Wenn sich Staaten nicht an die Regeln halten. Gewollte

PROJEKT
GEFÖRDERT VON DER DEUTSCHE FORSCHUNGSGEMEINSCHAFT
IM RAHMEN DES EMMY-NOETHER-PROGRAMMES
Wenn sich Staaten nicht an die Regeln halten.
Gewollte und ungewollte Regelverstöße gegen das EU-Gemeinschaftsrecht
DR. TANJA A. BÖRZEL
1.1. Zusammenfassung
Dieses Projekt untersucht Bedingungen, unter denen sich Staaten nicht an Recht jenseits des Nationalstaates halten. Es leitet verschiedene Hypothesen zur Erklärung von Regelverstößen aus der
Literatur ab und testet sie systematisch für den Bereich des europäischen Gemeinschaftsrechts.
Die Grundlage für die empirische Überprüfung bildet eine Datenbank, welche die Antragstellerin
zur Zeit erstellt und die mehr als 10.000 aktenkundige Verstöße der EU-Mitgliedsstaaten gegen
das Gemeinschaftsrecht über die letzten 30 Jahre erfasst. Die große Zahl der Fälle, die nach Politiksektor, Mitgliedsstaat, Rechtsakt sowie Art und Zeitpunkt des Verstoßes variieren, erlaubt zum
ersten Mal, im Rahmen einer quantitativen Studie eine Reihe von Erklärungsvariablen gegeneinander zu testen. Wie wirksam sind Sanktionen als Abschreckung von Regelverstößen? Wie
wichtig ist die Legitimität einer Regel für das Maß ihrer Befolgung? Welche Rolle spielen supranationale Institutionen wie die Europäische Kommission oder der Europäische Gerichtshof bei
der Um- und Durchsetzung von Gemeinschaftsrecht? Erweisen sich gesellschaftliche Kräfte als
Förderer oder Bremser für die Regeleinhaltung? Im Anschluss werden die kausalen Prozesse genauer untersucht, die zur Nichteinhaltung bzw. Einhaltung einer Regel führen. Der qualitative
Teil der Studie vergleicht jeweils zwei Länder mit hohem (Niederlande, Großbritannien) bzw.
niedrigem (Griechenland und Italien) Befolgungsgrad hinsichtlich ihres regelkonformen Verhaltens im Bereich der Umweltpolitik und des Binnenmarktes. Die Länder- und Politikvergleiche
sollen herausarbeiten, inwieweit regelkonformes Verhalten von EU-Mitgliedsstaaten durch Sozialisierungs- bzw. Sanktionierungsmechanismen erzeugt wird und welche Interaktionseffekte es
zwischen den beiden compliance Mechanismen gibt.
1.
STAND DER FORSCHUNG, EIGENE FORSCHUNGSARBEITEN
1.1.
Stand der Forschung
Das Projekt untersucht Bedingungen, unter denen sich Staaten nicht an Recht jenseits des Nationalstaates halten. Es nimmt damit Bezug auf einen Forschungszweig in den Internationalen Beziehungen (IB), der sich weniger mit der Entstehung und Weiterentwicklung internationaler Institutionen beschäftigt, sondern deren Wirkung auf staatliches Verhalten analysiert.1 Die Frage,
ob und wieso sich Staaten an Regeln halten, die bei ihrer Um- und Durchsetzung nicht auf eine
sanktionsbewehrte Zentralgewalt rekurrieren können, steht dabei im Vordergrund.
Viele der theoretischen Arbeiten und empirischen Studien in der IB Literatur lassen sich in zwei
Ansätzen zur Erklärung regelkonformen Verhaltens (compliance) von Staaten zusammenfassen.2
Enforcement-Ansätze beruhen vor allem auf spieltheoretischen Erwägungen, wie sie in der institutionalistischen Kooperationstheorie entwickelt wurden. Sie gehen davon aus, dass Staaten gegen internationale Regeln verstoßen, wenn ihnen die Kosten der Regelbefolgung als zu hoch erscheinen (Olson 1965; Axelrod 1984; Oye 1986; Yarbrough and Yarbrough 1997; Downs,
Rocke, and Barsoom 1996; Fearon 1998). Dies ist insbesondere dann gegeben, wenn internationale oder supranationale Regeln mit den entsprechenden Bestimmungen auf der nationalen Ebene
1
Vgl. Young 1979; Franck 1990; Boyle 1991; Haas, Keohane, and Levy 1993; Mitchell 1994a; Chayes and
Chayes Handler 1995; Rittberger 1995; Finnemore 1996; Koh 1997; Victor, Raustiala, and Skolnikoff 1998;
Weiss and Jacobsen 1998; Risse, Ropp, and Sikkink 1999; Zürn and Joerges i.E.
2
Für eine genaue Definition von compliance siehe Abschnitt 3.2.1.
2
nicht vereinbar sind und deshalb erhebliche rechtliche und institutionelle Änderungen notwendig
machen. Ohne eine sanktionsbewehrte Zentralgewalt lassen sich solche “gewollten Regelverstöße” nur schwer verhindern. Der Neorealismus sieht in hegemonialen Staaten die einzige Möglichkeit, internationale Regeln unter Bedingungen von Anarchie durchzusetzen (Downs, Rocke,
and Barsoom 1996; Fearon 1998). Mächtige Staaten können schwächere Staaten durch Sanktionsdrohungen zur Regeleinhaltung bringen und ggf. auch zwingen. So verweisen O'Connell
1992 und Baker 1992 in ihren empirischen Arbeiten darauf, dass internationale Umweltvereinbarungen nur durchzusetzen seien, wenn wirtschaftlich potente Staaten mit Export- und Importbeschränkungen für Waren aus den Ländern drohen, die sich nicht an die Vereinbarungen halten
bzw. sie erst gar nicht eingehen wollen. Der Neoliberale Institutionalismus betont hingegen die
Rolle internationaler Institutionen, die das Kosten-Nutzen Verhältnis zwischen Regeleinhaltung
und Regelverstoß verändern können (Keohane 1984;. Legro 1997; Zürn 1997; Gehring 1994;
Abbott et al. 2001). Staaten haben ein prinzipielles Interesse an der Einhaltung von Regeln, sonst
hätten sie ihnen nicht zugestimmt. Gleichzeitig haben sie einen starken Anreiz zur Nichtbefolgung, solange sich die anderen Staaten weiterhin an die Regeln halten. Ein solches Trittbrettfahrertum wird dann unattraktiv, wenn die Wahrscheinlichkeit des Entdeckt- und Bestraftwerdens
relativ hoch ist. Verschiedene empirische Studien haben gezeigt, dass internationale Institutionen
solche Überwachungs- und Sanktionsfunktionen wirksam wahrnehmen können und damit die
Kosten von Regelverstößen entscheidend erhöhen. Darüber hinaus stellen sie Schlichtungsverfahren zur Beilegung von Konflikten über die Bedingungen der Regeleinhaltung bereit und tragen zu
einer fairen Verteilung von Kosten und Nutzen der Regelbefolgung bei (vgl. Mills and Rockoff
1987; Mitchell 1996; Victor, Raustiala, and Skolnikoff 1998; Väyrynen 1997; Subak 1997;
Weitsmann and Schneider 1997).
Management-Ansätze gehen hingegen davon aus, dass Staaten grundsätzlich bereit sind, sich an
internationale Regeln zu halten, selbst wenn sie Kosten verursachen. Die meisten Regelverletzungen geschehen vielmehr unbeabsichtigt, weil den Staaten entweder die notwendigen Handlungskapazitäten zur Um- und Durchsetzung fehlen oder die Verhaltensanforderungen der Regel
nicht ausreichend spezifiziert sind (vgl. Chayes and Chayes Handler 1993, 1995; Chayes,
Chayes, and Mitchell 1998; Levy, Keohane, and Haas 1993; Marauhn 1996; Young 1999a;
Jänicke and Weidner 1997; Zürn 1997). Staaten sind also prinzipiell willens, Regeln einzuhalten,
es fehlen ihnen aber die notwendigen Ressourcen dazu. Internationale Institutionen spielen auch
bei der Verhütung solcher “ungewollten Regelverstöße” eine wichtige Rolle. Anstatt die Regeleinhaltung zu überwachen und Sanktionen gegen Regelverstöße zu koordinieren, liegt ihre vorrangige Funktion jedoch in der Bereitstellung finanzieller und technischer Unterstützung für die
Staaten, denen es an der für die Regelumsetzung notwendigen Geldmitteln, Expertise und Technologie fehlt. Insbesondere Arbeiten über Entwicklungsländern haben die zentrale Bedeutung
eines solchen „capacity building“ für die erfolgreiche Umsetzung internationaler Abkommen, so
z.B. im Umweltbereich, aufgezeigt (Ponce-Nava 1995; Beiträge in Jänicke and Weidner 1997).
Neben dem finanziellen und technischen Ressourcentransfer stellen Institutionen Verfahren zur
Klärung von Regelinhalten bereit und fördern damit die Herausbildung eines von den Staaten
geteilten Verständnisses darüber, was die Regeleinhaltung von ihnen erfordert bzw. was einen
Regelbruch ihrerseits darstellt. Empirische Studien betonen hier die Bedeutung eines kontinuierlichen Informationsflusses über Problemlösung und Regeleinhaltung (Mitchell 1994a). Während
für die einen dabei die Prozeduralisierung des Informations- und Ressourcentransfers im Vordergrund steht (Marauhn 1996), unterstreichen andere die Rolle von Expertengemeinschaften (epistemic communities) und Ideen sowie Lernprozessen bei der Entwicklung von Problemlösungen
(Haas 1998; Underdal 1998).
3
Enforcement- und Management-Ansätze gehen von grundlegend verschiedenen Ursachen von
Regelverstößen aus und kommen deshalb zu unterschiedlichen Erklärungen und Lösungsvorschlägen von compliance Problemen. Beide folgen jedoch einer eher staatszentrierten Perspektive
der internationalen Beziehungen, indem sie Staaten als einheitliche Akteure behandeln und die
Ursachen von Regelbefolgung und Regelverstoß auf der internationalen Ebene suchen. Innerstaatliche oder subsystemische Erklärungsfaktoren wie wirtschaftliche, politische und administrative Strukturen der Staaten werden weitgehend vernachlässigt und nicht systematisch in die theoretische Erklärung eingebunden. Auch beruhen beide Ansätze letztendlich auf rationalistischen
Handlungstheorien. Enforcement-Ansätze gehen davon aus, dass Staaten fixe Präferenzen haben,
die sie auf der Grundlage von Kosten-Nutzen Erwägungen zu maximieren trachten. Internationale Institutionen können die Verteilung von Kosten und Nutzen verändern und damit die dominanten Handlungsstrategien von Staaten beeinflussen. Die Präferenzen an sich berühren sie jedoch nicht. Auch Management-Ansätze exogenisieren die Präferenzen der Staaten, indem sie
Staaten ein grundsätzliches Interesse an der Regeleinhaltung unterstellen. Institutionen beeinflussen die Handlungskapazitäten von Staaten und klären Verhaltensanforderungen. Die Redefinition
von Interessen oder gar Identitäten aufgrund der Internalisierung neuer Regeln und Normen wird
von beiden Ansätzen nicht in Betracht gezogen und kann von ihnen auch nicht theoretisiert werden. Aufgrund dieser theoretischen Verengungen hat die compliance Literatur in den letzten Jahren zwei wesentliche Erweiterungen erfahren: Zum einen gibt es zunehmend Studien, die bei der
Regelum- und -durchsetzung auf die Bedeutung subsystemischer Faktoren abheben. Zum anderen
hat die “konstruktivistische Wende” in den Internationalen Beziehungen dazu geführt, dass Prozesse der Sozialisierung und Internalisierung als wichtige Mechanismen der Regelbefolgung immer mehr Beachtung finden.
Studien, die sich auf subsystemische Faktoren bei der Erklärung staatlicher Regelbefolgung konzentrieren, stellen „interne” oder innerstaatliche Variablen wie nationale Staatsstrukturen, Regierungssysteme, Parteien, Verbände, Ideen und Kulturen in den Mittelpunkt ihrer Analyse.3 Die
akteurszentrierte Variante rekurriert dabei vor allem auf die Struktur gesellschaftlicher Interessen,
ihrer Organisation, ihrer Handlungsorientierung und auf die Kräfteverhältnisse zwischen ihnen
(Milner 1988; Risse-Kappen 1995b; Katzenstein 1996; Ulbert 1997a; Risse, Ropp, and Sikkink
1999). Die mehr institutionenzentrierte Richtung hebt dagegen auf den Grad der Autonomie
staatlicher Akteure gegenüber gesellschaftlichen Interessen und ihre institutionellen Handlungskapazitäten ab (Putnam 1988; Moravcsik 1993; Evans 1993). Allen gemeinsam ist die Annahme,
dass regelkonformes Verhalten von Staaten nicht nur von „externen“ Faktoren auf der systemischen Ebene (Präsenz hegemonialer Staaten oder internationaler Institutionen) abhängt, sondern
wesentlich von „internen“ Faktoren auf der subsystemischen Ebene (Macht und Interessen innerstaatlicher Akteure) beeinflusst wird. So haben empirische Arbeiten im Umweltbereich gezeigt,
dass die Unterstützung von gesellschaftlichen Interessengruppen von zentraler Bedeutung für die
Regelbefolgung ist (Raustiala 1997; Haverland 1999; Börzel 2000c; vgl. auch Lukas 1995).
