8. November 2012 - Hanns-Seidel

POLITISCHER BERICHT AUS DER
RUSSISCHEN FÖDERATION
Dr. Markus Ehm
Leiter der Verbindungsstelle Moskau
Nr. 12/2012 – 8. November 2012
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Nichtregierungsorganisationen: Stärkere Beobachtung bei ausländischer Finanzierung–
„Agenten-Gesetz“ tritt in Kraft
Russland sieht Einmischung in innere Angelegenheiten
Im Juli beschloss die Staatsduma strengere Offenlegungspflichten für russische gemeinnützige
Organisationen, die Gelder aus dem Ausland erhalten:1 Die neuen Regelungen fordern unter
bestimmten Voraussetzungen, dass sich russische Organisationen als „ausländische Agenten“
bezeichnen lassen müssen und treten am 21. November 2012 in Kraft.2
1.
Inhalt des Änderungsgesetzes
Kern des Änderungsgesetzes mit dem Titel
„Über die Einführung von Änderungen in einzelnen Gesetzen der Russischen Föderation zur Regelung der Tätigkeit von gemeinnützigen Organisationen, welche die Funktion eines ausländischen Agenten ausführen“
sind Modifikationen am NGO-Gesetz3 (a) und am Strafgesetzbuch4 (b).
a.
Neuerungen für russische Vereinigungen
Es müssen drei Merkmale vorliegen, damit eine russische gemeinnützige Organisation als „ausländischer Agent“5 gilt: Erstens muss sie Gelder oder sonstige vermögenswerte Vorteile auf
direktem oder indirektem Wege von ausländischen Staaten erhalten; zweitens muss sie sich am
politischen Leben in Russland beteiligen, und zwar, drittens, im Interesse des ausländischen
Geldgebers.6 Eine Teilnahme am politischen Leben liegt vor, wenn das Ziel der Organisation die
Beeinflussung der russischen Politik ist. Das Gesetz nimmt bestimmte Tätigkeitsbereiche aus,
so zum Beispiel Kultur und Kunst, Wissenschaft und Soziales; ebenso wenig können religiöse
Organisationen als „ausländische Agenten“ tätig sein.7
1
Am 29. Juni berichtete die Tageszeitung „Kommersant“ erstmals über Pläne der Regierungsfraktion „Einiges Russland“, für gemeinnützige Organisationen neue Regelungen zu treffen. Am 3. Juli befasste sich der
zuständige Ausschuss der Staatsduma mit dem Entwurf, und bereits drei Tage später erfolgte die erste Lesung. Die zweite und dritte Lesung setzte das Parlament für den 13. Juli an. Von den 450 Abgeordneten votierten 374 für das Änderungsgesetz; die Mitglieder der Fraktion „Gerechtes Russland“ blieben der Abstimmung fern. Der Föderationsrat, die Oberkammer der Legislative, bestätigte die Modifikationen am 18.
Juli, und Staatspräsident Wladimir Putin unterzeichnete das Gesetz am 20. Juli 2012. Kommersant vom
29.06.2012, S. 1; vom 03.07.2012, S. 1; vom 04.07.2012, S. 2; vom 14.07.2012, S. 1f.; Internetportal
„Korrespondent.net“ vom 21.07.2012, http://korrespondent.net/russia/1374466.
2
Internetportal „Korrespondent.net“ vom 21.07.2012, http://korrespondent.net/russia/1374466 (120 Tage
nach seiner Veröffentlichung).
3
Kurz für: Gesetz der Russischen Föderation über gemeinnützige Organisationen vom 12. Januar 1996.
4
Im Folgenden: StGB.
5
Im Folgenden: Agenten-Organisation.
6
Das Folgende nach: Art. 2 NGO-Gesetz n.F. am Ende.
7
Art. 2 Nr. 1) a) bzw. Art. 2 Nr. 1) в) des Änderungsgesetzes.
