11 E-Government

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E-Government
E-Government bedeutet den Einsatz von Informationstechnologie in der öffentlichen Verwaltung und ist Teil des Potenzials im Heuristischen Modell von Schedler/Pröller wie in
Abbildung 2 gezeigt wurde. Weit gefasst kann unter diesem Begriff nahezu alles subsumiert
werden, was Informationstechnologie, insbesondere das Internet, betrifft. Dean und Stage
bieten eine mögliche Definition.
E-Government is defined as being government web sites, pages, e-mails, and
”
service delivery over the internet. It can also mean digital access to government
information or electronic licensing and payments. ... E-Government is also about
revolutionizing governance.“ 942
Die rapiden Fortschritte in Informations- und Kommunikationstechnologien haben tiefgreifende Auswirkungen auf die Veränderungen in der Wirtschaft und auf das Leben der Bürger.
Die US Verwaltung erkannte, dass die schnelle Evolution von IT sich u. a. für eine marktund kundenorientierte Umgebung anbietet. Darüber hinaus können durch minimale Verwaltungseingriffe die Informationstechnologie befähigen, ihr Potenzial als Werkzeug für die
Bürger zu erreichen.943 So wird dem Internet ähnliche Schlagkraft im Informationszeitalter
eingeräumt wie der Erfindung der Dampfmaschine für den Beginn der Industrialisierung.
Dies ist wenig erstaunlich, wenn man sich die Zuwachsraten der Benutzer des Internets ansieht. Einer Schätzung des DOC zufolge verdoppelt sich die Anzahl der Internet Nutzer alle
100 Tage und im Jahr 2002 rechnete es mit über einer Milliarde Nutzer weltweit.944 Außerdem erwarten sich diese Personen, die an den Umgang mit dem Internet aus Freizeit und
Beruf gewöhnt sind, auch von der Verwaltung die Annehmlichkeiten dieses Mediums. Daraus
folgt ein enormes Potenzial für E-Commerce für die Verwaltung.
Die Vorteile, die sich aus der Verwendung von IT und insbesondere des Internets, ergeben, sind überzeugend: Überwindung von physischen und geographischen Grenzen, Produktivitätsgewinne, engere Vernetzung wirtschaftlicher, kultureller, politischer Zusammenarbeit, schneller und flexibler Datenaustausch und Informationsfluss, rationelle Abwicklung
bei gleichzeitiger Verringerung der Schreibarbeit, verbesserter Kundenservice, bessere Beziehungen zwischen Öffentlichkeit und Verwaltung durch leichtere und reibungslosere Interaktion usw.945 Diese Vorteile sind so überzeugend und der Sog dieser Entwicklung so stark, dass
942
Dean/Stage, in: PA Times: In the World of E“ – Where is E-Public Administration?, S. 3.
”
Vgl. OECD, http://www.oecd.org/pdf/M00007000/M00007029.pdf.
944
Vgl. Dean/Stage, in: PA Times: In the World of E“ – Where is E-Public Administration?, S. 3.
”
945
Vgl. General Accounting Office, Electronic Government – Federal Initiatives Are Evolving Rapidly But
They Face Significant Challenges; GAO/T-AIMD/GGD-00-179, S. 3.
943
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sich die öffentliche Verwaltung diesem Trend nicht entziehen konnte und Maßnahmen in den
90er Jahren setzte, um verschiedene Missstände erfolgreich zu überwinden. Das GAO brachte die Notwendigkeit von Veränderungen in einem seiner Berichte treffend auf den Punkt,
wenn es behauptete:
Indeed, the Web is forcing businesses and governments alike to rethink their
”
methods of communicating and interacting with the public, and, in some cases,
rethink how they deliver their core mission services and products.946
11.1
Ausgangssituation und Problembereiche
Computer und Telekommunikation haben die Arbeitswelt völlig verändert: wie wir arbeiten,
wo wir arbeiten, wie die Arbeitsplätze aussehen und die Fertigkeiten, die wir benötigen. Dies
trifft auch für die öffentliche Verwaltung zu.
In der Verwaltung der beginnenden 90er Jahre waren die Organisationsstrukturen veraltet
(dies ist leider teilweise immer noch der Fall), die Beschaffung (siehe Kapitel 9 Beschaffungswesen) zu langsam und auch die IT-Systeme und Softwareprogramme hinkten immer
hinter dem aktuellen Stand her.947 Obwohl sich auch in der öffentlichen Verwaltung der Anteil jener Bundesbediensteten jährlich erhöht, die mit Informationstechnologie arbeiteten,
fehlte es den Arbeitskräften in vielen Fällen an Training und Hintergrundwissen, um diese
fortgeschrittenen Technologien zu nützen. Allgemein investiert die Verwaltung nur wenig
Zeit und Geld in die Ausbildung, das traf und trifft auch für den IT-Bereich zu. Einerseits
gibt es nur wenige Anreize, um die Arbeitskräfte zu motivieren und andererseits sind die
Ausbildungsmöglichkeiten beschränkt. Der bloße Ankauf neuer Technologie ist daher nicht
ausreichend.948 Das GAO verdeutlichte die Wichtigkeit von entsprechender Schulung im IT
Bereich und verknüpfte damit eine erfolgreiche Anwendung: ... how successfully the federal
”
government acquires and uses information technology will continue to hinge on its ability to
build, prepare, and manage its information technology workforce.“ 949
Ein weiteres Hindernis, nicht nur bezogen auf eine entsprechende Schulung und Ausbildung,
bestand in der mangelhaften Zusammenarbeit der Behörden, um eine umfassende nationale
Strategie zur Einführung von IT zu entwickeln. Auch erwiesen sich manche Vorschriften als
946
General Accounting Office, Electronic Government – Federal Initiatives Are Evolving Rapidly But They
Face Significant Challenges; GAO/T-AIMD/GGD-00-179, S. 3.
947
Bedingt auch durch die übermäßig langen Bestell- und Beschaffungszeiten in der Verwaltung.
Vgl. Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 29.
948
Vgl. Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 79.
949
General Accounting Office, Human Capital – Building the Technology Workforce to Achieve Results;
GAO-01-1007T, S. 1.
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hinderlich für einen Wechsel.950 Ein besonderes Problem stellen die Unterstützungsleistungen
der Regierung dar. In einem Zeitalter, in dem mehr und mehr via elektronischer Überweisung sowie Kredit- und Debitkarten abgewickelt wird, drucken die Einrichtungen nationaler
Sozialleistungen immer noch Millionen an Koupons, Gutscheinen und Schecks und versenden
sie dann. Daraus folgen die potenziellen Gefahren von Verlust, Überfällen und Diebstahl und
machen die Alten und sonstigen Bedürftigen der Gesellschaft zu einer leichten Beute.951 Diese genannten Problemfelder und die fehlende Anpassung an das Informationszeitalter sind
für viele Aspekte der Verwaltung bedrohlich.
Diese Abhandlung sprach nur die gravierendsten Schwierigkeiten an. Die nachstehende Auflistung der Elemente des IT-Managements soll den Leser auf weitere potenzielle Ansatzpunkte
für Veränderungen hinweisen.
• Investitionsmanagement: Lebenszyklusprozess – Selektion, Kontrolle und Evaluation
• Informationsmanagement: Daten und Informationen sammeln, verwenden und verteilen und öffentlichen Zugang schaffen. Sammlung ausschließlich von Daten, die von
praktischem Nutzen sind und tatsächlich gebraucht werden.
• IT-Architektur: Entwurf, um Entwicklung und Evolution zu lenken, Beschreibung von
Mission, Funktionen sowie Informationsbedürfnisse und -flüsse. Regeln und Standards
zur Verfügung stellen, um sicher zu stellen, dass Systeme aufrecht erhalten werden und
untereinander operieren können.
• Entwicklung der Systemumgebung: Konsistentes Management und Kontrolle zur Verfügung stellen. Die Softwareentwicklung ist das risikoreichste Element. Zu deren Lösung
kann die Entwicklung entweder mittels Inhouse Personal oder externer Entwickler
vonstatten gehen oder man entscheidet sich für kommerzielle Software vom Regal“.
”
Natürlich ist auch eine Kombination aus diesen Optionen möglich.
• Papierlose Umgebung: Geschäfte in elektronischer Form abwicklen. Interaktion und
Partnerschaften mit anderen Behörden, der Öffentlichkeit und dem Wirtschaftssektor
schaffen. Problemfelder der Authentizität, Unterschrift und Überprüfung der Zugänge
lösen.
• Informationssicherheit: Befasst sich mit Fragen von Integrität, Vertraulichkeit, Verfügbarkeit, Risikoeinschätzung, Kontrollen, Evaluation und zentralem Management.952
950
Vgl. Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 114.
Vgl. OECD, http://www.oecd.org/puma/focus/compend/us.htm, (Dezember 1997).
