Auslaufzeitraums geben wird.
o
400-800 weniger Fälle pro Jahr, bei welchen Arbeitnehmer an einer Form leichter
Atemwegserkrankungen leiden.
etwa 48 Millionen pro Jahr. Das ist ein
Anstieg der Reinigungskosten um 14 %.
o
o
Es ist unklar, ob und wie schnell/langsam
Reduzierungen arbeitsbedingter Gesundheitsgefahren innerhalb des 10-JahresZeitraums eintreten werden oder nicht, da
die Vereinbarung das Auslaufen an die
Verfügbarkeit geeigneter Alternativen
bindet.
o
Geringere Sicherheit des Ergebnisses
durch Gefahr von Trittbrettfahrern.
o
Gibt der Industrie Zeit, ihren Prozess
wirtschaftlich umzustellen.
o
Freiwillige Vereinbarung:
o
Gibt der Industrie Zeit, ihren Prozess
wirtschaftlich umzustellen.
Schrittweises
Auslaufen innerhalb von 10
Jahren, Beobachtung und
Berichten der
Fortschritte bei
der Identifizierung geeigneter
Alternativen
(RMO 1)
o
Es wird erwartet, dass die vollen Kosten
der RMO auf lange Sicht an den
Verbraucher weitergegeben werden können, da die Kosten langsam eingeführt
werden können, bevor die Alternative
verwendet wird.
o
Geringere Verwaltungskosten für die
Behörden
Entwicklung und
Einführung eines
Arbeitsplatzgrenzwertes
(AGW)
o
Bestehende Firmen müssen möglicherweise keine signifikanten Ressourcen investieren, um den neuen Arbeitsplatzgrenzwert einzuhalten – wird als die Option mit den geringsten Kosten für die bestehenden Firmen erwartet.
o
Unsicherheit, wie gut die Firmen den
neuen AGW einhalten werden, da es keine Kenntnisse über praktikablere RMM
gibt (die gegenwärtig bekannten und angewendeten RMM (PSA) wurden in der
Praxis nicht ordnungsgemäß umgesetzt)
o
Eine gewisse Reduzierung arbeitsbedingter Gefahren, welche zu weniger berichteten Vorfällen sowohl leichter als auch
schwerer Atemwegserkrankungen führt.
o
Die Firmen werden mehr Zeit für die
Reinigung desselben Gebäudes benötigen
(wenn keine zusätzlichen Arbeitskräfte
eingesetzt werden).
o
Die Compliance-Kosten sind noch nicht
bekannt
(RMO 2)
Die Bestimmung des anzuwendenden Quantifizierungsgrads erfolgt am besten durch ein iteratives
Verfahren, das mit der qualitativen Beurteilung der Auswirkungen beginnt und mit weiterer Analyse, die in zukünftigen Iterationen durchgeführt wird, falls dies zur angemessenen Unterstützung für
die Entscheidungsfindung erforderlich ist. In einigen Fällen wird eine qualitative Analyse ausreichen, um eine robuste Schlussfolgerung abzuleiten, und in solchen Fällen wäre eine weitere Quantifizierung nicht erforderlich. In anderen Fällen erbringt die Quantifizierung einen zusätzlichen Wert
für die Entscheidungsfindung.
123
Wenn die Notwendigkeit der Monetisierung besteht, ist das geeignete Instrument für den Vergleich
quantifizierter und monetisierter Auswirkungen die Kosten-Nutzen-Analyse (KNA). Die KostenNutzen-Analyse verwendet monetisierte Werte. Alle Kosten und Nutzen werden in Standardeinheiten umgesetzt (üblicherweise Euro), so dass sie direkt verglichen werden können. In der Realität ist
es jedoch unwahrscheinlich, dass alle Auswirkungen monetisiert werden können (z. B. soziale und
weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen). Auch könnte es schwierig und manchmal unmöglich sein, Umweltauswirkungen basierend auf dem aktuellen Wissensstand einzuschätzen. Einige
Kosten oder Nutzen haben keinen Marktwert, und wenn Versuche gemacht werden, dann besteht
möglicherweise ein Mangel an verfügbaren Daten zur monetisierten Bewertung, die für einen Nutzentransfer verwendet werden könnten. Aber in diesem Kontext könnten marktbasierte Methoden
angewendet werden, welche die direkten kommerziellen und finanziellen Gewinne und Verluste,
wie beispielsweise verlorene Produktivität (z. B. Pflanzenproduktion), Kosten für die Reproduktion
von Dienstleistungen (z. B. Wasseraufbereitung) oder zusätzliche Kosten für Erholung und Freizeit
beschreiben.
Die vorliegenden Leitlinien schlagen einen Ansatz für eine Kosten-Nutzen-Analyse vor, welcher
die Einsicht beinhaltet, dass nicht alle Auswirkungen quantifiziert oder monetisiert werden können.
Somit wird vorgeschlagen, dass die Analyse eine Quantifizierung und Monetisierung von Auswirkungen im weitest möglichen praktikablen (und angemessenen) Umfang einbeziehen sollte und die
monetisierten Ergebnisse mit qualitativen und/oder quantitativen Beschreibungen aller nichtmonetisierten Auswirkungen kombiniert werden sollten.
Der iterative Ansatz der SEA bedeutet, dass eine erste „Ausgangs“-SEA durchgeführt werden könnte, welche die unmittelbar verfügbaren Informationen anwendet. Diese bestehen voraussichtlich
vorwiegend aus qualitativen Informationen.
Es wird daher vorgeschlagen, dass die Behörde wie folgt verfahren sollte:
• Zusammenstellung aller verfügbaren Informationen und qualitative Beschreibung aller
Auswirkungen
• Bearbeitung der nächsten Schritte 4.2 und 4.3 über Verteilungs- und Unsicherheitsanalyse,
dann Evaluierung der Ergebnisse und Entscheidung, inwieweit es angemessen wäre, die
Analyse im Hinblick auf eine umfangreichere Quantifizierung und Monetisierung
durchzuführen.
BEISPIEL ZUR BEURTEILUNG VON KOSTEN UND NUTZEN (auf Grundlage des obigen
Beispiels)
Auf Grundlage der Beurteilung jeder Auswirkungsart kann eine Zusammenfassung der signifikantesten Auswirkungen erstellt werden. Die nachstehende Tabelle zeigt einen Vergleich der Auswirkungen. Sie enthält qualitativ beschriebene Auswirkungen, quantifizierte Auswirkungen und monetisierte Auswirkungen. Bei diesem Beispiel gibt es mehrere Auswirkungen, die unter Anwendung
der in Anhang B1.2 gegebenen Werte pro Einheit monetisiert wurden.
124
Tabelle 8
Auswirkung
Umwelt
Qualitativer und quantitativer Vergleich der Hauptkosten und -nutzen der
vorgeschlagenen Beschränkung
Kosten
Nutzen
Innerhalb der EU
Innerhalb der EU
Zusätzliche Schadenskosten durch gestiegenen Energieverbrauch (Verwendung von
Strahlreinigern) – monetisiert mit € 16 Mio.
bis € 45 Mio. pro Jahr
Reduzierter Energieverbrauch bei der Herstellung von Stoff E – monetisiert mit € 3 Mio. bis
€ 7 Mio. pro Jahr
Außerhalb der EU
Außerhalb der EU
Reduzierter Energieverbrauch und damit verbundene Emissionen aufgrund geringerer Rohstoffgewinnung – nicht quantifiziert.
Innerhalb der EU
-
5–45 weniger Arbeitnehmer, die an den Folgen
einer sehr schweren Atemwegserkrankung sterben – monetisiert mit € 5 Mio. bis € 45 Mio.
pro Jahr
-*
50-100 weniger Fälle von schweren Atemwegserkrankungen pro Jahr– monetisiert mit
€ 0,1 Mio. bis € 0,3 Mio. pro Jahr.
*
Menschliche
Gesundheit
*
-
*
-
Innerhalb der EU
Wirtschaft
Gesellschaft
Innerhalb der EU
400-800 weniger Fälle pro Jahr, bei welchen
Arbeitnehmer an einer Form leichter Atemwegserkrankungen leiden – monetisiert mit
€ 0,08 Mio. bis € 0,16 Mio.
Maßnahmen werden zum frühestmöglichen
Zeitpunkt ergriffen und nicht zu irgendeinem
Zeitpunkt in der Zukunft.
Innerhalb der EU
etwa 48 Millionen pro Jahr. Das ist ein Anstieg der Reinigungskosten um 14 %. Sensitivitätsanalyse der Kosten gibt einen Bereich
von € 10 Mio. bis € 95 Mio. pro Jahr an.
Innerhalb der EU
Innerhalb der EU
Mögliche soziale Auswirkungen in Form von
gestiegener Beschäftigung geringfügig qualifizierter Arbeitnehmer mit begrenzten alternativen Möglichkeiten.
Weiter reichende
wirtschaftliche
Auswirkungen
-*
-*
*
- es wird nicht davon ausgegangen, dass die vorgeschlagene Beschränkung zu signifikanten Auswirkungen führt (d. h.
es werden keine größeren weiter reichenden wirtschaftlichen Auswirkungen erwartet, wenn die vorgeschlagene Beschränkung eingeführt wird)
125
In diesem Fall liegen alle Kosten, die monetisiert wurden, in einem Bereich von € 26 Mio. bis € 140
Mio. pro Jahr, und die monetisierten Nutzen liegen im Bereich von € 8 Mio. bis € 52 Mio. pro Jahr.
Neben den monetisierten Auswirkungen gibt es Umweltnutzen und mögliche gesellschaftliche Nutzen, die qualitativ beschrieben werden.
In Anhang F werden Informationen zur Kosten-Nutzen-Analyse sowie anderen SEA-Tools wie die
Kosten-Wirksamkeitsanalyse (KWA) und die multikriterielle Analyse (MKA) vermittelt. Da nicht
alle Auswirkungen quantifiziert und monetisiert werden können, hat der oben vorgeschlagene Ansatz für die Kosten-Nutzen-Analyse Ähnlichkeiten mit einer multikriteriellen Analyse.
Wenn allen quantitativen und qualitativen Auswirkungen ein Wertungspunkt (Score) zugeordnet
wurde und sie alle gewichtet wurden, um eine Gesamtwertung zu erhalten, wäre dies eine formale
multikriterielle Analyse. Die Anwendung des multikriteriellen Ansatzes mit einer formalisierteren
Punktbewertung und Gewichtung könnte hilfreich sein, wenn eine lange Liste mit nicht monetisierten Auswirkungen vorliegt. Mehr Informationen sind in Anhang F zu finden.
4.3 Schritt 4.2: Vergleich der Verteilungswirkungen
4.3.1
Einführung
Neben den Ergebnissen der Haupt-SEA sollte eine sozioökonomische Analyse der Verteilungskosten und –nutzen vorgelegt werden. Es ist wichtig, Kosten und Nutzen wie folgt zu betrachten:
•
Innerhalb und außerhalb der EU;
•
Entlang der Lieferkette, die den Stoff aktuell verwendet – z. B. für Hersteller, Zulieferer,
Importeure und nachgeschaltete Anwender;
•
Entlang allen anderen relevanten Lieferketten, z. B. Hersteller/Importeure alternativer Stoffe
oder Verfahren;
•
Für Endverbraucher und Endprodukt/-dienstleistung – z. B. Preis und Qualität;
•
Für verschiedene sozioökonomische Gruppen entlang der relevanten Lieferketten – z. B.
hochqualifizierte Arbeitskräfte, Anlernkräfte, Handarbeiter und ungelernte Arbeitskräfte;
und
•
Für unterschiedliche Mitgliedstaaten oder Regionen.41
Die Analyse der Verteilung der Auswirkungen sollte, sofern relevant, alle Auswirkungsarten
erfassen, d. h. nicht nur die Verteilung der Kosten und Einsparungen unter verschiedenen Akteuren,
sondern zum Beispiel auch, welche Arten von Arbeitnehmern mehr oder weniger exponiert sind
und wie dieses geografisch verteilt ist, oder ob es Veränderungen in exponierten Umweltkompartimenten oder an Orten mit exponiertem Umfeld gibt.
41
Anmerkung des Übersetzers: Wort „und“ nach letztem Aufzählungselement gelöscht.
126
4.3.2
Vorgehen
Ein Weg zur Betrachtung der Verteilungswirkungen ist die Verwendung einer Checkliste42 mit Fragen, die zu Überlegungen führen sollen, wie verschiedene Abschnitte der Lieferkette, Menschen
und Regionen von einem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario betroffen wären. Tabelle 9 enthält
eine nicht abschließende Liste mit Fragen, die betrachtet werden könnten – sie werden nicht alle für
jede SEA relevant sein. Diese Fragen können auf jedes RMO-Szenario angewendet werden.
Es sollte keine weitere Datenerfassung und Analyse erforderlich sein, um diese Fragen zu beantworten. Basierend auf der in Stufe 3 durchgeführten Analyse sollte es möglich sein, diese Fragen
zumindest qualitativ abzuarbeiten, um die Verteilungswirkungen zu beschreiben. Wenn weitere
Analysen nötig sind, sollte dies angemerkt werden, so dass diese Auswirkungen bei weiteren Iterationen im SEA-Verfahren in Stufe 3 detaillierter analysiert werden können.
Tabelle 9
schränkung
Fragen zur Betrachtung der Verteilungswirkungen der vorgeschlagenen Be-
Analysieren Sie die identifizierten Nutzen der Beschränkung, um Folgendes festzustellen :
(berücksichtigen Sie alle relevanten Lieferketten)
F1.
Wer wird höchstwahrscheinlich aus der Beschränkung Nutzen ziehen?
F2.
Welche spezifischen Sektoren werden höchstwahrscheinlich aus der Beschränkung Nutzen
ziehen?
F3.
Welche Teile der Umwelt, welche geografischen Gebiete werden aus der Beschränkung
Nutzen ziehen/höchstwahrscheinlich unter der Beschränkung leiden?
F4.
Welche Bereiche der Gesellschaft werden höchstwahrscheinlich aus der Beschränkung Nutzen ziehen?
Analysieren Sie die identifizierten Kosten der Beschränkung, um Folgendes festzustellen : (berücksichtigen Sie alle relevanten Lieferketten)
F5.
Wer wird höchstwahrscheinlich unter der Beschränkung leiden?
F6.
Welche spezifischen Sektoren werden höchstwahrscheinlich unter der Beschränkung leiden?
F7.
Wie belastbar waren diese Industrien bisher gegenüber erzwungenen Veränderungen?
F8.
Welche spezifischen Regionen werden höchstwahrscheinlich unter der Beschränkung leiden?
F9.
Wie abhängig ist die Region von der Beschäftigung durch diese Industrien?
F10.
Welche Bereiche der Gesellschaft werden höchstwahrscheinlich unter der Beschränkung leiden?
42
Diese Checkliste ist weder erschöpfend noch endgültig. Sie ist als Anleitung gedacht, damit gewährleistet ist, dass
besonders relevante Verteilungswirkungen und Verteilungsprobleme bei der Analyse berücksichtigt werden. Arten von
Auswirkungen, die nicht unter die in dieser Checkliste aufgeführten Auswirkungen fallen, aber unter der vorgeschlagenen Beschränkung relevant sind, sollten daher berücksichtigt werden.
127
4.3.3
Darstellung der Verteilungsanalyse
Tabelle 10 zeigt ein Beispiel, wie Verteilungswirkungen dargestellt werden könnten. Man beachte
auch hier, dass Kosten und Nutzen nicht monetisiert werden müssen und stattdessen eine qualitative
Skala verwendet werden könnte. Der Tabelle müsste eine Beschreibung der Verteilungskosten und
–nutzen beigefügt werden, um zu erklären, wie die Ergebnisse abgeleitet wurden.
BEISPIEL (weitere Quantifizierung des vorherigen Beispiels)
Bei Anwendung des Verfahrens einer Kosten-Nutzen-Analyse werden die monetisierten Auswirkungen in Nettobarwerten
oder annualisierten Kosten aggregiert. Dies erfolgt, nachdem zusätzliche Daten erfasst und analysiert worden sind, um
quantitative Schätzungen zu erhalten (d. h. durch spätere Iterationen).
NBW ist der Barwert aller Nutzen, diskontiert mit der entsprechenden Diskontrate, abzüglich des Barwerts aller Kosten,
diskontiert mit derselben Rate. Ein alternatives Verfahren ist, alle einmaligen Nutzen zu annualisieren, sie zu den jährlichen Nutzen hinzu zu addieren und dann die gesamten annualisierten Kosten zu subtrahieren. Gesamtjahreskosten werden
berechnet, indem alle Investitionen und anderen Einmalkosten annualisiert werden und diese zu den wiederkehrenden Kosten, wie Betriebskosten, hinzu addiert werden. Welches Verfahren man auswählt, hängt vom Zeitraum ab, über welchen im
Rahmen der Festlegung des Untersuchungsumfangs in Stufe 2 entschieden wurde. In den meisten Fällen wird es einfacher
sein, mit jährlichen Kosten zu arbeiten.
Da es unwahrscheinlich ist, dass alle Auswirkungen monetisiert werden, geht das vorgeschlagene Verfahren davon aus,
dass nach der im weitestmöglichen und angemessenen Umfang durchgeführten Monetisierung und Quantifizierung alle
nicht-monetisierten Auswirkungen zusammen mit dem NBW oder dem jährlichen Gesamtnettonutzen aufgelistet werden.
Für quantifizierte Auswirkungen sollten Kosten und Nutzen von ähnlichen physikalischen Eigenschaften nebeneinander
dargestellt werden, und wo es möglich ist, die Kosten vom Nutzen abgezogen werden. Wenn es zum Beispiel Daten für die
Anzahl der exponierten Beschäftigten sowohl für das „Baseline“-Szenario als auch für das „Beschränkungsvorschlag“Szenario gibt, und die Nettoanzahl der exponierten Personen geschätzt werden kann, könnte der Gesamtnettoeffekt berechnet werden (dazu wäre erforderlich, dass die möglichen Auswirkungen der Exposition vergleichbar sind).
Ein einfaches Tabellenformat ermöglicht, dass alle nicht-monetisierten Auswirkungen neben den monetisierten Kosten und
Nutzen dargestellt werden. Die nachstehende Tabelle zeigt Kosten und Nutzen für das „Beschränkungsvorschlag“Szenario. Wenn es mehr als ein solches Szenario gibt, muss für jedes eine solche Tabelle erstellt werden.
Tabelle 10 Qualitativer, quantitiver und monetisierter Vergleich der Verteilungswirkungen *
Verteilungsanalyse
EU-Zulieferer
Nicht-EU-Zulieferer
Importeure
EU-Hersteller
Nachgeschaltete Anwender
Gruppe 1 – Dienstleistungsanbieter Verwendung A
Endverbraucher
128
Nutzen der vorgeschlagenen Beschränkung
Kosten der vorgeschlagenen Beschränkung
nicht zutreffend
nicht zutreffend
Gestiegenes Betriebsergebnis für
Rohstoffanbieter für den Alternativstoff
Gesunkenes Betriebsergebnis für
Rohstoffanbieter für Stoff „E“
nicht zutreffend
nicht zutreffend
Gestiegenes Betriebsergebnis für
Hersteller des Alternativstoffs
Gesunkenes Betriebsergebnis für
Hersteller von Stoff „E“
Keine Effekte, da angenommen
wird, dass alle zusätzlichen Kosten
an die Verbraucher weitergegeben
werden können
Zusatzkosten von € 48 Mio. pro Jahr
für Gebäudereinigung
+
(Weniger indirekte Exposition gegenüber Stoff „E“, während die Arbeitnehmer ein Gebäude reinigen)
Öffentlichkeit
++
(mögliche Reduzierung der Wartezeiten in Krankenhäusern und auch
geringere Kosten im Gesundheitswesen
Behörden
nicht zutreffend
+
nicht zutreffend
-
(Reduzierung bei Überwachungsund Verwaltungskosten für Behörden)
(Anstieg bei Durchführungskosten
für Behörden)
+++
---
(diese Beschränkung erbringt voraussichtlich einen unverhältnismäßigen Nutzen für Mitgliedstaat Y, in
welchem mehrere Hersteller den
alternativen Reiniger herstellen)
(diese Beschränkung wird voraussichtlich Mitgliedstaat X unverhältnismäßig beeinträchtigen, in welchem mehrere Hersteller Stoff „E“
herstellen)
Gruppe A – Hochqualifiziert
nicht zutreffend
nicht zutreffend
Gruppe B – Gelernt/angelernt
nicht zutreffend
nicht zutreffend
€ 5 Mio. - € 45 Mio. vermiedene
Gesundheitskosten pro Jahr
nicht zutreffend
Spezifische MS-Regionen
Sozioökonomische Gruppe1
Gruppe C – Handarbeiter/ungelernt
* Schwere der Auswirkungen: entweder monetär oder Anwendung der Skala: hoch (+++ oder ---), mittel (++ oder --),
gering (+ oder -) oder nicht zutreffend
1 Klassifizierungen für Berufsgruppen können für jeden Mitgliedstaat variieren, obwohl es möglich sein sollte,
die Daten in ähnlicher Weise anzuordnen. Zu Gruppe A gehören: Führungskräfte in der Privatwirtschaft und leitende Verwaltungsbedienstete, akademische Berufe, Techniker und gleichrangige nichttechnische Berufe. Zu
Gruppe B gehören: Verwaltungs- und Büroberufe, Handwerksberufe und Dienstleistungsberufe. Zu Gruppe C
gehören: Verkaufs- und Kundenservice-Berufe; Anlagen- und Maschinenbediener und Hilfsarbeitskräfte.43
Es sei angemerkt, dass die einzelnen Kosten und Nutzen sowie die Nettoauswirkungen auch in der SEA dokumentiert werden sollten. Nachdem die Auswirkungen aggregiert und zusammengefasst wurden, könnte die Behörde meinen, dass genügend Informationen vorliegen, um eine Schlussfolgerung abzuleiten.
4.4
4.4.1
Schritt 4.3: Überlegungen, wie die Unsicherheiten in der Analyse das Ergebnis der SEA
verändern können
Einführung
Überall in den vorliegenden Leitlinien wird betont, dass in der gesamten SEA Unsicherheiten berücksichtigt und aufgezeichnet werden sollten, sei dies bei der Übersicht über das Reaktionsverhal-
43
Anmerkung des Übersetzers: Fehlerhaftes Aufzählungselement gelöscht.
129
ten der Akteure in relevanten Lieferketten oder bei Schätzungen zur Bewertung des Umfangs der
Auswirkungen (oder bei jedweden anderen Aspekten). Die Behörde, die eine Beschränkung vorschlägt, sollte in der Lage sein, den Umfang deutlich zu machen, in welchem das Ergebnis der SEA
diese potenziellen Unsicherheiten berücksichtigt.
Der Zweck der Unsicherheitsanalyse besteht in der Prüfung der gesamten Unsicherheiten in der
SEA. Diese Analyse wird zu verschiedenen möglichen Ergebnissen führen:
• Rückkehr zu Stufe 2 und Durchführung weiterer Analysen zu spezifischen
Verhaltensreaktionen, z. B. ob es möglich ist, die denkbaren Verhaltensreaktionen
einzuengen, um eine bessere Schätzung der Auswirkungen der vorgeschlagenen
Beschränkung in Stufe 3 zu erhalten
• Rückkehr zu Stufe 3 und Durchführung weiterer Analysen zur Beurteilung spezifischer
Auswirkungen, um die Variabilität44 oder Unsicherheit in der Schätzung zu reduzieren.
• Rückkehr zu Stufe 3 und Durchführung einer weiteren Iteration der Beurteilung der
Hauptauswirkungen – Entscheidung, dass eine mehr quantitative oder monetäre Beurteilung
erforderlich ist, um eine robuste Schlussfolgerung hinsichtlich der vorgeschlagenen
Beschränkung ableiten zu können.
• Feststellung, dass die Beurteilung der Nettonutzen für Gesundheit und Umwelt sowie der
Nettokosten für Hersteller, Importeure, nachgeschaltete Anwender, Händler, Verbraucher und
die Gesellschaft insgesamt hinsichtlich der vorgeschlagenen Beschränkung robust genug ist,
um die SEA abzuschließen.
Der nächste Abschnitt beschreibt ein schrittweises Vorgehen bei der Unsicherheitsanalyse. Nach
Abschluss der Unsicherheitsanalyse ist der nächste Schritt die Beschreibung und Dokumentation
der Unsicherheiten in der Analyse (Abschnitt 4.4.3).
4.4.2
Vorgehen
Der Ressourcenumfang, der für die Unsicherheitsanalyse eingesetzt wird, und der Detailgrad, mit
welchem diese durchgeführt wird, sollten dem Umfang der SEA angemessen sein. Es wird ein
schrittweises Vorgehen vorgeschlagen, beginnend mit einer einfachen qualitativen Beurteilung der
Unsicherheiten, die für sich allein genommen ausreichend sind, um zu bestimmen, ob Unsicherheiten das Ergebnis der SEA beeinträchtigen, und folglich, ob weitere Analysen erforderlich sind.
Wenn tatsächlich Unsicherheiten auftreten, die für das Ergebnis der SEA entscheidend sind, ist voraussichtlich eine mehr quantitative Beurteilung unter Anwendung eines deterministischen Ansatzes
erforderlich und dann, falls erforderlich und machbar, eine probabilistische Beurteilung.
Abbildung 21 stellt dieses schrittweise Vorgehen dar und Abbildung 22 erläutert das Verfahren detaillierter. Ein deterministischer Ansatz involviert üblicherweise eine vereinfachte Sensitivitätsoder Szenario-Analyse, wobei untere und obere Schätzungen für die einzelnen Hauptkosten und
Hauptnutzen, die in der SEA identifiziert wurden, bestimmt werden. Bei einem probabilistischen
Ansatz werden dem Bereich der geschätzten Ergebnisse für jede Auswirkung Wahrscheinlichkeiten
zugeordnet (sowie Schlüsseleingangsparameter).
Die verschiedenen Vorgehensweisen werden nachstehend der Reihe nach beschrieben.
44
Siehe Anhang E zu Definitionen für Variabilität, Unsicherheit und Risiko.
130
Anhang E enthält Informationen zu verschiedenen Methoden der Unsicherheitsanalyse sowie zu
Methoden, welche die Reduzierung der Variabilität der Auswirkungen unterstützen können (d. h.
die Erarbeitung einer enger gefassten Schätzung einer Auswirkung erleichtern).
Abbildung 21 Schrittweises Vorgehen bei der Unsicherheitsanalyse
Komplexität
Qualitative Beurteilung
Einfach
Gering
Benötigt für
Schlüsselvariablen
Deterministische Beurteilung
Probabilistische Beurteilung
Benötigte Menge an
quantitativen Daten
Komplex
Sehr hoch
131
Abbildung 22 Verfahren der Unsicherheitsanalyse
Schritt 1
Verstehen der Hauptkomponenten der SEA
Schritt 2
Erstellung einer Liste der Unsicherheiten
Schritt 3
Ausschluss der Auswirkungen,
die einen geringen/keinen
Einfluss auf das Ergebnis der
SEA haben
Schritt 4
Durchführung einer qualitativen
Beurteilung der Unsicherheiten
Beeinflussen
Unsicherheiten das Ergebnis
der SEA?
Nein
Ja
Rückkehr zu Stufe 3
(Analyse der Auswirkungen)
Ja
Müssen weitere
Auswirkungen in der SEA
berücksichtigt werden?
Nein
Nein
Gibt es Daten,
um eine mehr deterministische Beurteilung durchzuführen?
Nein
Yes
Schritt 5
Durchführung einer einfachen
Form der Unsicherheitsanalyse
(deterministisch)
Ja
Würde dies die Analyse
signifikant verbessern?
Beeinflussen
Unsicherheiten das Ergebnis
der SEA?
Nein
Nein
Ja
Gibt
es Daten, um die
Beurteilung unter Anwendung einer probabilistischen
Beurteilung zu verfeinern?
Nein
Ja
Schritt 6
Durchführung einer komplexeren Form der Unsicherheitsanalyse (probabilistisch)
132
Würde dies die Analyse
signifikant verbessern?
Nein
Fortsetzung mit Stufe 5
Schritt 4.3 a
Führen Sie eine einfache Beurteilung der Unsicherheiten durch und entscheiden Sie, ob weitere Analysen erforderlich sind (z. B. eine qualitative Beurteilung)
Relevante Unsicherheiten sollten durchgängig in allen relevanten Stufen der Erarbeitung der SEA identifiziert worden sein (und die wesentlichen Unsicherheiten
sollten, wo es möglich ist, reduziert worden sein). Der nächste Schritt ist die Bestimmung der Richtung und Größe jeder Unsicherheit. Richtung bezieht sich darauf, ob die Unsicherheit voraussichtlich eine Unter- oder Überschätzung ist. Größe
bezieht sich auf den Umfang, in welchem sie das Ergebnis der SEA verändern kann
(z. B. ob es wahrscheinlich ist, dass sie einen kleineren, mittleren oder größeren Effekt hat). Es kann ein Rankingsystem wie beispielsweise +++, ++, +, -, -- oder --verwendet werden, um sowohl die Richtung als auch die Größe jeder Unsicherheit
darzustellen (z. B. +++ ist eine größere Überschätzung).
Schätzungen, die das Ergebnis der SEA voraussichtlich nicht verändern werden
(d. h. kleinere Schätzungen) müssen im Allgemeinen nicht weiter berücksichtigt
werden. Diese kleineren Schätzungen enthalten wahrscheinlich Restunsicherheiten,
die unabhängig vom Grad der durchgeführten Analyse bestehen können.
Schritt 4.3 b
Führen Sie eine Zwischenform der Unsicherheitsanalyse durch (d. h. eine deterministische Beurteilung)
Signifikantere Unsicherheiten können beurteilt werden, indem man entweder eine
Sensitivitätsanalyse oder eine Szenario-Analyse durchführt. Unter Nutzung der besten verfügbaren Informationen (z. B. Sekundärforschung und Konsultationen mit
relevanten Industrien) werden untere und obere Schätzungen für die einzelnen in
der SEA identifizierten Hauptkosten und –nutzen bestimmt.
Eine Sensitivitätsanalyse wird durchgeführt, indem jeder Faktor (z. B. quantifizierter Wert einer Auswirkung) jeweils variiert wird und die Auswirkung auf die Gesamtergebnisse aufgezeichnet wird.
Bei einer Szenario-Analyse könnten jeweils mehrere Faktoren variiert werden.
Wenn es nicht möglich ist, realistische untere und obere Schätzungen festzulegen, ist keine weitere Analyse möglich.
Wenn die Nutzen der vorgeschlagenen Beschränkung die Kosten sowohl unter dem
unteren als auch dem oberen Schätzungsszenario überwiegen, ist keine weitere
Analyse erforderlich. Wenn jedoch das Ergebnis der SEA variiert, dann kann eine
komplexere probabilistische Analyse (Schritt 4.3c) erforderlich sein, oder der Bereich der Werte, die die Schlüsselparameter tatsächlich annehmen können, sollte
stärker berücksichtigt werden. Abbildung 23 erläutert das Verfahren für eine deterministische Beurteilung.
Ebenso kann eine komplexere probabilistische Analyse (Schritt 4.3c) erforderlich
sein, wenn es durch die Unsicherheiten schwieriger wird, die sozioökonomischen
Auswirkungen der vorgeschlagenen Beschränkung unter Verwendung der unteren
und oberen Szenario-Schätzwerte für jede relevante Auswirkung zu bestimmen.
133
Schritt 4.3 c
Führen Sie eine komplexere Form der Unsicherheitsanalyse durch (d. h. eine
probabilistische Beurteilung)
Ein deterministischer Ansatz erleichtert die Klärung der Gesamtsignifikanz der Unsicherheiten, berücksichtigt aber nicht die Wahrscheinlichkeiten einer bestimmten
Schätzung oder eines eintretenden Ergebnisses. Dieses wird durch die Durchführung einer probabilistischen Beurteilung erreicht.
Bei einer probabilistischen Beurteilung werden dem Bereich der geschätzten Ergebnisse für jede Auswirkung Wahrscheinlichkeiten zugeordnet. Die Wahrscheinlichkeit der verschiedenen Ergebnisse wird mit der Schätzung für dieses Ergebnis
multipliziert, um einen Erwartungswert für die Schätzung zu erhalten.
Wenn der Erwartungswert für jede Auswirkung anstelle der unteren/oberen Szenario-Schätzwerte verwendet wird, involviert das die Beurteilung der sozioökonomischen Hauptauswirkungen des Beschränkungsvorschlags. Die Ergebnisse sollten
zusammen mit den SEA-Ergebnissen dokumentiert werden, so dass der SEAAusschuss und interessierte Parteien verstehen können, wie Unsicherheiten das
SEA-Ergebnis verändern könnten. Wenn es nicht möglich ist, dem Bereich der
Schätzungen Wahrscheinlichkeiten zuzuordnen, ist keine weitere Analyse
möglich. Im Allgemeinen ist Spezialwissen erforderlich, um eine probabilistische
Unsicherheitsanalyse durchzuführen.
134
Abbildung 23 Verfahren für eine deterministische Unsicherheitsanalyse
Bestimmung unterer und oberer Schätzungen für jede der Hauptauswirkungen
Beurteilung der Nettokosten und
Nettonutzen der vorgeschlagenen
Beschränkung sowohl unter dem unteren
als auch unter dem oberen Szenario
Ist das Ergebnis der
Beurteilung der Nettokosten
und –nutzen unter den beiden
Szenarien ähnlich?
Ja
Fortsetzung mit Stufe 5
(Darstellung der Ergebnisse)
Nein
Fortsetzung mit Schritt 4e in Erwägung
ziehen, wenn dies die Analyse signifikant
verbessert und machbar ist
4.4.3
Darstellung der Unsicherheitsanalyse
Die Behörde oder interessierte Partei sollte Folgendes mit einbeziehen:
• eine Einschätzung des Gesamtunsicherheitsgrads und des Vertrauens, das man in die Analyse
und ihre Befunde setzen kann;
• einen Überblick über die wichtigsten Quellen der Unsicherheiten und ihre Auswirkungen auf
die Analyse;
• einen Überblick über die entscheidenden Annahmen und deren Bedeutung für die Analyse
und ihre Befunde; dies sollte Details zu allen Annahmen einbeziehen, welche sich auf die
subjektiven Urteile der Analytiker beziehen, welche die Analyse durchführen.
• einen Überblick über die unwichtigen Annahmen und warum sie als unwichtig erachtet
werden;
• einen Überblick über den Umfang, in welchem plausible alternative Annahmen Schlussfolgerungen beeinflussen könnten; und
• einen Überblick über die wichtigsten wissenschaftlichen Debatten bezüglich der Beurteilung
und eine Vorstellung darüber, was sie im Hinblick auf die Schlussfolgerung verändern
könnten.
Tabelle 11 gibt ein Beispiel, wie in der SEA verwendete Annahmen dargestellt werden könnten.
135
Tabelle 11 In der SEA verwendete Annahmen
Auswirkung/Variable
Standard-Annahmen/-Daten/Schätzungen, die zur Beurteilung der Auswirkung verwendet werden
Diskontrate
4%
Schattenpreis45 für
CO2
Begründung zur Verwendung der Annahme/Daten/Schätzung
Diese stimmt mit dem EC-Leitfaden für Folgenabschätzung überein
€ 20/Tonne
Aktueller Marktpreis von CO2
Tabelle 12 gibt ein Beispiel, wie die Befunde der Unsicherheitsanalyse dargestellt werden könnten.
Tabelle 12 Ergebnisse der Unsicherheitsanalyse
Annahmen/Daten/
Schätzungen
Diskontrate
StandardAnnahmen/ -Daten/
Schätzungen, die
zur Beurteilung der
Auswirkung verwendet wurden
Grad der Unsicherheit/ alternative Annahme
Potenzielle Auswirkung auf das SEAErgebnis
-
Diese kann zukünftige Nettonutzen von
Umwelt- und Gesundheitsnutzen unterschätzen, welche nach einem über 30 Jahre hinausgehenden Zeitraum eintreten könnten.