Demgegenüber finden andere, dass Regierungen mit Hilfe von internationalen Abkommen innerstaatliche Interessengruppen disziplinieren können, indem sie etwa internationale Handelsabkommen zur Durchsetzung eigener Deregulierungsvorstellungen nutzen (Goldstein 1996).
3
Zur Differenzierung zwischen „systemischen“ und „subsystemischen“ Erklärungen von staatlichem Verhalten
siehe Waltz 1959; Singer 1960; Singer 1961. In der vergleichenden Regierungslehre wird eine ähnliche Unterscheidung der Analyseebenen durch die Gegenüberstellung von „internen“ und „externen“ Erklärungsansätzen
von Politikprozessen vorgenommen (siehe Almond 1989; Grande and Risse 2000).
4
Konstruktivistische Ansätze heben auf den Prozess der staatlichen Regelbefolgung ab, in dem
eine Handlungslogik dominiert, die sich grundsätzlich von rationalistischen Ansätzen unterscheidet. Der Logik der instrumentellen Rationalität (logic of consequentialism) wird eine Logik der
Angemessenheit (logic of appropriateness) gegenübergestellt (March and Olsen 1989, 1998;
Müller 1994). Anstatt die Kosten und Nutzen alternativer Handlungsoptionen gegeneinander abzuwägen, richten Akteure ihr Verhalten nach dem, was in einer bestimmten Situationen als sozial
akzeptiert gilt. Bei der Induzierung regelkonformen Verhaltens geht es dann nicht so sehr darum,
die Kosten des Regelverstoßes für Staaten zu erhöhen bzw. die der Regeleinhaltung zu senken. In
einem Lern- und Sozialisierungsprozess internalisieren Staaten vielmehr die neuen Regeln und
übernehmen sie als „selbstverständlich“ in ihr Handlungsrepertoire. Dies bedeutet meist auch
eine Redefinition staatlicher Präferenzen und Identitäten. Während einige Arbeiten die Rolle von
internationalen Organisationen als „Lehrer“ betonen, die staatlichen Akteuren bestimmte Normen
und Regeln „beibringen“ oder vermitteln (Finnemore 1996a; Checkel 1999a; vgl. auch KohlerKoch 1998), heben andere auf die Rolle (trans)nationaler Nicht-Regierungsorganisationen ab, die
staatliche Akteure mittels Argumentations- und Überzeugungsprozesse in neue Regeln und Normen hineinsozialisieren (Risse, Ropp, and Sikkink 1999).
Aus der Erweiterung der compliance Debatte um subsystemische und. konstruktivistische Argumente lassen sich drei entscheidende Einsichten für die Erklärung regelkonformen Verhaltens
von Staaten gewinnen. Erstens resultieren „ungewollte“ Regelverstöße nicht nur aus fehlenden
finanziellen und technischen Handlungskapazitäten bzw. Unklarheiten über die Erfordernisse der
Regelbefolgung. Sie können auch durch innerstaatliche Vetospieler hervorgerufen werden, welche die Um- und Durchsetzung internationaler Regeln be- oder gar verhindern.4 Interessen und
Einfluss solcher Vetospieler können je nach Regierungssystem, Interessenvermittlungsstrukturen,
politischer Kultur usw. erheblich variieren. Zweitens lassen sich „gewollte“ Regelverstöße nicht
nur durch Zwang oder negative bzw. positive Sanktionen vermeiden. Wenn staatliche Akteure
von der Angemessenheit internationaler Regeln überzeugt werden und diese als Standard für international akzeptiertes Verhalten annehmen, erübrigen sich solche Maßnahmen. Statt Disziplinierung wird Überzeugung zum dominanten compliance Mechanismus. Drittens öffnet die Einbeziehung konstruktivistischer Annahmen in die Erklärung regelkonformen Verhaltens den Blick
für die Bedeutung von Legitimität internationaler Regeln, welche die Juristen häufig betonen, die
von vielen Politikwissenschaftlern aber vernachlässigt wird. Die Legitimität einer Regel erhöht
ihre Akzeptanz und generiert damit freiwillige Folgebereitschaft (Franck 1990, 1995; Koh 1997;
Joerges and Neyer 1997b; Hurd 1999). Legitimität kann dadurch erzeugt werden, dass alle von
der Regel potentiell betroffenen Akteure die Chance erhalten, an der Regelbildung gleichberechtigt teilzuhaben, und die Kosten und Nutzen der Regel gerecht verteilt werden (Dworkin 1986;
Franck 1995; Tyler 1997; Lind 1995). Neben Verfahrens- und Verteilungsgerechtigkeit erhöht
auch die Einbindung einer Regel in ein übergeordnetes Rechtssystem ihre Legitimität (Hurrell
1995). Schließlich hängt Legitimität auch von einem von allen Betroffenen geteilten Verständnis
über den Bedeutungsgehalt der Regel ab. Dabei geht es nicht nur um die Präzisierung oft vage
oder zweideutig formulierter Regeln. Häufig prallen unterschiedliche Auslegungen einer Regel
und ihrer Anwendbarkeit aufeinander, zwischen denen es in einem rechtlichen Diskurs zu vermitteln gilt (Koh 1997; Marauhn 1996). Solche Vermittlungsprozesse, die häufig vor internationalen und nationalen (Schieds)Gerichten ausgetragen werden, befördern die rechtliche Internalisierung von Regeln, die zu einer Redefinition staatlicher Interessen und Identitäten führen kann.
4
So hatte Robert Putnam das Problem der involuntary defection auch ursprünglich definiert (Putnam 1988).
5
Damit lassen sich grundsätzlich vier Ansätze zur Erklärung regelkonformen Verhaltens in der
Literatur ausmachen, die auf unterschiedlichen Annahmen über den Anlass von Regelverstößen
(gewollt/ungewollt) einerseits und die Einflussmöglichkeiten auf nicht-regelkonformes Verhalten
(Sanktionierung/Sozialisierung) andererseits basieren. Aus der Kombination der beiden Dimensionen ergeben sich vier compliance Mechanismen, die verschiedene Prozesse der Induzierung
regelkonformen Verhaltens beschreiben (vgl. Abbildung 1).
Abbildung 1: Erklärungsansätze in der compliance Forschung
Sanktionierung
(negativ/positiv)
Sozialisierung
Gewollte Regelverstöße
Ungewollte Regelverstöße
Disziplinierung
(compliance through enforcement)
Kapazitätsaufbau und Regelkonkretisierung (compliance through management)
Überzeugung
(compliance through persuasion)
Rechtliche Internalisierung
(compliance through litigation)
Die vier Ansätze sind – in unterschiedlichen Spielarten – in der Literatur diskutiert worden, auch
wenn Sozialisierungstheorien erst allmählich Eingang finden (siehe aber Checkel 1999b; Risse,
Ropp, and Sikkink 1999). Mehrere Studien haben einzelne Ansätze einer sorgfältigen empirischen Untersuchung unterzogen.5 Eine systematische Überprüfung der relativen Erklärungskraft
aller vier Ansätze wurde aber bisher kaum vorgenommen.6 Selbst wenn es gelingt, die Kausalmechanismen in konkrete Hypothesen zu überführen und empirisch zu operationalisieren, sind qualitative Studien aufgrund der vergleichsweisen großen Zahl der Erklärungsvariablen in der Regel
überfordert. Gleichzeitig existieren kaum Daten, die für eine quantitative Studie geeignet wären,
mit der sich das Problem der „zu vielen Variablen bei zu wenigen Fällen” beheben ließe.
Die compliance Forschung im Europabereich sieht sich ähnlichen Problemen gegenüber. Es gibt
eine Reihe detaillierter Fallstudien, welche die rechtliche und administrative Umsetzung von
Richtlinien und Verordnungen in verschiedenen Politikfeldern untersuchen. Diese vorwiegend
induktiv angelegten Implementationsstudien verweisen auf eine Vielzahl von Faktoren, welche
die erfolgreiche Umsetzung von Gemeinschaftsrecht beeinflussen.7 Auch sie lassen sich nach
5
So z.B. Young 1979; Young 1999; Haas, Keohane, and Levy 1993; Mitchell 1994a; Chayes and Chayes Handler
1995; Weiss and Jacobsen 1998; Victor, Raustiala, and Skolnikoff 1998; Simmons 2000.
6
Eine der wenigen Ausnahmen bildet hier das von der DFG geförderte Forschungsprojekt von Michael Zürn und
Christian Joerges “Compliance in Modern Political Systems”, das die Einhaltung von drei verschiedenen Regelwerken auf drei Ebenen (international, europäisch, national) untersucht. Da die Studie qualitativ angelegt ist, hat
aber auch sie das Problem, dass nicht genügend Fälle zur Verfügung stehen, um die Zahl der Erklärungsvariablen
systematisch zu testen.
7
Implementation und compliance sind verwandte, aber nicht identische Konzepte. Für eine Abgrenzung siehe Abschnitt 3.2.1.
6
mehr systemischer oder mehr subsystemischer Ausrichtung unterscheiden. Arbeiten mit einer systemischen Ausrichtung setzen in ihrer Erklärung von Implementationsproblemen bei der Struktur des europäischen Politikprozesses an. Sie verweisen auf den zuweilen hohen Konsensbedarf
in der Entscheidungsfindung, der zu vagen und zweideutigen Regelformulierungen führt und
große Interpretationsspielräume lässt. Neben dem Problem der unklaren Verhaltensanforderungen
(siehe Management-Ansatz), haben einige Autoren auch gezeigt, dass sich den Mitgliedsstaaten
durch solche Ambiguitäten Schlupflöcher bieten, die sie bewusst ausnutzen können, um kostspielige Anpassungen zu vermeiden (Azzi 1985; Siedentopf and Ziller 1988; Collins and Earnshaw 1992; Macrory 1992; Jordan 1999). Andere Arbeiten identifizieren die ungenügenden
Überwachungs- und Sanktionsmechanismen als wichtige Ursache einer mangelhaften Umsetzung
von Gemeinschaftsrecht in den Mitgliedsstaaten (Haas 1998; Mendrinou 1996; Tallberg 1999).
Zwar verfügt die Europäische Kommission über die Möglichkeit, Regelverstöße von Mitgliedsstaaten durch Vertragsverletzungsverfahren zu ahnden, die mit einer Verurteilung durch den Europäischen Gerichtshof und – seit 1997 – mit der Verhängung einer Geldbuße enden können.
Aber die Kommission selbst hat immer wieder darauf hingewiesen, dass diese Mechanismen
nicht ausreichen, um die effektive Durchsetzung des Gemeinschaftsrecht zu gewährleisten
(Commission of the European Communities 1996). Subsystemisch orientierte Arbeiten setzen bei
der Erklärung von Implementationsproblemen hingegen auf der innerstaatlichen Ebene an. Sie
haben verschiedene Variablen herausgearbeitet, die sich in vier Gruppen zusammenfassen lassen:
1) politische Variablen, die sich auf Probleme der institutionellen Fragmentierung und innenpolitische Vetopositionen beziehen (Duina 1997; Haas 1998; Haverland 1999; Börzel 2000c); 2) administrative Variablen, die auf Verwaltungsstil und Verwaltungskultur sowie Verwaltungskapazität verweisen (Azzi 1985; Siedentopf and Ziller 1988; Héritier et al. 1994; Knill 1998); 3) ökonomische Variablen, die sich weniger mit wirtschaftlichen Strukturen als mit der Frage der Kostenverteilung bei der Regelumsetzung befassen (Duina 1997; Knill 1998; Börzel 2000c) und 4)
Kulturvariablen, die auf unterschiedliche Problemlösungsphilosophien abheben, welche die Interpretationen von europäischen Regeln beeinflussen (Héritier et al. 1994; Pridham 1996; Knill
1998).
Die von der Europaforschung als relevant identifizierten Variablen können ohne weiteres unter
die vier in den Internationalen Beziehungen entwickelten compliance Ansätze gefasst werden.