952
OECD,
http://www.olis.oecd.org/olis/2002doc.nsf/43bb6130e5e86e5fc12569fa005d004c/00534d4e3c730f40c1256b7302cb4c2/$FILE/JT00121860.pdf.
951
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Fraglich bleibt, warum sich die Wirtschaft schneller in den elektronischen Marktplatz entwickelt und auf die Veränderungen reagiert hat als die Verwaltung? Gründe dafür sind die
Monopolstellung der Verwaltung und die übermäßige Bürokratie, die den Angestellten, die
zwar eine Modernisierung des Managements befürworten, die Hände bindet. Darüber hinaus
besteht die Tendenz, Dinge so zu erledigen, wie sie immer getan wurden.953 Dass Reinvention also auch in diesem Bereich nötig ist und diese Hindernisse überwunden werden müssen,
stand fest. Selbst bei den Verantwortlichen bestand Einigkeit, dass die Verwendung von neuen Technologien in der öffentlichen Verwaltung ausgeweitet werden sollte, sah man doch die
vielfältigen Möglichkeiten zur Senkung der operativen Kosten und damit die Erfüllung eines
der Reinvention Ziele. Was die Verwaltung unternehmen kann, um die geschilderten Mängel
zu überwinden und was seitens der NPR vorgeschlagen wurde, wird im nächsten Abschnitt
behandelt.
11.2
Handlungsempfehlungen als Lösungsansätze
Wenn öffentlich Bediensteten moderne und flexible Technologie für ihre Arbeit zur Verfügung
steht, können sie ihre Leistung verbessern. Wichtig sind daneben auch die klare Vorstellung
von Strategie und Vision in diesem Bereich, um die Akzeptanz gegenüber neuen Medien und
der durch sie veränderten Prozesse und Arbeitsweisen zu erhöhen. Die Handlungsempfehlungen betreffen darüber hinaus die Beschaffung, die Überweisungen von Unterstützungsleistungen, Informationsfluss und schließlich die Möglichkeit von Internetplattformen als One-Stop
Shops sowie die elektronische Signatur.
Strategie und Vision
Die Verwaltung muss einen strategischen Plan entwickeln, wie sie die Informationstechnologie in der Bundesverwaltung nutzen möchte. Die Bundesverwaltung zu verändern, ist ein
enorm, komplexes Unterfangen, das allerdings mit Leadership beginnt und nicht mit Technologie. IT kann ein mächtiges Instrument sein, wenn es darum geht, die organisatorischen
Grenzen niederzureißen und die Leistungserstellung zu beschleunigen. Um dieses Werkzeug
zu nutzen, müssen die Angestellten eine klare Vision haben und von seinem Nutzen und von
seiner Verwendung überzeugt sein. Modernisierungsprogramme – egal ob allgemein oder in
Zusammenhang mit IT – müssen sich in die strategischen Reengineeringpraktiken einfügen.
Vorgeschlagen wird, dass Teams, die zwischen den einzelnen Behörden zusammenarbeiten
sollen, Informationen austauschen und gemeinsam Lösungen zu anstehenden IT-Problemen
finden. Solche Partnerschaften zwischen bundesstaatlicher und föderaler Verwaltung müssen
953
Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 112 f.
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gefestigt werden, um das System zu entwickeln und zu betreiben. Zusätzlich wird das OMB
mit jeder Behörde an der Entwicklung strategischer Pläne und Leistungskennzahlen arbeiten,
die IT an den Auftrag und das Budget der Behörde binden.954
Ähnlich wie bei den vorangegangenen Bereichen, müssen die Vorschriften, die diesen Wechsel
zu IT hin verhindern, abgeschafft werden.
IT-Training
Entsprechende Schulung im IT-Bereich ist besonders wichtig, um einerseits Resistenz und
Hemmschwellen zu überwinden und andererseits, den Mangel an ausgebildeten Arbeitskräften auszugleichen. Eine Ausbildung umfasst nicht nur IT sondern kann ein breites Spektrum angrenzender Themen beinhalten.955 Training muss mit den Top Managern beginnen,
wobei ihnen geholfen werden muss, sich auf Verwendung, Management, Planung und Ankauf
von aktueller Informationstechnologie zu konzentrieren. Diese Hilfestellung könnnen OPM
und GSA übernehmen. Um die IT-Ausbildung voranzutreiben, wird der Federal Information Resources Management (FIRM) Policy Council die Behörden motivieren, ein Programm
gegenseitiger Unterstützung für eine weite Anzahl von IT-Anwendungen zu erstellen. Technisch versierte Individuen werden über die gesamte Bundesverwaltung verteilt, um Online
via Internet bzw. persönlich Hilfestellung anzubieten. Mit Ende 1993 soll bereits ein neuer
Technologiebeschaffungsvertrag in Kraft treten, der besagt, dass jeder Ankauf von IT auch
Vorsorge für entsprechendes Training treffen muss. Außerdem kann eine Zusammenarbeit
der unterschiedlichen Behörden die Trainingskosten erheblich senken.956
E-Commerce
Die jährlich 22 Millionen Kauftransaktionen der amerikanischen Verwaltung repräsentieren
eine Marktmöglichkeit für eine neue Welle des technologieunterstützten Handels, definiert
als E-Commerce (kurz EC)957 . Ab 2001 sollen alle Bundesbehörden ihre Programme durch
kundenfreundliche elektronische Kaufinstrumente unterstützen (inklusive elektronischer Zahlungsverkehr, Buchhaltung und Leistungsberichtsinformationen).
Einerseits wird die GSA den Beschaffungsprozess der Verwaltung vereinfachen, indem es den
Behörden erlaubt, selbst zu entscheiden, wo sie kaufen und dabei auch die Möglichkeit des
elektronischen Marktes“ testen können. Der Beschaffungsrahmen für IT-Posten sollte von
”
954
Vgl. Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 83 f.
Vgl. General Accounting Office, Human Capital – Building the Technology Workforce to Achieve Results;
GAO-01-1007T, S. 1.
956
Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 79 f.
957
Siehe dazu auch die Ausführungen im Kapitel 9 Beschaffung.
955
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$ 300 000 auf mindestens $ 500 000 angehoben werden. Pilotprojekte mit der webbasierten
Beschaffung sollen Klarheit bringen, ob deutlicher Preiswettbewerb zu niedrigeren Preisen
führt und ob dadurch ein einfacherer Zugang zu sich rasch ändernden Produkten möglich
ist.958
Andererseits wird auch der Verkauf an die Verwaltung im elektronischen Umfeld einfacher
sein, das heißt, dass die Anbieter von Gütern und Dienstleistungen einen einfacheren Zugang
zum öffentlichen Markt erleben. Um die Potenziale des EC tatsächlich zu realisieren, müssen
Verkäufer, Serviceanbieter und Einkäufer der Verwaltung diese Entwicklung Richtung EC
bejahen. Die Electronic Processes Initiative Committee (EPIC) des PMC soll über organisatorische Grenzen hinweg die Führungsrolle übernehmen, damit bundesweit koordinierte EC
Aktivitäten entlang von drei Schienen stattfinden:
1. Partnerschaften innerhalb der Bundesverwaltung mit den Bundesstaaten und dem Privatsektor (1998),
2. Reengineering und Integration von high-volume Käufen mit den end-to-end Bestellungen und Zahlungsprozessen durch die Verwendung von Purchase Cards verbunden mit
Zahlungseinrichtungen und elektronischen Katalogen (bis 2000) und
3. Neugestaltung durch zusätzliche Kauf- und Verkaufsfunktionen (bis 2001).959
Elektronische Überweisung
Dabei handelt es sich um die elektronische Überweisung von Fonds (Electronic Funds Transfer, kurz EFT) bzw. Zuwendungen (Electronic Benefits Transfer, kurz EBT). Die rasche Entwicklung eines nationalen Systems zur elektronischen Überweisung sollte unterstützt werden.
OMB hat diesen Prozess bereits begonnen. Implementierungspläne zur elektronischen Überweisung sind für März 1994 geplant. Während die Gelder der Cashprogramme direkt auf die
Bankkonten der Empfänger überwiesen werden, werden für Noncashprogramme wie z. B.
die Food Stamps Konten bei bestimmten Lebensmittelgeschäften für die Empfänger eingerichtet. Sie funktionieren ähnlich wie Kreditkarten mit einem Kreditlimit. Einige Behörden
haben bereits mit elektronischen Überweisungen Erfahrungen gesammelt.
Durch elektronische Überweisung wird die Verwaltung besser und billiger arbeiten können.
Die Begünstigten werden ihre Zahlungen schneller und ohne Risiko von Verlust oder Diebstahl erhalten. Zusätzlich wird die administrative Last von Finanzinstitutionen erheblich
958
959
Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 29 f.
OECD, http://www.oecd.org/puma/focus/compend/us.htm, (September 1999).