Als Sensitivitätsanalyse könnte eine degressive Diskontrate verwendet werden.
4%
Schattenpreis für
CO2
€ 20/Tonne
Zur Sensitivität
könnte der UKSchätzwert des
Schattenpreises
für Kohlenstoff
in Preisen von
2008 (£ 26/t)
verwendet werden
(In diesem Kästchen sollte die Behörde die
Wirkungen auf das Ergebnis der SEA unter
Verwendung von € 20/Tonne und des UKSchätzwerts von £ 26/t darstellen.)
BEISPIEL
Das Umsatzvolumen für Stoff „E“ zur Verwendung in der Gebäudereinigungsindustrie (Verwendung „A“) über die
letzten zehn Jahre schien einem ziemlich zyklischen Trend zu folgen. Um alle Auswirkungen konsistent auf einer Jahresbasis anzulegen, wird ein repräsentatives Jahresumsatzvolumen benötigt. Der vorgeschlagene Ausgangspunkt bei der
Unsicherheitsanalyse ist die Festlegung unterer und oberer Szenarien, um zu prüfen, ob das Ergebnis der SEA beeinflusst werden kann. Das Umsatzvolumen (Tonnen) für Stoff „E“ über die letzten zehn Jahre ist nachstehend angegeben:
Jahr 1
10.000
45
Jahr 2
22.000
Jahr 3
25.000
Jahr 4
44.000
Jahr 5
41.000
Jahr 6
24.000
Jahr 7
19.000
Jahr 8
23.000
Jahr 9
33.000
Jahr 10
36.000
Der Schattenpreis für Kohlenstoff erfasst die Schadenskosten der Klimaveränderung, die durch jede zusätzlich emittierte Tonne Treibhausgas verursacht wird.
136
Unter einem unteren und oberen Szenario wären die zu verwendenden Werte 10.000 und 44.000. Obwohl das ein ziemlich großer Unterschied ist, wird die Verwendung des Mittelwerts (Durchschnitt) 27.700 die zyklische Nachfrage nach
Stoff „E“ in der Gebäudereinigungsindustrie vielleicht nicht exakt widerspiegeln. Wenn es wegen der Unsicherheiten
bei der Verwendung von unteren und oberen Schätzungen nicht möglich ist, eine robuste Schlussfolgerung im Hinblick
auf den Beschränkungsvorschlag zu ziehen, werden weitere Analysen erforderlich sein, um ein genaueres repräsentatives Jahresumsatzvolumen zu schätzen. Es kann zum Beispiel möglich sein, die Analyse mit einem Konfidenzintervall
von 10 % um den Mittelwert (25.000-30.000, auf- oder abgerundet auf den nächsten Tausender) zu prüfen, oder die
Sensitivitätsanalyse anzuwenden (weitere Informationen gibt Anhang E).
Die aktualisierte Schätzung für die Umsatzvolumina einschließlich der Konsequenzen der Unsicherheiten würde dann
mit diesem Parameter in die nachfolgende Analyse übertragen, um die daraus resultierenden Konsequenzen für die Gesamtergebnisse zu bestimmen.
4.5 Schritt 4.4: Entscheidung, ob eine Schlussfolgerung abgeleitet werden kann
Im Rahmen eines iterativen Verfahrens kann es erforderlich sein, die Ebene der durchgeführten
Analyse sowie den Umfang und die Bedingungen der Beschränkung zu verfeinern, bis robuste
Schlussfolgerungen über die Konsequenzen der vorgeschlagenen Beschränkung hinsichtlich der
Nettonutzen der vorgeschlagenen Beschränkung für Gesundheit und Umwelt sowie der Nettokosten
für Hersteller, Importeure, nachgeschaltete Anwender, Händler, Verbraucher und die Gesellschaft
insgesamt gezogen werden können.
Am Ende jeder Iteration46 (siehe Abbildung 4) muss die Behörde entscheiden, ob eine
Schlussfolgerung erreicht werden kann, oder ob die Notwendigkeit besteht, Umfang und
Bedingungen des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios zu verändern, mehr Daten zu erfassen
und/oder detailliertere Analysen durchzuführen. Die Unsicherheitsanalyse, die (im vorhergehenden
Schritt - 4.3) durchgeführt wurde, sollte die Basis für diese Entscheidung bilden.
Der vorgeschlagene iterative Ansatz impliziert, dass eine Ausgangs-SEA (erste Iteration) unter
Verwendung unmittelbar verfügbarer Daten (wahrscheinlich vorwiegend qualitativer Natur)
durchgeführt wird. Durch Vergleichen der Auswirkungen muss die Behörde beurteilen, ob eine
robuste Schlussfolgerung erreichbar ist und folglich, ob die Notwendigkeit einer weiteren
Verfeinerung der Analyse besteht. Das bedeutet entweder:
46
•
Zurückzugehen, um mehr Analysen durchzuführen (eine weitere Iteration des SEAVerfahrens); oder
•
Das SEA-Verfahren abzuschließen und
Beschränkungsvorschlag zu berichten; oder
•
Aus dem SEA-Verfahren auszusteigen. NB! Selbst in diesem Fall wird empfohlen, dass die
Befunde der SEA im Dossier nach Anhang XV berichtet werden (zu weiteren Details siehe
Abschnitt 5.1.4 in Guidance on Annex XV for restrictions)
die
Analyse
und
deren
Befunde
im
Anmerkung: In einigen Fällen kann die Notwendigkeit einer Iteration bestehen.
137
Hinweis: Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Im Allgemeinen sollte die Behörde bestrebt sein, eine Argumentation aufzubauen, die so robust wie möglich ist, aber da die Ressourcen für die SEA-Erarbeitung begrenzt sind, sollten sie dem vorliegenden Problem angemessen sein. Somit sollte der Detailgrad ausreichend sein, um den vorgelegten Vorschlag zu veranschaulichen; es müssen aber keine Informationen enthalten sein, die die Entscheidungsfindung auf der Grundlage des Vorschlags nicht weiter substanziell unterstützen.
Bei der Beachtung der Verhältnismäßigkeit bezüglich des Detailgrads sollte die Behörde möglicherweise Folgendes berücksichtigen:
1) Je höher die absolute Höhe der Kosten und Nutzen ist, desto mehr Details und Quantifizierungen sind wahrscheinlich hilfreich. Andererseits jedoch, wenn beispielsweise die Kosten offensichtlich sehr hoch und die Nutzen sehr gering sind, würde dies nahelegen, dass weitere größere Analysen wenig Wert hätten.
2) Je enger das Gleichgewicht zwischen Nutzen und Risiken/Kosten ist, umso mehr Details und Quantifizierungen sind wahrscheinlich erforderlich.
138
5
DAS SEA-VERFAHREN – STUFE 5: DARSTELLUNG DER ERGEBNISSE
5.1
Einführung
Abbildung 24 SEA-Verfahren - Stufe 5
Stufe 5 –
(Kapitel 5)
Stufe 1 –
Ziele der SEA
(Kapitel 1)
Stufe 2 –
Festlegung des
Stufe 3 –
Identifizierung und
Beurteilung der
Auswirkungen
Stufe 4 –
Interpretation und
Ableitung von
Schlussfolgerungen
(Kapitel 2)
(Kapitel 3)
(Kapitel 4)
Schritt 5.1 – Erstellung des SEABerichts unter Verwendung der
Aufzunehmen sind:
• Annahmen
• Unsicherheiten
• Ergebnisse
Stufe 5 ist die abschließende Stufe im SEA-Verfahren. Ihr Zweck besteht darin, die wichtigsten
Befunde der SEA hervorzuheben, welche der SEA-Ausschuss in Betracht ziehen sollte, wenn
er seine Stellungnahme erarbeitet, und welche die Kommission in Betracht ziehen sollte, wenn
sie eine Entscheidung trifft. Die Ergebnisse der Analyse werden in einem SEA-Bericht im Rahmen des Beschränkungsvorschlags (Dossier nach Anhang XV) zusammengefasst, in welchem auch
die wesentlichen Annahmen, die in der SEA verwendet werden, sowie die Ergebnisse der Unsicherheitsanalyse enthalten sind.
Die Behörde sollte das Analyseverfahren und die Entscheidungen dokumentieren, die bezüglich jeder in die SEA einbezogenen (und ausgeschlossenen) Auswirkung getroffen wurden. Dieser Abschnitt stellt Tools dar, welche die Behörde bei der Dokumentation und Darstellung der SEA unterstützen können. Die Behörde sollte zunächst den EC-Leitfaden zur Folgenabschätzung (2005), und
insbesondere Teil II, Kapitel 9, zur Information heranziehen (Darstellung der Ergebnisse: Der Bericht zur Folgenabschätzung). Das Kapitel vermittelt einige Prinzipien der guten Praxis, welche
eingehalten werden sollten. Diese werden nachstehend zusammengefasst:
•
Erstellen Sie einen zusammenfassenden Bericht – Die Zusammenfassung sollte nicht nur die
Hauptergebnisse enthalten, sondern auch Datenquellen, Annahmen und Methodologie, die
für die Ergebnisse wichtig sind.
•
Denken Sie daran, auf Unsicherheiten oder Annahmen im abschließenden SEA-Bericht hinzuweisen. Es wird außerdem erforderlich sein, die Analysemethoden anzugeben, die zur Beurteilung und zum Vergleich der Auswirkungen angewendet wurden, z. B. Kosten-NutzenAnalyse oder multikriterielle Analyse.
•
Achten Sie auf Verständlichkeit – Idealerweise sollte ein Nichtfachmann in der Lage sein,
der Argumentation zu folgen und die positiven und negativen Auswirkungen der vorgeschlagenen Beschränkung, die in der SEA betrachtet werden, zu verstehen. Verwenden Sie
139
Tabellen und Diagramme zur Zusammenfassung einiger wesentlicher Punkte, um die Klarheit und Lesbarkeit des SEA-Berichts zu verbessern. Beispiele für solche Tabellen sind in
Teil III des EC-Leitfadens zur Folgenabschätzung zu finden, und es wurden auch einige Tabellen in Stufe 4 der vorliegenden Leitlinien aufgenommen.
5.2
Berichtsformat
Die Behörde und die interessierte Partei können ihre SEA in jeder Form strukturieren, die nach ihrer
Meinung ihre Befunde am besten darstellt. Die nachstehende Dokumentvorlage zeigt eine vorgeschlagene Möglichkeit zur Darstellung des SEA-Berichts (im Rahmen des Dossiers nach Anhang
XV für die Behörde). Anhang H enthält eine Checkliste, welche interessierte Parteien verwenden
können, wenn sie ihre SEA oder einen Beitrag zu einer solchen vorlegen möchten.
DOKUMENTVORLAGE BESCHRÄNKUNGS-SEA
1. ZUSAMMENFASSUNG DER SEA
2. ZIELE UND UMFANG DER SEA
2.1. Das Ziel der SEA
2.2. Definition des „Baseline“-Szenarios
2.3. Definition des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios
2.4. Festlegung der zeitlichen und geografischen Grenzen der SEA
3. ANALYSE DER AUSWIRKUNGEN
3.1. Wirtschaftliche Auswirkungen
3.2. Umweltrisiken
3.3. Risiken für die menschliche Gesundheit
140
3.4. Soziale Auswirkungen
3.5. Weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen
4. VERGLEICH DER SZENARIEN
4.1. Wesentliche Annahmen, die in der SEA verwendet werden
4.2. Ergebnisse der Unsicherheitsanalyse
4.3. SEA-Ergebnisse
5. SCHLUSSFOLGERUNGEN
ANHÄNGE:
A.1 LISTE DER DATENQUELLEN
A.2 VERFAHREN ZUR DATENERFASSUNG
A.3 KONSULTIERTE ORGANISATIONEN
5.2.1
Informationen zum Ausfüllen der Dokumentvorlage
Überblick
Es wird empfohlen, dass die Behörde ihre SEA unter Anwendung des Verfahrens durchführt, das in
den vorliegenden Leitlinien dargestellt wird. Dieses Verfahren wird in Kapitel 1 zusammengefasst
und in den Kapiteln 2-4 detailliert erläutert. Für interessierte Parteien, die einen Beitrag für eine
SEA vorlegen, wird aus Gründen der Transparenz empfohlen, dass die Reihenfolge der Dokumentvorlage eingehalten wird, selbst wenn die Absicht darin besteht, begrenzte Informationen einzureichen. Anhang H enthält eine Checkliste, welche interessierte Parteien verwenden können, wenn
sie ihre SEA oder einen Beitrag zu einer solchen einreichen.
141
Zusammenfassung der SEA
Dieser Abschnitt sollte fertig gestellt werden, sobald die SEA-Ergebnisse und Schlussfolgerungen
abgeschlossen sind.
Ziele und Umfang der SEA
Es wird dringend empfohlen, dass der Nutzer die Kapitel 1-2 liest, um zu verstehen, wie verschiedene Begriffe in den vorliegenden Leitlinien gebraucht werden, und sich insbesondere über die
Empfehlungen zur Definition der Ziele der SEA, der Grenzen, des „Baseline“- und des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios zu informieren. Es ist wichtig, dass man in der Lage ist, jedes Szenario
festzulegen und die Verhaltensreaktionen der Akteure entlang den relevanten Lieferketten zu verstehen. Es ist jedoch unter Anwendung eines schrittweisen Vorgehens unwahrscheinlich, dass der
Nutzer nicht zu früheren Schritten im Verfahren zurückkehren muss. Daher wurde das SEAVerfahren so angelegt, dass der Nutzer ein iteratives Verfahren durchführt, um die SEA zu erarbeiten. Kapitel 1 erläutert den Gedanken eines iterativen Verfahrens.
Analyse der Auswirkungen
Im Fall der Behörde, die eine Beschränkung vorschlägt, sollte dieser Abschnitt alle Nettonutzen für
die menschliche Gesundheit und die Umwelt sowie die Nettokosten für Hersteller, Importeure,
nachgeschaltete Anwender, Händler, Verbraucher und die Gesellschaft insgesamt, welche aus der
vorgeschlagenen Beschränkung resultieren, im Vergleich zum „Baseline“-Szenario darstellen (d. h.
die Unterschiede zwischen den beiden Szenarien). Es wird vielleicht nicht möglich oder notwendig
sein, alle Auswirkungen zu quantifizieren. Dies kann beispielsweise der Fall sein, weil es an Daten
zur Umwandlung von Umweltrisiken in Auswirkungen (welchen dann ein Geldwert zugeordnet
werden kann) mangelt, oder es kann der Fall sein, dass bestimmte Auswirkungen so schwer sind,
dass eine qualitative Beurteilung ausreichend ist, um eine robuste Schlussfolgerung bezüglich der
Vorteile der vorgeschlagenen Beschränkung abzuleiten. Der Nutzer sollte sich in Kapitel 3 der vorliegenden Leitlinien informieren.
Es ist erforderlich, das Ausmaß der Auswirkungen zu betrachten, und ebenso werden auch Erklärungen notwendig sein, wie diese Auswirkungen verschiedene Bereiche der Gesellschaft beeinflussen (d. h. die Verteilungswirkungen für die lokale/regionale Wirtschaft wie beispielsweise Beschäftigung). Es wird nicht ausreichen, einfach Tabellen mit Ergebnissen vorzulegen. Der Nutzer sollte
sich in Kapitel 4 der vorliegenden Leitlinien informieren.
Für interessierte Parteien, die spezifische Informationen und keine vollständige SEA einreichen,
wird es vielleicht nicht erforderlich sein, die gesamte Analyse zu wiederholen. Es wird jedoch empfohlen, dass die Auswirkungen dieser „neuen“ Informationen im Kontext dessen berichtet werden,
wie das Ergebnis der von der Behörde erstellten SEA durch diese „neuen“ Informationen beeinflusst wird. Anhang H enthält eine Checkliste, die interessierte Parteien verwenden können, wenn
sie ihre SEA oder einen Beitrag zu einer solchen einreichen möchten.
Vergleich der Szenarien
Hier sollte der Nutzer die Befunde der SEA oder eines Beitrags zu einer solchen darstellen. Die in
der Analyse angewendete Methodologie, Unsicherheiten, Annahmen und Datenquellen sollten alle
142
transparent dargestellt werden. Der Nutzer sollte sich in Kapitel 4 der vorliegenden Leitlinien informieren.
Schlussfolgerungen
Der Nutzer sollte seine SEA-Befunde im Hinblick auf die vorgeschlagene Beschränkung darstellen.
Anhang A
Es wird dringend empfohlen, dass der Nutzer in seiner SEA oder in einem Beitrag zu einer solchen
Folgendes dokumentiert:
• Datenquellen;
• Wie die Daten beschafft wurden (z. B. verwendete Fragebögen);
• Welche Tools und Methoden verwendet wurden, um Auswirkungen abzuschätzen und die
Hauptergebnisse abzuleiten; und
• Wer konsultiert wurde.
Das verbessert die Transparenz der Ergebnisse und erleichtert die Beurteilung, ob die Daten aus zuverlässigen und aktuellen Quellen beschafft wurden. Dies kann zum Beispiel verwendete Fragebögen und Literaturquellen für die monetären Bewertungen der Auswirkungen einschließen.
5.3
Interne Checkliste – Relevant für Behörden, die eine SEA im Rahmen des Dossiers
nach Anhang XV einreichen
Dieses Kapitel enthält eine Checkliste zu den Informationen, die in den SEA-Bericht als Bestandteil
des Dossiers nach Anhang XV47 aufzunehmen sind (intern zu verwenden). Es ist wichtig anzumerken, dass die Fragen in der Checkliste weder erschöpfend noch endgültig sind und die Checkliste
nur als Beispiel dient (obwohl einige als gute Praxis für jeden Bericht erscheinen können, sind sie
als Erinnerung beachtenswert). Anhang H enthält eine Checkliste, die interessierte Parteien verwenden können, wenn sie ihre SEA oder einen Beitrag zu einer solchen einreichen möchten.
Zusammenfassung der SEA
(Dieser Abschnitt des SEA-Berichts sollte zuletzt fertig gestellt werden und im Allgemeinen nicht
mehr als 10 Seiten umfassen)
1. Haben Sie den Umfang und die Bedingungen der vorgeschlagenen Beschränkung zusammengefasst?
2. Haben Sie die Hauptauswirkungen zusammengefasst?
47
Die Bearbeitung aller Aspekte in der Checkliste ist keine Garantie, dass eine Beschränkung erfolgreich sein wird.
143
3. Haben Sie eine Zusammenfassung der SEA-Ergebnisse dargelegt?
4. Haben Sie Ihre Empfehlung/en dargelegt?
Ziele
5. Haben Sie die Ziele der SEA festgelegt?
6. Haben Sie das „Baseline“- und das „Beschränkungsvorschlag“-Szenario beschrieben?
7. Haben Sie zukünftige Trends bei der Verwendung des Stoffs berücksichtigt?
8. Haben Sie festgelegt, für welche Verwendungen Beschränkungen vorgeschlagen werden?
9. Haben Sie den Umfang und die Bedingungen der vorgeschlagenen Beschränkung festgelegt?
Analyse der Auswirkungen
10. Haben Sie die wirtschaftlichen Hauptauswirkungen des „Beschränkungsvorschlag“Szenarios gegenüber dem „Baseline“-Szenario analysiert und beschrieben?
11. Haben Sie die Hauptgesundheitsrisiken des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios gegenüber dem „Baseline“-Szenario analysiert und beschrieben?
12. Haben Sie die Hauptumweltrisiken des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios gegenüber
dem „Baseline“-Szenario analysiert und beschrieben?
144
13. Haben Sie die sozialen Hauptauswirkungen des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios
gegenüber dem „Baseline“-Szenario analysiert und beschrieben?
14. Haben sie die weiter reichenden wirtschaftlichen Hauptauswirkungen des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios gegenüber dem „Baseline“-Szenario analysiert und beschrieben?
15. Haben Sie die Konsistenz der Analyse gesichert, z. B. referenzierte Datenquellen und
festgelegte Preise in einem gemeinsamen Jahr (Basisjahr)?
16. Haben Sie alle monetisierten Auswirkungen diskontiert?
17. Haben Sie eine Sensitivitätsanalyse zur Diskontrate und zum Zeitpunkt des Eintretens
der Auswirkungen im Zeitablauf durchgeführt? (nur relevant für monetisierte Auswirkungen).
Vergleich der Szenarien
18. Haben Sie die in der SEA verwendeten Annahmen aufgelistet und eine Begründung für
deren Verwendung angegeben?
19. Haben Sie erläutert, welche Konsequenzen die Annahmen für das Ergebnis der SEA haben könnten?
20. Haben Sie die unwichtigen Annahmen aufgelistet und angegeben, warum sie unwichtig
sind?
21. Haben Sie die Unsicherheiten in der SEA aufgelistet?
22. Haben Sie die wesentlichen Quellen für Unsicherheiten und deren Auswirkungen auf die
SEA diskutiert?
23. Haben Sie den Gesamtunsicherheitsgrad und das Vertrauen, das in die SEA-Befunde gesetzt werden kann, diskutiert?
145
24. Haben Sie den Zeitraum der SEA dargelegt und begründet?
25. Haben Sie bestimmt, wann Kosten und Nutzen voraussichtlich entstehen?
26. Haben Sie Auswirkungen entlang aller relevanten Lieferketten dargestellt?
27. Haben Sie Auswirkungen auf die Endverbraucher dargestellt?
28. Haben Sie dargestellt, wie Auswirkungen verschiedene sozioökonomische Gruppen in
der Gesellschaft beeinflussen?
29. Haben Sie die geografische Lage der Auswirkungen dargestellt? (z. B. Auswirkungen
innerhalb und außerhalb der EU)
30. Haben Sie erklärt, welche Analyse-Tools in der SEA verwendet wurden?
Schlussfolgerungen
31. Haben sie klare Argumente zur Unterstützung Ihres Falls vorgelegt?
32. Haben Sie dem SEA-Ausschuss eine Empfehlung übermittelt?
Anhang A
33. Haben Sie die in der SEA verwendeten Datenquellen aufgelistet?
34. Haben Sie Datenerfassungsmaterialen aufgenommen? (z. B. verwendete Fragebögen)
35. Haben Sie eine Liste der konsultierten Organisationen aufgenommen?
146
ANHANG A KONSULTATIONEN WÄHREND DER ERSTELLUNG DES BESCHRÄNKUNGSVORSCHLAGS
KONSULTATIONEN WÄHREND DER ERSTELLUNG
DES BESCHRÄNKUNGSVORSCHLAGS
147
ANHANG A – Konsultationen während der Erstellung des Beschränkungsvorschlags
A.1
Einführung
Die Erarbeitung verschiedener Teile eines Dossiers nach Anhang XV (Guidance on Annex XV for
restrictions) wird voraussichtlich eine Form der Konsultation oder die Vorbereitung einer solchen
einschließen. Man sollte versuchen, den Konsultationsprozess einzubeziehen, um Aspekte zu erfassen, die für die Erfassung von Informationen über Alternativen und die SEA relevant sind.
Die Vorteile effektiver Konsultationen können sein:
• Gewährung eines besseren Zugangs zu Informationen, welche vielleicht nicht immer
öffentlich zugänglich sein werden;
• Verbesserung des Überblicks über die Sektoren/Akteure, die von der Beschränkung betroffen
sein könnten und wie sie betroffen sein könnten;
• Verbesserung der Glaubwürdigkeit der SEA-Befunde durch Konsultationen mit einer großen
Anzahl an relevanten Organisationen und Inanspruchnahme umfangreicher Fachkompetenz;
• Minimierung des Risikos potenziell konfrontativer Herausforderungen für die SEA-Befunde
in einer späteren Stufe;
• Verbesserung der Qualität der Analyse; und
• Nutzung von Kompetenz und Qualifikationen, die vielleicht im eigenen Haus nicht verfügbar
sind.
Konsultationen können von einer Bitte um begrenzte und gut spezifizierte Informationen bis zu
breiten öffentlichen Konsultationen reichen. Die Ziele der Konsultationen müssen klar sein, und die
Konsultation sollte der Thematik angemessen sein. Bei der Durchführung von Konsultationen wird
es wichtig sein, dass sichergestellt wird, dass die Verfahren mit den Konsultationsverfahren im Einklang stehen, die in der Behörde bereits bestehen.
1) Der Mitgliedstaat, der ein Beschränkungsdossier erarbeitet, hat keine rechtlichen Möglichkeiten,
SEA-Daten von der Industrie anzufordern. Es ist ein Einverständnis der Industrieführer erforderlich, sich an der Erarbeitung einer SEA zu beteiligen.
2) In einem frühen Stadium der Studie sollten Stakeholder in die Festlegung des Untersuchungsumfangs der Studie und die Datenerfassung einbezogen werden. Ein großer Teil der zur Durchführung der SEA benötigten Daten sind nicht öffentlich zugänglich. Ohne die Beteiligung von
Stakeholdern wird es sehr schwierig sein, eine robuste SEA zu erstellen, insbesondere im Hinblick auf die Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen.
Quelle: RIVM-Fallstudie
148
A.2
Stufen der Erarbeitung eines Konsultationsplans
Festlegung der Konsultationsziele
Der Plan muss sowohl für die Beteiligten, die in die Erstellung der SEA einbezogen sind, als auch
für die Stakeholder, die man konsultieren will, die Ziele der Konsultationen deutlich machen. Konsultationen können ein sehr wichtiger Teil des SEA-Verfahrens mit mehreren Zielsetzungen sein.
Diese können:
• die Identifizierung der wahrscheinlichen Reaktion/en aller durch die vorgeschlagene
Beschränkung betroffenen Parteien erleichtern (dies ist Teil der Festlegung des
Untersuchungsumfangs). Ist es beispielsweise möglich, dass nachgeschaltete Anwender eine
Alternative verwenden?
• die Identifizierung der Hauptauswirkungen der vorgeschlagenen Beschränkung erleichtern.
Wie würde sich beispielsweise das arbeitsbedingte Risiko verändern, wenn nachgeschaltete
Anwender einen Alternativstoff verwenden würden? Welche Umweltfolgen hätte der Wechsel
zu dieser Alternative?
• Daten oder Informationen über die Veränderungen der Kosten und Nutzen für alle durch die
vorgeschlagene Beschränkung betroffenen Parteien liefern. Welche Auswirkungen sind
beispielsweise mit einem Anstieg der Nachfrage nach dem alternativen Stoff verbunden, z. B.
Auswirkungen auf Arbeitsplätze, Energieverbrauch, Produktpreis und im Hinblick auf
Lieferbeschränkungen für vorhandene Verwender des alternativen Stoffs;
• Fachkompetenz in Anspruch nehmen, was die Reduzierung von Unsicherheiten erleichtern
kann, die im Verlauf der SEA entstehen können; und
• Feedback zur sozioökonomischen Analyse und Empfehlungen geben.
Konsultationen können auch zur Beurteilung anderer Risikomanagementoptionen (RMO) beitragen.
Die für die Erstellung einer SEA Verantwortlichen sollten jedoch wissen, dass die Industrie oder
andere Stakeholder gesetzlich nicht verpflichtet sind, Informationen bereitzustellen. Es ist besonders wichtig, Stakeholdern zu vermitteln, wie Konsultationen in den gesamten SEAEntscheidungsfindungsprozess einzuordnen sind, und wie die Mitwirkung der Stakeholder die Ergebnisse der SEA beeinflussen kann. Manchmal kann es zweckmäßig sein, Stakeholder in die Entscheidung, wie ihre Beiträge/Materialien zu verwenden sind, einzubeziehen, insbesondere wenn es
sich um vertrauliche Informationen handelt.
Entwicklung eines Konsultationsplans
Der Konsultationsplan sollte Maßnahmen einschließen, die gewährleisten, dass Zeit und Ressourcen
für die Planung, Übermittlung und Beurteilung der Befunde der Konsultationstätigkeiten verfügbar
sind. Man sollte Stakeholdern im Voraus Anfangs- und Endtermine für Konsultationszeiträume
übermitteln sowie ausreichend Zeit für die Beschäftigung mit dem Thema einräumen. Die Konsultationen sollten zeitlich so geplant werden, dass gewährleistet ist, dass ihre Befunde als Beitrag zu
der SEA verwendet werden können, die als Teil des Restriktionsverfahrens entwickelt wird: im Allgemeinen sollten Konsultationen in dem Verfahren so früh wie möglich stattfinden. Die benötigten
149
Ressourcen sollten frühzeitig identifiziert werden und idealerweise in das Budget für die gesamte
SEA einbezogen werden.
Feststellung, wer zu konsultieren ist
Behörden sollten bestrebt sein, alle Parteien zu konsultieren, die vom Ergebnis der vorgeschlagenen
Beschränkung betroffen oder potenziell betroffen sind.
HINWEIS-KASTEN
Ziehen Sie folgende Konsultationen in Betracht:
•
intern mit anderen Regierungsministerien und Vollzugsbehörden
•
mit anderen Behörden von Mitgliedstaaten
•
mit Wirtschaftsverbänden / Industriegremien – (denken Sie sorgfältig darüber nach, welche Industrien betroffen sein könnten)
•
mit Herstellern/Importeuren des Stoffs oder der Alternativen (erwägen Sie die Einbeziehung dieser Hersteller,
auch wenn sie der Beschränkung nicht unterliegen)
•
mit nachgeschalteten Anwendern (erwägen Sie deren Einbeziehung, auch wenn sie der Beschränkung nicht unterliegen, da es je nach dem Ergebnis des Beschränkungsvorschlags indirekte Auswirkungen auf deren Geschäfte geben kann)
•
mit vorgeschalteten Zulieferern (erwägen Sie wieder deren Einbeziehung, auch wenn sie der Beschränkung
nicht unterliegen)
•
mit miteinander in Beziehung stehenden Lieferketten (die vom Ergebnis des Beschränkungsvorschlags betroffen sein könnten, d. h. berücksichtigen Sie Lieferketten, die mit Ersatzstoffen / Alternativen zu dem Stoff /
Einzelhandels- und Verbrauchergremien in Beziehung stehen, selbst wenn sie möglicherweise nicht unmittelbar verfügbar sind)
•
mit Nichtregierungsorganisationen (NGO) – z. B. Verbraucher- und Umweltorganisationen
•
mit Gewerkschaften und Gewerkschaftsverbänden
Überzeugen Sie sich, dass die Konsultierten repräsentative Auffassungen vertreten, wobei mögliche Unterschiede
zwischen den Mitgliedstaaten zu berücksichtigen sind.
Es könnte hilfreich sein, eine Matrix zu entwickeln, die zeigt, wer wahrscheinlich mit welchen Arten von Informationen einen Beitrag leisten wird (wie in Tabelle 13 dargestellt). Dies könnte ein
nützliches internes Planungsinstrument sein, das mit relevanten Stakeholdern, die über bestimmtes
Fachwissen zu verschiedenen Arten von Auswirkungen (z. B. auf Gesundheit, Umwelt und Gesellschaft) verfügen, überprüft wird, ob alle relevanten Auswirkungen identifiziert worden sind. Alle
von Stakeholdern ermittelten Informationen sollten die Erarbeitung einer vollständigeren Analyse
der Auswirkungen unterstützen. Es ist außerdem eine nützliche interne Überprüfung, um festzustellen, ob genügend Stakeholder für jede Auswirkungsart identifiziert worden sind.
Eine Erschwernis für die Konsultationen könnte die Zeit sein, die jeder Stakeholder während des
Konsultationszeitraums aufbringen kann; also verlassen Sie sich, wenn möglich, nicht auf einen
einzigen Stakeholder, der einen Beitrag leisten soll. Das Niveau der benötigten Konsultationen sollte der Qualität der unmittelbar verfügbaren Informationen angemessen sein. Je höher die Qualität
150
der unmittelbar verfügbaren Informationen ist, desto einfacher wird es sein, die Hauptprobleme zu
verstehen und die Konsultationen zu nutzen, um Kommentare zu diesen identifizierten Fragen zu
erhalten, anstatt in diesen Konsultationen herauszufinden, was die Hauptprobleme sind.
Tabelle 13
Übersicht - Wer kann mit welchen Informationen einen Beitrag leisten
Identifizierung jeder
RMO
Stakeholder A
Umweltauswirkungen
Stakeholder B
Stakeholder C
Handel,
Wettbewerb
und Entwicklung der Wirtschaft
Stakeholder D
Stakeholder E
Stakeholder F
Behörde
Auswahl geeigneter Konsultationsmethoden
Der Behörde wird empfohlen, sicherzustellen, dass die angewendeten Konsultationsmethoden dem
Niveau des Fachwissens der involvierten Stakeholder angemessen sind und mit den bestehenden
Konsultationsrichtlinien in der Behörde im Einklang stehen. Zweckmäßige Methoden können sein:
• Ein Einführungspaket mit Hintergrundinformationen – dieses könnte Informationen
beinhalten zu: REACH, dem Beschränkungsverfahren, warum dieser Stoff in Anhang XVII
stehen sollte, seine aktuellen Verwendungen und die Gründe für die Konsultation; und/oder
• Ein eintägiger Stakeholder-Workshop – eine Einführungsveranstaltung, die ähnliche
Informationen wie die oben vorgeschlagenen vermittelt (obwohl es offenbar Probleme geben
könnte, weit verstreute Stakeholder zusammenzubringen, wie beispielsweise Vorurteile
gegenüber der Situation in einem bestimmten Mitgliedstaat);
• Brainstorming-Veranstaltung – Zusammentreffen von Stakeholdern mit dem Ziel, einen
Konsens über Schlüsselprobleme zu erreichen, die in der SEA behandelt werden müssen.
Zum Beispiel: was sind die wahrscheinlichen Reaktionsszenarien für alle betroffenen Parteien
unter jeder RMO und was sind die Hauptauswirkungen unter jeder RMO?; und/oder
• Telefonumfragen oder Fragebögen – diese können als Mittel zur kosteneffizienten
Informationserfassung bei einer großen Anzahl von Stakeholdern eingesetzt werden. Sie
können außerdem eingesetzt werden, um die wahrscheinliche Reaktion unter jeder RMO
deutlich zu machen. Die Behörde muss jedoch Sorgfalt walten lassen, um Einseitigkeit und
Mehrdeutigkeit bei der Formulierung der Fragen und den möglichen Antworten, die der
Befragte auswählen kann, zu vermeiden. In dieser Hinsicht können Fragebögen, die
beschreibende Antworten verlangen, effektiver sein als jene, bei welchen Kästchen
anzukreuzen sind.
151
Für Konsultationen mit Gruppen und Einzelpersonen, die in der Vergangenheit aus Gründen wie
Sprach- oder Standortbarrieren normalerweise nicht an solchen Aufgaben teilgenommen haben, wäre es ratsam, dass die Behörde Maßnahmen einbezieht, um Teilnahmebarrieren zu beseitigen. Man
könnte zum Beispiel Fragebögen in mehreren Sprachen in Erwägung ziehen, die in vielen Mitgliedstaaten gebräuchlich sind (z. B. Englisch, Französisch und Deutsch), oder gleiche Workshops an
mehreren Standorten durchführen (oder von Video-/Telekonferenzen Gebrauch machen) und Reisekosten erstatten. Die Zusatzkosten für solche Konsultationen sollten der Ebene der Konsultation,
die als notwendig erachtet wird, angemessen sein (d. h. ist der Wert dieser Zusatzkonsultation gerechtfertigt?).
1) „Es wäre eine Auftaktveranstaltung mit denjenigen Schlüssel-Stakeholdern zu empfehlen, die
über Informationen verfügen, welche für eine gute SEA wichtig sind. Es wäre insbesondere
wichtig, diejenigen Stakeholder zu einer Auftaktveranstaltung einzuladen, die eine Beschränkung begrüßen würden (z. B. Firmen, die Alternativen herstellen oder alternative Technologien anbieten würden), da diese wahrscheinlich solche Informationen erteilen würden, und in
einem Auftakt-Workshop würden andere Parteien diese Art von Informationen einer Begutachtung durch unabhängige Fachkollegen unterziehen.“
2) Der Mitgliedstaat, der ein Beschränkungsdossier erarbeitet, hat keinen rechtlichen Mechanismus, um SEA-Daten von der Industrie anzufordern. Es ist ein Einverständnis der Industrieführer erforderlich, sich an der Erarbeitung einer SEA zu beteiligen.