Das gilt auch für den dritten Forschungszweig, der für dieses Vorhaben relevant ist: die Implementationsforschung wie sie sich als Antwort auf die begrenzte Wirksamkeit politischer Reformbestrebungen in den 70er Jahren entwickelt hat. Allerdings lassen sich die hier gewonnenen Erkenntnisse wegen ihrer Vielfalt und Ambiguität nur schwer zusammenfassen. Angesichts der in
zahlreichen Fallstudien betonten Singularität einzelner Implementationsprozesse rückte die Implementationsforschung von ihrem ursprünglichen Ziel theoretischer Modellbildung zunehmend
ab und verlegte sich zunächst auf das Klassifizieren und Kategorisieren der als relevant erachteten Variablen (Mayntz 1983: 10-18). Darauf aufbauend wurden dann allgemeine Kontingenzmodelle entwickelt und Kontextkonstellationen identifiziert, die bestimmte Implementationsergebnisse erklären sollten (Linder and Peters 1989; Ingram and Mann 1980; Peters 1993). Dabei kristallisierten sich zwei konkurrierende Perspektiven heraus. Arbeiten, die eine „top-down“ Perspektive vertreten, betonen die Bedeutung der Durchsetzungsfähigkeit zentraler hierarchischer
Verwaltungsstrukturen sowie klarer Handlungs- und Vollzugsvorgaben für den Erfolg der Regelumsetzung (Cerych and Sabatier 1986; Lübbe-Wolff 1996). Die Gegenperspektive des „bottomup“ verweist hingegen auf lokale Bedingungen, insbesondere die Regeladressaten, deren Interessen und Motivation durch Lernprozesse zugunsten einer effektiven Umsetzung verändert werden
müssen (Pressmann and Wildawsky 1973; Lipsky 1980; Berman 1980; Ingram and Schneider
1990). Schließlich gibt es noch Studien, die eine Kombination von „top-down“ und „bottom-up“
7
Elementen favorisiert (Sabatier 1986; vgl. Beiträge in Mayntz 1983). Insgesamt hat die Implementationsforschung eine Fülle von Faktoren identifiziert, die in bestimmten Kombinationen für
die erfolgreiche Um- und Durchsetzung von Regeln entscheidend sind. Aufgrund der Kontigenz
dieser Faktoren lassen sich ihre Wirkungszusammenhänge nicht in einigen Verallgemeinerungen
zusammenfassen (Mayntz 1983: 15-19). Viele der Erklärungsvariablen finden sich allerdings in
der compliance Forschung wieder. So hat bereits die frühe Implementationsforschung herausgearbeitet, dass die Einbeziehung der Regeladressaten und Regelzielgruppen in den Politik- und
Implementationsprozess den Umsetzungserfolg maßgeblich beeinflusst (Pressmann and
Wildawsky 1973; Sabatier 1986). Und Windhoff-Héritier 1980 hat in ihrer Studie zur Arbeitssicherheitspolitik gezeigt, dass die Erfolgsbedingungen der Umsetzung wesentlich von den Programmtypen abhängen, die nach ihrer Verteilungswirkung variieren und deshalb zu unterschiedlichen Interessenkonflikten führen (vgl. auch die Beiträge in Mayntz 1983). Der wohl wichtigste
Beitrag der Implementationsforschung liegt darin, dass sie die Grenzen hierarchischer Steuerungsformen aufgezeigt hat. Viele Implementationsstudien belegen, dass die Erzwingung regelkonformen Verhaltens nur die „ultima ratio“ ist; Vollzugsträger greifen zunächst auf andere
Steuerungsinstrumente zurück wie etwa finanzielle Anreize, Informationstranfers oder moralische Argumentation (Hucke 1983; Scharpf 1983; Dahme and Grunow 1983). Die von der Implementationsforschung identifizierten Formen der Verhaltenssteuerung entsprechen ungefähr
den vier compliance Mechanismen, die diesem Vorhaben zugrunde liegen.
Alle drei Forschungsrichtungen haben wichtige Erkenntnisse für die Frage nach Bedingungen
regelkonformen Verhaltens hervorgebracht. Ein Austausch zwischen ihnen hat allerdings bisher
nur begrenzt stattgefunden.8 Dies ist um so bedauerlicher, weil die Europa- und Implementationsforschung mit ihrer vorwiegend induktiven Ausrichtung von den eher theoriegeleiteten Arbeiten
in den Internationalen Beziehungen profitieren könnte. Umgekehrt bietet die Implementationsforschung im nationalen und europäischen Bereich mit ihren detaillierten Fallstudien eine ausgezeichnete Grundlage für die empirische Überprüfung der verschiedenen compliance Ansätze.
Hinsichtlich der Nichteinhaltung des europäischen Gemeinschaftsrechts fehlt es bisher an Arbeiten, welche die verschiedenen Erklärungsfaktoren systematisch bündeln und einer vergleichenden
Untersuchung – zwischen verschiedenen Politikfeldern, Mitgliedsstaaten, Regeltypen, Zeitperioden – unterziehen. Erklärungsansätze für Implementationsprobleme in der EU sind genauso
vielseitig wie die Einschätzungen der Wissenschaftler hinsichtlich der allgemeinen Einhaltung
des Gemeinschaftsrechts. Während einige behaupten, der Grad der europäischen Regelbefolgung
entspreche dem liberaler Demokratien (Keohane and Hoffmann 1990: 278; Zürn and Joerges i.E.;
Neyer, Wolf, and Zürn 1999; Rhodes 1986; Wallace 1984), sehen andere ein wachsendes Implementationsdefizit, das sowohl die Effektivität als auch die Legitimität des Gemeinschaftsrechts
untergrabe (Ludlow 1991; Puchala 1975; Krislov, Ehlermann, and Weiler 1986; Snyder 1993;
From and Stava 1993; Mendrinou 1996). Mithin scheint Donald Puchalas Feststellung von 1975
– wenn auch mit einigen Einschränkungen – heute noch zu gelten: „we do not know very much
about what happens after EEC decisions are reached“ (Puchala 1975: 497).9
Dieses Projekt stellt sich dem Forschungsdesiderat nach einer systematischen Überprüfung alternativer Erklärungen regelkonformen Verhaltens. Es erhofft sich, einen dreifachen substantiellen
Beitrag zur compliance Forschung und damit zur Institutionenforschung im weiteren Sinne lei8
Vgl. aber Haas 1998 und Tallberg 1999.
9
Weiler spricht noch 1991 von einem „schwarzen Loch“ in der europäischen compliance Forschung (Weiler 1991:
2463; vgl. auch Haas 1998: 17).
8
sten zu können. Erstens wird eine Datenbank erstellt, die über 10.000 Verstöße von sechs bis 15
Mitgliedsstaaten in etwa 15 Politikbereichen über einen Zeitraum von 30 Jahren erfasst. Diese
Datenbank lässt einige Rückschlüsse auf das Maß der Regelbefolgung in der EU zu. Zweitens
wird mit Hilfe dieser Datenbank die in der Literatur als relevant befundenen Faktoren auf ihre
relative Erklärungskraft getestet und auf mögliche Wechselwirkungen überprüft. Drittens werden
in vergleichenden Fallstudien die genauen Kausalmechanismen untersucht, die zur Nichteinhaltung bzw. Einhaltung von Regeln führen. Dabei sollen die Sozialisierungsmechanismen gesonderte Beachtung erhalten, da diese in der Literatur bisher vernachlässigt wurden.
1.2.
Eigene Vorarbeiten
Dieses Projekt baut auf zwei Forschungsarbeiten auf, welche die Antragstellerin in den letzten
fünf Jahren durchgeführt hat. Erstens argumentiert die Antragstellerin in einer vergleichenden
Studie zur Umsetzung europäischer Umweltpolitik in Spanien und Deutschland, dass die Kompatibilität von europäischen und nationalen Regeln sowie der Grad gesellschaftlicher Mobilisierung den Implementationserfolg entscheidend beeinflussen (Börzel 2000b, 2000c, i.V.).10 Je weniger europäische Umweltregulierung mit entsprechenden nationalen Bestimmungen vereinbar
ist, desto wahrscheinlicher sind Implementationsprobleme aufgrund der zu erwartenden innenpolitischen Widerstände gegen die notwendigen Anpassungsprozesse. Hohe Anpassungskosten in
der Um- und Durchsetzung europäischer Regeln sind aber nur eine notwendige Bedingung für
Implementationsprobleme. Die Mobilisierung gesellschaftlicher Akteure (Umweltgruppen, Bürgervereinigungen) kann den Druck auf politische Entscheidungsträger und die öffentliche Verwaltung dahingehend erhöhen, die für eine effektive Umsetzung notwendigen Mittel aufzuwenden und die entsprechenden Ressourcen bereitzustellen. Die Mobilisierung gesellschaftlicher
Akteure ist darin um so erfolgreicher, wenn es ihr gelingt, die Europäische Kommission zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens zu bewegen. Der vereinte Druck von „unten“ und
„oben“ führt dann nicht selten zu einer verbesserten Umsetzung selbst kostspieliger EU-Umweltregeln. Die aus diesem Implementationsprojekt gewonnen Einsichten sind zum einen besonders wichtig für die Spezifizierung und Operationalisierung einer Ausgangsbedingung für compliance Probleme, die von allen Erklärungsansätzen gleichermaßen geteilt wird: Eine Regel muss
unbequem sein. Wenn eine internationale oder supranationale Regel vollständig kompatibel mit
existierenden nationalen Bestimmungen ist, sind Regelverstöße kaum zu erwarten. Zum anderen
generiert die vergleichende Studie einige Hypothesen hinsichtlich der (transnationalen) Strategien
gesellschaftlicher Vetospieler, die auf Unterschiede in den innerstaatlichen Institutionen zurückgeführt werden.
Zweitens hat die Antragstellerin in ihrer Dissertation zur Wirkung der Europäisierung auf die Institutionen der Mitgliedsstaaten einen Kausalmechanismus der Institutionenwirkung entwickelt,
der sich auch für die compliance Forschung fruchtbar machen lässt (Börzel i.E., 1999, 2000a,
2001). Sie hat argumentiert, dass die Inkompatibilität zwischen europäischen und nationalen
Normen, Regeln und Verfahren zu einer Umverteilung politischer Ressourcen zwischen innerstaatlichen Akteuren führt. Einigen eröffnen sich neue Möglichkeiten, ihre Interessen zu verfolgen, während andere eine Begrenzung ihrer Handlungsspielräume erfahren. So haben die Regionen der stark dezentralisierten Mitgliedsstaaten durch die Europäisierung an politischer Macht
verloren, weil sie einerseits Entscheidungskompetenzen nach Brüssel abgeben mussten und an10
Das Projekt war Teil einer Implementationsstudie, die das Europäische Hochschulinstitut im Auftrag der Europäischen Kommission zwischen 1997 und 1999 durchführte (vgl. Knill 1997; Knill and Lenschow 2000).
9
dererseits einen großen Teil der Implementationskosten europäischer Politikprogramme tragen,
an deren Entscheidung sie nicht systematisch mitwirken. Um dieses Ungleichgewicht zwischen
say und pay auszugleichen, streben die Regionen nach mehr Mitspracherechten im europäischen
Politikprozess sowie einer Entlastung bei den Implementationskosten. In Ländern wie Spanien,
Belgien oder Italien, in denen das Verhältnis zwischen Zentralstaat und Regionen traditionell
spannungsreich ist, konnte die nationale Regierung dadurch eine verstärkte Zusammenarbeit mit
den Regionen bei der Umsetzung von Europarecht erwirken, der sich die Regionen zuvor aus
Angst vor möglichen Autonomieverlusten verweigert hatten. In allen drei Ländern hat diese Entwicklung zu einem bedeutenden Wandel der territorialen Institutionen geführt, der sich in einer
Abkehr vom Konkurrenzregionalismus hin zum kooperativen Föderalismus niederschlägt. Der
Mechanismus des differential empowerments oder der Umverteilung politischer Ressourcen kann
auf die Frage nach den Bedingungen regelkonformen Verhaltens übertragen werden. Die Notwendigkeit zur effektiven Umsetzung von „unbequemen“ EU-Regeln stärkt die Akteure, deren
Reformbemühungen bisher an innenpolitischen Widerständen gescheitert sind. Solche Reformkräfte spielen eine wichtige Rolle für die Einhaltung von Gemeinschaftsregeln, besonders wenn
sie hohe Anpassungskosten verursachen. Das Argument des differential empowerment wurde von
der Antragstellerin weiterentwickelt und einem alternativen Wirkungspfad der Europäisierung
gegenübergestellt, der auf die Internalisierung neuer Normen und Regeln durch Überzeugungund Lernprozesse abstellt. Ferner hat sie verschiedene Möglichkeiten diskutiert, wie Ressourcenumverteilung und Sozialisierung interagieren und wechselseitig integriert werden können
(Börzel and Risse 2000). Die beiden Wirkungspfade der Europäisierung lassen sich ohne weiteres
als Operationalisierungen der Sanktionierungs- bzw. Sozialisierungsansätze in der compliance
Forschung denken.
2.
ZIELE UND ARBEITSPROGRAMM
2.1.
Ziele
Das Projekt verfolgt drei Ziele, die aufeinander aufbauen.
(1) Eine Datenbank, welche die aktenkundigen Verstöße der Mitgliedsstaaten gegen das europäische Gemeinschaftsrecht in den letzten 30 Jahre erfasst, soll Aufschluss über das Ausmaß
der Regelverstöße in der Europäischen Union geben.
(2) Eine quantitative Studie wird mit Hilfe dieser Datenbank eine Reihe von aus der Literatur abgeleiteten Hypothesen zur Nichteinhaltung von Recht jenseits des Nationalstaates auf ihre
relative Erklärungskraft testen.
(3) Eine qualitative Studie wird in Politikfeld- bzw. Ländervergleichen die Kausalmechanismen
der Regel(nicht)befolgung untersuchen.
3.1.1. Datenbank zu Regelverstößen gegen das Gemeinschaftsrecht
Die widersprüchlichen Einschätzungen der Wissenschaftler hinsichtlich der Einhaltung des europäischen Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedsstaaten (siehe Abschnitt 2.1.) erklärt sich vor allem durch den Mangel an Daten, die zuverlässige Aussagen über das Maß der Regelbefolgung
zuließen. Die meisten Implementationsstudien haben eigene Bewertungskriterien entwickelt und
die entsprechenden Daten selbst erhoben. Damit entscheiden letztendlich die Forscher über das
regelkonforme Verhalten der Mitgliedsstaaten (Knill and Lehnkuhl 1999; Knill and Lenschow
1998; Duina 1997; Caporaso and Jupille 2001). Einige Arbeiten stützen sich hingegen auf die
10
Daten, welche die Europäische Kommission in ihren Jahresberichten zur Überwachung der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts veröffentlicht (Snyder 1993; Mendrinou 1996; Tallberg 1999;
Peters 2000; Börzel 2000c). Seit 1984 berichtet die Kommission jedes Jahr über die laufenden
Vertragsverletzungsverfahren, die nach den unterschiedlichen Verfahrensphasen, Mitgliedsstaaten, Politikbereichen und Arten der Regelverstöße unterschieden werden. Die jährliche Zahl der
Vertragsverletzungsverfahren und deren Entwicklung über Zeit wird dann als Indikator für das
Maß der Regelbefolgung genommen. Dieses Vorgehen ist nicht unproblematisch (siehe unten).