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verringert, was ihnen die Möglichkeit gibt, sich vermehrt auf die Kundenwünsche zu konzentrieren und ihre Wettbewerbsfähigkeit auszubauen. Daneben wird elektronische Überweisung
signifikante Kosteneinsparungen ermöglichen. Laut OECD spart die Verwaltung mit jeder
Zahlung per Scheck, die zukünftig überwiesen wird etwa $ 0,40. Durch den Wegfall von Portound Druckkosten schätzt das Finanzministerium eine Einsparung von $ 500 Millionen in den
nächsten fünf Jahren nach der Einführung der Programme.960
Zukünftig soll das Konzept des E-Government über die Geldüberweisungen hinausgehen und
weitere Vorteile in Form von smart benefit cards“ anbieten. Diese Karten sind mit einem
”
Chip mit allen Informationen zur Person und zum Programm ausgestattet. E-Government
wird gerechter, sicherer und attraktiver für seine Kunden und ist effizienter als die papierbasierten Systeme.961 Aber nicht nur von der Verwaltung in Richtung Bürger soll die Verwendung von IT bei Zahlungen möglich sein, die Steuerzahler sollten ebenso die Möglichkeit
bekommen, ihre Steuern mit Kreditkarte zu bezahlen. Dafür hat das IRS Sorge zu tragen.962
Datenbanken und Homepages
Die Bundesbehörden sollen ihre Datenbanken ausbauen und sie in der Privatwirtschaft vermarkten. Konkret sind das z. B. der National Technical Information Service (NTIS), das
Census Bureau, das DOC usw. Eine Partnerschaft bundesstaatlichen und lokalen Verwaltungen sowie Unternehmen der Privatwirtschaft soll ein National Spatial Data Infrastructure
schaffen.963
Obwohl nicht dezitiert im Gore Report angeführt, soll das Internet zunehmend als Informations- und Kommunikationsplattform genutzt werden. Damit kann einer der wesentlichsten Vorteile dieses Mediums ausgeschöpft werden, nämlich flexibler Zugriff auf Daten, Information etc. unabhängig von Zeit und Ort. Gerade der Download von Formularen stellt
eine wichtige Anwendung dar.
Elektronische Signatur
Da rund um Zahlungsvorgänge und Anträgen auch eine Unterschrift auf elektronischem Weg
vonnöten ist, soll das NIST (National Institute of Standards and Technology) die endgültigen
Standards und Protokolle für elektronische Unterschriften erstellen.
960
Gore, Access America, S. 22 oder siehe auch
OECD, http://www.oecd.org/puma/focus/compend/us.htm, (November 1997).
961
Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 114.
962
Vgl. Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 116 f.
963
Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 116.
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Diese Auflistung der Handlungsempfehlungen ist nicht erschöpfend, doch umfasst sie all jene
Bereiche, die besonders wichtig waren. Was nun tatsächlich in der achtjährigen Amtszeit
umgesetzt wurde, wird im Folgenden erläutert.
11.3
Implementierung und erfolgreiche Beispiele
In der gesamten Bundesverwaltung wird IT genützt, um die Effizienz von Verwaltungsdienstleistungen zu verbessern und die Verwaltungsinformationen weitgehend zugänglich zu
machen. Alle drei Bereiche des Bundes (Legislative, Exekutive und Judikatur) verwenden
das World Wide Web für die Verbreitung von Informationen (Reden, Statistiken, Formulare,
etc.). Neben dem rasanten Anstieg an Internetseiten, betreffen die wichtigsten Aktivitäten
rund um IT, die Einbindung von E-Commerce in die Bundesbeschaffung, die Möglichkeit der
elektronischen Abgabe von Steuererklärungen sowie Zahlungen mittels Electronic Benefits
Transfer Cards oder Smart Cards.964
Zuständigkeiten
Für die Umsetzung waren behördenübergreifende Teams unter der Aufsicht der Arbeitsgruppe Government Information Technology Services“ (GITS) – geschaffen am 27. Okto”
ber 1993 – zuständig.965 Im April 1994 gründete GITS das Customer Service Improvement
”
Team“ (CSIT), um die Wahrnehmung der Behörden für IT in Bezug auf Kundenservice
zu erhöhen. GITS koordinierte auch die Entwicklung von Government Services Information
”
Infrastructure“ (GSII) in Zusammenarbeit mit Verwaltung, nationalen Laboratorien, Universitäten sowie IT-Industrie und Forschung.966 GSII verbindet Menschen mit der Verwaltung
und seinen Dienstleistungen auf elektronischem Wege, gewährt Privatschutz und rüstet für
Krisenmanagement. Wichtigster Vorteil von GSII ist, dass es Duplikationen erkennt und
abschafft.967 Einige Kompetenzen bzgl. E-Government fielen zusätzlich GSA, GAO, OPM
(Personalangelegenheiten) und OMB (Management- und Finanzfragen) zu. Letzteres war
gemeinsam mit dem CIO Council für die Handhabung des Y2K Problems verantwortlich.
Der Information Technology Resources Board (ITRB) entwickelte einen Evaluationsleitfaden
für IT-Systeme und ihre Handhabung.968 Das NIST spielte bei der Standardisierung von EC
(neben vielen anderen Bereichen, im privaten und öffentlichen Sektor) eine wichtige Rolle.969
964
Vgl. OECD, http://www.oecd.org/pdf/M00007000/M00007029.pdf.
Gore, Common Sense Government - Works Better & Costs Less, S. 115.
966
Vgl. Gore, Access America, S. C-5.
967
Vgl. Gore, Access America, S. 84.
968
Vgl. Information Technology Resources Board , http://www.itrb.gov/documents/feb10ast%2Edoc.
969
Vgl. National Institute of Standard and Technology, http://www.nist.gov/public affairs/factsheet/ecom
merce.htm.
965
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In nachstehender Tabelle 19 soll ein Überblick über die getroffenen Maßnahmen sowie die
zugrunde liegenden regulativen Veränderungen gegeben werden.
Jahr Reformen zu E-Government
1993
NPR Website und Aquisition Reform Network Homepage eröffnet
Streamlining Procurement Through Electronic Commerce“ (Präs. Me”
mo, 26. Okt. 1993): Ausweitung des E-Commerce auf die Bundesbeschaffung
1994
Government Management Reform Act of 1994“ (P.L. 103-356): vermehrte
”
Verwendung von IT zur Rationalisierung von Finanzdienstleistungen
Coordinating Geographic Data Acquisition and Access: The Natio”
nal Spatial Data Infrastructure“ (E.O. 12906, 11. April 1994): Schafft eine
National Spatial Data Infrastruktur
1995
National Defense Authorization Act for FY 1996“ = Information Tech”
”
nology Management Reform Act“ (P.L. 104-106, Division E, Clinger-Cohen Act):
Verbesserung der IT-Infrastruktur und der Methoden der IT-Beschaffung, schafft
ein neues IT-Management
Paperwork Reduction Act“ (P.L. 104-13): verpflichtet OMB zur Über”
prüfung, wie Behörden Daten sammeln und verwenden; führt verwaltungsweites
elektronisches IT-System ein
Customer Service Improvement Team veröffentlich nationalen Plan für die
Errichtung eines Kiosknetwerkes
From Paper to Electronics: Creating a Benefit Delivery System that
”
Works Better & Costs Less“ (Bericht der EBT Task Force): Umsetzung von
EBT bis 1999
1996
Management of Federal Information Resources“ (OMB Circular A-130,
”
61 FR 6428 - 20. Februar 1996)
Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996“ (P.L.
”
104-231)
Omnibus Appropriations“ = Debt Collection Improvement Act“ (P.L. 104”
”
134): alle Bundeszahlungen müssen mit 1999 elektronisch erfolgen (Ausnahme:
Steuerrefundierungen), EBT der SSA
Personal Responsibility and Work Opportunity Act“ (P.L. 104-193):
”
Food Stamps via EBT, Deadline: 1. Oktober 2002
Federal Information Technology“ (E.O. 13011, 16. Juli 1996): schafft eine
”
klare und starke Führung zur Integration von IT in der Verwaltung, verbessert
die IT-Infrastruktur und die Beschaffungsmethoden für IT
President’s Commission on Critical Infrastructure Protection“ (PC”
CIP, Juli 1996): beauftragt, aufgrund von E.O. 13010, eine nationale Stategie zum
Schutz der Infrastruktur gegen physische und virtuelle Bedrohungen zu erarbeiten
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246
Jahr Reformen zu E-Government (Fortsetzung)
1997
NPR Report Access America“
”
A Framework for Global Electronic Commerce“ (Präs. Memo, 1. Juli
”
1997): Ausdehnung des E-Commerce auf die Bundesbeschaffung
1998
Government Paperwork Elimination Act“ (P.L. 105-277): optionale
”
Möglichkeit für elektronische Dokumente und Unterschriften, elektronische Signatur hat gesetzliche Gültigkeit, elektronische Interaktion für 2003 vorgesehen
Protecting America’s Critical Infrastructures“ (22. Mai 1998): Bericht
”
der PCCIP
1999
Federal Financial Assistance Management Improvement Act“ (P.L.