3) „In einem frühen Stadium der Studie sollten Stakeholder in die Festlegung des Untersuchungsumfangs der Studie und die Datenerfassung einbezogen werden. Ein großer Teil der
Daten, die zur Durchführung der SEA benötigt werden, sind nicht öffentlich zugänglich. Ohne die Beteiligung von Stakeholdern wird es sehr schwierig sein, eine robuste SEA zu erstellen, insbesondere im Hinblick auf die Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen.“
Quelle: RIVM-Fallstudie
Überlegungen, welche Informationen Stakeholder benötigen könnten
Konsultationen sollten auf sachkundigen Kommentaren und Materialien/Informationen basieren.
Das bedeutet, dass man Stakeholdern Informationen von guter Qualität zur Verfügung stellt, welche
ihnen helfen, zu verstehen, was von ihnen verlangt wird. Die Art der Informationen, die an Stakeholder übermittelt werden, sind von der Zielgruppe abhängig, aber im Allgemeinen sollten Informationen in einem leicht verständlichen Format, lesbar und gut dargestellt vorliegen, und Sie sollten
die verwendete Sprache beachten, insbesondere wenn Konsultationen auf Gemeinschaftsebene erfolgen.
152
Überlegungen, wie Ergebnisse zugeordnet, überprüft und berichtet werden
Dokumentieren, Evaluieren und Berichten der Auffassungen, die durch Konsultationsaktivitäten
zum Ausdruck gebracht wurden, sind wesentliche Schritte, die verdeutlichen, dass die SEA ein
transparentes und robustes Verfahren war. Für Stakeholder sollte es ein Feedback geben, das ihnen
zeigt, wie ihre Auffassungen die SEA beeinflusst haben und warum ihre Einbeziehung sich also gelohnt hat.
153
CHECKLISTE
Die folgende Checkliste kann zur Evaluierung eines Konsultationsplans verwendet werden.
CHECKLISTE KONSULTATIONSPLAN
Erklären Sie das Konsultationsverfahren
Haben Sie den Zweck dieser Konsultationen erklärt?
Haben Sie den Konsultationszeitraum und wichtige Ecktermine eindeutig festgelegt?
Haben Sie speziell erläutert, wie die Konsultationen die SEA verbessern können?
Überlegen Sie, wer konsultiert werden soll und wie man sie einbezieht
□ Haben Sie die Schlüsselbereiche, relevante Stakeholder und deren Rolle im Rahmen der SEA identifiziert?
□ Haben Sie identifiziert, ob es Stakeholder-Gruppen gibt, zu welchen der Zugang schwierig ist?
□ Haben Sie einen Kommunikationsplan erstellt, um zu gewährleisten, dass die Auffassungen dieser Stakeholder Gehör
finden?
□ Haben Sie die Veranstaltung einer Zusammenkunft/Konferenz zur Diskussion der Ergebnisse in Betracht gezogen?
Überlegen Sie, was Stakeholder benötigen könnten
□ Haben Sie den Personen, die sich beteiligen, die notwendigen Informationen zur Verfügung gestellt?
□ Haben Sie angemessene Informationen zur Verfügung gestellt, um zu gewährleisten, dass sie eine sachkundige Stellungnahme abgeben können?
□ Haben Sie Informationen so zur Verfügung gestellt, dass sie leicht verständlich und aussagekräftig sind?
□ Haben Sie eine angemessene Möglichkeit geschaffen, damit die Leute Informationen und nicht nur „Einzelteile“ erhalten?
Überlegen Sie, wann die Konsultationen durchgeführt werden sollen
□ Haben Sie die entsprechenden Genehmigungen von Ihrem Ministerium/Ihrer Behörde erhalten (wie sie in einigen
Mitgliedstaaten benötigt werden), um öffentliche Konsultationen durchzuführen?
□ Haben Sie überlegt, wann Konsultationen in jeder Stufe des Verfahrens stattfinden?
□ Ist es früh genug, die Identifizierung aller Probleme zu unterstützen, oder wollen Sie nur Kommentare zu bereits identifizierten Problemen?
□ Ist es früh genug im SEA-Verfahren, damit die Leute den Eindruck haben, dass Sie wirklich an ihren Meinungen interessiert sind?
□ Haben Sie berücksichtigt, ob Konsultationen zu geeigneten Zeiten im Jahr stattfinden? Normalerweise sind Dezember
und August schlechte Zeiten für Konsultationen.
Denken Sie daran, Stakeholdern ein Feedback zu geben
□ Haben Sie den Entscheidungsprozess eindeutig erklärt, und wie ihre Informationen für alle Stakeholder verwendet
werden?
□ Haben Sie geplant, dass ein Feedback übermittelt wird, einschließlich der Gründe, warum bestimmte Positionen nicht
einbezogen wurden?
154
Berücksichtigen Sie die Ressourcen, die benötigt werden, um Konsultationen zu erleichtern
□ Gibt es hausintern entsprechende Ressourcen für die Konsultationen?
□ Haben Sie die Kosten für die Inanspruchnahme externer Unterstützung bei Konsultationen ermittelt?
□ Haben Sie in Betracht gezogen, einige der Konsultationsverantwortlichkeiten mit Konsortialmitgliedern zu teilen?
WEITERFÜHRENDE LITERATUR
EC Impact Assessment Guidelines (S.9-12) 15. Juni 2005
Communication from the Commission - Towards a reinforced culture of consultation and dialogue General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission. COM(2002) 704
Allgemeine Richtlinien für Konsultationspläne:
Consultation Guidelines: Public Health Group
Victorian Local Governance Association (VLGA) - Local government consultation and Engagement – Principles
Consultation Guidelines, Our Scottish Borders
South Western Sydney Area Health Service Consultation Guidelines
Public Consultation Policy and Guidelines (Queensland Government EPA)
155
ANHANG B ABSCHÄTZUNG DER AUSWIRKUNGEN
ABSCHÄTZUNG DER AUSWIRKUNGEN
156
B.1
Risiken für die menschliche Gesundheit und die Umwelt
B.1.1 „Qualitätsbereinigtes Lebensjahr“ (QALY) und Behinderungsbereinigte Lebensjahre
(DALY)
Das Folgende beschreibt das Konzept des „Qualitätsbereinigten Lebensjahrs“ (QALY) und der Behinderungsbereinigten Lebensjahre (DALY).
Die am häufigsten angewendete Kennzahl ist das „Qualitätsbereinigte Lebensjahr“ (QALY). Andere Kennzahlen, die zunehmend angewendet und empfohlen werden, sind die Behinderungsbereinigten Lebensjahre (DALY) und Healthy Years Equivalents (HYEs - Anzahl der Lebensjahre in völliger Gesundheit). Jedes dieser Konzepte kann angewendet werden, um den Nutzwert eines spezifizierten „Gesundheitsprofils“ (d. h. ein zeitlicher Pfad der Gesundheitsstadien bis zum Tod) hinsichtlich einer gleich wertvollen Länge der Zeit des Lebens bei völliger Gesundheit zu messen. Da solche Maßnahmen in neueren Dokumenten, die für die Weltgesundheitsorganisation erstellt wurden,
stärker hervorgehoben werden, werden sie hier kurz dargestellt.
Qualitätsbereinigtes Lebensjahr (QALY)
Ein qualitätsbereinigtes Lebensjahr (QALY) berücksichtigt sowohl die Lebenszeit als auch die Lebensqualität, die durch Interventionen des Gesundheitswesens generiert werden. Es ist das arithmetische Produkt aus der Lebenserwartung und einem Maß für die Qualität der noch verbleibenden
Lebensjahre.
Ein QALY gewichtet die Zeit, welche ein Patient in verschiedenen Gesundheitszuständen verbringt.
Ein Jahr in vollständiger Gesundheit hat den Wert 1; für ein Jahr mit einer weniger perfekten Gesundheit ist der Wert der Lebenserwartung kleiner als 1. Der Tod entspricht dem Wert 0, aber einige
Gesundheitszustände können schlimmer empfunden werden als der Tod und haben negative Punktwerte (Scores). Der Zeitumfang, der in einem Gesundheitszustand verbracht wird, wird durch den
Nutzwert gewichtet, der diesem Gesundheitszustand zugeordnet ist. Für ein QALY ist ein Jahr in
vollständiger Gesundheit (Nutzwert 1) erforderlich, aber als halbes QALY wird ein Jahr in einem
Gesundheitszustand mit dem Wert 0,5 betrachtet.
Gegenwärtig gibt es einige Diskussionen im Bereich der Gesundheitsökonomie, ob das QALY wegen seiner begrenzten Anwendbarkeit auf die KNA die geeignete Ergebniseinheit ist oder nicht.
Aufgrund dessen gibt es einen wachsenden Forschungsbereich, der Ansätze für die Zuordnung von
Geldwerten zu QALY, basierend auf der Schätzung des Werts eines statistischen Lebens (VSL –
value of statistical life) und des Werts eines Lebensjahres (VOLY – value of life year), erforscht
und entwickelt.
Dazu werden folgende Informationen benötigt:
•
•
•
der QALY-Wert, der den betreffenden Gesundheitseffekten zugeordnet werden sollte, und die
Dauer dieser Gesundheitseffekte;
der Geldwert des VSL und die entsprechende Diskontrate als Grundlage für die Berechnung des
VOLY; und
die Anzahl der QALY in einem statistischen Leben.
Zum Beispiel berechnet die UK Health and Safety Executive den Geldwert eines Krankheitsjahres
als das Produkt aus der Anzahl der verlorenen QALY und dem Geldwert eines „Jahres in voller Ge157
sundheit“. Sie nimmt die Komponente des UK-VSL bezüglich Schmerz, Kummer und Leid (WTP
zur Vermeidung des Sterberisikos) und setzt diese dem Wert von einem QALY gleich. Angenommen, die WTP-Komponente des VSL beträgt £ 550.000 und ein Unfall führt zu einem Verlust von
39 Lebensjahren, und dass eine Diskontrate von 4 % angewendet wird, dann beträgt der resultierende VOLY £ 27.150.
Behinderungsbereinigte Lebensjahre (DALY)
Behinderungsbereinigte Lebensjahre (DALY) wurden als Maß für die Gesundheit einer Gesellschaft (und nicht eines Einzelnen) entwickelt und wurden angewendet, um die Krankheitsbelastungen in verschiedenen Ländern zu messen (OECD, 2002). Sie ähneln den QALY, außer dass sie einen Altersgewichtungsfaktor mit einbeziehen und den Verlust der Langlebigkeit und Gesundheit
von einem idealisierten Gesundheitsprofil messen. Der Altersgewichtungsfaktor stellt eine Beurteilung dar, dass die im jungen Erwachsenenalter und im mittleren Alter gelebten Jahre einen größeren
Beitrag für die Gesellschaft erbringen als die Jahre im Kindesalter oder im hohen Alter. Mit anderen
Worten, der Gesundheit der sehr jungen und der sehr alten Menschen werden geringere Gewichtungen zugeordnet.
Die DALY sind die Summe der verlorenen Lebensjahre (YLL – years of life lost) und der mit Behinderungen gelebten Jahre (YLD – life lived with disability) (Driscoll et al, 2004). Es wurde eine
Vielzahl von Kennzahlen entwickelt, um den verlorenen Lebensstrom aufgrund des Todeseintritts
in verschiedenen Jahrgängen zu messen. Diese Kennzahlen können in vier Familien eingeteilt werden: potenzielle verlorene Lebensjahre, für Zeiträume erwartete verlorene Lebensjahre, für Kohorten erwartete verlorene Lebensjahre, standardmäßig erwartete verlorene Lebensjahre (Driscoll et al,
2004):
DALY und QALY vermitteln keine weiteren Informationen über die Größenordnung der Gesundheitsauswirkungen oder die monetäre Bewertung der Auswirkungen. Sie gestatten lediglich, dass
verschiedene Gesundheitsauswirkungen (verschiedene Krankheits- und Mortalitätseffekte) aggregiert werden. Es könnte in einigen Fällen nützlich sein, wenn eine Alternative ein anderes Profil
bezüglich der von ihr verursachten Gesundheitsauswirkungen gegenüber dem zur Beschränkung
vorgeschlagenen Stoff aufweist.
B.1.2 Kosten pro Einheit für Mortalität und Morbidität und externe Kosten für verschiedene Schadstoffe
Kosten pro Einheit für Mortalität und Morbidität48
Nachstehend werden in Tabelle 14 und Tabelle 15 Schlüsselwerte pro Einheit bei Mortalität und
Morbidität angegeben, die auf den neuesten EU-weiten Forschungsprogrammen basieren. Die Werte wurden gemäß dem Preisniveau von 2003 angegeben, so dass sie dem Preisniveau der Analyse
angepasst werden können.
48
Wenn Sie die Nutzung der in diesem Abschnitt verwendeten Kosten pro Einheit in Erwägung ziehen, wird empfohlen, zu prüfen, ob diese Werte durch jüngere Studien „ersetzt“ worden sind.
158
Tabelle 14 Referenzwerte für Wirkungen der Chemikalienexposition auf die Mortalität
(Preisniveau 2003)
Zentralwert (Mittelwert)
Für Sensitivitätsanalyse
(Medianwert)
Wert des statistischen Lebens
€ 1.052.000
€ 2.258.000
Wert des verlorenen Lebensjahrs
€ 55.800
€ 125.200
Quelle: NewExt (2003, Seite III-34)
Tabelle 15 Referenzwerte für Wirkungen der Chemikalienexposition auf einige Endpunkte akuter
Wirkungen auf die Morbidität (Preisniveau 2003)
Wirkung
Krankenhauseinweisungen wegen
Atemwegs- und Herzproblemen
Sprechstundenbesuche beim Hausarzt
Tag mit eingeschränkter Aktivität*)
Tag mit geringfügig eingeschränkter
Aktivität
Anwendung von Atemwegsmedikation
Symptomtage
Wert49
€ 2134/Einweisung
€ 57/Besuch
€ 89/Tag
€ 41/Tag
€ 1,1/Tag
€ 41/Tag
*) Durchschnittswert für einen arbeitstätigen Erwachsenen
Quelle: Ready et al. 2004 nach CAFE (2005)
Für chronische Wirkungen auf die Morbidität gibt es eine Reihe von US-Studien; diese beziehen
sich jedoch auf die schwerste Form der chronischen Bronchitis. Gestützt auf diese, aber angepasst
an den Fall einer „durchschnittlichen Schwere“ durch den von Krupnick und Cropper (1992) geschätzten Skalar, werden die folgenden Werte im Zusammenhang mit Chemikalien abgeleitet:
o Schätzung für den unteren Bereich: € 120.000
o Schätzung für den mittleren Bereich: € 190.000
o Schätzung für den oberen Bereich: € 250.000
Die Validität der Verwendung dieser Werte hängt davon ab, ob die durchschnittliche Schwere eines
Falls chronischer Bronchitis, die in der Krupnick/Cropper-Studie gefunden wurde, dem nahekommt, wie sie in der epidemiologischen Literatur (oder in Baseline-Raten in Europa) definiert
wird. Eine kürzlich durchgeführt Studie von NEEDS enthält eine Analyse, die den mittleren Bereich unterstützt.
49
Die hier angegebenen Werte wurden an das Preisjahr 2003 angepasst, indem die Originaldaten für das Preisjahr 2003
durch einen Faktor von 0,937 dividiert wurden, der aus dem harmonisierten Verbraucherpreisindex für die EU-25 für
2000-2003 abgeleitet wurde.
159
Externe Kosten für ausgewählte Schadstoffe
Eine weitere Art der Emission sind die Nebenprodukte aus Herstellungs- oder Verwendungsaktivitäten entlang der Lieferkette. Das könnten Nebenprodukte bei Verbrennungsaktivitäten oder bei zusätzlicher Abfall- oder Abwassererzeugung sein, und wenn es Unterschiede zwischen dem Baseline-Szenario und dem Beschränkungs-/Nichtverwendungs-Szenario geben würde (zum Beispiel,
wenn die Herstellung des besagten Stoffs energieintensiver als die der möglichen Alternative ist).
In vielen Fällen sind solche indirekten Emissionen begrenzt und brauchen nicht weiter analysiert zu
werden. Hier finden Sie eine Anleitung, wie diese Beurteilung vorgenommen wird.
o Identifizieren Sie, welche die wichtigste dieser indirekten Emissionen ist (z. B.
Luftemissionen, Treibhausgase, zusätzliche Abwassererzeugung, fester oder gefährlicher
Abfall);
o Schätzen Sie die Emissionsmenge;
o Wenden Sie monetisierte Werte pro Einheit zur Abschätzung der Gesamtkosten an;
o Entscheiden Sie, ob die Kosten voraussichtlich die Gesamtergebnisse beeinflussen, und
übertragen Sie sie nur in die nächste Stufe der Analyse, wenn das der Fall ist.
Man sollte darauf achten, dass eine Doppelzählung dieser Kosten vermieden wird, da einige von
ihnen (vollständig oder teilweise) beispielsweise durch Emissionsgebühren internalisiert werden
können und in die wirtschaftlichen Auswirkungen als Betriebs- oder Gemeinkosten aufgenommen
werden können. Auch potenzielle Veränderungen bei Emissionen oder Abfallerzeugung können
unter wirtschaftlichen Rubriken, wie beispielsweise Kosten in Bezug auf Abwasser- und Abfallaufbereitung oder Entsorgungsdienstleistungen, dargestellt werden.
Geldwerte pro Einheit für den Schaden aus einigen Umweltemissionen sind auf EU-Ebene entwickelt worden.
Nachstehend sind Beispiele für Geldwerte pro Einheit für Luftemissionen sowie der Link angegeben, unter welchem detailliertere Informationen zu finden sind.
Tabelle 16
Durchschnittliche Schäden pro Emission
Durchschnittliche Schäden pro Tonne Emission für die
EU-25
NH3
€ 16.000
NOx
€ 6.600
PM2,5
€ 40.000
SO2
€ 8.700
VOCs
€ 1.400
Anmerkung: Werte abgeleitet unter Verwendung des Medianwerts für den Wert des Statistischen Lebens bei
PM2,5-Mortalität und des Medianwerts für das Verlorene Lebensjahr für Ozon
Quelle: Auszug aus Tabellen 8-12 von AEAT (2005)
160
Die folgende Tabelle zeigt Schätzungen für externe Kosten der Energieerzeugung in der EU. Die
Tabelle gibt Durchschnitte für die EU an (EU-25 außer Zypern, Malta und Luxemburg). Nähere
Einzelzeiten, z. B. Daten für jeden Mitgliedstaat und Schlüsselannahmen, sind auf der angegebenen
Website zu finden.
Tabelle 17
Externe Kosten der Stromerzeugung in der EU (in Cent/kWh)
Quelle/Studie
Eurocent/kWh
ExternE
1,56
CAFE/WHO (gering)
2,12
CAFE/WHO (hoch)
4,44
Anmerkung: Daten in 2000 € basierend auf Emissionen von 2003
Quelle: http://www.methodex.org/European%20electricity%20externalities.xls
Für Treibhausgase, vor allem CO2, gibt es keine vereinbarten EU-weit anzuwendenden Geldwerte.
Es wäre schwierig, einen Schadenkostenwert für CO2 und andere Treibhausgase zu schätzen. Stattdessen wird vorgeschlagen, eine Kostenschätzung auf der Grundlage der Vermeidungskosten zu
verwenden. Regelungen wie der EU-Emissionshandel werden wahrscheinlich die Gesamtemissionen nach oben begrenzen, was bedeutet, dass Maßnahmen, die CO2-Emissionen erhöhen oder senken, keinen Einfluss auf die Gesamtemissionshöhe in der EU haben50.
In der SEA wird empfohlen, dass der Referenzwert für den Wert pro Einheit für CO2 der zukünftige
Preis im relevanten Analysezeitraum ist. Zum Beispiel betrug der Preis pro Tonne CO2 für den Zeitraum 2008-2012 zum Zeitpunkt der Niederschrift dieser Leitlinien etwa € 20/t CO2. Aber dieser
Wert wird sich in Abhängigkeit von den Gesamtobergrenzen nach 2012 für Treibhausgasemissionen in der EU und der Welt bis 2020 verändern. Für die Analyse der Wirkungen, die im ersten Kyoto-Zeitraum 2008-2012 eintreten, wäre der Referenzwert € 20/t CO2. Es wird empfohlen, den Preis
für die Sensitivitätsanalyse zu variieren.
Für zusätzliche Abwassererzeugung gibt es keine EU-weiten anzuwendenden Kosten pro Einheit.
Im Rahmen der Umsetzung der Wasser-Rahmenverordnung werden die meisten Mitgliedstaaten
eine ökonomische Analyse erarbeiten und die Vermeidungskosten pro Einheit für die Beseitigung
solcher Stoffe abschätzen.
Es ist unwahrscheinlich, dass es viele Situationen gibt, in welchen zusätzliches Abwasser in solchen
Mengen erzeugt würde, dass dies das Ergebnis der SEA beeinflussen würde.
NÜTZLICHE LITERATURHINWEISE
- CAFE
(2005) Impact assessment of the Thematic Strategy on Air Pollution:
http://ec.europa.eu/environment/air/cafe/pdf/annex_sec_2005_1132_en.pdf
50
Es kann argumentiert werden, dass, wenn es eine Obergrenze und eine Handelspolitik bezüglich einer bestimmten
Emissionsart gibt, welche speziell gewährleisten, dass eine festgelegte Obergrenze (Ziel) erreicht wird, die Folgen der
Veränderungen bei den Emissionen durch den Preis der auftretenden Emissionen gemessen werden sollten.
161
- European
Commission (2005a), Impact Assessment Guidelines of the European Commission:
http://ec.europa.eu/governance/impact/docs_en.htm
NewExt (2003) New Elements for the Assessment of External Costs from Energy Technologies:
http://www.ier.uni-stuttgart.de/forschung/projektwebsites/newext/newext_final.pdf
-
B.2
Diese Checklisten unterstützen die Analyse der wirtschaftlichen Auswirkungen (siehe Abschnitt
3.5.4). Der in den Checklisten gebrauchte Begriff „Veränderung“ kann sich auf Erlöse oder Kosten/Kosteneinsparungen beziehen. Die Checklisten sollten für alle relevanten Lieferketten verwendet werden (d. h. Lieferkette eines Alternativstoffs) und nicht nur für die aktuelle Lieferkette, die
den Stoff verwendet, der für Beschränkungen oder eine andere Form der RMO vorgeschlagen ist.
Investitionen und irreversible Kosten
Was verstehen wir unter Investitionen und irreversiblen Kosten?
Investitionskosten beziehen sich auf den Kauf von Kapitalausstattung wie Maschinen und Anlagen.
„Irreversible Kosten“ beziehen sich auf Investitionen, die bereits bezahlt sind und durch den Verkauf der Investitionen nicht zurückerlangt werden können. Somit spielen irreversible Kosten für den
Entscheidungsfindungsprozess der Firma keine Rolle mehr. Wenn beispielsweise ein unpatentiertes
Produkt auf den Markt gebracht wird, sind Forschungs- und Entwicklungskosten irreversible Kosten.
Arten der Investitionskosten
Veränderung bei Innovations- sowie Forschungs- und Entwicklungskosten
Veränderung bei Kosten für Leistungstests
Veränderung bei Kosten für Eigentumsrechte
Veränderung bei Anlagenkosten
Veränderung bei Modifizierungskosten
Veränderung bei allgemeinen Standort- und Betriebskosten
Veränderung bei Stilllegungskosten
Betriebs- und Instandhaltungskosten
Was verstehen wir unter Betriebs- und Instandhaltungskosten?
Diese Kosten verändern sich oft im direkten Verhältnis zur Produktion, wie zum Beispiel bei der
Herstellung eingesetzte Rohstoffe, Komponenten, Arbeitskräfte und Energie (d. h. variable Kosten),
162
aber es gibt auch fixe Betriebskosten.
Arten der Betriebskosten
Energiekosten
Veränderung bei Stromkosten
Veränderung bei Erdgaskosten
Veränderung bei Kosten für Erdölprodukte
Veränderung bei Kosten für Kohle oder andere feste Brennstoffe
Material- und Dienstleistungskosten:
Veränderung bei Transportkosten
Veränderung bei Lagerkosten
Veränderung bei Vertriebskosten
Veränderung bei Verpackungs- und Kennzeichnungskosten
Veränderung bei Ersatzteilkosten
Veränderung bei Hilfsstoffkosten, z. B. Chemikalien, Wasser
Veränderung bei Kosten für Umweltdienstleistungen, z. B. Abfallbehandlungs- und Entsorgungsdienstleistungen
Arbeitskosten:
Veränderung bei Betriebskosten, Überwachungskosten und Wartungspersonalkosten
Veränderung bei Ausbildungskosten für obiges Personal
Arten der Wartungskosten
Veränderung bei Probenahme-, Prüf- und Überwachungskosten
Veränderung bei Versicherungsbeitragskosten
Veränderung bei Marketingkosten, Lizenzgebühren und anderen regulatorischen Einhaltungstätigkeiten (Compliance)
Veränderung bei Notfallvorsorgekosten
Veränderung bei anderen allgemeinen Gemeinkosten (z. B. Verwaltung)
Folgekosten (indirekte Kosten):
Die Implementierung eines neuen Verfahrens kann zu Veränderungen im Produktionsprozess führen, welche wiederum zu einem Kostenanstieg führen könnten, zum Beispiel: Abnahme der Systemwirksamkeit oder minderwertige Produktqualität. Abgeleitete Kosten sollten beim Berichten der
Kosten so weit wie möglich beurteilt und eindeutig identifiziert werden.
163
Erlöse
Was verstehen wir unter Erlösen?
„Erlös“ bezieht sich auf den Wert, den man auf dem Markt für die Menge des verkauften Produkts
erhält.
Erlösquellen:
Veränderung beim Umsatz
Veränderung bei Produktionseffizienz / Stillstandszeit
Veränderung bei Zinsen auf Betriebskapital
Veränderung beim Anlagenrestwert
Behördenkosten
Was verstehen wir unter Behördenkosten?
Die Kosten der Regulierung für die zuständige Behörde werden Behördenkosten genannt.
Arten der Behördenkosten
Veränderung bei administrativen Kosten, z. B. in Verbindung mit der Genehmigung einer Tätigkeit
Veränderung bei Inspektions- und Überwachungskosten (z. B. für Importe, Emissionen etc.)
Veränderung bei Kosten für wissenschaftliche Modellierung, Stichprobenerhebung und Prüfung
Veränderung bei Vollzugskosten
Veränderung bei Einkommen, das aus Veränderungen bei Genehmigungs- oder besteuerten Aktivitäten stammt
Folgenutzen (indirekte Nutzen)
Die Implementierung einer Beschränkung kann zu Veränderungen bei den Anforderungen der Behörde führen, welche wiederum zu geringeren Kosten führen können, z. B. Reduzierung der Arbeitskosten oder Umverteilung von Fachkompetenz. Abgeleitete Nutzen sollten beim Berichten der
Ergebnisse so weit wie möglich beurteilt und eindeutig identifiziert werden.
Kosten für nachgeschaltete Anwender und Verbraucher
Was verstehen wir unter Kosten für nachgeschaltete Anwender und Verbraucher?
Verbraucherkosten sind Kosten, die den Verbraucher des Endprodukts betreffen. Einige der oben
genannten Kosten sowie die nachstehend aufgeführten Kosten sind für nachgeschaltete Anwender
relevant (d. h. Erlöse, vermiedene Kosten und Nutzen).
164
Arten der Verbraucherkosten
Veränderung der Lebensdauer des Endprodukts
Veränderung des Marktpreises
Veränderung bei jährlichen Wartungs-/Reparaturkosten (d. h. wenn das Produkt nicht so langlebig ist)
Veränderung bei der Leistungsfähigkeit des Endprodukts
Veränderung bei Verfügbarkeit und Auswahl
Arten der Kosten für nachgeschaltete Anwender
Veränderung bei der Lebensdauer des Zuliefererprodukts (z. B. von einem Hersteller/Importeur)
Veränderung beim Marktpreis des Zuliefererprodukts
Veränderung bei der Leistungsfähigkeit des Zuliefererprodukts
Veränderung bei Verfügbarkeit und Kosten der Verwendung einer Alternative
B.3
Diese Checkliste unterstützte die Analyse der sozialen Auswirkungen (siehe Abschnitt 3.6.3). Der
in dieser Checkliste gebrauchte Begriff „Veränderung“ kann sich auf eine Zunahme oder eine Abnahme beziehen. Diese Checkliste sollte für alle relevanten Lieferketten (d. h. Lieferkette eines Alternativstoffs) verwendet werden, und nicht nur für die aktuelle Lieferkette, die den Stoff verwendet, der für Beschränkungen oder eine andere Form der RMO vorgeschlagen ist.
Beschäftigungsauswirkungen
Was verstehen wir unter Beschäftigungsauswirkungen?
Beschäftigungsauswirkungen beziehen sich nicht nur auf die Veränderungen im Hinblick auf die
Gesamtbeschäftigung, sondern auch auf Veränderungen bei den Arten der Arbeitsplätze und den
Standort derselben. Es ist wichtig, dass sowohl die Veränderungen in der Beschäftigung für die Industrien, die den Stoff aktuell verwenden und herstellen, berücksichtigt werden, als auch die Veränderungen in der Beschäftigung aufgrund einer veränderten Nachfrage für ein alternatives Produkt
oder Verfahren.
Wie realistisch ist es, quantitative Informationen zu erhalten?
In den meisten Fällen wird es nicht möglich sein, quantitative Informationen über Beschäftigungsauswirkungen, insbesondere über solche spezifischen Fragen wie verschiedene Berufsgruppen (insbesondere ohne Konsultationen mit Industrievertretern und Wirtschaftsverbänden) zu bekommen,
aber eine „gute“ SEA würde zumindest qualitativ betrachten, wie die vorgeschlagene Beschränkung
sich beispielsweise auf verschiedene Berufsgruppen auswirkt (z. B. welche Art der Arbeitsplätze
und Qualifikationen unter der vorgeschlagenen Beschränkung am meisten betroffenen sein könnten).
165
Anzahl der Arbeitsplätze
Veränderungen in der Arbeit, die von vorgeschalteten Zulieferern benötigt wird (einschließlich
vorgeschaltete Zulieferer für eine Alternative)
Veränderungen in der Arbeit, die von Herstellern des Stoffs/der Alternative benötigt wird
Veränderungen in der Arbeit, die für den Transport des Stoffs/der Alternative benötigt wird
Veränderungen in der Arbeit, die für den Vertrieb des Stoffs/der Alternative benötigt wird
Veränderungen in der Arbeit, die für die Lagerung des Stoffs/der Alternative benötigt wird
Veränderungen in der Arbeit, die von nachgeschalteten Anwendern benötigt wird
Berufsgruppen
Veränderungen des Bedarfs an ungelernten Arbeitskräften
Veränderungen des Bedarfs an Handarbeitern
Veränderungen des Bedarfs an Facharbeitern und Spezialisten (besonders relevant für Nischenindustrien)
Veränderungen des Bedarfs an Managementpositionen
Standort
Veränderungen in der Beschäftigung für jeden Mitgliedstaat
Veränderungen in der Beschäftigung überall innerhalb der EU
Veränderungen in der Beschäftigung überall außerhalb der EU
Andere relevante soziale Auswirkungen
Arbeitsumfeld
Veränderungen bei der Arbeitsplatzqualität
Veränderungen bei der verfügbaren Ausbildung
Veränderungen bei den Rechten und dem Schutz der Beschäftigten
Veränderungen bei der Arbeitsplatzsicherheit
Veränderungen bei den Beschäftigungsbedingungen
Veränderungen bei der Unterstützung für Familien
Arbeitskräfte
Veränderungen bei der Anzahl der erwerbstätigen Kinder
Veränderungen bei der Anzahl der Zwangsarbeiter
Veränderungen bei Durchschnittslöhnen und -gehältern
166
Veränderungen bei den Kriterien der ILO für gute Arbeit
Veränderungen bei Arbeitszeiten /-mustern (z. B. mehr Teilzeit- oder Schichtarbeit)
Veränderungen in der Gleichstellung – Geschlecht, Rasse, ethnische Herkunft
Verbraucherwohl
Veränderungen im Nutzen (Zufriedenheit) – durch Verlust in der Funktionalität des Produkts
Veränderungen im Nutzen (Zufriedenheit) – durch Verlust in der Langlebigkeit des Produkts
Veränderungen im Nutzen (Zufriedenheit) – durch ein nicht mehr erhältliches Produkt
Veränderungen im Nutzen (Zufriedenheit) – aus irgendeinem anderen Grund
Nachstehend wird ein detaillierteres Verfahren für die Analyse der Beschäftigung beschrieben. Dieses sollte nur in Betracht gezogen werden, wenn für das in Abschnitt 3.6.3 dargestellte einfache
Verfahren weitere Analysen für notwendig erachtet werden.
Aufgabe 1
Einschätzung der Veränderungen für die Beschäftigung
Schätzen Sie die Veränderungen in der Beschäftigung auf Grundlage der am besten
zugänglichen Informationen ein. Es kann möglich sein, die Veränderung bezüglich der
typischen Anzahl von Menschen, die für einen Prozess benötigt werden, einzuschätzen, indem man eine repräsentative Firma/Firmen zugrunde legt und anschließend eine Hochrechnung auf das relevante geografische Gebiet vornimmt. Bei der Hochrechnung der Ergebnisse sollte eine Form der Sensitivitätsanalyse durchgeführt werden
(Methoden für Unsicherheitsanalysen werden in Anhang E diskutiert).
Aufgabe 2
Einschätzung von Leckage-Wirkungen
Die Veränderungen in den Arbeitsplätzen, die außerhalb des geografischen Bereichs
der SEA eintreten, sollten von den Veränderungen in der Beschäftigung ausgenommen werden. Der geografische Bereich der SEA sollte in Stufe 2 (Festlegung des Untersuchungsumfangs der SEA) festgelegt worden sein.
Aufgabe 3
Einschätzung der Verlagerungswirkungen
Die Veränderungen in der Beschäftigung sollten die Umverteilung oder den Ersatz
von Arbeitsplätzen überall innerhalb des geografischen Bereichs der SEA berücksichtigen. Das kann eine Hilfe sein, um festzustellen, welche Arten von Arbeitsplätzen
verloren gehen/geschaffen werden können. Zu berücksichtigen sind die für diese Arbeitsplätze erforderlichen Qualifikationen, um festzustellen, ob diese Qualifikationen
andernorts in der lokalen Region gefragt sind.
HINWEIS-KASTEN
Wenn Industrien verkleinert oder verlagert werden, berücksichtigen Sie Folgendes:
•
Werden die Industrien einige der Arbeitnehmer mitnehmen, d. h. hochqualifizierte Spezialisten,
seit langem beschäftigte Mitarbeiter, die über große Erfahrung verfügen und gut ausgebildet sind
•
Umverteilung – Können Arbeitnehmer in dem lokalen Bezirk problemlos Arbeit finden (berücksichtigen Sie die Arten der verfügbaren Arbeitsplätze und die Qualifikationen dieser Arbeitskräf-
167
te)
•
Ersatz von Arbeitsplätzen – z. B. Wechsel von Arbeitsplätzen in der Produktion zu Arbeitsplätzen
in Vertrieb, Lager und Dienstleistungen.