Vor allem aber lassen diese Aggregatsdaten keine Rückschlüsse auf die tatsächlich Zahl der Vertragsverletzungsverfahren zu. Die Zahlen für die einzelnen Stufen des Vertragsverletzungsverfahren können nicht einfach addiert werden, weil es dann zu Mehrfachzählungen kommen würde.
Für die Datenbank, welche die Antragstellerin zur Zeit erstellt, wurde hingegen jeder Fall einzeln
kodiert. Dies ermöglicht nicht nur eine unverzerrte Darstellung der Verteilung der Vertragsverletzungsverfahren. Es lässt sich so auch die „Geschichte“ eines jeden Falles von der Eröffnung
bis zur Schließung des Verfahrens nachvollziehen. Die so gewonnenen Daten bilden eine zuverlässigere Grundlage als die bisher veröffentlichten Kommissionsdaten.
Mit Hilfe der Datenbank soll die abhängige Variable des Projekts, also die Verstöße gegen supranationaler Regeln, beschrieben werden.
• Zunächst gilt es, die Validität der gewählten non-compliance Indikatoren zu diskutieren. Inwieweit lassen Verteilung und Verlauf der Vertragsverletzungsverfahren überhaupt Rückschlüsse auf das (nicht)regelkonforme Verhalten der Mitgliedsstaaten zu?
• Dann wird die Verteilung der Vertragsverletzungsverfahren näher untersucht. Wie hat sich
ihre Zahl im Vergleich zum stetig wachsenden Gemeinschaftsrecht sowie einer zunehmenden
Zahl von Mitgliedsstaaten entwickelt? Sind es immer dieselben Regeln, die von den Mitgliedsstaaten verletzt werden? Konzentrieren sich die Vertragsverletzungsverfahren auf einige wenige Staaten oder Politikbereiche oder handelt es sich bei den Regelverstößen um ein
allgemeines Phänomen des Gemeinschaftsrechts (so z.B. Tallberg 1999)?
• Schließlich soll analysiert werden, wie sich die Verteilung der Vertragsverletzungsverfahren
in ihrem Verlauf – über die unterschiedlichen Phasen hinweg – verändert. Schrecken einige
Staaten mehr vor einer Verhandlung vor dem Europäischen Gerichtshof zurück als andere?
Beugen sich manche Staaten eher einer Verurteilung durch den Europäischen Gerichtshof als
andere? Sind compliance Probleme in bestimmten Politikbereichen einer Verhandlungslösung
zugänglicher, so dass sie erst gar nicht die offizielle Stufe des Vertragsverletzungsverfahrens
erreichen? Sind Richtlinien anfälliger für nachhaltige compliance Probleme als Verordnungen, die unmittelbar anwendbar sind?
3.1.2. Quantitativer Hypothesentest
Die Literatur bietet eine Vielzahl an Erklärungsfaktoren für regelkonformes bzw. nicht-regelkonformes Verhalten, die mit Hilfe der Datenbank zum ersten Mal systematisch getestet werden
können. Dazu gilt es zunächst einmal, die verschiedenen Erklärungsansätze in konkrete Hypothesen zu überführen und anschließend zu operationalisieren. Die Ausgangsannahme des Projektes,
die für alle compliance Ansätze gleichermaßen gelten soll, ist, dass nur bei „unbequemen“ Regeln Probleme der Nichteinhaltung zu erwarten sind. Je weniger internationale bzw. supranationale Regeln mit nationalen Bestimmungen vereinbar sind, desto eher kommt es zu Regelverstößen. Weitere Hypothesen werden auf der Grundlage der in der Literaturübersicht entwickelten
Vier-Felder-Matrix formuliert (siehe Abbildung 1). Innerhalb der vier Kategorien kann noch
einmal nach Erklärungen differenziert werden, die auf der systemischen bzw. subsystemischen
11
Ebene ansetzen. Daraus ergeben sich insgesamt 11 Hypothesen, die auf etwa 30 empirisch überprüfbare Erklärungsfaktoren herunter operationalisiert werden.
Mit Hilfe des quantitativen Hypothesentestes sollen die Faktoren identifiziert werden, die den
größten Erklärungswert für Regelverstöße aufweisen. Darüber hinaus sollen Kombinations- und
Interaktionseffekte zwischen den Variablen untersucht werden. Für den Hypothesentest werden
zwei unterschiedliche Datensätze entwickelt.
• Der erste Datensatz bezieht sich auf die relative Verteilung der Vertragsverletzungsverfahren.
Die abhängige Variable ist die Anzahl der Vertragsverletzungsverfahren pro Jahr und Mitgliedsstaat, die mit den verschiedenen unabhängigen Variablen korreliert wird. Eine Regressionsanalyse soll nicht nur die relative Erklärungskraft einzelner Variablen feststellen, sondern auch mögliche Wechselwirkungen zwischen ihnen aufspüren. Dies ist wichtig, da es
unwahrscheinlich ist, dass Regelverstöße auf einen einzigen Erklärungsfaktor zurückgeführt
werden können.
• Der zweite Datensatz ist sequentiell angelegt und betrachtet die Vertragsverletzungsverfahren
in ihrem Verlauf. Die abhängige Variable bezieht sich auf die Zahl der Fälle, die innerhalb
einer Phase des Verfahrens geschlossen bzw. in die folgende Phase überführt werden. Daraus
ergeben sich unterschiedliche Verlaufsmuster, die hinsichtlich der dominanten Erklärungsvariablen miteinander verglichen werden können.
Während der erste Datensatz auf die Anfälligkeit von Mitgliedsstaaten, Politikbereichen und Regeltypen für Regelverstöße abhebt, ist der zweite Datensatz auf das Beharrungsvermögen von
Regelverstößen in Abhängigkeit von Eigenschaften auf der Ebene der Mitgliedsstaaten, Politikbereiche und Regeltypen ausgerichtet.
3.1.3. Qualitative Fallstudien: Process Tracing
Mit Hilfe vergleichender Fallstudien werden die Kausalmechanismen, die zu regelkonformem
bzw. nicht-regelkonformem Verhalten führen, genauer untersucht. Dabei soll auch geklärt werden, inwieweit unterschiedliche Erklärungsfaktoren bzw. compliance Mechanismen interagieren.
Die Fallauswahl sollte idealerweise auf der unabhängigen Variablen erfolgen. Die Anzahl möglicher Erklärungsvariablen ist jedoch zu groß und soll durch die quantitative Studie reduziert werden. Da deren Ergebnisse noch nicht vorliegen, schlage ich vor, die Fallauswahl zunächst auf der
abhängigen Variablen vorzunehmen.
Die vergleichenden Fallstudien, die von zwei DoktorandInnen durchgeführt werden sollen, lehnen sich an ein most different systems design an.11 Es werden jeweils zwei Länder mit hohem
bzw. niedrigen Regelbefolgungsgrad ausgewählt, die sich ansonsten weitestgehend in ihren politischen, administrativen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Strukturen unterscheiden. Die
Ländervergleiche sollen zeigen, ob es bei all den Unterschieden hinsichtlich potentieller unabhängiger Variablen Gemeinsamkeiten gibt, die das ähnliche Maß der Regelbefolgung erklären.
Dabei werden Regeln gewählt, die als Problemfälle gelten, d.h. die sehr häufig von den Mitgliedsstaaten verletzt worden sind. Es bieten sich die Umweltpolitik und der Binnenmarkt als die
beiden Bereiche mit den vergleichsweise meisten Vertragsverletzungen an, die sich jedoch hinsichtlich ihrer Regelungslogik unterscheiden (positiv versus negativ). Der Politik- und Länder11
Das most different systems design kann nicht konsequent angewandt werden, da es voraussetzt, dass die eine unabhängige Variable, welche die gemeinsame Merkmalsausprägung auf der abhängigen Variablen erklären soll,
bekannt ist (Przeworski and Teune 1970).
12
vergleich erlaubt nicht nur, die relevanten Erklärungsfaktoren und Kausalmechanismen zu identifizieren, sondern ermöglicht auch eine stichprobenartige Kontrolle hinsichtlich der Zuverlässigkeit der quantitativen Daten. Wenn z.B. die meisten Mitgliedsstaaten eine bestimmte Regel wiederholt verletzt haben, so lässt sich überprüfen, ob sich die „Musterschüler“ tatsächlich an die
Regel halten oder ihre Verstöße – gewollt oder ungewollt – im Dunkeln geblieben sind.
Das Projekt bringt neue Erkenntnisse über das Ausmaß der europäischen Regelbefolgung sowie
über die relative Erklärungskraft der verschiedenen compliance Ansätze. Daraus lassen sich aber
auch wichtige Schlüsse hinsichtlich der Wirkung von Institutionen sowie der Möglichkeit von
„Recht jenseits des Nationalstaates“ gewinnen. Wenn sich Staaten selbst an unbequeme europäische Regeln halten, folgt daraus, dass Institutionen mehr als reine Instrumente staatlicher
Machtpolitik sind, weil sie das Verhalten und die Interessen von Staaten nachhaltig verändern.
Mehr noch, es zeigt, dass Recht jenseits des Nationalstaates möglich ist, weil es auch in Abwesenheit einer sanktionsbewehrten Zentralgewalt Folgebereitschaft generieren kann. Sollte sich
hingegen herausstellen, dass sich Staaten nur dann an europäische Regeln halten, wenn ihnen
keine nennenswerten Kosten entstehen, stellt das nicht nur die Effektivität und Legitimität des
Gemeinschaftsrechts als das am weitesten entwickelte Recht jenseits des Nationalstaates in
Frage; es wirft auch ernsthafte Zweifel an der konstruktivistischen These auf, dass Institutionen
das Verhalten und die Interessen von Staaten wesentlich beeinflussen.
Schließlich sind die Projektergebnisse auch unter gesellschaftspolitischen Aspekten relevant. Seit
mehr als einem Jahrzehnt beklagen die Europäische Kommission und die Fachliteratur ein wachsendes Implementationsdefizit. Sollte sich nun zeigen, dass das Maß der Regelbefolgung in der
Europäischen Union vergleichsweise gut ist oder sich zumindest nicht merklich verschlechtert
hat, würde dies europäischen Regeln eine weitaus höhere Problemlösungsfähigkeit bescheinigen
als ihnen gemeinhin zugestanden wird. Es würde auch die Forderungen der Kommission nach
mehr Kompetenzen bei der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts relativieren (Stichwort „Euroinspektoren“). Gleiches gilt, wenn sich bestimmte Eigenschaften der Mitgliedsstaaten wie ihre
Handlungskapazität oder die Anzahl der Vetospieler als entscheidende Probleme bei der Regelbefolgung herausstellen sollten. Anstatt eines Ausbaus der europäischen Überwachungs- und Sanktionsmechanismen müsste dann z.B. der Ressourcentransfer oder eine verstärkte Einbeziehung
gesellschaftlicher Akteure in den europäischen Politikprozess bei den geplanten Reformen der
EU-Institutionen (Whitepaper on Governance) im Vordergrund stehen.
2.2.
Arbeitsprogramm
Das Projekt ist in zwei aufeinander folgende Arbeitsphasen gegliedert. Da die erste Phase Ende
des Jahres weitgehend abgeschlossen sein wird, wird dieser Antrag für die Phase II des EmmyNoether-Programmes gestellt.
Phase I:
Konzeptualisierung der abhängigen Variablen
Phase II:
Quantitativer Hypothesentest und vergleichende Fallstudien
3.2.1. Phase I: Konzeptualisierung der abhängigen Variablen
Die erste Phase, die vor Beginn der Förderung weitgehend abgeschlossen sein wird, dient der
Konzeptualisierung und Operationalisierung von compliance als der abhängigen Variablen. Da13
bei gilt es zunächst, den Begriff compliance zu definieren und von anderen Konzepten abzugrenzen.
a)
Was ist compliance?
In der einschlägigen Literatur wird compliance gewöhnlich als regelkonformes Verhalten definiert.12 Die meisten compliance Studien konzentrieren sich auf das regelkonforme Verhalten von
Staaten bzw. deren Regierungen und vernachlässigen dabei die Rolle von nicht-staatlichen Akteuren. Um der Bedeutung privater Akteure gerecht zu werden, unterscheidet dieses Projekt zwischen regelkonformem Verhalten der Adressaten (rule addressees) und dem der Zielgruppe (rule
targets) einer Regel. Während sich die Regeln des Völker- und Gemeinschaftsrechts gewöhnlich
an Staaten richten, sind diese nicht notwendigerweise ihre Hauptzielgruppe.13 So verstanden, bezieht sich compliance dann auf das regelkonforme Verhalten der Akteure, welche die formalen
Adressaten der Regel sind und deren Verhalten durch die Regel bestimmt werden soll. Die Unterscheidung zwischen Adressaten und Zielgruppen erleichtert auch die Abgrenzung zwischen compliance einerseits und den verschieden Konzepten der Implementationsforschung andererseits.