”
106-107): E-Commerce zur Rationalisierung kommerzieller Verwaltungsprozesse
Electronic Benefits Transfer Interoperability and Portability Act“
”
(P.L. 106-171): Nationale Implementierung eines integrierten EBT, Deadline: 1.
Oktober 2002
Electronic Signatures in Global and National Commerce Act“ (E”
SIGN) (P.L. 106-229): Verwendung von elektronischen Aufzeichnungen und Signaturen bei in- und ausländischen Geschäften haben gesetzliche Gültigkeit und
sind innerhalb der USA durchsetzbar
Using Technology to Improve Training Opportunities for Federal
”
Government Employees“ (E.O. 13111, 12. Jan. 1999): Training und technische
Unterstützung bzgl. IT für Bundesbedienstete
Use of Information Technology to Improve Our Society“ (Präs. Memo,
”
17. Dez. 1999)
2000
National Plan for Information Systems Protection“ (8. Jan. 2000): Plan
”
des Weißen Hauses zum nationalen Infrastrukturschutz, inkludiert auch internationale Zusammenarbeit, basierend auf Arbeiten der PCCIP
OMB Procedures and Guidance on Implementing the Government
”
Paperwork Elimination Act“ (OMB Memorandum M-00-10, Mai 2000): Leitlinien für Implementierung des GPEA in den Behörden
FirstGov Internet Portal, 24. Juni 2000 in Auftrag gegeben, am 22. September
2000 veröffentlicht
Tabelle 19: Überblick der wichtigsten Reformen im Bereich E-Government“
”
Quelle: Zusammengestellt durch den Autor
E-Commerce und IT-Management
EC hängt eng mit der Beschaffung zusammen. Gerade in diesem Bereich sah man ideale
Bedingungen für die Unterstützung durch IT. Wenig erstaunlich, wenn man die Bundesbeschaffung aus einer historischen Perspektive betrachtet. Ihr kam eine wichtige Rolle in
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247
der Unterstützung und im Vorantreiben von Innovationen bei Informationstechnologien zu,
vor allem für das DOD oder die NASA.970 So wurde bereits Ende Oktober 1993 durch ein
präsidentielles Memorandum die Ausweitung von EC festgelegt. Für das DOD folgte 1995
eine gesetzliche Grundlage zur Verbesserung der IT-Strukturen und Beschaffungsmethoden.
Damit zusammenhängend schuf der Paperwork Reduction Act im gleichen Jahr die Voraussetzungen für die Einführung eines verwaltungsweiten elektronischen Vertragssystems. In
den Folgejahren wurde EC (Information Technology Management Act, Federal Information Technology971 , Federal Financial Assistance Management Improvement Act, etc.) weiter
ausgedehnt.
Der NPR Bericht von 1997 von Vizepräsident Gore Access America“ beschreibt in an”
schaulicher Weise mit zahlreichen Beispielen die Ziele und Maßnahmen von E-Government
sowie die möglichen Instrumente. Fragen zur Sicherheit werden ebenfalls thematisiert. Dieser
Report bleibt allerdings weitgehend allgemein.972
Im selben Jahr stellte auch Präsident Clinton sein Programm für EC im Memorandum A
”
Framework for Global Electronic Commerce“ vor. Es beschäftigte sich mit den globalen wirtschaftlichen Auswirkungen und Zusammenhängen einer Global Information Infrastructure“
”
(GII), also IT und v. a. das Internet in einem globalisierten Umfeld. Außerdem stellte es die
Strategie der Regierung dar, wie sie das Vertrauen von Wirtschaft und Konsumenten für die
Verwendung elektronischer Netzwerke gewinnen könne. Insgesamt identifizierte dieses Rahmenwerk die finanziellen und legalen Probleme und stellte Fragen betreffend Marktzutritt
für EC. Dazu gehörten Zölle und Steuern, E-Zahlungssysteme und ein einheitlicher Wirtschaftscode, intellektuelle Eigentumsschutzrechte, Geheimhaltung, Sicherheit, Telekommunikationsinfrastruktur, Informationstechnologie sowie inhaltliche und technische Standards. Im
Wesentlichen definiert dieses Memo folgende Prinzipien für die Unterstützung der Entwicklung von EC: Hervorgehoben wird die Wichtigkeit einer effektiven Partnerschaft zwischen
öffentlichem und privatem Sektor als ein Schlüssel für den Erfolg von EC, wobei allerdings
die Privatwirtschaft die Führung übernehmen sollte. Die Aufgabe der Regierung darin besteht, Hindernisse aus dem Weg zu räumen. Dort wo die Interventionen vonnöten sind, sollte
eine vorhersehbare, minimalistische, konsistente und einfache legislative Umwelt für EC geschaffen werden. EC via Internet sollte auf globaler Basis vereinfacht werden. 973
Spezifischer mit IT-Management beschäftigt sich der Information Technology Management
Reform Act (1995). Er hebt den Brooks Automatic Data Processing Act auf, der die Verant970
Vgl. OECD, http://www.oecd.org/pdf/M00007000/M00007029.pdf.
Clinton, in: Federal Register : Federal Information Technology.
972
Vgl. Gore, Access America.
973
o.V., in: USIA Electronic Journal http://usinfo.state.gov/journals/itgic/1097/ijge/gj-12.htm und siehe
OECD, http://www.oecd.org/pdf/M00007000/M00007029.pdf.
971
11 E-GOVERNMENT
248
wortung der Koordination und Ausführung der Einkäufe, Leasing sowie die Aufrechterhaltung der automatischen Datenverarbeitungsausstattung für Bundesbehörden auf die GSA
legte.974 Dadurch verlagern sich auch Aufgaben in Bezug auf IT-Beschaffungen zum OMB.
Dies sind z. B.:
• die Kontrolle der Kapitalplanung,
• die Förderung der Verbesserung von Käufen, Verwendung und Entsorgung von ITSystemen in den Bundesbehörden durch Verbesserung der Programme,
• die Entwicklung einer Risiko- und Ergebnisanalyse,
• die Überwachung der Richtlinienentwicklung im DOC,
• der Vergleich und die Verbreitung von Ergebnissen über die Verwendung von IT in
verschiedenen Behörden,
• die Überwachung der Personalausbildung,
• die Berichterstattung an den Kongress und
• die Koordinierung der Entwicklung und Überprüfung von Programmpolitik betreffend
die Beschaffung im IT-Bereich.975
Diese neue Kompetenzverteilung bei Beschaffung und Management von IT zeigt, dass diese
zu einem zentralen Anliegen wurden. Einerseits aufgrund der hohen Ausgaben für diesen
Bereich, die sich mittlerweile auf etwa $ 38 Millarden belaufen. Andererseits spielt IT eine
wesentliche Rolle, um die Mission der Behörden zu erfüllen und wertvolle Ergebnisse zu akzeptablen Kosten zu erzielen.976 Da IT-Management mit deren Beschaffung beginnt wurde
für IT Investitionen ein 3-Phasen-Modell entwickelt, das in Abbildung 17 zu sehen ist. Es
umfasst die Selektion der am besten geeignetsten IT-Investition, die Kontrolle von Implementierung und Betrieb, wobei gegebenenfalls notwendige Korrekturen durchgeführt werden
und schließlich die Evaluation. Gerade letzteres soll zu organisationsübergreifendem Lernen
animieren und die Investitionen und den Betrieb somit ständig verbessern und effizienter
gestalten.
974
National Partnership for Reinventing Government, http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/misc/
itref.html, Division E.
Vgl. dazu auch die Ausführungen im Kapitel 9 über die Dezentralisierung der Kompetenzen der GSA.
975
National Partnership for Reinventing Government, http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/misc/
itref.html, Division E, Subtitle B.
976
Vgl. General Accounting Office, Information Technology Investment Management: An Overview of GAO’s
Assessment Framework; GAO/AIMD-00-155, S. 1.
11 E-GOVERNMENT
249
Abbildung 17: Investitionsprozess für IT“
”
Quelle:General Accounting Office, Information Technology Investment Management: An
Overview of GAO’s Assessment Framework; GAO/AIMD-00-155, S. 2
Der Entscheidungsprozess muss natürlich auch Chancen und Risiken in Betracht ziehen
sowie eine Verknüpfung mit den strategischen Zielen beinhalten. Linienmanager und ITProfessionals sind von zentraler Bedeutung.977 Genaue Ausführungen über dieses und weitere
Rahmenmodelle wie z. B. die verschiedenen Reifephasen zur Beurteilung und Handhabung
von IT-Management finden sich in GAO Berichten aus dem Jahr 2000 wieder.978
Elektronische Überweisung
Um EC auch tatsächlich wirksam zu machen und seine Vorteile voll auszuschöpfen, kommt
der Möglichkeit der elektronischen Überweisung eine zentrale Bedeutung zu. Bereits 1994
wurden wichtige gesetzliche Veränderungen durchgesetzt, die diese Entwicklung wesentlich
unterstützten. Der Government Management and Reform Act (GMRA)979 fördert die Ver977
Vgl. General Accounting Office, Information Technology Investment – Agencies Can Improve Performance,
Reduce Costs, and Minimize Risks; GAO/AIMD-96-64, S. 4.