Wenn die Nachfrage nach einem alternativen Produkt steigt, berücksichtigen Sie Folgendes:
•
•
•
Aufgabe 4
Wird die Nachfrage zu mehr Arbeit oder zu mehr Kapitalinvestition führen
Umverteilung von Ressourcen – werden die jetzigen Arbeitnehmer Arbeitszeiten/-praktiken verändern, um der zusätzlichen Nachfrage zu entsprechen (z. B. längere Schichten anstatt zusätzliche
Arbeitskräfte)
Umverteilung innerhalb der lokalen Wirtschaft – werden Arbeitslose diese Arbeiten annehmen
oder werden Menschen, die bereits in diesem Gebiet beschäftigt sind, diese annehmen (dies ist ein
Transfer von Arbeit und sollte nicht als zusätzlicher gesellschaftlicher Nutzen betrachtet werden);
Hinweis – Berücksichtigen Sie das Qualifikationsniveau der arbeitslosen Menschen in dem Gebiet, und ob dieses für die geschaffenen Arbeitsplätze ausreichend ist.
Einschätzung der Arten der Arbeitsplätze und des Qualifikationsniveaus in der
lokalen Region
Schätzen Sie die Kompetenzen (oder Qualifikationen) der Menschen in der Region, in
der diese Industrien ansässig sind, und die Art der Firmen, die in der lokalen Region
ansässig sind, ein. Diese Informationen sollten in Volkszählungsdaten verfügbar sein.
HINWEIS-KASTEN
Verwenden Sie den Travel-to-Work Area (TTWA - Tagespendelbereich) zur Bestimmung der
lokalen Region
Der TTWA repräsentiert das Gebiet, in welchem die Mehrheit der Menschen, die am Standort eines
Herstellers arbeiten könnten, auch wohnen würde. Die grundlegenden Kriterien für den TTWA sind,
dass von der erwerbstätigen Bevölkerung in dem Gebiet mindestens 75 % tatsächlich in diesem Gebiet
arbeiten. Wenn beispielsweise 75 % der erwerbstätigen Bevölkerung im Umkreis von 20 km des
Standorts arbeiten, kann dies als der TTWA verwendet werden. Um Daten mit Volkszählungsdaten zu
erfassen und zu analysieren, kann der TTWA approximiert werden, indem zum Beispiel „Super Output
Area boundaries“51 verwendet werden.
Aufgabe 5
Einschätzung der Wirkungen auf das Gebiet dieser Arbeitsplätze
Stellen Sie fest, welche Arten von Arbeitsplätzen in der Region verloren gehen/geschaffen werden können und wie dies mit der Art der in diesen Regionen ansässigen Firmen zusammenhängt, um zu bestimmen, wie signifikant diese Arbeitsplätze
in diesen betroffenen Regionen sind.
HINWEIS-KASTEN
Einige nützliche soziale Indikatoren, die in Volkszählungsdaten zu finden sind
• Anzahl der erwerbstätigen Menschen im Verhältnis zur Bevölkerung im erwerbsfähigen
Alter in dem lokalen Gebiet
• Verteilung der relevanten Beschäftigungssektoren in der Region, z. B. Produktion, Bau,
51
Super Output Areas sind eine geografische Hierarchie, die von der UK-Regierung verwendet wird, um Statistiken
über kleine Gebiete in England und Wales zu berichten. Es gibt drei Ebenen der Super Output Areas: untere, mittlere
und obere. Üblicherweise wird die mittlere Ebene verwendet, d. h. Gebiete mit einer Mindestbevölkerungszahl von
5.000 Menschen und einer Durchschnittsbevölkerung von 7.200 Menschen.
168
Transport, Lagerung und Kommunikation
• Arten der Berufsgruppen in dem lokalen Gebiet, z. B. Führungskräfte in der
Privatwirtschaft und leitende Verwaltungsbedienstete; Anlagen- und Maschinenbediener
• Qualifikationen der Menschen in dem lokalen Gebiet, die im erwerbsfähigen Alter sind
Aufgabe 6
Einschätzung anderer relevanter sozialer Auswirkungen
Stellen Sie fest, welche Auswirkungen Veränderungen in der Nettobeschäftigung auf
andere soziale Auswirkungen wie Arbeitsplatzsicherheit und Arbeitszeiten haben. In
den meisten Fällen wird es nur möglich sein, diese Auswirkungen qualitativ zu
bestimmen.
C.4
Handels-, Wettbewerbs- und weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen
Dieser Abschnitt unterstützt die Analyse in Abschnitt 3.7.3
Insbesondere:
Aufgabe 1 –
Den Markt analysieren, um festzustellen, ob die Möglichkeit besteht, zusätzliche
Kosten weiterzugeben
Umfang des Marktes
Ein guter Ausgangspunkt ist es, wenn man die Größe des Marktes feststellen kann. Die in Stufe 2
vorgenommene Analyse bei der Identifizierung der relevanten Märkte und der geografischen Grenzen sollte eine gute Grundlage sein, um den Umfang des Marktes zu bestimmen (und weitere Informationen können im Rahmen der Datenerfassung für wirtschaftliche Auswirkungen verfügbar
werden). Die Größe des Marktes kann allgemein definiert werden als:
•
„Lokaler“ Markt – Markt, in welchem Waren und Dienstleistungen in Verbrauchernähe benötigt
werden. Dieser kann auf eine Region oder Regionen in einem einzelnen Mitgliedstaat begrenzt
sein.
• „Regionaler“ Markt – Dieser ist im Allgemeinen auf einige benachbarte Mitgliedstaaten
begrenzt.
• „EU-Markt“ – Markt, in welchem das Produkt innerhalb der EU, aber nicht global, gehandelt
wird.
• „Globaler“ Markt – Markt, in welchem Firmen mit Wettbewerbern aus aller Welt konkurrieren.
HINWEIS-KASTEN
Informationen, die hilfreich sein könnten, um die Bestimmung der Größe des Marktes zu erleichtern
• Der Standort der Hersteller (und ihre relative Größe)
• Wo die Hauptzulieferer ansässig sind
169
• Daten zum Import-/Exporthandel, um die Materialströme und die Größe des Marktes festzustellen
• Umsatzdaten zur Erkennung des Wertes des Marktes, und wo die hauptsächlichen nachgeschalteten Anwender und
Verbraucher ansässig sind
• Physikalische Merkmale des Produkts – ist der Stoff problemlos zu transportieren und ist dies über große
Entfernungen möglich
Preiselastizität
Es kann eine Option geben, alle Zusatzkosten der Beschränkungen (z. B. Zusatzkosten für die Alternative) an nachgeschaltete Anwender und an die Endproduktverbraucher weiterzugeben. Der
Begriff „Preiselastizität“ wird verwendet, um zu beschreiben, wie empfindlich nachgeschaltete Anwender und Endproduktverbraucher auf Veränderungen im Herstellerpreis reagieren. Bei einigen
Produkten wie Kraftstoff und Pharmazeutika (nicht erfasst im Aufgabenbereich von REACH) dürften nachgeschaltete Anwender und Verbraucher über Preiserhöhungen nicht glücklich sein, aber
eine Erhöhung hat keine signifikante Auswirkung auf die Nachfrage, somit werden die Preise für
diese Produkte als „unelastisch“ beschrieben. Wenn unelastische Preise ein Merkmal dieses Industriesektors sind, kann es relativ einfach sein, die Kosten an nachgeschaltete Anwender und Endproduktverbraucher weiterzugeben.
Preisveränderungen bei anderen Produkten können weitaus größere Auswirkungen auf die Nachfrage haben, und nachgeschaltete Anwender und Endproduktverbraucher können sehr empfindlich auf
Preisveränderungen reagieren. Die Preise für diese Produkte werden als „elastisch“ beschrieben.
Wenn der Preis elastisch ist, ist es schwierig, Kosten an nachgeschaltete Anwender und Endproduktverbraucher weiterzugeben, folglich müssen möglicherweise die Hersteller/Importeure die
Hauptlast steigender Kosten tragen. Es wird wichtig sein, die Elastizität des Produkts entlang der
gesamten Lieferkette zu berücksichtigen, sowie die Auswirkungen, welche dieses auf die langfristige Lebensfähigkeit der Industrie haben könnte.
Einige Thematiken, die die Elastizität des Preises für ein Erzeugnis beeinflussen könnten, sind: das
Wettbewerbsniveau in dem Sektor, die Macht der nachgeschalteten Anwender und Käufer, die
Macht der Zulieferer (vorgeschaltet) und die Unkompliziertheit, mit welcher nachgeschaltete Anwender und Endproduktverbraucher zu einem alternativen Produkt wechseln können.
HINWEIS-KASTEN
Informationen zur Beurteilung der Preiselastizität
Es ist ratsam, einen Ökonomen zu konsultieren, weil die Bestimmung der Preiselastizität sehr kompliziert sein kann.
Die hauptsächlichen Überlegungen bezüglich der Informationen werden nachstehend erläutert. Es ist eine ziemlich umfassende (obwohl nicht erschöpfende) Liste an Informationen, welche möglicherweise nicht für alle Arten von Beschränkungen relevant sind.
1.
Informationen über die Verhandlungsmacht der nachgeschalteten Anwender und Endproduktverbraucher, um die
Preise zu diktieren, die ein Hersteller berechnen kann.
Versuchen Sie, Informationen über die Konkurrenz in dem Sektor zu finden; Ökonomen versuchen üblicherweise, das
Konzentrationsverhältnis (CR – concentration ratio) (oder den Herfindahl-Hirschmann-Index, welcher schwerer zu finden ist) zu nutzen. Das CR gibt den Prozentsatz des Marktanteils an, der von den vier größten Firmen gehalten wird
(obwohl es vielleicht schwierig sein kann, Daten für die größten 8, 25 und 50 Firmen in einer Industrie zu finden).
Volkszählungen und andere Formen der statistischen Berichterstattung nennen häufig das CR für größere Standardindustrieklassifizierungen (SICs - Standard Industrial Classifications).
2.
170
Informationen über die Verhandlungsmacht der Zulieferer, einen hohen Preis für Rohstoffe zu berechnen, die von
den Herstellern benötigt werden.
Das wird die Betriebskosten der Hersteller beeinflussen. Diese Kosten können entweder vom Hersteller absorbiert werden oder im Marktpreis an nachgeschaltete Anwender weitergegeben werden.
3.
Informationen über die Bedrohung durch neue Konkurrenten
Die Bedrohung durch neue Konkurrenten könnte die Preise reduzieren. Wenn Hersteller (oder die Industrie allgemein)
große Gewinne machen, würde dies neue Firmen ermutigen, „in den Markt einzutreten“ und zu versuchen, einen Anteil
an den Gewinnen zu erhalten. Verschiedene Faktoren würden die Entscheidung eines möglichen neuen Konkurrenten
beeinflussen, und im Allgemeinen kann ein großer Teil dieser Informationen durch Sekundärforschung und den Einsatz
von Sektoren-/Industrieexperten beschafft werden.
4. Die Bedrohung durch Alternativen
Die Bedrohung durch Alternativen könnte die Preise reduzieren, je nachdem, wie real diese Bedrohung ist. Eine reale
Bedrohung wird wahrscheinlich den Preis elastisch machen, wohingegen der Preis bei einer geringen Bedrohung durch
eine Alternative wahrscheinlich unelastisch ist. Einige der Informationen können von Sektoren-/Industrieexperten oder
durch Konsultationen mit nachgeschalteten Anwendern beschafft werden.
Wettbewerbsrivalitäten
In einem Sektor, in welchem es wenig oder keine Differenzierung zwischen den Produkten gibt, die
von einer großen Zahl von Herstellern geliefert werden, ist der Wettbewerb hart. Dies könnte bei
solchen Industrien wie bei Metall-, Bulk-Chemikalien- und Zementindustrie der Fall sein, wo einzelne Hersteller wenig Flexibilität bei der Festlegung und Erhöhung von Preisen haben. Wo die Bedrohung durch den Wettbewerb hoch ist, sind die Möglichkeiten für Hersteller begrenzt, Zusatzkosten einer Beschränkung an nachgeschaltete Anwender und Endproduktverbraucher weiterzugeben
(dies ist besonders relevant, wenn es eine reale Bedrohung durch Importe von außerhalb der EU
gibt und/oder wenn es eine reale Bedrohung gibt, dass nachgeschaltete Anwender eine Alternative
verwenden wollen).
Wenn andererseits der Sektor durch mehr Spezialerzeugnisse charakterisiert ist, und wenn die Möglichkeit besteht, die Produkte eines Herstellers von denen der Konkurrenz abzugrenzen, dann kann
es mehr Flexibilität bei den Preisen geben. In diesen Fällen gibt es mehr Möglichkeiten für den Akteur, die Kosten an den Verbraucher weiterzugeben.
Da eine Beschränkung eine gemeinschaftsweite Maßnahme ist, sollte dies kein signifikantes Problem im Hinblick auf den Wettbewerb innerhalb der EU sein (das heißt nicht, dass eine Beschränkung keine unverhältnismäßigen Auswirkungen auf einen bestimmten Mitgliedstaat haben würde).
Es kann jedoch ein wichtiges Thema sein, wenn es einen beträchtlichen Umfang an EU-externem
Wettbewerb gibt. In einer Situation, wenn die Risiken (z. B. Risiken für die menschliche Gesundheit) nur mit der Herstellung eines Produkts zusammenhängen, wird ein Hersteller außerhalb der
EU, der nicht den Bedingungen der Beschränkung unterliegt (d. h. es gibt kein Verbot für den Import von Fertigprodukten), wahrscheinlich einen Wettbewerbsvorteil gegenüber EU-Herstellern
gewinnen, die dasselbe Produkt unter Verwendung einer Alternative (d. h. eines teureren alternativen Stoffs oder Verfahrens) herstellen.
HINWEIS-KASTEN
Informationen, die hilfreich sein könnten, um die Wettbewerbsfähigkeit zu beurteilen
Wettbewerbsfähigkeit ist ein Vergleichskonzept für die Fähigkeit und Leistung einer Firma, eines Teilsektors oder Bezirks, Waren und/oder Dienstleistungen in einem bestimmten Markt zu verkaufen und zu liefern. Informationen, deren
Erfassung relevant sein kann, sind nachstehend aufgeführt. Im Allgemeinen können einige dieser Informationen aus
Sekundärforschung beschafft werden, obwohl man die Mehrheit dieser Informationen nur von Herstellern und Wirt-
171
schaftsverbänden bekommen kann.
• Anzahl der Wettbewerber im Markt
• Marktanteil der Wettbewerber
• Wachstumsrate in der Industrie
• Ausstiegsbarrieren – d. h. Kosten, um die Industrie zu verlassen
• Produktvielfalt der Wettbewerber – ist dies der einzige Stoff, den sie herstellen/verkaufen?
• Produktdifferenzierung
• Herstellungskosten pro Einheit (alternativ die Kosten des Mehrwerts)
• Höhe der Werbungsausgaben
Belastbarkeit der Industrie
„Belastbarkeit“ beschreibt die Fähigkeit der Lieferketten, alle mit einer vorgeschlagenen Beschränkung verbundenen gestiegenen Kosten zu absorbieren, wobei gewährleistet ist, dass sie kurz-, mittel- und langfristig lebensfähig bleiben. Um diese Lebensfähigkeit zu sichern, werden Hersteller
und nachgeschaltete Anwender in der Lage sein müssen, permanent ausreichende finanzielle Erträge zu erwirtschaften, damit Investitionen beispielsweise in die Prozessentwicklung, Produktentwicklung oder Sicherheits- und Umweltverbesserungen getätigt werden können. Alle mit einer vorgeschlagenen Beschränkung verbundenen gestiegenen Kosten (z. B. könnten dies für nachgeschaltete Anwender die Kosten für die Verwendung einer Alternative sein oder die Kosten für die Verwendung des modifizierten Produkts des Herstellers oder die Importkosten – wenn dies unter dem
Umfang und den Bedingungen der Beschränkung gilt) werden entweder entlang der Lieferkette absorbiert werden müssen (d. h. durch den Hersteller oder nachgeschaltete Anwender) oder werden an
den Verbraucher weitergegeben.
HINWEIS-KASTEN
Informationen, die zur Beurteilung der Belastbarkeit hilfreich sein könnten
Es kann möglich sein, Informationen, wie sie nachstehend aufgeführt sind, zu spezifischen Firmen über Kreditauskünfte
und Finanzberichterstattungen an Aktionäre zu erfassen.
• Umlaufvermögen und kurzfristige Verbindlichkeiten
• Eigenkapital und Gesamtverbindlichkeiten
• Betriebsergebnis und finanzielle Kosten
• Bruttogewinn und -umsatz
• Reingewinn nach Steuern
• Aktienkapital, Reserven und langfristige Kredite
Wenn diese Informationen nicht verfügbar sind (vielleicht aus Gründen der Vertraulichkeit oder weil diese Informationen nicht offengelegt zu werden brauchen), kann es möglich sein, dieselben Quellen zu nutzen, um einen Industriedurchschnitt für Rentabilität, Liquidität und Solvenz zu finden. Andernfalls ziehen Sie die Sekundärforschung in Betracht, um zu recherchieren, wie volatil der Markt sein kann und welches Ergebnis die Industrie bei geringer oder großer Nachfrage nach diesen Produkten erzielt hat.
172
Die Hauptquellen für Handels-, Wettbewerbs- und weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen
werden voraussichtlich folgende sein:
• Statistische Dienste, insbesondere Eurostat
• Mitgliedstaatspezifische Handelsdaten, z. B. uktradeinfo (Teil von HM Revenue & Customs)
• Finanzberichterstattung an Aktionäre und Kreditauskünfte über Firmen
• Veröffentlichte Informationen, d. h. Websites, Fachzeitschriften und Berichte
•
Konsultationen mit der Industrie, die den Stoff herstellt oder verwendet (Wirtschaftsverbände
und einzelne Firmen)
•
Konsultationen mit der Industrie, die Alternativen zu dem Stoff herstellt oder verwendet
(Wirtschaftsverbände und einzelne Firmen)
•
Forschungsgruppen
• Expertenbewertungen
Aufgabe 1 – Analysieren Sie den Markt unter Anwendung der „Fünf-Kräfte-Theorie“ von
Porter
Der Zweck der Analyse der Marktlage, bei welcher man beispielsweise die Theorie von Porter verwendet, besteht darin, einen Überblick zu gewinnen, wie die vorgeschlagene Beschränkung Wettbewerb und Wettbewerbsfähigkeit beeinflussen wird. Sie wird insbesondere eine Hilfe sein, um
festzustellen:
−
Ob zusätzliche Kosten an nachgeschaltete Anwender und Verbraucher weitergegeben werden können.
Nach Porters Auffassung werden die Regeln des Wettbewerbs durch fünf Kräfte verkörpert, welche
die Struktur und Intensität des Wettbewerbs bestimmen:
1. Rivalität zwischen bestehenden Firmen
2. die Verhandlungsmacht der Zulieferer (vorgeschaltete Zulieferkette)
3. die Verhandlungsmacht der Käufer (nachgeschaltete Anwender und Endproduktverbraucher)
4. die Bedrohung durch alternative Produkte oder Dienstleistungen
5. die Bedrohung durch neue Konkurrenten
Die Stärke dieser fünf Kräfte ist von Industrie zu Industrie verschieden und kann sich verändern,
wenn sich eine Industrie im Zeitablauf entwickelt. In den meisten Fällen wird die Durchführung
eines Fünf-Kräfte-Tests die Kompetenz von Fachleuten erfordern, obwohl sie keine Fähigkeiten zur ökonomischen Modellierung verlangt.
Rivalität zwischen bestehenden Firmen
Eine starke Rivalität in einem Sektor (d. h. zwischen konkurrierenden Herstellern oder Wettbewerb
in jedem Markt nachgeschalteter Anwender) wird voraussichtlich zu einem starken Wettbewerb
173
beim Preis führen und kann möglicherweise Gewinnmargen beschränken und folglich auch die Fähigkeit des Sektors, die Kosten der vorgeschlagenen Beschränkung zu absorbieren oder weiterzugeben. Die Konzentration oder Anzahl der Akteure im Markt kann den Grad der Rivalität in dem
Sektor angeben (das Konzentrationsverhältnis (CR) kann einen Hinweis auf die Konzentration in
dem Sektor geben). Wenn eine Überkapazität besteht, dann werden die Möglichkeiten für den Gewinn von Marktanteilen begrenzt sein (dies kann manchmal in Sektoren der Fall sein, wo Produkte
nach einer Standardspezifikation verkauft werden, wie z. B. Zement). Auch wenn es hohe Barrieren
für den Ausstieg gibt (d. h. hohe Stilllegungskosten), werden diese Faktoren wahrscheinlich zu einer starken Rivalität innerhalb des Sektors führen.
Verhandlungsmacht der Zulieferer (vorgeschaltete Lieferkette)
Wenn es eine große Zahl von Herstellern/Importeuren in einem Sektor oder eine kleine Zahl nachgeschalteter Anwender und Endproduktverbraucher gibt, dann wird es wahrscheinlich einen scharfen Preiswettbewerb geben. Vorgeschaltete Zulieferer könnten auch in einer starken Position sein,
wenn die Hersteller/Importeure durch hohe Umstellungskosten (d. h. Umrüstung oder gestiegene
Transportkosten) eingeschränkt sind und sie die vorgeschalteten Zulieferer nicht problemlos wechseln können. Ein guter Hinweis dafür ist die Größe des Marktes, d. h. ein internationaler Markt
würde implizieren, dass die Umstellungskosten niedrig sind. Wenn ein Sektor nur ein kleiner Absatzmarkt für einen vorgeschalteten Zulieferer ist, dann ist der Zulieferer wieder in einer starken
Position und kann die Preise diktieren und die Möglichkeiten des Herstellers, geringere Kosten auszuhandeln, einschränken.
Verhandlungsmacht der Käufer (nachgeschaltete Anwender und Endproduktverbraucher)
Wenn ein Sektor durch eine kleine Zahl von Käufern (nachgeschaltete Anwender und Endproduktverbraucher) gekennzeichnet ist, die einen signifikanten Marktanteil am Umsatz haben, dann ist der
Käufer wahrscheinlich in einer starken Position und kann mehr Einfluss auf den Preis ausüben. Die
Möglichkeiten für die in dem Sektor vorhandenen Hersteller, die Kosten der Beschränkung weiterzugeben, können daher eingeschränkt sein. Wenn jedoch das Produkt einen kleinen Teil der Kosten
des Käufers ausmacht, kann es mehr Flexibilität bei der Weitergabe der Kosten geben.
Der Käufer kann auch den Marktpreis beeinflussen, wenn die Kosten der Umstellung auf eine Alternative (d. h. Verfahren/Stoff) gering sind. Ähnlich kann ein konkurrierender Hersteller, der eine
teurere Alternative (d. h. Verfahren/Stoff) verwendet, nicht unbedingt einen höheren Preis berechnen, weil die signifikante Macht der Käufer den Hersteller zwingt, die höheren Kosten der Alternative aufzufangen.
Bedrohung durch alternative Produkte oder Dienstleistungen
Wenn der Käufer die Option hat, zu einem alternativen Produkt zu wechseln, kann dies eine Bedrohung für den Sektor darstellen (zum Beispiel werden Aluminium und Kunststoffe zunehmend als
Grundstoff in der Automobilherstellung, als Ersatz für Stahl, eingesetzt), dann sind die Möglichkeiten der Weitergabe gestiegener Kosten an den Käufer begrenzt. Der Käufer wird anfangs ungern die
Umstellung vornehmen wegen der Investitionskosten, die er für die Änderung seines Prozesses tätigen müsste, um der Umstellung zu entsprechen, aber wenn die Kosten der Beschränkungen steigen
und sich diese Kosten in Produktpreiserhöhungen niederschlagen, kann die Bedrohung durch Käufer, die auf Ersatzprodukte umstellen, zu einer größeren Thematik werden.
Im Kontext der Beschränkungen kann dieses Thema weniger bedeutsam sein (verglichen mit einer
Zulassung unter REACH), weil es aus Sicht der Gesellschaft eine Verschiebung im „Marktanteil“
von einer Industrie zu einer anderen ist (z. B. von Stahl zu Nichteisenmetallen und Chemikalien).
174
Es wird jedoch zu einem wichtigen Thema, wenn es zu solchen Veränderungen führt, dass Beschäftigung und Erlöse an außerhalb der EU ansässige Wettbewerber gehen.
Bedrohung durch neue Konkurrenten
Hochprofitable Märkte haben die Tendenz, neue Konkurrenten anzuziehen. Diese Bedrohung könnte eingeschränkt werden, wenn es hohe Eintrittsbarrieren gibt (neue Ausrüstungen, Zugriff auf Distributionskanäle, kundenseitige Umstellungskosten, gesetzliche Zulassungen etc.). Eine wichtige
Überlegung für Beschränkungsvorschläge betrifft die gestiegenen Kosten (z. B. durch Verwendung
eines alternativen Produkts, Veränderungen im Prozess), welche Nicht-EU-Firmen im Markt konkurrenzfähiger machen könnten und EU-Industrien veranlassen könnten, eine Auslagerung aus der
EU in Erwägung zu ziehen.
Dieser Abschnitt unterstützt die Analyse in Abschnitt 3.7.3
Insbesondere:
Aufgabe 2 –
Bestimmen Sie die Belastbarkeit der Industrie mit Hilfe von finanzwirtschaftlichen
Kennzahlen
Aufgabe 2 - Bestimmen Sie die Belastbarkeit der Industrie mit Hilfe von finanzwirtschaftlicher Kennzahlen
Damit eine Firma wirtschaftlich lebensfähig ist, muss sie in der Lage sein, sich unter wechselnden
wirtschaftlichen Bedingungen und Schwankungen innerhalb dieser Industrie anzupassen und zu
wachsen. Die Analyse der Lebensfähigkeit einer Industrie mit finanzwirtschaftlichen Kennzahlen
wird die Feststellung erleichtern, ob zusätzliche Kosten für die Industrie jegliches weitere Wachstum der Industrie begrenzen oder sogar Teile der Industrie aus dem Geschäft drängen.
Um wirtschaftlich lebensfähig zu sein, muss eine Firma Folgendes aufrechterhalten:
• ausreichende Liquidität;
• ausreichende Solvenz; und
• ausreichende Rentabilität
Die Liquidität ist ein kurzfristiges Maß für die Gesundheit einer Firma und beschreibt die Fähigkeit der Firma, ihre kurzfristigen Verbindlichkeiten zu bezahlen. Dieser Anhang enthält eine Methode zur Berechnung der „Liquidität dritten Grades“ und „der Liquidität zweiten Grades“, welche
routinemäßig zur Beschreibung der Liquidität verwendet werden.
Die Solvenz einer Firma beschreibt die Fähigkeit einer Firma, ihre Verpflichtungen längerfristig zu
erfüllen. Solvenz ist vorhanden, wenn die Vermögenswerte der Firma ihre externe Verschuldung
(Verbindlichkeiten) übersteigen. Daher hat die Firma eine gute finanzielle Basis oder Stabilität und
als solche ist die Solvenz ein gutes Maß für das Gesamtwohlergehen der Firma. Wenn die externen
Schulden größer sind als die Vermögenswerte, besteht ein Zustand der Insolvenz. Berechnungen für
das „Verhältnis Verschuldung/Vermögen“ und „Zinsdeckung“, welche routinemäßig zur Beschreibung der Solvenz verwendet werden, sind in diesem Anhang enthalten.
175
Rentabilität: Für Firmen mit höheren Gewinnmargen und Gesamtgewinnen wird es einfacher sein,
einen Anstieg der Produktionskosten zu absorbieren (dies ist meistens eine Verteilungswirkung für
die Gesellschaft). Ein Unternehmen, das sowohl solvent als auch liquide ist, muss nicht unbedingt
rentabel sein. Eine einfache Definition des Gewinns lautet Erlöse nach Abzug der Kosten. Noch
wichtiger ist, dass der Gewinn auch den Ertrag des investierten Kapitals angeben kann, d. h. er entschädigt den Kapitaleigentümer für den Kapitalverlust aus irgendeiner anderen potenziellen Verwendung. Dies ist normalerweise eine gute Basis für Investoren, um zu bestimmen, ob der Ertrag
ihrer Investitionen einen adäquaten Ertrag in Bezug auf das Solvenzrisiko der Firma sowie alternative Investitionen an anderer Stelle, einschließlich risikofreier Investitionen, erbringt. Es gibt verschiedene Messzahlen für die Rentabilität. Finanzwirtschaftliche Kennzahlen für „Bruttogewinnspanne“, „Nettogewinnspanne“ und „Kapitalrendite“ werden in diesem Anhang diskutiert.
Dieser Abschnitt enthält verschiedene finanzwirtschaftliche Kennzahlen für jeden dieser
Schlüsselindikatoren.
Liquidität
Liquidität dritten Grades
=
Umlaufvermögen
Kurzfristige Verbindlichkeiten
Dies wird als der Haupttest für die Liquidität betrachtet. Es gibt keinen genauen Wert für dieses
Verhältnis, welches als Richtwert für die Gesundheit einer Firma verwendet werden kann, da er von
der Industrie und besonderen Umständen abhängig ist. Allgemein werden Zahlen von etwa 1,5
empfohlen, obwohl der Trend wichtiger ist. Ein Wert bei oder unter 1,0 signalisiert Probleme (kann
kurzfristige Schulden nicht bezahlen) und Werte über 2,0 können bedeuten, dass zu viel Geld im
Umlaufvermögen gebunden ist.
Liquidität zweiten Grades =
Umlaufvermögen - Vorräte
Kurzfristige Verbindlichkeiten
Bei der Berechnung der Liquidität zweiten Grades werden Vorräte abgezogen, weil es aufgrund
verschiedener Faktoren wie Wetter oder Gesetzgebung schwierig sein kann, Vorräte in Bargeld zu
konvertieren. Wirtschaftsprüfer empfehlen, dass die Liquidität zweiten Grades etwa 1 betragen sollte, d. h. dass etwa € 1 der liquiden Mittel auf jeden € 1 der kurzfristigen Verbindlichkeiten entfällt.
Solvenz
Verhältnis Verschuldung/Vermögen =
Gesamtverbindlichkeiten der Firma
Gesamtvermögen der Firma
Das Verhältnis Verschuldung/Vermögen ist eine übliche Messgröße für die Firmensolvenz. Allgemein werden geringere Werte für das Verhältnis Verschuldung/Vermögen gegenüber höheren Werten bevorzugt. Geringere Werte sind ein Anzeichen für eine bessere Chance, die Solvenz der Firma
aufrechtzuerhalten, sollte diese mit einer Periode ungünstiger Wirtschaftsverhältnisse konfrontiert
werden. Geringe Werte für das Verhältnis Verschuldung/Vermögen können auch ein Anzeichen
dafür sein, dass die Firma nicht gewillt ist, Fremdkapital zu nutzen, um aus profitablen Investitionsmöglichkeiten Nutzen zu ziehen. Werte unter 1 weisen darauf hin, dass die Firma solvent ist.
176
Rentabilität
Es gibt verschiedene Messgrößen für die Rentabilität. Dieser Abschnitt fokussiert auf Brutto- und
Nettogewinnspannen sowie Kapitalrendite (ROCE – return on capital employed52):
Bruttogewinnspanne =
Bruttogewinn
Umsatz
X
100
Die Bruttogewinnspanne ist der Prozentsatz der Umsatzerlöse, bevor andere Ausgaben berücksichtigt werden.
Nettogewinnspanne =
Netto (Betriebs) gewinn
Umsatz
X
100
Die Nettogewinnspanne wird allgemein als signifikanter betrachtet, weil im Gegensatz zur Bruttogewinnspanne fixe Gemeinkosten berücksichtigt werden.
Kapitalrendite (ROCE) =
Gewinn vor Steuern und Zinsen
Eingesetztes Kapital
X
100
Die ROCE ist der Prozentsatz des Ergebnisses, den die Firma mit ihrem langfristigen Kapital, das
im Unternehmen eingesetzt wird, erwirtschaften kann. Sie wird manchmal auch als Messgröße für
die Effizienz verwendet. Die ROCE einer Firma ermöglicht Investoren, die finanzielle Wirksamkeit
der Unternehmensmaßnahmen zu beurteilen, und kann möglicherweise für Wachstumsprognosen
verwendet werden. Eine hohe ROCE gibt an, dass ein signifikanter Teil des Gewinns zum Nutzen
der Aktionäre wieder in das Unternehmen investiert werden kann. Das erneut investierte Kapital
wird wieder mit einer höheren Rendite genutzt werden, was dazu beiträgt, ein höheres Wachstum
der Erträge pro Aktie zu erwirtschaften. Eine hohe ROCE ist daher ein Anzeichen für ein erfolgreiches Firmenwachstum.
Wenn die ROCE geringer ist als die Rate einer risikofreien Investition, wie beispielsweise ein Festgeldkonto, dann würde die Firma besser daran tun, zu schließen, ihre Vermögenswerte zu verkaufen
und das Geld auf dieses Festgeldkonto zu legen. Investoren können die ROCE zum Vergleich für
andere potenzielle Investitionen verwenden, um festzustellen, wer wahrscheinlich die beste Rendite
erwirtschaftet.
Konsistenz ist ein Schlüsselfaktor der Leistung. Plötzliche Veränderungen in der ROCE könnten
auf einen Verlust der Wettbewerbsfähigkeit im Markt hinweisen oder dass mehr Vermögenswerte
als Bargeld gehalten werden. Es gibt keine festen Bezugsmarken, weil die ROCE in Zeiten der Rezession niedrig sein kann, aber als Faustregel kann gelten, dass die ROCE mindestens doppelt so
hoch wie der aktuelle Zinssatz sein sollte. Eine ROCE, die darunter liegt, lässt vermuten, dass die
Firma ihre Kapitalressourcen schlecht nutzt.
52
Anmerkung des Übersetzers: Bezeichnung korrigiert.
177
ANHANG C METHODEN ZUR MONETÄREN BEWERTUNG
METHODEN ZUR MONETÄREN BEWERTUNG
178
Einführung
Dieser Anhang beschreibt alternative Methoden zur monetären Bewertung für die Abschätzung der
Geldwerte der Gesundheits- und Umweltauswirkungen. In den Anhängen des Leitfadens zur Folgenabschätzung der Kommission (Kapitel 11) finden sich Informationen zu einer Reihe von Methoden zur monetären Bewertung.
Dieser Anhang vermittelt einige Details über die Mehrzahl dieser Methoden einschließlich ihrer
möglichen Verwendung in einer SEA. Der Anhang ist nur als Einführung zu den verschiedenen verfügbaren Methoden gedacht. Es sollten detailliertere Informationen und Expertenkompetenz herangezogen werden, bevor die monetäre Bewertung der Auswirkungen vorgenommen wird.
Die in diesem Anhang beschriebenen Methoden zur monetären Bewertung stellen verschiedene alternative Ansätze dar, um Geldwerte für Auswirkungen oder Veränderungen zu ermitteln, wenn es
keinen Marktpreis gibt, den man anwenden kann. Die Methoden zur monetären Bewertung werden
daher in erster Linie für Gesundheits- und Umweltauswirkungen relevant sein. Sie könnten allerdings auch in Situationen relevant sein, wenn ein Beschränkungsvorschlag zu einer Qualitätsänderung bei einer Ware oder Dienstleistung führt.
Traditionell wurden im Chemikalien-Risikomanagement häufig Werteübertragungen angewendet, um Auswirkungen wie Umwelt- und Gesundheitsauswirkungen monetär zu bewerten.
Die übrigen Methoden, die in diesem Anhang dargestellt werden, wurden normalerweise
nicht verwendet, teilweise weil es schwieriger ist, sie auf das Chemikalien-Risikomanagement
anzuwenden, aber auch weil sie den Einsatz umfangreicher Ressourcen für die Erfassung von
Daten erforderlich machen. Die Behörde sollte dies in Betracht ziehen, wenn sie ihre Ressourcen und ihr Budget plant.
Man sollte außerdem bedenken, dass Methoden zur monetären Bewertung, wie beispielsweise
vermiedene Kosten und in einigen Fällen Ressourcenkosten, keine monetäre Bewertung der
Auswirkungen als solche liefern und daher mit Vorsicht angewendet werden sollten, wobei
verdeutlicht werden sollte, warum sie angewendet werden.