1
Das Justizministerium trägt die „Agenten-Organisationen“ in ein neues Register ein.8 Wird die
Eintragung unterlassen, können Behörden die Arbeit dieser Organisationen bis zu einem halben Jahr unterbinden.9 Publikationen müssen mit einem Hinweis auf die Autorenschaft eines
„ausländischen Agenten“ versehen werden. Das Gesetz sieht scharfe Transparenzregeln vor:
Dokumentation der Tätigkeit halbjährlich, Informierung über die Mittelverwendung einmal pro
Quartal, jährliche Vorlage eines Wirtschaftsprüfertestats. 10
Eine „Agenten-Organisation“ kann maximal einmal pro Jahr planmäßig kontrolliert werden.11
Außerplanmäßige Kontrollen können in vier Fällen durchgeführt werden, so z.B. in dem Fall,
dass die Vereinigung eine Rechtsverletzung nach Aufforderung und Fristsetzung des Justizministeriums nicht beseitigt hat oder den Behörden Hinweise auf eine terroristische Tätigkeit
vorliegen, z.B. aufgrund einer Anzeige oder der Berichterstattung in den Medien. Das Justizministerium informiert die Staatsduma einmal pro Jahr über die Tätigkeit der „AgentenOrganisationen“.12
b.
Neuerungen im Strafgesetzbuch
Unterlässt eine „Agenten-Organisation“ die besondere Registrierung, so kann dies zu Geldstrafen in Höhe von bis zu 7.500 Euro, Sozialarbeit oder Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren führen.13
Den Vorsitzenden der „Agenten-Organisationen“ drohen empfindliche Geldstrafen, ja sogar
Zwangsarbeit oder Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren, wenn sie Bürger der Russischen Föderation zur Verweigerung ihrer staatsbürgerlichen Pflichten anstiften.14 Diese Vorschrift gilt nicht
für die Vertretungen ausländischer Organisationen, die sich nicht als „ausländische Agenten“
registrieren lassen müssen.
2.
Folgen für die deutschen politischen Stiftungen
Das Änderungsgesetz bewirkt nicht, dass sich die deutschen Stiftungen in Russland als „ausländische Agenten“ bezeichnen lassen müssen. Sie sind beim Justizministerium der Russischen
Föderation als „strukturelle Untereinheit einer gemeinnützigen ausländischen Nichtregie-
8
Art. 2 Nr. 3) des Änderungsgesetzes.
9
Art. 2 Nr. 5) з) Abs. 1 des Änderungsgesetzes. Diese Entscheidung kann entweder beim Justizministerium
oder auf dem Gerichtsweg angefochten werden. Art. 2 Nr. 5) з) Abs. 2 des Änderungsgesetzes. Solange die
Tätigkeit der Organisation eingestellt ist, verliert sie ihr Recht auf Herausgabe von Presseerzeugnissen, es
wird ihr verboten, Massenaktionen und öffentliche Veranstaltungen durchzuführen. Bankguthaben werden
bis auf wenige, ausnahmsweise möglichen Verfügungen, gesperrt (z.B. für die Bezahlung von Steuern). Art.
2 Nr. 5) и) Abs. 1 des Änderungsgesetzes. Mit der Eintragung ins Register kann die Organisation ihre Tätigkeit wieder aufnehmen. Art. 2 Nr. 5) и) Abs. 2 des Änderungsgesetzes.
10
Vorlage der Dokumente beim Justizministerium. Art. 2 Nr. 5) б) des Änderungsgesetzes.
11
Art. 2 Nr. 5) ж) des Änderungsgesetzes.
12
Art. 2 Nr. 5) н) Abs. 2 des Änderungsgesetzes. Diese Information enthält Angaben über die politische Tätigkeit dieser Organisationen auf dem Gebiet der Russischen Föderation, über die Herkunft und Verwendung
von Geldmitteln und ebenso über die Ergebnisse der Kontrolle.
13
Art. 3 Nr. 2) des Änderungsgesetzes.
14
Art. 3 Nr. 1) des Änderungsgesetzes.