978
Vgl. General Accounting Office, Information Technology Investment Management: An Overview of GAO’s
Assessment Framework; GAO/AIMD-00-155 und siehe auch
General Accounting Office, Information Technology Investment Management: A Framework for Assessing
and Improving Process Maturity (Version 1); GAO/AIMD-10.1.23.
979
Diese Bestimmung wird auch als Federal Financial Management Act von 1994 genannt.
National Partnership for Reinventing Government, http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/misc/
s2170.html, Sec. 402.
11 E-GOVERNMENT
250
wendung von IT in finanziellen Belangen.
Die Federal EBT Task Force“ (gegründet im November 1993) empfahl bereits im Jahr 1994,
”
dass Bundesverwaltung und Bundesstaaten die Unterstützungsgelder980 gemeinsam ab 1999
elektronisch mit Hilfe eines EBT-Systems ausbezahlen sollten.981 Ihr Bericht From Paper
”
982
to Electronics“
wurde von Vizepräsident Gore genehmigt und diente als Vorlage für die
Einführung von EBT in der gesamten Verwaltung. Im Wesentlichen wurden folgende Schritte
vorgeschlagen:
• Partnerschaften mit Bundesstaaten und dem Privatsektor bilden983 ,
• nationale Umsetzung von EBT bis 1999 und
• Kosteneinsparungen realisieren.
Die Gesetzgebung von 1996 ( Omnibus Appropriations“ und Personal Responsibility and
”
”
Work Opportunity Act“) hat diesen Vorschlägen Dringlichkeit zugemessen, indem es alle
Bundesbehörden veranlasste, alle Zahlungen, die damals via Scheck abgewickelt wurden,
auf elektronische Überweisungen (EFT) bis Januar 1999 umzustellen.984 1997 machte die
Verwaltung jährlich mehr als 850 Millionen Zahlungen an Bundesbedienstete, Subventionsempfänger und sonstige Auftragnehmer. Die OECD berichtete 1997, dass mehr als 50 % der
Bundeszahlungen über EFT abgewickelt werden und die Gelder anstelle per Scheck oder
Bargeld auf die Konten direkt überwiesen werden.985 Mit dem Electronic Benefits Trans”
fer Interoperability and Portability Act“ von 1999 wurde EBT tatsächlich in der gesamten
Nation eingeführt.
Wie EBT verglichen mit Schecks in Papierform tatsächlich funktioniert, gibt die Abbildung 18 wieder. Die durchzogene Linie stellt den Ablauf der Zahlungsinstrumente und informationen dar während die tatsächliche Bewegung der Gelder durch die punktierte Linie
symbolisiert wird.
Die Unterstützungsleistungen, Schecks oder Food Stamps in Papierform (Zahlungsinstrumente) werden mit der Post oder durch Abholung in lokalen Büros durch die Begünstigten
980
Zu diesen Unterstützungen zählen Food Stamps, Aid to Families with Dependent Children (AFDC), Food
Programs to Women, Infants and Children (WIC), General Assistance, Social Security, Supplemental
Security Income (SSI), Pensions (Bund, Militär, Eisenbahn und Veteranen), Unemployment and Student
Loans.
981
Vgl. OECD, http://www.oecd.org/puma/focus/compend/us.htm, (Dezember 1997).
982
Federal Electronic Benefits Transfer Task Force, From Paper to Electronics: Creating a Benefit Delivery
System That Works Better & Costs Less – An Implementation Plan for Nationwide EBT.
983
Der private Sektor hat den föderalen und bundesstaatlichen Verwaltungen verstehen geholfen, wie sie die
fundamentale Umstellung bewerkstelligen sollten.
OECD, http://www.oecd.org/puma/focus/compend/us.htm, (Dezember 1997)
984
OECD, http://www.oecd.org/puma/focus/compend/us.htm, (Dezember 1997).
985
OECD, http://www.oecd.org/puma/focus/compend/us.htm, (November 1997).
11 E-GOVERNMENT
251
Abbildung 18: Ablaufdiagramm elektronischer Überweisung versus Schecks“
”
Quelle: Humphrey, in: Federal Reserve Bank of Richmond :
http://www.rich.frb.org/pubs/eg/pdfs/spring1996/ dhumphr.pdf, S. 81
verteilt. Diese können anschließend ihren Scheck in einer Bank oder in einem Cash-in Office einlösen bzw. ihre Food Stamps gegen Lebensmittel in einem Geschäft eintauschen.
Die eingelösten Zuwendungen werden innerhalb des Bankensystems weiterverarbeitet und
schließlich der ausgebenden Institution, oftmals der Federal Reserve Bank (= vergleichbar
mit der Nationalbank), vorgelegt, die den auszahlenden Stellen die Gelder refundiert.
Bei elektronischer Überweisung räumt die Verwaltungsbehörde den Begünstigten gewisse
Kreditkonditionen, die der Höhe der Unterstützung entsprechen, auf seinem Konto ein, das
er bei einem EBT-Vertriebspartner hat (dabei handelt es sich um Zahlungsinformationen).
Mit einer persönlichen Identifikationsnummer (PIN Code) kann dieser nun an einem Bankomat (ATM) Geld abheben und/oder mittels Debitkarten in Geschäften am Point of Sale
(POS) bezahlen. Die EBT-Vertriebspartner bestimmen täglich die Gesamtsumme der beho-
11 E-GOVERNMENT
252
benen Gelder (durch ATM und POS). Diese Information wird den ausstellenden Behörden
übermittelt, die dann die Gelder den Banken überweisen, welche wiederum die Konten der
ATM Besitzer und der Geschäfte ausgleichen, wo POS-Transaktionen stattgefunden haben.
Der wesentliche Unterschied zwischen den zwei Möglichkeiten ist die Substitution von Zahlungsinstrumenten aus Papier durch elektronische Zahlungsinformation via EBT.
Mit Sommer 1997 hatten sieben Bundesstaaten das EBT System vollständig eingeführt. 15
Staaten hatten es teilweise umgesetzt und die übrigen waren in der Phase, einen Kartenaussteller zu finden. Das Ziel eines derartigen Einkartensystems für föderale und bundesstaatliche Unterstützungen bis 1999 ist im Zeitplan. Mehr als die Hälfte der Staaten haben
in ihre Kartenverträge die Option inkludiert, andere direkte Bundesbeihilfen anzufügen wie
z. B. Sozialversicherung oder Pensionen von Veteranen und Eisenbahner. Die potenziellen
Einsparungen aus der Umstellung auf papierlose Überweisungen werden auf $ 424 Million
bis zum Jahr 2000 geschätzt.986 Bzgl. der Umsetzung für Social Security und SSI befinden
sich ausführliche Informationen auf der Homepage der SSA.987
Food Stamp Program
Da neben den vorübergehenden Unterstützungen für bedürftige Familien (früher AFDC)
das Food Stamps Programm den Kern dieser neuen EBT-Karte ausmacht, sollen die Umsetzungsfortschritte von EBT bei Food Stamps als repräsentatives Beispiel für die übrigen
Zuwendungen via elektronischer Überweisung ausführlich besprochen werden. Die gesetzlichen Grundlagen sind der Personal Responsibility and Work Opportunity Act“ von 1996
”
und der Electronic Benefits Transfer Interoperability and Portability Act“ von 1999. Für
”
die Abwicklung ist das Food and Nutrition Service (FNS) des USDA zuständig, das mit den
Bundesstaaten eng zusammenarbeitet.
Allein für Lebensmittelmarken stellte das USDA 1999 $ 16 Milliarden für 18 Millionen
Empfänger zur Verfügung.988 70 % wurden bereits elektronisch abgewickelt und im November 1999 hatten 35 Staaten und Washingten D.C. ein funktionierendes EBT System
986
Federal Electronic Benefits Transfer Task Force, From Paper to Electronics: Creating a Benefit Delivery
System That Works Better & Costs Less – An Implementation Plan for Nationwide EBT, S. 38, in: Gore,
Access America, S. 17 oder siehe auch
OECD, http://www.oecd.org/puma/focus/compend/us.htm, (Dezember 1997).
Humphrey bezieht sich auf diesen EBT Task Force Bericht und kommt auf $ 241,1 Kosten durch EBT,
$ 435,8 Einsparungen was insgesamt $ 194,7 Nettoeinsparungen pro Jahr bedeutet (alle Angaben in
Millionen).