Wo kann ich mehr Informationen über Methoden zur monetären Bewertung finden?
Es gibt zahlreiche Veröffentlichungen über Verfahren zur monetären Bewertung in der Wirtschaftsliteratur. Einige neuere Veröffentlichungen sind:
C.1
o
Freeman, A. Myrick; “The Measurements of Environmental and Resource Values: Theory
and Methods”, Resource for the Future Press, 2003
o
Carson Richard: “Contingent Valuation: A Comprehensive Bibliography and History”,
Edward Elgar Pub, 2008.
Werteübertragung
Was für eine Methode ist das?
Werte- oder Nutzenübertragung ist das Verfahren, Informationen über Geldwerte (welche Nutzen
oder Kosten sein können) aus einem Kontext (dem „Studienort“) zu nehmen und auf einen anderen
Kontext (den „Politikort“) anzuwenden.
Aufgrund von Beschränkungen in Zeit und Ressourcen ist es unwahrscheinlich, dass bei der Erarbeitung der SEA neue Studien zur monetären Bewertung durchgeführt werden können. Daher können Schätzwerte aus vorherigen Studien mit ähnlichen Merkmalen übertragen werden. Der Kontext,
179
in welchem die ursprüngliche Studie zur monetären Bewertung durchgeführt wurde, wird häufig als
„Studienort“ bezeichnet, und der Standort, wo die neue Wertabschätzung benötigt wird, wird als
„Politikort“ bezeichnet. Die Werteübertragung kann über verschiedene Standorte hinweg (räumliche Werteübertragung) oder an einem spezifischen Standort im Zeitablauf (temporale Werteübertragung) angewendet werden. Die Hauptannahme bei Werteübertragungen ist, dass Abschätzungen
des Werts einer Auswirkung an einem Standort einen angemessenen Näherungswert für einen anderen Standort mit ähnlichen Bedingungen ergeben können.
Wie wird diese Methode angewendet?
Übliche Schritte bei der Werteübertragung sind folgende:
•
Bestimmung der Art des benötigten Werts (z. B. Kosten, die mit einer bestimmten Gesundheitsauswirkung verbunden sind)
•
Durchführung einer Literaturrecherche zur Ermittlung relevanter Studien zur monetären Bewertung
•
Beurteilung der Werte des Studienorts für die Übertragung auf den fraglichen Standort
•
Beurteilung der Qualität, Konsistenz und Robustheit der Daten des Studienorts
•
Auswahl und Zusammenfassung der verfügbaren Daten des Studienorts
•
Übertragung der Werte vom Studienort auf den fraglichen Politikort, anzupassen wie erforderlich (z. B. für Kaufkraft)
•
Festlegung, wie die Auswirkungen in Bezug auf den fraglichen Standort zu aggregieren sind,
z. B. betroffene Haushalte, Einflussgebiet usw.
Der Schlüsselschritt ist die Übertragung vom Studienort auf den Politikort. Es gibt verschiedene
Möglichkeiten, diese Übertragung vorzunehmen, welche von den Unterschieden in den Merkmalen
des Studienorts und des Politikorts abhängig sind. Folgende Übertragungsarten können angewendet
werden:
180
•
Einzelwert-Übertragung (d. h. die in der Originalstudie erhobene Zahlungsbereitschaft zum
Schutz eines Naturstandorts, geschätzt mit € 100/Person, wird unabhängig von der Größe
oder den Qualitäten des Standorts verwendet)
•
Marginalpunktwert-Übertragung (es wird der Wert von € 10/ha/Person verwendet, wobei die
Größe des Gebiets berücksichtig wird)
•
Nutzenfunktion-Übertragung (die Übertragung schließt mehrere Merkmale ein, Größe des
Gebiets, Anzahl der Arten, Einkommen der befragten Bevölkerung etc.)
•
Meta-Wert-Analyse (es wird eine Reihe von Studien verwendet, um einen Wert abzuschätzen, der für die Nutzenübertragung verwendet werden soll)
Welche Schwierigkeiten können bei der Anwendung dieser Methode entstehen?
•
Die Qualität und/oder Verfügbarkeit vorhandener Studien ist oft unzureichend. Eine Werteübertragung ist nur so zuverlässig wie die Originalstudie;
•
Die erwartete Veränderung neuer Projekte oder Politiken liegt außerhalb des vorherigen Erfahrungsbereichs;
•
Probleme entstehen beim Konvertieren einer diskreten Veränderung (d. h. in der Umweltqualität) in Marginalwerte, um die neue Politik zu bewerten;
•
Probleme entstehen beim Versuch der Bewertung eines Gewinns (d. h. in der Umweltqualität), wenn die monetäre Bewertung sich auf einen Verlust (in der Umweltqualität) bezieht;
•
Unterschiede im Studienort/in den Studienorten und dem Politikort können im Übertragungsmodell oder –verfahren nicht berücksichtigt werden oder werden nicht berücksichtigt.
Wann könnte diese Methode angewendet werden? (im Rahmen des SEA-Verfahrens)
Es ist nicht machbar, in einer üblichen SEA alle Auswirkungen unter Verwendung der normalerweise verfügbaren Daten abzuschätzen. Werteübertragungsmethoden können besonders hilfreich
für eine SEA sein, wenn vielleicht eine „provisorische“ Angabe der Auswirkungen ausreichend ist,
um zu einem Urteil zu gelangen. Sie sind auch besonders relevant, wenn zeitliche und finanzielle
Beschränkungen die Anwendung anderer Methoden zur monetären Bewertung ausschließen.
Kapitel 4 zur Folgenabschätzung enthält eine Tabelle mit Nutzenübertragungswerten, die im Rahmen einer EU-Initiative entwickelt worden sind. Diese erfassen einige Gesundheits- und Umweltauswirkungen und wurden durch einen Meta-Analyse-Ansatz entwickelt und unter den Mitgliedstaaten abgestimmt.
Beispiel für die Anwendung dieser Methode
Es gibt einige Datenbanken mit Studien zur monetären Bewertung, und es ist zu erwarten, dass in
Zukunft weitere Datenbanken verfügbar werden. Gegenwärtig ist die EVRI database ein Beispiel
für eine Datenbank mit Studien zur monetären Bewertung. EVRI enthält etwa 1500 bis 2000 Studien zur monetären Bewertung und regelmäßig kommen neue Studien hinzu. Während die Nutzung
von Studien zur monetären Bewertung für eine SEA wahrscheinlich nur in einer begrenzten Anzahl
von Fällen relevant ist, zeigt das nachstehende Beispiel, wie man Nutzenstudien verwenden kann,
um einen Überblick über die wahrscheinliche Größenordnung bestimmter Auswirkungen zu erhalten.
Die monetäre Bewertung von Erholungsnutzen ist besonders gut erfasst, da diese Art des Nutzenwerts Gegenstand vieler Studien war. Eine dieser Studien, auf die man in der EVRI-Datenbank
zugreifen kann, ist eine Studie, die verfügbare Werte für Erholungsnutzen53 zusammenfasst, wobei
53
Rosenberger Randall S.; Loomis, John B. 2001. Benefit transfer of outdoor recreation use values: A technical document supporting the Forest Service Strategic Plan. Gen. Tech. Rep. RMRS-GTR-72. Fort Collins, CO: U.S. Department
of Agriculture.
181
Werte aus einer Reihe von Primärstudien herangezogen werden. Sie ist daher eine Meta-Studie und
bildet die Grundlage für die Anwendung einer Meta-Wert-Nutzenübertragung. Die Meta-Analyse
bildet wahrscheinlich eine robustere Grundlage für die Nutzenübertragung als die Übertragung aus
Studien, die einzelne Orte erfassen.
Diese Studie fasst den Wert verschiedener Erholungsaktivitäten zusammen. Sie enthält beispielsweise den Wert, der dem Schwimmen und Angeln zugeordnet wird. Es wird ein monetärer Wohlfühlwert in $ pro Aktivitätstag pro Person angegeben. Der Mittelwert für Schwimmen beträgt $ 21
pro Tag pro Person, während der Mittelwert für Angeln $ 36 pro Tag pro Person ist. Die Unsicherheit wird durch den Bruttobereich der Werte angegeben; für Angeln liegt der Bereich zwischen $ 2
bis $ 210 pro Person. (Dies kennzeichnet die inhärenten Unsicherheiten eines solchen Ansatzes, und
die Unsicherheitsanalyse – siehe Anhang F – ist wahrscheinlich ein grundlegender Bestandteil einer
SEA, die Werteübertragungsmethoden verwendet. Wo es möglich ist, könnte ein plausiblerer Bereich verwendet werden, d. h. gewichteter Durchschnitt oder Konfidenzintervall um einen Mittelwert).
Bevor solche Werte angewendet werden, müssen die oben aufgeführten Fragen bezüglich der Überlegung, ob die Nutzenwerte für die Übertragung geeignet sind, behandelt werden.
In diesem Fall stammen die meisten Daten aus nordamerikanischen Studien. Man muss berücksichtigen, ob dies die Eignung für die Verwendung in der EU beeinträchtigt. Das betrifft zwei Aspekte:
i) gibt es Unterschiede im Einkommensniveau und ii) gibt es Unterschiede in den Präferenzen für
Erholungsaktivitäten.
In diesem Beispiel können die Unterschiede im Einkommensniveau durch den Unterschied im
BIP/Kopf in der EU und den USA gemessen werden. Die BIP-Werte müssen auf der Kaufkraftparität (KKP)54 basieren. Das bedeutet, dass Unterschiede im Preisniveau berücksichtigt werden (wenn
das Nominaleinkommen/Kopf in Land A doppelt so hoch ist wie das in Land B, aber alle Preise für
Waren und Dienstleistungen in Land A auch doppelt so hoch sind, dann ist das KKP-angepasste
Einkommen/Kopf dasselbe).
Wenn weiter davon ausgegangen wird, dass kein Grund für die Annahme besteht, dass es bestimmte
Unterschiede bei den Präferenzen für diese Erholungsaktivitäten gibt, können die Werte verwendet
werden.
Die Umrechnung der obigen Ergebnisse zur Zahlungsbereitschaft von $-Werten für 1996 in €Preise für 2007 umfasst folgende Schritte:
•
Umrechnung von $ in € auf Grundlage des Wechselkurses von 1996;
•
Anpassung der Werte durch die Differenz im Haushaltseinkommen in 1996;
•
Anpassung des Werts von 1996 an das Preisniveau von 2007 unter Anwendung der EUInflationsraten für den Zeitraum 1996 bis 2007.
Die Umrechnung der Schätzungen von einer Währung in eine andere und von Preisen im Jahr der
Studie auf die gegenwärtigen Preise wird in Abschnitt 4.8. beschrieben. In diesem Beispiel gibt es
ein paar Komplikationen. Im Jahr 1996 war der Euro als echte Währung noch nicht etabliert, existierte aber in Form des ECU. Sein Wert ist mit dem des Euro vergleichbar und daher wird er ver-
54
Diese Anpassung ist unter Verwendung der OECD-KKP zu finden:
http://www.oecd.org/department/0,3355,en_2649_34357_1_1_1_1_1,00.html
182
wendet. Auf Basis der Eurostat-Datenbank wird der Wechselkurs mit 0,79 € pro $ geschätzt (durchschnittlicher Wechselkurs für das letzte Quartal 1996).
Eine Anpassung bezüglich der Auswirkungen des unterschiedlichen Wohlstandsniveaus wird durch
die Tatsache erschwert, dass die EU im Jahr 1996 nur die EU-15 war. Das BIP-Niveau in den neuen
Mitgliedstaaten ist relativ niedrig, erfährt aber ein hohes jährliches Wachstum. Es stellt sich somit
die Frage, wie dies zu berücksichtigen ist. Der Wert des BIP/Kopf für 1996 zeigt einen Unterschied
von 70 bis 80 % zwischen den USA und der EU, während die Zahlen der letzten Jahre mit etwa
50 % rückläufig sind. Hier basiert die Anpassung auf Daten von 2007.
BIP pro Kopf (KKP) Schätzungen 2007
Europäische Union
28213
Vereinigte Staaten
43444
Verhältnis
1,54
Basierend auf Eurostat-Daten beträgt die EU-Inflation (EU-27) von 1996 bis 2007 etwa 40 %.
Alle drei Schritte bei der Anpassung der Abschätzung der ursprünglichen Zahlungsbereitschaft sind
nachstehend erläutert.
Ursprüngliche Abschätzung
Währung
angepasst
Angepasst für
EU-Einkommen
und Preisniveau
Angepasster
endgültiger
Wert
$ in Preisen
von 1996
€ in Preisen
von 1996
€ in Preisen von
1996
€ in Preisen
von 2007
Schwimmen
21
17
11
15
Angeln
36
28
18
25
Wie man erkennen kann, ist diese Umrechnung nicht einfach und es wird daher empfohlen, im Fall
einer solchen Art der Nutzenübertragung einen Wirtschaftsfachmann zu konsultieren.
Wenn in einer SEA zu erwarten wäre, dass eine Reihe von Naturstandorten in der EU betroffen ist,
könnten Erholungswerte verwendet werden, um Abschätzungen der Größenordnung möglicher Verluste (oder Gewinne) zu entwickeln, deren Eintritt man erwarten würde. Die Werte könnten verwendet werden durch eine Beurteilung, wie viele Menschen gegenwärtig Erholungsaktivitäten unternehmen und ob diese Aktivitäten aufgrund der Kontaminierung (oder Verbesserung) der Standorte verhindert werden würden. Wenn insgesamt 500.000 Personentage des Angelns betroffen wären,
würde der potenzielle Verlust € 14 Millionen pro Jahr mit einem Bereich von € 1 Millionen bis € 82
Millionen betragen.
Wenn die Zahl der betroffenen Menschen nicht bekannt wäre, könnte eine Sensitivitätsanalyse
durchgeführt werden, die einem Ansatz folgt, den wir den „Rückrechnungs“-Ansatz genannt haben
(zur Beschreibung des „Rückrechnungs“-Ansatzes siehe Abschnitt 4.4 und 4.5 der Hauptleitlinien).
Wenn der Unterschied in den ökonomischen Gesamtkosten zwischen den zwei SEA-Szenarien mit
€ 100 Millionen pro Jahr geschätzt werden würde, könnte die Rückrechnung zeigen, dass wenn
183
mehr als 3,7 Millionen Angel-Erholungstage potenziell betroffen wären, der Verlust die ökonomischen Kosten übersteigen würde (€ 100 Millionen dividiert durch € 27/Angeltag entspricht 3,7 Millionen Tage). Wenn weitere Informationen angeben würden, dass die gesamten Angelaktivitäten in
den potenziell betroffenen Gebieten nur 100.000 Angel-Erholungstage wären, könnte geschlussfolgert werden, dass dieser Verlust die ökonomischen Kosten wahrscheinlich nicht übersteigen würde.
In den meisten Fällen wären andere Arten der Umweltauswirkungen zu betrachten, was diese Art
der Analyse komplizierter macht.
Wo kann ich mehr Informationen über diese Methode finden?
EC Impact Assessment Guidelines Annexes (siehe Kapitel 11) 15. Juni 2005
UK Treasury Greenbook (Chapter 5)
Das Environmental Valuation Reference Inventory ist eine Suchdatenbank für Studien zur monetären Bewertung über Umweltnutzen (und menschliche Gesundheit) und ist als Instrument zur Erleichterung der Nutzenübertragung gedacht. http://www.evri.ca/
Technical guidance document on the use of socio-economic analysis in chemical risk management
decision making (OECD 2002)
Central Queensland University: A Systematic Database for Benefit Transfer of NRM Values in
Queensland
Cost-Benefit Analysis and the Environment Recent Developments (Chapter 17) -OECD 2006
C.2
Bekundete Präferenz (SP - stated preference)
Der Grundgedanke bei einer Bekundeten Präferenz (SP)-Methode für die Abschätzung von Auswirkungen, welchen üblicherweise durch den Markt kein Wert zugeordnet wird (Nicht-MarktPreise), ist die Quantifizierung der Bereitschaft einer Person, finanzielle Kosten zu tragen, um eine
potenzielle (nicht-finanzielle) Verbesserung zu erreichen oder einen potenziellen Schaden zu vermeiden. SP-Ansätze basieren auf hypothetischen Märkten und beruhen darauf, dass man Menschen
unter Verwendung von Fragebögen hypothetische Fragen stellt. Diese Fragen können den ökonomischen Wert feststellen, den die Menschen bestimmten Waren und Dienstleistungen beimessen. Bei
jeder Studie, die unter Verwendung von Fragebögen durchgeführt wird, ist die Zuverlässigkeit der
monetären Bewertungen nur so gut wie die eigentlichen Fragen und die verwendeten Formulierungen (d. h. jede Einseitigkeit in den Formulierungen oder bei verfügbaren Optionen wird die Brauchbarkeit der Ergebnisse beeinträchtigen).
In der Kategorie der SP-Methoden gibt es zwei alternative Gruppen von Methoden: die kontingente
Bewertungsmethode (CVM – contingent valuation method) und die Entscheidungsmodellierung
(CM - choice modelling).
Kontingente Bewertungsmethode (CVM)
Bei der Verwendung der CVM konstruiert der Untersuchende ein Szenario oder einen hypothetischen Markt, der dann einer Zufallsauswahl der Bevölkerung vorgelegt wird, um ihre Zahlungsbereitschaft (WTP – willingness to pay) in Bezug auf eine Verbesserung oder ihre Akzeptanzbereit-
184
schaft (WTA – willingness to accept) in Bezug auf eine monetäre Kompensation für eine Qualitätsverminderung (z. B. hinsichtlich der Umweltqualität) abzuschätzen. Basierend auf den Antworten
der Erhebung schätzen die Untersuchenden Werte wie die mittlere oder mediane WTP für eine Verbesserung oder die WTA in Bezug auf eine Kompensation für eine Qualitätsverminderung.
Entscheidungsmodellierung (CM)
Bei der Anwendung der CM werden Waren hinsichtlich ihrer Merkmale (Qualität, Preis etc.) und
der Höhe/Umfang/Niveau, die diese Merkmale aufweisen, beschrieben. Man legt den Probanden
verschiedene alternative Beschreibungen einer Ware vor, differenziert nach Merkmalen und Höhe/Umfang/Niveau dieser Merkmale, und sie werden gebeten, ihre bevorzugte Alternative in Bezug
auf eine Menge von Merkmalen zu klassifizieren, zu bewerten oder auszuwählen. Die WTP kann
aus den Entscheidungen der Probanden indirekt entnommen werden, solange der Preis eines der
Merkmale ist, wobei der Vorteil darin besteht, dass eine explizite Erhebung der WTP selbst vermieden wird.
Für die Anwendung von SP-Methoden wird die Anleitung durch Experten empfohlen. Für eine erfolgreiche SP-Studie sind folgende Schritte erforderlich (Pearce et al., 2002):
•
Ausgangsuntersuchung – Welche Frage ist zu beantworten? Welches Objekt oder welche Auswirkung ist zu bewerten?
•
Auswahl der Erhebungsmethode und der Methode zur monetären Bewertung – Ist die Erhebungsmethode eine persönliche Befragung? Mail? Internet? Wird es eine CM oder CV sein?
Auswahl der Bevölkerung und Stichprobe – Was ist die Zielbevölkerung und welche Art der
Stichprobe sollte ausgewählt werden?
Fragebogengestaltung – Zahlungsvehikel (Steuer, Preis, Spende etc.)? Erhebungsformat? Form
der Frage? (Vermeidung von Fragen, die die Probanden in eine bestimmte Richtung lenken.)
Test des Fragebogens – Fokus-Gruppen, Piloterhebungen und Umgestaltung.
Durchführung der Haupterhebung – Umgestaltung des Fragebogens und Durchführung der
Haupterhebung.
Ökonometrische Analyse – Aufbau einer Ergebnis-Datenbank und Weiterleitung an Ökonometrie-Fachleute.
Validitäts- und Reliabilitätsprüfung – Genügen die Ergebnisse Validitäts- und Reliabilitätsprüfungen?
•
•
•
•
•
•
•
Aggregation und Berichterstattung – Aggregation aus den Stichprobenergebnissen für die Zielbevölkerung.
Es wird allgemein nicht erwartet, dass eine SEA Arbeiten zur monetären Primärbewertung einschließen würde. Wenn jedoch die Werte, um die es geht, ausreichend hoch sind, könnte entschieden werden, dass eine monetäre Primärbewertung durchzuführen ist. Studien zur monetären Bewertung könnten für verschiedene Auswirkungsarten relevant sein. Methoden zur monetären Bewertung werden häufig in Bezug auf Umwelt- und Gesundheitsauswirkungen erwogen. Sie könnten
auch angewendet werden, um zu beurteilen, ob ein Beschränkungs-/„Nichtverwendungs“-Szenario
zu einer veränderten Qualität eines Endprodukts führt. Die Entscheidungsmodellierungsmethode
185
(CM) war ursprünglich dazu bestimmt, einen Überblick über die Zahlungsbereitschaft der Verbraucher im Hinblick auf Veränderungen der Qualität und anderer Merkmale von Konsumgütern zu gewinnen. Wenn ein Fragebogen so angelegt wird, dass verschiedene Qualitäten des Endprodukts erfasst werden, könnte die Zahlungsbereitschaft bezüglich einer Veränderung dieser Qualitäten aufgrund der Beschränkung/des Verbots des Stoffs abgeschätzt werden.
Eine Studie zur monetären Bewertung könnte auch so angelegt sein, dass speziell die Zahlungsbereitschaft für die Veränderung in den Risiken zwischen den zwei Szenarien analysiert wird. Dies
könnte die Analyse der Zahlungsbereitschaft für die Reduzierung des/der zu analysierenden Risikos/Risiken ermöglichen, auch wenn nur eine qualitative Risikobeschreibung verfügbar ist.
Die Durchführung einer Studie zur monetären Primärbewertung würde die Einbeziehung von Experten erforderlich machen. Es gibt Organisationen, die auf die Gestaltung von (unverzerrten) Fragebögen, die Auswahl repräsentativer Stichproben und die Durchführung von Erhebungen spezialisiert sind.
Welche Schwierigkeiten können bei der Anwendung dieser Methode auftreten?
•
Probanden geben vielleicht keine echte Antwort, weil sie nicht an das Szenario glauben
•
Erhaltene Ergebnisse basieren nicht auf tatsächlichem Verhalten und können daher Faktoren
auslassen, die in den Märkten vorhanden sind
•
Es ist möglich, dass Probanden dem angebotenen Vorschlag zustimmen, ohne die Größenordnung des Vorschlags oder andere Überlegungen angemessen zu berücksichtigen
•
Verzerrungen durch soziale Erwünschtheit treten auf, wenn Probanden Antworten auf eine
solche Weise geben, um sich selbst in einem günstigen Licht hinsichtlich gesellschaftlicher
Normen darzustellen
•
Eine statistische Datenanalyse kann sehr kompliziert sein und erfordert Expertenunterstützung und spezielle Software
•
Das Zahlungsvehikel und die Formulierung der Fragen können die Ergebnisse in hohem
Maße beeinflussen
•
Die Methode kann sehr teuer und zeitaufwändig sein
Ecosystem Valuation, Methods chapter 6: Contingent Valuation
DTLR: Economic Valuation with Stated Preference Techniques Summary Guide
NOAA Coastal Services Center - Environmental Valuation: Principles, Techniques, and Applications:
DEWR - The Economic Value of Biodiversity: a scoping paper
decision making (OECD 2002):
186
Cost-Benefit Analysis and the Environment Recent Developments (Chapter 8-9) - OECD 2006
C.3
Offenbarte Präferenz (RP – revealed preference)
Offenbarte Präferenzen (RP) werden durch tatsächliche Entscheidungen sichtbar gemacht, die Individuen auf dem Markt treffen, und weisen die Gemeinsamkeit auf, dass Marktinformationen und –
verhalten verwendet werden, um Rückschlüsse auf den Geldwert einer damit verbundenen NichtMarkt-Auswirkung zu ziehen. Nachstehend werden drei Ansätze unter dieser Überschrift vorgestellt.
Die hedonische Preisbestimmungsmethode bei der Umweltbewertung verwendet Surrogatmärkte,
um Werte für die Umweltqualität zu ermitteln. Der Immobilienmarkt ist der am häufigsten verwendete Surrogatmarkt, der bei der hedonischen Preisbestimmung von Umweltwerten eingesetzt wird.
Immobilienpreise werden durch verschiedene Schadstoffe wie Luft und Lärm beeinflusst und dies
ist eine direkte Auswirkung auf ihren Wert. Durch den Vergleich von Immobilien mit ansonsten
ähnlichen Eigenschaften und Korrektur aller Nicht-Umweltfaktoren können Informationen über den
Wohnungsmarkt verwendet werden, um die Zahlungsbereitschaft der Menschen für Umweltqualität
abzuschätzen.
Unter der Reisekostenmethode kann eine Nachfragekurve bezüglich eines nicht handelbaren Erholungs-/Touristen-Guts, das von den Bedingungen seiner Umwelt abhängig ist, aus einem geschätzten Verhältnis zwischen Besucherraten und den Reisekosten zu einem Ort abgeleitet werden. Mit
anderen Worten, wenn man untersucht, wie viele Menschen bereit sind zu zahlen, um an diesen Ort
zu gelangen, hat man die Möglichkeit, den Wert abzuleiten, den sie durch ihre Anwesenheit an diesem Ort genießen.
Abwehrverhalten- und Defensivkosten-Ansätze ähneln den beiden vorangegangenen, unterscheiden sich aber insofern, als dass sie auf das Einzelverhalten zur Vermeidung negativer, nicht greifbarer Auswirkungen Bezug nehmen. Die Menschen könnten Waren wie Schutzhelme zur Reduzierung
des Unfallrisikos und Doppelverglasung zur Reduzierung des Verkehrslärms kaufen, was wiederum
ihre monetäre Bewertung dieser negativen Auswirkungen sichtbar macht. Der Ansatz der vermiedenen Kosten wird in Abschnitt B.5 erläutert.
Wann könnte diese Methode angewendet werden (im Rahmen des SEA-Verfahrens)
Methoden auf Basis offenbarter Präferenzen sind wahrscheinlich in einem SEA-Kontext weniger
nützlich. Hinsichtlich der Präferenzen zur Vermeidung der Exposition gegenüber Chemikalien am
Arbeitsplatz oder bei der Verwendung durch den Verbraucher kann es Beispiele geben, die man
verwenden könnte, um zu beurteilen, welche Entscheidungen einer gefährdeten Bevölkerung man
erwarten würde, um die Risiken zu vermeiden oder zu reduzieren, sowie die Bereitschaft, dafür zu
bezahlen. Um eine Studie über offenbarte Präferenzen durchzuführen, müsste man eine Situation
identifizieren, in welcher Arbeitskräfte oder Verbraucher die Wahl zwischen verschiedenen Expositionshöhen einer Chemikalie/n haben und wo die Entscheidungen eine finanzielle Auswirkung, wie
beispielsweise auf Gehälter oder Produktpreise, haben. Wie bei den Bekundeten PräferenzMethoden wäre Expertenunterstützung erforderlich.
187
(Nutzenübertragungswerte basieren häufig auf Offenbarte Präferenz-Studien.)
•
Koeffizienten bei Merkmalen in Modellen, die aus Entscheidungen in realen Situationen geschätzt werden, liefern nur begrenzte Vorhersagen über die Auswirkung veränderter Politiken
•
Eine statistische Datenanalyse kann sehr kompliziert sein und erfordert Expertenunterstützung
•
Kollinearität unter mehreren Merkmalen ist eine Gemeinsamkeit von RP-Daten, was die
Abgrenzung der Wirkungen von Merkmalen erschwert und zu implausiblen Ergebnissen
führt.
•
RP-Methoden sind relativ schwer anzuwenden und zu interpretieren und erfordern einen hohen Grad an statistischem Fachwissen.
•
Die Methode erfordert einen großen Umfang an Erfassung und Manipulation der Daten und
kann daher je nach Datenverfügbarkeit kostspielig sein.
•
Probleme bei der hedonischen Preisbestimmung sind55
- Der Umfang der messbaren Auswirkungen ist auf Dinge begrenzt, die auf die involvierten
Surrogatmärkte bezogen sind
- Die Methode berücksichtigt nur wahrgenommene Auswirkungen, somit bleiben Auswirkungen, von welchen die Individuen keine Kenntnis haben, unberücksichtigt
•
Probleme der TCM (Reisekostenmethode) sind
- Die Reise selbst kann einen Wert haben
- Es könnten dieselben Kosten anfallen, um an mehr als einen Ort zu gelangen
- Einige der Kosten sind immateriell (z. B. Opportunitätskosten der Zeit)
•
Beim Abwehrverhalten besteht das Problem, dass die Marktwaren mehr Nutzen haben als
nur die Reduzierung der immateriellen negativen Auswirkung, die gemessen wird
Energy, Transport And Environment Center For Economic Studies: the development and application of economic valuation techniques and their use in environmental policy – a survey
NOAA Coastal Services Center - Environmental Valuation: Principles, Techniques, and Applications:
DEWR - The Economic Value of Biodiversity: a scoping paper
55
Anmerkung des Übersetzers: Aufzählungseinzug korrigiert.
188
decision making (OECD 2002):
189
C.4
Ressourcenkosten-Methode
Die Ressourcenkosten-Methode kann verwendet werden, um monetäre Bewertungen von Gesundheitseffekten, wie beispielsweise Krankheiten, vorzunehmen. Die Ressourcenkosten einer Krankheit bestehen aus zwei Komponenten. Die erste umfasst die tatsächlichen Kosten der Krankheit,
welche am einfachsten zu messen sind. Die Abschätzung dieser Kosten basiert entweder auf den
tatsächlichen Ausgaben, die mit der Behandlung verschiedener Krankheiten verbunden sind, oder
auf der erwarteten Häufigkeit der Nutzung bestimmter Dienstleistungen für verschiedene Krankheiten zusammen mit den Kosten für diese Dienstleistungen. Das Schlüsselproblem bei der Beurteilung der direkten Kosten ist die Möglichkeit, Daten über die tatsächlichen Kosten zu erfassen, die
mit einem bestimmten Gesundheits-Endpunkt verbunden sind, da die im Gesundheitswesen übliche
Buchführungspraxis im Allgemeinen nicht mit dieser Absicht entwickelt wurde.
Die zweite Komponente der Ressourcenkosten ist die der verlorenen Einkünfte und/oder Zeit, häufig als indirekte Produktivitätskosten bezeichnet. Die Kosten für verlorene Einkünfte werden üblicherweise mit dem nachsteuerlichen Lohnsatz (für die verlorene Arbeitszeit) bewertet, und die verlorene Zeit zu Hause mit den Opportunitätskosten für Freizeit (für verlorene Freizeit). Ein wesentlicher Nachteil der Einbeziehung dieser indirekten Kosten besteht jedoch darin, dass diese Methode,
obwohl gut eingeführt, nicht unbedingt eine zuverlässige Schätzung in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit
liefert (OECD, 2002). Gesamtressourcenkosten werden dann geschätzt als die Summe aus:
1. den tatsächlichen Ausgaben (z. B. Medikamente, Arzt- und Krankenhausrechnungen) pro Tag,
d. h. direkte Kosten; und
2. dem Wert der verlorenen Einkünfte und Freizeit pro Tag, d. h. indirekte Kosten; und
diese werden dann multipliziert mit der Anzahl der Krankheitstage und der Anzahl der Krankheitsfälle für die Krankheit.
Es muss eingeräumt werden, dass die Ressourcenkosten-Methode, weil sie nur auf die materielleren
Kosten, die vermieden werden, fokussiert, nicht unbedingt die volle WTP eines Einzelnen zur Vermeidung einer Krankheit reflektiert (Freeman, 1993, in OECD, 2002). Sorgfalt ist geboten, wenn
WTP-Werte die Kosten enthalten, die den Einzelnen für die Behandlung einer Krankheit entstehen,
um eine doppelte Zählung zu vermeiden.
Der Ressourcenkosten-Ansatz ist ähnlich geartet wie für jede Kostenbewertung und könnte für die
Verwendung in einem SEA-Kontext relevant sein. Wenn Gesundheitsauswirkungen identifiziert
sind und die Anwendung der Nutzenübertragung nicht geeignet ist, wäre eine Schätzung der Ressourcenkosten bezüglich der Gesundheitsauswirkungen sinnvoll.
190
•
Die Methode ist auf spezifische Situationen begrenzt, welche Gesundheitsauswirkungen involvieren, und daher wird sie nur beschränkt geeignet sein
•
Die Methode reflektiert nicht unbedingt die volle WTP eines Einzelnen zur Vermeidung einer Krankheit, da sie nur auf Ressourcenkosten fokussiert, z. B. Verluste im Nutzwert im
Zusammenhang mit dem Schmerz, den ein Einzelner erleidet
•
Daten über tatsächliche Kosten für eine spezielle Analyse zu beschaffen, kann in Anbetracht
der im Gesundheitswesen allgemein üblichen Buchführungspraxis schwierig sein
C.5
Methode der vermiedenen Kosten
Diese Methode beurteilt die Kosten von Maßnahmen, die mit dem Zweck der Prävention, Vermeidung oder Reduzierung von Schäden eingeführt wurden, welche beispielsweise durch die Verwendung eines Stoffs mit Wirkungen ohne Schwellenwert verursacht werden. Anstatt eine feste Größe
für Geldwerte basierend auf der Zahlungsbereitschaft der Menschen für ein Produkt oder eine
Dienstleistung zu bestimmen, geht die Methode davon aus, dass die Kosten zur Vermeidung von
Schäden an Ökosystemen oder deren Dienstleistungen nützliche Schätzungen ihrer entsprechenden
Werte ermöglichen. Dies basiert auf der Annahme, dass wenn Menschen Kosten auf sich nehmen,
um Schäden zu vermeiden, die beispielsweise durch verlorene Ökosystem-Dienstleistungen verursacht werden, diese Dienstleistungen zumindest das wert sein müssen, was die Menschen zur Vermeidung des Schadens bezahlen würden.
Der Anfangsschritt für den Ansatz der „vermiedenen Kosten“ beinhaltet die Beurteilung der Umwelt- oder anderen Dienstleistungen, die erbracht werden. Dies besteht aus der Spezifizierung der
relevanten Dienstleistungen einschließlich der Beschreibung, wie, für wen und auf welcher Ebene
sie erbracht werden. Der zweite Schritt ist die Abschätzung der potenziellen Schäden, die entweder
jährlich oder über einen diskreten Zeitraum eintreten könnten. Schlussendlich wird der Geldwert
des potenziellen Schadens oder der Betrag, den die Menschen zur Vermeidung eines solchen Schadens bezahlen, berechnet.
•
Angefallene Kosten sind normalerweise keine exakte Größe für die abgeleiteten Nutzen, was
einer der Hauptannahmen dieser Methode widerspricht. Diese Methode sollte daher als letztes
Mittel angewendet werden, da soziale Präferenzen für Ökosystem-Dienstleistungen oder das
191
Verhalten Einzelner bei Nichtvorhandensein solcher Dienstleistungen nicht berücksichtigt werden.
•
•
Die Methoden können inkonsistent sein, weil einige Umweltmaßnahmen und -verordnungen
ausschließlich auf Nutzen-Kosten-Vergleichen basieren, insbesondere auf nationaler Ebene.
Daher können die Kosten einer Schutzmaßnahme die Nutzen für die Gesellschaft entweder
über- oder unterschreiten.
Diese Methoden sollten nur angewendet werden, nachdem die Gesellschaft ihre Zahlungsbereitschaft für die Investition in bestimmter Weise demonstriert hat (z. B. genehmigte Ausgaben
für die Investition). Andernfalls gibt es keinen Anhaltspunkt, dass der Wert der Ware oder
Dienstleistung, die von der ökologischen Ressource für die betroffene Gemeinschaft erbracht
wird, größer ist als die geschätzten Kosten der Investition.