Implementation bezieht sich auf die Umsetzung einer Regel in die Praxis. In Anlehnung an den
systemtheoretischen Ansatz von David Easton differenzieren Implementationsstudien häufig zwischen drei Phasen des Umsetzungsprozesses:
•
•
•
output: die gesetzlichen und administrativen Maßnahmen, welche die praktische Anwendung der Regel ermöglichen,
outcome: die Wirkung der gesetzlichen und administrativen Maßnahmen auf das Verhalten
der Zielgruppe,
impact: die Wirkung einer Regel auf ihr sozio-ökonomisches Umfeld (Problemlösungsfähigkeit, Effektivität).14
Der hier zugrunde gelegte compliance Begriff umfasst die output und die outcome Dimension.
Die Frage der Wirkung (impact) oder Problemlösungsfähigkeit einer Regel wird beiseite gelassen, weil regelkonformes Verhalten nicht notwendigerweise zu einer Veränderung im sozio-ökonomischen Umfeld führen muss.
Hinsichtlich des outputs erfordert regelkonformes Verhalten von den Adressaten, dass sie:
-
die Regel vollständig und korrekt in nationales Recht umsetzen und entgegenstehende nationale Bestimmungen ändern oder aussetzen,
12
Vgl. Young 1979; Victor, Raustiala, and Skolnikoff 1998; Jacobsen and Weiss Brown 1995; Mitchell 1994b;
Fisher 1981.
13
Gleichzeitig gilt, dass Akteure, deren Verhalten durch eine Regel bestimmt werden, nicht unbedingt identisch
sind mit den Akteuren, die von einer Regel betroffen sind. Verbraucher sind von Regeln des Lebensmittelschutzes betroffen, aber es ist die Lebensmittelindustrie, deren Verhalten reguliert wird.
14
Die Regimeliteratur in den Internationalen Beziehungen setzt outcome allerdings häufig mit Regimeeffektivität
gleich, obwohl Regimeeffektivität lediglich als regelkonformes Verhalten der Staaten verstanden und das Verhalten nicht-staatlicher Akteure als potentielle Regeladressaten vernachlässigt wird (Rittberger 1995; Zürn 1997).
Andere Arbeiten verstehen wiederum Effektivität als impact oder Problemlösungsfähigkeit einer Regel, die gemessen wird an den von einer Regel bewirkten Veränderungen im sozio-ökonomischen Umfeld im Vergleich zur
ihrer kontrafaktischen Abwesenheit (Levy, Young, and Zürn 1995; Victor, Raustiala, and Skolnikoff 1998;
Bernauer 1995; Nollkämper 1992). Die Regimeliteratur spricht in diesem Zusammenhang hingegen von Regimewirkung (Müller 1993; Rittberger 1995).
14
-
-
den Verwaltungsapparat und die Ressourcen bereitstellen, die für die praktische Anwendung der Regel sowie für die Überwachung des regelkonformen Verhaltens der Zielgruppe
notwendig sind,
das regelkonforme Verhalten der Zielgruppe durch effektives Überwachen, die Bereitstellung positiver und/oder negativer Sanktionen sowie ggf. der Durchsetzung von Zwangsmaßnahmen befördern.
Hinsichtlich des outcomes erfordert regelkonformes Verhalten von der Zielgruppe, dass sie:
b)
Handlungen unternimmt, um ihr Verhalten den Anforderungen der Regel anzugleichen
bzw.
Handlungen unterlässt, die gegen die Regel verstoßen.
Wie wird compliance gemessen?
Viele Studien behandeln Compliance als eine beobachtbare Verhaltenseigenschaft. Um regelkonformes Verhalten zu beurteilen, werden zunächst in Konsultation des Vertrags- oder Gesetzestextes sowie dessen Entstehung die Verhaltensanforderungen einer Regel festgelegt. Dann wird
das Verhalten staatlicher Akteure beobachtet und mit den Verhaltensanforderungen verglichen.
Dabei wird unterstellt, dass der informierte Beobachter in der Lage ist, die Übereinstimmung
zwischen Verhaltensanforderungen und tatsächlichem Verhalten zu beurteilen (Simmons 2000a).
Diese „positivistische“ Vorgehensweise wird nicht nur von Juristen, sondern auch von konstruktivistisch gesinnten Politikwissenschaftlern kritisiert. Juristen weisen darauf hin, dass Regeln in
den seltensten Fällen klare und eindeutige Verhaltensanforderungen enthalten. Ihre Bedeutung
und ihre Anwendbarkeit unterliegen Auslegungsprozessen, in denen häufig zwischen konfligierenden Auffassungen vermittelt werden muss (Chayes and Chayes Handler 1995; Snyder 1993).
In ähnlicher Weise betonen Konstruktivisten, dass Regelverstöße keineswegs objektiv gegeben
sind, sondern von der intersubjektiven Wahrnehmung der Akteure abhängen (Kratochwil and
Ruggie 1986). Juristen und Konstruktivisten begreifen deshalb compliance häufig als Aushandlungs- und Interpretationsprozess und nicht als ein bivariates Verhaltensergebnis, dass sich als
regelkonform oder nicht-regelkonform bewerten lässt. Andere wehren sich gegen den Positivismus-Vorwurf, indem sie intersubjektive Daten heranziehen wie z.B. Beschwerde- und Schlichtungsverfahren bei internationalen Einrichtungen (GATT/WTO panels, vgl. Simmons 2000b)
oder Berichte nicht-staatlicher Organisationen (Human Rights Watch, Amnesty International,
vgl. Risse, Ropp, and Sikkink 1999).
Aufgrund der großen Anzahl der Fälle, muss dieses Projekt auf intersubjektive Daten zurückgreifen. Die einzigen Daten, die hier zur Verfügung stehen, sind die Informationen über die aktenkundigen Vertragsverletzungen, bei denen nicht ausgeschlossen werden kann, dass sie von der
intersubjektiven Einschätzung, den strategischen Interessen und den Handlungskapazitäten der
Kommission beeinflusst sind. Dies muss bei Schlussfolgerungen hinsichtlich der Nichteinhaltung
des Gemeinschaftsrechts berücksichtigt werden (siehe nächster Abschnitt). Andererseits ist die
Kommission als „Hüterin der Verträge“ die mit der Überwachung der Einhaltung des Gemeinschaftsrechts beauftragte Behörde. Ähnlich wie im innerstaatlichen Recht wird deshalb ein Verstoß gegen europäisches Gemeinschaftsrecht dann angenommen, wenn die Kommission ein formales Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet hat.
15
Vertragsverletzungsverfahren als Proxy für Regelverstöße
Schon der Pariser Vertrag 1951 räumte der Hohen Behörde das Recht ein, Regelverstöße der
Mitgliedsstaaten zu ahnden (Art. 36, 50 und 88 EGKSV). Die Römischen Verträge formalisierten
das Verfahren (Art. 169-171 EG-Vertrag) und stärkten die Rolle des Europäischen Gerichtshofes
als letzter Entscheidungsinstanz. Das Verfahren ist im Wesentlichen noch heute gültig (Art. 226
EG-Vetrag neu). Es gliedert sich in sechs verschiedene Phasen (vgl. Abbildung 2):
(1)Mutmaßliche Vertragsverletzungen
50% aller Fälle, in denen die Kommission eine Vertragsverletzung vermutet, gehen auf direkte
Beschwerden von Bürgern, Firmen und Interessengruppen zurück.
(2)Verwarnungsschreiben
Entscheidet sich die Kommission für die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens,
schickt sie ein „Verwarnungsschreiben“, die jedoch nicht veröffentlicht werden.
(3)Mit Gründen versehene Stellungnahmen
Das offizielle Verfahren wird erst mit einer „mit Gründen versehenen Stellungnahme“ öffentlich, in der die Kommission den Mitgliedsstaat ausdrücklich auffordert, die beanstandete Regelverletzung zu beheben.
(4)Verweis an den Europäischen Gerichtshof
Geschieht dies nicht in der von ihr gesetzten Frist, verweist die Kommission den Fall an den
Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung.
(5)Verurteilung durch den Europäischen Gerichtshof
Der EuGH prüft, ob eine Vertragsverletzung vorliegt und ob die von der Kommission geforderten Maßnahmen angemessen sind.
(6)Verhängung einer Geldbuße
Kommt es zu einer Verurteilung, der auch nicht Folge geleistet wird (post-litigation non-compliance), kann die Kommission seit 1997 beim EuGH die Verhängung einer Geldbuße beantragen (Art. 228 EG-Vertrag neu).
Abbildung 2: Das europäische Vertragsverletzungsverfahren nach Phasen
Geldbuße
Verurteilung durch den
EuGH
Verweis an den
EuGH
Mit Gründen versehene
Stellungnahme (MGVS)
Verwarnungsschreiben
mutmaßliche
Vetragsverletzungen
inoffizielle Vorphase
offizielles Verfahren
Für jede der sechs Phasen veröffentlicht die Kommission in ihren Jahresberichten die Anzahl der
ergriffenen Maßnahmen (eingegangene Beschwerden, gesendete Schreiben usw.). Keine dieser
Aggregatszahlen, die für die letzten 20 Jahre verfügbar sind, kann jedoch einfach als Indikator für
das Ausmaß europäischer Regelverstöße gelten. Erstens sind die Aggregatszahlen nicht identisch
mit der Anzahl der von der Kommission beanstandeten Vertragsverletzungen, da sie sich auf die
einzelnen Phasen dieser Verfahren beziehen. Zweitens spiegeln die Vertragsverletzungsverfahren
nicht die Gesamtzahl aller Regelverstöße gegen das Gemeinschaftsrecht wieder. Abgesehen von
der nicht fristgerechten Umsetzung von Richtlinien ist die Kommission aufgrund ihrer begrenz16
ten Kapazitäten bei der Aufdeckung von Regelverstößen weitgehend auf Beschwerden aus den
Mitgliedsstaaten angewiesen. Auch hat die Kommission einen erheblichen Ermessensspielraum
bei ihrer Entscheidung, ein Verfahren einzuleiten bzw. in die nächste Phase zu bringen (Evans
1979; Mendrinou 1996). Die Datenbank löst zwar das erste Problem. Sie umfasst alle aktenkundigen Vertragsverletzungen, zumindest insoweit sie in die offizielle Phase getreten sind. Aber
inwieweit diese Vertragsverletzungen den tatsächlichen Regelnichtbefolgungsgrad widerspiegeln
ist fraglich. Aus methodischer Sicht ist die Dunkelziffer wie auch das Kommissionsermessen v.a.
dann problematisch, wenn die Verteilung der Vertragsverletzungsverfahren systematisch zu
(Un)Gunsten bestimmter Staaten oder Politikbereiche verzerrt ist, d.h. die Wahrscheinlichkeit der
Aufdeckung bzw. Verfolgung von Regelverstößen ungleich verteilt ist. Bei der großen Zahl der
Fälle ist es unmöglich, die Dunkelziffer auch nur zu schätzen oder der Kommission strategisches
Handeln nachzuweisen. Aber durch einen Phasenvergleich läßt sich zumindest prüfen, ob es
Faktoren gibt, welche die Verteilung systematisch verzerren. So könnte z.B. die Anzahl der Beschwerden zwischen den Ländern gemäß ihrer Einwohnerzahl bzw. dem Mobilisierungsgrad ihrer Zivilgesellschaften variieren. Oder die Kommission könnte bei einflußreicheren Mitgliedsstaaten größere Nachsicht zeigen. Darüber hinaus ist für die Mitgliedsstaaten und Politikbereiche,
die für die qualitative Studie des Vorhabens ausgewählt werden, eine Expertenbefragung geplant,
welche von den zwei DoktorandInnen im Rahmen ihrer Länderstudien durchgeführt werden soll.
Politische Entscheidungsträger, Verwaltungsbeamte, Unternehmen, Interessengruppen und wissenschaftliche Experten werden gebeten, das Maß der Einhaltung zentraler Regeln eines Politikbereiches in ihrem Land einzuschätzen. Wenn die Experteneinschätzungen ungefähr der relativen
Verteilung der Vertragsverletzungsverfahren entsprechen, können wir zumindest davon ausgehen, dass die Zahlen nicht systematisch verzerrt sind. Eine letzte Einschränkung ergibt sich daraus, daß die Vertragsverletzungsverfahren die outcome Dimension von compliance nur erfassen,
wenn Staaten nicht nur Adressaten, sondern auch Hauptzielgruppe der Regeln sind, da sich die
Vertragsverletzungsverfahren der Kommission gegen Regelverstöße der Mitgliedsstaaten richten.
Das nicht-regelkonforme Verhalten von nicht-staatlichen Akteuren wird nur indirekt erhoben,
nämlich dann, wenn die Mitgliedsstaaten es versäumen, eine Regel gegenüber privaten Akteuren
durchzusetzen. Die outcome Dimension lässt sich nur im Rahmen qualitativer Studien umfassend
untersuchen.
Diese Einschränkungen sind methodisch nicht unproblematisch, aber letztendlich unvermeidlich,
wenn compliance Forschung quantitativ betrieben werden soll. Die für das Projekt erstellte Datenbank umfasst die Grundgesamtheit aller offiziellen Regelverstöße gegen das Gemeinschaftsrecht. Die Unterteilung nach Phasen, Mitgliedsstaaten, Politikbereichen, Regeltypen sowie Art
und Zeitpunkt des Verstoßes erlaubt, mit den methodischen Problemen umzugehen. Die Daten
sind in jedem Fall zuverlässiger als bisher verfügbare Daten vergleichbarer Art.