Humphrey, in: Federal Reserve Bank of Richmond : http://www.rich.frb.org/pubs/eg/pdfs/spring1996/
dhumphr.pdf, S. 85.
987
Vgl. Social Security Administration, http://www.ssa.gov/history/reports/briefhistory.html.
988
Die Zahlenangaben divergieren je nach Quelle, so z. B. werden in einem NPR Bericht aus 1997 9,5 Millionen
Empfängerhaushalte von $ 24 Milliarden pro Jahr angeführt.
Vgl. Gore, Businesslike Government: Lessons Learned From Americas’s Best Companies, S. 63.
11 E-GOVERNMENT
253
installiert.989 Anfang 2002 stellte das GAO fest, dass bereits 46 der 53 STaaten und Inseln
990
die relevanten staatlichen Rechtssprechungen erfüllt hatten bzw. die Umsetzung im Zeit-
plan war. Nur in sieben Fällen991 verzögert sich die Einführung. Von diesen 46 haben alle ein
System haben, das untereinander kompatibel ist, mit Ausnahme von Illinois, Ohio, Texas
und Wyoming, die von P.L. 106-171 von der Frist 1. Oktober 2002 ausgenommen wurden.
Es bestehen auch keine technischen Hindernisse mehr für die Implementierung. Die Quote
der Food Stamps, die elektronisch überwiesen wurde, konnte auf 80 % gesteigert werden. Die
Entwicklung mittels EBT wird durchgehend positiv bewertet, nur einige Staaten beklagen
erhöhte Kosten.992 Besonders hervorzustreichen sind die Möglichkeiten, die EBT bietet, um
Betrug und Missbrauch bzw. unerlaubten Handel mit Food Stamps zu identifizieren und
dagegen anzukämpfen.993
E-filing von Steuern
Eine weitere konkrete Anwendung von EFT ist die Möglichkeit, seine Steuern auf elektronischem Wege zu bezahlen, das sog. E-filing. Dies ist Teil eines umfangreichen Modernisierungsprogramms innerhalb des IRS. Es soll die Art und Weise, wie die IRS und Steuerzahler
interagieren nachhaltig verändern und die Prozesse und Datenflüsse mittels IT effizienter
gestalten. Die Pläne umfassen neben der Umstellung auf elektronische Abwicklung auch eine
Verbesserung des Telefondienstes und die Entwicklung einer Datenbank mit allen permanenten Informationen der Steuerzahler. Diese Veränderungen sind Teil der New Business
”
Vision“ des IRS.994 Ab 1995 konnten alle Formulare von der Homepage heruntergeladen
werden995 und mussten nicht mehr extra angefordert werden. Dies gibt dem Steuerzahler
Wahlmöglichkeiten, was eine der Grundforderung des NPR Berichts aus 1993 war.996
Mittlerweile können nicht nur Dokumente elektronisch bezogen werden, sondern sogar die
Steuern, dank der Zusammenarbeit von IRS und FMS, entweder über Kredit- bzw. Debitkarten elektronisch oder mit Hilfe des sog. Electronic Federal Tax Payment System“ (EFTPS)
”
für Überweisungen via Internet, Telefon oder aber über das Bankkonto bezahlt werden.
989
Vgl. General Accounting Office, Food Stamp Program – Better Use of Electronic Data Could Result in
Disqualifying More Recipients Who Traffic Benefits; GAO/RCED-00-61, S. 3.
990
50 Staaten plus Washington D.C., Guam und Virgin Islands.
991
West Virginia, Kalifornien, Virgin Islands, Delaware, Guam, Iowa und Maine.
992
Vgl. General Accounting Office, Food Stamp Program: Implementation of Electronic Benefits Transfer
Systems; GAO 02-332, S. 7 ff.
993
Vgl. General Accounting Office, Food Stamp Program – Better Use of Electronic Data Could Result in
Disqualifying More Recipients Who Traffic Benefits; GAO/RCED-00-61, S. 6 oder siehe auch
Gore, Businesslike Government: Lessons Learned From Americas’s Best Companies, 63 ff.
994
Vgl. General Accounting Office, Tax Administration – Electronic Filing Fraud; GAO/T-GGD-94-89, S. 1.
995
Vgl. Gore, Common Sense Government - Works Better & Costs Less, S. 62.
996
Vgl. Gore, The Best Kept Secrects in Government, S. 36.
11 E-GOVERNMENT
254
Letzteres ist auch eine bequeme Möglichkeit für Steuerrefundierungen seitens des IRS. Die
Verwendung von elektronischen Medien ist zeitsparender und bringt mehr Sicherheit, denn
Schecks können so nicht verloren gehen oder gar gestohlen werden.997 Außerdem zählt dies
zu den sichtbaren Ergebnissen der Reinvention Bemühungen für die Bevölkerung.
Trotz der Vorteile gibt es allerdings auch Kritik und verbleibende Herausforderungen. Obwohl erfreulicherweise die Akzeptanz des E-filing zugenommen hat – zwischen 1997 und
2000 wuchs die Anzahl von Individuen und Geschäftsleuten, die ihre Steuern elektronisch
erklärten von 23 Millionen auf nahezu 42 Millionen an – kletterten im gleichen Zeitraum
auch die Ausgaben im IRS für die gesamte Abwicklung nach oben, und zwar von $ 795
Millionen auf etwa $ 924 Millionen. Das entspricht einem Anstieg von 16 % (oder 11 % inflationsbereinigt). Unter der Annahme, dass E-filing billiger sei als die Abwicklung auf Papier,
scheinen diese Zahlen widersprüchlich.998 Allerdings haben einige Trends die positiven Implikationen von E-filing beschränkt. Zum einen hat die Zunahme an E-filing einen Anstieg an
benötigten Ressourcen im IT Bereich gefordert, ebenso wie die saisonalen Hochzeiten, was
die Einsparungen teilweise ausglich. Zum anderen blieb die Einkommenssteuer, als teuerste
Verarbeitung, zahlenmäßig punkto Papierversion gleich.999
Neben den Kosten ist auch Missbrauch ein großes Problem. Mehr Kontrollen alleine können
es nicht lösen. Das GAO weist darauf hin, dass der gesamte Prozess des E-filing eingehend
verstanden werden muss, um die notwendigen Maßnahmen (z. B. die Identifizierung) zur Sicherung der Staatseinnahmen ergreifen zu können. Wichtig ist, dass die Aktionen umfassend
geprüft werden, bevor sie landesweit eingesetzt werden.1000
Elektronische Signatur
Ein weiterer wesentlicher Schritt im E-Government und in der Umsetzung elektronischer
Überweisungen betrifft die elektronische Signatur. Wichtiger gesetzgebender Meilenstein war
der Government Paperwork Elimination Act“ (GPEA), welcher im Oktober 1998 in Kraft
”
gesetzt wurde. Behörden müssen aufgrund des GPEA, wenn praktisch möglich, alles unternehmen, um die Verwendung und Akzeptanz elektronischer Dokumente und Unterschriften
sowie elektronische Datenaufbewahrung zu realisieren. Da mit 2003 eine vollständige elektronische Interaktion möglich sein soll, müssen die Voraussetzungen der elektronischen Signatur,
997
U.S. Department of the Treasury - Financial Management Service, http://www.fms.treas.gov/news/
factsheets/e-tax.html.
998
Vgl. General Accounting Office, Tax Administration – Electronic Filing’s Past and Future Impact on
Processing Costs Dependent on Several Factors; GAO-02-205, S. 1.
999
General Accounting Office, Tax Administration – Electronic Filing’s Past and Future Impact on Processing
Costs Dependent on Several Factors; GAO-02-205, S. 2.
1000
Vgl. General Accounting Office, Tax Administration – Electronic Filing Fraud; GAO/T-GGD-94-89, S. 2.
11 E-GOVERNMENT
255
die gesetzliche Gültigkeit in einer globalen elektronischen Umwelt hat, geschaffen werden.1001
Elektronische Signatur ist nicht bloss die Zustimmung zu etwas, weiter gefasst werden laut
GPEA darunter zwei Bereiche verstanden, einerseits die Identifizierung und die Authenifizierung einer bestimmten Person und andererseits die Zustimmung einer solchen Person zu
einer Information via elektronischer Medien. Beispiele für elektronische Signaturen sind PIN
Codes, Benutzeridentifizierung und Passwörter, digitale und digitalisierte Signaturen sowie
Hardware und biometrische Zeichen.1002 Dem NIST kommt für Entwicklung und Standardisierung eine besondere Bedeutung zu.