Die Methode der „vermiedenen Kosten“ könnte angewendet werden, um Auswirkungen zu beurteilen, wenn ein EU-weites Ziel besagt, dass die Erhöhung oder Reduzierung der Emissionen eines
Stoffs durch Veränderungen in anderen Sektoren ausgeglichen werden müssten. Die Methode der
„vermiedenen Kosten“ wird bezüglich der Emissionen von CO2 und anderen Treibhausgasen vorgeschlagen, wo es fast unmöglich ist, eine zweckdienliche Schadensabschätzung abzuleiten; siehe Abschnitt 4.4.3 der Leitlinien. Vermeidungskosten könnten auch verwendet werden, um die Auswirkungen der Verwendung von Gefahrstoffen auf die Kosten der Abwasseraufbereitung zu betrachten.
Die Einleitung von Chemikalien in die Kanalisation könnte erforderlich machen, dass Wasseraufbereitungsanlagen das Aufbereitungsniveau erhöhen, da sie bestimmte Grenzwerte einhalten müssen.
In diesem Fall wird kein Umweltschaden verursacht, weil der Stoff entfernt wird, aber es entstehen
erhöhte Aufbereitungskosten und potenziell höhere Kosten für Schlammbeseitigung aufgrund einer
hohen Konzentration von Gefahrstoffen.
Ecosystem Valuation, Methods, Section 5: Damage Cost Avoided, Replacement Cost, and Substitute Cost Methods
192
ANHANG D DISKONTIERUNG
DISKONTIERUNG
193
DISKONTIERUNG – ANHANG D
Dieser Anhang ist als unterstützende Anleitung zu Abschnitt 3.8.3 bestimmt, wie die Diskontierung
von Kosten und Nutzen in einer SEA durchzuführen ist. Dieser Abschnitt enthält Informationen
über:
• Die Gründe für die Diskontierung
• Auswahl der Diskontrate
• Ansätze für Diskontierungsraten
• Andere wichtige Überlegungen;
o Marktraten vs. soziale Zeitpräferenzrate
o Umwelt- und Gesundheitsfragen
o Intergenerationelle Fragen
o Monetäre Bewertung von Gesundheit und Umwelt künftiger Generationen
D.1
Die Gründe für die Diskontierung: „die Zukunft wird geringer bewertet als die Gegenwart“
Die zwei hauptsächlichen, nicht ausschließlichen Gründe, warum die große Mehrheit der Ökonomen argumentiert, dass Kosten und Nutzen im Zeitablauf diskontiert werden sollten, sind:
• Ein Zeitpräferenz-Grund, welcher zwei Komponenten haben könnte:
• Menschen sind „ungeduldig“. Obwohl es den meisten Menschen wahrscheinlich (beinahe)
gleichgültig ist, ob sie ein Geschenk in einem Zeitraum von einem Jahr oder einem Jahr und
einem Tag erhalten, wird es den Menschen im Allgemeinen eindeutig lieber sein, ihr
Geschenk eher heute als morgen zu erhalten, selbst wenn beide Geschenke gleichermaßen
garantiert sind. Ökonomen nennen das „Reine Zeitpräferenz“. Einige Ökonomen haben
argumentiert, dass die Gesellschaft als Ganzes diese Ungeduld, wie sie Einzelne haben, nicht
hat oder nicht haben sollte.
• Menschen sind „sterblich“. Menschen sind vielleicht nicht mehr da, um vom zukünftigen
Konsum zu profitieren, und legen somit mehr Wert auf Konsum in der Gegenwart (das heißt
nicht, dass sie die Zukunft außer Acht lassen, da viele Menschen zum Beispiel Renten
beziehen und künftigen Verwandten ein Erbe hinterlassen). Eine Regierung jedoch muss
künftige Generationen sowie menschliche, Umwelt- und gesellschaftliche Katastrophen in
Betracht ziehen. Dies wird später detaillierter diskutiert.
• Kapital ist „produktiv“. Produktives Kapital impliziert, dass der gegenwärtige Konsum im
Vergleich zum zukünftigen Konsum teurer ist. Wenn man sein Geld spart/investiert, erhält man
eine positive Rendite (Zinsen), die es gestattet, in der Zukunft mehr zu konsumieren. Diese
Prämie dafür, dass man nicht in der Gegenwart konsumiert, ist ein Konzept, das auch als
„marginale Produktivität des Kapitals“ bezeichnet wird. Ein Einzelner kann „Zinsen“ auf das auf
einem Sparkonto eingezahlte Geld erhalten. Diese Zinsen sind die „marginale Produktivität des
Kapitals“ des Sparkontos.
194
Ebenso ist bei Investitionen einer Firma in die Aktualisierung ihrer vorhandenen Maschinen der
Wert des zusätzlichen Ertrags die „marginale Produktivität des Kapitals“ für diese speziellen
Investitionen. Wenn wir diese Analogie fortsetzen, können neue Investitionen in, sagen wir,
öffentliche Bildung zu einer besser ausgebildeten Gesellschaft und Arbeitnehmerschaft führen.
Hier könnte die „marginale Produktivität des Kapitals“ eine produktivere Arbeitnehmerschaft
oder Einsparungen sein, da weniger Schulungsmaßnahmen notwendig würden. Wenn wir davon
ausgehen, dass der Konsum weiter wächst (wie historische Trends im Verlauf des vergangenen
Jahrhunderts zeigen), impliziert ein abnehmender marginaler Nutzen des Konsums, dass
zusätzlicher Konsum in der Zukunft weniger wertvoll ist als der Konsum in der Gegenwart.
Häufig wird das Risiko als dritter Grund für die Diskontierung genannt. Es betrifft die Unsicherheit,
die mit spezifischen Kosten und Nutzen (die einer spezifischen Partei entstehen) verbunden ist, was
häufig durch einen Aufschlag auf den Zinssatz reflektiert wird, der für die Erlangung der finanziellen Mittel benötigt wird, um Kosten und Nutzen zu verschiedenen Zeitpunkten zu übernehmen. Die
Diskontierung geht implizit davon aus, dass ein solcher Zinsaufschlag möglich ist. Bei der Evaluierung von Investitionsprojekten wird üblicherweise ein solcher Risikoanstieg verwendet. Für eine
SEA wird jedoch empfohlen, solche Kosten als separaten Posten zu buchen, und nicht über die Diskontrate, da letztere den allgemeinen Preis für das Warten reflektiert und das Risiko nur auf die
spezifischen Kosten oder Nutzen bezogen ist.
Wie oben festgestellt, bestehen die Konsequenzen der Diskontierung darin, dass Auswirkungen, die
zu einem späteren Zeitpunkt in der Zukunft eintreten, einen geringeren Barwert haben als Auswirkungen, die auf kurze Sicht eintreten. Es ist daher argumentiert worden, dass die Diskontierung
nicht für bestimmte Umwelt-, Gesundheits- und intergenerationelle Auswirkungen angewendet
werden sollte. Viele dieser dargelegten Argumente sind im wesentlichen moralischer Natur; ist zum
Beispiel ein Todesfall über 5 Jahre eine weniger gravierende Sache als einer über 2 Jahre? Sollte
man von allen derartigen Vergleichen durch ökonomische Bewertung absehen?
Diese Überlegungen sind begründet und verdienen daher eine gesonderte Berücksichtigung bei Bewertungs- und Berichterstattungsaktivitäten. Es ist jedoch auch zutreffend, dass in der Praxis bei
alltäglichen Entscheidungen Menschen, Firmen und Regierungen solche Kompromisse machen.
Anstatt dies für eine Beschränkungsentscheidung implizit zu tun, empfehlen wir, dies explizit zu
tun, um Einsichten zu den (möglichen) Konsequenzen und Kompromissen zu gewinnen, die mit der
vorliegenden Entscheidung verbunden sind.
D.2
Auswahl der Diskontrate
Die Auswahl der Diskontrate kann den Vergleich zwischen verschiedenen Auswirkungen im Rahmen der SEA verändern. Wenn zum Beispiel die Nutzen einer vorgeschlagenen Beschränkung
hauptsächlich in der Zukunft entstehen, würde die bloße Verwendung einer hohen Diskontrate den
Barwert dieser Nutzen reduzieren. Dies ist von besonderer Bedeutung, wenn der betrachtete Zeitraum sehr lang sein muss; eine relativ hohe Diskontrate ergibt effektiv ein Gewicht von praktisch
null für Auswirkungen in der ferneren Zukunft.
Tabelle 18 zeigt den Nutzen eines vermiedenen Krankheitstags unter Anwendung einer hypothetischen Schätzung von € 200. Die Tabelle zeigt, wie sich der Diskontfaktor in Abhängigkeit von der
Diskontrate und Terminierung der Auswirkung verändert. Sie zeigt, dass bei Anwendung einer 4 %Diskontrate die geschätzten Einsparungen für einen vermiedenen Krankheitstag im 10. Jahr mit
€ 135,11 bewertet werden, während die Einsparungen im 100. Jahr nur € 3,96 betragen (alle anderen Dinge sind gleich). Das sind nur € 0,59 im 100. Jahr, wenn eine 6 %-Diskontrate angewendet
wird.
195
Tabelle 18
Beispiel für die Bedeutung der Terminierung der Auswirkung
Jahr
10
20
30
50
100
Diskontfaktor unter Anwendung einer
4 %-Diskontrate
0,6756
0,4564
0,3083
0,1407
0,0198
Nutzen eines vermiedenen Krankheitstags (€ 200)
€ 135,11
€ 91,28
€ 61,66
€ 28,14
€ 3,96
Diskontfaktor unter Anwendung einer
6 % Diskontrate
0,5584
0,3118
0,1741
0,0543
0,0029
Nutzen eines vermiedenen Krankheitstags (€ 200)
€ 111,68
€ 62,36
€ 34,82
€ 10,86
€ 0,59
Leider gibt es keinen Konsens über einen einheitlich anwendbaren Standardwert für die Diskontrate. Teilweise reflektiert dies Heterogenität: unterschiedliche Gruppen und unterschiedliche Gesellschaften haben möglicherweise unterschiedliche Zeitpräferenzen; außerdem kann die geeignete
Diskontrate vom Umfang und der Laufzeit der spezifischen Bewertungsaufgabe abhängig sein.
Wenn beispielsweise ein Stoff PBT- oder vPvB-Eigenschaften hat und seine Herstellung nach der
vorgeschlagenen Beschränkung eingestellt wird, kann es aus der Produktion resultierende Umweltauswirkungen geben, die noch nach über 30 Jahren nachwirken. Daher kann aus Gründen der Sensitivität die Anwendung degressiver Diskontraten zusätzlich zur 4 %-Diskontrate zweckmäßig sein.
Darüber hinaus ist es für manche Problemstellungen von Bedeutung, ob die tatsächliche Präferenz
der involvierten Wirtschaftssubjekte, wie sie durch das Marktverhalten ausgedrückt wird, als Orientierungspunkt oder als ethisches Prinzip angesehen wird; bei anderen Problemstellungen ist diese
Bedeutung nicht gegeben. Wenn beispielsweise einer der Gründe für den Vorschlag einer Beschränkung (d. h. vollständiges Verbot) darin besteht, den Existenzwert eines bestimmten Ökosystems zu sichern, welches durch die Herstellung des Stoffs nachteilig beeinflusst wird, kann es wieder zweckmäßig sein, degressive Diskontraten anzuwenden, wenn der Existenzwert eine hochsignifikante Auswirkung darstellt.
Die Festlegung der Diskontrate, besonders über einen langen Zeitraum, trägt zur Komplexität der
Auswahl der Diskontrate bei, und da es keinen umfassenden Konsens unter den Ökonomen gibt,
wird dringend empfohlen, eine Sensitivitätsanalyse durchzuführen, um einige unterschiedliche Diskontraten zu vergleichen.
Dem Nutzer wird empfohlen, eine Sensitivitätsanalyse zu den Effekten alternativer Diskontraten
durchzuführen. Es ist unwahrscheinlich, dass ein Konsens über die Diskontierung unter den Experten erreicht wird, da der Kompromiss zwischen dem Wohl gegenwärtiger und zukünftiger Generationen ein politischer ist. Durch die Analyse der Effekte alternativer Diskontraten wird deren Anwendung in sehr transparenter Weise dargestellt, was jedem Leser der SEA gestattet, sich ein eigenes Urteil über den Kompromiss zu bilden.
Nachdem die Argumente dargelegt wurden, warum diskontiert werden sollte, beinhaltet die folgende Liste alternative Wege zur Bestimmung der Diskontrate:
• Soziale Zeitpräferenz, basierend auf „tatsächlich beobachtetem Verhalten“, kombiniert
üblicherweise das Argument der „Ungeduld“ der Menschen, die den Konsum in der
Gegenwart dem Konsum in der Zukunft vorziehen, eine reine Zeitpräferenz, die üblicherweise
mit etwa 1,5 % geschätzt wird, mit dem Effekt der Aussicht auf höheren zukünftigen Konsum
aufgrund des Wirtschaftswachstums (etwa 2-3 %). Dies ergibt eine Gesamt-Zeitpräferenz und
somit eine Diskontrate, die üblicherweise im Bereich von 3 % bis 5 % liegt.
196
• Intergenerationelle Gerechtigkeit ist ein weiteres Argument, auf welchem die
Zeitpräferenzrate basieren könnte. Das Argument der intergenerationellen Gerechtigkeit legt
nahe, dass die Möglichkeiten für den Konsum im Zeitablauf die gleichen sein sollten. Die
Grundlage für diese Rate wäre daher die erwartete Realwachstumsrate pro Kopf in der
Wirtschaft. Die Realwachstumsrate pro Kopf ist über einen langen Zeitraum schwer
vorherzusagen und wies historisch und regional große Schwankungen auf. Gegenwärtig liegt
die Prognose der Realwachstumsrate für die EU für 2007 bei etwa 2 % und das Realwachstum
in den letzten Jahren lag im Bereich von 1-3 %.
• Zuletzt könnte die Diskontrate auf der Kapitalrendite basieren. Das ist das Argument der
Opportunitätskosten, dass das Geld, welches für Investitionen in Risikoreduzierungen
verwendet wird, alternativ die Durchschnittsrendite für private Investitionen erzielt haben
könnte. Eine Diskontrate, die auf dieser Art Argument basiert, würde sich in der
Größenordnung von 5 %-8 % bewegen. Hier ist es für die Auswahl der Diskontrate wichtig,
für welches Wirtschaftssubjekt speziell die Kosten und Nutzen im Laufe der Zeit entstehen.
Für Verbraucher kann dies der relevante Marktzinssatz sein; für die Industrie kann dies die
(erforderliche) Anlagenrendite sein. Dieser Ansatz wird unter Beschränkungen nicht als
geeignet betrachtet und wird daher in den vorliegenden Leitlinien nicht weiter betrachtet.
Einige mögliche Diskontraten werden in Tabelle 19 gezeigt. Wenn die Auswirkungen wahrscheinlich über einen langen Zeitraum eintreten, wird empfohlen, in die Sensitivitätsanalyse einen Diskontratenplan einzubeziehen, der nach 30 Jahren eine sinkende Rate berücksichtigt.
197
Tabelle 19
Diskontraten
Diskontrate
(%)
Kommentare
EU-Ebene
Leitfaden zur Folgenabschätzung der EUKommission
4%
Basierend auf der durchschnittlichen Realverzinsung auf längerfristige
Staatsschulden in der EU über einen Zeitraum seit den 1980er Jahren. Hat
den Zweck, die soziale Zeitpräferenz zu reflektieren. Gestattet die Festsetzung der Diskontrate in verschiedenen Höhen, falls zweckdienlich.
Finanzielle Diskontrate
6%
Für Projekte, die aus EU-Strukturfonds finanziert werden. Diese Rate kann
für neue Mitgliedstaaten oder Kandidaten auf 8 % steigen, wenn sie Schwierigkeiten hätten, eine Finanzierung zu einer niedrigeren Rate zu erhalten.
Dänemark – Umweltministerium
3%
Basiert auf der sozialen Zeitpräferenzrate56
Dänemark – Finanzministerium
6%
Reflektiert die Opportunitätskosten von anderen Projekten vor Steuern und
Abschreibungen (OCC-Ansatz). Angesichts der zwei Raten wird normalerweise eine Sensitivitätsanalyse durchgeführt, um die Auswirkungen unter
Anwendung beider Diskontraten zu betrachten.
Frankeich
4%
Für Kosten und Nutzen, die innerhalb von 30 Jahren entstehen; nach 30 Jahren fällt die Rate auf 2 %.
Deutschland
3%
Zeitraum: 20-40. Nach 40 Jahren wird die Anwendung einer degressiven
Diskontrate empfohlen.
Irland
5%
Wird als „Test-Diskontrate“ bezeichnet, welche in allen KNA und KWA für
Projekte des öffentlichen Sektors angewendet wird. Kann angepasst werden,
wenn es in Irland signifikante Veränderungen in den Realzinssätzen und der
Rate der Anlagenrendite gibt.
Slowakische Republik
5%
Das Umweltministerium der Slowakischen Republik wendet eine 5 %Diskontrate für die Evaluierung von Umweltauswirkungen an, wie dies auch
für andere Auswirkungen in der Gesellschaft der Fall ist. 30 Jahre werden
als der maximale Horizont festgelegt, für welchen wirtschaftliche Nutzen
und Kosten berücksichtigt werden, wobei es keine speziellen Diskontraten
für Projekte oder Politiken mit sehr langfristigen Auswirkungen gibt.
Spanien
5%
Für Wasserinfrastruktur-Projekte wird allerdings eine Diskontrate von 4 %
angewendet.
Schweden
4%
Einige EU-MS
UK
3,5 %
Basiert auf der sozialen Zeitpräferenzrate über einen Zeitraum von 30 Jahren. Danach eine degressive Diskontrate; 3 % für 31-75 Jahre, 2,5 % für 76125 Jahre, 2 % für 126-200 Jahre, 1, 5% für 201-300 Jahre und 1 % für 301+
Jahre.
Quelle: Basiert auf Informationen in Hepburn (2006)
56
Samfundsøkonomisk vurdering af miljøprojekter, Miljø-og Energiministeriet, 2000.
198
D.3
Ansätze für Diskontierungsraten
Einführung
Die Hauptargumente für die Diskontierung sind entweder das Zeitpräferenz-Argument für den Konsum in der Gegenwart und nicht in der Zukunft oder die Opportunitätskosten des Kapitals aus privaten Investitionen. Theoretisch kann demonstriert werden, dass in einer Wirtschaft ohne Risiken,
Steuern oder andere „verzerrende“ Faktoren die beiden Raten zu einer Gleichgewichtsrate konvergieren würden und dass diese Gleichgewichtsrate dann die soziale Diskontrate wäre.
In der realen Weltwirtschaft könnten diese beiden aus mehreren Gründen differieren, und auch Argumente über spezifische Eigenschaften von Gesundheits- und Umweltauswirkungen könnten zu
Abweichungen von einer der beiden Theorie-basierten Diskontraten führen.
Im Leitlinientext wurde ein praktischer Ansatz für die Anwendung der Diskontrate vorgeschlagen,
welcher durch die EC für die Folgenabschätzungen und Durchführung einer Sensitivitätsanalyse
empfohlen wird. In Fällen, wenn die Entscheidung durch die Wahl der Diskontrate nicht beeinflusst
wird, besteht keine Notwendigkeit, auf die Diskontierungsfrage zu fokussieren. In anderen Fällen,
wenn die Terminierung von Kosten und Nutzen impliziert, dass die Diskontierung einen Einfluss
auf die Rangliste alternativer Ergebnisse hat, könnte es relevant sein, die Diskontierungsfrage weiter zu untersuchen.
Dieser Anhang enthält weitere Hinweise, wie eine detailliertere Analyse durchzuführen ist. Er beinhaltet keine detaillierte theoretische Behandlung aller Aspekte57.
Ansätze für Diskontierungsraten
Es gibt zwei konkurrierende Theorien für die Bestimmung der Diskontrate, welche nachstehend zusammengefasst werden:
• Verbraucherzinssatz (CRI) oder soziale Zeitpräferenzrate (STPR)
• Opportunitätskosten des Kapitals (OCC) – wird in den vorliegenden Leitlinien nicht weiter
diskutiert.
Verbraucherzinssatz (CRI)/soziale Zeitpräferenzrate (STPR)
Wie früher erwähnt, Menschen sind ungeduldig. Die Rate, zu welcher ein Einzelner bereit ist, auf
gegenwärtigen Konsum zugunsten zukünftigen Konsums zu verzichten, ist als der CRI bekannt. Er
reflektiert das Einkommen, das ein Verbraucher in der Zukunft benötigen würde, um den Verzicht
auf eine Einheit des heutigen Einkommens zu kompensieren. Der Begriff CRI wird manchmal zur
Bezeichnung der individuellen Zeitpräferenzrate verwendet, während die soziale Zeitpräferenzrate
STPR genannt wird. Sie basieren beide auf denselben theoretischen Argumenten. Die soziale Rate
ist eine Aggregation auf die individuellen Raten. Die relevante soziale Diskontrate, die in der SEA
zu verwenden ist, ist die soziale Rate, und wir verwenden den Begriff STPR zur Beschreibung der
Zeitpräferenz-basierten Rate. Die STPR kann in zwei Komponenten aufgeschlüsselt werden, wie in
Gleichung 1 gezeigt.
57
Für eine umfassende Behandlung der Probleme der Diskontierung wird der Leser verwiesen auf: Groom et al. (2005)
und Hepburn (2006)
199
200
s = δ + µg
Gleichung 1
s = soziale Zeitpräferenzrate
δ = Nutzen-Diskontrate
µ = Einkommenselastizität des marginalen Nutzens
g = langfristige durchschnittliche Wachstumsrate des Pro-Kopf-Konsums = auch die des Einkommens (BIP)
Die Variable δ ist die Rate für die Diskontierung des zukünftigen Nutzens. Zum Beispiel würde die
Festlegung δ=0 bedeuten, dass der heutige Nutzen genauso bewertet wird wie der Nutzen in der
fernen Zukunft. Einige Ökonomen würden basierend auf ethischen Gründen dafür plädieren, dass
der Nutzen nicht fallen sollte, nur weil er in der Zukunft eintritt.
Einige Forscher haben δ, die Nutzen-Diskontrate, weiter in zwei Komponenten zerlegt: das Element
der reinen Zeitpräferenzrate und das Element der „Veränderungen in den Lebenschancen“58. Es
gibt empirische Evidenz zur Bestimmung dieser Elemente. Oxera (2002) enthält eine Übersicht der
Literatur, welche später genutzt wurde, um die Grundlage für den Leitfaden des UK-Schatzamts zu
Diskontraten zu schaffen, siehe nachstehendes Beispiel.
Beispiel 2
Anwendungsbeispiel für STPR
Unter Verwendung des UK Treasury Greenbook haben sie ihre STPR von 3,5 % wie folgt berechnet:
δ – Die Evidenz lässt darauf schließen, dass diese zwei Komponenten (Katastrophenrisiko und reine Zeitpräferenz) auf einen Wert für δ von etwa 1,5 Prozent pro Jahr für die nahe Zukunft hinweisen.
µ – Die verfügbare Evidenz lässt darauf schließen, dass die Elastizität des marginalen Nutzwerts des Konsums
(µ) etwa 1 beträgt. Dies impliziert, dass eine marginale Steigerung im Konsum für eine Generation, die den doppelten Konsum der gegenwärtigen Generation hat, den Nutzen um die Hälfte reduziert.
g- Maddison (2001) zeigt ein Pro-Kopf-Wachstum im UK von 2,1 Prozent über den Zeitraum 1950 bis 1998.
Nach Erhebung der Evidenz schlägt das Papier des Schatzamts Trend Growth: Recent Developments and
Prospects auch eine Zahl von 2,1 Prozent für das Ergebniswachstum als angemessen vor. Daher wird für das
jährliche Wachstum von g ein Wert von 2 Prozent pro Jahr verwendet.
Die berechnete STPR:
Unter Verwendung der STPR-Gleichung mit g=2 Prozent, δ = 1,5 Prozent, µ = 1, beträgt die STPR, die als die
reale Diskontrate zu verwenden ist, somit
0,015 + 1*0,02 = 3,5 Prozent
Quelle: HM Treasury (2003) Green Book, Appraisal and Evaluation in Central Government
58
Siehe Oxera (2002). Im UK Treasury Green Book (Referenzleitfaden für die ökonomische Bewertung öffentlicher
Projekte), wird der zweite Begriff “Katastrophenrisiko” genannt (da die Betrachtung aus Sicht der Gesellschaft erfolgt),
siehe auch Beispiel 2. Man beachte, dass auch die Begründung durch einen Optionswert des Wartens möglich ist (d. h.
in der Zukunft sind bessere Informationen/Technologien verfügbar, die gegenwärtig gänzlich unvorhersehbar sind)
201
Ansatz zur Festlegung der STPR-basierten Diskontrate
Der ideale Ansatz zur Festlegung der Diskontrate ist die Abschätzung der STPR. Dies kann in drei
Stufen erfolgen:
1. Entwicklung mehrerer Szenarien für die Werte δ, µ und g
2. Zuordnung einer Wahrscheinlichkeit (erwartetes Ergebnis) zu diesen Szenarien
3. Mit Gleichung 159 - Bestimmung der erwarteten (oder durchschnittlichen) Diskontrate auf
der Basis der Szenarien
In der Praxis ist es jedoch extrem schwierig, die Werte für δ und µ zu bestimmen (und weniger
schwierig für g), da diese sozialen Präferenzvariablen keine individuellen Präferenzen sind. Die
Verwendung der Offenbarten Präferenz auf individueller Ebene zur Bestimmung der sozialen Präferenz müsste sehr gut begründet werden.
Wenn die Frage der Diskontierung für das Ergebnis der SEA wesentlich ist und der Nutzer die Festlegung der Diskontrate weiter betrachten möchte, wird als Ausgangspunkt die Überprüfung der aktuellsten Literatur empfohlen. Diese könnte mehr empirische Daten zu δ und µ liefern. Die erwartete Wachstumsrate könnte weiter untersucht werden, indem das Wachstum des Pro-Kopf-Verbrauchs
in der EU analysiert wird. Obwohl der historische Trend einen Einblick vermitteln würde, ist die
anzuwendende Variable die erwartete/prognostizierte Wachstumsrate. Es wird ein hochentwickeltes
makroökonomisches Modell erforderlich sein, um neue Prognosen vorzunehmen, und daher ist es
unwahrscheinlich, dass man dies im Rahmen einer SEA durchführt. Sollte dies dennoch erforderlich
sein, sollten Fachinstitutionen, die makroökonomische Modelle erarbeiten, in welchen die EU erfasst ist, mit der Ausführung solcher Arbeiten beauftragt werden.
Für eine tiefgründigere theoretische Analyse wird der Nutzer auf Groom et al. (2005) und Hepburn
(2006) verwiesen.
Proxy-Variablen - Marktzinssätze
Risikofreie Marktzinssätze werden manchmal als Näherungswerte für die soziale Zeitpräferenzrate
verwendet. Dies wird im folgenden Abschnitt diskutiert. Tabelle 20 beinhaltet reale langfristige
Zinsraten aus EU-Mitgliedstaaten.
59
Anmerkung des Übersetzers: Verweis korrigiert.
202
Tabelle 20
Harmonisierte langfristige Zinsraten60 im Euro-Währungsraum
Länder
Jan. 07
Feb. 07
Mär. 07
Apr. 07
Belgien
4,06
4,11
4,01
4,22
Deutschland
4,02
4,05
3,94
4,15
Irland
4,04
4,07
3,97
4,19
Griechenland
4,28
4,3
4,2
4,4
Spanien
4,07
4,1
4,01
4,21
Frankreich
4,07
4,1
4
4,21
Italien
4,26
4,28
4,18
4,37
Luxemburg
4,17
4,19
4,12
4,33
Niederlande
4,05
4,07
3,98
4,19
Österreich
4,05
4,09
3,98
4,19
Portugal
4,18
4,19
4,1
4,3
Slowenien
4,23
4,34
4,34
4,41
Finnland
4,05
4,08
3,98
4,2
Quelle: EZB und Europäische Kommission. Siehe: http://www.ecb.int/stats/money/long/html/index.en.html#fn1
D.4
Andere wichtige Überlegungen
Marktzinsrate vs. STPR
Die STPR soll Ausdruck der Rate sein, mit welcher die Gesellschaft die Zukunft diskontiert, wohingegen die risikofreie Marktrate die Rate ausdrücken könnte, mit welcher Einzelne die Zukunft
diskontieren. Hepburn (2006) argumentiert, dass es mindestens vier Gründe gibt, die STRP anstelle
der risikofreien Marktzinsrate zu verwenden:
• Marktunzulänglichkeiten – Der Marktpreis reflektiert möglicherweise nicht wirklich die
sozialen Opportunitätskosten der Ressource. Der Marktpreis kann zu suboptimalen
Ressourcenzuweisungen aufgrund verschiedener Verzerrungen führen, wie zum Beispiel
asymmetrische Informationen, Besteuerung, Marktmacht und Externalitäten. Viele Waren
berücksichtigen beispielsweise in ihren Preisen keine Umwelt-„Externalitäten“, welche durch
ihre Verwendung und Herstellung verursacht werden.
• Übergreifende Verantwortung – Marktraten zeigen nur die Präferenzen der heutigen
Generation. Obwohl die Verbraucher dem heutigen Konsum mehr Gewicht beimessen als
dem zukünftigen, hat der Staat im Prinzip eine Verantwortung sowohl für die heutigen als
auch für die künftigen Generationen.
• Doppelrolle – Aufgrund asymmetrischer Informationen ist es ungewiss, ob die heutigen
Generationen sich mehr um künftige Generationen sorgen als ihre täglichen Aktivitäten auf
den gegenwärtigen Märkten dies erkennen lassen.
60
für Zwecke der Konvergenzbeurteilung (Prozentsätze pro Jahr; Periodendurchschnitte; Sekundärmarktrendite von
Staatsanleihen mit Laufzeiten von etwa zehn Jahren)
203
• Isolation – Basierend auf Argumenten von Sen (1982) können Einzelne unter einer
kollektiven Vereinbarung eine höhere Bereitschaft für Investitionen in die Zukunft zeigen,
obwohl sie zu Investitionen nicht bereit sind, sofern sie isoliert handeln.
Es kann jedoch argumentiert werden, dass die niedrigste risikofreie Marktrate, d. h. diejenige auf
dem Markt für langfristige Staatsanleihen (welche durch die Inflation korrigiert werden), dem
ersten und vierten der obigen Kriterien in zufriedenstellender Weise entspricht. Der Markt für
solche Anleihen ist tief und liquide und die Emittenten dieses Papers, die Regierungen, haben
unbedeutende Ausfallrisiken und viele Käufer haben langfristige Perspektiven. Zum Beispiel
werden jene, die kurz vor der Pensionierung stehen, den größten Teil ihrer Rentenversicherung in
Staatsanleihen umwandeln, um den Wert ihres Pensionsfonds zu schützen, während jene, die den
Wunsch haben, ihr Portfolio zu diversifizieren, auch einen Teil der Vermögenswerte als
Staatsanleihen haben können, weil die mit diesen Anleihen verbundenen Risiken gering sind.
Die anderen Argumente scheinen auch zu ignorieren, dass die heutige Generation Präferenzen für
die nächste Generation hat, da die Menschen das Wohlergehen ihrer Kinder und deren zukünftiger
Nachkommen sehr wohl sichern und berücksichtigen. Es wichtig, zu erkennen, dass die
Diskontierung auf lange Sicht versucht, intergenerationelle Wirkungen zu berücksichtigen, dass sie
dies aber unvermeidlich nur über die Präferenzen der heutigen Generation tun kann.
Umwelt- und Gesundheitsfragen
Aus Konsistenzgründen sollten alle Auswirkungen, die monetisiert werden können, diskontiert
werden, unabhängig davon, ob es sich um gesundheitliche, finanzielle oder Umweltauswirkungen
handelt. So argumentieren beispielsweise Sunstein und Rowell (2005), dass, obwohl das menschliche Leben nicht in derselben Weise wie Kapital investiert werden kann, die Ressourcen, die zur
Rettung von Leben (oder zur Reduzierung von Risiken) eingesetzt werden, in der Tat auf vielfältige
Weise investiert werden können. Daher gibt es keinen Grund, solche Auswirkungen nicht zu diskontieren. Einige Ökonomen, wie z. B. Revesz (1999), haben allerdings argumentiert, dass Umweltund Gesundheitsauswirkungen mit einer geringeren Rate diskontiert werden sollten als wirtschaftliche Auswirkungen, weil sie anders sind.
Häufig betreffen die verwendeten Argumente eigentlich die monetäre Bewertung von Umwelt- und
Gesundheitsauswirkungen und nicht unbedingt die Diskontrate. Es wurde zum Beispiel häufig argumentiert, dass Umweltgüter Luxusgüter sind, was impliziert, dass mit steigendem Einkommen
der Menschen der Wunsch nach Umweltschutz/-erhaltung wächst. Eine Anpassung der Diskontrate,
um den erwarteten Einkommenszuwachs zu reflektieren, ist daher nicht die geeignete Antwort.
Stattdessen sollten monetäre Bewertungen über den Lebensdauerzeitraum angepasst werden, um
ihren Wert im Zeitablauf bei steigendem Einkommen (d. h. zunehmende WTP für Umweltschutz/erhaltung) zu reflektieren. Daher ist es nicht zweckmäßig, niedrigere Diskontraten anzuwenden, um
Unsicherheiten und differierende intergenerationelle monetäre Bewertungen dieser Auswirkungen
zu kompensieren.
Ein einfaches Beispiel: wenn ein neues Anlagenteil vorgeschlagen wird, um die Höhe der Emissionsexposition zu reduzieren, würde dies zu Verbesserungen der Gesundheit der Beschäftigten führen, die mit dieser Chemikalie arbeiten. Wenn die Nutzen über die Lebensdauerzeit der Anlage auf
der Summe der jährlich diskontierten Nutzen basieren (auf der Grundlage der Verwendung des
NBW-Ansatzes), und von einem Einkommensanstieg der Gesellschaft auszugehen ist, bewerten
künftige Generationen diese Nutzen vielleicht höher als die heutige Generation. Um diesem Sachverhalt Rechnung zu tragen, sollte der Ansatz nicht darin bestehen, die Diskontrate zu reduzieren,
sondern darin, zukünftige Generationen mit einzubeziehen, indem die monetäre Bewertung dieser
Nutzen in der Zukunft erhöht wird.
204
205
Intergenerationelle Fragen
Der Gedanke des „produktiven“ Kapitals passt gut in den Kontext intergenerationeller Fragen. Ohne Anwendung der Diskontierung würde ein heute gerettetes Leben genauso bewertet wie ein in
2050 gerettetes Leben. Eine Diskontierung würde jedoch in Betracht ziehen, dass die heutige Investition heute € X einsparen würde und verwendet würde, um bis 2050 weitere Leben zu retten. Es
sollte jedoch ein Ausgleich oder ein Kompromiss herbeigeführt werden, da Nutzen, die in der Zukunft eintreten, wegen unserer Ungeduld nicht über Gebühr bestraft werden sollten.
Wenn Auswirkungen behandelt werden, die über einen langen Zeitraum auftreten (besonders relevant für PBT- und vPvB-Stoffe), ist die Festlegung der Diskontrate sehr schwierig. Die Hauptgründe sind, dass wir die Präferenzen zukünftiger Generationen nicht kennen und die Raten für Einkommens- und Wirtschaftswachstum ungewiss sind. Dies hat dazu geführt, dass der Gedanke degressiver Diskontraten an Bedeutung gewonnen hat (Groom et al. 2005). So war beispielsweise die
Unsicherheit der wirtschaftlichen Bedingungen die Grundlage für die britische Regierung, degressive Diskontraten in das HM Treasury Green Book einzubeziehen, welches der behördliche Leitfaden
für die Bewertung von Regierungsprojekten und -politik ist.