3.2.2. Phase II: Quantitativer Hypothesentest und vergleichende Fallstudien
(1)Quantitativer Hypothesentest
Auf der Grundlage der in der ersten Phase erstellten Datenbank sollen in der zweiten Phase eine
Reihe von Hypothesen mit Hilfe von statistischen Verfahren empirisch überprüft werden. Dazu
gilt es zunächst, die Hypothesen zu formulieren. Die Hypothesenformulierung folgt der in Abschnitt 2.1. entwickelten Vier-Felder-Matrix, wobei sich nicht alle möglichen Hypothesen für einen quantitativen Test eignen.
17
Hier wird nicht behauptet, dass die Europäische Union mit internationalen Institutionen einfach
gleichgestellt werden kann. Anders als das Völkerrecht genießt das Gemeinschaftsrecht Vorrang
vor nationalem Recht. Konflikte zwischen nationalem und europäischem Recht werden von einem unabhängigen Rechtsorgan der EU, dem Europäischen Gerichtshof, entschieden. Außerdem
entfalten die meisten europäischen Regeln unmittelbare Drittwirkung, d.h. sie konstituieren
Rechte, die EU-Bürger vor nationalen Gerichten einklagen können, auch wenn die Regeln (noch)
nicht in nationales Recht umgesetzt wurden. Diese qualitativen Unterschiede zwischen internationalen Regimen und Organisationen einerseits und der EU als supranationaler Einrichtung andererseits bedeuten aber nicht, dass die in den Internationalen Beziehungen entwickelten compliance Ansätze nicht für die Erklärung von europäischen Regelverstößen herangezogen werden
können (vgl. Tallberg 1999; Zürn and Wolf 1999; Kiss 1996). Die Einhaltung internationaler wie
europäischer Regeln verlangt von den Staaten gesetzgeberisches Handeln, Anpassungen von
Verwaltungsverfahren und Verhaltensänderungen seitens öffentlicher und privater Akteure. Sie
stoßen dabei auf die gleichen Probleme wie z.B. innenpolitische Widerstände gegen hohe Anpassungskosten oder fehlende Handlungskapazitäten öffentlicher Akteure. Die EU unterscheidet sich
von internationalen Institutionen vielmehr durch vergleichsweise autonome Überwachungs- und
Sanktionsmechanismen sowie den hohen Grad der Rechtsinternalisierung europäischer Regeln in
den Mitgliedsstaaten. Anders gesagt ist der Legalisierungsprozess des Rechts jenseits des Nationalstaates im europäischen Fall sehr viel fortgeschrittener als auf der internationalen Ebene
(Abbott et al. 2001). Es handelt sich also um – wenn auch relativ ausgeprägte – graduelle anstatt
substantielle Unterschiede, welche eher die Lösung als die Ursache von compliance Problemen
betreffen. Inwieweit ein höherer Legalisierungsgrad die Regeleinhaltung befördert, ist dann vor
allem eine empirische Frage, der in dieser Studie ja auch nachgegangen werden soll.
a) Herleitung der Hypothesen
1. Regelinkompatibilitäten als notwendige Bedingung für Regelverstöße
H 1: Ausgangshypothese
Ganz gleich welcher Theorie sie verpflichtet sind teilen die meisten compliance Ansätze eine
Grundannahme: Nur „unbequeme“ Regeln führen zu Regelverstößen, weil deren Einhaltung erhebliche Anpassungskosten verursacht. Regeln, die hingegen mit nationalen Standards, politischen und gesellschaftlichen Institutionen, Problemlösungsphilosophien und kollektiv geteilten
Identitäten vereinbar sind, lassen eine problemlose Umsetzung und Befolgung erwarten (Börzel
2000c; Duina 1999; Keohane 1984: 99; Breitmeier and Wolf 1995: 347/348; Underdal 1998: 12;
Risse and Ropp 1999: 271; Young 1999b: 35; Keck and Sikkink 1998; Cortell and Davis 1996;
Checkel 1997; Ulbert 1997b). Analog haben Vertreter realistischer Ansätze argumentiert, dass
Staaten sich an internationale Regeln halten, weil sie in internationalen Abkommen nur Dinge
vereinbaren, die sie sowieso verwirklichen würden (geringe Kooperationstiefe vgl. Downs,
Rocke, and Barsoom 1996). Die ansatzübergreifende Ausgangshypothese dieser Studie lautet
deshalb:
Je weniger europäische Regeln mit nationalen Bestimmungen und Strukturen vereinbar
sind, desto eher kommt es zu Regelverstößen.
18
2. Erklärungstyp A: Regeleinhaltung durch Disziplinierung
H 2.1: Machthypothese
Machtzentrierte Ansätze wie der Neorealismus in den Internationalen Beziehungen gehen davon
aus, dass Staaten vorsätzlich Regeln verletzen, wenn ihnen die Kosten der Regeleinhaltung zu
hoch erscheinen (Downs, Rocke, and Barsoom 1996). In Abwesenheit einer sanktionsbewehrten
Zentralgewalt müssen sie deshalb durch hegemoniale Staaten zur Einhaltung „unbequemer“ Regeln gezwungen werden (Krasner 1993). Selbst die Europäischen Union verfügt nicht über ausreichende Ressourcen, um die Einhaltung von Gemeinschaftsrecht zu erzwingen. Die Machthypothese lautet deshalb:
Je größer das politische und wirtschaftliche Gewicht eines Staates, desto eher sind Regelverstöße
von ihm zu erwarten. Analog gilt, dass je geringer das politische und wirtschaftliche Gewicht eines Staates, desto eher wird er sich auch an „unbequeme Regeln“ halten.
H 2.2: Legalisierungshypothese
Vertreter des Neoliberalen Institutionalismus argumentieren, dass Institutionen gewollte Regelverstöße von Staaten verhindern können. Regelverstöße zahlen sich für Staaten nur solange aus,
wie sich genügend andere Staaten an die Regeln halten, so dass es nicht zu einem Zusammenbruch des Regimes kommt. Effektive Überwachungs- und Sanktionsmechanismen machen individuelles Trittbrettfahrertum unattraktiv, weil die Wahrscheinlichkeit des Entdecktwerdens zu
groß ist bzw. Disziplinierungsmaßnahmen in Form von international koordinierten Sanktionen
drohen (Stein 1989; Snidal 1985; Keohane 1984; Ostrom 1990; Mitchell 1994b; Weitsmann and
Schneider 1997). Die rationalistische Institutionen- oder Legalisierungshypothese15 lässt sich wie
folgt zusammen fassen:
Je unpräziser die Regel, je weniger dicht die internationale Überwachung der Regeleinhaltung
und je schwächer das internationale Schlichtungs- und Sanktionsverfahren, desto mehr Regelverstöße sind zu erwarten.
H 2.3: Vetospielerhypothese
Die Disziplinierung von Regelverstößen erfolgt aber nicht nur auf der internationalen Ebene – sei
es durch einen Hegemon oder durch Institutionen. Innerstaatliche Akteure können durch politischen Druck die Regeleinhaltung befördern oder behindern. Liberalismusansätze in den Internationalen Beziehungen leiten die Präferenzen von Staaten aus innenpolitischen Interessenkonstellationen ab. Die politische Mobilisierung innerstaatlicher Akteure, welche die Kosten bzw. Nutzen internationaler Regeln (mit)tragen, erklärt dann den Grad der Regelbefolgung (Moravcsik
1997: 538/539). Die Zahl der Akteure, die formal die Möglichkeit haben, politische Entscheidungen zu blockieren (institutionalisierten Vetopositionen), hat deshalb einen entscheidenden Einfluss auf die Autonomie eines Staates, die Anpassungen des status quo vorzunehmen, die notwendig sind, um „unbequeme“ Regeln umzusetzen (Tsebelis 1995; Scharpf 1988; Alesina and
Rosenthal 1995). Die Liberalismus Hypothese lautet deshalb:
Je größer die Zahl der institutionellen Vetopositionen, desto wahrscheinlicher sind Regelverstöße.
15
Regelverbindlichkeit als dritte Komponente des Legalisierungsansatzes wird hier vernachlässigt, da europäische
Regeln gleichermaßen verbindlich sind.
19
H 2.4: politische Offenheitshypothese
Die Relevanz „faktischer“ Vetospieler oder gesellschaftlicher Akteure läßt sich im Rahmen einer
quantitativen Studie aufgrund der großen Zahl von Fällen nur schwer erheben. Ein weiteres Problem ergibt sich daraus, dass den Vetospielern, faktischen oder institutionellen, unterstellt wird,
dass sich ihre Interessen grundsätzlich gegen die Regeleinhaltung richten. Die Umsetzung „unbequemer Regeln“ verursacht Kosten für einige Akteure, kann jedoch auch solche Akteure stärken,
die den status quo ändern wollen, aber mit ihren Reformbemühungen bisher an innenpolitischen
Widerständen gescheitert sind (Milner 1988; Rogowski 1989; Börzel and Risse 2000). Ob sich
Reforminteressen in der Umsetzung europäischer Regeln tatsächlich durchsetzen, hängt nicht nur
von der Offenheit politischer Entscheidungsprozesse ab. Ein offenes System erleichtert gesellschaftlichen – nationalen wie transnationalen – Akteuren den Zugang zu politischen Entscheidungsprozessen (Keck and Sikkink 1998; Risse, Ropp, and Sikkink 1999; Börzel 2000c). Systemoffenheit erhöht aber nicht unbedingt den politischen Einfluss gesellschaftlicher Akteure. Je
leichter der Zugang, desto fragmentierter sind die politischen Interessen und desto schwieriger ist
es, die notwendigen Mehrheiten (winning coalition) für eine politische Entscheidung zu gewinnen (Risse-Kappen 1995a). Außerdem lässt sich argumentieren, dass die Bedingungen der Koalitionsbildung von der politischen Kultur eines Staates beeinflusst werden. Während Konsensorientierung eine Aufteilung der Kosten im Umsetzungsprozess zwischen Gewinnern und Verlierern befördert, favorisieren kompetitive Kulturen eher Mehrheitsentscheidungen, bei denen Anpassungskosten auf eine Minderheit abgewälzt werden (Katzenstein 1984; Börzel i.E.; Börzel and
Risse 2000). Die Gegenhypothese zur Vetospielerhypothese lautet deshalb:
Je geschlossener das politische System und je kompetitiver die politische Kultur, desto wahrscheinliche sind Verstöße gegen „unbequeme“ Regeln.
3. Erklärungstyp B: Regeleinhaltung durch Überzeugung
H 3.1: Deliberationshypothese
Disziplinierungshypothesen heben darauf ab, regelkonformes Verhalten von Staaten durch Druck
und negative Anreize zu beeinflussen. Überzeugungshypothesen setzen hingegen auf die Veränderung von Präferenzen. Staaten halten sich nicht an die Regeln, weil sie dazu gezwungen werden bzw. Regelverstöße höhere Kosten verursachen als die Regelbefolgung, sondern weil sie die
Einhaltung der Regel – trotz der Kosten – für angemessen halten. Durch Lern- und Überzeugungsprozesse internalisieren Akteure die Regel, d.h. sie nehmen sie als selbstverständlich an
und ändern nicht nur ihr Verhalten, sondern auch ihre Präferenzen entsprechend (Checkel 1999a;
Perloff 1993; Risse 2000). Solche Lern- und Internalisierungsprozesse werden vor allem von
dichten Interaktionszusammenhängen befördert wie sie in informellen Netzwerken zu finden sind
(Finnemore 1996b; Rometsch and Wessels 1996; Joerges and Neyer 1997a; Börzel 1998). Damit
die Regelinternalisierung erfolgreich ist, müssen alle relevanten Akteure – Adressaten wie Zielgruppen – in die Lern- und Überzeugungsprozesse einbezogen werden. Dies deckt sich auch mit
der von Juristen entwickelten (normativen) Annahme, dass die gleichberechtigte Einbeziehung
aller von einer Regel Betroffenen ihre Legitimität entscheidend erhöht und dadurch freiwillige
Folgebereitschaft generiert (Franck 1990; Franck 1995; Lind 1995; Tyler 1997). Daraus folgt für
die Deliberationshypothese:
Je weniger die relevanten staatlichen Akteure (als Adressaten und ggf. auch Zielgruppe) in den
Formulierungs-, Entscheidungs- und Umsetzungsprozess einer Regel eingebunden sind und je
geringer die Dichte der Interaktionsbeziehungen zwischen den Akteuren, desto eher kommt es zu
Regelverstößen.
20
H 3.2: Legitimitätshypothese
Die Bereitschaft zur Anerkennung und Internalisierung einer Regel wird durch ihre Legitimität
entscheidend beeinflusst. Legitimität kann nicht nur durch Verfahrensgerechtigkeit und Deliberation erzeugt werden, sondern auch durch die Einbettung einer Regel in ein übergeordnetes Regelsystem oder Institutionengefüge, das als legitim akzeptiert wird (Dworkin 1986; Hurrell
1995). Ein weiterer Faktor, der die Legitimität einer Regel befördert, ist eine kritische Zahl von
folgebereiten Staaten, welche die Regel akzeptieren und einhalten. Aufgrund von peer pressure
wird Regelbefolgung dann „ansteckend“ und löst an einem bestimmten Punkt eine „Normkaskade“ (Finnemore and Sikkink 1998) oder einen „compliance pull“ (Franck 1990) aus. Das letzte
Argument lässt sich hier quantitativ nicht überprüfen, da sich die Anzahl der Staaten, die sich an
eine Regel halten, nur aus den Vertragsverletzungsverfahren bzw. deren Abwesenheit ableiten
ließe, was unmittelbar zu Endogenitätsproblemen führt. Die Legitimitätshypothese lautet deshalb
nur:
Je geringer die Akzeptanz der Institution, in die eine Regel eingebettet ist und je oberflächlicher
diese Einbettung ist, desto mehr Regelverstöße sind zu erwarten.