2
rungsorganisation“15 registriert; und zwar in der Rechtsform einer rechtlich unselbständigen
Filiale16 und eben nicht als russische gemeinnützige Organisationen.17
Für die deutschen politischen Stiftungen ergeben sich drei Neuerungen. Erstens muss ein russischer Wirtschaftsprüfer ihren jährlichen Finanzbericht testieren18, was mit erheblichen Kosten verbunden sein wird. Zweitens wird das Justizministerium zukünftig öffentlich darüber
Auskunft geben, welche „strukturellen Untereinheiten ausländischer gemeinnütziger Nichtregierungsorganisationen“ registriert sind.19 Drittens: Bewegt eine in Russland tätige deutsche
politische Stiftung Staatsbürger der Russischen Föderation dazu, ihre Bürgerpflichten zu verletzen, so droht der Büroleitung eine Bestrafung nach dem Strafgesetzbuch.
Unterstützt eine deutsche politische Stiftung russische gemeinnützige Organisationen finanziell, so müssen sich diese als „ausländischer Agent“ registrieren lassen, falls die oben unter
Punkt 2. a. dargestellten drei Voraussetzungen vorliegen.
3.
Politisches Umfeld und Einschätzung
Unvorhersehbar ist, wie die Gerichte die neuen Vorschriften auslegen werden. Handelt es sich
um einen geldwerten Vorteil für die russische Organisation, wenn mit deutschen Geldern russische Partner zu einem Dialogprogramm nach Deutschland eingeladen werden, z.B. um die Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung zu diskutieren? Nicht definierte Begriffe wie „Teilnahme am politischen Leben im Interesse des Geldgebers“ sorgen für Unsicherheit. Besonders
problematisch wird dies vor dem Hintergrund der traditionell ausgeprägten Strafneigung des
russischen Gerichtswesens, die sogar Staatspräsident Wladimir Putin unlängst öffentlich kritisierte.20 Letzten Endes begünstigt diese Strafneigung eine Praxis, bei der der Angeklagte seine
Unschuld beweisen muss, und nicht die Staatsanwaltschaft seine Schuld. Dadurch verringert
sich der Rechtsschutz des Bürgers, wohingegen sich der Handlungsspielraum des Staates vergrößert.
Deshalb ergibt sich für russische gemeinnützige Organisationen eine unberechenbare Schwebelage: Mit dem Argument, die staatliche Sicherheit in den Vordergrund zu stellen, könnten die
neuen Vorschriften weit und damit zu Ungunsten der gemeinnützigen Organisationen ausgelegt
werden. Diese Gesetzesinterpretation wird gestützt durch die Äußerungen der sechs Abgeordneten der Regierungspartei, welche die Gesetzänderung eingebracht haben: Handlungsmotiv
sei der Schutz der Bürger und ihrer Rechte; die Bevölkerung solle wissen, ob die russische Zivilgesellschaft oder „ausländische Agenten“ auf die politische Situation im Land einwirkten.21
Keineswegs gehe es um ein Verbot von „Agenten-Organisationen“, im Mittelpunkt stehe die
15
So die Übersetzung des Wortlauts in Art. 2 Nr. 1 NGO-Gesetz.
16
Es handelt sich um eine wörtliche Übersetzung des russischen Begriffs „filial“.
17
Art. 2 Nr. 5) Abs. 2 in Verbindung mit Art. 5, 13.1 NGO-Gesetz.
18
Art. 2 Nr. 5) д) Abs. 1 des Änderungsgesetzes.
19
Art. 2 Nr. 5) д) Abs. 2 des Änderungsgesetzes.
20
Siehe dazu den am 6. Februar 2012 veröffentlichtem Aufsatz mit dem Titel „Demokratie und Qualität des
Staates“, Kommersant vom 06.02.2012, in Printausgabe erschienen, und zwar beginnend auf Seite 1, zudem komplett im Internet veröffentlicht unter http://www.kommersant.ru/doc/1866753.
21
So der Abgeordnete Alexander Sidjakin, Kommersant vom 29.06.2012, S. 1f.