Die Einbeziehung degressiver sozialer Raten im Zeitablauf könnte Folgendes ermöglichen:
• Veränderungen in zukünftigen Präferenzen – Die Präferenzen von Einzelnen und
Gesellschaften verändern sich wahrscheinlich im Verlauf ihres Lebens, und ihre Einstellung
gegenüber künftigen Generationen und möglichen menschlichen Katastrophen kann sich
verändern.
• Ungewissheit über zukünftige wirtschaftliche Bedingungen – Es ist sehr schwierig und
ebenso kontrovers, die Zukunft vorherzusagen, insbesondere über einen längeren Zeitraum als
30 Jahre. Ein Modell zum optimalen Wirtschaftswachstum kann adaptiert werden, um einen
„Umsichtigkeits“-Effekt einzuführen, was verschiedene Annahmen für die Zukunft erfordert.
Eine umsichtige Gesellschaft ist eine Gesellschaft, in der die Einzelnen sparen und
Vorsichtsmaßnamen treffen, weil die Zukunft unsicher ist. Gollier (2002) argumentiert, dass
sich eine umsichtige Gesellschaft mehr um die Zukunft sorgen sollte, wenn sie unsicherer ist,
und dies wird erreicht durch die Reduzierung der Diskontrate, so dass sich mehr Investitionen
(in die Zukunft) lohnen. Die Anwendung eines Modells zum optimalen Wachstum sowie die
Entwicklung der erforderlichen Annahmen für das Modell würde wahrscheinlich den Rahmen
der meisten SEA sprengen; eine Form der Sensitivitätsanalyse unter Anwendung
verschiedener degressiver Diskontraten erscheint zweckmäßiger.
• Intergenerationelle Gerechtigkeit – Die Anwendung einer degressiven Diskontrate führt
wahrscheinlich zu höheren Werten für Auswirkungen, die für zukünftige Generationen
eintreten, als die Anwendung einer einheitlichen Diskontrate über den gesamten Zeitraum
(wenn die degressive Rate unterhalb der einheitlichen konstanten Rate festgelegt wird),
Die Anwendung degressiver Diskontraten ist in der Praxis jedoch problematisch, da es keine allgemein anerkannte Regel für folgende Punkte gibt:
• Zu welchem Zeitpunkt ist es zweckmäßig, mit der Anwendung degressiver Diskontraten zu
beginnen. Wie in Tabelle 19 gezeigt, haben einige Mitgliedstaaten entschieden, degressive
Diskontraten für Auswirkungen anzuwenden, die nach 30-40 Jahren eintreten.
• Die Geschwindigkeit (in Zeitangaben), mit welcher die Raten fallen. Wie erneut Tabelle 19 zu
entnehmen ist, variiert die Degressionsrate, die verschiedene Mitgliedstaaten anwenden.
206
Alles in allem gibt es keinen definitiven Ansatz für die Behandlung intergenerationeller Effekte im
Rahmen der SEA. Der eindeutigste Weg, um Auswirkungen für zukünftige Generationen tatsächlich zu verstehen, ist die Darstellung der Ströme der undiskontierten Kosten oder Nutzen auf Jahresbasis und die Durchführung einer Sensitivitätsanalyse sowohl unter Anwendung der StandardDiskontrate von 4 % als auch einer sinkenden Diskontrate.
Monetäre Bewertungen von Gesundheit und Umwelt künftiger Generationen
Eine Lösung für einige der Bedenken hinsichtlich der Anwendung positiver Diskontraten für langfristige Gesundheits- und Umweltauswirkungen liegen in der Art und Weise, wie diese Auswirkungen bewertet oder monetisiert werden. Monetäre Bewertungen von Gesundheits- oder Umweltauswirkungen müssen auf den Präferenzen der heutigen Generation basieren. Es ist jedoch möglich,
eine Korrektur der möglichen Veränderungen in diesen Bewertungen im Zeitablauf vorzunehmen.
Basierend auf der Annahme, dass Gesundheits- und Umweltqualität so genannte „Luxus“-Güter
sind, deren marginaler Nutzwert mit dem Einkommen steigt, sollten die monetären Bewertungen
erhöht werden, wenn ein Einkommensanstieg zu erwarten ist. Um dies umzusetzen, ist die Unterstützung von Spezialisten erforderlich.
LITERATURHINWEISE
European Commission (2005) Annexes to Impact Assessment Guidelines with 15 March 2006 update of Annex 10.
Assessing administrative costs imposed by legislation
Gollier, C(2002) Discounting an uncertain future, Journal of Public Economics, Bd. 85, S. 149-166.
Groom et al (2005) Declining Discount Rates: The Long and the Short of it, Environmental & Resource Economics
(2005) 32: 445-493
Hepburn (2006) Use of Discount Rates in the Estimation of the Costs on Inaction with Respect to Selected Environmental Concerns, ENV/EPOC/WPNEC(2006)13
HM Treasury (2003) Green Book, Appraisal and Evaluation in Central Government
Nordhaus, W (1997) Discounting in economics and climate change: An editorial comment Climatic Change, Bd. 37,
S. 315-328.
OECD (2002) Technical Guidance Document on the use of Socio-Economic Analysis in Chemical Risk Management
Decision Making
Oxera (2002) A social time preference rate for long term discounting.
Philibert (2003) Discounting the future, International Energy Agency, Energy and Environmental Division
Sen, A. K (1982) Approaches to the choice of discount rate for social benefit-cost analysis, in: Lind, R. C. (Hrsg.) Discounting for Time and Risk in Energy Policy. Washington, DC: Resources for the Future, S. 325-353
207
ANHANG E METHODEN DER UNSICHERHEITSANALYSE
METHODEN DER
UNSICHERHEITSANALYSE
208
Einführung
Dieser Abschnitt enthält einen Überblick über die verschiedenen Methoden der Unsicherheitsanalyse. Er unterstützt Abschnitt 4.4, dessen Ziel darin besteht, zu bestimmen, ob Unsicherheiten in der
Abschätzung der Auswirkungen die gesamten Schlussfolgerungen über Nettokosten und -nutzen
unter dem „Beschränkungsvorschlag“-Szenario beeinflussen könnten. Genauer gesagt, können die
in diesem Anhang behandelten Methoden angewendet werden, um entweder die Variabilität der
Schätzungen zu reduzieren oder die Überprüfung zu erleichtern, ob Unsicherheiten die in der SEA
abgeleiteten Schlussfolgerungen beeinflussen. Die einzigen Mittel, Unsicherheiten wirklich zu reduzieren, sind bessere Daten, ein besserer Überblick und Wissen über die Unsicherheiten und weitere Analysen. In den meisten Fällen werden jedoch immer Restunsicherheiten bestehen bleiben.
Dieser Anhang ist nur als Einführung in die verschiedenen verfügbaren Methoden gedacht. Bevor
diese Methoden angewendet werden, sollten detailliertere Informationen und Fachkompetenz herangezogen werden.
Die folgenden Methoden werden in diesem Abschnitt erfasst:
• Sensitivitätsanalyse – zur Überprüfung, ob Unsicherheiten die abgeleiteten Schlussfolgerungen beeinflussen;
• Szenario-Analyse – zur Überprüfung, ob Unsicherheiten die abgeleiteten Schlussfolgerungen
beeinflussen;
• Expertenurteil – zur Reduzierung der Variabilität einer Schätzung; und
• Monte-Carlo-Simulationen – zur Reduzierung der Variabilität einer Schätzung.
Es gibt weitere, weniger häufig angewendete Methoden, wie z. B. Risiko-Risiko-Analyse, DelphiMethoden und Portfolio-Analyse, welche angewendet werden können, um die Reduzierung der Variabilität von Schätzungen zu unterstützen, aber in den vorliegenden Leitlinien nicht weiter diskutiert werden61.
Definition von Risiko, Unsicherheit und Variabilität
Risiko: Risiko ist die Kombination aus der Wahrscheinlichkeit einer Folge und ihrem Ausmaß. Daher berücksichtigt das Risiko die Frequenz der Wahrscheinlichkeit des Eintretens bestimmter Zustände oder Ereignisse (häufig als „Gefährdungen“ bezeichnet) und das Ausmaß der wahrscheinlichen Folgen.
Unsicherheit: Unsicherheit liegt vor, wenn ein Mangel an Wissen über die Ergebnisse besteht. Unsicherheit kann aus ungenauem Wissen über das Risiko resultieren, d. h. wenn die Wahrscheinlichkeiten und das Ausmaß entweder der Gefährdungen und/oder der mit ihnen verbundenen Folgen
ungewiss sind. Selbst wenn genaue Kenntnisse zu diesen Komponenten vorliegen, gibt es immer
noch Unsicherheiten, weil die Ergebnisse probabilistisch62 bestimmt werden.
61
Für weitere Anleitung zu diesen Methoden wird verwiesen auf: Technical guidance document on the use of socioeconomic analysis in chemical risk management decision making (OECD 2002)
62
Der Begriff „aleatorische Unsicherheit“ wird manchmal verwendet, wenn Wahrscheinlichkeiten und von diesen abhängige Folgen genau bekannt sind. „Epistemische Unsicherheit“ wird verwendet, um Situationen zu beschreiben, in
welchen Wahrscheinlichkeiten und Folgen nicht genau bekannt sind.
209
Weitere Informationen sind zu finden unter: http://www.ukcip.org.uk/images/stories/Pub_pdfs/Risk.pdf
Variabilität: Die Größe (Skala) des Bereichs der Schätzungen für ein bestimmtes Risiko oder eine
bestimmte Auswirkung aufgrund von Unsicherheiten. Methoden wie beispielsweise die MonteCarlo-Analyse können angewendet werden, um die Variabilität der Schätzungen zu reduzieren
(vorausgesetzt, es gibt genügend Daten für die Durchführung einer Monte-Carlo-Simulation).
E.1
Sensitivitätsanalyse
Was ist eine Sensitivitätsanalyse?
Wird nur der wahrscheinlichste Wert (Schätzung oder Durchschnitt) jeder Auswirkung im Rahmen
einer SEA angewendet, liefert dies keine Angabe zum Grad der Unsicherheit der Analyse und hat
folglich Konsequenzen für jedwede Entscheidungen, die auf den Schlussfolgerungen basieren. Es
wird stattdessen empfohlen, dass Informationen über den Bereich der plausiblen Ergebnisse entwickelt werden, die mit einer gegebenen Option verbunden sind.
Diese Art von Informationen wird durch die Anwendung der Sensitivitätsanalyse entwickelt, welche
ein Oberbegriff für Methoden ist, die die Identifizierung von Schlüsselannahmen (oder Variablen)
involvieren, bei welchen Unsicherheiten in Bezug auf ihre Werte die abgeleiteten Schlussfolgerungen über Kosten und Nutzen signifikant beeinflussen könnten. Eine Sensitivitätsanalyse wird daher
angewendet, um die Variablen zu identifizieren, die am meisten zu Unsicherheiten in den Vorhersagen beitragen.
Die Grundprinzipien der Sensitivitätsanalyse (ob in Bezug auf Industrieabschätzungen, Expertenurteile oder Modelle) sind:
•
•
•
•
210
Fokussieren auf Schlüsselvariablen: Häufig ist eine umfassende Sensitivitätsanalyse nicht machbar (aufgrund von Zeit- oder Datenbeschränkungen) und der Analytiker muss die Analyse auf
diejenigen Annahmen beschränken, die als Schlüsselannahmen angesehen werden.
Identifizieren eines plausiblen Bereichs für die Schlüsselvariablen: Der Analytiker sollte bei der
Bestimmung dessen, was als ein plausibler Wertebereich für die Schlüsselvariablen angesehen
wird, Umsicht walten lassen, und die Begründung für den zugewiesenen Bereich und den Grad
der Sicherheit, der mit diesem Bereich verbunden ist, dokumentieren.
Bestimmung der Auswirkungen auf die gesamten Schlussfolgerungen unter Anwendung der Bereiche für jede dieser Variablen: Dies kann einen Überblick darüber vermitteln, wie sensibel die
Gesamtergebnisse gegenüber Unterschieden in jeder der Schlüsselvariablen sind.
Identifizierung von Switching-Punkten, Break-Even-Werten oder Schwellenwerten: SwitchingPunkte, Break-Even-Werte oder Schwellenwerte sind diejenigen Werte, bei welchen sich die
Ergebnisse der SEA je nach Auswahl des Szenarios verändern würden (z. B. Nutzen minus Kosten eines Beschränkungs-Szenarios werden von positiven zu negativen Nutzen, oder die Nettonutzen des einen Szenarios werden größer/geringer als die eines anderen); sie können häufig einen Hinweis auf die Robustheit der Auswahl des einen Szenarios gegenüber einem anderen geben;
•
•
Die Identifizierung von Switching-Punkten ähnelt dem in Kapitel 4 vorgestellten Gedanken der
„Rückrechnung“ für Umwelt- und Gesundheitsauswirkungen. Wenn es keine monetären Abschätzungen für Auswirkungen beispielsweise für die Nutzenseite gibt, kann eine Rückrechnung
als Art der Sensitivitätsanalyse angewendet werden, um zu prüfen, wie der Nutzen in physikalischen Einheiten aussehen müsste, damit er die Kosten übersteigt.
Eindeutige Darstellung der Ergebnisse: Die Ergebnisse der Sensitivitätsanalyse sollten eindeutig
und mit einem Begleittext zur Beschreibung dargestellt werden. Die Ergebnisse könnten wie
folgt dargestellt werden: (a) in Form von Schlussfolgerungen unter den grundlegenden Annahmen; (b) in Form einer Beschreibung der Parameter, die für Sensitivitätsüberprüfungen variiert
wurden, und der Auswirkungen auf die Schlussfolgerungen.
•
•
Im Allgemeinen ist das ein recht einfaches Verfahren, obwohl es je nach der Anzahl der gleichzeitig betrachteten Variablen komplizierter werden könnte.
Die Hauptschwierigkeit besteht darin, dass unter Verwendung der verfügbaren Daten ein plausibler Bereich identifiziert werden kann. Dies ist ein Bereich möglicher Werte, die sich ergeben
könnten; z. B.: es besteht die Möglichkeit, dass ein Hersteller zwischen 5 und 10 % der zusätzlichen Kosten, die unter einem Szenario anfallen, an nachgeschaltete Anwender durch höhere
Preise weitergibt.
•
•
Festlegung des Untersuchungsumfangs: Diese Methode kann besonders zweckmäßig sein, wenn
man versucht, festzustellen, ob eine Auswirkung eine wichtige Auswirkung ist, welche weiter
analysiert werden sollte.
Analyse der Auswirkungen: Für die Abschätzung der Hauptauswirkungen könnte eine Sensitivitätsanalyse durchgeführt werden, um die Switching-Punkte zu bestimmen.
Was kann mit dieser Methode erreicht werden?
•
•
•
Identifizierung von Switching-Punkten oder Schwellenwerten, um zu sehen, ob eine Auswirkung das SEA-Ergebnis verändern könnte
Beurteilung, ob eine detailliertere Analyse erforderlich ist: die Sensitivitätsanalyse kann auch als
Screening-Instrument dienen, um zu bestimmen, ob eine extensivere Analyse notwendig ist.
Idealerweise sollte das Endergebnis einer Unsicherheitsanalyse ein probabilistischer Bereich
sein, der an ein Konfidenzintervall erinnert.
211
EC Impact Assessment Guidelines Annexes (Kapitel 13) 15. Juni 2005
UK Treasury Greenbook (Kapitel 5)
E.2
Szenario-Analyse
Was ist eine Szenario-Analyse?
Für die meisten durch Unsicherheiten gekennzeichneten Entscheidungen wird es mehr als eine unsichere Variable geben, die die Wahl der Optionen beeinflusst. Anstelle der separaten Überprüfung
der Unsicherheiten, die mit jeder dieser Variablen verbunden sind (z. B. durch Sensitivitätsanalyse)
kann ein umfassenderes Bild der Konsequenzen der kombinierten Unsicherheiten, die eine bestimmte Entscheidung beeinflussen, durch die gleichzeitige Variation der wichtigsten unsicheren
Variablen gewonnen werden. Dieser Ansatz wird häufig als Szenario-Analyse oder „Was-wärewenn“-Analyse bezeichnet.
Die Szenario-Analyse ist eine der zweckmäßigeren und einfacheren Methoden zur Beurteilung der
Bedeutung einer Unsicherheit, die einer Entscheidung anhaftet, die auf einer SEA basiert. Sie kann
eingesetzt werden, um einen Überblick darüber zu gewinnen, was geschehen könnte, ohne Wahrscheinlichkeiten spezifizieren zu müssen; sie kann schnell angewendet werden und die Datenerfordernisse sind nicht so signifikant wie bei den mehr probabilistischen Ansätzen. Szenarien können
eingesetzt werden, um sowohl qualitative als auch quantitative Arten der Unsicherheiten darzustellen. Eine Szenario-Analyse wird häufig als Ausgangspunkt für die Anwendung vieler der ausgereifteren Unsicherheitsanalyse-Methoden genutzt – wie z. B. die Delphi-Methode oder Monte-CarloAnalyse –, wenn mehrere Szenarien zu berücksichtigen sind.
Die Szenario-Analyse involviert die Bestimmung eines Bereichs der möglichen Ergebnisse, basierend auf den Unsicherheiten, die den Schlüsselvariablen anhaften. Werte für UnsicherheitsEingangsgrößen werden ausgewählt (z. B. bester und schlimmster Fall), welche zu den spezifizierten Ergebnissen führen. Diese werden dann deterministisch modelliert (d. h. ohne der Wahrscheinlichkeit dieser Eingangsgrößen Wahrscheinlichkeiten zuzuordnen), um den Bereich der wahrscheinlichen Ergebnisse anzugeben.
Arten der Szenarien, die zweckmäßig sein können, sind folgende: schlimmster Fall; bester Fall; Business-as-usual; beste Schätzung; Trendanalyse; untere, mittlere und obere; verschiedene Zeiträume
in der Zukunft; verschiedene Skalen der Effekte etc.
•
•
212
Fokus auf Schlüsselvariablen: Oft ist eine umfassende Szenario-Analyse nicht machbar (aufgrund von Zeit- oder Datenbeschränkungen) und der Analytiker muss die Analyse auf solche
Annahmen beschränken, die Schlüsselannahmen sind.
Identifizierung der geschätzten Kosten und Nutzen der Szenarien durch Variieren der Schlüsselvariablen: Der Nutzer sollte geeignete Werte für jede Schlüsselvariable unter jedem betrachteten Szenario identifizieren und dann die gesamten Kosten und Nutzen (sowie jedwede rele-
vanten Zwischenergebnisse) jedes Szenarios bestimmen.
•
Eindeutige Darstellung der Ergebnisse: Die Ergebnisse der Szenario-Analyse sollten eindeutig
und mit einem Begleittext zur Beschreibung dargestellt werden.
Im Allgemeinen ist dies ein recht einfaches Verfahren, obwohl es je nach der Anzahl der gleichzeitig betrachteten Variablen komplizierter werden kann. Umsicht ist geboten, damit exzessive Szenario-Prüfungen vermieden werden, da dies zusätzliche Unsicherheiten einbringen kann (wenn beispielsweise keine Schlussfolgerung gezogen wird, welches als das Szenario/die Szenarien mit der
höchsten Eintrittswahrscheinlichkeit betrachtet wird). Es gibt andere Probleme, die mit SzenarioAnalysen verbunden sind:
•
•
Aufrechterhaltung der Konsistenz bei der Spezifizierung der Szenarien; und
Verhindern, dass der Schwerpunkt auf Durchschnittswerte gelegt wird, um zu gewährleisten,
dass ein ausreichend weit gefasster Bereich betrachtet wird.
•
•
Festlegung des Untersuchungsumfangs: Diese Methode kann besonders zweckmäßig sein, wenn
man versucht, festzustellen, ob eine Auswirkung eine wichtige Auswirkung ist, welche weiter
analysiert werden sollte.
Analyse der Auswirkungen (Stufe 4) unter Anwendung eines deterministischen Ansatzes: Für
Abschätzungen der Hauptauswirkungen könnten untere und obere Szenarien analysiert werden
(d. h. Auswahl von Werten der Eingangsgrößen, die dazu tendieren, ein niedriges Ergebnis für
das eine Szenario und ein hohes Ergebnis für ein anderen Szenario zu liefern), um zu bestimmen, ob das SEA-Ergebnis anders wäre, wenn unterschiedliche plausible Annahmen für Eingangswerte verwendet werden.
Was kann mit der Anwendung dieser Methode erreicht werden?
Untere und obere Szenarien können eingesetzt werden, um zu bestimmen, ob die SEA-Ergebnisse
anders wären, wenn verschiedene Eingangsgrößen innerhalb eines plausiblen Bereichs variiert werden. Wenn die Ergebnisse der SEA unter jedem Szenario anders wären, kann eine weitere Unsicherheitsanalyse gerechtfertigt sein, um zu bestimmen, welches Szenario am wahrscheinlichsten
eintritt. Wenn das SEA-Ergebnis unter allen Szenarien gleich ist, ist die Schlussfolgerung begründet, dass die betrachteten Unsicherheiten das Ergebnis der SEA nicht verändern werden (was folglich den Grad der Sicherheit bei den Endergebnissen erhöht).
213
E.3
Expertenurteil
Was ist ein Expertenurteil?
Da die möglichen Folgen einer Beschränkung sehr ungewiss sein können, ist es wahrscheinlich,
dass eine Expertenmeinung benötigt wird, sowohl um zu bestimmen, welche Auswirkungen eintreten könnten, als auch um zu beurteilen, wie wahrscheinlich es ist, dass diese Auswirkungen so eintreten, wie sie abgeschätzt wurden.
Solche Experten könnten zum Beispiel Fachleute für bestimmte Chemikalien, Produkte oder Sektoren, Wirtschaftsanalytiker oder Marktanalytiker sein.
Wann ist die Anwendung dieser Methode zweckmäßig?
Experten können eingesetzt werden, um Daten in Bezug auf die Wahrscheinlichkeit zukünftiger Ereignisse oder Szenarien, Bereiche oder Wahrscheinlichkeitsverteilungen für Modellparameter, potenzielle Auswirkungen und mehr qualitative Ansichten zur relativen Signifikanz solcher Auswirkungen zu entwickeln. Expertenurteile können auch für das Verständnis und die Überbrückung gegensätzlicher Auffassungen über die Interpretation von Modellen oder anderen Ergebnissen wichtig
sein.
•
•
•
Zeitbeschränkungen: Es wird wichtig sein, Experten so früh wie möglich im Verfahren zu kontaktieren, um zu gewährleisten, dass sie dann verfügbar sind, wenn Sie die Notwendigkeit ihrer
Dienste einplanen. Denken Sie darüber nach, Experten in wichtige Stufen der Erarbeitung der
SEA einzubeziehen, wie beispielsweise Brainstorming-Treffen/Workshops.
Budgetbeschränkungen: Überlegen Sie, welche Rolle Experten in der SEA spielen können. Versuchen Sie, deren verfügbare Zeit in den Bereichen, wo ihre Kompetenz am meisten benötigt
wird, bestmöglich zu nutzen.
Experten sind möglicherweise nicht unabhängig, sondern vertreten bestimmte Interessen.
Für ein Expertenurteil müssen unbedingt die besten Experten zur Beratung und Mitwirkung an einer
SEA herangezogen werden. Diese Experten können hausinterne Fachleute sein oder Fachleute, die
von außen hereingeholt werden.
Wenn Sie beabsichtigen, die SEA intern unter Mitwirkung von Experten durchzuführen, denken Sie
214
darüber nach, sie in Folgendes einzubeziehen:
•
•
•
•
•
Brainstorming-Sitzungen oder Workshops
Während der Festlegung des Untersuchungsumfangs, bei der Bestimmung der Hauptauswirkungen und der wahrscheinlichen Reaktionen der Industrie und anderer durch jede RMO betroffenen Organisationen.
Überprüfung/Mitwirkung bei wichtigen analytischen Abschnitten des SEA-Berichts
Datenerfassung und -analyse – dies ist wahrscheinlich das Gebiet, in welchem die Mitwirkung
von Experten am meisten benötigt wird.
Konsultationsprozess
Was kann mit der Anwendung dieser Methode erreicht werden?
Experten verfügen – per definitionem – über ein besseres Wissen auf einem speziellen Fachgebiet
als andere. Die Nutzung dieses Wissens sollte dazu beitragen, Wissensunsicherheiten zu minimieren, indem realistischere Einschätzungen der erwarteten Verhaltensänderungen, Werte für Schlüsselparameter in der Analyse und verschiedene andere Faktoren verfügbar gemacht werden. Die
Verwendung von Expertenurteilen kann somit die Zeit, die für die Datenerfassung und –analyse benötigt wird, erheblich reduzieren.
Welche Hilfe sollte ich erhalten, um diese Methode anzuwenden?
Es wird wichtig sein, zu einem frühen Zeitpunkt im Verfahren festzustellen, welche Qualifikationen
zur Durchführung der SEA benötigt werden, und dann zu überprüfen, in welchem Umfang interne
oder externe Kompetenz benötigt wird. Überprüfen Sie, ob Sie über ausreichende Kompetenz in
folgenden Bereichen verfügen:
•
•
•
Die involvierten Märkte für die Chemikalien und zugehörigen Produkte und Dienstleistungen,
einschließlich historische und wahrscheinliche zukünftige Verhaltensänderungen im Fall der
Nichtverfügbarkeit der Stoffe.
Stakeholder-Einbeziehung – eine wichtige Informationsquelle für Beschränkungen werden die
Kostendaten sein, die man direkt von der Industrie erhält. Daher sind effektive Konsultationen
und Einbeziehung entscheidend für die Qualität der verfügbaren Daten, um eine fundierte Entscheidung zu treffen und Unsicherheiten zu reduzieren.
Folgenabschätzung – diejenigen, die mit der Nutzung des EC-Leitfadens zur Folgenabschätzung
vertraut sind, sollten für die Durchführung einer SEA gut aufgestellt sein. Es wäre ratsam, ein
Team zur Verfügung zu haben, das Auswirkungen auf die Umwelt und menschliche Gesundheit
sowie soziale und wirtschaftliche Auswirkungen (einschließlich weiter reichender wirtschaftlicher Auswirkungen wie Handel, Wettbewerb, Lebensfähigkeit und Rentabilität) beurteilen kann.
215
E.4
Monte-Carlo-Analyse
Was ist eine Monte-Carlo-Analyse?
Die Monte-Carlo-Analyse ist ein weiterer Schritt in der Analyse von Unsicherheiten als die vorher
genannten Methoden. Sie ist ein probabilistisches Instrument, das besonders zweckmäßig ist, weil es
die Unsicherheiten von Eingangsparametern durch die Anwendung von WahrscheinlichkeitsdichteFunktionen (PDF) explizit charakterisiert. Eine PDF liefert eine Angabe des Bereichs der wahrscheinlichen Werte für einen bestimmten Parameter und die Wahrscheinlichkeiten verschiedener
Werte in diesem Bereich (z. B. Gleich-, Normal-, Dreieckserteilung). Daher muss eine bestimmte
Art von Informationen über die Unsicherheiten der Eingangsdaten verfügbar sein, um dieses Instrument einzusetzen. Dies kann die Bestimmung der wahrscheinlichen „Form“ der PDF (wie z. B.
„normale“ oder schiefe Verteilung) einschließen, sowie eine Angabe der Mittelwerte und der damit
verbundenen Varianz oder des Bereichs möglicher Werte.
•
•
•
•
216
Erfassung von Stichprobenwerten von jedem Eingangswert und Kombination derselben, um
zahlreiche mögliche Ausgangswerte und die Eintrittswahrscheinlichkeiten dieser Werte zu generieren (dies könnte beispielsweise die Schätzung des Werts für die mittlere und Standardabweichung für einen bestimmten Parameter sein). Parameter oder Modellwahrscheinlichkeitsverteilungen können empirisch abgeleitet werden (zum Beispiel aus Populationsdaten oder indirekt
aus der Regression anderer statistischer Modelle) oder durch die Verwendung geeigneter Annahmen auf der Grundlage verfügbarer Daten oder Expertenurteile.
Dokumentation aller Annahmen und Modellspezifikationen: Die Qualität der Gesamtanalyse ist
nur so gut wie die Qualität ihrer Komponenten; daher sollten alle Annahmen oder Modellspezifikationen begründet und gut dokumentiert werden.
Durchführung der Simulation: Software für Monte-Carlo-Simulationen, mit vielen verfügbaren
Zusätzen zur Tabellenkalkulation, ist heutzutage allgemein erhältlich. Es ist jedoch wichtig, dass
man weiß, dass solche Analysen Kenntnisse über die Form der Wahrscheinlichkeitsverteilungsfunktionen für die unsicheren Eingangsvariablen sowie über den Grad der Wechselbeziehungen
zwischen Eingangsvariablen (welche problemlos in die Analyse einbezogen werden können) erfordern. Die Analyse selbst wird in einem automatischen Prozess generiert, wobei verschiedene
Werte für jeden interessierenden Parameter entsprechend ihrer Wahrscheinlichkeit in der PDF
ausgewählt werden; die Gesamtergebnisse werden unter Verwendung ausgewählter Werte berechnet und der Prozess wird wiederholt – häufig erfolgen mehrere tausende Iterationen. Die
Anzahl der Iterationen, die erforderlich ist, um zu sichern, dass jede PDF adäquat geprüft wird,
ist eine wichtige Überlegung (manchmal 10.000 oder mehr).
Dokumentation der Ergebnisse: Nach ausreichenden Iterationen ist das Ergebnis einer MonteCarlo-Analyse eine Wahrscheinlichkeitsverteilung des Endausgangswerts/der Endausgangswerte. Der Analytiker kann daher beispielsweise den Konfidenzgrad (z. B. als Konfidenzintervalle)
bestimmen, dass die Ergebnisse in einen bestimmten Bereich fallen, wie z. B. unterhalb eines
Switching-Punkts für die Endergebnisse, oder den wahrscheinlichsten Wert des Endergebnisses.
Wenn es zahlreiche Unsicherheiten gibt, die die Beurteilung beeinflussen, kann es wichtig sein, über
eine Szenario-Analyse hinauszugehen und die probabilistischen Verteilungen der möglichen Werte
zu betrachten. Wenn das der Fall ist, kann eine Monte-Carlo-Analyse nützlich sein.
•
•
•
Beschaffung einer signifikanten Datenmenge über die Unsicherheiten
Geeignete Computer-Software wird benötigt. Software für Monte-Carlo-Simulationen mit vielen
verfügbaren Zusätzen zur Tabellenkalkulation ist heutzutage allgemein erhältlich. Es ist jedoch
wichtig, dass man weiß, dass solche Analysen Kenntnisse über die Form der Wahrscheinlichkeitsverteilungsfunktionen für die unsicheren Eingangsvariablen sowie über den Grad der
Wechselbeziehungen zwischen Eingangsvariablen (welche problemlos in die Analyse einbezogen werden können) erfordern.
Gute Kenntnisse zur Statistik und zu den Ausgaben des Programms, d. h. Wahrscheinlichkeitsdichtefunktionen (PDF), sind erforderlich, um die Ergebnisse zu verstehen und aussagekräftig
darzustellen.
Angesichts des Kompetenzniveaus und der Daten, die für die Anwendung dieser Methode benötigt
werden, sollte sie nur angewendet werden, wenn die Ergebnisse einer Sensitivitäts- oder SzenarioAnalyse zeigen, dass weitere Analysen zu den Unsicherheiten und ihren möglichen Einfluss auf die
SEA erforderlich sind. Wenn die SEA in einem iterativen Verfahren durchgeführt wird (d. h. beginnend mit einer einfachen qualitativen Beurteilung auf einer niedrigen Ebene, welche zu einer umfassenderen Beurteilung aufgebaut wird), dann sollte eine Monte-Carlo-Analyse nur durchgeführt werden, wenn eine Beurteilung auf einer hohen Ebene (umfassend quantitativ) erforderlich ist.
Was kann mit dieser Methode erreicht werden?
Der Hauptnutzen der Anwendung einer Monte-Carlo-Analyse besteht darin, dass die Ergebnisse als
PDF dargestellt werden. Daher ist es möglich, die Ergebnisse verschiedenartig darzustellen - z. B.
die „beste“ (mediane) Schätzung der Kosten ist € 6,5 Mio., aber es besteht eine Chance von 10 %,
dass die Kosten € 8,5 Mio. übersteigen werden.
217
ANHANG F INSTRUMENTE DER SOZIOÖKONOMISCHEN BEWERTUNG
INSTRUMENTE DER SOZIOÖKONOMISCHEN
BEWERTUNG
218
Einführung
Dieser Anhang enthält weitere Details zu den wichtigsten Instrumenten der sozioökonomischen
Bewertung, die voraussichtlich bei der Durchführung einer SEA verwendet werden. Die Instrumente der sozioökonomischen Bewertung können verwendet werden, um Risiken/Kosten und Nutzen
(Nachteile und Vorteile) zusammenzuführen, damit eine Gesamtschlussfolgerung abgeleitet werden
kann.
Die in diesem Abschnitt behandelten Instrumente sind:
F.1
•
•
•
•
Befolgungskosten-Analyse (Compliance-Kostenanalyse)
•
Makroökonomische Modellierung
Kosten-Nutzen-Analyse (KNA)
Was ist eine Kosten-Nutzen-Analyse?
Eine KNA schafft einen Rahmen für den Vergleich der Kosten und Nutzen jeder Risikomanagementoption (RMO). Die Art der Analyse kann von einer hauptsächlich qualitativen Analyse bis zu
einer vollständig quantitativen (und monetisierten) Analyse reichen.
Traditionell wurde die KNA angewendet, um zu bestimmen, ob eine Investition aus der Perspektive
der ökonomischen Effizienz lohnend ist. Das bedeutet normalerweise, dass der Schwerpunkt darauf
liegt, für so viele Auswirkungen einer vorgeschlagenen Maßnahme wie möglich einen Geldwert
festzulegen, und gestattet einen transparenteren Vergleich der Konsequenzen von mehr als einer
Maßnahme. Die zugrunde liegenden Prinzipien können jedoch allgemeiner angewendet werden,
indem alle Wirkungen einer Maßnahme nach ökonomischen Opportunitätskosten bewertet werden.
Man kann so die Kompromisse bestimmen, zu welchen die Gesellschaft bei der Zuweisung von
Ressourcen für konkurrierende Bedarfe bereit wäre. Folglich kann eine robuste KNA angeben, ob
eine bestimmte Maßnahme in dem Sinne „begründet“ ist oder nicht, dass die Nutzen für die Gesellschaft die Kosten für die Gesellschaft aufwiegen.
Folgende Schritte müssen ausgeführt werden, um eine vollständige KNA durchzuführen (Moons,
2003):
1. Definition des Projekts/der Politik und der relevanten interessierenden Bevölkerung
2. Identifizierung der relevanten Auswirkungen
3. Quantifizierung der relevanten Kosten und Nutzen
4. Bewertung der relevanten Kosten und Nutzen in Geldwerten
219
5. Aggregation der Nutzen und Kosten im Zeitablauf durch Diskontierung
6. Vergleich der gesamten diskontierten Nutzen mit den gesamten diskontierten Kosten, um einen
Nettobarwert (NBW) zu erhalten
7. Durchführung der Unsicherheitsanalyse zu wichtigen Parametern wie Diskontrate, Investitionslebensdauer sowie Kosten- und Nutzenabschätzungen.
Diese Schritte ähneln dem Aufbau des SEA-Leitlinien-Dokuments. Eine Anleitung zu den obigen
Schritten ist in Kapiteln 2 bzw. 6 zu finden.