4. Erklärungstyp C: Regeleinhaltung durch Kapazitätsaufbau16
Hypothese 4.1: Handlungskapazität
Anders als Disziplinierungs- und Überzeugungsansätze unterstellen Management-Ansätze eine
generelle Folgebereitschaft von Staaten. Regelverstöße sind meist ungewollt, weil es Staaten an
den notwendigen Handlungskapazitäten zur Um- und Durchsetzung fehlt. Dabei geht es nicht um
politische Handlungsautonomie, mit der Robert Putnam das Problem der involuntary defection
ursprünglich umschrieben hatte (Putnam 1988), sondern um ökonomische und administrative
Ressourcen wie Finanzmittel, Information, Sachverstand, Technologie, Personal (Chayes and
Chayes Handler 1995; Jänicke 1990; Zürn 1997). Die erste Kapazitätshypothese, die in gewisserweise das Gegenstück zur Machthypothese darstellt, lautet deshalb:
Je geringer die Handlungskapazitäten eines Staates sind, desto eher sind Regelverstöße zu erwarten.
H 4.2: Ressourcentransferhypothese
Gelten fehlende Handlungskapazitäten als das Hauptproblem regelkonformen Verhaltens, erhält
der Kapazitätsaufbau durch Ressourcentransfer zentrale Bedeutung bei der Verhinderung von
Regelverstößen. Die zweite Kapazitätshypothese lautet dann:
Je weniger Ressourcen ein Staat mit schwacher Handlungskapazität erhält, desto höher ist die
Zahl seiner Regelverstöße.
H 4.3: Regeltyphypothese
Eine letzte Kapazitätshypothese lässt sich auf der Ebene der Politikbereiche formulieren. So hat
Michael Zürn (Zürn 1997) argumentiert, dass Markt korrigierende Regeln (positive Integration)
höhere Anforderungen an die Handlungskapazitäten der Mitgliedsstaaten stellen als Markt schaf16
Die Regelkonkretisierung wird hier nicht berücksichtigt, weil sie bereits in die Legalisierungshypothese eingeflossen ist.
21
fende Regeln (negative Integration). Erstere verlangen von Staaten ein positives Tun, während
letztere lediglich das Unterlassen bestimmter Handlungen erfordern. Daraus folgt für die dritte
Kapazitätshypothese:
Positive, Markt korrigierende Regeln führen eher zu Regelverstößen als negative, Markt schaffende Regeln.
5. Erklärungstyp D: Regeleinhaltung durch rechtliche Internalisierung
H 5: Rechtliche Internalisierungshypothese
Rechtliche Internalisierung bezeichnet den Prozess, in dem eine internationale oder europäische
Regel Rechtsqualität innerhalb eines Staates erlangt und damit Teil des nationalen Rechtssystems
wird. Rechtliche Internalisierung bedeutet, dass eine Regel unmittelbar anwendbar und bei innerstaatlichen Gerichten einklagbar ist. Sie ist deshalb nicht gleichbedeutend mit der Umsetzung einer Regel ins nationale Recht. Ähnlich wie die Überzeugungsansätze bezieht sich rechtliche Internalisierung auf eine Form der Sozialisierung, bei der neue Regeln als selbstverständlich angenommen und angewendet werden (Koh 1997). Der Schwerpunkt liegt hier aber auf dem rechtlichen Prozess der Durchsetzung einer Regel über innerstaatliche Gerichte (Moravcsik 1995;
Slaughter 1995; Zürn and Wolf 1999). Die rechtliche Internalisierungshypothese lautet dann:
Je weniger eine Regel in das nationale Rechtssystem internalisiert ist, desto wahrscheinlicher
sind Regelverstöße.
Die 11 Hypothesen umfassen die wichtigsten Erklärungsfaktoren, die in der Literatur diskutiert
werden, und spezifizieren die theoretisch relevanten Kausalmechanismen. Die Hypothesen
schließen sich dabei nicht notwendigerweise wechselseitig aus. Die Macht- und die Kapazitätshypothese sowie die Vetospieler- und Offene-Systeme-Hypothese konkurrieren in der Tat miteinander; sie beziehen sich auf die gleichen Erklärungsvariablen, kommen aber zu gegensätzlichen Vorhersagen hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit von Regelverstößen. Ähnlich schließt die
Machthypothese den Einfluß internationaler Institutionen und (trans)nationaler Akteure weitgehend aus. Einige Hypothesen verhalten sich hingegen eher komplementär als konkurrierend. Ihre
Erklärungsfaktoren und Vorhersagen decken sich, aber sie spezifizieren unterschiedliche Kausalmechanismen. Gesellschaftliche Akteure können z.B. die Regeleinhaltung befördern, indem
sie innnenpolitischen Druck ausüben oder Lern- und Überzeugungsprozesse einleiten. Schließlich
können sich Kausalfaktoren gegenseitig stärken oder schwächen. Ressourcentransfers tragen
nicht nur zur Kapazitätsbildung bei, sie vermögen auch die Legitimität einer Norm oder Institution zu steigern. Sanktionen internationaler Institutionen sind am wirksamsten, wenn sie von der
Mobilisierung gesellschaftlicher Akteure gegen Regelverstöße ihrer Regierung begleitet werden.
Umgekehrt wirken Sanktionen eher kontraproduktiv, wenn es sich um Staaten handelt, denen es
an der notwendigen Handlungskapazität zur Regelbefolgung fehlt. Solche Wechselwirkungen
zwischen verschiedenen Variablen lassen sich im quantitativen Hypothesentest untersuchen,
wenn auch nicht für alle Erklärungsfaktoren. Insbesondere wenn es um die Kausalmechanismen
geht, muss auf qualitative Methoden zurückgegriffen werden.
22
b) Empirische Überprüfung der Hypothesen
Für eine Zeitreihenanalyse reicht leider die Zahl der Beobachtungen nicht aus.17 Dies gilt auch für
eine cross-sectional Analyse, die zwischen sechs und 15 Mitgliedsstaaten bzw. maximal 25 Politiksektoren umfassen würde. Es ließe sich zwar ein gepoolter Datensatz erstellen, der cross-time
und cross-sectional Daten verbindet. Solche dynamischen Aspekte der Untersuchung sind aber
eher für ein Anschlussprojekt geeignet, weshalb zunächst auf einen gepoolten Datensatz verzichtet wird.
Für den Hypothesentest werden vielmehr zwei Datensätze entwickelt. Der erste Datensatz misst
die abhängige Variable als Anzahl der Vertragsverletzungsverfahren pro Mitgliedsstaat und Jahr.
Streng genommen handelt es sich hier um sog. count data, da die Zahl der Vertragsverletzungen
keine negativen Werte annehmen kann. Inwieweit deshalb count-data Modelle zur Datenanalyse
herangezogen werden müssen, hängt von der Verteilung der abhängigen Variablen ab, die zu diesem Zeitpunkt noch nicht genau bekannt ist. Ist das arithmetische Mittel groß genug, kann evtl.
trotzdem auf OLS-Modelle zurückgegriffen werden. Bei einer linksgipfligen Verteilung hingegen
würde mit Poisson-Modellen gerechnet werden (vgl. Long 1997). Unabhängig von den zu wählenden Modellen soll festgestellt werden, ob es bestimmte Eigenschaften gibt, die einen Mitgliedsstaat, einen Politikbereich oder einen Regeltyp anfälliger machen für Regelverstöße als andere.
Der zweite Datensatz misst die abhängige Variable in den Phasen des Verfahren, die zu regelkonformem Verhalten führt. Damit wird untersucht, ob bestimmte Eigenschaften von Staaten, Politikbereichen oder Regeltypen die Hartnäckigkeit von Regelverstößen erhöhen. Der Grad der
Hartnäckigkeit nimmt mit den Phasen zu. Regelverstöße, die selbst nach einer Verurteilung durch
den Europäischen Gerichtshof bestehen bleiben, gelten als besonders hartnäckig. Bei dieser sequentiellen Betrachtung bieten sich zwei unterschiedliche Modelle an. Im ersten Fall wird die
abhängige Variable binär kodiert. Mit Hilfe eines sequentiellen, binomialen LOGIT-Modells
(vgl. Mare 1980, 1981) lässt sich die Wahrscheinlichkeit schätzen, mit der ein Fall, der die Phase
der begründeten Stellungnahme erreicht hat, an den EuGH weiter verwiesen wird, ein Verweis an
den EuGH in eine Verurteilung mündet und einer Verurteilung des EuGHs die Verhängung von
Sanktionen folgt. Dabei wird jede Phase für sich betrachtet. Im zweiten Fall wird nur das Endergebnis des Vertragsverletzungsverfahrens betrachtet und nach seiner Schwere gewichtet. Ein
multinomiales LOGIT oder ordered PROBIT-Modell ermittelt die Wahrscheinlichkeit, mit der
ein Fall vom EuGH abgelehnt wird, zu einer Verurteilung führt oder später mit Sanktionen belegt
wird. Mit beiden Verfahren werden allerdings nicht wirkliche Wahrscheinlichkeiten berechnet,
sondern eher relative Wahrscheinlichkeiten zur durchschnittlichen Wahrscheinlichkeit. Dabei
würde ein sequentielles LOGIT-Modell dem Charakter der Vertragsverletzungsverfahren eher
entsprechen und auch das Problem der fehlenden Nullbeobachtungen (keine Vertragsverletzungsverfahren) vermeiden, dass beim zweiten Modell, welches nur die Endergebnisse betrachtet, auftritt (Caudill and Mixon 1995).
Die statistischen Modelle genauer zu diskutieren, macht zum jetzigen Zeitpunkt nicht viel Sinn,
da die Verteilung der abhängigen Variablen noch unbekannt ist. Es gilt außerdem zu prüfen, ob
die Beobachtungen der abhängigen Variablen wirklich unabhängig sind, also z.B. die Zahl der
Vertragsverletzungen in einem Jahr nicht wesentlich von der Zahl der Vertragsverletzungen im
vorherigen Jahr beeinflusst wird.18 Sollten die Beobachtungen nicht unabhängig sein, muss die
17
Die maximale Zahl der Jahre liegt bei 29 (1971-1999), wobei dies nur für sechs der heute 15 Mitgliedsstaaten
gilt.
18
Zu weiteren Problemen, die sich aus dem Datensatz ergeben können, siehe Abschnitt 3.2. Unterabschnitt b).
23
Zahl der Fälle möglicherweise reduziert und die Datensätze anders erstellt werden. Schließlich
wird die Antragstellerin ihre statistischen Kenntnisse noch erweitern, um besser beurteilen zu
können, welche Verfahren und Modelle für das Vorhaben am angemessensten sind. Dies wird im
Rahmen einer vierwöchigen Summer School im Juli 2001 geschehen. Die Essex Summer School
in Social Science Data Analysis and Collection bietet eine hervorragende Möglichkeit, sich gezielt, d.h. den jeweiligen Projektanforderungen entsprechend, statistisch weiterzubilden. Bei der
Erarbeitung des Forschungsdesigns für die quantitative Studie hat Richard Breen, Professor für
quantitative Methoden am Europäischen Hochschulinstitut, Hilfestellung geleistet. Auf seine Expertise kann auch in Zukunft zurückgegriffen werden.
Für die Kodierung der unabhängigen Variablen sowie für die Durchführung verschiedener Berechnungen ist eine wissenschaftliche Hilfskraft vorgesehen, die über umfassende Kenntnisse der
quantitativen Methoden verfügen wird. Sie soll auch an der EDV-Aufarbeitung der Datenbank
mitwirken, welche die spätere Kollektivnutzung über die Homepage des Europäischen Hochschulinstituts ermöglicht (vgl. Personalbedarf).
(2)Vergleichende Fallstudien
Quantitative Analysen messen Korrelationen. Über den kausalen Prozess, durch den eine Varianz
auf der unabhängigen Variablen eine Veränderung auf der abhängigen Variablen bewirkt, sagen
sie nur wenig aus. Dies ist insofern problematisch, als Erklärungsansätze oft auf ähnliche Faktoren abheben, ihnen aber unterschiedliche Wirkungen zuweisen. So spielen gesellschaftliche Akteure sowohl bei Sanktionierungs- als auch bei Sozialisierungsprozessen eine entscheidende
Rolle. Im ersten Fall erhöht ihr politischer Druck die Kosten des Regelverstoßes. Im letzteren
Fall fungieren gesellschaftliche Akteure hingegen als norm entrepreneurs, die andere von der
Angemessenheit der Regelbefolgung zu überzeugen suchen (Börzel and Risse 2000; Checkel
1999b). Diese Unterschiede in den compliance Mechanismen lassen sich nur durch sorgfältiges
process tracing analysieren.
Die vergleichenden Fallstudien sollen die Kausalmechanismen, die zu regelkonformem Verhalten
führen, genauer untersuchen. Methodisch korrekt wäre es, die Fallstudien nach der Varianz auf
der unabhängigen Variablen auszuwählen. Die Zahl der möglichen Erklärungsfaktoren ist aber zu
groß, um sie in einem Länder- und Politikfeldvergleich systematisch zu variieren. Der quantitative Hypothesentest soll ja gerade helfen, ihre Zahl zu reduzieren. Die Ergebnisse der quantitativen Studie werden erst nach dem ersten Förderjahr vorliegen. Deshalb muss die Fallauswahl zunächst auf der abhängigen Variablen erfolgen. Dabei bieten sich paarweise Ländervergleiche in
Anlehnung an ein most different systems design (Przeworski and Teune 1970) an (vgl. Fn 12).