3
Informierung der Bevölkerung und eine gesellschaftliche Kontrolle.22 Politische Kreise sprechen davon, dass mit diesen Gesetzen die Staatsspitze eine politische Einflussnahme des Auslandes auf innere Angelegenheiten der Russischen Föderation unterbinden möchte. Im Blick
habe der Kreml insbesondere die Wahlbeobachtungsorganisation „Golos“23 welche in den Jahren 2010 und 2011 insgesamt sechs Millionen US-Dollar allein vom US-Ministerium für internationale Entwicklung (USAID) erhalten hat.24 „Golos“ organisierte im Duma- und Präsidentschaftswahlkampf landesweit Wahlbeobachtungen und hob stets seine Unabhängigkeit hervor.
Im Gegensatz zu den anderen zahlreich vorhandenen Wahlbeobachtern russischer Parteien legte „Golos“ Wert auf eine professionelle und moderne Pressearbeit. So habe aus Sicht der
Staatsspitze diese Organisation in der internationalen Berichterstattung die Meinungsführerschaft über den Ablauf der russischen Wahlen erlangt. Dies sei mit einer überspitzten und verzerrten Tatsachendarstellung zum Nachteil Russlands einhergegangen.
Staatspräsident Putin äußerte sich in der jüngeren Vergangenheit unterschiedlich hinsichtlich
der Finanzierung russischer Organisationen mittels ausländischer Gelder. Auf dem Parteitag
von „Einiges Russland“ im November 2011 sagte er:25
„Vor den Staatsduma- und Präsidentschaftswahlen versammeln mehrere
ausländische Staaten Geldempfänger um sich, sog. Empfänger von Fördergeldern, sie instruieren sie und stellen sie auf die entsprechende Arbeit ein, um letzten Endes auf den Verlauf des Wahlkampfs in Russland
Einfluss zu nehmen.“
Im Juli 2012 erklärte das Staatsoberhaupt:26
„Die Finanzierung aus ausländischen Quellen ist für sich genommen kein
absolut negativer Faktor; entscheidend ist, unter welchen Bedingungen
und wozu diese Finanzierung erfolgt.“
Letztere Stellungnahme deutet auf eine differenzierte Haltung Putins hin und nährt die Hoffnung darauf, dass auch die Behörden und die Justiz nicht pauschal, sondern ebenfalls differenziert vorgehen werden.
Ein Reibungspunkt bleibt die Bezeichnung „ausländischer Agent“. Während Putin sie verteidigte27, wiesen oppositionelle Abgeordnete darauf hin, dass die beiden Wörter in Kombination als
22
So die Abgeordnete Irina Jarowaja, Vorsitzende des Sicherheitsausschusses, Kommersant vom 29.06.2012,
S. 1f, vom 04.07.2012, S. 2. Ähnlich äußerte sich Sergej Narijschkin, Vorsitzender der Staatsduma. Profil
vom 09.07.2012, S. 7.
23
„Golos“ (zu deutsch: Stimme) erlangte Bekanntheit in Zusammenhang mit den Staatsduma- und Präsidentschaftswahlen der jüngsten Vergangenheit, weil die Organisation Hunderte russischer Wahlbeobachter landesweit rekrutierte, sie im russischen Wahlrecht schulte und ihre Tätigkeit koordinierte.
Das Wochenmagazin „Kommersant Wlastj“ weist darauf hin, dass „Golos/Stimme“ gerade die Einhaltung
der russischen Gesetze überprüft. Kommersant Wlastj vom 09.07.2012, S. 22.
24
Siehe dazu das Internetportal INFOX vom 24.11.2011,
http://www.infox.ru/authority/mans/2011/11/24/Golos_dyemonstriruye_print_phtml. Siehe dazu auch Äußerungen aus der Präsidialadministration. Kommersant vom 29.06.2012, S. 1f.
25
Internetseitseite
der
Regierung
der
http://premier.gov.ru/events/news/17248/.
26
Kommersant vom 11.07.2012, S. 3.