Der GPEA verpflichtet jede Behörde ihre Implementierungspläne samt Zeitplanung jährlich
zu aktualisieren und eine Zusammenfassung davon dem OMB vorzulegen.1003 Die einzelnen
Behörden müssen disziplinierte Investitionsmanagementpraktiken verwenden, damit die Kosten des E-Government nicht die erwarteten Vorteile übersteigen. Dazu ist ein adäquater
Plan notwendig. Das OMB hat einen nützlichen Leitfaden für die Implementierung und die
Berichtspflichten, die an GPEA geknüpft sind, im Mai 2000 veröffentlicht. Fragen der Privatrechte und Sicherheit stehen dabei ebenso im Vordergrund wie die Datenaufbewahrung,
Kosten oder Risiken.1004
Da es sich bei der elektronischen Signatur um ein relativ junges Thema handelt, sind die
Ergebnisse und Beurteilungen noch eher rar. Für eine Diskussion der Implementierung in
drei konkreten Fällen, nämlich im Department of the Treasury, DOD und EPA, verweist der
Autor daher auf die Ausführungen im GAO Bericht von 2001.1005
Internet
Das Internet hat in den letzten Jahren rasend schnell zugenommen. Das GAO spricht von
weltweit 304 Millionen Nutzern im März 2000 und von über einer Milliarde einzelner Seiten
im Januar 2000, verglichen mit etwa 100 Millionen im Oktober 1997.1006 Angesichts dieser
beeindruckenden Zahlen, ist die erfreuliche Entwicklung in der amerikanischen Verwaltung,
1001
Vgl. OECD, http://www.olis.oecd.org/olis/2002doc.nsf/43bb6130e5e86e5fc12569fa005d004c/00534d4e3c730f40c1256b7302cb4c2/$FILE/JT00121860.pdf.
1002
National Archives and Record Administration, http://www.archives.gov/records management/pdf/elec
tronic signature technology.pdf, S. 14.
1003
Office of Management and Budget, http://www.waronevil.com/r/omb/inforeg/gpea data call memo 0924-01.pdf, S. 2 oder siehe auch
General Accounting Office, Electronic Government – Government Paperwork Elimination Act Presents
Challenges for Agencies; GAO/AIMD-00-282, S. 3.
1004
Vgl. General Accounting Office, Electronic Government – Selected Agency Plans for Implementing the
Government Paperwork Elimination Act; GAO-01-861T, S. 2.
1005
General Accounting Office, Electronic Government – Selected Agency Plans for Implementing the Government Paperwork Elimination Act; GAO-01-861T.
1006
General Accounting Office, Electronic Government – Government Paperwork Elimination Act Presents
Challenges for Agencies; GAO/AIMD-00-282, S. 5.
11 E-GOVERNMENT
256
betreffend einer intensiven Nutzung des Internets als Informations- und Datenplattform, zu
sehen.
Die erste Homepage wurde sofort nach Veröffentlichung des NPR Report eingerichtet und
zwar für NPR selbst. Es folgten eine äußerst große Anzahl an Homepages, sei es von den
Verwaltungs- und Regierungseinrichtungen, sei es von den vielen unabhängigen Behörden
und Einrichtungen auf nationaler und bundesstaatlicher Ebene. Eine Zusammenfassung aller
NPR Websites zwischen 1993 und 2001 findet sich bei NPR.1007 Stellvertretend sollen die
bedeutendsten in Tabelle 20 aufgelistet werden.
Jahr Websites
1993
ARNET - Acquisition Reform Network, wichtig für die Beschaffungsreformen
1994
FinanceNet und BudgetNet - Anlaufstelle für das öffentliche Finanz- bzw. Budgetmanagement
1995
The Business Advisor - speziell für die Wirtschaftstreibenden von der SBA; Vorbild für die konsumentenzentrierten Sites nach der Vorstellung des Access America Reports
1998
Access America - von GITS Board und Federal CIO Council; beschreibt Geschichten über E-Government
Plain Language - Hilfestellung zur Umsetzung der Plain Language Initiative
1999
Reinventing Government (REGO), als E-Magazin konzipiert, das Erfolgsgeschichten von Reinvention listet
2000
FirstGov - erstes Internetportal
Tabelle 20: Reinvention Websites“
”
Zusammengefasst aus: National Partnership for Reinventing Government,
http://govinfo.library.unt.edu/npr/whoweare/ appendixd.html
Um die Zugänglichkeit und Bedeutung der Online angebotenen Informationen zu erhöhen,
bedient man sich zunehmend Internetportalen, eine Art Zusammenfassung vieler thematisch
zusammengehöriger Links, was somit eine Anlauf- und Zweigstelle für umfassende Informationen darstellt. Das Memorandum vom 17. Dezember 1999 bildete die Charter für die
Errichtung eines einzigen verwaltungs- und regierungsweiten elektronischen Portals für Bun1007
Vgl. National Partnership for Reinventing Government, http://govinfo.library.unt.edu/npr/whoweare/
appendixd.html.
Einige werden auch in Gore, Businesslike Government: Lessons Learned From Americas’s Best Companies, S. 68 ff. näher beschrieben.
11 E-GOVERNMENT
257
desinformationen und -dienste.1008 Am 24. Juni 2000 wurde das GSA mit der Koordination
beauftragt, wobei die Informationen nicht nur nach Behörden zur Verfügung stehen sollten,
sondern ebenso nach Themen geordnet aufgelistet werden sollten. Die Antwort auf diesen
Auftrag war das FirstGov.gov Internetportal (22. September 2000), das mehr als 20 000
Websites und viele Millionen Webpages vereint.1009 Grundsätzlich arbeitet FirstGov mit
drei Elementen:
1. eine Benutzerschnittstelle (die FirstGov.gov web site) mit all den Links zu Informationen und Dienstleistungen,
2. eine umfassende Datenbank über alle öffentlich zugänglichen Websites der Bundesverwaltung und
3. eine Suchmaschine.
Um die Weiterführung und Weiterentwicklung in Gang zu halten, etablierte der PMC einen
FirstGov Board of Directors, mit der Aufgabe die FirstGov Probleme zwischen Exekutive,
Legislative und Judikatur zu koordinieren. Mit den operativen Tätigkeiten sind neben der
GSA noch die Fed-Search (Federal Search Foundation) zuständig.1010 Zukünftige Herausforderungen für diesen FirstGov Board stellen Sicherheit, Aktualität der Daten, Sponsoring
und zukünftige Pläne dar.1011
Um den Zugang zum Internet und zu den Seiten der öffentlichen Einrichtungen auch all
jenen zu ermöglichen, die selbst keinen Computer mit Onlineverbindung besitzen, wurden
im April 1995 vom CSIT ein Plan veröffentlicht, um landesweit sog. Kioske“ 1012 einzurich”
ten.1013 In diesem Zusammenhang entwickelten sich eine Reihe von One-Stop Homepages1014
hervor.1015 Bezogen auf die dargebotenen Daten wurden in einigen Behörden umfassende
1008
Vgl. General Accounting Office, Electronic Government – Opportunities and Challenges Facing the FirstGov Web Gateway; GAO-01-087T, S. 2.
1009
General Accounting Office, Electronic Government – Opportunities and Challenges Facing the FirstGov
Web Gateway; GAO-01-087T, S. 2 und S. 7 und siehe auch National Partnership for Reinventing Government, http://govinfo.library.unit.edu/npr/whoweare/ historypart4.html.
1010
General Accounting Office, Electronic Government – Opportunities and Challenges Facing the FirstGov
Web Gateway; GAO-01-087T, S. 3.
1011
Vgl. General Accounting Office, Electronic Government – Opportunities and Challenges Facing the FirstGov Web Gateway; GAO-01-087T, S. 10.
1012
Per Definition des NPR sind Kioske [a] conveniently located, interactive computer terminal from which
”
the public can readily access governmental services.“
National Partnership for Reinvention, http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/reports/itgloss.html
1013
Vgl. Gore, Common Sense Government - Works Better & Costs Less, S. 116.
1014
Unter One-Stop-Homepages versteht die NPR: Customer access to the government or private sector that
”
allows connection to a full menu of services. This may be accomplished via kiosk, personal computer,
telephone, or other means.“
National Partnership for Reinvention, http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/reports/itgloss.html.
1015
Vgl. Gore, Access America, S. C-2 f.
11 E-GOVERNMENT
258
Datenbanken angelegt, wie z. B. Customs Service (International Trade Data System) oder
NOAA (National Environmental Data Index), die benutzerfreundlich gestaltet wurden. Das
Federal Geographic Data Committee wurde sogar zum Clearinghouse für geographische Daten und erfüllt somit eine der anfänglichen Forderungen des NPR.1016 Nicht alle sind jedoch
für die Öffentlichkeit zugänglich.
Ausbildung
OPM und OMB haben in den letzten Jahren einige Schritte unternommen, um das Bewusstsein für die Herausforderungen des Humankapitals in der Bundesverwaltung zu schärfen.