Die Mitgliedsstaaten lassen sich hinsichtlich ihrer Regelverstöße in drei Kategorien einteilen:
•
•
•
Die „Musterknaben“: Dänemark, Niederlande, Großbritannien, Luxemburg, (Schweden)
Die „Bummler“: Portugal, Spanien, Griechenland, Italien,
Die „Mittelprächtigen“: Irland, Deutschland, Frankreich und Belgien, (Österreich, Finnland).19
Innerhalb der zwei Extremgruppen sollen jeweils zwei Staaten gewählt werden, die sich hinsichtlich möglichst vieler potentieller Erklärungsfaktoren unterscheiden. Dabei erscheinen bei einer
vorläufigen Auswertung der Daten die folgenden Paarungen als vielversprechend:
19
Bei den drei 1995 beigetretenen Staaten ist es für ein abschließendes Urteil noch zu früh.
24
•
•
Niederlande-Großbritannien;
Griechenland-Italien.
Großbritannien gehört zu den „drei Großen“, was Bevölkerung, militärische und wirtschaftliche
Stärke, Stimmgewichtung im Rat und Beiträge zum EU-Haushalt betrifft. Die Niederlande zählen diesbezüglich zu den Kleinstaaten. Dafür sind die Zahl der Vetospieler, die Handlungskapazitäten und die Unterstützung für die Europäischen Institutionen höher als in Großbritannien.
Während die Niederlande zu den Gründerstaaten der Europäischen Gemeinschaft gehören, sind
die Briten erst 1973 beigetreten. Schließlich unterscheiden sich beide Staaten hinsichtlich ihrer
Interessenvermittlungsstrukturen und ihrer politischen Kultur. Die Niederlande sind stark vom
Korporatismus und einer Konsenskultur geprägt, während in Großbritannien Pluralismus und
Wettbewerbsorientierung vorherrschen.
Italien und Griechenland gehören zu den südlichen Mitgliedsstaaten, die einigen Autoren zufolge
unter dem sogenannten „Mediterranean Syndrome“ leiden (La Spina and Sciortino 1993), welches das Nord-Südgefälle bei der Regelbefolgung erklären soll. Einige Symptome der Krankheit,
so z.B. eine Kultur des Klientelismus, niedrige Verwaltungskapazität und laxe Gesetzestreue, lassen sich in der Tat in beiden Ländern eher finden als in den nördlicher gelegenen Mitgliedsstaaten. Es bestehen jedoch erhebliche Unterschiede zwischen den beiden Südländern hinsichtlich
einiger der anderen Merkmalsausprägungen des Syndroms. Während Griechenland zusammen
mit Portugal zu den wirtschaftlich ärmsten Mitgliedern gehört, ist Italien die viertgrößte Ökonomie in der EU. Das Pro-Kopf-Einkommen der Italiener ist doppelt so hoch wie das der Griechen.
Das Maß der gesellschaftlichen Mobilisierung ist in Italien erheblich größer als in Griechenland,
selbst wenn es hier starke regionale Unterschiede gibt. Unterschiede bestehen auch hinsichtlich
anderer Erklärungsvariablen. Das politische und wirtschaftliche Machtgefälle zwischen Italien
und Griechenland ist relativ groß. Bei der Zahl der Vetospieler, der Dauer der EU-Mitgliedschaft
und der Unterstützung für Europäische Institutionen, liegt Italien ebenfalls weit vor Griechenland.
Die Ländervergleiche sollen herausfinden, ob es bei all den Unterschieden Gemeinsamkeiten
gibt, die das ähnliche Maß der Regelverstöße erklären könnte. Die beiden Studien untersuchen
dabei dieselben Regeln. Auch hier ist für die Auswahl das Maß der Einhaltung entscheidend. Es
zeichnet sich ab, dass die aktenkundigen Vertragsverletzungsverfahren in den Bereichen Umwelt
und Binnenmarkt besonders konzentriert sind, insbesondere wenn die Regelverstöße in Beziehung zu der Anzahl der Verletzungsmöglichkeiten gesetzt werden. Gleichzeitig unterscheiden
sich die beiden Politikbereiche im Regeltyp. Während die Umweltpolitik den positiven Regelungen zugerechnet wird, wo es um die Harmonisierung von nationalen Regeln geht, ist der Freie
Warenverkehr ein klassisches Beispiel für negative Regelungen, die sich auf den Abbau nationaler Regeln richtet.
Es bietet sich an, aus jedem der beiden Bereiche jeweils eine Regel herauszugreifen, die besonders häufig verletzt wurde bzw. bei der davon ausgegangen werden kann, dass sie für alle vier
Länder „unbequem“ ist. Im Umweltbereich käme die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie von 1992
oder die Umweltinformationsrichtlinie von 1990 in Frage. Es gibt kaum einen Mitgliedsstaat, in
dem diese Regeln nicht unbequeme Anpassungen notwendig gemacht haben. Außerdem sind bei
beiden Regeln die Staaten nicht nur Adressaten, sondern auch Hauptzielgruppe der Regeln. Beim
Binnenmarkt sollen entsprechende Regeln gewählt werden, sobald die endgültige Auszählung der
verletzten Regeln vorliegt. Die vergleichenden Fallstudien untersuchen dann, inwieweit die Umund Durchsetzung dieser vier Regeln in den vier Staaten zu Problemen geführt hat und durch
welche Faktoren und Prozesse sich die Regeleinhaltung bzw. Nichteinhaltung erklären lässt. Dieses „back-ward looking“ Forschungsdesign (Scharpf 1997: 24-27 hält nicht nur den Blick offen
25
für verschiedene Erklärungsfaktoren, die relevant sein könnten, es erlaubt auch, die Kausalmechanismen zu verfolgen und mögliche Wechselwirkungen zwischen den Variablen zu ergründen.
Die qualitativen Fallstudien sollen von zwei DoktorandInnen (vgl. Personalbedarf) durchgeführt
werden. Sie sollten bereits über eine gewisse Länder- und/oder Politikfeldexpertise verfügen. In
einem ersten Arbeitsschritt wird die abhängige Variable spezifiziert und werden empirische Indikatoren für das Maß der Regelbefolgung entwickelt. Das Ziel ist, einen Fragenkatalog zur Erhebung der abhängigen Variablen zu erstellen. Anders als bei der quantitativen Studie geht es dabei
nicht nur um das regelkonforme Verhalten von staatlichen Akteuren. Auch das Verhalten privater
Regelzielgruppen wird in die Untersuchung einbezogen. Darüber hinaus kann eine differenziertere Charakterisierung der abhängigen Variablen erfolgen, die nicht nur nach Regelverstoß und
Regeleinhaltung bzw. der Hartnäckigkeit des Regelverstoßes unterscheidet, sondern unterschiedliche Grade der Regelnichteinhaltung berücksichtigt (vgl. Chayes and Chayes Handler 1995;
Downs, Rocke, and Barsoom 1996).
In einem zweiten Schritt werden die DoktorandInnen mit Hilfe des Fragenkatalogs die abhängige
Variable in ihren Ländern erheben.
• Durch eine Analyse von Rechtstexten und der Konsultation einschlägiger Sekundärliteratur
wird der Gehalt der Regel festgelegt. Außerdem werden die Regeladressaten und die Regelzielgruppe bestimmt.
• Der Vergleich zwischen der europäischen Regel und den entsprechenden Bestimmungen auf
der nationalen Ebene wird ergeben, inwieweit die beiden vereinbar sind und welche rechtlichen und administrativen Anpassungen die Länder vornehmen müssen. Es lässt sich dann
auch genauer sagen, welche Anforderungen die Regel an das Verhalten der Adressaten und
der Zielgruppe stellt.
• Mithilfe der Analyse von Regierungsdokumenten, Gesetzestexten, Verwaltungsvorschriften
sowie einschlägiger Sekundärliteratur und Expertenbefragungen wird die Integration der europäischen Regel ins nationale Recht untersucht. Ist die Regel rechtzeitig, vollständig und
korrekt in nationales Recht umgesetzt worden? Sind entgegenstehende nationale Bestimmungen geändert oder ausgesetzt worden?
• In ähnlicher Weise wird überprüft, ob die Ressourcen und Verwaltungsstrukturen bereitgestellt gestellt wurden, die für die praktische Anwendung der Regel sowie für die Überwachung regelkonformen Verhaltens der Zielgruppe notwendig sind.
• Durch Interviews mit den Vollzugsbehörden und den Regelzielgruppen (Unternehmen, Regionen, Kommunen) sowie Nicht-Regierungsorganisationen (Umweltverbände, Gewerkschaften) wird untersucht, inwieweit das regelkonforme Verhalten der Zielgruppe überwacht
wird. Stellen die zuständigen Behörden positive bzw. negative Sanktionen bereit, um die Regelbefolgung zu befördern? Wie gehen die verantwortlichen Behörden mit Regelverstößen
um?
• Schließlich soll das Verhalten wichtiger Regelzielgruppen analysiert werden. Gleichen sie ihr
Verhalten den Anforderungen der Regel an bzw. unterlassen sie Handlungen, die gegen die
Regel verstoßen? Die Analyse wird sich ebenfalls auf Interviews mit den Zielgruppen selbst,
den Vollzugsbehörden, Nicht-Regierungsorganisationen, Experten sowie Medienberichte
stützen.
Ist die Erhebung der abhängigen Variablen abgeschlossen, können die Ergebnisse mit den Befunden aus der Datenbank verglichen werden. Spiegelt sich das festgestellte Ausmaß der Regelbefolgung in den Vertragsverletzungsverfahren bzw. deren Abwesenheit wieder? Im Zusammen26
hang mit dieser Frage sollen die DoktorandInnen parallel zur Erhebung der abhängigen Variablen
eine Expertenbefragung zur Regelbefolgung in ihren jeweiligen Ländern durchführen. Mit Hilfe
eines standardisierten Fragebogens werden politische Entscheidungsträger, Beamte der Ministerial- und Vollzugsbehörden, Unternehmen, Nicht-Regierungsorganisationen und Wissenschaftler
nach ihrer Einschätzung der Einhaltung zentraler europäischer Regeln in einem bestimmten Politikbereich in ihrem eigenen Land, aber auch in einigen anderen Ländern, befragt. Die Fragebogen
werden ebenfalls an die juristischen Dienste der zuständigen Generaldirektionen der Kommission
verschickt. Sollte die Auswertung der Befragung eine Verzerrung zu (Un)Gunsten gewisser
Staaten ergeben, muss versucht werden, durch Interviews mit der Kommission sowie den Verwaltungen, Unternehmen und Nicht-Regierungsorganisationen der betroffenen Länder die Ursachen dafür zu finden.
Steht das Ausmaß der Regelbefolgung in den einzelnen Fällen fest, gilt es, die relevanten Erklärungsfaktoren zu ermitteln und die Kausalmechanismen aufzuspüren. Grundlage dafür ist ebenfalls ein Fragenkatalog, der empirische Indikatoren für die verschiedenen Variablen und Kausalmechanismen enthält und der gemeinsam mit dem Fragenkatalog zur abhängigen Variablen entwickelt wird. Mit Hilfe dieses Katalogs werden die DoktorandInnen die unabhängigen Variablen
identifizieren und ihre Wirkungsweise auf regelkonformes Verhalten analysieren. Es geht also
nicht nur darum, nach der Präsenz der Erklärungsfaktoren zu suchen, sondern auch nach deren
Relevanz zu fragen. Dabei soll die Analyse vom Ergebnis, d.h. vom beobachteten Maß der Regelverstöße her, erfolgen. Was hat zu dem Regelverstoß geführt bzw. wieso ist es trotz beachtlicher Inkompatibilitäten nicht zu einem Regelverstoß gekommen? Es würde den Rahmen dieses
Antrags sprengen, für jede der über 40 unabhängigen Variablen empirische Indikatoren vorzustellen und deren kausale Wirkungsweise zu operationalisieren.
Vor allem die Untersuchung der Kausalmechanismen ist sehr aufwendig und erfordert neben der
gründlichen Analyse vorhandener Primär- und Sekundarquellen umfangreiche Interviews mit zuständigen Behörden, Experten, Interessengruppen und Unternehmen sowohl auf der europäischen
Ebene (Brüssel) als auch in den vier Mitgliedsstaaten. Dafür werden Reisemittel sowie die Anschaffung von Aufnahmegeräten sowie eines Notebooks beantragt (vgl. Reisen bzw. wissenschaftliche Geräte).
Die qualitativen Fallstudien sollen nicht nur Aufschlüsse über die kausale Wirkung der verschiedenen Erklärungsfaktoren bringen. Sie werden auch zeigen, inwieweit die verschiedenen Kausalmechanismen miteinander interagieren und somit zur Generierung entsprechender Hypothesen
beitragen. Ist die Auswertung der qualitativen Fallstudien abgeschlossen, werden ihre Ergebnisse
mit denen des quantitativen Hypothesentests zusammengebracht. Aus der Synthese der beiden
Studien ergeben sich dann empirisch abgesicherte Erkenntnisse über die relative Erklärungskraft
verschiedener Variablen und ihrer Wirkungsweisen. Es wird abschließend zu diskutieren sein, bis
zu welchem Grad sich die Ergebnisse der Studie zur Nichteinhaltung des europäischen Gemeinschaftsrechts auf andere Bereiche des Rechts jenseits des Nationalstaates übertragen lassen.
27
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