Die KNA ist der Ansatz, der die vorliegenden Leitlinien untermauert. In Übereinstimmung mit anderen Leitlinien-Dokumenten geht sie von einem pragmatischen Ansatz aus, bei welchem die KNA
als das Ziel verstanden wird, wobei jedoch bekannt ist, dass viele wichtige Auswirkungen häufig
nicht quantifiziert werden können. Sie müssen zusammen mit den quantifizierten Auswirkungen in
gleicher Weise dargestellt werden. Wenn Schlussfolgerungen gezogen und alle Auswirkungen betrachtet werden, ist entweder eine implizite oder eine explizite Gewichtung erforderlich. Aus dieser
Sicht wird die KNA zu einer Analyse, die der im nächsten Abschnitt beschriebenen multikriteriellen
Analyse recht ähnlich ist.
Die Hauptleitlinien behandeln die verschiedenen Schwierigkeiten, wie Quantifizierung von Auswirkungen, Monetisierung von Auswirkungen, Diskontierung und Unsicherheiten.
DTLR: Economic Valuation with Stated Preference Techniques Summary Guide
Energy, Transport And Environment Center For Economic Studies: the development and application of economic valuation techniques and their use in environmental policy – a survey
Cost-Benefit Analysis and the Environment Recent Developments -OECD 2006
F.2
Multikriterielle Analyse (MKA)
Was ist eine multikriterielle Analyse?
Eine MKA beschreibt den strukturierten Ansatz, der verwendet wird, um Gesamtpräferenzen unter
alternativen Optionen zu bestimmen, wobei die Optionen verschiedene Auswirkungsarten aufweisen und/oder verschiedene Ziele realisieren.
220
In der MKA werden erwünschte Ziele spezifiziert und entsprechende Merkmale oder Indikatoren
identifiziert. Die reale Messung der Indikatoren basiert häufig auf der quantitativen Analyse (durch
Scoring, Ranking und Gewichtung) eines großen Bereichs qualitativer und quantitativer Auswirkungskategorien und Kriterien. Dies muss nicht in Geldwerten erfolgen. Es können verschiedene
Umwelt- und soziale Indikatoren neben ökonomischen Kosten und Nutzen entwickelt werden, und
die MKA liefert Methoden zum Vergleich und Ranking verschiedener Ergebnisse, auch wenn eine
Vielzahl von Indikatoren verwendet wird. Ausdrückliche Beachtung wird der Tatsache eingeräumt,
dass eine Vielzahl sowohl monetärer als auch nicht-monetärer Ziele politische Entscheidungen beeinflussen kann.
Die Schlüsselmerkmale der multikriteriellen Analyse sind die Identifizierung von Kriterien, um ein
Mittel zur Messung des Grads, in welchem die verschiedenen Ziele realisiert werden, zu erhalten,
und die relative Gewichtung der Ziele, welche deren Werturteile direkt in die Bewertung der Optionen einbezieht. Dies steht im Gegensatz zur ökonomischen Analyse (insbesondere zu den Effizienzbasierten Ansätzen der KNA und KWA), deren Ziel in der Bestimmung einer objektiven Messgröße
für den Nettowert (oder sozialen Wert) einer vorgeschlagenen Option besteht.
Schritt 1– Identifizierung von Kriterien, nach welchen die Auswirkungen beurteilt werden
Die Kriterien und Teilkriterien sind die Messgrößen der Ergebnisse, nach welchen die Auswirkungen beurteilt werden. Ein großer Anteil des „Mehrwerts“ durch einen formalen MKA-Prozess resultiert aus der Erstellung einer gut begründeten Menge von Kriterien, nach welchen die Auswirkungen zu beurteilen sind.
Ein für das Ministerium für Verkehr (DTLR 2000) entwickeltes MKA-Handbuch argumentiert, dass
die Perspektive/n von Interessengruppen wichtig sein kann/können. Eine Möglichkeit, diese einzubinden, besteht darin, die betroffenen Parteien in einige oder alle Stufen der MKA direkt einzubeziehen. Ein zweiter Ansatz ist die Überprüfung von politischen Erklärungen und sekundären Informationsquellen aus den verschiedenen Interessengruppen und deren Analyse, um Kriterien abzuleiten, die ihre Belange reflektieren. Eine dritte Möglichkeit ist, falls im Entscheidungsfindungsteam
geeignete Fachkompetenz vorhanden ist, eines oder mehrere seiner Mitglieder aufzufordern, die
Positionen der wichtigsten Interessengruppen im Rollenspiel zu vertreten, um zu gewährleisten,
dass diese Perspektive nicht übersehen wird, wenn die Kriterien abgeleitet werden.
Schritt 2 – Einordnung der Kriterien
Es kann hilfreich sein, Kriterien nach den Hauptarten der Auswirkungen einzuordnen: allgemein
wirtschaftliche, Umwelt-, Gesundheits-, soziale und makroökonomische Auswirkungen für eine
SEA. Dies ist besonders zweckmäßig, wenn die entstehende Entscheidungsstruktur eine relativ große Zahl von Kriterien beinhaltet (sagen wir, acht oder mehr), und wenn jedem Kriterium eine Gewichtung zugeordnet wird.
Schritt 3 – Bewertung der Kriterien
Bevor die Auswahl der Kriterien abgeschlossen wird, muss die vorläufige Menge nach einer Reihe
von Qualitäten beurteilt werden:
•
Vollständigkeit – Wurden alle wichtigen Kriterien einbezogen?
221
•
Redundanz und doppelte Zählung – Entfernung aller nicht erforderlichen Kriterien und
Vermeidung ähnlicher Kriterien.
•
Operationalität – Es ist wichtig, dass jede Option nach jedem Kriterium beurteilt werden kann.
Die Beurteilung kann objektiv sein im Hinblick auf einen gemeinsam angewendeten und
verstandenen Umfang der Messung, wie Risiken oder Kosten für die menschliche Gesundheit.
Es besteht auch die Möglichkeit, die subjektive Beurteilung eines Experten wiederzugeben.
•
Wechselseitige Unabhängigkeit der Präferenzen – Es sollte möglich sein, Auswirkungen
Punktwerte (Scores) zuzuordnen, ohne die Punktwerte zu kennen, die für andere Auswirkungen
vergeben werden.
•
Größe – Eine zu große Anzahl von Kriterien führt zu zusätzlichem Analyseaufwand bei der
Beurteilung der Eingangsdaten und kann das Kommunizieren der Analyse erschweren.
Schritt 4 – Festlegung eines Punktbewertungssystems (Scoring-Systems)
Festlegung eines Scoring-Systems, wobei qualitativen, quantitativen und monetären Auswirkungen
nach den Kriterien Punktwerte zugeordnet werden können. Häufig wird die Punktbewertung mit
einer Skala von 0-1 vereinfacht. Ein Schlüsselaspekt ist jedoch, dass das Scoring-System transparent ist und konsistent auf alle Szenarien angewendet wird. Die Darstellung transparenter, unverzerrter und gut begründeter Kriterien ermöglicht es dem SEA-Ausschuss und den interessierten Parteien, die Begründung der SEA-Ergebnisse eindeutig zu interpretierten und erleichtert die Entscheidung, ob die sozioökonomischen Nutzen die Kosten überwiegen.
Schritt 5 – Gewichtung der Kriterien und Vergleich der Szenarien
Es ist optional, jede Auswirkung zu gewichten. Dies involviert häufig eine subjektive Sicht und
wird folglich als Nachteil der MKA angesehen. Wenn ein Gewichtungssystem angewendet wird,
sollten Rechtfertigung und Begründung eindeutig dargestellt werden. Wenn allen Kosten und Nutzen Punktwerte (Scores) zugeordnet wurden (und ggf. die Gewichtung angewendet wurde), dann ist
die Summe der Teilnutzwerte (Gesamtnutzwert) für die Kosten von der Summe der Teilnutzwerte
für die Nutzen abzuziehen. Ein positiver Gesamtnutzwert würde angeben, dass die sozioökonomischen Nutzen die sozioökonomischen Kosten überwiegen.
Die MKA ist ein Instrument der Entscheidungsanalyse, das besonders zweckmäßig für Fälle ist, in
welchen signifikanten Umwelt- und sozialen Auswirkungen keine robusten Geldwerte zugeordnet
werden können. Die meisten SEA werden eine Kombination von Auswirkungen beinhalten, die in
qualitativen, quantitativen oder monetären Werten gemessen werden. Es könnte daher argumentiert
werden, dass die MKA auf jede sozioökonomische Analyse angewendet werden könnte, obwohl sie
durch Wertungs- (Scoring) und Gewichtungskriterien nicht formalisiert ist, wie oben beschrieben.
Ähnlich wie bei der KNA ist die Beurteilung verschiedener Auswirkungen mit Schwierigkeiten behaftet. Die spezifischen Probleme bei der MKA sind die Auswahl der Punktwerte (Scores) für jede
222
Auswirkung und die Auswahl der Gewichtung für jedes Kriterium. Die Punktwertung für Auswirkungen, die qualitativ beschrieben werden, ist subjektiv und ebenso die Auswahl der Gewichtungen. Wenn eine formale MKA angewendet wird, ist es wichtig, alle Annahmen aufzulisten, so dass
Punktwertung und Gewichtung transparent dargestellt werden.
DTLR (2002) multi-criteria analysis manual
The encyclopaedia of earth: Multi-criteria analysis in environmental decision-making
UNFCC brief summary of MCA
F.3
Kosten-Wirksamkeitsanalyse (KWA)
Was ist eine Kosten-Wirksamkeitsanalyse?
Die KWA wird häufig angewendet, um die geringsten Kostenmittel zur Erreichung vorgegebener
Ziele zu bestimmen, wobei diese Ziele durch staatliche Vorgaben oder die Gesetzgebung definiert
werden. Eine KWA wird häufig definiert als die Feststellung der minimalen Kosten zur Realisierung eines bestimmten physikalischen Ergebnisses.
Das Ziel der KWA kann darin bestehen, die kostengünstigste63 Option unter einer Menge alternativer Optionen, welche alle das Ziel erreichen, zu identifizieren. In schwierigeren Fällen wird die
KWA angewendet, um Kombinationen von Maßnahmen zu identifizieren, die das bestimmte Ziel
erreichen werden.
Im Vergleich zur KNA besteht der Vorteil der KWA darin, dass keine Notwendigkeit zur Monetisierung des Nutzens der Zielrealisierung besteht, ist aber benachteiligt, wenn eine bestimmte Höhe
der Reduzierung nicht definiert worden ist/werden kann.
Im Rahmen eines Dossiers nach Anhang XV ist es erforderlich, zu bestimmen, ob eine Beschränkung die geeignetste Risikomanagementoption (RMO) ist. Dies erfordert den Vergleich einer Beschränkung (einer RMO) mit anderen RMO, was beispielsweise ein Cap-and-Trade-System oder
die Abhängigkeit von BAT-Anforderungen einbeziehen könnte. Hier kann die Anwendung der
KWA zweckmäßig sein, um RMO zu vergleichen, die dieselbe Höhe der Risikoreduzierung erreichen. Ebenso ist die KWA ein sehr nützliches Instrument, wenn versucht wird, die geeigneten Bedingungen der Beschränkung zu bestimmen.
63
Anmerkung des Übersetzers: Fehlendes Wort ergänzt.
223
•
•
•
•
Wenn die Kostenschätzungen nicht die vollen sozialen Kosten der Maßnahme reflektieren
(d. h. sie sind finanzielle Kosten und keine ökonomischen Kosten), dann ist es vielleicht nicht
möglich, die RMO auf gleicher Grundlage zu vergleichen;
Wenn die vorgeschlagene Maßnahme kein kontinuierliches Wirksamkeitsniveau pro Ausgabeneinheit erreichen würde (d. h. es gibt eine beschränkte Zahl von Einzelpersonen, die von der
vorgeschlagenen Maßnahme profitieren können), dann wird ein Vergleich dieser Maßnahme
mit anderen auf gleicher Grundlage schwierig;
Wenn unterschiedliche Maßnahmen zu variierenden Höhen der Risikoreduzierung führen, wobei einige Maßnahmen die Ziele erfüllen und andere hinter diesen zurückbleiben, aber dies bei
signifikant geringeren Kosten, können Konflikte zwischen einem unbedingten Festhalten an
den Zielen und der Suche nach einer wirtschaftlich effizienten Lösung entstehen; und
Wenn die vorgeschlagene Maßnahme mehr als eine Zielsetzung verfolgt, beispielsweise Realisierung von Gesundheitsnutzen zusätzlich zur Rettung von Leben, oder Umweltnutzen, die
über mehr als einen Umwelt-Endpunkt hinausgehen, dann können die Maßnahmen in ihrer
Kostenwirksamkeit hinsichtlich der verschiedenen Ziele unterschiedlich sein.
Es gibt eine grundlegende Annahme, dass die Nutzen zur Erreichung eines Ziels die Kosten überwiegen. Diese Annahme führt zu einer der Schlüsselbegrenzungen hinsichtlich der Verwendung der
KWA für Regulierungsanalysen: sie behandelt nicht explizit die Frage, ob die Nutzen der Regulierung die Kosten überwiegen.
Andere Probleme gab es im Bereich des Gesundheitswesens durch das Scheitern der KWA, einen
allgemeinen oder standardisierten Ansatz einzuführen, der einen Vergleich der Ergebnisse verschiedener Studien gestatten würde. Insbesondere betonte ein Ausschuss zur KostenWirksamkeitsanalyse die Bedeutung der Einführung einer gesellschaftlichen Perspektive bei der
Durchführung solcher Analysen, um sicherzustellen, dass Schätzungen die vollen Ressourcenkosten
der Einführung einer vorgegebenen Option reflektieren (Russell et al., 1996).
Global Environment Facility (GEF) Guidance on CEA in GEF projects
F.4
Beurteilung der Befolgungskosten (Compliance-Kosten)
Was ist eine Beurteilung der Befolgungskosten?
Die meisten SEA beginnen mit der Beurteilung der Befolgungskosten. Im Wesentlichen fokussiert
diese Art der Analyse auf die direkten Kosten, die mit der Einführung einer bestimmten Maßnahme
verbunden sind, obwohl sie auch jegliche Kosteneinsparungen aufgrund von Prozessveränderungen
etc. identifizieren sollte. Solche Beurteilungen werden mindestens die Kapital- und (einmaligen und
wiederkehrenden) Betriebskosten identifizieren, die für die Sektoren anfallen würden, die von der
Maßnahme direkt betroffen sind. Sie können außerdem die indirekten Kosten für andere Sektoren
224
überprüfen, in welchen mit signifikanten Auswirkungen zu rechnen ist (z. B. Kosten für nachgeschaltete Anwender aufgrund der Notwendigkeit, Prozess- oder andere Veränderungen vorzunehmen). Sie können auch Kosten identifizieren, die nicht problemlos zu quantifizieren sind, wie beispielsweise Kosten in Bezug auf Veränderungen in Produktqualität oder Produktleistung (weitere
Hinweise sind in Kapitel 3 zu finden).
Diese Analysen tendieren zur Fokussierung auf die finanziellen und nicht die ökonomischen Kosten. Ziel der finanziellen Analyse ist die Feststellung der Auswirkungen, die eine vorgeschlagene
Regulierung auf eine Firma oder einen Sektor und deren Cash-Flow haben wird. Finanzielle Analysen können der Ausgangspunkt für eine Kosten-Wirksamkeitsanalyse (KWA) oder eine KostenNutzen-Analyse (KNA) sein, insbesondere wenn Befolgungskosten als Proxy-Variablen für ökonomische Kosten verwendet werden. Sie unterscheidet sich jedoch von der formalen KWA und
KNA, da diese auf die mit einer Maßnahme verbundenen ökonomischen oder Ressourcenkosten
und nicht einfach auf finanzielle Kosten fokussieren. Folglich werden finanzielle Analysen die Gesundheits-, Umwelt- und anderen sozialen Kosten und Nutzen ignorieren, die aus einer Maßnahme
entstehen würden, und werden daher keinen Vergleich der vollen ökonomischen Kosten und Nutzen
der Einführung verschiedener Maßnahmen liefern.
F.5
Makroökonomische Modellierung
Was ist makroökonomische Modellierung?
Makroökonomische Modelle sind mathematische Modelle, deren Ziel die Beschreibung der Interaktionen in der Ökonomie ist. Sie gestatten eine konsistente Erfassung aller ökonomischen Effekte,
einschließlich aller Feedback-Reaktionen, auf verschiedenen Märkten. Es gibt unterschiedliche Arten von Modellen, die geeignet sind, unterschiedliche Arten von Fragen zu beantworten. In Bezug
auf die SEA ist die Anwendung der makroökonomischen Modellierung wahrscheinlich weniger relevant. Nur wenn es wirtschaftliche Auswirkungen gibt, die Wirtschaftssektoren signifikant beeinflussen, könnte die Anwendung der makroökonomischen Modellierung zweckmäßig sein. Die Anwendung eines makroökonomischen Ansatzes erfordert die Verwendung eines geeigneten Modells,
und da es sehr ressourcenaufwändig ist, makroökonomische Modelle zu entwickeln, müsste ihre
Anwendung in einer SEA auf vorhandenen Modellen basieren. Es wäre daher Expertenberatung zur
Auswahl des anzuwendenden Modells erforderlich, und ebenso Expertenmitwirkung bei der Durchführung der Analyse. Der EU-Folgen-Leitfaden enthält mehr Details über die verschiedenen Arten
makroökonomischer Modelle und führt einige der häufiger verwendeten Modelle auf, welche durch
EU-Finanzierung entwickelt wurden und daher typischerweise die gesamte EU erfassen.
225
ANHANG G ERST-CHECKLISTEN – IDENTIFIZIERUNG VON AUSWIRKUNGEN
CHECKLISTEN –
IDENTIFIZIERUNG VON AUSWIRKUNGEN
226
ANHANG G CHECKLISTEN – IDENTIFIZIERUNG VON AUSWIRKUNGEN
Dieser Anhang enthält fünf Checklisten, um die Feststellung der Hauptauswirkungen des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios im Vergleich zum „Baseline“-Szenario in der Stufe der Beurteilung der Auswirkungen zu unterstützen (eine umfassendere Checkliste wird später im SEAVerfahren verwendet). Die Checklisten sind bestimmt für:
•
Risiken für die menschliche Gesundheit;
•
Umweltrisiken;
•
Wirtschaftliche Auswirkungen;
•
Soziale Auswirkungen; und
•
Weiter reichende wirtschaftliche Auswirkungen.
Die Checklisten sollen als ein internes Entscheidungsfindungsinstrument verwendet werden, um
den Prozess der Bestimmung der Hauptauswirkungen zu erleichtern, und stellen keine umfassende
Liste der Auswirkungen dar. Sie erfassen nur einige der Auswirkungen, die im EC-Leitfaden zur
Folgenabschätzung (2005) identifiziert werden. Es wird daher empfohlen, den Leitfaden zur Folgenabschätzung für weitere Informationen heranzuziehen. Dieser ist verfügbar unter:
http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/key_docs/sec_2005_0791_anx_en.pdf
Ausgefüllte Checklisten können mit der SEA eingereicht werden, um die Transparenz der Analyse
zu verbessern.
WIE SIND DIE CHECKLISTEN ZU VERWENDEN
Wenn die Risikobeurteilung (Guidance on the Chemical Safety Report) besagt, dass Risiken für einen bestimmten Endpunkt nicht signifikant (oder möglicherweise nicht relevant) sind, sollte die
Antwort in der Checkliste NEIN lauten. Auswirkungen, die nicht signifikant sind, sollten im SEABericht angegeben werden, aber es besteht keine Notwendigkeit, diese weiter zu analysieren, da es
unwahrscheinlich ist, dass sie das Ergebnis der SEA verändern. Es sollten jedoch Risiken berücksichtigt werden, bei welchen keine Bedenken in der Risikobeurteilung (unter dem BaselineSzenario) festgestellt wurden, wo aber die vorgeschlagene Beschränkung neue Risiken mit sich
bringt.
Wenn ein Risiko identifiziert wurde, dann könnte die Antwort in der Checkliste Ja oder nicht bekannt lauten. Es ist notwendig, dass man versucht festzulegen, ob das bedeutet:
•
Ja – eine signifikante Auswirkung (Hauptauswirkung) – Diese Auswirkung muss im SEAVerfahren weiter analysiert werden; oder
•
Nicht bekannt – Mit den Informationen, die auf dieser Stufe des SEA-Verfahrens verfügbar
sind, ist es vielleicht nicht möglich, zu bestimmen, ob eine Auswirkung eine signifikante
(Haupt-) Auswirkung ist. In diesem Fall sind mehr Informationen erforderlich, um die Relevanz
des Risikos zu bestimmen.
Es kann hilfreich sein, die Checklisten während eines Workshops oder Treffens zum Brainstorming
auszufüllen, zu welchem interne/externe Experten und relevante Stakeholder eingeladen werden.
Beim Ausfüllen der Checklisten kann es zweckmäßig sein, Informationsquellen wie den EC-
227
Leitfaden zur Folgenabschätzung heranzuziehen. Insbesondere die Seiten 29-32 des EC-Leitfadens
zur Folgenabschätzung enthalten Fragen, die dem Leser als Anleitung dienen können, um zu gewährleisten, dass Auswirkungen und Thematiken mit einer bestimmten Relevanz in Stufe 3 (Identifizierung und Bewertung der Auswirkungen) betrachtet werden. Man beachte jedoch, dass diese
Fragen (wie auch die Fragen in den Checklisten des vorliegenden Anhangs) weder erschöpfend
noch endgültig sind. Sie sind als Hilfestellung gedacht, um dem Leser die Betrachtung eines weiter
gefassten Bereichs potenzieller Auswirkungen unter der vorgeschlagenen Beschränkung zu erleichtern, welche andernfalls vielleicht am Anfang des SEA-Verfahrens ignoriert worden wären.
Die Absicht besteht darin, die Behörde bei der Betrachtung eines weit gefassten Bereichs potenzieller Auswirkungen zu unterstützen, so dass die Analyse sich nicht unmittelbar auf einige Kernauswirkungen konzentriert, die bereits während der Erarbeitung des Beschränkungsvorschlags identifiziert wurden. Somit sollte diese Aufgabe zu einem umfassenderen Bild der potenziellen Auswirkungen unter der vorgeschlagenen Beschränkung führen.
Tabelle 21
Erst-Checkliste – Risiken für die menschliche Gesundheit
Potenzielle Auswirkungen –
Veränderungen zwischen dem “Beschränkungsvorschlag”und dem “Baseline”-Szenario
Gibt es Risikoveränderungen hinsichtlich der Gesundheit
der Beschäftigten, die mit der Verwendung des Stoffs verbunden sind? (z. B. Veränderungen bei der Anzahl der
exponierten Personen, Art der Exposition, Schwere der
Expositionen etc.)
der Verbraucher, die mit der Verwendung dieses Stoffs
verbunden sind?
und Sicherheit der Öffentlichkeit?
der Beschäftigten, die mit der Verwendung bekannter Ersatzstoffe verbunden sind?
der Verbraucher, die mit bekannten Ersatzstoffen verbunden sind?
Wenn es Veränderungen im angewendeten Verfahren gibt,
hätten diese Veränderungen Auswirkungen auf Gesundheit und Sicherheit der Beschäftigten?
Wenn es Veränderungen im angewendeten Verfahren gibt,
hätten diese Veränderungen Auswirkungen auf Gesund-
228
Wahrscheinlich
eine signifikante
Auswirkung, die
weitere Beurteilungen erfordert?
Ja/Nein/nicht
bekannt
Wenn ‘Nein’, begründen Sie, warum die
Auswirkung ausgeschlossen wird (z. B.
nicht relevant unter dieser Beschränkung)
Wahrscheinlich
eine signifikante
Auswirkung, die
Ja/Nein/nicht
bekannt
heit und Sicherheit der Verbraucher?
Gibt es signifikante Veränderungen bei Emissionen in die
Luft, ins Wasser, in den Boden und/oder signifikante Veränderungen bei der Rohstoffverwendung, welche potenzielle Folgen für die menschliche Gesundheit haben könnten?
Gibt es andere Risiken/Auswirkungen, die berücksichtigt
werden müssen?
Tabelle 22
Erst-Checkliste - Umweltrisiken
Wahrscheinlich
eine signifikante
Auswirkung, die
Ja/Nein/nicht
bekannt
Gibt es Risikoveränderungen hinsichtlich der Luftqualität?
(z. B. Wirkungen von Emissionen auf Versauerung,
Eutrophierung, photochemische oder gefährliche Luftschadstoffe, welche die menschliche Gesundheit beeinträchtigen könnten, Kulturpflanzen oder Gebäude schädigen oder zu einer Verschlechterung der Umwelt führen
könnten? (verunreinigte Böden oder Flüsse etc.)
Gibt es Risikoveränderungen hinsichtlich der Wasserqualität und/oder der Quantität des Wassers und des Trinkwassers?
Gibt es Risikoveränderungen hinsichtlich der Bodenqualität und/oder der Quantität des verfügbaren Bodens und des
nutzbaren Bodens?
Gibt es Risikoveränderungen hinsichtlich der Emission
von ozonschädigenden Stoffen (CFC, HCFC etc.) und
Treibhausgasen (z. B. Kohlendioxid, Methan etc.) in die
Atmosphäre?
Gibt es Veränderungen im Bedarf an/der Verwendung von
erneuerbaren Ressourcen (Fisch, Süßwasser) oder Veränderungen in der Rate des Bedarfs an/der Verwendung von
nicht erneuerbaren Ressourcen (Grundwasser, Mineralien
etc.)?
Gibt es Veränderungen hinsichtlich der Artenvielfalt (z. B.
Anzahl der Arten und Varietäten/Rassen), Flora, Fauna
229
und/oder Landschaftsräume (z. B. der landschaftliche
Wert eines geschützten Landschaftsraums)?
Gibt es Risikoveränderungen hinsichtlich der Flächennutzung, welche die Umwelt beeinflussen können? (z. B. Beeinflussung des Gleichgewichts zwischen urbaner und
ländlicher Flächennutzung, Reduzierung von “grüneWiese“-Standorten etc.)
Gibt es Veränderungen hinsichtlich der Abfallerzeugung
(fester, kommunaler, landwirtschaftlicher, Industrie-, Abraum-, radioaktiver oder toxischer Abfall) oder hinsichtlich der Art der Behandlung, der Entsorgung, des Recyclings?
Gibt es Risikoveränderungen hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit der Verhütung von Bränden, Explosionen,
Ausfällen, Unfällen und zufälligen Emissionen? Irgendwelche Risikoveränderungen hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit von Naturkatastrophen?
Gibt es Veränderungen hinsichtlich der Mobilität (Transportmodi) und der Energienutzung? (z. B. gibt es Veränderungen bei Energieverbrauch und Wärmeerzeugung,
Transportbedarf und Veränderungen bei Fahrzeugemissionen)
Gibt es Veränderungen hinsichtlich der Umweltfolgen
durch Aktivitäten der Firmen? (z. B. verändert dies die
Nutzung natürlicher Ressourcen, die pro Ausbringungseinheit benötigt werden, und wird der Prozess mehr oder
weniger energieintensiv werden? Wird dies das Betriebsverhalten der Firmen zu mehr oder weniger Verschmutzung verändern?)
Gibt es Risikoveränderungen hinsichtlich der Tier- und
Pflanzengesundheit, Lebensmittel- und Futtersicherheit?
Gibt es Veränderungen bei Umweltrisiken, die mit Ersatzstoffen verbunden sind?
Gibt es Veränderungen im angewendeten Verfahren, die
eine Auswirkung auf die Umwelt haben können? (z. B.
das alternative Verfahren verwendet eine andere Menge an
natürlichen Ressourcen oder Energie)
Gibt es signifikante Veränderungen hinsichtlich der Emissionen in die Luft, ins Wasser und den Boden oder bei der
Rohstoffverwendung, welche potenzielle Folgen für die
Umwelt haben könnten? (z. B. Veränderungen bei Rohstoffen, welche von außerhalb der EU importiert werden
müssen, was zu zusätzlichen Emissionen durch den Transport führt)
werden müssen?
230
Wahrscheinlich
eine signifikante
Auswirkung, die
Ja/Nein/nicht
bekannt
Tabelle 23
Erst-Checkliste – wirtschaftliche Auswirkungen
Wahrscheinlich
eine signifikante
Auswirkung, die
Ja/Nein/nicht
bekannt
Gibt es Veränderungen bei den Betriebskosten?
Gibt es Veränderungen bei den Investitionskosten? Z. B.
Kosten zur Vermeidung von Risiken für die menschliche
Gesundheit, wie Abfall- und Abwasseraufbereitung.
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei der Rentabilität? Z. B. Kosten für die Verwendung eines alternativen
Stoffs können nicht entlang der Lieferkette weitergegeben
werden.
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei Absatz und
Umsatz? Z. B. ein Verlust an Funktionalität führt zur Reduzierung der Nachfrage
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei Verwaltungskosten?
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei Innovation
und Forschung?
Gibt es möglicherweise Veränderungen beim Marktpreis?
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei der Qualität
des Endprodukts?
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei der Beschäftigung?
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei Überwachung,
Befolgung (Compliance) und Durchsetzung?
Gibt es möglicherweise Veränderungen beim Absatz- und
Produktionstrend?
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei den Kosten,
die mit Ersatzstoffen verbunden sind?
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei Leistung und
Produktqualität, die mit Ersatzstoffen verbunden sind?
Gibt es möglicherweise Veränderungen im angewendeten
Verfahren, die eine Auswirkung auf die ökonomischen
Kosten haben können?
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei Emissionen in
die Luft, ins Wasser, den Boden und/oder Veränderungen
bei der Rohstoffverwendung, welche potenzielle ökonomische Kosten verursachen könnten?
werden müssen?
231
Tabelle 24
Erst-Checkliste – soziale Auswirkungen
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei der Beschäftigung auf EU-Ebene?
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei der Beschäftigung auf MS-Ebene?
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei der Beschäftigung außerhalb der EU?
Gibt es möglicherweise Veränderungen in der Art der Berufe?
Gibt es möglicherweise Veränderungen im Arbeitsumfeld? (z. B. Arbeitszeiten, Arbeitszufriedenheit, verfügbares Training etc.)
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei der Beschäftigung für andere Sektoren in der Kommune? d. h. örtliche
Restaurants, Läden und andere Service-Branchen.
werden müssen?
232
Wahrscheinlich
eine signifikante
Auswirkung, die
Ja/Nein/nicht
bekannt
Tabelle 25
Auswirkungen
Erst-Checkliste – Wettbewerbs-, Handels- und weiter reichende wirtschaftliche
Wahrscheinlich
eine signifikante
Auswirkung,
die weitere Beurteilungen
erfordert?
Ja/Nein/nicht
bekannt
Gibt es möglicherweise Veränderungen beim Wettbewerb
innerhalb der EU? (z. B. Veränderungen bei der Anzahl der
Produkte, die nachgeschalteten Anwendern und Verbrauchern zur Verfügung stehen)
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei der Wettbewerbsfähigkeit außerhalb der EU? (z. B.: würden die Bedingungen der Beschränkung Herstellern außerhalb der EU
einen Vorteil verschaffen?)
Gibt es möglicherweise Veränderungen beim internationalen Handel? (z. B. Handelsströme zwischen EU- und NichtEU-Ländern)
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei den Investitionsströmen? (z. B.: Firmen entscheiden, sich außerhalb der
EU niederzulassen)
Gibt es möglicherweise Veränderungen bei EU- und MSFinanzen? (z. B. Veränderungen im Einkommen durch
Körperschaftssteuern)
Gibt es möglicherweise Veränderungen für den Arbeitsmarkt? (z. B. Nachfrage nach Fachqualifikationen, Arbeitsplatzabwanderung nach außerhalb der EU)
werden müssen?
233
ANHANG H: ARTEN DER INFORMATIONEN, DIE EINE INTERESSIERTE PARTEI
DEM SEA-AUSSCHUSS IN BEZUG AUF EINE EINGEREICHTE SEA UNTERBREITEN
KÖNNTE
ARTEN DER SEA-INFORMATIONEN, DIE EINE INTERESSIERTE PARTEI DEM SEA-AUSSCHUSS IN BEZUG
AUF EIN EINGEREICHTES
DOSSIER NACH ANHANG XV
UNTERBREITEN KÖNNTE
234
Einführung
Die folgende Checkliste wurde für interessierte Parteien erstellt, die Kommentare oder sozioökonomische Analysen in Bezug auf ein Dossier nach Anhang XV, das dem SEA-Ausschuss vorgelegt
wurde, unterbreiten möchten. Eine interessierte Partei kann beispielsweise den Wunsch haben, Kosteninformationen über die Verwendung einer Alternative zu übermitteln, welche sie geheim halten
möchte.
Interessierte Parteien sollten in ihren Vorlagen diejenigen Informationen eindeutig angeben, die geheim bleiben sollen, sowie die Gründe für die Nichtoffenlegung von Informationen, die in diesem
Format eingereicht werden. Die Agentur kann unter speziellen Umständen Zugang zu Dokumenten
gewähren (siehe Abschnitt 5.4 in Guidance on authorisation application, welcher spezifische Informationen enthält, die auch unter dem Beschränkungsverfahren relevant sind). Daher behält sich die
Agentur das Recht vor, zu entscheiden, dass der Zugang zu Ihren Kommentaren gewährt werden
kann, wenn keine eindeutigen Gründe für die Nichtoffenlegung der Informationen angegeben werden.
Interessierte Parteien, die verlangt haben, dass Informationen geheim bleiben, können noch entscheiden, dass Folgendes verfügbar gemacht werden kann:
•
Bestimmte Teile des Dokuments für jeden, der Zugang zu diesem verlangt, oder
•
Bestimmte oder alle Teile des Dokuments für eine beschränkte Anzahl von Akteuren, die
Zugang zu diesem verlangen.
In Kapitel 5 ist eine separate Checkliste für diejenigen enthalten, die ein Dossier nach Anhang XV
erstellen. Diese Checkliste ist als interner Prüftest gedacht und es ist nicht erforderlich, sie in die
Vorlage eines Dossiers nach Anhang XV aufzunehmen.64
Angesichts der begrenzten Zeit (und/oder der begrenzten Ressourcen), die interessierten Parteien
für Kommentare über eingereichte Dossiers nach Anhang XV zur Verfügung steht, ist in den meisten Fällen die Durchführung einer kompletten SEA und die anschließende Erstellung eines Berichts
wahrscheinlich nicht machbar. Eine interessierte Partei wird vielleicht nur genügend Zeit haben, um
Teilinformationen vorzulegen, wobei vorwiegend hauseigene Kompetenz genutzt wird. Die Vorlage
dieser Informationen unter Verwendung der Checkliste, zusammen mit allen Kommentaren, sollte
den SEA-Ausschuss unterstützen, alle ihm vorgelegten Informationen problemlos zu identifizieren
und zu systematisieren, ohne dass für die interessierte Partei die Notwendigkeit besteht, einen detaillierten Bericht zu erstellen.
64
Anmerkung des Übersetzers: Fehlerhafter Verweis gelöscht.
235
Checkliste - Vorlagen interessierter Parteien für den SEA-Ausschuss
Informationen über das „Baseline“-Szenario
Informationen über eine Risikomanagementoption (die keine Beschränkung ist)
Informationen über Veränderungen hinsichtlich der Verwendungen und/oder Bedingungen des „Beschränkungsvorschlag“-Szenarios
Informationen über Umweltrisiken/-auswirkungen
Informationen über Risiken/Auswirkungen für/auf die menschliche Gesundheit
Informationen über wirtschaftliche Auswirkungen
Informationen über soziale Auswirkungen
Informationen über Wettbewerb, Handel und andere weiter reichende wirtschaftliche
Auswirkungen
Informationen über Unsicherheiten und Annahmen, die in der vorgelegten SEA verwendet werden
Informationen über Verteilungswirkungen, z. B. für eine bestimmte Region/Industrie
Informationen über Empfehlungen für die vorgeschlagene Beschränkung
Alle sonstigen SEA-Informationen, deren Betrachtung für den SEA-Ausschuss relevant ist
236

Leitlinien zur sozioökonomischen Analyse

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