Wichtig sind beispielsweise die Integration von Personalmanagement in die strategischen
Pläne der einzelnen Behörden und konkrete Hilfestellungen wie ein Modell zur Personalplanung mit webbasierten Suchinstrumenten. Der Trend im HRM geht immer mehr zu kommerzieller Software. Eine entsprechende Untersuchung, die dies bestätigt, wurde vom GAO
in fünf Behörden im Jahr 2000 durchgeführt.1017
Was die Ausbildung in diesem Bereich betrifft, wird zunehmend auch auf die Zusammenarbeit innerhalb der Behörden und mit dem FIRM Policy Council gesetzt. Der Federal CIO
Council bietet ein Mentoring Program, damit die Mitarbeiter ihre bestehenden Kompetenzen ausweiten können, neue IT-Kenntnisse erwerben und ihr Wissen über Clinger-Cohen
Kernkompetenzen stärken.1018
Datenschutz und Sicherheit
Herausforderungen der Sicherheit im virtuellen Raum betreffen die Einbrüche in Computersysteme, Versagen von Dienstleistungen, Viren, Diebstähle und Abhängigkeiten von
Systemen. Für den Schutz der IT-Infrastruktur wurde die Commission on Critical Infra”
structure Protection“ (PCCIP)1019 geschaffen, welche 1998 einen Bericht über Protecting
”
America’s Critical Infrastructures“ 1020 veröffentlichte. Zu kritischer Infrastruktur zählen auch
Bereiche wie Elektrizität, Gas, Öl, Wasserversorgung, Telekommunikation, Computernetzwerke, Bank- und Finanzsystem sowie Verwaltungs- und Regierungsdienstleistungen 1021 . Der
1016
Vgl. Gore, Common Sense Government - Works Better & Costs Less, S. 116 oder siehe auch
National Partnership for Reinventing Government, http://govinfo.library.unit.edu/npr/whoweare/ historypart4.html.
1017
Vgl. General Accounting Office, Information Technology – Selected Agencies’ Use of Commercial Off-theShelf Software for Human Resources Functions; GAO/AIMD-00-270.
1018
Vgl. Chief Information Officers Council , http://www.cio.gov/Documents/ciomentoringguide 07 02 01.doc,
S. 1.
1019
Vgl. Info-sec.com, http://www.info-sec.com/pccip/web/backgrd.html.
1020
Vgl. Electronic Privacy Information Center , http://www.epic.org/security/infowar/cip white paper.html.
1021
Vgl. OECD, http://www.oecd.org/pdf/M00007000/M00007029.pdf.
11 E-GOVERNMENT
259
Ausbau internationaler Kooperationen über deren Schutz mündete Anfang 2000 in einen Nationalen Plan für Systemschutz.1022
Nach diesen Ausführungen über die Implementierung der verschiedenen Bereiche von EGovernment soll noch eine abschließende Beurteilung mit Anführung offener Punkte dieses
Kapitel abschließen.
11.4
Beurteilung
Unbestritten zählen die Veränderungen im IT-Sektor in der öffentlichen Verwaltung zu den
augenscheinlichsten und den umfassendsten. Freilich dürfen die einzelnen Querverbindungen
zu den übrigen Bereichen nicht vergessen werden. Vizepräsident Gore drückte dies in seinem
Access America Bericht treffend aus:
Information technology (IT) was and is the great enabler for reinvention. It
”
allows us to rethink, in fundamental ways, how people work and how we serve
customers.“ 1023
Es blieb also keine Behörde von den Entwicklungen unberührt. Da keine erschöpfende Behandlung in diesem Rahmen möglich war, soll für den interessierten Leser noch auf die einzelnen Homepages der öffentlichen Einrichtungen, zu finden unter http://www.FirstGov.gov,
verwiesen werden. Hervorgehoben werden sollten inbesondere SSA1024 , IRS, VA1025 und das
Customs Service1026 , die Dokumentationen ihrer bisherigen Errungenschaften und der verbleibenden Herausforderungen bieten.
Offen bleibt die Frage, welche Rolle NPR spielte und ob diese Entwicklung mit oder ohne
der Reinvention Initiative gleich weit gediehen wäre. Kettl betonte 1998, dass NPR eher
eine rhetorische weniger aber eine praktische Führungsrolle übernommen hat.1027 Da abgesehen von dieser Beurteilung die Literatur keine ausreichende Antwort auf diese Frage bietet,
räumt der Autor seinen einen Einschätzungen zufolge, NPR eine unterstützende Funktion
mit Vorbildwirkung ein. Man denke hier an die Publikationen im Internet oder die Förderung von behördenübergreifender Zusammenarbeit. Allerdings hätte aufgrund der enormen
1022
Vgl. White House, http://cryptome.org/cybersec-wh.htm.
Eine inhaltliche Analyse desselben würde über den Rahmen dieser Arbeit hinausgehen.
1023
Gore, Access America, S. 1.
1024
Vgl. General Accounting Office, Information Technology Management – Social Security Administration
Practices Can Be Improved; GAO-01-961.
1025
Vgl. General Accounting Office, Information Technology – Update on VA Actions to Implement Critical
Reforms; GAO/T-AIMD-00-74.
1026
Vgl. U.S. Customs Service, http://www.customs.ustreas.gov/modernization/ace.htm.
1027
Vgl. Kettl , Reinventing Government: A Fifth-Year Report Card, CPM Report 98-1, S. 44.
11 E-GOVERNMENT
260
technischen Entwicklungen der Einzug in die Verwaltung sehr wahrscheinlich auch ohne der
NPR Initiative stattgefunden.
Am 28. September 2000 wurde eine Hart-Teeter Umfrage zu E-Government durchgeführt.
Die Amerikaner glauben, dass E-Government nicht nur die Art und Weise verändert, wie sie
zur Verwaltung als Kunden von Verwaltungsdienstleistungen stehen, sondern auch als Bürger
einer Demokratie. E-Government wird als die nächste amerikanische Revolution gesehen.1028
Neben dieser Einschätzung der Bevölkerung, sind die Verbesserungen der operativen Effizienz, niedrigere Kosten (wenn auch nicht sofort realisiert durch höhere Investitionen) und ein
besserer Kundenservice positiv hervorzuheben.1029
Gerade die Sicherheit bedingt wesentlich den Erfolg der Verwendung neuer Technologien. Viren, Hackerangriffe, unauthorisierte Zugriffe oder andere Störungen können im schlimmsten
Fall die computerbasierte Infrastruktur der USA lahm legen und aus diesem Risikopotenzial
heraus, muss die Computersicherheit weiterhin zu den Topprioritäten zählen.1030
Weitere Herausforderungen betreffen Leadership und Management, Personalangelegenheiten
sowie technische Schwierigkeiten.1031 So stellte das GAO fest, dass es an einem institutionalisierten Prozess fehlt, der die Forderungen von PRA und ITMRA tatsächlich erfüllt.
Zurückzuführen sei dies auf vier Kernpunkte:
1. Uneinheitliche interne Prozesse für Investitionen und Management,
2. Management einzelner IT-Projekte anstatt diese als ein Portfolio mit konkurrierenden
Interessen zu sehen,
3. Investitionsentscheidungen ohne Verknüpfung zu Kontrol- und Evaluationsprozessen
und
4. keine genaue Definition der Entscheidungskriterien für IT-Investititonen.1032
1028
Vgl. Council for Excellence in Government, http://www.excelgov.org/displayContent.asp?Keyword=
pppHomePage.
Diese Forschung wurde durch KPMG ermöglicht. Zusätzliche Ergebnisse wurden von Imagitas, Inc. zur
Verfügung gestellt.
1029
Vgl. OECD, http://www.oecd.org/puma/gvrnance/surveys/report97/us.htm und siehe auch
General Accounting Office, Electronic Government – Federal Initiatives Are Evolving Rapidly But They
Face Significant Challenges; GAO/T-AIMD/GGD-00-179, S. 1 f.
1030
Vgl. General Accounting Office, Management Reform: Status of Agency Reinvention Lab Efforts; GGD96-96, S. 16 f.
1031
Für eine ausführliche Auflistung der zu bewältigenden Probleme vgl. General Accounting Office, Electronic
Government – Federal Initiatives Are Evolving Rapidly But They Face Significant Challenges; GAO/TAIMD/GGD-00-179, S. 19.
1032
General Accounting Office, Information Technology Investment – Agencies Can Improve Performance,
Reduce Costs, and Minimize Risks; GAO/AIMD-96-64, S. 5.
11 E-GOVERNMENT
261
Trotz der bestehenden Herausforderungen, werden die neuen Anwendungen rund um IT
und Internet weiterhin .... transform the way the federal government conducts business,
”
communicates, and interacts with citizens, industry, and other government entities.“ 1033
1033
General Accounting Office, Electronic Government – Federal Initiatives Are Evolving Rapidly But They
Face Significant Challenges; GAO/T-AIMD/GGD-00-179, S. 1.