Russischen
4
Föderation
vom
27.11.2012,
Synonym für „Spion“ gelten würden.28 Das politische Wochenmagazin „Profil“ verweist auf die
russische Geschichte: Der Ausdruck werde mit „Feind“ assoziiert.29 Hintergrund für den Begriff
„ausländischer Agent“ (russisch: inostrannij agent) scheint eine wörtliche Übersetzung aus
dem Englischen zu sein: Der US-amerikanische „Foreign Agent Registration Act“ verwendet den
Ausdruck „foreign agent“ für einen ausländischen (Interessen-)Vertreter; eine Tätigkeit als
Spion wird damit nicht assoziiert.30 Die Mutmaßung, dass die russischen Gesetzesinitiatoren
absichtlich eine prägnante, ja provokative Wortwahl trafen, ist nicht ganz von der Hand zu weisen.31
4.
Fazit
Regierungskreise geben an, dass mit dem Agenten-Gesetz ein generelles Vorgehen gegen ausländische Geldgeber nicht beabsichtigt sei. Im Mittelpunkt stünden einzelne Gruppierungen,
die sich in die inneren Angelegenheiten Russlands einmischen würden. Und doch wirft die neue
Gesetzeslage bereits ihre Schatten voraus. Einige russische Organisationen sagten sich von
ausländischen Geldern los, weil sie das Risiko aufgrund der unklaren Gesetzeslage für zu groß
halten, als „ausländische Agenten“ gebrandmarkt zu werden. Andere Organisationen wie die
Menschenrechtsgruppe „Memorial“ und die Anti-Korruptions-Initiative „Transparency International“ wollen weiter ausländische Gelder annehmen und lehnen gleichzeitig die Registrierung
als „ausländische Agenten“ ab:32 Hier läuft es auf eine Konfrontation mit dem neuen Gesetz
hinaus. Ob der Staat den Konflikt aufnimmt, bleibt abzuwarten. Insgesamt hat das AgentenGesetz großes Potential, in der russischen Administration für eine Stimmung gegen Organisationen, die vom Ausland finanziell unterstützt werden, zu sorgen. Rein vorsichtshalber könnten
manche Organisationen, die sich bisher am internationalen Austausch beteiligt haben, künftig
sehr zurückhaltend agieren.
Moskau, 8. November 2012
Dr. Markus Ehm
Leiter der Verbindungsstelle Moskau der Hanns-Seidel-Stiftung
27
Kommersant vom 11.07.2012, S. 3.
28
So z.B. Andrej Tumanow („Gerechtes Russland“). Kommersant vom 04.07.2012, S. 2. Auch die Abgeordneten Leonid Kalaschnikow (Kommunistische Partei), Lew Ponomarjow („Gerechtes Russland) und Gennadi
Gudkow („Gerechtes Russland“) sprachen sich gegen die Bezeichnung „ausländischer Agent“ aus.
Kommersant vom 11.07.2012, S. 3.
29
Profil vom 09.07.2012, S. 8. So seien Zehntausende als „ausländische Agenten“ in Lager geschickt worden.
30
Die Politologin Veronika Kraschennikowa habe selbst in den USA als „foreign agent“ gearbeitet, um die
kulturellen und wirtschaftlichen Interessen der Stadt St. Petersburg zu vertreten; sie habe keine Voreingenommenheit von US-amerikanischer Seite festgestellt. Gleichzeitig hebt sie hervor, dass das englische Wort
„agent“ für einen (beliebigen) (Interessen-)Vertreter stehe und nicht mit „Spion“ gleichgesetzt werde.
Kommersant vom 06.07.2012, S. 2.
31
Man wolle „keine Formulierung wählen, welche die Wirklichkeit verschleiere.“ So die Vorsitzende des
Sicherheitsausschusses der Staatduma, Irina Jarowaja, Kommersant vom 11.07.2012, S. 3.
32
Transparency International beruft sich in seiner Erklärung vom 02.11.2012 darauf, dass Art. 15 der Russischen Verfassung über den neuen, einfachgesetzlichen Vorschriften stehen und diese daher verdrängen
würden. http://transparency.org.ru/v-rossii/zaiavlenie-pravleniia-tcentra-antikorruptcionnykh-issledovaniii-initciativ-transperensi-interneshnl-r. Zu Memorial: Internetzeitung gaseta.ru vom 23.07.2012,
http://www.gazeta.ru/politics/2012/07/23_a_4690769.html.
5